Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Právo Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce na téma Právní aspekty účastenství ve stavebním a územním řízení

Martina Hloušková 2010

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Právní aspekty účastenství ve stavebním a územním řízení zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

V Brně dne 15. března 2010

……………………………………. Martina Hloušková

2

Chtěla bych zde poděkovat JUDr. Aleně Klikové, Ph.D. za její trpělivost, dobré rady, podnětné otázky a hlavně motivující vedení. V neposlední řadě patří dík mým rodičům, kteří mě nejvíce povzbuzovali a podporovali nejen při psaní této diplomové práce, ale v průběhu celého studia.

3

Klíčová slova účastníci územního řízení, účastníci stavebního řízení, stavební zákon, stavební úřady, územní řízení, stavební řízení, správní právo procesní, správní řízení

Seznam používaných zkratek SZ

- Stavební zákon - zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů

SŘ

- Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

OZ

- Občanský zákoník – zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

SŘS

- Soudní řád správní – zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

OSŘ

- Občanský soudní řád – zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

OdpŠk - Zákon o odpovědnosti za škodu - zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů NSS

- Nejvyšší správní soud

NS

- Nejvyšší soud

ÚS

- Ústavní soud

PO

- Právnické osoby

FO

- Fyzické osoby

4

Osnova 1 Úvod 2 Aplikovatelnost správního řádu a zásady správního řízení 2.1 Subsidiarita správního řádu 2.2 Zásady správního řízení ve vztahu k řízení územnímu a stavebnímu 2.2.1 Zásada rychlosti 2.2.2 Zásada hospodárnosti 2.2.3 Zásada materiální pravdy a volného hodnocení důkazů 2.2.4 Zásada legitimního očekávání 2.2.5 Zásada veřejné správy jako služby 3 Subjekty v územním a stavebním řízení 3.1 Stavební úřady 3.2 Účastníci územního řízení 3.2.1 Žadatel 3.2.2 Obec 3.2.3 Vlastník pozemku, stavby nebo osoba oprávněná z věcného práva 3.2.4 Osoby dotčené na vlastnických a věcných právech 3.2.4.1 Vlastníci veřejné technické a dopravní infrastruktury 3.2.5 Osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis 3.2.6 Společenství vlastníků jednotek 3.2.7 Negativní vymezení účastníků řízení 3.3 Účastníci stavebního řízení 3.3.1 Stavebník 3.3.2 Vlastník stavby, na níž má být provedena změna či udržovací práce 3.3.3 Vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna 3.3.4 Vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna a osoba s věcným břemenem k tomuto pozemku či stavbě 3.3.5 Vlastník sousedního pozemku nebo stavby 3.3.6 Osoba s věcným břemenem k sousednímu pozemku 3.3.7 Společenství vlastníků jednotek 3.4 Občanská sdružení jako účastníci stavebního řízení 3.5 Pochybnosti o postavení účastníka

5

3.6 Zastoupení účastníka 4 Územní a stavební řízení 4.1 Územní řízení 4.2 Stavební řízení 5 Námitky, připomínky a stanoviska 5.1 Námitky 5.2 Připomínky 5.3 Závazná stanoviska 6 Resumé rad pro účastníky územních a stavebních řízení 7 Úskalí spojená s výkonem státní správy na úseku územního rozhodování a stavebního řádu 8 Opravné prostředky 8.1 Odvolání účastníků řízení 8.2 Obnova řízení 8.3 Nové rozhodnutí 8.4 Přezkumné řízení 9 Soudní přezkum 9.1 Správní žaloba 9.2 Kasační stížnost 9.3 Obnova řízení 10 Právní prostředky ochrany při prodlení 11 Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci 12 Závěr 13 Resumé 14 Literatura

6

- motto Cílem práva jest pokoj, prostředkem k tomu je boj. Pokud musí být právo přichystáno na útok bezpráví – a to bude tak dlouho, pokud bude svět světem – nebude právo bez zápasu. Právo žije bojem, bojem národů, státní moci, stavů i jednotlivců. Všechno právo ve světě bylo vybojováno, každá důležitá právnická zásada musila být vybojována teprve na těch, kdož se jí vzpírali, a každé právo, právo národů i jednotlivce, předpokládá ustavičnou hotovost, aby se ubránilo. Právo není pojmem, nýbrž živou silou. Proto má spravedlnost, která v jedné ruce drží vážky, jimiž odvažuje právo, v ruce druhé meč, aby právo hájila. Meč bez vah jest holé násilí, váhy bez meče jest malomocné právo. Obojí patří k sobě a dokonalý právní stav panuje jenom tam, kde síla, jakou spravedlnost vládne mečem, vyrovná se dovednosti, jakou zacházet umí s vahami. Rudolf von Ihering

7

1 Úvod Jiţ v období 13. století, kdy byla zakládána první středověká města, lze zaznamenat počáteční pokusy o kodifikaci stavebněprávních regulí. Základy nové stavby byly pokládány za přítomnosti souseda, zároveň nesmělo dojít k ohroţení základů sousedních staveb a okna se směla proráţet na stranu souseda jen s jeho svolením. Soběslavská práva například stanovila, ţe „Item kaţdý soused můţ sobě dům dělati jakţ se jemu líbí nejlépe, kromě druhého souseda škody“1. Právo realizace stavby bylo současně podmíněno udělením souhlasu od rychtáře a příseţných měšťanů. Pokud došlo ke sporu, byl městským orgánem vyslán úředník, který celou situaci na místě vyšetřil. Konečný výrok úřadu byl pro sporné strany závazný. Tento úředník byl kompetentní i k zastavení celé stavby. Pokud by stavebník nadále pokračoval v započaté stavbě, měla být nově postavená část stavby zbořena. Z výše uvedeného je patrné, ţe za osm stolení se mnohé změnilo, na druhou stranu je moţné najít mnoţství znaků společných. Například okruh osob zapojených do rozhodování o způsobu budoucího vyuţití území, jakoţto i způsobu realizace stavby, se mnohonásobně rozšířil. Avšak taková sousedská práva zůstávají době navzdory stále stejně oţehavou záleţitostí.2 Řízení, v nichţ se řeší způsob vyuţití území a následná realizace stavby (územní a stavební řízení), nabývají neustále na své aktuálnosti a významu. To je z velké části zapříčiněno ekonomickým a sociálním rozvojem společnosti a stále se zvyšující ţivotní úrovní obyvatelstva. Společnost je zároveň v tomto svém expanzivním chování limitována omezeným existenčním prostorem. Proto je důleţité, aby rozhodovací činnost stavebních úřadů byla transparentní, hleděla na efektivní vyuţití území a byla v souladu s principy trvale udrţitelného rozvoje. Rozhodování v územních a stavebních řízeních, která jsou svěřena do rukou stavebních úřadů, jsou v mnoha případech velmi obtíţnou záleţitostí. Vţdy musí být pečlivě poměřovány všechny oprávněné zájmy, které byly v řízení zákonem stanoveným způsobem uplatněny. I od samotných účastníků řízení se vyţaduje patřičná míra bdělosti, a to především ve vztahu ke koncentrační zásadě řízení či přesvědčivé kvalitě důkazů, jimiţ budou ve sporných případech deklarovat právo být účastníkem a nebo s nimi hájit své zájmy v řízení. Účastenství v územním a stavebním řízení není pro občana vţdy jednoduchou záleţitostí. Je 1

EBEL, M., Dějiny českého stavebního práva. Praha : Nakladatelství ARCH, 2006, str. 23.

2

To potvrzuje i současný stavební zákon. Hned v prvním paragrafu čtvrtého dílu tohoto zákona, který se věnuje

problematice územního rozhodování (tzn. § 76/2 SZ) v rámci prevence ukládá, aby kaţdý, kdo navrhuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, byl šetrný k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb.

8

to dáno širokým záběrem posuzovaných skutečností a velkým mnoţstvím osob, kterým zákon přiznává právo být účastníkem. Některá řízení se tak proměňují v „gladiátorské zápasy“, kdy kaţdý z účastníků nemilosrdně bojuje za svá práva všemi prostředky (ţel nejen těmi zákonnými), které mu jsou dány k dispozici. Stavební úřad si je mnohdy vědom těchto nekalých praktik mezi účastníky, ale nemá zákonnou oporu pro to, aby mohl tuto situaci adekvátním způsobem vyřešit. Není však také neobvyklým případem, ţe stavební úřad v zahájeném řízení neprokazuje dostatečně aktivní přístup. Mnohdy řízení přeruší nebo zastaví, aniţ by se v rámci svých kompetencí pokusil najít východisko ze situace, která byla jeho důvodem. Tématem předkládané práce jsou právní aspekty účastenství ve stavebním a územním řízení. Chtěla bych především nastínit postavení a procesní moţnosti účastníků řízení od samého počátku aţ po pravomocné rozhodnutí stavebním úřadem, včetně popisu prostředků nápravy, které má účastník řízení k dispozici. Nejdříve se zaměřuji na vymezení subsidiárního pouţití správního řádu a zásad správního řízení, které mají obecně zajistit kvalitní výkon správy věcí veřejných tzn. i územních a stavebních řízení. V další části práce se jiţ soustřeďuji na subjekty těchto řízení. Subjektem je správní orgán, který řízení vede (v územním a stavebním řízení je tímto správním orgánem stavební úřad), dotčené správní orgány a účastníci řízení. Poté se věnuji popisu jednotlivých kategorií účastníků územního a stavebního řízení a s tím souvisejícím otázkám. Následuje popis samotného průběhu územního a stavebního řízení, kdy se zaměřím především na postavení účastníků v těchto řízeních. V další části se zabývám právními prostředky, kterými mohou ti, jichţ se územní řízení nějakých způsobem dotýká, vyjádřit svůj postoj k zamýšlenému záměru. Jsou jimi námitky (účastníků řízení), připomínky (veřejnosti) a závazná stanoviska (dotčených orgánů). V samostatné kapitole shrnuji obecné rady určené účastníkům řízení a věnuji se úskalím spojeným s výkonem státní správy na úseku územního rozhodování a stavebního řádu. Dále se zaměřuji na jednotlivé opravné prostředky ve správním řízení. Správní řízení je zaloţeno na dvojinstančním principu. To je doplněno přezkumem v rámci správního soudnictví, kdy účastníci řízení mají moţnost domáhat se nápravy podáním správní ţaloby popř. kasační stíţnosti. Stručně popisuji právní institut Ochrany před nečinností, který má slouţit k zaručení práva kaţdého na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. 9

V další kapitole se zabývám případy, kdy v souvislosti s územním a stavebním řízením došlo ke vzniku odpovědnosti za škodu, která byla způsobena při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Při vytváření diplomové práce budu pouţívat metodu dedukce, indukce, analýzy, syntézy a komparace, jakoţto i metodu deskriptivní. Během celé práce se zamýšlím nad moţnými legislativními změnami, tzn. změnami de lege ferenda, při čemţ především vyuţiji metodu normativní. Diplomová práce byla zpracována podle právní úpravy platné ke dni 24. 2. 2010.

10

2 Aplikovatelnost správního řádu a zásady správního řízení 2.1 Subsidiarita správního řádu Správní řízení se podle právní nauky obvykle člení na tzv. správní řízení obecné, které se vede podle správního řádu, a na správní řízení zvláštní, které se vede podle jednotlivých zvláštních předpisů. Avšak i v těchto zvláštních správních řízeních se uplatní obecná úprava správního řádu, a to tehdy, není-li ve zvláštním předpise stanoveno jinak (mluvíme o tzv. subsidiárním pouţití správního řádu). Jak pro územní, tak i pro stavební řízení platí, ţe jsou řazena právě mezi tyto správní řízení zvláštní. Je dokonce moţno je povaţovat za nejtypičtější příklady zvláštního správního řízení. Jejich úprava je primárně obsaţena ve stavebním zákoně. Tento zákon obsahuje kromě norem hmotněprávních poměrně obsáhlé mnoţství procesních norem. Sám stavební zákon v § 192 SZ zakotvuje subsidiární postavení správního řádu. Toto ustanovení říká, ţe se na postupy a řízení pouţijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Procesní ustanovení stavebního zákona tak bude mít vţdy přednost před úpravou obsaţenou ve správním řádu.

2.2 Zásady správního řízení ve vztahu k řízení územnímu a stavebnímu Správní řízení provádějí orgány veřejné správy. Při výkonu své pravomoci jsou povinny postupovat dle určitých zásad, které jsou deklarovány v úvodních ustanoveních správního řádu.3 Tyto zásady plní funkci interpretačních a aplikačních pravidel při výkonu veřejné správy správními orgány. Bezesporu jsou závazné i pro stavební úřady, kterým byla zákonem svěřena rozhodovací pravomoc v územních a stavebních řízeních. Tato řízení spadají do kategorie tzv. zvláštních správních řízení, na které se taktéţ subsidiárně vztahuje správní řád (viz. podkapitola 2.1). Některé ze zásad však v těchto specifických řízeních vystupují do popředí a nabývají na své důleţitosti více neţ v kterémkoliv jiném správním řízení. Z důvodu lepšího pochopení právního prostředí, v němţ se účastníci během územního a stavebního řízení nacházejí, povaţuji za vhodné alespoň některé z těchto zásad blíţe zmínit.

3

Srov. § 2 - § 8 SŘ

11

2.2.1 Zásada rychlosti Očekávání jednotlivce, ţe v jeho věci bude správním orgánem rozhodnuto v přiměřené lhůtě, je bezesporu oprávněné. V ţivotě kaţdého člověka vyvstávají situace, které si ţádají rychlé řešení. Pokud je k tomu potřeba součinnosti správního orgánu (např. ve formě meritorního rozhodnutí), je třeba zajistit, aby se jí dotyčnému dostalo v přijatelném čase. Např. pan X, plánující se svojí novomanţelkou zaloţení rodiny, který bydlí v bytě o výměře 40 m2, má bezpochyby velký zájem na tom, aby jeho ţádost o změnu vyuţití území byla vyřízena co nejdříve, a on tak získal vhodný pozemek pro výstavbu rodinného domu. V rámci řízení probíhajících u správních orgánů se tak rozhoduje, ač si to mnohdy ani neuvědomujeme, o splnění ţivotních plánů, kdy meritorní rozhodnutí ukončuje lidské obavy, bezesné noci a strach z nejistoty nad výsledkem řízení. Zákonodárce, vědom si tohoto problému, poskytl hned několik moţností, jak se domoci ochrany před nečinností (ustanovení upravující tuto problematiku jsou obsaţena v SŘ, SŘS nebo OdpŠk). Na výše zmíněné prostředky ochrany před nečinností je však nutno stále nahlíţet jako na nejzazší moţnost k uplatnění tohoto práva.

2.2.2 Zásada hospodárnosti Zásada hospodárnosti ukládá správním orgánům povinnost, aby se zdrţely zbytečných nákladů při výkonu své činnosti. Hospodárné počínání se nemá vztahovat pouze k dotčeným osobám, ale i k dotčeným orgánům a v neposlední řadě ke správnímu orgánu samému. V této souvislosti je vhodné upozornit na mnohdy neadekvátní poţadavky stavebních úřadů, které vyţadují závazná stanoviska i od takových „dotčených“ orgánů, jejichţ zájmy ve skutečnosti realizací záměru vůbec dotčeny nebudou.

2.2.3 Zásada materiální pravdy a volného hodnocení důkazů Zásada materiální pravdy a volného hodnocení důkazů na sebe velmi úzce navazují, prolínají se a doplňují. Zásada materiální pravdy zavazuje stavební úřady zabývat se kaţdou předloţenou věcí řádně, zjistit skutkový stav věci, o němţ nejsou důvodné pochybnosti, nevyplývá-li ze zákona něco jiného, a povinnost brát v potaz všechny relevantní skutečnosti a důkazy. Stavební úřad má zároveň zákonem limitovaný prostor pro zjišťování skutkového stavu. Smí tedy poţadovat pouze ty podklady, nebo ukládat jiné povinnosti účastníkům, ke kterým ho opravňuje zákon.

12

Zásada volného hodnocení důkazů znamená, ţe záleţí na úvaze správního orgánu, které skutečnosti bude povaţovat za rozhodující, a kterým z provedených důkazů přizná větší či menší váhu. Následně tyto důkazy patřičně vyhodnotí a na základě vzešlých závěrů vydá rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí je stavební úřad povinen vyjádřit všechny úvahy a postupy, které ho ke konečnému rozhodnutí vedly. Tato metoda je v územním i stavebním řízení do značné míry modifikována existencí tzv. závazných stanovisek. Tato stanoviska jsou při rozhodování pro stavební úřad závazným podkladem, který musí povinně akceptovat. Z tohoto důvodu bude získání kladných závazných stanovisek jedním ze stěţejních cílů kaţdého ţadatele o vydání územního a stavebního rozhodnutí. Na konferenci svolané veřejným ochráncem práv Otakarem Motejlem, na níţ se řešila problematika principů dobré správy, bylo řečeno, ţe: „Občané moderní pospolitosti se dnes nespokojí jen se zjištěním, ţe správní orgány dodrţují zákony, nejednají svévolně. Vyţadují nejen jednání v souladu s právem, ale dobrou práci, a chtějí vědět, jak se dělá. Chtějí vysoký stupeň odpovědnosti, průhlednosti a kvality rozhodování… Chtějí vědět, ţe všechny relevantní skutečnosti byly spravedlivě zváţeny…“4.

2.2.4 Zásada legitimního očekávání Tato zásada má předejít neodůvodněným rozdílům při rozhodování u případů, které jsou skutkově totoţné nebo velmi blízké. S ohledem na velké mnoţství faktorů, které musí být v územním a stavebním řízení ze strany stavebního úřadu brány v potaz, si nemůţe být ţádný z účastníků řízení nikdy jistý výsledným rozhodnutím. Tato velká míra nejistoty můţe být, alespoň do určité míry, limitována zásadou legitimního očekávání a z ní plynoucí kontinuity postupů a rozhodovací praxe stavebních úřadů. Zároveň je nutné podotknout, ţe tato zásada neznamená absolutní nezměnitelnost rozhodovací praxe úřadů. Pokud se tak stane, je nezbytné, aby se stavební úřad vypořádal patřičným způsobem s důvody, které ho k tomuto odchylnému postupu vedly, v rámci odůvodnění.

2.2.5 Zásada veřejné správy jako služby Veřejná správa má být přístupná bez jakýchkoli rozdílů všem občanům. Tato zásada zavazuje správní orgány k tomu, aby vycházely dotčeným osobám vstříc a prokazovaly vůči 4

HRABCOVÁ, D. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový

sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006 Brno : Nakladatelství Masarykova univerzita, 2006, str. 74.

13

nim zdvořilost. Můţeme říct, ţe správní orgán má být občanům rádcem a pomocníkem a ne nepřítelem. Tato zásada ukládá správním orgánům ještě další povinnost, a to umoţnit dotčeným osobám uplatnit svá práva a dotčené zájmy tzn. nesmí dojít k odepření spravedlnosti. Kaţdý správní orgán má povinnost řešenou věc určitým způsobem rozhodnout. Právě nedodrţování této zásady bývá někdy stavebním úřadům vytýkáno. Stavební úřady mají tendenci přerušit územní a stavební řízení do doby, neţ se vzniklé spory mezi účastníky vyřeší „soukromoprávně“. Snaţí se tak vyhnout pozici „soudce“, který má tyto spory vyřešit v rámci řízení, i kdyţ k tomu má kompetence (nejedná-li se ovšem o spory vlastnické). Tyto zásady pomalu zapouštějí své kořeny a stávají se nedílnou součástí našeho právního řádu. Vytvářejí tak právní prostředí, ve kterém se pohybují všechny subjekty účastnící se řízení. Avšak je nutné mít stále na mysli, ţe vţdy lze dobré proměniti v ještě lepší, a nejinak to je i s aplikací těchto zásad.

14

3 Subjekty v územním a stavebním řízení Za subjekty, působící v rámci těchto řízení povaţujeme správní orgán, který řízení vede – stavební úřad, a jednotlivé účastníky řízení podle § 85 SZ (pro územní řízení) a § 109 SZ (pro stavební řízení). Dalšími neméně důleţitými subjekty jsou tzv. dotčené správní orgány, které hájí veřejné zájmy podle zvláštních předpisů (k tomu blíţe viz. podkapitola 5.3 věnovaná závazným stanoviskům).

3.1 Stavební úřady Pro rozhodování a vedení územního a stavebního řízení dle stavebního zákona jsou příslušné tzv. stavební úřady. Tyto úřady vykonávají státní správu v přenesené působnosti. Rozsah kompetencí stavebních úřadů je vymezen zejména stavebním zákonem, jeho prováděcími vyhláškami a subsidiárně pak správním řádem. Územní i stavební rozhodnutí vydává příslušný stavební úřad. Stavební úřady lze obecně rozdělit do dvou skupin – obecné a zvláštní. Zvláštní se dále dělí na speciální stavební úřady a na vojenské a jiné stavební úřady. Tyto zvláštní stavební úřady mají taxativně stanovenou působnost, pro všechny ostatní případy bude příslušný obecný stavební úřad. Pro většinu řízení v reţimu stavebního zákona budou zpravidla příslušné obecné stavební úřady. Obecnými stavební úřady jsou: -

Ministerstvo, které je ústředním správním úřadem ve věcech stavebního řádu,

-

Krajský úřad,

-

Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený statutem,

-

Magistrát územně členěného statutárního města a úřad jeho obvodu nebo městské části určený statutem,

-

Magistrát statutárního města,

-

Pověřený obecní úřad,

-

Městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31. prosince 20065. Z výše uvedeného je patrné, ţe stavebními úřady (krom ústředního správního úřadu ve

věcech stavebního řádu – Ministerstva pro místní rozvoj) jsou orgány územních

5

Srov. § 13/1 SZ

15

samosprávných celků. U nich se pak bude ţadatel obracet na příslušný odbor územního plánování a stavebního řádu (nebo obdobně pojmenovaný odbor) v rámci organizační struktury příslušného samosprávného celku. Tato agenda je vykonávána v přenesené působnosti. Speciálním stavebním úřadům6 je svěřena působnost pro zákonem taxativně vymezený okruh staveb s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, které spadá do působnosti obecných stavebních úřadů. Pro tyto speciální stavby je tedy působnost rozdělena jak mezi obecné stavební úřady, tak mezi úřady speciální. Speciální stavební úřady postupují podle stavebního zákona - pokud zvláštní předpis nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodrţení zákonných podmínek. Tento souhlas není správním rozhodnutím (jde pouze o opatření ve smyslu § 154 SŘ). Těmito speciálními stavebními úřady jsou: -

Úřad pro civilní letectví pro letecké stavby (zákon č. 49/1997 Sb., zákon o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů),

-

Dráţní úřad pro stavby drah a stavby na dráze (zákon č. 266/1994 Sb., zákon o drahách, ve znění pozdějších předpisů),

-

Silniční správní úřad pro stavby na pozemních komunikacích (zákon č. 13/1997 Sb., zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů),

-

Vodoprávní úřad pro stavby vodních děl (zákon č. 254/2001 Sb., zákon o vodách a změně některých předpisů, ve znění pozdějších předpisů). Při pochybnostech, zda se v konkrétním případě jedná o stavbu, na niţ se vztahuje

působnost speciálního stavebního úřadu, nebo o stavbu v působnosti obecného stavebního úřadu, platí stanovisko příslušného speciálního stavebního úřadu. Kategorie vojenských a jiných stavebních úřadů je upravena v § 16 SZ. Působnost stavebních úřadů na území vojenských újezdů vykonávají újezdní úřady. Tyto újezdní úřady jsou ve vztahu k obecným stavebním úřadům zcela autonomní. Působnost stavebních úřadů dále vykonávají Ministerstvo obrany, vnitra, spravedlnosti, průmyslu a obchodu, a to pro konkrétně určené stavby, které spadají do jejich resortů. Stejně jako je tomu u stavebních úřadů speciálních, je jim svěřena působnost stavebních úřadů, s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování. Na rozdíl od speciálních stavebních úřadů však mohou vydat

6

Srov. § 15 SZ

16

povolení pro stavby v uzavřených prostorech existujících staveb bez územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, pokud se nemění výškové uspořádání prostoru. U ostatních staveb zajistí stavební úřad vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování. V pochybnostech, zda se v konkrétním případě jedná o stavbu spadající do působnosti některého z těchto jiných stavebních úřadů nebo o stavbu s příslušností obecného stavebního úřadu, platí stanovisko příslušného ústředního správního úřadu (tedy ministerstva), jehoţ se stavba týká. Místní příslušnost stavebního úřadu se určuje podle místa, kde má proběhnout realizace daného záměru. Problémy s určením příslušnosti mohou nastat v případě, kdy se realizovaný záměr nachází na hraničním území, kdy kaţdá z částí spadá do působnosti jiného stavebního úřadu. V těchto výjimečných situacích bude příslušným orgánem nejbliţší nadřízený stavební úřad.7 Ten můţe celé řízení provést sám, nebo je kompetentní rozhodnout, ţe dané řízení povede některý ze stavebních úřadů, na jejichţ území má být daný záměr proveden. Případná změna příslušnosti se bude řídit § 131 SŘ. Stavební zákon má samostatnou úpravu převzetí věci8, kdy nadřízený stavební úřad má moţnost si v určitých případech vyhradit působnost stavebního úřadu první instance. Na tomto místě bych se ráda zmínila o Ústavu územního rozvoje České republiky, který je organizační sloţkou státu. Účelem zřízení tohoto Ústavu je poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu všech kompetencí, které zřizovateli přísluší.9 Od roku 2006 v rámci Ústavu působí konzultační středisko, které poskytuje konzultační a metodickou pomoc krajským úřadům, úřadům územního plánování a v neposlední řadě úřadům stavebním. Toto středisko se při své činnosti zaměřuje na sjednocování výkladu stavebního práva, především stavebního zákona, a poskytuje erudované odpovědi na dotazy stavebních úřadů a úřadů územního plánování (nutno podotknout, ţe toto středisko, stejně jako celý Ústav, není určeno pro poskytování informací veřejnosti). Zřízení Ústavu územního rozvoje povaţuji za velmi přínosné, a to zejména pro jeho podíl na koordinaci postupů při aplikaci stavebního zákona příslušnými správními orgány.

7

Srov. § 133 SŘ

8

Srov. § 17 SZ

9

Úřad územního rozvoje [on-line]. 2001–2005 [cit. 2010-02-23]. Dostupné z:

.

17

3.2 Účastníci územního řízení Stavební zákon obsahuje vlastní definici účastníků územního řízení, která je odlišná od subsidiární úpravy obsaţené ve správním řádu. Paragraf 85 SZ vymezující jednotlivé kategorie účastníků územního řízení, je ustanovením taxativním, z čehoţ plyne, ţe není moţné rozšiřovat okruh účastníků dle jiných zákonných ustanovení. Účastníky územního řízení podle výše uvedeného ustanovení jsou : -

ţadatel,

-

obec, na jejímţ území má být poţadovaný záměr uskutečněn,

-

vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být poţadovaný záměr uskutečněn, není-li sám ţadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, nejde-li o případ uvedený v posledním bodě,

-

osoby, jejichţ vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich můţe být územním rozhodnutím přímo dotčeno,

-

osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis,

-

společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu; v případě, ţe společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehoţ spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více neţ jednu polovinu.

Účastníky se naopak nestávají nájemci bytů, nebytových prostor nebo pozemků.

3.2.1 Žadatel Ţadatelem můţe být jak FO, tak PO. Územní řízení se vţdy zahajuje na základě ţádosti, kdy je ţadatel automaticky zahrnut do okruhu účastníků pro dané územní řízení.10

3.2.2 Obec Neopomenutelným účastníkem územního řízení je rovněţ obec, na jejímţ území má být daný záměr realizován. Má-li být záměr proveden v územních obvodech více obcí, jsou 10

Není bez zajímavosti, ţe územní řízení nebylo vţdy pouze řízením návrhovým. Předchozí stavební zákon (z.č.

50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů) v § 35 stanovil, ţe územní řízení se zahajuje na písemný návrh účastníka, z podnětu stavebního úřadu nebo jiného orgánu státní správy.

18

účastníky všechny tyto obce. Jejich povinností je hájit v rámci řízení oprávněné zájmy obce stejně jako zájmy jejich občanů. Zároveň je důleţité upozornit na skutečnost, ţe v rámci územního řízení obec mnohdy nevystupuje pouze jako účastník řízení podle § 85/1 písm. b) SZ. Můţe také být účastníkem např. na základě vlastnictví obce k sousednímu pozemku podle § 85/2 písm. b) SZ a nebo i samotným ţadatelem o vydání územního rozhodnutí. Obec vystupuje jako účastník územního řízení bez ohledu na to, zda je pro dané řízení příslušným stavebním úřadem její obecní úřad – resp. odbor či oddělení obecního (městského) úřadu obce.

3.2.3 Vlastník pozemku, stavby nebo osoba oprávněná z věcného práva Účastníkem územního řízení je vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být poţadovaný záměr uskutečněn, není-li sám ţadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku či stavbě. Úloha této skupiny účastníků spočívá především v ochraně vlastnického či věcného práva k těmto pozemkům a stavbám. Ta se promítá i do obsahových náleţitostí při podání ţádosti o vydání územního rozhodnutí, kdy ţadatel má povinnost doloţit k ţádosti souhlas vlastníka (buď ve formě výslovného souhlasu nebo souhlasu implicitního obsaţeného např. ve smlouvě o provedení stavby).11

3.2.4 Osoby dotčené na vlastnických a věcných právech Osoby, jejichţ vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich můţe být územním rozhodnutím přímo dotčeno, jsou další významnou skupinou účastníků řízení. Stavební úřad u této kategorie účastníků posuzuje splnění dvou podmínek: vlastnické nebo jiné věcné právo a přímé dotčení těchto práv.

11

Souhlas vlastníka pozemku však nebyl v minulosti vţdy nezbytnou součástí ţádosti o územní rozhodnutí.

Předlistopadový reţim umoţňoval, aby i v případech, kdy občan nebo organizace navrhovali vydání rozhodnutí o umístění stavby nebo o vyuţití území na pozemku, ke kterému jim nenáleţelo vlastnické právo nebo jiné právo opravňující je k realizaci záměru, toto rozhodnutí získali. Podmínkou však bylo, ţe stavební úřad přezkoumal, zda by navrhovatel nemohl uskutečnit uvaţovaný záměr v souladu se záměry a cíli územního plánování na jiném pozemku, ke kterému takové právo má, nebo zda by jej bylo moţné provést na pozemku, který má ve správě místní národní výbor. Otvíral se zde tak prostor pro státní libovůli, jejíţ následky jsou v podstatě neodstranitelné.

19

Na tomto místě je vhodné zmínit jeden z nálezů Ústavního soudu, který má pro celé stavební právo stěţejní význam, kdy s okamţitou účinností dnem vyhlášení tohoto nálezu12 bylo zrušeno ustanovení § 139 písm. c) zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen předchozí stavební zákon), které definovalo pojem sousední pozemek. Sousedním pozemkem byl pouze pozemek se společnou hranicí nebo tzv. „mezující“ pozemek. Toto striktní vymezení nenabízelo stavebnímu úřadu ţádnou moţnost pro správní uváţení. Za účastníka tak byl povaţován pouze tzv. přímý nebo mezující soused a vlastník stavby na takovémto pozemku. Na základě tohoto nálezu ÚS dnes jiţ záleţí pouze na uváţení stavebního úřadu, u koho shledá splnění podmínky „přímého dotčení“ a komu status účastníka přizná. Můţe se stát, ţe to bude osoba s vlastnickým či jiným věcným právem i u velmi vzdáleného pozemku či stavby, avšak s ohledem na rozsah, umístění a účel zamýšlených stavebních úprav, bude splňovat všechny podmínky účastníka v řízení.13 S ohledem na výše uvedené skutečnosti je vhodné blíţe definovat pojem „přímé dotčení“. Za přímé dotčení lze bezpochyby povaţovat působení různých druhů imisí nad míru přiměřenou poměrům tak, jak je uvádí v § 127/1 OZ. Podstatně sloţitější situace nastává v případech „zhoršení či omezení výhledu“. Tento druh omezení práv nelze zásadně povaţovat za imise ve smyslu výše uvedeného ustanovení OZ a to i přes to, ţe výčet druhů imisí v tomto ustanovení je pouze demonstrativní. NS se ve svém rozhodnutí k této otázce vyslovil tak, ţe: „Obtěţování pohledem je moţno povaţovat za imisi jen v mimořádném případě, pokud je soustavně a závaţným způsobem narušováno soukromí vlastníka nebo uţivatele sousední nemovitosti; při posuzování věci je třeba přihlíţet k oprávněným zájmům všech účastníků řízení“14.

3.2.4.1 Vlastníci veřejné technické a dopravní infrastruktury Často je v praxi kladena otázka, zda vlastníci veřejné technické a dopravní infrastruktury jsou pouze dotčenými orgány, nebo zda jim náleţí právo účastenství v územním řízení. Je nutné se rezolutně přiklonit ke druhé variantě, a to s ohledem na skutečnost, ţe tito vlastníci infrastruktur naplňují všechny předpoklady účastenství – mají vlastnické nebo jiné

12

Srov. nález ÚS ze dne 22.03.2000 sp. zn.Pl.ÚS 19/99.

13

Srov. HEGENBART, M., SAKAŘ, B. et al. Stavební zákon: komentář. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2008,

str. 207. 14

Rozsudek NS ze dne 5. 9. 2000 sp. zn. 22 Cdo 1150/99.

20

věcné právo a jsou v těchto právech přímo dotčeni. Nelze jim tak upírat právo účastníků podle § 85/ 2 písm. b) SZ. Specifičnost postavení vlastníků infrastruktury se projevuje v povinnostech, které jsou jim uloţeny samotným SZ.15 Mají povinnost vést evidenci této infrastruktury, sdělovat údaje o její poloze, podmínkách napojení a ochrany, včetně údajů nezbytných pro projektovou činnost a napojení stavby. Tyto údaje jsou nezbytným podkladem pro územní rozhodnutí. Vlastníci veřejných technických a dopravních infrastruktur jsou zároveň poskytovateli sluţeb podle zvláštních právních předpisů, které je zavazují svoje sluţby poskytovat odběratelům tzn., jsou-li pro to splněny technické předpoklady, především je k těmto sítím připojit. Nezřídkakdy se můţeme setkat s nechutí těchto vlastníků při plnění výše uvedených povinností. Je zde zjevná snaha vystupovat v rámci územního řízení jako jakýsi „dotčený správní orgán“, ovšem pro takovéto jednání není ţádná zákonná opora. Jako příklad takového jednání lze uvést časová omezení, kterými vlastníci infrastruktur podmiňují svá vyjádření. Je proto věcí stavebních úřadů, aby takový přístup v budoucnu striktně odmítaly, a tím tak jasně vymezily postavení těchto vlastníků řízení.

3.2.5 Osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis Tuto kategorii účastníků tvoří občanská sdruţení, samozřejmě ne kaţdé občanské sdruţení, ale pouze to, o kterém tak stanoví zvláštní právní předpis a které splní další zákonem poţadované podmínky. Těmito zvláštními právními předpisy jsou: -

Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (§ 70/2),

-

Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (§ 115/6 – 8)16,

-

Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (§ 23/9).

15

Srov. § 161/1 SZ

16

Nehledě na skutečnost, ţe je vodoprávní úřad speciálním stavebním úřadem, samotné rozhodnutí o umístění

stavby přísluší obecnému stavebnímu úřadu. To znamená, ţe se tak přítomnost občanských sdruţení zuţuje na řízení stavební.

21

Občanská sdruţení vystupují jako účastníci i v dalších řízeních, např. v řízení o integrované prevenci a omezování znečištění17. Pravomocné povolení vydané v tomto řízení je zásadně povaţováno za obligatorní předpoklad pro následné vydání stavebního povolení. Nelze vymezit obecné podmínky, při jejichţ splnění by se občanské sdruţení stalo automaticky účastníkem řízení podle výše uvedených zákonů, je proto nutné tyto podmínky definovat u kaţdého ze zákonů zvlášť. V zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, jsou uvedeny celkem čtyři podmínky, které musí dané občanské sdruţení splnit, chce-li se stát účastníkem řízení. Prvním předpokladem je, aby občanské sdruţení (popř. jeho organizační jednotka) mělo ve svých stanovách jako hlavní cíl činnosti ochranu přírody a krajiny, dále musí tento subjekt disponovat právní subjektivitou. Třetí podmínka spočívá v podání ţádosti o poskytování informací o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichţ mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Tato ţádost má platnost jednoho roku a můţe být podána i opakovaně. Je důleţité zmínit, ţe posouzení toho, zda v řízení mohou být dotčeny zájmy na ochranu přírody a krajiny, nepřísluší stavebnímu úřadu, ale příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Poté, co je občanské sdruţení informováno, je na jeho zváţení, zda má zájem stát se účastníkem řízení, a tak do osmi dnů od vyrozumění o zahájení řízení písemně oznámí svoji účast, nebo této své moţnosti nevyuţije. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyţaduje, aby občanské sdruţení mělo ve svých stanovách za cíl ochranu ţivotního prostředí, dále sdruţení musí poţádat o informace o zahajovaných vodoprávních řízeních a posledním předpokladem je podání ţádosti o postavení účastníka řízení do 8 dnů ode dne sdělení informace o zahájení vodoprávního řízení. Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyţaduje od občanského sdruţení, nebo v tomto případě také obecně prospěšné společnosti18, chce-li se stát účastníkem řízení, aby předmětem její činnosti byla ochrana veřejných zájmů, které jsou chráněny podle zvláštních právních předpisů. Další tři podmínky jsou stanoveny v § 23/9 písm. a), b), c) tohoto zákona. Poslední z těchto podmínek (§ 23/9 písm.c) si zasluhuje zvláštní pozornost neboť stanoví, ţe občanské sdruţení se stane účastníkem navazujícího řízení (tedy územního řízení), pokud 17

Srov. § 7 zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, ve znění pozdějších předpisů.

18

Srov. zákon č. 227/ 1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech a o změně a doplnění některých souvisejících

zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

22

správní úřad (stavební úřad) nerozhodne, ţe veřejné zájmy, které občanské sdruţení hájí, nejsou dotčeny. Oproti ostatním zvláštním předpisům upravujícím podmínky účasti občanských sdruţení v řízení, není tedy konečné rozhodnutí svěřeno občanskému sdruţení (zda se rozhodne svým volním aktem projevit vůli být účastníkem řízení), ale stavebnímu úřadu, který posoudí zda je splněna tato podmínka. Kaţdé občanské sdruţení musí být zaloţeno v souladu se zákonem č. 83/1990 Sb., o sdruţování občanů, ve znění pozdějších předpisů, přičemţ splnit předpoklady pro vznik nového občanského sdruţení není nikterak obtíţné. Nezřídka se vyskytují i občanská sdruţení, která se pod záštitou boje za „zelený svět“ stávají účastníky územních řízení, avšak jejich skutečným cílem je vyuţít ţadatelovi (investorovi) tísně a následně za určitou „satisfakci“ se vzdávají svého práva být účastníky řízení nebo práva vznést námitky. Bezpochyby bude v kaţdém řízení, do kterého občanské sdruţení vstoupí, ţadatelem vnímáno jako „persona non grata“.

3.2.6 Společenství vlastníků jednotek Od účinnosti nového stavebního zákona jsou účastníky územního řízení také společenství vlastníků jednotek podle zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o vlastnictví bytů). Tato společenství lze rozdělit do dvou skupin – na ty, která disponují právní subjektivitou, a na ty, která ji nemají. V prvním případě bude účastníkem ono společenství. Ve druhém bude účastníkem řízení vlastník, jehoţ spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více neţ jednu polovinu. V § 9/1 zákona o vlastnictví bytů se uvádí, ţe společenství vlastníků jednotek je právnickou osobou, která je způsobilá vykonávat práva a zavazovat se pouze ve věcech spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu. V této souvislosti mluvíme o tzv. speciální subjektivitě tzn. způsobilosti nabývat jen taková práva a povinnosti, která spadají do předmětu jeho činnosti.19

19

Srov. MALÝ, S. Stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním

řádu. Praha : Nakladatelství ASPI, 2007, str. 116.

23

3.2.7 Negativní vymezení účastníků řízení Závěrečný odstavec § 85 SZ přináší negativní výčet osob, kterým zákonodárce nepřiznal právo být účastníkem, a to i přes to, ţe jejich práva mohou být řízením bezpochyby rovněţ dotčena. Jedná se o nájemce bytů, nebytových prostor nebo pozemků. Tento taxativní výčet byl, oproti úpravě obsaţené v předchozím stavebním zákoně, rozšířen o nájemce pozemků. Cílem bylo zredukovat celkový počet účastníků v řízení, který je v mnoha případech opravdu velmi vysoký, a vytvořit tak stavebnímu úřadu vhodné podmínky pro to, aby mohl dle zásady rychlosti a procesní ekonomie rozhodovat co nejrychleji.

3.3 Účastníci stavebního řízení Okruh účastníků je v tomto řízení oproti řízení územnímu značně omezen. Taxativní výčet účastníků stavebního řízení je upraven v § 109 SZ, který je ve vztahu speciality ke SŘ, čímţ vylučuje aplikaci § 27 SŘ, který obsahuje obecné vymezení účastníků řízení.

Účastníky stavebního řízení jsou: -

stavebník,

-

vlastník stavby, na níţ má být provedena změna či udrţovací práce, není-li stavebníkem a nejde-li o případ uvedený v posledním bodě,

-

vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem,

-

vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva navrhovanou stavbou přímo dotčena,

-

vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, můţe-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno,

-

ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, můţe-li být toto právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno,

-

společenství

vlastníků

jednotek

podle

zvláštního právního předpisu

ve

stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku; v případě, ţe společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehoţ spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více neţ jednu polovinu.20

20

Srov. § 109 SZ

24

Opět i v tomto řízení není účastníkem nájemce bytu, nebytového prostoru nebo pozemku viz. negativní vymezení účastníků územního řízení.

3.3.1 Stavebník Pojem stavebník21 je definován samotným stavebním zákonem v § 2/2 písm. c) jako osoba, která pro sebe ţádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakoţ i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; stavebníkem se rozumí téţ investor a objednatel stavby. Z pojmu stavebník vyplývá, ţe se neváţe pouze ke stavebnímu řízení (a v jeho rámci k bliţšímu vymezení jednoho z účastníků řízení), ale je to pojem daleko širší. Stavebníkem je totiţ také osoba provádějící stavbu, terénní úpravu, zařízení a udrţovací práce nevyţadující stavební povolení ani ohlášení. Implicitně lze z ustanovení § 134/4 SZ dovodit, ţe za stavebníka je povaţována i ta osoba, která bude stavbu provádět bez poţadovaného povolení stavebního úřadu.22 Označení osoby za stavebníka s sebou nenese pouze přiznání postavení účastníka řízení, ale také velkou míru závazků v podobě odpovědnosti při přípravě a provádění stavby. Pokud tedy stavebník nepřenese kontraktem svoji odpovědnost na jinou (profesně způsobilou) osobu, je primárně odpovědnou osobou za realizaci stavby. Tuto odpovědnost nese také osoba provádějící stavbu, terénní úpravu, zařízení a udrţovací práce k nimţ není vyţadováno stavební povolení nebo souhlas, z čehoţ plyne, ţe by měl kaţdý předem důkladně zváţit své schopnosti a míru znalostí technických poţadavků na výstavbu. Pokud bude chtít osoba provést stavbu svépomocí, můţe tak učinit pouze u staveb uvedených v § 103 a § 104 SZ. Relevantní postavení stavebníka se neprojevuje pouze v rámci stavebního řízení, ale trvá po celou dobu realizace výstavby a vyúsťuje v samotném cíli územního i stavebního řízení – v započetí uţívání staveb. Je to právě stavebník, kdo oznamuje stavebnímu úřadu záměr 21

K tomuto pojmu se Jiří Plos vyjadřuje ve své knize následovně: „Koncepce stavebního zákona vychází

z logiky, ţe stavebník je „zločinec“, který musí v řízení prokázat, ţe jím není, místo koncepce, v níţ se na stavebníky hledí jako na slušné a čestné, jejichţ případné nekalé úmysly mohou a musí být v řízení teprve prokázány.“ PLOS, J. Nový stavební zákon s komentářem pro prax.i Praha : Nakladatelství Grada Publishing, 2008, str. 11. 22

Srov. MALÝ, S. Stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním

řádu. Praha : Nakladatelství ASPI, 2007, str. 174.

25

započít s uţíváním stavby a u staveb uvedených v § 122 SZ ţádá o vydání kolaudačního souhlasu. Závěrem připomeňme, ţe u staveb podléhajících evidenci v katastru nemovitostí je jako vlastník nově evidované stavby zapsán vlastník pozemku, na kterém je stavba postavena, nebo stavebník, který na pozemku stavbu provedl, pokud se listinou neprokáţe, ţe vlastníkem je někdo jiný. I zde je evidentní velký rozsah oprávnění, které plynou z postavení stavebníka.

3.3.2 Vlastník stavby, na níž má být provedena změna či udržovací práce Realizací změn nebo udrţovacích prací na stavbě můţe dojít ke značné změně její ekonomické i uţitné hodnoty. Proto je vlastník stavby, pokud není sám stavebníkem nebo se nejedná o případ uvedený v § 109/1 písm. g) SZ, vţdy účastníkem stavebního řízení. Bude-li daná stavba ve spoluvlastnictví více osob, budou účastníky všechny tyto osoby, stejně tak u společného jmění manţelů budou účastníky oba manţelé. Nejčastěji ovšem nastane situace, ţe vlastník stavby bude zároveň stavitelem a právo účasti v řízení mu tak vznikne podle předchozího bodu.

3.3.3 Vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna Účastníkem řízení je vţdy i vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li sám stavebníkem. Případy, kdy stavebník je zároveň vlastníkem pozemku, budou v praxi nejčastější. Pokud tomu tak z nejrůznějších důvodů nebude, má tato osoba právo být účastníkem řízení právě z titulu vlastnictví k pozemku, kde má být stavba realizována. Co se rozumí pozemkem realizace stavby je nutno dovodit pomocí výkladových ustanovení obsaţených v úvodní části SZ, konkrétně pomocí pojmu staveniště.23 Staveništěm je místo, na kterém se provádí stavby nebo udrţovací práce; zahrnuje stavební pozemek, popřípadě zastavěný stavební pozemek nebo jeho část anebo část stavby, popřípadě v rozsahu vymezeném stavebním úřadem, téţ jiný pozemek nebo jeho část anebo část jiné stavby. Co se týká pozemku ve spoluvlastnictví a společném jmění manţelů platí totéţ, co bylo uvedeno v souvislosti s těmito instituty u vlastníků staveb v předchozím bodě.24

23

Srov. § 3/3 SZ

24

Srov. HEGENBART, M., SAKAŘ, B. et al. Stavební zákon: komentář. Praha : Nakladatelství C.H. Beck,

2008, str. 109.

26

3.3.4 Vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna a osoba s věcným břemenem k tomuto pozemku či stavbě Účastníkem řízení bude i vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva navrhovanou stavbou přímo dotčena. Co se rozumí „přímým dotčením“ bylo jiţ vysvětleno v části věnované územnímu řízení. Účastníkem řízení bude také osoba, které svědčí některé z věcných práv k pozemku či stavbě, kde bude stavba prováděna. Podstatou věcných břemen je omezení vlastníka nemovitosti, k níţ se břemeno váţe. Práva odpovídající věcným břemenům jsou spojena buď s vlastnictvím určité nemovitosti, nebo náleţí určité osobě. Věcná břemena spojená s vlastnictvím nemovitosti přecházejí s vlastnictvím věci na nabyvatele. Vlastník nemovitosti, k níţ se váţe věcné břemeno, je mnohdy značně omezen ve výkonu svých uţívacích práv. Jak dalekosáhlé důsledky plynou z věcného břemene je patrné i z faktu, ţe zákonodárce přiznal osobě, které svědčí toto právo, postavení účastníka ve stavebním řízení, avšak výslovně vyloučil v § 109/3 z okruhu účastníků nájemce bytu, nebytového prostoru nebo pozemku. Bezpochyby mohou být navrhovanou stavbou dotčena i práva těchto nájemců, ale jejich vztah k dané nemovitosti nebyl shledán natolik intenzivní, aby zaloţil právo stát se účastníkem.

3.3.5 Vlastník sousedního pozemku nebo stavby Vliv stavby můţe mít bezprostřední dopad i na nemovitosti v jejím okolí. Z tohoto důvodu je účastníkem řízení také vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, můţe-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno. Kdo je povaţován za souseda a co se povaţuje za přímé dotčení25 bylo jiţ vysvětleno v části věnované účastníkům územního řízení.

3.3.6 Osoba s věcným břemenem k sousednímu pozemku Obdobně jako vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, můţe-li být jeho vlastnické právo dotčeno, bude účastníkem i ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, můţe-li být toto právo navrhovanou stavbu přímo dotčeno. 25

Vlastníci pozemku, na němţ je umístěna čerpací stanice, nemohou být účastníky stavebního řízení týkajícího

se výstavby nové čerpací stanice umístěné na pozemcích značně vzdálených (oddělených místní komunikací a dalšími nejméně dvěma pozemkovými parcelami), dovozují-li své účastenství pouze ze skutečnosti, ţe její výstavbou bude ohroţeno jejich podnikání. NSS ze dne 3. 12. 2004, čj. 7As 30/2004-81.

27

Vzhledem k tomu, ţe se podle zákona č. 265/1992 Sb. o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, práva odpovídající věcnému břemenu zapisují do katastru vkladem, bude existence věcného břemene snadno prokazatelná.

3.3.7 Společenství vlastníků jednotek Ve stavebním řízení, stejně jako v územním, je přiznáno postavení účastníka společenství vlastníků jednotek podle zákona o vlastnictví bytů, a to pro kaţdé stavební řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku.26 Právní subjektivita společenství vzniká zápisem do rejstříku společenství vlastníků jednotek, který je veden, stejně jako obchodní rejstřík, u krajského soudu. V případě, ţe společenství vlastníků jednotek nemá právní subjektivitu, stane se účastníkem vlastník, jehoţ spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více neţ jednu polovinu. Pokud tomu tak není, je účastníkem kaţdý jednotlivý vlastník bytové jednotky. Zákonodárcem zvolené řešení, ţe v případě, kdy společenství nemá právní subjektivitu, bude účastníkem osoba s nadpolovičním vlastnictvím společných částí domu, se jeví jako dosti nešťastné. I kdyţ je pravidlem, ţe velikost podílu na společných částech domu je v přímé úměře k velikosti bytové jednotky, nemusí tomu tak být vţdy. Můţe pak snadno nastat poněkud absurdní situace, kdy vlastník bytové jednotky s nejmenší výměrou bude zároveň vlastníkem převáţné většiny společných částí domu, a tedy díky takto nastavenému kritériu, se stane právně on účastníkem řízení. Je třeba zdůraznit, ţe výčet případů, kdy bude společenství účastníkem řízení, je taxativní - jedná se pouze o stavební řízení týkající se domu, společných částí domu anebo pozemku na kterém tento dům stojí. Společenství vlastníků jednotek zásadně není oprávněno nabýt postavení stavebníka. Stavebníkem jsou vţdy všichni vlastníci jednotek a ti musí být také uvedeni ve výroku rozhodnutí. Společenství by se mohlo stát stavebníkem pouze za podmínky, ţe by doloţilo 26

V této souvislosti poukazuji na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 5. 9. 2003 č.j. 52 Ca

25/2003-107, kdy Krajský soud rozhodoval o rozsahu účastníků pro řízení o provedení údrţby balkonu dle § 86 předchozího stavebního zákona. Tento balkón se nacházel v domě rozděleném na jednotky podle zákona o vlastnictví bytů. Sporný bod spočíval v tom, zda je účastníkem řízení pouze osoba z jejíhoţ bytu je jediný moţný přístup na tento balkón, či jsou účastníky vlastníci všech bytů v domě jako spoluvlastníci společných částí domu. Soud rozhodl, ţe vzhledem k faktu, ţe balkon je součástí vnějšího pláště domu a je konstrukčně spojen s obvodovou zdí, mohou být v tomto řízení dotčena práva a zájmy všech spoluvlastníků společných částí domu.

28

dohodu uzavřenou se všemi vlastníky jednotek o tom, ţe stavebníkem bude právě společenství vlastníků. Aby tato smlouva o výstavbě nebo rozhodnutí shromáţdění vlastníků jednotek byly platné, je potřeba získat (v souladu s § 11/5 zákona č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů27) v případě usnesení o změně účelu uţívání stavby a o změně stavby souhlas všech vlastníků jednotek. Jde-li o modernizaci, rekonstrukci, stavební úpravy a opravy společných částí domu, jimiţ se nemění vnitřní uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnických podílů na společných částech domu, postačuje souhlas tříčtvrtinové většiny všech vlastníků jednotek. Tato dohoda v podobě smlouvy o výstavbě nebo rozhodnutí shromáţdění vlastníků jednotek přijaté podle zvláštního právního předpisu je od účinnosti zákona č. 345/2009 Sb., který novelizoval stavební zákon, v případech, kdy má být stavebníkem právě společenství vlastníků jednotek, povinnou součástí ţádosti o vydání stavebního povolení. Tato novelizace má pomoci odstranit problémy, které vznikají v souvislosti s postavením společenství vlastníků jednotek jako stavebníků. V minulosti se běţně stávalo, ţe stavební úřad jednal se společenstvím vlastníků jednotek jako se stavebníkem i v případech, kdy toto společenství vlastníků nesplnilo podmínky uvedené v § 11/5 (popř. § 13/3) zákona o vlastnictví bytů. Do budoucna by bylo dobré zváţit moţnost výslovně uvést právo společenství být, při splnění zákonných podmínek, v postavení stavebníka, a rozšířit tím v § 9a zákona o vlastnictví bytů příkladmý výčet oprávnění, které společenství v rámci své omezené způsobilosti k právním úkonům můţe činit. I kdyţ by tímto legislativním počinem vlastně jen došlo k deklarování současného právního stavu, přesto by tato změna byla přínosem v posílení právní jistoty v této otázce.

3.4 Občanská sdružení Velmi rozporuplným tématem, o kterém se v souvislosti s územním a stavebním řízením v poslední době stále častěji diskutuje, je účast občanských sdruţení v územním a stavebním řízení. Zatímco v územním řízení je účast občanským sdruţením přiznána na základě § 85/2 písm. c) SZ, poněkud jiná je situace v řízení stavebním. Podle současně platné legislativy se občanské sdruţení můţe stát účastníkem i tohoto typu řízení28, jeho moţnosti

27

K této problematice viz dále § 13/3 zákona o vlastnictví bytů, který se zabývá úpravami prováděnými

vlastníkem jednotky. 28

Předpoklady pro přiznání práva stát se účastníkem řízení těmto občanským sdruţením viz. účastníci územního

řízení – osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis oddíl 3.2.5.

29

pro uplatňování námitek jsou však oproti těm, jimiţ disponuje v řízení územním, značně zúţeny tzn. občanské sdruţení můţe být účastníkem stavebního řízení (tento titul nevzniká podle stavebního zákona, nýbrţ podle zákona zvláštního), avšak jimi vznesené námitky musí vyhovět všem poţadavkům uvedeným v § 114/1 SZ. Tyto námitky mohou směřovat pouze proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a uţívání stavby nebo poţadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo zaloţené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Vyhovět těmto podmínkám je pro tato sdruţení povětšinou zcela nesplnitelné (a to především podmínce „přímého dotčení“). Současně platný stavební zákon důsledně dbá na rozlišování problémů, které mají být předmětem řešení v územním a stavebním řízení. Občanská sdruţení však stále častěji inklinovala k tendencím vstupovat do stavebního řízení a zde podávat námitky, které co do svého obsahu měly být předmětem řízení územního. Pokud se jiţ občanské sdruţení stalo účastníkem stavebního řízení a takovéto námitky uplatnilo, bylo pak povinností stavebního úřadu, aby k těmto námitkám nepřihlíţel. Skutečností je, ţe k takovému postupu se stavební úřady mnohdy neodhodlaly a ve stavebním řízení se tak projednávaly i námitky tohoto rázu. Na tento problém zareagovala připravovaná novela zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně § 70, který upravuje účast občanů na ochraně přírody, jeţ má výslovně vyloučit účast občanských sdruţení nebo jejich organizačních jednotek na stavebním řízení. Důvodová zpráva k tomuto návrhu uvádí: „Současná praxe vyţaduje odstranit nesoulad mezi ustanoveními § 85 a § 109 stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) o účastnících územního a stavebního řízení a současným zněním § 70 zákona č. 114/1992 Sb. Podle § 85, odst. 2, písm. c) zmíněného stavebního zákona jsou účastníky územního řízení osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Jako tento zvláštní předpis je v praxi např. pouţíván zákon č. 114/1992 Sb. Paragraf 109 však jako účastníky stavebního řízení tyto osoby neuvádí. Přesto je v praxi snaha pouţívat tzv. zvláštní zákon i pro stavební řízení, coţ vede k neodůvodněným průtahům tohoto řízení“29. Tuto návrh novely povaţuji za krok správným směrem. Pokud by opravdu došlo k výslovnému vyloučení účasti občanských sdruţení (jsou tím míněna pouze občanská sdruţení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších

29

Sněmovní tisk č. 580/0 [on-line]. 2009 [cit. 20. 2. 2010]. Dostupné z:



30

předpisů), nadále by tato sdruţení disponovala dostatečně účinnými právními nástroji k tomu, aby mohla zabránit takovým záměrům, které by měly na stav ţivotního prostředí negativní vliv. Vzhledem k úzce specifikovanému okruhu námitek nelze mít objektivně za to, ţe případným přijetím novely dojde k zásadnímu omezení práva účasti veřejnosti na rozhodování o ochraně přírody. Přínos novely by však spočíval v tom, ţe stavebník by se jiţ nemusel obávat situace, kdy v závěrečné fázi realizace projektu (poté co tato osoba jiţ úspěšně prošla územním plánováním a územní řízením) vstoupí do procesu občanské sdruţení a začne uplatňovat námitky takového charakteru, které do stavebního řízení vůbec nepatří, a i přesto je stavební úřad nevyloučí, i kdyţ je to jeho zákonná povinnost. Přijetí novely by především znamenalo posílení právní jistoty a zrychlení celého řízení, coţ povaţuji za natolik významný přínos, ţe podle mého soudu jednoznačně převaţuje nad případnými negativy.

3.5 Pochybnosti o postavení účastníka V běţné praxi můţe mnohdy nastat situace, kdy nebude zcela jasné, zda určitá osoba splňuje podmínky pro přiznání statusu účastníka. V těchto případech bude stavební úřad postupovat dle dikce § 28 SŘ. V pochybnostech má být za účastníka povaţován i ten, kdo tvrdí, ţe je účastníkem, dokud se neprokáţe opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán deklaratorní usnesení. Současná právní úprava se podstatně liší od té, která byla obsaţena v předchozím správním řádu. Zde se uplatňovalo pravidlo, ţe za účastníka řízení se povaţuje i ten, kdo byť i jen tvrdí, ţe můţe být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to aţ do doby, neţ se prokáţe opak. Toto ustanovení, zákonodárcem jistě míněné jako velmi velkorysý počin, bezpochyby mnohdy vybízelo ke svému zneuţití. V podstatě dávalo moţnost kaţdému, aby v řízení vystupoval jako rovnocenný účastník vedle ostatních, aniţ by měl jakýkoli objektivně relevantní nárok tak činit. Správní orgán musel i v těchto případech vydávat rozhodnutí o tom, ţe osoba není účastníkem řízení. Proti tomuto rozhodnutí bylo moţné podat odvolání, které ovšem mělo odkladný účinek. Takţe „nepravý“ účastník měl i nadále moţnost v plném rozsahu zasahovat do průběhu řízení. Nový správní řád od této koncepce upustil a přiznal střídmější práva tomu, u něhoţ vyvstaly pochybnosti o jeho právu být účastníkem. Stavební úřad bude deklaratorním usnesením rozhodovat pouze tehdy, pokud vzniknou pochybnosti o statusu účastníka. Nová

31

právní úprava tak v souladu se zásadou rychlosti a procesní ekonomie reaguje na případy, kdy osoby, které zcela zjevně neměly nárok být účastníky v řízení, toto právo uplatňovaly. Toto jednání mohlo být zapříčiněno z různých důvodů - od opravdového přesvědčení, ţe jim nárok být účastníkem náleţí, aţ po osobní zášť či vidinu finančního profitu. Mnohdy se pak sporné právo být účastníkem řešilo nejen před stavebním úřadem, ale i paralelně v rámci soukromého vyjednávání, aby se zkrátila délka řízení, jinak i tak v mnoha případech velmi zdlouhavého. Pokud tedy dle současné právní úpravy nevzniknou ţádné pochyby, nemusí stavební úřad vydávat usnesení, ale postačí pouhé sdělení stavebního úřadu podle části čtvrté SŘ o tom, ţe dotyčná osoba nemá právní nárok být účastníkem řízení. Pokud existují pochyby o právu být účastníkem, stavební úřad provede řízení, na jehoţ konci stojí deklaratorní usnesení.30 Ačkoli obsahové náleţitosti pro rozhodnutí jsou téměř identické jako pro usnesení, jeden velký rozdíl mezi nimi zůstává. Je jím odkladný účinek. Usnesení oproti rozhodnutí odkladným účinkem nedisponuje. Odvolání proti usnesení o tom, zda někdo je či není účastníkem, tak nebrání stavebnímu úřadu, aby v řízení dále pokračoval. Správní řád umoţňuje osobě, o níţ bylo usnesením rozhodnuto, ţe není účastníkem, a která podala proti tomuto usnesení odvolání, jemuţ bylo vyhověno, a mezitím zmeškala úkon, který by jako účastník mohla učinit, aby takovýto úkon provedla do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání. Z praxe stavebních úřadů lze vysledovat tendenci ve sporných případech spíše přiznávat postavení účastníka a to právě proto, aby se v budoucnu vyhnuli případnému doplňování řízení o takto zmeškané úkony.

3.6 Zastoupení účastníků Účastník v mnoha případech nevystupuje v řízení svým jménem sám, ale zprostředkovaně za vyuţití institutu zastoupení. Toto zastoupení vzniká buď na základně 30

Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena expressis verbis

přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vţdy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde jiţ o odstraňování nejistoty pokud jde o okruh účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno nebude, váţit s maximální obezřetností a spíše zdrţenlivě; ve sporných případech je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení. Rozsudek NSS ze dne 19.5.2008, čj. 2 As 8/2008–39.

32

volního aktu – plné moci (resp. ustanovením společného zmocněnce či zástupce) nebo obligatorně přímo ze zákona. Těmito obligatorními formami zastoupení je zastoupení zákonným zástupcem a opatrovníkem, a to v rozsahu, v jakém účastník nemá procesní způsobilost.31 Primárně je tato osoba zastupována zákonným zástupcem. Pokud nemá zákonného zástupce nebo jím nemůţe být zastupován, a nemá-li ani opatrovníka podle zvláštních předpisů (tímto zvláštním předpisem je opět OZ), je povinností stavebního úřadu opatrovníka mu ustanovit. O jeho ustanovení se rozhoduje usnesením. Doba trvání opatrovnického vztahu a limitace práv a povinností opatrovníka je blíţe upravena správním řádem.32 Fakultativním procesním zastoupením je zastoupení na základě plné moci a zastoupení prostřednictvím společného zmocněnce, resp. společného zástupce. V těchto případech záleţí jen na účastníkovi řízení, zda se nechá ve správním řízení zastupovat zmocněncem na základě plné moci, a pokud ano, v jakém rozsahu, a záleţí rovněţ na účastnících řízení, respektive správního orgánu, zda vyuţijí institut společného zmocněnce, resp. společného zástupce.33

31

U kaţdého z účastníků musí být splněna podmínka právní subjektivity a procesní způsobilosti. Právní

subjektivita podmiňuje způsobilost být účastníkem správního řízení. Ovšem ne kaţdý, kdo je způsobilý být účastníkem řízení, má také způsobilost procesní. Procesní způsobilostí je myšlena způsobilost samostatně jednat před správním orgánem. Účastník řízení, který nemůţe v řízení jednat samostatně, musí být obligatorně zastoupen. Srov. PRŮCHA, P., POMAHAČ, R., Lexikon správního práva. Praha : Nakladatelství Sagit, 2002, str. 541. 32

Za určitých podmínek můţe být ustanoven opatrovník také právnické osobě ( Srov. § 32/2c SŘ). Jak však

podotýká v komentáři ke správnímu řádu JUDr. Josef Vedral: „V případě právnických osob naproti tomu omezená procesní způsobilost není příliš pravděpodobná, neboť v případě právnických osob obecně neexistuje rozdíl mezi rozsahem právní subjektivity, tedy způsobilosti k právům a povinnostem, a způsobilosti k právním úkonům, tedy způsobilosti vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti.“ VEDRAL, J. Správní řád komentář. Praha: Nakladatelství BOVA POLYGON, 2006, str. 241. 33

Srov. VEDRAL, J. Správní řád komentář. Praha : Nakladatelství BOVA POLYGON, 2006, str. 239.

33

4 Územní a stavební řízení Jiţ bylo uvedeno, kdo je účastníkem územního a stavebního řízení, a nyní bude následovat popis samotného průběhu těchto řízení zaměřený na postavení účastníků v něm. Územní a stavební řízení jsou jedny z nejnáročnějších správních řízení, a to především pro rozsáhlost ověřovaných skutečností a velké mnoţství zainteresovaných osob, které se v tomto řízení vyskytují. V průběhu těchto řízení má stavební úřad prověřit všechny oprávněné zájmy účastníků řízení, dotčených správních orgánů, které se vyjadřují v závazných stanoviscích, a v územním řízení také názor veřejnosti v podobě připomínek. Stavební úřad stojí v roli koordinátora, který v souladu se zákonem, a po zváţení všech relevantních skutečností, vydá rozhodnutí.

4.1 Územní řízení „Územní řízení lze charakterizovat jako rozhodovací proces správního orgánu, jehoţ výsledkem je autoritativní rozhodnutí o vyuţití území k danému účelu“34. Územní řízení (a v jeho rámci vydané územní rozhodnutí) je jedním z nástrojů územního plánování. Umísťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na vyuţití území a chránit důleţité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak.35 Jednotlivé druhy územních rozhodnutí jsou uvedeny v § 77 SZ. Jak pro územní, tak i pro stavební řízení platí, ţe jsou stavebním úřadem zahajovány na základě ţádosti, a to ke dni doručení této ţádosti stavebnímu úřadu. Stavební úřad oznámí zahájení územního řízení a k projednání ţádosti nařídí veřejné ústní jednání, je-li to účelné, spojí jej s ohledáním na místě.36 Konání veřejného ústního jednání oznamuje nejméně 15 dnů předem. Je-li v území vydán územní nebo regulační plán, doručuje se oznámení o zahájení územního řízení účastníkům řízení uvedeným v § 85/1 SZ a dotčeným orgánům jednotlivě, účastníkům řízení uvedeným v § 85/2 SZ veřejnou

34

KLIKOVÁ, A., HAVLAN, P. et al. Stavební právo - praktická příručka. 3. vyd. Praha : Nakladatelství Linde,

2009, str. 81. 35

§ 76/1 SZ

36

Srov. PLOS, J., Nový stavební zákon s komentářem pro praxi. Praha : Nakladatelství Grada Publishing, 2008,

str. 80.

34

vyhláškou.37 V případě, kdy nebyl vydán ani územní nebo regulační plán, je pak stavební úřad povinen oznámit zahájení stavebního řízení kaţdému z účastníků jednotlivě. Stavební zákon neobsahuje samostatnou úpravu způsobů a postupů při doručování písemností. Proto se na základě zásady subsidiarity správního řádu pouţije právní úprava obsaţená v tomto předpise. Novela správního řádu, která zavedla doručení písemnosti prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, představuje významnou změnu ve způsobu doručování. Obligatorně

je

datová

schránka

zřízena

právnické

osobě

zapsané

v obchodním

rejstříku, organizační sloţce podniku zahraniční právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku a právnické osobě zřízené zákonem. Ostatním právnickým osobám, fyzickým osobám včetně podnikajících fyzických osob bude datová schránka zřízena na základě ţádosti. Pomocí datové schránky mohou být doručovány i písemnosti (resp. datové zprávy) určené do vlastních rukou. Správní řád upřednostňuje doručování pomocí datových schránek. Teprve tehdy, neníli takové doručení moţné, lze písemnost doručit pomocí provozovatele poštovních sluţeb. V těchto případech se bude účastníkům většinou doručovat do vlastních rukou. V zájmu zachování efektivního výkonu veřejné správy můţe stavební úřad vyuţít ustanovení 144 SŘ upravující řízení s velkým počtem účastníků. Jelikoţ stavební zákon pro tento případ nestanoví ţádnou speciální právní úpravu, bude se na základě subsidiární aplikace správního řádu povaţovat za řízení s velkým počtem účastníků řízení s více neţ 30 účastníky. Jestliţe stavební úřad vyuţije tohoto způsobu doručování, bude se na základě výše uvedeného § 144 SŘ ve spojení s § 27 SŘ doručovat ţadateli jednotlivě a ostatním účastníkům za pomoci veřejné vyhlášky. 38 Ve vztahu k účastníkům, kterým je doručováno veřejnou vyhláškou, je třeba několikanásobně zdůraznit právní zásadu „vigilantibus iura scripta sunt“, kdy se můţe velmi snadno stát, ţe se včas o začátku územního řízení nedoví a přijdou o svoji moţnost uplatnit procesní prostředky obrany jim náleţející. Na straně druhé bude tento postup vítaným řešením pro ţadatele o vydání územního rozhodnutí, protoţe tak můţe být značným způsobem eliminován počet účastníků řízení uplatňujících své zájmy v řízení, čímţ se zvyšuje procentuální šance ţadatele, ţe jeho ţádosti bude vyhověno. 37

§ 87/1 SZ

38

Srov. MALÝ, S. Stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním

řádu. Praha : Nakladatelství ASPI, 2007, str. 124.

35

Pří doručováním písemností veřejnou vyhláškou na více úředních deskách (na rozdíl od úpravy obsaţené v předchozím stavebním zákoně, kdy rozhodujícím dnem bylo vyvěšení na úřední desce orgánu, který dané správní rozhodnutí vydal) nový stavební zákon povaţuje za den vyvěšení ten den, ve kterém byla písemnost vyvěšena nejpozději. V případě potřeby má být písemnost zveřejněna i jiným způsobem v místě obvyklým. Ústní projednání je v územním řízení obligatorní, coţ je obecně pro správní řízení dosti neobvyklé. Je tak mimo jiné vyjádřen velký význam tohoto řízení, kdy na základě rozhodnutí vydaném v územním řízení mohou být mnohdy realizovány i takové změny v území, které mají zcela zásadní dopad. Je-li to účelné, spojí jej stavební úřad s ohledáním na místě. Průběh veřejného ústního jednání je zaznamenán do protokolu. Lhůta 15 dnů je zároveň lhůtou určenou pro nahlíţení do spisu.39 Ţadatel je povinen podle § 45 SŘ označit všechny známé účastníky řízení, přesný okruh účastníků řízení pak určuje stavební úřad, který následně v rámci odůvodnění územního rozhodnutí musí objasnit proč případně postavení účastníka té které osobě nepřiznal. „Správní orgán nemůţe autoritativně předem určit, komu náleţí nebo komu vznikne právo, právem chráněný zájem či povinnost, o které bude v řízení jednat a rozhodovat – to je věcí zkoumání v průběhu řízení a vydání rozhodnutí. Má-li mít výsledek řízení platné právní účinky pro třetí osoby, je třeba takovou osobu k řízení přibrat“40. Ţadatel by měl při podávání své ţádosti být mimořádně pečlivý, protoţe neúplná ţádost můţe vést aţ k zastavení řízení.41 Obecně však platí zásada, ţe stavební úřad má povinnost ţadateli pomoci nedostatky v podání odstranit nebo ho vyzvat k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřené lhůty. Po tuto dobu neběţí stavebnímu úřadu lhůta, kterou je limitován při vyřizování dané věci. Takovéto časové prodlevy uţ na samotném počátku řízení jsou samozřejmě zcela zbytečné. Ţadatel zajistí, aby informace o jeho záměru a o tom, ţe podal ţádost o vydání územního rozhodnutí, byla bezodkladně poté, co bylo nařízeno veřejné ústní jednání, vyvěšena na místě určeném stavebním úřadem nebo na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku, na nichţ se má záměr uskutečnit, a to do doby veřejného ústního jednání. Spojka nebo vyjadřuje alternativně dvě moţnosti, jakým způsobem je moţné informaci o záměru zveřejnit. To ale neznamená, ţe volba způsobu zveřejnění by byla čistě

39

Srov. § 38 SŘ

40

NSS ze dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91.

41

Srov. § 110/4 SZ

36

volbou ţadatele. Ţadatel zajistí vyvěšení na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku pouze tehdy, pokud mu místo vyvěšení neurčí stavební úřad sám. Ve většině případů proběhne zveřejnění na úřední desce stavebního úřadu. Tento způsob zveřejnění bude „nejvýhodnější“ i pro samotného ţadatele pro vydání územního rozhodnutí, protoţe se tak vyhne případným výhradám, kterými by mohlo být zpochybňováno, ţe místo vyvěšení informace nebylo vhodným veřejně přístupným místem. Pokud ţadatel tuto povinnost nesplní, stavební úřad bude nucen nařídit opakované veřejné ústní jednání. Tím ovšem nejsou vyčerpány moţnosti postihu proviněvšího se ţadatele. Stavební úřad je oprávněn k uloţení pokuty za přestupek podle § 178 a § 180 SZ. 42 Během územního řízení stavební úřad posuzuje oprávněnost zájmů, které v něm jednotliví účastníci řízení v podobě námitek43 uplatňují. Zároveň je vázán závaznými stanovisky dotčených orgánů44 a při rozhodování musí zohlednit připomínky veřejnosti45. Účastníci řízení mají poměrně rozsáhlá práva. Některá vyplývají ze stavebního zákona, jiná ze správního řádu. Účastník má tedy právo účastnit se ústního jednání, navrhovat a předkládat důkazy, dále se můţe vyjadřovat k podkladům, na základě kterých je rozhodováno. Pokud by například nastala situace, kdy by následně došlo k doplnění podání, byl by to důvod pro zopakování ústního jednání právě proto, aby bylo toto právo účastníka zachováno. Účastníci územního řízení mají samozřejmě také právo podávat námitky. Tyto námitky musí být zahrnuty do spisu. Pro ţadatele je samozřejmě ideální situací, pokud si jiţ předem obstaral všechna potřebná závazná stanoviska dotčených orgánů, jeţ zní bezpodmínečně kladně, a pokud ţádný z účastníků řízení nevyuţije svého práva podat námitky. Územní řízení je zaloţeno na zásadě koncentrace, proto všechny námitky, připomínky i závazná stanoviska mohou být uplatněny do skončení veřejného ústního jednání. Otázku, ve kterém okamţiku končí ústní jednání, řešil i Krajský soud v Hradci Králové. Ve svém výroku uvedl, ţe: „Ústní jednání, jeţ stavební úřad nařizuje k projednání návrhu na vydání územního rozhodnutí končí aţ okamţikem provedení posledního úkonu v protokolu“46.

42

Srov. DOLEŢAL, J., MAŘEČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al., Nový stavební zákon v teorii a praxi a

předpisy související s poznámkami. Praha : Nakladatelství Linde, 2006, str. 173. 43

K tomu viz podkapitola 5.1.

44

K tomu viz podkapitola 5.3.

45

K tomu viz podkapitola 5.2.

46

Krajský soud v Hradci Králové ze dne 30. 7. 2003 čj. 30 Ca 217/2002-27.

37

Před provedením úkonu (vydání územního rozhodnutí) je ţadatel povinen uhradit správní poplatek. Proběhne-li územní řízení úspěšně, stavební úřad vydá ţadateli územní rozhodnutí. Územním rozhodnutím stavební úřad schvaluje navrţený záměr a stanoví podmínky pro vyuţití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci záměru, zejména pro projektovou přípravu stavby.47 Nutno podotknout, ţe stavební úřad je povinen vyhovět ţadateli o vydání územního rozhodnutí za předpokladu, ţe se během řízení prokáţe naplnění všech zákonem stanovených poţadavků. Není-li záměr ţadatele v souladu s poţadavky uvedenými v § 90 SZ nebo jestliţe by umístěním a realizací záměru mohly být ohroţeny zájmy chráněné stavebním zákonem nebo zvláštními právními předpisy, stavební úřad ţádost o vydání územního rozhodnutí zamítne.48 Obligatorní náleţitostí výrokové části je rozhodnutí o námitkách účastníků řízení. V odůvodnění stavební úřad vyhodnotí připomínky veřejnosti tzn., ţe o nich nevydává rozhodnutí, ale je povinen je důkladně posoudit. Kaţdá námitka pak musí být v odůvodnění rozhodnutí, bez ohledu na to, zda ji stavební úřad shledal odůvodněnou či nikoliv, dostatečně zdůvodněna. Shledá-li stavební úřad připomínku opodstatněnou, měla by být akceptována a v souladu s ní by měla znít i výroková část rozhodnutí. Odůvodnění odmítnutí námitek, které nesplnily některou ze zákonných podmínek, bude rovněţ součástí odůvodnění územního rozhodnutí. Účastníci řízení mohou proti vydanému územnímu rozhodnutí podat odvolání. Po vyčerpání řádných opravných prostředků mohou podat proti rozhodnutí správní ţalobu. Dále mohou podat podnět k provedení přezkumného řízení a také ţádost o obnovu řízení. Okamţikem nabytí právní moci se územní rozhodnutí stává závazné pro ţadatele, všechny účastníky tohoto řízení, dále pro orgány veřejné správy i pro samotné územní samosprávy rozhodující o území.

4.2 Stavební řízení Stavební řízení je právní řízení vedoucí k vydání stavebního povolení. V tomto řízení se řeší jiţ konkrétní technické poţadavky na výstavbu v rámci projektové přípravy. Obecně lze shrnout, ţe účastníci řízení ve stavebním řízení mohou pouze ovlivnit stavebně-technické otázky dané stavby, nikoliv existenci stavby samé – tato otázka je předmětem územního řízení. 47

Srov. § 92/1 SZ

48

§ 92/2 SZ

38

Důvodová zpráva k návrhu současného stavebního zákona uváděla jako jeden z cílů této nové úpravy: „Procesní zjednodušení stavebního řízení a jeho omezení na určení stavebně technických podmínek pro provedení stavby s tím, ţe těţiště posuzování a projednávání navrhovaných staveb bude v územním řízení“49. Stavební povolení se vydává na základě ţádosti stavebníka. Stavební úřad je povinen oznámit účastníkům řízení zahájení stavebního řízení nejméně 10 dnů před konáním ústního jednání. Tato lhůta byla oproti úpravě v předchozím stavebním zákoně prodlouţena o 3 dny (tedy ze 7 na stávajících 10). Oznamovací povinnost úřadu se vztahuje ke všem účastníkům, kteří jsou mu známi, a také k dotčeným orgánům. Zároveň je upozorní na skutečnost, ţe účastníci mohou své námitky uplatnit nejpozději při ústním jednání. Touto informační povinností je alespoň částečně vykompenzována tvrdost následků, které pro účastníky mohou plynout z aplikace této koncentrační zásady. Stavební úřad má tuto upozorňovací povinnost i ve vtahu k příslušným dotčeným orgánům.50 Doručuje-li se účastníkům řízení oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou, stavebníkovi a vlastníkovi stavby, na které má být provedena změna, se oznámení doručuje do vlastních rukou.51 Na začátku řízení má proběhnout ohledání na místě, avšak zákonodárce dodává „je-li to účelné“, z toho vyplývá fakultativnost této fáze řízení. Dále § 112/2 SZ stanoví, ţe od ohledání na místě, popřípadě i od ústního jednání můţe stavební úřad upustit, jsou-li mu dobře známy poměry staveniště a ţádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby a stanovení podmínek k jejímu provádění. Pokud bylo od ústního projednání upuštěno, účastníci mohou podávat námitky ve lhůtě, kterou jim k tomu stavební úřad stanoví. Touto lhůtou jsou samozřejmě vázány i dotčené správní orgány při uplatňování svých závazných stanovisek. O právech a povinnostech účastníků stavebního řízení platí obdobně co bylo v této souvislosti uvedeno u řízení územního. Stavební úřad zajistí vzájemný soulad předloţených závazných stanovisek52 dotčených orgánů a posoudí oprávněnost námitek53 účastníků řízení. Účastníkům řízení pomáhá 49

Sněmovní tisk č. 998/0 [on-line]. 2005 [cit. 20. 2. 2010]. Dostupné z:

50

Domnívám se, ţe tato rovnocenná obezřetnost k dotčeným zájmům účastníků a správních orgánů není

potřebná. Správní orgán je v postavení erudovaného specialisty, který je dobře obeznámen s případnými následky při opomenutí tohoto ustanovení. 51

§ 113/3 SZ

39

v mezích své kompetence řešit jejich případné vzájemné rozpory. Stavební úřad můţe přizvat ke stavebnímu řízení i jiné osoby, zejména projektanta a zhotovitele stavby. Tyto osoby však nejsou účastníky stavebního řízení. Pokud stavební úřad během stavebního řízení nenabyl dojmu, ţe ţádost o vydání stavebního povolení nesplňuje zákonné předpoklady, a ţe musí být v důsledku tohoto zjištění zamítnuta, vydá stavební povolení. Úkolem stavebního povolení je stanovit podmínky pro provádění stavby a popřípadě pro její uţívání, zároveň se v něm rozhodne o námitkách účastníků řízení, byly-li vzneseny. Součástí povolení můţe být stanovení harmonogramu kontrolních prohlídek, zkušebního provozu a nebo podmínění započetí uţívání stavby vydáním kolaudačního souhlasu.54

52

K tomu viz. podkapitola 5.3

53

K tomu viz. podkapitola 5.1

54

Srov. MALÝ, S. Stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním

řádu. Praha : Nakladatelství ASPI, 2007. str. 215.

40

5 Námitky, připomínky a stanoviska Právním prostředkem, kterým mohou zainteresované subjekty, jichţ se územní řízení nějakých způsobem dotýká, vyjádřit svůj postoj k zamýšlenému záměru, jsou námitky, připomínky a závazná stanoviska. Námitky svědčí účastníkům řízení, připomínky jsou určeny veřejnosti a prostřednictvím závazných stanovisek se vyslovují dotčené orgány.

5.1 Námitky Procesním prostředkem obrany, kterým uplatňují jednotliví účastníci územního řízení svá práva a poţadavky, jsou námitky. Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání těchto námitek. K námitkám, které nesplňují uvedené poţadavky, stavební úřad nebude přihlíţet.55 Kaţdý, kdo zvaţuje podání námitky, by měl pečlivě posoudit, zda v ní dostatečně vyjádřil všechny relevantní skutečnosti. Je důleţité se soustředit především na odůvodnění námitky, protoţe bez něj by se jednalo o pouhé vyjádření nesouhlasu. Při vydávání územního povolení má být zejména posuzován dopad zamýšlené realizace záměru na území, kdeţto ve stavebním řízení se má v prvé řadě zohledňovat stránka technická. Z těchto rozdílných cílů obou řízení vyplývá i rozdílný okruh námitek, které mohou účastníci v řízeních uplatňovat. Účastník územního řízení je oprávněn k uplatnění námitek týkajících se umístění záměru, tyto námitky pak nelze uplatnit ve stavebním řízení. Ve stavebním řízení naopak mohou být namítány jen skutečnosti technického rázu. Obec uplatňuje v územním řízení námitky k ochraně zájmů obce a zájmů občanů obce. Takovou námitkou můţe například být omezení funkčnosti veřejného prostranství. Osoba, která je účastníkem řízení podle § 85/2 písm. a), b) a d) SZ, můţe uplatňovat námitky proti projednávanému záměru v rozsahu,v jakém je její právo přímo dotčeno. Osoba, která je účastníkem řízení podle § 85/2 písm. c) SZ, můţe v územním řízení uplatňovat námitky, pokud je projednávaným záměrem dotčen veřejný zájem, jehoţ ochranou se podle zvláštního právního předpisu zabývá.56 Toto pravidlo lze shrnout tak, ţe „každý má pouze své

55

Srov. DOLEŢAL, J., MAŘEČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al., Nový stavební zákon v teorii a praxi

a předpisy související s poznámkami. Praha : Nakladatelství Linde, 2006, str. 176. 56

Srov. § 89/4 SZ

41

námitky“57. Takto nastavené podmínky mají zamezit tomu, aby účastníci v řízení uplatňovali námitky jdoucí nad rámec práv, která se jich věcně dotýkají – v praxi se bude jednat především o občanská sdruţení, která by se snaţila vznést námitky jdoucí nad rámec předmětu své činnosti. Toto omezení se netýká pouze samotného územního řízení, ale bude se vztahovat i na odvolání či případný soudní přezkum. Primárně se bude snaţit stavební úřad docílit toho, aby se účastníci o jednotlivých námitkách mezi sebou dohodli. O námitce, o které nedošlo mezi účastníky řízení k dohodě, stavební úřad rozhodne na základě obecných poţadavků na výstavbu, obecných poţadavků na vyuţití území, závazných stanovisek dotčených orgánů nebo technických norem.58 Tato rozhodovací pravomoc je limitována, a to rozsahem působnosti stavebního úřadu. Do okruhu jeho kompetencí tak budou spadat námitky týkající se např. umístění stavby na pozemku, zastínění pozemku, narušení pohody bydlení atd. Nedošlo-li k dohodě o občanskoprávní námitce, stavební úřad si o ní učiní úsudek a rozhodne ve věci sám.59 Z tohoto však pravidla existují dvě výjimky, první pro případ, kdy by se námitkou zpochybňovala samotná existence vlastnického práva, druhá pro námitky o rozsahu vlastnických práv. V těchto případech není stavební úřad oprávněn se námitkou zabývat. Jedinou moţností tak je územní řízení přerušit a vyzvat účastníky, aby se s danou spornou otázkou obrátili na občanskoprávní soud. Pokud tak neučiní, stavební úřad bude nucen ţádost zamítnout.60 Otvírá se tím prostor pro spekulativní jednání účastníků, kteří mohou uplatněním tohoto druhu námitek aţ několikanásobně oddálit vydání územního rozhodnutí, a to i přes to, ţe je zřejmé, ţe jím dané právo nesvědčí. Je velmi důleţité dbát na to, aby účastník řízení uplatňoval v územním a stavebním řízení jen ty námitky, které jsou pro to které řízení relevantní (za měřítko lze povaţovat účel těchto řízení). Dobře lze tento rozdíl demonstrovat na rozsudku Nejvyššího správního soudu61, ve kterém účastník územního řízení (majitele sousední stavby) uplatnil námitku

57

Srov. KLIKOVÁ, A., HAVLAN, P. et al. Stavební právo - praktická příručka. 3. vyd. Praha : Nakladatelství

Linde, 2009, str. 100. 58

§ 89/5 SZ

59

Zákonodárce, ve snaze zabránit zbytečným průtahům řízení, svěřil stavebním úřadů pravomoc zabývat se

těmito

občanskoprávními

námitkami,

k jejichţ

řešení je jinak

zásadně

oprávněn

soud v reţimu

občanskoprávním. 60

Srov. HEGENBART, M., SAKAŘ, B. et al. Stavební zákon: komentář. Praha : Nakladatelství C.H. Beck,

2008, str. 225. 61

Rozsudek NSS ze dne 2. 3. 2005, čj. 1 As 12/2004-67, Sb. NSS 658/2005.

42

týkající se zatékání dešťové vody. Na základě této námitky byla ţadateli uloţena v rozhodnutí o umístění stavby podmínka, ţe projektová dokumentace ke stavebnímu řízení musí obsahovat i detail zaatikového ţlabu s řešením proti zatékání dešťové vody a tajícího sněhu. Tento účastník se proti tomuto územnímu rozhodnutí odvolal (posléze napadl dané rozhodnutí i soudně) poukazujíc na nedostatečné vyřešení námitky o zatékající vodě. Tato otázka se nakonec dostala v podobě kasační stíţnosti aţ před NSS. Ten potvrdil neoprávněnost námitek směřujících ke stanovení podmínek ke způsobu uţití zaatikového ţlabu v územním řízení o umístění stavby a stanovil, ţe tento druh námitek patří do řízení stavebního, a to s odůvodněním, ţe jde o podrobnost stavebně technického řešení stavby. K posuzování oprávněnosti podaných námitek existuje poměrně bohatá judikatura například Krajský soud v Hradci Králové řešil otázku, zda je relevantní námitka sousedů jako účastníků územního řízení či řízení o odstranění stavby, ve které argumentovali tím, ţe by navrhovaná stavba v budoucnu bránila jejich stavebním záměrům. Krajský soud dospěl k názoru, ţe takovéto námitky má brát stavební úřad v úvahu pouze tehdy, pokud uţ i tito sousedé sami poţádali o povolení jimi zamýšlené stavby. K budoucím eventuálním stavebním úmyslům se nepřihlíţí a sousedé se mohou úspěšně bránit pouze s poukazem na rozpor projednávané stavby s obecně závaznými právními předpisy.62 Vrchní soud v Praze vyslovil nepřípustnost ţalobní námitky proti územnímu rozhodnutí o umístění stavby čerpací stanice odpadních vod,

která spatřovala porušení

zákona v nesrozumitelném údaji o vzdálenosti umísťované stavby od hranice ţalobcova pozemku, netvrdí-li ţalobce jako soused stavebníka současně, ţe tu vůbec existuje nějaký právní předpis, z něhoţ by vyplývala povinnost stavebníka dodrţet odstup umísťované stavby od společné hranice, a ţe je tedy ţalobce na svém právu zkrácen.63 Nejvyšší správní soud zase řešil otázku jak široký okruh námitek mohou uplatňovat občanská sdruţení, jejichţ hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny dle zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Sporná otázka spočívala v tom, zda toto sdruţení můţe v rámci územního řízení uplatnit námitku, která se bezprostředně netýká ochrany přírody a krajiny. NSS rozhodl, ţe občanská sdruţení mohou, vzhledem ke svému specifickému úkolu (ochrana přírody a krajiny) v rámci řízení, namítat pouze skutečnosti vztahující se k jejich činnosti.64

62

Srov. Krajský soud v Hradci Králové ze dne 6. 2. 2001 sp. Zn. 30 CA 206/2000.

63

Srov. Vrchní soud v Praze ze dne 21. 9. 1998, č.j. 6 A 74/96-30.

64

Srov. NSS rozsudek ze dne 19. 2. 2004, č.j. 5A 137/2000-37.

43

Účastník stavebního řízení můţe uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a uţívání staveb nebo poţadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo zaloţené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě.65 Tento výčet námitek je taxativní. Cílem zákonodárce bylo zajistit, aby se okruh otázek řešených ve stavebním řízení soustředil na technické posouzení poţadovaného záměru. Aby nedocházelo k duplicitnímu projednání námitek, zákon stanoví, ţe k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území, se nepřihlíţí.66 Ve stavebním řízení není přípustné přezkoumávat správnost výše uvedených územně plánovacích dokumentů. Obdobně jako v územním řízení je upraven postup stavebního úřadu pro případ, kdy účastníci řízení uplatnili námitky, o nichţ mezi nimi nedošlo k dohodě. Stavební úřad je v těchto případech oprávněn o námitce rozhodnout, nepřesahuje-li ovšem rozsah jeho působnosti. Pří rozhodování je vázán obecnými poţadavky na výstavbu, závaznými stanovisky dotčených orgánů a technickými normami. O občanskoprávních námitkách si stavební úřad učiní úsudek a následně ve věci rozhodne. Rozsah námitek, o kterých si stavební úřad tento úsudek učinit nemůţe, je vymezen zcela shodně jako v případě územního řízení.67 Stavební úřad nemůţe ovlivnit obsah podaných námitek, zabývat se bude ovšem pouze těmi, které splní všechny zákonem poţadované předpoklady. S těmito námitkami je stavební úřad povinen vypořádat se v souladu s § 114/3 SZ. Za specifickou kategorii námitek lze povaţovat námitky vznesené proti poţadavkům dotčených orgánů. V těchto námitkách musí účastník vţdy uvést, jak je těmito poţadavky přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo zaloţené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu. Stavební úřad nebude o těchto námitkách rozhodovat. Pokud by námitka byla vyhodnocena jako oprávněná a na základě toho by mělo dojít ke změně závazného stanoviska, měl by stavební úřad dospět spolu s dotčeným orgánem k dohodě. Jestliţe by se tak nestalo,

65

Srov. § 114/1 SZ

66

§ 114/2 SZ

67

Srov. HENDRYCH, D. et al. Správní právo Obecná část. 7. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2009, str.

317.

44

bylo by nutné přistoupit k postupu podle § 133 a §136 SŘ (v praxi se ale nedá uplatnění tohoto postupu příliš očekávat).

5.2 Připomínky Novým procesním prostředkem ochrany, který byl zaveden spolu s účinností současného SZ, jsou tzv. připomínky. Připomínkami se k navrţenému záměru vyjadřuje v územním řízení výhradně veřejnost. Pokud byly vzneseny, stavební úřad se s nimi musí následně vypořádat v odůvodnění rozhodnutí.68 Ustanovení § 87/3 SZ, které se týká účasti veřejnosti na veřejném ústním jednání, řeší situaci, kdy se tohoto jednání zúčastní více osob z řad veřejnosti a můţe tak dojít ke zmaření účelu veřejného ústního jednání. Tehdy mohou být stavebním úřadem vyzváni, aby si zvolili společného zmocněnce. Pro bliţší podrobnosti odkazuje stavební zákon na ustanovení § 35 SŘ upravující institut společného zmocněnce a společného zástupce.

5.3 Závazná stanoviska Přesto, ţe tento procesní prostředek ochrany práv nenáleţí ţádnému z účastníků, povaţuji za nutné, vzhledem k jeho zcela zásadnímu významu na finální výsledek řízení, věnovat mu pozornost. Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Jeho obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčené orgány.69 Závazná stanoviska jsou pro rozhodování stavebního úřadu nezbytným podkladem.70 Reţim jejich vydání bude podléhat části čtvrté správního řádu. Stavební úřad smí daný záměr v řízení povolit pouze tehdy, pokud všechny dotčené orgány vyslovily souhlas.71 V opačném 68

Srov. KLIKOVÁ, A., HAVLAN, P. et al. Stavební právo - praktická příručka. 3. vyd. Praha : Nakladatelství

Linde, 2009, str. 88. 69

Srov. § 149/1 SŘ

70

Srov. § 50/1 SŘ

71

V kontrastu k tomu stojí stanovisko vzešlé při posuzování vlivů na ţivotní prostředí (dále jen proces EIA). To

je upraveno zákonem č. 100/2001Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Stanovisko EIA je odborným podkladem pro vydání rozhodnutí. Toto stanovisko předkládá oznamovatel jako jeden z podkladů pro navazující územní řízení. U staveb, které podle výše uvedeného zákona podléhají posuzování vlivů, nemůţe stavební úřad rozhodnout dříve, neţ mu bude toto

45

případě je povinen ţádost zamítnout. Proto je v zájmu ţadatele/stavebníka, aby s dotčenými orgány vstoupil v jednání co nejdříve, projevil vstřícný postoj a snahu nalézt spolu s příslušným dotčeným orgánem řešení akceptovatelné pro obě dvě strany. Výsledkem takového jednání pak často bývá vydání kladného závazného stanoviska, avšak podmíněného mnohými poţadavky majícími zajistit patřičnou ochranu při realizaci záměru. Získání souhlasných závazných stanovisek je nutno povaţovat z pozice ţadatele za jednu z nejnáročnějších a nejdůleţitějších fází v územním řízení. V případech, kdy se mu to nepodaří a dotčený orgán vydá negativní stanovisko, má tento postoj přímo fatální následky pro dotyčného ţadatele, který je nucen upustit od realizace záměru v území, a to buď úplně a nebo alespoň v navrhované podobě. Nemá totiţ k dispozici ţádnou jinou moţnost jak toto nesouhlasné stanovisko obejít. Stavební úřad pak vydá záporné rozhodnutí o ţádosti a stavba tak nebude povolena. Je vhodné vyuţít moţnosti, kterou nabízí stavební zákon, a opatřit závazná stanoviska ještě před podáním samotné ţádosti. To platí obzvláště v těch případech, kdy má dojít k rozsáhlým změnám v území. Tímto krokem je zaručeně dosaţeno časové úspory oproti variantě, kdy by se čekalo na okamţik, neţ o jejich vyhotovení poţádá příslušný stavební úřad. Projevem zásady procesní ekonomie v praxi je moţnost ţádat o vydání tzv. koordinovaného závazného stanoviska72. Ţadatel/stavebník tak můţe získat na základě jediného „formuláře“ všechna potřebná závazná stanoviska, respektive nahrazená jedním koordinovaným závazným stanoviskem, od příslušného dotčeného orgánu. Je zcela jen na uváţení stavebního úřadu, jak široce posoudí okruh veřejných zájmů, které mohou být řízením dotčeny. K této otázce Jiří Plos dodává: „Mnohým zdrţením řízení by se dalo předejít, pokud by pracovníci stavebních úřadů vzali toto oprávněně se vší stanovisko předloţeno. Stavební úřad je povinen brát v úvahu jeho obsah – není jím však vázán (narozdíl od závazného stanoviska). V případě, ţe územní rozhodnutí nebude v souladu s obsahem stanoviska EIA, je stavební úřad povinen v odůvodnění pečlivě uvést všechny důvody, které ho k tomuto závěru vedly. 72

Koordinované závazné stanovisko lze charakterizovat jako úkon učiněný dotčeným orgánem příslušným na

základě několika zvláštních zákonů k téţe věci. Nutno podotknout, ţe se nejedná se o ţádnou novou působnost dotčeného orgánu – jde pouze o vyjádření koordinace. Koordinované závazné stanovisko slouţí k provázání všech uplatňovaných poţadavků v dané věci. Ţadatel musí podat ţádost o koordinované závazné stanovisko, pokud by tak neučinil, není příslušný orgán oprávněn k jeho vydání. Ţadatel můţe ţádat buď přímo adresně s určením dotčených zájmů, nebo bez jejich identifikace - tu si pak následně učiní příslušný dotčený orgán sám na základě doloţených podkladů. Pokud nejsou posuzované poţadavky na ochranu dotčených veřejných zájmů v rozporu, výsledkem bude vydání pozitivního koordinovaného stanoviska, v opačném případě bude znít stanovisko negativně.

46

odpovědností a obesílali dotčené orgány státní správy vskutku po zralé úvaze. Mnohdy jsou totiţ tyto orgány vyzývány k vyjádření i v případech, které se jich zcela prokazatelně netýkají“73. Rozhodne-li se ţadatel/stavebník obstarat závazná stanoviska předem, není pro něj příliš náročné vymezit pravděpodobný budoucí okruh dotčených orgánů. Pokud by nakonec byl po podání ţádosti stavebním úřadem počet dotčených orgánů širší, vyţádal by si stavební úřad zbývající závazná stanoviska z vlastního podnětu. Při vydávání závazného stanoviska v územním řízení je v pravomoci orgánu příslušného k jeho vydání pouze vyslovit souhlas (v němţ mohou být případně stanoveny určité podmínky) anebo nesouhlas. Tento orgán však nemůţe suplovat rozhodovací pravomoc stavebního úřadu a autoritativně rozhodovat o návrhu samém, coţ bylo judikováno i rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 3. 2001, čj. 5A 167/99-253.

73

PLOS, J., Nový stavební zákon s komentářem pro praxi. Praha : Nakladatelství Grada Publishing, 2008, str. 80.

47

6 Resumé rad pro účastníky územních a stavebních řízení -

Kaţdý ţadatel nebo stavebník by měl být po celou dobu řízení dostatečně aktivní a dbát na vzájemnou spolupráci se stavebním úřadem. Vhodným krokem je opatřit si všechna potřebná závazná stanoviska ještě před samotným podáním ţádosti o vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení (popř. obstarat si alespoň ta, která lze označit jako „riziková“).

-

Ţadatelům/stavebníkům lze jen doporučit, aby si předem prověřili postoje budoucích účastníků řízení k navrhovanému záměru (alespoň těch, o kterých ţadatel nebo stavebník ví). V případě, ţe jejich reakce na zamýšlený záměr nebude kladná, měli by se pokusit sjednat s nimi dohodu. Stavební úřad sice má v rámci řízení zákonnou povinnost účastníky řízení vyzvat v takovýchto případech k dohodě o sporné námitce, je však samozřejmě mnohem lepší, kdyţ se tyto záleţitostí vyřeší co nejdříve a pokud moţno i mimo řízení. O námitce, která svojí povahou spadá do rozsahu působnosti stavebního úřadu, a o které nedošlo k dohodě mezi účastníky řízení, rozhodne stavební úřad. Pokud mezi účastníky nedošlo k dohodě o námitce občanskoprávní povahy, stavební úřad si o ní učiní úsudek a následně o věci rozhodne (nejedná-li se o námitky týkající se existence práva nebo rozsahu vlastnických práv). Této povinnosti se stavební úřady v mnoha případech odmítají zhostit a dále vyzývají ţadatele nebo stavebníka, aby s účastníky jednal a sám danou situaci vyřešil. Celá věc se tak přesouvá do roviny soukromoprávní, kde je dán prostor k vyvíjení nátlaku ze strany účastníků, kteří takovéto námitky uplatnili.

-

Bude-li se jednat o řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 SŘ), můţe se stavební úřad, za splnění zákonných předpokladů, rozhodnout pro doručování písemností pomocí veřejné vyhlášky. Samozřejmě je v zájmu ţadatele popř. stavebníka, aby byl zvolen právě tento způsob doručování. Tím se se vší pravděpodobností eliminuje počet účastníků řízení, kteří se skutečně o zahájení řízení dozvědí. Proto se bude v těchto případech ţadatel/stavebník mnohdy snaţit, aby celé doručování veřejnou vyhláškou proběhlo „v tichosti“. Můţe tak reálně docílit toho, ţe se značně zúţí počet osob, které se o řízení dozví, a případně pak budou v řízení uplatňovat své námitky. Na druhou stranu zaznamenají-li osoby (potencionální účastníci řízení) indicie, které naznačují, ţe by v jejich okolí mělo dojít k realizaci nějakého záměru, je nutné, aby prokázaly patřičnou bdělost vedoucí k tomu, aby se o započatém řízení včas dozvěděly a nepozbyly tak moţnost hájit své zájmy.

48

Jak pro územní, tak pro stavební řízení platí zásada koncentrace řízení.74 Proto musí

-

být účastníci řízení při formulování námitek patřičně důslední tak, aby v nich vyjádřili všechny výhrady, které k zamýšlenému záměru mají, a patřičně je odůvodnili. Zároveň musí uplatnit tyto své námitky nejpozději ve lhůtě stanovené v § 89/1 a § 112/1 SZ. -

Účastník řízení je při podávání námitek vázán účelem územního a stavebního řízení, tzn. můţe podávat jen takové námitky, které mají relevantní vztah k předmětu řízení. Tím má dojít k zamezení případů, kdy územní a stavební řízení bude co do obsahu projednávaných skutečností téměř totoţné. Toto duplicita územního a stavebního řízení byla jednou z častých výtek vůči předchozímu stavebnímu zákonu z roku 1976.

74

Účelem zakotvení koncentrační zásady v územním a stavebním řízení lze spatřovat ve snaze zákonodárce

stanovit určité limity stavebního řízení, zamezit neustálému generování nových námitek, které by ve svém důsledku mohly zcela zabránit jakékoliv stavební činnosti. Rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007 čj. 1 As 25/200770.

49

7 Úskalí spojená s výkonem státní správy na úseku územního rozhodování a stavebního řádu Správná interpretace norem obsaţených ve stavebním zákoně je procesem velmi náročným. Je to dáno jak subsidiárním pouţitím správního řádu, kdy je nutno při výkladu určité normy nebo institutu pracovat s oběma zákony (stavebním zákonem i správním řádem), tak celou řadou abstraktních pojmů či demonstrativních výčtů, které tento zákon obsahuje. V praxi je poměrně častou záleţitostí, ţe interpretace právních norem jednotlivými stavebními úřady se mnohdy značně liší. Důvodem zajisté nebude svévolný či dokonce zlovolný úmysl stavebního úřadu, spíše se jedná o systémový problém. Stavební úřad je podroben metodickému vedení a pomoci nadřízeného stavebního úřadu, dále mu má být nápomocno i Ministerstvo pro místní rozvoj, které vydává různá stanoviska a metodiky, a v neposlední řadě Ústav územního rozvoje. Ovšem i tak je tato pomoc „zhora“ nedostatečná. V současné době neexistuje ţádná „databáze vydaných rozhodnutí v územním a stavebním řízení“, do které by měli úřednici moţnost nahlédnout, a která by slouţila ke sjednocování rozhodovací činnosti stavebních úřadů. Přitom judikatura jako jednotící prvek v rozhodovací činnosti soudců je brána jako samozřejmost. Vyvstává otázka, zda je vůbec moţné porovnávat rozhodovací činnost soudů s rozhodovací činností správních orgánů resp. stavebních úřadů. Ovšem jak jiţ bylo uvedeno na začátku této práce, je nutné si uvědomit, ţe stavební úřady rozhodují o takových otázkách, které v mnoha případech zcela zásadním způsobem ovlivní ţivot účastníků řízení. Mohou tak rozhodovat i o mnohem významnějších záleţitostech, neţ samotné soudy. Další námitka proti snaze sjednocovat rozhodovací činnost stavebních úřadů můţe znít tak, ţe kaţdé rozhodnutí stavebního úřadu poté, co bylo potvrzeno nadřízeným stavebním úřadem v rámci odvolání, můţe být napadeno ţalobou před správním soudem, kdy tedy o věci bude rozhodovat patřičně erudovaný soudce. Reálná šance ţalobce domoci se faktické nápravy stavu, který byl na základě územního rozhodnutí/stavebního povolení nastolen, je však malá. Podání správní ţaloby zásadně nemá odkladný účinek. Přiznání odkladného účinku má povahu mimořádného charakteru, proto by měl být uplatňován opravdu pouze ve výjimečných případech, kdy by byl ţalobce stiţen nenahraditelnou újmou. Pokud ţalobce nepodá návrh na přiznání odkladného účinku a nebo sice tento návrh podá, ale soud neshledá, ţe byly splněny zákonné podmínky pro uplatnění odkladného účinku, jsou reálnou měrou ohroţena chráněná práva ţalobce. Pokud není o ţalobě rozhodnuto dříve, neţ ţadatel započne s činností povolenou v územním rozhodnutí nebo

50

stavebním povolení, je obtíţné dodatečně „anulovat“ ty počiny, které na základě napadeného rozhodnutí jiţ byly provedeny. S ohledem na zásadu ochrany práv nabytých v dobré víře se tak eliminují šance úspěšného ţalobce, který se domohl zrušení územního rozhodnutí nebo stavebního povolení, na zjednání nápravy. Z vítězství faktického se tak mnohdy stává pouze vítězství formální, coţ zajisté neodpovídá zásadám demokratického a právního státu. V případech, kdy byly soudy ţádány o přiznání odkladného účinku v souvislosti s podanou ţalobou proti územnímu rozhodnutí o umístění stavby, odmítaly tyto ţádosti s odůvodněním, ţe samotné územní rozhodnutí neopravňuje k započetí výstavby tzn. nehrozí nebezpečí nenahraditelné újmy. Tato argumentace je ovšem velmi povrchní. Ţalobce v tomto okamţiku nemá k dispozici ţádný jiný zákonný prostředek jak zabránit vydání stavebního povolení a následné úspěšné realizaci stavby, proti níţ brojí. Osoba ţádající o vydání stavebního povolení má totiţ v ruce platné a pravomocné územní rozhodnutí a nic jí nebrání v tom, aby pokračovala v realizaci svých záměrů. Neţ se celá věc dostane před správní soud čas pokročí a mezi tím dojde k úplné realizaci záměru a jak bylo řečeno výše, s ohledem na to, ţe soudce má zákonnou povinnost brát zřetel na ochranu dobré víry ve věcnou správnost a zákonnost rozhodnutí ostatních účastníků, nelze očekávat, ţe ţalující účastník dostane skutečně „novou šanci“ jak záměr ovlivnit. S ohledem na výše uvedené zastávám názor, ţe by bylo vhodné se pokusit co nejvíce sjednotit rozhodovací praxi stavebních úřadů a dále zajistit lepší proškolování jejich pracovníků tak, aby jejich kvalifikace odpovídala mimořádné důleţitosti otázek, o nichţ rozhodují. Současně by měl být dán ještě větší celospolečenský podnět k tomu, aby bezvadná rozhodnutí byla vydávána jiţ na prvostupňové úrovni.

51

8 Opravné prostředky Správní řízení je zaloţeno na dvojinstančním principu, který zásadně umoţňuje přezkoumat rozhodnutí správních orgánů pomocí opravných prostředků. Opravnými prostředky ve správním řízení se rozumí souhrn procesních institutů, které tvoří právní reţim přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, jimţ se sleduje moţnost zjednání nápravy vydaných rozhodnutí pro případ, ţe jsou stiţeny takovými vadami, pro které je nutné je změnit nebo zrušit.75

8.1 Odvolání účastníků řízení Nesouhlasí-li účastník územního či stavebního řízení s výsledným rozhodnutím stavebního úřadu, má moţnost proti tomuto rozhodnutí podat odvolání, v němţ se bude domáhat jeho změny nebo zrušení. K podání odvolání je oprávněn účastník řízení (popř. jeho zákonný zástupce, opatrovník nebo zmocněnec). Odvolat se nemůţe účastník řízení, který se po oznámení rozhodnutí svého práva na odvolání vzdal. Stejně tak pozbude právo na odvolání ten účastník řízení, který vzal jiţ podané odvolání zpět. Odvolání se podává u toho správního orgánu, který vydal rozhodnutí, proti kterému odvolání směřuje. Tento správní orgán zašle stejnopis odvolání všem účastníkům řízení, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat (jako i těm, kteří se odvolali, byť z jiných důvodů). Zároveň je vyzve, aby se k odvolání ve lhůtě, která nesmí být kratší pěti dnů, vyjádřili. K vyjádřením účastníků řízení, která byla podána po lhůtě, nemusí být přihlíţeno. Včasné a přípustné odvolání má zásadně suspenzivní účinek. Odvolání musí být podáno v zákonné lhůtě. Základní odvolací lhůta činí 15 dnů ode dne, kdy bylo rozhodnutí účastníkovi řízení oznámeno. Za splnění podmínek uvedených v § 87 SŘ je dána správnímu orgánu, který vydal napadené rozhodnutí, moţnost, aby své rozhodnutí sám zrušil nebo změnil. Tento proces je označován jako tzv. autoremedura. Při zjištění rozporu s právními předpisy nebo nesprávnosti rozhodnutí můţe odvolací správní orgán v souladu s § 90/1 SŘ napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit. V ostatních případech odvolací orgán odvolání zamítne a potvrdí napadené rozhodnutí. 75

Srov. SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P., HAVLAN, P., KADEČKA, S: Správní právo procesní. Praha : Eurolex

Bohemia, 2005, str. 188.

52

Odvolací správní orgán nemůţe změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Výjimku z tohoto pravidla tvoří případy, kdy odvolání podal také jiný z účastníků řízení, jehoţ zájmy jsou rozdílné, anebo se napadené rozhodnutí dostalo do rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.76 Proti rozhodnutí odvolacího orgánu se nelze znovu odvolat.

8.2 Obnova řízení Obnova

řízení

je

mimořádným

opravným

prostředkem,

který

směřuje

proti

pravomocnému správnímu rozhodnutí. Obnova řízení má dvě fáze. V prví fázi správní orgán zkoumá, zda byly naplněny podmínky pro obnovu řízení a rozhodne, zda povolí obnovu řízení. Obnova řízení je zahájena na ţádost účastníka, jestliţe vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti, které existovaly jiţ v průběhu původního řízení a které účastník nemohl v tomto řízení uplatnit nebo došlo ke zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, u kterého má dojít k obnově řízení.77 Druhá fáze je samotné řízení ve věci. Moţnost podat ţádost o obnovu řízení je limitována subjektivní a objektivní lhůtou. Subjektivní lhůta tří měsíců začíná běţet ode dne, kdy se účastník řízení dozvěděl o důvodu řízení. Tříletá objektivní lhůta běţí od právní moci rozhodnutí. Pro účastníky je tu ještě jedno velké omezení a to takové, ţe domáhat obnovy se nemůţe ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení.78 V takovém případě správní orgán ţádost o obnovu řízení zamítne. Věcně příslušným k rozhodování o ţalobě bude ten správní orgán, který ve věci rozhodoval v posledním stupni. Pro ochranu práv nabytých v dobré víře se obdobně pouţijí ustanovení o přezkumném řízení.

8.3 Nové rozhodnutí Tento právní institut umoţňuje prolomení zásady „non bis in idem“, a to z důvodů v zákoně taxativně uvedených - § 101 SŘ79. Je důleţité zdůraznit, ţe se nejedná o opravný 76

Srov. § 90/3 SŘ

77

Srov. NOVOTNÝ, V., HORZINKOVÁ, E., Správní právo procesní : (vysokoškolská učebnice). 2. vydání,

Praha : Nakladatelství Leges, 2008. str. 209. 78 79

Srov. § 100/2 SŘ Např. podle § 101 písm. d) SŘ lze nové řízení provést a nové rozhodnutí vydat tehdy, kdy rozhodnutí ve věci

bylo zrušeno jiným orgánem veřejné moci podle zvláštního zákona. Takovým případem je zrušení rozhodnutí správního orgánu v řízení o ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního.

53

prostředek, tzn. není jeho cílem náprava vad, ale nové posouzení věci jiţ pravomocně rozhodnuté. V těchto případech bude tedy provedeno nové řízení a vydáno nové rozhodnutí ve věci samé. Nové řízení lze zahájit na ţádost nebo z moci úřední.80

8.4 Přezkumné řízení Pochybení v rozhodovací činnosti stavebních úřadů mohou být napravena také v rámci tzv. přezkumného řízení. V tomto řízení přezkoumávají správní orgány z moci úřední rozhodnutí81, která jiţ nabyla právní moci, existují-li důvodné pochybnosti o tom, zda je toto rozhodnutí v souladu s právními předpisy. Účastníci řízení, v němţ toto správní rozhodnutí bylo vydáno, mohou dát pouze podnět k provedení přezkumného řízení tzn. nejsou legitimováni k podání návrhu na zahájení řízení, a tedy nemají na provedení přezkumného řízení právní nárok. K provedení přezkumného řízení je zásadně příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jenţ dané rozhodnutí vydal. Správní orgán příslušný k provedení přezkumného řízení zahájí řízení z moci úřední za předpokladu, lze-li mít po předběţném posouzení věci důvodně za to, ţe rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Hrozí-li některému z účastníků váţná újma, můţe správní orgán usnesením pozastavit vykonatelnost nebo jiné právní účinky přezkoumávaného rozhodnutí. Důleţitým ustanovením pro účastníky územních a stavebních řízení je § 94/4 SŘ, který stanoví, ţe v případě, kdy po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, ţe ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí

80

Srov. NOVOTNÝ, V., HORZINKOVÁ, E., Správní právo procesní : (vysokoškolská učebnice). 2. vydání,

Praha : Nakladatelství Leges, 2008, str. 212. 81

Jak bylo uvedeno výše, důleţitým a především závazným podkladem při rozhodovací činnosti stavebních

úřadu jsou tzv. závazná stanoviska dotčených orgánů. V souladu s § 149/5 SŘ správní řád připouští samostatné přezkoumání závazného stanoviska a to i přes to, ţe se nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu § 67/1 SŘ. Tato výjimka je dána právními účinky, kterými toto závazné stanovisko ovlivní celou výrokovou část navazujícího správního rozhodnutí. Dojde-li v přezkumném řízení ke zrušení nebo změně závazného stanoviska, pak v případě kdy bylo rozhodnutí takovýmto závazným stanoviskem podmíněno, jiţ nabylo právní moci, důvodem pro obnovu řízení (srov. § 149/6 SŘ). Srov. VEDRAL, J. Správní řád komentář. Praha : Nakladatelství BOVA POLYGON, 2006, str. 560.

54

v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.82 Pokud správní orgán nepostupuje podle § 94/4 SŘ, uplatní se subsidiární pravidlo obsaţené v následujícím odstavci tohoto ustanovení, které ukládá správnímu orgánu povinnost při rozhodování v přezkumném řízení vţdy šetřit práv nabytých v dobré víře. Řízení lze zahájit ve dvouměsíční subjektivní a jednoroční objektivní lhůtě. Vedle toho existuje ještě 15 měsíční lhůta, ve které musí být vydáno rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni. Lhůta počíná běţet ode dne nabytí právní moci rozhodnutí ve věci. Jedná se o lhůtu prekluzivní, kterou není moţné ţádným způsobem prodlouţit. Zjistí-li správní orgán po zahájení přezkumného řízení, ţe nedošlo k porušení právního předpisu, usnesením řízení zastaví. Rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, správní orgán zruší, změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně.

82

Jedná se o případ, kdy se zákonodárce rozhodl upřednostnit ochranu práv subjektivních před právy

objektivními. Můţe se tak snadno stát, ţe ačkoliv územní rozhodnutí či stavební povolení bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, dojde k zastavení přezkumného řízení v němţ je toto rozhodnutí přezkoumáváno. To je dáno tím, ţe u těchto typů řízení dojde k naplnění poţadavků pro uplatnění tohoto ustanovení velmi snadno. Tak například investor, který započne na základě pravomocného rozhodnutí o změně vyuţití území s úpravou pozemků pro zřízení golfového hřiště (kdy je tato úprava podmíněna vynaloţením nemalých finančních částek) by utrpěl při zrušení nebo změně rozhodnutí újmu takového rozsahu, která by byla schopna naplnit předpoklad zjevného nepoměru vůči újmě, která vznikla účastníkovi územního řízení, který je účastníkem na základě vlastnického práva k sousednímu pozemku. Samozřejmě vţdy záleţí na úvaze správního orgánu jak danou situaci vyhodnotí a zda opravdu nazná, ţe by došlo ke způsobení takové újmy, kterou lze označit jako újmu ve zjevném nepoměru.

55

9 Soudní přezkum Právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí v těch případech, kdy se osoba cítí být na svých právech zkrácena rozhodnutím orgánu veřejné správy, zakotvuje v čl. 36/2 samotná Listina základních práv a svobod. Kaţdý, kdo se cítí být zkrácen ve svých právech zásahem státní moci, má moţnost domoci se nápravy před nezávislým soudním orgánem. Účastník územního a stavebního řízení se můţe domáhat svých práv ve správním soudnictví podáním těchto typů ţalob: 

Ţalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (viz. kapitola 10 O právních prostředcích ochrany při prodlení),



Ţalobou proti rozhodnutí správního orgánu (blíţe o ní bude pojednáno v následující části práce).

9.1 Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu Ţaloba proti rozhodnutí správního orgánu je bezpochyby nejčastějším typem ţaloby podle SŘS. Podání ţaloby ve správním soudnictví přichází v úvahu aţ poté, co byly vyčerpány všechny řádné opravné prostředky. Řízení před správním soudem je pouze jednoinstanční. O tomto typu ţalob rozhodují specializované senáty krajských soudů. Soud poskytuje ochranu proti rozhodnutím nezákonným a nicotným. Za nezákonné lze povaţovat podle § 78/1 SŘS i takové rozhodnutí, ve kterém správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uváţení.83 (Moţnost přezkoumat rozhodnutí z tohoto důvodu je velmi významnou skutečností pro všechny účastníky územních a stavebních řízení, tzn. potenciálních ţalobců, a to proto, ţe stavební úřad během řízení a při rozhodovací činnosti vyuţívá správního uváţení velmi často). K podání ţaloby je legitimován ten, kdo tvrdí, ţe byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímţ 83

„….správní orgán je oprávněn a povinen zejména při udělování oprávnění a ukládání povinností postupovat

podle vlastního uváţení, jestliţe a nakolik mu zákon poskytuje oprávnění rozhodnout za určitého skutkového stavu různým způsobem (vzhledem k účelnosti řešení v daném případě). Takové „úvahové“ rozhodnutí není ze soudního přezkumu vůbec vyloučeno, soud však nezkoumá, zda z mnoţiny přípustných řešení bylo přijato právě to „nejúčelnější“, nýbrţ jen, zda správní orgán nepřekročil meze správního uváţení stanovené zákonem“. HENDRYCH, D. et al., Správní právo Obecná část. 7. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2009, Str. 566.

56

se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.84 Těmito právy jsou míněna práva subjektivní povahy (bez ohledu na to, zda se jedná o práva hmotná či procesní). Tím ovšem okruh osob, které jsou oprávněny k podání ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nekončí. Toto právo svědčí i účastníkům řízení před správním orgánem, kteří nejsou k ţalobě legitimováni podle výše uvedeného pravidla, tvrdí-li, ţe postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým způsobem, ţe to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.85 Tyto osoby budou legitimovány k podání ţaloby z důvodu tvrzeného zkrácení svých procesních práv, které muselo být natolik intenzivní, aby mohlo mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. (Otvírá se tím především prostor pro občanská sdruţení, která byla účastníky řízení, aby se pokusila zvrátit rozhodnutí stavebního úřadu prostřednictvím správního soudu). To, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat ryze materiálně.86 Takto legitimovaní účastníci se mohou u soudu domáhat, aby napadené rozhodnutí zrušil nebo vyslovil jeho nicotnost. (Zvláštní ţalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu upravuje § 66 SŘS). Ţaloba bude směřovat proti správnímu orgánu, který rozhodl v posledním stupni, nebo proti správnímu orgánu, na který jeho působnost přešla. Ţalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo ţalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.87 Soud přezkoumá pouze výslovně napadené výroky rozhodnutí, a to jen v mezích ţalobních bodů (toto pravidlo neplatí, byla-li soudem zjištěna nicotnost rozhodnutí, pak je ji povinen vyslovit i bez návrhu tzn. z úřední povinnosti). Podání ţaloby pouze z důvodu tvrzené nicotnosti napadeného rozhodnutí je však podmíněno tím, ţe ţalobce jako účastník vznesl tuto námitku jiţ ve správním řízení.88 Nebyla-li ţaloba odmítnuta a řízení nebylo zastaveno, rozhodne soud rozsudkem ve věci samé89. Soud můţe o věci rozhodnout bez nařízení jednání. Pokud nejsou pro tento postup splněny podmínky, předseda senátu nařídí jednání. 84

Srov. § 65/1 SŘS

85

Srov. § 65/2 SŘS

86

Srov. VOPÁLKA, V., MIKULE, V., ŠIMŮNKOVÁ, V., Soudní řád správní: komentář. Praha : C.H.Beck,

2004, str. 148. 87

§ 72/1 SŘS

88

Srov. § 68 písm. c) SŘS

89

Soud není povolán k tomu, aby ve správním soudnictví při posuzování zákonnosti stavebního povolení rozhodoval

např. o tom, ţe navrţená stavba bude mít jiný charakter nebo bude umístěna v jiné lokalitě. Zda řešení stavby navrţené

57

Soud můţe napadené rozhodnutí zrušit a vyslovit, ţe se věc vrací ţalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení, vyslovit nicotnost rozhodnutí popřípadě ţalobu zamítnout. Proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu je moţné podat kasační stíţnost k Nejvyššímu správnímu soudu (ovšem pouze za splnění taxativních podmínek uvedených v § 103 SŘS) a návrh na povolení obnovy řízení podle § 111 SŘS a to ve výjimečných případech poté, co vyjdou najevo nové důkazy a skutečnosti.

9.2 Kasační stížnost Kasační stíţnost je mimořádným opravným prostředkem ve správním soudnictví, který směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímţ se stěţovatel (účastník původního řízení nebo osoba zúčastněná na řízení) domáhá jeho zrušení. Kasační stíţnost můţe být podána jen z důvodů uvedených v § 103 SŘS. Účastníkem řízení bude stěţovatel a všichni ti, co byli účastníky původního řízení. Kasační stíţnost musí být stěţovatelem podána do dvou týdnů po doručení rozhodnutí popř. opravného usnesení. O stíţnosti rozhoduje NSS.90 Pokud soud shledá stíţnost jako důvodnou, pak rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení. NSS rozhodnutí krajského soudu zruší a současně rozhodne o zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, jestliţe existovaly důvody k takovému postupu jiţ během řízení před krajským soudem, který tak sám neučinil, ač k tomu byl povinný. Zruší-li NSS rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu

ţalobcem je lepší (aniţ by původní řešení zkrátilo ţalobce na jeho individuálních právech) neţ řešení, které svým rozhodnutím určil ţalovaný. Je tomu tak proto, ţe soud je ve správním soudnictví tím, kdo dohlíţí na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí, a nikoliv tím, kdo by vlastním rozhodnutím, tj. např. vydáním jiného stavebního povolení, narušil dělbu moci mezi mocí výkonnou (správní) a mocí soudní, neboť by se tím ve státě vytvářela jiná „druhá – soudní“ správa. Pokud by soud uvedeným způsobem změnil stavební povolení (územní rozhodnutí), nutil by stavebníka, aby postavil jinou stavbu, neţ jakou zamýšlí (na kterou by event. neměl ani dostatek finančních prostředků), která však by byla zřejmě přijatelnější pro ţalobce. Tímto postupem by soud popřel zásadu, ţe řízení o povolení stavby (stavební řízení) je řízením návrhovým, ve kterém jak správní orgány, tak i soud musí posuzovat stavbu, kterou chce stavebník postavit, a ne rozhodovat o zcela jiné stavbě, jejíţ výstavbu stavebník v úmyslu nemá. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 4. 2000, čj. 5A 98/98-109. 90

Srov. VOPÁLKA, V., MIKULE, V., ŠIMŮNKOVÁ, V., Soudní řád správní: komentář. Praha : C.H.Beck, 2004,

str. 264.

58

řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110/3 SŘS). Není-li kasační stíţnost důvodná, soud ji rozsudkem zamítne.

9.3 Obnova řízení Návrh na obnovu řízení je mimořádným opravným prostředkem, který se pouţívá v případech, kdy vyšly najevo nedostatky ve skutkovém zjištění poté, co rozhodnutí nabylo právní moci. Jelikoţ zákon připouští jen velmi úzký okruh rozsudků proti kterým je návrh na obnovu řízení přípustný91, nebude pro účastníky územních a stavebních řízení relevantní.

91

Srov. § 114 SŘS

59

10 Právní prostředky ochrany při prodlení Jak bylo jiţ zmíněno v souvislosti se zásadou rychlosti, stavební úřad je povinen vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, pouţije se ke zjednání nápravy ustanovení § 80 SŘ. Nadřízený správní orgán má povinnost učinit opatření proti nečinnosti podřízeného správního orgánu v případech, kdy tento podřízený orgán nevydá rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě. Tato povinnost nadřízenému správnímu orgánu vzniká v okamţiku, jakmile se o prodlení dozví. Nadřízený správní orgán můţe učinit preventivní opatření proti nečinnosti také tehdy, kdy je z okolností zjevné, ţe věcně a místně příslušný správní orgán nedodrţí lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o ţádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně prokračovat.92 Po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí můţe být ochrana před nečinností poskytnuta na základě ţádosti účastníka řízení. Nadřízený správní orgán můţe přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, sám převzal věc a ve věci rozhodl, pověřil k vedení řízení jiný správní orgán, nebo přiměřeně prodlouţil zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí.93 Správní řád však není jediným předpisem nabízejícím právní prostředky obrany před nečinností. Soudní řád správní94 legitimuje k podání ţaloby toho, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu k tomu, aby se ţalobou domáhal uloţení povinnosti vůči správnímu orgánu k vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Ţalovaným subjektem bude správní orgán, který je povinen vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Při rozhodování soudu je určující skutkový stav, který existoval ke dni jeho rozhodnutí. Soud ve svém rozsudku uloţí správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení popřípadě ţalobu zamítne, zjistí-li, ţe je nedůvodná. Shledá-li soud ţalobu oprávněnou, rozsudkem uloţí správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Tento druh ţaloby byl do správního soudnictví zaveden aţ spolu s nabytím účinnosti nového SŘS. Potencionální ţalobce je oprávněn k podání ţaloby pouze za podmínky, ţe 92

Srov. § 80/3 SŘ

93

Srov. § 80/1 SŘ

94

Ochrany proti nečinnosti se lze domáhat také před Ústavním soudem na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.

60

vyčerpal všechny procesní prostředky k odstranění nečinnosti, které jsou mu v rámci daného řízení poskytnuty. Tato ţaloba má být pouţívána jako „ultima ratio“ tam, kde všechny jiné prostředky uplatňování práva na projednání věci v přiměřené lhůtě selhaly. S ohledem na to, ţe průměrná délka řízení před správním soudem je jeden aţ dva roky (do vydání meritorního rozhodnutí v prvním stupni), lze mnohdy spíše mluvit o morálním zadostiučinění neţ o účinném prostředku obrany.

61

11 Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci Osoba, které byla způsobena při výkonu státní správy škoda v souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, má právo ţádat, za podmínek zákonem stanovených, náhradu škody. Odpovědným subjektem bude stát, který se této odpovědnosti nemůţe zprostit. Právní úprava je obsaţena v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon kromě odpovědnosti státu upravuje také odpovědnost územních samosprávních celků v přenesené působnosti. Podle formy odpovědnosti státu § 5 OdpŠk rozlišuje odpovědnost za škodu, která byla způsobena: -

rozhodnutím, jeţ bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním,

-

nesprávným úředním postupem.

Bliţší podmínky pro přiznání nároku náhrady škody způsobené nezákonností pravomocného rozhodnutí upravuje § 8 OdŠk. Toto ustanovení přiznává právo uplatnit nárok na náhradu škody pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Podmínka pravomocného rozhodnutí je pochopitelná, protoţe okamţikem nabytí právní moci se rozhodnutí stává vykonatelným, a tím pádem hrozí reálné nebezpečí vzniku škody.95 Náhrada škody od státu za nezákonné rozhodnutí má být aţ nejzazším moţným řešením, proto se má poškozený domáhat svých práv nejen řádnými opravnými prostředky, ale je povinen podat i opravné prostředky mimořádné (s výjimkou návrhu na obnovu řízení) včetně uplatnění ostatních procesních prostředků k ochraně práva. Výjimku z tohoto pravidla lze učinit pouze v mimořádných případech tj. slovy zákonodárce „v případech zvláštního zřetele hodných“, kdy by nepřiznání této výjimky pro poškozeného znamenalo přílišnou tvrdost. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, na jehoţ základně škoda vznikla. Toto právo má i ten, s nímţ nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. 95

VOJTEK, P., Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář. 2. vyd. Praha : Nakladatelství

C.H.Beck, 2007, str. 63.

62

Stát je odpovědný za škodu, která byla způsobena nesprávným úředním postupem. Za nesprávný úřední postup se také povaţuje porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Není-li zákonem pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí stanovena ţádná lhůta, je rovněţ povaţováno za nesprávný úřední postup porušení povinnosti učinit poţadovaný úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.96 Pojem nesprávný úřední postup není v zákoně blíţe definován. Proto je třeba tento pojem vykládat s pomocí právní teorie a rozhodovací praxe soudů.97 Právo na náhradu škody má ten, jemuţ byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda. To znamená, ţe zákon nevyţaduje, aby poškozený byl účastníkem řízení, nýbrţ rozhodující bude skutečnost, zda dotyčnému škoda vznikla. Vznik této škody musí samozřejmě být v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem. Vymezení úřadů, které budou příslušné k vedení jednotlivých sporů o náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, upravuje § 6 OdpŠk (s ohledem na sledovanou materii bude relevantní především písm. b) druhého odstavce tohoto ustanovení). Nárok na náhradu škody se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o vzniku škody a o tom, kdo je za ni zodpovědný. Výše náhrady za způsobenou škodu bude vymezena podle OZ, a to na základě § 26 OdpŠk, který stanovuje subsidiární pouţití občanského zákoníku v případech, kdy zákon o odpovědnosti státu neobsahuje úpravu zvláštní, a za pomoci dalších ustanovení obsaţených v hlavě třetí zákona o odpovědnosti státu (určení ušlého zisku, náklady řízení atd.) jako zákona speciálního ve vztahu k OZ. 96

Srov. § 13/1 OdpŠk

97

K tomu příklady z judikatury:

- Okolnost, ţe stavební úřad po chybném posouzení charakteru přístupové komunikace dospěl k závěru, ţe vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení nebrání nemoţnost přístupu stavebníků k jejich pozemkům, není nesprávností úředního postupu, nýbrţ nesprávností samotného rozhodnutí spočívající v chybném zjištění či posouzení předpokladů pro rozhodnutí v územním a stavebním řízení. Rozsudek NS ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000. - Postup stavebního úřadu, který pro účely vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení povaţoval z bezpečnostního hlediska vzdálenost stavby od nebezpečného objektu za vyhovující, zatímco vydání kolaudačního rozhodnutí při objektivně nezměněných poměrech v místě stavby podmiňoval splněním bezpečnostních podmínek, je nesprávným úředním postupem. Rozsudek NS ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002.

63

12 Závěr Územní i stavební řízení patří mezi jedny z nejnáročnějších řízení s nimiţ se ve správním právu můţeme setkat. Tato „náročnost“ se odráţí i na poţadavcích, které jsou na účastníky řízení kladeny. V mnoha případech se stane účastníkem osoba, která po celý svůj ţivot nepřišla do přímého kontaktu se stavebním právem. Nyní je v pozici účastníka a chce-li úspěšně hájit v řízení svá práva, bude se muset rychle seznámit alespoň se základními pravidly, na nichţ je celé řízení vystavěno. Dostává-li se do problémů se správným výkladem právních norem stavební úřad, „a maiori ad minus“ to bude platit pro účastníky řízení. V mnoha případech tak účastník řízení v důsledku své nevědomosti nevyuţije všech svých procesních práv, které mu zákon poskytuje, a dále hrozí riziko, ţe nebude ani schopen objektivně posoudit, zda se stavební úřad během řízení nedopustil jednání „contra legem“ a jestli má tedy vůbec smysl vyuţívat proti rozhodnutí stavebního úřadu opravných prostředků. Cílem této práce bylo poukázat na úskalí ve všech moţných podobách, se kterými se tito účastníci územního a stavebního řízení mohou setkat. V úvodu bylo definováno subsidiární postavení správního řádu vůči stavebnímu zákonu a nastíněny zásady správního řízení (a to ve vztahu k řízení územnímu a stavebnímu). Dále byly vymezeny subjekty územního a stavebního řízení. Těmito subjekty je jednak stavební úřad (správní orgán vedoucí řízení) a dále účastníci územního a stavebního řízení. Stěţejní část práce se zaměřila na samotné účastníky územního a stavebního řízení. Jednotlivé skupiny účastníků byly podrobně analyzovány. Práce se zabývala i případy, kdy vyvstanou pochybnosti o postavení účastníka řízení. Byly zmíněny i praktické problémy, které jsou s účastí v řízení spojeny. Byla popsána podstata územního a stavebního řízení s důrazem na postavení účastníků v nich, základní zásady vedení těchto řízení a cíle, k nimţ mají směřovat. Zásadní vliv na výsledek celého řízení mají především závazná stanoviska dotčených orgánů, ale také námitky účastníků řízení a v územním řízení připomínky veřejnosti - o nich bylo v práci taktéţ pojednáno. Následně byly uvedeny obecné rady určené těmto účastníkům řízení a bylo poukázáno i na jednotlivá úskalí spojená s výkonem státní správy na úseku územního rozhodování a stavebního řádu. Závěr práce byl zaměřen na jednotlivé opravné prostředky ve správním řízení. Dále byla rozebrána moţnost přezkumu správního rozhodnutí v rámci správního soudnictví.

64

Pozornost byla věnována i tématu ochrany před nečinností a odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci. V práci se pojednávalo i o moţných legislativních změnách „de lege ferenda“.

65

13 Resumé This diploma thesis is focused on the procedures of parties in connection to land management, building supervision and the issues that these parties may face. The introduction describes subsidiary use of Administration rule and the principles of administrative proceedings related to land management and building supervision. They constitute rules for interpretation and application of rules governing the proceedings by authorities, including administration of land management and building supervision. The next part of this publication focuses on the parties of procedures connected to land management and building supervision. They are administrative body that conducts the procedure (in this case it is the building administration), the parties to the procedure and related administrative bodies. Description of those parties is subject to the following chapter. Particular parties are described in detail with focus to problems that may occur. It is quite frequent that there is a question whether a person is entitled to be a party to the procedure. That is why this publication deals with this issue in its part called „Doubtful stand of a party“. Then the publication addresses the conditions of procedural capacity and their procuration. The next chapter contains description of procedures connected to land management and building supervision. It describes the basic goals and principles underlying those procedures. Area management and building supervision procedures are very difficult, because the building administration has to consider a wide range of circumstances. The legal instrument, through which subjects interested in the case may express their attitude towards the proposed concept are objections (of parties), prompts (of the public) and binding opinions (of related administrative bodies). In case of building supervision, can prove to the building administration that he or she has fulfilled all legal requirements, the procedure finishes successfully and the authorities can issue a decision or a permit. General advice for participants is summed up in a separate chapter. The ending of the publication focuses on particular remedies available to all parties involved. The administrative proceedings are based on a two-stage principle, which is accompanied by a review through an administrative court. The Administrative rule lists as regular remedies – appeal, solution and protest (which is not applicable to this very matter)

66

and irregular remedies which are reconstruction and others (review, new decision, restitutio in integrum). The following part, dealing with review by the administrative court, is focusing on the possibility to ask protection of rights by a court. Owing to the fact that only a few decisions are possible to reconstruct, this remedy will not be available to parties of area management and building supervision procedures. One of the legal safeguards in public law is also the protection against inactivity. It is the right of everyone to have their issue dealt with without unnecessary delays. This right is to be safeguarded by the instrument of protection against inactivity. If the party has suffered damages caused by public authority and its illegal act or other unlawful activity, he or she is entitled for remuneration by the state. During the whole diploma thesis is an overall evaluation “de lege ferenda” of the rules governing standings in both types of proceedings, contemplation on the most problematic situations which arise before the parties, and offering certain organizational and legislative changes.

67

14 Literatura: Knižní prameny: 1) VEDRAL, J. Správní řád komentář. Praha : Nakladatelství BOVA POLYGON, 2006 2) LAVICKÝ, P., SOUČKOVÁ, M., ŠIŠKEOVÁ, S., Soudní řád správní s judikaturou a souvisejícími předpisy. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2005 3) DOLEŢAL, J., MAŘEČEK, J., VOBOŘIL, O., Stavební zákon v teorii a praxi : úplné znění zákona s komentářem, souvisící a prováděcí předpisy. Praha : Nakladatelství Linde, 2000 4) DOLEŢAL, J., MAŘEČEK, J., SEDLÁČKOVÁ, V. et al., Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha : Nakladatelství Linde, 2006 5) HEGENBART, M., SAKAŘ, B. et al., Stavební zákon: komentář. Praha : Nakladatelství C.H. Beck, 2008 6) HRABCOVÁ, D., Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci : Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. Brno: Nakladatelství : Masarykova univerzita, 2006 7) JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D., Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2009 8) MAZANC, M., KŘENOVÁ, J. Přehled judikatury z oblasti stavebního práva. Praha : Nakladatelství ASPI, 2008 9) ŠROMOVÁ, E., Správní řízení od A do Z : k 1.5.2007. Praha : Nakladatelství ANAG, 2007 10) NOVOTNÝ, V., HORZINKOVÁ, E., Správní právo procesní : (vysokoškolská učebnice). 2. vydání, Praha : Nakladatelství Leges, 2008 11) PLOS, J., Nový stavební zákon s komentářem pro praxi. Praha : Nakladatelství Grada Publishing, 2008 12) VOPÁLKA, V., MIKULE, V., ŠIMŮNKOVÁ, V., Soudní řád správní: komentář. Praha : C.H.Beck, 2004 13) GERLOCH, A., Teorie práva. 3. rozšířené vyd. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň, 2004 14) KOLMAN, P., Vybrané kapitoly ze správního řízení. Ostrava : Nakladatelství Key Publishing,, 2008

68

15) MAREK, K., PRŮCHA, P., Nové stavební právo Brno : Nakladatelství Masarykova univerzita, 2007 16) HENDRYCH, D. et al. Správní právo Obecná část. 7. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2009 17) MALÝ, S. Stavební zákon s komentářem: Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu. Praha : Nakladatelství ASPI, 2007 18) KOLESÁR, J., Československé pozemkové právo. Praha : Nakladatelství Panorama, 1987 19) DOLEŢAL, J., LANČ, J. Příručka stavebního práva. Praha : Nakladatelství POLYGON, 1998 20) EBEL, M., Dějiny českého stavebního práva. Praha : Nakladatelství ARCH, 2006 21) HRABÁK, J., NAHODIL, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy, výkladovými poznámkami a vybranou judikaturo. 2. vyd. Praha : Nakladatelství ASPI, 2006 22) MAREK, M., PRŮCHA, P. České stavební právo v evropském kontextu. Brno : Nakladatelství Masarykova univerzita, 2009 23) PRŮCHA, P., POMAHAČ, R., Lexikon správního práva. Praha : Nakladatelství Sagit, 2002 24) POUROVÁ, I., Nové stavební právo. Praha : Nakladatelství ČVUT, 2008 25) POŠVÁŘ, J., K dějinám městského stavebního práva v Čechách a na Moravě do počátku 19. století. Praha : nakladatel neznámý, 1956 26) KLIKOVÁ, A., HAVLAN, P. et al. Stavební právo - praktická příručka. 3. vyd. Praha : Nakladatelství Linde, 2009 27) VOJTEK, P., Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář 2. vyd. Praha : Nakladatelství C.H.Beck, 2007 28) SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P., HAVLAN, P., KADEČKA, S: Správní právo procesní. Praha : Eurolex Bohemia, 2005 29) ŠTEFANOVIČ, M., PRÁVNE Aspekty stavebných pozemkov. Bratislava : Nakladatelství Alfa, 1988 30) DUDOVÁ, J., Pozemkové právo. Ostrava : Nakladatelství KEY Publishing, 2007

Právní předpisy: 1)

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů

2)

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

69

3)

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

4)

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

5)

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

6)

Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů

7)

Zákon č. 254/2001 Sb., zákon o vodách, ve znění pozdějších předpisů

8)

Zákon 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

9)

Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

10) Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů 11) Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahu k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony, ve znění pozdějších předpisů

Internetové zdroje: 1) www.uur.cz 2) www.ochrance.cz 3) www.nssoud.cz 4) www.mmr.cz 5) www.ct24.cz 6) www.beck-online.cz 7) www.psp.cz

70