BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI KAR NEMZETKÖZI TANULMÁNYOK MESTERKÉPZÉSI SZAK Levelező tagozat Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok szakirány

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI KAR NEMZETKÖZI TANULMÁNYOK MESTERKÉPZÉSI SZAK Levelező tagozat Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok szakirány

A KÜLÜGYI IGAZGATÁS ÉS A KÜLPOLITIKAI DÖNTÉSHOZATAL MECHANIZMUSA BRAZÍLIÁBAN

Készítette: Dora Melinda Petra

Budapest, 2012.

TARTALOMJEGYZÉK I.

BEVEZETÉS ................................................................................................................ 3

I.1. A külpolitika-elemzés elméletei ...................................................................................... 6 a.) Realista, neorealista elmélet ....................................................................................... 6 b.) Liberális elmélet ......................................................................................................... 7 c.) Konstruktivista elmélet ............................................................................................... 7 d.) Racionalizmus ............................................................................................................ 7 e.) Játékelmélet ................................................................................................................ 8 II. A BRAZIL KÜLPOLITIKA FEJLŐDÉSE A II. VILÁGHÁBORÚTÓL NAPJAINKIG ............................................................................................................. 11 II.1. Általános bevezetés: Latin-Amerika helyzetének alakulása a II. világháborútól napjainkig ..................................................................................................................... 11 II.2. A brazil külpolitika alakulása a II. világháborút követően .......................................... 13 II.3. A brazil külpolitika Cardoso elnök idején ................................................................... 16 II.4. Külpolitikai hangsúlyeltolódások a Lula-korszakban .................................................. 22 II.5. Változások a külpolitikai döntéshozatalban Cardoso-tól Lula-ig ............................... 29 II.6. A jelenlegi brazil elnök asszony, Dilma Rousseff külpolitikája .................................. 31 III. A KÜLÜGYI IGAZGATÁS ÉS KÜLPOLITIKAI DÖNTÉSHOZATAL MECHANIZMUSA BRAZÍLIÁBAN....................................................................... 40 III.1. Brazília alkotmányos berendezkedése ........................................................................ 41 III.2. A külpolitikai döntéshozatalban bekövetkezett változások miértje? .......................... 49 a) Nemzetközi tényezők ............................................................................................... 49 b) Regionális tényezők .................................................................................................. 50 c) Hazai tényezők ......................................................................................................... 51 III.3. Összegzés.................................................................................................................... 53 IV. ÖSSZEGZÉS .............................................................................................................. 58 IRODALOMJEGYZÉK ................................................................................................... 60

2

I.

BEVEZETÉS

Az emberiség történelmének kezdete óta alakítja, formálja kapcsolatait a külvilággal, a szomszéd társadalmakkal. Kialakította eszköztárát, megfogalmazta céljait, és nem utolsó sorban kiépítette a külkapcsolatok szövevényes hálózatát. Ma a világ összes országának/entitásának vannak valamilyen formában létező külkapcsolatai. A történelem előrehaladtával azonban változtak (változnak) a szükségletek, új értékek és érdekek jöttek (jönnek) létre, így míg kezdetben a külkapcsolatok az uralkodók és hadvezérek közötti párbeszéd eszköze volt, addig napjainkban a világot egybetartó, de igencsak törékeny gazdasági és politikai egyensúly megtartásának színtere. Mint minden tudomány a külpolitika is kifejlesztette saját tanait, elméleteit és elemzési módszereit. E tanulmányok fókuszában mindig is az adott kor legfontosabb elérendő céljai, illetve a sikerhez vezető út kulcselemei szerepeltek. Utóbbi esetében példaként említhető: „Machiavelli „A fejedelem” című művében a jó kormányzás alapelveit foglalja össze, normatívát ad, hogyan kell a hatalmat, megszerezni, megtartani, gyarapítani. A politikai tevékenység racionális magatartás. Létezik optimális döntés, ehhez kell megtalálni a megfelelő eszközöket. A reneszánsz az optimális döntés kérdését vizsgálva, azt az egyénhez rendeli. Normatív, erősen leíró jellegű elméletet alkot.”1 A különböző korok váltakozásaival, az államok fejlődésével finomodtak az eszközök és a módszerek is. A külpolitikában ugyanúgy, mint a világban, újabb és újabb kihívások jelentek meg, melyekre választ kell adni. Így például korunk egyik legnagyobb kihívása a globalizáció, illetve annak összes negatív hatása. „A kölcsönös egymásrautaltság, a világot behálózó kapcsolatok, a globalizáció számtalan lehetőséget kínál egy felkészült nemzet számára önmaga kiteljesítésére, ugyanakkor kezelni kell ennek kockázatait is.” 2 Ebben az új világrendben úgy tűnik, a globális kihívásokra adható válasz csak szoros összefogás mellett képzelhető el. Vigyázni kell azonban arra, hogy ez ne csapjon át túlzott függőségbe!

Sajnos

visszafordíthatatlanul

azt

kell

megindultak,

mondanunk, és

hogy

önmagukat

ezek

a

gerjesztik.

folyamatok A

már

globalizáció

megállíthatatlanul tör előre, újabb és újabb problémákat felvetve, melyeket majd a 1

Gálik Zoltán: A közös európai külpolitika elmélete. A neoföderalizmustól a külpolitikai döntéselméletig, Ph. D. értekezés, 2006, 92. o. 2 Magyarország külkapcsolati stratégiája (tervezet) 2007., 2. o.

3

közeljövőben közösen kell megoldanunk. Ennek a közös együttműködésnek az alapját egy jól megfogalmazott, célorientált és konszenzusra törekvő külpolitika képezi. A külpolitika, külkapcsolatok feladata gondoskodni az ország biztonságáról, megteremteni a nemzet modernizációjának és gyarapodásának feltételeit, a 21. század kihívásaira reagálva erősíteni a nemzeti azonosságtudatot. Választ kell találni a globalizáció megkerülhetetlen kihívásaira, a társadalmi-gazdasági modernizációs kényszerekre. De hogyan? Hiszen az államok helyzete mind országosan, mind regionálisan eltérő, így a válasz is más és más lehet. Ráadásul „a globális világban (azonban) nincs külpolitika belpolitika nélkül, miként a hazai körülményeket is nagyrészt külső hatások, nemzetközi folyamatok alakítják. Kinek-kinek a jövője függ attól, hogy helyes következtetésekre jut-e a világról és benne saját helyéről, lehetőségeiről.”3 Elmondható tehát, hogy napjainkban a külpolitika elmélete és elemzése igencsak a figyelem középpontjába került. Mielőtt azonban rátérnék az egyes elméletek és elemzési módszerek részletes kifejtésére, úgy gondolom, tisztáznunk kell, mit is értünk külpolitika alatt. Talán pár évtizeddel ezelőtt ez a kérdés nem okozott ekkora fejtörést, de a mai világban már nem elegendő csupán a túlélésről, a biztonságról vagy a jólétről beszélni, számos más politikai terület hódított teret magának a nemzetközi kapcsolatokban. A globalizáció következtében ezeken a területeken olyan folyamatok zajlanak, amelyek nem nemzeti keretek között szerveződnek, illetve működnek. A külpolitika eredendően a nemzetközi kapcsolatokban az adott állam érdekérvényesítési folyamata. Az egyszerűség kedvéért létezik az adott állam és mindenki más, akihez valamilyen érdekviszonya fűződik az államnak. A globalizációban e két pólus többszereplőssé vált, melyben a szereplők egymáshoz való viszonya is érdekkörönként más és más. A külpolitika így olyan színtérré vált, ahol az állam csak egyike a szereplőknek és egyre inkább kiszolgáltatott a többi állammal szemben. Az érdekérvényesítéshez fegyelmezett stratégiát és taktikát kell kidolgozni és alkalmazni, és bizony sokszor kell kényszerűen más partnerekhez igazodni. Amennyiben ezt nem teszi meg, a törekvései kudarcra vannak ítélve. Felmerül a kérdés, ki, hogyan és mi alapján hozza meg ezeket a döntéseket? 3

Magyarország külkapcsolati stratégiája (tervezet) 2007., 3. o.

4

A külpolitikai döntéshozatal fogalmának meghatározása előtt tisztázzuk, hogy a döntéshozatal nem más, mint az alternatívák közötti tudatos választás. A külpolitikai döntéshozatal így a nemzetközi kapcsolatokban résztvevők döntése, e döntések előkészítése és meghozatalának folyamata. A tudomány nemcsak e folyamatokat vizsgálja, hanem erősen fókuszál a meghozott döntések következményeire, az az a döntések által kiváltott hatásokra. A fogalmak tisztázását követően látható, hogy a külpolitika és a külpolitikai döntéshozatal alatt nem ugyanaz értendő, viszont azt sem állíthatjuk, hogy teljesen függetlenek egymástól. Bár sok esetben előfordul, hogy eltérő területeket vizsgálnak, nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a külpolitikai döntéshozatal igenis szerves belső részét képezi a külpolitikának, s mint ilyen követi a külpolitikai gondolkodás irányzatait. Dolgozatomban ezért most külön alfejezetben szeretnék kitérni az egyes elméleti iskolák ismertetésére a teljesség igénye nélkül, mivel minden kétséget kizáró teljes bemutatásuk meghaladná e dolgozat kereteit. Célom csupán annyi, hogy az elmélet, és a későbbiekben kifejtésre kerülő valóság egymás melletti megjelenítésével tisztább kép rajzolódjon ki az olvasóban a kutatási területként választott országról.

5

I.1. A külpolitika-elemzés elméletei a.) Realista, neorealista elmélet A realista elmélet a II. világháborút követően rövid idő alatt igen nagy népszerűségre tett szert, s a bipoláris világrend hatalmi gondolkodásmódját erősen befolyásolta. „Hans Morgenthau az 1948-ban publikált Politics Among Nations (Nemzetek közötti politika) című korszakos munkájában rögzíti, hogy „az állam vezetői a hatalomként meghatározható terminusok formájában képesek csak gondolkodni és cselekedni,” és ezzel egyértelművé teszi, hogy az ember egyéni (önző) jelleme és magatartása a társadalmi szinteken, az állam szintjén ölt testet.”4 Az elmélet alapvetése, hogy a világ egymástól elkülönült egységekből, államokból áll, melyek maguk körül anarchiát teremtenek. Mivel minden állam rendelkezik valamilyen mértékű katonai erővel, ezért veszélyesek. Az állam alapvető érdeke saját szuverenitásának biztosítása. Így a nemzetközi kapcsolatokban való részvételének az a lényege, hogy más államok is elismerjék szuverenitását és nemzetközi legitimitását. Ezen irányzat feltételezi azt is, hogy az államok „ésszerűen” viselkednek, bár egyik állam sem tudhat igazán biztosat arról, hogy a másik államnak éppen milyen törekvései vannak. Vagyis más szavakkal: „A realizmus szerint a nemzetközi rendszerben anarchia van, az államok „billiárdgolyó” modelljével nem tudja magyarázni az államok egymásra gyakorolt hatását és erőszak nélküli együttműködését.”5 A neorealista elméletek kihangsúlyozzák egy magasabb rendű rendezőelv szükségességét, mert annak hiányában az anarchia fog eluralkodni az államok között. Másképp megfogalmazva: „A neorealizmus iskolája szerint az államok funkcionálisan egyformák, a nemzetközi rendszer struktúrája határozza meg az államok viselkedését, az elmélet központi gondolata a biztonsági dilemma, és nem foglalkozik azzal, hogy az intézményrendszer és az intézményrendszeren belüli döntéshozatali rendszer változása hogyan hat az integráció fejlődésre.”6

4

http://www.magyardiplo.hu/archivum/2011-augusztus/511-a-globalis-nemzetkoezi-rendszer-uj-fizikaja-iresz (letöltés ideje: 2012. március 27.) 5 Gálik Zoltán: A közös európai külpolitika elmélete. A neoföderalizmustól a külpolitikai döntéselméletig, Ph. D. értekezés, 2006, 15. o. 6 Gálik Zoltán: A közös európai külpolitika elmélete. A neoföderalizmustól a külpolitikai döntéselméletig, Ph. D. értekezés, 2006, 15. o.

6

b.) Liberális elmélet Ez az elmélet az együttműködést, a szereplők közötti párbeszédet hangsúlyozza azzal, hogy a párbeszéd révén kialakuló alku elősegíti az egyes szereplők érdekeinek érvényesítését úgy, hogy az ne kizárólag a katonai erő és/vagy a gazdasági hatalom függvényében határozódjon meg. A liberalizmus elismeri és értékeli az állomok függetlenségét, de már számol a nemzetközi szervezetekkel is, különösen a külpolitikai döntéshozatal rendszerében. Az elmélet fontosnak tartja a nemzetközi összefogást, mely a kölcsönös egymásrautaltságból fakad, célul tűzi ki az államok jólétének megvalósítását, a nemzetközi szervezetek bevonásával. c.) Konstruktivista elmélet Az elmélet a neorealista nézetekkel szemben nem tartja szükségszerűnek az anarchia kialakulását. A nézet követői szerint az anarchiát maguk az államok teremtik meg, ha érdekeik éppen úgy kívánják. Az anarchia lehet az államok közötti kapcsolatok következménye is, amennyiben e kapcsolatokat és szabályokat nem megfelelően dolgozzák ki. Az anarchia azonban visszafordítható folyamat, ha az azt létrehozó szabályrendszert megváltoztatják.

d.) Racionalizmus Az elmélet hirdetői az államot nem pusztán nemzetközi rendszerként, hanem nemzetközi közösségként fogalmazzák meg. Az államok tudomásul veszik, hogy cselekvéseiket, döntéseiket különböző szabályok, elvek, eszmék és intézmények befolyásolják. Tudomásul veszik azt, hogy kötelezettségeket, valamint mások érdekeit is magukra kell vállalni, illetve a nemzetközi jog normáit is figyelembe kell venniük. Az elmélet szerint „a racionális cselekvés alapvető fogalmait a helyzetértékelés, a célok, az alternatívák, a következmények és a választás alkotják”7. E mellett a racionális döntések elméletét alkalmazók szerint minden döntéshozó természetszerűleg racionális, így döntéseik is azok. De kinek mit is jelent az, hogy racionális? Az elméletek gyártói sokszor megfeledkeznek a legalapvetőbb 7

Nagy Péter: Racionális-e a külpolitikai döntéshozatal? (Külügyi Szemle, 2003/1., 144. o.)

7

és egyben legváltozékonyabb tényezőről, a döntéshozatal humán eleméről. Gondoljunk csak arra, hogy egy felvetődő problémahelyzetet kultúránként, vallásonként és egyénenként

másképp

ítélünk

meg.

Kulturális

gyökereink,

valamint

vallási

hovatartozásunk oly mértékben rányomják bélyegüket jellemünkre, ami megnyilvánul mind döntéseinkben, mind tetteinkben. Ennek fényében aligha hagyható figyelmen kívül a döntéshozó személyisége úgy a végső választásnál, akárcsak a folyamat egyes szakaszaiban résztvevőké. Ugyanakkor elmondható az is, hogy az egyes kultúrák és vallások hasonlóságokat mutatnak, nem meglepő tehát a korábbi trend, az inkább „rokonnépekkel”

való

kapcsolatkeresés.

A

mai

globalizált

világban

azonban

elkerülhetetlenné válik a minél szélesebb körű külkapcsolati rendszer kiépítése, melynek keretén belül egyes térségek - az országok eltérő külpolitikai stratégiája következtében prioritást nyernek, míg mások kevésbé kerülnek előtérbe. e.) Játékelmélet Az elmélet azt feltételezi, hogy a nemzetközi szereplők versenyeznek, de eközben racionálisan

viselkednek.

Tehát

a

nyereség

maximalizálására

és

a

veszteség

minimalizálására törekszenek. Megpróbálják felmérni az ellenfél lépését, saját döntéseik valószínű következményeit. Az elmélet klasszikus példája a „zero sum game”, azaz az egyik fél nyeresége a másik fél vesztesége. Más játékelméletek szerint a nyereség és veszteség összege az érdekes, így akár mindkét fél nyerhet vagy veszíthet. Az elmélet gyengesége abban mutatkozik, hogy e szereplők a saját útjukat járják, elvetik a másik féllel való együttműködést. Bár dolgozatom első részében csakis a bemutatásra kerülő elméletek általános jellemzőiről kívántam írni, azonban kutatásom során rátaláltam a következő idézetre, mely épp ideillő. Sérgio Eduardo Moreira Lima magyarországi brazil nagykövet nemrégiben a Középeurópai Egyetemen tartott előadása lezárásaként ezt mondta: „[…] Brazília aktív nemzetközi szereplő, de egyben a fejlődő országokra jellemző korlátokkal, dilemmákkal is "feszélyezik", valamint azt is, hogy hazája számára a külpolitika „nem zéróösszegű

8

játék”.”8 E rövid megjegyzés jól tükrözi, hogy a brazil külpolitika a fentebb felsorolt külpolitikai elméletek közül a játékelméletet kizárta, azaz azt nem alkalmazza. A külpolitikai döntéshozatal elemzés két oldalról vizsgálható. Az egyik, mely inkább elméleti megközelítés, a hatalom jellegét vizsgálja. A másik elmélet közvetlenül a döntéshozatali gyakorlatra és ezen belül is a döntéshozóra fókuszál. Ezen külpolitikai elemzési módszer jeles képviselője a Foreign Policy Analysis (FPA), mely a hatvanas években alakult ki. Alapvetően a klasszikus realista iskola nézeteire épít, kiegészítve ezt az emberi viselkedés, mint döntést formáló tényezőt is számba véve. A döntéshozót befolyásoló tényezők közül megpróbál mindent feltérképezni, ezzel magyarázva a döntéshozó cselekedeteinek mozgatórugóját. Az FPA ugyan a legátfogóbb elméleti rendszer, de figyelmen kívül hagyja azokat az elméleteket, amelyek inkább a döntéshozatal külső elemeit emelik ki. Így mivel messzemenően a döntéshozóra fókuszál, nagyon sajátos és specifikus elemzést végez. Az FPA felfedi a döntéshozó racionális magatartásának sebezhetőségét is. „A külpolitikai döntéselmélet kritikáiból két lényeges konklúziót vonhatunk le. Az egyik, hogy el kell fogadnunk a nemzetközi rendszer változását érintő kritikát, azaz, hogy ezek a változások olyannyira aláássák a külpolitikai döntéselméletet, hogy az nem nyújt hasznos keretet a világpolitika tanulmányozására. […] A másik, kevésbé radikális konklúzió, amit meg kell említenünk, hogy a külpolitikai döntéselméletet valóban tovább kell finomítani, hogy alkalmazható legyen a megváltozott nemzetközi rendszer viszonyainak leírására. A nemzetközi rendszer változása sokkal jobban megmutatkozik Európában, mint a világpolitika más régióiban.”9 Ez utóbbi kijelentés bizonyos értelemben megállja a helyét, azonban mint mindig, most is akadnak kivételek. Jó, talán nem regionális szinten, de egyes nem európai országok igencsak érdekes utat jártak/járnak be mind gazdaságilag, mind (kül)politikailag. Többek között ezért is választottam dolgozatom témájául Brazíliát, mely amellett, hogy a latinamerikai régió felemelkedésében fontos szerepet játszik, maga is igen komoly belső 8

http://kitekinto.hu/latin-amerika/2012/03/15/a_feltorekv_brazilia_lehetsegei_es_kihivasai/ (letöltés ideje: 2012. március 25.) 9 Gálik Zoltán: A közös európai külpolitika elmélete. A neoföderalizmustól a külpolitikai döntéselméletig, Ph. D. értekezés, 2006, 98. o.

9

fejlődésen ment keresztül. Brazília utóbbi időben folytatott pragmatikus külpolitikájának köszönhetően mára a világ egyik igen jelentős középhatalmának számít. Nemzetközi megítélése az elmúlt években sokat változott, melyet ékesen példáz az országról megjelenő folyamatos és egyre gyakoribb publikációk száma. E mellett egyre több nemzetközi fórumon jelenik meg, hallatja hangját, s részt vesz a fő döntéshozatali testületekben. E politikával és fellépéssel fokozatosan elkerülhetetlenné válik, hogy mind gazdaságilag, mind politikailag komoly befolyást szerezzen. Sőt, egyre több hosszú távú előrejelzés szerint viszonylag rövid időn belül gazdasági potenciálját tekintve a világ 10 legnagyobb állama közé fog tartozni. Az eddig lenézett, elmaradott, szegénynek gondolt térségek, mint Latin-Amerika és Afrika egyes országai felemelkednek, esetlegesen maguk mögé utasítják a nagy múltú, egykori gyarmatosító európai országokat, s teszik mindezt összefogva. Vagyis a külkapcsolatok/külpolitika, illetve annak művelése kezd egyre nagyobb szerepet játszani az egyes államok és kormányzataik életében. Mindenképpen érdekes lehet tehát megvizsgálni e feltörekvő országok politikáját, stratégiáját, kialakult mechanizmusait, hogy egy esetleges párbeszéd alkalmával ne az útkereséssel menjen az idő, hanem a mindkét fél számára kölcsönösen előnyös és hasznos együttműködésről eshessen szó. Elemzésem tárgyául azért választottam Brazíliát, mert kvázi az ismeretlenség homályából lépett elő, s jelentős mértékű gazdasági előretörése eddig is, de feltételezett jövőbeni szerepét

tekintve

biztosan

olyan

külpolitikai

döntéshozatali

teljesítményt

és

eredményességet igényel, amely tanulságul szolgálhat még az olyan több szempontból is eltérő országnak, mint Magyarország.

10

II.

A BRAZIL KÜLPOLITIKA FEJLŐDÉSE A II. VILÁGHÁBORÚTÓL NAPJAINKIG

II.1. Általános bevezetés: Latin-Amerika helyzetének alakulása a II. világháborútól napjainkig Latin-Amerikát a világ hosszú ideig az ún. „fejlődő országok” közé sorolta. Igaz ugyan az is, hogy elismerték történelméből és földrajzi elhelyezkedéséből adódóan, valamint az etnikai sokszínűségéből fakadóan több szálon kötődik Európához, és érzékelhetően csatlakozni próbál a nyugati gazdasági és politikai modellekhez. A kontinens történelméhez feltétlenül hozzátartozik, hogy a 19. században Dél-Amerika a világ leggazdagabb és legígéretesebb térségének egyike volt, de fejlődése megtorpant és csak az utóbbi 30 évben indult be újra. Latin-Amerikára a 80-as évekig jellemző volt a különféle baloldali színezetű csoportok, gerillamozgalmak jelenléte, gazdaságilag nem hatékony autoratív rendszerek uralma. A 80-as évek második felében a katonai diktatúrák visszaszorulása következtében új politikai áramvonal került előtérbe. Az új politikával új gazdasági vonulat is jelent meg, az ún. Washingtoni

Konszenzuson

alapuló

liberalizációs

és

pénzügyi

stabilizációs

reformprogramok keretében. A 90-es évekre Latin-Amerika a fejlődő világ egyik legígéretesebb régiójává vált. A gazdasági reformok hatására szűkültek az egyes társadalmi rétegeket elválasztó szakadékok és intenzívebbé vált a világgazdaság vérkeringésébe való kapcsolódásuk. A gazdasági fejlődés fő eszközei azok a szabadkereskedelmi megállapodások voltak, melyekkel erősítették a vásárlóerőt és tőkepiacukat. Partnerségi és együttműködési szerződést kötöttek az EU-val és egyre szorosabb kapcsolatot alakítottak ki a NAFTA-val és APEC-kal. A változások az ún. első generációs reformok útján valósultak meg. A térség országainak gazdasága hasonló problémáikból kifolyólag közeledni kezdtek egymáshoz, mely folyamat tovább erősítette egy esetleges jövőbeni dél-amerikai integráció megalakulásának feltételeit. Az azóta eltelt időszakban Latin-Amerika geopolitikai, geostratégiai és globális jelentősége egyre csak nő. Először is összterülete 21,1 millió km2 és összlakossága közel 600 millió. 11

Másodszor a régió 33 állama van jelen az ENSZ-ben, mely jelentős szavazati arányt jelent a legfontosabb globális ügyekben. Harmadszor, geostratégiai jelentőség abban áll, hogy az Atlanti-óceán és a Csendes-óceán között itt található a két hajózható összeköttetés (Panama-csatorna, Magellán-szoros), ami kiemelkedő fontosságú mind katonai, mind kereskedelmi okokból. Negyedszer, a világ pénzügyi stabilitását erősen befolyásoló G20ak között három latin-amerikai ország (Argentína, Brazília és Mexikó) is van. Ötödször, ma a világ 4. legfontosabb gazdasági régiója, a világgazdaság számára nélkülözhetetlen nyersanyagok lelőhelye. Hatodszor, mezőgazdasági szempontból, valamint mivel itt található a világ édesvízkészletének jelentős része (Brazília 12%) is rendkívül jelentős. Mint az az előbb elmondottakból jól látható a térség virágzása, és jövőbeni további fejlődése nem kétséges. Azonban minden fejlődésnek megvan a maga motorja, mozgatórugója, amely nélkül talán az egész soha nem is jött volna létre, illetve „hibás” működése esetén úgy omlik össze az egész, mint egy kártyavár. Latin-Amerika esetében ez a kulcsfigura Brazília. Ez az ország viszonylag rövid időn belül olyan előrehaladást produkált főleg gazdaságilag, hogy azt több másik állam is megirigyelné, s meg is tette. De ahhoz, hogy ilyen gazdasági sikert könyvelhessen el, politikailag is meg kellett állnia a helyét. Ehhez azonban „túl kellett lépnie saját árnyékán”, vagyis elhagyni a múlt rossz szokásait és hagyományait, s meg kellett tanulnia új szemszögből vizsgálni mind a belső, mind a külső folyamatokat. Mint azt már korábban a bevezetésben említettem a mai világban történő változásokra, de legfőképp a globális kihívásokra való hatékony fellépés érdekében a nemzetközi élet szereplőinek össze kell fogniuk, s közösen kell meghozniuk azokat a döntéseket, melyek továbbra is fenntartják a világgazdasági fejlődést és pénzügyi egyensúlyt; élhetőbbé teszik bolygónkat; s elhozzák a „világbékét”. Persze az aktorok között akadnak kisebb-nagyobb befolyásoló erővel bíró államok. Brazília jelenleg egyike azon szereplőknek, kiknek ráhatása a nemzetközi folyamatokra egyre csak nő, s mint ilyen nem mellékes, hogy milyen külpolitikai szemlélettel rendelkezik, valamint döntéseit mi alapján hozza meg. Ahhoz, hogy teljesen megértsük mit is értünk brazil külügyi igazgatáson, illetve döntéshozatali mechanizmuson először is meg kell néznünk milyen fejlődésen ment keresztül az ország külpolitikája, külkapcsolati stratégiája az elmúlt évtizedekben.

12

„Az első politikai kihívásokkal párhuzamosan (a függetlenség nemzetközi elismerése, a nemzeti határok kialakulása és megszilárdulása) a külpolitikában a gazdaságdiplomácia dominanciája figyelhető meg. Ez a XX. század második feléig jellemző maradt. Ekkor azonban önálló, felelős, komplex külpolitika kialakítása kezdett formálódni. Ez a periódus hozta magával a szomszédos országokkal és a többi volt gyarmati országgal való pozitív és aktív együttműködés diplomáciáját.”10 E változás igencsak hozzájárult Brazília jelenlegi világban betöltött szerepéhez, így a következő alfejezetekben részletesen bemutatásra kerül hogyan is alakult a brazil külpolitika, illetve diplomácia a XX. század második felétől egészen napjainkig. Természetesen a gazdaságdiplomácia mindig is részét képezte (képezi) az államok külpolitikájának, Brazília esetében azonban a szokottnál is aktívabb külpolitika figyelhető meg, amelyben egyértelműen markánsan jelennek meg a gazdasági és kereskedelmi érdekek, és ezen irányú megfontolások. II.2. A brazil külpolitika alakulása a II. világháborút követően Brazília a II. világháborúban a Szövetségesek oldalán harcolt, s azt követően külpolitikáját, többek között az Egyesült Államokhoz hasonlóan, az antikommunizmus jellemezte. Tette mindezt annak érdekében, hogy közelebb kerüljön az akkor kialakuló, új nagyhatalomhoz, az USA-hoz, s így kedvezőbb megítélésben részesüljön. Ennek hatására 1947-ben a Durta kormány még a diplomáciai kapcsolatokat is megszakította a Szovjetunióval. Az 50-es, 60as

években

bekövetkezett

változások

(nyugat-európai

gazdasági

felemelkedés,

dekolonizáció, nemzetközi közösség új tagokkal való bővülése, stb.), valamint az ebből fakadó új lehetőségek/kihívások hatására Brazília módosított addigi külügyi irányvonalán. Legalábbis ezt mutatta távolodása az amerikai nagyhatalomtól, valamint érdekeinek érvényesítése színteréül egyre gyakrabban multilaterális fórumokat választott. Külön említést igényel itt Oswaldo Aranha - a 20. század egyik legjelentősebb brazil diplomatája -, kinek reformpolitikájának köszönhetően már a II. világháborút megelőzően a brazil Külügyminisztérium feladatai közé tartozott a nemzetközi folyamatok napi szintű elemzése, illetve a kereskedelem és egyéb gazdasági tevékenységek, mint külpolitikai eszköz alkalmazása. 10

Tóth Adél: Értékek és érdekek: a békére törekvő, pragmatikus külpolitika kialakításának lehetőségei a változó nemzetközi erőtérben. Brazília (Disszertáció), Bp.: BGF KKFK, 2003., 34. o.

13

Jelentős változás Janio Quadros (1961) elnök idején következett be, amikor is a brazil kormányzat új külpolitikai irányzatot, ún. független külpolitikát (Política Externa Independente) alakított ki. Ennek köszönhetően a brazil Külügyminisztériumot alaposan megreformálták, új tematikus, illetve területi (földrészenkénti, régiónkénti) főosztályokat hozva létre az intézményen belül. Az új külkapcsolati stratégia értelmében az országnak meg kell lelnie saját fejlődési útvonalát az újonnan kialakult bipoláris világrendben, illetve azon keretein belül és kívül, attól függően, hogy érdeke, szükségletei, fejlődése hogy kívánja. Ennek megfelelően az 1960-as évek elején egymást követő elnökök és külügyminiszterek mindinkább szélesíteni próbálták az ország politikai és gazdasági mozgásterét, folyamatosan figyelembe véve a világban zajló történéseket. Ezek a törekvések „P. F. Vicentini értékelése szerint egy koherens, világos és tervszerűen irányított átalakítási folyamatba illeszkedtek”11. Mivel a brazil független külpolitika, illetve konkrétan egyes diplomáciai lépések hátterében alapvetően gazdasági és belpolitikai érdekek álltak, nem meglepő, hogy az ország külkapcsolataiban megjelent a Szovjetunió, valamint Közép- és Kelet-Európa felé történő nyitás. A világ fejlett országaihoz való felzárkózási „kényszer”, valamint a gazdaság minél gyorsabb és hatékonyabb fejlesztése kompromisszumra késztette a jobb és baloldali politikai elitet egyaránt, azonban az együttműködés nem volt zavartalan. Ilyenkor a külpolitika szolgált úgymond „összetartó kapocsként”, valamint „Thomas E. Skidmore szerint: „Quadros (elnök) azt remélte, hogy könnyíthet Brazília pénzügyi gondjain, ha egyszerre három hatalmi központtal is kapcsolatot tart: az Egyesült Államokkal, NyugatEurópával és a szovjet blokkal”.”12 Természetesen az amerikai-brazil kapcsolatok mind politikai, mind gazdasági téren domináns szerepet játszottak, s ez az összeköttetés erősen kihatott Brazília szocialista országokkal való párbeszédére is. „Az új, független külpolitikai irányvonal formálódását a brazil külügyminisztérium, az Itamaratí falain belül szemléleti reform, azon kívül pedig egy szélesebb szakmai, közéleti vita kísérte, melyben nemcsak politikusok, hanem vezető tisztségviselők, szakértők, publicisták is részt vettek. A diskurzus egyik alapvető kérdése az volt, hogy Brazília hogyan 11

Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján (Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, 410. o.) 12 Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján (Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, 411. o.)

14

viszonyuljon a „keleti blokk” országaihoz.”13 E mellett megnövekedett az ENSZ szerepe a brazil külpolitikában, valamint Ázsia esetében megindult a kapcsolatépítés. A széleskörű nemzetközi kapcsolatépítés folyamata azonban az 1964-74 közötti katonai diktatúra idején elakadt. Az elzárkózás politikája mellett ismét az Egyesült Államok felé fordulás, valamint, egy kis időre, a portugál-brazil bilaterális kapcsolatok kaptak hangsúlyosabb szerepet. Élénkebbé vált a szomszédos országokkal való párbeszéd, s az ország nagyobb szerepet vállalt az ENSZ-ben, és az UNCTAD-ban is. Brazília fő célja továbbra

is

a

gazdasági

fejlődés

maradt,

így

külkapcsolataiban

főleg

a

gazdaságdiplomáciára helyeződött a hangsúly. A GATT és az ENSZ keretein belül egyre többször domináns aktorként jelent meg, aki a Harmadik Világnak nevezett országok szószójának, esetlegesen vezetőjének képében képzeli magát. „1974. után az autonómia és komplexitás volt a brazil külpolitika vezérelve. Ez bizonyos fokú azonosulást jelentett az amerikai politikával, de párosult a hidegháborús ideológiák által támasztott keretekből való kitöréssel, és a Harmadik Világhoz való közelítéssel. Ez volt

az

úgynevezett

„felelős

pragmatizmus”

időszaka.

Brazília

az

ideológiai

megfontolásokkal szemben a politikai és gazdasági érdekeit helyezte előtérbe. A Harmadik Világ, a SZU, a Közel-Kelet új partnerként jelent meg a nemzetközi színtéren. Az USA-val szemben az egyenlőbb elbánás elvét és gyakorlatát kívánta érvényesíttetni „speciális kapcsolat” címén. Ez a két ország között féléves konzultációk lebonyolítását jelentette. A két ország mégis folyamatosan távolodott egymástól. A külpolitikában egyre nagyobb figyelmet kapott Németország, Franciaország, Anglia és Japán. Emellett a dél-dél közötti közelítés időszaka következett, mégpedig magas rangú diplomácia szinten.”14 Az előbbiek mellett megjegyzendő, hogy az 1968-73 közötti időszakot szokták még „a brazil gazdasági csoda” néven is emlegetni, de sajnos ugyanezen időszak alatt nőtt meg drasztikusan az ország külső eladósodása. Bár az ún. Nemzeti Fejlesztési Terv (I-II-II) programokkal a kormányzás próbálta elejét venni az adósságállomány további növelésének, 1982-ben végül is kénytelen volt a Nemzetközi Valutaalaphoz (IMF) fordulni 13

Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján (Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, 411. o.) 14 Tóth Adél: Értékek és érdekek: a békére törekvő, pragmatikus külpolitika kialakításának lehetőségei a változó nemzetközi erőtérben. Brazília (Disszertáció), Bp.: BGF KKFK, 2003., 36-37. o.

15

segítségért. Az IMF-től kért kölcsönnel kívánták stabilizációs programjuk végrehajtását elősegíteni. Ennek fényében a gazdaságdiplomácia jelentősége felértékelődött, s a Külügyminisztériumban külön munkacsoport jött létre a tárgyalások előkészítésére. A katonai diktatúrák utolsó éveiben Brazília folyamatosan kisebb-nagyobb gazdasági krízisekkel küszködött, s az egyensúlyi helyzetet csakis a nemzetközi viszonyok kedvező hatására tudta némileg visszaállítani. Ekkortájt kezdődött el Latin-Amerikában az újrademokratizálódás folyamata, valamint új erőre kapott a regionalizmus, melynek hatására nőtt a térségben a politikai együttműködés és a gazdasági integráció. Ráadásul a diktatúrák megszűnése az 50-es évek óta érvényben lévő békés brazil külpolitika leszerelést támogató politikáját csak tovább erősítette. „1985-ben új időszak kezdődött a brazil politika-történetében. A külpolitika, a 60-as években feladott vonalvezetést elevenítette fel. Újra fókuszba került a latin-amerikai országokkal való kapcsolatok javítása, a portugál nyelvű és afrikai világ felé fordulás és kapcsolatépítés erősödött. Az ország felvette a kapcsolatot Kínával és Oroszországgal. Elítélték a Dél-Afrikában hatalmon lévő apartheid rendszert. A nemzetközi biztonság kérdésében is előrelépés történt: Brazília csatlakozott a Tlateloclo Egyezményhez. Brazília Argentína felé fordult a nukleáris fegyverkezési probléma megoldásának érdekében, és 1986-ban az ENSZ-ben felvetette a Dél-Atlanti Béke és Együttműködési Zóna kialakításának lehetőségét. Ezt követően 20 év után Brazília újra jelezte érdekeltségét egy lehetséges ENSZ-reform során a Biztonsági Tanács állandó tagságára.”15 II.3. A brazil külpolitika Cardoso elnök idején Ahogy azt már korábban, a bevezetésben említettem a globalizáció, mint jelenség komolyan befolyásolta az élet minden területét. A 90-es években a világban végbemenő változások hatására ez a folyamat csupán tovább erősödött. Ettől kezdve a nemzetközi kapcsolatok alakulására három tényező gyakorolt hatást: a világ katonailag unipoláris; a neoliberális

ideológia

elterjedése;

a

piacgazdasági

törekvések

befolyása.

A

kapcsolatkeresés és –építés egyre csak fokozódott, ezzel is új lendületet adva a 15

Tóth Adél: Értékek és érdekek: a békére törekvő, pragmatikus külpolitika kialakításának lehetőségei a változó nemzetközi erőtérben. Brazília (Disszertáció), Bp.: BGF KKFK, 2003., 38. o.

16

regionalizmusnak. A nemzetközi színtér többszereplőssé és többszintűvé vált, s ez által olyan társulások jöttek létre, melyekben fejlett és fejlődő országok egyaránt képviseltették magukat, sajnos azonban ezek a lépések továbbra sem csökkentették a centrum és periféria közötti aszimmetriát. A brazil külpolitika alkalmazkodása a megváltozott nemzetközi viszonyokhoz nem volt zökkenőmentes, amit mi sem példáz jobban, mint az a tény, hogy 1990 és 1995 között Brazíliának öt külügyminisztere volt. Ráadásul meglepő módon kettő nem a Külügyminisztérium kötelékéből került kiválasztásra. Az ország külkapcsolatainak szempontjából megnyugvás csupán Fernando Henrique Cardoso elnök 1995-ös megválasztása, majd 98-as újraválasztása után következett, hiszen Luiz Felipe Lampreia folyamatos külügyminiszterként való alkalmazása ezt biztosította. A brazil külpolitikai gondolkodás az évek során folyamatos változáson ment keresztül, s sokszor ellenmondásba keveredett. Azért, hogy átláthatóbb legyen a további mondandóm röviden kitérnék Amado Luiz Cervo16 hármas paradigmájára (1. Fejlesztő állam; 2. Normál állam; 3. Logisztikus állam), mely talán közelebb visz e külpolitika megértéséhez. 1. „A fejlesztő állam tradicionális jellemzőivel a nemzeti és autonóm külpolitika kialakítására törekszik. Fő célja, hogy az országot önálló fejlődési pályára állítsa. Törekvésének célja a gazdasági függés felszámolása és a biztonsági autonómia kiépítése. 2. A normál-standard állam, a kilencvenes évek latin-amerikai találmánya (többek között jellemző volt az a 90-es években Argentínára, Brazíliára, Perura, Venezuelára és Mexikóra, valamint egyéb kis országokra). Ez a paradigma három viselkedési mintában jelentkezhet; a.) kiszolgáló állam, amelyik alárendeli magát a centrum országok érdekeinek; b.) destruktív állam, mely megnyitja, és elidegeníthetővé teszi a nemzeti vagyont; c.) regresszív állam, amely visszafejleszti a már elért társadalmi szintet.

16

prof. emeritus Amado Luiz Cervo, a Brasília Egyetem nyugalmazott professzora. Jelenleg a Rio Branco Intézetben tanít. Fő kutatási területei: brazil külpolitika, kortárs nemzetközi kapcsolatok, diplomácia, mely témákban több műve is megjelent.

17

3. A harmadik paradigma állama a nemzeti gazdaság elemeit, kulcspontjait erősíti, a hazai befektetőket preferálja, segíti azok külföldi aktivitását, oly módon, hogy az interdependencia pozitívumait is ki tudja használni a globalizált világba való kedvező beilleszkedéssel.”17 Az első pontban foglaltak jól jellemezték Brazíliát 1930-89 közötti időszakban. A második típusba sorolható Argentína Carlos Saúl Menem elnök alatti korszaka, melynek végeredménye súlyos gazdasági válság lett. A harmadik paradigmában felsoroltakra leginkább jellemző Chile esete, melynek eredményeként az országnak sikerült kedvezően bekapcsolódnia a világgazdaság vérkeringésébe. Már az 1970-es éveket követően, az újabb kihívások megjelenésével, változás állt be a brazil külpolitikai elképzeléseket tekintve. „Riordan Roett szerint a kilencvenes évek Brazíliája három kihívással találkozott: a globalizáció kiszámíthatatlansága; a többoldalú kezdeményezésekben való aktív részvétel; és a regionális integráció lehetőségének kihasználása.”18 Ennek következtében Brazília az összes lehetséges utat végigjárta. Brazília több mint 60 évig a „fejlesztő” állam megtestesítője volt. Maga a koncepció nem változott ezután sem, csak vesztett elsődleges jelentőségéből, de prioritásként továbbra is megjelent az állami politikában. Erre példa, hogy Brazília részt vett a GATT Uruguayi fordulóján,

megalapította

a

Mercosur-t,

és

javaslattal

élt

a

Dél-Amerikai

Szabadkereskedelmi Térség létrehozására. Elsőként javasolta a „fenntartható fejlődés” kérdéskörét, mint a nemzetközi fórumok tematikáját. Áttételesen Brazília eredményes politikájának köszönhető az 1995-ös Koppenhágai Csúcs19 megrendezése is. A fejlődés 17

Tóth Adél: Értékek és érdekek: a békére törekvő, pragmatikus külpolitika kialakításának lehetőségei a változó nemzetközi erőtérben. Brazília (Disszertáció), Bp.: BGF KKFK, 2003., 39. o. 18 ROETT, Riordan: The Foreign Policy of President Fernando Henrique Cardoso, Carta International, no. 94/95, p. 28 19 A szegénység elleni küzdelemnek fontos mérföldköve volt az ENSZ keretei között 1995 márciusában, Koppenhágában szervezett, a világ szociális problémáival foglalkozó globális csúcstalálkozó, 185 ország, s 117 állam és kormányfő részvételével hirdeti meg a harcot a szegénység ellen s egy átfogó globális programot fogadott el a szociális nyomor enyhítése érdekében. A Koppenhágai Deklaráció 10 fontos területet emelt ki, amelyben a világ államai politikai kötelezettséget vállaltak a közös cselekvésre. Ezek között kiemelkedő fontosságú a szegénység felszámolása a világon, nemzeti intézkedésekkel s a nemzetközi együttműködés előmozdításával. (http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:lwzHaMOgOPkJ:www.menszt.hu/a_tarsasagrol/en sz_akademiak/ensz_akademia_2004_2005/a_szegenyseg_globalis_problemai_es_a_fejlesztesi_egyuttmukod es+ENSZ+1995+koppenh%C3%A1gai+cs%C3%BAcs&cd=11&hl=hu&ct=clnk&gl=hu, letöltés ideje: 2012.05.01.)

18

globális megbeszélések, viták tárgyává vált az ország diplomáciája révén, erősítve ezt azzal is, hogy nem engedte érvényre jutni azt a tendenciát, hogy a környezeti problémák megtárgyalása háttérbe szorította a fejlődés kérdését. A fejlődés kérdése tehát továbbra is kiemelt jelentőségű volt az ország számára. Jól példázza ezt, hogy 1993-ban, a Koppenhágai Emberi Jogok Nemzetközi Konferenciáján is szorosan kapcsolódó témaként jelölte meg a fejlődést, ezen kívül folyamatosan harcolt azért, hogy a GATT és WTO döntések ne csupán a fejlettebb országoknak kedvezzenek. A változás azonban szükségszerű volt, új célkitűzésként megjelent a „normál” állam kiépítése. Fernando Henrique Cardoso elnök a következőképp határozta meg az új célokat: demokrácia, monetáris stabilitás és gazdasági nyitás. A nyitás magával hozta, hogy Brazília növelte külpolitikájának alkalmazkodó képességét, figyelembe véve a regionális érdekeket. Cardoso a washingtoni konszenzus alapelvei szerint kívánta formálni az ország kül- és belgazdaság politikáját. A nagy multinacionális szervezetek, mint a Nemzetközi Valutaalap és a Világbank Latin-Amerika számára reformokat írtak elő. Kezdeményezték olyan intézmények felállítását, amelyek lehetővé tették a transznacionális magánvállalatok terjeszkedését a térségben. Ennek hatására Brazíliában is gombamód elszaporodtak a multinacionális vállaltok. Az eddig említett „normál állam” mellett érvényesült a „logisztikus állam” külpolitikai elve is, különösképpen a Cardoso elnök megválasztását követő első években. Ennek a politikának köszönhető, hogy sikerült megakadályoznia az állami vagyon teljes privatizációját, melyet a szigorú szabályzókkal ért el. Hatalmas ötlet volt az, hogy állami „anyavállalatokat” hoztak létre, így előnyre tehettek szert a külföldi nagybefektetőkkel szemben. Ez főleg a fémiparban, a repülőgépgyártásban és a bányászatban mutatkozott meg, de ide sorolható még az űrtechnológia is. A demokrácia kiszélesedése, a gazdasági stabilitás és külpolitikai nyitás rangot adott az országnak a nemzetközi színtéren. Elismerték az ország eredményeit, a hazai vállalkozások erősítését, a tudomány és technológia terén elért eredményeket, és nem utolsó sorban a spekulációs tőke elleni védelmi mechanizmus kialakítását, és a nemzeti védelmi politika kidolgozását. Raúl Bernal-Meza tanulmányában három kulcsfogalmat, kategóriát jelöl meg a brazil külpolitikai stratégián belül. Ezek a „szelektív univerzalizmus”, a „multilateralizmus”, és a 19

„stratégiai partnerségek” kialakítása.20 A szelektív univerzalizmus szerint ki kell választani a közös célokkal rendelkező hatalmakat, és velük közösen kell megvalósítani azokat. A stratégiai partnerség Brazília beilleszkedését jelenti a nemzetközi rendszerekbe, melynél különösen a hosszú távú stratégiai partnerség kiépítése emelendő ki. Példaként említhető az Oroszországgal kötött ilyen jellegű partnerség, amely katonai-stratégiai és politikai elemeket is tartalmaz. A bel- és külpolitikára egyaránt nagy hatással volt a neoliberalizmus. Brazília oly mértékben tette magáévá, hogy diplomáciai megítélése veszített addigi pozíciójából. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy addigi független külpolitikában hangsúlyosabbá vált a regionális szemlélet és a kapcsolatteremtés a különböző nemzetközi szervezetekkel. Persze nem kis részben járult ehhez hozzá, hogy ebben az időszakban Brazíliának tárgyalásokat kellett kezdeményeznie a Nemzetközi Valutaalappal. A Nemzetközi Valutaalap a hitelfolyósítást feltételekhez kötötte. Talán csak a környezetvédelem számított kivételnek, itt ugyanis az ország a hagyományos utat folytatta. A fejlett országok bevált stratégiája, hogy a fejlődő országokat környezetvédelmi problémákkal támadják. Brazília ezért számos kezdeményezéssel élt nemcsak regionális, hanem globális szinten is. Ennek köszönhetően nyerte el az 1992-es riói ENSZ Környezetvédelmi és Fejlődési Konferencia megrendezésének jogát. Az emberi jogok tekintetében a brazil külpolitika alakulását három fázisra oszthatjuk. Az első lépcső 1948, amikor Brazília aláírta az ENSZ Alapvető Emberi Jogok Chartáját. E mellett közreműködött az Amerikaközi Emberi Jogok Bizottságának felállításában, amit globális szinten, az ENSZ Emberi Jogok Bizottságának keretében is elismertetett. A másodi lépcsőfok az 1960-as évektől kezdődik, amikor elkezdte lebontani a diktatórikus rendszer elzárkózó, védekező politikáját. A harmadik lépcsőfokot az alapvető emberi jogok védelmezésében az 1985-ös demokratikus váltást követően érte el. A Külügyminisztérium (Itamaraty) a hadseregtől átvette a nemzetbiztonság koordinálását, bár ezzel csökkent a hadsereg befolyása. Ezzel egyidőben a nemzetközi gazdasági kapcsolatokról való döntés tartalmi előkészítését átengedte a gazdasági hatóságoknak. E 20

Benal-Meza, Raúl: A política exterior do Brasil: 1990-2002, Revista Brasileira de Política Internacional, IBRI, Ano 45 no. 01/2002, p. 40

20

lépés azonban nem bizonyult szerencsésnek, mivel a biztonság és a védelem kérdése olyan szakembereket feltételez, melyek a hadseregnél voltak, és maradtak. E kérdéskör más eszközöket kíván, nem lehet a nemzetközi gazdasági eszközrendszerrel operálni. Egy ország védelmét nem lehet vitára bocsátani különböző állami és civil szervezetek között. Az eddigi erőből történő politizálást felváltotta a „meggyőzés”. Az élet bebizonyította, hogy a biztonság és a védelem nem kezelhető olyan multilaterális eszközökkel, mint a gazdaság. A hidegháború végével egy globalizálódó gazdasággal és egységesedő katonai hatalmi rendszerrel találta szembe magát Brazília. Megszűnt a Varsói Szerződés, a NATO befolyása ezzel egyidejűleg erősödött. Ugyan megszűnt a két nagyhatalom és a politikai érdekkörükbe tartozó országok szembenállása, de helyette elszaporodtak a kisebb regionális nemzeti villongások. Ezek a villongások veszélyt jelenthetnek a környező országokra, sőt át is terjedhetnek egyik országról a másikra (lásd Arab Tavasz), de világháború kitörésének veszélyével nem fenyegetnek. A NATO, mint katonai tömörülés lényegében egyedül maradt. Brazília felismerte, hogy a regionális érdekeket csak regionális összefogással lehet érvényesíteni. Legfőbb cél az USA döntő befolyásának ellensúlyozása volt, ezért meg kellett szervezni Dél-Amerika egyesülését. E szervező munkában Brazília vezető szerepet játszott. Szorgalmazta egy multilaterális biztonsági rendszer kiépítését. Nem törekedett ugyan nagy katonai erődemonstrációra, viszont számos ENSZ békefenntartó tevékenységben részt vett. Békeszerető politikájának köszönhetően sikerült Dél-Amerika lefegyverezése, ezzel alapvetően azonban saját nemzeti védelmét is visszafejlesztette. Összességében elmondható, hogy Cardoso két cikluson át tartó periódusa alatt az ország jelentős strukturális átalakításon esett át, és modernizálódott az állami szerepvállalás. Többek között ennek köszönhetően megnyerte a nemzetközileg fontos pénzintézetek bizalmát, azonban a reformok folytatáshoz már nem rendelkezett kellő többséggel a Kongresszusban. Negatívumként említendő, hogy a kezdeti gyors sikerek hatására a döntéshozók elkényelmesedtek, s már nem foglalkoztak olyan közép- és hosszú távon elengedhetetlenül szükséges átszervezésekkel, melyek hiánya mára például a közigazgatás hatékonysága, s így a fejlődés szempontjából akadályozó tényezővé váltak.

21

II.4. Külpolitikai hangsúlyeltolódások a Lula-korszakban Luiz Inácio Lula da Silva két cikluson át tartó elnöki periódusa lehetőséget biztosított, hogy Brazília világban betöltött új szerepét megformálhassák úgy, hogy közben az alapvető külpolitikai elveket továbbra is tiszteletben tartják. Vagyis továbbra is érvényben maradt, hogy Brazília békés ország, mely tiszteletben tartja más országok szuverenitását, s betartja a nemzetközi jog szabályait. A felmerülő vitás kérdéseket diplomáciai úton keresztül oldják meg, és ösztönzik a nemzetközi élet szereplőit a konfliktusok békés úton történő rendezésére. A multilateralizmusra úgy tekintenek, mint a konfliktusok megoldásának elsődleges eszközére, valamint a döntéshozatal nemzetközi szintre való emelésére. A brazil érdeklődést pragmatizmussal tartják fenn anélkül, hogy megtagadnák önnön elveiket és értékeiket. A brazil külpolitika középpontjában mindenkor az ország világgazdasági és világpolitikai folyamatokban betöltött helye és szerepe áll. Ennek megfelelően az alábbi prioritások emelhetők ki:  környezetvédelem, melynek fókuszában

a globális

felmelegedésről

folyó

tárgyalások állnak, mivel Brazília nemcsak e tárgyalások alanya, hanem részben tárgya (Amazonas miatt) is;  szegénység és éhezés elleni nemzetközi fellépés;  bilaterális kapcsolatok erősítése: Egyesült Államok, Európai Unió, Japán, BRIC és szomszédos dél-amerikai országok;  regionális szinten: Mercosur erősítése és bővítése (Venezuela); Dél-amerikai Nemzetek Uniója, afrikai és arab országok, valamint Dél-Amerika együttműködése;  Brazília aktív résztvevője a multilaterális fórumoknak és az ENSZ-békefenntartási akcióinak is. „Brazíliában a geopolitikával foglalkozó kutatások már az 1920-as években beindultak, és a mai napig erős befolyást gyakorolnak a külpolitika alakítására. A polgári kormányzáshoz való visszatérés, 1989 óta Brazília nemzetközi szerepvállalásának erősödését feltérképező felelős pragmatizmus irányába mozdult el a gondolkodás. Lula elnöksége alatt a legtöbb kezdeményezés a nemzetközi kereskedelmi tárgyalások (WTO 22

dohai forduló), a kiemelkedően fejlődök csoportjával (BRIC, IBAS) való politikaigazdasági egyeztetés és a dél-amerikai együttműködés területén történt.”21 A 2002-ben megválasztott új kormány hatalmas kihívással találta magát szemben. Egyrészt bár a Cardoso kormány széles körben aratott sikerei elvitathatatlanok, hátránya, hogy nagy adósságállományt halmozott fel. Ennek kezeléséhez szükségessé vált az addigi neoliberális gazdaságpolitika folytatása, ebből kifolyólag pedig a fejlett országokkal és a Nemzetközi Valutaalappal való további együttműködés. Egy baloldali munkáspárti kormány számára ez igencsak nagy feladat, így a Lula-kormányzat alatt a brazil külpolitika egyik fontos feladatává vált a külkereskedelem diverzifikálása. Ennek kapcsán az elnök többször hangsúlyozta a Mercosur „újraélesztésének” szükségességét, azonban elnöksége első évében érdemleges változás nem következett be. Persze ez annak is volt köszönhető, hogy a tagországok legtöbbje belső konfliktusokkal küzdött. Brazília azonban nem hagyhatta veszni azon lehetőségét, hogy a csoport vezetőjeként erősebb pozícióból képviselheti érdekeit az USA-val szemben. A brazil külpolitikai döntéshozók e törekvésüket nem is rejtették véka alá: „Samuel Pinheiro Guimarães külügyi főtitkár megfogalmazása szerint Dél-Amerika szükségszerűen és menthetetlenül a brazil külpolitika centrumában helyezkedik el, központi eleme a MERCOSUR és ezen belül Argentína. Megítélése szerint a két ország politikai és gazdasági stratégiája szükségszerűen irányul a köztük lévő integráció elmélyítésére és ezen kísérlet, amely más prioritást akar kijelölni a brazil külpolitikában, eleve a kudarc súlyos veszélyét rejti magában.” 22 Lula da Silva elnök nemcsak hazája, hanem az egész régió felemelkedése szempontjából is a politikai összefogást tekintette járható útnak, melyet jól tükröz külpolitikája. Cardoso elnöktől eltérően azonban más kapcsolatokra helyezte a hangsúlyt, mely jól látható a második elnöki periódusa alatti külpolitikai prioritásokból:  Dél-amerikai Nemzetek Uniójának elmélyítése; 21

Pólyi Csaba: Brazília regionális és nemzetközi szerepvállalásának erősödése (Külügyi Szemle, 2008/3., Latin-Amerika különszám, 58. o.) 22 Pólyi Csaba: Brazília regionális és nemzetközi szerepvállalásának erősödése (Külügyi Szemle, 2008/3., Latin-Amerika különszám, 62. o.)

23

 kapcsolatok intenzívebbé tétele a kiemelkedő fejlődőkkel, mint Kína, India, Oroszország és Dél-Afrika;  kiemelkedő szerepvállalás a WTO-ban és a dohai forduló tárgyalásain, illetve néhány más gazdasági konferencián;  fejlett országokhoz fűződő baráti kapcsolatok megőrzése és továbbfejlesztése, beleértve az Egyesült Államokat is, az afrikai országokhoz fűződő kapcsolatok újrakezdése és szorosabbá tétele;  az ENSZ reformjáért folytatott kampány, tekintettel az állandó BT-tagság iránti igényre és a kiállás az államok és népek közötti nagyobb egyensúlyt lehetővé tevő szociális célok mellett. E külpolitikai irányváltásnak ugyanúgy akadtak támogatói – például Luiz Alberto Moniz Bandeira politológus, az amerikai-brazil kapcsolatok elismert szakértője –, akárcsak ellenzői, kritizálói – például Roberto Abdenur volt brazil nagykövet. Azonban „Lula sikerében fontos tényező volt a Brazil Munkáspárt hitelessége: a párt a katonai diktatúra elleni ellenállásból született, és mivel 1989 és 2002 között nem nyert választást, nem tudott „elhasználódni”. Mindezen túl fontos hangsúlyozni Lula személyiségét, aki a „brazil álom” megtestesítője: szegénysorban nevelkedett, kamaszkorában cipőtisztítóként, utcai árusként, majd fémipari munkásként dolgozott, a diktatúra idején a szakszervezeti mozgalom aktív tagja lett, majd 1980-ban alapító tagja volt a Brazil Munkáspártnak.”23 Lula da Silva elnök külpolitikájának köszönhetően megerősítette Brazília latin-amerikai vezető szerepét, és motorjává, domináns szereplőjévé tette a térség integrációs folyamatainak, illetve azok politikai dimenziója erősítésének (MERCOSUL, UNASUL, Riói Csoport). „Miriam Gomes Saraiva értékelése szerint Lula kormánya alatt a brazil diplomácia egy világosabb programba kezdett regionális befolyásának erősítésére, ami a regionális biztonság erősítését, a demokrácia védelmét és a regionális integráció elősegítését célozta, de összhangban a nemzeti fejlesztési politika érdekeivel.”24

23

Lehoczki Bernadett: A felemelkedés mátrixa – Brazília a Lula-érában (Brazil during Lula era) (Közgazdaság, 2011/1., 41. o.) 24 Pólyi Csaba: Brazília regionális és nemzetközi szerepvállalásának erősödése (Külügyi Szemle, 2008/3., Latin-Amerika különszám, 63. o.)

24

Regionális szerepének erősítése mellett Brazília a Lula-korszakban globális szinten is kiemelkedő sikereket ért el. Különösen jól példázza ezt a BRIC(S) országokkal való szoros kapcsolat kiépülése. A négy ország (Brazília, Oroszország, India és Kína) 2006-ban határozta el, és miniszteri szinten kezdte meg a csoportszerű együttműködést. 2009-től tartanak elnöki szintű éves csúcstalálkozókat, az elsőt Oroszországban, a másodikat Brazíliában rendezték. 2011 áprilisában, a kínai Sanya városban tartott harmadik alkalomra meghívást kapott Dél-Afrika is, mely az ország formális csatlakozását jelentette a csoporthoz (BRICS). Dél-Afrika csatlakozásának inkább politikai, mint gazdasági jelentősége van a csoport számára. Brazília eddig külön csoportban is együttműködött Indiával és Dél-Afrikával (IBAS), melynek keretében például közös haditengerészeti gyakorlatokra is sor került. Brazília a BRIC együttműködést két síkon folytatja. A globális politikai, gazdasági ügyekben és konkrét szakterületi programok megvalósításában. A globális koordinációt a nemzetközi biztonsági kérdésekben, békefenntartásban, a nemzetközi pénzügyi rendszer reformjában, a nemzetközi kereskedelem akadályainak lebontásában, a klímaváltozás kérdéseiben és az ENSZ fejlesztési céljaiban tekinti elsődlegesnek.

A szakterületi

együttműködést eddig a mezőgazdaságra, az energetikai szektorra, a fejlesztési bankok közötti kapcsolatokra, a statisztikai tevékenységre, vállalti fórumok szervezésére, továbbá a tudományos és kulturális cserére terjesztették ki. A BRIC koordináció globális gazdaságpolitikai kérdéseiben Brazília a nemzetközi pénzügyi intézmények reformját szorgalmazza, de nem tartja szükségesnek újabb intézmények létrehozását. Álláspontja szerint az intézmények reprezentativitását és működési hatékonyságát kell javítani. A gazdaságpolitikák nemzetközi koordinációjára a G20 csoport kompetenciájának kibővítését ösztönzi. A nemzetközi kereskedelem liberalizálásában

a

Doha

Forduló

mielőbbi

befejezését

sürgeti

a

már

elért

Brazília

saját

kompromisszumok alapján.

A

klímaváltozással

környezetkímélő

összefüggő

energiamátrixa

környezetvédelmi következtében

tárgyalásokon a

BRIC

országokon

belüli

legprogresszívebb széndioxid kibocsátás csökkentési kvótát vállalja, de ehhez a nyugati országok vonatkozó segélyeinek nagymértékű növelését követeli. 25

A nemzetközi politikai kérdések megoldásában Brazília az ENSZ szerepének növelését és a BT kibővítését támogatja, ami mögött állandó BT tagsági ambíciói húzódnak. Brazília a multilateralizmus elvét vallja, melynek alapján kiegyensúlyozott kapcsolatokat ápol a hatalmi centrumokkal és hagyományosan ellenzi katonai erőszak alkalmazását nemzetközi konfliktusok megoldására. A BRIC(S) mellett az Európai Unióval folytatott párbeszédre is nagyobb hangsúly terelődött. Az 1990-es évek közepe óta került előtérbe az Európai Unió és Latin-Amerika közötti stratégiai szövetség és partnerség kialakításának eszméje. A két térség közötti Stratégiai Partnerség az első - 1999-es riói - biregionális csúcstalálkozón lépett életbe. Az első EU-Brazília csúcstalálkozóra 2007 júliusában, Lisszabonban került sor. Az itt létrejött megállapodás (Brazil Country Strategy Paper 2007-2013) 6,1 milliárd euróról szól, melyet a kétoldalú kapcsolatok és a kereskedelem fejlesztésére fordítanak. A 2008 decemberében elfogadott Közös Akcióterv első helyen említi az emberi jogok és a demokrácia kérdéskörét, de fontos szerepet kap a leszerelés, a konfliktuskezelés és a békeépítés, valamint a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni közös fellépés is. A Stratégiai Partnerség előrelépésének tekinthető a spanyol-argentin társelnökség irányításával 2010 májusának közepén megrendezett madridi 6. EU-LAC csúcstalálkozón aláírt Madridi Nyilatkozat, valamint annak melléklete, a Cselekvési Terv. Ez utóbbi olyan konkrét lépéseket tartalmazott, mint a biztonsági, az emberi jogi és humanitárius, valamint a makro-ökonómiai

kihívásokról

szóló

jövőbeni

közös

projektek

és

nemzetközi

együttműködési programok elindítása. Deklarációt fogadtak el az EU-MERCOSUL szabadkereskedelmi tárgyalások újraindításáról. Az utóbbi időben az EU tagállamok érdeklődése növekedett az együttműködés iránt, és egy új, Észak- és Dél-Amerikát, valamint az EU-t átfogó „nyugati háromszög” körvonalazódik. Hogy mit is értek ez alatt? Először is, alapvetően különbséget kell tenni az angolszász, valamint a hagyományos, inkább Nyugat-Európához köthető identitás, kultúra, értékrend, ezen kívül pedig a manapság egyre nagyobb befolyást gyakorló keleti felfogás között. Mivel a külkapcsolatok alakulása egyben a kultúrák közötti kommunikáció eredményességének is függvénye, így egyre fontosabbá válnak az esetleges kapcsolódási pontok. Dél-Amerikát történelme Európához köti. Értelemszerű, hogy együttműködésük ezen az alapon formálódik. A közös gyökereken túl az EU nem hagyhatja figyelmen kívül 26

Dél-Amerika gazdasági fejlődési ütemét, valamint azt, hogy a gazdasági válság kevésbé érintette ezt a régiót. Így a keleti befolyás túlsúlya ellen alternatívaként fogalmazódhat meg e „háromszög” együttműködése. Brazília afrikai kapcsolatai az elmúlt évtizedben jelentősen erősödtek, ami mögött Lula két mandátumot betöltő munkáspárti kormányának Dél-Dél kapcsolatokat előnyben részesítő külpolitikája áll. Lula da Silva elnök 2002 és 2010 között 29 afrikai országot látogatatott meg. Kormánya 2003-tól kiemelten kezelte az afrikai kapcsolatokat, és az erősödő brazil gazdaság ennek megfelelő hátteret biztosított. Ebben az időben kötöttek kereskedelmi megállapodásokat számos afrikai országgal, köztük a jelentősebbek: Algéria, Dél-Afrika és Egyiptom. A politikai kapcsolatok fejlődésének jeleként 2002-2010 között Brazília több mint egy tucat afrikai országban nyitott nagykövetséget. A brazil Külügyminisztérium (Itamaraty) apparátusát ebben az időben Brazília globális szerepének erősödésével is összefüggésben kb. 300 fővel növelték. Brazília, mint globális politikai szereplő az Afrikai Unióval is rendszeres, intézményes kapcsolatot tart fenn. A szakterületi együttműködésben is felhasználja a szervezetet, mellyel a bilaterális mezőgazdasági tudományos és fejlesztési együttműködés segítésére köt megállapodásokat. Afrika középső területei éghajlatban és talajban nagyon hasonlítanak a brazil mezőgazdaság adottságaihoz, ezért Brazília, mint világpiaci élelmiszertermelő

termelése

afrikai

kiterjesztésnek

terveivel

tekint

az

afrikai

együttműködésre. Az infrastrukturális beruházások jelentik az együttműködés tengelyét. Brazília hosszú távú kapcsolatrendszert kíván kiépíteni, ezért nem törekszik azonnali megtérülésre

és

a

nemzeti

érzékenységeket

sértő

módszereket

alkalmazó

forrásfelhasználásra. Igyekszik helyi munkaerőt alkalmazni és tényleges fejlődést gerjeszteni részvételével. A kínai beruházókkal szemben az emberi tényező oldaláról előnyt

élvez

Afrikában,

viszont

hitelnyújtási

lehetőségei

elmaradnak

a

kínai

nagyságrendektől. Az Afrikában található portugál nyelvű országokkal Brazília külön szervezet, a 1996-ban létrehozott Portugál Nyelvű Országok Közössége (Comunidade dos Paises da Lingua Portuguesa - CPLP) segítségével is folytat együttműködést. Egyenlítői-Guinea, Mauritius és Szenegál megfigyelői státusz formájában csatlakoztak a Közösséghez. Egyenlítői27

Guinea a 15. és 18. század közötti portugál gyarmati múltjára, valamint az egyes területein beszélt portugál alapú kreol nyelvre hivatkozva kérte felvételét a szervezetbe. Mauritius azon az alapon kapott megfigyelői státuszt, hogy portugál hajósok fedezték fel, és szoros kapcsolatot ápol Mozambikkal, amely egyik alapító tagja a Közösségnek. E mellett több más ország is jelezte, hogy szívesen csatlakozna a Közösséghez. A szervezetnek 2007 óta közös parlamenti testülete is van. Az afrikai országokkal folytatott politikai konzultáció másik színtere a Nigéria javaslatára Brazília támogatásával 2006-ban, Abujában első alkalommal megszervezett Afrika-LatinAmerika csúcstalálkozó, melyen a két kontinensről 65 ország vett részt. 2009-es második találkozót Venezuelában rendezték. A csúcstalálkozók kitűnő alkalmat jelentenek a brazil külpolitika számára a globális szerep érvényesítésre, és a kétoldalú afrikai kapcsolatok erősítésére. Külön említést érdemel, hogy Brazília éppen az elmúlt évtizedben alkalmazta erőteljesen azt a taktikát, hogy nemzetközi fórumokon az afrikai országok politikai támogatásáért cserébe saját üzleti lehetőségeinek adott országbeli kedvezőbb elbírálását várta el. A gazdasági törekvések olykor az emberi jogi szerepvállalást is háttérbe szorították.

Brazília

globális

súlyának

növekedésével

ez

a

fajta

magatartás

visszaszorulóban van. Összegezve Brazília globális szerepének változását jól tükrözi az alábbi idézet: „Pedro Seabra (2010) szerint Lula legmeghatározóbb öröksége, hogy „Brazília pályára került”, jó úton halad annak érdekében, hogy belátható időn belül az új világrend egyik hatalmi pólusa legyen. A magát Dél-Dél együttműködések egyik „zászlóshajójának” beállító dél-amerikai óriás azzal érvel, hogy „eljött az idő arra, hogy a globális arénában olyan szereplők jelenjenek meg, amelyek képesek új ötletekkel előállni” a világ egészét illetően.”25 Félő azonban, hogy e viszonylag gyors siker következtében Brazília a gőg és önhittség útjára lép. Lula da Silva elnök kormányzása alatt előszeretettel tett olyan nyilatkozatokat, amelyekben külön kiemelte, hogy hazája, s Ő maga is kiérdemel minden tiszteletet. E mellett némely kijelentésében tetten érhető az arrogancia, mint például „Lula elnök szerint

25

http://www.magyardiplo.hu/kezdlap/513-a-globalis-nemzetkoezi-rendszer-uj-fizikaja-iii-resz (letöltés ideje: 2012. március 27.)

28

az Unasul megváltoztatja a világ és a régió hatalmi sakktábláját, de nem egyetlen ország, hanem valamennyi részt vevő ország javára.”26 II.5. Változások a külpolitikai döntéshozatalban Cardoso-tól Lula-ig 27 Az utóbbi évek tapasztalata tudományos szempontból azt mutatja, hogy nem az olyan külpolitikai elemzések iránt nőtt meg az igény, amely a „Hogyan működik a brazil külpolitika?” kérdéskörre fókuszál, hanem olyan tanulmányok készítésére, amelyek „Brazília helye és szerepe a nemzetközi rendszerben” vagy „alkalmazott és alkalmazható külkapcsolati stratégiák bevethetősége” címet viselik. A Külügyminisztérium (Itamaraty) külpolitikai döntéshozatalban betöltött szerepe egyre csökken. A döntéshozatal folyamatába egyre több szereplő kapcsolódik be mind az ország határain belül, mind a nemzetközi színtéren egyaránt. A demokrácia folyamatos kiépülésének hatására megnőtt a közvélemény és a szervezett lobbisták szerepe, az általuk kifejtett nyomásgyakorlás komoly befolyással bír a döntések meghozatalára. Mindezek mellett külön kiemelendő a döntéshozatal humán elemének erősödése, különösképpen vezetői szinten. Fernando Henrique Cardoso és Luiz Inácio Lula da Silva két cikluson át tartó periódusa alatt nagymértékben megnőtt az elnök külpolitikai döntéshozatalban betöltött szerepe. Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy e két utolsó elnöki korszakot 2 fő trend jellemezte: (1) a többszereplős döntéshozatali modell, valamint (2) az elnöki központú diplomácia. (1) Ezt legjobban a Külügyminisztérium (Itamaraty) szerepének változásán keresztül lehet bemutatni. Külföldi elemzők többségében egyetértenek azzal, hogy a brazil diplomáciát szakembereik magas szintű felkészültsége jellemzi. Maga a Külügyminisztérium különleges szerepet tölt be a többi minisztériumhoz képest, mivel a diplomácia hagyományai és a bürokrácia hosszú évek alatt kialakult

26

Pólyi Csaba: Brazília regionális és nemzetközi szerepvállalásának erősödése (Külügyi Szemle, 2008/3., Latin-Amerika különszám, 64-65. o.) 27 http://www.gigahamburg.de/dl/download.php?d=/content/forumregional/pdf/giga_conference_RegionalPowers_0612/giga_R egPowers0612_paper_cason-power.pdf (letöltés ideje: 2012. 03. 10.)

29

szervezete izoláltabb működést feltételez a többi központi szervezettől eltérően, valamint a Minisztérium hosszú időn keresztül a külpolitika alakításában egyeduralkodónak számított. A Külügyminisztérium ezen státusza azonban átalakulóban van, bár a Minisztériumról alkotott kép még mindig a régi berögződéseket tükrözi. Amaury de Souza felmérést készített az állami és egyéb közéleti szervezetek, személyek körében, mely arra a kérdésre keresett választ, hogy „Ön szerint mekkora figyelmet fordít az Itamaraty a következő aktorok külpolitikával,

illetve

külkereskedelemmel

kapcsolatos

véleményeire

és

javaslataira?”28 A felmérés összegzése szerint a Külügyminisztérium elsősorban a Szövetségi Köztársaság más minisztériumainak és az üzleti élet vezetőinek véleményét, javaslatait, igényeit veszi figyelembe, jóval kevesebb figyelmet fordítva a közélet és a politika más meghatározó szereplőire, mint például a Kongresszus, a szakszervezetek, vagy a tudományos élet képviselőire. A felmérés arra is rámutatott, hogy a kiterjedt bürokráciát szinte alig ellenőrzik, a döntéshozatali mechanizmusból pedig hiányzik a társadalmi egyeztetés és kontroll. A politikai elit ugyan látja a problémát, de csak látszatintézkedéseket hoz annak orvoslására. A jelzett hiányosságok kiküszöbölésére a Cardoso kormány komolyabb erőfeszítéseket tett, amikor is külsős véleményeket is beengedtek a konzultatív tanácsokba. Ettől megnövekedett a nemzetközi kapcsolatok iránti érdeklődés, és a médiában a külföldi tudósítások száma. Több elemzés született szakértők részéről a Mercosul-ról. A szakképzések között is megtöbbszöröződött a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó kurzusok száma. Maga a Külügyminisztérium is tett olyan kezdeményezéseket, amelyek abba az irányba hatottak, hogy tovább fejlődjön a kapcsolat a társadalommal, a civil szférával. Többek között létrehoztak három koordinációs fórumot a központi közigazgatás számára, hogy a közszférában dolgozók közvetlenül kifejthessék nézeteiket, álláspontjukat, megvitathassák a Mercosul-lal kapcsolatos elképzeléseiket, az FTAA-hoz, illetve az EU-hoz való viszonyulásukat. A WTO-val kapcsolatos döntéshozatali folyamat részeként kialakítottak egy konzultációs mechanizmust az üzleti élet vezető szereplőivel. 28

http://www.gigahamburg.de/dl/download.php?d=/content/forumregional/pdf/giga_conference_RegionalPowers_0612/giga_R egPowers0612_paper_cason-power.pdf (letöltés ideje: 2012. 03. 10.)

30

A Külügyminisztérium a saját szervezetét is fejlesztette, létrehozta az Emberi Jogok Főosztályát, valamint egy média kapcsolatokkal foglalkozó egységet. E mellett nemcsak vertikálisan, hanem horizontálisan is nyitott, a többi minisztérium felé, mely különösen a kereskedelempolitikában nyilvánult meg. (2) Cardoso és Lula da Silva elnök személyesen elkötelezték magukat egy-egy új séma mentén. Cardoso elnök például nagyobb figyelmet fordított a fejlett országokra, különös tekintettel az Amerikai Egyesült Államokra (USA) és Európára. Külpolitikájának egyik fő célkitűzése az volt, hogy sikerüljön minél inkább eltávolodni a korábbi elnökök „terceiro-mundista” irányultságától. E törekvése tükröződött abban, hogy kiemelt figyelmet fordított a brazil-amerikai kétoldalú kapcsolatokra, valamint a nemzetközi pénzügyi intézményekkel folyamatban lévő párbeszédre. Lula da Silva elnök ezzel ellentétben komoly hangsúlyt helyezett a Dél-Dél kapcsolatokra, s az elnöki diplomácia eszközeit arra használta, hogy olyan korábban kevésbé hangsúlyos régiókkal keresse a szorosabb kapcsolat lehetőségeit, mint Ázsia, Afrika és a Közel-Kelet. E politika érdekessége, hogy a két elnök annyit utazott külföldre, mint elődjeik összesen. II.6. A jelenlegi brazil elnök asszony, Dilma Rousseff külpolitikája Általánosságban elmondható, hogy Dilma Rousseff elnök asszony elődje külpolitikáját folytatja tovább, annyi különbséggel – mely főleg személyiségéből adódik –, hogy egyes kérdésekben másra helyezi a hangsúlyt. E mellett bár Lula da Silva ex-elnök kijelentette, hogy a jövő kabinetjének arcát majd Dilma Rousseff adja meg, az új kormányban 16 miniszter (tehát a tárcavezetők 43,2 %-a) szolgált már Lula csapatában. A külügyi tárca vezetője az előző külügyi államtitkár, az 56 éves Antonio Patriota lett, aki karrierdiplomata, Brazília nagykövete volt Washingtonban. Dilma Vana Rousseff személyében Brazília első női államfője lépett hivatalba 2011. január 1-jén. Választási programjában megerősítette elkötelezettségét a demokrácia, az emberi jogok és a sajtószabadság tiszteletben tartása mellett. Az új államfő az ország további 31

növekedésében rövidtávon fokozottan a belső piacra, a saját megtakarításokra és az önálló gazdaság-politikára szándékozik építeni. A külkereskedelmi kapcsolatok bővítése mellett küzdeni fog a fejlett országok protekcionizmusa és a világban jelenleg tapasztalható „árfolyamháború” ellen. Elégtelennek és kiegyensúlyozatlannak tartja a nemzetközi pénzügyi válság leküzdésére eddig tett multilaterális javaslatokat, és világos, körültekintő szabályokat követel a nemzetközi pénzügyi piacok ellenőrzésére. A belpolitikában ígéretet tett a szegénység elleni küzdelem folytatására, az infláció megfékezésére, a költségvetési fegyelem szigorítására, az adóteher csökkentésére, továbbá az egészségügyi, az oktatási és az infrastrukturális beruházások növelésére. Az előző elnök, aki sokszor megoldotta a problémákat személyes vonzerejére építve, átadta a helyét egy eredmény és határidő centrikus elnöknek. A minisztereknek igencsak fejfájást okoztak olyan ügyek, mint a minimálbér, a költségvetés megnyirbálása, valamint az adótáblázat módosítása. Dilma, „személyiségéből fakadóan” nem fogadta el segítői korrekcióit, fizettetett, fejeket követelt, viszont elhalasztott fontos döntéseket, melyeket még a Lula kormánytól örökölt. Lulával ellentétben, aki hagyta a viták elharapózását kormányában anélkül, hogy beavatkozott volna, Dilma csírájában fojtja el őket. Alelnöke, Michel Temer szerint a külső szakértőkkel való eszmecsere helyett az elnök asszony saját tanácsadóival dugja össze a fejét, hogy megtárgyalja az aktuális főbb szövetségi ügyeket és azok megoldási lehetőségeit. Dilma értékrendje világos: minisztereinek ellentétét a kormányon belül kell megoldani. Első miniszteri összejövetelén az elnök négy csoportra osztotta minisztereit, akik állandó találkozókat tartanak, és neki tartoznak ezekről beszámolni.29 Míg Lula elnök különféle közmegegyezésekből szeretett kibontakozni, addig Dilma a kormány tervezett lépéseire koncentrál, szeret minisztereivel egyenként találkozni, hogy a tárca programjáról, problémáiról egyénileg egyeztessen. Dilma pontosabb és objektívabb, mint Lula. Az ex-elnök szerette a nyugodt beszélgetéseket, szeretett beszélni a futballról, vagy vicceket mesélni, hogy szórakoztassa közönségét. Programjában sokkal rugalmasabb volt, szívesen fogadott kabinetjében váratlan látogatókat is. Dilma csak az előre

29

http://kitekinto.hu/latin-amerika/2011/07/24/miert_imadjak_a_brazilok_dilmat/ (letöltés ideje: 2012.03.30.)

32

bejelentkezetteket fogadja, ugyanakkor szeret azonnal cselekedni, amikor egy probléma felmerül. Az új kormány a Lula elnök és Amorim külügyminiszter által kijelölt külpolitikai irányvonalat kívánja folytatni, illetve továbbfejleszteni, ami Brazília nemzetközi szerepének erősödését eredményezte. A brazil külpolitika homlokterében a dél-amerikai térség teljes integrációjának megteremtése, ilyen értelmű átalakítása áll, társadalmi, infrastrukturális és gazdasági értelemben egyaránt. Ebben a vonatkozásban Brazília és Argentína viszonya központi helyet foglal el. A brazil elnök asszony szerint a két ország szoros együttműködése nélkülözhetetlen Latin-Amerika jövője, átalakulása szempontjából. Fontosnak tartja továbbá a két ország szerepét a G20, a Mercosul és az Unasul tevékenységében.

Elemzők

nagy

jelentőséget

tulajdonítanak

egy

üzleti

fórum

létrehozásáról szóló egyezménynek, ami lehetővé fogja tenni, hogy az üzletemberek időben jelezzék az esetleges kereskedelmi anomáliákat. A brazil elnök asszonyt első útjára 8 minisztere kísérte el, többek között Antonio Patriota külügyminiszter. A Goldman Sachs amerikai pénzügyi szolgáltató csoport BRICS-ről szóló friss tanulmánya szerint ezek a jelenleg feltörekvő országok fogják 40 éven belül uralni a világgazdaságot. Természetesen ez akkor igaz, ha a jelenlegi fejlődésük töretlenül ível felfelé. GDP szerinti gazdasági potenciáljuk a világgazdaságban az elsők közé emeli őket. Azonban minden ország kap kritikát, így Brazília is. A tanulmány főleg Kínával hasonlítja össze a brazil gazdaságot, és kevésbé nyitottnak minősíti. Ugyanott olvashatjuk, hogy az alacsony oktatási színvonal és az infrastruktúra hiánya miatt Brazília és India lassabban fognak növekedni az elkövetkező 20 évben, mint Kína és Oroszország. Viszont ha korszerűsítik gazdaságaikat, valószínűleg mindegyik BRICS-ország azonos sebességgel fog majd tudni növekedni.30 A BRICS-et a brazil elnök asszony úgy tekinti, mint egy olyan fórumot, ahol hatékonyabbá lehet tenni a nemzetközi pénzügyi rendszer megreformálását a G-20-el, a világ legbefolyásosabb

gazdasági

csoportosulásával.

A

2011

áprilisában

tartott

III.

csúcstalálkozó alkalmával az öt ország a csoporton belüli gazdasági és politikai 30

http://www.goldmansachs.com/our-thinking/brics/brics-remain-in-the-fast-lane.html (letöltés ideje: 2012.03.30.)

33

kapcsolatok mellett a nemzetközi biztonsággal, az ENSZ reformmal, a világgazdasági konszolidációval, a nemzetközi pénzügyi rendszer reformjával, a klímaváltozással és a milleneumi fejlesztési célokkal összefüggő globális kérdéseket is megvitatta. Az esemény margóján a csoport világpolitikai jelentőségét elemző szeminárium, fejlesztési banki konzultáció és vállalati fórum is megrendezésre került. A találkozón új javaslatként merült fel a “zöld gazdaság” kérdéseiben való együttműködés és az UNESCO-n belüli BRICS szekció létrehozása. Brazília közel-keleti és arab országokkal kapcsolatos politikája 2011-ben erősen megosztotta az elemzőket. Érezhető változás a Lula-kormányhoz képest Dilma Rousseff elnök asszony nagyobb érzékenysége az emberi jogok irányában Ezt egyrészt az iráni kormánytól való távolodásban mutatkozik meg, másrészt viszont erre hivatkozva többször a nemzetközi közösség többségével ellentétes véleményt hangoztatott az ENSZ BT szavazások alkalmával (Líbia, Szíria). A brazil hozzáállást sérelmező nemzetközi visszhangokra válaszul Brazília a fejlődő országok nagyobb részvételét sürgette az ENSZ vezető beosztásaiban. Barack Obama amerikai elnök 2011 március végi látogatása aláhúzza Latin-Amerika megnövekedett

jelentőségét

az

Egyesült

Államok

gazdasági

fejlődésében,

az

energiabiztonságában, a bevándorlási politikájában és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben. Kétoldalú, regionális együttműködési, illetve multilaterális, globális szempontból is Brazília a legfontosabb partner a térségben. Brazília az utóbbi években egyre több külpolitikai kérdésben az amerikai érdekekkel szemben pozícionálta önmagát, és növekvő befolyásra tett szert a fejlődő országok körében. A kétoldalú kapcsolatok viszonylagos lehűlését brazil részről az előző brazil kormány Iránnal és más emberi jogi szempontból problematikusnak tekintett országokkal folytatott politikájával magyarázták, de a mostani tárgyalásoktól a kapcsolatok lényegi javulását várták. Arra számítottak, hogy az állandó BT-tagsági ambíciójukat az amerikai elnök az indiaihoz hasonló módon fogja támogatni. A közös közleményben azonban csak az szerepelt, hogy az amerikai elnök kifejezte szimpátiáját Brazília állandó BT tagsági igénye iránt és méltatta Brazília globális kérdésekben vállalt felelősségét. Az elnöki közös közlemény a G-20 ország csoportot a gazdaságpolitikai koordináció legfontosabb globális fórumaként ismerte el, és közös fellépést ígért a nemzetközi pénzügyi intézmények 34

megreformálásában. Egyetértést fejez ki az ENSZ BT korlátozott kibővítéséről a reprezentativitás növelése érdekében. Rögzíti a két elnök szándékát, hogy a globális partnerség, a gazdasági és pénzügyi kérdések, továbbá az energiabiztonság ügyében rendszeres elnöki párbeszéd kezdődjön a két ország között. A WTO együttműködés területén a Doha Forduló eddig elért eredmények alapján való lezárását sürgetik. A közlemény szerint a két ország tárgyalásokat kezd Brazíliának a Nukleáris Biztonsági Partnerség együttműködésben való részvételéről. A közös dokumentum példaszerűnek nevezi Brazília demokratikus társadalmi fejlődésben elért eredményeit és együttműködést helyez kilátásba a gyermekjogok védelmében és a nők társadalmi helyzetének javításában. Közös fellépést ígér az emberi jogok nemzetközi védelmében és a korrupció visszaszorításában is. Méltatja Brazília szerepét a dél-amerikai gazdasági és politikai integrációkban és szorosabb koordinációt sürget az Amerikai Államok Szervezete és a délamerikai politikai fórumok, szervezetek között. A látogatást brazil részről összességében pozitívan értékelték. Külpolitikai értelemben az előző Lula-kormány okozta eltávolodás lezárásának tartják, és Brazília globális hatalmi tényezőként való elismerése jeleként értelmezik. Egyes források szerint a tárgyalások napirendjén felvetődött egy, néhány fontos területet felölelő konzultációs rendszer (Stratégiai Partnerség Párbeszéd) elnöki szintre emelése. Az amerikai elnök latin-amerikai körútja mindenképpen jelzi, hogy az amerikai kormány érzékeli a térség gazdasági fejlődését, országainak erősödő nemzetközi szerepvállalását, és ezzel összefüggésben kész lépéseket tenni az USA térvesztésének megállítására. A látogatás figyelemfelhívó lehet az Európai Unió számára is, mert Európa térvesztése LatinAmerikában is kimutatható, és együttműködési módszereik évtizedek óta változatlanok. Noha Brazília szintén érdekelt a Kínával kialakuló stratégiai partnerségben, a két feltörekvő ország között mind gyakoribbak a gazdasági motivációjú érdekütközések, konfliktusok. A kínai behatolás a brazil gazdasági életébe még nem ért el olyan szintet, amely függőségi helyzetet jelentene. Nagyságrendjénél fogva Brazília jó alkupozícióban van és globális politikai ambíciói a kínai befolyás erősödése ellen hatnak. Az elmúlt években pontosan az ország gazdasági potenciáljának erősödése és nemzetközi presztízsének növekedése győzte meg a politikai vezetést arról, hogy az egyelő távolság tartása és a gazdaság diverzifikáltsága helyes választás volt, mert nagyobb világpiaci 35

biztonságot és belső stabilitást hozott. Az előző kormányzat képviselőinek a kínai partnerekkel folytatott tárgyalási tapasztalatai arra intik a jelenlegi vezetést, hogy fokozott óvatossággal kezelje az ázsiai partner dominancia szerzésére irányuló kezdeményezéseit. A Dilma Rousseff brazil elnök 2011 áprilisi kínai útja egyben első Latin-Amerikán kívüli utazását is jelentette. A két ország a kelet-európai változások után nagyjából egy időben (1993-tól kezdődően) kezdte felismerni az eddigi világrend megváltoztathatóságának lehetőségét. intézésére,

2004-ben magas szintű tanácsot hoztak létre (COSBAN) közös dolgaik melynek

megkezdődött

a

két

folyamatosan feltörekvő

alakultak ország

különböző

stratégiai

albizottságai,

párbeszéde.

A

valamint

kereskedelmi

kapcsolatokban kialakult vetélkedés megoldásaként brazil részről felmerültek új együttműködési területek (zöldgazdaság, turizmus, innováció, kutatás stb.). Antonio Patriota, új brazil külügyminiszter 2011 január végi brüsszeli tárgyalásai során többször azt hangoztatta, hogy a brazil külpolitika körülményei alapvetően nem változnak. Továbbra is egy dél-amerikai együttműködési zóna létrehozásán munkálkodnak, anélkül, hogy figyelmen kívül hagynák közel-keleti, ázsiai és afrikai partnereiket. Brazília, globális szerepvállalását folyamatosan hangoztatva, továbbra is számtalan nemzetközi szervezetnek aktív tagja. Folyamatosan fontos nemzetközi események házigazdája, rendezője, résztvevője. Érdekes lehet, hogy a 2011 február közepén megrendezett párizsi G-20 csúcstalálkozón Brazília, Oroszország, India, Kína és DélAfrika – a BRICS csoport tagjai – egységes állásponttal léptek fel három igen ellentmondásos kérdésben, melyek az egyes országok belső egyensúlytalansági mutatóinak meghatározása, a tőkeáramlás felügyelete és a nemzetközi tartalékok felhalmozása. Viszont a BRICS országok az egyező vélemények ellenére sem tudtak kialakítani közös javaslatot az árfolyamháború hatásainak csökkentése tekintetében. Ennek oka, hogy Brazília és Kína véleménye különbözik a yüanról, melynek váltását a Kínai Központi Bank uralja.

36

2011 májusában három befolyásos brazil kapta meg az UNESCO jószolgálati nagyköveti címet31. Brazília térnyerése az UNESCO-ban egyszerre ráadásul három, nagy presztízsnek és kitüntetésnek örvendő jószolgálati nagyköveti poszt megszerzésével egyre inkább szembeötlő. Nizan Guanaes üzletember, Oskar Metsavaht divattervező és Vik Muniz művész, akikkel Irina Bokova főtitkár már régóta kiváló munkakapcsolatban áll, két éven keresztül fogják üzleti és művészi tevékenységükkel és nem utolsó sorban pénzügyi támogatásukkal az UNESCO munkáját segíteni, az UNESCO szellemiségét, hatékonyságát és láthatóságát előmozdítani. Az UNASUL jelentőségét a brazil fél a regionális konfliktusok kezelésében látja. Példaként szolgálnak a kolumbiai amerikai katonai bázisok, a hondurasi elnök száműzetése miatt és a FARC állítólagos határon áthúzódó tevékenysége következtében Venezuela és Kolumbia között keletkezett feszültségek, melyeket brazil megítélés szerint az UNASUL sikeresen kezelt. Brazília saját diplomáciája eredményének tekinti, hogy az UNASUL keretében már miniszteri szintű tanács működik a kábítószer-kereskedelem elleni fellépés, a katonai együttműködés, az egészségügy, az oktatás, a társadalompolitika, a pénzügyek és a gazdaságfejlesztés területén. Támogatják a Rio Csoport és az egész latin-amerikai és karibi átfogó együttműködési szervezet összeolvadásának gondolatát. A brazil elnökséget lezáró MERCOSUL 40. csúcstalálkozóra még az előző év végén, 2010. december 17-én Foz de Iguaçu városában került sor. A társult és meghívott országokkal kiegészült tanácskozás során a fő hangsúlyt a dél-amerikai (UNASUL) és a latin-amerikai és karibi (CALC - Riói csoport Egyesülési Fórum) integrációs folyamat támogatása kapta. A megbeszélések napirendjén hangsúlyosan szerepelt még a demokrácia erősítése, Haiti támogatása, valamint több globális léptékű kérdés, mint például a migráció, a szervezett bűnözés, a természeti katasztrófák elleni védekezés, a klímaváltozás, az ENSZ reformja, az emberi jogok, valamint a nők, gyermekek és időskorúak védelme. A csúcstalálkozóról két kommüniké jelent meg. Az elsőben a tagállamok (4+Venezuela) meghatározták az integrációs szervezet fejlődésével kapcsolatos lépéseket, míg a másodikban, kiegészülve a társult államok (Bolívia és Chile), Guyana és Suriname elnökeivel, valamint Kolumbia, Ecuador és Peru képviselőivel, a regionális integrációt és globális kérdéseket is érintő álláspontjukat összegezték. 31

Jelenleg 31 UNESCO jószolgálati nagykövet működik a világon.

37

2012. június 4-6. között Rio de Janeiróban kerül megrendezésre a Rio+20 világkonferencia, melynek egyik fő témája a fenntartható fejlődés intézményi keretének hatékonyabbá tétele. Az ENSZ-en belül jelenleg több szervezet, testület, bizottság, szakosított program foglalkozik a fenntartható fejlődés különféle vetületeivel. Ez egyrészt szétaprózza a végrehajtáshoz szükséges forrásokat, hatásköri átfedéseket eredményez, másrészt nem szolgálja a fenntartható fejlődés három pillérének (gazdasági, szociális és környezetvédelmi) integrációját. Bő egy évvel a Rio+20 konferencia előtt az ENSZ tagállamoknak és ország-csoportoknak nem volt érdemi álláspontja arról, hogy milyen irányban keresendők a lehetséges megoldások. A kérdéskör értelmezésében két „iskola” született32: az egyik szervezeti struktúrában gondolkodik. Az EU tagállamai például részben a környezeti pillér megerősítésében látják a megoldást, ami a UNEP szakosított szervezetté történő átalakítását jelentené. Hasonlóan gondolkodik a CARICOM, India, Japán, Kenya, Dél-Afrika is. Ők szorgalmazzák a struktúrához rendelt funkciók meghatározását. A másik csoport (a fejlődő országok többsége) a fejlesztési tevékenység növelésén és újabb pénzügyi források bevonásán keresztül tartja csak kivitelezhetőnek a fenntartható fejlődés biztosítását. E két pólus között több, egymással nem kompatibilis elképzelés és vélemény található. Figyelemre méltó, hogy a fejlesztési területen többen (CARICOM, Kanada, Svájc, Kína, Japán) is egy „system-wide coherence” típusú átvilágítást, illetve az ENSZ fejlesztési tevékenysége keretében már jól ismert „Delivering as One” (Lépjünk fel egyként!) koncepció felé való elmozdulást szorgalmaztak. A ENSZ korábban több témában is (például nemek esélyegyenlősége) készítetett „system-wide coherence” típusú összegző jelentéseket, amelyek konkrét lehetőségeket vetettek fel az adott kérdéskör ENSZ keretén belül, illetve az ENSZ által történő kezelését illetően. E jelentések célja olyan új mechanizmusok kialakítása, melynek hatására hatékonyabbá és koherensebbé válna az ENSZ, az ENSZszervezetek, valamint a szakosított intézmények munkája az adott témakörben.

33

A

„Delivering as One” nevet viselő, egységes fellépést szorgalmazó kezdeményezés előzőleg nyolc ország tekintetében sikeresnek bizonyult, azáltal, hogy a számukra nyújtott fejlesztési támogatás kezelése így még koordináltabbá vált.34

32

http://register.consilium.europa.eu/pdf/hu/11/st11/st11845.hu11.pdf. (letöltés ideje: 2012.04.15.) http://www.noikarrier.hu/?site=100&cid=131&menu=0&almenu=0 (letöltés ideje: 2012.04.15.) 34 http://www.finaldestination.herobo.com/?media=Delivering_as_One (letöltés ideje: 2012. 04.15.) 33

38

Szembeötlő Brazília markáns álláspontja: ők egy fenntartható fejlődési „ernyő” struktúrában látják a megoldást, amelyhez szükség volna a jelenleg létező intézmények szerepének és mandátumának újradefiniálására, különös tekintettel az ECOSOC-ra, az UNEP-re és a Fenntartható Fejlődési Bizottságra. Brazília ezzel kapcsolatban bejelentette, hogy a tagállamokkal és egyéb fontos partnerekkel konzultációkat kíván folytatni az intézményi struktúráról. Az Amnesty International 2011-es jelentése szerint Brazíliában a szegényebb réteg változatlanul ki van téve az emberi jogok sorozatos megsértésének, úgymint erőszakos kilakoltatások, valamint az alapvető szolgáltatásokhoz való hozzájutás hiánya. A hatékony ellenőrzés hiánya a szektor felett zavart okozott, s az emberi jogok védői változatlanul veszélyben vannak, nélkülözve az állam védelmét. Brazília változatlanul késésben van a régió többi államához képest a katonai diktatúra (1964-85) alatti emberi jogok megsértésének kivizsgálása ügyében. Mivel Rousseff elnök asszony kiemelt figyelmet fordít az emberi jogok védelmére, így nem meglepő, hogy a brazil Külügyminisztériumon (Itamaraty) belül működő Politikai Titkárság négy olyan fontos témával is foglalkozik, mint a rasszizmus, az indiánok helyzete, a társadalmi osztályok történelmi alapú konfliktusa és a nők helyzete.

39

III.

A KÜLÜGYI IGAZGATÁS ÉS KÜLPOLITIKAI DÖNTÉSHOZATAL MECHANIZMUSA BRAZÍLIÁBAN

Az egyes államok társadalmi berendezkedésének egyik legjellemzőbb meghatározója a döntéshozatal rendszere. Kicsit sarkosítva ez az egy személyes, vagy igen szűk körű döntéshozataltól, a több lábon álló, széles társadalmi réteget bevonó rendszerig terjedhet. Az előbbire a diktatórikus államok, az utóbbira pedig a modern demokráciák jellemzőek. Mindkettőre igaz viszont, hogy a hatalmat megtestesítő személyek, szervezetek meghatározzák országuk belső és külső érdekeit, azaz a belpolitikát és külpolitikát. Bár a mai globalizált világban, valamint az egész világot érintő gazdasági válságnak köszönhetően egyre nagyobb szerepet kap a külpolitika, mégis továbbra is igaz az, hogy elsősorban „minden kakas a saját szemétdombján akar úr lenni”. Egy ország belső és külső viszonyainak meghatározásakor először is figyelembe kell venni az adott ország alkotmányos-politikai rendszerét, hiszen a választott rendszer nyújtotta feltételek befolyásolják a politikai tevékenység tartalmát. „Egy állam külpolitikai tevékenységét különböző kormányzati tényezők alakíthatják: mindenekelőtt az alkotmány, amely a kormányzat különböző ágazatai között meghatározza a külpolitika kidolgozásának és megvalósításának funkcióit, továbbá a külpolitikai kormányzásban befolyásért versengő kormányszervek, végül a végrehajtó hatalom dominanciájának mértéke a külpolitikai kormányzásban. A külpolitika kormányzása alapvetően a külügyi hatalom államilag szabályozott rendjét jelenti, amely szűkebb fogalom, mint a kormányzás, amely mindhárom hatalmi ág értelmében a politikai rendszer alkotmányban rögzített intézményeinek formális-jogi rendjét jelenti.”35 Bár a döntéshozatali mechanizmust egyrészt az országok jogszabályokban lefektetik, de erősen befolyásolják az adott állam történelmi hagyományai, az épp aktuális belpolitikai erőviszony és az országot vezető (államfő, kormányfő) személyisége. Nagy Péter: Ki kormányozza a külpolitikát? c. tanulmányában a döntéshozatali erőközpontot képező tényezőket (állami és nem állami szereplők egyaránt) négy koncentrikus

körben

ábrázolta:

1.

a

végrehajtó

hatalom

vezetői

(elnök/miniszterelnök/kancellár); 2. a külpolitikai végrehajtó hatalom szervei; 3. a 35

Kiss J. László: Változó utak a külpolitika elméletében és elemzésében, 202. o.

40

törvényhozó hatalom, az érdekcsoportok, a politikai pártok és a média; 4. az igazságszolgáltatás, a közvélemény és a nemzetközi rendszer.36 Egy másik elmélet szerint a vetélkedő eliteket és bürokratikus érdekeket felölelő kormányzati politikán kívül a belpolitikának további szereplői vannak, mint a parlament, a közvélemény, a nyomásgyakorló csoportok és a sajtó.37 Az előző fejezetben részletesen bemutatásra került a brazil külpolitika fejlődése a II. világháborútól napjainkig. Eközben több esetben is előfordult, hogy utalás történt a külpolitika mögött meghúzódó intézményi háttérre, valamint az ott folyó döntéshozatali mechanizmus néhány elemére. E harmadik fejezet célja viszont, hogy a szakirodalom meglehetős szűkössége ellenére is átfogó képet adjon a brazil külügyi igazgatásról, és az abban zajló döntéshozatali mechanizmusról. III.1. Brazília alkotmányos berendezkedése „Brazília államformája 1988-óta szövetségi köztársaság. Ennek következtében vált demokratikus berendezkedésű országgá. Az ország politikai berendezkedése prezidenciális jellegű. A közigazgatás feje a köztársasági elnök, aki szövetségi szintem a végrehajtó hatalom irányítója, és ő nevezi ki az államminiszterekből és miniszterekből álló szövetségi kormányt. A kormányzásnak három hatalmi ága van: a miniszterek által támogatott elnök, a szenátust és az alsóházat is magába foglaló nemzeti kongresszus, valamint a 11 bírót számláló bírói szerv. Az alkotmány viszonylag nagy önállóságot biztosít a szövetségi államnak, valamint a helyi közigazgatásnak. A brazil alkotmány érdekessége, hogy 18 és 70 év közötti férfiaknak és nőknek kötelező részt venni minden szavazáson. Csak a 16 és 18 év közöttiek, valamint az analfabéták (akinek a száma 2006-ban elérte a 13%-ot) és a 70 év feletti brazil állampolgárok élhetnek a nem szavazás jogával, a szavazáson való részvétel számukra nem kötelező.”38

36

Nagy Péter 2007: Ki kormányozza a külpolitikát? (Külügyi Szemle, 2007/4., 204-280.o.) Vö. Snyder, R. C. - Bruck, H. W. - Sapin B. 1963: Foreign Policy Decision-Making: An Approach to the Study of International Politics. Glencoe IL, Free Press. 38 Horváth Benedek: Brazília gazdasága, szerepe és kapcsolatai napjainkban (Disszertáció), Bp.: BGFKKFK, 2010., 10. o.) 37

41

A brazil szövetségi döntéshozatal 1988-ig az államfő rendeleti kormányzása útján valósult meg. Az akkor életbe léptetett új alkotmány azonban megszüntette az elnök törvényhozói jogköret, és azt a kétkamarás Nemzeti Kongresszus kezébe helyezte. A végrehajtó hatalom feje az elnök, akit négyéves periódusra választanak, mandátuma egyszer megújítható. Az elnök helyettese az elnökhelyettes, akit az elnökkel azonos listáról választanak. Az elnök jogkörei:  a végrehajtó hatalom fejeként felelős a közigazgatásért,  jóváhagyja vagy megvétózza a törvényeket,  külföldi kormányokkal tart fenn kapcsolatot, szerződéseket köt,  ő a hadsereg főparancsnoka, háborút es békét hirdethet (a fegyveres erők bevetése előzőleg a kongresszus jóváhagyásához kötött),  beterjeszti a költségvetést a kongresszusnak. A bírói hatalmat megtestesítő szövetségi igazságügyi rendszeren belül működnek a bíróságok, a fellebbviteli bíróságok, a választási, munkaügyi és hadügyi bírósági rendszer, a Felsőfokú Igazságügyi Bíróság és a Szövetségi Alkotmánybíróság. Ez utóbbi felelős az igazságügyi, törvényhozási és végrehajtói döntések alkotmányosságáért. Helyi szinten a tagállami adminisztrációt a kormányzó irányítja, akit közvetlenül választanak. Emellett működik a törvényhozói testület és a bíróság, melynek feje az Állami Igazságügyi Bíróság. Így a helyi szint is a szövetségi igazgatási rendszer modelljét követi. A Nemzeti Kongresszus az 513 tagú képviselőházra, és a 81 tagú szenátusra oszlik. A testület legfontosabb hatásköre a jogalkotás, a pénzügyek ellenőrzése és a direkt, indirekt közigazgatás feletti felügyelet. A testület bármely, a szövetségi kormány hatáskörébe tartozó kérdésben törvényt alkothat, minisztereket és más köztisztviselőket hallgathat meg. A szövetségi jogalkotás megoszlik a képviselőház és a szenátus között, a törvények elfogadásához mindkét ház hozzájárulása szükséges. A kongresszusban kevésbé érvényesülnek a pártérdekek. Az egyes képviselők elsősorban a választóiknak tartoznak elszámolással. Ezt tükrözi az is, hogy a megválasztott képviselők bármikor frakciót válthatnak. A házszabály rendkívül fontos szerepet játszik a törvényhozásban, az alkotmány által is szabályozott terület. A szabályozás célja történelmi okokra vezethető

42

vissza: így kívánjak megakadályozni, hogy az aktuális parlamenti erőviszonyok ne válhassanak diktatórikus törekvések eszközeivé. A szenátus képviselői képviselik az egyes tagállamokat és azok érdekeit. Minden tagállam azonos jogokkal rendelkezik. A testületben minden tagállamot, valamint a különleges föderális tartományt népességétől függetlenül 3 képviselői hely illeti meg. A brazil szenátusi képviselők megbízatása nyolc évre szól, kétharmadukat négyéves rotációban, a maradék egyharmadot pedig a következő négy évben választják újra. A szenátorok nem arányossági, hanem többségi választást követően szereznek mandátumot. Így a legtöbb szavazatot elnyert jelölt nyolc évre, a másik kettő négy évre lehet tagja a törvényhozásnak. A brazil választási rendszer életkori cenzust ír elő a jelölteknek, ez a korhatár 35 év. A képviselőháznak vannak kizárólagos hatáskörei is. Feladata például megindítani a köztársasági elnök és az alelnök, valamint az államminiszterek elleni eljárásokat, jóváhagyni a köztársasági elnök pénzügyi elszámolását, elfogadni a házszabályt. Szintén a képviselőház hatáskörébe tartozik a közigazgatási szervek létrehozása, és a köztársasági tanács tagjainak megválasztása is. Mivel itt nyújtják be a legtöbb törvényjavaslatot, ez a ház a legaktívabb. A házszabály szerint a képviselőházban nem feltétlenül kell részt venniük a részletes vitákon a képviselőknek, csak a szavazások alkalmával fontos a jelenlétük a westminsteri modellhez hasonlóan. A képviselőház tagjait közvetlenül, négy évre választják. Az egyes tagállamok népességük arányában jutnak mandátumokhoz. A brazil rendszer a kis tagállamokat erősíti, minimum nyolc, maximum hetven helyhez lehet jutni a választások során a képviselőházban. Brazília nemzetközi kapcsolatairól mindenekelőtt az Alkotmány 4. cikkelye rendelkezik, mely a külkapcsolatokat tekintve olyan követendő irányelveket határoz meg, mint a más országok belügyeibe való be nem avatkozás; a népek önrendelkezési joga; nemzetközi együttműködés és a konfliktusok békés rendezése. Emellett kimondja, hogy az elnöknek alapvető hatalma van a külpolitika felett, miközben a Kongresszus feladata áttekinteni és figyelemmel kísérni valamennyi diplomáciai kinevezést és nemzetközi szerződést. E mellett a törvényhozás elsőszámú szerveként szorosan kötődik a brazil külpolitikához. A szenátus és a képviselőház pedig egyaránt rendelkezik külpolitikai ügyekkel foglakozó állandó bizottságokkal. 43

A Külügyminisztérium, más néven Itamaraty, a kormány azon szerve, mely felelős az elnöknek való külpolitikai döntésekben való tanácsadásért, valamint irányítja Brazília külkapcsolatait más országokkal, illetve nemzetközi szervezetekkel. Az Itamaraty hatáskörébe tartoznak a politikai, kereskedelmi, gazdasági, pénzügyi, kulturális és konzuli kapcsolatok, mely területeken klasszikus diplomáciai tevékenységet végez, úgymint képvisel, informál és tárgyal. A külpolitikai stratégia prioritásait az elnök jelöli ki. A legtöbb külpolitikai stratégia és döntés így is az Itamaratyn belül realizálódik. Egy vezető diplomata mindig külpolitikai tanácsadói posztot tölt be az elnöki hivatalon belül, és diplomaták összekötő posztokat töltenek be kulcsfontosságú minisztériumokban. A külpolitikai döntésekben a Külügyminisztérium vezető szerepéből adódóan irányító és koordináló feladatokat hajt végre, valamint kiszolgáló, információval ellátó tevékenységet végez. Az elnöki hivatallal karöltve a stratégiai és koordinációs együttműködés szellemében összehangolja a külkapcsolatokért felelős kormányzati szervek munkáját, valamint partneri viszonyt ápol a nem kormányzati szervekkel. A fentiekből következik, hogy a Külügyminisztérium feladata a helyzetértékelés, a célok meghatározása, az alternatívák kijelölése, az ok-okozati viszony feltárása, viszont a megvalósítható lehetőségek rangsorolásában, a legnagyobb hasznot eredményező döntés kiválasztásában és a végrehajtásban már az elnöki hivatalnak is jelentős szerep jut. Ebben a tekintetben azt mondhatjuk, hogy az elnök külpolitikai kérdésekben illetékes tanácsadója egyfajta „szűrőként” funkcionál, ami nem kevés szubjektivitást kölcsönöz a folyamatnak. Ez esetben viszont nem beszélhetünk racionális döntéshozatalról. Minden embernek megvan a maga alkotta elképzelése a világról és hiába is próbálnánk elvonatkoztatni ettől a teljes racionalitás érdekében, velünk született és tanult kultúránkat nem hagyhatjuk figyelmen kívül. Ez az állítás azonban alapjaiban kérdőjelezi meg a racionális döntések elméletét, hiszen így az információk feldolgozásának módja befolyásolja a helyzetértékelés és a lehetséges alternatívák mennyiségét és minőségét. A döntéshozatali folyamat legkényesebb pontja a „szűrés”. Az elnök tanácsadója megkapja a Külügyminisztériumtól az adott problémára vonatkozó háttéranyagokat (korábbi döntések, helyzetelemzések, lehetséges megoldási alternatívák) és ezekből választ ki vagy 44

állít össze döntési javaslatokat az államfő részére. A folyamat csúcsa a döntéshozatal. A racionalitás követelményéből adódóan a döntéshozónak mérlegelnie kell az egyes szűrökön már átment alternatívákat, azok előnyeit és hátrányait, kül- és belpolitikai hatásait, és ki kell választania az adott helyzetben a legoptimálisabb megoldást. Az ésszerűséghez az időtényezőt is figyelembe kell venni, mert egyes esetekben rövid időn belül kell reagálni, így a döntéshozatali folyamat és maga a döntés nem odázható el hetekig-hónapokig. Kialakulhatnak olyan helyzetek, amikor az időtényező és a külpolitikán belül egyes szakkérdések minden mást megelőznek, így a klasszikus külpolitikai területek háttérbe szorulnak. A racionalitás ebben a helyzetben azt jelenti, hogy ki kell választani a prioritásokat élvező kérdéseket, és arra gyors, szakszerű válaszokat kell adni. Mivel Brazília alapvető célja hosszú ideje gazdasági fejlődésének, s így az ország jólétének biztosítása, ezért nem meglepő, hogy külpolitikájában is elsősorban az ezzel összefüggő kapcsolatok élénkítését szorgalmazta. A racionális döntéshozó személyiségében is igyekszik visszatükrözni az ésszerűséget. Mint arra már a korábbiakban céloztam, a racionalitás korlátja a humán elem, azaz maga a döntéshozó személye, habitusa, kultúrája és műveltsége. A döntéshozónak törekednie kell arra, hogy véleményének kialakítása során figyelemmel legyen a társadalom érdekeire, nyitott és megfontolt, befogadó, empatikus, koherens és konzisztens magatartást tanúsítson. A korábbi racionalitás elméletek nem állítják középpontba a döntéshozó személyiségét, pedig a döntés egyik legfontosabb meghatározója. Sarkítva gondoljunk egy diktátor és egy demokratikus államfő ugyanabban a témában hozott döntésére. „A racionális döntéshozók viselkedése előre jelezhető: ha ismertek céljaik és preferenciarendezésük, akkor nagy valószínűséggel megjósolható, hogy milyen döntést fognak hozni.”39 Véleményem szerint a fentiek egy idealista szemléletet tükröznek. A valóságban a személyiség - bármennyire is igyekszik megfelelni e követelményeknek - jobban rányomja bélyegét a döntésre, mint ahogy azt az elmélet megalkotói kívánatosnak tartanák. Nincs ez másképp a brazil külpolitikai döntéshozatalban sem. Gondoljunk csak a dolgozat II. fejezetében bemutatott brazil külpolitikai korszakokra, különös tekintettel Cardoso és Lula da Silva korábbi elnökök, vagy Dilma Rousseff jelenlegi brazil elnök asszony 39

Nagy Péter: Racionális-e a külpolitikai döntéshozatal? (Külügyi Szemle, 2003/1. sz., 177. o.)

45

esetében. Személyiségük, a brazil társadalom iránti elkötelezettségük, elképzeléseik Brazília helyéről és szerepéről a nemzetközi porondon mindig is markánsan megjelent és megjelenik döntéseikben. Nem lekicsinyelve Cardoso elnök elért eredményeit, valamint Rousseff elnök eddigi tevékenységét külpolitikai döntésekben, hadd térjek most mégis ki csupán röviden Lula elnökre. Kezdetben a Lula da Silva vezette kormány és az alkalmazott szakértői gárda összetétele azt mutatta, hogy a sikerhez vezető út a politikai erők összefogásában rejlik. Ennek ellenére sajnos megfelelő koalíciós partner hiányában nem sikerült megszerezni a többséget a Szenátusban, amely alapjaiban kérdőjelezte meg a további együttműködés lehetőségeit. Ilyen háttérrel, valamint a támogatók elvárásainak nyomására – plusz az ezzel ellentétes gazdasági helyzet! – komolyan beszűkítette a kormány mozgásterét. Lula da Silva elnök azonban eltökélte, hogy egyesíti nemcsak saját országát, de a latinamerikai régió összes államát. Ezzel komoly külpolitikai feladatokat jelölt meg saját kormánya részére, melyekhez elsődlegesen belpolitikai megegyezés szükségeltetett. Olyan hazai partnerek, támogatók kellettek, akinek segítségével (kapcsolataival) az egész térséget „uralhatta”, s akik egy emberként álltak mögé erőt adva ezzel a régióban létrejövő integrációs szervezeteknek. Éleslátásra vall, hogy Lula nem próbálta meg teljes erőből áttörni a korlátokat, inkább szép fokozatosan leépítette azokat. Sikeréhez nagyban hozzájárult kompromisszumra kész, és az összetartozást erősítő viselkedése, melynek hatására szavazó tábora továbbra is kitartott mellette. Az út, amelyet választott nem volt épp könnyű, vagy zökkenőmentes, sőt. Az első év után a saját pártján belüli ellenzék is komoly kritikával illette pragmatikus gazdaságpolitikáját, valamint a Kongresszusban szükséges többség megszerzése miatt is koalícióra kellett lépnie számos balközép párttal. A pénzügyi stabilitás megtartása, illetve a befektetők megnyugtatása, a bizalom visszaszerzése végett szükségessé vált néhány az előző (Cardoso) korszakból származó gazdasági szakember alkalmazása. Természetesen felmerült a kérdés, hogy ezek a szakemberek hogyan lesznek képesek együttdolgozni az új, munkáspárti minisztériumokkal, illetve kormányfővel. Az élet azonban bebizonyította, hogy Lula személyisége, fellépése összekovácsoló erővel bírt, s nemcsak hazai szinten.

46

Nem szabad megfeledkeznünk azonban arról sem, hogy egy ország külpolitikai döntéshozatalára más tényezők is befolyással bírnak. A poszt-hidegháború időszaka alatt megindult az államközpontú szemlélet eróziója, s egyre inkább megerősödni látszott egy újfajta nemzetközi és transznacionális szféra önállósága. A kutatások az államokat egyre inkább transznacionális szervezetekhez hasonlították, mely hatást gyakorolt a nemzeti szinten működő adminisztrációra. Ez annyiban igaz, hogy a hatékony állam megteremtése érdekében egyre több olyan eszközt és módszert használnak az állami vezetők, melyeket a multinacionális

cégek

dolgoztak

ki

saját

szervezetük

gazdaságos

és

célszerű

működtetésére. Egyre több teória pedzegette a bel- és külpolitika közötti szűkös határvonalat. Az olyan kifejezések megjelenése, mint a határok jövőbeni elmosódása tovább nehezítette a helyzetet, s új struktúrák, folyamatok, szabályok kialakítására sarkallta a döntéshozókat.40 Az 1960-as években meghirdetett új brazil külpolitikai irányzat, a független külpolitika egyik fontos alkotóeleme a Szovjetunió felé nyitás volt. E politika jelentős mértékben megosztotta a társadalmat, hisz széles támogatottsága ellenére szép számban akadtak ellenzői is. A kontra-tábor tagjai olyan ismert emberekből, politikusokból álltak, mint például Odylo Denis marsall, az akkori hadügyminiszter. Megvizsgálva a pro és kontra érveket egy biztosan elmondható: mindkét tábor „erősen kötődött a belpolitikához, érvrendszerének középpontjába, így vagy úgy, a brazil nemzeti érdeket helyezte, és ebből a pozícióból próbálta befolyásolni a kormány külpolitikájának alakulását”41. E mellett a két legolvasottabb sajtóorgánum is, az O Globo és az O Estado de São Paulo erősen szovjet ellenes volt. A sajtó, illetve a közvélemény egyre nagyobb figyelmet kezdett fordítani a külkapcsolatok alakulására, melyeket a kormányok nem hagyhattak figyelmen kívül döntésük meghozatalánál. Persze ki-ki a maga államának érdeke védelmében. „A keleti blokkal folytatott kereskedelem koordinálására a külügyminisztérium keretében, 1962-ben egy speciális bizottságot hoztak létre Comissão Leste (Colest) néven.”42Az 1980as évek óta, figyelembe véve a külpolitikai feladatok növekvő komplexitását az Itamaraty

40

http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v51n1/a02v51n1.pdf (letöltés ideje: 2012. 03. 28.) Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján (Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, 420. o.) 42 Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján (Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, 421. o.) 41

47

folyamatosan új egységeket hoz létre, amelyek például a következő területekkel foglalkoznak: az export előmozdítása, környezetvédelmi ügyek, tudomány és technológia és emberi jogok. Ezen kívül a Külügyminisztérium az Alexandre Gusmão Alapítvány részeként létrehozta a nemzetközi kapcsolatok kutatóintézetét, amely think tank-ként és konferenciaközpontként funkcionál, és külpolitikai tanulmányokat publikál. Fontos megjegyezni, hogy a brazil Külügyminisztérium és diplomatái manapság egyre nagyobb elismerést vívnak ki (nemzetközi szervezetekben elnyert magas szintű pozíciók, például jelenlegi FAO főtitkár, José Graziano da Silva). Az Itamaraty ugyanis a külügyminisztériumi törvény keretén belül szabályozza a diplomáciai ranglétrán való előrejutást, melynek köszönhetően „a politikai kinevezett” majdhogy ismeretlen fogalom a brazil külügyi körökben. E munkakört a professzionalizmus hatja át, melyet remélem e dolgozat is jól példáz. A Brazil Együttműködési Ügynökség (Agência Brasileira de Cooperação), mint külföldi segélyszervezetként formálisan az 1980-as évek végén jött létre. Legfőbb feladata koordinálni az összes nemzetközi technikai együttműködést és segítségnyújtást, amelyet Brazília kap külföldi donor országoktól. Az Ügynökség felelős a Brazíliából más országba irányuló segélyekért is, legtöbbször a brazil kormányügynökségek, egyetemek, nem kormányzati szervek által irányított Dél-Dél kapcsolatokon keresztül. E tengeren túlra átnyúló segítségnyújtás az évek folyamán egyre fontosabb eszközévé vált a brazil külpolitikának. Alkalmanként egyes szakpolitikai területeken más központi államigazgatási szervek veszik át a vezető szerepet a külpolitikai döntéshozatalban. A hadsereg például utoljára az 196485 közötti periódusban szólhatott bele a külpolitika alakulásába, amikor a külpolitikai döntéshozatal a Nemzetbiztonsági Tanács keretén belül valósult meg. Azóta a hadsereg befolyása csak bizonyos esetekben mérvadó. Fontos tudnivaló Brazíliáról, a brazil társadalomról, hogy a „hatalmas ország munkavállalóinak mindössze 10%-a tagja valamilyen szakszervezeteknek, így jóval kisebb az esély a tömeges megmozdulásokra, ráadásul kevéssé fogékony a lakosság az ideológiákra, tehát nem képzelhető el, hogy „forradalmi” tömeg gyakoroljon nyomást a kormányra. Végül pedig a társadalom széles rétegei (azok is akik nem Lulára szavaztak) 48

úgy vélik, hogy az elnök a recessziót megörökölte, s amit lehet megtesz az országért (hiszen hiteles politikus), így hajlandóak jóval hosszabb időt adni neki, mint az más esetekben jellemző”43. Ez utóbbi kijelentéssel kapcsolatban meg kell jegyeznem, hogy a brazil társadalom bizalma legfőbb döntéshozójában nemcsak Lula da Silva kapcsán, hanem Cardoso esetében sem rendült meg. Cardoso népszerűsége a 2002-es választások idején töretlen volt. Csupán a brazil törvényi szabályozás alapján, mely kimondja, hogy az elnöki posztot csak két ciklus alatt lehet betölteni, nem választották újra. III.2. A külpolitikai döntéshozatalban bekövetkezett változások miértje?44 a) Nemzetközi tényezők A hidegháború végével a világ országainak újra kellett gondolniuk helyüket és szerepüket a nemzetközi világrendben, s nem volt ez másképp Brazíliával sem. A nemzetközi közösség iránti elkötelezettségének erősödése bár elsősorban a kereskedelem területén figyelhető meg, később e tendencia más területekre is átterjedt. E megváltozott nemzetközi környezetben az Itamaraty ráébredt, ideje változtatni az eddigi külpolitikán, mielőtt még elveszítené monopóliumát e politika koordinálása felett a kormányzat egy másik tagjával szemben. Azonban nem tudta, hogy e változás mit eredményezne egy új nemzetközi kontextusban. Komoly hátrányt jelentett az ország számára a 80-as években a Világbank és Nemzetközi Valutaalap fejlődési politikájában bekövetkezett változás, mivel az e téren szükséges reformok elfogadása tekintetében jelentős lemaradásban volt. E hatás nagyban befolyásolta Brazília nézeteit a nemzetközi kereskedelmi tárgyalásokat, valamint a nemzetközi politikát illetően. A WTO Uruguay-i fordulója alkalmával kifejezetten ellenségesen lépett fel a fejlett országok mezőgazdaságot érintő protekcionizmusa ellen, s tette mindezt a fejlődő országok vezetőjének képében tetszelegve.

43

Buzás Sándor: Brazília 2003: Valami elkezdődött?!, MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Kihívások, 172. sz., 2004. február - http://www.vki.hu/kihivasok.shtml 44 http://www.gigahamburg.de/dl/download.php?d=/content/forumregional/pdf/giga_conference_RegionalPowers_0612/giga_R egPowers0612_paper_cason-power.pdf (letöltés ideje: 2012. 03. 10.)

49

Az 1980-as években bekövetkezett adósságválság, valamint a változó globális ideológiai környezet nyomására az addigi befelé irányuló fejlődési tendencia helyett fókuszba került a külvilág felé nyitás. Ennek hatása döntéshozatali szinten abban nyilvánult meg, hogy innentől kezdve az elnökök egyes szakpolitikai döntések meghozatalakor nem hagyhatták figyelmen kívül a nemzetközi környezet változásait. Ráadásul a nemzetközi kapcsolatok iránt érdeklődést mutató társadalmi csoportok számos nem kormányzati szervezet keretén belül összefogva nagyobb nyomást tudtak gyakorolni a döntéshozókra. A tényleges nyomásgyakorlás ugyan nem bizonyítható minden kétséget kizárón, de a végleges döntés meghozatalában valamilyen szinten akkor is megjelent. b) Regionális tényezők Az 1980-as, 90-es években Brazília másképp kezdte el értékelni helyzetét a világban. Hagyományosan az ország elsősorban saját politikájával volt elfoglalva, kevés érdeklődést mutatva Latin-Amerika más országai iránt. A hidegháború végével azonban megváltozott ez a gondolkodás, fókuszba került a regionális integráció lehetősége. Újragondolást igényelt Dél-Amerika helye a nemzetközi világban. Fernando Collor de Mello brazil és Carlos Menem argentin elnök – építve elődjeik integrációs erőfeszítéseire – létrehozták az egyik legambiciózusabb gazdasági integrációs programot, amely valaha létezett fejlődő országok között, ezzel lökést adva a Mercosul-nak. Ez a kezdeményezés azonban heves kritikát váltott ki, ugyanis az üzleti és civil társadalomtól még igencsak távol állt egy dél-amerikai közös piac gondolata. Jól példázza viszont, a külpolitika elnöki központúságát, mely tendencia viszont szerves részévé vált a Mercosul diplomáciájának. Paulo Roberto de Almeida szerint a Mercosul prioritássá vált a kontinens országainak külpolitikájában, és szokatlanul új elemeket vitt az egész régió nemzetközi kapcsolataiba. Annak a reményének is hangot adott, hogy a Mercosul vezető szerepet játszhat abban, ahogyan Dél-Amerikát látják az Egyesült Államokban.

50

Az előbb említett integrációs kezdeményezés attól is volt olyan sikeres, hogy a Mercosul elnöki tisztségét betöltő brazil elnökök ebben látták országuk új fejlődési stratégiájának fontos elemét. Ráadásul fontos különbségként említhető más regionális kezdeményezésektől eltérően, hogy Collor-tól Lula-ig a brazil elnökök jelentős politikai erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy az integráció ne veszítsen jelentőségéből. c) Hazai tényezők Cardoso és Lula da Silva elnökök esetében, eltérően a korábbi elnökökhöz képest elmondható, hogy mindkettő az őt támogató politikai pártnak nemcsak mérnöke, hanem építője is volt. E két párt a Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) valamint a Partido dos Trabalhadores (PT). E két párt hatott leginkább a modern demokrácia kiépítésére Brazíliában. Az elmúlt 4 elnöki választás alkalmával leginkább ők harcoltak egymással, s mindkettőnek jelentős és jól fejlett nemzetközi kapcsolatai vannak más, hasonló gondolkodású pártokkal Latin-Amerikában és Európában. A PT 1980-ban jött létre független baloldali pártként, erős kötődéssel a világban végbemenő szocialista és antiimperialista tömörülésekhez, s 10 év alatt LatinAmerika legnépszerűbb baloldali pártja lett. A PSDB 1988-ban alakult meg nyugateurópai mintára. Erősen preferálta a parlamentarizmust és a piacbarát jóléti államot. Bár köztudott, hogy e pártok széleskörű nemzetközi kapcsolatokkal rendelkeztek (rendelkeznek), arról viszont kevés feljegyzés született, hogy e pártok miként alakították (alakítják) ezen kapcsolataikat, és hogy ezek a kapcsolatok hogyan segítették (segítik) őket a hatalom megtartásában. Lula da Silva elnök éveken át többször igénybe vette a PT nemzetközi kapcsolatait, valamint kihasználta annak növekvő elismertségét. A PT többek között szoros kapcsolatot ápolt nem kormányzati szervezetekkel, szolidáris megmozdulásokkal, és más, északon fekvő baloldali pártokkal, amelyeknek Lula da Silva demokratikus kormányzása igencsak kedvezett, s akire úgy tekintettek, mint aki felette áll a többi baloldal felé hajló, lehetséges latin-amerikai partnernek. Lula da Silva hatalomra 51

kerülésével megnövekedett a politikai szimpatizánsok száma a latin-amerikai párbeszédben. Bár egy kívülálló azt mondaná az ország külpolitikájában az érvényesült, amit Lula és a PT akart, a valóságban ez sosem következett be, hiszen Lula da Silva megválasztásához és hatalmon maradásához 8 nagyobb, heterogén és igencsak „csapongó” párt támogatása szükségeltetett. Persze ennek ellenére összességében elmondható, hogy legnagyobb befolyással a külkapcsolatokra és nemzetközi politikára a PT volt. Mivel Cardoso és Lula elnökké választásuk előtt is már komoly külkapcsolatokkal rendelkeztek, ezért elnöki központú külpolitikájuk a partnerek számára még elfogadhatóbb volt. A külpolitika többszereplőssé válását a PSDB és a PT társadalmi bázisa mozdította elő. A 90-es években a PT de facto gyűjtő pártjává vált néhány brazil civil társadalmi szegmensnek (nem kormányzati szervezetek, nemzeti etnikai és faji alapú érdekcsoportok). S bár ezek a csoportok csalódtak a belpolitikai életet tekintve, de a külkapcsolatok alakulásával elégedettek voltak. Eltekintve a párthűségtől és ideológiától, a személyiség illetve munkafolyamat jellemzők sok újat adtak a külpolitika arculatához. Az elnöki központú külpolitika kialakulása elsősorban Cardoso nevéhez fűződik. Rövid, alig 7 hónapos tartózkodása az Itamaratyban komoly hatást gyakorolt rá. Úgy gondolta a Minisztérium a kiválóság szigete a szövetségi kormányzásban, s hogy stábja tehetséges emberekből áll. 1995-ben számos karrierdiplomatát hívott át vezető pozícióba az elnöki palotába. Erős kötődése az Itamaratyhoz, valamint az előbb említett vezetőkből álló első harcvonala könnyebbé tette, hogy erős személyes szerepet töltsön be a diplomáciában. Lula addigi népszerűsége – melyet, mint a latin-amerikai baloldal szószólójaként vívott ki magának – 2003-as beiktatását követően tovább nőtt, s lassan egy szupersztáréhoz hasonlított. Félő volt, hogy ha csökkenti a külpolitikában az elnöki jelenlétet, akkor a külkapcsolatok háttérbe szorulásával fogják vádolni. A külpolitika többszereplőssé és elnöki központúvá válása Lula da Silva alatt tovább folytatódott. A többi minisztérium az Itamaraty külpolitikában, külpolitikai döntéshozatalban betöltött monopol helyzete felett érzett neheztelése feloldásra 52

került. Lula megválasztása előtt a szakemberek azt gondolták, hogy egy PT vezette munkáspárti kormány nem preferálhatja az üzleti elit érdekeit, s így nem vonja be őket a külpolitikai és külkereskedelmi döntéshozatalba. Ehhez képest 4 év elteltével ennek ellenkezője következett be. Miért? Lulának szüksége volt a magán szektor támogatására, így kulcsfontosságú pozíciókba olyan embereket jelölt, akikkel érezhetően baráti volt a kapcsolata. Ennek hatására más minisztériumok (mint például a Fejlesztési, Ipari és Kereskedelmi Minisztérium, Mezőgazdasági Minisztérium) is helyet kaptak a politika-csinálásban, s biztosították a magán szektor képviselőinek jelenlétét az elnök jelentős külföldi útjai alkalmával. A külpolitikai döntések meghozatalakor Celso Amorim külügyminiszter, Samuel Pinheiro Guimarães külügyi főtitkár (Itamaraty) és Marco Aurelio Garcia, hosszú időn át alkalmazott elnöki tanácsadó együttes megjelenése állt szemben a kormányzatban Henrique Meirelles, a Központi Bank elnöke, Luiz Fernando Furlan, fejlesztési, ipari és kereskedelmi miniszter, valamint Roberto Rodriguez, mezőgazdasági miniszter „nehézsúlyával”, akik korábban az üzleti élet prominens képviselői voltak. Az utóbbi hármas nem akadályozta az előző trió Dél-Dél kapcsolatokkal összefüggő elképzeléseit addig, amíg az megegyezett a kifelé irányuló üzleti érdekeltséggel. Összegezve elmondható, hogy Lula elnöksége alatt a tényezők egyedülálló párosítása vezetett a történelmi munkáspárti (PT) külpolitikai stratégia és az üzletember-barát kereskedelempolitika keveredéséhez. III.3. Összegzés Felmerül a kérdés, hogy valóban racionálisnak mondható miden külpolitikai döntéshozatal, így a brazil is? A válasz nem egyszerű. Egyrészt a racionalitás elve alapján túlnyomó részt igen lenne a válasz, másrészt azonban a folyamat során felállított alternatívák, az azt megszűrő team vagy tanácsadó, és végül a döntéshozó személyisége eltérítheti az előre felállított sémát. Mivel azonban a döntést a racionalitás elméletével lehet a legkönnyebben és leghatásosabban indokolni, a döntéshozók egyre inkább törekednek az elv szerinti döntéshozatal betartására. Így tehát elmondható, hogy ha maga a döntés teljes részleteiben nem is prognosztizálható, legalább annak irányát, főbb pontjait előre meg lehet határozni. A globalizáció, az információk gyors áramlása, az Internet használata oda vezet, hogy a döntéshozatal előkészítésénél a külpolitikai szakemberek ugyanabból az információ53

halmazból merítenek, így nagy a valószínűsége annak, hogy a kidolgozott alternatívák is hasonlítani fognak egymásra. A különbség az előnyök és hátrányok megjelölésénél fog élesen jelentkezni, hiszen az országoknak más-más jelent előnyt vagy hátrányt. Természetes, hogy ezt a felkészült külpolitikai szakértő is tudja, tehát tisztában van azzal, hogy az adott kérdésben partnerként/ellenfélként szereplő ország mit kíván elérni. Így aztán rögtön fel lehet készülni a másik fél reagálására, ami egy hosszú láncolatot követve az esetek döntő többségében kompromisszumos megoldással végződik. A racionalitás elve alapján a tárgyalási idő lerövidülhet (hiszen tudom, hogy tudod, hogy tudom), így a felesleges udvariassági köröket kikerülve rögtön rá lehet térni a végső megállapodást elősegítő döntésekre. Véleményem szerint a fentebb vázolt döntéshozatali mechanizmusnak számos feltétele van. A személyi feltételeknél elengedhetetlen a megfelelő szakértelemmel és „külpolitikusi vénával” (nyitott és megfontolt, befogadó, empatikus, koherens és konzisztens stb.) rendelkező

munkatársak

kiválasztása,

megfelelő

szervezeti

struktúrában

történő

alkalmazása. A szervezeti struktúrát úgy kell kialakítani, hogy a feladatok és a kompetencia-szintek egyértelműek legyenek, az egyes feladatoknál ne legyen átfedés, de űr se keletkezzen közöttük. A struktúra átvezet a tárgyi feltételek megteremtéséhez. A szervezetet el kell helyezni (épület), az ott dolgozók számára megfelelő munkafeltételeket kell teremteni (fűtés, világítás, bútorzat, az elmélyült munkát lehetővé tévő iroda) és az ott dolgozóknak megfelelő technikai eszközöket kell biztosítani (telefon, fax, Internet, szakirodalom, stb.). A munkatársak anyagai és erkölcsi ösztönzését csak megemlítem, mert ezt minden ország saját anyagi lehetőségeihez képest állapítja meg. (Racionalitás az is, hogy jó munkához, jó pénz kell!) A személyi és tárgyi feltételek biztosítása önmagában nem elég. Szükséges, hogy a döntéshozatali mechanizmusban résztvevő személyek tisztában legyenek a racionalitás követelményeivel és azokat a munkájuk során alkalmazzák. A tárgyi feltételek pedig arra szolgálnak, hogy a szakemberek munkáját megkönnyítsék, segítsék. Számba kell tehát venni, hogy az elérendő cél érdekében pontosan milyen szakemberekre és milyen tárgyi feltételekre van szükség, ami szintén döntést igényel, amelyet nem a külpolitika terén, hanem egy másik szakterületen, a humánpolitika keretén belül kell meghozni.

54

Fontos, hogy Brazília legutóbbi két vezetője olyan reális elképzelésekkel rendelkezett, melyek tükrözték az ország méretéből és jelentőségéből, illetve képességeiből származó lehetőségeket. Időben észlelték, hogy szükséges egy, a változásoknak megfelelő „új” külpolitikai intézményrendszer is. A számos regionális integrációban való, legtöbbször vezető szerepvállalás révén a brazil Külügyminisztérium már nemcsak a hagyományos külpolitika, hanem a különböző szakpolitikák intézményi koordinációs centrumaként is szolgált. Bár a különböző minisztériumok tartanak fenn a kérdéses területeken külkapcsolatokat, de az Itamaraty feladata felügyelni arra, hogy ezen szakpolitikák az összállami érdek követelményeinek megfeleljenek. A külkapcsolatok kezelése terén elég nagy a különbség a minisztériumok között. Egyes központi közigazgatási szervek nagyobb hangsúlyt fektetnek erre a tevékenységre, másoknál inkább háttérbe szorul. Ez persze függ az adott szervezet jellegétől is, hiszen külgazdasági,

külkereskedelmi

kapcsolatokkal

foglalkozó

minisztériumban

természetszerűleg hangsúlyosabb a külkapcsolatok szervezése, alakítása, mint más minisztériumok esetében. E feladatkülönbségek nélkül is adódnak eltolódások, ami erősen függ az adott miniszter személyétől, illetve annak a külkapcsolatokról kialakult véleményétől. A külpolitikai döntéshozatal rendszeréről általánosságban ugyanaz mondható el, mint a központi államigazgatás egészéről. A felismerést, hogy a közigazgatásban alapvető változásokra van szükség, most kezdik csak igazán érzékelni. Többek között erről szól az OECD egy nemrégiben megjelent tanulmánya, melyben nem csupán Brazília esetében esik szó a közigazgatási reform szükségességéről, hanem egész Latin-Amerikát érintően. A rugalmasságot a minisztériumok belső szervezetének kialakításánál kell biztosítani, hiszen a változó feladatokhoz kell szinte azonnal igazítani az apparátust. A minisztériumok kialakításán azonban nem szabad túl gyakran változtatni, mert az zavart okoz alsóbb szinten, ahol a napi feladatokat kezelik. A kül- és biztonságpolitika nem tagozódik ugyan vertikálisan, vagy legalábbis nem olyan mértékben, ahogy az egyéb közigazgatási feladatok, de a szervezetrendszerben itt is törekedni kellene a stabilitásra. Ez alatt azt értem, hogy e politikának is szüksége lenne egy egységesebb szervezetrendszerre a kormányzati szerveken belül és azok között is.

55

A nem kormányzati szervek feladata elsősorban a felvetődő problémák azonnali jelzése, és műhelymunkákban megoldási alternatívák kidolgozása. Brazíliában számos kutatóintézet működik, melynek tagjai között számos volt külügyminiszter, nagykövet, illetve a brazil külügyi igazgatást megjárt ember dolgozik. Egyre több elemző cikk, tanulmány jelenik meg azzal kapcsolatban, hogy mi lehetne Brazília jövőbeni szerepe a nemzetközi életben, milyen főbb döntéshozatali fórumokon kellene vezető szerepet vállalnia. Némely kutatóintézet projektszerű programokat indít annak érdekében, hogy még több tapasztalatot szerezzenek mind a külpolitika, mind az élet más területein. Eközben a Külügyminisztériumnak vezető szerepéből adódóan irányító és koordináló feladatokat kell ellátnia, egyben kiszolgáló, információval ellátó tevékenységét is erősítenie kell. A többi minisztérium feladata továbbra is az őket érintő szakterületek ellenőrzése, vizsgálata, valamint probléma felvetődése esetén, illetve bizonyos kapcsolat(ok) fejlesztése céljából javaslattétel. A különböző szaktárcák prioritásai természetszerűleg a jövőben is el fognak térni egymástól, attól függően, hogy mely terület, illetve területek igényelnek nagyobb figyelmet a maguk, a regionális és a nemzetközi közösség szempontjából. Brazília az elmúlt években a jobb és hatékonyabb külpolitikai fellépés érdekében egyre nagyobb szerepet és mozgásteret biztosított a nem kormányzati szereplők számára. Különböző konzultációs mechanizmusok révén véleményük, javaslataik meghallgatásra kerültek, s formálták a születendő döntést. A társadalmi és civil szervezetek munkájának jobb bevonása pedig tovább könnyítheti a külkapcsolati stratégia által megfogalmazott fő irányok megvalósítását. Általuk ugyanis jobb betekintést nyerünk a külpolitika alakulásába, valamint az elért rész-, illetve végeredményekről is jobb tájékoztatást kapunk. „A pártok társadalmi rendeltetése, hogy a népakarat kialakításához és kinyilvánításához, valamint a politikai életben való állampolgári részvételhez szervezeti kereteket nyújtsanak.”45 Mint ahogy az a törvényi megfogalmazásból kiderül a társadalomban meglévő

különböző

érdekek

és

értékek

demokratikus

megjelenítésének

és

érvényesítésének egyik legtipikusabb formája a párt. A választásokon legtöbb szavazatot elért párt jelöltje kap felhatalmazást a kormányalakításra. A pártok kiemelkedő szerepe 45

A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. tv.

56

tehát abban is megjelenik, hogy egyrészt közvetítik a nép akaratát, másrészt megragadhatják a központi kormányzó hatalmat. A közhatalmi szervezetek, a közjogi méltóságok annál hitelesebbek, minél nagyobb társadalmi bázis támogatja őket. Külföldön is nagyobb az elfogadottsága egy olyan államfőnek/kormányfőnek, aki mögött a választók meghatározó többsége áll. A pártok és egyéb érdekcsoportok jelentősége abban áll, hogy a győztes párt által jelölt és megválasztott vezetőn keresztül nyomást gyakorol a külpolitika alakítására. Ezt a nyomásgyakorlást kihasználva azonban a kormányok előszeretettel alkalmazzák a „meg van kötve a kezem” stratégiát nemzetközi alkufolyamataikban. A külpolitikai irányvonal általában hosszú évekre meghatározott, mentes a hirtelen irányváltoztatásoktól csak kisebb, finomabb hangsúlyeltolódás figyelhető meg. Az adott kormányzó párt vagy az erősebb ellenzék - legyen az párt, illetve érdekcsoport - céljai és érdekei ezeken a hangsúlyokon keresztül jelennek meg külpolitikai érdekként, így a döntéshozatali erőközpont egyik legmarkánsabb elemeit alkotják. Bár az előbb elmondottak a magyar gyakorlatból ismert tapasztalatimra épülnek, kutatásom során bebizonyosodott, hogy nincs ez másképp brazil viszonylatban sem. Persze az ország méretéből, jellegéből több pártról és több érdekcsoportról beszélhetünk, azonban nyomást gyakorló, illetve befolyásoló erejük a külpolitikára ugyanúgy működik. Mostanában negyedik hatalmi ágként szokás említeni a médiát. Való igaz, hogy mivel szinte azonnal képes sugározni az eseményeket és véleményeket, valamint tömegekhez tud eljutni, a leghatékonyabb közvélemény formáló, illetve közvetítő szereplője a döntéshozatali folyamatnak. A média a politikusokat is arra kényszeríti, hogy a külpolitikai eseményekre gyorsabban reagáljanak, illetve egyes esetekben a közvélemény erejével magára a döntésre is nyomást gyakoroljanak. Brazíliában már az 1960-as években is tapasztalható volt a média közvélemény formáló ereje, mikor is a két legolvasottabb sajtóorgánum, az O Globo és az O Estado de São Paulo erős szovjet ellenessége komoly hatást gyakorolt a társadalomra, s így a döntéshozatalra. E tendencia ma sincs másképp, sőt a társadalomban egyre szélesebb körben hozzáférhetővé váló Internet következtében egyre csak nő. A világ különböző országaiban élő brazilok a számos társadalmi és civil szervezeten keresztül, valamint az Internet segítségével összekapcsolódnak, s növekvő befolyásoló erőt képviselnek a döntéshozatalban.

57

IV.

ÖSSZEGZÉS

Az egyes külpolitikai, illetve külpolitikai döntéshozatali kutatások célja alapvetően ugyanazok. Egyrészt megtalálni, beazonosítani azokat a szereplőket, tényezőket, melyek hatást gyakorolnak a nemzetközi kapcsolatok alakulására, másrészt közelebbről megvizsgálni azokat a mechanizmusokat, melyek a döntések születésében részt vesznek. Végezetül pedig céljuk e döntések eredményességének elemzése, esetleges mérése. A külpolitikai döntéshozatal vizsgálata, mint tudományos elemzési módszer, bár nem tekint vissza régmúltra, máris ezernyi befolyásoló tényezőt tud felsorakoztatni, mely számos kutatás alapját képezheti. E dolgozatban csupán néhány került megemlítésre a brazil külpolitika tekintetében, mivel egy részletesebb vizsgálat meghaladta volna az előirányzott kereteket. Mivel a mai globalizálódó világban a nemzetközi élet szereplőinek döntései komoly következményekkel is járhatnak, fontos tudnunk, hogy e döntések hátterében mi is zajlik pontosan. A külpolitikai döntéshozatal elemzése segít abban, hogy jobban megismerjük az érintett szereplőket, s ezáltal meghatározzuk saját, illetve más aktorok helyét a nemzetközi rendszerben. Az egyes államok, entitások súlya, s részben ebből kifolyólag célkitűzései országonként, illetve társadalmi berendezkedésüktől függően eltérő. Dolgozatom alanyául azért választottam Brazíliát, mert az utóbbi évtizedekig senki nem számolt jelentős gazdasági fejlődésével, ebből kifolyólag a nemzetközi világrendben betöltött növekvő, erősődő szerepével sem. Egy-két évvel ezelőtt még én sem hittem volna, hogy a karneválokról, szambáról és fociról híres ország vezető szerepre tör majd mind a világgazdaságban, mind a világpolitikában. Az eddig „Harmadik Világ” részeként ismert, és lenézett országról aligha hittem, hogy képes „egyenrangú” partnerként fellépni akár az Egyesült Államokkal, akár a G8 más országaival szemben is. S most azt tapasztalom, hogy egyre több cikk, tanulmány és elemzés foglalkozik azzal, hogyan is érte el Brazília mai gazdasági súlyát, s hogy e mögött a fejlődés mögött milyen gazdasági és politikai mozgatórugók játszottak szerepet. Dolgozatom célja, hogy összefoglaljon és bemutasson néhányat ezen elemzések közül, ezáltal jobban megértve a brazil külpolitikai gondolkodást. S miért is jó ez Magyarország szemszögéből? Úgy vélem, bár teljes joggal elmondható, hogy Brazília és Magyarország 58

összehasonlítása értelmetlen, mert olyanok akár alma és körte, mégis az egyes külpolitikai megfontolások, de még inkább a brazil magatartás olyan példával szolgál, mely hazánk számára a jövőben hasznos lehet. Brazília nemzeti mottója: Ordem e progresso, azaz „Rend és haladás”46, melyet bátran alkalmazhatunk az élet bármely területére, így az ország külpolitikájára is. A brazil külpolitikai gondolkodás a II. világháborút követően, de még inkább az 1960-as években kezdett jelentősen megváltozni. Másképp kezdték el látni Brazília helyét és szerepét az új nemzetközi világrendben, s ennek megfelelően formálták külpolitikájukat. Wallenstein világrendszer elmélete szerint – mely csupán egyike a számos külpolitikát érintő elméletnek –, a centrumon és periférián kívül létezik egy „köztes” állapot, az ún. félperiféria. ”A félperiféria „jellemzői azokban a zónákban, régiókban vagy államokban érvényesülnek, melyek egyszerre kizsákmányolói a perifériának, ugyanakkor szenvedő alanyai a centrum általi kizsákmányoltságnak. Ezt a csoportot nagyobb dinamizmus jellemzi, és tagjai elvárják, hogy a gazdasági elemzéséken túl részesei legyenek az őket érintő folyamatoknak és a politikai formálásnak.” A globális világ félperifériáin erősödő feltörekvő gazdaságok pontosan e gondolat jegyében meg akarják változtatni a különböző szereplők közötti viszonyokat, és természetesen a centrum gazdaságilag és technológiailag fejlett aktoraihoz hasonlóan akarnak új pozíciókat elfoglalni az arénában.”47 Természetesen a „kizsákmányolás” fogalma mára már bizonytalanabbá vált, mint ahogyan azt Wallerstein állítja, de a fenti idézet jól tükrözi honnan is indult Brazília, a brazil külpolitikai gondolkodás. Időközben sok változás történt mind hazai, mind regionális, mind globális szinten, egy valami azonban továbbra is töretlen maradt. Brazília haladni akar előre, de ehhez nyitnia, alkalmazkodnia, és folyamatosan átértékelnie kellett prioritásait. E mellett, a siker érdekében, e prioritásokhoz kellett igazítani döntéshozatali mechanizmusait. De vajon eredményes lesz-e továbbra is a brazil külpolitika?

46

Nemzeti mottók listája: http://hu.wikipedia.org/wiki/Nemzeti_mott%C3%B3k_list%C3%A1ja (letöltés ideje: 2012. március 17.) 47 http://www.magyardiplo.hu/kezdlap/512-a-globalis-nemzetkoezi-rendszer-uj-fizikaja-ii-resz (letöltés ideje: 2012. március 27.)

59

Irodalomjegyzék Könyvek, tanulmányok, disszertációk: Kiss J. László (2009): Változó utak a külpolitika elméletében és elemzésében Budapest, Osiris Kiadó Gálik Zoltán (2006): A közös európai külpolitika elmélete. A neoföderalizmustól a külpolitikai döntéselméletig, Ph. D. értekezés, Bp.: Corvinus, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola Tóth Adél: Értékek és érdekek: a békére törekvő, pragmatikus külpolitika kialakításának lehetőségei a változó nemzetközi erőtérben. Brazília, Disszertáció, Bp.: BGF KKFK (2003.) Horváth Benedek: Brazília gazdasága, szerepe és kapcsolatai napjainkban, Disszertáció, Bp.: BGF-KKFK (2010.)

Snyder, R. C. - Bruck, H. W. - Sapin, B. (szerk.) 1963: Foreign Policy Decision-Making: An Approach to the Study of International Politics. Glencoe IL, Free Press

OECD/ECLAC (2011), Latin American Economic Outlook 2012: Transforming the State for Development, OECD Publishing http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-en Letöltés ideje: 2012. 02. 24. Külügyminisztérium: Magyarország külkapcsolati stratégiája (tervezet) Budapest, 2007. www.kulugyminiszterium.hu/NR/...3370.../hu_kulkapcs_strat.pdf Letöltés ideje: 2012. 03. 10. A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. tv. 60

Constitution of the Federative Republic of Brazil http://www.wipo.int/wipolex/en/details.jsp?id=8755 Letöltés ideje: 2012. 03. 27. Folyóiratok, Újságcikkek: Nagy Péter: Racionális-e a külpolitikai döntéshozatal? =Külügyi Szemle, 2003/1., pp. 141-191. Nagy Péter: Ki kormányozza a külpolitikát? =Külügyi Szemle, 2007/4., 204-280.o Pólyi Csaba: Brazília regionális és nemzetközi szerepvállalásának erősödése =Külügyi Szemle, 2008/3., Latin-Amerika különszám, pp. 55-67. Lehoczki Bernadett: A felemelkedés mátrixa – Brazília a Lula-érában (Brazil during Lula era) =Köz-gazdaság, 2011/1., pp. 37-56. Szilágyi Ágnes Judit: Magyarország és a független külpolitikai törekvéseket övező vita Brazíliában az 1950-es és 1960-as évek fordulóján =Két világ kutatója – Urbán Aladár 80 éves, Szerk.: Háda Béla, Majoros István, Maruzsa Zoltán, Petneházi Margit, pp. 409-423.

Roett, Riordan: The Foreign Policy of President Fernando Henrique Cardoso =Carta International, 2000 December/2001 Január, no. 94/95, pp. 28 Benal-Meza, Raúl: A política exterior do Brasil: 1990-2002 =Revista Brasileira de Política Internacional, IBRI, Ano 45 no. 01/2002, pp. 36-71.

61

Internetes újságcikkek: Dr. Tarrósy István: A globális nemzetközi rendszer „új fizikája” – I. rész, 2011. júliusaugusztus http://www.magyardiplo.hu/archivum/2011-augusztus/511-a-globalis-nemzetkoezirendszer-uj-fizikaja-i-resz Letöltés ideje: 2012. március 27. Dr. Tarrósy István: A globális nemzetközi rendszer „új fizikája” – II. rész, 2011. júliusaugusztus http://www.magyardiplo.hu/kezdlap/512-a-globalis-nemzetkoezi-rendszer-uj-fizikaja-iiresz Letöltés ideje: 2012. március 27. Dr. Tarrósy István: A globális rendszer „új fizikája” – III. rész http://www.magyardiplo.hu/kezdlap/513-a-globalis-nemzetkoezi-rendszer-uj-fizikaja-iiiresz Letöltés ideje: 2012. március 27. Solti Ágnes: A feltörekvő Brazília lehetőségei és kihívásai http://kitekinto.hu/latin-amerika/2012/03/15/a_feltorekv_brazilia_lehetsegei_es_kihivasai/ Letöltés ideje: 2012. március 25.

Jeffrey Cason, Timothy J. Power: Presidentialization, and the Rollback of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making from Cardoso to Lula, Conference Paper, „Regional Powers in Asia, Africa, Latin America, the Near and Middle East”, December 11 and 12, 2006 http://www.gigahamburg.de/dl/download.php?d=/content/forumregional/pdf/giga_conference_RegionalPo wers_0612/giga_RegPowers0612_paper_cason-power.pdf Letöltés ideje: 2012. március 10.

62

Celso Amorim: Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): an overview http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-73292010000300013&script=sci_arttext Letöltés ideje: 2012. március 17. Andrés Rivarola Puntigliano: ’Going Global’: An Organizational Study of Brazilian Foreign Policy http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v51n1/a02v51n1.pdf Letöltés ideje: 2012. március 28. Buzás Sándor: Brazília 2003: Valami elkezdődött?!, MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Kihívások, 172. sz., 2004. február http://www.vki.hu/kihivasok.shtml Letöltés ideje: 2012. március 12. Simone Diniz, Cláudio Oliveira Ribeiro: The Role of the Brazilian Congress in Foreign Policy: An Empirical Contribution to the Debate http://www.bpsr.org.br/revistas/index.php/bpsr/article/view/32 Letöltés ideje: 2012. április 1. Szeghalmi Zsolt: Miért imádják a brazilok Dilmát? http://kitekinto.hu/latin-amerika/2011/07/24/miert_imadjak_a_brazilok_dilmat/ Letöltés ideje: 2012. március 30.

Guy Burton: Is Brazil entering a new phase in foreign affairs under Dilma Rousseff? http://blogs.lse.ac.uk/ideas/2012/01/is-brazil-entering-a-new-phase-in-foreign-affairsunder-dilma-rousseff/ Letöltés ideje: 2012. március 30.

David Rothkopf: Brazil's New Swagger http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/02/28/brazil_s_new_swagger Letöltés ideje: 2012. március 30.

63

Michael Fox: Brazilian Foreign Policy under Dilma: Interview with Igor Fuser http://www.cipamericas.org/archives/3650 Letöltés ideje: 2012. március 31.

Roque Planas: Rousseff Tweaks Brazil's Foreign Policy at the UN http://www.ascoa.org/articles/3162/Rousseff_Tweaks_Brazils_Foreign_Policy_at_the_UN/ Letöltés ideje: 2012. március 31.

Goldman Sachs: The BRICs Remain in the Fast Lane BRICs Monthly, Issue No: 11/06, June 24, 2011 http://www.goldmansachs.com/our-thinking/brics/brics-remain-in-the-fast-lane.html Letöltés ideje: 2012. március 31. Horváthné

dr.

Fekszi

Márta

Kabinetfőnök

Asszony beszéde

a

Magyar

Karrierfejlesztési Szövetség által szervezett konferencián, Budapest, 2009. július 10. Magyarország szerepe és tevékenysége az ENSZ-ben http://www.noikarrier.hu/?site=100&cid=131&menu=0&almenu=0 Letöltés ideje: 2012. április 1.

UN Women http://www.finaldestination.herobo.com/?media=UN_Women Letöltés ideje: 2012. április 1.

Delivering as One http://www.finaldestination.herobo.com/?media=Delivering_as_One Letöltés ideje: 2012. április 1. Tájékoztató – Rio+20: Előrelépés a fenntartható fejlődés megvalósítása felé a gazdaság zöldebbé tétele és az irányítás javítása révén – A Tanács következtetései http://register.consilium.europa.eu/pdf/hu/11/st15/st15388.hu11.pdf Letöltés ideje: 2012. április 1.

64

Női

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, ATANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS ARÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Rio+20: a zöld gazdaság és a jobb irányítás felé vezető úton http://register.consilium.europa.eu/pdf/hu/11/st11/st11845.hu11.pdf. Letöltés ideje: 2012. április 1. Internetes portálok:

http://ibri-rbpi.org/loja-do-ibri/ http://www.itamaraty.gov.br/ http://www.funag.gov.br/ http://www.cplp.org/ http://www.oas.org/en/default.asp http://www.pralmeida.org/ Nemzeti mottók listája: http://hu.wikipedia.org/wiki/Nemzeti_mott%C3%B3k_list%C3%A1ja

Dr. Vándor János főiskolai tanár által tartott Külpolitikai Döntéshozatal előadás anyaga (KDH diaszövegek levelezősöknek dokumentum)

65