Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR UD KÜLGAZDASÁGI SZAK levelező tagozat EU-kapcsolatok szakirány

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR UD KÜLGAZDASÁGI SZAK levelező tagozat EU-kapcsolatok szakirány

AZ EURÓPAI MIGRÁCIÓS POLITIKA EMBERI JOGI DIMENZIÓJA KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A KÜLFÖLDIEK INTEGRÁCIÓJÁRA

Készítette: Lőrincz Aranka

Budapest, 2006. 2

TARTALOMJEGYZÉK

I.

Bevezető gondolatok……………………………………………………..4. o.

II.

Történeti morzsák a harmadik országok állampolgárainak bevándorlására vonatkozó politikához – rendszertani kitekintés………………………….6.o.

III.

A tamperei mérföldövek……………………………………………….....9. o.

IV.

Családi élethez való jog…………………………………………………12. o. IV.1. Az irányelv célja és tárgya…………………………………………….13.o. IV.2. Az irányelv személyi köre……………………………………………..14.o. IV.3. A családegyesítés gyakorlásának feltételei……………………………15.o. IV.4. Integráció az irányelv szerint………………………………………….16.o. IV.5. A magyar viszonyok értékelése………………………………………..19.o.

V.

A harmadik országok állampolgárainak jogállása………………………..24.o. V.1. Az irányelv célja és tárgya…………………………...…………………25.o. V.2. Az irányelv személyi köre……………………………………………...26.o. V.3. A „ huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzésének és elvesztésének feltételei………………………………………………27.o. V.4. A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogálláshoz kapcsolódó jogok…………………………………………………………………….28.o. V.5. A magyar viszonyok értékelése………………………………………...32.o.

VI.

A diszkrimináció tilalma…………………….……………………..…….33.o. VI.1. Az Unió nyújtotta eszközök a diszkrimináció leküzdésére……………33.o. VI.2. Európai kitekintés…………………………………………………...…40.o. VI.3. A Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontjának vizsgálatai……………………………………………………….…….41.o. VI.4. A magyar viszonyok értékelése……………………………………….48.o.

VII.

Integrációs modellek……………………………………………………51.o. VII.1. Európai kitekintés…………………………………………………….51.o. VII.2. A magyar viszonyok értékelése………………………………………55.o.

VIII.

Záró gondolatok………………………………………………………...59.o. Irodalomjegyzék………………………………………………………..61.o. 1. számú melléklet………………………………………………………..64.o. 2. számú melléklet………………………………………………………..65.o.

3

I. BEVEZETŐ GONDOLATOK A határokon átnyúló vándormozgalmak, a többség-kisebbség kapcsolatának minősége és a tolerancia foka a külföldiekkel szemben – mindez alapvető problémája lett a népek és a kultúrák együttélésének. Az Unió jövőjének egyik legfontosabb feladata, hogy a migrációt és a bevándorlást társadalmi tűrőképességen alapuló, humánus szabályokkal és magatartással kezelje. A tanulmány tárgya szempontjából az utóbbi időben két párhuzamos jelenséget figyelhetünk meg. Az Unióban egyrészt felerősödött az emberi jogok uniós szintű deklarálásának igénye, és ennek folyományaként az uniós politikáknak az alapvető jogok mentén történő szabályozása, másrészt a tagállamok beismerték, hogy olyan demográfiai, illetve munkaerő-piaci gondokkal1 küzdenek, amelyek (legalábbis részbeni) leküzdésére az Unión kívülről érkező harmadik országok állampolgárai2 képesek. A foglakoztatási és szociális ügyek akkori biztosa, Anna Diamantopolou és Antonio Vitorino volt bel-és igazságügyi biztos arra hívták fel a figyelmet, hogy az Európai Unióba irányuló külföldi munkaerőre egyre nagyobb szüksége lesz a tagállamoknak abból célból, hogy a szakképzett és egyáltalán a keresett munkaerőhiány okozta űrt betöltsék. Amíg a hatékony politikák uniós szintű kialakítására nem kerül sor, amíg nem lesznek teljes jogú polgárai a befogadó állam társadalmának, a bevándorlók nem lesznek képesek arra, hogy erejükhöz mérten a legteljesebb mértékben részt vállaljanak a gazdasági fejlődésben. Ezért az EU-nak nem csak a munka-erőpiaci, hanem a szociális, kulturális integrációjukat is elő kell segítenie. Ennek a tanulmánynak nem az a célja, hogy tudományos igényű kérdéseket fogalmazzon meg, illetve azok megválaszolására tegyen kísérletet. Az Európai Unió bevándorlási politikájával, a legális vagy illegális migráció jelenségével, annak okaival, és hatásaival, az illegális migráció elleni küzdelem lehetséges eszközeinek vizsgálatával

1

Az Eurostat előrejelzése szerint az Unió munkaképes korú lakossága 2020-ig 303 millióról 297 millióra, és 2030-ig 280 millióra fog csökkeni. A 65 év feletti lakosság 2020-ig 71 millióról 93 millióra, majd 2030-ig várhatóan 110 millióra növekszik. A 80 év feletti lakosság,becslések szerint, 2030-ig 16 millióról 30 millióra fog nőni. Ld. Communication from the Commission to the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment (COM (2003) 336 final), In: http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c10611.htm (letöltve: 2006. 04.11., 12:55) 2 2000-ben a külföldi állampolgárok az Unió lakosságának mintegy 4%-át képezték. Uo.

4

Európa-szerte komoly kutatóműhelyek3 foglalkoznak. A kutatóintézetek nagy többsége interdiszciplináris jelleggel – a demográfia, földrajz, történelem, politika, jog, közgazdaság, etnológia, szociológia, kultúraközi menedzsment, nyelv, irodalom, pszichológia, a nemi különbözőség szintjén - ragadja meg a bevándorlás problematikáját. E törekvés mögött vélhetően az a felismerés áll, hogy a migrációt mint jelenséget nem lehet izoláltan, csak egy aspektusból kezelni. Adott kutatás természetesen

összpontosulhat

egy

diszciplínán

belül

megfogalmazott

szempontrendszer szerinti vizsgálódásra, azonban az okok és hatások megismerésére, az eszközök felkutatására ez nem elegendő. Szükség van a komplex megközelítésmódra, a többirányú reflektálásra, csak így kaphatunk „minden igényt kielégítő” teljes képet. Az európai migrációs politika emberi jogi dimenziója hasonló koncepcióra épül. A társadalmi elvárás, a felmerült igény, a szükségesség demográfiai, közgazdasági, szociológiai, nyelvi stb., és nem utolsó sorban politikai alapokon nyugszik. A több irányú vizsgálódásból építkező felismerésnek egyik eleme volt annak uniós szintű megfogalmazása,

mely

az

Európai

Unió

területén

élő

harmadik

országok

állampolgárainak integrációját tűzte ki célul. Az integráció egyrészt az emberi jogok katalógusának pilléreire épül, másrészt a társadalmi beilleszkedés elsődleges eszköze a jog. E tanulmány célja az, hogy bemutassa, összefoglalja és rendszerezze - az okok és az elérni kívánt cél függvényében - azoknak a jogi eszközöknek a tárát, amelyeket az Európai Unió fogadott el (vagy előirányzott) annak érdekében, hogy az Unió területén élő

külföldi

személyek

társadalmi

integrációját

elősegítse.

Az

áttekintés

megkönnyítésén túl a tanulmány célja összehasonlító elemzés végzése egyes tagállamokban alkalmazott integrációs politikák tekintetében, végül, de nem utolsó sorban következtetések, tanulságok megfogalmazása a magyar viszonyok ismeretében. Zárógondolatként fűzném hozzá a fentiekhez, hogy ismereteim szerint sajnos Magyarországon (még) nem működik egyik felsőoktatási intézmény keretein belül sem olyan tudományos igényű műhely, mely a migrációval foglalkozó szakértőket különböző területekről tömörítené.

Meglátásom szerint erre nagy szükség lenne,

tekintetbe véve, hogy az Unióba való belépésünket követően a bevándorlók szemében már nem csak a Nyugat-Európa felé vezető úton fekvő tranzitország vagyunk, hanem 3

Csak néhány a számos kutatóintézet közül: Radboud Universiteit Nijmegen,-Centre for Migration; Osnabrück Universitat – Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS); University of Leiden –Insitute of Immigration Law etc.

5

népszerű bevándorlási országgá lettünk. Egy olyan ország, mely bár más tagállamokhoz képest hasonló gondokkal küzd akár a népesedés, akár a munkaerő-piac területén, de az országra jellemző sajátosságokkal. A tanulmányban látni fogjuk, hogy az Unió irányelvek segítségével próbálja meg a kitűzött célt elérni. Márpedig ez azt jelenti, hogy az Unió megengedi a tagállamnak azt, hogy a nemzeti jogba való átvétel során bizonyos rendelkezések tekintetében eltérést eszközöljön. Az eltérés lehetőségével élni kell, ha az ország speciális helyzete, történelmi hagyományai azt megkívánják. Ezért nem lehet és nem is szabad az automatikus végrehajtás hibájába esni, vagy a más országokban bevált gyakorlatot lemásolni. II.

TÖRTÉNETI

MORZSÁK

A

HARMADIK

ORSZÁGOK

ÁLLAMPOLGÁRAINAK

BEVÁNDORLÁSÁRA VONATKOZÓ POLITIKÁHOZ - RENDSZERTANI KITEKINTÉS

4

Maastrichtot megelőzően a bel-és igazságügyi együttműködés eseti jelleggel, célorientáltan működött. A Közösség állam-és kormányfői a terrorizmus elleni harccal, a nemzetközi bűncselekmények leküzdésével, a harmadik országok polgárainak belépésével, a menedékjoggal, a vámszervek együttműködésével, a belső határok lebontásával kapcsolatos kérdéseket elsősorban a kormányközi együttműködés keretében létrejött ad hoc csoportokra bízták. A Tizenkettek 1991 decemberében a hollandiai Maastrichtban elfogadták az Európai Uniós Szerződést (EUSZ)5, mely az Európai Uniót három pillére helyezte. A harmadik pillér együttműködést írt elő a bel-és igazságügy területén. Ide tartoztak az EU külső határain történő ellenőrzések, az EU-n belüli tartózkodás, a bevándorlás, a letelepedés, a menekültügy, az igazságszolgáltatás, a bűnüldözés a kábítószer-kereskedelem, terrorizmus, embercsempészet elleni harc területén, illetve a vámügyek területén szólította fel a tagállamokat az együttműködésre. A második pillért képező közös külés biztonságpolitikához hasonlóan a harmadik pillért is kormányközi alapokra helyezték, mivel a tagállamok többsége akkoriban nem volt hajlandó szuverenitásáról lemondani vagy azt jelentősen korlátozni. Ennek lényege az volt, hogy e pillérbe tartozó 4

A magyar szakirodalom tekintetében ld. Masika Edit - Harmati Gergely: Egységes belbiztonsági és jogi térség Európában, ISM, Budapest, 1999, 195-198.pp.; Kende Tamás és Szűcs Tamás (szerk.): Európai Közjog és politika, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 11-48.pp., 153-204. pp. és 724-780. pp., valamint Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002, 381-396 pp. 5 Az EUSZ-t 1992. februárjában írták alá.

6

területeken nem céloztak meg teljes körű jogharmonizációt, csupán az együttműködés kereteit határozták meg. 1997 nyarán született meg az Amszterdami Szerződés, melynek egyik újítása, hogy megerősíti az alapvető emberi jogok védelmét6, illetve ennek megszegése esetén az érintett tagállam szankcionálásáról7 rendelkezik. Itt fogalmazódott meg az, hogy az Európai Unió nem tekinthető kizárólag gazdasági integrációként, az integrációnak a jogállamiság elveire, az emberi jogok tiszteletben tartására kell épülnie. Az Amszterdami Szerződés a harmadik pillért kettéválasztotta, és a személyforgalommal kapcsolatos belügyi kérdéseket – így a menedékjoggal, a külső határok átlépésével, a bevándorlással és a polgári jogi, valamint a vámegyüttműködéssel és a csalással foglalkozó területeket – a közösségi (első) pillérbe, a Római Szerződésbe integrálták, egyúttal a schengeni együttműködést is áttették az Unió keretébe. A harmadik pillérben a rendőri és a bűnügyi igazságügyi együttműködés került. A 2000. december 7-10-i nizzai csúcson kihirdetett Alapvető Jogok Chartája az Európa Tanács keretében elfogadott Emberi Jogok Európai Egyezményében deklarált alapelvekből építkezik. Alapvető jelentősége, hogy egyetlen dokumentumban foglalja össze az emberi jogokat, amelyek nem csak az unió tagállamainak állampolgárait, hanem valamennyi, az Unió területén tartózkodó külföldi személyt is megillet. Bár – az Alkotmányos Szerződés részeként - a Charta még nem emelkedett jogerőre, mind a polgárok, mind a jogászok a bírói fórumok előtt hivatkoznak arra, illetve az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában is alkalmazza rendelkezéseit. A harmadik országok állampolgáraira vonatkozó politika, így az Unió területén tartózkodó külföldi személyek integrálását érintő törekvések csíráit már a Tamperében elfogadott célkitűzések megfogalmazása előtt is megtaláljuk. E törekvések közös jellemzője – Tamperétől eltérően – azonban az, hogy a tagállamok elsősorban a külföldiek bevándorlását korlátozó represszív politikát folytattak. A korlátozó politika részét képezte a „befogadás” területét illetően a Koppenhágában, 1993. júniusában a családegyesítésről elfogadott tanácsi határozat, az önálló foglalkozás űzése és a tanulmány folytatása céljából történő beutazások korlátozásáról szóló 1994. júniusi és decemberi tanácsi határozatok. 1996. márciusában a Tanács határozatot 6

Az emberi jogokra hivatkozás említés szintjén már a Maastrichti Szerződésbe is bekerült. Ennek vitatott alkalmazására került sor az EU tagállamai és Ausztria között, amikor az idegengyűlölőnek és szélsőjobboldalinak tartott Jörg Haider vezette Szabadságpárt (FPÖ) kormányhatalomra kerülésekor az EU-tagállamok felfüggesztették Ausztriával a kétoldalú miniszteri szintű kapcsolatokat. 7

7

fogadott el a tartósan a tagállamokban tartózkodó harmadik országokból származó állampolgárok jogállásáról. Az illegális bevándorlás elleni küzdelem, a közös eltávolítási politika jegyében került elfogadásra két tanácsi ajánlás (1994. november), melyeket a tagállamok harmadik országokkal folytatott bilaterális tárgyalásaik során vettek figyelembe. Az így megkötött megállapodások a tagállamok területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok „kitoloncolására” irányultak. Ehhez kapcsolódóan fogadott el a Tanács további ajánlásokat a munkavállalási, illetve tartózkodási engedély nélküli harmadik országbeli

állampolgárok

ellenőrzéséről

és

eltávolításáról

(1993.

június),

a

visszatoloncolási intézkedések egyeztetéséről és az ezen intézkedések során foganatosított együttműködésről (1995. december), az illegális bevándorlás és foglalkoztatás leküzdése eszközeinek harmonizálásáról (1993. november), az illegális foglalkoztatás elleni együttműködés továbbfejlesztéséről (1995. szeptember). Az 1997-es Veil Report már javasolja, hogy a jogszerűen tartózkodó és biztosított nem uniós polgároknak meg kell adni a szabad mozgás jogát, és a tagállamok állampolgáraival azonos szociális biztonságot kell nyújtani a számukra. Tartalmát tekintve a Tamperében kitűzött célok közvetlen előzményeként értékelhetjük a Bizottság egyezménytervezetét, amelyet a nem uniós polgárok befogadásáról fogadott el 1997 júliusában. Az egyezmény célja az volt, hogy a szétszórt közösségi jogot egy jogilag kötelező rendszerbe integrálják. A tervezet kitért a foglalkoztatási célú befogadásra, az önfoglalkoztatásra, a képzésre és szakképzésre, valamint a családegyesítésre. Az egyezmény olyan bevándorlókra kívánt egységes szabályokat alkotni, akik három hónapnál hosszabb időt töltenek az Unió területén, kivéve a menedéket kérőket és a kényszervándorokat. A cél az volt, hogy a huzamosan tartózkodó migránsoknak elismerjék a szabad munkavállalás jogát egy másik tagállamban. Az egyezmény tartalmazta a családegyesítés érdekében történő befogadást a házastárs és a kiskorú gyermek számára. A nemzetközi szerződés olyan rendelkezéseket is előirányzott, melyek szerint a hosszú távú tartózkodás céljából történő befogadást egyik tagállamból a másikba az a külföldi kérhet, akinek legalább tíz éves tartózkodási engedélye van, és már öt éve az engedélyt kiadó tagállamban él. Az így befogadott külföldi állampolgárt nem lehet kiutasítani, szabadon vállalhat munkát, szociális, kulturális jogai az állampolgárokkal azonosak. Az egyezmény egy kísérlet volt a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó szabályok egységesítésére, az őket

8

megillető jogok és terhelő kötelezettségek egységesítésére. Az egyezmény nem lépett hatályba. III. A TAMPEREI MÉRFÖLDKÖVEK8 A bel-és igazságügyi állam – és kormányfői értekezlet (Európai Tanács) Tamperében, 1999.

október

15-16-án

tartott

értekezletén

megfogalmazott

következtetések9

mérföldkőnek számítanak az európai migrációs politika vonatkozásában. Az értekezlet nagy érdeme, hogy az Unió állam-és kormányfői felismerték és elismerték, hogy Európa nem zárkózhat be, hanem a restriktív bevándorlási politika helyett a szabad mozgás és a biztonság egyensúlyba kerülésének folyamatát kell megalapozni. Mivel az Amszterdami Szerződés a bevándorlás ügyét az EU kompetenciájába utalta, a mintegy öt hónappal később összeült Európai Tanács Tamperében lefektette az egységes európai bevándorlási és menekültügyi politika négy sarokpontját. Ezek: a) Együttműködés a származási országokkal; b) Közös európai menekültügyi politika; c) A harmadik országok állampolgáraival való tisztességes bánásmód; d) A migrációs hullámok kezelése. A tamperei értekezlet a migrációt nem mint terhet és veszélyt tekintette, hanem olyan folyamatként kezelte, amely előnyöket és hátrányokat egyaránt képes produkálni.10 Az Amszterdami Szerződésben megfogalmazott szabadság, biztonság, és igazságosság térsége fele vezető útról a „tamperei mérföldkövek” úgy nyilatkoztak, hogy a szabadság nem korlátozódhat csak az Unió saját polgáraira. Az európai hagyományokkal kerülne ellentmondásba a szabadság megtagadása az olyan személyek részére, akik Európa területére kérnek igazságos bebocsátást. Ez pedig egy közös migrációs és menekült politika kidolgozását igényli.11 A közös migrációs politikának a szerves részét képezi az Európai Unió területén tartózkodó harmadik országok állampolgárainak az integrációja. A migránsok integrációja azt a célt tűzi ki maga elé, hogy az Unió polgáraival tulajdonképpen megegyező jogok és kötelességek illessék a harmadik országok állampolgárait. Ennek érdekében elő kell segíteni a diszkriminációmentességet a gazdasági, társadalmi 8

„The Tampere Milestones” http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm (letöltve: 2006-04-19, 21:00) 10 Nagy Boldizsár: Bel-és igazságügyi együttműködés az Európai Unióban, In: Kende Tamás és Szűcs Tamás (szerk): Európai Közjog és Politika, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 768 p. 11 Presidency Conclusions. Tampere European Council, 15 and 16 October 1999., 3.pont. 9

9

és kulturális életben és hatékony eszközöket kell kidolgozni a rasszizmus és xenofóbia leküzdése érdekében mind közösségi, mind tagállami szinten.12 Az Európai Tanács elismeri a nemzeti szabályozások közelítésének szükségességét a harmadik országok állampolgárainak a belépésére és tartózkodására vonatkozóan. Mindezt az Európai Unió gazdasági és demográfiai jelenségének, a tagállamok befogadói kapacitásának, a származási ország helyzetének, a tagállamok és a származási ország közötti történelmi és kulturális hagyományok figyelembe vételével kell meghatározni.13 A harmadik országok állampolgárainak jogi státuszát egyre inkább közelíteni kell a tagállamok állampolgáraihoz. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a harmadik ország állampolgára letelepedési engedéllyel14 rendelkezik, a befogadó tagállam a külföldi személy15

jogait

a

lehető

legközelebb

kell

meghatároznia

a

tagállami

állampolgárokéhoz. Ilyen lehet a tartózkodás joga, az oktatáshoz való hozzáférés joga, az önálló foglalkozáshoz, illetve a foglalkoztatáshoz való jog, valamint a diszkriminációmentesség

elvének

alkalmazása,

melyek

a

befogadó

ország

állampolgáraihoz hasonlóan a harmadik országok állampolgárait is meg kell, hogy illesse. Az Európai Tanács támogatja és ösztönzi a tagállamokat arra, hogy a letelepedési engedéllyel rendelkező külföldiek számára a befogadó tagállam lehetővé tegye az adott tagállam állampolgárságának megszerzését.16 Tamperében fogalmazódott meg annak követelménye is, hogy a szabadság, biztonság és igazságosság területén kijelölt úton való előrehaladás állomásait a Bizottság félévente összefoglalja.17 A harmadik országok állampolgárainak integrációjával a Bizottságnak a bevándorlás, integráció és munkavállalás tárgyban kidolgozott Közleménye18 foglalkozik. A Közlemény számot ad azokról az intézkedésekről, amelyek közösségi szinten nyújtanak védelmet, illetve segítik elő a harmadik országok állampolgárainak integrációját. Ezek:

12

Uo. 18. és 19. pontok Uo. 20. pont 14 Angol kifejezéssel: „long-term resident permit” 15 A külföldi kifejezést szinonimaként használom a harmadik országok állampolgáraira, azokra a személyekre, akik az Európai Unió egyik tagállamának sem állampolgárai. 16 Presidency Conclusions. 21.pont 17 Az ún. scoreboardok megtalálhatók az Európai Bizottság honlapján. Lásd. http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/scoreboard_en.htm 18 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment (COM (2003) 336 final) 13

10

™ Családegyesítéshez való jog ™ A hosszú távú tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országok állampolgárainak jogállása ™ Azon harmadik országok állampolgárainak belépésére és tartózkodására vonatkozó feltételek meghatározása, akik munkavállalás vagy önálló kereső tevékenység folytatása céljából érkeznek ™ A diákok és önkéntes személyek bebocsátása ™ Menekültpolitika (a menedékkérők fogadásának minimális követelményei és a harmadik országok állampolgárainak és a menekültként vagy egyébként nemzetközi védelemben részesülő hontalan személyek képzettsége és jogállása minimális követelményei) ™ A diszkrimináció leküzdése ™ A harmadik országok állampolgárainak ugyanazon jogok biztosítása, mint az EU munkavállalóknak a szociális biztonság terén. Az elmúlt időszakban a Tamperében kitűzött célok teljesítésére az EU-ban egy sor jogszabály elfogadására került sor, többek között ide sorolandó a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK (2003. szeptember 22) Tanácsi Irányelv, a harmadik országok

huzamos

tartózkodási

engedéllyel

rendelkező

állampolgárainak

jogállásáról szóló 2003/109/EK (2003. november 25) Tanácsi Irányelv, a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód kereteinek létrehozásáról szóló 2000/78/EK (2000. november 27) Tanácsi Irányelv, a megkülönböztetés

elleni

küzdelem

közösségi

intézkedési

programjának

létrehozásáról (2001-2006-ig) szóló Tanácsi Határozat (2000. november 27), a személyek közötti faji- vagy etnikai származásra tekintet nélküli egyenlő bánásmód alkalmazásáról szóló 2000/43/EK (2000. június 29.) Tanácsi Irányelv. A tanulmány további részében a családi élethez való jog, a harmadik országok állampolgárainak speciális jogállása, a diszkrimináció elleni küzdelem, majd végső soron az egyes tagállamokban alkalmazott integrációs programok elemzésére vállalkozom. A családi élethez való jog és a diszkrimináció tilalma alapvető emberi jogok, amelyek mintegy 60 évvel ezelőtt már az Emberi Jogok Európai Egyezményében is deklarálásra kerültek. A harmadik országok állampolgárainak jogállására vonatkozó irányelv a tagállamok közötti szabad mozgás megteremtésén túl, a hazai állampolgárokéval azonos jogokat kíván megteremteni.

11

IV. Családi élethez való jog19 A családi élethez való jog védelme nem újkeletű vállalkozás Európában, ugyanis az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény20, közismertebb nevén az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. Cikke deklarálja a családi élet tiszteletben tartásához való jogot. Az elmúlt mintegy fél évszázad során 8. Cikknek viszonylag széles esetjoga alakult ki a Strasbourgban székelő Emberi Jogok Európai Bírósága előtt a külföldi személyeket illetően, legyen szó valamely külföldi személy beutazásáról, illetve annak megtagadásáról,

jogszerű

tartózkodása

vagy

letelepedés

iránti

kérelmének

21

visszautasításáról, kiutasításáról vagy kitoloncolásáról.

A Tamperében kitűzött célok között szerepelt az Unió területén jogszerűen tartózkodó

harmadik

országok

állampolgáraival

való

tisztességes

bánásmód

19

Az idegenrendészeti és menekültügyi eljárásban a családi élethez való jog a családegyesítéshez való jogként jelenik meg, ezért e két fogalmat szinonimaként fogom használni. 20 1950. november 4-én fogadták el. Magyarország az Egyezményt 1992. november 5-i hatállyal ratifikálta. 21 Az Egyezmény 8. Cikke két bekezdést tartalmaz. Az 1. bekezdés deklarálja az emberi jogokat, köztük a családi élet tiszteletben tartásához való jogot, mely jog(ok) a 2. bekezdés eseteiben, és csakis ezen esetekben korlátozható(k). Azaz a hatóságok csak a taxatíve felsorolt - a nemzetbiztonság, a közbiztonság, az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy erkölcsök védelme, mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges esetekben avatkozhatnak be. További feltétel, hogy a korlátozás törvényen alapuljon, és szükségesnek minősüljön egy demokratikus társadalomban. Azt, hogy mi minősül szükséges beavatkozásnak, a Bíróság mindig az ügy összes körülményeit vizsgálva dönti el, de minden esetben megkövetel két dolgot: egyrészt a beavatkozás nyomós közérdeket szolgáljon, másrészt fennálljon az arányosság követelménye. Állami prerogatíva ugyanis annak megállapítása, hogy az állam kinek a beutazását, tartózkodását, illetve letelepedését engedélyezi saját területén. Vannak azonban olyan emberi jogok, amelyek bizonyos körülmények között „legyűrik” az állami prerogatívát. Ezek közé tartozik a családi élethez való jog .E tekintetben probléma akkor merülhet fel, ha az adott állam valamely külföldi állampolgár jogszerű tartózkodására engedélyt adott, és a későbbiekben a további családtagok beutazását, vagy letelepedését megtagadja, azaz nem teszi lehetővé azt, hogy a család együtt éljen. Külön problémaként kezeli a Bíróság azokat az eseteket, ahol a családtagok kiskorúak, illetve ahol már felnőttnek számítanak. Tipikus esetnek tekintendő továbbá, amikor valamely külföldi állampolgár házasságot köt a befogadó állam állampolgárával, esetleg gyerekei is születnek, majd – általában bűncselekmény elkövetése miatt – az illetékes hatóságok meghatározott időre, vagy örökre kiutasítják. Ez esetben is kérdéses a közös családi élet folytatásának lehetősége. Külön megítélés alá esnek azok a külföldi állampolgárok, akik felnőttként érkeztek az adott állam területére és alapítottak ott családot, illetve azok, akik bevándorlók gyerekeként már itt születtek, vagy kora gyermekkorban érkeztek az adott állam területére, és tulajdonképpen egész életüket itt élték le, a befogadó állam társadalmában szocializálódtak. A több évtizedes ítélkezési gyakorlat számos egymáshoz hasonló esettel foglalkozott. A 8. Cikk esetjoga alapján az ún. második (többedik) generációs külföldi családtagok kiutasítása az alábbi esetekben valósíthatja meg a családi élet tiszteletben tartásához való jog sérelmét: a külföldi állampolgár a befogadó állam területén született, vagy kisgyermekkorban érkezett oda, és azóta is életvitelszerűen él ott; nincsenek rokonai a származási országban, és valamennyi családi és társadalmi köteléke a befogadó államhoz köti (illetve a származási országgal kapcsolatos ilyen kötelékei, rokoni viszonyai nem meghatározóak), és nem is származási országának nyelvét.

12

alkalmazása.22 Ennek a folyamatnak képezi a részét a családegyesítéshez való jog megteremtése uniós szinten. Bár az Emberi Jogok Európai Egyezményének valamennyi uniós tagállam részese, és bár az Egyezmény - az előbbiekben hangsúlyozottak szerint deklarálja a családegyesítéshez való jogot mint alapvető emberi jogot, a tagállamok „hajlamosak” arról megfeledkezni, vagy azt saját bevándorlási politikájuknak megfelelően eltérően értelmezik és alkalmazzák az országuk területén élő külföldiekkel szemben. IV. 1. Az irányelv célja és tárgya A

2003.

szeptemberében

elfogadott

Irányelv

hosszú

tárgyalások

eredményeképpen fogalmazódott meg, miután a Bizottság 2000-ben előállt az első javaslattal. Az Irányelv jelentősége abban áll, hogy határozottan kimondja a családegyesítéshez való jogot, lefekteti a beutazás feltételeit, bizonyos védelmet nyújt a kiutasítás ellen és biztosítja a családtagok számára a munkaerőpiacon való részvételt és az egyenlő bánásmódot. Az Unióban jogszerűen élő harmadik országok állampolgáraira vonatkozó, a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK (2003. szeptember 22) Tanácsi irányelvnek23 (Irányelv) nem az a célja, hogy egységesítse a tagállamok bevándorlási politikáját a családegyesítés tekintetében, hanem meghatároz bizonyos minimum szabályokat24, amelyeket valamennyi tagállamnak el kell fogadnia, és a kitűzött határidőig25 implementálnia kell jogrendjébe, másrészt megjelöli azokat a területeket, amelyek esetében a tagállamnak diszkrecionális jogkört biztosít, azaz a tagállam eldöntheti, hogy azokat alkalmazza-e belső jogában vagy sem. Ez azt jelenti, hogy a tagállamok csak az irányelv által megengedett mértékben térhetnek el a családegyesítési politika meghatározásakor, viszont az irányelvben előirányzott rendelkezéseknél 22

„fair treatment of third country nationals residing legally in the EU” 2003. december 16-án az Európai Parlament keresettel fordult az Európai Bírósághoz annak érdekében, hogy a Bíróság az Irányelv egyes rendelkezéseit semmisítse meg. Az Európai Parlament arra hivatkozott, hogy a Tanács nem konzultált a Parlamenttel az Irányelv elfogadása előtt, ezzel lényeges eljárási szabályt sértett, mivel az EK Szerződés 67. Cikke megköveteli a Tanácstól, hogy konzultáljon a Parlamenttel minden bevándorlási politikát érintő intézkedés elfogadása esetén az Amszterdami Szerződés hatályba lépését (1999. május 1.) követő öt évig. Ez volt az első alkalom, hogy Nizzában, a 230. Cikkben megfogalmazott bírósági eljárást emberi jogi kérdésekkel kapcsolatban alkalmazták. In: Joanna Apap&Sergio Carrera: Family Reunification – A case for annulment before the ECJ?, Jan, 2005, http://www.ceps.be/wp.php?article_id=256 (letöltve: 2006-04-20, 21:14) 24 Az irányelv preambulumának (6) bekezdése szerint : „ A család védelme és a családi élet kialakítása vagy megőrzése érdekében, a családegyesítési jog gyakorlásának lényeges feltételeit közös ismérvek alapján kell meghatározni.” 25 Az irányelv szerint ez a határidő: 2005. október 3. (20. Cikk) 23

13

előnyösebb bánásmódot alkalmazhatnak a harmadik országok állampolgáraival szemben. Az irányelv már a preambulumban felhívja a figyelmet arra, hogy a családegyesítéssel kapcsolatos intézkedéseket a nemzetközi jogi dokumentumokban megállapított, a család védelmére és a családi élet tiszteletben tartására irányuló kötelezettségnek megfelelően kell elfogadni. Kiemeli az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. Cikkét és az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert elveket. IV. 2. Az irányelv személyi köre Az irányelv csak olyan külföldi személyekre és azok harmadik országbeli családtagjá(ai)ra vonatkozik, aki a tagállam által megadott, egy évig, vagy annál hosszabb ideig érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, és megalapozott kilátásai vannak a letelepedési jogosultság megszerzésére. Az irányelv hatálya nem terjed ki az Unió polgárának családtagjaira (így a magyar állampolgár külföldi állampolgárságú családtagjára sem), a rájuk vonatkozó szabályok meghatározása nemzeti kompetenciában marad. Nem terjed ki az irányelv hatálya továbbá arra a külföldi személyre, aki menekültstátuszért folyamodott, aki ideiglenes védelem alapján tartózkodik a tagállam területén, vagy ilyen védelemért folyamodott, és aki nemzetközi kötelezettség alapján helyettesítő védelemben részesült, vagy ilyenért folyamodott. Az irányelv kimondja, hogy a családmag – ebbe értendő a házastárs és a kiskorú gyermek26 (beleértve az örökbefogadott gyermeket is) – esetében mindig a családegyesítést kell alkalmazni. A tagállamok határozhatnak azonban arról, hogy az irányelvben meghatározott családegyesítési jog gyakorlására vonatkozó követelmények teljesítése esetén engedélyezni kívánják-e a családegyesítést az egyenes ági felmenő rokonokra (szülőkre), a felnőtt, nem házas gyermekekre, az élettársakra, valamint poligám házasságok27 esetében a további házastárs kiskorú gyermekeire és a családegyesítőre. 26

Az irányelv 4. Cikke előírja a kiskorú gyermek családegyesítése esetében, hogy a kiskorú életkora nem haladhatja meg az érintett tagállam joga által megállapított nagykorúsági életkort, és nem lehetnek házasok. 27 A családegyesítési jog gyakorlását a tagállamok, az általuk elismert értékek és elvek betartásával, különösen a nők és gyermekek jogaira tekintettel gyakorolják. Az irányelv elismeri poligám házasság esetén a tagállam lehetőségét arra, hogy a családegyesítő további házastársa és kiskorú gyermekének beutazása korlátozás alá essen. (Irányelv preambulum (11) bek., 4. Cikk (4) bek.)

14

IV. 3. A családegyesítés gyakorlásának feltételei Az irányelv külön fejezetben foglalkozik a családegyesítésre irányuló kérelem benyújtására és elbírálására vonatkozó szabályok meghatározásával.28 Ezen szabályok egyike sem foglal magában olyan határozott kötelezettséget a tagállamok felé, ami az itt megfogalmazott rendelkezések szigorú betartását kívánná. A kérelem benyújtásának helyéről, idejéről, a kérelemhez csatolandó okiratokról, az egyéb bizonyítékok beszerzésének módjáról, az elbírálás határidejéről szóló jogszabályi rendelkezések meghatározása tekintetében viszonylag nagy mozgásteret hagy a tagállamnak.29 A családegyesítésre vonatkozó tartózkodási kérelmeket a tagállamok a közrend, közbiztonság

vagy

a

közegészség

védelme

érdekében

elutasíthatják,

vagy

visszavonhatják, illetve megújítás iránti kérelem esetén, a megújítást megtagadhatják. Az irányelv rendelkezéseket tartalmaz arra nézve, hogy a családegyesítési célú tartózkodási engedély kérelmezéséhez a kérelmezők nyújtsanak bizonyítékot a megfelelő szálláshely, a betegségbiztosítás meglétére, valamint jövedelmi viszonyaira, arra hogy segélyek felvétele nélkül képes családtagtagjai eltartására. A külföldiekre vonatkozó beilleszkedési folyamat szempontjából lényeges rendelkezése az irányelvnek az, mely szerint a tagállamok előírhatják a harmadik országok állampolgárai számára, hogy nemzeti joguknak megfelelően tegyenek eleget a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseknek.30 Az irányelv külön fejezetet31 szentel a menekültként elismert külföldi személyek családegyesítési jogának. A menekültek családegyesítése több tekintetben méltányosabb elbírálás alá esik a harmadik országok állampolgárainak eltérő kategóriáinál, így ezek közé tartozik az irányelv azon rendelkezése, mely előírja a tagállamoknak, hogy azon az alapon, hogy a családegyesítéshez megfogalmazott követelményekhez a szükséges bizonyítékokat nem tudnak szolgáltatni, nem lehet az ilyen családegyesítésre irányuló kérelmeket a menekültek esetében elutasítani.32

28

Irányelv III. fejezete Két olyan fordulata van a III. fejezetnek, amiben kötelezettséget fogalmaz meg a tagállam részére: 1. a kérelmet elutasító határozatot indokolni kell; 2. a kérelem elbírálása során megfelelő figyelmet kell fordítani a kiskorú gyermek érdekeire (5. Cikk (4) és (5) bek.) 30 Irányelv 7. Cikk (2) bek. 31 V. fejezet 32 12. Cikk (1) bek. 29

15

IV. 4. Integráció az irányelv szerint Az integráció (beilleszkedés) kifejezést a harmadik országok tekintetében az irányelv hét alkalommal használja, de vannak természetesen olyan rendelkezések, amelyek tartalmilag tűzik célul annak megvalósítását. A preambulum három helyen emeli ki a beilleszkedés elősegítésének szükségességét. „Az Európai Tanács – a Tamperében 1999. október 15-én és 16-án tartott rendkívül ülésén - elismerte a harmadik országok állampolgárainak beutazási és tartózkodási

feltételeire

vonatkozó

nemzeti

jogszabályok

harmonizációjának

szükségességét. Ebben az összefüggésben különösen azt állapította meg, hogy az Európai Uniónak biztosítani kell a harmadik országoknak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraival szembeni tisztességes elbánást, és hogy erőteljesebb integrációs politikát kell alkalmazni annak érdekében, hogy számukra az Európai Unió polgárait megillető jogokhoz és kötelezettségekhez hasonló jogokat és kötelezettségeket biztosítsanak. Az Európai Tanács ennek megfelelően felkérte a Tanácsot, hogy a Bizottság javaslatai alapján rövid időn belül fogadja el a jogi eszközöket. A Tamperében meghatározott célok megvalósításának szükségességét a Laekenben 2001. december 14-én és 15-én ülésező Európai Tanács újból megerősítette.”33 Az irányelv indokát és célját bátran, egyben egyértelműen fogalmazza meg a Tanács, mint az Unió jogalkotásra felhatalmazott szerve. A preambulumban világosan kimondja, hogy az Unió felismerte azt, hogy a Római Szerződésben kitűzött célok teljesítéséhez szüksége van a harmadik országok állampolgárainak közreműködésére, akik a gazdasági és társadalmi életben úgy tudják betölteni legjobban szerepüket, ha a befogadó tagállam minden eszközt és segítséget megad nekik ahhoz, hogy integrációjuk sikeresen menjen végbe. Ez az integrációs folyamat úgy képzelhető el, hogy az Unió valamennyi tagállamának törekedni kell arra, hogy a harmadik országok állampolgárait megillető jogok és kötelezettségek minél inkább közeledjenek a saját állampolgárokat megillető, illetve terhelő jogokhoz és kötelezettségekhez. Az Irányelv koncepciójában tehát a családegyesítéshez való jog nem csak mint a valamennyi embert megillető

33

Preambulum (3) bek.

16

emberi jog34 fogalmazódik meg, hanem eszköz a külföldiek gazdasági-társadalmi integrációjának előmozdításában: „A családegyesítés a családi élet lehetővé tételének szükséges eszköze. Segít kialakítani a harmadik országok állampolgárainak a tagállamba való beilleszkedését megkönnyítő társadalmi-kulturális stabilitást, és ez egyúttal a gazdasági és társadalmi kohéziónak, mint a Szerződésben megállapított alapvető közösségi célkitűzésnek az elősegítését is szolgálja.”35 A családtagok beilleszkedésének elősegítését célozza annak kifejezése, hogy körülményeik alakulásánál fogva támogatni kell a családegyesítőtől független jogállás megadását, továbbá az oktatásban, szakképzésben, foglalkoztatásban való részvétel lehetőségét: „Elő kell segíteni a családtagok beilleszkedését. E célból számukra biztosítani kell – különösen a házasságok és az élettársi kapcsolatok felbomlása esetében – a családegyesítő jogállásától független jogállást, továbbá az oktatás, foglalkoztatás és szakképzés lehetőségét, ugyanolyan feltételek mellett, mint azon személy esetében, akivel – a megfelelő feltételek alapján – családegyesítésük történt.”36 Ide kapcsolódik az irányelvnek azon bekezdése, amely a családtagok beilleszkedése céljából előírja, hogy „a családegyesítő családtagjai, ugyanolyan módon mint a családegyesítő, a következőkre jogosultak: ™ oktatásra való jogosultság; ™ munkavállalásra és önálló vállalkozói tevékenységre való jogosultság; ™ pályaválasztási tanácsadásra, alap-és továbbképzésre és átképzésre való jogosultság.”37 A preambulum még egy olyan mondatot tartalmaz a külföldiek beilleszkedésére vonatkozóan, amit valószínűsíthetően magyarázó rendelkezésnek szánt a jogalkotó az Irányelv azon Cikkéhez38, amely lehetőséget adna a tagállamoknak a kísérő nélkül érkező 12. életévét betöltött gyermek beutazásának további feltételek kötéséhez. E rendelkezés legitim alapja az, hogy minél fiatalabb a gyermek, feltételezhetően annál könnyebben illeszkedik be egy új ország társadalmába: „Az elsődleges tartózkodási 34

A családi élethez való jog mint alapvető emberi jog nem abszolút jellegű. Az államoknak meghatározott feltételek mellett lehetőségük van e jog korlátozására. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. Cikkét, és a vonatkozó Bírósági joggyakorlatot az állam által eszközölt beavatkozás szükségessége és az elérni kívánt cél arányossága tekintetében Ld. Dr. Grád András: A strasbourgi emberi jogi bíráskodás kézikönyve, Strasbourg Bt., Budapest, 2005. vonatkozó fejezeteit 35 Preambulum (4) bek. 36 Preambulum (15) bek. 37 14. Cikk (1) bek. 38 4. Cikk (1) bek. utolsó mondat

17

hellyel nem a családegyesítőnél rendelkező 12 év feletti gyermekek családegyesítési joga korlátozásának lehetősége a gyermekek korai életkorban történő beilleszkedésének képességét kívánja tükrözni, és biztosítja számukra, hogy megfelelő oktatásban vegyenek részt az iskolában, és szert tegyenek a szükséges nyelvi készségekre.”39 A családtagok meghatározásának szabályai között szerepel egy olyan rendelkezés, melynek értelmezése arra ad következtetni, hogy házastársak esetében a jobb beilleszkedést az szolgálja, ha minél idősebbek: „ A jobb beilleszkedés biztosítása és a kényszerházasságok megelőzése érdekében, a tagállamok a családegyesítő és házastársa számára minimális életkor, de legfeljebb a 21. életév betöltését írhatják elő házastársnak a családegyesítővel való egyesülése előtt.”40 A családegyesítési jog gyakorlására vonatkozó követelmények tekintetében „a tagállamok előírhatják a harmadik országok állampolgárai számára, hogy a nemzeti jognak megfelelően eleget tegyenek a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseknek.”41 Ez a szabály egyrészt egyes tagállamok már létező gyakorlatát hivatott uniós szintre emelni, másrészt a többi tagállamnak is felkínálja a lehetőséget arra, hogy a családegyesítési célú kérelem megadását, esetleg meghosszabbítását, vagy éppenséggel visszavonását a tagállam által előírt egyéb beilleszkedési feltételek teljesítéséhez kössék. Ilyen beilleszkedési programokban való részvételt42, illetve annak sikeres abszolválást több tagállam is alkalmazza, van aki kötelező jelleggel43, mások opcionálisan44. Ennek teljesítését megkövetelhetik az adott tagállamba való beutazás előtt, vagy után. Ez azzal is járhat, hogy amennyiben a külföldi személy nem vesz részt az előírt programokban, nem tudja bizonyítani, hogy az előírt nyelv-és országismerettel rendelkezik, a tagállam megtagadhatja az országba való beutazását, a családtagokkal való családegyesítést. A másik lényeges következménye az idézett rendelkezés tagállami alkalmazásának az a momentum amikor a tagállam azt követően kötelezi a külföldi állampolgárt a beilleszkedés feltételeinek teljesítésére miután a családegyesítési kérelmet elfogadva, engedélyezi a jogszerű tartózkodást. Amennyiben azonban a

39

Preambulum (12) bek. 4. Cikk (5) bek. 41 (Irányelv 7. Cikk (2) bek.) E rendelkezés alól csak a menekültek képeznek kivételt. Lásd. 7. Cikk (2) bek. 42 A tagállamok leginkább a megfelelő nyelv-és országismeretet célzó kurzusokon való részvételt, és az ismeretanyag elsajátításának bizonyítását kívánják meg, vagyis a beilleszkedés vizsgatételi kötelezettséggel jár. 43 Ide tartozik pl. Ausztria, Hollandia, Németország 44 Ide tartozik pl. Belgium, Svédország, vagy a legutóbbi időkig Franciaország is, akinek beilleszkedési politikájában változás várható 40

18

harmadik ország állampolgára nem teljesíti a kitűzött határidőig eredményesen a vizsgatételi kötelezettséget, a tagállam úgy dönthet, hogy a tartózkodási engedélyét visszavonja. Ez a gyakorlat, és főleg a kötelező jellegű integrációs programokban való részvétel és annak negatív jogkövetkezménye, némileg ellentmond az Unió azon célkitűzésének, hogy az Unión kívül állampolgárok tagállami integrációját minden eszközzel segíteni kell. E gondolat mögött az a koncepció áll, mely az integrációt kétirányú folyamatnak tekinti, és úgy véli, hogy a harmadik országbeli állampolgárokat – egyébként a saját állampolgárokhoz hasonlóan – nem csak jogok illetik meg, hanem kötelezettségek is terhelhetik. Láthatjuk e rendelkezésből, hogy a beilleszkedéshez kapcsolódó kötelezettségek előírása tekintetében az Unió tág teret biztosít a tagállamoknak, az ilyen feltételek teljesítésének előírása nem kötelező, sőt vannak olyan tagállamok, amelyek ténylegesen a beilleszkedés elősegítését tűzik célul, így a nyelvtanfolyamokon, az ország gazdasági, társadalmi, kulturális stb. aspektusai tárgyban tartott kurzusokon való részvételt lehetőségként ajánlják fel, annak nem teljesítése nem von maga után semmilyen jogkövetkezményt. IV. 5. A magyar viszonyok értékelése Az idegenrendészeti statisztikák szerint a családegyesítési célú magyarországi tartózkodás a munkavállalói célú tartózkodás után a második helyen áll, sőt az elmúlt években jelentős, több mint másfélszeres növekedés történt a családegyesítési célból benyújtott kérelmek számában.45 A családegyesítési célú tartózkodási vízum-, illetve tartózkodási engedély iránti kérelmek számának további növekedése prognosztizálható figyelembe véve, hogy 2004. május 1-jei hatállyal az idegenrendészeti törvény a külföldi állampolgártól nem követeli meg a munkavállaláshoz és a jövedelemszerzéshez külön vízum beszerzését akkor, ha családegyesítési célú vízummal rendelkezik.46 A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (Idtv.) 2006 január 1-jei hatállyal új rendelkezéseket léptetett életbe a külföldiek családegyesítésére vonatkozóan.47 45

Amíg 2002-ben 4850, addig 2005-ben már 7884 esetben fordultak külföldi állampolgárok családegyesítési célú tartózkodási engedély iránti kérelemmel az idegenrendészeti hatóságokhoz. Ld. http://bmbah.hu/statisztikak.php 46 A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (Idtv.) 12. § (3) bekezdése 47 A családegyesítési szabályok átalakítását harmonizációs kötelezettségünk tette szükségessé, ugyanis az Európai Unió Tanácsa elfogadta a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelvet.

19

Az Idtv. szerint a családtag fogalmába beleértendő a külföldi házastársa, eltartott leszármazottja, az örökbe fogadott gyermeke, a nevelt gyermeke, a házastárs gyermeke, kiskorú esetén a szülő, továbbá a külföldi és a házastárs eltartott felmenője feltéve, hogy a törvény másként nem rendelkezik.48 A törvény családegyesítési szabályait tekintve azonban úgy tűnik, hogy az eltérés adta lehetőséggel –néhol indokolatlanul – élt a jogalkotó. A törvény a magyar állampolgár családtagjainak körét49 bővebben határozza meg, mint a Magyarországon tartózkodási, letelepedési vagy bevándorlási engedéllyel rendelkező külföldi személy családtagjainak körét50. Két lényeges különbség szembeötlő. A jogszerűen határozott vagy határozatlan ideig Magyarországon tartózkodó külföldi személy eltartott felmenője vagy házastársának eltartott felmenője nem jogosult családi együttélés céljából tartózkodási engedély kérelmezésére. Míg a magyar állampolgár kiskorú gyermeke, legyen örökbefogadott vagy nevelt gyermek jogosult lehet a tartózkodási engedélyre, addig a külföldi esetében ez a jogosultság nem illeti meg a kiskorú nevelt gyermeket. E két személyi kör teljes mértékű kizárása nem igazán szerencsés. Célszerűbb lenne a jogalkalmazót a kifogásolt személyi kör kiiktatása helyett – a törvényben egyébként számos helyen alkalmazott – diszkrecionális jogkörrel felruházni.51 Ez azért is érdekes, mert az Idtv. vízumszerzésre vonatkozó szabályai nem részletezik a családegyesítési célú vízumra jogosultak körét.52 Így előfordulhat, hogy olyan személyek53 szereznek magyarországi érvényes tartózkodási vízumot, akik a későbbiekben – a törvény szerint – nem fordulhatnak tartózkodási engedélyért az illetékes hatósághoz. Ellenben a letelepedési engedélyt családtagként akár ilyen tartózkodási vízum birtokában is lehet kérelmezni.54 Így meglehet, hogy a külföldi eltartott felmenője vagy házastársának eltartott felmenője, illetve a külföldi kiskorú nevelt gyermeke törvény szerint nem jogosult tartózkodási engedélyre, de amennyiben rendelkezik családegyesítési célú tartózkodási vízummal, úgy a törvény lehetőséget teremt a letelepedési engedély „könnyített” kérelmezésére is, azaz nem kell 48

Ld. Idtv. 2. § (1) bek., e) pont Ld. Idtv. 14. § (1) bek 50 Ld. Idtv. 14. § (2) bek 51 A jogalkotó a differenciálást a 2003/86/EK irányelvvel magyarázza. Az irányelv alapján a tagállamok a jogszerűen tartózkodó külföldiek számára a családmag (házastárs és kiskorú gyermek) esetében teszi kötelezővé a családegyesítést, míg a családtagok egy másik körére nézve ez csak egy lehetőség az irányelvben foglalt feltételek szerint. A tagállamok dönthetik el továbbá, hogy a felnőtt gyermekek és a felmenők, valamint az élettárs esetében engedélyezik-e a családegyesítést. Ezt az irányelvet nem kell az Európai Unió polgárainak családtagjára alkalmazni, így a magyar állampolgárhoz családegyesítési céllal beutazó és tartózkodó külföldire sem. 52 Ld. Idtv. 8-12. §. 53 Ld. Idtv. 2. § (1) bek., e) pont szerinti családtag meghatározását. 54 Ld. Idtv. 18. § (3) bek., a pont 49

20

kivárnia a jogszabály által megkívánt jogszerű és életvitelszerű tartózkodási időt, ha a beutazásától számítva legalább egy éve letelepedési vagy bevándorlási engedéllyel rendelkező külföldivel családi életközösségben él. Hasonló problematikát vet fel az eltartott leszármazott. E személyi kört ugyanis a törvény a fogalom-meghatározások között családtagnak minősíti, míg az előbbiekben említett törvényhelyek – sem a magyar állampolgár, sem pedig a külföldi állampolgár családtagjaként - említést sem tesznek róla, legyen szó a családegyesítési vízumkérelemre, vagy tartózkodási engedély iránti kérelemre való jogosultság esetéről. Ezért könnyen előfordulhat a fentiekben vázolt helyzet, hogy az eltartott leszármazott adott esetben családegyesítési célú tartózkodási engedély hiányában, de ilyen célú tartózkodási vízummal felvértezve kérelmezheti családtagként a letelepedési engedélyt. A nagykorúságot elért gyermek életében is előállhat olyan helyzet, hogy a szülei (vagy esetleg testvérei) gondoskodására van szüksége, és nem csak ideiglenesen, hanem akár hosszú távon. Gondoljunk csak egy olyan betegség beálltára, ami nem csak gyógykezelést (ez esetben gyógykezelés céljából kérhetné beutazását), hanem hosszú távú gondoskodást igényel. Ezért a törvénynek a családi élethez való jog tiszteletben tartásakor szenzitívebben kellene e kérdéskör szabályozáshoz hozzáállnia. Maga az Idtv. is családtagként definiálja az eltartott leszármazottat, elismeri családi státuszát, csupán a későbbiekben megfeledkezik arról, hogy családegyesítés céljából a tartózkodásra jogosultak körébe beillessze. Az életben azonban adódhatnak olyan helyzetek, amiért méltánytalan, sőt az emberi jogokkal ellentétes lenne az eltartott leszármazotti kört e jogosultságtól megfosztani. Ezért célszerű lenne a törvényben legalább kivételesen lehetőséget adni a jogalkalmazónak arra, hogy az egyéni kérelem vizsgálatakor diszkrecionális hatáskörben döntse el, hogy a nagykorúságot elért gyermek – körülményeire tekintettel – élvezheti-e a családegyesítési célú tartózkodási jogosultságot. Hasonló okokból, hasonló javaslattal élek a testvér esetében. Előfordulhat ugyanis, hogy a külföldi személynek a Magyarországon élő – legyen az magyar vagy külföldi állampolgár - testvérén kívül más, eltartására képes rokona nincs. Az Idtv.-nek fel kell készülnie arra, hogy az élettársakat is a védelem ernyője alá vonja. A hatályos törvény nem engedi meg az élettárssal való családegyesítést,

21

egyszerűen nem foglalkozik vele.55 Ma már a magyar családjog kodifikálása során is megfogalmazódott az a követelmény, hogy a családjogi viszonyok között az élettársi jogviszony is szabályozásra kerüljön, mely magában foglalná mind a különnemű, mind az azonos nemű személyek együttélését.56 Dr. Kőrös András az élettársi kapcsolatok kodifikációs szükségletéről szóló tanulmányában így ír: „ Az elmúlt évtizedekben (…) Európa szinte valamennyi államában és más földrészeken is szembesülni kellett azzal a ténnyel, hogy azt a házasságon alapuló családmodellt, amelyre a családjogi rendszer épül, egyre kevesebben választják követendő példaként. Az élettársi kapcsolatok növekedése a házasság rovására olyan társadalmi tendencia, amelyet az érintett országok jogalkotása aligha hagyhat figyelmen kívül. Magyarországon (…) ma már minden harmadik új kapcsolat élettársi kapcsolatnak tekinthető. Bár ezek az adatok meg sem közelítik a nyugat-európai adatokat, ahol az élettársi kapcsolatok számának emelkedése sokkal erőteljesebb (…).”57 Márpedig, ha az új Ptk. az élettársi jogviszonyt a családjogi viszonyok szintjére emeli58, és ez több mint valószínű, a Törvénykönyv hatályba lépéséig az idegenrendészeti jogi szabályozásnak is alkalmazkodnia kell.59 Legalábbis az olyan élettársi kapcsolatok esetében, amelyek bizonyíthatóan hosszú ideje állnak fenn, illetve ahol a párok közös kiskorú gyermeket is nevelnek. Az Idtv. rendelkezik a menekültként elismert személy külföldi családtagjainak családegyesítési célú tartózkodásra jogosultságáról.60 A személyi kör tulajdonképpen megegyezik

a

határozott

vagy

határozatlan

idejű

tartózkodási

engedéllyel

Magyarországon élő külföldihez csatlakozni kívánó családtagok körével, két megszorítással, illetve egy kiterjesztéssel. Először is a külföldi családtag nem lehet menekült, sőt olyan személy sem, aki a magyar menekültügyi hatóságtól kérte menekültkénti elismerését. Másodszor, a külföldi házastárs menekült személlyel való családegyesítése esetén feltétel, hogy a házasságot ez utóbbi személy beutazását megelőzően kössék meg. A törvény a családtagi körbe vonja a menekültként elismert 55

A jogalkotó az Idtv. indokolásában arra hivatkozik, hogy a 2003/86/EK Tanácsi irányelv nem fogalmaz meg kötelezettséget az élettársak családegyesítésére, ezért a jogalkotó úgy gondolja, hogy az élettársi kapcsolat ellenőrizhetetlenségének hiánya miatt fennálló közbiztonsági kockázat miatt ez nem indokolt. 56 Ld. Az új Polgári Törvénykönyv Koncepciója és Tematikája Családjogi Könyv c. része, a Magyar Közlöny 2003. évi 8. szám különszáma, 37-66 pp. 57 Dr. Kőrös András: „Fontolva haladás” az új Ptk. Családjogi Könyve I. Rész: Az élettársi jogviszony szabályozásának szakértői javaslata. In: Családi Jog III. évfolyam, 2. szám, 2005. június, 1 p. 58 Ld. www.im.hu 59 A 2003/86/EK Tanácsi irányelv sem zárkózik el az élettársak családegyesítési jogának elismerésétől. A tagállamokra bízza annak eldöntését, hogy az élettársakat a családegyesítés tekintetében a házastársakkal egyenlő elbánásban részesítik-e. 60 Ld. Idtv. 14/A. §.

22

kísérő nélküli kiskorú első fokú egyenes ági felmenőjét, ennek hiányában törvényes gyámját. A családi együttélés céljából menekültkénti elismerést a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (Mjt.) csak a közvetlen családtagok61 - a külföldi házastársa és kiskorú gyermeke, kiskorú kérelmező esetén a szülő - számára biztosítja, és csak akkor ha a kérelmet együttesen nyújtották be, vagy nem együtt, de a külföldi hozzájárulásával és még a menekültkénti elismerő határozat meghozatala előtt.62 Az érdekházasságok kiszűrése érdekében az Idtv. mind a tartózkodási, mind a letelepedési engedéllyel rendelkező külföldi személyek ilyen értelmű visszaélését igyekszik visszaszorítani, így a törvényben meghatározott feltételek fennállta esetén a hatóságok visszavonhatják a családegyesítési célból ilyen személynek kiadott tartózkodási, vagy letelepedési engedélyt.63 Az elérni kívánt cél és a szükségesség közötti arányosság fennálltára fokozottan figyelni kell. Figyelembe kell venni a közös kiskorú gyermekkel való kapcsolattartás lehetőségét. A hatóságok a külföldi személytől a törvényi feltételek bekövetkezése esetén legitim módon megtagadhatják a jogszerű magyarországi tartózkodását, ellenben nem számolnak azzal, hogy amennyiben a külföldinek az ország területét el kell hagynia, hogy hazájába visszatérve a családegyesítéstől eltérő jogcímen szerezzen jogosultságot a magyarországi beutazásra vagy tartózkodásra, a visszatérésre nem lesz automatikusan lehetősége.

A

kapcsolattartási jogot magában foglaló családi élethez való jog sérelme elsősorban a vízumkötelezett országok állampolgárainak esetében van fokozott veszélynek kitéve.64 Az Idtv. is kivételes védelmet nyújt nem csak a második generációs bevándorlóknak, hanem a törvény e személyi kört kiterjeszti a letelepedési vagy tartózkodási engedéllyel, vagy a törvényben meghatározott feltételek esetén a tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldire is.65 Ezen személyek kiutasítására ugyanis csak az állami szuverenitás, a nemzetbiztonság, az alkotmányos rend, a közbiztonság védelme érdekében rendelhető el idegenrendészeti kiutasítás66, valamint akkor, ha a külföldi a beutazás vagy a tartózkodási jogosultság megszerzése érdekében

61

Ld. Mjt. 2. § f) pont Ld. Mjt. 3. § (2) bek 63 Ld. Idtv. 14/B. § és 23. § (1) bek., c) pont 64 A családi életbe történt szükségtelen és aránytalan beavatkozásnak minősítette a strasbourgi Bíróság annak a marokkói férfinak az esetét, aki holland állampolgár feleségétől elvált, ezért a hatóságok megtagadták a tartózkodási engedélyének a meghosszabbítását, így gyermekével való kapcsolattartási joga veszélybe került (Berrehab kontra Hollandia, judgement of 21 June 1988, Series A no. 138). Vö. Dr. Grád…389. p. 65 Idtv. 39. § (1) bek. 66 Idtv. 32. § (1) bek. 62

23

az eljáró hatósággal hamis adatot vagy valótlan tényt közölt67. Az Idtv. úgy rendelkezik, hogy az említett különleges védelem kérelmének jogerős elbírálásáig a menedékjogot kérő, a menekültként vagy menedékesként elismert külföldi közvetlen68 családtagja esetében is alkalmazni kell.69 Az Idtv. úgy tűnik, hogy a kiutasítás ellen megfelelő védelmet nyújt. Amennyiben azonban mégis sor kerülne a kiutasításra, figyelemmel kell lenni az állam érdeke és a kiutasítandó személy családi élethez való jog közötti arányosságra. A hatóságoknak a kiutasító intézkedés meghozatala előtt vizsgálniuk kell, hogy erre van-e lehetőség, elvárható-e a családtagoktól, hogy kövessék a kiutasított személyt a származási, vagy esetleg egy harmadik országba. Az Idtv. javára írható, hogy kimondja azt, hogy az idegenrendészeti kiutasítást határozott időtartamra kell elrendelni, amely egy évnél rövidebb és tíz évnél hosszabb nem lehet.70 A kiutasítandó külföldi személy védelmére szolgál a törvénynek az a rendelkezése is, amely kimondja, hogy a kiutasítás nem rendelhető el, illetve nem hajtható végre olyan országba, amely az érintett személy tekintetében nem minősül biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országnak.71 A protektív jellegű rendelkezések is csak akkor érik el céljukat, ha a jogalkalmazók azt „komolyan veszik”, az egyedi eset körülményeit gondosan vizsgálják. V. A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK JOGÁLLÁSA Ugyancsak a Tamperében kitűzött célokból eredeztethető 2003. novemberében annak az irányelvnek a megszületése, amely a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról72 rendelkezik.73 Az irányelv abból a felismerésből építkezik, hogy egy biztos és megalapozott jogállás, valamint az egyenlő bánásmód a sikeres integráció előmozdítója.

67

Idtv. 32. § (2) bek. d) pont Ld. Mjt. 2. § f) pontja szerinti meghatározást 69 Idtv. 39. § (3) bek. 70 Ld. Idtv. 41. § (1) bek. 71 Ld. Idtv. 43. § (1) bek. 72 Az Unió tagállamai számára, az irányelv átültetésére megállapított határidő 2006. január 23. (vö. 26. Cikk) 73 A Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25) a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról (Hivatalos Lap L 016, 23/01/2004 o. 0044-0053) 68

24

V.1. Az irányelv célja és tárgya Az

Irányelv

célja

szorosan

kötődik

az

unión

kívüli

állampolgárok

integrációjához. Ez fejeződik ki a preambulum azon bekezdésében, mely utal az Európai Tanács tamperei rendkívüli ülésére, ahol kijelentették, hogy a harmadik országok állampolgárainak jogállását közelíteni kell a tagállamok állampolgáraiéhoz, és hogy egy bizonyos időtartamon keresztül valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó és huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személynek az adott tagállamban olyan egységes jogokat kell biztosítani, amelyek a lehető legközelebb állnak az Európai Unió polgárait megillető jogokhoz. (Preambulum, (2) bek.) Annak érdekében, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők valóban integrálódni tudjanak abba a társadalomba, amelyben élnek, a tagállamok állampolgáraival megegyező elbánásban kell részesülniük a gazdasági és szociális ügyek széles területén. (Preambulum, (12) bek.) A jogszabály lényeges eleme annak kimondása, hogy a tagállamokban huzamosan

tartózkodó

kulcsfontosságú

harmadik

szerepet

játszik

országbeli a

állampolgárok

gazdasági

és

integrációja

társadalmi

kohézió

előmozdításában, amely a Közösségnek a Szerződésben kinyilvánított alapvető célkitűzése. (Preambulum (4) bek.) Az irányelv meghatározza az Unió valamely tagállamának területén jogszerűen tartózkodó külföldi állampolgárok esetében: ™ a „huzamos tartózkodási engedélyre” jogosultak személyi körét; ™ a huzamos tartózkodási engedélyben megtestesülő jogállás mibenlétét, a jogálláshoz kapcsolódó jogokat; ™ a huzamos tartózkodási engedély megadásának és visszavonásának feltételeit; ™ a tartózkodás feltételeit egy másik tagállamban az ilyen jogállással rendelkező harmadik országok állampolgárai számára.

25

V. 2. Az irányelv személyi köre Az Unió tagállamai a harmadik országok olyan állampolgárainak adják meg a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást, akik közvetlenül a jogállásra irányuló kérelem benyújtását megelőzően jogszerűen és folyamatosan74 öt éven át a tagállam területén tartózkodott.75 Nem tartoznak az irányelv személyi hatálya alá, így nem jogosultak a huzamos tartózkodási engedély, és az azzal járó jogállás megszerzésére az alábbi személyek: a) akik tanulmányaik vagy szakképzés miatt tartózkodnak a tagállamban; b) akik ideiglenes védelem alapján tartózkodnak az adott tagállam területén, vagy ilyen védelemért folyamodtak; c) akik kiegészítő jellegű védelem alapján tartózkodnak az adott tagállam területén, vagy ilyen védelemért folyamodtak; d) a menekültek, és akik menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be; e) akik kizárólag ideiglenesen tartózkodnak a tagállamban, pl. mint au pair vagy idénymunkás,

egy

szolgáltató

által

határokon

átnyúló

szolgáltatások

biztosítására kiküldött munkavállaló, vagy határokon átnyúló szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató, illetve olyan esetekben, amikor a tartózkodási engedélyük korlátozott; f) akik az adott tagállamban diplomáciai jogállást élveznek76.

74

A folyamatosságnál megkövetelt feltétel az, hogy a tagállam területéről való távollétek időtartama hat egymást követő hónapnál rövidebbek legyen, de összességükben nem haladhatják meg a 10 hónapot 5 év alatt. A tagállamok egyedi, kivételes vagy ideiglenes okokból e szabálytól eltérhetnek. Ld. 4. Cikk (3) 75 Ld. Irányelv 3. Cikk (1) bek. és 4. Cikk (1) bek. 76 Idézet: „f) a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezmény, a konzuli kapcsolatokról szóló 1963. évi bécsi egyezmény, a különleges missziókról szóló 1969. évi egyezmény vagy az általános jellegű nemzetközi szervezetekkel fennálló kapcsolataikban az államok képviseletéről szóló 1975. évi bécsi egyezmény által szabályozott jogállást élveznek.” (3. Cikk (2) bek. f) pont)

26

V. 3. A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzésének és elvesztésének feltételei77 Az irányelv legfőbb princípiuma az, mely a tagállamokat felhatalmazza arra, hogy állandó vagy korlátlan érvényességű tartózkodási engedélyt bocsássanak ki olyan feltételekkel, amelyek kedvezőbbek az irányelvben megállapítottaknál.78 E tétel szem előtt tartásával illik az uniós jogszabály lényeges rendelkezéseit vizsgálni. A tagállam területén történő meghatározott idejű, jogszerű és folyamatos tartózkodás

meglétén

állampolgárától

annak

túl

a

tagállamok

bizonyítását,

hogy

megkövetelik rendelkezik

a stabil

harmadik és

ország

rendszeres

jövedelemforrással, amely elegendő saját maga és családtagjai eltartására anélkül, hogy az érintett tagállam szociális segélyezési rendszerére szorulna, valamint családtagjaira

kiterjedően

is

van

a

tagállam

saját

állampolgárainak

egészségbiztosításához hasonló teljes körű egészségbiztosítása. A tagállam kompetenciájába tartozik annak meghatározása, hogy a fenti, egyébként kötelező feltételeken túl megköveteli-e a harmadik ország állampolgárától, hogy nemzeti jogának megfelelően feleljenek meg a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek (pl. megfelelő nyelvismeret, ország-ismeret tanúsítása). A tagállamok csak közrendi és közbiztonsági okokra hivatkozva tagadhatják meg a jogállás megadását a közbiztonságot sértő vagy veszélyeztető bűncselekmény súlyától és természetétől függően, figyelembe véve azonban a személynek az adott tagállamhoz fűződő kapcsolatát, a tartózkodás időtartamát is. Az irányelv kifejezetten kimondja, hogy a megtagadás nem alapulhat gazdasági megfontolásokon. Amennyiben a harmadik ország állampolgára megfelel a jogszabályban megkövetelt feltételeknek, úgy állandó „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást megtestesítő EK tartózkodási engedélyre jogosult, mely legalább öt évig érvényes79. Ebben az esetben a tartózkodási engedély kérelem benyújtásával automatikusan meghosszabbítható. A tagállamok azonban dönthetnek úgy, hogy nem szabnak érvényességi időt, azaz az EK tartózkodási engedély meghosszabbítás nélküli állandó tartózkodásra jogosít az adott tagállam területén.

77

Ld. 5-6. és 8-9. Cikkek Ld. 13. Cikk 79 Az EK tartózkodási engedély lejárta nem jár a jogállás visszavonásával vagy elvesztésével. 78

27

A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” külföldi állampolgár nem jogosult a továbbiakban a jogállás fenntartására, ha a tartózkodási engedélyt csalással szerezte meg, az ilyen személy kiutasításáról határoztak80, a Közösség (nem a tagállam!) területét 12 egymást követő hónapon át elhagyta81, illetve egy másik tagállamban szerzi meg „a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást. Garanciális rendelkezése az irányelvnek annak kifejezésre juttatása, hogy ha a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás visszavonása vagy elvesztése nem vezet kiutasításhoz, úgy a tagállam engedélyezi az érintett személynek, hogy területén maradjon, kivéve ha veszélyt jelent a közrendre vagy közbiztonságra, vagy nem felel meg a nemzeti jogszabályokban egyébként meghatározott feltételeknek. V. 4. A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogálláshoz kapcsolódó jogok A jogálláshoz tapadó jogokat három csoportba sorolhatjuk.82 1) A jogállás elsődleges tartalma az, mely állandó tartózkodási jogosultságot biztosít azon harmadik országok állampolgárai számára, akik valamely tagállam területén legalább öt éve folyamatosan és jogszerűen tartózkodnak. Az EK tartózkodási engedély különleges védelmet biztosít az ilyen huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi személynek, mivel az csak korlátozott számú indokok83 alapján vonható vissza. 2) A második csoportba azokat a jogokat soroljuk, mely szerint a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást szerzett külföldi állampolgárok a tagállam saját állampolgáraival egyenlő bánásmódra jogosultak84 a következő területeken85:

80

A tagállam akkor is visszavonhatja a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást, ha a kiutasítás elrendelése nem indokolt, de az elkövetett bűncselekmény súlyát tekintve a közrend védelme ezt megkívánja. Ld. 9. Cikk (3) bek. 81 A tagállam dönthet úgy, hogy a 12 hónapot, vagy hosszabb (6 év) időtartamot meghaladó távollét nem jár a jogállás elvesztésével. Ld. 9. Cikk (2) bek. és (4) bek. második és harmadik mondata. 82 A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” harmadik országok állampolgárai jogállásának rendszerezésére ld. Kees, Groenendijk : Legal Concepts of Integration in EU Migration Law, In: EJML, 2004. no.6, 121-124. pp. 83 Ld. e tanulmánynak A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzésének és elvesztésének feltételeiről szóló alfejezetét 84 Ld. 11. Cikk 85 A tagállamok határozhatnak úgy, hogy a felsorolt területeken kívül más területeken is egyenlő elbánást biztosítanak, vagy az említett területeken kiegészítő juttatásokhoz való hozzáférést biztosítanak. Ld. 11. Cikk (5) bek.

28

™ munkavállalásra és önálló vállalkozói tevékenységre való jogosultság (kivéve a hatósági feladatok gyakorlását), az alkalmazás és munkavégzés feltételei tekintetében, beleértve az elbocsátás és a javadalmazás feltételeit is;86 ™ oktatás és szakképzés (beleértve a nemzeti joggal összhangban nyújtott tanulmányi juttatásokat);87 ™ a szakmai oklevelek, bizonyítványok és más képesítések elismerése (a nemzeti eljárásokkal összhangban); ™ társadalombiztosítás, szociális ellátás és szociális védelem (a nemzeti jog által meghatározottak szerint);88 ™ adókedvezmények; ™ az árukhoz és szolgáltatásokhoz, illetve a nyilvánosság számára elérhető árukkal és szolgáltatásokkal való ellátottsághoz, valamint a lakásszerzési eljárásokhoz való hozzáférés; ™ az egyesülési és társulási szabadság, a munkavállalói vagy munkaadói érdekképviseletekben

való

részvétel

joga,

illetve

bármely

azonos

foglalkozást űzők szervezetében való részvétel joga; ™ az érintett tagállam teljes területén való szabad tartózkodás joga. A jogálláshoz kapcsolódó jogok második csoportjának részét képezi a kiutasítás elleni megerősített védelem89, mely a saját állampolgárok kiutasításától eltérően (akik semmilyen körülmények között nem utasíthatók ki)90korlátozható, ha a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi állampolgár tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra. Gazdasági okokból azonban nem

86

A tagállam e jogosultságot korlátozhatja, ha a nemzeti vagy közösségi jogszabályokkal összhangban a munkavállalás vagy az önálló vállalkozói tevékenység a saját állampolgárai, az EU- vagy az EGTpolgárok számára van fenntartva. Ld. 11. Cikk (3) bek. a) alpont 87 A tagállam megkövetelheti a megfelelő szintű nyelvtudás igazolását, valamint a felsőoktatáshoz való hozzáférést különleges oktatási előfeltételek teljesítésétől teheti függővé. Ld. 11. Cikk (3) bek. b) alpont 88 A tagállamok az alapellátásra korlátozhatják az egyenlő elbánást a szociális ellátás és a szociális védelem terén. Ld. 11. Cikk (4) bek. 89 Ld. 12. Cikk 90 Ld. Emberi Jogok Európai Egyezményéhez fűzött Negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. Cikkét: „1. Senkit sem lehet sem egyéni sem kollektív rendszabályokkal annak az államnak a területéről kiutasítani, melynek állampolgára.”

29

rendelhető el a külföldi személy kiutasítása. A védelem kifejezetten a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága határozataiban megállapított kritériumokon91 alapul92. 3) A jogok harmadik csoportjába soroljuk a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” külföldi állampolgárt93 megillető azt a jogot, hogy az Unió másik tagállamában legfeljebb három hónapig tartózkodjon.94 Ez a rendelkezés azt jelentené, hogy amennyiben egy Unión kívüli állam állampolgárságával

rendelkező

személy

(pl.

egyiptomi

állampolgár)

öt

éve

Magyarországon tartózkodik jogszerűen és folyamatosan, úgy jogosult EK tartózkodási engedély megszerzésére. Ennek birtokában viszont jogosult lesz arra, hogy az Unió bármely más tagállamában – külön belépési engedély (vízum) beszerzése nélkül három hónapot meghaladó időtartamot tartózkodjon: a) gazdasági tevékenység gyakorlása céljából alkalmazotti vagy önálló vállalkozói minőségben; b) tanulmányok folytatása vagy szakképzés céljából; c) egyéb célból, amennyiben az irányelvben meghatározott feltételek95 teljesülnek. E jogosultság ugyanis nem biztosít automatikus és korlátlan ideig szóló tartózkodást a külföldi állampolgár számára. Az irányelv ugyanis előírja, hogy a lehető leghamarabb, de még a második tagállam területére történő belépést követő három hónapon belül tartózkodási engedély iránti kérelmet kell benyújtani a második tagállamhoz. A tartózkodási engedély megszerzésének feltételei hasonlóak az első tagállam esetében megkövetelt feltételekhez azzal, hogy a beilleszkedés teljesítésére vonatkozó feltételt nem kell alkalmazni, ha a harmadik ország állampolgárától az első tagállamban megkövetelték, hogy tegyen eleget a beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek annak érdekében, hogy megkaphassa a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást. Ez nem zárja ki, hogy a második tagállam nyelvtanfolyamokon való részvételre kötelezze az érintett személyeket. 91

E kritériumok: a) a tagállam területén való tartózkodás időtartama; b) az érintett személy kora; c) a következmények az érintett személy és családtagjai számára; d) a tartózkodás helye szerinti országhoz való kötődése vagy a származási országhoz fűződő kapcsolatok hiánya. Ld. 12. Cikk (3) bek. 92 Ld. preambulum (16) bek. 93 A családtagokat is megilleti (ill. megilletheti) az a jog, hogy a tartózkodási jogát a másik tagállamban gyakorló külföldi személyt elkísérjék vagy hozzá csatlakozzanak, ha a családegyesítés már az első tagállamban megtörtént. Ld. 16. Cikk 94 Ld. 14. Cikk 95 Ld. 15. Cikk

30

A

„huzamos

tartózkodási

engedéllyel

rendelkező”

harmadik

ország

állampolgárának a másik tagállambeli tartózkodási engedély iránti kérelmét a tagállam elutasíthatja nem csak közrendi vagy közbiztonsági okokból, hanem akkor is, ha az érintett személy veszélyt jelent a közegészségügyre. Összevetve a „huzamos tartózkodási engedély” iránti kérelem elutasításának indokaival, szembetűnik, hogy az első tagállam nem hivatkozhat közegészségügyi indokokra a kérelem elutasítása esetén. Ennek magyarázata az lehet, hogy ott már az első tartózkodási engedély megadásakor vizsgálni kellett (vagy lehetett) a külföldi egészségi állapotát, öt év folyamatos és jogszerű tartózkodás után pedig méltánytalan lenne arra hivatkozni, figyelembe véve annak igen nagy valószínűségét is, hogy a megbetegedés az adott tagállam területén történt. Amennyiben a tartózkodási engedély iránt támasztott feltételek teljesülnek, a második tagállam kiállítja a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező számára a megújítható tartózkodási engedélyt96. A tartózkodási engedély lejártakor – ha szükséges – kérelemre megújítható. A megújítható tartózkodási engedély bár megteremti a második tagállam területén a tartózkodás jogát, azonban lényegesen szűkebb védelmet biztosít a külföldi személy számára, mint a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást megtestesítő EK tartózkodási engedély. A második tagállam ugyanis dönthet úgy, hogy meghatározott okokból97 kifolyólag nem újítja meg, vagy visszavonja a megújítható tartózkodási engedélyt. Ebben az esetben – szerencsére – a második tagállam értesítése nyomán, az első tagállam minden alaki követelmény nélkül és haladéktalanul köteles visszafogadni a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt és annak családtagjait.98

Az első tagállammal folytatott

konzultációt követően a második tagállam dönthet úgy, hogy az Unió (vagyis nem az adott tagállam) területéről közrendi vagy közbiztonsági okokra hivatkozva kiutasítja a harmadik ország állampolgárát.99 Egyébként

a

„huzamos

tartózkodási

engedéllyel

rendelkező”

jogállás

megszerzése érdekében a második tagállamban is úgy kell eljárni, mint az első tagállamban.100

96

Ld. 19-20. Cikkek Az okok meghatározására vonatkozóan ld. 22. Cikk (1) bek. 98 Ld. 22. Cikk (2) bek. 99 Ld. 22. Cikk (3) és (4) bek. 100 Ld. 23. Cikk 97

31

A megújítható tartózkodási engedély birtokában lévő harmadik országok állampolgárai a saját állampolgárokkal egyenlő elbánásban részesülnek101 a második tagállamban is azokon a területeken102, amelyek a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállású személyekre vonatkoznak. A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás úgy tűnik, mintha a harmadik országok állampolgárainak a szabad mozgás tekintetében az Unió polgáraiéval azonos jogállást teremtene. Azonban van az irányelvnek olyan rendelkezése, amely megadja azt a lehetőséget a tagállamnak, hogy a külföldi személy e jogának gyakorlásában korlátozza. Az alkalmazotti vagy önálló vállalkozói minőségben folytatott gazdasági tevékenység esetén a tagállamok megvizsgálhatják a munkaerő-piaci helyzetüket és alkalmazhatják nemzeti eljárásaikat a megüresedett állások betöltésére a megüresedett állások betöltésére vagy a tevékenységek gyakorlására vonatkozó követelmények tekintetében. Így munka-erőpiaci okokból előnyben részesíthetik a tagállamok az uniós polgárokat– amennyiben a közösségi jogszabályok ezt előírják -, vagy a harmadik országok azon állampolgárait, akik az érintett tagállamban jogszerűen tartózkodnak és ott munkanélküli-ellátást kapnak.103 V. 5. A magyar viszonyok értékelése A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megszerzése elsősorban azon külföldi állampolgárok körében lesz népszerű, akik bár huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, de nem tudják vagy nem akarják az adott állam állampolgárságát megszerezni egyrészt a megszerzéshez megkövetelt feltételek nem teljesítése miatt, másrészt a származási ország állampolgárságára kiható hatása miatt.104 A magyar jog még nem implementálta az irányelvet, ez a jövő feladata lesz, ezért a magyar jog és az uniós irányelv összehasonlítására e tekintetben nem vállalkozhattam. Helyette, az irányelv mélyebb megismerése céljából, igyekeztem a lényeges rendelkezéseket megragadni, kiemelni azokat a momentumokat, amelyekre az uniós jog magyar viszonyok közé ültetése során fokozott figyelmet kell fordítani. Az a tény viszont, hogy az irányelv sok tekintetben megengedi az eltérést a tagállamok 101

Ld. 21. Cikk (1) bek. Ld. e tanulmány A „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogálláshoz kapcsolódó jogok alfejezete 2) pontjában bemutatott területeket 103 Ld. 14. Cikk (3) bek. 104 Kees, Groenendijk ... EJML, 2004., no.6, 121. p. 102

32

számára, félő, hogy azzal a következménnyel jár majd, hogy az igazi cél, a tagállami állampolgárok jogaihoz való közeledés utópia marad. Az irányelvnek a tagállamok közötti szabad mozgást biztosító rendelkezése ellenben egyértelmű üzenet a diszkrimináció felszámolására. Ez az irányelv lehet az egyik eszköze az Unión kívüli államok állampolgárságával rendelkező migráns személyekkel szembeni diszkrimináció leküzdésére. VI. A DISZKRIMINÁCIÓ TILALMA Beate Winkler, a Rasszizmus és Idegengyűlölet Megfigyelésével Foglalkozó Európai Központ vezetője 2005. november 23-án mutatta be az Európai Parlament Emberi Jogi Bizottságának ülésén a Megfigyelőközpont 2005-ös „Rasszizmus és idegengyűlölet – trendek,

fejlemények

és

bevált

gyakorlatok”

című

jelentését.

Winkler úgy vélte, hogy a kisebbségek számára egyenlő és aktív társadalmi részvételt biztosító foglalkoztatás-, oktatás- és lakáspolitikára van szükség, mivel folyamatos a kisebbségek megkülönböztetése a munkaerőpiacon, a tanulási lehetőségek és a lakhatás terén. Míg a legtöbb tagállam megerősített a diszkriminációmentesség tárgyában a jogi szabályozást, mások keményebb intézkedéseket hoztak a szélsőséges és rasszista bűncselekmények

leküzdésére,

mások

olyan

jogszabályokat

hoztak,

amelyek

korlátozzák a bevándorlók és kisebbségek jogait és lehetőségeit egészen állampolgárság megszerzésétől a vallásnak megfelelő ruha viseléséig. Külön kiemelte a politika jelentőségét a rasszizmus és idegengyűlölet elleni harcban. A 2005. évi jelentés szerint az „egyes tagállamok új jogszabályaikkal azt üzenik, hogy a bevándorlókat inkább politikai, mint gazdasági okból nem fogadják szívesen. Ez nehezen egyeztethető össze azzal, hogy több ágazatnak egyre nő a munkaerőigénye, amelyet nem lehet belső forrásokból kielégíteni”.105 VI. 1. Az Unió nyújtotta eszközök a diszkrimináció leküzdésére Az Európai Unió több dokumentumban is foglalkozik az előítéletesség, a diszkrimináció

különböző

megnyilvánulási

formáival,

annak

emberi

jogi

vonatkozásaival, illetve az ellene való fellépés szükségességével. Már az Európai 105

Ld. az EP honlapjának sajtószobáját: http://www.europarl.eu.int/news/public/story_page/015-2846327-11-47-902-20051124STO02845-2005-23-11-2005/default_hu.htm (letöltve: 2006-05-01, 19:52)

33

Gazdasági Közösséget megalapító Római Szerződés tartalmazott rendelkezést a nemi diszkrimináció tilalmáról a bérezés területén. A Maastrichti, majd Amszterdami Szerződések voltak azok, amelyek az Emberi Jogok Európai Egyezményében és az 1951-es Genfi Konvencióban megfogalmazott jogokat és kötelezettségeket, és általában az emberi jogok tiszteletben tartásának kötelezettségét a közösségi jog részévé tette. A 2000. december 7-10-i nizzai csúcson a tagállamok, valamint a Parlament és a Bizottság közösen kihirdették az Alapvető Jogok Chartáját, melynek 54 cikkét elsősorban az Emberi Jogok Európai Egyezménye adja, illetve más forrásokból (tagállamok alkotmányos hagyományai, és nemzetközi kötelezettségei, EU Szerződés, EK Szerződés, az Európa Tanács és az Európai Közösségek szociális chartái, nemzetközi bírósági joggyakorlat) is merít. A Charta alapgondolata, hogy az Unió jövőjét olyan közös értékekre kell építeni mint az emberi méltóság, a szabadság, az egyenlőség és a szolidaritás. Csak ezek tiszteletben tartásával lehet megteremteni a szabadság, a biztonság és az igazság övezetét, ugyanakkor az értékek egyezősége mellett meg kell őrizni a kulturális sokszínűséget, amely az EU-t jellemzi.106 A szabadság, a biztonság és az igazságosság elveire épülő integrációban követelmény a női egyenjogúság és esélyegyenlőség biztosítása, a személyes adatok védelme, a társadalmi kohézió erősítése, az állampolgárság szerinti megkülönböztetés tilalma, a szociális kirekesztés elleni küzdelem, a bevándorolt külföldiek, menekültek beilleszkedésének elősegítése és az uniós polgárok szabad mozgása a tagállamok területén. Az Unió harmadik pillérének nevezett rendőrségi és igazságügyi együttműködés – a szabadság, biztonság és igazságosság elvének szolgálatában – a rasszizmus és az idegengyűlölet megelőzését és az ellene való harcot nevezi egyik közvetlen céljának a büntetőjog terén.107 Az Európai Tanács Tamperében felkérte a Bizottságot, hogy amint lehetséges, terjesszen elő javaslatokat az EK-Szerződés 13. Cikkének végrehajtása érdekében, a rasszizmus és az idegengyűlölet tekintetében. Az Unió több új diszkriminációellenes intézkedést fogadott el 2000-ben. Ezek az irányelvek az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés 13. Cikkét ültetik át a gyakorlatba, mely szerint a Közösség felhatalmazást nyert arra, hogy a faji megkülönböztetés elleni küzdelem terén jogot alkosson, másrészt eleget tett a 106

Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002, 394-396 pp. Dr. Fábián Zoltán - Dr. Sík Endre – Dr. Tóth Judit: Unióra várva: előítélet, xenofóbia és európai integráció, Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió, SzCsM, Budapest, 2001, 398 p. 107

34

Tamperében megfogalmazott követelményeknek, mely a migránsok sikeres integrációja érdekében előírta a megfelelő intézkedések meghozatalának szükségességét a rasszizmus és xenofóbia leküzdése érdekében mind közösségi, mind tagállami szinten. Az Irányelvek szerint a diszkrimináció alááshatja az EK-szerződés célkitűzéseinek megvalósítását , különösen a magas fokú foglalkoztatási szint és a szociális védelem elérését, az életszínvonal és életminőség emelését, a gazdasági és szociális kohéziót és szolidaritást. Alááshatja azt a célkitűzést is, hogy az Európai Unió a szabadság, biztonság és igazságosság térségévé fejlődjön. A diszkrimináció hátráltathatja az európai foglalkoztatási stratégiai célokat, amelyek a szociális integrációra kedvező foglalkoztatási piacot kívánnak, s amelyek támogatják az idősebb dolgozókat abban, hogy fokozzák részvételüket a munkaerő soraiban. A 2000-ben elfogadott intézkedések egyike a faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló irányelv108, amely a faji megkülönböztetés tilalmának jogilag kötelező keretét teremti meg az Európai Unió egész területén.109 Az irányelv meghatározza a közvetlen és közvetett diszkrimináció fogalmát, és megtiltja a hátrányos megkülönböztetést a foglalkoztatás, a szociális védelem (ideértve az egészség- és társadalombiztosítást is), a szociális kedvezmények az oktatás, valamint a termékekhez és a szolgáltatásokhoz történő hozzáférés (ideértve a lakhatás) terén is. Lehetőséget biztosít arra, hogy a hátrányos megkülönböztetést elszenvedő személyek közigazgatási vagy bírósági eljárás keretében érvényesítsék jogaikat, továbbá olyan mechanizmusokat irányoz elő, melyek a hátrányos megkülönböztetés elkövetőivel szemben megfelelő szankciók alkalmazását teszik lehetővé. Az irányelv ezenfelül megtiltja a hatálya alá tartozó területeken a faji alapú zaklatást, valamint az azon személyekkel szembeni megtorlást, akik az irányelvből származó jogaikkal élnek. Az irányelv előírja továbbá, hogy az EU tagállamai hozzanak létre egy olyan testületet, amelynek feladata, hogy független intézményként a faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének érvényesülését segítse elő. Az irányelv a faji vagy etnikai eredeten alapuló közvetlen, illetve közvetett diszkriminációt egyaránt tiltja. 108

A személyek közötti faji- vagy etnikai származásra tekintet nélküli egyenlő bánásmód alkalmazásáról szóló 2000/43/EK (2000. június 29.) tanácsi irányelv.Ld. www.europa.eur-lex 109 Az irányelv rendelkezéseit az EU tagállamainak 2003. július 19-ig kellett nemzeti jogukba átültetniük.

35

Közvetlen diszkrimináció valósul meg, ha annak eredményeként az egyik személyt kevésbé kedvezően kezelik, mint a másik személyt, ha ez a bánásmód faji vagy etnikai származáson alapul vagy alapulhat. Közvetett a diszkrimináció, ha egy látszólag semleges rendelkezés , vagy feltétel vagy gyakorlat az egy faji vagy etnikai származású személyeket más személyekhez képest különösen hátrányosan érint. Kivételt képez ez alól az az eset, ha az ilyen rendelkezés, vagy feltétel, vagy gyakorlat ésszerűen igazolható egy legitim céllal, amelynek nincs köze az adott személy(ek) faji vagy etnikai eredetéhez, és az elérendő célt szolgáló eszközök szükségesek és megfelelőek. Diszkriminációnak minősül továbbá a zaklatás, mely faji vagy etnikai származásához kapcsolódóan valamely személy(ek) ellen irányul negatív töltetű magatartás, melynek az a célja vagy hatása, hogy mást méltóságát megsértse, és megfélemlítő, ellenséges, megalázó, megszégyenítő vagy támadó környezetet alakítson ki. Az irányelv jelentősége, hogy kifejezetten kimondja, hogy az uniós polgárokon túl a megkülönböztetés tilalmát harmadik országok állampolgáraira is alkalmazni kell, de ez nem vonatkozik az állampolgárság alapján történő eltérő bánásmódra, és nem érinti a harmadik országok állampolgárainak beutazását és tartózkodását szabályozó rendelkezéseket, illetve a munkavállaláshoz és foglalkoztatáshoz való hozzáférésüket.110 A diszkrimináció tilalmát mind a magánszektorban, mind a közszférában alkalmazni kell az alábbi területeken: ™ a nem önálló és az önálló keresőtevékenységhez, illetve a foglalkoztatáshoz való hozzáférés feltételei (kiválasztás, munkaerő-toborzás), beleértve a szakmai előmenetelt; ™ hozzáférés minden fajtájú és szintű pályaválasztási tanácsadáshoz, szakmai továbbképzéshez, a felsőfokú szakmai továbbképzéshez és átképzéshez, beleértve a szakmai gyakorlatot; ™ foglalkozási - és munkakörülmények, beleértve az elbocsátási feltételeket és a munkabért; ™ tagság és részvétel munkaadói vagy munkavállalói szervezetben, vagy bármely szervezetben, amelynek tagjai egy bizonyos foglalkozást űznek, beleértve az ilyen szervezetek által nyújtott előnyöket;

110

2000/43/EK Tanácsi Irányelv, preambulum (13) bek.

36

™ szociális védelem, beleértve a szociális biztonságot és az egészségügyi ellátást; ™ szociális előnyök; ™ oktatás; ™ az árukhoz és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés és azok nyújtása, amelyek a nyilvánosság számára hozzáférhetőek, beleértve a lakhatást. A jogszabályok előírják, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell a hátrányos megkülönböztetés áldozatai számára, hogy bírósági vagy közigazgatási eljárás útján panaszt tehessenek, és az megfelelő jogkövetkezménnyel járjon a hátrányosan megkülönböztetőkre nézve. A szabályozás rendelkezik a bizonyítási teherről is a polgári és közigazgatási eljárás során. Ez megkönnyíti a hátrányos megkülönböztetést szenvedett személyek számára a bizonyítást. A faji származáson alapuló megkülönböztetésre vonatkozó szabályozás előírja, hogy a tagállamok kötelesek egy intézményt kijelölni az egyenlő bánásmód elősegítésére, melynek

feladatai

közé

tartozik

a

független

segítségnyújtás

a

hátrányos

megkülönböztetés áldozatainak, felmérések és tanulmányok készítése, valamint független jelentések és ajánlások közzététele. A hátrányos megkülönböztetés áldozatait nem kormányzati szervezetek, illetve jogos érdekkel rendelkező szakszervezetek is támogathatják. A tagállamok bevezethetnek vagy hatályban tarthatnak olyan rendelkezéseket, amelyek az irányelvben megszabottnál magasabb szintű védelmet nyújtanak az érintett csoportok számára, míg tilos a már elért védelmi szint lecsökkentése. A foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló irányelv111 a vallás vagy hitbeli meggyőződés, a kor és szexuális beállítottság alapján alkalmazott hátrányos megkülönböztetés ellen nyújt hasonló védelmet a munkaerőpiacon.112 Alapelve, hogy az ilyen irányultságon alapuló hátrányos megkülönböztetés meghiúsíthatja az EKSzerződés célkitűzéseinek a megvalósítását, különösen a foglalkoztatás magas szintjének és a magas szintű szociális védelemnek az elérését, az életszínvonal növelését, az életminőség javítását, a gazdasági és szociális kohéziót és szolidaritást, 111

A foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód kereteinek létrehozásáról szóló 2000/78/EK (2000. november 27) Tanácsi Irányelv. 112 Ezt az irányelvet 2003. december 2-áig kellett a nemzeti jogba átültetni.

37

valamint a személyek szabad mozgását. A hátrányos megkülönböztetésnek a valláson, meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát a harmadik országok állampolgáraira is alkalmazni kell, de e tilalom nem terjed ki a nemzeti hovatartozás alapján történő megkülönböztetésre, és nem érinti a harmadik országokból származó személyek beutazását, és letelepedését, valamint foglalkoztatásukat és munkavégzésüket.113 A tagállamok többsége eleget tett az implementációs kötelezettségének. Négy tagállamot – Németországot, Luxembourgot, Ausztriát és Finnországot – azonban az Európai Bíróság elé citálták, amiért az Unió által megkövetelt intézkedéseket nem hozták meg. Számos tagállam elmulasztotta felállítani azt a speciális testületet114, amely feladata felügyelni az egyenlő bánásmódot és segítséget nyújt a diszkrimináció áldozatainak. A hátrányos megkülönböztetés elleni akcióprogram115 célja egy olyan közösségi intézkedési program létrehozása volt, mely 2001. január 1-jétől 2006. december 31-ig tart. A megközelítőleg 100 millió euró116 költségvetésű program olyan projekteket részesít pénzügyi támogatásban, amelyek célja a különféle alapú, egyebek mellett a faji vagy etnikai származás, illetve a vallás és hitbeli meggyőződés alapján alkalmazott hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem, illetve annak megelőzése.117 A programnak három fő célja van: ™ a megkülönböztetéssel kapcsolatos kérdések megértésének fejlesztése a jelenség jobb megismerése, a politikák és a gyakorlat hatékonyságának értékelés útján; ™ a megkülönböztetés hatékony megelőzése és az ellene való küzdelem fejlesztése a tevékenységi eszközök erősítésével, az információcsere, a helyes gyakorlat, és az együttműködés támogatása révén; ™ a megkülönböztetés elleni küzdelem alapját képező értékek és eljárások előmozdítása és terjesztése tudatosító kampányok útján. A Közösség azokat az intézkedéseket támogatja, amelyek a megkülönböztetéssel kapcsolatos tényezők elemzését, a megkülönböztetés elleni jogszabályok és gyakorlatok hatékonyságának értékelését, a megkülönböztetés megelőzésében és leküzdésében 113

2000/78/EK Tanácsi Irányelv, preambulum (11) és (12) bek. Magyarországon ez az Egyenlő Bánásmód Hatósága. 115 A megkülönböztetés elleni küzdelem közösségi intézkedési programjának létrehozásáról (2001-2006ig) szóló Tanácsi Határozat (2000. november 27). 116 Pontosan 98,4 millió euró 117 A nemen alapuló megkülönböztetéssel külön közösségi program foglalkozik. 114

38

aktívan részt vevő partnerek (beleértve a nem-kormányzati szerveket is) közötti együttműködést, valamint a közleményekben, publikációkban, kampányokban és rendezvényeken történő tudatosítást helyezik előtérbe. A

Bizottság

2004-ben

előterjesztette

Zöld

Könyvét 118

diszkriminációmentesség a kibővült Európai Unióban

az

egyenlőség

és

címmel, mely elismeri, hogy

az utóbbi években jelentős előrelépés történt a diszkrimináció leküzdése érdekében európai szinten. A Zöld Könyvet nem sokkal a bővítés után hozták nyilvánosságra annak érdekében, hogy hangsúlyozzák, hogy a diszkrimináció tilalma nem csak a régi tagállamokra, hanem az újonnan csatlakozottakra, illetve a tagjelöltekre is vonatkozik. Mint a koppenhágai kritériumok alkotó elemeinek egyikét, a diszkriminációmentes politiká(ka)t az új tagállamoknak is be kell tartaniuk, és még a csatlakozás előtt az említett irányelveket át kell ültetniük a nemzeti jogba. És bár az EU az irányelvek eszközével fellépett a diszkrimináció ellen, azok hatékony végrehajtásához további intézkedésekre van szükség. Ezt támasztja alá az a körülmény, hogy bár az EU 2000ben jogszabályt alkotott a témában, a diszkrimináció, az idegengyűlölet, a rasszizmus a mai napig elő jelenség az európai országokban, vagyis nagy a szakadék az uniós szabályozás és a tagállami implementáció között. Ezért az Unió elsődleges feladatának azt tekinti, hogy a tagállami végrehajtást elősegítse. Ehhez pénzügyi forrásokat teremtett. Többek között ide sorolandó az Európai Foglalkoztatási Alap, az EQUAL mint közösségi kezdeményezés, az Európai Fogyatékosok Fóruma (European Disability Forum – EDF), illetve az Európai Rasszizmus Elleni Hálózat (European Network Against Racism – ENAR). A Bizottság 2005-ös Közleménye a „Diszkriminációmentesség és Egyenlő Esélyek Mindenkinek – Keretstratégia”119 az egyenlőség megteremtését már annak tudatában közelíti meg, hogy a 2007-es évet az Egyenlő Esélyek Európai Évének nyilvánította, mely négy elsőrendű célnak veti alá magát: a jogok, az elismerés, a képviselet és a tisztelet. A 2007-es év szorosan összefonódik, tulajdonképpen folytatódik a 2008-as évben, mely az interkulturális párbeszéd éve lesz. A Közösségi Cselekvési Program120 keretében az EU egy átfogó tájékoztató kampányt indított az EU országokban, szoros együttműködésben a szakszervezetekkel, 118

COM (2004) 379 final COM (2005) 224 120 A megkülönböztetés elleni küzdelem közösségi intézkedési programjának létrehozásáról (2001-2006ig) szóló Tanácsi Határozat (2000. november 27). 119

39

munkaadókkal, nem kormányzati szervezetekkel és nemzeti hatóságokkal a munkahelyi és egyéb területen mutatkozó sokszínűség előnyeinek bemutatására. VI.2. Európai kitekintés Az európaiak túlnyomó többsége a demokráciához és az emberi jogok védelméhez kötődőnek mutatkozik, elítéli a rasszista mozgalmakat, és egyetért a rasszizmusellenes mozgalmakkal. Viszonylag nagy részüknek az az érzése, hogy hazájában túl sokan vannak a „más” nemzethez, más fajhoz, más kultúrához, más valláshoz vagy más társadalmi osztályhoz tartozók. Az intolerancia mértéke országról országra változik az iparosodás szintjétől, a migrációs hagyományoktól és a bevándorolt lakosság nagyságától függően. Minden mutató szerint két csoport áll élesen szemben egymással. A bevándorlók és a kisebbségek elutasítása az olyan befogadó országokban a legerősebb, mint Franciaország, Németország, Anglia, Belgium vagy Dánia-Hollandia feltűnő kivételével. Ugyanakkor a kibocsátó országok: Dél-Európa országai (Olasz-, Spanyol- és Görögország, Portugália), valamint Írország messze toleránsabbak (1. melléklet).121 A vizsgálatban részt vett 12 ország nem csak az intolerancia szintjét tekintve különbözik egymástól: az annak céltáblájául szolgáló csoportok is mások. Az európai vizsgálat különösen érdekes ebből a szempontból, mert nyitott kérdéseket használ, amelyek azt tudakolják a megkérdezettektől, hogy kire gondolnak, amikor a más nemzethez, fajhoz, valláshoz, kultúrához vagy társadalmi osztályhoz tartozó emberekről van szó. A nemzetiségek kapcsán a franciák spontán módon a magrebiekre, az angolok az ázsiaiakra, a németek a törökökre gondolnak, míg a dél-európaiak szétszórtabb válaszokat adnak, és inkább a többi európaira utalnak. A fajok kapcsán leggyakrabban a feketéket nevezik meg. De a franciák és az angolok válaszai megint csak gyarmatosító múltjuk súlyáról tanúskodnak: az előbbiek elsősorban az arabokat, az utóbbiak pedig az indo-pakisztániaiakat említik. Ami a vallásokat illeti, leggyakrabban a franciák és a belgák több mint fele, a hollandok, a dánok és a németek több mint 70 százaléka - az iszlámot említik. Ám a déli országokban, csakúgy, mint Luxemburgban, Jehova tanúi és a szcientisták vezetnek. Írországban – az ismert okokból - a

121

Nonna, Mayer: Rasszizmus, idegengyűlölet az Európai Közösség országaiban, Ld: http://www.regiofolyoirat.hu/newspaper/1994/1/03MAYER_NONNA.DOC (letöltve: 2006. május 1. 14:26)

40

protestánsok a „mások”, míg az angolok legalább olyan gyakran említik a katolikusokat, mint a muzulmánokat.122 Az Európai Unió legfrissebb, rasszista támadásokról szóló jelentése szerint123 Európában a zsidókat és a muzulmánokat gyűlölik a legjobban, az ellenük irányuló támadások az Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i merényletek és a közelkeleti konfliktusok hatására megszaporodtak. Nagy problémát jelent viszont, hogy az ilyen ügyeket nem regisztrálják kellőképpen a hatóságok. Az Európai Unióban (EU) már ahol egyáltalán rögzítenek ilyen adatokat - leginkább a nemzetiségi alapon elkövetett támadásokat lehet nyomon követni. A legtöbb támadásnak kitett csoportok az országon belüli etnikai kisebbségek, az illegális bevándorlók és a menekültek. Származást tekintve a zsidókat, a muzulmánokat, a romákat, a dél-afrikaiakat és a volt Jugoszlávia területéről érkezőket éri a legtöbb atrocitás. Közülük is leginkább a nők vannak veszélyben, illetve azok, akik tagjai valamilyen szélsőséges politikai csoportnak. Ugyanakkor arra a vizsgálat szerint arra is lehet következtetni, hogy egyre kevésbé az ismert szélsőséges csoportok az okolhatók egy-egy támadás miatt, gyakran olyan emberek követnek el ilyen bűncselekményt, akik nem tagjai semmiféle csoportnak VI. 3. A Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontjának vizsgálatai VI. 3. 1. A bécsi székhelyű Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja összehasonlító jelentést készített, melynek tárgya: Migránsok, kisebbségek és a jogszabályok: a diszkrimináció ellen hozott jogi intézkedések és jogorvoslatok dokumentálása az Európai Unió tizenöt tagállamában.124 A jogszabályokról szóló jelentés a migránsokkal és a kisebbségekkel szembeni diszkrimináció elleni meglévő és kidolgozás alatt álló jogi intézkedéseket és jogorvoslatokat veszi sorra, különösen a két diszkriminációellenes európai tanácsi irányelv és azok nemzeti jogszabályokon keresztül történő végrehajtása keretében. Az áttekintésből kiderül, hogy a tagállamok jogszabályai és integrációs politikái igen változatosak, nem utolsó sorban a bevándorlás terén szerzett eltérő történelmi 122

Uo. Racist Violence in 15 EU Member States: A Comparative Overview of Findings from the RAXEN National Focal Points Reports 2001-2004, April, 2005 124 Activities of the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia: Annual Report 2003, Part 1/EUMC; Luxembourg: EUR-OP, 2004. 123

41

tapasztalatoknak köszönhetően. Az egykori gyarmattartó országokban ugyanis a kisebbségi lakosság jelenléte hosszú múltra tekint vissza, ezért általában ezekben az országokban szisztematikusan diszkriminációellenes politikai koncepciókat fogadtak el, míg a bevándorlással csak a közelmúltban szembesülő országokban erre gyakran nem kerül sor. VI. 3. 2. Részletesebb kifejtést érdemel a Megfigyelőközpont 2005. évi jelentése125, mely a 2004. évről és fejleményeiről ad tájékoztatást az EU 25 tagállamában

előforduló

rasszizmus,

idegengyűlölet,

antiszemitizmus

és

muzulmánellenesség megnyilvánulásait és az ezekre adott válaszokat illetően. A 2004es évnek több szempontból is jelentősége van. Egyrészt ekkor történt a tíz új tagállam tagfelvétele az Európai Unióba, másrészt 2004 során két olyan esemény történt, amelyek kihatással voltak a rasszista érzelem-megnyilvánulásokra: a márciusi madridi vonatrobbantás és novemberben Theo van Gogh amszterdami meggyilkolása. Ez utóbbi események nyomán rasszista indíttatású, személyek vagy tulajdon ellen irányuló erőszakos cselekmények is történtek.126 Bár az adatok egyes területeken még hiányosak, a 2005-ös éves jelentés az első olyan összefoglaló áttekintés a rasszista, idegengyűlölő, antiszemita és muzulmánellenes megkülönböztetésről és az arra adott válaszokról, amely mind a 25 EU-tagállamra kiterjed. A jelentés kiemeli, hogy a 2000/43/EK tanácsi irányelvet (a „faji” irányelv) és a 2000/78/EK tanácsi irányelvet (a foglalkoztatási irányelv) a 25 tagállam közül a legtöbb teljes egészében átültette. Négy tagállamot –Németországot, Luxemburgot, Ausztriát és Finnországot – az Európai Bíróság elé idéztek a faji egyenlőségről szóló irányelv követelményeinek való megfelelés elmulasztásáért, és ugyanennek a négy tagállamnak az év későbbi szakaszában a foglalkoztatási egyenlőségről szóló irányelvvel kapcsolatos mulasztásokért is az Európai Bíróság előtt kellett felelnie. Az egyenlő bánásmód 125

Annual Report 2005- Part 2 – Trends, developments and good practice (November, 2005), In: http://www.eumc.eu.int/eumc/index.php?fuseaction=content.dsp_cat_content&catid=1 (letöltve: 2006. 04.25. 17:48.) 126 A 2004. évet olyan incidensek fémjelezték, amelyeknek hatásai túlmutattak az előfordulásuk szerinti országok határain. 2004 márciusában a madridi vonatrobbantás, amelyet a feltételezés szerint radikális marokkói iszlamisták egy csoportja követett el, közel 200 ember halálát okozta, és a jelentések szerint a rákövetkező időszakban Franciaországban mind a muzulmánellenes, mind az antiszemita támadások egész sorát ez váltotta ki. Theo van Gogh holland filmrendezőt novemberben ugyancsak egy hollandmarokkói radikális iszlamista gyilkolta meg; a gyilkosság nyomán fellángoló erőszakhullám Hollandiában főként a muzulmánokat és a mecseteket érintette, Belgiumban a politikusokat érő halálos fenyegetések formájában mutatkozott meg, de a jelentések alapján Dániában és Németországban is erősen befolyásolta a bevándorlással és a vallással kapcsolatos közhangulatot, és politikai vihart kavart.

42

ösztönzéséért és a megkülönböztetés áldozatainak történő segítségnyújtásért felelős külön szerv létrehozását több tagállam is elmulasztotta. A tagállamok közel felében ezeket a felelősségi köröket egy már meglévő szerv vállalta át. Máshol teljesen új szervezet hoztak létre; ezek legtöbbje szerteágazó hatáskörrel bír a diszkriminációnak az irányelvben meghatározott különböző alapjai kezelésére. A vizsgálatból kiderül, hogy a tagállamok egyrészről politikai úton próbálják leküzdeni a munkaerő-piaci megkülönböztetést, másfelől viszont egyes tagállamok politikái

korlátozzák

a

harmadik

országok

állampolgárainak

jogait,

az

állampolgársággal nem rendelkező személyek esetében korlátok közé szorítva például a családegyesítést vagy a házasságot. Úgy tűnik, hogy a bevándorló munkaerő iránti kereslet és a megkülönböztetés nélküli munka ellentétes a tagállamok az iránti óhajával, hogy tegyenek valamit a bevándorlás korlátozása és ellenőrzés alatt tartása érdekében. Bár lassan tudatosulni látszik a faji alapú megkülönböztetés törvénytelensége, még mindig nagy számban találni olyan munkavállalókat, akik jogi státusuk, például korlátozott munkavállalási engedélyük miatt jobban ki vannak szolgáltatva a kizsákmányolásnak és a megkülönböztetésnek127, és ezáltal ki vannak rekesztve a társadalomból, ami különösen igaz a nem bejelentett munkavállalókra. A kirekesztés pedig tovább táplálhatja a rasszista attitűdöket a többségi népesség részéről. A nemzeti jelentések a legtöbb tagállam esetében egybehangzóan megállapítják az etnikai vagy nemzeti származás alapján tagolt munkaerőpiacok kialakulását. A migráns vagy etnikai kisebbségi származású munkavállalók aránytalanul nagy számban vannak jelen a legkisebb

presztízsű

foglalkoztatási

ágak

legalacsonyabb

foglalkozási

kategóriáiban. Bár minden tagállamban sajátos minták alakultak ki e tekintetben, általánosan megfigyelhető, hogy bizonyos csoportok aránytalanul gyakran esnek 127

A Megfigyelőközpont megbízásából a kutatók diszkriminációs próbát végeztek a munkaerő-piacra való bejutás tekintetében. A párizsi egyetem kutatói például 258 álláshirdetésre küldtek be önéletrajzot, és azt tapasztalták, hogy a megkülönböztető elbánás első helyen a fogyatékkal élőket, mögöttük pedig az afrikai és az észak-afrikai háttérrel rendelkezőket sújtja. Hasonló kísérletekre került sor Dániában, Németországban, Magyarországon, Hollandiában, Svédországban és az Egyesült Királyságban. Érdekes módon ezek többségét nem kutatók, hanem inkább tévés újságírók vagy a nyomtatott sajtó munkatársai végezték, a munkáltatók részéről a kisebbségi etnikai háttérrel rendelkező jelentkezőkkel szemben tanúsított megkülönböztető reakciókra helyezve a hangsúlyt. Dániában az újságírók arra is fényt derítettek, hogy az állami és magán munkaközvetítő ügynökségek egyaránt készek eleget tenni a munkáltatók azon kérésének, hogy a meghirdetett állásokra ne küldjenek bevándorló jelentkezőket. A munkahelyi diszkriminációt is konkrét, megmagyarázhatatlan bánásmóddal, rasszista zaklatással és elbocsátással kapcsolatos esetek igazolták, amelyek 2004- ben bírósági ügyekként kerültek napvilágra. A közvetlen megkülönböztetés a felvételnél általában álcázott formában, az áldozat számára láthatatlanul működik.

43

áldozatul a megkülönböztető bánásmódnak a foglalkoztatásban. Jellemzően az Afrikából, a Közel-Keletről, Ázsiából, illetve Közép- vagy Dél-Amerikából érkező migráns munkavállalók tapasztalnak nagymértékű megkülönböztetést. Például a Finnországban élő iraki állampolgárok körében 72%-os munkanélküliségi ráta az iraki születésű finn állampolgároknál is 64% volt, szemben a 9%-os finn átlaggal. Az EU-25 országairól rendelkezésre álló információk azt mutatják, hogy a lakhatás terén a kisebbségi csoportok, a migránsok, menekültek és menedékkérők rendszeresen ki vannak téve a megkülönböztetésnek és a rasszizmusnak. A közvetlen megkülönböztetés számtalan formában megvalósulhat. A lakhatáshoz való hozzáférés etnikai vagy nemzetiségi alapon történő kifejezett korlátozására kitűnő példaként

szerepelnek

szálláshelyek

a

várólistájának

diszkriminatív

lakáshirdetések,

nyilvántartásakor,

illetve

megkülönböztetés

nyílt

visszautasítás

a a

lakástulajdonosok, ingatlanügynökök és lakásépítő szövetségek részéről. Dániában a lakásépítő szövetségeket egy újság munkatársai tették próbára, amelynek során beigazolódott, hogy a dán névvel bejelentkező érdeklődőket valamennyi esetben rövidebb várakozási időről tájékoztatták. Spanyolországban egy hasonló gyakorlat bemutatta,

hogy

az

ingatlanügynökök

a

született

spanyoloknak

nagyobb

valószínűséggel kínálnak lakást, mint a migránsoknak. A migránsok és a kisebbséghez tartozó személyek, részben a kirekesztő eljárások miatt gyakran nem megfelelő lakáskörülmények közé kényszerülnek. A statisztikák az mutatják, hogy a külföldiek a többségi populáció tagjainál gyakrabban élnek kicsi, túlzsúfolt lakásokban, rossz higiéniás és infrastrukturális körülmények között. Több tagállamból jelentették azt is, hogy a külföldi állampolgároktól magasabb lakbért kértek, mint a hazaiaktól. Jó néhány tagállamból a külföldi állampolgárokkal szemben támasztott elfogadhatatlan szerződési feltételekről, illetve a szerződés teljes hiányáról számoltak be. Ugyancsak ők azok, akiktől túlzott összegű előleget kérnek, esetükben nem hajlandók elfogadni kezeseket, valamint túlzott és szükségtelen dokumentációt várnak el. A lakhatás tekintetében Ausztria példát statuálhat a többi tagállam felé azzal, hogy itt néhány települési önkormányzat külön politikai intézkedéseket fogadott el a célból, hogy túllépjenek a harmadik országok állampolgárainak az önkormányzati lakáshoz jutásból való „szokásos” kirekesztésén, és az ilyen épületek egyes részeit elérhetővé tegyék a külföldiek számára.

44

A rossz iskolai teljesítmények különösen nagyarányú előfordulása főként az EU-n kívüli országokból érkezett migránsokra, illetve bizonyos nemzeti kisebbségi csoportokra jellemző. A migráns háttérrel rendelkező tanulók hátrányos helyzete azon tanulók esetében is érvényesül, akiknek a szülei külföldi születésűek, ők maguk viszont már a befogadó országban nőttek fel, és teljes iskolai pályafutásuk ott zajlott. Az oktatás terén a rasszizmust és a megkülönböztetést a legnagyobb mértékben a romák mellett a vándorlók szenvedik el. 2004 során néhány tagállamban meglehetősen ellentmondásos vita alakult ki a vallási jelképek ügye körül az iskolákban, konkrétan a fejkendő viselése kapcsán. A szembetűnő vallási jelképek iskolai viselését megtiltó francia törvény 2004-ben lépett hatályba. Hollandiában és Svédországban a jelentések szerint az iskoláknak azt mondták, hogy elméletileg lehetőségük van bizonyos ruhadarabok viselésének megtiltására, de csak akkor, ha azokról bizonyítani tudják, hogy konkrét problémákat okoznak. Ausztriában egy iskola igazgatója egy lány esetében megpróbálta megtiltani, hogy fejkendőben járjon iskolába, de ez a kísérlet nem vezetett sikerre, miután az iskolai hatóságok nyilvánvalóvá tették, hogy ez a tiltás a vallásszabadság elvének megsértését jelentené. Az Egyesült Királyságban a vallási jelképek viselésével szembeni toleranciának általában hagyománya van, ugyanakkor 2004 során egy ilyen jellegű vita bírósági szakaszban folytatódott; ebben az esetben a vita tárgyát a tanulólány azon vágya képezte, hogy vallási meggyőződésének megfelelően bokáig érő ruhában járhasson. Néhány tagállamban új interkulturális tantervet vezettek be, és a tanrendet új részekkel bővítették a rasszizmus és az antiszemitizmus kérdéseinek tárgyalása érdekében. Ezek a tantervek elsősorban a roma gyermekekre koncentrálnak. 2004-ben számos olyan incidens történt, amelyek az egyes tagállamok szintjén és olykor azon túl is kihatottak a közösségek közötti kapcsolatokra és a rasszista érzelem

-megnyilvánulásokra

és

bűncselekményekre.

Ezek

közül

a

legemlékezetesebb a madridi vonatrobbantás (2004. március) és Theo van Gogh meggyilkolása volt (Hollandia, 2004. november). A hatékony adatgyűjtéssel és a „rasszista indíttatású incidensek” átfogó jogi meghatározásaival rendelkező tagállamok, így például az Egyesült Királyság, ösztönzik az incidensek bejelentését és nyilvántartását. Ennek eredményeképpen az Egyesült Királyság a 2003–2004-es időszakban a rendőrség felé bejelentett 52 694 rasszista indíttatású incidenssel toronymagasan vezet az EU-25-ön belül a bejelentett rasszista indíttatású incidensek számát tekintve. A sorban Németország követi 6474 hivatalosan bejelentett 45

bűncselekménnyel, amelyeket 2004 első tíz hónapjában a „politikai motivációjú bűncselekmények – jobboldal” kategóriában vettek nyilvántartásba. Ezzel szemben a legnagyobb etnikai kisebbségi populációval rendelkező Franciaországban hivatalosan mindössze 1565 rasszista, idegengyűlölő és antiszemita indíttatású fenyegetést és cselekményt vettek nyilvántartásba 2004-ben. A tíz új tagállam körében a különféle rasszista, idegengyűlölő és vallási alapú bűncselekmények hivatalosan nyilvántartott eseteinek száma a Magyarországon bejelentett 25 (2004) és a Cseh Köztársaság által (2004. január–november) feljegyzett 209 között mozog. Az EU 25 tagállama között a rasszista indíttatású erőszakos cselekmények és bűncselekmények tekintetében megfigyelhető hatalmas különbségek inkább az adatgyűjtés hiányosságairól és nem a rasszista indíttatású erőszakos cselekmények és bűncselekmények tényleges mértékéről tesznek tanúbizonyságot. A rasszista indíttatású erőszakos cselekményekről és bűncselekményekről megállapítható, hogy a legsérülékenyebb áldozati csoportok a nemzeti populáción belüli etnikai kisebbségek, az okmányokkal nem rendelkező bevándorlók, a zsidók, muzulmánok, észak-afrikaiak, a volt Szovjetunióból és a volt Jugoszláviából

származók,

a

menekültek/menedékkérők,

valamint

a

romák/szintik/cigányok/vándorlók. A rasszista indíttatású erőszakos cselekmények és az ehhez kapcsolódó bűncselekmények elkövetői között egyaránt jelen vannak a politikai motivációjú szélsőséges szervezetek tagjai és az ilyen csoportokhoz nem tartozó fiatal férfiak, de mások is. Az integráció és az antidiszkrimináció fontos és szorosan összetartozó területek. Az integrációs politikák középpontjában a nemrég érkezett bevándorlók és menekültek állnak. Az integráció kevésbé érinti a régebben letelepedett migránsok leszármazottait és a kisebbségi etnikai népességet, mivel számukra az integrációs politikák sok eleme, így például a nyelvi képzés, nem jelent igazán érdemi segítséget. Ők inkább olyan akadályokkal szembesülnek, amelyek a megkülönböztetés elleni politikák hatáskörébe tartoznak. Az a tény, hogy – Németországon, Luxemburgon, Ausztrián és Finnországon kívül- az EU legtöbb tagállama mára már átvette az irányelveket, azt jelenti, hogy az anti-diszkrimináció nagyobb súllyal van jelen a tagállamok nemzeti napirendjén, mint valaha. Más, az irányelvekhez nem kapcsolódó jogszabályok szintén pozitív fejleményeknek adtak alapot 2004-ben. Néhány tagállamban jogszabályokat vezettek be 46

a rasszista indíttatású bűnözőkkel szemben, például a szélsőjobboldali csoportok tiltott tartalmú internethasználata ellen, és egyes országokban szigorították a rasszista indíttatású bűncselekményekért kiszabható büntetéseket. Az antidiszkriminációval és az egyenlőséggel összefüggő kérdések 2004 folyamán hasonlóan kiemelt szerepet kaptak az EU politikai napirendjén. Az Európai Bizottság új elnöke 2004-ben úgy nyilatkozott, hogy egy európai csomagot kíván elfogadni az emberi jogok tiszteletben tartása és a megkülönböztetés-mentesség megszilárdítása érdekében, és az új Bizottság ugyancsak elkötelezte magát amellett, hogy beemelje a megkülönböztetés elleni politikát az egyéb politikai és végrehajtási területek közé. 2004 májusában a Bizottság európai szintű konzultációs gyakorlatot indított, amely jelezte a megkülönböztetés leküzdésére irányuló további fellépések széles körű támogatottságát a bővítést követően. Szintén 2004-ben terjesztették elő annak vizsgálatát, hogy a foglalkoztatási egyenlőségről szóló irányelv alkalmazási körét ki lehet-e terjeszteni a foglalkoztatáson kívül eső területekre, mint például az árukhoz és közszolgáltatásokhoz való hozzáférésben előforduló megkülönböztetésre. A pozitívumok mellett azonban egyes tagállamok negatív gyakorlata nem túl biztató. A vallási meggyőződést jelző ruhadarabok, úgymint a fejkendő iskolai, illetve munkahelyi viselésének tilalmáról szintén jogszabály és joggyakorlat született, kizárással fenyegetve az e ruhadarab viseléséhez ragaszkodó személyeket. Néhány tagállamban, illetve egyes ágazatokban nyilvánvaló gazdasági igény mutatkozik a munkaerő létszámának növelése iránt, amely igénynek a bevándorlók legalábbis részben eleget tudnának tenni. A tagállamok némelyike ennek ellenére szűkítette a munkaerőpiachoz való hozzáférési jogokat a menekültek és menedékkérők esetében, illetve újonnan elfogadott jogszabályaival azt az üzenetet közvetítette, miszerint a menekülteket – inkább politikai, semmint gazdasági okokból – nem szívesen látja. Ezzel a közvélemény felé azt jelzik, hogy a bevándorlók nemkívánatosak, és ezáltal fokozzák a bevándorlókkal szembeni indulatokat.

47

VI. 4. A magyar viszonyok értékelése Magyarországon 2004. januárjában lépett hatályba az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény, mely biztosítja, hogy a diszkrimináció miatt sérelmet szenvedett személyek minden esetben megfelelő eljárás igénybevételével léphessenek fel a jogsértővel szemben. A faji egyenlőségről szóló irányelv (2000/43/EK) 13. cikke megköveteli a tagállamoktól, hogy hozzanak létre egy, a faji és etnikai egyenlőséget előmozdító szervet. Ennek a hatásköre magában kell, hogy foglalja a hátrányos megkülönböztetés áldozatainak való független segítségnyújtást azzal, hogy követi a panasz sorsát, független felméréseket végez, és független jelentéseket és ajánlásokat hoz nyilvánosságra a hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos kérdésekről. Magyarországon országos hatáskörű közigazgatási szervként az Egyenlő Bánásmód Hatósága, a Kormány felügyelete alatt, az Ifjúsági, Családügyi és Szociális Minisztérium szervezeti keretein belül működik. Főszabályként kérelemre vizsgálja, hogy megsértették-e az egyenlő bánásmód követelményét, a közérdekű igényérvényesítés körében perlési joggal rendelkezik. A Nemzetközi Migráció és Menekültügyi Kutatások Központja (MTA Politikai Tudományok Intézete) 1992 – 1999-es időszakra készített felmérést, melynek célja az volt, hogy kiderítse a magyar a lakosságnak a menekültekkel és bevándorlókkal kapcsolatos attitűdjét.128 A vizsgált időszak végén a megkérdezettek mintegy egynegyede azon a véleményen volt, hogy Magyarország határait teljesen le kellene zárni, nem kellene beengedni a menekülteket és bevándorlókat. A külföldiekkel kapcsolatos magatartás minden bizonnyal függ azon külpolitikai történésektől, amelyek közvetlenül befolyásolják a Magyarországra érkező külföldiek tényleges számát. A kilencvenes években a volt Jugoszláviában zajló etnikai háborúk miatt sokan kerestek ideiglenes vagy hosszú távú menedéket akár Magyarországon, akár más európai országokban. Az idegenek tömeges megjelenése különféle oktulajdonítási sémák része lesz. Ha úgy észlelik, hogy túl sok a bevándorló vagy menekült, akkor úgy érzik, hogy miattuk nő a munkanélküliség, ezért azt vallják, hogy senkit nem kell beengedni Magyarország területére. A hétköznapi találkozások és a médiahírek együttesen hatnak

128

Dr. Fábián Zoltán - Dr. Sík Endre – Dr. Tóth Judit: Unióra várva: előítélet, xenofóbia és európai integráció, Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió, SzCsM, Budapest, 2001, 395-412. pp.

48

abba az irányba, hogy az egyén a menekültekkel és a bevándorlókkal szemben előítéletes és szélsőségesen kirekesztő ideológiát alakítson ki. A

külföldiekkel

kapcsolatos

idegenellenesség

kialakulásának

okairól

több

szociálpszichológiai elmélet is született. A reális csoportkonfliktusok elmélete szerint az elosztható források szűkössége szüli a csoportközi konfliktusokat és az ezeket legitimáló ideológiákat – a források bővülése azonban a konfliktusok enyhüléséhez vezet. Vagyis a gazdasági recesszió időszakában az emberek hajlamosabbak az előítéletes, idegenellenes magatartás tanúsítására, mint a gazdasági fellendülés időszakában. A szociális dominancia elmélete viszont azt állítja, hogy az emberi társadalmak szükségszerűen csoport alapú hierarchiákon alapulnak, és az egyenlőtlen helyzetet legitimáló ideológiák a társadalmi stabilitást szolgálják. A csoportok közötti egyenlőség elérése elérhetetlen, mindig is lesznek előnyös helyzetben lévő domináns, és kizsákmányolt helyzetű elnyomott csoportok. Ezért nem látja értelmét ez az elmélet az előítélet-ellenes kampányoknak. A szociális identitás elmélete szerint alapvető emberi szükséglet a pozitív társadalmi identitás fenntartása. Az identitás minősítése társas összehasonlítás révén történik, és ez a folyamat a csoportok szempontjából zéró összegű játszmát jelent. Az egyén ön-és csoportértékelésének növekedéséhez vezet az, ha az egyén más csoportok tagjait negatívan minősíti. Különösen fontos ez olyan időszakokban, amikor a társadalom széles rétegeinek identitása elbizonytalanodik, leértékelődik.129 A kutatások azt igazolják, hogy az idegenellenesség mértékére elsősorban olyan tényezők hatnak, mint az iskolai végzettség szintje, a gazdasági aktivitás formája, a hírfogyasztás mértéke, az elégedetlenség mértéke, a politikai meggyőződés

jellege,

valamint

a

tekintélyelvűség.

Az

előítéletességre,

idegenellenességre „fogékonyabbak” azok, akik alacsony iskolai végzettségűek,

az a

munka világából kizárt munkaképes emberek (munkanélküliek, rokkantnyugdíjasok), a politikával nem foglalkozók, az anyagi helyzetükkel elégedetlenek, a magukat a társadalmi rétegződés alján érzők, illetve a templomba csak ritkán járók.130 Az idegenellenesség olyan társadalmi attitűd, amelynek központi eleme a bűnbakképzés és a kulturális, gazdasági és politikai elszigetelődésre törekvés. A külföldiek elutasítása mögött a kulturális mássággal szembeni ösztönös idegenkedés is meghúzódik. Az idegenellenesség azonban a kulturális másság elutasításán túl a gazdasági és politikai 129

Sidanius, J. és Pratto, F.: „Az elnyomás elkerülhetetlensége és a szociális dominancia dinamikája.”, In: Hunyady György (szerk): Történeti és politikai pszichológia, Budapest, Osiris, 1998, 130-164.pp. 130 Dr. Fábián - Dr. Sík – Dr. Tóth …404. p.

49

síkú izolációra is törekszik. Ezért a külföldieket elutasító személyek a másság minden formáját elutasítják (pl. ellenzi az integrációs csatlakozást, az EU-polgárok szabad bevándorlását Magyarország területére). Magyarországon egyértelműen az erdélyi magyarok és a kínaiak vannak többségben, ami a hazai bevándorlási statisztikákat illeti (Ld. 2. számú mellékletet). A rendszerváltást megelőző évekre jellemző lelkesedés alábbhagyott, a közvélemény inkább fél tőlük, mint támogatja őket. A kínaiak esetében egyértelműen pozitív attitűdről alig beszélhetünk. Ez a vélemény valószínűleg a gazdaság gyors javulása, a kormánypolitika és a média által stimulált kampány, vagy tömeges visszavándorlások esetén változna csak. A diszkrimináció ellenes értékeket a nyilvánosságban kellene hangoztatni. Az ország területén élő kisebbségektől eltérően a bevándorlók önként vállalták a számukra idegen környezetet, de ők is igényt tartanak arra, hogy tolerálják másságukat, amíg a többségi társadalom életmódját, szokásait átveszik. Ez valószínűleg már csak a bevándorlók gyermekeinek fog sikerülni, a második vagy többedik generációnak. Az, hogy az egyenlő bánásmódról törvény született kezdeti lépésnek elég, de egyáltalán nem elégséges. Mindenesetre nem szabad elhanyagolni ennek jelentőségét, és azt, hogy a törvény keretein belül felállítottak egy olyan hatóságot, amelynek joga, sőt feladata a diszkriminációmentes

bánásmód

érvényesülésének,

az

esetleges

visszaélések

kivizsgálása. Elsősorban a nyilvánosságnak kell szerephez jutnia. A média útján, más sajtókommunikációs eszközök igénybe vételével, diszkriminációellenes kampányok, konferenciák, értekezletek tartásával. Meg kell teremteni a szociális párbeszéd lehetőségét a társadalom szereplői között. Ebbe beleértendők mind az állami szereplők, mind pedig a civil szervezetek. Sőt, a diszkrimináció áldozatait, illetve a potenciális célcsoporthoz tartozó személyeket is be kellene vonni a párbeszédbe. Ebbe a csoportba a Magyarországon élő külföldiek is beletartoznak.

50

VII. INTEGRÁCIÓS MODELLEK Ebben a fejezetben néhány uniós tagállamban alkalmazott integrációs program bemutatására teszek kísérletet. Az integrációs programok létjogosultsága annak a felismerésnek köszönhető, hogy a harmadik országok állampolgárait segíteni kell a társadalmi életben való eligazodásban, az oktatásban való részvételben, ami tulajdonképpen megalapozza a képességeknek megfelelő munkához való hozzáférést. A tagállami statisztikák ugyanis azt mutatják, hogy a külföldiek mind az iskolai végzettséget, mind a munkaerő-piacon betöltött helyüket tekintve halmozottan hátrányos helyzetben vannak a tagállami állampolgárokhoz képest. A külföldieknek a befogadó társadalomba való integrálása – kevés kivételtől eltekintve - nem az asszimilációt tűzi ki célul. Az integrációs politikáknak a sokszínűség tolerálása lenne a célja, az, hogy a befogadó társadalom tagjai fogadják el és tiszteljék a külföldi lakosság normáit, szokásait, és vice versa a bevándorló lakosság hasonló tiszteletet tanúsítson a befogadó ország kulturális hagyományai, erkölcsi normái, jogszabályai iránt. Egy nép mentalitásának, életvitelének megismerése az adott nép nyelvének ismeretével kezdődik. A végső tanulságot megelőlegezem azzal, hogy amint azt az alábbiakban látni fogjuk, a tagállamok afelé hajlanak, hogy a külföldiek részéről az ilyen programokban való részvételt kötelező jelleggel követeljék meg akár a bevándorlást, akár az állampolgárság megszerzését tekintjük. Érdemes megvizsgálni, hogy az egyes tagállamok

a

célcsoportnak,

programokban másrészről

való

milyen

részvétel kényszerítő

szempontjából intézkedéseket

kiket

tekintenek

és

szankciókat

alkalmaznak a sikertelen részvétel, vagy annak elmaradása esetén. VII. 1. Európai kitekintés Négy tagállamra esett a választásom. Hollandiára, Franciaország és Németországra úgy tekintek, mint amelyek hagyományosan „bevándorló-országok”, még akkor is, ha némelyik hivatalosan tagadja ebbéli minőségét. Mindhárom ország jelentős gyarmattal rendelkezett, így a bevándorlásnak történelmi hagyományai vannak, másrészt – és ez különösen Hollandiára és Németországra igaz – a 70-es években nagyszabású munkaerő-toborzást kezdeményeztek a külföldiek – így a törökök, marokkóiak – körében. Lengyelország példáját két okból is érdemesnek tartottam bemutatni. Míg a

51

többiek úgymond „őslakosok az Unióban”, Lengyelország, mint új tagállam a középkelet-európai sajátosságaival színesíti a palettát. A bevándorlók integrációja szempontjából a szakirodalom három alapvető modellt131 különböztet meg:132 ™ A multkulturális modellt, melynek vezérelve a kulturális sokszínűség tisztelete és védelme, a bevándorló közösség identitásának védelme. Hollandia hagyományosan ezt a modellt követte. ™ Az asszimilációs vagy republikánus modellt azok az államok követik, akik az egyenlőséget csak azon kevés személy számára biztosítják, akik a „polgárok” privilegizált kategóriájába esnek. Ezeknek az államoknak az a céljuk, hogy a bevándorlókat a többségi társadalomba asszimilálják. Ennek a modellnek a klasszikus példája Franciaország. ™ A kirekesztő vagy szeparációs modellt követő országok a korlátozó és szigorú bevándorlási politika hívei. Ezek az országok a területükre való belépéshez és tartózkodáshoz igen szigorú feltételeket támasztanak, és elsősorban a külföldiek ideiglenes tartózkodását támogatják a letelepedéssel szemben. Németország ebbe a körbe tartozik. Szerintem Európában két folyamat figyelhető meg. Egyrészt az integrációnak e három különbözője modellje közötti határvonal elmosódni látszik. Mind a társadalmak, mind a bevándorlókkal kapcsolatos közvélekedés

változóban

aktualitásoknak,

vagy

van,

ami

sajnálatos

köszönhető

módon

a

gazdasági

valamilyen

drámai

–

politikai

eseménynek

(gondoljunk csak a madridi robbantásra, vagy szeptember 11 után kialakult biztonságpolitikai helyzetre). Másrészt az egyes tagállamok integrációs programjai mind céljukat, mind célcsoportjaikat, mind a bevont intézményi szereplőket tekintve különböznek. Ennek a különbözőségnek elsősorban történelmi háttere van.

131

Sergio Carrera: A Comparison of Integration Programmes in the EU: Trend and Weaknesses, Challenge Papers, no. 1/March/2006. 132 Castles és Miller distinkciója szerint az államok négy csoportba tipizálhatók aszerint, hogy melyik modellt követik: 1) a birodalmi modell; 2) a népi vagy etnikai modell – lásd Németország; 3) a republikánus modell – lásd Franciaország; 4) a multikulturális modell – lásd Hollandia. A téma részletesebb ismertetését ld. Philip Muus: An International Comparison of Migration and Immigration Policy with Respect to Immigrants from Turkey and their Participation in the Labour Market, In: Louk Hagendoorn, Justus Veenman and Wilma Vollebergh (szerk): Integrating Immigrants in the Netherlands, Ashgate, 2003., 17-40. pp.

52

Az integrációs programoknak van néhány közös eleme: ilyen a nyelvtanulás, kurzusok az adott állam normáinak, történelmének, kulturális értékeinek, hagyományainak megismerése céljából, esetleg szakképzés, a munkaerő-piaccal való ismerkedés. Németországban – hosszú politikai és szakmai vita után- 2005. január 1-jén lépett hatályba az új bevándorlási törvény, az ún. Zuwanderungsgesetz. Az új bevándorlási törvény kötelező jelleggel írja elő a külföldiek számára az integrációs programban való részvételt, mely tartalmaz egyrészt egy nyelvi kurzust, melynek célja, hogy a résztvevő megbízható nyelvtudással rendelkezzen, másrészt kötelezően részt kell venni egy orientációs kurzuson, melynek során a német jogrendszerről, történelemről és kultúráról kapnak a külföldiek felvilágosítást. Az integrációs politika célja az, hogy az újonnan érkezett személy a hétköznapi élethez szükséges önállóság feltételeit biztosítsa. A német nyelv ismerete kulcsfontosságú szerepet tölt be az integráció folyamatában, ugyanis csak annak ismeretében tud a külföldi részt venni a befogadó állam társadalmi, gazdasági és kulturális életében. A helyi hatóság méri fel az érintett személy nyelvtudásának szintjét, és annak megfelelő tanfolyamon kell rész vennie. A nyelvtanfolyam két komponensű: 300 óra az alapnyelvtudást biztosítja, egy további 300 óra pedig haladó szintű nyelvtudást céloz meg. 30 órát szánnak a német kultúra és társadalom megismertetésére. Az első három évben szociális tanácsadással is kiegészül az integrációs program. A német jogszabályok szerint azok a személyek kötelesek az integrációs programok alá vetni magukat, akik nem rendelkeznek megfelelő német nyelvismerettel, akik már hosszú ideje tartózkodnak a német állam területén és beilleszkedési problémákkal küzdenek, az újonnan érkezők és a német származású bevándorlók (Aussiedler). Az első csoportba rendszerint a munkavállalók, az önálló vállalkozók, a családegyesítés révén érkezett családtagok és az elismert menekültek tartoznak. Olyan személy számára is kötelezővé lehet azonban tenni az ilyen programokban való részvételt, aki bár hosszú ideje él Németországban, de önfenntartásra nem képes, és az állam szociális juttatásaira van rászorulva.

53

Hollandiában 1998-ban fogadták el azt a törvényt (Wet Inburgering Nieuwkomers), amely valamennyi külföldinek előírja az integrációs programban való részvételt.133 A program két részből áll. A 600 órás nyelvtanfolyamon túl ország-ismeretet biztosító kurzust tartalmaz. Kifejezett célja többek között az, hogy a külföldi könnyebben jusson be a munkaerő-piacra. Amennyiben a külföldi nem tesz eleget a törvénybeli kötelezettségeinek, így nem tesz sikeres nyelv- és országismereti vizsgát, a törvény szankciókat helyez kilátásba, szociális juttatásokat von meg a külfölditől. A tanfolyamok magáncégekhez vannak kiszervezve, akik szerződést kötnek a törvény hatálya alá tartozó külföldiekkel. Franciaországban az integrációs szerződés (contrat d’accueil et d’intégration, CAI) a bevándorló és az állam kötelezettségeit foglalja magában. Ez utóbbi támogatja a bevándorlót, míg a külföldi arra vállal kötelezettséget, hogy részt vesz a nyelvtanfolyamokon, a továbbképzésen, a társadalmi orientációs kurzuson. Az integrációs szerződések egy évre szólnak, és kétszer maximum három évre meghosszabbíthatóak. A nyelvtanfolyamok 200-500 órát tartalmaznak attól függően, hogy a külföldi az alapozó nyelvi képzésre tart igényt, vagy a francia állampolgárság megszerzéséhez szükséges nyelvtudást kívánja megszerezni. Lengyelországban a külföldiek integrációja nincs, vagy csak hiányosan van szabályozva, ugyanis az integrációs programokban való részvétel csak a személyek néhány kategóriája számára van biztosítva, így a menekülteknek és a lengyel származású bevándorolt külföldieknek. A menekültek jogosultak a lengyel nyelvtanulásra, szakképzésre és anyagi támogatásra. A lengyel származású bevándoroltak számára létezik egy jótékonysági alap, egyébként ők is a menekültekhez hasonló jogosultságokkal rendelkeznek. A kötelező integrációs programokban való részvétel alól természetesen vannak kivételek. Általában nem kötelesek, sőt van ahol nem is jogosultak részt venni a tanfolyamokon az EU/EGT polgárok, rövid-távú munkavállalási engedéllyel rendelkező külföldiek, a letelepedettek, a magasan kvalifikált dolgozók, a tudósok, professzorok, kutatók, diákok és a menedéket kérők. Ezen túl Hollandiában az 133

Ines, Michalowski: Integration Programmes for Newcomers – a Dutch Model for Europe? In: IMIS – Beitrage, Heft 24/2004, 163-175. pp.

54

integrációs képzés alól felmentést kapnak az USA, Kanada, Új-Zéland, Ausztrália, Japán állampolgárai. Ha az arra kötelezett személy nem vesz részt az integrációs programokban, vagy sikertelen vizsgát tesz, az állam szankciót helyezhet kilátásba. Ezek lehetnek anyagi jellegűek (mint például a szociális juttatások megvonása) vagy járhatnak azzal, hogy az állam nem adja meg az illető személynek a belépési, tartózkodási vagy letelepedési engedély, vagy ha történetesen már megadta, annak visszavonására és végső soron az ország területéről szóló kiutasításra is sor kerülhet.134 Hollandia is alkalmaz szankciókat, amennyiben a külföldi sikertelenül fejezi be az integrációs programot, vagy egyszerűen nem vesz részt abban. A vonatkozó törvény olyan módosítását tervezik, melynek értelmében a holland állam területére beutazni szándékozó külföldinek már a származási országban eleget kellene tennie az integrációs követelményeknek. Amennyiben az valamilyen oknál fogva nem sikerül, a külföldi beutazását azon az alapon meg lehetne tagadni. Hollandia esetében tehát az integráció már az állam területére történő beutazás előtt megkezdődik. Az új jogi szabályozás szerint az önkormányzatoknak joguk lenne bírságot kiszabni, ha az illető személyek a kiszabott határidő alatt nem tudják sikeresen teljesíteni a programban való részvételt. Németországban a szankció magában foglalja a tartózkodási jogosultság megvonását. Azoktól a bevándorlóktól, akik már régóta Németországban élnek, és részvételre kötelezettek, mivel nyelvtudásuk nem megfelelő, az állam megvonhatja a szociális juttatásokat, ha nem tejesítik törvényben előírt kötelezettségüket. VII. 2. A magyar viszonyok értékelése Magyarországon az idegenrendészeti törvény nem tartalmaz rendelkezéseket arra nézve, hogy a külföldinek részt kellene vennie, vagy egyáltalán jogosult lenne bármilyen integrációs programban való részvételre. Sem a tartózkodási engedély, sem a

134

A osztrák jog szerint, amennyiben az integrációs programot egy éven belül nem fejezi be sikeresen az illető személy, akkor a tartózkodási engedélyt csak egy évre lehet meghosszabbítani. Ha az első 18 hónapon belül továbbra sem sikerül teljesíteni, akkor az állam már csak a költségek 25%-át támogatja. Ha két év elteltével is eredménytelenül zárul a tanfolyam, az állam minden támogatást megvon, és 100-200 EUR összegű pénzbírságot is kiszab. Ha négy év alatt sem sikerül teljesíteni a programot, az állam úgy tekint a külföldire, mint aki nem akar beilleszkedni a társadalomba, ezért a kiutasítására is sor kerülhet.

55

letelepedési engedély kiadásának nem feltétele a nyelvismeret, vagy az ország jogrendszerének, történelmének, társadalmi, kulturális értékeinek ismerete. A magyar jog két esetben rendelkezik arról, hogy mely célcsoport jogosult, illetve kötelezett az integrációra. A jogosultak körébe tartoznak a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény hatálya alá tartozó menekültek, illetve az ideiglenes védelemben részesülő menedékesek. A törvény és végrehajtási rendelete135a külföldiek beilleszkedésének elősegítésére támogatások és ellátások szerint különböztet: ™ A személyes gondoskodás körébe tartozó ellátások magukban foglalják a befogadó állomáson vagy annak megfelelő más szálláshelyen történő ellátást, az egészségügyi

ellátást,

a

nevelést,

oktatást,

nevelési-oktatási

és

gyermekintézményi elhelyezést, a díjmentes magyar nyelvi oktatást136; ™ A pénzbeli ellátások körébe tartozik a rendszeres létfenntartási hozzájárulás, az utazási támogatás, a beiskolázási támogatás, az okmányok fordítási költségének megtérítése, a lakhatási támogatás; ™ A pénzbeli támogatások az egyszeri letelepedési segélyre, az otthonteremtési támogatásra, az ország végleges elhagyásának támogatására terjednek ki. A magyar jogszabályok részletesen rendelkeznek arról, hogy a menekültek milyen feltételekkel és terjedelemmel vehetik igénybe az állam által biztosított ellátások és támogatások egyes formáit. Ami szembetűnő különbség az európai modellekhez képest, az az olyan tanfolyamokon való részvétel támogatásának hiánya, amelyek az ország társadalmi,

kulturális

hagyományainak,

történelmének,

illetve

jogrendszerének

bemutatását célozzák meg. Egy kényszervándornak, aki menekülve érkezett egy másik országba, nem feltétlenül vannak kiterjedt ismeretei az új otthonáról.

Az idegen

társadalomba való beilleszkedését, a munkaerő-piacra való bejutását viszont egyértelműen elősegítené, ha megfelelően hasznosítható információkat kapna arról, hogy milyen szociális közegbe került, milyen a magyar társadalom mentalitása, elvárása (akár a sztereotípiák szintjén is), illetve milyen munkaerőre van szüksége a gazdaságnak, és képességeihez mérten mire van esélye. Az ilyen tanfolyamon való 135

A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény hatálya alá tartozó külföldiek ellátásáról és támogatásáról szóló 25/1998. (II. 18.) Korm. rendelet 136 A korm.rendelet szerint a menekülteknek a menekültként való elismeréstől számított 12 hónapon belül a kijelölt intézményben szervezett 360 órás alapfokú magyar nyelvi oktatáson való részvétele díjmentes, ha tanulmányait folyamatosan végzi és a vizsgakövetelményeknek eleget tesz. Díjmentes továbbá az alapfokú magyar nyelvvizsga. Az alapfokú oktatási intézményben, középiskolában, szakmunkásképzőben vagy szakiskolában tanulmányokat folytató menekültnek a felzárkóztató magyar nyelvi képzése díjmentes. (Ld. Korm.rend: 16. §.)

56

részvétel lehetőségét – álláspontom szerint – azoknak a külföldieknek is biztosítani kellene, akik az idegenrendészeti törvény hatálya alá tartoznak. Magyarországon talán azért „nincs hagyománya” az integrációs programoknak – a menekülteken kívül -, mert a külföldi állampolgárok nagy többségét a határon túli magyarok teszik ki, akik az anyaországi magyarokkal azonos történelmi múlttal, hagyományokkal, kulturális értékekkel rendelkeznek, és természetesen azonos nyelvet beszélnek. Ezért számukra a társadalomba való beilleszkedésnek nincsenek nyelvi nehézségei, márpedig az integrációs folyamatnak ez az elsődleges és legfontosabb eleme. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy szép számban érkeztek az elmúlt időszakban más nemzetiségű külföldi állampolgárok – akár más kontinensről is, akiknek nem csak a nyelvi nehézségekkel kell szembenézniük. Nem véletlen, hogy a nyugati országok előttünk járnak az integrációs programok tekintetében. Az sem véletlen, hogy a korábbiakban bemutatott Lengyelország esete szinte semmiben nem különbözik Magyarországétól. Magyarország, akárcsak a volt szocialista blokk többi országa, a rendszerváltásig el volt zárva a külvilágtól. A bevándorlás, a külföldiek tartós jelenléte nem volt megszokott jelenség a magyar társadalomban. A 80-as évek közepétől a határon túli, elsősorban az erdélyi magyarok nagy tömegű beáramlása késztette a magyar államot a beilleszkedésük elősegítésére, de az elsősorban anyagi jellegű támogatásban testesült meg. A magyar határok a rendszerváltással nyíltak meg, mintegy 17 éve. A nyugati országokhoz képest mi nem rendelkezünk figyelemreméltó „bevándorló-múlttal”, ám azóta egyre kedveltebb célország lettünk, sőt az Unióban való teljes tagságunk még inkább növelte az ország vonzerejét. Ma viszont már az ország területén jelentős számú külföldi él, ezért érdemes megfontolni, hogy a külföldiek akár kötelező, akár választható módon részt vegyenek az integrációs programokban, mely a legtöbb EUtagállamhoz hasonlóan a nyelvtanfolyamot és az ország-ismereti kurzust foglalná magában. A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (Ápt.) előírja, hogy a magyar állampolgárság megszerzésének egyik szükséges feltétele, hogy a külföldi állampolgár igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven eredményes vizsgát tett137, vagy ez alól törvény alapján mentesül.138 A törvény négy esetben ad 137

A vizsgát a megyei vagy a fővárosi közigazgatási hivatalban lehet letenni, a hivatal vezetője által kijelölt vizsgabizottság előtt. (Ld. Ápt. 4/A. § (1) bek.)

57

felmentést a vizsgatételi kötelezettség alól. E körbe tartoznak azok a külföldi állampolgárok,

akik

magyar

tannyelvű

nevelési-oktatási

vagy

felsőoktatási

intézményben végzettséget szereztek. Ez a rendelkezés elsősorban a határon túli magyaroknak nyújt kedvezményt, de természetesen szóba jöhetnek pl. valamely magyarországi oktatási intézményben végzettséget szerzett külföldi állampolgárok is. Mivel az állampolgárság megszerzéséhez, mint a „legmagasabb státushoz” a jogalkotó nem kívánja meg az ilyen vizsgatételi kötelezettséget a jelzett személyi kör számára, ezért úgy gondolom, hogy amennyiben a jövőben az idegenrendészeti eljárásban, akár a tartózkodási vagy letelepedési engedély megszerzésénél a jogalkotó előírná a beilleszkedési programban való részvételt, úgy ehhez a kivételhez ott is ragaszkodni kellene. Az Ápt. még három figyelemreméltó és értékes kivételt tartalmaz. Eszerint nem köteles vizsgát tenni: ™ A cselekvőképtelen139 és korlátozottan cselekvőképes személy140; ™ Aki az állampolgárság megszerzése iránti kérelem benyújtásakor a 65. életévét betöltötte; ™ Aki igazolja, hogy egészségi állapotának tartós és visszafordíthatatlan romlása miatt képtelen a vizsga letételére. A kötelező vizsgatételi kötelezettség alóli felmentést élvező személyi kört – szerintem – a jogalkotó nagyon szenzitíven és „korrektül” ragadta meg. Egyrészt kedvezményt ad azoknak a személyeknek akikről feltételezi, mintegy megelőlegezi a bizalmat az iránt, hogy a magyar társadalom történelmével, kulturális hagyományaival, az erkölcsi és jogi normákkal tisztában vannak. A kedvezményezett személyek másik kategóriájába azokat a személyeket sorolja, akik koruknál vagy egészségi állapotuknál fogva feltehetően igen nagy

nehézségekkel

kellene

szembenézniük.

Az

állampolgársági

törvényben

alkalmazott kivételeket érdemes lenni megtartani az idegenrendészeti eljárásban is.

138

Ápt. 4. § (1) bek. e) pont Cselekvőképtelen az a kiskorú, aki tizennegyedik életévét nem töltötte be, vagy akit a bíróság cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett, illetve az is, aki olyan állapotban van, hogy az ügyei viteléhez szükséges belátási képessége teljesen hiányzik. (Ld. Ptk. 16-18. §§.) 140 Korlátozottan cselekvőképes az a kiskorú, aki a tizennegyedik életévét betöltötte, de a tizennyolcadikat még nem, illetve akit a bíróság ilyen hatállyal gondnokság alá helyezett. (Ld. Ptk. 12-14. §§.) 139

58

VIII. ZÁRÓ GONDOLATOK A néhol unalmas és tételes leírás kiegészítésekképpen és mintegy feloldásaként az egyes fejezeteknél külön igyekeztem véleményemet megfogalmazni. Tettem ezt elsősorban a magyar viszonyok tekintetében. Egy leíró vagy elemző tanulmány ugyanis csak akkor nyer értelmet a témához kapcsolódó ismeretek átadásán túl, ha annak alkalmazhatósága is megfogalmazódik. Mint láttuk, Magyarország – több-kevesebb sikerrel - igyekszik teljesíteni vállalt kötelezettségeit. A családegyesítésről szóló irányelvet implementáltuk.141 E tekintetben a talán a jövő nagy feladata az élettársak családi élethez való jogának elismerése lesz, ugyanis a PTK. Családjogi Könyv részének tervezete az élettársak közötti viszonyt már nem mint polgári jogi közösséget határozza meg, hanem a családjogi viszonyok között tárgyalja, a házastársakkal több szempontból azonos jogokat és kötelezettségeket írva elő mind a vagyonjogi viszonyok tekintetében (pl. a közös lakás használatának megosztása, élettársi tartás), mind a közös kiskorú gyermek feletti szülői felügyeleti jog (pl. kapcsolattartás, tartásdíj fizetése) tekintetében. Amennyiben az új PTK. hatályba lép, az idegenrendészeti szabályozásnak is fel kell zárkóznia. A harmadik állampolgárok jogállásáról szóló irányelv átültetésére még nem került sor.142 Törekedni kell majd arra, hogy legalább a minimum szabályok átvételre kerüljenek a külföldi állampolgárok tartózkodási jogosultságára, a másik tagállamba történő szabad mozgásra, a kiutasítás indokaira, illetve arra vonatkozóan, hogy a Tamperében kitűzött célnak megfelelően az ilyen státusszal rendelkező külföldiek valóban a hazai állampolgárokkal azonos jogokat élvezzenek. A diszkrimináció, és ahhoz kapcsolódóan a rasszizmus elleni küzdelem elsősorban a társadalom mentalitásában kezdődik. A jog csak a végső eszköz lehet. Mindenesetre értékelnünk kell, hogy Magyarország az egyenlő elbánásról törvényt alkotott, és annak keretében felállította az Egyenlő Bánásmód Hatóságot, mely akár perlési jogával is élhet. A potenciális célcsoportok védelmére az új jogszabályon kívül a büntetőjog (pl. lelkiismereti és vallásszabadság megsértése, nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport elleni erőszak, közösség elleni izgatás, rágalmazás, becsületsértés) és a polgári jog is 141

A Bizottságnak 2007. október 3-áig kell először jelentést benyújtania az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz arról, hogy a tagállamokban megtörtént-e az irányelv átültetése, illetve a tapasztalt hiányosságok tekintetében módosítási javaslatok előterjesztésére jogosult. Ld. Yongmi Schibel: Transposing EU Law on Legal Migration, In: EJML, 2005, Vol. 6., 395-404. pp. 142 A Bizottság vonatkozásában az Európai Parlament és a Tanács felé teljesítendő jelentéstételi kötelezettség első határideje a tagállami implementációról 2011. január 23. , Ld. Uo.

59

(pl. személyiségi jogok védelme) is lehetőséget ad. A lehetőséggel élni kell, illetve a megelőzésre kell helyezni a hangsúlyt. Az államon kívül ebben a nem-kormányzati szervek (NGO-k) képesek igazán hathatós segítséget nyújtani. Ma a magyar jog a menekültek és a honosításukat kérők esetében ismeri a beilleszkedés fogalmát. Az előbbiek esetében jogosultság, az utóbbiak tekintetében a kötelezettség formájában. Elsősorban azt kellene eldönteni, hogy egyáltalán bevezessük-e a magyar bevándorlási politikába az integrációs programokban való részvételt, és az kötelező vagy opcionális jellegű legyen-e, mintegy lehetőséget adva a külföldinek a tájékozódásra, a felzárkózásra. Másrészt meg kellene határozni célt. A munka-erőpiacra való könnyebb bejutást, vagy a hétköznapi életben való eligazodást szolgálja-e, vagy a magyar

gazdaság

és

társadalom

szükségeihez

mérten,

megszorító

jelleggel

alkalmaznánk. Kik legyenek a célcsoportok? Akik újonnan érkeznek a magyar állam területére, vagy a már itt tartózkodók bizonyos körére is kiterjesszük az integrációs programokban való részvételt? Mely személyek képeznének kivételt? A kötelező részvétel nem teljesítése vonjon-e maga után bármilyen szankciót legyen az anyagi jellegű, vagy a tartózkodási jogosultság megvonása, vagy mindkettő? Milyen határidőt szabjon az állam a program sikeres teljesítésére? E kérdések megválaszolása túlmutat e tanulmány szintjén és keretein. Zárszóként viszont tökéletesen megfelelnek, mivel gondolatokat ébresztenek e sorok írójában, és remélhetőleg olvasójában is. A harmadik államok integrációjára – amint azt az Unió Tamperében kinyilvánította – szükség van. Ezért Magyarországnak is előbb-utóbb be kell vezetnie a beilleszkedési programokat. Láthattuk, hogy az uniós tagállamok többsége a kötelező jellegű integrációs programokat részesíti előnyben, és komoly szankciókat helyez kilátásba, ha annak teljesítése sikertelen. Sőt, van olyan ország, ahol a külföldi addig nem utazhat be a célállam területére, amíg a beilleszkedési feltételeknek nem tesz eleget. Az uniós általános gyakorlat ismeretében kell majd a magyar integrációs politikát meghatározni. Előfordulhat ugyanis, hogy azért válik majd Magyarország a bevándorlók közkedvelt célpontjává, mert míg a többi tagállam szigorú beilleszkedési feltételeket támaszt, addig a magyar állam erről semmilyen formában nem rendelkezik.

60

IRODALOMJEGYZÉK Activities of the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia: Annual Report 2003, Part 1/EUMC; Luxembourg: EUR-OP, 2004 Apap, J. & Carrera, S.: Family Reunification – A case for annulment before the ECJ?, Jan, 2005, http://www.ceps.be/wp.php?article_id=256 (letöltve: 2006-04-20, 21:14) Böszörményi Jenő (szerk.): Az ENSZ kisebbségi kézikönyve, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, Budapest, 2004. Carrera, S: A Comparison of Integration Programmes in the EU: Trend and Weaknesses, Challenge Papers, no. 1/March/2006; Dr. Fábián Zoltán - Dr. Sík Endre – Dr. Tóth Judit: Unióra várva: előítélet, xenofóbia és európai integráció, Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió, SzCsM, Budapest, 2001, 395-412. pp. Dr. Grád András: A strasbourgi emberi jogi bíráskodás kézikönyve, Strasbourg Bt., Budapest, 2005. Groenendijk, K. : Legal Concepts of Integration in EU Migration Law, In: EJML, 2004. no.6, 121-124. pp.; Hagendoorn, L. – Veenman, J. and Vollebergh, W. (szerk): Integrating Immigrants in the Netherlands, Ashgate, 2003; Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002, 381-396. pp.; Kende Tamás és Szűcs Tamás (szerk.): Európai Közjog és Politika, Osiris Kiadó, Budapest, 2003; Dr. Kőrös András: „Fontolva haladás” az új Ptk. Családjogi Könyve I. Rész: Az élettársi jogviszony szabályozásának szakértői javaslata. In: Családi Jog III. évfolyam, 2. szám, 2005. június, 1 p.; Nagy Boldizsár (szerk.): Nemzetközi jogi szerződések és dokumentumok, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1991; Mayer, N: Rasszizmus, idegengyűlölet az Európai Közösség országaiban, In: http://www.regiofolyoirat.hu/newspaper/1994/1/03MAYER_NONNA.DOC (letöltve: 2006. május 1. 14:26) Masika Edit - Harmati Gergely: Egységes belbiztonsági és jogi térség Európában, ISM, Budapest, 1999, 195-198.pp.; Michalowski, I: Integration Programmes for Newcomers – a Dutch Model for Europe?, In: IMIS – Beitrage, Heft 24/2004, 163-175. pp.;

61

Racist Violence in 15 EU Member States: A Comparative Overview of Findings from the RAXEN National Focal Points Reports 2001-2004, April, 2005; Rasszizmus és idegengyűlölet az EU tagállamaiban: tendenciák, eredmények és a helyes gyakorlat – EUMC, Éves jelentés, 2005; Szajbély Katalin – Tóth Judit: Kisebbségvédelem az Európai Unióban, In: Kisebbségkutatás, 11. évf. 2002. 2. szám, pp. 520 – 534.; Sidanius, J. és Pratto, F.: „Az elnyomás elkerülhetetlensége és a szociális dominancia dinamikája.”, In: Hunyady György (szerk): Történeti és politikai pszichológia, Budapest, Osiris, 1998, 130-164.pp.; Yongmi Schibel: Transposing EU Law on Legal Migration, In: EJML, 2005, Vol. 6., 395-404. pp. FELHASZNÁLT JOGSZABÁLYOK A családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK (2003. szeptember 22) Tanácsi Irányelv; A foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód kereteinek létrehozásáról szóló 2000/78/EK (2000. november 27) Tanácsi Irányelv; A harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK (2003. november 25) Tanácsi Irányelv; A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény; A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény; A megkülönböztetés elleni küzdelem közösségi intézkedési programjának létrehozásáról (2001-2006-ig) szóló Tanácsi Határozat (2000. november 27); A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény; A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény hatálya alá tartozó külföldiek ellátásáról és támogatásáról szóló 25/1998. (II. 18.) Korm. rendelet; A személyek közötti faji- vagy etnikai származásra tekintet nélküli egyenlő bánásmód alkalmazásáról szóló 2000/43/EK (2000. június 29.) Tanácsi Irányelv.

62

FELHASZNÁLT HONLAPOK http://www.europa.eu.int; http://eumc.eu.int; http://regiofolyoirat.hu; http://ceps.be; http://ue.eu.int; http://www.im.hu; http://www.bmbah.hu.

63

1. számú melléklet143 1. táblázat Az országok besorolása a csökkenő intolerancia sorrendjében Egyetértenek a rasszizmusellenes mozgalmakkal* Belgium Franciaország Németország Nagy-Britannia Dánia Írország Luxemburg Portugália Olaszország Hollandia Spanyolország Görögország

2,8 2,9 2,9 3,0 3,0 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7

Úgy találják, hogy túl magas a más nemzethez fajhoz tartozók száma** Németország 46 Belgium Franciaország 44 Nagy-Britannia Nagy-Britannia 44 Franciaország Belgium 42 Németország Dánia 35 Dánia Olaszország 33 Olaszország Luxemburg 29 Hollandia Hollandia 29 Portugália Görögország 18 Görögország Portugália 13 Luxemburg Spanyolország 11 Spanyolország Írország 4 Írország

44 42 40 35 33 29 26 15 13 13 11 4

A bevándorlók jelenlétének A bevándorlók jogainak korlátozása mellett mérlege*** foglal állást** Belgium -20 Belgium . 32 Dánia -9 Dánia 31 Németország -4 Nagy-Britannia 25 Franciaország -2 Franciaország 25 Görögország +5 Németország 24 Nagy-Britannia +6 Hollandia 16 Olaszország +15 Görögország 14 Portugália +33 Írország 14 Spanyolország +36 Olaszország 8 Hollandia +41 Portugália 8 Luxemburg +48 Luxemburg 6 * Átlagos pontszám. Teljesen egyetért = 4-es osztályzat, inkább egyetért = 3, inkább nem ért egyet = 2, egyáltalán nem ért egyet = 1. ** Százalékban. *** Az indexet úgy kaptuk, hogy összeadtuk azoknak az arányát, akik a nem Európai Közösségi állampolgársággal rendelkező bevándorlók jelenlétét az ország jövője szempontjából, jó” vagy „elég jó dolognak” tekintik, illetve azokét, akik ezt „rossz” vagy „elég rossz dolognak” tekintik. 2. táblázat A „Mások" spontán többségi megjelenése az egyes országok szerint, százalékban Más: nemzetiségű fajú vallású Belgium észak-afrikai 32 fekete 53 muzulmán 55 Dánia ázsiai (KK) 45 fekete 39 muzulmán 74 Spanyolország európai 37 fekete 62 JT, szcientista 27 Franciaország észak-afrikai 55 arab 39 muzulmán 52 Görögország európai 23 fekete 47 muzulmán 33 Hollandia török 73 fekete 57 muzulmán 71 Írország európai 57 fekete 54 protestáns 64 Olaszország európai 25 fekete 63 JT, szcientista 31 Luxemburg európai 67 fekete 69 JT, szcientista 29 Portugália európai 18 fekete 61 JT, szcientista 30 Németország török 63 fekete 63 muzulmán 73 Nagy-Britannia ázsiai (TK) 44 indiai 41 muzulmán 26 KK: Közép-Kelet, TK: Távol-Kelet, JT: Jehova tanúi, Európai: kivéve a dél- és kelet-európaiakat

143 Forrás: Mayer, N: Rasszizmus, idegengyűlölet az Európai Közösség országaiban, Ld: http://www.regiofolyoirat.hu/newspaper/1994/1/03MAYER_NONNA.DOC (letöltve: 2006. május 1. 14:26)

64

2. számú melléklet144

1. táblázat Tartózkodási engedély kiállítás-és hosszabbítás iránti kérelmek alakulása állampolgárság szerint 2002-2005.

Állampolgárság szerint

2002

2003

2004

2005

román ukrán kínai szerb-montenegrói amerikai mongol vietnámi

16048 3745 2558 1412 1037 843 784

17528 4226 2573 1483 942 854 542

24621 6156 2187 2130 948 798 608

25660 5819 2987 2146 1069 887 1358

egyéb

10724

11416

7084

6740

2. táblázat Letelepedési kérelmek számának alakulása főbb állampolgárság szerint 2002-2005. Állampolgárság román ukrán szerb-montenegrói kínai orosz vietnámi amerikai egyéb

144

2002

2003

2004

3020 502 295 122 53 58

5233 1032 392 313 126 64

41 562

50 668

2005 6344 1093 597 441 143 84 60 598

Forrás: BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal http://www.bmbah.hu/statisztikak_HUN_30.xls (letöltve: 2006. 04.21. 21:19).

5955 1062 555 718 128 192 44 579

hivatalos

honlapja:

65