Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva
Diplomová práce
Datové schránky a správní právo Eva Šťastná 2013/2014
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Datové schránky a správní právo zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“
……..…………………………. Eva Šťastná
2
Na tomto místě bych ráda poděkovala JUDr. Lukáši Potěšilovi, Ph.D. za odborné vedení, cenné rady a velmi vstřícný přístup v průběhu zpracování diplomové práce. Rovněž bych ráda poděkovala své rodině, která mě podporovala nejen při psaní diplomové práce, ale v průběhu celého studia.
3
Anotace Tato diplomová práce se zabývá datovými schránkami jako významnou součástí e-governmentu v České republice. Kromě jejich vztahu k některým dalším nástrojům e-governmentu vymezuje datové schránky rovněž vůči elektronickému podpisu. Podstatnou část práce tvoří analýza problematických otázek spojených s komunikací prostřednictvím datových schránek. Zabývá se rovněž tím, jak jsou datové schránky využívány a jaké jsou jejich přínosy. Závěrem pak nastiňuje možnosti pro další rozvoj e-governmentu. Klíčová slova:
e-government, datová schránka, datová zpráva, informační systém datových
schránek,
autorizovaná
konverze
dokumentů,
elektronický podpis, doručování
Abstract This diploma thesis focuses on data boxes as an important part of the e-government in the Czech Republic. Apart from the relation to other tools of the e-government, the thesis draws a comparison between the data boxes and the electronic signature. The substantial part of this thesis consists of an analysis of problematic issues covering the communication via the data boxes. It focuses also on how are the data boxes used and what are their benefits. In the final part of the thesis, possibilities of the development of the e-government are outlined. Keywords:
e-government, data box, data message, information system of data boxes, authorized conversion of documents, electronic signature, delivering
4
Obsah Seznam zkratek ........................................................................................................................ 7 Úvod ........................................................................................................................................ 8 1
2
E-government ............................................................................................................... 10 1.1
Portál veřejné správy ..................................................................................................... 11
1.2
Czech POINT .................................................................................................................. 13
1.3
Základní registry ............................................................................................................ 14
Od elektronického podpisu k datovým schránkám ....................................................... 15 2.1
Vývoj v oblasti elektronické komunikace ....................................................................... 15
2.2
Srovnání elektronické komunikace s orgány veřejné moci za využití e-mailu podepsaného uznávaným elektronickým podpisem a prostřednictvím datových schránek ......................................................................................................................... 16
3
4
Datové schránky - základní instituty ............................................................................. 18 3.1
Datová schránka ........................................................................................................... 18
3.2
Datová zpráva ............................................................................................................... 22
3.3
Informační systém datových schránek .......................................................................... 23
3.4
Konverze ........................................................................................................................ 24
Doručování dokumentů orgány veřejné moci prostřednictvím datových schránek ....... 26 4.1
Dle ZEÚ .......................................................................................................................... 26
4.2
Dle SŘ ............................................................................................................................ 27
4.3
Problematické otázky .................................................................................................... 28
4.3.1
Důsledky nerespektování povinnosti orgánu veřejné moci doručovat do zpřístupněné datové schránky osoby .................................................................. 28
4.3.2 5
Fikce doručení a počítání lhůt .............................................................................. 32
Provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datových schránek ....... 35 5.1
Dle ZEÚ .......................................................................................................................... 35
5.2
Dle SŘ ............................................................................................................................ 36
5.3
Problematické otázky .................................................................................................... 36
5.3.1
Fikce podpisu ....................................................................................................... 36
5.3.2
Okamžik učinění podání vůči orgánu veřejné moci ............................................. 39
5
6
7
Využívání datových schránek ........................................................................................ 42 6.1
Ekonomické aspekty datových schránek ....................................................................... 42
6.2
Statistika informačního systému datových schránek .................................................... 43
6.3
Přínosy datových schránek ............................................................................................ 45
Budoucnost e-governmentu ......................................................................................... 47
Závěr ...................................................................................................................................... 49 Seznam použitých pramenů ................................................................................................... 52 Seznam obrázků ..................................................................................................................... 58 Seznam tabulek...................................................................................................................... 58
6
Seznam zkratek NSS
Nejvyšší správní soud
SŘ
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
SŘS
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
ZEP
Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
ZEÚ
Zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů
7
Úvod Za téma své diplomové práce z odvětví správního práva jsem si zvolila institut datových schránek jako prostředek komunikace s orgány veřejné moci. Datové schránky byly do českého právního řádu zavedeny v červenci roku 2009 zákonem č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZEÚ“) a jejich ostrý provoz byl spuštěn 1. listopadu 2009. Fungují již tedy více než čtyři roky. I přes tuto poměrně dlouhou dobu jsou však stále tématem velmi aktuálním. K mnoha problematickým otázkám zaujal stanovisko poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu a vyjádřila se rovněž judikatura. Elektronicky lze doručovat orgánům veřejné moci i v jiných státech, avšak datové schránky, jak byly zavedeny v České republice, jsou ve své podstatě unikátní, čímž je do jisté míry ztížena možnost komparativního přístupu. Cílem této práce je vymezit datové schránky jako součást e-governmentu, a to včetně jejich vazeb na některé jeho další nástroje, analyzovat problematické otázky spojené s jejich používáním a zhodnotit, jak jsou využívány v praxi, a to jak z hlediska úspory času, tak z hlediska úspory finančních prostředků. V závěru bych se chtěla zamyslet nad tím, jak dál v oblasti elektronizace a e-governmentu. Práce je strukturována do sedmi kapitol. V první kapitole se zabývám pojmem „e-government“, jeho vymezením a stručně zmiňuji rovněž další významné součásti e-governmentu v České republice. Těmito jsou portál veřejné správy, kontaktní místa veřejné správy a základní registry. Kapitola druhá se zaměřuje na cestu, která vedla k zavedení institutu datových schránek a dále na srovnání datových schránek s jinou možností elektronické komunikace s orgány veřejné moci, kterou je využití e-mailu opatřeného uznávaným elektronickým podpisem. V kapitole třetí vymezuji jednotlivé instituty datových schránek, kterými jsou datová schránka, datová zpráva, informační systém datových schránek a autorizovaná konverze dokumentů. Kapitoly čtvrtá a pátá jsou zaměřeny na doručování dokumentů orgány veřejné moci prostřednictvím datových schránek a provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datových schránek dle ZEÚ a dle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“). Největší část těchto dvou kapitol 8
zaujímá analýza problematických otázek. V kapitole čtvrté jsou řešeny dva problémy. Prvním jsou důsledky nerespektování povinnosti orgánu veřejné moci doručovat do zpřístupněné datové schránky osoby a důsledky situace, kdy orgán veřejné moci doručuje písemnosti týkající se podnikatelské činnosti osoby do její datové schránky fyzické osoby namísto datové schránky podnikající fyzické osoby a naopak a druhým rozebraným problémem je to, zda se na desetidenní lhůtu pro uplatnění fikce doručení dle § 17 odst. 4 ZEÚ budou aplikovat obecná ustanovení pro počítání času obsažená v § 40 odst. 1 písm. c) SŘ. V kapitole páté jsou rozebrány rovněž dva problémy. Těmito jsou určení podmínek, za kterých se uplatní fikce podpisu definovaná v § 18 odst. 2 ZEÚ a kdy je naopak nutno opatřit datovou zprávu uznávaným elektronickým podpisem a určení okamžiku učinění podání vůči orgánu veřejné moci. Následuje kapitola zabývající se využíváním a faktickou účinností datových schránek, kde je rozebrán ekonomický aspekt datových schránek, dále zmíněny statistické údaje informačního systému datových schránek a popsány některé jejich přínosy a výhody spojené s jejich využíváním. Poslední kapitola obsahuje zamyšlení se nad možnostmi dalšího rozvoje v oblasti elektronizace a e-governmentu.
9
1 E-government Předmětem diplomové práce jsou datové schránky, které jsou upraveny v ZEÚ. Je mu někdy přezdíváno zákon o e-governmentu1 nebo zákon o datových schránkách. Než se budu věnovat samotným datovým schránkám, chtěla bych v této kapitole vysvětlit, co to je e-government, jehož součástí datové schránky nepochybně jsou. Pojem „e-government“ může být definován jako „série procesů, umožňující výkon veřejné správy a uplatňování občanských práv a povinností fyzických a právnických osob, realizovaných elektronickými prostředky. Cílem je rychlejší, spolehlivější a levnější poskytování služeb veřejné správy nejširší veřejnosti a zajištění větší otevřenosti veřejné správy ve vztahu ke svým uživatelům (občanům).“2 Jinou definici nalezneme v dokumentu Státní informační a komunikační politika e-Česko 2006, kde vláda vymezuje „pojem ‚e-government‘ jako transformaci vnitřních a vnějších vztahů veřejné správy pomocí ICT s cílem optimalizovat interní procesy.“3 Dle autorů P. Matese a V. Smejkala nelze e-government omezovat pouze na oblast veřejné správy, ale je nutno do něj zahrnout rovněž další oblasti výkonu veřejné moci, kdy příkladem může být eJustice.4 Nicméně pro účely této práce, která je zaměřena na oblast správního práva, se budu dále věnovat pojetí e-governmentu omezeného na oblast veřejné správy. E-government s sebou nese přínosy jako je snižování nákladů na činnost veřejné správy v důsledku možnosti rychlé vzájemné výměny informací mezi jednotlivými správními orgány a rovněž snižování objemu listinných dokumentů a tím menší nároky na prostory archívů; úspora času i peněz adresátů veřejné správy, kteří mohou velkou část svých záležitostí vyřídit z domova bez nutnosti návštěvy úřadu a to navíc v jakoukoli denní či noční dobu; v neposlední řadě pak celkově větší rychlost a efektivnost činnosti veřejné správy.5 Význam e-governmentu lze demonstrovat na hexagonu efektivní veřejné správy, ze kterého vychází strategie Smart Administration. Jeden z jeho vrcholů, které 1
Zákon o eGovernmentu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 25. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/ega-cili-zakon-oegovernmentu.aspx 2 VANÍČEK, Zdeněk a kol. Právní aspekty eGovernmentu v České republice. Praha: Linde, 2011, s. 16. 3 Státní informační a komunikační politika: e-Česko 2006 [online]. Praha: Ministerstvo informatiky, 2003 [cit. 25. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/file/3769_1_1/ 4 MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 39. 5 MATES, Pavel. E-government v české veřejné správě. Právní rozhledy. 2005, roč. 13, č. 8, s. 283.
10
reprezentují prvky veřejné správy klíčové pro její efektivitu, zaujímají technologie.6 Zavádění moderních informačních a komunikačních technologií do veřejné správy má přispět k minimalizaci administrativní zátěže jak pro občany, tak pro správní orgány.7 Obrázek č. 1: Hexagon efektivní veřejné správy8
Mezi stavební prvky e-governmentu v České republice můžeme řadit především datové schránky, portál veřejné správy, kontaktní místa veřejné správy, základní registry. Rovněž sem spadá úprava elektronického podpisu. Jmenované součásti e-governmentu představím dále v textu, a to s důrazem na případné vazby na datové schránky. Elektronickému podpisu se budu věnovat v kapitole druhé.
1.1 Portál veřejné správy Portál veřejné správy, dostupný na internetové adrese http://portal.gov.cz, byl zřízen na základě zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, ve znění pozdějších předpisů, a byl spuštěn 6. října 2003 tehdejším Ministerstvem informatiky. Jedná se o základní rozcestník veřejné správy, který od svého vzniku prošel značnými
6
Hexagon efektivní veřejné správy. Smart Administration [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 26. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.smartadministration.cz/clanek/hexagon-efektivni-verejnespravy.aspx 7 Modernizace veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 26. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejnespravy-49614.aspx?q=Y2hudW09Mg%3D%3D 8 Hexagon efektivní veřejné správy. Smart Administration [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 26. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.smartadministration.cz/clanek/hexagon-efektivni-verejnespravy.aspx
11
proměnami a jehož spuštění bylo významným krokem k rozvoji e-governmentu v České republice.9 Zákonnou úpravu nalezneme v § 6f zmíněného zákona. Jednou z funkcí portálu veřejné správy, která zároveň souvisí s datovými schránkami, je zajišťování komunikace s veřejnými orgány prostřednictvím datových schránek a prostřednictvím kontaktních míst veřejné správy.10 Na webových stránkách Ministerstva vnitra se lze o portálu veřejné správy mimo jiné dočíst, že zde najdeme seznam autorizovaných inteligentních formulářů, jejichž prostřednictvím lze za použití datové schránky odeslat podání úřadům a že jejich co největší nabídka by měla usnadňovat život občanům i úřadům.11 Domnívám se, že tato funkce může být pro občana, který chce naplno využívat výhod své datové schránky, velmi vítanou. Nicméně už jen nalezení tohoto seznamu na webových stránkách portálu veřejné správy není zrovna jednoduché12, a když už se mi jej podařilo najít, zjistila jsem, že momentálně obsahuje 19 odkazů, z nichž většina se týká služby CzechPOINT@home, která bude popsána dále a mimo tyto zde najdeme především odkaz na Daňový portál Finanční správy ČR, odkaz na ePortál České správy sociálního zabezpečení a formulář pro odeslání údajů a fotografie občana pro žádost o občanský průkaz datovou schránkou. Nabídka elektronických formulářů je tedy zatím velmi omezená. Na portálu veřejné správy dále nalezneme seznam držitelů datových schránek. Tento seznam je zřízen na základě zákonného zmocnění obsaženého v § 14b ZEÚ. Dle uvedeného ustanovení seznam obsahuje stanovené údaje o fyzických osobách, podnikajících fyzických osobách, právnických osobách a orgánech veřejné moci, které mají zřízenu a zpřístupněnu datovou schránku. Pouze fyzickým osobám, u kterých je v seznamu zveřejňováno jméno, příjmení, adresa místa trvalého pobytu, nebo jiného pobytu na území České republiky, anebo adresa bydliště mimo území České republiky,
9
MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 69. 10 § 6f odst. 3 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 11 Portál veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 29. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/portal-verejne-spravy.aspx 12 Nakonec se mi jej podařilo nalézt přes mapu stránek, přímý odkaz na seznam: http://portal.gov.cz/portal/obcan/agendy/.
12
identifikátor a údaj o tom, zda datová schránka plní funkci datové schránky podle § 6,13 dává ZEÚ možnost zažádat o to, aby jejich údaje byly z tohoto seznamu vymazány.14 15
1.2 Czech POINT Czech POINT (Český podací ověřovací informační národní terminál) je označení pro kontaktní místa veřejné správy. Kontaktní místa veřejné správy mají adresátům veřejné správy usnadnit komunikaci se státem. Slouží jako asistované místo, jehož prostřednictvím lze vyřídit na jednom místě vícero záležitostí, kvůli kterým by jinak bylo nutno navštívit více úřadů. Ve vztahu k datovým schránkám lze kontaktní místa veřejné správy využít pro podání žádosti o zřízení datové schránky, v tomto případě není vyžadován úředně ověřený podpis.16 V případě přístupových údajů vydávaných pro oprávněnou osobu datové schránky fyzické osoby a podnikající fyzické osoby, byla-li žádost podána prostřednictvím kontaktního místa veřejné správy, lze vydat přístupové údaje na místě prostřednictvím tzv. virtuální obálky. Při využití tohoto postupu nejsou přístupové údaje žadateli zasílány poštou, ale na email uvedený v žádosti je zaslán odkaz na aktivační portál, kde lze přístupové údaje vyzvednout.17 Domnívám se, že tento postup pro zřízení datové schránky je nejjednodušší a nejrychlejší. Prostřednictvím datové schránky lze dále využít službu CzechPOINT@home, která umožňuje získat výpisy z informačních systémů veřejné správy. 18 Formuláře pro žádost o výpis ze základních registrů (stejně jako formulář pro změnu údajů, pro poskytnutí údajů třetí osobě či odvolání téhož) a veřejných registrů (Obchodního rejstříku, Insolvenčního rejstříku, rejstříku trestů právnických osob, Živnostenského rejstříku a seznamu kvalifikovaných dodavatelů) lze nalézt na portálu veřejné správy. Bohužel oproti původnímu záměru, kdy měla být služba sice zpoplatněna, ale nabídka poskytovaných výpisů měla být podstatně širší, tak nelze tímto způsobem získat výpisy
13
§ 14b odst. 3 písm. a) ZEÚ. § 14b odst. 4 ZEÚ. 15 Žádost lze podat přímo prostřednictvím uživatelského rozhraní datové schránky, a to jednoduše kliknutím na tlačítko zakázat zveřejnění v seznamu. 16 § 27 odst. 2 ZEÚ. 17 Provozní řád ISDS [online]. Verze k 26. 1. 2014. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014, s. 11. [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.datoveschranky.info/assets/ke-stazeni/provozni_rad_isds.pdf 18 A to tak, že vyplníme příslušný online formulář, následně klikneme na tlačítko „odeslat“, tím jsme přesměrováni na přihlašovací formulář k datové schránce a úspěšným přihlášením je žádost o výpis odeslána, výpis nám pak přijde do datové schránky. 14
13
pro občany zřejmě nejzajímavější, a to výpis z Katastru nemovitostí, výpis z rejstříku trestů a výpis z bodového hodnocení řidiče.19
1.3 Základní registry Systém základních registrů tvoří registr osob, registr obyvatel, registr práv a povinností a registr územní identifikace adres a nemovitostí. Základní registry jsou dalším pilířem e-governmentu, který má nejen občanům usnadnit styk s veřejnou správou a vést ke snížení byrokratické zátěže a zefektivnění veřejné správy.20 Výhoda, která plyne v souvislosti se základními registry držitelům datových schránek, spočívá v bezplatném zasílání záznamu o využívání údajů v základním registru za uplynulý kalendářní rok osobě, o které jsou tyto údaje vedeny do datové schránky, má-li ji zřízenu a zpřístupněnu. Tento záznam je uvedeným osobám zasílán automaticky bez nutnosti předchozí žádosti o jeho zaslání.21
22
Další zprávou, která je
základními registry automaticky a bezplatně zasílána do datových schránek osob, o kterých jsou údaje, kterých se změna týká, vedeny, mají-li ji zřízenu a zpřístupněnu, je výpis údajů z registru při změně referenčního údaje.23 24
19
PETERKA, Jiří. CzechPOINT@home: místo užitečné služby přichází se zpožděním jen torzo. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 15. 10. 2012 [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/czechpoint-home-misto-uzitecne-sluzby-prichazi-se-zpozdenim-jen-torzo/ 20 Co (ne)jsou základní registry. Správa základních registrů [online]. Správa základních registrů, © 2010 - 2014 [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.szrcr.cz/co-jsou-to-zakladni-registry 21 §14 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. 22 Osobám, které nemají zřízenu datovou schránku, může být tento záznam vydán na žádost ve formě ověřeného výstupu z informačního systému veřejné správy na kontaktním místě veřejné správy, kde za něj však zaplatí minimálně 100 Kč, pokud má záznam pouze jednu stránku a pokud jich má více, tak navíc 50 Kč za každou další i započatou stránku (viz část I., položka 3, písm. d) přílohy Sazebník k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů). 23 §14 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. 24 Druhou datovou zprávou, která mi byla dodána do mé datové schránky v den jejího zpřístupnění (hned po uvítací systémové zprávě) byl právě výpis z registru obyvatel při změně referenčního údaje, kdy změněným referenčním údajem byl záznam o zřízení datové schránky a identifikátor datové schránky.
14
2 Od elektronického podpisu k datovým schránkám 2.1 Vývoj v oblasti elektronické komunikace Možnost komunikovat s orgány veřejné moci, i mezi nimi navzájem, elektronicky se pomalu začala stávat reálnou již v roce 2000, kdy nabyl
účinnosti zákon
č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZEP“). Ten zavedl do českého právního řádu institut uznávaného elektronického podpisu (dle terminologie ZEP v nyní účinném znění) a současně novelizoval některé procesní předpisy tak, aby obsahovaly možnost činit podání v elektronické podobě podepsané elektronicky dle tohoto zákona. Důležitým navazujícím krokem vedoucím k vytvoření prostředí pro aplikaci tohoto institutu v praxi bylo zřízení elektronických podatelen orgánů veřejné moci na základě nařízení vlády.25 Ačkoliv první nařízení se stalo účinným již 1. října 2001, velká část úřadů svou elektronickou podatelnu zřídila až s účinností druhého nařízení v roce 2005, se kterým vešla v účinnost i vyhláška č. 496/2004 Sb., o elektronických podatelnách, která stanovila podrobnější pravidla pro provozování elektronických podatelen.26 V roce 2005 bylo možno za použití elektronického podpisu s úřady komunikovat nejen prostřednictvím elektronických podatelen, ale rovněž skrze transakční část portálu veřejné správy. Tento způsob komunikace byl zrušen v roce 2011. I když byly určité snahy vytvářet podmínky pro to, aby komunikace vůči orgánům veřejné moci, i mezi nimi navzájem, mohla probíhat elektronicky, stále panovaly zásadní překážky. Tyto spočívaly především v nejednotnosti úpravy doručování a její značné nepřehlednosti, která plynula především z odlišných zájmů jednotlivých rezortů. Nutností se stalo celý systém doručování sjednotit. Na řešení tohoto problémů pracovalo tehdejší Ministerstvo informatiky, které mělo připravit
25
Nařízení vlády č. 304/2001 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu) a následně nařízení vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, kterým bylo předchozí nařízení nahrazeno. 26 LECHNER, Tomáš. 15 let vývoje e-Governmentu v legislativě ČR. In: Sborník konference ISSS 2008 [online]. Hradec Králové: Triada, spol. s r. o., 2008, s. 198–201 [cit. 25. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2008/download/isss2008.pdf
15
návrh jednotného zákona o podávání a doručování, který měl akcentovat elektronickou formu komunikace, tento však skončil ve stádiu příprav.27 Tento návrh však byl následně částečně využit, když některé v něm obsažené principy byly převzaty do nového návrhu zákona, který vznikl díky navázané spolupráci mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem spravedlnosti. Tento nový návrh se však vůbec nezabýval doručováním skrze e-mail, ale zavedl zcela nový a revoluční institut datových schránek.28 ZEÚ vešel v účinnost 1. července 2009 a od tohoto data byl již sedmkrát novelizován.
2.2 Srovnání elektronické komunikace s orgány veřejné moci za využití e-mailu
podepsaného
uznávaným
elektronickým
podpisem
a prostřednictvím datových schránek ZEÚ přinesl prioritu doručování prostřednictvím datových schránek, kdy především orgány veřejné moci jsou, až na stanovené výjimky, povinny doručovat skrze datové schránky v případě, že ji má adresát zřízenu a zpřístupněnu. Pokud však jde o činění podání vůči orgánům veřejné moci elektronicky, bez nutnosti následného potvrzení podání některou z jeho privilegovaných forem29, zůstává vedle datových schránek zachována rovněž možnost elektronické komunikace prostřednictvím e-mailu za využití uznávaného elektronického podpisu (respektive v některých případech i bez něj30). V případě, že některý zákon vyžaduje, aby byla určitá podání činěna výhradně elektronickou formou, lze tomuto požadavku vyhovět oběma způsoby. Každý z nich má své výhody a nevýhody. Hlavní výhodou e-mailu opatřeného uznávaným elektronickým podpisem oproti datovým schránkám je jeho snadná dostupnost, kdy k jeho zřízení nemusíme nikam chodit a stačí nám k tomu pár sekund. Tato výhoda je však značně oslabena právě nutností připojit uznávaný elektronický podpis. Procedura vydávání kvalifikovaného certifikátu, který je k tvorbě uznávaného elektronického podpisu nezbytný, není o nic
27
SMEJKAL, Vladimír. Jednotný zákon o podávání a doručování? Právní rádce: Měsíčník Hospodářských novin. Praha: Economia, 2007, roč. 15, č. 10, s 4. 28 MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 164. 29 Možné formy podání jsou upraveny § 37 odst. 4 SŘ, podrobnější výklad tohoto ustanovení je obsažen v kapitole páté. 30 Např. v případě žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.
16
jednodušší než podání žádosti o zřízení datové schránky.31 Nevýhodou jsou finanční náklady32 spojené s pořízením a obnovou kvalifikovaného certifikátu, nutnost instalace speciálního software, abychom mohli pomocí vydaného kvalifikované certifikátu podepisovat a především negarantování doručení a komplikovaná právní úprava z toho plynoucí. Chceme-li, aby nám správní orgán doručoval rovněž elektronicky na naši e-mailovou adresu, musíme o to požádat. Protože správní orgán nemá možnost zjistit, zda takto odeslaná zpráva byla doručena, SŘ upravuje, že písemnost je doručena okamžikem, kdy její převzetí potvrdí adresát zprávou podepsanou jeho uznávaným elektronickým podpisem. Toto musí učinit nejpozději následující pracovní den po odeslání. Pokud takto neučiní, doručí úřad tuto písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal.33 V praxi je problematické posuzování platnosti doručení v případě, že adresát sice potvrdí přijetí písemnosti zprávou opatřenou jeho uznávaným elektronickým podpisem, ale až po uplynutí zákonem stanovené lhůty. Nedokonalost této právní úpravy tkví rovněž v tom, že může sloužit k umělému natahování řízení ze strany účastníka řízení, jestliže tento požádá o doručování na e-mail, ale nehodlá přijetí zprávy potvrdit, případně vůbec nedisponuje uznávaným elektronickým podpisem. Za nevýhodu datových schránek lze považovat náročnější postup jejich zřízení. Na druhou stranu k činění podání prostřednictvím datové schránky již nepotřebujeme uznávaný elektronický podpis34 a se zřízením ani používáním datové schránky vůči orgánům veřejné moci nejsou spojeny žádné poplatky.35 Mezi výhody datové schránky patří také garance doručení, kdy v informačním systému jsou evidovány informace o odeslání, dodání i doručení dokumentu, a nenáročnost na softwarové vybavení, kdy nám k jejich obsluze stačí internetový prohlížeč, který je součástí každého operačního systému.36 Máme-li svou datovou schránku zřízenu a zpřístupněnu, jsou všechny orgány veřejné moci ze zákona povinny nám do ní doručovat, a tudíž o toto není třeba žádat.
31
Při první žádosti o kvalifikovaný certifikát je nutno se osobně dostavit k certifikační autoritě a identifikovat se pomocí dvou dokladů totožnosti. 32 Kvalifikovaný certifikát lze získat od tří různých poskytovatelů certifikačních služeb (První certifikační autorita, a. s., Česká pošta, s. p., edentity a. s.), a to vždy na rok za cenu od 396,- Kč do 495,- Kč. 33 §19 odst. 3, 8 SŘ. 34 V případě splnění podmínek, za kterých se uplatní fikce podpisu, jak bude rozebráno v kapitole páté. 35 Nejspíše jediné náklady, které nám v souvislosti se zřízením datové schránky mohou vzniknout, je poplatek ve výši 30,- Kč za ověření podpisu a dále částka za odeslání žádosti Ministerstvu vnitra. Nicméně tomuto se lze vyhnout, požádáme-li o zřízení datové schránky na kontaktním místě veřejné správy, jak bylo popsáno v kapitole první. 36 Neboť datové schránky lze obsluhovat ve webovém rozhraní, dostupném na stránkách https://www.mojedatovaschranka.cz/.
17
3 Datové schránky - základní instituty 3.1 Datová schránka Datová schránka je v § 2 ZEÚ vymezena jako „elektronické úložiště, které je určeno k a) doručování orgány veřejné moci, b) provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci, c) dodávání
dokumentů
fyzických
osob,
podnikajících
fyzických
osob
a právnických osob.“37 Jedná se o úložiště krátkodobé, neboť datové zprávy jsou zde uloženy pouze po dobu 90 dnů.38 Dlouhodobé uchování zpráv lze zajistit prostřednictvím placené služby Datový trezor, kterou poskytuje Česká pošta.39
40
Podstatně užší okruh držitelů
datových schránek může využít také služby s názvem Komfortní datová schránka, spočívající v přístupu do datové schránky skrze rozhraní elektronického bankovnictví a ve správě a neomezeném archivování datových zpráv, kterou poskytuje na základě § 14a ZEÚ svým klientům bezplatně Československá obchodní banka, a.s.41 Každá datová schránka má svůj jedinečný identifikátor, který není zaměnitelný s žádným jiným identifikátorem využívaným orgány veřejné moci42 a který je tvořen správcem informačního systému datových schránek automatizovaně s využitím algoritmů pro generování náhodných čísel.43 Jednotlivé datové schránky jsou zřizovány buď přímo ze zákona, nebo na žádost. Datovou schránku zřizovanou na žádost zřídí Ministerstvo vnitra do tří pracovních dnů ode dne podání žádosti, splňuje-li žádost náležitosti stanovené v ZEÚ. V opačném případě Ministerstvo vnitra vyzve žadatele k odstranění nedostatků žádosti a nedojde-li k jejich odstranění, vyrozumí jej o tom, že datovou schránku zřídit 37
§ 2 ZEÚ. § 6 vyhlášky č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání informačního systému datových schránek, ve znění pozdějších předpisů. 39 Datový trezor. Datové schránky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2011 [cit. 30. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.datoveschranky.info/cz/aditivni-sluzby/datovy-trezor-id34690/#7 40 Myslím si, že vhodnější by bylo omezit kapacitu datové schránky, která současně omezena není (např. na 2 GB), a datové zprávy uchovávat v datové schránce časově neomezeně do naplnění její kapacity. Podobně jako je nyní Datový trezor, mohla by existovat placená služba spočívající v možnosti dokoupení větší kapacity datové schránky. 41 Komfortní datové schránky už slouží klientům ČSOB a Ery. ČSOB [online]. ČSOB, 11. 11. 2013 [cit. 30. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.csob.cz/cz/Csob/Servis-pro-media/Tiskovezpravy/Stranky/TZ131111.aspx 42 §21 ZEÚ. 43 § 8 vyhlášky č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání informačního systému datových schránek, ve znění pozdějších předpisů. 38
18
nelze.44 ZEÚ navíc výslovně stanoví, že fyzická osoba, podnikající fyzická osoba i právnická osoba má na zřízení jedné datové schránky příslušného typu nárok.45 K otázce zřízení, respektive nezřízení datové schránky na základě podané žádosti se vyjádřil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) ve svém rozsudku,46 kde odmítl výklad Městského soudu v Praze, dle kterého je zřízení datové schránky pouze nezávaznou službou poskytovanou státem a naopak dovodil, že na zřízení datové schránky má osoba, které se datová schránka nezřizuje ze zákona a jestliže o ni požádá, veřejné subjektivní právo. Dále dospěl k závěru, že v případě úkonu Ministerstva vnitra spočívajícím ve zřízení případně nezřízení datové schránky se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. SŘ a použije se na základě odkazu v § 177 odst. 2 SŘ část čtvrtá SŘ. Soudní ochrany se lze domáhat dle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘS“) žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu. K odlišnému závěru dospěli autoři P. Mates a V. Smejkal,47 podle kterých by se úkon spočívající v nezřízení datové schránky měl považovat za rozhodnutí z hlediska jeho materiálního pojetí. ZEÚ počítá se čtyřmi typy datových schránek, kterými jsou datová schránka fyzické osoby, datová schránka podnikající fyzické osoby, datová schránka právnické osoby a datová schránka orgánu veřejné moci. Prvním v ZEÚ uvedeným typem je datová schránka fyzické osoby, která je zřizována pouze na žádost. Na rozdíl od podnikajících fyzických osob, u kterých se už objevují tendence elektronickou formu komunikace s orgánem veřejné moci v zákonech vynucovat, jak bude rozvedeno dále, je zcela na vůli fyzické osoby, zda chce s orgány veřejné moci komunikovat elektronicky, ať už prostřednictvím datové schránky, nebo za využití elektronického podpisu. Každá fyzická osoba může být držitelem pouze jedné datové schránky fyzické osoby. Druhým typem je datová schránka podnikající fyzické osoby, která je zřizována ve většině případů rovněž na žádost, výjimku tvoří advokáti, daňoví poradci a insolvenční správci, kterým je datová schránka zřizována ze zákona. Pro podnikající fyzické osoby, které nespadají do uvedených tří skupin, je zřízení datové schránky dobrovolné. Nicméně zákonem č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., 44
§ 3 odst. 1, 5; § 4 odst. 1, 6; § 5 odst. 2, 6; § 6 odst. 2, 4 ZEÚ. § 3 odst. 2, § 4 odst. 2, § 5 odst. 3 ZEÚ. 46 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2013, sp. zn. 6 Ans 1/2013-66. 47 MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. Zřízení datové schránky jako subjektivní právo. Právní rozhledy. 2014, roč. 22, č. 1, s. 31. 45
19
o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byla zaměstnavatelům, lékařům a osobám samostatně výdělečně činným uložena povinnost komunikovat ve stanovených případech s Českou správou sociálního zabezpečení pouze elektronicky. Tato povinnost měla být účinná již od 1. 1. 2013, ale doposud byla již dvakrát odložena. Podle aktuálního stavu by tato povinnost měla vstoupit v účinnost od 1. 1. 2015, ale není jisté, zda nedojde k dalšímu odkladu či změně zákona a úplnému upuštění od tohoto záměru.48 Je třeba podotknout, že zmíněná povinnost komunikovat s Českou správou sociálního zabezpečení elektronicky se nutně nerovná povinnosti zřídit si datovou schránku, avšak toto řešení se jeví jako nejjednodušší způsob, jak této povinnosti dostát.49 Další je datová schránka právnické osoby, která je ze zákona zřizována právnickým osobám zřízeným zákonem, právnickým osobám zapsaným v obchodním rejstříku a organizačním složkám podniku zahraniční právnické osoby zapsaným v obchodním rejstříku. Ostatním právnickým osobám je datová schránka zřizována na žádost. Právě u právnických osob zapsaných v obchodním rejstříku se projevil pozitivní efekt datových schránek spočívající ve „ ‚vyčištění‘ obchodního rejstříku (odhalení mrtvých firem, opravení neplatných záznamů – cca 1/3 obálek s přístupovými údaji se vrátila jako nedoručitelných).“50 Posledním typem je datová schránka orgánu veřejné moci. Pojem „orgán veřejné moci“ je v ZEÚ chápán poněkud šířeji, neboť dle § 1 odst. 1 písm. a) ZEÚ se pod něj subsumují nejen státní orgány, orgány územních samosprávných celků, státní fondy, ale také zdravotní pojišťovny, Český rozhlas, Česká televize, samosprávné komory zřízené zákonem, notáři a soudní exekutoři. Orgánům veřejné moci, jak byly vymezeny, se datová schránka zřizuje ze zákona. Pouze orgán veřejné moci může mít i více datových schránek, a to v případě, že si o jejich zřízení zažádá. Důvodem pro více datových schránek orgánu veřejné moci může být např. jeho vnitřní členění na organizační jednotky nebo výkon konkrétní agendy či činnosti. Toto však nesmí vést ke
48
ČSSZ informuje: povinná elektronická komunikace v roce 2014. Česká správa sociálního zabezpečení [online]. Česká správa sociálního zabezpečení, 4. 12. 2013 [cit. 2. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.cssz.cz/cz/o-cssz/informace/media/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2013/2013-12-04-csszinformuje-povinna-elektronicka-komunikace-v-roce-2014.htm 49 PETERKA, Jiří. Povinné datové schránky pro lékaře a OSVČ se odkládají. Co se stalo?. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 16. 9. 2013 [cit. 2. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/povinne-datove-schranky-pro-lekare-a-osvc-se-odkladaji-co-se-stalo/ 50 MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 168.
20
snížení právní jistoty účastníků řízení a orgán veřejné moci, který má zřízeno více datových schránek, musí akceptovat podání, ať už je učiněno do kterékoli z nich.51 Z hlediska subjektů rozlišujeme u datové schránky držitele datové schránky, osoby, které mohou přistupovat do datové schránky - osoba oprávněná, osoba pověřená a dále osobu administrátora. Držitelem datové schránky se rozumí osoba, pro kterou byla datová schránka zřízena. V případě datové schránky fyzické osoby a datové schránky podnikající fyzické osoby osoba držitele datové schránky a osoba oprávněná splývají, neboť k přístupu do datové schránky (podnikající) fyzické osoby je oprávněna (podnikající) fyzická osoba, pro kterou byla datová schránka zřízena. U datové schránky právnické osoby je držitelem právnická osoba a osobou oprávněnou statutární orgán, člen statutárního orgánu nebo vedoucí organizační složky podniku zahraniční právnické osoby a u datové schránky orgánu veřejné moci je držitelem orgán veřejné moci a osobou oprávněnou je vedoucí toho orgánu veřejné moci.52 U všech typů datových schránek mohou figurovat také osoby pověřené, kterými mohou být pouze fyzické osoby a v praxi to jsou hlavně zaměstnanci držitele datové schránky. Osobám pověřeným mohou umožnit přístup do datové schránky ve stanoveném rozsahu osoby oprávněné popřípadě administrátor. Rozsah přístupu lze určit volbou z nabízených oprávnění, kterými jsou číst zprávy, číst zprávy do vlastních rukou, posílat zprávy, zobrazovat seznamy a dodejky a vyhledávat schránky. Administrátor je fyzická osoba, která vykonává úkony vůči osobám pověřeným a ministerstvu, které jsou dle ZEÚ vyhrazeny osobám oprávněným, pokud jej k tomu určila osoba oprávněná.53 V praxi se bude nejčastěji jednat o správce sítě. Do datové schránky tedy může přistupovat více osob s různými oprávněními. Pouze některé z nich (dle rozsahu jejich oprávnění) pak mohou svým přihlášením do datové schránky zapříčinit doručení nových datových zpráv dle § 17 odst. 3 ZEÚ. Informační systém datových schránek sám vyhodnotí, zda osoba, která se do datové schránky přihlásila, má s ohledem na svá oprávnění přístup k dodané datové zprávě. Následně odesílatel obdrží oznámení o doručení, které však neobsahuje údaj o osobě, jejímž přihlášením do datové schránky k doručení došlo.54 V případě zpochybnění doručení adresátem, pak absence tohoto údaje může činit problémy. K možnosti 51
MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 187. 52 § 8 odst. 1-4 ZEÚ. 53 § 8 odst. 6, 7 ZEÚ. 54 §20 odst. 1 písm. e) ZEÚ.
21
poskytnutí tohoto údaje správcem informačního systému datových schránek správnímu orgánu se vyjádřil poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, který dospěl k závěru,55 že pro účel ověření postupu při doručování, bylo-li doručení do datové schránky adresátem zpochybněno, Ministerstvo vnitra, jako správce informačního systému datových schránek, poskytne správnímu orgánu na základě jeho žádosti informaci o osobě, jejímž přihlášením do datové schránky došlo k doručení písemnosti. V odůvodnění poradní sbor uvedl, že s ohledem na garanci postupu při doručování lze v případě informačního systému datových schránek tolerovat absenci tohoto údaje v doručence. Výklad, dle kterého by nebylo možno uvedený údaj poskytnout ani na základě žádosti správního orgánu v konkrétním případě by byl dle poradního sboru proti smyslu ZEÚ, který měl přinést zvýšení efektivity doručování. Povinnost správce informačního systému datových schránek poskytnout uvedenou informaci pak opřel o ustanovení § 8 odst. 2 SŘ a analogické použití § 19 odst. 6, 7 SŘ, dle kterého doručující subjekt má povinnost předat správnímu orgánu, který je odesílatelem, doklad o doručení, který musí obsahovat veškeré skutečnosti rozhodné pro posuzování postupu při doručování.56
3.2 Datová zpráva Ustanovení § 19 ZEÚ, který je označen marginální rubrikou „Datová zpráva“, stanoví, že formu datové zprávy mají dokumenty orgánů veřejné moci doručované prostřednictvím datové schránky, úkony prováděné vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky a dokumenty fyzických osob, podnikajících fyzických osob a právnických osob dodávané prostřednictvím datové schránky a dále také, že v datové zprávě odesílatel vyznačí skutečnost o tom, je-li dokument nebo úkon určen do vlastních rukou adresáta. Definici datové zprávy najdeme v ZEP, dle kterého se datovou zprávou rozumí „elektronická data, která lze přenášet prostředky pro elektronickou komunikaci a uchovávat na technických nosičích dat, používaných při zpracování a přenosu dat
55
Závěr č. 132 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 2. 2014 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014 [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/1322014-poskytovani-udaju-z-informacniho-systemu-datovych-schranek-pro-ucely-overeni-doruceni-dodatove-schranky-pdf.aspx 56 Jak uvedl i poradní sbor, jedná se spíše o faktický problém. Bylo by vhodné, aby byl informační systém datových schránek nastaven tak, aby údaj o osobě, jejímž přihlášením došlo k doručení datové zprávy, byl běžnou součástí doručenky. Následné zpochybnění doručení by pak mohlo být posuzováno ze strany správního orgánu podstatně rychleji.
22
elektronickou formou, jakož i data uložená na technických nosičích ve formě datového souboru.“57 Datová zpráva je tvořena obálkou, která se skládá především z údajů o odesílateli a příjemci zprávy, věci, čísel jednacích, atd. a obsahem, který je tvořen jednou nebo více přílohami v povolených formátech, které jsou stanoveny taxativním výčtem v příloze 3 k vyhlášce č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání informačního systému datových schránek, ve znění pozdějších předpisů. Maximální velikost datové zprávy, kterou lze prostřednictvím informačního systému datových schránek poslat, je 10 MB.58 Domnívám se, že tato velikost nemusí být vždy dostačující a bylo by vhodné, aby byla stanovena vyšší maximální velikost datové zprávy. Pokud účastník chce prostřednictvím datové zprávy poslat více příloh, jejichž celková velikost přesahuje stanovených 10 MB, může je zkomprimovat, což může mít za následek obzvláště u některých skenovaných textových dokumentů zhoršení čitelnosti, přičemž toto se může o to hůře projevit, jestliže orgán veřejné moci následně pracuje s těmito přílohami v tištěné podobě. Za další důvod pro zvýšení maximální velikosti datové zprávy lze považovat to, že mezi povolenými formáty jsou i audio a video formáty (mpeg1/mpeg2, wav, mp2/mp3), které jsou datově objemnější. Řešením samozřejmě může být i rozdělení příloh do více datových zpráv, pokud se nejedná o jeden velký soubor, který lze rozdělit jen velmi obtížně. V datové schránce je možno nastavit zasílání upozornění na novou datovou zprávu, a to buď na e-mail, přičemž v tomto případě jsou upozornění zasílána zdarma, nebo prostřednictvím SMS, kdy toto je zpoplatněno částkou 3 Kč za SMS. Tato služba je velmi užitečná zejména pro osoby, které svou datovou schránku nepoužívají denně.
3.3 Informační systém datových schránek Informační systém datových schránek je informačním systémem veřejné správy59 a jeho obsahem jsou informace o datových schránkách a jejich uživatelích,60 jejichž výčet je obsažen v § 14 odst. 3 ZEÚ. Ministerstvo vnitra plní roli správce informačního systému datových schránek, provozovatelem informačního systému datových schránek je držitel poštovní licence, 57
§ 2 odst. 1 písm. d) ZEP. § 5 vyhlášky č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání informačního systému datových schránek, ve znění pozdějších předpisů. 59 Podléhá proto zákonu č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 60 § 14 odst. 1 ZEÚ. 58
23
tedy Česká pošta, s. p.61 Hlavním dodavatelem informačního systému datových schránek je Telefónica Czech Republic, a.s. Způsobem financování informačního systému datových schránek se budu zabývat v kapitole šesté. Informační systém datových schránek je systémem uzavřeným a každý, kdo do něj přistupuje, je jednoznačně identifikován. Již tento fakt výrazně ztěžuje možnost šíření nevyžádaných obchodních sdělení (tzv. spamu) prostřednictvím datových zpráv, což je problém, který sužuje elektronické podatelny. Užití datové schránky k šíření nevyžádaných obchodních či jiných obtěžujících sdělení je navíc přestupkem a správním deliktem dle ZEÚ.62 Přesto se spam v datových schránkách vyskytl v podobě nabídky doplňkové služby Datový trezor a jeho původcem byla Česká pošta, s. p.63 O tom, že se o nevyžádané obchodní sdělení opravdu jednalo, rozhodl Úřad pro ochranu osobních údajů.64
3.4 Konverze Konverzí se dle ZEÚ, ve kterém je upravena tzv. autorizovaná konverze dokumentů, rozumí úplné převedení dokumentu v listinné podobě do dokumentu obsaženého v datové zprávě nebo datovém souboru, ověření shody obsahu těchto dokumentů a připojení ověřovací doložky a rovněž opačný postup spočívající v úplném převedení dokumentu obsaženého v datové zprávě do dokumentu v listinné podobě a ověření shody obsahu těchto dokumentů a připojení ověřovací doložky.65 Tento institut má zásadní význam z hlediska zrovnoprávnění listinných a elektronických písemností. Autorizovaná konverze dokumentů je tedy postup, který slouží k převádění dokumentů z listinné do elektronické podoby a naopak, přičemž dokument, který takto vznikl (tzv. výstup) má stejné právní účinky jako ověřená kopie dokumentu, jehož převedením výstup vznikl.66 Autorizovaná konverze dokumentů tak zrovnoprávňuje listinné a elektronické dokumenty.
61
§ 14 odst. 2 ZEÚ. § 26a, § 26b ZEÚ. 63 PETERKA, Jiří. První spam v datové schránce přišel i těm, kdo žádný souhlas neudělili. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 25. 4. 2013 [cit. 7. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/prvni-spam-v-datove-schrance-prisel-i-tem-kdo-zadny-souhlas-neudelili/ 64 Zamítnutí námitek České pošty, s.p. proti kontrolnímu protokolu. Úřad pro ochranu osobních údajů [online]. Úřad pro ochranu osobních údajů, publikováno 4. 3. 2014 [cit. 7. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.uoou.cz/vismo/dokumenty2.asp?id_org=200144&id=9253&n=zamitnuti-namitek-ceskeposty-s-p-proti-kontrolnimu-protokolu&query=datov%C3%A9+schr%C3%A1nky 65 § 22 odst. 1 ZEÚ. 66 § 22 odst. 2 ZEÚ. 62
24
ZEÚ rozlišuje konverzi na žádost, kterou provádějí kontaktní místa veřejné správy (za poplatek 30 Kč za každou i započatou stránku 67) a rovněž advokáti za podmínek stanovených v § 25c zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů a konverzi z moci úřední, kterou provádějí orgány veřejné moci pro výkon své působnosti.68 Konverze neautorizovaná je upravena v § 69a zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů. Její zásadní rozdíl oproti konverzi autorizované tkví v tom, že na základě jejího provedení nevznikne dokument s účinky veřejné listiny.69 Potřebujeme-li v praxi dokument, který nám byl doručen do datové schránky od orgánu veřejné moci, předložit jinému orgánu veřejné moci, mělo by stačit přeposlat elektronický dokument do datové schránky tohoto orgánu veřejné moci. Bez využití autorizované konverze dokumentů se však neobejdeme, jestliže budeme potřebovat tento dokument předložit v jeho listinné podobě. Nutností autorizované konverze z elektronické do listinné podoby se značně oslabují některé výhody, které využívání datových schránek přináší, kterými jsou úspora času a peněz. Protože kvůli jejímu provedení musíme obětovat čas a navštívit kontaktní místo veřejné správy a rovněž peníze, jelikož její provedení je zpoplatněno nezanedbatelnou částkou. Proto se v praxi lze setkat s přístupem, kdy se adresáti písemností snaží zvrátit to, aby jim byla písemnost doručena do datové schránky. Jak je však uvedeno níže, vyloučení doručování do datové schránky na základě projevu vůle, judikatura nepřipouští.
67
Část I., položka 4, písm. b), c) přílohy Sazebník k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 68 § 23 ZEÚ. 69 MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, s. 224.
25
4 Doručování dokumentů orgány veřejné moci prostřednictvím datových schránek 4.1 Dle ZEÚ Úpravu doručování dokumentů orgánů veřejné moci prostřednictvím datové schránky nalezneme v § 17 ZEÚ. V sedmi odstavcích je řešeno pořadí způsobů doručování, vztah této právní úpravy vůči jiným právním předpisům, okamžik doručení, fikce doručení, možnost požádat o určení neúčinnosti doručení fikcí, právní účinky doručení a vyloučení doručování mezi orgány veřejné moci prostřednictvím datové schránky v případě, že je mezi nimi z bezpečnostních důvodů zavedena jiná forma komunikace. Uvedené bych chtěla dále postupně více rozebrat a nastínit problémy, které tato úprava skýtá a které budou následně podrobeny hlubší analýze. Orgán veřejné moci jinému orgánu veřejné moci doručuje prostřednictvím datové schránky vždy, umožňuje-li to povaha dokumentu (překážkou může být např. nepovolený formát dokumentu či velikost nad 10 MB) a nedoručuje-li se na místě. Výjimkou z tohoto pravidla je situace, kdy je mezi orgány veřejné moci z bezpečnostních důvodů zavedena jiná forma komunikace. Pokud se týká doručování orgánu veřejné moci fyzické osobě, podnikající fyzické osobě nebo právnické osobě, má orgán veřejné moci povinnost doručovat těmto osobám do datové schránky, mají-li svou datovou schránku zpřístupněnu a nedoručujeli se veřejnou vyhláškou nebo na místě.70 Otázka, která se zde nabízí a bude rozebrána dále, je, jak má být řešena situace, nerespektuje-li orgán veřejné moci povinnost doručovat prostřednictvím datové schránky a doručuje jiným způsobem, případně doručuje-li do nesprávné datové schránky osoby. Orgány veřejné moci mají, až na uvedené výjimky, ze zákona povinnost doručovat prostřednictvím datových schránek, a to jak vůči sobě navzájem, tak vůči fyzickým osobám, podnikajícím fyzickým osobám i právnickým osobám. Věta, kterou končí § 17 odst. 1, upravuje specialitu ZEÚ vůči jiným právním předpisům, pokud se jedná o úpravu doručování, je-li doručováno do datové schránky. V druhém odstavci je naopak přiznáno postavení zvláštních zákonů jednotlivým
70
§ 17 odst. 1, 7 ZEÚ.
26
procesním předpisům, a to pro pořadí způsobů doručování v případě, že připouštějí doručování prostřednictvím datové schránky.71 Co se týče okamžiku doručení dokumentu, který byl dodán do datové schránky, nastává v momentě, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah oprávnění přístup k dodanému dokumentu. Nepřihlásí-li se však do 10 dnů ode dne, kdy byl dokument do datové schránky dodán, nastává fikce doručení a dokument se považuje za doručený posledním dnem této lhůty. Fikci doručení nelze uplatnit v případě, že jiný právní předpis vylučuje náhradní doručení.72
73
Otázkou je, zda se
mají pro počítání desetidenní lhůty, jejímž uplynutím nastává fikce doručení, uplatnit obecná pravidla pro počítání lhůt. Tedy zda, pokud poslední den lhůty připadne na sobotu, neděli nebo svátek, dojde k uplatnění fikce doručení až následující pracovní den, či nikoli.74 Tento problém bude rozebrán dále. Zvrátit důsledky doručení fikcí může osoba, pro kterou byla datová schránka zřízena, zažádáním o určení neúčinnosti doručení fikcí za podmínek stanovených jiným právním předpisem.75 Příkladem takového předpisu je SŘ a jeho § 24 odst. 2. Doručení dokumentu prostřednictvím datové schránky, ať už k němu dojde přihlášením oprávněné osoby nebo uplynutím desetidenní lhůty, má stejné právní účinky jako doručení do vlastních rukou.76
4.2 Dle SŘ Úprava doručování obsažená v § 19 a násl. SŘ respektuje prioritu doručování prostřednictvím datových schránek, která byla zavedena ZEÚ. V § 19 odst. 1 SŘ stanoví, že správní orgán doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Až pro případ, kdy takto písemnost doručit nelze, jsou stanoveny další možné způsoby doručení - může ji doručit sám správní orgán, v zákonem stanovených případech může doručovat prostřednictvím obecního úřadu, jemu naroveň postaveného správního orgánu nebo prostřednictvím policejního orgánu příslušného podle místa doručení a je-li k řízení příslušný orgán obce, může písemnost doručit prostřednictvím obecní policie. V § 19 odst. 2 SŘ je zmíněna 71
KORBEL, František; PRUDÍKOVÁ, Dana. Změny v systému doručování po 1. červenci 2009. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 17, mimořádná příloha, s. 1-12. 72 § 17 odst. 3, 4 ZEÚ. 73 Příkladem je platební rozkaz dle § 173 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OSŘ“). 74 MATES, Pavel. Doručování do datových schránek. Právní rozhledy. 2013, roč. 21, č. 13-14, s. 484. 75 § 17 odst. 5 ZEÚ. 76 § 17 odst. 6 ZEÚ.
27
možnost doručování prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, ale opět až v případě, že nelze doručit prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. § 19 odst. 3 SŘ dává účastníku řízení možnost zvolit si adresu pro doručování nebo elektronickou adresu, na kterou mu bude správní orgán doručovat, nevylučuje-li to zákon či povaha věci. Tato možnost mu však zůstává zachována, jen pokud nemá zřízenu a zpřístupněnu datovou schránku. Jak judikoval ve svém rozhodnutí i NSS – „adresa pro doručování zvolená účastníkem řízení podle § 19 odst. 3 správního řádu nemůže vyloučit doručování prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, má-li adresát rozhodnutí datovou schránku zřízenu a zpřístupněnu.“77
4.3 Problematické otázky 4.3.1 Důsledky nerespektování povinnosti orgánu veřejné moci doručovat do zpřístupněné datové schránky osoby V této podkapitole bych chtěla rozebrat dva problémy. První se týká právních účinků doručení v případě, kdy správní orgán nerespektuje povinnost doručovat osobě do datové schránky, má-li tato svou datovou schránku zřízenu a zpřístupněnu a místo toho doručuje způsobem dle § 20 odst. 1, popřípadě § 21 odst. 1 SŘ. Druhý se týká právních účinků doručení v případě, kdy správní orgán doručuje písemnost týkající se podnikatelské činnosti osoby do její datové schránky fyzické osoby či opačně doručuje-li písemnost nesouvisející s podnikatelskou činností osobě do její datové schránky podnikající fyzické osoby. Uvedenými dvěma problémy, které spojuje to, že vznikají z důvodu nezákonného postupu správního orgánu, se zabýval poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu.78 V obou případech dospěl k závěru, že se neuplatní fikce doručení,79 ale účinky doručení nastanou v případě, že se adresát s písemností prokazatelně seznámil. V prvním případě tedy účinky doručení nastanou, jestliže si adresát převzal písemnost při pokusu o doručení nebo v desetidenní lhůtě od neúspěšného pokusu o doručení a v druhém případě, pokud se do datové schránky přihlásila přímo osoba, pro kterou byla tato datová schránka zřízena. Odůvodnění u obou případů stojí na stejných argumentech, kterými jsou odmítnutí zbytečně přepjatého formalismu, kvůli kterému by 77
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 1 As 90/2010-95. Závěr č. 86 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2009 [cit. 20. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/zaver-86-pdf.aspx 79 V prvním případě dle § 24 SŘ a v druhém případě dle § 17 odst. 4 ZEÚ. 78
28
bylo nutno doručení opakovat správným způsobem, i když se osoba s písemností prokazatelně seznámila, což by mohlo vést ke zbytečným průtahům v řízení a dále fakt, že osobě nevzniká újma, neboť se s písemností seznámila dobrovolně. Argumentem pro neuplatnění fikce doručení je to, že nezákonnost postupu správního orgánu při doručování nemůže být kladena k tíži adresáta. K podobným závěrům dospěl i NSS ve svém rozsudku,80 kde řešil situaci, kdy správní orgán doručoval na zvolenou adresu pro doručování, kterou uvedl zástupce žalobce do protokolu. Tento však tvrzení o tom, že by o doručování na sdělenou adresu požádal, odmítl. Nicméně si na této adrese doručovanou písemnost převzal a následně namítal, že mu mělo být doručováno do jeho datové schránky. Byly zde řešeny dvě otázky – první týkající toho, zda může mít adresa zvolená účastníkem podle § 19 odst. 3 SŘ přednost před doručováním prostřednictvím datové schránky, již byla zmíněna výše a druhá týkající se účinků doručení. NSS zdůraznil materiální funkci doručení, kterou se rozumí seznámení se s obsahem písemnosti, při jejímž naplnění nemůže mít uvedené pochybení vliv na platnost doručení a upozornil na svou ustálenou judikaturu týkající se akcentování materiální funkce doručení.81 Na předchozí rozhodnutí NSS navázal ve svém rozsudku,82 kde rozhodoval o kasační stížnosti, kterou žalobci podali proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, kterým byla odmítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje pro opožděnost. Krajský soud vyšel z toho, že napadené rozhodnutí převzal zástupce žalobců dne 2. 6. 2010 dle doručenky České pošty, s. p. a od tohoto dne začala běžet lhůta pro podání žaloby, přičemž to že napadené rozhodnutí bylo dne 8. 6. 2010 zástupci žalovaných doručeno znovu do jeho datové schránky, již nemělo na běh lhůty vliv. Žaloba tak měla být krajskému soudu doručena nejpozději dne 2. 8. 2010, byla však doručena až dne 6. 8. 2010. Krajský soud rovněž konstatoval, že se ze strany krajského úřadu jednalo o nesprávný úřední postup, když tento měl doručovat primárně do datové schránky a místo toho doručoval dvakrát. Za podstatné však považoval to, že se s písemností již při prvním doručení adresát prokazatelně seznámil. NSS dal krajskému soudu za pravdu a uvedl, že „Nerespektování zákonem stanovených pravidel pro doručování však nemůže mít vliv na účinnost takového doručení, pokud adresát písemnost převzal, a mohl se s jejím obsahem fakticky seznámit. … nelze
80
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 1 As 90/2010-95. Příkladem je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, sp. zn. 1 Afs 148/2008-73. 82 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 8 As 31/2011-88. 81
29
přijmout formalistický přístup, je-li naplněna materiální funkce doručení, tj. seznámení se s obsahem písemnosti.“ Dalším svým rozsudkem83 NSS zrušil rozsudek Krajského soudu v Plzni, který při svém rozhodování sice vycházel z výše uvedeného rozhodnutí84 NSS, toto však vyložil chybně. V dané věci krajský soud zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Plzeň, kterým byl žalobce uznán vinným z přestupku. Napadené rozhodnutí magistrátu bylo žalobci doručováno poštou, odesláno bylo dne 3. 2. 2012 a dne 17. 2. 2012 bylo vhozeno do jeho poštovní schránky. Žalobce měl k 1. 2. 2012 aktivovánu svou datovou schránku. Krajský soud správně dospěl k závěru, že způsob, jakým magistrát doručoval, byl chybný. Následně však konstatoval s poukazem na zmíněné rozhodnutí NSS, že na doručování nelze nahlížet z ryze formálního hlediska a že se nejednalo o podstatné porušení procesních předpisů, neboť z podané žaloby je zřejmé, že se žalobce s uvedeným rozhodnutím seznámil, když ho přesně identifikoval a uvedl jeho výrok. Navíc dodal, že se žalovaný zřízením datové schránky snažil dosáhnout prekluze přestupku, přičemž toto nebyl první z obstrukčních úkonů z jeho strany. NSS k tomu uvedl, že fikce doručení může nastat pouze v případě, jsou-li splněny zákonné podmínky pro tento způsob doručení, přičemž mezi tyto podmínky patří i to, že správní orgán nemá zákonem stanovenou povinnost doručovat jiným způsobem. Za podstatný rozdíl oproti svému dřívějšímu rozhodnutí označil NSS skutečnost, že v prvním případě si adresát doručovanou písemnost přezval, zatímco v nyní řešeném případě si ji nepřevzal, ani nevyzvedl, ale byla mu vhozena do schránky. NSS odmítl obsah podané žaloby jako důkaz o faktickém doručení rozhodnutí magistrátu z toho důvodu, že nelze vyloučit, že se datum vydání, číslo jednací a výrok napadeného rozhodnutí mohl stěžovatel dozvědět i jinak než tím, že mu bylo rozhodnutí skutečně doručeno. Rovněž NSS poznamenal, že to, že obviněný v maximální možné míře využívá všech prostředků k oddálení rozhodnutí ve věci, nemůže zbavit správní orgán povinnosti postupovat důsledně podle zákona, v tomto případě zjistit, zda má adresát aktivovánu datovou schránku. Poněkud odlišné stanovisko zaujal NSS v jiném svém rozsudku.85 V této věci stěžovatel brojil proti rozsudku Městského soudu v Praze, který zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu. Zástupce žalobce namítal, že
83
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, sp. zn. 4 As 6/2013-28. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 1 As 90/2010-95. 85 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. 7 Afs 73/2012-35. 84
30
soud mu zaslal předvolání k ústnímu jednání prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb a nikoli do jeho datové schránky, toto si převzal pouhý jeden den přede dnem, na který bylo jednání nařízeno, a obratem soudu zaslal omluvu, namítl vadné doručení a upozornil na skutečnost, že mu nebyla poskytnuta dostatečná doba k přípravě na jednání.86 Městský soud v Praze však na tento přípis zástupce žalobce nereagoval a vydal napadený rozsudek. NSS v této věci rozhodl tak, že rozhodnutí soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že: „V dané věci bylo povinností městského soudu předvolat k jednání stěžovatele i jeho zástupce, což městský soud učinil, avšak pochybil, pokud nezaslal předvolání k jednání zástupci stěžovatele do datové schránky. Toto pochybení nemůže být zhojeno ani řádným doručením předvolání stěžovateli, ani tím, že bylo předvolání doručeno do sídla zástupce stěžovatele, pokud má jako daňový poradce zřízenu datovou schránku, která je zákonem jednoznačně preferovaným způsobem pro doručování. V dané věci tedy nebyl zástupce stěžovatele řádně předvolán, a proto nebyly splněny podmínky, aby bylo jednáno v nepřítomnosti zástupce stěžovatele. V důsledku tohoto postupu nemohl stěžovatel uplatnit svá procesní práva účastníka řízení.“ V uvedeném rozsudku se NSS poněkud odchýlil od své dosavadní judikatury, když konstatoval, že pochybení spočívající v nezaslání předvolání zástupci do jeho datové schránky nemůže být zhojeno tím, že předvolání bylo doručeno do sídla zástupce stěžovatele. Materiální funkce doručení v tomto případě byla naplněna, jelikož se zástupce stěžovatele s písemností seznámil, nicméně stěžovatel byl přesto zásadně dotčen na svých procesních právech dle mého názoru především tím, že mu v důsledku nesprávného úředního postupu nebyla poskytnuta zákonem stanovená doba k přípravě na jednání a tato byla zkrácena zásadním způsobem. Myslím si, že tím došlo k zásahu do stěžovatelova práva na spravedlivý proces. Zcela se ztotožňuji s výrokem rozhodnutí, avšak odůvodnění mi přijde příliš stručné. Navíc, pokud bylo záměrem NSS změnit svou dosavadní rozhodovací praxi, měla být věc postoupena k rozhodnutí rozšířenému senátu NSS.87 Domnívám se, že i přes popsanou odchylku v rozhodování NSS je nutné trvat na materiální funkci doručení. Zároveň je však nutno každý případ posuzovat individuálně a nelze připustit, aby nerespektování zákonem stanovených pravidel pro doručování
86
Dle § 49 odst. 1 SŘS předseda senátu předvolá k jednání ve věci samé účastníky, tak aby měli k přípravě alespoň deset pracovních dní. 87 § 17 odst. 1 SŘS.
31
orgánem veřejné moci bylo k újmě účastníka řízení, a to zejména v případě, kdy tímto dojde k porušení dalších zákonných ustanovení, jak se stalo v posledním popsaném případě, kdy účastníku nebyla poskytnuta zákonná doba k přípravě na jednání. 4.3.2 Fikce doručení a počítání lhůt Pro uplatnění fikce doručení je v § 17 odst. 4 ZEÚ stanovena lhůta 10 dnů od dodání dokumentu do datové schránky, přičemž v ZEÚ nenajdeme žádná ustanovení, která by obsahovala pravidla pro počítání času. Zde se budu zabývat otázkou, zda se na tuto lhůtu bude aplikovat úprava počítání času obsažená v § 40 odst. 1 písm. c) SŘ, dle které je-li provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu a připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den. I k tomuto problému zaujal stanovisko poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu,88 který dospěl k závěru, že se v tomto případě pravidlo pro počítání času obsažené v § 40 odst. 1 písm. c) SŘ nepoužije. Při posuzování této otázky vyšel ze svého dřívějšího závěru89, který řešil uplatnění pravidel pro počítání času obsažených § 40 odst. 1 písm. c) SŘ vůči § 24 odst. 1 SŘ, který stanoví desetidenní lhůtu pro uplatnění fikce doručení v případě listinného doručování. Ačkoliv v tomto svém dřívějším stanovisku poradní sbor přisvědčil užití pravidel pro počítání času dle § 40 odst. 1 písm. c) SŘ pro počítání lhůty obsažené v § 24 odst. 1 SŘ především s poukazem na dosavadní praxi a judikaturu, možnost faktického převzetí listiny (která je o sobotách, nedělích a svátcích omezena) a s přihlédnutím k zásadě veřejné správy jako služby veřejnosti, kdy je třeba volit z dvojího možného výkladu ten, který povede k lepší ochraně práv dotčených osob, připustil zde i odlišný výklad, ke kterému se přiklonil v aktuálně řešeném případě. Hlavními argumenty, o které poradní sbor odlišné stanovisko opřel, jsou tvrzení, že „Vyzvednutí uložené písemnosti (přihlášení do datové schránky) není úkonem vázaným na lhůtu ve smyslu uvozovací věty k § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu, tento úkon může být učiněn i po uplynutí lhůty 10 dnů.“, což však platí pro oba případy a nelze to tedy brát jako opravdový argument pro změnu stanoviska a druhý spočívá v odpadnutí překážky možného převzetí písemnosti o sobotách, nedělích a svátcích, jelikož do datové schránky se lze přihlásit kdykoli.
88
Závěr č. 93 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2010 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2010 [cit. 26. 5. 2014]. Dostupné z www.mvcr.cz/soubor/zaver-93-pocitanilhuty-podle-17-odst-4-zakona-o-elektronickych-ukonech-a-autorizovane-konverzi-dokumentu-pdf.aspx 89 Závěr č. 1/2005 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 9. 5. 2005 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2005 [cit. 26. 5. 2014]. Dostupné z www.mvcr.cz/soubor/1a-pdf.aspx
32
Podobně se vyjádřil i NSS ve svém rozsudku,90 kde se sice jednalo o daňovou věc, a stěžovatel namítal, že by se lhůta pro uplatnění fikce doručení dle § 17 odst. 4 ZEÚ měla počítat dle § 33 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů91, nicméně toto ustanovení je svým zněním § 40 odst. 1 písm. c) SŘ velmi blízké. Navíc NSS zde zmínil svou dřívější judikaturu týkající se posuzování okamžiku fikce doručení v případě SŘ, kde se i přes nedůsledné rozlišování doby a lhůty v zákoně přiklonil k interpretaci zákona pro účastníka příznivější a tedy k uplatnění obecných pravidel pro počítání času dle SŘ na lhůtu k uplatnění fikce doručení. Nicméně uvedl, že tato judikatura se vztahuje pouze na doručování poštou a nelze ji vztáhnout na doručování prostřednictvím datových schránek „neboť je zde třeba vycházet ze zásadní odlišnosti od doručování poštou, a to z neomezeného přístupu k datové schránce“. Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu i NSS se v rámci řešení této otázky zabýval rovněž tím, zda „lhůta 10 dnů“ dle § 17 odst. 4 ZEÚ je z pohledu právní teorie lhůtou nebo dobou a dospěl ke stejnému závěru, že se jedná o dobu. „Z hlediska právní teorie je ‚lhůta‘ časový interval, v němž musí být něco vykonáno, aby nastal či nenastal právním předpisem předpokládaný následek. ‚Dobou‘ se rozumí časový interval, s jehož uplynutím spojuje právo určitý následek, a to bez ohledu na to, je-li v této lhůtě něco vykonáno.“92 V odborné literatuře se však objevuje i opačný názor, tedy že se jedná o lhůtu, neboť zákon dává adresátovi 10 dnů k tomu, aby svým komisivním (vyzvednutím písemnosti respektive přihlášením do datové schránky) či omisivním (nečinností) právním úkonem vyvolal zákonem předvídané právní následky.93 Zajímavou argumentaci použil ve prospěch aplikace obecného počítání lhůt dle SŘ na lhůtu obsaženou v § 24 odst. 1 SŘ NSS ve svém rozsudku,94 kde uvedl, že nedůslednost zákonodárce v použití pojmu lhůta nelze napravovat výkladem v neprospěch účastníků, obzvláště pokud tak zákonodárce činní opakovaně. Rovněž zde zmínil, že stejného pojmosloví použil zákonodárce i v procesních předpisech týkajících se soudního řízení – příkladem je ustanovení § 49 odst. 4 OSŘ, které upravuje lhůtu 90
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 5 Afs 76/2012-28. Které zní „Lhůta stanovená dobou kratší než jeden den se počítá od okamžiku, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek běhu lhůty.“ 92 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, sp. zn. 9 As 55/2009-45. 93 STANISLAV, Antonín. Zamyšlení nad během času při doručování písemností dle občanského soudního řádu. Právní rozhledy. 2014, roč. 22, č. 2, s. 60-61. 94 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, sp. zn. 9 As 55/2009-45. 91
33
10 dní pro vyzvednutí písemnosti, a která se počítá dle pravidel pro počítání ostatních lhůt obsažených v § 55 a následujícím OSŘ. K aplikaci obecné úpravy počítání lhůt dle OSŘ rovněž na lhůtu obsaženou v § 17 odst. 4 ZEÚ se přiklonil ve svém rozhodnutí Krajský soud v Ostravě95 a stejně ustanovení § 57 odst. 2 OSŘ při počítání desetidenní lhůty pro uplatnění fikce doručení do datové schránky použil i Ústavní soud.96 S vyloučením použití ustanovení upravujících počítání času v SŘ na lhůtu uvedenou v § 17 odst. 4 ZEÚ, založeným pouze na odlišnosti datových schránek spočívající v možnosti neomezeného přístupu oproti doručování poštou, se neztotožňuji. Přístup do datové schránky závisí na přístupu k internetu a domnívám se, že ne každý držitel datové schránky musí mít nutně 24hodinový přístup k internetu, někdo například může přistupovat k internetu pouze ze zaměstnání. Dalším omezením přístupu k datovým schránkám jsou odstávky informačního systému datových schránek, které jsou plánovány na víkendy.97 Domnívám se, že pokud zákonodárce v § 17 odst. 4 ZEÚ opětovně použil termínu „lhůta“ a nikoli doba a zároveň v tomto předpise nestanovil žádná pravidla pro počítání času, přičemž soudy u obdobných lhůt v jiných předpisech dříve přisvědčily aplikaci obecných ustanovení o počítání času, účastník řízení legitimně očekává, že se budou uplatňovat i v tomto případě. Dle mého názoru uvedený argument o zásadní odlišnosti doručování skrze datové schránky nemůže dostatečně odůvodnit zásah do principu jednoty a bezrozpornosti aplikace právního řádu, kterým zvolený výklad zákona dozajista je.
95
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 7. 2013, sp. zn. 11 Co 393/2013-270. Usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 2010, sp. zn. I. ÚS 3154/09. 97 Harmonogram plánovaných odstávek ISDS, které probíhají vždy od soboty 12:30 do neděle do 15:00 hodin, nalezneme zde: http://www.datoveschranky.info/cz/dulezite-informace/harmonogram-odstavekid34585/. 96
34
5 Provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datových schránek 5.1 Dle ZEÚ Provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky je upraveno v § 18 ZEÚ, který má pouhé dva odstavce. Jedná se o úpravu velmi stručnou, a jak se v praxi ukázalo ne zcela dostačující. Dle odstavce prvního mohou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby provádět úkony vůči orgánu veřejné moci prostřednictvím datové schránky, mají-li svou datovou schránku zpřístupněnu a umožňuje-li to povaha tohoto úkonu.98 Na rozdíl od orgánů veřejné moci, které musí doručovat prostřednictvím datové schránky vždy až na stanovené výjimky, osoby provádějící úkony vůči orgánům veřejné moci, i když mají zřízenu a zpřístupněnu datovou schránku, si mohou způsob doručení svého podání vůči orgánu veřejné moci zvolit. Jediné, co musí, je přijímat dokumenty od orgánů veřejné moci, respektive počítat s tím, že v případě, že si svou datovou schránku nebudou kontrolovat, může jim být doručeno fikcí. Odstavec druhý upravuje fikci podpisu, tedy stanoví, že úkon učiněný prostřednictvím datové schránky osobou oprávněnou nebo osobou pověřenou, pokud k tomu byla pověřena, má stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný. Fikce podpisu se však neuplatní, je-li jiným právním předpisem či vnitřním předpisem požadován společný úkon více osob.99 Otázka, která zde vyvstává a kterou se budu zabývat dále, je, za jakých podmínek se uplatní fikce podpisu a kdy je naopak nutno k datové zprávě připojit uznávaný elektronický podpis. Jak bylo rozebráno výše, u doručování dokumentů orgánů veřejné moci prostřednictvím datové schránky obsahuje ZEÚ poměrně obsáhlou úpravu okamžiku doručení, v případě provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky však podobná úprava zcela absentuje. Toto se ukázalo v praxi jako problém, kterým se budu podrobněji zabývat dále.
98 99
§ 18 odst. 1 ZEÚ. § 18 odst. 2 ZEÚ.
35
5.2 Dle SŘ Úprava činění podání je obsažena v § 37 odst. 4 SŘ. Podle něj je možné činit podání písemně, ústně do protokolu či v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Rovněž je zde stanovena možnost činit podání pomocí jiných technických prostředků – dálnopisem, telefaxem nebo prostřednictvím veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu, ale to pouze za podmínky, že takto učiněné podání bude do 5 dnů potvrzeno či doplněno jedním z prvních třech uvedených způsobů. SŘ v tomto případě nereflektuje úpravu podávání dle ZEÚ. Na rozdíl od výše uvedeného § 19 SŘ, který byl novelizován a úprava doručování odpovídá pravidlům obsaženým v ZEÚ, v případě úpravy činění podání tak zákonodárce neučinil a toto ustanovení zatím zůstává v původním znění. Mohlo by se zdát, že pod slova zákona „prostřednictvím veřejné datové sítě“ je možno subsumovat i činění podání skrze datové schránky, nicméně mám za to, že tento výklad je nutno odmítnout. Spíše tím bude myšleno činění podání prostřednictvím emailu i vzhledem k tomu, že toto ustanovení existovalo ve SŘ dávno před tím, než ZEÚ vůbec existoval. Nezbývá tedy než aplikovat přednostně pravidla pro provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci obsažená v ZEÚ jako úpravu speciální. Pro přehlednost by bylo vhodné, aby toto ustanovení bylo novelizováno.
5.3 Problematické otázky 5.3.1 Fikce podpisu Jednoznačná identifikace osoby při provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky je zajištěna samotným přihlášením do informačního systému datových schránek. K datové zprávě tak již nemusí být připojen uznávaný elektronický podpis. Vyloučení nutnosti použití uznávaného elektronického podpisu bylo úmyslem zákonodárce, jak je patrno i z důvodové zprávy k ZEÚ. Nicméně uvedené neplatí vždy a v následujících odstavcích se budu zabývat tím, za jakých podmínek se uplatní fikce podpisu a kdy je naopak nutno k datové zprávě připojit uznávaný elektronický podpis. Fikce podpisu je v ZEÚ vymezena následovně: „Úkon učiněný osobou uvedenou v § 8 odst. 1 až 4 nebo pověřenou osobou, pokud k tomu byla pověřena, prostřednictvím datové schránky má stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, ledaže jiný
36
právní předpis nebo vnitřní předpis požaduje společný úkon více z uvedených osob.“100 Zde je třeba si odpovědět na otázku, kým „učiněný písemně a podepsaný“. V praxi se vyskytují dva možné výklady, přičemž prvním je fikce podpisu držitele datové schránky a druhým fikce podpisu ve vztahu k oprávněné či pověřené osobě.101 První možný výklad je výkladem zjednodušujícím. „Za tímto názorem stojí myšlenka, že držitel datové schránky je plně zodpovědný za vše, co se v jeho datové schránce děje. Proto není podstatné, kdo konkrétně v datové schránce operoval, zda podání odeslala osoba oprávněná či pověřená – neboť to každopádně musela být osoba s oprávněním ‚Posílat zprávy‘.“ Tento výklad je neudržitelný a vede např. i k závěru o existenci (fiktivního) podpisu právnické osoby.102 Při použití druhého nastíněného výkladu, který považuji za správný, je vždy nutno zkoumat, zda zprávu odeslala osoba oprávněná či osoba pověřená. U úkonu činěného přímo osobou oprávněnou se uplatní fikce podpisu bez dalšího. V případě, že úkon činí osoba pověřená, musí doložit pověření k provedení příslušného úkonu. Jedná se tak o pověření „dvojí“ – k přístupu do datové schránky a provedení konkrétního úkonu. Pokud bude osobou pověřenou k přístupu do datové schránky administrativní pracovnice, která pouze obsluhuje datovou schránku a nemá k činění příslušného úkonu oprávnění, musí být úkon opatřen uznávaným elektronickým podpisem osoby, která k tomuto oprávněna je.103 K druhému výkladu se přiklonil i NSS, když ve svém rozsudku104 uvedl, že je třeba u úkonů činěných vůči orgánu veřejné moci rozlišovat, zda jej učinila osoba oprávněná nebo osoba pověřená, přičemž fikce písemného a podepsaného úkonu se uplatní, pokud není v konkrétním případě třeba společného úkonu více osob a úkon učinila osoba oprávněná nebo osoba pověřená doložila-li své pověření. Jediným případem, kdy je nutno k datové zprávě připojit uznávaný elektronický podpis a na který současně výslovně pamatuje ZEÚ, je společný úkon více osob. Dále bude nutno opatřit uznávaným elektronickým podpisem podání, jestliže je činěno skrze cizí datovou schránku, kdy je držitel datové schránky odlišný od osoby, která podání
100
§ 18 odst. 2 ZEÚ. PETERKA, Jiří a Jan PODANÝ. Problematika podání k soudu prostřednictvím datové schránky. Bulletin advokacie. Praha: Česká advokátní komora v Praze, 2013, roč. 2013, 1-2, s. 31. 102 Tamtéž. 103 Datové schránky a činnost správních orgánů [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 29. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/datove-schranky-a-cinnost-spravnich-organu-pdf68503.aspx 104 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, sp. zn. 8 As 89/2011-31. 101
37
činí.105 Tato situace je však poněkud nestandardní, neboť se předpokládá, že z datové schránky bude podání činěno pouze jménem jejího držitele, čemuž odpovídá i úprava fikce podpisu v ZEÚ. Ztotožňuji se s názory autorů J. Podaného a J. Peterky106, že nelze způsob činění podání skrze datovou schránku nadřazovat obsahu podání a vždy je třeba zkoumat podání z hlediska jeho obsahu a stejně tak je nutno upřednostnit uznávaný elektronický podpis, pokud je jím podání opatřeno před uplatněním fikce podpisu dle ZEÚ. Oproti uvedeným autorům se však nedomnívám, že negativa fikce podpisu u datových schránek, spočívající především v některých výkladových a praktických problémech107, jsou natolik zásadní, že by bylo vhodné fikci podpisu ze ZEÚ zcela vypustit. Naopak si myslím, že uplatnění fikce podpisu a tedy možnost činit podání bez použití uznávaného elektronického podpisu je velkým pozitivem datových schránek, který činí tento komunikační nástroj přístupným mnohem většímu okruhu osob. Na Slovensku je od 1. listopadu 2013 účinný zákon,108 který zavádí elektronické schránky, jež jsou výrazně inspirovány českou právní úpravou datových schránek. Nejvýraznějších rozdílem elektronických schránek oproti datovým schránkám je právě povinnost využívat při komunikaci skrze elektronické schránky zaručený elektronický podpis. Tuto skutečnost hodnotí negativně M. Dufala ve svém příspěvku, kde uvádí: „Pre občanov je táto skutočnosť veľmi demotivujúca, keďže s použitím zaručeného elektronického podpisu sú spojené relatívne vysoké náklady a pre občana, ktoré ročne uskutoční len niekoľko podaní, je to ekonomicky nevýhodné.“ 109 Kritický postoj k tomuto zaujala též S. Sopúchová, když uvedla, že institut fikce podpisu je pro občany a podnikatele výhodnější, a že je možné předpokládat, že z důvodu nutnosti používání zaručeného elektronického podpisu při komunikaci prostřednictvím elektronické
105
Datové schránky a činnost správních orgánů. [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 29. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/datove-schranky-a-cinnost-spravnich-organu-pdf68503.aspx 106 PETERKA, Jiří a Jan PODANÝ. Problematika podání k soudu prostřednictvím datové schránky. Bulletin advokacie. Praha: Česká advokátní komora v Praze, 2013, roč. 2013, 1-2, s. 34. 107 Kdy příkladem praktického problému je, že v případě dokumentu bez elektronického podpisu, je nutno pro zachování jednoznačné identifikace odesílatele, přeposílat celou datovou zprávu s příponou zfo. 108 Zákon č. 305/2013 Z. z., o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente). 109 DUFALA, Martin. Elektronizácia verejnej správy – cesta k efektívnejšej verejnej správe. In: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2013: Kontrola rozhodovacích procesov vo verejnej správe ako prostriedok hospodárskej efektívnosti verejnej správy. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2013, s. 28.
38
schránky nebudou občané možnosti elektronické komunikace využívat.110 Uvedené potvrzuje mou domněnku, že fikci podpisu, i přes některé výkladové problémy, je nutno vnímat pozitivně. 5.3.2 Okamžik učinění podání vůči orgánu veřejné moci Okamžik, kterým je učiněno podání vůči orgánu veřejné moci, ZEÚ nijak neupravuje. V praxi tedy bylo potřeba se s touto mezerou v zákoně vypořádat a nabízely se celkem tři možná řešení. Prvním a asi nejméně pravděpodobným bylo analogické použití pravidel pro doručování orgánů veřejné moci obsažených v § 17 odst. 3, 4 ZEÚ, dále ztotožnění okamžiku, kterým je podání vůči orgánu veřejné moci učiněno s okamžikem dodání podání do datové schránky orgánu veřejné moci a poslední variantou bylo zachování procesní lhůty již pouhým odesláním podání do datové schránky orgánu veřejné moci. Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu se s touto otázkou vypořádal ve svém závěru111 následovně: „Podání fyzické osoby, podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby vůči správnímu orgánu (orgánu veřejné moci) prostřednictvím datové schránky je učiněno okamžikem dodání do datové schránky orgánu veřejné moci.“ Současně poradní sbor uvedl, že § 17 ZEÚ se v tomto případě nepoužije. Poslední variantou, kterou jsem uvedla výše, se vůbec nezabýval. Poradní sbor vyšel při posuzování této otázky z § 37 odst. 6 SŘ.112 V odůvodnění argumentoval především systematikou ZEÚ, kdy jeho § 17 upravuje pouze doručování dokumentů orgánů veřejné moci prostřednictvím datové schránky a nikoli provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky, které je upraveno v § 18, dále pak tím, že má-li orgán veřejné moci podání objektivně dostupné ve své datové schránce, nelze připustit, aby vlastním jednáním mohl ovlivňovat okamžik, kdy je vůči němu podání učiněno, rovněž provedl srovnání s podáváním skrze elektronické podatelny a v neposlední řadě zmínil princip ochrany zájmů účastníků, princip veřejné správy jako služby veřejnosti a princip rychlosti řízení.
110
SOPÚCHOVÁ, Soňa. Teória a prax elektronických podání. In: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2013: Kontrola rozhodovacích procesov vo verejnej správe ako prostriedok hospodárskej efektívnosti verejnej správy. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2013, s. 186-187. 111 Závěr č. 84 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2009 [cit. 30. 5. 2014]. Dostupné z www.mvcr.cz/soubor/zaver-84pdf.aspx 112 Který zní: „Podání se činí u správního orgánu, který je věcně a místně příslušný. Podání je učiněno dnem, kdy tomuto orgánu došlo.“
39
K obdobnému závěru dospěl i NSS ve svém usnesení,113 v jehož odůvodnění se vypořádal se všemi třemi možnostmi. Jako první vyloučil možnost použití pravidel stanovených v § 17 ZEÚ, neboť tato dopadají pouze na dokumenty odesílané orgánem veřejné moci. Protože se jednalo o podání činěné skrze datovou schránku, jehož včasnost byla posuzována na základě lhůty stanovené v SŘS, dospěl soud k nutnosti použití obecných ustanovení o běhu lhůt zakotvených v § 40 tohoto zákona, především v odstavci čtvrtém, který zní: „Lhůta je zachována, bylo-li podání v poslední den lhůty předáno soudu nebo jemu zasláno prostřednictvím držitele poštovní licence, popřípadě zvláštní poštovní licence anebo předáno orgánu, který má povinnost je doručit, nestanoví-li tento zákon jinak.“ NSS se dále zabýval tím, zda není podstatný již okamžik odeslání podání z datové schránky odesílatele, přičemž tuto úvahu podpořil odkazem na § 14 odst. 3 písm. d) ZEÚ, dle kterého je v informačním systému datových schránek evidován datum odeslání dokumentu či provedení úkonu z datové schránky a to včetně časového údaje s přesností na sekundy. Následně však tento výklad odmítl, a to především z toho důvodu, že informační systém datových schránek nelze ztotožnit s žádným z doručujících subjektů, uvedených v § 40 odst. 4 SŘS, nýbrž tento je pouze technickým prostředkem podobně jako elektronické podatelny. Na tomto podle NSS nic nemění ani skutečnost, že provozovatelem informačního systému datových schránek je držitel poštovní licence. Za rozhodující označil skutečnost, že v případě doručování prostřednictvím uvedených subjektů odesílatel zprávu předává třetímu subjektu, který je na základě uzavřené smlouvy povinen ji doručit adresátovi, zatímco informační systém datových schránek obsluhuje sám odesílatel. Dále NSS odkázal na svou ustálenou judikaturu vztahující se k elektronickým podatelnám a za jediný možný označil výklad, kdy podání musí být poslední den lhůty předáno soudu, což u datových schránek znamená dodáno do datové schránky soudu (tedy dostupné v datové schránce soudu). Na uvedené rozhodnutí navázal Ústavní soud, když ve svém nálezu114 judikoval, že skutečnosti o tom, kdy bylo soudu podání dodáno, jsou dle § 14 ZEÚ obsaženy v informačním systému datových schránek a jsou soudům plně dostupné a jedná se tak o skutečnosti známé soudu z jeho činnosti a tím pádem je není nutno dokazovat. S uvedeným rozhodnutím Ústavního soudu nelze než souhlasit, oproti tomu výklad přijatý poradním sborem ministra vnitra ke správnímu řádu a NSS je diskutabilní. Problematické je především přirovnání datových schránek k e-mailové 113 114
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, sp. zn. 9 Afs 28/2010-79. Nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 3518/11.
40
komunikaci, neboť zde jsou zásadní rozdíly. U e-mailové komunikace není garantováno doručení, zatímco v případě datových schránek toto garantováno je, respektive by být mělo. Účastníci řízení mají zákonné právo komunikovat s orgánem veřejné moci prostřednictvím datové schránky a tomuto jejich právu musí odpovídat rovněž povinnost státu zajistit, aby jejich podání bylo doručeno.115 Jak poukázal Mates ve svém článku v reakci na zmíněný judikát NSS: „Tím ovšem vzniká faktická nerovnost, protože pokud bude podání v listinné podobě učiněno v krajním případě na poště ve 23.59.59 hod., bude procesní lhůta zachována, ale úkon prostřednictvím datové schránky ve stejném okamžiku bude považován za opožděný, protože příjemci musí přijít až druhý den.“116 Podobně jako v případě nepoužití obecných pravidel pro počítání času na lhůtu pro uplatnění fikce doručení dle ZEÚ, jak bylo rozebráno výše, se i v tomto případě jedná o výklad, který znevýhodňuje použití datových schránek oproti listinnému doručování. Domnívám se, že obzvláště v tomto případě se jedná o disparitu poměrně zásadní a pokud ji nelze překlenout výkladem, je zde nutností, aby zasáhl zákonodárce novelou. Na druhou stranu je nutno poznamenat, že v praxi toto bude problémem až v případě, kdy datová zpráva nebude dodána v řádu sekund, ale např. v řádu hodin či dní.
115
SVOBODA, Karel. Datové schránky v aktuální judikatuře českých soudů. Právní fórum. 2012, roč. 9, č. 4, příloha Datové schránky, s. 39. 116 MATES, Pavel. Doručování do datových schránek. Právní rozhledy. 2013, roč. 21, č. 13-14, s. 484.
41
6 Využívání datových schránek 6.1 Ekonomické aspekty datových schránek Náklady na provoz informačního systému datových schránek jsou hrazeny státem ze státního rozpočtu z prostředků vyčleněných dle návrhu Ministerstva vnitra pro stanovený účel z kapitoly všeobecná pokladní správa.117 Finanční úspora měla být jedním z pozitivních přínosů datových schránek a tím, zda tuto skutečně přinesly, se zabýval i Nejvyšší kontrolní úřad. Tento ve svém kontrolním závěru konstatoval, že vzhledem k tomu, že Ministerstvo vnitra se sledováním nákladů a úspor spojených se zavedením a provozem datových schránek nezabývalo a tím pádem ani nepředložilo příslušné podklady, nelze určit, zda zavedení informačního systému datových schránek nějaké úspory skutečně přineslo. Nejvyšší kontrolní úřad Ministerstvu vnitra vytkl mimo jiné rovněž to, že náklady na užívání datových schránek exekutory a notáři jsou hrazeny z prostředků státního rozpočtu.118 V letech 2009 – 2012 platil stát České poště, s. p. za provoz datových schránek v závislosti na počtu odeslaných datových zpráv. Průměrnou cenu za jednu datovou zprávu zobrazuje tabulka níže. Od roku 2013 platí paušální odměnu ve výši 500 mil. bez DPH za rok.119 Tabulka č. 1: Průměrné náklady na transakci v jednotlivých letech (v Kč vč. DPH)120 Rok 2009 2010 2011 2012 CELKEM
Celkové náklady na provoz systému DS 205 930 629,78 988 693 089,60 926 084 104,40 803 681 921,00 2 924 389 744,78
Počet transakcí (v daném roce) 2 623 336 27 550 696 34 920 869 45 425 041 110 519 942
Průměrná cena za transakci 78,50 35,89 26,52 17,69 26,46
Ministerstvo vnitra v reakci na zmíněný závěr Nejvyššího kontrolního úřadu uvedlo, že projekt datových schránek považuje za „úspěšný, hojně využívaný a velmi efektivní“ a že při paušální úhradě ve výši 500 mil. Kč a předpokládaném počtu 117
§ 14 odst. 2 ZEÚ. Podrobná informace z ukončené kontrolní akce č. 12/36: Peněžní prostředky použité na pořízení a provoz systému datových schránek [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2013 [cit. 4. 6. 2014]. Dostupné z: http://nku.cz/assets/media/informace-12-36.pdf 119 Tamtéž. 120 Tamtéž. 118
42
50 milionů odeslaných datových zpráv v roce 2013 bude cena jedné datové zprávy 10 Kč bez DPH, přičemž cena jednoho doporučeného dopisu činí 29 Kč.121 Odhadovaných 50 miliónů zpráv bylo překročeno a celkem bylo v roce 2013 odesláno 55 022 679 datových zpráv,122 cena jedné datové zprávy v roce 2013 tak byla jen něco málo přes 9 Kč bez DPH. Ekonomickým dopadem datových schránek se zabývaly rovněž ICT UNIE o.s. a CEVRO Institut, o.p.s. Tyto subjekty vypracovaly socio-ekonomickou studii o datových schránkách, dle které měl být ekonomický přínos datových schránek za období od 2009 do 2013 celkem 3,5 mld. Kč. Uvedená částka zahrnuje celkový ekonomický přínos pro stát, právnické osoby, podnikající fyzické osoby i fyzické osoby po zahrnutí úspor poštovného, materiálu a času. Jedinými zohledněnými výdaji je částka vynaložená státem na zavedení a provoz informačního systému datových schránek.123 Tento odhad je velmi optimistický, nicméně ve studii nebyly zohledněny další související náklady jako například náklady na software pro práci s datovými schránkami, školení uživatelů či náklady na trvalé uchování datových zpráv apod.
6.2 Statistika informačního systému datových schránek Ke dni 14. 5. 2014 bylo zřízeno celkem 589 880 datových schránek, z čehož 92 % bylo zpřístupněných. Největší část (80 %) zpřístupněných datových schránek tvoří datové schránky právnických osob v počtu 434 178, následují datové schránky podnikajících fyzických osob v počtu 58 322 a datové schránky fyzických osob v počtu 42 469. Datových schránek orgánů veřejné moci bylo k uvedenému datu zpřístupněno celkem 8 354.124 Podrobnější údaje viz tabulka níže.
121
Datové schránky přinesly zrychlení a zlevnění komunikace. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 23. 9. 2013 [cit. 9. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/datove-schranky-prinesly-zrychleni-a-zlevneni-komunikace.aspx 122 Datové schránky: socio-ekonomická studie 2014 [online]. ICT UNIE o.s. a CEVRO Institut, o.p.s., 2014, s. 28 [cit. 9. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.ictu.cz/fileadmin/docs/Akce_Spis/TEXTOVE_DOKUMENTY/2014/ICTU-brozuraISDSstudie-nahled.pdf 123 Tamtéž, s. 40. 124 Informace poskytnuté Ministerstvem vnitra dne 14. 5. 2014 na základě žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů vedené pod č.j. MV-64517-2/VEG-2014.
43
Tabulka č. 2: Statistika zřízených a zpřístupněných datových schránek125 Počet ze zákona zřízených datových schránek pro
Počet na žádost zřízených datových schránek pro Celkem zřízených datových schránek
Počet zpřístupněných datových schránek
Podíl zpřístupněných datových schránek
orgány veřejné moci právnické osoby dle § 5 odst. 1 ZEÚ podnikající fyzické osoby celkem fyzické osoby podnikající fyzické osoby orgány veřejné moci právnické osoby celkem
8 159 459 262 19 201 486 622 48 298 47 523 777 6 660 103 258
1,68 % 94,38 % 3,95 % 100,00 % 46,77 % 46,02 % 0,75 % 6,45 % 100,00 %
ze zákona i na žádost
589 880
100,00 %
fyzické osoby podnikající fyzické osoby orgány veřejné moci právnické osoby celkem na celkovém počtu zřízených datových schránek
42 469 58 322 8 354 434 178 543 323
7,82 % 10,73 % 1,54 % 79,91 % 100,00 %
543 323
92,11%
Celkem bylo k datu 14. 5. 2014 v informačním systému datových schránek přeneseno 191 973 899 datových zpráv. Většinu zpráv (přes 86 %) odeslaly orgány veřejné moci. Pouze exekutoři odeslali více než třetinu z celkového počtu přenesených datových zpráv, jsou tedy velmi aktivními uživateli datových schránek. Úspěšnost doručení přihlášením je velmi vysoká a k uvedenému datu činila 97,25 %.126 Podrobněji viz tabulka níže. Tabulka č. 3: Statistika odeslaných, dodaných a doručených datových zpráv127
Počet datových zpráv odeslaných z datové schránky (§ 17 - § 18 ZEÚ)
fyzické osoby podnikající fyzické osoby advokáti daňoví poradci insolvenční správci orgány veřejné moci notáři exekutoři právnické osoby celkem
347 194 982 942 1 768 672 200 405 391 429 98 064 982 2 506 555 65 933 080 21 778 640 191 973 899
0,18 % 0,51 % 0,92 % 0,10 % 0,20 % 51,08 % 1,31 % 34,34 % 11,34 % 100,00 %
125
Informace poskytnuté Ministerstvem vnitra dne 14. 5. 2014 na základě žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů vedené pod č.j. MV-64517-2/VEG-2014. 126 Tamtéž. 127 Tamtéž.
44
Poštovní datové zprávy (§ 18a ZEÚ) Celkem odeslaných datových zpráv
§ 17, § 18, § 18a ZEÚ
dodáno doručeno fikcí Počet dodaných a doručených datových doručeno přihlášením zpráv doručeno celkem přihlášením + fikcí nedoručitelné
62 010
0,03 %
192 035 909
100,00 %
192 035 909
100,00 % 2,74 % 97,25 % 99,99 % 0,01 %
5 270 419 186 746 567 192 016 986 18 923
6.3 Přínosy datových schránek Hlavními přínosy datových schránek z hlediska orgánů veřejné moci jsou bezesporu větší rychlost a efektivita doručování, větší transparentnost a možnost kontroly komunikace orgánů veřejné moci a nastartování procesu elektronizace veřejné správy.128 Zavedení datových schránek mělo přispět k přiblížení veřejné správy občanům. Datové schránky jako nástroj ke komunikaci s orgány veřejné moci přinášejí jejich držitelům spoustu výhod. Při činění úkonu vůči správnímu orgánu prostřednictvím datové schránky není občan vázán na úřední hodiny správního orgánu, ani na otvírací dobu pošty či kontaktního místa veřejné správy. Úkon vůči správnímu orgánu může učinit v jakoukoli denní či noční dobu z domu či ze zaměstnání a šetří tak čas i peníze. Datová zpráva je správnímu orgánu doručena prakticky ihned a zdarma. Informace o doručení datové zprávy jsou v řádu sekund dostupné v informačním systému datových schránek a občan tak má jistotu, že jeho podání správní orgán obdržel. Rovněž při vyzvedávání dokumentu zaslaného správním orgánem nemusí občan běžet z práce na poštu, ale do datové schránky se přihlásí v podstatě odkudkoli a kdykoli. Další výhodou je, že některé služby poskytované veřejnou správou, které jsou jinak zpoplatněny a je nutno si o ně zažádat, jsou občanovi, který má zpřístupněnu svou datovou schránku, poskytovány zdarma a automaticky, tj. bez nutnosti podat žádost. Příkladem může být zasílání záznamu o využívání údajů v základním registru za uplynulý kalendářní rok, o kterém jsem se zmiňovala v kapitole první. Další kategorií jsou služby, které jsou poskytovány pouze držitelům datových schránek, kdy příkladem je rovněž již zmiňovaný CzechPOINT@home, i když tento v jeho současné podobě 128
Datové schránky: socio-ekonomická studie 2014 [online]. ICT UNIE o.s. a CEVRO Institut, o.p.s., 2014, s. 40 [cit. 9. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.ictu.cz/fileadmin/docs/Akce_Spis/TEXTOVE_DOKUMENTY/2014/ICTU-brozuraISDSstudie-nahled.pdf
45
využijí spíše právnické osoby než jednotlivci. Jiným příkladem může být služba poskytovaná Ministerstvem vnitra spočívající v zaslání vyrozumění držiteli cestovního dokladu o skončení jeho platnosti 60 dní před jejím vypršením, pouze však v případě, že má zpřístupněnu datovou schránku.129 Datová schránka rovněž usnadní podání žádostí o voličský průkaz a i zde šetří čas i peníze.130 Dle údajů Českého statistického úřadu v roce 2013 z kategorie osob starších 16 let využívalo internet ve vztahu k veřejné správě za účelem vyhledání informací 26 % (tj. 2,2 mil. jednotlivců), ke komunikaci skrze e-mail a stahování formulářů 12 % a k online vyplnění a odeslání formuláře pouze 7 % osob z uvedené kategorie.131 Využíváním datových schránek se v této kategorii Český statistický úřad vůbec nezabýval. Vzhledem k počtu zpřístupněných datových schránek, který je uveden výše, je však zřejmé, že procento fyzických a podnikajících fyzických osob komunikujících s veřejnou správou prostřednictvím datových schránek je zanedbatelné. Oproti tomu u podniků, kde jsou k dispozici údaje o využívání internetu ve vztahu k veřejné správě k roku 2012, je statistika o mnoho příznivější – 92 % podniků vyhledávalo potřebné informace, 90 % si stáhlo formulář z webu veřejné správy a 81 % tento formulář i vyplnilo a odeslalo online. U podniků bylo do šetření zahrnuto i využívání datových schránek v komunikaci se správními orgány s výsledkem 64 % a využívání elektronického podpisu s 35 %.132 Důvodem poměrně vysokého procenta podniků komunikujících se správním orgánem skrze datové schránky je s velkou pravděpodobností fakt, že je jim na rozdíl od fyzických osob zřizována datová schránka ze zákona. Jak z uvedené statistiky informačního systému datových schránek, tak z šetření Českého statistického úřadu je zřejmé, že fyzické osoby využívají datových schránek minimálně, a to i přes jejich nesporné výhody. Důvodem může být nedůvěra či strach z nových postupů oproti těm starým a osvědčeným, neinformovanost, ale také určitá vypočítavost, jelikož datové schránky značně ztěžují možnost činit případné obstrukce. Problémem je také archivace elektronických dokumentů, která není uspokojivě vyřešena a cenová náročnost autorizované konverze na žádost. 129
§ 28 odst. 5 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů. Viz např. § 26a odst. 2 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 131 SKARLANDTOVÁ, Eva. Je on-line komunikace s veřejnou správou rozšířená? Deník veřejné správy [online]. Publikováno 4. 4. 2014 [cit. 11. 6. 2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6642129&ht=datov%E9+schr%E1nky 132 Tamtéž. 130
46
7 Budoucnost e-governmentu Domnívám se, že datové schránky jsou efektivním a čím dál více využívaným komunikačním nástrojem s velkým potenciálem do budoucna, který však stále trpí poměrně mnoha nedostatky, způsobenými především mezerovitou právní úpravou. Na nutnost novelizace ZEÚ v případě určení okamžiku učinění podání vůči orgánu veřejné moci upozornil Ministerstvo vnitra i Ústavní soud ve svém usnesení.133 Myslím si, že v tomto a podobných případech, kdy se právní úprava ukáže v praxi jako nedostatečná by měl být zákonodárce schopen reagovat podstatně flexibilněji. Za důležité považuji nejen fyzické osoby a podnikající fyzické osoby k využívání služeb e-governmentu pozitivně motivovat, a to především v duchu zásady veřejné správy jako služby veřejnosti a klientského přístupu. Nikoli jim toto ukládat jako povinnost, jak se snaží činit Česká správa sociálního zabezpečení. Příkladem takové pozitivní motivace je např. sleva ze správního poplatku, která už v podstatě v některých výše popsaných případech funguje. Pozitivní dopad by mohlo mít snížení výše správního poplatku za autorizovanou konverzi dokumentů. Poměrně velké procento lidí hledá informace na internetových stránkách veřejné správy. Proto mám za to, že by bylo velmi vhodné, kdyby jednotlivé správní orgány na svých internetových stránkách upozorňovaly například na možnost odeslat podání prostřednictvím datové schránky a výhody, které to přináší a zároveň poskytovaly formuláře v takovém formátu, aby je bylo možno jednoduše elektronicky vyplnit a odeslat.134 V kapitole první v rámci portálu veřejné správy jsem upozornila na seznam autorizovaných inteligentních formulářů. Domnívám se, že rozšiřování nabídky inteligentních formulářů může podstatným způsobem napomoci k růstu využívání elektronické komunikace vůči orgánům veřejné moci. Toto je v souladu s cílem prezentovaným v dokumentu Strategický rámec rozvoje veřejné správy a eGovernmentu
133
Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. II. ÚS 4717/12. Formulář ve formátu pdf, kde nejsou povoleny úpravy a který je nutno vytisknout a až následně vyplnit je pro tyto účely zcela nevhodný. 134
47
2014+, dle kterého by do roku 2020 mělo být možno celých 85 % všech podání vůči veřejné správě činit elektronicky.135
135
Vnitro předkládá „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu 2014+“. eGov.cz: Nezávislý informační portál [online]. Publikováno 20. 2. 2014 [cit. 15. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.egov.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=1008:vnitro-pedklada-strategickyramec-rozvoje-egovernmentu-2014&catid=2:komentaraapostrehy&Itemid=4
48
Závěr Tato diplomová práce se zabývala institutem datových schránek jako prostředkem komunikace s orgány veřejné moci z pohledu správního práva. Jejím cílem bylo vymezit datové schránky jako součást e-governmentu, provést analýzu problematických otázek spojených s jejich používáním, zhodnotit, jak jsou v praxi využívány a zamyslet se nad tím, jak dál v oblasti e-governmentu a elektronizace. Datové schránky jsou bezesporu významnou součástí e-governmentu v České republice a velkou měrou přispívají k naplňování jeho cílů, urychlují a zlevňují komunikaci jak mezi orgány veřejné moci navzájem, tak i ve vztahu k účastníkům řízení. K tomu, aby se tato jejich pozitiva projevila ještě ve větší míře, je třeba řešit problémy, kterými je jejich využívání provázeno a usilovat o to, aby byly využívány co nejvíce. Právní úprava datových schránek obsažená v ZEÚ není zcela dostatečná. Problémy vzniklé v důsledku mezerovité právní úpravy i další problémy, které v praxi vyvstaly, jsem podrobila analýze, při které jsem využila především závěrů poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a rozhodnutí NSS. Prvním řešeným problémem byly důsledky nerespektování povinnosti orgánu veřejné moci doručovat do zpřístupněné datové schránky osoby. Zde jak poradní sbor, tak NSS dospěly k závěru, že v takovém případě nelze uplatnit fikci doručení, ale zároveň je nutno akcentovat materiální funkci doručení a v případě, že si adresát písemnost převezme při pokusu o doručení nebo si ji vyzvedne v úložní lhůtě, účinky doručení nastanou. Do jisté míry problematické se v tomto případě jeví pozdější rozhodnutí NSS,136 kde se NSS částečně odchyluje od své dřívějšího rozhodovací praxe. Domnívám se, že toto rozhodnutí, nejen z toho důvodu, že věc nebyla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu NSS, však nemělo změnit směr, jakým se judikatura NSS ohledně tohoto problému vyvíjela, ale pouze trpí nedostatečným odůvodněním. Druhým rozebraným problémem byla aplikace obecné úpravy pro počítání času obsažené v § 40 odst. 1 písm. c) SŘ na desetidenní lhůtu pro uplatnění fikce doručení dle § 17 odst. 4 ZEÚ. Přičemž poradní sbor i NSS dospěly ke stejnému závěru, že se v tomto případě obecná úprava pro počítání času nepoužije. Hlavním argumentem pro tento závěr byla zásadní odlišnost doručování prostřednictvím datových schránek oproti 136
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. 7 Afs 73/2012-35.
49
listinnému doručování spočívající v neomezeném přístupu k datové schránce. S tímto závěrem jsem se neztotožnila a domnívám se, že uvedený argument není natolik silný, aby odůvodnil zásah principu jednoty a bezrozpornosti aplikace právního řádu. Dalším analyzovaným problémem jsou podmínky uplatnění fikce podpisu dle § 18 odst. 2 ZEÚ. V praxi se vyskytly dva možné výklady tohoto ustanovení, kterými jsou fikce podpisu držitele datové schránky a fikce podpisu ve vztahu k oprávněné či pověřené osobě. Zde jsem se přiklonila k druhé možnosti, kdy bez dalšího je možno fikci podpisu uplatňovat jen v případě, že je odesílatelem podání osoba oprávněná a zároveň je nutno upřednostnit před uplatněním fikce podpisu uznávaný elektronický podpis, je-li jím podání opatřeno. Čtvrtým problémem, kterým jsem se zabývala a jehož příčinou je mezera v ZEÚ, je okamžik učinění podání vůči orgánu veřejné moci. V tomto případě poradní sbor i NSS dospěly k závěru, že podání vůči orgánu veřejné moci je učiněno okamžikem dodání podání do jeho datové schránky. K tomuto závěru dospěly mimo jiné přirovnáním datových schránek k e-mailové komunikaci. Je však nutno poznamenat, že zásadní rozdíl datových schránek oproti e-mailové komunikaci tkví v garanci doručení. Toto by dle mého názoru měl zákonodárce promítnout do zákona, tak že podání bude učiněno nikoli okamžikem dodání do datové schránky orgánu veřejné moci, ale již v momentě odeslání z datové schránky osoby, která podání činí, do datové schránky orgánu veřejné moci. I přes uvedené problémy každým rokem roste počet přenesených datových zpráv. Počet datových schránek zřízených na žádost je však stále poměrně nízký. U fyzických osob ani u podnikajících fyzických osob počet na žádost zřízených datových schránek nedosahuje ani 50 000. Dle údajů Českého statistického úřadu přitom v roce 2013 využívalo internet ve vztahu k veřejné správě alespoň za účelem vyhledávání informací přes 26 % osob starších 16 let (tj. 2,2 milionu lidí). Důvody pro nevyužívání datových schránek mohou být různé, může to být nedůvěra v nový prostředek komunikace, neinformovanost o výhodách, které datové schránky přináší, ale také určitá vypočítavost, jelikož datové schránky značně stěžují, až znemožňují činění případných obstrukcí. Provedený rozbor využívání datových schránek a definování jejich přínosů a nedostatků mi pomohl v úvahách, kam by měl vývoj e-governmentu dále směřovat. Myslím si, že v první řadě je třeba pozornosti zákonodárce, který by měl flexibilněji reagovat na nedostatky přijaté právní úpravy, které odhalí praxe. Dále je nutno osoby 50
k využívání nových nástrojů pozitivně motivovat, např. slevou ze správního poplatku a o nových možnostech a jejich výhodách adresáty veřejné správy informovat např. prostřednictvím
internetových
stránek
jednotlivých
správních
orgánů.
V neposlední řadě je nutno neustále pracovat na vytváření nových inteligentních formulářů a všechny formuláře poskytovat alespoň v takovém formátu, aby je bylo možno snadno elektronicky vyplnit. Cílem diplomové práce bylo poskytnout komplexní pohled na datové schránky jako součást e-governmentu. Proto jsem se nezabývala některými aspekty fungování datových schránek, jako je doručování prostřednictvím datových schránek mezi soukromými subjekty.
51
Seznam použitých pramenů Monografie
MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. E-government v České republice: právní a technologické aspekty. 2. podstatně přeprac. a rozš. vyd. Praha: Leges, 2012, 464 s. ISBN 9788087576366.
VANÍČEK, Zdeněk a kol. Právní aspekty eGovernmentu v ČR. Praha: Linde, 2011, 200 s. ISBN 9788072018550.
Příspěvky ve sbornících
DUFALA, Martin. Elektronizácia verejnej správy – cesta k efektívnejšej verejnej správe. In: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2013: Kontrola rozhodovacích procesov vo verejnej správe ako prostriedok hospodárskej efektívnosti verejnej správy. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2013, s. 2429. ISBN 978-80-7160-363-4.
SOPÚCHOVÁ, Soňa. Teória a prax elektronických podání. In: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2013: Kontrola rozhodovacích procesov vo verejnej správe ako prostriedok hospodárskej efektívnosti verejnej správy. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2013, s. 183-188. ISBN 978-80-7160-363-4.
LECHNER, Tomáš. 15 let vývoje e-Governmentu v legislativě ČR. In: Sborník konference ISSS 2008 [online]. Hradec Králové: Triada, spol. s r. o., 2008, s. 198–201 [cit. 25. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2008/download/isss2008.pdf
Odborné články
KORBEL, František; PRUDÍKOVÁ, Dana. Změny v systému doručování po 1. červenci 2009. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 17, mimořádná příloha, s. 112. ISSN 1210-6410.
MATES, Pavel. E-government v české veřejné správě. Právní rozhledy. 2005, roč. 13, č. 8, s. 283-286. ISSN 1210-6410.
MATES, Pavel. Doručování do datových schránek. Právní rozhledy. 2013, roč. 21, č. 13-14, s. 482-485. ISSN 1210-6410.
MATES, Pavel; SMEJKAL, Vladimír. Zřízení datové schránky jako subjektivní právo. Právní rozhledy. 2014, roč. 22, č. 1, s. 30-32. ISSN 1210-6410.
PETERKA, Jiří a Jan PODANÝ. Problematika podání k soudu prostřednictvím datové schránky. Bulletin advokacie. Praha: Česká advokátní komora v Praze, 2013, roč. 2013, č. 1-2, s. 23-35. ISSN 1210-6348.
SMEJKAL, Vladimír. Jednotný zákon o podávání a doručování? Právní rádce: Měsíčník Hospodářských novin. Praha: Economia, 2007, roč. 15, č. 10, s 4-9. ISSN 1210-4817. 52
STANISLAV, Antonín. Zamyšlení nad během času při doručování písemností dle občanského soudního řádu. Právní rozhledy. 2014, roč. 22, č. 2, s. 59-61. ISSN 1210-6410.
SVOBODA, Karel. Datové schránky v aktuální judikatuře českých soudů. Právní fórum. 2012, roč. 9, č. 4, příloha Datové schránky, s. 36-39. ISSN 12147966.
Právní předpisy
Zákon č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 5. 2014].
Zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 5. 2014].
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 4. 2014].
Zákon č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 6. 2014].
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 6. 2014].
Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2014].
Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 11. 2013].
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2014].
Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 5. 2014].
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2014].
Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014].
Zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 11. 2013].
Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014].
Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 5. 2014]. 53
Zákon č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2014].
Zákon č. 305/2013 Z. z., o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 6. 2014].
Nařízení vlády č. 304/2001 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2014].
Nařízení vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2014].
Vyhláška č. 496/2004 Sb., o elektronických podatelnách. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2014].
Vyhláška č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání informačního systému datových schránek, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2014].
Soudní rozhodnutí
Usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 2010, sp. zn. I. ÚS 3154/09. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 5. 2014].
Nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 3518/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 31. 5. 2014].
Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. II. ÚS 4717/12. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 6. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, č.j. 1 Afs 148/2008-73. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, sp. zn. 9 As 55/200945. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 5. 2014].
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, sp. zn. 9 Afs 28/201079. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, sp. zn. 1 As 90/2010-95. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č.j. 8 As 31/2011-88. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, sp. zn. 8 As 89/201131. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 5. 2014].
54
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. 7 Afs 73/201235. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, sp. zn. 4 As 6/201328. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 6. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 5 Afs 76/2012-28. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 5. 2014].
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2013, sp. zn. 6 Ans 1/2013-66. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2014].
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 7. 2013, sp. zn. 11 Co 393/2013-270. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 5. 2014].
Závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu
Závěr č. 1/2005 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 9. 5. 2005 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2005 [cit. 26. 5. 2014]. Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/1a-pdf.aspx
Závěr č. 84 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2009 [cit. 30. 5. 2014]. Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/zaver-84-pdf.aspx
Závěr č. 86 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2009 [cit. 20. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/zaver-86-pdf.aspx
Závěr č. 93 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2010 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2010 [cit. 26. 5. 2014]. Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/zaver-93-pocitani-lhuty-podle-17-odst-4zakona-o-elektronickych-ukonech-a-autorizovane-konverzi-dokumentu-pdf.aspx
Závěr č. 132 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 2. 2014 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014 [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/132-2014-poskytovani-udaju-zinformacniho-systemu-datovych-schranek-pro-ucely-overeni-doruceni-dodatove-schranky-pdf.aspx
Internetové prameny
Co (ne)jsou základní registry. Správa základních registrů [online]. Správa základních registrů, © 2010 - 2014 [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.szrcr.cz/co-jsou-to-zakladni-registry
ČSSZ informuje: povinná elektronická komunikace v roce 2014. Česká správa sociálního zabezpečení [online]. Česká správa sociálního zabezpečení, 4. 12. 2013 [cit. 2. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.cssz.cz/cz/ocssz/informace/media/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2013/2013-12-04-csszinformuje-povinna-elektronicka-komunikace-v-roce-2014.htm 55
Datové schránky a činnost správních orgánů [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, 2012 [cit. 29. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/datove-schranky-a-cinnost-spravnich-organu-pdf68503.aspx
Datové schránky přinesly zrychlení a zlevnění komunikace. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 23. 9. 2013 [cit. 9. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/datoveschranky-prinesly-zrychleni-a-zlevneni-komunikace.aspx
Datové schránky: socio-ekonomická studie 2014 [online]. ICT UNIE o.s. a CEVRO Institut, o.p.s., 2014, 87 s. [cit. 9. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.ictu.cz/fileadmin/docs/Akce_Spis/TEXTOVE_DOKUMENTY/2014 /ICTU-brozura-ISDSstudie-nahled.pdf
Datový trezor. Datové schránky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2011 [cit. 30. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.datoveschranky.info/cz/aditivni-sluzby/datovy-trezor-id34690/#7
Hexagon efektivní veřejné správy. Smart Administration [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 26. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.smartadministration.cz/clanek/hexagon-efektivni-verejnespravy.aspx
Komfortní datové schránky už slouží klientům ČSOB a Ery. ČSOB [online]. ČSOB, publikováno 11. 11. 2013 [cit. 30. 4. 2014]. Dostupné z: http://www.csob.cz/cz/Csob/Servis-pro-media/Tiskovezpravy/Stranky/TZ131111.aspx
Modernizace veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 26. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy49614.aspx?q=Y2hudW09Mg%3D%3D
PETERKA, Jiří. CzechPOINT@home: místo užitečné služby přichází se zpožděním jen torzo. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 15. 10. 2012 [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/czechpoint-home-misto-uzitecne-sluzby-prichazi-sezpozdenim-jen-torzo/
PETERKA, Jiří. Povinné datové schránky pro lékaře a OSVČ se odkládají. Co se stalo?. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 16. 9. 2013 [cit. 2. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/povinne-datoveschranky-pro-lekare-a-osvc-se-odkladaji-co-se-stalo/
PETERKA, Jiří. První spam v datové schránce přišel i těm, kdo žádný souhlas neudělili. LUPA.cz: Sever o českém internetu [online]. Publikováno 25. 4. 2013 [cit. 7. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/prvni-spam-v-datoveschrance-prisel-i-tem-kdo-zadny-souhlas-neudelili/
Podrobná informace z ukončené kontrolní akce č. 12/36: Peněžní prostředky použité na pořízení a provoz systému datových schránek [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2013 [cit. 4. 6. 2014]. Dostupné z: http://nku.cz/assets/media/informace-12-36.pdf
56
Portál veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 29. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/portal-verejne-spravy.aspx
Provozní řád ISDS [online]. Verze k 26. 1. 2014. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014, s. 11. [cit. 24. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.datoveschranky.info/assets/ke-stazeni/provozni_rad_isds.pdf
SKARLANDTOVÁ, Eva. Je on-line komunikace s veřejnou správou rozšířená? Deník veřejné správy [online]. Publikováno 4. 4. 2014 [cit. 11. 6. 2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6642129&ht=datov%E9+schr%E1nky
Státní informační a komunikační politika: e-Česko 2006 [online]. Praha: Ministerstvo informatiky, 2003 [cit. 25. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/file/3769_1_1/
Vnitro předkládá „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu 2014+“. eGov.cz: Nezávislý informační portál [online]. Publikováno 20. 2. 2014 [cit. 15. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.egov.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=1008:vni tro-pedklada-strategicky-ramec-rozvoje-egovernmentu2014&catid=2:komentaraapostrehy&Itemid=4
Zákon o eGovernmentu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, © 2014 [cit. 25. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/ega-cili-zakon-o-egovernmentu.aspx
Zamítnutí námitek České pošty, s.p. proti kontrolnímu protokolu. Úřad pro ochranu osobních údajů [online]. Úřad pro ochranu osobních údajů, publikováno 4. 3. 2014 [cit. 7. 5. 2014]. Dostupné z: http://www.uoou.cz/vismo/dokumenty2.asp?id_org=200144&id=9253&n=zamit nuti-namitek-ceske-posty-s-p-proti-kontrolnimuprotokolu&query=datov%C3%A9+schr%C3%A1nky
Jiné
Informace poskytnuté Ministerstvem vnitra dne 14. 5. 2014 na základě žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů vedené pod č.j. MV-64517-2/VEG-2014.
57
Seznam obrázků Obrázek č. 1: Hexagon efektivní veřejné správy ............................................................ 11
Seznam tabulek Tabulka č. 1: Průměrné náklady na transakci v jednotlivých letech (v Kč vč. DPH) .... 42 Tabulka č. 2: Statistika zřízených a zpřístupněných datových schránek ........................ 44 Tabulka č. 3: Statistika odeslaných, dodaných a doručených datových zpráv ............... 44
58
