Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Studijní program: LLM in Corporate Law

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Studijní program: LLM in Corporate Law

Disertační práce Právní postavení úředníků, jejich práva a povinnosti JUDr. Lenka Vidovičová 2014

Čestné prohlášení: „Prohlašuji, že jsem disertační práci na téma „Právní postavení úředníků, jejich práva a povinnosti“ zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny.“

………………………………….. JUDr. Lenka Vidovičová

Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucí mé disertační práce doc. JUDr. Soně Skulové, Ph.D. za cenné rady, připomínky a metodické vedení práce.

2

Obsah 1.

2.

3.

Úvod a cíle práce ............................................................................................................................. 5 1.1

Úvod ........................................................................................................................................ 5

1.2

Cíle práce................................................................................................................................. 7

Služební pragmatika v českých zemích do roku 1950 .................................................................... 8 2.1

Působnost služební pragmatiky, pozitivní a negativní vymezení ............................................ 8

2.2

Členění služební pragmatiky ................................................................................................... 9

2.3

Státní úředník a vznik služebního poměru .............................................................................. 9

2.4

Kvalifikace, práva a povinnosti úředníků .............................................................................. 11

2.5

Disciplinární odpovědnost ..................................................................................................... 16

Právní postavení státních zaměstnanců a státní služba po roce 1945 do roku 1989 ..................... 19 3.1

Historický vývoj a teoretická východiska ............................................................................. 19

3.2.

Zásady socialistické státní služby, práva a povinnosti státních zaměstnanců ....................... 20

4. Reforma veřejné správy a služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech) ................................................................................................................................................. 22 4.1

Vývoj po roce 1989 .............................................................................................................. 22

4.2

Služební zákon – východiska pro přípravu zákona .............................................................. 24

4.2.1 Působnost služebního zákona, pozitivní a negativní vymezení ............................................ 27 4.2.2 Členění služebního zákona ................................................................................................... 28 4.2.3 Pojmy služebního zákona ..................................................................................................... 29 4.2.4 Úředník (státní zaměstnanec) a příprava na státní službu .................................................... 30 4.2.5 Úředník (státní zaměstnanec) a služební poměr ................................................................... 33 4.2.6 Skončení služebního poměru ................................................................................................ 36 5.

6.

7.

Povinnosti a práva úředníků (státních zaměstnanců) .................................................................... 39 5.1

Povinnosti úředníků (státních zaměstnanců) ........................................................................ 39

5.2

Práva úředníků (státních zaměstnanců) ................................................................................ 41

Kárná odpovědnost a odpovědnost za škodu................................................................................ 44 6.1

Kárná odpovědnost ............................................................................................................... 44

6.2

Odpovědnost za škodu.......................................................................................................... 45 Platná právní úprava od 1. ledna 2014 ......................................................................................... 47

7.1 Úředník územního samosprávného celku podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a o změně některých zákonů ............................................................. 47

3

8.

7.2

Povinnosti úředníka ............................................................................................................... 50

7.3

Práva úředníka a systém vzdělávání ...................................................................................... 51

Řešení problému: mohl služební zákon splnit očekávání? ............................................................ 52 8.1

Historická inspirace nebo protiklad? ..................................................................................... 52

8.1.1 Uznávané modely státní služby ............................................................................................ 52 8.1.2 Porovnání obou zákonů ........................................................................................................ 53 8.2

Některá problematická ustanovení služebního zákona ......................................................... 56

8.2.1 Generální ředitelství státní služby a generální ředitel........................................................... 56 8.2.2 Výběrová řízení .................................................................................................................... 56 8.2.3 Tvrdost nebo důslednost zákona? ......................................................................................... 57 8.2.4 Předpoklad jmenování do služby .......................................................................................... 58 8.3 9.

Služební zákon a zákon o úřednících ................................................................................... 58

Závěr… a nový začátek? .............................................................................................................. 60

10. Resumé – Legal status, rights and duties of officials.................................................................... 63 11. Seznam použitých zdrojů .............................................................................................................. 66 11.1

Knižní literatura .................................................................................................................... 66

11.2

Právní předpisy ..................................................................................................................... 66

11.3

Internetové zdroje ................................................................................................................. 70

11.4

Odborné články .................................................................................................................... 71

11.5

Další zdroje........................................................................................................................... 71

4

1. Úvod a cíle práce 1.1 Úvod Osud služebního zákona, základní právní normy, která měla představovat pomyslný vrchol při postupné reformě státní správy, připomíná historii téměř detektivní. Ačkoli podle mnohých vládních prohlášení byla reforma státní správy prioritou, je skutečností, že od schválení základní právní normy, podle které se státní služba měla stát službou vskutku veřejnou (26. dubna 2002), uplynulo více než dvanáct let, aniž se stala opravdu účinnou. A dnes i ta nemnohá ustanovení, která nabyla účinnosti již dnem 28. května 2002, jsou tak neživotná, že jejich platnost nemůže v posunu reformy státní správy zachránit takřka nic. V průběhu prázdnin zákona, k jejichž délce bychom v moderním zákonodárství těžko hledali přirovnání a hlavně opodstatnění, docházelo stále k odsunování účinnosti. A i odsun účinnosti se děl tu zákonným, tu méně zákonným legislativním procesem (např. dodnes není legislativci vyjasněna platnost zákona č. 326/2009 Sb., jelikož k publikaci ve Sbírce zákonů došlo s časovým posunem – zkrátka tak, že dodržení zákonného data platnosti porušilo zásadu zákazu retroaktivity1). A jako každá právní úprava – jakkoli pečlivě připravená – podléhá zubu času, bohužel stále častěji i v souvislosti se změnou vládnoucí politické strany či koalice. Poslední

odsunutí

stanovilo

termín

nabytí

účinnosti

na

1.

leden

20152,

ale vzhledem k tomu, že v průběhu let neprobíhala předpokládaná náročná příprava ani nebyly systematicky přijímány doprovodné právní předpisy, bude muset dojít k dalšímu odsunutí účinnosti, k podstatné novele (zřejmě ke zjednodušení), anebo k přijetí zákona zcela nového. Již v průběhu prázdnin služebního zákona byla vedena polemika o vhodnosti zvolené právní úpravy v tom smyslu, zda byly vytvořeny skutečně předpoklady pro to, aby státní zaměstnanec (úředník) mohl vykonávat státní službu na odborné výši, spolehlivě, nestranně,

Zákon č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability, ve znění pozdějších předpisů Státní služba [online]. Vláda České republiky, 2009 - 2014 [cit. 24.07.2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/urad-vlady/statni-sluzba/uvod-117463/ 1 2

5

aby měl přiměřenou jistotu služebního vztahu, byl adekvátně zabezpečen a nepodléhal vnějším vlivům, které by znamenaly nesprávný výkon státní správy. Lze však nalézt i historický vzor - po vzniku samostatného Československa v roce 1918 mohla právní úprava v této oblasti navázat na tradičně propracovaný systém, který poskytovalo právo rakouské3 (zákon z roku 1914 – služební pragmatika4), založený na kariérním postupu státních úředníků. S poměrně malými úpravami tento systém fungoval až do okupace (vznik Protektorátu Čechy a Morava), kdy došlo v souvislosti s dějinnými událostmi poprvé k zásahu ze strany politické moci. Dá se konstatovat, že zásahy ze strany politické a státní moci pokračovaly po roce 1945 a v jistém smyslu trvají dodnes. Jedním z nezbytných předpokladů úspěšné reformy státní správy v České republice po roce 1989 mělo být uzákonění pravidel a jasných poměrů ve veřejné službě týkajících se státních úředníků. Právně platnou a účinnou úpravu v této oblasti vyžadovaly – i když nepřímo - již podmínky přístupu České republiky k Evropské unii. Veřejná služba jako celek není sice výslovně podrobena regulaci ze strany Evropské unie, avšak vzhledem ke stále častějšímu hospodaření členských států s evropskými financemi je nutné zajistit regulaci v této oblasti právě na úrovni členských států.5 A přesto v České republice platí zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, pouze velmi omezeně. Své hlavní funkce, které by měl plnit - zajištění rovného přístupu k veřejným funkcím, jejich řádný výkon podle zákonných principů a pravidel, jasné podmínky kariérního postupu a jasné podmínky odměňování státních úředníků, - zákon z výše naznačených důvodů však dosud neplní a zřejmě ani plnit nebude. Česká republika je poslední zemí Evropské unie, která účinný zákon nemá a je za to podrobována poměrně tvrdé kritice ze strany Evropské unie. Jasná pravidla pro státní úředníky samotné, ale i pro politické reprezentace, dosud počítající s nekontrolovatelným dosazováním „vhodných“ osob na významná místa státní správy, stále nejsou postavena najisto. Přednáška „Veřejná správa a správní právo“. doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. LP101ZK Úvod do veřejného práva a práva EU. 07.10.2012 3

Zákon č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) ČEBIŠOVÁ, Taisia. Veřejná služba na prahu 21. století. In: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Vybrané otázky správního práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze – Nakladatelství Karolinum, 2001, s. 15 4 5

6

Již poměrně dlouhou dobu se v kruzích odborných i politických vedou spory o to, zda je možné dosud platný služební zákon novelizovat nebo zda bude vhodnější přijmout zákon nový. Pokud by byl přijat zákon nový, pak by měl být natolik kvalitní, aby byl platný a účinný co nejdříve. V současné době je v Poslanecké sněmovně projednáván návrh změnového zákona ke služebnímu zákonu.6

1.2 Cíle práce Ve své práci jsem se zaměřila na hodnocení služebního zákona a jeho srovnání s právní úpravou služební pragmatiky a dále na hodnocení sporných ustanovení služebního zákona. Pokusím se zhodnotit, zda mohl služební zákon splnit předpokládaný záměr a zda by byl (a vůbec mohl být) skutečně tím zákonem, který by učinil podstatný krok při reformě státní správy. Zajistil by služební zákon postupné naplnění záměrů v tom, že státní zaměstnanec – úředník by byl respektovanou, politicky nezávislou, odborně fundovanou osobou, která by na svém služebním místě skutečně v pravém slova smyslu sloužila občanům a konala „veřejnou správu“? K porovnání také připojuji platnou úpravu právního postavení úředníků, jejich práva a povinnosti, jakožto zaměstnanců státní správy v územně samosprávných celcích.

Státní služba [online]. Vláda České republiky, 2009 z: http://www.vlada.cz/cz/urad-vlady/statni-sluzba/uvod-117463/ 6

-

2014

[cit.

24.07.2014].

Dostupné

7

2. Služební pragmatika v českých zemích do roku 1950 2.1 Působnost služební pragmatiky, pozitivní a negativní vymezení Zákon ze dne 25. ledna 1914 o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika)7, byl původně vydán Františkem Josefem I. spolu s obojí sněmovnou rady říšské, zveřejněn a rozeslán v „Zákonníku říšském pro království a země v radě říšské zastoupené“ dne 27. ledna 1914.8 Struktura zákona, precizní a logické členění zákona, stavba vět a jejich uspořádání svědčí o tom, že šlo o pečlivou přípravu a velmi propracovanou stavbu textu, neboť věty jednotlivých paragrafů jsou srozumitelné a právně poměrně jednoznačně vyložitelné, a to i přesto, že se obsahově jedná o složitou problematiku. Zákon totiž musel jasně uspořádat právní poměry poměrně rozsáhlého počtu státních úředníků (hlava I. zákona) a sluhů (hlava II. zákona), a to v pouhých 188 paragrafech znění zákona. Obecně byla jeho působnost vymezena tak, že platil pro všechny státní úředníky, kteří byli řazeni podle svého služebního postupu do některé z hodnostních tříd. Z působnosti služební pragmatiky byli přímo v úvodních ustanoveních zákona vyloučeni někteří ministři a úředníci (ovšem jen ti ministři nebo úředníci, kteří měli svěřeno do své kompetence některé z ministerstev). Dnešním jazykem řečeno -

„ministři

bez portfeje“ podléhali ustanovením služební pragmatiky stejně jako jakýkoli jiný státní úředník. Z působnosti služební pragmatiky byly dále vyloučeny další kategorie úředníků: 1) Předseda nejvyšší účtárny – dnes bychom - s přiměřenou nadsázkou - obdobu této funkce mohli nalézt částečně v předsedovi Nejvyššího kontrolního úřadu a částečně v ministru financí. 2) Soudcovští úředníci - na ně se služební pragmatika vztahovala pouze částečně, jen některými ustanoveními zákona, neboť pragmatika měnila dosud platný zákon o poměrech soudcovských úředníků a bylo nutné vyřešit „přechodné období“ mezi dosud platnými ustanoveními a novou úpravou. Bez zajímavosti není fakt, že pragmatikou byly výslovně upraveny platové poměry právních praktikantů Zákon č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) Článek VII. Úvodních ustanovení zákona č. 15/1914 ř.z.: „Mému veškerému ministerstvu jest uloženo, aby ve skutek uvedl tento zákon.“ 7 8

8

a auskulantů (dnešních soudních tajemníků a soudních čekatelů). Výslovně byla dána výše platů a souvisejících požitků (služné, aktivní přídavek a adjutum) a služební postup. 3) Státní učitelé. 4) Částečně i důstojníci (poddůstojníci) z povolání, v případech, kdy se jednalo

o

posuzování

jejich

odborné

způsobilosti

a

dosaženého

vzdělání.9

2.2 Členění služební pragmatiky Jak jsem zmínila již v předchozí části své práce, má služební pragmatika propracovanou strukturu. Zákon je rozčleněn do dvou hlav – Hlava první (Úředníci) a Hlava druhá (Sluhové). Hlava I. (§ 1 až 155) je řazena do pěti oddílů: Oddíl I.: Ustanovení všeobecná Oddíl II.: Povinnosti Oddíl III.: Práva Oddíl IV.: Změny ve služebním poměru a jeho zrušení Oddíl V.: Jak se trestá porušení povinnosti Hlava II. (daleko méně obsáhlá, řazena pod §§ 156 až 188), obsahuje oddíly I. až V. stejného znění jako hlava první.

2.3 Státní úředník a vznik služebního poměru Služební pragmatika definovala obecné podmínky pro jmenování fyzické osoby státním úředníkem – muselo se jednat o „.....(rakouského) státního občana čestného dřívějšího

Článek III. Úvodních ustanovení zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 9

9

života, který má úplnou způsobilost plniti své služební povinnosti a jehož způsobilost k jednání není obmezena z jiného důvodu než z důvodu zletilosti.“10 Nezletilé osoby se mohly stát státním úředníkem se souhlasem zákonného zástupce, pokud to v jednotlivých případech zvláštní podmínky nevylučovaly. Zletilosti se nabývalo dovršením 24. roku věku, a to jak v době vydání služební pragmatiky v roce 1914, tak i po vzniku samostatného Československa po roce 1918.11 Dnem 1. října 1919 nabyl účinnosti zákon č. 447/1919 Sb. z. a n., kterým se snižuje věk nezletilosti a nadále jsou za nezletilé považováni „ti, kdož nedokončili dvacátého prvního roku svého věku.“12 Ke zvláštním podmínkám vzniku služebního poměru - zvláštního povolení úřadu vyššího bylo nutno z důvodu nikoli jen dolní věkové hranice, ale i horní; věkové hranice se tedy týkaly jak uchazečů, kterým nebylo ještě 18 let, tak i uchazečů, kterým bylo více než 40 let.13 Nepochybně v případě horní věkové hranice mohl hrát významnou roli fakt, že státní služba měla systémově připravovat státní úředníky postupně a poměrně dlouhou dobu od nižšího věku, zato však celý profesní život, na postup od nejnižšího profesního postavení k vyššímu. K tomuto služebnímu postupu, k ověřování odborných znalostí, ale i k hodnocení vývoje osobnostních kvalit v rámci služby sloužil systém zkoušek písemných i ústních. Vznik služebního poměru byl dán doručením ustanovovacího dekretu, případně výslovně datem v dekretu uvedeným. Pokud den na dekretu uveden nebyl, měla osoba, která dekret obdržela, čtrnáctidenní lhůtu na to, aby na určené místo nastoupila (přihlásila se ke službě). Pokud se tak nestalo (případně pokud se dotčená osoba neomluvila z vážných důvodů), dekret pozbyl platnosti v dalších čtrnácti dnech.14 Formami státní služby, které zákon rozlišoval, a které zároveň byly dány výše zmíněným dekretem, byla služba prozatímní (tedy časově omezená, přičemž musela být takto v dekretu výslovně označená), nebo stálá (definitivní). S tím souvisí další údaje jmenovacího dekretu, který stanovil také úřední titul a požitky, které ke jmenovanému místu přísluší.

§ 1 odst. 1 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 11 Císařský patent č. 946/1811 Sb. z.s. ze dne 1.6.1811, obecný zákoník občanský (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch) 12 Zákon č. 447/1919 Sb. z. a n. ze dne 23.7.1919, kterým se snižuje věk nezletilosti 13 § 2 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 14 § 7 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 10

10

Z hlediska služebního postupu v rámci státních úřadů zákon rozlišoval ještě službu přípravnou, kterou absolvovali praktikanti.15 Zákon spolu se vznikem služebního poměru užívá ještě termín „služební čas“ 16, který podle zákonných ustanovení začíná běžet až dnem skutečného nástupu do služby podle určení jmenovacího dekretu (souviselo to s dobou, od kdy přesně mohl úředník používat přiznaný služební titul a požitky). Jak již bylo zmíněno výše, obvykle ve čtrnáctidenní lhůtě se měl jmenovaný úředník dostavit na určený služební úřad, ohlásit se přednostovi úřadu a vykázat se jmenovacím dekretem. Přednosta úřadu do osobního výkazu úředníka vyznačil počátek služebního času – osobní výkaz pak provázel tohoto úředníka po celou jeho služební kariéru. K zákonným podmínkám vzniku služebního poměru pak zákon výslovně také stanovil překážky, pro které nemohl v určitých případech služební poměr vzniknout, i když by adept jiné podmínky splňoval. V případech, kdy byla úředníku svěřena správa peněz, materiálu nebo zúčtování, eventuálně pokud se jednalo o kontrolní orgány souvisejících se správou peněz, bylo vyloučeno ustanovení osob v příbuzenském postavení nebo v poměru adopčním17 (§ 3 zákona).18 K důležitým podmínkám, které vstup do státní služby završovaly, patřilo složení přísahy (v případě služby stálé) nebo složení slibu povinnosti (v případě služby přípravné), který musel být úředníkem (praktikantem) jednak verbálně vysloven, jednak podepsán na formuláři přísahy nebo slibu. Vykonání přísahy pak bylo zaznamenáno v ustanovovacím dekretu.19

2.4 Kvalifikace, práva a povinnosti úředníků Systematická příprava a ověřování znalostí a dovedností, které byly zmíněny v předchozí kapitole, měly daný pevný řád. Pro posuzování kvalifikace sloužily kvalifikační § 11 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) § 9 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 17 § 8 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 18 § 3 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika): „Ustanovení úředníka, který by vstoupil do poměru nadřízenosti a podřízenosti k jinému úředníkovi, s kterým jest buďto vzestupném nebo sestupném pokolení nebo ve vedlejší linii až včetně do třetího stupně příbuzen nebo sesvakřen nebo ku kterému jest v adopčním poměru, jest dovoleno toliko se schválením ústředního místa.“ 19 § 12 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 15 16

11

tabulky, které přesně stanovovaly požadavky kvalifikace a jejich ověřování na příslušných služebních místech. K pravidelnému ověřování zasedaly kvalifikační komise, skládající se z pěti členů jmenovaných příslušným ministrem a tito členové byli zákonem vyzváni, aby dbali toho, aby byli úředníci „co možná stejnoměrně posuzováni“ (viz § 19, poslední věta).

Kvalifikační

komise

se

usnášela

většinou

hlasů

a

povinně

hodnotila

podle § 19 zákona č. 15/1914 ř.z. zejména: -

odborné vzdělání (předpisy, které úředník ke své práci používal),

-

schopnosti a pojímání,

-

pilnost, svědomitost, spolehlivost při výkonu služby,

-

znalost jazyků,

-

výsledek zaměstnání,

-

chování,

-

způsobilost k vedení úřadu (u úředníků, kteří měli vykonávat řídící funkce). Při výkonu funkce byli úředníci zvláště posuzováni i podle toho, zda při ní

zachovávají přísnou nestrannost a jsou–li náležitě svědomití. Úředníci byli hodnoceni pěti kvalifikačními stupni (výtečně – velmi dobře – dobře – méně uspokojivě – neuspokojivě).20 S výsledkem ověřovacího pohovoru byl úředník seznámen, měl možnost nahlédnout do písemně zaznamenaného hodnocení a podat proti němu

stížnost,

pokud

byl

jeho

výkon

ohodnocen

stupněm

„méně

upokojivě“

nebo „neuspokojivě“.21 Stejně tak měl úředník po celou dobu své služby právo nahlédnout do osobního spisu a vypsat si z něj cokoli, co do něj bylo zaznamenáno. Povinnosti státního úředníka byly v zákoně zakotveny v oddílu II. a rozlišeny v zásadě na obecné a zvláštní. Jelikož postavení státního úředníka bylo prestižním, pak se samozřejmě mělo za to, že jeho chování ve službě i na veřejnosti bude příkladné. Za základní povinnosti byly považovány: -

Služební poslušnost, která zahrnovala nejen řádné plnění služebních povinností, ale také podrobení se rozkazu nadřízeného a v případě potřeby i plnění těch služebních povinností v rámci úřadu, které nenáleží k běžným povinnostem úředníka, ale jsou nutné pro zachování akceschopnosti úřadu.22

§ 19 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) § 20 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 22 § 22 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 20 21

12

-

Povinnost mlčenlivosti, která zahrnovala povinnost mlčet o všech úředních záležitostech, nikoli jen v případech, kdy byly informace výslovně označeny za důvěrné. Pro případ, kdy bylo zapotřebí, mohl být úředník této povinnosti zproštěn.

-

Náležité chování, které zahrnovalo povinnost chovat se řádně ve službě i mimo ni tak, aby byla zachována vážnost stavu. Úředník měl například i zákaz být členem spolku, pokud by se účastenství mělo příčit povinnostem úředníka. Tento zákaz směřoval jistě zejména k aktivitám politickým. K náležitému chování patřilo například i to, že veškeré služební stížnosti měl úředník řešit služebním postupem, i když podání stížnosti proti provedení příkazu nadřízeného nemělo odkladný účinek.

-

Dodržování úředních hodin a přítomnosti v úřadě, které zahrnovalo případnou práci mimo služební hodiny – tzv. „přesčas“23. Omluvitelná nepřítomnost z důvodu nemoci musela být řádně oznámena nadřízenému a úředník se musel povinně podrobit prohlídce u služebního lékaře. Omluvit se mohl úředník i z jiných důvodů, ale posouzení, zda jde o vážnou překážku a její osvědčení, záleželo na nadřízeném. Pokud však byla nepřítomnost shledána jako omluvená, byl úředníku jeho plat zachován. Neomluvená nepřítomnost po dobu delší než tři dny však již byla z platu stržena.

-

Zvláštní ustanovení o vojenské službě, která zahrnovala zachování služebního místa a částečně i platu pro případ, že úředník nastoupil prezenční vojenskou službu nebo aktivní vojenskou službu v případě mobilizace.

-

Zvláštní ustanovení pro pobyt úředníka, která zahrnovala právo i povinnost úředníka zvolit si místo svého stálého bydliště tak, aby dostál svým služebním povinnostem, a zároveň také povinnost ohlásit veškeré změny pobytu i v případě dovolené nebo cesty mimo místo bydliště.

-

Případný sňatek měl úředník povinnost ohlásit nejpozději do čtrnácti dnů od jeho uzavření.

-

Zákaz vedlejší výdělečné činnosti, který zahrnoval zákaz jakéhokoli jiného zaměstnání či účasti na činnostech, které by mohly vést k pochybnostem o jeho

Například zajímavé ustanovení § 28 odst. 2 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika): „Úředníku buď možným učiněn nedělní klid, pokud se to sloučiti dá s nezbytnými požadavky služby.“ 23

13

nestrannosti při výkonu služby, nebo které by narušily vážnost úřadu – případné účastenství muselo být opět nahlášeno nadřízenému.24 -

Zákaz přijímání darů, který zahrnoval zákaz přijmout dary „prostředně nebo bezprostředně nabízené v penězích nebo v peněžní hodnotě nebo si opatřiti pod jakoukoli záminkou jiné prospěchy“.25 Dokonce i k přijetí darů čestných bylo zapotřebí souhlasu nadřízeného. Práva státního úředníka se odvíjela od skutečnosti, zda se jednalo o státního úředníka

ve stálé (definitivní) službě nebo ve službě prozatímní. Ustanovení do prozatímní služby ovšem nezaručovalo, že se časem změní ve službu definitivní. Mezi práva řadil zákon zejména tato26: -

Hodnost a služební pořadí, povýšení do vyšších hodnostních tříd: S definitivním ustanovením k státní službě se vázal i nárok na přiměřenou hodnost

stejně jako nárok na přiměřené hodnostní povýšení (přiměřené poslednímu povýšení). Na povýšení však přímý zákonný nárok nevznikal, předpokladem k němu byl ovšem jistý postup podle služebního pořadí. V případě služebního pořadí tomu bylo opačně. Pro služební pořadí zákon stanovil, že je automaticky určováno dobou strávenou ve službě ve stejném služebním odvětví a vázal se na něj i platový postup. K poslednímu kalendářnímu dni každého roku bylo u každého úředníka vyhodnoceno jeho postavení podle služebního pořadí v tzv. hodnostních seznamech. Do tohoto seznamu mohli úředníci nahlížet a mohli také podat stížnost proti svému zařazení. Povýšení do vyšší hodnostní třídy bylo závislé (mimo dosažení kvalifikačních předpokladů) na více parametrech – úřední potřebě, dosažené hodnosti, důvěře nebo schopnosti. -

Úřední titul Právo používat v určitém hodnostním postavení určitý titul bylo zákonem dáno taktéž

a patřilo k němu jeho užívání ve službě i mimo ni, a to dokonce i po skončení činné služby (tzv. výslužba).

§ 33 odst. 3 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika): „…takového povolení není třeba, jde-li o podnik, který má za účel výlučně podporovati lidumilné snahy nebo hospodářské poměry veřejných úředníků nebo jejich příslušníků.“ 25 § 13 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 26 § 36 a násl. zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 24

14

-

Uniforma K nošení uniforem náležejícím k jisté služební hodnosti byl vydán zvláštní předpis.

-

Dovolená Délka dovolené na zotavenou byla dána podle služebních poměrů v rozmezí čtrnácti

dnů až pěti týdnů. Nezapočítávala se do ní doba omluvené nepřítomnosti z důvodu zvláštních nebo zdravotních. Bylo možné povolit i dovolenou delší (až na jeden rok), ovšem byla to dovolená neplacená a navíc se tato doba nezapočítala do odpracované doby pro postup ve služebním pořadí. -

Plat S trvalým ustanovením úředníka se pojilo právo na plat, jehož výše byla dána

zákonem podle určitého hodnostního postavení. Plat se skládal ze služného a aktivního či funkčního přídavku. Plat byl splatný měsíčně, aktivní příplatek čtvrtletně (pokud o něj úředník požádal). Vyšší plat služného automaticky nastával poté, co úředník strávil v hodnostní třídě zákonnou lhůtu. Zákonná lhůta činila tři, popřípadě čtyři roky, podle hodnostních tříd. Zvýšení platu také souviselo s postupem do vyšší hodnostní třídy po vykonání odborných zkoušek. Zajímavostí jistě může být, že ze zákona byli ze služebního postupu vyloučeni úředníci z důvodu věku – pokud „dokonali 60. rok života nebo 35. služební rok“.27 Pro časový postup bylo rozlišováno pět úřednických skupin s pevně danými požadavky na vzdělání. -

Vedlejší platy a náležitosti, sociální půjčky Po dobu výkonu určitého zaměstnání náležely úředníkovi ze zákona nároky

na služební (nebo naturální) byt, případně příplatek na byt. Počítáno bylo i s náhradou na

„diéty

na

cestování

a

substituční

platy

při

venkovských

zaměstnáních“28

nebo na přesídlovací poplatky. Definitivně ustanovenému úředníkovi mohla být také

§ 51 posl. věta zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 28 § 58 odst. 2 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 27

15

poskytnuta sociální výpomoc – půjčka v případě, že by se „neštěstími bez vlastní viny ocitl v nouzi“29 nebo v případě těžké nemoci. -

Výslužné a zaopatřovací platy Zákon výslovně stanovil nárok na výslužné za odsloužené roky a zaopatřovací platy

pro úředníka nebo jeho pozůstalé. Poměrně podrobná úprava byla v zákoně věnována případům zvláštních okolností, kdy nárok na zaopatření vznikl při plnění pracovních úkolů či v přímé souvislosti s ním poté, co došlo k úrazu („stane-li se úředník následkem oslepnutí nebo

pomatení

mysli

bez

své

úmyslné

viny

neschopným

k další

službě

a ku každému jinému výdělku“30). Stejně podrobná je úprava v případě úmrtí úředníka, kdy se ze zákona dostalo čtvrtletního zaopatření vdově či manželským potomkům.

2.5 Disciplinární odpovědnost Porušení povinností (stavovských nebo úředních) mohlo být postihováno škálou zákonných trestů. V těchto případech úřednických selhání bylo vyloučeno použití prostředků práva trestního. Méně závažná porušení byla postihována dvěma druhy trestů pořádkových, jednak výstrahou a jednak peněžní pokutou.31 V případě ukládání pokut zákon stanovoval dva limity – výše pokuty nesměla přesahovat výši 100 K (korun) za jednotlivý případ a roční limit uložených sankcí mohl činit maximálně výši služného za jeden měsíc. Pořádkové tresty mohli ukládat úředníkům jejich nadřízení, případně disciplinární komise a úředníku byla vždy dána možnost obhájit se a vyjádřit se, případně se proti rozhodnutí odvolat. Charakter těchto trestů jako trestů za porušení méně závažná byl určen nikoli jen mírnými postihy, ale zejména tím, že taková porušení se nezapisovala do osobního výkazu úředníka. Závažnější porušení povinností byla postihována tresty disciplinárními32: § 59 odst. 1 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 30 § 62 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 31 § 90 – 92 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 29

16

-

Důtkou;

-

Vyloučením z postupu do vyšších platů (na maximální dobu tří let);

-

Zmenšením služného (na maximální dobu tří let, srážka mohla činit nejvýše 25 % měsíčního služného a za doby trestu byl úředník vyloučen z postupu do vyššího platu a z postupu do vyšší hodnostní třídy);

-

Přeložením na odpočinek s menším výslužným (natrvalo nebo na dobu určitou, srážka ze služného mohla činit nejvýše 25 % měsíční částky);

-

Propuštěním (bez nároku na výslužné či jakékoli finanční požitky).33 Součástí ukládaného trestu bylo uložení povinnosti k náhradě škody nebo povinnosti

k úhradě nákladů disciplinárního řízení. Disciplinární tresty mohly být ukládány pouze rozhodnutím disciplinární komise, přičemž její složení, funkční období, proces rozhodování, hlasování a složení jednotlivých senátů bylo součástí služební pragmatiky. Správní proces byl velmi podobný současnému správnímu procesu – od vyšetřování, odkázání k ústnímu jednání (nebo popřípadě rozhodnutí bez nařízení jednání nebo zastavení řízení), až po vydání nálezu. Nález disciplinární komise vždy úředníka buď osvobodil, anebo prohlásil vinným (v tomto případě výrok doplňoval uložený trest a rozhodnutí o nákladech řízení). Nález byl vyhlášen a do osmi dnů doručen obviněnému úředníkovi. Proti rozhodnutí disciplinární komise bylo přípustné odvolání ve čtrnáctidenní lhůtě od jeho doručení. Odvolací řízení bylo zpravidla konáno bez toho, že by o něm bylo nařizováno ústní jednání. Nález byl jako správný buď potvrzen, případně změněn, anebo vrácen komisi prvního stupně k opakování procesu nebo k doplnění vyšetřování.34 Disciplinární tresty byly zaznamenány do osobního spisu, ale po uplynutí tří let od nabytí právní moci nálezu mohl potrestaný úředník požádat o výmaz záznamu, avšak pouze v případě, „choval-li se od toho času bezvadně.“35

§ 93 – 99 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) Trest propuštění (podle § 98 zákona č. 15/1914 ř.z.) pro postiženého úředníka znamenal naprosto fatální konec jeho kariéry. Jelikož dopad na úředníka samého a hlavně na členy jeho rodiny mohl znamenat velký sociální problém, bylo zákonem stanoveno, že výjimečně mohl být takové osobě přiznán „běžný příspěvek na výživu“, a to většinou na „obmezený čas“. Dokonce zákon výslovně pamatoval i na „nevinné příslušníky propuštěného“. 34 § 100 a násl. zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 35 § 136 zákona č. 15/1914 ř.z.; na výmaz disciplinárního poklesku úředník automaticky nárok neměl, o jeho žádost rozhodoval přednosta nadřízeného úřadu. 32 33

17

Služební pragmatika pamatovala i na mimořádné opravné prostředky, obnovu řízení (objeví-li se nové skutečnosti případu). O obnovu řízení mohl požádat úředník nebo i jeho dědicové.36 Zcela zvláštní důsledek, který úředníka mohl postihovat v případě, kdy bylo proti němu vedeno disciplinární nebo trestní řízení, byl institut suspendování. Nejednalo se přímo o formu trestu, ale spíše o průběžné (nebo také o předběžné) opatření, které mohlo zabránit možnému vzniku nebo zvyšování výše škody, kterou úředník mohl při výkonu své funkce činit. O suspendování rozhodovala disciplinární komise nebo i přednosta nadřízeného úřadu (mohl rozhodnout pouze o prozatímním suspendování například v případě, že na úředníka byla uvalena vazba v trestním řízení). Rozhodnutí disciplinární komise s největší pravděpodobností doplňovalo také rozhodnutí o snížení platu (až na 2/3) a postižený měl možnost bránit se řádným opravným prostředkem (odporem). Institut suspendování úředníka byl užíván i v případě, kdy úředník úřední disciplínu neporušil, ale nastaly jiné skutečnosti (soudní řízení pro dání pod opatrovnictví nebo zahájení konkursního řízení na jeho majetek).37

§ 137 – 141 zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 37 § 144 a násl. zákona č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika) 36

18

3. Právní postavení státních zaměstnanců a státní služba po roce 1945 do roku 1989 3.1 Historický vývoj a teoretická východiska Teoretická východiska a zásady státní služby socialistického vzoru vycházely z pojetí státní služby v Sovětském svazu. Poměrně rozsáhlá teoretická pojednání byla zpracována a přejímána ze sovětské správní vědy i u nás a zabývala se pojmem a základním vymezením znaků státní služby. Stručně lze shrnout, že správní věda se ustálila na tom, že pojem státní služby má několik rovin, ze kterých můžeme na pojem nahlížet: -

Jednak státní služba jako (stálá a nezbytná) činnost vykonávaná pro stát prostřednictvím vymezených subjektů v různých oblastech státem vymezených;

-

Jednak státní služba jako právní režim subjektů (osob), které konají pro stát jistou činnost, přičemž tyto osoby jsou k této činnosti řádně vybrány a konají tuto činnost typicky v pracovním poměru (za úplatu) nebo jako funkci čestnou.38 Lze však nalézt i jiný náhled na státní službu, například i jako na soubor právních

norem, které upravují právní postavení státního aparátu, který je rovněž zmiňován v pramenech o teoretických základech státní služby.39 Zejména po roce 1945 (a naprosto nepokrytě po roce 1950) bylo zřejmé, že státní správa se po sovětském vzoru zaměří na správný výběr osob – zaměstnanců z hlediska jejich kádrového profilu40 a méně již na jejich funkční výkonnost nebo vhodnost.41 Situace v Československé republice byla z historického hlediska poněkud odlišná od situace sovětského vzoru, neboť ještě stále platná služební pragmatika byla již dlouhodobě „zažitá“ a státní služba na ni mohla po skončení druhé světové války funkčně poměrně dobře navázat. I když její fungování bylo značně omezeno válečnými právními zásahy (např. uplatněním tzv. rasových zákonů), nebylo toto omezení natolik dlouhé a decimující, aby nemohla být obnovena v dosavadních právních mezích. Stát se tedy nemusel obávat, že by došlo ke kolapsu nebo k fatálnímu neplnění jeho funkcí.

ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 16 ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 17 40 ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 17 - 18 41 K hodnocení nezastupitelné role kádrů viz například Spisy V. I. Lenina, sv. 33, s. 301 citováno in: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 9 38 39

19

Jelikož však politický vývoj směřoval k totalitnímu systému, bylo „nutné“ postupně likvidovat veřejné zaměstnance - úředníky jako zvláštní a nebezpečnou vrstvu buržoazní společnosti. Pojem byrokracie (jako správa věcí veřejných i jako úředníci, kteří správu vykovávají) se stával pojmem, který měl pejorativní nádech a zdůrazňoval všechny možné nedostatky – bezduchost při vyřizování spisů, formalismus, rutinérství, připoutání státních zaměstnanců k zájmům byrokracie.42 Cílem bylo (opět po sovětském vzoru) zlikvidovat domnělé „úřednické právo“, i úřednictvo jako nadřazenou a nadřazovanou kastu, která by měla mít výlučné postavení ve společnosti. Z této doby jistě pochází nepříliš lichotivý náhled na pojem „úředník“, čemuž přispěla řízená (a v tomto smyslu úspěšná) kampaň, protože pojem „úředníka“ se této nálepky nezbavil dodnes. Dosavadní služební vztahy založené služební pragmatikou (koncepčně základním právním předpisem) byly nahrazeny pracovními vztahy a upraveny pracovněprávním zákonodárstvím.43 Podřazení výkonu státní správy do postavení zaměstnance bylo v právní úpravě nejuceleněji dovršeno s účinností zákoníku práce od 1. ledna 1966. Služební předpisy existovaly pouze pro příslušníky ozbrojených sborů (zejména vojáci z povolání, příslušníci Sboru národní bezpečnosti) a justice (soudci, notáři, prokurátoři a vyšetřovatelé). „Služební vztah“ a „pracovněprávní vztah“ není v tomto období kladen proti sobě, ani nemá být jeden druhému nadřazený, protože státní správa (nebo služba) vychází z toho, že pouze reaguje na celospolečensky potřebnou dělbu práce. Státní aparát má být politicky spolehlivý, výkonný a efektivní.44

3.2. Zásady socialistické státní služby, práva a povinnosti státních zaměstnanců Pokud v období socialistické státní služby vymezujeme práva a povinnosti státních pracovníků, je nutné zmínit zásady socialistické státní služby, neboť na jejich základě lze lépe obsahově objasnit práva a povinnosti. Dle T. Čebišové45 lze formulovat základní zásady takto: -

vedoucí úloha KSČ,

ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 29 - 33 Služební pragmatika (zákon č. 15/1914, ř.z.) byla nahrazena zákonem č. 66/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců, a zákonem č. 67/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech soudců z povolání, prokurátorů a soudcovských čekatelů (soudcovský zákon). 44 ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 34 45 ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 45 - 49 42 43

20

-

formování a výchova kádrů (politická odpovědnost kádrů),

-

zásada demokratického centralismu,

-

socialistická zákonnost,

-

zásada plánování. Práva a povinnosti pracovníků státního aparátu byly pak účelově spjaty s plněním

úkolů a funkcí státu a jako zásadní lze označit46: -

služební poslušnost (sloužit státu, společnosti, občanům),

-

zachovávat spravedlnost, nestrannost (nestranný výkon svěřené funkce),

-

zachovávat ústavu a zákony,

-

zachovávat služební a pracovní disciplínu,

-

zachovávat a plnit služební příkazy,

-

zachovávat mlčenlivost (hospodářské a služební tajemství),

-

zákaz přijímání darů,

-

povinnost oznamovat příbuzenské vztahy,

-

zákaz vedlejší placené činnosti. Výslovně je možno zmínit právo na přiměřený plat (práva a povinnosti jsou dány

pracovněprávními předpisy jako u ostatních zaměstnanců) a výslovně je zmiňováno i právo na kritiku.47 Pokud porovnáme bez dalšího práva a povinnosti státních úředníků podle služební pragmatiky a práva a povinnosti státního zaměstnance, nenalezneme podstatných rozdílů. Pokud však podřadíme práva a povinnosti státních pracovníků pod výše zmiňované zásady socialistické státní služby, obsah se naprosto změní -

stejně jako se změnily v těchto

historických obdobích formy státního zřízení a jejich podstata.

46 47

ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 70 - 71 ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 72

21

4. Reforma veřejné správy a služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech) 4.1 Vývoj po roce 1989 Se změnou státního zřízení po roce 1989 bylo zřejmé, že státní správa se v pravém slova smyslu musí stát správou veřejnou, a tudíž musí podstoupit důkladnou a rozsáhlou reformu. Veřejná správa je státní správou, kterou stát vykonává bezprostředně sám. Úřady a instituce, které státní správu vykonávají, musí zajistit výkon pravomoci a působnosti státu a v tomto smyslu musí plnit nezastupitelné úkoly. 48 Samotný pojem „veřejná správa“ lze v úplnosti definovat s poměrnými obtížemi. Veřejnou správu lze však při volbě úhlu pohledu vnímat jako soustavu státních nebo jiných veřejných institucí (hledisko materiální). Z hlediska formálního zahrnuje veřejná správa soustavu institucí (aparát), které vykonávají činnost v rámci své pravomoci a působnosti při řešení veřejných zadání nebo úkolů. Pokud tedy přijmeme závěr, že státní moc nachází svůj výraz a praktický výkon ve státním aparátu, pak také můžeme výkon této státní moci podřadit pod pojem státní správy.49 K výkonu veřejné správy jsou ze zákona určeny různé subjekty - stát nebo právnické a fyzické osoby. Pro výkon veřejné správy může stát své pravomoci přenést zákonem na jiné subjekty. K výkonu státní služby stát používá mimo jiné veřejné zaměstnance (právně přesněji: zaměstnance ministerstev a jiných správních úřadů), jejichž postavení lze charakterizovat těmito znaky a zásadami50: -

zaměstnanecký poměr (nejčastěji k orgánům státu) s platem zajištěným z veřejných prostředků,

-

odborný výkon stálých činností pro zajištění veřejných úkolů. Zásady státní služby můžeme vymezit:

-

zásadou zákonnosti, která je prvotní a má přednost před zásadami dalšími;

PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, s. 48 49 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxxviii, s. 5 - 7 50 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxxviii, s. 492 48

22

-

zásadou spolupráce, která značně omezuje či vylučuje použití konkurenčních a soutěžních postupů při plnění úkolů, jak je tomu v například v podnikatelském prostředí;

-

zásadou subordinace, což znamená rozčlenění na úseku státní služby při zachování zásad nadřízenosti a podřízenosti a služební poslušnosti (příkazy nadřízeného);

-

zásadou nezávislosti na politické moci. 51 Právní postavení zaměstnanců veřejné správy po roce 1989 se stále řídí zákoníkem

práce52, případně dalšími právními předpisy k jeho provedení. Jako ostatní pracovněprávní vztahy jsou svou podstatou vztahy soukromoprávními. Pracovněprávní vztah se zakládá pracovní smlouvou, popřípadě jmenováním do funkce, přičemž platí, že odvoláním z funkce pracovní poměr nekončí. Subjektem pracovněprávního vztahu je fyzická osoba (zaměstnanec) na straně jedné a nejčastěji orgán státu (např. ministerstvo, apod.) na straně druhé. V novele zákoníku práce účinné od 1. ledna 199653 došlo k odlišení zaměstnaneckých vztahů od zaměstnaneckých vztahů jiných, a to na úrovni povinností. Jedná se o první zákonné vymezení povinností zaměstnanců veřejné správy po roce 1989 a zahrnuje tyto povinnosti: -

povinnost zachování nestrannosti při výkonu funkce, povinnost vyvarovat se při výkonu práce všeho, co by nestrannost rozhodování mohlo narušit;

-

povinnost mlčenlivosti (s možností zproštění ve výjimečných případech);

-

povinnost zdržet se přijímání výhod a darů (výjimkou jsou dary poskytované zaměstnavatelem podle právních předpisů nebo na základě kolektivní smlouvy);

-

povinnost zdržet se jednání, která vedou ke střetu zájmů.54 K těmto vymezeným povinnostem dále přibyl zákaz účasti na podnikání osob,

které provozují podnikatelskou činnost, a to jednak tím, že vykonávají některou ze statutárních (výkonných) funkcí u podnikatelského subjektu, anebo samy provozují podnikatelskou činnost. Samostatnou podnikatelskou činnost mohou zaměstnanci vykonávat pouze v případě, že jim zaměstnavatel udělil předchozí písemný souhlas (omezení však

SVOBODA, Ivo a Karel SCHELLE. Přehled organizace veřejné správy v České republice. 1. vyd. Podhájska: Východoeurópska agentura pre rozvoj n.o. Eastern European Development Agency n.o., 2013, s. 42 - 43 52 Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (účinný do 31.12.2006). 1. ledna 2007 vstoupil v účinnost zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. 53 Novely zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, dané zákonem č. 231/1992 Sb., č. 37/1993 Sb. a č. 287/1995 Sb. 54 § 73 odst. 2 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů 51

23

ze zákona nedopadá na činnosti vědecké, pedagogické, publicistické literární, umělecké či při výkonu správy vlastního majetku).55

4.2 Služební zákon – východiska pro přípravu zákona Popsaná právní úprava nevyhovovala požadavkům výkonu veřejné správy po stránce právní, po stránce věcné, ale ani z pohledu mezinárodních závazků České republiky. Požadavkem Evropské unie stále zůstává vybudování fungující, profesionálně zdatné a konsolidované státní správy, což prvotně předpokládá právní úpravu státní služby. 56 Již vládní prohlášení z roku 1998 představuje jako jeden ze základních záměrů vlády přijetí zákona o státní službě.57 Základní právní východisko pro úpravu poměrů státních úředníků a ministerských zaměstnanců nalezneme v Ústavě České republiky.58 Podle článku 79 odstavce 2 Ústavy České republiky právní poměry státních zaměstnanců upravuje zákon. Z pohledu věcného vymezuje nejpřesněji potřeby nového zákona důvodová zpráva k navrženému služebnímu zákonu, který později vyšel pod číslem 218/2002 Sb. Bylo konstatováno, že personálně je státní služba podceňovanou a přehlíženou kategorií, výkonnost zaměstnanců je malá a odbornost taktéž. Státní služba také podle důvodové zprávy „není považována za stabilizující prvek, který by neměl být ovlivňován výsledky voleb.“59 Požadavek odbornosti, vzdělávání, odpovědnosti a politické nezávislosti je v důvodové zprávě zmiňován též v souvislosti s přesvědčením, že zákon je nástrojem k řešení dalšího problému veřejné správy - zajištění odborně zdatných úředníků, kteří budou schopni zajistit plnění úkolů bez toho, že budou najímáni odborníci z komerčního prostředí (externisté). Cílem navrhovaného zákona ve smyslu správní vědy mělo být vybudování státního aparátu (byrokracie), který je „synonymem efektivnosti dosahované díky organizovanosti, § 73 odst. 3 – 5 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů ČEBIŠOVÁ, Taisia. Veřejná služba na prahu 21. století. In: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Vybrané otázky správního práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze – Nakladatelství Karolinum, 2001, s. 18 57 Programové prohlášení vlády, Praha, srpen 1998 [online]. Vláda České republiky, 2009 - 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historie-minulych-vlad/prehled-vladcr/1993-2010-cr/milos-zeman/Programove-prohlaseni-vlady_1.pdf 58 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 59 Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) 55 56

24

která dokáže potlačit extrémní zájmy. Byrokrat je loajální vůči úřadu, nikoli však proto, že musí být loajální vůči nadřízeným či těm, kdo mu umožnili zastávat úřední funkci.“60 Navrhovaný

zákon

upravoval

pouze

činnost

zaměstnanců

vykonávající

tzv. občanskou státní službu (tedy nikoli činnost uniformovaných státních zaměstnanců – Policie České republiky, Vězeňské služby České republiky, příslušníků Armády České republiky – vojáků z povolání).61 Jeho

působnost

se

také

od

počátku

neměla

vztahovat

na

zaměstnance,

kteří vykonávali veřejnou službu ve veřejném sektoru, ale nepůsobili na úřednických postech – zdravotníci, zaměstnanci České pošty, učitelé, zaměstnanci Českých drah, atd. Z působnosti zákona byli rovněž vyloučeni státní zaměstnanci územních samosprávných celků a soudci, justiční čekatelé, vyšší soudní úředníci, státní zástupci, právní čekatelé a ostatní zaměstnanci soudů a státních zastupitelství. Kategorie státních zaměstnanců vyloučených z působnosti služebního zákona podléhají působnosti jiných, speciálních zákonů.62 Záměr vytvořit občanskou státní službu navazoval na ustanovení zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, podle kterých se zaměstnavatelem stal stát (Česká republika, resp. stát prostřednictvím příslušné organizační složky státu). Oba zákony nabyly účinnosti 1. ledna 2001 a znamenaly významný krok při uskutečňování reformy státní správy. Touto změnou došlo k základnímu posunu v postavení státních zaměstnanců, bylo postaveno najisto, že v souladu s již citovaným ústavním principem jsou zaměstnanci státu, nikoli jen např. příslušného ministerstva či jiného správního orgánu. Služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech,

Pojem byrokracie podle Maxe Webera prezentovaný v díle Wirtschaft und Gesellschaft citováno in: POMAHAČ, Richard. Základy teorie veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011, s. 107 61 Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) 62 Např.: zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (účinný do 31.března 2002 - od 1. dubna 2002 nahrazen zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů) 60

25

ve znění pozdějších předpisů) nabyl platnosti dne 28. května 2002 s předpokladem, že úplná účinnost nastane ke dni 1. ledna 2004. K prvnímu odložení účinnosti došlo ke dni 1. ledna 2005, pak následovalo datum 1. ledna 2007, poté 1. ledna 2009 a následně byla účinnost odložena k 1. lednu 2015, což je prozatím poslední datum nabytí účinnosti. Ačkoli zákon nebyl účinný, byl více než desetkrát novelizován. Obsahově pouze jedna z nejstarších novel z roku 2003 o odměňování státních zaměstnanců a tím i srovnání platové úrovně s podnikatelskou sférou znamenala (nebo mohla znamenat) podstatnou změnu věcného řešení.63 Důvody odkládání účinnosti byly objektivního rázu (např. nedostatek financí) a navíc podoba zákona byla natolik administrativně náročná, že bez soustavné přípravy v řádu let nemohl začít fungovat. Přibližně od roku 2007 se začalo uvažovat o přípravě nového služebního zákona, který měl být podle prvotních úvah normou jednotnou a upravil by postavení všech státních zaměstnanců, včetně úředníků státní správy a samosprávy.64 Přibližně od roku 2011 je postupně pracováno jednak na novém zákonu, ale také stále na novelách služebního zákona. Všechny tyto snahy jsou však zatím pouze polovičaté a jsou vedeny jednoznačnou snahou o to, aby nějaká forma služebního zákona byla v co nejkratší době přijata. Takový časový tlak na přijetí právní normy se však téměř vždy projeví na její kvalitě obsahové – k novým návrhům neprobíhá odborná diskuse a neexistuje shoda mnohdy ani v základních otázkách právního postavení státních zaměstnanců (úředníků) – zda jejich status založí veřejnoprávní norma služebním postavením, nebo norma soukromoprávní zaměstnaneckým vztahem. A jelikož neprobíhají ani diskuse napříč politickým spektrem, jsou k obsahu vznášeny výhrady tu podstatnějšího, tu méně podstatného (nebo zástupného) charakteru.

Zákon o státní službě [online]. STÁTNÍ SLUŽBA/Profesionální. Výkonná. Hospodárná., 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.statnisluzba.cz/statni-sluzba/zakon/ 63

Zákon o státní službě [online]. STÁTNÍ SLUŽBA/Profesionální. Výkonná. Hospodárná., 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.statnisluzba.cz/statni-sluzba/zakon/ 64

26

4.2.1 Působnost služebního zákona, pozitivní a negativní vymezení Zákon definuje pojem „státního zaměstnance“ jako osobu zaměstnanou ve správních úřadech a vykonávající státní správu jako službu, kterou poskytuje Česká republika veřejnosti („státní službu“).65 Při formulování definice státní služby je zdůrazněn prvotní úkol státní služby jako služby veřejné, která je užitečná pro občanskou veřejnost (a tím i pro fungování státu). Veřejnou službu v tomto pojetí příznačně charakterizuje například Richard Pomahač jako „užitečnou veřejnou činnost, což je pojem velmi blízký sociologickému pojmu služeb státních a sociálních, tedy tomu, co musí stát koneckonců činit pro vlastní přežití a pro pomoc sociálně potřebným osobám.“66 Předmětem úpravy zákona jsou nejen právní poměry této skupiny zaměstnanců, ale zejména otázky přípravy osob k výkonu této služby, služební vztahy zaměstnanců a jejich odměňování.67 Stejně jako u služební pragmatiky volí zákon negativní vymezení tak, že vyjmenovává kategorie osob, které jsou zcela nebo částečně vyňaty z působnosti zákona. Služební zákon se nevztahuje na členy vlády a členy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Částečně se vztahuje (jen v ustanovení o odměňování v případě vedoucího Úřadu vlády České republiky a v ustanovení o odměňování a některých oprávněních podle ustanovení § 2 odstavce 1 zákona) na tyto osoby68: -

vedoucího Úřadu vlády České republiky,

-

tiskového mluvčího člena vlády,

-

vedoucího organizačního útvaru, pracujícího pro člena vlády, na poradce a zaměstnance, vykonávajícího jiné činnosti pro tohoto člena vlády,

-

náměstka člena vlády a zástupce vedoucího Úřadu vlády České republiky,

§ 1 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 66 POMAHAČ, Richard. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, xx, s. 171 67 § 1 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 68 § 2 odst. 2 a 3 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 65

27

-

vedoucího organizačního útvaru, který pracuje pro vedoucího Úřadu vlády, na poradce a zaměstnance, kteří vykonávají další jinak označené činnosti pro vedoucího Úřadu vlády,

-

zaměstnance, vykonávající pouze jiné pomocné práce (manuální a servisní) nebo zaměstnance, kteří výkon těchto pomocných činností pouze kontrolují.

4.2.2 Členění služebního zákona Služební zákon – zákon č. 218/2002 Sb. má vzhledem k rozsáhlosti právní úpravy mnohem složitější strukturu než služební pragmatika, což je zřejmé porovnáním obou zákonných norem. Služební zákon je tak dělen do jedenácti částí: Část první: Všeobecná ustanovení (§1 až 16) – definuje základní pojmy (státní zaměstnanec, správní úřad, služební úřad, definuje působnost negativně a pozitivně, služební označení v tuzemské i zahraniční službě, definuje osobu představeného a předepsané vzdělání, definuje služební předpisy). V neposlední řadě konstituuje novou organizační jednotku řazenou pod Úřad vlády České republiky – Generální ředitelství státní služby a jejího vedoucího, generálního ředitele, dále personálního ředitele a personální útvar. Jelikož zákonem je nutno definovat i pravidla systemizace, definuje i její obsah (zahrnuje počet služebních míst podle platových tříd, objem platových prostředků apod.). Část druhá: Příprava na službu (§ 17 až 27) – definuje předpoklady pro přijetí, výběrové řízení včetně zákonných výjimek, průběh přípravného období až po ukončení. Část třetí: Služební poměr (§ 28 až 60) – definuje předpoklady ke jmenování do služby, služební slib, vznik služebního poměru, překážky jmenování, změny služebního poměru, zařazení mimo službu, skončení služebního poměru. Část čtvrtá: Základní práva a povinnosti státních zaměstnanců (§ 61 až 69) – včetně omezení, dále služební příkazy, odměny. Část pátá: Kárná odpovědnost (§ 70 až 79) – vymezuje služební kázeň, kárné provinění a kárné opatření, zánik kárné odpovědnosti, zahájení kárného řízení, zahlazení kárného provinění.

28

Část šestá: Podmínky výkonu služby (§ 80 až 102) – vymezuje dobu výkonu služby, dobu odpočinku, služební volno, podmínky vzdělávání, zřízení Institutu státní správy, bezpečnost a ochranu zdraví při práci, speciální ustanovení pro výkon služby žen, matek, mateřskou a rodičovskou dovolenou. Část sedmá: Náhrada škody, služební úraz a nemoc z povolání (§ 103 až 108) – předpoklady odpovědnosti zaměstnance a zaměstnavatele za škodu. Část osmá: Sociální zajištění (§ 109 až 121) - dočasná neschopnost k výkonu služby, příspěvek k důchodu. Část devátá: Informování státních zaměstnanců (§ 122 až 132) – účast odborových orgánů, Rada státních zaměstnanců. Část desátá: Odměňování státních zaměstnanců (§ 133 až 191) – definována platová třída, platový tarif, druhy příplatků, splatnost platu, odměňování čekatelů. Část desátá zaznamenala co do svého obsahu od své platnosti poměrně velký zásah – celkem 15 původních paragrafů bylo zrušeno, aniž by byly nahrazeny jinými ustanoveními (např. i v jiné části zákona).69 Část jedenáctá: Společná ustanovení (§ 192 až 234) – definován služební spis, služební hodnocení, žádost, stížnost státního zaměstnance, řízení ve věcech služebního poměru až do rozhodnutí, výkon rozhodnutí, nalézací i odvolací řízení, doručování, přezkumná činnost soudní, promlčení a zánik práva. Část dvanáctá: Přechodná a závěrečná ustanovení (§ 235 až 254) – stanovuje přechodné období a postupy během přechodného období (podle poslední novelizace bylo přechodné období stanoveno od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2017).

4.2.3 Pojmy služebního zákona Ve služebním zákoně jsou užívány pojmy, které je nutné při dalším výkladu užívat v zákonném slova smyslu. Jsou to zejména následující: -

Správní úřad (ministerstvo a další orgány státní správy, zřízeny zvláštními zákony);

Jedná se o §§ 156, 170, 171, 176 – 180, 182, 183, 185 – 189 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 69

29

-

Služební úřad (správní úřad, ve kterém zaměstnanec vykonává službu, tento služební úřad je jeho působištěm). V čele služebního úřadu stojí Vedoucí služebního úřadu;

-

Obor služby (úsek činnosti služebního úřadu);

-

Představený (vedoucí státní zaměstnanec);

-

Služební předpis (rozsah oprávnění představeného dávat státním zaměstnancům závazné písemné příkazy k výkonu služby);

-

Služební orgány (orgány oprávněné k vydání služebních předpisů - vedoucí, zástupce, personální ředitel, zástupce personálního ředitele na příslušném služebním úřadu, generální ředitel, zástupce generálního ředitele);

-

Generální ředitelství státní služby (nová organizační jednotka zřízená při Úřadu vlády České republiky, zákonem definovaná v § 11 služebního zákona jako „organizační, koncepční, koordinační, ústřední, řídící výkonné a kontrolní místo“. V čele generálního ředitelství stojí Generální ředitel).

4.2.4 Úředník (státní zaměstnanec) a příprava na státní službu Stejně jako služební pragmatika i služební zákon předpokládal fázování státní služby, a to na fázi přípravnou a fázi samotného služebního poměru. Úpravu těchto základních otázek nalezneme zejména v části druhé služebního zákona. O přijetí k přípravě na státní službu se může ucházet státní občan České republiky, který dosáhl 18. roku věku a jeho způsobilost k právním úkonům není nijak omezena. Předpokladem přijetí podle ustanovení § 17 odst. 1 služebního zákona je také: -

bezúhonnost (která je v tomto případě definována poněkud úžeji a osvědčuje se výpisem z Rejstříku trestů),

-

dosažení předepsaného vzdělání (i s požadavkem na opět úžeji vymezenou odbornost, např. i znalost cizího jazyka). Předpoklady vyjmenované v § 17 odst. 1 služebního zákona však uchazeč musí

splňovat po celou dobu, kdy se na státní službu připravuje. Pokud by předpoklady přestal splňovat, je povinen to služebnímu úřadu oznámit. Pokud dojde v trestním řízení k rozhodnutí o odsouzení čekatele pro trestný čin (byť nepravomocně) nebo je soudem obecným

30

rozhodnuto o zbavení či omezení jeho způsobilosti k právním úkonům, je příslušný soud povinen informovat o této skutečnosti služební úřad. Zákonným předpokladem je i zdravotní způsobilost a povinnost podrobit odbornému zdravotnímu vyšetření ve speciálním zdravotnickém zařízení, pokud to okolnosti vyžadují. Zákon v části druhé, hlavě II předpokládá povinnost uchazeče podrobit se úspěšně výběrovému řízení. Výběrové řízení musí být bezpodmínečně vyhlášeno veřejně a uchazeč musí být schopen ze zadání vyvodit základní informaci (poptávaný obor státní správy - služby a požadované předpoklady), ale i finanční ohodnocení průběhu přípravného období a platové ohodnocení pro případ, že bude jmenován do služby. Zákon tedy nepředpokládá automatický postup z přípravného období do období služebního a právní nárok v zákoně nezajišťuje. Důležitou součástí informací pro uchazeče ve výběrovém řízení je i případný požadavek na to, aby se uchazeč podrobil prověrkám podle zákona o ochraně utajovaných skutečností.70 Podmínka úspěšného absolvování výběrového řízení (a tudíž v této souvislosti ani zveřejňování záměru a vyhlašování výběrového řízení) nemusela být dodržena ve dvou situacích předpokládaných v § 20 služebního zákona: -

Pokud se jedná o místo představeného na dobu určitou se služebním působištěm mimo území České republiky (tzv. služba na dobu určitou podle ustanovení § 29 služebního zákona). V tomto případě se výjimka vztahovala na osoby, které vykonávaly funkci člena vlády, poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, senátora Senátu Parlamentu ČR v posledních čtyřech letech.

-

Pokud se jedná o místo představeného na dobu určitou člena Rady Českého telekomunikačního úřadu. V obou těchto situacích bylo však podmínkou splnění předpokladů podle zákona

o ochraně utajovaných skutečností. Výběrové řízení, které může obsahovat jak pohovor, tak i písemný test, vede výběrová komise, která má tři členy. Členové komise jsou státní zaměstnanci, kteří působí na úřadě, který výběrové řízení vyhlásil. Výběrová komise je také odpovědná za výsledek výběrového řízení a sestavuje výsledky uchazečů podle dosaženého pořadí, má právo celé výběrové řízení

Zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 70

31

zrušit, pokud dojde k názoru, že nevyhovuje žádný z uchazečů. Získané nejlepší pořadí opravňuje uchazeče k přijetí do přípravné fáze. Přípravnou fázi (přípravu na službu) uchazeč koná v pracovním poměru, který se uzavírá na dobu určitou, zpravidla na 12 měsíců a po tuto dobu se uchazeč stává „čekatelem“ pro obor, na který se připravuje. Pravidlem je sjednání zkušební doby v trvání tří měsíců. Příprava na službu může být se souhlasem zaměstnance zkrácena nebo prodloužena, k tomuto prodloužení nebo zkrácení se vyjadřuje školitel zaměstnance. Zákon stanovil i výjimky, tedy situace, kdy přípravná fáze není povinnou náležitostí a předpokladem vzniku služebního poměru. Jednak se přípravná fáze logicky nekoná v případech již výše zmíněného § 20 služebního zákona, dále pak v případech, kdy uchazečem o službu je osoba vykonávající v posledních třech letech státní správu jako zaměstnanec obce nebo kraje. Další

výjimkou

z absolvování

povinné

přípravy jsou

osoby,

které

zákon

v § 24 odst. 1 služebního zákona výslovně definuje jako „fyzické osoby, které vykonaly praxi v příslušném oboru státní služby v nevládním nebo soukromém sektoru alespoň po dobu tří let a splňují předpoklady podle § 17“. I tyto osoby mohou požádat o vykonání úřednické zkoušky. Vyvrcholením přípravy na službu je vykonání úřednické zkoušky71, která má ověřit, zda jsou odborné znalosti uchazeče již na takové úrovni, že je možné očekávat perfektní výkon na určitém postu státní správy. Podkladem pro konání zkoušky je také hodnocení přípravného období, které vyhotovuje školitel uchazeče společně s jeho bezprostředním nadřízeným. Hodnocení musí obsahovat i závěr o tom, zda je uchazeč připraven na budoucí službu či nikoli. Se závěry hodnocení je uchazeč seznámen, pokud o to požádá. Úřednická zkouška se skládá z části písemné a ústní, termín zkoušky musí být uchazeči oznámen nejméně tři týdny před jejím konáním. Pokud uchazeč složí zkoušku úspěšně, je mu vystaveno osvědčení, pokud neuspěje, je vyhotovena písemná zpráva. Zákon také předpokládá, že pokud uchazeč neuspěje (ať již částečně nebo v obou částech zkoušky), lze zkoušku jedenkrát opakovat. V případě neúspěšného absolvování zkoušky platí, že o její opakování musí uchazeč požádat v poměrně § 24 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 71

32

krátké lhůtě (5 kalendářních dní od doručení písemné zprávy) a pokusit se o následný úspěch až po uplynutí tří měsíců od data neúspěšného pokusu o vykonání zkoušky. Opravnou zkoušku uchazeč koná před jinou komisí. Na právní postavení neúspěšného čekatele má podstatný vliv i skutečnost, že pracovní poměr uzavřený na dobu přípravy na služební poměr skončí v den konání (první a v této situaci neúspěšné) zkoušky a neprodlužuje se. Zákon také poměrně podrobně pojednává v § 26 o problematice zkušební komise. Má být zřízena podle oboru služby u příslušného služebního úřadu (např. ministerstva) a zkoušku u těchto služebních úřadů konají čekatelé. Jiné fyzické osoby (kategorie osob zmíněná výše a definovaná v § 24 odst. 1 služebního zákona) konají zkoušku u generálního ředitelství.72

4.2.5 Úředník (státní zaměstnanec) a služební poměr Zásadní ustanovení o služebním poměru nalezneme v části třetí služebního zákona. Jak již bylo zmíněno, úspěšným vykonáním úřednické zkoušky byl ukončen pracovní poměr zaměstnance, který se na službu připravoval. Služba (služební poměr) k České republice je založena jmenováním na určité služební místo. Stejně jako u pracovního poměru může být služba založena na dobu určitou (služba v zahraničí nebo v tuzemsku na dobu trvání funkčního období) nebo obvykleji na dobu neurčitou. Právní nárok však nevzniká ani na založení služebního poměru ani na jeden z jeho typů z hlediska trvání. Ke jmenování do služby musí fyzická osoba splňovat již zmiňované předpoklady podle § 17 služebního zákona, úspěšně složit úřednickou zkoušku, případně se podrobit zkoušce způsobilosti při práci s utajovanými skutečnostmi (pokud je pro příslušné úřednické místo tento požadavek předepsán). Zákonodárce stanoví další, poněkud široce formulovanou podmínku na jednání budoucího státního zaměstnance - dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu.

Pokud služební orgán dospěje k závěru,

§ 11 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, kterým je zřízeno generální ředitelství jako jednotka při Úřadu vlády České republiky, jako zastřešující útvar pro oblast státní služby 72

33

že „nelze prokazatelně předpokládat“, že fyzická osoba tyto podmínky splňuje, do služby tuto osobu jmenovat nelze.73 Stejně jako u přípravné služby platí, že předpoklady musí fyzická osoba splňovat po celou dobu služebního poměru, rovněž platí oznamovací povinnost soudů trestních a obecných. Na příslušné služební místo může být fyzická osoba jmenována pouze v případě, že toto místo bylo v rámci systemizace vytvořeno a je volné. Na obsazení tohoto místa se vypisuje výběrové řízení a do výběrového řízení mají přístup nejen úspěšní absolventi úřednické zkoušky, ale i státní zaměstnanci zařazení v nižší platové třídě, popřípadě zaměstnanci zařazení mimo službu. Zákon předpokládá i obsazování služebního místa v několika kolech výběrového řízení podle daných zásad. 74 Státní zaměstnanec nastupuje do služby dnem, kdy složí služební slib. Pokud by odmítl slib složit (popřípadě pokud by jej mínil složit s výhradou), jeho služební poměr nevznikne. Znění slibu obsahuje výslovně zákon, stejně jako proceduru jeho složení včetně písemného záznamu.75 Ve služebním zákoně také nalezneme výčet překážek, pro které je vyloučeno, aby byla fyzická osoba na služební místo jmenována (popřípadě by tyto překážky znamenaly pozastavení výkonu služby). Jedná se především o neslučitelnost souběžného aktivního výkonu

služebního

poměru

s funkcí

v zákonodárném

sboru

v České

republice

nebo v Evropské unii, s funkcí v soudnictví (Ústavní soud), ve vládě, apod. Stejně tak zde nalezneme výčet překážek, pro které je možno skončit služební poměr. Služební poměr končí, pokud se státní zaměstnanec v průběhu služebního poměru stane soudcem,

vyšším

soudním

úředníkem,

státním

zástupcem,

vojákem

z povolání

nebo příslušníkem bezpečnostních sborů nebo členem a kontrolorem Nejvyššího kontrolního úřadu.76

§ 30 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 74 § 31 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 75 § 32 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 76 § 35 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 73

34

V poměrně širokém vymezení překážek, možném pozastavení či ukončení služebního poměru je zřejmá snaha zákona o co největší stabilizaci státních zaměstnanců.77 V případě osob blízkých je dán zákaz zařazení do přímého vztahu nadřízenosti a podřízenosti; popřípadě zamezení, aby jeden podléhal finanční kontrole druhého. Na jistotu právního postavení státních zaměstnanců mají vliv i taxativně vyjmenované případy změny služebního poměru, které jsou prakticky srovnatelné s podobnou úpravou v pracovněprávních vztazích. Státní zaměstnanec může být zejména vyslán na služební cestu, může být přeložen, převeden na jiné služební místo, jmenován či odvolán z místa představeného nebo zařazen mimo službu (buď z organizačních důvodů, anebo pakliže čerpá mateřskou či rodičovskou dovolenou).78 Vážným zásahem do právního postavení je řešení situace spočívající na straně státního zaměstnance, pokud by se tento dopustil trestného činu. Zákon stanoví nikoli jen možnost, ale přímé řešení situace tak, že státní zaměstnanec je zproštěn služby, pokud mu bylo sděleno obvinění z trestného činu (§ 37 písm. c) a § 40 služebního zákona) a trestný čin byl spáchán porušením služebních předpisů. Státní zaměstnanec je v takovém případě zproštěn služby až do ukončení trestního stíhání. Spolu se zproštěním služby dochází k citelnému finančnímu postihu (pokles až na 40 % platu s případným navýšením o 10 % na každou vyživovanou osobu, do maximální výše 70 %). Tato existenční nejistota může být poměrně dlouhá, neboť buď je státní zaměstnanec pravomocně odsouzen (plat se mu nedoplácí, naopak lze očekávat, že bude pravomocně odsouzen k dalšímu finančnímu postihu), anebo je obvinění pravomocně zproštěn (plat se mu doplácí do zadržené výše). Pokud je státní úředník vzat do vazby, popřípadě je-li pravomocně odsouzen (v tomto případě nezáleží na tom, za jaký druh trestného činu), je možno se státním zaměstnancem rozvázat pracovní poměr nebo jej přerušit nejdéle na dobu tří let. I v řešení této otázky se služební zákon inspiroval zákoníkem práce a služebním zákonem pro příslušníky Policie České republiky.79

§ 35 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 78 § 37 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 79 Zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů (účinný do 31. prosince 2006 – od 1. ledna 2007 nahrazen zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů) 77

35

Zákon dále používá nepříliš lingvisticky výstižný výraz „zařazení mimo službu“, což není zařazení sankčního charakteru, ale postihuje stav, kdy státní zaměstnankyně čerpá mateřskou dovolenou, kdy je zaměstnanec zařazen mimo službu z důvodů organizačních či pokud je uvolněn pro výkon funkce v orgánech odborových.

4.2.6 Skončení služebního poměru Pro skončení služebního poměru zákon předpokládá v zásadě čtyři situace80: a) služební poměr je ukončen služebním orgánem; b) služební poměr je ukončen na žádost státního zaměstnance; c) služební poměr je ukončen ze zákona; d) služební poměr je ukončen uplynutím doby, na kterou byl sjednán, popřípadě smrtí státního zaměstnance. Ad a) Ukončení služebního poměru služebním orgánem (§ 55) Služební orgán rozhodne aktem aplikace práva (rozhodnutím) o skončení služebního poměru v případech, kdy státní zaměstnanec: -

pozbude některý z vyjmenovaných předpokladů pro výkon funkce, a to státní občanství České republiky (§ 17 odst. 1 písm. a) služebního zákona) nebo zdravotní způsobilost (§ 17 odst. 1 písm. f) služebního zákona);

-

z důvodu nevyhovujícího výkonu služby (podle alespoň dvou po sobě následujících služebních ohodnocení);

-

z důvodu vazby trvající déle než tři roky;

-

nesplňuje-li zaměstnanec (bez svého zavinění) některý z oprávněných požadavků pro výkon služby;

-

uplynula–li doba 12 měsíců od zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů poté, co byl státnímu zaměstnanci uložen trest zákazu činnosti nebo pozbyl způsobilosti práce s utajovanými skutečnostmi nebo byl odvolán ze služebního místa představeného (popřípadě o toto odvolání požádal);

§ 54 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 80

36

-

z důvodů organizačních. Pouze ve dvou případech však má státní zaměstnanec nárok na „odbytné“,

což můžeme považovat za zákonnou variantu institutu odstupného podle zákoníku práce – při ukončení služebního poměru podle dvou výše uvedených situací - z organizačních důvodů. Výše odbytného je konstruována tak, aby byla odvislá od odsloužených let.81 V rozhodnutí služebního orgánu je stanoven den ukončení služebního poměru (10 nebo 60 dnů) a počíná běžet od doručení rozhodnutí. Ad b) Ukončení služebního poměru na žádost státního zaměstnance (§ 56) Státní zaměstnanec může využít zákonné možnosti ukončit služební poměr na vlastní písemnou žádost bez udání důvodu. O ukončení i v tomto případě rozhodne služební orgán aktem aplikace práva, a to tak, aby k ukončení došlo do 60 dnů poté, co byla žádost služebnímu orgánu doručena. Ad c) Ukončení služebního poměru ze zákona (§ 57) Služební zákon stanovuje případy, kdy na základě rozhodnutí vydaného trestním soudem (pravomocné odsouzení pro úmyslný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody) nebo obecným soudem (pravomocné rozhodnutí o zbavení nebo omezení způsobilosti k právním úkonům) končí služební poměr, a to dnem následujícím po doručení soudního rozhodnutí úřednímu orgánu. V tomto případě služební orgán nevydává individuální správní akt – rozhodnutí, pouze oznamuje (stvrzuje) státnímu zaměstnanci, kterým dnem jeho služební poměr najisto skončil. Dalšími případy skončení služebního poměru ze zákona jsou vyjmenované právní skutečnosti, s nimiž zákon spojuje skončení služebního poměru: -

ukončením kalendářního roku, ve kterém státní zaměstnanec dovrší 65. rok věku;

-

rozhodným dnem pro vznik funkcí, které jsou důvodem pro skončení služebního poměru (§ 35 odst. 2 služebního zákona).

§ 55 odst. 2 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů: výše odbytného podle odsloužené doby služby: do tří let přísluší trojnásobek měsíčního platu, od tří do šesti let přísluší šestinásobek měsíčního platu, od šesti do devíti let přísluší devítinásobek měsíčního platu, více než devět let přísluší dvanáctinásobek měsíčního platu 81

37

Při skončení služebního poměru má státní zaměstnanec nárok na služební posudek, ten však může obsahovat pouze zákonem dané informace a skutečnosti, které týkají výkonu služby. Služební zákon řeší i případné neplatné rozhodnutí o ukončení služebního poměru, proti kterému se státní zaměstnanec může bránit žalobou. Řeší i ušlé nároky na plat za dobu, kdy byl služební vztah neplatně ukončen. I tato úprava je zjevně inspirována obdobnými ustanoveními zákoníku práce.82

§ 59 - 60 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 82

38

5. Povinnosti a práva úředníků (státních zaměstnanců) 5.1 Povinnosti úředníků (státních zaměstnanců) Povinnosti státních zaměstnanců služební zákon taxativně vyjmenovává v § 61. Lze je tak rozdělit do několika oblastí: a. Povinnost věrnosti zákonům (dodržování ústavního pořádku, respekt k právu – státní zaměstnanec nesmí připustit, aby mu jeho světový názor, politické či jiné osobní názory bránily vykonávat službu řádně); b. Povinnosti související s výkonem státní služby (dodržování právních a služebních předpisů, dodržování služební kázně, povinnost nestranně vykonávat službu, využívat efektivně pracovní dobu k výkonu služby, plnit služební úkoly řádně, osobně, včas a bez prodlení); c. Povinnost nakládání s informacemi (poskytovat informace v mezích zákona, ale i zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se státní zaměstnanec dozvěděl při plnění služebních úkolů, pokud nebyl mlčenlivosti zbaven, nezneužívat informace); d. Povinnost informační (povinnost státního zaměstnance oznámit služebnímu orgánu, že je proti němu zahájeno trestní stíhání); e. Povinnost služebního zastupování (zastupovat představeného nebo úřad ve věcech služebního zákona); f. Povinnost zachování nestrannosti, vyloučení střetu zájmů (nedopouštět se jednání, která vedou ke střetu zájmu osobního a veřejného, nepřijímat dary a jiné výhody); g. Povinnost vzdělávací, školicí a účast v komisích (prohlubovat si vzdělání, vykonávat funkci školitele, instruktážní činnost, činnost ve výběrové komisi, popřípadě v jiných orgánech, smírčí nebo kárné komisi); h. Povinnost zachování principů služební slušnosti (zachovávat pravidla slušnosti vůči představeným a kolegům, při služebním jednání se řádně identifikovat, být označen jmenovkou, dodržovat pravidla etiky); i. Povinnost jednání řádného hospodáře (hospodařit se svěřenými prostředky, střežit a chránit úřední majetek, odvracet škodu při živelní události, odvracet hrozící nehody, snažit se o zmírnění následků těchto událostí).

39

Zvláštní povinnosti zákon navíc určuje v § 62 pro představené v souvislosti s kontrolou, vedením a řízením podřízených a také povinností zastupovat služební úřad před soudem ve věcech služebních (pracovněprávních). V zákoně však nalezneme i zvláštní povinnosti: -

Povinnost ukládat, případně plnit služební příkazy při respektování zásad nadřízenosti a podřízenosti (§ 68 služebního zákona). Zákon v tomto případě pamatuje i na řešení situace, kdy by podřízený obdržel příkaz, který je podle jeho názoru v rozporu s právními či služebními předpisy, nebo dokonce příkaz, jehož splněním by státní zaměstnanec porušil povinnost věrnosti České republice, případně pokud by se splněním dopustil správního deliktu, přestupku či dokonce trestného činu. K povinnostem státního zaměstnance patří i to, že po dobu výkonu služby příjme jisté

omezení práv (§ 64 – 67), které souvisí zejména s působením v politických funkcích nebo v podnikatelské oblasti: -

představený nesmí vykonávat funkci v politické straně nebo hnutí;

-

představený nesmí vykonat právo na stávku;

-

představený (v pozici vedoucího služebního úřadu nebo ředitele sekce) nesmí po dobu dvou let po skončení služebního poměru podnikat nebo vykonávat podnikatelskou činnost u podnikatelského subjektu v oboru, v jakém vykonával službu (výjimkou je výkon svobodného povolání);

-

státní zaměstnanec nesmí být členem řídících či kontrolních orgánů podnikatelského subjektu (vyjma zastupování České republiky v těchto subjektech a bez nároku na honorování za výkon této služby);

-

státní zaměstnanec nesmí vykonávat žádnou výdělečnou podnikatelskou činnost (vyjma správy vlastního majetku, činnosti vědecké, literární, publicistické, umělecké, pedagogické či činnosti znalce či tlumočníka jmenovaného soudem, pokud tuto činnost vykonává pro soud nebo pro správní úřad nebo pokud působí v poradních orgánech vlády).

40

5.2 Práva úředníků (státních zaměstnanců) Stejně jako povinnosti i práva zákon rozděluje na základní (taxativně a výslovně daná) a práva ostatní. Je ale zřejmé, že zákonodárce je při výčtu práv mnohem stručnější a méně popisný než při výčtu povinností. Je to zřejmě proto, že nezbytnou podmínkou úspěšného zavedení principů služebního zákona do praxe bylo, že zejména v přechodném období se současný úřednický aparát bude muset na reformě státní správy podílet osobně a osvojit si naprosto nové postupy při řešení situací, přístupy k nadřízeným a podřízeným a k veřejnosti. Osobní a efektivní přístup k práci státního zaměstnance tak, aby skutečně poskytoval službu veřejnou, v současnosti jistě není vlastní všem, kteří se na výkonu státní správy podílejí. K základním právům státního zaměstnance patří83: a. Právo na podporu při výkonu státní služby (a to i v případě rychlého a korektního vyřešení případné stížnosti na státního zaměstnance); b. Právo na vytvoření podmínek pro výkon své služby (jak již ve smyslu materiálním, tak i v přístupu k informacím, k odborným textům, zákonným a služebním textům, literatuře); c. Právo na vzdělávání; d. Právo na plat dle zákonných kritérií a platový postup; e. Právo podávat podněty a stížnosti, zákonným způsobem se domáhat svých práv; f. Právo na řešení (zejména) kolizí ve služebních vztazích ve smírčím řízení. Bližší komentář připojuji pouze ke dvěma z vymezených základních práv, neboť nejvíce přibližují postavení státních zaměstnanců (ad b/ a c/, jak jsou uvedeny výše). Ad b/ Podmínky výkonu služby Tyto podmínky jsou poměrně věrným zobrazením toho, co doplňuje celkový obraz postavení státních úředníků. Jsou to především ty, které opět výslovně zmiňuje zákon: -

Rovné zacházení se státními zaměstnanci, zákaz diskriminace;

§ 63 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 83

41

-

Zákaz

zneužívání

služebního

postavení

(zákaz

všech

forem

obtěžování,

jak sexuálního, tak i jiných forem, které jsou již dnes předmětem skutkových podstat v trestním zákoníku); -

Najisto postavené podmínky vzniku nároku na dovolenou, služby přesčas, noční služby, podmínky služební pohotovosti, podmínky nároku na služební volno.

Ad c/ Právo na vzdělávání Při studiu zákonného textu je nepřehlédnutelné, jaký důraz je kladen na otázku celoživotního vzdělávání. Odborný růst, včetně poskytování služebního volna, předpokládá celoživotní zájem a zvídavost a snahu o osobní rozvoj státního zaměstnance. I v tomto případě zákon volí poměrně podrobnou úpravu nepochybně proto, že zákonodárce se zjevně snaží podpořit a rozvinout vlastnosti, které nejsou současnému státnímu zaměstnanci dosud příliš vlastní. Snaha o stálý osobní rozvoj a vlastní práce na rozvoji osobnosti jsou spíše vlastní sféře podnikatelské, kde jde o nutný postoj, pokud podnikatelský subjekt míní obstát v konkurenčním prostředí. Ve sféře státní správy jde jistě o ambiciózní záměr, který však bude pro mnohé současné zaměstnance obtížně splnitelný. Nepochybně proto je konstruována existence a činnost Institutu státní správy, který by měl být hlavním koordinátorem vzdělávání státní správy, neboť pokud by měl naplňovat zákonné představy, pak by jistě vzdělávání státních zaměstnanců mělo být velmi kvalitní.84 K hlavním úkolům Institutu by mělo patřit85: -

Vytvoření a uskutečňování vzdělávacích programů;

-

Koordinování vzdělávací činnosti Institutu a dalších škol nebo školských zařízení;

-

Uvádění nových výsledků vědecké a výzkumné činnosti do praxe státních úřadů;

-

Spolupráce se vzdělávacími ústavy a institucemi v České republice i v zahraničí;

-

Vytvoření kolektivu lektorů a usměrňování jejich činnosti. K dalším podmínkám, které charakterizují postavení státního zaměstnance zejména

z pohledu sociálního zabezpečení, patří nepochybně finanční ohodnocení v případech, kdy nastanou skutečnosti, které zákon předpokládá. Jedná se především o zavedení „odchodného“, které náleží státnímu zaměstnanci v případě, že poprvé ukončuje služební Inspirací ke zřízení Institutu státní správy byla nepochybně Justiční akademie, která je zřízena zákonem č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, a která sehrála a sehrává podstatnou úlohu při reformě soudnictví na poli vzdělávání nejen soudců, ale i justičních čekatelů, vyšších soudních úředníků a jiných zaměstnanců. 85 § 90 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 84

42

poměr na dobu neurčitou a vznikne mu nárok na starobní důchod nebo mu je přiznána invalidita třetího stupně. Odchodné je v tomto případě přiznáno rozhodnutím služebního úřadu, a to ve výši pětinásobku měsíčního platu.86 Poměrně značnou výhodu při hodnocení postavení státního úředníka představuje také institut „příspěvku k důchodu“, který může nárokovat jak státní zaměstnanec, tak i jeho pozůstalí. Jeho výše je propočítávána koeficientem v závislosti na počtu odpracovaných služebních let ve službě, příslušných ročních vyměřovacích základů a počtu kalendářních dní v rozhodném období (výpočtová základna se stanoví koeficientem 30,4167). Příspěvek se vyplácí měsíčně, zákon zajistil i jistou „inflační doložku“ v případě, že by koeficient dosáhl hodnotu, kterou služební zákon předpokládá.87

§ 98 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů 87 § 115 (včetně § 112 – 114) zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů (přepočtové koeficienty a pravidla stanovení výše příspěvku k důchodu) 86

43

6. Kárná odpovědnost a odpovědnost za škodu 6.1 Kárná odpovědnost O povinnosti dodržovat služební slib, povinnosti podrobit se služební kázni, dodržovat principy nadřízenosti a podřízenosti již bylo pojednáno. S touto otázkou úzce souvisí řešení situace, pokud dojde k zaviněnému porušení (zejména) těchto služebních povinností a státní zaměstnanec se dopustí kárného provinění. Odpovědnost za kárné provinění nese každý státní zaměstnanec, vyjma postů nejvyšších (generální ředitelé nebo jejich zástupci jako nositelé jim svěřených originárních pravomocí ve věcech služebních vztahů).88 Druhy kárných opatření jsou v § 72 odstupňovány podle závažnosti provinění: 1) písemná důtka, 2) snížení platu o maximálně 15 % na dobu až tří kalendářních měsíců, 3) odvolání ze služebního místa představeného, 4) propuštění ze služebního poměru. I výkon kárné pravomoci popsaný v zákoně v části páté, hlavě III naznačuje, že se má jednat o odborně a efektivně vedené řízení a zřizovány by měly být kárné komise prvního a druhého stupně. Do komisí jsou jmenováni státní zaměstnanci splňující přísně daná kritéria. Výslovně je zmíněn i požadavek na vysokoškolské vzdělání magisterského studia v oboru právo pro alespoň jednoho člena komise – nepochybně s ohledem na právní přesnost kárného rozhodnutí, které může být následně podrobeno soudnímu přezkumu. Kárné řízení89 je řízením návrhovým, zahajuje jej příslušný služební orgán, případně nadřízený služební úřad. Kárné řízení nemůže zahájit státní zaměstnanec návrhem na jiného státního zaměstnance. Zaměstnanci je ovšem dána možnost, aby navrhl kárné řízení proti sobě samému. Využití této možnosti je jistě spíše v rovině teoretické, lze si je však představit v případech, kdy půjde zejména o vymezení porušení služební kázně pro rozpor se zákonem a nadřízený s podřízeným se neshodnou v názoru na to, zda tu rozpor je či není. § 71 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), pozdějších předpisů 89 § 77 a násl. zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), pozdějších předpisů 88

úřadech ve znění úřadech ve znění

44

Pro podání návrhu na zahájení kárného řízení je dána lhůta dvou měsíců ode dne, kdy se podávající dozvěděl, že ke kárnému provinění došlo (zachování principu subjektivní lhůty), návrh však musí být podán nejpozději do jednoho roku od spáchání kárného provinění (objektivní lhůta). Počítá se i se zahlazením kárného provinění po uplynutí doby jednoho roku od právní moci kárného rozhodnutí. Kárné řízení – jako i v jiných případech kárných řízení – je dvoustupňové, nalézací (kárná komise prvního stupně) a odvolací (kárná komise druhého stupně). Všechna kárná rozhodnutí jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví. Poměrně neobvyklé je i ustanovení o možném přezkoumání pravomocného rozhodnutí rozhodujícím orgánem (§ 219 služebního zákona). Navrhnout toto přezkoumání může ten účastník – státní zaměstnanec, který nemohl v původním řízení uvést skutečnosti, které by velmi pravděpodobně znamenaly příznivější rozhodnutí, neboť mu nebyly známy a ani být nemohly. K tomuto uplatnění „novot“ však musí dojít v tříměsíční (subjektivní) lhůtě poté, co se o novotách dozvěděl, nejpozději v tříleté (objektivní) lhůtě od nabytí právní moci původního rozhodnutí. K přezkoumání a zrušení pravomocných rozhodnutí může přistoupit i kárná komise druhého stupně v případě, kdy zjistí, že bylo vydáno pravomocné rozhodnutí v rozporu s právními předpisy. I v tomto případě je možné nezákonné rozhodnutí zrušit, pouze pokud neuplynula doba tří let od nabytí právní moci takového rozhodnutí.

6.2 Odpovědnost za škodu Odpovědnost za škodu upravená v části sedmé zákona je konstruována podobně jako u pracovněprávních vztahů. Předpokládá se, že státní zaměstnanec bude předcházet škodám, tak aby na služebním majetku žádné nevznikaly. Odpovědnost za škodu zaměstnance přímo odkazuje na příslušná ustanovení zákoníku práce, včetně užití institutu hmotné odpovědnosti, a je tomu i naopak, pokud se jedná o odpovědnost za škodu České republiky na majetku státního zaměstnance. Česká republika by odpovídala za škodu i osobám jiným, pokud by škoda vznikla na jejich majetku například tak, že poškozený pomáhal státnímu zaměstnanci při plnění služebních úkolů.

45

Zákon řeší i případ, pokud by došlo k poškození zdraví nebo dokonce k usmrcení osob blízkých státnímu zaměstnanci nebo k usmrcení fyzické osoby, ke které měl vyživovací povinnost. V tomto případě je stanovena zvláštní náhrada podle občanského zákoníku.

46

7. Platná právní úprava od 1. ledna 2014 Pro stanovení okruhu povinností úředníků (u vědomí právní situace služebního zákona) je vhodné zopakovat, jaká práva a povinnosti mají státní zaměstnanci (úředníci) po 1. lednu 2014. Státní zaměstnanci ministerstev a ostatních orgánů státní správy podléhají stále vesměs ustanovením zákoníku práce90, pokud nejsou vázáni speciálním zákonem služebním. Existuje však i právní norma, která se platně vztahuje na okruh občanských státních zaměstnanců – úředníků územních samosprávných celků, a to zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“). Jelikož se jedná o jedinou platnou a účinnou právní normu, jejímž přijetím nepochybně došlo k malému posunu v oblasti postavení státních zaměstnanců – úředníků a platnému vymezení jejich práv a povinností, je jistě na místě zahrnout tento zákon do srovnání právních úprav.

7.1 Úředník územního samosprávného celku podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a o změně některých zákonů Do doby, kdy nabyl platnosti a účinnosti zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se pro okruh osob působících ve státní správě, užívala běžně označení „volení představitelé (funkcionáři)“ nebo „zaměstnanci“ příslušného konkrétního územně samosprávného celku (např. obce). Pojem zaměstnanců zcela v souladu s jejich postavením podle příslušné pracovněprávní normy – zákoníku práce nerozlišoval zaměstnance, kteří se skutečně podílejí na výkonu územní samosprávy nebo zaměstnance v pozici pomocných profesí.91 Pro označení zaměstnance územního samosprávného celku volí zákon č. 312/2002 Sb. (na rozdíl od legislativní zkratky „státní zaměstnanec“ ve služebním zákoně) otevřeně název „úředník.“ Úředníkem je fyzická osoba, která vykonává nebo se podílí na výkonu správních 90 91

Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů ČEBIŠOVÁ, Taisia. Obec: postavení, správa, činnost. Vyd. 1. Praha: ISV, 1996, s. 93

47

činností územního samosprávného celku (obecní úřad, městský úřad, magistrátní úřad, krajský úřad, popřípadě stupněm totožné úřady na úrovni hlavního města Prahy či jejích městských částí).92 V návaznosti na status „úředníka“ zákon formuluje i vyšší stupeň úředníka (na vedoucí pozici vedoucího zaměstnance) jako „vedoucí úředník“ (což jsou v zásadě tajemníci, ředitelé úřadů územních samosprávných celků, popřípadě starosta, pokud příslušný úřad funkci tajemníka nezřizuje). Právní postavení úředníka je dáno pracovněprávním vztahem a u vedoucího úředníka je pracovní poměr založen jmenováním. Stejně jako služební zákon i zákon o úřednících stanoví zákonné předpoklady pro vznik úřednického pracovního poměru. Předpokladem vzniku je93: -

státní občan České republiky nebo státní občan cizího státu, který pobývá v České republice a má zde trvalý pobyt;

-

dosažení věku 18 let;

-

plná způsobilost k právním úkonům;

-

bezúhonnost;

-

ovládání jednacího jazyka;

-

splnění dalších předpokladů podle zvláštních právních předpisů zpravidla pro určitý úsek státní správy na úřadu, kde je pracovní poměr vykonáván. Poté, co úředník získal praxi v pracovním poměru po dobu alespoň tří let jako vedoucí

úředník

nebo

působil

jako

člen

zastupitelstva

územního

samosprávného

celku

jako dlouhodobě uvolněný pro výkon funkce nebo pokud vykonával správní činnost v pracovním nebo služebním poměru ke státu, mohl být jmenován na místo vedoucího úřadu. Tříletou praxi však lze pro tento účel považovat za uznatelnou, jen pokud byla vykonávána v posledních osmi letech před jmenováním úředníka do funkce vedoucího úřadu. V případě pracovních poměrů úředníků lze upravit trvání pracovního poměru na dobu určitou nebo neurčitou, i když přednost má – jak plyne ze zákonného textu § 10 - pracovní poměr na dobu neurčitou. Je to jen dalším odrazem požadavku na stabilitu, dlouhodobější § 2 odst. 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 93 § 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 92

48

zapojení zaměstnanců a na jejich odborný růst, který lze postupně budovat získáváním praxe ve státní správě. Pracovní poměr na dobu určitou lze uzavřít pouze v případě, že je nutno řešit dlouhodobější dočasnou nepřítomnost na jistém úřednickém místě (například zástup za mateřskou dovolenou). Pokud je zvolen pracovní poměr na dobu určitou, ukládá zákon územně samosprávnému celku povinnost uvést důvod, proč byl tento typ pracovního poměru zvolen. Výběrové řízení musí být zveřejňováno, musí být respektovány zákonné lhůty a zajištěna rovnost přístupu uchazečů k výběrovým řízením. Zákonem jsou také přesně dána kritéria dokumentů, které uchazeč povinně předkládá. O výsledku řízení, včetně počtu a přehledu uchazečů, stručného popisu hodnotících kritérií a označení vítěze (nebo o závěru, že ve výběrovém řízení neuspěl žádný z uchazečů), musí být pořízena zpráva, která je k dispozici k nahlédnutí uchazečům, pokud o to projeví zájem. Objektivnost rozhodování ve výběrovém řízení má být mimo jiné zaručena tak, že je ustavena tříčlenná výběrová komise.94 O skončení pracovního poměru se rozhoduje podle běžných pravidel zákoníku práce, včetně zachování nároku na odstupné. K běžné zákonné úpravě „odstupného“ však zákon připojuje i odstupné další, které spíše plní funkci odchodného v případě, že úředník dovršil jistou dobu trvání pracovního poměru (10 – 15 – 20 let)95. Podrobnější úpravu zákon volí v § 12 pro odvolání vedoucího úředníka z funkce. Důvodem pro odvolání z funkce je situace: -

pokud vedoucí úředník pozbude základní předpoklady pro přijetí do funkce, které byly uvedeny výše;

-

pokud vedoucí úředník poruší závažným způsobem zákonem danou povinnost (nebo se méně závažného porušení dopustí opakovaně za posledních šest měsíců);

-

pokud vedoucí úředník neukončil povinné vzdělávání. Pokud je vedoucí úředník ze své funkce odvolán, jeho pracovní poměr nekončí

(vyjma případů, kdy byl pracovní poměr založený jmenováním založen již od počátku na dobu určitou).

§ 7 a násl. zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 95 § 13 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 94

49

7.2 Povinnosti úředníka Povinnostem úředníka územního samosprávného celku je věnována poměrně podrobná část zákona (§16). Rozhodně je však jako základ povinností třeba uvést dodržování povinností úředníka jako účastníka pracovněprávního vztahu (zásady a povinnosti dle zákoníku práce). Povinnosti zákonem jmenované lze opět rozdělit do několika oblastí: A) Povinnost dodržovat ústavní pořádek, zákony a právní předpisy: Zákonná definice výslovně rozlišuje: -

právní předpisy, jež se vztahují k práci, kterou úředník vykonává (tam je povinnost dodržování zákonů absolutní a jejich dodržování je bezpodmínečné);

-

právní předpisy ostatní, vztahující se k práci jím vykonávané (povinnost je limitována skutečností, zda s nimi byl seznámen). B) Hájit veřejný zájem při výkonu státní správy, přičemž veřejný zájem není v tomto

zákoně definován. K obhajobě veřejného zájmu jistě patří i vyloučení střetu zájmů – veřejného a soukromého, byť jen tak, že úředníkem nebudou zneužity informace, které se dozvěděl při výkonu práce. C) Respektovat zásady nadřízenosti a podřízenosti, plnit úkoly nadřízených, zachovávat zásady slušnosti a kolegiality při styku se spolupracovníky na pracovišti. D) Vzdělávat se minimálně způsobem předepsaným zákonem. E) Dodržovat zásady nestrannosti a vyvarovat se jednání, které by mohlo nestrannost při rozhodnutí zpochybnit, nepřijímat dary a výhody. F) Dodržovat povinnost mlčenlivosti. G) Plnit informační povinnost tak, aby zejména veřejnost měla dle zákona přístup k informacím. H) Povinnost zřetelně se identifikovat v úředním styku. I) Chovat se tak, aby byla zachována důvěryhodnost územního samosprávného celku. J) Povinnosti řádného výkonu práce – řádně pracovat, podle svých nejlepších schopností a s plným nasazením, využívat efektivně pracovní doby, dodržovat zásady řádného 50

hospodáře při užívání svěřeného majetku, chránit jej tak, aby na tomto majetku nevznikla škoda. Kromě povinností úředníka daných zákonem č. 312/2002 Sb. však existují i povinnosti, které úředník při výkonu své činnosti dodržovat musí a navíc má jejich porušení další následky (postih úředníka). V této souvislosti lze uvést zákon o přestupcích96 a dále trestní zákoník97. Pokud úředník způsobí při výkonu své činnosti škodu osobě třetí, odpovídá stát za škodu podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.98

7.3 Práva úředníka a systém vzdělávání Práva úředníků nejsou v zákoně speciálně uvedena nebo zdůrazněna. Je zřejmé, že zákon v tomto případě zcela ponechal vymezení práv v rozmezí vytyčeném zákoníkem práce. O významném stabilizačním prvku (právu) však lze jistě hovořit v případě již zmíněného odstupného a dalšího odstupného. Podobně lze také za významné právo (a také za povinnost) považovat podporované vzdělávání úředníků a tím i stálý rozvoj osobnosti.99 Stejně jako služební zákon tak i zákon o úřednících klade důraz na vzdělávání úředníků. Vzdělávání má vést ke zkvalitňování výkonu státní správy a dlouhodobě a systematicky prohlubovat znalosti a dovednosti úředníka. Vzdělávání má několik typů (vstupní, průběžné a získání zvláštní odborné způsobilosti). Volen je systém kurzů, seminářů, odborných přednášek, které mají poskytovat akreditované společnosti. Odděleno je také vzdělávání úředníků a vedoucích úředníků.

Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 98 Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů 99 § 17 a násl. zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 96 97

51

8. Řešení problému: mohl služební zákon splnit očekávání? Na tuto otázku není možné odpovědět bez zhodnocení následujících problémových témat: 1. Historická inspirace nebo protiklad? (služební pragmatika a služební zákon); 2. Některá problematická ustanovení služebního zákona; 3. Služební zákon a zákon o úřednících.

8.1 Historická inspirace nebo protiklad? 8.1.1 Uznávané modely státní služby Pokud máme srovnat služební pragmatiku a služební zákon, je třeba objasnit dva existující modely státní služby, které rozlišuje právní teorie. K oběma modelům lze nalézt poměrně bohaté množství literatury, která se zabývá vymezením základních znaků a srovnáním výhod či nevýhod obou modelů.100 Systém kariérní je založen na modelu uzavřenější státní služby, kdy úředník ve zpravidla celoživotní službě postupuje na postech v úřednickém systému v závislosti na tom, jakého dosahuje služebního hodnocení. Se služebním postavením roste (nebo se snižuje) jeho plat, jehož výše je zaručena závazným předpisem. Pokud úředník dosáhne přijetí do služby, má – při zachování služební disciplíny – zaručeno, že ve službě stráví celý aktivní pracovní život a navíc, že po odchodu do výslužby bude čerpat další zaručené výhody. Je zřejmé, že v tomto kariérním systému lze dosáhnout vysoké specializace soustředěním se cíleně na danou oblast a tím i poměrně malé chybovosti při výkonu státní správy. Tato nepochybná stabilizační výhoda je také často označována za pojistku udržení nezávislosti státní správy vůči politickým vlivům.101 Tento systém totiž nedovoluje, aby některá z právě vládnoucích politických stran dosazovala na místa státních zaměstnanců (úředníků) politicky vhodné osoby bez ohledu na jejich odborné kvality. Jako každý poměrně uzavřený systém i kariérní systém má nevýhody spočívající v přílišné izolaci. Tento argument vede často jeho

100 101

VESELÁ, Monika. Státní služba. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 50 - 51 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxxviii, s. 496

52

odpůrce k definitivnímu závěru, že je dlouhodobě nevhodný a dnes již zastaralý, přesto však tradiční a dlouhodobě zachovávaný zejména v Evropě.102 Systém nekariérní (nebo také systém „merit“) vychází naopak z předpokladu, že je potřeba státní správu otevřít a že výkon státní správy není odvětvím natolik výlučným, aby bylo nutné mít dlouhodobé a hluboké znalosti a zkušenosti s prací při výkonu státní služby a zjednodušeně popsáno postačí, pokud osoba, která má službu vykonávat, je odborníkem na danou služební problematiku.103 Tento systém jistou „cirkulaci“ osob na služebním místě vítá a většinou je při jeho hodnocení právě tento znak označen jako nejpřínosnější. Znamená to, že státní (veřejná) správa musí přijímat podněty ze sféry soukromé a naopak. Systém merit - podobně jako jiné systémy - se postupně vyvíjí. Vzhledem k vývoji lze očekávat, že bude docházet ke kombinování původně ostře oddělených systémů.

8.1.2 Porovnání obou zákonů Služební pragmatika byla historicky úspěšným zákonem, který byl zcela nepochybně postaven na modelu kariérním. Zákon evidentně použil všech znaků tohoto systému již v zákonném textu, takže uzavřenost, služební postup, definitivní služební postavení a sociální zajištění zde nalezlo výslovné vyjádření. Právě s ohledem na celoživotní postup byla stanovena zásada, která prakticky vylučovala, aby se úředníkem stal někdo z jiné sféry, zejména pak ve vyšším věku (přímá překážka přijetí do služby byla dána již dovršením věku 40 let). Služební zákon – podle mého názoru – se v tomto ohledu inspiroval modelem kariérním vyjádřeným ve služební pragmatice až příliš „křečovitě.“ Uzavřenost „stavu“ státních zaměstnanců také omezil z hlediska věku, což lze považovat za praktické a logické. V urputné snaze dosáhnout odbornosti a neustálého vzdělávání státních zaměstnanců, ale právě v přísném systému celoživotního vzdělávání, konstruuje speciální vzdělávací institut, kde se (opět v uzavřeném prostředí) mají úředníci školit a prohlubovat si vzdělání. Ideálem je státní úředník v uzavřeném prostředí, který má ovšem i další povahové rysy osob, 102 103

POMAHAČ, Richard. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, xx, s. 176 VESELÁ, Monika. Státní služba. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 51

53

které spíše volí pro své působení podnikatelskou sféru – zvídavost, jistou soutěživost, snahu o rozvoj své osobnosti, atd. I když výhody služebního vztahu – zejména sociální, finanční a stabilizační – jsou jistě motivující, je pravděpodobné, že pro osobnosti s takovouto povahovou výbavou nebyl vstup do státní služby právě lákavý. Historická zkušenost (a dlouhodobý náhled) na „úředníka“ je poněkud jiný. Je zřejmé, že tento náročný a dlouhodobý cíl, který si služební zákon vytknul, by měl naději na úspěch jen v případě, že by postupné vzdělávání bylo důsledné, moderní a skutečně by probíhalo na všech úřadech a za stejných podmínek. Ve skutečnosti by tento cíl vyžadoval poměrně velké množství veřejných financí a trpělivé budování pravděpodobně nového principu správního „školství“, které by zaštiťoval zákonem předpokládaný Institut. V přechodném období by bylo nutné překonat nechuť některých stávajících státních zaměstnanců, protože je zřejmé, že i v této oblasti státní správy by musela proběhnout generační výměna. Obtížně řešitelnou otázkou je také to, jak by reagovali stávající státní zaměstnanci, na které by účinností zákona byly kladeny náročné úkoly. Služební pragmatika zcela jednoznačně vymezila „službu“, její vznik, průběh nebo ukončení. Ve služebním poměru již probíhala příprava na službu definitivní. Služební poměr – jak ze zákonného textu plyne – měl být chápán skutečně jako něco výlučného. Tato výlučnost však prvotně neměla být měřitelná tím, na jaký post úředník dosáhl, ale tím, že byl svými kvalitami, odbornými znalostmi a bezúhonným chováním hoden toho, že byl vybrán ke službě státu. Jistý důraz na svrchovanost a nadřazenost moci úřední však nepochybně ze zákonného textu rozlišitelná je. Úředník – jednou vybraný a podrobený jistě nelehké služební zkoušce – byl tím, kdo má ve vztahu „úředník – občan“ přece jen výsadnější postavení. Služební zákon se nepřihlásil k pojmu úředník, ale zvolil legislativní zkratku „státní zaměstnanec“. Přesto se poněkud odvážně, jak je zřejmé již z důvodové zprávy, snaží oddělit dosud platnou vazbu na pracovněprávní poměr a zákoník práce a služební poměr regulovaný zvláštním zákonem (a zdůraznit tím přechod a vazbu na státní službu skutečně veřejnou). Zachován zůstal pracovní poměr pro přípravu na službu, služební poměr měl být založen jmenováním. Poměrně velkoryse zákon konstruoval i platové podmínky včetně sociálních výhod a finanční nároky při ukončení služebního poměru. Z hlediska provedení zákona lze považovat právě tato ustanovení (a hlavně jejich finanční náročnost) za překážku v provedení zákona. Domnívám se, že jedním z důvodů, proč opakovaně 54

docházelo k odsunům účinnosti služebního zákona, byla právě přílišná rozsáhlost naplánovaných změn a s tím spojená finanční nákladnost. O tom také svědčí teze programového prohlášení vlády z roku 2010, podle kterých měly být „nalezeny nové přístupy k řešení financování státní správy (….) a k řešení vysoké míry deficitu veřejných financí.“104 Největší shodu u obou srovnávaných právních úprav nalezneme podle mého soudu v oblasti vymezení povinností. Pokud hodnotíme služební zákon, považuji právě tuto pasáž za nejkvalitněji zpracovanou část zákona. I když zákon zvolil poměrně podrobnou a téměř taxativní úpravu, lze jistě pochopit, proč tomu tak bylo. I když postupem času, zejména s trendem spíše se rozšiřujícího výkladu pro poskytování práva na informace, dochází k situacím, kdy právo na informace již může přinejmenším hraničit se zásahem do soukromí státních zaměstnanců (úředníků) – například v tak citlivé otázce, jako je zveřejnění výše jejich platů. Jak závažný to může představovat problém, navíc více či méně podporovaný rozhodováním soudů, popsali podrobně např. P. Mates a S. Skulová.105 Služební zákon měl být ucelenou normou a měl založit kvalitní podmínky pro výkon státní (veřejné) služby na poměrně dlouhé období. Úspěšné uvedení v účinnost však předpokládalo dlouhou, náročnou a systematickou přípravu (vydání doprovodných zákonů, rozpracování podmínek náročného systému vzdělávání, zřízení Institutu vzdělávání, atd.). Pokud nebylo na těchto jednotlivých úkolech postupně pracováno, nezbylo než v okamžiku, kdy se blížilo „kritické datum účinnosti“, zákon opakovaně odsouvat. Absence dlouhodobé přípravy je někdy velmi kriticky hodnocena a hovoří se v této souvislosti o možném „znehodnocení“ dosažených (částečných) kroků na poli státní správy.106 Pokud tedy máme odpovědět na otázku úspěšnosti (či prospěšnosti) obou zákonů, je zřejmé, že svou historicky úspěšnou roli ve své době splnila jen služební pragmatika. Služební zákon svou roli nesplnil, splnit v důsledku nenabytí účinnosti ani nemohl a lze vážně pochybovat o tom, zda ji vůbec kdy splní. Programové prohlášení vlády České republiky 4. srpna 2010 [online]. Vláda České republiky, 2009 - 2014 [cit. 24.07.2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf 104

MATES, Pavel a Soňa SKULOVÁ. K problému ochrany soukromí úředníků veřejné správy v otázce platů a odměn z pohledu práva na informace. Bulletin advokacie. 7 – 8/2013. s. 33 – 40. ISSN 1210-6348. 105

Profesionalizace státní správy a zákon o úřednících [online]. TRANSPARENCY INTERNATIONAL Česká republika, 2012 [cit. 24.07.2014]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/TIC_Profesionalizace_statni_spravy_a_zakon_o_urednicich_www.pdf 106

55

Jelikož však i neúčinný zákonný text může být inspirací a poučením pro tvorbu zákonů nových, lze vymezit nejproblematičtější okruhy služebního zákona (které by byly pravděpodobně problematické právě při jeho provádění).

8.2 Některá problematická ustanovení služebního zákona 8.2.1 Generální ředitelství státní služby a generální ředitel Základní vymezení instituce generálního ředitelství je zakotvena ve služebním zákoně zejména v části první, hlavě III. Původně vycházela z koncepce existence „zastřešující“ organizační jednotky zařazené pod Úřad vlády České republiky a její úkoly byly v § 11 vymezeny tak, že mělo jít o „organizační, koncepční, koordinační, ústřední, řídící, výkonné a kontrolní místo ve věcech státní služby podle služebního zákona.“ Jmenovat generálního ředitele státní služby a jeho zástupce měla vláda na návrh předsedy vlády. Je

otázkou,

nakolik

by mohlo

docházet

k uplatňování

politického

vlivu,

neboť v poslední době je v souvislosti s existencí tohoto koordinačního centra zmiňována otázka skutečného odpolitizování státní správy. Je ale skutečností, že existence „koordinačního centra“, tedy orgánu, který je odpovědný za dodržování zákona a postup reformy státní správy, je obvyklá i v jiných evropských zemích. Ať již má vrcholnou odpovědnost za tento úsek přímo vláda nebo speciální orgán (případně i ministerstvo k tomu účelu zřízené).107

8.2.2 Výběrová řízení Služební zákon by měl zachovávat principy rovnosti a otevřenosti pro všechny uchazeče, kteří se chtějí účastnit výběrových řízení k přípravě na službu (část druhá, hlava I až III služebního zákona). Poněkud nejasná je situace výjimek, kdy se výběrové řízení ze zákona neprovádí, pokud se jedná o místo představeného a služba je vykonávána v zahraničí – pak mají mít

ČEBIŠOVÁ, Taisia. Veřejná služba na prahu 21. století. In: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Vybrané otázky správního práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze – Nakladatelství Karolinum, 2001, s. 60 107

56

„zákonnou výhodu“ člen vlády, poslanec Poslanecké sněmovny Parlamentu nebo senátor Senátu Parlamentu v posledních čtyřech letech (§ 20 odstavec 1 služebního zákona). Vzhledem k čtyřletému funkčnímu období v zákonodárném sboru vede tato zákonná výjimka k domněnce, že bude užívána právě pro snadnější přístup určitých osob do státní správy. S problematikou výběrových řízení souvisí také složení výběrových komisí (§ 19 odstavec 3 služebního zákona), které jen potvrzuje záměr uzavřenosti státní správy. Tříčlenné komise měly být složeny výhradně ze zaměstnanců úřadu, na kterém výběrové řízení probíhá. Při tomto složení komisí může reálně hrozit ne zcela objektivní posuzování. Vhodnějším řešením by bylo zamyslet se nad složením komise tak, aby do ní byli přizváni i odborníci externí.

8.2.3 Tvrdost nebo důslednost zákona? Další okruh problematických ustanovení lze nalézt v oblasti úpravy úřednické zkoušky. V případě, že čekatel nesloží úřednickou zkoušku úspěšně, může se pokusit o její opětovné složení. Jelikož je však jako čekatel v pracovním poměru (na dobu určitou), pracovní poměr končí a při opakování zkoušky se neprodlouží (§ 25 služebního zákona). Je jistě správné vyžadovat u úřednické zkoušky perfektní výkon a v tomto se zákonný důsledek neúspěchu jeví jako správný. Otázkou je, zda by nebylo vhodnější počítat v případě momentálního selhání uchazeče u zkoušky s méně definitivním řešením. Zákonný předpoklad může vyvolat i jinou realitu – u zkoušky uspěje každý a zkouška ztratí prakticky ten smysl, který měla splnit, a to ověřit objektivně, zda je uchazeč na výkon služby připraven po všech stránkách. Další otázkou, kterou vyvolává zákonné vymezení okruhu osob, které mají právo na vykonání úřednické zkoušky, jsou nejen čekatelé, ale i jiné osoby (mají praxi i mimo státní správu, v soukromém nebo nevládním sektoru). Na první pohled se může jevit, že přístup do státní správy je otevřený, prakticky to však může znamenat, že bude otevřený jen pro osoby, které budou shledány vhodnými. Podle zákonného textu se totiž zdá, že úspěšnému složení zkoušky musí předcházet nejen náročná teoretická, ale i praktická příprava, bez které bude složení zkoušky málo pravděpodobné.

57

8.2.4 Předpoklad jmenování do služby Ustanovení, o kterém se lze právem domnívat, že způsobí výkladové potíže, lze nalézt v § 30 odst. 1 služebního zákona. Do služby nelze jmenovat osobu, u které, byť by jinak vyhověla předpokladům pro jmenování do služby, „nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu.“ Je zřejmé, že poměrně jasný text zákona nebude snadné v praxi použít a první rozhodnutí o nejmenování určité osoby do služby z tohoto důvodu přinese velký zájem veřejnosti i rozsáhlou diskusi odbornou a zřejmě v případě sporu i řadu zajímavých závěrů v judikatuře. Mezi drobné nedostatky, dané spíše zastaralostí zákonného textu, patří i výčet překážek, pro které není možno do služby jmenovat (§ 35 služebního zákona) a kde by bylo vhodné doplnit funkce v evropských soudních orgánech, atd. Pokud zhodnotíme vybraná problematická ustanovení služebního zákona, je zřejmé, že i když by zřejmě v průběhu účinnosti služebního zákona bylo nutné ustanovení novelizovat, nezpůsobila by jejich aplikace zásadní problémy a posun ve státní službě by nepochybně zaznamenán byl. Skutečností však zůstává, že v rozhodnutích systémového charakteru, například v otázce zřízení či nezřízení generálního ředitelství, je nutno i do budoucna dosáhnout shody mezi tvůrci zákonů – a tedy i shody politické.

8.3 Služební zákon a zákon o úřednících

Na závěr se nabízí ještě jedno srovnání - platný, ale neúčinný služební zákon a zákon o úřednících (č. 312/2002 Sb.), který je platný a účinný, a měl původně platit souběžně se zákonem služebním. Největší možnost komparace se nabízí v oblasti srovnání povinností státního zaměstnance a úředníka. Pokud jsem výše označila za zdařilou pasáž služebního zákona pojednávající o povinnostech státního zaměstnance, pak obsahově a formulačně nelze totéž

58

konstatovat o vymezení povinností v zákoně o úřednících. Například povinnost uvedená v § 16 odst. 1 písm. b) vymezuje, že úředník je povinen „dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen.“ Naopak v zákoně o úřednících je přímo vymezena povinnost hájit veřejný zájem (§16 odst. 1 písm. c), což ve služebním zákoně chybí. V zákoně o úřednících také nenalezneme ustanovení o základních právech úředníků. Vzhledem k tomu, že vzdělávání v zákoně o úřednících je také podstatnou součástí řádného výkonu funkce, bude třeba věnovat větší pozornost i kontrole vzdělávání úředníků, a to v podobě sankcí za porušení povinností v této oblasti.

59

9. Závěr… a nový začátek? Závěrem je možné konstatovat, že Česká republika dosud nemá právní úpravu, jež by celkově upravovala postavení fyzických osob, které v příslušných úřadech vykonávají státní (veřejnou) správu. Jak ze závěrů mé práce vyplývá, pravým důvodem nutného přijetí této právní úpravy není ani zdaleka skutečnost, že je to požadavkem Evropské unie. Nutnost vyplývá z právní normy nejvyšší právní síly, Ústavy České republiky, která zakotvuje jasné základy pro reformu státní správy v této oblasti. Stát nutně potřebuje fungující, stabilní a efektivní státní správu, která slouží svým občanům. Pro srovnání jsem zvolila rozbor propracované úpravy služební pragmatiky, která je již v mnohých ustanoveních zastaralá, v době své účinnosti však nepochybně splnila úkol, který měla zajistit – fungování státní správy jednotným způsobem na základě kariérního systému. A pokud si uvědomíme, že tato právní úprava „sloužila“ v systému konstituční monarchie Rakouska – Uherska, s nepatrnými úpravami v nově vzniklé Československé republice po roce 1918 a poté v nesnadných historických obdobích až do roku 1950, pak lze tuto právní úpravu hodnotit jako úctyhodně stabilní. Právní poměry státních úředníků byly postaveny najisto v mezích služebního vztahu a před vstupem do státní služby musel adept absolvovat přípravnou praxi (povinnou dobu), a pokud dosáhl toho, že byl přijat ke službě, znamenalo to zcela jistě nikoli jen finanční jistotu a zabezpečení, ale i společenskou prestiž a vážnost. Kariérní systém v rámci služebního poměru, který byl zvolen ve služební pragmatice, se dnes může jevit jako zkostnatělý, příliš rigidní nebo uzavřený. Je zřejmé, že i když je v mnohém dnes již skutečně překonaný, snahy o modernizaci státní správy i v evropských zemích spíše směřují k tomu, že se oba systémy (tedy systém kariérní a systém merit) budou v budoucnu doplňovat nebo kombinovat. Souvisí to také s posunem v pojímání úředníka a charakteru jeho práce v současné době – od moderního státního úředníka je požadováno, aby se stále vzdělával, aktivně pracoval na rozvoji své osobnosti, pracoval rychle, spolehlivě a efektivně. Moderní právní úpravy

propracovávají

systém

odměňování

tak,

aby

nebyl

propastný

rozdíl

mezi odměňováním ve sféře soukromé a veřejné. Jak se mění náhled na moderní státní správu, mění se současně i náhled na osobu, která se má stát úředníkem (státním 60

zaměstnancem). Z uvedené charakteristiky je patrné, že má mít vlastnosti a znalosti podobné jako jakýkoli jiný zaměstnanec nebo podnikatel. Ke zrodu „nového státního zaměstnance“ však vede dlouhá cesta, zdaleka ne každý stávající státní zaměstnanec bude ochoten tuto náročnou přeměnu podstoupit. V České republice je právní postavení státních zaměstnanců a úředníků dosud určeno pracovněprávním vztahem ke státu (a jeho příslušné organizační složce) nebo vztahem služebním (v případě veřejných ozbrojených nebo neozbrojených sborů). Ambicí služebního zákona bylo v souladu s ústavním pořádkem přeměnit státní správu ve státní službu, což se dosud nepodařilo, a jak již bylo konstatováno, lze mít důvodné pochybnosti v tom směru, že služební zákon někdy v budoucnu bude účinný. Známé jsou i zásadní nedostatky současného právního postavení úředníků v právní úpravě, které lze vymezit v těchto okruzích: -

nejasné postavení (soukromoprávní – veřejnoprávní koncepce);

-

nepřehledný, nejednotný a prakticky nekontrolovatelný systém při obsazování postů ve státní správě (s tím související nekoncepční personální politika);

-

úprava a systematika vzdělávání, osobní rozvoj, služební postup;

-

odměňování státních zaměstnanců;

-

odpovědnost za výkon služby;

-

zásahy polické moci do výkonu státní správy. Pokud tedy skutečně dojde k tomu, že služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb.)

účinnosti nenabude, pak je nanejvýše nutné, aby se nový zákon zaměřil zejména na to, aby byly s konečnou platností vyřešeny hlavní problémy státní správy: -

vymezit v souladu s Ústavou ČR právní postavení státních zaměstnanců (úředníků);

-

zajistit jednotný výklad a dohled nad prováděním a případně vynucováním zákona;

-

zajistit nezávislost státní služby nad politickými či jinak motivovanými zásahy zvenčí;

-

zajistit motivaci pro setrvání ve státní správě pro pracovníky odborně zdatné;

-

stanovit meze osobní odpovědnosti při výkonu státní služby a kárnou odpovědnost a odpovědnost za škodu;

-

stanovit transparentní systém při vyhledávání, výběru a přijímání pracovníků;

-

stanovit transparentní systém při jmenování vedoucích zaměstnanců a výběrových řízení; 61

-

zajistit objektivní hodnocení pracovníků (v návaznosti na jejich další pracovní postup);

-

zajistit vhodnou, dostatečnou a objektivní výši finančního ohodnocení podle kvality a náročnosti vykonávané práce;

-

zajistit vhodnou protikorupční strategii;

-

zajistit vhodné postupy při řešení sporů;

-

klást důraz na dodržování zásad dobrých mravů při výkonu státní služby, například formou etického kodexu, který by měl být vydán na každém úřadě formou vnitřního předpisu. Je jisté, že o postavení a funkcích státní správy a s tím spojené otázce postavení

úředníka se vedou diskuse a polemiky minimálně od doby, kdy moderní pojetí státu hledalo svou tvář, a budou pokračovat s vývojem státu a státní správy. Svědčí o tom mimo jiné citace úvahy z dopisu, který napsal ministr zahraničních věcí Charles Maurice de Talleyrand Périgord (1754 – 1838) prvnímu konzulovi republiky, a kterou svou práci končím: „Správa, které chybí systém postupu, nemá vlastně zaměstnance. Lidé, kteří ji vykonávají, jsou najaté placené osoby, které před sebou nevidí žádnou perspektivu, v daném prostředí žádnou jistotu…, mluví se o lásce k republice, avšak jediný způsob, jak účinně milovat republiku, je zaujmout místo, z něhož jí lze sloužit, a jelikož bez systému postupu je nejasné, v jaké pozici člověk je, nemůže takové místo ani dobře zaujmout.“108

108

FOUGERE, L. La fonction publique. Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1966 citováno in: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, s. 25

62

10. Resumé – Legal status, rights and duties of officials The focus of my dissertation is, in my view, of particular concern at the moment as it deals with problems of state administration that neither the theory nor the practice of law has managed to solve as yet. Currently, the Czech Republic does not have any valid and effective legislation that would globally resolve the issue of the legal status of officials, their rights and duties. Presently, civil servants are employees of state administration bodies and their status is governed by the Labour Code. Members of the Armed Forces work with public administration bodies under service contracts. The situation was to be resolved by Act No. 218/2002 Coll., of 26 April 2002, on the service and remuneration of civil servants in public administration (the Civil Service Act), the preparation of which took almost a decade before it entered into force, and yet the effect of this act has been repeatedly postponed. The current situation concerning the Civil Service Act is such that the effect was last postponed until 1 January 2015. It can certainly be substantiated that immediately after approval of the Civil Service Act in 2002 its effect was postponed and the originally established period between the force and the effect of the law was two years. The act did introduce rather substantial changes to the system and structure of state authorities. Ancillary laws were to be prepared, the Institute for Civil Servant Education was to be established, the General Directorate was expected to be established as the supreme coordinating body supervising the introduction and implementation of the Civil Service Act, etc. After the enactment of the Civil Service Act, however, no preparatory works continued and the issue of the effect of this Act was only discussed by the Government and the Chamber of Deputies when the approaching effective date needed to be postponed again. One could hardly find a comparison for the unusual situation concerning the Civil Service Act in Europe of the 20th and 21st century – an act in force for more than 12 years, and yet without legal effect. Nowadays, the Act is naturally unsatisfactory in several regards, and it is thus necessary to amend it substantially, or to adopt a new law. For the sake of comparison, I also discuss a law which had the same scope and was applicable, despite regime changes, for a remarkably long time. The law in question is the Dienstpragmatik, of 25 January 1914, officially known as the Act on the Terms of Service of Civil Officials and Civil Servants (zákon o služebním poměru státních úředníků a státních 63

sluhů). The system of public administration based on the career principle, as enshrined in this act, and the related organization and structure of civil service posts along with civil servants’ disciplinary liability and graded social benefits were successfully put in place in the constitutional monarchy of Austria-Hungary, operated by the post-1918 Czechoslovak Republic and used with few changes throughout the post-1940 Protectorate period and then from the end of World War II until 1950. The Dienstpragmatik could, however, not survive the post-1948 social and political changes as the bureaucracy was supposed to be eliminated as a privileged bourgeois class. The original principle of professionalism and independence without political interference in the exercise of public administration was abandoned as undesirable. Important positions within the administration were filled with loyal people with the right political background. As an employment relationship, the service was abolished and officials working in the administration were treated just like any other employees. The service was, however, preserved for members of the armed forces. This situation continued until 1989 and, in a certain sense, has survived till the present day. The only division of state administration for which the status, rights and duties are clearly defined, are the officials of territorial self-governing units (Act No. 312/2002 Coll., on the officials of territorial self-governing units and on amendments to certain acts, which is now in force and effect). Thus, in my dissertation, I compare the Dienstpragmatik, the Civil Service Act and the Act on Officials, focusing at each point on the definition of the legal status, rights and duties in the individual laws. The final part of the paper summarizes the main requirements for legislation that should determine the status of officials – it ought to respect the Constitution in defining their legal status, ensure the exercise of state administration by competent staff with expertise, eliminate potential political pressure in state administration (by establishing exact rules for the filling of positions), determine the rights and duties of public servants (officials), support anti-corruption measures and define the officials’ liability. There is no doubt, nevertheless, that no law represents a final solution – the Act marks only the beginning of the state administration reform which is gradual and needs to be systematically implemented and improved. The Act, however, may represent the point of departure and its quality, inter alia, determines the state administration’s route ahead.

64

The aim and objective is effective state administration that would really serve those for whom it is established primarily – the citizens. Only after that can state administration be referred to as civil service in the true sense of the word.

65

11.Seznam použitých zdrojů 11.1 Knižní literatura ČEBIŠOVÁ, Taisia. Obec: postavení, správa, činnost. Vyd. 1. Praha: ISV, 1996, 387 s. ISBN 8085866196. ČEBIŠOVÁ, Taisia. Socialistická státní služba. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1981, 99 s. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxxviii, 837 s. ISBN 9788074000492. POMAHAČ, Richard. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2013, xx, 315 s. ISBN 9788074004476. POMAHAČ, Richard. Základy teorie veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011, 267 s. ISBN 9788073803308. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN 9788072392810. SVOBODA, Ivo a Karel SCHELLE. Přehled organizace veřejné správy v České republice. 1. vyd. Podhájska: Východoeurópska agentura pre rozvoj n.o. Eastern European Development Agency n.o., 2013, 140 s. ISBN 9788089608034. VESELÁ, Monika. Státní služba. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, 115 s. ISBN 8021016604.

11.2 Právní předpisy Císařský patent č. 946/1811 Sb. z.s. ze dne 1.6.1811, obecný zákoník občanský (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch). In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 07.10.2013]. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mjygeyv6ojugywtcna&conversationId=123668 Zákon č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků státních sluhů (služební pragmatika).

In:

Österreichische

Nationalbibliothek,

ALEX

Historische

Rechts66

und Gesetzestexte Online. [cit. 07.10.2013]. Dostupné z: http://alex.onb.ac.at/cgicontent/alex?aid=rbo&datum=1914&size=45&page=143 Zákon č. 447/1919 Sb. z. a n. ze dne 23.7.1919, kterým se snižuje věk nezletilosti. In:

Beck-online

[cit.

[online

07.10.2013].

právní

informační

Dostupné

z:

systém].

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzge4v6nbug4wta&conversationId=123752 Zákon č. 66/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck

[cit.

13.12.2013].

Dostupné

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzguyf6nrwfu2a&conversationId=344168 Zákon č. 67/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech soudců z povolání, prokurátorů a soudcovských čekatelů (soudcovský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online

[online [cit.

právní 13.12.2013].

informační

systém].

Dostupné

z:

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzguyf6nrxfu2q&conversationId=344234 Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online [cit.

právní 13.12.2013].

informační

systém].

Dostupné

z:

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzgy2v6nrvfu2dc&conversationId=123816 Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online [cit.

právní 16.06.2014].

informační

systém].

Dostupné

z:

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzheyf6mrqgawtknq&conversationId=123878 Zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 17.03.2014]. Dostupné z:https://www.beck-online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mjzheyv6mztguwtm&conversationId=123925 Zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H.

67

Beck

[cit.

17.03.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzhezf6mjygywtcmi&conversationId=123961 Zákon č. 231/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákoník práce a zákon o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství

C.

H.

Beck

[cit.

13.12.2013].

Dostupné

z:

https://www.beck-

online.cz/bo/document-view.seam?documentId=onrf6mjzhezf6mrtgewtc Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: [cit.

Beck-online

[online

právní

informační

Dostupné

17.03.2014].

z:

systém].

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzhezv6mjnhe&conversationId=134591 Zákon č. 37/1993 Sb., o změnách v nemocenském a sociálním zabezpečení a některých pracovněprávních předpisů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační

systém].

Nakladatelství

C.

H.

Beck

[cit.

13.12.2013].

Dostupné

z: https://www.beck-online.cz/bo/document-view.seam?documentId=onrf6mjzhezv6mzxfuza Zákon č. 287/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit.

13.12.2013].

Dostupné

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzhe2v6mryg4wta Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. In: [cit.

Beck-online

[online

16.06.2014].

právní

informační

Dostupné

z:

systém].

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mjzhe4f6obsfu4a&conversationId=124019 Zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství

C.

H.

Beck

[cit.

14.03.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-

online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mjzhe4f6mjuhawtema&conversationId=124112 68

Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství

C.

H.

Beck

[cit.

14.03.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-

online.cz/bo/document-view.seam?documentId=onrf6mrqgayf6mrrhewtena Zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. Dostupné

14.03.2014].

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mrqgayf6mrsgawti Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. In: [cit.

Beck-online

[online

17.03.2014].

právní

informační

Dostupné

z:

systém].

Nakladatelství

C.

H.

Beck

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mrqgazf6nrngi3a&conversationId=124364 Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck

[cit.

27.01.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mrqgazf6mrrhawtemq&conversationId=124435 Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck

[cit.

27.01.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?type=html&documentId=oz5f6mrqgazf6mrrhbpwi6rnga&groupIndex=0&rowInd ex=0&conversationId=124494 Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství

C.

H.

Beck

[cit.

18.06.2014].

Dostupné

z:

https://www.beck-

online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mrqgazf6mzrgiwtm&conversationId=124552

69

Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck

[cit.

Dostupné

17.03.2014].

z:

https://www.beck-online.cz/bo/document-

view.seam?documentId=onrf6mrqgazv6mzwgewtcma Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 18.06.2014]. Dostupné z:https://www.beck-online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mrqga3f6mrwgiwtena&conversationId=143747 Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 16.06.2014]. Dostupné z:https://www.beck-online.cz/bo/documentview.seam?documentId=onrf6mrqga4v6nbqfuyti&conversationId=124597 Zákon č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck

[cit.

Dostupné

24.07.2014].

z:

https://www.beck-online.cz/bo/chapterview-

document.seam?tocId=onrf6mrqga4v6mzsgywtc&documentId=onrf6mrqga4v6mzsgywtc&co nversationId=127837

11.3 Internetové zdroje Zákon č. 15/1914 ř.z., o služebním poměru státních úředníků státních sluhů (služební pragmatika) [online]. Österreichische Nationalbibliothek, ALEX Historische Rechtsund

Gesetzestexte

Online,

2011

[cit.

07.10.2013].

Dostupné

z: http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=rbo&datum=1914&size=45&page=143 Profesionalizace státní správy a zákon o úřednících [online]. TRANSPARENCY INTERNATIONAL

Česká

republika,

2012

[cit.

17.06.2014].

Dostupné

z:http://www.transparency.cz/doc/TIC_Profesionalizace_statni_spravy_a_zakon_o_urednicic h_www.pdf Programové prohlášení vlády, Praha, srpen 1998 [online]. Vláda České republiky, 2009 – 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historie70

minulych-vlad/prehled-vlad-cr/1993-2010-cr/milos-zeman/Programove-prohlasenivlady_1.pdf Programové prohlášení vlády České republiky 4. srpna 2010 [online]. Vláda České republiky, 2009

–

2014

[cit.

14.06.2014].

Dostupné

z:

http://www.vlada.cz/assets/media-

centrum/dulezite-dokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf Státní služba [online]. Vláda České republiky, 2009 – 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/urad-vlady/statni-sluzba/uvod-117463/ Zákon o státní službě [online]. STÁTNÍ SLUŽBA/Profesionální. Výkonná. Hospodárná., 2014 [cit. 20.05.2014]. Dostupné z: http://www.statnisluzba.cz/statni-sluzba/zakon/

11.4 Odborné články ČEBIŠOVÁ, Taisia. Veřejná služba na prahu 21. století. In: ČEBIŠOVÁ, Taisia. Vybrané otázky správního práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze – Nakladatelství Karolinum, 2001, s. 9 – 39. ISBN 8024603365. MATES, Pavel a Soňa SKULOVÁ. K problému ochrany soukromí úředníků veřejné správy v otázce platů a odměn z pohledu práva na informace. Bulletin advokacie. 7 – 8/2013. s. 33 – 40. ISSN 1210-6348.

11.5 Další zdroje Přednáška „Veřejná správa a správní právo“. doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. LP101ZK Úvod do veřejného práva a práva EU. 07.10.2012

71