Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa
Katedra ústavního práva a politologie
Diplomová práce
Přímá volba starosty obce Bc. Vojtěch Pospíšil
2012 / 2013
Čestné prohlášení: „Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Přímá volba starosty obce zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“
V Josefově dne: 28. března 2013
..……………………………………. Bc. Vojtěch Pospíšil 2
Poděkování: Rád bych touto cestou vyjádřil své upřímné poděkování vedoucímu mé diplomové práce, panu prof. JUDr. Janu Filipovi, CSc. za podněty, připomínky, rady, odborné vedení a čas, který mi věnoval při zpracování předmětné problematiky. Děkuji rovněţ své rodině a přátelům za podporu při studiu, zejména manţelce Radce za její nevšední trpělivost a lásku, mamince Heleně a synům Vojtěchovi a Petrovi za shovívavost a poskytnuté zázemí. Děkuji Bohu za to, ţe jsem.
Vojtěch Pospíšil 3
ABSTRAKT V mé diplomové práci se zabývám právním postavením starosty obce a moţností zavedení přímé volby starosty obce. Pro vymezení orgánů obce jsem povaţoval za nutné objasnit i právo na územní samosprávu. Protoţe starosta není jediný orgán v obci, dále se zabývám i jednotlivými orgány obce a jejich vztahem ke starostovi včetně zahraniční komparace. V další části se zaměřím na moţnost zavedení přímé volby starosty obce, kde uvádím i praktickou část formou ankety starostům vybraného dobrovolného svazku a důsledky zavedení přímé volby starosty pro jeho funkci i obec. Cílem diplomové práce je vyhodnocení postavení funkce starosty v obci a moţnost zavedení přímé volby starosty občany. V závěru uvádím zhodnocení a smysl moţného zavedení přímé volby starostů.
KLÍČOVÁ SLOVA Územní samospráva, obec, starosta, orgány obce, volba starosty, přímá volba starosty obce.
4
ABSTRACT In my diploma thesis I deal with the legal position of the mayor of the municipality and a possibility of establishing the direct election of the mayor of the municipality. In order to define the municipality´s bodies I consider as to be necessary to clarify also the right to a regional self-government. As the mayor is not the only body in the municipality, furthermore I also deal with the individual municipality´s bodies and their relationship to the mayor including a comparison with foreign countries´ situation. In subsequent section of the thesis I focus on a possibility of establishing the direct election of the mayor of the municipality, where I mention also the practical part in the form of a survey of the mayors of the selected voluntary union of municipalities and consequences of introducing the direct election of the mayor for his/her office and the municipality. The objective of my diploma thesis is the evaluation of the mayor´s position of the office in the municipality and a possibility of establishing the direct election of the mayor by citizens. In conclusion I mention the evaluation and meaning of a possible introduction of the direct election of the mayors.
KEY WORDS Regional self-government, municipality, mayor, municipality´s bodies, election of the mayor, direct election of the mayor of the municipality.
5
Obsah 1 Úvod.................................................................................................................................... 7 2 Právo na územní samosprávu obcí a její obsah .................................................................. 9 2. 1 Počátky práva na územní samosprávu ........................................................................ 9 2. 2 Právo na územní samosprávu obcí............................................................................ 12 2. 3 Ústavní zakotvení územní samosprávy..................................................................... 16 2. 4 Zákonná úprava územní samosprávy ........................................................................ 17 3 Starosta obce a další orgány obce, vzájemné vztahy ........................................................ 20 3. 1 Starosta a zastupitelstvo ............................................................................................ 20 3. 2 Starosta a rada ........................................................................................................... 24 3. 3 Starosta a obecní úřad ............................................................................................... 27 3. 4 Starosta a zvláštní orgány obce ................................................................................. 30 3. 5 Místostarosta ............................................................................................................. 31 4 Právní postavení starosty v české právní úpravě jako orgánu samosprávy a správy ........ 33 4. 1 Starosta ve Slovenské republice ............................................................................... 37 4. 2 Starosta ve Spolkové republice Německo ................................................................ 40 4. 3 Starosta ve Francouzské republice ............................................................................ 43 4. 4 Krátký sumář komparace .......................................................................................... 45 5 Volba starosty zastupitelstvem obce v současné právní úpravě ....................................... 47 5. 1 Zákonná kritéria pro volitelnost do funkce starosty ................................................. 48 5. 2 Osobní a profesní předpoklady pro funkci starosty .................................................. 49 6 Moţnost zavedení přímé volby starosty ........................................................................... 51 6. 1 Přímá volba starosty ve vztahu k ústavě ................................................................... 54 6. 2 Přímá volba starosty ve vztahu k volebnímu zákonu ............................................... 55 6. 3 Přímá volba starosty, kompetence ............................................................................ 57 6. 4 Diskuse k moţnosti zavedení přímé volby při ministerské konferenci, Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy ...................................................................... 57 6. 5 Analýza Ministerstva vnitra k moţnosti zavedení přímé volby starosty obce ......... 66 6. 6 Anketa starostů obcí DSO Regionu Podluţí o moţnosti zavedení přímé volby starosty obce v České právní úpravě................................................................................ 80 7 Důsledky přímé volby starosty pro postavení starosty a obec .......................................... 84 8 Závěr ................................................................................................................................. 92 Seznam zdrojů a pouţité literatury ...................................................................................... 95
6
1 ÚVOD Toto, dnes stále aktuální, téma přímé volby starosty obce jsem si vybral pro zpracování z důvodů pro mou osobu velmi blízkých a také zároveň jako moţnost skýtající popsat uvaţovanou formu vedení obcí a způsobu jejího zavedení v kontextu se stávající právní úpravou. O zavedení přímé volby starosty se vede dlouholetá diskuse, snad ve všech společenských kruzích, která se s různou intenzitou občas projednává i ve vládě a poslanecké sněmovně. Po průběhu a výsledcích komunálních voleb, zvláště pak v roce 2010, se společnost stále více ozývala k zavedení přímých prvků demokracie, mezi které přímou volbu starostů jednoznačně zařadila. Současná vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala učinit kroky k realizaci přímé volby starostů. Přímá volba starostů by občanům sice poskytla moţnost rozhodnout o tom, kdo je bude na úrovni územního samosprávného celku zastupovat, nicméně rozhodování tohoto zvoleného zástupce uţ nebudou moci ovlivnit, proto přímou volbu starostů nelze jednoznačně vymezit jako plný prvek přímé demokracie, tento se týká vţdy určitého obsahu a rozhodování o něm občany. Starosta obce je funkcí veřejnou a významnou, reprezentuje svoji obec navenek a občané cítí potřebu konkrétním způsobem ovlivnit volbu tohoto „prvního“ občana ve své obci. Dle stávající platné právní úpravy, je vrcholným orgánem v obci zastupitelstvo obce, členové jsou voleni systémem poměrného zastoupení a ti následně volí ze svých členů starostu obce. Tento systém je v našem politicko-právním prostředí zaţitý a ustálený. Nicméně odborná veřejnost, která se vyjadřovala formou příspěvků, především v internetových článcích nebo na odborných diskusích, tak i laická společnost, volala po přechodu k přímo volené funkci starosty z toho důvodu, ţe ne vţdy vykonává funkci starosty osoba, která ve volbách zvítězila, ale kterou mnohdy dosadili jiní členové zvoleného zastupitelstva. Po té většinou následovalo zklamání, zmar z nevyslyšeného projevu ve volbě a nedůvěra občanů ve vedení obce. Z toho vyplývá i následná nevole občanů účastnit se dalších voleb a vybírat své volené zástupce a ovlivnit tím chod a směřování své obce. Společnost by ráda chtěla mít starostu silného, se silnými pravomocemi, nicméně starosta obce je svými pravomocemi v dnešní době spíše vnímán jako manaţer, neţ úředník nebo dříve purkmistr. Přímá volba starosty, přestoţe se o jejím zavedení neustále diskutuje, je stále vnímána jako prvek, který do našeho obecního zřízení zcela nepatří, vzhledem k tradičnímu kolektivnímu rozhodování volenými zastupitelskými orgány. Moje práce by tedy měla objasnit, do jaké míry však byly diskuse k zavedení přímé volby starostů 7
odborné a vyjádření laické veřejnosti oprávněné a jaký by zavedení přímé volby starosty mělo dopad na starostu samého i obec. Převáţná část diskuse k přímé volbě starostů mimo konference a semináře, probíhala především v internetových článcích a příspěvcích, proto s nimi bylo důleţité pracovat mimo klasické zdroje, odborné články, judikaturu aj. Pravomoci starosty obce jsou de lege vymezeny v zákoně č. 128/2000 Sb., obecní zřízení a ovlivněny jsou také tím, zda v obci jsou zřízeny i jiné orgány. Starostu obce by měli občané vnímat především jako jednoho z nich, tím by měla být přímá volba starosty do jisté míry přínosem. Mylná představa občanů spočívá v tom, ţe skutečně mnohdy povaţují starostu za svého de facto sluhu, má přece slouţit a tím, ţe by si jej volili přímo, by jej také mohli lépe kontrolovat, úkolovat. V našem právním systému funkci starosty můţe vykonávat prakticky kdokoli, kdo splňuje zákonné podmínky pro volitelnost do zastupitelstva obce. Kandidát na starostu obce, pokud nejde o kandidáta, který jiţ tuto funkci vykonával, není dlouhodobě připravován na tuto vrcholnou funkci v rámci samosprávy, jako je tomu u úředníků, resp. vedoucích pracovníků municipalit, kteří musí splňovat nejrůznější kritéria pro výkon své funkce či povolání vzhledem k náročnosti plnění úkolů. Práce je členěna do následujících kapitol, ze kterých lze postupně odvodit postavení starosty jako orgánu v obci ve stávající právní úpravě a v případě zavedení přímé volby. Ve druhé kapitole pojednávám o právu obcí na územní samosprávu, která obsahuje počátky územní samosprávy, její ústavní a obecnou právní úpravu. Třetí kapitola je zaměřena na orgány obce a jejich vztah ke starostovi. V kapitole čtvrté uvádím stávající právní úpravu starosty v českém právním řádu a komparaci, kdy se zaměřím na funkci starosty a jeho volbu na Slovensku, v Německu a ve Francii. Kapitola pátá je zaměřena na volbu starosty zastupitelstvem, zákonnými a osobními předpoklady pro výkon funkce starosty. V kapitole šesté, která pojednává o moţnosti zavedení přímé volby starosty, uvádím pohled na toto téma a vyjádření nejrůznějších korporací a analýzu k moţnosti zavedení přímé volby, kterou zakončím doporučujícími závěry ke změně právní úpravy pro zavedení přímé volby starosty obce. Závěrem této kapitoly uvádím i praktické zpracování ankety starostům. Konečně v kapitole sedmé se zabývám zhodnocujícími důsledky přímé volby starosty pro jeho postavení i pro obec z různých pohledů. Cílem mé práce, při vědomí její obsáhlosti k danému tématu, je vnést na problematiku přímé volby starosty pohled člověka z praxe, který ve veřejné správě pracuje a pro kterého je sluţba občanům imanentní a komunální politika jak chlebem, tak i koníčkem. 8
2 PRÁVO NA ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVU OBCÍ A JEJÍ OBSAH 2. 1 Počátky práva na územní samosprávu Podíváme-li se na vývoj práva obcí na územní samosprávu, zjistíme, ţe spadá jiţ do období starověku řeckých států, kdy Polis, tedy městský stát, byl základní územní jednotkou občanů. Pochopitelně tak jak známe význam právní úpravy obce na našem území, resp. práva na územní samosprávu dnes, vychází ze zásadní reformy veřejné správy v roce 1848, kdy v dubnu téhoţ roku byla vydána první Pillersdorffova ústava, která přiznávala zemím určitou zákonodárnou kompetenci a v následném návrhu kroměříţské ústavy byla zakotvena jistá práva obcí, jako např. správa vlastního jmění a svobodná volba zástupců obce. Nicméně prvotní reformy základních územních celků spadají jiţ do období konce 18. století za vlády císaře reformátora Josefa II., který zřídil pro berní účely katastrální obce.1 V březnu roku 1849 byla vyhlášena Stadionova ústava, do které byla práva obcí implementována z předešlého návrhu ústavy a která byla prováděna provizorním říšským obecním zákonem, který de facto řešil první právní úpravu obecního zřízení zásadou, která stanovovala, ţe „základem svobodného státu je svobodná obec.“2 Obecní zřízení přiznávalo obcím dva druhy působnosti, a to přenesenou a přirozenou. Působnost přirozená byla obdobou dnešní působnosti samostatné a týkala se výkonu obecních zájmů na jejím území, oproti tomu působnost přenesená znamenala výkon ve správě veřejných věcí, které na ni stát delegoval. Obce byly rozděleny do tří kategorií, místní, okresní a krajské. Zde patří uvést, ţe místní obce v politickém okrese tvořily okresní obec a okresní obce v kraji pak tvořily krajskou obec. V čele těchto územních jednotek byly kolegiální orgány, a to obecní výbor a obecní představenstvo, které se skládalo z purkmistra a minimálně dvou radních u místní obce,3 okresní výbor a starosta u okresní obce, či krajské zastupitelství, starosta se svým náměstkem a zapisovatelé u obce krajské. V únoru roku 1861 byla vydána Schmerlingova ústava a v březnu roku 1862 byl vydán říšský obecní zákon č. 18 ř. z. 1 2 3
Srov. SCHELLE, Karel. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1990. II. vydání. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2005. s. 48. ISBN 80-86861-66-X. SCHELLE, Karel. et al. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s. 61. ISBN 978-807380-203-5. Dluţno zde podotknout, ţe obecní představenstvo nebylo v tomto případě kolektivním orgánem, obecní radní byli pouze pomocníci či zástupci purkmistra, de-facto měli iniciativní pravomoc. Jejich funkce, stejně tak i purkmistra, byla v převáţné většině čestná, nicméně jim mohl být přiznán plat či odměna. Odměna se však přiznávala především starostům ve velkých městech.
9
Zde se obecní zřízení lišilo s předchozí úpravou jen v podrobnostech u statutárních měst, která se řídila svými statuty a dále u slučování či rozlučování obcí.4 Vývoj reformy veřejné správy v Rakousko-Uherské monarchii v průběhu druhé poloviny 19. století, ale především pokud se přidrţíme našeho tématu vývoje územní samosprávy obcí, můţeme toto období, které vyvrcholilo obecním zřízení první Československé republiky v období počátku 20. století explicitně vnímat jako počátek moderního systému územní samosprávy, který je v drobných nuancích platný i v současnosti. V roce 1918, dne 28. října, vzniká „recepčním“ zákonem československý stát, respektive je vyhlášen. Náš nově zrozený stát převzal stávající říšskou i zemskou právní úpravu. Obce se tedy řídily dosavadním říšským obecním zřízením,5 které bylo novelizováno zákonem č. 75/1919 Sb., řád volení v obcích republiky Československé, který zavedl všeobecné a rovné hlasovací právo a zákonem č. 76/1919 Sb., kterým se mění a doplňují některá ustanovení dosavadních obecních zřízení a městských statutů v Československé republice, kdy tato zásadní novela řešila především názvy orgánů obcí6 a pravidla finančního hospodaření obcí, zákon č. 329/1927 Sb., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním.7 Období Protektorátu Čechy a Morava v souvislosti s okupací nacistického Německa v roce 1939 znamenalo postupnou likvidaci územní samosprávy a tím zastavení jejího dalšího vývoje, docházelo k rozpuštění volených zastupitelstev zemských i místních a potlačení veškerých demokratických pravidel práva na správu veřejných věcí a nastolení trendu byrokratizace a centralizace. Největším zásahem do principu samosprávy bylo vládní nařízení z 3. února roku 1939, které ustanovovalo obecní tajemníky. Tímto nařízením ustanovení tajemníci, kteří mohli být ministrem vnitra i bez souhlasu zastupitelstva pověřeni výkonem z části i zbylou samostatnou působností, vykonávali přenesenou působnost a mohli spravovat jednu nebo i více obcí. Tajemníci byli zaměstnanci státu, ustanovováni a odvoláváni byli prezidentem a podléhali hierarchicky okresnímu hejtmanovi, ministru vnitra a zemskému prezidentovi. V obcích, kde byla zastupitelstva rozpuštěna, byli jmenováni vládní komisaři. Za faktickou likvidaci 4 5
6 7
Srov. SCHELLE, Karel. et al. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s. 60-66. ISBN 978-80-7380-203-5. Samotná právní úprava územní samosprávy, tedy její podstata, vycházející z říšského obecního zřízení dotčena nebyla. Za novum lze povaţovat povinnost ustanovit finanční komisi, která dbala nad kontrolou hospodaření obce Obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta. V podrobnostech srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. 72 s. ISBN 978-80-7201-665-5; srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 8-10. ISBN 978-80-7357-561-8.
10
samosprávy a vrchol byrokratizace můţeme povaţovat vydání vládního nařízení č. 51/1944 Sb., o úřednické správě obcí. Zemské úřady jmenovaly úřednické vedoucí, kteří vykonávali pravomoci všech orgánů obce.8 Po ukončení druhé světové války v květnu 1945 vznikly pod dohledem KSČ revoluční národní výbory a na území obcí místní národní výbory. Národní výbory se podílely na řešení národnostních otázek, konfiskace majetku a stíhání kolaborantů. Tyto národní výbory svoji činnost vykonávaly do voleb v roce 1946. Navrácení v předválečný stav správní organizace územní samosprávy nedošlo a bylo, de facto zrušeno členění veřejné správy na státní správu a samosprávu a vše bylo nadále řízeno výkonem státní správy. Pojem územní samospráva ve svém faktickém stavu tak jak byl znám, zaniká. Po volbách v roce 1946 nadále činnost státní správy vykonávaly místní národní výbory, okresní národní výbory, zemské národní výbory do roku 1949 a od téhoţ roku nově krajské národní výbory. Národní výbory byly všeobecně charakterizovány jako základní orgány pracujících. První místní volby se uskutečnily ovšem aţ v roce 1954, orgány místních národních výborů byly plénum, volené z občanů navrţených Národní frontou, které bylo zároveň nejvyšším orgánem národního výboru, rada jako orgán výkonný a komise. Nejsilnější postavení měli především tajemník a předseda MNV. Právní úpravu národních výborů řešil zákon o národních výborech č. 13/1954 Sb., a následně zákon č. 65/1960 Sb. Nový zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech nebyl v úpravě národních výborů nikterak přelomový, nicméně zavedl termín poslanec národního výboru. Výkon správy obcí místními národními výbory byl tedy řízen aţ do roku 1990.9 Po sametové revoluci v listopadu roku 1989 dochází k postupné demokratizaci naší společnosti, a to i na úrovni samosprávy, kdy změnou ústavního zákona č. 249/1990 Sb., a vydáním zákona 367/1990 Sb., o obcích, byla kodifikována obecní samospráva a zároveň zrušeny národní výbory. Byly obnoveny jiţ tradiční orgány obce jako samosprávy, zastupitelstvo, rada, starosta. Pro územní samosprávu vznikla následující struktura institucionální členění úřadů. Obecní úřady pro výkon samosprávy, případně svěřené státní správy. Okresní úřady, které nahradily zrušené krajské národní výbory, prováděly výkon státní správy pro území daného okresu. V čele stál přednosta jmenovaný vládou České republiky dle zákona
8 9
Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 53-55. ISBN 978-80-247-2908-4. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 78-80. ISBN 978-807201-665-5.
11
č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících. V roce 2000 dochází k rozdělení ČR na 14 vyšších územně samosprávných celků, která obsahuje 13 krajů a hlavní město Prahu ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků. Tímto dochází ke změně v Ústavě, kdy je určeno podrobnější členění územních samosprávných celků.10 V tomto roce jsou následně schváleny jednotlivé zákony, které upravují postavení územních samosprávných celků. Zákony o obecním zřízení, o krajském zřízení, o hlavním městě Praze a zákon o okresních úřadech. Okresní úřady zanikají k 31. prosinci 2002 a nahrazují je plně krajské úřady, ale také dochází k přenesení výkonu státní správy na obce, které jsou dále členěny na obce s obecním úřadem v základním rozsahu, dále s pověřeným obecním úřadem a obecní úřady s rozšířenou působností.11
2. 2 Právo na územní samosprávu obcí „Samosprávu lze charakterizovat jako ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu. Nositel samosprávy není při jejím výkonu podřízen orgánům státu, státu přísluší pouze právní dozor nad jednáním samosprávných korporací.“12 Právo na územní samosprávu obcí je jedním ze základních pilířů demokratické společnosti a vychází z pojmových znaků, a to územní základ, personální základ a právo na samosprávu. Nositelem územní samosprávy je územní samosprávný celek, tedy obec. K vymezení obce J. Filip cituje J. Praţáka, jenţ uvádí, ţe „obec není svou podstatou ústavem státním, nýbrž svazkem přirozeným, společenským,“13 a dále zdůrazňuje stále ţivou myšlenku Rousseaua, ţe „domy tvoří město, kdežto obec tvoří občané.“14 Obec je základním územním samosprávným celkem, ohraničeným určitým územím obce, které je společenstvím občanů a tito mají právo na samosprávu. Zároveň je obec také veřejnoprávní korporací, která můţe mít vlastní majetek a hospodaří s ním dle vlastního schváleného rozpočtu. 10 11 12 13
14
Zákon č. 1/1993 Sb., čl. 99, Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 61-66, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. HENDRYCH, Dušan. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 141. ISBN 978-80-7179-254-3. FILIP, Jan. Obce před Ústavním soudem a komunální stížnost. In: KADEČKA, Stanislav. editor. Pocta Petru Průchovi. Vydání 1. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, s.r.o., 2009. s. 115. ISBN 978-8086775-22-7. Tamtéţ s. 115.
12
Za územní základ územního samosprávného celku, který vykonává svoji působnost, musíme povaţovat určité území, které je vymezeno hranicemi. Území obce je základním znakem, který definuje územní základ obce. Pakliţe by obec neměla ţádné území, nemůţeme pak mluvit ani o obci z hlediska ústavnosti práva na územní samosprávu. Na tomto území obec realizuje svoji samosprávnou, tedy samostatnou i přenesenou působnost.15 Kaţdá část území České republiky je částí území některé obce, vyjma vojenských újezdů, tyto jsou zákonem č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vymezeny k zajištění obrany státu a k výcviku ozbrojených sil.16 Dle ustanovení § 1 obecního zřízení, obec tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Ustanovení § 18 odst. 2 téhoţ zákona následně upřesňuje, ţe jde o území katastrální a můţe jít buď o jedno či více katastrálních území. Katastrálním územím se rozumí technická jednota, kterou tvoří místopisně uzavřený a v katastru společně evidovaný souhlas nemovitostí.17 Z tohoto ustanovení vyplývá, ţe území obce musí být jednotné a celistvé. O tom, zda se obec bude skládat z jednoho či více katastrálních území, navrhuje zastupitelstvo obce18 příslušnému katastrálnímu úřadu, který v této věci rozhodne. Z uvedeného dále vyplývá, ţe změna hranice území obce spočívá i v následujících změnách, o kterých rozhoduje zastupitelstvo obce, a to sloučení obcí, připojení obce, oddělení části obce. Dalším základním znakem, který vymezuje právo na územní samosprávu je personální základ. Tento je vyjádřen v čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR jako: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.“ Jde tedy o společenství občanů obce, kteří ţijí na konkrétním území obce a mají práva ke správě svých záleţitostí. Definici občanů obce z hlediska osobního základu obce ustanovuje § 16 odst. 1 obecního zřízení. Občanem obce je fyzická osoba, která je státním občanem ČR a která je v obci hlášena k trvalému pobytu, dle zvláštního zákona.19 Za občany obce v širším slova smyslu lze, dle ustanovení § 16 odst. 3, povaţovat majitele nemovitosti na území obce a dále také, dle ustanovení § 17, cizího státního občana mající
15 16 17 18 19
Jde například o působnost obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti či nařízení v přenesené působnosti na území obce. Zákon č. 128/2000 Sb., § 18 odst. 1, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 344/1992 Sb., § 27 písm. h), o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 84 odst. 2 písm. j), o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 133/2000 Sb., § 10 a násl., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů.
13
trvalý pobyt v obci.20 Občané obce tedy mají právo podílet se na samosprávné činnosti své obce na jejím území. Občanům obce přísluší také práva ke konkrétní obci, mj. volit a být volen, hlasovat v místním referendu, vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem k projednávaným záleţitostem, podrobněji § 16 odst. 2 obecního zřízení. S právem volit a být volen je spojena samotná demokratická podstata personálního základu. Občané tak mohou své cíle naplňovat díky autonomně ustaveným orgánům obce, kterých mohou být členy, bez zasahování státní správy. Tyto orgány21 bývají zpravidla vymezeny zákonem, tedy jejich druhy, způsob vzniku, pravomoci, vzájemné vztahy atd. Toto je projev samostatné nebo-li autonomní územní samosprávy. Ústavně zaručeným znakem je právo na samosprávu územních samosprávných celků, která je vykonávána společenstvím občanů na území územního samosprávného celku. Na samotné pojetí samosprávy je třeba pohledu jak právního tak i pohledu politologického. Z právního pohledu vnímáme samosprávu jako výkon veřejné správy subjektem či veřejnoprávní korporací, které jsou od původního nositele moci, tedy státu, odlišné. Z tohoto je patrno, ţe samospráva je tedy vykonávána téměř nezávisle na státu a státní správě. Z pohledu politologického se pak na výkonu samosprávy účastní veřejnost, tedy občané územně samosprávného celku, které můţeme vnímat jako laickou veřejnost, ne však profesionálně připravovanou na funkcionářský výkon v orgánech samosprávy.22 D. Hendrych uvádí vymezení pojmu územní samosprávy ústavním soudem: „Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.“23 K výše citovanému podotýkám, ţe zde byl, dle mého názoru, pouţit princip subsidiarity Evropské charty místní samosprávy,24 jak vyplývá z jejího ustanovení § 4 odst. 3 „Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.“ 20 21 22 23 24
V podrobnostech zákon č. 128/2000 Sb., § 17, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Z voleb územního samosprávného celku vzejdou zástupci občanů územního samosprávného celku do orgánu obce, který je vţdy kolegiální a má ústavní zakotvení. Srov. HENDRYCH, Dušan. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 140-141. ISBN 978-80-7179-254-3. HENDRYCH, Dušan. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 141. ISBN 978-80-7179-254-3. Evropská charta místní samosprávy byla dne 15. října 1985 přijata ve Štrasburku, v platnost vstoupila dne 1. září 1988. Česká republika k této evropské chartě připojila svůj podpis 28. května 1998 ve Štrasburku. Následně byla charta schválena Parlamentem ČR a ratifikována prezidentem. Pro Českou republiku nabyla Charta platnosti 1. září 1999.
14
Subsidiarita ve veřejné správě vychází z předpokladu vhodnosti přenést konkrétní funkce z centrálních orgánů státní správy na niţší sloţky státu či orgány samosprávy nebo dokonce vně systému veřejné správy na subjekty soukromé správy, jejichţ sloţky by tyto funkce zastávaly lépe, kvalitněji a hospodárněji, neţ ty orgány, které tyto funkce dosud zabezpečovaly.25 V České republice se na obecní úrovni uplatňuje z historického hlediska smíšený model samosprávy a státní správy. Znamená to, ţe obec jako veřejnoprávní korporace vykonává současně týmiţ orgány samosprávu i státní správu delegovanou státem. Pro upřesnění dodávám, ţe správní právo rozeznává tři systémy uspořádání územní samosprávy, a to: a) angloamerický systém, zde nedochází k rozlišování samosprávy a státní správy, ale výkon místní správy je chápán jako výkon samosprávy. Můţeme tento systém vnímat jako úplnou samosprávu, b) francouzský systém, u tohoto modelu vedle sebe na úrovni místní samosprávy fungují oddělené orgány samosprávy a orgány státní správy, tento systém se nazývá také dvojkolejným modelem, c) smíšený systém, jak jsem jiţ uvedl, tento model se uplatňuje v naší republice a spočívá ve výkonu státní správy i samosprávy stejnými orgány, zde se hovoří o působnosti
přenesené
a
samostatné,
tento
model
se
nazývá
někdy
středoevropský.26 Současná právní úprava územní samosprávy je zakotvena v ústavních zákonech, a to zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Dalšími právními předpisy, které primárně územní samosprávu obcí a krajů upravují, jsou zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
25 26
Podrobněji KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 27-32. ISBN 97880-7201-665-5. V podrobnostech srov. HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. s. 96. ISBN 978-80-7380-263-9; srov. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 3. ISBN 978-80-7179-597-1.
15
2. 3 Ústavní zakotvení územní samosprávy Občanům České republiky Listina základních práv a svobod zaručuje právo podílet se na správě veřejných věcí, buďto přímo nebo volbou svých zástupců.27 J. Filip uvádí, ţe: „správa věcí veřejných je typickým znakem územní samosprávy.“ A dále upřesňuje pojem správy věcí veřejných, který není jenom účast občanů na tvorbě orgánů moci zákonodárné cestou voleb či výkonu přímé demokracie v rámci výkonu státní moci, ale také územní a jiné formy samosprávy.28 Samotné zakotvení a ústavní úprava územní samosprávy je včleněna do Ústavy České republiky v sedmé hlavě, dále pak v souvisejících ustanoveních Ústavy, kdy čl. 8 je zaručena samospráva územních samosprávných celků, v čl. 41, kterým se ustanovuje, ţe zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku můţe podat Poslanecké sněmovně návrh zákona. Dle ustanovení čl. 79 odst. 3 mohou, jsou-li k tomu zmocněny, v mezích zákona vydávat právní předpisy. Právní předpisy, tedy normativní správní akty, které mohou územní samosprávné celky vydávat, jsou obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti a nařízení v působnosti přenesené. V hlavě čtvrté čl. 87 Ústavy stanovuje rozhodování Ústavního soudu pod písm. b) o zrušení právních předpisů územního samosprávního celku, dále pod písm. c) o ústavní stíţnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu a v písm. k) rozhoduje spory o rozsah kompetencí orgánů územní samosprávy, pokud tato pravomoc není příslušná jiným orgánům, dle zmocnění zákonem.29 Dle ústavního ustanovení v hlavě sedmé se Česká republika člení na územní samosprávné celky, kterými jsou obce a vyšší územní samosprávné celky, coţ jsou kraje. Územní samospráva, resp. územní samosprávné celky jsou společenství občanů, které mají právo na samosprávu. A toto právo, jak uvádí J. Filip je „výsledkem historického, kulturního, politického a sociálního vývoje.“30 Definovat územní samosprávu můţeme také jako vykonávání veřejné správy, uspokojování sluţeb a potřeb občanů na určitém území, které tvoří obec nebo kraj. Tento výkon veřejné správy v územích tedy vykonávají jiné orgány neţ-li státní, a to orgány územních samosprávných celků či vyšších územních samosprávných celků. Kaţdá obec je vţdy součástí vyššího územního samosprávného 27 28
29 30
Zákon č. 2/1993 Sb., čl. 21, o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. FILIP, Jan. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. In: KADEČKA, Stanislav; HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Sborník z 4. letní mezinárodní konference. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 29. ISBN 978-80-210-4784-6. Srov. FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. Dotisk 4. vydání 2003. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2011. s. 312. ISBN 978-80-904083-8-8. FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. Dotisk 4. vydání 2003. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2011. s. 311. ISBN 978-80-904083-8-8.
16
celku, tedy kraje a vyšší územní samosprávné celky lze vytvořit nebo zrušit pouze ústavním zákonem. K výše uvedenému v problematice územní samosprávy mohu poznamenat, ţe správa věcí veřejných má přímý vztah s konkrétním územím. Ústavní zakotvení práva na samosprávu vychází tedy z práva územních společenství občanů, oproti tomu, ale souvztaţně Listina základních práv a svobod vychází z postavení jedince ke správě věcí veřejných31 Kaţdá obec či kraj je samostatně spravována zastupitelstvem, které rozhoduje ve věcech samosprávy a mohou vydávat obecně závazné vyhlášky, tedy právní předpisy v rámci samostatné působnosti. Zastupitelstvo je voleno ve svobodných demokratických volbách tajným hlasováním na základě rovného a přímého volebního práva na čtyřleté volební období. Obce a kraje jsou veřejnoprávními korporacemi, které mají svůj majetek a hospodaří na základě kaţdoročně schvalovaného rozpočtu, prostřednictvím kterého je mimo jiné také vykonávána veřejná správa na určitém území. Rozpočet územního samosprávného celku je sestavován v návaznosti na zákon o státním rozpočtu a vychází ze střednědobého rozpočtového výhledu územního samosprávného celku. Do činnosti územních samosprávných celků můţe zasahovat stát pouze v případě ochrany zákona a vţdy jen zákonem stanoveným způsobem, např. přezkoumání hospodaření územního samosprávného celku. Výkon státní správy, tedy přenesenou působnost, lze svěřit orgánům samosprávy jen v případě, stanoví-li tak zvláštní zákon. Dle ustanovení v Ústavě můţeme tedy zastupitelstvo územního samosprávného celku povaţovat za vrcholný orgán dané veřejnoprávní korporace, o jiných orgánech naše Ústava nemluví.
2. 4 Zákonná úprava územní samosprávy Obecná právní úprava územní samosprávy vychází ze zákona o obecním zřízení, o krajském zřízení a zvláštní postavení má hl. město Praha, upravené zákonem 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve zněné pozdějších předpisů. Tyto právní předpisy upravují právní postavení obcí či krajů. Definují území, postavení občanů a jejich práva na území, dále vymezení samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku. V dalších ustanoveních jsou uvedeny orgány obce, zastupitelstva či rada, jejich pravomoci 31
V podrobnostech srov. FILIP, Jan. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. In: KADEČKA, Stanislav; HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Sborník z 4. letní mezinárodní konference. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 30. ISBN 978-80-210-4784-6.
17
a kompetence. V neposlední řadě je uváděn v těchto předpisech také dozor, který vnímáme jako dohled státu nad výkonem působností obcí či krajů a kontrola samostatné a přenesené působnosti.32 Obec je základní územní samosprávný celek, který tvoří určité území a je spravována společenstvím občanů. Oproti tomu krajské zřízení v úvodním ustanovení mluví o kraji, který je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Z tohoto můţeme vyvodit i výše uvedené ústavní ustanovení, ţe obec je vţdy součástí vyššího územního samosprávného celku, tedy kraje. Obce a kraje na svém území pečují o všestranný rozvoj a potřeby svých občanů a při své činnosti chrání veřejný zájem.33 Obce a kraje hospodaří s majetkem a tento musí být vyuţíván účelně a hospodárně, musí dbát o jeho zvelebování a rozvoj. Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, zcizením nebo zneuţitím. Veřejnoprávní korporace vedou dále také samostatné účetnictví. Obce mohou také být členy dobrovolných svazků obcí a kraje v rámci spolupráce členy mezinárodních sdruţení spolu s územními samosprávnými celky jiných států. Územní samosprávné celky mohou jednat prostřednictvím svých orgánů, fyzických osob začleněných v organizaci, tedy funkcionářů. Orgány obce jednají na venek buďto písemně nebo ústně. Jednání orgánů probíhá primárně ústně, pokud není stanoveno jednání písemné právním předpisem. Na úrovni samosprávy nedochází k dělbě moci a ostatní orgány jsou vţdy podřízeny tomu nejvyššímu. Zde je ovšem uplatněna dělba činností a kontinuální rozdílnost práce.34 Obecní zřízení mluví o nejvyšším orgánu zastupitelstvu,35 dále radě obce, starostovi a obecním úřadu. Krajské zřízení po té o orgánech, a to nejvyšším zastupitelstvu, radě kraje, hejtmanovi, zvláštních orgánech, o kterých hovoří zvláštní zákon, coţ můţe být bezpečnostní rada nebo povodňová komise a krajském úřadu.
32 33
34
35
Srov. PRŮCHA, Petr. Místní správa. Brno: Masarykova univerzita, 2011. s. 144. ISBN 978-80-2105590-2. Zákon č. 128/2000 Sb., § 2 odst. 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., § 1 odst. 4 a § 2 odst. 3., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 168. ISBN 978-807201-665-5. Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 206-207. ISBN 978-80-7357-561-8. Členem zastupitelstva se můţe stát kaţdý občan příslušného územního samosprávného celku, který splňuje zákonné poţadavky, kdy nejpozději dnem voleb dosáhne plnoletosti, je způsobilý k právním úkonům v plném rozsahu, není ve výkonu trestu odnětí svobody nebo nevykonává funkci neslučitelnou s funkcí zastupitele, dle ustanovení zvláštního zákona.
18
Dozor státu nad vydáváním normativních správních aktů, o kterých hovoříme jako o podzákonných právních předpisech, a to obecně závazných vyhláškách v samostatné působnosti, vykonává Ministerstvo vnitra a vydáváním nařízení v přenesené působnosti krajský úřad, kdy v případě, ţe je státním orgánem zjištěn rozpor s právními předpisy, vyzve příslušný orgán obec k nápravě. Pokud tato nápravu do 60 dní nesjedná, pozastaví státní orgán účinnost právního předpisu obce. Pokud ani po té obec nesjedná nápravu, podá státní orgán návrh Ústavnímu soudu na zrušení takovéhoto právního předpisu obce, nicméně obec můţe sjednat nápravu aţ do rozhodnutí Ústavního soudu. U krajského zřízení je postup obdobný jako u obecního zřízení s tím rozdílem, ţe dozor nad nařízeními kraje provádí příslušné ministerstvo. Kontrola výkonu samostatné a přenesené působnosti u obcí a krajů je totoţná, jako při dozoru co se týká orgánů, které jsou příslušné kontrolu provádět.
19
3 STAROSTA OBCE A DALŠÍ ORGÁNY OBCE, VZÁJEMNÉ VZTAHY Územní samosprávné celky mohou jednat jen prostřednictvím svých volených nebo jmenovaných orgánů, či funkcionářů. Orgány jednající jménem územního samosprávného celku nejsou v našem právním pořádku, nejsou tvořeny na základě dělby moci, ale je uplatňován princip vládnutí shromáţdění, kdy nejvyššímu orgánu, který je kolektivní, jsou ostatní orgány odpovědny či přímo podřízeny a obsazením jsou z tohoto nejvyššího orgánu odvozeny. Na této úrovni se uplatňuje dělba činnosti a kontinuita členění práce. Tyto orgány navenek jednají buďto písemně nebo ústně. Nejčastěji probíhá jednání orgánů územního samosprávného celku ústní formou, písemná forma pakliţe není zvláštním zákonem stanoveno, není povinná. Obecní zřízení uvádí jako orgány obce zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad a zvláštní orgány obce. Z. Koudelka upřesňuje členění orgánů obce, dle jejich „složení, demokratické legitimity a právního základu.“36 Blíţe se zaměřím na zákonem vymezené orgány obce, jejich ustanovení, pravomoci a vztahu ke starostovi obce.
3. 1 Starosta a zastupitelstvo Zastupitelstvo obce můţeme vnímat jako její hlavní orgán, který je nadřazen všem ostatním orgánům, jelikoţ jeho legitimita je dána přímo občany ve volbách a jako jediný orgán obce je ústavně zakotven.37 Jako kolektivní orgán je voleno v rovných, přímých a tajných volbách na čtyřleté volební období obyvateli s trvalým pobytem v obci, s volebním právem a staršími 18 let poměrným systémem volebního zastoupení. Komunální volby vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dní před jejich uskutečněním.38 Jako den vyhlášení je povaţován den, kdy je jeho rozhodnutí uvedeno ve sbírce zákonů. Zastupitelstvo je voleno vţdy jako celek a nekonají se ţádné doplňující volby jednotlivého člena zastupitelstva. Volební náklady, resp. volebních komisí, jsou hrazeny ze státního rozpočtu. Finanční prostředky na zabezpečení voleb jsou určeny účelově směrnicí Ministerstva financí. 36 37 38
KOUDELKA, Zdeněk. Průvodce územní samosprávou. Včetně úplného znění obecního a krajského zřízení. Praha: Nakladatelství Linde, 2003. s. 169. ISBN 80-7201-403-X. Zákon č. 1/1993 Sb., čl. 101 a 103, Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 491/2001 Sb., § 3 odst. 1, o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů.
20
Zastupitelstvo obce je sloţeno ze členů zastupitelstva obce, jejichţ počet na kaţdé volební období stanoví v souladu s tímto zákonem zastupitelstvo obce nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev obcí.39
Pakliţe se tak nestane, počet členů
zastupitelstva zůstane stejný jako ve stávajícím volebním období. Počet členů zastupitelstva je určen podle počtu obyvatel s trvalým pobytem v obci k 1. lednu roku, kdy se konají komunální volby. Mandát člena zastupitelstva obce vznikne kandidátu zvolením v okamţiku ukončení hlasování. Tento člen sloţí na prvním veřejném zasedání zastupitelstva40 slib do rukou předsedajícího, dle nepsaných pravidel většinou nejstaršího zvoleného člena zastupitelstva. Jak zde uvádím, slib skládající do rukou je čistě metaforou, vţdy se sloţení slibu potvrzuje podpisem znění slibu člena zastupitelstva.41 Sloţením slibu s výhradou nebo odmítnutím, mandát zanikne. Další způsoby zániku mohou být rezignací, úmrtím, vyslovením ztráty mandátu z důvodu neslučitelnosti funkcí anebo zánikem obce. Zastupitelstvo obce na svém ustanovujícím zasedání volí starostu a místostarostu a v případě, ţe je v obci ustanovena rada, tak i radní, kteří jsou de lege rovněţ členy zastupitelstva. Toto zpravidla první zasedání nově zvoleného zastupitelstva svolává dosavadní starosta,42 kterému spolu s místostarostou dnem voleb, tedy zahájením hlasování, nezaniká mandát člena zastupitelstva43 tak, aby se konalo do 15 ti dnů od vyhlášení výsledků voleb. V případě, ţe starosta či příslušní funkcionáři nejsou zvoleni, ustanovující zasedání zastupitelstva se přeruší a mělo by být svoláno opět v co nejkratší době. Pakliţe není v zákonem stanovené době svoláno nové ustanovující zasedání, stane se tak prostřednictvím Ministerstva vnitra. Členství v zastupitelstvu je reprezentativní, tzn., není vázáno ţádnými příkazy. Funkce člena zastupitelstva je neslučitelná s funkcí zaměstnance, který by vykonával správní činnosti úřadu této obce, krajského úřadu nebo finančního úřadu, pokud je státní správa, kterou vykonávají, místně příslušná k územní působnosti obce. Členové zastupitelstva mají při výkonu své funkce právo na odměnu, úhradu cestovních nákladů s výkonem své funkce a v případě uvolněného člena zastupitelstva nárok na dovolenou. Člen zastupitelstva má právo předkládat návrhy, vznášet dotazy, připomínky a podněty, poţadovat informace od zaměstnanců obecního 39 40 41 42
43
Zákon č. 128/2000 Sb., § 67, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 93 odst. 3, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 69 odst. 3, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Ustavující zastupitelstvo můţe také svolat ten, kdo plní úkoly starosty, můţe to být např. místostarosta v případě, ţe starosta nevykonává svoji funkci, dle ustanovení § 73 odst. 3 a § 79 odst. 1 obecního zřízení. V obcích, kde je volena rada obce, vykonávají radní své funkce, resp. rada své pravomoci aţ do ustavujícího zastupitelstva, kdy je zvolena nová rada obce a tím členům tohoto orgánu zaniká mandát člena zastupitelstva, pokud nebyli znovu zvoleni ve volbách do členství v zastupitelstvu.
21
úřadu nebo právnické osoby, kterou obec zaloţila. Mezi povinnosti člena zastupitelstva patří zúčastňovat se zasedání zastupitelstva nebo zasedání jiných orgánů. Plnit úkoly, které mu tyto orgány ustanoví, hájit zájmy všech občanů obce a vystupovat tak, aby nebyla ohroţena váţnost jeho funkce.44 Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samostatné působnosti a jsou mu vyhrazeny následující kompetence: schvalování: rozpočtu a závěrečného účtu obce, program rozvoje obce, účetní závěrku zřizování: trvalých, dočasných peněţních fondů obce, příspěvkových organizací výborů,45 obecní policii rozhodování mimo jiné: o zaloţení nebo rušení právnických osob, vyhlášení místního referenda o zřízení a názvech částí obce, názvů ulic a dalších veřejných prostranství46 nabytí a převodu nemovitých věcí, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce o poskytování věcných a peněţitých darů v hodnotě nad 20.000,- Kč a poskytování dotací nad 50.000,- Kč o peněţitých a nepeněţitých vkladech do právnických osob zastavení nemovitých věcí a vydání komunálních dluhopisů Mezi další důleţité pravomoci zastupitelstva patří: vydávání obecně závazných vyhlášek,47 delegování zástupce obce na valnou hromadu 44 45
46 47
Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 172. ISBN 978-807201-665-5. Zastupitelstvo obce jako své iniciativní a kontrolní orgány můţe zřídit výbory pro nejrůznější oblasti v samosprávné působnosti obce, které zastupitelstvu následné předávají podněty a stanoviska ze svých zasedání. Zákonná povinnost zřídit výbor vyplývá u finančního a kontrolního, dále také u výboru pro národnostní menšiny, jestliţe na základě posledního sčítání lidu se hlásí alespoň 10% občanů k jiné, neţ české národnosti, členy tohoto výboru musí být minimálně polovina těch občanů, kteří se k takovéto menšině hlásí. Počet členů výboru musí být vţdy lichý a minimálně tříčlenný, předsedou výboru musí být vţdy člen zastupitelstva konkrétní obce, toto ustanovení neplatí u osadního výboru, kdy předsedou tohoto výboru je zvolen zastupitelstvem člen osadního výboru. Členy osadního výboru jsou občané části obce, pro kterou je výbor zřizován. Tato data se následně promítnou v základních registrech RÚIAN. Zastupitestvo obce můţe v samostatné působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, které jsou normativní správní akty, tedy podzákonné právní předpisy. V obcích, kde není volena rada obce, přísluší zastupitelstvu pravomoc vydávat také nařízení obce v přenesené působnosti. Tyto právní předpisy jsou
22
a navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodní společnosti, ve které má obec majetkový podíl, volit a odvolávat z řad členů zastupitelstva starostu a místostarostu, další členy rady obce, určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni a výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva, udělovat a odnímat čestné občanství a ceny obce, navrhovat změny katastrálního území uvnitř obce, schvalovat dohody o změně hranic obce a o slučování obcí. O svých plánech, rozhodnutí a činnosti informuje zastupitelstvo obce na svých zasedáních, které se konají veřejně podle potřeby, nejméně však jednou za tři měsíce. Jestliţe se zastupitelstvo nesejde po dobu delší šesti měsíců takovým způsobem, aby bylo usnášení schopné, Ministerstvo vnitra jej rozpustí. Obec můţe proti tomuto rozhodnutí podat ţalobu ke krajskému soudu.48 Zasedání zastupitelstva svolává a řídí starosta obce nebo v zastoupení místostarosta, svolání můţe však učinit také i člen zastupitelstva.49 Občanům se veřejné projednávání dává na vědomí prostřednictví obecního úřadu, který informuje na úřední desce (i elektronické) o podrobnostech schůze nejméně ve lhůtě sedmi dní před zasedáním zastupitelstva. V některých obcích se zasedání zveřejňuje i jiným způsobem, například obecním rozhlasem nebo formou tištěného oběţníku.50 Zasedání probíhá, je-li přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva, čímţ jsou schopni usnášet se na projednávaných věcech. Zasedání zastupitelstva se řídí schváleným jednacím řádem zastupitelstva obce. Ze zasedání se pořizuje zápis, který obsahuje zastoupení členů zastupitelstva, dále projednávaný program a výsledek hlasování jednotlivých bodů programu a usnesení z jednání zastupitelstva. Je nutno jej pořídit do 10 ti dnů a stává se veřejnou listinou, uloţenou na obecním úřadu a přístupnou k nahlédnutí. Zápis ze zasedání podepisuje starosta nebo místostarosta a dále určení ověřovatelé z členů zastupitelstva, na zasedání přítomných.51 Pokud má některý ze zastupitelů námitky
48 49
50
51
platné prvním dnem vyhlášení a účinnosti nabývají 15 dnem po vyhlášení. V případě naléhavého obecního zájmu mohou nabýt účinnosti nejdříve dnem vyhlášení. Vyhlášení se provede vyvěšením na úřední desce obecního úřadu. Obecně závazné vyhlášky se neprodleně po dni vyhlášení zasílají Ministerstvu vnitra a nařízení se neprodleně po dni vyhlášení zasílají krajskému úřadu. Srov. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích komentář, 4. doplněné vydání. Podle stavu k 1. 3. 2009, Praha: Nakladatelství Linde, 2009. s. 329. ISBN 978-80-7201-760-7. Zasedání zastupitelstva můţe svolat místostarosta nebo kterýkoliv ze zastupitelů tak, aby bylo usnášeníschopné. K platnému schválení usnesení nebo i relevantnímu zahájení zasedání zastupitelstva je třeba absolutní většina všech členů zastupitelstva, pokud nestanoví zvláštní zákon jinak, jde například o rozhodnutí konání místního referenda, kdy stačí k platnému usnesení prostá většina hlasů. Zájem občanů obce o veřejná zasedání převáţně v menších obcích bývá největší při ustanovujícím zasedání po skončených komunálních volbách, kdy se volí starosta, místostarosta a jiné orgány obce, případně při projednávání záleţitostí dotýkajících se přímo práv občanů, či ţádosti konkrétního občana nebo ovlivňujících chod obce. Další zasedání mimo tato uvedená nejsou většinou uţ tak navštěvovaná. Srov. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 511. ISBN 978-80-7179-597-1.
23
k zápisu, projednají se tyto na nejbliţším zasedání zastupitelstva obce.52 Podívám-li se na přímou souvztaţnost zastupitelstva obce a starosty, je jasně patrné, ţe zastupitelstvo vystupuje a jedná jako kolektivní orgán. Starosta, který je ve své podstatě orgánem monokratickým, přestoţe ve většině svých rozhodnutí potřebuje kontrasignaci místostarosty či schválení zastupitelstva nebo rady, bez jejichţ schválení je celá řada aktů, především exekutivních, neplatných. Starosta je tedy jedním ze členů zastupitelstva, je do něj i volen jako ostatní členové a má, co se týká práv a povinností, stejné pravomoci jako zbylí členové zastupitelstva při rozhodování v tomto orgánu. Zastupitelstvo jako orgán, jemuţ je starosta z výkonu své funkce odpovědný jej volí, ale můţe jej bez udání důvodu také odvolat. Podílí se na směřování rozvoje obce a její správě, své návrhy a podněty, které předkládá ke schválení, můţe ovlivňovat svým hlasování v kolegiu a zpravidla zasedání zastupitelstva řídí. V obcích, kde není volena rada, můţe zastupitelstvo starostu zplnomocnit k provádění aktuálních a nutných úprav rozpočtu rozpočtovým opatřením a zároveň se starosta stává výkonným orgánem.
3. 2 Starosta a rada V oblasti samostatné působnosti obce je rada jejím výkonným orgánem a za svůj výkon je odpovědná zastupitelstvu, kterému je vyhrazeno členy rady volit a odvolávat. Jedná se rovněţ o kolektivní orgán, který z povahy věci uvádí v praxi usnesení přijatá zastupitelstvem obce. Pokud se jedná o výkon přenesené působnosti, tak tato pravomoc radě obce nepřísluší, pokud tak není stanoveno zákonem, protoţe je svěřena zákonnou úpravou pověřeným obecním úřadům.53 Nicméně dle ustanovení § 11 odst. 1 obecního zřízení, můţe obec vydávat v přenesené působnosti nařízení obce a k vydávání těchto normativních správních aktů je oprávněna rada obce, dle § 102 odst. písm. d) na základě zmocnění zvláštních právních předpisů.54 Členy rady jsou vţdy starosta a místostarosta a další radní volení z řad členů zastupitelstva. Obecní zřízení umoţňuje, aby obec měla více místostarostů, z tohoto vyplývá, ţe členy rady jsou všichni místostarostové, dle počtu, 52 53 54
Zákonodárce mluví o nutnosti pořídit zápis ze zasedání zastupitelstva do 10 ti dnů. Mnohé obce vydáním směrnice tuto lhůtu zkracují i na 7 dnů. Srov. PRŮCHA, Petr. Místní správa vybrané otázky. Masarykova univerzita Brno, 1991. s. 22. ISBN 80210-0299-9. Příkladmo mohu uvést v dnešní době tolik diskutovaný zákaz podomního prodeje, který je součástí ustanovení trţního řádu, jenţ právě v přenesené působnosti rada obce můţe vydat, na základě ustanovení § 18 odst. 1 zákona 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), ve znění pozdějších přepisů.
24
jaký zastupitelstvo zvolí. V případě, ţe zastupitelstvo zvolí více místostarostů, je třeba, aby rada obce měla počet členů takový, jeţ by naplnil ustanovení, ţe rada se skládá nejen ze starosty a místostarostů, ale i dalších členů zastupitelstva obce, byť starosta i místostarostové de lege členy zastupitelstva jsou. V obcích, kde je počet členů zastupitelstva obce niţší neţ-li 15, se rada obce nevolí.55 Z ustanovení § 99 odst. 3 vyplývá, ţe rada obce se obligatorně volí v obcích, které mají 15 ti a více členné zastupitelstvo. Počet členů rady je nejméně 5 a nejvýše 11, počet musí být vţdy lichý a nesmí přesáhnout jednu třetinu počtu členů zastupitelstva. Nastane-li v důsledku věci situace, ţe počet členů rady poklesne na sudý počet, mělo by zastupitelstvo na nejbliţším zasedání tuto zákonnou podmínku naplnit zvolením nového člena rady. Jak uvádí J. Vedral, pokud by nedošlo k naplnění kvóra členů rady, nevedlo by to k nezákonnému stavu a u schvalování platných usnesení by nešlo dovozovat neplatnost.56 V obci, kde je počet zastupitelů niţší neţ 15, vykonává funkci rady starosta obce, s výjimkami, které jsou vyhrazeny zastupitelstvu.57 Rada obce se schází ke svým schůzím dle potřeby a na základě svolání starosty, jejich schůze jsou neveřejné. Z těchto schůzí se vyhotovuje zápis, ve kterém se uvádí počet přítomných členů, schválený program, průběh, výsledek hlasování a přijatá usnesení. K neveřejnému zasedání rady obce a moţnosti nahlíţet do zápisu pouze členům zastupitelstva P. Průcha uvádí, ţe Nejvyšší správní soud průlomově rozhodl ve věci poskytnutí informace občanovi ze zápisu zasedání rady, kdy ustanovení obecního zřízení neomezují právo na informace dle Listiny základních práv a svobod a zákona O svobodném přístupu k informacím.58 Vyhotovený zápis musí být nejpozději do sedmi dnů a podepisuje jej starosta spolu s místostarostou a jiným radním. Zápis musí být uloţen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce. Rada obce zabezpečuje v případě odvolání starosty či místostarosty běţnou správu obce s tím, ţe působností starosty nebo místostarosty pověří některého svého člena do té doby, neţ bude zvolen nový starosta či místostarosta. Pokud je odvolána rada jako celek, zůstává ve funkci aţ do zvolení nové rady. Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady pod 5 a na nejbliţším zasedání zastupitelstva obce nebude doplněn alespoň na 5, vykonává funkci rady zastupitelstvo aţ do zvolení potřebného počtu členů rady. Zastupitelstvo můţe 55 56
57 58
Zákon č. 128/2000 Sb., § 99 odst. 3, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Blíţe VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 520. ISBN 978-80-7179-597-1. Viz. Zákon č. 128/2000 Sb., § 101 odst. 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 4, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. PRŮCHA, Petr. Místní správa. Brno: Masarykova univerzita, 2011. s. 67. ISBN 978-80-210-5590-2. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, sp. zn. 6 As 40/2004, [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2004/0040_6As__0400062A_prevedeno.pdf.
25
v tomto případě svěřit starostovi rozhodování o záleţitostech zcela nebo zčásti.59 Poklesneli v průběhu volebního období počet členů zastupitelstva pod 11 a na uvolněné mandáty nastoupí náhradníci, končí činnost rady uplynutím 30. dne od uvolnění mandátů zastupitelstva. V tomto případě zastává funkci rady zastupitelstvo, které můţe pověřit starostu plněním některých úkolů rady. V případě, ţe v průběhu funkčního období přesáhne počet členů rady obce jednu třetinu počtu členů zastupitelstva, aniţ by jejich počet klesl pod 11, rada obce nadále plní svoji funkci beze změny.60 Radě obce je vyhrazeno zejména: připravování návrhů pro jednání zastupitelstva a zabezpečení plnění jeho usnesení zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem plnit vůči právnickým osobám a organizačním sloţkám zaloţených nebo zřízených zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele s výjimkou obecní policie, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce vydávat nařízení obce projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předloţené jí členy zastupitelstva nebo komisemi rady stanovovat pravomoci obecnímu úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu zřizovat a zrušovat podle potřeby komise rady obce, současně jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy61 stanovovat celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a organizačních sloţkách obce v samostatné působnosti ukládat pokuty, tuto působnost můţe rada obce zcela nebo zčásti svěřit příslušnému odboru obecního úřadu rozhodovat o uzavírání nájemních smluv nebo smluv o výpůjčce
59 60 61
Zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 2 a 3, o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Srov. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích komentář, 4. doplněné vydání. Podle stavu k 1. 3. 2009, Praha: Nakladatelství Linde, 2009. s. 341. ISBN 978-80-7201-760-7. Rada obce můţe jako své iniciativní a poradní orgány zřizovat komise. O zřízení a zrušení, počtu členů, pro jakou působnost bude zřízena de lege přísluší rozhodovat radě obce. Komise rady můţe být i výkonným výborem, pakliţe je jí svěřena pravomoc v přenesené působnosti, takováto komise můţe být následně zřízena pouze se souhlasem ředitele krajského úřadu a je ze své činnosti odpovědna starostovi obce. Jedná se například o přestupkovou komisi rady.
26
Starosta je opět obligatorně členem tohoto kolektivního orgánu, který je výkonnou sloţkou obce v nadsázce řečeno, obdobou vlády na místní úrovni. Starosta se tak přímo podílí na návrzích pro jednání zastupitelstva a obráceně je přímo účasten na výkonu chodu obce uskutečňováním plnění usnesení jak zastupitelstva, tak i rady. Vzájemné postavení a tedy i vztah těchto dvou orgánů je řešen pravomocemi v neúplném výčtu výše uvedenými,62 jeţ jsou v obcích, kde rada volena není, delegovány na starostu. Nejsou však delegovány všechny, jsou výlučné pravomoci, které jsou vyhrazeny pouze zastupitelstvu63 a dále pak sdílené, kdy zastupitelstvo pokud si je samo nevyhradí64 nebo jimi starostu nepověří jako v případě úpravy rozpočtu, rozpočtovým opatřením,65 vykonává je starosta. Patří sem ukládání, pokut v samostatné působnosti a uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce, nicméně tyto dvě pravomoci můţe rada obce na starostu delegovat i v případě, ţe je sama v obci volena.
3. 3 Starosta a obecní úřad Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta, popřípadě místostarostové, tajemník, pokud je zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta. Na kaţdém území obce existuje obecní úřad, a to i v případě, ţe je obec malá nebo nemá ţádné zaměstnance. Obecní úřad pak pracuje ve sloţení alespoň starosty a místostarosty. Vţdy sídlí na území obce, avšak nemusí být v jedné budově a vykonává přenesenou působnost. V samostatné působnosti obecní úřad plní úkoly, které mu uloţilo zastupitelstvo nebo rada obce.66 Obecní úřad, resp. pracovníci úřadu, pomáhá v činnosti výborům a komisím, rozhoduje v případech stanovených zákonem o obcích nebo zvláštním zákonem. Obecní úřad se můţe členit na odbory 62 63 64 65
66
Pravomoci rady obce zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 1 a 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 2 písm. c), d), f), j), l), q), o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 2 písm. b), o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zastupitelstvo z důvodu zabezpečení efektivity hospodaření a kontinuálnosti chodu obce pověřuje úpravou rozpočtu bez omezení nebo jen do určité výše, zde se jedná o projev důvěry konkrétnímu starostovi. Viz. zákon č. 128/2000 Sb., § 102 odst. 2 písm. a), o obcích, (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů. Občané mnohdy vidí situaci následovně, mají představu, ţe v obci je nejdůleţitější obecní úřad (budova) a ţe vystupuje navenek. Obec jako samosprávný územní celek neberou v relevanci a název obec je pro ně spíše jen jako synonymum pro název obce. Plyne tak z dojmu, ţe obecní úřad převzal pravomoci dřívějšího národního výboru. Nedovedou rozeznat samostatnou působnost obce a přenesenou obecního úřadu a spojují tyto orgány v jeden, i kdyţ ve formálním styku tak skutečně je. Obec je skutečnou územní jednotkou mající právní subjektivitu, práva hospodáře majetku a legitimitu k jeho správě a úřad je orgánem obce, prostřednictvím kterého jedná jak v samostatné, tak v přenesené působnosti. Jinými slovy obecní úřad plní úřednické povinnosti obce.
27
a oddělení podle rozhodnutí rady obce. V obcích, kde není rada, zřizuje odbory a oddělení zastupitelstvo. Zvykem je členit obecní úřad na odbory a v nich vytvářet oddělení, ale není to zákonná povinnost, pouze u obecních úřadů obcí s rozšířenou působností stanoví zákon o ţivnostenských úřadech existenci ţivnostenských odborů. Uvádím zde jeden důleţitý aspekt, který jsem jiţ dříve zmiňoval v závěru kapitoly 2. 1, a to členěním obecních úřadů dle velikosti obce, na obce s obecním úřadem v základním rozsahu, dále s pověřeným obecním úřadem a obecní úřad s rozšířenou působností. Seznam obcí s pověřeným obecním úřadem a s obecním úřadem s rozšířenou působností je uveden ve zvláštním zákoně.67 Zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu musí rozhodovat vţdy nestranně, zdrţet se střetů zájmů, přijímání darů či jiných výhod v souvislosti se svou činností a musí zachovávat mlčenlivost. Zaměstnanci obecního úřadu nesmí být v řídících a kontrolních orgánech právnických osob vyjma těch, do nichţ je vyšle obec. Přijímání úředníků se děje na základě veřejné výzvy a výběrového řízení, čímţ je naplněno ústavní právo na přístup za rovných podmínek k veřejným funkcím. Platové ohodnocení úředníků je stanoveno podle předpisů o platových poměrech zaměstnanců veřejné správy. Vedoucí zaměstnanci obecního úřadu musí splňovat podmínku tříleté praxe. Tato podmínka se nevztahuje na tajemníky malých obecních úřadů, které nejsou obecním úřadem pověřeným, stavebním nebo matričním.68 Úředníci jsou povinni vzdělávat se a ti, kteří vykonávají činnosti, pro které je vyţadována zkouška zvláštní odborné způsobilosti, dle ustanovení zvláštních předpisů, jsou povinni tuto zkoušku sloţit. Zvláštní odborná způsobilost znamená rozumět znalosti právních předpisů, upravující příslušný okruh činností a prokázání schopností jejich aplikace do praxe. Kaţdá obec musí mít zřízenou úřední desku. Bývá zejména umístěna na budově obecního úřadu. Zákonnou podmínkou je, ţe úřední deska musí být nepřetrţitě přístupná veřejnosti. Z těchto důvodů je povinně zřizovaná elektronická úřední deska. Na úřední desce se zveřejňují listiny, o kterých tak stanoví zákon. Obec musí vyvěsit i písemnosti, které nejsou její, například to mohou být nařízení, které se vztahují na území obce a nejsou obcí přímo vydaná, například nařízení obce s rozšířenou působností.69 Prostřednictvím obecních úřadů, jak jsem uváděl, obce zabezpečují úřední výkon v samostatné i přenesené působnosti. Obce základního typu, tedy s obecním úřadem
67 68 69
Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. Srov. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích komentář, 4. doplněné vydání. Podle stavu k 1. 3. 2009, Praha: Nakladatelství Linde, 2009. s. 376. ISBN 978-80-7201-760-7. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 208. ISBN 978-807201-665-5.
28
v základním rozsahu, mnohdy nejsou schopny zabezpečit odborný výkon přenesené působnosti. Z tohoto důvodu mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu s obcí s obecním úřadem s rozšířenou působností, jejíţ orgány vykonávají působnost ve stejném obvodu pro odborné zabezpečení výkonu přenesené působnosti, aby za obec, která je ţadatelem o zabezpečení výkonu přenesené působnosti, tuto působnost prováděla. Především se tak děje při zabezpečování pořádku výkonem přestupkové agendy. K uzavření veřejnoprávní smlouvy je ovšem třeba souhlasu krajského úřadu.70 U vztahu starosty k obecnímu úřadu si lze ihned povšimnout diametrálnosti, kdy přestoţe starosta je členem obecního úřadu, nejedná se však o orgán kolektivní, tak jako v orgánech volených, kde starosta je jedním ze sboru orgánu, ale o orgán úřední a starosta v hierarchii obecního úřadu zaujímá nejvyšší místo úředníka územního samosprávného celku. Starostovi jsou podřízeni všichni pracovníci zařazení do obecního úřadu, a to i v případě, ţe je zřízena funkce tajemníka, podřízen je starostovi rovněţ místostarosta. Zde můţeme mluvit o vrcholné monokratické manaţerské funkci v samosprávě, přestoţe starosta nemusí splňovat ţádné profesní kritéria, oproti profesně vzdělávaným úředníkům.
3. 3. 1 Starosta a tajemník obecního úřadu jako zaměstnavatel V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu obligatorně. Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu fakultativně. Tajemníka obecního úřadu jmenuje a odvolává starosta obce po předchozím projednání s ředitelem krajského úřadu, který ke jmenování musí vydat souhlas. Bez tohoto svolení je jmenování nebo odvolání tajemníka neplatné. Tajemník obecního úřadu působí v rámci obecního úřadu a je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné a přenesené působnosti. Tajemník je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu starostovi, jemuţ je podřízen. Jeho plat rovněţ stanovuje starosta dle právních předpisů o platech zaměstnanců veřejné správy. Tajemník obecního úřadu nesmí vykonávat funkce v politických stranách a hnutích, můţe však být jejich členem z důvodů zmírnění míry politické angaţovanosti tajemníka, aby nevznikal případný politický střet zájmů mezi starostou, radou a tajemníkem.71 Kompetence tajemníka obecního úřadu spočívají v zajišťování úkolů v přenesené 70 71
Srov. PRŮCHA, Petr. Místní správa. Brno: Masarykova univerzita, 2011. s. 71. ISBN 978-80-210-55902. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Průvodce územní samosprávou. Praha: Nakladatelství Linde, 2003. s. 72. ISBN 80-7201-403-X.
29
působnosti s výjimkou věcí svěřených radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce, dále plní úkoly uloţené mu zastupitelstvem, radou nebo starostou. Podle zvláštních právních předpisů stanovuje platy zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu a plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele. Tajemník řídí a kontroluje organizační sloţky obce, vydává spisový řád, skartační plán, pracovní řád a další vnitřní směrnice obecního úřadu. Hlasem poradním se účastní zasedání zastupitelstva obce nebo rady obce, a to tak, ţe má právo vyjadřovat se k projednávaným věcem ve výše uvedených orgánech obce.72 Tajemník obecního úřadu vykonává vůči ostatním pracovníkům obecního úřadu i funkci statutárního zaměstnavatele a v pracovněprávních vztazích vychází z právní úpravy zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Výčet povinností zaměstnavatele je pak stanoven § 103 zákoníku práce. Jak jsem uváděl výše, zřízení funkce tajemníka v malých obcích je fakultativní a v případě, ţe tato funkce zřízena není, veškeré pravomoci tajemníka přejímá de lege starosta obce.
3. 4 Starosta a zvláštní orgány obce Zvláštní orgány obce, dle ustanovení zvláštního zákona, můţe fakultativně zřídit starosta obce pro plnění úkolů v přenesené působnosti.73 Fakultativnost zřízení takovýchto orgánů vyplývá z ustanovení zvláštních zákonů, protoţe z těchto zákonů nemusí nutnost zřízení zvláštního orgánu obce vyplývat. Příkladem mohu uvést zřízení přestupkové komise jako zvláštního orgánu obce, dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů k projednávání přestupků. V případě předsedy přestupkové komise zvláštní zákon jasně definuje, ţe předseda tohoto orgánu musí mít právnické vzdělání či zvláštní odbornou způsobilost pro projednávání přestupků.74 Obec však pro řešení přestupkové agendy můţe uzavřít veřejnoprávní smlouvu s obcí s obecním úřadem s rozšířenou působností, jak jsem uváděl jiţ dříve. Starosta tedy zvláštní orgány obce zřizuje, jmenuje a odvolává jejich členy. Ustanovení § 160 odst. 2 obecního zřízení zmiňuje rovněţ i nutnost odborných předpokladů předsedy zvláštního orgánu obce. Zvláštní orgány 72 73 74
Podrobněji VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 597-603. ISBN 978-80-7179-597-1. Zákon č. 128/2000 Sb., § 106 odst. 1, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 200/1990 Sb., § 53 odst. 3, o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
30
vykonávají
přenesenou
působnost,
tedy
státní
správu
v působnosti
územního
samosprávného celku. Pakliţe to zvláštní zákon vyţaduje, můţe být předsedou zvláštního orgánu obce pouze osoba mající zvláštní odbornou způsobilost.75 Prokázání odborné způsobilosti se nevztahuje na případy, kdy předsedou zvláštního orgánu je sám starosta, jako například u povodňové komise76 nebo bezpečnostní rady obce s rozšířenou působností.77 Z výše uvedeného tedy vyvozujeme vztah starosty ke zvláštním orgánům obce jako zřizovatele těchto orgánů, v některých případech i jako jeho člena. Obligatornost zřízení zvláštních orgánů obce není zákonnou úpravou stanovena v naprosté většině, a proto nelze starostu donutit tyto orgány zřizovat.78
3. 5 Místostarosta Místostarosta je členem zastupitelstva obce, které jej volí ze svých členů a můţe jej také odvolat. Z výkonu své funkce je tedy zodpovědný zastupitelstvu. Je členem rady v případě, ţe rada v obci je volena a v době nepřítomnosti starosty jej zastupuje. Pokud mu je zastupitelstvo svěří, můţe zastávat některé úkoly starosty. Tato hypotéza platí pro samostatnou působnost. Starostovi tedy v samostatné působnosti není podřízen, pouze v přenesené působnosti postavení obecního úřadu je hierarchicky podřízen starostovi, coby vedoucímu obecního úřadu. Zastupitelstvo můţe zvolit také více místostarostů, ale po té musí určit, v jakém pořadí a při plnění jakých úkolů zastupují starostu.79 Místostarosta podepisuje právní předpisy obce společně se starostou v případě, ţe na kontrasignovaném právním předpisu chybí podpis jednoho z nich, neznamená to nutně zneplatnění tohoto předpisu, jak uvádí J. Vedral, protoţe starosta i místostarosta vykonávají svým podpisem projev vůle zastupitelstva.80 75 76
77 78
79
80
Zákon č. 312/2002 Sb., § 21, 33, 34, o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Povodňovou komisi jako zvláštní orgán obce, můţe zřídit rada obce, dle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. V obcích, kde rada volena není, zřízení tohoto zvláštního orgánu spadá do pravomoci starosty, který je předsedou zároveň předsedou povodňové komise. Zákon č. 240/2000 Sb., § 24 odst. 3, o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. Srov. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 552-554. ISBN 978-80-7179-597-1. Viz. Zákon č. 128/2000 Sb., § 101 odst. 2, o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 206. ISBN 978-807201-665-5. Srov. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003. s. 140. ISBN 80-7179-794-4. Srov. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 550. ISBN 978-80-7179-597-1.
31
Dle stávajícího volebního systému do zastupitelstev územních samosprávných celků jsou voleni do zastupitelstva kandidáti na základě poměrného systému zastoupení a následně uzavírají nejrůznější povolební koalice. Mnohdy nastane situace, kdy starosta a místostarosta jsou z různých politických stran koalice a po slibném začátku spolupráce mohou nastat silné názorové rozepře, jak mezi politickými subjekty, tak i mezi samotným starostou a místostarostou. Tyto rozepře se pak negativně promítají do vzájemného pracovního vztahu. Z praxe jsou známy případy, kdy starosta omezuje činnost místostarosty a obráceně místostarosta všemoţným způsobem znemoţňuje výsledky práce svého starosty. Nicméně, místostarosta zastupuje starostu na území dané obce v době jeho nepřítomnosti vţdy. Obligatorně mu zastupování obecní zřízení vymezuje v době nemoci či dovolené starosty. V těchto případech je na vlastním uváţení místostarosty, jakým způsobem bude rozhodovat a zda bude rozhodnutí konzultovat se starostou nebo mu je dokonce přenechá, aţ se vrátí do procesu. Při těchto rozhodování musí ovšem místostarosta respektovat vůli rady či zastupitelstva. Na vzájemných osobních i pracovních vztazích se odráţí dobrá správa obce. Oba dva funkcionáři jsou voleni zastupitelstvem, proto je na uváţení politické zodpovědnosti tohoto orgánu vybrat takové vhodné kandidáty, kteří se budou vzájemně respektovat a spolupracovat na rozvoji a dobré reprezentaci obce ve vzájemné součinnosti.
32
4 PRÁVNÍ POSTAVENÍ STAROSTY V ČESKÉ PRÁVNÍ ÚPRAVĚ JAKO ORGÁNU SAMOSPRÁVY A SPRÁVY Starosta obce tento územní samosprávný celek zastupuje navenek, jak vyplývá z ustanovení § 103 odst. 1 obecního zřízení.81 Protoţe není klasickým statutárním orgánem, jako je tomu u právnických osob, dle občanského zákoníku82, k některým jeho úkonům je zapotřebí kontrasignace zastupitelstva obce jako nejvyššího orgánu obce nebo rady obce, jinak jsou absolutně neplatné. Přesto lze starostu vnímat jako nejvyšší funkci nebo spíše vrcholného představitele obce. Tento orgán obce nebo chceme-li funkce obce, je upraven v obecním zřízení a ústavní pořádek o starostovi nehovoří. Z tohoto vyvozuji, ţe starosta uskutečňuje vůli zastupitelstva obce a je reprezentantem obce. Nemusí tomu tak být ovšem vţdy. V případě, ţe v obci není volena rada jako kolektivní a výkonný orgán, kterého je starosta vţdy členem, přechází většina pravomocí rady právě pod kompetence starosty. Pakliţe není v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, zastává i tuto funkci sám starosta. Z předchozího tedy lze usoudit následující. Starosta obce, kde není volena rada obce83 a není-li zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, má poměrně silné postavení vůči vrcholnému orgánu zastupitelstvu a je skutečně tím výkonným orgánem, který nicméně nemá takovou zodpovědnost, jaká by mu příslušela. Jeho odpovědnost je čistě politická. Starosta musí být občanem České republiky a z výkonu své funkce se zodpovídá zastupitelstvu, které jej do funkce volí z řad svých členů, ale také jej můţe odvolat. Volba starosty, byť se tak v současném právním postavení děje, zastupitelstvem obce, je pro občany obce závaţný akt, proto by o tomto měli být řádně informováni ve zveřejněném programu zastupitelstva. Samotné právní postavení starosty upravuje § 103 aţ § 108 obecního zřízení. Starosta obce je tedy členem zastupitelstva a volen je primárně na ustanovujícím veřejném zasedání zastupitelstva svými kolegy členy zastupitelstva.84 Zastupitelstvo můţe starostu z funkce také odvolat, a to bez udání důvodů. V případě, ţe zastupitelstvo starostu odvolá 81
82 83
84
Zda bude starosta uvolněný ze své funkce nebo neuvolněný, rozhoduje zastupitelstvo. Dle vlastních zkušeností s narůstající byrokratizací územních samosprávných celků se přikláním k názoru, aby funkce starosty byla obligatorně uvolněná. V dnešní době, pokud tuto funkci chce starosta vykonávat zodpovědně s péčí o rozvoj obce, tak ji po večerech vykonávat nelze. Zákon č. 40/1964 Sb., § 20, Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Rada obce se volí v obcích, kdy má zastupitelstvo alespoň 15 členů. Tvoří ji maximálně 11 členů a minimem je 5 členů. Členy rady jsou vţdy starosta a místostarosta a volení členové zastupitelstva, tedy tzv. radní. Zákon č. 128/2000 Sb., § 93 odst. 3, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
33
nebo sám ze své funkce odstoupí, vykonává jeho pravomoci místostarosta aţ do zvolení nového starosty. Totéţ platí i v případě úmrtí starosty. V případě, ţe i místostarosta by byl z funkce odvolán nebo se své funkce vzdá, pověří zastupitelstvo obce výkonem některého člena zastupitelstva obce. V období po volbách do zastupitelstva obce, do doby neţ je na ustanovujícím zastupitelstvu zvolen nový starosta nebo místostarosta, vykonávají dosavadní starosta i místostarosta své funkce téměř beze změny z důvodu zachování kontinuity správy obce.85 V tomto období přísluší starostovi rozhodovat ve věcech přenesené působnosti, které náleţí tajemníkovi, pokud tato funkce není v obci zřízena. V samostatné působnosti zabezpečuje základní hospodaření obce na základě schváleného rozpočtu, nesmí však provádět rozpočtová opatření. Plní úkoly zakladatele vůči organizačním sloţkám a právnickým osobám, vyjma těch, které náleţí zastupitelstvu. V tomto období nemůţe jmenovat ani odvolat tajemníka a přijímá prohlášení o uzavření manţelství. V případě, ţe zastupitelstvo nezvolí nového starostu a dosavadní starosta je opět zvolen členem zastupitelstva, vykonává tuto funkci nadále, nejdéle však po dobu šesti měsíců. Tato lhůta platí i v případě, ţe není zvolen nový starosta a stávající starosta nezíská mandát zastupitele obce a zastupitelstvo pověří přechodným výkonem funkce jednoho ze členů zastupitelstva. Pokud ani v této lhůtě není zvolen starosta, je ustanoven správce obce.86 V době nepřítomnosti zastupuje starostu místostarosta a také v době, kdy starosta nevykonává svoji funkci.87 Starosta spolu s místostarostou podepisuje právní předpisy obce a dále, dle nepsaného pravidla, řídí zasedání zastupitelstva a rady. Společně s ověřovateli spolupodepisuje zápisy ze zasedání těchto dvou orgánů. Starosta má právo nosit při zvláštních, významných příleţitostech a občanských obřadech závěsný odznak. Závěsný odznak tvoří velký státní znak České republiky. Starosta můţe jmenovat nebo odvolat tajemníka obecního úřadu, vţdy však se souhlasem ředitele krajského úřadu, bez jeho souhlasu je toto jmenování nebo případné odvolání neplatné. V případě, ţe funkce tajemníka zřízena není, plní starosta jeho funkce, především však funkci zaměstnavatele. Starostovi za výkon své funkce náleţí odměna, její výši určuje, zda je starosta uvolněný ze své funkce či neuvolněný a počet obyvatel obce k 1. lednu příslušného kalendářního roku. 85 86 87
Srov. KOČÍ, Roman. Obecní samospráva. Praha: Leges, 2012. s. 109-110. ISBN 978-80-87576-28-1. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Průvodce územní samosprávou. Včetně úplného znění obecního a krajského zřízení. Praha: Nakladatelství Linde, 2003. s. 70. ISBN 80-7201-403-X. Zákon č. 128/2000 Sb., § 73 odst. 3 a § 79 odst. 1, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
34
Mezi základní kompetence starosty patří:88 odpovědnost za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce, dle ustanovení § 42 obecního zřízení má obec povinnost poţádat o přezkoumání svého hospodaření za uplynulý kalendářní rok krajský úřad, který toto přezkoumání provádí v přenesené působnosti. O přezkoumání můţe však obec poţádat i auditora nebo auditorskou společnost, plnění úkolů zaměstnavatele, podle zvláštních předpisů uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat. Jestliţe není v obci tajemník úřadu, který, dle ustanovení § 110 odst. 4 obecního zřízení, vykonává funkci zaměstnavatele vůči zaměstnancům zařazeným do obecního úřadu, plní starosta povinnosti zaměstnavatele také k zaměstnancům obecního úřadu, svěřit komisi výkon přenesené působnosti po projednání s ředitelem krajského úřadu, ať uţ jde o komisi rady nebo v případě, ţe rada volena není o komisi starosty, vţdy se jedná o orgán obce dle § 5 odst. 3 a § 122 odst. 2, vyţadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečování místních záleţitostí obecního pořádku. Policejní útvary plní při zabezpečování místních záleţitostí úkoly, které jim ukládá rada, toto ustanovení vyplývá z nařízení vlády č. 397/1992 Sb., ovšem obecní zřízení tuto pravomoc svěřuje starostovi, v tomto případě obecní zřízení jako právní předpis vyšší právní síly má přednost,89 odpovědnost za informování veřejnosti o činnosti obce, starosta tak odpovídá za podávání informací o činnosti orgánů obce na zasedání zastupitelstva a způsobem v místě obvyklým dle § 97 obecního zřízení, způsobem obvyklým se můţe myslet např. místní tisk, dále obecní zřízení v souvislosti s informováním odkazuje na zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zabezpečení výkonu přenesené působnosti v obci, kde není tajemník obecního úřadu, zde jde o duplicitní a svým způsobem tedy nadbytečné ustanovení obecního zřízení neboť totéţ se uvádí i v ustanovení § 110 odst. 3, rozhodování o záleţitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce, dle ustanovení § 102 odst. 3 rozhoduje explicitně v ostatních záleţitostech v samostatné působnosti rada, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu, z ustanovení
88 89
Zákon č. 128/2000 Sb., § 103 odst. 4, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Podrobněji VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 544-545. ISBN 978-80-7179-597-1.
35
tohoto vyplývá, ţe rada můţe starostovi svěřit úkoly uvedené v § 102 odst. 2 písm. k) a m), plnit další úkoly stanovené zákonem, mj. organizace voleb, řízení obecní policie, provádění záchranných a likvidačních prací, plnění úkolů v krizovém řízení, plnit podobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu dle zvláštních právních předpisů, toto vychází z dikce, ţe tajemníka starosta jmenuje a odvolává, nicméně kontradiktorně vyplývá ustanovení zaměstnavatele vůči členům zastupitelstva, byť je tak míněno z organizačně administrativních záleţitostí, protoţe starosta de lege nemůţe být nadřízeným členům zastupitelstva.90 V obci, kde rada není volena, vykonává starosta její pravomoci vyjma těch, které jsou vyhrazeny zastupitelstvu. Starostovi jsou tedy vymezeny následující pravomoci rady:91 připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje přijatá usnesení zabezpečuje hospodaření obce dle schváleného rozpočtu a můţe provádět rozpočtová opatření plní úkoly zakladatele či zřizovatele vůči organizačním sloţkám a právnickým osobám, které zaloţilo či zřídilo zastupitelstvo vyjma těch, které jsou vyhrazeny zastupitelstvu, s výjimkou obecní policie projednává a řeší návrhy, které předkládá zastupitelstvo nebo komise dle návrhu tajemníka, jmenuje a odvolává vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zákonem o úřednících samosprávných celků můţe zřizovat nebo rušit komise, jmenovat a odvolávat jejich předsedy, či členy92 provádět kontrolu úkolů samostatné působnosti prostřednictvím obecního úřadu nebo komisí můţe ukládat pokuty v samostatné působnosti nebo tuto působnost můţe svěřit příslušnému odboru obecního úřadu rozhoduje o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce, tuto působnost můţe svěřit příslušnému odboru obecního úřadu stanovovat pravidla pro přijímání a vyřizování peticí a stíţností 90 91 92
Viz. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 546. ISBN 978-80-7179-597-1. Zákon č. 128/2000 Sb., § 99 odst. 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Viz. Komise rady v podkapitole 3. 2 Starosta a rada, pod čarou.
36
schvaluje organizační řád obecního úřadu plní úkoly stanovené zvláštním zákonem Starosta, pojem, či význam názvu tohoto orgánu obce můţeme vyvozovat ze slova „starat se.“93 Starosta se v historickém kontextu staral a stará o majetek a hospodaření obce, ne v materiálním, ale faktickém slova smyslu. S funkcí starosty byla zvláště pak v minulosti spojována úcta k tomuto člověku a starostou byl zvolen většinou člověk všeobecně váţený, v neposlední řadě i bohatý.94 Výhledem do dob budoucích si můţeme přát, aby občané do funkce starosty volili skutečného člověka ne podle toho, jak je bohatý v materiálním smyslu, ale váţili k poměru funkce jeho bohatství duševní.
4. 1 Starosta ve Slovenské republice Právní úprava územní samosprávy na Slovensku je naší právní úpravě nejbliţší sice ne ustanoveními, ale společným vývojem našich republik v historickém běhu doby, přestoţe také v mnohém neodpovídá tradicím právní úpravy na našem území. Co se týká reformy veřejné správy, resp. samosprávy, necháváme se inspirovat právě slovenskou právní úpravou s rčením, „pokud to šlo na Slovensku, musí to jít i u nás.“ Slovenská předloha ústavní úpravy a obecního zřízení byla primární podkladem pro výstupy z analýzy Ministerstva vnitra, pro moţnost volit starostu přímo v našich obcích. Starostu ve slovenské právní úpravě jsem si tedy vybral z výše uvedených důvodů a jeho silného postavení ve slovenských obcích. Ale teď jiţ toliko k samotnému vymezení starosty ve slovenském právním řádu. Starosta obce je přímo zakotven v Ústavě Slovenské republiky, zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov, kdy v hlavě čtvrté je upraveno ústavní právo na samosprávu a článek 69 ustanovuje orgány obce, kterými jsou zastupitelstvo a starosta a dále volby těchto orgánů. V souladu s ustanovením Ústavy Slovenské republiky pak v obecné právní úpravě vymezuje postavení starosty jako orgánu obce § 10 písm. b), právní pojem starosty § 13 a násl. zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadeni, v zneni neskorších predpisov.
93 94
Tady si dovolím jemnou parafrázi významu slova místostarosta z praxe, „stará se místo starosty,“ tak, ţe starosta nemusí vůbec nic vykonávat. I tady si dovolím zjemnit téma tím, ţe na místo občana uvádím, člověk. Právě člověk je moudrý přemýšlivý tvor, kdeţto lidé jsou hloupá domýšlivá zvířata. Tato parafráze zazněla ve filmu Muţi v černém.
37
Starosta je nejvyšším výkonným orgánem obce, zároveň statutárním orgánem v majetkoprávních a pracovněprávních vztazích, který vykonává veškerou správu obce, jestliţe není zákonem svěřena do pravomoci zastupitelstva a zastupuje ji navenek. Svolává a vede zasedání zastupitelstva a obecní rady, následně podepisuje jejich usnesení. Výkon usnesení zastupitelstva můţe starosta sistovat tím, ţe jej nepodepíše ve lhůtě nejpozději do 10 ti dní od jeho schválení zastupitelstvem.95 Toto právo můţe starosta vyuţít v případě, ţe se domnívá o nevýhodnosti ustanovení usnesení pro obec nebo je toto usnesení v rozporu se zákonem. Starostovi však plyne povinnost sistace usnesení projednat v radě, pokud je rada v obci zřízena,96 usnesením rady ovšem není nijak vázaný. Výkon usnesení nemůţe starosta sistovat v případě volby a odvolání hlavného kontrolóra a pokud se zastupitelstvo usnese vyhlásit místní referendum o odvolání starosty. V případě, kdy skutečně výkon usnesení starosta pozastaví, přísluší zastupitelstvu toto pozastavené usnesení třípětinovou většinou všech zvolených poslanců potvrdit, tedy přehlasovat.97 Jestliţe zastupitelstvo sistované usnesení nepřehlasuje do dvou měsíců od jeho schválení, ztrácí toto usnesení platnost. Výkon samotného přehlasovaného usnesení uţ starosta následně nemá právo opětovně sistovat. Starosta obce můţe uloţit pokutu do výše 6.638,- eur právnické nebo fyzické podnikající osobě, např. pakliţe poruší nařízení nebo neudrţuje čistotu a pořádek na pozemku, který uţívá či jiné nemovitosti a tímto narušuje vzhled a prostředí obce nebo pokud znečistí veřejné prostranství a dále, jestliţe nesplní bez váţného důvodu ve lhůtě stanovené starostou osobní či věcnou pomoc při odstraňování následků ţivelné pohromy nebo při jiné mimořádné události. Starostovi náleţí za výkon funkce plat, který upravuje zákon č. 253/1994 Zb., o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov mest, v znení neskorších predpisov, zastupitelstvo můţe starostovi plat zvýšit.98 Starosta nejpozději do 60 dní od sloţení slibu starosty pověří ke svému zastupování svého zástupce z členů zastupitelstva, jestliţe jej nepověří, zvolí zástupce starosty 95
96
97
98
Právo veta je silným nástrojem starosty vůči zastupitelstvu v demokratickém systému, vzhledem k vyváţenosti však právo veta funguje i obráceně, tím, ţe zastupitelstvo neschválí prosazovaný návrh starosty, který je v zásadním rozporu s právními předpisy či nevýhodností pro obec. Postup je jistě obdobný, starosta usnesení nepodepíše a zastupitelstvo jej následně přehlasuje. Radu obce zřizuje fakultativně zastupitelstvo jako iniciační, výkonný a kontrolní orgán a zároveň jako poradní orgán starosty zastupitelstvo obce. Rada se skládá z členů zastupitelstva a její zasedání svolává a vede starosta. Obdobně k problematice sistace usnesení JEMELKA, Jaroslav. Český zákon o obcích ve srovnání se slovenským zákonem o obecním zřízení. [online]. 2004 [cit. 2012-10-6]. Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/514415/clanek/spravni2.html. Zákon č. 253/1994 Zb., § 4 odst. 2, o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov mest, v znení neskorších predpisov.
38
zastupitelstvo obce. Kompetence zástupce starosty jsou určeny starostou v písemném pověření. Starosta můţe svého zástupce kdykoliv odvolat, jestliţe tak učiní, musí pověřit svým zastupováním jiného zastupitele nejpozději do 60 ti dní ode dne, kdy původního zástupce odvolal. V případě, ţe v obci je zvolena rada, je i zástupce starosty členem rady. Zástupci starosty náleţí za výkon funkce plat na základě zvláštního právního předpisu. Volba starosty obce probíhá dle ustanovení zákona č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí, v znení neskorších predpisov, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, tajným hlasováním. Právo volit mají občané Slovenské republiky s trvalým pobytem v obci a dosáhnou-li věku 18 ti let, nejpozději ke dni voleb. Občan, který kandiduje na starostu, musí splňovat daná zákonná kritéria, a to: věk 25 let, ke dni voleb občanství SR s trvalým pobytem na území obce, ve které kandiduje nesmí být ve výkonu trestu odnětí svobody způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu Volby jsou jednokolové se systémem relativní většiny a volí se zvlášť kandidáti do zastupitelstva a na starostu na oddělených hlasovacích lístcích.99 Po vyhlášení výsledku voleb, tedy nejpozději do 30 dní, svolá ustavující zastupitelstvo nově zvolený starosta. Na ustavujícím zastupitelstvu nově zvolený starosta sloţí slib starosty a ujme se okamţitě své funkce, která má čtyřleté funkční období. Mandát starosty zaniká v případě odmítnutí sloţení slibu nebo jeho sloţení s výhradou, uplynutím volebního období, vzdáním se mandátu, pravomocným odsouzením za úmyslně spáchaný trestný čin, ztrátou způsobilosti k právním úkonům v plném rozsahu, odvoláním starosty na základě výsledků místního referenda, změnou trvalého bydliště mimo území obce, kde vykonává funkci, v případě neslučitelnosti funkcí, smrtí, zrušením obce. Funkce starosty je neslučitelná s funkcí zastupitele, zaměstnance obce, ve které byl zvolený, funkcí statutárního orgánu rozpočtové nebo příspěvkové organizace obce, ve které byl zvolený, předsedou samosprávného kraje, vedoucího zaměstnance orgánu státní správy a dle zvláštního zákona. Z výše uvedeného mohu jasně vyvodit, ţe postavení starosty na Slovensku má relativně silné postavení. Starosta není členem zastupitelstva a má poměrně značné penzum kompetencí. Toto relativně silné postavení vychází z malé, de-facto pouze politické
99
Zákon č. 346/1990 Zb., § 31 odst. 4, o voľbách do orgánov samosprávy obcí, v znení neskorších predpisov.
39
odpovědnosti a nedostatečné kontroly starosty orgány obce. Ve vztahu k zastupitelstvu nemá podřízenou ani nadřízenou pozici, ale jedná se o orgány vzájemně korelativní.
4. 2 Starosta ve Spolkové republice Německo Německým starostou a jeho volbou se zabývám z toho důvodu, ţe na území spolkového Německa, bylo ještě v dobách ne tak zdaleka minulých, několik funkčních modelů obecního zřízení a ustavování starosty. Postupem času však došlo k zavedení přímé volby starosty na celém území Spolkové republiky Německo, ovšem s odlišnostmi v jednotlivých spolkových zemích a tento příklad by mohl být inspirací pro zavedení přímo voleného starosty v naší republice za předpokladu, ţe by byl zvolen konkrétní model jako vzorový. Ústavněprávní právo na samosprávu obcí je zakotveno v článku 28 Grundgesetz, Základního zákona, Spolkové republiky Německo. Základní územní jednotkou se po druhé světové válce stala obec. Vzhledem k tomu, ţe Německo je spolkovou republikou, je zjevně patrné, ţe jednotlivé spolkové země mají územní samosprávu, ač vycházející ze zakotvení základního zákona, upravovánu svými spolkovými zákony.100 Jednotlivé státy mají značně diferenciované obecní zřízení i volební právo101 a ve spolkové republice Německo se vychází ze dvou funkčních modelů a dvou jiţ nepouţívaných modelů, a to jihoněmecké radní uspořádání, magistrátní uspořádání, severoněmecké uspořádání a starostovské uspořádání.102 V současné době však převaţuje takřka v celé Spolkové republice Německo Jihoněmecký radní model aţ na výjimky Hesenska a ŠlesvickaHolštýnska, kde je uplatňován model magistrátní. Nicméně v celém Německu je v dnešní době platný model přímé volby starosty obce a při volbě ostatních orgánů obce převaţuje volební model s poměrným zastoupením, s moţností panašování a kumulace hlasů, který vychází právě z Jihoněmeckého modelu.103 Dále se uplatňuje v malém měřítku severský systém volby tří hlasů, kdy volič vyuţívá tří preferenčních hlasů. Jednotlivě jsou vyuţívány systémy poměrný s přísně vázanými listinami a většinový systém doplněný o poměrnou část, která vychází z výsledků většinové části.104 100 101 102 103
104
Srov. CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998. s. 135. ISBN 80-7239-023-6. Volič má tolik preferenčních hlasů, kolik je mandátů v orgánu obce. V podrobnostech srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 48-49. ISBN 978-80-7201-665-5. Právo volit a být volen mají občané dovršením 18tého roku ţivota, jsou-li občany obce nebo členského státu EU, ovšem specifikem v SRN co se týká volebního práva je, ţe v některých spolkových zemích mohou občané volit jiţ dovršením 16 ti let. Viz. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 130. ISBN 978-80-247-2908-4.
40
4. 2. 1 Jihoněmecké radní uspořádání Jihoněmecké radní uspořádání je v Německu nejrozšířenějším modelem pro uspořádání územní samosprávy. Zde se vychází z principu silného starosty voleného v přímých volbách občany, zpravidla na 6 ti aţ 8 mi leté období, který předsedá obecní radě, obdobě našeho zastupitelstva. Rada je ovšem základním orgánem obce, do jejíţ pravomocí spadá rozhodování o všech záleţitostech obce s výjimkou záleţitostí spadajících do pravomoci starosty.105 Starosta je hlavním výkonným orgánem a zároveň nejvyšším orgánem obce, zastupující ji na venek. K jeho pravomocem patří výkon usnesení rady a zajišťování správy obce. V neodkladných záleţitostech je oprávněn vydávat nařízení obce, která jinak spadají do kompetencí rady. Jeho silnou pravomocí z hlediska výkonu usnesení rady je těmto usnesením odporovat v případě jejich nezákonnosti a dále je postoupit k přezkumu dozorčímu orgánu. Ze své pozice je nadřízeným orgánem všem úředníkům obce a velitelem místní policie.106 Jako typického představitele jihoněmeckého radního modelu můţeme uvést především Bavorsko. V Bavorsku je starosta volen přímo občany na šestileté volební období, rada je volena volebním systémem poměrného zastoupení bez uzavírací klauzule na funkční období šesti let, kdy kaţdé tři roky se konají volby, při kterých se obměňuje polovina zvolených členů rady. Zde má starosta velmi silné postavení, je hlavním výkonným orgánem se soustředěnou mocí monokratického orgánu a ze své funkce nemůţe být odvolán.107
4. 2. 2 Magistrátní uspořádání V současné době druhý nejrozšířenější model uspořádání samosprávy, kdy jde o dualistický systém správy samosprávného celku, a to radu a magistrát města, v obcích obecní představenstvo sloţené ze starosty, který tomuto kolektivnímu orgánu předsedá a dále dalších, tzv. přivolaných osob. Obecní představenstvo je zároveň výkonným a správním orgánem obce. Starosta i rada obce jsou voleni občany přímou volbou.108 Původní model do roku 1991 vycházel z klasického magistrátního uspořádání,
105 106 107 108
Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 127. ISBN 978-80-247-2908-4. Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 209. ISBN 978-80-7357-561-8. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 50. ISBN 978-80-7201665-5. Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 128. ISBN 978-80-247-2908-4.
41
kdy starostu volila rada obce. A zde se patří vysvětlit, k pochopení celého modelu, vzájemné postavení obecního představenstva (magistrátu) a rady. Oba orgány jsou vzájemně personálně odděleny a rada vykonává moc usnášející, obecní představenstvo pak moc výkonnou. Rada má vůči obecnímu představenstvu i pravomoc dozorovou, kdy můţe navrhnout vůči členům obecního představenstva trestní řízení v případě porušení sluţebních povinností. Pravomocí obecního představenstva pak je, ţe můţe odporovat usnesení rady, pakliţe se domnívá, ţe jsou v rozporu s právními předpisy. Starosta má v obecním představenstvu postavení „první mezi sobě rovnými.“ Mezi jeho pravomoci patří odporovat usnesení obecního představenstva, jestliţe jsou v rozporu s právními předpisy či ohroţují dobrou správu obce. Starosta zastupuje obec navenek, vykonává funkci vedoucího obecní správy a je tak hlavním výkonným orgánem obce. Můţe být však ze své funkce odvolán.109 Odvolání starosty můţe nastat na základě přání občanů, kteří jsou se starostou nespokojeni. A například ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsku jej mohou odvolat přímo občané, pakliţe se v petici pro odvolání starosty vyjádří 20 % všech oprávněných voličů. V Hesensku můţe starostu odvolat rada polovinou hlasů na základě rozhodnutí 30 % oprávněných voličů. Hlavním představitelem magistrátního modelu uspořádání je Hesensko.110
4. 2. 3 Severoněmecké uspořádání V dnešní době jiţ neexistující model vycházel z britského modelu a jeho členění orgánů obce, kdy základním orgánem byla rada obce volená občany, která si ze svého středu volila starostu obce. Dalším orgánem obce byl obecní ředitel, který nebyl členem rady, ale byl jí volen jako úřednický pracovník na období zpravidla 5 ti let, který řídil jednoduchou správní činnost obce. Tyto dva orgány plnily vzájemné odlišné funkce, a to rada v čele s předsedajícím starostou politické úkoly obce a obecní ředitel vykonával správu obce v nepolitických úkolech, pakliţe zjednodušeně pouţijeme příměr k našemu právnímu řádu, tak obecní ředitel vykonával přenesenou působnost a správní činnost samostatné působnosti, kterou na něj mohla delegovat rada.111 Starosta de facto vedl zasedání rady, řešil organizační úkoly a zastupoval obec navenek. Starostu i obecního ředitele mohla rada 109 110
111
Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 209. ISBN 978-80-7357-561-8. Podrobněji FUCHS, Daniel. Odvolání starostů ve Spolkové republice Německo – srovnání [online]. 2007 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/1632/pdf/kwi_ah_14.pdf. s. 27-29. Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. 128 s. ISBN 978-80-247-2908-4.
42
z jejich funkcí odvolat. Vrcholným orgánem v obci tedy byla rada, ve vzájemném postavení byla nadřízena obecnímu řediteli. Právě z důvodu dominance rady, dualistické dělby pravomocí a konkurence dvou orgánů, a to starosty a obecního ředitele, vedla spolkové země k přechodu k Jihoněmeckému modelu uspořádání obcí. Typickým představitelem tohoto modelu byla do roku 1994 spolková země Severní PorýníVestválsko.112
4. 2. 4 Starostovské uspořádání Dalším, v dnešní době, nepouţívaným modelem vycházející z francouzského modelu bylo starostovské uspořádání, které vycházelo z dualistické dělby moci dvou orgánů, a to kolektivní rady obce a monokratického starosty obce. Starosta byl vrcholným výkonným orgánem obce se silnou pozicí, který vykonával správu obce,113 dozorovým orgánem mu byla rada obce, která svá usnesení nemohla provádět. Způsob volby starosty byl v zemích reprezentující tento model rozdílný, tak například ve spolkové republice Porýní-Falc, byl starosta volen přímo občany na desetileté volební období a při zasedání rady měl hlas rozhodující. Oproti tomu v Sársku byl starosta volen radou a při zasedání rady neměl hlasovací právo. Dalším orgánem byl obecní ředitel, který byl volen radou obce ve všech zemích. Typickými představiteli byly spolkové země Porýní-Falc a Sársko do roku 1994 a toto uspořádání bylo platné do roku 1998 ve venkovských obcích ŠlesvickoHolštýnska.114
4. 3 Starosta ve Francouzské republice Způsob volby francouzského starosty by mohl slouţit příkladem posílení pravomocí starosty, který je volen nepřímo, nicméně většinovým systémem. Uvádím toto srovnání proto, ţe svým způsobem je obdobný k našemu obecnímu zřízení. A jeho inspirací bychom mohli posílit pravomoci starosty při zachování kolektivního rozhodování zastupitelstvem. Samospráva ve Francii je zakotvena v Ústavě páté republiky, a to konkrétně v článku 72, kdy se ustavuje, ţe obce jsou spravovány volenými zástupci. Právní úprava obcí podrobně je upravena obecným zákonem územních samospráv. Francouzské územní 112 113 114
Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 208. ISBN 978-80-7357-561-8. Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 128. ISBN 978-80-247-2908-4. Srov. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s. 2010. s. 208. ISBN 978-80-7357-561-8.
43
uspořádání je tradičně unitární, skládá se z pěti úrovní, a to obcí, jejichţ počet je asi 36 686, 3350 kantonů, 320 arrondisementů, 96 departmentů a 22 krajů.115 Starosta je volen členy obecní rady, která je hlavním orgánem obce a je volena přímo občany většinovým systémem na šestileté volební období a obecní radě je zároveň svěřeno rozhodování ve věci správy obce a veřejného zájmu obce. Obecní rada také volí zástupce starosty, můţe jich být i více, ale jejich počet nesmí přesáhnout 30 % celkového počtu legitimně zvolených členů obecní rady. Starosta obce má silné postavení nejen z toho důvodu, ţe obecní radě předsedá a je hlavním výkonným orgánem, který zastupuje obec na venek a radou obce je formou rozhodnutí pověřen ke správě obecních záleţitostí, ale stává se rovněţ státním úředníkem a reprezentantem státu. Tato příslušnost je vyjadřována jako dvojkolejnost nebo někdy i dvojfunkčnost.116 Jako zástupci státu starostovi jsou svěřeny pravomoci výkonu zákonů a nařízení vydávaných přímo v Paříţi a dále jedná jako úřední matrikář obce a statistik pro sběr důleţitých údajů pro úřad vlády.117 Mezi jeho další pravomoci patří záleţitosti vydávání stavebního povolení, tvorba územního plánu, urbanistická politika. Jeho pravomoci se týkají i oblasti správní policie, jestliţe je zřízena obecní policie, je zároveň jejím velitelem. Dále vykonává legislativní záleţitosti pod dohledem státního prokurátora. Ve vykonávání jeho činnosti a funkcí je mu nápomocen tajemník. Starosta rovněţ můţe některé své funkce delegovat na svého zástupce (místostarostu), ale pod neustálým dohledem starosty. Jestliţe není místostarosta přítomen, můţe starosta delegovat některou kompetenci i na člena rady obce. Činnost starosty kontroluje obecní rada obce a prefekt,118 nicméně obecní rada nemá schopnost provádět podrobnou kontrolu činností starosty, z toho důvodu samo přijímá podřízenou roly vůči starostovi. Obecní rada, ačkoliv sama starostu volí, nemůţe jej odvolat, přestoţe sama můţe být rozpuštěna vládním dekretem v případě hrubého porušení právních předpisů, například pokud neschválí rozpočet obce.119 Starostou můţe být zvolen občan Francie,120 po dosaţení věku 18 ti let s trvalým pobytem v obci. Volen je členy obecní rady tajnou volbou na základě absolutní většiny 115 116 117 118
119 120
Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje. 2. Aktualizované a doplněné vydání. Praha: Nakladatelství Linde, 2001. s. 27-28. ISBN 80-7201-272-X. Ve francouzském jazyce jako double casquette. Srov. CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998. s. 87. ISBN 80-7239-023-6. Prefekt je hlavním představitelem departmentu, volený radou departmentu. Departmenty jsou vyšší územně správní celky na úrovni našich okresů. Prefekt zastupuje vládu na území departmentu a vykonává tak státní správu. Srov. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 40. ISBN 978-80-7201665-5. Volební právo mají i občané Evropské unie s trvalým pobytem na území Francie, nemohou však být voleni starostou, či místostarostou.
44
hlasů. Jestliţe není starosta zvolen ani v kole druhém, ve třetím kole k jeho zvolení postačí většina prostá. Starosta, resp. kandidát na funkci starosty, je tedy de lege členem obecní rady. Funkční období starosty a místostarosty je shodné s délkou funkčního období rady obce, tedy 6 let. Funkce starosty je neslučitelná s funkcí generálního rady departmentu či prezidenta regionální rady regionu. Volby do obecní rady probíhají ve Francii, dle velikosti obce, dvěma způsoby. V obcích do 3500 obyvatel se zásadně volí většinovým dvoukolovým systémem, kdy si voliči vybírají kandidáty z kandidátních listin, na kterých můţe být maximálně takový počet kandidátů, kolik je členů rady obce. V prvním kole uspějí kandidáti s nejvyšším počtem hlasů, pakliţe získaný počet hlasů je alespoň 25 % všech oprávněných voličů. Průběh druhého kola, resp. výsledek je určen na základě většinového systému a mandát získají kandidáti s nejvyšším počtem hlasů. V případě rovnosti hlasů u dvou a více kandidátů, rozhoduje o zisku mandátu věk, mandát v tomto případě získá starší kandidát.121 V obcích nad 3500 obyvatel se praktikuje model s poměrným systémem zastoupení a většinovým prvkem pro vítěze. Tento volební systém vede ke tvorbě výrazných většin v orgánu obce. Ukončení mandátu starosty můţe nastat několika způsoby. Uplynutím doby, na kterou byl starosta zvolen, starosta se rovněţ můţe své funkce vzdát, musí tak učinit písemně prefektovi příslušného departmentu. Demise, tedy pozbytí funkce starosty, je platná přijetím ze strany prefekta. V případě, ţe prefekt demisi odmítne, účinek demise nenabude právní moci a starosta je povinen svou funkci nadále vykonávat. Odvolání starosty nemůţe provést rada obce, ale vláda na základě návrhu prefekta z důvodných podezření, kterými by starosta bránil vykonávání veřejné moci. Ex offo můţe prefekt odvolat starostu v případě pravomocného odsouzení za spáchání trestného činu.122
4. 4 Krátký sumář komparace Uzemní samosprávy, resp. právo na územní samosprávu ve všech státech komparace, jsou kodifikovány přímo ústavami států, kterých se komparace týkala. Další právní úprava územně samosprávných celků se týká jednotlivých obecních zřízení v konkrétních státech, pouze Česká republika má v Ústavě zakotvenou správu obce zastupitelstvem a Slovensko 121 122
Srov. BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. s. 133. ISBN 978-80-247-2908-4. Srov. Volby starostů v evropských zemích [online]. 2011 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6492140
45
má jako orgány kodifikovány zastupitelstvo a starostu, ústavy zbylých států konkrétní orgány nevymezují. V obecných právních předpisech, upravujících orgány a funkce územních samosprávných celků, dle dostupných zdrojů literatury, je patrná značná diametrálnost v pravomocech, funkčním období i ustavování starosty a ostatních orgánů územních samospráv. V současné době je našemu systému nejbliţší jiţ nefunkční model starostovský ve Spolkové republice Německo a dále systém Francie, ačkoliv slovo nejbliţší můţeme do jisté míry vnímat spíše latentně. Kaţdá země vychází z historického vývoje a práva na autonomii samosprávy v kontextu na celkový společenský vývoj. Uvedené modely i ve vztahu k české právní úpravě budu zmiňovat i v kapitolách pojednávající o moţnosti zavedení přímé volby.
46
5 VOLBA STAROSTY ZASTUPITELSTVEM OBCE V SOUČASNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVĚ Po skončení voleb do územního samosprávného celku a potvrzení výsledků Českým statistickým úřadem, je ukončena činnost okrskové volební komise a tímto okamţikem jsou zvolení kandidáti politických stran nebo uskupení členové nového zastupitelstva obce pro volené 4 leté volební období. Stávající starosta, který obec zastupuje a vykonává práva a povinnosti starosty do zvolení nového zástupce obce, má za povinnost svolat první veřejné zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce do 15 ti dnů ode dne potvrzení výsledků voleb, pokud není proti tomuto podán nějaký protest kandidující stranou nebo nezvoleným kandidátem. Toto ustavující zasedání řídí dosavadní starosta do doby zvolení nového starosty, můţe je řídit i nejstarší zvolený člen nového zastupitelstva. Neţ dojde k samotné proceduře voleb orgánů obce, je nezbytné, aby na začátku ustavujícího zasedání nově zvolení členové zastupitelstva obce sloţili slib zastupitele. „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“123 Volbu starosty řídí Návrhová volební komise, která přijímá návrhy na tento post od jednotlivých zastoupených stran nebo jednotlivců a jednotlivě zapisuje výsledky hlasování pro navrţené kandidáty. Volba můţe být prováděna tajným nebo veřejným124 hlasováním pro jednotlivé kandidáty. Při tajné volbě se hlasuje prostřednictvím hlasovacích lístků, které po ukončení této volby Návrhová volební komise sčítá a oznamuje výsledek hlasování pro jednotlivé kandidáty. Způsob volby musí být odsouhlasen před zahájením volby starosty, místostarosty, členů rad nadpoloviční většinou přítomných nově zvolených členů zastupitelstva. Způsob jednání bývá upraven Jednacím řádem územního samosprávného celku. Starostou je zvolen ten kandidát, který v hlasování získá nadpoloviční většinu hlasů přítomných zastupitelů. Nový starosta se ujme svého úřadu a v danou chvíli i řízení ustavujícího zasedání zastupitelstva. Tak jako je starosta volen kolegiem zastupitelů, kterého je členem, můţe jej toto kolegium, kterému je odpovědný ze své funkce, také odvolat a můţe tak rozhodnout i bez udání důvodů.125
123 124 125
Zákon č. 128/2000 Sb., § 66 odst. 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Aklamací (veřejný projev souhlasu). Srov. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. s. 541. ISBN 978-80-7179-597-1.
47
5. 1 Zákonná kritéria pro volitelnost do funkce starosty Občan, který „kandiduje“ na funkci starosty, musí splňovat zákonná kritéria, která jsou ustanovena zákonem o volbách do zastupitelstev obcí a v souladu s obecním zřízením:126 věk 18 let občanství ČR s trvalým pobytem na území obce, kde kandiduje bezúhonnost způsobilost k právním úkonům členství v zastupitelstvu obce o neslučitelnosti funkcí Jako úvodní kritérium uvádím dosaţení věku 18 ti let. Jistě by stálo za úvahu, zda pro funkci starosty věkovou hranici nestanovit na 21 let tak, jako je tomu například u volitelnosti do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kdy v tomto věku je občan všeobecně povaţován za vyspělého. Otázkou zůstává, zda tento věkový limit nezavést přímo i na kandidáty do zastupitelstva obce, tento věkový poţadavek můţe být dozajista inspirativní. Také o ustanovení ve druhém bodě se můţeme do budoucna bavit jako o podmínce, která by stála za přehodnocení, přestoţe uţ N. Machiavelli uváděl: „Obec, zvyklou žít svobodně, lze snadněji udržet s pomocí jejích vlastních občanů než jinak.“127 Kandidát musí mít bezpochyby trvalý pobyt v obci, kde kandiduje do zastupitelstva, potaţmo do funkce starosty, nicméně ze zahraniční úpravy známe, ţe volitelnost se podmiňuje občanstvím Evropské unie. Ve třetím bodě uvádím bezúhonnost, nicméně o klasické trestněprávní bezúhonnosti nemůţeme hovořit, ustanovení § 4 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev obcí vypovídá o „zákonem omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody.“ Z tohoto ustanovení vyplývá, ţe právo volit a být volen pozbývá občan pravomocně odsouzený k výkonu trestu odnětí svobody. Domnívám se však, ţe v případě, kdy občan kandiduje na členství v zastupitelstvu obce, potaţmo na funkci starosty, by trestněprávně bezúhonný být měl. Nad touto skutečností by se zákonodárce mohl zamyslet v případě novely tohoto volebního zákona, ať uţ pro stávající právní úpravu 126
127
Zákon č. 491/2001 Sb., § 5, o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů. Zákon č. 128/2000 Sb., § 103 odst. 2, o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. MACHIAVELLI, Niccolò. Vladař. Překlad: FELIX, Adolf. Praha: Argo, 2012. s. 27. ISBN 978-80-2570736-4.
48
voleb do zastupitelstva obce nebo případnou přímou volbu starosty. Je společensky škodlivější úředník, který by vykonával i funkci zastupitele, byť by byl sebemorálnější, porušoval by ustanovení zákona nebo občan pozbývající trestní bezúhonnost s plným trestním rejstříkem za nejrůznější přečiny proti právním normám? Dle mého soudu je tato záleţitost flagrantní v probíhajícím procesu reformy veřejné správy.
5. 2 Osobní a profesní předpoklady pro funkci starosty Starostou obce se můţe stát kterýkoliv občan daného územní (obce), který se zaregistruje do voleb územního samosprávného celku a splní podmínky kandidatury. Do orgánu obce většinou občané volí své zástupce podle oblíbenosti, úspěšnosti, vyznání, podle toho, jakou s dotyčným mají osobní zkušenost, jak vystupuje veřejně a zapojuje se do chodu společnosti v obci. Nejsou tedy zákonem více upraveny předpoklady pro výkon této funkce, záleţí na konkrétních schopnostech zvoleného starosty. Dříve stačila na menších obcích i manuální zručnost, ale v posledních letech, kdy vývoj společnosti, techniky a elektronizace znamenal značný pokrok, by se měli i kandidáti zamýšlet nad těmito skutečnostmi, jestli jsou schopni tuto funkci zodpovědně vykonávat. Jedná se i o tvorbu předpisů obcí a další povinnosti, které vyplývají z chodu veřejné správy. V dnešním pojetí veřejné správy a územní samosprávy je důleţité nebo se začíná projevovat i vzdělání, kterého starosta dosáhl a stává se samozřejmostí, ţe sám starosta si svou kvalifikaci zvyšuje studiem nebo účastí na vzdělávacích kurzech či seminářích. Jistě by bylo vhodné, aby starosta stejně jako jeho úředníci, podstoupil nějakou formu vzdělávání, aby pronikl, alespoň v začátku své funkce, do prostředí územní samosprávy, poznal jednotlivé úkony řízení a postupy vydávání předpisů. V zákoně o úřednících územní samosprávy jsou zakotveny povinnosti úředníků se vzdělávat, aby byli více profesionální. Neplatí to jen pro „niţší“ úředníky, ale i pro jejich vedoucí úřadů a tajemníky, čímţ se stává otázka vzdělanosti starosty aktuální, protoţe v územně samosprávných celcích, kde tito profesně vzdělávaní úředníci nejsou, starosta tyto pravomoci vedoucích úřadů, zastává. Samozřejmě je i rozdíl působení starosty podle velikosti obce. Na menších obcích se starosta musí soustředit na celý výkon sám, popřípadě s pomocí jednoho úředníka. Na větších obcích uţ je funkčnost správy více rozdělena a starosta uţ se soustřeďuje jen na určité úkoly nebo pravomoci a více méně vykonává politickou funkci. Můţeme říci, ţe starosta se stává jakýmsi manaţerem, určuje směr vývoje a rozvoje své obce, motivuje pracovníky a úředníky k ještě lepší a vyšší pracovní morálce, klade na ně určité nároky, 49
ale především on je vrcholným úředníkem daného územního samosprávného celku. Spravovat obec k její vyšší prestiţi je a bude i v budoucnu čím dál důleţitější a náročnější. Budoucí starosta by si měl tedy vnitřně ujasnit své schopnosti, priority, moţnosti a poslání pro tuto funkci, neboť vystupovat, zastávat takto významnou funkci ve veřejném prostředí, pod dohledem veřejnosti, není jednoduchá záleţitost.
50
6 MOŢNOST ZAVEDENÍ PŘÍMÉ VOLBY STAROSTY V posledních letech se obnovila diskuse k moţnosti zavedení přímé volby starostů v obcích České republiky, jako posilování přímých prvků demokracie v naší republice, zvláště pak po posledních parlamentních volbách, kdy se vláda programovým prohlášením ze 4. srpna 2010 zavázala zajistit zpracování analýzy s cílem vytvoření podmínek pro moţnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě i jiných územních samosprávných celcích.128 Tato moţnost zavedení přímé volby starostů má posílit statut starosty obce v návaznosti na celospolečenskou diskusi. Společnost v posledních letech komunálních voleb pociťovala zmar svého, především aktivního volebního práva tak, ţe je frustrovaná nekonečným politickým bojem o moc uţ i na úrovních územních samosprávných celků, kdy díky volebnímu systému poměrného zastoupení stran nebo nezávislých kandidátů, jsou voleni kandidáti do obecních zastupitelstev a tito následně zvolí starostu v některých případech, který nezvítězil ve volbách. Systém poměrného zastoupení je především vládou a mnohdy i odbornou veřejností vnímán jako demokratický výběr kandidátů, který zaručuje účast v zastupitelstvu i menšině, která překoná 5% hranici nutnou pro zisk mandátu.129 Pro zavedení přímé volby starostů je namítán laickou i odbornou veřejností fakt, ţe v malých obcích, kde rada obce není volena, vedoucí, tedy výkonnou funkci vykonává starosta a zastupitelstvo obce, přestoţe tomu tak de lege není. Plní pouze jakousi doplňkovou roli orgánu, který schvaluje právní předpisy obce a nejdůleţitější dokumenty či rozhoduje o majetku obce. Dle mnohých se tato forma blíţí k systému, jaký je znám v zahraničí, pokud je zavedená přímá volba starosty obce. Takto negativně vymezený systém obecního zřízení laickou i odbornou veřejností se rozhodla vláda změnit a analýzou k moţnosti zavedení přímé volby nastavit parametry pro změnu právní úpravy příslušné legislativy. Výsledkem má být zavedení přímé volby starosty, kdy starosta by měl silné postavení a měl nejenom politickou odpovědnost, ale i odpovědnost vůči společnosti, která jej zvolila. Učinit starostu tedy plně odpovědným za hospodaření obce a chod obecního úřadu, aby byl z výkonu své funkce skutečně odpovědný. Změnit pravomoci mezi orgány tak, aby 128
129
Programové prohlášení Vlády České republiky ze 4. srpna 2010. [online]. 2010 [cit. 2013-3-7]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf Tzv. uzavírací klauzule, která podmiňuje zisk mandátu straně ziskem určitého počtu hlasů. Nynější hodnota je zisk 5% hlasů ve volebním obvodu. Pakliţe tato hodnota není dosaţena, strana, která kandiduje, neobdrţí ţádný mandát. Podrobněji FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. Dotisk 4. vydání 2003. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2011. s. 303-304. ISBN 978-80904083-8-8.
51
starosta měl větší výkonné a správní pravomoci a z toho plynoucí oslabení pravomocí zastupitelstva. V obcích, kde by se starosta volil přímo, aby si mohl zvolit tým spolupracovníků, resp. svého místostarostu, který by mu pomáhal řešit municipální záleţitosti. Diskuse zavedená k moţnosti volit přímo starosty vzbudila značnou pozornost veřejnosti, jak laické, tak i odborné, především také u organizací, které municipality zastřešují. Moţnost zavést přímou volbu starosty vyplynulo z implementace způsobu této volby v sousedních zemích a jako další stupeň reformy veřejné správy. Nicméně, k reformě veřejné správy, můţeme podotknout, do jaké míry se daří veřejnou správu reformovat. Pakliţe hovoříme o reformě veřejné správy, jedná se víceméně o reformu územní samosprávy. Státní správa, které by se zásadní reformní kroky měly týkat, se neustále točí v bludném kruhu nekonformních a mnohdy rozporuplných politických rozhodnutí. V přímé korelaci můţeme vnímat zavedení přímé volby starosty i k přímo volenému prezidentovi republiky, avšak nevystačíme si s paušalizací obou systémových změn. Jestliţe přímá volba prezidenta byla zavedena a dnes jiţ známe výsledky a můţeme dopad porovnat i k případnému zavedení přímé volby starosty. Pak je nutno uvést, ţe zavedení přímo voleného starosty je sloţitější proces, neţ tomu bylo u přímé volby prezidenta. Tato se týkala především změny volebního zákona. Oproti tomuto lze namítnout, ţe u přímo voleného starosty je třeba na celou záleţitost nahlíţet z několika pohledů, ať uţ ze vztahu k ústavnímu pořádku, stávající úpravě pravomocí orgánů obcí, pochopitelně také k systému stranického soutěţení, volebního a v neposlední řadě také z pohledu sociologického, který bývá mnohdy přehlíţen. Pakliţe pomineme i pohled politologický, patří tato změna pouze do roviny ústavně právní. Nicméně zde si opravdu nevystačíme pouze s právním pohledem, ale k ucelenému názoru je třeba vyjádření široké veřejnosti, především z řad akademiků sociologie a politologie a k tomu v korelaci právních specialistů. Porovnání s volbou starostů v Evropě by mělo nabídnout srovnávací materii a také odpovědi na nejrůznější základní otázky, např., jak silnou pozici by měl starosta v našem uspořádání obecního zřízení mít. Při pohledu do zahraničí zjistíme, ţe především v zemích střední a východní Evropy, tedy v postkomunistických státech, v důsledku padání předsudků a do té doby omezované nebo i zcela potlačeného práva na samosprávu, právě tyto země se snaţily přímé prvky demokracie zavést, ať uţ přímou volbou prezidenta či čelních představitelů municipalit. Vzhledem k historickému vývoji v Evropě lze mluvit o jakémsi boomu především po roku 1990, kdy přímo volení starostové, tedy úprava 52
stávajících systémů, byla rozšiřována do obecních zřízení ve Spolkové republice Německo a Rakousku, na Slovensku, Maďarsku, Chorvatsku i v Polsku. Z velké části i jihoevropské země přecházeli v průběhu devadesátých let dvacátého století k přímé volbě starostů, např. Itálie. V současné době je ustavování starostů v Evropě přímou volbou či nepřímo vyrovnané asi půl na půl. V mnohých zemích Evropy je přímá volba zaváděna obligatorně, ale také nalezneme několik případů fakultativního ustavování přímou volbou, např. ve Velké Británii. V mnoha ohledech se ve volbě starostů obcí vychází i z dlouholeté tradice, kdy například ve Francii, ač je volen starosta nepřímo, tak jeho kompetence jsou velmi silné a systém, který v tomto tradičním demokratickém státě funguje jiţ z období císaře Napoleona, je mnohými povaţován za zastaralý, přesto je funkční a Francie neuvaţuje o jeho změně. K řešení se však nabízí především otázky, co od zavedení přímé volby starostů očekáváme, zda jen přechod a posílení přímých prvků demokracie nebo skutečně také posílení pravomocí starosty. Dle mého uváţení je třeba, aby přímo volený starosta měl skutečně nejen převzaté pravomoci rady obce, ale také posílení některých exekutivních pravomocí. Občané přichází za svými starosty se spoustou nejrůznějších problémů, ale především týkajících se soukromoprávních sporů či záleţitostí přestupkového charakteru. Starosta nicméně není nadán pravomocemi tyto záleţitosti řešit a občané toto nejsou schopni ve značné míře reflektovat. Jsou přesvědčeni, ţe starosta jim pomůţe vyřešit jakýkoliv problém, ovšem jiţ není uplatněno ani hledisko vzdělání starosty. Občané si svého ho starostu zvolili, sice ne přímo, ale prostřednictvím zástupců a jsou přesvědčeni, ţe za ně vyřeší snad všechny problémy, které se jich dotýkají. K tomu dluţno dodat, ţe v současné době nejsou na funkci starosty kladeny ţádné odborné předpoklady pro výkon takto zodpovědné funkce. Uvědomíme-li si skutečnost poţadavku na profesní vzdělání tajemníka a jeho další vzdělávání, stálo by jistě za úvahu vést diskusi směrem, zda i kandidát na starostu by neměl splňovat některá kritéria vzdělávání či praxe pro úspěšné zvládnutí své funkce. V obcích, kde není volena rada, vykonává funkci tajemníka starosta, ačkoliv tajemník by musel splňovat zákonné poţadavky, a to minimálně zvláštní odborné způsobilosti. Starosta ze své funkce nemusí splňovat ţádné, vyjma těch, které jsou zákonem stanoveny pro volitelnost do zastupitelstva obce. Z výše uvedeného tedy můţeme soudit, ţe občané by rádi měli starostu nadaného takovými pravomocemi, které v demokratickém zřízení přísluší jedině nezávislému soudnictví. Starosta v dnešní právní úpravě je vlastně manaţerský pracovník, kterého ke správě obce pověřuje zastupitelstvo nebo rada. 53
6. 1 Přímá volba starosty ve vztahu k ústavě Vrátím se tedy k základní problematice, tedy chceme-li přímo voleného starostu, jaký bude mít vztah k ostatním orgánům a jaké budou jeho pravomoci. V rovině ústavně právní, tedy v samotném právu na správu obecních záleţitostí vycházíme z článku 101 odst. 1 Ústavy, který ustavuje zastupitelstvo jako samostatného správce obce a z článku 104 odst. 2, který ustavuje pravomoc zastupitelstva rozhodovat ve věcech samosprávy. Z těchto ustanovení je patrno, ţe zastupitelstvo má přímo ústavní základ zmocnění ke správě obce v samostatné působnosti a tedy jako orgánu obce je právě jemu dána pravomoc vykonávat samosprávu jako nejvyššímu orgánu obce. S tímto ustanovením souvisí i členství v zastupitelstvu na základě volby do tohoto orgánu, kdy článek 102 odst. 1 definuje, ţe členové zastupitelstev jsou voleni na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Toto ustanovení vysvětluje, ţe zastupitelstvo se skládá z členů, kteří jsou do tohoto orgánu voleni. Zastupitelstvo obce je tedy kolektivní orgán sloţený z členů a jako kolektivní orgán tedy zajišťuje samosprávu na území územního samosprávného celku. Tato ustanovení ovšem sama o sobě zavedení přímé volby starostů nevylučují, ale jsou důleţitá pro pochopení celé problematiky ke změně pravomocí orgánů územního samosprávného celku, jestliţe bychom chtěli starostu opravdu se silným mandátem. V případě uvaţovaném zavedení přímé volby by nebylo třeba měnit ustanovení týkající se volby členů zastupitelstev. Zjednodušeně můţeme říct, ţe je lhostejno, zda by členové zastupitelstva byli voleni nadále poměrným zastoupením nebo většinovým systémem. Nemuselo by dojít ani k úpravě ustanovení volby členů zastupitelstva v Ústavě v případě, ţe by starosta byl volen přímo, byl by stále členem zastupitelstva. Způsob přímo voleného starosty by se následně musel promítnout do změny právní úpravy volebního zákona územně samosprávných celků. Co se týká dělby moci mezi zastupitelstvo a starostu, ani zde by nemuselo ke korektuře ústavy dojít, nicméně právě fakt, ţe starosta by byl volen přímo občany a jeho postavení bylo skutečně svrchované. Vhodné by tedy bylo ustanovení ústavy právě v článku 101 odst. 1 upravit tak, aby byl spolu se zastupitelstvem jako samostatným správcem ustanoven i starosta nebo paušalizovat ustanovení větou „obec je samostatně spravována orgány obce,“ jejichţ vzájemné postavení by následně upravoval novelizovaný zákon obecního zřízení. Pakliţe by starosta nebyl členem zastupitelského orgánu, jak je navrhováno Ministerstvem vnitra, bylo by dle mého soudu vhodné i ustanovení článku 102 odst. 1 novelizovat o ustanovení volby 54
starosty. Ustanovení článku 104 odst. 2, příp. odst. 1, by také jistě bylo záhodno novelizovat, zde se však domnívám, ţe by nedošlo k zásadnímu rozkolu s ústavou. Jestliţe by ústava v hlavě sedmé měla dostát změn o kodifikování starosty jako orgánu, pak i jeho funkční období mělo být ustanoveno ústavou v případě, ţe bychom chtěli mít tyto dva orgány ústavou kodifikovány. Domnívám se však, ţe nutně by se ve všech ustanoveních nemusely orgány konkretizovat, ale jak uvádím výše, kodifikovat pouze orgány obce a tyto následně obecnou právní úpravou obecního zřízení podrobněji rozčlenit. Nicméně doporučuji revizi celé sedmé hlavy Ústavy. V tomto bodu se můţeme inspirovat ústavní úpravou států, kde jiţ přímá volba zavedena dlouhodobě je. Příkladem můţeme uvést ustanovení, které jsem zmiňoval v ústavě Slovenské republiky. Ústava slovenská kodifikuje jako orgány obce zastupitelstvo a starostu. Ústavní úprava Spolkové republiky Německo kodifikuje, ţe v obcích musí mít lid zastupitelstvo, vzešlé ze všeobecných, přímých, svobodných, rovných a tajných voleb, zastupitelstvem nevyplývá konkrétní orgán, ale volení zástupci. Francouzská ústava kodifikuje správu obcí tak, ţe obce jsou spravovány volenými zástupci.
6. 2 Přímá volba starosty ve vztahu k volebnímu zákonu Starosta obce je ve stávající právní úpravě obecního zřízení volen členy zastupitelstva, sám je členem zastupitelstva a volby do zastupitelstva obce upravuje zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí. Pakliţe by přímá volba byla zavedena, skýtá se nám několik moţností přímé volby. Jak jiţ bylo uvedeno v komparačních podkapitolách, známe v Evropě několik volebních modelů. Pro naše podmínky by bylo vhodné uţít některý z níţe uvedených či jejich kombinace. Absolutní většinový systém V tomto systému známém v naší právní úpravě z voleb do Senátu Parlamentu České republiky, je zvolen kandidát, který získá většinu stanovenou volebním zákonem. Tento volební systém je dvoukolový a můţe být uzavřený nebo otevřený. Uzavřený systém je prezentován právě ve volbách do senátu, zvolen je ten kandidát, který získá nadpoloviční většinu všech odevzdaných platných hlasů. Jestliţe ţádný z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu hlasů, koná se druhé kolo, do kterého
55
postupují dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů z kola prvního, v něm pak zvítězí kandidát, který získá větší počet platných hlasů. Otevřený systém, kdy do druhého kola postupují kandidáti, kteří získají zákonem stanovené procento platných hlasů. Ve druhém kole pak zvítězí ten kandidát, který získá většinu platných hlasů.130 Relativní většinový systém U tohoto systému k vítězství stačí prostá většina platných hlasů. Pouţívá se především u jednokolových voleb, ale někdy i jako kolo druhé či třetí.
6. 2. 1 Volba starosty V případě zavedení přímé volby starosty by samotná volba starosty neprobíhala z pochopených důvodů dle stávajícího obecního zřízení a odvíjela by se v kontinuitě od zvoleného systému pro volbu do zastupitelstva v souběhu voleb do dvou volených orgánů. Zde by se pravděpodobně také vycházelo z výše uvedených modelů. Pro jednoduchost a jistou korelaci se stávajícím volebním systémem, by bylo vhodnější pouţít pro volbu starosty jednokolový volební systém s relativní většinou.
6. 2. 2 Odvolání starosty Odvolatelnost přímo voleného starosty z funkce by přicházela v úvahu vzhledem k přímo danému mandátu občany na základě referenda občanů ministerstvem vnitra či soudu. Je však otázkou, jak vysoké kvorum hlasů by bylo třeba k odvolání starosty a jaké důvody by k odvolání měly vést, aby starosta nebyl odvolatelný jen z libovůle určité nátlakové skupiny. Tuto problematiku můţeme rozdělit do dvou tezí, a to odvolatelnost v referendu a odvolatelnost zastupitelstvem na základě petice. Odvolání starosty zastupitelským orgánem nebo občany by mohlo vycházet z podnětu zastupitelstva o vyhlášení referenda o odvolání starosty, kdy by se následně občané vyslovili pro a proti. Zde by hranice pro odvolání starosty měla, dle mého soudu, být 50% hlasů všech oprávněných voličů a starosta by pozbyl mandátu na základě rozhodnutí správního soudu k relevantnosti výsledků. Druhou moţností této teze by pak byla moţnost starostu odvolat přímo občany formou petice doručené zastupitelstvu, kdy kvorum hlasů pro odvolání starosty by mělo 130
Srov. FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. Dotisk 4. vydání 2003. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2011. s. 306. ISBN 978-80-904083-8-8.
56
být 30%. Jasně by musely být upravené důvody, které by byly důvodem pro odvolání starosty. Zde by také měla být moţnost soudního přezkumu petice pro její opodstatněnost. Odvolání starosty soudem v případě pravomocného rozsudku za úmyslně spáchaný trestný čin.
6. 3 Přímá volba starosty, kompetence Pravomoci přímo voleného starosty ke vztahu k ostatním orgánům i jako orgánu samotného by se odvíjely od toho, jak by kompetenčně starosta měl být vybaven a jakého jej chceme mít. Zdali silného nebo jen přímo voleného, nicméně pokud by starosta byl volený přímo, dle výsledků společenské diskuse se vychází ze silného starosty. Znamenalo by to posílení jeho pravomocí na úkor ostatních orgánů. Osobně zastávám tvrzení zrušit obligatornost rady obce, její pravomoci, vyjma vydávání nařízení, přenést na starostu. Starosta by se stal výkonným orgánem s posílenými pravomocemi a vyváţeným orgánem ve vztahu k zastupitelstvu. Rada obce by zůstala pouze fakultativní poradní orgán starosty bez pravomocí, pouze s doporučujícím charakterem. Toto ustavení uvádím proto, ţe starosta k dobrému výkonu své funkce potřebuje kolem sebe tým spolupracovníků schopných konstruktivního a jednotného vystupování.
6. 4 Diskuse k moţnosti zavedení přímé volby při ministerské konferenci, Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy Ministerstvo vnitra na základě usnesení vlády ČR č. 596 ze dne 30. května 2007 zpracovalo analýzu k moţnosti zavedení přímé volby starostů v České republice.131 Neţ se dostanu k popisu samotné analýzy, je třeba uvést, ţe dne 24. června 2008 se konala konference pod záštitou Ministerstva vnitra pod názvem „Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy.“ Tématem této konference byla i moţnost zavedení přímé volby starostů. Tomuto tématu se věnovaly příspěvky zástupců L. Rothanzla za Ministerstvo
131
Informace o přípravě Analýzy možností zavedení přímé volby starostů v ČR a výzva k zasílání podnětů a připomínek k této problematice. [online]. 2010 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/informace-o-priprave-analyzy-moznosti-zavedeni-prime-volby-starostu-v-cra-vyzva-k-zasilani-podnetu-a-pripominek-k-teto-problematice.aspx
57
vnitra, S. Polčáka za Svaz měst a obcí ČR a J. Pôbiše za Sdruţení místních samospráv ČR.132
6. 4. 1 Postoj Ministerstva vnitra k návrhům přímé volby starosty K tématu přímé volby starostů vystoupil za Ministerstvo vnitra Lukáš Rothanzl s příspěvkem Přímá volba starostů. Tento příspěvek se týkal důvodu, proč se Ministerstvo vnitra zabývá moţností zavést přímou volbu. Jednalo se tak o úkol, který ministerstvu uloţila vláda na základě svého programového cíle č. 07.33 „otevřít diskusi o přímé volbě starostů a o reformě samosprávy.“133 Uvádí cíle a metodiku, které vláda vymezila ministerstvu ke splnění zadání, a to určení „srovnávací studie se zahraničními právními úpravami a politickým uspořádáním samospráv v rámci Evropské unie, jakož i rozbor platné právní úpravy obecního zřízení z hlediska možností jeho změn ve vztahu k potencionálnímu zavedení přímé volby starostů do právního řádu ČR, včetně analýzy a finančních dopadů.“134 Z příspěvku je patrné, ţe ministerstvo se v nejvyšší míře věnovalo převáţně vztahu přímé volby starostů ke stávající právní úpravě, otázka finančního dopadu či volebního systému při zavedení přímé volby starostů byla značena následnou. Metodika ministerstva se především zabývala stanovisky zastánců přímé volby starostů a jejich kritikou stávajícího systému, kdy právě nedostatky jimi uváděné by měla přímá volba vyřešit posílením kompetencí starosty. Zvýšila by se autorita starosty a moţnost realizovat jeho volební program, dalším aspektem byl ústavněprávní pohled a jak je uváděno, potřeba změny Ústavy nebo alespoň vhodnost Ústavu upravit. Jako primární inspiraci určilo ministerstvo komparaci s právním postavením slovenského starosty a jeho zakotvením v Ústavě SR. Příspěvek Rothanzla rovněţ obsahuje postoj Ministerstva vnitra ke stanoviskům a návrhům zastánců přímé volby, které následně vysvětluje:
132
133 134
Podrobněji JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/ ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx
58
„ad. 1) Neznalost a nezájem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů, potřeba širšího zapojení veřejnosti do rozhodovacích procesů v obci, zajištění jasné kontroly veřejnosti nad rozhodovací činností výkonných orgánů obce, resp. starosty.“135 Na toto stanovisko reaguje Rothanzl naprosto oprávněně ve smyslu polemiky, vyjadřuje značné pochybnosti k tomuto návrhu, resp. k samotnému naplnění návrhu. Poukazuje v korelaci s předloţeným návrhem na zapojení veřejnosti přímou volbou. Zde si není jist uspokojivým výsledkem, uţ jen z toho důvodu, ţe vlastně nyní se mohou občané zapojovat do dění v obci formou účasti na veřejných zasedáních zastupitelstva, kde dokonce mohou být otevřeny otázky ze zasedání rady. V případě přímé volby si není uţ tak jistý, jestli by skutečně došlo k výraznějšímu zapojení veřejnosti. Navíc při restrukturalizaci pravomocí by informování veřejnosti nebylo dle jeho uváţení tak transparentní, jako je tomu dosud, protoţe starosta jako monokratický orgán volen přímo občany, by spíše víc rozhodoval neveřejně a nebyl dostatečně kontrolován, jako je tomu nyní, například ve vztahu zastupitelstvo - rada. Krátce se dotýká způsobu vedení obce, zda má být manaţerské s jeho výhodami i nevýhodami a tím pádem se vzdáme tradičního systému kolektivního rozhodování nebo jestli se rozhodneme zůstat u tradic a zastánci přímé volby popisované stávající problémy budeme explicitně řešit v rámci tohoto systému. Manaţerské vedení radnice by jistě bylo výhodou a také dobrým směrem, nicméně nedostatek erudicí vybavených občanů se zájmen o správu veřejných věci v samosprávě, by znamenalo, ţe při poţadavcích nejrůznějších manaţerských přístupů na způsob vedení by značná část radnic byla neobsazena. Na druhou stranu v obcích, kde je zřízena funkce tajemníka, můţeme za manaţera povaţovat právě tajemníka. „ad. 2) V menších obcích stejně už rozhoduje starosta, kandidátky jsou sestavovány tak, aby odpovídaly veřejnému mínění, voleny jsou konkrétní osoby.“136 Zde Rothanzl uvádí na faktickém stavu tu podstatnou skutečnost, ţe v malých obcích, kde rada volena není, starosta vykonává pravomoci rady. Jaký je tedy vlastně důvod měnit pravomoci starosty, potaţmo zastupitelstva a zaţitý systém, kdyţ takto to vlastně uţ v obcích, kde by přímá volba probíhala, funguje. Jak správně uvádí, právě
135 136
ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx. ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx
59
v malých obcích se občané ztotoţňují se svými kandidáty a prakticky volí apoliticky. Tato námitka se tedy jeví jako neopodstatněná zvláště pak, kdy mezi zastánci přímé volby je smyslem a prioritou větší angaţovanost voličů, tedy větší zapojení veřejnosti. „ad. 3) Možnost účelového odvolání starosty prostým rozhodnutím zastupitelstva.“137 K tomuto argumentu se Rothanzl staví odmítavě, přestoţe jej nepovaţuje za nepravdivý. Oporu hledá ve vyjádření, kdy tvrdí, chybějí záruky, ţe i přímo volený starosta bude účelově odvolán, ať uţ zastupitelstvem nebo lidovým hlasováním, tedy referendem. Dalším argumentem Rothanzla je obava, zda se občané při odvolání starosty budou řídit politickými hledisky nebo objektivně zhodnotí, zda osoba starosty je způsobilá tuto funkci zastávat. V neposlední míře se obává moţnosti dezinformace občanů v kampani za účelem jeho odvolání nejrůznějšími skupinkami jeho odpůrců. K tomuto se vyjadřuje P. Jüptner a nezbývá, neţ s ním souhlasit, i v kontextu mojí komparace v této práci obsaţené, v tvrzení, kdy uvádí, ţe v evropském kontextu není časté takto účelově odvolávat starostu. Odvolání starosty v evropských zřízeních je ve velké míře odůvodněno spácháním trestného činu starosty nebo jeho dlouhodobou neschopností tuto funkci vykonávat. K dezinformaci se vyjadřuje P. Jüptner jako k triviálnímu argumentu, protoţe účelovost a dezinformace provázejí většinu volebních kampaní a ti, kdoţ budou iniciovat odvolání starosty, budou nuceni pro jejich návrh zajistit značný počet podpisů občanů. U tohoto bodu Rothanzlovi, tedy Ministerstvu vnitra, pro jeho obavy schází zjištění stavu v porovnání s ostatními státy a zkušenostmi s odvoláním přímo voleného starosty, ale i moţností odvolat jej zastupitelstvem.138 Na druhou stranu mohu chápat marginální přístup Rothanzla k této problematice, protoţe jeho argumentace se vztahuje de facto k argumentu zastánců přímé volby, kdy uvádějí stávající stav moţnosti účelově odvolat starostu. Celkově však můţeme podceněný přístup Ministerstva vnitra k tomuto argumentu spatřovat poněkud flagrantně, co do přípravy. „ad. 4) Učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci – často se navrhuje v takto široké podobě, zahrnující jak samostatnou, tak přenesenou působnost
137 138
ROTHANZL, Lukáš L. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx Více JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
60
(a tak je to např. v SR), popř. v méně radikální podobě lze uvažovat o tomto řešení v mezích samosprávy.“139 U tohoto argumentu se Rothanzl zabývá opodstatněnou obavou zajištění odbornosti, jestliţe by měl být odpovědným z výkonu své funkce. V argumentu zastánců přímé volby se uvádí srovnání se slovenskou právní úpravou jako moţností jak starostu vybavit většími kompetencemi a učinit jej odpovědným za výkon své funkce. Právě z implikace takovéto odpovědnosti má ministerstvo největší obavy a lze podotknout, ţe oprávněné. Právě v malých obcích se zajištění odbornosti potýká se značnými problémy. Konkrétně v těch obcích, které by byly předmětem uvaţované přímé volby starostů, je odborný aparát zúţen především na účetní. V tomto místě se Rothanzl vrací k úvodu svého příspěvku, a to, jestli chceme do čela obce postavit starostu – manaţera s rozsáhlými pravomocemi. Pak je jeho přímá volba moţné řešení nebo chceme setrvat u tradičního stávajícího modelu s kolektivním rozhodováním, pak nalézejme řešení problémů uvnitř stávajícího systému. Závěrem Rothanzl uvádí, ţe není smyslem analýzy Ministerstva vnitra vyvracet argumenty zastánců přímé volby, ale upozornit na problémy spojené se zavedením přímé volby starostů, které jsou definovány. Setkání na konfekci uvádí jako vítaný zdroj veřejné diskuse. Vyjadřuje také stanovisko Ministerstva vnitra, které zavedení přímé volby nedoporučuje a doporučuje ponechání stávajícího systému. Ministerstvo vnitra sice přímou volbu starostů nedoporučuje, přesto z pověření vlády zpracovávalo koncepty k moţnosti zavedení přímé volby starostů. Jednalo se například o určení, v jakých obcích bude přímá volba zavedena a dle jakých parametrů. Dřívější určující parametry byly malé obce do 1500 obyvatel, nicméně jasná hranice řečena nikdy nebyla a nadále zůstávaly tři moţnosti, a to do 500, do 100, do 1500 obyvatel. Nově se uvaţovalo rozdělit obce podle počtu nikoliv občanů, ale voličů v kategoriích do 500, do 1000 a do 1500 voličů, ovšem jasná geneze určení hranice opět stanovena nebyla.140
139 140
ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx Z příspěvku Kostruhové, M. „Postoj odboru a kontroly veřejné správy MV ČR“ k otázce přímé volby, na semináři Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2012 v Benešově.
61
6. 4. 2 Vyjádření Sdruţení místních samospráv k přímé volbě starosty Sdruţení místních samospráv České republiky (SMS ČR) se prezentuje jako reprezentant malých obcí, který hájí jejich zájmy a na této výše uváděné konferenci vystoupil i Stanislav Polčák jako zástupce tohoto sdruţení, aby prezentoval jeho stanovisko, příspěvkem „Přímá volba starostů, aneb jak silného starostu chceme mít?“141 Polčák uvádí, ţe výsledky komunálních voleb v roce 2006, resp. jejich průběh a následné
povolební
„excesy,“
kdy
do
zastupitelstev
obcí
se
způsobem
aţ
zavrţeníhodným dostali kandidáti, kteří nezískali potřebný počet hlasů, nicméně jiní kandidáti úspěšní z voleb se vzdali svého mandátu ve prospěch těch, co měli mocenské ambice, avšak neuspěli. Mnozí se z takto nabytého mandátu nakonec vyprofilovali aţ do funkce starosty. Tímto vyvolali u občanů značnou nevoli. Jak dále uvádí, přímá volba starostů takovéto excesy řeší, ten kdo získá nejvíce hlasů je zvolen starostou. Starosta je vnímán občany, jak uvádí, „faktická hlava obce“, ovšem je závislý v rozhodovacích pravomocech na zastupitelstvu a jiných orgánech, přestoţe právě za starostou chodí občané s nejrůznějšími problémy, ale vůbec nevědí, ţe starosta nemá takové pravomoci, aby je uspokojil. Tady, jak patrno, Polčák, argumentuje občany obcí a malých měst. K tomu musí autor podotknout, občané ve městě se ovšem ke starostovi většinou ani nedostanou. Veškerou problematiku, kterou řeší, tak uskutečňují přes odbory městského úřadu a na obcích, jestliţe občané starostu vyhledají, tak v případě konkrétního majetkového zájmu po obci nebo participaci na obecním majetku. V ostatních případech vyhledají starostu v převáţné většině při řešení svých majetkoprávních záleţitostech či rodinných problémech. V těchto případech nebude mít ţádnou pravomoc ani přímo volený starosta, pakliţe by nebyl nadán pravomocemi orgánů činných v trestním řízení. Přímo voleného starostu, jak Polčák uvádí, by bylo ţádoucí tedy zavést, uznává však, ţe by muselo dojít k zásadnímu přehodnocení jeho pravomocí a upravit vztahy mezi orgány obce. Jako klíčovou otázku k tématu uvádí, jak silného starostu chceme vlastně mít, jakým způsobem jej budeme volit, můţeme v tomto prohlášení vidět latentně. Pak je tedy celá podstata příspěvku v rozporu, kdy Polčák uvádí zavedení přímé volby jako ţádoucí. Celá diskuse je o zavedení přímé volby starosty a případných změnách v kompetencích. Tady můţeme cítit vůli kompetenčně starostu posílit při jakémkoli způsobu volby, ale tendenčně zavést volbu přímou. Dále ovšem uvádí, ţe pakliţe by starosta byl volen přímo, muselo by se to odrazit na jeho pravomocích. Následně stanovisko vylučuje, ţe by to 141
POLČÁK, Stanislav. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 20133-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx
62
nemuselo znamenat rozšíření jeho pravomocí. Jako nejsilnější devizu přímo voleného starosty pak vidí silný mandát, který je potvrzen demokratickou volbou. Zde jakoby cítím, jestliţe je v dnešní době na základě voleb kandidát zvolen, není zvolen demokraticky. Dále uvádí moţnost plnit svůj program, odpovědnost občanům a zapojení občanů do rozhodování v samosprávě. Neubráním se pozorování jisté demagogie, vylučování a znovu navracení do kontextu jistých argumentů. Dále se Polčák v příspěvku zabývá přímou volbou ke vztahu k Ústavě. S jeho výkladem se mohu shodnout do té míry, ţe úprava Ústavy by opravdu byla potřebná v případě změn kompetencí u starosty. Ale jak vidno z výše uvedeného i stanoviska sdruţení, posílení pravomocí starostů jednoznačně prosazují. Zastupitelstvo by nadále bylo určujícím orgánem v normativní a majetkové činnosti oproti starostovi, který by byl hlavním výkonným orgánem. Rada by se pak explicitně nemusela volit, dle slovenského modelu by mohla být poradním orgánem starosty nebo by mohla být zrušena úplně. Jeho příspěvek se týkal i volební metody a přihlíţí i k volebním metodám jaké se pouţívají v Evropě. Polčák se zabývá způsobem přímé volby starosty a uvádí dva systémy, a to relativní většinový a absolutně většinový dvoukolový z důvodu jednoduchosti a finančních nákladů, které jsou u relativního většinového volebního systému nízké, se přiklání k tomuto systému u obcí a malých měst. U velkých měst nad 10 tisíc obyvatel preferuje dvoukolové volby absolutní většinou. Polčák neopomenul ani na moţnost odvolání starosty, ale zde s notnou dávkou nadsázky uvádí nejjednodušší způsob, a to defenestraci. Dále uvádí relevantní způsoby pozbývání funkce starosty, např. ztrátu věrohodnosti či porušování právních předpisů. O způsobu odvolání přímo voleného starosty uvádí, ţe by se mohlo uskutečnit přímo lidem, který jej volil. Odvolání zastupitelským orgánem nebo soudem by, jak uvádí, bylo sofistikovanější. Závěrem uvádí stanovisko SMS ČR k diskusi jako návrhy řešení: přímá volba starosty (primátora) v čele obce, města s tím, ţe by byl osobně odpovědným za výkon veřejné správy na daném území, tedy i za chod úřadu; takový návrh vyţaduje hlubší zásah do stávajícího znění zákona o obcích, volba starosty u menších měst a obcí v jednokolovém relativně většinovém modelu, u velkých měst v systému dvoukolové absolutní většiny, 63
ponechat radu jakoţto iniciativní, výkonný a kontrolní orgány obecního zastupitelstva, popř. obecní radu zcela zrušit, volit zastupitelstvo na principu poměrné volby, rozdělit kompetence tak, aby zastupitelstvo plnilo základní koncepční a kontrolní roli, schvalovalo zásadní majetkové úkony, koncepční a finanční dokumenty či vyhlášky a starostovi (primátorovi) by byla svěřena exekutivní funkce; inspirativní je úprava slovenská, odvolávání starosty je přípustné pouze občany na základě kvalifikovaného návrhu (soudem přezkoumatelného) pro závaţné porušování právních povinností starosty, jeţ jsou stanoveny či vyplývají z právních předpisů.142 Sdruţení místních samospráv zastává od svého vzniku konzistentní názor na moţnost zavedení přímé volby starostů, ač tuto problematiku nepovaţuje za primární v porovnání např. s financováním obcí. Nicméně se zavedením přímé volby starostů nadále souhlasí, coţ prohlásil ve svém příspěvku na téma „Přímá volba starostů jako opravdové prosazení vůle občanů“ předseda sdruţení J. Bartoněk na semináři konaném 27. 9. 2012 v Benešově pod názvem „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR.“
6. 4. 3 Stanovisko Svazu měst a obcí k zavedení přímé volbě starosty Dalším příspěvkem na výše uvedené konferenci se uvedl Jakub Pôbiš a prezentoval tak stanovisko Svazu měst a obcí České republiky (SMO ČR) k moţnosti zavedené přímé volby starosty. Na setkáních členů SMO ČR bylo téma moţné přímé volby starostů zavedeno na pořad dne jiţ v roce 2003, a to diskusním příspěvkem delegáta sněmu SMO ČR a důsledkem bylo prozatímní odloţení tématu z důvodu důkladnějšího studia problematiky a dalších diskusí. K ní dochází v roce 2005, kdy někteří starostové jsou pro, ale jsou i hlasy proti, ale jako důleţitá otázka diskutujících se jeví: „Jak silný starosta má být?“, zejména v jeho pravomocech a odpovědnosti. Úvahou SMO ČR bylo i prosazení přímé volby uţ pro volby roku 2006. Konečným tehdejším výsledkem se staly dvě usnesení, a to, ţe současná situace nevyţaduje nutnost zavedení přímé volby starosty, ale zároveň bylo přijato, aby Předsednictvo SMO ČR prosazovalo změnu zákona týkající se obecních voleb a dalších 142
POLČÁK, Stanislav. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 20133-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx
64
zákonů, kterých se volby dotýkají, a to zejména posílením prvků pro většinový systém voleb. Výsledkem tedy byl názor, ţe i kdyţ by pro obce byl většinový systém lepší, starosta má dostatečná práva pro svou činnost a není potřeba je nějak upravovat či je navyšovat. Jak uvádí Pôbiš: „Posilování prvků většinového systému v systému poměrném se děje prostřednictvím čtyř základních proměnných,“ 143 a to velikostí volebního obvodu, coţ se povaţuje za důleţitý prvek, kdy větší obvod je povaţován za vyváţenější neţ menší volební obvod. Obce pro vyuţití tohoto nástroje mohou vyuţívat ustanovení zákona o volbách. U přímé volby starosty by záleţelo, zda by kandidát na starostu byl i členem zastupitelstva obce nebo ne. Dle § 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, můţe stávající zastupitelstvo obce před volbami určit více volebních obvodů, ale zákon zároveň určuje nejniţší počet volených členů zastupitelstva obce v takto zvolených volebních obvodech. Pokud starosta nebude členem zastupitelstva obce a bude volen samostatně, tak velikost volebního obvodu to nejspíš nijak neovlivní. Další skutečností je tzv. uzavírací klauzule, která určuje postupující úspěšné kandidáty. Pro volby je to 5 % získaných hlasů voličů. Sníţit toto procento můţe na jedné straně vyvolat souhlasné přijetí politických stran a snadnější úspěšnost kandidátů ve volbách, nicméně můţe dojít k tomu, ţe vyšší počet kandidátů, potaţmo subjektů volebního klání, bude zvoleno do zastupitelského orgánu. V případě zvýšení 5% uzavírací klauzule bude méně úspěšných kandidátů z širšího spektra politických stran, coţ se můţe jevit jako výhoda, ale negativem můţe být vnímání takto zvýšené klauzule pro zvolení jako nedemokratický přístup ke kastování určitých politických skupin. Mezi proměnnými, které nejdou měnit, patří počet úrovní volebních obvodů, kdy obce mají většinou jen jeden. Poslední je volební formule, které řeší nepřidělené mandáty. Mandáty jsou přidělovány na základě stanovených výpočtů. V komunálních volbách je vyuţíván D´Hondtův dělitel, kdy dochází ke zvolení kandidátů z nejúspěšněji volených politických uskupení. Ze závěrečného hodnocení vyplynulo, ţe pro přímou volbu se bude muset změnit legislativa a tato bude vyvolávat různé situace, na čemţ se shodli diskutující na konferenci. 143
PÔBIŠ, Jakub. Možnosti zavedení přímé volby starostů v ČR z pohledu Svazu měst a obcí České republiky. [online]. 2008 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-5-mgr-pobiç-pdf.aspx
65
V současné době (2005) je důleţité řešit stávající témata, jako rozpočtové určení daní (RUD), zákon o střetu zájmů, dokončení reformy veřejné správy prostřednictvím elektronizace (e-Government). Diskuse ale toto téma neopouští a bude se jí SMO ČR nadále věnovat. Ze stanoviska Pôbiše vyplývá jistá opatrnost v této problematice, kdy SMO ČR jeho příspěvkem uvádí, ţe spíše neţ se zaobírat přímou volbou, mělo by se věnovat více pozornosti posílení kompetencí starosty. Jako daleko palčivější problém obcí je uváděno rozdělování daňových výnosů. Obce a občany v nich ţijící skutečně trápí stále více jiných a podstatnějších záleţitostí, neţ jsou volby, přestoţe právě jimi uskutečňují podstatu samotné demokracie. Svaz měst a obcí rovněţ nepovaţuje přímou volbu starostů za primární problém samosprávy tak, aby se mu přikládala taková váha, problematika leţí na úrovni zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní apod. Nicméně v současné době přímou volbu nepodporuje a nepovaţuje ji za vhodnou, ale jiţ nyní poţaduje změnu volebního systému spočívajícího v posílení většinových prvků. K tomuto tématu vystoupil ve svém příspěvku „Postoj svazu měst a obcí k přímé volbě starostů“ člen předsednictva svazu A. Lízner na semináři konaném 27. 9. 2012 v Benešově pod názvem „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR.“
6. 5 Analýza Ministerstva vnitra k moţnosti zavedení přímé volby starosty obce Výše uvedené skutečnosti a mnohé další byly v důsledku analýzy Ministerstva vnitra zpracovány a Odbor dozoru a kontroly ve veřejné správě zpracoval analytický komplex porovnání s některými zeměmi v Evropě, kde přímá volba starosty jiţ funkční je a příklad státu, kde je silné postavení starosty, přestoţe přímá volba starosty zavedená není. Tento materiál byl projednán vládou 20. 4. 2009, po té co prošel připomínkovým řízením. Samotná analýza se zabývá výsledky veřejné diskuse, komparací přímé volby starostů ve Slovenské republice, Spolkové republice Německo, Polské republice a zvláštním postavením starostů ve Francouzské republice. Právním řešením přímé volby starostů, volebním systémem, doporučením, některými souvisejícími aspekty a shrnutím. Úvod do tématu k moţnosti zavedené přímé volby se zabývá především názory zastánců přímé volby po průběhu veřejné diskuse, ke které se mohla vyjadřovat odborná 66
i laická veřejnost. Z témat nebo spíše argumentů, které jsou uceleně vyjádřeny v analýze, můţeme pozorovat spíše větší zapojení laické veřejnosti, neţ odborné. Argumenty pro zavedení přímé volby příznivci staví následujícím způsobem. Hlavní nedostatky, dle zastánců přímé volby, které analýza uvádí jako: neznalost a nezájem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů ze strany občanů ztotoţnění rozhodovací činnosti zastupitelstva a rady s postavou starosty v menších obcích často pouze formální výkon pravomoci zastupitelstva s tím, ţe vlastní výkon činnosti a zásadní rozhodování vykonává starosta starosta je často zvolen na základě koaliční dohody politických stran, aniţ se jedná o osobu, která získala nejvíce hlasů ve volbách radními se stávají politici bez odborné vybavenosti potřebné k výkonu rozhodovací činnosti, která je fakticky soustředěna v rukou vedoucích úředníků v malých obcích, zejména tam, kde se nevolí rada obce, mají volby jiţ v současnosti charakter blíţící se fakticky přímé volbě, neboť kandidátky (často jen jedna) jsou sestavovány tak, aby odpovídaly veřejnému mínění144 K odstranění nedostatků, které jsou uváděny, jsou v analýze navrţeny změny ke splnění cíle: zakotvit přímou volbu starosty (primátora, hejtmana), který bude mít silný politický mandát a bude pod jasnou kontrolou veřejnosti učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci a za chod úřadu změnit postavení rady obce (kraje), která by měla být jmenována z významných nepolitických odborníků (rada by byla jmenována starostou, který si tak vybírá tým spolupracovníků) změnit rozdělení kompetencí mezi orgány územní samosprávy, tzn. jasně oddělit koncepční a strategické rozhodování, které by příslušelo zastupitelstvu, a operativní rozhodování, které by příslušelo starostovi145
144 145
Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
67
Z výše uvedených nedostatků a navrhovaných změn, lze vyvodit, čeho by rádi zastánci přímé volby starostů dosáhli: zapojit přímou volbou starosty občany do rozhodovacího procesu v obci přímou odpovědností starosty těm, jeţ jej volí posílit pravomoci starosty vůči ostatním orgánům v obci a tím zajistit vyšší autoritu silného mandátu přímo voleného starosty získaného od občanů146 K výše uvedenému se předkladatel v ministerské analýze vyjadřuje relativizací námitky, ţe ve stávajícím systému se v určitých případech nestává starostou kandidát, který získá nejvyšší počet hlasů. Není zřejmé při aplikaci volebního systému poměrného zastoupení, nakolik jsou hlasy odevzdávány jen straně a oproti tomu jednotlivým kandidátům. Tento systém mírně zvýhodňuje stranické kandidátky, resp. kandidátní listiny vůči jednotlivým kandidátům. Aspekt moţnosti volby přímo voleného starosty, například systémem poměrného zastoupení, však také můţe vyvolávat řadu otázek, spíše politologického a sociologického dopadu na společnost. Problémem stávajícího systému se mnohdy uvádí kupčení s hlasy, ovšem přímá volba samotná latentně vybízí ke kupčení s hlasy voličů. Předkladatel dále uvádí, ţe zavedení relativního většinového systému by nezaručilo jasnější vyjádření vůle voličů. Mohlo by dojít k situaci, kdy starosta by byl zvolen nejtěsnějším způsobem. Pokud by se konala volba dvoukolová, hrozila by nízká volební účast, toto tvrzení je ovšem snadno napadnout. Komunálních voleb se účastní velké procento občanů, právě v malých obcích mnohdy aţ k 80 %. Volební systém však nemusí být relativně nikdy spravedlivý. V systému poměrného zastoupení, jsou zjevné úchylky, kdy mandát v zastupitelstvu získá kandidát s výrazně nízkým počtem hlasů, oproti jinému kandidátu s vysokým počtem získaných hlasů. Hlasování absolutní většinou v dvoukolovém systému by volební systém mohl být optimální. Občané jej znají z voleb do senátu, ovšem právě u dvoukolového systému se dotýkáme finanční otázky volby. Vzhledem k faktu, ţe analýza se primárně týká moţnosti zavedení přímé volby v malých obcích, pak návrh, moţnosti starosty vybrat si spolupracovníky, resp. členy rady z odborné veřejnosti, tedy jak je uváděno nepolitických odborníků se jeví jako absurdní. Pomineme-li důleţitý aspekt, který uvádí P. Jüptner a to, ţe tento model se na komunální
146
Srov. JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
68
úrovni v evropských zemích vůbec nevyskytuje, tedy není jej s čím porovnat,147 absurdita spočívá právě v termínu nepolitických odborníků. V malých obcích bývá především problém zajistit odborný výkon úřadu. Nepolitických odborníků podílejících se na správě obce, resp., kteří by radili starostovi, by nejspíše nebyl takový dostatek. Předkladatel se dále pouští do hypotetických úvah, co by přinesla přímá volba starostů pouhou změnou volebního zákona, beze změn v úpravě obecního zřízení a domnívá se, ţe postavení starosty voleného přímou volbou, který by nebyl vybaven většími pravomocemi, by nedostálo takových pozitivních změn, aby ve vztahu k voličům takto volený starosta obstál. Nebyl by schopen realizovat svůj volební program a sliby voličům. Z předkládaného je zjevné, ţe předkladatel s variantou pouhé změny volebního zákona ani nepočítá a přímo volený starosta bude tedy muset být vybaven většími pravomocemi. Dalším důleţitým faktem, kterým se předkladatel zabývá, je hledisko ústavně právní, a to, zda je nutná revize Ústavy či nikoli při zavedení přímé volby, ostatně k rovině ústavně právní se vyjadřoval za předkladatele i L. Rothanzl na konferenci „Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy.“ Společným jmenovatelem k výše uvedenému by pak bylo posouzení, zda zavedení přímé volby starostů zapadá do konceptu reformy územní veřejné správy. Předkladatel analýzy zmiňuje také výsledky veřejné diskuse, které ovšem nesplňují očekávání, jaké bylo předpokládáno. Odbor dozoru zřídil na webových stránkách místo pro sběr podnětů, nicméně tato moţnost nebyla téměř vyuţita. Za veřejnou diskusi ve vztahu k analýze se tak dá povaţovat pouze výše uváděná konference „Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy,“ ze které vzešla doporučení Ministerstva vnitra, SMS ČR a SMO ČR. Kdy Ministerstvo vnitra doporučuje ponechání stávajícího systému a přímou volbu starostů nedoporučuje. SMS ČR oproti tomu je přímé volbě starostů nakloněno. Svůj konsistentní názor drţí SMO ČR, a to, ţe není zastáncem přímé volby starostů, ani posilování jeho pravomocí, ale podporuje většinový volební systém jako prvek přímé demokracie. Významnou částí měla být komparace se způsobem volby starosty v evropských zemích. Do jaké míry se očekávání podařilo naplnit touto analýzou, se pokusím vystihnout předkladatele. Jednotlivé země, resp. jejich právní úpravu není třeba uvádět, protoţe 147
Srov. JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
69
komparací jsem se zabýval v kapitole 4, přestoţe jsem nezpracoval přímo voleného starostu v Polsku. Předkladatel v analýze uvádí výčet zemí, kde je zavedena přímá volba starostů, kde se volí starosta nepřímo a země, kde fungují oba modely. Tabulka způsobu volby starostů v evropských zemích, dle schématu analýzy Ministerstva vnitra148 Přímá volba
Nepřímá volba
Přímá i nepřímá volba
Albánie
Belgie
Maďarsko
Bulharsko
Dánsko
Německo
Itálie
Estonsko
Norsko
Kypr
Finsko
Rakousko
Makedonie
Francie
Rusko
Polsko
Chorvatsko
Velká Británie
Portugalsko
Irsko
Rumunsko
Litva
Řecko
Lotyšsko
Slovensko
Lucembursko
Slovinsko
Malta
Ukrajina
Nizozemsko Španělsko Švédsko
Z výše uvedené tabulky, kde je uveden přehled způsobů volby starosty v evropských zemích je patrno, ţe předkladatel se zde dopustil mnoha chyb, coţ vypovídá, ţe jakákoliv komparace bude mít velmi nízkou prioritu, ač by měla být základním poměřovacím pravidlem. Této zavádějící záleţitosti si povšimnul také P. Jüptner ve své práci a zpracoval níţe uvedenou aktualizovanou tabulku, se kterou se můţeme plně ztotoţnit. Předkladatel pracoval patrně se značně zastaralými zdroji, nicméně tato skutečnost jej neomlouvá. Přímá volba byla celoplošně uskutečňována po roce 1998 např. v Německu, Polsku v roce 2002, v Maďarsku i na velká města a v Chorvatsku. 148
Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
70
Předkladatel tak nezachytil základní aktuální uspořádání volby starosty v evropských zemích v době zpracování analýzy. Tabulka po aktualizaci způsobu volby starostů v evropských zemích, dle P. Jüptnera.149 Přímá volba
Nepřímá volba
Přímá i nepřímá volba
Albánie
Belgie
Norsko
Bulharsko
Dánsko
Rakousko
Chorvatsko
Estonsko
Rusko
Itálie
Finsko
Velká Británie
Kypr
Francie
Maďarsko
Irsko
Makedonie
Litva
Německo
Lotyšsko
Polsko
Lucembursko
Portugalsko
Malta
Rumunsko
Nizozemsko
Řecko
Španělsko
Slovensko
Švédsko
Slovinsko Ukrajina V samotné komparaci předkladatel vychází z modelů v evropských zemích, které vybral jako vhodné k příměru stávající právní úpravy územní samosprávy a moţností zavedení přímé volby starosty v naší republice. Dle zpracování i odkazů v textu analýzy, je primárně vycházeno ze slovenské právní úpravy přímo voleného starosty, který má silné postavení v rámci orgánů obce a dle předkladatele by právě změna vycházející ze slovenské úpravy, znatelně poznamenala systém územní samosprávy, který se na našem území formou rozhodování kolegiálních orgánů vyvíjí jiţ od poloviny 19. stol. Předkladatel v komparaci, dle mého soudu, naprosto nesprávně pouţil modely voleného starosty. Omezil se pouze na modely se silným starostou na Slovensku, v německém Bavorsku, v Polsku i nepřímo voleného starostu ve Francii, kdy z uvedených snad jen tato 149
Srov. JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
71
a úprava slovenského starosty by mohla mít relevantní vypovídací hodnoty pro komparaci. Domnívám se, ţe vhodnější by pro komparaci bylo zařadit takové modely, které odpovídají obdobnosti územní samosprávy v naší republice pro moţnost porovnání. Pro svoji bezproblémovou úpravu rozhodně mohla být více rozpracována volba starosty v Bavorsku, která byla zpracována jen okrajově formou přehledu, kdy se předkladatel odvolává na materiály získané přímo ze Spolkové republiky Německo Ministerstvem zahraničních věcí.150 U takovéhoto dokumentu, jakým se analýza jevila, by právě výběr vhodných zemí do komparace a její zpracování měla hrát důleţitou roli. Na místo Polska se silným starostou, mohl předkladatel pouţít vhodnější systém Rakouska s fakultativní volbou přímo voleného starosty zavedenou v devadesátých letech minulého století, který je našemu uspořádání územní samosprávy mnohem bliţší, kdy vychází ze společných původních tradic. Právě Rakouský model vychází ze společného kolektivního výkonu pravomocí. Celkově v rámci i vlastní komparace mohu uvést, ţe přímo volený starosta ve slovenské, bavorské i polské úpravě má velmi silné postavení. V Bavorsku náleţí starostovi také mnoho exekutivních pravomocí a ze své funkce nemůţe být odvolán, nicméně totéţ lze uvést o nepřímo voleném starostovi ve Francii, který má velmi silné postavení a značné exekutivní pravomoci, ten odvolatelný ovšem je. Zde porovnáváme v mnohém neporovnatelné. Zatím co v Německu, resp. Bavorsku, se volební model sţíval od druhé světové války po desetiletí, k tomuto můţeme zařadit i téměř dvousetletou tradici modelu francouzského, tak oproti tomu slovenské a polské zřízení s přímo voleným starostou je velmi mladé. I vývoj kolektivního rozhodování na našem území má jiţ dlouhou tradici a právě na tradici systému územní samosprávy a samostatné správy jejich orgány, sahající aţ do roku 1864, odkazuje analýza. Zde je proto nepochopitelné poukazovat na model slovenský našemu systému zřízení jako nejbliţší.
6. 5. 1 Ústavně právní a obecně právní řešení analýzy k platnému obecnímu zřízení Jak uvádí předkladatel, tak v české právní úpravě je kodifikováno právo na územní samosprávu v hlavě sedmé Ústavy a dále uvádí institucionalizaci tak, ţe zastupitelstvo obce, dle čl. 101, 102 a čl. 104, spravuje obec samostatně, potaţmo rozhoduje ve věcech samosprávy, 150
pokud
nejsou
zákonem
svěřeny
zastupitelstvu
vyššího
územního
Obdobně JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
72
samosprávného celku. Dle Ústavy je tedy rozhodovací pravomoc svěřena v samostatné působnosti zastupitelstvu obce. Tato úprava je také zakotvena v § 84 odst. 1 obecního zřízení. Jiné orgány obce Ústava neuvádí a úpravu jiných orgánů ponechává obecnímu zřízení.151 Z výše uvedeného plyne, ţe zavedení přímé volby starostů by nebylo v rozporu s Ústavou. Pokud bychom však chtěli provést legislativní změnu právního postavení starosty, kdy určité výkonné rozhodovací pravomoci bychom chtěli přenést na starostu, mohou nastat značné pochybnosti o souladu s Ústavou, především v celkovém pojetí organizace místní samosprávy. Zde např. S. Kadečka uvádí, ţe na základě ustanovení Ústavy je zastupitelstvo vrcholným orgánem obce,152 obdobně o zastupitelstvu obce hovoří i Z. Koudelka.153 Předkladatel analýzy na základě výše uvedeného uvádí, ţe v případě přímé volby, resp. posílení pravomocí starosty, by bylo vhodné provést změnu Ústavy, protoţe by došlo k významnému koncepčnímu zásahu do stávajícího uspořádání územní samosprávy i přestoţe, dle stanoviska Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, by zavedení přímé volby starostů nutně změnu Ústavy nevyţadovalo.154 Zde se uvaţuje o moţnosti zavedení přímé volby starosty ve dvou variantách, kdy první znamená, ţe by se přímá volba starostů uskutečnila v obcích do 1500 obyvatel v případě, ţe v obci není volena rada. Toto by neznamenalo větší zásah do současného konceptu územní samosprávy. Druhá varianta spočívá v tom, ţe by se nestanovil počet obyvatel pro účel přímé volby starosty, ale oprávnění této volby by se ponechalo na rozhodnutí zastupitelstva, zda radu zvolí či nikoliv. V případě, ţe nebude volena rada, bude se v této obci volit starosta přímo. Předkladatel analýzy doporučuje druhou variantu z důvodu, aby se předešlo námitkám o diskriminačním jednání, ţe není přímá volba zavedena celoplošně a také, ţe zastupitelstvo, jako nejvyšší orgán, by tedy samo rozhodlo, zda přímou volbu starosty zavést či nikoliv.
151 152 153 154
Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx Viz. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003. s. 140. ISBN 80-7179-794-4. Obdobně jako výše KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 169. ISBN 978-80-7201-665-5. Více Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
73
Odpovědnost a odvolatelnost starosty a jeho zánik mandátu je důležitým aspektem155 Dle předkladatele analýzy musí být starosta zcela nezávislý na zastupitelstvu obce. Z tohoto důvodu musí zákon obsahovat moţnost starostu odvolat, na základě místního referenda, ředitelem krajského úřadu. Odvolaný starosta by měl mít moţnost domáhat se soudní ochrany. Starostu by mohla v referendu odvolat kvalifikovaná většina v případě, ţe se hlasování zúčastnila alespoň polovina oprávněných voličů. Zánik mandátu starosty by vznikl rezignací nebo smrtí či neslučitelností funkcí, kdy ředitel krajského úřadu by starostovi vyslovil ztrátu volitelnosti, případně pravomocným rozhodnutím soudu, kterým by byl starosta pravomocně odsouzen k trestu odnětí svobody. Jako další aspekt se rýsuje postavení a kompetence starosty ve vztahu k zastupitelstvu obce Předkladatel analýzy zde uvádí dvě varianty v otázce postavení starosty a zastupitelstva.
První varianta je neslučitelnost funkce starosty a zastupitele obce
a druhou je, ţe starosta by byl zároveň i členem zastupitelstva. Předkladatel analýzy doporučuje zvolit první variantu z důvodů nezávislosti přímo voleného starosty na zastupitelstvu obce, protoţe jak se domnívá, v opačném případě by zastupitelstvo mohlo starostu úkolovat. V případě rozdělení kompetencí Ministerstvo vnitra uvádí jako nejvhodnější přenést přímo volenému starostovi současné pravomoci starosty a pravomoci rady obce. V případě pravomocí rady, by si je jiţ nemohlo vyhradit zastupitelstvo obce. Dále by starostovi připadly i tzv. zbytkové pravomoci, které nepřipadají ţádnému orgánu a v současné době si je vyhrazuje zastupitelstvo. Tím by byly pravomoci, potaţmo postavení přímo voleného starosty, ještě více posíleny. Postavení místostarosty, resp. místostarostů Ministerstvo vnitra navrhuje dvě varianty, a to, aby byl zvolen ze zákona pouze jeden místostarosta a stanovení většího počtu místostarostů by náleţelo do pravomoci zastupitelstva obce. U této varianty by místostarostu jmenoval starosta z členů zastupitelstva a byl by mu z titulu své funkce podřízen. Druhou variantou je přímá volba i místostarosty obce. 155
Kurzívou jsou značeny výchozí aspekty předkladatele analýzy Ministerstva vnitra pro moţnost zavedení přímé volby starostů.
74
Předkladatel analýzy doporučuje zvolit variantu první. Aspektem, zda bude starosta uvolněný a jeho odměňování, se analýza rovněž zabývá První varianta vyplývá ze skutečnosti, ţe v dnešní době se klade důraz na odpovědnost a při nárůstu dalších povinností je uvaţováno, aby všichni starostové byli uvolněni. Pokud by ovšem chtěli dále vykonávat v souběhu s funkcí starosty svá zaměstnání, mohli by se sami rozhodnout a nadále vykonávat svou funkci jako neuvolnění. Ve druhé variantě se uvádí, ţe v případě, ţe by byli všichni starostové de lege uvolnění, znamenalo by to nárůst finančních nákladů. Z tohoto důvodu by bylo patřičné, aby moţnost, zda bude starosta uvolněný či ne, nechat na rozhodnutí zastupitelstva obce. V třetí variantě se nabízí, ţe tak jako dosud, by zastupitelstvo před volbami určilo, zda bude starosta uvolněný či neuvolněný. Pokud by byl starosta uvolněný, měl by mít moţnost změnu výkonu funkce na neuvolněný, pokud by tomu okolnosti nasvědčovali, např. zaměstnání. Jestliţe by byl neuvolněný, musela by se v předstihu určit jeho odměna tak, aby následně zastupitelstvo nemohlo tuto odměnu měnit. Předkladatel, jak uvádí, navrhuje doporučit třetí variantu, která dle něj bere kompromisně ohled na obecní rozpočty a zároveň zajišťuje ekonomickou nezávislost na zastupitelstvu obce. U výše odměn navrhuje předkladatel ponechat tyto v současném znění beze změn. Přímá volba starostů s sebou nese také problematiku volebního systému Jak předkladatel správně podotýká, změna způsobu volby starosty bude znamenat také úpravu volebního zákona do zastupitelstev obcí č. 491/2001 Sb. Pro změnu tohoto zákona se nabízí dva způsoby volby, a to relativně většinový nebo absolutně většinový. Relativně většinový volební systém je v současné době nejčastěji vyuţívaný a nazývá se jednokolový. Jeho charakteristikou je, ţe pro úspěch ve volbách musí získat kandidát více hlasů, neţ jeho protikandidáti. Slabinou tohoto systému je, ţe vítěz voleb nemusí být vítězem většiny. Z toho plyne, ţe takto zvolený starosta by měl slabší legitimitu pro vyjednávání s opoziční většinou v zastupitelstvu. Tento systém je uplatňován také ve Slovenské republice. Absolutně většinový systém vyţaduje pro vítězství ve volbách nadpoloviční většinu 75
hlasů, tj. zisk většího počtu hlasů, neţ mají všichni protikandidáti dohromady. Tento systém je vyuţíván jako dvoukolový při volbách do Senátu v České republice. Nevýhodou dvoukolového systému je finanční nákladnost a nevůle voličů přijít k druhému kolu voleb. Tady předkladatel doporučuje první variantu relativně většinového volebního systému.
6. 5. 2 Souhrnná doporučení Ministerstva vnitra pro změnu obecního zřízení Určení, ve kterých obcích bude starosta volen přímo156 Ponechání oprávnění dosavadního zastupitelstva, aby prostřednictvím počtu členů zastupitelstva rozhodlo, zda má či nemá v příštím funkčním období v obci existovat rada, a zda tedy volit či nevolit starostu přímo.157 Jak předkladatel uvedl, bylo by se zavedením přímé volby starostů vhodné upravit Ústavu. Nadále se poté zabývá moţnou změnou zákona o obcích. Dle mého názoru je takto koncipovaná změna nesystematická. Ve veřejných diskusích vyplynulo, ţe občané chtějí mít přímo voleného silného, co se do svěřených kompetencí týče, starostu, který ponese odpovědnost nejen politickou. Bez změny ústavního pořádku, faktickou změnou zákona o obcích, případně volebního zákona do zastupitelstev obcí, kde by se pouze kompetence rady obce delegovaly na starostu, a změnil by se volební systém, však není ta změna, kterou veřejnost převáţně laická ţádala. Jiţ dnes v malých obcích, ve kterých se rada nevolí, má starosta část kompetencí rady ve své pravomoci a tedy i značně silné postavení výkonného orgánu. Dle mého názoru tedy návrh předkladatele Ministerstva vnitra v současném právním stavu neřeší související důsledky a dopad přímé volby starostů na územní samosprávu, ale pouze poţadavky veřejnosti. Jestliţe má být starosta skutečně silným, je ovšem otázkou, jak silným a opravdu plnit sliby dané svým voličům, mít a nést odpovědnost ze své funkce, bude nutná revize Ústavy, aby funkce přímo voleného starosty byla protiváhou zastupitelstvu a jeho zakotvení mělo ústavní rámec. Ostatně k ústavnímu rámci, tedy souladu samosprávy s definicí v Ústavě, se vyjadřuje i J. Vedral. Vyjadřuje se ve smyslu, zda by uspořádání obecní samosprávy zavedením přímé volby starosty odpovídalo ustanovení hlavy sedmé Ústavy, především čl. 101 odst. 1, který stanoví, „že obec je 156 157
Doporučení pro změnu obecního zřízení na základě zjištění z analýzy Ministerstva vnitra k moţnosti zavedení přímé volby starostů v ČR, jsou z této analýzy citována a značena kurzívou Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
76
samostatně spravována zastupitelstvem“ v případě, ţe by neproběhla revize Ústavy. K tomuto dále uvádí, „že samospráva je na rozdíl od státní správy založena na principu kolektivního a nikoliv monokratického rozhodování.“158 Odpovědnost a odvolatelnost starosty, zánik mandátu starosty Odvolání přímo voleného starosty na základě výsledku místního referenda. Ze zákona by mandát zanikal rezignací, smrtí, neslučitelností funkcí.159 U odpovědnosti a odvolatelnosti v případě zavedení přímé volby se domnívám není mnoho předkladateli vytknout, stálo by jistě za úvahu moţnost odvolání starosty zastupitelstvem obce na základě petice občanů. Tady musí platit, ten, kdo starostu do jeho funkce ustanovil, jej můţe v zákonných mezích odvolat. Ve slovenské právní úpravě mohou občané v referendu starostu odvolat z důvodů jasně vymezených, a to pokud porušuje ústavu a zákony, opakovaně zanedbává své povinnosti nebo jestliţe nezpůsobilost svou funkci vykonávat přesáhne šestiměsíční období. Neuvádí se, zda je tato moţnost odvolání i v případě úrazu či dlouhodobé nemoci. Z těchto dvou důvodů by nemělo být referendum o odvolání způsobilé, dle mého názoru. Vztah starosty a zastupitelstva obce Funkce starosty bude neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva. 160 V tomto případě s návrhem Ministerstva vnitra nesouhlasím. Starosta, který by nebyl členem zastupitelstva, ač je tento model s přímo voleným starostou obvyklý v obecních zřízeních s uplatňovanou přímou volbou starosty, nemohl by se přímo podílet na schvalovacím procesu jím předloţených konceptů apod. Mohl by v mnoha obcích být jenom čestným starostou, protoţe v případě, ţe by jeho koaliční partneři v zastupitelstvu neměli většinu, zbylí zastupitelé by jeho návrhy jistě s úspěchem blokovali, přestoţe dle informací na semináři konaném 27. 9. 2012 v Benešově pod názvem „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR,“ by měl starosta vůči usnesením zastupitelstva právo sistace. Zastupitelstvo by však následně takto pozastavené usnesení mohlo znovu potvrdit.
158 159 160
VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. ASPI [databáze]. Verze 12. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. Ident. číslo: LIT26532CZ. Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
77
Pravomoc přímo voleného starosty Pravomoc starosty a současně pravomoc rady obce, jako vyhrazenou.161 V případě, kdy by nebyl změněn ústavní pořádek, ve kterém by byl starosta kodifikován jako výkonný orgán obce a nebyly některé nevyhrazené pravomoci zastupitelstva delegovány na starostu, by „jenom“ pravomoci rady obce byly nedostačující pro jeho posílení vůči zastupitelstvu obce. Z pravomocí rady by zastupitelstvu tak příslušelo jen vydávání nařízení v přenesené působnosti. Tato úvaha se spíše týká postavení starosty, který by jako přímo volený nebyl členem zastupitelstva. V případě, ţe by byl zaveden pouze většinový systém bez zavedení přímé volby, by takováto změna pravomocí opodstatnění měla, po té by starosta měl silnější postavení, které de facto kopíruje stávající stav, nicméně by nadále zůstával členem kolegia. Tato úprava by patrně neuspokojila očekávání veřejnosti, která jsou očekávána zavedením přímé volby starostů.162 Postavení místostarostů Místostarostu by jmenoval z řad členů zastupitelstva, ze své funkce by byl odpovědný starostovi. Rozsah kompetencí místostarosty by závisel na tom, zda je funkce starosty obsazena, a pokud nikoliv, vykonával by místostarosta plný rozsah kompetencí starosty. Pokud by byl starosta ve funkci, zastupoval by jej místostarosta v rozsahu, který starosta určí a neurčí-li jej, pak v plném rozsahu.163 Jsem toho názoru, pakliţe by byl starosta volený přímo, měl by také být volen přímo jeho zástupce, tedy místostarosta. Na druhou stranu předloţený návrh vychází z úpravy obecních zřízení, kde si přímo volený starosta své zástupce vybírá z kolegia zastupitelů. Ovšem nelze nevzít v úvahu smysl následujícího, ţe starosta si vybere místostarostu z řad svých koaličních partnerů, ale v zastupitelstvu nebudou mít většinu, po té budou na zmar dva.
161 162 163
Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx K tomuto obdobně VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. [online]. 2004 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6055800 Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
78
Problematika uvolněnosti starostů a s tím související otázka odměňování Zastupitelstvo určí, zda bude starosta v příštím volebním období uvolněný či nikoliv.164 V tomto případě nemám připomínek, tady systém nedoznává takřka ţádné změny. Problematika volebního systému Jednokolové volby s relativní většinou.165 Se zavedením relativně většinového systému jednokolové volby mohu souhlasit v případě malých obcí, a to i v případě ponechání stávající nepřímé volby starosty. Dvoukolový volební systém absolutní většiny by byl jistě vhodnější, nicméně je mnohem nákladnější a pro malé obce finančně zatěţující. Přestoţe původně Ministerstvo vnitra plánovalo volební náklady promítnout do rozpočtu obcí, nakonec od něj ustoupilo.166 Na semináři „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR“ konaného dne 27. 9. 2013 v Benešově rovněţ zaznělo z úst S. Polčáka jeho inklinaci k souběhu systému poměrného zastoupení pro volby do zastupitelstva a volbu relativní většinou pro volbu starosty. Analýza Ministerstva vnitra se rovněţ zabývá moţností, resp. nástinu moţnosti zavedení přímé volby hejtmanů. Předkladatel vychází z obdobné koncepce ustanovené obecního a krajského zřízení a v případě zavedení přímé volby starostů je navrhováno jako vhodné i zavedení přímé volby hejtmanů. Zde opět předkladatel vychází ze slovenského modelu. Problematika přenesené působnosti je ovšem dle předkladatelů co do zajištění odpovědnosti hejtmana znatelným rébusem.167 Vzhledem k jasnému konceptu moţnosti zavedení přímé volby starostů v malých obcích nepociťuje autor blíţe rozvíjet diskusi o moţnosti zavedení přímé volby hejtmana, tato problematika by ovšem byla na samostatnou práci.
164 165 166 167
Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx Dle informací ze semináře Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2012 v Benešově. Podrobněni se hodnocením analýzy při moţném zavedení přímé volby hejtmanů zabýval JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
79
6. 6 Anketa starostů obcí DSO Regionu Podluţí o moţnosti zavedení přímé volby starosty obce v České právní úpravě V této části se budu zabývat vyhodnocením ankety starostů dobrovolného svazku obcí Regionu Podluţí o moţnosti zavedení přímé volby starosty obce v České právní úpravě, kterou jsem zaslal k vyplnění starostům DSO Regionu Podluţí. Otázky pro tuto anketu vychází z doporučení analýzy zavedení přímé volby starostů Ministerstva vnitra pro změnu obecního zřízení s odpovědí ano, ne, velikostí obce a v poslední otázce uvedení vlastního postoje. 1. Jaká je velikost Vaší obce? 2. Souhlasíte se zavedením přímé volby starostů v malých obcích? 3. Pomůţe přímá volba starostů k většímu zapojení veřejnosti do rozhodování v obci? 4. V případě zavedení přímé volby starostů – má tato volba být zavedena ve všech typech obcí? 5. Mají být pravomoci starosty v případě zavedení přímé volby posíleny o pravomoci rady? 6. Souhlasíte s návrhem, přímo volený starosta nebude členem zastupitelstva. 7. Přímo volený starosta bude ze své funkce odpovědný občanům, souhlasíte s tvrzením, ţe tímto bude zajištěna vyšší kontrola starosty? 8. Přímo volený starosta by byl osobně odpovědný za výkon veřejné moci v přenesené i samostatné působnosti. Otázka zní, měl by být na přímo voleného starostu kladen poţadavek profesního vzdělání nebo praxe? 9. Vnímáte právo veta starosty vůči usnesení zastupitelstva jako dostatečný nástroj pro uskutečňování volebního programu v případě, ţe by starosta neměl v zastupitelstvu koaliční většinu? 10. Váš osobní postoj k zavedení přímé volby starostů (krátký komentář). Vyhodnocení devíti otázek ankety je zachycen v níţe uvedené tabulce a grafu. Osobní názory starostů dle desáté otázky uvádím níţe formou citace.
80
Tabulka výsledků ankety. OTÁZKA
ODPOVĚĎ
1. Jaká je velikost Vaší obce?
Procentuální vyjádření odpovědí
2. Souhlasíte se zavedením přímé volby starostů v malých obcích? 3. Pomůţe přímá volba starostů k většímu zapojení veřejnosti do rozhodování obcí? 4. V případě zavedení přímé volby starostů – má tato volba být zavedena ve všech typech obcí? 5. Mají být pravomoci starosty v případě zavedení přímé volby posíleny o pravomoci rady? 6. Souhlasíte s návrhem, přímo volený starosta nebude členem zastupitelstva. 7. Přímo volený starosta bude ze své funkce odpovědný občanům, souhlasíte s tvrzením, ţe tímto bude zajištěna vyšší kontrola starosty? 8. Přímo volený starosta by byl osobně zodpovědný za výkon veřejné moci v přenesené i samostatné působnosti. Otázka zní, měl by být na přímo voleného starostu kladen poţadavek profesního vzdělání nebo praxe? 9. Vnímáte právo veta starosty vůči usnesení zastupitelstva jako dostatečný nástroj pro uskutečňování volebního programu v případě, ţe by starosta neměl v zastupitelstvu koaliční většinu?
méně 501neţ 1000 500 1 1 ANO 3
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
10013000 6
8
6
3
6
3
0
9
0
9
6
3
2
7
Ne
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Pořadí otázek
Graf znázorňující výsledky otázek ankety v procentuálním vyjádření.
81
1 NE 6
1
Ano
2.
3001 a více
Vyjádření dotázaných starostů v jejich postoji k moţnosti zavedení přímé volby starostů.168 „Přímá volba starosty v podobě, která je navrhována, je absolutní nesmysl. Podobný způsob je zaveden na Slovensku. Při rozhovorech o této aplikaci volby starosty jsem doposud měl pouze negativní ohlasy. Přímo volený starosta, který nemá vazbu na zastupitelstvo, má právo veta, je v podstatě neodvolatelný. Takže z jedné strany nemá skoro žádné pravomoci a z druhé strany v případě špatně odvedené práce ho nelze odvolat. Otázkou zůstává, zda vůbec lze, dle dnešní Ústavy vyvolat referendum na odvolání starosty, když se o lidech v referendu nedá hlasovat. Přímou volbu starosty považuji za pouhý populistický akt. Občané ČR se s tímto nástrojem přímé demokracie v minulosti nikdy nesetkali a podle mého názoru nejsme ani připraveni na tak vážný krok. Myslím, že zavedená přímá volba prezidenta ČR byla přesným příkladem toho, jak by vypadala přímá volba starosty.“ „Myšlenka přímého vyjádření názoru občanů na volbu osoby starosty není špatná, právní důsledky v kompetencích takto zvoleného starosty vnímám negativně. V obcích občané stejně svými hlasy ve volbách vyjadřují přání, koho si představují mít jako budoucího starostu. Pokud v obci nejsou politické třenice, může se stát kandidát s nejvyšším počtem hlasů starostou, je ostatním zastupitelům kolegou a spolupracovníkem, není „sám voják v poli“, což při přímé volbě může být. Seřadit zvolené kandidáty podle počtu získaných hlasů bez ohledu na politickou příslušnost, ten na prvním místě by byl starostou, další v pořadí členové rady a pak zastupitelstva, podle počtu členů ZO. Pak by byl vyjádřen názor občanů. Pravomoci starosty, rady a zastupitelstva by byly zachovány. Ovšem eliminovala by se politická váha, a to strany nepřipustí. I když by tímto výsledkem mohly strany deklarovat, jaké osobnosti mají ve svých řadách.“ „Přímá volba je posilující prvek pro vedení obce a důvěry od občanů. Musí být vyjasněné kompetence mezi ZO a starostou. Případně využít zkušenosti z Rakouska nebo Slovenska. Při volbách může být nebezpečí populismu a někdy i demagogie a osočování ostatních kandidátů.“
168
Kurzívou označené argumenty jsou citacemi dotázaných starostů k desáté otázce v anketě starostů obcí DSO Regionu Podluţí o moţnosti zavedení přímé volby starosty obce v České právní úpravě.
82
„Zavedení přímé volby pouze za předpokladu, že se postavení starosty posílí. V žádném případě nemůže být starosta na malé obci pouze figurou, to je možno snad ve velkých městech. Musí být členem zastupitelstva. Ne model jako je dnes prezident – vláda, kdy je prezident prakticky bez pravomocí.“ „Současný systém nahrává politickým stranám. Vidíme, že do zastupitelstva se dostávají lidé s malým počtem hlasů jen díky příslušnosti k nějaké straně. Starosta by měl být členem zastupitelstva, aby mohl ovlivňovat složení rady, se kterou bude pracovat.“ „Může nastat situace, kdy starosta nebude mít možnost ovlivnit rozhodování o důležitých věcech obce, může ve svých snahách zůstat osamocen nebo s nepodstatnou podporou. Jsem toho názoru, že by mohla nastat naprostá stagnace obce. Působil by v podstatě pouze jako úředník.“ Shrnu-li zjištěná fakta z výsledků ankety, je patrné, ţe ze 14 ti dotazovaných starostů se ankety zúčastnilo devět. Tři starostové se vyslovili pro zavedené přímé volby a šest proti přímé volbě.169 Z výše uvedené ankety vyplynulo, ţe starostové dle předloţených otázek, které vychází z doporučení analýzy Ministerstva vnitra pro moţnost zavedení přímé volby starostů v ČR, mají převáţně zamítavý postoj k uvaţované moţnosti přímo voleného starosty. V případě zavedení přímé volby starostů by dotazovaní starostové přivítali posílení pravomocí starosty, ovšem zcela odmítavě se staví k moţnosti, ţe starosta by nebyl členem zastupitelstva obce a dále, ţe přímo volený starosta by byl občany lépe kontrolován. Dle osobních postojů dotazovaných starostů můţeme vyvodit jistou obavu, ţe v případě, kdy starosta by nebyl členem zastupitelstva, spolupráce s tímto orgánem obce by byla značně problematická. A i způsob zavedení přímé volby starosty by do jisté míry značil jistou míru populismu.
169
Z výsledků ankety je i patrno, ţe se jedná o skutečný reprezentativní vzorek starostů DSO Regionu Podluţí. K naprosté relevanci zjištění zájmu o přímou volbu starostů a její dopad na konkrétní území, by bylo vhodné učinit anketu teoretickým a empirickým sociologickým výzkumem i s občany v obcích konkrétního svazku obcí. Tak bychom dospěli k závěru, ţe na určité části území si občané přímou volbu starostů přejí či nikoliv, případně jaké by měl mít starosta pravomoci. Vyplynulo při mé diskusi s M. Urbanovou k dopadům přímé volby na starostu i obec dne 22. 3. 2013 v prostorách Právnické fakulty Masarykovy univerzity Brno.
83
7 DŮSLEDKY PŘÍMÉ VOLBY STAROSTY PRO POSTAVENÍ STAROSTY A OBEC Zavedení přímé volby starostů, jak jsem jiţ uvedl, vyplynulo z dlouholeté diskuse veřejnosti, odborné i laické. K této problematice se také vyjadřovali instituce, které ve sdruţeních zastupují obce, jako Svaz měst a obcí ČR a Sdruţení místních samospráv ČR a pochopitelně i Ministerstvo vnitra. SMO v současné době přímou volbu starostů nepodporuje a podporuje zavedení většinového volebního systému. Oproti tomu SMS plně podporuje zavedení přímé volby starostů v ČR. Stanovisko Ministerstva vnitra, přestoţe koncepci přímé volby starostů zpracovává, tak nepodporuje a kloní se k zachování stávajícího stavu. V roce 2011 Ministerstvo vnitra vypsalo anketu k zavedení přímé volby starostů. Mohu se zde jen domnívat, do jaké míry měl výsledek této ankety vypovídací schopnost, protoţe se jí zúčastnilo pouhých 39 % všech obcí ČR a z tohoto čísla se vyslovilo pro přímou volbu 65 % obcí, 35 % proti.170 Anketa byla prezentována tak, ţe je adresována obcím, tedy veřejnosti. Nicméně byla zaslána k vyjádření pouze starostům. Z tohoto můţeme usuzovat velice nízkou aţ marginální vypovídací hodnotu ankety. Na druhou stranu, po té co starostové, dotázaní v anketě, byli blíţe obeznámení, s jakými změnami se přímá volba starostů spojovala, takřka totoţné číslo se vyjádřilo k přímé volbě zamítavě, a to hlavně z důvodů, ţe starosta by nebyl členem zastupitelstva obce a neměl by tedy ţádný vliv na schvalování jeho předkládaných konceptů zastupitelstvem obce. Způsob, jakým bylo zpravování moţnosti přímé volby vedeno, neodpovídá důleţitosti této problematiky. Především P. Jüptner poukazuje na nekoncepčnost, hlavně v případě zahraniční komparace, ale také ve volebním systému.171 V prvé řadě by, přestoţe diskuse probíhá drahně let, bylo třeba určit skutečně, jakým směrem přímou volbu starostů vést, zda jejím zavedením ponechat stávající model rozloţení exekutivních pravomocí mezi zastupitelstvo a starostu. V důsledku tohoto by postačila pouze změna volebního zákona a drobná revize obecního zřízení v ustanovování rady obce a přenesení jejích pravomocí na funkci starosty. Druhou variantou pak je posílit postavení starosty úpravou ústavního základu orgánů obcí. Nicméně variant, jak starostu volit se naskýtá skutečně
170 171
Viz. Obce se vyslovily pro zavedení přímé volby starostů. [online]. 2011 [cit. 2012-28-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/obce-se-vyslovily-pro-zavedeni-prime-volby-starostu.aspx JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009 [online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 18038220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
84
mnoho. Ve vztahu k přímé volbě prezidenta můţeme zjistit, ţe přímá volba starosty má co do zpracování řešených témat daleko větší šíři záběru. Zde mohu koncepčnost analýzy i zadání vlády přirovnat k zákonu nepřímé úměry: „čím méně toho s něčím zamýšlíte udělat, tím více o tom hovořte.“172 K posouzení důsledků přímé volby starosty na samotné postavení tohoto orgánu obce i na obec samotnou, je třeba se přidrţet navrţeného modelu, který vzešel z analýzy Ministerstva vnitra. Navrhovaným modelem je varianta, kdy starosta by se volil přímo v obcích, kde nebude volena rada obce. Tato varianta značí fakultativní zavedení přímé volby v obcích, zastupitelstvo by rozhodlo, jaký počet bude zastupitelů a následně, zda bude volena rada. Z tohoto modelu vyplývá skutečnost taková, ţe kterákoliv obec, tedy i ta nejmenší, by při stávající právní úpravě rozhodla, ţe bude mít počet minimálně 15 ti zastupitelů a tím obligatorně volenou radu, pak by se rozhodla pro nepřímou volbu starostů. V tomto modelu by pak i větší obce a města do 10 000 obyvatel mohly zvolit model přímé volby starosty, a to tím, ţe stanoví minimální počet zastupitelů niţší, neţ 15. Jak ovšem vyplynulo z informací Ministerstva vnitra na semináři v Benešově, který pořádal 27. září 2012 Institut pro veřejnou správu pod názvem „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR,“ přímá volba starostů by se konala v obcích s pevně stanoveným maximálním počtem buďto občanů nebo voličů. K jisté politizaci tématu se přiklání rovněţ i účastník tohoto semináře, kterým mimo mě byl i P. Jüptner, kdy uvádí způsob určení hranice pro určení malých obcí, dle prohlášení S. Polčáka. Ten ve svém příspěvku „Základní a příbuzné aspekty přímé volby a jejich dopad na demokracii v ČR“ mimo jiné uvedl, ţe při určování výše uvedené hranice se dotázal předseda vlády P. Nečas poslance P. Gazdíka, jaký počet obyvatel má obec Suchá Loz, ve které starostoval. P. Gazdík mu údajně odpověděl, ţe někde kolem 1100 obyvatel. Předseda vlády P. Nečas na to rezolutně odpověděl, ţe přímo volení starostové se tedy budou volit v obcích do 1200 obyvatel.173 Tento, na semináři představovaný model, značí silně postaveného starostu, na kterého boudou přeneseny kompetence rady, stane se tak silným výkonným orgánem. Revize Ústavy v hlavě sedmé je uváděna jako vhodná, nicméně osobně se domnívám, ţe nezbytná. Opět dle informací ze semináře v Benešově, na revizi hlavy sedmé Ústavy se mělo začít pracovat. Z toho vyplývá i výrazná změna ve vztahu zastupitelstva ke starostovi, který 172 173
LYNN, Jonathan; JAY, Antony. Jistě, pane ministře. I. část. Překlad: KLÍMA, Ivan. Praha: AURORA, 2011. s. 24. ISBN 978-80-7299-100-6. Srov. JÜPTNER, Petr. Přímá volba starostů v komparaci a české diskusi. Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2012 [online]. [cit. 2013-3-1]. Vol. 4, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/
85
by díky neslučitelnosti s funkcí člena zastupitelstva, jiţ nebyl členem kolegia zastupitelstva, ale byl orgánem monokratickým. Bez nutnosti schválení zastupitelstva by si následně
vybíral
svého
zástupce,
tedy
místostarostu
z členů
zastupitelstva.
Aby nedocházelo k úplnému odtrţení starosty od zastupitelstva, starosta by zasedání zastupitelstva vedl jako moderátor. Volební systém pro jednoduchost a nízkou finanční náročnost je navrhován jednokolový s poměrnou většinou. Původně Ministerstvo vnitra plánovalo, ţe volební náklady by nesla kaţdá obec, od tohoto však dle prohlášení M. Kostruhové nakonec upustilo.174 Volby v obci by probíhaly duálně, jak do zastupitelstva, tak na starostu. Jak patrno, vzhledem ke komparaci, kterou jsem zpracovával i výsledkům analýzy Ministerstva vnitra, zjevná je silná inspirace slovenským modelem volby starosty. Jaký by byl samotný důsledek zavedení přímo voleného starosty pro jeho samotné postavení v rámci obce, jako veřejnoprávní korporace? Na tuto otázku, vzhledem k výše uvedenému, neexistuje jednoduchá a jednoznačná odpověď. Samotné postavení starosty jako orgánu v důsledku legislativní změny by do budoucna jistě mohlo být přínosem. Čeho tedy chceme zavedením přímé volby starostů dosáhnout? Posilování prvků přímé demokracie je trend územních samospráv nejen střední a východní Evropy, ale ke změnám docházelo i v západoevropských, potaţmo jihoevropských zemích. K tomuto přechodu dochází z důvodů přímé kontroly občany vrcholného politika na místní úrovni a zapojení či větší angaţovanosti občanů v rozhodovacích procesech samospráv. V našem systému se však spíše jedná o boj veřejnosti proti manipulaci s ní. Manipulaci ve smyslu nenaplněných slibů a marného očekávání po volané změně. Komunální volby na našem území jsou co do účasti nejvíce úspěšné. Občanská angaţovanost je tedy vysoká, nicméně vzhledem ke stávajícím systému se dá v brzké budoucnosti očekávat mírně sestupnou tendenci. Český národ je specifický, rád se nechá klamat a opíjet nejrůznějšími šidítky. V tomto případě i zavedením přímé volby starostů. V čem skutečně spočívá problém přímé demokracie společnosti? Ve svobodných volbách, právu rozhodovat o konkrétních otázkách a jejich obsahu a moţnosti vlastní unitární samosprávy, tato je však centrálně atomizována. Pokud tedy zastánci přímé volby chtějí na základě diskuse veřejnosti i odborníků přímou volbu v budoucnu zavést, bude zbytečné se následně bavit o změně Ústavy a obecního zřízení, pak je toto otázkou změny volebního zákona, protoţe právě v těchto obcích pravomoci rady starosta vykonává. Spíše se domnívám, ţe pakliţe 174
Dle informací z příspěvku Kostruhové, M. „Postoj odboru a kontroly veřejné správy MV ČR“ k otázce přímé volby, na semináři Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2012 v Benešově.
86
se máme bavit o koncepčním zavedení přímé volby, je třeba ji zavést na všech úrovních obcí, aby měla své opodstatnění. Měnit systém, který legislativně upraven je, pro posílení pravomocí starosty, je pouze politickým populistickým krokem. Nelze přímou volbu starostů marginalizovat pouhou občanskou angaţovaností, která i tak je vysoká. Přímo volený starosta dle výsledků analýzy a následných diskusí či seminářů by nabyl silnějšího postavení ústavní úpravou tak, ţe k zastupitelstvu by byl instalován jako orgán i starosta. Následně pravomoci rady uvedené v § 102 obecního zřízení by obligatorně byly převedeny na starostu, vyjma moţnosti vydávat nařízení obce. Volební systém by byl duální, jednokolový a pravděpodobně v obou případech relativně většinový, kdy by byli jednotlivě voleni kandidáti do zastupitelstva obce a na starostu. Kandidát na starostu by mohl kandidovat i na člena zastupitelstva, nicméně v případě zvolení starostou by mu z důvodu neslučitelnosti funkcí funkce člena zastupitelstva zanikla a na jeho místo by nastoupil náhradník.175 Trendem doby při provádění reforem územních samospráv je zavádět přímou volbu starosty. Pakliţe pomineme tradici zastupitelských orgánů na našem území a právě zastupitelské orgány byly tím hlavním vyjádřením společenství občanů za jejich práva v boji proti sjednocené moci v rukou aristokratického zřízení. Pak dojdeme k závěru, ţe zavedením přímé volby starostů bychom nastavili sami sobě jako společnosti zrcadlo. Naplno v celé své obnaţenosti se tato skutečnost projevila v přímé volbě prezidenta, neúcta k druhému, nepochopení a absolutní míra netolerance vůči názoru oponenta nebude upravena nikdy ţádným kodexem, byť sebelepším. Obávám se silného dělení společnosti jiţ od základu společnosti, a to rodiny, které by se přeneslo v případě přímé volby na celé skupiny jedinců. Začněme obezřetněji, změňme volební systém tak, ať vůli občanů vykonávají ti z nich, kteří v demokratických volbách získají nejvíce hlasů svých voličů. Na druhou stranu, jak řekl můj oblíbenec císař Josef II.: „Velké věci je třeba vykonat naráz.“ K tomuto musím podotknout, je zavedení přímé volby starostů opravdu tak velkou věcí? Bezpochyby ano, nicméně ne tak velkou, aby stávající systém, který lze inovovat většinovým volebním systémem a zachovat tak moţnost zastupitelské demokracie samosprávy, která je tolik vlastní našemu národu. Z. Koudelka uvádí ke způsobu zavedení přímé volby prezidenta, ţe rozsah pravomocí orgánů nesouvisí se způsobem jejich
175
Dle informací ze semináře Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2012 v Benešově a doporučení z analýzy Ministerstva vnitra k moţnosti zavedení přímé volby starosty obce.
87
volby.176 Nelze se s ním neshodnout, uţ jen proto, ţe přímá volba starostů bude mít obdobný průběh jako přímá volba prezidenta, ačkoliv namítnout můţeme, ţe volba starosty je přeci jen občanům zdaleka bliţší a problematika ustavování starostů daleko širší, neţ tomu bylo u prezidenta republiky. Nelze se neshodnout i s J. Filipem, který uvádí, ţe jestliţe chceme příslušnou normu změnit, nezjistíme jinak, ţe se osvědčila, neţ tím, ţe ji zavedeme, protoţe právo nelze zkoušet někde v ústraní na vzorku odloučených občanů nebo vyčleněné obci.177 Jiţ nyní má ovšem starosta v inkriminovaných malých obcích široké pravomoci tím, ţe je přebírá z „rukou“ nevolené rady. Zde by se do budoucna mohl tedy volit starosta přímo, přesto odtrţení starosty z kolegia zastupitelstva, by z něj mohlo učinit nekontrolovatelného, ústavním zakotvením a poměrně silnými pravomocemi vybaveného patriarchu obce.178 A právě proto, ţe v malých obcích se potýkají s výběrem vhodného kandidáta na starostu179 z hlediska jeho odborné a profesní vybavenosti, protoţe právě v těchto obcích není zřizována funkce tajemníka a starosta tak vykonává kompletní přenesenou pravomoc státu, by mohlo docházet k nejrůznějším kuriosním rozhodnutím. Jak jsem uváděl jiţ dříve, zatímco tajemník musí splňovat pro svou funkci přísná kritéria, starostovi pro plnění jeho funkce i funkce tajemníka postačuje splnění základních zákonných kritérií volitelnosti.180 Na přímou volbu starostů se podívám také z praktického pohledu politologického či sociologického. V naší republice je systém nepřímé volby starosty zaveden prakticky od vzniku státu v roce 1918 a má kořeny ještě v dobách Habsburské monarchie z poloviny 19. století. To znamená, ţe občané, resp. voliči, tento systém relativně dobře znají. Aţ v posledních letech, kdy se politika i na komunální úrovni stala bojem o moc a mnohdy finanční zázemí, začala veřejnost volat po zavedení přímé volby komunálních politiků (starostů). 176 177 178
179
180
Více. KOUDELKA, Zdeněk. Přímá volba prezidenta. [online]. 2007 [cit. 2013-3-18]. Dostupné z: http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/zdenk-koudelka.php?itemid=1262 Zaznělo na přednášce J. Filipa k předmětu Právotvorba pro veřejnou správu, konané dne 1. 3. 2013 v posluchárně Právnické fakulty Masarykovy univerzity Brno. K tomuto se vyjadřuje obdobně J. Vedral, kdy uvádí, ţe právě z důvodu špatných zkušeností s koncentrace rozhodovacích pravomocí u starosty obce, byla umoţněna moţnost volit radu i malým obcím. VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. [online]. 2005 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6180233 Pomineme-li kandidáty oplývající vysokým sebevědomím, bez známek sebereflexe a mnohdy přehnanými ambicemi. Z osobní zkušenosti vím, ţe právě tito ve velké většině očekávání v jejich osobu vkládané, zklamou. K tomuto se obdobně vyjádřila i M. Urbanová, tak, ţe na přímo volené starosty by měl být kladen rovněţ poţadavek profesní praxe nebo alespoň určitého minimálního středoškolského vzdělání s maturitou, jestliţe jsou kladena kritéria na vzdělání u všech úředníků a vedoucích pracovníků obcí. Vyplynulo při naší vzájemné diskusi k dopadům přímé volby na starostu i obec dne 22. 3. 2013 v prostorách Právnické fakulty Masarykovy univerzity Brno.
88
V případě zavedení přímé volby starostů, pokud by byla provedena revize Ústavy s tím, ţe vedle zastupitelstva by i starosta byl kodifikován jako orgán obce a ustanoven jako výkonná sloţka obce, čímţ by měl silné postavení vůči zastupitelstvu, by docházelo, dle mého soudu, ještě k chaotičtějšímu a nepřehlednému soupeření kandidátů o post starosty obce a následný boj mezi starostou a zastupitelstvem, kdo je v obci tím vrchnostenským orgánem. Zkusme si uvést případ, ţe skutečně bude provedena změna Ústavy a starosta bude kodifikován jako výkonný orgán obce. Dále budou provedeny změny v obecním zřízení, jak je předkládá Ministerstvo vnitra. Proběhnou volby do zastupitelstev obcí a na základě relativní většiny bude zvolen starosta obce. Můţe nastat situace, kdy do zastupitelstva obce se dostane většina tzv. opozičních kandidátů. V tomto případě, pokud by byl zvolen starosta se silnými pravomocemi, nemohl by přes to plnit velkou část svého programu proti vůli opozičních zastupitelů. Takovýto starosta by se stal smutným vladařem obce téměř bez moţnosti cokoliv změnit, přestoţe by mohl usnesení zastupitelstva sistovat. Na druhou stranu by podléhal přímé kontrole občanů, resp. ne zase tak velké, jako v případě zastupitelstva. Nakonec jeho vlastní voliči by vyhlásili referendum za jeho odvolání, pakliţe by to bylo vůbec moţné.181 O kandidaturu na starostu by se měl skutečně ucházet občan, který zná své kvality a můţe svým voličům mimo sliby nabídnout také koncept skutečné práce a odpovídající profesní zkušenosti. Z praxe je mimo jiné známo, ţe spousta starostů je de facto do této funkce takřka dotlačeno voliči a ani ji dělat nechce. Můţe také nastat situace, ţe voliči volí kandidáta v obci oblíbeného a ten se po volbách rozhodne či tak je rozhodnutý jiţ dávno, ţe tuto funkci starosty vykonávat nebude. Občané často po volbách, kdy nejsou spokojeni s výběrem starosty, uvádějí, ţe byli podvedeni, ale právě výše zmíněný příklad, dle mého uváţení, by mohl být kvalifikován jako podvod na voličích. Právě oblíbení občané se mnohdy stávají „nosiči“ hlasů, přestoţe nemají vůbec zájem pro obec vykonávat ţádnou funkci. Jasně se zřetelem na váţnost dopadu a vědomí voličů by mělo být definováno v případě kandidátek stran, ţe první kandidát na kandidátce je kandidátem na starostu obce nebo vyloţeně od sebe obě kandidátní listiny oddělit. Nedovedu si však představit, jak by tomu bylo u jednotlivých kandidátů. V tomto případě by se skutečně do komunálních voleb 181
Obdobně ZWYRTEK-HAMPLOVÁ, Jana. Právní postavení starosty jako orgánu obce. [online]. 2009 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/pravni-postaveni-starosty-jako-organu-obce
89
museli přihlásit jenom ti kandidáti, kteří chtějí vykonávat funkci starosty a v případě neúspěchu, ale úspěšném zvolení do zastupitelstva obce, pracovat jako člen zastupitelstva obce. Jsem přesvědčen, ţe oddělený systém, jak byl navrhován, by mé pochybnosti rozptýlil, ne však tak dalece, jak se domnívám, ţe by docházelo k odstupování z členství v zastupitelstvu po neúspěšné kandidatuře na starostu obce. Osobně se domnívám, ţe v současnosti by zavedení přímé volby starosty vedlo spíše v mnoha případech ke kupčení s hlasy a slibování nesplnitelných slibů nebo naopak absolutní nezájem o tuto funkci182 v případě hmotné odpovědnosti starosty obce za hospodaření obce celým svým majetkem.183 Příkladmo uvádím, zastupitelstvo odhlasuje špatnou investici i proti vůli starosty a tento bude odpovědný za špatné hospodaření. Jak jsem uváděl spíše, ze stran příznivců přímé volby jde spíše o naprostou atomizaci územní samosprávy a následné participaci na její destrukci.184 Dle mého soudu je našemu systému voleb do orgánů obce neblíţe model francouzský a jeho způsob většinového volebního systému a dále i rakouský model se můţe jevit jako inspirativní s fakultativní přímou volbou starosty. Jak vyplynulo z diskuse starostů na semináři „Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR“ v Benešově, volební systém poměrného zastoupení nahrává spíše politikaření soupeřících stran a „potíţistům,“ kteří sledují nejrůznější zájmy, především své a mnohdy lobbistů, neţ zájmy obce a občanů. Jsem přesvědčen, ţe pokud by byl volební systém poměrného zastoupení, který nahrává spekulacím, změněn na většinový, do zastupitelstva obce by se dostali kandidáti s nejvyšším počtem hlasů, a ti si poté zvolili starostu obce. V obci by sice nemusel „vládnout“ starosta s nejvyšším počtem hlasů, ale vţdy starosta většiny občanů v obci a většiny členů zastupitelstva obce. V letošním roce proběhla historicky první přímá volba prezidenta České republiky. V návaznosti na její ostentativní průběh, především předvolebních i během volby probíhajících ostrých výpadů kandidátů vůči sobě i v rychlosti řešených prováděcích předpisů k přímé volbě hlavy státu, kdy je třeba vyhodnotit veškeré aspekty a kritéria, vláda začátkem března letošního roku rozhodla zavedení přímé volby starostů odloţit, právě vzhledem na náročnost zpracování po věcné i časové stránce. Počítalo se, ţe přímo volit starosty budou občané jiţ v roce 2014, nicméně vzhledem k výše uvedenému se tak 182 183
184
Můţeme zde také uplatnit příměr, dobrý politik umí mluvit a slibovat, špatný politik má lepší výsledky, ale umí pouze pracovat. Dle informací ze semináře Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2012 v Benešově a doporučení z analýzy Ministerstva vnitra k moţnosti zavedení přímé volby starosty obce. Vyplynulo při mé vzájemné diskusi s L. Němcovou ze SMO ČR na semináři Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR konaného dne 27. 9. 2013 v Benešově.
90
uskuteční nejdříve v roce 2018. Během této doby budou jistě probíhat nové diskuse k této problematice.185 Zamyslím-li se de lege ferenda nad moţností revize stávající právní úpravy ve vztahu ke starostovi, je moţno vyvodit i několik zajímavých postřehů, které jsem uváděl jiţ v obsahu práce, které by jistě prospěly obecnímu zřízení i v případě, ţe by přímá volba starosty nebyla zavedena. Zvýšením hranice volitelnosti na 21 let, kdy je osoba povaţována za vyspělou, rozšíření volitelnosti i na občany EU tak, aby mohl kandidovat občan z celé Evropské unie s trvalým pobytem v obci, trestněprávní bezúhonností v okamţiku konání voleb, poţadavku na dosaţení vzdělání nebo praxe pro eliminaci problémů vznikajících se zvolením starosty, který nemá poţadovanou kvalifikaci, změnou volebního systému na většinový tak, aby se do zastupitelstva obce dostávali jen ti kandidáti, kteří získají nejvyšší počet hlasů. Tímto by bylo do značné míry potlačeno ono inkriminované politikaření.
185
Např. Přímá volba starostů? Až se vláda poučí z boje o Hrad. [online]. 2013 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/prima-volba-starostu-az-se-vlada-pouci-z-boje-ohrad_261039.html.
91
8 ZÁVĚR Starosta obce je jedním z orgánů územního samosprávného celku a s výkonem jeho funkce se kaţdý z nás jistě často setkáváme, osobně nebo zprostředkovaně. Právo na samosprávu, vycházející z ústavního zakotvení a tradic reformování veřejné správy, ale hlavně působnosti samotné samosprávy na určitém území, občany na tomto území ţijících a jejich právech chráněnými právními předpisy, je bezpochyby výrazem moderní demokratické společnosti. V dobách nedávno minulých právo na samosprávu prakticky neexistovalo a bylo potlačeno. Na území obcí byla vykonávaná centralizovaná státní správa prostřednictvím národních výborů. Občané se tak díky územní samosprávě mohou podílet na správě veřejných záleţitostí, toho, co je primárně v jejich zájmu k území, na kterém ţijí a které tvoří moderní obec, tedy územní a personální základ. Základem personálním a společenským můţeme povaţovat občana a rodinu. Toto vše je projevem demokracie. Starosta jako orgán územní samosprávy je společností mnohdy vnímán jako její autoritativní vůdce, z tohoto pohledu by se přímá volba mohla jevit jako opodstatněným vyústěním tuţeb mít starostu, kterého bychom si volili přímo. Právě pojednání o moţnosti zavedení přímé volby starostů v České republice a jeho dopadu na funkci starosty i obec samotnou se týkal hlavní cíl mojí práce. Snaţil jsem se rovněţ v obsahu práce objasnit funkci starosty v různých podobách i ve vztahu k ostatním orgánům obce, a to na základě dostupných zdrojů odborné literatury i vlastních zkušeností, zjistit nedostatky a navrhnout případnou změnu. Strukturu diplomové práce jsem se snaţil vzhledem k tématu opřít o následující aspekty. V úvodu jsem nastínil, jakým směrem bude práce zaměřena a jakého výsledku bych chtěl dosáhnout. První část práce pojednává o územní samosprávě, orgánech a stávající právní úpravě starosty a jeho ustanovení do funkce včetně zahraniční komparace, tato část je rozčleněna do pěti kapitol. Ve druhé kapitole pojednávám o historickém vývoji a právu na územní samosprávu, jejím ústavním zakotvení i její obecnou právní úpravu. V kapitole třetí se zaměřuji na jednotlivé orgány obce. Tyto orgány obce jsou funkčním organismem, který spolu tvoří správu obce, proto jejich charakteristika a vztah ke starostovi je důleţitou výslednicí k uchopení celého tématu. V následující čtvrté kapitole pojednávám o postavení starosty obce v současné právní úpravě. Starosta zastupuje obec navenek, není však klasickým statutárním orgánem ve smyslu právnických osob dle občanského zákoníku. Je členem zastupitelstva obce a do své funkce je členy zastupitelstva také volen a můţe jím být také odvolán. Dle ústavního 92
zakotvení je nejvyšším orgánem obce zastupitelstvo jako kolegiální orgán a starosta je mu ze své funkce odpovědný. Starosta je také obligatorně členem rady obce, která je výkonným orgánem obce, pokud je v obci volena a obecního úřadu. Neopomenul jsem ani srovnání se zahraničními právními úpravami starostů, a to na Slovensku, kde je starosta volen přímo občany jiţ od rozdělení našeho soustátí. Dále v Německu, kde je starosta volen rovněţ přímou volbou, nicméně spolkové uspořádání vychází z rozdílných místních podmínek pravomocí. Ve Francii je volen starosta zastupitelským orgánem a volby do něj probíhají většinovým systémem. Volbu a moţnost odvolání starosty zmiňuji v páté kapitole. Současný způsob volby a moţnost odvolání starosty se děje prostřednictvím kolektivního orgánu zastupitelstva, zde se zmiňuji i o zákonných kritériích, které starosta musí splňovat, aby mol být zvolen. Kritéria osobní a profesní jsou v současné době pro ustanovení starosty do funkce fakultativní povahy a zcela triviální. Druhá část diplomové práce je zaměřena na moţnost zavedení přímé volby starosty, její moţné modely uvádím v počátku kapitoly a dále zhodnocuji dlouholeté diskuse odborné i laické veřejnosti a konference na toto téma, kde se vyjadřovali zástupci jak Ministerstva vnitra, tak i zástupci Sdruţení místních samospráv ČR a Svazu měst a obcí ČR. Na základě vyhodnocení i těchto diskusí byla zpracována Analýza moţností zavedení přímé volby starostů obcí Ministerstvem vnitra s doporučujícími závěry, zahrnující také úpravu právních předpisů pro zavedení přímé volby starostů. V této kapitole je zpracována i praktická část, kdy jsem formou ankety oslovil starosty vybraného dobrovolného svazku obcí s moţností jejich vlastního postoje k přímé volbě starosty. Vzhledem k tomu, ţe zavádění přímé volby starostů je trendem moderní doby v reformě územních samospráv, lze očekávat nové diskuse a semináře na toto téma. Závěrečným tématem jsou důsledky moţného zavedení přímé volby starosty pro jeho postavení i samotnou obec, kterými se zabývám v sedmé kapitole. Zde uvádím i výsledky ankety starostů k moţnosti zavedení přímé volby starosty, kterou vyhlásilo Ministerstvo vnitra, dále pojednávám v politologických a sociologických úvahách o samotném dopadu přímé volby starostů na municipality. Rozsah samotné diplomové práce jsem však musel omezit, podrobnější rozbor právní úpravy i jednotlivé modely zavedení přímé volby starostů, by zaslouţil, vzhledem k trendu a aktuálnosti, jistě daleko více prostoru. Přesto se domnívám, ţe se mi podařilo uceleně, na základě zdrojů a dostupných informací, utvořit komplexní pohled na postavení starosty ve stávající právní úpravě i moţnosti zavedení přímé volby starosty a jejího dopadu na územní samosprávu. 93
Neodmítám osobně apriori v budoucnu zavedení přímé volby starostů, přestoţe jsem zastáncem zastupitelské formy demokracie a podporuji jiţ nyní změnu volebního systému na většinový. Jsem ovšem přesvědčen, ţe v naší společnosti pro tuto změnu k moderní reformě územních samospráv ještě nedozrál čas a pravděpodobně dlouho nedozraje. Moţnost zavedení přímé volby starostů byla vládou směřována k volebnímu roku 2014, avšak po volbě prezidenta republiky v letošním roce, která proběhla poprvé přímo občany, vláda rozhodla, vzhledem k náročnosti zpracování tématu, přímou volbu starostů odloţit. Jsem toho názoru, ţe v rukou občanů by v současné době nebyla přímá volba starostů přínosem, ale spíše danajským darem. Chtěl bych skromně věřit, ţe zpracováním mé diplomové práce mohu poskytnout potřebné informace ke studiu a k zamyšlení nad problematikou přímé volby starosty z pohledu člověka z praxe, který se snaţil uvádět i vlastní stanoviska k dané problematice.
94
SEZNAM ZDROJŮ A POUŢITÉ LITERATURY Monografické a učebnicové publikace 1.
BALÍK, Stanislav. Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Granada Publishing, a.s., 2009. 256 s. ISBN 978-80-247-2908-4.
2.
FILIP, Jan; SVATOŇ Jan. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. 400 s. ISBN 978-80-7357-685-1.
3.
FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. Dotisk 4. vydání 2003. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2011. 370 s. ISBN 978-80904083-8-8.
4.
FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Dotisk 2. vydání 2001. Brno: Václav Klemm, 2011. 328 s. ISBN 978-80-904083-7-1.
5.
GERLOCH, Aleš; HŘEBEJK, Jiří; ZOUBEK, Vladimír. Ústavní systém České republiky. 3. aktualizované vydání. Praha: Nakladatelství Prospektum, 1999. 520 s. ISBN 80-7175-077-8.
6.
HENDRYCH, Dušan. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3.
7.
HENDRYCH, Dušan. Správní věda – teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009. 232 s. ISBN 978-80-7357-458-1.
8.
HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. upravené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 233 s. ISBN 978-80-7380263-9.
9.
CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998. 264 s. ISBN 80-7239-023-6.
10. KADEČKA, Stanislav. editor. Pocta Petru Průchovi. Vydání 1. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, s.r.o., 2009. 406 s. ISBN 978-80-86775-22-7. 11. KADEČKA, Stanislav;
HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní
regulace místní (a regionální) samosprávy. Sborník z 4. letní mezinárodní konference. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 596 s. ISBN 978-80-210-4784-6. 12. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. Vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 80-7179-794-4.
95
13. KOČÍ, Roman. Obecní samospráva. Praha: Leges, 2012. 240 s. ISBN 978-8087576-28-1. 14. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010. 392 s. ISBN 978-80-7357-561-8. 15. KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje. 2. Aktualizované a doplněné vydání. Praha: Nakladatelství Linde, 2001. 423 s. ISBN 80-7201-272-X. 16. KOUDELKA,
Zdeněk.
Právní
předpisy
samosprávy.
2.
Aktualizované
a přepracované vydání. Praha: Nakladatelství Linde, 2008. 346 s. ISBN 978-807201-690-7. 17. KOUDELKA, Zdeněk. Průvodce územní samosprávou. Včetně úplného znění obecního a krajského zřízení. Praha: Nakladatelství Linde, 2003. 237 s. ISBN 807201-403-X. 18. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. 19. KOUDELKA, Zdeněk; ONDRUŠ, Radek; PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích komentář. 4. Doplněné vydání podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Nakladatelství Linde, 2009. 486 s. ISBN 978-80-7201-760-7. 20. KROUPA, Jiří. Politologie nejen pro právníky. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 180 s. ISBN 978-80-7357-943-2. 21. PAVLÍČEK, Václav. a kolektiv. Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda. Praha: Nakladatelství Linde, 1998. 369 s. ISBN 80-7201-141-3. 22. POMAHAČ, Richard. a kol. Veřejná správa. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2013. 335 s. ISBN 978-80-7400-447-6. 23. POMAHAČ, Richard. Základy teorie veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 267 s. ISBN 978-80-7380-330-8. 24. PRŮCHA, Petr. Místní správa vybrané otázky. Brno: Masarykova univerzita, 1991. 142 s. ISBN 80-210-0299-9. 25. PRŮCHA, Petr. Místní správa. Brno: Masarykova univerzita, 2011. 276 s. ISBN 978-80-210-5590-2. 26. PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2007. 420 s. ISBN 978-80-7239-207-0. 27. PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2012. 428 s. ISBN 978-80-7380-381-0.
96
28. SCHELLE, Karel. et al. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 314 s. ISBN 978-80-7380-203-5. 29. SCHELLE, Karel. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1990. II. vydání. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2005. 430 s. ISBN 80-86861-66-X. 30. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. Praha: Aspi, a.s., 2005. s. 380. ISBN 80-7357-060-2. 31. SVOBODA, Karel; GROSPIČ, Jiří; VEDRAL, Josef. et al. Územní samospráva a státní správa. Praha: Eurounion, s.r.o., 2000. 369 s. ISBN 80-85858-90-8. 32. VÁGNER, Ivan; WEBER, Miroslav. Osobní management. 2. přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 142 s. ISBN 978-80-210-4265-0. 33. VEČEŘA, Miloš; URBANOVÁ, Martina. Sociologie práva. 2. upravené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 313 s. ISBN 978-80-7380-321-6. 34. VEDRAL, Josef; VÁŇA, Luboš; BŘEŇ, Jan. et al. Zákon o obcích komentář. 1. vydání, Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2008. 876 s. ISBN 978-80-7179-597-1. 35. WILDMANNOVÁ, Mirka; ŠELEŠOVSKÝ, Jan. a kol. Územní samospráva v ČR, Rakousku a SRN. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 139 s. ISBN 80-2102514-X. Sborníkové příspěvky 36. FILIP, Jan. Obce před Ústavním soudem a komunální stížnost. In: KADEČKA, Stanislav. editor. Pocta Petru Průchovi. Vydání 1. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, s.r.o., 2009. 406 s. ISBN 978-80-86775-22-7. s. 113-127. 37. FILIP, Jan. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. In: KADEČKA, Stanislav; HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Sborník z 4. letní mezinárodní konference. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 596 s. ISBN 978-80-210-4784-6. s. 21-50. 38. KHENDRICHE TRHLÍNOVÁ, Zuzana; STARÝ, Marek. Přímá volba starostů – Qui bono? In: KLÍMOVÁ, Viktorie; ŢÍTEK, Vladimír. XV. mezinárodní kolokvium o regionálních vědách. Sborník příspěvků Valtice, 20. – 22. června 2012. Brno: Masarykova univerzita, 2012 [online]. [cit. 2013-3-11]. 655 s. ISBN 978-80-210-5875-0. s. 581-593. Dostupné z: http://www.econ.muni.cz/
97
Odborné články 39. KOLMAN, Petr. Orgány zastupitelstva obce a rady obce. Veřejná správa. Praha: Ministerstvo vnitra. 2004, roč. 15, č. 30. ISSN 1213-6581. 40. KOLMAN, Petr. Postavení a působnost obce. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra. 2004, roč. 37, č. 5-6. ISSN 0139-6005. 41. VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. ASPI [databáze]. Verze 12. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. Ident. číslo: LIT26532CZ. Elektronické zdroje a internetové články 42. Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah) [online]. 2011 [cit. 2012-9-9]. Dostupné
z:
http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-
starostu-pdf.aspx 43. Ještě k tématu přímé volby starostů. [online]. 2009 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6372187 44. Místní samosprávy a manažeři místní samosprávy v sedmnácti evropských zemích (I) [online]. 2008 [cit. 2013-3-3]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/mistnisamospravy-a-manazeri-mistni-samospravy-v-sedmnacti-evropskych-zemichi.aspx 45. Informace o přípravě Analýzy možností zavedení přímé volby starostů v ČR a výzva k zasílání podnětů a připomínek k této problematice. [online]. 2010 [cit. 2012-9-9]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/informace-o-priprave-analyzy-moznosti-zavedeniprime-volby-starostu-v-cr-a-vyzva-k-zasilani-podnetu-a-pripominek-k-tetoproblematice.aspx 46. Nadšení z přímé volby starostů nyní postupně vyprchává. [online]. 2013 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://orlicky.denik.cz/z-regionu/nadseni-z-prime-volbystarostu-nyni-postupne-vyprchava-20130205-j77j-bypu.html 47. Obce se vyslovily pro zavedení přímé volby starostů. [online]. 2011 [cit. 2012-928]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/obce-se-vyslovily-pro-zavedeniprime-volby-starostu.aspx 48. Přímá volba starostů? Až se vláda poučí z boje o Hrad. [online]. 2013 [cit. 20133-11]. Dostupné z: http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/prima-volba-starostu-az-se-vladapouci-z-boje-o-hrad_261039.html 98
49. Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR. [online]. 2011 [cit. 20133-6]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6502108 50. Přímá volba starostů-co možná nevíte. [online]. 2011 [cit. 2012-9-28]. Dostupné z:
http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-starostu-co-
mozna-nevite.aspx 51. Přímá volba starostů se prozatím odkládá. [online]. 2013 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/125984-prima-volbastarostu-se-prozatim-odklada/ 52. Programové prohlášení Vlády České republiky ze 4. srpna 2010. [online]. 2010 [cit. 2013-3-7]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf 53. Volby starostů v evropských zemích. [online]. 2011 [cit. 2012-8-30]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6492140 54. Zástupci Svazu jednali s poslanci o přímé volbě starostů a novele zákona o obcích. [online]. 2012 [cit. 2012-9-28]. Dostupné z: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/zastupci-svazu-jednali-sposlanci-o-prime-volbe-starostu-a-novele-zakona-o-obcich.aspx 55. Zápis z konference „Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy.“ [online]. 2008 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/docDetail.aspx?docid=26115&doctype=ART 56. Zavedení přímé volby starostů v „malých obcích“ ve volbách v roce 2014 – k aktuálnímu stavu legislativních prací. [online]. 2012 [cit. 2013-3-7]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/.../zaveden-prime-volby-starostu-aktualne-pdf.aspx 57. BALÍK, Stanislav. Čtyři základní typy obecního uspořádání v Německu? [online]. 2002 [cit. 2013-3-4]. Dostupné z: http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=57 58. FUCHS, Daniel. Odvolání starostů ve Spolkové republice Německo – srovnání. [online]. 2007 [cit. 2013-3-7]. Dostupné z: http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/1632/pdf/kwi_ah_14.pdf 59. JEMELKA, Jaroslav. Český zákon o obcích ve srovnání se slovenským zákonem o obecním
zřízení.
[online].
2004
[cit.
2012-10-6].
Dostupné
z:
http://spravni.juristic.cz/514415/clanek/spravni2.html 60. JÜPTNER, Petr. Ministerská diskuse k případnému zavedení přímé volby starostů: velmi nízká priorita? Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2009
99
[online]. [cit. 2012-9-9]. Vol. 1, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/ 61. JÜPTNER, Petr. Přímá volba starostů v komparaci a české diskusi. Acta politologica. Praha: Univerzita Karlova. 2012 [online]. [cit. 2013-3-1]. Vol. 4, No. 3, ISSN 1803-8220. Dostupné z: http://www.acpo.cz/ 62. JÜPTNER, Petr. Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. [online]. 2012 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259 63. KOUDELKA, Zdeněk. Přímá volba prezidenta. [online]. 2007 [cit. 2013-3-18]. Dostupné z: http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/zdenk-koudelka.php?itemid=1262 64. NĚMCOVÁ, Ludmila. Přímá volba – aby se vlk nažral a koza zůstala celá. [online]. 2012 [cit. 2013-3-1]. Dostupné z: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/sprava-obce/prima-volba-aby-se-vlknazral-a-koza-zustala-cela.aspx 65. PECHÁČEK, Štěpán. Přímá volba starostů. [online]. 2010 [cit. 2012-10-8]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=67731 66. PITROVÁ, Mirka. Obce ve Spolkové republice Německo – vývoj a současný stav. E-polis.cz. [online]. 2008 [cit. 2013-3-4]. ISSN 1801-1438. Dostupné z: http://www.e-polis.cz/komparace/278-obce-ve-spolkove-republice-nemeckovyvoj-a-soucasny-stav.html 67. PÔBIŠ, Jakub. Možnosti zavedení přímé volby starostů v ČR z pohledu Svazu měst a obcí České republiky. [online]. 2008 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-5-mgr-pobiç-pdf.aspx 68. POLČÁK, Stanislav. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx 69. ROTHANZL, Lukáš. Přímá volba starostů. [online]. 2008 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/py-loha-y-3-mgr-rothanzl-pdf.aspx 70. VEDRAL, Josef. Právní postavení starosty. [online]. 2001 [cit. 2013-3-6]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=221503 71. VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. [online]. 2004 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6055800 100
72. VEDRAL, Josef. Přímá volba starostů. [online]. 2005 [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6180233 73. ZWYRTEK-HAMPLOVÁ, Jana. Právní postavení starosty jako orgánu obce. [online]. 2009 [cit. 2013-3-5]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/pravni-postaveni-starosty-jako-organu-obce Právní předpisy Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí, v znení neskorších predpisov Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, v znení neskorších predpisov Zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 253/1994 Zb., o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov mest, v znení neskorších predpisov Zákon č. 247/1995 Sb., zákon o volbách do Parlamentu České republiky a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších přepisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů
101
Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. Judikatura rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, sp. zn. 6 As 40/2004, [cit. 2013-3-11]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2004/0040_6As__0400062A_preve deno.pdf Jiné LYNN, Jonathan; JAY, Antony. Jistě, pane ministře. I. část. Překlad: KLÍMA, Ivan. Praha: AURORA, 2011. 277 s. ISBN 978-80-7299-100-6. MACHIAVELLI, Niccolò. Vladař. Překlad: FELIX, Adolf. Praha: Argo, 2012. 155 s. ISBN 978-80-257-0736-4. POSPÍŠIL, Vojtěch. Přímá volba starostů – anketa. Josefov, 2011. e-mail, Dozor Brno Ministerstvo vnitra. POSPÍŠIL, Vojtěch. Starosta obce, možnost zavedení přímé volby. Brno, 2011. 14 s. Esej (Seminární práce). Masarykova univerzita, Právnická fakulta. POSPÍŠIL, Vojtěch. Výbory zastupitelstva obce. Brno, 2010. 53 s. Bakalářská práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. SMSČR, Sdruţení místních samospráv. Informační zpravodaj. Březen-červen 2-3. 2011.
102
