PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY A SPRÁVNÍHO PRÁVA

RIGORÓZNÍ PRÁCE

Regulace pozemní dopravy místní samosprávou

Mgr. David Hejč

2013/2014

Děkuji Blance za nesmírnou trpělivost a milující zázemí, kterými mi dodává sil do všeho psaní.

Prohlašuji, ţe jsem rigorózní práci na téma "Regulace pozemní dopravy místní samosprávou" zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

_________________ David Hejč

Obsah

1

ÚVOD ............................................................................................................................................ 7 1.1 1.2 1.3 1.4

2

POZEMNÍ DOPRAVA A JEJÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA ........................................................... 16 2.1 2.2 2.3

3

PŘEDMĚT PRÁCE ..................................................................................................................... 7 PŘEDMĚT PRÁCE V DOSAVADNÍ ODBORNÉ LITERATUŘE A JEHO AKTUÁLNOST ............... 10 CÍLE PRÁCE ........................................................................................................................... 12 ČLENĚNÍ PRÁCE .................................................................................................................... 14

POJEM, VÝZNAM A DOPADY POZEMNÍ DOPRAVY ............................................................... 16 POZEMNÍ KOMUNIKACE A OSTATNÍ CESTY ......................................................................... 18 VEŘEJNÁ SPRÁVA LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY ............................................. 23

VRCHNOSTENSKÁ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY .......................... 28 3.1 ČLENĚNÍ VRCHNOSTENSKÉ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY ............................. 34 3.2 PŘENESENÁ PŮSOBNOST ...................................................................................................... 36 3.2.1 Nařízení obce o lokální regulaci pozemní dopravy ........................................................ 38 3.2.2 Opatření obecné povahy o lokální regulaci pozemní dopravy ....................................... 47 3.2.3 Individuální správní akt o lokální regulaci pozemní dopravy ....................................... 72 3.2.4 Materiální povaha správních aktů lokální regulace pozemní dopravy .......................... 93 3.2.5 Vztah mezi prvotním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy a následným rozhodnutím o místní úpravě provozu ....................................................... 95 3.3 SAMOSTATNÁ PŮSOBNOST................................................................................................. 105 3.3.1 Obecně závazné vyhlášky o lokální regulaci pozemní dopravy ................................... 109

4

NEVRCHNOSTENSKÁ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY .................. 137 4.1

OBEC JAKO VLASTNÍK (POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ A OSTATNÍCH CEST) SE ZVLÁŠTNÍM POSLÁNÍM ........................................................................................................................... 138 4.2 LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY OBCEMI JAKO VLASTNÍKY JEDNOTLIVÝCH DRUHŮ POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ A OSTATNÍCH CEST ................................................... 141 4.2.1 Místní komunikace ...................................................................................................... 141 4.2.2 Účelové komunikace veřejně přístupné ....................................................................... 144 4.2.3 Účelové komunikace neveřejně přístupné.................................................................... 145 4.2.4 Ostatní cesty ............................................................................................................... 147 4.3 PRÁVNÍ MEZE VÝKONU VLASTNICKÉHO PRÁVA OBCÍ PŘI LOKÁLNÍ REGULACI POZEMNÍ DOPRAVY NA POZEMNÍCH KOMUNIKACÍCH A OSTATNÍCH CESTÁCH ............ 149 5

SPECIFIKA PROSTŘEDKŮ OCHRANY SUBJEKTIVNÍCH PRÁV OSOB DOTČENÝCH LOKÁLNÍ REGULACÍ POZEMNÍ DOPRAVY ..................................... 154 5.1

SPECIFIKA OCHRANY SUBJEKTIVNÍCH PRÁV PŘED VRCHNOSTENSKOU LOKÁLNÍ REGULACÍ POZEMNÍ DOPRAVY .......................................................................................... 155 5.1.1 Specifika ochrany v rámci veřejné správy ................................................................... 156 5

5.1.2 Specifika soudní ochrany ............................................................................................. 162 5.2 SPECIFIKA OCHRANY SUBJEKTIVNÍCH PRÁV PŘED NEVRCHNOSTENSKOU LOKÁLNÍ REGULACÍ POZEMNÍ DOPRAVY .......................................................................................... 176 5.2.1 Specifika ochrany v rámci veřejné správy ................................................................... 177 5.2.2 Specifika soudní ochrany ............................................................................................. 178 6

ZÁVĚR ....................................................................................................................................... 183 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8

VRCHNOSTENSKÁ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY A FORMA OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY ................................................................................................................ 183 VRCHNOSTENSKÁ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY A SAMOSTATNÁ PŮSOBNOST OBCE ............................................................................................................... 186 NÁROČNOST ROZHODOVÁNÍ A NEDOSTATKY ORGANIZACE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY ......................................................................... 187 PROSTOR PRO LOKÁLNÍ REGULACI POZEMNÍ DOPRAVY V RÁMCI NEVRCHNOSTENSKÉ ČINNOSTI ............................................................................................................................. 188 OCHRANA VEŘEJNÝCH SUBJEKTIVNÍCH PRÁV PŘED LOKÁLNÍ REGULACÍ POZEMNÍ DOPRAVY A FORMA OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY ............................................................. 189 ÚROVEŇ OCHRANY SUBJEKTIVNÍCH PRÁV PŘED NEVRCHNOSTENSKOU LOKÁLNÍ REGULACÍ POZEMNÍ DOPRAVY V POROVNÁNÍ S VRCHNOSTENSKOU .............................. 192 INSPIRACE PRÁVNÍ ÚPRAVOU LOKÁLNÍ REGULACE POZEMNÍ DOPRAVY VE VELKÉ BRITÁNII .............................................................................................................................. 193 ZÁVĚREČNÉ SHRNUTÍ ........................................................................................................ 195

7

RESUMÉ.................................................................................................................................... 196

8

SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ ................................................................................... 198 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7

MONOGRAFIE OBECNÉ ....................................................................................................... 198 MONOGRAFIE ZVLÁŠTNÍ – DOPRAVNÍ .............................................................................. 200 ČASOPISECKÁ LITERATURA ............................................................................................... 201 SBORNÍKY Z KONFERENCÍ .................................................................................................. 202 OSTATNÍ PRAMENY ............................................................................................................ 203 PRÁVNÍ PŘEDPISY ............................................................................................................... 204 JUDIKATURA ....................................................................................................................... 206

6

1

Úvod

1.1 Předmět práce Obce jako veřejnoprávní korporace jsou vykonavateli místní veřejné správy,1 při jejímţ výkonu jsou povolány k plnění úkolů, které jsou vymezeny rámcem tzv. působnosti obce. Touto působností obce se obecně řečeno rozumí určitý právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah různých činností.2 Obce jsou z uvedeného hlediska věcné působnosti vykonavateli veřejné správy, kterým je přikázána tzv. působnost všeobecná, neboť do rámce jejich věcné působnosti se řadí veřejné záleţitosti různého charakteru.3 Jednou z těchto záleţitostí, vůči kterým obec vykonává veřejnou správu, je i pozemní doprava, kterou mohou obce regulovat. V rámci místní samosprávy přitom přichází z povahy věci v úvahu toliko regulace dopravy lokální. Slovní spojení lokální regulace pozemní dopravy je pro předmět předkládané práce stěţejní a do značné míry jej i vyjadřuje. Nejedná se však o ţádný zákonem definovaný pojem, který by byl obsaţen v některém z právních předpisů právního řádu České republiky a ani judikatura či doktrína toto pojmenování části obecní veřejné správy v zásadě neobsahuje. Autor práce však povaţuje dané sousloví za náleţitě výstiţné, přičemţ jeho obsah pro účely předkládané práce znamená následující. Za lokální regulaci pozemní dopravy je povaţována taková činnost obcí, která směřuje k řízení dopravní situace na konkrétních úsecích pozemních komunikací a ostatních (neveřejných) cest, resp. k jistému usměrňování provozu v těchto místech. V odborné literatuře nebo soudní judikatuře se podobně, avšak obecněji, vymezená činnost někdy označuje také jako organizace dopravy.4 Pozemními komunikacemi jsou přitom v předkládané práci myšleny ty kategorie pozemních komunikací, nad kterými vykonávají veřejnou správu lokální regulace pozemní dopravy obce a nikoliv kraje jako vyšší územně samosprávné celky. Ostatními cestami jsou pak pro účely této práce ty dopravní cesty, které nejsou pozemními komunikacemi a provoz na nich mohou obce regulovat jako jejich vlastníci. Jestliţe je předmět práce vymezen jako okruh záleţitostí veřejné správy obcí, který lze označit za lokální regulaci pozemní dopravy, pak jsou pravomoci obce, které se v této působnosti realizují, tedy souhrn oprávnění, jimiţ je obec vybavena, a právních povinností,

Obecní samosprávu lze jinými slovy vyjádřit pojmem místní veřejná správa. K tomu blíţe viz PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 11-13. 2 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 207. 3 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, s. 125, 157. 4 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006 a usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. IV. ÚS 45/11 nebo ADAMEC, Vladimír. Doprava, zdraví a ţivotní prostředí. 1. vyd. Praha: Grada, 2008. 1

7

jeţ jsou obci uloţeny, pro potřeby plnění úkolů obce ve vztahu k lokální regulaci pozemní dopravy,5 stěţejní náplní předkládané práce. Okruh činností lokální regulace pozemní dopravy, ke kterým má obec pravomoc, se vţdy realizuje v určitých formách. Formu, kterou tyto činnosti obce při regulaci pozemní dopravy mohou mít, lze v nejobecnější rovině dělit na tzv. vrchnostenskou, tedy autoritativní a nevrchnostenskou.6 Právě uvedené obecné dělení forem činnosti obce je v souvislosti se strukturou práce uţito jako základní rozčlenění činností obce vedoucích k lokální regulaci pozemní dopravy. Další členění práce zohledňuje skutečnost, ţe obce mohou veřejnou správu, tedy včetně lokální regulace pozemní dopravy, vykonávat jak v rámci vlastní samostatné působnosti, tak i v rámci působnosti přenesené, tedy jako výkon státní správy. Rozhodování v těchto působnostech se přitom vcelku podstatně odlišuje, a to zejména v samotných rozhodovacích činnostech a jejich právních formách, ve kterých jsou realizovány, a dále v zájmu, který má být při rozhodování respektován, nebo v právních formách aktů, kterými je při tomto rozhodování obec vázána atd. V neposlední řadě lze sledovat rozdíly i v orgánech obcí, kterým přísluší v dané oblasti rozhodovat. Práce se proto věnuje veřejné správě lokální regulace pozemní dopravy v rámci uvedených působností zvlášť i ve vzájemných souvislostech. Vedle diferenciace působnosti obcí na samostatnou a přenesenou působnost, lze však rozlišovat jejich působnosti také na veřejnoprávní a soukromoprávní či na působnost mocenskou a pečovatelskou.7 Také uvedené členění se v rámci problematiky veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy uplatní a v příslušných částech práce je na uvedené dělení odkazováno. Shora popsaný přístup ke zpracování problematiky lokální regulace pozemní dopravy byl zvolen z důvodu důrazu práce především na činnost obcí jako vykonavatelů veřejné správy, na základě které k lokální regulaci pozemní dopravy dochází, přičemţ problematika organizace veřejné správy na tomto úseku je v práci zkoumána vţdy aţ v návaznosti na činnost, resp. její formy. Ta část činnosti obcí směřující k lokální regulaci pozemní dopravy, kterou lze označit za vrchnostenskou, jednoznačně v oblasti veřejné správy na tamto úseku převládá, ať uţ mnoţstvím příslušných právních institutů obsaţených v právním řádu, frekvencí jejich aplikace v praxi a vůbec samotným významem regulativní povahy dané činnosti, kterou se jednostranně určují práva a povinnosti. Z těchto důvodů ta část práce, věnující se problematice vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy, je nejobsáhlejší a současně klíčová. V souvislosti s vrchnostenskou regulací pozemní dopravy je pak pozornost věnována zvláště problematice opatření obecné povahy (jako jedné z forem činnosti vrchnostenské veřejné správy), neboť v naprosté většině případů, kdyţ obce autoritativně ukládají práva a

PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 207. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 15. 7 BAHÝĽOVÁ, Lenka; FILIP, Jan; MOLEK, Pavel; PODHRÁZKÝ, Milan; ŠIMÍČEK, Vojtěch; VYHNÁNEK, Ladislav. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1431. 5 6

8

povinnosti ve vztahu k regulaci pozemní dopravy, jedná se o rozhodování o konkrétním předmětu a neurčitě vymezených adresátech, a takové rozhodnutí tedy naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy jako smíšeného správního aktu. Z důvodu komplexního pojetí místní veřejné správy, která vede k lokální regulaci pozemní dopravy, není v práci opomenuta ani činnost nevrchnostenská, v jejímţ rámci je především zkoumáno, v jaké míře a zda vůbec má obec moţnost lokálně regulovat pozemní dopravu ve smyslu shora uvedené definice. Podstatné je pak porovnání mezi vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy na jedné straně a případnou nevrchnostenskou na straně druhé. Oběma formám činnosti, jak vrchnostenské, tak i nevrchnostenské, se práce věnuje nejprve z hlediska jejich tvorby, tzn. otázkám, podle jakých procesních pravidel musí obec, resp. její příslušný orgán postupovat při rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy a problematice s tím související, např. jaká kategorie obcí, a který její orgán je příslušný k rozhodnutí o jednotlivých způsobech lokální regulace pozemní dopravy apod. Ovšem pozornost práce se neomezuje pouze na oblast výkonu veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy jako takové, nýbrţ se zaměřuje také na otázku ochrany subjektivních práv v této specifické oblasti. Důvodem je skutečnost, ţe v první polovině práce analyzovaná problematika činnosti veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy je neoddělitelně spjata s prostředky ochrany subjektivních práv, která jí mohou být a často také bývají dotčena, a to i velmi intenzivním způsobem. Touto částí práce je rovněţ systematicky poukázáno na (problematicky odůvodnitelné) důsledky přiřazení velmi různorodých právních forem aktů lokální regulace pozemní dopravy k obsahově srovnatelné činnosti místní samosprávy. Osob, které mohou být lokální regulací pozemní dopravy dotčeny, je velké mnoţství. Nejedná se pouze přímo o účastníky silničního provozu, ale také například o osoby mající bydliště v blízkosti regulované pozemní komunikace, nebo podnikatele, vyuţívající regulovanou pozemní komunikaci k realizaci své podnikatelské činnosti apod. Lokální regulace pozemní dopravy můţe rovněţ zasáhnout do obecné svobody jednat podle své libosti, jejíţ omezení veřejnou mocí kromě zákona vyţaduje i racionální a nediskriminační důvod.8 Lokální regulace pozemní dopravy obcemi je přitom téměř všudypřítomná a dotýká se prakticky kaţdého bez ohledu na jeho vztah k obci. Je proto podstatné zkoumat, jaké ochranné prostředky mají osoby dotčené lokální regulací pozemní dopravy jak v rámci veřejné správy samotné, tak i v rámci nezávislého soudnictví. Tyto prostředky jsou přitom spjaty s formou činností obcí, která se v rámci lokální regulace pozemní dopravy uplatňuje. V práci je proto prostor věnován zejména otázce přístupu k soudu osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy, který v současné době, s ohledem na materiální přístup k formě opatření obecné povahy, prochází poměrně dynamickým vývojem. V souvislosti s vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy nezůstanou stranou zájmu ani prostředky ochrany uvnitř veřejné správy, které mohou být pro dotčené osoby rovněţ efektivním způsobem ochrany subjektivních práv. 8

Srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.

9

Lokální regulací pozemní dopravy však mohou být dotčena nejen práva, která náleţí adresátům veřejné správy jako osobám soukromého práva, ale dotčena mohou být rovněţ práva obce samotné, a to nejen v souvislosti s jejím postavením vlastníka pozemních komunikací (k zásahu do právní sféry obce pak můţe dojít v souvislosti s omezením výkonu jejich vlastnického práva k nim), nýbrţ také v souvislosti s právem obce na samosprávu a právem k výkonu její samostatné působnosti. Jedině takto vymezený předmět práce, zahrnující vedle výkonu veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy také prostředky ochrany subjektivních práv, která touto činností mohou být dotčena (včetně práv obcí samotných), je způsobilý k opravdu ucelené analýze regulace pozemní dopravy místní samosprávou. Lokální regulace pozemní dopravy v místním měřítku, vyznačovaná ponejvíce prostřednictvím dopravního značení, je z hlediska druhu ukládaných práv a povinností jev více méně dlouhodobě standardizovaný nejen po celé Evropě9, ale i ve většině ostatních zemí celého světa.10 Ačkoliv je tato lokální regulace dopravy na mezinárodní úrovni srovnatelná co do účinků, proces její tvorby a související prostředky ochrany subjektivních práv jsou v různých státech odlišné, neboť jsou příslušné instituty zasazeny do rozdílných právních řádů či právních systémů. Přitom tato předpokládaná různost v rámci shora vymezené problematiky lokální regulace pozemní dopravy můţe být inspirativní i pro Českou republiku. Předkládaná práce proto průběţně v textu, který se věnuje stěţejní části problematiky lokální regulace pozemní dopravy, a to její veřejně mocenské podobě, poskytuje komparativní poznámky z daného úseku veřejné správy ve Velké Británii, jako zástupce anglosaského (angloamerického) právního systému. Kontinentální (do kterého se řadí i Česká republika) a anglosaské administrativní právní systémy jsou sice zaloţeny na rozdílných národních ústavně-právních tradicích a kulturních hodnotách, nicméně v posledních několika desetiletích se tyto administrativní právní systémy stávají méně izolovanými, coţ je důsledek základního vývoje Evropského právního prostředí a rostoucí spletitosti administrativně právní problematiky.11 Přímá vzájemná porovnatelnost právního řádu Velké Británie s naším právním řádem, je sice nadále problematická, nicméně touto odlišnou koncepcí přístupu obou právních kultur snad i o to více zajímavá a inspirativní.

1.2 Předmět práce v dosavadní odborné literatuře a jeho aktuálnost Problematikou regulace pozemní dopravy v rámci místní samosprávy, tak jak byla shora vymezena, se česká odborná literatura doposud takto souhrnně nezabývá. Odborné publikace zabývající se zvláštní částí správního práva věnující se veřejné správě v souvislosti s některými jejími významnými odvětvími, tedy včetně veřejné správy dopravy, se Srov. Evropská úmluva o silničních značkách, sjednána dne 13. prosince 1957 v Ţenevě. Srov. Celosvětová Úmluva o silničním provozu, sjednaná dne 8. 11. 1968 ve Vídni. 11 KÜNNECKE, Martina. Tradition and change in administrative law : an anglo-german comparison. Berlín: Springer, 2007, s. 2. 9

10

10

problematice lokální regulace pozemní dopravy věnují s ohledem na jejich zaměření toliko dílčím způsobem a spíše v obecné rovině.12 Dále je k dispozici komentářová literatura k zákonu č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích")13, a také k zákonu č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o silničním provozu")14, v jednom případě oba spojené do jedné publikace s názvem Silniční právo15. Mezi další odbornou literaturu zabývající se předmětnou oblastí patří, jako spíše prakticky orientované publikace, Sborník stanovisek Veřejného ochránce práv o místních a účelových komunikacích16 a monografie17 věnující se problematice účelových pozemních komunikací, jako pouze jedné z více kategorií pozemních komunikací, u kterých obce vykonávají veřejnou správu lokální regulace pozemní dopravy. Další odborná literatura18 věnovaná problematice místních samospráv se pak zabývá obecním zřízením jako takovým a prostor pro oblast veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy se v ní přirozeně nenachází. V případě, kdy se dané problematice věnuje časopisecká literatura, či příspěvky obsaţené ve sbornících z odborných konferencí, děje se tak vzhledem k jejich rozsahu vţdy jen dílčím způsobem. Ţádná z uvedených publikací tak nevěnuje větší pozornost lokální regulaci pozemní dopravy na obecní úrovni (jako části veřejné správy, jak byla jiţ výše vymezena), nýbrţ se buďto soustředí na veškerou problematiku spojenou s pozemními komunikacemi (tedy nejen na regulaci dopravy), nebo je zaměřena naopak pouze na vybranou problematiku z dané výseče veřejné správy. Uţ vůbec pak není v odborné literatuře soustředěna pozornost na lokální regulaci pozemní dopravy ve vztahu k obcím a jejich postavení, jednak jako

Srov. např. JURNÍKOVÁ, Jana; SKULOVÁ, Soňa; PRŮCHA, Petr; HAVLAN, Petr; SEDLÁČEK, Stanislav; KADEČKA Stanislav, KOLMAN Petr; KLIKOVÁ, Alena. Správní právo: zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, s. 359-370. Kapitola X Správa dopravy, podkapitola 1. Správa na úseku pozemních komunikací. 13 FASTR, Pavel; ČECH, Jan. Zákon o pozemních komunikacích: s komentářem, se souvisejícími a prováděcími předpisy. 11. vyd. Praha: Linde, 2012, 230 s; KOČÍ, Roman. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních rozhodnutí a jiných právních aktů. 4. vyd. Praha: Leges, 2013, 439 s. 14 KOVALČÍKOVÁ, Daniela; ŠTANDERA, Jan. Zákon o provozu na pozemních komunikacích. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou a předpisy související. 2. vydání. Praha: Leges, 2011; LEITNER, Milan; LUKÁŠEK, Vladimír; KOPECKÝ Zdeněk. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a souvisící: s komentářem. 3. vyd. Praha: Linde, 2006, 572 s. 15 KOČÍ, Roman; KUČEROVÁ, Helena. Silniční právo. 1. vyd. Praha: Leges, 2009, 413 s. 16 VARVAŘOVSKÝ, Pavel; MOTEJL, Otakar; ČERNÍN, Karel; ČERNÍNOVÁ, Michaela; SLOVÁČEK, David. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - Veřejné cesty – místní a účelové komunikace. 2. vyd. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011, 135 s. 17 KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha: Leges, 2011, 135 s. 18 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003, 408 s.; KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů - základy komunálního práva. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010, 377 s.; KOUDELKA, Zdeněk. Právní předpisy samosprávy. 2. vyd. Praha: Linde, 2008, 346 s.; PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. 12

11

vykonavatelů vrchnostenské veřejné správy a jednak jako veřejnoprávních korporací, zabezpečujících další místní správu. Ucelené zpracování problematiky lokální regulace pozemní dopravy, tak jak byla výše vymezena, je navzdory uvedenému faktu, ţe v rámci odborné literatury na ni není doposud upíráno mnoho pozornosti, nepochybně ţádoucí. Uvítat ji mohou především ti, kteří se věnují legislativní práci v dané oblasti, a to zejména v souvislosti s právní úpravou de lege ferenda, ale také obce samotné, jakoţto vykonavatelé veřejné správy na tomto úseku. Jde o poměrně sloţitou oblast, ve které se můţe obec ocitat v různých postaveních, ať uţ (především) jako vykonavatel vrchnostenské veřejné správy v přenesené či samostatné působnosti, nebo také jako vlastník pozemních komunikací a jiných cest, který podle vlastního uváţení nevrchnostensky nakládá se svým majetkem tak, ţe tato činnost můţe vést k lokální regulaci pozemní dopravy. V případě vrchnostenské veřejné správy jsou navíc správní akty, kterými mohou obce lokálně regulovat pozemní dopravu, upraveny v různých právních předpisech, v různých formách a je jim přidělena různá procesní úprava, ačkoliv z povahy věci jde o rozhodnutí s podobnými pojmovými znaky, pro které se prima facie zdá být společně vhodnou forma opatření obecné povahy. Ta však nebyla doposud v příslušných zákonech výslovně těmto správním aktům lokální regulace přiřazena a v některých případech je nutnost její aplikace dovozována v souvislosti se soudní judikaturou, jeţ však zůstala bez nezbytné legislativní reakce.19 Současný stav lokální regulace pozemní dopravy tak vytváří mnoho obtíţně řešitelných právních problémů, které se dotýkají velmi široké skupin osob, proto lze problematiku předkládané práce označit za náleţitě aktuální.

1.3 Cíle práce Vycházeje ze shora uvedeného, problém, který má být v předkládané práci řešen, spočívá zejména v teoretických i praktických otázkách a pochybnostech týkajících se lokální regulace pozemní dopravy na úrovni místních samospráv a s tím přímo související problematiky ochrany subjektivních práv osob, dotčených lokální regulací pozemní dopravy. Cílem práce je komplexní kritická analýza současné právní úpravy a správní praxe výseče veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy, vykonávané obcemi, včetně specifik prostředků ochrany subjektivních práv osob touto regulací dotčených. Záměrem práce tedy je poskytnutí uceleného náhledu na problematiku lokální regulace pozemní dopravy obcemi za současné formulace argumentačně podloţených Výjimkou (byť pouze částečnou) je pouze vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Projednávání tohoto návrhu novely zákona, kterým se měla pro jeden z institutů lokální regulace pozemní dopravy zavést forma opatření obecné povahy, však bylo ukončeno s koncem volebního období (tomuto návrhu zákona je věnována bliţší pozornost dále v práci). 19

12

stanovisek, slouţících jednak jako návrh k případným změnám právní úpravy lokální regulace pozemní dopravy, které by měly vést k zvýšení její systémovosti, resp. vnitřní souladnosti právního řádu v oblasti právní úpravy lokální regulace pozemní dopravy, jednak i jako doporučení pro správní praxi místní samosprávy v této oblasti, a také pro její adresáty, jejichţ subjektivní práva jí mohou být zasaţena. V části věnované vrchnostenské činnosti je snahou zejména odhalit, jaké jsou aplikační moţnosti a meze opatření obecné povahy v právní úpravě lokální regulace pozemní dopravy, která s tímto institutem smíšeného správního aktu, jak bylo jiţ výše uvedeno, výslovně nepočítá, byť z hlediska definičních znaků se forma opatření obecné povahy pro správní akty lokální regulace pozemní dopravy nabízí. Práce se snaţí takové smíšené správní akty lokální regulace pozemní dopravy, jejichţ vydání je v pravomoci obcí, nejprve rozpoznat a následně zjistit, zda a jakým způsobem je nutno s nimi jako s opatřením obecné povahy nakládat a zda a proč je na místě doporučit jejich legislativní změnu ve prospěch právě této formy. Stranou nezůstává ani otázka, zda by k vrchnostenskému rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy mělo docházet v rámci samostatné či přenesené působnosti obce, či případně v rámci jejich kombinace. Práce chce však nalézt odpověď i na otázku, zda by vůbec měl vrchnostenský výkon veřejné správy v oblasti lokální regulace pozemní dopravy spadat do všeobecného výkonu státní správy obcí a neměl by být jako výrazně specializovaná (a tedy i komplikovaná) činnost územní státní správy vykonáván tzv. dekoncentráty.20 Pro část předkládané práce, která se věnuje nevrchnostenské činnosti obcí na úseku lokální regulace pozemní dopravy, bude hlavním cílem zjistit, v jaké míře, a zda vůbec můţe obec v takovém postavení mít vliv na lokální regulaci pozemní dopravy. Práce má v této souvislosti současně za cíl poukázat na odlišnosti, které z této neautoritativní formy veřejné správy vyplývají v porovnání s formou vrchnostenskou, a demonstrovat dopad těchto rozdílů do oblasti rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy, včetně oblasti ochrany subjektivních práv osob, lokální regulací pozemní dopravy dotčených. Předložená práce si tedy klade za cíl analyzovat a vyhodnotit právní úpravu lokální regulace pozemní dopravy vykonávanou obcemi, včetně právní úpravy ochrany proti jejím zásahům do práv jejích adresátů. Získané poznatky o právní regulaci dále de lege lata porovnat se správní praxí územně samosprávných celků a na základě zjištěných skutečností formulovat argumentačně podložené stanovisko k legislativním změnám lokální regulace pozemní dopravy, včetně s ní souvisejícím prostředkům ochrany, de lege ferenda, jakož i doporučení vykonavatelům veřejné správy a jejím adresátům. Práce tak v souvislosti s výše uvedeným směřuje k potvrzení nebo vyvrácení následujících základních hypotéz: 1. Současná právní úprava lokální regulace pozemní dopravy vykonávaná obcemi je ve své vrchnostenské podobě, s ohledem na svou povahu a existenci pozitivní

20

Srov. PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 46.

13

právní úpravy opatření obecné povahy, koncepčně rozporná a měla by být sjednocena pod uvedenou formu smíšeného správního aktu. 2. Vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy je vykonávána toliko v přenesené působnosti jako výkon státní správy a v působnosti samostatné již obci pro výkon lokální regulace dopravy nezbývá žádný prostor, ledaže tak výslovně stanoví zákon. 3. Rozhodování obcí na úseku vrchnostenské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy je, zejména s ohledem na diskreční pravomoc, natolik náročná činnost, mnohdy navíc doprovázena různými střety zájmů v rámci modelu tzv. smíšené územní správy, že lze mít důvodné pochybnosti o tom, zda by namísto svěření do působnosti obcí, neměla být vykonávána např. územními odbornými správními úřady. 4. Obec, resp. její příslušný orgán, může rozhodovat o lokální regulaci pozemní dopravy i ve formě nevrchnostenské činnosti. Tento způsob však ve srovnání s činností vrchnostenskou (v oblasti lokální regulace pozemní dopravy) nabízí daleko méně nástrojů této regulace. I v těchto případech, kdy není pozemní doprava lokálně regulována prostředky veřejné moci, je však rozhodování obcí zákonem limitováno. 5. Subjektivní práva, do kterých je zasaženo vrchnostenskou činností obce, jež vede k lokální regulaci pozemní dopravy, mohou být náležitě chráněna jen v případě, kdy bude této činnosti výslovně zákonem přidělena forma opatření obecné povahy. 6. Pokud je nevrchnostenskou činností obcí, která vede k lokální regulaci pozemní dopravy, zasaženo do subjektivních práv jednotlivců, je úroveň jejich ochrany nižší, než v případech, kdy je do jejich subjektivních práv zasaženo vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy. 7. Vycházeje z principiální podobnosti projevů lokální regulace pozemní dopravy ve světě, lze předpokládat, že v souvislosti s veřejnou správou dané oblasti je možno sledovat podobnosti dokonce i mezi státy s rozlišnou právní kulturou, jakými je Česká republika, coby zástupce kontinentálního právního sytému a Velká Británie s anglosaskou (angloamerickou) právní kulturou, jejíž právní regulace těchto záležitostí může být pro Českou republiku v mnohém inspirativní.

1.4 Členění práce Práce je členěna na kapitoly, podkapitoly a oddíly. Po úvodu následuje kapitola věnující se významu a důsledkům pozemní dopravy na společnost, zejména v území obcí, s ohledem na 14

jejich zájmy a zájmy jejich občanů. Dále se tato kapitola zaměřuje na pojem a obsahové vymezení veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy. Následující kapitoly tvoří stěţejní část práce. Jsou věnovány jednak vrchnostenské a nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy obcí, a na ni navazujícím specifikům prostředků ochrany subjektivních práv zasaţených danou regulací. Z důvodů významnosti a četnosti je vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy dán větší prostor neţ nevrchnostenské. Kapitola věnující se vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy se jednak člení zejména na podkapitoly zaměřené na přenesenou a samostatnou působnost obsahující oddíly věnující se jednotlivým formám správních aktů lokální regulace pozemní dopravy a dále lze v rámci těchto oddílu sledovat další rozdělení textu, jehoţ části se postupně zaměřují na jednotlivé správní akty lokální regulace pozemní dopravy. Kapitola věnující se nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy se člení na tři podkapitoly, postupující od obecného vymezení obce jako vlastníka, přes problematiku obce jako vlastníka jednotlivých druhů pozemních komunikací a ostatních cest aţ po otázku konkrétních mezí ve výkonu vlastnických práv obcí k jednotlivým druhům pozemních komunikací a ostatních cest. V kapitole věnující se specifikům ochrany subjektivních práv osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy je prostor věnován jednak oblasti v rámci veřejné správy samotné a dále specifikům soudní ochrany, a to před obojí, jak vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy tak také nevrchnostenskou. Komparativní poznámky z Velké Británie nejsou vyčleněny do samostatných částí práce, ale jsou pro lepší srovnání řazeny průběţně přímo v textu příslušných částí práce.

Předkládaná práce vychází z právního stavu ke dni 31. 12. 2013.

15

2 2.1

Pozemní doprava a její veřejná správa Pojem, význam a dopady pozemní dopravy

Dopravu lze vymezit jako souhrn činností, jimiţ se uskutečňuje pohyb dopravních prostředků po dopravních cestách.21 Dopravu lze přitom rozdělit podle prostoru, v jakém se nachází její dopravní cesta, tedy na pozemní, vodní, a leteckou. Pozemní dopravu lze dále ještě zúţit, zejména na dopravu ţelezniční a dopravu silniční,22 která je předmětem předkládané práce. Pojem silniční doprava zde přitom nemá význam z hlediska terminologie zákona o pozemních komunikacích, kde silnice jsou jen jednou z kategorií pozemních komunikací,23 nýbrţ jde o význam širší, kdy silnicemi jsou myšleny všechny kategorie pozemních komunikací a ostatní cesty, u kterých obce vykonávají veřejnou správu lokální regulace pozemní dopravy. Česká republika patří mezi oblasti střední a východní Evropy s relativně vysokou mírou motorizace,24 kdy silniční doprava suverénně převaţuje nad ţelezniční.25 Počet registrovaných vozidel v České republice neustále roste a v současnosti se pohybuje mezi 7 a 8 miliony vozidel.26 Tato vysoká míra silniční dopravy není přitom příliš překvapující, neboť její společenské přínosy jsou nezpochybnitelné. Patří mezi ně především operativnost a dostupnost projevující se jednak v podobě přínosů pro uţivatele silniční dopravy, mezi které můţeme řadit úsporu cestovního času, větší komfort cestování atd., jednak také hospodářský rozvoj či efektivita práce nejen v rámci nákladní dopravy, kde silniční dopravě patří rozhodující část přepravního trhu ve většině vyspělých zemí27. Dále to jsou také výhody v ostatních oblastech, jako jsou zdravotnické a záchranné sluţby apod.28 Důleţitost silniční dopravy v rámci území obcí je pak mimo jiné reflektována v jejich územních plánech, které stanoví základní koncepci rozvoje území obce, tedy včetně rozvoje a provozu dopravy. Přitom platí, ţe rozvoj obce často následuje po zavedení kvalitní dopravy, zejména pak silniční. Vztah vyuţívání území a dopravy je kromě všeobecně akceptované OBERSTEIN, Ivo; CACH, Jan. Názvosloví urbanismu a územního plánování. Praha: FA ČVUT, 2001. 22 ADAMEC, 2008, op. cit., s. 8. 23 § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 4. 2013]. 24 Eurostat regional yearbook 2011[online]. European Union, © 2011, s. 186. [cit. 28. 4. 2013]. Dostupné z http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-HA-11-001/EN/KS-HA-11-001-EN.PDF 25 ADAMEC, 2008, op. cit., s. 13. 26 Dle údajů Centrálního registru vozidel bylo k 31. 12. 2011 v ČR registrováno celkem 7 358 727 ks vozidel všech kategorií. Celkový roční nárůst registrací oproti roku 2010 přitom činil 136 784 kusů vozidel. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/centralni-registr-vozidel-865510.aspx?q=Y2hudW 09Ng%3d%3d. 27 ADAMEC, 2008, op. cit., s. 14. 28 Srov. BRŮHOVÁ-FOLTÝNOVÁ, Hana. Doprava a společnost: ekonomické aspekty udrţitelné dopravy. 1. vyd. Praha: Karolinum, 2009, s. 60-62. 21

16

hustoty obyvatelstva, ovlivněn řadou dalších faktorů. Jedním z nich je právě i tzv. management pozemních komunikací, tedy řízení vyuţití pozemních komunikací, např. dopravních rychlostí, podmínky pro chodce, zahrnující mimo jiné kvalitu a kvantitu přechodů, management parkování, tedy stupeň, s kterým je parkování zpoplatněno a efektivně regulováno atd.29 Tento management pozemních komunikací není realizovaný jinak neţ právě v rámci veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy. S dopravou jsou však neoddělitelně spojeny i její neţádoucí dopady, mezi které se řadí především negativní dopady na ţivotní prostředí.30 Nepříznivé vlivy silniční dopravy na ţivotní prostředí lze rozdělit na globální vlivy, mezi něţ se řadí zejména příspěvek ke skleníkovému efektu, dále regionální vlivy, z nichţ se nejvýrazněji projevuje příspěvek k destrukci vegetace a konečně lokální vlivy, které se projevují v bezprostřední blízkosti komunikace.31 Posledně uvedené vlivy jsou nejvýznamnější pro území obcí a lze mezi ně řadit znečištění ovzduší (zvláště smog), znečištění vod (pocházející buď to ze samotného provozu, nebo z havárií, které mají původ v silniční dopravě)32 a znečištění ostatního okolního prostředí (škodliviny z dopravy kontaminují také ostatní okolní prostředí). Kromě toho však má silniční doprava nepříznivý vliv na své bezprostřední okolí také v souvislosti s hlukem (jehoţ zdrojem je pohon vlastního automobilu, nebo jde o aerodynamický hluk závislý na tvaru karoserie a styku pneumatik s vozovkou). Silniční doprava je přitom dominantním zdrojem hluku ve vnějším prostředí jiţ řadu let. Z dosavadních průzkumů plyne, ţe za celkovou hlukovou zátěţ obyvatelstva odpovídá přibliţně z 60% zátěţ v mimopracovním prostředí a z ní tvoří 75% aţ 85% hluk ze silniční dopravy.33 S hlukem souvisí vibrace, které jsou rovněţ jevem, který negativně působí na zdraví člověka a jeden z jeho hlavních zdrojů je opět silniční doprava. Vibracím jsou vystaveny především osoby obývající nemovitosti přiléhající k pozemním komunikacím nebo ostatním cestám. Mezi další neodmyslitelné negativní dopady silniční dopravy patří také dopravní nehody, kdy zdaleka nejde jen o ekonomickou škodu, ale především o lidské zdraví. Na silniční dopravu přitom připadá největší podíl usmrcených a zraněných osob v porovnání s ostatními druhy dopravy.34 Dopravním nehodám nelze zcela předcházet, nicméně lze zvyšovat bezpečnost silniční dopravy, k čemuţ mimo jiné má vést právě i veřejná správa pozemní dopravy. Silniční doprava však můţe mít také neţádoucí dopady, které bychom mohli označit jako společenské. Na příkladu obcí můţe jít o dopady vedoucí k omezení mobility občanů obce v jejich území, nedostupnost či špatnou dostupnost k některým částem obcí (zejména BÁRTOVÁ, Hana; RŮŢIČKA, Miroslav. Územní plánování a doprava. 1. vyd. Praha: ABF. 2008, s. 84 a 101. 30 Srov. BRŮHOVÁ-FOLTÝNOVÁ, 2009, op. cit. s. 55-56. 31 NEUBERGOVÁ, Kristýna. Ekologické aspekty dopravy. Praha: Vydavatelství ČVUT, 2005, s. 61. 32 Tamtéţ, s. 91. 33 ADAMEC, 2008, op. cit., s. 83 a 84. 34 Tamtéţ, s. 91. 29

17

centra), kongesce35 na místních komunikacích a v neposlední řadě nepříznivý vliv na celkovou estetiku obce.36 Aby se omezily uvedené neţádoucí lokální dopady silniční dopravy na ţivotní prostředí obcí a na zdraví a ţivot jejich obyvatel a současně se zajistila plynulost silniční dopravy a s tím související moţnost uţívat jejích pozitivních přínosů, je třeba přijmout taková opatření, která negativní vlivy eliminují nebo alespoň sníţí a současně umoţní plynulý silniční provoz. Snahou těchto opatření proto je tzv. udrţitelná silniční doprava, tedy doprava, která vytváří podmínky pro takové přemisťování osob a nákladů, které je na jedné straně funkční, bezpečné a ekonomické a na druhé straně eliminuje, nebo alespoň sniţuje negativní vlivy na zdraví člověka a ţivotní prostředí.37 V území obcí můţeme důleţitou skupinu těchto opatření označit právě jako lokální regulaci pozemní dopravy, neboť tato tzv. organizační opatření38 zahrnují např. redukci jízdní rychlosti, sníţení intenzity dopravy resp. změnu skladby dopravy zákazem vjezdu nákladních vozidel, zřizování objíţděk a určení jednosměrných ulic atd., které mají svou přímou relevanci na existenci shora uvedených negativních vlivů pozemní dopravy.39

2.2 Pozemní komunikace a ostatní cesty V předchozí podkapitole byla silniční doprava definována jako pohyb dopravních prostředků po pozemních komunikacích a ostatních cestách. K problematice silniční dopravy, včetně její regulace, tedy pozemní komunikace a ostatní cesty neoddělitelně patří. Pozemní komunikací rozumíme dopravní cestu, která je určena zejména k uţití silničními a jinými vozidly a chodci,40 přičemţ tvoří nejrozsáhlejší a jednu z nejdůleţitějších součástí dopravní infrastruktury České republiky.41 Zákon o pozemních komunikacích dělí pozemní komunikace do čtyř základních kategorií v souvislosti s jejich určením a dopravním významem, a to na dálnice, silnice, místní komunikace, účelové komunikace. Pro výkon veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy je přitom rozhodující, o jakou kategorii pozemních komunikací, na které má být provoz regulován, se jedná. Jelikoţ vlastníkem dálnic42 je stát, za který vlastnická práva vykonává Ministerstvo dopravy, které svěřilo majetkovou správu a údrţbu dálnic státní příspěvkové organizaci Ředitelství silnic a dálnic České republiky, nebude vzhledem k předmětu práce dálnicím dále věnována pozornost.

Dopravní zácpa. Srov. BRŮHOVÁ-FOLTÝNOVÁ, 2009, op. cit. s. 56. 37 Srov. ADAMEC, 2008, op. cit., s. 114. 38 V rámci problematiky provozu na pozemních komunikacích a jeho negativních dopadů se proto, vedle technických oborů, ekonomie a sociologie, v těchto souvislostech uplatní významnou měrou také právo (BRŮHOVÁ-FOLTÝNOVÁ, 2009, op. cit. s. 9.). 39 Srov. Tamtéţ, s. 87. 40 § 2 zákona o pozemních komunikacích. 41 JURNÍKOVÁ, 2009, op. cit., s. 359. 42 § 4 zákona o pozemních komunikacích. 35 36

18

V případě silnic43, byť ani ty nejsou ve vlastnictví obcí, nýbrţ vlastníkem je v případě silnic I. třídy opět stát (za který vlastnická práva vykonává Ministerstvo dopravy) nebo kraje v případech silnic II. a III. třídy, vykonávají část veřejné správy, kterou lze zařadit do v úvodu vymezené problematiky lokální regulace pozemní dopravy, také obce (jde o silnice II. a III. třídy). Proto se předmět práce vztahuje i na silnice, resp. na lokální regulaci pozemní dopravy na této kategorii pozemních komunikací, byť pouze částečně. Naopak největší pozornost práce je soustředěna na lokální regulaci pozemní dopravy na místních komunikacích44, jeţ jsou veřejně přístupnými pozemními komunikacemi, které slouţí převáţně místní dopravě na území obce. Takto vymezená dopravní cesta se však stává místní komunikací teprve jejím zařazením do této kategorie.45 Veřejnou správu vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy vykonávají nad místními komunikacemi v zásadě toliko obce, a to ať uţ v oblasti jejich přenesené působnosti jako správu státní (jeţ převládá), tak i působnosti samostatné.46 Místní komunikace jsou současně ve výhradním (obligatorním či výlučným) vlastnictví obcí, na jejichţ území se nacházejí (místní komunikace jsou ve vlastnictví těchto obcí ex lege). V souvislosti s výlučným vlastnictvím místních komunikací obcemi nalezneme na ústavní úrovni v článku 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod 47, ţe zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob. Tímto se vytvořil zákonodárci prostor pro stanovení majetku, který smí být výlučně ve vlastnictví obce, jak tomu je na základě zákona o pozemních komunikacích právě u místních komunikací. Pokud je pozemní komunikace ve vlastnictví jiného subjektu, neţli obce, pak tato nemůţe být prohlášena za místní komunikaci, dokud se obec nestane jejím vlastníkem (např. na základě kupní smlouvy). Ve vlastnictví obcí mohou být také účelové komunikace (ty mohou být ve vlastnictví jakékoliv fyzické nebo právnické osoby, tedy i obce), které mohou podobně jako místní komunikace slouţit jako významný dopravní spoj v obci. Účelové komunikace se jako kategorie pozemních komunikací člení na veřejně přístupné a neveřejně přístupné. Veřejně přístupné48 účelové pozemní komunikace slouţí ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Faktický dopravní význam těchto účelových komunikací můţe být různý, od polních cest slouţících toliko pro zemědělské účely po účelové komunikace se zpevněným povrchem, dosahujících významu místních komunikací. Nutno však na druhou stranu podotknout, ţe místní komunikace nemusí mít zpevněný povrch, a můţe jít o prašnou, § 5 zákona o pozemních komunikacích. § 6 zákona o pozemních komunikacích. 45 Viz § 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: O zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení. 46 Blíţe viz následující kapitoly. 47 Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2013]. 48 § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. 43 44

19

nezpevněnou komunikaci,49 jejíţ faktický dopravní význam můţe být v porovnání s ostatními místními komunikacemi v dané obci niţší. Taková místní komunikace se pak můţe jevit spíše jako účelová. Rozhodující tedy je, zda daná pozemní komunikace je jako místní komunikace zařazena do této kategorie rozhodnutím příslušného silničního správního úřadu, nikoliv její faktický vzhled či význam. Veřejně nepřístupné50 účelové komunikace se nacházejí v uzavřeném prostoru nebo objektu a slouţí potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto uzavřeného prostoru nebo objektu. Příkladem lze uvést komunikace uvnitř výrobních areálů, uvnitř domovního nádvoří, uvnitř objektů veřejných institucí, uvnitř prostoru autobusového nádraţí, parkoviště před nákupní zónou apod. 51 V případě obou druhů účelových komunikací uvedené výlučné vlastnictví obcí neplatí, nicméně se na jejich vlastnictví, stejně jako na shora uvedené vlastnictví místních komunikací, vztahuje odstavec 3 citovaného článku 11 Listiny základních práv a svobod. Na tomto místě je uvedeno, ţe vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Omezení vlastnického práva z důvodu sociální funkce vlastnictví neboli z důvodu závazku vlastníka vůči společnosti je tedy přípustné, avšak pouze tehdy, pokud je stanoveno zákonem, sleduje legitimní cíl a zachovává vztah přiměřenosti mezi omezením pro vlastníka a výhodou pro ostatní.52 Tyto meze vlastnického práva mohou být stanoveny pouze v případě zájmu společnosti nebo ochrany práv druhých, a to zákonem.53 V případě veřejně přístupných účelových komunikací (stejně jako u ostatních "vyšších" kategorií pozemních komunikací)54 na rozdíl od veřejně nepřístupných účelových komunikací, zákon o pozemních komunikacích jako zásadní omezení pro vlastníky těchto pozemních komunikací stanoví institut jejich obecného užívání veřejností, tj. ţe kaţdý je smí bezplatně uţívat obvyklým způsobem a k účelu, ke kterým jsou určeny, a to v mezích zákona o silničním provozu55 a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích. S tím souvisí různá omezení moţností vlastníků těchto pozemních komunikací včetně obcí regulovat na nich provoz.56 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 30. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 51 KOČÍ, 2011, op. cit., s. 34. 52 WAGNEROVÁ, Eliška; ŠIMÍČEK, Vojtěch; LANGÁŠEK, Tomáš; POSPÍŠIL, Ivo a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, k článku 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. 53 Tamtéţ. 54 Dálnice, silnice a místní komunikace. 55 Zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 4. 2013]. 56 Jako legitimní a přiměřená je v oblasti obecného uţívání vnímána například povinnost vlastníka lesa respektovat, ţe lidé mají právo vstupovat do lesa, sbírat tam pro vlastní potřebu lesní plody a klest, pokud nebudou les poškozovat a porušovat pokyny vlastníka (§ 19 zákona o lesích). Otázka přiměřeného omezení z důvodů veřejného zájmu v souvislosti se zákonem o myslivosti, který zakotvuje poměrně sporná ustanovení, a to jak ohledně zásahů do práva vlastnického, tak i do svobody sdruţovací (vlastník pozemku musí strpět zásahy do svého vlastnického práva ve prospěch osob oprávněných k výkonu tzv. práva myslivosti a stát se společníkem honebního společenství), byla posuzována Ústavním soudem, viz nález Ústavního soudu ČR ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03 49 50

20

Obecné uţívání je typický institut veřejného práva, jde o veřejné oprávnění osoby k určité činnosti upravené normami práva veřejného. Veřejné pozemní komunikace (tedy pozemní komunikace vyjma veřejně nepřístupných účelových komunikací) jsou tedy jako věci v obecném uţívání jedním z typických veřejných statků a jejich vlastnictví je z těchto důvodů omezeno zejména veřejnoprávní úpravou.57 Charakteristickým rysem vlastnického omezení veřejně přístupných pozemních komunikací ve prospěch veřejného zájmu je, ţe takoví vlastníci mají povinnost nejen toto obecné uţívání strpět, ale i dbát, aby mohl být veřejný statek uţíván. Veřejný statek nemusí být nutně ve vlastnictví veřejnoprávní entity, stačí, určí-li jej k obecnému uţívání zákon, tak jak tomu je v případě veřejně přístupných pozemních komunikací (které nejsou ve výlučném vlastnictví obcí).58 Podle pojetí A. Randy v civilistickém směru se "hledí na veřejnou věc (silnici, cestu) jako na res in commercio, jsoucí v soukromém vlastnictví, kteréžto vlastnictví je účelovým posláním věci (sloužiti obecnému užívání) omezeno natolik, že může tvořiti jen nudam proprietatem." Podle Janovského jde o „smíšený právní institut, složený z části prvků soukromoprávních, z částí prvků veřejnoprávních. Rozhodovati o veřejnosti cest a ochrana obecného užívání přísluší úřadům správním…"59 Povaha veřejných, resp. veřejně přístupných pozemních komunikací jako veřejného statku, vyplývající z jejich obecného uţívání, je pak podstatná zejména v rámci výkonu veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy obcemi, jako vlastníky těchto pozemních komunikací (k tomu blíţe viz kapitola 4).60 Uvedené kategorie pozemních komunikací podle zákona o pozemních komunikacích nejsou zcela vyčerpávající v tom smyslu, ţe existují ostatní cesty, které do těchto kategorií nespadají. Jedná se o cesty, které tedy nejsou pozemní komunikací upravenou zákonem o pozemních komunikacích a neplatí pro ně shora uvedený institut obecného uţívání, resp. nejedná se o tzv. veřejnou cestu.61 Nejvíce se tyto cesty svým charakterem podobají veřejně přístupným účelovým komunikacím, nicméně nenaplňují (jejich faktický stav) některou z podmínek pro veřejně přístupné účelové komunikace (například pro neexistenci nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby) a současně nejsou ani veřejně nepřístupnými účelovými komunikacemi, tak jak je definuje zákon o pozemních komunikacích.

(N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. 57 HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 13. 58 Srov. ELIÁŠ, Karel. Stálost vlastnického práva a jeho proměny. Právní rádce. 2009, roč. 17, č. 4, s. 4 a násl. 59 HÁCHA, Emil; HOETZEL, Jozef; LAŠTOVKA, Karel; WEYR, František. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia, 1938. s. 211. 60 Část textu této kapitoly byla publikována - v poněkud pozměněné podobě - jiţ v konferenčním sborníku COFOLA 2013 (HEJČ, David. Dopad rekodifikace soukromého práva na obce jako vlastníky pozemních komunikací. In COFOLA – 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 31-46). 61 Srov. VARVAŘOVSKÝ, 2011, op. cit. Srov. taktéţ dr. Čistecký J.: "Otázka veřejnosti silnic (cest) v protivě k cestám (řidčeji silnicím) soukromým tryská z § 287 občanského zákoníku, podle něhož silnic, pojatých mezi statek obecný nebo veřejný, "všichni občané smějí používati"." In HÁCHA, Emil; HOETZEL, Jozef; LAŠTOVKA, Karel; WEYR, František. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia, 1938. s. 210

21

To však neznamená, ţe nemohou být dopravně vyuţívány a daný provoz na nich i lokálně regulován obcí jakoţto jejich moţným vlastníkem, případně jako veřejné prostranství v obci.62 Zvláštním druhem ostatních cest, které nejsou pozemními komunikacemi, jsou lesní cesty63. Spor je o to, zda lesní cesty jsou, či nejsou účelovými komunikacemi. Na jedné straně zákon v souvislosti s účelovými pozemními komunikacemi hovoří i o komunikacích slouţících k obhospodařování lesních pozemků, na druhou stranu zákon o lesích stanoví, ţe pozemky určenými k plnění funkcí lesa jsou mimo jiné zpevněné lesní cesty a neměly by tedy být povaţovány za účelové komunikace.64 Zodpovězení této otázky má přitom zásadní dopad do moţnosti lokální regulace pozemní dopravy na těchto cestách a to jak z pohledu obce jako vykonavatele veřejné správy (zejména v případě pokud by šlo o veřejně přístupnou komunikaci) tak také z pohledu obce jako jejího případného vlastníka (blíţe k této problematice viz podkapitola 4.2). Lze tedy shrnout, ţe pokud jde o kategorie pozemních komunikací, předmětem práce jsou zejména místní komunikace a účelové komunikace veřejně přístupné (a částečně téţ silnice II. a III. třídy) neboť se jako veřejně přístupné pozemní komunikace jednak nacházejí v území obcí a v mnoha případech jsou i vlastnictvím obce, přičemţ obce nad nimi vykonávají (převládající) státní veřejnou správu lokální regulace pozemní dopravy (k tomu podrobně následující kapitola). V souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy však nelze jako jednu z kategorií pozemních komunikací opomíjet ani veřejně nepřístupné účelové pozemní komunikace, jejichţ vlastníky mohou být obce (podrobně viz kapitola 4). Ostatní neveřejné cesty, tedy ty, které nejsou pozemními komunikacemi podle zákona o pozemních komunikacích, a které lze rovněţ označit jako soukromé cesty, neboť se na ně nevztahuje institut jejich obecného uţívání, jsou rovněţ předmětem práce, a to zejména z důvodu, ţe obec můţe být (a často tomu tak také je) jejich vlastníkem, přičemţ z postavení obce jako vlastníka můţe být (jak bude vysvětleno níţe v kapitole 4), pozemní doprava na těchto cestách obcí (nevrchnostensky) lokálně regulována. Velká Británie: Dopravní cesty jsou ve Velké Británii rovněž děleny do kategorií podle toho, zda jsou veřejnosti přístupné a v jakém rozsahu. První kategorií jsou tzv. veřejné cesty (Highways), ke kterým příslušný zákon (Highways Act 1980) nepříliš jasně uvádí, že veřejnou cestou je myšlena celá nebo část veřejné cesty, která není trajektovou nebo vodní cestou. Tato definice neříká nic o právu užívat veřejnou cestu, čili je nezbytné nahlédnout do precedenčního práva, ze kterého vyplývá, že veřejné cesty jsou cesty, pro které platí právo veřejného užívání. Přitom se může jednat o právo veřejnou cestu obecně užívat pro veškerou dopravu, nebo jen k pěší chůzi, jízdě na koni či pro jízdu na kole.65

V souvislosti s veřejným prostranstvím pak připadá v úvahu regulace prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce (blíţe viz kap. 3.3). 63 § 3 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2013]. 64 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 35. 65 ORLIK, Michael. An introduction to highway law. Crayford : Shaw & sons, 2007. s 2. 62

22

Podle tzv. common law (právo vytvořené soudci) se tak veřejné cesty dělí do třech kategorií, a to podle stupně jejich užívání veřejností. Neomezené veřejné cesty, tzv. vozovky (Carriageway) jsou ty, které může veřejnost užívat k 1) chůzi, 2) jízdě na zvířeti a 3) jízdě motorovým vozidlem. Stezky (Bridleway) jsou pak veřejné cesty, jejichž veřejné užívání je omezeno vyloučením práva jejich užívání k jízdě motorovým vozidlem.66 Vozovky, ke kterým má veřejnost ve shora uvedeném smyslu neomezené právo obecného užívání, které je reprezentováno právem jízdy motorovým vozidlem (vehicular right), se dále rozdělují na zvláštní cesty (special roads), které jsou vyhrazeny pouze určitým kategoriím dopravy (například silnice (motorways) jsou zvláštní cesty, které mohou být užity jen konkrétními druhy motorových vozidel. Dále mezi vozovky patří dálnice (trunk roads), které jsou veřejnými cestami, jež tvoří národní systém cest pro tranzitní dopravu a pro které je jako tzv. cestní správní úřad (highway authority) příslušné ministerstvo. V rámci vozovek uvedený zákon dále rozlišuje podle jejich určení na tzv. classified roads, principle roads a metropolitan roads.67 Veřejné cesty, které nepatří mezi shora vymezené vozovky (non-carriageway highways) v zásadě spadají mezi již zmíněné stezky (Bridleway) nebo pěší cesty (Foothpaths),68 které jsou veřejnými cestami, ke kterým má veřejnost omezené právo obecného užívání, které spočívá pouze v chůzi.69 Na rozdíl od veřejných cest, jsou soukromé cesty (private roads) majetkem soukromých osob. I přes to mohou být předmětem práva obecného užívání veřejností, jako výsledek jejich veřejného užívání po určitý čas. Podle uvedeného veřejného užívání se soukromé cesty mohou dělit na ty, které jsou zcela v režimu veřejných cest, dále ty, ke kterým existuje veřejný přístup, nicméně nelze je označit za veřejné cesty a konečně soukromé cesty, které nejsou předmětem veřejného užívání. 70

2.3 Veřejná správa lokální regulace pozemní dopravy Předchozí podkapitola se věnovala pozemním komunikacím a ostatním cestám jako prostoru, kde se pozemní doprava realizuje. Zřejmě nejvýznamnějším z nástrojů, jak provoz na pozemních komunikacích a ostatních cestách organizovat, je právní regulace. Právo, jako specifický systém pravidel regulující chování lidí,71 se regulaci pozemní dopravy provozované na síti pozemních komunikací a ostatních cest věnuje dvěma základními způsoby. Jednak jde o souhrn právních norem jako obecně závazných pravidel chování, kterými se reguluje pozemní doprava jednotně pro celé území státu, a to prostřednictvím zákonů a jejich prováděcích právních předpisů. Uvedená právní úprava je obsaţena zejména v zákoně o silničním provozu. Jako jeden příklad za všechny lze uvést "celostátní" regulaci rychlosti jízdy, kdy podle § 18 odst. 3 zákona o silničním provozu řidič SAUVAIN, S., J. Highway law. 4. vyd. London : Sweet & Maxwell, 2009, s. 12. Tamtéţ s. 13-16. 68 Tamtéţ s. 19. 69 ORLIK, 2007, op. cit., s. 9. 70 BARSBY, A. W. Private roads : the legal framework. 4. vyd. Epsom: A.W.& C.Barsby, 2007, s. 6. 71 GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 4. upr. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s 19. 66 67

23

motorového vozidla o maximální přípustné hmotnosti nepřevyšující 3 500 kg a autobusu smí jet mimo obec rychlostí nejvýše 90 km/h; na dálnici a silnici pro motorová vozidla rychlostí nejvýše 130 km/h. Řidič jiného motorového vozidla smí jet rychlostí nejvýše 80 km/h. Ovšem pro potřeby účelné regulace pozemní dopravy si nelze s uvedenou "globální" regulací pozemní dopravy vystačit. K tomu, aby byla regulace pozemní dopravy skutečně účinná, tedy aby zajišťovala bezpečnost a plynulost silničního provozu a současně mohla předcházet či mírnit výše uvedené negativní vlivy silniční dopravy, je nezbytné, aby bylo umoţněno vykonavatelům veřejné správy regulovat pozemní dopravu i s ohledem na konkrétní dopravní situaci (včetně podoby pozemní komunikace a jejího okolí), tedy pro kaţdý jednotlivý úsek či křiţovatku jednotlivě. Jedině tak lze zohlednit různost zejména pozemních komunikací, a vysokou specifičnost dopravních situací, které na nich nastávají. Takovou činnost přitom nemůţe nahradit zákonodárství, neboť zákony v tomto smyslu slouţí ke stanovení toliko abstraktních právních norem s působností na území celého státu (viz shora uvedený příklad regulace rychlosti).72 Lokální regulace pozemní dopravy tedy musí být svěřena, jako činnost veřejných institucí, veřejné správě.73 Veřejnou správou se velmi obecně řečeno rozumí jak organizace, tak činnost, sledující a zabezpečující správu veřejných záleţitostí. "Úkoly veřejné správy představují záležitosti, které jsou středem pozornosti celého státního společenství nebo jeho relevantních částí (obce) a odpovídají a jsou spojeny s dlouhodobými cíli, o nichž ve společenství bylo dosaženo shody, že jde o cíle sledující veřejné zájmy."74 Lokální regulaci pozemní dopravy můţeme na základě uvedeného nepochybně označit za jeden z úkolů veřejné správy a to jak v souvislosti se zájmem celé společnosti na silniční dopravě, tak i s partikulárními zájmy jednotlivých místních samosprávných celků přímo i nepřímo souvisejících s lokální regulací pozemní dopravy. Lokální regulaci pozemní dopravy lze povaţovat za tu část veřejné správy, která se podle obsahu svých úkolů řadí do správního odvětví obvykle označovaného jako správa dopravy, přesněji jeho sub odvětví, které můţeme nazvat správou na úseku pozemních komunikací a provozu na nich. Úkoly veřejné správy jsou přitom obecně velice dynamickou sloţkou a podléhají častým proměnám. Historická podmíněnost těchto úkolů spočívá v tom, ţe se mění počet a charakter záleţitostí, které jsou předmětem veřejného zájmu, a které jsou autoritativně prohlašovány za veřejné nebo státní úkoly. 75 O pozornosti doktríny na úsek veřejné správy v oblasti pozemních komunikací a provozu na nich svědčí fakt, ţe jiţ v dobách "Praţákových"76 na počátku 20. století, tedy v období existence Rakouska-Uherska, se zvláštní část správního práva věnovala oblasti Takovou centralizaci veřejné moci, kdy by tato oblast podléhala regulaci zákonem, by bylo třeba současně zcela odmítnout s ohledem na zásadu principu subsidiarity, tak jak je zakotvena v Evropské chartě místní samosprávy (181/1999). Takové řešení by současně mnohonásobně přesahovalo rozumné meze zákona, kdy je pro rozhodování o těchto záleţitostech mimo jiné zcela nezbytná znalost místních poměrů. 73 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 6. 74 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2009, s. 65. 75 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 13. 76 JUDr. Jiří Praţák (1846 - 1905), c. k. dvorní rada, c. k. řádný profesor rakouského práva veřejného při Českém vysokém učení Karlo-Ferdinandském v Praze a řádný člen České Akademie císaře Františka Josefa pro vědu, slovesnost a umění, český právník, odborník na rakouské správní a ústavní právo. 72

24

dopravy samostatně, a to v rámci tzv. zvláštní správy policejní, souhrnně označené jako "policejní předpisy týkající se uţívání prostředků komunikačních".77 Nutno však zdůraznit, ţe se tehdejší pozornost vědy správního práva soustředila zejména na dopravu ţelezniční a vodní, a to zcela logicky, neboť doprava automobilová byla v té době stále ještě teprve na svém počátku.78 K dalšímu literárnímu zpracování úplného systému správního práva došlo na území Československa za období tzv. první republiky. V této době doplnila dílo všeobecné části správního práva prof. Hoetzla z roku 193479 publikace části zvláštní80, kde však veřejná správa na úseku dopravy zpracována nebyla. V úvodu této publikace bylo uvedeno, ţe v její druhé části bude vyloţeno mimo jiné zejména právo komunikační.81 K vydání této druhé části však z důvodů druhé světové války jiţ nikdy nedošlo. V poválečném období v roce 1947 vyšlo druhé vydání publikace Správní právo s podtitulem "výtah ze zvláštní části" od J. Pošváře, ve které je veřejné správě na úseku silnicí a silniční dopravy (pouze) částečně věnována kapitola nazvaná Správa dopravy, a to vedle dopravy letecké, ţelezniční a poštovní. 82 V období po únoru 1948 do listopadu 1989 můţeme také zaznamenat snahy o komplexní zmapování zvláštní části správního práva, a to v několika svazcích knih ze 70. let. Státní správa dopravy přitom tvořila jednu z kapitol dílu svazku zvláštní části československého správního práva s poněkud uměle vytvořeným názvem Státní správa v odvětvích národního hospodářství. Na tomto místě je pojednáno o státní správě dopravy a v souvislosti se silniční dopravou se zde nachází přímo text o rozdělení pozemních komunikací, provozu a jeho organizačním zajištění.83 Veřejnou správu na úseku silniční dopravy tedy i vzhledem ke shora uvedenému historickému vývoji můţeme zařadit mezi nejen doktrinálně samostatně vymezované oblasti, v jejichţ rámci veřejná správa jiţ poměrně tradičně plní v určitém rozsahu své úkoly. Jak jiţ bylo vymezeno v úvodu, práce se nevěnuje veřejné správě silniční dopravy v celé šíři, nýbrţ jen té části daného úseku, kterou lze označit jako lokální regulaci pozemní dopravy (k tomuto pojmu viz úvod práce). V souvislosti s vymezením problematiky plnění úkolů veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy je podstatné také určení konkrétního vykonavatele, který má úkoly veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy vykonávat. Na základě reformy místní veřejné správy se dosáhlo stavu, kdy všeobecná územní správa, tedy správa veřejných záleţitostí různého charakteru, včetně regulace pozemní dopravy, a to v místním, PRAŢÁK, Jiří; FIEDLER, František. Rakouské právo veřejné. 2. díl. Praha: Jednota právnická, 1906, s. 93-97. 78 Jednalo se totiţ o období ještě před slavným automobilem Henryho Forda (Ford model T), který v roce 1908 odstartoval revoluci ve výrobě a v masovém rozšíření automobilů po celém světě. 79 HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, 506 s. 80 LAŠTOVKA, Karel. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1936, 377 s. 81 Tamtéţ, s. 3. 82 POŠVÁŘ, Jaroslav. Správní právo: výtah ze zvláštní části. 2. rozšíř. vyd. Brno: Nákladem Čsl. akadem. spolku "Právník", 1947, s. 170 - 174. 83 ČERVENÝ, Zdeněk. Československé správní právo. 3. přeprac. a dopl. vyd. Praha: Ústav státní správy, 1982, s. 108 a násl. 77

25

resp. lokálním měřítku, je svěřena obcím, jakoţto základním územním samosprávným celkům. Bylo tak činěno v souladu s principem subsidiarity, tak jak je zakotven v Evropské chartě místní samosprávy.84 Problematice organizace veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy se práce věnuje vţdy v návaznosti na jednotlivé formy této regulace. Veřejná správa vykonávaná obcemi se přitom neomezuje pouze na činnost výkonnou a nařizovací, tedy činnost spočívající v provádění zákonů, která je pro oblast veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy typická a činnost s touto povahou zde převládá v různých směrech, ale je jimi vykonávána veřejná správa v širším významu. Jde o úkoly, jejichţ realizace nemá tradiční veřejnoprávní povahu.85 Nejde tedy pouze o výkon veřejné správy ve formě tzv. vrchnostenské činnosti, ale obce, jakoţto představitelé územní samosprávy, uţívají i prostředky, které nemají státně mocenskou povahu, coţ je jinak vlastní subjektům tzv. soukromé správy.86 Posledně zmíněná činnost se označuje jako nevrchnostenská a i v jejím rámci můţe obce vykonávat takovou činnost, která vede k lokální regulaci pozemní dopravy. Následující text je proto rozdělen na dvě základní kapitoly, kdy první v pořadí je ve smyslu shora uvedeného stěţejní kapitola práce o vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy, za kterou následuje kapitola o nevrchnostenské činnosti obcí na tomto úseku. Velká Británie: Pro orgány místní správy (local authority) ve Velké Británii platí, že musí mít pro veškerou svoji mocenskou činnost zákonné zmocnění (tj. zmocnění vyjádřené v rámci "Act of Parliament"). Ačkoliv některá zákonná zmocnění mohou být vyjádřena poměrně obecně, tradiční praxe tamního parlamentu je taková, že tato zmocnění mívají vysoký stupeň konkretizace. 87 Existence, funkce, pravomoc a povinnosti orgánů místní správy jsou tedy sice odvozeny od centrální legislativy (Acts of Parliament), jsou však i přes to v postavení rozdílném od jejich centrálního protějška.88 Ve Velké Británii není tradicí, že by byl stanoven jakýkoliv seznam základních oblastí veřejné správy, a následně by byl tento seznam dále konkretizován, nýbrž na místo toho jakmile je orgán místní správy jednou zřízen, prostřednictvím rezortních právních předpisů se mu udělí určené pravomoci. V zásadě tedy v případech již zřízených místních správních orgánu se všeobecnou působností (all-purpose authorities), zákonodárce na tyto orgány převádí příslušné pravomoci.89 V oblasti místní veřejné správy pozemních komunikací a provozu na nich se jedná o tzv. místní cestní úřady (Local Highway Authorities), které jsou zodpovědné za správu těch veřejných cest, které nespadají do působnosti ministerstva [tedy vyjímaje dálnic (trunk roads), zvláštních cest

Evropská charta místní samosprávy, sjednána 15. října 1985 ve Štrasburku. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 4. 2013]: "Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti)." 85 HENDRYCH, Správní věda, 2009, op. cit. s. 13. 86 Srov. PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 19. 87 MORENO, Ángel-Manuel. Local government in the member states of the European Union: a comparative legal perspective. 1. ed. Madrid: Instituto nacional de administratión pública, 2012, s. 670. 88 CANE, P. Administrative law. 5. vyd. Oxford : Oxford University Press, 2011, s. 29. 89 MORENO, A., M. 2011, op. cit., s. 671. 84

26

(special roads) a veřejných cest, které byly do působnosti ministerstva převedeny, nebo které byly ministerstvem vybudovány a nebyly následně převedeny do působnosti místního cestního správního úřadu a konečně o veřejných cestách, které do působnosti ministerstva řadí přímo zákon]. Mimo Londýn, jsou těmito místními cestními úřady rada hrabství (county councils), územně samosprávné celky (unitary authorities) jakými jsou obce a města (towns and cities) nebo metropolitní okresní rady (metropolitan district councils). Ve Walesu jsou to rady hrabství a jejich čtvrtí (county boroughs). V rámci Londýna jsou pak příslušnými místními cestními úřady další specializované úřady (Transport for London, London borough councils a Common Council of the City of London).90 Pravomoc k regulaci pozemní dopravy je však dána dopravním úřadům (Traffic Authorities) a v některých případech policii. Národními dopravními úřady jsou pro veřejné cesty na území Anglie Úřad státního tajemníka (the Secretary of State) a pro veřejné cesty na území Walesu je jím Národní shromáždění Walesu (National Assembly for Wales). Pokud jde o místní dopravní úřady (Local Traffic Authority), v rámci Londýna, který měl v systému místní správy v Anglii vždy poněkud zvláštní postavení,91 jsou to Greater London Authority, rada městské části Londýna (the council of the London borough) a rada města Londýna (Common Council of the City of London). Mimo Londýn jsou pak pro veřejné cesty na území Anglie dopravními úřady, stejně jako v případě shora uvedených obecných cestních úřadů, rada hrabství (County Councils), územně samosprávné celky (Unitary Authorities), tedy obce a města (towns and cities) nebo metropolitní okresní rady (Metropolitan District Councils). Pro veřejné cesty na území Walesu jsou dopravními úřady hrabství a jejich čtvrti (Counties and County Boroughs).92

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 24-25. MORENO, A., M. 2011, op. cit., s. 667. 92 SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 567. 90 91

27

3

Vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy

Toto kapitola se věnuje lokální regulaci pozemní dopravy, která se realizuje na základě takové činnosti obce, resp. jí vykonávané veřejné správy, kterou se jednostranně v dané oblasti něco přikazuje, zakazuje nebo povoluje apod. Jedná se tedy o autoritativní rozhodování obcí o právech a povinnostech a právem chráněných zájmech fyzických a právnických osob, které souvisejí s obecným uţíváním pozemních komunikací, jeţ vede k lokální regulaci pozemní dopravy. Uvedená činnost se označuje jako výkon vrchnostenské (výsostné)93 správy, pro kterou jsou typické formy veřejného práva.94 Ovšem jak jiţ bylo uvedeno výše, veřejná správa vykonávaná obcemi (nejen) v oblasti lokální regulace pozemní dopravy, nemusí být nezbytně pouze projevem vrchnostenské činnosti, nýbrţ se můţe uskutečňovat i ve formách, které mají k dispozici subjekty oprávněné právně jednat ve sféře soukromoprávní. Této nevrchnostenské části veřejné správy obcí na úseku lokální regulace pozemní dopravy se však níţe věnuje samostatně kapitola 4. Výchozím bodem pro tuto oblast je, ţe vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy, kterou se autoritativně ukládají práva a povinnosti jejím adresátů, resp. obce, které jí vykonávají, jsou vázány čl. 3 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky95 v tom smyslu, ţe veřejná moc můţe být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z tohoto pohledu je základním (nikoliv však jediným) právním předpisem na úrovni zákona, který výslovně upravuje správní akty vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy (jeţ jsou v pravomoci obcí), zákon o silničním provozu. V tomto zákoně jsou totiţ (vedle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích) upraveny následující instituty: Místní a přechodná úprava provozu na pozemních komunikacích96 (dále jen "místní úprava provozu") je nadřazená úpravě obecné a má před ní přednost. V podstatě jde tedy o lokální regulaci pozemní dopravy, která by jinak z obecné úpravy silničního provozu pro regulované místo neplynula. Obce jsou k této lokální regulaci pozemní dopravy prostřednictvím místní úpravy provozu příslušné v případech silnic II. a III. třídy a místních komunikací (podrobně viz oddíl 3.2.2). Z místní úpravy provozu můţe přitom ten, kdo tuto úpravu stanovil, povolit také výjimku97 (dále jen "výjimka z místní úpravy provozu"). Do výsostné správy, tedy uskutečňování správních úkolů prostředky veřejného práva, se však řadí téţ činnosti veřejné správy, které nejsou uskutečňovány nařizovacím vrchnostenským způsobem. Jde o tzv. prostou výsostnou správu, resp. pečovatelskou správu (viz KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 170), která se však v oblasti lokální regulace pozemní dopravy z povahy věci v zásadě neuplatňuje, neboť daná regulace je s ukládáním povinností spjata. Příkladem lze uvést např. rozhodování o stanovení místní úpravy provozu dopravním značením, které neukládá ţádnou povinnost, jako např. výstraţné dopravní značení (podrobněji viz oddíl 3.2.2). 94 HENDRYCH, Správní věda, 2009, op. cit. s. 77. 95 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013] 96 § 61 zákona o silničním provozu. 97 § 77 odst. 6 zákona o silničním provozu. 93

28

Na veřejně přístupných účelových komunikacích sice stanoví tuto místní úpravu provozu sám vlastník (pokud je tímto vlastníkem obec, není tak ve vrchnostenském postavení, nýbrţ v soukromoprávním postavení vlastníka s jistými specifiky - k tomu blíţe viz kapitola 4), ovšem se souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností,98 který je vrchnostensky vydáván v přenesené působnosti obce (dále jen "souhlas s místní úpravou provozu"). Dalším prostředkem lokální regulace pozemní dopravy, který zákon o silničním provozu poskytuje obcím k tomu, aby mohly pro určité místo regulovat dopravu nad rámec obecné úpravy, je vymezení místních komunikací nebo jejich úseků v obytné zóně, které nelze uţít ke stání nákladního vozidla nebo jízdní soupravy99 (dále jen "omezení stání v obytné zóně"). Dalším zákonem, jehoţ předmět úpravy přímo souvisí s regulací pozemní dopravy, je zákon o pozemních komunikacích. Neboť nejen ţe je v tomto zákoně obsaţena právní úprava kategorií pozemních komunikací, které přímo podmiňují způsob lokální regulace pozemní dopravy, ale tento zákon také sám stanoví několik dalších prostředků vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy. Jedná se o regulaci vymezením oblastí obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky uţít ke stání nebo odstavení motorového vozidla za úplatu100 (dále jen "parkovací zóny"). Obec můţe dále omezit na základě tohoto zákona stání vozidel také rozhodnutím o dočasném zákazu stání silničních vozidel na místní komunikaci nebo průjezdním úseku silnice nebo jejich části z důvodu veřejného zájmu101 (dále jen "dočasný zákaz stání"). Dále můţe obec na základě zákona o pozemních komunikacích vymezit oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování, kdy stanoví druhy a kategorie silničních vozidel, časové vymezení a činnosti, které jsou předmětem omezení102 (dále jen "zóna omezeného zásobování"). V rámci zákona o pozemních komunikacích můţe obec k regulaci provozu na místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích přistoupit i na něčí ţádost, a to částečným nebo úplným uzavřením těchto pozemních komunikací 103 (dále jen "uzavírka provozu"). Na základě zákona o pozemních komunikacích obec jako příslušný silniční správní úřad rozhoduje dále ve věcech obecného uţívání veřejně přístupných účelových komunikací, tedy v oblasti lokální regulace pozemní dopravy na této kategorii pozemních komunikací. Obec tak rozhoduje na základě ţádosti vlastníka účelové

§ 77 odst. 2 zákona o silničním provozu. § 39 odst. 6 zákona o silničním provozu. 100 § 23 odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích. 101 § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích. 102 § 23 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. 103 § 24 zákona o pozemních komunikacích. 98 99

29

komunikace o úpravě nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci104 (dále jen "omezení veřejného přístupu"). Obec podle zákona o pozemních komunikacích rozhoduje také o povolení zvláštního uţívání pozemních komunikací, kterým je i zřizování vyhrazeného parkování. Opět se přitom jedná o vrchnostenskou činnost, která vede k lokální regulaci pozemní dopravy, i kdyţ to na první pohled nemusí být zjevné. Tímto rozhodnutím sice dochází k vyhrazení trvalého parkovacího místa pouze konkrétní osobě, jeţ je oprávněna k jeho výhradnímu uţívání, tím však současně dochází k omezení obecného uţívání ostatními (i potencionálními) uţivateli105 (dále jen "vyhrazené parkování"). Jde tedy o obdobné omezení jako tomu je v případě shora uvedené zóny zakázaného stání (kde platí zákaz pro všechny bez výjimky). Prostředky lokální regulace pozemní dopravy však nejsou upraveny jen zvláštními zákony z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich. Zákon o ochraně ovzduší106 umoţňuje obci, aby ve zvláště chráněných územích, lázeňských místech, nebo pokud došlo k překročení některého z imisních limitů, mohla na svém území, nebo jeho části stanovit zónu s omezením provozu motorových silničních vozidel (dále jen "nízkoemisní zóna"). Zákon o místních poplatcích107 zmocňuje obce ke stanovení a vybírání místních poplatků za povolení k vjezdu motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, čímţ dochází rovněţ k lokální regulaci pozemní dopravy v těchto oblastech (dále jen "místní poplatek za vjezdu"108). V rámci obecní vrchnostenské správy přichází v úvahu lokální regulace pozemní dopravy nejen prostřednictvím správních aktů shora uvedených, které příslušné zákony jednotlivě výslovně upravují, nýbrţ v úvahu přichází i lokální regulace pozemní dopravy na základě obecných zmocnění zákona o obcích k vydávání obecně závazných vyhlášek,109 na jejichţ základě mohou obce vrchnostensky regulovat záleţitosti místního charakteru, tedy případně také lokální pozemní dopravu v obci (blíţe viz oddíl 3.3.1). Velká Británie: Obecně je problematika regulace dopravy (Traffic Regulation) upravena dvěma základními druhy právních předpisů. Jsou jimi jednak zákony o provozu na cestách (the Road Traffic Acts), které upravují to, kdo může řídit vozidlo a snaží se zajistit kompetentnost řidičů a jízdy schopnost automobilů. Dále pak zákony o regulaci provozu na cestách (the Road Traffic Regulation § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 327. 106 § 14 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. 107 § 10 odst. 1 zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. 108 Uvedené pojmenování daného institutu je uţito pro vyšší přehlednost, a neodpovídá účelům, pro které má být k dané lokální regulaci pozemní dopravy přistoupeno (k tomu podrobněji viz 109 § 10 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 5. 2013]. 104 105

30

Acts) umožňují příslušným správním orgánům regulovat, jakým způsobem mohou být cesty užívány, například tvorbou nařízení (Orders) o rychlosti a směru dopravy, nebo také pro určité úseky zřizovat parkovací místa a na jiných místech parkování zakazovat atd.110 Všechny tyto shora uvedené právní prostředky lokální regulace pozemní dopravy, jsou akty veřejné správy vykonávané obcemi, mající jednostranný a zavazující charakter (vrchnostenská činnost) a lze je proto souhrnně označit za správní akty lokální regulace pozemní dopravy.111 Ty jsou vydávané v různých tzv. vnějších formách realizace, a to jako normativní správní akty, individuální správní akty nebo správní akty smíšené povahy.112 Těmito správními akty lokální regulace pozemní dopravy se ukládají práva a povinnosti, které by jinak pro daná místa z obecné úpravy přímo neplynuly. Vţdy vedou k modifikaci práva obecně uţívat veřejně přístupné komunikace, tedy práva kaţdého uţívat pozemní komunikaci bezplatně a obvyklým způsobem a k účelům, pro které je určena a to v mezích zákona.113 Správními akty lokální regulace pozemní dopravy se v podstatě reguluje uţívání pozemních komunikací, neboť je povinností uţivatele pozemní komunikace se těmito správními akty řídit.114 Jinými slovy všechny shora vyjmenované správní akty vedou k lokální regulaci provozu na pozemních komunikacích. Důsledek všech těchto správních aktů je tedy shodný a je jím lokální regulace pozemní dopravy, účel však můţe být a bývá zjevně rozdílný (někdy je tento účel přímo stanoven v zákoně). Obecné uţívání pozemních komunikací tak můţe být těmito správními akty omezeno či vyloučeno pro kaţdého, nebo jen pro určitou skupinu uţivatelů, za účelem nikoliv vţdy pouze její samotné realizace, resp. plynulosti a bezpečnosti provozu (např. nejčastěji rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením), ale například také za účelem údrţby a oprav (uzavírka provozu), bezpečnosti osob nebo majetku, zvláštního uţívání pozemní komunikace určitým subjektem (vyhrazené parkování), nebo za účelem získání finančních prostředků do rozpočtu obce (parkovací zóny) či ochrany historických částí obce (místní poplatek za vjezd) a čistoty ovzduší v obci (nízkoemisní zóny) apod. 115 Se zákonem daným účelem správních aktů lokální regulace pozemní dopravy se pojí meze uvážení, v rámci kterého o nich, resp. o jejich vydání obce rozhodují. Shora uvedené rozhodování obcí o lokální regulaci pozemní dopravy je jako výkon vrchnostenské veřejné správy, jak jiţ bylo uvedeno výše, vázáno zákonem. Tato vázanost veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy však není a ani nemůţe být absolutní. Zákonodárce nechává obcím jako vykonavatelům dané vrchnostenské veřejné správy prostor pro nalezení adekvátního "způsobu" lokální regulace pozemní dopravy. Tím je v obecné rovině obcím umoţněno efektivní rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy, neţ by tomu tak bylo v případech, kdy by zákonodárce vyčerpávajícím způsobem stanovil všechny skutkové ORLIK, 2007, op. cit., s. 184. Srov. PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 270. 112 Srov. SKULOVÁ, Soňa; PRŮCHA, Petr; HAVLAN Petr; JURNÍKOVÁ, Jana; KADEČKA, Stanislav. Správní právo procesní. 2. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 16. 113 § 19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 114 Srov. KOČÍ, 2011, op. cit., s. 57. 115 Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 328. 110 111

31

podmínky, které mohou v rámci stavu provozu na pozemních komunikacích nastat a k nim přiřadil zcela přesné a jednoznačné právní následky, tedy konkrétní způsoby lokální regulace pozemní dopravy, coţ není ani reálně moţné. K vytvoření uvedeného stavu pro obce při rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy slouţí zejména jednak prostor pro tzv. správní uváţení a také neurčité pojmy.116 Správní uvážení je představováno uplatněním legislativně-technického prostředku v zákonech, které zmocňují obce k lokální regulaci pozemní dopravy, kdy se vznikem nebo existencí určitých podmínek (skutkovým stavem) nespojuje příslušné ustanovení právního předpisu nutnost nastoupení jediného možného právního následku, a naopak ponechává subjektu vykonávajícímu veřejnou správu (menší či větší) prostor pro volbu neurčitého řešení, resp. rozhodnutí. Uvedená situace někdy znamená možnost rozhodnout se pro činnost či nečinnost, tedy rozhodnutí ve věci neučinit."117 To můţe mít například podobu prostoru pro uváţení obce, zda vydat nebo nevydat správní akt lokální regulace pozemní dopravy. Uvedený prostor se v odborné literatuře obvykle označuje jako diskreční pravomoc118. V ostatních případech, pokud se obec rozhodne vydat správní akt lokální regulace pozemní dopravy, spočívá správní uváţení v možnosti volby některého z poskytnutých - existujících (nutně tedy nejméně dvou) řešení.119 Prostor pro volné úvahy, který umoţňuje obcím jako vykonavatelům veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy reagovat při vyuţití jejich odbornosti a zkušenosti na skutečně velmi rozmanité dopravní situace, vznikající na pozemních komunikacích, je zákonnou úpravou dán nejen prostřednictvím správního uváţení, resp. diskreční pravomoci, ale do velké míry taky uţitím neurčitých právních pojmů.120 "Neurčité právní pojmy jsou ty, jejichž obsah nelze přesně jevově vymezit a dostatečně právně definovat. Jejich aplikace vždy závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě."121 Zákonodárce tímto vytváří místní veřejné správě prostor, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu. V právní úpravě lokální regulace pozemní dopravy se objevuje celá řada neurčitých pojmů, kterým je v příslušných částech následujícího textu věnována pozornost, a to vţdy v souvislosti s jednotlivými správními akty lokální regulace pozemní dopravy. Rozdíl neurčitých pojmů a výše uvedeného správního uváţení lze spatřovat v tom, ţe u neurčitých pojmů se uváţení o jejich významu a rozsahu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení, přičemţ právní následek tohoto vyhodnocení je stanoven právní normou, zatímco volné uváţení je orientováno na způsob uţití právního následků.122 SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení: základní charakteristika a souvislosti pojmu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 13-14. 117 SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 15. 118 Pojem diskreční pravomoc je u nás obvykle pouţíván pro oblast vydávání právního předpisu, zatímco správní uváţení spíše pro oblast individuálních správních aktů (SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 16.). 119 SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 15. 120 Srov. Tamtéţ s. 19. 121 HENDRYCH, Dušan; FIALA, Josef. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, k heslu neurčitý pojem. 122 SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 22. 116

32

Správní akty, na základě kterých můţe být o lokální regulaci pozemní dopravy rozhodnuto, jsou, jak je z výše uvedeného patrno, rozličné. Volná úvaha se přitom objevuje ve všech případech. Správní uváţení můţe být zaloţeno jak k úvaze o vydání, tak k úvaze o obsahu těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Právním hlediskům volné úvahy pro rozhodování obcí o vydání vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy se následující text věnuje vţdy v souvislosti s jednotlivými správními akty.123 Velká Británie: Výše uvedené místní dopravní úřady (viz podkapitola 2.3) mají podle zákona (Traffic Management Act 2004) povinnost spravovat síť cest s cílem na nich zajistit plynulý provoz. Při plnění této povinnosti může místní dopravní úřad přijmout opatření, o kterém se domnívá, že přispěje k zajištění efektivnějšího užívání dané sítě cest a předcházení, eliminaci či snížení četnosti dopravních zácp či jiného narušení plynulosti provozu. Místní dopravní úřady musí za tímto účelem určit svou politiku nebo cíle, a to ve vztahu k různým kategoriím cest (viz výše podkapitola 2.2) a rovněž musí monitorovat efektivnost svých rozhodovacích procesů a dopady provádění těchto rozhodnutí v praxi. Shora uvedené národní dopravní úřady (podkapitola 2.3.) přitom mohou vydat pro místní dopravní úřady metodiku o způsobech řízení provozu či jiných záležitostech souvisejících s výkonem těchto povinností řízení dopravy.124 Základním veřejně mocenským regulačním nástrojem místních dopravních úřadů k řízení provozu na pozemních komunikacích jsou nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order). Tato nařízení jsou vydávána na základě pravomoci místních dopravních úřadů k vydávání podzákonných právních předpisů (by-law). K vydávání podzákonných právních předpisů jsou obecně zmocněny všechny místní správní orgány, a to jednak za účelem dobré správy (good rule and government) v jejich území tak právě také v souvislosti se zvláštními druhy činnosti.125 Jedná se o podzákonnou právotvorbu, která patří do tzv. sub-delegované legislativy, nejedná se však o projev delegace primární (zákonné) právotvorby , nýbrž o pověření orgánů místní správy k tvorbě pravidel, která sice mají status a sílu práva (law), ale která jsou v rámci normativní hierarchie podřízena primární legislativě.126 V rámci území Londýna jsou tato nařízení regulace dopravy vydávána podle zvláštní právní úpravy. Účely pro které mohou být nařízení regulace dopravy vydány, jsou stanoveny v zákoně (Road Traffic Regulation Act 1974) a jsou následující: a) k zabránění vzniku nebezpečí pro osoby a ostatní provoz na cestách nebo k předcházení pravděpodobnosti vzniku takového nebezpečí, b) k předcházení poškození cest a staveb na nich nebo poblíž nich umístěných, c) k umožnění průjezdu nebo přechodu cesty,

Tato část textu o správním uváţení byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, David. Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu? Právní rádce. 2013, roč. 21, č. 10, s. 62-65.). 124 SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 568. 125 MORENO, A., M. 2011, op. cit., s. 671. 126 CANE, P. 2011, op. cit., s. 50-51. 123

33

d) k předcházení užití cesty druhem vozidla nebo způsobem užití, který není vhodný s ohledem na povahu cesty a sousední nemovitosti, e) k zachování charakteru cesty v případech, kdy jde o cestu zvláště vhodnou pro užití k jízdě na koni či k pěší chůzi, f) k zachování či zlepšení veřejných prostranství, přes které cesta vede, g) pro další účely specifikované v ustanoveních zákona o ochraně životního prostředí (the Environment Act 1995), věnujících se Národní strategii kvality ovzduší (National Air Quality Strategy), h) pro účely zachování či zvýšení přírodní krásy oblasti, skrze kterou cesta prochází nebo pro účely zlepšení příležitostí k rekreaci či pozorování přírody v dané oblasti. 127 Pokud jde o míru uvážení, kterou místní dopravní úřady disponují při vydávání těchto nařízení regulace dopravy, jedná se o poměrně širokou diskreční pravomoc, zejména s ohledem na okolnosti, za kterých mohou být nařízení reguace dopravy vydána. Nařízení regulace dopravy mohou být vydána v případech, kdy místní dopravní úřad dospěje k závěru, že je jeho vydání účelné. Účelnost přitom znamená, že vydání nařízení regulace dopravy je žádoucí, vhodné a přiměřené.128 Aspekty, které musí místní dopravní úřad vzít do úvahy při rozhodování, zda nařízení regulace dopravy vydat či nikoliv, jsou následující: a) vhodnost zajištění a udržení přiměřeného přístupu do oblasti, b) dopad na veřejná prostranství v lokalitě a nezbytnost omezení užívání cest těžkými vozidly (obchodní provoz), tak aby byla zachována nebo zlepšena veřejná prostranství skrze která tyto cesty vedou, c) strategie ochrany ovzduší (national air quality strategy) podle zákona (Environtment Act 1995), d) důležitost zachování průjezdu vozidel sloužících veřejnosti (např. MHD) a zajištění bezpečnosti a pohodlí osob užívajících tato vozidla, e) další záležitost, které místní dopravní úřad shledá za relevantní.129

3.1 Členění vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy Vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy je tedy vykonávána prostřednicvím autoritativní činnosti obcí, jako vykonavatelů veřejné správy. V jejím důsledku jsou v určitých místech, na které se daná regulace vztahuje, uloţeny zvláštní povinnosti, které by jinak z obecné úpravy uţívání pozemních komunikací a provozu na nich nevyplývaly. Jedná se tak o typickou problematiku místní úrovně veřejné správy, neboť obce v těchto případech spravují veřejné záleţitosti vţdy jen v souvislosti s konkrétními místy, nacházejícími se na pozemních komunikacích ve správním obvodu dané obce. Výjimkou je pak lokální regulace pozemní dopravy provedená na dálnicích a rychlostních silnicích, která spadá do ústřední

ORLIK, 2007, op. cit., s. 186, 187. SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 574. 129 SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 573. 127 128

34

správy, neboť je realizována z jednoho centra, kterým je Ministerstvo dopravy130 a není tak předmětem této práce.131 U většinového zbytku pozemních komunikací, které není moţné, jiţ jen z důvodu jejich rozsáhlosti, spravovat z hlediska lokální regulace pozemní dopravy z jednoho centra, je tedy lokální regulace pozemní dopravy realizována na úrovni územní správy. Územní správu lokální regulace pozemní dopravy, a to prostřednictvím výše uvedených správních aktů lokální regulace pozemná dopravy (viz kapitola 3), zabezpečují z části kraje (pouze na silnicích první třídy, výjimaje rychlostní silnice132) a na všech ostatních pozemních komunikacích, tedy na silnicích II. a III. třídy, na místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích, vykonávají tuto vrchnostenskou správu lokální regulace pozemní dopravy obce.133 Vrchnostenská veřejná správa lokální regulace pozemní dopravy na většině pozemních komunikací je tedy realizována místní samosprávou, resp. obcemi. Obce vykonávají tuto veřejnou správu jednak v tzv. přenesené působnosti jako projev dekoncentrace státní správy, a také v působnosti samostatné, jako projev decentralizace veřejné správy.134,135 Je však nutné podotknout, ţe na přenesenou a samostatnou se působnost obcí nedělí jen v oblasti její vrchnostenské činnosti, nicméně v této oblasti je uvedené dělení vzhledem k povaze vrchnostenské činnosti nejvýznamnější a tomu odpovídá také členění této práce.

§ 77 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích a § 40 odst. 2 písm. c) zákona o silničním provozu. 131 Tento model organizace ústřední veřejné správy v oblasti lokální regulace pozemní dopravy na úseku dálnic a rychlostních silnic je umoţněn z toho důvodu, ţe celková délka těchto pozemních komunikací v České republice je pouze necelé 1 % z celkové délky sítě pozemních komunikací (kam patří dálnice, silnice a místní komunikace, nepočítaje však veřejně přístupné účelové komunikace, z důvodu jejich problematické evidence), která činní přes 130 tisíc kilometrů (Ročenka dopravy České republiky 2010 [online]. Ministerstvo dopravy a spojů, 2011, [cit. 5. 5. 2013]. Dostupné z https://www.sydos.cz/cs/rocenka _pdf/Rocenka_dopravy_2010.pdf). Tímto je současně dán najevo zájem státu na odbornosti (specializovanosti) správního orgánu, který rozhoduje o lokální regulaci dopravy na dálnicích a rychlostních silnicích, jakoţto pozemních komunikací, které jsou přímo ze zákona určeny pro rychlou dopravu (§ 4 odst. 1 a § 5 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích) a mají proto zvýšené nároky na kvalitu této regulace. 132 § 77 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu a § 40 odst. 3 písm. d) zákona o pozemních komunikacích. 133 § 77 zákona odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o silničním provozu; § 40 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích; § 14 zákon o ochraně ovzduší, § 10 zákona o místních poplatcích. 134 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 158. 135 K tomu srov. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]: "Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní dopad a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva." 130

35

Dále v textu jsou proto pro vyšší přehlednost správní akty lokální regulace pozemní dopravy děleny na ty, které jsou vydávány v přenesené působnosti obce a ty, které obec vydává v působnosti samostatné.

3.2 Přenesená působnost V přenesené působnosti obce vykonávají státní správu. Všechny shora uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy, s výjimkou nízkoemisní zóny, místního poplatku za vjezd a případně také dalších obecně závazných vyhlášek vydávaných na základě obecného zmocnění, jsou vydávány v přenesené působnosti. Lokální vrchnostenská regulace pozemní dopravy je tedy podle současné právní úpravy z převáţné části výkonem záleţitostí státu, jako od obcí rozdílného nositele správy. Jde o výkon státní správy, který stát realizuje nepřímo prostřednictvím obcí. Z pohledu obcí má tak tato poměrně významná část veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy, která se uskutečňuje na pozemních komunikacích, nacházejících se v jejich území, a které jsou v mnoha případech také ve vlastnictví těchto obcí, povahu cizích (státních) záleţitostí. S tím souvisí také skutečnost, ţe na základě diferenciace obcí, vzniklé toliko pro potřeby výkonu státní správy, a to do tří kategorií (obce s běţnými obecními úřady, obce s pověřenými obecními úřady a obce s rozšířenou působností), rozhodují často obce "vyšší kategorie" o lokální regulaci pozemní dopravy v území obcí niţších kategorií, a to na pozemních komunikacích, které tedy mnohdy bývají (v případech místních komunikací) také ve vlastnictví těchto obcí "niţší kategorie" (blíţe k těmto vztahům viz text níţe). Důvodem, proč je převáţná část vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy zařazena do přenesené působnosti obcí, můţe být skutečnost spočívající v tom, ţe zájem na plynulosti a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, které ve svém komplexu tvoří dopravní síť České republiky, přesahuje svým významem rámec území samosprávné jednotky.136 V důsledku svěření bezprostředního výkonu této státní správy obcím, nemusí pak stát pro účely lokální regulace pozemní dopravy u příslušných pozemních komunikací zřizovat ţádné vlastní samostatné orgány místní státní správy.137 Z povahy výkonu státní správy je nutno dále dovodit, ţe výkon přenesené působnosti lokální regulace pozemní dopravy je vlastně ve své podstatě povinností obce. Přenesená působnost je totiţ obcemi vykonávána "na objednávku" státu, v jeho prospěch a podle jeho pokynů, s čímţ souvisí poskytování státního příspěvku na její výkon. Rovněţ musí být dbáno na to, aby výkonem přenesené působnosti nebylo zasahováno do výkonu samostatné působnosti obce, coţ platí i naopak (srov. podkapitola 3.3). V oblasti lokální regulace pozemní dopravy lze potencionální ohroţení uvedeného zákazu zasahování přenesené působnosti do samostatné spatřovat v poměrně častých případech, kdy příslušný orgán obce rozhoduje v přenesené působnosti o lokální regulaci na pozemních komunikacích, které jsou ve vlastnictví této obce. Obce v těchto případech spolu s 136 137

HENDRYCH, FIALA, 2009, op. cit., s. 158. PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 82.

36

výkonem státní správy vykonávají ke spravovaným pozemním komunikacím i vlastnická práva. Přitom obcemi vykonávaná státní správa v přenesené působnosti v této oblasti můţe být v některých případech v přímé kolizi s jejími zájmy, týkajícími se její samostatné působnosti.138 Příkladem lze uvést rozhodování (v přenesené působnosti) o stanovení místní úpravy provozu umístěním dopravního značení provedené obcí III. kategorie, které má být umístěno na místní komunikaci ve vlastnictví této obce. Dané rozhodování můţe ovlivnit situace, kdy by tato lokální regulace pozemní dopravy měla znamenat komplikace například co do dopravní obsluţnosti v této obci, nebo by měla vést k narušení klidu v osídlené části obce apod. (tedy zásah do záleţitostí patřících do samostatné působnosti obce).139 Orgán obce příslušný k rozhodování o této formě lokální regulace pozemní dopravy (resp. příslušná úřední osoba jako zaměstnanec dané obce) se tak můţe dostat při výkonu této přenesené působnosti pod faktický vliv zájmů obce, představujících výkon působnosti samostatné, vyvěrající (nejen) z vlastnictví regulované pozemní komunikace, coţ samozřejmě nepřispívá zásadě nezávislého a nestranného výkonu státní správy v oblasti lokální regulace pozemní dopravy.140 Uvedené hrozící nebezpečí vzájemného zásahu jedné působnosti obce do druhé, resp. problematika systémové podjatosti obcí v těchto případech, je v současnosti poměrně diskutovanou otázkou, svojí komplexností však přesahující oblast předmětu předkládané práce. Z těchto důvodů lze proto uzavřít, ţe tento problém se ve velké míře vyskytuje právě i v oblasti veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy a v podrobnostech lze odkázat na publikace zaměřující se přímo na danou problematiku.141 Srov. Kočí, R., Kučerová, H., Siliční právo. Praha : Leges. 2009. s. 28, 29. Můţe se jednat i o případy, kdy lze dopravu odklonit přes území jiné obce. K tomu viz KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 202:"…pokud tyto osoby vykonávají činnost, byť v rámci plnění úkolů státní správy, i na území jiných obcí, hrozí, že mohou v některých případech zvýhodňovat zájmy své vlastní obce (zákonem vybrané obce s pověřeným obecním úřadem nebo s rozšířenou působností) oproti zájmům obcí jiných, nevybraných. Tyto případy jsou představitelné zejména za situace výkonu takové působnosti, kdy podle zákona existuje prostor pro úvahu, zda určité opatření, činnost dotýkající se zájmů obcí vykonat na území své obce či na území některé z ostatních obcí. Skutečnost, že zaměstnanci obecního úřadu obce s rozšířenou působností mohou zvýhodňovat zájmy této obce, podtrhuje i to, že na čele tohoto úřadu je starosta této obce jakožto volený představitel obecní samosprávy." 140 Srov. PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 93. 141 K tomu viz Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. 1 As 19/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]. "Nejvyšší správní soud podotýká, že právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem…Při posuzování „systémového rizika podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti. Svoji roli proto může hrát i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního samosprávného celku, o který se jedná, včetně takového faktoru, jako je jeho 138 139

37

3.2.1

Nařízení obce o lokální regulaci pozemní dopravy

V rámci právní úpravy vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy, vykonávané v přenesené působnosti obce, se v poměrně velké míře uplatňuje forma nařízení obce. Jedná se o shora uvedené případy správních aktů vedoucích ke stanovení parkovacích zón, zóny omezeného zásobování, dočasného zákazu stání a omezení stání v obytné zóně. V uvedených případech jsou obce, za účelem lokální regulace pozemní dopravy, zmocněny zákonem vydávat nařízení obce jako normativní správní akt. Pravomoc obcí vydávat nařízení lokální regulace pozemní dopravy zakládá čl. 79 odst. 3. Ústavy České republiky, kde je stanoveno, ţe obce mohou na základě zákona a v jeho mezích vydat nařízení, ovšem pouze tehdy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.142 K tomu, aby obec mohla nařízení vydat, je tedy nezbytné konkrétní zákonné zmocnění, které je případným vydáním takového nařízení prováděno, přičemţ při vydávání nařízení se obce musí řídit zákony a dalšími právními předpisy vydanými na základě zákona. Obsahová konkrétnost takového zákonného zmocnění k vydání nařízení, kterým se stanoví povinnosti vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy, musí odpovídat poţadavkům Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, kde se stanoví, ţe veřejná moc můţe ukládat jednotlivcům povinnosti, jen pokud je splněna formální podmínka, ţe tak můţe učinit jen na základě zákona a v jeho mezích (tedy jen ústavním zákonem nebo zákonem). Měla-li by být povinnost uloţena podzákonným právním předpisem nebo některým jiným aktem niţší první síly, musí mít takový akt bezprostřední vazbu na prvotní normativní akt ve formě zákona a na limity v něm obsaţené.143 Problematika zákonného základu pro ukládání povinností v oblasti lokální regulace pozemní dopravy je předmětem jednoho z poměrně nedávných rozsudků Nejvyššího správního soudu,144 ve kterém tento soud posuzoval, zda povinnost uloţená v nařízení vlády (obecné závěry vyslovené v tomto rozsudku však platí i pro nařízení obcí), kterým se stanoví ochranné pásmo přírodních léčivých zdrojů Františkovy Lázně,145 má ve shora uvedeném smyslu dostatečný zákonný základ. Konkrétně šlo o stanovení zákazu parkovat s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště a uzavřené garáţe,146 který byl v tomto podzákonném právním předpise stanoven na základě zmocnění lázeňského zákona.147 V těchto zmocňovacích ustanoveních lázeňského zákona je uvedeno, ţe v ochranném pásmu je zakázáno provádět činnosti, které mohou negativně ovlivnit chemické, fyzikální a velikost, s níž je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které rozhoduje, a od osob, jichž se tato věc týká." 142 § 11 zákon o obcích. 143 KLÍMA, Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozš. vyd. Plzeň: Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk, 2009, k čl. 4 odst. 1 Listiny České republiky. 144 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. 7 As 32/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. 145 Nařízení vlády č. 152/1992 Sb., o ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa Františkovy Lázně, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. 146 § 2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády o ochranných pásmech. 147 §§ 22 a 23 zákona č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013].

38

mikrobiologické vlastnosti zdroje a jeho zdravotní nezávadnost, jakož i zásoby a vydatnost zdroje a dále, ţe tyto zakázané činnosti má stanovit předmětný podzákonný právní předpis, kterým je uvedené nařízení vlády o ochranných pásmech. Nejvyšší správní soud se v tomto případě tedy zabýval otázkou, zda uvedené zmocnění v lázeňském zákoně je dostatečné pro to, aby v daném nařízení vlády o ochranných pásmech mohla být stanovena výše uvedená povinnost omezení stání vozidel v určité oblasti, resp. aby jím byla tímto způsobem lokálně regulována pozemní doprava. Nejvyšší správní soud v rámci uvedeného rozsudku učinil závěr, ţe příslušné ustanovení lázeňského zákona dostatečně nedefinuje zakázané činnosti, tedy konkrétně jakým nekonáním mají adresáti této normy povinnost se zdrţet činností, které mohou negativně ovlivnit vlastnosti zdroje. Podle Nejvyššího správního soudu předmětná ustanovení místo toho odkazují na podzákonný právní předpis, přičemţ však v ustanoveních vztahujících se k zakázaným činnostem nejsou zákonem dostatečně upraveny meze práv ani povinnosti adresátů těchto zákazů. V předmětném nařízení vlády je tedy podle Nejvyššího správního soudu stanovena povinnost vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy, která nemůţe být za těchto okolností upravena v podzákonném předpise, ale pouze v zákoně.148 Z uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu zdá se vyplývá, ţe dostatečnost zákonného základu k podzákonné právní úpravě vyţaduje zákonnou úpravu mezí práv a povinností zakázaných činností v takové míře, jakou dosahuje například lokální regulace pozemní dopravy na území národních parků prostřednictvím návštěvního řádu, který vydává orgán ochrany přírody a krajiny ve formě opatření obecné povahy (přičemţ vztah zákonné úpravy a povinností uloţených opatřením obecné povahy co do nutnosti zákonného základu je obdobný, jako v případě podzákonných právních předpisů).149 Zákonné zmocnění k uloţení povinností lokální regulace pozemní dopravy návštěvním řádem je následující: na území národních parků je omezen vstup, vjezd, volný pohyb osob mimo zastavěné území a rekreační a turistická aktivita osob a dále podmínky tohoto omezení a výčet turistických a rekreačních činností, které jsou zakázány, stanoví tento zákon a návštěvní řády.150 Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu poukazuje na poměrně restriktivní přístup k moţnostem ukládání povinností podzákonnými právními předpisy, jakými jsou i nařízení obcí o lokální regulaci pozemní dopravy. V období vydání tohoto rozsudku Nejvyššího správního soudu však jiţ existovala poněkud méně restriktivní judikatura Ústavního soudu. Příkladem je nález Ústavního soudu, který v jeho odůvodnění konstatoval, ţe nařízení jako podzákonný právní předpis výhradu zákona neporušuje, pokud na základě výslovného zákonného zmocnění konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech jiţ samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. 7 As 32/2009. § 19 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013]. 150 § 19 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. 148 149

39

některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy.151 Domnívám se, a to i s ohledem na následnou judikaturu Nejvyššího správního 152 soudu, která je jiţ názorově blíţe citované judikatuře Ústavního soudu, ţe jako protiústavní by neměla být shledána povinnost, stanovená podzákonnou právní úpravou, toliko z důvodu, ţe je stanovena na základě pouhého obecného rámce ustanovení zákona (bez výslovného upřesnění), neboť je postačující, kdyţ je taková povinnost do jisté míry obecně v zákoně zakotvena a ve zbytku můţe být upřesněna podzákonnou právní úpravou.153 Konkrétním moţnostem, resp. limitům ukládání povinností souvisejících s lokální regulací pozemní dopravy na základě nařízení obce, které lze z uvedeného závěru dovozovat, se věnuje text níţe, a to vţdy v souvislosti s jednotlivými druhy nařízení lokální regulace pozemní dopravy. Ve všech případech zákonných zmocnění k vydání nařízení lokální regulace pozemní dopravy je výslovně uvedeno, ţe se vydávají jen pro pozemní komunikace, které se nachází na území dané obce. Tím není vyuţita moţnost obcí s rozšířenou působností, aby nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy vydaly i v území jiných obcí, které se nacházejí v jejich správním obvodu.154 Tím se předešlo obavám o narušení demokratické legitimace orgánu obce vydávajícího takové nařízení pro území celého obvodu, neboť rada obce, která o vydání nařízení rozhoduje, je volena zastupitelstvem pouze jedné (rozhodující) obce, ačkoliv působnost takových nařízení by se vztahovala i na uvedené ostatní obce.155 Na tomto místě je vhodné doplnit, ţe v případě, kdy obec s rozšířenou působností, resp. její obecní úřad jako příslušný orgán obce, rozhodne o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení (podrobně viz níţe) v území jiné obce (spadající do jejího správního obvodu), jiţ o takto vymezeném deficitu demokratické legitimace hovořit nelze, neboť dané rozhodování nečiní volený orgán obce, nýbrţ obecní úřad obce (byť v jeho čele stojí starosta obce, tedy zvolený člen zastupitelstva). Nicméně i s postavením takové osoby zaměstnance, který zajišťuje výkon státní správy lokální regulace pozemní dopravy, jsou Nález Ústavního soudu ČR ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013]. 152 Zejména usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR, ze dne 3. 4. 2012 sp. zn. 8 As 6/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 19. 2012], ve věci povinnosti podrobit se očkování. 153 Tento závěr byl publikován v textu příspěvku - HEJČ, David. Správní delikty a poţadavek formy právní úpravy povinností na příkladu místní regulace pozemní dopravy. In Dny práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012. s. 861-872, 12 s. 154 Naopak obec s rozšířenou působností např. můţe vydávat nařízení i pro území svého správního obvodu (jako obce s rozšířenou působností) za účelem vymezení silnic, na kterých se nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí dle § 27 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích. 155 BOHÁČ, Radim a kol. Legislativní proces (teorie a praxe). 1. vyd. Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra. 2011, s. 177. Srov. také KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 202: Z ústavněprávního pohledu se jeví jako problematické, že zákony stanoví oprávnění činit některé úkoly v oblasti státní správy pro správní obvod obce s rozšířenou působností i voleným orgánům obcí s rozšířenou působností, nikoliv tedy obecnímu úřadu. Podobný názor viz také KADEČKA, 2003, op. cit., s. 145. 151

40

spojeny jisté hrozby směrem k nezávislosti rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy v území jiné obce, jak jiţ bylo uvedeno výše. Následující text se věnuje jiţ přímo jednotlivým nařízením lokální regulace pozemní dopravy.

Nařízení obce o parkovacích zónách Obec můţe rozhodnutím o parkovacích zónách ve formě nařízení vymezit v přenesené působnosti (tedy v rámci výkonu státní správy) oblasti obce, kde lze uţít místní komunikaci ke stání pouze za poplatek.156 Jedná se tedy o omezení obecného uţívání pozemní komunikace stanovením povinnosti platit za činnost jinak patřící do bezplatného obecného uţívání. Podle textu daného ustanovení můţe dojít k tomuto omezení toliko za účelem organizování dopravy na území obce. K lokální regulaci pozemní dopravy tímto nařízením o parkovacích zónách pak v praxi obvykle dochází za účelem předejití blokace parkovacích míst v centrech měst a zároveň sníţení četnosti dopravy v centrech měst, byť výsledek můţe být odlišný.157 Zařazením tohoto správní aktu do přenesené působnosti obce je zdůrazněn uvedený účel organizování dopravy, neboť vybírání poplatků za parkování je záleţitostí, která obecně vzato by měla patřit spíše do působnosti samostatné (srov. zákon o místních poplatcích). Úsek místní komunikace, jehoţ se nařízení obce o parkovací zóně týká, musí být označen příslušnou dopravní značkou podle zvláštního právního předpisu,158 kterou pro tyto případy bude dopravní značka „parkoviště s parkovacím automatem“ s případnou dodatkovou tabulkou, nebo pro úseky místních komunikací v určité oblasti, dopravní značkou „zóna s dopravním omezením“. Příslušné dopravní značení se stanoví rozhodnutím o místní úpravě provozu, kterému se samostatně věnuje níţe oddíl 3. 2. 2. Jiţ na tomto místě je však důleţité zdůraznit, ţe nařízení o parkovací zóně a rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením jeho dopravního značení jsou de lege lata dva samostatné správní akty. K jejich vzájemnému vztahu viz níţe oddíl 3. 2. 5. Pokud jde o právní hlediska volné úvahy pro rozhodování obce o vydání nařízení o parkovacích zónách,159 je nutno předeslat, ţe v přenesené působnosti lze za obligatorní nařízení označit ta, v jejichţ blanketním zákonném zmocnění jsou následující či obdobná slova: obec vydá (přijme) nařízení.160 V případě nařízení o parkovací zóně však uvedený "příkaz" k vydání nenalezneme. Podle názoru S. Kadečky však fakultativnost pravomoci, resp. diskreční pravomoc vydat právní předpis obce, odpovídá pouze povaze obecně závazných vyhlášek. Podle tohoto názoru z podstaty nařízení jako předpisů prováděcích vyplývá, § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: pro účely organizování dopravy na území obce může obec ve svém nařízení vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy. 157 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 130. 158 § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 159 Tato část textu o byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu?, 2012, op. cit.) 160 KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 63. 156

41

že mají být vydávány obligatorně.161 Pokud by však měla být nařízení o parkovací zóně vydávána povinně, resp. neexistovala by v této oblasti diskreční pravomoc, byl by tento stav zjevně absurdní - tento způsob zpoplatnění pozemních komunikací je běţný spíše ve větších městech a obcích, v menších obcích je zpoplatnění místních komunikací výjimečné.162 Volnost uváţení o zavedení dané regulace provozu nařízením o parkovací zóně je omezena jejím zákonem výslovně daným účelem, a to pro účely organizování dopravy na území obce, jak je jiţ výše uvedeno. Jedná se o neurčitý právní pojem. Předmětné ustanovení další omezení pro obec při vydávání nařízení o parkovací zóně výslovně neuvádí. V takovém případě, kdyţ se konkrétní ustanovení zákona k rozhodované věci podrobněji nevyslovuje, tedy nestanoví další konkrétní právní hlediska pro rozhodnutí, nastupují závazné, i kdyţ svou povahou abstraktnější, hlediska z vyšší úrovně, kterým jsou principy resp. zásady.163 Pozitivně právní úpravu zásad činnosti správních orgánů nalezneme ve správním řádu164. Ty se přitom aplikují nejenom na postupy správních orgánů ve správním řádu konkrétně upravené, nýbrţ tyto základní zásady činnosti je nutno vztáhnout také na normotvornou činnost vykonavatelů veřejné správy včetně případů vydávání nařízení obcí o lokální regulaci pozemní dopravy, tedy i na vydávání nařízení o parkovací zóně.165 Mezi tyto zásady například patří i povinnost vykonavatele veřejné správy dbát, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. Tento (další) neurčitý pojem se v případě vydávání nařízení o parkovací zóně projevuje například při výběru míst, na které se má daná regulace vztahovat. Obec by tak měla respektovat veřejný zájem spočívající např. ve volném (bezplatném) přístupu ke zdravotnickým, státním, obecním a diplomatickým objektům, umoţnění zásobování, nakládky a vykládky poštovních nebo dráţních zásilek apod. 166 Velká Británie: Organizace parkování na veřejných cestách může být provedena nařízením regulace dopravy (Traffic Regulation Order) omezujícím nebo zakazujícím stání. Nicméně je zde řada zákonných ustanovení, která místním dopravním úřadům umožňují povolit parkování na veřejných cestách, a to buď za splnění určitých podmínek, za poplatek, či bez zpoplatnění. Na základě ustanovení (section) 32 zákona o regulaci cestní dopravy [Road Traffic Regulation Act 1984 s. 32(1)(b)], místní dopravní úřady (mimo Londýn) mohou za účelem zmírnění nebo zabránění dopravním zácpám, nařízením regulace dopravy povolit užívání části komunikace jako parkovacího místa. Na základě předmětného nařízení může být vytvořeno parkování s požadavkem splnění určitých podmínek, ovšem nelze na jeho základě stanovit parkování za poplatek. Toto nařízení povolující parkování může stanovit podmínky, jakými jsou zejména určení vozidla či druhu vozidel, které jsou oprávněny na těchto místech parkovat, pravidla podle kterých mohou být vozidla z parkovacích míst odstraněna a bezpečně uschována, pokud tato místa užila k parkování v rozporu nařízením apod. KADEČKA, 2003, op. cit., s. 75. KOČÍ, 2013, op. cit., s. 129. 163 SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 146. 164 §§ 2-8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. 165 Srov. SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 39. 166 FASTR, 2012, op. cit., s. 74. 161 162

42

Předmětné nařízení nemůže být vydáno k povolení parkování, pokud by tím došlo k nepřiměřenému omezení přístupu k obydlím, jež přiléhají ke komunikaci. K vydání nařízení povolujícímu parkování může dojít jen za souhlasu orgánu, který je odpovědný za údržbu dané komunikace. Dané nařízení může rovněž vést k umístění speciálního přístroje či zařízení, které jsou užívány jako prostředek určení času příjezdu vozidla na parkovací místo a času, ve kterém je povinností parkovací místo opustit. Na základě ustanovení (section) 45 zákona o regulaci cestní dopravy [Road Traffic Regulation Act 1984 s. 45(7)] může místní dopravní úřad nařízením vymezit parkovací místa na všech veřejných cestách v jeho správním obvodu, a to pro všechna vozidla nebo vozidla určená v nařízení, přičemž na základě tohoto nařízení lze vymezená parkovací místa zpoplatnit. Při rozhodování o vymezení těchto parkovacích míst musí místní dopravní úřad zvážit jednak potřebu udržení plynulosti dopravy a nutnosti udržet přístup k obydlím a rovněž rozsah, v jakém je parkování v okolí dostupné. Nařízení může regulovat způsob stanovení výše poplatku a rovněž stanovit výjimky z těchto poplatků. Nařízením, kterým se zřizují tato parkovací místa, může být dále požadováno, aby příslušná povolení či parkovací lístky byly viditelně vystaveny a dále zakázáno provozování živnosti v místě parkovacího stání. 167 Tamní soud v případě R. v. Leicester City Council ex parte L.P.C. Group (2002), rozhodl o zrušení nařízení regulace dopravy, kterým se zakazovalo stání, neboť místní dopravní úřad při úvahách, zda toto nařízení vydá či nikoliv, nevzal do své úvahy potřebu adekvátního parkování v dané oblasti.168

Nařízení obce o omezeném stání v obytné zóně Opět za účelem organizování dopravy můţe obec dle § 39 odst. 6 zákona o silničním provozu „v obecně závazné vyhlášce obce vydané v přenesené působnosti vymezit místní komunikace nebo jejich úseky v obytné zóně169, které nelze užít ke stání nákladního vozidla nebo jízdní soupravy“. Rozhodnutí o omezeném stání v obytné obce vydává obec rovněţ ve formě nařízení, ačkoliv text zákona hovoří o obecně závazné vyhlášce. Jde o terminologickou nepřesnost související s historickým vývojem právní úpravy předpisů obcí, kdy je akt vydávaný SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 585-586. ORLIK, 2007, op. cit., s. 195. 169 Obytná zóna je v § 39 zákona o silničním provozu upravena jako zastavěná oblast, jejíţ začátek je označen dopravní značkou "Obytná zóna" a konec je označen dopravní značkou "Konec obytné zóny". Vzhledem k povinnosti, ţe v obytné zóně smí řidič jet rychlostí nejvýše 20 km.h-1 (§ 39 odst. 5 uvedeného zákona) je i rozhodnutí o místní úpravě provozu vedoucí ke stanovení tohoto značení, i přes to ţe jde o dopravní značení informativní, správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, ukládající povinnosti (oddíl 3.2.2). V tomto ohledu podobnou právní úpravu, kterou lze chápat jako lex specialis k obecné úpravě místní úpravy provozu umisťováním dopravního značení, obsahuje i návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, další související zákony (vláda předloţila sněmovně dne 24. 4. 2013 jako sněmovní tisk č. 1001, jeho projednávání však bylo ukončeno s koncem volebního období). Ten zavedením § 24a do zákona o pozemních komunikacích měl přinést nový institut "omezení vjezdu nákladních vozidel", kdy podle § 24a odst. 2 novelizovaného zákona o pozemních komunikacích mělo platit, ţe zákaz nebo vjezdu nákladních vozidel se provádí stanovením místní úpravy podle zvláštního právního předpisu na základě předchozího souhlasu Policie České republiky. Policie České republiky souhlas vydá, pokud zákaz nebo omezení vjezdu nákladních vozidel neohrozí bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích. 167 168

43

v přenesené působnosti označen jako obecně závazná vyhláška obce, namísto správného označení nařízení obce. 170 Stejně jako v případě nařízení o parkovací zóně, obec dané nařízení vydat můţe, a to za účelem organizování dopravy, aniţ by však předmětné zmocnění obsahovalo výslovně stanovená další hlediska pro správní uváţení (zda dané nařízení vydat a v jakém rozsahu). Prostor pro správní uváţení při rozhodování o nařízení o omezení v obytné zóně je tedy podobně široký jako v případě nařízení o parkovací zóně, avšak výslovně zákonem zúţený pouze na oblasti obytných zón (§ 39 odst. 1 zákona o silničním provozu). Oblasti obytných zón, resp. oblast této regulace se vymezí dopravním značením "zóna s dopravním omezením",171 které je stanoveno rozhodnutím o místní úpravě provozu, jemuţ se samostatně věnuje text níţe v oddíle 3. 2. 2.

Nařízení obce o omezeném zásobování Obec můţe dále pro účely organizování dopravy ve svém nařízení vymezit i oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování na základě ustanovení § 23 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. V takovém případě obec v nařízení stanoví druhy a kategorie silničních vozidel a časové vymezení činností, které jsou předmětem omezení. "Text příslušného nařízení obce tedy potom může znít zhruba tak, že: v centru města XY (ulice…) je v době od 8 do 17 hodin zakázáno zásobování objektů, které slouží jako prodejny spotřebního zboží, a to pro nákladní automobily kategorie N2 a N3.“172 V předmětném ustanovení opět vedle účelu (organizování dopravy v obci) nenalezneme ţádná další konkrétní hlediska pro správní uváţení při vydávání nařízení o omezení zásobování. Přitom praktická aplikace nařízení o omezení zásobování můţe být předmětem četných námitek provozovatelů komerčních objektů a dopravců v nákladní dopravě. Obce by proto měly přistupovat k vydávání tohoto kontroverzního nařízení omezujícího volnou podnikatelskou soutěţ pouze v odůvodněných případech, například odůvodněných právě veřejným zájmem,173 a v souladu s dalšími základními zásadami činnosti veřejné správy, nikoliv na základě libovolného rozhodování sledujícího např. soukromé obchodní zájmy.174 Dopravní značení slouţící k realizaci tohoto nařízení je "zóna s dopravním omezením", které označuje oblast, kde platí zákaz vjezdu, přičemţ dopravní omezení týkající se jen určitých zásobovacích vozidel, doby takového omezení a druhu zásobovaných objektů, se Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích je totiţ od účinnosti tohoto zákona pro právní předpisy obcí, které jsou vydány v přenesené působnosti, uţíván název nařízení obce, na rozdíl od právních předpisů obcí, vydaných v samostatné působnosti, jeţ jsou tímto zákonem v § 10 pojmenovány jako obecně závazné vyhlášky. 171 Dopravní značka č. IP 25a (§ 12 odst. 1 písm. gg) vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 3. 2013] 172 KOČÍ, 2009, op. cit., s. 117. 173 Tamtéţ s. 132. 174 HEJČ, Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu?, 2012, op. cit. 170

44

vyznačuje ve spodní části značení vhodným nápisem nebo symbolem.175 Ke vztahu obou těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (nařízení a místní úpravy provozu dopravním značením) blíţe viz níţe oddíl 3.2.5. Velká Británie: Podobné povinnosti lokální regulace pozemní dopravy, které jsou ukládány českou veřejnou správou shora uvedenými nařízeními, jsou ve Velké Británii ukládány tzv. nařízeními regulace dopravy (Transport Regulation Orders). Mezi tato nařízení regulace dopravy patří mimo již shora uvedených také nařízení, které může být vydáno místním dopravním úřadem k zabránění vzniku nebezpečí pro osoby a ostatní provoz na cestách nebo k předcházení pravděpodobnosti vzniku takového nebezpečí. Přitom toto nařízení může být vydáno ve vztahu k určité cestě, avšak odůvodněno ochranou před uvedeným nebezpečím na cestě jiné. Předmětné nařízení může být užito k ochraně i před pouhou možností vzniku takového nebezpečí. To znamená, že při rozhodování o jeho vydání může místní dopravní úřad vzít v úvahu skutečnosti, které sice ještě neexistují, ale které mohou nastat, nebo skutečnosti, které mohou být vyvolány jiným nařízením regulace dopravy (na jiné cestě), nebo výstavbou cesty. Dalším je nařízení regulace dopravy vydávané za účelem předcházení poškození cest a staveb na nich nebo poblíž nich umístěných. Ačkoliv tamní legislativa upravuje druh a váhu vozidel, která mohou veřejné cesty užívat, toto nařízení regulace dopravy může být užito k dalším omezením těchto zákonných limitů. V praxi jsou tato nařízení vydávána k zabránění či omezení užívání cest nezpůsobilých pro těžkou dopravu, a to zejména uložením hmotnostních limitů. Tato nařízení mohou být rovněž vydána v souvislosti s polními cestami a stezkami, v případech kdy jsou přístupné všem druhům provozu, z důvodu aby se předešlo jejich poškození težkými terénními vozidly. Pokud jde o předcházení poškozování staveb, dané nařízení regulace dopravy může být použito například v historických centrech měst k omezení vozidel určité váhy nebo velikosti, za účelem ochrany historických budov před poškozováním vibracemi (pocházejícími z pozemní dopravy). Nařízení regulace dopravy vydaná k umožnení průjezdu nebo přechodu cesty jsou nařízení, na základě kterých může být s různými účastníky provozu nakládáno rozdílně. Například jde o stanovení jízdních pruhů pro autobusovou veřejnou dopravu nebo o zřizování pěších zón atd. Nařízení k předcházení užití cesty druhem vozidla nebo způsobem užití, který není s ohledem na povahu cesty a sousední nemovitosti vhodný, je nařízení regulace dopravy, které opět může vést ke konfliktům nebo modifikaci principů cestního práva. Provoz motorových vozidel, který by jinak byl na veřejné cestě povolen, bude tímto nařízením omezen, a to na základě toho, že je na dané cestě tento provoz nevhodný (unsuitable). Důvodem, na základě kterého může k vydání tohoto nařízení dojít, je skutečnost, že cesta není vhodná pro provoz motorových vozidel, a to buď s ohledem na její stav nebo s ohledem na stav sousedních nemovitostí. Příkladem lze uvést vyloučení provozu těžkých nákladních vozidel na cestách vedoucích přes obytné zóny. Nařízení k zachování či zlepšení veřejných prostranství, přes které cesta vede, sleduje podobný účel jako shora uvedená nařízení vztahující se k stavu cesty a k ní přiléhajících nemovitostí. V tomto případě se však jedná o širší účel v tom, že toto nařízení regulace dopravy umožňuje zvýšit úroveň či napomoci zachování stavu veřejného prostranství v oblasti a lze jej tedy vydat v souvislosti

175

§ 12 odst. 1 písm. gg) vyhlášky o silničním provozu.

45

se širší oblastí, než pouze k úzkému místu, kudy cesta vede a nejedná se tedy nutně jen o těsně přilehlé nemovitosti (adjoining property). Na základě nařízení vydaného pro další účely specifikované v ustanoveních zákona o ochraně životního prostředí (the Environment Act 1995), lze mimo jiné umístit zvláštní (rychlejší) jízdní pruh jen pro vozidla převážející více (např. minimálně 3) osob (High Occupancy Vehicle lanes), nebo vytvoření vyhrazených jízdních pruhů pro autobusy nebo cyklisty. Nařízení vydané pro účely zachování či zvýšení přírodní krásy oblasti umožňuje omezit či vyloučit dopravu na území národních parků apod. Obsahem nařízení regulace dopravy, která jsou vydána za jedním ze shora uvedených účelů, mohou být následující povinnosti: a) přikaz směru jízdy všem nebo vybraným motorovým vozidlům, b) zákaz průjezdu, d) zákaz nebo omezení předjíždění, e) zákaz nebo omezení stání vozidel nebo jejch nakládání a vykládání, f) zákaz, omezení nebo regulace vjezdu pro vymezenou skupinu účasníků provozu (včetně chodců), a to buď neustále, nebo pouze v určených časech, g) určení tras pro těžkou nákladní dopravu, nebo zákaz či omezení těžké nákladní dopravy, a to ve vymezených zónách nebo na určitých cestách. V případě Londýna, mohou nařízení regulace dopravy obsahovat celou řadu dalších povinností. Pravomoc ukládat povinnosti nařízením regulace dopravy je v rámci Londýna širší, než jak tomu je v rámci místní správy mimo něj. Jedná se například o určení času, ve kterých mohou vozidla užít ulice ke sběru odpadků, nebo určení maximální velikosti a váhy přívěsných vozíků tažených motorovými vozidly na vymezených cestách atd. Ve všech případech, kdy nařízení regulace dopravy obsahuje některou z uvedených povinností, mohou tato nařízení rovněž obsahovat výjimky z takových povinností, a to s tím, že daná nařízení mohou stanovit i mechanismus rozhodování o těchto výjimkách. Například to, že žadatel o výjimku musí odůvodnit místnímu dopravnímu úřadu svoji žádost před tím, než mu bude uděleno příslušné povolení. Tato nařízení mohou regulovat dopravu na všech druzích veřejných cest, ale i na soukromých cestách, ke kterým má veřejnost právo veřejného užívání. Platí, že i když nařízení regulace dopravy zcela vyloučí provoz na veřejné cestě, této cestě nadále zůstává status veřejné cesty a jakmile pomine účinnost daného nařízení, obnovuje se režim veřejného přístupu k ní.176 Při vydávání nařízení regulace dopravy musí místní dopravní úřad vzít v úvahu existenci alternativních cest vhodných pro provoz, který má být vydávaným nařízením dotčen.177

176 177

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 575 - 582. Tamtéţ s. 583.

46

3.2.2

Opatření obecné povahy o lokální regulaci pozemní dopravy

Vedle shora uvedené normotvorné pravomoci obcí k vydávání nařízení lokální regulace pozemní dopravy, mohou obce vykonávat vrchnostenskou regulaci dopravy v rámci jejich přenesené působnosti také prostřednictvím dalších výše uvedených (nenormotvorných) správních aktů. Jedná se o správní akty lokální regulace pozemní dopravy, pro jejichţ vydání zákon předpokládá jednak formu individuálních správních aktů jako aktů aplikace práva (viz následující část) a jednak správní akty lokální regulace dopravy, které se (zejména na základě soudní judikatury) řadí mezi opatření obecné povahy, které jsou správními akty smíšenými. Pro případy těchto ostatních (individuálních a smíšených) správních aktů lokální regulace pozemní dopravy zákon, na rozdíl od reţimu vydávání nařízení, vyţaduje povinnost respektovat vedle právních předpisů také obsah usnesení vlády a směrnic ústředních orgánů státní správy, tedy interní akty, které jsou nástroji k usměrňování výkonu přenesené působnosti zejména z důvodu potřeby zajištění jednotnosti výkonu státní správy (v tomto případě na úseku lokální regulace pozemní dopravy).178 V těchto případech je tedy ještě více posílen shora uvedený názor o důvodech řazení většiny správních aktů lokální regulace dopravy do přenesené (nikoliv samostatné) působnosti obce, spočívající v celospolečenském zájmu na jednotném a tím snad i efektivním způsobu regulace dopravy na síti pozemních komunikací ve státě. Soudní judikatura jako opatření obecné povahy označuje některá rozhodnutí o místní úpravě provozu179, coţ je úprava provozu na pozemních komunikacích provedená dopravními značkami, světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály nebo dopravními zařízeními. Místní úpravou provozu můţe být obcí rozhodnuto i o časově omezené, resp. přechodné lokální regulaci pozemní dopravy, prováděné přenosnými značkami svislými, přechodnými dopravními značkami vodorovnými, světelnými signály a dopravními zařízeními.180 V ustanovení § 77 zákona o silničním provozu, které upravuje stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích a ani na jiném místě, není výslovně upraveno, jakou formou má být místní úprava provozu vydána (na rozdíl od případů shora uvedených nařízení obce). Výjimkou měla být podle návrhu zákona, jímţ měl být novelizován zákon o pozemních komunikacích, lokální regulace pozemní dopravy, při které silniční správní úřad opatřením obecné povahy dočasně zakáže nebo omezí stání nebo zastavení silničních vozidel na místní komunikaci nebo průjezdním úseku silnice nebo na jejich části, je-li to nezbytné z důvodu zajištění bezpečnosti státu, veřejného pořádku, bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, stavebních prací nebo údržby nebo z důvodu přírodních katastrof nebo jiných mimořádných událostí a odstraňování

Srov. PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 89. o silničním provozu rozlišuje místní a přechodnou úpravu provozu, pro účely práce jsou však tyto dvě kategorie označeny společným názvem jako místní úprava provozu (a přechodná úprava provozu je pak označena jako přechodná místní úprava provozu). 180 § 61 zákona o silničním provozu. 178

179Zákon

47

jejich následků.181 Projednávání tohoto návrhu zákona však bylo vzhledem ke konci volebního období ukončeno. Klíčovou je proto de lege lata obecná úprava správních procesů ve správním řádu. Vztah zákona o silničním provozu ke správnímu řádu lze rozdělit do dvou etap. První je období do dubna 2008, kdy zákon o silničním provozu v § 129 odst. 1 stanovil, na která ustanovení se vztahuje správní řád, čímţ současně zbylá ustanovení ze subsidiárního pouţití správního řádu vyloučil. Druhou etapou je stav od dubna 2008, kdy bylo ustanovení § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu na pozemních komunikacích zrušeno účinností zákona č. 374/2007 Sb.182, jehoţ důvodová zpráva důvody pro vypuštění ustanovení upravujícího vztah k správnímu řádu neobsahuje. Jedním z hlavních důvodů zřejmě byl nesoulad tohoto ustanovení s ústavním pořádkem. Důvodem je absence jasných pravidel v některých případech rozhodování podle zákona o silničním provozu, kam patří i rozhodování o místní úpravě provozu, neboť zákon o silničním provozu stanovil a doposud stanoví v zásadě pouze kompetence jednotlivých orgánů veřejné správy při stanovení místní úpravy silničního provozu. Vedle této právní úpravy kompetence, kdy se stanoví, ţe na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci místní úpravu provozu stanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností, je k právní úpravě rozhodování o místní úpravě provozu toliko doplněno, ţe se místní úprava provozu stanoví po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie. Zde si dovolím krátkou odbočku, ţe na rozdíl od rozhodování o povolení k umístění pevné překáţky, jako dalšího správního aktu lokální regulace pozemní dopravy (blíţe viz níţe oddíl 3.2.3), není však vyjádření příslušného orgánu policie v tomto řízení pro obec, která ve věci rozhoduje, závazné.183 Vzhledem k tomu, ţe není podmínkou, aby stanovisko bylo kladné, v případě, ţe stanovisko nebude vydáno ve lhůtě 30 dnů, coţ odpovídá např. obvyklé zákonné lhůtě pro rozhodnutí ve správním řízení, má se automaticky za to, ţe stanovisko je kladné.184 Jestliţe pak předmětné ustanovení § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu per eliminationem vylučovalo pouţití správního řádu při rozhodování o místní úpravě provozu, neboť předmětné ustanovení výslovně vztahovalo správní řád k taxativně vyjmenovaným případům rozhodování, mezi kterými místní úprava provozu uvedena nebyla, a kdy současně, jak plyne ze shora uvedeného, neexistovala jiná pouţitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, bylo dané ustanovení v rozporu s ústavní povinností správního orgánu postupovat zákonným způsobem.185 Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. 182 Zákon č. 374/2007 Sb., o změně zákona o způsobilosti k řízení motorových vozidel, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 1. 2011]. 183 KOVALČÍKOVÁ, 2011, op. cit, s. 160. 184 KUČEROVÁ, 2011, op. cit., s. 426. 185 K tomu KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 6, s. 146: "Vyloučení správního řádu pro místní úpravu provozu na pozemních komunikacích, resp. vyloučení obecné úpravy pro vydání opatření obecné povahy, ačkoliv vlastní úpravu procesu rozhodnutí o místní úpravě provozu ve zvláštním zákoně lze označit za vágní, se může jevit jako 181

48

V současné době se tedy na rozhodování o místní úpravě provozu subsidiárně aplikuje správní řád. V souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy prostřednictvím místní úpravy provozu pak přichází v úvahu zejména část šestá správního řádu, tedy řízení o vydání opatření obecné povahy, která velmi podstatně doplňuje, resp. v zásadě tvoří právní úpravu procesu rozhodování o místní úpravě provozu (viz dále).186

Místní úprava provozu dopravním značením V praxi zřejmě nejfrekventovanější místní úpravou provozu je stanovení všudypřítomného dopravního značení. Dokonce i většina ostatních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy se neobejde bez místní úpravy provozu dopravním značením, resp. rozhodnutí o místní úpravě provozu musí po vydání takového jiného správního aktu lokální regulace pozemní dopravy následovat (jak tomu je například ve všech případech nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy), jinak by daná lokální regulace pozemní dopravy nebyla vůči svým adresátům účinná (blíţe ke vztahu místní úpravy provozu dopravním značením a ostatních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy viz níţe oddíl 3. 2. 5). Z uvedeného tedy vyplývá, ţe místní úprava provozu dopravním značením je jedním z nejuţívanějších a nejpodstatnějších správních aktů lokální regulace pozemní dopravy vůbec. Místní úpravu provozu na pozemních komunikacích lze podle pouţitého dopravního značení rozdělit na úpravu provedenou dopravními značkami svislými či vodorovnými.187 Toto dělení lze pro účely práce povaţovat pouze za projev rozdílnosti způsobu (techniky) sdělení povinnosti, plynoucí z místní úpravy provozu dopravním značením směrem k jejímu adresátovi,188 přičemţ tato rozdílnost nemá v otázkách právní formy daného rozhodnutí o místní úpravě provozu a s tím souvisejícího procesu jeho vydání, ţádný podstatný význam. Následující poznatky k místní úpravě provozu na základě svislého dopravního značení lze proto vztáhnout i k místní úpravě vodorovným dopravním značením. Nad rámec uvedeného lze však očekávat, ţe ve veřejnosprávní praxi je pro obecní úřad jako příslušný správní orgán ještě o něco náročnější vnímat stanovení vodorovného dopravního značení jako rozhodování o místní úpravě provozu s určitými procesními náleţitostmi (neţ jak tomu je u svislého dopravního značení).189 ústavně nekonformní." Podobně na tom byl i zákon o vodách před jeho novelizací zákonem č. 150/2010 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V předchozí právní úpravě vztahující se k nakládání s povrchovými vodami byla totiţ opatření v tomto reţimu vydávána také zcela neprocesním způsobem, jelikoţ aplikace správního řádu byla vyloučena a nadto nebyla stanovena ani jejich forma. Srov. KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní Rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18, s. 651. 186 HEJČ, David. Opatření obecné povahy v regulaci pozemní dopravy. Brno, 2011. 94 s. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Stanislav KADEČKA. 187 § 62 odst. 1 zákona o silničním provozu. 188 Kdy platí pravidlo, které z obou druhů dopravního značení (svislé nebo vodorovné) má "aplikační" přednost. 189 Prostřednictvím ţádosti o informaci, dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, autor předkládané práce v souvislosti s jeho diplomovou prací poţádal v roce 2011 všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností v České republice, o poskytnutí informace, jakou formou v rozhodném období od roku 2006 stanovily, a jak by do

49

Úpravu provozu na pozemních komunikacích, provedenou svislými (i vodorovnými) dopravními značkami, lze dále dělit podle § 63 odst. 1 zákona o silničním provozu, na úpravu prostřednictvím značek výstraţných, značek upravujících přednost a značek zákazových, příkazových či informativních. Uvedené dělení dopravního značení (na rozdíl od dělení na vodorovné a svislé) je jiţ pro právní formu, resp. proces jejich vydání podstatné. Pod lokální regulaci pozemní dopravy, tak jak byla vymezena v úvodu práce, lze podřadit totiţ jen takové dopravní značení, které účastníkům silničního provozu ukládá povinnost, která je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy zákona silničním provozu. Předmětem práce je tedy jen ta místní úprava provozu dopravním značením, které ukládá (jen) pro dané místo určitou povinnost, resp. lokálně reguluje pozemní dopravu. Nutno však zdůraznit, ţe shora uvedené rozdělení dopravního značení zákonem o silničním provozu na značky výstraţné, upravující přednost, zákazové, příkazové a informativní neodpovídá v otázce ukládání povinností zcela. Je sice pravdou, ţe povinnosti ukládají dopravní značení, která jsou zařazena především mezi ta, jeţ upravují přednost, stanoví zákazy a příkazy, nicméně dopravní značení ukládající povinnosti ve shora uvedeném smyslu lze nalézt i mezi těmi, které jsou zákonem označeny jako informativní a obráceně, ne ve všech případech jsou zákazovými a příkazovými dopravními značkami ukládány povinnosti (viz níţe). V otázce, zda je dopravním značením ukládána povinnost či nikoliv je tedy nezbytné ke kaţdému dopravnímu značení, resp. rozhodnutí o jeho umístění, přistupovat jednotlivě a posuzovat jej podle obsahu povinností, které jsou jím ukládány, a nespoléhat se jen na jejich označení, vyplývajících ze zákona o silničním provozu. Příkladem informativní značky, která pouze poskytuje informace (a neukládá ţádnou povinnost), je značka „slepá pozemní komunikace“, která podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. k) vyhlášky o silničním provozu, pouze „označuje pozemní komunikaci, která dále končí, nebo po které nelze dále pokračovat v jízdě.“ Naopak například informativní značka „zóna s dopravním omezením“ ve spojení se s informativní značkou „parkoviště s parkovacím automatem“ a nápisem „zakazuje se stání bez parkovacího poplatku“ povinnosti ukládá, neboť jejím prostřednictvím je účastníkům provozu uloţena povinnost nad rámec obecné úpravy zákonem o silničním provozu, spočívající v povinnosti zaplatit stanovený poplatek pro toho, kdo hodlá předmětnou pozemní komunikaci uţít.190 A konečně případem, kdy zákazové dopravní značení neukládá povinnosti, nýbrţ má funkci spíše informativního nebo výstraţného dopravního značení, je například umístění budoucna stanovily, vodorovné dopravní značení „přechod pro chodce“. Z relevantních odpovědí obecních úřadů se pak ukázalo, ţe pouze 29% by aplikovalo při umístění přechodu pro chodce obecnou úpravu opatření obecné povahy. Zbylých 71% obecních úřadů (by) při stanovení přechodů pro chodce dle úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu nepostupovaly a to i přes to, ţe v srpnu roku 2009 vydalo Ministerstvo dopravy ČR, odbor provozu silničních vozidel pod č. j. 423/2009-160-OST/1, Metodickou pomůcku pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, ve které je povinnost aplikovat procesní úpravu opatření obecné povahy pro tyto případy uvedena. 190 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013].

50

dopravního značení "zákaz zastavení" na mostě, kde tento zákaz platí přímo z obecné úpravy zákona o silničním provozu i v případě, kdy zde takové dopravní značení umístěno není. Jde tedy pouze o zdůraznění zákazu jiţ i tak vyplývajícího z § 27 odst. 1 písm. l) zákona o silničním provozu, stanovící, ţe řidič nesmí zastavit a stát na mostě.191 K tomu, ţe rozhodnutí o stanovení dopravního značení, které ukládá povinnost (tedy rozhodnutí o místní úpravě provozu, na jehoţ základě dochází k technickému úkonu fyzického umístění dopravní značky, jeţ v terénu označuje místo, na které se uvedené rozhodnutí vztahuje tak, aby mohli být účastníci silničního provozu touto povinností zavázání), má formu opatření obecné povahy,192 je v současné době jiţ poměrně ustálená judikatura (a snad i obdobná shoda v doktríně193). V zásadě lze konstatovat, ţe uvedený přístup byl umoţněn nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07,194 v jehoţ odůvodnění Ústavní soud vyjádřil přednost materiálního pojetí opatření obecné povahy před formálním, tedy moţnost materiálního přístupu k posuzování správních aktů jako opatření obecné povahy, byť je takto jejich právní úprava neoznačuje, tak jako tomu je právě i v případě rozhodování o místní úpravě provozu podle zákona o silničním provozu.195 Z judikatury (i doktríny) tak vyplývá, ţe rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, jeţ ukládá povinnost, je opatřením obecné povahy,196 neboť se jím řeší dopravní situace v určitém místě (konkrétní předmět regulace)197 a zároveň se vztahuje obecně na všechny účastníky silničního provozu (abstraktně vymezení adresáti).198 Srov. LEITNER, 2012, op. cit., s. 255. "Opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. 191 192

193

Srov. PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 301-302 a násl.; HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 191-192.

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. 195 Dřívější formální pojetí by bránilo tomu, vnímat umístění dopravního značení (ukládajícího povinnost) jako opatření obecné povahy dle § 171 a násl. správního řádu. Jako příklad opačného názoru, který odpovídá formálnímu přístupu, lze uvést komentář k ustanovení § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích v publikaci KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 250, kde je uvedeno, ţe „platný správní řád, který je účinný od 1. 1. 2006, v ustanovení § 171 a násl. sice institut „opatření obecné povahy“ upravuje, ale jeho užití je možné pouze za předpokladu, že zvláštní zákon určitou rozhodovací činnost správního orgánu za takový akt konkrétně označí. Vzhledem k tomu, že to zákon č. 361/2000 Sb., ve svém platném znění nečiní, není možné dospět k závěru, že správní řád lze aplikovat v případě stanovení místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích.“ 196 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009, rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 5. 2013], nebo Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 5. 2013]. 197 Stran konkrétnosti předmětu právní regulace, je opatřením obecné povahy tedy například i teprve nedávno právní úpravou zavedená dopravní značka „zimní výbava“, která přikazuje řidiči motorového vozidla v období od 1. listopadu do 31. března pokračovat v jízdě jen za pouţití zimních pneumatik. (10 odst. 1 písm. z) vyhlášky o silničním provozu). Vjezd na úseky pozemní komunikace 194

51

Podmínka toho, ţe opatření obecné povahy je jen takový akt, který konkretizuje jiţ zákonem stanovenou povinnost, se beze zbytku samozřejmě musí projevit, jak jiţ bylo výše uvedeno, i v oblasti dopravního značení. Jednak musí jít o povinnost na základě zákona, nelze tedy procesem stanovení místní úpravy provozu vytvořit novou, zákonu neznámou dopravní značku a zároveň je opatřením obecné povahy jen taková dopravní značka, která ukládá účastníkovi silničního provozu povinnost, jeţ je odlišná od té, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích.199 V problematice dopravního značení jako opatření obecné povahy je klíčové v pořadí první rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o návrhu na zrušení rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, a to v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Před tím neţ Nejvyšší správní soudu přistoupil k meritornímu200 hodnocení předmětného návrhu, tento soud zkoumal, zda se jedná o opatření obecné povahy. V této části rozhodnutí předně uvedl rozdíl mezi jiţ shora popsaným obdobím za účinnosti § 129 zákona o silničním provozu a stavem po jeho zrušení. Konstatoval, ţe po zrušení předmětného ustanovení musí, co do způsobu schvalování dopravního značení jako opatření obecné povahy, příslušný orgán obce respektovat postup předvídaný v části šesté správního řádu.201 Na tomto místě se správní řád věnuje procesní stránce vydávání opatření obecné povahy, ve které se promítá cíl právní úpravy tohoto institutu, tak jak byl vyjádřen v důvodové zprávě, a sice aby „dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánů týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky", a to označené touto příkazovou dopravní značkou bude v daném období moţný jen za pouţití zimních pneumatik. V současné době se však neustále diskutuje, ţe namísto takto určeného konkrétního předmětu, tedy konkrétních úseků pozemních komunikací, bude povinnost pouţívat zimní pneumatiky v zimním období stanovena celoplošně pro celé území České republiky. Předmět úpravy by pak nebyl vymezen konkrétně, nýbrţ obecně, proto by i formu právního aktu opatření obecné povahy musel vystřídat normativní právní akt (HEJČ, David. Opatření obecné povahy v regulaci pozemní dopravy. Brno, 2011. 94 s. Diplomová práce). 198 Srov. KNĚŢÍNEK, 2007, op. cit. Srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013], ve kterém, za přímo typický příklad opatření obecné povahy, označil tento soud právě dopravní značení, neboť například dopravní značka „dej přednost v jízdě“, umístěná na křižovatce, řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě a zároveň se vztahuje obecně na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět, přičemž taková dopravní značka pouze konkretizuje povinnosti již vyplývající ze zákona o silničním provozu." 199 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 200 V souzené věci se jednalo o stanovení zákazové značky, která bránila navrhovateli v podnikání, neboť zakazovala vjezd vozidel na komunikaci vedoucí do areálu, kde podnikatelskou činnost vykonával. 201 V souvislosti s obdobím do 1. 4. 2008 (tedy do účinnosti § 129 vylučujícího aplikaci správního řádu na rozhodování o místní úpravě dopravy) Nejvyšší správní soud naopak uvádí, ţe "pokud by totiž soud v nyní projednávané věci připustil, že každé opatření obecné povahy nutně muselo být schvalováno postupem předvídaným správním řádem, znamenalo by to konkrétně, že všechna podobná dopravní značení, přijatá po nabytí účinnosti správního řádu by v případě napadení u soudu musela být zrušena, a to již jen z procesních důvodů, nikoliv nutně i z důvodů hmotněprávních. Takový závěr však považuje zdejší soud za velmi iracionální a kontraproduktivní.“ Dopravní značení stanovené v tomto období je však nutno i přes to povaţovat za opatření obecné povahy podléhající přezkumu ve správním soudnictví dle § 101a a násl. s. ř. s., pokud splňuje všechny nutné materiální znaky (blíţe viz níţe oddíl 5. 1. 2).

52

právě i v kontrastu k normativnímu procesu vydávání shora uvedených nařízení obce o lokální regulaci pozemní dopravy.202 Moţnost zapojení se do tvorby opatření obecné povahy svým adresátům poskytuje ustanovení § 172 správního řádu. Z něj je patrné právo dotčených osob, pakliţe jsou jejich práva, povinnosti nebo zájmy opatřením obecné povahy místní regulace provozu přímo dotčeny, podat připomínky, kterými se správní orgán zabývá jako podkladem pro vydání opatření obecné povahy a vypořádá se s nimi v jeho odůvodnění. Dotčení místní úpravou provozu provedenou dopravním značením můţe spočívat např. v zásahu do práva svobodně podnikat (omezení vjezdu do výrobního areálu)203, zásahu do vlastnického práva, např. v případech omezení přístupu k obývaným nemovitostem apod., z důvodu široké palety moţných povinností, zákazů a omezení, vzešlých z místní regulace pozemní dopravy dopravním značením si lze představit celou řadu různých dotčení204 (blíţe viz níţe v podkapitole 5. 1). Pokud se jedná o zásah opatřením obecné povahy do výkonu vlastnického práva k nemovitosti, správní řád k takto dotčeným osobám přistupuje jako k „privilegované“ skupině osob (vlastníků), kteří mají právo podat ke správnímu orgánu námitky, o nichţ rozhoduje správní orgán v rozhodnutí s vlastním odůvodněním, jeţ je součástí odůvodnění k opatření obecné povahy samotnému. Stejné postavení mají dle § 172 odst. 5 správního řádu i jiné osoby, jejichţ oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, určí-li tak správní orgán. V tomto ohledu je zajímavý vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony,205 neboť ten jako lex specialis v souvislosti s novelizací jednoho ze správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (dočasný zákaz stání), pro který výslovně zavádí formu opatření obecné povahy, omezuje tento okruh subjektů, které k tomuto návrhu opatření obecné povahy mohou podat námitky, pouze na vlastníka příslušné (regulované) pozemní komunikací a osobu, která podala podnět k vydání tohoto opatření obecné povahy. V důvodové zprávě k tomuto návrhu zákona je pak vysvětleno, ţe tím je sledována operativnost a účelnost postupu silničního správního úřadu při dané lokální regulaci pozemní dopravy, byť nutno podotknout, ţe za cenu sníţení úrovně ochrany subjektivních práv dotčených osob. Domnívám se, ţe vhodnější by byla taková právní úprava, na základě které by bylo vyloučení ostatních osob (jako např. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ze dne 6. 2. 2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 2. 2013]. 203 Vedle jiţ shora uvedené judikatury z oblasti rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2007, sp. zn. 3 Aps 8/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 2. 2012], na kterém je mimo jiné zajímavé, ţe se jedná o posouzení místní úpravy provozu dopravním značením v intencích tzv. „zásahové ţaloby“ podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 1. 2011]. 204 Srov. HEJČ, David. Místní regulace pozemní dopravy a práva dotčených osob. In Dr. h. c. prof. JUDr. Peter Blaho, CSc., doc. JUDr. PhDr. Adriana Švecová, PhD. Trnavské právnické dni. Trnava: TYPI UNIVERSITATIS TYRNAVIENSIS, 2013. s. 493-500, 8 s. 205 Který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013, ovšem z důvodu ukončení volebního období nebyl v poslanecké sněmovně projednán. 202

53

vlastníků nemovitostí) oprávněných k podání námitek moţné jen v odůvodněných případech (správní orgán by tento postup musel zdůvodnit), a nikoliv takto plošně a priori přímo na základě textu zákona. Rozhodnutí o námitkách pak můţe být soudně přezkoumatelné v rámci řízení o ţalobě proti správnímu rozhodnutí dle § 65 a násl. soudního řádu správního (blíţe viz níţe v podkapitole 5. 1). Výzva dotčeným osobám k podání připomínek nebo námitek k opatření obecné povahy musí být učiněna dle § 172 odst. 1 správního řádu prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 25 správního řádu, kterou vyvěsí na své úřední desce správní orgán (v případě místní úpravy provozu dopravním značením na předmětných pozemních komunikacích jde o obecní úřad obce s rozšířenou působností) spolu s návrhem opatření obecné povahy jiţ projednaným dotčenými orgány (příslušným orgánem policie). I kdyţ to zákon výslovně nestanoví, nic nebrání tomu, aby byl návrh opatření obecné povahy, o místní úpravě provozu prostřednictvím dopravního značení, zveřejněn téţ jiným způsobem v místě obvyklým, např. v místním tisku.206 Zde přichází nejvíce v úvahu zveřejnění návrhu přímo na místě, kde má být dopravní značení umístěno, coţ by mělo významný vliv nejen na informovanost adresátů připravované lokální regulace pozemní dopravy, s čímţ je významně spojena mimo jiné i efektivnost prostředků ochrany jejich subjektivních práv (k tomu blíţe viz podkapitola 5.1.1). Velká Británie: Dopravní značky na území Velké Británie stanoví cestní úřad (Highway Authority), nikoliv dopravní úřad (Traffic Authority), a to toliko za účelem vyznačení působení shora uvedených nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Orders). Velikost, tvar a barva dopravních značek je stanovena jednotně celostátní úpravou (Traffic Signs Regulations a General Directions 2002).207 Nejedná se tedy o samostatný druh rozhodnutí, kterým by se dopravní značení stanovilo, resp. v rámci kterého by bylo o lokální regulaci pozemní dopravy rozhodnuto (srov. případ České republiky). Cestní úřad "pouze" dbá, aby stanovované dopravní značení odpovídalo omezením a zákazům, které plynou z nařízení regulace dopravy, které vydal místní dopravní úřad. K rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy tak dochází při vydávání nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Orders), které podléhá následujícímu procesu. Nařízení regulace dopravy vydávané místními dopravními úřady se řídí zejména zákonem o regulaci cestní dopravy (Road Traffic Regulation Act 1984) a předpisy pro místní dopravní úřady (Local Authorities' Traffic Orders (Procedure) (England and Wales) Ragulations 1996). V procesu vydávání nařízení regulace dopravy lze rozlišovat čtyři části. První část lze označit jako konzultační. Místní dopravní úřad, pokud se chystá vydat nařízení regulace dopravy, musí jej nejprve konzultovat s oddělením policie pro oblast, ve které má k regulaci dopravy dojít a současně konzultovat toto nařízení s řadou dalších určených úřadů a orgánů, včetně dalších organizací (pokud takové jsou) reprezentujících osoby, u kterých hrozí dotčení nařízením, a to pokud bude místní dopravní úřad takovou konzultaci považovat za vhodnou. Nicméně zde není obecná povinnost konzultovat vydání daného nařízení s širokou veřejností, ačkoliv proces vydávání nařízení regulace dopravy zahrnuje v další fázi jeho zveřejnění a oznámení, 206 207

VEDRAL, 2012, op. cit., s. 1370. ORLIK, 2007, op. cit., s. 199-200, shodně také SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 587-588.

54

dovolující veřejnosti podávání námitek (objections), ještě před tím, než je nařízení vydáno. Častým případem však je, že místní dopravní úřady podniknou konzultaci, která není zákonem výslovně požadována, a to před tím, než svůj návrh na vydání nařízení regulace dopravy zveřejní. Řádný konzultační proces vyžaduje, aby konzultace byla provedena ještě ve chvíli, kdy je návrh nařízení ve formativní části, tak aby výsledky konzultací mohly ovlivnit rozhodnutí, zda návrh nařízení regulace dopravy vůbec zveřejnit a případně s jakým obsahem. Podklady ke konzultaci musí dát dostatečné informace k tomu, aby konzultant mohl poskytnout svoji odpověď, a musí mu k tomu být rovněž poskytnut adekvátní čas. Výsledek konzultace musí být při dokončování návrhu nařízení regulace dopravy řádně místním dopravním úřadem zohledněn.208 V této souvislosti lze poukázat na soudní spor R. v. Camden London Borough Council ex p. Cran (1994). V roce 1990 Londýnská čtvrť Camden chtěla zřídit na svém území (Primrose Hill) kontrolovanou parkovací zónu, kde měli mít tamní obyvatelé povolení parkovat za určitý poplatek. Nespokojení rezidenti vytvořili spolek, který uskutečnil několik setkání s úředníky a členy rady městské části. Nakonec však příslušné nařízení bylo vydáno. Následně jej však někteří z těchto rezidentů napadly před soudem (the High Court). Soud konstatoval, že konzultační proces nenaplnil požadavky, jaké zákon vyžaduje. Soudce přímo konstatoval: „Od počátku do konce zprávy městské části zdůrazňovaly, že rada již o stanovení příslušné parkovací zóny rozhodla…nikde se však neuvádělo, že bylo povinností městské části zvážit, zda individuální charakteristika daného místa byla taková, že bylo ve veřejném zájmu, aby chystané rozhodnutí bylo modifikováno či k jeho vydání vůbec nedošlo.“ Soudce konstatoval, že spolek jako organizace rezidentů, měla být od počátku konzultována podle právní úpravy části procesu vydávání nařízení, označené jako konzultační. Soud tak dané nařízení zrušil a konstatoval, že proces konzultace musí začít od znovu, přičemž v následném procesu tvorby předmětného nařízení musí být tyto rozdílné pohledy a názory zváženy v duchu vzájemné spolupráce a respektu.209 Druhou částí procesu vydávání nařízení regulace dopravy je zveřejnění jeho návrhu. Místní dopravní úřad musí zveřejnit oznámení svého návrhu na vydání nařízení regulace dopravy v místním tisku, a pokud jde o nařízení vydávaná v rámci Londýna, ve zvláštním věstníku (London Gazette). Místní dopravní úřady musí učinit i další kroky, které považují za vhodné k zajištění adekvátního informování osob, u kterých se přepokládá, že budou nařízením dotčeny. Uvedené může zahrnovat vyvěšení předmětného oznámení přímo na cestách nebo na dalších místech dotčených nařízením, nebo přímo doručením těchto oznámení do obydlí daných osob. Je nepochybně žádoucí, aby byla daná oznámení vyvěšena v okolí cest, na které má nařízení regulace dopravy dopadat. Tam, kde nařízení regulace dopravy potencionálně ovlivní přístup osob do jejich obydlí, je dobrou praxí zajištění, aby se vlastníci dotčených nemovitostí nebo jejich obyvatelé dozvěděli o záměru k vydání nařízení jeho doručením do těchto obydlí. Oznámení o nařízení musí obsahovat jeho dopady, místo uložení podkladové dokumentace a informování adresátů o tom jak a v rámci jaké lhůty lze podat námitky. Námitku proti návrhu na vydání nařízení regulace dopravy může podat kdokoliv, a to do dne, který je označen ve zveřejněném návrhu. Námitka musí být podána v písemné formě a obsahovat důvody, pro které je podávána a odeslána na adresu rovněž specifikovanou ve zveřejněném návrhu

208 209

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 592-596. ORLIK, 2007, op. cit., s. 189-190.

55

nařízení regulace dopravy. Místní dopravní úřad musí obdržené námitky posoudit a následně může rozhodnout o uspořádání průzkumu veřejného mínění. Při naplnění následujících okolností pak místní dopravní úřad musí rozhodnout o konání průzkumu veřejného mínění. Jde jednak o případ, kdy vydávané nařízení má zakázat nakládání a vykládání vozidel na veřejných cestách, a to v určitých časech, pokud byla proti jeho zveřejněnému návrhu podána relevantní námitka. Dále jde o případ, kdy má nařízení vést k zákazu nebo omezení průjezdu vozidel veřejné služby a námitka byla podána ze strany místních dopravních služeb. Výjimkou jsou nařízení stanovící nejvyšší dovolenou rychlost, kde se průzkum veřejného mínění musí konat vždy.210 Místní dopravní úřad musí vybrat inspektora, který tento průzkum uspořádá, a to v rámci vzorku lidí, vybraného národním Úřadem státního sekretáře (Secretary of State).211 Další částí procesu vydávání nařízení regulace dopravy je vyřizování podaných námitek. Po zvážení námitek, a kde je třeba i po zvážení zprávy z průzkumů veřejného mínění, místní dopravní úřad, který nařízení vydává, může rozhodnout o tom, že nařízení vydáno nebude, nebo že nařízení vydá v původní nebo v pozměněné podobě. Nicméně před tím, než bude nařízení vydáno v pozměněné podobě, která bude znamenat podstatnou změnu v nařízení samotném, musí místní dopravní úřad učinit takové kroky, které považuje za vhodné k informování osob, kterým hrozí předmětnou změnou vydávaného nařízení dotčení. Účelem je, aby tyto osoby měly příležitost se ke změně vyjádřit. Taková vyjádření pak musí být místním dopravním úřadem řádně zohledněna. Poslední čtvrtou fází je vydání nařízení regulace dopravy. Nařízení nemůže být vydáno, dokud neuplyne poslední den lhůty pro podání námitek, nejdéle však dva roky poté, co byl návrh na vydání na nařízení regulace dopravy poprvé zveřejněn. Po vydání nařízení musí místní dopravní úřad během 14 dnů publikovat oznámení, že nařízení bylo vydáno v místním tisku. Nařízení nemůže být účinné přede dnem, ve kterém místní dopravní úřad tuto publikaci zamýšlí. Do 14 dnů od vydání nařízení musí místní dopravní úřad oznámit všem osobám, které podaly námitku proti tomuto nařízení, že nařízení bylo vydáno. Pokud daná námitka nebyla zcela akceptována, musí toto nařízení obsahovat důvody, které vedly k rozhodnutí nezohlednit podanou námitku. Jakmile je nařízení regulace dopravy vydáno, místní dopravní úřad musí učinit kroky, které jsou nezbytné k zajištění, aby před tím, než nabude nařízení účinnosti, byla u regulovaných cest umístěna příslušná dopravní značení, která informují uživatele těchto cest o tom, že na daný úsek dopadají účinky předmětného nařízení.212 Umístění dopravního značení tedy není samostatným rozhodnutím o lokální regulaci pozemní dopravy (srov. výše oddíl 3.2.2). V České republice zákon o silničním provozu stanoví pro rozhodování o místní úpravě provozu prostřednictvím umístění dopravního značení, které naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, jak jiţ bylo shora uvedeno, v zásadě pouze kompetence pro dané rozhodování. Uvedená strohost právní úpravy zákona o silničním provozu pak neznamená jen nutnost subsidiární aplikace správního řádu, o které bylo pojednáno výše, nýbrţ se odráţí také v otázce volnosti rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením. SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 592-596. ORLIK, 2007, op. cit., s. 191. 212 SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 592-596. 210 211

56

Jak jiţ bylo výše uvedeno, obec můţe rozhodnutím o místí úpravě provozu stanovit ve formě opatření obecné povahy zejména značky upravující přednost, zákazové značky a příkazové značky. K tomu zákon o provozu v § 78 odst. 2 uvádí, ţe dopravní značky se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. Tímto pravidlem pro uţití dopravních značek uvádí zákon o silničním provozu nepřímo účel místní úpravy provozu stanovením dopravního značení. Je zřejmé, ţe takto vymezený účel je velice široký, a to zejména v části odkazující na jiný důleţitý veřejný zájem (pojmy plynulosti a bezpečnosti silničního provozu a jiný veřejný zájem lze opět označit za pojmy neurčité). Jedná se tedy o poměrně sloţitý případ stanovení a event. kontroly dodrţení mezí správního uváţení, neboť otázka volnosti v obsahu rozhodnutí se zde pojí s přítomností neurčitých pojmů.213 Na základě místní úpravy provozu dopravním značením lze přitom stanovit dopravní značení ukládající velmi různorodou škálu povinností účastníkům silničního provozu (zákazové, příkazové, zvláštní texty doplňkových tabulek apod. viz příslušný prováděcí právní předpis). Prostor pro volné úvahy zaloţený pro vydání a obsah místní úpravy provozu dopravním značením je tak velice široký a umoţňuje obcím, jako vykonavatelům státní správy lokální regulace pozemní dopravy, reagovat při vyuţití jejich odbornosti a zkušenosti na rozmanité dopravní situace, vznikající na pozemních komunikacích. Opět však platí, ţe jde o prostor nikoliv bezbřehý, nýbrţ jak je jiţ výše uvedeno, vázaný zejména principy a zásadami činnosti veřejné správy. Vedle hlediska souladnosti s veřejným zájmem se při rozhodování o vydání a obsahu místní úpravy provozu dopravním značením ve velké míře uplatní také princip proporcionality, který má vést obec k tomu, aby při rozhodování zda vůbec opatření o stanovení dopravního značení vydat a následně především s jakým obsahem (neboť např. jestliţe obec dospěje při své "volné úvaze" k závěru, ţe je nezbytné v některém úseku pozemní komunikace omezit, resp. sníţit maximální dovolenou rychlost, musí dále uváţit, v jaké číselné hodnotě danou maximální dovolenou rychlost nově zavede), se obec nedopouštěla při místní úpravě provozu nadměrného zásahu do práv a svobod jednotlivců.214 Volná úvaha obce se při rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením musí vyvarovat toho, aby smysl umístění dopravních značek byl samoúčelný či dokonce šikanózní, a při své volné úvaze musí dbát toho, aby naopak byl tento smysl racionální a opodstatněný legitimními důvody.215 Uvedené je samozřejmě limitem volné úvahy u všech v práci uvedených správních aktů lokální regulace pozemní dopravy.216

Srov. SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 85. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. 4 As 71/2006 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 4. 2012]. 215 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 216 Tato část textu o správním uváţení byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu?, 2012, op. cit.) 213 214

57

Velká Británie: V souvislosti s uvedeným principem proporcionality lze poukázat na právní úpravu vydávání nařízení regulace dopravy ve Velké Británii, kde, jak již bylo shora uvedeno, místní dopravní úřady rovněž při jejich vydávání musí obdobně zvažovat, jestli je jejich vydání účelné v tom smyslu, zda je zamýšlená regulace vhodná, rozumná, výhodná a přiměřená (advantegous, advisable on practical grounds, suitable or appropriate). Přitom tamní soudy nejsou ochotny zavést pro pravomoci místních dopravních úřadů na vydání nařízení regulace dopravy již žádná další omezení. V této souvislosti lze uvést soudní spor London Boroughs Transport Committee (Dopravní výbor městské čtvrti Londýna) v Freight Transport Association (Asociace pro nákladní dopravu), kdy Londýnská rada vydala nařízení zakazující jízdu těžkých nákladních vozidel překračujících 16,5 tuny ve vymezených ulicích v předepsaných hodinách. Výjimka z tohoto zákazu byla udělena pro vozidla, kterým bylo uděleno povolení, a to za předpokladu splnění podmínek stanovených v tomto povolení. Tato povolení mimo jiné požadovala, aby vozidla byla vybavena tlumičem hladiny hluku. Asociací pro nákladní dopravu byla podána žaloba právě vůči tomuto požadavku obsaženému v daném nařízení regulace provozu. Základními body žaloby byly následující: a) již jiné zákonné ustanovení určuje technické požadavky, které musí motorová vozidla splňovat (konkrétně Road Vehicles Regulations 1986), ve kterém požadavek předmětného tlumiče stanoven není, b) napadené nařízení porušuje směrnici Evropského společenství, která harmonizuje technické požadavky na těžká nákladní vozidla, a jež zakazuje členským státům vydávat tento sporný požadavek, c) napadený požadavek sleduje nesprávný účel - jdoucí za hranici cílů a politik zákona 1984. Sněmovna Lordů (The House of Lords) nesouhlasila se všemi třemi shora uvedenými body žaloby. Místní dopravní úřady byly podle Sněmovny Lordů oprávněny umístit na vybraných cestách omezení prostřednictvím nařízení regulace dopravy. Předmětný požadavek v příslušném nařízení měl za cíl ochránit veřejná prostranství v částech Londýna, přičemž nařízení sledovalo řádný cíl a k dosažení tohoto cíle bylo způsobilé.217

Místní úprava provozu světelnými signály Jak je jiţ výše uvedeno, k lokální regulaci pozemní dopravy prostřednictvím místní úpravy provozu neslouţí jen dopravní značení, nýbrţ také světelné signály. Shora uvedená judikatura i doktrína týkající se formy opatření obecné povahy v oblasti regulace dopravy se však doposud utváří toliko v souvislosti s (povinnosti ukládajícím) dopravním značením, nicméně vzhledem k obsahové podobnosti správních aktů lokální regulace pozemní dopravy prostřednictvím místní úpravy provozu vzniklé umístěním dopravního značení na straně jedné a na straně druhé místní úpravy provozu provedené světelnými signály, lze mnohé, shora uvedené, závěry aplikovat i na tuto oblast. Je tomu tak proto, ţe místní úprava provozu světelnými signály se stanoví na základě totoţného správního aktu lokální regulace pozemní dopravy (rozhodnutí o místní úpravě

217

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 574.

58

provozu), resp. totoţné zvláštní procesní právní úpravy, jako shora přiblíţená místní úprava provozu dopravním značením.218 V zákoně o silničním provozu je uvedeno, ţe některými „světelnými (…) signály se řídí provoz na pozemních komunikacích (…)“219 a ţe „při řízení provozu na křižovatce se užívá zejména světelných signálů tříbarevné soustavy s plnými signály nebo se směrovými signály,“ 220 Tato světelná signalizační zařízení, běţně nazývaná jako semafory, řídí221 provoz na konkrétní křiţovatce (jedná se o nejběţnější způsob řízení provozu na křiţovatkách a také mimo ně, např. před přechody pro chodce, před nepřehlednými místy, téţ před přejezdy pro cyklisty apod.)222, a tím naplňují všechny pojmové znaky opatření obecné povahy, a to v zásadě totoţným způsobem jako dopravní značení stanovící povinnost. Od dopravního značení, které se stanoví formou opatření obecné povahy podle správního řádu, se pak rozhodnutí o místní úpravě provozu provedené světelnými signály ukládajícími povinnost liší pouze ve způsobu (technice), jakou je povinnost účastníkům silničního provozu sdělována.223 Některé další světelné signály jsou upraveny v § 24 vyhlášky o silničním provozu. K tomu, aby se v případech místní úpravy provozu světelnými signály jednalo o formu opatření obecné povahy, je podstatné, aby jimi byla ukládána povinnost. Proto například světelný signál rychlostní signál s proměnným signálním znakem (č. S 12a)224 nemůţe být opatřením obecné povahy, neboť zobrazuje číslo, které toliko doporučuje rychlost, při jejímţ dodrţení dojede vozidlo k následujícímu světelnému signalizačnímu zařízení v době, kdy na něm svítí signál se zeleným světlem volno. Rovněţ signál přerušované žluté světlo (č. S 7)225 uţitý společně s dopravní značkou nebo dopravním zařízením zdůrazňuje "pouze" význam této místní úpravy provozu (resp. upozorňuje na ni) aniţ by ukládal nějaké vlastní povinnosti.226 V duchu ustanovení § 65 odst. 1 zákona o silničním provozu lze tedy obecně říci, ţe opatřením obecné povahy budou ty světelné signály, kterými se řídí provoz na pozemních komunikacích (lokální regulace pozemní dopravy) a nikoliv ty, kterými se "jen" upozorňuje na nutnost dbát zvýšené opatrnosti. Na rozdíl od světelných signálů a výstraţných světel pak nemohou být akustickými signály (vyjádřenými zvukovým signálem o příslušném kmitočtu), které nejčastěji slouţí k orientaci nevidomých osob na křiţovatkách a přechodech pro chodce řízených světelnými signály pro chodce (dále v místech kříţení ţeleznice s pozemní komunikací a na místech se signálem dvou vedle sebe umístěných střídavě přerušovaných červených světel), ukládány ţádné povinnosti, neboť informují toliko o povinnosti uloţené světelným signálem a § 77 zákona o silničním provozu. § 65 odst. 1 zákona o silničním provozu. 220 § 70 odst. 1 zákona o silničním provozu. 221 Jednotlivé povinnosti pro řidiče upravuje § 70 odst. 2 a násl. zákona o silničním provozu. 222 KUČEROVÁ, 2011, op. cit., komentář k § 70. 223 Mezi taková opatření obecné povahy patří například i zvláštní světelná signalizační zařízení k zabezpečení ţelezničních přejezdů (§ 29 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu), nebo k výjezdu hasičských vozidel (§ 71 odst. 6 zákona o silničním provozu). 224 § 24 odst. 1 písm. p) vyhlášky o silničním provozu. 225 § 24 odst. 1 písm. g) vyhlášky o silničním provozu. 226 Srov. LEITNER, 2012, op. cit., s. 546, 548. 218 219

59

nemohou být proto samostatně ani opatřením obecné povahy. Proto také doprovodné akustické signály nemohou být instalovány samostatně, ale jen ve spojení se světelnými signály.227 Toto klíčové určení, zda místní úpravou provozu je ukládána povinnosti a lze tedy uvaţovat o formě opatření obecné povahy, či nikoliv, je však v případě místní úpravy provozu provedené dopravním zařízením sloţitější, neţ jak tomu bylo u shora uvedené místní úpravy provozu světelnými signály (viz následující část). Místní úprava provozu dopravním zařízením Vedle shora uvedeného dopravního značení a světelných signálů lze místní úpravu provozu na pozemních komunikacích provést také dopravním zařízením.228 Podle zákona o silničním provozu dopravní zařízení doplňuje dopravní značky a světelné a akustické signály, usměrňuje provoz na pozemních komunikacích a ochraňuje účastníky provozu na pozemních komunikacích.229 Z uvedené dikce zákona je zřejmé, ţe zdaleka ne všechny (základní otázkou je, zda vůbec některé) druhy dopravního zařízení, resp. rozhodnutí o jejich umístění, lze označit za prostředek lokální regulace pozemní dopravy. V souvislosti s otázkou jejich právní formy (opatření obecné povahy) je totiţ opět rozhodující, zda je dopravním zařízením ukládána účastníkům silničního provozu povinnost (odlišná od povinností obecně vyplývajících ze zákona) či nikoliv. Ze shora uvedené obecné zákonné definice dopravního zařízení by za ta dopravní zařízení, která ukládají povinnosti, bylo moţno prima facie označit skupinu dopravních zařízení usměrňujících provoz, nicméně je nezbytné (tak jako v případě ostatních prostředků místní úpravy provozu) povahu dopravního zařízení zkoumat u kaţdého jednotlivého druhu zvlášť. Prováděcí předpis stanoví taxativní výčet dopravních zařízení, která usměrňují provoz a doplňují význam dopravní značek. Do této kategorie spadají zastavovací terče policistů, zpomalovací práh, odrazové zrcadlo, zábradlí, svodidla, vodicí práh, vodicí obrubník a dopravně bezpečnostní zařízení, kterými jsou zejména tlumiče nárazu a zařízení pro dopravně bezpečnostní a dopravně výchovné informace.230 Dopravním zařízeními zastavovací terče a směrovky, které se uţívají k řízení provozu a dávání příslušných pokynů policistou (a dalšími osobami uvedenými v § 75 a 79 zákona o silničním provozu), jsou sice účastníkům silničního provozu ukládány povinnosti, ovšem dopravní zařízení v těchto případech slouţí toliko k zvýraznění (zdůraznění, podobně jako u akustických signálů nebo v případě přerušovaného ţlutého světla - viz výše) povinnosti, která je však ukládána samotným pokynem policisty, který z hlediska formy správní činnosti patří mezi klasické příklady faktického pokynu.231 KUČEROVÁ, 2011, op. cit., komentář k § 70. § 61 odst. 2 zákona o silničním provozu. 229 § 66 odst. 1 zákona o silničním provozu. 230 KUČEROVÁ, 2011, op. cit., s. 401. 231 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 262-263: „Faktický pokyn je správní úkon zákonem zmocněné jednotlivé úřední osoby, spočívající ve vyslovení zákazu nebo příkazu určitého jednání, který je jeho adresát povinen respektovat. Tento úkon není výsledkem žádného formálního řízení. K udílení faktických pokynů dochází typicky 227 228

60

Dopraní zařízení jako je zábradlí, svodidla a dopravně bezpečnostní zařízení zajišťují především zvýšenou bezpečnost na problémových úsecích pozemní komunikace, ať jiţ z důvodů většího výskytu dopravních nehod nebo z hlediska moţných následků v případě vyjetí vozidla z vozovky,232 přičemţ jejich umístěním se z povahy věci zcela určitě také nestanoví účastníkům silničního provozu ţádná povinnost, tudíţ nelze při rozhodování o místní úpravě provozu tímto a podobným dopravním zařízením233 uvaţovat o formě opatření obecné povahy, a vzhledem k vymezení předmětu práce se tak nejedná ani o prostředek lokální regulace pozemní dopravy. U místní úpravy provozu dopravním zařízením nazvaným jako zpomalovací (příčný) práh je však předmětná otázka, zda je jím ukládána povinnost, a lze jej proto řadit mezi prostředky lokální regulace pozemní dopravy a zda je moţné jej tedy povaţovat za opatření obecné povahy, o poznání více sloţitá. Zpomalovací prahy jsou přitom v České republice stále častějším jevem, neboť jde o poměrně efektivní a za pouţití určitých typů zpomalovacích prahů celkem nenákladný způsob, jak na vybraných komunikacích docílit regulaci rychlosti, a tím zvýšit bezpečnost především v místech, kde hrozí zvýšené nebezpečí střetu motorových vozidel s chodci. Poloţená otázka jejich formy a s tím souvisejícího procesu jejich stanovení (a případného zapojení se dotčených osob do rozhodování o místní úpravě provozu provedené zpomalovacím prahem) je tak současně neustále velmi aktuální, neboť přítomnost zpomalovacích prahů na pozemních komunikacích bývá často velmi kontroverzní, neboť mezi řidiči není tento způsob regulace pozemní dopravy většinou příliš oblíbený, tím spíše, pokud jsou zpomalovací prahy umisťovány na nevhodných místech či ve velkém počtu. Také obyvatelům ţijícím v blízkosti zpomalovacích prahů můţe vadit zvýšená hlučnost, s jakou vozidla překáţku překonávají a s tím spojené vibrace a zvýšené emise výfukových plynů jako následek intenzivního zpomalení a následného rozjezdu. Bliţší právní úpravu zpomalovacího prahu nalezneme ve vyhlášce o silničním provozu. Na tomto místě je v § 26 odst. 1 písm. n) stanoveno, ţe „za dopravní zařízení se považuje krátký příčný práh, který vytváří krátkou umělou nerovnost na vozovce (zpomalovací práh)“. Dále pak v § 24 odst. 3 vyhlášky o pozemních komunikacích234, je uvedeno, ţe „zpomalovacími prahy je vynucováno dodržování předepsané dovolené rychlosti“. Ustanovením § 12 odst. 1 písm. d) zákona o pozemních komunikacích, ve kterém se zpomalovací práh uvádí jako jeden z početného výčtu předmětů, jeţ jsou součástí pozemní komunikace, se obecně závazná právní úprava, vztahující se výslovně přímo ke zpomalovacímu prahu, v našem právním řádu vyčerpává.

„v terénu“, mimo prostory vykonavatelů veřejné správy. Jejich formu zákon zpravidla nepředepisuje a z povahy věci vyplývá, že úkon bude učiněn ústně, popřípadě signalizován posunkem (gestem) nebo i za pomoci nějakého technického zařízení.“ 232 KUČEROVÁ, 2011, op. cit., s. 401. 233 Obdobný závěr lze učinit i v souvislosti s dalším dopravním zařízením jako dopravní kuţele, zábrany pro označení uzavírky, vodící tabule a desky a směrovací desky. 234 Vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 4. 2013], dále je vyhláška o pozemních komunikacích.

61

Ze shora uvedené právní úpravy zpomalovacího prahu tedy nelze na jisto určit, jakou formou se rozhodnutí o stanovení místní úpravy provozu tímto dopravním zařízením vydává, resp. zda je předmětnou místní úpravou provozu ukládána povinnost účastníkům silničního provozu. Pokud bychom dospěli k závěru, ţe místní úpravou provozu provedenou zpomalovacím prahem se ţádná povinnost (odlišná od obecné právní úpravy) neukládá, jednalo by se o formu neprávní, tzv. materiálně technický úkon. Materiálně-technický úkon patří mezi tzv. jiné úkony, jeţ se vyznačují niţší intenzitou právních účinků oproti správním úkonům, které jsou bezprostředně závazné pro adresáty výkonu veřejné správy.235 Lze jej charakterizovat jako činnost spočívající v materiálně technickém zajištění práce správních orgánů, mající ve vztahu k základním úkolům veřejné správy převáţně pomocný a přípravný charakter,236 přičemţ jde o úkony, které musejí být podloţeny určitým technickým vybavením vykonavatelů veřejné správy. Příkladem technického úkonu je pouhé fyzické umístění dopravní značky,237 jeţ v terénu označuje místo, na které se rozhodnutí o místní úpravě provozu vztahuje, tak, aby mohli být účastníci provozu na pozemních komunikacích zavázáni povinností se tímto rozhodnutím řídit. Na základě uvedeného přístupu by pak nemohla být místní úprava provozu provedená zpomalovacím prahem opatřením obecné povahy a současně by ji nebylo moţné ani zařadit do předmětu předkládané práce, jako prostředek lokální regulace pozemní dopravy. Domnívám se však, ţe ačkoli je účel zpomalovacího prahu ve vyhlášce o pozemních komunikacích upraven jako „vynucování dodržování předepsané dovolené rychlosti“,238 nelze jej povaţovat za pouhý materiálně-technický úkon, slouţící jen k zajištění dodrţování maximálních dovolených rychlostí, stanovených na základě např. místní úpravy provozu provedené dopravním značením či pramenících z obecné právní úpravy.239 K tomuto závěru mne vede především ta skutečnost, ţe vozidlo překonávající zpomalovací práh musí pro jeho bezpečný přejezd většinou zpomalit na daleko niţší rychlost, neţ jaká je v daném místě maximálně povolená. Tak tomu je například i na úsecích s maximální dovolenou rychlostí 50 km/hod., kde je umisťování zpomalovacích prahů velmi časté, neboť ani případná obecně doporučená rychlost 30 km/hod. nemusí stačit k bezpečnému překonání zpomalovacího prahu běţným osobním automobilem (hrozí zvýšené opotřebení vozidla aţ destrukce některé z jeho částí).240

HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 285. PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 317. 237 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 294. 238 Přitom však v praxi je v mnoha případech umístěn zpomalovací práh v úseku, kde je dovolena rychlost podstatně vyšší, neţ jakou je přejezdová rychlost zpomalovacího prahu. 239 Např. vyplývající z § 18 odst. 4 zákona o silničním provozu, který stanoví, ţe v obci smí jet řidič na místní komunikaci rychlostí nejvýše 50 km/hod. 240 Navíc také technika zpomalení je odlišná od zpomalení z důvodu povinnosti uloţené například místní úpravou provozu prostřednictvím dopravního značení (jejíţ plnění by měl podle opačného názoru zpomalovací práh "jen" vynucovat), kdy lze rychlost sniţovat daleko plynuleji, bez nutnosti překonávání překáţky a bez hrozby s tím souvisejících jiţ výše uvedených negativních následků. 235 236

62

Existence povinnosti uloţené místní úpravou provozu prostřednictvím zpomalovacího prahu však bude daleko více zjevná v případech, kdy bude zpomalovací práh umístěn v úseku s vyšší dovolenou maximální rychlostí. Čím vyšší bude totiţ dovolená maximální rychlost na daném úseku, tím větší bude rozdíl mezi dovolenou maximální rychlostí a rychlostí, která je potřebná k bezpečnému přejetí zpomalovacího prahu. Nutnost zpomalení na tuto rychlost by pak bylo moţné vnímat jako povinnost uloţenou zpomalovacím prahem (stanoveným místní úpravou provozu). Zákon o silničním provozu pak předmětnou povinnost, podle mého názoru, ukládá v § 4, kde vymezuje obecné povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích. Na tomto místě pak pod písmenem c) stanoví, ţe „při účasti na provozu na pozemních komunikacích je každý povinen řídit se … dopravními zařízeními“, mezi které patří právě i zpomalovací práh. Z této povinnosti řídit se dopravním zařízením nevyplývá jen „povinnost tato zařízení respektovat, případně je vzít na vědomí, ale především přizpůsobit jim své chování, a to zejména při řízení vozidel.“241 Z uvedeného lze usoudit, ţe všichni účastníci provozu na pozemních komunikacích mají povinnost přizpůsobit rychlost vozidla zpomalovacím prahům. Proto kaţdý, kdo projíţdí přes zpomalovací práh (tedy blíţe neurčená skupina osob), je donucen výrazně zpomalit nejen proto, ţe se tak chce vyhnout nekomfortní jízdě či poškození svého vozidla (toto rozhodnutí by pak záleţelo pouze na řidičově vůli, ovlivněné především typem automobilu, který řídí a funkce zpomalovacího prahu by pak byla nesprávně postavena na roveň jakékoliv jiné nerovnosti na vozovce), ale zpomalit na přiměřenou rychlost musí především také proto, ţe mu to ukládá výše zmíněná obecná povinnost v § 4 odst. c) zákona o silničním provozu. Současně lze doplnit, ţe taková povinnost je odlišná od té, kterou by účastníci provozu měli jiţ přímo podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích.242 Na rozdíl například od výstraţných dopravních značek,243 které povinnost, rozdílnou od povinností podle obecné úpravy provozu, neukládají,244 je totiţ umístěním zpomalovacího prahu dopravní situace v místě změněna, resp. upravena (lokálně regulována) a předmětná obecná povinnost řidiče přizpůsobit jízdu zpomalovacímu prahu je rozhodnutím o jeho umístění konkretizována (lokalizována) jen pro dané (určité) místo.245 V právě uvedeném spočívá rozdíl v umístění zpomalovacího prahu od obecné povinností přizpůsobit jízdu technickému stavu vozovky v souvislosti s nerovnostmi vzniklými například povětrnostními podmínkami, na které výstraţné značení „nerovnost“ pouze upozorňuje, přičemţ vznik takové nerovnosti není výsledkem činnosti veřejné správy. KOVALČÍKOVÁ, 2011, op. cit, s. 136. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 243 Ustanovení § 63 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu. 244 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 245 To je rozdíl například od výstraţného značení (neukládajícího povinnosti), které upozorňuje řidiče např. na zatáčku, zvířata, zúţení, mlhu, náledí či třeba právě na nerovnost, čímţ se ale pouze dává na vědomí, ţe nějaká pro provoz důleţitá skutečnost tu existuje, nebo s nějakou pravděpodobností nastává, aniţ by se umístěním takového značení obecná povinnost přizpůsobit jízdu těmto okolnostem, na které se dopravním značením pouze upozorňuje, nějak vytvářela či modifikovala (na rozdíl od zpomalovacího prahu). 241 242

63

Místní úprava provozu dopravním zařízením zpomalovací práh tak ukládá účastníkům silničního provozu určitá omezení, a to nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jinými slovy, kaţdý, kdo bude projíţdět místem, kde je zpomalovací práh na základě tohoto rozhodnutí umístěn, bude muset z důvodu jeho umístění respektovat omezení, která z něj vyplývají, a která před umístěním zpomalovacího prahu z obecné právní úpravy v tomto místě neexistovala. Proto omezení, vzešlé na základě místní úpravy provozu provedené zpomalovacím prahem, můţe být a bývá svou povahou natolik rozdílné od v daném místě se nacházejícího omezení nejvyšší dovolenou rychlostí, kdyţ vytváří kvalitativně i kvantitativně jinou povinnost pro účastníky silničního provozu, ţe umístění zpomalovacího prahu nelze automaticky a se samozřejmostí povaţovat toliko za materiálně-technický úkon,246 kterým by bylo pouze zajišťováno dodrţování povinnosti uloţené na základě jiných správních aktů lokální regulace pozemní dopravy či obecné úpravy provozu. Pokud přijmeme tento závěr, ţe rozhodnutí o místní úpravě provozu zpomalovacím prahem je správní akt lokální regulace pozemní dopravy ukládající povinnosti stejně, jako například rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením, které stanoví maximální dovolenou rychlost 30 km/hod., je potřeba ještě usoudit, jakou právní formu tento správní akt lokální regulace pozemní dopravy má. V úvahu nepřichází totiţ jen forma opatření obecné povahy, která se nabízí na základě skutečnosti, ţe zpomalovací práh je umístěn na základě stejné zvláštní právní úpravy o místní úpravě provozu jako umístění dopravního značení (které, jak bylo uvedeno výše, pakliţe ukládá povinnosti, je opatřením obecné povahy), ale vzhledem k povaze zpomalení je nutné vzít v úvahu také formu tzv. faktického zásahu. V případě formy faktického zásahu jde totiţ o úkony, pro které je charakteristická jejich fakticita.247 A na rozdíl od dopravního značení, omezujícího rychlost uloţením povinnosti dodrţet určitou maximální povolenou rychlost, dochází prostřednictví zpomalovacího prahu k omezení rychlosti faktickým donucením ke zpomalení. Proti zařazení místní úpravy provozu provedené zpomalovacím prahem mezi faktické zásahy však stojí skutečnost, ţe zpomalovací práh je stanoven na základě formálního procesu (rozhodnutí o místní úpravě provozu jak je popsáno shora v oddíle 3. 2. 2.), coţ ne zcela odpovídá dalšímu charakteristickému rysu této formy, kterou je neformálnost faktického zásahu. Dále dle jiţ tradiční teorie správního práva se faktickým zásahem chrání preventivně nebo represivně určité právní statky, přičemţ tento úkol je v podstatě konzervující, neboť slouţí jen k udrţení dosavadních statků, nikoliv k tvoření nových statků, nemá tedy působnost tvůrčí.248 To je rovněţ v rozporu s výše popsanou povahou zpomalovacího prahu, který na pozemní komunikaci vytváří daleko spíše novou místní úpravu provozu. Navíc

Materiálně-technickým úkonem je bez pochybností jen samotné umístění zpomalovacího prahu v terénu na povrch pozemní komunikace, obdobně jako je tomu u vztyčení dopravního značení u krajnice silnice. 247 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 276. 248 HOETZEL, 1937, op. cit., s. 77. 246

64

jeho časová trvalost a paušální působení na komunikaci této formě zjevně také neodpovídá.249

Jelikož zpomalovací práh, resp. místní úprava provozu provedená tímto dopravním zařízením, upravuje provoz v konkrétním místě, a to pro všechny účastníky provozu, kteří tímto místem projíţdějí, řeší tedy konkrétní věc s dopadem na blíţe neurčené subjekty, odpovídá, dle mého soudu, nejvíce formě opatření obecné povahy.250 V tomto směru se totiţ nijak neliší od výše uvedené místní úpravy provozu provedené stanovením povinnost ukládajícího dopravního značení (viz výše). Na tomto místě lze proto zopakovat rozsudek Nejvyšší správní soudu, ve kterém je uvedeno, ţe „při stanovení takové místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je od 1. 4. 2008251 správní orgán povinen postupovat podle části šesté správního řádu z roku 2004 upravující vydávání opatření obecné povahy“.252 V případě pochybností, zda místní úprava provozu zpomalovacím prahem je opatřením obecné povahy vydávaným podle správního řádu (a to zejména v souvislosti s problematickou otázkou existence povinnosti ukládané zpomalovacím prahem), je třeba také zohlednit, ţe volba formy opatření obecné povahy, která počítá se zapojením dotčených osob do procesu tvorby opatření obecné povahy, je interpretací, která ctí „princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem“.253 Na tomto místě je vhodné doplnit, ţe stanovení (rozhodnutí o místní úpravě provozu) výstraţného dopravního značení „pozor, zpomalovací práh“,254 které jen oznamuje existenci tohoto zařízení na pozemní komunikaci, opatřením obecné povahy není, neboť jde o typickou (svislou) výstraţnou dopravní značku, která ţádnou povinnost účastníkům silničního provozu neukládá.255 Velká Británie: Zákon o dopravě (Transport Act 1981) stanoví pravomoc cestnímu úřadu (Highway Authority) umístit zpomalovací práh na veřejné cestě, ovšem jen pokud jde o komunikaci, pro kterou platí maximální dovolená rychlost 30 mil za hodinu a méně. Zpomalovací práh může být pak na veřejné cestě umístěn, pouze pokud cestní úřad dospěje k závěru, že je to nezbytné nebo prospěšné pro bezpečnost a plynulost dopravy.256 Na rozdíl od výše uvedené právní úpravy umisťování zpomalovacích prahů v České republice, zde tedy platí omezení, podle kterého lze zpomalovací práh Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 277–284. Srov. Skulová, S. a kol., Správní právo procesní. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. str. 388. 251 Do té doby byl účinný § 129 zákona o silničním provozu, který dle § 77 téhoţ zákona vylučoval pro rozhodnutí pouţití správního řádu. 252 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 253 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. 254 § 7 odst. 1 písm. i) vyhlášky o silničním provozu. 255 Část textu vztahující se ke zpomalovacím prahům byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 8/2011 (HEJČ, David. Silniční retardéry - lze se bránit jejich naduţívání? Právní rádce: Měsíčník Hospodářských novin, Praha: Economia, 2011, roč. 19, č. 8, s. 3440.). 256 ORLIK, 2007, op. cit., s. 127. 249 250

65

umístit jen na dopravní cestu, kde je nejvyšší dovolená rychlost maximálně cca 50 km/h. Funkce zpomalovacích prahů se tak blíží více prostředku „pouhého“ vynucení nejvyšší dovolené rychlosti v daném úseku, nicméně i tak lze zopakovat shora uvedenou výhradu účinků zpomalovacích prahů, resp. jejich povahu nástroje lokální regulace pozemní dopravy (srov. výše nařízení regulace dopravy – Traffic Regulation Orders). Přechodná místní úprava provozu Jako přechodná místní úprava provozu na pozemních komunikacích je pro účely práce označena ta část lokální regulace pozemní dopravy v pravomoci obcí, která je provedena tzv. přenosnými dopravními značkami svislými, přechodnými dopravními značkami vodorovnými, světelnými signály a dopravními zařízeními.257 Přechodná místní úprava provozu, jak ostatně prozrazuje i samotný název, se především uţije v případech, kde je nutné regulovat provoz pouze dočasně. Přechodná místní úprava se proto vyuţívá zejména v souvislosti se správou, údrţbou, měřením, opravami nebo výstavbou pozemní komunikace,258 nebo i k pozemní komunikaci přilehlých nemovitostí. Právní úprava rozhodování o místní úpravě provozu „trvalé“ (viz výše) a místní úpravě provozu „přechodné“ je v zákoně o silničním provozu společná (tedy totoţná), jediný rozdíl tak spočívá v období, pro které je místní úprava provozu stanovována, a s tím souvisí druh dopravního značení, které je místní úpravou provozu stanoveno. Domnívám se, ţe ačkoliv se této přechodné lokální regulace pozemní dopravy provedené místní úpravou provozu pouţije pouze na dočasnou úpravu provozu na pozemní komunikaci, měl by být proces jejího stanovení (spjatý s její formou) totoţný jako v případě "stálé" místní úpravy provozu, a to v případech, pokud se jedná o přechodnou místní úpravu provozu předem plánovanou, neboť samotná omezená délka trvání přechodné místní úpravy provozu není důvodem pro jiný závěr.259 Nesouhlasím tak s názorem, resp. argumentem, který se objevuje v odborné literatuře, ţe přechodná místní úprava provozu nemůţe mít formu opatření obecné povahy, neboť jde pouze o dočasné umístění dopravní značky a nikoliv o trvalou úpravu práv a

§ 61 odst. 3 zákona o silničním provozu. KUČEROVÁ, 2011, op. cit., s. 261. 259 Jako opatření obecné povahy je nutné označit i jiné správní akty, naplňující pojmové znaky této formy, i v případech, kdy je jiţ při jejich tvorbě jisté, ţe jsou vydávány na předem časově omezenou dobu (srov. HEJČ, David. Opatření obecné povahy a lesní zákon. Správní právo : Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, roč. 45, č. 7, s. 385-398.). Forma opatření obecné povahy je totiţ uţívána i pro správní akty, které upravují práva a povinnosti svých adresátů pouze dočasně, či dokonce jednorázově. Příkladem lze uvést činnost České národní banky, kdy Česká národní banka můţe na základě zákona o platebním styku, opatřením obecné povahy dočasně zakázat institucím elektronických peněz investovat peněţní prostředky, proti kterým byly vydány elektronické peníze, do aktiv stanovených prováděcím právním předpisem, jejichţ druh tímto opatřením současně vymezí. Česká národní banka můţe dále v případech kdy je ohroţena nebo narušena stabilita bankovního nebo finančního systému a je-li to pro odstranění ohroţení nebo zmírnění následků narušení účelné, zmocněna k vydání opatření obecné povahy. Tímto opatřením obecné povahy pak můţe mimo jiné dočasně zakázat nebo omezit některé povolené činnosti anebo provedení některých obchodů, převodů finančních prostředků nebo jiných transakcí. 257 258

66

povinností.260 Jeden případ stanovení přechodné místní úpravy provozu jako opatření obecné povahy výslovně označuje i návrh zákona novelizující zákon o pozemních komunikacích261, a to v souvislosti s dočasným (tedy přechodným) zákazem nebo omezením zastavení silničních vozidel na pozemní komunikaci.262 V těchto případech stanovení plánované přechodné místní úpravy provozu lze proto zcela odkázat na výše uvedené části předkládané práce, věnované "trvalé" místní úpravě provozu (ať uţ prostřednictvím dopravního značení, světelných signálů, nebo dopravního zařízení), jedná se totiţ v případech, kdy je jimi ukládána povinnost, o opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy. Ovšem jisté obtíţe se stanovením přechodné místní úpravy provozu nastávají ve chvíli, kdy má upravovat, resp. lokálně regulovat pozemní dopravu (ukládat povinnosti účastníkům silničního provozu) jako reakce na náhlé situace, jakými mohou být případy různých havárií, kde smyslem a cílem pouţitého přechodného značení je co nejrychlejší reakce na vzniklou nehodu, která spočívá v bezprostřední regulaci pozemní dopravy v místě havárie.263 Úprava procesu vydání opatření obecné povahy ve správním řádu totiţ neumoţňuje svým ustanovením § 172 správního řádu264 v těchto situacích předmětnou bezodkladnou reakci. Moţné východisko sice poskytuje § 173 odst. 1 správního řádu, jehoţ dikce umoţňuje, aby opatření obecné povahy nabylo účinnosti jiţ před postupem podle § 172 správního řádu, ovšem pouze stanoví-li tak zvláštní zákon, coţ ovšem zákon o provozu na pozemních komunikacích nečinní.265 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 141. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Projednávání tohoto návrhu novely zákona však bylo ukončeno s koncem volebního období. 262 § 19a vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony. 263 Srov. MINISTERTSVO DOPRAVY A SPOJŮ ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích - č. j. 423/2009-160-OST/1. [online]. ze dne 1. 8. 2009 [cit. 2012-05-05]. 3 s. Dostupné z: < http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/84E3923B-D441-44BD-A32A: „Pokud jde o přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích, kterou je obvykle nutno stanovit a bezodkladně realizovat v reakci na nepředvídatelné události, jako např. závady ve sjízdnosti pozemních komunikací, dopravní nehody apod., zastává Ministerstvo dopravy, odbor provozu silničních vozidel názor, že postup podle části šesté (správního řádu opatření obecné povahy, pozn. aut.) zde z praktických důvodů nelze využít. Pokud by totiž musela být i tato přechodná úprava stanovena za použití postupu pro vydání opatření obecné povahy, často by doba potřebná pro samotný proces stanovení přesáhla dobu použití této přechodné úpravy, která může být podle § 78 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. užívána jen po dobu nezbytně nutnou a stejně jako místní úprava jen v rozsahu a způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.“ V tomto metodickém pokynu ovšem není jednak rozlišeno mezi přechodnou místní úpravou provozu plánovanou a neplánovanou a jednak není poskytnuto teoretické východisko, o jakou formu aktu se v případě náhlého přechodného dopravního značení jedná. 264 Zde je stanovena z časového hlediska nepřijatelná povinnost obce, která rozhoduje o dané lokální regulaci pozemní dopravy, projednat návrh opatření obecné povahy zákonem předpokládaným způsobem. 265 J. Kněţínek ve svém článku s názvem Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení (KNĚŢÍNEK, 2007, op. cit. s. 146) upozorňuje v souvislosti s touto patovou situací na zmíněný nedostatek a vybízí k nápravě v budoucí novelizaci zákona o silničním provozu. 260 261

67

Naopak shora uvedený návrh zákona, kterým se novelizuje zákon o pozemních komunikacích, jiţ počítá v souvislosti s dočasným zákazem nebo omezením zastavení silničních vozidel na pozemní komunikaci s případy, kdy má být tento správní akt lokální regulace pozemní dopravy ve formě opatření obecné povahy vydán "bezodkladně", a to tak, ţe hrozí-li nebezpečí z prodlení, vydá silniční správní úřad opatření obecné povahy bez řízení o jeho návrhu a toto opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení.266 Tímto je podle důvodové zprávy k danému návrhu zákona sledováno to, aby byla zachována operativnost a účelnost postupu silničního správního úřadu, resp. aby dané opatření obecné povahy mohlo nabýt účinnosti i bez projednání v případě časové tísně. S potřebou bezodkladné účinnosti opatření obecné povahy se lze setkat i v jiných oblastech mimo lokální regulaci pozemní dopravy. V zákoně o vodách267 se nachází ustanovení § 6 odst. 4, upravující obecné nakládání s povrchovými vodami a § 109 odst. 1 téhoţ zákona, stanovící moţnost omezit či úplně zakázat povolená nakládání s vodami. Jedná se o správní akty ve formě (zákonem výslovně označené) opatření obecné povahy, které se rovněţ vyznačují tím, ţe případy, pro které se mají aplikovat, mohou mít neodkladný charakter (např. kontaminace vod). V citovaném zákoně však rovněţ dochází k aktivaci mechanismu, který předvídá správní řád v § 173 odst. 1, tedy ţe vodoprávní úřad nejprve vydá opatření obecné povahy, které je od toho okamţiku také účinné a teprve následně je dána dotčeným osobám moţnost vznést připomínky k jeho obsahu (podání námitek je zákonem o vodách v těchto případech vyloučeno) a koná se veřejné projednání opatření obecné povahy. Pokud by ke stejné právní úpravě (zavádějící mechanismus "předběţné účinnosti" opatření obecné povahy) mělo dojít i v zákoně o provozu na pozemních komunikacích, a to právě v souvislosti s neodkladnou přechodnou místní úpravou provozu (tak jak je pro jeden z institutů lokální regulace pozemní dopravy obsaţeno i v předmětném vládním návrhu, měnícím zákon o pozemních komunikacích), bylo by stejně jako v případě vodního zákona otázkou, zda by toto dodatečné řízení o opatření obecné povahy mělo vůbec smysl a mohlo by na obsahu opatření obecné povahy něco změnit, nebo by šlo pouze o ryze formální završení procesu, který má vytvořit iluzi, ţe byla zachována procesní práva dotčených osob, přičemţ by opatření obecné povahy jiţ reálně existovalo v definitivní podobě jako platné a účinné.268 „Právo osob na uplatnění připomínky dle § 172 odst. 4 s. ř. je vyprázdněno, neboť připomínky stěží mohou být podkladem pro vydání opatření obecné povahy, které chronologicky předchází a ze stejného důvodu se s nimi ani nelze vypořádat v odůvodnění opatření obecné povahy.“269

§ 19a odst. 1 vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony. 267 Zákon č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 4. 2011]. 268 KOCOUREK, 2010, op. cit. s. 651. 269 Tamtéţ s. 651. 266

68

Způsob naloţení s námitkami (vlastníci dotčených nemovitostí podle obecné právní úpravy ve správním řádu)270 v případě přechodné místní úpravy provozu, za uvaţované právní úpravy (podobné jako v zákoně o vodách), by byl ještě pochybnější, neboť námitky, které vodní zákon v těchto případech neumoţňuje,271 se vyřizují rozhodnutím, jeţ je součástí odůvodnění opatření obecné povahy, které by však bylo vydáno dříve a jiţ v okamţiku vydání by muselo být co do obsahu perfektní.272 Navíc k realizaci odloţeného procesu, zaručujícího nikoliv bezvýznamná práva dotčeným osobám, přitom v mnoha případech nebude moci dojít vůbec, neboť jednoduše jiţ přechodná místní úprava provozu pomine, a to zejména v případech, pokud bude její účinnost určena jen na několik hodin.273 Lze se však setkat s názorem, ţe se v případě, kdy je opatření obecné povahy projednáno následně, „nejedná jen o jakousi verifikaci již schváleného opatření obecné povahy, ale takový postup by vyústil ve vydání nového opatření obecné povahy, které by nahradilo opatření obecné povahy původní.“274 Tato interpretace předmětného ustanovení § 172 správního řádu však výše zmíněné potíţe s naloţením s připomínkami a námitkami k jiţ účinnému opatření obecné povahy neřeší. Z důvodu absence účasti veřejnosti na projednání prvotního neodkladného opatření obecné povahy totiţ můţe dojít jiţ právě jím ke zkrácení dotčených osob na jejich právech, jenţ je o to citelnější za neexistence prostředku, který by mohl slouţit k nápravě zmíněných nedostatků (blíţe k prostředkům ochrany proti lokální regulaci pozemní dopravy ve formě opatření obecné povahy viz níţe podkapitola 5.1). K tomu lze doplnit, ţe ačkoliv obecná procesní úprava opatření obecné povahy dává širokou moţnost zvláštním zákonům, aby upravily postup při vydávání opatření obecné povahy rozdílně od správního řádu, některé povinnosti správního orgánu by však měly zůstat zachovány, aby nevymizela podstata této právní formy a nezbyla z ní pouze "bezobsaţná skořápka".275 Vedle povinnosti zveřejnit návrh opatření obecné povahy, odůvodnit jej a zveřejnit formou veřejné vyhlášky, resp. umoţnit kaţdému, aby se s jeho obsahem seznámil, je takovou povinností i povinnost správního orgánu přijímat připomínky a námitky k návrhu, zabývat se jimi a vypořádat je.276

Ve vládním návrhu zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, je jako lex specialis skupina osob oprávněných podat námitky zúţena pouze na vlastníky pozemních komunikací, na kterých má k regulaci dojít a popřípadě osoby, které podaly podnět k vydání daného opatření obecné povahy. 271 Uvedené vyloučení práva podávat námitky proti přechodné místní regulaci pozemní dopravy by znamenalo méně práv, resp. slabší prostředek ochrany ("pouze" připomínky) dotčených vlastníků nemovitostí (k pozemní komunikaci přiléhajících apod.) v porovnání s obecnou úpravou opatření obecné povahy ve správním řádu. 272 KOCOUREK, 2010, op. cit. s. 651. 273 Srov. v rámci lesního zákona HEJČ, David. Opatření obecné povahy a lesní zákon. Správní právo : Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, roč. 45, č. 7, s. 385-398. 274 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. Vyd. 1. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, s. 992. 275 Ustanovení de lege ferenda vylučující, v případě rozhodování o přechodné místní úpravě provozu opatřením obecné povahy, projednání námitek podle § 172 odst. 5 správního řádu, by po mém soudu, proto aţ přespříliš necitlivě zasahovalo do základních pilířů obecné úpravy opatření obecné povahy. 276 Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 197. 270

69

V případech nutnosti bezodkladné přechodné místní úpravy pozemní dopravy tedy není moţné aplikovat standardní proces vydávání opatření obecné povahy, ale i případné de lege ferenda zmocnění zákonem o silničním provozu k zavedení "expresní" účinnosti podle § 173 odst. 1 správního řádu by v oblasti přechodné místní úpravy provozu bylo, s ohledem na shora uvedené, poměrně dosti problematické. Dodatečné uplatňování procesních práv dotčených osob nejen ţe nemá vliv na do té doby jiţ účinné opatření obecné povahy provedené přechodnou místní úpravou provozu, ale navíc lze předpokládat, ţe se realizace tohoto dodatečné řízení nemusí do skončení (mnohdy velmi krátké) účinnosti této místní úpravy provozu ani stihnout. 277 S ohledem na shora uvedený materiální přístup k formě opatření obecné povahy lze však jen obtíţně odůvodnit rozdílnost v povinnosti aplikovat právní úpravu opatření obecné povahy (obsaţenou ve správním řádu) na předem plánovanou přechodnou místní úpravu provozu a naopak neexistenci takové povinnosti v případě neplánované (bezodkladné) přechodné místní úpravy. V souvislosti s potřebou okamţité účinnosti tohoto správního aktu lokální regulace pozemní dopravy de lege lata tak přichází v úvahu také řešení ukryté v ustanovení § 174 odst. 1 správního řádu, jeţ stanoví přiměřené pouţití ustanovení části druhé, tedy obecných ustanovení o správním řízení. „Na vydání opatření obecné povahy proto přiměřeně platí i ustanovení § 61 správního řádu o předběžném opatření. Tím lze zatímně, než pomine jeho důvod, upravit právní poměry v konkrétní věci.“278 Samotní zastánci uvedeného řešení si však uvědomují, ţe zákonodárce pouţití předběţného opatření při vydávání opatření obecné povahy zřejmě nepředpokládal. Zařazení bezodkladné a opravdu krátkodobé přechodné místní úpravy provozu mezi opatření obecné povahy podle správního řádu je tedy velmi problematické (pouţití postupů podle části šesté správního řádu se v takových případech jeví jako zcela neadekvátní). Pro její neformálnost je pak moţné uvaţovat také o formě faktického zásahu, mezi které patří faktické pokyny a donucovací úkony.279 Z těchto se zdá být nejpřiléhavější forma faktického pokynu, který lze činit nejen ústně, či gestem, ale právě třeba i za pomoci technického zařízení,280 pročeţ je, dle mého názoru, moţné spatřovat formu faktického pokynu i v přechodné místní úpravě provozu, která nesnese odklad.

Srov. obdobně v případě zákazu vstupu do lesa, viz HEJČ, Opatření obecné povahy a lesní zákon, 2012, op. cit. 278KNĚŢÍNEK, 2007, op. cit, s. 146. 279 Podobným příkladem uţití bezprostředního zásahu, jako formy správní činnosti, je rozpuštění shromáţdění z důvodu a způsobem stanoveným v zákoně č. 84/1990 Sb., o právu shromaţďovacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 1. 2011]. Ačkoliv se v uvedeném případě jedná o rozhodnutí v konkrétní věci a pro neurčitý počet subjektů (okruh konkrétních fyzických osob, které jsou v daném okamţiku účastníky shromáţdění, obvykle nelze přesněji určit), bylo by pouţití postupů podle části šesté správního řádu v takových případech neadekvátní, protoţe by vylučovalo okamţitou účinnost zásahu. (MIKULE, V. Trampoty s opatřeními obecné povahy. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 8, s. 4.) 280 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 279. 277

70

Ovšem postupu stanovení dopravního značení faktickým pokynem brání zejména opět fakt, ţe k provádění tohoto úkonu je zapotřebí speciální zákonné zmocnění, které bychom v zákoně o silničním provozu za současného právního stavu hledali marně. Za situace, kdy změnou zákona o provozu na pozemních komunikacích lze provést, buď to úpravu umoţňující odsunutí formálního řízení o vydání opatření obecné povahy aţ na dobu následující po stanovení přechodného místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, nebo úpravu umoţňující postupovat v těchto naléhavých případech formou faktického pokynu,281 bude zřejmě vhodnější pro opravdu zcela bezodkladné a mimořádné případy regulace upřednostnit posledně zmíněnou variantu, tedy formu faktického pokynu, neboť by na rozdíl od formy opatření obecné povahy nedocházelo k výše uvedeným komplikacím,282 které by zvýšení úrovně ochrany subjektivních práv adresátů stejně nepřinesly. Forma faktického pokynu pak daleko více odpovídá povaze činnosti okamţité lokální regulace pozemní dopravy z důvodu neočekávaných situací.283 Velká Británie: Zvláštní formou nařízení regulace dopravy (viz shora kapitola 3 a oddíl 3.2.1), jsou nařízení, která ukládají dočasné zákazy a omezení na veřejných cestách. Jedná se o jednu z nejčastěji používaných forem nařízení regulace dopravy, dovolující místním dopravním úřadům omezit nebo zakázat dopravu (včetně pěší chůze) na cestách, kde probíhají nebo mají probíhat práce, prováděné na komunikaci nebo v jejím okolí, dále také z důvodu nebezpečí ohrožení veřejnosti nebo pokud hrozí vážné poškození cesty. Tato forma nařízení může být vydána rovněž za účelem čištění cest a čištění podle zákona o ochraně přírody (the Environmental ProtectioncAct 1990 s. 89.). Dočasná nařízení regulace dopravy musí být inzerována v místním tisku po dobu sedmi dnů.284 Obecně tato dočasná nařízení mohou trvat nejdéle 18 měsíců v případě vozovek a 6 měsíců v případě pěších stezek, stezek pro cyklisty a pro jízdu na koni a dalších polních cest. Tato obecná lhůta může být však prodloužena, pokud tak místní dopravní úřad v nařízení odůvodní. V případech, kdy místní dopravní úřad dospěje k závěru, že dočasné omezení nebo zákaz by měl být účinný bez prodlení, může takový zákaz nebo omezení stanovit vyhlášením (by notice). Tento postup je zvláště vhodný v případech nebezpečí, která vzniknou na veřejné cestě nebo v jejím okolí neočekávaně. Tam, kde je jde o závažný případ, takto oznámené nařízení regulace dopravy může být účinné po dobu 21 dnů, v jiných případech však pouze po dobu 5 dnů, přičemž místní dopravní úřad má čas, aby za daným účelem případně vydal patřičné nařízení.

Jako je tomu v případě ustanovení § 75 zákona o silničním provozu. Faktický pokyn zná aktuální úprava tomuto blízká: Obdobně jako u závad ve sjízdnosti pozemní komunikace se v zájmu zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu s účinností od 1. 8. 2011 nově umoţňuje policistovi, aby pokynem na místě ve smyslu § 75 zákona povolil okamţitou výjimku z místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemní komunikaci, pokud to vyţaduje zajištění bezpečnosti nebo plynulosti silničního provozu. I v těchto případech platí omezení, podle něhoţ nelze povolit výjimku z maximální dovolené rychlosti, zákazu stání a zákazu zastavení, pokud by takovou výjimkou, která má slouţit bezpečnosti či plynulosti provozu, byla právě jeho bezpečnost nebo plynulost ohroţena. KUČEROVÁ, 2011., op. cit., s. § 77 odst. 6. 283 Faktickým pokynem se chrání preventivně nebo represivně určité právní statky, přičemţ tento úkol je v podstatě konzervující, neboť slouţí jen k udrţení dosavadních statků, nikoliv k tvoření statků nových, nemá tedy působnost tvůrčí (HOETZEL, 1937, op. cit., s. 17.) 284 ORLIK, 2007, op. cit., s. 192. 281 282

71

Přechodná nařízení regulace dopravy mnohdy představují zásah pro místní podnikatele (např. Great House at Sonning Ltd v Berkshire CC (1997) 95 L. G .R. 350.), neboť jimi bývá narušen přístup jejich zákazníků, a to bez jakékoliv náhrady. Je zde však požadavek, aby místní dopravní úřady zohledňovaly existenci alternativních cest, vhodných pro dopravu, která bude nařízením dotčena, přičemž přístup obyvatel do jejich obydlí musí být za všech okolností zachován.285 Dále podle zákona o městské policii (Town Police Clauses Act 1874) může okresní rada (District Council) vydat nařízení za účelem zabránění vzniku neprůjezdnosti ulic, a to bez jakýchkoliv formálních požadavků. Toto nařízení však může být účinné jen po dobu trvání nastalé zvláštní potřeby, nejdéle však jeden den, výjimečně dva nebo tři dny. Podle cestního zákona (Highways Act 1980) může cestní úřad (Highway Authority) nebo místní dopravní úřad (Local Traffic Authority) v případě naléhavé potřeby, nebo v případě jiné nutnosti, kdy je pravděpodobné, že některá z ulic bude zablokovaná, umístit v ulici zábrany, a to po dobu, jak to bude pro tyto účely nezbytné. Na základě zákona o regulaci dopravy (Road Traffic Regulation Act 1984) může policista na veřejné cestě umístit dopravní značení, které označuje zákaz, omezení nebo další požadavky vztahující se k provozu motorových vozidel, a to za mimořádných okolností k předcházení dopravním zácpám či zastavení provozu. Pravomoc k uvedenému umístění dopravního značení zahrnuje jejich ponechání po dobu sedmi dní.286

3.2.3

Individuální správní akt o lokální regulaci pozemní dopravy

Další a současně poslední uţívanou právní formou pro správní akty lokální regulace pozemní dopravy (vydávané obcemi) jsou individuální správní akty. Na rozdíl od normativních správních aktů jde o rozhodování správního orgánu o jmenovitých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech (konkrétní předmět regulace jako v případě opatření obecné povahy) určitého konkrétního subjektu nebo subjektů (individualizovaní adresáti na rozdíl od opatření obecné povahy). Jde o tzv. akty aplikace správního práva.287 V českém právním řádu, zejména v zákoně o pozemních komunikacích a zákoně o silničním provozu se nachází hned několik správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, u kterých lze soudit, ţe je u nich právní úpravou předpokládá právě forma individuálních správních aktů. S tím však nejsou v souladu shora uvedené závěry o formě opatření obecné povahy a o jejím vyuţití v oblasti lokální regulace pozemní dopravy. Neboť v zásadě vţdy, kdyţ má dojít k lokální regulaci pozemní dopravy, resp. má být (nejen) účastníkům silničního provozu v určitém místě uloţena povinnost, která by pro dané místo z obecné úpravy silničního provozu jinak nevyplývala, bude se jednat o rozhodování o konkrétním předmětu regulace se závazností pro neurčitě vymezenou skupinu osob. Takové správní akty pak tedy naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy a na základě materiálního přístupu k této formě (pokud zákon výslovně nestanoví jinak) by proto také měla být aplikována část šestá SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 584. ORLIK, 2007, op. cit., s. 195-196. 287 PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 276. 285 286

72

správního řádu (proces vydávání opatření obecné povahy) a nikoliv část druhá a třetí (proces vydávání individuálních správních aktů). Problematika určení formy a s tím spjaté právní úpravy procesu vydávání individuálních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy není však zdaleka jediná, která v souvislosti s těmito správními akty zasluhuje pozornost. Následující text se tak věnuje kaţdému správnímu aktu obce, který lze zařadit mezi prostředky lokální regulace pozemní dopravy, jednotlivě.

Rozhodnutí o povolení uzavírky Jedním z vůbec nejčastěji v praxi uţívaných správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, omezujících obecné uţívání pozemních komunikací, je uzavírka provozu. Rozhodnutím o povolení uzavírky můţe být na všech veřejně přístupných pozemních komunikacích provoz uzavřen.288 Z pohledu na dikci ustanovení § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, kde se stanoví, ţe o uzavírce rozhoduje příslušný silniční správní úřad na ţádost osoby, v jejímţ zájmu má dojít k uzavírce, se zdá, ţe úmyslem zákonodárce bylo vést v tomto případě správní řízení a vydat správní rozhodnutí dle § 67 správního řádu, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, tedy individuální správní akt. I v případě rozhodnutí o povolení uzavírky by však na základě materiálního přístupu přicházela v úvahu forma opatření obecné povahy, resp. povinnost aplikace části šesté správního řádu jiţ při jeho vydávání. Jde totiţ o správní akt lokální regulace pozemní dopravy, který jako rozhodnutí příslušného orgánu obce naplňuje svým obsahem, ukládajícím povinnost všem účastníkům provozu neuţít konkrétní úsek pozemních komunikací, jiţ na první pohled zcela zřejmě pojmové znaky opatření obecné povahy, stejně jako např. shora uvedená místní úprava provozu provedená zákazovým dopravním značením. Skutečnost, ţe rozhodnutí o povolení uzavírky je řízením návrhovým, resp. řízením o ţádosti, není překáţkou pro uplatnění formy opatření obecné povahy, resp. samo o sobě to neznamená vyloučení (materiální) aplikace této formy, neboť správní řád výslovně neřeší, zda je řízení, na jehoţ základě se vydává opatření obecné povahy, řízením, které se zahajuje z moci úřední nebo na ţádost, přičemţ současně ani jednu z obou variant nevylučuje,289 byť

§ 24 zákona o pozemních komunikacích. VEDRAL, 2006, op. cit., s. 979. K tomu také SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 352: "Z úpravy obsažené ve správním řádu lze dovodit, že řízení o vydání rozhodnutí obecné povahy, vzdor tomu, že se zde hovoří o "návrhu", se zahajuje z moci úřední, čímž není vyloučeno, aby takto bylo postupováno k podnětu zvenčí veřejné správy." Hovořit o klasické ţádosti zde není zcela na místě, neboť řízení o vydání opatření obecné povahy nemá účastníky, proto se v těchto případech můţe jednat spíše o podnět. Nicméně dle mého názoru to nic nemění na tom, ţe z textu zákona, který hovoří výslovně o ţádosti, nelze a priori dovozovat, ţe právní úprava rozhodnutí o povolení uzavírky dává tomuto rozhodnutí explicitně formu individuálního správního aktu. 288 289

73

nutno podotknout, ţe vydání opatření obecné povahy na ţádost (návrh) není se zřetelem k povaze tohoto institutu přijímáno doktrínou zcela bez výhrad.290 Zřejmá vůle zákonodárce, aby povolení o uzavírce provozu bylo vydáváno jako individuální správní akt však plyne z poslední věty ustanovení § 24 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích, ve kterém se stanoví, ţe „odvolání proti tomuto rozhodnutí (o uzavírce, pozn. aut.) nemá odkladný účinek.“ Při rozhodování o uzavírce tedy zákon o pozemních komunikacích počítá s moţností podání řádného opravného prostředku, kterým je odvolání.291 Odvolání je pak (z hlediska právní teorie) moţné jen proti individuálním správním aktům, nikoliv však proti opatření obecné povahy, neboť řádné opravné prostředky podávají účastníci řízení, které řízení o vydání opatření obecné povahy nemá a správní řád tak odvolání proti opatření obecné povahy nepřipouští.292 Z výše uvedeného proto vyplývá, ţe zákon o pozemních komunikacích stanoví pro rozhodnutí o uzavírce provozu formu individuálního správního aktu,293 a to přes to, ţe povolení uzavírky provozu, dle mého shora uvedeného názoru, naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy obdobně jako ostatní výše uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy. Obecní úřad však při vydávání tohoto rozhodnutí není povinen postupovat podle obecné úpravy opatření obecné povahy, a to ze stejných důvodů, jak je uvedeno výše v souvislosti se zákonem stanovenou formou nařízení lokální regulace pozemní dopravy. Materiální pojímání opatření obecné povahy totiţ nemůţe překlenout skutečnost, ţe vůlí zákonodárce bylo a nadále je vydávat povolení k uzavírce provozu formou individuálního správního aktu.294 Stejně jako v případě normativních správních aktů (nařízení) lokální regulace pozemní dopravy však platí, ţe povolená uzavírka se neobejde bez zákazového či Viz ROZTOČIL, Aleš a kol. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. V Praze: C. H. Beck, 2013, v souvislosti s § 62 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 5. 2013], kde je stanoveno, ţe regulační plán se vydává z podnětu nebo na žádost formou opatření obecné povahy podle správního řádu. K tomu lze poukázat na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. V něm obsaţená nová úprava institutu dočasného zákazu nebo omezení stání, kterému je zákonem výslovně přidělena forma opatření obecné povahy, počítá s tím, ţe toto opatření obecné povahy můţe být vydáno na podnět, který kromě obecných náleţitostí musí obsahovat vymezení rozsahu zákazu nebo omezení stání, jeho předpokládanou délku a popis skutečností prokazující naplnění důvodů, pro který je moţno opatření obecné povahy vydat, jinak silniční správní úřad podnět odloţí (§ 19a odst. 9). V důvodové zprávě k této novele je pak uvedeno, ţe v případě, ţe opatření obecné povahy je přijímáno na základě vnějšího podnětu, navrhuje se tomu, kdo podnět podal, určité povinnosti (osazení dopravního značení), ale rovněţ i práva (projednání návrhu opatření obecné povahy). 291 § 81 správního řádu. 292 § 173 odst. 2 správního řádu. 293 Shodný názor o tom, ţe jde o individuální správní akt, viz KOČÍ, 2013, op. cit., s. 141. 294 BAHÝĽOVÁ, Lenka. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. s. 16. Srov. také SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 351: "To zejména z toho důvodu, že již ústavně právní úprava v čl. 2 odst. 3 Ústavy stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a obdobně i čl. 2 odst. 2 Listiny uvádí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví." 290

74

příkazového dopravního značení, ukládajícího řidiči takovou povinnost, která bude zamezovat jeho vjezdu na uzavřenou komunikaci.295 Jde o přechodnou místní úpravu provozu dopravním značením (viz výše). Není snad ani třeba uvádět, ţe na základě rozhodnutí o povolení uzavírky se bude vţdy jednat o přechodnou místní úpravu provozu (ukládající povinnosti), neboť pozemní komunikace je na základě tohoto rozhodnutí uzavírána vţdy jen na určité časově omezené období. Jelikoţ je o povolení uzavírky rozhodováno jen na ţádost, z povahy věci nepůjde o lokální regulaci pozemní dopravy, která by nesnesla sebemenší odklad (např. dopravní nehoda), nýbrţ naopak ve většině případů půjde o předem plánované omezení, dovolující aplikaci procesu vydávání opatření obecné povahy, upraveného ve správním řádu (k tomu viz výše část textu vztahující se k přechodné místní úpravě provozu). Lze tedy uzavřít, ţe při vydávání rozhodnutí o povolení uzavírky nelze postupovat podle úpravy vydávání opatření obecné povahy (brání tomu zákonem přidělená forma), byť materiální znaky opatření obecné povahy předmětné rozhodnutí naplňuje. 296 Nelze tak aplikovat § 172 odst. 4 správního řádu, který stanoví, ţe k návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. S tím však např. rovněţ příliš nekonvenuje jeden z názorů, ţe má-li uživatel veřejné cesty právo, byť omezené, veřejného užívání, měl by správně mít rovněž postavení účastníka v jakémkoliv správním řízení, jehož předmětem užívání je. Tedy… i v řízeních o existenci, rozsahu nebo obsahu veřejného užívání (např. v řízení o omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami dle § 24 poz. kom.).297 Všechny takové účastníky by však nebylo z povahy věci moţné jmenovitě určit. V případě uplatnění formy opatření obecné povahy při rozhodování o povolení uzavírky provozu by však zapojení se uživatelů veřejné cesty do tvorby tohoto rozhodnutí o lokální regulaci pozemní dopravy bylo obecně umoţněno. Zákonnou překáţku k materiálnímu přístupu k formě opatření obecné povahy však nenalezneme v případě onoho následně stanoveného dopravního značení "uzavírajícího" provoz na pozemní komunikaci. Toto přechodného dopravního značení (rozhodnutím o místní úpravě provozu) je přitom stanoveno jedině aţ v návaznosti na rozhodnutí o povolení uzavírky provozu. Předmětnému vztahu mezi rozhodnutím o povolení uzavírky a stanovením příslušného přechodného dopravního značení, a to zejména s ohledem na formu opatření obecné povahy, je věnována samostatná podkapitola níţe v textu (oddíl 3. 2. 5). Dále pak při samotném rozhodování o povolení uzavírky provozu musí obec podle § 24 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích dbát, aby uzavírka byla vždy omezena na nejkratší Podle § 24 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích uzavírka a objížďka musí být označena předepsaným způsobem. 296 Forma opatření obecné povahy by přitom znamenala výrazné zvýšení ochrany osob dotčených uzavírkou, neboť by v takovém případě měly moţnost vyjádřit se skrze námitky a připomínky k uzavírce. Uvedené právo dotčených osob by bylo důleţité i z toho důvodu, ţe zákon o komunikacích sice ukládá povinnost zabezpečit přístup k nemovitostem, i přes uzavření provozu, ovšem nelze nárokovat zajištění příjezdu, jak mnohdy zcela pochopitelně poţadují např. majitelé komerčních objektů. 297 PULKRÁBEK, Zdeněk. Veřejné uţívání jako předmět soukromého subjektivního práva? Právní rozhledy. 2009. roč, 10, č. 13, s. 458. 295

75

možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a byla z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Uvedená právní úprava rozhodnutí o uzavírce zakládající pro rozhodování obce o lokální regulaci pozemní dopravy uzavírkou volnou úvahu, zda uzavírku povolit, či nikoliv a na jaké období, výslovně určuje právní hlediska pro její uplatnění, resp. její meze. V nutnosti omezení uzavírky na nejkratší moţnou dobu lze spatřovat konkretizaci zásady proporcionality. Ostatně co nejkratší trvání uzavírek, resp. pokud moţno vůbec ţádné uzavírky, které provoz na komunikacích více či méně komplikují, lze označit současně za veřejný zájem. Obec jako silniční správní úřad by tuto povinnost měla naplňovat i tím, že sama za přispění svých odborných znalostí zváží, zda je termín uzavírky navržený žadatelem přiměřený.298 Obec dále podle příslušného ustanovení může v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění může udělené povolení omezit nebo zrušit. V tomto případě jiţ text ustanovení nestanoví hlediska pro správní uváţení o tom, zda a jaké podmínky můţe obec při rozhodování o uzavírce stanovit. Tato absence ustanovení o hlediscích staví obec v rámci daného rozhodování nepochybně do obtíţnější situace, neţ kdyby tomu tak bylo, nicméně systémová povaha právního řádu poskytuje moţnost najít potřebná hlediska v širším spektru,299 základními zásadami činnosti vykonavatelů veřejné správy počínaje.300 Ve stejném ustanovení jako uzavírka provozu § 24 zákona o komunikacích je upraveno rovněţ rozhodnutí o nařízení objíţďky, jímţ je z důvodu uzavírky doprava převedena na komunikaci jinou. Na rozdíl od uzavírky však ukládá rozhodnutí o nařízení objíţďky povinnost pouze vlastníku „náhradní“ komunikace, aby převedený provoz strpěl. V případě objíţďky se jedná tedy, ve vztahu k vlastníku „náhradní“ komunikace, o individuální správní akt. Ve vztahu k účastníkům silničního provozu lze objíţďku chápat jako pouhé doporučení (patřící mezi tzv. jiné úkony) s tím, ţe ani případné nařízení objíţďky nebude, obecně vzato, zavazovat jednotlivé uţivatele.301 Z těchto důvodů nelze rozhodnutí o nařízení objíţďky povaţovat za správní akt lokální regulace pozemní dopravy, tak jak byl vymezen v úvodu práce (která se jím z těchto důvodů dále nezabývá). Velká Británie: V případech potřeby omezení či vyloučení provozu na veřejných cestách za účelem umožnění konání různých akcí, jako jsou sportovní a kulturní události, nebo za účelem umožnění veřejnosti sledovat tyto akce, může místní dopravní úřad vydat zvláštní nařízení, podobné nařízením regulace dopravy (Traffic Ragulation Orders), určené však jen pro tyto účely zvláštních událostí (Special Events). Požadavky, které musejí být před vydáním této zvláštní formy nařízení naplněny, jsou následující: a) událost se musí konat na komunikaci - ale nikoliv nezbytně na komunikaci, na kterou se má nařízení vztahovat, KOČÍ, 2013, op. cit., s. 137. SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 115. 300 Tato část textu o správním uváţení při rozhodnutí o povolení uzavírky provozu byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, David. Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu? Právní rádce. 2013, roč. 21, č. 10, s. 62-65.). 301 HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 295. 298 299

76

b) musí být odůvodněno, že není rozumně proveditelné, aby se událost konala na jiném místě, než na komunikaci, c) místní dopravní úřad musí zohlednit bezpečnost a vhodnost alternativních cest (objížděk)302 Pokud jde o dočasnou uzavírku veřejných cest z jiných důvodů, jakými jsou například práce na těchto komunikacích, jsou vydávána již výše uvedená (v souvislosti s přechodnou místní úpravou provozu) dočasná nařízení regulace dopravy (Temporary Orders).

Rozhodnutí o dočasném zákazu stání Dalším správním aktem, u kterého zákonodárce zjevně předpokládal formu individuálního správního aktu, a prostřednictvím kterého mohou obce lokálně regulovat pozemní dopravu, je rozhodnutí o dočasném zákazu stání.303 Na rozdíl od výše uvedené uzavírky provozu, kterou lze povolit jen na základě ţádosti osoby, v jejímţ zájmu má k uzavírce dojít,304 můţe k dočasnému zákazu stání na pozemní komunikaci dojít pouze ve veřejném zájmu.305 V souvislosti s otázkou formy rozhodnutí o dočasném zákazu stání, potaţmo otázkou jaké procesní úpravy má být při vydávání daného rozhodnutí lokální regulace pozemní dopravy uţito, jde opět o případ ukládání povinnosti, resp. zákazu stání na určitém místě (konkrétní předmět regulace), a to směrem k neurčitě vymezené skupině osob (účastníkům silničního provozu). Ustanovení zákona § 19 odst. 5 o pozemních komunikacích stanoví, ţe silniční správní úřad je oprávněn rozhodnout o označení místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice nebo jejich částí, na kterých je z důvodu veřejného zájmu dočasně zakázáno stání silničních vozidel, příslušnou dopravní značkou podle zvláštního předpisu. Jak vyplývá jiţ z předchozího textu, toto příslušné přenosné dopravní značení (jde o dočasný zákaz) se následně umisťuje na základě rozhodnutí o přechodné místní úpravě provozu. O vztahu mezi rozhodnutím o dočasném zákazu stání a následnou místní úpravou provozu stanovením přechodného dopravního značení "zákaz zastavení" je samostatně (a souhrnně) pojednáno níţe v oddíle 3. 2. 5. Jelikoţ rozhodnutí o dočasném zákazu stání má vést ke stanovení zákazového dopravního značení (zpravidla přechodného dopravního značení „zákaz stání“) jedná se o obdobnou situaci jako v případě shora uvedeného rozhodnutí o uzavírce provozu. Samostatné rozhodnutí o místní úpravě provozu provedené přechodným dopravním značením zákaz zastavení (tedy pokud by stanovení tohoto dopravního značení nepředcházelo rozhodnutí o dočasném zákazu stání) by, jak je jiţ výše uvedeno, v těch případech, kdy by se nejednalo o naléhavou situaci, která nesnese sebemenšího odkladu,

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 584. § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích. 304 Viz § 24 odst. 2 zákona o komunikacích. 305 "Veřejným zájmem zde bude především zájem na úklidu komunikace, stavebních úpravách apod., nikoli zájem soukromý (např. na pořádání kulturní, sportovní a jiné akce)." KOČÍ, 2009, op. cit., s. 101. 302 303

77

nepochybně bylo na základě materiálního přístupu opatřením obecné povahy podle správního řádu.306 Tomu, ţe se de lege lata vţdy bude v souvislosti s tímto správním aktem jednat o předem plánovanou (nikoliv bezprostřední) lokální regulaci pozemní dopravy svědčí § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, kde je uvedeno, ţe rozhodnutí o dočasném zákazu stání musí být provedeno nejméně týden před dnem dočasného zákazu stání na příslušné pozemní komunikaci. Tím tedy nic nebrání v aplikování obecné právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu. Naopak v rámci dříve připravované novelizace zákona o pozemních komunikacích307, kterým se měla mimo jiné novelizovat právě právní úprava dočasného zákazu stání (nově samostatně zařazené do § 19a) tak, ţe tomuto správnímu aktu měla být výslovně přidělena forma opatření obecné povahy308, se počítalo s aplikací tohoto institutu i v případech časové tísně, kdy hrozí nebezpečí z prodlení. Podle této právní úprava lex specialis by totiţ bylo v takových případech umoţněno, aby bylo dané opatření obecné povahy vydáno bez řízení o jeho návrhu a účinnosti by nabylo v den jeho vyvěšení.309 Za stavu de lege lata je však podstatné určit, zda lze jiţ rozhodnutí o dočasném zákazu státní povaţovat za opatření obecné povahy podle správního řádu, a to na základě materiálního přístupu k této formě. Jak je jiţ shora uvedeno, pojmové znaky opatření obecné povahy toto rozhodnutí o dočasném zákazu státní totiţ naplňuje. Tomu, aby mohla být při rozhodování o dočasném zákazu stání pouţita šestá část správního řádu upravující proces vydávání opatření obecné povahy, jiţ nebrání zvláštním zákonem výslovně stanovená forma individuálního správního aktu, jak tomu je u rozhodnutí o povolení uzavírky. Ovšem povinnost silničního správního úřadu, aplikovat při rozhodování o dočasném zákazu stání obecnou úpravu opatření obecné povahy ve správním řádu, by mohla být vyloučena poslední větou § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, stanovící, ţe …na řízení silničního správního úřadu se v tomto případě nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Otázkou je, zda je tímto pro rozhodnutí o dočasném zákazu stání vyloučena aplikace celého správního řádu (mimo základní zásady),310 anebo

Srov. opačný názor k stanovení přechodného dopravního značení v případě rozhodnutí o dočasném zákazu stání: Stanovení dopravního značení zde bude mít formu pouhého přípisu, nepůjde ani o správní rozhodnutí, ani o opatření obecné povahy podle části šesté správního řádu (jde pouze o dočasné umístění dopravní značky, nikoliv trvalou úpravu práv a povinností) KOČÍ, 2013, op. cit., s. 109. K názoru o irelevantnosti doby, pro kterou je místní úprava provozu na pozemních komunikacích určena, viz výše text práce: Přechodná místní úprava provozu. 307 Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Projednávání tohoto návrhu novely zákona, však bylo ukončeno s koncem volebního období. 308 Důvodová zpráva k tomuto návrhu zákona uvádí, ţe "vzhledem k tomu, že účinky zákazu nebo omezení stání popř. zastavení na pozemní komunikaci jsou typově obdobné opatření obecné povahy (působí proti obecně, nikoliv konkrétně vymezené skupině adresátů), zvolil navrhovatel jako základní procesní postup přijetí opatření obecné povahy." 309 K tomu blíţe viz předchozí část textu, věnující se přechodné místní úpravě provozu. 310 Názor, ţe je tímto, i kdyţ sporně, vyloučen správní řád jako celek, je vyjádřen např. v KOČÍ, 2009, op. cit., s. 90, 101 a 261. 306

78

předmětným ustanovením dochází k vyloučení toliko jen části druhé a třetí správního řádu, upravující tzv. klasické správní řízení. Za situace, kdy by tímto byla pro rozhodování o dočasném zákazu stání vyloučena aplikace správního řádu jako celku, tedy včetně právní úpravy vydávání opatření obecné povahy, jednalo by se o stav srovnatelný s tím, který panoval v souvislosti s místní úpravou provozu za účinnosti § 129 odst. zákona silničním provozu, který vylučoval pro rozhodnutí o místní úpravě provozu (i v případech, kdy naplňovalo pojmové znaky opatření obecné povahy) pouţití správního řádu (viz výše oddíl 3. 2. 2). Podle příslušné judikatury311, která se sice vztahuje k uvedenému § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu, ovšem lze aplikovat i na případ vyloučení procesu vydávání opatření obecné povahy podle správního řádu pro rozhodování o dočasném zákazu stání, by pak obec při rozhodnutí o zákazu stání neměla postupovat podle obecné úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, pokud by tímto byl skutečně vyloučen správní řád jako celek. V opačném případě, tedy pokud by ustanovení § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích vylučovalo toliko část druhou a třetí správního řádu, upravující "klasické" správní řízení (jehoţ výsledkem je vydání individuálního správního aktu),312 bylo by zřejmě naopak nutné vydat rozhodnutí o dočasném zákazu stání jako opatření obecné povahy. Ve prospěch posledně uvedeného přístupu lze argumentovat i prostřednictví historické metody interpretace, díky níţ dojdeme k závěru, ţe úprava dočasného zákazu stání vznikla za účinnosti dřívějšího obecného předpisu o správním řízení, který byl ztělesněn zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení,313 jenţ upravoval toliko správní řízení stricto sensu.314 Z uvedeného lze dovodit, ţe vyloučením obecné úpravy správního řízení bylo zřejmě myšleno vyloučení obecné úpravy klasického správního řízení, neboť obecná úprava jiného správního řízení largo sensu tehdy ani neexistovala. Z tohoto pohledu je pojem obecné právní předpisy o správním řízení v textu zákona o pozemních komunikacích uţit v rozdílném významu, v porovnání s ustanovení § 44 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, kde je uvedeno, ţe pokud tento zákon nestanoví jinak, postupuje se v řízení o věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení, přičemţ je poznámkou pod čarou konstatováno,315 ţe obecným právním předpisem o správním řízení je myšlen současný správní řád. Ovšem v citovaném § 44 odst. 1 je dále uvedeno, ţe obecné předpisy o správním řízení (opět s odkazem na dnešní správní řád v poznámce pod čarou) se nevztahují na řízení podle taxativně uvedených ustanovení zákona o komunikacích, mezi kterými řízení o stanovení dočasného zákazu stání není. Z toho lze per eliminationen učinit konečný závěr, ţe Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. Srov.: „Dosud (myšleno do účinnosti nového správního řádu, jehoţ úprava není zúţena pouze na klasické správní řízení, pozn. autora) obvyklá formulace „neplatí obecné předpisy o správním řízení“ vylučuje pouze aplikaci části druhé a třetí s. ř.“(HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 376.). 313 Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění účinném do 1. 1. 2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2012]. 314 SKULOVÁ, 2012, op. cit. 315 Ačkoliv poznámka pod čarou uvedená v zákoně není právně závazná, můţe slouţit, jako interpretační pomůcka viz např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II ÚS 485/98. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 5. 2012]. 311 312

79

zde zákonodárce projevil vůli nevyloučit pro rozhodování o dočasném zákazu stání celý správní řád (tedy včetně úpravy vydávání opatření obecné povahy). Kdyby snad i přes uvedenou argumentaci měla být současnou právní úpravou rozhodnutí o dočasném zákazu stání vyloučena aplikace procesu vydávání opatření obecné povahy ve správním řádu, lze de lege ferenda doporučit přinejmenším zrušení předmětné poslední věty § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích (vylučující správní řád), a to z obdobných důvodů pro které byl derogován zmíněný § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu (viz výše oddíl 3. 2. 2). V takovém případě by tím byla jednak odstraněna hrozba zcela bezdůvodné diskrepance mezi povinností dodrţet při místní úpravě provozu, provedené stanovením dopravního značení "zákaz stání", proces pro vydávání opatření obecné povahy na jedné straně, a absencí této povinnosti (postupovat podle obecné úpravy opatření obecné povahy) při rozhodování o dočasném zákazu stání, na straně druhé.316 Navíc zrušení předmětné části ustanovení § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích by vyřešilo pochybnosti o jeho souladu s ústavním pořádkem, podobně jako tomu bylo u § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu (viz výše oddíl 3. 2. 2 ).317 Předmětný, shora uvedený, návrh novely zákona o pozemních komunikacích, který institut dočasného omezení stání ve veřejném zájmu novelizuje zcela, je však daleko lepším řešením, neboť nejen ţe přímo stanoví formu opatření obecné povahy pro tento správní akt, ale rovněţ stanoví zvláštní úpravu pro vydávání těchto opatření obecné povahy v případech, kdy je nezbytná jejich okamţitá účinnost (havárie, zahraniční návštěvy), byť pravdou zůstává, ţe předmětný zvláštní procesní postup je sám o sobě problematický (viz předchozí část textu věnovaná přechodné místní úpravě provozu). "Pouhý" materiální přístup k opatření obecné povahy, bez uvedené zvláštní úpravy v zákoně, totiţ v bezodkladných případech fakticky neumoţňuje postupovat podle procesní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu (rovněţ viz předchozí část textu věnovaná přechodné místní úpravě provozu). Navíc de lege lata je v zákoně o pozemních komunikací k dočasnému zákazu stání stejně uvedeno, ţe rozhodnutí o označení takto regulovaných částí pozemních komunikací dopravním značením musí být provedeno nejméně týden před dnem dočasného zákazu stání na příslušné pozemní komunikaci,318 čímţ je reakce na náhlou událost fakticky zcela vyloučena.

Jedná se přitom o poměrně intenzivní zásah do práv a povinností jeho adresátů, neboť v případě porušení dočasného zákazu stání se fyzická osoba dopouští přestupku (porušení přechodného dopravního značení zákaz stání) a současně můţe být takové vozidlo na náklady jeho provozovatele odstraněno vlastníkem pozemní komunikace, na které se vozidlo nachází (§ 19 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích). 317 Důvodem byla absence jasných pravidel při postupování v případech vydávání abstraktněkonkrétních správních aktů v procesu stanovení dopravního značení, neboť vyloučení správního řádu pro stanovení dopravního značení, ke kterému došlo per eliminationem tím, ţe § 129 odst. 1 zákona silničním provozu výslovně vztahoval správní řád k taxativně vyjmenovaným případům rozhodování, mezi kterými stanovení dopravního značení nebylo uvedeno, a kdy neexistuje jiná pouţitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavní povinností správního orgánu postupovat zákonným způsobem (KNĚŢÍNEK, 2007, op. cit., s. 146). 318 § 19 odst. 5 zákon o pozemních komunikacích. 316

80

Rozhodnutí o vyhrazení parkoviště Mezi zákonem předpokládané individuální správní akty lokální regulace pozemní dopravy lze řadit také rozhodnutí o vyhrazení parkoviště.319 Na základě § 25 zákona o pozemních komunikacích, který stanoví, ţe ke zvláštnímu uţívání320 pozemních komunikací, mezi které patří i vyhrazení parkoviště, je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu(...) s tím, ţe silniční správní úřad vydá rozhodnutí o povolení zvláštního užívání právnické nebo fyzické osobě na základě písemné žádosti, lze soudit, ţe se jedná opět o situaci podobnou rozhodnutí o povolení uzavírky provozu (viz výše), tedy ţe zákonodárce pro tento správní akt lokální regulace pozemní dopravy předpokládal formu individuálního správní aktu vzešlého ze správního řízení. Na rozdíl od rozhodování o povolení uzavírky zde však není vůle zákonodárce k tomu, aby se jednalo o individuální správní akt, zřejmá do takové míry,321 ţe by zakládala překáţku pro vyloučení materiální aplikace opatření obecné povahy (jako u rozhodnutí o povolení uzavírky).322 Rozhodnutím o vyhrazení parkoviště sice dochází k vyhrazení trvalého parkovacího místa pouze konkrétnímu poplatníkovi, jenţ bude oprávněn k jeho výhradnímu uţívání,323 tím však zároveň dochází k omezení obecného uţívání ostatním (i potencionálním) uţivatelům.324 Jelikoţ tedy vyhrazením parkoviště nedochází pouze k zaloţení nároku parkovat na určitém místě konkrétní osobě, ale zároveň jsou tímto omezeni všichni ostatní tak, ţe nesmí určité místo k parkování uţít325 (resp. je jím ukládána povinnost v podobě zákazu na tomto místě zastavit nebo stát, přičemţ jinak by zde na základě obecného uţívání toto právo ostatních zastavit či stát existovalo), je i tento správní akt lokální regulace pozemní dopravy co do předmětu regulace konkrétní a současně omezuje (ukládá

Na tento právní institut odkazuje také zákon o silničním provozu v § 67 odst. 9 (zákon o silničním provozu na tomto místě ovšem neupravuje další správní akt, který by vedl k vyhrazení parkoviště, jde toliko o odkaz na právní úpravu rozhodnutí o vyhrazení parkoviště v zákoně o pozemních komunikacích). 320 Při zvláštním užívání jde o užívání, které je povoleno jen určitému subjektu, adresátovi správního rozhodnutí, jde o jakési správním orgánem povolené neveřejné (soukromé) užívání pozemní komunikace k jinému účelu nebo jiným než obvyklým způsobem…Zvláštní užívání se dá svým způsobem definovat jako opak obecného užívání pozemních komunikací (KOČÍ, 2013, op. cit., s. 156). Jak je dále v textu osvětleno, i na základě zvláštního uţívání však můţe docházet k lokální regulace pozemní dopravy, tak jak je vymezena v úvodu jako předmět předkládané práce. 321 Opačný názor viz KOČÍ, 2013, op. cit., s.. 157, neboť zde se uvádí, ţe dané řízení má účastníky, coţ vylučuje proces podle úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu. 322 V případě rozhodnutí o povolení uzavírky totiţ zákon výslovně předpokládá moţnost podání odvolání, jako řádného opravného prostředku, coţ je s formou opatřením obecné povahy neslučitelné. 323 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 164: "Adresátovi rozhodnutí o zvláštním užívání vzniká právní nárok na parkování na takto zřízením vyhrazeném parkování, resp. zřízeném parkovacím místě." 324 Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 327. 325 Na takto vyhrazeném parkovišti nesmí řidič, pro nějţ nebylo vyhrazeno, zastavit nebo stát, jinak se dopouští přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 11 zákona o silničním provozu. 319

81

povinnost) abstraktně vymezené skupině osob (všechny ostatní osoby). Proto také, dle mého soudu, naplňuje definiční znaky opatření obecné povahy.326 Přitom, jak jiţ bylo výše v souvislosti s rozhodnutím o povolení uzavírky uvedeno, ani skutečnost, ţe se rozhodnutí o vyhrazení parkoviště, resp. dané povolení ke zvláštnímu uţívání pozemní komunikace, vydává na základě ţádosti, a priori neznamená nemoţnost jej materiálně pojmout jako opatření obecné povahy. Správní řád totiţ výslovně neřeší, zda je řízení, na jehoţ základě se vydává opatření obecné povahy, řízením, které se zahajuje z moci úřední nebo na ţádost, přičemţ současně ani jednu z obou variant nevylučuje.327 K tomu je v § 25 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v poslední větě navíc uvedeno, ţe k návrhu na zvláštní užívání může vlastník uplatnit námitky, o kterých rozhodne silniční správní úřad. Tento institut, ačkoliv vznikl dávno před tím, neţ byla do právního řádu zanesena právní úprava vydávání opatření obecné povahy, plní zřejmě podobnou funkci, jako námitky podle právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu.328 Vyhrazené parkoviště je současně – stejně jako je tomu u shora uvedených správních aktů lokální regulace pozemní dopravy – označováno příslušnou dopravní značkou podle zvláštního právního předpisu, tedy na základě místní úpravy provozu dopravním značením (IP 12) vyhrazené parkoviště. Co se týká samotného dopravního značení slouţícího k vyhrazení parkoviště, ačkoliv prováděcí právní předpis k zákonu o silničním provozu jej řadí mezi dopravní značení informativní329, neslouţí toto dopravní značení pouze k orientaci účastníků silničního provozu, ale jde o značení, které ostatním účastníkům silničního provozu zakazuje na vyhrazeném místě parkovat.330 Proto pokud by bylo stanoveno toliko na základě rozhodnutí o místní úpravě provozu, jednalo by se nepochybně o opatření obecné povahy (k tomu viz výše oddíl 3. 2. 2). Stanovení daného dopravního značení, resp. této místní úpravě provozu však předchází právě rozhodnutí o vyhrazení parkoviště, na základě kterého je o místní úpravě provoz dopravním značením "vyhrazené parkoviště" následně rozhodnuto. Je proto nezbytné (nejen pro určení správné formy daných aktů) vyřešit vztah mezi těmito dvěma správními akty lokální regulace pozemní dopravy (rozhodnutí o vyhrazení parkoviště a rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením), čemuţ se samostatně (a souhrnně) věnuje oddíl 3. 2. 5. Podobně jako v případě rozhodování o místní úpravě provozu, má i v případě rozhodování o vyhrazení parkoviště svoji úlohu Policie České republiky (a to podle Srov. HEJČ, David; HUSSEINI, Faisal; KADEČKA, Stanislav. Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury). Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, roč. XLVI, č. 1, s. 1-24. 327 K tomu blíţe viz výše část textu věnující se rozhodnutí o povolení uzavírky provozu. 328 Podle § 172 odst. 5 správního řádu vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny (v tomto případě by se jednalo o vlastníka pozemní komunikace, poz. aut.), nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. 329 § 12 odst. m) vyhlášky o silničním provozu. 330 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011. 326

82

kategorie pozemní komunikace). Ovšem na rozdíl od místní úpravy provozu, kde vyjádření Policie České republiky není závazným stanoviskem (srov. výše oddíl 3. 2. 2 ), tak v případě, kdy by lokální regulace pozemní dopravy na základě zvláštního uţívání v podobě vyhrazení parkoviště mohla ovlivnit bezpečnost nebo plynulost silničního provozu, musí být dán souhlas Policie České republiky jako dotčeného orgánu, a to formou závazného stanoviska (§ 149 správního řádu). Proto v případě, kdy příslušný orgán Policie České republiky vysloví nesouhlas s tímto zvláštním uţíváním, obec je povinna zamítnout ţádost o vyhrazení parkoviště.331 Pokud jde o hlediska, kterými se obec při rozhodování o vyhrazení parkoviště musí řídit, § 25 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích dále stanoví, ţe k užívání místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu vydaného s předchozím souhlasem vlastníka dotčené pozemní komunikace. Citované ustanovení je s ohledem na volnou úvahu zajímavé zejména v nutnosti souhlasu vlastníka dotčené komunikace. Rozhodování obce jako silničního správního úřadu, vydávajícího rozhodnutí o vyhrazení parkoviště na jedné straně a na straně druhé rozhodování obce jako vlastníka dotčené místní komunikace, bude nepochybně obsahovat různý prostor pro správní uváţení, byť v praxi se můţe jednat o jednu a tutéţ obec. Obec jako silniční správní úřad je v tomto řízení v postavení správního orgánu vykonávajícího státní správu v přenesené působnosti, to znamená ţe jeho rozhodnutí musí být především v zájmu státu, zatímco obec jako účastník v tomto řízení, který dává souhlas, vystupuje jako vlastník pozemní komunikace. Obec jako vlastník komunikace povětšinou svůj souhlas váže na splnění určitých podmínek, které silniční správní úřad vtělí do podmínek povolení ke zvláštnímu užívání.332 Skutečnost, ţe jsou obce veřejnoprávními korporacemi zřízenými v prvé řadě k plnění veřejných úkolů ve svých územních obvodech v zájmu územních společenství,333 je třeba promítat do celé činnosti samosprávných jednotek, tedy nejenom tehdy, pokud plní samosprávné úkoly mocenskými prostředky (zejména obecně závazné vyhlášky obcí), ale i při činění majetkoprávních úkolů, tedy úkonů soukromoprávní povahy, kdy obec neztrácí své veřejnoprávní postavení. Obec jako vlastník dotčené místní komunikace musí tedy při své úvaze o tom, zda daný souhlas s vyhrazením parkoviště poskytne a případně s jakými podmínkami, dbát na to, aby souhlas, resp. povolení bylo také v zájmu územního společenství334 (blíţe k lokální regulaci pozemní dopravy obcí jako vlastníkem dopravní cesty viz níţe kapitola 4) .

KOČÍ, 2013, op. cit., s. 158. KOČÍ, 2013, op. cit., s. 147. 333 V zákoně o obcích je legislativně vymezen základní úkol těchto celků - pečovat o všestranný rozvoj svého území a potřebu svých občanů. 334 Tato část textu o správním uváţení při rozhodnutí o povolení uzavírky provozu byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, David. Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu? Právní rádce. 2013, roč. 21, č. 10, s. 62-65.). 331 332

83

Rozhodnutí o souhlasu s místní úpravou provozu na účelové komunikaci Místní (i přechodné) úpravě provozu byl věnován prostor jiţ výše. Tato část práce se problematice místní (i přechodné) úpravě provozu věnuje v souvislosti s provozem na veřejně přístupných účelových komunikacích, neboť pro lokální regulaci pozemní dopravy na uvedené kategorii pozemní komunikace stanoví zákonná právní úprava zvláštní pravidla, odlišná od procesu rozhodování o místní úpravě provozu na ostatních kategoriích pozemních komunikací. Ustanovení § 77 odst. 2 zákona o silničním provozu totiţ stanoví, ţe místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a zařízení pro provozní informace stanoví na veřejně přístupné účelové komunikaci vlastník se souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností a po předchozím písemném stanovisku příslušného orgánu policie. Na rozdíl od výše v textu rozebírané místní úpravy provozu, kterou stanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností na místní komunikaci, místní úprava provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci je stanovena vlastníkem této pozemní komunikace. Nicméně i v rámci stanovení místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci jejím vlastníkem má obecní úřad obce s rozšířenou působností zásadní postavení, neboť vlastník můţe místní (či přechodnou) úpravu provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci stanovit jen za podmínky předchozího souhlasu daného orgánu této obce. Tento souhlas obce jako správního orgánu je pro účely práce pojmenován jako rozhodnutí o souhlasu s místní úpravou provozu na účelové komunikaci.335 V obou případech, jak u místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci, tak i místní úpravy provozu na ostatních kategoriích pozemních komunikací, tedy musí o lokální regulaci pozemní dopravy pozitivně rozhodnout příslušná obec III. kategorie, neboť v případě veřejně přístupné účelové komunikace neudělení souhlasu (rovněţ jako v případě negativního rozhodnutí u ostatních kategorií pozemních komunikací) znamená nemoţnost stanovení místní úpravy provozu (ať uţ vykonavatelem veřejné správy nebo jejím vlastníkem).336

Z právní úpravy tohoto souhlasu lze dovodit, ţe se buď jedná o tzv. jiný správní úkon podle části IV. správního řádu, nebo se jedná o (poměrně ojedinělý) případ, kdy zákon označuje jako souhlas i úkon, který je rozhodnutím podle správního řádu. Není totiţ rozhodující označení daného úkonu či aktu, které by mohlo vést k jeho přiřaditelnosti části čtvrté správního řádu, ale rozhodující je jeho právní povaha (srov. SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 318). Osobně se domnívám, ţe by se v rámci daného výběru jednalo spíše o rozhodnutí ve smyslu části druhé a třetí správního řádu, neboť mimo jiné se v případě rozhodování o udělení souhlasu nejedná o nekonfliktní situace, kde by se rozhodování omezovalo na "prostou" verifikaci splnění předepsaných podmínek (srov. SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 326). Ţadatel o daný souhlas by jej pak v takovém případě mohl napadnout odvoláním. V obou případech však platí, (jak v případě souhlasu podle části čtvrté tak v případě rozhodnutí podle § 67 správního řádu), ţe by se jednalo o jednostranný individuální správní akt autoritativní aplikace práva (srov. SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 316). 336 "Správní úřad zde nemá možnost vnucovat vlastníkovi vlastní představu dopravního značení a je vázán návrhem vlastníka komunikace, který dle zákona úpravu provozu stanoví. Úřad je tak oprávněn posoudit pouze návrh tohoto vlastníka, a to v rovině mu příslušející, tedy z hlediska provozu na pozemních komunikacích. Správní úřad tak posuzuje zejména bezpečnost a plynulost dopravy, ucelenost systému dopravního značení apod." VARVAŘOVSKÝ, 2011, op. cit., s. 113. 335

84

V případě místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci však bude, z důvodu takto odlišné konstrukce právní úpravy, zdá se, podstatný rozdíl ve formě rozhodnutí o této lokální regulaci pozemní dopravy, byť by se jejím prostřednictvím měly ukládat povinnosti odlišné od obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích (srov. výše oddíl 3. 2. 2).337 Na první pohled by se mohlo zdát, ţe výše uvedený akt vlastníka komunikace, který stanoví zákazové nebo příkazové dopravní značení na účelové pozemní komunikaci, je opatřením obecné povahy stejně jako místní úprava provozu stanovící "povinnostní" dopravní značení na místní komunikaci, vydaná obecním úřadem obce s rozšířenou působností (podrobně viz výše pododdíl 3. 2. 2), neboť místní úprava provozu takovým dopravním značením na veřejně přístupné účelové komunikaci naplňuje zcela stejné pojmové znaky jako tatáţ místní úprava provozu na místní komunikaci. Podle názoru Veřejného ochránce práv338 i Ministerstva dopravy339, však vlastník účelové komunikace vydávat opatření obecné povahy nemůţe. Jako argument pro uvedený názor je uváděno, ţe vlastníky účelových komunikací, kterých se tato problematika týká, jsou zpravidla fyzické osoby, popř. právnické osoby soukromého práva, přičemţ tyto subjekty zřejmě nebude moţné pouze na základě vlastnického práva k veřejně přístupné účelové komunikaci povaţovat za správní orgán ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. "Není-li tedy vlastník účelové komunikace správním orgánem, pak se na něj nemůže vztahovat ani část šestá správního řádu a vlastní stanovení místní úpravy podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. má, na rozdíl od formálního postupu podle § 77 odst. 1, podobu faktické realizace místní úpravy umístěním příslušného dopravního značení."340 Na základě uvedeného, Veřejný ochránce práv i Ministerstvo dopravy, povaţují souhlas obce III. kategorie se stanovením dopravního značení na účelové komunikaci, resp. rozhodnutí obce o této lokální regulaci pozemní dopravy nikoliv jen za podkladový materiál, slouţící pro pozdější autoritativní úkon vlastníka účelové komunikace, který by byl opatřením obecné povahy, ale za rozhodnutí o právu vlastníka umístit na své komunikaci dopravní značení. Tento akt obecního úřadu obce s rozšířenou působností je proto podle těchto názorů individuálním správním aktem a umístění dopravního značení v terénu vlastníkem, jiţ jen na jeho základě učiněný technický úkon.341 Uvedené argumenty se však jeví jako ne zcela dostatečné v případech, kdy je vlastníkem veřejně přístupné účelové komunikace obec. Obec vlastnící tuto účelovou komunikaci je totiţ de facto ve srovnatelném postavení jako obec vlastnící místní komunikaci a v těchto případech tedy, po mém soudu, není důvod činit výše uvedený interpretační rozdíl mezi reţimem rozhodování o omezení těchto komunikací ve vlastnictví obce (k lokální regulaci pozemní dopravy obcí jako vlastníkem pozemní komunikace viz níţe kapitola 4) a místní úpravou provozu. Typicky zákazové příkazové dopravní značení, které vlastníci účelových komunikací chtějí z důvodu ochrany svého majetku stanovit nejčastěji. 338 Viz VARVAŘOVSKÝ, 2011, op. cit. 339 Viz MINISTERSTVO DOPRAVY A SPOJŮ ČR, 2009, op. cit. 340 Tamtéţ. 341 Srov. VARVAŘOVSKÝ, 2011, op. cit., s. 126. 337

85

Jde přitom o rozdíl zásadní, neboť zatímco v případě lokální regulace pozemní dopravy (prostřednictví místní úpravy provozu) na místní komunikaci se můţe kaţdá osoba jí dotčená zapojit do procesu jejího stanovení, neboť se jedná o opatření obecné povahy, tak na základě shora uvedeného přístupu, v případě rozhodování o omezení účelové komunikace místní úpravou provozu připadá v úvahu jen uţší účastenství v rámci rozhodování o individuálním správním aktu.342 Jistým z praxe pramenícím řešením této ne zcela opodstatněné diskrepance v těch případech, kdy jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, u které lze konstatovat, ţe slouţí převáţně místní dopravě na území obce a odpovídá tomu i její technický stav, bývá obcí, která ji vlastní a na jejímţ území se nachází, rozhodnuto o jejím zařazení do kategorie místní komunikace. Následně místní úpravu provozu ukládající povinnosti je nutno vydávat ve formě opatření obecné povahy podle správního řádu. Nemůţe se však jednat o systémové řešení, neboť v mnoha případech účelová komunikace nebude splňovat poţadavky kladené na místní komunikaci (včetně její polohy), ostatně jen část veřejně přístupných účelových komunikací je ve vlastnictví obcí, přičemţ právě vlastnictví pozemní komunikace obcí je další podmínka pro její zařazení do kategorie místních komunikací. Nelze pak očekávat (a nebylo by to ani účelné), ţe by se obce mohly stát vlastníky kdyţ ne všech tak alespoň většiny komunikačně důleţitých veřejně přístupných účelových komunikací. Brání tomu jednak omezenost obecních rozpočtů a rovněţ vůle dosavadních vlastníků tyto účelové komunikace obci prodat apod. Problematika uplatnění formy opatření obecné povahy i pro rozhodnutí o souhlasu s místní úpravou provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci je tak stále aktuální,343 a to

Veřejně přístupná účelová komunikace přitom můţe dosahovat srovnatelné faktické dopravní důleţitosti v rámci obce jako místní komunikace, k tomu srov. KOČÍ, 2011, op. cit., s. 28: "V praktickém životě většinou nebývá problém odlišit účelovou komunikaci od dálnic a silnic; především s ohledem na dopravně technické vybavení bývá na první pohled zřetelný rozdíl mezi dálnicí a silnicí na straně jedné a účelové komunikace na straně druhé. Problém občas bývá v rozlišení, kdy jde o účelovou komunikaci a kdy o komunikaci mstní." Uvedené platí především v případě veřejně přístupné účelové komunikace na straně jedné a na straně druhé místní komunikace tzv. IV. třídy (viz § 3 odst. 4 vyhlášky o pozemních komunikacích). 343 K tomu srov. HEJČ, David. RECENZE: KOČÍ, R. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, XLVI, č. 1, s. 52: "Zvláštní pozornost je však věnována místní a přechodné úpravě provozu na účelových komunikacích. Na tomto místě je popsán postup, jakým se rozhoduje o stanovení místní a přechodné úpravy provozu na účelových komunikacích. Ovšem s ohledem na to, že kniha je určena také správním orgánům, jež tato rozhodnutí činí, nelze část, věnující se souhlasu správního orgánu, na jehož základě je následně vlastník účelové komunikace oprávněn k faktickému stanovení úpravy provozu, např. v podobě dopravního značení, označit za zcela dostačující. V současné době je totiž obecně v oblasti místní regulace dopravy poměrně diskutovaným tématem aplikace formy opatření obecné povahy, a zatímco výše uvedený sborník Veřejného ochránce práv uvádí, že tento akt (souhlas) příslušného správního orgánu je individuálním správním rozhodnutím a umístění dopravního značení (typicky zákazového) vlastníkem již jen na jeho základě učiněný technický úkon (nikoliv opatření obecné povahy) 343, tak recenzovaná kniha se k této problematice formy nevyjadřuje (s. 58 - 59), ačkoliv pro rozhodovací praxi je zodpovězení této otázky obtížné a případné pochybení může vést k nezákonnosti procesu vydání takového omezení." 342

86

nejen z důvodu poţadavku vnitřního souladu právního řádu jako jednoho ze základních předpokladů fungování právního státu.344 I s ohledem na uvedené se proto kloním k výkladu, na základě kterého lze konstatovat, ţe právě souhlas obce s místní úpravou provozu na účelové komunikaci je právě tím správním aktem, který stanoví pro dané místo povinnosti vůči neurčitě vymezené skupině osob, má-li být na jeho základě stanoveno dopravní značení ukládající povinnosti. Na základě tohoto souhlasu umístěné dopravní značení vlastníkem veřejně přístupné účelové komunikace je pak jen technickým úkonem, bez kterého dané rozhodnutí nemůţe zavazovat neurčitě vymezenou skupinu osob. Jedná se o podobou situaci, jako v případě rozhodnutí o povolení vyhrazeného parkoviště s tím rozdílem, ţe dopravní značení v tomto případě stanoví sám vlastník a nikoliv správní orgán. Tím spíše by pak měl být jiţ souhlas s místní úpravou provozu na účelové komunikaci opatřením obecné povahy, a to i v případě právní úpravy de lege lata na základě materiálního přístupu k této formě. Na tomto místě je vhodné také upozornit na problematiku tzv. lesních cest, kde je jednou z klíčových otázek, zda i na ně se vztahuje výše uvedená právní úprava místní úpravy provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích (podrobně viz níţe oddíl 4. 1. 4). Velká Británie: Jak již bylo výše uvedeno, na rozdíl od veřejných cest (highways), nejsou soukromé cesty (private roads) ve Velké Británii vlastněny a spravovány cestními správními úřady. I přesto mohou být předmětem práva obecného užívání veřejností. Podle tohoto veřejného užívání se soukromé cesty mohou dělit na ty, které jsou v režimu veřejných cest (srov. veřejně přístupné účelové komunikace), dále ty, ke kterým existuje veřejný přístup, nicméně nelze je označit za veřejné cesty a konečně soukromé cesty, které nejsou předmětem veřejného užívání (srov. neveřejně přístupné účelové komunikace). Zákon o regulaci dopravy (the Road Traffic Regulation Act 1984) zakládá v souvislosti se soukromými cestami, které mají status veřejné cesty, pravomoc místním dopravním úřadům (Local Traffic Authority) k vydávání nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order), které je v území vyznačeno příslušným dopravním značením.345 Na soukromých cestách, u kterých je založeno právo jejich veřejného užívání, je tak proces lokální regulace pozemní dopravy srovnatelný, jako v případě ostatních kategorií veřejně přístupných cest, neboť doprava je zde lokálně regulována opět místními dopravními úřady prostřednictvím nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order).

Rozhodnutí o výjimce z místní úpravy provozu Ustanovení § 77 odst. 6 zákona o silničním provozu stanoví, ţe výjimky z místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích povoluje ten orgán nebo vlastník pozemní komunikace, který úpravu stanovil. Jak jiţ bylo v předchozích částech osvětleno, vlastník pozemní komunikace stanoví místní úpravu provozu pouze v případě, pokud jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (avšak i k tomu je nezbytné rozhodnutí obecního úřadu s Nález Ústavního soudu ČR ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 51/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 8. 2013]. 345 BARSBY, A. W., 2007, op. cit., s. 127. 344

87

rozšířenou působností, udělující souhlas k této místní úpravě provozu). U ostatních kategorií pozemních komunikací, nad kterými vykonávají veřejnou správu lokální regulace dopravy obce, to jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, které místní úpravu provozu stanoví. Citované ustanovení stanoví, kdy nelze předmětnou výjimku z místní úpravy provozu udělit, a to v případech, pokud by výjimkou byla ohroţena bezpečnost nebo plynulost silničního provozu, zejména pak z maximální dovolené rychlosti, zákazu stání a zastavení. Rozhodnutí o výjimce z místní úpravy provozu, kterou je lokálně regulována pozemní doprava (a jsou na jejím základě tedy ukládány účastníkům silničního provozu povinnosti), můţe být opět problematické co do své formy, resp. procesně právní úpravy, na základě které musí orgán nebo vlastník pozemní komunikace, který úpravu provozu stanoví, při rozhodování o výjimce z místní úpravy provozu postupovat. Pokud jde o rozhodování o výjimce z místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci jejím vlastníkem, je vzhledem k předmětu předkládané práce soustředěna pozornost na vlastníka, kterým je obec. V těchto souvislostech lze proto dílem odkázat na závěry učiněné výše v souvislosti s rozhodnutím o souhlasu s místní úpravou provozu na pozemních komunikacích a dílem níţe na kapitolu 4, věnující se postavení obce jako vlastníka pozemní komunikace a jiné cesty při veřejné správě lokální regulace pozemní dopravy. Na tomto místě je proto pozornost věnována toliko rozhodnutí o výjimce z místní úpravy provozu, o které přísluší rozhodnout obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností (tedy v souvislosti s místními komunikacemi). Zákon o silničním provozu přitom výslovně ani implicitně formu pro rozhodování o výjimce z místní úpravy provozu nestanoví (tak jak tomu je naopak např. u shora uvedeného povolení silniční uzavírky). Forma individuálního rozhodnutí (správní akt) pro udělování výjimek je jistě (jediná) v úvahu přicházející v případech, kdy mají být výjimky udělovány konkrétním osobám, nebo pro konkrétní vozidla. Jiná je však situace v případě, kdy má být rozhodnuto o povolení výjimky z určité místní úpravy provozu (tedy rozhodování o konkrétních právech a povinnostech), pro například vymezenou kategorii motorových vozidel. V takovém případě, který zákonná úprava rozhodování o povolování výjimky z místní úpravy provozu nevylučuje, je vykonávána lokální regulace pozemní dopravy pro konkrétní skutkovou podstatu (směrem k určité místní úpravy provozu, ze které má být učiněna výjimka) a vůči neurčitě vymezeným adresátům. Jedná se tedy, z důvodu pojmových znaků takového rozhodnutí o "plošné výjimce", o opatření obecné povahy.346 Uvedená situace by proto znamenala povinnost obecního úřadu obec s rozšířenou působnosti při rozhodování o plošné výjimce z místní úpravy provozu dodrţet postup pro

Neboť taková výjimka by v konkrétních případech (konkrétní předmět regulace) totiţ jednak stanovila práva všem účastníkům provozu, kteří naplní příslušnou skutkovou podstatu, obsaţenou ve výjimce (neurčitě vymezená skupina adresátů), se daným zákazem plynoucím z místní úpravy provozu neřídit. 346

88

vydávání formy opatření obecné povahy ve správním řádu, neboť materiální přístup k této formě velí, aby jako opatření obecné povahy byl vydán kaţdý správní akt, který naplní příslušné pojmové znaky a současně mu zákon nepřiděluje jinou formu správní činnosti.347 Na okraj lze poznamenat, ţe tyto úvahy o prostoru k aplikaci formy opatření obecné povahy při rozhodování o povolování (plošných) výjimek z místní úpravy provozu, nelze mít v souvislosti s druhou variantou rozhodování o povolování předmětných výjimek, kterou citované ustanovení rovněţ nabízí, a to pokyn policisty na místě samém. Nejen ţe se jedná o zákonodárcem jiţ jasně přidělenou formu faktického pokynu (§ 75 zákona o silničním provozu), ale navíc je tímto způsobem udělována okamţitá výjimka, tedy akt bezodkladné povahy a v takových případech není de lege lata aplikace procesní úpravy vydávání opatření obecné povahy obsaţená ve správním řádu moţná (viz výše text k přechodné úpravě provozu). Co se týká prostoru pro uváţení, zda obec výjimku z místní úpravy provozu udělí, či nikoliv, zákon uvádí pouze to, ţe tím nesmí být ohroţena bezpečnost a plynulost silničního provozu, přičemţ demonstrativně uvádí, ţe nelze povolit výjimku z maximální dovolené rychlosti, zákazu stání a zastavení, pokud by to mělo vést právě k ohroţení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Předmětné kritérium ohroţení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu je neurčitým pojmem. Jedná se tedy o poměrně sloţitý případ stanovení a event. kontroly dodrţení mezí správního uváţení, neboť otázka volnosti v obsahu rozhodnutí se zde pojí s přítomností neurčitého pojmu, za současné absence dalších výslovně uvedených hledisek.

Rozhodnutí o omezení veřejného přístupu V předchozím textu v části věnované místní úpravě provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích byl věnován prostor problematice postupu při rozhodování o místní úpravě provozu prostřednictvím stanovení dopravního značení, které jako prostředek lokální regulace pozemní dopravy ukládá povinnosti blíţe neurčené skupině osob. Pokud by mělo na základě místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci, provedené dopravním značením (nebo světelnými signály či dopravním zařízením), dojít současně také k omezení či úpravě přístupu na účelovou komunikaci, tedy typicky na základě dopravního značení zakazujícího vjezd všech nebo jen některých druhů vozidel apod. (nepůjde tedy např. o dopravní značení omezující rychlost, byť je jím ukládána také povinnost), musí se vlastník účelové komunikace nejprve obrátit s ţádostí o omezení přístupu na tuto pozemní komunikaci na silniční správní úřad, kterým je obec I. kategorie, v jejímţ území se pozemní komunikace nachází.348 Výsledkem předmětného správního řízení je rozhodnutí o omezení veřejného přístupu, v němţ obecní úřad omezení přístupu povolí nebo nepovolí a případně konkretizuje podmínky takového omezení. Toto rozhodnutí pak slouţí jako výchozí podklad Srov. HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo životního prostředí. Praha: Česká společnost pro ţivotní prostředí, 2013, roč. 13. č. 33. 348 § 7 zákona o pozemních komunikacích. 347

89

pro řízení navazující,349 kterým je řízení o stanovení místní úpravy provozu, kterému se samostatně věnuje text výše. Z uvedeného vyplývá, ţe ve věci omezení (a úpravy) přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci místní úpravou provozu, v té části případů, kdy dochází současně i k omezení přístupu na účelovou komunikaci, rozhodují dvě obce, resp. jejich příslušné orgány - obecní úřad obce, kde se komunikace nachází a příslušný obecní úřad obce III. kategorie. Samozřejmou výjimkou jsou případy, kdy jde o účelovou komunikaci, která se nachází na území obce III. kategorie. Taková obec s obecním úřadem s rozšířenou působností, která by byla vlastníkem účelové komunikace, nacházející se na jejím území, se obrací v těchto případech na svůj obecní úřad jako orgán této obce. Tento obecní úřad pak posuzuje, zda je poţadované omezení skutečně nezbytné k ochraně oprávněných zájmů ţadatele, v našem případě tedy obce (jako oprávněné zájmy obce přitom připadají v úvahu záleţitosti patřící do její samostatné působnosti).350 K omezení (či úpravě) přístupu na účelovou komunikaci můţe dojít i bez stanovení místní úpravy provozu prostřednictvím dopravního značení, a to např. instalací závory, betonového sloupku apod., vlastníkem veřejně přístupné účelové komunikace. K danému uzavření můţe dojít toliko na základě rozhodnutí o omezení veřejného přístupu podle § 7 zákona o pozemních komunikacích, které vydává, jak jiţ bylo uvedeno, kaţdý obecní úřad obce, v jejímţ území se příslušná pozemní komunikace nachází.351 V této souvislosti se zdá být shora uvedená nutnost rozhodnutí obecního úřadu s rozšířenou působností v případech stanovení dopravního značení na účelových komunikacích (vedle rozhodnutí o omezení veřejného přístupu) logicky nekonzistentní, neboť úplné zatarasení účelové komunikace (např. betonovými bloky) je dokonce fakticky výraznějším omezením vstupu (a přitom bude k jeho realizaci potřeba paradoxně toliko rozhodnutí o omezení veřejného přístupu), neţ zákazové dopravní značení, které můţe omezovat vstup třeba jen určité kategorii vozidel, nebo jen v určitých dnech apod. Nadto se v textu zákona o pozemních komunikacích v případě rozhodnutí o omezení veřejného přístupu poţaduje také projednání s příslušným orgánem Policie České republiky, coţ je stejný postup jako v případě rozhodování o místní úpravě provozu (viz výše oddíl 3. 2. 2). Striktně vzato, podle dikce zákona se tedy v případě místní úpravy provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích, která má vést k omezení přístupu na této komunikaci, má postupovat tak, ţe pro předchozí písemné vyjádření příslušného orgánu policie se obrátí na tento orgán nejen obce, která rozhoduje o omezení veřejného přístupu, ale současně také obec, která rozhoduje o příslušné místní úpravě provozu, která k danému omezení vede.

Z pohledu teorie správního práva by šlo o tzv. subsumpci, kdy je navenek vydáván jediný finální správní akt, který subsumuje podmiňující právní akt - HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 246. 350 HEJČ, David. Postavení obce při regulaci pozemní dopravy. In JUDr. Eva Ţatecká, Ph.D., Mgr. Lucia Kováčová, Mgr. Lucie Nechvátalová, Mgr. Vojtěch Vomáčka. Cofola 2012: The Conference Proceedings. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2012. s. 388-402, 15 s. 351 Upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci však přichází v úvahu pouze za situace, kdy je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka účelové komunikace. Tak tomu bude například za situace, kdy těţká nákladní doprava poškozuje účelovou komunikaci. 349

90

Tento postup, který z příslušných ustanovení zákona vyplývá, však znamená, dle mého soudu, jen nadbytečné duplicitní projednávání totoţné záleţitosti. Na druhou stranu v úvahu přicházejícím kladem účasti dvou správních orgánů (příslušných orgánů obce) v případě rozhodování o omezení veřejného přístupu provedeného místní úpravou provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci, můţe být jednak posílení odbornosti při rozhodování někdy ne zcela jednoduchých záleţitostí a dále v případech obcí I. a II. kategorie, jako vlastníků účelových komunikací na svých územích, také omezení prostoru pro zneuţití postavení obce, které v případech rozhodování o zatarasení jimi vlastněných účelových komunikací pevnou překáţkou (kde jiţ není rozhodnutí obecního úřadu s rozšířenou působností povinností) reálně hrozí. V případě, kdy se jedná o obec III. kategorie, jako vlastníka účelové komunikace nacházející se na jejím území, však právě uvedený přínos neplatí, neboť v těchto případech vţdy rozhoduje obecní úřad této obce.352 Správní akty omezení přístupu a stanovení místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci by proto do budoucna zasluhovaly spíše sjednocení příslušnosti správního orgánu, který rozhodnutí v dané oblasti vydává a dále také sladění postupu, jakým má být rozhodnutí vydáno.353 Co se týká formy rozhodnutí o omezení veřejného přístupu, můţeme vzhledem k výše uvedenému rozlišovat dva případy. Prvním případem je rozhodnutí o omezení veřejného přístupu, za kterým následuje rozhodnutí o souhlasu s místní úpravou provozu na účelové komunikaci, která je následně stanovena (prostřednictvím dopravního značení) vlastníkem dané účelové komunikace. V tomto případě jsou tedy za účelem lokální regulace pozemní dopravy vydávána dvě rozhodnutí, na jejichţ základě dochází k stanovení místní úpravy provozu na veřejně přístupné komunikaci jejím vlastníkem. Jak je jiţ uvedeno shora, pochybnosti o formě (potaţmo procesní úpravě) panují jiţ v souvislosti s místní úpravou provozu na veřejně přístupných účelových komunikací (blíţe viz výše text k rozhodnutí o souhlasu s místní úpravou provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci). Proto v tomto případě, kdy se k tomu přidává ještě další (jemu předcházející) rozhodnutí (o omezení veřejného přístupu), je situace o to více sloţitá. Vzhledem k tomu, ţe řetězec těchto správních aktů vede k lokální regulaci pozemní dopravy, tedy výsledkem je uloţení práv a povinností neurčitě vymezené skupině osob pro určité místo, měla by zde mít dle pojmových znaků místo forma opatření obecné povahy. Nutno na tomto místě podotknout, ţe právní úprava rozhodnutí o povolení veřejného přístupu neobsahuje překáţku zákonodárcem určené formy tohoto správního aktu (tak jako tomu je naopak například v případě rozhodnutí o povolení uzavírky viz výše), která by zabraňovala aplikaci části šesté správního řádu, a to na základě materiálního přístupu k formě opatření obecné povahy. Uplatnění formy opatření obecné povahy v těchto případech, kdy k lokální regulaci pozemní dopravy dochází na základě více neţ jednoho správního aktu, se pak věnuje samostatně (a koncentrovaně) níţe oddíl 3. 2. 5. Výjimkou jsou pouze případy, kdy se veřejně přístupná účelová komunikace nenachází na území obce, která je jejím vlastníkem. 353 Srov. VARVAŘOVSKÝ, 2011, op. cit., s. 129. 352

91

Druhým případem je situace, kdy je rozhodnutí o omezení veřejného přístupu jediným správním aktem, který přímo vede k lokální regulaci pozemní dopravy, neboť přímo a jen na jeho základě dojde k povolení umístění například ocelové uzamykatelné závory ukotvené dvěma ocelovými nosníky pevně zabetonovanými do země,354 zamezující vjezd na omezovanou veřejně přístupnou účelovou komunikaci. V tomto případě se však nepochybně nejedná o opatření obecné povahy, neboť tento akt nenaplňuje jeho pojmové znaky, kdyţ jím nejsou ukládány ţádné povinnosti neurčitě vymezené skupině osob, nýbrţ právo jedné konkrétní osobě k tomu, aby mohla fakticky omezit provoz na její veřejně přístupné účelové komunikaci. V takovém případě je rozhodnutí o omezení veřejného přístupu individuálním správním aktem, který vede k povolení ryze faktické lokální regulaci pozemní dopravy. Zajímavé je zde porovnání s místní úpravou provozu dopravním zařízením zpomalovací práh, u kterého, na rozdíl od tohoto případu, lze, dle mého soudu, uloţení povinností dovozovat (blíţe viz výše oddíl 3. 2. 2), byť v obou případech je patrná vysoká míra fakticity omezení. Pro úplnost je potřeba doplnit, ţe v posledně uvedeném případě rozhodnutí o omezení veřejného přístupu, tedy kdy má být přístup na účelovou komunikaci omezen fakticky (nikoliv uloţením povinnosti např. dopravním značením), není na místě současná nutnost vydání rozhodnutí o povolení k umístění pevné překáţky355 podle § 29 zákona o pozemních komunikacích,356 ačkoliv se tak na první pohled můţe zdát. V opačném případě by rozhodování o omezení přístupu na účelovou komunikaci, za současné povinnosti vydání rozhodnutí o povolení k umístění pevné překáţky, nemělo ţádný smysl, neboť obě rozhodnutí vydává stejný silniční správní úřad, tedy orgán obce, ve kterém se daná účelová komunikace nachází. Především pak rozhodování o povolení k umístění pevné překáţky nemá slouţit k lokální regulaci pozemní dopravy vyloučením provozu na dané pozemní komunikaci, nýbrţ se jedná o rozhodnutí, kterým se na pozemní komunikaci povoluje umístění např. odpadového kontejneru, nebo betonového odpadkového koše. Tento správní akt tedy nelze řadit mezi správní akty lokální regulace pozemní dopravy, tak jak byly v úvodu práce vymezeny.

Srov. KOČÍ, 2013, op. cit., s. 287. Pevnou překáţkou je podle negativního výčtu zákona o pozemních komunikacích (§ 29 odst. 1) vše, co není dopravní značkou a zařízením, zábradlím, zrcadlem a hláskou. Zákon ve svém výčtu toho, co není pevnou překáţkou, sice opomíjí ostatní předměty zabezpečující plynulost a bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, jako např. světelné a dopravní zařízení, dané ustanovení však nelze vykládat takto doslovně, neboť takové předměty nepochybně pevnou překáţkou ve smyslu tohoto ustanovení nejsou (KOČÍ, 2013, op. cit., s. 187). 356 Podle § 29 odst. 2 lze pevnou překáţku umístit na pozemní komunikaci pouze na základě povolení silničního správního úřadu (úřad obce, na jejímţ území se předmětná pozemní komunikace nachází, pozn. aut.) vydaného po projednání s vlastníkem dotčené pozemní komunikace a se souhlasem…příslušného orgánu Policie České republiky. 354 355

92

3.2.4

Materiální povaha správních aktů lokální regulace pozemní dopravy357

U shora uvedených vrchnostenských správních aktů (s výjimkou rozhodnutí o udělení výjimky z místní úpravy provozu ve věci konkrétního adresáta a rozhodnutí o omezení veřejného přístupu, kterým je povoleno umístění pevné překáţky na veřejně přístupnou účelovou komunikaci), které obce vydávají ve své přenesené působnosti, lze dospět ke společnému závěru, ţe vedou k lokální reguaci pozemní dopravy, resp. je jimi ukládána povinnost účastníkům silničního provozu, která by jinak pro dané místo, na které se tato regulace vztahuje, z obecné právní úpravy nevyplývala. Proto tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy, tak jak byly popsány jiţ v předchozím textu (viz výše oddíl 3. 2. 2). V rámci těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy, můţeme vzhledem k předchozímu textu dále rozlišovat ty, kterým zákonodárce přiděluje některou z právnímu řádu známých forem činnosti veřejné správy. Mezi takové správní akty lokální regulace pozemní dopravy patří nařízení obce, které jsou jako obecně závazné právní předpisy normativními správními akty. V souvislosti s nařízením o parkovací zóně toto naplnění pojmových znaků opatření obecné povahy konstatoval i Ústavní soud, kdyţ v souvislosti s návrhem na zrušení nařízení o parkovací zóně hl. m. Prahy358, uvedl, ţe v kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy), když v souladu se setrvale uplatňovanou snahou o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv, je namístě jeho posouzení jako opatření obecné povahy.359 Z důvodu formální shody a obsahové podobnosti všech shora uvedených nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy lze tyto závěry o povaze nařízení o parkovací zóně vztáhnout i na ostatní tato nařízení. Všechna shora uvedená nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy tak sice naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy, nelze však v těchto případech, kdy zákonodárce jasně stanoví formu správního aktu (nařízení), aplikovat materiální přístup k opatření obecné povahy (jak byl popsán výše v oddíle 3. 2. 2). V těchto případech se tedy právní úprava pro vydávání opatření obecné povahy, obsaţená ve správním řádu, nepouţije. Samostatnou (byť s předchozí problematikou úzce související) otázkou je pak materiální přístup k formě opatření obecné povahy v souvislosti se soudním přezkumem Obsah této podkapitoly byl - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikován v časopise Právní rozhledy 1/2013 (HEJČ, David; HUSSEINI, Faisal; KADEČKA, Stanislav. Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury). Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, roč. XLVI, č. 1, s. 1-24.). 358 Nařízení hl. m. Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky uţít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 12. 2012]. 359 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. n: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2012]. 357

93

správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Této problematice se samostatně věnuje níţe oddíl 5. 1. 2. Avšak nejen nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy. Rovněţ ostatní shora uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy, tedy včetně těch, u kterých zákon předpokládá formu individuálního správního aktu (mimo jiţ shora uvedené výjimky), mají stejný předmět své regulace, kterým je dopravní situace v určitém místě, jeţ je regulována povinnostmi adresovanými účastníkům silničního provozu, jako neurčitě vymezené skupině osob. Proto i lokální regulace pozemní dopravy, vzniklá na základě správních aktů, které jsou zákonem označeny jako individuální, nebo se tak alespoň prima facie jeví, naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy. V případech, kdy zákon tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy přímo řadí mezi správní rozhodnutí jako individuální správní akt, nelze opět, jako v případě nařízení obce, vyuţít materiální přístup k formě opatření obecné povahy, neboť tomu tento projev zákonodárce brání.360 Naopak tam, kde zákonodárce ţádnou formu správnímu aktu lokální regulace pozemní dopravy nepřiděluje, je nutností na základě materiálního přístupu aplikovat právní úpravu procesu vydávání opatření obecné povahy ve správním řádu. Judikatura i doktrína však za správní akty lokální regulace pozemní dopravy, které se z důvodu absence určení své formy mají vydávat jako opatření obecné povahy, doposud označila toliko rozhodnutí o místní úpravě provozu na pozemních komunikacích, resp. tu její část, která pojmové znaky opatření obecné povahy naplňuje (stanovení dopravního značení, které ukládá povinnosti). Místní úprava provozu prostřednictvím stanovení dopravního značení, ukládajícího účastníkům silničního provozu povinnost, je tak v zásadě jediným správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, který je v současné době v odborné literatuře a judikatuře povaţován za "materiální" opatření obecné povahy co do způsobu jeho tvorby. Správní akt lokální regulace pozemní dopravy výslovně označený zákonem za opatření obecné povahy bychom pak v právním řádu ČR hledali marně361 (toliko jiţ shora několikrát zmíněný vládní návrh zákona o novelizaci zákona o pozemních komunikacích, zaváděl pro jeden z institutů lokální regulace pozemní dopravy – dočasný zákaz nebo omezení stání ve veřejném zájmu – formu opatření obecné povahy, včetně zvláštní úpravy jeho vydání)362. Místní úprava provozu prostřednictvím dopravního značení, jako doposud fakticky jediný správní akt lokální regulace pozemní dopravy, vydávaný na základě procesní úpravy opatření obecné povahy, obsaţené ve správním řádu, je pak nedílnou součástí lokální regulace pozemní dopravy realizované na základě naprosté většiny všech ostatních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy.

A tak ani v těchto případech není zapojení všech dotčených osob jako neurčitě vymezených adresátů odkazem na část šestou správního řádu umoţněno. 361 A to i přes to, ţe podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ČR, sp. zn. 1 Ao 1/2005, který byl vydán jiţ před více jak 8 lety (dne 27. 9. 2005), jde přímo o typický případ opatření obecné povahy. 362 Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Projednávání tohoto návrhu novely zákona však bylo ukončeno s koncem volebního období. 360

94

Výjimkou správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, kdy se místní úprava provozu nestanoví, je rozhodnutí o omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci, pokud k ní má dojít umístěním pevné překáţky, jako je např. závora, či betonové bloky a dále rozhodnutí o výjimce z místní úpravy provozu. Ve všech ostatních případech jsou tedy správní akty lokální regulace pozemní dopravy doprovázeny rozhodnutím o místní úpravě provozu, které, jak je shora uvedeno, je opatřením obecné povahy, resp. by jako opatření obecné povahy bylo vydáváno, pokud by bylo prvním a konečným správním aktem, vedoucím k lokální regulaci pozemní dopravy. Tato skutečnost dává vzniknout podstatné otázce, jaký je vztah mezi těmito v řadě vydávanými správními akty, které společně vedou k jediné lokální regulaci pozemní dopravy a jaké má tento vztah dopady na určení jejich formy, resp. určení, podle jaké procesně-právní úpravy se má při jejich vydávání postupovat (k tomu viz následující oddíl)

3.2.5

Vztah mezi prvotním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy a následným rozhodnutím o místní úpravě provozu

Jak vyplývá z předchozích částí práce, pojmové znaky opatření obecné povahy naplňují (aţ na označené výjimky) všechny shora uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy, které ukládají účastníkům silničního provozu povinnosti. Tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy se pak v terénu vyznačují dopravními značkami, které se umísťují prostřednictvím rozhodnutí o místní úpravě provozu, jeţ je jako samostatný správní akt za opatření obecné povahy povaţováno jiţ konstantní judikaturou i doktrínou. Tímto vzniká základní problém, zda lze povinnosti určené (primárním) správním aktem lokální regulace pozemní dopravy návazně jmenovitě prohlašovat následným (realizačním) rovněţ opatřením obecné povahy o místní úpravě provozu prostřednictvím dopravního značení. Jde tedy o otázku, jaký z předmětné dvojce správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, je v případě jejich daného vzájemného navázání skutečným správním aktem ukládajícím povinnosti, tedy naplňujícím pojmové znaky opatření obecné povahy. Jedním z hlavních argumentů pro to, ţe pojmové znaky opatření obecné povahy naplňují jiţ primární správní akty lokální regulace pozemní dopravy, je podle jiţ výše citovaného usnesení Ústavního soudu skutečnost, ţe např. nařízení o parkovací zóně jako primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy ve svém důsledku není materiálně nic jiného, neţ hromadné rozhodnutí o umístění (realizačního) svislého a vodorovného dopravního značení.363 Přitom však současně tomuto usnesení Ústavního soudu předchází soudní judikatura ve věci místní úpravy provozu provedené dopravním značením, které, ač bylo vydáno aţ po předchozím vydání primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy (konkrétně rovněţ nařízení o parkovací zóně), bylo označeno za opatření obecné povahy. Jinými slovy, soudní judikatura označuje za opatření obecné povahy jak nařízení o parkovací 363

Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08.

95

zóně, tak i rozhodnutí o místní úpravě provozu, na jehoţ základě je stanoveno dopravní značení, slouţící k tomu, jím mohl být prvně jmenovaný primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy (nařízení o parkovací zóně) realizován.364 Podobným soudním rozhodnutím ve věci realizační místní úpravy provozu provedené dopravním značením, jehoţ stanovení bylo označeno soudem za opatření obecné povahy, je i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011. V tomto případě se opět jednalo o přezkum realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením, vydaného na základě předchozího primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy. Tímto primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy bylo rozhodnutí o vyhrazení parkoviště, které však naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy a současně je označováno příslušnou dopravní značkou (blíţe k tomuto správnímu aktu lokální regulace pozemní dopravy viz výše oddíl 3. 2. 3). Závěry učiněné v posledně uvedeném soudním rozhodnutí se přitom podstatně liší od výše uvedeného názoru Ústavního soudu ve věci (praţského) nařízení o parkovací zóně. Za opatření obecné povahy ve věci vyhrazeného parkoviště Nejvyšší správní soud totiž považoval toliko realizační místní úpravu provozu provedenou dopravním značením, které vyhrazovalo parkoviště a nikoliv jemu předcházející rozhodnutí o povolení k tomuto vyhrazení jakožto primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy. Nejvyšší správní soud přímo uvedl, ţe pro zřízení vyhrazeného parkoviště je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu vydaného s předchozím souhlasem vlastníka dotčené pozemní komunikace, a může-li zvláštní užívání ovlivnit bezpečnost nebo plynulost silničního provozu, také s předchozím souhlasem příslušného orgánu Policie České republiky. Je to však právě dopravní značení, které na určitém místě konkretizuje povinnosti blíže nespecifikovaných účastníků provozu s ohledem na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě. O konkrétním umístění příslušného dopravního značení nerozhodl podle Nejvyššího správního soudu silniční správní úřad, který rozhodl o povolení k vyhrazení parkoviště, ale správní orgán, který rozhodl o místní úpravě provozu. Ten jako příslušný správní orgán v souladu s ustanovením § 124 odst. 6 a § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích rozhodnutím o umístění příslušného dopravního značení konkretizoval povinnosti všech účastníků silničního provozu, projíždějících příslušným místem. Pouze ten je také oprávněn bez ohledu na rozhodnutí o povolení zvláštního užívání komunikace toto dopravní značení následně změnit či doplnit.365 Právě uvedený pohled na vztah mezi primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy a k jeho realizaci následně vydaným rozhodnutím o místní úpravě provozu dopravním značením, je tedy zcela rozdílný od výše uvedeného rozhodnutí Ústavního soudu ve věci nařízení o parkovací zóně. Zatímco na základě posledně uvedeného rozhodnutí je primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy povaţován za opatření obecné povahy (podle tohoto rozhodnutí není materiálně ničím jiným, neţ hromadným rozhodnutím o umístění svislého a vodorovného dopravního značení), tak rozhodnutí ve věci vyhrazeného parkoviště naopak povaţuje za správní akt, který konkretizuje povinnosti

364

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009.

365

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011.

96

neurčitě vymezené skupině v konkrétním místě, aţ realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu provedené stanovením konkrétního dopravního značení. Posledně uvedený názor na vztah mezi primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy na jedné straně a realizačním rozhodnutím o místní úpravě provozu dopravním značením, na straně druhé, vyjádřený v rozhodnutí ve věci vyhrazeného parkoviště, je svým způsobem přirovnatelný k tzv. subsumpci správních aktů. A to v tom smyslu, ţe za finální akt je povaţováno aţ realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením s tím, ţe předcházející primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy je aktem pouze podmiňujícím, který zavazuje pouze správní orgán, jenţ je příslušný k vydání finálního aktu a nemá proto zřejmě vnější působnost. Vůči adresátovi tak dle tohoto názoru směřuje podmiňující (primární) akt lokální regulace pozemní dopravy aţ prostřednictvím finálního aktu místní úpravy provozu stanovením dopravního značení.366 Na základě tohoto pojetí by pak opatřením obecné povahy, kterým je jen ten správní akt, jenţ ukládá povinnosti navenek, bylo pouze realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení a nikoliv jiţ primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy, kterým bylo rozhodnuto o tom, jaké dopravní značení (druh povinnosti) a na kterém místě (vymezení pozemních komunikací) má být následně stanoveno. V následném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu367 ve věci návrhu na zrušení nařízení o parkovací zóně, ve kterém přijal právní názor obsaţený v uvedeném předcházejícím usnesení Ústavního soudu368, však Nejvyšší správní soud tuto subsumpci "mlčky" nepřipustil a označil uvedené nařízení za opatření obecné povahy i přes to, ţe své adresáty zavazuje aţ prostřednictvím dopravního značení, které se stanoví samostatným realizačním rozhodnutím o místní úpravě provozu. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci nařízení o parkovací zóně je proto, zdá se, částečně v rozporu s předchozím rozhodnutím téhoţ soudu o vyhrazeném parkovišti.369 Klíčová je tedy odpověď na otázku, zda v případě, kdy lze na základě soudní judikatury přiznat formu opatření obecné povahy jak primárním správním aktů lokální regulace pozemní dopravy a současně také realizačnímu rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, které je vydané právě na základě těchto primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy,370 jsou tedy opatřením obecné povahy současně oba uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy, či jen některý z nich.

366

Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 247.

Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR, ze dne 31. 10. 2011 sp. zn. 3 Ao 6/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 12. 2012]. 368 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. 369 Obsah této části dané podkapitoly byl - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikován v časopise Právní rozhledy 1/2013 (HEJČ, David; HUSSEINI, Faisal; KADEČKA, Stanislav. Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury). Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, roč. XLVI, č. 1, s. 1-24.). 367

370

Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009-67.

97

Opatřením obecné povahy je jen místní regulace dopravy? S názorem, ţe opatřením obecné povahy má být (bez ohledu na současnou judikaturu) pouze realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, by bylo moţné bez výhrad souhlasit jen, pokud bychom vnímali toto realizační stanovení dopravního značení, k němuţ dochází na základě předchozího primárního správního aku lokální regulace pozemní dopravy, zcela stejně, jako (nerealizační) místní úpravu provozu dopravním značením, kterému ţádný jiný (primární) správní akt lokální regulace pozemní dopravy nepředchází a jeţ je tedy v tomto smyslu samostatným opatřením (obecné povahy) lokální regulace pozemní dopravy. K tomu, ţe se o stejné případy nejedná, mne však vede zejména úvaha nad tím, který z dvojice správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (primární nebo realizační) je vlastně rozhodnutím (opatřením) v meritu věci (lokální regulace pozemní dopravy). V případě samostatné (nerealizační) místní úpravy provozu dopravním značením "pouze" na základě ustanovení § 77 zákona o silničním provozu tímto meritorním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy nepochybně bude právě toto rozhodnutí (opatření), neboť jiným neţ uvedeným aktem není v těchto případech o regulaci silničního provozu rozhodováno. Situace je však odlišná v případě, kdy má být dopravní značení stanoveno na základě předchozího primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy. V tomto případě by na stanovování dopravního značení, resp. na realizační místní úpravu provozu mělo být z povahy věci nahlíţeno pouze jako na proces umístění dopravní značky v terénu, která umoţňuje realizaci předchozího primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, ve kterém bylo o způsobu a rozsahu omezení pro určitou oblast jiţ rozhodnuto. Jinými slovy, povinnost odlišnou od té, kterou by měli účastníci provozu podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, lze uloţit prostřednictvím dopravního značení, přičemţ nestačí pouhé rozhodnutí o jeho umístění primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, aniţ by zároveň v terénu byla dopravní značka formou tzv. technického úkonu fyzicky umístěna.371 Toto fyzické umístění dopravní značky lze přitom de lege lata učinit pouze na základě procesu předvídaného v ustanovení § 77 zákona o silničním provozu, tedy na základě realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu. Pokud zmíněnému procesu stanovení dopravního značení nepředchází jiný (primární) správní akt lokální regulace pozemní dopravy, je právě ono tím rozhodnutím (opatřením), které určuje jaké dopravní značení a na kterém místě má být stanoveno.372

Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 294. To je třeba případ i vymezení obytné zóny, kdy § 39 odst. 1 zákona o silničním provozu stanoví, ţe obytná zóna je zastavěná oblast, jejíž začátek je označen dopravní značkou "Obytná zóna" a konec je označen dopravní značkou "Konec obytné zóny". Obytná zóna jako jeden z nástrojů lokální regulace pozemní dopravy je totiţ vymezena "toliko" na základě rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením příslušného dopravního značení. Pro srovnání naopak ve Velké Británii obytné zóny ("home zones") vymezuje místní správa prostřednictvím nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order), přičemţ umístění dopravního značení nepodléhá ţádnému dalšímu správnímu procesu, nýbrţ je jen 371 372

98

Ovšem v případě, kdy je o otázce, jaká povinnost a na kterém místě má být stanovena, rozhodováno na základě primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, tedy na základě správního aktu odlišného od realizačního rozhodnutí (opatření) o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, je situace jiná a s ohledem i na shora uvedenou judikaturu nelze povaţovat de lege lata za správní akt lokální regulace pozemní dopravy, ukládající povinnosti neurčitě vymezeným adresátům (a tedy za potencionální opatření obecné povahy) toliko realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu. V úvahu tedy přichází dvě možnosti, buď bude tímto správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, ukládajícím povinnosti, pouze primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy, nebo jím bude současně i realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením. Opatřením obecné povahy je předcházející (primární) správní akt i následná (realizační) místní regulace dopravy? Stěţejním argumentem pro výklad, na základě kterého by byl opatřením obecné povahy, tedy správním aktem ukládajícím povinnost, jak primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy tak současně rovněţ realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením (a nikoliv tedy jen primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy), je úroveň ochrany subjektivních práv osob, dotčených lokální regulací pozemní dopravy. Na tomto místě je vhodné připomenout, ţe dotčení lokální regulací pozemní dopravy správními akty, uvedenými v předchozím textu, mohou být poměrně závaţná.373 Totiţ v případě, kdy bude opatřením obecné povahy realizační rozhodnutí, můţe se dotčená osoba zapojit do procesu vydávání této lokální regulace pozemní dopravy podle obecné úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, neboť ten je vzhledem k neurčitosti ustanovení § 77 zákona o silničním provozu nutné při vydávání realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením nutné dodrţet (podrobně viz výše oddíl 3. 2. 2).374 To znamená, ţe dotčené osoby, mezi které mohou patřit účastníci provozu, vlastníci nemovitostí přiléhajících ke komunikaci apod., mohou u příslušného správního orgánu uplatnit tzv. připomínky nebo námitky ke zveřejněnému návrhu na stanovení dopravního značení, jimiţ se musí tento správní orgán před stanovením dopravního značení zabývat. Ovšem pokud by měl být opatřením obecné povahy pouze primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy (tedy akt předcházející realizačnímu rozhodnutí o místní

technickým vyznačením území, na které dopadá dané nařízení (viz. výše oddíl 3.2.2). ORLIK, 2007, op. cit., s. 205. 373 Příkladem za všechny můţe být nařízení o omezení zásobování, které můţe často v praxi znamenat velmi citelný zásah do právní sféry provozovatelů komerčních objektů či dopravců v nákladní dopravě, protoţe můţe omezit "volnou podnikatelskou soutěž, kdy jeden podnikatel mající provozovnu ve vymezené oblasti obce ji bude moci zásobovat jen v časech vymezených v nařízení a jiný podnikatel, jehož provozovna bude mimo tuto oblast, bude v zásobování své provozovny neomezen.“ KOČÍ, 2009, op. cit., s. 117. 374 Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008.

99

úpravě provozu dopravním značením), pak při vydání těchto primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy nepostupuje obec (která tento správní akt vydává) podle právní úpravy procesu vydávání opatření obecné povahy, neboť ve většině případů jim zákon přiděluje jiţ jinou formu (jak bylo uvedeno v předchozích oddílech práce). Pokud se tedy jedná o nařízení o lokální regulaci pozemní dopravy, je obec povinna postupovat podle zákona o obcích,375 nebo podle druhé a třetí části správního řádu, jestliţe se podle dikce zákona má jednat o individuální správní akt apod. Dotčená osoba by pak nemohla na základě tohoto přístupu k lokální regulaci pozemní dopravy (primární vs. realizační) uplatnit své připomínky případně námitky.376 Proto jelikoţ právní úprava vydávání primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy v zásadě neumoţňuje zapojení se dotčených osob do tohoto „řízení“, kdeţto naopak forma opatření obecné povahy v případě realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení ano, je podle této argumentace nezbytné i nadále rozhodnutí o stanovení dopravního značení, vydané v souvislosti s realizací správního aktu o lokální regulaci pozemní dopravy, povaţovat za opatření obecné povahy. Tento přístup, který klade důraz na veřejná subjektivní práva, lze odůvodnit skutečností, ţe na základě principu liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem,377 je nutno dát přednost interpretaci ve prospěch adresátů této lokální regulace pozemní dopravy, tedy takové interpretaci, na jejímţ základě dotčeným osobám náleţí veřejná subjektivní práva v podobě moţnosti zapojit se do procesu vydávání předmětné regulace dopravy, coţ umoţňuje proces vydávání opatření obecné povahy upravený ve správním řádu, před interpretací, na základě které by opatřením obecné povahy z materiálního hlediska byl jen primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy a nikoliv jiţ na jeho základě vydané realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením. Vţdyť právě v procesu vzniku opatření obecné povahy se promítá cíl právní úpravy opatření obecné povahy, tak jak byl vyjádřen v důvodové zprávě, a sice aby „dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánů týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky.“378 Lze tedy uzavřít, ţe z uvedených úvah plyne, ţe – přinejmenším z důvodu ochrany osob dotčených předmětnou lokální regulací pozemní dopravy – je za současné pozitivněprávní úpravy a související judikatury třeba vnímat jako opatření obecné povahy vedle primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy také (stále) i na jeho základě vydané realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu příslušným dopravním značením. Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2012, sp. zn. 9 Ao 8/2011. V případě nařízení obce jako právních předpisů je tato nemoţnost právně relevantní účasti na jeho tvorbě zjevná, neboť samotné zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky je reakcí mimo jiné právě na nemoţnost dotčených osob ovlivnit běţný legislativní proces, řízený pravidly pro vydávání právních předpisů, včetně nařízení obce o lokální regulaci pozemní dopravy. 377 Nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. 378 Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ze dne 6. 2. 2004. 375 376

100

Vzhledem k tomu, ţe zde pak fakticky půjde o dvě opatření obecné povahy ve stejné věci a s překrývajícím se obsahem, nelze tento přístup označit za "bezproblémový". A to ať uţ z hlediska ryze systematického, či z hlediska praktického. Snadno se totiţ můţe stát, ţe ačkoliv nařízení o regulaci provozu bude (v rovině hmotné i procesní) vydáno v souladu se zákonem, tak následné rozhodování o stanovení dopravního značení můţe být postiţeno procesními vadami a toto stanovení následně zrušeno, coţ – nejspíše jiţ nadbytečně – komplikuje, znepřehledňuje a ekonomicky zatěţuje výkon veřejné správy v této oblasti. Lokálně regulovat pozemní dopravu by v těchto případech měl, podle mého soudu, daleko spíše pouze jeden z uvedených správních aktů ve formě opatření obecné povahy. Lze se tedy domnívat, ţe jakkoliv tento přístup zvyšuje ochranu osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy, jde o přístup naprosto nesystematický. 379 Opatřením obecné povahy je jen předcházející (primární) správní akt?380 Proto de lege ferenda v případě, kdy je o otázce, jaká povinnost a na kterém místě má být stanovena, rozhodováno na základě primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, tedy na základě správního aktu odlišného od realizačního rozhodnutí (opatření) o místní úpravě provozu, mělo by být uvedené stanovení dopravního značení, dle mého názoru, naopak jiţ jen faktickým umoţněním realizace předchozího primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy. V tomto případě lze totiţ usuzovat, ţe povinnost je uloţena jiţ primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, který předchází realizačnímu stanovení dopravního značení. Tomu ostatně odpovídá i jiţ několikrát výše zmiňované rozhodnutí Ústavního soudu o povaze nařízení jako opatření obecné povahy.381 Technický úkon fyzického umístění dopravního značení, který je nezbytný pro zavázání účastníků silničního provozu, lze však provést, jak jiţ bylo uvedeno, de lege lata jen při dodrţení procesu dle ustanovení § 77 zákona o silničním provozu, tedy realizačním rozhodnutím o místní úpravě provozu. Bez ohledu na závěr uvedený v předchozí části o tom, ţe je za současné pozitivněprávní úpravy a související judikatury třeba vnímat jako opatření obecné povahy vedle primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy také (stále) i na jeho základě vydané realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu příslušným dopravním značením, a to zejména s ohledem na ochranu osob dotčených danou regulací, vyvolává Samostatnou otázkou navíc je, zda je vůbec tento stav právně moţný. Tedy zda lze povinnosti určené opatřením obecné povahy návazně jmenovitě prohlašovat následným (fakticky však spíše realizačním) „taktéţ“ opatřením obecné povahy. Jinými slovy, zda primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy a realizační dopravní značení, mohou být dva samostatné veřejně mocenské správní akty, navenek ukládající povinnosti svým adresátům, či toliko jen jeden z nich. Stanovení realizačního dopravního značení nelze totiţ povaţovat za obdobu aktu aplikace práva, který by vycházel z primárního správního aktu lokální regulace dopravy. 380 Obsah tohoto pododdílu byl - v poněkud pozměněné podobě - jiţ publikován v HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo životního prostředí. Praha: Česká společnost pro ţivotní prostředí, 2013, roč. 13. č. 33. ISSN 1213-5542. 381 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. 379

101

tento stav řadu pochybností. Vzhledem ke shora uvedenému lze totiţ dospět k závěru, ţe realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením je přinejmenším problematické povaţovat za samostatný veřejně mocenský správní akt, a tedy ani za opatření obecné povahy. Podmínka toho, ţe opatření obecné povahy je jen takový akt, který ukládá povinnost, se totiţ beze zbytku musí projevit i v případě realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením. Vztah mezi realizační úpravou provozu dopravním značením a primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy lze, s jistou dávkou nepřesnosti, přirovnat ke vztahu mezi zákonem o silničním provozu a tzv. výstraţným dopravním značením. Stejně jako např. výstraţné dopravní značení pozor nerovnost vozovky382, neukládá účastníkovi silničního provozu povinnost, jeţ je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu na tomto úseku měli jiţ podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích383, neboť povinnost přizpůsobit jízdu stavu pozemní komunikace plyne jiţ ze zákona,384 tak ani realizační úprava provozu dopravním značením neukládá jinou povinnost, neţ jaká plyne z primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, neboť jiţ v tomto správním aktu obce jsou obsah a místo omezení lokální regulací pozemní dopravy dostatečně přesně určeny. Nemělo by tedy na základě těchto úvah dojít k takovému výkladu, prostřednictvím kterého by primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy byl aktem podmiňujícím, který by byl pouze "podkladem ţádosti" pro správní orgán (orgán obce), jenţ je příslušný k realizační místní úpravě provozu dopravním značením (neměl by proto vnější působnost, ale byl by jen podmiňujícím aktem lokální regulace pozemní dopravy, směřujícím vůči účastníkům silničního provozu aţ prostřednictvím finálního aktu realizační místní úpravy provozu dopravním značením).385 Správním aktem ukládajícím povinnosti zakládající lokální regulaci pozemní dopravy by pak měl být primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy a realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením by bylo jiţ jen materiálnětechnickým úkonem příslušného správního orgánu, podobný tomu, jako v případě shora uvedeného stanovení výstraţného dopravního značení. Lze sice namítnout, ţe realizační dopravní značení bude zřejmě vţdy formálně patřit mezi dopravní značení, která podle zákona ukládají povinnosti.386 Jedná se však o podobnou situaci jako v případě, kdy je dopravním značením "na pohled" ukládána povinnost, která však jiţ vyplývá z obecné právní úpravy, tak jako např. uţití dopravní značky č. B 28 "Zákaz zastavení", umístěná na mostě za účelem zdůraznění zákazu jiţ i tak vyplývajícího z § 27 odst. 1 písm. l) zákona o silničním provozu, stanovící, ţe řidič nesmí zastavit a stát na mostě,387 "Nerovnost vozovky" (č. A 7a), která upozorňuje na jednotlivé hrboly, výtluky, struţky nebo na úsek s nerovným povrchem vozovky (§ 7 odst. 1 písm. h) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 383 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 384 § 4 zákona o silničním provozu. 382

385

Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 247.

386

§ 63 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Srov. LEITNER, 2012, op. cit., s. 255.

387

102

kdy se tedy nejedná o stanovení dopravního značení ukládajícího povinnosti a nejde tedy ani o opatření obecné povahy.388 Realizační místní úprava provozu dopravním značením tak má povahu výstraţného dopravního značení, upozorňujícího na povinnost, která jiţ vyplývá z primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy. To však zřejmě (dle dikce ustanovení, upravujících příslušné primární správní akty lokální regulace pozemní dopravy, které stanoví nutnost umístění realizačního dopravního značení za účelem dané lokální regulace pozemní dopravy) nic nemění na tom, ţe stanovení realizačního dopravního značení v terénu je nezbytné a bez něj by povinnosti regulace stanovené primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy nebyly pro účastníky provozu závazné a jejich porušení sankcionovatelné (resp. zákon za účelem perfekce primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy předpokládá stanovení realizačního dopravního značení). Účast dotčených osob na realizaci lokální regulace pozemní dopravy prostřednictvím řízení o vydání opatření obecné povahy ve správním řádu by však byla na základě uvedeného přístupu vyloučena, a to v těch případech, kde zákonodárce stanoví, jako formou se má primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy vydat, coţ je případ většiny těchto správních aktů (jde mimo jiné o všechna nařízení lokální regulace pozemní dopravy). Proto je zřejmě nezbytné de lege lata drţet se předchozího závěru, který tuto účast veřejnosti umoţňuje. Pochybnosti, zda tento výklad dávající důraz na zásadu in dubio pro libertate (tedy umoţnit účast dotčených osob na tomto druhu lokální regulace pozemní dopravy skrze proces realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením) vůbec můţe tento shora popsaný stav překlenout,389 a zda tedy lze při vydávání takových (primárních) správních aktů lokální regulace pozemní dopravy postupovat v souvislosti se stanovením jejich realizační místní úpravy provozu dopravním značením podle právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, jsou však, dle mého názoru, vysoké. Proto, aby daná lokální regulace pozemní dopravy byla bez pochybností vydávána podle části šesté správního řádu, tedy jako opatřením obecné povahy, a tím se umoţnilo zapojení dotčené veřejnosti, musí se změnit zákonná úprava formy všech výše uvedených K tomu lze poukázat na jedno z posledních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, k problematice místní úpravy provozu ve vztahu k formě opatření obecné povahy, ze dne 24. 10. 2013, sp. zn. 4 Aos 3/2013. V jeho odůvodnění je uvedeno, ţe „opatřením obecné povahy je i takové stanovení úpravy provozu na pozemních komunikacích, které spočívá ve změně místní úpravy (odchylující se od obecné úpravy) na úpravu, která se s obecnou úpravou shoduje, tedy v konkrétním případě i omezení nejvyšší povolené rychlosti v obci (mimo dálnici a rychlostní silnici) z 80 km/h na 50 km/h…“, ke kterému v tomto případě došlo zrušením místní úpravy provozu provedené dopravním značením dovolujícím maximální rychlost 80 km/h v oblasti, kde jinak z obecné právní úpravy plyne, ţe je zde jako maximální povolena rychlost pouze 50 km/h. V případě zrušení místní úpravy provozu provedené dopravním značením zákaz stání umístěného na mostě by pak z povahy věci ani toto nemělo formu opatření obecné povahy (stejně jako ji nemá ani rozhodnutí o jeho stanovení), neboť by se ani jeho zrušením místní úprava provozu nijak neměnila (zákaz stání by zde i nadále platil, neboť ten plyne přímo z obecné zákonné úpravy). 389 Srov. HEJČ, Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury), 2013, op. cit., s. 20. 388

103

(primárních) správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, jeţ předchází rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení, a to ve prospěch formy opatření obecné povahy (tak, aby při jeho vydání musel být dodrţen obecný proces vydávání opatření obecné povahy zakotvený v příslušných ustanoveních správního řádu a rovněţ případná zvláštní právní úprava vydávání takových opatření obecné povahy. V této souvislosti by pak příslušné zákonné normy měly být upraveny tak, aby realizační dopravní značení mohlo být umístěno jiţ přímo na základě primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (tedy bez nutnosti vydávat další následné opatření o jeho stanovení), a to proto, aby ve stejné věci nebyly vydávány dva obsahově stejné správní akty (s povahou opatření obecné povahy). Forma opatření obecné povahy přitom můţe (resp. zde zjevně musí) ve své zvláštní zákonné úpravě reagovat na specifika (primárních) správních aktů lokální regulace dopravy (dnes vydávaných jako nařízení nebo individuální správní akty) a do procesu jejich tvorby vloţit povinnosti, které jsou dnes upraveny pro rozhodování o stanovení dopravního značení (předchozí písemné vyjádření příslušného orgánu policie apod.). V úvahu zde přichází i zákonné zakotvení povinnosti vyţádat si stanovisko či vyjádření od správního orgánu dosud příslušného k vydávání rozhodnutí o stanovení dopravních značení jako dotčeného správního orgánu.390 Přitom však nechť zůstanou zachována práva genericky určeným skupinám dotčených osob garantovaná obecnou úpravou opatření obecné povahy ve správním řádu. Samotné stanovení dopravního značení v těchto případech by tedy bylo jiţ toliko technickým úkonem, provedeným přímo jiţ na základě uvedených primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Tímto směrem se zřejmě ubíral jiţ několikrát shora uvedený návrh, 391 kterým měl být novelizován zákon o pozemních komunikacích, byť pouze v souvislosti s jediným správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, a to rozhodnutím o dočasném zákazu stání. Tento návrh pro uvedený primární správní akt lokální regulace jednak výslovně zavádí formu opatření obecné povahy, včetně zvláštní úpravy procesu jeho vydání (zčásti odchylující se od obecné úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu zejména v souvislostech s nutností vydání tohoto správního aktu za stavu časové tísně), a současně tato právní úprava stanoví, ţe pokud silniční správní úřad opatřením obecné povahy dočasně zakázal nebo omezil stání nebo zastavení silničních vozidel, zajistí vlastník pozemní komunikace umístění odpovídající dopravní značky na příslušnou místní komunikaci, průjezdní úsek silnice nebo jejich část, a dále pokud bylo opatření obecné povahy vydáno na základě podnětu, ten, kdo podnět podal zajišťuje umístění dopravních značek. Z uvedené povinnosti osazení dopravního značení vlastníka pozemní komunikace či toho, kdo k této lokální regulaci pozemní dopravy podal podnět, je patrné, ţe zde jiţ o realizační opatření obecné povahy jít nemá a není to ani nezbytné, neboť právní úprava tuto formu přiděluje přímo primárnímu správnímu aktu lokální regulace pozemní dopravy (na rozdíl od stavu de lege lata).

390

§ 136 správního řádu.

Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Jeho projednávání však bylo ukončeno s koncem volebního období. 391

104

Jedině podobnou změnou právní úpravy u všech primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy se předejde neopodstatněné diskrepanci, kdy obsahově zcela srovnatelné případy lokální regulace pozemní dopravy vznikají na základě diametrálně odlišných procesních pravidel (zejména v otázce zapojení dotčené veřejnost), coţ není zjevně zcela v souladu s jedním ze základních předpokladů fungování právního státu, kterým je i existence vnitřního souladu jeho právního řádu.392 Vedle uvedeného řešení de lege ferenda, je však nezbytné poukázat na to, ţe de lege lata nelze i přes výše uvedené a priori zcela vyloučit moţnost soudního přezkumu primárních správních aktů lokální regulace dopravy jako opatření obecné povahy (tedy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy), i kdyţ jim zákon výslovně přiděluje formu jinou, čemuţ se samostatně věnuje níţe oddíl 5. 1. 2.

3.3 Samostatná působnost Tato podkapitola se zabývá problematikou vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy, která je obcemi vykonávána v jejich samostatné působnosti. Jak plyne z předchozích částí předkládané práce, za současné právní úpravy jsou zákonem výslovně upravené vrchnostenské správní akty lokální regulace pozemní dopravy povětšinou svěřeny do oblasti státní správy, resp. do přenesené působnosti obcí.393 Nabízí ze proto otázka, zda je vůbec v oblasti samostatné působnosti, v rámci které obec spravuje svoje záleţitosti samostatně, prostor k výkonu vrchnostenské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy. Přitom zpravidla větší část pozemních komunikací a ostatních cest na území obcí je ve vlastnictví těchto veřejnoprávních korporací (viz výše podklapitola 2.2) a výkon samostatné působnosti by se proto na první pohled mohl jevit v těchto záleţitostech jako více logický, neţli shora popsaná působnost přenesená, byť ta naopak jako by více odpovídala skutečnosti, ţe lokální regulace pozemní dopravy zavazuje (ve velké skupině případů) i osoby, které k dané obci nemají vůbec ţádný vztah (nejsou občany obce apod.). Tomu, ţe by měla obec v oblasti své samostatné působnosti prostor k výkonu vrchnostenské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy příliš nenasvědčuje současná judikatura Ústavního soudu, v rámci které je konstatováno, ţe obec (v samostatné působnosti), byť je vlastníkem pozemní komunikace, není v zásadě oprávněna provoz na ní jakkoliv regulovat, a ovlivnit tak ani případné negativní důsledky, které provoz na Nález Ústavního soudu ČR ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 51/06. K tomu srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2013].: "Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní dopad a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva." 392 393

105

komunikaci způsobuje. "Vzhledem k tomu, že obec nevyvíjí a ze zákona nemůže vyvíjet žádnou činnost (v rámci své samostatné působnosti - pozn. autora), kterou lze ovlivnit provoz na pozemní komunikaci, je pojmově vyloučeno, aby jí byla uložena povinnost zdržet se rušení hlukem pocházejícím z provozu na pozemní komunikaci."394 Uvedená judikatura se přitom hlouběji nevěnuje otázce, zda je skutečně vyloučena v této oblasti případná komunální normotvorba v rámci samostatné působnosti, a to případně i bez výslovného speciálního zákonného zmocnění, či zda nelze v samostatné působnosti lokálně regulovat pozemní dopravu i na základě jiných vrchnostenských aktů. Tyto a další úvahy nad vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy v samostatné působnosti obcí jsou proto předmětem této části textu. Ústava v čl. 104 odst. 1 poţaduje, aby samosprávnou působnost obcí stanovil zákon. Tímto zákonem je zákon o obcích, který v ustanovení § 35, ţe do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Dále citované ustanovení v odstavci druhém demonstrativně vyjmenovává oblasti spadající do samostatné působnosti. Jedná se o poměrně velmi široké ustanovení, které umoţňuje do samostatné působnosti zařadit značné mnoţství oblastí slouţících k zajišťování hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje na území obce, jakoţ i ochranu ţivotního prostředí, pokud tedy nejde na základě zvláštních zákonů o výkon státní správy.395 Mezi uvedené oblasti pak výslovně patří podle předmětného ustanovení také záleţitosti týkající se uspokojování potřeby dopravy a spojů. Dále v textu následují úvahy, zda do takto širokého vymezení samostatné působnosti obce lze zařadit i záleţitosti vedoucí k vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy. Obecně lze konstatovat, ţe v rámci samostatné působnosti si obec spravuje svoje záleţitosti samostatně, tedy vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a na vlastní účet, na rozdíl od výše uvedené působnosti přenesené, kde obce vykonávají státní správu, kterou stát realizuje nepřímo prostřednictvím obcí.396 Obecným důvodem, proč je naprostá většina veřejně mocenských, resp. vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy v působnosti územně samosprávných celků řazena do oblasti přenesené působnosti

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013]. Oproti tomu, i kdyţ v jiných souvislostech a zřejmě ne zcela záměrně, naznačuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 8. 2013] opačnou myšlenku, ţe: "Zákon o ochraně veřejného zdraví… zakotvuje základní podmínky ochrany zdraví osob v komunálním prostředí před nepříznivými účinky hluku a vibrací, a to zakotvením povinnosti provozovatelům letišť, vlastníkům a správcům pozemních komunikací, železnic a dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk. Jen tyto osoby mohou organizačními a technickými opatřeními řešit hygienické závady, spočívající v nadlimitní úrovni hluku, ohrožující zdraví. Zejména u letišť, železnic a pozemních komunikací je zcela nereálná představa, že za omezení hluku by odpovídali vlastníci jednotlivých automobilů, letadel či železničních vozů. Limity hluku stanoví prováděcí právní předpis. Hluková zátěž je kombinací několika faktorů (stavu komunikací, technického stavu strojů, způsobu jejich provozu, event. organizace dopravy)." 395 KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 71. 396 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 82. 394

106

obce,397 je zřejmě jiţ shora uvedená skutečnost, ţe zájem na plynulosti a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, které ve svém komplexu tvoří dopravní síť České republiky, přesahuje svým významem rámec územní samosprávné jednotky.398 Nelze však přehlédnout, ţe doprava ve městech a obcích má také přímý vliv mimo jiné i na tamní ţivotní prostředí (viz výše podkapitola 2. 1), a proto otázka veřejné spávy její regulace je současně také problematikou veřejné správy bezprostředně se týkající územního společenství obce. Posledně uvedený úhel pohledu zřejmě převáţil v případě nové úpravy nízkoemisních zón, kde došlo ke změně právní formy správního aktu vyhlášení nízkoemisní zóny z nařízení obce (vydávaného v přenesené působnosti) výslovně na obecně závaznou vyhlášku obce, která je vydávána v její samostatné působnosti. Lokální regulace pozemní dopravy za účelem ochrany čistoty ovzduší v obci399 nízkoemisní zónou je tímto de lege lata oblastí samostatné působnosti obce.400 Blíţe k obecně závazné vyhlášce o stanovení nízkoemisních zón viz níţe oddíl 3. 3. 1. Druhým ze dvou vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které jsou vydávány v samostatné působnosti obce, je stanovení místního poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí obce, neboť mu zákon rovněţ výslovně přiděluje formu obecně závazné vyhlášky. I v tomto případě tedy zákonodárce jasně určil, ţe lokální regulace pozemní dopravy za účelem limitace vozidel ve vybraných oblastech a částečně pak téţ zajištění rozpočtových příjmů obce,401 patří do samostatné působnosti obce (podrobněji viz níţe oddíl 3. 3. 1). Vyhlášení nízkoemisní zóny i stanovení poplatku za vjezd by tak mělo být vţdy v zájmu obce a jejích občanů, na rozdíl od výkonu státní správy v přenesené působnosti, která je vykonávána obcemi "na objednávku státu", v jeho prospěch a podle jeho pokynů.402 Proto je podstatné, aby do samostatné působnosti spadaly jen záleţitosti, které svým významem nepřesahují zájmy územního společenství obce.403 Z důvodu provázanosti sítě pozemních komunikací, však jakákoliv lokální regulace pozemní dopravy není v zásadě nikdy záleţitostí, která ţádnou měrou nepřekračuje zájmy územního společenství, byť by toto omezení bylo sebevíce v bezprostředním zájmu tohoto

Srov. výše podkapitolu 3. 2. Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 158. 399 U nízkoemisních zón jde především o regulaci za účelem zlepšení kvality ovzduší a poplatek za plakety slouţí především k pokrytí výdajů na proces výroby a distribuce plakety. 400 "Činnosti řazené do samostatné působnosti obce upravují zákony, které stanoví oprávnění obcí vydat obecně závaznou vyhlášku." KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 180. 401 KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, s. 75. Srov. také PELC, Vladimír. Místní poplatky: oprávnění obcí : povinnosti podnikatelů, ţivnostníků a občanů. 1. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2011, s. 8.1: "Poplatek má vedle rozpočtového významu též roli regulační – má napomoci limitovat pohyb motorových vozidel v konkrétních částech obce". 402 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 89. 403 Srov. KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. Vyd. 1. Praha: Leges, 2012, s. 46. 397 398

107

územního společenství.404 Jako příklad lze uvést právě nízkoemisní zónu, která je vyhlašována obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti obce. V tomto případě se sice jedná o lokální regulaci pozemní dopravy, resp. o regulaci jejímţ předmětem je místní záleţitost, kterou obec reguluje v zájmu obce a občanů obce na zdravém ţivotním prostředí v obci. Ovšem současně tím, ţe se tato regulace dotýká části sítě pozemních komunikací České republiky jako celku, jde bezesporu z jisté (nikoliv nepodstatné) části také o záleţitost celostátního významu (uţivateli pozemních komunikací v obci totiţ pochopitelně zdaleka nejsou jen obyvatelé této obce). Tento posledně zmíněný aspekt celostátního významu lokální regulace pozemní dopravy tak zřejmě, zdá se, převáţil při úvaze zákonodárce o právní úpravě většiny ostatních, shora uvedených, vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, a to nad zájmem a schopností samosprávnch celků upravovat místní záleţtosti relativně samostatně,405 neboť většinu z nich zákon výslovně řadí do přenesené působnosti obce. Naopak v předmětných spíše výjimečných případech obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy, k jejichţ vydání jsou obce zmocněny v jejich samostatné působnosti, jde pak zřejmě o situaci, kdy účel, který je předmětnou úpravou sledován, je natolik záleţitostí místního charakteru, ţe překonává i přesah lokální regulace pozemní dopravy nad zájmy obce (který tu bude v zásadě vţdy přítomen). Na základě postulátu subsidiarity pak proto v těchto případech platí, ţe jelikoţ v přenesené působnosti by měla být vykonávána jen ta správa, kterou je takto vykonávat nezbytně nutné, je místní regulace dopravy těmito obecně závaznými vyhláškami přenechána do samostatné působnosti obce.406 Jak je z předchozího textu zjevné, hranice mezi zákonem provedeným zařazením záleţitostí lokální regulace pozemní dopravy do samostatné nebo přenesené působnosti, je mnohdy z pohledu správně vědního poměrně neostrá. Doposud je preferováno řazení výslovně upravených vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (které jsou v oblasti veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy zásadní) do oblasti přenesené půobnosti. Jak bylo jiţ uvedeno, je tomu tak zřejmě především z důvodu zájmu na ucelenosti systému regulace silničního provozu na území České republiky v tom ohledu, aby rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy bylo co nejjednotnější. Samostatnou otázkou s ohledem na předchozí text je, zda poměr zařazení vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, kdy je převáţná část zařazena do přenesené působnosti, se skutečně odvíjí od obsahu těchto správních aktů, resp. od účelů, které jsou tímto aktem sledovány (jisté pochybnosti lze mít například v případě Srov. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 "Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní dopad a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva." 405 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 173. 406 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 86. 404

108

nařízení o parkovací zóně, kdy ekonomický aspekt řadící se do samostatné působnosti častokrát převaţuje nad zákonem daným účelem tohoto správního akt, kterým je organizace dopravy v obci, jeţ naopak spíše náleţí do přenesené působnosti, pod kterou je i de lege lata tento správní akt podřazen), či snad jde spíše o projev přílišným rezortismem zatíţené přípravy zákona, který v obecné rovině ne vţdy respektuje obecné právní zásady,407 jakou je i dělba působnosti obce v rámci tzv. smíšeného systému obecního zřízení v České republice. Podle M. Kopeckého by "vymezení konkrétního rozsahu samostatné působnosti mělo brát do úvahy zásadu subsidiarity a svěřovat zajišťování veřejných záležitostí místního charakteru v zásadě základním územním samosprávným celkům - obcím, a jen v těch případech, které svým významem základní územní celky přesahují nebo které nejsou základní územní celky schopny efektivně spravovat, je svěřovat do kompetence vyšších samosprávných celků, případně do rámce výkonu správy státní.408 V úzké návaznosti na shora vymezenou problematiku vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy v oblasti samostatné působnosti, následuje text zabývající se jednotlivými vrchnostenskými správními akty lokální regulace pozemní dopravy vydávanými v samostatné působnosti obce.

3.3.1

Obecně závazné vyhlášky o lokální regulaci pozemní dopravy

Obecně závazné vyhlášky jsou vůbec nezvýznamnější prostředek obecní vrchnostenské správy v oblasti její samostatné působnosti. Ústava České republiky v čl. 104 odst. 3 stanoví, ţe zastupitelstva mohou v mezích své působnosti (jedná se o působnost samostatnou) vydávat obecně závazné vyhlášky. Jedná se o originální (neodvozené) normativní správní akty, které jsou však sekundární, tedy podzákonné, a proto nemohou být v rozporu se zákonem. Podstatný rozdíl mezi nařízením a obecně závaznou vyhláškou v souvislosti s moţností jejich vydání obcí je tedy ten, ţe zatímco podle čl. 79 odst. 3 Ústavy lze nařízení obce vydat jen tehdy, je-li k tomu obec výslovně zákonem zmocněna, uvedený ústavní základ pro vydávání obecně závazných vyhlášek tento předpoklad konkrétního zákonného zmocnění nestanoví.409 To znamená, ţe k vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti principiálně není zapotřebí výslovného zákoného zmocnění.410 V obou případech obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy, jak o nízkoemisní zóně, tak i místním poplatku za vjezd, příslušné zákony zmocnění k vydání těchto samosprávných právních předpisů přímo stanoví (jinde v právním řádu se podobné výslovné zmocnění zákona k vydání obecně závazné vyhlášky, která by vedla k lokální regulaci pozemní dopravy, neobjevuje). V těchto případech výslovného zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky se rozdíl popsaný v předchozím odstavci mezi nimi logicky stírá. Můţe se pak zdát, ţe jako jediná odlišnost mezi těmito obecně závaznými vyhláškami obcí (vydávanými na základě výslovného zmocnění) a nařízeními obcí spočívá v jejich KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 74. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 173. 409 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 138. 410 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 8. 2013]. 407 408

109

označení, neboť pro obecně závaznou vyhlášku obce i nařízení v tomto případě totiž platí, že jsou vydávány na základě výslovného zákonného zmocnění.411 K výslovnému zmocnění lze dodat, ţe ačkoliv výslovné zákonné zmocnění k vydání právního předpisu obce s konkrétním obsahem náleţí z výše uvedených důvodů spíše nařízením obce (které pro své vydání zákonné zmocnění vyţadují bez výjimky), je přinejmenším problematické, zda by tyto uvedené obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy bez předmětných výslovných zákonných zmocnění mohly vůbec být vydány (blíţe k této problematice viz níţe), neboť v některých případech není bez výslovného zákonného zmocnění vůbec moţné obecně závaznou vyhášku vydat.412 I přes to však předmětný rozdíl v daném případě zdaleka nespočívá jen v názvu těchto právních předpisů obce. Důleţitý rozdíl totiţ tkví v tom, ţe obecně závaznou vyhlášku vydává zastupitelstvo, zatímco nařízení rada obce (zde je však třeba poznamenat ţe i tento rozdíl zákon o obcích vymítil v obcích, kde se nevolí rada obce) 413, přičemţ tuto pravomoc vydávat vyhlášku nemůţe zastupitelstvo na nikoho delegovat. Je tedy moţné konstatovat, ţe zmocněním k vydání obecně závazných vyhlášek o lokální regulaci pozemní dopravy nízkoemisní zónou a místním poplatkem za vjezd, je na rozdíl od ostatních právních předpisů obcí o lokální regulaci pozemní dopravy ve formě nařízení zaručeno, ţe o příslušné lokální regulaci pozemní dopravy bude rozhodovat vţdy jen zastupitelstvo obce, jako vrcholný orgán místní samosprávy,414 coţ lze vzhledem ke shora popsané obecné významnosti a důleţitosti lokální regulace pozemní dopravy, která zdaleka nezasáhne vţdy jen obyvatele dané obce, uvítat. Další ze základních rozdílů mezi obecně závaznými vyhláškami a nařízeními obcí tkví v tom, ţe při vydávání obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti se obce, resp. jejich orgány, řídí zákony; při vydávání nařízení obce v přenesené působnosti se obce, resp. jejich orgány, řídí zákony a jinými právními přepisy vydanými na základě zákona.415 Opět lze však poukázat na to, ţe v případě obecně závazných vyhlášek vydaných na základě zákonného zmocnění můţe příslušná zákonná právní úprava současně stanovit, ţe obecně závazná vyhláška o lokální regulaci pozemní dopravy bude muset být v souladu nejen se zákonem, ale i s příslušným prováděcím právním předpisem, tak jako tomu ostatně je v případě nízkoemisní obecné závazné vyhlášky.416 Vázanost obecně závazné vyhlášky toliko "jen" zákony je proto zaručena pouze v případě, kdy jsou obecně závazné vyhlášky vydávány přímo na základě ústavního zmocnění, tedy přímo v návaznosti na vymezení samostatné působnosti obce. Této problematice vydávání obecně závazných vyhlášek za účelem lokální regulace pozemní dopravy bez speciálního zákonného zmocnění se samostatně věnuje níţe část práce, která navazuje na následující části, zaměřené na jednotlivé (dvě) obecně závazné vyhlášky o lokální regulace pozemní dopravy, k jejichţ vydání jsou obce zákonem zmocněny speciálně. KADEČKA, 2003, op. cit. Srov. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 142. 413 § 84 odst. 3 zákona o obcích, srov. KADEČKA, 2003, op. cit. s. 192-193. 414 Čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR. 415 § 35 odst. 3 zákona o obcích. 416 § 14 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší. 411 412

110

Obecně závazná vyhláška o nízkoemisní zóně417 V pořadí první (nikoliv však chronologicky) obecně závaznou vyhláškou lokální regulace pozemní dopravy, kterou se předkládaná práce zabývá, a k jejímuţ vydání je obec výslovně zmocněna zákonem, je obecně závazná vyhláška o nízkoemisních zónách. Jak je jiţ v úvodu práce uvedeno, znečišťování ovzduší emisemi je jedním z nejzávaţnějších problémů dopravy, a to zejména z důvodu jejich významného rizika pro zdraví člověka.418 V posledních letech výrazně roste podíl především automobilové dopravy na tomto znečištění, coţ se projevuje zejména v městských aglomeracích s vysokou intenzitou dopravy, a to nejvíce v zimním období.419 Základním právním předpisem, který má zmírnit tento negativní vliv dopravy na ovzduší, je (stále ještě) nový zákon o ochraně ovzduší, účinný od 1. září 2012, který mimo jiné umoţňuje městům a obcím omezovat právě emise automobilové dopravy na jejich území prostřednictvím tzv. nízkoemisních zón. Ty mohou přinést sebou vedle zlepšení kvality ovzduší a sníţení hlukové zátěţe, která je po problémech spojených se znečištěným ovzduším druhým nejzávaţnějším enviromentálním faktorem negativně ovlivňujícím lidské zdraví,420 také výrazné omezení zejména účastníků silničního provozu a s ním současně celou řadu otázek. Nový zákon o ochraně ovzduší nahradil přes deset let starý předchozí zákon o ochraně ovzduší421. Hlavním důvodem vzniku nového zákona byl podle důvodové zprávy záměr dosáhnout lepší kvality ovzduší při současném sníţení nadbytečné administrativní zátěţe a legislativních povinností, přičemţ nový zákon o ochraně ovzduší by se měl, v porovnání se svým předchůdcem, více zaměřovat na znečišťovatele ovzduší, zefektivňovat systém jejich zpoplatnění, sniţovat byrokracii, a také umoţňovat obcím vymezit na svých územích tzv. nízkoemisní zóny,422 které jsou uţívány v řadě evropských měst ke sníţení emisí z provozu motorových vozidel, zejména pak v Německu, jehoţ modelem je předmětná česká právní úprava nízkoemisních zón inspirována nejvíce.

Tato část textu věnující se obecně závazné vyhlášce o nízkoemisní zóně byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise České právo ţivotního prostředí 33/2013 (HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo životního prostředí. Praha: Česká společnost pro ţivotní prostředí, 2013, roč. 13. č. 33. ISSN 1213-5542.) 418 Nejrizikovější z pohledu lidského zdraví jsou suspendované částice menších velikostních frakcí (PM10, PM2,5), které mohou být příčinou respiračních nemocí a vzhledem ke svému chemickému sloţení, zejména vysokému obsahu karcinogenních látek, také zdrojem dalších závaţných onemocnění (viz MINISTERTSVO ŢIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ. Zpráva o ţivotním prostředí České 417

republiky 2011. [online]. [cit. 11. 12. 2012]. Dostupná ).

z:

ADAMEC, 2008, op. cit., s. 57. MINISTERTSVO ŢIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ, Zpráva o životním prostředí České republiky 2011, op. cit. 421 Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění účinném do 31. srpna 2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 3. 2012]. 422 JENDEKOVÁ, Michaela. Vláda schválila návrh zákona o ochraně ovzduší. Zpravodaj Ministerstva životního prostředí, Praha: Ministerstvo ţivotního prostředí, 2011, roč. 21, č. 8, s. 1-2. 419 420

111

Institut nízkoemisních zón byl obsaţen jiţ ve starém zákoně o ochraně ovzduší 423, do kterého byl zaveden aţ jednou z jeho posledních novel, zákonem č. 288/2011 Sb.424 Starý a jiţ neúčinný zákon o ochraně ovzduší v ustanovení § 7a odst. 1 v této souvislosti přitom stanovil, ţe ve zvláště chráněných územích, lázeňských místech nebo pokud došlo k překročení některého z imisních limitů stanovených v prováděcím právním předpisu, může obec na svém území, nebo jeho části, stanovit nařízením zónu s omezením provozu motorových silničních vozidel (dále jen „nízkoemisní zóna“). Ovšem vzhledem k tomu, ţe k vydání příslušného prováděcího právního předpisu nikdy nedošlo, nemohly obce nízkoemisní zónu podle starého zákona o ochraně ovzduší předmětným nařízením fakticky nikdy stanovit.425 Nový zákon o ochraně ovzduší nízkoemisní zóny upravuje v § 14 odst. 1, kdyţ obdobně jako jeho předchůdce stanoví, ţe ve zvláště chráněných územích, lázeňských místech, nebo pokud došlo k překročení některého z imisních limitů uvedených v bodech 1 až 3 přílohy č. 1 k tomuto zákonu, může obec na svém území, nebo jeho části, stanovit vyhláškou zónu s omezením provozu motorových silničních vozidel (dále jen „nízkoemisní zóna“). Necelého půl roku od účinnosti nového zákona o ochraně ovzduší schválila Vláda ČR nařízení vlády o stanovení pravidel pro zařazení silničních motorových vozidel do emisních kategorií a o emisních plaketách,426 které je prováděcím právním předpisem k institutu nízkoemisních zón, tudíţ jiţ ţádná legislativa nebrání tomu, aby obecně závazné vyhlášky měst a obcí, kterými se stanoví nízkoemisní zóny, nabyly své účinnosti (po uplynutí jednoho roku od svého vydání,427 tedy nejdříve 1. září 2013). Podstata nízkoemisních zón, spočívající v tom, ţe jde o nástroj, který umoţňuje omezit znečištění ovzduší prostřednictvím regulace dopravního toku v obcích, 428 je, jak plyne z výše uvedeného, ve starém i novém zákoně o ochraně ovzduší stejná. Cílem nízkoemisních zón je tedy obcím umoţnit přispět ke zlepšení kvality ovzduší regulací Zákon č. 288/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 4. 2012]. 424 S účinností od 19. října 2011. 425 Kdyby tomu bylo jinak a k vydání nařízení nízkoemsní zóny by došlo, tak změna zákona o ochraně ovzduší, kterým došlo i ke změně působnosti, ve které má být právní předpis o nízkoemisní zóně vydán, by automaticky neznamenala zrušení těchto nařízení (tedy z důvodu zrušení zákonného zmocnění pro jejich vydání). "Pokud (totiţ) nejsou právní předpisy po změně věcné působnosti v rozporu s novou zákonnou hmotněprávní úpravou, mohou být nadále používány beze změny" (viz KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 84.). Jelikoţ však ţádné nařízení o nízkoemisní zóně vydáno být nemohlo a nebylo, jde toliko o akademickou úvahu. 426 Nařízení vlády č. 56/2013 Sb., o stanovení pravidel pro zařazení silničních motorových vozidel do emisních kategorií a o emisních plaketách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]. 427 "Tato legisvakance umožňuje obci zavést příslušná dopravní značení a omezení a obyvatelům obce, jakož i další veřejnosti, se s nízkoemisní zónou včas seznámit a zabezpečit otázky s tím související (například získat příslušnou plaketu, požádat o výjimku apod.)" MORÁVEK, J., TOMÁŠKOVÁ, V., BERNARD, M., VÍCHA, O. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2013, s. 167. 428 Srov. důvodová zpráva k návrhu zákona č. 288/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, ze dne 10. 10. 2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 4. 2013]. 423

112

dopravy prostřednictvím normativního správního aktu, který je vydán v jejich místní působnosti, a můţe vést mimo jiné i ke stimulaci majitelů starších vozidel 429 s častější zajíţďkou do center měst a obcí, k jejich obměně za modernější vozidla, s lepší emisní kategorií.430 S ohledem na uvedené lze tedy nepochybně obecně závaznou vyhlášku o nízkoemisních zónách řadit mezi správní akty lokální regulace pozemní dopravy. Při lokální regulaci provozu na vybraných pozemních komunikacích nízkoemisními zónami přitom nedochází pouze k ochraně ovzduší před výfukovými plyny a pevnými částicemi, ale současně se omezením provozu motorových vozidel na území obce sniţuje i hluk, který je po problémech spojených se znečištěným ovzduším druhým nejzávaţnějším environmentálním faktorem negativně ovlivňujícím lidské zdraví, přičemţ hlavním zdrojem hluku je právě silniční doprava. Ta se na celkovém počtu obyvatel zasaţených nadměrným hlukem podílí přibliţně z 90 %. Způsob vedení hlavních komunikací způsobuje, ţe v některých obcích a menších městech je nadměrným hlukem z dopravy zasaţena i více neţ polovina obyvatel zde ţijících.431 Nízkoemisní zóny se proto zdají být velmi účelným právním nástrojem v rukou větších měst, ale i menších obcí, zejména v případech, kdy slouţí jako tzv. průjezdní trasy pro nákladní dopravu,432 a které doposud třeba ani samy nemohly provoz na příslušných pozemních komunikacích v obci regulovat prostřednictvím ostatních vrchnostenských správních aktů, resp. k jejich vydání nebyl dán zákonem předpokládaný účel. Forma nízkoemisních zón Jak bylo uvedeno jiţ výše, od 1. září 2012 s nabytím účinnosti nového zákona o ochraně ovzduší a nařízení vlády k jeho provedení, mohou všechny obce v České republice (co do působnosti jim svěřené)433, vydávat komunální právní předpis, kterým se nízkoemisní zóny stanoví. Oproti předchozímu znění starého zákona o ochraně ovzduší, došlo v této souvislosti v novém zákoně o ochraně ovzduší k změně formy obecního právního předpisu, kterým se nízkoemisní zóna stanoví. Předchozí zákon o ochraně ovzduší stanovil totiţ pro nízkoemisní

Do ČR se nejvíce dováţejí starší ojeté osobní automobily mezi 5–15 roky věku, které tvoří zhruba dvě třetiny celkového počtu dováţených ojetých vozidel. Navíc podíl dovezených vozidel starších neţ 10 let stoupá a naopak podíl novějších automobilů do 5 let věku na celkových dovozech klesá. Vozový park motorových vozidel ČR s výjimkou malých uţitkových automobilů kategorie N1 je extrémně starý, průměrný věk registrovaných osobních automobilů v roce 2011 dosáhnul 13,83 roku. (MINISTERTSVO ŢIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ, Zpráva o životním prostředí České republiky 2011, op. cit.) 430 Srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 429

20. července 2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 4. 2013]. 431 MINISTERTSVO ŢIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ, Zpráva o ţivotním prostředí České republiky 2011, op. cit. 432 Např. v případech, kdy jde o trasu dopravci preferovanou z důvodu jejího nezpoplatnění. 433 Pokud ovšem budou splněny podmínky stanovené zákonem o ochraně ovzduší.

113

zóny formu nařízení434 obce (tak jako u ostatních shora uvedených normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy), zatímco současný zákon o ochraně ovzduší pro tento právní předpis obce výslovně určuje formu obecně závazné vyhlášky.435 Došlo tak tedy ke změně formy právního předpisu obce o nízkoemisní zóně, dříve vydávaného v přenesené působnosti obce a dnes jiţ v působnosti samostatné, se všemi dopady, které z rozdílu mezi samostatnou a přenesenou působností plynou (viz výše podkapitoly 3. 2 a 3. 3). Důvodová zpráva i jiné relevantní materiály k novému zákonu o ochraně ovzduší o důvodech k této změně formy nízkoemisní zóny (a s tím spojené změně působnosti, ve které je o nízkoemisní zóně rozhodováno) mlčí. Dluţno však doplnit, ţe zákon danou úpravou institutu nízkoemisních zón relativně určitě stanovil obci způsob, jakým má a za jakých podmínek má být nízkoemisní zóna stanovena, a tím omezil míru úvahy obce v této oblasti její, byť samostatné, působnosti.436 Ačkoliv obecně závazná vyhláška ke svému vydání nepotřebuje speciální zákonné zmocnění (viz výše podkapitola 3. 3), vydání obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy nízkoemisní zónou by bez tohoto výslovného zákonného zmocnění bylo velice problematické437 (srov. níţe část textu věnující se obecnému zmocnění obcí k vydání obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy). Důvodem je, ţe obecně závazná vyhláška (bez výslovného zákonného zmocnění), nemůţe upravovat záleţitosti, které jsou jiţ upraveny právními předpisy práva veřejného nebo soukromého, pokud se jejich předmět a cíle neliší v důsledku zvláštností místních podmínek a potřeb obyvatel dané obce.438 Odpověď na tuto otázku předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, ţe obec nesmí normovat určitou záleţitost z důvodu, ţe je jiţ regulována na úrovni zákona.439 S ohledem na zákony z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich však hrozí, ţe obecně závaznou vyhlášku, regulující provoz na pozemních komunikacích za účelem Zákon o ochraně ovzduší § 10 odst. 4 nadále formu nařízení v souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy přiděluje tzv. regulačnímu řádu, jehoţ prostřednictvím obec reaguje na smogovou situaci, a který obsahuje opatření na omezení provozu silničních motorových vozidel. Nejde přitom o povinnost obcí, ale jedná se o opatření fakultativní. Z povahy věci bude lokální regulace pozemní dopravy v těchto souvislostech spočívat mimo jiné zejména v uzavíráním některých komunikací v centru města (srov. MORÁVEK, J., TOMÁŠKOVÁ, V., BERNARD, M., VÍCHA, O. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2013, s. 107), resp. např. v umisťování dopravního značení zakazujícího vjezd. V takových případech lze mutatis mutandis odkázat na oddíl 3.2.1 věnující se nařízení obce o lokální regulaci pozemní dopravy. Na rozdíl od obecně závazných vyhlášek o nízkoemisní zóně, jsou tyto dopravní omezení vzešlá z regulačních řádů obce náhlou změnou, kterou se reaguje na nastalou smogovou situaci (srov. KŘEČKOVÁ. Nízkoemisní zóny jako nový nástroj zlepšení kvality ovzduší. České právo životního prostředí. 2012, č. 32, s. 72.), a proto lze odkázat rovněţ výše na tu část textu, která je věnována přechodné místní úpravě provozu. 435 § 14 odst. 1 nového zákona o ochraně ovzduší. 436 Srov. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 174. 437 Srov. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 142: "V některých případech by bez výslovného zákonného zmocnění nebylo možné obecně závaznou vyhlášku vydat." 438 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 7. 2013]. 439 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 6/08. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 7. 2013]. 434

114

lepší kvality ovzduší, by obec bez výslovného zákonného zmocnění vydat nemohla, neboť je v této oblasti prostor pro její vydání zákonem jiţ vyprázdněn (k tomu blíţe samostatná část textu níţe). Zákon o ochraně ovzduší však potřebné výslovné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky o vyhlášení nízkoemisní zóny obsahuje. Změnou formy nízkoemisní zóny z nařízení na obecně závaznou vyhlášku je zaručeno, ţe vyhlašovat nízkoemisní zóny bude vţdy jen zastupitelstvo obce, jako vrcholný orgán místní samosprávy,440 coţ vzhledem k významnosti a důleţitosti regulace nízkoemisní zónou, která zdaleka nezasáhne jen obyvatele dané obce, nelze neţ uvítat. Zda to byl "úmysl zákonodárce", který jej k předmětné změně formy právního předpisu o stanovení nízkoemisní zóny vedl, nebo se jedná, jak je uvedeno výše, spíše o "náhodný produkt" přípravy zákona, nelze s jistotou říci. Samostatnou a podstatnou otázkou však je, zda neměl zákonodárce namísto formy obecně závazné vyhlášky, resp. právního předpisu obce, zvolit raději jinou formu správního aktu pro vydání nízkoemisní zóny (třeba i při zachování tohoto rozhodování v samostatné působnosti obce), a to formu opatření obecné povahy. Institut nízkoemisní zóny má totiţ s ohledem na součansou judikaturu441 i doktrínu442 zřejmě nejblíţe právě k této formě smíšeného správního aktu, stejně jako je tomu v případech shora uvedených nařízení a ostatních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (v podrobnostech lze odkázat výše na oddíl 3. 2. 4). Na tomto místě lze přitom zopakovat, ţe rozdíl mezi postupem při vydávání obecně závazné vyhlášky a opatření obecné povahy je zásadní především z pohledu adresátů těchto správních aktů. Zatímco totiţ proces vydávání opatření obecné povahy počítá s účastí dotčené veřejnosti skrze připomínky a námitky443, při vydávání právního předpisu obce ţádné podobné právní nástroje dotčených osob, jakými by se zapojily do tohoto procesu tvorby, v právním řádu neexistují. Dluţno však doplnit, ţe změna formy právního předpisu obce z nařízení na obecně závaznou vyhlášku přeci jen přinesla v tomto směru jistý, byť poměrně nepatrný, posun. Z § 6 zákona o místním referendu444 totiţ a contrario vyplývá, ţe v místním referendu není přípustné rozhodovat o otázkách spadajících do přenesené působnosti obce, tedy včetně otázek souvisejících s vydáváním nařízení obce. Ačkoliv § 7 téhoţ zákona stanoví, ţe referendum nelze konat ani o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce, platí, ţe je tímto zapovězeno toliko schvalování obecně závazných vyhlášek v místním referendu, nikoliv jejich navrhování. Proto v místním referendu mohou občané navrhnout podobu nízkoemisní zóny a tímto se alespoň z části podílet na jejím vydání. Neexistuje

Čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR. Např. nález ÚS ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07., rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. 442 Např. Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1328. 443 § 172 správního řádu. 444 Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 5. 2013]. 440 441

115

ovšem praţádný právní způsob, jak zastupitelstvo donutit ke schválení prostřednictvím místního referenda navrţenou nízkoemisní obecně závaznou vyhlášku.445 Vraťme se však k formě správního aktu o vyhlášení nízkoemisní zóny. I přes to, ţe správní akt, kterým jsou nízkoemnisní zóny stanoveny, naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, tak zde opět existuje zcela jednoznačná vůle zákonodárce tento správní akt lokální regulace dopravy vydávat ve formě obecně závazné vyhlášky (podobně jako v případech obecních nařízení o lokální regulace pozemní dopravy). Proto obec při stanovení nízkoemisní zóny musí postupovat podle právní úpravy určené pro vydávání obecně závazné vyhlášky v zákoně o obcích a nikoliv podle obecné právní úpravy vydávání opatření obecné povahy ve správním řádu (tuto skutečnost nelze překlenout ani materiálním pojetím opatření obecné povahy).446 Zde by opět v úvahu mohlo připadat, ţe by se forma opatření obecné povahy přeci jen v rámci tvorby nízkoemisních zón aplikovala a to aţ následně po vydání obecně závazné vyhlášky o vyhlášení nízkoemisních zón. V § 14 odst. 4 je totiţ uvedeno, ţe místní úpravu provozu na pozemních komunikacích v nízkoemisní zóně stanoví příslušný úřad postupem podle jiného zákona (poznámkou pod čarou je odkázáno na zákon o silničním provozu. Dále se zde stanoví, ţe začátek a konec nízkoemisní zóny je označen svislou dopravní značkou podle jiného zákona (poznámkou pod čarou je odkázáno opět na zákon o silničním provozu), která kromě příslušného omezení vymezí vozidla s emisními kategoriemi, kterým je vjezd do nízkoemisní zóny dovolen.447 S odkazem na závěry učiněné výše v oddíle 3. 2. 5 o vztahu mezi primárním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy a na jeho základě vydaným realizačním rozhodnutím o místní úpravě provozu se domnívám, ţe i v tomto případě není při rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením (byť jde o dopravní značení patřící do kategorie značení ukládajících povinnosti) příliš vhodná aplikace právní úpravy procesu vydávání opatření obecné povahy, ovšem s ohledem na ochranu práv osob dotčených danou regulací je tato aplikace zřejmě nezbytná. Povinnosti ukládá totiţ daleko spíše toliko obecně závazná vyhláška stanovící nízkoemisní zóny ( podrobně viz výše oddíl 3. 2. 5).448 RIGEL, Filip. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Vyd. 1. Praha: Leges, 2011. s. 88. 446 Srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010. 447 "Pro tyto účely lze využít svislou dopravní značku zóny typu IP 25, na které by byl zákaz vjezdu (B1) a dole text "mimo vozidla označená" a symboly emisních kategorií s povoleným vjezdem do zóny." Důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 20. července 2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 4. 2013]. 448 Na tomto místě lze doplnit de lege ferenda moţnost dalšího řešení vztahu mezi primárním správním aktem vyhlášení nízkoemisní zóny (v samostatné působnosti) a realizační místní úpravou provozu stanovením dopravního značení, které by mohlo spočívat v zachování rozhodování příslušného správního orgánu o stanovení dopravního značení v (přenesené působnosti). Rozhodnutí o tom, ţe bude vyhlášena nízkoemisní zóna (a v jakém rozsahu), by spadalo do samostatné působnosti zastupitelstva obce, rozhodnutí o stanovení příslušného nízkoemisního dopravního značení by bylo následně vydáno příslušným správním orgánem (podle úpravy obsaţené v zákoně o silničním provozu) v přenesené působnosti a souţilo by jako podklad pro vydání opatření obecné povahy o vyhlášení nízkoemisní zóny, přičemţ konečné přijetí (tj. schválení a vydání) nízkoemisní zóny by tedy spadalo opět do samostatné působnosti obce (zastupitelstva). (srov. případ územního plánování viz PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 83.). Domnívám se však, ţe podobná zákonem stanovená interakce obce a 445

116

Tyto závěry o nevhodnosti (byť nezbytnosti) takového přístupu lze navíc doplnit v tom smyslu, ţe v daném případě primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy vydávaného v samostatné (nikoliv přenesené) působnosti, pokud má být de lege lata realizační místní úprava provozu nízkoemisním dopravním značením samostatným správním aktem ukládajícím povinnosti (opatřením obecné povahy), mohlo by dojít (např. na základě námitky nebo připomínky dotčené osoby) k jejímu nevydání, a tedy ke zmaření regulace plynoucí z jiţ schválené nízkoemisní obecně závazné vyhlášky. Tento stav by byl zjevně v rozporu se zásadou zákazu zasahování do samostatné působnosti obce, ve které je nízkoemisní obecně závazná vyhláška vydávána, výkonem působnosti přenesené, ve které se naopak stanoví nízkoemisní dopravní značení realizační místní úpravou provozu. Pokud by totiţ nebylo po řádném rozhodnutí o vyhlášení nízkoemisní zóny obecně závaznou vyhláškou stanoveno dopravní značení, mohla by tato překáţka v realizaci nízkoemisní zóny znamenat zřejmě i zásah přenesené působnosti do působnosti samostatné. Uvádí-li tedy důvodová zpráva k nízkoemisním zónám, ţe koordinaci stanovení místní úpravy provozu, v souvislosti s nízkoemisní zónou, mezi obcí, která nízkoemisní zónu vyhlásila a příslušným správním orgánem, který dopravní značku stanoví (podle zákona o silničním provozu), bude zajišťovat obec, která podá (popř. obcí pověřený zpracovatel organizace dopravy) k úřadu dle § 77 odst. 1 písm. c) popř. i a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, žádost o stanovení místní úpravy provozu, která bude mj. obsahovat datum rozmístění stálého dopravního značení v souladu s nařízením obce o vyhlášení nízkoemisní zóny,449 nemělo by se s ohledem na shora uvedené jednat o ţádost v tom smyslu, ţe příslušný správní orgán rozhodne o stanovení dopravního značení, nebo jej zamítne, ale jde daleko spíše o jakési oznámení k zahájení (ode dne účinnosti nízkoemisní obecně závazné vyhlášky) stanovení nízkoemisního dopravního značení realizační úpravou místního provozu, na které má obec (na základě vydané obecně závazné vyhlášky o nízkoemisní zóně) z důvodů výše uvedených právní nárok. Taková skutečnost, ţe by správním aktem ukládajícím povinnosti byla pouze primární nízkoemisní obecně závazná vyhláška a nikoliv na jejím základě stanovená (svou povahou informativní) realizační místní úprava provozu dopravním značením, by neznamenala pouze výše uvedené důsledky v oblasti vydávání realizačního rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením a s tím související zkrácení ochrany osob jimi dotčenými (včetně moţnosti soudního přezkumu), ale také důsledky v oblasti ukládání sankcí, za porušení omezení, stanovených nízkoemisní zónou. Jestliţe bychom dospěli k závěru, ţe "nízkoemisní povinnosti" ukládá toliko příslušná obecně závazná vyhláška, tak porušení těchto povinností není přestupkem podle zákona o provozu na pozemních komunikacích, tedy přestupkem za jednání, které je zakázáno místní úpravou provozu na pozemních komunikacích, ale jedná se o porušení přímo nízkoemisní obecně závazné vyhlášky.

příslušného správního orgánu (samostatné a přenesené působnosti) při vydávání nízkoemisní zóny by z důvodů shora uvedených neměla své opodstatnění (které ostatně nemá jiţ dnes). 449 Důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 20. července 2011.

117

Zatímco v případě přestupku podle zákona o silničním provozu by bylo moţné uloţit pokutu maximálně do 2000 Kč, a to v blokovém řízení,450 porušením povinnosti plynoucí z obecně závazné vyhlášky je přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy podle zákona o přestupcích, na jehoţ základě lze uloţit pokutu do 30 000 Kč.451 Rozdíl však spočívá nejen v tom, ţe postih za naplnění skutkové podstaty přestupku proti pořádku ve věcech územní samosprávy je z hlediska správního trestání jiţ na první pohled přísnější (byť v některých případech můţe být případné připsání bodů na konto bodového hodnocení řidiče vnímáno jako intenzivnější zásah), ale rozdílné jsou i správní orgány, příslušné k jeho projednání ve správním řízení. Zatímco k projednání přestupku za porušení povinnosti, vyplývající z dopravního značení (z místní regulace provozu podle zákona o provozu na pozemních komunikacích) by byl příslušný pouze obecní úřad obce s rozšířenou působností, tak k projednání přestupku za porušení nízkoemisní obecně závazné vyhlášky je příslušná kaţdá obec, ve které se přestupek stal (kde byla porušena nízkoemisní zóna).452 Pro úplnost lze doplnit, ţe kromě samotných zákazových a příkazových nízkoemisních dopravních značení by mělo být v souvislosti se stanovením nízkoemisních zón obecně závaznou vyhláškou umístěno rovněţ značení i v blízkosti vjezdu do těchto zón, aby motorista byl s předstihem upozorněn (informován) na dopravní omezení.453 V tomto případě se samozřejmě jedná o dopravní značení, které neukládá ţádné povinnosti a nemůţe tak být ani opatřením obecné povahy. Proces tvorby nízkoemisní zóny a výjimek z ní Jestliţe se má na základě nízkoemisní obecně závazné vyhlášky stanovit omezující nízkoemisní dopravní značení na místní komunikaci, coţ bude nejčastější případ, bude tím obec fakticky vykonávat samostatnou působnost k pozemní komunikaci, která je ze zákona v jejím vlastnictví. Ovšem na území obce se mohou nacházet i dopravně významné veřejně přístupné účelové komunikace, které mohou být ve vlastnictví jakýchkoliv fyzických nebo právnických osob. Můţe jít přitom i o takové účelové komunikace, u kterých pokud nedojde k neomezení provozu, bude zmařen účel nízkoemisní zóny (tyto komunikace mohou umoţňovat např. úplný průjezd částí obce). Podle zákona o silničním provozu, na základě kterého se má příslušné dopravní značení stanovit, platí, ţe místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví na veřejně přístupné účelové komunikaci vlastník se souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Vlastník veřejně přístupné účelové komunikace tedy nemůţe umístit dopravní značení na svoji komunikaci pouze o své vlastní vůli, byť mu účelová komunikace

§ 125c odst. 1 písm. k) - (sběrná skutková podstata) ve spojení s odst. 6 písm. a) téhoţ ustanovení zákona o silničním provozu. 451 § 46 odst. 2 a 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 4. 2013]. 452 § 53 zákona o přestupcích. 453 KŘEČKOVÁ. Nízkoemisní zóny jako nový nástroj zlepšení kvality ovzduší. České právo životního prostředí. 2012, č. 32, s. 75. 450

118

patří,454 na druhou stranu však správní orgán nemůţe na této účelové pozemní komunikaci umístit dopravní značení, aniţ by o to sám vlastník poţádal (podrobně viz výše oddíl 3. 2. 3). V případě, kdy jde o místní úpravu provozu nízkoemisním dopravním značením, které by se na veřejně přístupné účelové komunikaci mělo umístit na základě nízkoemisní obecně závazné vyhlášky, se však domnívám, ţe je situace jiná. Výchozí pro tuto problematiku je totiţ skutečnost, ţe veřejně přístupné účelové komunikace, jako prostory slouţící k obecnému uţívání,455 jsou nesporně veřejným prostranstvím.456 Judikatura Ústavního soudu v souvislosti se zásahem obecně závazné vyhlášky do vlastnického práva v souvislosti s veřejným prostranstvím konstatuje, ţe "vyjmutí prostor, vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství (jako tomu je právě u veřejně přístupných účelových komunikací - pozn. autora), z veřejnoprávního režimu veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec, jako veřejnoprávní korporace, veřejný zájem. Např. by to negativně zasáhlo rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnost k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Řada aspektů této veřejnoprávní regulace ostatně vlastníka nijak nezatěžuje, ale naopak mu jeho právní postavení, jako vlastníka takovéhoto pozemku, zlepšuje.457 Z uvedené judikatury tedy vyplývá, ţe nízkoemisní obecně závaznou vyhláškou lze regulovat dopravu i na veřejně přístupných účelových komunikacích, coţ ostatně potvrzuje i jiný nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06, 458 kde Ústavní soud mimo jiné posuzoval část obecně závazné vyhlášky, kterou se stanoví zákaz jízdy motorovými vozidly po parkových cestách za účelem dodrţování čistoty veřejných prostranství. K tomuto ustanovení obecně závazné vyhlášky totiţ Ústavní soud konstatoval, ţe přestože parková cesta může mít s ohledem na místní podmínky charakter místní či účelové komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích, který neobsahuje žádné zmocnění k tomu, aby obec jeho problematiku dále upravila, lze toto pravidlo chápat jako výkon samostatné působnosti obce v oblasti ochrany veřejné zeleně. Ústavní soud proto nevyhověl návrhu na zrušení napadeného ustanovení, neboť má za to, že město jím realizovalo svoji působnost ve smyslu ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích. Obcí dále můţe procházet vedle místních a účelových pozemních komunikací také průjezdní úsek silnice459 (všech kategorií), jehoţ zařazení k regulaci nízkoemnisní zónou můţe být (a často i bude) nezbytné k naplnění jejího účelu. Silnice I. třídy (byť u nich bude

Srov. KOČÍ, 2011, op. cit., s. 58. § 19 zákona o pozemních komunikacích. 456 § 34 zákona o obcích. 457 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2013]. 458 Nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 8. 2013]. 459 § 8 zákona o pozemních komunikacích. 454 455

119

regulace nízkoemisní zónou umoţněna zřejmě pouze výjimeční)460 jsou ve vlastnictví státu a vlastníkem silnic II. a III. třídy je kraj. Obec nízkoesmisní vyhláškou vydanou v samostatné působnosti tak můţe lokálně regulovat provoz na pozemních komunikacích ve vlastnictví státu a kraje, aniţ by tu byla zákonem dána povinnost nějakého druhu souhlasu s touto lokální regulací pozemní dopravy od těchto vlastníku, jak tomu je ve shora uvedeném případě veřejně přístupných účelových komunikací. Ve všech případech místní úpravy provozu podle zákona o silničním provozu dále zákon uvádí, ţe ke stanovení dopravního značení dojde po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie (viz výše oddíl 3. 2. 2).461 Jak jiţ bylo shora uvedeno ačkoliv tento orgán v dané věci nedisponuje závazným stanoviskem,462 nelze jeho vyjádření toliko z tohoto důvodu zlehčovat, neboť z hlediska ochrany veřejného zájmu na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích by jeho vyjádření mělo být klíčové.463 Uvedená důleţitost však, dle mého názoru, neplatí v případě rozhodování o (toliko) realizační místní úpravě provozu dopravním značením, a to na základě (primární) obecně závazné vyhlášky o nízkoemisní zóně, neboť jiţ přímo zákon vcelku přesně stanoví, v jakých případech a za jakých podmínek lze vyhlásit nízkoemisní zónu (včetně kategorií omezených vozidel), na rozdíl od běţné místní úpravy provozu podle silničního zákona, a vyjádření policie se proto v těchto případech můţe jevit aţ jako nadbytečné (plynulost a bezpečnost provozu zde z povahy věci jiţ nebude tak důleţitým předmětem posouzení) a to i vzhledem ke shora uvedené hrozbě nepatřičného zásahu přenesené působnosti (ve které je o místní úpravě provozu, včetně stanoviska policie jako podkladu, rozhodováno) do působnosti samostatné (ve které je vydávána nízkoemisní obecně závazná vyhláška). Ke stanovení dopravního značení můţe dojít, resp. účastníky silničního provozu bude stanovená nízkoemisní zóna zavazovat, aţ ve chvíli, kdy nabude účinnosti nízkoemisní obecně závazná vyhláška. Zákon o ochraně ovzduší přitom stanoví, ţe účinnost obecně závazné vyhlášky o vyhlášení nízkoemisní zóny lze stanovit nejdříve 12 měsíců ode dne jejího vyhlášení464 (tedy ode dne, kdy byla vyhláška vyvěšena na úřední desce příslušného obecního úřadu).465 Aţ po uplynutí této lhůty a následné místní úpravě provozu příslušným dopravním značením tedy můţe vyhláška zavazovat své adresáty povinnostmi, které budou účastníkům silničního provozu komunikovány tímto dopravním značením a aţ v tomto okamţiku tedy začne mít lokální regulace pozemní dopravy své účinky.

"Neboť existuje-li v některé lokalitě výjimečně dálnice nebo rychlostní silnice plnící funkci obchvatu a současně i průjezdní úsek silnice I. třídy (např. v aglomeracích), většinou bude možné v praxi konstatovat, že dálnice a rychlostní silnice kvůli omezenému přístupu na ně (kvůli velkým vzdálenostem míst, kde je možno na ně najet - mimoúrovňových křižovatek) neplní funkci jiné dálnice nebo silnice stejné nebo vyšší třídy, po které je možné zajistit obdobné dopravní spojení ve smyslu § 13 odst. 2 zákona."(Důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 20. července 2011). 461 § 77 /1 písm. b) a c) zákona o silničním provozu. 462 Srov. KOVALČÍKOVÁ, 2011, op. cit, s. 160. 463 KOČÍ, 2009, op. cit., s. 219. 464 § 14 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší. 465 12 odst. 1 zákona o obcích. 460

120

Rozhodnutí o místní úpravě provozu nízkoemisním dopravním značením kromě příslušného omezení rovněţ vymezí (ovšem opět jen na základě nízkoemisní obecně závazné vyhlášky) vozidla s emisními kategoriemi, kterým je vjezd do nízkoemisní zóny dovolen. Vjezd do nízkoemisní zóny je pak dovolen pouze pro silniční motorová vozidla označená emisní plaketou s uvedením příslušné emisní kategorie podle prováděcího právního předpisu.466 Tímto prováděcím právním předpisem je nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, tj. konkrétní úprava třídění vozidel do emisních kategorií, které toto nařízení vlády definuje, dále technická specifikace podoby emisních plaket včetně ochranných prvků a grafickou podobu emisních plaket a dále stanoví rámec pro distribuci těchto plaket.467 Vjezd do nízkoemisní zóny je pak dovolen pouze pro silniční motorová vozidla označená emisní plaketou s uvedením příslušné emisní kategorie podle předmětného nařízení vlády a v souladu s podmínkami stanovenými příslušnou (nízkoemisní) dopravní značkou.468 Zákon o ochraně ovzduší však umoţňuje dva druhy výjimek z uvedeného omezení, resp. z lokální regulace pozemní dopravy v nízkoemisních zónách.469 Jednak jde o výjimky stanovené přímo zákonem a dále o výjimky udělené obcí.470 Zatímco zákonné výjimky z omezení provozu v nízkoemisních zónách jsou upraveny genericky, tzn. výčet vozidel, na která se výjimka vztahuje, je vymezen druhy vozidel (jako například vozidla integrovaného záchranného systému, vojenská vozidla atd.),471 obec můţe udělit ze zákonem stanovených důvodů trvalou nebo dočasnou výjimku toliko individuálně, tedy pro konkrétně určené motorové vozidlo.472 Jelikoţ se jedná o výjimku z obecně závazné vyhlášky vydané v samostatné působnosti a navíc není nikde výslovně uvedeno, v jaké působnosti se tato výjimka vydává, platí, ţe se rozhodnutí o výjimce vydává v samostatné působnosti obce.473 Z důvodu, ţe rozhodnutí o ní není vyhrazeno zákonem o obcích (ani jiným zákonem) ţádnému z orgánů obce, rozhoduje o ní v rámci tzv. zbytkové pravomoci rada obce a v obcích bez rady starosta

§ 14 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší. Důvodová zpráva k návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, [online]. [cit. 8. 7. 2013]. Dostupná z: http://eklep.vlada.cz/eklep/getAttachment?id=zd_rack8yfdrh7f .doc. 468 § 14 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší. 469 Pro úplnost lze dodat, ţe obec můţe vyhláškou stanovit, ţe se omezení vjezdu do nízkoemisní zóny nevztahuje na osoby s trvalým pobytem na území nízkoemisní zóny, coţ lze za výjimku povaţovat taktéţ (§ 14 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší). 470 Srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 20. července 2011. 471 Příloha č. 8 k zákonu o ochraně ovzduší. 472 Udělovat jiné výjimky z nízkoemisní obecně závazné vyhlášky neţ které umoţňuje zákon o ochraně ovzduší je vyloučeno, v opačném případě by šlo o postup v rozporu se zákonem. 473 Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost (§ 8 zákona o obcích). 466 467

121

obce,474 ledaţe si rozhodování o výjimkách vyhradí svým usnesením samo zastupitelstvo obce.475 Před tímto určením příslušného orgánu obce podle zákona o obcích má však přednost případné určení příslušného orgánu obce přímo podle nízkoemisní obecně závazné vyhlášky, neboť jelikoţ se na rozhodování o povolení výjimek vztahují ustanovení správního řádu o správním řízení, bude k tomuto rozhodnutí věcně příslušný ten orgán obce, o kterém to příslušné ustanovení obecně závazné vyhlášky stanoví (§ 10 správního řádu).476 Obec, resp. její zastupitelstvo tak můţe v rámci vyhlášení nízkoemisní zóny určit, který orgán obce bude o povolování výjimek z omezení nízkoemisní zónou rozhodovat. Výsledkem rozhodnutí o výjimce je individuální správní akt, který lze rovněţ označit za vrchnostenský správní akt lokální regulace pozemní dopravy. Forma individuálního rozhodnutí (správní akt) pro udělování výjimek je jistě (jediná) vhodná v případě výjimky z důvodu nemoci, bezmoci nebo jiného postižení osoby.477 Ovšem například v případech udělování výjimky z důvodu zásadního významu pro podnikání, kde by omezení provozu v nízkoemisní zóně mohlo výrazně ohrozit nebo znemožnit podnikání, 478 lze jiţ litovat, ţe obcím nebylo umoţněno udělovat výjimky podobně plošným způsobem, jak to činí sám zákon o ochraně ovzduší (bylo by to přinejmenším praktické). Například v případě, kdy by obec s nízkoemisní zónou na základě posledně zmíněného důvodu chtěla (resp. v rámci samostatné působnosti by se tak prostřednictvím příslušného orgánu rozhodla) udělit výjimku všem vozidlům kategorie L - autoškoly479, by forma obecné výjimky obce byla na místě. Vhodnost takové plošné obecní výjimky by přicházela v úvahu také v rámci pracovní doby žadatelů o výjimku neumožňující přepravovat se hromadnou dopravou 480, a to v souvislosti s neurčitě vymezenou skupinou zaměstnanců, pracujících na konkrétním pracovišti apod. Takový postup však vylučuje dikce zákona o ochraně ovzduší, kde je stanoveno, ţe se jedná o výjimku individuální.481 Pokud by v předmětném ustanovení toto označení nebylo, resp. výjimku by bylo moţné udělovat v návaznosti na konkrétní skutkovou podstatu i neurčitě vymezeným adresátům, jednalo by se, z důvodu pojmových znaků takového

Rada či starosta obce však mohou tuto působnost svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo z části, a to ať uţ z důvodu jejich nedostatečné odbornosti pro rozhodování v této oblasti, nebo z důvodů úspory času těchto zastupitelů. 475 § 102 odst. 3 a § 99 odst. 2 zákona o obcích. 476 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 7/2006. Povolování výjimek z povinností stanovených obecně závaznými vyhláškami obcí, [online]. [cit. 11. 7. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/7-2006-pdf.aspx. 477 § 14 odst. 6 písm. a) zákona o ochraně ovzduší. 478 § 14 odst. 6 písm. c) zákona o ochraně ovzduší. 479 Není bez zajímavosti, ţe jedna z připomínek k návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, poţadovala, aby tato vozidla byla vyloučena z regulace nízkoemisní zónou jiţ na zákonné úrovni pro všechny obce (viz Vyhodnocení meziresortního připomínkového řízení k návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, [online]. [cit. 8. 7. 2013]. Dostupné z: http://eklep.vlada.cz/eklep/getAttachment?id=vp_rack8yhdu5ma.doc). 480 § 14 odst. 6 písm. b) zákona o ochraně ovzduší. 481 § 14 odst. 5 a 6 zákona o ochraně ovzduší. 474

122

rozhodnutí o plošné výjimce, o opatření obecné povahy,482 včetně povinnosti dodrţet postup pro vydávání této formy ve správním řádu (materiální přístup k této formě totiţ velí, aby jako opatření obecné povahy byl vydán kaţdý správní akt, který naplní příslušné pojmové znaky a současně mu zákon nepřiděluje jinou formu správní činnosti (srov. výše oddíl 3. 2. 4).483 Zákon o ochraně ovzduší však, jak jiţ bylo uvedeno, označením výjimky za individuální, formu opatření obecné povahy vylučuje, a tak o výjimce vede v samostatné působnosti příslušný orgán obce správní řízení podle § 9 správního řádu484 (nízkoemisní obecně závazná vyhláška přitom nemůţe vyloučit pro rozhodování o udělení výjimky pouţití správního řádu, to lze jen zákonem - jednalo by se o postup ultra vires), jehoţ výsledkem je, jak je jiţ shora uvedeno, vydání individuálního správního rozhodnutí (svým obsahem zařaditelné do oblasti správních aktů lokální regulace pozemní dopravy).485

Obecně závazná vyhláška o místním poplatku za vjezd V pořadí druhou obecně závaznou vyhláškou lokální regulace pozemní dopravy (a vedle shora uvedené nízkoemisní obecně závazné vyhlášky i poslední), k jejímuţ vydání je obec výslovně zmocněna zákonem, je obecně závazná vyhláška o místním poplatku za vjezd. Obec vydává obecně závaznou vyhlášku o místním poplatku za vjezd na základě zmocnění zákona o místních poplatcích, kde je stanoveno, ţe obec můţe obecně závaznou vyhláškou zavést poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, do kterých je jinak vjezd zakázán příslušnou dopravní značkou.486 Touto obecně závaznou vyhláškou tedy můţe obec zpoplatnit vymezený úsek pozemní komunikace (za podmínky, ţe vybraný úsek odpovídá pojmu vybrané místo podle zákona o místních poplatcích)487, a to tím způsobem, ţe se na základě předmětné obecně závazné vyhlášky stanoví v místě, které tato obecně závazná vyhláška vymezuje, dopravní značení. Příslušnou dopravní značkou je přitom nutno rozumět dopravní značku podle zákona o provozu na pozemních komunikacích ”Zákaz vjezdu všech motorových vozidel“

Neboť taková výjimka by v konkrétních případech (konkrétní předmět regulace) totiţ stanovila práva všem účastníkům provozu, kteří naplní příslušnou skutkovou podstatu, obsaţenou ve výjimce (neurčitě vymezená skupina adresátů), se daným zákazem plynoucím z nízkoemisní zóny neřídit. 483 S jiným závěrem k formě povolování výjimek z povinností stanovených obecně závaznou vyhláškou se lze setkat ve Stanovisku odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 7/2006. V něm je uvedeno, ţe o "obecných" výjimkách (které se nevztahují ke konkrétním subjektům) rozhoduje usnesením toliko na základě § 102 odst. 3 zákona o obcích rada obce. Nezohlednění formy opatření obecné povahy při této úvaze je však zřejmě dáno obdobím vydání tohoto stanoviska, kdy ještě současný klíčový materiální přístup k formě opatření obecné povahy nebyl judikován. 484 Tak jako např. v případě ukládání pokut na základě §§ 58 a 59 zákona o obcích. 485 Srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 13/09. n: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 8. 2013]. Podobně také stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 7/2006. 486 § 10 a § 14 zákona o místních poplatcích ve znění pozdějších předpisů. 487 Jak jej vymezil Ústavního soud ČR v nálezu ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 23/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 9. 2013]. 482

123

(č. B11), pod kterou bude umístěna dodatková tabulka č. E12 s textem např. ”Vjezd povolen po zaplacení poplatku“ (můţe být uvedena i výše poplatku).488 Obdobně jako v případě ostatních výše uvedených správních aktů lokální regulace pozemní dopravy je účelem obecně závazné vyhlášky o zpoplatnění vjezdu především regulace (limitace) vozidel ve vybraných oblastech a navíc částečně pak téţ zajištění rozpočtových příjmů obce.489,490 Současně jde opět o regulaci vedoucí ke stanovení příslušného omezujícího dopravního značení na základě realizační místní úpravy provozu (ke vztahu mezi primární obecně závaznou vyhláškou o místním poplatku za vjezd a realizační místní úpravou provozu dopravním značením srov. výše problematiku nízkoemisních zón a rovněţ viz výše oddíl 3. 2. 5). I kdyby snad nemělo vydání obecně závazné vyhlášky o místním poplatku za vjezd vést k realizační místní úpravě provozu zákazovým dopravním značením spolu s doplňkovou výjimkovou tabulkou, čili ke zcela nové lokální regulaci pozemní dopravy, nýbrţ pouze o dodatečné doplnění jiţ existujícího dopravního značení, zakazujícího vjezd na pozemní komunikaci (dříve stanoveného na základě místní úpravy provozu zákazovým dopravním značením, vydaným jako opatření obecné povahy), a to o (realizační) dodatkovou tabulku, stanovící výjimku z tohoto zákazu (tedy realizující obecně závaznou vyhlášku o místním poplatku za vjezd), stále by se jednalo o obecně závaznou vyhlášku lokální regulace pozemní dopravy naplňující pojmové znaky opatření obecné povahy, neboť ani v tomto případě by práva a povinnosti nestanovila pouze (jiţ dříve stanovená) značka zákazová (č. B11). Předmětná (realizační) dodatková tabulka, o jejímţ stanovení by bylo v takovém případě obecně závaznou vyhláškou o místním poplatku za vjezd rozhodnuto (viz oddíl 3. 2. 5), totiţ stanoví práva všem účastníkům provozu, kterým bylo vydáno příslušné povolení k vjezdu s motorovým vozidlem, se daným zákazem neřídit a současně povinnost veřejné správě takové osoby za nerespektování zákazu nesankcionovat. Lze tedy shrnout, ţe obecně závazná vyhláška o místním poplatku za vjezd naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy stejně jako ostatní (shora uvedené) správní akty lokální regulace pozemní dopravy. Moţným důvodem, proč tento správní akt zařadil zákonodárce do samostatné působnosti obce, kdyţ mu přidělil formu obecně závazné

Viz Doporučení pro obce a města, Obce daně (místní poplatky, daň z nemovitostí, poplatek za komunální odpad): Edice dobré správní praxe. Ministerstvo vnitra, 2010. s. 30.; stejně tak i KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, s. 79. 489 KADEČKA 2005, op. cit., s. 75. Srov. také Pelc, PELC, Vladimír. Místní poplatky: oprávnění obcí : povinnosti podnikatelů, ţivnostníků a občanů. 1. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2011, s. 8.1: "Poplatek má vedle rozpočtového významu též roli regulační – má napomoci limitovat pohyb motorových vozidel v konkrétních částech obce." 490 U nízkoemisních zón jde především o regulaci za účelem zlepšení kvality ovzduší a poplatek za plakety slouţí především k pokrytí výdajů na proces výroby a distribuce plakety a v případě parkovacích zón, resp. daného poplatku za parkování, jde o regulaci za účelem "organizování dopravy na území obce a nikoliv tedy pro účely naplnění obecních pokladen (jde o výkon přenesené působnosti, a nikoliv vlastnických práv obce" FASTR, 2012, op. cit., s. 73. 488

124

vyhlášky, je zjevně jeho shora uvedená funkce zajišťování rozpočtových příjmů obce,491 byť vzhledem k výši moţných příjmům z tohoto druhu místního poplatku na jedné straně, a váze reálného omezení pozemní dopravy na straně druhé, lze pochybovat o příjmové funkci této obecně závazné vyhlášky jako funkci převládající (nad funkcí lokální regulace pozemní dopravy), a to zejména směrem k účastníkům silničního provozu, kteří územím dané obce projíţdí jen zřídka a nejsou proto motivováni si předem zaţádat o vydání povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných regulovaných míst. Obci přísluší v souvislosti s vyhláškou stanovící místní poplatek za vjezd diskreční pravomoc, zda uvedenou vyhlášku vydá či nikoliv492, přičemţ opět platí jisté meze volnosti správního uváţení. Je sice pravdou, ţe pokud obec chce vybírat poplatky za vjezd, má povinnost vydat vyhlášku stanovící poplatek za vjezd (v tomto smyslu je vydání této vyhlášky obligatorní),493 nicméně diskreční pravomoc spočívá jiţ samotném rozhodování obce, zda bude na vybraných místech vybírat poplatek za vydání povolní k vjezdu či nikoliv, resp. zda v tomto smyslu bude v daném místě lokálně regulována pozemní doprava. Zásadním a poměrně sporným momentem, tvořícím volnost obce při rozhodování o obsahu vyhlášky o místním poplatku za vjezd, je stanovení míst, na které se daná lokální regulace pozemní dopravy vyhláškou má vztahovat. Text zákona totiţ výslovně uvádí, ţe se má jednat o tzv. vybraná místa. Jiţ na první pohled se jedná o neurčitý pojem, zakládající jistou volnost obci při rozhodování o obsahu této vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy. Výklad tohoto pojmu se stal jiţ několikrát předmětem sporu, který se dostal (poněkud bez překvapení) aţ před Ústavní soud. V jednom z prvních nálezů Ústavní soud k tomuto neurčitému pojmu judikoval, ţe jakkoli zákon "vybrané místo" nedefinuje, gramatický a věcný výklad tohoto pojmu, podle přesvědčení Ústavního soudu…je takovým místem třeba rozumět ucelenější, zpravidla osídlenou lokalitu, kterou s vnějším světem (okolím) komunikace jako dopravní cesta spojuje.494 V dalším poměrně nedávném nálezu pak Ústavní soud na tuto svoji judikaturu navazuje a doplňuje, ţe "ze znění uvedeného ustanovení nelze dovodit, že by obce byly oprávněny "vybraným místem" označit libovolné místo, tedy i úsek místní komunikace a pouhou spojnici mezi dvěma územími obcí. Opačný závěr a výklad by se dostal do rozporu s účelem těchto ustanovení, tj. umožnění regulace provozu motorových vozidel v historicky cenných či jinak památkově nebo

"Obce jsou zmocněny nejen k tomu, aby autonomně (v samostatné působnosti) rozhodovaly o tom, zda stanoví pro své území jednotlivé místní poplatky či nikoliv, ale též k tomu, aby v zákonem určených limitech určovaly jejich výši i podmínky jejich vybírání či naopak osvobození od nich, a to vše vlastní obecně závaznou vyhláškou, tedy samosprávným místním právním předpisem - je totiž v této souvislosti třeba vnímat, že ekonomická samostatnost (ekonomická autonomie) představuje jeden ze čtyř základních nepominutelných znaků skutečné místní samosprávy. Důležitost ekonomické autonomie místní samosprávy pak spočívá především v tom, že ta v mnohém podmiňuje reálnou možnost samostatného, samosprávného rozhodování obce ve vlastních záležitostech při plnění vlastních úkolů. Místní poplatky přitom v České republice představují jeden z mála finančních zdrojů obcí, jehož výši si mohou obce autonomně podstatným způsobem ovlivňovat." KADEČKA 2005, op. cit., s. XV-XXII. 492 "Podstatou samosprávy je právě zvážení, zda určitá obecně závazná vyhláška bude vydána či ne, proto naprostá většina obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti jsou fakultativní právní předpisy, které obec může a nemusí vydat." KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 62. 493 Srov. KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 63. 494 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 23/2000. 491

125

urbanisticky významných částech495 a zároveň by v obdobných případech, kdy by bylo obcím umožněno zpoplatnit jakýkoliv libovolný úsek (nijak neodpovídající výše naznačeným kritériím) veřejně přístupné účelové komunikace na svém území, zabraňoval, až znemožňoval řádný výkon státní správy na úseku silniční dopravy a silničního hospodářství ve věcech pozemních komunikací, a to primárně k újmě jejich uživatelů.496 Tedy i účel dané právní úpravy je neopomenutelným hlediskem, a v tomto případě současně při výkladu předmětného neurčitého právního pojmu rozhodujícím. Citovaným výkladem Ústavního soudu ČR tak určuje meze volné úvahy obce při tvorbě obsahu vyhlášky o místním poplatku za vjezd, které musí obec při rozhodování o této lokální regulaci pozemní dopravy plně respektovat.497 Velká Británie: Úvaha o tom, zda místní dopravní úřad omezí vjezd do některé oblasti či nikoliv, v sobě častokrát obsahuje napětí mezi ochranou příslušného veřejného prostranství na jedné straně a na straně druhé mnohdy nežádoucím omezením provozu v těchto místech, ke kterému prostředek dané ochrany vede. Jakým způsobem vyvažovat tyto protichůdné zájmy je předmětem rovněž judikatury, resp. precedenčního práva (case law) ve Velké Británii, neboť není (a je to snad i dobře) v možnostech zákonných ustanovení, aby tuto problematiku v podrobnostech upravily.498 Obecně závazné vyhlášky lokální regulace dopravy bez zákonného zmocnění499 Shora uvedenými obecně závaznými vyhláškami o nízkoemisní zóně a o stanovení místního poplatku za vjezd se výslovné speciální zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy v našem právním řádu zcela vyčerpává. Jelikoţ však čl. 104 odst. 3 Ústavy pro obecně závazné vyhlášky předpoklad konkrétního zákonného zmocnění nestanoví,500 zůstává otázkou, zda můţe být obcí vydána obecně závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy toliko na základě tohoto ústavního zmocnění (tedy bez speciálního zákonného zmocnění).

V rámci na procesu schvalování původního znění zákona o místních poplatcích v České národní radě byl text původního návrhu, umoţňujícího zpoplatnit vjezd motorových vozidel do "vybraných míst národních parků a historických měst", v průběhu jednání změněn na text "vybraných míst a částí měst" s tím, ţe obce si vyberou místa historicky cenná. Poté, co byla namítnuta bezbřehost této formulace a hrozba vybírání mýtného, byl navrţen doplňující odkaz na prováděcí vyhlášku Ministerstva financí, k jehoţ formulaci nakonec nedošlo - viz Nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 9. 2013]. 496 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/11. 497 Tato část textu o správním uváţení byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rádce 10/2013 (HEJČ, David. Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu? Právní rádce. 2013, roč. 21, č. 10, s. 62-65.). 498 SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 573. 499 Tato část textu o obecně závazných vyhláškách lokální regulace pozemní dopravy bez zákonného zmocnění byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise Právní rozhledy 1516/2013 (HEJČ, David. Mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky k regulaci silniční dopravy? Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2013, roč. 21, 15-16, s. 542-548. ISSN 1210-6410.) 500 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 138. 495

126

Jako výchozí pro následující úvahy nad poloţenou otázkou platí, ţe k vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy neodmyslitelně patří ukládání povinností, bez nichţ si ani účinnou lokální regulaci pozemní dopravy představit nelze.501 Tímto naráţíme na v této oblasti klíčovou ústavně právní problematiku, zda potřebují obce pro vydávání obecně závazných vyhlášek ukládajících povinnosti výslovné zmocnění zákona či nikoliv. Zcela zásadní význam v této oblasti přitom sehrává judikatura Ústavního soudu. Aţ do prosince 2007 Ústavní soud zaujímal k obecně závazným vyhláškám striktní pozici, podle níţ k vydání obecně závazných vyhlášek, které stanoví povinnosti, byly obce oprávněny jen v případě výslovného zákonného zmocnění (srov. nález Pl. ÚS 5/93). 502 Podle J. Filipa tímto přístupem tak fakticky Ústavní soud samosprávu v této oblasti redukoval na možnost volby určitou věc obecně závaznou vyhlášku upravit nebo neupravit a v případě upravení ji přisoudil povahu pouhého prováděcího právního předpisu.503 Je zřejmé, ţe při formulaci ustanovení zákona o obcích v roce 2000, které upravují podrobnosti k vydávání obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků v samostatné působnosti, byl zákonodárce inspirován právě touto tehdejší převaţující judikaturou Ústavního soudu, která zdůrazňovala, ţe obce mohou ukládat formou obecně závazných vyhlášek povinnosti jen tehdy, jsou-li k tomu oprávněny zákonem. Proto § 10 zákona o obcích i doposud výslovně stanoví, ţe povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou v případech, které jsou uvedeny v tomto ustanovení, a dále, stanoví-li tak zvláštní zákon.504 Ovšem tento zákon jiţ přirozeně nezohledňuje pozdější vývoj judikatury Ústavního 505 soudu (které jistý vývoj předcházel), kde je konstatováno, ţe zastupitelstva obcí mohou vydávat obecně závazné vyhlášky nejen v případech, kdy jim toto oprávnění výslovně přizná zákon (tak jako v obecné rovině uvedený § 10 zákona o obcích), ale i v dalších záleţitostech, v nichţ jim podle zákona náleţí působnost v oblasti územní samosprávy, aniţ by byly zákonem k vydání vyhlášky dále zmocněny. Formulace zákona o obcích je třeba proto v tomto směru konfrontovat i s touto současnou judikaturou Ústavního soudu o právu na samosprávu.506 Podle současné judikatury Ústavního soudu,507 je tedy ústavní zmocnění obce k vydání obecně závazné vyhlášky nutno nadále interpretovat tak, ţe obce jsou přímo tímto ustanovením zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek v

Tzv. obecně závazné vyhlášky nestanovící povinnosti osobám (KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 56-57) jsou v oblasti lokální regulace pozemní dopravy nepouţitelné, neboť jen stěţí lze účastníkům silničního provozu nařídit, jak se mají v daném místě při řízení vozidla zachovat, kdyţ jim nebude v tomto směru uloţena ţádná povinnost. Pouhá doporučení či upozornění pak nespadají do předmětu této práce. 502 BAHÝĽOVÁ, 2010, op. cit., s. 1434-1435. 503 FILIP, Jan. Ústavní právo. Vyd. 4., v nakl. Doplněk 1. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 488. 504 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 142. 505 Zejména přelomový nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 5. 2013]. 506 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 146. 507 Která následovala od onoho přelomového nálezu Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. 501

127

mezích své věcné působnosti a to i kdyţ jsou jimi ukládány povinnosti a jiţ ţádné další speciální zákonné zmocnění k tomu obce nepotřebují.508 Ukládání povinností obecně závaznou vyhláškou však vyţaduje zákonný základ, kterým jsou zákonem určené hranice samostatné vrchnostenské působnosti územní samosprávy.509 Rozsah této samosprávné působnosti obcí totiţ není v ústavní rovině v zásadě konkretizován, ale jeho stanovení je ponecháno běţnému zákonodárství.510 Zákonem, který tento rozsah určuje je zákon o obcích,511 a to jednak výčtem různých činností obcí, jednak obecným určením jejich úkolů (podrobněji viz výše podkapitola 3. 2). Lze zopakovat, že jde o záležitosti místního významu, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, jejichž kořeny tkví právě v územním společenství a zájmy tohoto společenství nepřekračují, nejde-li o věci, které jsou zákonem svěřeny orgánům samosprávných celků jako výkon přenesené působnosti nebo které jsou svěřeny zákonem správním úřadům jako výkon státní správy.512 Jak vyplývá z předchozího textu (podkapitola 3. 3), záleţitosti lokální regulace pozemní dopravy mohou být v některých případech, ve kterých převládne místní charakter dané regulace, obecně vzato (za splnění dalších podmínek) řazeny do samostatné působnosti obce, byť v zásadě nikdy nemůţe jít z povahy věci o záleţitosti ryze místní povahy. Zejména k tomu můţe dojít například v případech, kdy půjde o místní pozemní komunikaci, která bude slouţit výhradně jako spojení mezi částmi jedné obce (nikoliv jako komunikace spojující dvě obce navzájem) a kdy současně navíc budou k dané pozemní komunikaci na území obce existovat adekvátní alternativy, jeţ poskytnou obdobné dopravní spojení, jako regulovaná pozemní komunikace.513 V takovém případě se domnívám, ţe půjde o záleţitost s velmi výrazným místním charakterem, z velké části či téměř zcela zastiňující tu povahu lokální regulace pozemní dopravy, kterou lze charakterizovat jako přesah daného území obce. To znamená, ţe obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy, které splní předmětné zařazení do samostatné působnosti, by mohla obec, po splnění i všech ostatních podmínek, vydávat na základě toliko zmocnění v Ústavě (ve smyslu shora uvedeném). Výjimkou by vţdy nutně byla snad jen lokální regulace pozemní dopravy, která by upravovala meze základních práv a svobod, neboť ty mohou být upraveny pouze zákonem nikoliv obecně závaznou vyhláškou obce.514 Související výhradou zákona je také podmínka,

BAHÝĽOVÁ, 2010, op. cit., s. 1435. Dále také nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 41/08. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013] a rovněţ nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 47/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. 509 KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 83. 510 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 144, a také viz Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/03. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 5. 2013]. 511 KOUDELKA, 2008, op. cit., s. 83. 512 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 144. 513 Nejčastěji tedy půjde o místní komunikace niţších tříd, zejména místní komunikace III. a IV. třídy, pokud jsou přístupné běţnému provozu motorových vozidel (§ 6 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích). 514 Čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. 508

128

ţe daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.515 V obou těchto případech tedy musí být stanoveno výslovné speciální zákonné zmocnění vţdy,516 tak jak je tomu z těchto důvodů i u obecně závazné vyhlášky místního poplatku za vjezd. Poměrně samozřejmou výjimkou je také vyloučení regulace soukromoprávních vztahů obecně závaznými vyhláškami, které se však obce občas dopouští.517 Problematice moţností soukromoprávní lokální regulace pozemní dopravy v rámci samostatné působnosti obce je věnován prostor níţe v rámci kapitoly 4. Rámec, ve kterém mohou obce vydávat na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy obecně závazné vyhlášky v mezích jejich (samostatné) působnosti, je celou samostatnou působností, jak ji vymezuje § 35 zákona o obcích, nikoliv jen ta její část, na kterou dopadá § 10 zákona o obcích, který byl v zákoně o obcích zaveden v souvislosti s předchozí restriktivní judikaturou Ústavního soudu. Samostatná působnost obce je přitom podle § 35 mnohem širší, coţ můţe být problematické, neboť z tohoto ustanovení se přesně nepozná, kde má vlastně samostatná působnosti obce hranice a závěr, ţe do ní lze v obecné rovině řadit i otázky lokální regulace pozemní dopravy, nemusí být proto příliš přesvědčivý.518 Proto se v následujícím textu nacházejí úvahy nad tím, zda by bylo moţné záleţitosti lokální regulace pozemní dopravy řadit v obecné rovině nejen tedy do samostatné působnosti obce dle § 35 zákona o obcích, ale také i do rámce (jiţ sice nikoliv pro ukládání povinností obecně závaznými vyhláškami nezbytného) uţšího vymezení § 10 zákona o obcích. Obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy a ustanovení § 10 zákona o obcích Jak jiţ bylo uvedeno, § 10 zákona o obcích uvádí oblasti, ve kterých podle dikce zákona může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti. Předmětné ustanovení § 10 zákona o obcích tak tedy výslovně zařazuje do samostatné působnosti relativně konkrétní aktivity. Následující text hledá odpověď na otázku, zda je moţné v jejich rámci (na jejich základě) vydat obecně závaznou vyhlášku lokální regulace pozemní dopravy. Mezi předmětné aktivity podle § 10 zákona o obcích v prvé řadě patří záleţitosti veřejného pořádku, kde je vydávání vyhlášek obecně nejpravděpodobnější a nejfrekventovanější.519 Čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 13. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/03. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013] - meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem a nikoli vyhláškou obce. 517 Například rozhodnutí ÚS konstatuje, ţe úpravu smluvních vztahů obsaženou v příloze č. 2 k vyhlášce, zejména pokud jde o z ní plynoucí povinnost vlastníka autovraku uzavřít s městem Holýšov "dohodu o spolupráci při odstranění autovraku", lze považovat za projev zneužití pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky (čímž tato její normotvorba neobstála v třetím kroku testu), neboť podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, resp. čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod "nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.". 518 VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2008, s. 79-80. 519 Srov. VEDRAL, 2008, op. cit., s. 79. 515 516

129

Podle zákona o obcích můţe obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány. Jelikoţ citované záleţitosti jsou oblastí, kde se zřejmě nejčastěji vydávají obecně závazné vyhlášky,520 je vysoká pravděpodobnost, ţe k případné lokální regulaci pozemní dopravy obecně závaznou vyhláškou můţe dojít právě za účelem zabezpečení místních záleţitostí veřejného pořádku. V souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy pak připadá nejvíce v úvahu poslední věta citovaného ustanovení, kterou se obci umoţňuje za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku zakázat některé činnosti na některých veřejných prostranství v obci. Takto zakázanou činností by pak mohlo být například vyloučení provozu na vybrané veřejně přístupné místní komunikaci, která je vţdy veřejným prostranstvím ve smyslu zákona o obcích. Místnímu charakteru takové regulace byla jiţ pozornost věnována v předchozím textu. Pokud se jedná o otázku samotného pojmu veřejný pořádek, resp. zda lze za účelem jeho zabezpečení uvaţovat o lokání regulaci pozemní dopravy, je nezbytné vyloţit obsah tohoto pojmu. V souvislosti s veřejným pořádkem pak musí být např. domov chápán jako místo s právem jeho pokojného uţívání, přičemţ zásahy do tohoto pokojného uţívání mohou spočívat v i v hluku, emisích či zápachu.521 Jak je jiţ výše uvedeno, doprava můţe prostřednictvím svých negativních dopadů v podobě hluku a vibrací (popřípadě i zápachu či světelných emisí) výrazným způsobem zasahovat do nerušeného uţívání domovů, resp. provozem na místní komunikaci můţe tedy tímto způsobem docházet k narušování veřejného pořádku. Z uvedeného tedy plyne, ţe by obec v rámci zmocnění § 10 písm. a) zákona o obcích (zabezpečení místních záleţitostí veřejného pořádku) mohla mít moţnost stanovit, za dodrţení poţadavků místního charakteru a účelu ochrany veřejného pořádku, povinnosti účastníkům silničního provozu, a to v podobě určitého omezení či úplného vyloučení provozu na daném úseku pozemní komunikace (lokální regulace pozemní dopravy). I v rámci ustanovení § 10 písm. b) zákona o obcích, které je jakýmsi zvláštním ustanovením k ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, přichází v obecné rovině také v úvahu záleţitosti lokální regulace pozemní dopravy. Zde se stanoví, ţe povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. Mohlo by tak jít například o zákaz vjezdu vozidlům k místu průběhu sportovního či kulturního podniku apod. KOUDELKA, Zdeněk a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vyd. Praha: Linde, 2009, s. 34 521 Srov. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci López Ostra v. Španělsko ze dne 9. 12. 1994. 520

130

Další z oblastí, ve kterých výslovně můţe podle zákona o obcích obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou, je zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Tato oblast je snad nejvíce provázána s jiţ existujícími speciálními zákonnými zmocněními k vydání obecního právního předpisu lokální regulace pozemní dopravy, a to jak v působnosti samostatné, jako v případě obecně závazné vyhlášky o nízkoemisní zóně, která je regulací dopravy nepochybně za účelem ochrany ţivotního prostředí v obci, tak i v působnosti přenesené, kde je obec zákonem zmocněna například k rozhodnutí o dočasném zákazu stání silničních vozidel na pozemní komunikaci z důvodu veřejného zájmu, kdy tímto veřejným zájmem je v praxi častokrát zájem na úklidu komunikace,522 resp. zajištění udrţení čistoty ulice. V těchto případech, kdy zákon jiţ sám daný správní akt upravuje, však není moţné upravit stejnou záleţitost obecně závaznou vyhláškou, a to ani kdyby sebevíce patřila do samostatné působnosti obce, včetně uţšího rámce působnosti podle předmětného ustanovení § 10 zákona o obcích. Jedná se o problematiku jiţ existující zákonné úpravy, která je překáţkou k vydání perfektní obecně závazné vyhlášky (viz následující část textu). Překážka záležitostí již zákonem upravených Klíčovou otázkou moţnosti vydávání obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy bez zákonného zmocnění je, zda současná zákonem upravená lokální regulace pozemní dopravy (a to nejen právní úprava shora uvedených správních aktů lokální regulace pozemní dopravy vydávaných v samostatné a přenesené působnosti obce, ale i ostatní pravidla provozu na pozemních komunikacích), není jiţ natolik komplexní, ţe jiţ nelze obecně závazné vyhlášky v oblasti lokální regulace pozemní dopravy vydávat, a to z důvodu, ţe je jejich úprava tímto svěřena zákonu, případně je zákonem zcela svěřena do působnosti přenesené (tedy s výjimkou obecně závazných vyhlášek nízkoemisní zóny a místního poplatku za vjezd, pro které platí pouze v pořadí prvně uvedená podoba překáţky, tedy ţe se jedná o záleţitosti jiţ upravené zákonem, byť pro samostatnou působnost obce).523 Ať uţ z důvodu svěření záleţitostí lokální regulace pozemní dopravy zákonu či jejich svěření toliko do přenesené působnosti obce, byla by vyčerpávající zákonná úprava lokální regulace pozemní dopravy důvodem, který by zcela znemoţnil obci vydat obecně závaznou vyhlášku lokálně regulující pozemní dopravu bez speciálního zákonného zmocnění (bez ohledu na to, zda by se jednalo o místní záleţitost patřící do samostatné působnosti obce).524 Podle současné judikatury Ústavního soudu posouzení, zda by obec při vydání obecně závazné vyhlášky nepřekročila meze své působnosti tím, ţe by normovala oblasti vyhrazené z výše uvedeného důvodu zákonu, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace Srov. KOČÍ, 2009, op. cit., s. 90. Srov. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 144-145. 524 Srov. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 10. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 14/99. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]: "…co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce." 522 523

131

zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Podobný závěr lze pak učinit, dle mého soudu, i v otázce (úplného) svěření těchto záleţitostí do přenesené působnosti, neboť rozlišení toho, zda je jiţ lokální regulace pozemní dopravy skutečně zcela svěřena do přenesené působnosti či zde můţe být lokální regulace pozemní dopravy (obecně závaznou vyhláškou) i v rámci působnosti samostatné, opět obdobně předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona (svěřujícího danou záleţitost do přenesené působnosti) na straně jedné a případné obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy na straně druhé. V obou případech, pokud se předměty a cíle regulace nepřekrývají,525 nelze bez dalšího říci, ţe obec nesmí normovat určitou záleţitost z důvodu, ţe je jiţ regulována na úrovni zákona,526 popřípadě takto zákonem svěřena do přenesené působnosti.527 Případů lokální regulace pozemní dopravy, kam sice zdá se sahá samostatná působnost obce, nicméně jiţ existuje za takovým účelem vlastní zákonná úprava, případně svěřující daný správní akt lokální regulace pozemní dopravy do přenesené působnosti obce, je celá řada (viz předchozí text). Klíčovou otázkou však je, zda tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy upravují jiţ všechny myslitelné cíle, ke kterým můţe takový předmět právní regulace, jakým je lokální regulace pozemní dopravy, směřovat. Pokud by tomu tak skutečně bylo, znamenalo by to, ţe by se jakákoliv lokální regulace pozemní dopravy obecně závaznou vyhláškou nutně překrývala s předmětem a cílem zákonné regulace,528 a tím by byla moţnost vydávání obecně závazných vyhlášek bez speciálního zákonného zmocnění v této oblasti vyloučena. K takovému závěru ve věcech lokální regulace pozemní dopravy zřejmě dochází recentní judikatura Ústavního soudu,529 neboť je jí konstatováno, ţe otázka pozemních komunikací a provozu na nich je jiţ komplexně upravena zákonem o pozemních komunikacích a zákonem o silničním provozu a obec by proto obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti bez speciálního zákonného zmocnění jednala ultra vires, mimo zákonem vymezenou samostatnou působnost.530 Dle mého názoru přitom Ústavní soud předmětnou "vyprázdněností" prostoru pro obecně závazné vyhlášky v oblasti lokální regulace pozemní dopravy nemyslel ani tak zákonnou úpravu jednotlivých správních aktů lokální regulace pozemní dopravy ve formě nařízení (v přenesené působnosti), jejichţ počet je uzavřený (numerus clausus), a proto i cíle, Srov. Nález ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 7. 2013]. 526 Srov. nález Ústavního soudu zde dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. 527 Obdobně VEDRAL, 2008, op. cit., s. 81: "Zákon o obcích vylučuje ze samostatné působnosti obce záležitosti, které sice jsou v zájmu obce, avšak jde současně o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy – je otázkou, zda bude skutečně možné překlenout tuto překážku poukazem na odlišný předmět a cíl právní regulace v obecně závazné vyhlášce a v zákoně upravujícím výkon státní správy." 528 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99, nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 32/05 nebo nález Ústavního soudu ze dne Pl. ÚS 26/06, ze dne 19. 9. 2006. 529 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 7. 2013]. 530 Podobně také opět nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 47/06. 525

132

ke kterým směřují, mají své hranice a nejsou bezbřehé. Na mysli měl, podle mého soudu, daleko spíše (byť tak výslovně neuvádí) pravomoc v rámci přenesené působnost obcí k vydávání rozhodnutí o místní úpravě provozu provedené dopravním značením (viz výše oddíl 3. 2. 2), neboť jde, co do jeho vyuţití, o univerzální správní akt lokální regulace pozemní dopravy. Překážka komplexnosti právní úpravy rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením V případě rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení musíme pečlivě zváţit, zda tento správní akt lokální regulace pozemní dopravy (blíţe viz výše oddíl 3. 2. 2) není natolik v daném smyslu komplexní, ţe pokrývá veškeré moţné cíle lokální regulace pozemní dopravy. Prima facie se tak totiţ jeví, neboť jde o zmocnění ke stanovení jakéhokoliv druhu dopravních značení, které jsou uvedeny ve vyhlášce o silničním provozu. Lze jimi stanovit (a to i za pomoci tzv. dodatkových tabulek) snad všechny myslitelné povinnosti směřující (nejen) vůči účastníkům silničního provozu. Avšak takový názor, ţe právě uvedené je důvodem, proč nelze v samostatné působnosti regulovat provoz na pozemních komunikacích, je významně relativizován v nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06. Ústavní soud v tomto nálezu mimo jiné posuzoval část obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně, kterou se stanoví zákaz jízdy motorovými vozidly po parkových cestách za účelem dodrţování čistoty veřejných prostranství. K tomuto ustanovení Ústavní soud konstatoval, ţe vyhláška uloţením takové povinnosti nezasahuje do oblasti upravené zákony. Přestože parková cesta může mít s ohledem na místní podmínky charakter místní či účelové komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích, který neobsahuje žádné zmocnění k tomu, aby obec jeho problematiku dále upravila, lze toto pravidlo chápat jako výkon samostatné působnosti obce v oblasti ochrany veřejné zeleně. Ústavní soud proto nevyhověl návrhu na zrušení napadeného ustanovení, neboť má za to, že město jím realizovalo svoji působnost ve smyslu ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích. Při utvoření tohoto závěru Ústavní soud tedy zjevně (mlčky) odmítl názor, ţe problematika lokální regulace pozemní dopravy je jiţ zcela kompletně řešena zákonem, zejména tedy zákonnou úpravou rozhodnutí o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení. Ačkoliv tak Ústavní soud v tomto případě výslovně neuvedl, dospěl k danému závěru zjevně na základě (jiţ popisované) identifikace předmětu a cíle regulace zákona (v tomto případě zákona o silničním provozu) na straně jedné a předmětné povinnosti zákazu vjezdu obsaţené v obecně závazné vyhlášce na straně druhé. Podle Ústavního soudu tak zřejmě v tomto případě obě právní úpravy sledují rozdílný účel, ačkoliv je předmět povinnosti vyplývající ze zákona o silničním provozu a povinnosti uloţené obecně závaznou vyhláškou stejný (zákaz vjezdu motorovým vozidlům).531 Účel úpravy předmětného ustanovení, kterým je ochrana zeleně, ze souzené obecně závazné vyhlášky nesporně vyplývá (je tak uvedeno i přímo v jejím textu), avšak s účelem 531

Srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06.

133

právní úpravy místní úpravy provozu dopravním značením v zákoně o silničním provozu je to poněkud komplikovanější. Zákon o provozu na pozemních komunikacích totiţ účel místní úpravy provozu dopravním značením uvádí pouze nepřímo v souvislosti s pravidlem pro uţití dopravních značek, kde je uvedeno, ţe dopravní značky se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.532 Je zřejmé, ţe takto vymezený účel je velice široký, a to zejména v části odkazující na jiný důleţitý veřejný zájem, kterým ostatně můţe být právě i zákaz vjezdu na pozemní komunikaci za účelem ochrany veřejné zeleně (jako v případě shora uvedené obecně závazné vyhlášky Mariánských Lázní). Jedná se tak spíše o obecnou zásadu pro uţití dopravního značení (lokálně regulujícího pozemní dopravu), podle které by mělo být dopravní značení uţito jen tehdy, kdy nevystačí obecná pravidla provozu, nebo pokud je nutno tato pravidla zdůraznit,533 neţli o vyjádření účelu právní úpravy rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením. Přímo k zákazovým značením (jednalo se o zákaz vjezdu na parkové cesty) pak zákon o silničním provozu pouze stanoví, ţe zákazové značky ukládají účastníku provozu na pozemních komunikacích zákazy nebo omezení534 a ani prováděcí právní předpis v tomto směru nic bliţšího nestanoví.535 Jelikoţ tedy pouze ze samotného obsahu právní úpravy ukládaných povinností, jakou je například "zákaz vjezdu osobních automobilů" (č. B 3b),536 nelze zjistit bliţší účel, neţ jakým je výše uvedená bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důleţitý veřejný zájem, můţeme buď konstatovat, ţe 1) takto obecným vymezením cílů zákonné úpravy lokální regulace pozemní dopravy rozhodnutím o místní úpravě provozu dopravním značením je z důvodu všeobecnosti této úpravy v zásadě vyloučen prostor pro vydání obecně závazné vyhlášky (přímo na základě ústavního zmocnění) lokálně regulující pozemní dopravu (jelikoţ všechny cíle jsou jiţ touto zákonnou úpravou "vyprázdněny"). Nebo naopak můţeme 2) z důvodu uvedené aţ přílišné obecnosti cílů právní úpravy dospět k závěru, ţe se nejedná o překáţku pro lokální regulaci pozemní dopravy obecně závaznou vyhláškou v rámci samostatné působnosti obce (neboť v této zákonné úpravě ţádný konkrétní cíl uveden není). Kdyţ v předmětném nálezu Ústavní soud ve věci obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně připustil místní regulaci pozemní dopravy na parkové cestě za účelem ochrany veřejné zeleně obecně závaznou vyhláškou, přiklonil se spíše k posledně uvedenému z obou přístupů. Není ovšem bez zajímavosti, ţe tím stejným nálezem bylo rozhodováno i o další části předmětné obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně, která se rovněţ věnovala lokální regulaci pozemní dopravy. V této části předmětná obecně závazná vyhláška stanovila v celém území města zákaz najíţdění na chodníky motorovými vozidly, ať už z důvodu § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu. KOVALČÍKOVÁ, 2011, op. cit, s. 161. 534 § 63 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. 535 Viz § 9 vyhlášky o silničním provozu. 536 § 9 odst. 1 písm. d vyhlášky o silničním provozu. 532 533

134

skládání nebo nakládání nebo parkování. Na rozdíl od předchozího ustanovení lokální regulace pozemní dopravy vjezdu do parkové cesty, Ústavní soud na tomto místě konstatoval, ţe tento zákaz "koliduje s výkonem státní správy, neboť obecná úprava provozu na pozemních komunikacích je řešena v zákoně o provozu na pozemních komunikacích a zákazy nájezdu na chodníky lze řešit zákazovou značkou."537 Avšak, jak jiţ bylo uvedeno, zákazovou dopravní značkou jde upravit i onen zákaz vjezdu do parkových cest (jsou-li alespoň veřejně přístupnými účelovými komunikacemi), proto posledně uvedený a vlastně v zásadě jediný argument, který Ústavní soud uvedl jako zdůvodnění nemoţnosti stanovení zákazu vjezdu na chodníky prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, není příliš přesvědčivý (nález tak působí v tomto ohledu aţ jako vnitřně rozporný). V předmětném nálezu v této souvislosti totiţ absentuje odůvodnění, které by důsledně objasnilo rozdíl mezi moţností obecně závazných vyhlášek lokálně regulovat pozemní dopravu na komunikacích procházejících parkem a nemoţností regulovat najíţdění na chodníky v okolí místních komunikací v obci. Dle mého soudu lze uvedené rozdíly, mezi přístupem Ústavního soudu k předmětným částem obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně, odůvodnit následovně. V případě "parkových cest" byl zřejmý zájem na ochraně zeleně v území obce, které je lázeňským městem (a tudíţ má pro ní veřejná zeleň ještě o něco vyšší význam, neţ v jiných obcích). Přitom ze zákona o silničním provozu, byť velmi obecně, ale přesto vyplývá výše uvedený účel lokální regulace pozemní dopravy, kterým jsou spíše záleţitosti související s realizací provozu na pozemních komunikacích, především pak plynulost a bezpečnost tohoto provozu, včetně jiného důleţitého veřejného zájmu spojeného tedy spíše se samotnou realizací provozu, neţli záleţitostmi souvisejícími se širší problematikou provozu na pozemních komunikacích, jakou je například právě negativní dopad silničního provozu na zeleň v okolí pozemní komunikace. V těchto případech dopadů silničního provozu (záleţitostí přesahujících problematiku samotné realizace silničního provozu) tedy, podle mého soudu, jiţ můţe jít o oblast samostatné působnosti obce (při dodrţení místního charakteru) bez překáţky zákonné úpravy rozhodování o místní úpravě provozu dopravním značením (které jinak nejen ţe vyhrazuje tuto činnost zákonu, ale je také současně svěřeno do přenesené působnosti obce). Je však otázkou, zda se například tento konkrétní prostor lokální regulace pozemní dopravy za účelem ochrany zeleně v současné době jiţ dále nevyprazdňuje zákonnou úpravou, a to nikoliv přímo z oblasti provozu na pozemních komunikacích, nýbrţ v rámci zákona o ochraně ovzduší, in concreto institutem nízkoemisních zón, které slouţí k ochraně ovzduší právě před emisemi pocházejícími z automobilové dopravy, coţ má jistě blízko k účelu ochrany veřejné zeleně (k tomu samostatně viz výše text o nízkoemisních zónách). Domnívám se však, ţe ochrana ovzduší a ochrana veřejné zeleně poblíţ pozemních komunikací, spolu opět nesouvisí tak úzce, aby a priori znamenaly stejný účel regulace (tedy cíle těchto regulací se nemusí nutně překrývat). Neboť i ve městě či obci, kde ovzduší není natolik znečištěné, aby bylo moţné (podle stávající právní úpravy) regulaci dopravy 537

Nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06.

135

nízkoemisní zónou zavést, můţe i přes to pozemní doprava ohroţovat veřejnou zeleň, a to třeba i v místech, kde je intenzivnější zájem na její ochraně (jako v okolí "parkových cest" lázeňského města). Pokud však obecně závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy, vydaná na základě a v mezích samostatné působnosti obce, nebude vydána ultra vires ve smyslu jejího rozporu s jiţ existující zákonnou právní úpravou, ještě to neznamená, ţe tato obecně závazná vyhláška je perfektní z hlediska ústavnosti i zákonnosti, neboť musí být dále např. dostatečně určitá538 a také nesmí být zjevně absurdní539. Podstatné v těchto případech regulace bude také vyhovění obecně závazné vyhlášky testu proporcionality. Těmto ostatním podmínkám se však práce dále jiţ nevěnuje. Do předmětu práce patří toliko otázka, zda mohou obce v některých případech vydávat bez zvláštního zákonného zmocnění obecně závazné vyhlášky, kterými by lokálně regulovaly pozemní dopravu na jejich území. Z předchozího textu pak vyplývá závěr, ţe v rámci samostatné působnosti tento prostor, pro vydávání obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy bez speciálních zákonných zmocnění, existuje. Pro takovou obecně závaznou vyhlášku lokální regulace pozemní dopravy pak platí to, co pro ostatní správní akty lokální regulace pozemní dopravy, a sice ţe naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy. Stejně jako v případě obecně závazné vyhlášky o nízkoemisní zóně či místním poplatku za vjezd (či všech nařízení lokální regulace pozemní dopravy) lze však konstatovat, ţe právní předpis obce vydaný v její samostatné působnosti na základě zmocnění (nikoliv však speciálního ale obecného) k vydání obecně závazné vyhlášky, je zákonem za obecně závaznou vyhlášku rovněţ povaţován a proto nelze při jeho vydávání postupovat jinak, neţ podle právní úpravy pro vydání obecně závazné vyhlášky obsaţené zejména v zákoně o obcích (nikoliv podle obecné úpravy vydávání opatření obecné povahy ve správním řádu).540 Pokud má být i taková obecně závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy (vydaná na základě obecného zmocnění) doprovázena realizačním rozhodnutí o příslušné místní úpravě provozu (nejpravděpodobněji tedy stanovením dopravního značení),541 lze v otázce vztahu mezi těmito dvěma akty odkázat na závěry učiněné výše v oddíle 3. 2. 5. Srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 1/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 6. 2013]. 539 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 09. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 6. 2013]: "Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností." 540 Viz výše oddíl 3. 2. 2. 541 Stanovení dopravního značení bude zřejmě pro realizaci, resp. účinnost obecně závazné vyhlášky lokální regulace dopravy nezbytné. Současně lze zopakovat jiţ výše uvedené, ţe musí být dbáno na to, aby do výkonu samostatné působnosti, a to jak vrchnostenské tak i nevrchnostenské, nebylo zasahováno výkonem přenesené působnosti a vice versa. Uvedené však můţe hrozit v rámci výkonu samostatné působnosti právě v uvedených případech lokálních regulací pozemní dopravy obecně závaznými vyhláškami, neboť o těch se rozhoduje v samostatné působnosti, přičemţ jejich nezbytné vyznačení v terénu uloţené zákonem, vyţaduje rozhodnutí o stanovení příslušného dopravního značení, o čemţ je naopak rozhodováno obcí v přenesené působnosti. Neopodstatněné nestanovení takového dopravního značení by pak mohlo být překáţkou v realizaci předmětných obecně závazných vyhlášek, coţ by zjevně znamenalo zásah přenesené působnosti do působnosti samostatné. 538

136

4

Nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy

Předchozí kapitola se věnovala vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy, která byla vymezena jako taková činnost obce v rámci veřejné správy, kterou se autoritativně a jednostranně v oblasti lokální regulace pozemní dopravy něco přikazuje, zakazuje nebo povoluje apod. Tato kapitola se věnuje lokální regulaci pozemní dopravy, která není projevem vrchnostenské činnosti obce (tak jak byla vymezena výše). Vrchnostenská činnost je sice typickým projevem veřejné správy (jejího veřejně mocenského charakteru),542 nikoliv však jediným. Mimo vrchnostenskou veřejnou správu patří například činnost obcí, spočívající v postavení obce jako vlastníka pozemní komunikace či ostatní cesty.543 Obec jako subjekt veřejné správy vystupuje v těchto případech jako právnická osoba zásadně ve stejném postavení jako jiné osoby soukromého práva. Lze tedy mluvit o nevrchnostenské veřejné správě, neboť zde obec nevstupuje do právních vztahů vrchnostensky (zásahově), ale z pozice rovného partnera.544 Nevrchnostenská správa je v tomto ohledu (při postavení obce jako vlastníka pozemní komunikace)545 tedy činnost uskutečňovaná obcí jako subjektem veřejné správy, resp. územně samosprávným celkem, ale v postavení osoby soukromého práva.546 Stále se však ze strany obce jedná o výkon veřejné správy, neboť ani v pozici vlastníka neztrácí obec své základní postavení veřejnoprávní korporace,547 z čehoţ plynou pro obec jistá specifika, kterým se věnuje následující text (podkapitola 4.1). Tento výkon

Je proto podstatné, aby prameny, kterými jsou obce při rozhodování o umístění dopravního značení v reakci na vydanou obecně závaznou vyhlášku, resp. při výkonu jakékoliv přenesené působnosti, vázány, tedy právní předpisy, usnesení vlády a směrnice ústředních orgánů státní správy (v případě místní regulace pozemní dopravy tímto orgánem bude Ministerstvo dopravy) vytvářely právní podmínky pro nezasahování této přenesené působnosti do působnosti samostatné. V našem případě tedy do vydávání obecně závazných vyhlášek obcí o lokální regulaci pozemní dopravy, neboť pak by důsledné respektování právní úpravy znamenalo, ţe by k těmto zásahům nedocházelo. (PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 93-94.) 542 K tomu blíţe viz PRŮCHA, 2007, op. cit., s. 60 a násl. 543 Nezávisle na vlastnictví pozemní komunikace obcí, jak bude vysvětleno dále v textu, nelze o nevrchnostenské činnosti obce, která by vedla k lokální regulaci dopravy, tedy k řízení dopravy na určitých úsecích pozemních komunikací, hovořit, neboť to právní řád dle mého soudu a mých zjištění neumoţňuje. 544 HENDRYCH, 2009, op. cit. 545 Nevrchnostenské správa je rovněţ vymezována jako tzv. pečovatelská (pozitivní, nezásahová) správa, jejímţ znakem nejsou na rozdíl od vrchnostenské správy přikazovací a donucovací oprávnění. J. Hoetzl v tomto duchu dělil správu na vrchnostenskou a nevrchnostensou podle toho, zdali stát (obce a p.) vystupuje jako subjekt práva určovati pro občana jednostrannými příkazy a zákazy, co je pro něho právem a co není. Pro ostatní činnost správy se hledají různé výrazy: činnost positivní pečovatelská. Na tomto poli nevystupuje stát jako vrchnost nad občany, nýbrž jako velký dárce… V této činnosti může se stát pohybovati na půdě práva soukromého a hlavně veřejného. HOETZEL, 1937, op. cit., s. 12- 13. Pro následující text má však význam označení činnosti obce za nevrchnostenskou v těch případech, kdy je obec v postavení soukromoprávní osoby. 546 Srov. KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 171. 547 Srov. Tamtéţ.

137

veřejné správy se uskutečňuje zejména ve formě, ke které je obec oprávněna ve sféře soukromoprávní. Právo obce mít majetek, mezi který se řadí i pozemní komunikace (podrobněji viz výše podkapitola 2.2), a hospodařit s ním patří mimo jiné mezi nedílné součásti samostatné působnosti obce jako samosprávné veřejnoprávní korporace.548 Následující text se věnuje postavení obce jako vlastníka pozemních komunikací a jiných cest, přičemţ tento institut je základním východiskem pro vymezení rozsahu výkonu nevrchnosteské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy, na pozemních komunikacích a ostatních cestách, obcemi jako jejich vlastníky.

4.1 Obec jako vlastník (pozemních komunikací a ostatních cest) se zvláštním posláním549 Jak bylo jiţ uvedeno v předchozím textu (viz výše podkapitola 2.2) výraznou část sítě pozemních komunikací (cca 75 tisíc kilometrů), tvořenou místními komunikacemi, mají obce ve svém (ex lege) výlučném vlastnictví. V ostatních případech pozemních komunikací i ostatních cest obce jejich vlastníky býti mohou a v praxi tomu tak také nezřídka bývá. Vlastnický vztah obcí k pozemním komunikacím a ostatním cestám je přitom v souvislosti s předmětem práce - lokální regulace pozemní dopravy - velmi podstatný. V případech některých dopravních cest ve vlastnictví obcí (účelové pozemní komunikace a ostatní cesty) je tento právní vztah k pozemní komunikaci dokonce pro lokální regulaci pozemní dopravy naprosto stěţejní, jak je vysvětleno níţe v textu. Proto bude obecnímu vlastnictví pozemních komunikací i ostatních cest na tomto místě věnována pozornost, a to ještě před problematikou právní úpravou samotné nevrchnostenské činnosti, vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy, která na tuto část bezprostředně navazuje. Základní a současně velice problematická je v dané oblasti skutečnost (na kterou bylo jiţ několikrát výše v textu poukazováno), ţe státní (veřejnou) správu k místním komunikacím, tedy včetně rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy, vykonávají obce (jejich příslušné orgány - obecní úřady), které jsou zároveň vlastníky místních Obecně lze konstatovat, ţe obec vyuţívá svůj majetek zejména k plnění svých funkcí a úkolů. V zásadě jde o to, ţe pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, přičemţ při plnění těchto úkolů chrání veřejný zájem. To se ale týká v plné míře jen majetku, který obec můţe, ale také nemusí mít, tedy v případě věcí v právním smyslu můţe, ale také nemusí vlastnit. Na případy tzv. výhradního (výlučného, obligatorního) majetku, kam patří i místní komunikace, se vztahují výrazná omezení (viz výše oddíl 2.2 ve spojení s kapitolou 3). "Územní samosprávné celky mají z Ústavy právo samostatně hospodařit se svým majetkem, nicméně jejich veřejnoprávní charakter odůvodňuje některá zvláštní pravidla s majetkovými dispozicemi. Platné zákony o územních samosprávných celcích stanoví základní pravidlo, že majetek těchto celků musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejich zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti a že územní samosprávné celky jsou povinny pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Jedná se o nejobecnější pravidla, zčásti teleologická, která ovlivňují i výklad jiných právních norem konkrétněji upravující postupy a hmotněprávní pravidla dispozic s komunálním majetkem." (KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 268.). 549 Tato podkapitola byla - v pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v konferenčním sborníku COFOLA 2013 (HEJČ, Dopad rekodifikace soukromého práva na obce jako vlastníky pozemních komunikací, 2013, op. cit.). 548

138

komunikací. "Obce tedy vykonávají státní správu ke svému majetku, což je skutečně raritou a s principy výkonu státní správy tento "systém" nemůže mít cokoli společného. Právě uvedené pravidlo převzal zákon ze starého silničního zákona, který ovšem platil v době, kdy vlastnické právo bylo založeno na zcela jiných základech, než je tomu v demokratickém právním státě."550 V ústavní rovině je dnes vlastnictví upraveno v Listině základních práv a svobod čl. 11. V prvním odstavci uvedeného článku je stanoveno, ţe vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Citované ustanovení vychází z pravidla o rovnosti vlastnického práva všech vlastníků, bez (dřívějšího) rozlišování obsahu a ochrany vlastnického práva v závislosti na nositeli tohoto práva. Vlastnictví je tedy jednotný právní institut se shodným obsahem a způsobem ochrany bez ohledu na to, kdo je vlastníkem. Nelze tedy diferencovat druhy vlastnictví (např. na obecní a osobní) s odlišnou úpravou.551 Obce jsou právnickými osobami způsobilými mít majetková práva a povinnosti a představují plnohodnotné subjekty vlastnického práva. Mají jako vlastníci principiálně rovné postavení s jinými vlastníky. Přesto však veřejnoprávní charakter územních samosprávných celků vede právní úpravu k tomu, ţe stanoví některá zvláštní pravidla pro jejich hospodaření a uskutečňování majetkoprávních úkonů, která jinak fyzické ani právnické osoby všeobecně nemají, především za účelem transparentního a hospodárného nakládání s komunálním majetkem.552 V některých aspektech je na obce tedy "veřejnoprávní" úprava přísnější neţ na ostatní vlastníky, coţ souvisí s nezastupitelnou pozicí obcí při naplňování tzv. sociální funkce vlastnictví a veřejného zájmu a vede k jejich označení za vlastníky se "zvláštním posláním".553 Skutečnost, ţe obce jsou veřejnoprávními korporacemi zřízenými v prvé řadě k plnění veřejných úkolů ve svých územních obvodech v zájmu územních společenství,554 je přitom třeba promítat do celé činnosti samosprávných jednotek, tedy nejenom tehdy, pokud plní samosprávné úkoly mocenskými prostředky (zejména obecně závazné vyhlášky obcí), ale i při činění majetkoprávních úkolů, tedy úkonů soukromoprávní povahy (zejména obec jako vlastník účelové komunikace a neveřejné cesty) neztrácí obec své veřejnoprávní postavení. Ani při činnostech podléhajících soukromoprávní úpravě nelze tedy odhlíţet od toho, ţe jsou obce právními subjekty sui generis, zřízenými v prvé řadě k všestrannému rozvoji samosprávného územního společenství, a nikoliv například za účelem podnikání apod.555 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 30. WAGNEROVÁ, 2012, op. cit. k čl. 11. 552 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 255 - 256. 553 HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Linde Praha, 2013, s. 26. 554 V zákonech o územních samosprávných celcích je legislativně vymezen základní úkol těchto celků pečovat o všestranný rozvoj svého území a potřebu svých občanů. 555 Na jistá specifika poukazuje v souvislosti s veřejným přístupem na pozemek i judikatura Ústavního soudu, kdy Ústavní soud konstatuje, ţe "omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří 550 551

139

Zákonná úprava můţe proto stanovit pro jednání územních samosprávných celků v oblastech soukromoprávní regulace určitá specifická pravidla, podmínky či omezení, a tak zvýraznit veřejnoprávní podstatu těchto právních subjektů.556 Předmětné omezení obecně stanoví zejména zákon o obcích. Jedná se tedy o omezení pramenící z jejich podstaty jako právnických osob (primárně "veřejnoprávního") druhu. Jde o to, že obce a kraje jsou při výkonu svého vlastnického práva také speciálně "veřejnoprávně" omezovány. Přitom tato zásadně veřejným právem zajištěná vetší "přísnost na ně" nejenže nemůže být principiálně na újmu jinému vlastníkovi, ale naopak by mu měla vysokou mírou regulovanosti umožnit dosáhnout vysoké míry jistoty v očekávání chování obce coby vlastníka.557 Omezení zákonem o obcích má pak spíše "jen" charakter ovlivňování tvorby (formování) vůle nakládající obce, neţ omezování ve vlastním smyslu (tak činní v případě některých pozemních komunikací aţ zákon o pozemních komunikacích, jak bude rozebráno níţe). Jde v podstatě tedy o veřejnoprávní úpravu podmínek uzavírání smluv resp. činění majetkoprávních úkonů.558 Jedná se o nejobecnější pravidla, zčásti teleologická, která ovlivňují i výklad jiných právních norem, konkrétněji upravující postupy a hmotněprávní pravidla dispozic s komunálním majetkem.559 Právní úprava zákona o obcích vztahující se k obci jako vlastníku majetku (pozemní komunikace či ostatní cesty) nepředstavuje a ani nemůţe představovat vyčerpávající právní řešení předmětné problematiky. Nicméně je výchozím základem, na který navazují další související právní předpisy.560 Obce jako právnické osoby a účastníci majetkoprávních vztahů se řídí obecnými ustanoveními občanského561 a obchodního zákoníku562 (od 1. 1. 2014 tedy tzv. nového občanského zákoníku)563, pokud pro ně zvláštní právní předpisy nestanoví něco jiného. Problematikou právní úpravy zvláštních právních předpisů, stanovících jako lex specialis pro případy, kdy je předmětem vlastnictví pozemní komunikace, "něco jiného", se zabývá následující část práce.

nabyli vlastnické právo k pozemku od hlavního města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku (nález Ústavního soudu ČR ze dne 09. 01. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 6. 2013].). 556 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 265-266. 557 HAVLAN, 2013, op. cit., s. 20-21. 558 HAVLAN, 2013, op. cit., s. 115. 559 KOPECKÝ, 2010, op. cit., s. 268. 560 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 122. 561 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 4. 2013]. 562Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 4. 2013]. 563 Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 4. 2013].

140

4.2 Lokální regulace pozemní dopravy obcemi jako vlastníky jednotlivých druhů pozemních komunikací a ostatních cest564 Obecně je majetek obcí podstatnou sloţkou tzv. ekonomického základu samosprávy obcí.565 Specifičnost vlastnictví pozemních komunikací a ostatních cest obcemi vyplývá nejen z postavení obcí jako vlastníků majetku (k tomu viz předchozí podkapitola 4.1), ale také z povahy pozemních komunikací a ostatních cest jako předmětu vlastnického práva (viz výše podkapitola 2.2). Uvedené je omezením soukromoprávní úpravy vlastnictví, resp. omezením moţností obce jako vlastníka nakládat s pozemními komunikacemi a ostatními cestami jako se svým majetkem (zahrnující i nakládání vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy na nich), které nabývá různé intenzity podle toho, o jakou kategorii pozemní komunikace se jedná či zda jde o jinou (ostatní) cestu. Otázka intenzity veřejnoprávního omezení vlastnického práva obcí k pozemním komunikacím a ostatním cestám je problematikou jejich moţností (v postavení vlastníků) v oblasti nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy. Následující text se zabývá omezením vlastnického práva k pozemním komunikacím a ostatním dopravním cestám zvláštními právními předpisy (zejména z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich) a jejich dopadu do moţnosti nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy, a to podle kategorie, resp. druhu pozemní komunikace a případně i ostatní cesty.

4.2.1

Místní komunikace

V případě místních komunikací lze konstatovat, ţe se jedná o vlastnictví obcí, které je velmi podstatně omezeno veřejnoprávní úpravou, a to jak zákonem o pozemních komunikacích, tak i zákonem o silničním provozu. Vlastnictví je totiţ zákonem obligatorně dáno toliko obcím a je pro ně současně v zásadě vyloučeno nakládání s tímto svým majetkem. Výrazným omezením je povinnost obcí strpět obecné uţívání místních komunikací v podobě především silničního provozu (podrobně viz výše podkapitola 2.2). Její lokální regulace pak není na vůli obce jako vlastníka místní komunikace, nýbrţ je záleţitostí zejména státní správy (viz kapitola 3). V případě vlastnictví místních komunikací se tedy související právní úprava nachází především v zákoně o pozemních komunikacích a zákoně o silničním provozu a soukromoprávní úprava je spíše právní úpravou komplementární. Lokální regulace pozemní dopravy obcemi jako vlastníky pozemních komunikací v rámci jejich samostatné působnosti je tak v případě místních komunikací jako majetku obce v zásadě nepřípustná. Povaha obecního vlastnictví místní komunikace byla předmětem sporu mezi hlavním městem Prahou jako vlastníkem místní komunikace a částí občanů, kteří si stěţovali na nadlimitní hlukovou zátěţ, pocházející ze silničního provozu na dané pozemní komunikaci.

Část podkapitoly byla - v pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v konferenčním sborníku COFOLA 2013 (HEJČ, Dopad rekodifikace soukromého práva na obce jako vlastníky pozemních komunikací, 2013, op. cit.). 565 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 112. 564

141

Tento spor se dostal aţ před Ústavní soud, který se v odůvodnění nálezu v této věci566 zabýval i právní expertizou K. Eliáše567, která byla vypracována na objednávku hlavního města Prahy, jako strany ţalované. Podle názoru K. Eliáše, vyjádřeného v této expertize, v důsledku toho, ţe místní komunikace přikázal zákon do vlastnictví obcí a současně je zatíţil veřejnoprávní povinností strpět jejich bezúplatné obecné uţívání, spolu s dalšími veřejnoprávními povinnostmi a omezeními, "ztrácí obecní vlastnictví pozemní komunikace atributy vlastnické autonomie ve smyslu soukromého práva. Nemá-li obec jinou možnost, než místní komunikaci jako veřejný statek nuceně držet a spravovat, aniž ji může užívat nebo požívat a nakládat s ní ve smyslu § 123 obč. zákoníku, popírá to ve svých důsledcích soukromoprávní povahu jejího vlastnictví(…), vlastník je natolik omezen, že z titulu vlastnického práva nemůže obecné užívání místní komunikace ovlivnit. Vlastník komunikace nevystupuje jako autonomní činitel, nýbrž jako subjekt plně podřízený veřejnoprávním povinnostem a omezením, který nemá a nemůže mít své vlastnictví pod kontrolou."568 S tímto názorem se sice Ústavní soud v posuzované věci zcela neztotoţnil, ovšem shodně dospěl k závěru, ţe v souvislosti s povahou obecního vlastnictví místní komunikace (zejména z důvodu jeho omezení institutem obecného uţívání), obec, jakkoli je vlastníkem pozemní komunikace, není aţ na výjimky oprávněna provoz na ní jakkoliv regulovat, a ovlivnit tak negativní důsledky, které provoz na komunikaci způsobuje (mimo jiné téţ hlukové imise).569 Obec v pozici vlastníka můţe podat v zásadě toliko ţádost, přesněji podnět570 k lokální regulaci pozemní dopravy rozhodnutím o místní úpravě provozu (zejména) dopravním značením (či k vydání jiného správního aktu lokální regulace pozemní dopravy). Přitom se však obec jako vlastník místní komunikace neocitá de lege lata v ţádném privilegovaném postavení, a při podávání tohoto podnětu, k lokální regulaci pozemní dopravy směrem k vykonavateli státní správy, je ve stejném postavení jako jakákoliv jiná právnická nebo fyzická osoba. Fakticky však skutečnost, ţe podavatelem podnětu k vydání správního aktu lokální regulace pozemní dopravy je obec, roli hrát můţe, a to tím spíše, pokud půjde o obec (vlastníka místní komunikace) s rozšířenou působností, kdy tedy příslušným správním orgánem, jemuţ je tento podnět adresován, bude obecní úřad této obce samotné. Takové vlivy je však nutno povaţovat za nepřijatelné. Je pak věcí samotného příslušného správního orgánu, jak o lokální regulaci pozemní dopravy na základě podaného podnětu rozhodne, či nikoliv.571

Nález Ústavního soudu ČR, ze dne 11. 1. 2012, IV. ÚS 451/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 4. 2013]. 567 Prof. Dr. JUDr. Karel Eliáš je přitom hlavní gestor nového občanského zákoníku. 568 Nález ústavního soudu ČR sp. zn. IV. ÚS 451/11, ze dne 11. 1 2012. 569 V rámci vrchnostenské správy tu však, dle závěrů uvedených výše v oddíle 3.3.1, jistý nástroj v dispozici obce (v podobě obecně závazných vyhlášek vydaných bez speciálního zákonného zmocnění) být můţe, byť prostor pro jeho uplatnění se zdá být velice úzký. 570 § 42 správního řádu. 571 Podatel podnětu se totiţ nemůţe domoci vydání rozhodnutí o místní regulaci provozu pomocí ţádných zákonných institutů (ani opatřením proti nečinnosti), a to z toho důvodu, ţe jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona ţádné takové právo nevzniká. 566

142

Rozhodnutí obce o podání takového podnětu k lokální regulaci pozemní dopravy na místní komunikaci, která je v jejím vlastnictví, lze přitom řadit do oblasti nevrchnostenské činnosti obcí, která můţe vést k lokální regulaci pozemní dopravy, byť se jedná toliko o podnět a k vydání správního aktu lokální regulace pozemní dopravy je nezbytné rozhodnutí příslušného orgánu státní správy (obce v přenesené působnosti).572 Obec můţe dále v rámci své samostatné působnosti jako projev nevrchnostenské veřejné správy ţádat o lokální regulaci pozemní dopravy na místní komunikaci prostřednictvím žádosti o povolení uzavírky (viz oddíl 3.2.3). Zde rovněţ platí, ţe byť o povolení musí rozhodnout příslušný správní orgán (obec v přenesené působnosti), lze i nevrchnostenské rozhodnutí obce, podat ţádost o dané povolení, povaţovat za činnost, která můţe vést k lokální regulaci pozemní dopravy, a to tím spíše, ţe od shora uvedeného podnětu se tato ţádost liší v tom, ţe o ní musí být správním orgánem rozhodnuto. A naopak správní orgán by o povolení uzavírky rozhodnout nemohl, pokud by nebyla podána ţádost (jde o řízení výlučně zahajované na návrh). Podání ţádosti o povolení uzavírky obcemi tak lze povaţovat za činnost směřující k lokální regulaci pozemní dopravy. Konečně posledním nevrchnostenským rozhodnutím obce, které obec můţe vydat jako vlastník místní komunikace, je její souhlas s povolením zvláštního užívání místní komunikace podle § 25 zákona o pozemních komunikacích, které v případě, ţe jde zvláštní uţívání vyhrazením parkoviště, rovněţ vede k lokální regulace pozemní dopravy, dle závěrů výše uvedených (viz oddíl 3.2.3). Zákon stanoví, ţe k užívání místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu vydaného s předchozím souhlasem vlastníka dotčené pozemní komunikace. Obec zde tedy v takovém případě dává jako vlastník dotčené místní komunikace souhlas s (v případě rozhodování o vyhrazení parkoviště) lokální regulací pozemní dopravy. Obec jako vlastník komunikace povětšinou svůj souhlas váže na splnění určitých podmínek, které silniční správní úřad vtělí do podmínek povolení ke zvláštnímu užívání.573 Problematice předmětných shora uvedených rozhodnutí obce, která lze, jak vyplývá z výše uvedeného, řadit mezi nevrchnostenskou veřejnou správu v oblasti lokální regulace pozemní dopravy, neboť tato činnost můţe vést k vydání vrchnostenských správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, se věnuje níţe podkapitola č. 4.3. Toto ustanovení totiţ ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. (viz rozhodnutí Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 8. července 2009, sp. zn. 3 Ans 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013]). 572 V této souvislosti lze poukázat na vládní návrh zákona, kterým měl být novelizován zákon o pozemních komunikacích a to mimo jiné i zavedení formy opatření obecné povahy pro rozhodnutí o dočasném zákazu nebo omezení stání motorových vozidel ve veřejném zájmu (projednávání tohoto návrhu č. 1001/2013 však bylo s koncem volebního období zastaveno). V rámci této zamýšlené právní úpravy pak měla osoba, která podávala podnět k dané lokální regulace pozemní dopravy, mít zvláštní právo k podání námitek (k návrhu daného opatření obecné povahy), zatímco ostatní dotčené osoby by mohly podávat jen připomínky, vyjímaje vlastníka regulované pozemní komunikace, který rovněţ mohl podávat námitky. Při této lokální regulaci pozemní dopravy by podle předmětného návrhu obec tedy přeci jen vystupovala jako osoba s vícero procesními právy, a to ať uţ jako vlastník dané komunikace nebo osoba, která podnět k lokální regulaci pozemní dopravy podala. 573 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 147.

143

4.2.2

Účelové komunikace veřejně přístupné

Účelové komunikace, jak jiţ bylo uvedeno, mohou být ve vlastnictví jakékoliv fyzické i právnické osoby, tedy i obcí. Vzhledem k tomu, tak mohou obce s tímto majetkem činit (na rozdíl od místních komunikací) majetkové dispozice, omezené však postavením obce jako územně samosprávného celku (jak je uvedeno výše v podkapitole 4.1). V případě veřejně přístupných účelových komunikací zde sice (stejně jako u místních komunikací) platí institut obecného uţívání, i přes to však lze konstatovat, ţe se jedná spíše o "soukromoprávní vlastnictví", byť výrazně omezené veřejným účelem. Neboť přecházení a přejíţdění přes cizí pozemek, na němţ se nalézá veřejně přístupná účelová komunikace, je citelnou veřejnoprávní zátěţí vlastníka zatíţeného pozemku, který je povinen strpět jeho bezplatné uţívání obvyklým způsobem, a to ze strany kteréhokoliv uţivatele z řad veřejnosti.574 Proto také podstatná část právní úpravy veřejných účelových komunikací podléhá občanskému zákoníku a v případě obcí jako jejich vlastníků také omezením majetkoprávní úpravy zákona o obcích.575 Veřejně přístupné účelové komunikace ve vlastnictví obcí na základě uvedeného tak můţeme podle definice P. Havlana označit za veřejné vlastnictví, neboť jeho subjektem je obec jakoţto subjekt veřejné povahy a předmětem tohoto vlastnictví je věc určená k veřejným účelům, tzv. veřejná věc.576 Lokální regulaci pozemní dopravy na veřejně přístupných účelových komunikacích (resp. omezení jejich obecného uţívání) byl věnován prostor jiţ výše (oddíl 3.2.3). Obec jako vlastník veřejně přístupné účelové komunikace můţe za účelem lokální regulace provozu na této pozemní komunikaci především stanovit místní úpravu provozu. Jde o rozhodnutí obce učiněné v samostatné působnosti a mělo by proto být vţdy v zájmu obce a jejích občanů, na rozdíl od výkonu státní správy v přenesené působnosti (v rámci které je vydáván souhlas k této místní úpravě provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích), která je vykonávána obcemi "na objednávku státu", v jeho prospěch a podle jeho pokynů.577 Ovšem k této lokální regulaci pozemní dopravy je tedy nezbytný souhlas obce jako vykonavatele státní správy. Jde tady o opačný případ v porovnání se souhlasem obce, jako vlastníka místní komunikace, k tomu, aby obec jako vykonavatel státní správy mohla vydat povolení ke zvláštnímu uţívání této pozemní komunikace (viz výše oddíl 4.1.1). Zákonodárce zvoleným postupem zřejmě dává najevo, ţe v případě místní úpravy provozu veřejně přístupné účelové komunikace je kladem vyšší důraz na vlastnická práva, neboť k místní úpravě provozu na této pozemní komunikaci je sice třeba souhlas vykonavatele státní správy, ovšem danou lokální regulaci pozemní dopravy stanoví její vlastník, zatímco v případě povolování zvláštního uţívání místní komunikace (včetně rozhodování o vyhrazení parkování) je tomu do značné míry naopak. Ovšem z důvodu, ţe výsledné rozhodnutí o lokální regulaci pozemní dopravy lze v obou případech vydat jedině

SLOVÁČEK, David. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní rozhledy. 2013. roč. 21, č. 13-14, s. 462. 575 Srov. FASTR, 2012, op. cit., s. 29. 576 HAVLAN, 2013, op. cit., s. 11. 577 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 89. 574

144

tehdy, pokud zde budou obě rozhodnutí (vlastníka i vykonavatele státní správy) kladná, se tento rozdíl prakticky stírá. Dále obec v přenesené působnosti lokálně reguluje provoz na veřejně přístupné účelové komunikaci na základě rozhodnutí o omezení veřejného přístupu (viz výše oddíl 3.2.3). Oba uvedené správní akty lokální regulace pozemní dopravy na veřejně přístupné účelové komunikaci jsou sice vydávány jedině za podmínky souhlasu, resp. rozhodnutí orgánu obce jako vykonavatele státní správy, ovšem tyto procesy, vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy, mají společné to, ţe jsou zahajovány toliko z iniciativy vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace, bez jehoţ vůle k dané lokální regulaci pozemní dopravy, na veřejně přístupné účelové komunikaci v jeho vlastnictví, nemůţe dojít. V těchto případech je tedy kladen důraz na vlastnická práva k této kategorii pozemních komunikací, které mají proto (v porovnání s místními komunikacemi) výrazný soukromoprávní charakter (jak je jiţ výše uvedeno). V případě, kdy je vlastníkem účelové komunikace obec, jakoţto vlastník se zvláštním posláním (viz výše podkapitola 4.1), podléhá předmětné rozhodování o tom, zda bude tímto způsobem (formou ţádosti o omezení veřejného přístupu či stanovením místní úpravy provozu na základě patřičného souhlasu) projevena vůle obce k lokální regulaci pozemní dopravy. Rozhodnutí k takovému postupu lze přitom nepochybně rovněţ řadit do oblasti nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy na veřejně přístupných účelových komunikacích, byť k její realizaci je nezbytné kladné rozhodnutí příslušného orgánu státní správy (obce v přenesené působnosti). Problematice daného rozhodování (jeho hlediscích) o předmětném kvalifikovaném projevu vůle, k lokální regulaci pozemní dopravy obcí jako vlastníkem veřejně přístupné účelové komunikace, se věnuje níţe podkapitola 4.3.

4.2.3

Účelové komunikace neveřejně přístupné

Zákon o pozemních komunikacích ani zákon o silničním provozu pak v zásadě téměř vůbec neupravuje (neomezuje) vlastnictví veřejně nepřístupných účelových komunikací (neexistence institutu obecného uţívání). Zákon toliko stanoví, ţe účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. Uvedená uzavřenost přitom můţe být nejen fyzická, resp. faktická (např. oplocení), ale i právní, spočívající v "projevu vůle vlastníka uzavřeného prostoru nebo objektu, který je jeho uživatelům navenek demonstrován určitou právní skutečností (např. umístění dopravní značky nebo cedulí omezující vjezd jen určitým druhům vozidel apod.).578 Neveřejně přístupné účelové komunikace proto z největší části, z uvedených druhů pozemních komunikací, patří do oblasti soukromého práva, resp. vlastnictví obcí k nim je

578

KOČÍ, 2011, op. cit.

145

upraveno především v občanském zákoníku579 a omezení zákonem o obcích je jen jakýmsi komplementem k této soukromoprávní úpravě, plynoucí toliko z postavení obce jako vlastníka se zvláštním určením a nikoliv jiţ z povahy daného předmětu vlastnického práva. Záleţitosti související s touto kategorií pozemních komunikací jsou proto ponechány plně na vůli obcí jako jejich případných vlastníků, kteří si stanovení provozu realizují sami v rámci výkonu vlastnických práv,580 za dodrţení podmínek omezení zákona o obcích (nakládání s majetkem viz výše podkapitola 4.1). Tato účelová komunikace tedy není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu.581 Z uvedeného důvodu obce nepotřebují k těmto aktům lokální regulace pozemní dopravy (regulujících provoz na veřejně nepřístupných účelových komunikacích) ţádný souhlas správních orgánů a ani není zapotřebí mít k dispozici písemné stanovisko příslušného orgánu Policie České republiky. "I pro případ úplného vyloučení provozu na dotčené účelové komunikaci realizovaného zákazovou dopravní značkou je věc ponechána zcela na vůli vlastníka neveřejně přístupné účelové komunikace."582 Obec v případě neveřejně přístupné účelové komunikace tedy můţe rozhodnout o lokální regulaci pozemní dopravy na této komunikaci takto nevrchnostensky z pozice vlastníka, s účinky nastupujícími bez nutnosti vydání vrchnostenského správního aktu. Ústavní soud v jednom ze svých nálezů583, vztahujících se k veřejně přístupným účelovým komunikacím potvrdil dodnes pokračující judikatorní linii, kdyţ konstatoval, ţe ústavně konformním výkladem zákona o pozemních komunikacích je třeba dospět k závěru, ţe "s omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit", a to s ohledem na neexistenci finanční kompenzace za veřejnoprávní zatíţení soukromého pozemku.584 Pokud tedy obec jako vlastník nově vzniklé účelové komunikace soukromoprávně projeví vůli tím způsobem, ţe od počátku vyloučí či upraví provoz na této komunikaci dopravním značením, cedulí či závorou (soukromoprávní akt lokální regulace pozemní dopravy), je tato vůle vlastníka rozhodující a z účelové komunikace se buď v případě vyloučení provozu vůbec nestane účelová komunikace veřejně přístupná, protoţe chybí shora uvedený souhlas vlastníka s veřejným uţíváním (a to od počátku existence komunikace), nebo je obecné uţívání této účelové komunikace (od počátku její existence) nějakým způsobem omezeno, a to opět na základě soukromoprávního aktu obec (např. komunikace bude určena jen osobním automobilům). Vůle vlastníka komunikace je tedy v těchto případech nevrcnostenské lokální regulace pozemní dopravy zcela rozhodující.585 Zvláštním případem je v této souvislosti nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy na účelové komunikaci ve vlastnictví obce, která spočívá v jejím věnování obecnému uţívání veřejnosti na základě konkludentního jednání obce. Pro vznik veřejně Srov. FASTR, 2012, op. cit., s. 25. KOČÍ, 2011, op. cit., s. 59. 581 Tamtéţ s. 11. 582 Tamtéţ s. 59. 583 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 09. 01. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. 584 SLOVÁČEK, 2013, op. cit, s. 465. 585 KOČÍ, 2011, op. cit., s. 34. 579 580

146

přístupné účelové komunikace je totiţ podstatný souhlas vlastníka pozemní komunikace s jejím veřejným uţíváním, který můţe být dán i konkludentně, tedy tak, ţe se vlastník ani nepokusil obecné uţívání své pozemní komunikace vyloučit nebo omezit (např. cedulí oznamující zákaz vjezdu). Konkrétnímu rámci, resp. hlediskům pro rozhodování o shora uvedeném projevu vůle obce, který má vést k lokální regulaci pozemní dopravy vyloučením provozu či jeho omezením na účelové komunikaci, která doposud není veřejně přístupnou pozemní komunikací (podle zákona a relevantní soudní judikatury), je věnována níţe podkapitola 4.3.

4.2.4

Ostatní cesty

Podobný stav jako v případě účelových neveřejně přístupných komunikací (uvedených v předchozí části práce) je i v případě ostatních neveřejných cest (k jejich vymezení blíţe viz oddíl 2.2), které nepatří do ţádné z kategorií pozemních komunikací podle zákona o pozemních komunikacích. Tyto ostatní cesty (spolu s neveřejně přístupnými pozemními komunikacemi), resp. jejich právní úprava proto v zásadě patří do oblasti soukromého práva, resp. vlastnictví obcí k nim je upraveno především v občanském zákoníku.586 V případě ostatních cest se tedy jedná o neveřejné cesty, které nejsou pozemní komunikací upravenou zákonem o pozemních komunikacích. Jde o cestu, která je sice na pozemku v terénu patrná, nicméně nemá charakter účelové komunikace (ani ostatních pozemních komunikací upravených v zákoně o pozemních komunikacích). Takovou cestu, resp. daný pozemek na kterém se nachází, který můţe být samozřejmě i ve vlastnictví obce, nelze uţívat k chůzi a jízdě na základě institutu obecného uţívání (jako v případě veřejně přístupných pozemních komunikací), nýbrţ na základě institutu tzv. práva cesty. Taková cesta tak můţe být uţívána z titulu práva cesty buď na základě právní skutečnosti, která není vázána na vůli jejího vlastníka (v našem případě obce), nebo na základě soukromoprávního ujednání s vlastníkem pozemku, kde se cesta nachází. Mezi právní skutečnosti nezávislé na vůli vlastníka patří přímo zákonem zaloţené právo jednak na volný průchod přes pozemky ve vlastnictví obce, které nejsou zastavěné či stavební, dvory, zahrady, vinice, chmelnice či pozemky určené k faremním chovům zvířat (tzv. právo na přístup do krajiny).587 Obec tak jako vlastník nemůţe v těchto případech nevrchonstensky regulovat provoz na takových neveřejných cestách, neboť tomu brání dané ustanovení zákona.588 V ostatních případech pak můţe obec nevrchnostensky rozhodovat o provozu na neveřejných cestách na základě institutu práva cesty závislém na vůli vlastníka pozemku, které je určeno omezenému okruhu uţivatelů na základě soukromoprávního ujednání s obcí Srov. FASTR, 2012, op. cit., s. 25. § 63 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. 588 Další oblastí práva cesty, vyplývajícího z právní skutečnosti, která není spojena s vůlí vlastníka dané cesty, je zřízení práva cesty přes cizí pozemek orgánem veřejné moci, a to ať uţ soudem, nebo stavebním úřadem (§ 170 odst. 2 stavebního zákona), k tomu podrobně viz KOČÍ, 2011, op. cit., s. 6067. 586 587

147

jako vlastníkem. Obec tak v těchto případech opět, obdobně jako v případech neveřejně přístupných účelových komunikací vystupuje jako vlastník cesty, který v rámci své samostatné působnosti můţe rozhodovat o tom, s kým si v těchto případech ujedná právo cesty přes svůj pozemek, kde se tato cesta nachází. Obecní pozemek, resp. cesta na něm se nacházející, bude v těchto případech uţíván k chůzi či k jízdě na základě dohody s obcí jako vlastníkem pozemku, přičemţ můţe jít např. o smlouvu nájemní, o smlouvu o výpůjčce, či smlouvu o zřízení věcného břemene. Při užívání pozemku jako cesty na základě soukromoprávního ujednání vlastník pozemku dává najevo, že umožní užívání pozemku pro účely chůze či jízdy pouze omezenému okruhu uživatelů, tj. pouze tomu kdo s vlastníkem uzavřel příslušnou smlouvu. Uvedené platí i za situace, kdy se navenek může jevit, že cesta na předmětném pozemku je veřejně přístupná a může ji užívat kdokoliv. Tak tomu v daném případě však být nemůže, vůlí vlastníka pozemku bylo umožnit právo cesty pouze jím určenému okruhu uživatelů.589 Uvedené soukromoprávní rozhodování obce jako vlastníka tzv. ostatní neveřejné cesty, pro kterou neplatí zákonná výjimka zakládající právo na shora uvedený tzv. přístup do krajiny, lze nepochybně také řadit mezi nevrchnostenskou lokální regulaci pozemní dopravy obcemi, byť z hlediska praxe půjde spíše o marginální záleţitosti. Zvláštní oblastí cest, které mohou být ve vlastnictví obce, jsou lesní cesty. Lesní zákon sice zakládá obecné oprávnění ke vstupu do lesa,590 toto oprávnění se však nevztahuje k jízdě motorovými vozidly. V souvislosti se motorovou dopravou v lese jsou tedy samostatnou otázkou tzv. lesní cesty. Spor můţe spočívat v tom, zda lesní cesty jsou, či nejsou účelovými komunikacemi. Na jedné straně zákon v souvislosti s účelovými pozemními komunikacemi hovoří i o komunikacích slouţících k obhospodařování lesních pozemků, na druhou stranu zákon o lesích cestách stanoví, ţe pozemky určenými k plnění funkcí lesa jsou mimo jiné zpevněné lesní cesty a neměly by tedy být povaţovány za účelové komunikace.591 Názor, ţe lesní pozemek není účelová komunikace odmítl Nejvyšší soud v jednom ze svých rozsudků592, kde je konstatováno, ţe "zákon o pozemních komunikacích se podle předmětu úpravy, jak je vymezen v § 1, vztahuje na veškeré pozemní komunikace, které naplňují znaky uvedené v dalších ustanoveních zákona, a neobsahuje žádné ustanovení, které by z této úpravy některé komunikace vylučovalo. Lesní zákon pak vůbec neupravuje problematiku provozu na komunikacích, které se nacházejí na lesních pozemcích. Je tedy zřejmé že oba tyto předpisy obstojí vedle sebe. To ostatně potvrzuje znění § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, který výslovně řadí mezi účelové komunikace komunikaci sloužící k obhospodařování lesních pozemků, tak i znění § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona, podle něhož mohou být mezi pozemky určené k plnění funkcí lesa zařazeny i zpevněné lesní cesty. Pokud tedy zpevněná lesní cesta na pozemku určeném k plnění funkcí lesa vykazuje současně znaky účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,

KOČÍ, 2011, op. cit., s. 63. § 19 odst. 1 zákona o lesích. 591 KOČÍ, 2013, op. cit., s. 35. 592 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 449/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 9. 2013]. 589 590

148

podléhá stejně jako ostatní účelové komunikace režimu tohoto zákona, včetně § 19 odst. 1 upravujícího tzv. obecné užívání pozemních komunikací." Na podkladě tohoto rozsudku je tak moţné dospět k závěru, ţe zpevněné lesní cesty lze povaţovat za účelové komunikace veřejně přístupné, pokud vykazují dané znaky. V takovém případě lze v souvislosti s nevchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy obcemi plně odkázat výše na text věnující se veřejně přístupným účelovým komunikacím.. Pro úplnost je potřeba doplnit, ţe ustanovení § 20 odst. 1 lesního zákona sice obsahuje výčet činností, které jsou v lesích zakázané, včetně jízdy a stání s motorovými vozidly. Odstavec 4 tohoto ustanovení však stanoví, ţe vlastník lesa (kterými je v našich úvahách obec) můţe povolit výjimku z některých těchto zákazů. I v tomto případě jde nejpravděpodobněji o občanskoprávní dohodu mezi vlastníkem lesa a tím, kdo o výjimku poţádá,593 tudíţ i v těchto případech vystupuje obec nevrchnostenským způsobem, přičemţ se v zásadě opět jedná o činnost vedoucí k lokální regulaci pozemní dopravy, v daném případě na lesním pozemku, který není lesní cestou, jeţ naplňuje pojmové znaky veřejně přístupné účelové komunikace, jak bylo vysvětleno výše. Právní rámec tohoto druhu rozhodování o nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy, resp. problematika podle jakých pravidel se má obec jako vlastník tzv. neveřejné cesty řídit při rozhodování, zda a za jakých podmínek umoţní veřejný přístup na danou pozemní komunikaci, případně jakým osobám udělí právo cesty, jinými slovy čím je obec vázána při tomto nevrchnostenském rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy na jí vlastněných pozemních komunikacích a ostatních cestách, je tématem následující podkapitoly 4.3.

4.3 Právní meze výkonu vlastnického práva obcí při lokální regulaci pozemní dopravy na pozemních komunikacích a ostatních cestách V předchozí podkapitole (4.2) jsou uvedeny případy, ve kterých obec rozhoduje (nebo se podílí na rozhodování) o lokální regulaci pozemní dopravy z pozice vlastníka pozemních komunikací a ostatních cest, tedy nevrchnostenským způsobem. K lokální regulaci pozemní dopravy v těchto případech dochází na základě výkonu vlastnického práva obce a jde tedy v důsledku o hospodaření a nakládání s dopravními cestami jako s majetkem obce. Právní úprava hospodaření a nakládání s majetkem obce je obsaţena zejména v zákoně o obcích, z nějţ vyplývají jistá omezení pro výkon vlastnických práv obcí v porovnání s běţnými právnickými a fyzickými osobami soukromého práva, neboť se jedná o vlastníka se zvláštním posláním veřejnoprávní korporace (viz výše podkapitola 4.1). Tato část práce se věnuje problematice promítání uvedeného omezení obcí jako vlastníků pozemních komunikací do moţností jejich rozhodování o nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy prostřednictvím výkonu vlastnických práv, resp. otázce, v jakých

Srov. HEJČ, Opatření obecné povahy a lesní zákon, 2012, op. cit. a rovněţ DROBNÍK, Jaroslav. Lesní zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010, s. 59. 593

149

mezích se pohybuje tvorba vůle obce při tomto rozhodování, které vede k (nevrchnostenské) lokální regulaci pozemní dopravy. Klíčovou povinností obce, v souvislosti s vlastnictvím pozemních komunikací, je vyuţívat tento majetek účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.594 Tato povinnost vyuţívat majetek obce účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti je spjatá s právem věc uţívat, jako s jedním ze základních vlastnických oprávnění, vedle práva věc drţet a práva s věcí nakládat. Z uvedené povinnosti hospodárnosti a účelnosti uţívání vyplývá, ţe nemůţe jít o libovolné uţívání majetku obce, nýbrţ musí být naplněn poţadavek účelnosti a hospodárnosti při vyuţívání tohoto majetku a současně poţadavek aby předmětné vyuţívání se dělo s cílem plnit úkoly, resp. vykonávat činnosti,595 které jsou dány vymezenou samostatnou působností obce (viz výše podkapitola 3.3). Cílem je tedy mimo jiné pečování v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.596 Jak vyplývá z předchozího textu, způsob a rozsah uţívání "veřejných" pozemních komunikací (místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací) je dále specifikován zvláštními právními předpisy, zejména zákonem o pozemních komunikacích a zákonem o provozu na pozemních komunikacích. S ohledem na to můţeme konstatovat, ţe v případě vlastnického práva k místním komunikacím jde v souvislosti s hospodařením s tímto majetkem v zásadě jen o drţbu. Zákon o pozemních komunikacích upravuje v souvislosti s lokální regulací provozu na místní komunikaci úlohu vlastníka této pozemní komunikace snad jen v jediném případě, kdy jde o souhlas obce jako vlastníka místní komunikace s povolením zvláštního uţívání místní komunikace, v našem případě (pokud má jít o lokální regulaci pozemní dopravy) s vyhrazením parkoviště (viz výše oddíl 3.2.3). Obec jako vlastník dotčené místní komunikace musí tedy při své úvaze o tom, zda daný souhlas s vyhrazením parkoviště poskytne a případně s jakými podmínkami, jednat v souladu s povinností vyuţívat místní komunikaci jako majetek obce účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly. Obec tak při zvaţování, zda udělí souhlas s rozhodnutím o vyhrazení parkování, musí vzít v úvahu, zda jde lokální regulaci pozemní dopravy, která je v zájmu obce,597 resp. zda bude tato lokální regulace pozemní dopravy ku prospěchu všestranného rozvoje území obce a o potřeb jejich občanů.598 Přitom skutečnost, ţe vyhrazené parkoviště z povahy věci uspokojuje potřeby jen určitému jednotlivci (či úzké skupině osob), nepochybně nemůţe a § 38 odst. 1 zákona o obcích. HAVLAN, 2013, op. cit., s. 118. 596 § 35 odst. 2 zákona o obcích. 597 Při prosazování vlastního zájmu obce však musí být chráněn také veřejný zájem (§ 2 odst. 2 zákona o obcích). 598 § 2 odst. 2 zákona o obcích. 594 595

150

priori vylučovat, ţe se jedná o lokální regulaci pozemní dopravy v zájmu obce, tak jak zde byl přiblíţen. V ostatních případech nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy na místních komunikacích pak obec z pozice vlastníka můţe za účelem lokální regulace podat podnět k místní úpravě provozu (viz oddíl 3.2.2) nebo ţádost o povolení uzavírky (viz oddíl 3.2.3). V těchto případech však neuplatňuje svá vlastnická práva k místní komunikaci a neuplatní se proto poţadavek hospodárného a účelného nakládání s majetkem. Nicméně obec v případě rozhodování o učinění těchto podání opět musí ctít své poslání a o tom, zda tak učiní či nikoliv, by mělo rozhodovat to, zda by případná místní úprava provozu např. přispěla k naplnění úkolu obce v péči o zdravé ţivotní prostředí (např. skrze vyloučení či zmírnění provozu místní úpravou provozu). Ačkoliv je pravdou, ţe při podání tohoto podnětu k lokální regulaci pozemní dopravy vystupuje obec směrem k příslušnému obecnímu úřadu, který o místní úpravě provozu rozhoduje, de lege jako jakákoliv jiná právnická osoba soukromého práva, de facto můţe mít tato skutečnost, ţe podnět podala právě obec, jistý vliv na rozhodování příslušného obecního úřadu (lze očekávat, ţe takovým impulsem se bude příslušný úřad rozsáhleji zabývat), nemluvě o případech, kdy je rozhodujícím správním orgánem obecní úřad obce, která tento podnět podala (zde je však třeba se vyvarovat negativním důsledkům moţné podjatosti). V případě podávání ţádosti o povolení k uzavírce je situace obdobná, neboť s ohledem na dané řízení ji opět podává obec v postavení "běţné" právnické osoby soukromého práva, a to i v případě, ţe se jedná o uzavírku na místní komunikaci, která je ve vlastnictví obce, jeţ je ţadatelem. V případě ţádosti o uzavírku provozu platí, ţe o uzavírce rozhoduje příslušný silniční správní úřad599 na ţádost osoby, v jejímţ zájmu má dojít k uzavírce. Zájem obce je přitom s ohledem na shora uvedené modifikován v porovnání se zájmy právnických a fyzických osob soukromého práva, a to opět postavením obce jako veřejnoprávní korporace. Zájmem obce, na jehoţ základě obec můţe podat ţádost o povolení uzavírky, proto mohou být například obecní trhy, nebo sportovní či kulturní události v obci apod. U veřejně přístupných účelových komunikací rovněţ platí povinnost obce v případě, ţe je vlastníkem této kategorie pozemní komunikace, aby byl tento majetek uţíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce. Tuto shora jiţ okomentovanou povinnost pak musí obec splnit zejména v případě, kdy bude jako vlastník veřejně přístupné účelové komunikace chtít stanovit místní úpravu provozu (viz oddíl 4.1.2). Omezení či aţ zamezení přístupu na tuto kategorii pozemních komunikací tak musí být opět v zájmu obce, ve významu, jak je uveden výše. Odpověď na otázku, zda je či není taková místní úprava provozu v zájmu obce si přitom vyţaduje zvaţování různých aspektů, které s takovou lokální regulací pozemní dopravy souvisí. Na jedné straně můţe být silný zájem občanů obce na dopravním spojení, které daná veřejně přístupná účelová komunikace poskytuje a na

„Jde o nepříliš výstižné pojmenování, neboť např. obecní úřady jakožto silniční správní úřady ve věcech místních komunikací nemají se silnicemi pranic společného.“ (KOČÍ, 2009, op. cit., s. 120). 599

151

straně druhé pak zájem několika občanů, obývajících stavby ke komunikaci přiléhající, na zmírnění provozu, který narušuje pokojné uţívání těchto nemovitostí. Nebo dalším aspektem, pokud by se jednalo o místní úpravu provozu stanovením dopravního značení, kterým je na veřejně přístupnou účelovou komunikaci např. omezen vjezd vozidel s určitou hmotností, můţe být typicky případ, kdy primárním účelem je ochrana věci, tj. pozemní komunikace, v daném případě ve vlastnictví obce. S tím je spojena další povinnost obce, výslovně zmíněná v zákoně o obcích,600 a to chránit majetek obce před zničením a poškozením. Zákon o obcích přitom nekonkretizuje, jaký způsob ochrany majetku obec musí zvolit. Stejně tak není stanovena míra ochrany majetku. Proto posuzování dostatečnosti či nedostatečnosti zvolených opatření spočívajících v lokální regulaci pozemní dopravy bude obtíţně hodnotitelné. 601 Omezení provozu těţké nákladní dopravy na pozemní komunikaci ve vlastnictví obce nepochybně povede k jeho dlouhodobějšímu zachování, tak aby komunikace slouţila déle a kvalitněji svému účelu dopravní spojnice, nicméně na druhou stranu tím nesmí být popřeno určení majetku obce, který má být vyuţíván k všestrannému rozvoji území obce a k péči o potřeby občanů obce. Toto určení můţe být uvedeným omezení provozu negativně zasaţeno (vyloučení části dopravního spojení). Omezení provozu na účelové pozemní komunikaci ve vlastnictví obce musí být proto jen takového rozsahu, aby byla vyváţena rovnováha mezi těmito protichůdnými zájmy. Přitom vţdy při výkonu působnosti obce jde (musí jít) o činnost ve veřejném zájmu602 a je tak nutno vyloučit zneuţití majetku obce k soukromým zájmům,603 který by mohl spočívat např. ve vyloučení provozu na účelové pozemní komunikaci sousedící s nemovitostí starosty či jiného člena zastupitelstva obce toliko z důvodu „nadstandardního" zvýšení jeho vlastního soukromí. Shora přiblíţené okolnosti, které musí vzít obec do úvahy v případech, kdy rozhoduje o lokální regulaci pozemní dopravy na veřejně přístupné účelové komunikaci v jejím vlastnictví, ukazují, ţe se jedná o poměrně náročnou záleţitost, neboť se v této oblasti mohou promítat různorodé (veřejné) zájmy obce a jejích občanů, které jsou mnohdy vzájemně protichůdné a nalezení nejadekvátnějšího řešení je proto obtíţné. Taková lokální regulace pozemní dopravy tak musí být vţdy přímo úměrná vnějším okolnostem a musí být vţdy v souladu se zásadou účelnosti a hospodárnosti při nakládání s majetkem obce.604 Uvedené platí stejně a snad i o něco výrazněji v případě lokální regulace pozemní dopravy obcí v postavení vlastníka veřejně nepřístupné účelové komunikace, neboť jak je jiţ uvedeno výše (oddíl 4.1.3), obec jako vlastník tohoto druhu pozemní komunikace je omezena ve výkonu svých práv v porovnání s ostatními kategoriemi pozemních komunikací minimálně a nelze zde proto jiţ hovořit o veřejném statku.

38 odst. 2 zákona o obcích. VEDRAL, 2008, op. cit., s. 218. 602 § 2 odst. 2 zákona o obcích. 603 VEDRAL, 2008, op. cit., k ustanovení § 2 odst. 2. 604 Tamtéţ. s. 218. 600 601

152

Přesto, nebo moţná právě proto na této kategorii pozemních komunikací obec rovněţ můţe lokálně regulovat pozemní dopravu a to bez omezení institutem obecného uţívání. Obec v postavení vlastníka jiţ v počátku vzniku takové komunikace rozhoduje, zda se bude jednat o pozemní komunikaci zcela veřejně nepřístupnou, nebo naopak bez omezení přístupnou veřejnosti či přístupnou jen pro vybrané osoby, a to způsobem ryzího výkonu jejích vlastnických práv. Avšak i v rámci daného výkonu vlastnických práv, vedoucích k lokální regulaci pozemní dopravy na neveřejně přístupných účelových komunikacích, obec musí respektovat své shora popsané zvláštní postavení veřejnoprávní korporace. Proto v případě, kdy bude obec chtít přístup na neveřejně přístupnou účelovou komunikaci např. povolit pouze vybrané skupině osob, měla by se vyvarovat toho, aby docházelo k diskriminaci účastníků silničního provozu. Ačkoliv je tato lokální regulace dopravy činěna na základě výkonu vlastnického práva obce v rámci její samostatné působnosti, neměla by obec umoţnit přístup na danou pozemní komunikaci jen vybrané skupině osob na základě nepřípustného605 rozlišování neboli diskriminace.606 Pokud má dojít k přenechání uţívání neveřejně přístupné účelové komunikace pouze jedné konkrétní osobě (nikoliv veřejnosti), přichází zde, z důvodu neexistence institutu obecného uţívání této kategorie pozemní komunikace, v úvahu úplatné i bezúplatné přenechání do uţívání (nájemní smlouva nebo smlouva o výpůjčce). U bezúplatného přenechání neveřejně přístupné účelové komunikace je však potřeba, aby byla tato bezúplanost odůvodněna. Závěry učiněné k nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy na neveřejně přístupných účelových komunikacích lze, co do mezí daného výkonu vlastnického práva obcí k nim, vztáhnou rovněţ i na ostatní (neveřejné) cesty. Závěrem, v souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy na pozemních komunikacích (a ostatních cestách) obcí z pozice jejich vlastníka, lze souhrnně konstatovat, ţe pozemní komunikace a ostatní cesty jako majetek obce mají být v souvislosti s pozemní dopravou uţívány co nejúčelněji, nejefektivněji a s náleţitou péčí, a současně takové uţívání majetku a nakládání s ním má náleţitě uspokojovat zejména dopravní potřeby obce, jakoţ i potřeby samotných, a to případně i jednotlivých, občanů obce.607 To, ţe obce jsou při výkonu svého vlastnického práva k dopravním cestám takto speciálně omezovány, současně, v porovnání s případy, kdy je vlastníkem fyzická nebo právnická osoba soukromého práva, dává vyšší míru jistoty v očekávání chování obce při jejich nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy.608

Srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 21. l. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 9. 2013].: "Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.“ 606 Srov. Doporučení pro obce a města, Obce daně (místní poplatky, daň z nemovitostí, poplatek za komunální odpad): Edice dobré správní praxe. Ministerstvo vnitra, 2010. s. 88. 607 PRŮCHA, 2011, op. cit., s. 119. 608 Srov. HAVLAN, 2013, op. cit., s. 20-21. 605

153

5

Specifika prostředků ochrany subjektivních práv osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy

Jak jiţ bylo avizováno v úvodu a vyloţeno v jednotlivých částech práce, veřejná správa lokální regulace pozemní dopravy vykonávaná obcemi můţe citelně zasáhnout do práv a povinností jednotlivců. S ohledem na shora uvedenou pestrost forem právních prostředků, jakými můţe obec lokálně regulovat pozemní dopravu, je i "paleta" subjektivních práv, která mohou být lokální regulací zasaţena, velmi různorodá. Přitom takto dotčenými osobami nemusejí být zdaleka jen účastníci silničního provozu, kterých se lokální regulace pozemní dopravy týká přímo. Lokální regulace pozemní dopravy totiţ nepřímo zasahuje do právní sféry celé řady dalších osob, od vlastníků pozemních komunikací, přes vlastníky nemovitostí609 k pozemním komunikacím přiléhajících, aţ po osoby závislé na dopravním spojení v souvislosti s jejich podnikatelskou činností. Prostředky, jakými se mohou osoby dotčené na svých právech bránit před lokální regulací pozemní dopravy lze dělit na dvě základní skupiny, stejně jako prostředky lokální regulace pozemní dopravy samotné, a to na prostředky ochrany proti jednak vrchnostenské a jednak nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy. Vzhledem k shora uvedené povaze mocenských správních aktů, které jako projev vrchnostenské veřejné správy autoritativně a závazně zasahují do práv a povinností jejich adresátů nezávisle na jejich vůli (jde o nerovný vztah), jsou prostředky ochrany proti těmto správním aktům lokální regulace pozemní dopravy v dané oblasti o to více nezbytné, a to v případech, kdy jsou tyto akty stiţeny vadami, pro které je nutné je změnit nebo zrušit. 610 S ohledem na uvedené se tato kapitola zaměřuje zejména na prostředky ochrany proti vrchnostenským správním aktům lokální regulace pozemní dopravy, kterým je věnován největší prostor (stejně jako byl větší prostor věnován samotné vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy). Důvodem pro to jsou rovněţ specifika, která tato oblast, prostředků ochrany proti vrchnostenským správním aktům lokální regulace pozemní dopravy, vykazuje, a na které se následující text zaměří. Opomenuty však nezůstávají ani prostředky ochrany proti nevrchnostenským aktům obcí, vedoucích k lokální regulaci pozemní dopravy, přičemţ v rámci této části je důraz kladen na jejich odlišnost od prostředků ochrany proti vrchnostenským správním aktům lokální regulace pozemní dopravy. Jak poukázala (dnes jiţ bývalá) soudkyně Ústavního soudu E. Wagnerová ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 8. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 42/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 10. 2013], podle rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Moreno Gómez v. Španělsko, čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je třeba interpretovat i tak, ţe domov musí být chápán jako místo s právem jeho pokojného uţívání, přičemţ zásahy do tohoto pokojného uţívání spočívají i v hluku, emisích, zápachu nebo jiných formách. 610 Srov. KADEČKA, Stanislav; HEJČ, David; VENCLÍČEK, Jiří; PROKOPOVÁ Klára. DISPOSITIONAL INSTRUMENTS OF PROTECTION AGAINST ADMINISTRATIVE ACTS (WHICH ARE NOT IN LEGAL FORCE) AND THEIR EFFECTIVENESS. In 2013 EGPA Annual Conference. 2013. 609

154

5.1 Specifika ochrany subjektivních práv před vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy O tom, který z prostředků ochrany můţe být proti správnímu aktu lokální regulace pozemní dopravy, a to jak v rámci veřejné správy tak i v rámci soudnictví, uplatněn, rozhoduje především právní forma správního aktu lokální regulace pozemní dopravy. Jak je jiţ výše uvedeno, správní akty lokální regulace pozemní dopravy se v našem právním řádu vyskytují ve vícero jemu známých právních formách, a sice jako normativní správní akty, individuální správní akty a smíšení správní akty, resp. opatření obecné povahy. Následující text je rozdělen do dvou oblastí. První oblastí je problematika právních prostředků ochrany subjektivních práv zasaţených správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, které lze uplatnit jiţ v rámci ("uvnitř") veřejné správy, za níţ následuje část věnující se soudnímu přezkumu správních aktů lokální regulace pozemní dopravy jako druhé oblasti ochrany subjektivních práv. V kaţdé z obou uvedených částí jsou přitom vzájemně porovnávány jednotlivé formy správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, resp. prostředky ochrany před jejich účinky, a to zejména s ohledem na jejich efektivnost z pohledu ochrany veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy. V mezích právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích můţe kaţdý "veřejné" pozemní komunikace uţívat obvyklým způsobem k účelům, ke kterým jsou určeny. Ačkoliv v naší předválečné teorii správního práva převládl názor, ţe nikdo nemá subjektivní veřejné právo na uţívání veřejného statku, tedy ani pozemní komunikace a ţe jde o pouhý reflex objektivního práva, nebo prostě o projev přirozené svobody omezené pouze svobodou druhých,611 osobně se však kloním spíše k závěrům,612 ţe v souvislosti obecným uţíváním pozemních komunikací lze hovořit o existenci veřejného subjektivního práva a sním související moţností ochrany před nepřípustným (nezákonným) omezením obecného uţívání v podobně vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy. Existenci veřejných subjektivních práv v souvislosti s obecným uţíváním "veřejných" pozemních komunikací dovozuje rovněţ judikatura Nejvyššího správního soudu.613

HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 315. Srov. HOETZEL, 1937, op. cit., s. 302: "Velice sporná je právní situace uživatelů veřejné věci per usum publicum. Vládnoucí mínění je, že nikdo nemá veřejné subjektivní práva na užívání veřejné věci. Jednou se věc vykládá tak, že jde o pouhé reflexy objektivního práva, po druhé (O. Mayer a jiní) mluví o výkonu přirozené volnosti lidské, o součásti ústavně zaručené svobody lidské ve státě. Sám jsem se takto na věc díval (Wegerecht, Mischler-Ulbrich: Osterreichisches Staatsworterbuch). Nyní bych rozeznával: Není veřejného nároku občanů na zřízení např. veřejné cesty, ani na to, aby veřejná cesta nebyla rušena, měněna anebo překládána. Pokud však veřejná cesta trvá, není vyloučeno konstruovati právo na užívání ex titulo usus publici. Subjektem není mlhavá veřejnost, nýbrž jednotlivý zcela určitý interesent, objektem práva jsou in thesi veřejné cesty, in concreto určité cesty. Dosah otázky se projeví v tom případě, kdyby úřad zakázal určité osobě, resp. určitým osobám užívati cesty určitým způsobem." 613 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 11. 2007 sp. zn. 6 Ans 2/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013].: "Právní nauka ani rozhodovací praxe není jednotná v názoru, zda lze oprávnění k obecnému užívání veřejné komunikace považovat za veřejné subjektivní právo, jež by samo o sobě požívalo ochrany v rámci veřejné správy a subsidiárně rovněž ve správním soudnictví, nebo zda je obecné užívání komunikace chráněno silničním správním úřadem pouze z moci úřední na 611 612

155

5.1.1

Specifika ochrany v rámci veřejné správy614

V rámci veřejné správy je adresátům vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy dáno k dispozici několik právních prostředků ochrany před zasaţením do jejich práv a povinností, jejichţ uplatnění se řídí určením, zda se daný správní akt lokální regulace pozemní dopravy vydává jako individuální správní akt, resp. jako správní rozhodnutí podle § 9 a § 67 odst. 1. správního řádu, nebo jako smíšený správní akt, resp. jako opatření obecné povahy podle § 171 správního řádu, či zda jde o normativní správní akt, resp. správní akt vydávaný jako nařízení obce nebo obecně závazná vyhláška obce podle § 10 a násl. zákona o obcích. Z předchozích částí dále vyplývá, ţe z hlediska obsahu je naprostá většina všech správních aktů lokální regulace pozemní dopravy z povahy věci (z hlediska teoretického) smíšeným správním aktem (viz výše oddíl 3.2.4). Následující text bude tedy srovnávat prostředky ochrany proti opatření obecné povahy v porovnání s prostředky ochrany proti ostatním právním formám, které zákon správním aktů lokální regulace pozemní dopravy přiděluje. Tím je mimo jiné poukázáno na rozdíly, které vznikají jako důsledek přiřazení různých právních forem k obsahově srovnatelné činnosti veřejní správy, kterou je lokální regulace pozemní dopravy. Jak je uvedeno jiţ výše v oddíle 3.2.2, moţnost zapojení se dotčené veřejnosti do tvorby opatření obecné povahy je dána prostřednictvím připomínek a námitek. Námitky a připomínky, umoţňující účast veřejnosti na tvorbě opatření obecné povahy, lze současně povaţovat za prostředky ochrany subjektivních práv proti nepravomocným, resp. ještě neúčinným opatřením obecné povahy, neboť na základě jejich uplatnění osobou, která je vydávaným opatřením obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy dotčena, můţe dojít ke změně obsahu tohoto smíšeného správního aktu (resp. obsahu jeho návrhu, který má být obsahem následně vydaného opatření obecné povahy). Na rozdíl od prostředku ochrany proti individuálním správním aktům lokální regulace pozemní dopravy, který je rovněţ plně v dispozici adresátů dané veřejné správy, tj. odvolání (patřící mezi tzv. řádné opravné prostředky)615, se však nejedná o ochranu před vydaným správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, nýbrţ jde o prostředek ochrany uplatňovaný jiţ v průběhu tvorby smíšeného správního aktu, a to proti jeho návrhu, jehoţ obsah má být obsahem vydaného opatření obecné povahy. základě existence veřejného zájmu na jeho zachování. I kdyby ovšem samotná možnost obecného užívání veřejné cesty, která je otevřena každému potenciálnímu uživateli, subjektivním právem nebyla, musí podle názoru Nejvyššího správního soudu existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají právě z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí. V těchto případech totiž ochrana obecného užívání komunikace úzce souvisí s ochranou vlastnických a jiných soukromých práv těchto uživatelů, zároveň ovšem dle konstantní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) není právě pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání dána pravomoc soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komunikace tedy musí být poskytnuta v rámci veřejné správy a posléze ve správním soudnictví. 614 Tato tento oddíl byl - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve prezentován na konferenci Dny práva 2013 v Brně (HEJČ, David. Efektivnost námitek a připomínek proti opatření obecné povahy. In Dny práva. 2013). 615 Srov. SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 241.

156

Pokud má dojít k nezákonné lokální regulaci pozemní dopravy (nejen) ve formě opatření obecné povahy, je nezbytné co nejrychleji zabránit, nebo minimalizovat negativní zásahy vůči jeho adresátům. V případě námitek a připomínek je tak prostor k nápravě iniciované adresáty výkonu veřejné správy dán ještě před samotným vydáním takového správního aktu. Suspenzivní účinek se zde tedy ve své klasické podobě (tak jako u řádných opravných prostředků proti individuálním správním aktů) neuplatňuje. Opatření obecné povahy však nesmí být účinné, dokud námitky a připomínky nebudou řádně vypořádány. Základní rozdíl mezi opatřením obecné povahy jako smíšeným správním aktem a individuálním správním aktem, který se promítá do rozdílu mezi odvoláním proti individuálnímu správnímu aktu na jedné straně a námitkám a připomínkám proti návrhu opatření obecné povahy na straně druhé, spočívá v určení adresátů těchto správních aktů, resp. způsobu jejich vymezení. Zatímco rozhodnutí v řízení o vydání individuálního správního aktu své účastníky jmenovitě zná (nebo alespoň by mělo znát), byť jejich počet můţe být i vyšší (např. několik desítek), tak opatření obecné povahy dopadá na neurčitě vymezený okruh osob a jmenovité účastníky v tomto smyslu nemá.616 Skutečnost, ţe proces vydávání opatření obecné povahy je konstruován za předpokladu, ţe nejsou známi jmenovití účastníci, má svůj odraz ve způsobu podávání námitek a připomínek jako prostředků ochrany proti opatření obecné povahy. Zveřejněním návrhu opatření obecné povahy na úřední desce správního orgánu, který správní akt lokální regulace pozemní dopravy vydává, se sleduje to, aby se s tímto návrhem mohl kaţdý seznámit a případně se k tomuto návrhu také vyjádřit, resp. hájit svá subjektivní práva prostřednictvím námitek a připomínek. Podstatná je přitom skutečnost, ţe jakmile je opatření obecné povahy jiţ vydáno, nelze proti němu podat ţádný další opravný prostředek, který by byl v dispozici účastníka a na který by měl účastník právní nárok.617 Připomínky a námitky, které jsou vydávány jiţ v průběhu řízení proti návrhu opatření obecné povahy jsou tak jedinými prostředky ochrany proti opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy ještě před tím, neţ se stane vůči svým neurčitě vymezeným adresátům účinné. Skutečnost, ţe jsou tyto prostředky ochrany podávány proti návrhu opatření obecné povahy a nikoliv aţ proti vydanému opatření obecné povahy, resp. opatření obecné povahy s výsledným obsahem, implikuje oproti odvolání další specifika, kterým se věnuje následující text. Připomínky můţe k (proti) návrhu opatření obecné povahy uplatnit kdokoliv, jehoţ práva, povinnosti nebo zájmy mohou být jím zaváděnou lokální regulací pozemní dopravy přímo dotčeny. Uplatněné připomínky pak mají povahu podkladu pro opatření obecné povahy a správní orgán je povinen se jimi v tomto smyslu také zabývat a stejně tak se s nimi vypořádat v odůvodnění opatření obecné povahy. O jednotlivých připomínkách osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy se tak nerozhoduje samostatně, ale správní

Na neexistenci účastníků v řízení, ve kterém se vydává opatření obecné povahy, upozorňuje v souvislosti s přezkumným řízením také VEDRAL, Josef. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 340 a 341. 617 Jako (mimořádný) opravný prostředek je přípustný pouze tzv. přezkum, ten se však zahajuje výlučně z moci úřední a nepatří tak mezi nárokové prostředky ochrany subjektivních práv. 616

157

orgán, který opatření obecné povahy vydává, zohlední podané připomínky toliko v odůvodnění vydávaného opatření obecné povahy. Více formalizovaný a v tomto ohledu i zřejmě pro adresáty lokální regulace pozemní dopravy, resp. pro ochranu jejich veřejných subjektivních práv efektivnější způsob nakládání, předpokládá právní úprava v případě námitek. Výsledkem posuzování námitek je totiţ vydání rozhodnutí o jednotlivé námitce, pro které platí, ţe musí být samostatně odůvodněno, jak s uplatněnými námitkami správní orgán naloţil a proč s nimi tak naloţil.618 U odůvodnění o námitkách přitom platí, ţe je na ně třeba klást stejné poţadavky jako v případě individuálních správních aktů.619 V případě, ţe je podáno více námitek, coţ můţe být v souvislosti s lokální regulací pozemní dopravy běţné, musí správní orgán rozhodnout o kaţdé zvlášť, odůvodnění opatření obecné povahy tak můţe obsahovat řadu rozhodnutí o námitkách. Uplatněné námitky správní orgán hodnotí ve vzájemných souvislostech s dalšími námitky a oprávněnými zájmy dotčených osob.620 Ze shora uvedeného vyplývá, ţe se námitky jako prostředek ochrany veřejných subjektivních práv proti opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy, resp. způsob jejich vyřízení, blíţí rozhodnutí o odvolání. Proti rozhodnutí o námitkách pak zákon výslovně vylučuje podání odvolání. Nejde totiţ vzhledem k obsahu rozhodnutí o námitkách, i přes uvedenou blízkost jejich vyřízení k rozhodnutí o odvolání, o rozhodnutí ve správním řízení, tzn. úkon správního orgánu, kterým by se určité osobě v určité věci zakládaly, měnily nebo rušily práva či povinnosti. Rozhodnutí o námitce je "pouze" kvalifikovanou formou vypořádání jednotlivé námitky uplatněné k návrhu opatření obecné povahy…Z hlediska formálního je rozhodnutí o námitce zvláštním úkonem podle šesté části správního řádu, na který se vzhledem k § 158 odst. 1 a § 177 odst. 2 použijí ustanovení části čtvrté správního řádu.621 Na druhou stanu nelze vyloučit tzv. obnovu řízení nebo přezkum rozhodnutí622 o námitkách. Rozhodnutí o námitkách však můţe být samostatně přezkoumáno ve správním soudnictví.623 Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí o námitkách pro účely soudního přezkumu, stejně jako rozhodnutí o odvolání, plnohodnotným rozhodnutím o subjektivních právech a povinnostech.624 Rozhodnutí o námitkách je totiţ individuálním správním aktem, z materiálního hlediska věcně oddělitelným od samotného opatření obecné VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Plygon. 2012, s. 1353. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 1 Ao 5/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]: "Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené." 620 JEMELKA, Luboš a kol. Správní řád: komentář. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, s. 316. 621 VEDRAL, 2012, op. cit., s. 1364. Nelze však vyloučit ani opačný výklad, a sice ţe rozhodnutí o námitkách, i kdyţ tento úkon správního orgánu není podle svého obsahu rozhodnutím podle § 9 a § 67 odst. 1. správního řádu, je mu forma tohoto rozhodnutí zákonem propůjčena, a to s ohledem na to, ţe se v případě rozhodnutí o námitkách výslovně vylučují řádné opravné prostředky a mluví se o změně nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách (viz Tamtéţ s. 1366) 622 § 156 odst. 2 správního řádu. 623 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 2/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013]. 624 Např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 5/2010 ze dne 27. 10. 2010. Shodně také SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 360. 618 619

158

povahy.625 Přitom pokud jde o uplatnění soudního přezkumu opatření obecné povahy jako takového, platí, ţe moţnost podat návrh na jeho zrušení ve správním soudnictví není a priori zcela vyloučena tím, ţe navrhovatel námitky (či připomínky) ve fázích přípravy opatření obecné povahy proti dané lokální regulaci pozemní dopravy nepodal, nýbrţ taková procesní pasivita navrhovatele ve fázích vydávání opatření obecné povahy, resp. její význam pro úspěšnost ţaloby, musí být posouzena soudem s přihlédnutí ke všem individuálním okolnostem případu.626 Význam těchto moţností přezkoumání rozhodnutí o námitkách a význam námitek samotných se umocňuje tím, ţe zákon (správní řád) výslovně stanoví, ţe změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách můţe být důvodem změny opatření obecné povahy. Taková změna opatření obecné povahy není z formálního hlediska ničím jiným neţ opět opatřením obecné povahy a při jejím provedení se tedy postupuje stejným způsobem, jakým bylo vydáno původní opatření obecné povahy, čímţ je zajištěna ochrana práv ostatních dotčených osob, opět v podobě námitek a připomínek.627 V souvislosti s podáním námitek a připomínek nenastává devolutivní účinek, neboť o nich rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy vydává. Jedná se tedy o podobnou situaci jako v případě druhého z řádných opravných prostředků - rozkladu (který se však uplatní toliko proti správním aktům ústředních správních orgánů, kterými obce nejsou), kdy o podaném prostředku ochrany proti nepravomocnému správnímu aktu, resp. v tomto případě proti jeho návrhu, rozhoduje rovněţ stejný správní orgán, který daný správní akt vydal, resp. má vydat (byť v případě rozkladu jde o jeho jinou funkčně příslušnou sloţku). V případě námitek a připomínek je tak zcela zřejmé, ţe se zásada dvojinstančnosti neprojevuje. Neuplatnění této zásady pak vede k podobným pochybnostem o efektivnosti těchto prostředků ochrany subjektivních práv, jako tomu je v případě shora uvedeného rozkladu. Samo o sobě totiţ můţe být problematické, ţe správní orgán, který zveřejnil svůj návrh na opatření obecné povahy, má následně v duchu připomínek a námitek tento návrh "kontrolovat" a případně změnit. 628 Způsob vyřízení připomínek osob dotčených lokální regulací pozemní dopravy, tak jak je uveden výše, nepochybně můţe vést ke změně návrhu vydávaného opatření obecné povahy, resp. připomínky mohou naplnit účel prostředku ochrany subjektivních práv osoby, která připomínku podala (tím, ţe opatření obecné povahy obsahující lokální regulaci pozemní dopravy nebude v napadené podobě vydáno), nicméně skutečnost, ţe se o podané připomínce nevede samostatné řízení a není o ní samostatně rozhodnuto, činí z tohoto prostředku méně účinný nástroj ochrany subjektivních práv.

Srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 2/2008 ze dne 7. 1. 2009. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010 (2215/2011 SbNSS). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. 627 Srov. VEDRAL, 2012, op. cit., s. 1365. 628 Srov. SKULOVÁ, Soňa; POTĚŠIL, Lukáš; HEJČ, David. Central Administrative Bodies as a Twofold Instance (Prospects and Limits of Remonstrance Proceedings in the Czech Republic). In konference Mezinárodního institutu správních věd - Evropská skupina pro veřejnou správu (IIAS/EGPA). 2013. 625 626

159

Naopak způsob vyřízení námitek, jako prostředku ochrany subjektivních práv před opatřením obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy, se blíţí rozhodnutí o odvolání. Úroveň ochrany subjektivních práv prostřednictvím námitek je však na druhou stranu výrazně oslabena faktem, ţe tento zvláštní způsob vyřízení, který námitky na rozdíl od připomínek poskytují, je určen podle obecné úprav toliko pro vlastníky nemovitostí, jejichţ práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být lokální regulací pozemní dopravy, obsaţené v opatření obecné povahy, přímo dotčeny. Námitky nemůţe tedy podat kaţdý, kdo je opatřením obecné povahy dotčen (jako v případě připomínek), ale jen jakási privilegovaná skupina osob.629 Přitom můţe být navíc, zejména v případě opatření obecné povahy z oblasti lokální regulace pozemní dopravy, sporné, jak určit vlastníky nemovitostí, jejichţ práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny (blíţe viz níţe v oddíle 5.1.2 v souvislosti se soudním přezkumem). Zákon o provozu na pozemních komunikacích, jako zvláštní zákon, resp. jeho konkrétní ustanovení, upravující vrchnostenskou lokální regulaci pozemní dopravy, při které je nutné postupovat rovněţ podle právní úpravy vydávání opatření obecné povahy podle správního řádu (viz výše oddíl 3.2.2), pochází z doby před zařazením procesu tvorby opatření obecné povahy do správního řádu, aniţ by následně došlo k novelizaci předmětné zvláštní právní úpravy v tomto smyslu. Proto tato zvláštní právní úprava ani jiné osoby neţ vlastníky nemovitostí k podávání námitek jako lex specialis (de lege lata) nezavádí, resp. skupinu takto privilegovaných osob nerozšiřuje (ale na druhou stranu okruh osob oprávněných podat námitky ani neomezuje). V úvahu by přitom mohly de lege ferenda jako osoby oprávněné podat námitky přicházet např. osoby podnikající v autodopravě, resp. osoby, do jejichţ podnikatelské činnosti je lokální regulací pozemní dopravy přímo zasaţeno apod. Avšak jak v případě námitek podávaných v souvislosti s výkonem vlastnických práv k nemovitosti, tak popřípadě de lege ferenda i u dalších takto privilegovaných skupin osob, je nepochybně obtíţné, jak spolehlivě tyto osoby (oprávněné podat námitky) určit. Tedy určit, ţe například v případě vlastníků nemovitostí příslušná lokální regulace pozemní dopravy skutečně zasahuje do jejich práv, povinností nebo zájmů souvisejících s výkonem vlastnického práva a zda nejde o zásah do právní sféry, která s výkonem vlastnického práva nesouvisí a tato osoba je oprávněna podat "jen" připomínku. 630 Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 2/2007 ze dne 24. 10. 2007 631 vyplývá, ţe takové dotčení se musí posuzovat materiálně, důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků (staveb), ve vztahu k nimž se dotčenost posuzuje, a to s ohledem na

V případě návrhu novely zákona o pozemních komunikacích (tisk č. 1001/2013) je pak pro rozhodnutí o zákazu nebo omezení stání, kterému je přidělena forma opatření obecné povahy, tato skupina osob oprávněných podat námitky ještě více zúţena toliko na vlastníky pozemních komunikací, na kterých má k předmětné lokální regulaci pozemní dopravy dojít, a popřípadě ještě osoby, které podaly k dané regulaci podnět. 630 Srov. VEDRAL, 2012, op. cit., s. 1361, nebo SKULOVÁ, 2012, op. cit., s. 360. 631 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 2 Ao 2/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. 629

160

povahu regulace konkrétního opatření obecné povahy. Soudní judikatura tedy odmítá příliš restriktivní výklad daného ustanovení, coţ současně rozšiřuje okruh osob, které mohou námitky uplatnit, a tím se zvyšuje efektivnost námitek samotných. Připomínky a případně námitky, za uvedených okolností, můţe uplatnit proti návrhu opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy i obec, a to buď v souvislosti s dotčením jejích práv jako vlastníka nemovitosti, nebo v souvislosti s tvrzeným zásahem do jejího práva na výkon samostatné působnosti (blíţe viz níţe oddíl 5.1.2). V porovnání s normativními správními akty lokální regulace pozemní dopravy, k jejichţ vydání jsou obce zmocněny v nejvíce případech správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (srov. výše oddíl 3.2.1 a oddíl 3.3.1), a proti kterým v rámci veřejné správy neexistuje ţádný opravný prostředek, jenţ by náleţel do dispozice jeho adresátů,632 znamená forma opatření obecné povahy, i přes výše uvedené výhrady, zvýšení úrovně ochrany veřejných subjektivních práv ve veřejné správě. S ohledem na výše uvedené lze tedy dospět k závěru, ţe námitky a připomínky, které mohou být podávány proti opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy, jsou pojaté podstatně odlišně od odvolání, jako právního prostředku ochrany proti individuálním správním aktům (oddíl 3.2.3). Zatímco se odvolání uplatňuje proti jiţ vydaným individuálním správním aktům, a to správním orgánem poučeným účastníkem předchozího správního řízení, na jehoţ základě byl napadený individuální správní akt vydán, námitky a připomínky jsou pak uplatňovány proti dosud nevydanému opatření obecné povahy, a to osobami, které sami usoudí, ţe jsou touto lokální regulací pozemní dopravy ve formě opatření obecné povahy dotčeny na svých právech. Efektivní vyuţívání námitek a připomínek k opatření obecné povahy tak z velké míry závisí na informovanosti adresátů příslušné lokální regulace pozemní dopravy, resp. na jejich povědomí o zveřejněném návrhu tohoto správního aktu. V oblasti lokální regulace pozemní dopravy by se pak tato informovanost, a tím i úroveň ochrany veřejných subjektivních práv osob dotčených daným opatřením obecné povahy, zvýšila, kdyby návrh opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy byl vedle jeho (de lege lata) povinného zveřejnění na úřední desce správního orgánu (obecního úřadu obce), který předmětné opatření obecné povahy vydává, (de lege ferenda) povinně zveřejněn rovněţ přímo na daném úseku pozemní komunikace, který má lokální regulaci pozemní dopravy podléhat.633 I kdyţ to de lege lata zákon výslovně nestanoví,634 nic nebrání tomu, aby byl Zárukou zákonnosti normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy jiţ v uvnitř veřejné správy je tak v tomto ohledu jedině tzv. dozor. Pro výkon dozoru však platí princip oficiality. U dozorčího práva tedy neplatí princip dispoziční, neboť dozor je prováděn z vlastního podnětu dozorčího orgánu nezávisle na podnětech jiných osob. (KOPECKÝ, 2011, op. cit. s. 336) Z podstaty dozoru tak vyplývá, ţe jeho výkon neslouţí v prvé řadě k ochraně subjektivních práv a zájmů dotčených osob, ale je vykonáván především ve veřejném zájmu. K tomu však lze poznamenat, ţe veřejné a subjektivní zájmy by neměly být navzájem a priori protikladné a efektivní výkon dozoru a ochrana veřejného zájmu (je-li správně vytyčen) má působit příznivě i na individuální zájmy a ochranu práv širokého okruhu adresátů souvisejících s lokální regulací pozemní dopravy. 633 V praxi by to mohlo být provedeno umístěním informativní dopravní značky v regulovaném místě, která by upozorňovala na to, ţe má na daném úseku dojít k lokální regulaci pozemní dopravy, resp. 632

161

návrh opatření obecné povahy zveřejněn téţ jiným způsobem v místě obvyklým,635 praxe však za neexistence takové povinnosti tento ani obdobný postup zveřejnění nad rámec výslovných zákonných poţadavků neuplatňuje. Připomínky ani námitky proti opatření obecné povahy sice neposkytují tak vysokou úroveň ochrany veřejných subjektivních práv jako odvolání proti individuálním636 správním aktům. To je do jisté míry dáno tím, ţe opatření obecné povahy, coby smíšený správní akt, proti kterému připomínky a námitky směřují, je právě někde na pomezí mezi individuálním správním aktem a normativním správním aktem. Nicméně v případě připomínek a námitek se nejedná o prostředky ochrany, kterými by a priori nebylo moţné odvrátit zásah do veřejných subjektivních práv stanovovanou lokální regulací pozemní dopravy. V souvislosti s námitkami a připomínkami tak lze hovořit o prostředcích ochrany veřejných subjektivních práv, které mohou reálně vést k vyřešení sporů o zákonnost lokální regulace pozemní dopravy jiţ uvnitř veřejné správy, bez nutnosti spoléhání se aţ na správní soudnictví, kterému se v dané oblasti věnuje následující oddíl 5.1.2.

5.1.2

Specifika soudní ochrany

V souvislosti s problematikou soudního přezkumu správních aktů lokální regulace pozemní dopravy lze konstatovat, ţe doposud nejrozvinutější je judikatura v oblasti stanovení dopravního značení rozhodnutím o místní úpravě provozu podle zákona o silničním provozu (viz výše oddíl 3.2.2).637 Jak je uvedeno jiţ výše, z této judikatury jasně vyplývá, ţe ţe je moţné vůči takovému návrhu podávat námitky nebo připomínky. Takový postup by vedl nejen k uvedenému zvýšení informovanosti o moţnosti podání námitek a připomínek, ale současně by zvyšoval bezpečnost samotného provozu, neboť ta je zavedením nové lokální regulace pozemní dopravy zpravidla v počátcích nové regulace ohroţena, a to zejména řidiči, kteří jezdí v daném úseku tzv. "po paměti". Tímto by řidičům bylo umoţněno zaznamenat chystanou změnu úpravy provozu v daném místě ještě dříve, neţ bude účinná. 634 Výjimkou a moţnou inspirací je rozhodnutí o dočasném zákazu stání, § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích stanoví, ţe silniční správní úřad je oprávněn rozhodnout o označení místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice nebo jejich částí, na kterých je z důvodu veřejného zájmu dočasně zakázáno stání silničních vozidel, příslušnou dopravní značkou podle zvláštního předpisu. Rozhodnutí o označení musí být provedeno nejméně týden před dnem dočasného zákazu stání na příslušné pozemní komunikaci... 635 VEDRAL, 2012, op. cit. s. 1370. 636 Z hlediska procesu vydávání správních rozhodnutí a opatření obecné povahy existují společné minimální standardy, které umoţňují dotčeným osobám účinně hájit svá práva a právem chráněné zájmy. Podmínkou však je, aby záměr vydat správní rozhodnutí bude publikován na veřejně přístupném místě (úřední deska) a kdokoliv, kdo by mohl vznést připomínku v rámci procesu vydávání opatření obecné povahy, by byl připuštěn do správního řízení jako účastník. V opačném případě by byly při vydávání opatření obecné povahy pominuty některé dotčené osoby, které by mohly v řízení o vydávání opatření obecné povahy uplatnit alespoň připomínky. (KOCOUREK, 2010, op. cit. s. 654). 637 Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009, rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 10. 2013], a Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 10. 2013].

162

tento správní akt, který ukládá povinnosti rozdílné od obecné úpravy (tedy zvláštní povinnosti), je na základě materiálního přístupu opatřením obecné povahy, neboť se jedná o konkrétní předmět regulace pro neurčitě vymezené adresáty. Proto jej správní soudy přezkoumávají v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy638 a z důvodu jiţ shora zmíněné absence vlastní procesní úpravy i neurčené správní formy pro vydání rozhodnutí o místní úpravě provozu můţe být soudem v rámci přezkumu tohoto správního aktu zkoumáno, zda při jeho vydání příslušný správní orgán postupoval podle obecné právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu. V souvislosti s námitkami a připomínkami k opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy lze, jak bylo shora uvedeno, hovořit o prostředcích ochrany subjektivních práv, které mohou reálně vést k vyřešení sporů jiţ "uvnitř" veřejné správy (uvedené silněji platí v případě námitek), tedy bez nutnosti spoléhání se aţ na správní soudnictví, jehoţ moţnosti jsou v oblasti přezkumu aktů veřejné správy vţdy jistým způsobem omezené. Role správních soudů má být, v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu, skutečně následná. Nicméně nelze nevidět, ţe zejména připomínky slouţí spíše jako podklad pro rozhodnutí (v případě námitek je zde pak problematická ta skutečnost, ţe námitky i připomínky vyřizuje stejný správní orgán, který opatření obecné povahy vydává) neţ jako skutečně účinný prostředek ochrany subjektivních práv osob dotčených příslušnou lokální regulací pozemní dopravy. Přezkoumání správním soudem pak skýtá skutečně nestranné a nezávislé posuzování.639 Do otázky soudního přezkumu má dopad i skutečnost, ţe ačkoliv opatření obecné povahy směřuje vůči neurčitému okruhu osob, právním předpisem není, a to z toho důvodu, ţe jeho předmětem je obdobně jako u individuálních správních aktů, řešení určité konkrétní věci, a nikoliv stanovení obecných pravidel chování, coţ je obecný znak podzákonných právních přepisů.640 To je také důvodem, ţe se soudní přezkum opatření obecné povahy zásadně odlišuje od soudního přezkumu právních předpisů. Jednak je k soudnímu přezkumu opatření obecné povahy příslušný správní soud, a současně aktivní procesní legitimace k podání návrhu na jeho zrušení je nastavena obdobně, jako v případě soudního přezkumu individuálních správních aktů,641 neboť návrh

§ 101 a násl. soudního řádu správního. Ovšem podrobit opatření obecné povahy přímo jen následnému soudnímu přezkumu (bez moţnosti opravných prostředků jako jsou námitky a připomínky), tak jak tomu je v případě normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, by však nebylo vhodným řešením, neboť veřejná správa (zde vykonávaná obcemi) má, ve srovnání se správními soudy, výhodnější postavení, resp. pohotovější a důkladnější prostředky pro případné zjednání nápravy, a to třeba i tím, ţe bude jednoduše námitkám a připomínkám vyhověno. Navíc námitky a připomínky mohou být sítem věcí, které by se nakonec dostaly před soud a které by tak vedly k větší zahlcenosti soudů. (Srov. SKULOVÁ, Soňa; POTĚŠIL, Lukáš; HEJČ, David. Central Administrative Bodies as a Twofold Instance (Prospects and Limits of Remonstrance Proceedings in the Czech Republic). In konference Mezinárodního institutu správních věd - Evropská skupina pro veřejnou správu (IIAS/EGPA). 2013.) 640 VEDRAL, 2012, op. cit. s. 1329. 641 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 14. 2. 2013, sp. zn. 7 Aos 3/2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 10. 2013]: "Již zařazením přezkumu opatření obecné povahy do soudního řádu správního je totiž vyjádřen základní směr, kterým by se tento přezkum měl ubírat. Nejvyšší správní soud má tudíž za to, že mnohem případnější je srovnání řízení o zrušení opatření 638 639

163

na zrušení opatření obecné povahy je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, ţe jím byl na svých právech zkrácen. Tím je úroveň soudní ochrany veřejných subjektivních práv v případě jejich narušení opatřením obecné povahy jednoznačně vyšší, neţ v případě normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, jak bude pro srovnání uvedeno níţe.642 O předmětné aktivní procesní legitimaci643 se Nejvyšší správní soud vyjádřil v usnesení rozšířeného senátu, kde mimo obecných náleţitostí návrhu především zdůrazňuje § 101a odst. 1 soudního řádu správního, zejména jeho první větu, podle níţ „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“ Z dikce uvedeného ustanovení Nejvyšší správní soud v tomto usnesení rozšířeného senátu dovozuje, ţe „přípustný je ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.“ Podmínku přípustnosti návrhu podle § 101a odst. 1 soudního řádu správního uzavírá Nejvyšší správní soud v abstraktní rovině pojatým konstatováním, ţe „splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“644 V oblasti místní úpravy provozu se jiţ Nejvyšší správní soud zabýval, v rámci řízení o přezkumu opatření obecné povahy, několika návrhy na zrušení umístěného dopravního značení. Prvním takovým soudním případem byl návrh na zrušení rozhodnutí o místní úpravě provozu, spočívající v umístění dopravních značek "zákaz vjezdu vyznačených vozidel" a "dodatkové tabulky s textem „na povolení MěÚ Černošice“. V tomto případě navrhovatel tvrdil zásah do jeho vlastnického práva a práva svobodně podnikat, neboť mu tato místní úprava provozu bránila v podnikání, tím, ţe zakazovala vjezd vozidel na komunikaci, která jako jediná vedla do areálu, kde vykonával podnikatelskou činnost.645 Dotčení vlastnických práv bylo tvrzeno i v dalším případě soudního přezkumu místní regulace provozu, a to dopravním značením "Zóna s dopravním omezením" ve spojení se značkou "Parkoviště s parkovacím automatem" a nápisem "ZAKAZUJE SE STÁNÍ BEZ PARKOVACÍHO POPLATKU". Tvrzené dotčení vlastnického práva navrhovatele mělo obecné povahy nebo jeho části s řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního." 642 Srov. HEJČ, David. Soudní přezkum správních aktů adresovaných neurčitému počtu osob. In Pôsobnosť a organizácia srávného súdnictva v Slovenskej republike. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislavě, 2012. s. 163-173. 643 Následující text k aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy z oblasti lokální regulace pozemní dopravy byl - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikován v časopise Právní rozhledy 21/2010 (HEJČ, David. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2010, roč. 18, č. 21, s. 780-785.). 644 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. 645 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.1.2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008.

164

spočívat v tom, ţe je vlastníkem pozemku, na kterém bylo shora uvedené dopravní značení umístěno, aniţ by s tím souhlasil.646 Zásah do výkonu vlastnických práv byl tvrzen i v pořadí dalším řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, kterým byla místní úprava provozu provedená rozhodnutím o umístění dopravního značení před rodinným domem ve vlastnictví navrhovatelky. Jednalo se o svislé dopravní značení "vyhrazené parkoviště pro vozidlo přepravující osobu těţce postiţenou nebo osobu těţce pohybově postiţenou", ve spojení s dopravním značením "zákaz zastavení v místě vjezdového klínu na toto parkoviště". Uvedená místní úprava provozu měla podle navrhovatele zasahovat do výkonu jejích vlastnických práv k nemovitosti, před kterou se pozemní komunikace, na kterou byla napadená místní úprava provozu umístěna, nachází.647 V dalším případě soudního přezkumu dopravního značení, konkrétně "zákazu zastavení", navrhovatel tvrdil, ţe jej krátí na jeho právu vlastnickém a právu na podnikání, neboť mu neumoţňuje zastavit u nemovitosti, kterou spoluvlastní.648 Ve všech shora uvedených případech soudních přezkumů místní úpravy provozu stanoveným dopravním značením byla aktivní procesní legitimace navrhovatele shledána, na základě citovaných tvrzení, za naplněnou a návrhy na zrušení daných opatření obecné povahy tak mohly být projednán i věcně. Naopak v jednom ze shora uvedených soudních případu byla jiná část návrhu na zrušení opatření obecné povahy, týkající se stanovení místní úpravy provozu značkami „zákaz odbočování vlevo“ a „zákaz odbočování vpravo“, Nejvyšším správním soudem odmítnuta jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou, neboť navrhovatel se domáhal zrušení místní úpravy na komunikaci, která se nacházela v jiné části obce neţ údajně dotčený areál ve vlastnictví navrhovatele, tudíţ Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, ţe tímto dopravním značením nemohlo dojít k zásahu do jeho vlastní právní sféry navrhovatele a nebyla zde tedy dána jeho aktivní procesní legitimace.649 Ze všech uvedených případů je tedy zjevné, ţe aktivní procesní legitimace je dána tehdy, tvrdí-li navrhovatel dotčení jeho práv, způsobené místní úpravou provozu, přičemţ nepostačuje toliko skutečnost, ţe navrhovatel jako drţitel řidičského oprávnění uţivatelem pozemních komunikací, a je tedy místní úpravou provozu stanoveným dopravním značením vázán, resp. ţe dotčení spočívá v povinnosti dopravní značení dodrţovat. Nutno rovněţ podotknout, ţe u shora uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu, o aktivní legitimaci pro návrh na zrušení místní úpravy provozu dopravním značením ve formě opatření obecné povahy, je patrný přístup k aktivní procesní legitimaci "pouze" v případech s relativně zjevnou mírou (ne)dotčení právní sféry navrhovatele dopravním značením. Ve výše rozebíraném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009) je dále k aktivní legitimaci v souvislosti s návrhem na

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011. 648 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2012, sp. zn. 1 Aos 1/2012. 649 Rozsudek Nejvyššího správního soudu S ze dne 7.1.2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 646 647

165

zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (v oblasti územního plánování) uvedeno poměrně široké vymezení pojmu dotčenosti, neboť zde Nejvyšší správní soud konstatuje, ţe „výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.).“ Uvedený poměrně extenzivní výklad pojmu dotčení lze pak, dle mého soudu, vztáhnout například i na situaci v oblasti místní úpravy provozu v případě, kdy by navrhovatel spatřoval zásah do své právní sféry v dopravní značce „zákaz vjezdu všech vozidel“ na pozemní komunikaci z důvodu, ţe by na základě tohoto omezení došlo k nárůstu dopravy, a tím k zvýšení hluku, překračujícího stanovené limity, a to tedy v ulici, kde navrhovatel bydlí, a jeţ se zmíněnou omezenou pozemní komunikací sousedí (neboť by k ní byla prakticky jedinou dopravní alternativou). Navrhovatel by se v tomto případě tedy sice nebránil přímo proti lokální regulaci pozemní dopravy v souvislosti s důsledky na omezované pozemní komunikaci, ale bránil by se proti důsledkům, jeţ toto omezení fakticky způsobilo na vedlejší pozemní komunikaci. I takové dotčení je pak s ohledem na výše uvedené pojetí dotčení zřejmě pro procesní aktivní legitimaci postačující. Hranice mezi případy, kdy bude navrhovatel zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy, a tedy legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a kdy tomu tak nebude, nemůţe být svou povahou nikdy zcela jednoznačná, přičemţ uvedené usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního podává jen vodítko obecně formulující podmínky naplnění přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. soudního řádu správního., jejichţ splnění je v podstatné míře závislé na konkrétním napadeném opatření obecné povahy. V oblasti lokální regulace pozemní dopravy přichází do úvahy celá řada případů dotčení, které budou v souvislosti s naplněním podmínky aktivní procesní legitimace hraniční, resp. které se budou nacházet mezi krajními póly zjevného (intenzivního) dotčení na jedné straně a naopak zcela zjevného nezasaţení do právní sféry na straně druhé. Mezi tyto hraniční případy bude patřit například lokální regulace pozemní dopravy na kratším úseku pozemní komunikace, který by jako jediný spojoval dvě části obce, a který by byl v celé své délce omezen dopravním značením „nejvyšší dovolená rychlost 30 km/h“. Otázkou je, zda bude tato omezující povinnost z hlediska aktivní legitimace relevantním zásahem do právní sféry, a kdo bude dotčenou osobou? Bude jí pouze osoba s trvalým pobytem v obci, či například kdokoliv, součástí jehoţ pravidelné trasy do práce bude předmětný omezený úsek pozemní komunikace? Ve shora uvedených případech posuzovaných Nejvyšším správním soudem se dotčení na právech místní úpravou provozu dopravním značením týkalo dotčení vlastníka nemovitosti ke komunikaci přiléhající, nebo komunikací obsluhované. Ovšem uvedený případ omezení dopravním značením „nejvyšší dovolená rychlost 30 km/h“ lze označit za situaci, kdy se dotčení projevuje i v jiných 166

oblastech subjektivní právní sféry jedince, a sice v obecné svobodě jednat dle své libosti, jejíţ omezení můţe být mnohdy reálně citelnější, neţ omezení svázané třeba s vlastnickým právem. Tato svoboda můţe být omezena veřejnou mocí mimo jiné z důvodů racionálních a proporcionálních. Při absenci takových důvodů (bez racionálního důvodu spočívajícího např. v umístění školského zařízení blízko této komunikace), resp. za vykročení z limitů správního uváţení (viz výše kapitola 3), by pak mohlo být uvedené rychlostní omezení zásahem do právní sféry jednotlivce, který by na základě tohoto dotčení byl aktivně legitimován podat návrh na zrušení omezujícího opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy (resp. oprávněn podat i připomínku v průběhu tvorby daného opatření obecné povahy). V tomto ohledu je zajímavé doposud posledním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu z této oblasti, které se zabývá návrhem na zrušení opatření obecné povahy, jímţ bylo rozhodnuto o odstranění dopravní značky stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h, čímţ došlo k místní úpravě provozu, spočívající v obnovení omezení nejvyšší povolené rychlosti zpět na 50 km/h v daném úseku, vyplývající ze zákonem stanovené obecné úpravy.650 Stěţovatelka ve svém návrhu tvrdila, ţe napadeným opatřením obecné povahy byla omezena dvě její hmotná veřejná subjektivní práva, totiţ právo řídit motorová vozidla vymezené skupiny vyplývající z jejího řidičského oprávnění a jednak právo k obecnému uţívání pozemní komunikace motorovými vozidly651. Obě tato práva stěţovatelka dle svého vyjádření pravidelně vykonávala a vykonává tím, ţe v dotčeném úseku jezdí motorovým vozidlem. Jistě by bylo zajímavé, kdyby Nejvyšší správní soud v otázce aktivní procesní legitimace posoudil tento tvrzený zásah do subjektivních práv stěţovatelky, spočívající v podstatě v zásahu do její obecné svobody jednat dle své libosti, kdy tato svoboda můţe být omezena veřejnou mocí mimo jiné z důvodů racionálních a proporcionálních. Nejvyšší správní soud by pak musel zodpovědět otázku poloţenou jiţ výše, a sice zda by tvrzení o absenci takových důvodů (racionalita a proporcionalita regulace) a současná potřeba stěţovatelky úsek s rychlostním omezením pravidelně uţívat k jízdě, mohly být povaţovány za naplnění její aktivní procesní legitimace.652 V předmětném případě soudního přezkumu bylo však naplnění aktivní procesní legitimace stěţovatelky shledáno v tvrzení, ţe ke zkrácení jejích práv došlo tím, ţe jí byla ve správním řízení uloţena povinnost, resp. sankce za přestupek, spočívající v porušení napadené místní úpravy provozu. Ze závěru Nejvyššího správního soudu pak vyplývá, ţe pokud na základě opatření obecné povahy, jehoţ zrušení se navrhovatel domáhá, bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým byla navrhovateli uloţena povinnost, respektive pokuta, a navrhovatel toto rozhodnutí správního orgánu napadl ţalobou společně s podáním návrhu

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, sp. zn. 4 Aos 3/2013. § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. 652 Srov. HEJČ, D. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy. 2010. roč. 18, č. 21. s. 780 - 785. 650 651

167

na zrušení opatření obecné povahy653, pak je zpravidla v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy aktivní procesní legitimace navrhovatele naplněna. Takový závěr má však významný dopad do šíře okruhu osob oprávněných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Pokud lze naplnění aktivní procesní legitimace shledat toliko ve skutečnosti, ţe společně s návrhem na zrušení opatření obecné povahy místní regulace provozu, byla podána ţaloba proti správnímu rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o přestupku porušením napadeného dopravního značení, můţe být okruh osob oprávněných k podání takového návrhu značně široký. Pachatel přestupku spáchaného porušením povinnosti uloţené dopravním značením tak bude mít moţnost současně se ţalobou proti správnímu rozhodnutí o přestupku napadnout návrhem rovněţ rozhodnutí o stanovení daného dopravního značení, přičemţ namítat můţe porušení procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy.654 Omezením pro aktivní procesní legitimaci tedy není ani skutečnost, ţe by dotčení opatřením obecné povahy mohl tvrdit pouze ten, kdo se stal dotčeným jiţ v den účinnosti opatření obecné povahy. K tomu lze uvést část obsahu odůvodnění jednoho z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, ve kterém je konstatováno, ţe "procesní (návrhová) legitimace, zkoumaná před tím, než se soud začne zabývat věcí samotnou, je podle zákona správně spojena jen s tvrzením o tom, že navrhovatel byl na svých právech zkrácen vydáním opatření obecné povahy. K tomu, aby jako podmínka návrhové legitimace mohly přistoupit další okolnosti nad ty, které zákon výslovně stanoví, může dojít jen výjimečně, a to při správném použití dalších metod právní interpretace. Ty se ale jednak nesmí dostat do rozporu se smyslem zákona a jednak musí být ústavně konformní především v tom, že omezení návrhové legitimace nezasáhne do ústavně zaručených práv, zejména do práva na soudní ochranu. Rozšířený senát důvody k takovému extenzivnímu výkladu podmínek procesní legitimace (a tedy zúžení přístupu k soudu) neshledal."655 V kaţdém případě však, pro úspěch návrhu na zrušení jakéhokoliv opatření obecné povahy, musí být vedle aktivní procesní legitimace naplněna i aktivní věcná legitimace, která chybí zejména tehdy, pokud nelze nalézt souvislost mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele.656 Pokud je tedy namítána nezákonnost opatření obecné povahy spočívající v porušení procesních předpisů při jeho vydání (formální kritérium), aniţ by bylo moţno nalézt souvislost mezi těmito námitkami a dotčením subjektivních práv navrhovatele, nemůţe být aktivní věcná legitimace naplněna a návrh na zrušení takového opatření obecné povahy bude neúspěšný. Z uvedené nejnovější judikatury Nejvyššího správního soudu však vyplývá, ţe jiţ samotná existence správního rozhodnutí ukládajícího sankci, které bylo vydáno na základě opatření obecné povahy (místní úprava provozu), napadeného pro

§ 101a odst. 1 s. ř. s. Samozřejmě za dodrţení lhůty podle § 101b odst. 1 s. ř. s., stanovící, ţe návrh na zrušení opatření obecné povahy lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout. 655 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116. 656 Rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Aos 3/2013-33. 653 654

168

porušení procesních předpisů, postačuje nejen k naplnění aktivní legitimace procesní, ale i věcné. Nelze vyloučit, ţe to, co se nyní jako zásah do právní sféry nejeví, bude takto v budoucnu posuzováno, a naopak. Mezi takové případy můţe patřit i, na první pohled do právní sféry jen stěţí dostatečně zasahující, místní úprava provozu dopravním značením „zákaz předjíţdění“. To ukládá v určitém úseku projíţdějícím řidičům povinnost, nepředjíţdět jiná motorová vozidla vlevo.657 Aktivní legitimace by tu však mohla být dána tehdy, bude-li například na rozsáhlém, několik desítek kilometrů dlouhém úseku místní komunikace v obci (větším městě) zakázáno předjíţdění, ačkoliv k tomu nebude dán váţný důvod technické povahy, jakým by byl např. nebezpečný sklon stoupání či klesání, časté nebezpečné zatáčky, silně poškozený povrch komunikace či úzký profil komunikace samotné, nýbrţ pouze důvod spočívající ve snaze zajistit „komfort“ jedné části účastníků silničního provozu na úkor sníţení „komfortu“ jiné části účastníků silničního provozu. Typicky zákazem předjíţdění pro nákladní automobily za účelem, aby ostatní vozidla nebyla „zdrţována“ tím, ţe je předjíţdějící kamiony v levém pruhu na čas zpomalí, neţ dokončí předjíţděcí manévr. Dotčenými osobami aktivně legitimovanými k podání návrhu na zrušení tohoto omezení by pak mohli být právě řidiči nákladních automobilů, a to třeba i s tvrzením, ţe daný úsek je součástí jejich pravidelné, během pracovního dne několikrát opakující se, trasy. Případný okruh osob, aktivně procesně legitimovaných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy tak můţe být skutečně velmi široký. Aktivně procesně legitimováni k návrhu na zrušení opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy však nejsou jen adresáti veřejné správy jako osoby soukromého práva. Jak je jiţ uvedeno v předchozí části práce (oddíl 3.2.2), oprávněné obce, které stanoví opatřením obecné povahy místní úpravu provozu, jsou toliko obce s obecním úřadem s rozšířenou působností, které stanoví tuto lokální regulaci pozemní dopravy i na pozemních komunikacích jiných obcí (I. a II. kategorie s běţnými a pověřenými obecními úřady), nacházející se v jejich správním obvodu. Přichází pak tedy v úvahu, ţe obec na základě své povinnosti pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, při naplňování jejího úkolu spravovat záleţitosti, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, by mohla proti dané lokální regulaci pozemní dopravy, která by měla znamenat například zhoršení ţivotního prostředí občanů obce (v praxi zejména zvýšení zátěţe hlukem a imisemi prachu a dalších zdraví škodlivých látek, a tím v důsledku i sníţit hodnoty nemovitostí občanů a obce a zhoršit podmínky dopravní obsluţnosti v území), podat ţalobu, resp. návrh na zrušení opatření obecné povahy ke správnímu soudu. Daným postupem by se obec dovolávala dotčení svého práva na samosprávu a dotčení svého práva na výkon samostatné působnosti, resp. tímto by byla její aktivní procesní legitimace odůvodněna.658 Zásah do tohoto práva však musí v souvislosti s § 9 odst. 1 písm. w) vyhlášky o silničním provozu. Obec můţe samozřejmě tvrdit dotčení svých práv rovněţ z pozice např. vlastníka nemovitosti, do jehoţ výkonu těchto vlastnických práv bylo lokální regulací pozemní dopravy zasaţeno. 657 658

169

předmětnou aktivní procesní legitimací dosahovat alespoň takové intenzity, jako ve shora uvedeném případě dotčení jednotlivců jako adresátů veřejné správy. Samostatnou otázkou pak je, zda by bylo moţné, aby ta stejná obec s obecním úřadem s rozšířenou působností, která stanovila místní úpravu provozu ve formě opatření obecné povahy v rámci své přenesené působnosti, mohla podat návrh na zrušení tohoto opatření obecné povahy lokální regulace pozemní dopravy, a to skrze svoji samostatnou působnost. Takový postup je však vzhledem k tomu, ţe je jím zaloţena totoţnost subjektů na straně navrhovatele a odpůrce, zřejmě nepřijatelný.659 Soudní přezkum normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy Právní prostředky přímé ochrany proti nezákonným právním předpisům veřejné správy nemají v České republice tradici. Fyzická ani právnická osoba dotčená normativním správním aktem lokální regulace pozemní dopravy není oprávněna podat návrh na zrušení tohoto podzákonného právního předpisu z důvodu jeho rozporu se zákonem ţádnému ze soudů. K podání návrhu na zrušení přímo podzákonného právního předpisu nejsou jeho adresáti tedy aktivně procesně legitimováni. Výjimkou je pouze nepřímý návrh na zrušení podzákonného právního předpisu skrze ústavní stíţnost, a to pouze v případech zásahu do práv garantovaných ústavním pořádkem (akcesorický vztah).660 Přímo samotný návrh na zrušení podzákonného právního předpisu tak fyzická ani právnická osoba podat nemůţe.661 K podání návrhu na zrušení přímo podzákonného právního předpisu jsou aktivně legitimovány jen specifické subjekty, jako např. vláda, skupina poslanců nebo senátorů atd.662 Podzákonné právní předpisy, tedy i normativní správní akty lokální regulace pozemní dopravy, můţe de lege lata663 přezkoumávat a rušit pouze Ústavní soud.664

Srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 11. 6. 2013, sp. zn. 3 Ao 9/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 11. 2013]. 660 § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013].: Spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. 661 Srov. Hendrych, D., a kol., Správní právo, 7. vyd. C.H. Beck: Praha. 2009. s. 696. 662 § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. 663 Ústava České republiky však umoţňuje, aby zákon stanovil, ţe v případě nezákonnosti mají být rušeny podzákonné právní předpisy ve správním soudnictví, konkrétně Nejvyšším správním soudem (Čl. 87 odst. 3 Ústavy České republiky). Zde by snad i přicházelo v úvahu, ţe Nejvyšší správní soud by v takovém případě mohl rušit normativní správní akt lokální regulace pozemní dopravy na základě návrhu kaţdého, kdo by byl dotčeným právním předpisem zkrácen na svých právech, a to nejen pro případ porušení jeho základních práv a svobod (HLOUŠEK, Vít; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Dělba soudní moci v České republice. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav, 2004, s. 80.). K naplnění uvedeného článku však doposud nedošlo (více viz HEJČ, David. Soudní přezkum správních aktů adresovaných neurčitému počtu osob. In Pôsobnosť a organizácia srávného súdnictva v Slovenskej republike. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislavě, 2012. s. 163-173). 664 Mimo výjimku, nebo spíše anomálii podle § 78 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, kdy je podzákonný právní předpis rušen ústředním orgánem státní správy. 659

170

Právní úprava v tomto smyslu tedy neumoţňuje přímou soudní ochranu pro adresáty normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Objevuje se názor, ţe takový stav ţádný problém nepředstavuje, neboť právní předpis se uskutečňuje teprve konkrétním aktem aplikace (např. rozhodnutím o přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu), proti němuţ je jiţ soudní ţaloba ke správnímu soudu připuštěna, a soud v konkrétní věci není případně nezákonným právním předpisem lokální regulace pozemní dopravy vázán. Proti tomu lze však namítnout, ţe práva a povinnosti mnohdy vznikají z právního předpisu přímo, aniţ by bylo třeba aplikace.665 Tímto přístupem by totiţ byl účastník silničního provozu, který je přesvědčený o nezákonnosti normativního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, nucen nejprve spáchat přestupek porušením dané lokální regulace pozemní dopravy a aţ následně se domáhat její nezákonnosti, načeţ by k dosaţení jeho cílů, tedy zrušení předmětné lokální regulace pozemní dopravy, musel následovat poměrně dlouhý proces. Tato niţší právní ochrana adresátů podzákonných právních předpisů byla zřejmě právě jedním z důvodů, které vedly k tomu, aby v českém právním řádu vznikla pozitivní úprava institutu opatření obecné povahy,666 tedy aby tyto správní akty adresované neurčité skupině osob v případech, kdy se jejich předmět regulace týká konkrétní věci (srov. výše oddíl 3.2.4, kde je uveden závěr, ţe tyto pojmové znaky naplňuje naprostá většina správních aktů lokální regulace pozemní dopravy), bylo moţné z formálního hlediska podřadit i pod jiný správní akt, neţ pouze právní předpis, tak aby před nimi byla umoţněna mimo jiné i přímá soudní ochrana. Právě uvedené vedlo k vydání usnesení Ústavního soudu ve věci návrhu na zrušení právě jednoho z normativních správních aktů obce o lokální regulaci pozemní dopravy. Tento návrh byl i přes shora uvedené odmítnut, a to z důvodu nedostatku příslušnosti Ústavního soudu.667 Jednalo se o rozhodnutí Ústavního soudu ve věci nařízení o parkovací zóně (viz výše oddíl 3.2.1).668 Nařízení o parkovací zóně je normativní správní akt, ve kterém se vymezí konkrétní oblasti na pozemních komunikacích v obci, pro které platí povinnosti, jeţ jsou omezením pro účastníky provozu na pozemních komunikacích. Takto regulované oblasti se současně vymezí (stejně jako např. u nízkoemisních zón) příslušným dopravním značením. Tímto obsahem jsou si ostatně obecně všechny normativní správní akty lokální regulace pozemní dopravy podobné. I přes to, ţe nařízení o parkovací zóně má mít výslovně podle dikce zákona formu právního předpisu obce (k jehoţ přezkumu je tedy příslušný Ústavní soud), Ústavní soud konstatoval, ţe předmětné nařízení materiálně není nic jiného, neţ hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení, a splňuje tedy definiční znaky opaření obecné povahy, kdyţ pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na nějţ se vztahuje povinnost.

Srov. HENDRYCH, 2009, op. cit., s. 696. §§ 171 - 174 správního řádu. 667 Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. 668 § 23 zákona o pozemních komunikacích. 665 666

171

V návaznosti na to Ústavní soud dále konstatoval, ţe "v kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy), když v souladu se setrvale uplatňovanou snahou o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv, je namístě jeho posouzení jako opatření obecné povahy,669 k jehoţ přezkumu jsou příslušné krajské soudy ve správním soudnictví (nikoliv Ústavní soud). Z důvodů formální a obsahové podobnosti nařízení o parkovací zóně a ostatních normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (včetně těch, co jsou vydávány v samostatné působnosti obce, jako obecně závazné vyhlášky), lze uvaţovat o platnosti uvedených závěrů Ústavního soudu (učiněných ve věci nařízení o parkovací zóně), i pro všechny ostatní právní předpisy lokální regulace pozemní dopravy. To by však znamenalo, ţe by k jejich soudnímu přezkumu byl příslušný správní soud v rámci přezkumu opatření obecné povahy. V takovém soudním řízení by se pak sice (mimo jiné) zkoumalo (stejně jako v případě přezkumu jakéhokoliv jiného právního předpisu obce před Ústavním soudem), zda v otázce dodrţení zákonnosti procesu vydání právního předpisu obce nebyl porušen proces vydání nařízení obce nebo obecně závazné vyhlášky obce (nikoliv tedy proces vydání opatření obecné povahy), ovšem podstatný rozdíl by spočíval v šíři skupiny osob, které by byly aktivně legitimovány k podání návrhu na zrušení normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (jako opatření obecné povahy).670 Jak je jiţ výše uvedeno zatímco v případě přezkumu normativního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, v reţimu řízení o přezkumu právního předpisu obce, by mohly podat návrh na jeho zrušení toliko specifické subjekty, jako např. vláda, skupina poslanců nebo senátorů atd.,671 tak v případě přezkumu normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy můţe návrh na jejich zrušení podat kaţdý, kdo tvrdí, ţe je jimi dotčen na své právní sféře672 (v úvahu by pak připadala široká a pestrá skupina účastníků silničního provozu, viz výše text přímo věnován aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy). Spornou otázkou však je, zda je vůbec přípustné, aby na základě výslovného zákonného zmocnění vydané nařízení obce či obecně závazná vyhláška o lokální regulaci pozemní dopravy, mohly být přezkoumávány v řízení určenému pro soudní přezkum opatření obecné povahy (jak o tom ve výše uvedeném případě nařízení o parkovacích zónách rozhodl Ústavní soud). Lze totiţ namítnout, ţe za situace, kdy je správní orgán výslovně zmocněn vydat správní akt lokální regulace pozemní dopravy toliko ve formě nařízení obce nebo obecně závazné vyhlášky, jakkoliv je zjevné, ţe správní akt, jímţ je lokální regulace pozemní Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30. 1. 2012, sp. zn. 9 Ao 8/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 10. 2013]. 671 § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Výjimkou je pouze nepřímý návrh na zrušení podzákonného právního předpisu skrze ústavní stíţnost, ovšem pouze v případech porušení práv garantovaných ústavním pořádkem (§ 74 zákona o Ústavním soudu). 672 § 101a odst. 1 soudní řád správní. 669 670

172

dopravy stanovena, naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, není moţné nejen tento akt jako opatření obecné povahy vydávat, ale ani jej případně jako opatření obecné povahy podrobovat soudnímu přezkumu podle soudního řádu správního. Ani materiální pojímání opatření obecné povahy totiţ nemůţe překlenout skutečnost, ţe vůlí zákonodárce bylo rozhodovat lokální regulaci pozemní dopravy formou normativního správního aktu.673,674 Vývoj další judikatury (s právě uvedeným názorem souladně) naznačuje, ţe minimálně v případě obecně závazných vyhlášek lokální regulace pozemní dopravy, byť by byly obsahově (jak co do definičních znaků, tak i co do oblasti úpravy) srovnatelné s odmítnutým nařízením o parkovacích zónách, nebude tento materiální přístup (s moţným přívlastkem "za kaţdou cenu") aplikován. V poměrně nedávném nálezu Ústavní soud totiţ meritorně rozhodl (jako příslušný soud) o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky o místním poplatku za vjezd, vydané na základě zmocnění zákona o místních poplatcích, kde je stanoveno, ţe obec můţe obecně závaznou vyhláškou zavést poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, do kterých je jinak vjezd zakázán příslušnou dopravní značkou.675 Přitom nařízení o parkovacích zónách je pro účely určení příslušnosti soudu k jeho soudnímu přezkumu s touto obecně závaznou vyhláškou o místním poplatku za vjezd rovněţ srovnatelné, neboť v obou případech lze dospět k závěru o naplnění pojmových znaků opatření obecné povahy (viz výše oddíl 3.3.1 a k tomu srov. oddíl 3.2.4). Ovšem v případě obecně závazné vyhlášky o místním poplatku za vjezd Ústavní soud nejen ţe se svým předchozím názorem (obsaţeným v předmětném usnesení o nařízení obce o parkovací zóně), o povaze těchto právních předpisů obce, které nejsou materiálně nic jiného, neţ rozhodnutí o stanovení dopravního značení, neřídil a tuto obecně závaznou vyhlášku obce na pozemní komunikaci přezkoumával v rámci řízení o návrhu na zrušení právního předpisu obce (a nekonstatoval tedy svou nepříslušnost k řízení o zrušení opatření obecné povahy, ke kterému jsou příslušné správní soudy), ale v odůvodnění předmětného nálezu se s tímto názorem, ţe by mohlo jít o opatření obecné povahy (jak tedy konstatoval v odůvodnění svého předcházejícího usnesení), ani nijak nevypořádává.676

Srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. srpna 2012, sp. zn. 2 Ao 3/2010, v jehoţ odůvodnění je uvedeno, ţe "za situace, kdy zákonodárce (1.) předpokládá určitou činnost státního orgánu a (2.) pro tuto činnost stanoví určitou formu, nelze ze strany soudu z obsahu vydaného aktu dovodit, že se jedná o akt jiný, než zákonem výslovně předvídaný.“ K tomu také BAHÝĽOVÁ, op. cit. 2010, s. 18. 674 Více viz HEJČ, Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury), 2013, op. cit. 675 § 10 a § 14 zákona o místních poplatcích. 676 Zde tedy Ústavní soud zřejmě naopak navazuje na svoji judikaturu ve věci obecně závazných vyhlášek, kdy i obecně závazné vyhlášky s konkrétním předmětem regulace jsou přezkoumávány jako právní předpisy, např. obecně závazné vyhlášky o veřejném pořádku, kde je dokonce určení konkrétních míst, na které se má regulace adresovaná neurčitě vymezeným adresátům vztahovat, judikaturou Ústavního soudu označeno za ţádoucí. (Srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 62/04. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013], nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05. In: ASPI [právní informační systém]. 673

173

Ostatně platí, ţe v případě pléna (ve kterém bylo v obou shora uvedených případech právních předpisů obce rozhodováno) můţe dojít ke změně právního názoru en passant, bez zaujetí zvláštního stanoviska (kterým by plénum doposud zastávaný právní názor překonalo).677 V našem případě navíc rozhodnutí ve věci parkovacích zón bylo ve formě "pouhého" usnesení, zatímco rozhodnutí Ústavního soudu ve věci obecně závazné vyhlášky o místním poplatku za vjezd má formu nálezu. Přitom obecně závazný ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy je pouze nález, kterým se rozhoduje ve věci samé, nikoliv usnesení o odmítnutí, kterým se ve věci samé nerozhoduje.678 Na základě uvedeného vývoje judikatury Ústavního soudu se proto domnívám, ţe případný návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky o lokální regulaci pozemní dopravy jako právního předpisu by u Ústavního soudu odmítnut pro nepříslušnost nebyl. Domnívám se tedy, ţe obecně závazné vyhlášky lokální regulace pozemní dopravy budou i nadále podléhat přezkumu Ústavním soudem jako právní předpis, coţ sice znamená niţší úroveň ochrany veřejných subjektivních práv jejích adresátů, na druhou stranu však tento postup šetří právní jistotu (která, bude-li se zákonem jasně daná forma normativního správního aktu soudem materiálně přezkoumávat a rušit jako opatření obecné povahy, je ohroţena) a respektuje vůli zákonodárce a tím i principy dělby moci.679 V případě ostatních normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy ve formě nařízení obcí, kde jiţ vývoj judikatury Ústavního soudu takto protichůdně (jako by tomu bylo v případě obecně závazných vyhlášek) nepůsobí, je otázka uplatnění formy opatření obecné povahy více otevřená. Nepochybně však bude Ústavní soud k těmto materiálním průlomům zákonem určené formy přistupovat pouze ve výjimečných případech. Případná diskrepance (co do příslušnosti k soudnímu přezkumu) by však mezi jednotlivými normativními správními akty lokální regulace pozemní dopravy byla jen (v vzhledem k jejich jednotné povaze) sloţitě odůvodnitelná.680 Velký Británie: Ve lhůtě šesti týdnů od vydání nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order) může být proti tomuto nařízení podána žaloba. Proto jsou velmi důležité výše uvedené kroky zveřejňování nařízení regulace dopravy (viz oddíl 3.2.2). Důvody, na základě kterých může být žaloba podána, jsou jednak to, že nařízení bylo vydáno mimo pravomoc místního dopravního úřadu, nebo že nařízení nesplňuje některé ze zákonných požadavků. V případě většiny nařízení regulace dopravy již nelze po uplynutí této lhůty toto nařízení napadnout v rámci vůbec žádného právního řízení, a to dokonce ani v případě, kdy by se ukázalo, že se dotčená osoba objektivně nemohla o vydaném nařízení

Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013] a nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 129/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 10. 2013]. 677 SLÁDEČEK, Vladimír. Ústava České republiky: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, s. 103. 678 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stíţnost. 3. aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: Linde, 2005, s. 281. 679 Srov. poněkud odlišný závěr HEJČ, Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury), 2013, op. cit. 0. 680 Tato část textu, věnující se soudnímu přezkumu normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v časopise České právo ţivotního prostředí 33/2013 (HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo životního prostředí. Praha: Česká společnost pro ţivotní prostředí, 2013, roč. 13. č. 33).

174

do konce lhůty určené pro podání žaloby dozvědět. V takových případech sice nelze již požadovat zrušení nařízení regulace dopravy nicméně je možné obdržet rozhodnutí, ve kterém bude konstatováno, že vydaným nařízením byla porušena právní úprava, což má význam pro případné přiznání jiné náhrady. Výjimkou takto omezené přípustnosti žaloby jsou případy žalob proti nařízením, kterými se stanoví podmínky pro užívání parkovacích míst.681 Soudní přezkum individuálních správních aktů lokální regulace dopravy682 Rovněţ v případě těch správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které zákon řadí mezi správní rozhodnutí jakoţto individuální správní akty, platí, ţe svým obsahem naplňují v naprosté většině případů pojmové znaky opatření obecné povahy (viz výše oddíl 3.2.3). Opět lze tedy uvaţovat o materiálním, resp. moţná přesněji formálně - materiálním přístupu k formě opatření obecné povahy i v těchto případech, jak bylo popsáno v souvislosti se soudním přezkumem normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy v předchozím textu. Podstatným rozdílem však je, ţe zatímco proti normativním správním aktům lokální regulace pozemní dopravy v zásadě neexistuje v našem právním řádu přímá soudní ochrana, a proto je jejich případný soudní přezkum v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (uplatněním materiálního přístupu) jednoznačným zvýšením úrovně ochrany veřejných subjektivních práv adresátů dané veřejné správy, coţ je ostatně jeden z hlavních argumentů, proč se zde tento materiální přistup uplatňuje, tak u individuálních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy jiţ uvedené zcela konstatovat nelze. Podle mého názoru, stran materiálního přístupu k zákonodárcem výslovně zamýšleným individuálním správním aktům jako k opatření obecné povahy, a to tedy toliko pro účely soudního přezkumu (nikoliv v souvislosti s tvorbou těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy), by se jiţ zjevně nejednalo srovnatelnou "snahu o zvyšování standardu ochrany veřejných subjektivních práv", jak bylo argumentováno Ústavním soudem v souvislosti se soudním přezkumem normativního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy parkovacími zónami.683 Dle mého soudu tedy nelze předmětnou judikaturu, která otvírá moţnost soudního přezkumu správních aktů (lokální regulace pozemní dopravy) jako opatření obecné povahy i přesto, ţe jim je zákonem výslovně přidělena forma jiná (v daném případě forma normativních správních aktů), vztáhnout i na individuální správní akty lokální regulace

SAUVAIN, S., J., 2007, op. cit., s. 595. Tato část textu, věnující se soudnímu přezkumu individuálních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, byla - v poněkud pozměněné podobě - jiţ dříve publikována v konferenčním sborníku Aktuální otázky správního soudnictví [HEJČ, David. Soudní přezkum správních aktů regulace dopravy. In V. Sládeček, P. Melotíková. Aktuální otázky správního soudnictví (zejména v souvislosti s novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.). Praha: Leges, 2012. s. 125-131.]. 683 Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. 681 682

175

pozemní dopravy výslovně takto označené, neboť v ní obsaţené argumenty jsou spjaté v zásadě jen s formou normativních správních aktů.684 Dále pak v případě těch správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které zákonodárce neoznačuje za správní rozhodnutí výslovně, ale spíše "implicitně" (viz výše oddíl 3.2.3) a není zde proto překáţka jednoznačně přidělené formy, přichází, dle mého soudu,v úvahu jejich soudní přezkum v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a to právě na základě materiálního přístupu. Je však otázkou, zda se bude z hlediska veřejných subjektivních práv pro účely soudního přezkumu jednat o materiální přístup ve prospěch adresátů lokální regulace pozemní dopravy, či spíše v jejich neprospěch. I kdyţ je aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nastavena srovnatelně, jako v případě soudního přezkumu individuálních správních aktů, v případě řízení o ţalobě proti individuálnímu správnímu aktu by např. mohly být z aktivní procesní legitimace vyloučeny některé dotčené osoby, které by naopak v řízení o přezkumu opatření obecné povahy mohly podmínku aktivní procesní legitimace naplňovat. Dále například lhůta devadesáti dnů, do které musí správní soud rozhodnout o návrhu na zrušení opatření obecné povahy poté, kdy návrh došel soudu, je pro adresáty lokální regulace pozemní dopravy výhodnější,685 neţ případ soudního přezkumu správních rozhodnutí, kde taková explicitní lhůta neexistuje.

5.2 Specifika ochrany subjektivních práv před nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy Ochrana subjektivních práv před lokální regulací pozemní dopravy, která vznikla na základě nevrchnostenské činnosti obce, se podstatně odlišuje od ochrany proti lokální regulaci pozemní dopravy vzniklé na základě vrchnostenské činnosti obce, které se věnovala předchozí část práce. K lokální regulaci pozemní dopravy v těchto případech totiţ dochází v zásadě vţdy na základě úkonů obce jako vlastníka regulované pozemní komunikace či ostatní (neveřejné) cesty. V těchto případech je tedy obec jako vlastník v postavení právnické osoby soukromého práva, byť tvorba vůle obce vţdy podléhá omezením, vyplývajícím z její neoddělitelné povahy veřejnoprávní korporace, mající plnit jisté poslání (viz výše podkapitola 4.1). Při lokální regulaci pozemní dopravy zde tedy obec nakládá s vlastním majetkem a vystupuje proto jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoliv jako nositel moci veřejné. Nevrchnostenská rozhodnutí obce v oblasti lokální regulace pozemní dopravy tedy nejsou rozhodnutí, jimiţ by obec autoritativně rozhodovala o veřejných subjektivních právech

Srov. Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08: "V kontextu zavedení institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky, již nadále není udržitelný právní názor o normativním charakteru místního prostorového určení (konkrétního předmětu normy)." 685 § 101d odst. 2 soudního řádu správního. 684

176

adresátů lokální regulace pozemní dopravy,686 coţ má samozřejmě přímý dopad do moţností ochrany subjektivních práv adresátů této nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy.

5.2.1

Specifika ochrany v rámci veřejné správy

Za účelem prostředků nápravy proti případně nezákonnému rozhodování obce v samostatné působnosti o lokální regulaci pozemní dopravy, a to v rámci její nevrchnostenské činnosti, tedy činnosti coby vlastníka regulované pozemní komunikace, nelze ze shora uvedených důvodů aplikovat správní řád, neboť ten se vztahuje jen na postupy správních orgánů při výkonu té veřejné správy, která má povahu veřejné moci a jeho působnost se tedy nemůţe vztahovat na činnost vykonávanou prostředky soukromého práva.687 Nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy přitom není z uvedeného pravidla neaplikování správního řádu výjimkou ani v těch případech, kdy jsou s těmito jejími soukromoprávními úkony, vedoucími k lokální regulaci pozemní dopravy, spojeny prostřednictvím zvláštních zákonů z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich určité veřejnoprávní důsledky. Typicky v případě, kdy de lege lata obec stanoví místní úpravu provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci. Obec vystupuje v těchto případech totiţ z pozice sice vykonavatele veřejné správy, ale nikoliv z pozice vykonavatele veřejné moci.688 Moţnosti dozoru a kontroly podle zákona o obcích zde ponechme stranou, neboť z jejich podstaty vyplývá, ţe neslouţí v prvé řadě k ochraně subjektivních práv a zájmů dotčených osob, ale jsou vykonávány především ve veřejném zájmu (coţ nejsou nutně dvě totoţné oblasti). V případě nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy vykonávané obcemi, je tedy otázka ochrany subjektivních práv osob dotčených touto regulací poměrně sloţitá, neboť je zde pro tento postup obcí vyloučen správní řád, a ani jiné právní předpisy těmto osobám neposkytují právní prostředky, kterými by mohly přímo chránit svá subjektivní práva v rámci veřejné správy, tak jako tomu je v případě vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy (viz výše oddíl 5.1.1). V úvahu přichází také situace, kdy obec nevrchnostensky rozhoduje o provozu na tzv. ostatních (neveřejných) cestách na základě institutu práva cesty (závislém na vůli obce jako vlastníka pozemku), který je určen omezenému okruhu uţivatelů na základě soukromoprávního ujednání s obcí jako vlastníkem. Obecní pozemek, resp. cesta na něm se nacházející, je v těchto případech uţíván k chůzi či k jízdě na základě dohody s obcí jako vlastníkem pozemku, přičemţ můţe jít např. o smlouvu nájemní, o smlouvu o výpůjčce, či smlouvu o zřízení věcného břemene (viz výše oddíl 4.1.4). Osoba, se kterou má obec uzavřenou takovou smlouvu, by pak v případě porušení zákona či smluvních ujednání Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze 13. 12. 2006, sp. zn. 3 Ans 9/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 11. 2013]. 687 § 1 odst. 1 správní řád. 688 srov. VEDRAL, 2012, op. cit., s. str. 64. 686

177

mohla pouţít jen těch ochranných prostředků, které je moţné pouţít v rámci soukromoprávních vztahů, tj. soudní ţalobu ( v těchto případech jde o zasaţení subjektivního soukromého práva). Ovšem ve (většinovém) případě osob dotčených nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, kdy tyto osoby nepojí s obcí ţádný podobný smluvní vztah, lze jejich aktivní legitimaci k podání ţaloby jen obtíţně nalézt, pokud vůbec taková de lege lata existuje.689

5.2.2

Specifika soudní ochrany

Klíčovou otázkou pro posouzení, zda mohou být nevrchnostenská rozhodnutí obce o lokální regulaci pozemní dopravy přezkoumávána ve správním soudnictví (tak jako shora uvedené vrchnostenské správní akty lokální regulace pozemní dopravy) je, zda jimi můţe dojít k porušení veřejného subjektivního práva ve smyslu § 2 soudního řádu správního. Dle tohoto ustanovení poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob; a contrario tedy platí, ţe soukromým subjektivním právům soudy ve správním soudnictví ochranu neposkytují a ţe domáhat se této ochrany lze toliko jinými zákonem stanovenými způsoby a procesními postupy (zejména, šlo-li by o vztahy vyplývající z občanskoprávních, postupem podle občanského soudního řádu690). Veřejnými subjektivními právy se rozumí práva osob zaloţená v právních normách, která umoţňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy.691 Ne kaţdé vztahy mezi soukromými osobami na jedné straně a obcemi jako veřejnoprávními korporacemi vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy veřejnoprávními. "Takovými jsou jen ty z uvedené množiny, které svojí podstatou tkví ve vrchnostenském vztahu, tj. ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou. Vykonavatelé veřejné správy však vstupují se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu a jejich privátní autonomii. Takovými vztahy jsou zejména vztahy občanskoprávní, k nimž patří i vztahy vlastnickoprávní a závazkověprávní. Vykonavatel veřejné moci, tedy i obec jako veřejnoprávní, je vedle své vrchnostenské pozice mimo jiné též vlastníkem, v případě obce vlastníkem obecního majetku. Tímto majetkem obec v zásadě disponuje stejně jako kterýkoli vlastník a může jej tedy nabývat, užívat a zcizovat podle svého uvážení (samozřejmě v mezích a podle pravidel stanovených zákonem). Dispozice majetkem má v takovém případě, není-li stanoveno zákonem jinak, povahu soukromoprávní, na čemž nic nemění ani okolnost, že základním smyslem a účelem existence obce je plnění veřejných funkcí, takže i hospodaření s majetkem obce se děje zásadně ve veřejném zájmu (v posledku musí být účelem majetkoprávních Tamtéţ s. 67. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 11. 2013]; viz zejména § 7 odst. 1, 2, 3 tohoto zákona. 691 Viz k tomu VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2004, komentář k § 2, str. 3, bod 2; srov. téţ BROTHÁNKOVÁ, Jana; ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní: s vysvětlivkami a judikaturou a výňatky ze souvisejících předpisů. Praha: Linde, 2006. str. 1113. 689 690

178

dispozic obce vždy plnění jejích veřejných funkcí) a podléhá zpravidla „přísnějším“ pravidlům nežli hospodaření jiného vlastníka, který veřejné funkce neplní."692 Nejvyšší správní soud jako kritérium pro to, jaká činnost můţe být podrobena přezkumu ve správním soudnictví, uvedl naplnění čtyř definičních prvků: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy a za čtvrté musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. Lze tedy shrnout, ţe pro přezkoumání nevrchnostenského rozhodnutí obce o lokální regulaci pozemní dopravy v rámci správního soudnictví, by muselo toto rozhodnutí naplnit kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky. Přitom je dále podstatné, ţe vzhledem k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům, obsaţené v ustanoveních čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, se zakládá pravidlo tzv. "presumpce přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen. Tento princip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů, resp. platí, ţe v pochybnostech je nutné tento přezkum umoţnit.693 Domnívám se však, ţe nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy obcemi, tak jak je vyjmenována výše (podkapitola 4.2), z toho důvodu, ţe je vykonávána na základě instrumentů soukromoprávní regulace (skrze nakládání obce s pozemními komunikacemi a ostatními cestami jako s jejím majetkem, tedy v postavení vlastníka), se nemůţe jednat o veřejnoprávní vztahy; subjektivní práva osob v těchto vztazích proto nejsou chráněna správním soudnictvím, neboť nespadají do okruhu subjektivních veřejných práv ve smyslu § 2 soudního řádu správního, nýbrţ do okruhu subjektivních soukromých práv, o nichţ podle § 7 občanského soudního řádu rozhodují soudy v občanském soudním řízení.694 V případě nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy se tedy nejedná o problematiku veřejnoprávního oprávnění k obecnému uţívání pozemních komunikací, která má být projednána v řízení provedeném správním orgánem podle obecných předpisů o správním řízení,695 a která dále nelze projednávat v soudním řízení správním, nýbrţ v občanském soudním řízení (a to nikoliv podle části V. občanského soudního řádu).696

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 3. 11. 2005, sp. zn. 2 Aps 2/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 10. 2013]. 693 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 19. 8. 2010 , sp. zn. 2 As 52/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 10. 2013]. 694 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 3. 11. 2005, sp. zn. 2 Aps 2/2005. 695 Např. v případě rozhodnutí obce o stanovení místní úpravy provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích je sice nezbytný souhlas správního orgánu, avšak obec zde při rozhodnutí o místní úpravě provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci není v pozici správního orgánu, nýbrţ v pozici vlastníka regulované účelové komunikace, jako osoba soukromého práva. 696 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 11. 2013]. 692

179

Jestliţe bylo shora v souvislosti s vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy dovozeno, ţe jí můţe být s ohledem na institut obecného uţívání zasaţeno do veřejných subjektivních práv, k jejichţ ochraně je povoláno správní soudnictví, v případě nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy lze rovněţ uvaţovat o zásahu do subjektivních práv. V rámci civilního soudnictví však připadá v úvahu toliko ochrana soukromých (nikoliv veřejných) subjektivních práv. K přezkumu nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy soudy v rámci občanského soudního řízení je tedy třeba (k naplnění aktivní legitimace ţalobce), aby bylo tvrzeno porušení soukromých subjektivních práv lokální regulací pozemní dopravy. Zásah do soukromých subjektivních práv nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy přichází ponejvíce v úvahu v případech, kdy existuje mezi obcí a dotčenou osobou nějaký smluvní vztah (srov. výše oddíl 4.1.4), k jehoţ porušení, a tedy i porušení soukromých subjektivních práv, došlo.697 V ostatních případech osob dotčených nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy (tedy za neexistence smluvního vztahu) pak vzniká otázka, zda lze vůbec o porušení soukromých subjektivních práv uvaţovat. Jak je jiţ v předchozí části uvedeno, tradičně a všeobecně se soudí, ţe veřejné uţívání pozemních komunikací je institutem veřejného práva a moţnost veřejného uţívání je pak povaţována za veřejné subjektivní právo. Podle některých názorů,698 lze však v souvislosti s uţíváním pozemních komunikacích, resp. s jeho omezením, dovodit i zásah do soukromých subjektivních práv. K zásahu do soukromých subjektivních práv vůči (nesmluvní) osobě by pak mohlo na základě uvedeného názorového postoje dojít v případech místní úpravy provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci obcí, jakoţto jejím vlastníkem. Důvodem je skutečnost, ţe zde spočívá právní postavení osoby, dotčené uvedenou nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, v moţnosti případně vynutit povinnost k veřejnému přístupu na účelovou pozemní komunikaci (o čemţ by rozhodoval silniční správní úřad při neoprávněném omezení tohoto přístupu ze strany obce) a tato povinnost i vynucení je stanovena právním řádem bez ohledu na to, zda jejich subjekty jsou či nejsou nositeli veřejné moci (vlastníkem a současně tím, kdo stanoví místní úpravu provozu na veřejně přístupové pozemní komunikaci nemusí být totiţ jen obec, ale jakákoliv jiná právnická nebo fyzická osoba soukromého práva, nedisponující v ţádném ze svých postavení veřejnou mocí). "Nic se na tom nemění, má-li právo svůj původ ve veřejnoprávním předpisu nebo rozhoduje-li o něm správní úřad. Co lze na právu veřejného užívání považovat za veřejné, ovšem v poněkud jiném smyslu, je to, že nemůže existovat samo o sobě, ale jen v rámci právního postavení veřejnosti, tj. předem neomezeného okruhu neurčitých osob. Kterékoli osobě je dovoleno předmět veřejného užívání Posuzování platnosti smlouvy můţe být předběţnou otázkou v rámci řízení o jejím plnění, ale můţe být i meritorním předmětem či předběţnou otázkou v řízení o ţalobě o určení. V oblasti lokální regulace pozemní dopravy pak můţe být zajímavou i otázka naplněná předpokladu procesní úspěšnosti pro podání ţaloby o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, kterým je podle § 80 písm. c) občanského soudního řádu naléhavý právní zájem žalobce na tomto určení. (KOPECKÝ, Martin. K zárukám transparentnosti a hospodárnosti při nakládání s komunálním majetkem. Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2010, roč. 18, č. 7, s. 246) 698 PULKRÁBEK, 2009, op. cit. 697

180

užívat a některé z nich navíc mohou své užívání prosadit proti vlastníkovi předmětu nebo třetím osobám."699 Zde tedy proti sobě stojí obec a osoba případně dotčená nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy jako dvě soukromé osoby, přičemţ obec má v zájmu této osoby povinnost (spočívající ve veřejném přístupu k cestě), a proto si lze pokládat otázku, zda taková osoba můţe tuto povinnost veřejného přístupu (neomezeného) na obci, jako vlastníku veřejně přístupné účelové komunikace, vynutit. Jestliţe ano, je zde prostor pro úvahu, ţe postavení dané osoby je na základě shora uvedeného soukromým subjektivním právem. Ohrozilo-li by nebo poškodilo-li by pak protiprávní omezení veřejného uţívání skrze nevrchnostenskou lokální regulaci pozemní dopravy zájem veřejného uţivatele, resp. adresáta této nevrchnostenské regulace, chráněný nějakým jeho soukromým právem, můţe se nabízet otázka, zda by tento veřejný uţivatel proti omezování veřejné cesty nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy nemohl zakročit ryze soukromoprávními prostředky, tedy i civilní ţalobou.700 O přiznání takového soukromého subjektivního práva by mělo rozhodovat, nakolik ochranyhodné jsou zájmy uţivatele, jako osoby, které jsou nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy zasaţené, a nakolik závaţně takové omezení obecného uţívání veřejně přístupné účelové komunikace tyto zájmy zasahuje.701 Kdybychom zcela odmítli existenci soukromých subjektivních práv, resp. moţnost jejich zasaţení nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, byla by v některých případech nastolena zjevná diskrepance mezi soudní ochranou, resp. přístupem k soudu v případě dotčení lokální regulací pozemní dopravy vrchnostenskou a nevrchnostenskou. Přitom intenzita zásahu do právní sféry můţe být v obou případech srovnatelná.702 Bez ohledu na to lze však konstatovat, ţe i v případě existence moţnosti dotčení soukromých subjektivních práv nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, bude naplnění aktivní legitimace k podání civilní ţaloby na obec, jako vlastníka účelové komunikace veřejně přístupné nebo nepřístupné (či jiné neveřejné cesty) sloţitější, resp. Tamtéţ s. 459. Např. vlastník, který má ke svému pozemku přístup po obecní lokálně regulované veřejně přístupné účelové komunikaci, by mohl proti obci (která o nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy rozhodla) jako vlastníku této účelové komunikace zakročit z titulu svého vlastnického práva. Totiţ negatorní ţalobou odůvodněnou tím, ţe obce jako vlastník veřejně přístupné účelové komunikace váţně ohroţuje výkon jeho práv, neboť v důsledku nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy můţe vykonávat vlastnické právo ke svému pozemku jen v podstatně omezeném rozsahu. Dalším takovým případem by mohla být situace, kdy by onen vlastník pozemku a uţivatel obcí vlastněné veřejně přístupné účelové komunikace (provoz, na níţ je obcí nevrchnostensky lokálně regulován), ţaloval obec, aby se zdrţela takového rušení, neboť bráněním přístupu k pozemku mu hrozí vzniknout škoda na dobytku, který nemůţe ošetřovat, nebo ţe v důsledku omezení přístupu na účelovou komunikaci musí tato osoba uţít cestu náhradní a platit za ni jinému, čímţ mu vzniká škoda apod. (PULKRÁBEK, 2009, op. cit., s. 459 - 461 701 PULKRÁBEK, 2009, op. cit., s. 458 - 460. 702 Typicky v případě stanovení zákazového dopravního značení vrchnostenským aktem na místní komunikaci obcí jako správním orgánem na jedné straně a stanovení zákazového dopravního značení nevrchnostenským aktem na veřejně přístupné účelové komunikaci obcí jako jejím vlastníkem, a to zejména ve chvíli, kdy místní komunikace i veřejně přístupná účelová komunikace budou co do významu pro dopravní spojení srovnatelné. 699 700

181

aktivně legitimována bude daleko uţší skupina osob,703 neţ jak tomu je v případě aktivní legitimace pro podání např. návrhu na zrušení (třeba i fakticky srovnatelné) místní úpravy provozu ve formě opatření obecné povahy u správního soudu.704

V této souvislosti lze poukázat na, byť nijak úzce s touto problematikou spojenou, judikaturu Nejvyššího soudu, podle které jen z příslušnosti k územnímu společenství, tzn. z občanství obce, nejsou občané obce oprávněni poţadovat určení neplatnosti smlouvy o dispozici s komunálním majetkem, resp. nemají naléhavý právní zájem ani k jinému určení zda právo či právní vztah k věci v komunálním vlastnictví je nebo není, neucházeli-li se sami o uzavření smlouvy se samosprávným celkem, neboť takové určení se nemůţe do jejich právních poměrů promítnout (KOPECKÝ, Martin. K zárukám transparentnosti a hospodárnosti při nakládání s komunálním majetkem. Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2010, roč. 18, č. 7, s. 247). 704 K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 11. 2007 sp. zn. 6 Ans 2/2007: "Souvislost užívání s jinými právy uživatelů, především právem vlastnickým" vs. oddíl 5.1.2, text k aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (správní akt místní úpravy provozu dopravním značením). 703

182

6

Závěr

Pozemní (silniční) doprava má vedle svých nepopiratelných přínosů rovněţ řadu neţádoucích dopadů na ţivotní prostředí v obcích a tedy na zdraví a ţivot jejich obyvatel. Veřejná správa obcí na úseku lokální regulace pozemní dopravy je neodmyslitelným nástrojem k zajištění vůbec realizace (plynulosti a bezpečnosti) pozemní dopravy jako takové (tak aby bylo moţné vyuţívat její pozitivní přínosy) a současně je jedním z podstatných nástrojů, vedoucích k omezení uvedených negativních vlivů pozemní dopravy na území obcí a na jejich obyvatele.

6.1 Vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy a forma opatření obecné povahy Jak vyplývá z právního řádu i správní praxe, nejčetnějším nástrojem lokální regulace pozemní dopravy v působnosti obcí jsou vrchnostenské správní akty, které jsou vydávány v její přenesené působnosti a uplatňují se v případech lokální regulace dopravy na veřejně přístupných pozemních komunikacích. Těmito správními akty lokální regulace pozemní dopravy, které jsou výsledkem státní správy vykonávané obcemi, se ukládají práva a povinnosti, které by jinak pro daná místa z obecné úpravy přímo neplynuly, přičemţ vţdy vedou k určitým místním podmínkám či omezením práva obecně uţívat tyto veřejně přístupné pozemní komunikace. V rámci vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy, vykonávané v přenesené působnosti obce, se přitom uplatňují všechny tři formy správních aktů. Zákon tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy nejčastěji výslovně pojmenovává jako nařízení obce, tedy jako normativní správní akty (ačkoliv materiálně naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy). V praxi nečastějším správním aktem lokální regulace pozemní dopravy vydávaným v přenesené působnosti obce je rozhodnutí o místní úpravě provozu, které je vydáváno ve formě opatření obecné povahy, tedy ve formě smíšeného správního aktu. Právní řád však zná celou řadu správních aktů lokální regulace pozemní dopravy u kterých předpokládá jejich vydávání obcí v přenesené působnosti jako individuální správní akty. Naprostá většina všech těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy má přitom stejný (konkrétní) předmět své regulace, kterým je dopravní situace v určitém místě, jeţ je v důsledku regulována povinnostmi adresovanými (zejména) účastníkům silničního provozu, jako neurčitě vymezené skupině osob. V tomto ohledu tedy naprostá většina správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, byť jim je v rámci jejich právní úpravy přiřazována různá forma činnost veřejné správy, shodně naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy. Za opatření obecné povahy však ţádná relevantní právní úprava ţádný ze správních aktů lokální regulace pozemní dopravy de lege lata výslovně neoznačuje, resp. jako opatření obecné povahy jej nepojmenovává, či na obecnou právní úpravu opatření obecné povahy ani jinak (byť implicitně) neodkazuje. V otázce aplikace formy opatření obecné 183

povahy při vydávání správních aktů lokální regulace pozemní dopravy tak přichází v úvahu pouze materiální přístup k této formě, který by její aplikaci v těchto případech umoţnil, resp. aplikace formy opatření obecné povahy by za naplnění podmínek materiálního pojetí byla dokonce povinností obce. Avšak v případech, kdy zákon tyto správní akty lokální regulace pozemní dopravy přímo (i výslovně) řadí mezi normativní správní akty nebo individuální správní akty, nelze k nim při procesu jejich vydávání přistupovat na základě materiálního pojetí jako k formě opatření obecné povahy (jejíţ pojmové znaky naplňují), neboť tomu tento výslovný projev zákonodárce brání. V důsledku to znamená, ţe v zásadě jediným správním aktem lokálním regulace pozemní dopravy, který je doktrínou i judikaturou povaţován za opatření obecné povahy, resp. má být jako opatření obecné povahy vydáván, je rozhodnutí o místní úpravě provozu prostřednictvím stanovení (práva a povinnosti ukládajícího) dopravního značení. V případech nařízení obce o lokální regulace pozemní dopravy jakoţ i v případech správních rozhodnutí obce, u který právní úprava předpokládá formu individuálních správních aktů, je pak aplikace formy opatření obecné povahy při jejich vydávání zákonnou úpravou vyloučena. Překáţkou pro uplatnění formy opatření obecné povahy na vydávání správních aktů lokální regulace pozemní dopravy však není jen vůle zákonodárce, aby takový správní akt byl vydáván v některé z jiných forem správní činnosti, nýbrţ také (v některých případech) vyloučení správního řádu pro rozhodování v těchto věcech, a tím tedy zřejmě i vyloučení obecné úpravy opatření obecné povahy, která je ve správním řádu obsaţena. Se shora uvedeným však nejsou v souladu výše uvedené závěry o formě opatření obecné povahy a o jejím vyuţití v oblasti lokální regulace pozemní dopravy. Neboť vţdy, kdyţ má dojít k lokální regulaci pozemní dopravy, resp. má být (nejen) účastníkům silničního provozu v určitém místě uloţena povinnost, která by pro dané místo z obecné úpravy silničního provozu jinak nevyplývala, bude se jednat o rozhodování o konkrétním předmětu regulace se závazností pro neurčitě vymezenou skupinu osob. Takové správní akty pak tedy naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy a na základě materiálního přístupu k této formě by proto také měla být aplikována část šestá správního řádu. V této souvislosti je pak podstatná ta skutečnost, ţe místní úprava provozu prostřednictvím dopravního značení, jako ve skutečnosti doposud jediný správní akt lokální regulace pozemní dopravy, vydávaný na základě procesní úpravy opatření obecné povahy, obsaţené ve správním řádu, je pak nedílnou součástí téměř kaţdého případu lokální regulace pozemní dopravy, o kterém je rozhodnuto prostřednictvím ostatních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. V otázce určení formy, resp. určení, podle jaké procesně-právní úpravy se má při vydávání správních aktů lokální regulace pozemní dopravy postupovat je proto velmi důleţité určením jaký je vztah mezi těmito dvěma v řadě vydávanými správními akty lokální regulace pozemní dopravy (jeden ze správních aktů lokální regulace pozemní dopravy následovaný rozhodnutím o místní úpravě provozu provedené stanovením dopravního značení), které společně vedou k jediné lokální regulaci pozemní dopravy a jaké 184

má tento vztah dopady na určení jejich formy, resp. určení, podle jaké procesně-právní úpravy se má při jejich vydávání postupovat V úvahu tedy přichází dvě možnosti, buď bude tímto správním aktem lokální regulace pozemní dopravy, ukládajícím povinnosti, pouze primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy, nebo jím bude současně i realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením. Ve své práci jsem dospěl k závěru, ţe za správní akt ukládající povinnosti, které zakládají lokální regulaci pozemní dopravy, je moţné povaţovat pouze primární správní akt lokální regulace pozemní dopravy a následné realizační rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením by mělo být jiţ jen materiálně-technickým úkonem příslušného správního orgánu, podobný tomu, jako v případě stanovení výstraţného dopravního značení, které vzhledem k absenci uloţení povinnosti opatřením obecné povahy není. Tento uvedený závěr by však vzhledem ke shora uvedené překáţce k materiálnímu přístupu (a to z důvodu zákonného přidělení jiné formy většině primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy) znamenal, ţe by se forma opatření obecné povahy neaplikovala ani pro rozhodování o realizační místní úpravě provozu dopravním značením (vydané na základě primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy). To by mělo mimo jiné za důsledek, ţe adresáti lokální regulace pozemní dopravy by se do procesu její tvorby buď nemohli vůbec zapojit (v případě normativních správních aktů), nebo by připadalo v úvahu jen daleko uţší účastenství (v případě individuálních správních aktů). Uvedené je tak zřejmě i důvodem, proč současná judikatura připouští, ţe i realizační místní úprava provozu dopravním značením ukládá povinnosti a stanoví se tedy v rámci procesu vydávání opatření obecné povahy. Současný stav právní úpravy formy, resp. způsobů vydávání správních aktů lokální regulace pozemní dopravy je z výše uvedených důvodů naprosto nesystematický a v praxi vyvolává neodůvodnitelný nepoměr mezi rozhodováním o jednotlivých, co do svých charakteristických rysů totoţných, správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Aby se však forma opatření obecné povahy mohla uplatnit při tvorbě všech správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které naplňují pojmové znaky této formy (tedy vyjímaje realizační místní úpravy provozu), musí se v tomto duchu změnit jejich zákonná úprava, a to nejlépe tak, aby jiţ při vydání primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy musela být dodrţena právní úprava procesu vydávání opatření obecné povahy (tedy jak obecná právní úprava ve správním řádu, tak i zvláštní úprava zohledňující specifika jednotlivých správních aktů lokální regulace pozemní dopravy). Současně by mělo být de lege ferenda dopravní značení umisťováno jiţ přímo na základě těchto primárních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (tedy bez nutnosti vydávat další následné opatření o jeho stanovení rozhodnutím o místní úpravě provozu), a to proto, aby ve stejné věci nebyly vydávány dva obsahově stejné správní akty s povahou opatření obecné povahy (samotné stanovení dopravního značení v těchto případech by tedy bylo jiţ toliko technickým úkonem). Forma opatření obecné povahy přitom můţe (resp. zde zjevně musí) ve své zvláštní zákonné úpravě reagovat na specifika jednotlivých správních aktů lokální regulace pozemní 185

doprav a do procesu jejich tvorby vloţit povinnosti, které jsou dnes upraveny pro rozhodování o stanovení dopravního značení (předchozí písemné vyjádření příslušného orgánu policie apod.). V úvahu zde přichází i zákonné zakotvení povinnosti vyţádat si stanovisko či vyjádření od správního orgánu dosud příslušného k vydávání rozhodnutí o stanovení dopravních značení jako dotčeného správního orgánu. V úvodu položená hypotéza, že současná právní úprava lokální regulace pozemní dopravy vykonávaná obcemi v rámci jejich přenesené působnosti je ve své vrchnostenské podobě, s ohledem na svou povahu a existenci pozitivní právní úpravy opatření obecné povahy, koncepčně rozporná a měla by být sjednocena pod uvedenou formu smíšeného správního aktu, tak byla potvrzena.

6.2 Vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy a samostatná působnost obce Shora uvedený závěr o správních aktech lokální regulace pozemní dopravy neplatí jen o těch, které jsou vydávány v oblasti přenesené působnosti obce (a kterých je většina), ale rovněţ i v případě správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, které jsou vydávány v samostatné působnosti obce. Jedná se o obecně závazné vyhlášky obcí o nízkoemisní zóně a o místním poplatku za vjezd, které jsou jedinými správními akty lokální regulace pozemní dopravy, k jejichţ vydání v samostatné působnosti jsou obce výslovně zmocněny zákonem. Jako normativní správní akty lokální regulace pozemní dopravy, kterým je zákonem výslovně přidělena forma, jsou tak, co do uplatnění formy opatření obecné povahy při jejich vydávání, zcela srovnatelné s nařízeními obcí o lokální regulaci pozemní dopravy. Opět zde tedy, podle mého soudu, platí, ţe by de lege ferenda bylo vhodné uvaţovat o zavedení formy opatření obecné povahy i do rozhodování o těchto správních aktech lokální regulace pozemní dopravy, včetně shora doporučeného vztahu k realizační místní úpravě provozu, jehoţ nová úprava je v těchto případech, tedy při současném zapojování rozhodování v obou působnostech obce (jak samostatné - vydání obecně závazné vyhlášky, tak přenesené stanovení dopravního značení), snad ještě naléhavější. Přitom vydávání de lege ferenda opatření obecné povahy můţe být zachováno v samostatné působnosti obce (tak jako současné obecně závazné vyhlášky o lokální regulaci pozemní dopravy), coţ má dopady nejen do příslušnosti orgánu obce, který o jeho vydání rozhoduje. Především s ohledem na ústavní pořádek, příslušné zákony a relevantní judikaturu Ústavního soudu, je však moţné spatřovat v samostatné působnosti obce prostor pro vydávání obecně závazných vyhlášek o lokální regulaci pozemní dopravy nejen na základě výslovného zákonného zmocnění (jako v případech nízkoemisních zón a místního poplatku za vjezd), nýbrţ také toliko na základě ústavního zmocnění, stejně tak jako i na základě relativně konkrétních oblastí, obsaţených v ustanovení § 10 zákona o obcích. Ovšem k tomu, aby takto vydaná obecně závazná vyhláška byla v souladu s právním řádem České republiky, tedy aby mohla být platná a účinná, je poměrně sloţitá cesta, podobná snaze proplout mezi bájnou Skyllou a Charybdou. Neboť taková perfektní obecně 186

závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy se musí vejít do poměrně úzkého prostoru. Musí totiţ jednak regulovat záleţitosti, jeţ lze zařadit do samostatné působnosti obce, přičemţ problematika lokální regulace pozemní dopravy v obecné rovině balancuje právě na hranici mezi záleţitostí místního charakteru a záleţitostí krajského, ne-li celostátního významu. Ještě náročnější však v těchto souvislostech je vyvarování se, aby taková obecně závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy, byť u ní bude silně převaţovat místní charakter, nebyla vydána ultra vires pro rozpor se zákonem, resp. aby neupravovala záleţitosti, které jsou jiţ svěřeny zákonu, a to ať uţ jako výkon přenesené působnosti nebo i jako výkon samostatné působnosti, ovšem s jiţ existující vlastní právní úpravou ve formě zákona. Právě tato podmínka je tou, která výrazně zmenšuje prostor, ve kterém mohou obce obecně závazné vyhlášky tohoto druhu vydávat. Hypotéza, že vrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy je vykonávána toliko v přenesené působnosti jako výkon státní správy a v působnosti samostatné již obci pro výkon lokální regulace pozemní dopravy nezbývá žádný prostor, ledaže tak výslovně stanoví zákon, tak byla vyvrácena.

6.3 Náročnost rozhodování a nedostatky organizace ve veřejné správě lokální regulace pozemní dopravy Při rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy je obcím právní úpravou formálně (i co do konkrétního obsahu) různorodých správních aktů, vydávaných jak v samostatné, tak i přenesené působnosti, dán poměrně široký prostor pro volnou úvahu, a to jednak v otázce zda vůbec správní akt lokální regulace pozemní dopravy vydat a následně jaká konkrétní práva o povinnosti tímto správním aktem uloţit. Tento prostor pro volnou úvahu je přitom v případě jednotlivých druhů správních aktů lokální regulace pozemní dopravy značně rozdílný, resp. je ovládán různými právními hledisky a jsou pro něj určeny rozdílné meze, a to zejména v souvislosti s účelem a smyslem právní úpravy, která pravomoc k vydání správních aktů lokální regulace pozemní dopravy zakládá. Z předkládané práce však vyplývá, ţe ve většině případů daná právní úprava ţádná právní hlediska pro správní uváţení výslovně neuvádí, a pokud ano, jedná se zpravidla o neurčité právní pojmy. Tento stav sice umoţňuje obcím efektivně a pruţně reagovat na nastalé situace z oblasti silničního provozu, reálným problémem je však vysoká náročnost rozhodování v těchto nikoliv jednoduchých záleţitostech, kdy je mimo jiné nezbytné brát v úvahu také zásady a principy obsaţené v právním řádu, tak aby nedošlo k překročení nebo zneuţití správního uváţení v těchto věcech. Pokud jde o organizační hledisko výkonu vrchnostenské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy, obcemi vykonávaná státní správa v přenesené působnosti můţe být v některých případech v přímé kolizi se zájmy obce týkající se její samostatné působnosti. Orgán obce příslušný k rozhodování o správním aktu lokální regulace pozemní dopravy (resp. příslušná úřední osoba jako zaměstnanec dané obce) se tak můţe dostat při výkonu 187

této přenesené působnosti pod faktický vliv zájmů obce, představujících výkon působnosti samostatné, vyvěrající nejen z vlastnictví regulované pozemní komunikace, ale rovněţ zájmů obce o péči o své území a své občany. To samozřejmě nepřispívá zásadě nezávislého a nestranného výkonu státní správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy. Z uvedeného vyplývá, ţe rozhodování obcí v případech lokální regulace pozemní dopravy, je poměrně komplikované, coţ navíc ve spojení s mnohdy nedostatečným materiálním a personálním vybavením obcí, můţe v praxi často vyvolávat (a vyvolává) problémy.705 K tomu se přidává poměrně intenzivní nebezpečí plynoucí ze systémového rizika podjatosti orgánů obcí, které na úseku lokální regulace pozemní dopravy v přenesené působnosti rozhodují. V rozsahu uvedeného závěru lze proto potvrdit v úvodu stanovenou hypotézu, že rozhodování obcí na úseku vrchnostenské veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy je, zejména s ohledem na diskreční pravomoc, natolik náročná činnost, mnohdy navíc doprovázena různými střety zájmů v rámci modelu tzv. smíšené územní správy, že lze mít důvodné pochybnosti o jejím svěření do působnosti obcí.

6.4 Prostor pro lokální regulaci pozemní dopravy v rámci nevrchnostenské činnosti Veřejnou správu lokální regulace pozemní dopravy však nevykonává obec jen ve formě vrchnostenské činnosti, nýbrţ také ve formě nevrchnostenské, byť ta poskytuje obcím daleko omezenější paletu nástrojů, jak pozemní dopravu regulovat. Nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy je zaloţena na činnosti obce a vychází z jejího postavení jako vlastníka pozemních komunikací a ostatních (neveřejných) cest, na kterých má být provoz regulován. Jde tedy o nakládání s pozemními komunikacemi a ostatními cestami ze strany obcí jako s jejich majetkem, který ústí v lokální regulaci pozemní dopravy. Přitom veřejnoprávní charakter obcí vede právní úpravu k tomu, ţe stanoví některá zvláštní pravidla pro jejich hospodaření a uskutečňování majetkoprávních úkonů jakoţto vlastníků pozemních komunikací a ostatních cest, která jinak fyzické ani právnické osoby všeobecně nemají. Rozhodující pro to, jaké nástroje k nevrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy na pozemních komunikacích, které jsou ve vlastnictví obce, můţe obec aplikovat, je pak skutečnost, o jaký druh pozemní komunikace se jedná. V případě veřejně nepřístupných účelových komunikací a ostatních (neveřejných) cest je pak moţnost lokální regulace pozemní dopravy na nich obcemi, jakoţto jejich vlastníky, nejširší. Obec jako vlastník těchto "neveřejných" cest je omezena ve výkonu svých vlastnických práv, která mohou vést k lokální regulaci pozemní dopravy, v zásadě toliko (pokud pomineme občanský zákoník a ostatní právní předpisy obecně upravující meze výkonu vlastnického práva) zákonem o "Předpokladem právního systému a jeho efektivní aplikace je existence jednoduchých případů aplikace práva, čehož se dosahuje zejména vhodnou legislativou (a pochopitelně kvalifikovaným aplikačním aparátem)." KÜHN, Zdeněk. Aplikace práva ve sloţitých případech: k úloze právních principů v judikatuře. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2002, s. 44. 705

188

obcích (a v zásadě nikoliv zákony z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich). Omezení zákonem o obcích má pak spíše "jen" charakter ovlivňován tvorby (formování) vůle nakládající obce, neţ omezování ve vlastním smyslu. Omezení ve vlastním smyslu pak činí v souvislosti s "veřejně přístupnými" pozemními komunikacemi (u nichţ platí institut jejich obecného uţívání) zákon o pozemních komunikacích ve spojení se zákonem o silničním provozu. V případě těchto veřejných cest jsou moţnosti obce, jako jejich vlastníka, k lokální regulace pozemní dopravy jiţ značně omezené danou veřejnoprávní úpravou (zejména právě institutem jejich obecného uţívání). Zatímco v případě veřejně přístupných účelových komunikací zde jistý prostor pro lokální regulaci pozemní dopravy obcemi, jako jejich vlastníky, existuje, tak v případě místních komunikací se pak obec jako jejich vlastník můţe v zásadě jen podílet na povolení k vydání některých správních aktů lokální regulace pozemní dopravy. Přímý nevrchnostenským prostředkem lokální regulace pozemní dopravy na této kategorii pozemních komunikací, kterým by obec disponovala jako jejich vlastník, totiţ de lege lata neexistuje. S ohledem na to můţeme konstatovat, ţe v případě vlastnického práva k místním komunikacím jde, v souvislosti s hospodařením s tímto majetkem, v zásadě jen o drţbu. Souhrnně lze konstatovat, ţe pokud je vykonávána nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy na pozemních komunikacích a ostatních cestách jako majetku obce, platí, ţe má být tento uţíván co nejúčelněji, nejefektivněji a s náleţitou péčí, a současně takové uţívání majetku a nakládání s ním má náleţitě uspokojovat v těchto případech zejména dopravní potřeby obce, jakoţ i potřeby samotných, a to případně i jednotlivých, občanů obce. Při nevrchnostenském rozhodování obce o lokální regulaci pozemní dopravy však jde o poměrně náročnou záleţitost, neboť se v této oblasti mohou promítat různorodé (veřejné) zájmy obce a jejích občanů, které jsou mnohdy vzájemně protichůdné a nalezení nejadekvátnějšího řešení je proto obtíţné. Taková lokální regulace pozemní dopravy tak musí být vţdy přímo úměrná vnějším okolnostem a musí být vţdy v souladu se zásadou účelnosti a hospodárnosti při nakládání s majetkem obce. Obec, resp. její příslušný orgán, tak může rozhodovat o lokální regulaci pozemní dopravy i ve formě nevrchnostenské činnosti. Tento způsob však ve srovnání s činností vrchnostenskou (v oblasti lokální regulace pozemní dopravy) nabízí daleko méně nástrojů této regulace. I v těchto případech, kdy není pozemní doprava lokálně regulována prostředky veřejné moci, je však rozhodování obcí zákonem limitováno. Úvodní hypotéza tak byla potvrzena.

6.5 Ochrana veřejných subjektivních práv před lokální regulací pozemní dopravy a forma opatření obecné povahy Problematika formy činnosti veřejné správy na úseku lokální regulace pozemní dopravy však nesouvisí toliko s otázkou samotné tvorby těchto správních aktů, ale je současně spjata s otázkou prostředků ochrany subjektivních práv adresátů této veřejné správy vykonávané obcemi.

189

V případě vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy lze hovořit o moţných a dokonce poměrně pravděpodobných zásazích do veřejných subjektivních práv odvozených od institutu práva obecného uţívání regulované pozemní komunikace. V případě prostředků ochrany před vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, uplatňovaných v rámci veřejné správy, pak práce dospěla k závěru, ţe v případě, kdy lze (je to povinností obce) správní akt lokální regulace pozemní dopravy vydat ve formě opatření obecné povahy (především tedy v případech místní úpravy provozu prostřednictvím dopravního značení - skrze materiální pojetí), sice připomínky ani námitky proti opatření obecné povahy neposkytují tak vysokou úroveň ochrany veřejných subjektivních práv jako odvolání proti správním aktům lokální regulace pozemní dopravy, vydávaných ve formě individuálního správního aktu. Nicméně v případě připomínek a námitek se nejedná o prostředky ochrany, kterými by a priori nebylo moţné odvrátit zásah do veřejných subjektivních práv stanovovanou lokální regulací pozemní dopravy a současně, na rozdíl od opravných prostředků proti individuálnímu správnímu aktu, je skupina osob, která můţe zejména připomínky (ale v mnohých případech i námitky) uplatnit, daleko širší, coţ si tento hrozící střet zájmů v území, který by z chystané lokální regulace pozemní dopravy vyplynul, mnohdy vyţaduje. V souvislosti s námitkami a připomínkami tak lze hovořit o prostředcích ochrany veřejných subjektivních práv, které mohou reálně vést k vyřešení sporů o zákonnost vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy ve formě opatření obecné povahy jiţ uvnitř veřejné správy. Na rozdíl od normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, proti kterým v rámci veřejné správy neexistuje v zásadě ţádný efektivní prostředek ochrany subjektivních veřejných práv. Avšak k tomu, aby mohly být správní akty lokální regulace pozemní dopravy vydávány jako opatření obecné povahy, tedy za moţnosti uplatnění námitek a připomínek dotčenou veřejností, je nezbytná změna zákona ve prospěch této formy, neboť v těch případech (a je jich většina), kdy zákonodárce jasně stanoví pro správní akt lokální regulace pozemní dopravy jiţ jinou formu, nelze jej jako opatření obecné povahy vydávat, i kdyţ správní akty lokální regulace pozemní dopravy pojmové znaky formy opatření obecné povahy v naprosté většině případů naplňují. Pokud jde o soudní přezkum správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, soudní judikatura v ojedinělém případě sice dospěla k tomu, ţe jedno z nařízení lokální regulace pozemní dopravy (nařízení o parkovacích zónách), z důvodu zákonodárcem přidělené formy normativního správního aktu, sice není opatřením obecné povahy podle správního řádu, přesněji řečeno se správní řád na jeho vydávání nevztahuje, ovšem jedná se o opatření obecné povahy podle soudního řádu správního, tedy správním aktem přezkoumávaným ve smyslu příslušných ustanovení soudního řádu správního. Tímto přístupem byla jednoznačně zvýšena úroveň ochrany veřejných subjektivních práv adresátů lokální regulace pozemní dopravy provedené daným nařízením obce, a to zejména co do aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení tohoto právního předpisu obce. Nelze přitom zcela vyloučit, ţe uvedený přístup nebude později soudem aplikován i v případech jiných správních aktů lokální regulace pozemní dopravy ve formě nařízení, coţ by 190

však, bude-li se zákonem jasně daná forma normativního správního aktu soudem materiálně přezkoumávat a rušit jako opatření obecné povahy, vedlo k významnému zásahu do právní jistoty. Uvedený přístup k soudnímu přezkumu pak lze zřejmě zcela vyloučit, ve světle konstantní judikatury Ústavního soudu, v případech normativních správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, vydávaných ve formě obecně závazných vyhlášek, byť ty naplňují pojmové znaky opatření obecné povahy totoţným způsobem, jako daná nařízení obce. V případech individuálních správních aktů předmětný materiální přístup ke způsobu přezkumu správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, jakoţto opatření obecné povahy, pak není příliš pravděpodobný, neboť argumentaci, s jakou soud odůvodnil tento přístup směrem k nařízení obce, nelze na tyto případy zcela pouţít. Nicméně platí, ţe moţnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (v případech lokální regulace pozemní dopravy) umoţněno širší skupině osob, neţ v případech podání ţaloby proti individuálnímu správnímu aktu lokální regulace pozemní dopravy. Proto v případech, kdy (zákonem určené) individuální správní akty lokální regulace pozemní dopravy fakticky zasahují do právní sféry neurčitě vymezených adresátů, jeví se moţnost aktivní legitimace v rozsahu návrhu na zrušení opatření obecné povahy vhodnější i pro soudní přezkum těchto individuálních správních aktů. Ačkoliv lze tedy souhlasit s tím, ţe řízení o soudním přezkumu opatření obecné povahy je pro případy správních aktů lokální regulace pozemní dopravy (vydávaných jak ve formě normativního, tak i ve formě individuálního správního aktu) z teoretického hlediska nejvíce odpovídající, mělo by ke změnám formy těchto správních aktů lokální regulace pozemní dopravy, a tedy ke způsobu jejich soudního přezkumu, dojít legislativní nikoliv soudní cestou. Ani pro účely soudního přezkumu by totiţ materiální pojímání opatření obecné povahy nemělo překlenout skutečnost, ţe vůlí zákonodárce bylo rozhodovat o těchto správních aktech lokální regulace pozemní dopravy formou normativního případně individuálního správního aktu, neboť jinak je poměrně výrazně ohroţena právní jistota a předvídatelnost práva, a to jak na straně orgánů veřejné správy, tak i jejích adresátů. Přikláním se tedy k těm názorům, ţe by se o opatření obecné povahy, a to i pro účely soudního přezkumu, mělo (po naplnění jeho pojmových znaků) jednat pouze tam, kde zákon správní formu pro dané rozhodnutí výslovně nestanoví, tedy jakési formálněmateriální pojetí. De lege ferenda by proto z hlediska právní jistoty a odpovídající formy pro správní akty lokální regulace pozemní dopravy bylo prospěšné, výslovné přiřazení formy opatření obecné povahy k těmto správním aktům zákonem, coţ by vedle jejich soudního přezkumu, zajistilo, jak je shora uvedeno, i proces tvorby těchto aktů v reţimu právní úpravy určené pro vydávání opatření obecné povahy. Proto hypotéza, že subjektivní práva, do kterých je zasaženo vrchnostenskou činností obce, jež vede k lokální regulaci pozemní dopravy, mohou být náležitě chráněna

191

jen v případě, kdy bude této činnosti výslovně zákonem přidělena forma opatření obecné povahy, byla potvrzena.

6.6 Úroveň ochrany subjektivních práv před nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy v porovnání s vrchnostenskou Ochrana subjektivních práv před lokální regulací pozemní dopravy, která vznikla na základě nevrchnostenské činnosti obce, se podstatně odlišuje od ochrany proti lokální regulaci pozemní dopravy vzniklé na základě vrchnostenské činnosti obce. K lokální regulaci pozemní dopravy v těchto případech totiţ dochází v zásadě vţdy na základě úkonů obce jako vlastníka regulované pozemní komunikace. V případě nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy vykonávané obcemi, je tedy otázka ochrany subjektivních práv osob, dotčených touto regulací, poměrně sloţitá, neboť je zde pro tento postup obcí vyloučen správní řád, a ani jiné právní předpisy dotčeným osobám neposkytují právní prostředky, kterými by mohly přímo chránit svá subjektivní práva v rámci veřejné správy, tak jako tomu je naopak v případě vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy. Ve většině případů, kdy dotčení subjektivních práv nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy nespočívá na základě porušení smluvního vztahu s obcí, lze jen obtíţně nalézt rovněţ jejich aktivní legitimaci k podání žaloby. Nevrchnostenská lokální regulace pozemní dopravy je totiţ vykonávána na základě instrumentů soukromoprávní regulace (skrze nakládání obce s pozemními komunikacemi a ostatními cestami jako s jejím majetkem, tedy v postavení vlastníka) a nemůţe se proto jednat o veřejnoprávní vztahy; subjektivní práva osob v těchto vztazích proto nejsou chráněna správním soudnictvím, neboť se jedná o subjektivní soukromá práva, o nichţ rozhodují soudy v občanském soudním řízení. Ochrana soukromých subjektivních práv, dotčených nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy skrze, a to civilní ţalobu, přichází v úvahu ve chvíli, ohrozilo-li by nebo poškodilo-li by protiprávní omezení veřejného uţívání (neveřejně přístupné) pozemní komunikace nebo ostatní (neveřejné) cesty, učiněné prostřednictvím nevrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy, zájem veřejného uţivatele, resp. adresáta této nevrchnostenské regulace, který by byl chráněný nějakým jeho soukromým právem. O přiznání takového soukromého subjektivního práva by mělo rozhodovat to, nakolik ochranyhodné jsou zájmy uţivatele, jako osoby, která je nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy zasaţena, a nakolik závaţně takové omezení obecného uţívání veřejně přístupné účelové komunikace tyto zájmy zasahuje. Bez ohledu na to lze však konstatovat, ţe i v případě existence moţnosti dotčení soukromých subjektivních práv nevrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy, bude naplnění aktivní legitimace k podání civilní ţaloby na obec, jako vlastníka dopravní cesty, daleko sloţitější, neţ jak tomu je v případě vrchnostenské lokální regulace pozemní dopravy (zejména v případech, kdy půjde o opatření obecné povahy). 192

Lze tedy potvrdit následující hypotézu, že pokud je nevrchnostenskou činností obcí, která vede k lokální regulaci pozemní dopravy, zasaženo do subjektivních práv jednotlivců, je úroveň jejich ochrany nižší, než v případech, kdy je do jejich subjektivních práv zasaženo vrchnostenskou lokální regulací pozemní dopravy.

6.7 Inspirace právní úpravou lokální regulace pozemní dopravy ve Velké Británii Ze shora podaného nahlédnutí do právní úpravy a praxe veřejné správy lokální regulace pozemní dopravy ve Velké Británii je patrné, ţe problematika, se kterou se musí tamní právní úprava vypořádat, a se kterou se vypořádává, je (nutno podotknout, ţe poměrně pochopitelně) velmi srovnatelná. Lokální regulace pozemní dopravy není ani ve Velké Británii vykonávána z centrální úrovně, nýbrţ je přenechána místní správě. Rovněţ účely, pro které k lokální regulaci pozemní dopravy dochází, jsou obdobné jako v České republice (plynulost a bezpečnost provozu, ochrana ţivotního prostředí, organizace parkování atd.). Jedna ze základních odlišností však spočívá v tom, ţe jednotlivé veřejně mocenské akty lokální regulace pozemní dopravy tamní veřejné správy se sice odlišují v tom, který účel sledují, nicméně všechny v zásadě podléhají stejnému způsobu procesu jejich vydání. Účel, pro který mají být tyto veřejně mocenské akty vydány, má pak vliv na jeho obsah, resp. na povinnosti, které jím mohou být uloţeny a rovněţ na určení okolností, které mají být při jeho vydávání zohledněny. Účel lokální regulace pozemní dopravy však jiţ nemá vliv na základní způsob, jakým mají být příslušné akty (nařízení) vydány. Tedy to, co je shora vytýkáno české právní úpravě, tedy ţe k vydání veřejně mocenských aktů lokální regulace pozemní dopravy dochází různými způsoby, na základě různých právních procesů, se zde neobjevuje a daná oblast pak vykazuje daleko vyšší míru racionality právní úpravy, kdy k řešení stejných záleţitostí je přistupováno stejně a odlišně pouze tam, kde je to odůvodněné. Proto například aţ k lokální regulaci pozemní dopravy v náhlých případech, kdy je nutné postupovat bez prodlení (jako reakce na různé havárie apod.), je ve Velké Británii, podobně jako v České republice, přistupováno odlišným způsobem, tak aby mohla být včas účinná. V ostatních (materiálně stejných) případech je pak proces stanovení lokální regulace pozemní dopravy, bez ohledu na rozdílné účely, v zásadě srovnatelný. Ve všech takových případech jsou totiţ ve Velké Británii vydávána nařízení regulace dopravy (Traffic Regulation Order), která jsou vydávána obdobným způsobem, jakým jsou v České republice ukládány povinnosti rozhodnutím o místní úpravě provozu stanovením dopravního značení (které je opatřením obecné povahy). Na základě toho je ve Velké Británii umoţněno veřejnosti zúčastnit se rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy, nehledě na účely, které daná regulace sleduje. A to opět na rozdíl od České republiky, kdy tato procesní moţnost zapojení se veřejnosti do rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy platí pouze pro některé případy (pouze 193

tam, kde je lokální regulace pozemní dopravy stanovena na základě procesní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu). Právní úprava procesu vydávání veřejně mocenských aktů lokální regulace pozemní dopravy ve Velké Británii přistupuje k informovanosti adresátů těchto aktů, která je, jak vyplývá z předchozího textu, pro efektivní ochranu jejich subjektivních práv i v České republice zcela stěţejní, s vyšší mírou pozornosti. Zatímco v České republice dochází k informování o chystané lokální regulaci pozemní dopravy v zásadě jen prostřednictvím zveřejňování na úřední desce (neboť tento způsob je povinností správního orgánu, zatímco jiný -místně obvyklý- způsob je jiţ jen na uváţení správního orgánu), ve Velké Británii místní správní orgány informují veřejnost jednak skrze místní tisk (pokud jde o významnější regulaci), dále také vyvěšením informace přímo na místě chystané regulace a v některých případech dokonce i doručením přímo na adresy osob, u kterých místní správní orgán předpokládá, ţe je pravděpodobné, ţe danou regulací budou dotčeny (např. obyvatelé nemovitostí přilehlých k regulované komunikaci). Zapojení veřejnosti do rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy je dále posilováno rovněţ i tzv. konzultacemi, které předchází samotnému zveřejnění návrhu chystané regulace, čili návrh na danou regulaci můţe být projednán s dotčenou veřejností ještě před tím, neţ proti němu (po jeho zveřejnění) mohou být vůbec podávány námitky. Domnívám se, ţe uvedené umoţněním intenzivnějšího zapojení veřejnosti do rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy je uţitečnou inspirací i pro příslušnou právní úpravu de lege ferenda v České republice. Jako velmi vhodný se mi pak jeví způsob zveřejňování návrhu vydávaného veřejně mocenského aktu lokální regulace pozemní dopravy přímo v místě, kde má k této regulaci dojít. Lze totiţ očekávat, ţe povědomí veřejnosti např. o vydávání územního plánu obce (rovněţ opatření obecné povahy) a s tím související sledování příslušných dokumentů na úřední desce příslušného správního orgánu, bude nesrovnatelně vyšší oproti povědomí o lokální regulaci pozemní dopravy, kterou má být například stanoven zákaz vjezdu do vybrané ulice. Nehledě na to, ţe lokální regulací pozemní dopravy můţe být dotčena osoba, která fakticky pobývá v zcela jiné části republiky, neţ kde se nachází území správního obvodu orgánu, který danou lokální regulaci pozemní dopravy stanoví. Zveřejnění návrhu vydávané lokální regulace pozemní dopravy přímo v místě, ve kterém k ní má dojít tak můţe výrazně posílit informovanost dotčené veřejnosti a tím i posílit efektivnost prostředků ochrany jejích subjektivních práv na daném úseku veřejné správy. Ve světle shora uvedeného lze tak potvrdit v úvodu stanovenou hypotézu, ţe v souvislosti s veřejnou správou na úseku lokální regulace pozemní dopravy je možno, v rámci srovnávání české právní úpravy s právním systémem ve Velké Británii, sledovat mnohé podobnosti, přičemž příslušná právní úprava i praxe ve Velké Británii může být pro Českou republiku v mnohém inspirativní.

194

6.8 Závěrečné shrnutí Úplným závěrem lze ve světle shora uvedeného doporučit tvůrcům legislativy, aby de lege ferenda v těch výše uvedených případech, kdy správní akt lokální regulace pozemní dopravy naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, jej za tento výslovně označili a současně prostřednictvím právní úpravy lex specialis (ve vztahu ke správnímu řádu) rovněţ upravili některá procesní pravidla s ohledem na zvláštnosti, které se při tvorbě jednotlivých správních aktů lokální regulace pozemní dopravy objevují. Zejména je podstatné legislativně odstranit nutnost vydávání dvou správních aktů za účelem jediné lokální regulace pozemní dopravy (primární a realizační), a to tím způsobem, aby stanovení dopravního značení bylo jiţ jen tzv. materiálně-technickým úkonem, provedeným na základě primárního správního aktu lokální regulace pozemní dopravy, výslovně označeného jako opatření obecné povahy. Takové provázání zvláštní právní úpravy správních aktů lokální regulace pozemní dopravy pak povede mimo jiné i ke zvýšení úrovně ochrany veřejných subjektivních práv jejich adresátů, a to nejen ochrany v rámci veřejné správy samotné, ale rovněţ ochrany poskytované nezávislým soudnictvím. Dále lze na základě shora uvedeného směrem k aplikační praxi poukázat na to, ţe de lege lata lze lokální regulaci pozemní dopravy stanovit i prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vydaných bez zvláštního zákonného zmocnění. Je však současně nezbytné upozornit na to, ţe taková obecně závazná vyhláška lokální regulace pozemní dopravy, aby byla perfektní, musí naplnit celou řadu poţadavků, a prostor pro tuto regulaci je zde proto poměrně úzký. Aplikační praxe by rovněţ měla pečlivě dbát ne vţdy zcela zřetelných zákonných limitů, které jsou kladeny nejen na rozhodování o vrchnostenské lokální regulaci pozemní dopravy, nýbrţ rovněţ i na toto rozhodování nevrchnostenské. V neposlední řadě by se aplikační praxe měla vyvarovat i podjatosti při rozhodování o lokální regulaci pozemní dopravy, jejíţ hrozba je v této oblasti velmi vysoká.

195

7

Resumé

This doctoral thesis deals with the issue of local regulation of surface transportation carried out by local self-government. For the purpose of this thesis the term local regulation of surface transportation will be used to denote the activities of the municipalities which aim to manage the traffic situation on specific sections of public and private roads. Surface transportation has in addition to its undeniable benefits also many negative impacts on the environment in municipalities and thus on the health and lives of their citizens. Public administration of municipalities in the area of local regulation of surface transportation is an indispensable activity for ensuring of fluency and safety of surface transportation (in order to enjoy its positive benefits) and at the same time it is one of the essential instruments to ensure the limitation of its negative effects on territory of the municipalities and their citizens. With respect to the fact, that local regulation of surface transportation is a long-term phenomenon more or less standardized not only across Europe but also in most other countries around the world, the thesis is continuously enriched with comparative comments about local regulation of surface transportation in Great Britain, as a selected country. Within the the legislation of the Czech Republic, the thesis deals with both the authoritative and non-authoritative municipal activities in the field of surface transportation, including the specifics of the protection of rights of persons affected by those. The introduction is followed by a chapter presenting the importance and consequences that the surface transportation has on a (municipal) society with regards to the interests of given municipality and its residents. This chapter also focuses on the concept and definition of public administration in the field of local regulation of surface transportation. The following chapters form the most important part of this thesis. They deal with the authoritative and non-authoritative local government regulation of land transportation and with the means of protection of individual rights affected by such regulation. The chapter dealing with authoritative local regulation of surface transportation is divided into subchapters which are focused on self-government and sub-delegated competency and on various administrative acts of local regulation of surface transportation. These subchapters are also focused on the normative and the individual administrative acts as well as hybrid administrative acts of local regulation of surface transportation. These are administrative acts, which may be issued for the purpose of determination of toll car parking, parking restrictions in residential area, application of restrictions of 196

commercial traffic supplies, placement of various kinds of traffic signs or creation of low emision zones. The chapter dealing with non-authoritative local regulation of surface transportation is concerned with the general definition of a municipality as an owner of various types of roads and with the question of specific limits in the exercise of ownership rights of municipalities concerning particular types of roads. In this context, roads as municipal property should be used as effectively as possible, in the most effective way and with due care. The chapter on means of protection of individual rights of persons affected by local regulation of surface transportation presents the scope of public administration itself and the specifics of legal protection against both the authoritative as well as the non-authoritative local regulation of surface transportation. The thesis implies, that it is essential to ensure the possibility of protection against effects of authoritative local regulation of surface transportation in cases, when those acts are defective. This part focuses on comments and objections as on instruments of protection of individual rights against measures of general nature. Comments and objections are analyzed with respect to their effectiveness in the area of local regulation of surface transportation. Also the issue of judicial review of administrative acts of local regulation of surface transportation is very problematic and therefore the thesis deals with material concept of judicial review of measure of general nature, which is crucial in this area. In conclusion, however, it is recommended to change of legislation in this context. Throughout the thesis, comparative notes from Great Britain are offered. These could be inspiratory for the legislation of the Czech Republic in many ways, as the conclusion of this thesis suggests. For example, the way of publication of drafts of administrative acts of local regulation of surface transportation in Great Britain, may increase the level of protection of the subjective rights of its addresses. The conclusion of this thesis also suggest that the current legislative regulation of local regulation of surface transportation carried out by municipalities as part of their subdelegated competency should be unified under a general provision, and also that the municipality can decide on local government regulation of land transport as part of its selfgovernemnt competency. In conclusion it is recommended that the application practice should pay attention to the legal limits of decision making within both, authoritative as well as non-authoritative local regulation of surface transportation. 197

8

Seznam použitých pramenů

8.1 Monografie obecné BAHÝĽOVÁ, Lenka; FILIP, Jan; MOLEK, Pavel; PODHRÁZKÝ, Milan; ŠIMÍČEK, Vojtěch; VYHNÁNEK, Ladislav. Ústava České republiky: komentář. 1. vyd. Praha: Linde, 2010, 1533 s. ISBN 9788072018147. BROTHÁNKOVÁ, Jana; ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní: s vysvětlivkami a judikaturou a výňatky ze souvisejících předpisů. Praha: Linde, 2006. ISBN 8072015796. BOHÁČ, Radim a kol. Legislativní proces (teorie a praxe). 1. vyd. Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra. 2011, 547 s. ISBN 9788073120740. CANE, P. Administrative law. 5. vyd. Oxford : Oxford University Press, 2011, 452 s. ISBN 9780199692330. ČERVENÝ, Zdeněk. Československé správní právo. 3. přeprac. a dopl. vyd. Praha: Ústav státní správy, 1982, 151 s. DROBNÍK, Jaroslav. Lesní zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010, 290 s. ISBN 9788073574253. GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 4. upr. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, 343 s. ISBN 9788073800239. HAVLAN, Petr; JANEČEK, Jan. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Linde Praha, 2013, 343 s. ISBN 978-80-7201-899-4. HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 169 s. ISBN 978-80-210-5606-0. HÁCHA, Emil; HOETZEL, Jozef; LAŠTOVKA, Karel; WEYR, František. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia, 1938. s. 980. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Praha: Melantrich, 1937, 506 s. FILIP, Jan. Ústavní právo. Vyd. 4., v nakl. Doplněk 1. Brno: Masarykova univerzita, 2003, 556 s. ISBN 8021032545. HENDRYCH, Dušan; FIALA, Josef. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 1459 s. ISBN 9788074000591. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 9788074000492. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2009, 231 s. ISBN 9788073574581. HLOUŠEK, Vít; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Dělba soudní moci v České republice. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav, 2004, 287 s. ISBN 8021033185. JEMELKA, Luboš a kol. Správní řád: komentář. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, s. 1142. ISBN 9788074004988. JURNÍKOVÁ, Jana; SKULOVÁ, Soňa; PRŮCHA, Petr; HAVLAN, Petr; SEDLÁČEK, Stanislav; KADEČKA Stanislav; KOLMAN Petr; KLIKOVÁ, Alena. Správní právo: 198

zvláštní část. 6. dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 399 s. ISBN 9788021048478. KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, 399 s. ISBN 8071799181. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003, 408 s. ISBN 8071797944. KÜHN, Zdeněk. Aplikace práva ve složitých případech: k úloze právních principů v judikatuře. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2002, 419 s. ISBN 8024604833. KÜNNECKE, Martina. Tradition and change in administrative law : an anglo-german comparison. Berlín: Springer, 2007, 266 s. ISBN 9783540486886. KLÍMA, Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozš. vyd. Plzeň: Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk, 2009, 923 -1441 s. ISBN 9788073801403. KOČÍ, Roman. Obecní samospráva v České republice: praktická příručka s judikaturou. Vyd. 1. Praha: Leges, 2012, 240 s. ISBN 9788087576281. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů - základy komunálního práva. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010, 377 s. ISBN 9788073575618. KOUDELKA, Zdeněk a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vyd. Praha: Linde, 2009, 486 s. ISBN 9788072017607. KOUDELKA, Zdeněk. Právní předpisy samosprávy. 2. vyd. Praha: Linde, 2008, 346 s. ISBN 9788072016907. LAŠTOVKA, Karel. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1936, 377 s. MORÁVEK, J., TOMÁŠKOVÁ, V., BERNARD, M., VÍCHA, O. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2013, 415 s. ISBN 978-80-7400-477-3. MORENO, Ángel-Manuel. Local government in the member states of the European Union: a comparative legal perspective. 1. ed. Madrid: Instituto nacional de administratión pública, 2012, 683 s. ISBN 9788473514170. OBERSTEIN, Ivo; CACH, Jan. Názvosloví urbanismu a územního plánování. Praha: FA ČVUT, 2001. 59 s. PELC, Vladimír. Místní poplatky: oprávnění obcí : povinnosti podnikatelů, živnostníků a občanů. 1. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2011, 199 s. ISBN 9788074001505. POŠVÁŘ, Jaroslav. Správní právo: výtah ze zvláštní části. 2. rozšíř. vyd. Brno: Nákladem Čsl. akadem. spolku "Právník", 1947, 252 s. ROZTOČIL, Aleš a kol. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2013, 816 s. ISBN 978-80-7400-462-9. PRAŢÁK, Jiří; FIEDLER, František. Rakouské právo veřejné. 2. díl. Praha: Jednota právnická, 1906, 458 s. PRŮCHA, Petr. Místní správa. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276 s. ISBN 9788021055902. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s. ISBN 9788021042766. RIGEL, Filip. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Vyd. 1. Praha: Leges, 2011, 288 s. ISBN 9788087212851.

199

SKULOVÁ, Soňa; PRŮCHA, Petr; HAVLAN Petr; JURNÍKOVÁ, Jana; KADEČKA, Stanislav. Správní právo procesní. 2. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, 386 s. ISBN 9788073803810. SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení: základní charakteristika a souvislosti pojmu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003, 241 s. ISBN 8021032375. SLÁDEČEK, Vladimír. Ústava České republiky: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, 935 s. ISBN 9788071798699. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stížnost. 3. aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: Linde, 2005, 359 s. ISBN 8072015699. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. Vyd. 1. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, 1042 s. ISBN 8072731343. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Plygon. 2012, s. 1353. ISBN 9788072731664. VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2008, 861 s. ISBN 9788071795971. VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2004, 327 s. ISBN 8071798649 WAGNEROVÁ, Eliška; ŠIMÍČEK, Vojtěch; LANGÁŠEK, Tomáš; POSPÍŠIL, Ivo a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 906 s. ISBN 9788073577506.

8.2 Monografie zvláštní – dopravní ADAMEC, Vladimír. Doprava, zdraví a životní prostředí. 1. vyd. Praha: Grada, 2008, 160 s. ISBN 9788024721569. BARSBY, A. W. Private roads : the legal framework. 4. vyd. Epsom: A.W.& C.Barsby, 2007, 206 s. ISBN 9780954471601. BÁRTOVÁ, Hana; RŮŢIČKA, Miroslav. Územní plánování a doprava. 1. vyd. Praha: ABF. 2008, 128 s. ISBN 9788086905488. BRŮHOVÁ-FOLTÝNOVÁ, Hana. Doprava a společnost: ekonomické aspekty udržitelné dopravy. 1. vyd. Praha: Karolinum, 2009, 212 s. ISBN 9788024616100. FASTR, Pavel; ČECH, Jan. Zákon o pozemních komunikacích : s komentářem, se souvisejícími a prováděcími předpisy. 11. vyd. Praha : Linde, 2012, 230 s. ISBN 9788072018765. KOČÍ, Roman. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních rozhodnutí a jiných právních aktů. 4. vyd. Praha: Leges, 2013, 439 s. 9788087576519. KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha : Leges, 2011, 135 s. ISBN 9788087212837. KOČÍ, Roman; KUČEROVÁ, Helena. Silniční právo. 1. vyd. Praha: Leges, 2009, 413 s. ISBN 9788087212103.

200

KOVALČÍKOVÁ, Daniela; ŠTANDERA, Jan. Zákon o provozu na pozemních komunikacích. Komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2011, 438 s. ISBN 9788074004186. KUČEROVÁ, Helena. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou a předpisy související. 2. vydání. Praha: Leges, 2011, 720 s. ISBN 9788087576014. LEITNER, Milan; VRANÁ, Jana. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a souvisící : s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012, 607 s. ISBN 9788072018673. NEUBERGOVÁ, Kristýna. Ekologické aspekty dopravy. Praha: Vydavatelství ČVUT, 2005, 163 s. ISBN 80-01-03131-4. ORLIK, Michael. An introduction to highway law. Crayford : Shaw & sons, 2007. 288 s. ISBN 9780721913322. SAUVAIN, S., J. Highway law. 4. vyd. London : Sweet & Maxwell, 2009, 669 s. ISBN 9781847036124. VARVAŘOVSKÝ, Pavel; MOTEJL, Otakar; ČERNÍN, Karel; ČERNÍNOVÁ, Michaela; SLOVÁČEK, David. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - Veřejné cesty – místní a účelové komunikace. 2. vyd. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011, 135 s. ISBN 9788073576820.

8.3 Časopisecká literatura ELIÁŠ, Karel. Stálost vlastnického práva a jeho proměny. Právní rádce. 2009, roč. 17, č. 4, s. 4-12. ISSN 1210-4817. HEJČ, David. Jak mohou obce rozhodovat o regulaci provozu? Právní rádce. 2013, roč. 21, č. 10, s. 62-65. ISSN 1210-4817. HEJČ, David. Mohou obce vydávat obecně závazné vyhlášky k regulaci silniční dopravy? Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2013, roč. 21, 15-16, s. 542-548. ISSN 1210-6410. HEJČ, David. Silniční retardéry - lze se bránit jejich naduţívání? Právní rádce : Měsíčník Hospodářských novin, Praha: Economia, 2011, roč. 19, č. 8, s. 34-40. ISSN 1210-4817. HEJČ, David; HUSSEINI, Faisal; KADEČKA, Stanislav. Právní formy místní regulace pozemní dopravy (nejen ve světle aktuální soudní judikatury). Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, roč. XLVI, č. 1, s. 1-24. ISSN 0139-6005. HEJČ, David. Nízkoemisní zóny pod pokličkou. České právo životního prostředí. Praha: Česká společnost pro ţivotní prostředí, 2013, roč. 13. č. 33. ISSN 1213-5542. (ke dni 31. 12. 2014 bylo toto číslo časopisu v procesu tisku) KNĚŢÍNEK, Jan. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 143-150. ISSN 1214-7966. HEJČ, David. RECENZE: KOČÍ, R. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. Správní právo : odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2013, XLVI, č. 1, s. 48-52. ISSN 0139-6005. 201

HEJČ, David. Opatření obecné povahy a lesní zákon. Správní právo : Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2012, roč. 45, č. 7, s. 385-398. ISSN 0139-6005. HEJČ, David. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2010, roč. 18, č. 21, s. 780-785. ISSN 1210-6410. JENDEKOVÁ, Michaela. Vláda schválila návrh zákona o ochraně ovzduší. Zpravodaj Ministerstva životního prostředí, Praha: Ministerstvo ţivotního prostředí, 2011, roč. 21, č. 8, s. 1-2. ISSN 0862-9005 KOPECKÝ, Martin. K zárukám transparentnosti a hospodárnosti při nakládání s komunálním majetkem. Právní rozhledy : časopis pro všechna právní odvětví, Praha: C.H. Beck, 2010, roč. 18, č. 7. ISSN 1210-6410. MIKULE, V. Trampoty s opatřeními obecné povahy. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 8, s. 3-5. ISSN 1212-8694. PULKRÁBEK, Zdeněk. Veřejné uţívání jako předmět soukromého subjektivního práva? Právní rozhledy. 2009. roč. 10, č. 13, s. 457-461. ISSN 1210-6410. SLOVÁČEK, David. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní rozhledy. 2013. roč. 21, č. 13-14, s. 462-468. ISSN 1210-6410. VEDRAL, Josef. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 329-363. ISSN 0139-6005 KOCOUREK, Tomáš. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní Rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18, s. 650-656. ISSN 1210-6410. KŘEČKOVÁ, Michala. Nízkoemisní zóny jako nový nástroj zlepšení kvality ovzduší. České právo životního prostředí. 2012, č. 32, s. 71-77. ISSN 1213-5542.

8.4 Sborníky z konferencí BAHÝĽOVÁ, Lenka. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. s. 1767 - 1786. ISBN 9788021053052. HEJČ, David. Správní delikty a poţadavek formy právní úpravy povinností na příkladu místní regulace pozemní dopravy. In Dny práva. Brno: Masarykova univerzita, 2012. s. 861-872, 12 s. ISBN 978-80-210-6319-8. HEJČ, David. Místní regulace pozemní dopravy a práva dotčených osob. In Dr. h. c. prof. JUDr. Peter Blaho, CSc., doc. JUDr. PhDr. Adriana Švecová, PhD. Trnavské právnické dni. Trnava: TYPI UNIVERSITATIS TYRNAVIENSIS, 2013. s. 493-500, 8 s. ISBN 978-80-8082-586-7. HEJČ, David. Dopad rekodifikace soukromého práva na obce jako vlastníky pozemních komunikací. In COFOLA – 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 3247. ISBN 978-80- 210-6625-0.

202

HEJČ, David. Soudní přezkum správních aktů adresovaných neurčitému počtu osob. In Pôsobnosť a organizácia srávného súdnictva v Slovenskej republike. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislavě, 2012. s. 163-173, 11 s. ISBN 978-80-7160-339-9. HEJČ, David. Soudní přezkum správních aktů regulace dopravy. In V. Sládeček, P. Melotíková. Aktuální otázky správního soudnictví (zejména v souvislosti s novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.). Praha: Leges, 2012. s. 125-131, 7 s. ISBN 978-80-87576-47-2. HEJČ, David. Postavení obce při regulaci pozemní dopravy. In JUDr. Eva Ţatecká, Ph.D., Mgr. Lucia Kováčová, Mgr. Lucie Nechvátalová, Mgr. Vojtěch Vomáčka. Cofola 2012: The Conference Proceedings. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2012. s. 388-402, 15 s. ISBN 978-80-210-5929-0.

8.5 Ostatní prameny KADEČKA, Stanislav; HEJČ, David; VENCLÍČEK, Jiří; PROKOPOVÁ Klára. DISPOSITIONAL INSTRUMENTS OF PROTECTION AGAINST ADMINISTRATIVE ACTS (WHICH ARE NOT IN LEGAL FORCE) AND THEIR EFFECTIVENESS. In 2013 EGPA Annual Conference. 2013. SKULOVÁ, Soňa; POTĚŠIL, Lukáš; HEJČ, David. Central Administrative Bodies as a Twofold Instance (Prospects and Limits of Remonstrance Proceedings in the Czech Republic). In konference Mezinárodního institutu správních věd - Evropská skupina pro veřejnou správu (IIAS/EGPA). 2013. HEJČ, David. Efektivnost námitek a připomínek proti opatření obecné povahy. In Dny práva. 2013. Ročenka dopravy České republiky 2010 [online]. Ministerstvo dopravy a spojů, 2011, 166 s. ISSN 1801-3090 [cit. 5. 5. 2013]. Dostupné z https://www.sydos.cz/cs/rocenka _pdf/Rocenka_dopravy_2010.pdf HEJČ, David. Opatření obecné povahy v regulaci pozemní dopravy. Brno, 2011. 94 s. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Stanislav KADEČKA. MINISTERTSVO DOPRAVY A SPOJŮ ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích - č. j. 423/2009-160-OST/1 [online]. ze dne 1. 8. 2009 [cit. 2012-05-05]. 3 s. Dostupné z: < http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/84E3923BD441-44BD-A32A. MINISTERSTVO DOPRAVY A SPOJŮ ČR, 2009, op. cit. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ze dne 6. 2. 2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 2. 2013]. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 288/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, ze dne 10. 10. 2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 4. 2013]. 203

Důvodová zpráva k vládnímu návrhu č. 449/0 na vydání zákona o ochraně ovzduší, ze dne 20. července 2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 4. 2013]. Důvodová zpráva k návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, [online]. [cit. 8. 7. 2013]. Dostupná z: http://eklep.vlada.cz/eklep/getAttachment?id=zd_rack8yfdrh7f.doc. Vyhodnocení meziresortního připomínkového řízení k návrhu nařízení vlády, kterým se stanoví pravidla pro nízkoemisní zóny, [online]. [cit. 8. 7. 2013]. Dostupné z: http://eklep.vlada.cz/eklep/getAttachment?id=vp_rack8yhdu5ma.doc MINISTERTSVO ŢIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ. Zpráva o životním prostředí České republiky 2011. [online]. [cit. 11. 12. 2012]. Dostupná z: ). Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 7/2006. Povolování výjimek z povinností stanovených obecně závaznými vyhláškami obcí, [online]. [cit. 11. 7. 2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/7-2006-pdf.aspx. Doporučení pro obce a města, Obce daně (místní poplatky, daň z nemovitostí, poplatek za komunální odpad): Edice dobré správní praxe. Ministerstvo vnitra, 2010. 162 s. ISBN 978-80-254-6259-1. Eurostat regional yearbook 2011[online]. European Union, © 2011, 240 s. ISBN 9789279203664 [cit. 28. 4. 2013]. Dostupné z http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ ITY_OFFPUB/KS-HA-11-001/EN/KS-HA-11-001-EN.PDF.

8.6 Právní předpisy Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2013]. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013]. Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 4. 2013]. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 4. 2013]. Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 5. 2013]. Zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 4. 2013]. Nařízení vlády č. 152/1992 Sb., o ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa Františkovy Lázně, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. 204

Zákon č. 164/2001 Sb, lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. Zákon č. 288/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 4. 2012]. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013]. Zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 5. 2013]. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. Vyhláška č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 3. 2013]. Vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 4. 2013]. Zákon č. 374/2007 Sb., o změně zákona o způsobilosti k řízení motorových vozidel, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 1. 2011]. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 11. 2013]. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 1. 2011]. Zákon č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 4. 2011]. Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromaţďovacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 1. 2011]. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 2. 2011]. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění účinném do 1. 1. 2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2012]. Nařízení hl. m. Prahy č. 11/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky uţít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 12. 2012]. Nařízení vlády č. 56/2013 Sb., o stanovení pravidel pro zařazení silničních motorových vozidel do emisních kategorií a o emisních plaketách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]. 205

Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění účinném do 31. srpna 2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 3. 2012]. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 5. 2013]. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 4. 2013]. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 4. 2013]. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 4. 2013]. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 4. 4. 2013]. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013]. Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. Návrh zákona, kterým se mění zákon o pozemních komunikacích, a další související zákony, který byl jako sněmovní tisk č. 1001 předloţen poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 12. 2013]. Mezinárodní smlouvy Evropská úmluva o silničních značkách, sjednána dne 13. prosince 1957 v Ţenevě. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. Celosvětová Úmluva o silničním provozu, sjednaná dne 8. 11. 1968 ve Vídni. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. Evropská charta místní samosprávy, sjednána 15. října 1985 ve Štrasburku. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 4. 2013].

8.7 Judikatura Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. 206

Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. IV. ÚS 45/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. 1 As 19/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 5. 2013]. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze 11. 6. 2013, sp. zn. 3 Ao 9/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 11. 2013]. Usnesení Nejvyššího správního ČR soudu ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. 7 As 32/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 19. 8. 2010 , sp. zn. 2 As 52/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 3. 11. 2005, sp. zn. 2 Aps 2/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze 13. 12. 2006, sp. zn. 3 Ans 9/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 11. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 2/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30. 1. 2012, sp. zn. 9 Ao 8/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 14. 2. 2013, sp. zn. 7 Aos 3/2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 1 Ao 5/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 8. 7. 2009, sp. zn. 3 Ans 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 9 Ao 2/2011 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 5. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. 4 As 71/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 4. 2012]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 11. 2007 sp. zn. 6 Ans 2/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 10. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 2 Ao 2/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013].

207

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 2. 10. 2007, sp. zn. 3 Aps 8/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 2. 2012]. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 449/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 9. 2013]. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 11. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 8. 2013]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, sp. zn. 4 Aos 3/2013. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 11. 2013]. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010 (2215/2011 SbNSS). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 51/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II ÚS 485/98. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 5. 2012]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 7. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 6/08. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 7. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 13/09. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 23/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 9. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 9. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 8. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 41/08. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 47/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/03. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 62/04. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 10. 2013]. 208

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 129/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 10. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 13. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/03. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 10. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 14/99. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 5. 2013]. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 3. 7. 2013]. Nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 1/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 6. 2013]. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 09. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 6. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 09. 01. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 6. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne ze dne 21. l. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 9. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR, ze dne 11. 1. 2012, IV. ÚS 451/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 8. 4. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 7. 2013]. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 8. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 42/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 10. 2013]. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR, ze dne 3. 4. 2012 sp. zn. 8 As 6/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 12. 2012]. Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR, ze dne 31. 10. 2011 sp. zn. 3 Ao 6/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27. 12. 2012]. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 12. 2012]. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 4. 2013]. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci López Ostra v. Španělsko ze dne 9. 12. 1994. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Moreno Gómez v. Španělsko, 16. listopadu 2004,

209