Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva
Bakalářská práce
Veřejnoprávní smlouvy Václav Rais 2008/2009
„Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Veřejnoprávní smlouvy zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.“
Podpis:............................ 1
1. Obsah
1.
Obsah
2
2.
Úvod
4
3.
Vymezení pojmu „veřejnoprávní smlouvy“
5
4.
Funkce veřejnoprávních smluv
7
5.
Místo veřejnoprávních smluv v systému veřejné správy
8
6.
Hmotněprávní úprava veřejnoprávních smluv
10
6.1.
10
Veřejnoprávní smlouvy koordinační 6.1.1. Veřejnoprávní smlouva o postoupení výkonu přenesené působnosti mezi obcemi
11
6.1.2. Veřejnoprávní smlouva o postoupení výkonu přenesené působnosti mezi obcemi s rozšířenou působností
12
6.1.3. Veřejnoprávní smlouva o plnění úkolů obecní policie
13
6.1.4. Veřejnoprávní smlouva o založení dobrovolného svazku obcí
14
6.1.5. Veřejnoprávní smlouva ke splnění konkrétního úkolu
15
6.1.6. Veřejnoprávní smlouvy o spolupráci s obcemi jiných států 6.2.
16
Veřejnoprávní smlouvy subordinační
18
6.2.1. Veřejnoprávní smlouva o vytvoření chráněného pracovního místa
19
6.2.2. Veřejnoprávní smlouva o vytvoření chráněné pracovní dílny 6.2.3. Veřejnoprávní
20 smlouva
o
umístění
stavby
nebo
o změně využití území nebo o změně vlivu stavby na využití území
21
6.2.4. Veřejnoprávní smlouva o provedení stavby nebo terénních úprav
22
2
6.3.
Veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností
7.
23
Procesněprávní úprava veřejnoprávních smluv
25
7.1.
Uzavírání veřejnoprávních smluv
25
7.2.
Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy
7.3.
8.
27
Změna obsahu, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy
30
7.3.1 Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy
30
7.3.2. Výpověď veřejnoprávní smlouvy
31
7.3.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy
31
7.4.
Souhlas třetích osob
32
7.5.
Spory z veřejnoprávních smluv
33
Podpůrné použití jiných částí správního řádu a občanského
zákoníku
35
9.
Závěr
36
10.
Resumé
38
11.
Použitá literatura
40
Přílohy bakalářské práce •
Veřejnoprávní smlouva uzavřená mezi Městem Aš a Obcí Krásná - výkon agendy obecní policie
•
Vzor veřejnoprávní smlouvy
•
Veřejnoprávní smlouva o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území a o provedení stavby
3
2.Úvod
V úvodu své bakalářské práce na téma veřejnoprávní smlouvy bych se rád zmínil o skutečnosti, že, ačkoliv obecná úprava veřejnoprávních smluv nabyla účinnosti 1. 1. 2006 zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“), a je tedy poměrně nová, tak samotný institut veřejnoprávních smluv není v českém právu ničím novým a jedná se spíše o tradiční institut.1 Jako příklad lze uvést fakt, že veřejnoprávními smlouvami se zabýval již profesor Dr. Jiří Hoetzel ve svém spisu Československé správní právo z roku 1937. Ve své práci budu nejprve definovat samotný pojem „veřejnoprávní smlouva“. Poté vymezím její funkci a místo v systému veřejné správy. Následně se podrobněji zaměřím na hmotněprávní úpravu veřejnoprávních smluv, do které zahrnu veřejnoprávní smlouvy koordinační, subordinační a veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností. Dále se budu věnovat procesněprávní úpravě veřejnoprávních smluv, zejména procesu uzavírání veřejnoprávních smluv, přezkoumávání souladu veřejnoprávních smluv
s právními
veřejnoprávních
předpisy, smluv,
změně
souhlasu
obsahu, třetích
výpovědi
osob
a
a
řešení
zrušení sporů
z veřejnoprávních smluv.
1
Havlan, P. In Skulová, Soňa. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 368
4
3. Vymezení pojmu „veřejnoprávní smlouvy“
Definici pojmu „veřejnoprávní smlouva“ můžeme najít ve správním řádu pod § 159, který nám v odstavci 1 říká, že „Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.2“. Z textu zákona tedy jasně vyplývá konstitutivní vztah veřejnoprávních smluv k právům a povinnostem, a je tedy jasné, že deklaratorní účinky nemohou být předmětem veřejnoprávní smlouvy. Konstitutivní účinky jsou tedy pojmovým znakem veřejnoprávní smlouvy.
3
Veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu
s právními předpisy a veřejným zájmem a nesmí právní předpisy obcházet.4 Pokud jde o rozpor s právními předpisy, považuji za důležité zmínit se o faktu, že v širším smyslu jsou právní předpisy i Parlamentem ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána. Zamyslíme-li se nad souladem s veřejným zájmem, musíme si položit otázku, co je to veřejný zájem? Ačkoliv nám platný právní řád nenabízí definici pojmu „veřejný zájem“, můžeme říci, že v souladu s veřejným zájmem bude taková veřejnoprávní smlouva, která bude prospěšná pro většinu společnosti. Za obcházení zákona můžeme považovat takové chování, které sice samo o sobě není v rozporu se zákonem, ale jeho výsledkem bude nedodržení zákona.
Uzavřením
veřejnoprávní
smlouvy
nesmí
být
snižována
důvěryhodnost veřejné správy. Důvěryhodnost veřejné správy by mohla být snížena například uzavřením takové veřejnoprávní smlouvy, která by vyvolávala oprávněný dojem (předpoklad), že se jí rezignuje na důsledné plnění povinností stanovených správněprávními normami. 5 Veřejnoprávní smlouva se vždy posuzuje podle svého skutečného obsahu.6 Nutno si tedy uvědomit, že při posuzování veřejnoprávní smlouvy je důležitý její obsah a nikoliv pouhé její formální označení. Bavíme-li se o pojmu „veřejnoprávní smlouvy“, bylo by nemožné nezmínit se alespoň letmo o některých podobnostech a rozdílech mezi 2
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Havlan, P. In Skulová, Soňa. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 369 4 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád 5 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 376 6 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
3
5
smlouvou veřejnoprávní a soukromoprávní. Oba typy smluv jsou shodně založeny na smluvním konsensu dvou či více stran. Ovšem smlouva veřejnoprávní vzhledem k faktu, že se týká výkonu veřejné moci, je ovládána zásadou, že veřejnou moc je možno vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. 7 Neméně podstatné rozdíly jsou i v řešení sporů z veřejnoprávních smluv, kterými se budu zabývat v dalších kapitolách. Při srovnání veřejnoprávních smluv se smlouvami soukromoprávními považuji za důležité zmínit se o tom, že správní řád připouští s několika výjimkami přiměřené použití občanského zákoníku.8
7 8
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky viz. kapitola 8. Podpůrné použití jiných částí správního řádu a občanského zákoníku
6
4. Funkce veřejnoprávních smluv
Hlavním úkolem obecné úpravy veřejnoprávních smluv je, jak se dá odvodit z důvodové zprávy k návrhu zákona správního řádu, aby nadále nedocházelo k situacím, kdy organizační složky státu mezi sebou uzavírají podle občanského zákoníku dohody směřující k zabezpečení jejich úkolů vyplývajících z kompetenčního zákona. 9 Další určitě neméně důležitou funkcí veřejnoprávních smluv je jejich působení směrem k demokratizaci veřejné správy, kdy namísto jednostranného správního aktu přichází v úvahu jistá forma spolupráce založená na smluvním konsensu. Uzavírání takovýchto dohod je jistě vnímáno v očích široké veřejnosti pozitivněji než vydávání jednostranných autoritativních rozhodnutí. Samozřejmě není možné dát ve všech případech přednost veřejnoprávní smlouvě před jednostranným rozhodnutím, ale tam, kde to zákon umožňuje, je to nanejvýš vhodné. Právě tam, kde nalézají své místo dispozitivní normy správního práva, nalézají svůj prostor i veřejnoprávní dohody, kterým – pokud je to vzhledem k podstatě věci vhodné – měla by být dána přednost před jednostranným správním uvážením.10
9
Důvodová zpráva k návrhu zákona správní řád Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 319. 10
7
5. Místo veřejnoprávních smluv v systému veřejné správy
Jak bylo řečeno již v úvodu, veřejnoprávní smlouvy nejsou v České republice ničím novým, ale je potřeba dodat, že obecná úprava veřejnoprávních smluv v Českém právním řádu chyběla až do roku 2004, respektive do dne 1. 1. 2006, kdy správní řád, obsahující jejich obecnou právní úpravu, nabyl účinnosti. Před tímto datem se vyskytovaly pouze zvláštní úpravy, které samozřejmě nemohly nahradit úpravu obecnou, která poskytuje určitý základ při sjednávání veřejnoprávních smluv. Tyto zláštní úpravy jsou obsažené zejména v zákonech č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“), zákoně č. 553/1991 Sb., o obecní policii (dále jen „zákon o obecní policii“), zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody“), a dalších. Smlouvy uzavřené podle těchto zvláštních úprav před účinností správního řádu jsou jím ovlivněny podle § 182 odst. 2 takzvaným principem nepravé retroaktivity. V zákoně je přímo psáno: Ustanoveními toho zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se však posuzují podle dosavadních právních předpisů.11 Dále bych se rád zmínil o faktu, že obecná úprava veřejnoprávních smluv svou povahou spíše hmotněprávní je obsažena v procesním předpise. Rozhodl jsem se tento fakt objasnit citací z důvodové zprávy ke správnímu řádu. V našem právním řádu doposud chybí obecná úprava veřejnoprávních smluv, kterou běžně nalézáme v zahraničí, a třebaže je evidentní, že se jedná o úpravu částečně hmotněprávní, nebylo zbytí, než zařadit příslušná ustanovení do správního řádu, neboť správní právo zpravidla nezná obecné hmotněprávní úpravy.12 Pro doplnění bych ještě uvedl, že zvolené řešení je v Evropě obvyklé (například Německo a Maďarsko), ale není jediné možné. Veřejnoprávní smlouvy nacházejí své uplatnění především při výkonu obcí, jenž jsou uzavírány dle zákona o obcích, ale také při vytváření chráněných pracovních míst pro osoby se zdravotním postižením uzavírané dle 11 12
zákona
č.
435/2004
Sb.,
o
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Důvodová zpráva k návrhu zákona „správní řád“
8
zaměstnanosti
(dále
jen
„zákon
o zaměstnanosti“), popřípadě v oblasti stavebnictví v případě veřejnoprávní smlouvy o provedení stavby, která se uzavírá na základě zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním úřadu (stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“). Osobně vítám přístup zákonodárce zařadit obecnou úpravu veřejnoprávních smluv do správního řádu, a tím posílit tento institut, jelikož jsem toho názoru, že veřejnoprávní smlouvy mají svou budoucnost ve veřejné správě, a to nejenom v rámci určité demokratizace, ale také v rámci zkvalitnění poskytovaných služeb.
9
6. Hmotněprávní úprava veřejnoprávních smluv
Dle hmotněprávní úpravy veřejnoprávních smluv můžeme tyto rozdělit na veřejnoprávní smlouvy koordinační, subordinační a veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo povinností. Jde-li o obecné povinné náležitosti jakékoli veřejnoprávním smlouvy, tak úprava obsažená ve správním řádu nestanovuje žádné takovéto náležitosti. Je sice pravda, že obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu (koneckonců logicky) nestanoví povinné obsahové náležitosti, ba (v zásadě) ani formální náležitosti těchto smluv, přesto však se snaží mít, takříkajíc, všechno pod kontrolou. O tom svědčí například a zejména požadavek na výslovné ustanovení zvláštního zákona o možnosti uzavřít veřejnoprávní smlouvu ve smyslu § 160 odst. 5 a 6 a § 161 odst. 1 správního řádu.
13
Náležitostem veřejnoprávních smluv se blíže budu
věnovat v jednotlivých subkapitolách.
6.1. Veřejnoprávní smlouvy koordinační
Koordinační veřejnoprávní smlouvy jsou takové smlouvy, které mezi sebou mohou navzájem uzavírat stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy. Smluvními stranami této veřejnoprávní smlouvy mohou být tedy jen subjekty veřejné správy a jejím předmětem pouze zajišťování plnění úkolů, které vyplývají z výkonu veřejné správy. 14 Tyto smlouvy mají svou obecnou úpravu ve správním řádu v § 160, kde je mimo jiné v odst. 2 řečeno, že jednání za stát je upraveno zvláštními zákony, zde měl zákonodárce na mysli zejména zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku České republiky“). Je nutné zmínit se o faktu, že má--li být předmětem takovéto
13
Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy a místní samospráva. In Sborník „Nový správní řád a místní samospráva II“. 1. vydání Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 182 14 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 379
10
smlouvy výkon státní správy, může tak být učiněno pouze v případech, kdy to umožní zvláštní zákon a se souhlasem nadřízeného správního orgánu. Jde-li o územně samosprávné celky, zákon jednoznačně říká, že mohou uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci pouze, je-li tak stanoveno zákonem. 15 Koordinační
veřejnoprávní
smlouvy
mohou
být
uzavírány
za
podmínky, že tak výslovným zmocněním stanoví zvláštní zákon a v případě, že se týkají výkonu státní správy, navíc jen se souhlasem nadřízeného orgánu. 16
6.1.1.
Veřejnoprávní
smlouva
o
postoupení
výkonu
přenesené
působnosti mezi obcemi
Tato smlouva je uzavírána na základě zákona o obcích, který říká v § 63 odst. 1, že obce jejíchž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působnosti, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (které jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.17 Není-li v zákoně o obcích psáno jinak, použije se pro tuto smlouvu ustanovení správního řádu. Zákon o obcích zde pak jednoznačně říká, že předmětem takovéto smlouvy nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena pouze orgánům některých obcí. Nezbytným požadavkem k uzavření takovéto smlouvy je také souhlas příslušného krajského úřadu. Zde se uplatňuje § 164 odst. 3 správního řádu, což znamená, že až dnem, kdy souhlas krajského úřadu nabude právní moci, je veřejnoprávní smlouva uzavřena. Příslušný krajský úřad je v takovémto případě povinen zveřejnit tuto smlouvu na své úřední desce jakožto orgán, který dal souhlas k uzavření této smlouvy. Při procesu udělování souhlasu krajský úřad posuzuje také soulad veřejnoprávní smlouvy s právními
15
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Jemenka, L., Slováček, J. Veřejnoprávní smlouvy. Právní rozhledy, 2007, č. 11, s.396 17 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích 16
11
předpisy a veřejným zájmem. Souhlas nadřízeného správního orgánu k veřejnoprávní smlouvě má podobu rozhodnutí podle správního řádu.18To znamená, že jsou zde přípustné příslušné opravné prostředky. Povinností obce jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy je zveřejnit ji na úřední desce ihned poté, co byla uzavřena, a to nejméně po dobu 15 dnů. Takovouto smlouvu je také nutné zveřejnit ve Věstníku právních předpisů kraje. Obě tyto povinnosti jsou zachovány také v případě, že jde o změnu smlouvy nebo o její zrušení. Uzavřená veřejnoprávní smlouva musí být také pro kohokoliv přístupná na obecním úřadě obce, která je smluvní stranou. Povinné náležitosti veřejnoprávních smluv o postoupení výkonu přenesené působnosti mezi obcemi: •
označení účastníků smlouvy
•
doba trvání smlouvy
•
určení rozsahu přenesené působnosti, kterou budou orgány obce vykonávat pro organy jiné obce, popř. jiných obcí
• 6.1.2.
způsob úhrady nákladů spojených s výkonem přenesené působnosti
Veřejnoprávní
smlouva
o
postoupení
výkonu
přenesené
působnosti mezi obcemi s rozšířenou působností
Tato veřejnoprávní smlouva je stejně jako smlouva předcházející uzavírána na základě zákona o obcích. Právní režim obou těchto smluv je více méně stejný i povinné náležitosti jsou ponechány bez rozdílů. Změna přichází v okamžiku souhlasu nadřízeného správního orgánu, kterým je v tomto případě Ministerstvo vnitra, které je povinno před vydáním souhlasu konzultovat smlouvu s věcně příslušným ministerstvem nebo věcně příslušným ústředním správním úřadem. Povinnost ministerstva zveřejnit tuto smlouvu na své úřední desce je zachována. Stejně tak je zachována povinnost obce, která je smluvní stranou, zveřejnit ji na své úřední desce po dobu nejméně 15 dnů. Také zveřejnění ve Věstníku právních předpisů kraje zůstává nezměněno.
18
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 380
12
6.1.3. Veřejnoprávní smlouva o plnění úkolů obecní policie
Veřejnoprávní smlouva o plnění úkolů obecní policie má umožnit obcím, které nezřídily obecní policii, uzavřít smlouvu s jinou obcí, která obecní policii zřídila za účelem výkonu stanovených úkolů. Tato smlouva je uzavírána na základě zákona o obecní policii. Ta obec nebo obce, které nezřídily obecní policii, mohou uzavřít s jinou obcí v témže vyšším územním samosprávném celku (kraji), která obecní policii zřídila, veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie této obce vykonávat úkoly stanovené tímto nebo zvláštním zákonem na území obce nebo obcí, které obecní policii nezřídily a jsou smluvními stranami této smlouvy. 19 Tato smlouva stejně jako obě veřejnoprávní smlouvy předchozí vyžaduje ke své platnosti souhlasu nadřízeného správního orgánu, v tomto případě je to v kompetenci příslušného krajského úřadu, který tak rozhoduje v přenesené působnosti ve správním řízení podle správního řádu. U této smlouvy považuji za důležité zmínit se o faktu, že obec, která je smluvní stranou, jež nezřídila obecní policii, má povinnost vydat strážníkům druhé obce, jež budou vykonávat na jejím území smluvenou činnost, písemné zmocnění, kterým se prokazuje oprávněnost výkonu pravomoci. Náležitosti nezbytně obsažené v této smlouvě jsou pak následující: •
označení obcí, které jsou jejími smluvními stranami
•
určení rozsahu úkolů podle zákona o obecní policii nebo zvláštního zákona, které bude obecní policie vykonávat na území obce nebo obcí, které obecní policii nezřídily a které jsou smluvními stranami dané smlouvy
•
den, od kterého bude obecní policie tyto úkoly vykonávat
•
způsob úhrady nákladů spojených s výkonem daných úkolů I když mezi povinné náležitosti těchto smluv nepatří vzor zmocnění,
považuji za vhodné ve smlouvě ho uvést například ve formě přílohy.20
19 20
Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii Viz. příloha, veřejnoprávní smlouva mezi městem Aš a Obcí krásná
13
6.1.4. Veřejnoprávní smlouva o založení dobrovolného svazku obcí
Jedná se o smlouvu, kterou obce mohou navzájem uzavírat v oblasti samostatné působnosti. Uzavření smlouvy umožňuje zákon o obcích, který říká v § 46 odst. 2 písm. b), že spolupráce se mezi obcemi uskutečňuje zejména na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí. 21 Z § 51 zákona o obcích je pak jasné, že obec, která učinila návrh smlouvy, je jím vázána ode dne, kdy ho schválilo zastupitelstvo této obce do dne, který byl stanoven pro přijetí, nebo pokud je odmítnut před uplynutím lhůty pro přijetí, tak do tohoto dne. Poněkud překvapivě nejsou zákonem stanoveny obsahové náležitosti této smlouvy. 22 Ovšem zákon o obcích stanovil povinnou přílohu ke smlouvě o vytvoření svazku obcí a tou jsou stanovy svazku a povinné obsahové náležitosti těchto stanov jsou již zákonem upraveny a to následovně: •
název a sídlo členů svazku obcí
•
název a sídlo svazku obcí a předmět jeho činnosti
•
orgány svazku obcí, způsob jejich ustanovování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování
•
majetek členů svazku obcí, který vkládají do svazku obcí
•
zdroje příjmů svazku obcí
•
práva a povinnosti členů svazku obcí
•
způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku obcí
•
podmínky přistoupení ke svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu
•
obsah a rozsah kontroly svazku obcí obcemi, které svazek obcí vytvořily Jako obsahovou náležitost těchto smluv si lze navíc představit např.
zásady pro jejich možnou budoucí změnu či rozšíření obsahu stanov o princip a podmínky vyloučení člena svazku obcí, stanovení doby, na kterou se svazek zřizuje apod.23
21
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 381 23 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 382 22
14
Jde-li o předmět činnosti svazku obcí, tak zákon o obcích říká v § 50 odst. 1) „Předmětem činnosti svazku obcí mohou být zejména“, přičemž dále následuje výpis předmětů těchto smluv, je jasné, že tento výpis je pouze příkladný a ne konečný. Smlouva nabývá účinnosti dnem, kdy je přijata všemi účastníky, popřípadě dnem, který je stanoven ve smlouvě. Pro úplnost pak je třeba dodat, že svazek obcí vzniká, resp. nabývá právní způsobilosti čili stává se právnickou osobou až zápisem do registru vedeného u krajského úřadu, příslušného podle sídla svazku.24
6.1.5. Veřejnoprávní smlouva ke splnění konkrétního úkolu
Jedná se o veřejnoprávní smlouvu, která je stejně jako smlouva o dobrovolném svazku obcí uzavírána na základě zákona o obcích, jde-li o obce, a zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (dále jen „zákon o krajích“), jde-li o kraje. Tato smlouva kromě faktu, že musí mít písemnou podobu, musí být předem schválena příslušnými zastupitelstvy, která ji chtějí uzavřít, jinak bude neplatná. Povinné
obsahové
náležitosti
této
smlouvy
stanovuje
zákon
následovně: •
označení účastníků smlouvy
•
vymezení předmětu smlouvy a jeho rozsahu
•
práva a povinnosti jednotlivých účastníků smlouvy
•
způsob využití stavby po jejím dokončení, je-li stavba předmětem smlouvy
•
způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání části jejich majetku Jde-li o předmět smlouvy, zákon jasně říká, že předmětem smlouvy
nemůže být vznik právnické osoby. Účinnost smlouvy pak přichází v úvahu v okamžiku, kdy je přijata všemi účastníky, pokud v smlouvě samotné není stanoveno datum jiné. Účinnost se tedy řídí stejným právním režimem jako u smlouvy o založení 24
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 382
15
dobrovolného svazku obcí s tou výjimkou, že z logických důvodů zde odpadá zápis do registru vedeného u krajského úřadu. Hmotný majetek získaný výkonem společné činnosti obcí, krajů nebo krajů s obcemi na základě smlouvy ke splnění konkrétního úkolu se stává podílovým spoluvlastnictvím všech účastníků této smlouvy. 25 Procentuální podíly smluvních stran na tomto majetku je možno stanovit ve smlouvě, a pokud tomu tak není, tak jsou podíly stejné. Závazky vůči třetím stranám podléhají podobnému právnímu režimu, pokud tedy není smlouvou stanoveno jinak, jsou smluvní strany vázány vůči třetím stranám společně a nerozdílně.
6.1.6. Veřejnoprávní smlouvy o spolupráci s obcemi jiných států
Tato veřejnoprávní smlouva dává možnost obcím (a krajům v případě § 28 zákona o krajích) spolupracovat s obcemi jiných států, zákon o obcích dokonce umožňuje spolupracovat i dobrovolným svazkům obcí s obcemi jiných
států,
ovšem
pouze
v rámci
činnosti,
která
je
předmětem
dobrovolného svazku obcí. Smlouva musí mít písemnou formu a musí být také předem schválena zastupitelstvem obce, jinak by byla neplatná. Vznik právnické osoby na základě této smlouvy je vázáno skutečností, že to dovoluje Parlamentem schválená a vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána. Taková smlouva také podléhá souhlasu Ministerstva vnitra po předchozí konzultaci s Ministerstvem zahraničních věcí, na tento souhlas existuje právní nárok v případě, že smlouva není v rozporu se zákony nebo některou Parlamentem schválenou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána.
25
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 383
16
Povinné obsahové náležitosti této veřejnoprávní smlouvy jsou následující: •
názvy a sídla účastníků smlouvy
•
předmět spolupráce a způsob jeho financování
•
orgány a způsob jejich ustanovování
•
doba, na kterou se smlouva uzavírá
17
6.2. Veřejnoprávní smlouvy subordinační
Veřejnoprávní smlouvy subordinační jsou takové smlouvy, které má možnost uzavřít správní orgán s osobou, která by byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1. správního řádu, a to i místo vydání rozhodnutí. Podmínkou vydání a
účinnosti této smlouvy je zmocnění zvláštním
zákonem a souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu. Veřejnoprávní smlouvy subordinační jsou smlouvy, které může správní orgán jménem subjektu veřejné správy, za které jedná, uzavřít s osobou, která by byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu (to znamená účastníkem takzvaně přímým, v užším smyslu, resp. účastníkem neopomenutelným, hlavním či esenciálním), kdyby probíhalo řízení podle části druhé správního řádu, a to i namísto vydání správního rozhodnutí.26 Nutno dodat, že v případě, kdy byla veřejnoprávní smlouva subordinační uzavřena po zahájení řízení podle části druhé správního řízení, je povinen správní orgán toto řízení usnesením zastavit. Samozřejmě v případě nedodržení subordinační smlouvy ze strany v této smlouvě opačné správnímu orgánu, může být smlouva nahrazena správním rozhodnutím, popř. smírem. V souvislosti s nedodržením subordinační smlouvy ze strany opačné správnímu orgánu je potřeba dodat, že až případné vykonatelné rozhodnutí nebo vykonatelný smír, který nahradí veřejnoprávní smlouvu, je exekučním titulem, jelikož dle § 104 správního řádu exekučním titulem je vykonatelné rozhodnutí dle § 74 správního řádu nebo vykonatelný smír dle § 141 odst. 8 správního řádu. Důvodová zpráva k návrhu správního řádu říká ke smlouvám subordinačním následující: „Subordinace neznamená nerovné postavení smluvních stran v tom smyslu, že by bylo správnímu orgánu umožněno, aby účastníku něco diktoval. Jedná se v zásadě o určitou moderaci obsahu závazku, který by jinak mohl vzniknout správním aktem. Z toho vyplývá, že v případě nedodržení „subordinační“ smlouvy ze strany účastníka ji může správní orgán nahradit klasickým správním aktem. Správní orgán vždy posuzuje smlouvu a její obsah zejména z hlediska zákonnosti a jejího
26
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 383
18
souladu s veřejným zájmem. Tuto veřejnoprávní smlouvu je možno uzavřít, jen stanoví-li tak zvláštní zákon.“27 Je potřeba se ještě zmínit o faktu, že v případě nezískání souhlasu ostatních účastníků podle § 27 odst. 2 nebo 3, může správní orgán přistoupit k vydání rozhodnutí, ve kterém využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy.
6.2.1. Veřejnoprávní smlouva o vytvoření chráněného pracovního místa
Je
uzavírána
na
základě
§
75
zákona
č.
435/2004
Sb.,
o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), ve kterém je označena jako o
„dohoda
o
veřejnoprávní
chráněném smlouvu
pracovním
mezi
úřadem
místě“. práce
a
Jedná
se
zde
zaměstnavatelem
o vytvoření chráněného pracovního místa pro osoby se zdravotním postižením, přičemž je umožněno, aby úřad práce na základě žádosti poskytl příspěvek na takovéto chráněné pracovní místo, a to při splnění těchto podmínek: •
zaměstnavatel nemá v evidenci daní zachyceny daňové nedoplatky
•
zaměstnavatel nemá nedoplatky na veřejném zdravotním pojištění, a to ani na případných penálech
•
zaměstnavatel nemá nedoplatky na sociálním pojištění a taktéž na případných penálech v oblasti sociálního zabezpečení
•
zaměstnavatel nemá nedoplatky na příspěvku na statní politiku zaměstnanosti, a to ani na případných penálech Jediná
výjimka
je
v případě,
kdy
se
zaměstnavatel
dohodl
s příslušnými úřady na splátkovém kalendáři a není v prodlení se splátkami. K žádosti o příspěvek je kromě potvrzení, že zaměstnavatel nemá výše zmíněné
nedoplatky,
nutno
ještě
dodat
charakteristiku
chráněných
pracovních míst, jejich počet a v neposlední řadě také doklad o zřízení bankovního účtu.
27
Důvodová zpráva k návrhu zákona správní řád
19
Povinné obsahové náležitosti této dohody o chráněném pracovním místě jsou následující: •
identifikační údaje účastníků dohody
•
charakteristika chráněného pracovního místa
•
závazek zaměstnavatele, že na vytvořeném pracovním místě zaměstná osobu se zdravotním postižením
•
dobu, po kterou bude chráněné pracovní místo provozováno (minimální doba stanovená zákonem o zaměstnanosti jsou 2 roky ode dne sjednaného v dohodě)
•
výši příspěvku, jeho specifikaci a způsob úhrady
•
podmínky, za kterých bude příspěvek poskytován
•
způsob kontroly plnění sjednaných podmínek
•
podmínky a termín zúčtování sjednaného příspěvku (při nedodržení podmínek nebo případného nevrácení příspěvku se k případu přistupuje
jako
k porušení
rozpočtové
kázně
dle
zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů) •
závazek zaměstnavatele vrátit příspěvek nebo jeho poměrnou část, pokud mu byl jeho zaviněním poskytnut neprávem nebo v částce vyšší, než náležel, a lhůtu pro vrácení příspěvku
•
ujednání o vypovězení dohody Pro doplnění bych uvedl, že výše příspěvku na chráněné pracovní
místo může činit maximálně osminásobek průměrné mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí předchozího kalendářního roku a u osob s těžším zdravotním postižením maximálně dvanáctinásobek této částky. V okamžiku, kdy vytváří zaměstnavatel 10 a více chráněných míst, činí tento příspěvek čtrnáctinásobek výše uvedené mzdy pro osoby s těžším zdravotním postižením, v ostatních případech desetinásobek této mzdy.
6.2.2. Veřejnoprávní smlouva o vytvoření chráněné pracovní dílny
Zde
se
jedná
o
veřejnoprávní
smlouvu
taktéž
zákonem
o zaměstnanosti označovanou jako „dohoda o chráněné pracovní dílně“,
20
uzavírána je na základě § 76 jmenovaného zákona. Jedná se o pracoviště, které je přizpůsobené pro zaměstnávání osob se zdravotním postižením, přičemž minimální procento těchto osob zde pracujících je stanoveno na 60 % z ročního průměru všech zde pracujících osob. Právní režim u dohody o vytvoření chráněné pracovní dílny je jinak stejný jako u dohody o vytvoření chráněného pracovního místa.
6.2.3. Veřejnoprávní smlouva o umístění stavby nebo o změně využití území nebo o změně vlivu stavby na využití území
Jedná se o smlouvu, která je uzavírána na základě § 78 odst. 3 až 5 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řadu (dále jen „stavební zákon“). Se souhlasem dotčeného orgánu může stavební úřad uzavřít se žadatelem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu stavby na využití území, která nahradí územní rozhodnutí, a to za podmínek podle § 161 až 168 správního řádu; ustanovení § 167 odst. 3 správního řádu se nepoužije. 28 Z výše citovaného ustanovení tedy vyplývá, že pouze se souhlasem dotčeného orgánu je možno takovouto smlouvu uzavřít, a zde bych ještě doplnil, že ačkoliv to v § 78 odst. 3. není výslovně psáno, je s odkazem na § 161 až 168 správního řádu jasné, že se tato smlouva neobejde bez souhlasu dotčených osob. O těchto je zmínka v § 78 odst. 5, ve kterém je stanovena povinnost stavebního úřadu oznámit dotčeným osobám jednání o návrhu veřejnoprávní smlouvy podle odst. 3. výše jmenovaného paragrafu nejpozději do 7 dnů od předložení návrhu veřejnoprávní smlouvy. Nezbytné
obsahové
náležitosti
této
smlouvy
jsou
obsaženy
ve vyhlášce č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávních smluv a územního opatření.
28
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
21
6.2.4. Veřejnoprávní smlouva o provedení stavby nebo terénních úprav
Tato veřejnoprávní smlouva je uzavírána na základě stavebního zákona, a to dle § 116 opět ve spojení s § 4 odst. 1 výše uvedeného zákona. V této smlouvě se jedná o nahrazení stavebního povolení veřejnoprávní smlouvou, uzavírána je mezi stavebním úřadem na jedné straně a stavebníkem na straně druhé. Jedná se zde o velmi podobnou veřejnoprávní smlouvu jako je smlouva o umístění stavby nebo změně využití území nebo změně vlivu stavby na využití území. Povinné obsahové náležitosti jsou v tomto případě ovšem obsaženy ve vyhlášce č 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu.
22
6.3. Veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností
Smlouvy o převodu veřejných subjektivních práv či veřejných subjektivních povinností nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv či veřejných subjektivních povinností, čili smlouvy představující svébytnou „variantu“ veřejnoprávních smluv, mohou uzavřít ti , kdož by byli účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu (tj. účastníky „s plnými procesními právy“), kdyby probíhalo řízení podle části druhé správního řádu, popřípadě ti, kdo již takovými účastníky takového řízení jsou, nevylučuje-li to povaha věci nebo nestanoví-li zvláštní zákon jinak.29 K uzavření takovéto smlouvy je nezbytné souhlasu správního orgánu, který ji posuzuje z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je nutno dodat, že bez zapojení správního orgánu by se těžko jednalo o veřejnoprávní smlouvu. Souhlas, popř. nesouhlas, je vydáván formou rozhodnutí, proti kterému je možné podat odvolání popř. rozklad. Za udělení souhlasu lze považovat také to, pokud správní orgán k veřejnoprávní smlouvě přistoupí dodatečně. 30 Přestože to zákon neříká výslovně, z podstaty věci by i zde měl správní orgán vydat o přistoupení ke smlouvě odůvodněné a přezkoumatelné rozhodnutí , neboť v opačném případě by nebylo nijak procesně možné ověřit důvody a správnost postupu, který nahrazuje správní akt, jež by byl jinak ve věci vydán.31 Uzavření této smlouvy je vyloučeno v případech, kdy je předmětné právo či povinnost pevně spjata s určitou věcí či osobou. Samozřejmě nezbytnou podmínkou účinnosti této je v případech, kdy se smlouva dotýká práv či povinností třetích osob, jejich písemný souhlas. Jako příklad výše uvedených smluv lze uvést smlouvu uzavíranou na základě § 11 odst. 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých
zákonů
(dále
jen
„vodní
zákon“),
který
tedy
umožňuje
oprávněnému (v tomto případě je to tedy osoba, která má platné povolení k nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami) uzavřít veřejnoprávní smlouvu s jinou osobou, na jejímž základě jí umožní nakládání s těmito 29
Havlan, P. In Skulová, Soňa. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 375 Jemenka, L., Slováček, J. Veřejnoprávní smlouvy. Právní rozhledy, 2007, č. 11, s.398 31 Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 325 30
23
vodami. Uplatnění předmětné smlouvy může ale znemožnit příslušný vodoprávní úřad, pokud v dané věci stanoví jinak.32 Dalším příkladem takové smlouvy bude postup podle § 27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (dále jen „horní zákon“). V tomto případě jde tedy o veřejnoprávní smlouvu, kterou je možno převést dobývací prostor na jinou osobu, ale pouze za podmínky předchozího schválení báňským úřadem. Povinností osoby, která tento dobývací prostor převádí, je tuto skutečnost oznámit báňskému úřadu a toto doložit stejnopisem smlouvy.
32
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 387
24
7. Procesněprávní úprava veřejnoprávních smluv
V této kapitole se budu zabývat problematikou procesněprávní úpravy veřejnoprávních smluv, a to z hlediska uzavírání veřejnoprávních smluv, přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy, změny obsahu, výpovědi a zrušení veřejnoprávních smluv, souhlasu třetích osob a z hlediska řešení sporů z veřejnoprávních smluv.
7.1. Uzavírání veřejnoprávních smluv
Jak bylo řečeno na začátku mé práce, veřejnoprávní smlouvy jsou stejně jako smlouvy soukromoprávní založeny na smluvním konsensu. Vyjdeme-li tedy z toho poznání, prvním úkonem, který bude potřeba učinit, je projev vůle (nebo-li návrh) vůči jedné či více osobám směřující k uzavření smlouvy. Takovýto návrh musí být dále dostatečně určitý, musí být v písemné formě a musí z něho vyplývat vůle navrhovatele, že v případě přijetí, jím bude vázán. V podstatě je návrh dostatečně určitý tehdy, obsahuje-li (alespoň) podstatné náležitosti navrhované veřejnoprávní smlouvy stanovené právním předpisem.
33
V návrhu smlouvy lze také
stanovit neodvolatelnost návrhu a lhůtu pro přijetí. V případě, že lhůta pro přijetí v návrhu smlouvy stanovena nebyla, má se za to, že tato lhůta je přiměřená s přihlédnutím k povaze věci a rychlosti prostředků použitých pro doručení návrhu. K návrhu smlouvy mohou být případní zájemci i vyzváni podle § 146 odst. 2 správního řádu, tedy výběrovým řízením. V takovém případě není adresován konkrétní návrh smlouvy jednomu adresátovi, ale jsou stanoveny požadavky, které jsou zveřejněny vůči neurčitému okruhu adresátů s výzvou k podání nabídek, z nichž bude vybrána ta, která nejlépe odpovídá stanoveným požadavkům (výběrové řízení).34 Působnost návrhu je stanovena od doby, kdy dojde osobě, které je určen, přičemž se má za to, že návrh lze považovat za zrušený v případě, že projev vůle o zrušení přijde osobě, které je určen dříve nebo alespoň
33
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 388 Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 326 34
25
současně s návrhem smlouvy. Výše uvedené platí i v případě, že je v návrhu smlouvy uvedena neodvolatelnost návrhu. Správní řád taxativně stanovuje případy, ve kterých návrh smlouvy zaniká (ze zákona), a to následovně: •
uplynutím lhůty pro přijetí, která byla stanovena v návrhu smlouvy, pokud v této lhůtě nebyl návrh přijat
•
pokud lhůta nebyla v návrhu stanovena, tak uplynutím přiměřené lhůty s přihlédnutím k povaze navrhované smlouvy a rychlosti prostředků použitých k zaslání smlouvy (o této skutečnosti jsem se již zmiňoval výše v textu)
•
okamžikem, kdy odmítnutí návrhu, přesněji řečeno: „okamžikem, kdy projev vůle o odmítnutí návrhu dojde navrhovateli smlouvy“35 Veřejnoprávní smlouva může být uzavřena pouze písemně, přičemž
osobně považuji vyloučení ověřeného elektronického podpisu za chybné, a to
zejména
z důvodu
urychlení
samotného
procesu
uzavírání
veřejnoprávních smluv. Zde tedy opět považuji za chybné i vyloučení ověřeného elektronického podpisu při procesu navrhování veřejnoprávní smlouvy, který, jak bylo zmiňováno, musí být taktéž v písemné formě. Další podmínkou je, že projevy vůle všech smluvních stran musí být na jedné listině. Za jednu listinu by bylo možné pro tyto případy považovat také to, pokud by byla smlouva vzhledem ke svému rozsahu na více listech, ty by však byly pevně svázány dohromady v jeden neoddělitelný celek.
36
V případě, že jsou všechny smluvní strany přítomny současně, je smlouva uzavřena okamžikem, kdy ji podepíše poslední smluvní strana. Podpisem je zde
míněn
vlastnoruční
podpis
oprávněné
osoby,
přičemž
použití
mechanických prostředků (např. psací stroj, ale dle mého názoru i autopen) je nepřípustné. Úřední ověření podpisu (tzv. „legalizace“ ve smyslu zákona č. 21/2006 Sb.) smluvní strany (typicky, je-li jí fyzická osoba) není zákonnou podmínkou uzavření veřejnoprávní smlouvy. 37 Jde-li o případ, kdy nejsou všechny smluvní strany přítomny současně, je smlouva uzavřena dnem, kdy návrh smlouvy opatřený podpisy ostatních osob, jimž byl určen, dojde navrhovateli. Vzhledem k faktu, že se jedná o veřejnoprávní smlouvy, 35
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Jemenka, L., Slováček, J. Veřejnoprávní smlouvy. Právní rozhledy, 2007, č. 11, s.399 37 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 389 36
26
musíme počítat s tím, že v případě, že to zákon stanoví, bude potřeba k uzavření souhlasu správního orgánu. V tomto případě je smlouva uzavřena dnem, kdy souhlas správního orgánu nabude právní moci. Zmíněný souhlas se vydává v právní formě správního rozhodnutí, pro které se
obligatorně
č. 500/2004 Sb.
použije 38
ustanovení
části
druhé
a
třetí
zákona
Účastníky řízení jsou v tomto případě smluvní strany
veřejnoprávní smlouvy.
7.2. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy
Chceme-li
se
bavit
o
přezkoumávání
veřejnoprávních
smluv
s právními předpisy, je nutné uvědomit si, že je to možné pouze z moci úřední. Co z toho tedy vyplývá pro stranu, která není správním orgánem? Tato strana může dle ustanovení § 165 odst. 1 správního řádu dát pouze podnět k přezkumnému řízení, a to do 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděla o možném důvodu k zahájení přezkumného řízení. Ustanovení o podmětu je do jisté míry matoucí, neboť, pokud by byla smlouva uzavřena v rozporu se zákonem, musel by se jí správní orgán zabývat z moci úřední, přičemž mu nic nebrání v tom, aby pro své rozhodnutí získal podklady a informace z jakéhokoliv zdroje včetně podnětu strany smlouvy či jiné dotčené osoby podaného i po lhůtě 30 dnů.39 Jedná se zde o podnět dle ustanovení § 42 správního řádu, to znamená, že správní orgán, pokud o to strana, jenž podnět podala, požádá, je povinen do 30 dnů od obdržení podnětu sdělit, zda bylo zahájeno řízení nebo že nebyly shledány důvodu k zahájení řízení, případně, že podnět byl postoupen příslušnému správnímu orgánu. V případě přezkumu veřejnoprávních smluv s právními předpisy je potřeba uvědomit si ještě jedenu důležitou skutečnost a to tu, že z důvodu zachování
právní
jistoty
zde
nepřipadá
v úvahu
jejich
neplatnost.
U veřejnoprávních smluv ani pojmově ani z důvodu právní jistoty nepřipadá v úvahu neplatnost, vady se řeší přezkoumáváním zákonnosti; ke zrušení veřejnoprávní smlouvy tedy může dojít v širším okruhu případů, než zahrnují
38
Kolman, P., Vybrané kapitoly ze správního řízení. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2008, s. 50 Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 327 39
27
důvody neplatnosti soukromoprávních smluv podle občanského zákoníku.40 Byla-li přezkoumávaná smlouva uzavřena v rozporu s právními předpisy, povinností správního orgánu je takovou smlouvu zrušit. Za právní předpisy zde musíme brát v úvahu všechny, to znamená, jak původní, tak odvozené. Jak
bylo
již
řečeno
v kapitole
zabývající
se
vymezením
pojmu
veřejnoprávních smluv, tyto nesmí být v rozporu ani s mezinárodní smlouvou, která byla ratifikována a vyhlášena. Připomeňme si, že pokud ratifikovaná a publikovaná mezinárodní smlouva je v rozporu se zákonem, tak má přednost úprava obsažená v mezinárodní smlouvě. 41 V případě, kdy při přezkoumávání veřejnoprávní smlouvy dojdeme k závěru, že v rozporu s právními předpisy jsou pouze některá ustanovení této smlouvy, je možné zrušit pouze tato ustanovení, ale to jedině v případě, že z povahy smlouvy, obsahu či okolností jejího uzavření nevyplývá, že je nelze oddělit od ostatních ustanovení této smlouvy. Ruší-li (tedy ať už jako celek, nebo pouze některé ustanovení) se veřejnoprávní smlouvy koordinační nebo subordinační, je nutné respektovat platnost úkonů vůči třetím osobám, jenž na základě této smlouvy vznikly do okamžiku jejího zrušení. Jinak řečeno, zrušení takové veřejnoprávní smlouvy nevede k zániku právních vztahů na jejím základě vzniklých.
42
Jde-li o právní moc nebo předběžnou
vykonatelnost zrušujícího rozhodnutí, působnost týkající se smlouvy zde přechází zpět na správní orgány, jenž byly ve věci příslušné před uzavřením této smlouvy, popřípadě na orgány, na něž byla příslušnost v důsledku změn převedena. K výše uvedenému dochází i v případě, že jde o zrušení souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 160 správního řádu, tedy veřejnoprávní smlouvy koordinační. Položme si otázku, které správní orgány jsou věcně příslušné k přezkoumání veřejnoprávních smluv s právními předpisy? Odpověď na tuto otázku najdeme v §165 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 169 odst. 1 téhož zákon. U veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy (§ 169
40
Důvodová zpráva k návrhu zákona správní řád Kolman, P., Vybrané kapitoly ze správního řízení. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2008, s. 51 42 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 390 41
28
odst. 1) a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy.
43
Tedy příslušnost je stanovena v případě koordinačních a
subordinačních smluv následovně44: •
Ministerstvo vnitra
•
příslušný krajský úřad
•
správní orgán společně nadřízený smluvním stranám
•
správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy Jen pro upřesnění uvedu, že veřejnoprávní smlouvy dle § 162
správního řádu jsou smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností, a jak bylo řečeno ve výše citovaném paragrafu zde bude příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který dal k uzavření veřejnoprávní smlouvy souhlas. Věnujme se teď chvíli otázce, kdo má postavení účastníka při řízení o přezkoumání veřejnoprávních smluv s právními předpisy. Účastníky jsou zde ex lege smluvní strany a u specifických veřejnoprávních smluv podle § 162 též správní orgán, jehož souhlasu je třeba k uzavření této veřejnoprávní smlouvy. 45 Není od věci zmínit se o faktu, že v případě koordinačních veřejnoprávních smluv se za účastníka v přezkumném řízení nepovažuje správní orgán, jehož souhlas je vyžadován k uzavření takové smlouvy. Správní řád počítá v případě přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními přepisy s použitím ustanovení o přezkumném řízení nacházející se v části druhé správního řádu s tím, že lhůtami v § 96 odst. 1 správního řádu a § 97 odst. 2 správního řádu není správní orgán vázán. § 96 odst. 1 správní řád (1) Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení 43
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Podrobněji v kapitole týkající se sporů z veřejnoprávních smluv 45 Kolman, P., Vybrané kapitoly ze správního řízení. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2008, s. 53 44
29
přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.46
§ 97 odst. 2 správní řád (2) Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamenává do spisu.47 Jde-li o účinky rozhodnutí, zde správní řád předpokládá přiměřené použití § 99 správního řádu (účinky rozhodnutí v přezkumném řízení).
7.3. Změna obsahu, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy
7.3.1. Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy
Veřejnoprávní smlouva, jak již bylo několikrát řečeno, je dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který je primárně založen na smluvním konsensu. Změnit obsah veřejnoprávní smlouvy tedy nelze jednostranně, ale jen písemnou dohodou smluvních stran. 48 Pod pojmem „dohoda“ zde rozumíme jednak samostatnou dohodu o změně veřejnoprávní smlouvy, ale může to být také dodatek k původní veřejnoprávní smlouvě. Další důležitou věcí, kterou nemůžu opomenout, je fakt, že bylo-li k uzavření původní veřejnoprávní smlouvy potřeba souhlasu správního orgánu nebo třetích osob, bude takový souhlas nezbytný i pro dohodu o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy. Opět zde tedy platí, že taková dohoda je uzavřena v okamžiku, kdy souhlas správního orgánu nabude právní moci (povinností správního orgánu, který tento souhlas udělí, je zveřejnit dohodu na úřední desce), a v případě souhlasu třetích osob je uzavření dohody vázáno s vyslovením písemného souhlasu. Obecně lze říci (ač to zákon nestanoví výslovně), že na uzavření dohody o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy
46
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád 48 Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 328 47
30
se použijí ustanovení správního řádu upravující uzavírání veřejnoprávních smluv.49
7.3.2. Výpověď veřejnoprávní smlouvy
Vypovědět veřejnoprávní smlouvu je možné pouze v případech, byloli to v ní dohodnuto a byla-li stanovena výpovědní lhůta. Stejně tak jako u změny obsahu veřejnoprávní smlouvy je výpověď možná pouze v písemné formě. Protože je výpověď jednostranným právním úkonem smluvní strany, není k ní potřeba souhlasu správního orgánu, popř. třetích osob, byť by sama veřejnoprávní smlouva, resp. její uzavření či změna jejího obsahu, takový souhlas vyžadovala.
50
V případech, kdy nebyly ve smlouvě
dohodnuty podmínky výpovědi a výpovědní lhůta, přichází v úvahu dohodnout tyto podmínky dodatečně pomocí dohody o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy. Pokud ovšem nebudou podmínky výpovědi a výpovědní lhůta dohodnuty ani touto cestou, stává se veřejnoprávní smlouva více méně nevypověditelnou. Jedině na základě dalších, v zákoně stanovených důvodů, je možno tuto smlouvu zrušit.
7.3.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy
Pojem zrušení veřejnoprávní smlouvy podle § 167 je do jisté míry matoucí, neboť je shodný s předchozím pojmem zrušení (pro rozpor se zákonem).51 Zde tedy nejde o zrušení z důvodu rozporu se zákonem, ale o zrušení dohodou. Zákon uvádí taxativní výčet situací, kdy smluvní strana může podat písemný návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy (skutečnost, jestli smlouva byla uzavřena na dobu určitou či neurčitou, je zde nepodstatná) následovně. •
bylo-li to ve veřejnoprávní smlouvě dohodnuto (zde tedy zákon smluvním stranám umožňuje stanovit si předem důvody, za kterých je možné podat písemný návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy)
49
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 392 Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 392 51 Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 329 50
31
•
změní-li se podstatně poměry, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, a plnění této smlouvy nelze na smluvní straně spravedlivě požadovat
•
jestliže se veřejnoprávní smlouva dostala do rozporu s právními předpisy (tedy uzavřená veřejnoprávní smlouva se dostala do rozporu s právními předpisy, které při jejím vzniku neexistovaly)
•
z důvodu ochrany veřejného zájmu
•
v případě, že vyšly najevo skutečnosti, které existovaly v době uzavírání veřejnoprávní smlouvy a nebyly smluvní straně bez jejího zavinění známy, pokud tato strana prokáže, že by s jejich znalostí veřejnoprávní smlouvu neuzavřela Je-li tedy na základě některé z těchto situací podána smluvní stranou
písemná žádost na zrušení veřejnoprávní smlouvy a ostatní smluvní strany s tímto vysloví písemný souhlas, je veřejnoprávní smlouva zrušena dnem, kdy písemný souhlas poslední ze smluvních stran došel smluvní straně, která návrh na zrušení podala. V případě, že některá ze smluvních stran se zrušením smlouvy nevysloví souhlas, může na žádost strany, která zrušení smlouvy navrhla, ve věci rozhodnout správní orgán příslušný rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv. 52 Smlouva je v tomto případě zrušena v okamžiku, kdy rozhodnutí správního orgánu o zrušení veřejnoprávní smlouvy nabylo právní moci. V situacích, kdy k uzavření veřejnoprávní smlouvy byl vyžadován souhlas správního orgánu, je tento souhlas vyžadován i ke zrušení veřejnoprávní smlouvy. I v tomto případě je smlouva zrušena dnem, kdy souhlas správního orgánu nabyl právní moci. Naopak ke zrušení veřejnoprávní smlouvy správní řád nevyžaduje souhlas třetích osob, byť by byl k uzavření smlouvy (její „účinnosti“) daný souhlas třeba.53
7.4. Souhlas třetích osob
Souhlasu třetích osob je vyžadováno u takových veřejnoprávních smluv, které se přímo dotýkají práv nebo povinností těchto osob. Zákonem jsou z tohoto okruhu vyloučeny veřejnoprávní smlouvy koordinační, což je 52 53
Podrobněji v kapitole týkající se sporů z veřejnoprávních smluv Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 393
32
logické. Třetími osobami jsou takové, které můžeme zařadit pod § 27 odst. 2 a 3 a § 28 správního řádu. Smlouva vyžadující souhlas třetích osob je účinná až dnem získání toho, podotýkám v písemné formě, vysloveného souhlasu. V případě, že souhlas třetí osoby získán není, může správní orgán místo
uzavření
veřejnoprávní
smlouvy
vydat
ve
správním
řízení
jednostranné vrchnostenské rozhodnutí. K tomuto rozhodnutí může správní orgán použít materiály získané při přípravě veřejnoprávní smlouvy. Institut
„souhlasu
veřejnoprávních
smluv
třetích
osob“
k obcházení
by
zájmů
měl
zabránit
dotčených
zneužívání osob,
resp.
k účelovému omezování jejich procesních práv nevyužíváním správního řízení podle části druhé správního řádu.
7.5. Spory z veřejnoprávních smluv
Narozdíl
od
smluv
soukromoprávních
nerozhoduje
spory
z veřejnoprávních smluv soud v občanském soudním řízení, ale správní orgán v klasickém správním řízení za přiměřeného použití části druhé. 54 Věcně příslušné k řešení sporů z veřejnoprávních smluv jsou tyto orgány: •
Ministerstvo vnitra, jedná-li se o veřejnoprávní smlouvu koordinační a je-li alespoň jednou ze smluvních stran kraj nebo jsou smluvními stranami obce s rozšířenou působnost; Ministerstvo vnitra věc projedná s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem
•
příslušný krajský úřad, jde-li o smlouvu koordinační a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obce s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra
•
správní orgán, který je společně nadřízený smluvním stranám, jde-li o jinou veřejnoprávní smlouvu koordinační a není-li takového orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní úřady nadřízené správním orgánům, které jsou nadřízeny smluvním stranám
54
Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, s. 330
33
•
jde-li o subordinační veřejnoprávní smlouvu, tak je věcně příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy
•
v případě veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu subjektivních veřejných práv a povinností je příslušný správní orgán, který udělil souhlas k jejímu uzavření Výsledkem rozhodování příslušného správního orgánu je správní
rozhodnutí, proti kterému ovšem nelze použít odvolání ani rozklad, z čehož vyplývá, že je pravomocné a vykonatelné dnem, kdy bylo oznámeno účastníkům řízení. Takové rozhodnutí je možné napadnou už jen mimořádnými opravnými prostředky, nebo žalobou v rámci správního soudnictví. Účastníci řízení, v němž se řeší spor z veřejnoprávní smlouvy (stejně jako účastníci jiných sporných řízení podle § 141 správního řádu), mohou uzavřít smír, který podléhá schválení správního orgánu.55
55
Havlan, P. In Skulová, Soňa. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 385
34
8. Podpůrné použití jiných částí správního řádu a občanského zákoníku
Podle § 170 správního řádu je umožněno při postupu podle části páté „obdobně“ použít část první a „přiměřeně“ část druhou tohoto zákona. Dále je také umožněno v případě, že správní řád nestanoví jinak, přiměřené použití občanského zákoníku. Ovšem vyloučené je použití ustanovení občanského zákoníku o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, pokud tedy nejde o právní nástupnictví a ustanovení o započtení. Vzhledem k faktu, že veřejnoprávní smlouva není exekučním titulem, je vyloučeno také použití části správního řádu exekuci upravující. K pojmu „obdobně“ je třeba uvést, že ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu, na která se odkazuje a která mají být použita obdobně, se budou na vymezené právní vztahy vztahovat v plném rozsahu. K pojmu „přiměřeně“ pak, že ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu, na která se odkazuje a která mají být použita přiměřeně, mají k vymezeným právním vztahům volnější vazbu, takže nebudou a vlastně ani nemohou na ně být použita „stejně“ (v plném rozsahu), jako na vztahy, které upravují primárně.56
56
Havlan, P. In Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 396
35
9. Závěr
Obecná úprava veřejnoprávních smluv dlouho chyběla v našem právním řádu, pouhé zvláštní úpravy rozházené v několika zákonech ji nemohly ani zdaleka nahradit. Postavení institutu veřejnoprávních smluv tedy nebylo nijak pevné a tento fakt byl často kritizován jak odbornou, tak laickou veřejností. Přijetím nového správního řádu, který začal platit od 1. 1. 2006, byl tento nedostatek doplněn. Vzhledem ke skutečnosti, že jde vůbec o první komplexní úpravu tohoto institutu, nemohu ji hodnotit jinak než pozitivně. Osobně považuji veřejnoprávní smlouvy za moderní, znovunalezený nástroj veřejné správy, jenž zde má svou budoucnost a to zejména díky obecné úpravě obsažené ve správním řádu platné od 1. 1. 2006, kde byla pozice toho institutu posílena. Veřejnoprávní smlouvy umožňují nahradit autoritativní správní rozhodnutí dvoustranným či vícestranným aktem, jenž je založen na smluvním konsensu, tedy v zásadě se zde nejedná o princip nadřízenosti a podřízenosti, který je veřejné správě tak blízký. Zde spatřuji největší míru působení veřejnoprávních smluv vůči občanům, tedy jakési nenásilné, neautoritativní směřující směrem k demokratizaci veřejné správy a ke zlepšení jejich služeb. Veřejná správa je bohužel pořád viděna občany jako nutné zlo a je jasné, že pouze institut veřejnoprávních smluv nedokáže tuto situaci změnit, ale v očích veřejnosti je jistě vnímáno uzavření smlouvy pozitivněji než jednostranné správní rozhodnutí. Je jasné, že ne každý jednostranný správní akt bude možné nahradit veřejnoprávní smlouvou, ale z pozice občana České republiky vítám každý krok, který směřuje k demokratizaci naší veřejné správy. V současné době se veřejnoprávní smlouvy nejvíce uplatňují v podobě smluv koordinačních, a to zejména na úrovní obcí, které v hojné míře uzavírají veřejnoprávní smlouvy o přestupkové agendě nebo o městské policii. V poslední době se ovšem veřejnoprávní smlouvy subordinační začlenily i do oblasti výstavby, kde pronikly zejména v podobě smlouvy o umístění stavby. Otázkou je, zda si institut veřejnoprávních smluv najde svoje uplatnění i při pohledu do budoucnosti. Dle mého názoru si tento
36
institut najde svoje uplatnění i v budoucnu, zejména ve smlouvách subordinačních a „trend“ veřejnoprávních smluv bude i nadále pokračovat.
37
10. Resumé
In my bachelor's thesis I have attempted to systematically describe the institute of public law contracts, the general legislation is located in the law 500/2004 Coll., Rules of Administrative Procedure. Already at the beginning of mine work was essential to underline the fact that public law contracts are not new in our legal system, but the general legislation of the Institute has been long missing. Also, the fact that by their nature more substantive Institute of public law contracts is adjusted in the procedural legislation is not new in Europe. I consider one of the most important sign concepts of each public law contract to be the consensus of parties on the content of the contract and the constitutive effects of contracts in the field of public law. With consensus of the Parties is in my view crucial, because without this we can not even talk about the "contract". In the new Administrative Rules, public law contracts are divided into three types: public law contract coordination, subordination and public law contract on the transfer or the means of exercising public subjective rights or obligations of public subjective. Coordination public law contracts are mostly used in practice, especially at the level of municipalities, which make ample use of this institute in the field of municipal police and criminal proceedings and, more recently, I dare to say that in cooperation with municipalities of other states. Subordination public law contracts seems to found its greatest application in practice in the construction field as a contract for the construction or landscaping, and construction contracts for the placement or change in land use or change the impact of buildings on land use. In the case of the third group of public law contracts, it seems, in practice its application has not found its place and is used only minimally. Public law contracts improve the services provided by public administration and works towards democratization of public administration. In particular, public law contracts subordination, which in my opinion are the most active towards the democratization of public administration, and indeed this type of public contract will not fall into oblivion and will be increasingly used. The same, however can not be said about public law contracts on the 38
transfer or the means of exercising public subjective rights or obligations of public subjective, whose use in practice will in my opinion is still be minimal. In the case of a future of public law contracts coordination, it is presume that the abundant use on the municipalities level will continue. If I had to evaluate the institute of public law contracts in one sentence, it would be as follows: Public law contracts are modern, new founded tool of public administration, based on a contractual consensus,
which
operates
towards
administration.
39
democratization
of
public
11. Použitá literatura
Knižní literatura: •
SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008.
•
Černý, P., Dohnal, V., Korbel, F., Prokop, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vydání. Praha: Linde, 2006.
•
Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2006.
•
Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich a.s. 1937.
•
Kolman, P. Vybrané kapitoly ze správního řízení. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2008.
•
Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006.
•
Vláda ČR. Důvodová zpráva k návrhu zákona: správní řád.
•
Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy a místní samospráva. In Sborník „Nový správní řád a místní samospráva II“. 1. vydání Brno: Masarykova univerzita, 2007.
Literatura z odborných časopisů •
Jemenka, L., Slováček, J. Veřejnoprávní smlouvy. Právní rozhledy, 2007, č. 11.
•
Kolman, P. Veřejnoprávní smlouvy (vybrané otázky). Správní právo, 2007, č. 4-5.
Právní předpisy: •
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
40
•
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření
•
Vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu
•
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky
41
