BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Nappali tagozat EU kapcsolatok szakirány

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Nappali tagozat EU kapcsolatok szakirány

REGIONÁLIS POLITIKA FORRÁSAINAK ELOSZTÁSA A VISEGRÁDI ORSZÁGOKBAN

Budapest, 2009 Készítette: Horváth Dóra

TARTALOMJEGYZÉK 1. Regionalizmus elméleti háttere

6.

2. Visegrádi országok a csatlakozáskor

8.

2. 1. Közös múlt

8.

2. 1. 1. Rendszerváltás hatása a területi egyenlőtlenségekre

9.

2. 1. 2. Közigazgatás helyzete

11.

2. 1. 3. Regionális politika az átmenet időszakában

12.

3. Regionális politika a csatlakozás után

13.

3. 1. Fejlesztési célkitűzések, programok

13.

3. 2. Intézményrendszer kialakításának lehetséges módjai

13.

4. Magyarország

15.

4. 1. Magyarország a csatlakozáskor

15.

4. 2. A regionális politika közigazgatási környezete

17.

4. 3. Fejlesztési célkitűzések

18.

4. 4. A támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer

20.

4. 5. Partnerség és közvélemény

24.

4. 6. A 2004-2006-os időszak eredményei

25.

5. Csehország

31.

5. 1. Csehország a csatlakozáskor

31.


32.

5. 3. A 2004-2006 Fejlesztési célkitűzések

34.

5. 4. A 2007-2013 Fejlesztési célkitűzések

35.


38.


39.

5. 7. A cseh regionális politika értékelése

42.

6. Szlovákia

46.

6. 1. Szlovákia a csatlakozáskor

46.


49.

6. 3. A 2004-2006-os fejlesztési célkitűzések

49.

6. 4. A 2007-2013-as fejlesztési célkitűzések

51.


54.


58.

6. 7. A szlovák regionális politika értékelése

60.

7. Lengyelország

64. 3

7. 1. Lengyelország a csatlakozáskor

64.


66.

7. 3. A 2004-2006-os fejlesztési célkitűzések

66.

7. 4. A 2007-2013-es fejlesztési célkitűzések

68.


70.


74.

7. 7. A lengyel regionális politika értékelése

75.

8. A visegrádi országok regionális politikájának értékelése

80.

8. 1. Forráslehívás sikeressége

80.

8. 2. Fejlesztési célkitűzések

81.

8. 3. Intézményrendszer

82.


84.

8. 5. Gazdasági eredmények

85.

9. Összefoglaló gondolatok

89.

10. A felhasznált irodalom jegyzéke

90.

11. Ábrák és táblázatok jegyzéke

95.

4

Témaválasztásom alapját az Európai Unió regionális politikája, illetve ennek az egyes tagállamokban kiépített intézményrendszere iránti érdeklődésem nyújtotta. A regionális politika kiemelkedő szerepét jól érzékelteti, hogy a Közösség költségvetésének jelentős hányadát1 fordítja a tagállamok regionális különbségeinek mérséklésére, ill. kiegyenlítésére; elfogadva a nézetet, miszerint a gazdasági mutatók és az életszínvonal tekintetében elmaradt területek fejlettebb régiókhoz való felzárkóztatása az egész térség további fejlődésének, és az Unió világpiaci versenyképességének záloga. A redisztribúció ebből eredő szükségszerűségét tovább fokozza a mélyülő integráció fontos alapértékét jelentő társadalmi méltányosság. A fentiekben vázolt elképzeléstől élesen eltérnek a fejlett, illetve a fejlődés kritériumait egyértelműen hordozó régiók további erősítését szorgalmazó elméletek. A szkeptikus nézeteket igazolni látszik többek közt Írország példája. Az 1973-ban csatlakozó állam a közösségi támogatások nyomán jelentős gazdasági növekedésnek indult, a régiók közti különbségek azonban valamennyi fontosabb mutatót figyelembe véve nőttek. A regionális támogatások jelenlegi rendszerének vizsgálata tehát több kérdést is felvet. A 2004-ben csatlakozott országok, a regionális politika hosszú távú következményeinek bizonytalansága ellenére, a csatlakozás egyik legfontosabb előnyének tekintik a támogatásokból való részesülést. Különösen fontossá vált ez az előny 2007 óta, mikortól ezen tagállamok is a támogatási rendszer teljes jogú tagjává váltak. Az új programozási periódusban rejlő lehetőségeket tovább növeli a forráslehívásra vonatkozó szabályok megváltozása is. Az ÁFA elszámolható lett, a közösségi társfinanszírozás mértéke emelkedett, bevezették az n+2-es szabályt. Ezekkel a módosításokkal javulhat a tagállamok eredménye a forráslehívás terén. Nagyban befolyásolja azonban az egyes tagállamok abszorpciós képességét az általuk kialakított nemzeti intézményrendszer, mely a források elosztásáért felel. Ebben egyetértenek a regionális támogatások fejlődésre gyakorolt üdvös hatását hirdető modellszimulációk kidolgozói és az ökonometriai vizsgálatokat megfogalmazó, szkeptikusan vélekedő közgazdászok.2 Dolgozatomban a négy, 2004-ben csatlakozott visegrádi országban (V4) szeretném vizsgálni a Közösség regionális és strukturális támogatásainak elosztását, annak koncepcióját, valamint a 1 Költségvetése 44%-át költi „Fenntartható növekedés és foglalkoztatás” céljaira 2007-2013 között. http://europa.eu/abc/budget/future/index_hu.htm#make letöltés: 2008. 12. 04. 2 Borkó Tamás-Oszlay András: Az EU költségvetés-készítés és fő pénzügyi folyamatainak elemző áttekintése; a folyamatokat, valamint az egyes kölcsönhatásokat befolyásolni képes magyar szellemi műhely megerősítése. ICEG 207. május 20.

5

végrehajtó és felügyelő intézményrendszerét. Továbbá értékelném a közösségi források eddigi eredményét. Elemzésem kiindulópontja ezen államok közös posztszocialista öröksége. Ugyanakkor gazdasági, földrajzi, kulturális adottságaik terén egyéni jellemzőket is nagy számban hordoznak, melyeket szintén hangsúlyosnak tartok. Kiemelném ezen sajátosságok mellett a közös „közép-európaiságukból” adódó földrajzi, történelmi, gazdasági gyökereket, melyek összekötik őket. Alapvető célom a magyar regionális politika értékelése; problémáinak és ezek lehetséges megoldásainak vázolása, természetesen szakdolgozati kereteken belül, így a teljesség igénye nélkül. Ezt a vizsgálatot egyrészt a regionalizmus elméletei és empirikus következtetései, valamint a másik három visegrádi ország tapasztalatai alapján szeretném elvégezni. Ez utóbbi, és dolgozatomban hangsúlyosabb szerephez jutó szempontot az országok posztszocialista jellege és egyidejű Unióhoz való csatlakozása indokolja.

1. Regionalizmus elméleti háttere A regionalizmus, jelen értelmezésben a gazdasági, társadalmi, életszínvonalbeli fejlődésnek egy államon belül területileg differenciáltan történő vizsgálata, és ezen fejlődés területileg specifikus elősegítése a közgazdaságtanban meghatározó koncepcióként csak a kilencvenes években jelent meg.3 Michael Porter hangsúlyozza a helyi tényezők meghatározó voltát a vállalatok és iparágak versenyelőnyében. A vállalatok telephelyük kiválasztása során figyelembe vesznek olyan regionális szinten jelentkező versenyképességi tényezőket is, amelyeket nem a piac határoz meg, mint például a tényező ellátottság. Mivel a térbeli folyamatok nem tökéletesek, a piac működése hosszútávon sem egyenlíti ki a területi fejlettségbeli különbségeket, a regionális fejlődést pedig az állami döntések is befolyásolják, így az állam meghatározó szerepet játszik a regionális különbségek mértékében.4 Felmerül a kérdés azonban; miért érdeke egy közösség egészének a területi különbségek felszámolása. Ez a szempont a dolgozat témája értelmében két szemszögből vizsgálandó. Minthogy az Európai Unió által nyújtott források szerepét vizsgálom, fontos az Európai Közösség érdekeltségének meghatározása. A Közösség számára a régiók ügye az 1960-as évek végétől vált különösen fontossá, amikor a monetáris unió kialakításának konkrét lépései kerültek előtérbe. Ahhoz, hogy a monetáris unió elérje célját, így elősegítse a gazdasági növekedést és új munkahelyek létrehozását, a tagállamok nagyfokú gazdasági stabilitása, 3

Vida Szabolcs-Döbrönte Katalin: A regionális politika és intézményrendszer szerepe Magyarországon. In:Tér és Társadalom (TÉT) XVIII. évf. 2004. p.1. 4 Vida Szabolcs-Döbrönte Katalin: A regionális politika és intézményrendszer szerepe Magyarországon. In:Tér és Társadalom (TÉT) XVIII. évf. 2004. p.2.

6

valamint konvergenciája szükséges már az egységes valuta bevezetése előtt. Ezen célkitűzések egyre nagyobb kihívást jelentettek az Unió bővítésével, mellyel együtt járt az integráción belüli különbségek növekedése, Nagy-Britannia és különösen Írország, majd a mediterrán országok csatlakozásával. Ezzel párhuzamosan terjedt el az a nézet, hogy a területi kiegyenlítődés szükséges az integráció mélyítéséhez. Ez utóbbi pedig előfeltétele a monetáris unió sikerének. Emiatt válhatott a regionális kiegyenlítődés az 1970-es évektől kiemelkedő politikai és gazdasági érdekké. Az 1970-80-as években az EU kiépítette regionális támogatási rendszerét,

megfogalmazta

annak

alapelveit,

és

a

tagállamokban

kiépítendő

intézményrendszer alapvető szabályait. A másik vizsgálandó szempont a nemzeti érdek. Egy állam céljai között a fejlettségbeli kiegyenlítettség a társadalmi méltányosság szempontján túl a politikai stabilitás miatt is fontos szerepet kell, hogy kapjon, mivel a regionális különbségek a politikai stabilitás akadályát képezhetik. Felmerül azonban a kérdés, egy országban jelentkező területi egyenlőtlenségek, illetve azok csökkentésére tett lépések hogyan hatnak az adott állam általános fejlettségbeli szintjére. Barro 1999-es empirikus tanulmánya a következő eredményre jutott5; míg a szegényebb országokra az „egyenlősítő politika” pozitív hatással van a nemzeti jövedelem növekedés szempontjából, addig a gazdagoknál az összjövedelem csökkenésével jár. A fentiek alapján a TÉT tanulmánya6 Magyarország esetében nem látja gazdasági hatékonyság szempontjából indokoltnak a kiegyenlítést, annak szükségességét méltányossági, esélyegyenlőségi okokból szorgalmazza. Ezzel szemben különböző modellszimulációk,mint például a keynesi jellegű Hermin modell, vagy az inkább neoklasszikus jegyeket magán viselő QUEST II. modell szerint GDP növekedést hoz a közösségi fejlesztési támogatás.7 Az ökonometrikus vizsgálatok szerint vagy semmilyen gazdasági eredménnyel sem kecsegtetnek a pótlólagos fejlesztési támogatások8, vagy csak egészen csekély mértékű 5

Vida Szabolcs-Döbrönte Katalin: A regionális politika és intézményrendszer szerepe Magyarországon. In:Tér és Társadalom (TÉT) XVIII. évf. 2004. p. 5. 6 Vida Szabolcs-Döbrönte Katalin: A regionális politika és intézményrendszer szerepe Magyarországon. In:Tér és Társadalom (TÉT) XVIII. évf. 2004. p. 5. 7 A Hermin modellben az adott nemzeti gazdaság termelési oldalán egy ipari és egy szolgáltató szektor jelenik meg. A neoklasszikus QUEST II modell több szektoros, termelési oldalon is több ágazattal kalkulál, melyek kibocsátását neoklasszikus függvényekkel határozza meg. A háztartások fogyasztásukat jelenbeli és jövőben várható jövedelmek együttes figyelembevételével alakítják ki. Ez a modell az uniós források potenciális növekedési hatását kisebbnek ítéli, mint a Hermin modell. Borkó Tamás-Oszlay András: Az EU költségvetés-készítés és fő pénzügyi folyamatainak elemző áttekintése; a folyamatokat, valamint az egyes kölcsönhatásokat befolyásolni képes magyar szellemi műhely megerősítése. ICEG 207. május 20, p. 29.32.

7

fejlődést váltanak ki.9 Ez utóbbi vizsgálat azonban hangsúlyozza, hogy az eredményt alapvetően meghatározza a források allokálásáért felelős intézményrendszer. Egyes vizsgálatok szerint a külkereskedelmileg nyitottabb országok esetében a közösségi források szignifikánsabban jobb növekedési eredményt érnek el.10

2. visegrádi országok a csatlakozáskor 2. 1. Közös múlt A második világháború után a négy visegrádi ország a Szovjetunió politikai és gazdasági érdekszférájába került. A központi hatalom a gazdasági irányításban és a termelési viszonyokban is teljes átalakítást hajtott végre, melynek során figyelmen kívül hagyták az egyes országok adottságait. 1955 után kialakult keleti együttműködés alapja a Szovjetunió nyersanyagainak és energiahordozóinak exportja és a kelet-közép európai országokból származó feldolgozóipari termékek és agrártermékek importja volt. Ez a visegrádi országok számára is lehetővé tette, hogy iparukat saját nyersanyag- és energiabázisukat meghaladó alapokra támaszkodva építsék ki. Ennek megfelelően kialakított gazdasági struktúrájuk azonban élesen eltért a világgazdasági trendektől. A keleti tömb országai között nem alakult ki

tényleges

gazdasági

integráció,

amennyiben

nem

létezett

köztük

kapcsolat

termelőeszközök, illetve vállalatok szintjén. A fentiek miatt külkereskedelmi struktúrájuk súlyosan torzult. Az olajválságok okozta drágulás a szovjet energiaexport korlátozásához vezetett. Ezzel párhuzamosan a közép-kelet-európai országok külföldi adósságállománya jelentősen növekedett. A legnagyobb egy főre jutó adósságot Magyarország halmozta fel. Az adósságátütemezés szükségessége a nyolcvanas években Lengyelországban jelentkezett először. Az adósságfelhalmozás okozta problémák Csehszlovákiát nem érintették, mivel az 1968 utáni vezetés politikai okokból nem vett fel nyugati hiteleket. A szovjet társadalmi modell átvételével a közép-kelet-európai országokban is lehetetlenné vált az államhoz nem kötődő, állami ellenőrzés alól mentes egzisztencia megteremtése. Emiatt nem alakulhatott ki nyugatihoz hasonló erős civil szféra, polgári kezdeményezés sem.

8

Boldrin, M. – Canova, F: Inequality and Convergence in Europe’s Regions: Recondisering European Regional Policies. In: Economic Policy: an European Forum, 2001. p. 205-245. 9 Ederveen, S. – Gorter, J. – de Mooij, R.- Nahuis, R.: Funds and Games; The Economics of European Cohesion Policy. ENEPRI, Occasional Paper, No.3. 2003. 10 Borkó Tamás-Oszlay András: Az EU költségvetés-készítés és fő pénzügyi folyamatainak elemző áttekintése; a folyamatokat, valamint az egyes kölcsönhatásokat befolyásolni képes magyar szellemi műhely megerősítése. ICEG 207. május 20.

8

Mivel a szocialista rendszer célul tűzte ki a társadalmi különbségek megszűntetését, megkezdődött az érintett országokban egyfajta decentralizált iparfejlesztés. Ennek eredményeként észlelhető nivellálódás a 80-as évek elejéig, de ez egyre csökkenő gazdasági növekedés mellett történt. A kiegyenlítődéshez ugyanis az is hozzájárult, hogy hiányoztak az innovatív, gazdasági áttörést végrehajtó régiók.11 Az érintett országokban a városfejlesztés többnyire az országos szint alatti közigazgatási egységek feladata volt.12 Ez különösen a háromszintes területi igazgatású államokra jellemző, így Magyarországra és Lengyelországra. Minthogy a székhelyvárosok száma nagy volt, ezek többnyire elnyelték az erre a célra szánt forrásokat. Csehszlovákiában négyszintes volt a közigazgatási rendszer. Itt a fejlesztési erőforrások jelentős részét a két középső szint közül az alsóbb szint kapta, így jobban érvényesülhetett a decentralizáció a városfejlesztésben. A szocialista városfejlesztési koncepció vesztesei elsősorban azon nagyvárosok voltak, melyek nem illettek a tipizált vidéki közigazgatási központi szerepkörbe, illetve vonzási körzetük túlterjedt saját közigazgatási régiójukon, adott esetben az ország határain is. A fővárosok is megsínylették a szocialista fejlesztési politikát. Mivel teljesen elszigetelődtek Európa nyugati részétől, és a világ más nagyvárosaitól, elvesztették nemzetközi pénzügyi, turisztikai központ jellegüket.13 Mindemellett a rendszer a kisvárosok fejlesztését is elhanyagolta. 2. 1. 1. Rendszerváltás hatása a területi egyenlőtlenségekre A regionális egyenlőtlenségek jellege nagyban megváltozott a rendszerváltás következtében. Illés Iván ennek elemeit három fő pontban nevezte meg.14 Elsőként az egyenlőtlenségek okaiban rejlő különbségeket vizsgálja. A rendszerváltás előtt a közép-európai térbeli egyenlőtlenségeket a makrogazdasági szerkezet határozta meg. Így az ipar és a túlnépesedett mezőgazdaság közti nagy termelékenységi és jövedelemtermelési különbségek miatt bármilyen ipari fejlesztés az egyenlőtlenségek csökkentésével járt volna. A szükségesnek vélt fejlesztéseket makroszinten kívánták kivitelezni, a minisztériumok támogatásán keresztül. A politikai fordulat után jelentkező egyenlőtlenségek fő okai már mikroszinten keresendők. A fejlődést főként a működő tőkére vonatkozó döntések befolyásolják, ezeket pedig a mikroszféra vállalatai hozzák. Őket a kormányok, 11

Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002. p. 75. Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002. p. 75. 13 Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002. p. 76. 14 Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó,. 2002. p. 147. 12

9

önkormányzatok legfeljebb ösztönözni próbálhatják különböző engedményekkel. Így a térbeli folyamatok irányításában a nemzeti szint le-, a transznacionális és helyi szint felértékelődött. Míg a térbeli különbségek a rendszerváltás előtt a településhierarchia egyes szintjei között jelentkeztek, pl. város és falu között, addig a politikai fordulat után már az egyes szinteken belüli különbségek a meghatározóak, tehát város és város, vagy falu és falu közti egyenlőtlenségek. Most már kevésbé a közigazgatási státusz, mint inkább a konkrét térség lehetőségei játszanak döntő szerepet. Az egyes régiók közti különbségek növekednek, a települési hierarchia szintjei között azonban nem állapítható meg egyértelmű trend a fejlettség kérdésében. Megváltoztak azok a jellemzők is, amikben a területi egyenlőtlenségek megmutatkoztak, ezzel együtt pedig a különbségek kifejezésére szolgáló mérőszámok is. A rendszerváltást követően jelentősen megnőttek regionálisan a foglalkoztatási és bérkülönbségek. Így ma sokkal inkább mérhető az egyenlőtlenség mértéke a bérszintre és a munkanélküliségre vonatkozó mutatókkal. A tárgyalt országokban a politikai fordulat után végbement, jelentős területi differenciálódás több gazdasági tényezőre vezethető vissza. Ezek rövid vizsgálata fontos a kiegyenlítődéshez szükséges lépések megismeréséhez. A rendszerváltás után megfigyelhető jelenség lett a vizsgált térség államainak mindegyikében a keleti országrészek elmaradása a többi régiótól. Ehhez nagyban hozzájárult a keleti piacok összeomlása, a keletre irányuló korábbi kereskedelmi kapcsolatok megszűnése. Ezt részben a Szovjetunió összeomlása, a keleti gazdasági krízis és a világgazdaság piaci hatásainak érvényesülése okozta, másrészt a keleti tömbtől leszakadó közép-európai államok politikailag tudatos elfordulása a keleti térségtől. Egyenlőtlenségeket okozott a szövetségi államok szétesése, így a Szovjetunióé, illetve Csehszlovákia megszűnése, bár ez utóbbi a helyzethez képest kevés gazdasági feszültséggel járt; Csehország továbbiakban is Szlovákia legfontosabb kereskedelmi partnere maradt. A privatizáció során a piaci körülmények között nem életképes üzemek tönkrementek, mely folyamatot többnyire felgyorsított a gazdasági szférának nyújtott támogatások jelentős csökkentése is. Ez egyes ágazatok válságát idézte elő, így az addig nagy támogatásokat élvező szénbányászat, vaskohászat, élelmiszergazdaság, hajógyártás, illetve a vasutak működtetésének nehézségeit.

10

Mindezek mellett megfigyelhető a kereskedelmi, pénzügyi és üzleti szolgáltatások dinamikus bővülése, elsősorban a fővárosokban és a nyugati határ mentén. Ez a folyamat ezen térségek átlagosnál nagyobb fejlődését tett lehetővé. Az átmenet során az urbanizációt egyes régiókban visszavetette a lakosság városokból vidéki falvakba költözése. Ez a jelenség főleg ott jellemző, ahol az ágazati válság miatt sokan elvesztették a munkájukat, vagy a bérszínvonal a munkát a segélyeknél kedvezőtlenebbé tette, a vidéki élet pedig olcsóbb, mint a városi. 2. 1. 2. Közigazgatás helyzete A rendszerváltást követően a tárgyalt országokban szétválasztották a központi és önkormányzati szervek feladatait. Ezzel párhuzamosan igyekeztek a regionális hatóságok hatalmát korlátozni, Csehországban mind a régiók, mind a járások szintjén, Szlovákiában a járások hatáskörének csökkentésével, Lengyelországban a vajdasági tanácsok központi kormányhivatalokká alakításával. Magyarországon ugyan a megyékben működött a választott közgyűlés, de hatáskörét itt is korlátozták. A legfontosabb helyi szervek a városi, községi önkormányzatok lettek, melyek nem voltak alávetve magasabb, járási, megyei vagy regionális hatóságoknak. Az autonómia elsősorban a finanszírozási rendszerben nyilvánult meg. A városok és községek költségvetését,

pénzügyi

lehetőségeit

törvények

szabályozták,

Magyarországon

és

Lengyelországban nagyobb, Csehországban és Szlovákiában kisebb szabadságot hagyva nekik. Míg

Csehországban

és

Szlovákiában

a

falvak

többsége

funkcionált

községi

önkormányzatként, addig Magyarországon minden falu. Lengyelországban több falu képez egy községet. A fenti három országban ez a jelenség egyértelműen a korábbi erőszakolt községösszevonások reakciója volt.15 Ez azonban a pénzügyi források szétszóródását és gyakran párhuzamos, pazarló beruházásokat eredményezett. Ennek következtében ma már egyre gyakrabban figyelhető meg több község együttműködése a sikeresebb fejlesztések érdekében, mely folyamatot többnyire a kormányzatok is igyekeznek támogatni.

2. 1. 3. Regionális politika az átmenet időszakában

15

Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002.p. 78.

11

A szocialista rendszerben a központi tervezés fontos célja volt ugyan a térbeli kiegyenlítődés, mégsem alakult ki szerves kapcsolat a térbeli folyamatok és a tervrendszer beindította folyamatok között. Ennek alapvető oka az idődimenziók eltérése.16Míg a népgazdasági tervek középtávú tervezésen alapultak, addig a területi tervezés szükségszerűen hosszú távú tevékenység. A rendszerváltás folyamatában a tárgyalt országokat többnyire általános gazdasági, társadalmi, illetve diplomáciai kérdések foglalkoztatták. Az első évek recessziója azonban nagyon hamar szembesítette őket az egyes térségekre korlátozódó problémákkal, melyek felkészületlenül érték őket. Bár az utolsó csehszlovák kormány kísérletet tett néhány válságrégió megsegítésére, és Magyarország is indított egyes térségeket segítő programokat, átfogó regionális politikáról szinte sehol nem beszélhetünk kezdetben. Ez alól az évtized végére csak Magyarország volt kivétel. Az országok idővel felismerték, hogy a rendszerváltás után kialakított túl kicsi és gyenge közigazgatási középszint hátrányos a regionális fejlesztésekben. Lengyelországban az 199798-as

reform

során a

vajdaságok

számát

49-ről

16-ra

csökkentették, ezek

kompetenciáját pedig növelték. A vajdaság alatti szinten újra létrehozták a járásokat (powiat). A szlovák 1996-os közigazgatási reform ennél korlátozottabb volt, de itt is jelentősen csökkentették a régiók számát (36-ról 8-ra), kompetenciájuk azonban jelentősen nem nőtt. Későbbiekben gondot okozott, hogy ezek nem voltak elég nagyok a NUTS II-es szinthez. Magyarországon a megyék csoportjából alakítottak ki NUTS II-es nagyságrendnek megfelelő régiókat. A rendszerváltás után a fejlesztések gazdasági funkcióit többnyire a pénzügyi vagy a gazdasági minisztérium, míg a konkrét területfejlesztést valamely érintett ágazati minisztérium

látta

el.

Így

Magyarországon

először

a

Környezetvédelmi

és

Területfejlesztési Minisztérium, majd a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium alá

tartozott,

míg

Csehországban

önálló

minisztérium

alá,

Szlovákiában

a

Környezetvédelmi Minisztérium alá, Lengyelországban pedig az építésért, lakáspolitikáért és közmunkáért felelős minisztérium alá. A fentiek alapján fontos szempont az irányító minisztérium súlya és hatása a többi minisztériumra, végrehajtó szervre. Ebben az időszakban jelentősebb funkciókat a területi önkormányzatok csak Magyarországon kaptak. Itt először Megyei, később Regionális Fejlesztési Tanácsok

16

Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002.p. 123.

12

működtek. Országos szintű Területfejlesztési Tanács, ill. Bizottság Magyarországon és Lengyelországban működött. 1997 végén még csak Magyarországnak volt átfogó, területfejlesztésről szóló törvénye. A regionális politika pénzügyi eszközrendszere Az EU-csatlakozás előtt szó szoros értelemben vett regionális fejlesztési pénzalapok csak Magyarországon

működtek.

A

legelmaradottabb

térségekben

infrastrukturális

támogatásokat kezdeményeztek túlsúlyban a vállalatok támogatásához képest. Ezek együttesen a GDP körülbelül 0,3-0,5 % - át tették ki. A többi tárgyalt országban a vállalati támogatásokra fektették a hangsúlyt. Lengyelországban a PHARE és a STRUDER programok hat vajdaságban támogattak KKV-kat. Csehországban négy program támogatta a KKV-k fejlődését, de ezek regionális célokhoz is illeszkedtek. Regionális fejlesztésekhez járult hozzá például a REGION, a VESNICE vagy a REGENERACE. Szlovákiában szintén a KKV-k kaptak hangsúlyos szerepet két kiválasztott régióban.

3. Regionális politika a csatlakozás után 3. 1. Fejlesztési célkitűzések, programok A régi tagállamok példáját tekintve az ágazati operatív programok (OP) szerepe csökkenő tendenciát mutat, bár még mindig domináns, a regionális OP-kel (ROP) szemben.17 Ez a jelenség mind a centralizált, mind a decentralizált támogatási rendszerrel rendelkező országok esetén megfigyelhető. Az újonnan csatlakozók többségében a régióknak nem volt önálló regionális fejlesztési terve az első, 2004-2006-os nemzeti fejlesztési tervben. Az Európai Bizottság is közös nemzeti ROP készítésére ösztönözte őket a tapasztalatok hiányára, a hatékonyságra és adminisztrációs kapacitásaikra hivatkozva. 3. 2. Intézményrendszer kialakításának lehetséges módjai Az új tagállamok nagy hangsúlyt fektettek az EU-kompetens szabályozásra. Ezek a strukturális és kohéziós támogatásokra vonatkozóan elsősorban az EK 1260/1999 és az EK 1164/1994 rendeleteket jelentették. A kötelező érvényű szabályokra való koncentrálás mellett kisebb szerep jutott a korábbi, erős központosítás mérséklésének, illetve a régi tagállamokban nagyobb kompetenciával rendelkező regionális háttérszervezetek helyi megerősítésének. 17

Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007. p. 36.

13

Az intézményrendszer alapjait az újak a régi tagállamok példája alapján igyekeztek kialakítani. Az uniós tapasztalatok szerint a főszerv (Irányító Hatóság, Managing Authority) lehet az állami adminisztráción kívüli vagy azon belüli szervezet. Ahol azon belül működik, ott általában jelentős a közreműködő szervezetek száma, míg ha a központi igazgatáson kívüli intézmény a felelőse, kisebb a közreműködők aránya. Ez utóbbira Portugália lehet példa. Ha az állami intézményrendszer részeként funkcionál a regionális fejlesztést irányító szerv, ez lehet a pénzügyminisztérium vagy a gazdasági minisztérium, illetve egy fejlesztések tárgyához kötődő szakminisztérium vagy egy adminisztráción belüli elkülönített intézmény. Az első esetben a pénzügyek a meghatározóak, a második esetben a fejlesztési szempontra kerül a hangsúly. Az új tagállamok többségében a fejlesztés dominál, legtöbbször a miniszterelnöki hivatal, vagy egy szakminisztérium hatáskörébe sorolták az irányítás feladatait. A közreműködő szervezetek száma pedig általában magas. Különbséget kell tenni aszerint, hogy pontosan mely intézmény alatt működnek az egyes irányító hatóságok. A miniszterelnöki hivatalban működő szervezetnél természetszerűleg jobban érvényesül a miniszterelnöki kontroll, mint egy szakminisztérium alatt funkcionálónál. Általánosságban elmondható, hogy nehezebb a Strukturális Alapok hatékonyságát biztosítani, mint a Kohéziós Alapét. A strukturális támogatási rendszer magasabb összegek felett diszponál, és ezeket szélesebb gazdasági spektrumban kell szétosztania. Nehézséget okoz, hogy számtalan fragmentált projekt összhatását kell, illetve kellene figyelembe vennie, ezen projekteket ellenőriznie és értékelnie. Ezzel szemben a Kohéziós Alap két területen nyújt koncentrált támogatást nagy projektek kivitelezéséhez. A kohézió és a koordináció érdekében mégis tanácsos a kétfajta támogatást ugyanazon intézmény alá rendelni.18 A programozás és végrehajtás szempontjából is fontos különbséget tenni a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap között. Amíg az utóbbinál a centralizáció nem negatívum, hanem szükségszerűség – itt az EB egyes tagállamok pályázatait értékeli és megfelelés esetén a tagállami kivitelezést támogatja -, a strukturális támogatásoknál érvényesülnie kell a szubszidiaritás és a partnerség elvének a hatékonysághoz. Az előcsatlakozási alapoknál a monitoring feladatokat Brüsszelben látták el. A Strukturális és Kohéziós Alapok esetén már az egyes tagállamok feladata az ellenőrzés megszervezése. A 18


14

monitoring szervezetek feladata a programok egyes elemeinek értékelése, a projektszelektálási kritériumok felülvizsgálata, fejlesztés ösztönzése, a gyakorlat és a célok összevetése. A monitoring szervek javaslataikkal hozzájárulhatnak az irányítás és végrehajtás fejlesztéséhez. Az EB szabályzása alapján19 a monitoring testületbe az irányító hatóságoknak, a közreműködő szerveknek és az Európai Fejlesztési Banknak is delegálnia kell szakértőket, emellett pedig hangsúlyos a partnerség elve is, melynek értelmében a tagjai közt helyet kell biztosítani szociális és gazdasági partnereknek, NGO-knak20.

4. Magyarország 4. 1. Magyarország a csatlakozáskor A rendszerváltás előtt a visegrádi országok közül egyedül Magyarországon látszottak a regionális politika csírái,21mivel egyedül itt biztosítottak önálló eszközt a regionális fejlesztés céljaira, a hatvanas években létrehozott Területfejlesztési Alap formájában. Az Alap a GDP 0,3%-át tette ki, célja pedig munkahelyteremtés volt az elmaradott térségekben. Itt sem beszélhetünk természetesen önálló, csak a regionális érdekeket figyelembe vevő politikáról. A beruházások Magyarországon is a központi hatalom döntései alapján történtek. Az Alap léte azonban már előrelépésként értékelhető. Az első átfogó területfejlesztési koncepció 1971ben született meg; az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) célja a területileg kiegyenlített fejlődés lehetővé tétele volt. A szocializmus időszaka ezzel együtt a korábban már bemutatott módon, ugyanúgy rányomta a bélyegét Magyarország regionális fejlődési lehetőségeire, mint a Keleti tömb többi országában. A településhálózat itt sem kapott nagy figyelmet, a centralizáció következtében ez a szint fokozatosan elvesztette korábbi hatáskörét. A nyolcvanas évekre a településállomány egyre nagyobb része épült le. A közép-kelet-európai rendszerváltó országokban jelentkező regionális különbségek okaira már korábban utaltam. A kilencvenes évek elejére Magyarországon is kiéleződtek a területi különbségek. A termelés visszaesett, a munkanélküliség radikálisan megugrott. Az ágazati válságok egyben területi válságként is jelentkeztek. Általánosságban elmondható, hogy az ország keleti része és a délnyugati térség komoly nehézségekkel nézett szembe, míg a középső és északnyugati területek gyorsabban alkalmazkodtak az új helyzethez. 19

1083/2006/EK rendelet non-governmental organisation, nem kormányzati szervezet 21 Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002p. 123. 20

15

Ez utóbbi területeken már a kilencvenes években lezajlott a privatizáció, nagy szerepet kapott a térségben telephelyet létesítő külföldi működő tőke, a fejlődést segítették az újraéledő nyugat-európai gazdasági kapcsolatok. Ide érkezett 2003-ban az összes külföldi működő tőke 85%-a. A tőkevonzó képességhez nagyban hozzájárul az infrastruktúra fejlettsége is, a kiépülő autópályák mentén is jellemző a külföldi működő tőke növekedése. A régiók közti különbségeket növelte a K+F erős koncentráltsága, valamint a vállalkozási aktivitás terén tapasztalható eltérések. Közép-Magyarország, Nyugat- és Közép-Dunántúl térsége rendelkezett az EU tagállamokhoz viszonyítva alacsony bérköltségű, tapasztalt és jól képzett munkaerővel. Az ország keleti részéhez képest infrastrukturális szempontból is fejlettebb volt. Fontos azonban leszögezni, hogy a régiókat nem lehet teljesen homogén egységekként kezelni. A fejlettebb régiókban is vannak elmaradott települések, és az országos átlagtól lemaradó régiókban is találunk dinamikusan fejlődő nagyvárost. Elmaradott régiók dinamikusan fejlődő pólusaként említhetőek a felsőoktatásban fontos szerepet játszó Pécs, Debrecen vagy Szeged. A régió átlagnál nagyobb fejlettsége ellenére helyi nehézségekkel kell szembenéznie Sárbogárdnak, Vasvárnak, illetve Pápának. Magyarországon 1990-től minden település saját önkormányzattal rendelkezett. Ez egyrészt ösztönözte az alulról induló kezdeményezéseket, ugyanakkor közel 3200 települési önkormányzatra tördelte az országot, melyek a szükséges fejlesztésekhez túl kevés forrással rendelkeztek, működési költségeik pedig megugrottak. Ez a fragmentált önkormányzati rendszer a mai napig fennáll, és komoly korlátja sokszor a területfejlesztésnek. A helyzet javítása érdekében az állam, és különböző nemzetközi támogatások is együttműködésre ösztönzik a településeket. Az elmaradó régiókban komoly húzóágazatként jelenhet meg a turizmus, mely javíthatná a régiók foglalkoztatási képességét, növelhetné a vállalkozói kedvet. Ehhez azonban fejlesztések,

támogatások

kellenek,

mivel

gyakran

korlátot

szab

a

kedvezőtlen

termékszerkezet, a tartózkodások rövidsége, illetve az erős térbeli és időbeli koncentráció. Az erős szezonális jellegen az infrastruktúra és a szolgáltatások palettájának bővítése segíthet.


16

A politikai fordulat után is leghamarabb Magyarországon alakult ki átfogó rendszerben működő, saját eszközzel rendelkező területfejlesztési politika.22 A visegrádiak közül országunkban fogadtak el először területfejlesztési törvényt 1996-ban. Az 1996. évi XXI. törvény célul tűzte ki a szociális piacgazdaság és a fenntartható fejlődés feltételeinek kiépítését, a főváros és a vidék közti különbségek enyhítését, a harmonikus térszerkezet kialakítását. A fejlesztésekhez az állam a GDP 0,2%-val járult hozzá.23 A törvény megteremtette az eddig hiányzó egységes intézményrendszert. A területfejlesztési feladatokat országos, regionális, megyei és kistérségi szinteken határolta el, meghatározta a döntéshozók körét minden szinten. A jogszabály rendelkezett a Területfejlesztési Alap forrásainak elosztásáról. Megyei szinten a megyei területfejlesztési tanácsok rendelkeztek a decentralizált forrásokkal, amennyiben elkészítették fejlesztési stratégiájukat. A törvény első változata a regionális szintet a megyék szabad társulására bízta,24a létrejövő régióknak pusztán tervezési-statisztikai szerepet szánva. Az Országgyűlés 1998-ban fogadta el az Országos Területfejlesztési Koncepciót (OTK). Ez a terv megjelölte az egyes ágazatok fejlesztési céljait, a térszerkezet alakításának irányait. Irányelvei és prioritásai már EU-kompatibilisek voltak. Az 1999 XCII. törvény a 1996-os jogszabályt egészítette ki, egyben módosította. Célja a regionális szint megerősítése volt. Ez összefüggött az ország Európai Unió felé fordulásával. Az Európai Közösség az 1970-es években alakította ki a NUTS rendszert, 1988-ban pedig a NUTS II. szintet tette a strukturális támogatások célterületévé. Az 1999-es magyar jogszabály az országot hét régióra osztotta, melyek a NUTS II. szintjének felelnek meg. A magyar közigazgatási rendszer alapját jelentő megyék ugyanis a NUTS III. méretűek. A törvény nagy vitát váltott ki a partnerség elve kapcsán. Míg a ’96-os törvény értelmében a megyei és regionális területfejlesztési tanácsokba a gazdasági kamarák és a kistérség képviselői helyet kaptak, a módosítás következtében a gazdasági kamarák szerepe lecsökkent, a kistérségi képviseletek jogköre a tanácsadásra szorult vissza. A NUTS II. nagyságú régióknak a magyar közigazgatás történetében semmilyen hagyománya nem volt. Kialakításukat követően is csupán az uniós források szétosztásának alapegységeként szolgáltak, nem voltak önkormányzati jogaik, sem komolyabb döntéshozó hatalmuk. A Közösség által preferált regionalizmus elvét úgy kellett 22

Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002. Rechnitzer János: Területi politika az EU csatlakozás előtt. In: Farkas B.- Lengyel J.: Versenyképesség – Regionális Versenyképesség. Szeged, 2000. p. 21. 24 Rechnitzer János: Területi politika az EU csatlakozás előtt. In: Farkas B.- Lengyel J.: Versenyképesség – Regionális Versenyképesség. Szeged, 2000. p. 15. 23

17

Magyarországon érvényesíteni, hogy az ország alapvetően centralizált maradt. Emellett nem választották el egyértelműen a regionális és megyei feladatkört. Rechnitzer János a NUTS II. szintű régiókat „kedvesen erőszakolt intézményi modell”-nek tartja, amiket az EU nyomására alakított ki az ország, de hatékonyságát korlátozza, hogy nem illeszkedik szervesen a magyar közigazgatási rendszerbe. Mára a régiók szerepe jelentősen növekedett. Az intézményrendszerben bekövetkező változások – mint majd látni fogjuk – elősegítették a Regionális Fejlesztési Ügynökségek megerősödését a megyei területfejlesztési szinttel szemben. 4. 3. Fejlesztési célkitűzések Az EU csatlakozás idejére Magyarországnak ki kellett dolgoznia a strukturális és kohéziós támogatások igénybe vételéhez szükséges Nemzeti Fejlesztési Tervet (NFT). Ennek elkészítéséért a kormány volt felelős, a tervezést pedig a Miniszterelnöki Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatala koordinálta. Az NFT alapján az Európai Bizottság a magyar kormánnyal tárgyalva állította össze a támogatások jogi keretét biztosító Közösségi Támogatási Keretet (KTK), mely mind az EU, mind a magyar költségvetés kötelezettségvállalását

tartalmazta.

Magyarországnak

ezen

kívül

a

pályázatokról

részletesebben szóló Programkiegészítő Dokumentumokat is el kellett készítenie. Az első Nemzeti Fejlesztési Tervben megfogalmazott célkitűzések a következő fejlesztendő területeket érintették: 1. oktatás, kultúra, ifjúság, sport; 2. foglalkoztatás; 3. esélyegyenlőség; 4. romák társadalmi helyzetének javítása, munkaerő-piaci felzárkóztatásuk, 5. agrár- és vidékfejlesztés, 6. terület- és településfejlesztés, 7. vállalkozások segítése és beruházásösztönzés, 8 K+F, innováció, 9. Információs Társadalom, 10. turizmus, 11. közlekedés, 12. egészségügyi ellátás, 13. környezetvédelem, energia. A helyzetértékelés alapján a támogatások fő célja az egy főre eső jövedelmek szintjének EU-s átlaghoz való közelítése volt. Ezen kívül az NFT készítésekor fontos szempont volt az ország Középtávú Gazdaságpolitikai Programjával való koherenciája. Az első támogatási időszakban négy ágazati OP és egy átfogó regionális OP keretében történt a támogatási források allokációja. Ágazati szinten megjelent a Gazdasági Versenyképesség OP (GVOP), Környezetvédelmi és Infrastruktúra OP (KIOP), a Humánerőforrás-fejlesztés OP (HEFOP) és az Agrár- és Vidékfejlesztési OP (AVOP). A programok száma a második periódusban duplájára nőtt. A Gazdaságfejlesztési OP a korábbi GVOP helyét vette át. Forrásai kibővültek, több lehetőséget nyújt a vállalati szektor,

18

valamint a fizikai és humán tőke minőségi fejlesztésére. A Társadalmi megújulás OP a HEFOP és a 2004-2006-os ROP lehetőségeit bővítette. A HEFOP célkitűzéseit részben a Társadalmi Infrastruktúra OP viszi tovább, mely többek közt az oktatási és egészségügyi infrastruktúra fejlesztését, a munkaerőpiac lehetőségeit bővítő infrastruktúra támogatását és a kulturális fejlesztéseket segíti elő. A környezetvédelmet és közlekedési hálózat korszerűsítését támogató KIOP céljait két külön OP alatt hirdette meg a 2007-2013-as magyar regionális politika. Az Államreform OP több korábbi program, így a HEFOP, ROP és a GVOP tapasztalatait egyesítve született meg, legfőbb célja a kormányzat és közigazgatás működésének hatékonyabbá tétele. Az Elektronikus Közigazgatás OP a GVOP és a HEFOP tapasztalataira alapozva a közigazgatás és igazságszolgáltatás hatékonyságát információs technológia segítségével kívánja javítani. A Végrehajtás OP pedig a regionális politika intézményi hátterének fejlesztését szolgálja. A regionális programok a második időszakban már az egyes régiókra lebontva születtek meg. Kiemelten kezeli a fejlesztéspolitika a hátrányos helyzetű kistérségeket, melyek növekvő szerepet kapnak a második programozási periódusban az első időszakban sikeresen megvalósult kezdeményezéseket követően.25 A GOP keretében ezen térségek KKV- és nagyvállalati fejlesztéseit segítő pályázatok jelentek meg 2008-ban. Központi programok is indultak a nehéz helyzetben lévő kistérségek támogatására, így például a „Lépj egyet előre!” program, vagy a munkához jutást segítő Start kártya. Más OP-k esetében a bírálatok során részesítik előnyben a hátrányos helyzetű kistérségeket, például iskolai infrastruktúrafejlesztés ösztönzésekor. 2009 és 2013 között pedig mintegy 100 milliárd forint elkülönített forrás segíti a 33 leghátrányosabb kistérség fejlődését, jelentős részben beruházások ösztönzésére, emellett képzési, foglalkoztatási és egészségfejlesztési programokra. A tervezési folyamatba ezeken a területeken a kisebbségi önkormányzatokkal, civil szervezetekkel és vállalkozásokkal együtt állítja össze az NFÜ azon beruházások és fejlesztési tervek listáját, melyek leginkább ösztönzik a fejlődést. Az egyes kistérségek fejlesztési terveit az adott régió és az érintett szakminisztériumok bevonásával az NFÜ értékeli, majd véglegesíti.


25

http://www.nfu.hu/lhh letöltés: 2008. 11. 02.

19

4. 4. 1. Strukturális Alapok A Nemzeti Fejlesztési Terv kidolgozására kevés idő állt rendelkezésre, Lakatos Gábor26 szerint ez volt főként az oka annak, hogy az NFT tartalmáról szinte kizárólag a kormány határozott. Ebben a fentről lefelé irányuló folyamatban nehezen érvényesülhetett a partnerség elve. Ehhez az is hozzájárult, hogy a

jogi

szabályozás is főként

kormányrendeletekben történt. A 196/2003. Kormányrendelet alapította meg a támogatási rendszer fő szervét, a Nemzeti Fejlesztési Hivatalt (NFH).27 Ez az intézmény lett felelős a keretprogramokért, melynek kidolgozását a Miniszterelnöki Hivatal keretében működő Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatala végezte. Ezzel a lépéssel a támogatási rendszer fő szerve kikerült a Miniszterelnöki Hivatal közvetlen befolyása alól. A Nemzeti Fejlesztési Hivatal feladata volt a hosszú és középtávú fejlesztések tervezése, az EU

támogatásainak

igénybevételéhez

szükséges

tervek

elkészítése,

támogatások

felhasználásához szükséges tevékenység ellátása, illetve ezen feladatok koordinálása. A rendelet

értelmében

„önálló

jogi

személyiséggel

rendelkező

országos

hatáskörű

államigazgatási, központi költségvetési szerv, amely a hozzárendelt előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkezik”. A hivatal a kormány irányítása alatt működik, egy tárca nélküli miniszter vezetésével. A partnerség elvére csupán egy homályos utalás található a jogszabályban; miszerint feladata, hogy „koordinálja a tervezéshez kapcsolódó partnerségi egyeztetési tevékenységet”. Az EU források fogadásához kapcsolódó pénzügyi, számviteli és ellenőrzési rendszerekről az első programozási időszakot illetően a 233/2003 Korm. rendelet, valamint ennek módosítása, a 360/2004. Korm. rendelet határozott. A jogszabály értelmében az ellenőrzési rendszer fő koordináló szerve az Államháztartási Belső Pénzügyi Ellenőrzési Tárcaközi Bizottság (ÁBPE Biz.). Az első programozási időszakban a Strukturális Alapok által nyújtott támogatások kedvezményezettekhez való eljuttatásában a Kifizető Hatóság, az NFH alatt működő KTK Irányító Hatóság, az OP Irányító Hatóságok és a Közreműködő Szervezetek vettek részt. A KTK Irányító Hatóság, melyről a 360/2004-es jogszabály rendelkezik, a KTK végrehajtásáért felel. Létrehozza a KTK Monitoring Bizottságot, működteti a KTK

26

Lakatos Gábor: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Hungary. In: Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2007. 27 196/2003 Korm. rendelet

20

Menedzsment Bizottságot, meghatározza a végrehajtáshoz szükséges irányelveket. Feladata a tájékoztatási és nyilvánossági kötelezettségek biztosítása. A napi szintű koordinációt a KTK Menedzsment Bizottság végzi. Feladata az OP-ket érintő horizontális kérdések megoldása. Ebben a Bizottságban a KTK Irányító Hatóság, az OP Irányító Hatóságok, a Kifizető Hatóság és a Kohéziós Alap intézményei vesznek részt. Az új programozási időszakban a Nemzeti Fejlesztési Hivatal helyébe a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) lépett.28 Így az addig az NFH alatt működő KTK Irányító Hatóság feladatait és hatáskörét is a NFÜ vette át. Az Ügynökség feladata az ország átfogó fejlesztési tervének elkészítése. Összehangolja a különböző szintű fejlesztési elképzeléseket. Létrehozza az OP Irányító Hatóságokat, és felel az operatív programok végrehajtásáért, valamint a monitoring rendszerért. A 2006-os jogszabály értelmében az NFÜ a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter irányítása alatti központi hivatal. Részt vesz a fejlesztéspolitikával foglalkozó kormányzati testületek munkájának előkészítésében. Az NFÜ feladatai között kiemelkedő lehetőséget rejt a nemzetközi kapcsolatok kiépítésével és nemzetközi szervezetek munkájában való részvétellel kapcsolatos feladatköre, melynek révén sok tapasztalatra tehet szert a hazai regionális fejlesztéspolitika. Az EU források a Kifizető Hatósághoz, a Pénzügyminisztériumba érkeznek meg. Ez a szerv juttatja ezeket tovább az OP Irányító Hatóságoknak. A Kifizető Hatóság meghatározott időközönként kifizetési előrejelzéseket küld az Európai Bizottságnak OP-k szerint lebontva. Feladata ezen kívül az Irányító Hatóságok dokumentációjának igazolása Brüsszel felé. A Kifizető Hatóság hatáskörébe tartozik az EMIR29 működtetése is. Az OP Irányító Hatóságok a 2004-2006 közötti időszakban az egyes minisztériumokon belül működtek. A 130/2006-os rendelet értelmében a második programozási időszakban már a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség önálló szervezeti egységeiként funkcionálnak; kivéve az AVOP Irányító Hatóságot. Az Irányító Hatóságoknak elszámolási kötelezettségük van a Kifizető Hatóság felé, össze kell állítaniuk a ténylegesen kifizetett ráfordítások hiteles kimutatását, amit a Pénzügyminisztériumnak nyújtanak be, a Kifizető Hatóság pedig a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal felé továbbítja. Ezek a szervezetek felelnek a kedvezményezettekkel történő

szerződéskötésért,

valamint

a

támogatás

összegének

rendelkezésre állásáért. A pályázati adatokat rögzítik az EMIR-ben. Minden forráslehívási 28 29

130/2006 Korm. rendelet Egységes Monitoring Információs Rendszer

21

folyamat kezdetén ebben a rendszerben összesítik a korábban bevitt, támogatásra jogosult számlák adatait. Ellátják az adott OP szintjén a monitoring tevékenységet. Az Irányító Hatóság dönthet maximum 25%-os előleg szükségességéről, de ez csak nemzeti forrásból fedezhető. A végső felelősség megtartása mellett átruházhatják pénzügyi és számviteli feladataikat a Közreműködő Szervezetekre. A Közreműködő Szervezetek a pályázatok technikai és pénzügyi lebonyolításában vesznek részt. Érkeztetik, hiánypótoltatják a pályázatokat. Részt vesznek a döntéselőkészítésében. Többnyire a Közreműködő Szervezetek feladata a szerződéskötés, illetve szerződésmódosítás és a nyomon követés. Elvégzik a benyújtott elszámolások, számlák, számlát helyettesítő okmányok vizsgálatát. Vezetik az adott OP számviteli nyilvántartását. Összesítik a kedvezményezettek támogatásra jogosult számláit, előkészítik a kifizetéshez szükséges dokumentumokat. A jóváírást követően a Közreműködő Szervezet utalja át a jogosult számlájára a támogatást. Ezen szervezetek az Irányító Hatósággal, vagy az általa kijelölt más szervvel helyszíni ellenőrzéseket végezhetnek. Magyarországon is megfigyelhető a korábban említett tendencia, miszerint az állami adminisztráció rendszerén belül megszervezett fejlesztéspolitikában nagyszámban vesznek részt Közreműködő Szervezetek. A Közreműködő Szervezetek egyes feladatokat a Támogatási Szerződésben a Lebonyolító Testületekre, illetve a kedvezményezettekre delegálhatnak, mint például a számlák kezelése, illetve a jelentésírás. A támogatások elosztásában résztvevő intézmények mindegyike működtet belső ellenőrzési rendszert. Ezen kívül a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal is végez rendszerellenőrzéseket. A Pénzügyminisztérium keretei közt működő Kifizető Hatóság a kiadások megfelelő igazolása érdekében a pénzügyi lebonyolítás területén a teljes rendszert ellenőrzi. Az ellenőrzések dokumentációját az ÁBPE Bizottságnak kell benyújtani. Az ÁBPE jóváhagyása után az éves összefoglaló ellenőrzési tervet a pénzügyminiszter küldi Brüsszelbe. Az ellenőrzési rendszer módszertani útmutatóját a pénzügyminiszter adja közre. A szabálytalanságok felderítésére és kiküszöbölésére a Kifizető Hatóság, az Irányító Hatóságok és a Közreműködő Szervek kijelölnek egy ezekkel foglalkozó szervezeti egységet. Az intézményrendszer élén a központi kormányzat áll, mely a Nemzeti Fejlesztési Tanács és a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület révén központosítja a fejlesztéspolitikai döntéseket. 4. 4. 2. Kohéziós Alap

22

A Kohéziós Alapnál szintén ez a három fő szervezettípus játszik fontos szerepet az uniós támogatások elosztásában. A lebonyolítás eltér a Strukturális Alapok forrásainak elosztásától, mivel ez esetben Brüsszel közvetlenül a pályázatok támogathatóságáról dönt, nem pusztán átfogó fejlesztési tervekről. A pályázók köre is szűkebb; önkormányzatok, önkormányzati társulások, önkormányzatok konzorciumai és állami szervek pályázhatnak. A projektek tartalmának meg kell felelniük az adott tervezési időszakra vonatkozó Kohéziós Alap keretstratégiában foglaltakkal, a támogatási igényeknek pedig összhangba kell lenniük az Alap pénzügyi előírásaival. A Kohéziós Alap Irányító Hatóság feladata a kohéziós támogatások magyarországi elosztásáról szóló tervezet elkészítése biztosítva a koherenciát a kohéziós források és az operatív programok között. Ehhez a szakminisztériumok környezetvédelmi, illetve közlekedési szektorstratégiát dolgoznak ki. A Hatóság készíti el a támogatásra javasolt projektek listáját, melyet benyújt az Európai Bizottsághoz. A bizottsági döntést követően a Hatóság irányítja és értékeli a támogatott projektek végrehajtását; eközben folyamatos kapcsolatot tart fent Brüsszellel. Összességében elmondható, hogy az első programozási időszakban a regionalizmus elvét szinte teljesen figyelmen kívül hagyta a központi hatalom. Az ágazati OP mellett kialakított egyetlen, átfogó regionális OP-re csupán a források 19%-a jutott.30 Az egységes regionális OP, mint már korábban utaltam rá, összhangban állt az Európai Bizottság elképzeléseivel. Az OP-kal foglalkozó egyes Irányító Hatóságoknak pedig az egyes minisztériumok adtak otthon, ezzel az ágazati szempontot helyezvén előtérbe a regionális szemponttal szemben. A 2007-2013 közti programozási időszakra vonatkozó módosítások révén megszülettek az egyes régiók operatív programjai, ezzel erősítve a regionális szemléletet; az OP Irányító Hatóságok pedig kikerültek az ágazati minisztériumok befolyása alól. Ez utóbbi változás azonban, véleményem szerint nem értelmezhető a fejlesztéspolitika centralizáltságának csökkenéseként, mivel így az egyes OP hatóságok teljes egészében egy miniszter alatt működő ügynökség alosztályaiként funkcionálnak továbbiakban. A regionális fejlesztések központiságát jól példázza, hogy az NFÜ „a Kormány által meghatározott körben ellátja az Európai Unió pénzügyi támogatásainak felhasználásához szükséges feladatokat”31, a Miniszterelnöki Hivatal pedig az NFÜ munkatársainak

30 Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007 p. 171. 31 130/2006. Korm. rendelet 2. §( h)

23

illetményszámfejtését végzi.32 A magyar központosított fejlesztéspolitikával ellentétes tendencia figyelhető meg eközben a régi tagállamoknál; még a hagyományosan centralizált Írország és Portugália is a regionalizmus útjára léptek, mely jelenség mögött annak felismerése áll, hogy a regionális támogatásokkal járó általános gazdasági növekedés nem csökkentette a regionális különbségeket.33 Fontos azonban leszögezni, hogy ezzel a központosítással

a

korábbi

sokszereplős

rendszer

egyszerűsödött,

ez

pedig

felgyorsíthatja a támogatási eljárást. A kohéziós forrásokhoz kötődő intézményrendszer hagyományosan a két érintett szaktárcához kötődik, ezzel a koordináció hatékonysága jól megvalósítható. 4. 5. Partnerség és közvélemény A magyar jogszabályok alapvetően harmonizálnak az EU kötelező érvényű szabályaival.34 Ezzel együtt a magyar fejlesztéspolitika az uniós alapelveket az első időszakban nem tartotta be hiánytalanul. Mint arra fentebb már utaltam az első programozási időszakban nem kellő mértékben érvényesült a partnerség és a regionalizmus elve. Ennek egyik oka a tervek késői kidolgozása. Az NFT előkészítését elvben 1998-ban kezdték el, de a tényleges munka 2002 tavaszáig váratott magára.35 Közrejátszhatott a csatlakozási szerződés regionális politikai fejezetének megkésett aláírása is. Az idő rövidsége lehetetlenné tette, hogy valódi viták során alakuljon ki az optimális fejlesztési és forráselosztási tervezet. A fejlesztési tervek prioritásait, irányelveit kormányzati szinten fogalmazták meg. Az NFT elfogadása után egy évbe telt a Közreműködő szervezetek felállítása és feladataik behatárolása. Nehéz feladatnak bizonyult a megfelelő szakmai gárda felállítása is. Az NFT elkészítésekor a Nemzeti Fejlesztési Hivatal 600 szociális és gazdasági partnert vont be a diskurzusba.36 Ezek közül csak 350 intézmény nyújtott be javaslatot a fejlesztési elképzelésekre vonatkozóan. A tanácskozásokon 5-6 ezer oldalnyi dokumentációt kellett néhány nap alatt átbeszélni. Ez komoly kihívást jelentett. A regionális fejlesztési tanácsok is rendeztek tanácskozásokat gazdasági, szociális és civil szervezetek bevonásával. A végrehajtásba a tervezésnél is kisebb mértékben szólhatott bele a civil szféra az első támogatási periódusban, mivel nem delegálhattak tagokat az OP Irányító Hatóságokba és a Kohéziós Alap Irányító Hatóságba, ahol a projektek elfogadásáról döntöttek. A strukturális 32

130/2006. Korm. rendelet 7. § (1) Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007. p. 170. 34 Dezséri Kálmán. 2007. p.168. 35 Dezséri Kálmán. 2007. p.168. 36 Dezséri Kálmán, 2007. p. 172. 33

24

támogatások monitoring folyamatában megjelentek civil szervezetek is, a kohéziós források esetén azonban ebből a szakaszból is kimaradtak. Nehezíti a partnerség elvének érvényesülését az is, hogy nincs egy ernyőszervezet, amely a fejlesztéspolitikához kötődő civil szférát összetartaná és képviselné. Az Új Magyarország Fejlesztési Tervnél (ÚMFT) már hosszabb előkészítő időszak állt rendelkezésre; a szociális és gazdasági szférával időben elkezdődhetett egy szélesebb körű a dialógus. A különböző tudományágak képviselői az MTA intézményéből javaslatot tehettek a 2007-2013-as időszakra, valamint több makrofórumot is kialakítottak a társadalmi egyeztetésekhez. Az egyeztetések ütemtervét az NFÜ honlapja hirdette ki.37 Az egyeztetésekbe bevontak civil szervezeteket, valamint az önkormányzatok képviseleti szerveit is. Az NFÜ honlapján lehetőség nyílik minden akcióterv elfogadása előtt véleményezni azt, annak egyes OP-khez és OP prioritásokhoz kapcsolódó intézkedéseit. A beérkező javaslatok azonnal láthatóak, így megismerhetőek bárki számára. Az OP-khez fűzött kommentárok is letölthetők az NFÜ honlapjáról. Írásbeli véleményezésre lehetősége volt a civil szervezetek széles skálájának. A legfontosabb partnerszervezetek pedig szóbeli egyeztetéseken is kifejthették javaslataikat, melynek dokumentációja szintén fellelhető az NFÜ honlapján. 4. 6. A 2004-2006-os időszak eredményei Magyarország a 2007 december 31.-ig a 2004-2006-os időszak forrásainak lehívása 81,5%os volt, mellyel az EU tagállamok között a nyolcadik helyen szerepelt, az újonnan csatlakozók között pedig az első helyen.38 Az első fejlesztési periódusban átlagosan a pályázók kicsivel több, mint fele nyert támogatást, ettől nagyban eltér a mezőgazdasági és vidékfejlesztési források szétosztása, melyek 2004 és 2006 között még a regionális támogatások közt szerepeltek. Itt a pályázók csupán 10%-a ért el sikert.39 A forráslehívás szempontjából tehát sikeresnek mondható az első fejlesztési periódus. A magyar közigazgatási struktúra hagyományosan központi jellegű. A rendszerváltás után ugyan a környező országokhoz képest önállóbb önkormányzati rendszer alakult ki, a sok kis önkormányzat mozgástere azonban, ahogyan erről már esett szó, anyagi okokból erősen korlátozott; kevés bevétel felett rendelkeznek, erősen függnek a központi költségvetéstől. A megyei szint felett kiépített NUTS II. szint nem rendelkezett egyértelmű kompetenciával

37

http://www.nfu.hu/tarsadalmi_reszvetel_partnerseg letöltés: 2008. 11. 10. 38 Lakatos Gábor: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Hungary, 2007. p. 180. 39 Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007. p. 173.

25

kezdetben, a megyei szint melletti működése átfedésekhez és anomáliákhoz vezetett. Így a középső közigazgatási szint egyfajta megkettőzése ismét az állam centralizáltságának kedvezett. A régiók és a megyék közti kapcsolat a második fejlesztési periódusban már átláthatóbb képet mutat, a régiók dominanciáját. A fejlesztési politika azonban ezzel együtt erősen központi jellegű. A támogatásban részesülők több problémát is felvetettek. Többek közt gyakran gondot okozott, hogy a benyújtott pályázatokról sokára született döntés, a kifizetések pedig lassan

érkeztek.

Ez

gyakran

kivitelezhetetlenné

intézményrendszer sem volt kellően felkészült.

40

tette

az

elképzeléseket.

Az

Problémát okozott az is, hogy gyakran

alábecsülték, vagy túlbecsülték a szükséges támogatások nagyságát. Ennek mértékét nagyobb hatékonysággal megállapíthatták volna, ha az érintett szakmai kört jobban bevonják a

tervezésekbe,

döntésekbe.

A

támogatási

lehetőségeket

korlátozta

a

tagállami

társfinanszírozás kötelezettségéből fakadó nehézség is. A magyar vezetés részben a költségvetési deficit enyhítését várta a közösségi forrásokból, így a költségvetési terhelő társfinanszírozást igyekezett alacsonyan tartani. A magyar költségvetési helyzetben komoly kihívást jelentett (és jelent) a maastrichti követelményeknek való megfelelés és a társfinanszírozás egyidejű teljesítése. Felmerült az önrész mértékéből fakadó korlát is, mely sok vállalatot eleve kizárt a pályázati lehetőségekből. Negatívumként

említendő,

hogy

a

legnagyobb

kedvezményezettek

a

helyi

önkormányzatok voltak. Ez azért okozott gondot, mert, mint arra korábban már utaltam, a magyar önkormányzati rendszer nagyon fragmentált – az önkormányzatok fele alá kevesebb, mint 1000 lakos tartozik, 58%-uk alá kevesebb, mint 500 fő -, a közpénzek elosztása pedig korántsem hatékony; ezen tulajdonságok nagyban csökkentik az önkormányzatok

fejlesztési

lehetőségeit.

A

legtöbb

önkormányzat

alapvető

jogi

kötelezettségeit is alig tudja teljesíteni a normatív finanszírozási rendszer miatti anyagi nehézségeiből eredően. Ezt a problémát, meglátásom szerint, nem regionális fejlesztési támogatásokból lehet orvosolni, minthogy a probléma nem regionális elmaradottságból, mint inkább a közigazgatási rendszerben rejlő hibákból ered. A magyar regionális fejlesztési rendszerről szóló tanulmányában Lakatos Gábor a magyar rendszer alapvető problémáját

40


26

abban látja, hogy azt centralizáció és töredezettség jellemzi integráció és decentralizáció helyett.41 A fent említett tanulmány42ismerteti felmérések alapján a KKV szektor meglátásait a 20042006-os időszakról. A KKV-k magas számban jelentkeztek a GVOP alatt hirdetett pályázati felhívásokra. A döntéshozatal lassúsága miatt azonban a nyertesek közül nem mindenki várhatta ki a szerződéskötést. A KKV-k panaszkodtak a tenderkövetelmények erős bürokratikus jellegére; nagyrészük úgy látta, hogy sok kötelező melléklet bekérése értelmetlen. Korlátot jelentett a megkövetelt magas – akár 150-200%-os – bankgarancia is, mely sokakat kizárt a jelentkezésből. A Kohéziós Alap kapcsán felmerülő legsúlyosabb probléma nem intézményi, sokkal inkább jogi jellegű volt. 2003 decemberére készült el az új Közbeszerzési Törvény, mely 2004. januárjában lépett életbe. Ekkora azonban még nem lett kész a végrehajtási útmutató, ennek késése komoly csúszást okozott a kohéziós (ide értve az előcsatlakozási ISPA támogatásait is) forráslehívásban.43 Gazdasági helyzet alakulása44 1. Foglalkoztatás A fejlesztéspolitikai célkitűzések között fontos szerepet kapott a foglalkoztatottság javítása, különös tekintettel az elmaradott régiókra, valamint a nők munkaerő-piaci helyzetének javítására. Országos szinten a foglalkoztatási arány javult, 2004-es 50, 5%-ról 50,9%-ra. A férfiak esetében azonban jelentősebb javulás tapasztalható, mint a nőknél.

1.sz.ábra. forrás: KSH

2.sz.ábra.forrás: KSH

41

Dezséri Kálmán, 2007. p. 175. Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007. p. 179. 43 Dezséri Kálmán, 2007. p. 40. 44 KSH 42

27

Foglalkoztatási arány 2003-ban (%)

Foglalkoztatási arány 2007-ben (%)

Dél-Alföld

Észak-Alföld

ÉszakMagyarország

Dél-Dunántúl

NyugatDunántúl

KözépDunántúl

60 50 40 30 20 10 0 KözépMagyarország

Dél-Alföld

Észak-Alföld

ÉszakMagyarország

Dél-Dunántúl

NyugatDunántúl

KözépDunántúl

KözépMagyarország

60 50 40 30 20 10 0

A régiók közt e téren a különbségekben nem tapasztalható javulás, sőt a foglalkoztatási arányok közti különbségek nőttek, ha összehasonlítjuk a 2003-as és a 2007-es év adatait. (2003-ban a közép-dunántúli régiónak volt a legjobb a mutatója: 55,3%, míg ÉszakMagyarországé a legrosszabb 45%-os értékkel. 2007-ben Közép-Magyarországé 56,2%, Észak-Magyarországé 44,7%.) A legmagasabb foglalkoztatási aránnyal 2000 óta a három fejlettebb régió, Közép-Magyarország, Nyugat- és Közép-Dunántúl büszkélkedhetett. A másik négy régió foglalkoztatási aránya 2000 óta minden évben az országos átlag alatt volt, az utolsó helyért Észak-Magyarország és az Észak-Alföld „vetekedtek”, az öt éve utolsó ÉszakMagyarországon a foglalkoztatottság 2004 és 2007 között 43,6% és 44,7% között ingadozott. Hasonló különbségek mondhatók el a régiónkénti munkanélküliségi arányok tekintetében. 3.sz.ábra. forrás: KSH

4.sz.ábra. forrás: KSH Munkanélküliségi ráta 2007-ben (%)

Munkanélküliségi ráta 2004-ben (%) 12 8

16 12 8

4

4

un án tú M l ag ya ro rs zá g És za kAl fö ld D él -A lfö ld

És za k-

él -D

un án tú l D

un án tú l

yu ga t-D

N

Kö zé pD

ar or sz ág

0

Kö zé pM ag y

Kö z

ép -M ag ya ro rs Kö zá g zé pD un N án yu tú ga l t-D un án tú D l él És -D un za kán M tú ag l ya ro rs zá g És za kAl fö ld D él -A lfö ld

0

Míg 2004-ben 4,2% és 10,4% közötti szórás figyelhető meg, addig 2007-ben 4,7% és 12,3% közötti. Az e tekintetben legrosszabbul álló régió 2000 óta Észak-Magyarország. A négy elmaradott régióban ráadásul 2004 és 2007 között sokkal jelentősebb növekedés tapasztalható a munkanélküliségi rátában, mint a három fejlettebb térségben. Az aktivitási arány szempontjából ilyen egyértelmű tendenciának nem lehetünk tanúi, sőt Dél-Alföld és ÉszakMagyarország esetében még javulásról is beszélhetünk, míg Közép-Magyarországon visszaesés tapasztalható.

28

2. GDP 5.sz.ábra. forrás: KSH

Egy főre jutó GDP változása az országos érték százalékában 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Közép-Magyarország Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl Észak-Magyarország Észak-Alföld Dél-Alföld 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

A régiók GDP-ben való részesedésének arányai 2000 óta nem változtak jelentősen. Minden évben első helyen állt e tekintetben a közép-magyarországi régió, mely, mint látható, szignifikánsan jobban teljesít a többi régiónál. Az évezred elejéhez képest kisebb mértékű a növekedés. A második helyen a Nyugat-Dunántúl állt 2000 és 2006 között minden évben az egy főre jutó GDP vonatkozásában, bár az éves GDP növekedés üteme nagyon ingadozónak bizonyult a csatlakozás előtt és után is. Az észak-magyarországi és az észak-alföldi régiókban az egy főre jutó GDP az országos átlag 70%-a alatt maradt 2006-ban is, mint az ezredforduló óta minden évben, sőt 2004-hez képest a helyzet romlott. A régiók szinte mindegyikében romlott az országos átlaghoz viszonyított arány, kivéve KözépMagyarországot, ahol az egy főre jutó GDP már 2000-ben is az országos átlag több mint másfélszerese volt, és azóta is növekvő tendenciát mutat az országos szinthez viszonyított eltérés. Így elmondható, hogy a magyar GDP növekedés fő hajtóereje ez a régió. 3. Kutatás – Fejlesztés, innováció A kutatás és az innováció a versenyképesség fontos alappillérei. A kutatás-fejlesztés megfelelő színvonala és mértéke működő tőkét vonz az adott térségbe, lehetőséget teremt versenyképes vállalkozások létrehozására, ezzel bővíti a munkahelyek számát és a terület anyagi lehetőségeit. A kutatási tevékenység és az oktatás kölcsönösen ösztönzik egymást. Az innováció tehát kitörési lehetőséget kínálhat a rossz gazdasági struktúra miatt szenvedő régióknak. A fejlesztések elindításához elsősorban tőkére és szakértelemre van szükség. Az NFT kidolgozásakor éppen ezért kapott fontos szerepet az innováció ösztönzése mind a fejlettebb régiókban a versenyképesség megőrzésére, mind az elmaradott térségekben a 29

felzárkózás érdekében. A 2005-ös adatok szembeszökően bizonyítják a K+F területén egyetlen

régió,

Közép-Magyarország

hatalmas

fölényét.

A

térségben

található

megközelítően a kutatóhelyek fele (47,5%). A sorrend szerint ezt követő régióban, a DélAlföldön csak az ország ilyen jellegű intézményeinek 12,6%. Jól érzékelhető emellett a közép-magyarország régióban is a főváros dominanciája miatt kialakult egyenlőtlenség, amely mind a kutatóhelyek, mind kutatók tekintetében megközelíti az egész régió színvonalát. A kutatási eredményesség, a publikációk száma is ezt az aránytalanságot példázza. 1.sz.táblázat. Forrás: KSH

Ebből

Területi egység

Kutatófejlesztő helyek kutatók száma létszáma

Összes K+F ráfordítás, millió Ft

K+F-költség

beruházás

Magyar nyelvű könyvek Cikkek és könyv- db fejezetek, db

Idegen nyelvű Cikkek könyvek és könyv- db fejezetek, db

2007 KözépMagyarország Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl ÉszakMagyarország Észak-Alföld Dél-Alföld Ország összesen

1 374

11 092

158 761,20

140 709,20

18 052,00

3 601

9 437

1 115

186

964

12 916,40

11 532,70

1 383,70

196

827

62

8 344 365

216

847

14 819,00

13 538,50

1 280,50

313

1 187

62

496

246

793

6 072,40

5 437,60

634,8

463

1 431

148

948

173

740

8 372,80

7 434,00

938,8

312

1 387

66

513

335

1 476

20 446,00

17 271,70

3 174,30

680

1 814

105

1 647

310

1 479

18 983,10

16 434,10

2 549,00

461

1 319

162

1 486

2 840

17 391

245 692,80

212 357,80

28 013,10

6 026

17 402

1 720

13 799

Megvizsgálva a magyarországi K+F regionális mutatóit 2007-ben többé-kevésbé ugyanazt tapasztalhatjuk, mint uniós tagságunk első évében, sőt a helyzet romlott kissé, mind a kutatóhelyek számának szórása, mind a K+F ráfordítás régiónkénti szórása növekedett a 2005-ös értékhez képest. Összességében tehát elmondható, hogy a vizsgált területeken nem tapasztalható, vagy csak igen csekély javulás figyelhető meg az első támogatási periódus végére, bizonyos szempontokat vizsgálva pedig nőtt a régiók közti különbség. Természetesen a mutatókra sok tényező hatott; a változások tendenciáját, vagy épp a változatlanságot nem lehet egyértelműen a regionális politika számlájára írni. Az azonban megállapítható, hogy a regionális politika fő célkitűzéseinek eredményessége igen bizonytalan. A következőkben arra szeretnék választ találni, milyen intézményrendszerrel találkozunk a környező országokban, és milyen ezek hatékonysága.

30

5. Csehország 5. 1. Csehország a csatlakozáskor A cseh gazdaságban és társadalomban ugyanúgy jelen voltak a szocialista gazdasági rendszer visszásságaiból, a megörökölt gazdasági struktúrából fakadó regionális különbségek, mint a többi visegrádi országban. Egyes régiók országos átlagtól való lemaradását sokszor a hanyatló termelési kapacitások túlsúlya okozta. Ezt tovább súlyosbították az infrastrukturális egyenlőtlenségek. A rendszerváltás óta egyértelműen érzékelhető Prága, valamint a környező Közép-Bohémia gazdasági dominanciája. 2000-ben az egy főre jutó GDP az országos szint majdnem kétszerese volt Prágában, míg Olomouc krajban (Közép-Morávia régió) az országos érték 77,7%-a. 2004-re Prága gazdasági jelentősége tovább nőtt, egy főre jutó GDP-je meghaladta az országos érték kétszeresét, míg Olomoucban ez az érték csupán az országos szint 78%-ra emelkedett.45 A régiók foglalkoztatási rátája közti különbség semmit sem javult a kilencvenes évek második fele és 2004 között. A régiók között a munkanélküliségi ráta tekintetében is jelentős különbségek mutatkoztak. Mindemellett a NUTS II. szinten belül is nagyok voltak az egyes krajok és kerületek közti eltérések,46valamint a városok és a vidéki települések életszínvonala is erősen különbözött egymástól a vidék rovására. Az országos fejlődési színvonaltól az északkeleti határvidékek jelentősen elmaradtak. A lemaradó térségeken az oktatás minősége is az országos átlag alatt volt, a lakosság diplomával rendelkező hányada kisebb volt, mint a fejlődő területeken.47Az egyetemi oktatás mai napig 60%-a Prágába és Közép-Bohémiába összpontosul, hasonlóan a K+F kapacitásokhoz. Emellett az egyes régiókban is az adott terület adminisztrációs központjára korlátozódik a kutatás, fejlesztés. Míg a hanyatló iparágakat munkanélküliség jellemezte, addig a vállalkozói szektor nem talált megfelelően képzett szakembereket. A hanyatló területek nem nyújthattak kellő vonzerőt a külföldi tőke számára sem. A munkanélküliségi ráta országos szinten 4% körül mozgott a kilencvenes évek első felében. Az évtized második felében azonban jelentősen megnőtt, 2000-re elérte a 8,8%-ot. Az országos érték romlása egyenlőtlenül érintette az egyes régiókat; az Északnyugati Régióban a ráta az országos értéknél nagyobb mértékben romlott, hasonlóan Morávia-Sziléziához. A

45

René Wokoun: Regional Competitiveness and Regional Development Factors in the Czech Republic. http://www.regionalstudies-assoc.ac.uk/events/prague08/papers/Wokoun.pdf. letöltés: 2008. 11. 15. 46 Cseh Statisztikai Hivatal, http://www.czso.cz/eng/redakce.nsf/i/home 47 René Wokoun: Regional Competitiveness and Regional Development Factors in the Czech Republic.

31

legmagasabb munkanélküliséget szintén az Északnyugati Régióban, Ústecký krajban mérték a kilencvenes évek második felében, 1995 és 2000 között minden évben.48 Csehországban nagy kiterjedésben találhatóak kihasználatlan potenciált rejtő barnamezős területek. Ezek egy jelentős része korábbi hadiipari, vagy mezőgazdasági területből ipari területté alakított körzet. Az ipari fejlesztést célzó OP-k egyik célkitűzése ezen térségek hasznosítása. A cseh gazdasági helyzet az ezredforduló után kezdett javulni. A GDP értékek is 2000 után mutatnak gazdasági élénkülést, a munkanélküliségi ráta csökkenni kezdett. 1996-1999-hez képest 2000-2004 között az ipar hozzáadott értékének reálnövekedése megkétszereződött, 1996 és 2004 között évente átlagosan 1,5%-kal csökkent az iparban a munkanélküliségi ráta.49 Az ipar a gazdasági fejlődés motorja lett. Csehország EU-csatlakozást követő regionális politikáját alapvetően meghatározza az a tény, hogy a cseh közvéleményben erős az EU-szkepticizmus. A csatlakozás mellett a legfőbb érv a fejlesztési támogatások bővülése volt. A kételkedés miatt különösen fontos a strukturális és kohéziós politika hitelessége, mely csak akkor valósulhat meg, ha a támogatások elosztási rendszerében valóban érvényesülnek az átláthatóság és a demokrácia feltételei. Ugyanakkor, éppen a közvélemény elnyerésének óhaja a források felaprózódásával is fenyegethet.50 5. 2. A regionális politika közigazgatási környezete Csehországban a 2000 januárjában életbe lépő közigazgatási törvény felelevenítette az 1990 előtti 14 kerületet, ún. „kraj”-t, melyek közül három (Prága, Morávia-Szilézia és KözépBohémia) volt NUTS II. szintű terület, a többi a NUTS III. szintnek felelt meg. Így későbbiekben módosításra volt szükség, hogy a NUTS II. szint lefedje az országot, így javítva a támogatási lehetőségeket. Ezen módosítás eredményeként 8 NUTS II. régiót alakítottak ki (Prága, Közép-Bohémia, Északnyugat-, Északkelet-, Délnyugat-, Délkelet- és Közép-Morávia és Morávia-Szilézia). Országunkhoz hasonlóan itt is gondot okozott a krajok és a régiók közti kapcsolat tisztázatlansága, amit tovább bonyolított az, hogy három esetben a kraj és a régió megegyezett, míg a többinél nem. A krajok felelősségi körébe is beletartozott a támogatási 48

Cseh Statisztikai Hivatal OP Enterprise and Innovation (OPEI), p. 20. http://www.mpo.cz/dokument24442.html. letöltés: 2008. 11. 10. 50 Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. p. 64. 49

32

programok koordinálása, végrehajtása, a kormánnyal és az önkormányzatokkal való együttműködés. Azokban a régiókban, amelyek több krajt is magukban foglalnak, érezhetően nehezebb a döntéshozatal, főként a források elosztását és a regionális fejlesztés helyi intézményrendszerének székhelyét illetően. Az intézményrendszerbeli átfedések a pazarláson túl örökös rivalizáláshoz is vezetnek. Ilyen párhuzamos intézményekként működnek például az egyes krajok regionális fejlesztési részlegei az adott régióért felelős regionális fejlesztési ügynökségek és a prágai regionális fejlesztési központok. Ezen szervezetek feladat- és felelősségi köre nincs egyértelműen lefektetve, illetve egymástól elválasztva.51 A krajok feladata elvben a helyi fejlesztési stratégia kidolgozása. Ennek megvalósításához szükséges források elosztásáról azonban kormányszinten, vagy a régiók szintjén döntenek. Így az adott kraj fejlesztési stratégiája és a rendelkezésre álló források gyakran nincsenek összhangban. Az intézményrendszer hiányosságait a tervezéskor jelentkező módosítások okozták. A krajok felelősségi körét a helyi fejlesztések terén nem sokkal a NUTS II. szint kialakítása előtt fogalmazták meg. Még nem szilárdult meg az alulról jövő kezdeményezésekre épülő, krajokra osztott fejlesztési rendszer, amikor a kormány - vonakodva hatékony kompetenciát adni a krajoknak52 - ezen szint felett kialakította a régiókat. Így a NUTS II. szint aláásta a krajok hatékonyságát. Ezt a hatást erősíti az Unió támogatási politikája is, mely a NUTS II. szintnek kedvez, ahogy erre már korábban utaltam. A fentiekben említett konfliktus az egyes szintek között a többi visegrádi országnál is megfigyelhető. Érdekes azonban, hogy a visegrádiak közül több szempontból is– például a civil szféra lehetőségeit tekintve - élen járó Csehországban ez a feszültség különösen erősen jelentkezik. Ennek egyik magyarázata lehet a szomszédaihoz képest befolyásos civil szféra mellett jelentkező erős nemzeti öntudat, mely jellemzők együttese miatt a cseh társadalom fenntartással fordul minden az Uniótól kiinduló kezdeményezéshez, így a regionális fejlesztés elosztására kialakítandó intézményrendszerhez is. Csehországgal szemben például Szlovákia nagy hangsúlyt fektet a hatékony intézményi hálózat kialakítására.53 Az is gyakorta megfigyelhető a tagállamok közt, hogy minél fejlettebb egy állam, annál kevesebb energiát fordít a megfelelő intézményrendszer kialakítására a fejlesztések

51 Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007. p. 68. 52 Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007. p. 68. 53 Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007.

33

megszervezéséhez. Ez is nyújthat némi támpontot a cseh intézményrendszerbeli hiányosságok megértéséhez. 5. 3. A 2004-2006 fejlesztési célkitűzések54 Csehországban 1999-ben kezdődött el az első NFT kidolgozása, és 2002 decemberében foglalta a kormány rendeletbe a terv első változatát55. Legfőbb céljai a gazdasági növekedés belső faktorainak erősítése, a munkaerő képzettségének javítása és mobilitásának ösztönzése, a gazdasági növekedés a társadalom hátrányos helyzetű csoportjaira gyakorolt hatásának kompenzálása, az EU-mérték megközelítése környezetvédelmi szempontból és régiók kiegyensúlyozott fejlődése. 2003-ban az Európai Bizottság az OP-k csökkentését kérte Csehországtól. Így a turizmust és gyógyturizmust ösztönző programot összevonták a régiók fejlesztésének egyesített programjával (Joint Regional OP, JROP), a Strukturális Alapok közlekedési és környezetvédelmi támogatásait pedig Infrastrukturális OP keretében szervezték közös programba.

A

2004-2006

időszakra

vonatkozó

NFT

végleges

változatáról

2003

szeptemberében állapodott meg Csehország és az EU. Csehországban, a 2004-2006-os időszakban négy ágazati OP keretében osztották el a strukturális forrásokat. Ezek az ipart és vállalkozásokat segítő OP, az infrastrukturális támogatásokat biztosító OP, a munkaerő fejlesztését szolgáló OP és a vidékfejlesztéshez, valamint a multifunkcionális mezőgazdasághoz hozzájáruló OP. Tehát ugyanazon témakörök köré csoportosította fejlesztési elképzeléseit a cseh regionális politika, mint a hazai. Ezen forrásokat egészítette ki a Kohéziós Alap 10 millió eurót meghaladó összeggel. A Strukturális Alapokból kevesebb, mint 1 millió euró jutott a regionális programra. A JROP keretében széleskörben fogalmazták meg a prioritásokat, elsősorban a vállalkozó szféra támogatását, infrastrukturális beruházásokat, az életkörülmények javítását és a turizmus részesedésének növelését célozta a program. A támogatások a krajokhoz érkeztek.56 Bizonyos támogatásokat, így például a vállalkozásokat segítő források egy részét kizárólag a nehézségekkel küzdő térségek számára különítették el.57 Ezen körzeteket a régiókon belül határozták meg. Az egyes NUTS II. régiók kiválasztott körzeteinek száma és az adott régió általános fejlettsége közt összefüggés állapítható meg, a támogatott körzetek száma Morávia54

Ministry for Regional Development honlapja, http://old.mmr.cz/index.php?show=001022 letöltés: 2008. 10. 10 55 No. 1272/2002. 56 JROP, http://www.rr-strednimorava.cz/upload.en/2/24688824_1_jropcomplementversion0.8_cleanversion.doc, p. 35. letöltés: 2008. 10. 31. 57 JROP, p. 31.

34

Sziléziában a legnagyobb (az összes támogatott térség 30,3%-a), ahol a munkanélküliségi ráta 2000 és 2005 között a legmagasabb58 volt. A JROP fontos részét képezte a városfejlesztés. Ilyen jellegű támogatásra azok a városok jelentkezhettek, melyekre az alábbiakból legalább három tulajdonság igaz volt: 9 magas munkanélküliségi ráta 9 alacsony gazdasági aktivitás 9 alacsony bevételek 9 magas számban bevándorlók, etnikai kisebbségek, menekültek, ezen csoportok társadalmi kirekesztettsége 9 oktatás alacsony színvonala 9 magas bűnözési arány 9 negatív demográfiai trend 9 nagyon elhanyagolt környezet. A nyertes pályázatok kiválasztásakor ezen kívül azt is figyelembe vették, hogy a projekt mennyire komplex feladatot szeretne megvalósítani, illetve célkitűzései maximalizálták-e a támogatás hatékonyságát.59 A fentiek alapján látható, hogy ugyan a régiók nem rendelkeztek önálló regionális programmal, az egységes ROP igyekezett a prioritások tematikus felosztásán túl a regionális rászorultságot figyelembe venni. 5. 4. A 2007-2013 fejlesztési célkitűzések 2007-2013-ra Csehország majdnem 27 milliárd euró felett diszponál. A második programozási időszakban a teljes támogatások 23%-a, közelítőleg 4,9 milliárd euró a ROP keretében költhető el. A források legjelentősebb hányada a közlekedési infrastruktúra fejlesztésére szolgál, ez 22,25%-ot jelent. Környezetvédelemre a teljes támogatási keret 19%a költhető, míg a vállalkozásokra és az innovációra 11,75 % jut. 2 milliárd euró, tehát a források több mint 7%- a K+F szolgálatában használható fel. Ebben a periódusban a cseh kormány igyekszik a szereplők szélesebb körét bevonni a programok témájának kibővítésével párhuzamosan. Nagyobb mozgástere nyílik a regionális 58 59

Cseh Statisztikai Hivatal adatai alapján JROP, p. 51.-54.

35

tanácsoknak, az OP irányító hatóságok között megjelenik az Oktatási Minisztérium is. Ez utóbbi a képzési programok szélesebb körének támogatási tervével magyarázható. A nyolc OP a következő területek fejlesztésére irányul: •

Környezetvédelem támogatása elsősorban a környezeti állapot és a közegészségügyi helyzet javítását célozza, mely tényezők az ország versenyképességét és attraktivitását is elősegítik. Prioritásként említhető többek közt a vizek állapotának javítása, áradások veszélyének csökkentése, megújuló energiaforrások elterjedése, hulladékkezelés, ipari hulladék mennyiségének csökkentése.

•

„Integrált OP”, melynek célja optimális, növekedésorientált környezet biztosítása a helyi és regionális gazdaság számára; így a versenyképességet, a foglalkoztatottság növelését, a helyi közigazgatási adminisztráció modernizációját szorgalmazza. Prioritásai közt szerepel a helyi közigazgatás modernizációja, az információs technológiák szerepének növelése, a turizmus ösztönzése, kultúra támogatása, településfejlesztés, valamint közegészségügyi fejlesztések.

•

A ROP az elmaradott régiók versenyképességének növeléséhez, valamint ezen régiókban tőkevonzó gazdasági környezet kialakításához biztosít forrásokat. Ez a következő prioritásokat foglalja magában: technikai infrastruktúra modernizációja, KKV-k támogatásával munkahelyek teremtése és az életszínvonal emelése, turizmus ösztönzése. Ezeken kívül fontos cél a városi és vidéki lakosság életszínvonalának nagyobb koherenciája többek közt az anyagi és munkaerő-piaci környezet, valamint a kulturális és szabadidős lehetőségek terén.

A regionális fejlesztések terén külön említendő a Prága részére nyújtott támogatás. A cseh főváros a második célkitűzés alapján jut forráshoz, mintegy 276 millió euróhoz, melyet az életszínvonal emelésére, a tőkevonzó képességének növelésére, valamint infrastrukturális korszerűsítésre szán. A többi régió a Strukturális Alapok első célkitűzése alá tartozik. A második programozási időszakban ezen régiók fejlesztési terveiről már külön-külön OP készült. Az egyes régiók többitől független programja, valamint a jelentősen kibővült források60 lehetőséget teremtenek arra, hogy támogathatóvá váljanak az egyes térségekben rejlő speciális lehetőségek, illetve a nehézségekkel küzdő régiók hátrányainak közvetlen enyhítése, megszűntetése. Ezen lehetőség kihasználtsága azonban erősen megkérdőjeleződik, mivel 60

Míg az első időszakban 454 millió euró jutott a JROP-ra, 2007-2013-ban 4,7 milliárd euró jut a régiókra összesen.

36

az első célkitűzés alá tartozó hét régió programja prioritásai tekintetében nem sokban különböznek egymástól.61 •

Oktatás minőségi fejlesztését és a versenyképesség növelését célzó program az alapfokú oktatástól a felsőfokú képzésig, valamint egyéb szakképzések számára nyújt támogatást és ösztönzi a K+F tevékenységeit. Mint láthattuk ezek a célkitűzések a 2004-2006-os időszakban nem jelentek meg külön programban. A cseh gazdaságban komoly gondot okoz a tartós munkanélküliség (12 hónap vagy ennél hosszabb időszak), mely 2004 és 2007 között a munkanélküliek több mint a felét jellemezte.62 Ennek legfőbb okát az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium 2004-2006-os programjának elemzésekor a nem megfelelő képzési rendszerben látta.63 A második időszak külön, képzésre és oktatásra irányuló fejlesztési programja ezért a 2007-2013as cseh tervezési periódus pozitívumaként értékelhető.

•

A fenti program mellett külön OP szolgál a K+F és az innováció támogatására. Itt prioritásként szerepel az állami és a privát szféra K+F területén történő együttműködése, az egyetemi kutatás lehetőségeinek javítása, valamint innovációt ígérő munkahelyek teremtése.

•

Vállalkozások innovatív törekvéseinek segítésére külön OP működik, melynek fő célja a gazdasági és társadalmi kohézió kialakítása az ipari szektorban, mely a cseh gazdaság hagyományosan domináns ágazata.

•

A foglalkoztatottság növekedését elősegítő program legfőbb célkitűzése, hogy Csehország az EU 10 legmagasabb foglalkoztatottsági rátával rendelkező országa közé kerüljön. Ennek érdekében a következő prioritásokat fogalmazták meg: piaci viszonyokhoz sikeresebben alkalmazkodó munkaerő teremtése, aktív munkaerő-piaci politikák, társadalmi integráció és egyenlő esélyek, állami adminisztráció fejlesztése, szakterületen nemzetközi együttműködés kialakítása.

•

A közlekedési infrastruktúra fejlesztése elsősorban a TEN keretébe tartozó vasúti és közúti rendszer korszerűsítése.

61 Inforegio, http://ec.europa.eu/regional_policy/country/prordn/search.cfm?gv_pay=CZ&gv_reg=ALL&gv_obj=7&gv_the=ALL&LAN= EN&gv_per=2 letöltés: 2008. 11. 13. 62 Eurostat 63 OPEI

37

5. 5. A támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer 5. 5. 1. Strukturális Alapok A strukturális források elosztását koordináló legfelső irányító hatóság a Regionális Fejlesztési Minisztérium (Ministry for Regional Development, MRD) egyik osztálya lett. Az egyes OP-khez külön irányító hatóságokat hoztak létre a megfelelő minisztériumokban. A szakminisztériumok OP irányító szervezetekként felelnek az adott OP összeállításáért, melyet egymással kölcsönösen együttműködve és a regionális tanácsokat is bevonva alakítanak ki. Az MRD feladatköréhez tartozik a Nemzeti Stratégiai Keretterv kidolgozása. Ennek alapját az egyes szakminisztériumok által kidolgozott programok jelentik. A végső Nemzeti Kerettervet az MRD ismerteti az Európai Bizottsággal. A kifizető hatóság feladatkörét Csehországban is a Pénzügyminisztérium látja el. Az intézményrendszerből eredő konfliktust jelent a Pénzügyminisztérium és az MRD közti állandó vita a kompetenciarendezés körül. Az alapkonfliktust a beérkező pénz feletti rendelkezési jog okozza. Az intézményrendszer centralizáltságához hozzájárulhatott a Prága szerepének megőrzésére való törekvés. A korábbi csehszlovák főváros az ország felbomlásával elvesztette a szlovák területek feletti fennhatóságát. Mivel a csehszlovák kormányzat is erősen központi jellegű volt, a különválás Prágának jelentős hatalomcsökkenést jelentett. Ezután megnőtt a jelentősége Csehországban játszott központi szerepének.64 A 2007-2013-as periódus intézményi hátterét a cseh központi kormányzat 2006-ra alakította ki. A Nemzeti Stratégiai Keretprogramért (NSKP) ebben az időszakban is az MRD lett felelős a kormány megbízása értelmében. A minisztérium a regionális politika Nemzeti Koordinációs Hatóságaként működik, mely felelős az egységes keretszabályozásért az uniós forrásokat illetően, és az Európai Bizottság hivatalos partnereként járhat el. Az MRD felett az Irányító és Koordinációs Tanács („Managing and Coordinating Committee”, MCC) áll, melyet a kormány hozott létre. Az egyes OP-kért felelős szakminisztériumok részt vettek az NFT és a NSKP elkészítésében oly módon, hogy képviselőket delegáltak az MCC-be és a terveket előkészítő munkacsoportokba. A szakminisztériumok OP irányító szervezetekként működnek továbbiakban is. 64

Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007. p. 80.

38

A második támogatási időszakra az MRD az intézményrendszer egyszerűsítését kívánta megvalósítani az első periódus tapasztalataiból tanulva. Lehetővé vált az elektronikus pályázatbeadás. A támogatások monitoring rendszerét egységesítették. 5. 5. 2. Kohéziós Alap A Kohéziós Alap forrásainak elosztását is az MRD-ből koordinálják. Közvetítő Szervezetként működik ezen minisztérium mellett a Környezetvédelmi és a Közlekedési Minisztérium. A tervezés, végrehajtás, monitoring és értékelés szakaszában feladathoz jutnak a szakminisztériumok és egyéb szervezetek is. Bassa Zoltán tanulmányában felhívja a figyelmet egy 2001-ben készült értékelésre, mely azt állapította meg, hogy a csatlakozás előkészületei túlnyomórészt a központi hatalomra korlátozódtak, a helyi, illetve regionális aktorok szerepe visszafogott volt. Ez megakadályozta egy objektív regionális struktúra kialakítását, amely hatékonyságát garantálta volna a regionális szereplők nagyobb tapasztalata a helyi viszonyokat illetően. Azóta ugyan tettek lépéseket az MRD hatáskörének csökkentésére, de befolyása még mindig nagyon nagy.65 5. 6. Partnerség és közvélemény Az 1999/128 törvény kimondja, hogy a regionális fejlesztésbe be kell vonni a gazdasági és szociális partnereket is. Gabal66 azonban úgy látja, rossz a kommunikáció az állam és a civil szféra között általában véve egész Kelet-Közép-Európában, és ez alól Csehország sem kivétel. Harvey67 szerint viszont Csehország vonja be a leginkább az NGO-kat a fejlesztésekbe egész Kelet-Közép-Európában. A cseh állam már az előcsatlakozási alapokból is támogatást nyújtott a civil szférának. Ez pedig elősegítette a civil társadalom Európai Uniót illető ügyekben való jártasságának megvalósulását, és az egymás közti együttműködés elterjedését. Ez záloga lehet a civil szféra hatékonyságának a strukturális és kohéziós források felhasználása tekintetében is. A cseh regionális fejlesztési gyakorlat pozitívumai közt említhető egyrészt, hogy az első NFT-ben külön fejezetet szenteltek az NGO-k szerepének. Ezen kívül az NGO-k a Strukturális Alapokról tájékoztatást nyújtanak weboldalaikon, és rendszeresen üléseket tartanak és munkacsoportokat szerveznek regionális fejlesztési kérdéseket illetően. A Kohéziós Alap környezetvédelmi projektjeiben fontos szerep jut az NGO-knak. A Strukturális Alapok 65

Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007. p. 69. 66 Zoltán Bassa, p. 69. 67 Harvey, B The illusion of inclusion – Access by NGOs to the Structural Funds int he new member states of Eastern and Central Europe, Interjú (Europe Citizien Action Service), 2004. p. 20.

39

forrásaihoz kötődő munkacsoportokban pedig folyamatos volt már az első támogatási időszakban is az NGO-k jelenléte.68 Csehországban létezik egy kormány és NGO-k közti közvetítő szervezet (Government Council for Non-state Non-profit Organisations), mely erősíthetné az NGO-k fejlesztési politikára gyakorolt befolyását. Az NGO-k azonban vonakodnak elismerni maguk felett. A kormány egy ernyő szervezet kialakítását szorgalmazná, ez azonban az egyes NGO-k mozgásterét leszűkítené. Harvey negatív jelenségként említi, hogy az NFT lezárása előtt berekesztették a minisztériumok a civil szférával folytatott konzultációt, illetve legfeljebb egy-egy partnerrel konzultáltak.69 Ez a második programozási időszakra változhatott, ugyanis az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium a hozzátartozó OP (OPEI) egyeztetési folyamatának részletes leírása szerint az OPEI Szenátus előtti bemutatásakor vállalatok, tanácsadó cégek, egyetemek és több egyesület képviselői is jelenvoltak.70 Az NGO-k első periódusban történő bevonásáról elmondható, hogy ennek mértéke minisztériumonként eltérő volt. Egyedül a Környezetvédelmi Minisztérium hívott meg NGO képviselőket a pályázatok kiválasztásához.71 Ugyanakkor a szomszédos államokhoz viszonyítva az NGO-k jól beépültek a kormányzati rendszerbe, így hatásuk a fejlesztési politikára nézve is meghatározó. Egyéb civil szervezetek közül a munkáltatói szövetségek jutnak leginkább szerephez regionális fejlesztési kérdésekben. Az NGO-kal szemben a privát szektornak több lehetősége van érvényre juttatni elképzeléseit gazdasági erejénél és befolyásos kapcsolatai révén. Azonban ezen szektor hatását nehezebb felmérni, mint az NGO-két az átláthatóság kisebb mértéke miatt. A 2007-2013-as időszakban az OP irányító hatóságok a tervezésbe nagyobb mértékben vonták be a civil szférát, mint korábban. Itt példaként egy program, vállalkozásokat és innovációt támogató OP (OPEI) kialakítását szeretném részletesebben bemutatni. Az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium külső szervezetek KKV igényeiről, támogatási lehetőségeikről és ipari helyzetükről készített tanulmányai alapján alakította ki fejlesztési koncepcióját. Az OPEI

68

Harvey, p. 20. Harvey, B The illusion of inclusion, 2004. p. 24. 70 OPEI, p. 11. 71 Zoltán Bassa: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia. 2007 p. 74. 69

40

dokumentumában72hangsúlyozza a regionális, helyi, városi hatóságokkal, valamint más releváns állami és közigazgatási szervekkel, gazdasági és szociális partnerekkel létrehozandó partnerség fontosságát.73A minisztérium belső csoportja a tervezés első lépéseként megszabta a határidőket és megnevezte a felelősöket az OPEI elkészítéséhez, akiknek folyamatos tájékoztatást nyújtott a készülő NFT aktuális állásáról. A program konkrét elkészítésekor a minisztériumi team kibővült egyrészt az MRD képviseletével, másrészt szociális és gazdasági partnerek képviselőivel.74 A tervezési folyamat elején az első programozási periódus tapasztalatait értékelték. A szervezetek delegáltjai 2005 októbere és 2007 márciusa között több értekezleten és konferencián fejthették ki véleményüket, ezek közt a már korábban említett szenátusi meghallgatáson. Az OPEI dokumentuma hét megbeszélés említ, melyen különböző megközelítésből, a civil szféra különböző képviselői, illetve a központi kormányzat és a helyi szervek megvitathatták a készülő program tartalmát. Ezen részletes leírás alapján sem lehet azonban egyértelműen megállapítani a civil szféra szerepét az elkészült programban, ugyanis nem ismertek a konkrét szempontok, melyek a civil szféra javaslatára kerültek az OPEI-be. A gazdasági és szociális partnereket az egyes OP-k monitoring bizottságába is bevonják. Az itt résztvevők névsorát a szakminisztériumok jelölik ki. Az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium minisztériuma az MRD képviselete mellett helyet biztosít más ágazati OP irányító hatóságok, regionális tanácsok, tudományos intézetek, szakszervezetek és más gazdasági, szociális partnerek számára. Az első támogatási időszakban az érintett minisztériumok honlapja csupán vázlatos áttekintést tett lehetővé az oda látogatók számára az adott OP-ről. A cseh kormányzat nem törekedett arra, hogy a széles közvélemény előtt ismertesse a fejlesztési elképzeléseket. A honlapokon található információk sokszor 3-4 hónappal korábbiak voltak. A MRD angol nyelvű honlapja most sem tartalmaz aktuális, a második támogatási időszakra vonatkozó információkat. A Regionális Fejlesztési Minisztérium csupán két workshop-ot szervezett az első NFT megbeszélésére. A központi vezetés 2004 előtt csak azon szereplőket

72

OPEI OPEI, p. 11. 74 Ez utóbbi csoportba az alábbi szervezetek delegáltak résztvevőket: Cseh Ipari Kamara, Cseh Ipari és Közlekedési Egyesület, a Munkaadók és Vállalkozók Szövetségeinek Egyesülete, Cseh Szakszervezetek Kamarája, Cseh Kereskedelmi Kamara, Cseh Ipari és Közlekedési Egyesület, Cseh Élelmiszeripari Kamara, Kis és Középvállalatok és Egyéni Vállalkozók Egyesülete, a Cseh Köztársaság Városainak és Önkormányzatainak Egyesülete, Régiók Egyesülete, Nem-kormányzati Nonprofit Szervezetek Irányító Tanácsa, a Cseh Tudományos Akadémia és az üzleti szféra együttműködését koordináló tanács, a Civil Szféra Fejlesztéséért Alapítvány 73

41

törekedett a tervezés folyamatába bevonni, akikkel a végrehajtás időszakában is együtt kívánt dolgozni. A 2006-ra elkészült OPEI egy felmérésre hivatkozva állapítja meg, hogy a regionális politika társadalom felé történő kommunikációja javult a második programozási időszakra.75 A KKV-k 45%-a bizonyult 2006-ben jól informáltnak a következő periódus fejlesztési politikáját illetően, ami a 2005-ös helyzethez képest 14°%-os növekedést jelent. Az első programozási időszakban az egyetemek, kutató intézetek, üzleti inkubátorok 76%-a minősült informáltnak, 14%-uk csak részben tájékozottnak, míg 10%-uk semmit nem tudott, 2006-ra itt is az informáltak arányának emelkedése volt megfigyelhető. 5. 7. A cseh regionális politika értékelése A

regionális

fejlesztési

politika

értékelését

egyrészt

a

fentiekben

bemutatott

intézményrendszer és a kivitelezés szakaszainak pozitívumai és negatívumai alapján, másrészt a forráslehívás és egyes meghatározott indikátorok alapján szeretném röviden megtenni, a négy országot összehasonlító értékelés alapjaként. Az intézményrendszer alapvetően ágazati struktúrájú, mivel az OP irányító szervezetek az egyes szakminisztériumokban találhatóak. A fejlesztési politikát végrehajtó adminisztrációt a már

létező

központi

struktúrában

alakították

ki,

élén

a

Regionális

Fejlesztési

Minisztériummal, mely felett már csak a központi kormányzatot képviselő MCC áll. Az ágazati programok kialakítása és kivitelezése tehát központi szinten kezelt, így elsősorban ágazati, semmint területi elvek alapján történik a források szétosztása. A regionális programok megfogalmazásában és végrehajtásában mind a NUTS II. szintű régiók regionális tanácsai, mind a krajok szervezetei részt vesznek. A területi szintű intézményi struktúra nem egyértelmű, a feladat- és hatáskörök nincsenek világosan szabályozva és elhatárolva, a részben a krajokhoz rendelt tervezési és a regionális tanácsokhoz tartozó forráselosztás között nincs összhang. Ez a tényező ront a strukturális források regionális eredményességén. Mind a strukturális, mind a kohéziós forrásoknál gondot jelent az MRD és a Pénzügyminisztérium közti rivalizálás. Ebből fakadóan a finanszírozási rendszer nincs összhangban a tervezési és döntéshozatali szisztémával. Ez a probléma, ahogyan azt későbbiekben látni fogjuk, Lengyelországban is fennáll.

75

OPEI, p. 36.

42

Az intézményrendszer kialakítására Ivo Hlaváč, az MRD európai ügyekért felelős miniszterhelyettese szerint, a kormányzat nem fordított kellő időt, mint ahogyan a pályázatok kiválasztási és elfogadási folyamatára sem.76 Hlaváč ezzel indokolja a gyakori átfedéseket a különböző igazgatási szintek között. Meglátása szerint gyakran a megfogalmazott irányelvek is bizonytalanságot tükröztek. Így a jelentkezők számára nem voltak mindig egyértelműek a feltételek. A miniszterhelyettes a fizetési procedúrát hosszadalmasnak és az anyagilag kiszolgáltatottabb kedvezményezettekkel szemben rosszindulatúnak nevezte. Ivo Hlaváč a problémák ellenére értékelésében hangsúlyozta, hogy a forráslehívás terén sikeresnek ítélhető Csehország. A forráslehívás folyamatával azonban már nem volt ennyire elégedett; negatívumként értékelte, hogy 2004 és 2006 között a forráslehívás folyamata nem sokat fejlődött. Az operatív programok összeállításában érdemként értékelhető, hogy nagy hangsúlyt fektettek a korábbi időszak eredményeinek és tapasztalatainak vizsgálatára, és ezek alapján módosították a minisztériumok programjaikat. Az első programozási időszakban kevéssé tájékoztatták a programozásban résztvevő szervezetek a közvéleményt az OP-k nyújtotta lehetőségekről, és így a potenciális jelentkezők igényei sem derülhettek ki. A tájékoztatás azonban egyre hatékonyabbnak bizonyul az évek folyamán. A minisztériumok honlapján az adott OP dokumentációja mellett éves értékelések is fellelhetőek angol nyelven. A civil szféra hagyományosan jobban szervezett, mint más közép-kelet-európai országban. Ennélfogva a különböző szervezetek a fejlesztési döntésekből is igyekeznek kivenni a részüket. Ezt a központi hatalom is segíti; az első periódusban erre vonatkozó szabályok meghozatalában, későbbiekben a civil szféra egyre nagyobb mértékű bevonásával. A tervezés és a monitoring szakaszában jutnak elsősorban szerephez. A végrehajtás, tehát többek közt a projektkiválasztás folyamatában már kevés a beleszólásuk. Összességében hatásuk a fejlesztési politikára nehezen értékelhető, ezzel is magyarázható, hogy az ezt vizsgáló elemzők is más-más álláspontra jutottak. A forráslehívás mértékét illetően nem osztom Ivo Hlaváč véleményét. Csehország a Kohéziós Alapokból a teljes első programozási időszak alatt csupán a rendelkezésére álló források 18,84%-át hívta le, mely eredmény Lengyelországé után a legrosszabb a visegrádiak közül.

76

Ample EU funds open options in: Czech Business Weekly. 2007. 01. 08. letöltés: 2008. 10. 24.

43

A gazdasági helyzet alakulásáról elmondható, hogy Csehország 2000 és 2005 között túljutott a kilencvenes évek második felének stagnálásán, a GDP egyenletesen növekedett; 2007-re elérte a 81,1%-ot, míg 2000-ben csupán 68,4% volt.77 A gazdasági növekedés fő hajtóereje 2005-ben a külkereskedelem volt,78míg 2006-ban a megnőtt fogyasztás.79Az első programozási időszak végére a munkaerő termelékenysége jelenősen nőtt – míg 2000-ben az EU-25-ök átlagának 60%-a volt, addig 2004-ben 64%-a (OPEI) - a strukturális változásoknak és a technikai fejlődésnek köszönhetően. Ezek eredményeként az ország versenyképessége javult. A strukturális és technikai fejlődés elsősorban az export orientált ágazatoknak kedvezett, ez elősegítette az export növekedését. A cseh gazdaság az ezredfordulót követő fejlődése nagyrészt a külföldi tőke növekvő befolyásának tudható be.80 Jelentős szerepet játszott emellett a beruházások növekedése is 2000 és 2004 között.81 Itt azonban fontos megemlíteni, hogy ebben az időszakban az Eurostat felmérése alapján a privát szektor beruházásai csökkenő tendenciát mutatnak. 1. Foglalkoztatás A foglalkoztatási ráta értéke már a csatlakozáskor is magasabb volt, mint a többi visegrádi országban. Ez tovább növekedett 2004 és 2007 között; míg 2004-ben 64,2%-on állt,82 2007re elérte a 66,1%-ot. A nemek közti különbség viszont nőtt a csatlakozás éve és 2007 között a foglalkoztatási ráta tekintetében. 2007-ben is súlyos gondot okoz a tartós munkanélküliség, melynek enyhítése a fejlesztési politika egyik fontos célja. A tartósan munkanélküliek83 aránya a munkanélküliségen belül kis mértékben növekedett 2004 és 2007 között. Sikerként könyvelhető el a regionális különbségek csökkentésének területén a foglalkoztatási ráta NUTS II. régiók közti szórásának gyorsuló csökkenése. Míg a csatlakozás előtt ez az érték stagnált, 2003-tól folyamatos és egyre nagyobb mértékű csökkenést mutat.84 A NUTS II. régiók munkanélküliségi rátája között is kisebb volt a különbség az első programozási időszak végére 2004-hez képest.85

77

Egy főre eső GDP-vásárlóerőben (PPS), EU 27=100. Eurostat, letöltés: 2008. 11. 15. OPEI 79 2006. Annual Report, http://www.mpo.cz/dokument24442.html. letöltés: 2008. 11. 09. 80 OPEI, 2006 Annual Report 81 OPEI 82 15 és 64 év közötti munkában állók száma osztva az ilyen korú teljes népességgel, Eurostat 83 egy évi vagy annál tovább tartó munkanélküliség, Eurostat 84 Eurostat 85 Cseh Statisztikai Hivatal 78

44

2. GDP Csehország gazdasága a kilencvenes évek második felének recesszióját követően 2000-től növekedésnek indult. 2004-ről 2005-re az addigi évekhez képest kiemelkedően növekedett a GDP értéke. A 2004 és 2006 közti gazdasági növekedés szignifikánsan gyorsabb volt az EU25-ök átlagánál.86 6.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Egy főre jutó GDP változása Csehországban vásárlóerő-egységben (EU-27 = 100) 85,00 80,00 75,00 GDP/fő 70,00 65,00 60,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3. K+F A kutatás-fejlesztésre költött összegek 2004-ről 2005-re megugrottak, 2007-ben azonban az előző évihez képest csökkenés figyelhető meg.87 2.sz.táblázat. Forrás: Eurostat

Bruttó K+F kiadás (GERD) Csehországban (a GDP %-ában) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1,08 1,15 1,14 1,21 1,20 1,20 1,25 1,25 1,41 1,55 1,54

Összességében elmondható, hogy a csatlakozás és a az ezzel párhuzamosan kibővülő EU támogatások elnyerése óta rohamos fejlődésnek indult a cseh gazdaság. A kilencvenes évek második felében még negatív tendenciát mutató éves GDP-változás után az egyik leggyorsabb európai gazdasági növekedésnek lehetünk szemtanúi 2004 után. Nehéz azonban megállapítani azt, hogy ez a fejlődés mennyiben köthető a beáramló uniós forrásokhoz. Erre későbbiekben, távlati vizsgálatok során objektívabb felelet adható. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy Csehország, mint ahogyan ez más tagállamokra is igaz, nem pusztán a fejlesztési támogatások révén prosperált a csatlakozásból. Az indikátorok vizsgálata alapján jól látható, hogy a csatlakozás komoly és pozitív hatással volt a cseh gazdaság helyzetére. Ehhez mindenképpen

86 87

OPEI, p. 16. Eurostat

45

hozzájárult az intézményi és jogi környezet javulása a csatlakozás hatására, valamint az áruk, szolgáltatások és pénzeszközök szabadabb mozgása az Unió területén. A gazdasági növekedést elősegítette az intézményi környezet javulása.88Ez azonban elsősorban az EU-szabályokkal való harmonizációs kényszernek köszönhető, mintsem az Unió fejlesztési támogatásainak.

6. Szlovákia 6. 1. Szlovákia a csatlakozáskor A szlovák GDP növekedés csökkenő tendenciát mutatott a kilencvenes évek második felében. Az infláció ezzel szemben folyamatosan és jelentősen emelkedett, hasonlóan a munkanélküliségi rátához, ami 2001-ben a visegrádi országok közül itt volt a legmagasabb, 19, 3 %. A folyó fizetési mérleg 1997 és 2000 között csökkenő deficitet mutatott.89 2000-től az infláció mértéke javulni kezdett, amihez a hazai kereslet visszaesése is hozzájárult. Az ipar, a közlekedési eszközök gyártását és a gumi- és műanyaggyártást tekintve, kezdett magához térni, az export növekedett. Ezek hatására a reálbérek is emelkedtek, ami növekvő fogyasztást generált. 2001-ben azonban a külkereskedelmi mérleg ismét deficitet mutatott. Ennek oka volt egyrészt a külföldi kereslet visszaesése, másrészt az, hogy a hazai termelés minősége és mennyisége még mindig nem elégítette ki a hazai keresletet, bizonyítván, hogy a rendszerváltást követő gazdasági átalakulás még nem volt megfelelő mértékű. Az első NFT a csatlakozás idejének legfőbb strukturális problémáit a külkereskedelmi struktúrában, a költségvetés szerkezetében és a magas munkanélküliségben látta.90 A reáltermelékenység növekedése együtt járt a munkanélküliek számának emelkedésével. A hagyományosan erős iparágak csak visszafogott növekedést produkáltak az új évezred elején. Az elektronika és az optikai ipar ellenben dinamikusan fejlődött. A 2000-es évek elején a szlovák gazdaság helyzete bizonyos szempontból javuló tendenciát mutatott; gazdasági növekedés figyelhető meg, az infláció mértéke csökkent, a pénzpiacok konszolidálódtak, megtörtént a bankszektor átalakítása. Ezek révén Szlovákia megítélése a

88

OPEI, p. 15. Annual yearbook of OECD, 2001. 90 Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan), Bratislava, 2003.április. http://www.strukturalnefondy.sk/Documents/Programove_dokumetny/NDP%20final.pdf letöltés: 2008. 11. 17. 89

46

befektetők szemében javult.91Súlyos gondot okozott azonban a jelentős államháztartási hiány és a magas munkanélküliség. Az állami vállalatok változatlan formában való további fenntartása miatt a kilencvenes évek első felében még az EU átlagot meghaladó volt a foglalkoztatottak aránya Szlovákiában. Az évtized második felében azonban hirtelen és gyorsan emelkedni kezdett a munkanélküliség. 1996 és 2000 között a foglalkoztatási ráta folyamatosan esett, 2000 és 2002 között pedig stagnált. 2001-ben a munkanélküliség az OECD országok között Szlovákiában az egyik legmagasabb volt. Ebben az évben a tartós munkanélküliség itt volt a legnagyobb a V4-ek közül.92A szocializmus korszakából örökölt szociális, oktatási és egészségügyi szolgáltatási struktúra nem alkalmazkodott a változó igényekhez. A rendszerváltás Szlovákiában is felszínre hozta a régiók közti különbségeket. Azokon a területeken, ahol fennmaradt a kedvezőtlen ágazati struktúra, és nem támaszkodhatott a helyi gazdaság hatékony, innovatív kapacitásokra, kiemelkedően magas volt a munkanélküliség és alacsony a régió versenyképessége a fejlettebb területekhez és a környező országokhoz képest. A hátrányos helyzetű térségeket legtöbbször monostrukturális gazdaság jellemezte; a gazdasági és életszínvonalbeli lemaradást pedig a tág értelemben vett infrastruktúra gyenge minősége tovább fokozta. A termelő kapacitások régiók közti egyenlőtlen megoszlása és az oktatás minőségében jelentkező különbségek a munkanélküliségben is jelentős regionális eltéréseket okoztak. 2000-ben a V4-ek között Szlovákiában volt a legnagyobb a NUTS II. régiók foglalkoztatottsági rátája közti szórás.93 Korlátozza a regionális fejlesztéseket, hogy nem alakult ki gazdasági, társadalmi integráció az ország egyes területei között.94 Az NFT három csoportra osztja Szlovákia NUTS III. szintű régióit.95A fejlett területeken (Bratislava, Kosice, Presov, Banská, Bystrica, Zvolen, Trencin, Nitra, Trnava) széleskörű ipari fejlődésnek lehetünk tanúi, országos viszonylatban magas a GDP szintje, relatíve alacsony a munkanélküliség. Ezek a térségek többnyire a fő közlekedési folyosók mellett találhatóak, ez is nagyban hozzájárult fejlődésükhöz. A stabil gazdaságú, de kiemelkedő növekedést nem produkáló régiók, például a cseh határ vidéke, Poverties, vagy Liptov. Ezek hagyományos ipari körzetek voltak, erőforrással,

91

Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. p. 20. Eurostat 93 Eurostat 94 Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. 95 Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. p. 41. 92

47

nyersanyagokkal rendelkezvén. A gazdasági diverzifikáció azonban, ahogyan ez jellemzi a fejlett területeket, itt nem kielégítő, ez a korlátja elsősorban ezen régiók további fejlődésének. A strukturális problémákkal küzdő régiók, melyek tipikusan a keleti és délkeleti térségben találhatóak, a rendszerváltást követő ipari válságból nem tudtak talpra állni, magas munkanélküliség, alacsony termelékenység jellemzi őket. A Strukturális Alapok forrásaiból a szlovák kormány elsősorban ezen területek lehetőségeinek javítását reméli. Az egyes régiók különbségei mellett súlyos gondot okoz a városok és a vidék közti nagy szakadék. Szlovákia lakosságának 43%-a96 élt a csatlakozás idején vidéken. Így a népesség jelentős részét érinti a vidékfejlesztés ügye. Vidéken gondot okoz az infrastruktúra rossz minősége, a társadalomból kirekesztett népesség magas aránya. A hátrányos helyzetű térségek gyakran korábbi hadiipari területek voltak. Sok esetben egyoldalú mezőgazdasági termelési szerkezet jellemzi őket. A vidékfejlesztés ügyét nehezíti, hogy az első NFT megszületése előtt nem volt hosszú távú, hatékony gazdasági és társadalmi fejlesztési stratégia a vidék helyzetének javítására. A kutatás-fejlesztésre Szlovákia európai viszonylatban keveset költött a csatlakozás előtti időszakban. Az ilyen jellegű kiadások ráadásul a kilencvenes évek folyamán folyamatosan csökkentek.97Az oktatás minősége erősen régiófüggő volt. Az ipari fejődésnek a csatlakozáskor nem lehetett támasza az egyetemek, kutatóintézetek gyenge hálózata. 1991 és 2001 között több, regionális fejlesztésről szóló dokumentum is született. Ezek elsődleges célja az elmaradott régiók felzárkóztatása volt versenyképességük növelésén keresztül, míg országos célként a GDP EU átlaghoz közelítése fogalmazódott meg. Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy Szlovákiában a csatlakozáskor a legfontosabb fejlődési korlátot a következők tényezők jelentették: magas munkanélküliség, ezen belül is a tartós

munkanélküliség

magas

aránya;

a

képzési,

oktatási

rendszerben

rejlő

egyenlőtlenségek, illetve a piacképes képzések hiánya; munkaerő mobilitásának alacsony volta, K+F csekély támogatottsága, valamint fenyegető regionális különbségek mind gazdasági, mind társadalmi szinten, melyek a rendszerváltás utáni növekvő versenyben egyre élesebben megmutatkoztak.

96 97

Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. p. 52. Eurostat

48

6. 2. A regionális politika közigazgatási környezete Szlovákiában a 221/1996-os törvény 1996. július 1.-től 8 kerületre osztotta az országot. Ezek azonban nagymértékben alá voltak rendelve a központi kormányzat akaratának. A Belügyminisztérium rendelt ki felügyeleti szervet; a helyi tanácsot és annak elnökét a lakosok választhatták meg. A 3002/2001-es törvény ismét átszervezte a közigazgatási rendszert. A létrejövő nyolc NUTS III. szintű kerület mozgástere 2002 és 2006 között fokozatosan kibővült, bár autonómiájuk még így is nagyban korlátozott. A régiók ugyan szabad kezet kaptak a regionális fejlesztési stratégia kialakításában, azonban több tekintetben korlátozta a központi kormányzat a mozgásterüket; így például a szociális ügyek, a közlekedés vagy a környezetvédelmi döntések terén. Korlátozott autonómia mellett tették őket felelőssé a kialakítandó regionális fejlesztési politikáért, a gazdasági és szociális fejlesztésekért. Ez a helyzet hatáskörbeli feszültségeket hordozott magában. A régiók önállóságának hiányát az első NFT is tárgyalta. 2002 februárjára Szlovákia kialakította NUTS II. szintű régióit, melyek területi beosztása az 1998-as Jogi Kódex rendelkezéseihez nyúlik vissza, melynek értelmében a négy statisztikai kerület megszületik.98 Az így létrejövő négy körzet a következő: Bratislava régió, NyugatSzlovákia, Közép-Szlovákia és Kelet-Szlovákia. 6. 3. A 2004-2006-os fejlesztési célkitűzések A 2004-2006-os fejlesztések stratégiai célja az NFT értelmében az volt, hogy 2006-ra a GDP/fő elérje az EU-15-ök átlagának 15%-át. A célkitűzések három fő csoportba sorolhatóak: gazdasági növekedés és versenyképesség; foglalkoztatottság növelése, valamint a kiegyensúlyozott regionális fejlődés biztosítása. A fejlesztési politika négy prioritása pedig a versenyképesség, a foglalkoztatás, a mezőgazdaság és vidékfejlesztés, illetve az alapinfrastruktúra korszerűsítése volt. Az első támogatási időszakban öt ágazati és egy regionális program működött. Ezek a következők voltak: •

Ipart és szolgáltatási szektort fejlesztő OP, mely az ipar és a szolgáltatások versenyképességét

98

a

két

szektor

hazai

potenciáljának

kiaknázásával,

a

Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003.április.

49

kommunikációs technológia és az elektronikus kereskedelem fejlesztésével, a szakképzések javításával és a KKV-k támogatásával kívánta elérni. •

a Humán Erőforrást támogató OP, mely a foglalkoztatás növelését minőségi és rugalmas munkaerő képzésén keresztül kívánta elérni. Ez az OP elsősorban a magas munkanélküliséggel küzdő NUTS III. régiókban hirdetett pályázati lehetőségeket.99 Konkrét célja a munkaügyi központok hálózatának fejlesztése, a munkanélküliek alkalmazásának különféle programokkal való ösztönzése, a rugalmasság támogatása munkaadói oldalon is, megfelelő tájékoztatás a munkaerő-piaci lehetőségekről, társadalom különböző rétegei, valamint a két nem közt egyenlő esélyek biztosítása, élethosszig tartó tanulás szemléletének elterjesztése.

•

A mezőgazdasági és vidékfejlesztés programja a multifunkcionális mezőgazdaság elterjesztését kívánta ösztönözni. Célja a mezőgazdasági termelés hatékonyágának növelése, az élelmiszerek minőségének javítása, a vidéki lakosság életminőségének emelése többek közt a minőségi oktatási rendszerbe való beemelésükkel.

•

A közlekedést és telekommunikációt fejlesztő OP

•

a környezetvédelmet erősítő OP

•

A ROP neve az „alapinfrastruktúra” kifejezést tartalmazta, ezzel is kifejezvén, hogy elsősorban a tág értelemben vett infrastruktúra fejlesztésén keresztül kívánta elérni a régiók közti nagyobb koherenciát. Ez a korábban bemutatott regionális problémák miatt érthetően volt hangsúlyos; súlyos korlátokat állított az országos fejődéstől elmaradó régiók átalakulása elé az utak rossz minősége, a rossz szociális háló, gyenge oktatási rendszer. Az egész ország további fejlődésére kihatással van a régiók közti kapcsolatok relatív gyenge volta. A nagyobb infrastrukturális koherencia elősegítheti a lakosság mobilitását, a munkalehetőségek emelését a hátrányos helyzetű régiókban, ezek pedig a munkaerőpiac egyenlőtlenségeinek enyhítéséhez járulnak hozzá. Ezen a programon belül az NFT három prioritást különített el. A közlekedési infrastruktúra korszerűsítése a fejlődéstől elzárt régiók jobb elérhetőségét segíti, illetve a regionális központok és Pozsony közt tesz lehetővé szorosabb összeköttetést. A környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztése a racionális vízfelhasználás, levegő védelme,

hulladékkezelés

terén

kívánt

eredményeket

elérni.

Támogatta

a

99

Az Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava p. 201. Itt említi a következők téréseket: Trnava, Trencin, Nitra, Zilina, Banská, Bystrica, Presov, Kosice.

50

csatornahálózat kiépítését ott, az árvíz elleni intézkedéseket. Végül a helyi infrastruktúra modernizálása említhető meg, ezen belül az iskolák helyzetének javítását, multifunkcionális oktatási, kulturális és közösségi központok és ehhez szükséges technológiák kialakítását, szociális hálózat javítását célozza az OP. A strukturális programok bemutatásánál külön említendők az EU második célkitűzésén alapuló program Bratislava régiója számára. A második célkitűzés alapján a „Single Programming Documentum” a KKV-k gazdasági erősödését és versenyképességük növelését, valamint a turizmust támogatja. Megfelelő számú munkalehetőség kialakítását és a régióban élők minőségi életszínvonalát célozza. Ezt egyrészt a gazdasági környezet élénkítésével (KKV-k, vállalkozók támogatása, turizmus versenyképességének növelése), másrészt a vidéki térség infrastrukturális fejlesztésével és a diverzifikált mezőgazdasági termesztés ösztönzésével kívánja elérni. Prioritásai között szerepel a KKV-k támogatása, számukra kedvezőbb gazdasági környezet biztosítása a régióban. Itt elsősorban a harmadik szektor vállalkozásainak fejlesztésére fektették a hangsúlyt. A program támogatja a fiatalok helyi vállalkozáskedvezményezéseit, az innovatív információs technológiák terjedését,

a

fejlett

technológiára

épülő,

magas

hozzáadott

értéket

képző

szolgáltatásokat, melyek kiaknázzák Pozsony és környékének szellemi, képzési hátterében rejlő potenciálját, kutató intézetei nyújtotta lehetőségeit. Az OP fejleszti a KKV-kból álló, nagyvállalatoknak beszállító hálózatokat. A helyi infrastruktúra fejlesztésével kívánja a régiót vonzóbbá tenni a befektetők számára. A program második prioritása a turizmus lehetőségeinek jobb kiaknázása, míg a harmadik a régió történelmi és kulturális örökségének megőrzése, különös hangsúllyal a vidéki térség helyi kultúrájára, hagyományos mesterségek fennmaradására és a műemlékvédelemre, valamint a szabadidős létesítményekre. A strukturális fejlesztéseket egészítette ki a 10 millió euró feletti közlekedési és környezetvédelmi projekteket támogató Kohéziós Alap. 6. 4. A 2007-2013-as fejlesztési célkitűzések A második programozási időszakban kilenc ágazati OP és két regionális OP létezik. A Nemzeti Fejlesztési Kerettervben100megfogalmazott fő célok nem változtak; a régiók versenyképességének növelése, a szlovák gazdaság fejlődése és a foglalkoztatás arányának 100

http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/fiche/sk_en.pdf letöltés: 2008. 11. 20.

51

javítása áll a középpontban. A prioritások is az előző időszakihoz hasonló területekre koncentrálnak. Változás egyrészt a mezőgazdaság és vidékfejlesztés kikerülése a kohéziósregionális fejlesztések közül, mely közösségi szintű módosítás; másrészt külön prioritásként jelenik meg az innováció ösztönzése és a tudásalapú társadalom kialakítása. A hangsúlyossá váló célkitűzés alatt a K+F erősödését, az egyetemi infrastruktúra fejlesztését és a vállalkozói szféra versenyképességének növelését kívánja megvalósítani az ország. A fejlesztési időszak eredményeitől a foglalkoztatási ráta 63,4%-ra emelkedését várja a kormány. A következő programok kezdődtek meg 2007-től: •

OP a versenyképességért és a gazdasági növekedésért, mely az ipari termelés és energiaszektor és a turizmus versenyképességének és hatékonyságának növelését célozza. Ennek érdekében támogatja a KKV-k innovatív tevékenységét, az ipari fejlesztéseket, a hatékonyabb energiafelhasználást termelésben és közlekedésben, valamint a Szlovákia természeti és kulturális értékeire épülő, fenntartható turisztikai fejlesztéseket és a szlovák turizmus nemzeti és nemzetközi promócióját.

•

OP az Információs Technológia elterjesztéséért új programként jelenik meg 2007től. Célja információs társadalom és tudásalapú gazdaság megteremtése Szlovákiában. Ösztönzi az e-ügyintézést, a közigazgatás átállását papíralapú adattárolásról elektronikusra, elektronikus szolgáltatások fejlesztését és minél szélesebb körben való elérhetőségét, szélessávú internet alkalmazásának bővítését. Célja 577 új munkahely biztosítása.

•

Közlekedési OP célja a közlekedési infrastruktúra fejlesztése és a tömegközlekedési eszközök korszerűsítése. Javítani szeretné a régiók elérhetőségét. A programban szerepel egyes utak, útszakaszok korszerűsítése, és 170 km új út megépítése és vasutak minőségének javítása is. A fejlesztések eredményeként a közutakon történő balesetek számának csökkenését várják, valamint a vasúti teherszállítás arányának növekedését.

•

OP az Egészségért nevű, új program fejleszteni kívánja az egészségügyi infrastruktúrát, elsődlegesen a kezelésekre és meghatározott betegségek megelőzésére helyezvén a hangsúlyt. A program általános célja azon feltételek javítása, melyek alapvetően befolyásolják a népesség egészségi állapotát. Ehhez járulna hozzá a nemzeti egészségügyi hálózat modernizációja, szükséges infrastruktúra korszerűsítése.

52

•

A Környezetvédelmi OP fő célja az erőforrások racionális használatának ösztönzése és a környezetvédelmi infrastruktúra javítása a fenntartható fejlődés környezeti aspektusainak nagyobb hangsúlyozásával. Az OP növelni kívánja az országos csatornahálózat sűrűségét, az áradásokkal szemben nagyobb védelmet biztosítani, az ország vízfelhasználását racionalizálni. A programban helyet kap a levegő tisztaságának védelme, a hulladékkezelés és a természeti környezet és vidék regenerációja és védelme.

•

OP a K+F támogatására, mely az első és a második célkitűzés alá tartozó területeket is magában foglalja. Ennek értelmében a „Konvergencia” célkitűzés alatt térségben külön prioritások alatt nyújt támogatást a technikai infrastruktúra fejlesztéséhez, a kutatási eredmények gyakorlatba ültetéséhez. Emellett külön prioritásként jelenik meg a K+F Bratislava régióban történő fejlesztése, valamint az itteni egyetemi infrastruktúra korszerűsítése.

•

OP Foglalkoztatás és Társadalmi Befogadás ösztönzésére, mely szintén mind két célkitűzéshez kapcsolódik. Célja mind a három 1. célkitűzéshez sorolt régióban, mind Bratislavában a foglalkoztatás növelése és a társadalmi integráció megteremtése.

•

OP Oktatásért, mely az ország egész területén támogatja az egész életen át tartó tanulás szemléletét, a speciális képzést igénylők szükségleteinek kielégítését, Bratislavában pedig a „modern oktatás megvalósítását a tudásalapú gazdaság megteremtéséért”101.

•

A regionális OP-k esetén két programot kell megemlítenünk; az első célkitűzésbe tartozó régiók fejlődését ösztönző „Nyugat-Szlovákia, Közép-Szlovákia és KeletSzlovákia OP-t” és a második célkitűzéshez köthető Bratislava OP-t. Az első program az említett három régió infrastruktúráját kívánja fejleszteni, melynek rossz minőségében látja még mindig a versenyképesség javulásának legnagyobb korlátját, ugyanúgy, mint a megelőző időszakban. Infrastruktúra alatt az oktatási, képzési hálózat, a szociális hálózat, a kultúra, a turizmus, a településfejlesztés és a helyi közlekedési infrastruktúra értendő. A program fejleszti az alapfokú és középfokú oktatási intézményeket, a szociális szolgáltatások minőségét, erősíti a jogi és szociális

101

Szlovák Nemzeti Referencia Keretprogram összefoglalója. http://www.mie.ro/_documente/coeziune_teritoriala/spatial_planning_SVK.pdf letöltés: 2008. 11. 22.

53

védelmet. Hozzájárul a helyi örökségvédelemhez galériák, könyvtárak és múzeumok támogatásával, támogatja a helyi turizmust. A Bratislava OP erősíteni kívánja a régió versenyképességét a tudásalapú gazdaság megteremtésével, a régió vonzerejének növelésével és az életszínvonal emelésével a térségben. Ennek érdekében ösztönzi az innovációt és támogatja a KKV-kat. A program hozzá kíván járulni a városi körzetek regenerációjához, többek közt lakásépítési programmal. Az OP támogatja a régióban településfejlesztéseket is és a turizmus fejlődését. Lépéseket tesz a városi közlekedés tisztasága érdekében és a tömegközlekedést igénybe vevő városi lakosság arányának növeléséért. A célok megvalósításához 2007 és 2013 között 11,6 milliárd euró áll Szlovákia rendelkezésére a Strukturális Alapok keretében. Ebből 10,9 milliárd jut az első célkitűzés alá tartozó három régióban, 0,5 milliárd a második célkitűzésre és 0,2 milliárd euró a harmadik célkitűzésre. 6. 5. A támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer 6. 5. 1. Strukturális Alapok Csehországhoz hasonlóan Szlovákiában is egy minisztérium látja el a legfelsőbb irányító hatóság feladatkörét, az Építkezésekért és a Regionális Fejlesztésekért Felelős Minisztérium (Ministry of Construction and Regional Development, MCRD), mely intézmény az Európai Bizottság hivatalos tárgyaló partnere Szlovákia részéről a Strukturális Alapokat és a Kohéziós Alapot illetően. Az NFT elfogadása után felelős annak végrehajtásáért. Az MCRD felelős az NFT és a hozzá kapcsolódó pénzügyi terv elkészítéséért, megbízható pénzügyi és statisztikai adatbázisok létrehozásáért. A minisztérium küldi el a Monitoring Bizottság jelentését az Európai Bizottságnak. Biztosítja az időközi értékeléseket, felelős az irányító és végrehajtó szervek átlátható elszámolási rendszeréért. Felelős a támogatási folyamatot irányító intézményrendszer szabályos működéséért, annak folyamatos ellenőrzéséért. A kifizető hatósággal együttműködve elkészíti a strukturális támogatások végrehajtását szabályozó kézikönyvet, mely meghatározza az intézményrendszer résztvevőinek feladatait. Ha a programidőszak során az OP-k közti forráselosztás megváltoztatását szükségesnek tartja, erről ki kell kérnie a Pénzügyminisztérium véleményét, majd a változtatás kérelmét a kormányhoz kell benyújtania. Az MCRD felelős a közvélemény NFT-ről való tájékoztatásáért.

54

Az egyes szakminisztériumokban működnek az OP irányító hatóságok, általában a minisztériumon belül külön osztályként (pl.: Gazdasági Minisztériumon belül Ágazati OP Irányító Hatóság). Felelősek az OP hatékony és korrekt végrehajtásáért. Más hatóságokkal együtt felelősek a programozás, végrehajtás, monitoring és értékelés szakaszáért, mivel a teljes döntéshozói és adminisztrációs folyamatban részt vesznek. A programozás időszakában elkészítik a releváns dokumentumokat, így az OP-t, az OP kiegészítéseket és a pénzügyi tervet. Felelősek a tervezéskor a partnerség elvének érvényesüléséért. A végrehajtás szakaszának operatív feladatait közreműködő szervezetekre delegálhatják, melyek munkájáért a minisztériumok viselik a felelősséget. A monitoring szakaszában összegyűjtik és az ellenőrzést végző szerveknek továbbítják a releváns pénzügyi és statisztikai adatokat az OPben foglalt intézkedések teljesítéséről. Az OP irányító hatóságok felelnek az éves és a zárójelentések elkészítéséért és a közvélemény folyamatos tájékoztatásáért. A közreműködő szervezetek olyan állami és civil szervezetek, melyek az OP irányító hatóságnak és a kifizető hatóságnak segítenek, egyes feladatkörök átvételével. Az egyes OP irányító hatóságok alatt funkcionáló közreműködő szervezetekhez az irányító hatóságok delegálnak feladatokat. A közreműködő szervezetek előkészítik a pályázatok kiválasztását, szerződést kötnek a kedvezményezettekkel. Előkészítik a költségelszámolásokat a projektek listájával és a kedvezményezettek referenciáival együtt; ezeket az OP irányító hatóság hagyja jóvá, és továbbítja a kifizető hatósághoz, vagy a kifizető hatóság közreműködő szervezeteihez felülvizsgálatra. Az irányító hatóságok munkáját segítő szervezetek felelősek a támogatott projektek fizikai megvalósulásának ellenőrzéséért. A 2004-2006-os támogatási időszak iparés szolgáltatásösztönző programjához kapcsolódó, OP irányító hatóság (a Gazdasági Minisztérium osztálya) alatt működő közreműködő szervezetek között találjuk például a KKV-k Fejlesztésének Nemzeti Ügynökségét, a Szlovák Energetikai Ügynökséget, a Szlovák Befektetési és Kereskedelmi Ügynökséget. A kifizető hatóság szerepét a Pénzügyminisztérium (PM) tölti be. Előkészíti a kifizetéseket, a fizetési kérelmeket továbbítja Brüsszel felé. Elszámolásokat készít az irányító hatóság és a PM alá tartozó közreműködő szervezetek jelentései alapján. A kifizető hatóság igazolja, hogy a forrásokat szabályszerűen költötte el a tagállam, az elszámolt költségek valósak, a forráselosztás folyamata összhangban volt az EU szabályokkal. A PM időszakonként jelenti az Európai Bizottságnak a jövőben előreláthatólag szükséges források mértékét. A hatóság felel a helytelenül elköltött pénzek megtérítéséért, melyekről negyedévente információt szolgáltat Brüsszelnek.

55

A kifizető hatóság felügyelete alatt közreműködő szervezetek befogadják az OP irányító hatóságoktól érkező pénzügyi jelentéseket a kedvezményezettek költségelszámolásáról. Ezek hitelességét ellenőrzik, majd az erről készült nyilatkozatot a Pénzügyminisztériumnak küldik tovább az irányító hatóságok jelentéseivel együtt. Folyamatosan és a kiutalás előtt is ellenőrzik

a

kifizetéseket.

Időközi

pénzügyi

ellenőrzéseket

hajtanak

végre.

A

közreműködőknek el kell készíteniük a költségekről szóló beszámolót és azt elküldeniük a kifizető hatóságnak. A PM rájuk bízhatja a fizetési kérelmek elkészítését, amiket a minisztériumhoz nyújtanak be, hasonlóan a havonta összegyűjtött számlafénymásolatokhoz. Ezen szervezetek tehát a kifizetésekhez és elszámolásokhoz kapcsolódó operatív feladatokat látják el a PM megbízásából. Ilyen szervezetként működik az MCRD egyik osztálya, „Költségvetési és hazai gazdasági részlet”, az ipart és szolgáltatásokat támogató OP ügyeit a Gazdasági Minisztérium egyik osztálya intézi, míg a munkaerő fejlesztését ösztönző OP esetén ezt a funkciót a Munkaügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium egyik részlege és az Oktatási Minisztérium pénzügyi osztálya látja el. A ROP esetében a közreműködő szervezeteket a program prioritásai szerint osztották fel különböző szakminisztériumok osztályai között. Így a közlekedési infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatos kifizetési és elszámolási folyamat operatív feladatait a Közlekedési, Postai és Telekommunikációs Minisztérium végzi. A környezetvédelmi prioritás alatt végrehajtott feladatokat a Környezetvédelmi Minisztérium megfelelő osztálya intézi. A helyi infrastrukturális fejlesztésekhez kapcsolódóan pedig szintén az MCRD egy külön osztályát bízta meg a PM („Regionális fejlesztési Támogatások Pénzügyi Irányítását Végző Ügynökség”, „Section of financial management of the Agency in support of regional development”). A minisztériumi osztályok munkájáért a PM felel. Hangsúlyos, hogy a ROP közreműködő szervezete is a központi államigazgatáson belüli szerv, így a végrehajtásba itt sem jut több beleszólása a helyi szerveknek – akár közigazgatási, akár civil szereplőknek – mint az ágazati programoknál. A pénzügyi ellenőrzést a Gazdasági Minisztérium koordinálja felső szinten a közösségi források esetén csakúgy, mint az állami pénzeknél. Alsó szinten a strukturális fejlesztések döntéshozatalában és adminisztrációjában megjelenő szervezetek, hatóságok kontrolling osztályai működnek. Az Európai Bizottságnak benyújtandó pénzügyi jelentést az irányító hatóság állítja össze, melyhez az OP irányító hatóságok legkésőbb 30 nappal a Brüsszelbe küldés előtt megküldik saját szakterületüket érintő jelentéseket.

56

A Strukturális Alapok Nemzeti Monitoring Tanácsa az MCRD alá tartozik. 33 tagból áll, elnöke az MCRD minisztere. Tagjai közt a minisztériumok mellett a Szlovák Statisztikai Hivatal, Szlovákia Városainak és Önkormányzatainak Egyesülete (ZMOS), a Városok és Önkormányzatok Uniója, a Szlovák Tudományos Akadémia a Munkáltatók Egyesülete, a Szlovák Kereskedelmi és Ipari Kamara, és az üzleti szféra egyéb szervezetei is fellelhetőek. Az NFT-ben külön rögzítésre került a partnerség elvének érvényesülése a Tanács összeállításakor.102 Ennek értelmében a Tanácsban ülők egyharmada az államigazgatásból, egyharmada az önkormányzatokból, egyharmada pedig a vállalati és non-profit szférából kerül ki. A konkrét személyeket azonban a fenti szabály érvényesülésével az elnök nevezi ki és mondatja le. A Tanács felülvizsgálja az NFT-ben foglaltak betartását, az OP-k végrehajtását, a források elköltésének hatékonyságát. Javaslatot tehet az MCRD-nek szükségesnek tartott változtatásokra. Jóváhagyja az éves és végső jelentéseket. Üléseit a Titkárság készíti elő, élén az MCRD képviselőjével. A 2007-2013-as időszakban erősödött a regionális szervek szerepe a végrehajtás folyamatában. A Bratislava OP esetén például az irányító hatóság alatt közreműködő szervezet feladatait Bratislava Régió Önkormányzati Hatósága tölti be. Feladata a pályázatkiírás, szerződés előkészítés, elszámolások archiválása. Ezek mellett fontos hangsúlyozni, hogy részt vesz az MCRD mellett a pályázatok értékelésében és a nyertesek kiválasztásában. 6. 5. 2. Kohéziós Alap A Kohéziós Alap forrásainak felhasználását is az MCRD, illetve ennek „Kohéziós Alap Irányító és Koordináló Osztálya” vezeti felső szinten. A Kohéziós Alap Irányító Hatóság felelős a fejlesztési politikáért, irányítja a kohéziós stratégia elkészítésének munkálatait, majd benyújtja az elkészült stratégiát az Európai Bizottságnak. Az MCRD a hivatalos szlovák kapcsolattartó kohéziós (és strukturális) támogatások tárgykörében, koordinálja az Unió által jóváhagyott stratégia végrehajtását. Az irányító hatóság a projektek megvalósításáért felelős szervezetek kivitelezését felügyeli. Adatbázist készít a projektekről és a tervek végrehajtásáról. A pályázatokat a végső beadás előtt az MCRD ellenőrzi. Ezt követően benyújtja azokat a szlovák kormánynak és az Európai Bizottságnak. Az MCRD felelős az uniós követelmények betartásáért és az Unió által elvárt nyilvánosság megteremtéséért. A minisztérium osztálya ellenőrzi a projektek megvalósulását, majd benyújtja a zárójelentést az

102

Nemzeti Fejlesztési Terv. Bratislava, 2003. p. 228.

57

Európai Bizottságnak. Az irányító hatóság bizonyos feladatokat a közvetítő szervezetekhez és a végrehajtó szervekhez delegálhat, erről azonban a Pénzügyminisztériumot értesítenie kell. A közvetítő szervezetek, a két szakminisztériumon belüli feladata az ágazat fejlesztési stratégiájának, a programoknak, céloknak és prioritásoknak a meghatározása. Elkészítik a pénzügyi tervet és a lehetséges projektek listáját. Benyújtják az Irányító Hatóságnak a pályázatokat és nyilvántartják a benyújtott és az elfogadott projekteket. Felelnek a megkezdett projektek költséghatékonyságáért. A közreműködő szervezeteknek tájékoztatniuk kell a potenciális kedvezményezetteket a pályázati lehetőségekről. A nyertesekkel szerződést kötnek; a kivitelezés alatt folyamatosan ellenőrzik a projekt megvalósulását. A Kifizető Hatóság feladatait a szlovák kohéziós források esetén is a Pénzügyminisztérium látja el, mely a források kiutalásáért és az ehhez kapcsolódó pénzügyi eseményekért felel. A Kohéziós Alap Monitoring Tanácsa tizenegy tagból áll. Megjelennek benne az érintett minisztériumok képviselői (Közlekedési, Postai és Telekommunikációs Minisztérium, Környezetvédelmi Minisztérium és Mezőgazdasági Minisztérium), a legfőbb irányító hatóság szerepét betöltő MCRD képviselete, valamint EU delegáltak is. 6. 6. Partnerség és közvélemény Az NGO-kat már az előcsatlakozási alapokhoz kötődő munkálatokba is bevonták, bár szerepük kisebb volt, mint Csehországban. A kormány a cseh kormányhoz hasonlóan létrehozott egy NGO-kat képviselő ernyőszervezetet. Az Unió fő prioritásai közé tartozó partnerség elve több dokumentumban is említésre kerül, így az első NFT-ben is.103 A szlovák kormány 2001-ben hivatalosan deklarálta az NGO-kal történő együttműködésre való hajlandóságot.104 Szlovákiában is rendeztek konferenciákat, workshopot a 2004-2006-os időszak előtt mind NUTS II.-, mind alsóbb szinten. Gazdasági és szociális partnerek bevonásával a Strukturális Alapok Előkészítő Bizottságába 2002 májusától kezdve egy évig több konzultációt is rendeztek a készülő NFT-ről. Az SA Előkészítő Bizottságba 20 szervezet képviselőjét hívták meg. Az érintett minisztériumok és a Miniszterelnöki Hivatal mellett megjelentek itt a szolgáltató szektort képviselő szervezetek küldöttei, a Szlovák Kereskedelmi és Ipari Kamara delegációja, a ZMOS képviselői, valamint a Városok és Önkormányzatok Uniója is. 103 104

Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava. 2003. p. 9. Act No. 503/2001 Coll. on Regional Development Support

58

A tervezésbe, az OP-k kialakításába tehát a kormányzat megkísérelte a civil szférát is többékevésbé bevonni. Az NFT tervezete és az OP-k 2002. december elejétől elérhetőek voltak az egyes minisztériumok honlapján. A kormányzat 29 szervezetet kért fel véleményezésre; ezek közül 21 szervezet ismertette meglátásait, javaslatait. A véleményezésre azonban a szlovák minisztériumok sem hagytak túl sok időt a környező országos eljárásához hasonlóan, december 11.-ig lehetett kommentálni a programokat és az NFT-t, tehát kevesebb mint két hét állt a potenciális véleményezők rendelkezésére.105Pozitívumként említendő azonban, hogy a jelenleg is fellelhető NFT tervezetben ismertetésre kerül néhány, a civil szféra által tett javaslat, és azok elfogadásának vagy elutasításának ténye. Ezek azonban meglátásom szerint nem hoztak komoly változást az eredeti elképzelésekben. A ZMOS felvetette például a helyi közigazgatás regionális programok kivitelezésébe való bevonását, melyet elutasítottak, mondván a kivitelezést az MCRD irányítja, a monitoring folyamatából vehetik ki részüket a helyi önkormányzatok.106 A legmagasabb szintű egyeztetések természetesen kormányzati találkozók voltak; a Regionális Politika Kormányzati Tanácsában, amelynek tagjai az egyes minisztériumokból kerültek ki.107 2002 augusztusában megalakultak a nemzeti monitoring bizottságok az egyes OP-khez kapcsolódóan. Ezen szervek munkájában már gazdasági és szociális partnereket is bevontak. Az NGO-k átláthatóságra gyakorolt hatását gyengíti, hogy képviselőik nem nyílt választási folyamat útján kerülnek kiválasztásra. A második támogatási időszakra 2005-ben kezdődtek az előkészületek. A programok kidolgozásába jobban igyekeztek bevonni a helyi és ágazati szervezetek, mint az első időszakban. Ugyanakkor látható, hogy most is körülbelül két évvel a finanszírozás kezdete előtt indultak az egyeztetések. A második célkitűzésbe tartozó Bratislava régió programjához például

csak

2006-ban 108

munkacsoportot.

hoztak

létre

a

civil

szféra

részvételével

működő

Ebben az érintett minisztériumok mellett (pl.: Pénzügyminisztérium,

Oktatási Minisztérium, Gazdasági Minisztérium) megjelentek helyi szervek, mint Bratislava régió önkormányzata, Pozsony fővárosának képviselete, Szlovákia

Városainak és

Önkormányzatainak Egyesülete, valamint szakmai szervezetek, úgy mint a Szlovák Kereskedelmi és Ipari Kamara, illetve különböző non-profit civil szervezetek, munkavállalói 105

Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava. 2003. p. 9. Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. p. 10. 107 Nemzeti Fejlesztési Terv, Bratislava, 2003. p. 10. 108 www.strukturalnefondy.sk/Default.aspx?CatId=72 letöltés: 2008. 11. 30. 106

59

és szakszervezetek. A munkacsoport 2006 májusától kezdődően egy évig tartott üléseket, miközben az OP irányító hatóság (MCRD) kétoldalú egyeztetéseket folytatott különböző szervezetekkel. Gondot okozott, hogy az NGO-k nem voltak mindig jól értesültek, az információáramlás nem volt zökkenőmentes. A projekt-kiválasztási procedúrában az NGO-k nem vesznek részt. A társadalom elsősorban az Internetről tájékozódhat. Az első programozási periódusban intézménybeli konfliktusok és a rövid időintervallum miatt az előkészületekre nem lehetett nagy hatással a közvélemény. 6. 7. A szlovák regionális politika értékelése Szlovákia regionális politikájának értékelése országunkban rendelkezésre álló szakirodalom, illetve az Internet nyújtotta források alapján komoly kihívást jelentett. Sok minisztérium honlapja csak szlovák nyelven érhető el, illetve az angol nyelven elérhető tartalmak minimális információ nyújtanak. A strukturális és kohéziós fejlesztéseket koordináló MCRD honlapján kizárólag az első időszak NFT tervezetét és egy kohéziós politikáról szóló ismertetőt találtam a témára vonatkozóan angol nyelven. Az OP irányító hatóságokat magukban foglaló minisztériumok honlapja sem nyújtott legtöbb esetben támpontot. Ahol találtam a regionális politikára vonatkozó angol nyelvű dokumentumot, az, kivétel nélkül az első időszakra vonatkozott. Így a Szlovák Pénzügyminisztérium honlapja nyújtotta a legtöbb információt, ahol részletesen bemutatásra került a fejlesztési források allokációjának pénzügyi folyamata, ehhez kialakított intézményrendszer bemutatása. Ennek következtében az intézményekről szóló fejezet alapvetően a 2004-2006-os állapotot ismerteti, a 2007-2013 Bratislava régió OP ismertetéséből nyert információkkal kiegészítve. Az OP-k bemutatásakor hasonló akadályokba ütköztem. Gondot okozott, hogy a 2007-2013as időszakra hirdetett OP-k számának tekintetében a Szlovák Nemzeti Stratégiai Keretprogram109 és a Közösség regionális politikáját bemutató honlap110 adatai eltérnek egymástól. Az Inforegio honlapján a jelenlegi programidőszakra vonatkozóan nincs adat a három „multi-objective”, mindkét célkitűzés területére vonatkozó OP-ről (K+F, Oktatás és Foglalkoztatás). A két időszak célkitűzéseiről megállapítható, hogy a második, teljes programozási periódus a fejlesztések témakörét illetően szélesebb körben nyújt támogatásokat. Külön OP indult a 109 110

http://www.roopis.vlada.gov.sk/data/files/3911.pdf. letöltés: 2008. 11. 30. http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm. letöltés: 2008. 11. 29.

60

K+F ösztönzésére, mely az előző időszakban nem volt hangsúlyos terület. Külön programban jelenik meg az oktatás támogatása. A képzési, oktatási hálózatot a 2004-2006-os időszakban csak a regionális OP-k keretében támogatta a szlovák strukturális fejlesztési politika. A teljes támogatási időszakban megmaradt az első célkitűzésbe tartozó területek regionális programjában az infrastrukturális fejlesztési prioritások egyikeként, ez egészült ki a külön ágazati OP-vel, mely az ország egész területén minőségi javulást ösztönöz az oktatási, képzési rendszerekben. Szintén a szociális háló további fejlesztéséhez járul hozzá a külön az egészségügyi infrastruktúrát és bizonyos betegségek megelőzését célzó OP. Meglátásom szerint a célkitűzések kibővülése a második támogatási időszakra pozitívan értékelhető, mivel Szlovákia gazdasági és társadalmi problémáira kíván választ adni, azon területek, ágazatok támogatási rendszerbe való beemelésével, illetve nagyobb hangsúlyozásával, melyek helyzete alapvetően befolyásolja a szlovák gazdasági növekedést. Így hangsúlyos a foglalkoztatottság javítása, a K+F ösztönzése, az oktatási hálózatban lévő egyenlőtlenségek enyhítése a régiók közt, illetve a Bratislava régióban lévő lehetőségek jobb kiaknázása, az egészségügyi infrastruktúra korszerűsítése, a közlekedési hálózat fejlesztése. Eltér azonban más V4 országoktól a regionális program, mely az első célkitűzés régióit egy ROP keretében kívánja fejleszteni a második periódusban ugyanúgy, mint az elsőben. Ez felveti a terület-specifikus fejlesztés problémáját. A Nemzeti Stratégiai Referencia Keretprogramból egyértelműen kiderül az, amire már a külön regionális OP-k hiánya is utal, hogy a szlovák fejlesztési politika elsősorban ágazati jellegű, és nem területi.111 Ezt a Keretprogram azzal indokolja, hogy az egyes fejlődési centrumokban meginduló gazdasági növekedés, melyet az ágazati, tematikus támogatások ösztönöznek, kihat a környező területekre, ott is fejlődést generálva. A különböző intézmények közti hatásköri és hierarchikus különbségek a legtöbb esetben egyértelműek. Kutatásaim alapján azonban nem volt számomra egyértelmű az irányító hatóságként működő MCRD és a kifizető hatóságként működő Pénzügyminisztérium közti kapcsolat. A rendelkezésemre álló források alapján nem tudtam egyértelműen megállapítani, hogy a pénzügyi irányítás vagy a fejlesztésirányítás kap-e a folyamatban nagyobb hangsúlyt. Azt mindenesetre érdemes megjegyezni, hogy míg a többi országban az Irányító Hatóság honlapja szolgáltatta a legtöbb információt a fejlesztéspolitikáról, addig Szlovákia esetében a Pénzügyminisztérium honlapja. 111

Szlovákia Nemzeti Stratégiai Referencia Keretprogramja, p. 75. http://www.roopis.vlada.gov.sk/data/files/3911.pdf letöltés: 2008. 11. 22.

61

A regionális szempontok az intézményrendszer szempontjából is vizsgálandók. Bassa Zoltán Csehország és Szlovákia első támogatási periódusban kialakított intézményrendszerét vizsgálva Szlovákiánál megállapítja, hogy a NUTS III. szintű régiók nem igazán rendelkeztek autonómiával és kevés beleszólásuk nyílt a regionális támogatások elosztásába, így hiába dolgozták ki fejlesztési elképzeléseiket, nem volt meg a szükséges hatáskörük annak végrehatására. A második periódusban erre vonatkozó információt csak Bratislava Régió programjában találtam. Itt a NUTS III. szint (Bratislavský kraj) képviseltethette magát közreműködő szervezetként a végrehajtás folyamatában, így még a pályázatértékelésekbe is beleláthatott, és beleszólhatott. Szlovákia gazdasága 2004 után rohamosan fejlődött. 2007-re a külkereskedelem és a belső fogyasztás is jelentősen megnőtt, a tőkeberuházások folyamatosan növekedtek. 1. Foglalkoztatás112 7.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Foglalkoztatási ráta Szlovákiában (% ) 61 60 59 58 57 56 55 54 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

A foglalkoztatási ráta 2004 és 2006 között növekedést mutat; 57%-ról 60,7%-ra. A nemek közti különbég e téren azonban növekedett, mivel a nők esetén a foglalkoztatási ráta enyhén csökkent, míg a férfiak foglalkoztatási helyzete javult. A munkanélküliségi ráta Szlovákiában a csatlakozáskor 18,2% volt, ez 2007-re 11,1 %-ra csökkent.113A tartós munkanélküliség 2004-ben az aktív korú lakosság százalékában 11,8% volt. Ez 8,3%-ra esett. A regionális különbségek is csökkentek a foglalkoztatási rátát vizsgálva, bár ennek mértéke nem volt olyan jelentős, mint Lengyelországban és Csehországban. 112 113

Eurostat Eurostat, a munkaerő százalékában. Munkaerő a foglalkoztatottak és munkanélküliként nyilvántartottak teljes létszáma.

62

Összességében elmondható, hogy a legtöbb vizsgált szempontból javult a szlovák foglalkoztatási helyzet, azonban még 2007-ben is komoly gazdasági és társadalmi problémaként jelentkezett, így indokolt a második támogatási periódus fejlesztési stratégiájában való hangsúlyozása. 2. GDP A GDP 2004 óta folyamatos emelkedést mutat, 2007-ben az EU-27-ek egészéhez viszonyítva eléri a 68,3%-ot az egy főre jutó GDP vásárlóerő-egységben. Ennél az értéknél a V4-ek közül csak Csehország GDP/fő értéke magasabb.114

8.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Egy főre jutó GDP változása Szlovákiában vásárlóerő-egységben (EU-27 = 100) 80 70 60 50 40

GDP/fő

30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3. K+F A K+F-re hazai forrásokból kevesebbet költött Szlovákia, mint korábban, így az ilyen jellegű hazai beruházások mértékének folyamatos esését nem sikerül megállítani a csatlakozást követő időszakban sem. Ez a szempont nem kapott különösebb figyelmet az első programozási periódusban. Pozitívumként értékelhető az ebben bekövetkező változás a jelenlegi támogatási időszakban. A szlovák gazdaságról összességében megállapítható, hogy kiemelkedő fejlődésen ment keresztül az elmúlt években. Ez azonban nem a Közösséghez való csatlakozással és ezt követően a támogatási lehetőségek kibővülésével kezdődött. Nagy szerepe volt a gazdasági növekedésben a szlovák kormány reformintézkedéseinek is. Javította a gazdasági 114

Eurostat

63

környezetet - és ezzel vonzóbbá téve azt a befektetők szemében – a lineáris adórendszer bevezetése, az egységes, 19%-os adókulcs, a szociális hálózatban véghezvitt reformok. Ezeket az intézkedéseket természetesen erősíthették és erősíthetik a közösségi források. Ezek hatása azonban hosszabb távon jobban leszűrhető, főként a következő években, mikor az említett reformok hatása már nem dominál, és most, hogy a gazdasági növekedés világviszonylatban is megtorpant.

7. Lengyelország 7. 1. Lengyelország a csatlakozáskor115 A rendszerváltás után, 1992 és 1994 között a lengyel gazdaság felélénkült, amit 1995 és 1998 között jelentős gazdasági fellendülés követett. Ezután azonban, az évtized végére recesszióba süllyedt a gazdaság. 2001-2002-es éveket stagnálás jellemezte, majd 2003-tól ismét élénkülés figyelhető meg, melynek alapját a belső kereslet jelentette. A GDP növekedés fontos forrása a kilencvenes években a termelő ágazatok termelékenységének javulása volt. Ez viszont azt jelentette, hogy bizonyos iparágak egyre kevesebb embert tartottak el. 2000 végéig a befektetések számának emelkedése is hozzájárult a gazdasági fejlődéshez, ez azonban a recesszió hatására 2001-2002-re visszaesett. A csatlakozás idején súlyos problémát okozott a magas munkanélküliség, mely 2005-ben uniós viszonylatban a legmagasabb volt. Különösen nagy gondot jelent a munkanélküliség a pályakezdők és a nyugdíj előtt álló korosztály számára. A költségvetés rossz struktúrája miatt a szociális kiadások nagyon magasak voltak, míg a fejlesztésekre kevés forrás jutott. Kutatások, innováció támogatására szintén kevés pénz állt rendelkezésre. A K+F támogatásának hazai költségei 1997 és 1999 között nőttek, 1999 és 2004 között azonban jelentős csökkenésnek lehetünk tanúi. Pozitívumként értékelhető, hogy 1992 és 2003 között háromszorosára nőtt a PhD-val rendelkezők száma. A felsőoktatásban tanulók száma is növekedett, mégis csekély maradt a felsőoktatási infrastruktúra fejlesztésére szánt források mértéke. A kilencvenes évek elején még aktív civil kezdeményezések jelenősége az évtized végére visszaesett. A vállalkozások száma folyamatos növekedést mutatott, ez azonban egyenlőtlen volt a fejlettebb régiók javára.

115

Lengyel Nemzeti Stratégiai Referencia Keretprogram (NSRK 2007-2013) alapján kerül bemutatásra. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/informator/npr2/npr/nsro_en.pdf letöltés: 2008. 11. 23.

64

Lengyelországban a többi vizsgált országhoz hasonlóan jól elkülöníthető az egyes NUTS II. régiók fejlettségi színvonala. 2002-ben Mazowieckie, a központi régió az országos GDP-nek 152,3%-át produkálta, szemben Lubelskie, délkelet-lengyelországi régióval, mely az országos szint

csupán

70,0%-át

teljesítette.

2004-ben

Warmińsko-Mazurskie

(29,2

%),

Zachodniopomorskie (27,4 %) and Lubuskie (25,8 %) régiókban volt a legmagasabb a munkanélküliség, míg a legalacsonyabb Mazowieckie, Małopolskie (15 % minkettőben), Podlaskie (15,9 %) és Wielkopolskie (16,2 %) régiókban. Az Unió régióinak többségében kétszer alacsonyabb volt ebben az időben a munkanélküliségi ráta, mint Lengyelországban. Észak-Lengyelországban a strukturális munkanélküliség különösen magas, ami a KKV szektor hiányával, a kisvárosok gyenge gazdasági alapjával, az állami mezőgazdasági területek nagy kiterjedésével és ezek rossz műszaki infrastruktúrájával magyarázható. A nehézségeket tovább rontja a rurális területek alacsony befektetési vonzereje.116 A csatlakozáskor körülbelül a munkanélküliek 49%-a több mint egy éve volt állás nélkül. Érdekes ugyanakkor, hogy a tartós munkanélküliség arányát tekintve Mazowieckie állt a legrosszabbul 56,0%-kal. Az oktatási rendszerben is nagy különbségek voltak területi szinten. A vidéki területeken kétszer kevesebben vettek részt a felsőoktatásban. A legtöbb felsőoktatásban tanuló diák Mazowieckie, Małopolskie, Dolnośląskie és Zachodniopomorskie tartományokban volt, míg Lubuskie, Podkarpackie és Opolskie régiókban a legkevesebb. Az elmaradott régiók északkeleten és délkeleten találhatóak főkén. Lubelskie, Podkarpackie, Świętokrzyskie régiók a V4-ek régióinak legelmaradottabb térségei a gazdasági fejlődést, foglalkoztatást tekintve. Az elmaradott régiókban a rendszerváltás előtt állami tulajdonú mezőgazdasági termelőszövetkezetek működtek, vagy államilag támogatott iparágak nyújtottak munkalehetőséget, melyek a rendszerváltást követően válságba kerültek. Emellett vannak hagyományosan szegény régiók is, melyek korábban is problémákkal küzdöttek. Lengyelországban különösen jelentősek a vidéki, mezőgazdasági területek, az ország teljes területének 93%-át teszik ki. A vidéki lakosság száma Lubuskie, Podkarpackie és Świętokrzyskie régiókban a legmagasabb. Az NSRK így a strukturális reformok, az alacsonyabb adók és a munkaerő-fejlesztésének szükségességét hangsúlyozza. 116

Elzbieta Strzelecka: Regionális és vidékfejlesztés Lengyelországban az Európai Unió vonatkozásában. in: TÉT XXI. évf. 2007.

65

7. 2. A regionális politika közigazgatási környezete Lengyelországban az 1990-es, kisebb mértékű közigazgatási reformot követően, mely bevezette alsóbb közigazgatási szinten az ún. „gminákat”, 1998-ban egy átfogóbb reformmal kívánt a kormány az EU elvárásaihoz igazodni. Ennek keretében 16 vajdaságra („voivodship”) osztották fel az országot. Ezek NUTS II. szintnek feleltek meg. A vajdaságok 44 szubrégióra („podregiony”) – NUTS III. -, 380 adminisztrációs körzetre („ poviat”) – NUTS IV. – és 2489 községre („gmina”) – NUTS V. – tagolódtak. Ez a struktúra részben egy világháború előtti rendszert szervezett újjá, amennyiben korábban már létező NUTS II. szintet régi hagyományaival működőképes egységekké tette.117 Ez a tény nagyban megkülönbözteti a lengyel regionális politika területi szervezetét a többi közép-kelet-európai országétól. Mint korábbiakban láthattuk a NUTS II. szint a többi országnál egy kényszer szülte helyzetből alakult, így súlyos gondokat okozott az ország korábbi közigazgatási rendszerébe való illeszkedése. Vagy a NUTS II.-es szint, vagy az alatta működő szint vesztette el funkcióját, illetve bizonytalanná váltak a két szint közti hatáskörbeli különbségek. Ez a területi diszharmónia Lengyelországban azért nem érzékelhető, mert az uniós támogatási rendszer által preferált igazgatási szint jól illeszkedett az ország hagyományos közigazgatási struktúrájába. Ezzel szemben a NUTS IV. szintnek nem voltak hagyományai Lengyelországban, így a poviatok mai napig inkább csak statisztikai egységekként funkcionálnak. Az 1998-as reform következtében a korábban központi szinten kezelt fejlesztési politikába a régiók is bekapcsolódtak, melyek működőképességéhez hagyományaik mellett a feladataikat megfelelően szabályozó törvénykezés is nagyban hozzájárult.118 A fejlesztési döntésekbe és azok kivitelezésébe ugyan beleszólhattak a regionális hatóságok, a pénzügyi decentralizáció azonban nem történt meg. 7. 3. A 2004-2006-os fejlesztési célkitűzések 2001 és 2006 között a fejlesztési politika alapjaként a Regionális Fejlesztések Nemzeti Stratégiája szolgált, melyet központi szinten határoztak meg. Ennek középpontjában a regionális versenyképesség, egyes, veszélyeztetett régiók leszakadásának megakadályozása, a gazdasági, szociális és területi kohézió, valamint az európai integráció álltak, illetve ezek az ezek megvalósítását szolgáló, hosszú távú fejlesztések. Emellett a NUTS II. szintű régiók

117 Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. In: Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States, 2007. p. 209. 118 Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 188.

66

helyi stratégiát dolgoztak ki végrehajtási tervekkel. Ezen túlmenően a legalsóbb közigazgatási szinten (városok, falvak) is készültek tanulmányok. Ezek mind az országos stratégiát előkészítő egyeztetések alapdokumentumai voltak. 2000 májusában a Regionális Fejlesztési Törvény lefektette a regionális politika alapelveit és intézményrendszerét. Célja az volt, hogy Lengyelország a csatlakozás pillanatától teljes mértékben kiaknázza a Kohéziós Alap és a Strukturális Alapok nyújtotta lehetőségeket. A Miniszterek Tanácsa 2002. március 26.-án hagyta jóvá az Alapokból származó források lengyelországi elosztási rendszerét. 2003 januárjában fogadta el a Miniszterek Tanácsa a végleges NFT-t az első támogatási időszakra. Ezen időszak három legmeghatározóbb dokumentuma az NFT, a Nemzeti Regionális Fejlesztési Stratégia 2000-2006 és a Nemzeti Területi Végrehajtási Koncepció (National Spatial Management Policy Concept).119 Az első támogatási időszakban öt ágazati és egy regionális OP működött. Ezek a következő területekre koncentráltak: •

Munkaerő-fejlesztést támogató OP. Ez a program a képzési rendszer fejlesztésével kívánt jobb foglalkoztatottsági arányt elérni különös tekintettel a hosszú távú munkanélküliségre. Ösztönözni igyekezett a vállalkozási kedvet és támogatta a vállalkozások piaci viszonyokhoz való alkalmazkodóképességének javulását. Céljai közt szerepelt a munkaerőpiac nyújtotta lehetőségek bővítése.

•

Vállalkozások versenyképességét támogató OP célja a KKV-k tőkéhez juttatása, innováció és K+F támogatása, a tudományos kutatás és a gazdaság közti kapcsolat szorosabbra fűzése volt, valamint megfelelő gazdasági környezet biztosítása a vállalkozások fejlődéséért, befektetési lehetőség teremtése, ide értve a barnamezős területeket is.

•

Külön OP támogatta az élelmiszeripart és a vidékfejlesztést. Célja a mezőgazdaság és a vidék bevételeinek növelése, a vidéki munkanélküliség csökkentése, a mezőgazdasági diverzifikáció javítása, az alkalmazott technológia fejlesztése és a mezőgazdasági beruházások elősegítése volt. Ösztönözni kívánta fiatal termelők kezdő farmergazdaságainak fejődését.

•

Külön OP ösztönözte a halászat hatékonyságát, a halászati flotta korszerűsítését és a lengyel vizek erőforrásainak védelmét.

119

Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 189.

67

•

A közlekedési hálózatok fejlesztését és a környezetvédelmi beruházások támogatását egy OP alatt hirdette meg a lengyel kormány.

•

A regionális fejlesztésekre, hasonlóan a többi vizsgált országhoz Lengyelországban is integrált programot hirdettek, melynek célja volt a helyi infrastruktúra fejlesztésével a regionális versenyképességet ösztönözni, a humán erőforrás fejlesztése, melynek során az oktatást támogatták, különösen az elmaradott régiókban. Ez utóbbinál fontos szempont volt az oktatási és képzési rendszer munkaerőszükséglethez való igazítása. A program célja volt külső befektetések hátrányos helyzetű régiókba vonzása, és a turizmus ösztönzése. A forrásokat három fő prioritás között osztották fel. Ezek a következők voltak: infrastrukturális korszerűsítés regionális szinten, gazdaság és humán erőforrás fejlesztése, valamint helyi szintű támogatások nyújtása. Az ezek közti forráselosztásról országos szinten döntöttek. Az egyes régiókban azonban más-más hangsúly került a prioritásokra. A végső kedvezményezettek a helyi önkormányzatok, egyesületek, kutatóintézetek és regionális fejlesztési ügynökségek voltak. A regionális programban az NSRP értékelése alapján Wielkopolskie és Pomorskie, valamint Slaskie régiók voltak a legsikeresebbek a forráslehívás szempontjából, a legkevésbé sikeres pedig Warminsko-mazurskie vajdaság volt. A lengyel fejlesztési politika alapvetően szektorális dominanciát mutatott az első periódusban. Ugyanakkor a stratégia kialakításába a kormányzat a helyi szinteket is igyekezett bevonni. Emellett a kialakított intézményrendszerben is fontos szerep jutott a regionális hatóságoknak, így a régiók érdekérvényesítését tekintve decentralizált rendszerről beszélhetünk. Az állami szférán kívüli szervezetek szerepe azonban az első időszakban egészen marginális jellegű volt, mint erről későbbiekben szó esik. 7. 4. A 2007-2013-es fejlesztési célkitűzések

A Nemzeti Stratégiai Referencia Keretprogram 2005-re elkészülő előzetes tervezetében a technikai segítségnyújtás programon túl 13 OP céljait fogalmazták meg. 2006-ra ezek száma jelentősen lecsökkent. A régiók külön-külön megfogalmazott regionális programjain kívül öt OP-t találunk a 2006. februárjában elfogadott Keretprogramban.

68

•

Az infrastrukturális és környezetvédelmi OP a strukturális támogatások 41,9%-át teszi ki. A program tizenhét prioritása között közlekedési hálózatot fejlesztő és a környezet állapotát megóvó, illetve javító intézkedések szerepelnek.

•

A munkaerő fejlesztését ösztönző OP-re a Strukturális Alapok lengyelországi forrásainak 14,6 %-át kívánja az ország felhasználni. A program elsősorban a foglalkoztatás növelését, az oktatás fejlesztését, a társadalmi integráció erősítését, a munkavállalók és a vállalkozók alkalmazkodóképességének javítását célozza. Különösen hangsúlyos a vidéki foglalkoztatási arány növelése, a népesség jobb egészségügyi

állapotának

biztosítása,

a

hatékony

közigazgatási

környezet

megteremtése. A program elkülöníti az országos és a regionális intézkedéseket. Az OP egészét a Regionális Fejlesztési Minisztérium fogja össze irányító hatóságként. •

Az OP az innovatív gazdaságért a strukturális források 12,4%-át kívánja felhasználni. Célja a K+F jelentősebb támogatása a tudományok és az üzleti szféra szorosabb kapcsolatának megteremtése. A program elsősorban országos szintű beruházásokat támogat, a regionális, helyi fejlesztések a regionális OP-kből ösztönözhetők. A fő célja a lengyel gazdaság hajtómotorjaként egy innovatív vállalkozási szektor biztosítása.

•

Külön OP támogatja Kelet-Lengyelország fejlődését. Az ERFA-ból regionális fejlesztésekre kapott támogatás egy részét kívánja Lengyelország ezen OP címén felhasználni, melynek keretében az öt leghátrányosabb helyzetű régiót fogják fejleszteni. Ezek Lubelskie, Podkarpackie, Podlaskie, Świętokrzyskie és WarmińskoMazurskie. Ezen vajdaságok infrastrukturális, gazdasági nehézségeire már a bevezetőben utaltam. A program fontos beruházásokat és a fenntartható fejlődést elősegítő korszerűsítéseket támogat ezeken a területeken, így egyes kiválasztott városi központok fejlesztését, a közlekedési hálózat javítását, egyetemi infrastruktúra kiépítését, információs társadalom kialakítását. A lengyel strukturális támogatások 3,4%-a jut ezen célokra.

•

A regionális fejlesztési terveket Lengyelországban is, akárcsak a többi visegrádi országban külön, vajdaságonként megfogalmazott OP-k szerint alakították ki a második, teljes programozási időszak során. Így 16 ROP-ről beszélhetünk. Erre a teljes strukturális támogatási költségvetés közel egy negyedét szánja az ország (24,9%). A program a közigazgatás fejlesztésén, a civil és helyi önkormányzati

69

szervezetek ösztönzésén keresztül kívánja egyrészt az országos fejlődést, másrészt az egyes vajdaságok versenyképességének növekedését elérni. Minden regionális programnak hasonló a felépítése, de tartalmukban mégis specifikusak, illetve a hozzájuk kötődő pénzügyi keret is eltérő, és régiónként meghatározott. A programok tartalmára nézve azonban egyes kritériumok nemzeti szinten fogalmazódtak meg. Így például az EFRA források legfeljebb 3%-a költhető régiónként lakásépítésre.120 7. 5. A támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer121 7. 5. 1. Strukturális Alapok A

fejlesztési

tervek

végrehajtását

koordináló

intézmények

már

létező

központi

adminisztrációba ágyazódnak. 2004-2006-os időszakban a legfőbb végrehajtó szerv a „KTK irányító hatóságként” funkcionáló Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium, melynek egy újonnan kialakított „strukturális alapok koordinációjáért felelős” osztálya végezte a strukturális forrásokat érintő felsőszintű adminisztrációt, a programok koordinálását és monitoringot, felelt a KTK végrehajtásáért a kifizető hatósággal együttműködve, valamint éves jelentéseket tett és adatokat szolgáltatott a Monitoring Bizottságnak. Strukturális, kohéziós támogatások terén ez a minisztérium volt az Európai Bizottság hivatalos tárgyalópartnere. A kifizető hatóságként működő Pénzügyminisztériummal együtt szabályozta a támogatások elosztásának pénzügyi rendszerét. Vezette a KTK Monitoring Bizottságot, mely szervezettel közösen dönthettek a forrásátcsoportosításról szükség esetén. Ugyanúgy, mint a többi államban, itt is működött az OP irányító hatóságok rendszere a legfőbb irányító hatóság alatti szinten. Ezek legtöbbje azonban szintén a Gazdasági, Munkaügy és Szociális Minisztérium egy-egy ezen célra kialakított osztályán működött. Kivétel volt ez alól az első periódusban az infrastrukturális fejlesztéseket célzó, valamint a mezőgazdasági és halászati OP. Az OP irányító hatóságok feladata a tervezési időszakban a vonatkozó OP elkészítése. A program vonatkozásában kidolgozzák az ex-ante és ex-post, tehát az előzetes és utólagos értékeléseket, melyeket az OP Monitoring Bizottságnak nyújtanak be elfogadásra. Az összegyűjtött statisztikai és pénzügyi adatokat ezen hatóságok küldik el a KTK irányító hatóságnak. Koordinálják az OP Monitoring Bizottság munkáját, és vezetik annak titkárságát.

120

Regionális Fejlesztési Minisztérium honlapja. http://www.mrr.gov.pl/english/European%20Founds%200713/Strony/Priorities%20of%20Operational%20Programmes%20in%202007-2013.aspx letöltés: 2008. 11. 25. 121 Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 195-202.

70

Éves jelentéseket készítenek az egyes programokról. Közvélemény tájékoztatásáról cselekvési tervet kell készíteniük. Az OP irányító hatóságok az operatív feladatokkal közvetítő szervezeteket bíznak meg. A feladatok konkrét jellege programonként eltérő lehet. Ezek az első programozási időszakban az egyes szakminisztériumok, illetve a regionális OP esetén a regionális hatóságok együttműködve a közigazgatási rendszer helyi szerveivel. Ez utóbbi esetben regionális szervezetek végzik a szerződés aláírást, illetve az utómunkálatokat, míg a kormányzat regionális szerveinek irányításával működő 16 irányító bizottság (steering committee) a nyertes pályázatok kiválasztását. A forrás elosztás a regionális OP esetén a regionális kifizető hatóságok feladata. Az OP irányító bizottságok feladata a projektek kiválasztása. Ezeket a bizottságokat az OP irányító hatóságok vezetik, a regionális OP esetén az egyes régiók marsalljai. A lengyel regionális fejlesztési politikában a projektek kiválasztásakor is érvényesíteni törekedtek már az első fejlesztési periódusban is a partnerség elvét. Ezt a másik három országban nem tapasztalhatjuk. Az irányító bizottságokat ugyan az államigazgatás szervei vezették, de helyet kaptak bennük az OP irányító hatóságon, a közreműködő szervezeteken és egyéb érintett minisztériumokon kívül szociális-gazdasági partnerek és a végrehajtó intézmények is. A bizottság ajánlást nyújt be az OP irányító hatóságnak a kiválasztandó projektekről. Ezek kiválogatásakor meghallgatják független szakértők véleményét is. Az irányító bizottságok egyéb konkrét feladatait az egyes OP irányító hatóságok határozzák meg. A kifizető hatóság szerepét Lengyelországban is a Pénzügyminisztérium látja el. A minisztérium igazolja az OP irányító hatóságok által leadott költségelszámolások hitelességét, továbbítja a kedvezményezettek fizetési kérelmét az Európai Bizottság felé, a Bizottságnak éves költség-előrejelzéseket nyújt be, jelenti a felfedezett szabálytalanságokat. A kifizető hatóság statisztikai és pénzügyi adatokat tart nyilván. Feladata a monitoring adatrendszere feletti ellenőrzés. Ellenőrzi az irányító hatóság tevékenységét. A monitoring feladatokat a KTK Monitoring Bizottság koordinálja, melyet a KTK irányító hatóság vezet. Tagjai közt egyenlő arányban találhatók minisztériumok, regionális képviseletek, valamint szociális és gazdasági partnerek. A végrehajtó szervezetek feladata a pályázatok beérkeztetése és annak megállapítása, hogy formailag megfelelnek-e a követelményeknek. Az irányító bizottság véleményének kikérése után ezen szervezetek az OP irányító hatóságnak jelentést nyújtanak be a pályázatok

71

értékeléséről. A nyertes pályázatok esetén a végrehajtó szervezetek ellenőrzik a projektek végrehajtását, és erről is jelentést tesznek az OP irányító hatóság felé az esetlegesen feltárt szabálytalanságokkal együtt. Ezen szervezetek feladata a közvélemény folyamatos tájékoztatása a támogatások elérhetőségéről. A 2007-2013-as támogatási időszak az intézményrendszerben is változást hozott.122Nemzeti szinten a fejlesztési politikáért a miniszterelnök által kinevezett Minisztériumközi Bizottság felel. Ebben képviseltetik magukat az OP irányító hatóságok, a közreműködő szervezetek, a Pénzügyminisztérium, Fogyasztóvédelmi és Versenyhivatal elnöke, az Állami Közbeszerzési Iroda vezetője és a Központi Statisztikai Hivatal igazgatója. A bizottságnak folyamatosan működő Titkársága van a Regionális Fejlesztési Minisztériumban. Az egyes OP-k irányító hatósága a Regionális Fejlesztési Minisztériumba került (Ministry of Regional Development, MRD), a hatóság élén pedig a regionális fejlesztési miniszter áll. Az irányító hatóság igazolja, hogy a költségek szabályszerűen merültek fel, hogy az intézményrendszer minden szerve külön, független elszámolási rendszert vezet. Garantálja a könyvvizsgálat alkalmazását. Értékeléseket, jelentéseket küld az Európai Bizottságnak, vezeti a legfőbb monitoring bizottságot. Felel a nyilvánosságért. Az irányító hatóság meghatározza a projektek kiválasztási folyamatát és kinevezi az irányító bizottságot, mely a projektkiválasztás folyamatának kezdő lépéseit hajtja végre. A regionális OP-k esetén a vajdaságok önkormányzatai az OP irányító hatóságok. Az irányító bizottság kiválasztásában azonban a MRD itt is részt vesz. Az irányító hatóság csakúgy, mint az előző periódusban, most is közreműködő szervezetekre delegálhat egyes feladatokat, prioritásokat, prioritási csoportokat, a teljes felelősség fenntartásával. Az átruházott feladatok most is OP-ként különbözőek lehetnek. Lehetséges feladatköreik sem változtak különösebben. A közreműködő szervezetek a második támogatási időszakban az egyes szakminisztériumok, illetve a regionális támogatásokat is nyújtó HR OP esetén a régiók önkormányzatai. Egy OP-hez több közreműködő szervezet is tartozik, általában több szakminisztérium. Az irányító hatóság által kijelölt ún. együttműködő szervezetek az operatív feladatokat hajtják végre. Az ő hatáskörüket is az irányító hatóság határozza meg.

122

Lengyel Nemzeti Fejlesztési Terv II., 2006. jan. 14. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/733590C1-490B-4902-B24242E946DC315B/21234/NSRF_140206r.pdf letöltés: 2008. 11. 22.

72

A kifizetési rendszer és az ellenőrzések, monitoring terén nincs jelentősebb változás azt leszámítva, hogy a monitoring irányítása is az MRD alá került. A KTK Monitoring Bizottság munkáját jelen támogatási periódusra a NSRP Koordinációs Bizottság vette át. Élén a regionális fejlesztési miniszter áll. Tagjai az érintett minisztériumokból, a vajdaságok képviselőiből, területi önkormányzatokból, NGO-kból, akadémiai intézetekből áll az uniós szervezetek képviselői mellett. A bizottság feladata az ellenőrzés és az értékelés. A Regionális Fejlesztési Minisztérium kikéri a véleményét a források újracsoportosításakor. 7. 5. 2. Kohéziós Alap Jól látható a fentiekből, hogy a strukturális fejlesztési programok végrehajtásában alapvetően kormányzati szervek vesznek részt. A Kohéziós Alaphoz kötődő intézményrendszer is hasonlóan központi jellegű. Az irányító hatóság szerepét itt is a Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium tölti be, mely elküldi az arra érdemesnek tartott pályázatokat Brüsszelbe. A projekt tárgyától függően a közreműködő szervezet vagy a Közlekedési vagy a Környezetvédelmi Minisztérium. A monitoring feladatokat is a Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium egyik osztálya koordinálja, a KTK Monitoring Bizottság. Tagjai egyharmada az egyes minisztériumokból kerül ki, egyharmada a szociális partnerek közül és a regionális hatóságokról, egyharmada pedig különböző társadalmi és gazdasági szervezetekből, ide értve tudományos intézeteket, kutatóintézeteket. Szükség esetén más ágazat minisztériumából is hívnak szakértőket; ők szavazati joggal is rendelkeznek, illetve, más nem kormányzati szervezetek képviselőit is meghívhatják, de ők nem szavazhatnak. Ez alatt működnek, szintén ezen minisztérium keretén belül az egyes OP-khez tartozó monitoring bizottságok. Ezek adatgyűjtést végeznek, elszámolásokat nyújtanak be a Pénzügyminisztériumnak, ellenőrzik a szabályok betartását. Közreműködő Szervezetekként a két szakminisztérium jelenik meg felsőbb szinten. Alattuk országos, majd regionális kezelik a forrásokat az egyes prioritásokhoz kapcsolódóan. A projektek

kiválasztásáról

is

ezen

szintek

döntenek

mindig

feljebb

küldve

a

projektértékeléseket, míg végül az OP irányító hatóság által felállított bizottság hoz döntést a benyújtandó pályázatokról. Ebben a bizottságban a KTK irányító hatóságon, az OP irányító hatóságon és a közreműködő szervezeteken kívül az NGO-k és egyéb civil szervezetek is képviseltethették magukat.

73

7. 6. Partnerség és közvélemény Lengyelországban az alulról jövő kezdeményezésnek hagyományai vannak. Az ország demokratizálódása is egy ilyen folyamat eredménye, mely elsősorban a Szolidaritás nyolcvanas évekbeli mozgalmához köthető. A kialakult demokratikus rendszer alapelveként jelölte meg a különböző szereplők, így a szakszervezetek, vállalkozói szféra, NGO-k illetve a helyi közigazgatás döntésekbe való bevonását. A partnerség megvalósításának kudarcát azonban jól szemlélteti, hogy a 2005. szeptemberi választási kampány fő tárgya a korrupció visszaszorításának

ígérete

volt.

2004-es

adatok

szerint123Lengyelországban

volt

a

legmagasabb a korrupció mértéke a visegrádi ország körében. Az első támogatási időszakban a kormányzat az OP-kről a kivitelezésben résztvevő intézményrendszeren kívüli partnerekkel 2002 július és október között tartott konzultációt az NFT leírása szerint, ami igen rövid időszakot jelent, emiatt fennállhatott az egyeztetések csekély hasznosságának kockázata.124 A civil szféra hagyományai nehezítik jelen rendszerbeli tevékenységét.125Korábban a szakszervezetek és más szervezetek azzal a céllal léptek fel, hogy a fennálló rendszert alapjában megváltoztassák. Ezért a hatalommal szemben léptek fel, nem az együttműködés igényével. Ez a mai napig rossz fényben tűnteti fel a központi kormányzat szemében a társadalmi szerveződéseket. A nem kormányzati szervezetek intézményi és jogi alapját a kilencvenes évek elején fektették le. Ezt ösztönözte az EU-val való szorosabb kapcsolat kialakításának igénye is. 2006-ra majdnem 46 ezer non-profit szervezet és körülbelül 7 ezer alapítvány alakult. Jelentősen bővült a szakszervezetek és a katolikus egyház bázisa is. Bár a központi kormányzat megteremtette a lehetőségét legális működésüknek, nem tekintette őket tárgyaló félnek. Az utóbbi években folyamatosan javuló tendenciát mutat a központi államigazgatás és a civil szféra kapcsolata, kommunikációja, nagyban köszönhetően az uniós harmonizációs folyamatnak. A civil szféra az első programozási időszakban programozási, végrehajtási és ellenőrzési feladataiból szinte teljesen ki volt zárva. Ez különösen a versenyképesség javítását célzó OP eredménytelenségénél volt szembeszökő, amely a vállalati szféra megkérdezésével jobb hatást érhetett volna el. A Strukturális Alapok elosztásának folyamatában a végrehajtó szakaszban

123

Korrupció értékelése egyes országokban. http://www.infoplease.com/ipa/A0781359.html letöltés: 2008. 11. 03. Nemzeti Fejlesztési Terv, Miniszterek Tanácsa, 2003. január 14. p. 162. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/07FACA74-E350-4A7B-869DB20744987C20/0/npr_complete_final.doc letöltés: 2008. 11. 23. 125 Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 206. 124

74

egyáltalán nem jutott szerep az NGO-k képviselőinek. Részt vehettek azonban a monitoring bizottságok munkájában. A tervezésben szintén nem jutottak különösebb szerephez, ez azonban a kezdeti bizonytalanságokkal és a rendelkezésre álló idő szűkösségével is magyarázható. A partnerség elvének érvényesülése tekintetében a 2007-2013-as időszakban érzékelhető javulás. A következő periódus programjairól már 2005-ben nyílt vitát rendeztek. A lengyel NGO-k brüsszeli irodát nyitottak, ezzel otthoni befolyásukat is javítani kívánván. Ez az iroda részt vesz a programtervezési szakaszban, tájékoztató és képzési funkciókat lát el. A 20072013-as időszakot megelőzően konzultációkat szervezett az NFT-ről és értékelő, tájékoztató dokumentumokat publikált. Ekkor már a kormányzat is nyitottabb volt a civil szféra tervezésbe való bevonására. Idővel kiépült egy regionális koordinációs rendszer, mely közreműködő feladatokat lát el. Mindezek ellenére szerepük marginális, bár növekvő. A civil szféra főként Interneten, az erre lehetőségek teremtő honlapokon fejtheti ki a véleményét. Azonban nincs arra vonatkozó pontos adat, hogy mennyire veszi a kormányzat figyelembe elképzeléseiket akár a megszülető fejlesztési tervek kapcsán. Olvashatóak pozitív példák a felelős minisztériumok és az NGO-k együttműködéséről a projekt kiválasztási szakaszban is,126mely a támogatási folyamat partnerség szempontjából különösen kényes része, ahol azonban éppen a partnerség elvének érvényesülése segíthetné elő az átláthatóság megvalósulását, a gazdasági hatékonyságot, és környezetvédelmi szempontok nagyobb arányú figyelembe vételét is. 7. 7. A lengyel regionális politika értékelése Lengyelország regionális politikájára a régi tagállamok közül Spanyolország, Portugália, Írország és Görögország gyakorlata hatott.127 Intézményrendszere tekintetében főként a spanyol példa érzékelhető. Ezt erősíti az is, hogy a két ország sok tekintetben, így területüket, népességüket, regionális fejlesztési hagyományaikat vizsgálva hasonló. A lengyel regionális hatóságok bevonása is olyan mértékű, mint Spanyolországban; ahol szerepük mind az előkészületekben, mind a programok végrehajtásának folyamatában jelentős, azonban mégsem oly mértékben autonóm egységek, mint Németországban. A többi visegrádi országgal összehasonlítva azonban egyértelműen Lengyelországban a decentralizáltabb a fejlesztési politika regionális szinten. A kohéziós támogatásokhoz kötődő intézményrendszer Lengyelországban is erősen központosított, ahogyan ezt ezen források jellege is indokolja. 126 127

Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 208. Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 201.

75

Az intézményrendszer az első támogatási időszakban alapjában véve jól megállta a helyét. A jogi szabályozás részletesen meghatározta az intézmények működését, az átfogó szabályozást központi szinten koordinálták, míg a speciális, szakterületre vonatkozó döntések a szakminisztériumok hatáskörében születtek. A már meglévő közigazgatási rendszeren belül épült ki a regionális támogatások koordinációjával foglalkozó intézményhálózat, melyhez új osztályokat hoztak létre a piramis élén álló Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztériumon, valamint az egyes szakminisztériumokban. A területi decentralizációt az intézményrendszerben a regionális irányító hatóságként és közreműködő szervezetként működő

vajdasági

önkormányzatok

biztosították.

Az

intézményi

decentralizáció

sikerességének azonban gátat szabott a források elosztásának centralizált volta. A NSRP 2005-ös változata a lengyel fejlesztéspolitika gyengeségeként rója fel a kötelezettségek mértéke és a rendelkezésre álló pénzforrások közti egyensúly hiányát.128 A jogi túlszabályozottság pedig túl bonyolult intézményi hátteret teremtett, mely gyakran késedelmet okozott a strukturális projektek végrehajtásában, főként az infrastrukturális fejlesztéseknél. Ez a magyarázata sokszor a programok alulteljesítettségének is, ugyanis míg a szerződéskötések tekintetében jól teljesített az ország, a kifizetéseket tekintve több program kirívóan rossz eredményt produkált. A szabályozottság ellenére problémát okoztak az intézmények szerepének és felelősségi körének bizonytalanságai,129amit tovább nehezített az irányító hatóságok és a végrehajtó szervezetek közti együttműködés alacsony szintje. A fent említett gondok a támogatáselosztási folyamat minden szakaszában okoztak nehézségeket. Az intézményrendszert gyengítette a köztisztviselők témában való járatlansága, valamint gyakori cserélődésük is. A jogi szabályozásban is többszöri csúszás történt a tervezett határidőkhöz képest.130 A második periódusra Lengyelország igyekezett kijavítani az első támogatási időszakban tapasztalt negatívumokat. Az OP-k kapcsán megemlítendő, hogy itt is, akárcsak a többi országban, külön régiónként fogalmazták meg a regionális programokat. A prioritások ugyanazok voltak, de a hangsúlyok régiónként eltérhettek bizonyos határon belül. A források mértéke is a fejlettség arányai szerint alakul. Az egy főre eső támogatások mértéke Warmińsko-Mazurskie vajdaságban a legmagasabb, amely a lemaradó régiók közt található. Az első öt helyen a legelmaradottabb térségek találhatóak az egy főre jutó forrásokat

128

Elbieta Strzelecka: Regionális és vidékfejlesztés Lengyelországban az Európai Unió vonatkozásában. 2007 (TÉT) p. 181. Schötz-Sobczak: Poland Struggling with the Structural Funds. Centre for Applied Policy Research (CAP). 2005 február. 130 Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland. 2007. p. 204. 129

76

vizsgálva, melyek többsége a Kelet-Lengyelországi OP-ből is részesedik.131 Fontosnak tartom a Kelet-Lengyelországi OP jelentőségének hangsúlyozását, mely tovább bővíti a ROP-k lehetőségeit a legfejletlenebb vajdaságokban. Ezeken a területeken további infrastrukturális fejlesztéseket tesz lehetővé és ösztönzi a beruházások megjelenését a térségben. Ehhez azt is hozzá kell tenni, hogy ezek a régiók nem pusztán lengyel viszonylatban maradnak el a gazdasági növekedéstől, hanem egész Európát tekintve is. Véleményem szerint az intézményrendszer is fejlődött 2007-re. A regionális hatóságok nagyobb szerepet kaptak. Míg az első időszakban ugyan együttműködtek az ROP-t irányító Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztériummal, konkrét lehetőségeik nagyban függtek az irányítást végző minisztériumtól. Ezzel szemben a második programozási periódusban az egyes vajdaságok önkormányzatai töltik be az OP irányító hatóság szerepét. Felettük ezzel együtt ugyanúgy, mint korábban most is egy minisztérium áll, feladatkörük azonban kibővült. Ugyanazokat a feladatokat látják el, mint az ágazati OP-k esetén az MRD. A pályázatok kiválasztásában is nagy szerepük van. Itt az MRD elsősorban a kiválasztási kritériumokat rögzíti.132A többi vizsgált tagállamhoz képest feltétlenül hangsúlyos a régiók kiemelkedő szerepe a tervezés szakaszától a projektkiválasztásig. A régiók kibővült hatásköre nagyban köszönhető közigazgatási hagyományaiknak, melyekre utaltam az erről szóló fejezetben. Valamint mozgásterük fokozatos kibővülésének, mely a 2000 óta többször változtatott Vajdasági Szerződésen (Voivodship Contract) alapszik, mely lehetővé teszi számukra, hogy kormányzati szintről érkező források révén saját fejlesztési stratégiájukat hajtsák végre.133 Az intézményrendszer módosításai nem csak a regionális decentralizáció szempontjából mutatnak előrelépést. A különböző szakminisztériumok is nagyobb szerephez jutnak. Míg az első támogatási időszakban az OP irányító hatóság szerepét többnyire a Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium töltötte be, amely mellett más minisztériumok közreműködő szervezetekként alig kapnak szerepet – kivétel ez alól a Környezetvédelmi Minisztérium és a Nemzeti Oktatásügyi és Sportminisztérium -, addig 2007-től sok minisztérium tölt be közreműködő szerepet. A humán erőforrás helyzetét javító OP esetén 131

Regionális Fejlesztési Minisztérium honlapja. Lengyel Nemzeti Stratégiai Keretprogram, 2007. május 7. http://www.mrr.gov.pl/english/National%20Cohesion%20Strategy/Documents/c30b064a07e94abeb83fd8f6268b76e3NSRO_ an_20_07.pdf letöltés: 2008. 11. 27. 133 Regionális Fejlesztési Minisztérium, EU strukturális támogatások Lengyelországban http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/English/Voivodship+Contract/ letöltés: 2008. 11. 26. 132

77

például hat minisztérium szerepel közreműködő szervezetként a 2006-os NFT-ben a vajdaságok képviselete mellett. Így megjelenik például az Egészségügyi, Oktatásügy, Munkaügyi Minisztérium. Tehát az irányítás központosított volta mellett és az államigazgatási rendszeren belül ugyan, de széles szakmai beleszólást tesz lehetővé az intézményi struktúra. Ezzel szemben a többi országban egy-egy OP csak egy-egy minisztériumhoz tartozik. Ugyanakkor a központosítás alsóbb szintre terjed ki, mint akár Csehországban, akár Szlovákiában, ugyanis a korábbi KTK Irányító Hatóság szerepe és az OP irányító hatóságok szerepe egyesült egy minisztérium alatt, először a Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium, későbbiekben pedig a Regionális Minisztérium berkein belül. Pozitívumként értékelhető, hogy a partnerség elve jobban érvényesül az új programozási periódusban, mint az ezt megelőzőben. Több időt hagyott a kormányzat a civil szférával való egyeztetésre. A társadalom szélesebb rétegeinek képviseletét a regionális fejlesztési döntésekben ösztönzi az NGO-k közvetlen brüsszeli képviselete is. Lengyelországban volt a visegrádiak közül a legnagyobb a pályázók száma, ez azonban az ország méretének is köszönhető. 2006 áprilisában az összes forrás 68,85%-a volt szerződésekben lekötve, amely nagyon jó aránynak számít a többi országhoz képest. A lassú fizetési procedúra miatt azonban ezen szerződések komoly hányada meghiúsult. Kifizetésre csupán a teljes források 12,57%-a került. E tekintetben azonban nagy a szórás az egyes OP-k között. A jelentkezők aránya a regionális OP-nál és a versenyképesség javítását célzó OP-nál volt a legnagyobb (234% és 244%). A regionális OP esetében a szerződők aránya 75% volt, legmagasabb a lengyel OP-k között. A versenyképességet erősítő OP-nál 60%-os volt a szerződők aránya és alig 7%-os a kifizetéseké. Leggyengébben az infrastruktúra fejlesztését célzó OP teljesített 2006-os értékelés szerint. Itt 1% alatti a fizetési arány. A Kohéziós Alap 122 közlekedési és 88 környezetvédelmi projekt megvalósulását tette lehetővé az első támogatási periódusban, teljes költségvetése pedig 7,7 milliárd euró nagyságú volt. A szerződéskötési arány 36%-os (közlekedésfejlesztési pályázatok esetén 46,9%, környezetvédelmi pályázatoknál 27,7%); a fizetési arány pedig 17,2%-os. 1. Foglalkoztatottság134 A foglalkoztatottsági ráta csökkenése 2004-ben torpant meg. Innentől kezdve egyre jelentősebb emelkedés figyelhető meg. Míg 2004-ben 51,7%-ot mutatott, addig 2007-re 57%ra nőtt. Mind a férfiak, mind a nők foglalkoztatási aránya javult, bár a nőket még mindig 134

Eurostat adatok felhasználásával

78

sokkal jobban veszélyezteti a munkanélküliség réme. A munkanélküliségi ráta (munkaerő alapján,

mely

az

összes

foglalkoztatott

és

nyilvántartott

munkanélkülit

jelenti)

Lengyelországban javult a leginkább a V4-ek közül a csatlakozás óta. Míg 2004-ben 19%-kal a legmagasabb volt a régióban, addig 2007-ben 9,6%-ra csökkent. A foglalkoztatás regionális különbségei is itt enyhültek a legnagyobb mértékben a vizsgált térségben, azzal együtt, hogy Magyarországhoz és Szlovákiához képest eddig is alacsonyabb volt a vajdaságok foglalkoztatási rátája közötti szórás. 2. GDP Lengyelország egy főre jutó, vásárlóerő-egységen mért GDP-je az EU-27-k bruttó hazai termékének 51%-át érte el csatlakozása évében. Ez az érték 2007-re 53,6%-ra emelkedett. 9.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Egy főre jutó GDP változása Lengyelországban vásárlóerő-egységben (EU-27 = 100) 55 54 53 52 51 50 49 48 47 46 45 44

GDP/fő

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3. K+F A K+F-re költött bruttó hazai források tekintetében Lengyelország csupán az e tekintetben romló tendenciát mutató Szlovákiát előzi meg stagnáló eredményével. 2004-ben és 2006-ban is a GDP 0,56%-át költötték K+F-re.

79


K+F bruttó hazai kiadás (GERD) Lengyelországban (GDP %-ában)

20 06

20 05

20 04

20 03

20 02

20 01

20 00

19 99

K+F kiadások

19 98

19 97

0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

8. A visegrádi országok regionális politikájának értékelése 8. 1. Forráslehívás sikeressége Ahogyan arról már korábban is szó esett, a forráslehívás szempontjából Magyarország kiemelkedően jól teljesített, az újonnan csatlakozók közül a legnagyobb mértékben sikerült felhasználnia a rendelkezésre álló forrásokat. A Kohéziós Alap forrásait tekintve az első támogatási időszakban 22,82% volt a kifizetések aránya a kötelezettségvállalásokból. Ugyanez Csehországban 18,84%, Szlovákiában 12,12%, Lengyelországban pedig mindössze 8,01% volt.135Az összes 2004-2006-os forrás lehívási aránya Magyarországon 2007 végéig 81,5% volt, mely szintén az első helyet biztosította az ország számára az új tagállamok közt.136Ezzel együtt itthon is rontotta a kifizetések arányát a pályázatok elbírálásának lassú folyamata, és a kifizetések késedelme. Ezzel a problémával, mint láthattuk az egyes országoknál, a többi tagállamnak is szembe kell néznie. Lengyelországban például a források 68,85%-a volt szerződésben lekötve, kifizetésre mégis csupán az összes forrás 12,57%-ánál került sor.137 Dezséri Kálmán új politikairányítási módszereket vázoló tanulmánykötetében több vizsgált tagállamnál is felmerül a pénzügyi lebonyolítás decentralizációjának szükségessége. Ez az alsóbb közigazgatási szintek nagyobb szabadsága mellett esetlegesen a finanszírozást is felgyorsíthatná. Ez azonban a lebonyolítás egy főként közösségi szinten szabályozott része, mely szükségszerű az átláthatóság elősegítéséhez. Így ezen a téren az egyes tagállamok mozgástere igen szűk.

135

Európai Bizottság 2006. évi jelentése a Kohéziós Alap végrehajtásáról Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Akadémia Kiadó, 2007p. 171. 137 lásd Lengyelország fejezet 136

80

Magyarországon éppen az intézményrendszer bizonyos értelemben véve nagyobb centralizációjától várják az eljárások felgyorsulását. Az OP Irányító Hatóságok kikerültek az egyes szakminisztériumok alól, és az NFÜ keretében szerveződtek újjá. Ugyanakkor nagyobb szerepet

kaptak

a

Regionális

Fejlesztési

Ügynökségek.

Az

intézmények

jobb

összehangolása az elosztási folyamatokat is gyorsíthatja. 8. 2. Fejlesztési célkitűzések A fejlesztési célok megfogalmazásakor mind a négy országban gondot jelentett az első periódust megelőzően az időhiány, amely miatt a terveket elsősorban központi szinten készítették el. Az egyeztetések hiánya, vagy legalábbis alacsony színvonala, érződött több esetben a megfogalmazott célokban. Az utólagos magyarországi felmérésekből138kiderült, hogy nem minden esetben határozták meg jól a források mértékét. Az OP-k száma Magyarországon jelentősen emelkedett a második időszakra. Míg 2004 és 2006 között összesen öt OP-ről beszélhetünk, addig jelenleg nyolc ágazati OP fut, valamint a hét regionális OP. Lengyelországban az ágazati programok száma öt maradt a második időszakban is – bár mint említettem egy korábbi tervezetben még tizenháromra kívánták emelni. Csehországban négyről nyolcra emelték az ágazati OP-k számát, Szlovákiában ötről kilencre. Az ágazati OP növekedési tendenciája tehát a négyből három tagállamban figyelhető meg. Ez a strukturális alapok által támogatható területek bővülésének és a források növekedésének köszönhető. A prioritások köre is jelentősen kibővült az egyes államokban. Szlovákiában külön OP indult K+F ösztönzésére és az oktatás támogatására, melyek eddig csak a „prioritások” szintjén jelentek meg. Egységesen, közösségi szintű döntés értelmében kerül ki a vidékfejlesztés és halászat a kohéziós politikából a második időszakban. Alapvető különbség a főbb célkitűzések területén nincsen a vizsgált államok között. A többi országban, akár az első, akár a második NFT-ben megfogalmazott célok, programok és prioritások témája a magyar tervekben is fellelhető. Mások azonban a hangsúlyok az egyes NFT-kben. A cseh programozás második időszakában például külön OP célozza az oktatás, képzés fejlesztését, csakúgy, mint Szlovákiában. A másik három tagállamban külön program foglalkozik a K+F és innováció témakörével. A szlovák NFT-ben az egészségügyi infrastruktúra korszerűsítését is külön OP célozza. Ezek a témakörök a magyar tervekben is mind megtalálhatóak, de meglátásom szerint az a tény, hogy nem külön OP irányul fejlesztésükre, a hangsúlyok különbözőségére utal.

138

lásd: Magyarország fejezet, p. 22.

81

A regionális programok jelentősége mind a négy országban növekedett. Csehországban az összes forrás 23%-át használhatja fel a ROP-k keretében a második időszakban. Szlovákiában 13% körüli volt az első időszakban az összes forrásból az integrált ROP részesedése, míg 2007-2013 között ez az érték 16,7%-ra emelkedett. Lengyelországban az első periódusban 2968,5 millió eurót, a másodikban 24,9%-os a ROP-k részesedése a strukturális forrásokból.139Magyarországon az első periódusban a ROP-ra a források 19%-a jutott, a második időszakra ez 24%-ra nőtt.140 A ROP jelenőségének növekedését az is bizonyítja, hogy Szlovákia kivételével mindenhol külön OP-kat fogalmaztak meg az egyes régiók fejlesztésére. Lengyelországban ezen túlmenően külön OP keretében a regionális programokon kívül is támogatás biztosított az ország keleti, legelmaradottabb térségeinek. A hátrányos helyzetű térségeket minden országban igyekeznek előnyben részesíteni. Magyarországon a bemutatott, hátrányos helyzetű kistérségekre irányuló programokkal. Csehországban konkrét jellemzők alapján nyújtanak városfejlesztési támogatás az elmaradott térségeknek, és itt hangsúlyosabb a vállalkozások fejlesztése is, ahogy erről szó esett. Szlovákiában a munkaerő-fejlesztési program magas munkanélküliséggel küzdő NUTS III. szintű régiókban működik. Lengyelországban a ROP-kon túl működik a KeletLengyelországra irányuló OP. 8. 3. Intézményrendszer Az intézményrendszer alapstruktúrája mind a négy országban ugyanaz a közösségi szabályok és az EU-15-ök példája alapján. A fejlesztési programok megfogalmazását, majd végrehajtását az Irányító Hatóság koordinálja. Ez a hatóság a kormánynak, a kormány tagjaiból álló tanácsnak felel, melynek megbízása alapján működik. Valamint pénzügyi szempontból

a

Kifizető

Hatóságnak

tartozik

felelősséggel.

Feladatai

mindenhol

nagyvonalakban ugyanazok: tervezési szakasz irányítása, végrehajtási szakasz irányítása, monitoring rendszer irányítása. Az Irányító Hatóság alatt, az egyes OP-kért felelnek az OP Irányító Hatóságok. A vizsgált tagállamokban eltérő az, hogy ezek a hatóságok mennyire különülnek el az Irányító Hatóságtól. Az OP Irányító Hatóságok Közreműködő Szervezetekre delegálhatják az operatív feladatokat. 139

Regionális Fejlesztési Minisztérium honlapja letöltés: 2008. 11. 29. 140 Új Magyarország Fejlesztési Terv

82

Magyarországon az első időszakban az egyes szakminisztériumok töltötték be az OP Irányító Hatóság funkcióit, elkülönülve a koordináló Nemzeti Fejlesztési Hivataltól. Ez azonban a második programozási periódusra megváltozott. Az OP Irányító Hatóságok innentől nem a szakminisztériumokban működnek, hanem az Irányító Hatóság szerepét átvevő NFÜ önálló szervezeti egységeiként. Így, bár a 2006-os rendelet értelmében az Ügynökség önálló egységei, alapvetően szorosabban kötődnek az NFÜ-höz, mint korábban az NFH-hoz a szakminisztériumi hatóságok. Csehország és Szlovákia példája inkább az első időszaki magyar rendszerhez hasonlít, mivel ezekben az országokban szakminisztériumokban találhatóak az OP Irányító Hatóságok, és az egyik minisztérium a koordináló hatóság. A magyarországi változások a lengyel rendszerhez közelítették az itthoni struktúrát. Lengyelországban ugyanis „kiesik” az OP Irányító Hatóságok szintje, amennyiben ezek feladatait is az Irányító Hatóság végzi,141 mely az első időszakban a Gazdasági, Munkaügyi és Szociális Minisztérium, majd a Regionális Fejlesztési Minisztérium. Ágazati szempontból tehát központosítottabb lesz a magyar intézményrendszer 2007-től, mint korábban volt. A lengyel rendszer azonban eltér a magyartól a Közreműködő Szervezetek szintjén. Itt ugyanis Lengyelországban a második időszakban a szakminisztériumok jelennek meg, egy-egy prioritáshoz kötődve, míg Magyarországon külön szervezetek, mint az ESZA Kht., vagy a MAG Zrt. látják el a közvetítők operatív feladatait. A pénzügyi folyamatok lebonyolítása minden vizsgált országban a pénzügyminisztériumhoz, mint Kifizető Hatósághoz tartozik. A folyamat lebonyolítása megegyezik az államokban. Ezt az magyarázza, hogy a támogatások allokálásának pénzügyi részét szabályozta az Unió legszigorúbban. A monitoring rendszerben sem tapasztaltam különösebb eltérést a négy ország között. Minden szinten működnie kell belső ellenőrzésnek a közösségi szabályok értelmében. Így az OP Irányító Hatóságok is működtetnek Monitoring Bizottságokat, felsőszinten pedig az Irányító Hatóság Monitoring Bizottsága működik. A monitoring folyamatába a bizottságokon keresztül egyharmad részben be kell vonni a civil szféra és a helyi hatóságok képviselőit. Ez meg is történik mind a négy országban az általam felhasznált dokumentáció információi alapján. A V4-ek intézményeit összehasonlítva elmondható, hogy közigazgatásilag leginkább a lengyel rendszer decentralizált, itt ugyanis feltűnnek a vajdasági tanácsok OP Irányító Hatóságként a második programozási periódustól. Ez indokolható a NUTS II. szintű 141

Ez alól a ROP Irányító Hatóság kivétel, mert itt a második periódusban a vajdasági tanácsok jelennek meg.

83

vajdaságok közigazgatási hagyományaival. Egyedül itt illeszkedik bele igazán a közösségi támogatási struktúra NUTS II. szintje az ország közigazgatási rendszerébe. A másik három államban a középső közigazgatási szint megkettőzéséhez vezetett a NUTS-hoz való alkalmazkodás, és ez az állami centralizáltságnak kedvezett. Ezzel együtt elmondható, hogy mind a négy országban javult a NUTS II. régiók helyzete a fejlesztési politikában. A második időszakban minden országban nagyobb szerep jut a régióknak. Az intézmények működése és egymáshoz való kapcsolata Lengyelországban van a leginkább jogilag körülbástyázva. Ez segít a hatásköröket jól elkülöníteni, ami máshol, különösen Csehországban, nem mindig tisztázott egyértelműen. A konkrét OP-kre vonatkozó szabályozás nyitott maradt, itt nagyobb a mozgástere az OP Irányító Hatóságoknak, tehát elsősorban az MRD-nek és a vajdasági tanácsoknak. A jogi túlszabályozottság azonban Lengyelországban túl bonyolult intézményrendszert hozott létre, amely visszaveti a forráslehívás sikerességét. Meglátásom szerint a magyar intézményrendszer szabályozottsága egyértelmű, de nem hátráltatóan bonyolult. A bírálati rendszerben is vannak eltérések a négy ország közt. A régiók a pályázat-kiválasztás folyamatába Lengyelországban szólhatnak bele leginkább. A vajdasági tanácsok állítják fel és vezetik a bíráló bizottságot. A bizottság kialakításában együtt kell működniük az MRD-vel. A többi államban a pályázatok kiválasztása erősen központi jellegű. A civil szféra a lebonyolítás ezen szakaszában Csehországban és Szlovákiában nem jelenik meg. Magyarországon és Lengyelországban szerepet kapnak civil szervezetek is. 8. 4. Partnerség és közvélemény A partnerség elve mind a négy országban jobban érvényesül a második támogatási időszakban, mint az elsőben, ami pozitívumként értékelhető, ugyanis a civil szféra bevonásával hatékonyabb lehet a programozás, valóban a társadalmi igényekre válaszolhat a fejlesztési politika és az átláthatóság is jobban biztosított. Az első periódus gyengesége e téren nem róható fel súlyos hibaként, hiszen a feladat újszerűsége és a gyakorlatlanság miatt, valamint időszűkében stabilabb, jobban működő intézményrendszert lehetett kialakítani központi szinten. A 2007-2013-as időszak tervezési periódusába, mint láthattuk, az NFÜ széles civil réteget igyekezett bevonni lehetővé téve az egyes programok és akciótervek írásos véleményezését, szóbeli egyeztetéseket szervezve. A gondot inkább az okozza, hogy ugyan lehetősége lenne a civil szervezeteknek, NGO-knak a bekapcsolódásba, nincs, ami ösztönözze őket. Csehországban és Lengyelországban jóval aktívabbnak mutatkozik a civil szféra, mely elsősorban hagyományaikkal magyarázható, hiszen, mint láthattuk, a civil szervezetek az 84

állam részéről - főleg az első periódusban - nem kaptak jelentősen nagyobb ösztönzést, mint magyar társaik. A tájékoztatás szempontjából nagy különbségek vannak az országok között. Különösen érezhető ez a környező országok vizsgálatakor. Sokszor nem áll rendelkezésre a nemzeti nyelven kívül más nyelven egy-egy dokumentum, illetve ha az intézmények honlapjai meg is jeleníthetőek a nemzeti nyelven túl más, általában angol nyelven, sokkal kevesebb tartalommal. A cseh minisztériumok honlapjain könnyen megtalálhatóak az egyes OP-k angol nyelvű leírásai. A szlovák fejlesztési politikáról a legtöbb információt a Pénzügyminisztérium nyújtja. Az MCRD honlapja azonban kizárólag az előző időszakra vonatkozó információkat tartalmaz. A lengyel MRD szolgált a legszélesebb körben információval mindkét programozási időszakot illetően az intézményrendszerről, az OP-k tartalmáról, a NSRP is itt volt a legkönnyebben fellelhető. Ezt követte információtartalomban az NFÜ honlapja, melynek magyar nyelvű, széleskörű tájékoztató anyagának jelentős része elérhető angol nyelven is. 8. 5. Gazdasági eredmények A gazdasági eredmények vizsgálatakor a dolgozatom elején kiválasztott néhány mutató változását kívánom összehasonlítani a négy országban. Ezen mutatók változását természetesen nem kizárólag és valószínűleg nem is elsősorban a regionális fejlesztési támogatások határozták meg. Mivel azonban a V4 országok fejlesztési terveinek hosszú távú, átfogó céljai között hangsúlyos a jelen mutatók értékének javulásával kimutatott gazdasági és társadalmi fejlődés, fontosnak tartom ezek vizsgálatát és összehasonlítását a fejlesztési politika hatékonyságának megállapításához. 1. Foglalkoztatás 11.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Foglalkoztatási ráta változása 1998 és 2007 között a V4 országokban (% )

Csehország Magyarország Szlovákia Lengyelország

19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07

80 70 60 50 40 30 20 10 0

85

Az ábrán jól látható, hogy Csehország máig megőrizte előnyét a foglalkoztatási ráta tekintetében, mutatója a csatlakozás óta enyhén javuló tendenciát mutat. A kilencvenes években legrosszabbul álló Magyarország helyzete javult ugyan a kiinduló ponthoz képest, 2004 óta azonban stagnálást jelez. A foglalkoztatási ráta Lengyelországban az évezred eleji mélypontról egyre gyorsabb ütemben emelkedik, a csatlakozás óta történt pozitív javulás itt a legszembetűnőbb. 12.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Foglalkoztatási ráta a V4 országokban nemek szerinti bontásban 2004-ben (% ) 80 70 60 50

Férfiak

40

Nők

30 20 10 0 Csehország

Magyarország Lengyelország

Szlovákia


Foglalkoztatási ráta a V4 országokban nemek szerinti bontásban 2007-ben (% ) 80 70 60 50

Férfiak

40

Nők

30 20 10 0 Csehország

Magyarország Lengyelország

Szlovákia

Mind a négy ország célkitűzései között megjelenik a nemek közti egyenlőség elősegítése a munkaerőpiacon. A férfiak körében nőtt a foglalkoztatási ráta a V4-ekben, a nők körében Magyarországon csökken, a többi országban nőtt. A két nem foglalkoztatottsága közti különbségek azonban sehol nem javultak.

86


Tartós (1 év feletti) munkanélküliség az aktív lakossághoz viszonyítva (% ) 14 12 10

Csehország

8

Magyarország

6

Lengyelország

4

Szlovákia

2

19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07

0

A tartós munkanélküliség Lengyelországban és Szlovákiában volt szignifikánsan magas a csatlakozás idején. 2007-re mindkét országban jelentős javulás tapasztalható e téren, bár még mindig ezekben az országokban a legmagasabb, Szlovákiában kimagasló értékű a másik három országhoz képest. Magyarországon, a másik három országgal ellentétben, a csatlakozás óta nőtt a tartós munkanélküliség. Ehhez azonban hozzá kell tenni azt is, hogy hazánkban a munkanélküliségi ráta értéke is növekedett a többi országgal ellentétben. 15.sz.ábra. Forrás: Eurostat Regionális foglalkoztatási ráta szórásának változása az egyes országokban (foglalkoztatási ráták variációs koefficiense) % 12 10 8

Csehország

6

Magyarország

4

Lengyelország

2

Szlovákia

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

A

regionális

különbségek

a

foglalkoztatottság

szempontjából

Csehországban

és

Lengyelországban javultak egyértelműen a csatlakozás óta. Szlovákiában 2004-2005 között a különbségek növekedtek, ezt követően azonban folyamatos csökkenés figyelhető meg. Magyarországon a szórás értéke hullámzó, a 2007-es érték enyhén magasabb, mint a 2004-es.

87

2. GDP 16.sz.ábra. Forrás: Eurostat

Egy főre jutó GDP változása a V4 országokban vásárlóerő-egységben (EU-27 = 100) 100 80 Csehország 60

Magyarország

40

Lengyelország Szlovákia

20 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Az egy főre jutó GDP változását tekintve a leglátványosabb növekedést Szlovákia esetében tapasztalhatjuk. Csehországban is jelentősen nőtt a bruttó hazai termék 2004 és 2007 között. Lengyelországban és Magyarországon a fenti két államnál lassabb növekedés figyelhető meg. A csatlakozás óta legkisebb mértékben Magyarországon nőtt az egy főre jutó GDP értéke. 3. K+F 17.sz.ábra. Forrás: Eurostat

K+F bruttó hazai kiadás (GERD) a V4 országokban GDP %-ában 2,00 1,50 2004-ben 1,00

2006-ban

0,50

ia ák Sz lo v

sz ág Le

ng y

el or

or sz ág ag ya r M

C

se h

or sz ág

0,00

A K+F kiadások terén a csatlakozás óta Csehországban láthatjuk a legnagyobb javulást, melyet hazánk követ. Lengyelországban a kiadások mértéke a GDP-hez viszonyítva semmit nem változott, míg Szlovákiában jelentősen visszaesett 2004 óta a K+F kiadások szerepe.

88

9. Összefoglaló gondolatok Az első időszak tapasztalatai mind a négy országot arra ösztönözték, hogy az ágazati dominanciát enyhítve nagyobb teret adjon a régióknak. Ennek mértéke országonként eltérő, de a tendencia ugyanaz. Ugyanez mondható el a régi tagállamok regionális-politikai változásairól is, ahogyan erre dolgozatom elején utaltam. Ez a tendencia figyelhető meg Magyarországon is, ahol a szakminisztériumok szerepe csökkent az NFÜ és hozzá kapcsolódó intézményrendszer létrehozásával, a régiók szerepe pedig növekedett. A V4 országok támogatási forrásainak elosztásában egyre nagyobb szerepet igyekszenek a kormányzatok juttatni a civil szférának is. A partnerség elve a második időszakban mind a négy államban jobban érvényesül, bár ennek mértéke, mint láthattuk, szintén eltérő. Az elv érvényesülése a hatékonyabb forrás allokáció szempontjából kiemelkedő jelentőségű, ahogyan erre a régi tagállamok példája is rámutat. Ezt az újonnan csatlakozó visegrádiak is felismerték. A civil szféra szerepe a közép-kelet-európai térségben lassan növekszik, különösen Szlovákiában és Magyarországon, az intézményrendszer teremtette bővülő lehetőségeik ellenére. Ez a hagyományok hiányával is magyarázható. Éppen ezért célszerű lenne jobban ösztönözni ezen szereplőket a részvételre. Pusztán a gazdasági mutatók változását tekintve nem értékelhetnénk pozitívan hazán első programozási periódusát. Fontos azonban leszögezni, hogy ez a támogatási időszak csak két évet ölel fel, a rendelkezésre álló adatok alapján pedig csupán három év változásai vizsgálhatóak. A regionális politika tényleges gazdasági hatása hosszabb idő elteltével lesz világosabban értékelhető; hatványozottan igaz ez a társadalmi és regionális hatásokra. Emellett fontos hangsúlyozni, hogy a kiválasztott mutatókkal nem értékelhető a regionálisfejlesztési politika teljes körűen, a csatlakozásból eredő gazdasági, társadalmi előnyök főleg nem.

89

10. A felhasznált irodalom jegyzéke Ample EU funds open options (Bőséges EU források, nyitott lehetőségek). In: Czech Business Weekly. 2007. 01. 08. letöltés: 2008. 10. 24. Annual yearbook of OECD (OECD Évkönyv), 2001. Bassa, Z: New Modes of Governance and EU Structural and Cohesion Policy in the Czech Republic and Slovakia (Új politikairányítási módszerek és az EU strukturális és kohéziós politikája a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában). In: Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2007. Boldrin, M. – Canova, F: Inequality and Convergence in Europe’s Regions: Recondisering European Regional Policies (Egyenlőtlenség és Konvergencia Európa régióiban: Az Európai Regionális Politika Újragondolása). In: Economic Policy: an European Forum, 2001. p. 205.245. Borkó Tamás-Oszlay András: Az EU költségvetés-készítés és fő pénzügyi folyamatainak elemző áttekintése; a folyamatokat, valamint az egyes kölcsönhatásokat befolyásolni képes magyar szellemi műhely megerősítése. ICEG 2007. május 20. Cseh Statisztikai Hivatal, http://www.czso.cz/eng/redakce.nsf/i/home letöltés: 2008. 11. 01.-12. 03. Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States (Új politikairányítási módszerek és az EU strukturális és kohéziós politikája az új tagállamokban). Akadémia Kiadó, 2007. Ederveen, S. – Gorter, J. – de Mooij, R.- Nahuis, R.: Funds and Games; The Economics of European Cohesion Policy (Alapok és Játékok; az Európai Kohéziós Politika Gazdaságtana). ENEPRI, Occasional Paper, No.3. 2003.

90

Elzbieta Strzelecka: Regionális és vidékfejlesztés Lengyelországban az Európai Unió vonatkozásában. In: TÉT XXI. évf. 2007. Európai Unió portálja. http://europa.eu/abc/budget/future/index_hu.htm#make letöltés: 2008. 12. 04. Európai

Unió

hivatalos

honlapja,

Szlovákia

kohéziós

politikája,

http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/fiche/sk_en.pdf. letöltés: 2008. 11. 20. Eurostat

honlapja,

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1090,30070682,1090_33076576&_dad= portal&_schema=PORTAL letöltés: 2008. 11. 17.-30. Fejlesztési Minisztérium (Csehország) honlapja, http://old.mmr.cz/index.php?show=001022 letöltés: 2008. 10. 10 Harvey, B The illusion of inclusion – Access by NGOs to the Structural Funds in the new member states of Eastern and Central Europe (Az elfoglalás illúziója – Az NGO-k belépése a Strukturális Alapok támogatási rendszerébe Közép-Kelet-Európa új tagállamaiban), Interjú (Europe Citizien Action Service), 2004. Illés Iván: Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Dialóg Campus Kiadó, 2002. Inforegio, http://ec.europa.eu/regional_policy/country/prordn/search.cfm?gv_pay=CZ&gv_reg=ALL&g v_obj=7&gv_the=ALL&LAN=EN&gv_per=2. letöltés: 2008. 11. 13 Joint Regional Operation Programme, JROP (Egyesített Regionális Operatív Program), http://www.rrstrednimorava.cz/upload.en/2/24688824_1_jropcomplementversion0.8_cleanversion.doc, letöltés: 2008. 10. 31. 91

196/2003 Kormányrendelet 130/2006 Kormányrendelet 1272/2002 számú Kormányrendelet (Csehország) Központi Statisztikai Hivatal honlapja, www.ksh.hu Lakatos Gábor: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Hungary (Új politikairányítási módszerek és az EU strukturális és kohéziós politikája Magyarországon). In: Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2007. Lengyel Nemzeti Fejlesztési Terv I., Miniszterek Tanácsa, 2003. január 14. p. 162.http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/07FACA74-E350-4A7B-869DB20744987C20/0/npr_complete_final.doc letöltés: 2008. 11. 23. Lengyel

Nemzeti

Fejlesztési

Terv

II.,

2006.

január

14.,

http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/733590C1-490B-4902-B24242E946DC315B/21234/NSRF_140206r.pdf. letöltés: 2008. 11. 22 Lengyel

Nemzeti

Stratégiai

Referencia

Keretprogram

(NSRK

2007-2013).

http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/informator/npr2/npr/nsro_en.pdf letöltés: 2008. 11. 23. Lengyel Nemzeti Stratégiai Keretprogram, 2007. május 7. http://www.mrr.gov.pl/english/National%20Cohesion%20Strategy/Documents/c30b064a07e9 4abeb83fd8f6268b76e3NSRO_an_20_07.pdf letöltés: 2008. 11. 27 Nemzeti

Fejlesztési

Terv,

Szlovákia.

Bratislava,

2003.április.

http://www.strukturalnefondy.sk/Documents/Programove_dokumetny/NDP%20final.pdf. letöltés: 2008. 11. 17.

92

NFÜ honlapja: http://www.nfu.hu/tarsadalmi_reszvetel_partnerseg letöltés: 2008. 11. 10. http://www.nfu.hu/lhh letöltés: 2008. 11. 02. OP Enterprise and Innovation, OPEI (Vállalkozás és Innováció Operatív Program), http://www.mpo.cz/dokument24442.html. letöltés: 2008. 11. 10. OPEI, 2006. Annual Report ( 2006. Éves jelentés), http://www.mpo.cz/dokument24442.html letöltés: 2008. 11. 09. Rechnitzer János: Területi politika az EU csatlakozás előtt. In: Farkas B.- Lengyel J.: Versenyképesség – Regionális Versenyképesség. Szeged, 2000. Regionális

Fejlesztési

Minisztérium

(Lengyelország)

honlapja.

http://www.mrr.gov.pl/english/European%20Founds%200713/Strony/Priorities%20of%20Operational%20Programmes%20in%202007-2013.aspx. letöltés: 2008. 11. 25 Regionális

Fejlesztési

Minisztérium

(Lengyelország),

EU

strukturális

támogatások

http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/English/Voivodship+Contract/ letöltés: 2008. 11. 26. René Wokoun: Regional Competitiveness and Regional Development Factors in the Czech Republic.

http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/prague08/papers/Wokoun.pdf.

letöltés: 2008. 11. 15. Schötz-Sobczak: Poland Struggling with the Structural Funds (Lengyelország harca a Strukturális Alapokért). Centre for Applied Policy Research (CAP). 2005 február. Strukturális Alapok, Szlovákia, www.strukturalnefondy.sk/Default.aspx?CatId=72. letöltés: 2008. 11. 30 93

Szlovák

Nemzeti

Referencia

Keretprogram

összefoglalója.

http://www.mie.ro/_documente/coeziune_teritoriala/spatial_planning_SVK.pdf. letöltés: 2008. 11. 22 Szlovákia

Nemzeti

Stratégiai

Referencia

Keretprogramja,

p.

75.

http://www.roopis.vlada.gov.sk/data/files/3911.pdf letöltés: 2008. 11. 22 The index evaluates countries between 10 (lowest level of corruption) to 0 (Korrupció indexei egyes országokban), http://www.infoplease.com/ipa/A0781359.html letöltés: 2008. 11. 03. Vida Szabolcs-Döbrönte Katalin: A regionális politika és intézményrendszer szerepe Magyarországon. In:Tér és Társadalom (TÉT) XVIII. évf. 2004. p.1.-28. Wisniewski Anna: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in Poland (Új politikairányítási módszerek és az EU strukturális és kohéziós politikája Lengyelországban). In: Dezséri Kálmán: New Modes of Governance and the EU Structural and Cohesion Policy in the New Member States. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2007.

94

11. Ábrák és Táblázatok jegyzéke 1.sz. ábra: Foglalkoztatási arány 2003-ban (%), Magyarország. Forrás: KSH 2.sz. ábra: Foglalkoztatási arány 2007-ben (%), Magyarország. Forrás: KSH 3.sz. ábra: Munkanélküliségi ráta 2004-ben (%), Magyarország. Forrás: KSH 4.sz. ábra: Munkanélküliségi ráta 2007-ben (%), Magyarország. Forrás: KSH 5.sz. ábra: Egy főre jutó GDP változása az országos érték százalékában, Magyarország. Forrás: KSH 6.sz. ábra: Egy főre jutó GDP változása Csehországban vásárlóerő-egységben (EU = 100). Forrás: Eurostat 7.sz. ábra: Foglalkoztatási ráta Szlovákiában (%). Forrás: Eurostat 8.sz. ábra: Egy főre jutó GDP változása Szlovákiában vásárlóerő-egységben (EU = 100). Forrás: Eurostat 9.sz. ábra: Egy főre jutó GDP változása Lengyelországban vásárlóerő-egységben (EU = 100). Forrás: Eurostat 10.sz. ábra: K+F bruttó hazai kiadás (GERD) Lengyelországban (a GDP %-ában). Forrás: Eurostat 11.sz. ábra: Foglalkoztatási ráta változása 1998 és 2007 között a V4 országokban (%). Forrás: Eurostat 12.sz. ábra: Foglalkoztatási ráta a V4 országokban nemek szerinti bontásban 2004-ben (%). Forrás: Eurostat 13.sz. ábra: Foglalkoztatási ráta a V4 országokban nemek szerinti bontásban 2007-ben (%). Forrás: Eurostat 14.sz. ábra: Tartós (1 év feletti) munkanélküliség az aktív lakossághoz viszonyítva (%). Forrás: Eurostat

95

15.sz. ábra: Regionális foglalkoztatottság szórásának változása az egyes országokban (foglalkoztatási ráták variációs koefficiense, %). Forrás: Eurostat 16.sz. ábra: Egy főre jutó GDP változása a V4 országokban vásárlóerő-egységben (EU = 100). Forrás: Eurostat. 17.sz. ábra: K+F hazai kiadás (GERD) a V4 országokban a GDP %-ában. Forrás: Eurostat 1.sz. táblázat: K+F Magyarországon. Forrás: KSH 2.sz. táblázat: Bruttó K+F kiadás (GERD) Csehországban (a GDP %-ában). Forrás: Eurostat

96

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Nappali tagozat EU kapcsolatok szakirány

Recommend Documents