Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Správní právo a právo životního prostředí Katedra správní vědy a správního práva

Dizertační práce

Správní rozhodování vysokých škol

JUDr. Veronika Kudrová 2012 / 2013


Prohlašuji, že jsem dizertační práci na téma Správní rozhodování vysokých škol zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.

2

Seznam použitých zkratek Na tomto místě bych ráda vyjádřila poděkování, a to zejména JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D., své školitelce, kolegyni a přítelkyni. Děkuji ji za pečlivé odborné a pedagogické vedení po celou dobu mého doktorského studia, a zejména pak v jeho závěru. Děkuji jí za cenné rady a podněty, kterými přispěla ke zpracování této dizertační práce, jakož i k mému všeobecnému vědecko-výzkumnému a pedagogickému rozvoji. Děkuji také ostatním kolegyním a kolegům za podnětné odborné rady a připomínky, jakož i obecnou podporu při zpracování dizertační práce, zvláště pak JUDr. Mgr. Filipu Rigelovi, Ph.D. a Mgr. Pavlu Kandalcovi, Ph.D., LL.M. Poslední poděkování, avšak neméně významné, patří mé rodině za všestrannou podporu, které se mi od ní vždy dostávalo a dostává, předložená práce je v tomto směru také částečně prací její. Za podporu a trpělivost děkuji i svému příteli Lukášovi.

3


Seznam použitých zkratek Evropská úmluva • Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších změn Listina • Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn Ministerstvo • Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Řízení o přezkumu • Správní řízení podle § 50 odst. 7 nebo § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách Slovenský zákon o vysokých školách • zákon č. 131/2002 Z.z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů Správní řád • Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Správní řád z roku 1967 • Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní • Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Ústava • Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon o odpovědnosti za škodu • Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů Zákon o Sbírce zákonů • Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů

4

Seznam použitých zkratek Zákon o vysokých školách či též jen zákon • Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1980 • Zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1990 • Zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů

5


Obsah Seznam použitých zkratek ....................................................................................................... 4 Obsah ........................................................................................................................................ 6 1

2

3

Úvod ................................................................................................................................... 9 1.1

Obecný rámec problematiky ............................................................................... 9

1.2

Cíle a hypotézy ................................................................................................. 12

1.3

Oblast zkoumání ............................................................................................... 13

1.4

Metodologie a systematika práce ..................................................................... 15

1.5

Odborné literární zázemí .................................................................................. 16

Ústřední pojmy a instituty ............................................................................................. 20 2.1

Správní rozhodování: pojem a zaměření práce................................................. 20

2.2

Vysoká škola..................................................................................................... 25

2.3

Student a uchazeč o studium ............................................................................ 28

Vybrané aspekty postavení vysoké školy ..................................................................... 31 3.1

Vysokoškolská samospráva jako součást veřejné správy ................................. 31

3.2

Dvouúrovňová univerzitní samospráva ............................................................ 34

3.3

Meze samosprávy: působnost ministerstva ...................................................... 39

3.4

Právní vztahy mezi vysokými školami a studenty (uchazeči) .......................... 43

3.5

Vysoké školství jako oblast realizace veřejných potřeb ................................... 49

3.6

Cíle a úkoly vysokých škol ............................................................................... 50 6

Správní rozhodování o studentech a uchazečích ......................................................... 53 4.1

4.1.1

Zákon o vysokých školách a správní řád .................................................. 55

4.1.2

Autonomní normotvorba........................................................................... 78

4.2

Kompetenční náležitosti ......................................................................... 103

4.2.2

Procedurální náležitosti........................................................................... 118

4.2.3

Formální náležitosti ................................................................................ 124

4.2.4

Materiální (obsahové) náležitosti............................................................ 124

Přezkoumávání rozhodnutí............................................................................. 126

4.3.1

Přezkoumávání normativních správních aktů ......................................... 126

4.3.2

Přezkoumávání individuálních správních aktů ....................................... 127

4.4

6

Náležitosti rozhodnutí .................................................................................... 103

4.2.1

4.3

5

Prameny právní úpravy .................................................................................... 53

Odpovědnost .................................................................................................. 135

Přijímací řízení .............................................................................................................. 138 5.1

Výchozí situace, cíle a úkoly ......................................................................... 138

5.2

Varianty vyhlášených podmínek přijímacího řízení ...................................... 141

5.3

Specifické postavení soukromých vysokých škol .......................................... 150

5.4

Přestupy .......................................................................................................... 154

Poplatky spojené se studiem ........................................................................................ 158 6.1

Výchozí situace, cíle a úkoly ......................................................................... 162 7


6.2

7

Varianty stanovení výše poplatků, jakož i zásad pro moderaci ...................... 171

6.2.1

Výše poplatku .......................................................................................... 172

6.2.2

Moderace ................................................................................................. 174

Závěr .............................................................................................................................. 180

Resumé .................................................................................................................................. 187 Prameny a zdroje informací ................................................................................................ 190 Legislativa ................................................................................................................. 190 Judikatura .................................................................................................................. 191 Odborná literatura ..................................................................................................... 193 Ostatní zdroje ............................................................................................................ 201

8

Úvod

1 Úvod 1.1 Obecný rámec problematiky Již nejstarší české univerzity vznikající na našem území byly zřizovány jako instituce samosprávné 1 . Měly vlastní samosprávné orgány, v jejich čele stál volený rektor, v čele fakult stáli děkani. Toto uspořádání vedoucích funkcionářů, přinejmenším formálně, zůstalo i za dob Rakouska – Uherska, přerušeno bylo až druhou světovou válkou a následně socialistickým řízením státu. K samosprávné tradici, byť odlišného obsahu 2 , se vysoké školy vrátily v roce 1990 3 . Jejich autonomie vůči státní moci byla vymezena okruhem akademických práv a svobod, včetně deklarované nedotknutelnosti akademické půdy 4 ; konkrétně byl stanoven pouze vztah vysokých škol a orgánů činných v trestním řízení. Vysoké školy i jednotlivé fakulty byly nadány právní subjektivitou, přesto nevlastnily žádný majetek vyšší hodnoty – pouze hospodařily s majetkem státním. Oproti současnému zákonu upravoval zákon o vysokých školách z roku 1990 postavení a fungování vysokých škol, zejména ve vztahu ke studentům a uchazečům, poměrně skromně. Minimálně reguloval též procesní postupy, v nichž vysoké školy autoritativně stanovovaly jejich práva a povinnosti. Zároveň, s výjimkou rozhodování o stipendiu a o vyloučení ze studia, vyloučil pro procesní postupy podpůrné použití správního řádu (z roku 1967) 5 .

1

KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007, s. 363.

2

Podrobně k rozdílům KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2012, roč. 19, č. 1, s. 62 - 68. ISSN 1210-9126. 3

Zákonem o vysokých školách z roku 1990.

4

Srov. § 2 odst. 3 zákona o vysokých školách z roku 1990.

5

V § 34. Nutno však dodat, že v § 18 odst. 2 zároveň zakotvil právo uchazeče o studium odvolat se proti rozhodnutí děkana. S ohledem na nedostupnost (či neexistenci) důvodové zprávy k návrhu zákona nelze soudit, co přesně zákonodárce k takovému postupu vedlo.

9


Míře ochrany podřazených subjektů před výkonem veřejné moci, dnešním pohledem hodnotitelné jako minimální, 6 odpovídalo též zákonné vyloučení rozhodování v přijímacím řízení ze soudního přezkumu 7 . Ústavnost daného vyloučení později potvrdil též Ústavní soud 8 . Mimoto konstatoval, že předpoklady ke studiu jsou ověřovány na akademické půdě, a proto vztahy zde vznikající jsou patrně jiného než vrchnostenského charakteru. Z uvedeného plyne, jak pevně byla autonomie vysokých škol v 90. letech chráněna 9 . Dnes by se mohlo zdát, zejména ve světle pozdější judikatury Ústavního soudu 10 a veškeré judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se individuálního rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech uchazečů a studentů, že byla chráněna více než ústavně zaručené právo jí podřazených subjektů na spravedlivý proces 11 .

6

Dané absencí dostatečné procesněprávní úpravy. Srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, v němž Ústavní soud nepřímo konstatoval, že neexistence dostatečných procesních pravidel odporuje právu na spravedlivý proces, jak je založeno čl. 36 Listiny: „Vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných zakládá současně dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.“ 7

Zákonem č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád.

8

V nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, v němž Ústavní soud uvedl: „Kritéria pro přijetí ke studiu na vysokou školu nejsou tedy stanovena zákonem, ale jsou věcí samosprávné působnosti vysokých škol. Z toho potom, podle názoru Ústavního soudu, nelze vyvodit jiný závěr než ten, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o opravném prostředku proti nepřijetí uchazeče ke studiu na vysoké škole není porušením článku 36 odst. 2 Listiny.“ 9

M. Bobek soudí, že se v přístupu Ústavního soudu projevila velká míra důvěry v právní a morální kvality vysokých škol. BOBEK. M. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 679. 10

Srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS 620/2000, v němž soud uvedl, že rozhodnutí Univerzity Karlovy o výsledku přijímacího řízení má tedy charakter rozhodování ve věcech veřejné správy, protože má autoritativní povahu a kladné rozhodnutí je podmínkou sine qua non pro studium na vysoké škole. 11

Podrobně k právu na spravedlivý proces MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012. 573 s.

10

Úvod Ačkoli akademické svobody a akademická práva vysokých škol zůstaly explicitně zachovány i po přijetí současného zákona o vysokých školách 12 , právní postavení uchazečů a studentů ve správním řízení se od té doby změnilo. Částečně v souvislosti s mírně propracovanější úpravou obsaženou přímo v zákoně o vysokých školách, dále v souvislosti s přijetím nového správního řádu, který nepochybně uložil 13 vysokým školám postupovat v souladu s jím upravenými základními zásadami činnosti správních orgánů. Konečně k současnému procesněprávnímu postavení uchazečů a studentů přispělo též rozhodování soudů ve správním soudnictví, zejména pak rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu 14 . Je zřejmé, že vysoké školy byly v posledních deseti letech donuceny akceptovat a zohlednit, že jejich možnost volního chování domněle zaštiťovaná rozsahem akademických svobod a akademických práv není neomezená. Že končí nejen tam, kde začíná právo jedince na spravedlivý proces, ale obecně dosahuje jen tam, kde to v souladu s ústavní maximou 15 zákon výslovně stanoví, popř. principy právního státu a veřejné správy jako služby všem občanům 16 , svou podstatou dovolí. Nyní, v kontextu avizované přípravy právních změn v oblasti vysokého školství, navíc nastává doba, kdy jsou školy konfrontovány s dalším možným omezováním prostoru, který byl doposud 17 akademické samosprávě vyhrazen. Od počátku 90. let se v oblasti vysokého školství nezměnilo jen nahlížení na procesněprávní postavení studentů, jejichž počet navíc podstatně stoupl. Zásadním

12

Srov. § 4 zákona o vysokých školách.

13

V § 177 odst. 1 správního řádu.

14

Např. zpřesňováním požadavků na kvalitu odůvodnění.

15

Čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 (resp. odst. 3) Listiny.

16

Jak uvádí K. Klíma (KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 65.), ústavní požadavek, dle něhož státní (tedy veřejná) moc slouží všem občanům, se projevuje v povinnosti státu organizovat a garantovat určité služby veřejného zájmu. 17

S výjimkou období socialismu.

11


způsobem se změnilo i financování vysokých škol, jejich postavení ve společnosti, vnitřní uspořádání i vnější vztahy, a zejména rapidně stoupl jejich počet, převážně o soukromé vysoké školy. Jak podrobněji vysvětloval věcný záměr zákona o vysokých školách 18 , který zřejmě nevyústí v nový zákon 19 , právní úprava z roku 1998 je tedy již v mnohém překonaná. V naznačených právních a společenských podmínkách musí vysoké školy denně činit provozní i strategická rozhodnutí. Zatímco rozhodování strategická budou ovlivňována

zejména

úvahami

ekonomickými,

manažerskými či politickými,

v rozhodování provozním budou dle názoru autorky hrát významnou roli východiska právní. Klíčová potom budou pro rozhodování o právech a povinnostech akademických pracovníků, studentů, jakož i uchazečů o studium, která neodmyslitelně patří mezi formy, jimiž vysoké školy realizují svou veřejnosprávní činnost. Autorka má za to, že jde o oblast právně velmi významnou, avšak odborně zatím příliš neprozkoumanou.

1.2 Cíle a hypotézy Z uvedených důvodů se autorka v práci zaměří na právní aspekty rozhodování vysokých škol, a to toliko samosprávného, s cílem (cíl č. 1) popsat, analyzovat, jakož i kriticky zhodnotit, jeho obecný i konkrétní právní rámec vycházející zejména z platné právní úpravy dané zákonem o vysokých školách. V této souvislosti vyslovuje autorka hypotézu o nedostatečnosti zákonné právní úpravy spočívající v tom, že zákon (zejména zákon o vysokých školách) buď určité otázky vůbec neřeší, nebo je řeší nevhodně, čímž je způsobilý vyvolat komplikace v aplikační praxi či dokonce vytvořit předpoklady pro to, aby některá individuální

18

Věcný záměr zákona o vysokých školách, verze z 3. 1. 2012, s. 19 – 20.

19

Některé klíčové změny mají být realizovány formou novelizace. Její zamýšlený obsah není dosud znám.

12

Úvod rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů představovala složité případy aplikace práva 20 . Na základě zjištěného si pak práce klade za cíl (cíl č. 2) nabídnout dílčí návrhy de lege ferenda, které by se mohly stát podkladem pro diskuzi nad připravovanou novelou zákona o vysokých školách, jakož i výchozím bodem pro další úvahy autorky (či jiných autorů) zvažující například politické, ekonomické či administrativní předpoklady proveditelnosti navržených dílčích změn, popř. rozsáhlejší koncepční změny. Cílem práce není postihnout celou problematiku samosprávního rozhodování vysokých škol, ale zaměřit se na několik dílčích aspektů, a ty podrobit důkladné analýze. Autorka si je vědoma diskuzního charakteru předložené práce a s ním související skutečnosti, že se její právní názory mohou dostat do střetu s jinými názory na zpracovávanou problematiku.

1.3 Oblast zkoumání Jak bylo již naznačeno, zaměří se práce na správní rozhodování vysokých škol, které je svou povahou samosprávné 21 , a to proto, že právě samosprávné rozhodování je pro

20

Ke složitým případům aplikace práva podrobně KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. K jejich charakteristice (na s. 45) uvádí: „Složité případy aplikace práva tvoří velkou plejádu nejrůznějších výkladů, které nejsou pouhým logickým výkladem právního textu nebo jiného pramene práva. Typickým příkladem jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, ustanovení právních předpisů, z nichž nevyplývá žádný jednoznačný výklad za použití standardních interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichž právní předpis dává soudci jistou míru uvážení (ať již jde o záměr zákonodárce či nikoliv), případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv možným výkladem textu právního předpisu, k němuž může dojít interpret na základě standardních interpretačních argumentů).“

13


vysoké školy 22 příznačné. Protože jde o oblast rozsáhlou, a ve vztahu k adresátům samosprávného působení vysokých škol nesourodou 23 , nezaměří se práce na všechny samosprávné rozhodovací procesy realizované vysokými školami, ale toliko na rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů, jakož i uchazečů o studium. Navzdory dojmu, který by mohl název práce vyvolat, je třeba uvést, že předmětem zkoumání nebude jen rozhodování jakožto procesněprávní postup směřující k vydání individuálního správního aktu ve správním řízení, jak je tento pojem zpravidla chápán, ale obecně jako postup, jímž dochází v konkrétní situaci k nenáhodnému výběru z více právně možných variant. Tedy postup, jehož cílem je vedle individuální úpravy právních vztahů také jejich úprava normativní. Jinými slovy jako postup, který může směřovat nejen k vydání individuálního správního aktu, jak bylo naznačeno v úvodu tohoto odstavce, ale též k vydání správního aktu normativního, popř. smíšeného 24 . A contrario nebude předmětem zkoumání zachyceným v této práci rozhodování vysokých škol při výkonu státní správy 25 , při ustavování samosprávných

21

Resp. samosprávnému obdobné v případě státních a soukromých vysokých škol, jejichž postavení vykazuje jisté odlišnosti od postavení veřejných vysokých škol, které jsou „prototypními“ nositelkami vysokoškolské samosprávy. 22

V plném rozsahu zejména pro veřejné vysoké školy.

23

Zatímco studenti a uchazeči zásadně vystupují vůči vysoké škole jako subjekty stojící mimo ni, tedy jako adresáti vnějšího působení, kteří jsou vůči vysoké škole v podřazeném postavení, akademičtí pracovníci jako zaměstnanci vysoké školy podléhají též vztahům vnitřním, čímž se dostávají zároveň do postavení podřízeného. 24

V režimu zákona o vysokých školách jsou smíšeným správním aktem relevantním pro rozhodování o studentech a uchazečích podmínky pro přijetí ke studiu podle § 49 zákona. 25

K němuž dochází zejména v souvislosti s uznáváním kvalifikací podle § 89 – 90 zákona o vysokých školách.

14

Úvod orgánů 26 , jako ani rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech akademických pracovníků 27 .

1.4 Metodologie a systematika práce Cestou k dosažení vytyčených cílů a ověření stanovené hypotézy bude postupováno zejména při využití deskriptivní metody, metody komparativní a metody analýzy právní úpravy vycházející zejména z platného zákona o vysokých školách za použití logických argumentů. Dále bude prováděna analýza odborných textů a soudních rozhodnutí jako sekundárních (interpretovaných) pramenů poznání práva, a to mimo jiné s ohledem na možné precedenční účinky rozhodnutí vrchních soudů 28 , a jejich syntéza. Některé úvahy či přímo texty budou vycházet z rigorózní práce autorky 29 , budou-li v některých kapitolách použity doslovně, bude to vyznačeno. Práce bude vedle úvodní a závěrečné kapitoly rozdělena do pěti dalších kapitol, z nichž druhá a třetí bude shrnovat východiska pro další úvahy. Účelem druhé kapitoly bude definovat ústřední pojmy zpracovávané práce, jimiž jsou správní rozhodování a 26

Jakkoli si je autorka vědoma toho, že existuje kvalifikovaný právní názor, dle něhož je ustavení samosprávného orgánu rozhodnutím (individuálním správním aktem), konkrétně v případě rozhodnutí rektora ve věci návrhu na jmenování děkana. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 7 As 66/2010, v širších souvislostech komentovaný P. Matesem. (MATES, P. Povaha jmenování děkana fakulty veřejné vysoké školy. Jurisprudence. 2012, roč. 14, č. 3, s. 34 - 38. ISSN 1212-9909.) Kodlišným závěrům od závěrů Nejvyššího správního soudu naopak dochází M. Bartoň a F. Dienstbier. (BARTOŇ, M. DIENSTBIER, F. Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 9, s. 328 - 334. ISSN 1210-6410.) 27

Tedy rozhodování v habilitačním řízení (dle § 72 zákona) a řízení ke jmenování profesorem (dle § 74 zákona). 28

K precedenčním účinkům rozhodnutí ústavního soudu (konkrétně ve vztahu k ústavní stížnosti) srov. ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. Praha : Linde, 2005, s. 292 a násl. 29

KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

15


vysoká škola, a uvést jejich základní souvislosti, jakož i upřesnit rozsah zkoumání a důvody pro výběr dílčích oblastí určených k podrobnější analýze. Třetí kapitola vymezí právní a veřejnosprávní prostor, v němž se (zejména veřejné) vysoké školy pohybují, neboť tento podstatným způsobem ovlivňuje další aspekty jejich správního rozhodování. Ohnisko práce budou představovat další tři kapitoly, v nichž se autorka zaměří na konkrétní otázky správního rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů a uchazečů. Pojednáno přitom bude samostatně o společných otázkách správního rozhodování (v kapitole 4), a to takových, které s ohledem na druh či adresáty příslušného rozhodování vykazují určitá specifika. Následně (v kapitole 5 a 0) budou předmětem analýzy dvě dílčí oblasti samosprávného rozhodování 30 , a to právě ty oblasti, které se od ostatních oblastí liší mírou konkrétnosti zákonného zakotvení 31 .

1.5 Odborné literární zázemí Rešerše zdrojů ukázala, že je zkoumanému tématu věnována na úrovni odborného literárního zázemí minimální pozornost. Má za to, že kromě F. Rigela 32 , který především shrnuje judikaturu Nejvyššího správního soudu, jsou veškeré názory

30

Oblast přijímacího řízení a vyměřování poplatků spojených se studiem.

31

Je zřejmé, že tam, kde zákon o vysokých školách ponechává školám podstatnou míru volnosti, nelze zákonnou úpravu jednotlivých oblastí rozhodování kvalifikovaně posoudit, a to s ohledem na její faktickou absenci. 32

RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech žáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy. 2008, roč. 14, č. 7, s. 241 243. ISSN 1211-4405. A následně RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: Školství (stravování, cestování, zkoušení). Soudní rozhledy. 2011, roč. 17, č. 11, s. 397 – 400. ISSN 1211-4405.

16

Úvod dotýkající se samosprávného rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích její vlastní 33 . Pokud jde o širší odborné zázemí ve zkoumané oblasti, potýká se autorka se dvěma základními problémy. Prvním z nich je obecně malý zájem autorů o oblast spoluurčující úvahy, v nichž se dizertační práce pohybuje – tedy o oblast zájmové samosprávy. Druhým problémem je podstatná koncentrace procesualistů, a tedy i jimi publikované odborné literatury, na správní rozhodování podle správního řádu, a to bez výslovného odlišování, kdy své teoretické úvahy směřují k institutům zakotveným správním řádem, či k procesním institutům exitujícím bez ohledu na konkrétní právní zakotvení. Tak lze nalézt mnohou literaturu zabývající se podrobně teoretickými aspekty územní samosprávy, zkoumající ji z různých úhlů pohledů, nekomentující však, do jaké míry je sdělené použitelné též pro samosprávu zájmovou 34 . Pokud pak s ohledem na povahu publikace zájmové samosprávě pozornost věnovat musí, činí tak zpravidla velmi

stručně či popisně 35 .

Vycházet,

bohužel,

není

možné

ani

z kvalitní

prvorepublikové literatury, neboť v té době existující zájmová samospráva se podstatně odlišuje od zájmové samosprávy v dnešním pojetí 36 . Stejně tak nejsou použitelné starší

33

Případně ve spoluautorství: KUDROVÁ, V., RIGEL, F. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí vysokých škol. Právní rádce, 2010, roč. 18, č. 11, s. 42 - 44. ISSN 1210-4817. 34

Např. FILIP, J. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. in KADEČKA, Stanislav; HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy : sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu : Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19.-20. června 2008. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2008, s. 21 – 50. 35

Např. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007. 399 s. (Teoretickým otázkám zájmové samosprávy věnovány toliko necelé 4 strany.) či KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008. 346 s. (Teoretickým otázkám právních předpisů zájmové samosprávy věnováno toliko 8 stran.) 36

Srov. např. POŠVÁŘ, J. Obecné pojmy správního práva. Brno : Nákladem Čs. Akademického spolku Právník, 1946, s. 54, který k zájmové samosprávě uvádí toliko:

17


prameny z oblasti práva vysokých škol, neboť současná právní úprava nepřebírá tradiční model samosprávy univerzit, jak se vyvíjel v našich zemích od 70. let 19. století 37 . Vedle řady komentářů a poznámkových vydání správního řádu, které se ze své podstaty zaměřují na platné právo 38 , nikoli na obecnou teorii správního procesu, též dostupné učebnice správního práva či jejich příslušné části zaměřují svou pozornost zásadně na správní postupy podle správního řádu 39 , případně na rozhodování o přestupcích 40 , resp. další dílčí zvláštní úpravy. Je proto třeba konstatovat, že zatímco hmotněprávní rovina správního práva je současnými právními teoretiky správního práva

„Zájmová samospráva provádí správu různých odborných svazků, jako jsou stavovské komory, gremia, svazky hospodářské a pojišťovací různého druhu. Zájmovou samosprávou může být i samospráva národnostní“. Podrobněji HOFFMANN, J. in HÁCHA, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Reprint původního vydání z roku 1938. Praha : Eurolex Bohemia, 2000, s. 162 – 167. 37

Blíže k historické (ne)návaznosti akademické samosprávy KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi. Přijato k uveřejnění. 38

Např. HRABÁK, J., NAHODIL, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy, výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 2., akt. a dopl. vyd. ke dni 1. 3. 2006. Praha : ASPI, a.s., 2006. 451 s. , JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád : komentář. Praha : C. H. Beck, 2011. 690 s. , KADEČKA, s. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, 2006. 601 s. ONDRUŠ, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a.s., 2005. 515 s. či nejnovější VEDRAL, J. Správní řád : komentář. 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012. 39

Srov. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 428 s. a HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní., 2. aktuální vydání. Praha : Leges, 2008. 348 s. 40

Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s 461 – 472. a PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s 402.

18

Úvod podrobně zpracovaná, a to bez ohledu na platnou legislativu 41 , správnímu právu procesnímu takové obecné zpracování chybí. Z uvedeného je zřejmé, že v klíčových částech práce nebude příliš vycházeno z odborné literatury, ale toliko z vlastních úsudků a analýz založených převážně na teoreticko-právních argumentech. * Nevyplývá-li z textu jinak, vychází práce z právního stavu platného a účinného ke dni 1. 7. 2012.

41

Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009. 837 s, PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. 418 s. a SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009. 463 s.

19


2 Ústřední pojmy a instituty Cílem této kapitoly je, při využití zejména deskriptivní metody, vymezit klíčové pojmy a instituty dizertační práce, jakož i podrobněji vymezit rozsah, v němž budou předmětem zkoumání.

2.1 Správní rozhodování: pojem a zaměření práce Jak uvádí S. Skulová 42 , většinu činností, které jsou systémem veřejné správy a jeho jednotlivými součástmi realizovány, představují rozhodovací činnost jako takovou, resp. její jednotlivá stádia nebo dílčí úkony; rozhodovací činnost lze proto považovat za jádro veřejné správy. Samotné rozhodování pak vymezuje jako proces, ve kterém rozhodující (se) subjekt provádí v konkrétní situaci nenáhodný výběr z nejméně dvou možných variant, resp. alternativ další činnosti; jeho výsledkem je zpravidla rozhodnutí (v nejširším slova smyslu) 43 . Postupuje-li tímto způsobem subjekt veřejné správy při plnění svěřených veřejnosprávních úkolů, lze uvedený postup označit za správní rozhodování. Typická je pro něj mimo jiné značná míra právní regulace vycházející z ústavního principu pozitivního vymezení činnosti veřejné správy 44 . Správní rozhodování lze členit dle různých kritérií 45 , v návaznosti na formu vrchnostenské realizace činnosti veřejné správy, k níž se přímo váže, je možné rozlišovat (1.) rozhodování směřující k vydání správního aktu, (2) k uzavření veřejnoprávní smlouvy a (3.) k provedení faktického úkonu, popř. S provedením 42

SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 70. 43

SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 36; či též Základy správní vědy. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 95. Obdobně též HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2009, s. 88. 44

Více o limitech a zásadách rozhodování ve veřejné správě SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 96 a násl. 45

Podrobný výčet podává SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 73 – 95.

20

Ústřední pojmy a instituty faktického úkonu splývající 46 ; resp. rozhodování, jehož výsledkem bude nepřistoupení k příslušné formě realizace. Z žádného zákonného ustanovení nevyplývá možnost vysoké školy uzavřít veřejnoprávní smlouvu, v níž by vystupovala jako vykonavatel veřejné správy, předmětem zkoumání v této práci proto z logiky věci nebude rozhodování související s uzavíráním veřejnoprávním smluv. Taktéž nebude samostatně věnována pozornost provádění faktických úkonů, a to pro jejich nefomální povahu 47 . Předmětem zkoumání tedy bude takové správní rozhodování vysokých škol, které bude směřovat k vydání správního aktu 48 . Vycházejíc z jiného hlediska – vztahu jednotlivých forem rozhodování k právu, považuje S. Skulová 49 za stěžejní formy právní, které dále rozděluje podle okruhu adresátů a jejich konkrétnosti (resp. abstraktnosti) na rozhodovací formy normativní a individuální, jakož zároveň i externí a interní; resp. na příslušné formy odrážející vzájemnou kombinaci uvedených charakteristik. 46

Srov. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s 70 – 73. 47

J. Staša (STAŠA, J. in HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 278 – 279.) charakterizuje faktický úkon jako správní úkon zákonem zmocněné jednotlivé úřední osoby, spočívající ve vyslovení zákazu nebo příkazu určitého jednání, který je jeho adresát povinen respektovat. Dále konstatuje, že tento úkon není výsledkem žádného formálního řízení. 48

Autorka zde vychází z terminologie P. Průchy (např. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 269 a násl.), který pojmem správní akt souhrnně označuje správní akt individuální i normativní, jakkoli si je vědoma, že převažující část autorů (srov. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009, s. 106 a násl., HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 205 a násl. a STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 79 a násl.) označuje termínem správní akt pouze individuální správní akt, nikoli jeho souhrn se správním aktem normativním. 49

Srov. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 70 – 71.

21


Protože předmětem této práce, jak bude dále specifikováno, budou pouze právní vztahy mezi vysokou školou a studenty jako členy její akademické obce, kteří stojí mimo vztahy podřízenosti a nadřízenosti (vnitřní vztahy), resp. mezi vysokou školou a uchazeči o studium, kteří zde vystupují v pozici tzv. extraenů 50 , nebude samostatně věnována pozornost rozhodování směřujícímu dovnitř, tedy rozhodování internímu. Pakliže vůbec, bude předmětem zájmu nanejvýš tam, kde přímo ovlivňuje postavení studentů, resp. setkává se s rozhodováním, které bude předmětem této práce – rozhodováním externím 51 . Pročež tam, kde se v práci bude jednat o rozhodování, bude tím míněno rozhodování externí, nebude-li v textu výslovně uvedeno, že jde o rozhodování interní. Pokud jde o právní formy z hlediska jejich konkrétnosti, resp. abstraktnosti, bude se práce zabývat oběma z nich, tedy jak rozhodováním normativním, tak rozhodováním individuálním, resp. „smíšeným“ 52 . Co do povahy rozhodování ve vztahu ke složce výkonu veřejné správy, nebude jeho předmětem rozhodování při výkonu státní správy, tedy zejména rozhodování orgánů státní správy o právech a povinnostech vysokých škol (zejména rozhodování Ministerstva o akreditacích či státním souhlasu působit jako soukromá vysoká škola) či rozhodování orgánů vysokých škol při výkonu státní správy v oblasti uznávání kvalifikací. A to zejména proto, že se od typického – samosprávného – rozhodování vysokých škol podstatně liší. Pozornost tedy bude soustředěna výhradně na rozhodování samosprávné. Pokud jde o adresáty rozhodování, nebude s ohledem na přiměřený rozsah dizertační práce předmětem samostatného zkoumání rozhodování o právech a povinnostech akademických pracovníků, práce se zaměří na zbývající část členů 50

P. Průcha (PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 68.) za extraeny označuje subjekty stojící mimo předmětnou veřejnoprávní korporaci. Autorka má za to, že v souvislosti s vysokými školami jde o subjekty stojícími mimo předmětnou vysokoškolskou (samo)správu. 51

Např. v případě pověření k výkonu určitých činností v rámci vnitřní organizace.

52

Jehož produktem je vydání smíšeného správního aktu – opatření obecné povahy.

22

Ústřední pojmy a instituty akademické samosprávy, a to studenty. S ohledem na logickou návaznost jejich postavení na postavení uchazečů o studium, se pak bude zabývat i rozhodováním o této skupině podřazených osob. Protože okruh normativního (normotvorného) rozhodování v rámci působnosti vymezené vysokoškolské samosprávě je z povahy věci velmi široký, ne-li neomezený 53 , jeví se jako vhodnější referenční okruh pro zkoumání okruh rozhodování individuálních, který se zdá být vymezen skromněji. Zahrnuje zásadně „pojmenovaná rozhodnutí“ uvedená v § 50 a § 68 zákona o vysokých školách, resp. v jeho § 58 a § 69. Přestože by jistě bylo zajímavé a systematické, aby práce pojednala o všech rozhodováních vycházejících z pojmenovaných rozhodnutí, je třeba uvést, že by to nebylo slučitelné s přiměřeným rozsahem pro tento typ práce, a to zejména s ohledem na skutečnost, že pro většinu pojmenovaných rozhodnutí platí, že zákon o nich mnoho nestanoví, neboť jejich úpravu ponechává na široce koncipované diskreci příslušné vysoké školy. Tak lze i v případě většiny pojmenovaných rozhodování uvažovat o nekonečně rozsáhlé množině prvků ovlivňujících normativní rozhodování, a teprve v kontextu této množiny o dostatečně určitém průběhu individuálního rozhodování. Výjimku zde tvoří dvě oblasti, v nichž vysoké školy vydávají předmětná rozhodnutí, a to oblast přijímání ke studiu, jejíž prováděcí hmotněprávní úpravě stanovuje zákon poměrně jasné limity, a vyměřování poplatků za studium, jehož 53

Rozsah, v němž se realizuje vydávání normativních správních aktů je vymezen jak okruhem konkrétních otázek, které vysoké škole zákon výslovně ukládá upravit (například podmínky pro přerušení studia podle § 54 zákona), tak okruhem otázek, k jejichž úpravě vyzývá nepřímo – vymezením vnitřních předpisů, které je vysoká škola povinna přijmout. Stanovením jejich okruhu je vysokým školám poskytnuto vodítko pro to, kterými oblastmi se mají podrobně zabývat a je regulovat; jakkoli jim zpravidla není naznačeno, jakým konkrétním způsobem tak mají činit. Vedle toho je vymezeno též okruhem otázek, k jejichž úpravě formou vnitřního předpisu zákon o vysokých školách přímo nevyzývá, nicméně z jím stanovených požadavků plyne, že je s ohledem na právní jistotu vhodné, aby k takové úpravě přistoupeno bylo – např. z požadavku stanoveného § 21 odst. 1 písm. e) nepřímo plyne veřejným a státním vysokým školám požadavek na úpravu podmínek studia studentů se specifickými nároky.

23


hmotněprávní základ je v zákoně přímo uveden, resp. z něj podstatným způsobem vychází (v případě moderace). Práce se proto ve své „zvláštní části“ zaměří na otázky související s přijímáním ke studiu, které navíc dle názoru autorky nejvíce zohledňuje ústavně zaručené právo na bezplatné vysokoškolské vzdělání 54 , jež je základem celého vysokoškolského vzdělávacího systému; nadto je z povahy věci nejfrekventovanější. A dále na oblast poplatků za studium, jejíž zákonnou úpravu považuje autorka navíc za ne zcela přehlednou a tím i vhodnou ke korekci rozhodovací činností vysokých škol. Obě

oblasti

považuje

autorka

za poměrně

nekomplikované

ve

fázi

individuálního rozhodování, a to zejména proto, že se při něm zásadně 55 neuplatní správní uvážení. O to složitější se však jeví rozhodování normativní (zde z podstatné části přenesené právě na vysoké školy), které z povahy věci tvoří hmotněprávní základ pro rozhodování individuální. A to zejména proto, že tam, kde text či kontext právní normy nezakládá pochybnosti o jejím obsahu 56 , je aplikace práva patrně jednodušší a předvídatelnější 57 . Proto bude v uvedených oblastech věnována pozornost zásadně rozhodování normativnímu. Postupováno přitom bude zejména metodou analytickou.

54

Dle čl. 33 odst. 2 Listin mají občané právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách, a to podle schopností občana a možností společnosti. 55

S výjimkou moderační pravomoci rektora podle § 58 odst. 8 zákona o vysokých

školách. 56

Srov. rozfázování postupu směřujícího k vydání individuálního právního aktu převzatému Z. Kühnem (KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 23.) od J. Wróblewskiho a C. Vargy (WRÓBLEWSKI, J. The Judicial Application of Law. Dordrecht : Kluwer Academic Publishers, 1992, s. 11., VARGA, C. Law and Philosophy: Selected Papers in Legal Theory. Budapest: Lórand Eötvös University, 1994, s 249.) pro soudní řízení. Zahrnuje (1.) rozhodnutí o výběru a platnosti aplikovaných právních norem, (2.) rozhodnutí o jejich významu, (3.) rozhodnutí o tom, které z rozhodných skutečností byly prokázány, a konečně, (4.) rozhodnutí určující právní následky odpovídající daným prokázaným normám. 57

Spíše jako informaci doplňující frekventovanost problematiky, než prokazující náročnost normativního rozhodování, zde autorka uvádí, že pro obě oblasti současně platí, že individuálního rozhodnutí ohledně nich vydávaná jsou nejčastěji předmětem soudního

24

Ústřední pojmy a instituty

2.2 Vysoká škola 58 Vysokou školu lze např. ve funkčním pojetí definovat jako instituci, která ve veřejném zájmu poskytuje vzdělání v akreditovaných studijních programech, případně i jiné vzdělání 59 , a zároveň vytváří vhodné podmínky pro uskutečňování vědy a výzkumu jejích zaměstnanců, popř. studentů. Zákon o vysokých školách označuje vysoké školy za nejvyšší článek vzdělávací soustavy, vrcholná centra vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti, která hrají klíčovou roli ve vědeckém, kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti. Zákon o vysokých školách rozeznává tři druhy vysokých škol, pro které definuje různé režimy vnitřního uspořádání a různou míru samosprávy, odlišuje je ale také režimem vzniku a právní subjektivitou 60 . Vedle veřejných vysokých škol, z nichž některé jsou pokračovatelkami nejstarších českých univerzit, rozlišuje též vysoké školy státní a soukromé. Zatímco veřejné a státní vysoké školy slouží zejména k uspokojování veřejných (státních) potřeb 61 , soukromé vysoké školy vznikají zásadně za účelem přezkumu. (Autorka vychází z veřejně přístupných informací o sporech vedených u Nejvyššího správního soudu, jakož i z informací o sporech vedených u krajských soudů, které postupně získává prostřednictvím práva na svobodný přístup k informacím.) 58

Podstatná část této kapitoly doslovně převzata z rigorózní práce autorky. KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 29 – 31. 59

Srov. podkapitolu 3.4.

60

Politická a hospodářská otevřenost České republiky zásadně nevylučuje, aby na jejím území působily též zahraniční vysoké školy, a to buď jako samostatné vzdělávací instituce či jen držitelé akreditací studií, která jsou fakticky realizována českými vysokými školami. Činnost zmíněnou v druhém případě zákon o vysokých školách reguluje jako vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu (§ 60a zákona). Přípustné je z pohledu českého práva patrně též udělení zahraniční akreditace české vysoké škole. Takto zahraničně působící subjekty, resp. odpovídající části jejich působení, však nejsou předmětem této práce, nebudou pro dále rozebírány ani komentovány. 61

Veřejné vysoké školy jsou institucemi, zřizovanými a financovanými státem, primárně jejichž prostřednictvím lze realizovat ústavně zaručené právo na bezplatné vysokoškolské vzdělání, a to z povahy věci v širokém spektru oblastí. Zpravidla

25


tvorby vlastního zisku. Pro každý z druhů platí vlastní specifická úprava institucionálních otázek 62 , ustanovení o činnostech, jimiž vysoké školy naplňují své základní poslání, jsou však společná 63 . Veřejné vysoké školy jsou právnickými osobami veřejného práva 64 nadanými samosprávnou působností, v níž vykonávají jasně vymezené pravomoci vnitřní samosprávné orgány. Jakožto samosprávné entity disponují vlastním rozpočtem, jehož příjmy jsou dle zákona o vysokých školách tvořeny zejména z dotací ze státního rozpočtu, poplatků spojených se studiem, výnosů z majetku a doplňkové činnosti, příjmů z darů a dědictví a jiných příjmů ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí. Jejich řízení je uskutečňováno vlastními (zákonem stanovenými) samosprávnými a jinými orgány, mezi nimiž fungují různé úrovně vzájemných vazeb a odpovědnostních vztahů. Výčet veřejných vysokých škol je přílohou č. 1 zákona o vysokých školách. Státní vysoké školy sdílí se školami veřejnými podstatnou část právní úpravy a také poslání společensky prospěšného charakteru; přesto se od veřejných vysokých škol institucionálně zcela zásadně odlišují. Státní vysoké školy, které se dále dělí na vojenské a policejní, v prvé řadě nemají právní subjektivitu. Vojenská vysoká škola je součástí organizační složky státu - Ministerstva obrany, zatímco Policejní vysoká škola, pro niž v odpovídajícím rozsahu vykonávají též vědecko-výzkumnou nebo uměleckou činnost. Státní vysoké školy, taktéž zřizované a financované státem, primárně umožňují vzdělávání nezbytně potřebných odborníků pro ozbrojené a bezpečnostní složky České republiky. 62

Vnitřní uspořádání veřejné vysoké školy je upraveno v části druhé Veřejná vysoká škola a její součásti. Její podstatná část se uplatní též pro vysoké školy státní, ještě s úpravou danou částí dvanáctou Vojenské a policejní vysoké školy. Postavení soukromé vysoké školy je věnována část třetí Soukromá vysoká škola. 63

Navzdory systematice zákona je lze rozdělit na ustanovení týkající se vnitřních činností (studijní program, studium, studenti a akademičtí pracovníci) a vztahů s vnějšími subjekty (akreditace, státní správa). 64

Podle K. Berana (BERAN, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde, 2006, s. 125. obdobně též BERAN, K. Právní povaha univerzity. Právník. 2005, roč. 144, č. 3, s. 260 286. ISSN 0231-6625.) přesněji mixtum compositum, kde vedle sebe stojí státní ústav a veřejnoprávní korporace.

26

Ústřední pojmy a instituty zákon zpočátku předpokládal formu právnické osoby 65 , kterou měla jakožto rozpočtová složka státu 66 , je od počátku roku 2001 organizační složkou státu. Stejně jako veřejné, i státní vysoké školy jsou nadány samosprávnými pravomocemi, v nichž vykonávají svou působnost kromě samosprávných orgánů také ministr obrany a Ministerstvo obrany (vojenská vysoká škola) a ministr vnitra s Ministerstvem vnitra (policejní vysoká škola) 67 . Se strategickým setrváním státních vysokých škol v postavení státních organizací namísto samostatných veřejnoprávních korporací souvisí i jejich ekonomická závislost: na rozdíl od veřejných vysokých škol netvoří vlastní rozpočet, finanční prostředky jsou jim přidělovány z rozpočtových kapitol příslušných ministerstev. Soukromé vysoké školy jsou právnickými osobami 68 , které mají sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo které byly zřízeny nebo založeny podle práva některého členského státu Evropské unie, jimž byl udělen státní souhlas 69 působit jako

65

Srov. § 2 odst. 2 zákona o vysokých školách ve spojení s § 95 odst. 1 a contrario.

66

KOUDELKA, Z. Vysokoškolská samospráva. In Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno : Tribun EU, Masarykova univerzita, 2008. S. 1495 - 1499. 67

Obě uvedená ministerstva budou dále v práci označována jako „silová“.

68

46 soukromých vysokých školy působících v České republice (Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy : Vzdělávání : Vysoké školství : Přehled vysokých škol : Přehled soukromých vysokých škol [online]. [cit. 2012-08-07] Dostupné z http://www.msmt.cz/vzdelavani/prehled-verejnych-soukromych-skol.) podle zákona o vysokých školách má (k 7. 8. 2012) výhradně formu společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti či obecně prospěšné společnosti. Formu posledně zmíněné má 17 z nich. S ohledem na limity, které tato forma přináší, je zřejmé, že důvodem pro formu obecně prospěšné společnosti je možnost toliko soukromé vysoké školy v této formě získat dotaci na uskutečňování akreditovaných studijních programů a programů celoživotního vzdělávání, s nimi spojenou vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. (§ 40 odst. 2 zákona o vysokých školách). 69

Státní souhlas uděluje Ministerstvo, a to za předpokladu, že právnická osoba ucházející se o status vysoké školy poskytuje dostatečnou záruku pro řádné zajištění vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké nebo další tvůrčí činnosti, má akreditovatelný alespoň jeden studijní program (existuje alespoň jeden návrh studijního programu, k němuž

27


vysoká škola. Vyjma obecně prospěšných společností, pro něž platí možnost ucházet se o dotaci na vzdělávací činnost, je úkolem výhradně soukromé vysoké školy, aby si sama opatřila finanční prostředky na svou činnost. Okruh orgánů vykonávajících samosprávné působnosti stanoví soukromá vysoká škola sama.

2.3 Student a uchazeč o studium Uchazečem o studium je účastník přijímacího řízení, tedy osoba, jejíž přihláška ke studiu byla doručena vysoké škole. Ve vztahu k vysokoškolské samosprávě je extraenem, tedy osobou nepodílející se na jejím personálním základě. Tak pro uchazeče o studium mimořádně platí, a od studenta jej odlišuje, že není podřízen osobní působnosti vysoké školy, která je svou podstatou určující pro neúzemně samosprávný vztah, ale toliko působnosti věcné. Této mimořádné povaze uvedeného vztahu odpovídá pojetí přijímacího řízení jako toliko návrhového. Realizací práva na zápis do studia (§ 51 zákona) založeného rozhodnutím o přijetí ke studiu se uchazeč stává členem akademické obce vysoké školy, tedy členem vysokoškolské samosprávy – studentem. Student vysoké školy je tedy osoba, která se zapsala do studia 70 . Ne zcela jednoznačné je dle názoru autorky, jakým způsobem zasahuje do postavení studenta institut přerušení studia. Podstatné je to zejména pro určení, zda v průběhu přerušení trvá samosprávný vztah mezi studentem a vysokou školou či nikoli. V úvahu přichází dva možné přístupy. Při důrazu na jazykový výklad by bylo možno soudit, že v okamžiku, kdy je určité osobě studium přerušeno, zaniká, byť dočasně, její postavení jako studenta a společně s ním i samosprávný vztah mezi jím a vysokou školou. Předmětem takového vztahu je přitom v obecné rovině souhrn řady

vyslovila souhlasné stanovisko Akreditační komise) a návrhy jejích vnitřních předpisů nejsou v rozporu se zákony či jinými právními předpisy. 70

Studium je ústředním institutem zákona o vysokých školách, jehož prostřednictvím dochází k realizaci vzdělávací funkce. Uskutečňuje se na základě a v mezích akreditovaného studijního programu, který se dále člení na jeden či více studijních oborů.

28

Ústřední pojmy a instituty práv a povinností 71 , z nichž realizace některých z nich má trvalejší povahu (např. výkon mandátu senátora v akademickém senátu). Daný vztah by byl obnoven okamžikem opětovného zápisu ke studiu. Tento přístup podporuje též text zákonného ustanovení § 61 odst. 1, dle něhož osoba, které bylo studium přerušeno, se stává studentem dnem opětovného zápisu do studia. Při důrazu na systematické pojetí lze mít za to, že pojem studium v sobě ve skutečnosti skrývá dvě roviny. Rovina první, označitelná jako aktivní studium, představuje studium jako správní proces 72 , tedy jako časově ohraničený úsek s určitou dynamikou složený z plnění jednotlivých studijních povinností (ty jsou stanoveny normativně, tedy svým způsobem právně), které – je-li ve všech svých částech při

71

Podrobně k postavení studenta KUDROVÁ, V. Postavení studenta vysoké školy. In Míľníky práva v stredoeurópskom priestore 2012. Bratislava, 2012. Přijato k uveřejnění ve sborníku. 72

Nikoli správní řízení. Za něj právní nauka či současné platné právo považuje pouze takový postup, jehož výsledkem je vydání rozhodnutí. Srov. např. pojetí J. Hoetzela (HOETZEL, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937, s. 317 - 318.), který správním řízením rozumí obyčejně řízení, jehož účelem jentvoření konkrétních rozhodnutí a opatření, nicméně připouští, že pod pojem správní řízení lze podřadit i tvoření aktů osvědčovacích (sčítání lidu), resp. aktů, jejichž právní povaha jest hybridní (stálé voličské seznamy). Zcela výjimečně pak dle J. Hoetzela slouží správní řízení ke vzniku nařízení ve smyslu abstraktních norem. Obdobně též později J. Pošvář (POŠVÁŘ, J. Obecné pojmy správního práva. Brno : Nákladem Čs. Akademického spolku Právník, 1946, s. 90 - 91) označil za správní řízení normativně upravenou činnost, jejímiž produkty jsou správní akty. Za jednu jeho podkategorii nepřímo označuje vydávání nařízení; nařízení přitom (na s. 76) rozumí zpravidla normotvorný správní akt, který obsahově upravuje větší množství případ, je tedy obecný (oproti konkrétním aktům, týkajících se jednotlivých případů). Konečně též současný D. Hendrych (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 367.) uvádí, že správní řízení je postupem, jehož cílem je vydat správní akt (akt aplikace práva) schopný způsobit účinky v něm předvídané.

29


zachování požadovaného postupu úspěšné – má za následek správním právem předpokládané získání vysokoškolského vzdělání 73 . Aktivní studium bývá v kontextu jednotlivých etap plnění studijní povinností členěno, a to typicky na semestry či ročníky. Při naznačeném rozlišování je právě aktivní studium to, co je předmětem přerušení. Projevem přerušení je to, že studium „neběží“, s čímž je spojena absence práv a povinností vázaných na plnění výše zmíněných studijních povinností nebo doba studia rozhodná pro vyměření poplatku za studium 74 . Vedle aktivního studia, studia v dynamickém pojetí, lze chápat studium také jako jev statický, označitelný jako pasivní studium. Pasivní studium je vyjádřením samosprávného vztahu mezi tím, kdo je ke studiu zapsán, a vysokou školou, resp. fakultou, která studium uskutečňuje. Nemá dynamický průběh, který by měnil vzájemná práva a povinnosti toliko v závislosti na čase, jelikož „neběží“, nemůže být přerušeno. Může být toliko zaniknout, a to nastoupením některé z okolností pro ukončení studia (podle § 55 či 56 zákona). Autorka má za to, že z naznačených možností vypovídá o podstatě studia právě druhá uvedená, členící jej na „aktivní“ a „pasivní“. Význam tohoto členění pro rozhodování vysokých škol spatřuje v existenci členské příslušnosti studenta k akademické obci i v okamžiku přerušení jeho (aktivního) studia podle § 54 zákona. O významu členského vztahu pro rozhodování podrobněji v oddílu 4.2.1.

73

K tomu srov. např. A. Procházka, který slovy J. Pošváře (PROCHÁZKA. A. Tvorba práva a jeho nalézání. Praha : Orbis, 1937, s. 118. Nepřímo citován J. Pošvářem (POŠVÁŘ, J. Obecné pojmy správního práva. Brno : Nákladem Čs. Akademického spolku Právník, 1946, s. 91.) definoval správní proces jako souhrn právních skutečností, jež tvoří podmiňující skutkovou podstatu právního následku. 74

Podle § 58 odst. 3 a 4 zákona.

30

Vybrané aspekty postavení vysoké školy

3 Vybrané aspekty postavení vysoké školy Jak bylo naznačeno v úvodu, rozhodování vysokých škol je ovlivňováno řadou faktorů. S ohledem na zaměření této práce považuje autorka za nejdůležitější faktory právní, determinující právní postavení a organizaci vysokých škol či povahu právních vztahů realizovaných mezi nimi a adresáty jejich působení, a faktory veřejnosprávní, určující roli vysokých škol ve společnosti a s ní související cíle a úkoly, jež mají jako nositelé (vykonavatelé) veřejné správy plnit. Následující kapitola provede jejich stručnou charakteristiku, a to za využití zejména metody popisné a analytické.

3.1 Vysokoškolská samospráva jako součást veřejné správy Ústředním pojmem českého správního práva je veřejná správa. V obecné rovině 75 bývá autory definována negativně – vycházejíce z trojí dělby státní moci a předpokladu, že zákonodárnou i soudní moc lze na rozdíl od moci výkonné uspokojivě stanovit, chápou ji jako souhrn těch činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo jako

soudnictví 76 .

Vedle

toho

bývá

vymezována

ve

funkčním

(materiálním) či organizačním (formálním) pojetí, jako souhrn specifické činnosti vykonávané specifickým způsobem a za specifickým účelem 77 , resp. souhrn orgánů tyto činnosti vykonávajících 78 .

75

Podrobněji shrnuje základní teoretické náhledy na veřejnou správu (jakož i státní správu a samosprávu) S. Skulová (SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 7 – 35.). 76

Srov. např. PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správní právo. Ostrava : Sagit, 2002, s. 576. či HENDRYCH, D. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 5 – 7. 77

Podrobněji např. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 11. 78

Srov. např. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 51.

31


Veřejná správa se podle povahy jejího nositele člení na státní správu a samosprávu; resp. ostatní veřejnou správu 79 . Jako státní správa je označována ta část veřejné správy, která je vykonávána jménem státu a na jeho účet (stát je jejím nositelem). Vykonávána přitom může být státem samotným, resp. jeho orgány (přímá státní správa), ale i osobami odlišnými od státu, pokud na ně byl výkon státní správy zákonem přenesen (nepřímá státní správa), typicky veřejnoprávními korporacemi s územní výsostí (obci a kraji). Samospráva pak podle J. Filipa 80 bývá chápána buď v pojetí státoprávním jako decentralizovaná státní správa, která působí na místě státních orgánů a na základě zákona a nemůže být přímo řízena státními orgány, nebo v pojetí politickém jako pospolitost občanů vybavených právem rozhodovat přímo nebo prostřednictvím jimi volených zástupců samostatně (ovšem v rámci zákona) při řešení svých záležitostí spjatých s jejich bydlištěm a základními životními podmínkami, resp. S jejich specifickým působením. Ve vztahu ke státní správě spatřuje autorka v postavení samosprávného subjektu jistou paralelu s postavením soukromé osoby, neboť státní správa může do její činnosti zasahovat jen na základě zákona, v jeho mezích a způsobem, který zákon předpokládá. Jakkoli je pro samosprávu nezbytné primární zákonné svěření určité působnosti (pravomocí apod.), doprovázené řadou zákonných limitů, podobně jako soukromá osoba může dle autorky – ve zbývajícím rozsahu, činit, co jí zákon nezakazuje. Vedle

územní

samosprávy,

nadané

územní

výsostí,

je

v teorii

(správního či ústavního) práva rozlišována samospráva neúzemní: zájmová, někdy též, dle názoru autorky nepřesně, označovaná jako profesní 81 . Vykonávána je totiž jak 79

Srov. HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2009, s. 158. 80

FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 469. 81

Srov. např. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007, s. 339. či PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 247.

32

Vybrané aspekty postavení vysoké školy profesními komorami s povinným členstvím a komorami s nepovinným členstvím, tak též vysokými školami. Posledně jmenovaná je označována jako samospráva vysokoškolská či též akademická. Zatímco územní samospráva je v základních rysech definována přímo v Ústavě, obecné postavení neúzemní samosprávy, včetně samosprávy akademické, již s takovým akcentem ústavně zakotveno není 82 . Přesto je z povahy samosprávy zřejmé, že i ona je, stejně jako samospráva územní, před zásahem státní moci chráněna. Vysokoškolské samosprávě je toto „chráněné“ postavení dokonce zákonem výslovně přiznáno 83 . Vedle toho je i neúzemní samosprávě obvykle umožněno, aby svůj konkrétní vnitřní systém a pravidla vnitřního života upravila normami vnitřního života schvalovanými svými legitimními orgány a dále eventuálně aprobovanými orgány veřejné moci 84 . Obsahem neúzemní samosprávy je tak v obecné rovině 85 způsobilost k řízení vlastními orgány, vnitřně a nezávisle ustavovanými, s tím související pravomoc přijímat normativní akty, jakož i individuálně autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech podřazených subjektů, popř. pravomoc jinými způsoby vykonávat svěřené působnosti. Samospráva je přitom povolána činit tyto úkony vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, vedle toho je oprávněna vlastnit majetek a tvořit vlastní rozpočet. Jak už bylo naznačeno, uvedené kompetence přitom vykonává nezávisle na státní správě.

82

Podrobněji KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2012, roč. 19, č. 1, s. 66. ISSN 1210-9126. 83

Srov. § 6 odst. 3 zákona o vysokých školách, podle něhož státní orgány mohou zasahovat do činnosti veřejné vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným. 84

KLÍMA, K. a kol. Encyklopedie ústavního práva. Praha: ASPI, a.s., 2007, s. 565.

85

Srov. FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 501.

33


S ohledem zejména na právní subjektivitu lze v kontextu vysokoškolské samosprávy za plně samosprávnou označit pouze vysokou školu veřejnou. Soukromá vysoká škola totiž jako osoba soukromého práva, pro niž zákon s ohledem na to nepředepisuje vnitřní organizaci, vykonává v organizační oblasti správu soukromou; státní vysoké škole – přestože vykonává některé činnosti vlastními orgány a relativně nezávisle na státu (reprezentovaném příslušným ministerstvem), pak chybí zejména právní subjektivita a s ní související ekonomická nezávislost. Podrobněji bylo o jednotlivých druzích vysokých škol pojednáno v podkapitole 2.2.

3.2 Dvouúrovňová univerzitní samospráva Současný zákon o vysokých školách částečně předefinoval koncepci univerzitních vysokých škol, když opustil jejich dřívější pojetí jako škol „univerzálních“, od nichž se odlišovaly školy technické, ekonomické, zemědělské a umělecké 86 , a přešel k jejich pojetí jako škol „vědeckých“ 87 . Současně však, dle názoru autorky veden spíše pojetím „univerzálních škol“ 88 , toliko vysokým školám univerzitního typu zachoval možnost členit se na zvláštní součásti nadané řadou autonomních kompetencí, jak bude dále specifikováno v této podkapitole) – fakulty 89 , a nepřekvapivě toliko jim umožnil používat označení „univerzita“.

86

Srov. přílohu č. 1 zákona o vysokých školách z roku 1990 či § 3 odst. 1 zákona o vysokých školách z roku 1980. 87

Srov. § 2 odst. 4 a 5, z nichž je zřejmá orientace neuniverzitních vysokých škol zejména na bakalářské vzdělávání, přičemž vzdělávání magisterské a s ním související vědeckovýzkumná činnost je možná, zatímco u vysokých škol univerzitních je realizace všech vzdělávacích stupňů studia a s ní související vědecko-výzkumná činnost předpokládaná. 88

Srov. nepřímý poukaz A. Gerlocha (GERLOCH, A. K právněaxiologickým aspektům akademické samosprávy. In STAŠA, J. Historie, současný stav a perspektivy univerzit. Úsvit nebo soumrak akademické samosprávy? Praha: Univerzita Karlova, 2009, s. 48.) na důvodnost fakultní autonomie v případě vysokých škol zajišťujících vědeckou a vzdělávací činnost v několika zcela rozdílných oblastech tvůrčí činnosti. 89

K vnitřnímu členění vysokých škol (ale i fakult) A. Gerloch (GERLOCH, A. K právněaxiologickým aspektům akademické samosprávy. In STAŠA, J. Historie, současný stav a perspektivy univerzit. Úsvit nebo soumrak akademické samosprávy? Praha: Univerzita Karlova, 2009, s. 48.) uvádí: „Protože vysoká škola sdružuje obvykle několik tisíc či desítek tisíc

34

Vybrané aspekty postavení vysoké školy Jakkoli toto označení (univerzita) není pro vysokou školu univerzitního typu povinné 90 , a ne všechny vysoké školy univerzitního typu se na fakulty člení 91 , má autorka za to, že toto označení nejlépe vystihuje zákonem stanovenou strukturu veřejné či státní vysoké školy, která se člení na fakulty. Dále jej proto právě v této souvislosti bude v práci používat; nevyplyne-li z textu jinak. Obdobně, nebude-li z textu vyplývat něco jiného, bude přívlastek univerzitní dále využíván toliko v souvislosti s veřejnou či státní vysokou školou, a to typicky pro označení úrovně „nefakultní“. V nejčistší podobě se vysokoškolská samospráva vyskytuje na veřejných vysokých školách. Těžištěm následujícího popisu proto bude realizace samosprávných kompetencí právě na nich. Tam, kde bude používáno označení „vysoká škola“ bez uvedení, o jaký druh se jedná, či označení „fakulta“, má se za to, že je tím míněna vysoká škola veřejná a státní, popř. její fakulta. Tam, kde bude z textu vyplývat dvouúrovňová struktura či dvouúrovňová provázanost samosprávy, jedná se o školu univerzitní (ve smyslu výše uvedeného). Fakultu lze v nejobecnější rovině charakterizovat jako relativně samostatnou součást univerzity, která z povahy věci není nadána právní subjektivitou. Z toho plyne její právní i ekonomická závislost na univerzitě. Rozhodnutí o zřízení, sloučení,

členů akademické obce, akademiků - akademických občanů, studentů a učitelů je zpravidla dále členěna na fakulty, katedry, ústavy apod. Není obvyklé, aby tyto v podstatě organizační jednotky byly samy nadány autonomií uvnitř samosprávného celku. Jistou, avšak odůvodněnou výjimkou je situace, kdy velká univerzita zajišťuje vědeckou a vzdělávací, popř. i uměleckou, činnost) v několika zcela rozdílných oblastech tvůrčí činnosti a za tím účelem jsou její fakulty, jako reprezentanti těchto i dílných oblastí, vybaveny institucionální autonomií, odrážející specifika těchto tvůrčích oblastí (tzv. tradiční univerzita). Univerzity homogenního typu, natož neuniverzitní vysoké školy jednooborového typu nejsou ve stejné pozici.“ 90

Vysokou školou univerzitního typu je např. České vysoké učení technické v Praze či (soukromá) Vysoká škola finanční a správní. 91

Např. Akademie výtvarných umění v Praze.

35


splynutí, rozdělení nebo zrušení fakulty přísluší vysoké škole 92 , její základní organizační struktura, jako i stěžejní kompetence však vyplývají přímo ze zákona. Správa vysoké školy je realizována jejími vlastními orgány, a to jak samosprávnými 93 , které vykonávají samosprávné působnosti 94 , tak též dalšími zákonem předpokládanými orgány 95 , které zabezpečují spíše záležitosti „provozního charakteru“. Pro univerzitu s fakultami platí, že též ony mají vlastní samosprávné a jiné orgány, s výjimkou správní rady orgánům veřejné vysoké školy obdobné. Pro vzájemný poměr univerzitních a fakultních orgánů platí, že se při realizaci svých pravomocí nepřekrývají, pouze sdílí některé působnosti, a to v pravidelném procesním pořadí, které by šlo označit za projev dvouúrovňovosti 96 . Ze systematiky zákona vyplývá, že až na stanovené postupy si orgány fakulty počínají nezávisle (autonomně) na orgánech univerzity.

92

Srov. § 9 odst. 1 písm. a) zákona.

93

Akademický senát, rektor, vědecká rada a disciplinární komise.

94

Stanovené zejména v § 6 zákona o vysokých školách.

95

Dalšími orgány jsou správní rada – dozorový orgán povinně tvořený nečleny akademické obce, který dohlíží na to, aby veřejná vysoká škola nenakládala se svým majetkem rizikově či neúčelně (vzhledem k tomu, že státní vysoká škola nevlastní majetek, působí pouze na veřejné vysoké škole) a kvestor (na fakultní úrovni tajemník), který vykonává působnost v otázkách hospodaření a vnitřní správy vysoké školy, resp. fakulty. 96

V případě akademických senátů se „dvouúrovňovost“ projevuje v tom, že předpis schválený fakultním senátem nabývá platnosti až po jeho následujícím schválení senátem univerzitním. Rektor je orgánem, který zásadně ve druhém stupni na návrh přezkoumává rozhodnutí děkana. Univerzitní vědecká rada posuzuje návrh na jmenování docentem, pakliže rektor nesouhlasí se jmenováním pouze na základě návrhu fakultní vědecké rady. V řízení o jmenování profesorem je potom vědecká rada univerzity vždy povolána rozhodovat o návrhu na jmenování profesorem, a to jako jediný rozhodující orgán (není-li k řízení akreditována fakulta a tedy nerozhoduje-li vědecká rada fakulty), případně druhý rozhodující orgán, který rozhoduje o návrhu na jmenování potom, co se pro něj vyslovila vědecká rada fakulty. Zcela nezávislé jsou na sobě pouze disciplinární komise vykonávající společně s děkanem působnost v disciplinárním řízení.

36

Vybrané aspekty postavení vysoké školy Částečná autonomie fakulty se zde projevuje zejména v tom, že rektor se souhlasem akademického senátu univerzity může z vlastního podnětu odvolat děkana, pouze pokud děkan závažným způsobem neplní své povinnosti nebo závažným způsobem poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty 97 . Dále může zrušit vnitřní předpis, rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu fakulty (nebo pozastavit jeho účinnost), pouze pokud je tento protiprávní 98 . Žádnými jinými právními způsoby orgány vysoké školy do činnosti fakult ex officio zasahovat nemohou. Při aplikaci kategorizace obsahu samosprávy (J. Filipa 99 ) využité v podkapitole 3.1 na sledované prostředí lze uvést, že obsahem vysokoškolské samosprávy je v obecné rovině (1) způsobilost vysokých škol k řízení vlastními orgány, vnitřně a nezávisle ustavovanými, (2) s tím související pravomoc přijímat normativní akty, jakož i individuálně autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech podřazených subjektů (členů akademické samosprávy a uchazečů o studium), popř. pravomoc jinými způsoby vykonávat svěřené působnosti. (3) Akademická samospráva je povolána činit tyto úkony vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, vedle toho (4) je oprávněna vlastnit majetek a tvořit vlastní rozpočet. Konečně, (5) uvedené kompetence vykonává nezávisle na státní správě. S výhradou kompetencí vázaných na právní subjektivitu je rozumné upřesnit, že výše uvedené oblasti realizace samosprávy svědčí vedle univerzity i její fakultě. I ona je, jak bylo již uvedeno, spravována vlastními orgány (analogickými orgánům univerzity), a nadána normotvornou pravomocí (přijímat fakultní vnitřní předpisy),

97

Srov. § 28 odst. 3 zákona.

98

Dle ustanovení § 9 odst. 1 písm. j).

99

FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 501.

37


jakož i pravomocí vydávat individuální (popř. smíšené 100 ) správní akty. Tuto činnost přitom s výhradou výše uvedeného vykonává nezávisle. Pro vydávání správních aktů relevantních pro zpracovávanou práci, tedy pro samosprávné rozhodování je důležité, jak bude podrobněji specifikováno v kapitole 4.2.1, že dvěma úrovním samosprávy korespondují dvě úrovně členství, tedy dvojí příslušnost k akademické obci. Ostatně zákon velmi zřetelně stanoví (v § 25 odst. 3), že akademickou obec fakulty tvoří akademičtí pracovníci působící na této fakultě a studenti zapsaní na této fakultě. Jen pro úplnost autorka zmiňuje, že vedle fakult, jejichž zřizování je, jak bylo právě uvedeno, umožněno jen univerzitám, se vysoké školy (jakéhokoli typu) mohou členit i na další součásti, na rozdíl od fakult určitou mírou autonomie nenadané; a to vysokoškolské ústavy, popř. jiná pracoviště pro vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost nebo pro poskytování informačních služeb (§ 22 odst. 1 zákona). Zákon výslovně rozeznává a částečně reguluje 101 pouze vysokoškolský zemědělský nebo lesní statek (v § 35). K jejich postavení lze uvést, že zatímco v čele fakulty stojí samosprávný výkonný orgán 102 – děkan, jmenovaný univerzitním výkonným orgánem – rektorem, na návrh samosprávného zastupitelského orgánu – akademického senátu, příslušné fakulty, a to na čtyři roky, v čele vysokoškolských ústavů (resp. vysokoškolského zemědělského statku nebo lesního statku, který je patrně jiným pracovištěm ve smyslu § 22 odst. 1 písm. c) zákona) stojí v souladu se zákonem ředitel jmenovaný (a odvolatelný) rektorem bez dalšího; a to pro dobu bez zákonem stanoveného časového 100

Konkrétně podmínky pro přijetí ke studiu ve studijních programech uskutečňovaných na

fakultě podle § 27 odst. 1 písm. e) zákona. 101

Patrně toliko z historických důvodů.

102

Samosprávnost orgánu je dle autorky dána jak jeho kompetencemi (výkonem samosprávné působnosti), tak atributy kreace (ustavením „zevnitř“, jakož i obsazením členem). Zákonem stanovené nepravidelnosti (např. personální působnost vůči uchazečům o studium či povinné zastoupení tzv. externistů ve vědecké radě) dle autorky toto pojetí nenarušují.

38

Vybrané aspekty postavení vysoké školy omezení. Vzhledem k tomu je třeba chápat pozici ředitele, ve srovnání s pozicí děkana, jako méně legitimizovanou členy podřízené akademické obce (akademiky a studenty příslušející k danému ústavu), navíc bez povinného časového omezení, avšak více podřízenou rektorovi. Lze mít za to, že nedisponuje postavením samosprávného orgánu. Odlišné postavení ředitele ústavu (resp. statku) koresponduje s odlišným postavením ústavu (resp. statku) jako celku, zejména s absencí zákonného oprávnění vydávat vnitřní předpisy. Z toho plyne, že úprava obdobných otázek, které zákon o vysokých školách svěřuje fakultám, popř. iniciativu fakult přijmout vlastní úpravu v dané oblasti připouští 103 , může být v případě vysokoškolského ústavu (resp. statku) realizována toliko vnitřními předpisy vysoké školy samotné. S tím dle názoru autorky souvisí též absence kompetence k individuálnímu samosprávnému rozhodování o studentech a uchazečích. Vedle ředitele určuje činnost vysokoškolského ústavu (v oblasti vědy a výzkumu) vědecká rada, kterou ředitel jmenuje se souhlasem akademického senátu vysoké školy. Její zákonné postavení je přiměřené zákonnému postavení vědecké rady vysoké školy 104 .

3.3 Meze samosprávy: působnost ministerstva Jak bylo již uvedeno, zákon zaručuje veřejným (a státním) vysokým školám mimořádně vysokou míru autonomie, když výslovně stanoví, že státní orgány mohou zasahovat do činnosti veřejné (státní) vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem 103

V čl. 33 odst. 2 zákon vypočítává vnitřní předpisy fakulty, z nichž plyne okruh otázek uložených k autonomní úpravě, a zároveň nepřímo zmocňuje (když v písm. e) explicitně řadí mezi vnitřní předpisy fakulty i další předpisy, pokud tak stanoví statut fakulty) k úpravě otázek dalších. 104

Vědecká rada je orgánem složeným z významných představitelů oborů, v nichž vysoká škola (fakulta) působí, přičemž platí, že nejméně jedna třetina jejích členů nesmí být příslušníkem akademické obce dané vysoké školy. V její kompetenci je zejména schvalování studijních programů a působnost v habilitačním a profesorském řízení. Vyjadřuje se též k dlouhodobému záměru vysoké školy (fakulty) a dalším otázkám, které jí předloží rektor (děkan). Ten je ze zákona jejím předsedou.

39


zákonem stanoveným (§ 6 odst. 3 zákona o vysokých školách). Obdobné postavení soukromých vysokých škol plyne zejména z jejich soukromoprávní subjektivity. Tím je zajištěna jejich samosprávná autonomie nejen v oblastech výuky a vědeckého bádání (tedy v oblastech tradičně spadajících pod tzv. akademickou svobodu), ale i obecně ve správních věcech. „Obecným“

(ústředním)

orgánem

státní

správy

Ministerstvo, které disponuje řadou různých kompetencí

105

vysokého

školství

je

soustřeďujících se zejména

do oblasti dozoru nad vnitřním fungováním vysokých škol 106 . Řadu z nich však ve vztahu ke státním vysokým školám vykonávají příslušná silová ministerstva. Ta zejména

registrují

vnitřní

předpisy

vysokých

škol,

přidělují

(či

propůjčují

k hospodaření) jim prostředky ze státního rozpočtu a kontrolují jejich využívání 107 , a obecně dozírají nad zákonností činností vysokých škol. Ministerstvo pak 108 bez ohledu na druh vysoké školy rozhoduje o oprávněních uskutečňovat výuku v daných oblastech studia (tj. o akreditacích) a v souvislosti s tím také uděluje státní souhlas působit jako soukromá vysoká škola. Pokud vysoká škola vykazuje některý ze zákonem stanovených nedostatků, příslušné ministerstvo ji na něj upozorní a vyzve ji k nápravě. Nedojde-li k nápravě, může přistoupit k některému z nápravných opatření 109 . V případě veřejné a státní

105

Srov. § 87 zákona o vysokých školách.

106

Specifické je postavení Ministerstva jako orgánu plnícího úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol ve správním řízení (dle § 87 písm. l) zákona o vysokých školách). 107

K prostředkům ekonomické kontroly vysokých škol přehledně MATES, P. Státní dozor nad zájmovou samosprávou. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 24, s. 885 a násl. ISSN 1210-6410. 108

Po předchozím stanovisku Akreditační komise.

109

Srov. MATES, P. Státní dozor nad zájmovou samosprávou. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 24, s. 885 a násl. ISSN 1210-6410: „O tom, že takový zásah má povahu nápravného opatření, nikoli sankce, svědčí, že pominou-li důvody k jeho uložení, bude opatření zrušeno. ... Procesně se bude postup ministerstva v těchto případech řídit kontrolním řádem podle zákona

40

Vybrané aspekty postavení vysoké školy vysoké školy může příslušné ministerstvo případně omezit výkon dané působnosti, či jí dokonce odejmout. Z fakulty v takovém případě přechází výkon omezené či odejmuté působnosti na univerzitu, z univerzity (či vysoké školy neuniverzitního typu) na ministerstvo samotné, případně jinou vysokou školu. Dopouští-li se závažných prohřešků soukromá vysoká škola, je jediným opatřením, k němuž může Ministerstvo přistoupit (s výjimkou případné restrikce akreditace podle ustanovení § 85 odst. 2 zákona), odebrání státního souhlasu. Zde je vhodné uvést, že při výkonu naznačeného dozoru, který by svou povahou mohl být analogický dozoru Ministerstva vnitra nad výkonem územní samosprávy, není na rozdíl od něj příslušné „vysokoškolské“ ministerstvo oprávněno k sistaci nezákonných aktů veřejných či státních vysokých škol, ani k případnému podání návrhu na zrušení vnitřních předpisů (Ústavním) soudem či k podání tzv. dozorčí žaloby 110 (podle § 67 soudního řádu správního). To by mohlo budit dojem, že jeho postavení oproti vysoké škole je slabší. Autorka má za to, že tomu tak není. Ministerstvo vnitra je sice zákonem oprávněno (po uskutečnění „varovných“ kroků) zajistitt, že právní předpis či jiné opatření obce či kraje se od určitého okamžiku stane neúčinným, není ovšem schopné samo provést jeho zrušení či změnu. Naproti tomu Ministerstvo, resp. příslušné silové ministerstvo, je právně způsobilé změnu či zrušení nezákonného aktu přímo realizovat, a to prostřednictvím odebrání příslušné působnosti a vlastním výkonem této působnosti; následně potom může výkon působnosti vysoké škole vrátit. Co vedlo zákonodárce k takto odlišné právní úpravě, není zřejmé, snad zohlednění pouhého rámce zákonné úpravy, který velmi široce umožňuje vysokým školám provádět úpravu vnitřních poměrů; tím spíše jde-li o školy soukromé. S ohledem na předpokládané množství zkušeností s výkonem samosprávy vysokých škol připouští o státní kontrole, rozhodnutí by mělo být vydáváno podle správního řádu a je přezkoumatelné pořadem správního řádu a soudy.“ 110

VEDRAL, J. a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení) : komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 672.

41


autorka pochybnosti o kvalitě a způsobu výkonu působností vysokých škol příslušným ministerstvem, zejména pokud by jím nemělo být Ministerstvo. Přikláněla by se proto spíše k zákonnému řešení (a de lege ferenda tedy navrhuje) obdobnému pro výkon dozoru nad některými stavovskými předpisy profesních komor 111 , jehož součástí by bylo oprávnění navrhnout zrušení vnitřního předpisu vysoké školy, a to Nejvyššímu správnímu soudu. Pokud vysoká škola (kteréhokoli druhu) vykazuje závažné nedostatky při uskutečňování studijního programu, může Ministerstvo na návrh Akreditační komise přistoupit k jejímu omezení, pozastavení, či odnětí akreditace 112 .

111

Jak uvádí K. Červená a Š. Lipertová (ČERVENÁ, K., LIPERTOVÁ, Š. Soudní přezkum předpisů zájmové samosprávy. In Dny práva – 2009 – Days of Law: the Conference Proceedings. Brno : Masarykova univerzita, 2009. Bez stran.), v některých zákonech o profesních komorách (např. v § 50 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, § 8a zákona č. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti) se objevuje možnost (typicky příslušného ministra) navrhnout přezkum stavovských předpisů soudem. O možnosti soudního přezkumu jiných předpisů však samy pochybují. Naproti tomu P. Mates (MATES, P. Státní dozor nad zájmovou samosprávou. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 24, s. 885 a násl. ISSN 1210-6410.) v souvislosti se stavovskými předpisy odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 7 Afs 86/2007, z něhož plyne, že tam, kde je namítána jejich protizákonnost, je soudní přezkum namístě. Městský soud v Praze [autor jeho rozsudek cituje pod č. j. 28 Ca 152/2001-58 (č. 90/2004 Sb.NSS)] k tomu konstatoval, v souvislosti s žalobou ministra financí proti Komoře auditorů, že vzhledem k tomu, že profesní komora je veřejnoprávní korporací, která vykonává veřejnou správu, může tak činit jen v případech a v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví, a povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Neodpovídají-li předpisy profesních komor této zásadě, soud je zruší, sc. I tam, kde to není výslovně stanoveno. 112

§ 85 odst. 2 zákona o vysokých školách.

Autorka považuje ustanovení § 95 odst. 8 písm. k), podle něhož v případě vysokých škol přistoupí k restrikci akreditace příslušné silové ministerstvo za omyl, proto k němu nepřihlíží.

42

Vybrané aspekty postavení vysoké školy

3.4 Právní vztahy mezi vysokými školami a studenty (uchazeči) 113 Vysoké školy vstupují při své činnosti do nejrůznějších právních vztahů, pro téma této práce jsou klíčové vztahy mezi vysokými školami a jejich studenty, resp. uchazeči o studium. Mohlo by se zdát, že povaha takových vztahů je veřejnoprávní, je-li studium uskutečňováno

na

veřejné či státní

vysoké

škole,

a

soukromoprávní,

je-li

poskytovatelem škola soukromá. Tak tomu ovšem není. Pro rozlišení soukromoprávních vztahů od vztahů veřejnoprávních není určující, zda na některé z jeho stran vystupuje subjekt veřejného práva – rozhodující je především posouzení vzájemného postavení jejich subjektů, jak vyplývá z příslušných ustanovení, která na tyto vztahy dopadají. Pro soukromoprávní vztahy je typické rovné postavení účastníků spočívajícím v tom, že ve vzájemném právním vztahu nemá žádný z nich nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech účastníka druhého. Základní právní formou, jíž se uplatňuje metoda právní regulace v těchto vztazích, je smlouva. Naproti tomu pro vztahy veřejnoprávní, pro něž je naopak charakteristický prvek nadřízenosti a podřazenosti v různých formách a intenzitě, je založena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé a základní metodou právní regulace je zde tedy rozhodnutí orgánu veřejné moci 114 . Veřejnou moc mohou vedle státních orgánů vykonávat též nestátní orgány veřejné moci, tedy orgány jiných právnických osob než státu, případně jiné právnické osoby jako takové, na které stát přenesl určitou oblast veřejné moci a svěřil ji do samostatné dispozice a odpovědnosti 115 . Nejčastěji jde o právnické osoby veřejného práva, není ovšem vyloučeno, aby jimi byly též právnické osoby práva soukromého (či též fyzické osoby). Určujícím je právě přenesení výkonu veřejné moci. 113


Z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001.

115

SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007, s. 152.

43


Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání – formou samosprávy, byl výslovně přenesen na veřejné a státní vysoké školy, a to ustanovením § 6 zákona o vysokých školách, v němž jsou deklarovány věci spadající do jejich samosprávné působnosti. Jmenovitě jde zejména o určování počtu přijímaných uchazečů o studium, podmínek pro přijetí ke studiu a rozhodování v přijímacím řízení, (a jiné) rozhodování o právech a povinnostech studentů, organizaci studia a stanovení výše poplatků spojených se studiem. V dalších ustanoveních potom zákon stanovuje, které konkrétní orgány veřejné (státní) vysoké školy vykonávají působnost v jednotlivých oblastech. Je-li prostředkem k výkonu svěřené působnosti vydávání normativních právních aktů, jsou jimi vnitřní předpisy (§ 17 a § 33 zákona) vydávané v souladu s ustanoveními §§ 9, 27 a 36 zákona. Vydávání individuálních právních aktů, jimiž je rozhodováno o právech a povinnostech studentů je potom upraveno § 50 (pro rozhodování v rámci přijímacího řízení) a §§ 68 – 69 (v ostatních věcech). Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání byl ovšem, byť legislativně méně přehledným způsobem, ve stejném rozsahu přenesen i na soukromé vysoké školy. Lze tak soudit jednak ze systematického výkladu zákona – právní úprava institutů souvisejících s vysokoškolským studiem je společná pro všechny druhy vysokých škol, tak též z výslovného zmocnění soukromé vysoké školy ke stanovení orgánů, které mají působnost podle této společné úpravy vykonávat. Shodně pak pro soukromé vysoké školy platí povinnost registrace vnitřních předpisů Ministerstvem (tím je zajištěn dozor nad výkonem svěřené působnosti spočívající ve vydávání normativních právních aktů), stejně jako povinnost postupovat v řízeních o vydávání individuálních právních aktů postupem stanoveným dle §§ 50, 68 a 69 zákona. Materiálním východiskem pro jednotnou zákonnou úpravu otázek souvisejících se studiem je pak jistě chápání vzdělání dosaženého na vysokých školách soukromých jako rovnocenného vzdělání dosaženému na vysokých školách zřizovaných státem.

44

Vybrané aspekty postavení vysoké školy Jak bylo právě popsáno, na všechny druhy vysokých škol byl přenesen výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání. Orgány jej ze zákona či na jeho základě vykonávající (v případě veřejných a státních vysokých škol označeny výslovně jako samosprávné orgány 116 ) působí proto v příslušných právních vztazích jako orgány moci veřejné a jako takové autoritativně stanovují práva a povinnosti podřazeným subjektům (studentům). Dochází tedy k naplnění výše zmíněné definice, a právní vztahy vznikající při realizaci studia musí být tedy bez ohledu na druh školy, na níž je studium realizováno, nutně považovány za vztahy veřejnoprávní. Samostatnou otázkou by mohla být povaha uvedených veřejnoprávních vztahů co do určení, zda jde o vztahy realizující se v oblasti státní správy, samosprávy či ostatní veřejné správy 117 , která není samosprávou. Ač jsou pojmy samostatná působnost a přenesená působnost užívány toliko pro veřejnou správu vykonávanou veřejnoprávními korporacemi s územní výsostí (obce a kraje), má autorka za to, že smíšený model 118 veřejné správy, který vyjadřují, vystihuje též postavení vysokých škol. Vrchnostenská státní správa, a tedy výkon tzv. přenesené působnosti, se dle autorky nejpevněji projevuje při rozhodování veřejných vysokých škol o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání podle § 89 a násl. zákona o vysokých školách. O něco spornější se jeví rozhodování o stipendiích, z nichž o výkon státní správy patrně jde při přiznávání tzv. sociálního stipendia (dle § 91 odst. 1 písm. d) zákona).

116

Vedle samosprávných orgánů ustavuje veřejná (a státní) vysoká škola také orgány „další“, jejichž posláním je zabezpečovat zejména ekonomický a provozní chod dané vysoké školy. Pokud jde o soukromou vysokou školu, lze mít za to, že z organizačního hlediska odpovídá řízení soukromé vysoké školy běžnému způsobu řízení odpovídající formy právnické osoby. Působnost v ostatních věcech vyplývajících ze zákona, typických právě pro činnost vysoké školy, vykonávají orgány, které k tomu účelu soukromá vysoká škola sama definuje, a to ve svých vnitřních předpisech. 117

Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 178. 118

Srov. PRŮCHA, P. Místní správa. Brno : Masarykova univerzita, 2011, s. 23.

45


Nevrchnostenskou státní správu pak vysoké školy jistě vykonávají při vedení matriky studentů (podle § 88 zákona). Dojem, že jde o výkon státní správy, by sice mohlo vyvolat i označení státní zkoušky podle § 53 zákona o vysokých školách, autorka to však neusuzuje 119 . Tam, kde vysoká škola vykonává veřejnou správu avšak nikoli státní správu, má autorka za to, že vykonává samosprávu; popř. méně kategoricky veřejnou správu s podstatnými rysy samosprávy 120 . Soudí tak jednak z označení příslušných působností, resp. okruhu působností veřejných a státních vysokých škol v § 6 zákona, jakož i z jejich povahy a návaznosti na vnitřní uspořádání vysokých škol, tak též z toho, že ony vyjmenované působnosti vykonává i vysoká škola soukromá. Jelikož mají zákonem stanovený rámec a vztahy vznikající při jejich realizaci jsou vztahy veřejnoprávními, nemá autorka za to, že by mohlo jít o vztahy soukromoprávní; jakkoli V. Sládeček odmítá, že by soukromé osoby mohly vykonávat (veřejnou) samosprávu 121 . O nevhodnosti dopadu sdílené právní úpravy všemi druhy 119

Soudit tak lze jednak z označení „státní“ a dále ze skutečnosti, že Ministerstvo je oprávněno jmenovat další členy zkušební komise (nad členy ustavené za zákonných podmínek fakultou) a jednostranně tak zasáhnout do činnosti (kteréhokoli druhu) vysoké školy. Autorka se však domnívá, že uvedený postup může být chápán jako zvláštní pravomoc udělená v rámci obecné dozorové působnosti, která nederoguje samosprávný výkon státní zkoušky. Označení „státní“ pak považuje za pouhý historický relikt přetrvávající z doby, kdy byly podmínky studia i státních zkoušek stanovovány zákonem (srov. např. zákonem č. 68/1893 ř. z., o právnických a státovědeckých studiích a zkouškách) či na jeho základě jinými normativním aktem orgánu státní správy (naposledy na základě § 47 odst. 1 zákona o vysokých školách z roku 1980, podle něhož státní závěrečné zkoušky a státní rigorózní zkoušky upravuje vláda Československé socialistické republiky nařízením.) Z toho autorka soudí, že při konání státní zkoušky nejde o výkon státní správy nýbrž samosprávy. 120

Kategorické označení za veřejnou správu autorka váží zejména s ohledem na absenci právní subjektivity a s ní související ekonomické závislosti, jakož i sdílení některých kompetencí s příslušným ministerstvem a ministrem v případě státních vysokých škol. 121

Připouští nanejvýš, že by soukromé právnické (nebo fyzické) osoby mohly vykonávat správu soukromou, která se z hlediska některých činností může způsobu jednání samosprávy blížit. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009, s. 20.

46

Vybrané aspekty postavení vysoké školy vysokých škol na některé z nich pojedná autorka dále, a to v souvislosti s přijímacím řízením (v podkapitole 5.3). Vedle právních vztahů vznikajících v souvislosti s realizací vysokoškolského studia definovaného ustanoveními vysokoškolského zákona lze mezi vysokými školami a jejich studenty vysledovat též jiné druhy právních vztahů, které mezi ně podřadit nelze, a to přestože předmětem těchto vztahů je často poskytování služeb, jimiž vysoké školy dotváří vhodné studijní podmínky pro své studenty (ubytování, stravování apod.). Vysoké školy v těchto druzích vztahů nevystupují jako subjekty nadřazené, které autoritativně rozhodují o právech a povinnostech studentů, a zároveň povinné určitým způsobem (ne)jednat v zákonem stanovených situacích, nýbrž jako subjekty studentům rovné, které stejně jako studenti vstupují do právních vztahů na základě své vůle. Takové právní vztahy mají soukromoprávní povahu, s čímž dle autorky mj. souvisí, nemožnost trestat jejich porušení v rámci disciplinárního řízení. Od studia v akreditovaném studijním programu je třeba odlišit celoživotní vzdělávání podle § 60 a vzdělávání v mezinárodně uznávaném kursu podle § 60a zákona o vysokých školách. Celoživotní vzdělávání je oprávněna uskutečňovat kterákoli vysoká škola, vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu jen vysoká škola veřejná 122 . Obě formy lze poskytovat v rámci vlastní vzdělávací činnosti bezplatně či za úplatu, jejich účastníci ovšem nejsou považováni za studenty podle zákona o vysokých školách. Pro obě jiné formy vzdělávání platí, že o jejich absolvování vydá vysoká škola účastníkům osvědčení (které z povahy věci není vysokoškolským diplomem podle českého práva). Úspěšným absolventům mezinárodně uznávaného kursu může veřejná vysoká škola též udělit mezinárodně uznávaný titul. 122

Otázkou je, zda vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu poskytované soukromou vysokou školou posuzovat jako vzdělávání poskytované mimo rámec zákona (praeter legem) či jako vzdělávání protiprávní. Srov. např. Studijní programy nabízené Brno International Business School (Brno International Business School [online]. [cit 2012-08-07] Dostupné z http://www.bibs.cz/.)

47


Autorka se domnívá, že právní vztahy mezi vysokými školami a účastníky jiných forem vzdělávání jsou povahy soukromoprávní. Vychází z předpokladu, že je lze negativně vymezit jako vztahy nikoli veřejnoprávní, a to s ohledem na následující skutečnosti: Pokud by byly vztahy veřejnoprávními, musel by zákon v souladu s ústavní maximou blíže vymezovat meze a způsoby uplatňování mocenského působení vysokých škol. Zákon namísto toho dává vysokým školám ničím neomezenou možnost stanovit bližší podmínky jejich uskutečňování vnitřním předpisem. Jedinou podmínkou, kterou stanoví ve vztahu k účastníkům, je ta, že s daným vnitřním předpisem musí být seznámeni předem. Tato podmínka se ovšem blíže, než ochraně subjektu podřazeného státní moci, blíží principu ochrany spotřebitele. Dalším důvodem je neveřejnoprávní charakter objektu daných právních vztahů. Zatímco vzdělávání v akreditovaných studijních programech je prostředkem realizace ústavně zaručeného práva na vysokoškolské vzdělávání, které je jednou z forem zabezpečování veřejných služeb, u účastenství v jiných formách vzdělávání tento veřejnoprávní aspekt shledávat nelze. Není totiž ve veřejném zájmu zajišťování nadstandardního vysokoškolského vzdělávání, pokud k němu existuje alternativa standardní, státem regulovaná. S absolvováním jiné formy vzdělání české právo nespojuje

žádné

právní

následky

jako

např.

přístup

k regulovanému

povolání či konstatování, že bylo získáno vysokoškolské vzdělání. Třetím důkazem soukromoprávní povahy daných vztahů je skutečnost, že stát nemá tendenci jiné formy vzdělávání regulovat tam, kde se jejich uskutečňování nemůže promítnout do uskutečňování veřejnoprávního vztahu (studia), tj. v případě vzdělávání v mezinárodně uznávaných kurzech. Bylo by též možné připustit, že regulací vzdělávání podle § 60a poskytovaného toliko veřejnými vysokými školami zákonodárce ve skutečnosti nezamýšlel soukromým vysokým školám možnost poskytování tohoto druhu vzdělávání upřít, ale naopak zamýšlel jeho podmínky soukromým vysokým školám nestanovovat. To by odpovídalo doktríně, podle níž jednání soukromých osob lze regulovat pouze za účelem ochrany nějakého veřejného zájmu. Bylo by možno soudit, že s ohledem na to, že tento veřejný zájem stát neshledal, nepřistoupil ani 48

Vybrané aspekty postavení vysoké školy k regulaci soukromoprávního působení škol nezřizovaných a nefinancovaných státem pokud jde o jejich soukromoprávní aktivity. A konečně, pokud by vzdělávání v jiných formách studia mělo mít veřejnoprávní povahu, stěží si lze představit, že by stanovení poplatku za něj, s ohledem na ústavní maximu ukládání poplatků toliko na základě zákona 123 , bylo zcela ponecháno úvaze vysoké školy. Zákon totiž, pokud jde o úplatu, nestanovuje její přípustnou výši, způsob jejího stanovení, či její autoritativní zakotvení. Legálně tím vysokým školám umožňuje též to, aby cena za poskytování dané služby byla stanovena smluvně pro každý individuální případ. Z toho plyne, že vztahy mezi vysokými školami a účastníky jiných forem vzdělávání, jakkoli se jeví podobné vztahům studijním, nejsou vrchnostenské povahy a nebudou proto dále předmětem zkoumání.

3.5 Vysoké školství jako oblast realizace veřejných potřeb Veřejnou správu vysokého školství lze vymezit jako oblast, v níž se realizují právní vztahy související se zabezpečováním veřejných potřeb vycházejících z ústavně zaručeného práva na vysokoškolské vzdělání a z ústavně zaručené svobody vědeckého bádání a umělecké tvorby 124 , a to zejména v souvislosti s činností vysokých škol, a dále příslušné činnosti vykonávané Ministerstvem školství a Radou pro výzkum, vývoj a inovace 125 . Jak bylo vytyčeno v úvodu, autorka se v práci nezaměří na celou oblast veřejné správy vysokého školství, ale jen na oblast vycházející z ústavně zaručeného práva na vysokoškolské vzdělání, tedy na oblast vzdělávací. 123

Podle čl. 11 odst. 5 Listiny.

124

A to včetně příslušné činnosti Akademie věd České republiky.

125

Odborný a poradní orgán vlády České republiky, který byl zřízen zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací). Více informací na http://www.vyzkum.cz/.

49


Vysoké školy zákon (v § 1) označuje za nejvyšší článek vzdělávací soustavy, vrcholná centra vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti. V souvislosti s tím deklaruje jejich klíčovou úlohu ve vědeckém, kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti. V oblasti vzdělávací přiznává vysokým školám kompetenci umožňovat v souladu s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti a vedle toho poskytovat další formy vzdělávání, zejména vzdělávání celoživotního. V oblasti výchovy zákon deklaruje úlohu vysokých škol připravovat mladé lidi pro život v občanské společnosti. 126 Vzdělávací činnost vysoké školy je možné rozdělit na základní a doplňkovou. Základní vzdělávací činností je činnost vedoucí k získání vysokoškolské kvalifikace završená přiznáním akademického titulu podle českého práva. Je realizována prostřednictvím akreditovaných studijních programů. Jak výslovně stanoví zákon v § 2 odst. 9, nikdo kromě vysoké školy nemá právo přiznávat akademický titul, tedy nikdo kromě vysoké školy nemá právo uskutečňovat základní vzdělávací činnost. Součástí této podmínky je nepřímo též zákaz převodu (přechodu) oprávnění působit jako soukromá vysoká škola na případné právní nástupce subjektu, který dané oprávnění získal. Za doplňkovou vzdělávací činnost lze označit jiné formy vzdělávání 127 (srov. podkapitolu 3.4). Základní vzdělávací činnost realizuje ústavně zaručené právo na vysokoškolské vzdělání. To je primárně koncipováno jako bezplatné, ovšem toliko za podmínek daných schopnostmi občana a možnostmi společnosti 128 .

3.6 Cíle a úkoly vysokých škol Zatímco u státní správy platí, že cíle a úkoly, které plní, nejsou primárně stanovovány jí samotnou, nýbrž v základní rovině jsou odvozovány od zákonů jakožto aktů orgánů 126

§ 1 zákona o vysokých školách.

127

Celoživotní vzdělávání a vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu dle §§ 60 a 60a zákona. 128

Srov. čl. 33 odst. 2 Listiny.

50

Vybrané aspekty postavení vysoké školy zákonodárné moci 129 , a jí tedy přísluší toliko je specifikovat, samosprávě vzhledem k jejímu postavení vedle plnění zákonem stanovených úkolů přísluší, aby své cíle a úkoly – v mezích zákonů (případně na jejich základě vydaných obecně závazných předpisů) – formulovala sama 130 . Formulování cílů a úkolů vysokých škol – jak primárních (vlastních), tak též nižšího řádu (odvozených od cílů a úkolů formulovaných zákonem) není snadné. Formulování úkolů nižšího řádu jistě vychází z funkcí, které mají vysoké školy ve společnosti plnit; autorka má za to, že jsou poznatelné zejména ze zákona o vysokých školách 131 , který realizuje příslušné ústavní principy 132 , jakož i z obecného postavení, které vykonatelům veřejné správy přisuzuje ústava a shodně s ní právní věda 133 .

129

PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 59. Podrobněji též na s. 252: „Veřejná správa jako činnost výkonná, podzákonná a nařizovací zabezpečuje jí vlastními prostředky dosahování cílů a plnění úkolů, které především vyplývají přímo ze zákonů jakožto aktů orgánů zákonodárné moci. Stanovení cílů a úkolů, které mají svůj původ u zákonodárných orgánů, proto nemůže být úkolem veřejné správy. To platí v plné míře pro základní cíle a úkoly veřejné správy. K jejich realizaci je však ve sféře státní správy někdy, ve sféře samosprávy pak zpravidla, třeba, aby si veřejná správa sama dále cíle a úkoly specifikovala.“ 130

Srov. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 252. 131

Zejména z jeho základních ustanovení (§ 1 - § 4); za základní úkoly lze považovat získávání, uchovávání a předávání vědění. Ve vztahu k veřejným a státním vysokých školám také z ustanovení § 21 odst. 1 písm. e), podle něhož jsou veřejné a státní vysoké školy povinny činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příležitostí studovat na vysoké škole. 132

Za ty Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 8. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 553/03, označil vedle práva na vzdělání na vysokých školách (čl. 33 Listiny) svobodu myšlení, vědeckého bádání a umělecké tvorby dle čl. 15 Listiny a dále pak čl. 17 Listiny garantující základní politická práva, to znamená svobodu projevu, právo vyjadřovat své názory, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace. 133

V nejobecnější rovině jde o úkol působit ve veřejném zájmu, a to při dodržování zásady legality.

51


Autorka má za to, že v obecné rovině vychází primární cíle a úkoly samosprávy z její potřeby (povinnosti) dbát na správu vlastních záležitostí, a to tak, aby docházelo k jejímu rozvoji a zvyšování úrovně veřejných služeb poskytovaných vlastním členům. Netřeba patrně připomínat, že tyto cíle a k jejich zajištění stanovené úkoly musí být ve vzájemném souladu. Autorka má dále za to, že ve vztahu ke studentům a uchazečům je vysoká škola povinna stanovit zejména cíle a úkoly nižšího řádu, které vycházejí z jejího zákonem stanoveného úkolu (dle § 1 písm. b)) umožňovat v souladu s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti, dle mínění autorky směřující k cíli, kterým je vzdělaná společnost zabezpečená dostatečným množstvím odborníků zajišťujících svou činností (prací) uspokojování nejrůznějších potřeb obyvatelstva. Tento úkol – poskytovat vysokoškolské vzdělání – je mezi ostatními úkoly stanovenými zákonem výjimečný jak svou exkluzivitou 134 , tak též ústavním zakotvením výše charakterizovaného práva na vysokoškolské vzdělání.

134

Jak zřetelně stanovuje § 2 odst. 9 zákona o vysokých školách, nikdo kromě vysoké školy nemá právo přiznávat akademický titul.

52

Správní rozhodování o studentech a uchazečích

4 Správní rozhodování o studentech a uchazečích Cílem této kapitoly je podrobit analýze (vybrané) právní souvislosti samosprávného rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích, a to zejména ty souvislosti, které vykazují určitá specifika. Postupováno přitom bude zejména metodou analytickou.

4.1 Prameny právní úpravy Přestože je české vysoké školství ovlivněno řadou mezinárodním smluv i dokumentů neprávního charakteru 135 , samotné správní rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích vychází – s výjimkou Evropské úmluvy, která spoluurčuje obsah pojmu spravedlivý proces 136 , toliko z vnitrostátního práva.

135

Např. Všeobecná deklarace lidských práv, Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech či Boloňská deklarace. 136

Jak uvádí V. Sládeček (SLÁDEČEK, V. K jednomu aspektu práva na spravedlivý proces : judikatura evropská a česká. Právní rozhledy. 1996, roč. 4, č. 9., od s. 397. ISSN 12106410. [Zdroj Beck-online]), pojem právo na spravedlivý proces je zažitým označením pro souhrn garancií vyplývajících z čl. 6 Evropské úmluvy, které díky extenzivnímu výkladu Evropské komise pro lidská práva a Evropského soudu pro lidská práva vyjádřenému v jejich judikatuře pokrývají poměrně širokou oblast autoritativního rozhodování. V českém ústavním právu je s ohledem na judikaturu Ústavního soudu za sběrnou klauzuli práva na spravedlivý proces označován čl. 36 odst. 1 Listiny (POSPÍŠIL, I. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 728.). I. Pošpíšil tamtéž vymezuje právo na spravedlivý proces jako celý komplex práv jednotlivce, který se váže k procesní ochraně jeho práv a oprávněných zájmů. Rozlišuje v něm celou řadu dílčích principů, seskupitelných do oblastí (a) práva na soud, přístup k soudu, resp. právo na přístup k zákonem stanovenému orgánu, který poskytne ochranu, (b) zákonem stanovený postup a upravený proces, (c) spravedlivé rozhodnutí, (d) efektivní prostředky nápravy, (e) nárok na náhradu za nespravedlivé rozhodnutí. Jak plyne z dílčího práva na zákonem stanovený postup a upravený proces, je zřejmé, že právo na spravedlivý proces nenachází své uplatnění jen při individuálních rozhodovacích postupech vykonavatelů veřejné správy, jak by se mohlo zdát z jeho pojmenování, ale též při určování pravidel pro tyto postupy. Pravidla pak logicky za účelem zabezpečení spravedlivého procesu nesmí být mezerovitá.

53


I když nestanoví konkrétní procesní postupy, je nepochybné, že základními prameny práva, které musí vysoké školy respektovat při svém rozhodování, jsou Ústava a Listina. Podobnou povahu jako mají oba základní ústavní dokumenty ve vztahu ke správnímu rozhodování vysokých škol, tedy zejména významnou interpretační roli, mají dle autorky též základní právní principy a zvyklosti, které však, jak vhodně upozorňuje P. Holländer 137 , v systému psaného práva samy o sobě obstojí pouze, pokud psané právo nestanoví jinak (tedy praeter legem). Postavení, poslání a vnitřní organizace vysokých škol, jakož i postupy, jimiž vysoké školy rozhodují o právech a povinnostech podřazených osob, jsou upraveny zákonem o vysokých školách 138 , pro správní postupy v jejich působnosti uskutečňované se v souladu s ustanovením § 105 zákona o vysokých školách podpůrně uplatní správní řád; a to nestanoví-li zákon o vysokých školách jinak. Zákon o vysokých školách stanoví jinak, tedy vylučuje subsidiární použití [příslušné části – pozn. autorky] správního řádu, pro postupy v případech, kdy dochází k samosprávnému rozhodování o podřazených subjektech – členech akademické 137

HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 21. 138

Jako v případě jiných oblastí spadajících do zvláštní části správního práva, ani v oblasti vysokého školství neabsentuje právní úprava provedená podzákonnými právními akty normativní povahy (vyhláška Ministerstva č. 42/1999 Sb., o obsahu žádosti o akreditaci studijního programu o obsahu žádosti o akreditaci studijního programu a vyhláška Ministerstva č. 343/2002 Sb., o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů); je však třeba uvést, že zásadně nedopadá na rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů, proto jí nebude dále věnována pozornost. Co však na postavení studentů dopadá, ať již přímo či nepřímo, jsou akty Ministerstva mající řídící povahu (K pojmu více PODHORSKÝ, J., SVOBODOVÁ, J. Praktický průvodce vnitřními směrnicemi pro organizační složky státu, územní samosprávné celky, příspěvkové organizace a ostatní nevýdělečné organizace. Olomouc : ANAG, 2002, s. 10 - 30.), které dotváří závazné prostředí pro fungování vysokých škol; jejich existenci předpokládá zákon o vysokých školách. Jsou jimi zejména každoročně vyhlašovaný základ pro stanovení poplatků spojených se studiem podle § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách, a pravidla pro poskytování příspěvků a dotací veřejným vysokým školám a též soukromým vysokým školám.

54

Správní rozhodování o studentech a uchazečích samosprávy, popř. o uchazečích o členství. Jmenovitě jde o habilitační řízení, řízení o jmenování profesorem a řízení, v němž dochází k rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium 139 . Přestože jde o neobvyklé legislativní řešení, lze si představit jeho bezproblémovost za předpokladu, že by sám zákon o vysokých školách, popř. zvláštní procesní předpis, obsahoval potřebnou procesní úpravu, a to na úrovni odpovídající úpravě stanovené správním řádem 140 . Tak tomu ovšem není. Úprava provedená zákonem o vysokých školách je omezena jen na nejzákladnější otázky (chybí v ní podstatné procesní instituty jako např. právní moc či vykonatelnost, úprava nahlížení do spisu, ustanovení o doručování (včetně nezbytných fikcí) apod., neobsahuje ani ustanovení o obnově řízení či případné nicotnosti správního aktu), čímž nejen, že neposkytuje prostor pro rozhodování podle jasných pravidel, účelnějších než jaká obsahuje správní řád, ale naopak zakládá rozhodovací prostor bez jasných pravidel, ohledně nichž je jasno jen v tom, že jsou odlišná od (kvalitních) pravidel stanovených správním řádem 141 .

4.1.1 Zákon o vysokých školách a správní řád 142 Podpůrné použití příslušné části (druhé a třetí 143 ) správního řádu pro samosprávné rozhodování vysokých škol vyloučil zákonodárce formulací „na rozhodování ... se

139

Naproti tomu správní řád dopadá na rozhodnutí ministra a ministerstva (tedy „vnější veřejnoprávní vztahy“), týká se tedy např. udělování akreditace a oprávnění působit jako soukromá vysoká škola. 140

Obdobně jako je tomu při postupech ve věcech daní, cel a poplatků podle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. 141

KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 21 – 22. 142

Tato ucelená část textu není převzata z rigorózní práce autorky.

143

Srov. KNĚŽÍNEK, J. a kol. Příprava návrhů právních předpisů : praktická pomůcka pro legislativce. [Praha] : Úřad vlády České republiky, 2010, s. 168: „‘Obecnými předpisy o správním řízení‘ jsou v novém správním řádu pouze části druhá a třetí, tedy ustanovení

55


nevztahují obecné předpisy o správním řízení“ již při přijímání návrhu zákona. Pro oblast přijímacího řízení s odůvodněním vysokého počtu podávaných přihlášek 144 , pro další oblasti bez udání důvodu. V roce 2004 byl správní řád z roku 1967, existující v době přijímání zákona o vysokých školách, nahrazen současným správním řádem, reagujícím na zásadní změny v uspořádání orgánů veřejné správy a ve složitosti problematiky, kterou musí tyto orgány řešit 145 . Oproti předchozímu procesnímu předpisu rozšířil (nový) správní řád „svou“ působnost, zavedl do správního řízení nové instituty a odstranil některé nedostatky předchozí právní úpravy projevující se například v nejednoznačnosti vybraných ustanovení či přílišné obecnosti úpravy jednotlivých postupů 146 . Součástí (nového) správního řádu se stal explicitně vymezený katalog základních zásad činnosti správních orgánů, které se uplatní na veškeré postupy správních orgánů při výkonu veřejné správy; a to i v případě, že zvláštní zákon použití správního řádu jako celku vyloučí 147 . Je zřejmé, že uvedený přesah pramení z chápání základních zásad činnosti správních orgánů jakožto základních principů (vycházejících

upravující správní řízení (viz § 9 správního řádu), nikoliv celý správní řád jako tomu bylo u předchozího zákona o správním řízení.“ 144

Srov. důvodovou zprávu k zákonu o vysokých školách. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 329 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. Dostupné z www.psp.cz. 145

Důvodová zpráva ke správnímu řádu. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 201 : návrh na vydání správního řádu. Poslanecká sněmovna : 2003 [online]. Dostupné z www.psp.cz. 146

Srov. důvodovou zprávu ke správnímu řádu. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 201 : návrh na vydání správního řádu. Poslanecká sněmovna : 2003 [online]. Dostupné z www.psp.cz. 147

Pokud zvláštní zákon úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Srov. § 177 odst. 2 správního řádu.

56

Správní rozhodování o studentech a uchazečích z ústavního práva a evropského práva 148 ), na nichž jsou v současnosti správní procesy vystavěny 149 . Vedle použitelnosti základních zásad činnosti správních orgánů i pro postupy podle zvláštních právních předpisů, které správní řád jako celek vylučují, stanovené ustanovením § 177 odst. 1 správního řádu, zakotvil tento předpis v § 180 150 i svou obecnou použitelnost; pro postupy vedoucí k vydání rozhodnutí se zvláštním důrazem na použitelnost své části druhé. Mezi oběma ustanoveními je podstatný aplikační rozdíl. Zatímco z dikce ustanovení § 177 odst. 1 plyne, že jde o ustanovení ve vztahu k ostatním procesním předpisům uplatňujícím se pro postupy ve veřejné správě speciální, a tedy použije se vždy, nedojde-li k odstranění případného střetu s normou vyjádřenou jiným ustanovením za využití pravidla právní síly, ustanovení § 180 je svou povahou spíše nepřímou novelou právních předpisů platných a účinných k 1. 1. 2006 151 , kdy nabyl účinnosti (nový) správní řád. Z toho a contrario plyne, že dané ustanovení není speciálním ve vztahu k postupům podle zvláštních právních předpisů, které nabyly účinnosti později. Pro 148

K evropskému správnímu právu podrobněji HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 741 – 824. 149

Srov. VOPÁLKA, V. Nový správní řád : rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 21, s. 787 – 8. ISSN 1210-6410. 150

§180 správního řádu:

(1) Tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. (2) Pro případ, že podle dosavadních právních předpisů postupují správní orgány v řízení, jehož cílem není vydání rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné a které nelze podle těchto předpisů řešit, podle části čtvrté tohoto zákona. 151

VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, s. 1033.

57


takové postupy se tedy uplatní pouze úprava věnovaná základním zásadám činnosti správních orgánů; a to toliko za předpokladu, že příslušný zvláštní zákon úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Pokud jde o vzájemný vztah těchto ustanovení rozšiřujících působnost správního řádu i na postupy podle předpisů, které jej jako celek vylučují, je podstatné, že se v určité míře přerývají. Přesněji, že přesah správního řádu daný ustanovením § 180, které zakládá použitelnost celého správního řádu, v sobě bez výjimky zahrnuje přesah daný ustanovením § 177 odst. 1, podle kterého lze postupovat pouze v jeho části odpovídající základním zásadám činnosti správních orgánů. Z toho plyne, že tam, kde se uplatní ustanovení § 180, již odpadá potřeba použití ustanovení § 177 odst. 1. Ustanovení § 177 odst. 1 se naopak plně uplatní v případě, že nepřichází v úvahu použití § 180, a to z důvodu časové omezenosti jeho působnosti. Je nezpochybnitelné, že zákon o vysokých školách, včetně příslušných ustanovení (§ 50 odst. 4 a § 68 odst. 1) vylučujících použitelnost obecných předpisů o správním řízení, se stal účinným před účinností správního řádu. Proto je v případě postupů jím upravených použitelné ustanovení § 180 správního řádu, naopak nepotřebné se může jevit s ohledem na vyloučení pouze části druhé a třetí použití § 177 odst. 1. Role Nejvyššího správního soudu Bez ohledu na právní teorii lze konstatovat, že ve správní praxi se vedle právních předpisů uplatní jako pramen (poznání) práva též rozhodovací činnost soudů 152 , zejména Nejvyššího správního soudu. Autorka má za to, že Nejvyšší správní soud nevyužil prostor daný ustanovením § 180 správního řádu pro jeho aplikaci na postupy vysokých škol, jimiž rozhodují o právech a povinnostech svých členů, resp. uchazečů o studium.

152

Srov. pojednání o precedenční závaznosti rozhodovací činnosti soudů. KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace : teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Praha : Auditorium, 2006, s. 39 – 40.

58

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Lze tak soudit z toho, že (1.) na ustanovení § 180 správního řádu vůbec neodkazuje a namísto toho se s tvrzeními o (ne)použitelnosti správního řádu, resp. některých jím stanovených požadavků, vypořádává složitě s odkazem na ústavní principy 153 , případně (2.) se zabývá toliko použitelností základních zásad činnosti správních orgánů podle § 177 odst. 1 správního řádu 154 , které, z podstaty věci dopadají zejména na situaci, kdy se správní řád v rozsahu daném § 180 správního řádu subsidiárně nepoužije, či (3.) hledá použitelná ustanovení v jiných procesních předpisech 155 .

153

Např. v rozsudku ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 7 As 79/2011, ve věci (ne)přijetí ke studiu, v němž při odkazu na svou dřívější rozhodovací činnost soud mimo jiné uvedl: „Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem zákonem o vysokých školách užit ... jistě patří i fundamentální zásady správního řízení jako nutnost zohlednit při rozhodování konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí. ... Rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu nemůže být v demokratickém státě otázkou libovůle, nýbrž věcí, vyžadující objektivizovatelná hlediska. ... Pokud mají soudy ve správním soudnictví přezkoumávat rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy, je z povahy věci nutné, aby bylo možno ze správního spisu usoudit na to, z čeho správní orgán vycházel a jakými skutkovými a právními úvahami se řídil. Jinak je totiž nutné napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit. 154

V témže rozsudku: „Jak již bylo judikováno, ani v případě rozhodování o přijetí ke studiu nelze bez dalšího aplikovat všechny instituty správního řádu, jak se nedůvodně domnívá stěžovatel. Nároky na rozhodnutí děkana o přijetí či nepřijetí uchazeče ke studiu, resp. rozhodnutí rektora podle ust. § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách, je nutno odvodit jednak od demokratických principů ve smyslu ust. § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, jednak podle ust. § 177 odst. 1 správního řádu od základních zásad činnosti správních orgánů uvedených v § 2 až § 8 správního řádu, které se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Zároveň platí, že analogicky lze základní zásady správního řízení aplikovat pouze výjimečně za účelem vyplňování mezer procesní úpravy, a to ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Taková aplikace pak nesporně může směřovat např. K zastavení řízení o přijetí uchazeče.“ 155

Srov. z rozsudku ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. 7 As 75/2009 ve věci (ne)přijetí ke studiu: „Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o vysokých školách se na rozhodování o přijetí ke studiu nevztahují obecné předpisy o správním řízení, tzn. nevztahuje se na ně zákon č. 500/2004 Sb., ve

59


Autorka má za to, že přes autoritu, které ve své rozhodovací činnosti v oblasti správního práva Nejvyšší správní soud požívá, nelze přistoupit na domněnku, že ve své judikatuře použitelnost správního řádu pro zkoumané postupy vysokých škol zjevně vylučuje 156 . Zde se proto pokusí prokázat, že Nejvyšší správní soud nevyužívá při své rozhodovací činnosti ustanovení § 180 správního řádu nezáměrně. Vychází přitom z předpokladu, že k opomenutí došlo v důsledku praxe odkazování na předchozí rozhodnutí. Jedním z faktorů, který mohl ono předpokládané opomenutí způsobit, je skutečnost, že neexistuje žádné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium, které by bylo vydáno před účinností (nového) správního řádu. Prvním rozhodnutím v takové věci byl až rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006, sp. zn. 2 As 50/2004, ve věci poplatku spojeného se studiem. V něm soud mimo jiné uvedl, že dokument označený jako vyrozumění o vzniku povinnosti platby poplatku spojeného se studiem je individuálním správním aktem, kterým žalovaná, jakožto právnická osoba, které bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob, rozhodla o povinnosti stěžovatele. Na tom, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nic nemění, že toto rozhodnutí nemá všechny znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tzn. ani jeho ust. § 68 odst. 3, které upravuje náležitosti odůvodnění rozhodnutí. Přesto zákon o vysokých školách vyžaduje, aby rozhodnutí o nepřijetí ke studiu bylo písemné a kromě jiného obsahovalo odůvodnění. O obsahu odůvodnění rozhodnutí ale vysokoškolský zákon mlčí. Obvyklý obsah odůvodnění rozhodnutí však lze dovodit především z klasických procesních předpisů, kterými jsou správní řád, občanský soudní řád (zákon č. 99/1963 Sb., ve znění pozdějších předpisů) či trestní řád (zákon č. 141/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů). ... Z citovaných právních úprav tak je možné dovodit, že zcela obvyklým obsahem odůvodnění rozhodnutí je uvedení skutkového stavu, který byl v průběhu řízení zjištěn, důkazů, na základě kterých rozhodující orgán ke zjištění skutkové stavu dospěl, právních úvah, kterými byl při aplikaci příslušných ustanovení právních předpisů, resp. jak věc posoudil po právní stránce, a vypořádání se námitkami účastníků řízení.) 156

Jak již bylo uvedeno, je nesporné, že judikatura Nejvyššího správního soudu podstatným způsobem ovlivňuje rozhodovací praxi, zejména je-li tzv. ustálená. Srov. nepřímo KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace : teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Praha : Auditorium, 2006, s. 25 – 26.

60

Správní rozhodování o studentech a uchazečích náležitosti obvyklé u rozhodnutí vydaných podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků či správního řádu. Ostatně tyto procesní předpisy se na tato rozhodnutí nevztahují (§ 58 odst. 5 a § 68 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb.). První rozhodnutí ve věci (ne)přijetí ke studiu padlo koncem téhož roku. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006, bylo předmětem posouzení, zda přezkumné rozhodnutí rektora o rozhodnutí děkana v přijímacím řízení musí být odůvodněno či nikoli, když to zákon o vysokých školách nepožaduje. Soud se s otázkou vypořádal odkazem na ústavní principy, a to následovně: Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl. ... Tato interpretace se opírá i o úvodní ustanovení § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, které konstatuje, že vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu s demokratickými principy. Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem zákonem o vysokých školách užit (tedy v podstatě principy rovnosti a zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení jako esenciální zásady materiálního právního státu), jistě patří i fundamentální zásady správního řízení jako nutnost zohlednit při rozhodování konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí. ... Ústavně konformnímu výkladu pak nejlépe odpovídá výklad, který aplikoval krajský soud, a to takový, že i když je zákonem výslovně určena povinnost, aby rozhodnutí bylo odůvodněno, pouze u rozhodnutí děkana, lze si stěží představit, že by tato povinnost nestíhala také rozhodnutí přezkumné 157 .

157

Srov. způsob, jakým se Nejvyšší správní soud vyrovnává s chybějícím požadavkem zvláštního zákona na odůvodnění po účinnosti (nového) správního řádu, např. v rozsudku ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. 3 Ads 123/2008, v němž soud uved, že nesouhlasí s názorem stěžovatelky [Vojenská zdravotní pojišťovna České republiky], že tato její rozhodnutí nemusí být odůvodněna. Na rozhodování podle § 53a zákona č. 48/1997 Sb. dopadá shora zmíněné

61


S ohledem na to, že rozhodování o kasační stížnosti nutně předchází rozhodnutí příslušného krajského soudu, lze očekávat, že žádné z posuzovaných rozhodnutí vysoké školy nebylo vydáno před 1. 1. 2006, kdy nabyl účinnosti (nový) správní řád i se svým ustanovením § 180. Autorka má však za to, že o druhém z uvedených rozhodnutí to bez nahlédnutí do příslušného rozsudku, tedy pouze na základě informace o jeho vydání, to s jistotou tvrdit nelze. Lehce zavádějícím se mohlo stát již pozdější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2008, sp. zn. 2 As 73/2007, ve věci nepřijetí ke studiu, které na posledně uvedené rozhodnutí jistým způsobem navazovalo, neboť řešilo skutkově tutéž věc po tom, co bylo vysokou školou o (ne)přijetí původního žalobce opětovně rozhodnuto. Zrádné na tom však bylo, že zatímco v prvním rozsudku bylo přezkoumáváno rozhodnutí ze dne 20. 10. 2004, tedy rozhodnutí vydané před účinností (nového) správního řádu, v druhém případě bylo předmětem soudního přezkumu rozhodnutí vydané až 14. 3. 2007, tedy po jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud však se však v odůvodnění nepřihlásil k „nově použitelnému“ správnímu řádu, nýbrž odkázal na argumentaci požadující řádné odůvodnění, kterou již učinil při rozhodování předchozím. Tak mlčky způsobil, že náležitosti rozhodnutí rektora v režimu zákona o vysokých školách vydaného po účinnosti nového správního řádu byly z pohledu čtenáře neseznámeného s okolnostmi předchozího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (ze dne 21. 12. 2006, jak je v druhém rozhodnutí uvedeno) posuzovány, jako by na něj ustanovení § 180 správního řádu, a tedy i jeho příslušná ustanovení, nedopadaly. Možnosti přihlásit se k působnosti správního řádu Nejvyšší správní soud nevyužil ani v dalším rozhodnutí 158 týkajícím se rozhodnutí rektora ze dne 19. 8. 2008. V něm naopak explicitně uvedl: „Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o vysokých školách se

ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu. Je třeba z něj dovodit, že náležitostí rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o odstranění, je jeho odůvodnění, které musí obsahovat přiměřeně náležitosti stanovené v § 68 odst. 3 správního řádu. 158

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. 7 As 75/2009.

62

Správní rozhodování o studentech a uchazečích na rozhodování o přijetí ke studiu nevztahují obecné předpisy o správním řízení, tzn. nevztahuje se na ně zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tzn. ani jeho ust. § 68 odst. 3, které upravuje náležitosti odůvodnění rozhodnutí. Jak však vyplývá z odůvodnění, s dikcí ustanovení § 180 správního řádu nepracoval. Namísto toho se vypořádal s požadavky na odůvodnění s využitím použitelných ustanovení v jiných procesních předpisech 159 a následně své úvahy stvrdil týmž zavádějícím odkazem na rozhodnutí sp. zn. 2 As 37/2006, které reagovalo na rozhodnutí vydané před účinností (nového) správního řádu. K rozhodnutí prve zmíněnému, sp. zn. 2 As 50/2004, týkajícímu se vyměření poplatku spojeného se studiem, se pro změnu přihlásil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2009, sp. zn. 5 As 86/2008, v němž podrobně řešil, zda při rozhodování o poplatku spojeném se studiem (rozhodnutí ze dne 25. 10. 2007) bylo možno přistoupit k postupu podle § 101 správního řádu či nikoli. Nejvyšší správní soud nakonec použitelnost ustanovení o novém rozhodnutí připustil, ovšem nikoli s jednoduchým odkazem na ustanovení § 180 správního řádu, ale s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005,

159

Srov. z rozsudku ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. 7 As 75/2009 ve věci (ne)přijetí ke studiu: „Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o vysokých školách se na rozhodování o přijetí ke studiu nevztahují obecné předpisy o správním řízení, tzn. nevztahuje se na ně zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tzn. ani jeho ust. § 68 odst. 3, které upravuje náležitosti odůvodnění rozhodnutí. Přesto zákon o vysokých školách vyžaduje, aby rozhodnutí o nepřijetí ke studiu bylo písemné a kromě jiného obsahovalo odůvodnění. O obsahu odůvodnění rozhodnutí ale vysokoškolský zákon mlčí. Obvyklý obsah odůvodnění rozhodnutí však lze dovodit především z klasických procesních předpisů, kterými jsou správní řád, občanský soudní řád (zákon č. 99/1963 Sb., ve znění pozdějších předpisů) či trestní řád (zákon č. 141/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů). ... Z citovaných právních úprav tak je možné dovodit, že zcela obvyklým obsahem odůvodnění rozhodnutí je uvedení skutkového stavu, který byl v průběhu řízení zjištěn, důkazů, na základě kterých rozhodující orgán ke zjištění skutkové stavu dospěl, právních úvah, kterými byl při aplikaci příslušných ustanovení právních předpisů, resp. jak věc posoudil po právní stránce, a vypořádání se námitkami účastníků řízení.)

63


sp. zn. Pl. ÚS 21/04, ve věci použití obecné úpravy správního řízení při prohlášení věci za kulturní památku 160 ) a následně též s odkazem na doktrínu: Připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek – pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo lze považovat za akceptovatelným použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé její úplnosti. Vedle prvně uvedeného rozsudku, plyne z odůvodnění, že soud při svých úvahách vycházel též z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. 7 As 13/2006, a ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 8 As 26/2006. Obě se týkají rozhodnutí vysokých škol či jejich orgánů vydaných před účinností (nového) správního řádu. Též další zkoumaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 7 As 79/2011, který odkazuje namísto na ustanovení § 180 správního řádu na principy a základní zásady podle § 177 odst. 1, a to ačkoli prostor pro úvahu nad dikcí § 180 správní řádu by se našel, nejlépe v kontextu konstatování soudu, že na rozhodování o přijetí ke studiu nevztahují obecné předpisy o správním řízení, evidentně hledal svou inspiraci v judikatuře ve vztahu k působnosti (nového) správního řádu zastaralé. Jednak když opětovně pracuje s rozsudkem sp. zn. 2 As 37/2006, týkajícím se rozhodnutí vydaného před účinností (nového) správního řádu, a dále, když pracuje s rozsudkem sp. zn. 5 As 86/2008, které se sice zabývá rozhodnutím vysoké školy nebo jejího orgánu vydaným po účinnosti (nového) správního řádu, ale které – jak bylo výše poukázáno – taktéž ve skutečnosti vychází z rozhodnutí předcházejících. Tak lze výše popsané shrnout následovně: Na začátku byly dvě zásadní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – rozsudek ve věci poplatků spojených se studiem 161 (rozsudek o poplatcích I) a rozsudek ve věci (ne)přijetí ke studiu162 (rozsudek o nepřijetí I). Obě tato rozhodnutí v nějakém kontextu řešila podpůrnou 160

Nutno upozornit, že tento nález se vztahuje k době před účinností (nového) správního řádu, tedy k době, když ustanovení § 180 správního řádu neexistovalo. 161

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006, sp. zn. 2 As 50/2004.

162


64

Správní rozhodování o studentech a uchazečích aplikovatelnost správního řádu na rozhodování podle zákona o vysokých školách. V době rozhodování vysokých škol však připadal v úvahu toliko správní řád z roku 1967. Na tato rozhodnutí navázalo ještě několik dalších, které taktéž řešily rozhodnutí vydaná před účinností (nového) správního řádu. Po přijetí, resp. účinnosti, nového správního řádu bylo vydáno několik dalších rozhodnutí, která se zabývala otázkou aplikovatelnosti správního řádu. Přinejmenším dvě z nich, rozsudek o poplatcích II 163 a rozsudek o nepřijetí II 164 , však s ohledem na podobnost řešeného předmětu nevycházela pouze z vlastní originální argumentace, nýbrž – jak je v české judikatuře běžné 165 – využila argumentaci Nejvyšším správním soudem již dříve provedenou, a to právě v jednotlivých rozsudcích I. Slabinou rozsudků II se ovšem stalo, že nezohlednily změny právní úpravy, k nimž v mezidobí došlo. S ohledem na to, že každý z rozsudků i byl vydán až po účinnosti (nového) správního řádu, lze mít za to, že se tak stalo zejména v důsledku přehlédnutí dat vydání posuzovaných rozhodnutí vysokých škol nebo jejich orgánů. V případě rozsudku o nepřijetí II mohla být na vině též skutečnost, že bylo rozhodováno o témže skutkovém a hmotněprávním základu, o němž bylo rozhodováno v případě rozsudku o nepřijetí I. Již jen setrvačnost tohoto klamavého odkazování na předchozí judikaturu dokládá posledně rozebraný rozsudek 166 , který je vedle rozsudku o nepřijetí I, který je nevhodný pro zastaralost procesní úpravy, s níž pracuje, založen též na rozsudku o poplatcích II, který je nevhodný, protože je založen na rozsudku o poplatcích I, který je taktéž nevhodný pro zastaralost procesní úpravy, s níž pracuje.

163


164

Rozsudek nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2008, sp. zn. 2 As 73/2007.

165

Mj. S ohledem na tzv. precedentní závaznost judikatury. Srov. KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace : teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Praha : Auditorium, 2006, s. 39 a násl. 166


65


*** Po tom, co autorka zjistila a popsala souslednost vzájemného odkazování i s jejími slabými stránkami, považuje za prokázanou domněnku, že z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu nelze bez dalšího dovozovat záměr nevyužívat pro rozhodování vysokých škol prostor daný § 180 správního řádu. Tím považuje za odstraněnou kvalifikovanou pochybnost o jeho použití. Rozsah použitelnosti správního řádu Když je nyní zřejmé, že na individuální rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium § 180 správního řádu dopadá, je na místě zabývat se otázkou, v jakém rozsahu. V obecné rovině připadají dle autorky v úvahu tři režimy vzájemného poměru obou předpisů 167 . A to (1.) režim, v němž se správní řád vůbec neuplatní, neboť úpravu v zákoně o vysokých školách lze považovat za úpravu komplexní, dále (2.) režim, v němž se podle správního řádu bude postupovat kdykoli, nestanoví-li zákon o vysokých školách jiný postup 168 , a konečně (3.) režim, kdy se správní řád použije, avšak v rozsahu odlišném od rozsahu, k němuž by vedlo použití subsidiární. Pokud jde o možnost, že zákon o vysokých školách obsahuje procesní úpravu, která je komplexní, lze jen připomenout, že již dříve v práci, při výkladu v úvodu tohoto oddílu, autorka uvedla a prokázala, při využití metody systematické, výčtem důležitých institutů, jejichž úprava v zákoně o vysokých školách chybí, tak též metody komparativní, srovnáním s úpravou danou zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem, že tak neusuzuje.

167

Zřejmě úplný výčet vzájemného režimu správního řádu a zvláštního předpisu podává KNĚŽÍNEK, J. a kol. Příprava návrhů právních předpisů : praktická pomůcka pro legislativce. [Praha] : Úřad vlády České republiky, 2010, s 161. 168

Tedy správní řád bude použit jako klasický subsidiární předpis. Srov. § 1 odst. 2 správního řádu.

66

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Právním titulem pro (klasické) subsidiární použití správního řádu, které předpokládá možnost druhá, je jeho § 1 odst. 2. V něm se uvádí, že se podle správního řádu postupuje, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Jiný postup přitom může být – s přihlédnutím k legislativně technické vhodnosti – stanoven jak materiálně, tím, že zvláštní zákon obsahuje vlastní ustanovení, která odpovídají na otázku, jak postupovat, tak formálně, stanovením, že se (pro určitý postup) správní řád nepoužije 169 . Právě druhou uvedenou metodu využil zákonodárce v zákoně o vysokých školách. Snad i vědom si neúplnosti přijímané úpravy 170 , avšak dle názoru autorky zřejmě ovlivněn všudypřítomným důrazem na „akademickou svobodu“, zohledňujíce specifičnost rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích, stanovil pro rozhodování o přijetí ke studiu v § 50 odst. 4 a pro rozhodování o právech a povinnostech studentů v § 68 odst. 1 shodně, že se na příslušné rozhodování nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Z toho je zřejmé, že též (klasická) subsidiární působnost správního řádu podle § 1 odst. 2 je pro zkoumané postupy vysokých škol vyloučena. S ohledem na uvedené tedy zbývá třetí možnost, a to uplatnění správního řádu pro příslušné postupy vysokých škol v režimu specifickém, a to toliko z titulu ustanovení § 180 správního řádu. Ten, jak je evidentní, ačkoli svou povahou novelizující předchozí právní úpravu 171 , „nevzkřísil“ své použití pro předpisy, které jej

169

Srov. např. § 262 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, který výslovně uvádí, že při správě daní se správní řád nepoužije, či § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, který ve znění účinném do 30. 6. 2008 stanovil, že obecné předpisy o správním řízení [s výslovným odkazem na správní řád] se nevztahují na řízení podle § 6, 8 a § 21 odst. 2 a 4. 170

Jakkoli má autorka za to, že právo na spravedlivý proces se v době přijímání zákona o vysokých školách netěšilo takové autoritě jako nyní. 171

Srov. již dříve citované tvrzení J. Vedrala, podle něhož ustanovení § 180 ... není svým charakterem přechodným ustanovením, ale nepřímou novelou právních předpisů platných a účinných k 1. 1. 2006, upravujících v tom či onom rozsahu a v té či oné podobě speciální správní řízení. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 1430 – 1431.

67


některým z výše naznačených způsobů (materiálním či formálním) vylučují, přímým odkazem na § 1 odst. 2, ale vlastní formulací zdůrazňující kriterium nezbytnosti. Je, samozřejmě, logickou otázkou, jak určit, že je řešení určité otázky nezbytné. K tomu V. Vopálka 172 v roce 2004 uvedl, že teprve praxe ukáže, jak bude nezbytnost vykládána. S tímto tvrzením lze v obecné rovině souhlasit, přesto metodologii založenou na empirických poznatcích nelze považovat za dostatečnou. Nejvyšší správní soud, dle názoru autorky, nejerudovanější reprezentant „praxe“, sice již v několika případech 173 na použitelnost ustanovení § 180 správního řádu odkázal, a tedy nezbytnost v konkrétním případě vyložil, nedopustil se však přitom zobecňujících úvah, z nichž by bylo možno soudit o (ne)použitelnosti ustanovení v jiném případě. Navíc v jednom z případů sice dovodil použitelnost správního řádu z jeho § 180, nicméně formulací, z níž plyne pochybnost, zda o rozsahu jím stanovené aplikace správního řádu neuvažoval spíše v intencích jeho § 2 odst. 1 174 .

172

VOPÁLKA, V. Nový správní řád : rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 21, s. 787. 173

V rozsudku ze dne 20. 3. 2008, sp. zn. 6 Ads 111/2007, Nejvyšší správní soud konstatoval nezbytnost oprávnění příslušníka Policie České republiky stanovit si zmocněnce (podle § 33 odst. 1 správního řádu) pro řízení o propuštění ze služebního poměru. V rozsudku ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 5 As 56/2010, pak Nejvyšší správní soud (možná – srov. následující poznámku) naznal o nezbytnosti vedení společného řízení, při rozhodování Ministerstva životního prostředí rozhodlo o zápisu subjektu do Seznamu výrobců elektrozařízení. Konečně v rozsudku ze dne 4. 3. 2012, sp. zn. 3 Ads 112/2009, Nejvyšší správní soud naznal o nezbytnosti použití ustanovení o způsobu rozhodnutí v přezkumném řízení (dle § 97 odst. 3 správního řádu), neboť § 193 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který zakotvuje zvláštní řízení o přezkumu podle tohoto zákona, úpravu toho, jak v řízení rozhodnout, neobsahuje. 174

Srov. úvahy Nejvyššího správního soudu v již citovaném rozsudku ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 5 As 56/2010: „Ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu z roku 2004 navíc zakotvilo oprávnění správních orgánů použít správní řád z roku 2004 i tam, kde se postupuje podle dosavadních předpisů a tyto předpisy správní řízení v celém rozsahu neupravují, což je i případ absence vedení společného řízení ve správním řádu z roku 1967.“

68

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka má za to, že nezbytnost použití určité (procesně) právní úpravy je dána právě tehdy, když by (1.) v důsledku mezery v právní úpravě bylo porušeno individuální právo podřazeného subjektu na spravedlivý proces, anebo (2.) v důsledku mezery v právní úpravě došlo k porušení „kolektivního“ práva na efektivní výkon veřejné správy 175 . Za (pravou 176 ) mezeru v právu např. P. Holländer 177 označuje neúplnost psaného práva ... pro určitý komponent posuzovaného případu, tj. situace, v níž některé komponenty případu jsou upraveny psaným právem explicitně, některé nikoli, přičemž bez jejich právního posouzení případ jako celek rozhodnout nelze. Rozlišuje zároveň

175

Autorka z čl. 2 odst. 3, ve spojení s výkladem K. Klímy (KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 65), dovozuje, že z požadavku na to, aby státní moc sloužila všem občanům, nevyplývá jen primát občanů nad státem, ale též požadavek na to, aby „služby“ zajišťované státem byly realizovatelné; tedy aby veřejnosprávní činnost vedla k zamýšlenému efektu. 176

P. Holländer (HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 18.) zmiňuje též pojem nepravé mezery v právu (zákoně), pro niž je příznačné, že právo (zákon) působí nekompletně při srovnání s explicitní úpravou obdobných případů. Do této kategorie dle autorky spadá jakýkoli procesní předpis, který neupravuje postupy v takovém rozsahu jako správní řád, což u předpisů, které použití správního řádu jako celku nevylučují, vede k jeho subsidiárnímu použití tam, kde by zvláštní předpis jinak obsahoval ony nepravé mezery. Jinou systematiku zastává V. Knapp (KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 66.), který člení mezery v právu na mezery de lege lata a mezery de lege ferenda; z nichž za(opravdové) mezery označuje jen první skupinu, neboť druhá vypovídá jen o subjektivní představě uvažujícího, co (ještě) by mělo být právem upraveno; patrně u ní chybí obecnější shoda o mezerovitosti dané právní úpravy. Jen pro demonstraci názorové plurality lze uvést též názor F. Weyera (WEYR, F. Teorie práva. Brno : Orbis, 1936, s. 98.), nijak překvapivý s ohledem na jeho stěžejní příslušnost k normativistické škole, podle něhož z hlediska de lege lata žádné mezery v právu neexistují, neboť objektivně vzato každý případ lze rozhodnout (bez ohledu na to, jak se s rozhodnutím hodnotící subjekt ztotožňuje). 177

HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 18.

69


případy, kdy je mezera zamýšlená, a to patrně proto, aby poskytla prostor rozhodovací praxi 178 , a případy, kdy je mezera nezamýšlená. Autorka má za to, že též rozdíl mezi tím, kdy je mezera zamýšlená a kdy nezamýšlená, či též, kdy zákon mlčí kvalifikovaně, tedy záměrně, a kdy nikoli, je relevantní pro určení, kdy je (a kdy není) použití úpravy ve správním řádu nezbytné. Bylo by možné namítat, že pro řešení případů pravých a nezamýšlených mezer v právu (dále označovaných bez dalšího jako „mezera v právu“) existují (jiné) vhodné nástroje, jak je vyplňovat 179 . To však autorka nepovažuje při možnosti alternativního postupu za vhodné – jednak proto, že „standardní“ vyplňování mezer zpravidla vyžaduje vysoký stupeň právní kvalifikace, který v dostatečném zastoupení předpokládá u soudců vrcholných soudů či významných právních teoretiků, disponujících navíc kvalifikací empirickou (tj. zkušeností), a dále proto, že ani mezi uvedenými odborníky mnohdy nepanuje jednoznačná shoda o tom, co je v daném případě po právu 180 . Z toho plyne názor autorky, že jen menšina aplikujících dokáže vlastními myšlenkovými postupy nalézt nenáhodné právní řešení situace vycházející z mezerovité právní úpravy, které bude uspokojivě přesvědčivé, tedy alespoň v obecné míře neproblematicky akceptovatelné pro obě strany (v odlišném postavení) právního vztahu. 178

Za případy zamýšlené mezery v právu považuje P. Holländer (HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 18.) nejen přenechání úpravy interpretační a aplikační praxi (aniž by obsah těchto pojmů blíže vysvětlil), ale i použití neurčitých pojmů, zakotvení diskreční pravomoci a odkaz na jiné normativní systémy (např. dobré mravy). 179

Srov. HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 18 – 23. 180

Srov. mnohé disenty k rozhodnutím Ústavního soudu, které samy o sobě dokládají názorovou nejednotnost, a to odborníků nejvíce kvalifikovaných, při řešení složitých právních situací často zapříčiněných právě mezerami v právu. Srov. např. odlišné stanovisko E. Wagnerové k nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 16/04, ve věci náhrady nemateriální škody (citové újmy) při ztrátě blízké osoby.

70

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Nelze proto považovat za vhodné ponechat rozhodující úřední osobě volnost při vyplňování mezer v právu. A to jak vzhledem k vysloveným pochybnostem o schopnostech nalézt uspokojivé řešení, tak též k pochybnostem o tom, že řešení bude hledat; a nepřikloní se raději k takovému řešení situace, které bude zcela náhodné. Akceptování naznačeného oprávnění vykonavatele veřejné správy je při srovnání s možností postupovat podle správního řádu třeba považovat za to ústavně méně konformní. Ať již proto, že narušuje princip právní jistoty dovozovaný z čl. 1 odst. 1 Ústavy, který J. Wintr 181 vymezuje jako povinnost veřejné moci dbát, aby bylo právní postavení každého subjektu zřejmé a nebylo bez legitimního důvodu zhoršováno, včetně jeho očekávání o budoucím právním postavení, nebo proto, že porušuje právo na spravedlivý proces dovozované jak z čl. 36 Listiny, tak čl. 6 Evropské úmluvy (které zahrnuje celý komplex oprávnění jednotlivce, mezi nimiž, jak uvádí I. Pospíšil 182 , také právo na zákonem stanovený postup a upravený proces). K mezerovité procesněprávní úpravě se v minulosti vyjádřil též Ústavní soud. V nálezu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, mimo jiné uvedl: „Důsledkem neexistence jiné zákonné procesní úpravy [tedy neexistence dostačujícího souboru procesních pravidel obsažených ve zvláštním předpise, který vyloučil podpůrné použití správního řádu – pozn. autorky], která by na věc dopadala, pak dle něj je skutečnost, že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů, není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů ani nemusí dbát o to, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost taková práva sama hájit nebo se vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stejně tak v takovém případě dle Nejvyššího správního soudu neplatí řada dalších povinností a pravidel: například v takovém řízení není ani žádného účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního 181

Srov. WINTR, J. Principy českého ústavního práva : (s dodatkem principů práva evropského a mezinárodního). Praha : Eurolex Bohemia, 2006, s. 143. 182

POSPÍŠIL, I. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 728.

71


orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno, není tu vázanost rozhodnutí prejudiciální otázkou, lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci.“ Ústavní soud přitom zvažoval i možnost využití analogie, o níž za využití odborné literatury právě ve vztahu k mezerám práva dovodil, že připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek - pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Autorka

považuje

za účelné,

že

nadřazené

postavení

nositelů,

resp.

vykonavatelů, veřejné moci, je vyváženo v prvé řadě pozitivním vymezením výkonu jejich moci, dále systémem procesních záruk, které jsou adresátovi k dispozici v případě, že vykonavatel vybočí z mezí zákonnosti, jakož i odpovědností vykonavatele za tímto vybočením způsobené škody. Za základní v tomto mechanismu však považuje právě zákonné vymezení veřejné moci, které je protipólem k negativnímu vymezení prostoru jednotlivce. Není jistě třeba podrobněji rozebírat, proč je součástí tohoto základního pravidla, které určuje, kde končí prostor jednotlivce a začíná prostor veřejné moci, i přesvědčení, že v pochybnostech o tom, kde jsou hranice tohoto navazujícího prostoru, platí, že jednotlivec v případě pochybností omezen není, vykonavatel veřejné moci omezen je. Z toho plyne několik konkrétnějších, obecně známých, pravidel postupu moci veřejné, např. pravidlo in dubio pro reo či in dubio pro favorem. Lze z toho ale jistě dovozovat i žádoucí postup, resp. právní posouzení, v situaci, kdy právo určitou oblast neupravuje – je mezerovité. Autorka má za to, že v situaci, kdy právo určitou věc neřeší, tedy v situaci praeter legem, s ohledem na výše uvedené platí, že jednotlivci může být přiznáno právo, ale nemůže mu být uložena povinnost. A opačně, vykonavatel veřejné správy na sebe může převzít více povinností, ovšem 72

Správní rozhodování o studentech a uchazečích nemůže si stanovit více práv. Limitem této svobody „přiznat právo navíc“ je přirozeně právo někoho jiného, které by mohlo být daným jednáním omezeno či popřeno. Tak je nejen při rozhodování o hmotněprávních otázkách, ale i o otázkách procesních, třeba vždy vážit, přiznává-li se právo, zda se tím zároveň nezmenšuje právo někoho jiného. V obecné rovině autorka právě tímto výkladem naznačuje, které úvahy ji vedou k souhlasu s výše citovaným názorem ústavního soudu, dle něhož v případě vyplňování mezer procesní úpravy přichází použití jiné právní úpravy na základě analogie v úvahu pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Autorka má ovšem za to, že těmto individuálním právům účastníků řízení konkuruje „kolektivní“ právo na efektivnost veřejné správy, zejména pak na jakousi bazální efektivnost, tedy to, aby veřejná správa mohla vůbec fungovat 183 . Tak má autorka za to, že nelze s poukazem na výhradu zákona odmítnout např. použití institutu vykonatelnosti, který svou povahou neslouží ochraně práv podřazených subjektů (v daném případě studentů či uchazečů), nicméně jeho absolutní absence by způsobila, že by rozhodnutí vůbec nebylo vynutitelné. Tím by byla popřena sama podstata veřejnoprávního vztahu. V kontextu způsobů vyplňování mezer v právu je právě nyní vhodné, vedle výše pozorovaného institutu analogie, připomenout též počátečně zmíněné kriterium nezbytnosti zavedené do platného práva ustanovením § 180 správního řádu, které je původním impulsem pro tyto úvahy. Autorka má za to, že k alternativním kriteriím (1.) spravedlivého procesu a (2.) bazální efektivnosti, legitimizujícím použití analogie, zde pro účely legitimizace použití

183

k potřebě vyvážit postavení jednotlivce s veřejným zájmem nepřímo např. V. Mikule (MIKULE, V. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj. 2004, roč. 5, č. 9, s. 4. ISSN 1212-8694.): „Především v části první se výrazně projevuje snaha na jedné straně upřesnit procesní postavení účastníků řízení (aby jejich procesní práva a povinnosti byly pokud možno jednoznačné a srozumitelné), na druhé straně pak vytvořit podmínky, aby řízení mohlo být co možná rychlé, hospodárné a efektivní a aby byl náležitě chráněn i veřejný zájem.“

73


správního řádu na základě principu nezbytnosti přistupuje ještě (3.) alternativní kriterium (obecné) efektivnosti. Jinými slovy, že zatímco bez výslovného odkazu na právní úpravu provedenou správním řádem (popř. jiným vhodným procesním předpisem) lze v kontextu spravedlivého procesu a pozitivního vymezení výkonu veřejné správy použít příslušná ustanovení správního řádu toliko na základě analogie, tedy pouze ve prospěch podřazeného subjektu, či za účelem bazální efektivnosti realizace práva (tedy tam, kde by její nevyužití vedlo k flagrantnímu selhání práva), z titulu ustanovení § 180 správního řádu lze k jeho využití přistoupit i na základě kriteria nezbytnosti, a to nad rámec podmínek pro využití analogie 184 i tam, kde to bude v neprospěch podřazeného subjektu, pakliže by jeho nevyužití vedlo i k nižší než bazální neefektivnosti práva. Protože se však obě skupiny chráněných práv (individuálních a kolektivních) střetávají, bude třeba v každém jednotlivém případě použití vycházejícího z kriteria (č. 3) (obecné) efektivnosti poměřovat použitelnost správního řádu kriteriem proporcionality (tedy v podstatě naplňovat požadavek stanovený § 2 odst. 3 správního řádu). *** Při úvahách o použitelnosti konkrétních ustanovení je zřejmé, že pro činnost orgánů veřejné správy, která je individuálním rozhodováním, se uplatní zásadně část druhá a třetí správního řádu. Lze souhlasit s V. Mikulem 185 , podle něhož důvodem k rozčlenění úpravy do dvou částí je snaha o větší přehlednost správního řádu – tak část druhá upravuje instituty, které jsou ve správním řízení základní, a proto se uplatní v řízení prakticky vždy (pokud příslušná fáze, resp. příslušné řízení nastane), zatímco v části třetí jsou zařazeny instituty, které se tak často nevyskytují. Je však zřejmé, že pro postupy vysokých škol se neuplatní ani všechny instituty (či ustanovení) zakotvené v části druhé, neboť pro ně není místo z povahy věci. 184

Autorka má za to, rozsah použití správního řádu odvozený od kriteria nezbytnosti zahrnuje rozsah použití správního řádu odvozený z přípustnosti analogie. 185

MIKULE, V. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj. 2004, roč. 5, č. 9, s. 4. ISSN 1212-8694.

74

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Takovým institutem je dle autorky například dožádání, předpokládat nelze ani společného zmocněnce či společného zástupce. Pokud jde o rozlišení, které instituty správního řádu vedou k přiznání práv, a tedy lze je využít již z titulu analogie, a které k uložení povinností, lze mít za to, že situace mnohdy není bez znalosti konkrétní kauzy jednoznačná. Přestože jistě existují instituty, které svou povahou spíše chrání zájmy jednotlivce, tedy dávají mu v řízení jen práva, jako např. právo na nahlížení do spisu či právo učinit podání, a vedle nich instituty, které svou povahou toliko ukládají účastníkovi povinnosti, jako např. předvedení či předvolání, existují jistě i instituty, o nichž takto obecně soudit nelze. Tak například institut přezkumného řízení (podle § 95 a násl. správního řádu) může vést k nápravě nezákonnosti, v jejímž důsledku byla účastníku způsobena újma, ale též k nápravě nezákonnosti, v jejímž důsledku mu byl přiznán prospěch. Vedle toho právě pojem „přezkoumání“ může vybízet k pochybnosti, zda lze využít tento institut dle správního řádu jako nekvalifikovaně (tedy mezerovitě) chybějící využít, když zákon o vysokých školách obsahuje své vlastní řízení nepřímo pojmenovatelné jako přezkumné 186 . Podrobněji o povaze řízení, jímž dochází k přezkoumání rozhodnutí podle zákona o vysokých školách v oddílu 4.3.2. V úvahách lze, jistě, jít ještě dále – lze například klást otázku, zda existence speciálního opravného prostředku automaticky znamená, že nezbytnost existence opravných prostředků (jako takových) je tím naplněna, a pak tedy nelze s ohledem na kriterium nezbytnosti připustit opravné prostředky (či jim obdobné) další, či zda je tím naplněna jen nezbytnost existence toho prostředku, který speciální prostředek (tedy řízení o přezkumu dle zákona o vysokých školách) nejvíce nahrazuje (tedy patrně odvolání). A v případě ostatních opravných prostředků je proto nezbytné jejich použití v rozsahu dle správního řádu. (Popř. S odchylkami analogickými zvláštnímu řízení dle zákona o vysokých školách.)

186

Tedy řízení o přezkumu ve smyslu zavedené zkratky.

75


Samostatnou otázkou je kvalifikovanost mlčení zákona o vysokých školách tam, kde jde o řízení, jehož povaha je natolik specifická, že ospravedlňuje neupravení určitého institutu, jehož úprava je jinak považována za neopomenutelnou (například proto, že jde o součást práva na spravedlivý proces; např. nestanovení lhůty pro rozhodnutí v habilitačním či profesorském řízení). Konečně je ve vztahu k použitelnosti správního řádu třeba vypořádat otázku autonomní procesní úpravy, která může být od úpravy provedené správním řádem odchylná. Tedy zejména samotnou otázku toho, zda je vůbec přípustné, aby vysoká škola přijímala vlastní procesněprávní úpravu, a dále, aby jí aplikovala přednostně před úpravou obsaženou ve správním řádu. Tato otázka bude předmětem zkoumání v oddílu 4.1.2. *** Příkladem procesního postupu, o němž zákon o vysokých školách jistě mlčí kvalifikovaně, je neúplný (v kontextu úpravy obsažené ve správním řádu) výčet způsobů, jimiž lze rozhodnout v řízení podle § 50 odst. 7 zákona, tedy při přezkumu rozhodnutí o přijímacím řízení. Při připuštění, že dané řízení o přezkumu je materiálně nejpodobnější odvolání (podrobněji v oddílu 4.1.2), je zřejmé, že „standardním“ způsobem rozhodnutí o něm by mělo být buď potvrzení původního rozhodnutí, pakliže bylo (správné a) zákonné, nebo jeho změna či zrušení, vyjde-li při přezkoumávání najevo, že rozhodnutí zákonné nebylo. Ustanovení § 50 odst. 7 však možnost zrušení rozhodnutí nepředpokládá. S výjimkou případů, kdy je rozhodnutí zrušeno, protože vůbec nemělo být v řízení ex offo vydáno 187 (a pak je zrušení svou povahou rozhodnutím meritorním 188 ), má autorka za to, že s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti má zrušení 187

Výhrada analogická s ustanovením § 90 odst. 1 písm. c) zde dle autorky nemůže být uplatněna, neboť při rozhodování vysokých škol nemůže jít o sporné řízení. 188

A mělo by analogicky s ustanovením § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu být ve výrokové části rozhodnutí o zrušení přezkoumávaného rozhodnutí být uvedeno, že se řízení zastavuje.

76

Správní rozhodování o studentech a uchazečích rozhodnutí ve vztahu k jeho změně povahu subsidiární, a tedy mělo by být využito až v případě,

že

nebude

objektivně

možné

rozhodnutí

změnit

(typicky

pro

nepřezkoumatelnost či nedostatek podkladů). V takovém případě lze považovat za vhodné vrácení celé věci orgánu, který rozhodoval v prvním stupni, a to za více vhodné, než vlastní obstarávání chybějících podkladů. Se situacemi, kdy se jako vhodnější jeví zrušení rozhodnutí a jeho vrácení prvostupňovému orgánu, zákon o vysokých školách evidentně kalkuluje, když takovou možnost upravuje v § 68 odst. 4 pro rozhodování o právech a povinnostech studentů. Nelze proto mít za to, že jí nezamyšleně nezohledňuje. Patrně však reflektuje odlišné postavení uchazečů o studium (o nichž je rozhodováno dle § 50 zákona) a studentů (o nichž je rozhodováno zejména dle § 68 zákona), resp. dopad, který by na každou ze skupin mělo, kdyby i jejich procesní postavení bylo stejné, když možnost zrušení rozhodnutí pro uchazeče o studium nepřipouští. Zde má autorka za to, že tím hlavním, co proniká do právního postavení adresáta v souvislosti se zrušením rozhodnutí a vrácením věci k novému rozhodnutí, oproti jeho nahrazení, je lhůta. Lhůta, která je stanovena pro rozhodnutí rektora, a která by byla legálně (a i legitimně) prodloužena, pokud by rektor nerozhodl meritorně, ale jen procesně a věc tak vrátil k novému rozhodnutí. Zatímco při otázkách spadajících pod procesní úpravu danou § 68, s níž souvisí možnost kasace, je buď ukládána povinnost, resp. odebíráno právo, anebo je přiznávání právo, jehož nepřiznání nemá akutní časové dopady na postavení jednotlivce, přijímání ke studiu schopnost podstatně ovlivnit aktuální postavení jednotlivce má. Zejména proto, že přijímací řízení je řízením, které je umístěno ve specifickém období, kdy realizace jím přiznaného práva stojí v přímé konkurenci s výsledky jiných přijímacích řízení, jakož i v konkurenci s jinými postupy, jimiž musí uchazeč bezprostředně vyřešit svou aktuální životní situaci. Z toho je zřejmá síla veřejného zájmu na tom, aby znal své právní postavení v co možná nejkratší době. Tato doba byla zákonem o vysokých školách (pro rozhodnutí

77


v prvním stupni) stanovena jako nejvýše 30 denní, při podání opravného prostředku pak zřejmě jako nejvýše 60 denní (resp. 30 denní v případě autoremedury). Kdyby ale zákon o vysokých školách připouštěl kasaci, mohla by se při jejím využití délka řízení podstatně zvýšit, a to zejména v situaci, kdy by rektor ke kasaci – typicky s ohledem na nepřezkoumatelnost rozhodnutí děkana – přistupoval opakovaně. Naopak nekvalifikovaně dle autorky zákon o vysokých školách mlčí např. v souvislosti s počítáním lhůt, když kupříkladu nezakotvuje pravidlo, dle něhož je lhůta zachována, je-li posledního dne lhůty ... podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě 189 .

4.1.2 Autonomní normotvorba Pro vysoké školy je typické – s ohledem na jejich (více či méně 190 ) samosprávnou povahu, že jim zákon poskytuje velký prostor pro normativní regulaci vlastních záležitostí 191 , a to formou vnitřních předpisů. Ty lze označit za normativní akty vysokých škol (či fakult), jimiž vysoké školy jako projev samosprávné působnosti v rámci svěřených působností regulují své vlastní poměry, zejména ve vztahu k podřazeným členům vysokoškolské samosprávy. Platí pro ně, že jsou zásadně 192 vydávány na základě výslovného zákonného zmocnění, stanoveným postupem, v němž svou působnost vykonávají zákonem zakotvené samosprávné orgány 193 . Platnost 189

Srov. § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu.

190

Srov. výklad v podkapitole 2.2.

191

Z čehož mimo jiné vyplývá velká variantnost vnitřních právních prostředí jednotlivých vysokých škol znemožňující jejich kvalifikované srovnání v této práci. 192

Srov. § 17 odst. 1 písm. i) zákona o vysokých školách, podle něhož jsou nad rámec výslovně uvedených vnitřními předpisy veřejné (a státní) vysoké školy též další předpisy, pokud tak stanoví statut veřejné vysoké školy. Obdobně též v § 33 odst. 1 písm. e) pro fakultní předpisy. Okruh vnitřních předpisů soukromých vysokých škol výslovně uveden není. 193

Vnitřní předpisy vysoké školy schvaluje akademický senát vysoké školy na návrh rektora a dále je pak registruje Ministerstvo. Vnitřní předpisy fakulty schvaluje akademický senát fakulty na návrh děkana, dále jsou předloženy ke schválení akademickému senátu vysoké školy.

78

Správní rozhodování o studentech a uchazečích vnitřních předpisů vysokých škol je podmíněna registrací Ministerstvem školství, které předchází posuzování souladnosti vnitřních předpisů se zákonem. Platnost fakultních předpisů je podmíněna schválením univerzitou (konkrétně akademickým senátem). Právní povaha vnitřních předpisů vysokých škol Autorka má za to, že pro rozsah, v němž mohou vysoké školy, popř. fakulty, normativně upravovat vlastní záležitosti formou vnitřních předpisů, vztah, který mají či mohou mít (za předpokladu změny legislativy) k zákonným předpisům, jako i samotný okruh jejich adresátů, je významná jejich právní povaha. Následující výklad proto věnuje právě této otázce. Jak uvádí P. Průcha 194 , jako vnitřní předpisy jsou obecně označovány specifické normativní akty, které z povahy věci nesměřují vůči subjektům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě, nýbrž které naopak směřují vůči subjektům ovládaným organizační podřízeností ve vztahu ke správnímu orgánu, který takový normativní akt vydal. Stejně tak D. Hendrych 195 zdůrazňuje, že účelem vnitřních předpisů je uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy. Adresáty vnitřních předpisů vysokých škol ovšem nejsou pouze subjekty organizačně podřízené vysokým školám, nýbrž i členové vysokoškolské samosprávy (studenti a akademičtí pracovníci), tedy subjekty stojící organizačně mimo vysoké školy. Z tohoto důvodu se pro ně hodí spíše právně teoretické označení statutární předpisy. Ty jsou podobně jako vnitřní předpisy specifickými normativními akty, typickými pro oblast zájmové samosprávy, ovšem směřujícími vůči

194

PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 274. 195

HENDRYCH, D. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009,

s. 203.

79


okruhu osob v daném organizačním rámci, tj. v těchto případech vůči osobám vystupujícím jako členové příslušného samosprávného společenství 196 . O právní povaze vnitřních předpisů vysokých škol, resp. předpisů zájmových samospráv obecně, nepanuje mezi autory jednoznačná shoda. Jak poměrně podrobně vypočítává V. Sládeček 197 , většina autorů se přiklání k názoru, že předpisy zájmové samosprávy, mezi něž předpisy vysokých škol patří, nemají povahu právních předpisů. Samostatně se povahou předpisů vysokých škol, resp. zájmové samosprávy, zabývá také Z. Koudelka 198 a D. Dvořáček 199 . Dle Z. Koudelky 200 vnitřní předpisy vysoké školy nemají povahu právních předpisů, a to proto, že jim chybí základní charakteristika právního předpisu – obecná závaznost 201 , neboť mají omezenou působnost na příslušníky konkrétní vysoké školy, nikoli obecně na studenty určitého oboru. Tuto omezenost vysvětluje na příkladě studenta, který byl v důsledku porušení vnitřního předpisu určité vysoké školy vyloučen ze studia. Protože ale žádná právní překážka nebrání začátku nového studia ve stejném či obdobném oboru na jiné vysoké škole, dovozuje, že jsou tím dány limity vysokoškolské samosprávy, kterou chápe jako na území České republiky jedinou nedělitelnou. Pomine-li autorka skutečnost, že žádná právní překážka nebrání začátku nového studia ve stejném nebo jiném oboru na téže vysoké škole 202 , je třeba zohlednit, že je 196


SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 130 - 133. ISSN 1210-6410. 198

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008, s. 299 – 301.

199

DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 882 - 887. ISSN 1210-6410. 200

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008, s. 299 – 301.

201

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008, s. 301.

202

Je podstatou práva na vysokoškolské vzdělání, že může být (v souladu s čl. 33 odst. 2 Listiny) omezeno pouze schopnostmi uchazeče a možnostmi společnosti, a to pouze ve smyslu

80

Správní rozhodování o studentech a uchazečích podstatou samosprávy omezený rozsah její působnosti na okruh, vůči němuž je uplatňována. Pro územní samosprávu jako samosprávu s územní výsostí je typická územní působnost jí vydávaných normativních aktů, pro samosprávu neúzemní potom působnost osobní. Tak lze poukázat na analogii s předpisy územní samosprávy, o jejichž právní povaze nejsou pochyby. Např. obecně závazná vyhláška hlavního města Prahy č. 8/2008 Sb., o udržování čistoty na ulicích a jiných veřejných prostranstvích (vyhláška o čistotě) ve svém § 3 mimo jiné uvádí, že vlastník uličních stromořadí je povinen zajišťovat pravidelný úklid nečistot v prostorech ochranných mříží a ohrádek okolo stromů. Z povahy předpisu je zřejmé, že se jeho povinnost vztahuje ke stromořadí umístěnému v Praze. Pokud pražský vlastník své stromořadí prodá a koupí namísto něj stromořadí ve Staré Boleslavi, je zřejmé, že na něj uvedená povinnost dopadat nebude, a bude se jí moci vyhnout. Vzhledem k uvedeným pochybnostem má autorka za to, že zdařilejší argumentaci, tentokrát ve prospěch tvrzení, že tzv. vnitřní předpisy vysokých škol jsou právními předpisy, provádí D. Dvořáček 203 . Linie, kterou svou argumentaci vede, spočívá zejména v materiálně orientovaném porovnávání charakteristických vlastností normativních aktů zájmové samosprávy s charakteristickými vlastnostmi normativních aktů územně samosprávných celků, o jejichž právní povaze, jak bylo již uvedeno, není pochyb. Jak podrobněji rozvádí, u obou lze např. odvozovat závaznost plynoucí z poměru k danému subjektu, a to z poměru administrativního či členského, či poukazovat, že u obou druhů aktů došlo primárně k přenesení vybraných veřejnoprávních oprávnění, vč. oprávnění k autonomní normotvorbě, ze státu na daný subjekt, což jistě souvisí s tím, že příslušností k oběma těmto entitám (členstvím) podmiňuje stát přístup k některým ústavně garantovaným právům. Při svých úvahách D. Dvořáček dochází k závěrům, že

jejich konkretizace provedené zákonem o vysokých školách (srov. § 48 a 48 zákona). Jakousi disciplinární bezúhonnost mezi přípustnými podmínkami pro přijetí nalézt nelze. 203

DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 882 - 887. ISSN 1210-6410.

81


předpisy zájmové samosprávy [jsou právními předpisy neboť – pozn. autorky] naplňují obecné znaky právních předpisů, zejména v oblasti kompetenční, formální, procedurální a obsahové 204 . Dále D. Dvořáček konstatuje, že Ústava definuje některé právní předpisy; neuvádí však, zda se jedná o taxativní výčet 205 . Následně tvrdí, že Ústava existenci jiných předpisů nevylučuje 206 . P. Běhan 207 sice uvádí, že podle čl. 79 odst. 3, v němž Ústava zmocňuje k podzákonné normotvorbě 208 , jsou vydávány (toliko) vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů, nařízení obce, krajů a hlavního města Prahy, nařízení krajské hygienické stanice, krajské veterinární správy, správy národního parku, správy chráněné krajinné oblasti a mimořádná veterinární opatření nařízená Státní veterinární správou, nicméně z čeho usoudil, že jimi nemohou být i předpisy další, neobjasňuje. Jak plyne z daného ustanovení Ústavy, ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsouli k tomu zákonem zmocněny.“. Definici správního úřadu Ústava neposkytuje. D. Hendych 209 za něj považuje každou trvalou organizační jednotku, která je zřízena k tomu, aby plnila veřejné úkoly, a která není právnickou osobou, nýbrž toliko

204

DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 887. ISSN 1210-6410. 205



BĚHAN, P. in KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 595. 208

SUCHÁNEK, R. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 914. 209

HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2009, s. 138.

82

Správní rozhodování o studentech a uchazečích organizační složkou právnické osoby. Přestože z jeho dalších úvah 210 lze soudit, že za správní úřad považuje pouze úřad existující v oblasti státní správy 211 , výslovné tvrzení, že správní úřad nemůže existovat v oblasti samosprávy v příslušných odborných textech, chybí. Lze tak uzavřít, že na základě odborné literatury zabývající se pojmem správní úřad, nenalezla autorka uspokojivou odpověď na to, zda ústavní zmocnění správních úřadů k vydávání podzákonných právních předpisů vylučuje subjekty (úřady) zájmové samosprávy. Nevyvrací proto Dvořáčkovo nepřímé tvrzení, že Ústava existenci právních předpisů zájmové samosprávy nevylučuje. Přehled odborných názorů následovaný vlastními úvahami o povaze předpisů zájmové samosprávy prozatím uzavírá V. Sládeček 212 . Přestože reaguje na výše shrnuté úvahy D. Dvořáčka, jeho materiální pojetí pojmu právní předpis, resp. jednotlivé závěry vedoucí k závěru, že předpisy zájmové samosprávy jsou právními předpisy, konkrétními tvrzeními nevyvrací. Namísto toho V. Sládeček vyzdvihuje formální výklad, když odkazuje na Hendrychovo tvrzení 213 , že všechny uznané prameny práva (právní předpisy) stanoví buď Ústava, nebo v souladu s ní běžný zákon (tedy zákon o Sbírce zákonů) 214 , a obdobně na tvrzení Knappovo 215 . Dále argumentuje proti povaze

210

HENDRYCH, D. Správní úřad a správní orgán v českém právu. Právní forum. 2004, roč. 1, č. 5, s. 197-201. ISBN 1214-7966. 211

V institucionálním smyslu je úřad obecným označením organizační jednotky, které je přikázána určitá věcná a územní působnost. Pokud jde o správní úřad, je toto označení obsahově shodné s doposud u nás ještě převažujícím starším označením těchto úřadů slovem orgán (orgán státní správy). HENDRYCH, D. Správní úřad a správní orgán v českém právu. Právní forum. 2004, roč. 1, č. 5, s. 197. ISBN 1214-7966. 212

SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 130 - 138. ISSN 1210-6410. 213

HENDRYCH, D. Normativní činnosti veřejné správy. in SOUKUP, L. a kol. Pocta prof. JUDr. Karlu Malému, DrSc., k 65. narozeninám. Praha : Karolinum, 1995. 343 s. 214

SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 136. ISSN 1210-6410. 215

KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 41.

83


právního předpisu tím, že pro právní předpis je nezbytné, aby byl řádně publikován, a také, aby byl vynutitelný. Na tvrzení první, že předpisy zájmové samosprávy nejsou právními předpisy, neboť je mezi právními předpisy nevypočítává Ústava ani zákon o Sbírce zákonů, lze kontrovat, že ani z Ústavy, jak ostatně uvádí D. Dvořáček (již v tomto kontextu citovaný) 216 , ani ze zákona o Sbírce zákonů neplyne, že by okruh jimi uvedených právních předpisů byl konečný. Z již komentovaného čl. 79 odst. 3 Ústavy lze dovodit, že právními předpisy mohou být akty vydávané ministerstvy, jinými správními úřady a orgány územní samosprávy. I kdyby ale platilo, že vysoká škola (resp. jiný vykonavatel neúzemní samosprávy), resp. její část, nemůže působit jako správní úřad, z ničeho neplyne, že by její nepodřaditelnost pod ustanovení čl. 79 odst. 3 automaticky vylučovala její možnost vydávat právní předpisy. Nadto je třeba podotknout, že Ústava nepodává žádný konkrétní výčet právních předpisů, a s výjimkou zákona 217 ani žádný akt jako „právní předpis“ neoznačuje nepřímo. Odlišná je situace, pokud jde o zákon o Sbírce zákonů. Ten ve svém § 1 určitý výčet právní předpisů poskytuje. Z textu příslušného ustanovení ovšem neplyne, že by tento výčet byl konečným seznamem právních předpisů. Naopak z něj plyne pouze to, které z uvedených právních předpisů se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění ve Sbírce zákonů. To ostatně dokazuje i samotná skutečnost, že ve výčtu chybí, neboť se ve sbírce zákonů nevyhlašují, právní předpisy obcí a krajů.

216


Srov. ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) a b).

84

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka má tedy za to, že uvedené formální hledisko spočívající v tom, že za právní předpis může být považován jen takový předpis, který má státem uznanou formu 218 , zde neobstojí. Dalším kriteriem, z něhož V. Sládeček odvozuje, že v případě předpisů zájmové samosprávy nejde o právní předpisy, je absence jejich zákonem předpokládané publicity, která je podmínkou jejich platnosti, a dále absence jejich vynutitelnosti státem (státním orgánem). Je pravdou, že zákon o vysokých školách neobsahuje ustanovení, které by výslovně přikazovalo vysoké škole zveřejňovat její vnitřní předpisy. Takovou povinnost by však bylo možno nepřímo dovodit z požadavku, podle něhož je vysoká škola povinna každoročně zveřejnit výroční zprávu o činnosti, jejíž součástí jsou mimo jiné povinně změny vnitřních předpisů 219 . Vysoké školy sice ve skutečnosti naplňují uvedenou povinnost spíše informacemi o změnách vnitřních předpisů 220 , z toho samotného však nelze soudit, že by zákon o vysokých školách formulací výroční zpráva o činnosti veřejné vysoké školy obsahuje mimo jiné ... změny vnitřních předpisů a změny v orgánech vysoké školy, k nimž došlo v průběhu roku, nemohl mínit přesné změny. Bez ohledu na domnělý obsah zákona o vysokých školách je však třeba připomenout, že zákonem zakotvenou povinnost vyhlášení právních předpisů nelze

218

SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 136. ISSN 1210-6410. 219

Srov. ustanovení § 21 odst. 1 písm. a), § 42 odst. 1 písm. a), a zároveň ustanovení § 21 odst. 2 písm. c) zákona o vysokých školách, které se s ohledem na ustanovení § 42 odst. 2 a § 95 odst. 1 použije pro všechny druhy vysokých škol. 220

Např. Univerzita Karlova v Praze ve výroční zprávě o své činnosti za rok 2010 uvádí toliko: „V roce 2010 byly přijaty dvě změny v registracích vnitřních předpisů.“ Masarykova univerzita pak ve výroční zprávě o své činnosti za rok 2006 uvedla o nově přijatém Studijním a zkušebním řádu mimo jiné: „Jeho nejpodstatnějším charakteristickým rysem je skutečnost, že na rozdíl od předchozích studijních předpisů upravuje základní formální pravidla postupu a evidence studia jednotně pro všechny typy studijních programů (bakalářské, magisterské a doktorské).“

85


chápat jako povinnost, kterou zákon teprve svými ustanoveními konstituoval. Naopak je třeba na ni nahlížet jako na povinnost existující mimo psané právo, vycházející již ze samotných principů, které jsou vlastní právnímu státu221 . O tom, že vnitřní předpisy vysokých škol obsahují normy, které jsou svou podstatou právní, tedy, že jsou právem, patrně není pochyb. Pokud jde o samotnou vynutitelnost, V. Sládeček jednak neuvádí, z čeho soudí, že je nezbytné, aby byla uskutečnitelná státem (státními orgány), a dále, z čeho soudí, že uskutečnitelná státem (státními orgány) není. D. Hendrych považuje za podstatu vynutitelnosti, že splnění uložené povinnosti lze vymáhat úřední cestou proti vůli povinného – formou správní exekuce nebo soudní exekuce 222 . Jak bylo objasněno výše, pro postupy podle zákona o vysokých školách, v nichž vysoké školy rozhodují o právech a povinnostech studentů a uchazečů, se podpůrně použije správní řád. Jeho součástí je i právní úprava správní exekuce, ohledně níž není zřejmé, že by se neměla použít i na tyto případy. Z toho vyplývá, že vynutitelnost uložené povinnosti je zde dána. Bude-li vykonavatelem orgán vysokoškolské samosprávy, nejde však – jak V. Sládeček požaduje – o vynutitelnost státní mocí, nýbrž toliko mocí samosprávnou. Autorka má, nicméně, za to, že samosprávná moc jako složka moci veřejné, nezaostává ve významu a funkci za mocí státní, naopak její existence vedle moci státní naplňuje jeden ze základních a žádoucích principů právního státu – princip dělby moci. Jelikož V. Sládeček neuvádí, který konkrétní kvalitativní rozdíl mezi oběma mocemi je rozhodný pro určení právní povahy předpisu, nemá zde autorka, s čím polemizovat.

221

Srov. FULLER, L. L. Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998, s. 48 a násl. Z. Kühn (KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 103.) k tomu uvádí, princip, podle něhož právo musí být vyhlášeno, by jistě platil i tehdy, pokud by na něj psané právo výslovně vůbec nepamatovalo. 222

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 240.

86

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Proto zde toliko uzavírá, že ani argument požadující výkon státní správou nepovažuje pro povahu vnitřních předpisů za stěžejní. Vedle toho lze upozornit, že neexistuje žádné ustanovení, z něhož by vyplývalo, že na právní vztahy založené či regulované vnitřním předpisem vysoké školy by nemohl dopadnout soudní výkon v režimu občanského soudního řádu nebo činnost soudního exekutora, jako je tomu v ostatních případech správního rozhodování 223 . Z toho autorka navíc usuzuje, že i právní vztahy založené vnitřním předpisem v konečném důsledku vynutitelné státní mocí jsou. Do debaty nad právní povahou předpisů zájmové samosprávy naposledy přispěl, na rozdíl od Ústavního soudu 224 , Nejvyšší správní soud, když ve svém usnesení ze dne 25. 2. 2011, sp. zn. 5 Ao 1/2011, uvedl, že stavovský předpis má charakter právního předpisu a teoreticky má značnou podobu s obecně závaznými vyhláškami územní samosprávy. Nabízí se, samozřejmě, otázka, jak vzdálené je „mít charakter právního předpisu“ od „být právním předpisem“. K opatrnému a nepřímému označení za právní předpis přistoupil i V. Šimíček 225 , když sice nevyjádřil přímý názor na danou problematiku, nicméně nepřímo v této věci odkázal na materiální pojetí právního předpisu, jak jej dříve vymezil Ústavní soud 226 . Podle něj je pro určení, zda se jedná o právní předpis, nezbytné vedle formálních znaků 223

Srov. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008, s. 330. 224

Ústavní soud se zatím k právní povaze předpisů zájmové samosprávy nevyjádřil, a to ač k tomu měl příležitost v souvislosti s několika návrhy na jejich zrušení. O daných návrzích nakonec nerozhodoval, neboť šlo o tzv. bagatelní věci, tj. žaloby znějících na peněžitá plnění nepřevyšující částku 2.000 Kč, ohledně nichž považuje Ústavní soud ústavní stížnost zásadně za vyloučenou. Srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1373/07. 225

ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 1100. 226

Srov. ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 1096 – 1097.

87


jako je název, právní síla, způsob vyhlášení apod., zohlednit též obsahové znaky jako jsou abstraktnost předpisu, jeho obecný charakter a trvalost v čase, popř. též znaky funkcionální, kdy určitý text plní roli právního předpisu tím, že reguluje chování subjektů právních vztahů, a je tak způsobilý být nezákonný či dokonce neústavní 227 . Jak vyplývá ze všeho právě uvedeného, diskuze o právní povaze předpisů zájmové samosprávy a tedy i vysokých škol, nemá jasného „vítěze“. Jak plyne ze způsobu argumentace, kterým autorka shrnutí vyslovených názorů provedla, ona sama zastává názor, že vnitřní předpisy vysokých škol právními předpisy jsou. A to proto, že za určující považuje jejich materiální znaky vyzdvihované D. Dvořáčkem a V. Šimíčkem, nikoli formální znaky zdůrazňované V. Sládečkem a jeho slovy též D. Hendrychem a V. Knappem. Předmět úpravy Jakkoli lze uvažovat o ústavnosti existující legální situace 228 , je třeba konstatovat, že zákon o vysokých školách není příliš konkrétní co do okruhu otázek, které jsou vysoké školy oprávněny vnitřními předpisy upravit – zpravidla jen stanoví předmět regulace (např. v § 60 celoživotní vzdělání či v § 54 přerušení studia), aniž by přesněji naznačoval způsob, jakým má být upraven. O to méně stanoví, které konkrétní povinnosti mohou vysoké školy ukládat, či alespoň oblasti, v nichž je mohou

227

ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 1098. 228

Srov. požadavek E. Wagnerové (WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 88.), jímž komentuje čl. 2 odst. 2 Listiny, na to, aby za účelem ústavně konformního a nelibovolného výkonu moci veškerá exekutiva měla zákonem stanovené meze pro svou normotvornou činnost. Též A. Gerloch (GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, 84) upozorňuje, že by bylo neústavní, kdyby zákon byl zcela blanketní povahy, zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu má stanovit předmětné meze delegace.

88

Správní rozhodování o studentech a uchazečích ukládat 229 . S ohledem na výhradu zákona je přitom zřejmé, že stanovování povinností není a nemůže být neomezené. Autorka má za to, že za využití zejména systematické a teleologické interpretace lze dospět k následujícímu. Základním posláním vysoké školy, jak již bylo popsáno v podkapitole 3.5, je, vedle dalšího, ve vztahu ke studentům a uchazečům poskytovat vysokoškolské vzdělání; slovy zákonodárce, umožnit přístup k němu. V souvislosti s tím plní vysoké školy některé dílčí úkoly, zejména zajišťují organizaci a administraci studia, vytváří vhodné materiální, personální a informační zázemí, jakož případně i sociální, a v neposlední řadě individuálně rozhodují o právech a povinnostech studentů a uchazečů, tam, kde to zákon stanoví 230 . K plnění uvedené dílčích úkolů, popř. dalších zde neuvedených, směřujících k základnímu – vzdělávacímu – úkolu, potřebuje vysoká škola i součinnost studentů (resp. uchazečů). Ta může být buď komisivní, spočívající v aktivním jednání studentů, či omisivní, zajišťující, aby se studenti (resp. uchazeči) určitého jednání zdrželi a umožnili tak vysoké škole nerušený výkon jejích kompetencí, resp. nerušené plnění svěřených úkolů. Autorka má za to, že taková součinnost může být vysokou školou legitimně vyžadována, a to též prostřednictvím stanovení povinností. Nicméně pouze za předpokladu,

že

je

stanovování

konkrétních

povinností

váženo

kriteriem

proporcionality. Tedy, že uložení každé konkrétní povinnosti směřující k plnění svěřených úkolů vysokou školou, resp. význam konkrétního úkolu, je poměřováno s právem „nebýt nucen činit nic, co zákon neukládá.“

229

Srov. § 10 zákona č 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), § 6 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) či § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. 230

Popř. tam, kde to zákon nestanoví, nicméně vzniká povinnost tak činit za účelem naplňování základního – vzdělávacího – úkolu.

89


Lze se domnívat, že vhodným nástrojem i zde může být tzv. test proporcionality 231 spočívající na vzájemném poměřování základních práv a svobod na kriteriích vhodnosti 232 , potřebnosti 233 a přiměřenosti (v užším smyslu) 234 ; v úpravě pro potřeby poměřování zásahu do ústavně zaručeného práva na ukládání povinností pouze zákonem s povinností vysoké školy plnit stanovené úkoly; resp. S jejím oprávněním stanovovat povinnosti k plnění úkolů. Východiskem, které zde bude nezbytné přijmout, jakkoli si je autorka vědoma jeho samotné problematičnosti 235 , aby vůbec vysoká škola

231

Jak uvádí M. Tomoszek, test proporcionality byl vytvořen v rámci západního právního myšlení pro posouzení otázek intenzity zásahu do určitých soupeřících principů. V české právní doktríně byl definován Ústavním soudem, např. v nálezu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, či nálezu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02. (TOMOSZEK, M. Nezměnitelnost materiálního jádra ústavy jako řešení konfliktu ústavních hodnot. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 18, č. 4, s. 328. ISSN 1210-9126.) 232

Toto kriterium poskytuje odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva), jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94. 233

Kriterium potřebnosti spočívá v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo resp. Svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 174. 234

Dle kriteria přiměřenosti, jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 13. 5. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/97, opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. 235

Váha povinnosti veřejné správy plnit svěřené úkoly imanentní veřejné správě jako složce státní moci, při srovnáním s váhou ústavních práv jedince jako projevu právního státu, je jistě náročným tématem zasluhujícím zvláštní a podrobnou pozornost. Autorka má za to, že dizertační práce neposkytuje rozsahem standardním pro tento typ práce, a konečně ani tematickým zaměřením, prostor pro naznačené zkoumání. Při úvaze, že absolutní přednost ochrany ústavních práv jednotlivce před plněním veřejných úkolů (navíc s výhradou jejich chápání jako zabezpečování ústavně zaručených veřejných statků) a tedy i dosahování veřejných cílů by vedla ke znemožnění jejich dosahování v oblasti vysokoškolského vzdělávání, vyslovuje autorka fikci, podle níž obě uvedené hodnoty jsou formálně rovnocenné, jako jsou formálně rovnocenná jednotlivá základní práva. (Srov. např. odlišné stanovisko (patrně V. Paula) k nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95: „Ve své úvodní části odůvodnění uvádí charakteristiku některých základních lidských práv, z níž se dá odvodit možnost vykládat lidská práva nikoliv jako dynamický komplex práv, jako komplexní homogenní

90

Správní rozhodování o studentech a uchazečích mohla stanovovat povinnosti za účelem plnění svých úkolů 236 (ústředního vzdělávacího úkolu), je předpoklad rovnocennosti práva adresáta veřejnosprávního působení nebýt omezován jinak, než zákonem, s povinností vykonavatele plnit svěřené úkoly. Tak např. stanovení povinnosti studenta být přítomen na školicím pracovišti, aniž by bylo zřejmé, že uvedená přítomnost má nějakou konkrétní souvislost s realizací studia, dle názoru autorky nesplňuje již kriterium vhodnosti, neboť není zřejmá přímá souvislost takové povinnosti s úkolem vysoké školy směřujícím k zabezpečení vzdělání; tedy v tomto případě s organizací výuky. Lze si ovšem představit, že by uvedená povinnost přítomnosti byla vhodná, pokud by na školícím pracovišti byla v souběžnou dobu realizována výuka či konzultace. Pokud jde o kriterium potřebnosti, má autorka za to, že jej splňuje např. ve vztahu k zabezpečení, že jsou ověřovány výhradně znalosti studenta, zákaz používat soubor norem chování lidské společnosti, obsažený ve smluvních či zákonodárných aktech v právu mezinárodním či vnitrostátním, ale jako jednotlivá práva bez společenského kontextu, vyvolávající potřebu je diferencovat na základní a "nezákladní", na důležitější a méně důležitá, na konkrétní či globálně určená, na závazná či deklaratorní. .... Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, ani Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, kterými je Česká republika vázána a které jsou podle čl. 10 Ústavy České republiky bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem, neznají jakékoliv odstupňování důležitosti a závaznosti práv, která jsou jejich předmětem a obsahem. Právě naopak, tím, že zdůrazňují, že tato práva se odvozují od přirozené důstojnosti lidské osobnosti a zavazují státy podporovat všeobecnou úctu k lidským právům a svobodám, vyjadřují jasný záměr nečinit mezi nimi rozdíly. S tímto konstatováním není v rozporu ani naše Listina základních práv a svobod č. 2/1993 Sb. Význam slova "základní" však nelze chápat jako výraz určité kategorizace mezi závažností jednotlivých v ní obsažených práv a svobod, ale jako zdůraznění, že tato Listina obsahuje jen nejdůležitější instituty lidských práv. ....“ 236

Srov. KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 65, v němž K. Klíma konstatuje, že stát garantuje určité činnosti, jež ve veřejném zájmu organizuje, řídí, spravuje. kde je dobře rozsebráno, že čl. 2 odst. 3 Ústavy, konkrétně „státní moc slouží všem občanům“ lze chápat i jako povinnost organizovat a garantovat služby veřejného zájmu.

91


(tedy povinnost nepoužívat) při ověřování znalostí mobilní telefon či počítač. Naopak za rozporné s tímto kriteriem by považovala např. stanovení povinnosti podmínit předložení závěrečné práce potvrzením jazykovědce, že práce je prosta gramatických a stylistických chyb. Nejnáročnějším kriteriem, na jehož vyhodnocení bude záviset oprávněnost vysoké školy autonomně – tj. vnitřními předpisy – stanovovat povinnosti studentů a uchazečů, je dle autorky kriterium přiměřenosti. A to proto, že jeho předmětem je porovnání závažnosti dvou formálně rovnocenných hodnot, které, jak lze analogicky soudit z metodologie Ústavního soudu vyzdvižené P. Holländerem 237 pro porovnání základních práv a svobod v rámci skutečného testu proporcionality, stojí na zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Tak třeba povinnost být přítomen výuce, jíž je sledován cíl naučit studenta určitým znalostem či dovednostem, může se jevit jako přiměřená v případě předmětu, v němž probíhá metodologická výuka, tím spíše za situace, že existují data prokazující lepší znalosti studentů, kteří výuku v daném předmětu absolvovali, než studentů, kteří se metodologii učili samostudiem. Jistě bude spíše přiměřené požadovat účast na veškeré výuce po studentech, kteří studují v prezenční formě studia, než po studentech, jejichž studium je koncipováno jako kombinované či dokonce distanční. Stejně tak bude spíše odůvodněné požadovat přítomnost na výuce, v níž se studenti učí praktickým dovednostem (typicky v oblasti zubního lékařství), než na výuce, která je koncipována pouze jako vědomostní přednáška; nota bene za situace, že její materie je dostatečně a přehledně zpracována v odborné literatuře. Může se také jistě jevit více přiměřené vázat splnění studijního předmětu na kompletní účast v případě, že jeho náplní je praktické zvládnutí komplexního postupu (např. rehabilitačního), spíše než v případě předmětu, jehož účelem je splnění několika laboratorních měření, která lze při troše zručnosti vykonat v kratším než předpokládaném výukovém čase či dokonce v době náhradní.

237

HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 22.

92

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka má za to, že vhodné nastavení jednotlivých povinností studentů (a uchazečů) bezprostředně se vážících ke studiu (zde nikoli v rovině obsahové náplně aktivního studia 238 ), je jedním z úkolů, s nimiž se každá vysoká škola musí vypořádat, aby mohla efektivně plnit svou vzdělávací funkci. Měla by tak činit zodpovědně a s vědomím požadavku proporcionality, který limituje zdánlivou volnost při normativní úpravě studijních vztahů. Vedle toho by měla znovu a v každém jednotlivém případě znovu prověřit oprávněnost jednotlivých stanovených povinností v případě, že jejich porušení se chystá sankcionovat (ať již ukončením studia pro nesplnění požadavků podle § 56 odst. 1 písm. b) zákona či vyloučením ze studia). Další úvahy o předmětu Další úvahy o možném předmětu úpravy provedené vnitřním předpisem mohou směřovat například (1.) k rozšíření okruhu individuálních rozhodování, (2.) k autonomní úpravě procesních postupů či (3.) k zakotvení správního uvážení pro pojmenovaná rozhodování tam, kde ze zákona nevyplývá volnost či vázanost takového rozhodování. V soukromém právu dobře známý institut nepojmenovaných smluv, tedy smluvních forem, které nevypočítává žádný z civilních kodexů, popř. zvláštní zákon, vybízí k zamyšlení nad možností existence nepojmenovaných rozhodnutí (jako rozhodnutí, která nezakotvuje zákon). Autorka má za to, že tento institut není prima facie přípustný, a to již s ohledem na ústavní maximu pozitivního vymezení veřejné moci a jejího výkonu. Když totiž ústava v čl. 2 odst. 3 stanoví, že státní moc 239 lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, je zřejmé, že tím mj. myslí, že orgán veřejné správy může 238

Srov. výklad v podkapitole 2.3.

239

Jak uvádí K. Klíma (KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 56 – 57.), systémovým, doktrinálním, soudně ústavním atd. výkladem lze dovodit, že „státní mocí“ Ústava ČR [jakož logicky i Listina základních práv a svobod – pozn. autorky] míní celý systém orgánů veřejné moci... Dále v tomto kontextu zmiňuje též advokátní komoru, která je zjevně nositelem zájmové samosprávy.

93


určitým způsobem rozhodovat, jen pokud k tomu má zákonem přiznanou působnost (tj. je stanoveno, v jakých případech), hmotněprávní základ (tj. jsou stanoveny meze), pravomoc a procesněprávní základ (který určuje způsob). Na druhou stranu uznává, že výhrada zákona, jak již nepřímo uvedla dříve v tomto oddílu, směřuje k ochraně zájmů podřazených osob před veřejnou mocí. S tímto obecným principem favorizace adresáta spojuje autorka, jak již dříve uvedla, princip maximalizace práv a minimalizace povinností tam, kde je o jejich existenci pochyb. Tak má tedy za to, že z pravidla, podle něhož nemůže vysoká škola ukládat povinnosti mimo rámec zákona (resp. racia daného povinností plnit stanovené veřejnosprávní úkoly vyjádřeného dříve v textu), avšak může nad jeho rámec přiznávat práva (pokud tím zároveň nezasáhne do práv jiného adresáta či do veřejného zájmu), lze dovodit i oprávnění zakotvit pravomoc k vydání individuálního rozhodnutí, pakliže jeho předmětem může být toliko přiznání práv. Pokud jde o možnost přijetí autonomní procesní úpravy, má autorka za to, že v obecné rovině možné je, avšak pouze při respektování podzákonného, výkonného a nařizovacího charakteru vysokoškolské samosprávy. První uvedená rovina se projevuje v tom, že vysoká škola není oprávněna regulovat něco, co zákon reguluje jinak; alespoň pokud jde o povinnosti studenta či uchazeče (ústavní výhrada zákona). Zároveň je však povolána zajistit výkon svěřených kompetencí, pročež lze mít za to, že je naopak povinna přistoupit k regulaci procesních postupů tam, kde je zákon (zákon o vysokých školách či správní řád v nezbytně použitelném rozsahu) neupravuje, a je to s ohledem na efektivní výkon veřejné správy potřebné (opět při respektování výhrady zákona pro ukládání povinností). Lze mít proto – opětovně – za to, že autonomní procesní úprava může podřazeným subjektům poskytnout práva, ale nikoli stanovit povinnosti. Vedle toho má autorka za to, že lze připustit i úpravu svou povahou neutrální (technickou), tedy obsahující normy, jimiž se toliko „upravuje řízení“; např. používání určitých tiskopisů. Poslední – mocenský – charakter se dle autorky projevuje v již zmíněném požadavku výhrady zákona, který vytváří jakousi rovnováhu mezi nerovnými subjekty – 94

Správní rozhodování o studentech a uchazečích vykonavatelem a adresátem veřejnomocenského působení. V kontextu posledního kriteria je dle autorky možné i přednostní použití autonomní úpravy před zákonem (ať již zákonem o vysokých školách či správním řádem) – tedy tam, kde dává podřazenému subjektu víc práv a škole víc povinností. Jinými slovy autorka soudí, že nahrazení, popř. doplnění, zákonné procesní úpravy autonomní úpravou provedenou ve vnitřním předpise možné je, ovšem pouze tam, kde autonomní právní úprava dává účastníkovi více práv, popř. je jen neutrální (podrobněji vysvětleno dále), a tedy do jeho postavení nezasahuje. Poslední nastíněná otázka směřovala k možnosti zakotvení správního uvážení pro pojmenovaná rozhodování, pro něž podmínky zákon nedefinuje, ale přenechává je normativní autonomní úpravě (ve formě vnitřního předpisu). Jak plyne z povahy normotvorné činnosti i ze samosprávného charakteru rozhodování vysokých škol 240 , jakož i zákonných ustanovení toto jejich postavení respektujících, v obecné rovině platí, že vysokým školám je ze zákona přiznána vysoká míra diskrece při normativním rozhodování a menší či dokonce žádná při rozhodování individuálním. Z osmi, resp. devíti 241 , zákonem pojmenovaných individuálních rozhodnutí 242 , u čtyř 243 zákon správní uvážení nepředpokládá a jen u dvou jej naopak předpokládá 244 . 240

k tomu nepřímo též S. Skulová (SKULOVÁ, S. Správní uvážení : základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 46.): „Prostor pro vlastní uvážení, zda vůbec takový [normativní] akt pro úpravu určitých okruhů záležitostí vydat, a volit jeho konkrétní obsah a způsob regulace, je typický pro oblast samosprávy...“ 241

Autorka má za to, že vyloučení studenta, který byl ke studiu přijat v důsledku svého podvodného jednání (§ 67 zákona o vysokých školách) je specifickým druhem disciplinárního trestu, a tedy řadí jej do rozhodování o disciplinárním přestupku. 242

Zakotvených uvedená v § 50 a § 68 zákona o vysokých školách, resp. v § 58 a § 69.

243

(Ne)přijetí ke studiu, vyměření poplatku spojeného se studiem, nesplnění požadavků podle studijního a zkušebního řádu, vyloučení pro podvodné jednání při přijímacím řízení (podle § 67 zákona).

95


Pro obě z nich však ze zákona či podstaty předmětů řízení vyplývají určité meze. U ostatních rozhodnutí ponechává zákon možnost stanovení diskreční pravomoci při individuálním rozhodování na uvážení normativním, když výslovně 245 či mlčky 246 předpokládá, že podrobnosti stanoví vysoké školy svými vnitřními předpisy. Autorka nezastává pevný názor na to, zda by vysoké školy měly správní uvážení při individuálním rozhodování připouštět či nikoli (pokud už tak činí, považovala by za účelné, aby přiznání diskreční pravomoci doplnily o kriteria, jimiž se má rozhodování řídit), spíše se ovšem přiklání k názoru, že nikoli. Východiska jejího postoje jsou následující: (1.) Ze systematického výkladu zákona, tedy z poměru počtů volných a vázaných pojmenovaných rozhodnutí, jakož i skutečnosti, že rozhodování, při nichž se uplatní správní uvážení, mají zákonem či podstatou věci (v případě správního trestání) stanovena kriteria, resp. mechanismus jejich povinného stanovení, autorka soudí, že povaze

individuálního

rozhodování

vysokých

škol

jako

subjektů

nadaných

samosprávou, spíše odpovídá rozhodování vázané. (2.) Obdobně též ze skutečnosti, že zákon nezakotvuje za předmět přezkoumání rozhodnutí, které je dle názoru autorky svou povahou odvoláním podle správního řádu (podrobněji dále v oddílu 4.3.2), jeho správnost; omezuje se totiž toliko na zákonnost. Je přitom zřejmé, že přezkoumávání správnosti rozhodnutí připadá v úvahu jen tam, kde při rozhodování dochází ke správnímu uvážení. Autorka nemá za to, že neexistuje legitimní důvod, proč by právě rozhodování vysokých škol nemělo podléhat úplnému přezkumu. Z toho soudí, že přezkum správnosti zákonem cíleně vyloučen není, pouze jako jím jako nepotřebný není uveden.

244

Jde o rozhodnutí o moderaci vyměřeného poplatku podle § 58 odst. 8 zákona a o uložení sankce v disciplinárním řízení. 245

Např. v § 54 zákona.

246

Např. v případě přiznávání stipendií neplynoucích ze zákona.

96

Správní rozhodování o studentech a uchazečích (3.) Konečně vychází z úvahy, podle níž volnost při rozhodování není automaticky složkou svěřené pravomoci, nýbrž jen v případě, že je jí rozhodovací pravomoc ze zákona vybavena 247 . Autorka má přitom za to, že ze zákona o vysokých školách nevyplývá „dvojí“ vybavení diskrecí pro jediný právní vztah (tedy oprávnění uvážit jak hmotněprávní podmínky pro naplnění určité hypotézy, tak samotný výběr následné dispozice) a s ohledem na požadavek právní jistoty a výhradu zákona by ani vyplývat nemělo. Autorka považuje za legální a legitimní, pokud zákon stanoví hmotněprávní podmínky pro určité individuální rozhodnutí, které pak vybaví správním uvážením. Stejně tak považuje za legitimní, pokud zákon ponechá úpravu hmotněprávních podmínek na diskreci legitimního autora normativního právního aktu, avšak ten již následné rozhodování správním uvážením nevybaví. Hodnotila by ale jako nepřiměřeně volné, a tedy ne zcela reflektující povahu výhrady zákona, pokud by byl prvek volnosti přítomen v obou určujících složkách rozhodování. Úprava „neutrální“ Autorka má za to, že od regulace právního postavení studentů (a uchazečů), tedy regulace, která svým obsahem přímo či nepřímo zakládá práva či povinnosti studentů (a uchazečů), lze rozlišit úpravu, která je svou podstatou neutrální. Za neutrální úpravu, dále v práci označovanou jako „technickou“, považuje autorka takovou úpravu, která sice určité povinnosti, popř. práva, svou existencí zakládá, nicméně činí tak v takové souvislosti a rozsahu, že v důsledku nezáleží na tom, co bude jejich obsahem (samozřejmě, nejde-li o exces). Typickým příkladem takové technické úpravy je dle autorky např. stanovení formálních požadavků pro závěrečné práce či úprava otevírací doby budovy fakulty. Jelikož normy technického charakteru materiálně neupravují právní postavení podřazených osob, které stojí vně vysokoškolské samosprávy, má autorka za to, že 247

Srov. SKULOVÁ, S. Správní uvážení : základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 42 – 43.

97


mohou být obsaženy v normativních aktech, které jsou svou povahou akty interní, dále v práci označované jako „další normativní akty“. Další normativní akty Specifikem reálného fungování vysokých škol je vedle velké míry autonomní právní úpravy stanovené vnitřními předpisy také velké množství normativních aktů vydávaných jednotlivými orgány či funkcionáři, které nejsou vnitřními předpisy podle zákona o vysokých. Autorka má za to, že s ohledem na absenci zákonného podkladu, jakož i materii, kterou mají upravovat, jsou takové akty skutečnými vnitřními předpisy ve smyslu správněprávní terminologie – tedy interními normativními akty, které slouží k řízení podřízených pracovníků a orgánů, které jsou v příslušném organizačním systému daným správním orgánem řízeny a jemu podřízeny 248 . Pro jednoduchost budou dále v práci označovány jako „další normativními akty“. Jak ovšem plyne z obsahu řady z nich 249 , vysoké školy nevyužívají tyto další normativní akty jen k řízení podřízených pracovníků či orgánů, ale také k úpravě práv a povinností studentů (popř. uchazečů). Typicky další normativní akty děkanů či rektorů stanovují výši poplatku za studium, a to na základě delegace provedené vnitřním předpisem (konkrétně statutem) 250 .

248


Srov. např. Směrnici děkana pro realizaci doktorského studijního programu na Českém vysokém učení technickém v Praze – Fakultě biomedicínského inženýrství ze dne 20. 12. 2011 či Směrnici děkanky [Fakulty multimediálních komunikací] doplňující Studijní a zkušební řád UTB ze dne 1. 10. 2011. 250

Např. Statut Univerzity Karlovy v Praze ze dne 26. 4. 2004, ve znění pozdějších změn (v čl. 33 odst. 2 stanoví, že výši poplatků podle odstavce 1 určuje děkan příslušné fakulty po vyjádření akademického senátu fakulty), Statut Masarykovy univerzity ve znění účinném od 15. 6. 2012 (v čl. 12 odst. 1 stanoví, že konkrétní výši poplatků spojených se studiem pro příslušný akademický rok stanoví opatřením děkan po projednání v akademickém senátu fakulty, a to před termínem stanoveným pro podávání přihlášek ke studiu pro tento akademický rok), Statut Českého vysokého učení technického v Praze ve znění účinném k 24. 2. 2012 (v čl. 11 odst. 1 písm. b) stanoví, že aktuální výši poplatku [za delší studium – pozn. autorky] stanoví

98

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka má za to, že úprava právního postavení nepodřízených osob (tedy nikoli jen technická uprava), v tomto případě studentů (a uchazečů), provedená dalšími normativními akty, bez ohledu na to, zda na ně byla vnitřními předpisy delegována či nikoli, je protiprávní. Soudí tak na základě následujících argumentů: Je nejzákladnějším principem ovládajícím celou oblast realizace veřejné správy, že může zasahovat do postavení podřazeného subjektu pouze na základě zákona, v jeho mezích a způsobem zákonem stanoveným (výhrada zákona). Tato „triáda“, která jedině při kumulativním naplnění neodporuje požadavku na ústavně konformní postup, je dle názoru autorky pro vydávání správních aktů reprezentována požadavky na působnost, legalitu a pravomoc doplněnou o dodržení procesních postupů. Přičemž právě pravomoc vyjadřující okruh nástrojů, jimiž dochází k realizaci veřejné správy v rámci dané působnosti (a v souladu se zákonem), jakož i příslušný postup pro její realizaci, zde dle názoru autorky chybí 251 .

rektor svým příkazem, v čl. 11 odst. 2 stanoví, že výši poplatků v uvedených rozmezích a způsob a lhůty jejich placení stanoví pro každý akademický rok rektor po projednání v kolegiu rektora a v AS ČVUT), Statut Vysokého učení technického v Brně ze dne 14. 11. 2008, ve znění pozdějších změn (v čl. 13 odst. 2 stanoví, že výši poplatků za úkony spojené s přijímacím řízením stanoví po projednání v AS VUT každoročně rektor.) Naproti tomu výše poplatků za studium je ve Statutu Vysokého učení technického stanovena (v čl. 14 odst. 2, podle něhož výše poplatků podle odstavce 1 za každých započatých 6 měsíců studia činí: a) trojnásobek základu v prvním roce, b) šestinásobek základu ve druhém roce, c) dvanáctinásobek základu ve třetím a dalších rocích, po zaokrouhlení nahoru na celé desetikoruny, a v čl. 14 odst. 4, podle něhož poplatek za studium podle § 58 odst. 4 zákona činí za každý započatý jeden rok základ.) 251

Ostatně též z tzv. „testu čtyř kroků“, jímž Ústavní soud zkoumá zákonnost obecně závazné vyhlášky územního samosprávného celku, konkrétně ze skutečnosti, že hned prvním krokem je zkoumání existence pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku, lze nepřímo soudit, že protiprávnost zakládá již samotný nedostatek pravomoci k vydání „vydaného“ druhu aktu. To, samozřejmě, platí pro vnější akt, neboť pravomoc k vydávání vnitřních aktů vyplývá z povahy vztahů podřízenosti a nadrřízenosti. K tomu ostatně J. Staša (STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 67.) uvádí, že k vydání interních předpisů není zapotřebí žádného zmocnění.

99


Zákon o vysokých školách totiž rozeznává jedinou formu, jíž lze upravovat právní poměry studentů a uchazečů, a to formu vnitřních předpisů. Úprava postavení těchto podřazených osob jinou formou by dle názoru autorky znamenala nedodržení ústavního požadavku na způsob, který zákon stanoví (formální hledisko). Mohlo by se však zdát, bez podrobnějšího vysvětlení, že trvání na formě vnitřního předpisu je přepjatým formalismem omezujícím pružné rozhodování vysokých škol. Není tomu tak. Vnitřní předpis se od jiného normativního aktu vydaného orgánem či funkcionářem vysoké školy liší nejen svým pojmenováním, ale hlavně svou kvalitou (materiální hledisko). Zákon o vysokých školách totiž pro přijetí vnitřního předpisu předepisuje poměrně složitou proceduru, pro niž platí, že (1.) v případě veřejných a státních vysokých škol je pro ni ze zákona nutná kooperace nejméně dvou samosprávných orgánů, a to rektora a akademického senátu vysoké školy, popř. děkana, akademického senátu fakulty a následně akademického senátu vysoké školy – tedy orgánů, z nichž jeden je vrcholným zastupitelským orgánem a druhý vrcholným výkonným orgánem 252 . Z toho je zřejmé, že úprava zakotvená ve vnitřním předpise vysoké školy nemůže reflektovat zájmy a představy jediného orgánu (či dokonce jediného člověka, jde-li o orgán monokratický), ale musí přinést shodu nejméně dvou různých orgánů, jejichž postavení v rámci vysoké školy není obdobné. Tím naplňuje princip dělby kompetencí. S dualitou orgánů vykonávajících působnost při přijímání vnitřních předpisů, při distribuci pravomocí, podstatně souvisí (2.) zákonné stanovení minimálních požadavků na ustavení a složení těchto orgánů. Z nich akademický senát je vrcholným zastupitelským orgánem reprezentujícím celou akademickou obec, čímž jeho podíl na přijímání vnitřních předpisů plní zároveň funkci legitimizující. 252

Srov. STAŠA, J. Orgány akademické samosprávy a jejich vzájemné vztahy. In STAŠA, J. Historie, současný stav a perspektivy univerzit. Úsvit nebo soumrak akademické samosprávy? Praha: Univerzita Karlova, 2009, s. 88 – 89.

100

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Dále je podstatné, že (3.) součástí procedury přijímání vnitřních předpisů (kteréhokoli druhu vysoké školy) je ze zákona dozor vykonávaný Ministerstvem školství, který má eliminovat případné nezákonnosti v jejich obsahu. Přítomností dozoru v proceduře sice nenastupuje nevyvratitelná domněnka zákonnosti vnitřních předpisů, přesto lze předpokládat, že díky němu ke snížení rizika nezákonnosti skutečně dochází. Vedle toho je při přijímání vnitřních předpisů fakult (veřejných a státních vysokých škol) (4.) nad nimi zákonem zakotvený dozor vykonávaný (veřejnou či státní) vysokou školou samotnou. Jelikož zákon nestanoví kriteria pro „odmítnutí“ fakultního vnitřního předpisu akademickým senátem vysoké školy, lze mít za to, že jimi může být obecně cokoli, co považuje akademické senát za nerozumné vzhledem k zájmu celku, tedy vedle nezákonnosti typicky též rozpor se „směřováním“ vysoké školy. Již jen jako méně podstatné se v kontextu právě uvedeného jeví, že (5.) okruh vnitřních předpisů je poznatelný, neboť vyplývá buď ze zákona, nebo ze statutu. Tím je zajištěna vyšší právní jistota podřazeného spočívající na možnosti systematického poznávání norem upravujících jeho postavení. Je patrně zřejmé, že uvedené zákonem stanovení „záruky“ jiným normativním aktům chybí. Proto má autorka za to, že úprava právního postavení studentů (a uchazečů) jinými normativními akty než vnitřními předpisy je protiprávní. Z uvedených materiálních i formálních důvodů považuje autorka za protiprávní též takové ustanovení vnitřního předpisu, které k provedení vnitřního předpisu jiným aktem zmocňuje. 253 O to 253

k tomu srov. nález Ústavního soud ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, v němž soud v bodech 48 až 50 uvedl: „48. Stejné nedostatky, které vytýkal Evropský soudní dvůr ve vztahu ke směrnici, vykazuje i posuzované ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění ve vztahu k Listině základních práv a svobod. Stanovení konkrétní výše, do jaké bude léčivo hrazeno, vyhláškou, fakticky vylučuje plnohodnotnou účast zainteresovaných subjektů na tomto procesu, oslabuje transparentnost jednotlivých kroků, a tím i důvěryhodnost celého procesu. Vhodnost konkrétní výše úhrady toho kterého léčiva by měla být zjišťována v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, s možností uvážit všechny

101


spíše pak v naznačeném případě stanovení výše poplatků za studium, pro něž zákon výslovně (v § 58 odst. 6) požaduje formu statutu 254 .

rozpory a připomínky. Především pak by mělo být rozhodnutí o tom kterém léčivu odůvodněno, aby bylo zřejmé, proč jeho předpoklady pro zařazení do systému úhrad ze zdravotního pojištění jsou lepší než předpoklady léčiv jiných, a jak se rozhodující orgán s podstatnými argumenty vyrovnal. 49. Je sice pravda, že novelizace zákona o veřejném zdravotním pojištění vzpomínané Poslaneckou sněmovnou v jejím vyjádření (zák. č. 438/2004 Sb., a č. 123/2005 Sb.) zavedly do jeho § 15 prvky procedurální ochrany. To ale ještě neznamená, že takový krok je sám o sobě dostačující. Týká se to totiž jen rozhodnutí ministerstva o zapsání léčivého přípravku do seznamu, které je pro jakýkoliv léčivý přípravek předpokladem jeho úhrady ze systému veřejného zdravotního pojištění (a zřejmě naznačuje, že všechny léčivé přípravky ze seznamu budou hrazeny alespoň částečně), které není rozhodnutím bezprostředního významu pro stanovení, zda jednotlivé léčivé přípravky budou hrazeny plně či částečně. Teprve ve druhém stupni se rozhoduje o konkrétní částce hrazené na léčivo z veřejného zdravotního pojištění. Zde jde o zcela samostatné opatření, o rozhodování oddělené, u něhož zákon nepočítá s garancí procesních práv, jak ji vyžaduje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. 50. Zmocňovací ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění [(10) Ministerstvo zdravotnictví stanoví vyhláškou a) léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely plně hrazené ze zdravotního pojištění, b) výši úhrady jednotlivých léčivých látek náležejících do skupin léčivých látek podle přílohy č. 2, c) výši úhrad potravin pro zvláštní lékařské účely, obsahující léčivé látky ze skupin léčivých látek podle přílohy č. 2, d) výši úhrad individuálně připravovaných léčivých přípravků, radiofarmak a transfúzních přípravků ze zdravotního pojištění, e) omezení a symboly stanovující podmínky předepisování léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění, včetně omezení a symbolů pro používání léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely při poskytování zdravotní péče na specializovaných pracovištích. – pozn. autorky] shora popsané principy porušuje, je proto neslučitelné s principy právního státu, a tedy v rozporu s čl. 36 Listiny. Za této situace Ústavní soud konstatuje, že již nebylo nutné se zabývat dopady označené právní úpravy do dalších ústavně chráněných práv, jako např. práva na vlastnictví, neboť výše uvedená zjištění a jim odpovídající závěr o neústavnosti k derogaci napadeného ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění dostačuje.“ 254

k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 1/01: „Rovněž ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky, podle kterého městská rada určí místo, na němž budou během oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí, podle názoru Ústavního soudu neobstojí. Podle ustanovení § 17 dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., jakož i podle stávající úpravy v ustanovení § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by

102

Správní rozhodování o studentech a uchazečích

4.2 Náležitosti rozhodnutí Bez ohledu na to, zda jsou vnitřní předpisy vysokých škol právními předpisy nebo nikoli, lze konstatovat, že jsou normativními správními akty, jimiž vysoké školy v zákonem stanoveném rozsahu své působnosti normativně upravují právní postavení podřazených osob, a to na základě zákona. J. Staša 255 je řadí pod pojem správní předpisy, které zároveň vymezuje jako správní úkony normativní povahy, které představují jednostranný projev vůle a jsou obecné ve smyslu relativně neomezené územní 256 a osobní působnosti, přičemž zakládají nebo dotvářejí předpoklady pro vznik, změnu, zánik nebo autoritativní potvrzení vztahů správního práva 257 . Autorka má za to, že stejně jako u externích individuálních správních aktů, lze i u externích normativních správních aktů rozlišovat jejich kompetenční, procedurální, formální a materiální (obsahové) náležitosti 258 .

4.2.1 Kompetenční náležitosti Kompetenční náležitosti jsou dle autorky splněny, pokud vysoká škola rozhoduje v rámci své působnosti (zejména věcné, v kontextu vysokoškolské samosprávy jako

mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Napadená vyhláška tato místa neurčuje a to, že k jejich určení ad hoc zmocňuje městskou radu, není v souladu se zákonnou úpravou. Ústavní soud má za to, že i toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. čl. 4 odst. 1 Listiny.“ 255

Srov. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 75. 256

Zde má autorka za to, že uvedený atribut není u statutárních předpisů zájmové samosprávy požadován. 257

STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 75. 258

Obdobně srov. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 73.

103


samosprávy neúzemní ale též osobní), orgány, které jsou k tomu příslušné, a disponují danou pravomocí (vydávat správní akty). (Dvouúrovňová) působnost Zatímco u vydávání individuálních správních aktů, tedy rozhodování v rámci správního řízení, je dle autorky rozeznání věcné působnosti, tedy okruhu právních vztahů, v nichž lze realizovat svěřenou pravomoc, poměrně snadné – vychází z okruhu institutů stanoveného zákonem, popř. v jeho mezích vnitřním předpisem 259 , u vydávání normativních správních aktů, tedy vnitřních předpisů, již situace tak přehledná není. Autorka rozlišuje mezi (1.) věcnou působností vymezenou určitou oblastí vztahů uskutečňujících se mezi vysokými školami a jejich studenty (poř. uchazeči) a (2.) věcnou

působností

vztahující

oprávněnostnímu či povinnostnímu

260

se

k určitému

režimu

–

.

Působnost prvně uvedená patrně není zásadně 261 problematická, neboť zákon o vysokých školách nejen, že stanoví (v § 17 a 33) veřejným a státním vysokým školám, 259

k úvaze o možnosti vysoké školy rozšířit okruh pravomoci k vydávání individuální správních aktů v oddílu 4.1.2. 260

Srov. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 106. či STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 20. 261

Jakkoli lze vyslovit pochybnost (zejména s ohledem na vývoj ustanovení § 17 odst. 2 vypočítávajícího okruh obligatorních vnitřních předpisů fakult v čase, a též o s ohledem na „dvojstupňovost“ vnitřních předpisů vysokých škol univerzitního typu – srov. § 22 odst. 2, dle něhož vnitřní předpisy součástí musí být v souladu s vnitřními předpisy veřejné vysoké školy) o tom, zda není uvedená volnost fakult přijímat vnitřní předpisy nad rámec zákonem vyjmenovaných omezena okruhem vnitřních předpisů vysoké školy (podle § 17 odst. 1 zákona). Konkrétně před rokem 2006 uváděl zákon mezi obligatorními vnitřními předpisy fakult studijní a zkušební řád fakulty, pokud se fakulta neřídí studijním a zkušebním řádem veřejné vysoké školy, a stipendijní řád fakulty, pokud se fakulta neřídí stipendijním řádem veřejné vysoké školy. S ohledem na princip ratio legis lze pochybovat, zda není vůlí zákona, aby pravidla pro studium a přidělování stipendií nestanovovala fakulta, ale jen vysoká škola jako celek. Autorka má za to, že takový předpoklad by nebyl správný. Ze systematického výkladu zákona plyne, že samy fakulty jsou vůči univerzitě nadány jistou mírou samosprávy; patrně zohledňující nutnost autonomní diverzifikace jako bazálního předpokladu pro vytvoření podmínek pro příslušnou

104

Správní rozhodování o studentech a uchazečích resp. jejich fakultám, poměrně jasný výčet vnitřních předpisů, které jsou povinny přijmout 262 , ale zároveň jim umožňuje přijmout i jakékoli předpisy další. Soukromým vysokým školám pak, až na výjimky 263 , umožňuje stanovení jakéhokoli okruhu vnitřních předpisů.

oblast vzdělávání, vědy a výzkumu. Z toho vyplývá, že není žádoucí (a mnohdy ani možná) jejich detailní unifikace. Proto též regulace studijních pravidel jistě nemůže upravovat detaily a specifické požadavky některých fakult, neboť tím by nebyla použitelná pro fakulty ostatní. Z toho je zřejmé, že specifikace studijních podmínek na úrovni fakulty je nezbytná. Formálně k ní přitom může dojít buď vnitřním předpisem (logicky označeným jako studijní a zkušební řád) anebo dalším normativním aktem orgánu fakulty (vnitřním normativním správním aktem), který není vnitřním předpisem. Protože autorka v oddílu 4.1.2 prokázala nezákonnost normativního stanovování povinností ve formě odlišné od vnitřního předpisu, i zde nemůže jinak, než vyslovit, že taková forma (materiálně vzato) prováděcí úpravy by byla nepřípustná. Na základě uvedeného tedy autorka konstatuje, že fakulty z podstaty věci potřebují provádět detailnější regulaci studijních pravidel, a zároveň, protože taková regulace nemůže být prostá stanovování povinností, nemůže tak činit jinak, než vnitřním předpisem. Zrušení obligatorního studijního a zkušebního řádu však ani v tomto kontextu nepovažuje za iracionální, neboť věří, že existují i vysoké školy, jejichž fakulty jsou si vnitřně natolik podobné (např. tři fakulty Veterinární a farmaceutické fakulty v Brně, které kromě podobnosti studijních oborů sdílí i fyzicky jeden areál), že požadování autonomních úprav by pro ně bylo nadbytečné. Tedy ani podmínku racionálního zákonodárce autorka nepovažuje s výše vysloveným názorem za neslučitelnou. 262

Jakkoli je zřejmé, že tato povinnost odpadá tam, kde by přijetí úpravy bylo nesmyslné, typicky v případě disciplinárního řádu vysoké školy, která nezřizuje disciplinární komisi. (Kromě toho, že by bylo nadbytečné, lze mít za to, že povahou věci je dán též dostatek věcné působnosti k přijetí úpravy vážící se k oblasti disciplinárního trestání, k níž vysoká škola v případě, že všichni její studenti jsou „zapsáni na fakultách“, nemá působnost.) 263

Srov. ustanovení § 56 odst. 1 písm. b), podle něhož se studium ukončuje, nesplní-li student požadavky vyplývající ze studijního programu podle studijního a zkušebního řádu. Autorka má za to, na základě systematického a teleologického výkladu, že existuje rozdíl mezi generálním pojmenováním vnitřního předpisu a orgánu, jejichž působnost se vztahuje k úpravě společné všem druhům vysokých škol, která způsobuje, že působnost, kterou část společná pro všechny vysoké školy přisuzuje děkanovi, může vykonávat jiný orgán soukromé vysoké školy, zatímco u vnitřního předpisu zákon požaduje, aby byl označen jako studijní a zkušební řád.

105


Nutno podotknout, že s ohledem na neexistenci oficiální sbírky, v níž je nezbytné vnitřní předpisy vysokých škol publikovat (podobné Sbírce zákonů) a zásadu ignorantia legis neminem excusat, by autorka ocenila (de lege ferenda), kdyby zákon o vysokých školách zakotvil povinnost soukromých vysokých škol stanovit okruh vnitřních předpisů v jednom z nich, nejlépe „hlavním“, označovaném jako statut. Z důvodu lepší identifikace soukromé vysoké školy jakožto vykonavatele veřejné správy a nezbytné ochrany podřazených osob, by taktéž navrhovala (de lege ferenda) zákonem stanovený okruh některých povinných náležitostí takového statutu, který by částečně odpovídal okruhu povinných náležitostí statutů státem zřizovaných vysokých škol (tedy veřejné a státní) podle § 17 odst. 2 zákona o vysokých školách (zejména by měl vedle výčtu vnitřních předpisů obsahovat informaci o názvu, sídle a typu vysoké školy (aspekt identifikační), vymezení obsahu, podmínek a četnosti hodnocení činnosti vysoké školy (aspekt garance kvality) a, v neposlední řadě, s ohledem na výhradu učiněnou v oddílu 0, též ustanovení o poplatcích spojených se studiem). Pro praxi vysokých škol by autorka doporučila, aby vysoké školy v zájmu přehlednosti a srozumitelnosti pramenů práv a povinností studentů, tedy v souladu se zásadou dobré správy, přijímaly nepojmenované vnitřní předpisy, tedy předpisy, jejichž okruh zákon výslovně nevyjmenovává, jen výjimečně, a to tam, kde by upravovaly předmět odlišitelný od předmětu úpravy pojmenovaných vnitřních předpisů, a zároveň, kde by existovala vnitřní systémová soudržnost předmětného okruhu přijatých (právních) norem 264 . V případě druhého (děkana) totiž zákon výslovně stanoví, že vnitřní předpisy soukromé vysoké školy stanoví, které orgány vykonávají působnost podle části čtvrté až deváté tohoto zákona (v § 41 odst. 1 zákona), zatímco v případě prvního (studijního a zkušebního řádu) mlčí. Z toho autorka soudí, že i vysoká škola je tak povinna přijmout za svůj vnitřní předpis studijní a zkušební řád. Patrně proto, aby studenti snadno rozpoznali označení předpisu, z něhož jim plynou stěžejní studijní povinnosti. 264

Zde použita parafráze na některá odvětvo-tvorná kriteria správního práva P. Průchy. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 36.

106

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Složitější je, jak autorka naznačila, situace v případě působnosti k vydání určité právní normy, a to co do její materie i režimu. Touto otázkou se podrobněji zabývala v oddílu 4.1.2, na níž zde odkazuje. V kontextu osobní působnosti je v prvé řadě třeba připomenout, že právě personální aspekt je u vysokých škol jako nositelů (vykonavatelů) zájmové samosprávy určujícím kriteriem pro vymezení okruhu adresátů jejich mocenského veřejnosprávního působení. Zatímco totiž veřejnoprávní korporace s územní výsostí (včetně státu) uplatňují svou pravomoc primárně vůči osobám nacházejícím se na určitém území, vysoké školy ji jako subjekty 265 zájmové samosprávy přirozeně mohou uplatňovat zásadně vůči osobám nacházejícím se ve vztahu k nim v určitém členském svazku. Osobami svázanými s vysokou školou členským základem jsou toliko akademičtí pracovníci a studenti, tedy členové akademické obce vysoké školy 266 . Vedle toho zákon o vysokých školách, nevýslovně, avšak dostatečně určitě, zakotvuje působnost vysokých škol i vůči extraenům 267 – uchazečům o studium. Respektuje však, a to autorka de lege lata oceňuje, jejich zvláštní postavení, když vysokým školám dovoluje autoritativně upravovat jejich práva a povinnosti jen v případě, že sami (extraeni) projeví vůli se pravomoci vysokých škol podrobit; a to v podobě přihlášení se k přijímacímu řízení (které je svou podstatou návrhové řízení). Za nelegitimní s ohledem na postavení zájmové samosprávy by autorka považovala naopak takovou zákonnou úpravu, která by vysokým školám umožňovala rozhodovat o osobách materiálně nepodřazených její působnosti z moci úřední. Přestože definování rozsahu osobní působnosti může působit jednoduše, konstatuje autorka, že zcela neproblematické není. Jednak proto, že na vysoké škole univerzitního typu členící se na fakulty existují, jak již autorka vyjádřila dříve v práci (v

265

Pro jednoduchost i státní vysoké školy nedisponující právní subjektivitou (jak bylo upozorněno v podkapitole 2.2) budiž zde nazývány subjekty. 266

Srov. § 3 zákona.

267

Adresátům nepříslušejícím k dané korporaci.

107


podkapitole 3.2), dvě úrovně samosprávy, a s nimi tedy i dvouúrovňová věcná a zejména osobní působnost (příslušnost). Dále proto, že dle autorky mohou existovat pochybnosti o tom, jakým způsobem lze individuálními správními akty přiznávat práva a ukládat povinnosti osobám, které příslušné hmotněprávní podmínky splnily v době své příslušnosti k vysoké škole či její fakultě, avšak v okamžiku vydání rozhodnutí je jíž nesplňují; popř. je přestaly splňovat po zahájení správního řízení, avšak před vydáním rozhodnutí či před nabytím jeho plné moci. Z naznačených úvah jeví se jako méně problematická otázka dvojí personální působnosti (příslušnosti). Ze systematiky zákona o vysokých školách, vybraných práv a povinností studentů, vnitřních předpisů, jakož i orgánů a jejich působností, plyne, že každý student je členem akademické obce vysoké školy, v případě neuniverzitní vysoké školy to plyne i z ustanovení (§ 3) zákona. Zároveň ze systematického a nepřímo též jazykového 268 výkladu však plyne, že každý student vysoké školy univerzitního typu, který je zapsán ke studiu v akreditovaném studijním programu uskutečňovaném fakultou, je také členem fakultní akademické obce. Platí přitom, že některá (analogická) práva, popř. povinnosti, svědčí „studentovi fakulty“ ve vztahu k oběma obcím zároveň (např. aktivní a pasivní volební právo do akademického senátu či povinnost dostavit se na předvolání děkana či rektor k „podání vysvětlení“), jiná jen k jediné (např. poplatková povinnost podle § 58 odst. 3 a 4 má evidentně „univerzitní rozměr“, zatímco disciplinární příslušnost má jen „rozměr“ fakultní). Je zjevné, že jde-li o studenta „nefakultního“, realizuje ten svá práva, resp. povinnosti, v celém rozsahu jen vůči úrovni univerzitní, popř. jediné existující vysokoškolské (tam, kde se vysoká škola nečlení na fakulty).

268

Srov. ne zcela ideální formulaci ustanovení § 25 odst. 3, dle něhož akademickou obec fakulty tvoří akademičtí pracovníci působící na této fakultě a studenti zapsaní na této fakultě. Autorka má za to, že přesnější by byla formulace směřující k zápisu ke studiu ve studijním programu uskutečňovaném fakultou. Která fakulta studijní program uskutečňuje, přitom vyplývá z rozhodnutí o akreditaci, v němž musí být zohledněna náležitosti žádosti vysoké školy o akreditaci studijního programu podle § 79 odst. 1 písm. a) zákona, tj. název vysoké školy, popřípadě její součásti, která bude studijní program uskutečňovat.

108

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Uvedené rozlišování není samoúčelné. Nejen totiž, že určuje, okruh normativních správních aktů (vnitřních předpisů), jimiž se student musí při vztahu s vysokou školou řídit, tj. vždy okruh vnitřních předpisů univerzitních, a je-li zapsán ke studiu uskutečňovanému fakultou též okruh vnitřních předpisů příslušné fakulty, ale zároveň určuje okruh na něj případně dopadajících individuálních správních aktů. Zatímco však u přímo aplikovatelných práv a povinností stanovovaných vnitřním předpisy je zřejmá jejich bezprostřední realizovatelnost, pro práva a povinnosti konstituované až individuálním rozhodnutím je typický časový odstup mezi okamžikem, v němž dojde ke skutkovému naplnění podmínek pro přiznání určitého práva či uložení povinnosti, a okamžikem, v němž dojde k jejich autoritativnímu stanovení. Tak může v praxi docházet, a podle všeho i dochází, k situacím, kdy student – člen akademické obce, určitým svým jednáním naplní podmínky např. pro přiznání stipendia nebo vyměření poplatku, avšak přestane být studentem (tedy členem akademické obce) dříve, než dojde k zohlednění dané skutkové situace a jejímu promítnutí do vydaného individuálního rozhodnutí teprve zakládajícího příslušné právo či povinnost. Dokonce se může stát, že se v takovéto situaci ocitne student, který je v okamžiku naplnění podmínek členem více fakultních akademických obcí (a automaticky tedy i akademické obce univerzitní), avšak v okamžiku, v němž by mělo dojít k vyměření, již jen některých. Zajímavá je pak situace právě ve chvíli, kdy by mělo být rozhodnuto o právu či povinnosti související se studiem, které již skončilo. Jen pro případné pochybnosti zde autorka uvádí své přesvědčení, ne zcela explicitně v této souvislosti vyjádřené již v podkapitole 2.3, že v době přerušení studia členský vztah mezi vysokou školou a jejím studentem, popř. příslušnou fakultou, nezaniká. Konkrétně k dvouúrovňové personální (popř. věcné, pakliže je referenčním rámcem nikoli student (uchazeč), ale studium) působnosti autorka uvádí, že jazykovým 109


a systematickým výkladem lze za otázky realizující se vždy v osobní působnosti univerzitní samosprávy považovat (a) studijní otázky, neboť primát má studijní a zkušební řád univerzitní 269 – vyjma otázky přerušení studia 270 , (b) stipendijní otázky, neboť primát má stipendijní řád univerzitní 271 , a (c) poplatkové otázky (neboť atributy poplatků upravuje v souladu se zákonem, a zřejmé též v kontextu právní subjektivity a tedy způsobilosti vlastnit majetek, výslovně statut vysoké školy a zároveň zákon stanoví, že vyměřuje vysoká škola). Naproti tomu věcná působnost fakulty a tomu odpovídající osobní působnost vůči „jejím“ studentům 272 , jistě svědčí oblasti (a) přijímání ke studiu (neboť výslovně orgány fakulty stanoví podmínky pro přijetí, jakož i o přijetí rozhodují) a (b) disciplinárního trestání, vč. trestání dle § 67 zákona o vysokých školách 273 , neboť disciplinární komise, jejímž jediným úkolem je vykonávat působnost v disciplinárním řízení, se vůbec nezřizuje, pakliže všichni studenti dané univerzity studují ve „fakultních“ studijních programech, a navíc je explicitně (odkazem) zakotvena příslušnost děkana fakulty v uvedeném rozhodování. Samozřejmě obojí za předpokladu, že jde o kontextuální souvislost s fakultou realizovaným studiem, resp. o studenta k takovému studiu zapsaného. V případě první skupiny rozhodování, kdy je dána univerzitní působnost, má autorka za to, že podmínka personální působnosti je při vydávání individuálního rozhodnutí zachována, jestliže jde o studenta příslušejícího ke kterékoli akademické obci, a to bez ohledu na možný zánik příslušnosti k obci fakulty, která studium, v jehož kontextu došlo ke splnění hmotněprávních podmínek, uskutečňuje.

269

Srov. mj. úvahy vyjádřené v poznámce pod čarou č. ...

270

Zde je explicitní přiřknutí dané působnosti orgánu, který ji vykonává v přijímacím, jakož i disciplinárním řízení. 271

Srov. mj. úvahy vyjádřené v poznámce pod čarou č. ...

272

Tedy studentům zapsaným ve studijních programech uskutečňovaných fakultou.

273

Vyloučení ze studia v důsledku podvodného jednání při přijímacím řízení.

110

Správní rozhodování o studentech a uchazečích V případě druhé skupiny, tedy tam, kde je dána působnost fakultní, má autorka za to, že okamžikem ukončení studia realizovaného fakultou, a tedy i členského vztahu k fakultě, dochází k absenci personální působnosti jako předpokladu pro vydání individuálního rozhodnutí i v případě, že z titulu jiného studia trvá členský vztah k vysoké škole samotné (univerzitě). Pokud jde tedy o otázku naplnění normativně stanovených podmínek pro určité individuální rozhodnutí v době příslušnosti k dané akademické obci, avšak následované absencí příslušnosti v okamžiku rozhodování, má autorka za to, že určujícím je zde právě „dualismus“ 274 hmotněprávních a procesněprávních podmínek jako potřeba jejich souběžného naplnění. A to s ohledem na skutečnost, že v případě hmotněprávní úpravy, která není přímo použitelná, ale dopadá na adresáta až ve spojení s realizací správního řízení a v něm vydaným individuálním rozhodnutím, umožňuje realizaci až fáze procesněprávní. Autorka má přitom za to, že kompetenční náležitosti rozhodnutí jsou svou povahou kogentní, tedy „nepominutelné“, a proto tam, kde právo či povinnost nevzniká ex lege, ale až autoritativním stanovením individuálním rozhodnutím, způsobuje nedostatek kompetence vadu nicotnosti, jejímž důsledkem je, že vydané rozhodnutí nevyvolává žádné právní účinky. Tak je student ukončením studia na jednu stranu „chráněn“ před uložením povinnosti, např. Zaplatit poplatek za studium 275 , na stranu druhou „připraven“ o možnost přiznání práva, např. na prospěchové stipendium 276 . Neboť je zřejmé, že jeho 274

V tomto kontextu autorkou chápán hmotněprávních a procesněprávních podmínek. 275

jako

potřeba

souběžného

naplnění

Podrobněji v kapitole 6.

276

Z povahy prospěchového stipendia, má-li být uděleno za „kompletní“ studijní výsledky, je přitom zřejmé, že celkový prospěch nelze zhodnotit dříve, než po vykonání poslední části státní zkoušky, které zároveň znamená ukončení studia, tedy zánik příslušného členského vztahu. Autorka by se s ohledem na absurditu takového rozporného právního postavení prospěchového stipendia přikláněla, a de lefe ferenda tedy navrhovala, aby zákon výslovně zakotvil přesah působnosti vysoké školy na extraeny (absolventa) pokud jde o přiznání

111


celkový prospěch nelze zhodnotit dříve, než po vykonání poslední části státní zkoušky, které zároveň znamená ukončení studia, tedy zánik příslušnosti k akademické obci 277 . Autorka soudí, že právě pro případy pochybností o naplnění dualismu hmotněprávních a procesněprávních podmínek (související s ukončením určitého studia), je rozhodující určení personální příslušnosti k dané akademické obci. Proto zatímco ve chvíli, kdy student přestane být členem akademické obce určité fakulty, a nelze tak z důvodu nedostatku kompetence 278 rozhodnout např. o disciplinárním přestupku spáchaném v době jeho studia 279 , lze rozhodnout o stipendiu 280 , pro jehož vyměření naplnit student podmínky již v průběhu studia 281 – a to za předpokladu, že dále přísluší k akademické obci vysoké školy z titulu jiného svého studia 282 . A simili, lze dle názoru autorky rozhodnout o disciplinárním potrestání vyplvajícím z již ukončeného studia, pakliže student dále přísluší k akademické obci z titulu jiného studia. Ba dokonce, má autorka za to, že povaha disciplinárního trestání (jako porušení „vnitřní kázně, disciplíny, související se členským vztahem (a contrario nikoli s jeho objektem)) není překážkou tomu, aby bylo k disciplinárnímu řízení

stipendia. Pro zdůraznění abnormality takového vztahu, a koherenci se vztahem uplatňujícím se v průběhu přijímacího řízení, by přitom měl příslušné řízení koncipovat jako výlučně návrhové. 277

Jakkoli je otázkou, zda nutně, když třeba studuje ještě v jiném studiu.

278

Spočívající v nedostatku osobní působnosti.

279

Neboť, jak bylo uvedeno výše, disciplinární trestání se pojí výhradně s příslušností k fakultě (je-li studium uskutečňováno fakultou). 280

Pro něž je bez ohledu na fakultní uskutečňování studiu určující příslušnost k akademické obci vysoké školy. 281

Jakkoli i zde je možno namítat, že nemůže nastat souběh splnění hmotněprávních podmínek pro prospěchové stipendium za celé studium s okamžikem trváním studia, má autorka za to, že v kontextu překrytí tzv. logické vteřiny, může. Neboť jak známo – pokud se právo nabývá, tak „počátkem“ (jde-li o termín určený dny, tak v 0:00), a pokud pozbývá, tak až „koncem“ (jde-li o termín určený dny, tak v 24:00). Z toho autorka soudí, že obě okolnosti se v určitém nezměřitelném okamžiku „potkají“. 282

Bez ohledu na to, zda je realizováno fakultou či vysokou školou samotnou.

112

Správní rozhodování o studentech a uchazečích přistoupeno i po případném „obnovení členství“, po ukončení studia a jeho novém započetí. Totéž případně připouští i ohledně ostatních druhů rozhodování. Autorka má v této souvislosti za to, že procesněprávní podmínky (v tomto případě kompetenční) je třeba splňovat po celou dobu procesněprávního rozhodování. Z toho usuzuje, že řízení nelze zahájit, není-li dána personální působnost, a nelze v něm ani pokračovat. Otázkou je, jak postupovat v případě, že řízení bylo zahájeno a následně zanikla působnosti, přesněji zda přistoupit k přerušení řízení či jeho zastavení 283 . Autorka se domnívá, že zastavení řízení se uplatní tam, kde je zřejmé, že v něm již v budoucnu nebude možné pokračovat, přerušení přichází na řadu v případě, že to zřejmé není. Jelikož neexistuje právní ani skutková překážka, z níž by vyplývala nemožnost „obnovy“ členského vztahu mezi vysokou školou a studentem, má autorka za to, že naděje na odpadnutí uvedené překážky nabízí jako vhodný postup právě přerušení řízení (dle § 64 správního řádu), které spíše než zastavení řízení chrání řízení samotné (tím, že umožňuje v něm v budoucnu pokračovat). Na druhou stranu je třeba uvážit, že znakem přerušení je jeho předpokládaná dočasnost vázaná na „dočasnost“ překážky. Tu však lze dle názoru autorky u překážky spočívající v absenci „studijního vztahu“ důvodně předpokládat pouze u určité skupiny studentů, a to s ohledem na ukončený stupeň studia, termín ukončení a případně též činnost prokazující vůli započetí jiného studia (tedy u studentů, z jejichž právního postavení a jednání je zřejmá vůle k započetí jiného studia, typicky navazujícího magisterského při ukončení studia bakalářského). Naopak nelze ji dle názoru autorky očekávat u skupiny ostatních studentů, jako ji spíše nevylučovat. Na základě těchto úvah autorka soudí, že přerušení řízení se zde jeví jako nevhodné, pokud by nebylo modifikováno. Vzhledem k tomu proto navrhuje (de lege ferenda), aby zákon o vysokých školách upravil jako zvláštní způsob postupu v řízení přerušení řízení směřující k zastavení řízení, jehož podstatou by bylo časově omezené 283

Autorka má za to, že zde je kriterium nezbytnosti dle § 180 odst. 1 správního řádu nesporně naplněno.

113


přerušení (typicky pokrývající běžné období mezi úspěšným ukončením určitého stupně studia a započetím studia ve stupni navazujícím), po jehož uplynutí by automaticky nastalo zastavení řízení. Příslušnost Zatímco působnost chápe autorka v obecné rovině jako hmotněprávní pojem, který vypovídá o okruhu, v němž nositel (popř. vykonavatel) samosprávy 284 realizuje veřejnou správu, příslušnost považuje za ukazatel toho, který konkrétní vykonavatel (orgán) má svěřenou pravomoc v rámci přiznané působnosti vykonat. Pokud jde o kompetenci přijímat vnitřní předpisy, ta je zákonem o vysokých školách vyhrazena akademickému senátu státem zřizované vysoké školy 285 , resp. fakulty, iniciační pravomoc má rektor, resp. děkan. Platnost vnitřních předpisů vysoké školy je však podmíněna i projevem vůle jiného subjektu – státu prostřednictvím Ministerstva, resp. příslušného silového ministerstva 286 , který tím vykonává dozorovou působnost (pravomoc). Při přijímání vnitřních předpisů fakult funguje pouze „vnitřní“ dozor, který vzhledem k těsnějšímu organizačnímu a funkčnímu sepjetí fakulty s vysokou školou, než vysoké školy se státem, není 287 omezen na posuzování zákonnosti, ale též ostatních kriterií (vhodnosti, účelnosti apod.). Příslušný k výkonu dozoru nad vnitřními předpisy fakult je univerzitní akademický senát. Tato odlišnost je dána jiným postavením vysoké školy v soustavě správy vysokého školství než postavením fakulty v rámci vysoké školy samotné. Ačkoli i fakulta je, jak již bylo uvedeno (v podkapitole 3.2), nadána jistou mírou nezávislosti na vysoké škole jako celku 288 , do vnějších vztahů s ohledem na svou podstatu vstupuje

284

Vč. fiktivního nositele – státní vysoké školy.

285

Tedy vysoké školy veřejné a státní.

286

Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra.

287

Na rozdíl od státního dozoru.

288

J. Staša (STAŠA, J. Orgány akademické samosprávy a jejich vzájemné vztahy. In STAŠA, J. Historie, současný stav a perspektivy univerzit. Úsvit nebo soumrak akademické

114

Správní rozhodování o studentech a uchazečích vysoká škola samotná. Jejím právním předpisům přísluší úprava nejdůležitějších vnitřních otázek, ona sama je příjemcem finančních prostředků. Na toto vzájemné postavení vysoké školy a fakulty jako její součásti reflektuje též pravomoc akademického senátu vysoké školy zrušit vnitřní předpis, rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu součásti veřejné vysoké školy anebo pozastavit jeho účinnost, pokud je tento vnitřní předpis, rozhodnutí nebo úkon v rozporu se zvláštními předpisy nebo vnitřními předpisy veřejné vysoké školy podle § 9 odst. 1 písm. j) zákona o vysokých školách. Příslušnost k normotvorně, ostatně jako ani vydávání individuálních správních aktů vnějších (správních rozhodnutí), soukromých vysokých škol nestanoví zákon, ale ponechává ji volné úvaze škol samotných (zde tedy jasně dominuje kriterium volnosti) 289 . Autorka má za to, že takto široce koncipovaná volnost při stanovení příslušnosti (a s ní též procedury) k přijímání vnitřního předpisu odporuje charakteru vnitřního předpisu jako předpisu právního přímo dopadajícího na adresáty veřejnosprávního působení. De lege ferenda proto navrhuje, aby zákon stanovil alespoň minimální požadavky na povahu a obsazení normotvorného orgánu. Dle názoru autorky by jím měl být orgán, který je svou podstatou vrcholným zastupitelským orgánem, a tedy svým složením reprezentující všechny členy akademické obce. Příslušnost k vydávání individuálního rozhodnutí veřejných a státních vysokých škol vyplývá primárně ze zákona (explicitně či subsidiárně), vysoká škola je však oprávněna stanovit ve statutu (– je jí tedy přiznána určitá míra diskrece), ve kterých jejích záležitostech rozhodují orgány fakult 290 . Přenesením příslušnosti na orgán fakulty dle názoru autorky nedochází ke změně působnosti. Tedy tam, kde orgán fakulty samosprávy? Praha: Univerzita Karlova, 2009, s. 45 - 49.) označuje samosprávu univerzitních vysokých škol za „dvojúrovňovou.“ 289

s ohledem na to budou předmětem dalšího výkladu toliko orgány veřejných, popř. Státních, vysokých škol, nevyplyne-li z textu něco jiného. 290

Dle § 24 odst. 2 orgány fakulty rozhodují v dalších věcech veřejné vysoké školy, pokud jim rozhodování o nich svěří statut veřejné vysoké školy.

115


vykonává působnost shora označenou jako univerzitní, nestává se tato působností fakultní. Autorka má zároveň za to, že tato diskrece se neuplatní v celém rozsahu působnosti vysoké školy jako takové, neboť je implicitně omezena tam, kde zákon výslovně stanoví, který orgán vysoké školy je k řešení určité věci příslušný 291 . Zákon o vysokých školách v § 50 stanoví, který orgán je příslušný rozhodovat v prvním stupni v přijímacím řízení, a ve spojení s § 56 odst. 3 též o přerušení studia či o sankci udělené v rámci disciplinárního trestání. V případě vztahu ke studiu realizovanému fakultou je tímto orgánem děkan, jinak rektor. V ostatních věcech je vždy dána působnost vysoké školy, proto rozhoduje rektor, neboť jemu zákon přiznává zbytkovou působnost 292 . Pouze v intencích výše naznačených jím může být namísto rektora orgán fakulty, ovšem za předpokladu, že jeho příslušnost založí statut vysoké školy. V druhém stupni, tj. v tzv. řízení o žádosti o přezkum, rozhoduje rektor, pokud v prvním stupni rozhodoval děkan. Autorka má za to, že pro podstatu dvoustupňového rozhodování není důležitá působnost, ale příslušnost. Proto považuje za legální a legitimní, pokud rektor rozhoduje i v případě, že děkan rozhodoval v prvním stupni o působnosti univerzitní. Pokud však v prvním stupni rozhodoval rektor, ve druhém je příslušné Ministerstvo, které v souladu se zákonem (§ 87 písm. l) plní úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol ve správním řízení, resp. příslušné ministerstvo. K řešení vybraných otázek souvisejících s disciplinárním trestáním jsou navíc příslušné disciplinární komise. Jejich působnost v disciplinárním řízení je poněkud netradičně sdílená, a to s děkanem (popř. rektorem v případě studenta nepříslušejícího k akademické obci fakulty); též pravomoc je poměrně neobvyklá. Autorka má za to, že disciplinární komise vystupuje v disciplinárním řízení v postavení částečně podobném 291

Nelze např. Stanovit, že v řízení o přezkumu rozhoduje orgán fakulty, neboť tato pravomoc je výslovně svěřena rektorovi, lze ale stanovit, že o poplatku rozhoduje (v prvním stupni) děkan fakulty, na níž je student zapsán. 292

V § 10 odst. 1, dle něhož rektor jedná a rozhoduje ve věcech školy, pokud zákon nestanoví jinak.

116

Správní rozhodování o studentech a uchazečích dotčenému orgánu. Liší se zejména v tom, že v řízení nesleduje zájem odlišný od zájmu děkana, který ve věci rozhoduje. Je příslušná k vydání návrhu, který je svou povahou částečně závazným stanoviskem, neboť děkan (resp. rektor) jako orgán příslušný rozhodnout, nemůže se od něj odchýlit tím, že uloží sankci přísnější. V první fázi je přitom příslušná rozhodovat o vině (tedy vyhodnotit, zda byl spáchán disciplinární přestupek); její rozhodnutí je pro děkana (resp. rektora) závazné. Teprve ve fázi druhé, dojde-li k závěru, že disciplinární přestupek spáchán byl, je příslušná navrhnout trest. Otázkou je, zda je děkan oprávněn upustit od potrestání dle § 65 odst. 2. Autorka má za to, že nikoli. Soudí tak ze shody jazykového výkladu 293 s výkladem teleologickým, když soudí, že kvalifikovaně posoudit, zda samotné projednáním disciplinárního přestupku vede k nápravě, mohou pouze ti, kteří byli projednání přítomni. Což jsou z podstaty věci zásadně členové disciplinární komise. Úlohou děkana (rektora) tedy dle autorky není rozhodovat o odklonu, ale toliko o moderaci uložené sankce. V kontextu disciplinárního trestání se může jevit jako nedostatečné, že zákon nezakotvuje přezkoumání prvostupňového rozhodnutí v rozsahu jeho správnosti. Autorka má za to, že v tomto konkrétním případě to neodporuje právu účastníka disciplinárního řízení na spravedlivý proces, neboť samotné prvostupňové řízení považuje za vnitřně složené ze dvou stupňů, kdy úkolem děkana (resp. rektora) rozhodujícího v druhém stupni je posoudit správnost „rozhodnutí“ disciplinární komise o navrženém trestu. Pokud nazná, že „rozhodnutí“ nebylo správné, trest zmírní. Lze sice zároveň namítat, že tento postup neumožňuje uložení sankce přísnější, pakliže by se ukázalo, že by bylo s veřejným zájmem více souladné, nicméně lze kontrovat podstatou využití opravných prostředků, s nímž je spojen zákaz restitucio in

293

Dle § 65 odst. 2 je od uložení sankce možné upustit, jestliže samotné projednání disciplinárního přestupku vede k nápravě.

117


peius. Z něho plyne, že ani případné přezkoumávání by nemohlo vést ke zpřísnění sankce pro disciplinárně trestaného. Pravomoc Pojem pravomoc vyjadřuje souhrn nástrojů, resp. konkrétní nástroj, jímž příslušný vykonavatel realizuje svěřenou působnost. Ve zkoumané oblasti se vyskytuje zejména pravomoc normotvorby, resp. její dílčí pravomoci, jimiž jsou pravomoc iniciační a schvalovací, popř. „postupovací“, a vedle ní pravomoc (individuálně) rozhodovací, a s ní související pravomoc přezkumná, popř. „autoremedurní“, a moderační (v případě poplatků za studium a nepřímo též v souvislosti s disciplinárním trestáním), jakož i iniciační (v případě zahájení disciplinárního řízení), posuzovací a navrhovací (role disciplinární komise). Nelze vyloučit též další oprávnění dalšího rozsahu založená vnitřním předpisem vysoké školy. *** Jakkoli autorka přistupuje k odlišování pojmů tvořících „kompetenci“, má za to, že se pojmy vzájemně prolínají či splývají, a i částečně rozplývají, přistupuje-li se k jejich přílišnému členění. Jejich vzájemné odlišení, zejména těch „dílčích“ nepovažuje za ostré, či plně objektivní. V tomto kontextu je třeba chápat i výše uvedenou kategorizaci provedenou autorkou. Její jiné pojetí však jistě nebrání obecnému zařazení uvedených „pojmů“ pod náležitosti kompetenční.

4.2.2 Procedurální náležitosti Procedurálními náležitostmi je třeba chápat jak samotný postup, jímž jsou vnitřní předpisy či procesněprávní rozhodnutí přijímány, tak také obsazení orgánů, které mají pravomoc je přijmout (resp. jejich přijetí navrhnout). Rozlišovat lze tedy dva jednotlivé aspekty, které lze posuzovat izolovaně – dodržení zákonných podmínek pro ustavení orgánů, které se na rozhodovacím procesu podílejí, a také dodržení podmínek pro ustavení specifikovaných v mezích zákona vnitřními předpisy samotnými, a také

118

Správní rozhodování o studentech a uchazečích dodržení procedurálního postupu, a to také co do jeho zákonných požadavků, tak také požadavků v souladu se zákonem specifikovaných vnitřními předpisy 294 . V rámci posuzování zákonného obsazení orgánů rozhodujících o studentech a uchazečích bude situace jednodušší tam, kde je rozhodujícím monokratický orgán, tedy rektor či děkan, resp. v jeho zastoupení prorektor či proděkan 295 . Zákon nestanoví žádné zvláštní požadavky na toho, kdo danou funkci vykonává, jediné pochybnosti tak patrně může vyvolat otázka jeho zákonného ustavení. To probíhá v případě rektora i děkana jmenováním, a to prvém případě prezidentem, v druhém rektorem, a to na návrh příslušného (univerzitního či fakultního) akademického senátu, o němž se senát usnáší tajným hlasováním většinou všech svých členů. I funkce prorektora a proděkana vzniká jmenováním (rektorem, resp. děkanem), a to vždy po vyjádření příslušného akademického senátu. Pokud jde o posuzování obsazení kolegiálního orgánu, přistupuje kromě procedury ustavení (přímé a rovné volby členů akademické obce v případě akademického senátu a jmenování děkanem na jeho návrh podléhající schválení akademického senátu v případě disciplinární komise) mezi relevantní skutečnosti ještě konkrétní složení. Zákon o vysokých školách stanoví povinné poměry akademických pracovníků a studentů v obou rozhodných kolegiálních orgánech, a to nejméně jednu třetinu a nejvýše jednu polovinu studentů v akademickém senátu a (právě) jednu polovinu studentů v disciplinární komisi.

294

Typicky příslušným volebním a jednacím řádem, popř. Statutem.

295

Ze systematického výkladu zákona je zřejmé, že prorektor či proděkan není samostatným orgánem nadaným samosprávnou (pravo)mocí či příslušností. Z pohledu vnitřní správy je prorektor či proděkan zástupce rektora či děkana, zpravidla působící na určitém přiděleném úseku. Navenek vystupuje osoba vykonávající funkci prorektora či proděkana v zastoupení rektora či děkana, vykonávajíc přitom „úřad rektora“ či „děkana“.

119


Nad rámec uvedeného autorka soudí, že pojmovým znakem samosprávného orgánu je též to, že jeho členem (resp. představitelem) může být toliko člen akademické obce; ledaže zákon výslovně stanoví jinak 296 . Procedura rozhodování zahrnuje v případě normativního rozhodování pět postupných kroků, které musí být naplněny, a to v tomto pořadí: (1) předložení návrhu předpisu akademickému senátu rektorem, resp. děkanem, (2) schválení předpisu akademickým senátem, (3) postoupení předpisu rektor, resp. kýmkoli, (4) registrace Ministerstvem školství nebo schválení univerzitním akademickým senátem, jde-li o vnitřní předpis fakulty, a (5) publikace 297 . V případě individuálního rozhodování předpokládá zákon zvláštní postup pouze v případě disciplinárního trestání, a to (1) návrh děkana, popř. rektora na zahájení disciplinárního řízení, (2) seznámení studenta s návrhem, (3) ústní jednání (za přítomnosti studenta), implicitně (4) návrh sankce disciplinární komisí, (5) rozhodnutí děkana, popř. rektora, o uložené sankci. V ostatních

případech

individuálního

rozhodování

zákon

procedurální

požadavky – až na třicetidenní lhůtu 298 pro vydání rozhodnutí, nestanoví. Je však zřejmé, že za součást procedury lze považovat způsob zahájení řízení – tedy tam, kde to zákon stanoví či to z povahy příslušného institutu vyplývá, je nezbytné, zahájit buď na návrh či z moci úřední.

296

Tak stanoví zákon o vysokých školách v případě vědecké rady, u níž ze zřejmých důvodů (dohled nad kvalitou odborného hodnocení) požaduje povinný podíl tzv. externistů, tedy osob, které nejsou členy akademické samosprávy dané vysoké školy. 297

Jakkoli požadavek na publikaci vnitřního předpisu nevyplývá ze zákona o vysokých školách výslovně, s ohledem na jeho povahu právního předpisu je zřejmé, že je tento princip implicitně zahrnut v principech právního státu. Srov. FULLER, L. L. Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998, s. 48 a násl. 298

A to ještě ne zcela jednoznačně – z jazykového výkladu příslušné dikce ustanovení § 68 odst. 1 (rozhodnutí musí být vydáno do 30 dnů ode dne přijetí žádosti nebo oznámení předmětné skutečnosti) lze soudit, že lhůta se vztahuje pouze k žádostem zahajovaným na žádost. Jakkoli není zřejmé, co se myslí „oznámením předmětné skutečnosti“.

120

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Vedle zákonem o vysokých školách stanovených požadavků je při rozhodování nezbytné zohlednit základní zásady činnosti správních orgánů podle části první hlavy druhé správního řádu, které nepřímo stanoví další požadavky (dle autorky zejména zásada předběžné informovanosti podle § 4 odst. 3 správního řádu, která je dostatečně určitá, aby dokázala uložit konkrétní procedurální povinnost). Není vyloučen ani vliv dalších institutů podle správního řádu, je-li jejich použití nezbytné (dle § 180 odst. 1 správního řádu); např. lze mít za nezbytné přistoupení k výzvě k doplnění žádosti (podle § 45 odst. 2 správního řádu). Pro rozhodování „smíšené“, tedy vydávání smíšeného právní aktu 299 , konkrétně podmínek přijímacího řízení (podle § 49 zákona), platí za zákona pouze dva procedurální požadavky, a to (1.) že musí být schválené příslušným akademickým senátem a (2.) jejich publikace musí proběhnout nejpozději ve lhůtě čtyř měsíců před lhůtou k podávání přihlášek. Pokud jde o tzv. řízení o přezkumu (o individuálních právních aktech), procedurálně jistě zahrnuje fázi (možné) autoremedury a (případně) fázi vydání přezkumného rozhodnutí. Autorka má za to, že systematickým výkladem a výkladem a simili (s postupem při odvolání podle správního řádu) lze soudit, že lhůta třiceti dní, v níž musí být podle § 68 odst. 1 rozhodnuto, se uplatní pro každý stupeň zvlášť. Přičemž nepřistoupí-li děkan v rámci řízení o přezkumu k autoremeduře, je ve stejné lhůtě, kdy měl rozhodnout, povinen žádost postoupit. Z povahy správního rozhodování jako realizace mocenského oprávnění, patrně nejvíce s ohledem na požadavek právní jistoty plyne, že správní akt, který zasahuje do postavení adresáta veřejnosprávního působení (tj. nikoli akt, kterým se pouze upravuje vedení řízení), mu musí být znám. Reguluje-li jeho postavení jen obecně, tedy jde o normativní akt, postačí publikace, směřuje-li konkrétně vůči němu, tj. jde o správní akt individuální, je třeba (6) doručení takového aktu.

299

Podle § 9 odst. 1 písm. g), resp. § 27 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách.

121


Zde je třeba upozornit, že není zřejmé, zda zákon o vysokých školách svou formulací v § 68 odst. 3, podle níž případný způsob náhradního doručení ve věcech uvedených v písmenech a) až f) může stanovit vnitřní předpis vysoké školy nebo její součásti,

zakotvil,

že

v ostatních

případech

nelze

přistoupit

k náhradnímu

doručení, či že náhradní způsob doručení nelze autonomně upravit a tedy použije se s odkazem na jeho ustanovení § 180 právě správní řád. Autorka se přiklání k výkladu, že zákon zde „mlčí kvalifikovaně“ o možnostech náhradního doručení pro rozhodnutí podle § 68 odst. 3 písm. g) až i), tedy že možnost náhradního doručení (či dokonce fikce doručení podle správního řádu) nepředpokládá. Soudí tak z následujícího: (1.) Zatímco většina ostatních způsobů rozhodnutí podle § 68 odst. 3, pro které zákon umožňuje stanovit způsob náhradního doručení, přiznává studentovi právo, popř. mu ukládá povinnost finančního charakteru, „zbývající“ rozhodnutí jsou způsobilá ukončit jeho studium, tedy podstatným způsobem zasáhnout do jeho právního statusu. Z toho plyne vyšší požadavek na skutečné doručení. Dále (2.) lze vymezit okruh určitých skutečností, které činí skupinu studentů odlišnou od blíže neurčitých adresátů obecného správního procesu. Těmi jsou zejména (ne)zdržování se na místě trvalého pobytu, popř. častá změna místa skutečného pobytu 300 , naopak zdržování se v místě školy, a dále tendence komunikovat prostředky umožňujícími dálkový přístup (e-mailem).

300

s výjimkou studentů, jejichž trvalé bydliště (resp. bydliště, v němž pobývali před počátkem vysokoškolského studia a v němž stále často nachází zázemí s ohledem na vlastní finanční závislost) se nachází v blízkosti místa, v němž se uskutečňuje jejich vysokoškolské vzdělávání, lze předpokládat, že studenti pobývají v průběhu roku střídavě na adrese trvalého (předchozího) bydliště a bydliště přechodného, blízkého právě vysoké škole. Bydliště přechodné se přitom může v čase pravidelně měnit, typicky mezi jednotlivými akademickými roky. (KUDROVÁ, V. Doručování podle zákona o vysokých školách. In COFOLA 2010: the Conference Proceedings. Brno : Masarykova univerzita, 2010, s. 111. Výjimečný není ani pobyt v zahraničí (za účelem studia).

122

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Za této situace by náhradní či fiktivní doručování rozhodnutí, které zasahuje do právního postavení studenta tak negativně, že může mít za následek zánik jeho postavení studenta, jistě bylo problematické. Na stranu druhou nelze za vhodnou považovat ani situaci, kdy o studentovi de facto nelze rozhodnout, neboť nejeví potřebnou součinnost. Autorka má za to, že pro oblast doručování není specifické jen výše popsané postavení studenta jako jeho adresáta, ale též intenzita vzájemného vztahu mezi ním a vysokou školou a s ní související převažující způsob komunikace. Konkrétně autorka usuzuje, že při současném stavu techniky, umocněném tendencí k pokroku vysokým školám z jejich podstaty vlastní, jako i intelektuálním předpokladům studentů vysokých škol a jejich zaměstnanců, je pravděpodobné, že mezi vysokými školami a studenty, resp. uchazeči, zpravidla probíhá nějaký způsob elektronické interakce, ať již ve formě přímé komunikace (typicky e-mailové) či elektronické administrace (prostřednictvím systému pro správu studia s rozhraním určeném pro studenty). Dokonce se domnívá, že tato interakce je v současnosti natolik imanentní součástí vysokoškolského vzdělávání, že nelze předpokládat, že se při nějakém studiu neuplatní. Ba dokonce, lze očekávat 301 , že se postupně uplatňuje více než interakce osobní, což je mimo jiné doprovázeno potřebou její autorizace. Vysoké školy samotné tak často zřizují svým studentům autorizované přístupy ke komunikačním či administrativním nástrojům, které jim umožňují důvodně se spolehnout na identitu toho, kdo některý způsob elektronické interakce činí. Z toho autorka soudí, že vysokoškolské prostředí je již dnes technicky připraveno na zavedení autorizovaného doručování, a jediné, co mu brání v jeho primární aplikaci, je ustanovení zákona o doručování do vlastních rukou. Proto de lege ferenda navrhuje, aby zákon o vysokých školách rezignoval na konkretizaci způsobu doručování, ale pouze rámcově stanovil, že o rozhodnutí musí být student či uchazeč

301

Například s ohledem na vysoký počet studentů, četnost kombinovaných či distančních forem studií, rozvoj nových technologií využívaných pro výukové účely (elearning) či zahraniční mobilitu.

123


prokazatelným způsobem informován, a uložil vysoké škole povinnost stanovit konkrétní úpravu tento požadavek zajišťující ve vnitřním předpise.

4.2.3 Formální náležitosti Pojetí, či spíše konkrétní obsah, formálních náležitostí se u normativních a individuálních správních aktů s ohledem na jejich povahu liší. Zatímco u normativních správních aktů (a pro jejich podobnost též smíšených podmínek přijímacího řízení) lze mít za to, že formálními náležitostmi jsou toliko dodržení příslušné formy (v tomto případě vnitřního předpisu, popř. konkrétního vnitřního předpisu – typicky statutu), včetně

názvu,

a

případně

publikace

(pakliže

nepatří

spíše

k náležitostem

procedurálním), u individuálních správních aktů jsou jimi vedle příslušné (zde písemné) formy zejména označení úkonu, jakož i jeho individualizace (č. j.), označení stran a příslušných „úředních“ osob, vyjádření projevu vůle (podpis či též razítko) a datum vyhotovení.

4.2.4 Materiální (obsahové) náležitosti Jako u formálních náležitostí, i u materiálních (obsahových) náležitostí povaha jednotlivých vydávaných aktů způsobuje, že se nevyskytují paralelně u obou druhů aktů. U normativního správního aktu je materiální podmínkou jeho soulad s předpisy vyšší právní síly, tradičními obsahovými náležitostmi individuálního správního aktu jsou výroková část, odůvodnění a poučení o možnosti podat řádný opravný prostředek. Pokud jde o soulad vnitřních předpisů vysokých škol, resp. fakult, s právními předpisy vyšší síly, v obecné rovině platí, že musí být v souladu se všemi obecně závaznými prameny českého práva, v rovině konkrétní pak zejména s právními předpisy (dokumenty), které na realizaci vysokoškolského vzdělávání dopadají. Tedy s Ústavou, vymezující obecná pravidla pro fungování veřejné správy, dále s Listinou, která kromě zmíněných pravidel zakotvuje též ústřední lidská práva a mezi nimi zejména ústavně zaručené právo na vysokoškolské vzdělání, a konečně se zákonem o vysokých školách, od něhož svou existenci odvozují. A to nejen v té rovině, že nesmí být v rozporu při konkrétní úpravě právních vztahů, tedy obsahem svých norem se musí zdržet nesouladu s normami zákonnými (naplnění tohoto požadavku považuje autorka za pasivní soulad), 124

Správní rozhodování o studentech a uchazečích ale též v tom smyslu, že musí provádět veškerou zákonem požadovanou úpravu právních vztahů (aktivní soulad). Nesmí tedy upravit právní vztah jinak, než zákon předpokládá, a zároveň nesmí opomenout upravit právní vztah, jehož úpravu zákon výslovně požaduje (např. přerušení studia podle § 54). Je vhodné zároveň uvést, že hierarchicky uspořádané jsou i vnitřní předpisy vysokých škol a fakult, pro něž platí, že vnitřní předpisy fakult musí být s těmi univerzitními v souladu. Smyslem výrokové části individuálního správního rozhodnutí je vlastní mocenskoprávní úprava práv a povinností. Mimo výrokovou část je stanovovat nelze. Pokud by k tomu došlo, rozhodnutí by se mohlo jevit jako vnitřně rozporné a tedy nicotné. Důvody, které vedly k vydání individuálního správního rozhodnutí, musí být dostatečně určitě a srozumitelně popsány v odůvodnění rozhodnutí. Zejména z něj musí být patrno, z jakých skutkových úvah rozhodující orgán vycházel a jak k nim dospěl (posouzení skutkového stavu), z jakých právních úvah vycházel (posouzení právního stavu), a co na jejich základě usoudil (aplikace); tedy proč rozhodl, jak rozhodl 302 . Vyšší nároky jsou z podstaty věci kladeny na odůvodnění v případě, že součástí rozhodnutí bylo správní uvážení. Odlišnosti pak bude vykazovat odůvodnění přezkumného rozhodnutí, které namísto „primárního“ právního a skutkového stavu bude muset reagovat na tvrzené nezákonnosti. Poučení slouží k informaci adresáta o možnosti podat řádný opravný prostředek, v tomto případě o možnost požádat o přezkum rozhodnutí. Jelikož proti rozhodnutí v přezkumném řízení již žádný řádný opravný prostředek v úvahu nepřichází, je jeho obsahem v případě druhostupňového rozhodnutí poučení, že jej proti rozhodnutí nelze podat.

302

KUDROVÁ, V. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí vysokých škol II : Vybraná rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 6, s 30. ISSN 1210-4817.

125


4.3 Přezkoumávání rozhodnutí Pro obě (hlavní) skupiny rozhodování, jež jsou předmětem této práce, platí, že podléhají správnímu přezkumu zákonnosti, popř. vhodnosti 303 . Oba typy fakultních správních aktů, resp. všechny tři 304 , se mohou jevit jako způsobilé být předmětem abstraktní kontroly, 305

individuální

správní

akty

i předmětem

kontroly

konkrétní 306 .

Z univerzitních správních aktů jsou abstraktně přezkoumávány pouze normativní 307 , konkrétně pak naopak pouze individuální.

4.3.1 Přezkoumávání normativních správních aktů Jak již bylo zmíněno v kontextu výkladu o přijímání vnitřních předpisů, jsou předmětem předběžného správního dozoru, tedy dozoru, který se uplatní již ve fázi jejich přijímání; v tom se podstatně liší od dozoru nad právními předpisy obcí a krajů. Nad zákonností vnitřních předpisů vysokých škol dozírá Ministerstvo, nad vhodností vnitřních předpisů fakult, která by z podstaty věci měla zahrnovat i kriterium zákonnosti, dozírá univerzitní akademický senát. Zatímco Ministerstvo jako nenadřízený orgán nedisponuje přímou možností zrušit vnitřní předpis, a dle názoru autorky koncepčně s ohledem na pojetí jím vykonávaného dozoru jako předběžného nemá ani pravomoc navrhnout Ústavnímu soudu jeho zrušení, pakliže následně usoudí o jeho nezákonnosti, z ustanovení § 9 odst. 1 písm. j) plyne, že univerzita (resp. akademický senát univerzity na návrh rektora) vůči fakultě takovou možnost má.

303

Podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona. Ten neuvádí důvody, které by měly vést univerzitní akademický senát k neschválení vnitřních předpisů fakult. Lze mít pro to za to, že jimi mohou být jakékoli důvody, pro něž by fakultní úprava mohla být považována za nevhodnou. 304

Uvažujeme-li i správní akt smíšený, jímž jsou podmínky přijímacího řízení schvalované akademickým senátem. 305

Podle § 9 odst. 1 písm. j) zákona.

306

V rámci řízení o přezkumu.

307

Ministerstvem podle § 36 zákona.

126

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Bylo by možno soudit, že uvedená možnost univerzitního akademického senátu zrušit vnitřní předpis, rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu součásti veřejné vysoké školy anebo pozastavit jeho účinnost, pokud je tento vnitřní předpis, rozhodnutí nebo úkon v rozporu se zvláštními předpisy nebo vnitřními předpisy veřejné vysoké školy je ve vztahu k vnitřnímu předpisu fakulty nadbytečná, když je i on předmětem již předběžného přezkumu. Autorka má ovšem za to, že tomu tak není, neboť mezi oběma vztahy spatřuje podstatné rozdíly. Zejména, ač usuzuje o určité autonomii fakulty vůči univerzitě, nemá za to, že je analogická k autonomii vysoké školy vůči státu (reprezentovaném v tomto případě Ministerstvem), a to jednak s ohledem na právní subjektivitu a všechny s ní související okolnosti (např. odpovědnost), jíž disponuje toliko vysoká škola, nikoli fakulta, a dále s ohledem na zákonem předpokládanou možnost univerzity regulovat vlastními předpisy relativně nezávisle a poměrně široce postavení fakulty či jejich orgánů, kteroužto možnost Ministerstvo vůči vysoké škole nemá. Z toho je mimo jiné zřejmé, že vnitřní předpisy vysokých škol se nemohou dostat do rozporu se zákonem z vůle Ministerstva. Vnitřní předpisy fakult se ovšem v důsledku normotvorné činnosti univerzity do rozporu s jejími předpisy dostat mohou. Jelikož takový stav je závadný, považuje autorka za legitimní a odpovídající zásadě rychlosti a hospodárnosti, aby v případě, že univerzita o nezákonnosti vnitřního předpisu fakulty usoudí, mohla sama přistoupit k nápravě.

4.3.2 Přezkoumávání individuálních správních aktů Z jazykového výkladu ustanovení § 9 odst. 1 písm. j) by se mohlo zdát, že univerzitní akademický senát je oprávněn provádět abstraktní přezkoumání individuálních správních aktů fakult. Autorka má za to, že tomu tak není. Soudí tak ze systematického výkladu a výkladu účelového, když se domnívá, že smyslem daného ustanovení je postihnout situace, kdy zákon nenabízí jiný dostupný prostředek nápravy závadného nezákonného stavu, což není případ vydávání rozhodnutí ve správním řízení; a zároveň ze skutečnosti, že akademický senát jako kolegiální orgán není a priori povolán k vydávání žádného individuálního rozhodnutí, a jeho činnost je tak zásadně prosta 127


existujících pravidel pro rozhodování ve správním řízení, jakož i reálné schopnosti nezbytného odůvodnění. Přezkoumávání individuálních správních aktů, jako výstupů jednotlivých druhů správních řízení, tedy rozhodnutí v užším slova smyslu, je v souladu se zákonem o vysokých školách realizováno prostřednictvím řízení o přezkumu. Řízení o přezkumu Za řízení, jehož předmětem je přezkum, může být v širším smyslu považováno každé řízení, jehož účelem je zhodnocení správnosti či zákonnosti rozhodnutí orgánem odlišným od orgánu, který rozhodnutí vydal. V režimu správního práva vychází obecné chápání termínu přezkumné řízení zásadně z platné úpravy dané správním řádem, konkrétně jeho §§ 94 až 98. Pro přezkumné řízení jako dozorčí prostředek podle správního řádu je typické, že jde (1.) o řízení zahajované ex offo, (2.) jehož předmětem je pravomocné rozhodnutí, (3.) a zaměřuje se na přezkum zákonnosti. Naproti tomu řízení o přezkumu podle zákona o vysokých školách je svou povahou řádným opravným prostředkem, neboť je zahajováno (1.) na návrh a (2.) směřuje vůči nepravomocnému rozhodnutí. S přezkumným řízením dle správního řádu se shoduje toliko v tom, že prověřuje toliko zákonnost rozhodnutí, nikoli jeho správnost. K tomu ale autorka uvádí, že ze zákona o vysokých školách nevyplývá, že by při rozhodování škol nutně docházelo ke správnímu uvážení. 308 Z toho je zřejmé, že řízení o přezkumu podle zákona o vysokých školách vykazuje mnohem větší podobnost s řízením odvolacím (podle správního řádu), které je taktéž návrhové a uplatní se před nabytím právní moci. Sice předpokládá též „přezkum“ správnosti, s ohledem na výše uvedené je ale možné, že řízení dle zákona o vysokých školách jej nepředpokládá právě proto, že nepředpokládá využití správního uvážení.

308

Nutno ovšem podotknout, že nevyplývá ani to, že by k němu docházet nemohlo. Podrobněji v oddílu 4.1.2.

128

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka zde proto konstatuje, že řízení o přezkumu podle zákona o vysokých školách je svou podstatou řízením odvolacím (s modifikací zvláštní úpravou). Právní úprava řízení o přezkumu uplatňující se pro jednotlivé druhy pojmenovaných rozhodnutí není v zákoně o vysokých školách koncentrovaná 309 . Přesto lze mít za to, že obsahově je společná. Liší se pouze v jednom aspektu, a to nemožnosti rozhodnout o zrušení rozhodnutí v přijímacím řízení, pakliže tím bude vyhověno žádosti, resp. její podstatě (o této odlišnosti již bylo pojednáno v oddílu 4.1.1). Úprava postupu v řízení o přezkumu je poměrně skromná. Omezuje se na (1.) stanovení lhůty pro podání žádosti o přezkum, jakož i možnosti její zmeškání prominout, (2.) zakotvení pravomoci rektora o žádosti směřující proti rozhodnutí děkana rozhodnout, jakož i (3.) zakotvení autoremedurní pravomoci děkana, resp. (4.) určení obsahu pravomoci přezkumného orgánu (rozhodnutí změnit, zrušit 310 či potvrdit). Nezakotvuje obecný odkladný účinek 311 a neřeší ani některé další aspekty, jimiž se zabývá úprava odvolání podle správního řádu, např. zpětvzetí podané žádosti či lhůtu k vydání rozhodnutí o přezkumu (resp. lhůtu pro postoupení žádosti děkanem v případě, že nepřistoupí k autoremeduře). Autorka má za to, že uvedené nedostatky je třeba překlenout analogickým použitím ustanovení o odvolacím řízení tam, kde je to ve prospěch účastníka (např. odkladný účinek podané žádosti), a použitím dalších, nezbytných, ustanovení z titulu § 180 správního řádu (např. ustanovení o nemožnosti opětovného podání po zpětvzetí). 309

Vyskytuje se v § 50 pro přijímací řízení a v § 68 pro ostatní druhy řízení.

310

Nikoli v případě rozhodnutí o (ne)přijetí.

311

Explicitně jej zakotvuje jen pro rozhodování o poplatku spojeném se studiem a o disciplinárním přestupku. Nutno podotknout, že vzhledem k oprávněnostní povaze většiny ostatních rozhodnutí tak odkladný účinek nesystematicky absentuje pouze ve věci ukončení studia pro nesplnění [studijních] požadavků (podle § 68 odst. 3 písm. g)). Autorka má za to, že v daném případě je třeba systematickým a účelovým výkladem dovozovat, že bez ohledu na zákonné (ne)zakotvení žádost o přezkoumání rozhodnutí odkladný účinek má.

129


Dle názoru autorky zákon poněkud nesystematicky zakotvuje rozhodovací pravomoc v případě řízení o přezkumu (prvostupňového) rozhodnutí rektora. Z § 87 písm. l) zákona vyplývá, že úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol [bez rozdílu jejich druhu 312 ] ve správním řízení plní Ministerstvo, z čehož autorka soudí, že právě Ministerstvo je příslušné k uvedenému rozhodnutí o žádosti o přezkum. Pomine-li autorka odbornou náročnost takového řešení, zejména co do znalosti vnitřních předpisů vysokých škol, má za to, že zákonná úprava nekoncepčně (v rozporu s principem procesní ekonomie) postrádá zakotvení autoremedury rektora. Vedle toho působí značně rozporuplně s tímto ustanovením moderační pravomoc rektora podle § 58 odst. 8 (podrobněji dále). Z ustanovení § 50 odst. 7 zákona (Jestliže je tímto orgánem děkan, může sám žádosti vyhovět a rozhodnutí změnit, jinak ji předá k rozhodnutí rektorovi.), resp. obdobného znění ustanovení § 68 odst. 4, je možné usoudit buď to, že jde o způsob zakotvení institutu autoremedury, demonstrovaný na postupu, v němž v prvním stupni rozhoduje děkan, a nebo, že jde o kvalifikované mlčení zákonodárce záměrně připouštějící možnost autoremedury jen pro děkana. Autorka má za to, že zde je třeba použít výklad, který je se základními zásadami postupu správních orgánů více konformní, a tedy s ohledem na zásadu efektivity, procesní ekonomie, zásady šetření práv, jakož i obecně s ohledem na zásadu dobré správy, je třeba přistupovat k ustanovení tak, že implicitně opravňuje k autoremeduře i rektora v případě, že ten rozhoduje v řízení v prvním stupni. Podstatou autoremedury je oprávnění orgánu, který rozhodl v řízení v prvním stupni, žádosti vyhovět a rozhodnutí změnit, resp. zrušit 313 . Zákon o vysokých školách neuvádí, ostatně jako ani správní řád 314 , z jakých konkrétních důvodů tak může učinit.

312

Autorka má za to, že daným ustanovením není dotčena možnost soukromých vysokých škol odchýlit se od této pravomoci Ministerstva stanovením vlastního přezkumného orgánu vnitřními předpisy (dle § 41 odst. 1 zákona). 313

Srov. ust. § 50 odst. 7 a § 68 odst. 3.

130

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Autorka má za to, že je třeba vycházet z akcesorické povahy autoremedury. Oprávnění, resp. povinnost, změnit (či zrušit) rozhodnutí totiž nepovažuje za samostatnou kompetenci, nýbrž toliko za výkon autoremedury jakožto institutu existujícího nesamostatně, reflektujícího zásadu rychlosti a hospodárnosti (§ 6 správního řádu) v řízení o přezkumu. Z toho, že autoremedura je v rámci řízení o přezkumu svou povahou institutem akcesorickým, přistupujícím ex offo, autorka soudí, že též důvody pro její uplatnění nestojí samostatně, nýbrž jsou odvozeny od důvodů pro rozhodnutí v řízení o přezkumu (srov. níže). Je přitom zřejmé, ač v zákoně opět neuvedené, že důvodem ke změně, resp. zrušení, rozhodnutí, není jakýkoli rozpor se zákonem, ale pouze takový rozpor, který měl (či mohl mít) vliv na samotné rozhodnutí ve věci. Nebude proto důvodem pro změnu či zrušení rozhodnutí nezákonnost, která nebyla v kauzálním nexu s výsledkem rozhodnutí 315 . K tomu ostatně pro srovnání též Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. 8 As 31/2006, v němž odkazujíc na svou ustálenou judikaturu, konstatoval: „Nejvyšší správní soud stabilně judikuje, že o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo [srov. rozsudek ze dne 14. 10. 2005, čj. 6 Ads 57/2004 - 59, www. nssoud.cz, v němž byl citovaný názor vysloven ve vztahu k vadě řízení před soudem /§ 103 odst. 1 písm d) s. ř. s./, a dále rozsudek ze dne 8. 3. 2007, čj. 8 Afs 102/2005 - 65, www.nssoud.cz].“

314

A poněkud překvapivě se touto otázkou nezabývá ani J. Vedral ve svém komentáři – srov. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová Bova Polygon, 2012, s. 749 – 751. Taktéž L. Jemelka a kol. nevěnují této otázce nejmenší pozornost – srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád : komentář. Praha : C. H. Beck, 2011, výklad k § 87 [Beck-online]. 315

Je ovšem zřejmé, že na příčinné souvislosti mezi nezákonností a výrokem rozhodnutí nebude závislé posuzování případného splnění podmínek vznik odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí, popř. nesprávný úřední postup, a to zejména v případě, že došlo k tzv. průtahům v řízení.

131


Pokud jde o způsoby rozhodnutí, zákon o vysokých školách poměrně jednoznačně stanoví, jak již bylo připomenuto v souvislosti se zdůrazněním kriteria kauzálního nexu 316 , že rektor změní, popř. zruší (jde-li o rozhodnutí podle § 68 odst. 3), rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem vysoké školy nebo její součásti. V případě přijímacího řízení též pokud bylo vydáno v rozporu s vyhlášenými podmínkami 317

přijímacího řízení. Autorka má za to, že ze

systematického výkladu vyplývá, že v těchto intencích rozhoduje též Ministerstvo, pakliže rozhoduje o žádosti o přezkum rozhodnutí rektora. Ostatní prostředky přezkumu individuálních správních aktů Kromě řízení o přezkumu, které je dle autorky svou povahou odvolacím řízením podle správního řádu, nezná zákon o vysokých školách žádné další opravné prostředky či prostředky dozorčí, jako ani jiné prostředky k nápravě nezákonného rozhodnutí či stavu (resp. jiného zásahu) v rozsahu stanoveném správním řádem. Autorka má za to, že smyslem takových prostředků je náprava vadného právního stavu, jímž byla způsobena buď újma účastníkovi, anebo veřejnému zájmu. Jejich neexistenci proto autorka považuje za pravou mezeru v právu, kterou je třeba překlenout. Tam, kde jejich použití chrání zájmy účastníka (tj. v případě, že předmětem přezkoumání je rozhodnutí o uložení povinnosti či nepřiznání práva) má autorka za to, že je namístě z důvodu analogie ve prospěch účastníka. Tam, kde chrání veřejný zájem (tj. v případě, že předmětem přezkoumání je rozhodnutí o přiznání práva či prominutí povinnosti, které nepřiměřeně porušuje veřejný zájem) má autorka za to, že je použitelné jako nezbytné z titulu ustanovení § 180 správního řádu. 316

Tedy toho, že musí existovat příčinná souvislost mezi nezákonností a rozhodnutím, a to taková, že kdyby nezákonnosti nebylo, bylo by rozhodnutí jiné. Následkem zjištění takové příčinné souvislosti je pak z teoretického pohledu jistě fikce zákonnosti určitého podkladu nahrazující původní nezákonný podklad, při přihlédnutí k němuž je vydáno zákonné rozhodnutí. 317

Přesněji podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3 – srov. § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách.

132

Správní rozhodování o studentech a uchazečích Zároveň však v druhém uvedeném případě zdůrazňuje, že kriterium nezbytnosti se v souladu se zásadou proporcionality uplatní v neprospěch účastníka právě tehdy, když převažuje zájem na efektivním výkonu veřejné správy nad ochranou dobré víry (k tomu srov. ustanovení § 94 odst. 4 správního řádu). Moderační pravomoc rektora Zvláštním oprávněním, které nesměřuje proti nezákonnosti, ale proti přílišné tvrdosti 318 , je oprávnění rektora v rámci přezkoumávání rozhodnutí, jímž byl vyměřen poplatek za studium, tento snížit, prominout, popř. odložit jeho splatnost 319 . Hmotněprávní aspekty této problematiky budou předmětem výkladu v oddílu 6.2.2, zde bude v souladu se zaměřením této kapitoly věnována pozornost aspektům procesněprávním, tedy postupům směřujícím k vydání individuálního správního aktu. Ač to ze zákonné konstrukce nemusí být zřejmé, má autorka za to, že k uplatnění moderační pravomoci dochází ve formě samostatného správního rozhodnutí 320 . To je výsledkem „moderačního“ řízení, které – podobně jako řízení o autoremeduře – přistupuje ex offo k návrhovému řízení o přezkumu rozhodnutí. Z povahy věci vyplývá, že moderace není na místě, pokud bylo rozhodnutí o vyměření poplatku pro rozpor se zákonem zrušeno či změněno (a to tak, že poplatek vyměřen nebyl), neboť tím odpadá její právní důvod. Je proto nezbytné přistoupit nejdříve k přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí. Jako poněkud nesystematické se zde jeví, že zákon de facto „nutí“ studenta namítat nezákonnost rozhodnutí, i když si je vědom, že rozhodnutí je zákonné, a to proto, aby mohl realizovat svou „naději“ na moderaci rektora. Ve stejné míře potom „nutí“ rektora o žádosti rozhodovat a s nerelevantními důvody se v jeho písemném 318

Tu lze chápat jako odporující kriteriu spravedlivosti.

319

Dle § 58 odst. 8 zákona.

320

K tomu nepřímo srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 7 As 30/2008, v němž soud konstatoval, že rektor činí v řízení o přezkumu dvě samostatná rozhodnutí (ve smyslu ustanovení ů 65 odst. 1 soudního řádu správního).

133


vyhotovení vypořádávat. Zákon totiž nepředpokládá možnost žádat o moderaci samotnou. Stejně jako nepředpokládá možnost k ní přistoupit z moci úřední, aniž by to bylo v kontextu řízení o přezkumu. Tak dochází dle autorky v řadě případů k vzájemnému předstírání, kdy student, aby umožnil rektorovi moderovat jemu vyměřený poplatek, předstírá pochybnosti o zákonnosti rozhodnutí, a rektor, jehož povinností je o žádosti rozhodnout a s tvrzenými důvody se vypořádat, předstírá, že se jimi zabývá, a pak je (alespoň de lege) skutečně odůvodňuje. Autorka má za to, že takto koncipované moderační řízení (jako řízení, jehož podmínkou je řízení o přezkumu) v řadě případů svou podstatou nenaplňuje zásadu procesní ekonomie a odporuje požadavku, aby veřejná správa co nejméně zatěžovala svého adresáta. Nehledě na to, že vede k neefektivnímu zatěžování veřejné správy. Z toho důvodu de lege ferenda navrhuje, aby zákon o vysokých školách zakotvil buď možnost rozhodovat o moderaci v samostatném návrhovém řízení, anebo takovou možnost svou povahou derogující zákonem stanovený postup umožnil stanovit vnitřními předpisy (a zohlednit tak potřeby a zkušenosti konkrétní vysoké školy). To by pak logicky – při oddělení od devolutivní fáze řízení o přezkumu – mohlo být koncipováno jako řízení, v němž rozhoduje ten, kdo poplatek vyměřil. Možnost přezkumu, případně neomezená na přezkum zákonnosti, ale též správnosti, by pak mohla zůstat zachována. Nevýhodou naznačené koncepce, pokud by nahradila stávající koncepci, by bylo zvýšení administrativní zátěže oproti současnosti v těch případech, kdy by vyměření poplatku bylo provázeno pochybnostmi studenta jak o zákonnosti jeho vyměření, tak o přiměřenosti jeho výše. Zvýšená administrativní zátěž by však dle autorky byla vyvážena vyšší mírou ochrany práv studentů, a to zejména v případě, že by bylo možno se proti moderačnímu rozhodnutí bránit v řízení o přezkumu. Lze, samozřejmě, namítat, a autorka věří, že oprávněně, že by pochybujících žadatelů o přezkoumání mohla být většina, a to vzhledem ke skutečnosti, že tento druh

134

Správní rozhodování o studentech a uchazečích rozhodování je jedním z mála, pro něž zákon předpokládá správní uvážení. To svou povahou směřuje k menší právní jistotě účastníků o tom, jak o nich bude rozhodnuto. Stejně tak ovšem autorka věří, že počet žadatelů by mohl být efektivně regulován transparentními pravidly doprovázenými konstantní rozhodovací praxí společně zakládající vysokou míru legitimního očekávání, které by nemotivovaly k podání žádosti o přezkum, ba dokonce ani k žádosti o moderaci, tam, kde by bylo zřejmé, že by nebyla úspěšná. Naznačená změna by mohla odstranit i jiný problém, a to z formálního hlediska závažnější – spočívající na nejasnosti stávající právní úpravy v případě, že rozhodnutí, jímž se vyměřuje poplatek, nevydává děkan, ale rektor. Jak totiž plyne z předchozího výkladu, o žádosti o přezkoumání rozhodnutí rektora rozhoduje Ministerstvo. Rektorovi by přitom mohlo svědčit nanejvýš oprávnění přistoupit k autoremeduře, které ovšem svou podstatou nesměřuje proti přílišné tvrdosti vyměření poplatku. Zároveň ale poměrně jasně stanovuje, že moderační pravomoc náleží rektorovi, nikoli přezkumnému orgánu. Autorka má sice za to, že uvedený nedostatek by byl překlenutelný výkladem (jazykový výklad zde nepůsobí dostatečně přesvědčivě, pročež může být poměrně snadno překonán výkladem systematickým a účelovým), nicméně jeho praktickou aplikaci považuje za administrativně složitou.

4.4 Odpovědnost Autorka má za to, že na v kontextu této práce je na místě zmínit i případnou odpovědnost vysoké školy, a to zejména s ohledem na povahu studia, pro které je jako střednědobý proces realizující se v určité posloupnosti typické, že nezákonné narušení jeho průběhu, i kdyby krátkodobého, může poměrně podstatně zasáhnout do sféry poškozeného.

135


Dalším důvodem, proč autorka pociťuje za vhodné tuto otázku alespoň v základním rozsahu nastínit, je skutečnost, že příslušní autoři 321 se této otázce dle jejího názoru poněkud nesystematicky nevěnují, pakliže se jí přímo nevyhýbají. Přestože zákon o odpovědnosti za škodu ve svém úvodním ustanovení (§ 1) jednoznačně stanoví, že dopadá pouze na škodu způsobenou při výkonu státní správy (za ní odpovídá stát, a to bez ohledu na to, zda byla způsobena státními orgány, orgány obcí či krajů, či jinými právnickými osobami a fyzickými osobami, na které byl výkon státní správy zákonem přenesen) a územní samosprávy (za škodu způsobenou při výkonu samosprávy odpovídají územně samosprávné celky), a contrario z něj neplyne, že by dopadal na odpovědnost za výkon jiné než územní samosprávy 322 , má autorka za to, že podle něj má být postupováno i v případě, že ke škodě dojde právě při něm – tedy při samosprávné činnosti vysokých škol. Úvahy, které ji k tomuto závěru vedou, jsou následující: 1. Není přípustné v právním státě, jímž Česká republika bez pochyby je, aby mohla nastat právem aprobovaná situace, v níž vykonavatel veřejné správy neodpovídá za škodu, kterou způsobil. To ostatně plyne též z nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98, v němž Ústavní soudu konstatoval, že v případě, kdy zákonodárce nepřijal právní úpravu, ve které by příslušnou ústavně zakotvenou odpovědnost (podle čl. 36 odst. 3 Listiny) upravil, bylo nezbytné postupovat v souladu s ústavním zakotvením práva na náhradu škody, jakoby šlo o právo přímo realizovatelné, a tedy v případě splnění podmínek bylo nutné náhradu škody i přesto přiznat a škodu nahradit. Autorka má za to, že jde o případ dostatečně podobný.

321

HOLUB, M. Odpovědnost za škodu v právu občanském, pracovním, obchodním a správním : praktická příručka. Praha : Linde, 2004. 495 s., POSPÍŠIL, I. [Komentář k ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny] In WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 746 – 755., VOJTEK, K. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci : komentář. Praha : C.H. Beck, 2007. 276 s. 322

Obdobně KUDROVÁ, V. Der Schadenersatz für die Amtspflichtverletzung in der Tschechischen Republik : Die Entstehung des Anspruchs und seine Geltendmachung. Wirtschaft und Recht in Osteuropa. 2012, roč. 21, č. 10, s. 292 - 296. ISSN 0941-6293.

136

Správní rozhodování o studentech a uchazečích 2. Není aplikačně ani (ústavně) právně vhodné, aby na odpovědnost evidentně vzniklou při výkonu veřejné moci dopadala toliko úprava soukromoprávní 323 , či dokonce – při jejím odmítnutí – bylo při uplatňování nároku, jakož i rozhodování o něm, postupováno způsobem neopírajícím se o jakýkoli určitý právní podklad. Na takovou situaci by dle autorky dopadal jiný nález Ústavního soudu 324 , z něhož vyplývá, že Ústavní soud považuje absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní moci, za rozporný s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny, a tedy ústavně nepřípustný. 3. Je naopak zcela na místě, aby na škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem vysoké školy, za níž vysoká škola odpovídá přímo na základě ústavy, dopadal předpis, který právě tuto ústavně zaručenou odpovědnost provádí, a svou podstatou tedy představuje nejvíce vhodnou v právním řádu dostupnou zákonnou regulaci.

323

Dle § 420 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších

předpisů. 324

Nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96.

137


5 Přijímací řízení 5.1 Výchozí situace, cíle a úkoly Autorka již dříve v práci (v podkapitole 3.6) uvedla, že vysokoškolské vzdělávání považuje za prostředek směřující k cíli, jímž je vzdělaná občanská společnost kvalifikovaně se díky tomu podílející na řádném fungování státu, jakož i správě věcí veřejných. Za účelem jeho naplnění byl veřejné správě uložen úkol zabezpečit dostupnost vysokoškolského vzdělání. Tento úkol byl primárně stanoven formou ústavně zaručeného práva, a to na vysokoškolské vzdělání, které je a priori koncipováno jako bezplatné. Jak bylo již dříve uvedeno, v podkapitole 3.5, právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách, realizované primárně prostřednictvím veřejných vysokých škol, není neomezené. Je limitováno (podmíněno) schopnostmi občana (jednotlivce 325 ) a možnostmi společnosti 326 . Prostředkem k ověření toho, zda konkrétní jedinec splnil či nesplnil stanovené podmínky pro přístup k bezplatnému vysokoškolskému vzdělání je právě přijímací řízení. Jeho hlavním úkolem (uplatňujícím se typicky ve vztahu k veřejným vysokým školám) je tedy testování míry splnění ústavních podmínek pro přiznání práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. Druhým úkolem přijímacího řízení na vysoké školy je ověřování splnění obecných, státem stanovených, předpokladů (minimálních intelektuálních standardů) 325

M. Bobek (BOBEK, M. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 684.), upozorňuje, že omezení práva na bezplatné vzdělání (ve smyslu čl. 33 odst. 2 Listiny) pro občany České republiky je v rozporu jak s právem Evropské unie, tak i s Evropskou úmluvou. K tomu však autorka uvádí, že i přes absenci ústavního zakotvení, realizace práva na bezplatné vzdělání státní příslušností k České republice omezena není, neboť prováděcí zákony poplatky za studium cizích státních příslušníků na českých školách spadajících pod vymezení práva na bezplatné vzdělání (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 27/95), státního či veřejného charakteru nezpoplatňuje. Tak i přístup k bezplatnému vysokoškolskému vzdělání je rovný pro občany České republiky, jakož i státní příslušníky ostatních zemí. 326

Jak plyne z čl. 33 odst. 2 Listiny.

138

Přijímací řízení nezbytných pro přístup vysokoškolskému studiu. A dále, a to důrazněji pro soukromé vysoké školy, které na rozdíl od veřejných a státních nejsou v počtech přijímaných uchazečů limitovány již státem poskytnutými finančními prostředky (reprezentujícími kriterium možností společnosti) – tedy nejsou nuceny vybírat k přijetí pouze ty nejlepší, je pak úkolem přijímacího řízení možnost stanovování a ověřování zvláštních, vysokou školou samotnou stanovených, podmínek reprezentujících minimální nároky pro studium určitého studijního oboru. Zákon přiznávání jednotlivým vysokým školám poměrně širokou míru diskrece 327 pro stanovení hmotněprávních otázek přijímacího řízení. Sám stanoví (v § 48) pouze obecnou podmínku pro přijetí v podobě požadavku na minimální úroveň předchozího ukončeného vzdělání 328 ; splnění této podmínky nemůže vysoká škola nevyžadovat. Naproti tomu v následujícím procesním postupu, tedy při individuálním rozhodování, pak vysoké škole možnost správního uvážení nepřiznává. Toto rozložení prvků volnosti a vázanosti do oblasti samosprávného rozhodování o přijímacím řízení lze považovat za adekvátní. Vysoké škole totiž umožňuje poměrně pružné normativní nastavení podmínek, jejichž splnění škola 327

Zejména v kontextu již u ústavy vyplývajících omezení.

328

Tou je pro přijetí ke studiu v bakalářském a magisterském studijním programu dosažení úplného středního nebo úplného středního odborného vzdělání, resp. S vyššího odborného vzdělání poskytovaného v konzervatořích pro přijetí ke studiu v oblasti umění (s ohledem na české právní prostředí bude pro uvedené kategorie ukončeného vzdělání dále používáno sousloví „složená maturita“), pro přijetí ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, je rovněž řádné ukončení studia v bakalářském studijním programu. Analogicky též podmínkou pro přijetí ke studiu v doktorském studijním programu je řádné ukončení studia v magisterském studijním programu a v oblasti umění též získání akademického titulu. Výjimku z požadavku na předchozí vzdělání tvoří bakalářské či magisterské nenavazující studium v oblasti umění, k němuž lze výjimečně přijmout též uchazeče bez složené maturity (§ 48 odst. 2 zákona o vysokých školách). Tato „úleva“ patrně poskytnutá s ohledem na delší trvání studia v konzervatoři, je však doprovázena podmínkou, podle níž lze takové studium úspěšně ukončit, resp. získat příslušný akademický titul, až po složení maturity (jak vyplývá z ustanovení § 46 odst. 4 zákona o vysokých školách.

139


považuje za nezbytný předpoklad ke studiu v jí realizovaném studijním programu; po jejich splnění je však předem neznámého uchazeče povinna přijmout. Tím je vytvořen dostatečný prostor pro strategické rozhodování vysoké školy nevázané na konkrétní poptávku (či dokonce konkrétní uchazeče), a zároveň zdůrazněn požadavek právní jistoty (že bude přijat, splní-li všechny stanovené podmínky) uchazeče, který je přednější požadavku na „rozhodování více odpovídající okolnostem konkrétního případu“, s nímž je spjat institut správního uvážení. V případě přijímacího řízení má totiž autorka za to, že skutkové okolnosti vztahující se k jednotlivým uchazečům zde nebudou rozmanité, není proto důvod ponechávat prostor jejich konkrétnímu zvážení. Tím spíše za situace, kdy jsou přijímací zkoušky na vysoké školy oním „úzkým hrdlem“ 329 , a svou podstatou se přijímací řízení blíží řízení o výběru žádosti ve smyslu § 146 správního řádu 330 . Působností stanovit podmínky pro přijetí do určitého studijního programu disponuje vysoká škola či fakulta, která daný studijní program uskutečňuje. Příslušným orgánem rozhodnout v rámci této působnosti v souladu s ustanovením § 9 odst. 1 písm. g) zákona, resp. 27 odst. 1 písm. e) je akademický senát. Činí tak formou, kterou autorka považuje za zvláštní 331 opatření obecné povahy – označitelné za podmínky přijímacího řízení. Proces jejich přijímání je přitom ukončen jejich včasným

329

Srov. BOBEK, M. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 679 – 680. 330

J. Vedral (VEDRAL, J. Správní řád : komentář . 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 1121.) jej charakterizuje jako řízení, jehož účelem je přiznat či udělit někomu určité oprávnění, které se váže zpravidla k určitému veřejnému statku, v jehož případě je okruh osob, kterým je možné udělit oprávnění k užívání takového veřejného statku, omezen a nemůže být tedy vyhověno všem žádostem, které budou v takovém řízení podány, ale buď jen některé nebo některým. 331

Tj. nepodléhající režimu přijímání či přezkumu dle správního řádu. Za určující považuje autorka charakter normativní, neboť opatření stanoví podmínky pro předem neurčitý okruh adresátů, avšak ty se váží pouze k jedinému přijímacímu řízení, což jim dává též znak individuální.

140

Přijímací řízení vyhlášením 332 , z toho důvodu je bude autorka nadále označovat jako vyhlášené podmínky přijímacího řízení.

5.2 Varianty vyhlášených podmínek přijímacího řízení Konkrétně zákon umožňuje vysoké škole (v § 49 odst. 1) 1. stanovit tzv. další podmínky přijetí ke studiu (zhora i dále označované jako „zvláštní podmínky“), a to pouze takové, které se týkají určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy; jejich ověřování probíhá formou přijímací zkoušky, 2. v případě přijímání ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, též podmínky týkající se příbuznosti studijních oborů nebo počtů kreditů získaných během studia ve vybraných typech předmětů. 3. stanovit nejvyšší možný počet přijímaných uchazečů, kteří splnili stanovené podmínky. Je přitom zřejmé, že splní-li uvedené podmínky větší počet uchazečů, rozhoduje pořadí nejlepších. Normativní rozhodování vysoké školy o stanovení podmínek přijímacího řízení zahrnuje jak volbu toho, zda vůbec použít dispozici, popř. její alternativu (tedy volbu, zda přistoupit k realizaci oprávnění podle bodu prvního až třetího či jejich různých kombinací), tak volbu v rámci relativně neurčité dispozice (tedy konkrétní stanovení podmínek, k jejichž stanovení bude přistoupeno). Je zřejmé, že využití jednotlivých kriterií bude mít podstatný vliv na profil přijatých uchazečů. Bude-li totiž přistoupeno pouze k prvnímu kritériu, tedy ke stanovení zvláštních podmínek, a to bude nastaveno náročně, škola může očekávat, že ke studiu budou přijati pouze uchazeči dosahující dostatečných intelektuálních kvalit, tím bude patrně naplněn úkol „přijmout jen kvalitní uchazeče“ vhodný pro splnění cíle „poskytnout kvalitní 332

Slovy zákona (§ 49 odst. 5) v dostatečném předstihu, nejméně však čtyřměsíčním.

141


vzdělání“. Zároveň však škola musí být připravena na to, že počet uchazečů splňujících ono náročně stanovené kriterium se může pohybovat v řádech jednotek, stejně jako stovek. Obě varianty se přitom jeví jako nevhodné v případě, že obor je nějakým způsobem kapacitně koncipován (např. jako obor pro 40 studentů), typicky v návaznosti na počet akademických pracovníků, dostupných učeben či výukového materiálu apod., což autorka pokládá za převažující, vyplývající z podstaty věci. Využití pouze tohoto kritéria lze proto považovat za „riskantní“, neboť může vést k nenaplnění potřebné kapacity s ohledem na způsob financování (dle počtu studentů) ohrožující vědecko-výzkumný cíl, popř. K přeplnění vyhrazené kapacity ohrožující cíl poskytnout kvalitní vzdělání. Snížit by jej sice mohla zkušenost pracoviště s tím, jakých výsledků uchazeči v přijímacím řízení (zejména tedy při přijímací zkoušce) dlouhodobě dosahují. Avšak i zde je třeba kalkulovat s externalitami jako např. demografický vývoj obyvatelstva 333 . Druhé kritérium – příbuznosti oborů – lze přirovnat k vyššímu stupni obecných požadavků (výše označených jako obecná podmínka). Tak jako obecné požadavky sledují zachování minimálního standardu studenta vysoké školy (kterékoli), tak požadavky na příbuznost oboru sledují zachování minimálního standardu studenta určitého studijního oboru. Ve vztahu ke sledovanému cíli (poskytnout kvalitní vysokoškolské vzdělání) má autorka za to, že toto kritérium je namístě zejména tam, kde materie navazujícího studia poměrně úzce navazuje na materii bakalářského studia, a to tak, že bez znalosti oné „předchozí“ materie není studium v navazujícím studijním programu daného oboru rozumně možné. Je ovšem na škole samotné, aby samostatně posoudila obsah svého navazujícího studia, a pakliže nazná, že raději omezí okruh uchazečů na absolventy

333

Dle I. Možného je současný počet osmnáctiletých přibližně poloviční ve srovnání s rokem 1993; nabízené kapacity na českých vysokých školách se více než ztrojnásobily. MOŽNÝ, I. Může stará dáma zeštíhlet? Online Muni.cz : Zpravodajský portál Masarykovy univerzity. [online] [cit. 2012-07-18]. Dostupné z .

142

Přijímací řízení příbuzného bakalářského studia, než aby poskytla příležitost prokázat své schopnosti toliko při přijímací zkoušce, může tak učinit. Kritérium třetí již nesouvisí s intelektuálními předpoklady uchazeče, tj. s oněmi ústavními schopnostmi občana, ale toliko s možnostmi společnosti. Reflektuje totiž zásadně kapacitní možnosti daného studia, ať již prostorové, personální, či jinak finanční (promítnuté např. v maximální možné spotřebě materiálu nezbytného k realizaci výuky). Přistoupení toliko k tomuto kritériu umožní vysoké škole přijmout přibližně 334 takové množství studentů, které jí umožní získat potřebný finanční obnos na jejich výuku, a tím zabezpečit potřebný počet vědecko-výzkumných pracovníků (nezbytných pro plnění vědecko-výzkumného cíle vysoké školy). Na stranu druhou, nebude-li však kombinováno s kritériem prvním, hrozí, že mezi úspěšnými uchazeči budou i tací, jejichž intelektuální úroveň k danému studiu nepostačuje; tím bude ohrožen vzdělávací cíl. O to více, bude-li „intelektuálně nedostačujících studentů“ dokonce převažující část, může jejich masa způsobit změnu přístupu učitelů, kteří pod dojmem příliš vysoko nastavené laťky (kterou budou považovat za vlastní pochybení), tuto sníží, což povede k poklesu úrovně celého příslušného studia. Jako vhodné, a dle autorky by proto mělo vést ke zvolenému normativnímu řešení, se jeví kombinovat obě základní kritéria (intelektuální a kapacitní), a to tak, aby byli ke studiu přijímáni pouze uchazeči intelektuálně dostatečně vhodní, a zároveň, aby byli přijímáni v počtu nepřevyšujícím možnosti dané vysoké školy. Zatímco výše popsaná kritéria mají přijetí ke studiu „znáročnit“, tj. doplnit obecnou podmínku (předchozího ukončeného vzdělání) o další (zvláštní) podmínky, nabízí zákon o vysokých školách také možnosti, jak přijetí studenta „zjednodušit“. Nástrojem k tomuto postupu – opět normativnímu – je možnost vysoké školy stanovit odlišné podmínky pro přijetí uchazečů, kteří absolvovali studijní program nebo jeho 334

Je třeba neopomenout, že na posledním postupovém místě se mohou umístit desítky studentů, s nimiž je třeba zacházet stejně, tj. všechny je přijmout.

143


část nebo studují jiný studijní program na vysoké škole v České republice nebo v zahraničí anebo absolvovali akreditovaný vzdělávací program nebo jeho část ve vyšší odborné škole nebo studují akreditovaný vzdělávací program ve vyšší odborné škole v České republice nebo v zahraničí. Toto kritérium má zřejmě umožnit snadnější přijetí studentům příbuzných studijních oborů 335 , popř. absolventům určitých studijních oborů. Vychází patrně z předpokladu, že oním studiem již studenti prokázali schopnost studovat ve studijním programu (oboru), do studia v němž se hlásí. Institut stanovení odlišných podmínek usnadňuje jak přestup z jiného studia (srov. oddíl 5.4), tak též z účastenství na celoživotním vzdělávání (dříve označovaném jako nultý ročník). Důležitou podmínkou pro využití uvedeného kritéria je dle autorky, (1.) aby odlišné

podmínky

nebyly

stanoveny

diskriminačně,

tedy

zejména

aby

neznevýhodňovaly „své“ uchazeče (neboť ze zákonného vymezení tohoto kritéria jasně vyplývá požadavek normativity studijního programu, který má přijetí na základě odlišných podmínek umožnit), a zároveň, aby (2.) nederogovaly funkci přijímacího řízení (zejména tím, že umožní přednostní přijetí natolik obsáhlé skupině uchazečů, že znemožní přijetí uchazečů mimo tato kritérium).

335

Přestože autorka uznává určitý význam dvoustupňového označení oblastí studia pro praxi (a to zejména tam, kde je studium realizováno toliko ve studijním programu (v případě některých doktorských studií realizovaných lékařskými fakultami) nebo tam, kde je v rámci studijního programu uskutečňováno jako víceoborové.), má za to, že zákonem o vysokých školách je tato „dvoustupňová“ terminologie využívána poněkud mystifikačně. Zákon totiž používá pojem studijní program ve dvou významech – a to jako určení stupně studia (bakalářský, magisterský a doktorský studijní program) a dále jakožto studijní obor (např. z ustanovení § 49 odst. 3 je zřejmé, že pojmem (stejný) studijní program je zde ve skutečnosti míněn (stejný) studijní obor, neboť ona stejnost zde má evidentně zabezpečovat obsahovou obdobnost jednotlivých studijních plánů prokazující splnění schopnostních podmínek k danému studiu. A ta může být stěží dána samotnou stejností studijního programu, když například studijní program lingvistika zahrnuje jak studijní obor anglistika, tak germanistika, romanistika, bohemistika a mnoho dalších.). Pro odstranění tohoto nedostatku bude autorka dále v práci používat pouze pojem studijní obor, to i tam, kde zákon o vysokých školách mluví o studijním programu a nemíní tím stupeň studia.

144

Přijímací řízení Nelze tak proto např. stanovit, že ke studiu budou automaticky přijati studenti bakalářského studijního programu uskutečňovaného vysokou školou samotnou. Dopustit se ale nelze ani nepřímé diskriminace, a to např. stanovením výčtu studijních předmětů, po jejichž absolvování bude uchazeč přijat, pakliže jde o předměty, které tvoří studijní program vyučovaný právě příslušnou fakultou. Lze však mít za zákonné stanovení profilových předmětů, po jejichž absolvování lze ke studiu přijmout bez přijímací zkoušky, pakliže nerozhoduje, na které vysoké škole byly předměty absolvovány. Tím se uvedené kritérium svou podstatou přibližuje výše uvedenému kriteriu 2. Stejně tak má autorka za to, že nelze vázat přijetí na základě odlišných podmínek na absolvování toliko „vlastního“ programu celoživotního vzdělávání; jakkoli obecně připouští, že pod vymezení studijní obor (podle § 49 odst. 3) lze systematickým výkladem zařadit i obor realizovaný v rámci programu celoživotního vzdělání, pokud je uskutečňován analogicky se studijním programem, jak (ne zcela vhodnou formulací) předpokládá § 60 odst. 2 zákona. Kromě výše uvedených negativních limitů lze mít za to, že složitost při stanovování podmínek pro přijetí vyplývá i pozitivního vymezení hypotézy, když je v souladu s ustanovením § 49 odst. 3 vysoká škola oprávněna stanovit odlišné podmínky pro ty, kteří absolvovali studijní program nebo jeho část nebo studují jiný studijní program. Předmětem pochybnosti je zde přirozeně výklad pojmu „studijní program (tedy obor)“ a „jiný studijní program (tedy obor)“. Systematickým a teleologickým výkladem lze dospět k závěru, že prvně uvedeným studijním oborem je míněn studijní obor, do něhož se uchazeč hlásí; a to nikoli určený individuálně, ale druhově (např. číselníkem, pod nímž je oboru udělena akreditace 336 ). Stanovení odlišných podmínek ve vztahu k němu má zřejmě za cíl umožnit jednodušší přijetí pro ty uchazeče, kteří již část studijního oboru, do něhož se hlásí, úspěšně absolvovali. Pro ně by ve většině případů (při splnění časové návaznosti) přijetí 336

Číselník je veřejně přístupný z webu Ministerstva či přes odkaz z webu Akreditační komise. Konkrétně na adrese http://www.msmt.cz/file/23929.

145


do studijního oboru ve skutečnosti znamenalo přestup (srov. oddíl 5.4). Ze zásady ne bis in idem je zřejmé, že by se toto kritérium nemělo týkat absolventů tohoto studijního oboru. Vyšší interpretační nároky klade pojem jiný studijní obor. Zde je zřejmé, že jde o neurčitý právní pojem, jehož význam musí vysoká škola určit. Lze mít za to, že zákon jí poskytuje prostor interpretovat tento termín buď při rozhodování o podmínkách přijímacího řízení, nebo při rozhodování o přijetí samotném. Z teleologického výkladu lze soudit, že pojem „jiný studijní obor“ v tomto kontextu neznamená jakýkoli jiný studijní obor, ale právě příbuzný studijní obor, s kterým operuje § 49 odst. 1 zákona. Je zřejmé, že předběžným (neprávním) rozhodnutím, které musí vysoká škola ve vztahu k tomuto pojmu učinit, je v jaké fázi související s přijímáním studentů, pojem jiný studijní obor (ve skutečnosti znamenající příbuzný studijní obor), vyloží. Učiní-li tak ve fázi normativního rozhodování, tj. při rozhodování o podmínkách přijímacího řízení, tím, že definuje, které studijní obory považuje za podřaditelné, významně tím přispěje k právní jistotě uchazečů, a naplní tím předpoklad autorky, že v rovině individuálního rozhodování by se nemělo cíleně uplatnit kriterium volnosti. Nevýhodou takového postupu oproti rozhodnutí o podřaditelnosti v každém jednotlivém případě, je nemožnost zhodnocení konkrétních skutkových okolností 337 , a tedy riziko, že přijetí na základě této podmínky bude upřeno někomu, kdo ji materiálně splňuje, ačkoli formálně nikoli, neboť vysoká škola nebyla schopna předem zohlednit i možnost jeho situace. Z toho je zřejmé, že autorka soudí, s ohledem na počet akreditovaných studijních oborů, že v tomto případě, a patrně toliko v tomto případě souvisejícím s příjímáním ke studiu, přichází v úvahu skutečná pluralita životních situací. Z toho důvodu považuje za souladné s postavením vysoké školy, jakož i zásadou dobré správy, i ponechání rozhodnutí o příbuznosti studijních oborů na fázi individuálního rozhodování. 337

Autorka má za to, že s ohledem na počet akreditovaných studijních oborů v tomto případě, a patrně toliko v tomto případě souvisejícím s příjímáním ke studiu, přichází v úvahu skutečná pluralita životních situací. Z toho důvodu považuje za legitimní i ponechání rozhodnutí o příbuznosti studijních oborů na fázi individuálního rozhodování.

146

Přijímací řízení Specifickým institutem uplatňujícím se v praxi při přijímání ke studiu je prominutí přijímací zkoušky, které bývá spojeno s nějakými alternativními podmínkami, které nejsou ani obecnou podmínkou, ani zvláštními podmínkami (podle § 49 odst. 1 zákona), a které se neověřují přijímací zkouškou. Zajímavé přitom je, že vysoké školy v souvislosti s takovými podmínkami někdy stanovují, že při jejich splnění lze přijímací zkoušku prominout (a tedy ke studiu přijmout na základě těchto alternativních podmínek), nikoli, že bude prominuta 338 . Dostává se sem tak prvek volnosti – správního uvážení – který, jak již autorka uvedla dříve, lze považovat za nežádoucí, neboť tím evidentně dochází k prolomení dříve komentované rovnováhy založené na tom, že při normativním stanovování kriterií je vysoké škole poskytnuta vysoká míra volnosti, zatímco individuální rozhodování je zásadně ovládáno prvkem vázanosti. Motiv vysokých škol je zřejmý - žádná vysoká škola se nechce vystavit riziku, že alternativní podmínky splní přílišný počet uchazečů, a to buď takový, který de facto znemožní přijetí ostatním uchazečům, anebo dokonce takový, který přesáhne stanovený maximální počet přijímaných uchazečů. Je však třeba na něj reagovat konstatováním, že zákon stanovení takto koncipovaných alternativních podmínek primárně neumožňuje, proto ani nezakotvuje mechanismy, jak řešit konkurenci jejich splnění s podmínkami zákonnými. Tzv. prominutí přijímací zkoušky by dle autorky bylo možno považovat za zákonné jen tehdy, kdy by tímto termínem bylo označováno přijetí ke studiu na základě odlišných podmínek (podle § 49 odst. 3), tedy přijetí na základě absolvování 338

Srov. ne zcela obratnou formulaci v podmínkách přijímacího řízení do navazujících magisterských studijních programů (oborů) na Ekonomické fakultě Vysoké školy báňské – Technické univerzitě Ostrava pro akademický rok 2012/2013: „Uchazeči, kteří absolvovali stejný studijní obor v bakalářském studiu, mohou požádat o uznání oborové zkoušky [patrně za zkoušku přijímací], pokud v průběhu bakalářského studia neopakovali ročník a vykonali či vykonají státní závěrečnou zkoušku v řádném termínu.“ Ekonomická fakulta Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava : Uchazeči : Přijímací řízení : Pravidla přijímacího řízení. [online]. [cit 2012-08-12]. Dostupné z http://www.ekf.vsb.cz/miranda2/export/sites-root/ekf/cs/okruhy/o-fakulte/urednideska/legislativa/vyhlasky/dokumenty/EkF_VYH_11_010.pdf.

147


stejného nebo příbuzného studijního oboru. A contrario považuje autorka za nezákonné v praxi vysokých škol nikoli ojediněle umožňované prominutí přijímací zkoušky, tedy přijetí na základě alternativních podmínek, na základě výsledků Národních srovnávacích zkoušek společnosti Scio 339 . V této souvislosti se jako zajímavý problém, s nímž se vysoké školy budou muset vyrovnat v budoucnu, jeví přijímání ke studiu na základě výsledků tzv. státních maturit. Autorka má za to, že jde o problém materiálně obdobný, tedy přijímání na základě podmínek, které nejsou odlišnými podmínkami (podle § 49 odst. 3), a tedy za současného stavu legislativy neumožňují překlenutí přijímací zkoušky; je-li tato za účelem sestavení pořadníku pro testování kapacitního kriteria stanovena. Reálně by totiž taková možnost znamenala, že vysoká škola bude přijímat uchazeče na základě pořadí ze dvou nerovnocenných pořadníků, které neumožní přijetí těch nejlepších.

339

Např. vyhlášené Podmínky přijímacího řízení pro bakalářské studijní programy, prezenční a kombinovanou formu Slezské univerzity v Opavě, Obchodně podnikatelské fakulty v Karviné pro akademický rok 2012/2013 [online]. [cit. 2012-09-09]. Dostupné z http://www.opf.slu.cz/prijimacky/doc/2012/Podminky%201%20kolo%20prij.%20rizeni%2012_ 13-1.pdf. Stanoví, že děkan fakulty může v rámci přijímacího řízení prominout přijímací zkoušku uchazečům, kteří doloží úředně ověřenou kopií nebo originál Certifikátu společnosti SCIO.cz absolvování Národních srovnávacích zkoušek v roce 2012 „Obecné studijní předpoklady – základní varianta“ (dále jen NSZ 2012), kteří se umístí na 1 - 500. místě dle výsledku NSZ 2012. V této souvislosti autorka navíc vyjadřuje, že za protiprávní považuje již samostatné pořádání a vyhodnocování přijímací zkoušky externími subjekty, a to protože má za to, že jde o nedovolené přenesení výkonu veřejné správy. Plně se ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, sp. zn. 1 AS 12/2008, týkajícím se tzv. Soukromých radarů, v němž soud mimo jiné uvedl: „Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je (za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci) prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k němu zmocněny zákony. Nejedná se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň o jeho povinnost. (...) Zákonné zmocnění znamená, že správní orgán si na sebe na jedné straně nemůže atrahovat více úkolů, nežli mu zákon přiznává, na druhou stranu se nemůže ani výkonu úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé, pokud mu to zákon neumožňuje.“ Proto též praxi, jíž vysoké školy de facto přenáší část výkonu působnosti v přijímacím řízení na soukromé subjekty, považuje za nezákonnou.

148

Přijímací řízení V rovině de lege ferenda se však dle názoru autorky ani v budoucích letech nejeví jako přípustné stanovení možnosti přijímat pouze na základě umístění v pořadí vzniklého při skládání státních maturit, a to s ohledem na nepřípustnou diskriminaci všech uchazečů, kteří s ohledem na svůj věk, resp. období, v němž skládali maturitní zkoušku, státní maturitu neabsolvovali. Autorka proto soudí, že navzdory avizovanému společenskému očekávání, nebude využití pořadí vzešlého ze státních maturit v budoucnu ústavně možné, a to, ani pokud by to mínil umožnit zákon. Popřípadě bude možné jen za situace, že každý, kdo získal maturitu před zavedením státních maturit, jakož i každý, kdo jí získal podle práva jiného státu, bude moci zkoušku obdobnou státní maturitě vykonat, a potřebné umístění v pořadí tak získat. Z povahy věci je však zřejmé, že takové řešení s sebou nese řadu technických problémů, a ani ono není z povahy věci jednoznačně nediskriminující 340 . *** Omezená volnost při stanovování podmínek přijímacího řízení není náhodná. Zakládá se na promyšlené úvaze, výše popsané, která nastavuje mantinely samosprávnému rozhodování vysokých škol. Autorka má za to, že dané limity jsou účelné a v praxi poměrně bezproblémově fungují; samozřejmě za předpokladu, že jich vysoké školy umí racionálně využívat 341 .

340

Neboť by de facto nutilo k opakovanému prokazování již v minulosti složené maturitní zkoušky. 341

Srov. např. Kritéria pro přijetí na Fakultu veterinárního lékařství VFU Brno magisterský studijní program v českém jazyce pro akademický rok 2012/2013, v nichž vysoká škola nestanovila maximální počet přijímaných uchazečů. Stanovila toliko minimální počet bodů, který je nezbytné dosáhnout pro splnění přijímací zkoušky (18 ze 37 bodů u každé ze dvou dílčích zkoušek). Vedle toho stanovila bodové hodnocení dalších „aktivit“, jakož i prospěchu ze střední školy. Z toho je zřejmé, že nemá v úmyslu přijmout ke studiu všechny uchazeče, kteří splní obecnou podmínku a zároveň získají alespoň 18 bodů z každého dílčího počtu, ale jen určitý počet uchazečů, a to podle pořadí jejich umístění. Fakulta veterinárního lékařství Veterinární a farmaceutické univerzity Brno : Kritéria přijetí na FVL [online]. [cit

149


5.3 Specifické postavení soukromých vysokých škol Již dříve v práci autorka svěřila čtenáři své přesvědčení, že zákonodárce při úpravě podmínek přijímacího řízení vhodně vyvážil hodnoty, které se při něm střetávají. Tedy že poskytl vysokým školám dostatek volnosti na samosprávné stanovení podmínek pro přijetí ke studiu reflektujících jimi poskytované vzdělávání, doprovázené přiměřenou měrou vázanosti zajišťující transparentnost a předvídatelnost stanovených podmínek, a zároveň poskytl uchazečům o studium vysokou míru právní jistoty danou absencí správního uvážení při rozhodování o přijetí. Jinými slovy zákonodárce příhodně nechal vysokou školu stanovit pravidla, ale nedovolil se jí následně se od nich odchýlit. Uchazeči naopak ponechal dostatečnou dobu na seznámení se s pravidly, která nemohl ovlivnit, ale zase přiznal právo na přijetí, pokud je splní. Že v jednotlivých případech či dokonce celých přijímacích řízeních nemusí v praxi k tomuto žádoucímu postupu docházet, je věc jiná. Na co dle názoru autorky zákonodárce při konstruování obecné úpravy zákonných limitů pro přijímací řízení pozapomněl, je, že jej nekonstruuje pouze pro veřejnou (a státní) vysokou školu realizující bezplatné vysokoškolské vzdělávání, ale též pro vysokou školu soukromou. Jakkoli to nemuselo při přijímání zákona být patrné, praxe ukázala, že specifika studia poskytovaného soukromými vysokými školami jsou tak vysoká, že dle názoru autorky způsobují, že úprava společná všem druhům vysokých škol dopadá na postavení soukromých vysokých škol při přijímání ke studiu nevhodně. Tím je narušena i ona výše popsaná rovnováha. Konkrétně své přesvědčení zakládá autorka na následujících úvahách: Jak bylo podrobně vysvětleno v úvodu této kapitoly, zákonné ustanovení o přijímacím řízení, a zejména jím předpokládaná možnost stanovit zvláštní podmínky pro přijetí (znalostních i kapacitních), je konstruováno tak, aby reflektovalo požadavky na prověřování, zda došlo ke splnění ústavních limitů. Jsou tedy „šité na míru“ veřejným vysokým školám primárně k realizaci tohoto ústavně zaručeného práva určeným, a 2012-08-12] Dostupné z http://fvl.vfu.cz/studium/cz-master-dsp/uchazeci/recognition-secondschool/.

150

Přijímací řízení reflektují proto zejména jejich postavení. Pro něj je, jak obecně známo, typické zejména to, že (1.) poptávka po vysokoškolském studiu ze strany uchazečů převyšuje nabídku vysokých škol 342 , že (2.) jimi poskytované vzdělávání bude financované (či financovatelné 343 ) i v případě, že ke studiu v určitém studijním oboru mnoho studentů 342

Je všeobecně známé, že poptávka po studiu na veřejných (státních) vysokých školách v poměru k nabídce studijních míst je až na výjimky výrazně vyšší než poptávka po studijních místech nabízených vysokými školami soukromými. Autorka má za to, že je to dáno jak (ne)úplatností studia, tak prestiží druhu vysoké školy. Není žádným tajemstvím, že (až na výjimky) existuje více pochybností o kvalitě – či dokonce zákonnosti – vzdělávání poskytovaného soukromými vysokými školami, než vzdělání poskytovaného vysokými školami veřejnými. Srov. např. Aktualne.cz : Oxford ve Starém Hrozenkově: Titul za 12 víkendů [online]. 2009. [cit. 2012-08-12]. Dostupné z http://aktualne.centrum.cz/domaci/zivot-vcesku/clanek.phtml?id=654605., Česká televize : Dvořáková: Na problémy Rašínovy vysoké školy jsme upozornili už loni [online]. 2011. [cit. 2012-08-12] Dostupné z http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/119901-dvorakova-na-problemy-rasinovy-vysokeskoly-jsme-upozornili-uz-loni/. či Lidovky.cz : VŠ Bankovní institut hrozí ztráta akreditace [online]. [cit. 2012-08-12] Dostupné z http://www.lidovky.cz/vs-bankovni-institut-hrozi-ztrataakreditace-fo3-/ln_veda.asp?c=A110415_093743_ln_domov_pks. Vlivem poptávky převyšující nabídku obsadí veřejné (a státní) vysoké školy velmi často všechna nabízená studijní místa. Studijní obory, které se takové poptávce netěší, mohou zůstat kapacitně nenaplněny, přesto lze mít za to, že se ke studiu v nich zapíše alespoň takové množství uchazečů (již proto, že mohou být koncipovány jako větší), které umožní rentabilní výuku přihlášených uchazečů. V některých případech dokonce veřejné (státní) vysoké školy zajišťují studenty pro „méně lákavé“ obory tím, že v podmínkách přijímacího řízení nevyhlásí žádné zvláštní podmínky, čímž deklarují přijetí všech uchazečů, kteří splní podmínky obecné (např. Matematický ústav Slezské univerzity v Opavě). Tím se sice vystavují riziku přijetí studentů, kteří o daný studijní obor ve skutečnosti nestojí, to jim ovšem z pohledu financování nečiní nejmenší problém, neboť data na jejichž základě dochází k financování studentů jsou rozhodná k 31. 10., odchod studentů v průběhu akademického roku již na přidělené prostředky nemá vliv (dokonce by bylo možno tvrdit, že zvyšuje jejich rentabilitu, když je student zaplacen, ale ve skutečnosti nevyužívá statky, které je mu škola za peníze povinna nabídnout (např. nespotřebovává materiál…), a v dalším roce se situace opakuje. Je, samozřejmě otázkou – přesahující obsah i rozsah této práce – zda by stát neměl zvážit kroky sledující prevenci tohoto jevu, např. vícefázovým zjišťováním rozhodného počtu (rozpočtových studentů). 343

Je totiž třeba vzít v potaz, že dotace na vzdělávací činnost tvoří jen část příjmů veřejné vysoké školy, navíc část, která se neustále zmenšuje. Částečný výpadek tohoto zdroje je

151


nenastoupí 344 a konečně, že (3.) jsou mnohdy dostatečně veliké a svou činností diverzifikované, aby mohly relativně účelně alokovat lidské zdroje. Naproti tomu soukromé vysoké školy získávají většinu svých prostředků právě z poplatků za studium (zejména tzv. školného), což vede k tomu, že při absenci dostatečného množství studentů se jim potřebných prostředků nedostává. Poptávka po studiu na soukromých vysokých školách přitom nabídku těchto škol nijak zásadně nepřevyšuje (pokud jí vůbec převyšuje), není proto zpravidla možné operativně přijímat více studentů do jiného studia. Nezřídka také soukromé vysoké školy mnoho jiných studií, a zejména těch, v nichž by mohly uplatnit práci nevyužitých učitelů, neuskutečňují. Tak v případě studijních oborů hospodářsky rentabilních až od určitého počtu studentů (např. padesáti) nejsou soukromé vysoké školy schopné finančně pokrýt jejich výuku v případě, že se ke studiu přihlásí, popř. podmínky splní, pouze několik zájemců. Avšak jak plyne z povahy přijímacího řízení, rozhodnutí o přijetí je rozhodnutí vázané, tedy neposkytující možnost správního uvážení, a vysoká škola je tak povinna přijmout ke studiu každého, kdo splní stanovené podmínky. Zákon o vysokých školách přitom neumožňuje (a to ani toliko soukromé) vysoké škole stanovit podmínku, kterou by naznačené riziko mohla kompenzovat; například stanovením nejmenšího počtu přihlášených (přijatých? zapsaných?) uchazečů, pro které bude studium realizováno. Tím jsou soukromé vysoké školy zákonem postaveny do situace, kdy jsou právně povinny realizovat studium studentů, k němuž se tito studenti

tedy státem financovaná vysoká schopná pokrýt, ať již rozmělněním příjmů „na jiné studenty“ či obecným financováním z jiných kapitol, resp. distribucí lidských zdrojů (ať již do výuky v jiných studijních oborech (samozřejmě za předpokladu, že to umožní specializace daného akademického pracovníka), či do výzkumu, doplňkové aktivity apod. Tyto možnosti soukromá vysoká škola zpravidla nemá. Čímž byl vlastně okomentován i třetí rozměr – (3.) alokace lidských zdrojů. 344

Mimo jiné i proto, že veřejné vysoké školy, které jsou zpravidla větší než vysoké školy soukromé, co do počtu studentů a oborů, jsou zpravidla schopny vyvážit nezájem uchazečů o určitý studijní obor, přijetím vyššího počtu uchazečů do studijního oboru jiného.

152

Přijímací řízení přihlásili, a sami toto studium finančně zabezpečovat, avšak i za situace, že je to pro ně ekonomicky nevýhodné či dokonce neúnosné. Lze namítat, a dle autorky oprávněně, že ekonomickému zájmu soukromé vysoké školy, tedy v určitém slova smyslu i jejímu ústavně zaručenému právu podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (podle čl. 16 odst. 1 Listiny), zde konkuruje veřejný zájem na právním postavení uchazeče o studium, přesněji na zajištění jeho legitimního očekávání, že splní-li podmínky pro přijetí, bude přijat. Je však třeba také vzít v úvahu, že uchazeč není omezen v počtu podaných přihlášek ke studiu, a v souladu se zákonem je mu umožněno informovat se o průběhu přijímacího řízení v minulých letech 345 . Nadto je zřejmé, že stát soukromé vysoké školy nezřizuje ani nefinancuje, pouze jimi poskytované vzdělání povoluje a uznává, pročež se nezdá být adekvátní, aby jejich činnost reguloval ve stejném rozsahu jako činnost ostatních druhů vysokých škol. Konečně je třeba zohlednit již uvedené, že soukromé vysoké školy nevznikají – na rozdíl od veřejných, případně státních, vysokých škol za účelem realizace ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání, pročež by bylo možno považovat za oprávněné i to, pokud by se do jimi realizovaného přijímacího řízení ústavní podmínky pro bezplatné vysokoškolské vzdělávání nepromítaly. Z toho autorka soudí, že stát přesáhl míru proporcionality, když na jednu stranu soukromým vysokým školám ukládá závazek s finančními dopady, a na stranu druhou nenabízí jeho finanční krytí v případě nežádoucího finančního vývoje (vzniklého právě 345

V souladu s vyhláškou Ministerstva č. 343/2002 Sb., o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů, jsou vysoké školy povinny zveřejnit mj. Statistické údaje o skončeném přijímacím řízení, a následně je zpracovat do výroční zprávy, která je z povahy věci veřejná. Potencionálnímu uchazeči jsou tak de lege směrodatné informace dostupné, kdykoli je potřeba. Nutno však podotknout, že opomíjení této povinnosti – tedy promítnout příslušné informace do obsahu výroční zprávy – se dle zkušeností autorka zdá být poměrně běžným jevem. Patrně souvisí se skutečností, že v instrukcích Ministerstva o obsahu výroční zprávy, promítnutí požadavku stanoveného § 5 odst. 3 vyhlášky absentuje.

153


v důsledku zákonného požadavku realizovat studium). Z toho autorka dále usuzuje, že způsob, jakým kritizovaná právní norma dopadá na postavení soukromých VŠ je axiologicky nedostatečný či dokonce ústavně rozporný. Má proto za to, že při situaci, kdy by realizace studijního programu pro příliš nízký počet studentů měla pro soukromou vysokou školu rdousící efekt, bylo by přípustné uplatnit ústavně konformní výklad a výuku v daném studijním programu nerealizovat. S ohledem na nadřazené postavení, kterého se soukromé vysoké škole vůči uchazečům dostává, však není v souladu s veřejnou správou jako službou veřejnosti – a zde by naopak bylo disproporční vůči uchazečům – aby soukromá VŠ byla oprávněna k této „nerealizaci“ bez dalšího, tedy bez přijetí určitých opaření. Je, samozřejmě, otázkou vhodnou k diskuzi, jaká opatření by to mohla být. Autorka má za to, že taková, která by zachovala přístup k (úplatnému) vysokoškolskému vzdělání – tedy typicky nabídnutí jiného realizovaného studijního oboru. A to zároveň za podmínky, že takový postup bude předpokládán již ve vyhlášených podmínkách přijímacího řízení (podle § 49 odst. 5 zákona o vysokých školách). Vyloučena dle autorky není ani finanční kompenzace. Zejména přislíbená již ve vyhlášených podmínkách by mohla účinkovat motivačně. Jakkoli v tomto případě nepřímo autorka označila zjištěný axiologický rozpor za rozpor takové intenzity, která umožňuje s ohledem na ústavně konformní výklad částečný odklon od litery zákona, pro futuro by se v zájmu respektování právního řádu přimlouvala k přijetí změny zákona v intencích výše konstatovaného.

5.4 Přestupy Zvláštním institutem v praxi nahrazujícím přijímací řízení je přestup. Za něj autorka považuje zahájení studia ve studijním programu a oboru, které časově navazuje na neúspěšné ukončení stejného či jiného studijního programu nebo oboru na stejné či jiné vysoké škole nebo fakultě, za předpokladu, že mezi takto vymezenými studijními

154

Přijímací řízení programy a obory existuje taková obsahová souvislost, která umožňuje uznání nezanedbatelné části neúspěšně ukončeného studia ve studiu nově zahájeném 346 . Lze mít za to, že přestup jako institut nacházející se praeter legem je přípustný jako postup podle § 80 odst. 4 zákona o vysokých školách a s ním analogický, tedy v situaci, kdy je vysoká škole povinna v případě zániku akreditace zajistit studentům možnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téže nebo jiné vysoké škole. Naopak, pokud jde o přestup jako možný způsob formálního zahájení studia z vůle studenta, lze se domnívat, že takový postup je nezákonný, neboť by jím docházelo k obcházení přijímacího řízení, které přímo reflektuje ústavně zaručené právo na vysokoškolské vzdělání. Pokud tedy vysoká škola v souladu s ustanovením § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách stanoví nejvyšší možný počet přijímaných uchazečů, kteří splnili stanovené podmínky, je to (z pohledu práva) proto, že možnosti společnosti (promítnuté zejména do finančních prostředků poskytovaných státem) nedovolují přijmout počet vyšší. Následkem tohoto omezení možnostmi společnosti nedosáhnou na přijetí někteří studenti, kteří schopnostní podmínky splnili. Je tedy zřejmé, že existují schopní studenti, kteří na škole nemohou studovat, protože pro ně nemá studijní místo. A nemá-li škola studijní místo, které by obsadila zákonem předpokládaným způsobem, a maiori ho nemůže obsadit ani způsobem, který právo nezná. Kdyby tak totiž učinila, ukázalo by se, že nějaké to místo navíc přece jen má, a pak nejednala správně, když o to místo neoprávněně omezila počet přijímaných uchazečů; tím zasáhla do jejich ústavně zaručeného práva studovat na veřejné vysoké škole (v souladu s uvedenými ústavními podmínkami).

346

KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 88 – 89.

155


Praxe přestupů pravděpodobně přetrvává z období před účinností zákona o vysokých školách z roku 1990 Sb., v němž zákon o vysokých školách z roku 1980 v § 38 odst. 4 stanovoval, že studentovi lze povolit přestup na příbuzný studijní obor téže fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na stejný nebo příbuzný studijní obor jiné fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na jinou formu řádného studia stejného studijního oboru. V zákoně z roku 1990, ani v aktuálním zákoně o vysokých školách (z roku 1998), však tento institut právní oporu nenalézá. Navzdory uvedenému některé vysoké školy nejen, že přestupy fakticky uskutečňují, ale též podmínky pro něj závazně upravují. Např. ve čl. 13 Přestupy a uznávání studia Studijního a zkušebního řádu v bakalářských a navazujících magisterských studijních programech České zemědělské univerzity v Praze (dále jen „SZŘ ČZU“), Opatření děkana [Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze – pozn. autorky] č. 3/2011 k realizaci vnitrofakultního přijímacího řízení pro akademický rok 2011/2012 (dále jen „opatření děkana FF UK“) či Směrnice děkana [Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity – pozn. autorky] č. 5/2011, o zásadách při schvalování přestupů (dále jen „směrnice děkana FSS MU“). Zatímco SZŘ ČZU umožňuje přestupy v nejširší možné variantě, tj. v celém rozsahu definice uvedené v pozn. č. 2, a za přestup označuje též změnu formy 347 , opatření děkana FF UK předpokládá přestupy pouze v rámci jednoho studijního programu uskutečňovaného FF UK či v rámci materiálně téhož studijního programu uskutečňovaného v jiném stupni studia (a to jen ze stupně vyššího, magisterského, do stupně nižšího, bakalářského) 348 , a obdobně též směrnice děkana FSS MU povoluje pouze přestupy mezi jednotlivými studijními obory jednoho studijního programu 349 .

347

Čl. 13 odst. 1: O přestupu na ČZU z jiné vysoké školy v České republice nebo v zahraničí, nebo z jiné fakulty ČZU, z jiného studijního programu, studijního oboru, nebo formy studia rozhoduje děkan na základě žádosti studenta. 348

Čl. 1. odst. 1: V souladu s § 49 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb. o vysokých školách a čl. 3 odst. 6 a čl. 7 odst. 4 Řádu přijímacího řízení UK vyhlašuji vnitrofakultní přijímací řízení, které umožňuje studentům přijatým do studia na FF UK v roce 2010 a dříve: a. měnit stávající jednooborové studium na dvouoborové přibráním dalšího oboru;

156

Přijímací řízení Přestupy v rámci jednoho studijního programu lze pro jednoduchost označit jako změny oborů. Jak bylo již uvedeno, jednou z hlavních materiálních námitek proti přestupům je konkurující právo uchazečů, kteří splnili schopnostní podmínky na přijetí ke studiu, pokud to povolují podmínky kapacitní. Proto je třeba bez dalšího nepřipustit zákonnost přestupu, v němž by se student jiné vysoké školy, popř. fakulty 350 , nově stal studentem fakulty, o přestup na níž, jde. A contrario lze však připustit „přestup“ spočívající v pouhé změně oboru, při němž student dané fakulty, který již v minulosti splnil kapacitní podmínky, zůstává studentem téže fakulty, čili materiálně ústavně zaručené právo na přijetí ke studiu kteréhokoli uchazeče nepřijatého z kapacitních důvodů neomezuje a ani omezit nemůže. V zájmu sjednocení praxe a zejména přerušení nezákonné praxe přetrvávající z období účinnosti zákona z roku 1980 by autorka uvítala a de lege ferenda proto navhuje, aby zákon o vysokých školách institut přestupu zakotvil a v základních rysech upravil.

b. měnit jeden obor stávajícího dvouoborového studia; c. měnit stávající magisterské pětileté studium na bakalářské studium stejného oboru. 349

Čl. 1: Tato směrnice rozvádí a specifikuje předpoklady, jejichž splněním Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity (dále jen „FSS MU“) podmiňuje schválení žádostí studentů o přestup mezi jednotlivými obory, a to v souladu se Studijním a zkušebním řádem Masarykovy univerzity (dále jen „SZŘ MU“) a zákonem o vysokých školách. 350

Zde by bylo možno vést argumentaci až k pravidlům rozdělení normativní dotace v rámci jednotlivých vysokých škol.

157


6 Poplatky spojené se studiem Ze všech oblastí, v nichž vysoké školy rozhodují o právech a povinnostech studentů, resp. uchazečů, je právě oblast poplatků typická svou vysokou diverzifikovaností nevycházející z mnohosti úprav provedených vnitřními předpisy, ale z úpravy zákonné. Zákon o vysokých školách totiž právě v této oblasti rozlišuje již mezi jednotlivými druhy vysokých škol. Tím je právě oblast poplatků prakticky jediná, pro kterou platí, že zákon neobsahuje společnou úpravu rozhodovacích postupů pro všechny druhy vysokých škol. Nejdůmyslnější systém poplatků, a to jak úhradového, tak sankčního charakteru, stanovuje zákon pro veřejné vysoké školy. Činí tak patrně s ohledem na jejich určení jako institucí sloužících k uspokojování společenských potřeb po všeobecném vysokoškolském vzdělání financovaných v převážné míře z veřejných zdrojů. Řadu rysů mají veřejné vysoké školy společných s vysokými školami státními. Co je však dle autorky podstatně odlišuje – a je důvodem pro jejich limitovanou autonomii – je jejich poslání ve společnosti. Přestože i státní vysoké školy poskytují bezplatné vysokoškolské vzdělání, náklady na něž nese stát, jejich primárním úkolem není zajistit společnosti možnost vysokoškolsky se vzdělávat, ale naopak zajistit společnosti státem kontrolovaný přísun vysokoškolsky vzdělaných odborníků ve strategických oblastech 351 . Patrně veden respektováním odlišností zákonodárce nezakotvil žádné konkrétní poplatky spojené se studiem, které by ukládal (povoloval) vybírat státní vysoké škole. A to navzdory tomu, že s nimi v obecné rovině počítá 352 . Autorka má za to, že zakotvení obecné pravomoci stanovit výši poplatku nemůže samostatně obstát jako titul pro 351

V České republice jsou takovými oblastmi zejména obrana a bezpečnost; nevýhradně též lékařství (srov. Fakultu vojenského zdravotnictví Univerzity Obrany), např. Slovensko ale mezi vzdělávání vyhrazené pro státní zařadilo i vzdělávání zdravotnické (srov. § 42 odst. 1 slovenského zákona o vysokých školách). 352

Srov. § 95 odst. 8. písm. d), který stanoví, že Ministerstvo obrany, resp. Ministerstvo vnitra určuje výši poplatků spojených se studiem.

158

Poplatky spojené se studiem vydání individuálního rozhodnutí o stanovení konkrétní poplatkové povinnosti, jakož ani její normativní zakotvení, a to s ohledem na ústavní výhradu, podle níž daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona 353 . Z toho soudí, že zákon o vysokých školách nestanovuje žádné poplatky spojené se studiem na státních vysokých školách. A pokud státní školy přesto poplatky vyměřují, s odkazem na úpravu pro veřejné vysoké školy, má za to, že tak činí protiprávné. Protipólem právě uvedeného přístupu k vyměřování poplatků na státních vysokých školách (spočívajícím v jejich neexistenci), je způsob vymezení okruhu poplatků, jehož vybírání umožňuje zákon soukromým vysokým školám. Ten se totiž jeví být zcela neomezený. Zákon patrně dává vysokým školám absolutní volnost při stanovení poplatků spojených se studiem, když v této oblasti pouze stručně konstatuje (v § 59), že poplatky spojené se studiem na soukromých vysokých školách stanoví soukromá vysoká škola ve svém vnitřním předpisu. Právně zajímavou je takto široce koncipovaná možnost stanovovat poplatky spojené se studiem vzhledem k již zmíněné ústavní maximě, dle níž lze daně a poplatky ukládat pouze na základě zákona (čl. 11 odst. 5) 354 . Jak jednoznačně interpretuje K. Klíma 355 , je tím stanovena povinnost ukládat daně a poplatky výlučně zákonem a nikoli

353

Čl. 11 odst. 5 Listiny.

K tomu nepřímo též Ústavní soud v nálezu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04: „Povinnost, kterou má obec možnost uložit v rámci věcně vymezené samostatné působnosti ve smyslu § 10 zákona o obcích je tudíž třeba interpretovat tak, aby se ukládaný zákaz či příkaz nedostal do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo dokonce s ústavním pořádkem. V daném případě plyne restriktivní výklad § 10 zákona o obcích především z čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“ 354

K vysvětlení, proč autorka považuje poplatky spojené se studiem na soukromé vysoké škole za veřejnoprávní platbu a nikoli soukromoprávní cenu, srov. KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 53 – 55. 355

KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s 1050.

159


dalšími předpisy nižší síly 356 . Z oddílu 4.1.2, jako ostatně již ze samotného textu zákona, přitom jednoznačně plyne, že vnitřní předpisy vysokých škol nemají právní sílu zákona. Uvedenou výhradu zákona sice nelze chápat tak, že by všechny atributy poplatku musely být nutně stanoveny zákonem 357 , nelze se ovšem spokojit – z pohledu ústavnosti – ani s případným ustanovením zákona, které by např. konstatovalo, že daně a poplatky vybírané na území obce stanoví obec vyhláškou. Taková volnost v uvážení vykonavatele veřejné správy by totiž výhradu zákona fakticky derogovala. Zákonodárce je ostatně povinen dbát, jak uvádí D. Hendrych 358 , aby zákony naplňovaly požadovanou míru určitosti, zůstaly oním filtrem, který zachycuje podstatné instituty. 359 s ohledem na uvedené je zřejmé, že ustanovení poskytující soukromé vysoké škole absolutní volnost při stanovení, jaké poplatky související se studiem bude vybírat, lze považovat za protiústavní. Možným způsobem odstranění uvedené neústavnosti by byl systematický výklad vedoucí k závěru, že základní atributy poplatků, které může soukromá vysoká škola

356

Autorka zde sice uznává odlišné postavení soukromé vysoké školy, jež legitimizuje nižší míru kontroly státem, nicméně má za to, že nižší ingerence státu by se neměla projevovat tam, kde jde o přímý výkon vrchnostenské správy, tedy vydávání správních aktů. Tím spíše za situace, kdy jde o oblast natolik významnou, že ukládání povinností v jejím rámci ústava zakazuje zvlášť, nad obecný zákaz provedený v úvodních ustanoveních obou stěžejních ústavních dokumentů. 357

Konečně i pro místní poplatky je typické určení jejich okruhu a základních parametrů zákonem, zatímco stanovení konkrétních druhů a jejich sazeb provádí obec závaznou vyhláškou. Srov. PELC, V. Místní poplatky. Úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. 3. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2008. Praha : Linde Praha a.s., 2008, s. 212 a násl. 358

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 67. 359

k tomu obdobně též A. Gerloch (GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, s. 84.): „V současnosti by bylo neústavní, kdyby zákon byl zcela blanketní povahy, zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu má stanovit předmětné meze delegace.“

160

Poplatky spojené se studiem stanovit, jsou určeny ustanovením § 58, a soukromá vysoká škola jen stanoví, které z uvedených poplatků bude vybírat, a v jaké výši. Tím by došlo k dosažení přípustné paralely a shody s principem, na němž jsou vystavěny místní poplatky. Taková interpretace by sice připouštěla formální ústavní přijatelnost daného ustanovení, axiologicky by ovšem popírala jeho smysl. Neboť je-li soukromá vysoká škola povinna sama obstarat finanční prostředky na vzdělávací činnost, musí jí k tomu být poskytnuty odpovídající právní možnosti. Samofinancování by totiž jistě nebyla schopna, pokud by mohla volit jen z poplatků definovaných pro veřejné vysoké školy. Snad jen s výhradou, že by poskytovala vzdělání výhradně v cizím jazyce. Taková interpretace by ovšem vedla k nesmyslným závěrům, neboť by potom popírala ústavní ustanovení připouštějící vznik soukromých vysokých škol za účelem realizace úplatného práva na vysokoškolské vzdělání (primárně zacíleného na české občany). 360 Vzhledem k výše uvedenému tedy autorka konstatuje, že rozsah diskrece, který zákon o vysokých školách přiznává soukromým vysokým školám v souvislosti s poplatky spojenými se studiem, považuje za protiústavní. Za nepříliš závažný důsledek takového stavu považuje mj. nemožnost dále rozvíjet podrobnější odborné úvahy o tom, jak konkrétně by soukromá vysoká škola měla své diskrece využít. Autorka zde proto toliko konstatuje obecný závěr, který činí o rozsahu diskrece soukromé vysoké školy stanovit poplatky spojené se studiem, a to, že by měla přihlédnout jak ke svému postavení v rámci systému vysokého školství (tedy zejména k povinnosti vlastními silami zabezpečit své financování), tak především ke svému veřejnoprávnímu úkolu – umožnit realizaci ústavně zaručeného práva na úplatné vzdělání na vysokých školách (podmíněného jejich existencí); vodítkem zde může být i analogia legis.

360

KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 52.

161


Dle autorky je tedy zejména oprávněna stanovit poplatky mající úhradovou funkci, a to ve vztahu k uskutečňování studia (školné), jakož i jeho administrativnímu zabezpečení (např. poplatek za přijímací řízení, zápisné); a vedle nich poplatky mající motivační funkci (ať již po vzoru poplatků za studium na veřejných vysokých školách či zcela jinak koncipované – např. Za opakovanou zkoušku či předmět). Naopak vyhnout by se měla poplatkům, které s její vzdělávací činností přímo nesouvisí (např. „daň“ z příjmu získaného při absolvování praxe), či které nesouvisí s tím, že je vysokou školou soukromou, tj. vázaly by se k institutům společným pro studium na kterémkoli druhu vysoké školy (např. poplatek za členství v akademické obci). *** Autorka má za to, že právě provedeným výkladem vyčerpala materii rozhodování státních a soukromých vysokých škol o poplatcích spojených se studiem. Další výklad proto bude věnován toliko poplatkům spojeným se studiem na veřejných vysokých školách, které mohou být pro jednoduchost dále v této kapitole označovány jen jako „vysoké školy“.

6.1 Výchozí situace, cíle a úkoly 361 Zákon o vysokých školách rozeznává čtyři druhy poplatků spojených se studiem na veřejných vysokých školách, které se od sebe vzájemně liší v mnoha ohledech. Veřejné vysoké školy jsou oprávněny vybírat poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením, a povinny vybírat poplatek za studium ve studijním programu uskutečňovaném v cizím jazyce a dále za studia, která lze zjednodušeně označit za neúměrně dlouhá či v tomtéž

361

Část této kapitoly konstatující nedokonalost zákonného vymezení poplatků za studium je založena na závěrech rigorózní práce autorky. KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Některé z nich s částečným zpracovány v článku autorky (KUDROVÁ, V. Poplatky za studium na veřejných vysokých školách - úvahy o roli dnešní i budoucí. Správní právo. 2012, roč. 20, č. 7, s. 422 - 436. ISSN 0139-6005. Přijato k publikaci.).

162

Poplatky spojené se studiem stupni opakovaná (podle § 58 odst. 3 a 4 zákona – dále bude pro tyto dva poplatky užíváno společné označení „poplatky za studium“). Zatímco funkce poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením, jakož i poplatku za cizojazyčné studium je evidentně úhradová, funkce zbylých poplatků, označitelných jako poplatek za delší studium 362 a poplatek za další studium 363 (dále souhrnně označovány jako „poplatky za studium“), je sankční 364 . Jejich cílem je regulovat nežádoucí průběh studia, který lze – při využití deduktivní metody – vymezit na základě ustanovení § 58 odst. 3 a 4 buď jako (1.) studium, které trvá nejvýše o rok déle, než je jeho standardní (objektivně stanovená) doba, nebo jako (2.) studium, které bylo ukončeno neúspěšně, tj. jinak než řádným absolvováním, a konečně (3.) studium ve stejném stupni, který byl již v minulosti úspěšně absolvován. Autorka má za to 365 , že zákonná úprava poplatků za studium vykazuje takové množství koncepční a legislativní nedokonalosti, že jejich vyměřování nutně v mnoha případech představuje složité případy aplikace práva, jak je definuje Z. Kühn 366 . 362

Dle § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách.

363

Dle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách.

364

O tom, že poplatky nemají funkci úhradovou, svědčí jak konstrukce platby za „započaté období“, tak rozpočtové určení finančních prostředků ve prospěch stipendijního fondu, které zabraňuje použití získaných peněz na úhradu nákladů na vzdělávací činnost. 365

Srov. závěry dizertační práce autorky. KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. 366

Srov. KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. Zatímco pro jednoduché případy aplikace práva platí, že existuje všeobecná shoda na tom, co se má rozumět pod pojmem práva, ve složitých případech tato všeobecná shoda zaniká a právní vědci i praktici prosazují určitou a často kontroverzní představu o tom, co je po právu v dané situaci. Možných variant "správného" významu práva v daném případě přitom může být celá řada. (Ibid., s. 13.) Jak uvádí Z. Kühn, složité případy aplikace práva tvoří velkou plejádu nejrůznějších výkladů, které nejsou pouhým logickým výkladem právního textu nebo jiného pramene práva. Typickým příkladem jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, ustanovení právních předpisů, z nichž nevyplývá žádný jednoznačný výklad za použití standardních interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichž právní předpis dává soudci jistou míru uvážení (ať již jde o

163


Takovou situaci hodnotí jako mimořádně nežádoucí, neboť klade nepřiměřené nároky na ty pracovníky vysokých škol, kteří rozhodování o poplatcích činí (a písemně vyhotovují). Proto by považovala za žádoucí, aby vysoké školy přijaly opatření, kterými zmírní negativní dopady nevhodné zákonné úpravy, a to tam, kde jim to jejich právní postavení vykonavatele veřejné správy umožní. S ohledem na zákonem požadované záruky 367 , nejlépe ve formě úpravy ve statutu vysoké školy, druhotně pak ve formě dalšího normativního aktu 368 . Za avizované nedostatky právní úpravy, které jsou dle autorky způsobilé k nápravě normativním rozhodnutím, lze označit ty případy, kdy se zákonodárce

záměr zákonodárce či nikoliv), případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv možným výkladem textu právního předpisu, k němuž může dojít interpret na základě standardních interpretačních argumentů). (Ibid., s. 45.) 367

Zákon o vysokých školách přiznává působnost při stanovení výše, formy placení a splatnosti poplatků za studium, jakož i stanovení pravidel pro jejich moderaci (podle § 58 odst. 8), statutu vysoké školy. Činí tak jistě proto, aby zajistil vysokou legitimitu, jakož i legalitu uvážení týkajícího se poplatkové oblasti. Pro statut vysoké školy (jako ostatně pro všechny vnitřní předpisy vysokých škol) totiž zákon v prvé řadě předepisuje stanovenou proceduru, v níž vykonávají svou působnost zákonem zakotvené samosprávné (demokraticky zvolené) orgány, v nichž přinejmenším v akademickém senátu mají své zástupce všichni členové akademické obce, tedy i studenti (aspekt legitimity), a dále, pro jehož platnost požaduje registraci Ministerstvem, které před ní zkoumá souladnost statutu se zákonem (aspekt legality). 368

Tam, kde nelze provést úpravu normativně; typicky v případě nejednoznačného ustanovení, které je třeba - s ohledem na zásadu in dubio pro favorem, vykládat v různých případech různě. Obdobně též Ústavní soud v nálezu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04: „Povinnost, kterou má obec možnost uložit v rámci věcně vymezené samostatné působnosti ve smyslu § 10 zákona o obcích je tudíž třeba interpretovat tak, aby se ukládaný zákaz či příkaz nedostal do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo dokonce s ústavním pořádkem. V daném případě plyne restriktivní výklad § 10 zákona o obcích především z čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“

164

Poplatky spojené se studiem dopustil axiologické mezery v právu 369 , tedy kdy přijal axiologicky (hodnotově 370 ) nevhodné řešení, neboť opomněl určité relevantní skutečnosti. Za opomenutou skutečnost lze v této souvislosti označit v prvé řadě studium na soukromé vysoké škole 371 , které – ač státem nefinancované – vyvolává v oblasti sankčně koncipovaných 372 poplatků za studium stejné následky jako studium na vysoké škole veřejné či státní, která státem financována jsou. Dále lze za hodnotově nežádoucí považovat sankční potenciál studií (vycházející z jejich přičítání k aktuálnímu studiu, s nímž společně tvoří předpoklad pro vyměření poplatku 373 ), k jejichž neúspěšnému ukončení došlo bez vůle studenta 374 ; za opomenutou skutečnost je zde třeba považovat možnost tohoto způsobu neúspěšného ukončení studia. Tomu obdobné je i prodloužení studia, k němuž došlo objektivně mimo vůli studenta 375 ; typicky v případě pozastavení akreditace.

369

Srov. KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 206. 370

Hodnoty A. Gerloch definuje jako subjektivně oceněné potřeby. V právu vystupují jako konečné účely, tedy takové účely, které již nelze pojmout jako prostředky k dosahování jiných účelů. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, s. 280. 371

Případně v cizojazyčném studiu na veřejné vysoké škole. Podrobně KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 85 – 86. 372

Sankční charakter poplatků za studium autorka ozřejmuje např. v KUDROVÁ, V. Poplatky za studium na veřejných vysokých školách - úvahy o roli dnešní i budoucí. Správní právo. 2012, roč. 20, přijato k publikaci v č. 7. ISSN 0139-6005. 373

Srov. ust. § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách.

374

Podrobně KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 90 – 92. 375

Podrobně KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 92.

165


Axiologická mezera v právu může být dána, vedle toho, že zákonodárce při určité právní úpravě opomněl zohlednit skutkové okolnosti, které mohou nastat, tedy že určitou právní situaci upravil nedostatečně, i tím, že zákonodárce určitou právní situaci neupravil vůbec; což se jeví jako axiologicky nedostatečné. Takovou chybějící úpravou je časové omezení „přičítacího ustanovení“ v § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách, které by jednoznačně zavrhlo retroaktivní působení „přičítacího pravidla“ 376 . Retroaktivní účinek, jistě rozporný s hodnotou, jíž je právní jistota jednotlivce, byť ve vztahu k přítomnosti retroaktivně působící až v budoucnu 377 , lze vysledovat i u způsobu, jakým zákonodárce předpokládá stanovení výše příslušných poplatků vysokou školou 378 .

Autorka má za to, že ve všech výše uvedených případech lze mít za prokázanou nežádoucí axiologickou nekonzistenci práva vhodnou ke konkretizaci zákonných ustanovení ve vnitřním předpise. K tomu ji vedou následující důvody: 376

Podrobně KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 96 – 101. 377

Zákonodárce stanovuje povinnost vysoké školy zveřejnit výši poplatku za studium pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Z toho je zřejmé, že předpokládá, že výše poplatku se bude v čase měnit. Uchazeč s neúspěšnou studijní minulostí (tedy „obohacený“ dobou způsobilou k přičtení dle § 58 odst. 3 zákony) tak sice může vážit započetí dalšího studia při znalosti relevantních okolností (tedy dostatečné právní jistotě) – výši poplatku, ovšem toliko pro první rok jeho studia. Zda pro rok příští nestanoví vysoká škola poplatek podstatně vyšší, jehož zaplacení pro něj nebude únosné, a tedy donutí studenta studium ukončit (opět neúspěšně; a tedy tím ještě prohloubit závažnost jeho neúspěšné studijní minulosti), uchazeč v okamžiku rozhodování neví a vědět nemůže. Legálně tedy vzniká situace, v níž se subjekt na několik let dopředu rozhoduje o svém budoucím chování, aniž by věděl, jakou konkrétní sankcí bude dané chování v budoucnu postihováno (ví to o nejbližším roce, nikoli o letech následujících), a zároveň, aniž by ve chvíli, kdy se potřebnou informaci o změně výše sankce dozví, mohl od svého chování bez následků upustit. Tak se v budoucnu dostane do situace, kdy jeho chování v daném okamžiku bude hodnoceno sankcí aktuální, vzhledem k nemožnosti od chování započatého v minulosti beztrestně upustit ovšem bude sankce svou povahou retroaktivní. Tento případ považuje autorka za případ retroaktivity budoucí. KUDROVÁ, V. Retroaktivita budoucí. In COFOLA 2011 : the Conference Proceedings. Brno: Masarykova univerztia, 2011. S. 1696 – 1698. 378

Podrobně KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 101 – 104.

166

Poplatky spojené se studiem 1. Efektivnost jako důležitá vlastnost právní normy (práva). Je zřejmé, že ustanovení zakotvující poplatky za studium má sankční charakter, cílem jeho vydání bylo regulovat nežádoucí studijní chování. Sankce je přitom obecně chápána jako újma, kterou je v důsledku porušení své právní povinnosti povinen strpět ten, kdo povinnost porušil 379 . Pokud norma reguluje i chování, které nežádoucí není, tedy vedle zamýšlených pozitivních účinků právní norma vyvolává i zamýšlené vedlejší negativní a nezamýšlené negativní účinky, které více nebo méně relativizují a znehodnocují

efektivnost

právní

normy,

lze

její

efektivnost

hodnotit

jako

problematickou 380 . Lze přitom souhlasit s J. Čapkem 381 , který konstatuje, že efekt společenského působení práva může do značné míry ovlivňovat i činnost státních orgánů. Autorka má za to, že za účelem dosažení vyšší efektivnosti, při současném nenarušení práv a oprávněných zájmů podřazených osob (tj. pouze v duchu zásady in favorem), lze přistoupit k odklonu od textu zákona formou legitimní autonomní novotvorby, a při respektu k požadavku právní jistoty právě tímto způsobem pro futuro doplnit další podmínky, jichž musí být dosaženo ke splnění „poplatkové povinnosti“, tedy de facto zúžit hypotézu zákonného ustanovení, aniž by se toto opatření dostalo do rozporu s principy správního práva 382 či dobré správy 383 . 2. Správnost (spravedlivost) jako důležitá vlastnost správní praxe.

379

KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 152.

380

VEČERA. M., URBANOVÁ, M. Sociologie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011, s. 217. 381

ČAPEK. J. in BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha : ASPI, 2003, s. 140. 382

Jak je definuje J. Wintr. WINTR, J. Říše principů : obecné a odvětvové principy současného českého práva. Praha : Karolinum, 2006, s. 215 a násl. 383

Srov. např. POMAHAČ. R. Základy teorie veřejné správy. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011, s. 158 – 165.

167


Je pravdou, že vysoká škola jako vykonavatel veřejné správy je v prvé řadě vázána zásadou legality, tedy povinností postupovat v souladu se zákonem. Z jazykového výkladu ustanovení § 58 odst. 3 přitom jasně vyplývá, že vysoká škola by měla vyměřit příslušný poplatek, jakmile dojde k naplnění hypotézy 384 . Zákon přitom neuvažuje důvody, které k naplnění hypotézy vedly, stejně jako nezohledňuje, studia na jakých druzích škol se na naplnění hypotézy podílela. Z toho je zřejmé, že nezohlednění výše popsaných axiologických mezer je formálně plně souladné s právem. Přesto nelze mít za to, že takové počínání vysoké školy je správné. Jakkoli je spravedlnost kategorií velmi subjektivní 385 , patrně není pochybností o tom, že v individuální rovině je „spravedlivé“ nést nepříznivé následky vlastního nežádoucího jednání. Jak ovšem upozorňuje J. Čapek 386 , je otázkou teoreticky a filozoficky velmi spornou, zda lze nepříznivými následky v souladu s principy spravedlnosti postihovat též nezaviněné porušení právní povinnosti. Tím spíše se nabízí otázka, zda je spravedlivé, aby nepříznivými následky bylo sankcionováno jednání, které je sice v obecné rovině nežádoucí, nicméně nebylo zaviněné; popř. jednání, které zaviněné bylo, ale naopak nebylo nežádoucí. A to jen

384

Tedy jakmile se zjistí, že student bakalářského či magisterského studia studuje ve studijním programu déle, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok, přičemž do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3 (přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou), nebo studuje v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu (pakliže již stejný stupeň studia úspěšně absolvoval), popř. Studuje v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu déle, než je standardní dobu studia. (Srov. § 58 odst. 3 a 4 zákona o vysokých školách.) 385

Což dokládá např. P. Holländer rozborem a srovnáním řady různých konceptů spravedlnosti (HOLLÄNDER, P. Filosofie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, s. 245 a násl.) či R. Dworkin kritickou analýzou jednoho z nich; konkrétně teorií spravedlnosti J. Rawlse. (DWORKIN, R. M. Když se práva berou vážně. Praha: Oikoymenh, 2001, s. 195 a násl.). 386

ČAPEK. J. in BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha : ASPI, 2003, s. 160.

168

Poplatky spojené se studiem proto, že to zákon stanoví (neboť zákonodárce opomněl uvážit důležité skutečnosti). Jak ovšem též uvádí, J. Čapek 387 , spravedlnost společenského působení práva je spoluurčována, jako jedním z faktorů, kvalitou procesů aplikace práva. Autorka má za to, že vysoká škola jako aplikující subjekt, je povinna přihlédnout při aplikaci práva též k tomu, aby právo nepůsobilo nespravedlivě. V rovině teoreticko-právní má však autorka za to, že nejen při aplikaci práva, ale obecně, má vykonavatel veřejné správy, tedy i vysoká škola, vedena principy dobré správy zvažovat, zda zdánlivě jednoznačné ustanovení práva – snadno interpretovatelné (základním) jazykovým výkladem – není při zvážení teleologických souvislostí ve skutečnosti ustanovením vnitřně (hodnotově) rozporným, podněcujícím využít i jiné metody interpretace práva. S ohledem na celou složitost tohoto postupu by se pak mohlo zdát správné, vzhledem k právní jistotě podřazených osob, či též formální spravedlnosti, předcházet interpretačním chybám těch, na něž právo dopadá, např. sjednocením textu právní normy s jejím hodnotovým pozadím. 3. Procesní ekonomie jako jedna ze základních zásad činnosti správních orgánů. Nelze zatajit, že zákon o vysokých školách poskytuje prostředek, kterým lze výše kritizovanou neefektivnost a nespravedlnost v individuálním případě napravit. Je jím moderační pravomoc rektora (podrobně srov. oddíl 4.3.2), tedy oprávnění v souvislosti s rozhodováním o žádosti o přezkum rozhodnutí o vyměření poplatku za studium vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy (dle § 58 odst. 8 zákona). Je však nezbytné zároveň vyzdvihnout, že řízení, v jehož rámci má rektor možnost moderovat vyměřený poplatek, je řízením návrhovým. Moderační pravomoc v něm lze navíc z podstaty věci „ex offo“ využít až potom, co dojde k potvrzení původního rozhodnutí. 387

ČAPEK. J. in BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha : ASPI, 2003, s. 142.

169


Tento zákonný postup, i v případě konzistentního promíjení vyměřených poplatků (popř. konzistentního rušení nezákonných rozhodnutí, pro jejich výše kritizovaný hodnotový rozpor), není ideální. Jednak proto, že zbytečně nutí k vydávání rozhodnutí, jimiž je již v okamžiku vydání uložena povinnost, jejíž splnění nelze spravedlivě požadovat, a dále proto, že hrozí nebezpečí, že student nevyužije své možnosti požádat o přezkum, a bude tak nakonec nucen – z důvodů přepjatého formalismu, nespravedlivě uloženou povinnost splnit. 4. Právní jistota jako esenciální hodnota právního státu. Lze jistě namítat, že k tomu, aby zákonné ustanovení bylo aplikováno v kontextu uvedených výtek, není potřebné, aby pravidla pro vyměřování poplatků byla transponována do vnitřního předpisu, a to při současném zúžení rozsahu hypotézy – když stačí, aby žádoucí omezení bylo uplatněno v praxi. K čemuž by mohlo postačovat instruování rozhodujících osoby formou dalšího normativního aktu. Na to lze reagovat dvěma námitkami, které spolu vzájemně souvisí. Obě dvě totiž kladou důraz na právní jistotu studenta, tedy formální spravedlnost 388 . První z nich považuje zakotvení pravidel ve vnitřním předpise za transparentní a stabilní. Studentovi dává možnost poznat právní normu dříve, než bude vůči němu realizována, a to ve formě, od níž může očekávat určitou rigiditu; zejména odolnost vůči překotné změně náhledu jednotlivce zajištěnou legislativním procesem (zakončeným registrací Ministerstva) a pluralitou aktérů na něm participujících. Druhým aspektem posilujícím postavení studenta v případě úpravy přijaté ve formě vnitřního předpisu, je jeho závaznost. A to, jak co do povinností, tak i práv. Zatímco další normativní akt, který je svou povahou interním předpisem, působí toliko v rámci vztahů podřízenost a nadřízenosti, a stěží se jich může dovolávat někdo třetí, vnitřní předpis, jako předpis právní (srov. výklad v podkapitole 4.1.2), je závazným pro všechny zúčastněné (pakliže se zároveň podrobují jeho personální působnosti).

388

Srov. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, s. 140.

170

Poplatky spojené se studiem Autorka má tedy za to, že provedení autonomní úpravy, kterou nedojde k uložení povinností nad rámec zákona, naopak dojde k jejich eliminaci, a to o hodnotově nevhodný rozsah, který z textu samotného zákona není patrný, nedojde k překročení působnosti či pravomoci vysoké školy. A to jak proto, že vysoká škola jako subjekt (či vykonavatel) nadaný samosprávnými působnostmi, v souladu se svým posláním spoluurčuje své cíle a úkoly, a dále proto, že tak činí plně v souladu se svým posláním, tedy v zájmu svých členů. Zároveň však, a toto kritérium nelze pominout, zúžením povinností (či přiznáním většího rozsahu práv „nepodrobit se v daném případě poplatkům spojeným se studiem“) nezasahují vysoké školy do práv a oprávněných zájmů třetích osob, čímž není potřebné uplatňovat zde hledisko proporcionality.

6.2 Varianty stanovení výše poplatků 389 , jakož i zásad pro moderaci Pro všechny poplatky spojené se studiem platí, že vysoké školy jsou povolány stanovit v zákonem daných limitech jejich výši, a to ve statutu 390 . V případě některých i to, zda budou vůbec vybírány (poplatek za přijímací řízení, de facto 391 i poplatek za další studium). Dále jsou povinny stanovit pravidla pro moderaci podle § 58 odst. 8 zákona o vysokých školách 392 .

389

Zákon sice v § 58 odst. 6 ukládá vysoké škole stanovit ve statutu i formu placení a splatnost poplatků, autorka má však za to, že jde jen o atributy zásadně nedopadající na právní postavení adresátů, pročež jim dále nebude věnovat pozornost. 390

Dle § 58 odst. 6 veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem podle odstavců 1 až 5 pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Výši, formu placení a splatnost poplatků určí statut veřejné vysoké školy. 391

Vzhledem k možnosti stanovit jeho nulovou výši.

392

Rektor může v rámci rozhodování o žádosti o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem [podle § 58 odst. 3 či 4] vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy.

171


6.2.1 Výše poplatku Pokud jde o stanovování výše poplatků, které mají úhradovou funkci, tedy poplatku „za přijímací řízení“, jakož i za cizojazyčné studium, má autorka za to, že jsou vysoké školy při jejich stanovování limitovány v případě obou z nich, jakkoli to nemusí být prima facie patrné z textu zákona 393 . Výše poplatku za přijímací řízení podléhá legální limitaci: zákon stanoví jeho maximální výši. A to nikoli přímo, ale odkazem na tzv. základ 394 , jehož výše se každoročně mění. Volnost vysoké školy stanovit výši poplatku za cizojazyčné studium může se při využití gramatického výkladu jevit jako neomezená. Autorka má za to, že tak tomu není. Chybí zde sice explicitní kriterium legality, nicméně lze zde vysledovat kriterium legitimity. To má dle autorky dvě složky, z nichž jedna reflektuje postavení veřejné vysoké školy jako instituce, jejímž úkolem není tvořit zisk, ale poskytovat veřejnou službu, konkrétně vysokoškolské vzdělávání, a druhá reflektuje právě zákonný předpoklad, že výše poplatku se v čase mění. První kriterium dle autorky limituje vysokou školu v tom, aby stanovila poplatek toliko metodikou pro stanovení tržní ceny, tedy ve výši, kterou jsou studenti „ochotni zaplatit“, aniž by zároveň uvažovala skutečné náklady na jejich vzdělávání; jakkoli autorka uznává, že s ohledem na složitost financování a rozpočtování vysokých škol, patrně není možné stanovit dostatečně přesnou hodnotu skutečných nákladů na 393

Ostatně též J. Staša (STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 19.) upozorňuje, že správní uvážení nemůže být absolutně volné. 394

Dle § 58 odst. 2 zákona. Autorka má za to, že co do forem realizace veřejné správy má základ povahu osvědčení podle § 154 správního řádu, neboť sám o sobě nezakládá žádná práva a povinnosti, ale jakožto úkon správního orgánu ... úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. (VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, s. 881.) Důvodem pro jeho vydání je patrně náročnost výpočtu 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. (Tento text doslovně převzat z rigorózní práce autorky. KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. S. 57.)

172

Poplatky spojené se studiem vzdělávání v určitém studijním oboru. Opomenout přitom nemůže ani skutečnost, že legitimní reakcí na (pod)financování vysokých škol může být snaha o pokrytí nákladů na bezplatné vysokoškolské vzdělávání, na něž nepostačuje příspěvek ze státního rozpočtu, právě prostředky z těchto zdrojů. Druhé kritérium reflektuje požadavek právní jistoty, tedy konkrétně legitimního očekávání výše poplatku během studia. Toto kriterium je třeba zohlednit zejména v kontextu zákonného předpokladu, že výše poplatku se každoročně mění 395 , neboť by nemohlo být považováno za legitimní podstatné zvýšení poplatku za studium v jeho průběhu. Z nezbytnosti respektovat zásadu legitimního očekávání autorka soudí, že je vysoká škola zároveň limitována v rozsahu meziročního zvýšení poplatku. Její jednání proto bude dle názoru autorky legitimní jen v případě, že meziročně výši poplatku zvětší jen nepatrně, nebo ji zvětší více, ale bez právních dopadů do sféry studenta, a to proto, že ve vztahu k němu výši poplatku zafixuje. Autorka přitom zároveň soudí, že fixace může být časově omezená, avšak nejméně standardní dobou studia. Zatímco výši poplatku za delší studium limituje zákon maximální výši – v současnosti přibližně 4.500 Kč za započatých šest měsíců studia, výši poplatku za další studium naopak maximální výši – v současnosti přibližně 3.000 Kč za započatý rok studia. Roční výše poplatku za delší studium se tak může pohybovat v rozmezí od 9.000 Kč do neomezené výše, roční výše poplatku za další studium může být od 0 Kč do 3.000 Kč. Z toho je zřejmé, které z dříve popsaných studijních chování považuje stát za více nežádoucí. Ostatně sám navíc nepřispívá na výuku studentů podléhajících poplatkům za delší studium, čímž nepřímo nutí k regulaci počtu těchto studentů, a tedy stanovování regulační výše poplatku, také vysoké školy samotné.

395

Srov. § 58 odst. 6, podle něhož veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem podle odstavců 1 až 5 pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu.

173


Je zřejmé též to, že konkrétní výši poplatků bude škola stanovovat při zvažování různých kriterií. Dle názoru autorky by měla za účelem efektivity zákonem předpokládané regulace zohlednit četnost výskytu „delšího“ studia, a to zejména motivována skutečností, že na vzdělávání studentů nacházejících se v jeho režimu stát nepřispívá. Zároveň by však měla zvažovat kriterium právní jistoty, zdůrazněné v kontextu možné retroaktivity v předchozí kapitole, a to zohlednit při změně výše poplatku. To může, stejně jako v případě výše poplatku za cizojazyčné studium, učinit buď regulovaným zvyšováním (tedy zvyšováním jen v omezené výši, a to nepatrné, popř. přiměřené), anebo fixací výše poplatku ke dni zahájení studia. Druhý uvedený způsob, kromě toho, že více chrání právní jistotu a zároveň umožňuje vysoké škole intenzivnější změnu, nazná-li, že je to vhodné, také poskytuje prostor zdůraznění regulační funkce, např. v případě, že fixace bude platná pouze po standardní dobu studia. Takové řešení by dle názoru autorky mohlo být považováno za legitimní.

6.2.2 Moderace 396 Jak bylo již uvedeno (zejména v oddílu 4.3.2), rozhodnutí o vyměření poplatku za studium je přezkoumatelné v rámci zvláštního postupu v řízení o přezkumu. Jeho obsahem je oprávnění rektora vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy. Ač zákon možnost požádat o moderaci poplatku studentovi výslovně nepřiznává, bylo by možno ji dovozovat přímo z ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání 397 . 396


Srov. rozsudek Nejvyššího soudu Slovenské republiky ze dne 13. 5. 2010, sp. zn. 3 Sžo 77/2010: „Podaním žiadosti o zníženie školného žalobca realizoval svoje právo vyplývajúce z čl. 42 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého občania majú právo na bezplatné vzdelanie v základných školách a stredných školách, podľa schopností občana a možnosti spoločnosti aj na vysokých školách. Aj keď právo na bezplatné vzdelanie na vysokej škole nie je absolútne a závisí od možnosti spoločnosti, rektor môže rozhodnúť o bezplatnom vzdelaní podľa

174

Poplatky spojené se studiem Podmínkou pro využití moderační pravomoci je přirozeně existence zákonného rozhodnutí. Moderační pravomoc rektora je institutem, jehož cílem je zmírnit přílišnou tvrdost zákonného ustanovení, k níž dochází jeho při dopadu na konkrétní právní vztah. Lze jej označit jako korektiv zákonného avšak nespravedlivého rozhodnutí. Autorka má za to, že o přílišnou tvrdost se bude jednat zejména v případech, 1. kdy student nastoupení sankce objektivně nezavinil, a přesto mu byl poplatek vyměřen (tj. nedošlo k zohlednění jeho situace normativně ve vnitřním předpise, popř. individuálně při samotném vyměřování 398 ), 2. kdy by zaplacení poplatku pro studenta představovalo neúměrnou (finanční) zátěž 399 , 3. kdy je sankcionováno studium, které v materiálním smyslu nedosahuje takové míry neefektivity, která by jej podřazovala pod účelnost sankce (k takovému rozporu účelu sankce s dopadem na konkrétní případ by mohlo dojít zejména při výše popsanému rozporu mezi neúspěšným ukončením studia ve formálním a materiálním schopností študenta. Podľa § 92 ods. 16 zák. č. 131/2002 Zb. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov rektor môže školné a poplatky spojené so štúdiom znížiť, odpustiť alebo odložiť termíny ich splatnosti s prihliadnutím na študijné výsledky, sociálnu a zdravotnú situáciu študenta alebo na iné skutočnosti hodné osobitného zreteľa podľa zásad uvedených v štatúte vysokej školy.“ Příslušné ustanovení zákona č. 131/2002 Z. z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (§ 92 odst. 16): Rektor môže školné a poplatky spojené so štúdiom znížiť, odpustiť alebo odložiť termíny ich splatnosti s prihliadnutím na študijné výsledky, sociálnu a zdravotnú situáciu študenta alebo na iné skutočnosti hodné osobitného zreteľa podľa zásad uvedených v štatúte vysokej školy. 398

Tato situace bude zřejmě pokrývat případy, kdy „nezavinění“ studenta nemá objektivní povahu, tedy není dáno např. zánikem akreditace či vysoké školy, ale povahu subjektivní (např. špatný zdravotní stav). 399

Zejména pokud by byl v jejím důsledku nucen studium ukončit a tím de facto ztratil možnost realizace jeho ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání.

175


smyslu), či v situaci, kdy student svým pozitivním studijním počínáním převyšuje rozměr neefektivity studia (například mimořádnými studijními či vědeckými výsledky). Snížený stupeň společenské nebezpečnosti by bylo možno spatřovat též za situace, kdy je nastoupení sankce ovlivněno okolnostmi, k nimž došlo ve vzdálenější minulosti, a které byly jednáním dotyčného od té doby již fakticky popřeny (např. neukončené dvouleté studiem před sedmi lety, od té doby výborné studijní výsledky vč. vystudování stejného studijního programu, který byl neukončen v době, která dohromady s novým studiem v tomtéž programu odpovídá standardní době studia). Byť zákon poukazuje zejména na studijní výsledky a sociální situaci studenta, případů by jistě bylo možno najít celou řadu. Nikoli náhodou je rektor při rozhodování o moderaci vybaven správním uvážením.

Konkrétně

je

rektor

oprávněn

uvážit

jak

to,

zda

k moderaci

přistoupí či nikoli, tak též, v případě, že k ní přistoupí, uvážit o jejím obsahu, tedy o tom zda při využití své pravomoci rozhodne o prominutí poplatku, jeho snížení či odložení splatnosti. Je-li rektor povinen postupovat při uplatňování svého moderačního práva v souladu se zásadami na základě zákona uvedenými ve statutu, je třeba si položit otázku, (1.) jak volně a jak závazně mají být zásady formulovány. Tedy, z jakých materiálních pramenů mají vycházet, a (2.) nakolik mohou nahradit prvek volnosti. Materiální prameny úpravy vychází dle názoru autorky jednak z funkcí, které veřejná vysoká škola plní ve společnosti, a zejména těch, které je povinna zajišťovat na rozdíl od soukromých vysokých škol, a dále z výše pojmenovaných axiologických nedostatků za předpokladu, že nedojde k jejich odstranění na úrovni zákona. Jednou ze základních funkcí, kterou plní veřejná vysoká škola ve společnosti, je poskytování bezplatného vysokoškolského vzdělání. Právo na něj, dané čl. 33 odst. 2 Listiny, svědčí každému, kdo splní podmínky pro přijetí. Za účelem realizace veřejného subjektivního práva na vysokoškolské vzdělání byly zákonem o vysokých školách zřízeny právě veřejné vysoké školy, jejichž posláním je umožnit v souladu 176

Poplatky spojené se studiem s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti (§ 1 písm. b) zákona o vysokých školách). Je-li tedy základní demokratický princip – princip ústavní – ovlivňující přístup ke vzdělání na veřejné vysoké škole omezen toliko schopností splnit podmínky přijímacího řízení a zároveň možností společnosti zřídit studijní místo, na nějž lze uvedenými schopnostmi dosáhnout, nelze než trvat na tom, že tento princip nezahrnuje např. požadavek určitého stupně bohatství či zdraví. Proto není možné, aby navzdory splnění ústavních podmínek bylo vysokoškolské vzdělání de facto upíráno někomu proto, že danými finančními či zdravotními možnostmi nedisponuje. Upírání se přitom může fakticky projevit v tendenci (nutnosti) studenta neplánovaně ukončit či nezapočít studium, pokud by bylo sankcionováno poplatkem převyšujícím pro studenta subjektivně či objektivně únosnou mez. Zásady uvedené ve statutu veřejné vysoké školy, podle nichž rozhoduje rektor o moderaci, by proto zákonem uznanou sociální situaci měly doplnit přinejmenším o zdravotní stav. V zásadách je dále třeba zohlednit zvláštní povinnost veřejné vysoké školy podle § 21 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách, dle něhož je veřejná vysoká škola povinna činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příležitostí studovat na vysoké škole. Zákon blíže nespecifikuje, v jakých konkrétních okolnostech lze spatřovat nerovné příležitosti. Systematickým výkladem lze ovšem dovodit, že jde o všechny okolnosti, které nespadají pod ústavní omezení práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání vyjádřené v čl. 33 odst. 2 Listiny. I proto je vysoká škola povinna činit opatření pro vyrovnání příležitostí studovat na vysoké škole též pro studenty, kteří jsou znevýhodněni zdravotně. A to nikoli některá náhodně zvolená, nýbrž všechna dostupná opatření. Lze tedy soudit, že je-li veřejné vysoké škole uložena povinnost činit všechna dostupná opatření k vyrovnání případného zdravotního znevýhodnění určitého studenta, 177


a zároveň je jí přiznán vhodný nástroj, jímž tak může činit (tj. podstatným způsobem pozitivně zasáhnout do sociálních poměrů takto znevýhodněného studenta), je povinna jej v tomto smyslu využít. Dále by dle autorky mělo dojít k zohlednění případů, které byly výše v práci označeny za axiologické mezery v právu, a to za předpokladu, že k jejich zohlednění nedošlo již v některém z předchozích „bodů“ rozhodných pro konečné rozhodnutí. Tedy pokud nedošlo k jejich zohlednění ve vnitřním předpise, jak autorka výše v textu navrhovala, byť proto, že to jejich povaha neumožňovala (jak bude upřesněno dále), nebo při vydávání rozhodnutí. K tomu je ještě vhodné doplnit, že zatímco např. neúspěšně ukončené studium na soukromé vysoké škole (či „placené“ cizojazyčné studium) nebo neúspěšně ukončené studium v důsledku zániku akreditace či vysoké školy samotné lze snadno definovat normativně, neúspěšné ukončení studia ve formálním smyslu, když v materiálním smyslu k úspěšnému ukončení studia došlo, popř. neúspěšné ukončení studia v důsledku nepříznivého zdravotního stavu, již vyžaduje individuální posouzení. Právě takové případy proto budou vyžadovat zohlednění při moderaci bez ohledu na ochotu vysoké školy upravit naznačené mezery normativně 400 . Druhou shora položenou otázkou je, zda mohou zásady uvedené ve statutu veřejné vysoké školy pouze vymezovat limity vlastnímu rozhodnutí rektora, či zda mohou správní uvážení de facto derogovat, jsou-li natolik přesné, že s nastoupením určité skutkové okolnosti spojují právě jeden právní následek. Lze si představit např. ustanovení zohledňující studijní výsledky, dle něhož by byl studentovi se studijním průměrem 1.00 rektor povinen (v případě, že bude o žádosti v přezkumném řízení rozhodovat) snížit vyměřený poplatek o 50% 401 .

400

Ať již ve formě ustanovení vnitřního předpisu, které je titulem pro prvotní rozhodnutí, anebo ve formě ustanovení, které vypočítává hlediska pro moderaci. 401

Studentovi se studijním průměrem od 1.01 do 1.10 o 40%, s průměrem 1.11 do 1.25 o 30% a s průměrem od 1.26 do 1.50 o 20%.

178

Poplatky spojené se studiem Takové ustanovení je způsobilé významným způsobem posílit právní jistotu podřazeného subjektu (studenta), neboť mu 1. Za určitých okolností přiznává nárok na snížení poplatku a 2. poskytuje informaci o výši částky, o níž bude poplatek snížen. Takto striktně formulovaná „zásada“ jistě významně působí ve prospěch předvídatelnosti rozhodnutí. Na druhou stranu svým normativním charakterem zároveň popírá podstatu individuálního správního aktu a jemu odpovídající právo na individualizované rozhodnutí. Jednak nezohledňuje, že studijní výsledky mohou nacházet svůj odraz i v jiných institutech, než je studijní průměr (např. ve vyhraných odborných soutěžích), a dále zakládá pochybnosti o aplikovatelnosti příslušného ustanovení v případě, že by student splnil některé další podmínky pro snížení poplatku, které by rovněž zakládaly rektorovu povinnost ke snížení. V případě chybějících kolizních ustanovení by tak mohla vyvstat kupříkladu otázka, zda by se uplatnil jen jeden, kterýkoli, z titulů pro snížení poplatku, zda by se uplatnil ten příznivější, zda by se uplatnily oba zároveň, a to v určitém poměru, či zda by se nároky na příslušné snížení sečetly či jinak kombinovaly. Takto legislativně řešenou situaci nelze považovat za žádoucí. Přestože stanovení zásad pro uplatnění moderační pravomoci rektora formou sazebníku částek či poměrů podle daných skutkových podstat působí příznivě na právní jistotu podřazených subjektů, nelze považovat za naplnění zákonných kriterií stanovení takových pravidel, které by fakticky vylučovalo rektorovo správní uvážení. Zároveň ovšem nelze považovat za dostatečné stanovení zásad ve smyslu zákona takové ustanovení, které jen parafrázuje zákon 402 , či je natolik obecné, že nedává subjektu žádné vodítko pro očekávání, jak bude o jeho věci rozhodnuto 403 .

402

Např. čl. 16 odst. 6 Statutu Západočeské univerzity v Plzni stanoví, že rektor nebo děkan může v rámci rozhodování o žádosti o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku podle čl. 13 a 14 odst. 1 nebo 3 vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta za předpokladu, že student svoji žádost řádně odůvodní.

179


7 Závěr Autorka v úvodu práce vymezila dva cíle a stanovila jednu hypotézu. Cílem prvním bylo popsat, zanalyzovat, jakož i kriticky zhodnotit, obecný i konkrétní právní rámec samosprávného rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích vycházející z platné právní úpravy. Tento cíl byl ve své analytické, a zejména kriticky hodnotící, části provázán s hypotézou o nedostatečnosti zákonné právní úpravy směřující k aplikačním obtížím. Cílem druhým bylo na základě zjištěného nabídnout návrhy de lege ferenda jako podklad pro další teoretické úvahy či diskuzi nad připravovanou novelizací zákona. Autorka má za to, že první cíl byl naplněn samotným zpracováním vymezené problematiky do jednotlivých tematicky zaměřených kapitol této práce (zejména kapitoly čtvrté až šesté, částečně ale též třetí), v nichž byl kladen důraz na právní instituty, okolnosti či jevy, které vyvolávají určité teoreticko-právní otázky či pochybnosti o tom, jakým způsobem se realizují v právní praxi. Vysoké školství v práci vyhodnotila jako právem regulovanou oblast realizace veřejných potřeb, která ve vztahu ke sledovanému okruhu adresátů vychází zejména z ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. Pro toto právo je typické, že není přímo realizovatelné a lze se jej domáhat jen v rámci prováděcí zákonné úpravy. Za účelem možnosti realizace tohoto práva jsou státem (formou zákona) zřizovány a financovány veřejné vysoké školy, částečně též vysoké školy státní. Jejich K tomu též z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 57 A 8/2010: „Dlužno konstatovat, že bližší zásady Západočeská univerzita v Plzni ve svém Statutu nestanovila a tudíž nevymezila jasnější kritéria sloužící pro rozhodování o moderaci poplatků, která by jistě přispěla k transparentnějšímu a předvídatelnějšímu rozhodování žalovaného a rovněž by stanovení těchto kritérií umožnilo rozhodování v obdobných případech obdobné a tedy spravedlivější.“ 403

Např. konstatováním, že rektor může ... [zvolit příslušné opatření] jsou-li k tomu dány okolnosti hodné zvláštního zřetele.

180

Závěr právní postavení je upraveno zákonem o vysokých školách, který zároveň stanoví pravidla vzniku soukromých vysokých škol. Zákon reflektuje odlišné postavení jednotlivých druhů vysokých škol co do organizačních otázek, a jejich stejné postavení co do požadavků na kvalitu výkonu veřejné správy. Proto nerozlišuje mezi vysokými školami státem zřizovanými a soukromými v otázkách rozhodování o právech a povinnostech studentů či uchazečů. Jak bylo ovšem prokázáno v oddílu 5.3 v některých případech dané nerozlišování způsobuje axiologické nevhodnosti. Autorka má za to, že z povahy věci zejména tam, kde jde o rozhodování reflektující povahu ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání, tedy typicky při přijímacím řízení, které bylo ostatně předmětem samostatného zkoumání (v kapitole 5). Důvodem pro zanalyzovanou nevhodnost je dle autorky skutečnost, že zákonodárce přijal pro přijímací řízení úpravu vysoce navazující na ústavně zaručené právo na bezplatné vysokoškolské vzdělání, která je zajisté vhodná pro školy, jejichž poslání a postavení reflektuje toto právo, avšak nevhodná pro vysoké školy soukromé, jejichž činnost z něj nevychází, aniž by to reflektoval. Na základě této úvahy autorka de lege ferenda navrhuje, aby zákonodárce vzal v potaz legitimní odlišné postavení soukromých vysokých škol, tedy zejména odlišné postavení v přijímacím řízení, jehož účelem je ověřit splnění podmínek pro přiznání práva soukromými vysokými školami nerealizovaného. Specifické postavení soukromých vysokých škol, jak již bylo uvedeno výše, je naopak v současné právní úpravě podstatným způsobem zohledněno v otázkách organizačních, tedy typicky ve velké míře diskrece ohledně struktury a kompetencí vlastních orgánů, jakož i ohledně vnitřních předpisů. Autorka má za to, že i zde zákonodárce pochybil, a to když naopak – v porovnání s otázkou přijímání – příliš mnoho zohlednil specifické postavení soukromých škol na úkor té oblasti, v níž se působení soukromé vysoké školy potkává s působením zbylých dvou druhů.

181


Konkrétně autorka nepovažuje za vhodné zejména to, že soukromé vysoké školy nadané diskrecí vycházející ze samosprávného pojetí způsobu jimi vykonávané realizace veřejné správy, normativně stanovují práva a povinnosti členů své akademické obce, aniž by těmto bylo ze zákona umožněno na tom participovat. Stejně tak považuje za nelegitimní, a zde dokonce i za protiústavní404 , navíc v kontextu naznačené nelegitimity vnitřních předpisů (zastupitelskou) participací všech svých členů, že jsou soukromé vysoké školy ze zákona nadány ničím neomezenou diskrecí jednostranně stanovovat výši poplatků spojených se studiem. V kontextu toho by autorka de lege ferenda navrhovala, aby nejméně v těchto případech zákonodárce naopak vzal v potaz legitimní stejné postavení studentů vysokých škol, popř. uchazečů, a přijal jemu odpovídající změny v právní úpravě. Problematika již zmíněné autonomní normotvorby se dotýká i veřejných a státních vysokých škol. Jednak proto, že existují pochybnosti o právní povaze vnitřních předpisů vysokých škol, dále proto, že široká míra diskrece při jejich využívání může vést k jejich vysoké pluralitě jak početní tak obsahové, což vyvolává některé pochybnosti o rozsahu možnosti jimi provedené regulace, jako i znesnadňuje této regulaci sebe podrobení. S právní povahou vnitřních předpisů jako pramenů práva majících určité materiální znaky právních předpisů, podléhajících neúplnému (pokud jde o vnitřní předpisy fakult) dozoru, souvisí dle názoru autorky legitimita jejich obsahu. A to zejména pokud jde o možnost ukládání povinností či možnost přijetí autonomní procesněprávní úpravy uplatňující se přednostně před správním řádem (podrobněji srov. výklad v kapitole 4.1.2). Pro odstranění pochybností, jakož i posílení záruk, by autorka de lege ferenda navrhovala, aby zákon o vysokých školách, popř. jiný vhodný zákon, stanovil o vnitřních předpisech vysokých škol, že jsou právními předpisy, mimo jiné podléhajícími úplnému dozoru nad jejich zákonností. Dozor by přitom s ohledem na množství 404

Rozporné zejména s podstatou a účelem ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny, dle něhož lze daně a poplatky ukládat pouze na základě zákona.

182

Závěr vysokých škol, jejich fakult, jakož i jimi přijímaných vnitřních předpisů, mohl zůstat koncipován jako předběžný v případě vnitřních předpisů vysokých škol, a být rozšířen jako následný v případě vnitřních předpisů fakult. Nebo, jak autorka navrhla v kapitole 3.3, by mohl být koncipován obdobně dozoru nad některými stavovskými předpisy profesních komor; jeho součástí by pak mělo být oprávnění navrhnout zrušení vnitřního předpisu vysoké školy, a to nejlépe Nejvyššímu správnímu soudu. Normativního stanovování práv a povinností se týká i další zjištěná a analyzovaná skutečnost, a to poměrně četně využívaná interní normotvorba vysokých škol 405 . Ač by právě její interní povaha měla zajišťovat, že bude uplatňována toliko vůči účastníkům vnitřních vztahů, z několika zkoumaných úprav bylo zjištěno, že je vysokými školami nezřídka koncipována tak, aby upravovala i práva a povinnosti studentů, popř. uchazečů, kteří se svým postavením nacházejí vně příslušné vysoké školy, tedy ne ve vztahu interním a tedy těmto předpisům legálně podřízeném. Přitom pro interní normativní akty je typické, že mohou upravovat práva a povinnosti bez zákonného zmocnění, a zároveň, že pro ně neplatí zákonem stanovená procedura vzniku či pro ně není stanovena dozorová působnost. Navíc se na jejich obsahu nepodílí, či nemusí podílet reprezentativní orgán jejich adresátů. Protože nevhodná úprava vnějších vztahů vnitřními předpisy není v praxi ojedinělá, má autorka za to, že nepostačuje automatická seberegulace rozhodovací činnosti vysokých škol, ale byla by vhodná (de lege ferenda) explicitní zákonná úprava, která by vymezovala rozsah adresátů, vůči nimž může interní normotvorba směřovat, popř. vymezovala způsob, jakým může do jejich sféry dopadat (např. dle autorky povolenou úpravou technických aspektů nemající reálný vliv na postavení adresátů jinak externího působení).

405

Tedy vydávání normativních správních aktů vnitřních, v práci označovaných jako dalších normativních aktů.

183


Dalším zjištěným faktorem ovlivňujícím samosprávné rozhodování vysokých škol, a to zejména směřující k vydávání individuálních správních aktů, je určitá dvouúrovňovost samosprávy univerzitních vysokých škol členících se na fakulty (z podstaty zákonné úpravy zejména státem zřizovaných, dle názoru autorky ale nic nebrání soukromé vysoké škole k analogickému převzetí této struktury), projevující se zejména ve dvojí členské příslušnosti studentů zapsaných ke studiu ve studijních programech uskutečňovaných fakultami (resp. v relevantním rozsahu obdobném postavení uchazečů o studium). Autorka má za to, že samotná koncepce dvou úrovní samosprávy není a priori nekoncepční – zřejmě vychází z určitých historických a společenských koncepcí založených zejména

na

zdůraznění

akademické

nezávislosti

(svobody)

jako

předpokladu plnění příslušných funkcí zejména v oblasti výuky a vědeckého bádání. Domnívá se však, že určité problémy vyvolává tato dvouúrovňová koncepce v praxi, a to zejména kvůli absenci explicitního zařazení jednotlivých kompetencí k příslušným úrovním 406 . Z toho důvodu de lege ferenda navrhuje, aby bylo do zákona o vysokých školách vtěleno určité kompetenční ustanovení, které by přehledně vymezilo, která oblast samosprávy je přednostně 407 svázána se kterou její „jednotkou“. Konečně, avšak nikoli nejméně, považuje autorka za relevantní a taktéž problematické vymezení použitelnosti správního řádu pro procesní postupy vysokých 406

Zatímco však pro nevrchnostensky zaměřenou správu vykonávanou fakultami, popř. vrchnostenskou správu uplatňující se ve vztahu k akademickým pracovníkům, existuje zákonné zakotvení systematicky řazené v příslušné části právní úpravy (srov. zejm. § 24 zákona o vysokých školách, a následující), kompetenční otázky rozhodování fakult o právech a povinnostech studentů (a uchazečů) ze zákona jednoznačně neplynou. Jsou sice odvoditelné, ovšem nikoli jednoduchými právními úvahami běžně dostačujícími tam, kde je právo dostatečně jasné. (K tomu srov. osm principů legality definovaných L. Fullerem (FULLER, L. L. Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998, s. 48 – 90.), zde konkrétně princip, dle něhož právo má být jasné.) 407

Neboť v případě neexistence fakultní příslušnosti je vždy „podpůrně“ dána působnost „úrovně“ vysokoškolské.

184

Závěr škol, zejména pro postupy ve správním řízení. Tato problematičnost plyne ze dvou souvisejících skutečností, totiž z vyloučení podpůrného použití příslušné části správního řádu pro postupy vysokých škol směřující k vydání individuálního rozhodnutí o právech a povinnostech studentů a uchazečů, uplatňujícího se v kombinaci s ustanovením § 180 správního řádu, který je svou podstatou nepřímou novelou právních předpisů dříve účinných stanovících svou použitelnost i pro postupy, pro které jeho použití jinak vylučují, a to na základě kriteria nezbytnosti. Autorka sice v práci nabídla vlastní úvahy o tom, kdy je použití určitého ustanovení (institutu) nezbytné a kdy není, nicméně konstatuje, že tyto úvahy nejsou ani neproblematické, ani dostatečně určité, aby dávaly relativně snadno použitelné vodítko. Z toho důvodu považuje i zde za prokázanou nedostatečnost právní úpravy, a to konkrétně příslušných ustanovení vylučujících správní řád v kontextu ustanovení § 180 správního řádu, a navrhuje proto, de lege ferenda, aby za účelem zohlednění specifické povahy rozhodování o studentech a uchazečích ve správním řízení byla do zákona o vysokých školách vtělena relativně podrobná a vnitřně konzistentní procesněprávní úprava, kterou by doplňovala obecná úprava ve správním řádu uplatňujícím se jako předpis subsidiární. S ohledem na povahu vnitřních předpisů jako právních předpisů a míru souběžného zakotvení mechanismů pro zajištění jejich zákonnosti, by se nebránila ani koncepci, kdy by byl zároveň poskytnut prostor autonomnímu zakotvení procesních postupů ve vnitřních předpisech vysokých škol, které by stejně jako v ostatních případech zakotvení ve zvláštním zákoně, derogovalo použití správního řádu v rozsahu, v němž vnitřní předpis obsahuje úpravu zvláštní. Aby však autorka své kritické poznatky (jimiž prokázala v úvodu stanovenou hypotézu) učiněné na základě analýzy provedené v této dizertační práci za účelem nabídnutí podkladu pro další diskuzi o právní úpravě správní rozhodování vysokých škol (o studentech a uchazečích) shrnula, konstatuje, že základní problémy, s nimiž se školy potýkají, a které by tedy s ohledem na žádoucí působení práva ve společnosti bylo vhodné odstranit, spatřuje v oblasti vydávání vnitřních předpisů, kde postrádá jejich 185


dostatečné terminologické uchopení, zařazení v systému práva a s nimi související specifikování

předpokládaného

obsahu,

dále

v nedostatečném

zohlednění

veřejnosprávního postavení soukromých vysokých škol, a konečně v nedostatečně určité procesněprávní úpravě pro postupy vysokých škol ve správním řízení. V jednotlivých kapitolách práce nabídla autorka některé dílčí návrhy de lege ferenda, v závěru (výše v textu) pak návrhy zobecňující. Tím považuje za naplněný i druhý cíl práce. * Autorka si je vědoma, že v práci došla k některým závěrům, které by mohly být považovány za kontroverzní. Ať již proto, že nekorespondují s názory významných teoretiků správního práva (závěr o tom, že vnitřní předpisy vysokých škol jsou právními předpisy (vyjádřený v oddílu 4.1.2), či proto, že nekorespondují s rozšířenou praxí uplatňovanou vysokými školami samotnými (např. závěry o protiprávnosti rozhodování o právech a povinnostech studentů formou tzv. dalších normativních aktů (srov. výklad v oddílu 4.1.2), či praxi přestupů (v oddílu 5.4). Stejně tak si je vědoma, že v práci položila některé otázky, resp. naznačila některé teoretické problémy, aniž by na ně poskytla přesvědčivé odpovědi. K tomu uvádí, že jejím záměrem nebylo prohloubit vyslovené názory svých předchůdců či podpořit existující praxi, ale naopak vznést do oblasti teorie či praxe vysokoškolského práva některé pochybnosti, které by umožnily této oblasti „urazit další kus cesty“, tedy vyvolat diskuzi, jejíž průběh a závěry by mohly být využity při přípravě budoucích dílčích či dokonce koncepčních změn vysokoškolské legislativy.

186

Resumé

Resumé The dissertation called Administrative Decisions of the Higher Education Institutions deals with the administrative decision making of higher education institutions, especially within the field of autonomous decision making on students of higher education institutions and applicants. It deals with both – prescriptive and distinctive decision making. In its introductory part (chapter two and three) it defines the main starting points, including the key terms – decision making and higher education institution, and main determinants of decision making – considered as a legal state of a higher education institution and its part in the field of providing administrative services as a public services. The core of the dissertation, consisting of the chapter four to chapter six, concerns the administrative decision making itself. In the fourth chapter the dissertation deals with the selected common aspects of the decision making with the scope of those of aspects with the particular effect on the exercised area (of decision making of higher education institutions). The fifth and the sixth chapter concern with the particular areas of decision making which are, despite the other areas, quite highly prescript by law (act No. 111/1998 Coll., on Higher Education). Those are admission to study and study related fees. The dissertation provides a thoughtful analysis based on the provisions of law (mainly rising of the Act on Higher Education), legal principles (theoretical and constitutional), court decisions as well as scientific legal literature, using mostly the descriptive and comparative method. There are two aims and a hypothesis set up in the introduction. The first aim, being fulfilled within almost the whole paper, was to provide a systematic critical analysis of the legal basis of the decision making based on the Act on Higher Education. 187


Along this aim a hypothesis (that law does not provide a consistent conceptual space without problems within the praxis) has been exercised. Then the second aim – to provide relevant recommendations on further law (de lege ferenda), went also along, being especially concerned also in the final chapter (conclusions). In the concrete, several main legal problems – listed below, have been outlined. The author subsequently has suggested the appropriate solutions mainly based on the amendments of the current law (mostly Act on Higher Education) One of the legal problem discovered is a non conceptual legal regulation of the position of a private higher education institution, which does not – in particular fields concerns it as an institution which has not been established in order to offer a free access to higher education (as public, and partially also state higher education institutions regularly do). The follow-up legal inconvenience is especially related to the admission procedure and adopting of internal regulations. When considering the internal regulations, one have to admit, that even their legal nature has not been decided by law (court decisions or legal scientists) under the reasonable doubt; also the permitted range of regulation to be adopted by them is a matter of examining. Therefore, there are a several problems rising up of the concept of two levels based higher education autonomy – the university autonomy and the faculty autonomy. Most of the application troubles rise up of the matter of “whose” is the certain competence. The author has not concerned the concept of two levels based autonomy as inappropriate, but suggested lying down the list of competences belonging to the faculty autonomy, next to the list of competences belonging to the university autonomy. So both students and schools will know also this part of the consequences related to the student’s switching between different studies operating under the same university but different faculties.

188

Resumé Last but not least, reasonable troubles are brought by the unambiguous range of application of the Administrative Procedure Act (act No. 500/2004 Coll., on Administrative Procedure). It would be reasonable to set down a specific autonomous regulation of administrative procedure pursuant to the Higher Education Act, which would concern the specific nature of the decision making of the higher education institutions. It may be done by the Act on Higher Education as well as by internal regulations.

189


Prameny a zdroje informací Legislativa Zákon č. 68/1893 ř. z., o právnických a státovědeckých studiích a zkouškách Všeobecná deklarace lidských práv z 10. 12. 1948 Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 19/1966 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech Zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů

190

Prameny a zdroje informací Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 131/2002 Z.z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů, Vyhláška Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 343/2002 Sb., o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů Statut Univerzity Karlovy v Praze ze dne 26. 4. 2004, ve znění pozdějších změn Obecně závazná vyhláška hlavního města Prahy č. 8/2008 Sb., o udržování čistoty na ulicích a jiných veřejných prostranstvích (vyhláška o čistotě), ve znění pozdějších předpisů Statut Vysokého učení technického v Brně ze dne 14. 11. 2008, ve znění pozdějších změn Statut Českého vysokého učení technického v Praze ve znění účinném k 24. 2. 2012 Statut Masarykovy univerzity ve znění účinném od 15. 6. 2012

Judikatura Nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94 191


Nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 27/95 Nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96 Nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/97 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98 Usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS 620/2000 Nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 1/01 Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001 Nález ústavního soudu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 181/01 Nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 553/03 Nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04 Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04 Nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 16/04 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006, sp. zn. 2 As 50/2004 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006 Nález Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. 7 As 13/2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 8 As 26/2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. 8 As 31/2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2008, sp. zn. 6 Ads 111/2007 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, sp. zn. 1 AS 12/2008 192

Prameny a zdroje informací Nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2008, sp. zn. 2 As 73/2007 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 7 As 30/2008 Usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1373/07 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 7 As 21/2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. 3 Ads 123/2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009, sp. zn. 5 As 86/2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. 7 As 75/2009 Rozsudek Nejvyššího soudu Slovenské republiky ze dne 13. 5. 2010, sp. zn. 3 Sžo 77/2010 Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 57 A 8/2010 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 5 As 56/2010 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2011, sp. zn. 5 Ao 1/2011 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 7 As 79/2011 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 7 As 66/2010 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2012, sp. zn. 3 Ads 112/2009

Odborná literatura BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010. 1533 s.

193


BARTOŇ, M. DIENSTBIER, F. Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 9, s. 328 - 334. ISSN 1210-6410. BERAN, K. Právní povaha univerzity. Právník. 2005, roč. 144, č. 3, s. 260 - 286. ISSN 0231-6625. BERAN, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde, 2006. 191 s. BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha : ASPI, 2003. 323 s. BOUČKOVÁ, P. Česká republika v judikatuře ESLP v letech 1993 - 2011. Jurisprudence. 2011, roč. 13, č. 7-8, s. 28 - 37. ISSN 1212-9909. ČERVENÁ, K., LIPERTOVÁ, Š. Soudní přezkum předpisů zájmové samosprávy. In Dny práva – 2009 – Days of Law: the Conference Proceedings. Brno : Masarykova univerzita, 2009. Bez stran. DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 882 - 887. ISSN 1210-6410. DWORKIN, R. M. Když se práva berou vážně. Praha: Oikoymenh, 2001. 455 s. FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001. 458 s. FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003. 556 s. FILIP, J. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy : sborník z 4. letní mezinárodní konference/worshopu, Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19.-20. června 2008. Brno : Masarykova universita, 2008, s. 21 - 50. FULLER, L. L. Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998. 229 s. 194

Prameny a zdroje informací GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007. 343 s. HÁCHA, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Reprint původního vydání z roku 1938. Praha : Eurolex Bohemia, 2000. 995 s. HENDRYCH, D. Správní úřad a správní orgán v českém právu. Právní forum. 2004, roč. 1, č. 5, s. 197-201. ISBN 1214-7966. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009. 837 s. HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2009. 231 s. HOETZEL, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937. 506 s. HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003. 103 s. HOLLÄNDER, P. Filosofie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006. 303 s. HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní., 2. aktuální vydání. Praha : Leges, 2008. 348 s. HRABÁK, J., NAHODIL, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy, výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 2., akt. a dopl. vyd. ke dni 1. 3. 2006. Praha : ASPI, a.s., 2006. 451 s JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád : komentář. Praha : C. H. Beck, 2011. 690 s. [Beck-online]

195


KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, 2006. 601 s. ONDRUŠ, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a.s., 2005. 515 s. KLÍMA, K. a kol. Encyklopedie ústavního práva. Praha: ASPI, a.s., 2007. 751 s. KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 1441 s. KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995. 247 s. KNĚŽÍNEK, J. a kol. Příprava návrhů právních předpisů : praktická pomůcka pro legislativce. [Praha] : Úřad vlády České republiky, 2010. 226 s. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007. 399 s. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008. 346 s. KOUDELKA, Z. Vysokoškolská samospráva. In Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno : Tribun EU, Masarykova univerzita, 2008. s. 1495 - 1499. KUDROVÁ, V. Recognition of Qualifications : EU Law. In Sborník z konference Cofola 2008. Brno : Tribun EU, 2008. s. KUDROVÁ, V. Uznávání kvalifikace z pohledu Evropského práva. 2008. 65 s. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Filip Křepelka. KUDROVÁ, V. Doručování podle zákona o vysokých školách. In COFOLA 2010: the Conference Proceedings. Brno : Masarykova univerzita, 2010. s. 103 - 116. KUDROVÁ, V., RIGEL, F. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí vysokých škol. Právní rádce, 2010, roč. 18, č. 11, s. 42 - 44. ISSN 1210-4817. KUDROVÁ, V. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí vysokých škol II : Vybraná rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 6, s 28 - 37. ISSN 1210-4817. 196

Prameny a zdroje informací KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. KUDROVÁ, V. Retroaktivita budoucí. In COFOLA 2011 : the Conference Proceedings. Brno: Masarykova univerztia, 2011. s. 1691-1701. KUDROVÁ, V. Der Schadenersatz für die Amtspflichtverletzung in der Tschechischen Republik : Die Entstehung des Anspruchs und seine Geltendmachung. Wirtschaft und Recht in Osteuropa. 2012, roč. 21, č. 10, s. 292 - 296. ISSN 0941-6293. KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2012, roč. 19, č. 1, s. 62 - 68. ISSN 1210-9126. KUDROVÁ, V. Poplatky za studium na veřejných vysokých školách - úvahy o roli dnešní i budoucí. Správní právo. 2012, roč. 20, č. 7, s. 422 - 436. ISSN 0139-6005. Přijato k publikaci. KUDROVÁ, V. Postavení studenta vysoké školy. In Míľníky práva v stredoeurópskom priestore 2012. Bratislava, 2012. Přijato k uveřejnění ve sborníku. KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace : teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Praha : Auditorium, 2006. 234 s. MATĚJKA, J. Principy organisace veřejné správy. Praha : Nákladem knihovny sborníku věd právních a státních, 1938. 107 s. MATES, P. Státní dozor nad zájmovou samosprávou. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 24, s. 885 a násl. ISSN 1210-6410. MATES, P. Povaha jmenování děkana fakulty veřejné vysoké školy. Jurisprudence. 2012, roč. 14, č. 3, s. 34 - 38. ISSN 1212-9909.

197


MIKULE, V. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj. 2004, roč. 5, č. 9, s. 1 – 5. ISSN 1212-8694. MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012. 573 s. MRÁZEK, J. Dokumenty ke studiu mezinárodního práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005. 444 s. PELC, V. Místní poplatky. Úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. 3. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2008. Praha : Linde Praha a.s., 2008. 304 s. PODHORSKÝ, J., SVOBODOVÁ, J. Praktický průvodce vnitřními směrnicemi pro organizační složky státu, územní samosprávné celky, příspěvkové organizace a ostatní nevýdělečné organizace. Olomouc : ANAG, 2002. 191 s. POMAHAČ. R. Základy teorie veřejné správy. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011. 267 s. POŠVÁŘ, J. Obecné pojmy správního práva. Brno : Nákladem Čs. Akademického spolku Právník, 1946. 103 s. PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správní právo. Ostrava : Sagit, 2002. 683 s. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. 418 s. PRŮCHA, P. Místní správa. Brno : Masarykova univerzita, 2011. 276 s. RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech žáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy. 2008, roč. 14, č. 7, s. 241 - 243. ISSN 1211-4405. RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: Školství (stravování, cestování, zkoušení). Soudní rozhledy. 2011, roč. 17, č. 11, s. 397 – 400. ISSN 1211-4405.

198

Prameny a zdroje informací ROZEHNALOVÁ, N. Vybrané problémy mezinárodního práva soukromého a procesního - řešení sporů : multimediální učební text pro studenty bakalářského studia a ekonomických oborů. Brno : Masarykova univerzita, 2004. 77 s. SKULOVÁ, S. Správní uvážení : základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno : Masarykova univerzita, 2003. 269 s. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995. 131 s. SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy. Brno : Masarykova univerzita, 1998. 234 s. SKULOVÁ, S. Zásada zákonnosti veřejné správy mění svůj obsah. Universitas. 2003, roč. 36, č. 4, s. 44 - 53. ISSN 1211-3387. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 428 s. SLÁDEČEK, V. K jednomu aspektu práva na spravedlivý proces : judikatura evropská a česká. Právní rozhledy. 1996, roč. 4, č. 9., od s. 397. ISSN 1210-6410. [Zdroj Beckonline] SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 130 - 138. ISSN 1210-6410. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009. 463 s. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996. 184 s. STAŠA, J. Historie, současný stav a perspektivy univerzit. Úsvit nebo soumrak akademické samosprávy? Praha: Univerzita Karlova, 2009, 164 s.

199


SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007. 359 s. ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. Praha : Linde, 2005. 359 s. TOMOSZEK, M. Nezměnitelnost materiálního jádra ústavy jako řešení konfliktu ústavních hodnot. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 18, č. 4, s. 325 - 336. ISSN 1210-9126. VEČERA. M., URBANOVÁ, M. Sociologie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011. 313 s. VEDRAL, J. Druhy rozhodnutí v novém správním řádu. Správní právo. 2006, roč. 14, č. 6 - 7, s. 325 - 365. ISSN 0139-6005. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006. 1042 s. VEDRAL, J. Typy rozhodnutí v novém správním řádu. Sborník u letního mezinárodního worskhopu Nový správní řád a místní samospráva. Brno : Masarykova univerzita, 2006, s. 223 - 272. VEDRAL, J. a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení) : komentář. Praha : C.H. Beck, 2008. 861 s. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012. 1446 s. VOPÁLKA, V. Nový správní řád : rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 21, s. 785-788. ISSN 1210-6410. WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012. 906 s. WEYR, F. Teorie práva. Brno : Orbis, 1936. 388 s.

200

Prameny a zdroje informací WINTR, J. Principy českého ústavního práva : (s dodatkem principů práva evropského a mezinárodního). Praha : Eurolex Bohemia, 2006. 247 s. WINTR, J. Říše principů : obecné a odvětvové principy současného českého práva. Praha : Karolinum, 2006. 278 s.

Ostatní zdroje Akt Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, č. j. MSMT-1325/2012-33, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací veřejným vysokým školám Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy [v roce 2012] Aktualne.cz : Oxford ve Starém Hrozenkově: Titul za 12 víkendů [online]. 2009. [cit. 2012-08-12].

Dostupné

z

http://aktualne.centrum.cz/domaci/zivot-v-

cesku/clanek.phtml?id=654605. Česká televize : Dvořáková: Na problémy Rašínovy vysoké školy jsme upozornili už loni [online].

2011.

[cit.

2012-08-12]

Dostupné

z

http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/119901-dvorakova-na-problemy-rasinovyvysoke-skoly-jsme-upozornili-uz-loni/. Ekonomická fakulta Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava : Uchazeči : Přijímací řízení : Pravidla přijímacího řízení. [online]. [cit 2012-08-12]. Dostupné z http://www.ekf.vsb.cz/miranda2/export/sites-root/ekf/cs/okruhy/o-fakulte/urednideska/legislativa/vyhlasky/dokumenty/EkF_VYH_11_010.pdf. Fakulta veterinárního lékařství Veterinární a farmaceutické univerzity Brno : Kritéria přijetí na FVL [online]. [cit 2012-08-12] Dostupné z http://fvl.vfu.cz/studium/czmaster-dsp/uchazeci/recognition-second-school/. Lidovky.cz : VŠ Bankovní institut hrozí ztráta akreditace [online]. 2011. [cit. 2012-0812] Dostupné z http://www.lidovky.cz/vs-bankovni-institut-hrozi-ztrata-akreditace-fo3/ln_veda.asp?c=A110415_093743_ln_domov_pks.

201


Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy : Vzdělávání : Vysoké školství : Přehled vysokých škol : Přehled soukromých vysokých škol [online]. [cit. 2012-08-07] Dostupné z http://www.msmt.cz/vzdelavani/prehled-verejnych-soukromych-skol. MOŽNÝ, I. Může stará dáma zeštíhlet? Online Muni.cz : Zpravodajský portál Masarykovy

univerzity.

[online]

[cit.

2012-07-18].

Dostupné

z

http://www.online.muni.cz/komentare/3021-muze-stara-dama-zestihlet. Podmínky přijímacího řízení pro bakalářské studijní programy, prezenční a kombinovanou formu Slezské univerzity v Opavě, Obchodně podnikatelské fakulty v Karviné pro akademický rok 2012/2013 [online]. [cit. 2012-09-09]. Dostupné z http://www.opf.slu.cz/prijimacky/doc/2012/Podminky%201%20kolo%20prij.%20rizeni %2012_13-1.pdf. Směrnice děkana pro realizaci doktorského studijního programu na Českém vysokém učení technickém v Praze – Fakultě biomedicínského inženýrství ze dne 20. 12. 2011 Směrnice děkanky [Fakulty multimediálních komunikací] doplňující Studijní a zkušební řád UTB ze dne 1. 10. 2011 Ústav pro informace ve vzdělávání : Přijímací řízení na VŠ – 2010 [online]. [cit. 201103-01] Dostupné z http://www.uiv.cz/. Věcný záměr zákona o vysokých školách, verze z 3. 1. 2012 VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 329 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. Dostupné z www.psp.cz. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 201 : návrh na vydání správního řádu. Poslanecká sněmovna : 2003 [online]. Dostupné z www.psp.cz. Výroční zpráva o činnosti Univerzity Karlovy v Praze za rok 2010

202

Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Recommend Documents