Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Právo životního prostředí

Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právo životního prostředí Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva

RIGORÓZNÍ PRÁCE Vybrané právní problémy odpadového hospodářství v České republice očima právníka České inspekce životního prostředí Mgr. Radka Pilátová 2010/2011

„Prohlašuji, že jsem rigorózní práci na téma: Vybrané právní problémy odpadového hospodářství v České republice očima právníka České inspekce životního prostředí zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

…................................................................

2

Obsah 1. 2. 3. 3.1 3.1.1. 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.2.1 3.2.3.2.2 3.2.3.3. 3.2.3.3.1 3.2.3.3.2 3.2.4 3.2.5 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.3.1. 3.3.3.2 3.3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 4. 4.1

Úvod........................................................................................................................... 5 Vývoj právní úpravy odpadového hospodářství v ČR............................................. 10 Vybrané právní problémy odpadového hospodářství v České republice očima právníka České inspekce životního prostředí .......................................................... 24 Problematika černých skládek ................................................................................. 25 Závěry a možná řešení de lege ferenda.................................................................... 44 Některé úvahy nad problematikou ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady.............................................................................................. 51 Pojem ekologické zátěže.......................................................................................... 51 Popis a analýza konkrétního případu z praxe ČIŽP................................................. 62 Analýza případu z hlediska právní odpovědnosti při ochraně životního prostředí ................................................................................................................... 73 Odpovědnost za škodu dle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník.................... 78 Odpovědnost za ekologickou újmu.......................................................................... 89 Ekologická újma z pohledu zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí............... 90 Ekologická újma z pohledu zákona č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě................................................................................................ 91 Deliktní odpovědnost............................................................................................. 100 Odpovědnost za správní delikty............................................................................. 100 Trestněprávní odpovědnost.................................................................................... 107 Právní status (režim) odpadů způsobujících ekologickou zátěž - analýza případu ................................................................................................................... 110 Závěry a řešení problematiky ekologických zátěží de lege ferenda ...................... 112 Opatření k nápravě jako projev kompenzační funkce právní odpovědnosti v oblasti nakládání s odpady. ................................................................................. 126 Opatření jako sankční nástroj při ochraně životního prostředí na úseku nakládání s odpady................................................................................................. 126 Opatření k nápravě – obecná charakteristika......................................................... 129 Opatření k nápravě v oblasti nakládání s odpady .................................................. 134 Vývoj institutu opatření k nápravě v legislativě odpadového hospodářství .......... 134 Charakter opatření k nápravě zakotvených v zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, v platném a účinném znění ........ 137 Realizace nápravných opatření uložených v oblasti nakládání s odpady v praxi ČIŽP a problémy spojené s jejich ukládáním............................................ 146 Výkon rozhodnutí (exekuce) uložených opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady................................................................................................. 154 Realizace opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady u subjektů v konkurzu a v případech zániku odpovědných subjektů ......................................... 164 Závěry a možná řešení de lege ferenda.................................................................. 179 Nakládání s odpady v právu Evropských společenství.......................................... 182 Právo životního prostředí Evropských společenství, východiska, principy, základy ................................................................................................................... 182 3

4.2. 4.3. 4.4. 5. 5.1. 5.1.1. 5.1.1.1 5.1.1.2 5.1.2. 5.2. 5.2.1 5.2.2. 5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.4. 6. 7. 8.

Význam práva životního prostředí ES, jeho systém a prameny ............................ 185 Právní úprava nakládání s odpady v kontextu práva Evropských společenství .... 186 Nakládání s odpady v judikatuře Evropského soudního dvora.............................. 196 Stručná charakteristika právní úpravy odpadového hospodářství v Německu, Rakousku a na Slovensku z pohledu některých vybraných problémů................... 202 Německo ................................................................................................................ 202 Černé skládky ........................................................................................................ 204 Právní regulace černých skládek v hesenském zemském zákoně o odpadech ..... 206 Právní regulace černých skládek v bavorském zemském zákoně o odpadech ...... 206 Ekologické zátěže .................................................................................................. 207 Rakousko ............................................................................................................... 210 Černé skládky ........................................................................................................ 210 Ekologické zátěže .................................................................................................. 211 Slovensko............................................................................................................... 217 Černé skládky ........................................................................................................ 217 Ekologické zátěže .................................................................................................. 218 Komparace analyzovaných právních úprav s českou právní úpravou z pohledu některých vybraných problémů. ............................................................................ 223 Závěr ...................................................................................................................... 228 Zusammenfassung ................................................................................................. 233 Seznam literatury a pramenů ................................................................................. 236

4

1. Úvod „Kam s ním?“ To je základní otázka, chceme-li se zbavit nějaké věci, která nám již přestala sloužit a bez níž se zcela jednoduše obejdeme – řečeno moderní terminologií, chceme-li se zbavit odpadu. Takto se ptal již v 19. století Jan Neruda, když se chtěl zbavit staré slámy ze svého slamníku, a napsal o tom velmi výstižný a zdařilý fejeton. Nicméně v dnešní době je celý problém odpadů mnohem složitější, než jak si jej představoval klasik 19. století. S rozvojem společnosti, vědy a techniky v průběhu 20. století došlo též ke vzniku celé řady odpadů, které dříve nebyly vůbec známy, a to v množstvích, která začala vyvolávat otázky, jak se tak velkého množství odpadů zbavit, aby se ze světa nestalo jedno velké smetiště. Zejména na konci 80. let 20. století zaznívají první hlasy o tom, že vznik tak obrovského množství odpadů by pro naši planetu mohl být velkým problémem. Diskuse se rozrůstá a objevuje se potřeba nových řešení, neboť dosud používané způsoby zbavování se odpadů – převážně skládkování, začínají být nedostatečné. Čím více se rozrůstá a rozvíjí společnost, tím více odpadů vzniká, a my se najednou musíme ptát nejen slovy českého klasika 19. století „kam s ním?“, ale také „co s ním?“, neboť naše legislativa, reagujíce na rozvoj moderní společnosti, požaduje nakládat s odpady podle určitých pravidel. Přijetí těchto pravidel pro nakládání s odpady by mělo do budoucna zamezit tomu, aby s odpady bylo nakládáno svévolně, leckdy způsobem poškozujícím životní prostředí. Odpady představují nejčastější a nejsledovanější „vedlejší produkt“ lidské společnosti. Zejména komunální odpady a kaly z čistíren odpadních vod jsou produktem prakticky všech obyvatel, většina z nás se však denně setkává i s produkcí odpadů průmyslových, stavebních biologicky rozložitelných, nebezpečných a řady dalších. Právě kvůli jejich specifickým vlastnostem a různému riziku ohrožení našeho životního prostředí vyžaduje každý tok odpadů specifické nakládání – již zmiňovaná pravidla pro nakládání s odpady. Jak známo, člověk potřebuje pro svůj život určitý prostor, tedy určité životní prostředí, na jehož stavu a kvalitě je závislý, a to především tím, že životní prostředí působí přímo i nepřímo na jeho zdravotní stav. Jedině člověk sám jako bytost nadaná nejvyšší mírou inteligence na této planetě je schopen kvalitu prostoru, v němž žije, ale v němž žijí i jiné živé bytosti, svou vůlí ovlivňovat. Je tedy zřejmé, že kvalita a stav životního prostředí by měly stát v popředí zájmu každého z nás. Člověk je schopen ovlivnit kvalitu prostředí, v němž žije, a to i prostřednictvím správného nakládání s produkty lidské společnosti – s odpady. Je však otázkou, zda budou lidé natolik uvědomělí a nesobečtí, aby alespoň část tohoto životního prostředí zanechali co nejméně poznamenanou negativními vlivy své činnosti, mezi něž 5

bezesporu patří i odpady, k využití dalším generacím. Domnívám se, že zvolené téma této rigorózní práce je tedy v současné době poměrně aktuální, neboť hospodaření s odpady je problém, který dnes řeší většina ekonomicky vyspělých zemí, v nichž vzniká nadprůměrné množství odpadů. Při výběru tématu své rigorózní práce mě velmi ovlivnila skutečnost, že se v oblasti nakládání s odpady již více než tři roky aktivně pohybuji, a to v rámci svého zaměstnání právničky a inspektorky České inspekce životního prostředí (dále v textu práce jen „ČIŽP“). Za tyto tři roky jsem poznala, jak je problematika nakládání s odpady složitá, jaké jsou nejpalčivější problémy, které trápí právnické i fyzické osoby při nakládání s odpady, i jaké jsou problémy nás inspektorů při dohlížení na to, zda kontrolované osoby dodržují povinnosti stanovené jim legislativou odpadového hospodářství. Jak jsem již stačila poznat, je praxe velmi často diametrálně odlišná od teorie, kterou jsem studovala coby studentka Právnické fakulty Masarykovy univerzity. Ale právě propojení teorie a praxe, praktické řešení problémů v oblasti odpadového hospodářství při znalosti legislativy v této oblasti, mě přivedly na myšlenku psát rigorózní práci právě na toto téma. Propojení teoretických i praktických znalostí v této oblasti, která je z pohledu životního prostředí velice často konzultována a nebojím se říct, stojí v popředí práva životního prostředí, přímo vybízí k prezentaci, a tak jsem se rozhodla, že jako právník budu prezentovat své teoretické i praktické znalosti a zkušenosti právě v rigorózní práci. V průběhu mého působení na ČIŽP jsem se v pozici právníka a inspektora setkala s velmi zajímavými případy, které bych zde ráda z hlediska právního nastínila. Mým cílem je poukázat na významné oblasti či instituty odpadového hospodářství, ve kterých se nejčastěji objevují právní problémy, popřípadě na ty oblasti, které jsou nějak specifické, či v nichž se objevila nějaká zajímavá právní otázka. Naopak to, čím se nechci zabývat, jsou přílišné odbornosti a technikálie v oblasti nakládání s odpady. Rozbor těchto aspektů odpadového hospodářství by přesahoval rámec práce, která bude zaměřena na právní rozměr nakládání s odpady, a jistě by nebyl z hlediska odborného dosti kvalitní, takže velice ráda přenechám tento trochu jiný pohled na odpadové hospodářství do prací odborníků směru technického. Členění a obsah práce Práci jsem se snažila systematicky rozdělit na jednotlivé kapitoly tak, aby byl nejprve patrný postupný legislativní vývoj v popisované oblasti, a dále abych čtenáře seznámila se současným právním stavem v oblasti hospodaření s odpady v České republice. Krátkou prezentaci vývoje odpadového hospodářství až do současnosti se pokusím zakončit

6

nahlédnutím do nejbližší budoucnosti – zde bych ráda naznačila, jakým směrem by se v návaznosti na nutnost dodržování práva Evropských společenství měla ubírat právní úprava nakládání s odpady, a co je třeba s ohledem na požadavky práva Evropských společenství v našem právním řádu v oblasti hospodaření s odpady zajistit. Stěžejní část mé práce, které pochopitelně věnuji nejvíce prostoru, jsou právně významné problémy v oblasti nakládání s odpady, které vyvstaly v průběhu mého působení u ČIŽP, a které se staly tématem dialogů, porad a různých setkání právních odborníků na úrovni Ministerstva životního prostředí (dále „MŽP“), Krajských úřadů a ČIŽP. Velmi často zůstaly tyto problémy vyřešeny jen z poloviny, někdy nebyly vyřešeny vůbec s odkazem na ponechání „další aplikační praxi“, a troufám si říci, stávaly se často příčinou názorových roztržek mezi odborníky na právo životního prostředí. Právě pro nejednoznačnost odpovědí na tyto problematické právní otázky z úst právních expertů, zdají se mi tyto natolik významné a zajímavé, že bych je ráda prezentovala v této rigorózní práci a otevřela tak možnost diskuse nad těmito problémy širší právnické a odborné veřejnosti. Pluralita názorů na určitý problém je pro jeho řešení vždy velmi přínosná, a pokud tedy případná diskuse nad právními problémy v oblasti hospodaření s odpady zde nastíněnými přinese náměty k řešení či odpovědi, ale třeba i jen zajímavé názory, bude cíl mé práce nad očekávání splněn. Prvním tématem, kterému věnuji poměrně velkou pozornost, je téma týkající se černých skládek a možností řešení jejich odstraňování z pohledu práva. Jedná se totiž o problém, který není v naší legislativě odpadového hospodářství dlouhodobě řešen. Právě absence právní úpravy řešení černých skládek je častým tématem odborných diskusí na úseku nakládání s odpady. V daném příspěvku se pokouším nejen o celkovou analýzu problému, ale má snaha směřuje i k nalezení jeho řešení. V závěru příspěvku tedy nabízím možná východiska této problematiky de lege ferenda. Velký prostor ve své práci pak věnuji právní problematice, která představuje pro životní prostředí asi největší hrozbu, a které jsem ponechala vzhledem k její důležitosti a významnosti odpovídající prostor, tj. právní problematice ekologických zátěží tvořených nebezpečnými odpady. Věnuji se z tohoto pohledu především právnímu řešení situací tzv. „nových ekologických zátěží“, které vznikly na území našeho státu v poměrně nedávné době, a jejichž původce již právně neexistuje, není znám anebo je insolventní a není tak schopen zátěž na svůj náklad odstranit. Domnívám se, že z pohledu ochrany životního prostředí je toto problémem nejzávažnějším, tedy problémem, jehož právní regulace, podobně jako u černých skládek, v českém právním řádu stále chybí. Z kontrolní činnosti ČIŽP jsem pro demonstraci zvolila konkrétní případ, který analyzuji a pokouším se najít možné způsoby jeho řešení. 7

V návaznosti na tento problém ještě v této kapitole zmiňuji právní regulaci ekologické újmy a její uplatnění právě v oblasti nakládání s odpady. Posledním tématem, které jsem zvolila pro prezentaci, je téma ukládání nápravných opatření v oblasti odpadového hospodářství, jejich vymáhání a efektivita, s jakou přispívají k naplňování kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí, konkrétně na úseku nakládání s odpady. Tomuto tématu věnuji pozornost zejména z toho důvodu, že v praxi ČIŽP existuje celá řada případů uložených nápravných opatření, která však neplní svoji funkci. Snažím se proto poukázat na skutečnost, že ačkoliv se jedná o institut běžný na všech úsecích ochrany životního prostředí, jehož aplikace na první pohled nepřináší žádné problémy, jsou s jeho realizací v praxi především na úseku odpadového hospodářství spojeny značné potíže, které způsobují, že tento institut neplní své předvídané funkce. V neposlední řadě se pokusím analyzovat, jakým způsobem je právní problematika odpadů z hlediska vybraných problémů popisovaných v této práci zakomponována do legislativy Evropských společenství (dále jen „ES“), a jakým způsobem jsou požadavky práva ES promítnuty do českého právního řádu a s jakým výsledkem. Na závěr práce pak předkládám krátkou komparaci české, německé, rakouské a slovenské právní úpravy v oblasti nakládání s odpady, opět z pohledu některých vybraných problémů. Jsem toho názoru, že právě komparací (srovnáním) je možno zjistit nedostatky, ale i pozitiva, a je možno se inspirovat do budoucnosti. Srovnání s německým, rakouským a slovenským právem v popisované oblasti jsem si zvolila proto, že se domnívám, že německá, resp. rakouská a přirozeně také slovenská právní úprava je české právní úpravě nejbližší. Zdroje informací a další prameny Zdroje, z nichž čerpám informace stěžejní pro tuto práci jsou rozmanité. Základním pramenem právních informací je samozřejmě legislativa, a to jak legislativa tuzemská, tak evropská. Základem právní úpravy odpadového hospodářství v ČR je v současné době zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“). Na něj pak navazují prováděcí právní předpisy v podobě vyhlášek a nařízení vlády, které konkretizují povinnosti stanovené zákonem o odpadech. Z hlediska charakteru těchto prováděcích právních předpisů převládají v právní úpravě odpadového hospodářství jednoznačně vyhlášky. Nařízení vlády je v této oblasti jen velmi málo, za všechny lze uvést např. nařízení vlády č. 197/2003 o Plánu odpadového hospodářství České republiky. Dále pochopitelně v textu práce věnuji pozornost i některým dalším předpisům upravujícím jednotlivé oblasti ochrany životního prostředí, které se k

8

problematice odpadového hospodářství určitým způsobem vztahují. Z evropské legislativy jsou to směrnice a nařízení Evropského parlamentu a Rady, které se dotýkají problematiky odpadového hospodářství, a které jsou buď pro ČR přímo závazné (nařízení) nebo je ČR povinna je implementovat v podobě vnitrostátního právního předpisu do svého právního řádu (směrnice). Využila jsem samozřejmě také odborných právnických publikací a odborných časopiseckých článků zabývajících se tématy, jež jsou obsahem této práce. Jako dobrý zdroj informací mi posloužily i internetové stránky a čerpala jsem pochopitelně i z interních zdrojů ČIŽP, kdy většina materiálů tvořící tyto zdroje není veřejnosti přístupná a slouží pouze pro vnitřní potřeby ČIŽP. Kromě toho vycházím i z rozhodovací činnosti ČIŽP, MŽP a ze stanovisek rozkladové komise ministra životního prostředí. Jako zdroj mi posloužila též judikatura obecných soudů a Nejvyššího správního soudu, kterou ČIŽP aktivně sleduje. Chtěla bych však na tomto místě upozornit, že jediným pramenem práva z výše uvedených použitých zdrojů je právě legislativa, ostatní zdroje, z nichž čerpám nejsou pramenem práva ve smyslu právní teorie (judikatura, správní rozhodnutí atd.). V oblastech odpadového hospodářství, které v práci popisuji je např. právě tuzemské soudní judikatury ale i té evropské velmi málo. Proto se tuto absenci snažím vykompenzovat uvedením některých zajímavých správních rozhodnutí či stanovisek rozkladové komise ministra životního prostředí.

9

2. Vývoj právní úpravy odpadového hospodářství v ČR 1

Odpadové hospodářství (hospodaření s odpady) bylo až do roku 1991 upraveno legislativně

absolutně nedostatečně. V době velkého rozmachu průmyslu po druhé světové válce v podstatě až do 90. let 20. století bylo prioritním zájmem společnosti (a to nejen v tehdy komunistickém Československu, ale i jinde ve světě) zajistit ekonomický rozvoj, prosperitu a zvyšovat produkci. Otázkou, jak bude naloženo s odpady pocházejícími z těchto ekonomických činností se zabýval málokdo, neboť výroba a spotřeba výrobků bylo to, nač se představitelé tehdejších států zaměřovali na prvním místě. Je známo, že komunistické země (země bývalého východního bloku) v produkci výrobků dokonce soutěžily. Není tedy divu, že otázka, jak naložit se vznikajícími odpady byla až otázkou poslední. Tomu pochopitelně odpovídaly i tehdejší způsoby zbavování se odpadů – nejčastěji byly ukládány na zemském povrchu či byly spalovány nepříliš kvalitními technologiemi. Postupně se však ukázalo, že míst na Zemi k ukládání odpadů neustále ubývá, a že v důsledku vzniku zatím zcela neznámých, mnohdy toxických a zdraví škodlivých odpadů z různých rozvíjejících se průmyslových činností dochází ke kontaminacím vody a půdy těmito odpady a též k úhynu rostlin a živočichů. Začíná být v nebezpečí zdraví člověka, a to je prvním signálem ke změně v dosavadním pohledu společnosti na problematiku odpadů. Až v případě vlastního ohrožení sobecký člověk zjišťuje, že je nutno nepříznivou situaci urychleně řešit – ke slovu se jako regulační nástroje neúnosné situace nakládání s odpady dostávají nástroje ekonomické či technické, ale především nástroje právní, které stanoví způsob a závazná pravidla pro hospodaření s odpady. Po revoluci v roce 1989 se státy bývalého komunistického bloku inspirují západními zeměmi, začínají se poprvé objevovat veřejné diskuse na téma ochrany životního prostředí a jeho jednotlivých složek, včetně diskuse o možném řešení odpadové problematiky, organizují se konference s debatami nejvýznamnějších odborníků snažících se najít nové koncepce v problémové oblasti, nové a šetrnější technologie výroby, předcházení vzniku množství odpadů a podobně. Společnost si pomalu začíná uvědomovat, že nebude-li situace řešena, hrozí závažné problémy, možná dokonce existenciální. V českém právním řádu neexistoval v období před rokem 1991 žádný právní předpis, který by problematiku nakládání s odpady uceleně a komplexně upravoval. Nakládání s odpady bylo jen velice okrajově zmiňováno v některých právních předpisech týkajících se 1

PRŮCHOVÁ, I. Právní úprava odpadového hospodářství. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 1993, s. 3.

10

ochrany životního prostředí, je tedy možno říci, že charakter jeho právní regulace byl velmi roztříštěný. Právních předpisů dotýkajících se životního prostředí před rokem 1991, které se alespoň okrajově zmiňují o nakládání s odpady, je opravdu velmi málo. V prvé řadě jsem narazila na zákon č. 20/1966 Sb. o péči o zdraví lidu a na jeho prováděcí vyhlášku č. 45/1966 Sb., o vytváření a ochraně zdravých životních podmínek, které vycházejí z hlavních hygienických a epidemiologických zásad, jež je třeba aplikovat na problém odstraňování odpadů. Po prostudování těchto předpisů jsem zjistila, že se věnovaly problematice odpadů velice okrajově a nepřímo – pouze v souvislosti s vytvářením zdravých životních podmínek. 2

Zcela okrajově

a dílčím

způsobem

upravovaly problematiku

odpadového

hospodářství i některé další právní normy, např. zákon č. 35/1967 Sb., o opatřeních proti znečišťování ovzduší, či zákon č. 61/1977 Sb., o lesích, který např. stanovil, 3že organizace provádějící těžební, stavební a průmyslovou činnost, projektování a výstavbu směrových a liniových staveb a geologický a hydrologický průzkum, jsou povinny ukládat odklizované hmoty ve vytěžených prostorách a není-li to možné nebo hospodářsky odůvodněné, uložit je v prvé řadě na plochách neplodných nebo na jiných plochách k tomu určených. Ustanovení obdobného charakteru jako např. zákon o lesích obsahovaly i další právní normy, např. zákon č. 41/1958 Sb., o využití nerostného bohatství, zákon č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu a další. Zvláštní právní úprava pak byla věnována zcela specifickému druhu odpadů, a to odpadům radioaktivním. Při pohledu do minulosti jsem také zjistila, že ucelená právní úprava nakládání s odpady existovala pouze na úseku organizovaného sběru vybraných druhotných surovin. Tuto oblast upravovaly zejména podzákonné právní normy – např. nařízení vlády č. 68/1960 Sb., o hospodaření kovovým odpadem a sběrnými surovinami, vyhláška č. 106/1960 Sb., o hospodaření kovovým odpadem a vyhláška č. 103/1981 Sb., o hospodaření sběrnými surovinami. Není divu, že takto nedostatečně a neurčitě koncipované povinnosti týkající se nakládání s odpady spíše přispívaly k tomu, že většina z těchto odpadů skončila na dně roklí či v lesích v podobě černých skládek. Ve vztahu k rozvíjejícím se potřebám doby lze konstatovat, že právní úprava nakládání s odpady byla naprosto nevyhovující, nedostatečná, roztříštěná a naprosto neucelená – nastal čas pro zásadní změnu.

2

3

MADAR, Z. Úloha Československého státu a práva v péči o životní prostředí. 1. vydání. Praha : Horizont, 1987, s. 79. Zákon č. 61/1977 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů, § 8.

11

Tato změna přišla až v roce 1991, kdy byl přijat zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech, který se pokusil poprvé uchopit problematiku nakládání s odpady koncepčně, a to spolu se zákonem č. 311/1991 Sb., o státní správě v odpadovém hospodářství, a zákonem č. 62/1992 Sb., o poplatcích za uložení odpadů. Výsledkem přijetí těchto právních předpisů poměrně uceleně upravujících problematiku odpadového hospodářství v České republice bylo první systematické řešení problémů v této dosud tolik zanedbávané oblasti. Vedle tohoto zákona o odpadech a navazujících dvou výše uvedených zákonů však byla i nadále problematika některých vybraných aspektů nakládání s odpady (látky znečišťující ovzduší, odpadní vody, drahé kovy, radioaktivní odpady) upravena zvláštními právními předpisy. Vztah těchto zvláštních právních předpisů a zákona o odpadech č. 238/1991 Sb., vyplýval z ustanovení § 2 tohoto zákona, které stanovilo, že na nakládání s těmito zvláštními druhy odpadů se vztahuje tento zákon o odpadech, pokud zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. Těmito právními předpisy byly např. zákon č. 138/1973 Sb., o vodách, zákon č. 440/1992 sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě nebo zákon č. 309/1991 sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami. Vztah mezi tehdejším zákonem o odpadech a zvláštními právními předpisy upravujícími některé specifické druhy odpadů je tedy možno označit jako vztah předpisu obecného a předpisů speciálních, tedy vztah speciality a subsidiarity. Přínos zákona o odpadech č. 238/1991 Sb. je dle mého názoru pro naše odpadové hospodářství neoddiskutovatelný. Nejenže kvalifikovaně podal definici pojmu odpad a vymezil některé další pojmy důležité pro oblast nakládání s odpady, jako např. pojem druhotná surovina, zvláštní nebo nebezpečný odpad, ale zejména

4

stanovil základní

povinnost při nakládání s odpady – povinnost každého ukládat odpady pouze na místa k tomu určená. Stal se tak do budoucna hlavním východiskem pro oblast nakládání s odpady v našem státě. Tento zákon dále rozdělil povinné subjekty do několika skupin a stanovil těmto subjektům v závislosti na charakteru jejich činnosti při nakládání s odpady (např. využívání, odstraňování odpadů) základní povinnosti, určil podmínky pro dovoz, vývoz a tranzit odpadů přes území České republiky, určil povinnosti a oprávnění orgánům státní správy, zavedl systém udělování souhlasů ke specifickým činnostem v odpadovém hospodářství, a v neposlední řadě nezapomněl zakotvit ani systém nástrojů k vynucování uložených povinností – systém pokut a podmínek pro zjednání nápravy. Mám-li komplexně zhodnotit zákon o odpadech č. 238/1991 Sb., shledávám, že je koncipován v podstatě velmi obecně, a ve srovnání se současně platným a účinným zákonem 4

JANČÁŘOVÁ, I., PEKÁREK, M. Právo životního prostředí III. díl. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2002, s. 11.

12

o odpadech je spíše jen shrnutím těch nejzákladnějších povinností, institutů a zásad v oblasti nakládání s odpady. Ovšem na druhou stranu je nutno říci, že srovnáme-li jej naopak s dřívější naprosto nedostatečnou a roztříštěnou právní úpravou dotýkající se v malé míře pouze některých aspektů nakládání s odpady, byl tento zákon i s ohledem na tehdejší požadavky a tehdejší vývoj v oblasti odpadového hospodářství naprosto dostačující úpravou, poměrně celistvě upravující problematiku odpadů v České republice a odpovídající potřebám své doby (tedy doby začátku 90. let). Je samozřejmě pochopitelné, že se do budoucna počítalo s novelizacemi této právní úpravy v závislosti na požadavcích rychlého vývoje v oblasti odpadů. 5Rovněž se postupem času začaly v praxi při působení tohoto zákona projevovat určité potíže při jeho aplikaci, které posléze vyústily v přijetí nového zákona o odpadech č. 125/1997 Sb. I když byl zákon o odpadech č. 238/1991 Sb. postupně překonáván, stal se do budoucna nepochybně hlavním východiskem pro oblast odpadového hospodářství v našem státě. Některé principy zakotvené v tomto zákoně zůstávají i dnes zcela aktuální – např. princip předcházení vzniku odpadů či princip přednostního využití odpadů před jejich odstraněním. Na základě zkušeností z praktické aplikace zákona č. 238/1991 Sb. bylo nutno některá ustanovení tohoto právního předpisu upravit nebo doplnit. Stávající právní úprava již nemohla vyhovět stále dynamičtěji probíhajícímu vývoji v oblasti nakládání s odpady, a bylo též nutno ji přizpůsobit novým tržním podmínkám. V důsledku intenzivního rozvoje tržních vztahů a v důsledku podnikatelského rozmachu bylo nutno vzrůstající množství odpadů, nové druhy odpadů a problematiku jejich zbavování či využívání urychleně řešit. Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech již měl velmi podrobně reagovat na vzniklé problémy v této oblasti. Nevyhovující bylo doposud také rozptýlení tehdy platné právní úpravy nakládání s odpady do více právních předpisů, a v důsledku toho vzniklá nepřehlednost v této oblasti. Proto se tvůrci nové legislativy soustředili na zjednodušení a zvýšení transparentnosti legislativy upravující tuto problematiku, a to především zakotvením hmotně právní úpravy, vymezení státní správy a vedení evidence odpadů do jednoho právního předpisu. Česká republika pak musela v neposlední řadě reagovat na své přijetí do OECD a na připravovaný vstup do Evropské unie, což v podstatě znamenalo nutnost harmonizace české legislativy na úseku nakládání s odpady.

5

Tamtéž, s. 12.

13

6

Cílem nově navrhovaného zákona o odpadech bylo především zajistit prevenci vzniku

odpadů a celkové snížení jejich produkce. K omezení objemu odpadů ukládaných na skládky měl přispět nově zakotvený princip využití surovinového a energetického potenciálu odpadů. Zákonodárci zaměřili svou pozornost také na zvýšení účinnosti kontroly dodržování právních předpisů v oblasti nakládání s odpady. Od stávající právní úpravy se navrhovaný zákon o odpadech lišil v mnoha bodech, především však upravoval oblast nakládání s odpady mnohem podrobněji než zákon č. 238/1991 Sb. Velký přínos tohoto zákona o odpadech spatřuji především ve zpřísnění sankcí za jeho závažné porušování. Subjektům tak bylo dáno najevo, že problematika nakládání s odpady v České republice je vnímána velmi vážně, a že stát nehodlá tolerovat jakékoliv protiprávní jednání v této oblasti. Závěrem k charakteristice zákona o odpadech č. 125/1997 Sb. bych připomněla, že systém nakládání s odpady založený tímto zákonem se stal základem právní úpravy odpadového hospodářství tak, jak ji známe dnes. I když tehdejší zákon o odpadech č. 125/1997 Sb. byl zákonem poměrně novým, projevily se nedlouho po jeho účinnosti 1.1.1998 některé zásadní nedostatky, které bránily jeho účinné aplikaci v praxi (např. problémy při nakládání s komunálními odpady na území obcí). Tyto nedostatky se pokusila odstranit novela tohoto zákona č. 37/2000 Sb., avšak i ona obsahovala řadu legislativních nedostatků, které ztěžovaly její fungování v praxi. Pro změnu stávající legislativy byly však toto důvody pouze podružné. 7Tím hlavním důvodem pro přípravu zcela nového zákona o odpadech se stala nutnost harmonizace právních předpisů ČR s předpisy Evropského společenství, a to v souvislosti s přípravami vstupu České republiky do Evropské unie. Proto byl schválen nový zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, který se stal účinným k 1.1.2002. V rámci stručné charakteristiky tohoto zákona si nejprve dovolím vymezit, jaká jsou základní východiska nakládání s odpady, jež se promítají v tomto zákoně. Východiska, na jejichž základě je to které právní odvětví či jeho výseč vybudováno, můžeme jinými slovy označit jako principy nebo zásady tohoto právního

6

7

Důvodová zpráva k zákonu č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, ze dne 23.7.1996. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. Obecná část, ze dne 6.9.2000. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010.

14

odvětví (jeho části). 8Jsou to základní myšlenky, z nichž vychází platné právo, a které sehrávají velmi důležitou úlohu při formulaci právních norem a při jejich interpretaci. 9

Mezi nejvýznamnější principy práva odpadového hospodářství patří následující: -

Princip prevence vzniku odpadů (předcházení vzniku odpadů a jejich nebezpečných vlastností)

-

Princip odpovědnosti původce

-

Princip opětovného použití odpadů

-

Princip využití odpadů různými formami, především materiálové využití či recyklace (resp. princip přednostního využití odpadů před jejich odstraněním)

-

Princip ekologického odstranění odpadů

Vůdčím principem nakládání s odpady, který se promítá v zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech, je bezpochyby princip prevence. Předcházet vzniku odpadů, a to jak po kvantitativní stránce (prevence množství odpadů), tak po kvalitativní stránce (prevence vzniku nebezpečných odpadů), je základní povinností, kterou zákon o odpadech ukládá všem subjektům. Dle § 10 odst. 1 tohoto zákona

10

„každý má při své činnosti nebo v rozsahu své

působnosti povinnost předcházet vzniku odpadů.“ Tento v zákoně výslovně vymezený princip práva odpadového hospodářství je však formulován zákonodárcem velmi obecně bez zakotvení konkrétnějších opatření, což ztěžuje vymáhání jeho dodržování. Naplnění principu prevence souvisí s aplikací dalšího ze základních principů ochrany životního prostředí, který se projevuje i ve sféře nakládání s odpady, a to principu odpovědnosti původce (§ 12 odst. 1 a 4 či § 16 zákona o odpadech). O tom, s jakou efektivitou se princip odpovědnosti původce uplatňuje ve vztahu k vybraným problémům práva odpadového hospodářství, jež popisuji v této práci, se zmíním v jejích dalších kapitolách. Rovněž princip přednostního využití odpadů před jejich odstraněním je v zákoně o odpadech explicitně formulován, konkrétně v § 11 odst. 1 zákona o odpadech, který stanoví, že

8

9 10

11

11

„Každý má při své činnosti nebo v rozsahu své působnosti v mezích daných tímto

SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady. In: Aktuální otázky práva životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2005, s. 138. DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2003, s. 358. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 10 odst. 1. Tamtéž, § 11 odst. 1.

15

zákonem zajistit přednostně využití odpadů před jejich odstraněním. Materiálové využití odpadů má přednost před jiným využitím odpadů.“ Výše uvedené principy jsou, řekla bych, specifickými principy a pilíři práva odpadového hospodářství, které se výslovně či skrytě vyskytují v současném zákoně o odpadech a v jeho prováděcích právních předpisech. Nicméně se domnívám, že i pro oblast nakládání s odpady platí kromě těchto principů i některé další, které jsou společné všem odvětvím práva životního prostředí. Jedná se o princip trvale udržitelného rozvoje, který se v oblasti nakládání s odpady uplatňuje např. v souvislosti se snahou o snížení toxicity odpadů, rizika ohrožení životního prostředí a omezování množství odpadů ukládaných do země. Výslovně je tento princip obsažen v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, v § 6. Rozumí se jím takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. Dalším obecným principem platným pro všechna odvětví práva životního prostředí, je princip legality (zákonnosti), který je v právu odpadového hospodářství vyjádřen v povinnosti, že jiné než zákonem povolené nakládání s odpady je zakázáno (§ 12 odst. 2 zákona o odpadech). Povinnost původce odpadu platit poplatky za ukládání odpadů na skládky je vyjádřením dalšího z obecných principů práva životního prostředí – principu znečišťovatel platí. Nyní již k samotnému zákonu č. 185/2001 Sb. Tento je rozdělen systematicky celkem do 12 částí. První část zákona je věnována Základním ustanovením, týkajícím se předmětu úpravy, působnosti zákona, vymezení pojmu odpad a dalších základních pojmů. Část druhá se věnuje problematice zařazování odpadů do katalogu odpadů a pravidlům tohoto zařazování (hlava I.) a dále problematice hodnocení nebezpečných vlastností odpadů (hlava II.). Stěžejní část zákona je část třetí, která vymezuje povinnosti při nakládání s odpady, a to jak povinnosti všeobecné (hlava I.), určené všem subjektům nakládajícím či produkujícím odpady, tak povinnosti pro jednotlivé fáze nakládání s odpady, tj. pro vznik odpadů (povinnosti původců), povinnosti při sběru a výkupu odpadů, při jejich využívání, odstraňování a při přepravě odpadů. Ve čtvrté části zákona nalezneme povinnosti při nakládání s vybranými odpady a zařízeními, jako jsou odpady polychlorovaných bifenylů (dále jen „PCB“), odpadní oleje, baterie a akumulátory, odpady oxidu titaničitého, kaly z čistíren odpadních vod a biologicky rozložitelné odpady, odpady z azbestu, autovraky a elektrická a elektronická zařízení. Zvláštní pravidla pro nakládání s těmito druhy odpadů či zařízení zákonodárce stanovil zejména ve vztahu k jejich specifickým vlastnostem a k jejich větší nebezpečnosti pro životní prostředí a zdraví člověka. Kromě povinností vymezených 16

v předcházejících částech zákona o odpadech jsou osoby, které nakládají s těmito odpady či zařízeními povinny dodržovat i povinnosti pro nakládání s nimi stanovené v této části zákona. Pátou část věnoval zákonodárce problematice zpětného odběru některých výrobků, část šestou pak stanovení pravidel pro evidenci a ohlašování odpadů a zařízení. Sedmou část tvoří pravidla vytváření plánů odpadového hospodářství, a to jak na úrovni celostátní, tak na úrovni krajské i na úrovni samotných původců odpadů. Osmá část zákona o odpadech je věnována ekonomickým nástrojům, jež se uplatňují v právu odpadového hospodářství, tj. poplatkům za uložení odpadů na skládky či utváření finanční rezervy pro rekultivaci a asanaci skládky. Přeshraniční přeprava odpadů je obsahem deváté části zákona o odpadech. Správnímu trestání, tj. sankcím za správní delikty fyzických osob podnikajících či právnických osob a sankcím za přestupky fyzických osob nepodnikajících je věnována desátá část zákona. V jedenácté části pak nalezneme systém a působnost orgánů veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství. Poslední, dvanáctou část, tvoří společná a přechodná ustanovení. Největším přínosem zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech bylo nepochybně zpřesnění a doplnění pravidel nakládání s odpady, které by měly zajistit ochranu před jejich nepříznivými účinky na životní prostředí, a to v souladu s požadavky Evropské unie. K nejzákladnější povinnosti patří, že každý, kdo nakládá s odpady, může tak činit pouze v rámci tohoto zákona a předpisů vydaných k jeho provedení. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech je předpisem, kterým se řídí odpadové hospodářství České republiky bezmála již devět let. Za dobu své existence byl již více než dvacetkrát novelizován, a to zejména v rámci transpozice nejrůznějších směrnic EU. Novelizace tohoto zákona však proběhly též za účelem přizpůsobení se pokračujícímu vývoji v oblasti nakládání s odpady. Norma, která u nás implementuje celou skupinu vzájemně na sobě nezávislých směrnic, se tak stala normou velmi nepřehlednou, přestože je normou v zásadě funkční.

12

Zákon o odpadech byl v nedávné době opět významně novelizován, a to

v souvislosti s transpozicí nové Rámcové směrnice o odpadech (Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a zrušení některých směrnic) a některých dalších předpisů EU. Tato Rámcová směrnice o odpadech zavázala členské státy k přijetí právních předpisů nezbytných k dosažení souladu s touto směrnicí do 12. prosince roku 2010.

12

Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Interní materiál Ministerstva životního prostředí.

17

Ve sbírce zákonů byla dne 21.5.2010 pod č. 154/2010 publikována zásadní a dlouho očekávaná novela zákona o odpadech (tzv. euronovela). Novela odvrací žalobu proti České republice u Evropského soudního dvora z důvodu neúplné transpozice směrnice o skládkách (1999/31/ES) a do zákona rovněž doplňuje pravidla vyplývající z nové rámcové směrnice o odpadech (2008/98/ES). Nyní se pokusím stručně shrnout základní principy této novely, její přínosy nebo naopak zápory a pokusím se též stručně popsat, co se od ní očekávalo a zda tato očekávání byla naplněna či nikoliv. 13

Účelem popisované novely byla zejména potřeba neprodleně reagovat na několik

řízení o porušení Smlouvy o založení Evropských společenství, která jsou v současné době vedena proti České republice ze strany Evropské komise. Dalším důvodem přijetí této právní úpravy byla i nutnost provést transpozici požadavků vyplývajících z Rámcové směrnice o odpadech (98/2008). Základní věcný cíl – tj. stanovit hierarchii způsobu nakládání s odpady v souladu s rámcovou směrnicí byl dodržen a tato hierarchie je obsahem ust. § 9a odst. 1 tohoto zákona s následujícím pořadím preferujícím způsob nakládání s odpady : a) předcházení vzniku odpadů, b) příprava k opětovnému použití, c) recyklace odpadů, d) jiné využití odpadů, například energetické využití, e) odstranění odpadů, s tím, že představuje nejlepší celkovou volbu z hlediska životního prostředí. Odstavec 2 předmětného ustanovení pak stanoví, že od hierarchie způsobů nakládání s odpady se lze za určitých podmínek odchýlit. Touto podmínkou je, že se na základě posuzování životního cyklu odpadů zahrnujícího jejich vznik a nakládání s ním (tzv. „studie LCA“) prokáže, že je nakládání s těmito odpady v rozporu s výše stanovenou hierarchií vhodné. Proces posuzování životního cyklu je však zatím věcí téměř neznámou, otázkou tedy do budoucna zůstává, jakým právním předpisem bude tento proces upraven, podle jakých pravidel bude probíhat atd.. Změny některých stávajících definic a zavedení nových reagují na potřebu zajištění souladu s definicemi rámcové směrnice. Jde zejména o úpravu pojmů odstraňování, využívání odpadů, a definování zcela nových pojmů jako je opětovné využití, příprava k opětovnému využití, zpracování odpadů, nově byl dále zaveden např. pojem prvotní původce. Pokud jde o definici odpadu, která je pro legislativu v oblasti nakládání s odpady klíčová, nově zákon stanoví v ust. § 3 podmínky, za kterých není nutné věc považovat za

13

Důvodová zpráva k zákonu č. 154/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010.

18

odpad, nýbrž za vedlejší produkt a kritéria, za kterých je možno uznat, že odpad se stal výrobkem. Stanovené podmínky je nutno splnit kumulativně. Problémem ovšem bude stanovení okamžiku, odkdy movitá věc může být dle tohoto ustanovení považována za vedlejší produkt či odkdy taková věc přestává být odpadem. Jako velké negativum nově přijaté právní úpravy totiž vnímám fakt, že neobsahuje žádná přechodná ustanovení. Bude tedy nutné akceptovat termín 1. července 2010, kdy se zákon stal účinným. V praxi mohou ovšem za této situace vznikat četné problémy. Například bude-li movitá věc sebraná a vykoupená v zařízení ke sběru a výkupu odpadů v tomto zařízení delší dobu shromažďována, nežli bude předána osobě oprávněné k jejímu využití nebo odstranění, bude do 1. července 2010 odpadem a od tohoto data automaticky, splní-li podmínky stanovené zákonem, vedlejším produktem? Problém nastane zejména při vykazování těchto odpadů (resp. vedlejších produktů) v evidenci o odpadech na přelomu tohoto období. Pokud jde o vymezení působnosti zákona, i nadále bude uplatňována konstrukce založená na tom, že zákon o odpadech se uplatní pouze v případech, že zvláštní zákony nestanoví jinak nebo že na ustanovení zákona o odpadech přímo odkáží. Nově se tato konstrukce v souladu s Rámcovou směrnicí uplatňuje i pro nakládání s těžebním odpadem, nakládání s nepoužitelnými léčivy, návykovými látkami a určitými vedlejšími produkty živočišného původu. Změnu zaznamenala částečně i poměrně nová právní úprava týkající se vytěžených sedimentů z koryt vodních toků, zemin a hlušin. Tyto jsou z účinností od 23.1.2009 vyňaty z působnosti zákona o odpadech, pokud vyhovují limitům stanoveným v příloze č. 9 zákona. Do vydání novely zákona o odpadech pod č. 154/2010 Sb. se však jevilo velmi nejednoznačným, kdo je v takových případech nositelem důkazního břemena v případném správním řízení, neboť zákon toto zcela jednoznačně nespecifikoval, když užil slovního spojení „vyhovují-li limitům stanoveným v příloze č. 9 zákona.“ Ve správním řízení leží zásadně důkazní břemeno na správním orgánu, ovšem v tomto případě vznikly z pohledu jazykového i logického výkladu daného slovního spojení jisté pochybnosti o tom, kdo ponese v takových případech důkazní břemeno spočívající v prokázání toho, že vytěžené sedimenty vyhovují limitům stanoveným v příloze č. 9 k zákonu. Na ČIŽP panovalo přesvědčení, že nositelem důkazního břemene bude v takových případech původce sedimentů, resp. ten, kdo s nimi nakládá, popř. jejich vlastník. Toto bylo potvrzeno i nově přijatou novelou zákona o odpadech, která dřívější nejasnost odstranila, když stanovila, že

14

„Zákon se vztahuje na

nakládání se všemi odpady, s výjimkou vytěžených sedimentů z vodních nádrží a koryt vodních 14

Zákon č. 154/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 2 odst. 1 písm. h).

19

toků, u kterých vlastník prokázal, že vyhovují limitům znečištění pro jejich využití k zavážení podzemních prostor a k úpravám povrchu terénu, stanoveným v příloze č. 9 k tomuto zákonu, …..“ Uvedené zpřesnění chápu jako velmi pozitivní změnu dosavadního ustanovení zákona o vytěžených sedimentech. V daném okamžiku již nemůže být pochyb o tom, kdo je nositelem důkazního břemene. V souvislosti se snahou zajistit splnění recyklačních cílů stanovených Rámcovou směrnicí se výslovně rozšiřuje stávající možnost obce stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém nakládání s komunálními odpady i na biologicky rozložitelnou složku komunálního odpadu. Dle Rámcové směrnice o odpadech totiž mají členské státy přijmout taková opatření, aby byl podpořen oddělený sběr biologického odpadu. Důvodem zakotvení tohoto opatření je skutečnost, že ukládáním biologicky rozložitelných odpadů na skládky komunálních odpadů dochází k mnohem větší produkci skládkového plynu, a tím i k mnohem větší míře jeho úniku do ovzduší, což je jev pro životní prostředí velmi nežádoucí. Velice důležitou změnou prošla ustanovení týkající se skládkování odpadů. Tato byla změněna tak, aby bylo dosaženo plné slučitelnosti se směrnicí 1999/31/ES o skládkách. Provoz skládky bude rozdělen na tři fáze a v souladu s požadavky této směrnice bude příslušný krajský úřad, který vydal souhlas s provozem skládky nově provádět kontrolu skládky před zahájením ukládání odpadů a udělovat souhlas s jejím uzavřením, a to z důvodu ověření, zda jsou splněny podmínky uvedené v jím vydaném souhlasu. Toto vnímám jako změnu veskrze pozitivní, mající přinést větší kontrolu nad prováděným skládkováním odpadů. Stejně tak za velmi pozitivní považuji i nově zakotvenou povinnost provozovatele skládky finančně zajistit první fázi provozu skládky ještě před samotným zahájením jejího provozu. V souladu s požadavky Rámcové směrnice byla do zákona o odpadech (§ 42) zavedena povinnost zpracovat programy předcházení vzniku odpadů, které budou obsahovat konkrétní opatření a cíle k předcházení vzniku odpadů. Tyto programy by měly být součástí plánů odpadového hospodářství. Domnívám se, že zavedení této nové povinnosti spíše zvýší již dosti nabubřelou administrativu v oblasti nakládání s odpady, a domnívám se že nepřispěje k dosažení stanoveného cíle – předcházet vzniku odpadů. Nově v souladu s Rámcovou směrnicí bylo do zákona o odpadech zakotveno ustanovení stanovující podmínky, za nichž může být spalování odpadů ve spalovnách komunálního odpadu považováno za energetické využívání odpadů. Několik změn zaznamenala i ustanovení týkající se nakládání s vozidly s ukončenou životností (autovraky). Aby byl plně realizován princip „znečišťovatel platí“, který je jedním ze základních principů vymezených v Rámcové směrnici o odpadech, je nově do zákona o 20

odpadech doplněno, že financování nákladů spojených se sběrem, výkupem, zpracováním, využíváním a odstraňováním autovraků, včetně splnění recyklačních cílů, je uloženo výrobci, tedy tomu, kdo vozidla (budoucí autovraky a tedy odpad) vyrábí a uvádí na trh. Dále je výrobcům vozidel (a akreditovaným zástupcům) uložena povinnost zřídit sběrná místa vybraných autovraků a jejich částí v přiměřené hustotě. Dílčími změnami prošla i ustanovení týkající se baterií a akumulátorů, a to v reakci na zahájené řízení Komise ES, které je vedeno proti ČR z důvodu neprovedení směrnice 2008/103/ES o bateriích a akumulátorech, pokud jde o uvádění baterií a akumulátorů na trh. Dle Rámcové směrnice o odpadech byl zaveden i nový pojem „biologický odpad“, a k dílčím změnám došlo i v oblasti stanovování nebezpečných vlastností odpadů. Nově byla do zákona o odpadech přidána nebezpečná vlastnost – senzibilita. Za negativní změnu v tomto směru považuji změnu pojmu „nebezpečný odpad“. Nadále se jím bude rozumět pouze odpad, který vykazuje jednu nebo více nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu. Před popisovanou novelou se za nebezpečný odpad považoval odpad, který byl uveden jako nebezpečný v katalogu odpadů, a dále odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností dle příslušné přílohy zákona. Nyní tedy ve všech případech budou muset inspektoři ČIŽP a dalších kontrolních orgánů majících kontrolní kompetence v oblasti odpadového hospodářství vždy prokazovat, že odpad má nebezpečné vlastnosti dle přílohy č. 2, zatímco dle předchozí právní úpravy postačovalo, byl-li uveden v katalogu odpadů jako odpad kategorie nebezpečný. Z pohledu ČIŽP se správní řízení stane složitějším a správnímu orgánu vzniknou i větší náklady, neboť bude nutno odpady vzorkovat. Tato změna, domnívám se, činnost inspekce neulehčí a nepřispěje ani k větší míře ochrany životního prostředí. Jak celkově vyhodnotit euronovelu zákona o odpadech? Na podrobné vyhodnocení je podle mého názoru ještě velice brzy, neboť se důsledky v euronovele zakomponovaných změn požadovaných Rámcovou směrnicí o odpadech ještě nestačily projevit v praxi, a to vzhledem k tomu, že euronovela je účinná teprve od července roku 2010. Samozřejmě jako každá změna s sebou nepochybně přináší určitá pozitiva, ale i negativa. Co považuji prozatím za pozitivní či negativní jsem uvedla při stručné charakteristice euronovely v předchozích odstavcích, další však ukáže až čas. 15

Nyní, po vydání novely, která vstoupila v účinnost dnem 1.7.2010, se ministerstvo

životního prostředí bude plně soustředit na zpracování tzv. tezí odpadového hospodářství. 15

KREBSOVÁ, J. Euronovela zákona o odpadech. Zpravodaj ministerstva životního prostředí. 2010, ročník XX., číslo 7-8, s. 6.

21

Ty jsou průběžně konzultovány s dotčenými subjekty (jiné resorty, podnikatelské svazy, odborná sféra, nevládní organizace apod.) a po jejich dokončení se stanou východiskem (výchozím rámcem) pro zpracování zcela nové odpadové legislativy. Smyslem zpracování těchto tezí pro celkovou rekodifikaci odpadového hospodářství v ČR před dalším postupem legislativních prací, tzn. samotnou tvorbou návrhu zcela nového zákona o odpadech, jsou dva klíčové cíle : -

identifikovat oblasti, které je nutno řešit odchylně od dosud platného zákona o odpadech (tyto oblasti je nutno změnit z důvodů transpozice evropských směrnic, dále z důvodu potřeby dostát mezinárodním environmentálním závazkům ČR a též praktická potřeba reorganizace odpadového hospodářství České republiky).

-

aby se uživatelé připravovaného zákona o odpadech dokázali shodnout v co nejvyšší míře na principech a zásadách nového zákona o odpadech ještě dřív, než započne samotný legislativní proces. Jde tedy o to navodit situaci, kdy principy, na nichž je připravovaný předpis založen,

nebudou příčinou střetů, které pak v legislativním procesu znemožňují věnovat potřebnou péči technickým a právním detailům normy samotné. Široká diskuse a předem dosažená shoda nad takto pojatými tezemi je nutností v případě předpisu, který doslovně ovlivňuje život každého občana, život každého ekonomického subjektu i každé instituce. Z výše uvedeného je tak zřejmé, že teze k novému zákonu o odpadech by měly přispět k lehčímu průběhu samotného legislativního procesu a měly by jej tedy usnadnit. V průběhu přípravy těchto tezí by měla být vyjasněna celá řada sporných oblastí. Lze však očekávat, že určité rozpory budou ještě přetrvávat, a to zejména u přístupu k transpozici předpisů ze strany zástupců průmyslu, kdy jsou zdůrazňována některá česká specifika, která nejsou v souladu s předpisy ES – např. definice druhotné suroviny. Část dosavadní právní úpravy bude možné dle názoru MŽP bez zásadních zásahů zachovat a převzít do nového zákona. Půjde tedy o kritickou redakci současného textu zákona s cílem zvýšit jeho přehlednost a upravit některé formulace tak, aby došlo ke zpřesnění výkladu zákona nebo sladění definičního aparátu s jinými předpisy. Ty oblasti odpadové problematiky, které nejsou v tezích uvedeny, budou řešeny v souladu se zněním současné právní úpravy, mimo jiné i proto, že existuje široká shoda na funkčnosti dosavadní normy v těchto oblastech. Některé oblasti však budou muset být upraveny odchylně, tak jak si to vyžadují nové předpisy EU, ale také praktické zkušenosti z použití stávajícího zákona. Právě tyto oblasti odpadového hospodářství, jež bude nutno upravit odchylně od stávající právní 22

úpravy, jsou hlavním předmětem tezí nového zákona o odpadech. Jednotlivé teze tedy budou popisovat odchylky budoucí normy od současné úpravy nebo ustanovení zcela nová, která se v současné úpravě nenacházejí. Do budoucna by se Česká republika při tvorbě zcela nového zákona o odpadech měla zaměřit zejména na to, aby se v souladu s předpisy ES zabránilo plýtvání surovinami, které v současné době končí především na skládkách. Do roku 2020 je Česká republika povinna zdvojnásobit dnešní podíl recyklace a naopak na třetinu snížit objem odpadů, které končí na skládkách. Jestliže tedy dnes ČR recykluje 21 % veškerého vyprodukovaného komunálního odpadu, měla by do roku 2020 zajistit jeho recyklaci z 50 %. Již dnes v tomto směru totiž ČR zaostává za jinými vyspělými zeměmi ES, např. za Rakouskem, Německem, Belgií či Nizozemím, u nichž tvoří podíl recyklovaného komunálního odpadu celých 50 %. De lege ferenda by měl nový zákon o odpadech především zvýhodnit využívání odpadu před jeho skládkováním, usnadnit a podporovat třídění odpadu, zjednodušit administrativu a aktivněji předcházet nelegálnímu nakládání s odpady. Mělo by též dojít ke zpřísnění požadavků na provozování skládek a postupné zvýšení poplatků za každou tunu skládkovaného komunálního odpadu. Posílit by též měla možnost zpětného odběru baterií, akumulátorů, elektrospotřebičů atd., zejména by se měl zvýšit počet míst tohoto zpětného odběru. V souladu s evropskou legislativou též bude nutné zajistit snížení podílu biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládky, což ukládá evropská směrnice 1999/31/ES, za jejíž neplnění hrozí ČR kromě mezinárodní ostudy i velké finanční postihy. Již v roce 2010 by tak mělo být skládkováno o 25 % méně biologicky rozložitelných odpadů než v roce 1995, v roce 2013 pak o 50 % a v roce 2020 o 65 %. Biologicky využitelný odpad by měl být v souladu s evropskými předpisy též přednostně využíván, a to hlavně prostřednictvím kompostování, či na výrobu bioplynu v bioplynových stanicích.

23

3. Vybrané právní problémy odpadového hospodářství v České republice očima právníka České inspekce životního prostředí Stejný název jako název celé mé práce nese i její stěžejní kapitola, které bych chtěla věnovat nejvíce prostoru a pozornosti, a to z důvodu, že při jejím psaní vycházím zejména z vlastních zkušeností mé dosavadní práce u ČIŽP, a že se jedná o témata, která přinášejí inspektorům ČIŽP na úseku nakládání s odpady v praxi při ochraně životního prostředí největší problémy. Celá řada ustanovení právních předpisů upravujících jednotlivé oblasti nakládání s odpady, s nimž jsme se v praktickém životě doposud nesetkali, se může na první pohled jevit jako bezproblémová. Mají-li se ovšem tato ustanovení aplikovat v praxi, v realitě každodenního života, nejeví se náhle jako zcela jasná a mající jednoznačný význam. Vzniká mnoho interpretačních a aplikačních otázek, nad nimž si lámou hlavu nejen inspektoři, ale i právníci. Je zřejmé, že ve většině případů nebude možno tyto právní problémy vyřešit např. ihned na místě prováděné kontroly, ale bude nutné provést jejich podrobnější právní rozbor a rovněž zamyšlení se nad jejich řešením v kontextu konkrétní situace. Některé z nich jsou vyřešeny již během správního řízení, jiné pomůže dořešit odvolací orgán, popřípadě soud, některé zůstávají nedořešené a lámou si nad nimi hlavy i věhlasné právní kapacity. V oblasti práva odpadového hospodářství najdeme nespočetné množství právních problémů a dosud nevyřešených právních otázek, stejně jako v jiných odvětvích veřejného či soukromého práva. Zabývat se všemi těmito problémy a otázkami není prakticky možné a pro tuto práci ani účelné, neboť mnoho z nich nedokážeme v tuto chvíli ani pojmenovat. V této kapitole své rigorózní práce bych se proto ráda podrobněji zabývala jen těmi právními problémy z oblasti nakládání s odpady, se kterými jsem se setkala během svého působení u ČIŽP, a jejichž řešení považuji za nejpodstatnější a nejvýznamnější nejen z pohledu práce inspekce, ale především z pohledu ochrany životního prostředí. Jedná se o otázky, s nimiž se jako právnička velmi často setkávám, které jsou právně zajímavé a významné, a které nejsou ojedinělé, naopak velice často se opakují. Jednotlivé problémy, s nimž jsem se v praxi setkala, se vždy snažím detailně popsat a nastínit, jaké jsou možnosti jejich řešení de lege ferenda, i jaké jsou pohledy na jejich řešení ze strany jednotlivých správních orgánů v oblasti životního prostředí (ČIŽP, MŽP), případně soudů. V neposlední řadě podávám i svůj pohled na danou problematiku, který vychází z mých teoretických znalostí a praktických zkušeností. Předkládaná témata a jejich rozbor snad nabídne čtenářům podněty ke změnám platné právní úpravy, spektrum aktuálních informací, námětů a závěrů.

24

3.1 Problematika černých skládek 16

Sousloví „černá skládka“ je v českém jazyce a v povědomí naší společnosti zakotveno již

dlouhá léta. Proto každý jistě ví (ačkoliv tento pojem není nikde v legislativě vymezen), že se jedná o místo, na němž ukládání odpadů není povoleno příslušnými orgány, není pro ukládání odpadů technicky vybaveno a osoba odpovědná za navezení odpadů na toto místo není známa a je obtížné, velmi často i vyloučené ji následně dohledat. Problematika černých skládek je v českém odpadovém hospodářství diskutována již mnoho let. Zásadním důvodem pro diskusi je právě problematická, v řadě případů téměř nemožná identifikace subjektu, který takovou skládku založil, tedy subjektu, u něhož by bylo možno vyvodit odpovědnost za vznik takové skládky, a kterému by bylo možno na základě této odpovědnosti uložit povinnost takovou nelegální skládku odstranit, případně mu za založení nelegální skládky uložit sankci. Současná právní úprava, tzn. zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“), tuto problematiku komplexně neupravuje a znamená tak pro odstraňování černých skládek bohužel mnohem méně efektivní řešení než právní úprava předcházející, tj. zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech. Tento zákon, na rozdíl od nyní platného a účinného zákona, řešil otázku černých skládek výslovně tak, že odpovědnost za odpady nelegálně shromážděné na určitém pozemku, přenášel na jeho vlastníka. Dle ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 125/1997 Sb. bylo možno odpady upravovat, využívat nebo zneškodňovat pouze v zařízeních, místech a objektech k tomu určených ve smyslu tohoto zákona, nebo za podmínek stanovených zvláštními právními předpisy. Tento zákon pak v ust. § 3 odst. 7 reagoval na situaci, kdy se nepodaří zjistit právnickou nebo fyzickou osobu, která odpad umístila na nemovitost, která není určena k ukládání odpadů : 17

„Nepodaří-li se příslušnému okresnímu úřadu v řízení o odstranění protiprávního stavu (§

26 odst. 1 písm. d)) podle tohoto zákona zjistit právnickou nebo fyzickou osobu, která odpad umístila na nemovitost, která není určena k ukládání odpadů, přechází povinnost zajistit zneškodnění odpadu na vlastníka nemovitosti, na níž je odpad umístěn, a to na jeho vlastní náklady.“ Znamená to tedy, že byl-li zjištěn příslušnými orgány neoprávněně uložený odpad na určitém pozemku, zahájil vždy z moci úřední příslušný okresní úřad řízení o odstranění

16

17

HANDLÍŘ, J. Černé skládky a jejich odstraňování. [online]. Brno: Ekologický právní servis, červenec 2008, [cit. 2009-05-15]. Dostupné z: ≤http://www.eps.cz/cz2150114pp/pravni-poradna/≥. Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, § 3 odst. 7.

25

protiprávního stavu dle § 26 odst. 1 písm. d) zákona č. 125/1997 Sb.. V tomto řízení, na něž se vztahoval správní řád, byla vždy zjišťována osoba primárně odpovědná za protiprávně odložený odpad. O zahájení takového řízení uvědomil okresní úřad všechny známé účastníky řízení. Takovým účastníkem pak byl vždy vlastník nemovitosti, na níž se protiprávně odložený odpad nacházel. Pokud se okresnímu úřadu v tomto řízení nepodařilo zjistit osobu odpovědnou za protiprávně uložený odpad, přecházela ze zákona (ex lege) povinnost zajistit zneškodnění odpadu na vlastníka této nemovitosti, a to na jeho vlastní náklady. Zákon č. 125/1997 Sb. vycházel z premisy, že výše uvedená tzv. subsidiární odpovědnost vlastníka nemovitosti za takto protiprávně uložený odpad, u něhož není znám původce nebo za něj odpovědná osoba, vyplývá z obecného pojetí vlastnického práva : 18

„Mají-li vlastníci rozsáhlá vlastnická práva, pak musí nést i s nimi spojenou míru

odpovědnosti – mimo jiné spočívající v potřebě zajistit řádný stav pozemku a jeho ochranu.“ Dle čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“) totiž platí, že vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Míru, nad kterou nesmí výkon vlastnického práva poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí, stanoví obecně § 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Povinnost vlastníka nemovitosti, na níž byl jinou osobou nelegálně uložen odpad, zajistit jeho likvidaci, tak vyplývala z myšlenky, že vlastnické právo sice požívá široké ochrany, jednou z jeho obsahových složek je nepochybně i možnost s věcí nakládat, avšak současně není vyloučeno omezení vlastnického práva tehdy, pokud by jeho výkon byl v rozporu s jinými hodnotami, jejichž ochranu čl. 11 garantuje (tedy ochrana lidského zdraví, přírody a životního prostředí). Vlastník nemovitosti, na níž byla černá skládka založena, měl samozřejmě možnost v rámci řízení o odstranění protiprávního stavu prokázat, že umístění odpadu jím nebylo způsobeno ani jím zaviněno, a že učinil veškerá opatření k ochraně své nemovitosti, která lze na něm vyžadovat. Toto byly nutné podmínky k tomu, aby mu účelně vynaložené náklady na zneškodnění odpadu uhradil příslušný okresní úřad. Dále, pokud byl původce odpadu znám, ale nezdržoval se na území České republiky, zajistil zneškodnění odpadu příslušný okresní úřad. Náklady s tímto spojené byl povinen hradit původce odpadu, na kterém je okresní úřad následně vymáhal. Předmětná právní úprava tedy měla poměrně jasnou konstrukci, která jí dopomohla k efektivnějšímu řešení problému černých skládek, než je tomu v současné době. 18

BÍLKOVÁ, Mgr. Výklad k tzv. „černým skládkám“ - aplikace § 3 zákona o odpadech. Interní materiál České inspekce životního prostředí.

26

Vzhledem k tomu, že zákon č. 185/2001 Sb. nepřevzal ustanovení § 3 odst. 7 předchozího zákona o odpadech č. 125/1997 Sb., nelze dovodit, že by povinnost odstraňovat odpad, jehož původce není znám, přešla na vlastníka nemovitosti, na níž je tento odpad umístěn.

19

Povinnost odstranit odpad na své náklady by pro vlastníka pozemku musela být

v textu zákona stanovena výslovně. Vyplývá to především z ust. čl. 11 odst. 4 LZPS, jakož i z ustanovení jejích čl. 2 odst. 2, 3 a čl. 4 odst. 1 a dále z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy ČR. V současné době platný a účinný zákon o odpadech tedy již nezná prakticky žádnou odpovědnost vlastníka nemovitosti za odpady na ní uložené, pokud takový vlastník není zároveň původcem zde shromážděných odpadů. Odpovědnost za nakládání s odpady totiž nese primárně jejich původce. Za původce odpadů se dle zákona o odpadech považuje právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, z jejíž podnikatelské činnosti vznikají odpady. Pro odpady vznikající na území obce z činnosti občanů obce – tedy fyzických osob, se za původce odpadů považuje tato obec. Zde mám však na mysli trochu širší pojetí původce. Původcem v tomto obecném smyslu je každá osoba, které odpad vznikl. Dále zákon o odpadech jistou míru odpovědnosti za nakládání s odpady klade i na tzv. oprávněnou osobu. Tou je podnikající osoba oprávněná k nakládání s odpady, která je na základě povolení příslušných orgánů přijímá od jiných původců či oprávněných osob a dále s nimi nakládá podle zákonem stanovených podmínek (např. odpady sbírá, vykupuje, využívá či odstraňuje). Základní povinností každého, tedy i všech původců odpadů a oprávněných osob je ve vztahu k nakládání s odpady povinnost zakotvená v ustanovení § 12 odst. 1 zákona o odpadech, tj., že každý je povinen nakládat s odpady a zbavovat se jich pouze způsobem stanoveným tímto zákonem a ostatními právními předpisy vydanými na ochranu životního prostředí. Tato základní povinnost je pak dále specifikována v ust. § 12 odst. 2, a to tak, že pokud není zákonem stanoveno jinak, lze s odpady nakládat pouze v zařízeních (zařízením se ve smyslu § 4 písm. e) zákona o odpadech rozumí i místo, stavba nebo část stavby), která jsou k nakládání s odpady podle zákona o odpadech určena. Sankce pro podnikající fyzickou osobu či osobu právnickou za nakládání s odpady v místech k tomu neurčených pak stanoví § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, pro fyzickou osobu nepodnikající § 69 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Spáchání takového správního deliktu (v případě právnických osob či fyzických osob oprávněných k podnikání) nebo přestupku (v případě osob fyzických nepodnikajících) je však jen obtížně prokazatelné. Hlavním překážkou je totiž dohledání toho, 19

Sdělení rozkladové komise o výkladech právních předpisů přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí ze dne 1. 10 2003, č. 10/2003.

27

kdo předmětné protiprávní jednání způsobil, řečeno slovy právní teorie, určení odpovědného subjektu, tedy subjektu, který se protiprávního jednání spočívajícího v založení černé skládky fyzicky dopustil. Právě identifikace takové osoby je jedním ze základních předpokladů pro vyvození odpovědnosti za protiprávní jednání. 20

Právní teorie pro vznik odpovědnosti za protiprávní jednání, a to odpovědnosti za

správní delikty, tedy odpovědnosti objektivní – bez ohledu na zavinění, požaduje splnění 4 základních podmínek, a to splnění kumulativní, tedy současné : 1) protiprávní jednání, 2) škodlivý následek takového protiprávního jednání, 3) kauzální nexus, čili příčinná souvislost mezi tímto protiprávním jednáním a škodlivým následkem, tj. škodlivost musí být bezprostředním, přímým důsledkem konkrétního protiprávního jednání a musí být takto prokázána, 4) odpovědná osoba, pachatel deliktu, či jinými slovy ten, kdo se protiprávního jednání dopustil. Na základě absence některé z těchto podmínek nemůže být odpovědnost konkrétní osoby za protiprávní jednání založena.

21

Obtížně splnitelným předpokladem pro uplatnění příslušných

odpovědnostních vztahů pak bude v případech černých skládek právě určení tohoto odpovědného subjektu. Pro vznik odpovědnosti fyzických osob nepodnikajících (odpovědnosti subjektivní za přestupek) se vyžaduje splnění ještě jednoho znaku společně s ostatními – zavinění. Pokud není dána tato subjektivní stránka určitého protiprávního jednání, nemůže odpovědnost konkrétní osoby za přestupek vzniknout. Důkazní břemeno při prokazování zavinění – ve formě úmyslu či nedbalosti, leží zásadně na bedrech správního orgánu. Prokázat v případě černých skládek zavinění konkrétního subjektu je však téměř nemožné, a to vzhledem k tomu, že již samotné nalezení odpovědné osoby, tj. pachatele deliktu bude obvykle bez výsledku. 22

Kontrolní pravomoci k prošetření okolností konkrétního případu černé skládky mají

v případech podnikajících subjektů dle zákona o odpadech krajský úřad (§ 78 odst. 2 písm. b)), obecní úřad obce s rozšířenou působností (§ 79 odst. 1 písm. e)) a ČIŽP (§ 76 odst. 1 písm. a)). Rozsah těchto kontrolních pravomocí ve vztahu k podnikajícím subjektům je 20

21 22

JANČÁŘOVÁ, I., PEKÁREK, M. Právo životního prostředí I.díl. 1.vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2003, s.101. DUDOVÁ, J. K problematice divokých skládek odpadu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2005, č.2, s. 174. HAVELKA, P. Černé skládky odpadů. Shrnutí problematiky a možná řešení. Odpadové fórum.[online]. Praha: České ekologické manažerské centrum (CEMS), 2009, č. 12 [cit.2010-04-30]. s. 13. Dostupné z: ≤http://www.odpadoveforum.cz/≥.

28

v případě všech těchto uvedených správních orgánů zcela totožný. Případy, kdy existuje podezření na založení černé skládky podnikajícím subjektem tak mohou kromě ČIŽP řešit i obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady. Jinak je tomu ale v případě nepodnikajících fyzických osob. Zde je kontrolní pravomoc ČIŽP vyloučena, a tak musí případy neoprávněného shromažďování odpadů ze strany fyzických osob dostatečně prošetřit sama obec (§ 80 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech), v jejímž katastru k nepovolené činnosti dochází, neboť ČIŽP nemá ze zákona pravomoc ke kontrolám takových osob. Dle pravomocí svěřených ČIŽP zákonem o odpadech ale i jinými právními předpisy vydanými na ochranu životního prostředí, tato nemá ani možnost vstupovat do prostor nesouvisejících s podnikatelskou činností. Sankci za přestupek spočívající ve zbavování se odpadu v rozporu se zákonem o odpadech však ČIŽP uložit může. Předpokladem ale bude dostatečné kontrolní zjištění ze strany příslušného obecního úřadu a postoupení šetřené věci inspekci k uložení sankce (§ 69 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech). V předchozím odstavci jsem uvedla, že kontrola nakládání s odpady ve vztahu k fyzickým osobám nepodnikajícím, je především doménou obce. Sankci dle zákona o odpadech ale ukládá ČIŽP. Obce však mohou postupovat vůči fyzickým osobám nepodnikajícím i samostatně. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) umožňuje obci sankcionovat fyzické osoby za přestupek spočívající v neoprávněném založení skládky nebo odkládání odpadků nebo odpadů mimo vyhrazená místa (§ 47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích). Za tento přestupek je obecní úřad oprávněn uložit pokutu až do výše 50 000,- Kč (samozřejmě za předpokladu, že se obci podaří prokázat naplnění skutkové podstaty tohoto přestupku konkrétní osobě). Jak jsem stačila poznat za dobu svého působení u ČIŽP, existuje ve většině případů černých skládek podezření na jejich založení spíše fyzickými osobami nepodnikajícími. Obvykle se v situaci, kdy je inspekcí zaevidován podnět upozorňující na existenci nějaké nelegálně založené skládky postupuje tak, že inspektoři takový podnět prošetřují (nejedná se o kontrolu ve vztahu ke konkrétní osobě dle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) a pokusí se zjistit maximální množství informací o možném odpovědném subjektu. Protože ve většině případů identifikace osoby, která nelegální skládku založila, není prakticky možná, a obvykle je zde podezření na její založení nepodnikající fyzickou osobou, postoupí se řešený podnět příslušnému obecnímu úřadu k dalšímu šetření. V případech, kdy hned od počátku padá podezření na založení černé skládky na konkrétní osobu podnikající, postupují inspektoři ČIŽP v souladu s kontrolními kompetencemi inspekce a provedou u takové osoby kontrolu nakládání s odpady podle zákona o státní kontrole. Avšak reálnost prokázání založení divoké 29

skládky odpadu konkrétní osobě je i zde velice malá. Z praxe mi bohužel není znám jediný případ, kdy by se původce (zde ve smyslu obecném – podnikající i nepodnikající osoba) černé skládky podařilo identifikovat, prokázat mu založení takové skládky a uložit mu sankci případně opatření k nápravě spočívající v odstranění nelegálně uloženého odpadu. Počet podnětů upozorňujících ČIŽP na vznik či zakládání černých skládek je každoročně přibližně stejný, tedy tento počet se v posledních letech nezvyšuje, ČIŽP spíše naopak zaznamenává snižující se tendenci podnětů upozorňujících na existující černé skládky. Příčinou tohoto spíše klesajícího trendu je letitá zkušenost obcí s likvidací černých skládek. Obce jsou si totiž vědomy, že pokud černou skládku neodstraní samy, bude skládka hyzdit jejich obec a okolí nadále, neboť v současné době neexistuje právní úprava, která by ukládala povinnost likvidace černých skládek konkrétnímu tzv. subsidiárnímu subjektu, jestliže původce černé skládky nelze volat k odpovědnosti. Pro demonstraci uvádím některé případy nelegálních skládek odpadu, řešených ČIŽP, Oblastním inspektorátem (dále jen „OI“) České Budějovice v roce 2009. V listopadu roku 2009 zaevidovala inspekce anonymní podnět, který upozorňoval na existenci černé skládky ve městě Č.V. Podatel podnětu vyjádřil podezření, že by nelegálně uložené odpady mohly pocházet z podnikatelské činnosti. Na základě podaného podnětu provedli inspektoři ČIŽP na místě terénní šetření, při němž zjistili, že se jedná o pozemek mající charakter mokřadu, na nějž je několik let vyvážen různý odpad. V době šetření zaznamenali inspektoři na pozemku především odpady inertního charakteru – cihly, odřezky keramické dlažby, kusy staré podlahové krytiny, dále zde byl pohozený vyřazený mrazák a lednička, odpady charakteru směsného komunálního odpadu, obaly z nápojů, zářivkové trubice a odpady ze zeleně. V průběhu šetření nebylo potvrzeno podezření uvedené v podnětu, že by na místo byly naváženy odpady pocházející z podnikatelské činnosti konkrétní osoby. Vše nasvědčovalo spíše tomu, že odpady pocházejí od některých neukázněných občanů města. Inspektoři projednali zjištěné skutečnosti se zástupcem města Č.V. a rovněž prověřili, zda město Č.V. plní povinnosti vyplývající z ust. § 17 a následujících zákona o odpadech, tzn. zda např. určilo místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistilo místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu. Plnění těchto povinností městem Č.V. bylo v terénu prošetřeno. Bylo zaznamenáno, že město plní své povinnosti vyplývající z ust. § 17 zákona o odpadech, tj. zejména povinnost zajištění funkčního systému nakládání s komunálními odpady včetně odpadů stavebních. Ve městě je provozován jak sběrný dvůr, tak zařízení k využívání stavebních odpadů. Město má rovněž zaveden systém nakládání s komunálními odpady na území města obecně závaznou vyhláškou 30

obce a plní veškeré povinnosti stanovené obcím dle zákona o odpadech. Protože při jednání se zástupci města inspekce zjistila, že městský úřad Č.V. má poznatky, které by mohly vést k identifikaci konkrétních fyzických nepodnikajících osob, které na prošetřované místo odpad nelegálně uložily, postoupila ČIŽP podnět tomuto městskému úřadu k dalšímu šetření. Důvodem bylo především to, že ČIŽP není dle zákona o odpadech kompetentní ke kontrole fyzických osob nepodnikajících, narozdíl právě od obecních úřadů. Jak inspekce později zjistila, ani městskému úřadu v Č.V. se nepodařilo prokázat konkrétním osobám založení této černé skládky. Případ byl proto odložen. Zda město najde ve svém rozpočtu finanční prostředky k odstranění této černé skládky, zůstává dle vyjádření představitelů města zatím nezodpovězenou otázkou. A tak nelegální skládka odpadu „zdobí“ město i nadále. V řadě případů zakládání nelegálních skládek odpadu má svůj díl viny na závadném stavu i sama obec. ČIŽP pak nezbývá, než takovou obec sankcionovat za nedodržení povinností vyplývajících pro ni ze zákona o odpadech. V květnu roku 2009 provedla inspekce na základě podnětu prošetření existence černé skládky umístěné u obce L. Bylo zjištěno, že nelegální skládka odpadů, kterou tvořily především odpady kategorie ostatní – zemina, hlušina, stavební sutě (omítka, cihly, dlažba) a odpad zeleně, se nachází na pozemcích ve vlastnictví obce (louka a polní cesta). Inspekce shledala podaný podnět jako oprávněný, a při zjišťování dalších okolností případu provedla mimo jiné i kontrolu toho, zda obec plní své povinnosti vyplývající ze zákona o odpadech, především z ust. § 17, a předchází tak v maximální možné míře vzniku černých skládek na svém území. Inspektoři však při kontrole shledali, že obec L. nejen že neučinila žádná technická opatření, aby zabránila nelegálnímu ukládání odpadů na své pozemky, ale ani neurčila (jak stanoví § 17 odst. 3 zákona o odpadech) občanům místa, kam mohou odkládat komunální odpad a některé nebezpečné složky tohoto odpadu. Osoby, které se podílely na vzniku černé skládky se inspektorům nepodařilo identifikovat, nicméně vzhledem ke zjištěnému zanedbání zákonných povinností obce L. bylo velmi pravděpodobné, že se většinou jednalo o občany obce, jimž obec nezajistila dostatek míst k odkládání odpadů. Zpravidla obce určují místa, kam mohou občané odkládat komunální odpad obecně závaznou vyhláškou obce. Velmi zajímavě měla tato místa ve své obecně závazné vyhlášce určena obec L. : -

výkopová zemina a hlušina, stavební odpady – ukládají se na místo, které na žádost fyzické osoby určí obec za úhradu (domnívám se, že zde šlo o zcela protizákonné ukládání povinností občanům, jež měla plnit sama obec),

31

-

biologicky rozložitelné odpady (posečená tráva a listí) – ukládají se do speciálních kontejnerů (tyto kontejnery ale nebyly v obci již řadu let k dispozici). Další místa k ukládání odpadů občany obec L. obecně závaznou vyhláškou ani jinak

neurčila.

23

Proto ČIŽP uložila obci pokutu ve výši 20 000,- Kč za porušení povinnosti

stanovené v § 17 odst. 3 zákona o odpadech, tedy za porušení povinnosti obce určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují. Obec byla dále poučena o svých povinnostech vyplývajících ze zákona o odpadech, a bylo dohodnuto, že nelegální skládku odstraní obec v určeném termínu na své náklady. Při další kontrole obce zaměřené na to, zda již plní své povinnosti při nakládání s odpady, inspektoři zaznamenali, že obec nejen že černou skládku zlikvidovala, ale též, že již disponuje plně funkčním systémem pro nakládání s odpady pocházejícími od občanů obce. Odstraňování černých skládek se z hlediska platné právní úpravy dotýká nejenom zákona o odpadech, ale i dalších právních předpisů v oblasti životního prostředí, jako jsou např. zákon o vodách, zákon o lesích, zákon o ochraně přírody a krajiny apod., které upravují ochranu jednotlivých složek životního prostředí před jakýmkoliv zdrojem ohrožení, včetně odpadů. Kromě předpisů z oblasti odpadového hospodářství a některých dalších z oblasti ochrany životního prostředí, lze uvést i některé právní předpisy z jiných oblastí právní úpravy, na jejichž základě by bylo možno odstraňování černých skládek řešit. Všechny tyto předpisy ale řeší situaci většinou pouze v případech zjištěného poškození nebo ohrožení životního prostředí a nápravná opatření na jejich základě lze uložit jen původci stavu (výjimečně vlastníkovi pozemku), tedy tomu, kdo vznik černé skládky způsobil, resp. tomu, kdo je za její založení odpovědný. Taková osoba ovšem bude v praxi obtížně zjistitelná. 24

Jedním z těchto předpisů je zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých

zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vodách“ nebo „vodní zákon“). Nelegální uložení odpadu může mít za následek ohrožení jakosti či zdravotní nezávadnosti povrchových nebo podzemních vod (tedy souhrnně řečeno ohrožení prostředí povrchových či podzemních vod). Takto uložený odpad by byl ve smyslu vodního zákona považován za závadnou látku (§ 39), a ohrožování jakosti nebo zdravotní nezávadnosti vod tímto odpadem by bylo považováno za tzv. závadný stav. Dle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona uloží ČIŽP pokutu právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající, která nedovoleně nakládá se 23

24

Rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu České Budějovice ze dne 11.12.2009, č.j. ČIŽP/42/OOH/SR01/0910043.003/09/CJP. HANDLÍŘ, J. Černé skládky a jejich odstraňování. [online]. Brno: Ekologický právní servis, červenec 2008, [cit. 2009-05-15]. Dostupné z: ≤http://www.eps.cz/cz2150114pp/pravni-poradna/≥.

32

závadnými látkami, tj. nečiní přiměřená opatření, aby závadné látky nevnikly do vod povrchových nebo podzemních a neohrozily jejich prostředí. V každém případě vodoprávní úřad nebo ČIŽP mají ze zákona povinnost uložit nápravu závadného stavu dle § 42 vodního zákona. Povinnost provést nápravu má jednak osoba, která porušila předpisy na ochranu vod, tedy ten, kdo takto odpad nedovoleně uložil (§ 42 odst. 1), nebo pozdější nabyvatel pozemku (§ 42 odst. 2), který není původcem závadného stavu, ale k jehož majetku je závadný stav vázán. Tímto způsobem postupuje příslušný vodoprávní úřad nebo ČIŽP v případě, že nabyvatel majetku (pozemku na němž ulpívá závadný stav) jej získal s vědomím ekologické zátěže, a byla-li s ním o tom uzavřena zvláštní smlouva (jedná se však pouze o nabytí majetku na základě zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů). Za upozornění stojí, že tímto způsobem (tj. dle § 42 odst. 2 vodního zákona) postupují příslušné orgány i tehdy, existuje-li dosud původce závadného stavu (a jeho identita je těmto orgánům známa). Pokud odpovědná osoba není známa, resp. se nepostupuje dle odst. 1 až 3 zákona o vodách, tzn. nejedná se o tzv. starou ekologickou zátěž a zároveň hrozí závažné ohrožení nebo znečištění povrchových nebo podzemních vod, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad z vlastního podnětu nebo z podnětu ČIŽP (§ 42 odst. 4). Rovněž zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody“) nabízí jistou teoretickou možnost, jak černé skládky odstranit. Dle ust. § 86 tohoto zákona má ten, kdo poškodil, zničil nebo nedovoleně změnil část přírody, povinnost uvést ji do původního stavu, pokud je to možné a účelné. Neníli to možné a účelné, může orgán ochrany přírody uložit přiměřená náhradní opatření k nápravě, která by, byť částečně, kompenzovala následky nedovoleného jednání. Povinnost uvedení do původního stavu je povinností zákonnou, která vzniká ex lege tomu, kdo poškodil, zničil nebo nedovoleně změnil část přírody. Je proto možné se jejího splnění domoci prostřednictvím orgánů ochrany přírody. Problematická je ovšem opět identifikace subjektu, který nelegálním odložením odpadů poškodil, zničil nebo nedovoleně změnil část přírody. Pochopitelně i z hlediska zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů existuje teoretická možnost odstranění černé skládky, kterou jsem dosud nezmínila, která ovšem řeší tuto problematiku pouze obecně v rámci působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Vzhledem k tomu, že je tato možnost v praxi využívána jen velmi málo, uvádím ji až na tomto místě, pouze mezi teoretickými možnostmi řešení daného problému. Zákonem o odpadech upravený postup odstraňování černých skládek je zde podmíněn skutečností, že uložené odpady ohrožují lidské 33

zdraví nebo životní prostředí. V ust. § 79 odst. 1 písm. f) je obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností dána možnost (nikoliv povinnost), v případě, že hrozí poškození lidského zdraví nebo životního prostředí, nebo k němu již došlo, zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí na náklady odpovědné osoby. Možnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností učinit příslušné opatření není vyloučena ani v případě, že tato osoba (původce odpadu) známa není. Obecnímu úřadu tak vznikne pohledávka vůči neznámé osobě. Je nasnadě, proč je toto ustanovení využíváno minimálně nebo vůbec. Opět zde narážíme na problém identifikace odpovědné osoby a též na nedostatek finančních prostředků v rozpočtech obcí, neboť pohledávky vůči neznámým osobám jsou ve většině případů nevymahatelné. Per analogiam tedy učinilo MŽP výklad, který měl umožnit obecním úřadům postupovat tímto způsobem i v případech, není-li znám původce černé skládky. Jedná se však o pouhou možnost, nikoliv povinnost takto postupovat, a proto většina obecních úřadů této možnosti nevyužívá, a to i s ohledem na finanční náročnost likvidace černých skládek. Problematikou černých skládek, a to konkrétně několika podněty na nečinnost úřadů ve věci černých skládek, se zabýval v minulosti i ochránce veřejných práv. Na základě svých poznatků se rozhodl zahájit šetření zaměřené na nedostatky v právní úpravě odstraňování nepovolených skládek. Opakovaně však narážel na problém, že zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, na rozdíl od předchozího, tuto problematiku komplexně neřeší. Jak jsem již uvedla, na základě intervence ombudsmana přijalo MŽP výše uvedený výklad ustanovení § 79 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech a per analogiam jej vztáhlo i na problematiku černých skládek. Ovšem ani tento krok žádné řešení ani posun v dané problematice nepřinesl. 25Věc se posléze pokusilo vyřešit opět MŽP návrhem novely zákona o odpadech, která pro případy, kdy se nepodaří zjistit osobu odpovědnou, počítala s kompetencí obecního úřadu obce s rozšířenou působností uložit rozhodnutím povinnost odstranit odpad obci, v jejímž územním obvodu se odpad uložený v rozporu se zákonem nachází, a to na náklady této obce. Návrh ministerstva se však setkal jak s kritikou ombudsmana, tak s kritikou Svazu měst a obcí. S ohledem na možné finanční dopady na obce byl pak tento návrh ve vládě zamítnut. Jisté specifikum mezi právními předpisy na úseku ochrany životního prostředí, které podávají teoretickou možnost řešení problému černých skládek, představuje zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších

25

CZAJKOWSKI, J. Z praxe ombudsmana ve sféře práva životního prostředí. In: Aktuální otázky práva životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2005, s. 74.

34

předpisů (dále jen „lesní zákon“). Mnohé výklady tohoto právního předpisu směřují k závěru, že pokud se nepodaří zjistit skutečného původce černé skládky, odpovídá za tuto skládku uživatel (vlastník) pozemků, na nichž se tato skládka nachází, a to na základě ustanovení § 32 odst. 1 tohoto zákona, které ukládá vlastníku lesa provádět taková opatření, aby se předcházelo a zabránilo působení škodlivých činitelů na les. 26

Podle některých výkladů může být škodlivým činitelem působícím na les právě i

nelegálně založená skládka. Lesní zákon sám v ustanovení § 2 písm. g) stanoví, co považuje za škodlivé činitele působící na les. Bude se jednat o škodlivé organismy, nepříznivé povětrnostní vlivy, imise a fyzikální nebo chemické faktory, způsobující poškození lesa. Můžeme pod některý z těchto vyjmenovaných škodlivých činitelů podřadit i skládku? Domnívám se, že to jistě možné je. Osobně si myslím, že skládka by mohla být fyzikálním nebo chemickým faktorem způsobujícím poškození lesa, tzv. abiotickým činitelem, který škodlivě působí na les. Jestliže má tedy vlastník lesa dle § 32 odst. 1 zákona o lesích povinnost provádět taková opatření, aby se zabránilo působení škodlivých činitelů na les, lze toto ustanovení vyložit i tak, že takovým opatřením by mohlo být i odklizení černé skládky. Méně realizovatelnými pak budou opatření, jimiž se předchází působení škodlivých činitelů na les. Jaké preventivní opatření by přicházelo v úvahu k ochraně lesa před vznikem (založením) černé skládky? Oplotit lesní pozemek dle lesního zákona možné není (až na povolené výjimky). Preventivní opatření směřující k ochraně lesů proti zakládání černých skládek odpadů jsou proto podle mého názoru jen těžko realizovatelná. 27

Odpovědnost uživatelů, resp. vlastníků lesních pozemků tedy nevyplývá jen

z obecného pojetí vlastnického práva, ale jak stanoví § 32 odst 1, i ze samotného lesního zákona. Zákonem formulované povinnosti vlastníka v ochraně lesa vyplývají ze zájmu společnosti udržovat les v takovém stavu, aby mohl plnit všechny své funkce. Všechna opatření k ochraně lesa patří zároveň k základním povinnostem vlastníka lesa při ochraně lesa jako majetku, tzn., že je vlastník lesa musí provádět na vlastní náklady. Pokud jde o lesy ve vlastnictví státu, vztahují se podle § 4 odst. 1 lesního zákona práva a povinnosti vlastníka lesa i na právnickou osobu, které je svěřeno hospodaření s těmito lesy (tj. Lesy ČR, státní podnik). V případě lesního zákona se tak jedná o obdobnou konstrukci odstraňování černých skládek jako v případě zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Zatímco zákon č. 125/1997 Sb. stanovil výslovně, že v případě nezjištění odpovědného subjektu je povinen odstranit černou skládku

26

27

BÍLKOVÁ, Mgr. Stanovisko k problematice černých skládek na lesních pozemcích soukromých majitelů. Prosinec 2004. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Tamtéž.

35

vlastník pozemku, na němž se skládka nachází, z lesního zákona je tato povinnost pro vlastníky lesních pozemků pouze vyvozována výkladem a sám zákon ji nikde výslovně nestanoví. Výklad ustanovení lesního zákona (zejména ustanovení § 32 odst. 1) ve vztahu k odstraňování černých skládek odpadu tak, jak jsem jej popsala v předchozích odstavcích, by však mohl být v rozporu s některými již zmíněnými ústavními principy a zásadami. Jak vyplývá z již citovaného Sdělení rozkladové komise o výkladech právních předpisů, přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí č. 10/2003 ze dne 1. října 2003, povinnost odstranit odpad na své náklady by pro vlastníka musela být v textu zákona stanovena výslovně, jak vyplývá z čl. 11 odst. 4 LZPS a dále z čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 a dále z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy ČR. V lesním zákoně však výslovně žádná taková povinnost stanovena není. Protože se bohužel černé skládky v praxi vyskytují hlavně na lesních pozemcích, řešila ČIŽP v této oblasti již řadu případů. Jedním z nich byl i případ společnosti PI řešený ČIŽP v roce 2008. Tento případ byl řešen v souladu s postupem, který jsem popsala v předcházejících odstavcích. ČIŽP provedla v létě roku 2008 dle zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČIŽP“) kontrolu na lesních pozemcích ve vlastnictví uvedené společnosti. Při kontrole zjistila některé nedostatky na funkcích lesa. Jednalo se jednak o holiny, které nebyly v zákonné lhůtě zalesněny, a dále na jednom z lesních pozemků v blízkosti lesní cesty nalezli inspektoři pohozený odpad – plasty, televizor, skleněné lahve a papírové odpady. Jelikož ČIŽP nezjistila osobu, která skutečně odpad do lesa nelegálně uložila, směřovaly veškeré její úkony k vlastníku předmětných lesních pozemků – ke společnosti PI. Na základě výsledků této kontroly zahájila ČIŽP s touto společností správní řízení dle ust. § 2 odst. 3 zákona o ČIŽP, ve věci uložení opatření k odstranění a nápravě nedostatků zjištěných na funkcích lesa jako složce životního prostředí. Těmito nedostatky byly ve smyslu zákona o lesích právě zjištěné holiny a nelegální skládka odpadů. Uložení opatření k nápravě zjištěných nedostatků na funkcích lesa sice není výslovně vázáno na porušení konkrétní povinnosti a zákon o ČIŽP dokonce ani nestanoví, komu lze takové opatření uložit – zda pouze tomu, kdo nedostatky na funkcích lesa způsobil či např. i vlastníku lesního pozemku. Nicméně jistě je toto ustanovení vázáno na konání v rozporu se zákonem o lesích, neboť hovoří o „nedostatcích na funkcích lesa“. Výše uvedené nedostatky na funkcích lesa jako složce životního prostředí je dle mého názoru nutné chápat jako 36

skutečnosti, které jsou v rozporu s ustanoveními tohoto zákona. Proto se domnívám, že bude vždy nutné při ukládání opatření dle zákona o ČIŽP odkázat na stav, který je v rozporu s lesním zákonem. Zcela samostatně nelze ust. § 2 odst. 3 zákona o ČIŽP použít. Z lesního zákona pak lze i dovodit, že subjektem, jemuž může být takové opatření uloženo, může být právě i vlastník lesního pozemku. Zástupce společnosti PI využil svých procesních práv daných ust. § 36 odst. 1 a 3 správního řádu a k zahájenému správnímu řízení se vyjádřil. V tomto vyjádření uvedl, že se společnost stala vlastníkem předmětných lesních pozemků teprve v roce 2008, a že do doby provedení kontroly ČIŽP neměla o odpadu uloženém na lesním pozemku ve svém vlastnictví žádné informace. O jeho existenci se dozvěděla až v rámci obhlídky pozemků při kontrole inspekce. Zástupce společnosti PI ve svém vyjádření k zahájenému správnímu řízení rovněž uvedl, že si je společnost plně vědoma svých povinností vyplývajících z lesního zákona, které jsou spojeny s vlastnictvím předmětných lesních pozemků a přislíbil odklizení nelegálně uložených odpadů. Protože ČIŽP zjistila v rámci správního řízení stav věci, o němž nebyly důvodné pochybnosti a rovněž kontrolovaná osoba zjištěný stav nikterak nezpochybňovala, přistoupila inspekce k vydání rozhodnutí ve věci. Společnosti PI jako vlastníku lesních pozemků bylo uloženo dle ust. § 2 odst. 3 zákona o ČIŽP opatření k odstranění a nápravě nedostatků na funkcích lesa jako složce životního prostředí zjištěných kontrolou ČIŽP a spočívajících kromě zalesnění holin v odstranění uložených odpadů z lesního pozemku ve vlastnictví společnosti PI. Aby mohlo být uložené opatření vykonatelné, stanovila inspekce lhůtu pro odstranění odpadů z lesního pozemku do 2 měsíců ode dne nabytí právní moci rozhodnutí. V odůvodnění části rozhodnutí týkající se odstranění odpadů z lesa pak bylo uvedeno, že v případě takto uložených odpadů na lesní pozemky došlo k porušení ust. § 32 odst. 1 lesního zákona, který stanoví, že vlastník lesního pozemku je povinen činit taková opatření, aby se předcházelo a zabránilo působení škodlivých činitelů na les (v tomto případě černé skládky), dále k porušení ust. § 11 odst. 4 lesního zákona, dle kterého nikdo nesmí užít bez povolení lesní pozemky k jiným účelům než k plnění funkcí lesa, pokud tento zákon nestanoví jinak, k porušení ust. § 13 odst. 1 lesního zákona, dle kterého veškeré pozemky určené k plnění funkcí lesa musí být účelně obhospodařovány dle tohoto zákona a jejich využití k jiným účelům je zakázáno. Dále ČIŽP upozornila na zákaz uvedený v ust. § 20 odst. 1 písm. o) lesního zákona, dle něhož je zakázáno znečišťovat les odpady a odpadky. Dle mého názoru zásadním ustanovením lesního zákona, na jehož základě je právě vlastník lesa povinen odstranit nelegální skládku ze svých pozemků, je ust. § 32 odst. 1. Všechna ostatní výše popsaná ustanovení tohoto zákona totiž stanoví pouze obecné povinnosti ve vztahu k lesům, 37

vyjádřené slovy: „nikdo nesmí, je zakázáno“, apod. Tato ustanovení jsou spíše proklamativní, a ani z jednoho z nich nevyplývá, že je to právě vlastník lesa, který je povinen činit taková opatření, aby se zabránilo působení škodlivých činitelů (mimo jiné i černých skládek) na les. Případná absence § 32 odst. 1 lesního zákona v odůvodnění rozhodnutí by byla z mého pohledu argumentačním nedostatkem pro stanovení opatření k nápravě dle zákona o ČIŽP konkrétní osobě – vlastníku lesních pozemků. Dlužno však poznamenat, že se společnost PI proti

28

uloženému opatření spočívajícímu v povinnosti odklidit černou skládku v lese

neodvolala a tuto povinnost v rozhodnutím stanoveném termínu splnila. Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ZPF“) v § 3 odst. 1 stanoví, že

29

„hospodařit na

zemědělském půdním fondu musí vlastníci nebo nájemci tak, aby neznečišťovali půdu,………..škodlivými látkami ohrožujícími zdraví nebo život lidí a existenci živých organismů………“ Znamená ale založení černé skládky neznámou osobou to, že vlastník pozemku, na němž černá skládka vznikla, nehospodaří na takovém pozemku (spadajícím pod ochranu zemědělského půdního fondu) v souladu s tímto ustanovením? Opět bychom mohli dojít k závěru, že taková interpretace možná je. Konečně tuto úvahu podporují i následující ustanovení zákona o ZPF. Ustanovení § 3 odst. 3 dává orgánům ochrany zemědělského půdního fondu možnost, jsou-li pro to závažné důvody, uložit odstranění závad zjištěných podle odstavce 1 (tedy např. i zlikvidovat černou skládku). Ustanovení nestanoví výslovně komu by se taková opatření k odstranění zjištěných závad ukládala, můžeme ovšem předpokládat, že se bude jednat o osobu, která černou skládku založila. Protože je téměř jisté, že v takových případech nebude odpovědná osoba nalezena, je možné takové opatření uložit jedině vlastníku či uživateli předmětného pozemku, ačkoliv ten závadný stav nezpůsobil. § 3 odst. 5 pak takovému vlastníku či uživateli pozemku umožňuje ke zmírnění ekonomických důsledků spojených s provedením uloženého nápravného opatření (odstranění černé skládky) požádat Státní fond životního prostředí České republiky o poskytnutí příspěvku, jde-li o odstranění jím nezaviněných závad. Z tohoto ustanovení však vyplývá, že na poskytnutí takového příspěvku není právní nárok, a bude záležet jen na úvaze Státního fondu životního prostředí, zda a v jaké výši takový kompenzační příspěvek poskytne. Možnost sankcionování původce černé skládky ( jen pokud je právnickou osobou nebo fyzickou osobou oprávněnou k podnikání) dává i zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění

28

29

Rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu České Budějovice ze dne 26.8.2008, č.j. ČIŽP/42/OOL/SR01/0813858.003/08/CJV. Zákon č. 334/1992, o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, § 3 odst. 1.

38

pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) v § 58 odst. 3. Vzhledem k časté nemožnosti zjistit takovou osobu stanoví jakýsi náhradní způsob řešení, když v ust. § 58 odst. 2 umožňuje sankcionovat i vlastníka či uživatele pozemku, na němž se odpad nachází, a to v rámci povinnosti vlastníků, resp. uživatelů pozemků udržovat čistotu a pořádek na pozemcích, jež vlastní nebo užívají. Teoretické řešení problému černých skládek lze najít i v rámci soukromoprávních vztahů. Pokud se nelegální skládka nachází na sousedním pozemku, je možné uplatnit i postup podle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), konkrétně postup dle ust. § 127 (tzv. sousedské právo), kdy vlastník dotčené nemovitosti může u soudu namítat, že je nad míru přiměřenou poměrům obtěžován nebo dokonce ohrožován na výkonu svých práv, např. zápachem ze skládky, poletujícím odpadem apod.. Pasivně legitimován je vždy takto „obtěžující“ vlastník nemovitosti, na níž se skládka nebo odpad nalézá. V rámci tohoto řešení se nejedná o nalezení osoby, která odpad nelegálně uložila, ale o určení osoby, na jejímž pozemku se nachází odpad, kterým jsou obtěžováni vlastníci sousedních nemovitostí.

30

Úskalím postupu podle

občanského zákoníku je především to, že se jedná o soudní řízení, které může být zdlouhavé, a celá tíže takového řízení spočívá pouze na žalobci. Naopak v oblasti veřejného práva nese důkazní břemeno výhradně správní orgán. Postupuje-li se podle občanského zákoníku, nese tedy náklady na odstranění odpadu vlastník pozemku, na němž se skládka, která obtěžuje vlastníky sousedních pozemků, resp. odpad, nachází. Opět se tak nejedná o identifikaci subjektu, který černou skládku založil, a odpovědnost nese osoba odlišná od původce protiprávního stavu. Tato osoba se může na původci odpadu hojit (bude-li nalezen) rovněž na základě předpisů občanského práva. Soused je v žalobě dle § 127 občanského zákoníku žádán, aby se zdržel obtěžování nad míru přiměřenou poměrům. Je jen na jeho vůli, jaký postup zvolí, tj. nemusí se tím přímo dosáhnout odstranění černé skládky odpadu. Z výše uvedeného je patrné, že výhodnější pro životní prostředí by bylo postupovat cestou veřejného práva. Z pohledu občanského práva je možno na odpady uložené na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená nahlížet ještě z jiného pohledu, a to z pohledu charakteru tohoto odpadu jako věci ve smyslu občanského zákoníku. Věci jsou upraveny jako předmět občanskoprávních vztahů v ust. § 119 a násl. občanského zákoníku. Mohou být nejen předmětem občanskoprávních vztahů, ale jsou především předmětem jednoho z 30

HANDLÍŘ, J. Černé skládky a jejich odstraňování. [online]. Brno: Ekologický právní servis, červenec 2008, [cit. 2009-05-15]. Dostupné z: ≤http://www.eps.cz/cz2150114pp/pravni-poradna/≥.

39

nejvýznamnějších lidských a občanských práv – vlastnického práva. Občanský zákoník v § 123 a násl. upravuje institut vlastnického práva, vymezuje jeho obsah, způsoby nabývání i pozbývání. Jedním ze způsobů pozbývání vlastnického práva k určité věci je i její opuštění, tzv. „derelikce“, o níž se hovoří v ust. § 135 odst. 3 občanského zákoníku. Ustanovení § 135 odst. 1 a 2 se sice vztahuje přímo pouze na věci ztracené, ovšem odst. 3 tohoto ustanovení vztahuje předchozí dva odstavce i na věci opuštěné, věci skryté a věci, jejichž vlastník není znám. Opuštěnou věcí ve smyslu uvedeného ustanovení občanského zákoníku by mohl být i odpad tvořící černou skládku. Opuštění věci (derelikci) je nutno dle občanského práva chápat jako

31

jednostranný právní úkon, který vyjadřuje vůli dosavadního vlastníka nebýt již dále

vlastníkem věci. Následky derelikce upravuje § 135 odst. 3 občanského zákoníku, tj. stanoví, že opuštěním věci zaniká vlastnické právo vlastníka k opuštěné věci (bez zřetele na to, zda vlastník opuštěné věci je známý nebo ne) a zároveň vzniká vlastnické právo obce (do 1.10.2005 vlastnické právo státu). Je možno právní režim věcí opuštěných aplikovat i na movité věci tvořící černou skládku? Ve své podstatě se také jedná o věci, jichž se jejich vlastník zbavil, tedy jednostranným právním úkonem vyjádřil svou vůli již nebýt vlastníkem těchto věcí. Zaniká tak vlastnické právo takové osoby a přechází skutečně na obec ve smyslu § 135 odst. 3 občanského zákoníku? Odpověď na tuto otázku bude dle mého mínění záporná, právní režim věcí opuštěných nebude možno aplikovat bez dalšího ve vztahu k movitým věcem tvořícím černou skládku. Právní režim věcí opuštěných je častým předmětem nejen odborných časopiseckých článků a další právnické literatury, ale zabývá se jím velmi často i soudní judikatura. Velmi mne z tohoto pohledu zaujal rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.3.2009, sp. zn. 28 Cdo 3563/2008 zabývající se psem jako věcí opuštěnou. Byť se nejedná o judikát, který by se přímo vztahoval k problematice odpadového hospodářství a k tématu černých skládek, uvádím jej na tomto místě z důvodu, že i pro tuto oblast práva životního prostředí je nepochybně aplikovatelný, budeme-li pohlížet na odpady tvořící černou skládku z hlediska občanského práva jako na věci movité, u nichž jejich vlastník projevil vůli nebýt již jejich vlastníkem. Nejvyšší soud v odůvodnění rozsudku mimo jiné uvedl následující :32„Podle právní teorie je opuštění věci (derelikce) jednostranný právní úkon, jímž vlastník věci projevuje úmysl se vzdát vlastnictví k určité věci. Derelikce přitom musí naplňovat vedle projevené vůle (byť konkludentně) i obecné náležitosti kladené na právní úkony. Úkon, který

31

32

FIALA, J.a kol. Občanské právo hmotné. 3.opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2002, s. 121. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.3.2009, sp.zn. 28 Cdo 3563/2008.

40

svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům, je dle ust. § 39 občanského zákoníku právním úkonem neplatným.“ Tak např. v daném případě opuštění psa jiným způsobem než jeho svěřením do péče útulku, je v rozporu s právními předpisy na ochranu zvířat proti týrání, konkrétně v rozporu se zákonem č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů. Ust. § 6 tohoto zákona stanoví, že „nikdo nesmí zvíře opustit s úmyslem se ho zbavit nebo je vyhnat.“ Pokud by tedy došlo k opuštění psa např. jeho přivázáním ke stromu v lese či jinými podobnými způsoby, šlo by v případě tohoto právního úkonu opuštění zvířete (věci) o jednání protiprávní a právní úkon opuštění zvířete tímto způsobem by byl právním úkonem neplatným a nemohl by tedy vyvolat následky předvídané zákonem, tj. i nabytí vlastnictví ze strany obce. Z výše citovaného odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu lze tedy dovodit, že nikoliv každým opuštěním věci dochází k zániku vlastnického práva původního vlastníka a ke vzniku vlastnického práva ze strany obce. Aby opuštění věci ve smyslu občanského zákoníku mohlo vyvolávat předvídané účinky, musí být takové opuštění věci v souladu s příslušnými právními právními předpisy, tj. musí se jednat o jednostranný právní úkon, který nebude dle § 39 občanského zákoníku svým obsahem nebo účelem odporovat zákonu, nebo jej obcházet nebo se příčit dobrým mravům. Vztáhneme-li tuto úvahu na problematiku věcí movitých tvořících černou skládku, musíme konstatovat, že aby došlo k přechodu vlastnického práva konkrétní opuštěné věci na obec, tak jak předvídá § 135 občanského zákoníku, musel by se takové věci její vlastník zbavit v souladu se zákonem o odpadech. Odhazování již nepoužitelných věcí na dna roklí, do příkopů, na lesní pozemky apod., však nelze považovat na zbavování se odpadu v souladu se zákonem o odpadech, a to bez ohledu na to, zda je či není vlastník takto „odložené“ věci znám. Právní režim zbavování se odpadů upravuje ve svých ustanoveních zákon o odpadech. Dle § 3 odst. 1 zákona o odpadech se od pojmem odpad rozumí každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Povinnost zbavit se takové movité věci nastává dle § 3 odst. 4 zákona o odpadech v okamžiku, kdy již není používána k původnímu účelu a ohrožuje životní prostředí nebo byla vyřazena na základě zvláštního právního předpisu. Budu-li tedy např. uživatelem a vlastníkem elektrospotřebiče – lednice, kterou již nepoužívám k původnímu účelu, tj. k chlazení potravin, a tato ohrožuje životní prostředí – např. možným únikem freonových plynů, které jsou obsaženy v chladivu tvořícím náplň lednice, jsem povinna se lednice – movité věci zbavit. Znamená to tedy, že taková lednice se 41

stala odpadem ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o odpadech. Zákon o odpadech rovněž stanoví způsoby, jakými se lze odpadu legálně, tj. v souladu se zákonem o odpadech zbavovat. Dle § 3 odst. 2 ke zbavování se odpadu dochází vždy, kdy osoba předá movitou věc, příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu, k využití nebo odstranění ve smyslu tohoto zákona nebo předá-li ji osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu odpadů podle tohoto zákona, bez ohledu na to, zda se jedná o bezúplatný nebo úplatný převod. Ke zbavování se odpadu dochází i tehdy, odstraní-li movitou věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu osoba sama. Odstraňováním odpadů se pak ve smyslu § 4 písm. o) zákona o odpadech rozumí činnosti uvedené v příloze č. 4 k tomuto zákonu, jedná se tedy o taxativní výčet činností, které zákonodárce stanovil jako legitimní a legální způsoby odstraňování, tedy zbavování se odpadů. Dle ustanovení § 12 odst. 2 zákona o odpadech, které vymezuje obecné povinnosti všech (každého) při nakládání s odpady, pokud dále není stanoveno jinak, lze s odpady podle tohoto zákona nakládat pouze v zařízeních, která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena. Mezi způsoby nakládání s odpady je dle § 4 písm. d) řazeno i jejich odstraňování. Z dikce výše uvedených ustanovení je tedy zřejmé, že s odpady lze nakládat (tedy je i odstraňovat, a tím se jich zbavovat) pouze v zařízeních ( za zařízení je ve smyslu § 4 písm. e) nutno považovat i místo), která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena. Bude se tedy jednat o zařízení, která k takovým činnostem povolil využívat svým rozhodnutím příslušný správní orgán – Krajský úřad, dle § 14 zákona o odpadech. Z pohledu občanského práva tedy v případě věcí, jež tvoří černou skládku, a jejichž vlastník tedy pochopitelně není znám, nebude docházet k přechodu vlastnického práva z původního vlastníka na nového vlastníka - obec, neboť se z pohledu zvláštního právního předpisu – zákona o odpadech, jedná o zbavení se věci, které jak svým obsahem, tak i účelem odporuje zákonu, neboť dle zákona o odpadech lze s odpady nakládat pouze v zařízeních k tomu dle tohoto zákona určených . Vlastnictví k movitým věcem tvořícím černou skládku tak bude náležet i nadále tomu, kdo tyto věci na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená odložil. Případy černých skládek jsou pak jednoznačně v rozporu i s ustanoveními zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Provozovatel či vlastník takové skládky by se pak dopouštěl přestupku či správního deliktu dle ust. § 178 odst. 1 písm. f) nebo § 180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. Za tyto delikty by stavební úřad mohl uložit pokutu podle § 179 či § 181 tohoto zákona. Stavební úřad by byl kromě uložení pokuty oprávněn nařídit odstranění této 42

nepovolené skládky odpadu, neboť je dle stavebního zákona oprávněn nařídit i odstranění nelegálně provedených staveb či terénních úprav. Otázkou je, zda by se v konkrétním případě jednalo o stavbu či terénní úpravu. Pokud by příslušný stavební úřad shledal skládku terénní úpravou, náklady na její odstranění by nesl vlastník pozemku s tím, že by se na tvůrci skládky (terénní úpravy) mohl domáhat uhrazení takto vynaložených nákladů občanskoprávní cestou. Pokud by se jednalo o stavbu, potom by náklady na odstranění nesl její vlastník. V mnoha případech je ale vlastník stavby totožný s vlastníkem pozemku. Většina z právních předpisů uvedených v předchozích odstavcích umožňuje čistě teoreticky řešit problém černých skládek prostřednictvím uložení povinnosti odklizení skládky odpadu, a to tomu subjektu, který skládku založil. Vzhledem k obtížné identifikaci tohoto subjektu jsou řešení předvídaná výše uvedenými právními předpisy poměrně neefektivní. V minimu z nich je pak uložena tato povinnost vlastníku pozemku, na němž se černá skládka nalézá, aniž by takový vlastník byl osobou, která vznik černé skládky způsobila a byla tak za její vznik odpovědná. Jedná se např. o v současné době platný a účinný lesní zákon (kde však je tato povinnost z textu zákona vyvozována výkladem), nebo o již neplatný zákon č. 125/1997 Sb. o odpadech, který tuto povinnost vlastníku pozemku ukládal výslovně. Na černé skládky lze nazírat i pohledem dalších právních předpisů, ovšem opět spíše v teoretické rovině. Jedná se o předpisy, které již přímo neukládají povinnost odklizení skládky odpadu, ale sledují spíše potrestání viníka. Odpovědnostní vztahy z těchto předpisů vyplývající budou těžko v praxi aplikovatelné, a to právě kvůli identifikaci viníka. Jedná se např. o již zmíněný zákon o přestupcích, který v ust. § 47 odst. 1 písm. h) a v odstavci 2 téhož ustanovení sankcionuje založení černé skládky pokutou až do výše 50 000,- Kč, anebo o zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, který postihuje založení černé skládky (§ 298 odst. 2), která způsobí ohrožení nebo poškození životního prostředí, k jehož odstranění bude třeba vynaložit náklady ve značném rozsahu, odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. 33

Z uvedeného přehledu, který poukazuje na způsob řešení problematiky černých

skládek z hlediska některých právních předpisů na ochranu jednotlivých složek životního prostředí, vyplývá, že tyto právní předpisy řeší situaci většinou pouze v případech poškození nebo přímého ohrožení životního prostředí a nápravná opatření na jejich základě lze uložit jen původci závadného stavu, nikoliv majiteli pozemku.

33

MARKO, M., ZEMEK, M. Problematika nelegálních („černých“) skládek odpadů. Interní materiál České inspekce životního prostředí.

43

Jestliže najít osobu, která se protiprávního jednání spočívajícího v založení černé skládky dopustila, je takřka nemožné, jaké se tedy nabízí řešení černých skládek v současné právní úpravě? Na rozdíl od předchozího zákona o odpadech č. 125/1997 Sb. nepřechází odpovědnost za vznik černé skládky ex lege na vlastníka nemovitosti, na níž se černá skládka nalézá. Možnost jeho sankcionování, případně možnost uložení povinnosti černou skládku odstranit, což je samozřejmě z pohledu ochrany životního prostředí prioritní, tak nepřichází v úvahu. Ani další složkové předpisy v oblasti ochrany životního prostředí řešení nepřinášejí, neboť ve většině případů umožňují nařídit odstranění nelegální skládky opět pouze jejímu původci, pokud je zjištěn. Zcela výjimečně (zákon o vodách, lesní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu) je dána možnost uložit odstranění skládky majiteli či uživateli pozemku, na němž se skládka nachází, jak to umožňovala dřívější právní úprava v zákoně o odpadech. Jelikož problematika černých skládek není de lege lata nijak právně regulována, jediným subjektem, který bude muset fakticky řešit nápravu, je obec, a to i přesto, že se na obec nevztahuje právní odpovědnost za komunální či jiný odpad, který je uložen na jiné místo než k uložení určené. Dnes jsou to tedy především právě obce, které musí fakticky činit nápravné kroky směřující k odstranění černých skládek. V celé řadě případů však nenaleznou ve svém rozpočtu dostatek finančních prostředků na tento účel, a tak černé skládky hyzdí jejich okolí i nadále. 3.1.1. Závěry a možná řešení de lege ferenda De lege ferenda by tato problematika měla být regulována samozřejmě zákonem, konkrétně zákonem o odpadech. V prvé řadě by tedy zákon o odpadech měl výslovně stanovit subjekt, který bude nést subsidiární povinnost k likvidaci černých skládek. Existuje několik možných variant řešení. Samozřejmě vzniku této povinnosti u konkrétního subjektu by mělo podle mého názoru předcházet zjištění, zda se vlastník pozemku, na němž se černá skládka nachází, nějak podílel na jejím vzniku. Tato možnost, aby se na likvidaci černé skládky podílel vlastník pozemku, a to za podmínek uvedených v předchozí větě, by měla být explicitně zakotvena v zákoně. Pokud by bylo zjištěno, že se na vzniku černé skládky nějak podílel, umožnil její vznik nebo její vznik strpěl a neučinil odpovídající opatření k zabránění vzniku takové černé skládky, byl by povinen podle svého podílu na vzniku černé skládky vynaložit náklady na její odstranění. Pokud by se zjistilo, že se vlastník pozemku na vzniku černé

44

skládky nijak nepodílel, vznikla by povinnost k jejímu odstranění příslušnému zákonem stanovenému subsidiárnímu subjektu. První variantou řešení, tj. subsidiárním subjektem, který by mohl nést břemeno spočívající v likvidaci černých skládek je obec, v jejímž katastrálním území se černá skládka nachází. Zastávám tedy poněkud odlišné stanovisko než např. Svaz měst a obcí či ochránce veřejných práv. Vedly mě k němu především tyto důvody: 1) Obce mají dozorovací pravomoci nad jednáním svých občanů – fyzických osob nepodnikajících, tj. osob, které se na vzniku černých skládek většinou podílí (§ 80 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech). I z tohoto ustanovení lze tedy dovodit, že jsou to právě ony, kdo by měl na svých bedrech nést odstraňování nelegálních skládek odpadů na svém území. Určitým protiargumentem úvahy o likvidaci černých skládek ze strany obcí by mohla být úvaha, kterou jsem nastínila v předcházejících odstavcích, tj. úvaha o věcech tvořících černou skládku jako o věcech ve smyslu občanského zákoníku opuštěných. Jak bylo judikováno, nepřechází vlastnické právo k věcem opuštěným v rozporu s právními předpisy na obec, proč by tedy zrovna ona měla být tím subjektem, který ponese náklady spojené s odstraňováním černých skládek? 2) Obce sice nejsou osobami, které vznik černých skládek zapřičinily, stejně jako vlastníci dotčených pozemků, nicméně finanční zátěž spojená se zlikvidováním nelegální skládky odpadu pro vlastníky těchto pozemků může být téměř likvidační, obzvlášť uvážíme-li, že někteří z nich (a je jich možná většina) nejsou podnikateli, a proto budou mít jen velmi omezené prostředky. Toto je druhý důvod, který hovoří pro obce jako pro subjekt, který by měl být ze zákona nositelem povinnosti k odstranění černých skládek ve svém katastrálním území. 3) Dalším důvodem je skutečnost, že obce jsou tvůrci místní ekologické politiky, která reflektuje nejen státní politiku životního prostředí, ale reflektuje též místní poměry, tj. konkrétní stav životního prostředí na území obce. Ochrana životního prostředí je ve velké míře součástí výkonu samosprávy, proto bude také z velké části záležet právě na obcích, jaký bude stav životního prostředí na území samotné obce či v jejím katastrálním území. K realizaci výkonu samosprávy slouží obci hned několik ekonomických nástrojů. Je to jednak obecní rozpočet obce, který schvaluje obecní zastupitelstvo, a jehož určitá část by jistě měla být věnována stavu životního

45

prostředí v obci.

34

Příjmem tohoto obecního rozpočtu jsou jednak daně z příjmů

fyzických osob, dále daně z nemovitostí, výnosy z prodeje a pronájmu obecního majetku, příjmy z vlastního hospodaření či pokuty ukládané obcí v samostatné působnosti (např. za porušování obecních předpisů). Součástí rozpočtu obce jsou ale také správní a místní poplatky, a to včetně poplatků za znečišťování životního prostředí v obci. Jedná se např. o poplatky provozovatelů malých zdrojů znečišťování ovzduší za znečišťování ovzduší v obci, o jejichž výši rozhodují orgány obce, dále o poplatky za ukládání odpadů na skládku, která se nachází na území obce, dále je obec příjemcem i části odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, která se nachází na území obce. Všechny tyto poplatky by měly být účelově využity ke zlepšení stavu životního prostředí v obci, tj. např. i k likvidaci černých skládek. Dále obce mají i svůj vlastní majetek a též mají právo shromažďovat finanční prostředky v různých účelových fondech, z nichž je např. též možné hradit likvidaci černých skládek na území obce. Je ovšem samozřejmé, že obce nejsou ve finančním hospodaření zcela nezávislé, nejsou schopny zcela samy bez účasti státu pečovat o svůj majetek a další věci. Obecní rozpočty jsou proto spojeny s rozpočtem státním, a to prostřednictvím dotací či nenávratných finančních výpomocí. Státní dotace či nenávratné finanční výpomoci jsou většinou účelově vázané a mohou být určeny kupříkladu právě ke zlepšení stavu životního prostředí v obci. I těchto prostředků by bylo možno využít k likvidaci černých skládek. Obce by mohly k odstranění černých skládek užívat také prostředky ze státního rozpočtu ve smyslu zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí. Dle ust. § 2 odst. 1 tvoří příjmy Státního fondu životního prostředí (dále jen „SFŽP“) též poplatky podle zákona o odpadech, dotace ze státního rozpočtu a pokuty uložené Českou inspekcí životního prostředí za porušení předpisů a opatření k ochraně životního prostředí. Obce by tedy mohly např. požádat SFŽP o poskytnutí finančních prostředků za účelem právě likvidace černých skládek, neboť jak stanoví § 2a odst. 1 zákona o SFŽP, lze prostředky fondu použít mimo jiné na podporu investičních a neinvestičních akcí právnických osob souvisejících s ochranou a zlepšováním životního prostředí. Takovou neinvestiční akcí, která souvisí s ochranou a zlepšováním životního prostředí, by mohla být i likvidace černých skládek obcemi. Skutečností ovšem je, že na poskytnutí prostředků ze SFŽP není právní nárok, tzn. že by

34

MOLDAN, B. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. 1. vydání. Praha : Univerzita Karlova, vydavatelství Karolinum, 1997, s. 180.

46

záleželo na úvaze samotného Fondu, zda by té které obci prostředky na likvidaci černých skládek uvolnil. Dle zákona o SFŽP ještě existuje další možnost, jak by obce mohly čerpat prostředky na likvidaci černých skládek. Tuto možnost dává ust. § 2 odst. 3 zákona o SFŽP (stejně tak i § 68 odst. 3 zákona o odpadech a řada dalších složkových předpisů na ochranu životního prostředí). Zde je stanoveno, že z pokut uložených Českou inspekcí životního prostředí připadá 50 % do rozpočtu obce, v jejímž katastru došlo k porušení předpisů, a dále že obec zajistí účelové využití tohoto příjmu k ochraně životního prostředí. I zde bych viděla možnost využít finanční prostředky z pokut uložených inspekcí, které spadají ze zákona z 50 % do rozpočtů obcí, právě na možné likvidace černých skládek nacházejících se v katastrálním území obce. K řešení problematiky černých skládek lze ovšem přistoupit i jinou cestou než jejich likvidací, tj. až řešením negativních důsledků nelegálního ukládání odpadů. I samotná prevence vzniku černých skládek na obecní úrovni je velmi důležitá a sehrává podle mého názoru velmi významnou úlohu při tvorbě místní ekologické politiky. Vzhledem ke znalosti místních poměrů jsou největší předpoklady pro prevenci vzniku černých skládek opět na obecní úrovni.

35

Ostatně úkolem obce je dle zákona o obcích mimo jiné i péče o všestranný

rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Zvláštní právní předpisy navíc obcím umožňují vykonávat kontrolní činnosti, které mohou vést k odhalení černých skládek a zabránit jejich rozrůstání pokud možno velmi brzy po jejich vzniku. Důležitou roli mohou v mnoha ohledech hrát i stavební úřady a v malých obcích opět i samy obecní úřady. Značné množství odpadů končících na černých skládkách je totiž možno zařadit do skupiny tzv. stavebních odpadů. Tyto odpady vznikají z různých stavebních úprav prováděných osobami na území katastru obce a je velmi důležité řešit nakládání s těmito odpady již ve fázi povolování těchto stavebních úprav. Při povolování konkrétních staveb tedy bude nanejvýš vhodné stanovovat podmínky týkající se nutnosti doložení dokladů, jak bylo se vzniklými odpady naloženo, a že byly předány pouze oprávněným osobám tak, jak stanoví zákon o odpadech. Nezbytné též bude stanovit podmínky týkající se evidování množství vznikajícího odpadu. Obce jsou rovněž povinny dle § 17 odst. 3 zákona o odpadech určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují a zajistit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu. Ze své praxe však vím, že tato povinnost

35

HAVELKA, P. Černé skládky odpadů. Shrnutí problematiky a možná řešení. Odpadové fórum. [online]. Praha: České ekologické manažerské centrum (CEMS), 2009, č. 12 [cit.2010-04-30]. s. 13. Dostupné z: ≤http://www.odpadoveforum.cz/≥.

47

není mnohdy obcemi plněna, což pochopitelně přispívá k zakládání nelegálních skládek odpadů. Domnívám se, že v souvislosti s touto povinností by bylo velmi efektivní zákonem zakotvit ještě jednu povinnost – obce by měly být ze zákona povinny podle své velikosti či počtu obyvatel zakládat určitý konkrétní počet sběrných míst, kam by byli občané povinni odkládat komunální odpad nebo jeho nebezpečné složky. Zvýšení počtu těchto sběrných míst minimalizuje vznik nelegálních skládek odpadů. Například město Písek v jihočeském regionu má v současné době celkem sedm sběrných dvorů. Díky tomu není v okolí města téměř žádná černá skládka. Se zvýšením počtu sběrných dvorů či zavedením mobilního sběru odpadů se počet černých skládek na území města a v jeho okolí snížil na minimum. Je samozřejmé, že nikdy nemůžeme zcela vyloučit ojedinělé případy, kdy černé skládky budou vznikat i nadále, přes existenci četných míst k legálnímu ukládání odpadů. V každé společnosti existuje určité procento nepřizpůsobivých osob, které i přes veškerou podporu a snahu ze strany obcí či státu se budou chovat maximálně nezodpovědně nejen vůči svým spoluobčanům, ale i vůči životnímu prostředí. Ale i s takovými případy je nutno počítat. Je však důležité si také uvědomit, že i přes navrhovaná opatření černé skládky z našeho okolí nikdy zcela nezmizí. Je však možné jejich vznik minimalizovat, a to na základě jedné ze zásad práva životního prostředí – zásady prevence. Dnešní praxe je z mého pohledu právníka a inspektora ČIŽP taková, že nenajdeme-li osobu, která černou skládku založila, resp. je odpovědná za její vznik či existenci, případ se prostě buď odloží nebo se ve většině případů postoupí obecnímu úřadu. Pokud se ani obecnímu úřadu nepodaří zjistit původce černé skládky, je pak na příslušné obci, v jejímž správním obvodu se černá skládka nachází, zda bude mít dostatek finančních prostředků k její likvidaci, což obvykle bývá ten největší problém. V zákoně o odpadech by dle mého názoru mělo být výslovně zakotveno, že nepodaří-li se kontrolním orgánům zjistit osobu odpovědnou za vznik divoké skládky, tj. skutečného původce černé skládky, je povinen tuto skládku odstranit na svůj náklad konkrétní subsidiární subjekt. Jako nejvhodnější subsidiární subjekt k likvidaci černých skládek se mi z důvodů, které jsem uvedla v předchozích odstavcích, jeví obce, v jejichž územním obvodu se černé skládky nachází. Z pohledu práva je ovšem poměrně těžké odůvodnit, proč by povinnost spojená s odstraněním černých skládek měla přecházet na obce. Tomuto řešení odporuje hned několik právních úvah – úvaha o obci jako odpovědném subjektu za vznik černé skládky – takovou odpovědnou osobou obec není a nemůže být, neboť není subjektem protiprávního jednání, a dále úvaha o věcech tvořících černou skládku jako o věcech opuštěných, jejichž vlastnictví přechází na obec – v případě černé skládky vlastnictví věcí opuštěných tvořících černou 48

skládku na obec přejít nemůže, neboť se jedná o právní úkon, který dle § 39 občanského zákoníku odporuje smyslu a účelu zákona (zde zákona o odpadech). Pohledem těchto právních úvah bychom tedy asi nedospěli k závěru, že obec by měla být tím subjektem, na jehož bedrech bude ležet náprava protiprávního stavu – odstranění černé skládky. Proto mi pro odůvodnění mého názoru nezbývá než využít také úvahy o jisté míře politické odpovědnosti, jejímž nositelem obce bezpochyby jsou, neboť mají svůj neopominutelný podíl na tvorbě politiky životního prostředí v daném regionu. Dalším možným řešením je ponechat prostřednictvím zákonné úpravy břemeno spočívající v povinnosti odklidit černou skládku na státu, resp. na příslušném správním orgánu. Toto řešení lze opět opřít o úvahu, že stát jako garant ochrany životního prostředí a jako tvůrce státní politiky životního prostředí ( 36státní politikou životního prostředí rozumíme dokument, jehož základním účelem je poskytnout rámec pro rozhodování a aktivity na mezinárodní, celostátní, krajské, ale i místní úrovni. Její návrh vypracovává ministerstvo životního prostředí a předkládá jej ke schválení vládě České republiky) prostě musí nést určitou míru odpovědnosti za takovou politiku. Tuto odpovědnost státu však podle mého názoru nelze směšovat s klasickou odpovědností subjektu za protiprávní jednání. Jedná se o zcela specifický typ odpovědnosti, tj. o odpovědnost politickou. Avšak vzhledem k tomu, že stát ze státního rozpočtu financuje likvidaci starých ekologických zátěží, jichž není na našem území právě málo, a jejichž sanace vyžaduje finanční prostředky v řádu desítek či stovek milionů korun, měla by být v zákoně o odpadech zakotvena povinnost pro likvidace černých skládek spíše právě obcím či z rozpočtů krajských úřadů, jak uvádím v následujícím odstavci. Likvidace černých skládek by ještě mohla být řešena jednotlivými krajskými úřady, a to z jejich rozpočtů. Podle jedné z uvažovaných koncepcí nového zákona o odpadech (resp. novely zákona o odpadech, která byla přijata pod č. 154/2010 Sb., a stala se účinnou k 1.7.2010), by nově mohly být příjemcem poměrně nemalých prostředků z poplatků za odstranění odpadů krajské úřady. Tyto prostředky z poplatků by pak měly být opětovně využity pro zlepšení nakládání s odpady v rámci toho kterého regionu. V tomto směru vyvstává určitá možnost, že finance na řešení dlouhodobě neřešených černých skládek, kde se nepodařilo nalézt odpovědnou osobu, by mohly být uvolňovány na konkrétní projekty sanace černých skládek ze strany krajských úřadů. Tento princip by však bylo nutno ještě podrobněji specifikovat, aby bylo zabezpečeno účelové vynakládání veřejných prostředků, tedy aby se z rozpočtů krajských úřadů nehradily problémy odpadového hospodářství např. některých ne

36

JANČÁŘOVÁ, I. Ekologická politika. 1.vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 171.

49

zcela efektivně podnikajících subjektů, které se svého odpadu záměrně zbavují nezákonným způsobem. Toto navrhované řešení se ale v novele zákona o odpadech č. 154/2010 Sb. nijak neprojevilo a i nadále zůstávají příjemci části poplatků z ukládání odpadů na skládky obce, na jejichž katastrálním území se skládka nachází (§ 46 odst. 3 zákona o odpadech). Proto se domnívám, že toto řešení nebude v současné době použitelné a rozpočty krajských úřadů tak nebudou vhodným zdrojem financování likvidace černých skládek. Novela zákona o odpadech, která byla přijata v nedávné době, a která je účinná od 1.7.2010, na problémy týkající se zakládání černých skládek a volně pohozeného odpadu ovšem nijak významně nereaguje. Tato problematika je v rámci Evropského společenství označována jako tzv. „littering“. Tento pojem bylo možno najít i v tezích k novému zákonu o odpadech. K dané problematice je v tezích konstatováno, že

37

volně pohozený odpad

(„littering“) je společenským problémem, a že vhodnými nástroji k omezení litteringu mohou být zejména informační kampaně a systém pokut na území obce či zavedení možnosti obecně prospěšných prací i v rámci přestupkového řízení (např. úklid veřejných prostranství). Opatření by měla stanovit obec v rámci svého systému údržby čistoty a nakládání s odpady. V souvislosti s tím by se dle tezí mohly dát pravomoci strážcům chráněných území a národních parků k postihům neukázněných návštěvníků. Dále teze k novému zákonu o odpadech konstatovaly, že množství nelegálních skládek se významně omezilo. Problémem však zůstala (a zůstává) omezená dohledatelnost původce. Povinnost úhrady nákladů na odstranění skládky zůstává i nadále na obci. Dle tezí však do budoucna konkrétní opatření na omezení litteringu nelze řešit z úrovně státu ani krajů. Zde lze přispět celoplošnou informační kampaní, která by podpořila opatření na úrovni obcí. Pokud jde o zásady řešení, které v souvislosti s problematikou litteringu zformulovaly teze, kromě zásady definovat pojem volně pohozený odpad a zásady pro jeho omezení, je jednou z těchto zásad také stanovit podmínky pro odstranění nelegálních („černých“) skládek odpadů ve vztahu původce skládky a majitel nemovitosti. Možné řešení problému černých skládek přinášel zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, který přenášel břemeno odstranění černé skládky na vlastníka pozemku, na němž se černá skládka nachází. Teze však konstatují, že

38

„v praxi je velmi často nemožné,

aby vlastník pozemku zajistil omezení vstupu na svou nemovitost, a tím zabránit neoprávněnému odložení odpadů (např. lesní pozemky), a proto není vhodné řešit odklízení

37

38

Rozšířené teze rozvoje odpadového hospodářství v ČR. Pracovní verze. Praha: Ministerstvo životního prostředí, červen 2010, s.17. Interní materiál Ministerstva životního prostředí. Tamtéž.

50

černých skládek pouhým uvalením povinnosti na vlastníka pozemku.“ Bude proto nutné v novém zákoně o odpadech celé řešení problematiky aktualizovat podle zkušeností z praxe. Tolik o problému černých skládek z pohledu tezí k novému zákonu o odpadech. Jak vidno z nově přijaté právní úpravy zákona o odpadech účinné od 1.7.2010, zůstala zákonná úprava nakládání s odpady v tomto ohledu velice podobná té současné. Jednoznačné řešení tohoto problému tak zatím zůstává v budoucnosti. Nechme se překvapit, jaké řešení přinese zcela nový zákon o odpadech. Jistý náznak tohoto řešení je obsažen právě v tezích rozvoje odpadového hospodářství v ČR. 3.2 Některé úvahy nad problematikou ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady Tuto kapitolu bych chtěla věnovat jednomu z nejzávažnějších problémů, který se velmi často vyskytuje v oblasti nakládání s odpady v České republice, a jehož řešení je bohužel prozatím v nedohlednu. Řeč je o problematice odpadů vzniklých z činností subjektů, které již právně zanikly, avšak zanechaly po sobě množství odpadů, jež ohrožují, a v celé řadě případů i poškozují životní prostředí – o ekologických zátěžích způsobených nebezpečnými odpady. Jakým způsobem bude s těmito odpady naloženo? A zásadní otázka: který konkrétní subjekt ponese břemeno spočívající v likvidaci těchto odpadů? Jaké existují možnosti řešení tohoto velmi závažného problému našeho životního prostředí? Odpověď na tyto otázky by měla být obsahem této kapitoly. Nastíněnou problematiku budu demonstrovat na konkrétním případu z praxe ČIŽP, který byl (a dodnes zůstává) „kostlivcem“, který čas od času vypadne ze skříně problematických a neuzavřených případů inspekce. Nejprve ale bude nutný krátký úvod do problematiky ekologických zátěží, který nabízí následující subkapitola. 3.2.1 Pojem ekologické zátěže Nejen odpovědnost za staré škody (tzv. staré ekologické zátěže), tj. škody vzniklé v minulosti cca před rokem 1989, ale i odpovědnost za tzv. „nové ekologické zátěže“, tj. za škody na životním prostředí, jež začaly vznikat v devadesátých letech minulého století (tj. po provedení procesu privatizace) a jejichž vznik pokračuje až do současnosti, kdy jejich původce není znám, nebo ve většině případů již právně neexistuje či je neschopen způsobilé škody odstranit, je v současné době z pohledu činnosti ČIŽP problematikou velmi aktuální. Z tohoto důvodu se touto problematikou zabývám ve své práci, a to zejména v podobě analýzy jednoho z mnoha případů nových ekologických zátěží v České republice. 51

Aby byl čtenářům práce zřejmý obsah problematiky, kterou se pokouším analyzovat v této kapitole, zaměřím se nejprve na obecný úvod. Co se tedy rozumí pod pojmem „ekologická zátěž“? Žádná legální definice tohoto pojmu není v českém právním řádu vymezena, stejně jako definice pojmu „stará ekologická zátěž“. Pojem staré ekologické zátěže je ovšem v povědomí české veřejnosti mnohem známější než jeho obecnější forma. Je to především proto, že staré ekologické zátěže jsou na našem území pozůstatkem z dob totalitních, tj. pozůstatkem zejména z činnosti různých státních podniků, jednotných zemědělských družstev či Sovětské armády, která na našem území operovala v podstatě až do roku 1991. Z tohoto důvodu se s tímto fenoménem můžeme velmi často setkat v médiích, kde je problematika starých ekologických zátěží prezentována právě jako jeden z mnoha negativních projevů minulého režimu. Uvedený pojem se objevuje velice často i v zahraniční literatuře, kde bývá většinou označen jako „historical damage“ nebo „contaminated land“, „die Altlasten“ nebo „Verdachtsflächen“. O odpovědnosti za staré ekologické zátěže se v souvislosti s privatizací bývalého státního majetku zmiňuje zákon č. 92/1991 sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o velké privatizaci“). Tento zákon v ust. § 15 odst. 1 stanoví, že

39

„s vlastnickým právem k privatizovanému majetku

přecházejí na jeho nabyvatele i jiná práva a závazky související s privatizovaným majetkem.“ Takovým závazkem souvisejícím s privatizovaným majetkem mohla být právě i stará ekologická zátěž, i když zákon o velké privatizaci tento pojem ve svých ustanoveních nikde nepoužívá. Pouze v § 6a odst. 2 písm. c) hovoří o pojmu „škody na životním prostředí způsobené dosavadní činností podniku.“ Na zákon o velké privatizaci pak navazují usnesení vlády č. 123/1993, usnesení vlády č. 455/1992 a 51/2001, která však nejsou obecně závaznými právními předpisy. Těmito usneseními se vláda zavázala ke spolufinancování likvidace starých ekologických zátěží, které vázly na privatizovaném majetku, spolu s novým nabyvatelem tohoto majetku. Financování takové likvidace pouze novými nabyvateli privatizovaného majetku by totiž pro tyto nabyvatele přinášelo neúměrné finanční zatížení a bylo pro ně likvidační. Byť se v těchto usneseních nejedná o vymezení pojmu staré ekologické zátěže cestou obecně závazného právního předpisu, je možno si po seznámení se s těmito usneseními učinit představu o obsahu pojmu stará ekologická zátěž, i když ani tato usnesení tento pojem nikde výslovně nepoužívají.

39

Zákon č. 92/1991 Sb., o převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, § 15 odst. 1.

52

40

Problematika starých ekologických zátěží tedy byla v postsocialistických státech,

jedním z nichž je i Česká republika, velmi umocněna procesy masivních změn vlastnických vztahů, k nimž došlo po roce 1989 v rámci privatizačních a restitučních procesů. Protože se v rámci privatizací či restitucí jednalo o majetkové procesy, byly staré ekologické zátěže (jejichž řešení bylo mnohdy součástí těchto privatizačních procesů) v předmětné době regulovány především prostřednictvím ekonomických nástrojů. Dělo se tak mimo jiné na základě již zmíněného usnesení vlády č. 123 ze dne 17. března 1993, k řešení ekologických závazků při privatizaci, jehož priority spočívaly v řešení otázek a) kontaminace podzemních vod, b) kontaminace půdy a c) existence skládek s nebezpečnými odpady. Další možné varianty kontaminací pak již nebyly řešeny na vládní úrovni. Toto usnesení stanovilo základní zásady řešení ekologických závazků při privatizaci, tj. při převodu majetku státu na jiné osoby. Jednou z těchto zásad je, že při realizaci privatizačních projektů dle zákona č. 92/1991 sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, přecházejí veškeré ekologické závazky na nabyvatele privatizovaného majetku, na privatizovaný subjekt nebo na právního nástupce. Dále bylo v předmětném usnesení stanoveno, že z titulu ekologických závad nebudou nabyvateli majetku poskytovány slevy z kupní ceny ani jiné formy zvýhodnění. Stát dále zavedl svou finanční spoluúčast na odstraňování ekologických závad vzniklých před privatizací, a to formou uzavření smluv mezi nabyvateli majetku a Fondem národního majetku, v nichž se stát zavazuje k úhradě nákladů vynaložených na vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací, tj. k úhradě nákladů vynaložených nabyvatelem majetku na provedení nápravných opatření. Stát se k úhradě těchto ekologických závazků zavazuje na základě výsledků „ekologického auditu“ o vyhodnocení ekologických závazků z hlediska životního prostředí. V usnesení vlády č. 455 ze dne 24.06.1992 je stanoveno, že veškeré „ekologické závazky“ přecházejí na nabyvatele privatizovaného majetku, na privatizovaný subjekt nebo na jeho právní nástupce. Ekologickým závazkem se pro účely tohoto usnesení rozumí závady na životním prostředí v areálu podniku, tj. na pozemcích v jejich vlastnictví, případně užívaných k jejich podnikání, závazky vyplývající z nesplnění povinností uložených správním rozhodnutím, případně formou smluvního závazku na úseku ochrany životního prostředí, a dále negativní dopady na životní prostředí mimo areály podniku způsobené jejich existencí a činností. Z titulu ekologických závad však nebudou nabyvateli při privatizaci poskytovány žádné slevy z kupní ceny ani jiné formy zvýhodnění s výjimkou zvýhodnění vyplývajících z

40

DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, s. 81.

53

aplikace zásad uvedených v usnesení vlády č. 51/2001. Tímto zvýhodněním jsou příspěvky ze strany státu na odstraňování starých ekologických zátěží, které váznou na privatizovaném majetku. Jde tedy o to, aby nabyvatel privatizovaného majetku nenesl zcela sám veškeré náklady na odstranění ekologických závazků, na jejichž vzniku se nepodílel. Uvedená usnesení používají pojem „ekologická závada“, kterým se rozumí znečištění podzemních vod, znečištění půdy a existence skládek škodlivých odpadů, tj. látek, jež svými chemickými, fyzikálními nebo biologickými vlastnostmi mohou při současném technickém stavu zabezpečení skládky ohrozit životní prostředí.“ 41

Pokud jde o předpisy o tzv. malé privatizaci (zákon č. 427/1990 Sb., o převodech

vlastnictví státu k některým věcem na jiné právnické nebo fyzické osoby), pak zde nenalezneme žádná ustanovení o univerzálním přechodu závazků, resp. odpovědnosti ani o škodách na životním prostředí. Tyto vztahy se totiž musí řídit a posuzovat výlučně dle obecných ustanovení občanskoprávních a obchodněprávních předpisů. Lze tedy shrnout, že starými ekologickými zátěžemi obvykle rozumíme znečištění či jiné závažné kontaminace životního prostředí, které vznikaly v minulosti, jak již bylo v předcházejících větách řečeno, v prostředí České republiky před rokem 1989 v souvislosti s činností bývalých státních podniků, a jejichž původce není znám nebo již právně neexistuje. Vraťme se nyní k obecnému pojmu ekologická zátěž. Jediné vymezení tohoto pojmu lze najít pouze v Metodickém pokynu odboru pro ekologické škody Ministerstva životního prostředí České republiky k zabezpečení usnesení vlády ČR č. 393 ze dne 13. července 1994, o zásadách dalšího postupu při privatizaci – postup zpracování analýzy rizika. Jde ovšem opět o dokument, který nemá povahu obecně závazného právního předpisu. Lze však říci, že je vodítkem pro činnost jednotlivých orgánů státní správy při hodnocení rizika v konkrétních kontaminovaných lokalitách. Přílohu č. 1 tohoto metodického pokynu tvoří Výkladový slovník k analýze rizika, kde jsou obsaženy základní pojmy. Mezi ně patří i pojem Ekologická zátěž, který je vymezen následovně: jde o

42

„úroveň znečištění, kdy nelze

vyloučit negativní dopady na zdraví člověka nebo jednotlivé složky životního prostředí (např. přírodní zdroje, ekosystémy).“ Tato definice je však podle mého názoru velice obecná a domnívám se, že pro vymezení pojmu ekologické zátěže, který by měl být zakotven v

41

42

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí.1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999, s. 122. Metodický pokyn odboru pro ekologické škody Ministerstva životního prostředí České republiky k zabezpečení usnesení vlády ČR č. 393 ze dne 13. července 1994, o zásadách dalšího postupu při privatizaci – postup zpracování analýzy rizika. Příloha č. 1 Výkladový slovník k analýze rizika základní pojmy. Věstník Ministerstva životního prostředí, 3/1996 ze dne 15. září 1996.

54

budoucím právním předpise regulujícím problematiku ekologických zátěží, je zcela nedostačující. Vzhledem k tomu, že jsem již zmínila, že není legální definice tohoto pojmu obsažena v žádném právním předpise, vypomohla jsem si při jeho vymezení odbornou literaturou. Velice mě zaujala podle mého názoru zcela výstižná definice pojmu ekologické zátěže (ze které posléze vycházím při tvorbě vlastního vymezení pojmu ekologické zátěže), jíž podává ve své publikaci Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy Doc. Ilona Jančářová. Autorka pod pojmem ekologické zátěže (kontaminované lokality) rozumí

43

nemovitost, resp. objekt, v němž byla potvrzena přítomnost

nebezpečných látek v takové míře, která může představovat významné riziko pro složku životního prostředí, do které tyto látky pronikly, jakož i pro další části životního prostředí anebo pro zdraví člověka tak, že je nezbytné přijmout opatření k nápravě a opatření ke snížení rizika přítomnosti nebezpečných látek v této lokalitě. Další znaky, jimiž se obvykle vyznačuje víceméně většina ekologických zátěží, jsou podle mého názoru následující: -

dlouhodobá nebo skrytá existence kontaminace

-

neznámý původce nebo původce sice známý, avšak již právně neexistující nebo nezpůsobilý k odstranění kontaminace (insolventní)

-

nebezpečnost pro životní prostředí či pro zdraví lidí dosahuje takového stupně, že je nutné přijmout odpovídající opatření k nápravě.

Dlouhodobá nebo skrytá existence kontaminace Závažnost problému ekologických zátěží obvykle spočívá v jejich dlouhodobé či skryté existenci. Obvykle dochází k situacím, kdy se kontaminanty pozvolna uvolňují a pronikají do některé ze složek životního prostředí. Ve většině případů dochází ke vzniku ekologických zátěží znečištěním půdy, z níž pak znečišťující látky pronikají do dalších složek životního prostředí, zejména do podzemních či povrchových vod. Hlavním zdrojem takového znečištění jsou pak ve většině případů nebezpečné odpady či chemické látky, i proto se problematikou ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady zabývám v této práci. V celé řadě případů může jít o nechtěné úniky nebezpečných látek, nehody či kontinuální dlouhodobé uvolňování škodlivých látek, popř. se může jednat o nesprávné nakládání s těmito látkami. Hlavními znečišťujícími látkami bývají obvykle chlorované uhlovodíky, minerální

43

JANČÁŘOVÁ, I. Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy. 1.vydání Brno : Masarykova univerzita, 2007, s. 203.

55

oleje, těžké kovy, polychlorované bifenyly atd. Jelikož ale půda nedisponuje samočistící schopností, nedochází k okamžitému zlepšení jejího stavu poté, co byl znečišťující provoz uzavřen či úniky znečišťujících látek byly zastaveny. Právě dlouhodobá nebo skrytá existence kontaminace konkrétní lokality způsobuje závažnost celého problému. K úniku nebezpečných látek do životního prostředí dochází zpravidla postupně a poškození životního prostředí se tak může projevit právě až po dlouhodobějším působení látek kontaminujících danou lokalitu. Právě proto lze přesnou dobu vzniku ekologických zátěží těžko určit nebo jen přibližně a samozřejmě bývá z tohoto důvodu také velmi obtížné určit osoby odpovědné za vznik takové kontaminace. V případě „starých ekologických zátěží“ bude situace ztížena skutečností, že tyto zátěže zasahují svou historií i cca 50-60 let nazpět. Naopak v případě „nových ekologických zátěží“, o nichž pojednám na následujících stránkách této stati, okamžik vzniku alespoň přibližně určit lze, a to s ohledem na skutečnost, že ke vzniku těchto zátěží docházelo (a dochází) po roce 1989, tedy v době poměrně nedávné. Ovšem i v případech těchto „nových ekologických zátěží“ lze hovořit o jejich dlouhodobé (cca 10 let) nebo skryté existenci. Neznámý, neexistující nebo insolventní původce Dalším charakteristickým znakem téměř všech ekologických zátěží bývá také nedosažitelnost, resp. právní nepostižitelnost původce zátěže. Proto obvykle nebude možno tento fenomén řešit na základě klasických odpovědnostních vztahů, ale bude nutné přijmout speciální odpovědnostní mechanismus k řešení odstranění těchto zátěží. Odpovědnostními vztahy v rámci problematiky ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady se budu zabývat v dalších kapitolách práce. Vysoký stupeň nebezpečnosti pro životní prostředí a zdraví lidí Zásadním kritériem pro stanovení toho, zda půjde o ekologickou zátěž, nebo se jedná pouze např. o skládku odpadů, jejíž existence nepředstavuje z hlediska ochrany životního prostředí a zdraví lidí bezprostřední hrozbu, je míra přítomnosti nebezpečných látek v dané složce životního prostředí. Rozhodující pro určení toho, zda se jedná o ekologickou zátěž či nikoliv je, v jakém rozsahu tyto škodlivé (nebezpečné) látky unikly, byly uloženy či vypuštěny do některé ze složek životního prostředí (nejčastěji do půdy nebo podzemních či povrchových vod). Právě stanovení okamžiku, kdy se jedná ještě např. o skládku nebezpečných odpadů ohrožující životní prostředí v dané lokalitě a kdy již půjde o ekologickou zátěž, je nejobtížněji stanovitelným mezníkem pro určení existence ekologické zátěže. Podíváme-li se na problém z pohledu např. skládek odpadů, ne každá skládka 56

představuje stejné riziko pro životní prostředí a zdraví člověka. Existují skládky jiných než nebezpečných odpadů, jejichž

44

vyčištění je zvažováno z hlediska estetického nebo

morálního, a kdy závažnost ohrožení životního prostředí a zdraví lidí je velmi nízká, dále existují skládky nebezpečných odpadů, kde jsou přítomny nebezpečné látky v takové míře, že nedochází k bezprostřednímu poškození zdraví a životního prostředí, ale k tomuto poškození může s velkou pravděpodobností dojít (tedy znamenají hrozbu poškození životního prostředí, dochází k ohrožení životního prostředí), a samozřejmě existují i lokality, kde kontaminace některé ze složek životního prostředí dosáhla již takového stupně, že je přímo poškozeno životní prostředí nebo toto poškození bezprostředně hrozí, a je tak nutné přijmout nezbytná opatření k nápravě ke snížení této kontaminace a rizika poškození životního prostředí (např. prorůstání na skládce do půdy a povrchu zemského). Aby se tedy jednalo o ekologickou zátěž, musí přítomnost nebezpečných látek v předmětném místě dosáhnout takové míry, takové úrovně, že je již nutno bezodkladně přijmout opatření ke snížení rizika poškození životního prostředí či lidského zdraví těmito nebezpečnými látkami. Hrozící nebo vzniklé poškození životního prostředí či lidského zdraví musí tedy dosáhnout určité úrovně s určitými následky, musí jít o následky tzv. „kvalifikované.“ Tuto míru přítomnosti nebezpečných látek v lokalitě rozhodující pro vymezení ekologické zátěže, bude podle mne nutno vymezit de lege ferenda ve speciálním právním předpise, který by se zabýval právě problematikou ekologických zátěží a jejich odstraňováním. Vzhledem k tomu, že takový právní předpis nebyl dosud vydán, je otázka stanovení míry nebezpečných látek pro určení toho, zda se již jedná o ekologickou zátěž či ještě nikoliv, prozatím ponechána na uvážení jednotlivých správních orgánů na úseku ochrany životního prostředí (s výjimkou starých ekologických zátěží, kde došlo při privatizaci k uzavření smluv mezi FNM a nabyvatelem majetku, který byl zatížen nějakým ekologickým závazkem). Mohl by být například vytvořen seznam konkrétních nebezpečných látek a stanoveno jejich množství na jednotku plochy. V závislosti na tom by se stanovila množstevní hranice těchto látek na jednotku plochy a od okamžiku dosažení této hranice by se již jednalo o ekologickou zátěž, jejíž likvidace by byla prováděna na základě přijatého speciálního právního předpisu. Bude ale samozřejmě nutné přihlédnout i k dalším kritériím, resp. specifikům v té které konkrétní lokalitě, k charakteru nebezpečných látek uniklých do některé složky životního prostředí atd.. Domnívám se tedy, že v případě ekologické zátěže se nemusí jednat vždy přímo o poškození životního prostředí či jeho jednotlivých složek, ale může jít 44

JANČÁŘOVÁ, I. Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 8.

57

„pouze“ o hrozbu tohoto poškození, nicméně o hrozbu takového charakteru, že je nutno přijmout nezbytná opatření k nápravě, aby k poškození životního prostředí nebo zdraví lidí nedošlo. Lze tedy shrnout, že ekologickou zátěží v obecné rovině lze v podstatě rozumět škodu na životním prostředí (resp. jeho jednotlivých složkách) či její hrozbu, která je způsobena přítomností nebezpečných látek (obvykle nebezpečných odpadů), a to ve většině případů jejich dlouhodobějším skladováním na určitém místě, a která může představovat významné riziko pro životní prostředí či jeho jednotlivé složky nebo pro zdraví člověka tak, že je nezbytné přijmout opatření k nápravě a ke snížení tohoto rizika, přičemž původce těchto nebezpečných látek (resp. původce kontaminace lokality či hrozby kontaminace lokality) není znám nebo již právně neexistuje a přítomnost nebezpečných látek v této lokalitě má dlouhodobý či skrytý charakter. Na tomto místě bych ještě ráda zmínila, že se v poslední době objevuje v praxi ČIŽP i v praxi dalších orgánů ochrany životního prostředí nový pojem, a to pojem nová ekologická zátěž. Tento pojem se objevuje především v souvislosti s existencí kontaminovaných lokalit, kdy ke vzniku těchto kontaminací docházelo po roce 1989, tedy zejména v 90. letech. Je možno konstatovat, že i tyto kontaminace vykazují shodné znaky jako kontaminace staré (staré ekologické zátěže), tj. jejich existence je z dnešního pohledu také dlouhodobá či skrytá, jejich původce není znám nebo již právně neexistuje a míra přítomnosti nebezpečných látek v některé ze složek životního prostředí, kam tyto látky pronikly, je tak vysoká, že představuje poškození životního prostředí nebo bezprostřední hrozbu pro životní prostředí a zdraví lidí. Pod pojmem nové ekologické zátěže bude tedy nutno chápat znečištění či závažné kontaminace životního prostředí nebo jejich hrozbu, kdy původce tohoto znečištění není znám nebo již právně zanikl, a které vznikaly a vznikají v České republice v podstatě od přelomového roku 1989 až do současnosti. Na rozdíl od starých ekologických zátěží, na jejichž likvidace byly v minulosti vyčleněny alespoň nějaké finanční prostředky (viz usnesení vlády č. 123 ze dne 17. března 1993), v případě nových ekologických zátěží v současné době neexistuje žádný fond či jiná instituce, která by umožňovala použití finančních prostředků na jejich likvidaci. Porovnám-li pojmy stará a nová ekologická zátěž, je zřejmé, že rozdíl mezi nimi tvoří právě a pouze hledisko časové, tj. okamžik, kdy ke vzniku takové zátěže došlo. Zatímco vznik starých ekologických zátěží je obvykle datován do doby před rokem 1989, vznik nových ekologických zátěží je v mnoha ohledech pozůstatkem ekonomických činností celé řady podnikatelských subjektů z počátku a z průběhu 90. let, tj. z období těsně či velmi brzy po 58

revoluci, kdy demokratické myšlenky a hodnoty v našem státě ještě nebyly pevně zakořeněny a byla s nimi spojována spíše představa svévolného jednání a chování. Všechny ostatní znaky, které jsem vymezila výše jako základní charakteristické znaky všech ekologických zátěží obecně, jsou podle mého názoru u starých i nových ekologických zátěží společné. Zásadním problémem fenoménu ekologických zátěží obecně, tj. jak starých, tak nových ekologických zátěží, je absence právní regulace (až na drobné výjimky v zákoně o vodách, v zákoně o ZPF či v horním zákoně) z pohledu stávajících složkových předpisů na ochranu životního prostředí. Taktéž neexistuje v českém právním řádu ani jiný speciální právní předpis, který by tuto problematiku uceleně reguloval. V návaznosti na tuto absenci lze konstatovat, že neexistuje ani jednotný systém financování ekologických zátěží. Regulaci problematiky starých ekologických zátěží pouze v usneseních vlády z počátku 90. let v souvislosti s privatizací bývalého státního majetku nepovažuji taktéž za dostatečnou. Ze složkové legislativy se problematice starých ekologických zátěží ( a to zátěží ve vztahu k podzemním či povrchovým vodám) částečně věnuje zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů („vodní zákon“), a to v ustanovení § 42 v návaznosti na výše uvedené procesy privatizace majetku dle zákona č. 92/1991 Sb. Vodní zákon v tomto ustanovení, konkrétně v ust. § 42 odst. 2, uvádí, že 45„Vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí uloží podle potřeby opatření k nápravě nabyvateli majetku získaného způsobem uvedeným ve zvláštním zákoně, který není původcem závadného stavu, ale k jehož majetku takto získanému je závadný stav vázán.“ Takto postupuje dle předmětného ustanovení vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí v případě, že nabyvatel tohoto majetku jej získal s vědomím staré ekologické zátěže a byla-li s ním o tom uzavřena smlouva, a dokonce i tehdy, existuje-li dosud původce závadného stavu. Z ustanovení § 42 vodního zákona pak vyplývá, že není-li možné takové opatření k nápravě uložit podle předcházejících odstavců, tj. nabyvateli majetku zatíženého ekologickou škodou, nebo hrozí-li závažné ohrožení nebo znečištění povrchových nebo podzemních vod, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad z vlastního podnětu nebo z podnětu ČIŽP. K tomuto účelu zřizuje kraj v rámci svého rozpočtu zvláštní účet ročně doplňovaný do výše 10 000 000,- Kč. Výše uvedené ustanovení vodního zákona je téměř jediným ustanovením v právních předpisech na ochranu životního prostředí, které se alespoň částečně dotýká problematiky

45

Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 42 odst. 2.

59

starých ekologických zátěží, stanovení opatření k jejich odstranění a stanovení subjektu, jenž je povinen tato opatření provést. Dané problematiky se rovněž velmi okrajově dotýká zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů („zákon o ochraně ZPF“). V ustanovení § 3 odst. 3 zákon o ochraně ZPF stanoví, že

46

„Jsou-li pro to závažné

důvody, mohou orgány ochrany zemědělského půdního fondu uložit odstranění zjištěných závad podle odstavce 1, popřípadě rozhodnout, že pozemek kontaminovaný škodlivými látkami ohrožujícími zdraví nebo život lidí nesmí být používán pro výrobu zemědělských výrobků vstupujících do potravního řetězce.“ Toto odstranění zjištěných závad obvykle bude spočívat v uložení nápravných opatření podle odstavce 4. Uložení těchto nápravných opatření však musí být projednána s vlastníky nebo nájemci pozemků náležejících pod ochranu zemědělského půdního fondu. Ustanovení § 3 odst. 5 tohoto zákona pak stanoví, že

47

„Po

provedení opatření na základě rozhodnutí podle odstavce 3 může vlastník nebo nájemce pozemků požádat Státní fond životního prostředí České republiky o poskytnutí příspěvku na zmírnění ekonomických důsledků vyplývajících z uložených opatření, jde-li o odstranění jím nezaviněných závad.“ Z uvedeného vyplývá, že zákon kalkuluje s možností uložení nápravných opatření vlastníkům či nájemcům dotčených pozemků, pokud není zjištěn vlastní původce zjištěných závad. Vlastník či nájemce takového pozemku však může v případě, že prokáže, že závady na pozemku spadajícím pod ochranu zemědělského půdního fondu nezavinil, požádat o finanční podporu na úhradu uložených nápravných opatření Státní fond životního prostředí. Na příkladu zákona o ochraně ZPF je zcela zřetelně vidět konstrukce stanovení sekundárního (subsidiárního) subjektu, který by měl nést břemeno spočívající v odstranění závadného stavu, nepodaří-li se dohledat jeho původce. Také zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon“) se určitým způsobem zmiňuje o starých ekologických zátěžích, a to především v podobě starých důlních děl. Dle ust. § 35 tohoto zákona se starým důlním dílem rozumí

48

„důlní dílo v podzemí, které je opuštěno a

jehož původní provozovatel ani jeho právní nástupce neexistuje nebo není znám.“ Dle odstavce 5 citovaného ustanovení

49

„zajišťování nebo likvidaci starých důlních děl a jejich

následků, která ohrožují zákonem chráněný obecný zájem zabezpečí v rozsahu nezbytně 46 47 48

49

Zákon č. 334/1992 o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, § 3 odst. 3. Tamtéž, § 3 odst. 5. Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 35 odst. 1. Tamtéž, § 35 odst. 5.

60

nutném Ministerstvo životního prostředí České republiky.“ Dále se horní zákon v ust. § 36 a následujících zabývá řešením problematiky důlních škod. Horní zákon přitom stanoví, že 50

„za důlní škody se považují škody způsobené na hmotném majetku vyhledáváním a

průzkumem ložisk......................, jakož i škody způsobené zvláštními zásahy do zemské kůry.“ Za důlní škodu se pak považuje i ztráta povrchové a podzemní vody. Za důlní škodu odpovídá organizace, jejíž činností byla škoda způsobena. To bude problematické zejména v těch případech, kdy taková organizace již právně neexistuje či není známa. Velmi důležitým ustanovením je ustanovení § 37 odst. 1 horního zákona, které se zabývá vypořádáním důlních škod. Stanoví, že na toto vypořádání se vztahují obecné předpisy o náhradě škody, pokud tento zákon nestanoví jinak, tj. občanský zákoník. Odpovědnost za důlní škody je tedy v horním zákoně koncipována jako odpovědnost občanskoprávní objektivní. Jak již bylo výše řečeno, horní zákon stanoví, že zajišťování nebo likvidaci starých důlních děl a jejich následků zabezpečí v nezbytně nutném rozsahu ministerstvo životního prostředí. Horní zákon tak v podstatě stanoví subsidiární subjekt povinný k likvidaci či zajištění starého důlního díla, ovšem pouze za podmínky, že existence takových důlních děl brání dalšímu rozvoji území a je v souladu s územním plánem velkého územního celku. Takové řešení bude přicházet v úvahu právě v případech, kdy organizace, která je původcem starého důlního díla, již právně neexistuje či není známa. Jako velmi pozitivní v právní úpravě horního zákona hodnotím vytváření finančních rezerv k zajištění vypořádání důlních škod ze strany povinných organizací. Organizace je povinna dle § 37a odst. 1 horního zákona vytvářet rezervu finančních prostředků pro tento účel. Za velmi významné v tomto směru také považuji ustanovení § 37a odst. 2, které stanoví, že prostředky na vytváření této rezervy se ukládají na zvláštní vázaný účet v bance a nesmějí být zahrnuty do majetkové podstaty podle zvláštního právního předpisu (zákona o konkurzu a vyrovnání). Domnívám se, že právní úprava v horním zákoně týkající se starých důlních děl, vypořádání důlních škod a odpovědnosti za ně je velmi přínosná a inspirativní. Vztahuje se však pouze na stará důlní díla a nelze ji použít na případy jiných ekologických zátěží. Je v podstatě jedinou právní úpravou v českém právním řádu (spolu s vodním zákonem a zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu), která problematiku ekologických zátěží, a to v podobě starých důlních děl, řeší. V jiných složkových právních předpisech na ochranu životního prostředí právní úpravu problematiky ekologických zátěží (resp. starých ekologických zátěží) v podstatě 50

Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 36 odst. 1.

61

nenajdeme. Z důvodu téměř naprosté absence právní úpravy, která by v této kapitole naznačenou problematiku upravovala, se rovněž pokusím poskytnout návrhy řešení, jakým způsobem z pohledu práva by mohl být problém ekologických zátěží řešen a z jakých prostředků by měly být financovány náklady na likvidaci ekologických zátěží. 3.2.2 Popis a analýza konkrétního případu z praxe ČIŽP Případ, který jsem se rozhodla analyzovat v rámci kapitoly o ekologických zátěžích způsobených nebezpečnými odpady, je případ PCB odpadů (odpadů polychlorovaných bifenylů) uložených v městysi L. v Jižních Čechách (dále v textu práce jen „případ L.“). Osobně jsem přesvědčena, že jej lze označit právě za případ ekologické zátěže, a to tzv. nové ekologické zátěže, neboť historie vzniku kontaminace lokality sahá do poloviny devadesátých let. Nejprve k samotnému případu. V jihočeském městečku L. se nachází, stejně jako v řadě jiných českých obcí, objekt bývalého Jednotného zemědělského družstva, který v období před rokem 1989 sloužil jako sklad chemikálií pro ovocnářský a zemědělský komplex. Po zrušení tohoto ovocnářského komplexu v roce 1992 vlastnila areál společnost A., která pronajala nevyužitý areál společnosti ETT.. Posléze došlo k prodeji budov a pozemků v areálu bývalého JZD v obci L. jednotlivým fyzickým a právnickým osobám, takže jednotlivé budovy i pozemky jsou dnes ve vlastnictví celé řady různých osob (např. ve vlastnictví městyse L., Pozemkového fondu ČR, různých fyzických osob). Společnost ETT. již v roce 1996 ohlásila svůj úmysl vybudovat zde „vědeckotechnologické středisko světového významu, které bude řešit problémy s nebezpečným odpadem“ s názvem „Ekologické a biotechnologické centrum.“ Uvažovaný záměr společnosti ETT. byl založen na sběru zemin a dalších odpadů kontaminovaných polychlorovanými bifenyly od různých subjektů s tím, že z těchto PCB kontaminovaných odpadů budou speciální technologií odstraňovány velice nebezpečné kontaminanty PCB, jednalo se tedy o specifickou technologii zpracování nebezpečných odpadů. Velmi zjednodušeně řečeno, mělo jít o postup, v němž by tzv. „sodíkovou metodou“ byly odstraňovány PCB. Společnost ETT. si vyřídila v průběhu let 1995 a 1996 veškerá potřebná povolení, která jí byla příslušnými správními orgány bez jakýchkoliv problémů vydána. Samotná technologie zneškodňování PCB látek výše popsanou sodíkovou metodou však problémem nebyla. Zádrhel se projevil zcela v něčem jiném. Odpady obsahující PCB jsou odpady velice nebezpečné a společnost ETT. tak měla při nakládání s nimi, tj. při jejich shromažďování, sběru, přepravě, označování atd. dodržovat

62

režim stanovený příslušnými právními předpisy a vydanými rozhodnutími. Společnost si však s těmito povinnostmi hlavu příliš nelámala, jak zjistila ČIŽP při své první kontrole v zařízení v roce 1997. V areálu bývalého ovocnářského komplexu v městysi L. byly zjištěny stovky až tisíce tun nebezpečných odpadů obsahujících PCB (olejové kondenzátory a transformátory s obsahem PCB, zářivky, výbojky, agrochemikálie a jedy, odpadní zemina kontaminovaná PCB látkami a oleje s obsahem PCB). Tyto nebezpečné odpady byly shromažďovány jak v zastřešených uzamykatelných halách v areálu, tak mimo tyto haly, a to buď volně ložené na betonové ploše nebo v různých shromažďovacích prostředcích. Odpady s obsahem PCB shromažďované v areálu mimo uzamykatelné haly nebyly řádně zabezpečeny před působením povětrnostních vlivů či nekontrolovatelným únikem. Největším problémem a hrozbou pro životní prostředí byly (a dosud jsou) odpadní zeminy s obsahem PCB a odpadní PCB oleje, které se nacházely sice v areálu, ale nikoliv v uzamykatelných halách. Kontaminovaná zemina tak byla volně ložena na hromadě na betonové ploše vystavená zcela povětrnostním vlivům, PCB oleje pak byly shromažďovány v nedostatečně zabezpečeném shromažďovacím prostředku – sklolaminátové neuzavřené nádrži, zcela nezabezpečené proti povětrnostním vlivům a působení dalších klimatických podmínek. Hrozba pro životní prostředí spočívala (a i dnes stále spočívá) ve skutečnosti, že zdraví škodlivé, mutagenní PCB látky se vlivem deště mohly (a stále ještě mohou) vyplavit jak z nezabezpečené zeminy, tak v případě, že by nádrž s PCB oleji vlivem např. silných dešťů přetekla, z PCB olejů a kontaminovat tak půdu a povrchové i podzemní vody. Výsledky rozborů vzorků povrchové vody v nedaleké vodní nádrži ukázaly, že se zde, byť zatím ve velmi malé míře, PCB látky nacházejí, tzn. již pronikly do konkrétní složky životního prostředí. Toto ovšem nemusí být stav trvalý a konečný, neboť jak známo, postup uvolňování těchto látek během dešťů či působením dalších klimatických podmínek je kontinuální a velmi dlouhodobý. Může se proto stát, že v horizontu několika dalších let kontaminace PCB látkami vzroste na mnohem vyšší úroveň a dojde k poškození lidského zdraví a životního prostředí (zatím toto pouze hrozí, nicméně hrozba je podle názorů orgánů ochrany životního prostředí, tedy i ČIŽP, velmi vážná). Polychlorované bifenyly se sice neváží na molekuly vody, tzn. ve vodě se nerozpouštějí ani nesublimují, zato se však váží na tuky, které jsou v různé míře obsaženy v živočišných tkáních, tj. v rybách a jiných vodních živočiších, či v živočiších žijících v půdě, odkud se dále potravinovým řetězcem mohou dostat do těla člověka, a mohou tak velmi vážně ohrozit či poškodit jeho zdraví. Polychlorované bifenyly totiž v lidském těle způsobují poškození plodu, případně potrat, nebo poškození plodu mateřským mlékem, do něhož se PCB látky dostávají prostřednictvím potravního řetězce. Všechny v areálu nalezené PCB odpady také nebyly 63

žádným způsobem označeny, pod shromažďovacími prostředky těchto nebezpečných odpadů byly nalezeny na volné nezabezpečené ploše skvrny od vyteklých ropných látek. Inspektoři oddělení ochrany vod konstatovali, že hrozí kontaminace podzemních a povrchových vod látkami s obsahem PCB, a tato kontaminace byla nakonec, jak již bylo výše řečeno, posléze prokázána provedením rozborů vzorků povrchových vod. Zjištěný stav byl opravdu alarmující. ČIŽP proto uložila společnosti ETT. vysokou pokutu a opatření k nápravě. Po krátké době, kdy ČIŽP provedla v předmětném areálu další kontrolu, však zůstal stav zjištěný kontrolou v roce 1997 nezměněn, množství PCB odpadů se dokonce zvýšilo. Inspekce v dalších letech činnost společnosti ETT. i nadále monitorovala, ovšem způsob nakládání s kontaminovanými odpady zůstal stále stejný. Neutěšenou situaci nezměnily ani mnohamilionové pokuty ukládané ČIŽP a opatření k nápravě – společnost ETT. pokuty nikdy nezaplatila a uložená opatření k nápravě nesplnila. Vzhledem k problematické vymahatelnosti uložených a dobrovolně nesplněných opatření k nápravě nebyla tato ČIŽP nikdy vymáhána (důvody tohoto nežádoucího stavu uvádím v následující kapitole týkající se problematiky ukládání nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady). V roce 2002 byl usnesením soudu na majetek společnosti ETT. prohlášen konkurz. Společnost se dostala do finančních potíží a postup ČIŽP vůči společnosti byl v důsledku této skutečnosti ještě mnohonásobně ztížen. V roce 2004 byl však konkurz na majetek společnosti zrušen pro nedostatek majetku a společnost zanikla. K zániku společnosti došlo bez právního nástupce a neproběhla ani likvidace společnosti – údajně proto, že neexistoval majetek, který by mohl být likvidován. Na nebezpečné odpady nashromážděné společností ETT. v místním areálu bývalého JZD se však jaksi zapomnělo. Nutno připomenout, že městys L. leží pouze cca 1 km vzdušnou čarou od Chráněné krajinné oblasti Blanský les a jen 4 – 5 km od přírodních rezervací Vysoká Běta a Jaroninská Bučina.... Před detailnějším rozborem tohoto případu je ještě nutné věnovat několik slov problematice PCB a odpadů PCB, a to za účelem poukázání na jejich vysokou nebezpečnost ve vztahu k životnímu prostředí a zdraví lidí. Tato problematika, tj. nejen problematika odpadů PCB ale i zařízení obsahujících PCB, je upravena v současné době v zákoně o odpadech v části IV., v hlavě II., Díle 1, v §§ 25-27. Jedná se ve smyslu § 25 tohoto zákona o vybrané odpady (resp. vybraná zařízení), na něž se vztahují jednak ustanovení zákona o odpadech aplikovatelná na všechny druhy odpadů, tak ustanovení zvláštní, tj. ustanovení části IV. zákona. Jedná se tedy o odpady (zařízení), které svou nebezpečností vykazují taková specifika a mohou znamenat takové ohrožení zdraví lidí či životního prostředí, že jsou pro nakládání s nimi stanoveny kromě obecných pravidel pro 64

nakládání s odpady pravidla zvláštní, reflektující právě specifičnost těchto odpadů nebo zařízení

51

(PCB a PCT (polychlorované terfenyly) byly do počátku 70. let široce používané

jako hydraulické kapaliny, mazadla nebo jako součást bezuhlíkatého kopírovacího papíru. Byly shledány jako vysoce nebezpečné pro zdraví a životní prostředí, jelikož jsou rezistentní, tzn. váží se na tuky – usazují se v těle živých organismů – ptáků, ryb, ale i člověka, u něhož mohou způsobit těžké poškození zdraví i smrt). Specifickým pravidlem pro nakládání s PCB je např. povinnost vlastníků odpadů PCB, zařízení PCB či provozovatelů zařízení PCB odstraňovat PCB pouze v zařízeních k tomu určených. PCB tak nelze sládkovat, využívat ani opětovně používat, jediným možným způsobem nakládání s nimi je jejich odstraňování zcela specifickým způsobem. Za tímto účelem existuje v České republice pouze jedno jediné zařízení, v němž mohou být PCB odpady likvidovány, a to je spalovna PCB v Ostravě, kde dochází k jejich likvidaci při extrémně vysokých teplotách. Získávání PCB z jiných látek za účelem jejich opětovného použití je zakázáno. PCB odpady nelze opětovně využít (na rozdíl od jiných druhů odpadů). Dále je stanoveno, že tato zařízení s náplní v množství větším než 5 litrů musí být odpovídajícím způsobem označena, stejně tak i objekty či místa, kde jsou tyto odpady a zařízení umístěny. PCB látky do takových zařízení nelze doplňovat a lze je udržovat pouze v takovém stavu (do doby vyřazení z provozu), aby nedocházelo k úniku jejich náplní. Vlastníci všech těchto odpadů nebo zařízení obsahujících PCB, resp. provozovatelé těchto zařízení byli povinni do 31.3.2009 vypracovat a zaslat Ministerstvu životního prostředí plán postupného odstranění PCB, zařízení s PCB nebo odpadů PCB nebo plán jejich dekontaminace pro období let 2009 a 2010. Nejzásadnější povinností, která byla stanovena vlastníkům PCB, zařízení PCB a odpadů PCB byla povinnost tyto zlikvidovat do 31.12.2010. Jak je ČIŽP známo z její úřední činnosti, toto se v celé řadě případů dosud nestalo a s největší pravděpodobností nestane. Případem, kdy PCB nebyly odstraněny do 31.12.2010 je mimo jiné právě případ L.. Je pravdou, že za nesplnění této povinnosti je ČIŽP povinna uložit sankci dle ust. § 66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech ve formě pokuty až do výše 50 000 000,- Kč, nicméně v případě L. k tomuto kroku nebude moci přistoupit, neboť původní vlastník PCB odpadů, tj. dle dikce § 66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech osoba odpovědná (společnost ETT), již právně zanikl a neexistuje, a nový vlastník odpadů také zatím není znám. Neexistuje tak subjekt, kterému by bylo možno uložit sankci za nesplnění povinnosti při nakládání

51

ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J., KRUŽÍKOVÁ, E. Právo životního prostředí Evropských společenství. Praktický průvodce. 1. vydání. Praha: LINDE PRAHA a.s., - Právnické a ekonomické nakladatelství Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003, s.282 a 283.

65

s vybranými odpady, resp. zařízeními podle části IV. zákona (mimo jiné také proto, že povinnosti při nakládání s odpady s PCB jsou zákonem o odpadech stanoveny vlastníkům a držitelům PCB nebo provozovatelům zařízení s obsahem PCB). Požadavek na odstranění PCB do konce roku 2010 je obsažen i v evropské legislativě, konkrétně ve směrnici Rady 96/59/ES ze dne 16.9.1996 o nakládání s polychlorovanými bifenyly a polychlorovanými terfenyly. Tento požadavek (vzhledem k tomu, že směrnice co do svých cílů zavazuje stát) je určen České republice. Při studiu případu L. jsem si nejprve položila otázku, zda lze popsaný případ vyhodnotit jako případ ekologické zátěže, a to v závislosti na vymezení tohoto pojmu a kritériích, jenž jsem stanovila za pomoci odborné literatury v předchozí subkapitole. Dle mého názoru tento případ plně odpovídá znakům ekologických zátěží vymezených v předchozí subkapitole na základě odborné literatury (viz Jančářová, I.). Jedná se o nemovitost (areál, pozemky a budovy), v němž byla potvrzena přítomnost nebezpečných látek (PCB látky) v takové míře, která může představovat významné riziko pro složku životního prostředí, do které tyto látky pronikly (podzemní a povrchové vody, půda), jakož i pro další části životního prostředí (živočichové) anebo pro zdraví člověka tak, že je nezbytné přijmout opatření k nápravě a ke snížení tohoto rizika. Přítomnost nebezpečných odpadů s PCB zde byla potvrzena v míře několika stovek až tisíců tun, což již podle mého názoru jistě může znamenat významné riziko pro příslušné složky životního prostředí či pro lidské zdraví. PCB látky jsou postupně vlivem dešťů či tání sněhu splachovány do povrchových nebo podzemních vod a do půdy, kde byly jejich stopy prokázány provedenými rozbory. Vlivem silných dešťů či tání velkého množství sněhu může dojít ke splachování do vod a do půdy v mnohem větším množství než tomu bylo doposud a koncentrace PCB látek v těchto vodách či v půdě se může mnohonásobně zvětšit. Tato situace pak již může vést k bezprostřednímu ohrožení či poškození lidského zdraví nebo životního prostředí. Původce této kontaminace je znám, nicméně již právně neexistuje (společnost ETT.), rovněž přítomnost nebezpečných PCB látek v této lokalitě má dlouhodobý (avšak nikoliv skrytý) charakter (PCB odpady jsou zde shromažďovány od poloviny devadesátých let). Vzhledem k charakteru látek, jejichž přítomnost, byť v zatím v malém množství, byla prokázána v povrchových vodách a také vzhledem k velkému množství PCB odpadů shromažďovaných v areálu bývalého JZD v obci L. si troufám tvrdit, že zde lze konstatovat vysoký stupeň nebezpečnosti pro životní prostředí a pro zdraví lidí v lokalitě. PCB se totiž do životního prostředí uvolňují pozvolna a postupně a jejich koncentrace v podzemních a povrchových vodách se tedy postupem času může rapidně zvýšit. 66

Po zodpovězení první otázky jsem se při studiu tohoto případu zabývala již samotným jeho průběhem. Velice mne zaujal především průběh konkurzního řízení a způsob zániku společnosti ETT. a jejich důsledky pro stav životního prostředí v předmětné lokalitě. Na majetek společnosti ETT. byl v roce 2002 prohlášen konkurz dle zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o konkurzu a vyrovnání“). V průběhu konkurzního řízení došlo ke změně právní úpravy a v platnost a v účinnost vstoupil zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „insolvenční zákon“). Dle přechodných ustanovení insolvenčního zákona ovšem celé konkurzní řízení proběhlo v souladu s právní úpravou, na jejímž základě bylo zahájeno, tj. dle zákona o konkurzu a vyrovnání. Účelem zákona o konkurzu a vyrovnání účinného v době prohlášení konkurzu na majetek společnosti ETT. bylo uspořádání majetkových poměrů dlužníka, který je v úpadku, a cílem tohoto institutu konkurzu bylo dosáhnout poměrného uspokojení věřitelů z majetku tvořícího konkurzní podstatu, a to za podmínek stanovených zákonem. Hlavním cílem tohoto zákona (ale i současného insolvenčního zákona) je tedy vyřešit úpadek dlužníka tak, aby byli uspokojeni jeho věřitelé, a to z majetku, který tvoří konkurzní podstatu, tedy takzvaně z „plusového majetku“, tj. majetku, který má kladnou hodnotu, jehož zpeněžení by mohlo přinést určitý finanční zisk. Dlužník však může být i vlastníkem majetku, který nevykazuje plusovou hodnotou, a který nebude možno zpeněžit, ale naopak půjde např. o majetek, na nějž budou muset být vynaloženy určité náklady. Takový „majetek“ mohou představovat právě např. kontaminované odpady v případu L.. Zákon o konkurzu a vyrovnání (a taktéž insolvenční zákon) se o těchto „majetkových hodnotách“ zmiňuje, když umožňuje, aby mohly být vyloučeny z majetkové podstaty (§ 27 odst. 6 zákona o konkurzu a vyrovnání, § 227 insolvenčního zákona). To je samozřejmě logické, protože je nelze zpeněžit a nemohou tak přispět k uspokojení jednotlivých věřitelů. Jedním z takových věřitelů je ovšem de facto i stát, veřejnost, životní prostředí. Na ekologické závazky ve vztahu ke státu, k životnímu prostředí však bohužel zákon o konkurzu a vyrovnání nepamatoval a nepamatuje na ně ani v současné době platný a účinný insolvenční zákon. Dle ust. § 6 odst. 1 zákona o konkurzu a vyrovnání tvoří konkurzní podstatu majetek podléhající konkurzu. Dále dle odst. 2 tohoto ustanovení se konkurz týká majetku, který patří dlužníkovi v den prohlášení konkurzu a kterého nabyl za konkurzu (resp. před prohlášením konkurzu), tímto majetkem se rozumí také mzda nebo jiné podobné příjmy. Z uvedeného je zřejmé, že majetek, z něhož by byly alespoň poměrně uspokojeni věřitelé, musel tvořit kladnou, tedy plusovou hodnotu, muselo se jednat o zpeněžitelný majetek, z jehož zpeněžení by vznikly finanční prostředky na úhradu pohledávek 67

jednotlivých věřitelů. Odpady shromážděné v areálu společnosti ETT. v obci L. však jen těžko mohly tvořit majetek, jehož zpeněžením by mohly být získány finanční prostředky na uspokojení věřitelů. Pokud by bylo přistoupeno ke zpeněžení tohoto majetku, nevznikly by finanční prostředky z tohoto zpeněžení společnosti ETT., nýbrž naopak by musela být za likvidaci odpadů zaplacena značná suma, velmi pravděpodobně mnohamilionové částky. Evidentní tak je, že odpady tvořící majetek společnosti ETT. by jen těžko mohly být zahrnuty do konkurzní podstaty, tj. do majetku, z něhož mají být uhrazeny pohledávky věřitelům. Zjištění podstaty provádí dle ust. § 17 odst. 1 úpadce (zde tedy společnost ETT.), který je povinen neprodleně sestavit a odevzdat správci seznam svého majetku a závazků s uvedením svých dlužníků. Na základě tohoto seznamu provedl správce konkurzní podstaty soupis podstaty. § 18 zákona o konkurzu a vyrovnání stanoví, že soupis je listinou, která správce opravňuje ke zpeněžení sepsaného majetku a zapisují se do ní věci, práva nebo jiné majetkové hodnoty, které náleží úpadci, ale mají být zpeněženy. Pokud jde o nedobytné pohledávky a věci, práva nebo jiné majetkové hodnoty, které nebylo možno prodat (což v daném případě budou právě nebezpečné odpady umístěné v areálu společnosti ETT. v obci L.), může je správce dle § 27 odst. 6 zákona vyloučit z podstaty. Zákon tedy umožňuje správci (nikoliv přikazuje), aby nezpeněžitelné majetkové hodnoty vyloučil z podstaty. Toto se však v případě konkurzního řízení společnosti ETT. nestalo. Správce se jednoduše o této „majetkové hodnotě“ v rámci konkurzního řízení vůbec nezmínil, tedy nebezpečné odpady v majetku společnosti ETT. nebyly v konkurzním řízení vůbec řešeny a nebyly ani zmíněny v konkurzní podstatě jako její součást. Následkem tohoto kroku ovšem byla skutečnost, že tento majetek společnosti ETT. v podobě PCB odpadů v podstatě „zmizel.“ V tomto směru považuji právní úpravu zákona o konkurzu a vyrovnání, který byl účinný v rozhodné době, i právní úpravu insolvenčního zákona, která je v předmětné věci v podstatě totožná, za velmi nedokonalou. Zákon totiž umožňuje, resp. legalizuje „zánik“ určitých typů závazků, v tomto případě ekologických závazků, závazků nikoliv ve vztahu ke konkrétní osobě – věřiteli, ale závazků ve vztahu ke společnosti, k životnímu prostředí, ke státu. Tyto závazky jako by neexistovaly, nikdo o nich neví, a důsledkem této skutečnosti pak mohou být situace obdobné té popisované v této kapitole. O těchto typech závazků se nikdo nedozví, nemusí být předmětem konkurzního řízení, a v případě zániku subjektu bez právního nástupce, jako právě v případě společnosti ETT, se nemusí stát ani předmětem likvidace (viz dále). Toto vnímám jako velké negativum minulé i stávající české právní úpravy konkurzu a vyrovnání, resp. insolvenčního řízení. Jmenované právní předpisy řeší pouze závazky dlužníka ve vztahu ke konkrétním věřitelům, tedy v podstatě soukromoprávní vztahy. Jiné 68

typy závazků, např. závazky ekologické, ve vztahu ke společnosti, občanům, k životnímu prostředí, tyto právní předpisy neřeší, což se domnívám velmi nahrává subjektům, které odmítají přijmout odpovědnost za své jednání právě v oblasti životního prostředí. Závěrem k analýze proběhlého konkurzního řízení ve společnosti ETT tedy musím konstatovat, že toto proběhlo, bohužel, v souladu s platnými právními předpisy. Tyto právní předpisy však obsahují řadu mezer, které by měl zákonodárce, ve veřejném zájmu na příznivém stavu životního prostředí do budoucna vyplnit. Insolvenční zákon by měl reflektovat i zájmy veřejné, nikoliv jen zájmy soukromé, tj. měl by reflektovat i zájem společnosti na příznivém stavu životního prostředí. Proto jsem toho názoru, že uspokojování tzv. „ekologických pohledávek“, které má konkrétní dlužník vůči životnímu prostředí, vůči společnosti, by mělo být předmětem regulace insolvenčního zákona. Má představa de lege ferenda je založena na úvaze, že ekologické závazky dlužníka typu ekologických zátěží by měly být pohledávkami státu (věřitele), jež by musely být v rámci insolvenčního řízení uspokojeny přednostně. Jako inspirace pro tento názor mi posloužila navrhovaná právní úprava ekologických zátěží na Slovensku. Ze zpeněženého majetku tvořícího konkurzní podstatu by se tedy nejprve uspokojily ekologické pohledávky, tj. např. zaplatila likvidace odpadů poškozujících či ohrožujících životní prostředí. Otázkou ovšem je, může-li stát být věřitelem, když mezi ním a dlužníkem neexistuje žádný smluvní vztah. Řešením by mohl být vznik ekologických pohledávek ex lege (ze zákona) vůči státu, a to v okamžiku prohlášení konkurzu na majetek společnosti. Možnost vyloučení neprodejných věcí, práv nebo jiných majetkových hodnot z majetkové podstaty dlužníka vnímám ve vztahu k jeho možným závazkům k životnímu prostředí, jako institut poměrně nežádoucí, protože použití tohoto institutu napomáhá ztrátě přehledu o všech majetkových závazcích dlužníka, včetně těch ve vztahu k životnímu prostředí. Jsem toho názoru, že by mělo být výslovně v insolvenčním zákoně zakotveno, že věci, práva či jiné majetkové hodnoty vztahující se k některé ze složek životního prostředí nemohou být vyloučeny z majetkové podstaty dlužníka. Pokud takové minusové majetkové hodnoty zůstanou součástí majetkové podstaty dlužníka a nebudou z ní vyloučeny, popř. nebude dána možnost k jejich existenci při zániku společnosti nepřihlížet, bude nutné, aby prošly procesem likvidace podle obchodního zákoníku. Jelikož ovšem společnost ETT. zanikla bez likvidace, a to zrušením konkurzu pro nedostatek majetku, zabývala jsem se ve vztahu k popisovanému případu i problematikou likvidace společnosti při zrušení konkurzu na majetek dlužníka, obsaženou v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obchodní zákoník“). Zjistila jsem, že poměrně problematická v tomto ohledu je i právní úprava zániku 69

společnosti. Likvidace společnosti je upravena ustanoveními obchodního zákoníku o zániku obchodních společností a jejich likvidaci, konkrétně ustanoveními §§ 68 -75b. Protože v popisovaném případě společnosti ETT. likvidace neproběhla, pokusím se analyzovat důvody této skutečnosti a jejich příčiny. Dle ust. § 68 odst. 2 obchodního zákoníku předchází zániku společnosti její zrušení s likvidací nebo bez likvidace, přechází-li jmění na právního nástupce. V případě společnosti ETT. však žádný právní nástupce, na něhož by přešlo jmění po společnosti, neexistoval, i přesto došlo ke zrušení této společnosti bez likvidace. Zrušení společnosti bez likvidace, aniž by jmění přešlo na právního nástupce, ovšem připouští obchodní zákoník, a to konkrétně rovněž v citovaném ustanovení, věta druhá : 52„Likvidace se rovněž nevyžaduje, zrušuje-li se společnost z důvodů uvedených v odstavci 3 písm. f) a nemáli žádný majetek, přičemž se nepřihlíží k věcem, právům, pohledávkám nebo jiným majetkovým hodnotám vyloučeným z majetkové podstaty.“ Likvidace společnosti se tedy nebude vyžadovat v případech, kdy mimo jiné dojde dle § 68 odst. 3 písm. f) obchodního zákoníku ke zrušení společnosti zrušením konkurzu z důvodu, že majetek dlužníka je zcela nepostačující a současně nemá-li společnost žádný majetek, přičemž nebude přihlíženo k majetkovým hodnotám vyloučeným z podstaty. Právě větu druhou obsaženou v ust. § 68 odst. 2 obchodního zákoníku, že

53

„k věcem, právům a jiným majetkovým hodnotám

vyloučeným z podstaty se nepřihlíží.“, považuji v právní úpravě likvidace společnosti za nežádoucí. Toto ustanovení podle mne zcela znepřehledňuje majetkovou situaci dlužníka, a je tak možno určité věci či majetkové hodnoty, jichž by se dlužník velmi rád zbavil, např. kontaminované odpady, nechat jednoduše zmizet (toto se sice v případě společnosti ETT. nestalo, neboť správce konkurzní podstaty z této podstaty žádné majetkové hodnoty nevyloučil, ale pokud by se tak stalo, aplikace této právní úpravy by měla zcela stejný výsledek). Pokud by totiž proběhla standardní cestou likvidace společnosti, přičemž procesem likvidace by musely projít i kontaminované odpady, které by do svého vlastnictví musel převzít stát (§ 75 odst. 5 obchodního zákoníku), nemohlo by nikdy dojít k situaci, ve které se nacházíme dnes – máme zde stovky až tisíce tun kontaminovaných odpadů charakteru ekologické zátěže, ovšem bez vlastníka a bez existence povinnosti kohokoliv tyto odpady ekologicky šetrným způsobem v souladu se zákonem zlikvidovat. Pokud by tedy proběhla likvidace společnosti, byl by to stát, který by musel tyto odpady nechat ekologicky zlikvidovat, sice s velkými náklady, nicméně nadále by již nedocházelo k ohrožování či poškozování životního prostředí v obci L. a jejím okolí, což by měl být z pohledu ochrany 52 53

Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů,§ 68 odst. 2, věta druhá. Tamtéž.

70

životního prostředí prioritní zájem. Kromě toho v mnoha případech dlouhodobého ohrožování či poškozování životního prostředí jsou následky způsobené tímto ohrožováním či poškozováním životního prostředí prakticky nenapravitelné, což vnímám jako mnohem horší variantu, než vynaložení sice větších nákladů na odstranění zdrojů ohrožení či poškození životního prostředí, ovšem s výsledkem zpravidla konečné likvidace zdroje tohoto ohrožení či poškození. Současná právní úprava likvidace společnosti v obchodním zákoníku opět nereflektuje to, na co zapomíná i zákon o konkurzu a vyrovnání (resp. zákon insolvenční), tj. že může existovat majetek, byť s minusovou hodnotou (většinou půjde právě o odpady – majetek zatěžující životní prostředí), který bude nutné ve veřejném zájmu nějakým způsobem vypořádat. Ale obchodní zákoník je předpisem čistě soukromoprávním, není tedy divu, že nereflektuje zájmy veřejné. De lege ferenda jsem však toho názoru, že veřejný zájem a jeho ochrana, tj. zájem na ochraně jednotlivých složek životního prostředí, by se měl odrazit i v právních předpisech soukromého práva. Jsem přesvědčena, že právě s ohledem na ochranu veřejného zájmu (životního prostředí), by např. právě tato věta měla být z předmětného ustanovení vypuštěna. Správný postup podle mého mínění přináší § 68 odst. 4 obchodního zákoníku, který říká, že „zbude-li po zrušení společnosti z důvodů uvedených v odstavci 3 písm. f) nějaký majetek, provede se její likvidace.“ Toto považuji za ustanovení zásadní, které by mělo být dodržováno ve všech případech zániku obchodních společností. Neprovedení likvidace (resp. neexistence povinnosti likvidaci provést), tzn. nevypořádání veškerého (plusového i minusového) majetku společnosti před jejím zánikem, je zásadním nedostatkem způsobujícím, že po zaniklých subjektech mnohdy zůstávají „majetkové hodnoty“ poškozující či ohrožující životní prostředí. Před zrušením a zánikem společnosti by podle mého názoru měla vždy proběhnout její likvidace. Závěrem k analýze problematiky likvidace společnosti a konkurzního (resp. insolvenčního) řízení a jejich vlivu na problematiku životního prostředí ve smyslu případů společností, které před svým zánikem nevypořádaly své závazky ve vztahu k životnímu prostředí, mohu konstatovat, že je v zájmu ochrany životního prostředí, aby procesem likvidace prošly a z majetkové podstaty v průběhu insolvenčního řízení nebyly vyloučeny závazky dlužníka ve vztahu k životnímu prostředí, či další majetkové hodnoty a věci, které poškozují či ohrožují životní prostředí, a aby byly řádně vypořádány. Po zániku společnosti ETT. tedy PCB odpady v areálu bývalého JZD městyse L. zůstaly a čas od času na jejich existenci zaměřila svou pozornost nejen ČIŽP, která monitorovala stav v dané lokalitě, ale i média. Nejen tento mediální zájem, ale i neustále 71

hrozící nebezpečí poškození životního prostředí v předmětné lokalitě přiměly ČIŽP k dalšímu řešení situace. Na přelomu roku 2008 a 2009 se rozhodla k dosti neobvyklému kroku – podala návrh na zrušení zápisu o výmazu společnosti z obchodního rejstříku a o jejím vstupu do likvidace a o jmenování likvidátora dle § 75b odst. 2 obchodního zákoníku. Doufala, že tímto krokem

přispěje

k vyřešení

dlouhodobě

nepříznivé

situace

způsobené

uložením

kontaminovaných odpadů v bývalém areálu JZD v městysi L.. Úmyslem inspekce bylo následně uplatnit ustanovení § 75 odst. 5 obchodního zákoníku, tj. mělo ze strany nově jmenovaného likvidátora dojít k pokusu o zpeněžení majetku (odpadů) a o uspokojení pohledávek věřitelů z tohoto výtěžku. Toto řešení ovšem nebylo reálné, protože odpady tvořily zápornou hodnotu majetku společnosti, tj. za jejich likvidaci by společnost musela vynaložit nemalé finanční prostředky, takže zpeněžení nepřipadalo v úvahu. Stejně tak v úvahu nepřipadalo ani další řešení předvídané ust. § 75 odst. 5 obchodního zákoníku pro případ, že se nezdaří první varianta – zpeněžení majetku a uspokojení pohledávek věřitelů – přímá nabídka majetku – odpadů věřitelům k úhradě jejich pohledávek. Proto se mělo uplatnit řešení předvídané v poslední větě odst. 5 citovaného ustanovení : 54„Pokud věřitelé odmítnou převzít majetek k úhradě dluhu, přechází tento majetek dnem výmazu společnosti z obchodního rejstříku na stát.“ Podáním návrhu na zrušení zápisu o výmazu společnosti z obchodního rejstříku a o jejím vstupu do likvidace a o jmenování likvidátora dle § 75b odst. 2 obchodního zákoníku chtěla ČIŽP docílit, aby kontaminované odpady z lokality odstranil na své náklady alespoň stát, neboť jiná odpovědná osoba již nepřicházela v daném případě v úvahu. Záměrem inspekce tedy bylo zabránit dalšímu ohrožování a poškozování životního prostředí v lokalitě odpady kontaminovanými PCB jejich likvidací. V případě zajištění likvidace těchto odpadů státem existuje jistota, že tyto budou zlikvidovány v souladu se zákonem ekologickým způsobem. Krok podniknutý ČIŽP v dané věci měl zpočátku úspěch. V souladu s ust. § 75b odst. 2 obchodního zákoníku bylo příslušnému soudu doloženo, že se po výmazu společnosti z obchodního rejstříku zjistil dosud neznámý majetek (ČIŽP provedla v lokalitě

místní

šetření,

odpady

protokolárně

řádně

zapsala

a

provedla

jejich

fotodokumentaci, a porovnala stav v lokalitě v době podání návrhu dle § 75b odst. 2 obchodního zákoníku se stavem v době před zánikem společnosti). Soud návrhu inspekce vyhověl, zrušil

55

usnesením zápis o výmazu společnosti z obchodního rejstříku, rozhodl o

jejím vstupu do likvidace a jmenoval likvidátora, jehož úkolem bylo provést kroky směřující k likvidaci tohoto nově objeveného majetku. Zpráva nového likvidátora o likvidaci, se kterou 54 55

Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 75 odst. 5, věta poslední. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11.2. 2009, sp.zn. 80 Cm 286/2008-9.

72

byla ČIŽP jako navrhovatel v předmětném řízení posléze seznámena, však způsobila značné zklamání. Likvidátor totiž uvedl, že při výkonu své činnosti nezjistil žádný dosud neznámý majetek, který by mohl být likvidován. PCB odpady prý společnost ETT. do svého vlastnictví nikdy nepřevzala. S tímto názorem ovšem ČIŽP zásadně nesouhlasí. Příslušný soud vzal zprávu likvidátora na vědomí bez bližšího zkoumání s tím, že opět zrušil společnost ETT. a provedl její, už druhý a pravděpodobně konečný, výmaz z obchodního rejstříku. Společnost ETT. tedy opět neexistuje, odpady i přes snahu ČIŽP nebyly a s největší pravděpodobností nebudou zlikvidovány, a to ani ze strany státu, jak zamýšlela inspekce, ani ze strany odpovědného subjektu, kterým byla společnost ETT.. Kontaminované odpady tak s největší pravděpodobností budou ohrožovat životní prostředí v obci L. a okolí bohužel i nadále. I po opětovném zániku společnosti v roce 2009 inspekce nadále monitoruje stav v předmětné lokalitě, neboť nezabezpečeným skladováním PCB odpadů stále hrozí riziko závažného poškození podzemních či povrchových vod, půdy, lidského zdraví a dalších složek životního prostředí v okolí městyse L.. Analýza případu kontaminovaných odpadů popsaná v této subkapitole podle mého názoru jednoznačně poukazuje na mezery v právní úpravě likvidace společnosti a v právní úpravě konkurzního (resp. dnes insolvenčního) řízení. Předpisy upravující tyto poměrně složité oblasti související se zánikem obchodních společností a s vypořádáním jejich majetku a závazků před vlastním zánikem či zrušením zcela postrádají právní regulaci vypořádání se závazky ekologického charakteru, které v mnoha případech mohou znamenat vznik škod na životním prostředí. Současná právní úprava jak likvidace společnosti dle obchodního zákoníku, tak insolvenčního (dříve konkurzního) řízení dle insolvenčního zákona tak bohužel napomáhá uplatňování nezodpovědnosti subjektů – právnických osob za protiprávní jednání, jímž ohrožují či poškozují životní prostředí. 3.2.3 Analýza případu z hlediska právní odpovědnosti při ochraně životního prostředí Jestliže jsem v úvodní kapitole této stati vymezila ve vztahu k popisovanému případu z praxe ČIŽP dvě základní otázky, tj. 1) jakým způsobem bude naloženo s odpady ohrožujícími resp. poškozujícími životní prostředí, jejichž původce již právně neexistuje a 2) který konkrétní subjekt ponese břemeno spočívající v likvidaci těchto odpadů, bude k jejich zodpovězení nutné zabývat se zejména otázkou právní odpovědnosti v oblasti ochrany životního prostředí. Tuto subkapitolu bych proto ráda věnovala popisu a analýze právní úpravy této odpovědnosti, a to právě ve vztahu k ekologickým zátěžím, mezi něž patří i případ společnosti ETT. Na

73

tomto místě se tedy pokusím analyzovat daný případ z pohledu odpovědnosti při ochraně životního prostředí, resp. aplikovat ve vztahu k tomuto případu právní úpravu této odpovědnosti. Na základě provedené analýzy se na závěr této kapitoly zabývající se problematikou ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady pokusím zodpovědět otázky položené v úvodní kapitole této stati. Nejprve ovšem obecně úvodem k problematice právní odpovědnosti při ochraně životního prostředí. 56

Odpovědnost v oblasti ochrany životního prostředí je rychle rozvíjejícím se tématem.

Její právní regulace se týká různých institutů z oblasti práva trestního, správního i občanského. Jde o velmi širokou a různorodou právní oblast, která může být jen stěží projednána v jediném právním předpise. Znalcům právní teorie jistě nemusím připomínat, že obecně je pod pojmem právní odpovědnosti chápán

57

zvláštní vztah právní povinnosti, která

vzniká v důsledku porušení primární povinnosti. Právní odpovědnost je tedy v tomto pojetí povinností sekundární. Hovoříme-li pak o právní odpovědnosti na úseku ochrany životního prostředí, jedná se o odpovědnost ekologicko-právní. 58Tento pojem právní odpovědnosti na úseku ochrany životního prostředí v sobě zahrnuje dva druhy odpovědnosti, a sice odpovědnost deliktní a odpovědnost za ztráty na životním prostředí. Deliktní odpovědností se rozumí právní odpovědnost za protiprávní jednání, kdy dochází k porušení jednotlivých ustanovení právních předpisů na ochranu životního prostředí nebo jeho složek. V rámci deliktní odpovědnosti se dále rozlišuje odpovědnost trestní (za trestné činy) a odpovědnost správní (za správní delikty). Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí v sobě zahrnuje odpovědnost za škodu (tj. klasické pojetí škody založené na teorii soukromého práva) a odpovědnost za ekologickou újmu (pojetí založené na teorii veřejného práva). V českém právu je odpovědnost za škodu upravena ustanoveními zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), odpovědnost za ekologickou újmu pak v právní úpravě poměrně nové, tj. v zákoně č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ekologické újmě“) a v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním prostředí“). Následující výklad budu věnovat objasnění rozdílů mezi těmito dvěma typy právní odpovědnosti.

56

57

58

MLČOCH, S. Nad návrhem směrnice ES o ekologické odpovědnosti. České právo životního prostředí. 2003, roč. III., č. 1, s. 19. NOVÁ, I. Právní úprava odpovědnosti v ochraně před zdroji ohrožení životního prostředí. České právo životního prostředí. 1/2008, roč. VIII., č. 22, s. 75. Tamtéž, s. 77.

74

59

Pojem „ztráty na životním prostředí“ je používán jako obecné společné označení pro

škodu (ekonomickou, materiální) na těch složkách životního prostředí, které jsou v právním slova smyslu věcmi, a jež mohou být předmětem vlastnického práva, tak i pro ekologickou újmu, tedy pro imateriální snížení funkčních vlastností ekosystémů či jiných hodnot prostředí. 60

Rozdíl mezi těmito dvěma pojmy, tj. mezi pojmy škoda a ekologická újma, spočívá v tom,

že zatímco škoda je přesně číselně kvantifikovatelná ekonomická ztráta na určitém hmotném majetku, resp. věci, která je předmětem vlastnického práva, ekologická újma je ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, jejíž číselná kvantifikace je v mnoha ohledech komplikovaná až nemožná. Jedná se svým charakterem o škody na mimoprodukčních funkcích životního prostředí (např. oslabení retenční funkce pozemku, ztráta druhové rozmanitosti atd.), které však nelze prokazovat jako poškození věci a jejich náhradu občanský zákoník nepřiznává. 61

Škodou se ve smyslu ustanovení § 442 občanského zákoníku rozumí skutečná škoda

a ušlý zisk, přičemž pro její určení je charakteristickým znakem vyčíslitelnost v penězích. Jde vždy o určitou ztrátu, a to ztrátu na věci, na majetku, projevující se v jeho poškození či snížení jeho užitných hodnot. Ekologickou újmou se dle dikce § 10 zákona o životním prostředí rozumí především ztráta nebo oslabení těchto funkcí životního prostředí : a) produkčních funkcí (např. úrodnost půdy, užitné vlastnosti přírodních zdrojů surovin a energie, hodnota prostorového využití území, schopnost absorbovat negativní externality), které představují ekonomický přínos pro vlastníka či jinou osobu a jejichž hodnotu lze vyčíslit v penězích, b) mimoprodukčních

funkcí

(zejména

ekologických,

hygienicko-léčebných,

estetických, kulturních apod.), které představují synergické působení životního prostředí ve svém celku směrem ke složkám životního prostředí (hodnotí se způsobilost ekosystému udržet život v přirozeném nebo v přírodě blízkém rozsahu) i ve vztahu k člověku a společnosti (hodnotí se působení životního prostředí na jeho pohodu, popř. zdraví a dále míra umožnění obecného užívání). Oba pojmy, tj. škoda a ekologická újma se navzájem částečně překrývají, pro lepší přehlednost rozdílů mezi nimi si můžeme vypomoci úvahou, že škodu na produkčních funkcích životního prostředí lze pojmově sloučit s obecnou definicí škody uvedenou v 59 60

61

DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 72. NOVÁ, I. Právní úprava odpovědnosti v ochraně před zdroji ohrožení životního prostředí. České právo životního prostředí. 1/2008, roč. VIII, č. 22, s. 78. HÁJEK, T., PETRŽÍLEK, P., TYLOVÁ,E. et al.. Škody na životním prostředí – řešení, realita a perspektivy. České právo životního prostředí. 2002, roč. II, č. 3, s. 9.

75

občanském zákoníku, a škodu na funkcích mimoprodukčních lze přirovnat k ekologické újmě v rozsahu ztráty nebo oslabení těch přirozených funkcí životního prostředí, které byly výše označeny jako funkce mimoprodukční. Pokud jde v rámci odpovědnosti za ekologickou újmu o náhradu za ztrátu či oslabení produkčních funkcí životního prostředí, zabývá se otázkou této náhrady řada složkových předpisů v právu životního prostředí. Jedním z nich je zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů („horní zákon“) který pracuje s pojmem tzv. „důlních škod“. Důlními škodami se rozumí škody na hmotném majetku, které byly způsobeny taxativně vymezenými druhy hornické činnosti (§ 36 horního zákona). Horní zákon pak dále přímo stanoví, že na vypořádání důlních škod se subsidiárně použijí předpisy soukromého práva (občanský zákoník). Rovněž zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích, ve znění pozdějších předpisů („zákon o geologických pracích“) ve svém § 16 taktéž odkazuje na občanský zákoník (ve způsobu náhrady škody dává přednost uvedení do původního stavu). Asi nejlépe lze demonstrovat případy vyčíslování náhrad na produkčních funkcích životního prostředí v oblasti ochrany lesa. Lesní zákon stanovuje povinnost toho, kdo poškodí nebo ohrozí les, učinit opatření k zabránění či zmírnění škodlivých následků. Při vyčíslování škod na lesních ekosystémech se pak vychází z vyhlášky č. 55/1999 Sb., o způsobu výpočtu výše újmy nebo škody způsobené na lesích. Podle této vyhlášky se vypočítává celková škoda na lesních porostech jako součet jednotlivých škod a výše těchto jednotlivých škod se zjistí dle vzorců zakotvených vyhláškou. Výše škod na produktech s výjimkou dřeva, na vánočních stromcích z plantáží vánočních stromků, na sadebním materiálu lesních dřevin, na porostech semenných plantáží atd. se zjišťuje podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. I když se ostatní složkové předpisy na ochranu životního prostředí otázkou náhrady škody na produkčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí přímo nezaobírají, je zřejmé, že postup podle obecných předpisů (občanský zákoník a ustanovení o náhradě škody) při vymáhání náhrady za škody na produkčních funkcích složek životního prostředí vyloučen není. Oproti ztrátám na produkčních funkcích složek životního prostředí je náhrada za ztráty či oslabení mimoprodukčních funkcí složek životního prostředí mnohem obtížněji uchopitelná a aplikovatelná v praxi. Způsob náhrady ekologické újmy v rozsahu náhrady škody na mimoprodukčních funkcích životního prostředí lze nalézt zejména v podobě nápravných opatření, která mají směřovat buď k uvedení do původního stavu, což je v případě ztrát na 76

mimoprodukčních funkcích některé ze složek životního prostředí téměř nemožné, nebo, což bude častější, k dosažení takového stavu, aby se alespoň částečně (úplná kompenzace je v podstatě nerealizovatelná) vykompenzovaly následky protiprávního jednání (závadného stavu). Jako příklad lze uvést zákon o vodách (§ 42), zákon o ochraně zemědělského půdního fondu (§ 3 odst. 3 - 5) či zákon o ochraně ovzduší (§ 38). Toto pojetí však vystihuje ekologickou újmu spíše ve smyslu „havárie“, tj mimořádně závažného poškození nebo ohrožení životního prostředí a má spíše podobu sankce včetně možnosti zastavení nebo omezení činnosti či provozu (zákon o ochraně ovzduší). Nejde tedy o čisté právní řešení náhrady škody na mimoprodukčních funkcích životního prostředí, neboť nezahrnuje situace, v nichž nejde o havárie. Velice problematická je náprava škod na produkčních i mimoprodukčních funkcích složek životního prostředí v případech, kdy původce škod na životním prostředí není znám, není solventní nebo je znám, ale již právně neexistuje, a tudíž na něm nemůže být náprava vymáhána (jde zejména o ekologické zátěže, jejichž analýza je předmětem této kapitoly). Na takové situace pamatuje z platných právních předpisů na ochranu životního prostředí snad jen zákon o vodách (§ 42) a zákon o ochraně zemědělského půdního fondu (§ 3) či horní zákon (viz výklad dále). Další skutečností, která odlišuje klasické soukromoprávní pojetí škod na majetku obsažené v občanském zákoníku od ekologické újmy chápané ve smyslu veřejnoprávním, je to, že některé složky či součásti životního prostředí, na nichž může vzniknout ekologická újma, jsou buď přímo ze zákona (podzemní či povrchové vody dle § 3 zákona o vodách, jeskyně dle § 61 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo nepřímo na základě jejich povahy (chráněné druhy volně žijících živočichů) vyloučeny z předmětu vlastnického práva. Rozdíly mezi těmito dvěma instituty spočívají také např. v osobě oprávněné k náhradě škody nebo nápravě ekologické újmy. Oprávněným v případě způsobení ekonomické škody je vždy pouze vlastník poškozené věci, v případě ekologické újmy je škála oprávněných osob širší, takovým oprávněným by měl být obligatorně stát, fakultativně obec či dotčená ekologická sdružení. Protože stěžejní částí této kapitoly bude pojednání o odpovědnosti za ztráty na životním prostředí, krátce zmíním tři základní funkce této odpovědnosti, a to především z pohledu ekologické politiky. První funkcí je funkce internalizační, kterou se realizuje základní pravidlo ekologické politiky „Polluter Pays Principle“ (znečišťovatel platí“). Je-li vůči znečišťovateli uplatněna odpovědnost za ztráty na životním prostředí, je na něho současně alokována (soustředěna, přenesena) odpovědnost za náklady spojené s nápravou a 77

kompenzací vzniklých škod. Tato adresnost by měla zamezit přiřazování nákladů na kompenzaci a nápravná opatření všem daňovým poplatníkům. Druhou funkcí této odpovědnosti je funkce kompenzační (nápravná). Nárok poškozeného na kompenzaci škod (či povinnost provést ve vztahu k životnímu prostředí nápravná opatření) vyplývá z vlastní podstaty této funkce a není závislý na správních rozhodnutích. Třetí významnou funkcí odpovědnosti za ztráty na životním prostředí je funkce preventivní. Předcházet škodám je jednou ze základních zásad nejen v právu životního prostředí, ale obecně v celém právním řádu. 3.2.3.1 Odpovědnost za škodu dle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Systém soukromoprávní civilní odpovědnosti za škodu je upraven v občanském zákoníku. Ten obsahuje ve svém ustanovení § 415 základní prevenční povinnost :

62

„Každý je povinen

si počínat tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví a na majetku, na přírodě a na životním prostředí.“ Takto vyjádřená prevenční povinnost je výrazem zásady obsažené v článku 35 odst. 3 a v článku 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod., tj. zásady, že při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Občanský zákoník se sice ve výše citovaném ustanovení § 415 zmiňuje o škodách na životním prostředí, ale samotný pojem škody na životním prostředí nevymezuje ani se jím již dále nezabývá. V rámci obecné odpovědnosti pak občanský zákoník rozlišuje mezi odpovědností za škodu, která byla způsobena porušením povinností a vznikla zaviněním škůdce (§ 420) a odpovědností za škodu způsobenou provozní činností (§ 420a). Za škodu způsobenou provozní činností občanský zákoník považuje škodu způsobenou činností, která má provozní charakter, nebo škodu způsobenou věcí použitou při takové činnosti, resp. škodu způsobenou fyzikálními, chemickými nebo biologickými vlivy provozu na okolí. Ust. § 420a občanského zákoníku o odpovědnosti za škodu způsobené provozní činností je v občanském zákoníku poměrně nové, pochází teprve z novelizace občanského zákoníku zákonem č. 509/1991 Sb. Tato odpovědnost vzniká bez ohledu na to, zda došlo k porušení právní povinnosti a vyžadováno nebude ani zavinění škůdce. Svým charakterem tak půjde o odpovědnost objektivní, k jejímuž vzniku postačí naplnění těchto základních předpokladů : 1) provozní činnost 62

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 415.

78

2) škoda způsobená takovou provozní činností 3) kauzální nexus neboli příčinná souvislost mezi vzniklou škodou a provozní činností. Nepůjde však o odpovědnost absolutní, tj. bez možnosti liberace. Zprostit se této odpovědnosti může pouze ten, kdo prokáže, že škoda byla způsobena neodvratitelnou událostí, nemající původ v provozu anebo vlastním jednáním poškozeného. Uplatnit tento typ právní odpovědnosti (popř. odpovědnosti za škodu způsobenou provozem zvlášť nebezpečným dle § 432 občanského zákoníku) lze i v případech škod na životním prostředí, ovšem s celou řadou omezení, tedy většinou lze tento typ právní odúpovědnosti uplatnit pouze u škod na produkčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí. Nyní se pokusím osvětlit omezení, která brání užití tohoto typu právní odpovědnosti u škod na životním prostředí, zejména ve smyslu škod na mimoprodukčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí. Základním limitujícím faktorem užití tohoto typu odpovědnosti dle občanského zákoníku na popisovaný případ ekologické zátěže přitom bude vymezení rozsahu náhrady škody. Podle § 442 odst. 1 občanského zákoníku se hradí skutečná škoda a ušlý zisk. Způsob náhrady škody je upraven v odstavci 2 tohoto ustanovení. Škoda se dle něho hradí v penězích, požádá-li však o to poškozený, a je-li to možné a účelné, hradí se škoda uvedením do předešlého stavu. Dle ust. § 443 občanského zákoníku se při určení výše škody na věci vychází z ceny v době poškození. Jak jsem však již na jiném místě této kapitoly uvedla, ne všechny škody vzniklé na životním prostředí lze vyčíslit penězi. Na životním prostředí velmi často vznikají škody právě na jeho mimoprodukčních funkcích, jež však nelze prokazovat jako poškození věci a jejich náhradu občanský zákoník nepřiznává. 63

Dalším definičním znakem škod obecně i škod na životním prostředí musí být

identifikace škůdce a poškozeného. U škod na mimoprodukčních funkcí životního prostředí však taková identifikace bude v celé řadě případů spojena se značnými obtížemi. Potíže s identifikací poškozeného subjektu nastávají vždy, kde takovým poškozeným není výhradně určitá právnická nebo fyzická osoba, jejíž práva byla způsobením škody na životním prostředí dotčena, resp. náhradou škody určité fyzické nebo právnické osobě se

63

MLČOCH, S. Studie a souborné informace. Škody na životním prostředí z pohledu českého práva. EKO VIS MŽP. Informační zpravodaj. [on line]. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 1999, roč. 09, číslo 04. [cit. 2010-04-17]. Dostupné z: ≤http://www.mzp.cz/ris/ais-ris-infocopy.nsf/aa943fb38bfdd406c12568e70070205e/0f6ae20e2540b3d5c1256b0200361ee5?OpenDocument≥.

79

škoda na životním prostředí kompenzuje pouze částečně.

64

Základním právním subjektem,

který je oprávněn požadovat náhradu (nápravu) škody obecně, je v podstatě ve všech právních řádech poškozený vlastník věci. Tato soukromoprávní konstrukce však v některých souvislostech selhává. Nevyhovuje v těch případech, kdy jsou poškozeny ty složky životního prostředí, které nejsou či nemohou být vlastněny (tzv. „unowned environment“). Škody na vodě, volně žijících živočiších, případně rostlinách atd. nemá kdo uplatňovat. V popisovaném případě L. jde právě o situaci, kdy je velmi pravděpodobné právě poškození vod (podzemních i povrchových). Jde tak o možné poškození složky životního prostředí, která není předmětem vlastnického práva, proto ani nebude možné vymezit konkrétní poškozený subjekt. Dalším nedostatkem této soukromoprávní konstrukce ve vztahu ke škodám na životním prostředí je skutečnost, že žádný právní předpis nestanoví poškozenému vlastníku povinnost činit tři základní úkony, které jsou z hlediska odstranění ztrát na životním prostředí klíčové. Konkrétně jde o 1) povinné a včasné uplatňování náhrady škody (vše je ovládáno principem volné dispozice), 2) urychlené zjednání nápravy škody (třeba i z vlastních peněz), mnohdy totiž není ekologická škoda vlastníkem vůbec vnímána jako škoda na majetku, 3) obligatorní a účelové využití peněz získaných z odškodnění na nápravu (kompenzaci) dané složky životního prostředí, resp. vyžadování její naturální restituce. Rovněž určení škůdce v některých případech škod na mimoprodukčních funkcích životního prostředí může být velmi obtížné. Obecně je možno konstatovat, že osobou odpovědnou za škodu je vždy škůdce. Na úseku obecné odpovědnosti za škody (§ 420 občanského zákoníku) je odpovědným za škodu každý, kdo způsobil škodu porušením své právní povinnosti. Pokud jde o odpovědnost za škodu způsobenou jinému provozní činností (§ 420a občanského zákoníku), je opět odpovědný každý, kdo způsobil jinému škodu provozní činností. Ačkoliv i zde je odpovědnost uvozena slovy „každý“, ze souvislostí vyplývá, že odpovědnou osobou bude jen ta osoba, která má možnost provozní činnost provádět nebo ji provádí. Půjde tak o provozovatele zvláště nebezpečných provozů apod.. V případech ztrát na životním prostředí obecně je velice častým jevem situace, kdy takový škůdce není znám (klasicky případy černých skládek či právě případy ekologických zátěží), nebo sice znám je, nicméně již není způsobilý škody odstranit, tj. např. právně zanikl nebo je insolventní. Takovým případem je právě případ společnosti ETT. popisovaný v této stati. V občanském právu platí, že není-li škůdce, pak nese důsledky škody poškozený. Jak jsem uvedla výše, je otázkou, kdo je oním poškozeným při škodách na životním prostředí 64

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999, s. 77.

80

(tedy na mimoprodukčních funkcích životního prostředí), a to zejména v případech, kdy škoda vznikne na složkách životního prostředí, které nejsou předmětem vlastnického práva. Z uvedeného je zřejmé, že právě určení odpovědného subjektu (resp. škůdce) prostřednictvím občanského práva nebude u škod na mimoprodukčních funkcích životního prostředí příliš použitelné. Obecným zájmem společnosti v případě škod na životním prostředí je jejich odstranění, resp. náprava závadného stavu. Pokud ovšem neexistuje primárně odpovědný subjekt (tj. škůdce, který škodu na životním prostředí způsobil), a to ať již z důvodu, že není znám, právně neexistuje či není solventní, bude třeba, aby nastoupily podpůrně subjekty, které ponesou odpovědnost za ztráty na životním prostředí jako subjekty sekundárně (subsidiárně) odpovědné. Jak vyplývá z předchozího výkladu, občanský zákoník s posloupností odpovědných subjektů nepočítá, proto není-li původce škody na životním prostředí znám, právně neexistuje či není solventní, není možné pro vymezení odpovědnosti za škody na životním prostředí použít ustanovení občanského zákoníku o obecné odpovědnosti za škodu (§ 420) či o odpovědnosti za škodu způsobenou jinému provozní činností (§ 420a). Bylo by možno aplikovat institut obecné právní odpovědnosti dle občanského zákoníku (§ 420) či odpovědnosti způsobené provozní činností (§ 420a občanského zákoníku) na popisovaný případ kontaminovaného odpadu v obci L.? V dnešní době, kdy již neexistuje povinný, resp. odpovědný subjekt, tj. společnost ETT., by samozřejmě uplatnění tohoto typu odpovědnosti nebylo možné. V každém odpovědnostním vztahu totiž musí existovat povinný (škůdce), tj. ten, kdo odpovídá za škodu způsobenou provozní činností a oprávněný (poškozený), který právo z odpovědnosti za škodu uplatňuje (resp. může uplatnit). I kdyby společnost ETT. ještě existovala, na základě předchozího výkladu se domnívám, že použití tohoto typu právní odpovědnosti v popisovaném případě by ani tak nebylo možné. Aplikovat tento typ právní odpovědnosti by bylo možné jen v případě škod vzniklých uskladněním PCB odpadů na majetku konkrétních osob (tj. na těch předmětech, které mohou být předmětem vlastnického práva – pozemky, budovy atd.), tj. v případě škod materiálních, jak již bylo výše řečeno, a to pouze za předpokladu, že by existoval škůdce. V současné době již nebude možno vyvodit odpovědnost dle občanského zákoníku ve vztahu ke konkrétnímu subjektu. V době před zánikem společnosti by ovšem varianta spočívající v uplatnění odpovědnosti za škodu dle § 420a občanského zákoníku jistě přicházela v úvahu, ovšem pouze v omezeném rozsahu. „Provozní škoda“ dle § 420a 81

občanského zákoníku je případem škody objektivní, resp. odpovědnost za výsledek, nevyžaduje se tedy ani zavinění škůdce, ani porušení právních předpisů jako předpoklady obecné odpovědnosti za škodu. Nicméně i pro tento případ odpovědnosti za škodu platí ust. § 443 občanského zákoníku, podle kterého se při určení výše škody na věci vychází z ceny v době poškození. Tento typ odpovědnosti za škodu by tedy bylo možno v daném případě použít pouze ve vztahu ke škodám na majetku (pozemky, budovy), které byly způsobeny uskladněním PCB odpadů (snížení prodejní ceny pozemků, nemožnost jejich využívání, zpeněžení atd.). Poškozený v daném odpovědnostním vztahu však i nadále existuje. Pokud se škoda na životním prostředí dá vyjádřit (alespoň částečně) jako škoda na věci a také jako škoda na věci prokázat, pak poškozeným bude osoba, jejíž majetek se neprávem zmenšil. V našem případě bude např. škoda na věci spočívat ve znehodnocení pozemků kontaminovanými odpady, kterým dojde ke snížení jejich prodejní ceny na téměř nulovou hodnotu. Takovou škodu by dle mého názoru bylo možno, jak jsem již uvedla výše, vyčíslit a též prokázat. V tomto případě by poškozeným byly konkrétní subjekty, vlastníci pozemků a budov, na nichž (resp. v nichž) se kontaminované odpady nachází, tj. konkrétní fyzické osoby, městys L. a Pozemkový fond ČR. Pokud by se však škoda na životním prostředí projevila jako škoda na veřejném statku, resp. škoda na mimoprodukčních funkcích některé ze složek životního prostředí (voda, půda), bude definice poškozeného mnohem komplikovanější. Jak uvádí

65

Svatomír

Mlčoch ve svém článku Studie a souborné informace. Škody na životním prostředí z pohledu českého práva publikovaném v periodiku EKO VIS MŽP. Informační zpravodaj, 1999, u škody, která se na životním prostředí projeví jako škoda na veřejném statku, budou potenciálně existovat dvě skupiny poškozených. Půjde jednak o konkrétní poškozené osoby, občany nebo právnické osoby, a jednak o veřejnost, kterou jako poškozeného musí zastupovat zprostředkovatel. Tím může být podle současné legislativy pouze orgán veřejné moci, který má dle zákona vymezenu tuto zastupující roli jako součást své působnosti. Bude se jednat o ty správní orgány, které mohou stanovit původcům škod určité povinnosti a vymáhat jejich plnění či kontrolovat dodržování obecně závazných právních předpisů. Pokud tedy škodu na životním prostředí nebude možno vyjádřit jako poškození majetku konkrétní osoby, bude přicházet do úvahy jako poškozený veřejnost a jako jakýsi „žalobce“, tj. ten, kdo bude uplatňovat práva poškozených z odpovědnosti za škodu, stát prostřednictvím příslušných 65

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999, s. 77.

82

státních orgánů. Problémem však bude vyčíslení takové škody, a proto aplikovatelnost odpovědnosti za škodu dle občanského zákoníku nebude v případě škod na mimoprodukčních funkcích životního prostředí přicházet v úvahu. Využití institutu občanskoprávní odpovědnosti za škody na životním prostředí by bylo nemožné i vzhledem k další skutečnosti, kterou jsem dosud nezmínila. Základním předpokladem pro vznik občanskoprávní odpovědnosti je kromě protiprávního jednání, škodlivého následku a zavinění (v případě obecné odpovědnosti za škodu dle § 420 občanského zákoníku) též kauzální nexus neboli příčinná souvislost. Klasická doktrína kauzálního nexu (předvídaná i v rámci občanskoprávní odpovědnosti) vychází z představy, že následek protiprávního jednání nastává rychle a bezprostředně po tomto protiprávním jednání, a že takový následek vzniká zcela jednoznačně jako důsledek určité původní příčiny. Tyto předpoklady jsou ovšem v případech škod na životním prostředí (škod na mimoprodukčních funkcích složek životního prostředí) těžko uplatnitelné. Do úvahy musíme totiž vzít v případě škod na životním prostředí, jež spočívají ve ztrátách na mimoprodukčních funkcích životního prostředí, kumulativní působení více vnějších činitelů a působení přírodních sil, které způsobují, že příčinu škodlivého následku lze jen obtížně rozpoznat. Toto rozpoznání příčiny vzniklých škodlivých následků na jednotlivých složkách životního prostředí je však pro vznik odpovědnosti ve smyslu občanského práva klíčové (a nejen ve smyslu občanského práva). Bez prokázání příčinné souvislosti nemůže být založena odpovědnost konkrétního subjektu za konkrétní protiprávní jednání. Právě v případě občanskoprávní odpovědnosti by toto prokazování kauzálního nexu u škod na životním prostředí bylo velice obtížné vzhledem ke klasickému pojetí kauzálního nexu v občanském právu (rychlý a bezprostřední vznik následku po protiprávním jednání) a též vzhledem k působení více faktorů, které škody na životním prostředí obvykle způsobují. Zatímco koncepce občanskoprávní odpovědnosti počítá zejména s tím, že škodlivý následek určitého protiprávního jednání nastane jako výsledek jednoho konkrétního protiprávního jednání, škody na životním prostředí obvykle bývají výsledkem působení více vlivů, tedy nejen protiprávního jednání. V analyzovaném případu PCB odpadů v obci L. je velká pravděpodobnost, že se škodlivé účinky PCB látek projeví až s velkou časovou prodlevou (PCB odpady byly do areálu naskladněny v polovině 90. let, jejich působení na jednotlivé složky životního prostředí se může projevit až se zpožděním několika desítek let). Jednalo by se především o škodu na zdraví lidí, jež by mohlo být poškozeno látkami PCB prostřednictvím potravního řetězce. Je totiž známo, že polychlorované bifenyly se váží na tuky, tj. nepřepravují se např. prostřednictvím vody, ani se na vodu neváží, ale váží se právě na tuky, které mohou být obsaženy např. ve vodních organismech či živočiších (např. 83

rybách). Po případné konzumaci těchto vodních živočichů se PCB mohou navázat na tuky v lidském těle a způsobovat nevratné poškození lidského zdraví, a to zejména v podobě narušení reprodukce člověka, neboť je vědecky prokázáno, že PCB látky způsobují poškozování plodu v těle matky, resp. poškozování plodu prostřednictvím mateřského mléka. Průběh takového procesu však netrvá měsíce či týdny, ale roky či možná dokonce desetiletí. Prokázat škodu ve smyslu občanskoprávním by v daném případě bylo velmi obtížné ještě vzhledem k další skutečnosti – areál bývalého JZD v obci L. totiž v době před rokem 1989 sloužil jako sklad jedů – pesticidů, a proto by bylo téměř nemožné určit, zda zdrojem ohrožení (případně poškození) životního prostředí jsou právě tyto jedy, či později na totéž místo uskladněné polychlorované bifenyly. Toto je klasický případ působení více činitelů či vlivů, které mohou způsobovat škody na životním prostředí (na mimoprodukčních funkcích životního prostředí). Prokázání příčinné souvislosti mezi vzniklými škodami na životním prostředí a působením PCB odpadů je v tomto případě podle mého názoru velmi problematické. Jak výstižně píše prof. Damohorský, 66„Stojí tudíž proti sobě v právu a právní filosofii dosud neřešené otázky spravedlnosti na jedné straně (stoprocentní jistota) a požadavky na uhájení příznivého stavu životního prostředí a fungování práva na tomto úseku na straně druhé.“ Jistým omezením využití daného institutu odpovědnosti ve vztahu ke škodám na životním prostředí, je v daném případě i tzv.

67

princip volné dispozice ve vztahu

k uplatňování náhrady škody, kteréžto právo je výlučně v rukou a na volném uvážení poškozeného vlastníka věci.

68

Tato občanskoprávní zásada volné dispozice je však zcela v

protikladu se zájmy na rychlém, včasném, řádném a úplném odčinění ztrát na životním prostředí tak, jak je postihuje veřejné právo. Občanskoprávní úprava škody, kdy vlastník má nárok (právo), avšak v žádném případě povinnost domáhat se náhrady škody je velmi zásadní překážkou používání občanskoprávního institutu škody při odstraňování ztrát na životním prostředí. Velmi často se totiž stává, že ztráty na jednotlivých ekosystémech nemusí vždy znamenat škodu ve smyslu majetkovém. Tento princip volné dispozice můžeme dále spatřovat v následném nakládání s finančními prostředky získanými z náhrady škody, resp. jejich účelové vázání nebo naopak spíše nevázání na likvidaci zdrojů poškozování či ohrožování životního prostředí (v případě PCB odpadů v obci L. by vlastníci dotčených 66

67 68

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999, s. 59. DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 76. DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999, s. 91.

84

pozemků v případě, že by uplatnili svá práva z odpovědnosti za škodu dle § 420a občanského zákoníku prostřednictvím žaloby na náhradu škody, nemuseli v případě úspěchu získané finanční prostředky použít na likvidaci kontaminovaných odpadů z těchto pozemků). Rovněž jistým limitujícím faktorem jsou poměrně krátké lhůty, v nichž by bylo možno práva z odpovědnosti za škody na životním prostředí ve smyslu občanskoprávním uplatňovat. Velmi často se v praxi stává, že škoda na životním prostředí se projeví mnohem později než škoda na majetku. Typicky se tak děje právě v případě ekologických zátěží, kdy se škody na mimoprodukčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí mohou projevit teprve s velkým časovým odstupem, kdy již lhůty pro uplatnění práv z odpovědnosti za škody dle § 106 občanského zákoníku (dvouletá subjektivní a tříletá resp. desetiletá objektivní promlčecí lhůta) uběhly a nelze již tato práva uplatňovat soudní cestou. Domnívám se, že právě případ PCB odpadů v obci L. by byl typickým příkladem nevhodnosti aplikace občanskoprávní odpovědnosti z hlediska běhu těchto lhůt, neboť jak jsem již poznamenala výše, kontaminace vod či dalších složek životního prostředí PCB odpady způsobující poškození životního prostředí a zdraví lidí, se může projevit až za několik desítek let. Z povahy škod na životním prostředí ve smyslu škod na mimoprodukčních funkcích složek životního prostředí je zřejmé, že lhůty k uplatnění práv z odpovědnosti za tyto škody budou muset být podstatně delší než lhůty pro uplatňování škod majetkových. V souvislosti s uvažovanou aplikací občanskoprávní odpovědnosti na případ ekologické zátěže v obci L. bych se ráda zmínila ještě o jednom ustanovení českého právního řádu, v němž lze nalézt zakotvení občanskoprávní odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností. Jedná se o ustanovení § 29 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, které stanoví, že

69

„osoba, která způsobí při provozní činnosti ztrátu podzemní vody nebo

podstatné snížení možnosti odběru ve zdroji podzemních vod, popřípadě zhoršení jakosti vody v něm, je povinna nahradit škodu, která tím vznikla tomu, kdo má povoleno odebírat podzemní vodu z tohoto vodního zdroje.“ Kromě toho je škůdce povinen provést podle místních podmínek potřebná opatření k obnově původního stavu a náhradu dalších škod na majetku oprávněného. Právě tato povinnost škůdce provést potřebná opatření k obnově původního stavu odlišuje tuto odpovědnost od klasické odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností, která je obsažena v občanském zákoníku, neboť občanský zákoník nápravu původního stavu umožňuje, ale teprve tehdy, požádá-li o to poškozený. Tento institut občanskoprávní odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností promítnutý do složkové 69

Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (vodní zákon), § 29 odst. 2.

85

legislativy na ochranu životního prostředí by mohl být asi nejlépe použtelný pro kompenzaci ztrát na životním prostředí. Nicméně jeho použití je limitováno pouze na oblast podzemních vod a na další kontaminace či znečištění jiných složek životního prostředí by jej nebylo možno aplikovat. Ovšem ani tato odpovědnost nenajde uplatnění v případech, kdy škůdce zanikl nebo není znám. Jedinou výjimku by mohly představovat případy starých ekologických zátěží, kdy ekologické závazky přecházejí dle § 15 odst. 1 zákona o velké privatizaci na nového nabyvatele majetku, na němž vázne břemeno kontaminace. V takových případech by byl povinným k náhradě škody za ztrátu podzemní vody, resp. za zhoršení jakosti podzemní vody, nabyvatel takto získaného majetku (majetku získaného privatizací). Takový případ mohu demonstrovat na jednom z mála rozsudků Nejvyššího soudu v této oblasti, a to na rozsudku ze dne 24.11.2004, sp. zn. 25 Cdo 2658/2003. Nejvyšší soud v tomto případě rozhodoval o dovolání žalovaných Ing. V.K. a P. s.r.o. proti žalobcům – vlastníkům rekreačních chat. Žalobci se domáhali na žalovaných náhrady škody za kontaminaci podzemních vod ve svých studních. Žalobci totiž byli vlastníky rekreačních chat a pozemků, které byly napojeny na odběr podzemní vody ve studnách, která však byla natolik zamořena chrómem, že ji nebylo možno využívat ani jako vodu pitnou, ani jako vodu užitkovou. Ke znečištění podzemních vod došlo únikem chrómu v důsledku netěsnosti záchytných jímek a vany galvanovny průběhu provozu závodu P. v R.. Na základě privatizačního projektu první žalovaný, Ing. V.K. nabyl smlouvou o prodeji části podniku uzavřenou 01.04.1995 s Fondem národního majetku závod P., část státního podniku P.K.. Okresní soud v R., který rozhodoval v předmětné věci v prvním stupni uložil rozhodnutím ze dne 30.1.2003, č.j. 3 C 488/2000-189 do 6 měsíců od právní moci rozsudku opatřit žalobcům náhradní zdroj pitné vody, a to vybudovat vodovodní řad a z tohoto vodovodního řadu vodovodní přípojky k rekreačním chatám a pozemkům žalobců a zajistit jim prostřednictvím tohoto vodovodního řadu dodávku pitné vody. Okresní soud tak rozhodl o nároku žalobců na náhradu škody za zhoršení jakosti vody v jejich studnách v důsledku jejího chemického znečištění.

70

Soud dospěl k závěru, že kontaminací podzemních vod

vznikla žalobcům škoda, za kterou odpovídá první žalovaný, na něhož kupní smlouvou přešla s vlastnictvím k privatizovanému majetku práva a závazky související s privatizovaným majetkem ve smyslu § 15 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, a tedy i povinnost k náhradě škody způsobené 70

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.11.2004, sp.zn. 25 Cdo 2658/2003. [on line].[cit. 2011-06-01]. Dostupné z:

86

žalobcům, aniž by se mohl odpovědnosti zprostit. Za závazky související s privatizovaným majetkem odpovídá totiž podle zákona č. 92/1991 Sb. nabyvatel privatizovaného majetku, zákon nestanoví žádnou výjimku a ta nemůže vyplývat ani z usnesení vlády (usnesení vlády č. 455/1992, v němž bylo stanoveno, že za řešení ekologických závazků spočívajících v negativních dopadech na životní prostředí mimo areály podniku způsobené jejich existencí nebo činností odpovídá stát) či z metodického pokynu. Skutečnost, že Fond národního majetku se smlouvou ze dne 18.06.1996 č. 141/96 zavázal uhradit prvnímu žalovanému účelně vynaložené náklady na splnění ekologických závazků, a to až do výše kupní ceny privatizovaného majetku, tedy do částky 114,298.254,- Kč, nemění nic na tom, že povinným není stát, ale první žalovaný. Notářským zápisem pak první žalovaný vložil veškerý majetek a závazky, které nabyl výše uvedenou kupní smlouvou od Fondu národního majetku, do společnosti P. s.r.o., tj. do druhého žalovaného. Dle § 59 odst. 5 a § 477 odst. 1 a 3 obchodního zákoníku se vklad prvního žalovaného do společnosti P. řídí ustanoveními o smlouvě o prodeji podniku a první žalovaný ručí za to, že převedené závazky budou druhým žalovaným splněny. Soud tak dovodil, že oba žalovaní jsou pasivně legitimováni k náhradě škody a jejich odpovědnost za škodu vyplývá z ust. § 420a občanského zákoníku a z ust. § 29 odst. 1 zákona č. 138/1973 Sb.. Proti rozhodnutí okresního soudu podali oba žalovaní odvolání ke krajskému soudu. Namítali, že ani jeden z nich není ve věci pasivně legitimován, neboť nejsou právními nástupci bývalého státního podniku P. a nenesou odpovědnost za likvidaci starých ekologických škod. Dále namítali, že ekologické škody způsobené původním státním podnikem nesouvisejí s privatizací části jejich majetku a ani ekologický audit, vypracovaný v rámci privatizace, nehovoří o převodu nějaké ekologické zátěže ve smyslu § 6a odst. 2 tohoto zákona. Uvedli, že pod práva a povinnosti, jež první žalovaný nabyl spolu s movitým a nemovitým majetkem, nespadají staré ekologické zátěže, které se nacházejí mimo privatizované objekty. Dovodili, že proto jim nelze uložit povinnost odstranit ekologickou škodu vně privatizovaného majetku. Odvolací soud však argumantaci žalovaných odmítl a potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně. Ve věci dále rozhodoval na základě dovolání žalovaných Nejvyšší soud, který se ovšem také ztotožnil s právními názory a závěry nižších soudů. Uzavřel, že kupní smlouvou přešla na kupujícího nejen práva k privatizovanému majetku, ale i závazky s tímto majetkem související, včetně odpovědnostního závazku vůči žalobcům. Souvislost odpovědnostního závazku s privatizovaným majetkem, tedy souvislost vzniku škody, spočívající ve znehodnocení vody ve studnách na nemovitostech žalobců, způsobené kontaminací 87

podzemních vod, s provozem tohoto závodu, jehož součástí je galvanovna se záchytnými jímkami a vanou, odkud chemikálie pronikala do země, není vyloučena tím, že ekologický audit ve smyslu § 6a odst. 2 zákona č. 92/1991 Sb., vztahující se k tomuto privatizovanému majetku, o převodu žádné ekologické zátěže nehovoří. Co říci závěrem k použitelnosti systému občanskoprávní odpovědnosti na náhradu ztrát způsobených na životním prostředí? Jak vyplývá z analýzy použitelnosti tohoto soukromoprávního institutu na škody způsobené životnímu prostředí, konkrétně z analýzy použitelnosti tohoto institutu na konkrétním případě ekologické zátěže z praxe ČIŽP, jíž jsem provedla v této subkapitole, je právní úprava občanského zákoníku nevyhovující a není aplikovatelná (nebo jen velice omezeně) na případy škod na životním prostředí. Aplikovatelnost tohoto institutu je možná pouze v případech škod na produkčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí, které je v podstatě možno postavit na roveň škodám majetkovým. To je i případ PCB odpadů v obci L. (i když je nutno konstatovat, že v tomto případě nelze s úplností postavit na roveň škody na produkčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí a škody na majetku, podle mého názoru by se v případě PCB odpadů v obci L. jednalo spíše o škody na majetku než o škody na produkčních funkcích složek životního prostředí, které prakticky zjištěny nebyly). V úvahu by tak přicházela pouze odpovědnost za škodu na majetku, která byla způsobena neodklizením PCB odpadů z dotčených pozemků, které tak nemohou být nadále využívány či zpeněženy a ztrácejí tak svou hodnotu, kdy takovou škodu by podle mého názoru bylo možno prokázat. V takovém případě shledávám institut občanskoprávní odpovědnosti velmi vhodným. Skutečností ovšem je, že žádný z vlastníků dotčených pozemků, tj. pozemků, na nichž se nachází PCB odpady, ještě v době právní existence společnosti, tj. v době, kdy již byla celá kauza velmi dlouho medializována, a kdy lhůty k uplatnění tohoto typu odpovědnosti ještě neuplynuly, a již bylo zřejmé, že souhlas příslušných správních orgánů udělený společnosti ETT. k nakládání s PCB odpady na těchto pozemcích již nebyl v platnosti, práva z odpovědnosti za škodu dle § 420 (resp. § 420a) občanského zákoníku neuplatnil. O důvodech této nečinnosti můžeme dnes jen spekulovat. Dnes, kdy již neexistuje odpovědný subjekt, použití tohoto typu právní odpovědnosti samozřejmě i z tohoto důvodu nebude přicházet v úvahu.

88

3.2.3.2 Odpovědnost za ekologickou újmu Další formou odpovědnosti za ztráty na životním prostředí je odpovědnost za ekologickou újmu. Odpovědnost za ekologickou újmu jako institut především typicky veřejnoprávní je zakotvena jednak v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a dále v poměrně novém zákoně č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, ve znění pozdějších předpisů.

71

Z teoretického hlediska lze odpovědnost za

ekologickou újmu zařadit v rámci ekologicko-právní odpovědnosti do kategorie odpovědnosti za ztráty na životním prostředí. V žádném případě se však nejedná koncepčně o odpovědnost soukromoprávní, neboť zejména zákon č. 167/2008 Sb. upravuje nástroje administrativní povahy (preventivní opatření, nápravná opatření, pokuty), používá správní řízení, zakotvuje soustavu orgánů veřejné správy a je provázán s dalšími předpisy z oblasti veřejného práva, z oblasti životního prostředí. K těmto předpisům je zákon č. 167/2008 Sb. ve vztahu speciality, je tedy speciálním právním předpisem ve vztahu ke složkovým předpisům na úseku ochrany životního prostředí, tj. i ve vztahu k zákonu o odpadech. Taktéž ve vztahu k zákonu č. 17/1992 Sb., o životním prostředí je právním předpisem speciálním, a tak zůstává právní úprava odpovědnosti za ekologickou újmu obsažená v zákoně o životním prostředí novou právní úpravou zákona č. 167/2008 Sb. nedotčena. Ve vztahu k již popsané soukromoprávní úpravě odpovědnosti za škodu obsažené v občanském zákoníku působí dle § 27 odst. 5 zákona o životním prostředí souběžně (paralelně), tzn. že aplikací občanského zákoníku (resp. zákoníku obchodního) zůstává nedotčena. Podle těchto obecných soukromoprávních předpisů o odpovědnosti za škodu by se však nemělo postupovat, pokud byla v důsledku nápravy ekologické újmy podle zákona č. 167/2008 Sb. nahrazena i škoda na majetku. Zákonem o ekologické újmě byl v ČR dosavadní režim odpovědnosti za ztráty na životním prostředí doplněn (tedy nikoliv nahrazen) evropským režimem v oblasti komunitárního práva, neboť zákon o ekologické újmě je implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Oba dva režimy odpovědnosti za ekologickou újmu – tj. režim zakotvený v zákoně č. 17/1992 Sb. a režim zákona č. 167/2008 Sb., se budou muset v praxi doplňovat a orgány veřejné správy budou muset při své

71

STEJSKAL,V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. 1. vydání. Praha : Nakladatelství Leges, s.r.o., 2009, s. 16.

89

rozhodovací činnosti posoudit, zda jsou naplněny podmínky pro aplikaci toho kterého předpisu. 72

Samotný pojem ekologické újmy byl do českého právního řádu zaveden již

zmiňovaným zákonem o životním prostředí, nejedná se tedy o pojem zcela nový. Jedním ze základních důvodů zavedení tohoto institutu byla nezbytnost uplatňovat odpovědnost za ztráty na životním prostředí i vůči vlastníkovi věci samé, což soukromoprávní úprava v podstatě nepřipouští. Dalším důvodem pak byla skutečnost, že dosavadní pojetí soukromoprávní odpovědnosti za škodu se ukázalo ve vztahu k životnímu prostředí jako nepoužitelné (viz již zmíněná problematická vyčíslitelnost škod na jednotlivých složkách životního prostředí). 3.2.3.2.1 Ekologická újma z pohledu zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí Dle ust. § 10 zákona o životním prostředí se ekologickou újmou rozumí

73

„ztráta nebo

oslabení přirozených funkcí ekosystémů vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti.“ Dle tohoto ustanovení je tedy ekologická újma chápána jako imateriální ztráta, která však může mít i svou ekonomickou dimenzi, a která může vznikat jak z jednání protiprávního (§ 27 zákona o životním prostředí), tak z jednání po právu (§ 10 zákona o životním prostředí). Jak již bylo řečeno, může vznikat na věcech, které nejsou výsledkem lidské činnosti a její vznik je možný i na složkách životního prostředí, které nemohou být vlastněny (např. podzemní a povrchové vody). Je újmou nejen ve smyslu materiálním a ekonomickém (tzn. zahrnuje ztrátu nebo oslabení produkčních funkcí daného ekosystému, které představují ekonomický přínos pro vlastníka či jinou oprávněnou osobu a jejichž hodnotu lze vyčíslit v penězích), ale i újmou ve smyslu biologickém, estetickém a kulturním, je pociťována jako ztráta nejen vlastníkem dané věci (za předpokladu že půjde o věc), ale i dalšími osobami, tedy jako ztráta celospolečenská (ztráta mimoprodukčních funkcí ekosystémů – ekologických, estetických, kulturních atd.). Oprávněným subjektem k uplatnění nápravy ekologické újmy je dle § 27 odst. 3 zákona o životním prostředí stát prostřednictvím orgánů veřejné správy. Jak říkají ve svém komentáři k zákonu o předcházení ekologické újmě a o její nápravě autoři V. Stejskal a O. Vícha,

74

„lze dokonce hovořit nikoliv o oprávnění, ale přímo o povinnosti i s odkazem na

článek 7 Ústavy ČR, který zavazuje stát, aby dbal šetrného využívání přírodních zdrojů a 72 73 74

DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 77. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, § 10. STEJSKAL,V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. 1. vydání. Praha : Nakladatelství Leges, s.r.o., 2009, s. 24.

90

ochrany přírodního bohatství, které patří v podobě životního prostředí k nejvyšší hodnotě (bohatství) společnosti.“ V případě odpovědnosti za ekologickou újmu nese tuto odpovědnost její původce, kterým může být narozdíl od soukromoprávní odpovědnosti za škodu i sám vlastník věci, pokud je předmětem způsobené újmy složka životního prostředí, která je věcí a je vlastnitelná (např. les). Pokud jde o formu odčinění ztrát na životním prostředí (řečeno slovy občanského zákoníku o způsob náhrady škody), u ekologické újmy má jednoznačně přednost, opět rozdílně od klasického občanskoprávního pojetí škody v materiálním smyslu, kdy je prioritní náhrada způsobené škody v penězích, uvedení do původního stavu (tzv. naturální restituce). Pokud však toto není možné nebo účelné, připouští se provedení kompenzačních opatření. Zákon o životním prostředí ještě počítá s jednou variantou řešení – finanční náhradou. Tato však zatím v naší právní úpravě není realizovatelná, protože neexistuje obecně závazný právní předpis, který by upravil vyčíslování škod na životním prostředí či jeho jednotlivých složkách. Pokud jde o určení rozsahu škody na životním prostředí, bude tento rozsah dán zpravidla vždy náklady na provedení nápravných opatření k odstranění závadného stavu, tj. stavu způsobeného porušením právních povinností vyplývajících z jednotlivých složkových předpisů. Domnívám se, že ani tento typ právní odpovědnosti nebude možno použít na popisovaný případ PCB odpadů v obci L., a to vzhldem k velké míře obecnosti v případě vymezení ekologické újmy cestou zákona o životním prostředí. 3.2.3.2.2 Ekologická újma z pohledu zákona č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě Pojem ekologické újmy je v zákoně č. 167/2008 Sb., v § 2 písm. a) vymezen následovně : „nepříznivá měřitelná změna přírodního zdroje nebo měřitelné zhoršení jeho funkcí, která se může projevit přímo nebo nepřímo, jedná se o změnu na a) chráněných druzích volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin nebo přírodních stanovištích, která má závažné nepříznivé účinky na dosahování nebo udržování příznivého stavu ochrany takových druhů nebo stanovišť b) podzemních nebo povrchových vodách včetně přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod, která má závažný nepříznivý účinek na ekologický, chemický nebo množstevní stav vody nebo na její ekologický potenciál

91

c) na půdě znečištěním, jež představuje závažné riziko nepříznivého vlivu na lidské zdraví v důsledku přímého nebo nepřímého zavedení látek, přípravků, organismů nebo mikroorganismů na zemský povrch nebo pod něj.“ Jedná se tak tedy jen o takovou nepříznivou změnu vybraných přírodních zdrojů (viz písm. a), b), c)), která je měřitelná a má závažné nepříznivé účinky na tyto přírodní zdroje. Z výše definovaného pojmu „ekologická újma“ je patrné, že se zákon č. 167/2008 Sb. nevztahuje na poškozování, resp. znečišťování ovzduší, které by eventuelně mohlo naplňovat znaky ekologické újmy. Podle tohoto zákona tak ovzduší není přírodním zdrojem, na němž by mohla vzniknout ekologická újma. Totéž platí v případě poškození nebo znečištění lesa. Vzhledem k tomu, že lesy mohou být stanovišti zvláště chráněných druhů živočichů nebo planě rostoucích rostlin, lze v určité míře poskytnout ochranu prostřednictvím zákona č. 167/2008 Sb. i lesnímu ekosystému. Ve vztahu k definici ekologické újmy v zákoně o životním prostředí je nutno chápat ekologickou újmu vymezenou zákonem č. 167/2008 Sb. v užším pojetí, nepůjde o jakoukoliv ekologickou újmu, ale pouze o takovou újmu, která je měřitelná a má závažné nepříznivé účinky na vybrané přírodní zdroje, tj. musí se jednat o ekologickou újmu dosahující určité intenzity. Tato újma pak může být vyvolána pouze určitým druhem činností, které jsou považovány za rizikové pro životní prostředí a lidské zdraví (viz činnosti uvedené v příloze č. 1 k zákonu č. 167/2008 Sb., s výjimkou ekologické újmy vzniklé na chráněných druzích živočichů a planě rostoucích rostlin, kdy tato může vzniknout i na základě provozu jiných činností než uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu, a za předpokladu, že při provozu těchto činností dojde ke konkrétnímu protiprávnímu jednání). Z hlediska působnosti zákona č. 167/2008 Sb. je nutno konstatovat, že se tento vztahuje pouze na případy ekologické újmy vzniklé až po nabytí jeho účinnosti, tj. po 17. srpnu 2008. Na tomto místě je podle mého názoru potřebné osvětlit vztah mezi ekologickou újmou ve smyslu zákona č. 167/2008 Sb. a ekologickou zátěží. 75Pojem ekologické újmy a ekologické zátěže se překrývají, ne ale vše, co může být ekologickou zátěží je podle zákona č. 167/2008 Sb. také ekologickou újmou. Zatímco ekologická újma podle zmíněného zákona může být způsobena pouze na některých složkách životního prostředí, které jsou taxativně uvedeny v předmětném zákoně, ekologická zátěž je způsobilá zahrnovat všechny složky životního prostředí. V tomto směru jsou např. známy ekologické zátěže na ovzduší (tzv. difúzní znečištění), či může jít o takové nadměrné zatížení hlukem, jež je možno označit za 75

POLÁČKOVÁ,M. Staré ekologické zátěže a financování jejich odstranění. In: Ekonomické nástroje v právu životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. Brno: Masarykova univerzita, červen 2010, s. 186.

92

ekologickou zátěž. Další rozdíl spočívá v tom, že zákon č. 167/2008 Sb. je koncipován tak, že ekologická újma může být způsobena pouze provozní činností, naopak u ekologických zátěží je lhostejno, jakým způsobem vznikly. Další rozdíl spočívá podle mého názoru také v samotné intenzitě působení ekologické zátěže a ekologické újmy na životní prostředí. Zatímco ekologická újma představuje oslabení resp. poškození jednotlivých složek životního prostředí nebo narušení vazeb v ekosystému, ekologická zátěž nemusí vždy přímo znamenat poškození nebo oslabení složek životního prostředí nebo narušení vazeb v ekosystému. Ekologická zátěž tak může představovat pouze hrozící riziko vzniku ekologické újmy. Samozřejmě pokud nedojde k odstranění ekologické zátěže, může se tato následně vyvinout v ekologickou újmu. Proto se domnívám, že odstraňování ekologických zátěží může představovat jistou prevenci před vznikem ekologické újmy. Základním pilířem zákona č. 167/2008 Sb. jsou preventivní a nápravná opatření. Zejména preventivní opatření jsou výrazem jednoho z nejvýznamnějších právních principů, jenž se uplatňuje u všech typů právní odpovědnosti – principu prevence. Dle zákona č. 167/2008 Sb. je povinný subjekt povinen provádět preventivní opatření a nést jejich náklady. Dalším principem tohoto zákona je již zmíněný princip odpovědnosti původce, znamená to tedy, že ten subjekt, jenž vykonává činnost ohrožující nebo poškozující životní prostředí či jeho složky za tuto činnost odpovídá. Povinnost provádět preventivní či nápravná opatření má tak subjekt, jenž vykonává činnosti, které jsou uvedeny v seznamu provozních činností v příloze č. 1 k tomuto zákonu, pokud mezi takovou činností a ekologickou újmou či její bezprostřední hrozbou je příčinná souvislost. Třetím neméně významným principem, na němž je zákon č. 167/2008 Sb. postaven, je princip znečišťovatel platí ( Pollutar Pays Principle – PPP), jehož smyslem je, aby veškeré náklady související s předcházením ekologické újmě či s její nápravou nesl primárně provozovatel, který ekologickou újmu nebo její hrozbu způsobil, a to i v případech, kdy preventivní či nápravná opatření zajistí správní orgán.

76

V případech,

kdy je provozovatel jakožto původce ekologické újmy nečinný (případně pokud není znám), zákon stanoví subsidiární odpovědnost státu (příslušného orgánu) za provedení nápravných opatření. Ke vzniku této odpovědnosti však dojde toliko v případě nutnosti provedení nezbytných nápravných opatření, která lze charakterizovat jako zastavující či bezprostřední nápravná opatření. K tomu je příslušný orgán oprávněn přistoupit bezodkladně (viz § 13 odst. 4 a 5 zákona č. 167/2008 Sb.) 76

BAHÝĽOVÁ, L. K odpovědnosti za ekologickou újmu ve smyslu zákona č. 167/2008 Sb. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, roč. 18, č. 3, ISSN 1210-9126, s. 281.

93

Odpovědnost založená zákonem č. 167/2008 Sb. je, podobně jako odpovědnost za škodu způsobenou provozní činností (§ 420a občanského zákoníku), odpovědností objektivní (s možností liberace poukazem na události nebo činnosti, na něž se zákon č. 167/2008 Sb. nevztahuje), tj. bez ohledu na zavinění a pro vznik této odpovědnosti se nevyžaduje ani prokázání protiprávního jednání, postačí pouze existence protiprávního stavu. Je však nutno podotknout, že se provozovatel nemůže zprostit odpovědnosti za provedení nápravných opatření, ale může se liberovat z odpovědnosti za úhradu nákladů na tato nápravná opatření, pokud prokáže, že a) ekologická újma byla způsobena třetí osobou a došlo k ní přes přijetí vhodných bezpečnostních opatření nebo b) ekologická újma je důsledkem splnění rozhodnutí nebo jiného závazného aktu veřejné správy. Ke vzniku odpovědnosti za ekologickou újmu podle zákona č. 167/2008 Sb. bude nutná existence protiprávního stavu, prokázání příčinné souvislosti mezi tímto protiprávním stavem a vznikem ekologické újmy a ekologická újma.

77

Prokázání příčinné

souvislosti mezi ekologickou újmou a provozní činností konkrétního provozovatele tedy představuje další nezbytný předpoklad vzniku odpovědnosti za ekologickou újmu. Směrnice č. 2004/35/ES (ani zákon č. 167/2008 Sb.) neuvádí způsoby, jakými má být taková příčinná souvislost prokázána. Touto problematikou se nicméně již zabýval Evropský soudní dvůr, který v rozsudku ze dne 9.března 2010 ve věci C-378/08 (Rafinerie Mediterranee) uvedl, že lze stanovit domněnku o existenci příčinné souvislosti mezi zjištěným znečištěním a činnostmi znečišťovatele či znečišťovatelů, a to z důvodu, že se uvedené znečištění vyskytuje v blízkosti zařízení těchto provozovatelů (provozovatele) (bod 56). Právě zásada „znečišťovatel platí“ však vyžaduje, aby příslušný orgán disponoval pro účely stanovení takové domněnky věrohodnými důkazy, které tuto domněnku mohou podložit; vedle zjištěného znečištění v blízkosti zařízení provozovatele se může jednat např. o shodu mezi zjištěnými znečišťujícími látkami a složkami používanými uvedeným provozovatelem v rámci jeho činnosti (bod 57). Záleží potom jen na provozovateli, zda takovou (důkazy podloženou) domněnku vyvrátí. Soud přitom uvedl, že směrnice 2004/53/ES nedefinuje způsob, jakým má být příčinná souvislost k prokázání ekologické újmy prokázána. V rámci sdílené pravomoci mezi Unií a jejími členskými státy v oblasti životního prostředí je tomu přitom tak, že pokud ve směrnici přijaté na základě článku 175 SES není uveden prvek nezbytný k jejímu provedení, spadá takové vymezení do pravomoci těchto států. Z tohoto hlediska pak může právní úprava členského státu stanovit, že příslušný orgán má možnost

77

Tamtéž, s. 280.

94

uložit opatření k nápravě škod na životním prostředí a stanovit domněnku o existenci příčinné souvislosti. Jak v této souvislosti vyslovil Evropský soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku, 78

„Ne

všechny

formy

škod

na

životním

prostředí

lze

napravit

prostřednictvím

odpovědnostního mechanismu. Aby byl tento mechanismus účinný, musí existovat jeden nebo více identifikovatelných znečišťovatelů. Právní odpovědnost tedy není vhodným nástrojem pro řešení znečištění, které je široce rozšířené a difúzní, takže není možné spojovat nepříznivé účinky na životní prostředí s jednáním nebo nečinností některých jednotlivců.“ Proto Evropský soudní dvůr ve vztahu k této otázce konstatoval, že se podle článku 4 odst. 5 směrnice 2004/35/ES tato směrnice na tento druh znečištění uplatní pouze tehdy, když je možné prokázat příčinnou souvislost mezi škodou a činností jednotlivých provozovatelů. Pokud tuto příčinnou souvislost prokázat nelze, mohou jednotlivé členské státy přijmout do svých vnitrostátních právních řádů domněnku o existenci příčinné souvislosti mezi znečištěním a činností konkrétního provozovatele. V takových případech se tedy nepostupuje podle směrnice č. 2004/35/ES, ale podle vnitrostátního práva. Povinnost k nápravě ekologické újmy bude dána především tehdy, bude-li ekologická újma způsobena porušením právní povinnosti při provozní činnosti, tedy protiprávním jednáním provozovatele. V režimu zákona č. 167/2008 Sb. však toto bude platit pouze pro ekologickou újmu vzniklou na chráněných druzích živočichů a rostlin ( § 5 odst. 2 zákona). Novinkou právní úpravy zákona č. 167/2008 Sb. však je, že ve všech ostatních případech bude provozovatel odpovídat i tehdy, vznikne-li ekologická újma v důsledku právně kvalifikované události mající původ v provozní činnosti uvedené v příloze č. 1 tohoto zákona. V takovém případě pro vznik ekologické újmy postačí prokázání příčinné souvislosti mezi provozní činností uvedenou v příloze č. 1 tohoto zákona a vznikem ekologické újmy. Svým charakterem tak půjde o odpovědnost za výsledek. Proto základními předpoklady pro vznik odpovědnosti za ekologickou újmu (jak dle zákona o životním prostředí, tak dle zákona č. 167/2008 Sb.) jsou: 1) provozní činnost (půjde o jednání protiprávní i o jednání v souladu s právem) 2) způsobení ekologické újmy jako následek tohoto jednání 3) příčinná souvislost.

78

Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9. 3.2010, ve věci C-378/08 Rafinerie Mediterranee (ERG) SpA a další v. Ministero dello Sviluppo economico a další. [online]. Judikatura. Portál Evropské unie. [cit. 2011-06-19]. Dostupné z: .

95

V období, kdy docházelo k postupnému navážení stovek až tisíců tun odpadů kontaminovaných PCB do areálu bývalého JZD v obci L., tj. zhruba od poloviny 90. let do roku 2002, zákon č. 167/2008 Sb., o ekologické újmě ještě neexistoval. O problematice ekologické újmy se zmiňovala v té době pouze obecně právní úprava zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, která přinesla definici pojmu ekologická újma a zakotvila obecný právní režim odpovědnosti za ekologickou újmu. Právní předpis, kterým by byla rozvedena právní úprava ekologické újmy v zákoně č. 17/1992 Sb., nebyl bohužel v rozhodné době k dispozici. Otázkou je, do jaké míry by právní úprava odpovědnosti za ekologickou újmu dle zákona č. 167/2008 Sb. mohla být (pokud by v rozhodné době před právním zánikem společnosti ETT. existovala) aplikována na popisovaný případ PCB odpadů v obci L. (odhlédneme-li od skutečnosti, že se zákon vztahuje pouze na případy ekologické újmy vzniklé po 17. srpnu 2008). Mohlo by se vlastně vůbec jednat o ekologickou újmu? A byly by dány předpoklady vzniku odpovědnosti za ekologickou újmu u společnosti ETT. ? Aby se tedy jednalo o ekologickou újmu, která podléhá režimu zákona č. 167/2008 Sb., musely by být prokázány závažně nepříznivé účinky na výše uvedené složky životního prostředí či závažné riziko nepříznivého vlivu na lidské zdraví. Co však znamená sousloví „závažně nepříznivé účinky“ a sousloví „závažné riziko nepříznivého vlivu na lidské zdraví?“ Dle mého názoru se jedná o pojmy velmi neurčité, jejichž naplnění jako jeden z předpokladů vzniku ekologické újmy bude správními orgány v praxi jen velmi těžko prokazováno. V případě kontaminovaného odpadu v obci L. si troufám říci, že by definice pojmu „ekologická újma“ naplněna nebyla, neboť jsem přesvědčena, že by se ČIŽP nepodařilo prokázat závažný měřitelný účinek na vyjmenovaných složkách životního prostředí, resp. závažné riziko nepříznivého vlivu na lidské zdraví. V předmětné lokalitě byly v rozhodné době, kdy docházelo k hromadění odpadů v popisovaném areálu, i v době po zániku společnosti ETT., odebrány vzorky povrchových vod, protože nezabezpečeným skladováním PCB odpadů vznikla velká pravděpodobnost kontaminace této složky životního prostředí. Vzorky ukázaly, že povrchové vody jsou, byť velmi málo, látkami PCB kontaminovány. Bylo by toto možno považovat za závažně nepříznivý účinek na tento přírodní zdroj? Vzhledem k velké neurčitosti pojmu „závažně nepříznivý účinek“ pravděpodobně nikoliv. K zákonu č. 167/2008 Sb., sice existuje příloha č. 3 vymezující kritéria pro posouzení významu účinků na dosahování nebo udržování příznivého stavu chráněných druhů a přírodních stanovišť, tuto by ve vztahu k popisovanému případu ale nebylo možno použít, protože nebyly prokázány nepříznivé účinky kontaminovaných odpadů na dosahování či udržování stavu chráněných druhů a přírodních stanovišť. Nedostatkem zákona č. 167/2008 Sb. tak podle mého mínění je 96

skutečnost, že obdobná kritéria nejsou vymezena také ve vztahu k povrchovým a podzemním vodám či ve vztahu k půdě. Dále se domnívám, že v popisovaném případě by s velkou pravděpodobností nastal problém s prokazováním kauzality, tj. příčinné souvislosti mezi provozem činnosti společností ETT. (provozem zařízení ke sběru, výkupu a odstraňování PCB odpadů) a případnou ekologickou újmou. Vzhledem k tomu, že se v minulosti v areálu nacházel sklad pesticidů a dalších jedů, tj. zdroj znečištění, mohlo by být jen stěží postaveno najisto, že případná ekologická újma vznikla pouze a jen v důsledku působení odpadů s obsahem PCB. Jak již bylo v souvislosti s rozsudkem Evropského soudního dvora z 9.3.2010, ve věci C378/08 konstatováno, bylo by možno stanovit pouze domněnku existence této kauzality. Toto by ovšem muselo být stanoveno ve vnitrostátním právním předpise, tj. v našem případě v zákoně č. 167/2008 Sb.. Takové zakotvení domněnky příčinné souvislosti se však v tomto zákoně dosud nenachází. Proto by bylo nutné příčinnou souvislost v popisovaném případě prokázat, což se domnívám by bylo velice obtížné, ba i nemožné. Také jsem toho názoru, že stanovení domněnky příčinné souvislosti mezi vznikem ekologické újmy a činností konkrétního provozovatele ve vnitrostátním právním předpise by bylo velmi vhodné. Případů obdobných případu společnosti ETT., kdy existuje více potenciálních zdrojů znečištění, je totiž v praxi celá řada, a právě díky nemožnosti prokázání příčinné souvislosti v takových případech by mohlo dojít k tomu, že původce znečištění zůstane nepostižen a nebude se realizovat zásada znečišťovatel platí. 79

Zákon č. 167/2008 Sb. upravuje také zvláštní typ řízení o uložení preventivních nebo

nápravných opatření s tím, že toto řízení lze zahájit z moci úřední nebo na základě žádosti fyzické nebo právnické osoby, která je ekologickou újmou dotčena nebo je u ní takové dotčení pravděpodobné. V popisovaném případě by se tak mohlo jednat o zahájení správního řízení z moci úřední ze strany ČIŽP nebo na žádost ze strany např. vlastníků pozemků, na nichž se nacházejí povrchové nebo podzemní vody kontaminované PCB, či na žádost samotných obyvatel městyse L., jejichž zdraví by mohlo být ohroženo způsobenou ekologickou újmou či její hrozbou. V takovém řízení je pak posuzováno, zda v konkrétním případě došlo k ekologické újmě či její bezprostřední hrozbě. Na toto řízení se vztahuje správní řád, který je založen na zásadě materiální pravdy. Příslušný orgán by měl v řízení postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, 79

VÍCHA, O. Zákon o předcházení a nápravě ekologické újmy z pohledu ochrany přírody. Časopis Ochrana přírody.[on line]. Praha: Agentura ochrany přírody a krajiny. 2008, č. 5., vydáno 21.10.2008 [cit. 2009-0601]. Dostupné z: ≤http://www.casopis.ochranaprirody.cz/Pravo-v-ochrane-prirody/zakon-o-predchazeni-anaprave-ekologicke-ujmy-z-pohledu-ochrany-prirody.html≥.

97

který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu (§ 3 správního řádu). Podklady pro vydání rozhodnutí o uložení preventivních nebo nápravných opatření mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy nebo skutečnosti známé příslušnému orgánu z úřední činnosti nebo skutečnosti obecně známé. Důležitým podkladem pro uložení preventivních nebo nápravných opatření, který si příslušný orgán může opatřit v případě, že nebude sám schopen objektivně posoudit otázku, zda došlo k ekologické újmě či její bezprostřední hrozbě, jsou rovněž odborná posouzení specializovaných subjektů, které disponují odbornými znalostmi a informacemi. V daném případě by se dle mého názoru jednalo pravděpodobně o Agenturu ochrany přírody a krajiny nebo o některou akreditovanou laboratoř zabývající se rozbory vzorků podzemních a povrchových vod. Jako velmi obtížné se mi též jeví případné postižení odpovědného subjektu (společnosti ETT.) za některý ze správních deliktů podle zákona č. 167/2008 Sb. – samozřejmě jednalo-li by se o ekologickou újmu, či její bezprostřední hrozbu, kterou by se podařilo prokázat. Podle § 19 tohoto zákona se provozovatel dopustí správního deliktu tím, že neprovede preventivní opatření dle § 6 odst. 1 nebo dle § 6 odst. 4 písm. a) nebo neprovede veškerá proveditelná nápravná opatření podle § 7 odst. 1 nebo podle § 7 odst. 4 věta první (písm. c)). Zákon však opět podává definici pojmů „preventivní opatření“ či „nápravné opatření“ velmi neurčitě. Preventivním opatřením se dle § 2 písm. j) zákona č. 167/2008 Sb. rozumí

opatření

přijaté v důsledku

události,

jednání

nebo

opomenutí

vedoucího

k bezprostřední hrozbě ekologické újmy, jehož cílem je předejít takové újmě nebo ji minimalizovat. V případě PCB odpadů v obci L. by takovými preventivními opatřeními bylo zabezpečení odpadů s obsahem PCB před jejich únikem do životního prostředí, tj. konkrétně do půdy a povrchových či podzemních vod. Provozovatel by ale mohl např. tvrdit, že tato preventivní opatření provedl, když odpady shromažďoval na betonovém podloží v uzamykatelném areálu či (kapalné odpady s obsahem PCB) ve sklolaminátové nádrži. Toto potenciální tvrzení provozovatele by se zakládalo na pravdě a jsem přesvědčena o tom, že ČIŽP by tomuto provozovateli nebyla schopna prokázat, že preventivní opatření dle zákona č. 167/2008 Sb., tak jak jsou formulována v ust. § 2 písm. j), neprovedl. Nápravným opatřením je pak dle § 2 písm. k) zákona o ekologické újmě opatření přijaté ke zmírnění dopadů ekologické újmy, jehož cílem je obnovit, ozdravit nebo nahradit poškozené přírodní zdroje. Z uvedených definic výše zmíněných pojmů vůbec není zřejmé, do jaké míry by taková nápravná či preventivní opatření měla být splněna, co je považováno za dostatečné splnění či naopak nesplnění preventivních nebo nápravných opatření. Zákon o ekologické újmě následně stanoví v § 6 odst. 1 a v § 7 povinnosti provozovatelů. Dle § 6 odst. 98

1 je povinností provozovatele v případě bezprostředně hrozící ekologické újmy neprodleně provést nezbytná preventivní opatření. Otázkou opět je, co si představit pod pojmem „nezbytná preventivní opatření“, a jak budou příslušné správní orgány prokazovat, že provozovatel tato nezbytná preventivní opatření neprovedl. V čem spočívá ona nezbytnost? Bude takovým nezbytným opatřením v případě PCB odpadů v obci L. např. přemístění sklolaminátové nádrže s kapalnými PCB odpady do uzamykatelné haly? Či postačí jako provedení nezbytného preventivního opatření umístění této nádrže s kapalnými PCB odpady pouze do záchytné vany a vybudování záchytné jímky? Rovněž pojem „neprodleně“ vyvolává dojem neurčitosti. Neprodleně může být ihned anebo také v řádu několika hodin, ale také za několik dní. Opět nebudou příslušné správní orgány schopny provozovateli prokázat, že neprovedl nezbytná preventivní či nápravná opatření neprodleně. Bude tedy možno provozovateli prokázat naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle zákona č. 167/2008 Sb. spočívajícího v neprovedení preventivního či nápravného opatření? Opět se domnívám, že nikoliv, a to v důsledku množství neurčitých pojmů, které spíše nahrávají provozovatelům rizikových činností a velmi ztěžují dokazování příslušným správním orgánům. V důsledku toho bude prokazování správních deliktů dle zákona č. 167/2008 Sb. velmi obtížné a v mnoha případech neúspěšné. Tentýž problém spatřuji ve složitém prokazování vzniku ekologické újmy i v prokazování porušení povinností stanovených provozovatelům tímto zákonem, neboť tyto povinnosti, stejně jako většina pojmů v zákoně o ekologické újmě, jsou formulovány opět velice neurčitě. K problematice ekologické újmy dle zákona č. 167/2008 Sb. pro úplnost ještě dodám, že v praxi ČIŽP nebyl tento zákon od okamžiku nabytí účinnosti ještě nikdy použit, a to jak v oblasti nakládání s odpady, tak i v jiných oblastech ochrany životního prostředí. Jak jsem naznačila výše při popisu nedostatků tohoto právního předpisu, jsou tyto patrně důvodem k jeho neaplikaci. Závěrem k problematice vymezení rozdílů mezi veřejnoprávním řešením problematiky škod na životním prostředí, tj. řešením prostřednictvím ekologické újmy (ať už podle zákona č. 17/1992 Sb., nebo podle zákona č. 167/2008 Sb.) a řešením soukromoprávním, tj. řešením prostřednictvím náhrady škody dle občanského práva: platné právo tedy umožňuje náhradu za škody na produkčních funkcích životního prostředí cestou soukromého práva tam, kde je znám původce a lze prokázat kauzální nexus, a naopak náhradu za škody na mimoprodukčních funkcích životního prostředí téměř neumožňuje, ledaže by se jednalo o havárie. I v případech těchto vážnějších škod na životním prostředí se právní úprava, a to jak právní úprava soukromoprávní, tak veřejnoprávní, stává neúčinnou, jestliže se jedná o ekologické zátěže, tj. případy, kdy původce škody na životním prostředí není znám, 99

není solventní nebo je znám, ale již právně neexistuje. Obecná úprava ekologické újmy v zákoně č. 17/1992 Sb. i podrobnější právní úprava v zákoně č. 167/2008 Sb., je tak na případy ekologických zátěží rovněž v praxi neaplikovatelná. Z uvedeného vyplývá, že zatímco ekologickou újmu (ztrátu) na produkčních funkcích životního prostředí lze ztotožnit se škodou v obecném slova smyslu, kdy v podstatě neexistují problémy s označením poškozeného (a jeho aktivní legitimitou) a vymezením rozsahu škody (pokud zároveň je znám původce – pasivně legitimovaný), ekologickou újmu na mimoprodukčních funkcích životního prostředí teoreticky uchopit dost výstižně nedokážeme. V uvedeném případě PCB odpadů v obci L. by podle mého názoru bylo jen těžko prokazatelné, že došlo ke vzniku ekologické újmy, a to jak ve smyslu zákona č. 17/1992 Sb., i ve smyslu zákona č. 167/2008 Sb. Jsem proto přesvědčena, že by se v tomto případě neuplatnil ani tento typ právní odpovědnosti - odpovědnosti za ekologickou újmu. Není totiž jasné, zda by se vůbec o ekologickou újmu jednalo, a neexistuje již také odpovědný subjekt, vůči kterému by mohl být tento typ právní odpovědnosti uplatňován. 3.2.3.3. Deliktní odpovědnost Jen velice krátce bych se chtěla v souvislosti s popisovaným případem zmínit o další formě ekolgicko-právní odpovědnosti, a to odpovědnosti deliktní. Deliktní odpovědnost se v rámci ekologicko-právní odpovědnosti dělí dále na odpovědnost za správní delikty a odpovědnost trestněprávní. 3.2.3.3.1 Odpovědnost za správní delikty V rámci odpovědnosti za správní delikty můžeme rozlišit odpovědnost za správní delikty fyzických osob (tj. zejména přestupky) a odpovědnost za správní delikty právnických osob a fyzických osob oprávněných k podnikání.

80

Klíčovým kritériem pro zařazení protiprávního

činu do příslušné kategorie deliktu je, jaká osoba se ho dopustila a v jakém postavení tak učinila. V našem případě společnosti ETT půjde zcela nepochybně o odpovědnost právnické osoby za správní delikt. Tato odpovědnost má charakter objektivní (tj. nevyžaduje se k jejímu vzniku zavinění ve formě úmyslu či nedbalosti, postačí, že byla porušena konkrétní právní povinnost konkrétním subjektem, vznik škodlivého následku tohoto porušení a příčinná souvislost mezi protiprávním jednáním a následkem). V některých případech se může jednat dokonce o odpovědnost za následek, kdy k vlastnímu vzniku právní odpovědnosti postačí 80

DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 71.

100

vznik škodlivého následku a určitá konkrétní činnost, která tento škodlivý následek vyvolala; mezi škodlivým následkem a konkrétní činností tak musí existovat příčinná souvislost. Tento typ právní odpovědnosti, u něhož není potřeba prokazovat protiprávní jednání subjektu, se vyskytuje např. v zákoně č. 167/2008 Sb., o ekologické újmě a o její nápravě. Zde ke vzniku odpovědnosti postačí (až na zákonem přesně vymezené výjimky), dojde-li ke vzniku ekologické újmy v důsledku konkrétní provozní činnosti. V případě správních deliktů na úseku nakládání s odpady je tato odpovědnost konstruována jako odpovědnost, k jejímuž vzniku bude zapotřebí protiprávní jednání konkrétního subjektu, následek předvídaný zákonem o odpadech a příčinná souvislost mezi protiprávním jednáním a tímto následkem. Ve většině případů správních deliktů se bude jednat o odpovědnost tzv. absolutní, tj. odpovědnost, jíž se subjekt nemůže zprostit poukazem na konkrétní liberační důvody, tj. důvody způsobující zproštění se této odpovědnosti. Existenci liberačních důvodů pak prokazuje povinný subjekt (pachatel deliktu). P. Mates sice ve své publikaci píše, že 81„jsou liberační důvody u správních deliktů v českém právu upraveny jen zcela ojediněle.“ V současné době však jsou již liberační důvody obsaženy ve většině zákonů na ochranu životního prostředí. Výjimkou je nyní zákon o odpadech. Pokud jde o právní odpovědnost za správní delikty na úseku nakládání s odpady, bude tato odpovědnost svým charakterem odpovědností objektivní absolutní, tedy bez možnosti liberace, a této odpovědnosti se subjekt nebude moci zprostit s odkazem na tyto liberační důvody. Poměrně přísný režim právní odpovědnosti za správní delikty u právnických osob či u fyzických osob podnikajících je dán především vysokým stupněm nebezpečnosti deliktního jednání těchto osob, na rozdíl od osob fyzických nepodnikajících. Následky protiprávního jednání u právnických osob či u fyzických osob podnikajících jsou ve srovnání s následky protiprávních jednání fyzických osob nepodnikajících nepoměrně závažnější, již vzhledem k tomu, že podnikající subjekty mají obvykle mnohem větší technické, finanční a personální možnosti než osoby nepodnikající. Charakteristickým rysem u odpovědnosti za správní delikty právnických osob je roztříštěnost právní úpravy. Správní delikty nejsou v současné době nijak společně kodifikovány, tj. nejsou stanovena společná pravidla pro uplatňování odpovědnosti za ně, není dokonce jednotně upravena ani procesní stránka jejich projednávání. Ustanovení o správních deliktech tak můžeme na úseku ochrany životního prostředí najít v celé řadě zákonů, např. v zákoně o ochraně přírody a krajiny, v zákoně o vodách, či v popisovaném případě kontaminovaných odpadů v obci L. v zákoně o odpadech. Jednotlivé

81

MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, s. 12.

101

právní úpravy se však velice liší, a to především okruhem správních orgánů, které jsou kompetentní k projednávání toho kterého správního deliktu, vymezením skutkových podstat, výší sankce, možnostmi moderace, obligatorností či fakultativností ukládání sankcí atd. V případě společnosti ETT. byla jenom v roce 1999 vyvozena odpovědnost za správní delikt dle § 39 odst. 1 písm. c) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, tj. za správní delikt nevedení evidence o odpadech a způsobech nakládání s nimi, a za správní delikt dle § 39 odst. 1 písm. f) téhož zákona, tj. za nezabezpečení odpadů před nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem ohrožujícím životní prostředí, a za tyto správní delikty byly uloženy společnosti ETT. pokuty v celkové výši 295 000,- Kč. Dále byla ve vztahu ke společnosti vyvozena v témže roce opět deliktní odpovědnost na úseku nakládání s odpady, a to odpovědnost za správní delikt dle § 39 odst. 3 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, tj. správní delikt nakládání s nebezpečnými odpady bez

82

udělené autorizace. Za

tento správní delikt byla společnosti ETT. uložena pokuta ve výši 630 000,- Kč. V rozmezí let 1997 – 2004 byly společnosti uloženy pokuty za správní delikty na úseku nakládání s odpady (kterých se společnost ETT. dopouštěla opakovaně) v celkové výši několika milionů korun. Problém však nastal při placení pokut, které společnost ETT. za dobu své právní existence nezaplatila, a nezaplatila je pochopitelně ani po prohlášení konkurzu na majetek společnosti. V této souvislosti vyvstává otázka, zda by v našem případě společnosti ETT. mohlo dojít k přechodu deliktní odpovědnosti na právního nástupce, pokud by společnost nějakého měla. Z teorie správního trestání plyne, že

83

zánik pachatele je okolností, která způsobuje zánik

trestnosti, resp. zánik samotného odpovědnostního vztahu. Vychází se přitom ze zásady, že sankce může být vždy uložena pouze a jedině pachateli, který svým jednáním uskutečnil všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu a jemuž bylo spáchání správního deliktu v řádném řízení dokázáno. Se zánikem právnické osoby (odpovědné osoby) nepřechází odpovědnost za správní delikt na právního nástupce této osoby, neboť nikomu nelze přičítat následky protiprávního jednání, které spáchal někdo jiný. Rozhodnutí o pokutě je tak rozhodnutím, jež vykazuje znaky konstitutivního správního aktu, tedy povinnost zaplatit pokutu za spáchaný správní delikt vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí o pokutě. Z uvedeného lze tedy vyvodit závěr, že zanikne-li např. v průběhu vedeného správního řízení právnická osoba, jíž má být sankce za příslušný správní delikt uložena, nelze pokutu uložit jejímu právnímu nástupci, a to ani v případě, že by přijímal všechna práva a povinnosti

82

83

Udělená autorizace dle zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech v podstatě odpovídá pojetí souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady dle zákona č. 185/2001 Sb., ve znění platném a účinném v době vzniku této práce. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 3.vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, s. 105.

102

existující v okamžiku zániku svého právního předchůdce. Situace, kdy dojde k zániku odpovědné právnické osoby již v průběhu vedeného správního řízení, ještě neukončeného, se však našeho případu PCB odpadů v obci L. nedotýká. K zániku společnosti ETT. totiž došlo v roce 2004, tj. po nabytí právní moci jednotlivých rozhodnutí o pokutách. Je v takovém případě možný přechod pravomocně uložené sankce na právního nástupce? Názory na tento problém se liší. Podle některých názorů pravomocně uložená pokuta přechází na právní nástupce zemřelé (zaniklé) osoby. Daná úvaha vychází z ust. § 579 odst. 1 občanského zákoníku, podle něhož smrtí dlužníka povinnost nezanikne, ledaže jejím obsahem bylo plnění, které mělo být provedeno osobně dlužníkem. Protože zaplacení pokuty není plněním, které by muselo být provedeno osobně dlužníkem, lze uloženou pokutu v podobě majetkového pasiva převést na právního nástupce. Tento prezentovaný názor je však velmi sporný, a to vzhledem k tomu, že se opírá o ustanovení občanského zákoníku, které se vztahuje na smrt dlužníka. Lze ustanovení občanského zákoníku o smrti dlužníka použít analogicky na právnické osoby? Dle většiny názorů taková konstrukce není možná, a to vzhledem k existenci jedné ze základních zásad správního trestání - zásady zákazu analogie in malam partem, tj. zásady zákazu použití analogie, která by byla v neprospěch subjektu. Dalším důvodem, proč nepřijmout výše uvedený názor o možnosti přechodu sankce na právního nástupce, odůvodněný užitím § 579 občanského zákoníku, je skutečnost, že občanský zákoník se týká výlučně vztahů občanskoprávních, a tudíž je problematická jeho aplikace na práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, pokud chybí výslovná právní úprava. Výše popsaná konstrukce přechodu pravomocných rozhodnutí o pokutě za správní delikt na právního nástupce je možná, jak judikoval 84Vrchní soud v Praze, v případě, že půjde o správní delikt spáchaný fyzickou osobou podnikající. V takovém případě zániku fyzické osoby podnikající by dle názoru soudu došlo k přechodu závazku zaplatit pravomocnou pokutu na některého z dědiců v rámci přechodu pasiv dlužníka na jeho dědice. Většinový názor na problematiku přechodu pravomocných rozhodnutí o pokutě ze zaniklých právnických osob na právní nástupce je ovšem zcela opačný. Opírá se o argumentaci, že povinnost vyplývající z pravomocného rozhodnutí o pokutě je vázána na tu odpovědnou osobu, které byla uložena. Tento názor vychází rovněž z účelu sankce v oblasti správního trestání. Tímto účelem je postihnout pachatele deliktu, jemuž byla sankce uložena v rámci odpovědnostního vztahu, který má čistě osobní charakter. V této souvislosti též hovoříme o charakteru rozhodnutí o pokutě jako o rozhodnutí „ad personam.“ Nelze proto

84

Rozsudek Vrchního soudu v Praze, poř. č. 193, SJS, 1998, č. 2.

103

přenášet nepříznivé právní důsledky, které má trestní sankce způsobit pachateli deliktu, na někoho jiného, nelze požadovat, aby újmu nesl ten, kdo se správního deliktu nedopustil. Jestliže pak dle tohoto názoru nemůže dojít k přechodu pravomocně uložené povinnosti zaplatit pokutu za správní delikt spáchaný zaniklou právnickou osobou na právního nástupce, nelze ani zaplacení této pokuty po takovém právním nástupci vymáhat. Tato argumentace mi přijde velmi logická, ztotožňuji se tak zcela s takto prezentovaným názorem na přechod, resp. nepřechod pravomocných rozhodnutí o pokutě za správní delikt na právního nástupce zaniklé právnické osoby. V případě společnosti ETT. by se ovšem neuplatnila ani tato varianta přechodu, resp. nepřechodu pravomocně uložené sankce na právního nástupce, neboť společnost zanikla v roce 2004 bez likvidace, tedy bez právního nástupce. Jak jsem uvedla v předchozím odstavci, povinnost zaplatit sankci za spáchaný správní delikt již zaniklou právnickou osobou by na právního nástupce nepřešla, i kdyby společnost ETT. byla zrušena s likvidací a její majetek by na právního nástupce přešel. Pokuta za životní prostředí ohrožující nakládání s velice nebezpečnými odpady uložená společnosti ETT. tedy již nikdy zaplacena nebude a stává se nevymahatelnou, neboť společnost po právní moci rozhodnutí o pokutě zanikla. Stejná je i situace s uloženými nápravnými opatřeními společnosti ETT., která spočívala v uložení povinnosti ze strany ČIŽP zabezpečit odpady umístěné v areálu bývalého JZD v obci L. před nežádoucím únikem či znehodnocením (toto opatření k nápravě však bylo uloženo poměrně nevhodně, neboť jím byla dublována zákonná povinnost provozovatele zařízení ke sběru, výkupu či odstraňování odpadů zabezpečit odpady před jejich nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem). Velmi zajímavé úvahy vyslovil ve vztahu k přechodu deliktní odpovědnosti na právního nástupce Nejvyšší správní soud, a to ve svém 85rozsudku ze dne 30.12.2009, č.j. 8 Afs 56/2007 - 479 . Judikát se sice nevztahuje přímo k problematice životního prostředí, ale dotýká se také oblasti veřejného práva, konkrétně oblasti hospodářské soutěže. Proto se domnívám, že jeho závěry ohledně přechodu práv a povinností zaniklé právnické osoby na právního nástupce bude možno aplikovat i v oblasti práva životního prostředí. Jen velmi stručně, oč v posuzovaném případě šlo. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zahájil správní řízení se dvěma obchodními společnostmi A a B pro možné porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. V průběhu

85

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.12.2009, sp.zn. 8 Afs 56/2007 – 479.

104

vedeného správního řízení však došlo k zániku společnosti A. jejím sloučením bez likvidace podle § 69a odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník s další obchodní společností C. Zaniklá i nástupnická společnost však byly kontrolovány týmž vlastníkem a měly jediného stejného akcionáře. Nástupnická společnost pak převzala veškeré jmění zanikající společnosti, pracovníci zaniklé společnosti zůstali i nadále pracovníky společnosti nástupnické. Úřad na ochranu hospodářské soutěže uložil sankci za protisoutěžní jednání právnímu nástupci zaniklé společnosti A. Nejvyšší správní soud se ve vztahu k tomuto rozhodnutí zabýval úvahami o přechodu deliktní odpovědnosti zaniklé právnické osoby na právního nástupce. Mimo jiné se zabýval danou problematikou i z hlediska obecných principů právních. Jedním z těchto principů je dle názoru soudu i princip zákazu zneužití práva. Zneužitím práva se pak rozumí situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo (v tomto případě společnost A. vykonala své subjektivní právo sloučit se ve smyslu § 69a odst. 1 obchodního zákoníku s jiným subjektem) k neodůvodněné újmě společnosti nebo někoho jiného (zde společnost A. vykonala své subjektivní právo sloučit se s jiným subjektem za účelem vyhnout se sankci za protisoutěžní jednání), představuje výjimku z obecného pravidla o dovolenosti výkonu práva. Výkon práva, který je jeho zneužitím, nemůže požívat právní ochrany. Nejvyšší správní soud vyjádřil názor, že není možné, spravedlivé a ani racionální umožnit zneužívání práva bez jakýchkoliv dopadů pro takto jednající subjekt, zde společnost A. 86

Dosavadní přístup k problematice přechodu deliktní odpovědnosti na právního

nástupce spočívá v obecně pojímaném principu, že k přechodu práv a povinností ve veřejném právu může dojít jen v těch případech, kdy to zákon výslovně umožňuje. Zákon o ochraně hospodářské soutěže ani jiný relevantní právní předpis však žádnou takovou normu neobsahuje. Jak se tedy s danou situací vypořádat? Dle názoru Nejvyššího správního správního soudu prezentovaného v popisovaném judikátu, s ohledem na zachování obecných principů právních, lze danou situaci vyřešit za použití interpretačně právně logické zásady „lex specialis derogat legi generali.“ Z této zásady plyne, že zákaz zneužití práva (v daném případě zneužití práva sloučením dvou společností za účelem vyhnout se postihu dle zákona o ochraně hospodářské soutěže) je silnější, než dovolení dané právem (samotný úkon sloučení společností dle § 69a odst. 1 obchodního zákoníku), a proto takové jednání není výkonem práva, nýbrž protiprávním jednáním. Závěry o zákazu zneužití práva tedy představují výjimku z pravidla, podle kterého deliktní odpovědnost nese ten, kdo se deliktu dopustil. V daném případě skutečnost, že právní forma, v níž se soutěžitel projevoval v době tvrzeného

86

Např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30.4.1996, sp.zn. 6 A 103/94-26.

105

zakázaného jednání, během správního řízení zanikla, přičemž soutěžitel převedl svou činnost do jiné právní formy, neznamená, že se bez dalšího může vyhnout odpovědnosti za porušení soutěžních norem. Nejvyšší správní soud tak připouští, že k přechodu deliktní odpovědnosti ze zaniklé právnické osoby na právního nástupce může dojít, ale to jen v případech, kdy dřívější porušitel (ve své právní formě) v průběhu správního řízení zanikl bez likvidace a za jeho zánikem stojí snaha se vyhnout důsledkům veřejnoprávní odpovědnosti za porušení pravidel soutěže. Má-li však povolat soutěžní úřad k odpovědnosti právního nástupce porušitele, musí takové zneužití práva, tj. výkon jednoho práva za účelem vyhnout se důsledkům veřejnoprávní odpovědnosti za porušení jiného, veřejného práva, prokázat, a nese tak v tomto směru důkazní břemeno. Je tedy na něm, aby prokázal, že se pachatel soutěžního deliktu svým zánikem pokusil obejít soutěžní pravidla. Jak tedy plyne ze závěru výše popsaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, lze přechod deliktní odpovědnosti na právní nástupce v oblasti veřejného práva připustit, ale pouze za podmínky, kdy příslušný správní orgán prokáže, že k zániku původního subjektu došlo účelově, tj. za účelem vyhnout se správně právní sankci. Tyto závěry jsou jistě použitelné i pro oblast práva životního prostředí, neboť se rovněž jedná o oblast práva veřejného. Problém ovšem vidím ve skutečnosti, že prokazování účelovosti zániku příslušného subjektu se správním orgánům bude dařit pouze v minimu případů. V případě PCB odpadů v obci L. byla situace jiná, společnost ETT. zanikla bez právního nástupce, proto závěry učiněné Nejvyšším správním soudem ve výše popsaném rozhodnutí se ve vztahu k tomuto případu neuplatní, ovšem nepochybné je, že situace, kdy subjekt zcela účelově zanikne, aby se vyhnul správní sankci, a to ať s právním nástupcem či bez něho, jsou v praxi ČIŽP velmi časté. Lze se důvodně domnívat, že i společnost ETT. zanikla účelově, aby se vyhnula správně právní sankci, ovšem tuto účelovost by ČIŽP jen velmi těžko prokazovala. I kdyby se tato účelovost podařila ČIŽP prokázat, přece by nemohlo dojít k přechodu deliktní odpovědnosti (a tím i povinností z ní vyplývajících, tj. povinnosti zaplatit uloženou sankci za správní delikty spáchané společností ETT. na úseku nakládání s odpady) ze společnosti ETT na jejího právního nástupce, neboť společnost zanikla bez tohoto nástupce. Závěrem k problematice odpovědnosti společnosti ETT. za správní delikty na úseku nakládání s odpady mi nezbývá než konstatovat, že k vyvození této odpovědnosti sice došlo, nicméně nepřineslo žádný postih pachatele deliktu. Účel správně právní sankce uvedený v předcházejících odstavcích této kapitoly, tj. potrestat pachatele deliktu, tedy nebyl ve vztahu ke společnosti ETT. naplněn. 106

3.2.3.3.2 Trestněprávní odpovědnost Pokud zhodnotím celý případ z pohledu možné trestněprávní odpovědnosti, docházím k následujícím úvahám. Vzhledem k tomu, že v českém právním řádu je možno trestněprávní odpovědnost vyvodit pouze ve vztahu k fyzickým osobám, bude situace komplikovaná. Trestněprávní odpovědnost právnických osob náš trestní zákon ( a to ani dříve platný a účinný – č. 140/1961 Sb., ani současně platný a účinný – 40/2009 Sb.) nezná. Na přelomu let 2008 a 2009 sice byla přijata Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2008/99/ES ze dne 19. 11. 2008 o trestněprávní ochraně životního prostředí, která obsahuje i koncepci trestně právní odpovědnosti právnických osob za činy proti životnímu prostředí, nicméně požadavek této směrnice, tj. zavedení trestní odpovědnosti právnických osob za delikty proti životnímu prostředí, nebyl do našeho vnitrostátního práva dosud promítnut, ačkoliv by to bylo velice žádoucí. Zatím tedy bude vždy nutno zkoumat, zda došlo k naplnění znaků skutkové podstaty příslušného trestného činu ze strany konkrétní fyzické osoby. Případ společnosti ETT. by nás mohl zavést na myšlenku trestněprávní odpovědnosti jednatelů společnosti, kteří řídili a organizovali veškerý chod společnosti. Prokázat těmto osobám spáchání konkrétního trestného činu však bude velmi obtížné, a to i vzhledem k velmi krátkým promlčecím lhůtám u těchto trestných činů. O jaký trestný čin by se mohlo jednat z pohledu v době vzniku této práce platného a účinného trestního zákoníku? Při posuzování tohoto případu z hlediska trestněprávní odpovědnosti jsem dospěla k závěru, že by se mohlo jednat o následující trestné činy : 1) trestný čin obecného ohrožení z nedbalosti ( § 273 zákona č. 40/2009 Sb.) Jednalo by se dle mého názoru o trestný čin obecného ohrožení, a to z nedbalosti, neboť úmysl v daném případě podle mého názoru nebyl dán. Otázkou je, zda by došlo k naplnění znaků této skutkové podstaty a zda by toto naplnění znaků skutkové podstaty trestného činu obecného ohrožení z nedbalosti mohlo být přičteno jednatelům společnosti ETT.. 87„Kdo z nedbalosti způsobí obecné nebezpečí tím, že vydá lidi v nebezpečí smrti nebo těžké újmy na zdraví nebo cizí majetek v nebezpečí škody velkého rozsahu tím, že zapříčiní požár nebo povodeň nebo škodlivý účinek výbušnin, plynu, elektřiny nebo jiných podobně nebezpečných látek nebo sil nebo se dopustí jiného podobného nebezpečného jednání, nebo kdo z nedbalosti takové obecné nebezpečí zvýší nebo ztíží jeho odvrácení nebo zmírnění, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti.“ Problematicky 87

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 273 odst. 1.

107

prokazatelné by bylo např. vydání lidí v nebezpečí těžké újmy na zdraví. Aplikujeme-li dané ustanovení na popisovaný případ společnosti ETT. a na případné vyvození trestněprávní odpovědnosti ve vztahu ke konkrétním subjektům – jednatelům společnosti, pak by se mohla těžká újma na zdraví projevit ve zmrzačení plodu v těle matky, pokud by došlo k přenosu PCB potravinovým řetězcem do těla člověka, mohlo by se jednat i o vyvolání potratu. Samotné prokázání skutečnosti, že lidé byli vydání nebezpečí působení těchto nebezpečných látek, a že u nich došlo k těžké újmě na zdraví, by nebylo podle mého názoru tolik obtížné jako prokázání příčinné souvislosti mezi těžkou újmou na zdraví a působením PCB látek, vzhledem k tomu, že v minulosti byly v areálu bývalého JZD v obci L. shromažďovány dlouhodobě pesticidy a jiné jedy. Příčinou případně vzniklé újmy na zdraví by tak mohlo být i působení těchto pesticidů, proto prokázání příčinné souvislosti mezi působením PCB látek a vznikem těžké újmy na zdraví u osob žijících v obci L. a okolí by bylo podle mého přesvědčení nemožné. 2) trestný čin poškození a ohrožení životního prostředí (§ 293 zákona č. 40/2009 Sb.) a trestný čin poškození a ohrožení životního prostředí z nedbalosti (294 zákona č. 40/2009 Sb.) § 294 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb. stanoví, že

88

„Kdo z nedbalosti znečistí nebo

jiným způsobem poškodí půdu, vodu, ovzduší, les nebo jinou složku životního prostředí tím, že poruší zákony o ochraně životního prostředí,.....................nebo kdo z nedbalosti poškození životního prostředí zvýší nebo ztíží jeho odvrácení nebo zmírnění, bude potrestán odnětím svobody až na šest měsíců nebo zákazem činnosti.“ V případě skutkové podstaty tohoto trestného činu by bylo velmi těžké prokázat právě ono poškození životního prostředí, neboť k faktickému poškození jednotlivých složek životního prostředí v daném případě nedošlo. Jednoznačně by bylo možno prokázat pouze ohrožení životního prostředí, k němuž bez jakýchkoliv pochybností došlo. Mohla by tedy být naplněna skutková podstata trestného činu ohrožení životního prostředí, neboť ekologické zátěže mají v nejen poškozující charakter, ale také často charakter pouze ohrožující. Problém by ale mohl nastat z jiných důvodů. Tato skutková podstata totiž byla do trestního zákona vnesena až novelou z roku 1989, a proto se domnívám, že by ji nebylo možno použít ve vztahu ke starým ekologickým zátěžím, tj. zátěžím vzniklým před rokem 1989. Naopak ve

88

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 294.

108

vztahu k novým ekologickým zátěžím, jako je např. případ společnosti ETT. by ale její použití bylo vhodné, ovšem za předpokladu, že by bylo možno určit konkrétní fyzickou osobu jako pachatele tohoto trestného činu. Další limitující faktor pro použití skutkové podstaty tohoto trestného činu na problematiku ekologických zátěží je to, že trestní zákoník neumožňuje pachateli uložit povinnost uvést poškozenou či ohroženou složku životního prostředí do původního stavu, což je právě v případech ohrožení nebo poškození životního prostředí velmi žádoucí. Také se domnívám, že promlčecí doba u trestných činů ohrožení a poškození životního prostředí je vzhledem k možným projevům ekologické zátěže až za několik desítek let velice krátká (dle § 34 odst. 1 písm. e) trestního zákoníku 3 roky). 3) trestný čin neoprávněného nakládání s odpady (§ 298 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb.). V případě odpadu uloženého v obci L. by se jistě jednalo o ukládání či odkládání nebezpečných odpadů v rozporu s právním předpisem – zákonem o odpadech, neboť tyto odpady byly v areálu bývalého JZD v obci L. uloženy, aniž by byly zabezpečeny před povětrnostními vlivy, nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem (§ 18 odst. 1 písm. i), § 19 odst. 1 písm. d) nebo § 20 písm. d) zákona o odpadech), kdy tímto ukládáním nebezpečných odpadů v rozporu se zákonem o odpadech bylo ohroženo životní prostředí. Prokázat ohrožení životního prostředí v tomto případě by nebylo problematické, nicméně otazník opět visí nad prokázáním příčinné souvislosti mezi ohrožením životního prostředí a ukládáním odpadů s obsahem PCB v areálu v obci L. v rozporu se zákonem o odpadech. Nelze totiž vyloučit, že k ohrožení životního prostředí došlo též působením skladovaných pesticidů a dalších jedů, které byly v areálu uloženy před rokem 1989.

Z výše uvedeného přehledu je poměrně jasně patrné, že ani vyvození trestněprávní odpovědnosti ve vztahu ke konkrétním fyzickým osobám nebude téměř možné (pochopitelně i poukazem na skutečnost, že všech jednání, která by mohla naplnit skutkovou podstatu trestných činů uvedených výše pod body 1) - 3), se fakticky dopustila právnická osoba (společnost ETT) a prokázání takového jednání konkrétním fyzickým osobám se bude jevit jako velmi nejisté, ba téměř nemožné). Z provedeného rozboru jednotlivých typů právní odpovědnosti v popisovaném případě PCB odpadů v obci L. je zřejmé, že pro daný případ, pomineme-li odpovědnost deliktní a trestněprávní, není vhodná ani klasická odpovědnost občanskoprávní ani odpovědnost za 109

ekologickou újmu, a to především kvůli absenci skutečného původce kontaminace. Z tohoto důvodu tedy nebude možné použít při řešení tohoto problému běžné postupy a metody řešení, ale naopak bude nutné vytvořit speciální odpovědnostní režim pro tyto případy ekologických zátěží, resp. zakotvit spíše režim mimoodpovědnostní povinnosti k likvidaci ekologických zátěží u subsidiárních subjektů. 3.2.4 Právní status (režim) odpadů způsobujících ekologickou zátěž - analýza případu V analyzovaném případu PCB odpadů v obci L. mě kromě celé řady jiných otázek zaujal ještě další problém, a to kdo je v současné době nositelem vlastnického práva k těmto odpadům. Mohlo by zodpovězení této otázky nabídnout jako přijatelné řešení situace další, alternativní povinný subjekt k odstranění odpadů v obci L.? Společnost ETT., původní vlastník odpadů, zanikl v roce 2004. Vlastnické právo k odpadům však na žádný další subjekt nepřešlo, ani tento majetek nebyl nijak vypořádán. Je možné říci, že se dnes jedná o věc, která nemá vlastníka, tedy o „věc ničí“ (terminologií římského práva „res nullius“)? Platný český právní řád věc ničí nezná, dnešní občanský zákoník explicitně tento pojem nezavádí, jde proto v podstatě pouze o teoretický (doktrinální pojem). Podívejme se nyní na věc očima právní teorie. 89

K zániku vlastnického práva ke konkrétní věci může dojít na základě různých

právních skutečností. Zánik vlastnického práva očima teorie občanského práva (občanský zákoník výslovnou úpravu zániku vlastnického práva neobsahuje) lze rozlišit na zánik absolutní, kdy vlastnické právo zaniká, aniž by je nabyl někdo jiný, a zánik relativní, kdy vlastnické právo zaniká původnímu vlastníkovi, a zároveň je nabývá někdo jiný. V našem případě půjde zřejmě o absolutní zánik vlastnického práva, neboť k jeho zániku došlo, aniž by toto vlastnické právo nabyl jiný vlastník. V daném případě však nepůjde ani o opuštění či ztrátu věci, tak jak je upravuje § 135 občanského zákoníku, neboť k opuštění věci je potřeba projevu vůle dosavadního vlastníka, u ztráty věci pak půjde o nevědomé pozbytí vlastnického práva. Ani jeden z těchto případů však nelze aplikovat na případ PCB odpadů v obci L.. Postavení částečně obdobné věci ničí mají v českém právu pouze volně žijící živočichové, planě rostoucí rostliny a některé další přírodní zdroje, z nichž některé si lze přisvojit např. rybolovem, lovem či sběrem, tj. tzv. okupací, kterou dojde ke vzniku vlastnického práva k těmto věcem. Bude se tak jednat o originární způsob nabytí vlastnického práva, tedy tzv.

89

FIALA, J. a kol. Občanské právo hmotné. 3. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2002, s. 120.

110

způsob prvotní. Všechny ostatní věci však určitého konkrétního vlastníka vždy mají, v případě přechodu vlastnického práva k těmto věcem na jiný subjekt pak půjde o tzv. derivativní způsob nabytí vlastnictví. Z uvedeného tak lze dovodit, že odpady shromážděné v areálu bývalého JZD v obci L. se nemohly stát „věcí ničí“, neboť v minulosti již byly vlastněny a vlastnické právo k nim nevzniklo okupací. Nyní se tedy v městysi L. nacházejí kontaminované odpady, jejichž původní vlastník zanikl, a tyto odpady nepřešly ani do vlastnictví státu, ani do vlastnictví jiného subjektu. Vyřešit tuto situaci může podle mého názoru jedině rozhodnutí soudu o určení vlastnického práva. Žaloba na určení vlastnictví v kauze obce L. byla podána v nedávné době, a zatím není ČIŽP známo, jakým způsobem, a zda vůbec příslušný soud rozhodl. Jedině na základě soudního určení, komu svědčí po zániku společnosti ETT. vlastnické právo k předmětným odpadům, je možné naznačit odpověď na otázku, kdo by také mohl nést břemeno spočívající v jejich likvidaci. Jedna věc je ovšem určení vlastnického práva, druhá věc je pak povinnost kontaminované odpady z areálu bývalého JZD odklidit. Domnívám se, že ani soud není v rámci rozhodnutí o vlastnickém právu konkrétního subjektu ke konkrétní věci (zde PCB odpady) oprávněn rozhodnout o povinnosti takto určeného vlastníka odpady zlikvidovat. Téměř všechny složkové předpisy na ochranu životního prostředí totiž hovoří pouze o původci jako o osobě, která je odpovědná za poškození či ohrožení životního prostředí v dané lokalitě, a pouze původci tohoto stavu jsou orgány ochrany životního prostředí oprávněny (resp. povinny) uložit sankci za takové protiprávní jednání, popřípadě opatření k nápravě spočívající např. právě v odklizení odpadů znečišťujících životní prostředí z míst, která k tomu nejsou dle zákona o odpadech určena. Domnívám se, že neexistuje žádný právní titul pro to, aby mohla být ze strany orgánů ochrany životního prostředí uložena povinnost soudem nově určenému vlastníku kontaminovaných odpadů tyto odpady z uvedené lokality na svůj náklad odstranit. Stejně tak neexistuje žádný právní podklad pro uložení takové povinnosti vlastníkům pozemků, na nichž se tyto odpady nachází. Protože původce těchto odpadů již neexistuje, nezbude nic jiného, než aby odpady znečištěné PCB nacházející se v obci L. nechal na své náklady odstranit stát. Další variantou, jak by mohl být případ PCB odpadů v obci L. po soudním určení vlastnického práva k tomuto odpadu řešen, je řešení prostřednictvím prostředků soukromého práva, tedy občanskoprávní cestou. Vlastníci pozemků, na nichž se nacházejí kontaminované odpady, by mohli podat žalobu na ochranu svého vlastnického práva, a to konkrétně žalobu zápůrčí (negatorní), která směřuje k tomu, aby se rušitel pokojného stavu zdržel všech činností a aktivit, které tento stav a vlastnické právo narušují. Vlastníci pozemků by se tak mohli u soudu domáhat toho, aby soudem nově 111

pojmenovaný vlastník kontaminovaných odpadů nerušil jejich vlastnická práva ponecháním těchto odpadů na těchto pozemcích, a aby tedy tyto odpady odklidil. Další možností je cesta žaloby na náhradu škody a uvedení v původní stav, kterou by byli opět oprávněni podat majitelé pozemků proti nově určenému vlastníku odpadu. Úskalím těchto naznačených soukromoprávních postupů však je to, že uplatnění práv vlastníků pozemků je zcela na jejich vlastní vůli a nemohou být k jakýmkoliv krokům na ochranu svého vlastnického práva nuceni. Domnívám se proto, že nejreálnější a nejpravděpodobnější variantou řešení bude odstranění kontaminovaných odpadů státem na náklady nás všech – daňových poplatníků. Použití této varianty, určitým způsobem nespravedlivé vůči všem poctivým subjektům, snažícím se v tomto státě dodržovat zákony na ochranu životního prostředí, je dalším z mnoha důvodů, proč přijmout zcela novou, speciální právní úpravu, která by řešila likvidaci podobných ekologických zátěží, a proč upravit již existující legislativu (mám na mysli např. obchodní zákoník a jeho ustanovení o možnosti zániku obchodní společnosti bez likvidace), která v tomto ohledu vykazuje závažné nedostatky. 3.2.5 Závěry a řešení problematiky ekologických zátěží de lege ferenda Účelem této subkapitoly by mělo být stanovení toho, jakým způsobem by měla být odpovědnost za ekologické zátěže způsobené nebezpečnými odpady do budoucna řešena. V současné době totiž ve vztahu k těmto ekologickým zátěžím v podstatě neexistuje žádná právní úprava, s výjimkou alespoň částečného legislativního dotčení dané problematiky u starých ekologických zátěží v zákoně o vodách či v zákoně o ochraně zemědělského půdního fondu nebo v horním zákoně. Rovněž i judikatura v této oblasti zcela chybí. V této subkapitole se proto pokusím poskytnou návrhy, jakým způsobem z pohledu práva by mohl být problém ekologických zátěží řešen a z jakých prostředků by měly být financovány náklady na likvidaci těchto ekologických zátěží. Budu-li vycházet ze současné praxe ČIŽP, jsou nyní řešeny především staré ekologické zátěže, a to z pohledu zákona o vodách, neboť se jedná o téměř jediný předpis na úseku ochrany životního prostředí, který upravuje problematiku alespoň starých ekologických zátěží, způsoby jejich likvidace a určuje subjekty povinné k takové likvidaci. Problematiku ekologických zátěží lze de lege ferenda řešit především pomocí nástrojů právních. Takovým právním nástrojem by měla být samozřejmě odpovídající zákonná právní úprava. Osobně jsem toho názoru, že fenomén ekologických zátěží by měl být řešen jednotně, tj. jedním speciálním právním předpisem vztahujícím se jak na staré

112

ekologické zátěže, tak na ekologické zátěže nové. Složková legislativa obsahující právní úpravu řešení ekologických zátěží by byla podle mého názoru nepřehlednější a složitější než shrnutí celého problému v jeden ucelený právní předpis, který by řešil veškeré souvztažnosti dané problematiky. Proč právně neregulovat odděleně staré a nové ekologické zátěže? Zde se domnívám, že není ani tak podstatné zohledňovat, zda ke vzniku ekologické zátěže došlo před rokem 1989, či v devadesátých letech minulého století nebo kdykoliv později. Ekologická zátěž prostě existuje a naše společnost bude muset najít přijatelný způsob řešení její likvidace (resp. 90sanace). Spíše bude nutné při řešení daného problému zohledňovat tu skutečnost, zda je dosažitelný či postižitelný původce takové kontaminace, a v případě, že nikoliv, hledat podpůrná (subsidiární) řešení u jiných subjektů.

91

Subjekty, které jsou odpovědné za vznik

ekologické zátěže již v současnosti v řadě případů neexistují nebo nejsou známy, a nelze je tedy přimět k nápravě daného stavu. Bude proto nutné hledat jiné zdroje financí k odstraňování ekologických zátěží, než finance původců znečištění. Tyto finanční zdroje je nutné nalézt, aby nedocházelo k ještě většímu ohrožování nebo poškozování životního prostředí či zdraví obyvatel. Jednou z priorit ochrany životního prostředí by podle mého názoru mělo být zachování příznivého životního prostředí nejen pro naši generaci, ale i pro generace budoucí. V zájmu této priority by měl být prvotní zájem na likvidaci ekologických zátěží, resp. na jejich sanaci, tj. odstranění škod na životním prostředí vyčištěním dané lokality a komplexní úpravou narušeného území směřující k odstranění rizik, které kontaminace představuje nebo může představovat. Uvažuji-li nad budoucí koncepcí právní úpravy ekologických zátěží, mám na mysli samostatný právní předpis, jehož působnost by se vztahovala výlučně na ekologické zátěže (staré i nové), tj. na ty případy kontaminace jednotlivých složek životního prostředí, které mají svým rozsahem zásadní vliv na životní prostředí a zdraví lidí. Bylo by nutno pochopitelně podrobně specifikovat pojem ekologické zátěže pro účely daného právního předpisu, aby v co nejmenší míře mohlo dojít k pochybnostem o tom, zda se určitá kontaminace jednotlivých složek životního prostředí považuje za ekologickou zátěž či nikoliv. Bude proto podle mého názoru nutné co nejlépe specifikovat rozsah takových kontaminací. Působnost zamýšlené právní úpravy by se podle mého mínění měla vztahovat jak na 90

91

Sanací lze dle publikace „Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy“, jejíž autorkou je Doc. Ilona Jančářová, rozumět odstranění škod vyčištěním dané lokality a komplexní úpravou narušeného území směřující k odstranění rizik, které kontaminace představuje nebo může představovat. Sanace tak nemusí nutně představovat navrácení do původního stavu, neboť narušené území lze též sanovat do podoby, odpovídající potřebám jeho budoucího využití. (v publikaci na str. 9). POLÁČKOVÁ, M. Staré ekologické zátěže a financování jejich odstranění. In: Ekonomické nástroje v právu životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. Brno: Masarykova univerzita, červen 2010, s. 174 a 175.

113

ekologické zátěže vzniklé v minulosti, tj. např. před rokem 1989, tak na ekologické zátěže vzniklé v době nedávné či vznikající v současnosti. Nová právní úprava by tak nezohledňovala hledisko časové, ale základním kritériem pro určení, zda kontaminace konkrétní lokality spadne do působnosti zákona by bylo, samozřejmě kromě kritérií vymezujících samotnou ekologickou zátěž, kritérium dosažitelnosti, resp. postižitelnosti subjektu primárně zodpovědného za kontaminaci lokality, tj. subjektu, jenž ekologickou zátěž způsobil – původce ekologické zátěže. Tato právní úprava by se tak vztahovala na případy všech kontaminací lokalit, jejichž původce není znám, již právně neexistuje nebo je insolventní, tj. není schopen zajistit odstranění či sanaci ekologické zátěže, popřípadě již uplynuly příslušnými složkovými předpisy stanovené lhůty pro uložení nápravných opatření či pokut, tj. lhůty pro vyvození deliktní odpovědnosti konkrétního subjektu. Neexistence původce ekologické zátěže je totiž nejpalčivějším problémem, který vzniká při řešení problematiky ekologických zátěží. Ztrácíme tak subjekt, který je primárně odpovědný za poškození či ohrožení životního prostředí v dané lokalitě. Protože většina složkových předpisů vydaných na ochranu životního prostředí však počítá víceméně pouze s možnou odpovědností původce za závadný stav, bude nutné touto speciální právní úpravou zakotvit subsidiární formu odpovědnosti, tj. přenést odpovědnost původce za kontaminaci území na jiné, tzv. subsidiární subjekty, které by splnily povinnosti vyplývající z primárního odpovědnostního vztahu původce kontaminace. Klasické odpovědnostní vztahy se zde tedy neuplatní a bude nutno zakotvit speciální odpovědnostní režim ve vztahu k ekologickým zátěžím, resp. zakotvit režim mimoodpovědnostní povinnosti k likvidaci ekologických zátěží. Odpovědnost takto koncipovaná by byla, obdobně jako odpovědnost za ekologickou újmu, odpovědností za výsledek, odpovědností absolutní, jíž se nelze zprostit, bez ohledu na zavinění a bez ohledu na protiprávní jednání či jednání po právu. V oblasti životního prostředí dochází totiž velmi často k situacím, kdy k ekologickým zátěžím dojde i činnostmi dovolenými (viz případ PCB odpadů v obci L.). Všechny ostatní případy kontaminací lokalit, které svým rozsahem budou mít zásadní vliv na životní prostředí či zdraví lidí, avšak jejich původce bude znám a právně existuje, či ještě neproběhly lhůty pro uložení sankcí či opatření k nápravě dle příslušné složkové legislativy, bez ohledu na okamžik svého vzniku, by podle mého názoru měly být řešeny příslušnými složkovými zákony. Sporná však je efektivita sankcí či nápravných opatření ukládaných těmto subjektům dle složkových právních předpisů. Často se totiž stává, že ani uložení

mnohamilionových

sankcí

či

opatření

114

k nápravě

spočívající

např.

v

povinnosti odstranit odpady kontaminující danou lokalitu, nevede ke sledovanému cíli. Toto už je ale spíše otázka účinnosti, efektivnosti a vymahatelnosti práva v tomto státě. V případě řešení problematiky ekologických zátěží prostřednictvím zvláštního právního předpisu by přicházely v úvahu jako subsidiární subjekty-nositelé povinnosti spočívající v sanaci příslušné ekologické zátěže, resp. k vynaložení nákladů na tuto sanaci pouze -

vlastník kontaminované nemovitosti

-

stát Při určení rozložení povinností spočívajících v sanaci příslušné ekologické zátěže mezi

tyto subjekty budou hrát roli konkrétní okolnosti daného případu. Tak např. bude podle mého názoru velmi záležet na tom, zda vztah mezi vlastníkem a uživatelem kontaminovaného pozemku je vztahem založeným na dohodě např. v podobě nájemní smlouvy, nebo zda uživatel užíval nemovitost na základě jiných skutečností. V celé řadě případů by bylo nespravedlivé, a mnohdy i likvidační, požadovat po vlastníku kontaminovaného pozemku vynaložení nákladů na jeho sanaci. Tím spíše, pokud takový vlastník neměl k původci kontaminace žádný vztah. Pokud však vlastník pozemku např. uzavřel nájemní smlouvu s původcem kontaminace, tj. ponechal tomuto subjektu nemovitost k užívání za úplatu, měl z takového vztahu pravděpodobně majetkový prospěch, a měl jistě i možnost kontrolovat, jakým způsobem je nemovitost využívána, tj. měl možnost zabránit tomu, aby ke kontaminaci nemovitosti došlo. Proto by takový vlastník měl nést i určitou míru odpovědnosti za takovou kontaminaci a i vůči němu by měla směřovat povinnost k provedení takových nápravných opatření, která by znamenala sanaci lokality, resp. povinnost k úhradě nákladů na tato opatření. Protože tyto náklady bývají obvykle až v řádů několika desítek či stovek milionů korun, což ve většině případů není pro takové vlastníky reálné, musel by opatření směřující k odstranění kontaminace lokality spolufinancovat stát. Rovněž by bylo možné ve vztahu k určení podílu vlastníka kontaminovaného pozemku na financování nápravných opatření zohlednit, zda takový vlastník věděl, nebo měl vědět, že na jeho nemovitosti je provozována činnost, která může mít za následek kontaminaci této nemovitosti. I v takovém případě vidím podíl vlastníka na financování nápravných opatření jako reálný. Pokud však vlastník pozemku toto nevěděl ani vědět nemohl, případně neměl s uživatelem pozemku žádný vztah, bude nutné, aby náklady na sanaci takové ekologické zátěže nesl stát. Všechny tyto skutečnosti týkající se určení podílu jednotlivých subsidiárních subjektů na likvidaci ekologických zátěží, by měly být předmětem dokazování ve vedeném správním řízení. Pokud by hrozilo nebezpečí z prodlení, tj. hrozilo by v důsledku kontaminace bezprostřední ohrožení životního 115

prostředí či zdraví lidí, provedl by nápravná opatření spočívající v odstranění kontaminace stát prostřednictvím příslušného správního orgánu, a to s možností zpětně náklady na tuto dekontaminaci vymáhat na vlastníkovi pozemku. Posloupnost těchto subjektů by měla být expresis verbis zakotvena v navrhovaném speciálním právním předpise, regulujícím problematiku ekologických zátěží. Pokud jde o rozložení povinností ve vztahu k likvidaci ekologické zátěže mezi vlastníkem kontaminované nemovitosti a státem, tj. mezi subjekty, které by se dle mého názoru měly podílet na likvidaci ekologických zátěží, domnívám se, že břemeno takové likvidace by neměl nést výlučně jeden z nich, ale mělo by jít o jakousi spoluúčast mezi oběma těmito subjekty, a to za podmínek uvedených výše, resp. dle výsledků dokazování ve vedeném správním řízení. Samozřejmě, jak jsem již upozornila výše, bude záležet na okolnostech daného případu. Bude se tedy moci stát, že náklady na likvidaci ekologické zátěže ponese pouze jeden z výše jmenovaných subjektů (ve většině případů stát, protože vlastník kontaminované nemovitosti nebude schopen vynaložit takové množství finančních prostředků, které by pokryly odstranění ekologické zátěže), toto by však měly být případy pouze ojedinělé a na likvidaci téměř všech ekologických zátěží by se tyto dva subjekty měly podílet společně (byť podíl státu bude samozřejmě nepoměrně větší). 92

Důvody pro rozložení povinnosti k likvidaci ekologických zátěží mezi stát a

vlastníky kontaminovaných nemovitostí jsou především ty, že jednostranné zatížení jednoho či druhého subjektu by se mohlo vždy výrazně negativně projevovat. Pokud bychom ponechali celou váhu odpovědnosti a hrazení všech nákladů na státu, pak to bude znamenat nejen neúměrné náklady ze strany daňových poplatníků, ale zejména úplné rozmělnění a neadresnost odpovědnosti. Vlastníci kontaminovaných pozemků se tak budou zbavovat zcela své odpovědnosti poukazem na to, že škodu způsobil někdo jiný. Pokud však přesuneme veškerou odpovědnost pouze na tyto vlastníky, ti pak vůbec nebudou chtít na takových pozemcích provádět žádná nápravná opatření. Navíc by to bylo i ve vztahu k obrovské finanční náročnosti na likvidaci ekologické zátěže ve formě provedení konkrétních nápravných opatření pro vlastníky kontaminovaných pozemků často i likvidační. Jedním z nástrojů řešení ekologických zátěží, který tuto problematiku zmiňuje, pouze však ve vztahu k ekologickým zátěžím starým, je Státní politika životního prostředí České republiky pro roky 2004-2010. Spíše než o dokument ryze právní jde o dokument politický, nicméně zdálo se mi vhodnější zařadit jej mezi nástroje právní než mezi nástroje ekonomické. 92

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 1999, s. 118.

116

Proto o tomto dokumentu pojednávám na tomto místě. V kapitole 3.5. tohoto dokumentu je uvedeno, že

93

„Vzhledem k průmyslové tradici České republiky jsou značným problémem

staré ekologické zátěže, které vytvořily nebezpečné antropogenní geochemické anomálie v půdě, litosféře i hydrosféře a které je potřeba zneškodňovat. Negativní antropogenní vlivy a rizika souvisí s kontaminovanými areály výrobních závodů, nevhodnými skládkami průmyslových odpadů, kontaminací vojenských prostor pohonnými hmotami nebo starou municí, apod..“ Cílem Státní politiky životního prostředí pro uvedené roky tedy bylo omezení antropogenních, resp. průmyslových vlivů a rizik, mezi něž byly řazeny i staré ekologické zátěže. V subkapitole 3.5.4 Státní politiky životního prostředí jsou uvedeny jako cíle a opatření při omezování antropogenních vlivů na životní prostředí i sanace starých ekologických zátěží. Důraz je kladen především na odstranění nejrizikovějších starých ekologických zátěží s využitím stávajícího mechanismu Fondu národního majetku, sanace lokalit po Sovětské armádě a na základě vodního zákona, a dále urychlit proces odstraňování starých ekologických zátěží vzniklých před privatizací. Dílčím cílem v této oblasti je také využít fondů EU pro ověření rizikovosti vytipovaných lokalit a zajištění vlastních sanačních prací na lokalitách, kde staré ekologické zátěže již přímo ohrožují složky životního prostředí a zdraví člověka. Jak jsem při studiu tohoto dokumentu zjistila, problematika tzv. „nových ekologických zátěží“ se v něm nikde neobjevuje. To podle mého názoru svědčí o tom, že tomuto tématu je stále věnováno velmi málo pozornosti a veškerý zájem je věnován ekologickým zátěžím starým. Další řešení problému ekologických zátěží spatřuji v použití nástrojů ekonomických. Těmito nástroji jsou především zdroje finančních prostředků na likvidaci ekologických zátěží. Podle mého názoru by podoba v předchozím odstavci nastíněné spoluúčasti státu a vlastníků kontaminovaných pozemků na likvidaci ekologických zátěží mohla vypadat např. tak, že by byl např. vytvořen speciální kompenzační fond pro staré ale i nové ekologické zátěže, kam by plynuly poplatky za některé specifické chemické látky nebo nebezpečné odpady či poplatky z činností, které se týkají nakládání s odpady a příspěvky ze strany státu. Tento model k likvidaci ekologických zátěží dnes využívá např. Rakousko, Francie či Švýcarsko. Opět to tedy bude z velké části stát, kdo bude muset financovat sanaci ekologických zátěží, kdy původce takové kontaminace sice je znám, ale není solventní, např. je tak zadlužen, že nepokryje ani náklady na provedení konkurzu. V případě, že taková ekologická zátěž bezprostředně ohrožuje životní prostředí či zdraví člověka, měl by provést stát příslušná 93

Usnesení vlády České republiky o Státní politice životního prostředí České republiky ze dne 17. března 2004, č. 235.

117

opatření k nápravě, ovšem na náklady původce kontaminace, ovšem je-li znám. Tato opatření spočívající v dekontaminaci předmětné lokality by měla být pochopitelně realizována autorizovanými, specializovanými, odbornými subjekty, aby bylo zaručeno, že nedojde k dalšímu poškozování či ohrožování životního prostředí. Prostředky na opatření směřující k likvidaci ekologických zátěží ze strany státu by pak měly být obsahem za tím účelem speciálně vytvořených fondů. Ve většině případů těchto insolventních původců je však šance na zpětné vymožení úhrady těchto nákladů ze strany státu téměř nulová. Jako jediné možné řešení tohoto problému (ovšem s jistými významnými omezeními) vidím zakotvení povinného finančního zajištění vybraných nebezpečných provozů či činností. Jiná řešení jsou podle mého názoru fakticky nerealizovatelná. Systém postupných splátek ze strany původce kontaminace nepřichází v úvahu, neboť takový subjekt je ve většině případů naprosto insolventní. V úvahu nebude připadat ani vytvoření zástavního práva k předmětné kontaminované nemovitosti ze strany státu, neboť to samo o sobě problém s vynaložením finančních prostředků ze strany státu na dekontaminaci lokality nevyřeší. Ve všech těchto situacích, kdy se stát finančně spolupodílí nebo zcela podílí na likvidaci (sanaci) ekologických zátěží, vystupuje tento jako ochránce veřejného zájmu, zájmu společnosti na příznivém životním prostředí, a zájmu společnosti na zdraví lidí. Protože se jedná o zájem veřejný, měla by do těchto procesů likvidací ekologických zátěží vstupovat i veřejnost se svými návrhy na provedení nápravných opatření či s návrhy, jak by měla být dekontaminovaná území využita do budoucna. Veřejnost by takto měla vystupovat zejména prostřednictvím svých zástupců – různých ekologických hnutí a aktivit. Především by však veřejnost měla být informována o ekologických zátěžích a způsobech jejich řešení. Toto právo veřejnosti na informace vyplývá obecně z Aarhuské úmluvy a dále z vnitrostátních právních předpisů týkajících se práva na informace o životním prostředí (např. zákon č. 106/1999 Sb., či zákon č. 123/1998 Sb.). Pokud je alespoň část veřejnosti informována, může to napomoci medializaci problému a jeho následnému vyřešení. Velmi žádoucím by též bylo, aby v právním předpise, který bude do budoucna výslovně regulovat sanaci ekologických zátěží, bylo zakotveno, že stát zřídí a povede seznamy problematických lokalit a kontaminovaných lokalit, jejichž stav bude prostřednictvím příslušných orgánů (např. právě prostřednictvím České inspekce životního prostředí) neustále monitorovat. I tak se podle mne dá zabránit dalším hrozivým následkům pro životní prostředí a zdraví lidí, jejichž zdrojem je kontaminovaný pozemek. Je tak možno např. monitorovat úniky nebezpečných látek do podzemních či povrchových vod či do půdy a tím zabránit, aby se dostaly dále do těla člověka a poškodily tak jeho zdraví. 118

Problematikou stanovení povinnosti konkrétnímu, tzv. subsidiárnímu subjektu nést náklady spojené se sanací ekologických zátěží, jejichž původce není znám či neexistuje, se zabývá celá řada autorů právnické literatury, mezi nimi např. Prof. Damohorský, či Vladimír Mlčoch. Např. právě Prof. Damohorský ve své

94

publikaci prezentuje názor, že „ve většině

případů starých ekologických zátěží by měla nastupovat spíše odpovědnost vlastníka kontaminovaného pozemku. Ovšem vzhledem k tomu, že se tento na vzniku staré ekologické zátěže nijak nepodílel a náklady spojené s dekontaminací by pro něho znamenaly značné finanční zatížení, měl by do řešení této problematiky vstupovat i stát a podílet se na úhradě nákladů za dekontaminaci pozemku.“ Dále např. Svatomír Mlčoch ve své

95

studii k této

problematice uvádí, že by v takových případech, tj. případech škod na životním prostředí, jejichž původce není znám nebo již právně zanikl, „bylo vhodné rozšířit odpovědnost vlastníků za stav věcí a jiných hodnot (resp. za stav vlastního majetku). Jejím prostřednictvím by bylo v určitých případech možno požadovat odstranění škody na životním prostředí na někom, kdo ji přímo nezpůsobil. Odpovědnost za škody na životním prostředí založená téměř pouze na porušení povinností, tj. jen na odpovědnosti původce, je nedostatečná.“ V citovaných publikacích je autory kritizován především fakt, že odpovědnost podnikatelských subjektů za ekologické škody v současném českém právním řádu není důsledně odpovědností objektivní, tj. odpovědností za výsledek, bez ohledu na zavinění provozovatele či na jeho aktivity v prevenci škod. Na úseku ochrany životního prostředí je ekologicko - právní odpovědnost roztříštěna do celé řady složkových předpisů a ve většině případů je koncipována sice jako odpovědnost objektivní, tj. bez ohledu na zavinění, nicméně k jejímu vzniku se vyžaduje existence protiprávního jednání ze strany podnikatelského subjektu a prokázání příčinné souvislosti mezi tímto protiprávním jednáním a vznikem škody. Právě proto vyvstala ze strany těchto autorů otázka, zda tradiční pojetí právní odpovědnosti, tak, jak je zná právní teorie, tj. škoda, protiprávní jednání a příčinná souvislost, adekvátně reflektuje specifika ekologických škod, tj. škod vzniklých na ekosystémech, škod převážně imateriálních. Úvahy citovaných autorů o rozšíření právní odpovědnosti za škody na životním prostředí i na vlastníky kontaminovaných pozemků jsou proto očekávatelnou reakcí na neuspokojivý stav české právní úpravy v tomto směru.

94 95

DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí.1. Vydání. Praha : C.H. Beck, 2003, s. 81. MLČOCH, S. Studie a souborné informace. Škody na životním prostředí z pohledu českého práva. EKO VIS MŽP. Informační zpravodaj. [on line]. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 1999, roč. 09, číslo 04. [cit. 2010-04-17] . Dostupné z: ≤http://www.mzp.cz/ris/ais-ris-infocopy.nsf/aa943fb38bfdd406c12568e70070205e/0f6ae20e2540b3d5c1256b0200361ee5?OpenDocument≥.

119

Rozšířit právní odpovědnost za škody na životním prostředí na vlastníka dotčeného pozemku je v současné době možné pouze v případech, kdy to zákon výslovně připouští. To je v naší legislativě např. již výše zmíněný případ zákona o vodách, a týká se jen takových případů škod na životním prostředí (závadného stavu na vodách), které váznou na majetku, jenž byl získán způsobem dle zvláštního zákona o velké privatizaci. Předmětné ustanovení zákona o vodách však nebude možno použít ve vztahu k tzv. „novým ekologickým zátěžím“, neboť nepůjde o škody na majetku, který byl získán na základě privatizačního zákona převodem z majetku státu na jiné osoby. Žádný další právní předpis však podobnou právní úpravu jako zákon o vodách neobsahuje (s výjimkou zákona o ochraně ZPF a horního zákona). Pokud by tedy do budoucna byla přijata speciální právní úprava, která by přinesla systém právní regulace ekologických zátěží, musela by tato právní úprava výslovně zakotvit podmínky, při jejichž splnění by bylo možno po vlastníku kontaminovaného pozemku požadovat, aby se finančně podílel na sanaci předmětné ekologické zátěže, neboť takový vlastník kontaminovaného pozemku může být tím (a obvykle jím také bývá), kdo kontaminaci nezpůsobil. Jestliže náš právní řád umožňuje vznik právní odpovědnosti za protiprávní jednání pouze u toho, kdo se takového protiprávního jednání dopustil, pak výjimku z tohoto obecného pojetí právní odpovědnosti může učinit jen zákon, a to výslovným zakotvením odpovědnosti toho, kdo není porušitelem této právní povinnosti. Osobně se mi rozšíření odpovědnosti na vlastníka pozemku, na němž vázne nějaká, ať již stará nebo nová ekologická zátěž, jeví jako přijatelné, ale pouze v omezené míře a za přesně zákonem stanovených podmínek, kterými by mělo být např. prokázání existence nájemního vztahu mezi vlastníkem kontaminovaného pozemku a jeho uživatelem, či prokázání toho, že vlastník kontaminovaného pozemku věděl či mohl a měl vědět, že na jeho nemovitosti je provozována aktivita, která by mohla mít za následek kontaminaci, či nepodnikl žádné kroky k tomu, aby této kontaminaci zabránil. Domnívám se, že důkazní břemeno by v takových případech měl nést správní orgán, jenž by musel např. prokázat, že vlastník kontaminovaného pozemku věděl či mohl a měl vědět, že na jeho pozemku dochází k činnostem, které mohou mít za následek jeho kontaminaci. Jedině pak by podle mého názoru vlastník kontaminovaného pozemku byl povinen nést náklady spojené s jeho sanací a dekontaminací. Jak jsem již naznačila výše, neodpovídá sice takové řešení právním předpokladům pro vznik právní odpovědnosti za protiprávní jednání, v jejímž důsledku došlo ke vzniku ekologické zátěže a dalo by se říci, že je zároveň i v rozporu s principem „znečišťovatel platí“ , nicméně existují i případy, jak jsem již rovněž uvedla, kde bude vyvození alespoň části 120

odpovědnosti za stav kontaminovaného pozemku pro jeho vlastníka, ač tento kontaminaci nezpůsobil, na místě. Jednalo by se tak svým způsobem o výjimku z právní teorií stanovených podmínek (předpokladů) pro vznik právní odpovědnosti, kterými jsou protiprávní jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi. Obdobný názor vyjádřila rozkladová komise ministra životního prostředí ve svém sdělení z roku 2003. Jedná se o Sdělení rozkladové komise o výkladech právních předpisů, přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí č. 10/2003 ze dne 1. října 2003, jež hovoří o tom, že povinnost odstranit odpad na své náklady by pro vlastníka musela být v textu zákona stanovena výslovně, jak vyplývá z čl. 11 odst. 4 LZPS a dále z čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 a dále z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy ČR. Uvedený výklad se sice týká problematiky právní odpovědnosti za černé skládky, nicméně jedná se v podstatě o obdobný případ, neboť ani u ekologických zátěží není vlastník odpadu (resp. původce protiprávního stavu) obvykle znám nebo již právně neexistuje. Opět na tomto místě poznamenávám, že sdělení rozkladové komise o výkladech právních předpisů přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí nejsou právně závazná, nejedná se o pramen práva, a proto je nutné k takovým sdělením přistupovat pouze jako k jakémusi vodítku, vyjádřenému vysokou právní autoritou v oblasti práva životního prostředí. V případě, že se jakákoliv účast vlastníka kontaminovaného pozemku na vzniku ekologické zátěže neprokáže, bude nutné, aby do takového případu zneškodnění konkrétní ekologické zátěže vstoupil stát, resp. další státní instituce či státní fondy, jejichž prostředky by posloužily k likvidaci těchto zátěží, tj. aby nastoupilo financování z veřejných zdrojů. Svůj názor opírám o skutečnost, že stát je tvůrcem státní politiky životního prostředí, stát se podílí na tvorbě právních předpisů regulujících jednotlivé oblasti ochrany životního prostředí, a to za účasti zákonodárců i představitelů moci výkonné (vláda). Stát by tak měl nést určitou míru odpovědnosti za stav životního prostředí v ČR a jistě i určitou míru odpovědnosti např. za chybnou právní regulaci dané otázky ( např. dle mého názoru chybná právní regulace ustanovení obchodního zákoníku týkající se možnosti neprovést likvidaci společnosti, u které došlo ke zrušení konkurzu pro nedostatek majetku). Jedním z veřejných zdrojů, ze kterého by mohly být financovány sanace či zajištění ekologických zátěží obecně, a zároveň jeden ze základních nástrojů určování ekopolitiky státu je Státní fond životního prostředí České republiky (dále „SFŽP ČR“), který byl zřízen zákonem č. 388/1991 Sb. Bližší působnost tohoto fondu je upravena statutem, na nějž navazují směrnice stanovující bližší podmínky pro poskytování finančních prostředků z tohoto fondu. Tyto směrnice mimo jiné stanoví, že fond přispívá na odstraňování starých 121

zátěží (např. skládek), nebo na opatření na ochranu půdy včetně dekontaminace znečištěných půd. Opatření, která jsou ze SFŽP podporována však musí naplnit mimo jiné i podmínku, aby ekologický a ekonomický výsledek takového opatření byl úměrný nákladům na jeho realizaci. Nejčastější formou podpory poskytované z prostředků SFŽP je půjčka nebo dotace, přičemž dotace jsou poskytovány již jen velmi omezeně především nepodnikatelským subjektům, zatímco podnikatelské subjekty jsou především příjemci půjček. Podpory poskytované ze SFŽP mají samozřejmě povahu fakultativní a není na ně právní nárok. Pokud je však podpora přidělena, SFŽP dozírá na plnění podmínek, za kterých byla udělena, a je tak dostatečnou zárukou účelného využití uvolněných finančních prostředků. Domnívám se, že by bylo velmi účelné posílit činnost fondu zejména na oblast hrazení nákladů na odstraňování ekologických škod. Další veřejnou fondovou institucí, která měla určitou působnost ve vztahu ke škodám na životním prostředí byl Fond národního majetku České republiky (dále „FNM“). Jednalo se o specifickou instituci zřízenou zákonem a plnící úkoly především při privatizaci státního majetku. Vedle tohoto svého hlavního poslání však FNM hospodařil s výtěžkem privatizace po projednání a schválení Parlamentem ČR. Z výnosů a majetku FNM tak bylo možno mimo jiné přispívat i na oblast životního prostředí, jak vyplývalo ze zákona o tomto fondu. Poskytování příspěvků do této oblasti se řídilo již zmíněným usnesením vlády č. 123/1993, které bylo přijato českou vládou k řešení ekologických závazků některých podniků při privatizaci. 96Aby stát mohl dřívější státní podniky, které byly z dob minulých ekologicky zatíženy, prodávat v rámci privatizace za tržní cenu, uzavíral FNM (resp. dnes Ministerstvo financí) s nabyvateli privatizovaného majetku tzv. ekologické smlouvy, v nichž stát převzal garanci za odstranění starých ekologických zátěží. 97Tyto ekologické smlouvy uzavíral FNM s nabyvateli od účinnosti usnesení vlády č. 123 ze dne 17. března 1993. Do té doby byla případná skutečnost, že FNM uhradí odstranění starých ekologických škod, obsažena v kupních smlouvách. V současné době FNM již neexistuje, neboť byl zrušen zákonem č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Působnost tohoto fondu tak přešla na základě tohoto zákona na Ministerstvo financí ČR. V současné době je tak likvidace starých ekologických zátěží financována většinou z výnosů privatizovaného majetku, a to pod záštitou Ministerstva financí a Ministerstva životního 96

97

POLÁČKOVÁ, M. Staré ekologické zátěže a financování jejich odstranění. In: Ekonomické nástroje v právu životního prostředí. Sborník příspěvků z konference.1.vydání. Brno: Masarykova univerzita, červen 2010, s. 179. Tamtéž, s. 179.

122

prostředí na základě usnesení vlády č. 123/1993. Pro tzv. „nové ekologické zátěže“ však dosud nebyly nalezeny odpovídající zdroje financování. Problematiku starých ekologických zátěží lze řešit i prostřednictvím finančních prostředků Evropské unie a to na základě jednoho z operačních programů Unie. Jde o Operační program životní prostředí, konkrétně o Prioritní osu 4, která se věnuje problematice nakládání s odpady a problémům souvisejícím. Globálním cílem prioritní osy 4 pro období 2007-2013 je zkvalitnění nakládání s odpady, snížení produkce odpadů a odstraňování starých ekologických zátěží. Specifickým cílem oblasti podpory 4.2 – Odstraňování starých ekologických zátěží je, jak již napovídá sám název této oblasti, jejich odstraňování. Jde zejména o zvýšení počtu inventarizovaných kontaminovaných míst, dále o zvýšení připravenosti sanace staré ekologické zátěže formou zpracování analýzy rizika a o snížení počtu rizikových kontaminovaných (prioritních) lokalit se starou ekologickou zátěží v ČR. Podpora v rámci prioritní osy 4 je poskytována formou dotace, přičemž konkrétní výše podpory je stanovena především na základě finanční analýzy. Podpora je poskytována z prostředků Fondu soudržnosti s maximální hranicí 85 % celkových způsobilých výdajů u projektů předkládaných veřejnými subjekty. V případě, že je žadatelem podnikatelský nebo jiný subjekt, jehož vlastní zdroje nemají povahu veřejných zdrojů, maximální výše podpory z Fondu soudržnosti nepřesáhne takové procento z celkových způsobilých výdajů, které umožní zachovat stanovenou míru spolufinancování, jež je pro program dána ve výši maximálně 85 % z celkových veřejných výdajů. Minimální způsobilé výdaje na projekt jsou stanoveny na úrovni 0,5 milionu Kč. Taktéž je samozřejmě požadována finanční účast příjemce podpory na spolufinancování projektu a to ve výši minimálně 10 % z celkových způsobilých výdajů projektu. Spolufinancování projektů z národních veřejných zdrojů ČR bude zajišťováno převážně finančními prostředky ze zdrojů veřejnoprávních subjektů, dále ze státního rozpočtu a z prostředků Státního fondu životního prostředí (SFŽP), a to v úhrnu 15 % celkových veřejných způsobilých výdajů projektu.

98

O dotaci na odstraňování starých ekologických

zátěží tak mohou požádat zejména obce a města, svazky obcí a kraje či neziskové a příspěvkové organizace, státní podniky i podnikatelské subjekty. Žádost o dotaci je ale možno podávat pouze v rámci výzvy vyhlášené pro danou oblast podpory. Plán výzev pro rok 2011 pro prioritní osu 4, oblast 4.2 odstraňování starých ekologických zátěží stanovil možnost podat žádost o dotaci na únor a březen roku 2011.

98

Prioritní osa 4 [on line]. Operační program životní prostředí [cit. 2011-04-05]. Dostupné z: ≤http://www.opzp.cz/sekce/370/prioritni-osa-4/≥.

123

Rovněž je možné, aby se na odstraňování ekologických zátěží podílel kraj, v jehož správním obvodu se ekologická zátěž nachází, a to za finanční spoluúčasti státu. Zde se lze se inspirovat německou právní úpravou, kdy spolek uzavírá smlouvy s jednotlivými spolkovými zeměmi, v nichž je stanoveno, jaký podíl na odstraňování ekologických zátěží ponese spolek jako takový, a jaký díl ponesou jednotlivé země spolku. Domnívám se, že kraj by mohl financovat (nebo alespoň částečně financovat) likvidaci ekologických zátěží ze speciálně vytvořeného fondu založeného k tomuto účelu. Prostředky tohoto fondu by mohly tvořit prostředky z příspěvků na ekologické zátěže, které by byly placeny subjekty pohybujícími se v oblasti nakládání s odpady, tak jako tomu je např. v rakouské právní úpravě. Dalším ekonomickým nástrojem, který se významnou měrou podílí na likvidaci ekologických zátěží je finanční zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody. Jen za situace, kdy bude konkrétní průmyslová činnost či podnik, kde vzniká potenciální riziko vzniku ekologické škody (např. nakládání s nebezpečnými odpady, chemickými látkami atd.) pojištěna, je možné zajistit a neprodleně přistoupit k likvidaci případné ekologické škody a ke kompenzaci jejích důsledků. Jedná se z ekonomického hlediska o relevantní nástroj zajištění dostatečného objemu finančních prostředků na kompenzaci a nápravu ekologických škod, o možnost rychlé mobilizace těchto finančních prostředků. V současné době je institut finančního zajištění obsažen v zákoně č. 167/2008 Sb a částečně také v zákoně o odpadech, avšak pouze v souvislosti s rekultivací a asanací skládek. Domnívám se však, že tento institut by měl být rozšířen i na další činnosti v oblasti nakládání s odpady.

99

Nejfrekventovanějším způsobem finančního zajištění zákonné

odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody je komerční pojištění. Podstata tohoto nástroje spočívá v ocenění potenciálních ekologických škod a pravděpodobnosti, že k nim dojde, a v následném transferu tohoto rizika na pojišťovací společnost. Ta v souladu s podmínkami pojistné smlouvy přejímá riziko úhrady škod a ztrát. Teoretický požadavek „internalizace škod“, tj. přenos nákladů k likvidaci ekologické zátěže na jejího původce, se v daném případě realizuje platbou pojistného, která vstupuje do nákladové kalkulace znečišťovatele.

100

Na tomto místě je však nutno upozornit, že předmětem takového pojištění

nejsou škody způsobené na jednotlivých ekosystémech, tj. škody v podobě ekologické újmy, neboť tuto lze jen obtížně vyčíslit a tudíž i uhradit pojistitelem (kvantifikace potenciálních 99

100

TOŠOVSKÁ, E. Finanční zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody. Finance a úvěr, 1998, ročník 48, č. 6, str. 348. VÁVROVÁ, E. Současná podoba pojištění odpovědnosti za škodu na životním prostředí. In: ODPADY biodegradabilní – energetické a materiálové využití. Sborník z konference. Brno: Mendlova zemědělská a lesnická univerzita v Brně [online], 2008. [cit. 2010-03-17]. ISBN: 978-80-7375-229-3. Dostupné z : ≤http://www.uake.cz/novinky/odpady_biodegradabilni_2008/odpady_2008/prispevky/vavrovae.pdf≥.

124

škod je základní podmínkou pojistitelnosti rizik). Ekologickou škodou tedy v kontextu tohoto výkladu o finančním zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody musíme rozumět pouze ty škody na životním prostředí, kdy znečištěná složka životního prostředí (voda, půda, les) hraje pouze roli zprostředkujícího média. Pojištění těchto ekologických škod se tak vztahuje pouze na škody vyčíslitelné, škody materiální. Dalšími formami finančního zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za škody na životním prostředí, kromě již zmíněné formy komerčního pojištění, je např. vytvoření kompenzačního (garančního) fondu, tj. vytvoření a udržování dostatečně velkých finančních prostředků vyčleněných pro tento účel. V rámci finanční spolupráce více podnikatelských subjektů může být vytvořen společný kompenzační fond, a to na oborové, regionální či celostátní úrovni. Kromě tohoto institutu přicházejí v úvahu ještě bankovní záruky, kdy banka převezme za předem stanovených podmínek závazek krýt zákonnou odpovědnost za ekologické škody. Osobně se domnívám, že nejefektivnějším z těchto nástrojů je komerční pojištění, kdy povinnost jeho zřízení bych u konkrétních rizikových provozů stanovila zákonem, a to ještě před započetím samotné rizikové činnosti. Ovšem i tento preventivní nástroj před vznikem ekologických zátěží je jen omezeně použitelný, a to z výše nastíněného důvodu, tj. lze jej použít jen tam, kde lze škody na jednotlivých složkách životního prostředí vyčíslit (kvantifikovat), tj. půjde o škody na tzv. „produkčních funkcích“ jednotlivých složek životního prostředí. Závěrem k problematice ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady lze konstatovat, že velmi důležité bude hlavně stanovit povinný subjekt, tzn. „kdo“ se bude podílet na jejich odstraňování. V současné době právní úprava až na výše uvedené výjimky, týkající se ovšem téměř výlučně starých ekologických zátěží, absentuje, a jsme proto posléze svědky situací, kdy ekologické zátěže nejsou likvidovány žádným subjektem a způsobují dlouhodobé ohrožování či poškozování životního prostředí. Stanovíme-li výslovně zákonem, které konkrétní subjekty se budou podílet na odstraňování ekologických zátěží, tj. kdo ponese břemeno spočívající v jejich likvidaci, zamezíme do budoucna opakování kauzy PCB odpadů v obci L. a dalších. Vzhledem k dosavadní neexistenci takové právní úpravy není nijak určeno, kdo by se měl na odstraňování ekologických zátěží podílet. S největší pravděpodobností to ale bude muset být v současné době stát nebo kraj (popřípadě bude nutná spoluúčast obou). Toto bude ovšem pouze za předpokladu, že bude disponovat dostatkem finančních prostředků na takové odstranění. Např. náklady na likvidaci PCB odpadů v obci L. totiž byly odhadnuty na cca 5070 milionů korun, což jistě není zanedbatelná částka. Pokud se ovšem tyto finanční prostředky 125

nepodaří zajistit, k odstranění ekologické zátěže v obci L. nedojde. Dosud totiž neexistuje zákonná povinnost žádného subjektu k jejímu odstranění. De lege ferenda tedy bude nutné, aby problematika ekologických zátěží byla řešena za spolupůsobení nástrojů jak ekonomických, tak právních. 3.3 Opatření k nápravě jako projev kompenzační funkce právní odpovědnosti v oblasti nakládání s odpady. 101

Vedle pokut jsou opatření jedním z institutů, které napomáhají k tomu, aby odpovědnost

v ochraně životního prostředí plnila své základní funkce, tj. funkci preventivní a funkci kompenzační, kdy právě opatření, a to především opatření k nápravě, jsou projevem druhé ze zmiňovaných funkcí právní odpovědnosti v právu životního prostředí. V oblasti nakládání s odpady je ukládání opatření k nápravě v praxi ČIŽP jevem poměrně vzácným. Co je příčinou tohoto stavu? Na tuto otázku se budu snažit nalézt odpověď právě v této kapitole, v níž se nejprve zaměřím na analýzu institutu nápravného opatření obecně, dále na jeho specifika v právní úpravě zákona o odpadech a na praktické problémy při jeho aplikaci v rámci činnosti ČIŽP. Mým cílem bude i odpovědět na otázku, zda právní úprava nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady napomáhá plnění jedné ze základních funkcí odpovědnostního mechanismu, a to funkce kompenzační. 3.3.1 Opatření jako sankční nástroj při ochraně životního prostředí na úseku nakládání s odpady K ochraně životního prostředí obecně vydávají orgány státní správy, a to především v rámci své dozorové pravomoci, celou řadu opatření. Tato opatření tvoří spolu se sankcemi jeden ze sankčních nástrojů uplatňujících se v rámci správního trestání nejen na úseku ochrany životního prostředí, ale na všech úsecích veřejné správy. Zatímco však základní funkcí sankce (nejčastěji ve formě pokuty) je represe, tj. potrestání pachatele, základním smyslem a účelem opatření je korekce určitého nežádoucího stavu, kompenzace nedovolených důsledků lidské činnosti či i naprosté zamezení této činnosti. Opatření tedy mají charakter spíše preventivní či nápravný.

102

Opatření jsou tudíž klasickými

veřejnoprávními nástroji ovlivňování stavu životního prostředí. Z hlediska zařazení do systému ekologicko-právní odpovědnosti je možno opatření začlenit do systému

101

102

LANGROVÁ, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. České právo životního prostředí. 2004, ročník IV, č. 2, s. 97. DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1.vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, s. 79.

126

odpovědnosti za ztráty na životním prostředí (na rozdíl od sankcí - pokut, které svým charakterem spadají do kategorie tzv. deliktní odpovědnosti). Velmi přehledné a podle mého názoru výstižné členění opatření podává prof. Damohorský. Celkově člení opatření k ochraně životního prostředí do následujících skupin: 103

1.

opatření částečná (dílčí, parciální) a)

předcházející (prevenční)

b)

průběžná (korekční)

c)

následná (nápravná, reparační, kompenzační)

2. opatření úplná (zákazová, komplexní, absolutní).

Všechny tyto kategorie opatření se v jednotlivých právních předpisech i v následné praxi natolik prolínají, že je jen stěží nalezneme ve zcela čisté podobě. Velice často se např. překrývají opatření preventivní s opatřeními následnými, protože ohrožení jedné složky životního prostředí může znamenat poškození složky jiné. Všechny výše uvedené typy opatření lze najít v současně platném a účinném zákoně o odpadech. Typickým preventivním opatřením ukládaným na úseku nakládání s odpady je uložení povinnosti provozovateli zařízení k odstraňování odpadů v mimořádných případech, je-li to nezbytné z hlediska ochrany životního prostředí a pokud je to pro provozovatele technicky možné, odstranit odpad. Kompetenci k uložení tohoto opatření má dle § 79 odst. 1 písm. g) zákona o odpadech obecní úřad obce s rozšířenou působností. Rovněž pokud hrozí poškození lidského zdraví nebo životního prostředí může dle § 79 odst. 1 písm. i) zákona o odpadech obecní úřad obce s rozšířenou působností zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí na náklady odpovědné osoby. Pokud jde o opatření průběžná, nese kompetenci k jejich ukládání na úseku nakládání s odpady ČIŽP a příslušný krajský úřad. Dle § 76 odst. 1 písm. d) zákona o odpadech může ČIŽP pozastavit platnost osvědčení o vyloučení nebezpečných vlastností odpadu vydaného pověřenou osobou. Stejnou kompetencí disponuje i příslušný krajský úřad (§ 78 odst. 2 písm. o) zákona o odpadech). V praxi

ČIŽP

jsou

nejfrekventovanějšími

opatřeními

opatření

nápravná.

Kompetence k jejich uložení je svěřena opět ČIŽP, která dle § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím tato opatření, a to současně s pokutou za porušení stanovených povinností dle § 66 odst. 2-5 samostatným 103

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 1999, s. 104.

127

rozhodnutím. Tutéž kompetenci má i obecní úřad obce s rozšířenou působností (§ 79 odst. 1 písm. h) zákona o odpadech) a obecní úřad, který ukládá opatření k nápravě spolu s pokutou v případech porušení povinnosti stanovené v § 66 odst. 1 zákona o odpadech fyzickými osobami podnikajícími a právnickými osobami a fyzickým osobám nepodnikajícím spolu s pokutou za přestupek dle § 69 zákona o odpadech. Opatřením k nápravě ukládaným na úseku nakládání s odpady věnuji samostatnou kapitolu (viz níže). V současně platném a účinném zákoně o odpadech lze najít i opatření úplná (zákazová, absolutní). Dle ust. § 78 odst. 2 písm. m) může krajský úřad zakázat provoz zařízení k odstraňování odpadů, nesplňuje-li provozovatel tohoto zařízení podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro nakládání s odpady a mohlo-li by v důsledku toho dojít k závažné ekologické újmě. Obecní úřad obce s rozšířenou působností může za stanovených podmínek dle § 79 odst. 1 písm. i) zákona o odpadech zakázat původci odpadů činnost, která způsobuje vznik odpadů. Dále ČIŽP nebo krajský úřad mohou odejmout osvědčení o vyloučení nebezpečných vlastností dle § 9 odst. 4 zákona o odpadech (kompetence stanovena ČIŽP a krajskému úřadu v § 76 odst. 1 písm. d) a v § 78 odst. 2 písm. o) zákona o odpadech). Krajskému úřadu je též svěřena kompetence ke zrušení či změně rozhodnutí o udělení souhlasu v případě, že dojde ke změně podmínek rozhodných pro vydání rozhodnutí o udělení souhlasu (§ 78 odst. 4 písm. a)), pokud provozovatel zařízení není schopen zajistit podmínky ochrany životního prostředí stanovené v právních předpisech (§ 78 odst. 4 písm. b)) nebo pokud právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které byl udělen souhlas, opakovaně porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem či opakovaně neplní podmínky, na které je souhlas vázán (§ 78 odst. 4 písm. c)). Je možné konstatovat, že represivní složka těchto zákazových opatření je velice silná a má mnohdy větší výchovný účinek než sankce. Proto je možné tato opatření označit též jako nepeněžitý trest. Z uvedeného přehledu, který jsem podala v předcházejících odstavcích je patrné, že ukládání opatření není ošetřeno v hmotně právních ustanoveních zákona o odpadech (vyjma pozastavení platnosti osvědčení o vyloučení nebezpečných vlastností či jeho odejmutí - § 9 odst. 3 a 4), ale v ustanoveních kompetenčních.

128

3.3.2 Opatření k nápravě – obecná charakteristika Na úseku ochrany životního prostředí se nejčastěji vyskytují právě opatření nápravná (nazývaná též nápravná opatření, opatření k nápravě apod.), která představují jednu z forem nápravy škody (resp. újmy obecně) na životním prostředí a jeho jednotlivých složkách. Abych mohla lépe přiblížit institut opatření k nápravě v právní úpravě odpadového hospodářství, je nejprve nutné obecně vymezit jeho základní charakteristiky, tj. jeho základní charakteristiky jako projevu kompenzační funkce právní odpovědnosti společné pro právní úpravy všech složek ochrany životního prostředí.

104

Kompenzační funkce odpovědnosti

v právu životního prostředí (a nejen v něm, ale pochopitelně i v jiných právních odvětvích) by měla vždy směřovat k tomu, aby postih poškozujícího jednání vedl k nápravě následků tohoto jednání. Pro kompenzaci je v právu životního prostředí důležitá právě možnost uložení nápravných opatření. Zákonná ustanovení regulující nápravná opatření najdeme fakticky ve všech právních předpisech na úseku práva životního prostředí. Přitom se jedná jak o nápravná opatření ukládaná v důsledku protiprávního jednání, tak o nápravná opatření ukládaná při jednání po právu, tj. v důsledku protiprávního stavu, který nebyl způsoben protiprávním jednáním. Prvním z nich se budu zabývat v této kapitole. Právní základ všech opatření k nápravě v právu životního prostředí představuje zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, který o nápravných opatřeních hovoří v ust. § 27, kde jsou zakotveny jejich formy a hierarchie těchto forem v pořadí : obnovení přirozených funkcí (naturální restituce), náhradní plnění, peněžitá kompenzace. Podle odstavce 1 citovaného ustanovení

105

„je každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním

jednáním způsobil ekologickou újmu, povinen obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné, je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění), není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje“. Dle odst. 2 citovaného ustanovení pak o uložení povinnosti rozhodne příslušný orgán státní správy. Z uvedeného vyplývá, že povinnost provést nápravná opatření vzniká na všech úsecích ochrany životního prostředí za stanovených podmínek již na základě zákona (zákon o životním prostředí), ovšem s tím, že příslušný správní orgán svým rozhodnutím stanoví rozsah a podmínky tohoto

104

105

DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1. vydání. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 1999, s. 104 Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, § 27 odst. 1.

129

nápravného opatření. Vynutitelnost nápravných opatření je tak dána až konkrétním individuálním správním aktem. Bez tohoto aktu by povinnost provést nápravná opatření nebyla vykonatelná. Můžeme tedy konstatovat, že základem každého nápravného opatření v oblasti ochrany životního prostředí je zákon (zákon o životním prostředí) stanovící povinnost každého provést nápravná opatření v případě, že poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu a konkrétní individuální správní akt, tj. konkrétní rozhodnutí příslušného správního orgánu, jež stanoví rozsah a formu tohoto nápravného opatření. Jedná se tak vlastně o dvě spojené nádoby, o dva právní základy, kdy jeden nemůže bez druhého sám o sobě obstát. Nápravná opatření jsou dále regulována v jednotlivých složkových zákonech. Tato úprava se však svým obsahem i rozsahem značně liší. Celá řada těchto složkových zákonů se omezuje pouze na založení možnosti ukládat nápravné opatření v příslušných ustanoveních o pravomoci orgánů státní správy na daném úseku (např. právě ust. § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech). Zde se příslušná právní úprava omezuje pouze na konstatování, že příslušný správní orgán je oprávněn uložit opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Jiné právní předpisy začleňují ustanovení o nápravných opatřeních do části právních předpisů týkajících se kontrolní a dozorové činnosti (např. § 19 odst. 2 písm. a) zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci). Najdeme však i ustanovení uvedená přímo pod názvem „Opatření k nápravě“ apod. Jedná se o § 38 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší či § 42 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Úprava v těchto předpisech je pak poněkud podrobnější. Při ukládání nápravných opatření na všech úsecích ochrany životního prostředí je třeba mít na paměti to, že povinnost vyplývající z uloženého nápravného opatření je odlišná od povinnosti, kterou subjekt protiprávního jednání porušil, a která trvá i nadále. Důležitou charakteristikou nápravného opatření je také to, zda je správními orgány ukládáno obligatorně či fakultativně, tedy s možností správního uvážení. Obligatornost opatření k nápravě je dána dle mého názoru v současné době pouze u zákona o vodách (§ 42), u zákona o ochraně ovzduší (§ 38 a 39) a u zákona o lesích (§ 57). Uvedená ustanovení totiž obsahují slovní spojení jako „uloží“ nebo „rozhodne“, která možnost správního uvážení vylučují a správní orgán je tak povinen uložit nápravné opatření v případě porušení jakékoliv povinnosti zakotvené těmito předpisy. V některých případech však obligatornost ukládání nápravných opatření může vést až k absurdním situacím, kdy by se jejich uložením v podstatě „dublovala“ zákonná povinnost, což je samozřejmě z právního hlediska nesprávné, nebo by se nápravná opatření ukládala v případech tzv. administrativních deliktů, kdy subjekt např. nedodrží lhůtu pro zaslání konkrétního dokumentu na příslušný správní orgán apod.. V praxi 130

ČIŽP však k takovým absurditám většinou nedochází, neboť se obligatornost ukládání nápravných opatření v případě porušení jakékoliv povinnosti stanovené jedním z výše uvedených zákonů prostě nedodržuje. S touto praxí nemá žádný problém ani odvolací orgán ČIŽP, tedy MŽP, a neukládání nápravných opatření i přes obligatornost zakotvenou v uvedených složkových předpisech toleruje. Rozhodnutí správního orgánu o uložení nápravného opatření vždy musí obsahovat konkrétní určení toho, v čem má takové opatření spočívat, kdo je povinen jej provést, jakým způsobem či za jakých podmínek a v jaké lhůtě. Rozhodnutí, které by stanovené náležitosti neobsahovalo, by bylo rozhodnutím nevykonatelným, neboť by bylo příliš neurčité. Je tedy vždy nutné při ukládání nápravných opatření mít tuto zásadu na zřeteli. Je faktem, že pouze v ojedinělých případech poskytuje právní předpis správnímu orgánu návod, v jakém rozsahu či jakou formou (resp. způsobem) opatření k nápravě uložit a ponechává tak zcela tyto otázky na jeho správním uvážení. Pokud jde o otázku, jakou formou má být nápravné opatření uloženo, poskytuje určitý návod ustanovení již zmíněného § 27 zákona o životním prostředí, když upřednostňuje odstranit následky protiprávního stavu a zabezpečit stav původní (naturální restituce), který byl v daném místě před protiprávním jednáním. Zastupitelná plnění pro případ, že uvedení v původní stav není možné či účelné, pak představuje možnost správního orgánu uložit náhradní plnění, a pokud ani to není možné nebo účelné, připouští se peněžitá kompenzace. Obdobné ustanovení jako zákon o životním prostředí s hierarchií zastupitelnosti plnění obsahuje ze složkových zákonů snad jen zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny v § 86. Ostatní složkové předpisy tuto hierarchii nijak neřeší. Většina právních úprav určuje i subjekt, kterému lze nápravné opatření uložit. V drtivé většině jde o fyzickou nebo právnickou osobu, která porušila právní povinnost. Někdy se předpisy zmiňují o provozovateli, ovšem existují i předpisy, které konkrétního adresáta povinnosti provést nápravné opatření nijak neurčují (např. zákon č. 100/2004 Sb., o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a dalších opatřeních k ochraně těchto druhů a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o obchodování s ohroženými druhy“)). Jeho specifikaci lze v některých případech dovodit i ze znění příslušných ustanovení složkových předpisů. Např. tam, kde se nápravná opatření ukládají jako následek skutečností zjištěných při kontrolní činnosti je zřejmé, že jejich adresátem bude kontrolovaná osoba. Obecně jsou pak opatření k nápravě zjištěných nedostatků ukládána tomu, u něhož byly nedostatky zjištěny, tedy tomu, kdo protiprávní stav způsobil. Problémem může ovšem být, že takový subjekt nebude možné ve všech případech zjistit. Tak tomu bývá velmi často právě na úseku odpadového hospodářství např. v případě 131

černých skládek, o nichž jsem pojednala v jedné z předcházejících kapitol. Složkové předpisy na ochranu životního prostředí se otázkou uložení nápravného opatření jiné osobě, než subjektu porušení povinnosti nezabývají. Výjimkou je snad jen zákon o vodách, který tzv. hierarchii odpovědných osob v určité míře obsahuje v ust. § 42. Toto vnímám jako jeden z velkých nedostatků v právní úpravě ochrany životního prostředí na všech jejích úsecích. Nejvíce citelná je absence ustanovení, které by upravovalo hierarchii odpovědných osob, právě v zákoně o odpadech, o tom ale konkrétněji níže. Dalším rysem, který charakterizuje nápravná opatření, je lhůta pro zahájení řízení o jejich uložení. Na rozdíl od řízení o pokutách složkové předpisy nestanoví lhůty pro zahájení řízení o uložení nápravných opatření, resp. lhůty, v kterých je možno nápravná opatření pravomocně uložit. Podle mého názoru by možnost uložení nápravných opatření měla kopírovat ukládání pokuty, tj. být založena od okamžiku zjištění porušení povinnosti a měla by existovat po celou dobu trvání protiprávního stavu. Při ukládání nápravných opatření na všech úsecích ochrany životního prostředí vyvstává otázka, v jakém rozsahu je nutno tato opatření uložit a jaká má být jejich forma. Pokud jde o formu nápravných opatření obecně, zmínila jsem výše ustanovení § 27 zákona o životním prostředí, které stanoví základní formy těchto opatření a jejich pořadí. Hovoříme o tzv. zastupitelnosti plnění. Zákon jak bylo řečeno výše, dává přednost naturální restituci (uvedení v předešlý stav), teprve když ta není možná, přijde na řadu náhradní plnění a není-li ani náhradní plnění možné, pak připouští peněžitou kompenzaci. Vzhledem k tomu, že zákony nemohou obsáhnout všechny formy nápravných opatření, jež v praxi přicházejí v úvahu, je velmi důležité dostatečně popsat a konkretizovat nápravné opatření v příslušném rozhodnutí, kterým je ukládáno. Důležitost tohoto kroku správních orgánů je také dána tím, že pouze u dostatečně konkrétně formulované povinnosti lze vymáhat její plnění. Právní předpisy na úseku ochrany životního prostředí se např. náhradním plněním již konkrétněji nezabývají. Mgr. Veronika Langrová ve svém příspěvku v časopise České právo životního prostředí, ročník IV, číslo 2/2004 (12) nazvaném „Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí“ na straně 101, 105 a 117 uvádí, že

106

„důvodem, proč nejsou nápravná

opatření ukládána ve formě náhradního plnění, je problematické vyčíslení ekologické újmy.“Adekvátní náhradní plnění lze dle jejího názoru stanovit teprve po vyčíslení ekologické újmy, která protiprávním jednáním vznikla, a tento způsob vyčíslení ekologické újmy je nutné zakotvit v právním předpise. Bez tohoto zákonného zakotvení nemůže být povinnost 106

LANGROVÁ, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. České právo životního prostředí. 2004, ročník IV, č. 2, s. 101.

132

náhradního plnění vynutitelná. Způsob vyčíslení ekologické újmy způsobené protiprávním jednáním ale zatím není žádným právním předpisem stanoven. S názorem Mgr. Langrové v tomto ohledu nemohu souhlasit. Je velmi častým jevem zejména na úseku ochrany přírody a krajiny, že jsou ukládána opatření k nápravě ve formě náhradních plnění, typicky ve formě náhradní výsadby dřevin apod., aniž by docházelo k vyčíslení ekologické újmy dle konkrétního právního předpisu. Autorka měla zřejmě na mysli ekologickou újmu tak, jak o ní hovoří zákon o životním prostředí v § 10: „Ekologická újma je ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti.“ V současné době se problematikou ekologické újmy zabývá zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, v platném znění (dále jen „zákon o ekologické újmě). Tento zákon definuje ekologickou újmu v ustanovení § 2 písm. a) jako 107„nepříznivou měřitelnou změnu přírodního zdroje nebo měřitelné zhoršení jeho funkcí, které se může projevit přímo nebo nepřímo, jedná se o změnu na chráněných druzích volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin nebo přírodních stanovištích, na podzemních nebo povrchových vodách a na půdě“. Vyčíslení ekologické újmy dle tohoto zákona je však rovněž velice problematické, navíc podle citovaného zákona může jít o ekologickou újmu pouze na vybraných složkách životního prostředí. Je ovšem otázkou, jestli např. pokácením skupiny dřevin rostoucích mimo les vždy dojde ke vzniku ekologické újmy v tomto pojetí. Samozřejmě se tak může stát, pokud půjde o stromy stanoveného stáří, které představují neopominutelný prvek v krajině a vytvářejí tak krajinný ráz či tyto stromy budou sídlem některých zvláště chráněných druhů živočichů, kdy jejich pokácením dojde ke zničení biotopu těchto druhů živočichů. V takových případech by eventuelně mohlo dojít ke ztrátě nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, ale bude se jednat spíše o případy výjimečné. Ve většině případů bude důsledkem lidské činnosti ztráta na jednotlivých složkách životního prostředí, která však nebude v konečném důsledku představovat ztrátu nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů. Tato ztráta se pak může projevit jednak jako ztráta na produkčních funkcích jednotlivých složek životního prostředí, a jednak jako ztráta na funkcích mimoprodukčních. Tu první lze vyčíslit poměrně dobře, s vyčíslením druhé však budou spojeny značné problémy, neboť půjde o ztrátu imateriální. Navíc právě v případě nelegálního pokácení dřevin rostoucích mimo les není uvedení v původní stav jako forma nápravného opatření možné. Pak tedy přichází v úvahu jako forma 107

Zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 2 písm. a).

133

nápravného opatření právě náhradní plnění. Toto náhradní plnění je většinou stanovováno dle nákladů na provedení nápravných opatření, která stanoví na základě svého správního uvážení správní orgán. Ustanovení § 86 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny specifikuje určitým způsobem uložení nápravného opatření ve formě náhradního plnění, a to tak, že stanoví, že orgán ochrany přírody může uložit povinnému, aby provedl přiměřená náhradní opatření k nápravě, která mají kompenzovat, byť jen částečně, následky nedovoleného jednání. Nicméně ani uložení přiměřených náhradních opatření ( ve významu přiměřených náhradních plnění) neznamená, že jsou taková opatření uložena na základě vyčíslení ekologické újmy zakotvené v konkrétním právním předpise. V takových případech záleží na správním uvážení správního orgánu, který nápravné opatření ukládá, co bude považovat za opatření přiměřená. I přesto jsou opatření k nápravě ve formě náhradních plnění ukládána. A to nejen na úseku ochrany přírody a krajiny, ale i na jiných úsecích, např. na úseku ochrany vod, na úseku ochrany ovzduší či v ochraně lesa. Na úseku nakládání s odpady zcela jednoznačně převažuje uvedení v předešlý stav, tj. zejména odklizení odpadů z míst, která nejsou k nakládání s odpady určena. Pokud bychom přijali názor Mgr. Langrové, nemohla by být opatření k nápravě ve formě náhradních plnění ukládána na žádném úseku ochrany životního prostředí, neboť vyčíslení imateriálních ztrát na jednotlivých složkách životního prostředí je velmi problematické, ba téměř nemožné. V zájmu stavu životního prostředí však je, aby opatření k nápravě formou náhradních plnění byla ukládána. Uvedení v předešlý stav není v celé řadě případů možné a samotné uložení sankce žádným způsobem nekompenzuje ztrátu na složkách životního prostředí. Za nepříliš reálné považuji spíše nahrazovat vzniklou ekologickou újmu v penězích jako jedné z forem nápravných opatření, a to právě díky obtížím spojeným s jejím vyčíslením, kdy peněžitá kompenzace by měla odrážet skutečnou hodnotu poškozených složek životního prostředí. Náhradní plnění však mají podle mého názoru poněkud jiný účel. Ten nespočívá v plné kompenzaci (plnou kompenzaci může představovat pouze uvedení v předešlý stav) zcela odpovídající hodnotě poškozené složky životního prostředí, ale v kompenzaci částečné, aby se alespoň zčásti vykompenzovaly následky nedovoleného jednání. 3.3.3 Opatření k nápravě v oblasti nakládání s odpady 3.3.3.1. Vývoj institutu opatření k nápravě v legislativě odpadového hospodářství Nápravná opatření se objevují v legislativě odpadového hospodářství od samého začátku existence této části práva životního prostředí. Ačkoliv jsou nazývána různě – nápravná 134

opatření, opatření k odstranění protiprávního stavu, podmínky a lhůty pro zjednání nápravy, opatření a lhůty pro zjednání nápravy apod., jejich účel a smysl je stejný – vykompenzovat (tedy nahradit) alespoň zčásti následky protiprávního jednání v oblasti nakládání s odpady. Ve všech třech zákonech o odpadech účinných v letech 1991 až 2010 (zákon č. 238/1991 Sb., zákon č. 125/1997Sb., a zákon č. 185/2001 Sb.) nalezneme nápravná opatření v kompetenčních ustanoveních zákona o odpadech. Na základě porovnání právních úprav těchto zákonů o odpadech, které byly v České republice účinné v průběhu let 1991 až 2010, je možné konstatovat, že vývoj ukládání nápravných opatření byl velice nesystematický a chaotický. Poprvé byla zmíněna existence nápravných opatření v zákoně č. 238/1991 Sb., o odpadech a v na něj navazujícím zákoně č. 311/1991 Sb., o státní správě v odpadovém hospodářství. Nápravná opatření označoval tento zákon o odpadech jako „opatření k odstranění protiprávního stavu“. V § 4 odst. 4 tento zákon stanovil obecnou kompetenci k ukládání opatření k odstranění protiprávního stavu pro příslušné orgány státní správy v odpadovém hospodářství, když uváděl, že

108

„příslušný orgán státní správy je oprávněný

uložit tomu, kdo poruší povinnosti stanovené tímto zákonem nebo na jeho základě, opatření k odstranění protiprávního stavu, odpovědnost za škodu nebo trestní odpovědnost tím není dotčena.“ Zákon č. 311/1991 Sb., jehož předmětem regulace byla státní správa v odpadovém hospodářství konkretizoval, které orgány státní správy v oblasti odpadového hospodářství mohou takové opatření k odstranění protiprávního stavu uložit. Příslušným orgánem k ukládání těchto opatření byl podle § 1 písm. c) tohoto zákona příslušný Okresní úřad, a to na základě ustanovení § 7 odst. 2. Podle tohoto ustanovení byl Okresní úřad „oprávněn uložit opatření k odstranění protiprávního stavu.“, tj. zmíněný institut se jevil jako fakultativní. Zákon o státní správě v odpadovém hospodářství však ještě používal pojem „podmínky a lhůty pro zjednání nápravy“. Tyto podmínky a lhůty pro zjednání nápravy ukládala Česká inspekce životního prostředí a Okresní úřad, a to obligatorně a spolu s pokutou za porušení stanovených povinností. Zákon o odpadech č. 125/1997 Sb., který se stal účinným od ledna roku 1998, hovořil ve svých ustanoveních jednak o „opatřeních a lhůtách k odstranění protiprávního stavu“ a dále o „podmínkách a lhůtách pro zjednání nápravy.“ Kompetenci k ukládání všech těchto opatření měly opět jako v předchozí právní úpravě ČIŽP a Okresní úřady. Je však nutno konstatovat, že tyto kompetence byly stanoveny taktéž poměrně chaoticky.

108

Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, § 4 odst. 4.

135

Dle § 26 odst. 1 písm. d) tohoto zákona „Okresní úřad ukládá opatření a stanoví lhůty k odstranění protiprávního stavu.“ Dále bylo v tomtéž ustanovení pod písm. f) tohoto zákona uvedeno, že „Okresní úřad ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty, současně může stanovit podmínky a lhůty pro zjednání nápravy.“ Z předchozí citované věty zákona č. 125/1997 Sb. je patrná fakultativnost ukládání podmínek a lhůt pro zjednání nápravy ze strany okresních úřadů společně s pokutou za porušení stanovených povinností. Zákon však v tomto ohledu nevyžadoval ukládání podmínek a lhůt ke zjednání nápravy samostatným rozhodnutím, tj. připouštěl uložení pokuty i podmínek v jediném rozhodnutí. U ČIŽP pak byla konstrukce tohoto institutu jiná, když bylo stanoveno, že „ČIŽP ukládá právnickým osobám nebo fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení stanovených povinností, stanoví podmínky a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím.“ Ze slova „stanoví“ je patrná povinnost ČIŽP tyto podmínky a lhůty ukládat, tedy obligatornost jejich ukládání, a to současně s pokutou a samostatným rozhodnutím. Dalším orgánem, kterému byla nově svěřena kompetence k ukládání podmínek a lhůt pro zjednání nápravy, byly jednotky územní samosprávy – obce. Podmínky a lhůty pro zjednání nápravy obce ukládaly, stejně jako okresní úřady, avšak odlišně od ČIŽP fakultativně, tj. mohly či nemusely takové podmínky či lhůty uložit. Současně platný a účinný zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech upravuje ukládání nápravných opatření opět poněkud odlišně od předchozí právní úpravy. Dle § 76 odst. 1 písm. c) tohoto zákona je pro ČIŽP založena fakultativnost ukládání nápravných opatření (která jsou v tomto zákoně označována jako „opatření a lhůty pro zjednání nápravy“). ČIŽP tedy takové opatření uložit může, ale pouze s pokutou za porušení povinností dle § 66 odst. 2 až 5 a samostatným rozhodnutím. O účelnosti a smysluplnosti této konstrukce pohovořím v následující subkapitole. K ukládání opatření a lhůt pro zjednání nápravy jsou dle stávajícího zákona o odpadech kompetentní i obecní úřady obcí s rozšířenou působností, a to za stejných podmínek jako ČIŽP. Protože ČIŽP ani obecní úřady obcí s rozšířenou působností nejsou kompetentní k sankcionování fyzických osob nepodnikajících, je založena kompetence k této činnosti obecním úřadům. Tyto kromě toho, že ukládají pokuty za přestupek uvedený v ust. § 69 současně mohou stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím. Stejná je konstrukce fakultativního ukládání opatření pro případy ukládání pokut podnikajícím subjektům dle § 66 odst. 1 zákona o odpadech. I zde mohou (tedy nikoliv 136

musí) obecní úřady samostatným rozhodnutím stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím. 3.3.3.2 Charakter opatření k nápravě zakotvených v zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, v platném a účinném znění Opatření k nápravě jsou v současné době (tj. v době vzniku této práce) v zákoně o odpadech upravena v ust. § 76 odst. 1 písm. c), kde je uvedeno, že

109

„Inspekce ukládá právnickým

osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení stanovených povinností podle § 66 odst. 2 až 5, současně může stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím.“ Jedná se svým charakterem o ustanovení vymezující pravomoci orgánů veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství, do těchto pravomocí pak náleží i možnost (nikoliv povinnost) ukládat opatření k nápravě. Na jiném místě zákona o odpadech již ustanovení týkající se ukládání nápravných opatření nenajdeme. Můžeme říci, že jejich ukládání je upraveno v zákoně o odpadech fakultativně, tzn. záleží na správním uvážení příslušného orgánu, zda v případě porušení některé ze stanovených povinností nápravné opatření uloží či nikoliv. Tuto konstrukci fakultativnosti nepovažuji za vhodnou z důvodů, které nyní osvětlím. Účelem nápravných opatření nejen na úseku nakládání s odpady, ale na všech úsecích ochrany životního prostředí je, jak jsem již dříve popsala, kompenzovat následky nedovoleného (protiprávního) jednání. Tyto následky mohou být různé. Může dojít jednak k újmě na jednotlivých složkách životního prostředí v obecném slova smyslu (např. uložením nebezpečných odpadů na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená může dojít ke kontaminaci půdy nebo podzemních vod v dané lokalitě), jednak ke vzniku protiprávního stavu, který však sám o sobě žádnou újmu na složkách životního prostředí nezpůsobí (např. uložení odpadu na místo k tomu neurčené, kterým však nedojde k poškození žádné ze složek životního prostředí), avšak náprava či odstranění tohoto protiprávního stavu se jeví z hlediska ochrany životního prostředí jako žádoucí. Jestliže jsou tedy nápravná opatření ukládána obecně za účelem kompenzace následků nedovoleného jednání, tj. za účelem nápravy stavu, který není v souladu s právem, není důvodu pro fakultativnost jejich ukládání. Již ze samotné funkce a účelu takto ukládaných nápravných opatření plyne, že by měly být ukládány vždy, dojde-li porušením právních povinností na úseku ochrany životního prostředí ke vzniku

109

Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 76 odst. 1 písm. c).

137

protiprávního stavu. Na podporu tohoto svého názoru uvádím i znění § 29 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, který stanoví, že 110„Za porušení povinností stanovených zvláštními právními předpisy o ochraně životního prostředí se ukládají pokuty nebo jiná opatření podle těchto předpisů….“ Z dikce uvedeného ustanovení plyne, že opatření k nápravě jsou obecně ukládána k nápravě následků nedovolených (protiprávních) jednání. Takovým následkem může být i samotný vznik protiprávního stavu bez nutnosti vzniku škody na životním prostředí. Na druhou stranu ovšem mohou nastat situace, a v oblasti nakládání s odpady nastávají poměrně často, kdy se uložení nápravného opatření jeví nevhodným, neboť by se tak dublovala povinnost uložená zákonem, či se jedná typově o tzv. administrativní delikt, jehož následkem je sice vznik protiprávního stavu, ovšem odstraňovat tento protiprávní stav pomocí nápravného opatření by bylo nesmyslné a z pohledu ekonomičnosti postupů orgánů veřejné správy i velice nehospodárné. Půjde např. o včasné nepodání hlášení o produkci a nakládání s odpady na příslušný úřad, provozování zařízení ke sběru a výkupu odpadů v rozporu se schváleným provozním řádem atd.. V takových případech se náprava protiprávního stavu nejeví jako prioritní, důležitá je spíše prevence do budoucna či potrestání pachatele. V praxi odpadového hospodářství ovšem více než v jiných oblastech ochrany životního prostředí dochází k situacím, kdy protiprávním jednáním subjektů dochází k újmě (poškození) životního prostředí, či ke vzniku závadného stavu takového charakteru, který bude vyžadovat nápravu (velice časté je odkládání odpadů na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená). Právě v těchto situacích jsou opatření k nápravě významným nástrojem ochrany životního prostředí. Podle mého názoru by měl být v ochraně životního prostředí prioritou zájem na tom, aby v případě poškození složek životního prostředí či v případě vzniku závadného stavu sice nezpůsobujícího přímo škodu na životním prostředí, avšak z pohledu ochrany životního prostředí nežádoucího, došlo k nápravě tohoto závadného stavu. Proto se domnívám, že by ukládání nápravných opatření na úseku nakládání s odpady mělo být koncipováno jako obligatorní, samozřejmě však s určitými podmínkami a omezeními, které by se týkaly např. administrativních deliktů či situací, kdy by byla uložením nápravného opatření dublována zákonná povinnost. Z dikce ust. § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech plyne určitá zvláštnost při ukládání nápravných opatření v oblasti odpadového hospodářství. Touto zvláštností je skutečnost, že nápravná opatření lze uložit pouze současně s uložením pokuty, a to

110

Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, § 29.

138

samostatným rozhodnutím. Ve vztahu k ostatním ustanovením složkových předpisů na úseku ochrany životního prostředí se jedná o ustanovení dosti neobvyklé, které v praxi činí značné obtíže, a to díky své obsahové a především časové vázanosti na uložení pokuty. V praxi ČIŽP v této oblasti pak velmi často dochází k tomu, že je uložena pokuta, ale k uložení opatření k nápravě se již nepřistoupí, neboť to správní orgán nepovažuje za potřebné (viz fakultativní princip ukládání nápravných opatření v zákoně o odpadech). Slovo „současně“ užité ve zmíněném ust. § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech pak brání tomu, aby o opatření k nápravě mohlo být rozhodnuto s určitým časovým odstupem od rozhodnutí o uložení pokuty. Jak jsem uvedla v předcházející kapitole, měla by být podle mého názoru možnost (resp. povinnost) uložení nápravného opatření založena od okamžiku zjištění porušení povinnosti po celou dobu trvání protiprávního stavu. Toto ale dikce ust. § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech vylučuje, což nepovažuji za správné a z hlediska ochrany životního prostředí za příliš efektivní. Mnohdy se totiž stává, že je uložena sankce za určité protiprávní jednání, ovšem správní orgán nepovažuje v daném okamžiku za vhodné opatření k nápravě uložit nebo dojde k opomenutí jeho uložení. V některých případech ani není zpočátku možné opatření uložit, neboť jeho uložením by byla „dublována“ zákonná povinnost, což právo nepřipouští. Po uplynutí určité doby (kdy protiprávní stav nadále trvá) ale může dojít ke změně situace, a uložení opatření se může jevit jako vhodné a možné. Zákon o odpadech nicméně jeho uložení již neumožňuje. Uvedená formulace ukládání nápravných opatření spolu s pokutou, jež je založena na principu fakultativnosti, přináší ještě některé další problémy. Ukládání nápravných opatření spolu s pokutou v praxi často způsobuje situaci, kdy uložená pokuta odčerpá subjektu značnou část finančních prostředků, které by posléze mohly být využity ke splnění uloženého nápravného opatření. Dostáváme se tak do situace, kdy subjekt, jemuž byla uložena vysoká sankce za porušování právních povinností na úseku nakládání s odpady spolu s opatřením k nápravě, opatření k nápravě není schopen splnit, neboť prostředky, z nichž by provedení nápravného opatření uhradil, musí využít na zaplacení pokuty. Jako prioritní se však jeví provedení nápravy buď ve formě uvedení v předešlý stav či ve formě provedení konkrétního náhradního plnění. Jak budu demonstrovat na příkladě uvedeném níže, není možné v takových situacích většinou přistoupit k exekučnímu vymáhání dobrovolně nesplněného nápravného opatření, protože subjekt již prakticky nemá žádné finanční prostředky, které by mohly být za účelem splnění nápravného opatření exekuovány, jelikož ty již byly vynaloženy na zaplacení sankce. Bylo by tak podle mého názoru mnohem efektivnější a pro ochranu životního prostředí přínosnější, kdyby mohla být opatření k nápravě na úseku nakládání s 139

odpady ukládána samostatně, aniž by byla časově vázána a podmíněna uložením pokuty. Koncepce uložení nápravného opatření současně s uložením pokuty samostatným rozhodnutím též nepřispívá k naplňování zásady procesní ekonomie správního řízení, neboť neumožňuje vést společné řízení o uložení pokuty a o uložení nápravného opatření (u správních deliktů, u přestupků by měla být řízení o přestupku a řízení o nápravném opatření vedena zvlášť, neboť každé se řídí zcela jiným procesním předpisem). Toto považuji také za významný nedostatek této koncepce. V předcházející kapitole jsem jako jednu ze základních obecných charakteristik opatření k nápravě zmínila určení subjektu, kterému lze opatření uložit. V případě zákona o odpadech se jedná o právnickou osobu nebo fyzickou osobu oprávněnou k podnikání, které porušily povinnosti podle § 66 odst. 2 – 5 tohoto zákona, resp. o fyzickou osobu nepodnikající, jde-li o přestupek na úseku nakládání s odpady. Rovněž jsem se také zmínila o tom, že složkové předpisy na ochranu životního prostředí se ve většině případů (s výjimkou zákona o vodách či zákona o geneticky modifikovaných organismech) nezabývají otázkou uložení nápravného opatření jiné osobě než subjektu porušení povinnosti. Pochopitelné to je v případě deliktů, jejichž pachatele lze spolehlivě zjistit, nicméně mohou nastat situace, kdy subjekt porušení povinnosti identifikovat nelze, a přesto je nezbytné následek protiprávního jednání odstranit. Pro takový případ by právní předpisy měly stanovit i jiné subjekty, kterým by bylo možno opatření k nápravě uložit (není nutno vysvětlovat, že u pokut toto možné není). Ve smyslu čl. 2 Ústavy ČR je nezbytné, aby tak bylo učiněno zákonem. Absence obdobného ustanovení je nejvíce citelná právě v zákoně o odpadech, který připouští uložení nápravných opatření pouze osobě, jíž je ukládána pokuta za porušení povinnosti podle zákona, tj. původci protiprávního stavu. Neexistence právní úpravy, která by umožňovala uložit nápravné opatření i subjektu odlišnému od původce protiprávního jednání, negativně působí zejména v oblasti odstraňování černých skládek, a to z důvodu, že v takových případech nelze zjistit odpovědnou osobu. Řešení nabízel dříve platný zákon o odpadech (zákon č. 125/1997 Sb.), který stanovil subsidiární povinnost vlastníka nemovitosti. V důsledku politických sporů o to, zda nejde o neúměrné zasahování do vlastnických práv, nebylo obdobné ustanovení do nového, v době vzniku této práce platného a účinného zákona o odpadech převzato. Osobně se při řešení této problematiky nepřikláním k možnosti uložení subsidiární povinnosti odstranění nelegálně umístěného odpadu vlastníku nemovitosti, k níž je závadný stav vázán, a to především z důvodů, které jsem uvedla v kapitole 3.1 této práce pojednávající o černých skládkách. Spíše jsem toho názoru, že by měla existovat zákonem daná možnost v případech černých skládek uložit nápravné opatření obci, případně státu. 140

Důvody mého názoru jsou rovněž podrobně popsány v kapitole této práce pojednávající o černých skládkách. Absenci ustanovení o možnosti uložit nápravné opatření náhradnímu (subsidiárnímu) subjektu v případech, kdy původce závadného stavu není znám, považuji za jeden z největších nedostatků při ukládání nápravných opatření na úseku nakládání s odpady. Neřeší-li právní předpis otázku případného subsidiárního uložení nápravného opatření a subjekt odpovědný za porušení povinnosti zjistit nelze, je třeba obrátit se na obecná ustanovení o opatřeních v případě hrozící škody. Takové ustanovení obsahuje i zákon o odpadech. § 79 odst. 1 písm. i) poskytuje příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností možnost, hrozí-li poškození lidského zdraví nebo životního prostředí při nakládání s odpady, nebo již k němu došlo, zajistit ochranu lidského zdraví nebo životního prostředí na náklady odpovědné osoby. Z uvedeného vyplývá, že by se mělo jednat o škodu bezprostředně hrozící, bez ohledu na to, zda taková škoda hrozí v důsledku protiprávního jednání či nikoliv. Obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, který bude dle citovaného ustanovení realizaci nápravného opatření hradit, vznikne v případě škody způsobené protiprávním jednáním neznámé osoby, pohledávka vůči této osobě. Ze své zkušenosti na ČIŽP však musím říci, že taková možnost není těmito orgány téměř vůbec využívána. Hlavním důvodem je podle mne obava obecních úřadů obcí s rozšířenou působností ze vzniku pohledávek vůči neznámým osobám (tyto pohledávky jsou v podstatě nevymahatelné) a pochopitelně důvody finanční , tj. především nedostatek finančních prostředků. Stejného ustanovení bude potřeba užít i v případě, kdy subjekt neuposlechne rozhodnutí o uložení nápravného opatření, popřípadě kdy škoda hrozí tak bezprostředně, že na rozhodnutí o nápravném opatření již nelze počkat. Jistou další variantou řešení pro tyto případy jsou ustanovení správního řádu o správně právní exekuci, tedy splnění povinnosti uložené rozhodnutím orgánu ochrany životního prostředí by bylo možno exekučně vynutit. I v tomto případě bude provedení nápravy zabezpečeno orgánem státní správy na náklady povinného subjektu. Na tomto místě bych ovšem ráda upozornila na fakt, že správně právní exekuce není v právu odpadového hospodářství a vůbec v oblasti práva životního prostředí institutem, který by byl orgány ochrany životního prostředí, a zejména ČIŽP, frekventovaně využíván. O důvodech tohoto stavu pojednám v jedné z dalších kapitol této práce. Některé právní předpisy nabízejí i další postupy při nesplnění povinnosti z nápravného opatření. Správní orgány v takových situacích přistupují k opatřením sankčního charakteru, kterými jsou jednak omezení nebo zastavení provozu a jednak uložení pokuty. Zákon o odpadech v ust. § 76 odst. 1 písm. f) poskytuje ČIŽP kompetenci dávat podněty krajskému úřadu k zákazu provozu zařízení k odstraňování odpadů, nicméně nikoliv jako důsledek 141

nesplnění nápravného opatření, ale v případě, že provozovatel tohoto zařízení nesplňuje právní předpisy týkající se hospodaření s odpady a mohlo-li by v důsledku toho dojít k závažné ekologické újmě. Další nástroj sankčního charakteru pro případ nesplnění nápravného opatření je pokuta. Pokud subjekt nesplní nápravné opatření uložené mu rozhodnutím příslušného orgánu veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství, je možno využít ustanovení § 66 odst. 5 zákona o odpadech a uložit za nesplnění uloženého opatření k nápravě pokutu. Na tomto místě je však nutno podotknout, že toto řešení není zcela právně čisté. V případech dobrovolně nesplněných nápravných opatření spočívajících např. v povinnosti odklidit odpady z míst k tomu neurčených, by bylo lépe postupovat cestou pokuty, ovšem nikoliv za nesplnění povinnosti stanovené rozhodnutím na základě zákona o odpadech, ale za správní delikt ukládání odpadů na místa k tomu zákonem neurčená. Mohlo by se zdát, že půjde o typické „dvakrát v téže věci“, ovšem není tomu tak. Jednalo by se o tzv. „trvající správní delikt“, ovšem sankcionovaný za nové (další) období, tedy správní delikt nový, za nějž ještě subjekt nebyl sankcionován. Toto řešení je podporováno i příslušným odvolacím orgánem ČIŽP – MŽP. Na problematiku ukládání nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady se můžeme podívat ještě z jiného úhlu pohledu. V některých případech jiných složkových předpisů na ochranu životního prostředí totiž může splnění uloženého opatření k nápravě zbavit delikventa sankčního postihu (např. § 125l odst. 3 zákona o vodách, § 38 odst. 3 zákona o integrované prevenci). Zákon o odpadech takovou možnost neposkytuje. Domnívám se však, že v určitých případech by zakotvení této možnosti bylo velmi přínosné, a domnívám se, že by mohlo i motivovat subjekt k chování v souladu s právem. Zde by se zákon o odpadech mohl inspirovat právě zákonem o integrované prevenci či zákonem o vodách, jejichž právní úpravu v tomto směru považuji za efektivní a přínosnou. Kompenzační i preventivní funkce odpovědnostního mechanismu by tak mohla být naplněna i tehdy, pokud by bylo provedeno opatření k nápravě a v důsledku toho by sankce za porušení povinnosti nebyla uložena. Pokud jde o zastupitelnost plnění, půjde v oblasti nakládání s odpady při ukládání nápravných opatření ve většině případů o zabezpečení původního stavu, jaký byl v místě před protiprávním jednáním. Obvykle bude nápravné opatření spočívat v povinnosti odklidit z konkrétního místa nelegálně uložené odpady. S velmi zajímavým případem ukládání nápravných opatření na úseku odpadového hospodářství jsem se setkala v nedávné době. Protože se dle mého názoru jedná o případ svým charakterem vzbuzující četné otázky a hlubší zamyšlení, uvádím jej na tomto místě své 142

práce. Zajímavost tohoto případu spočívá také ve skutečnosti, že se rozhodování o něm dostalo až před rozkladovou komisi ministra životního prostředí. Právě na tomto případu je patrné, jak moc mohou být názory na určitou problematiku rozdílné. Případ se týká charakteru opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady jakožto sankčního nástroje při ochraně životního prostředí. V roce 2006 provedla organizace ČRS odbahnění rybníků a vytěžený sediment z těchto rybníků uložila na tři pozemky. Jeden z těchto pozemků byl ve vlastnictví soukromé osoby, pana M., zbylé dva se nacházely v majetku Pozemkového fondu ČR. ČIŽP obdržela v souvislosti s odbahněním rybníků a uložením sedimentů z těchto rybníků na výše uvedené pozemky podnět od pana M., který uvedl, že ČRS při provádění odbahnění rybníků uložil vytěžený sediment na pozemek v jeho vlastnictví (charakterem trvalý travní porost), aniž by pan M. dal k takovému uložení souhlas. ČIŽP na základě podnětu pana M. provedla v dané lokalitě šetření. Na základě výsledků tohoto šetření dospěla k závěru, že by se ze strany ČRS mohlo jednat o neoprávněné uložení odpadu na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená, a zahájila s ČRS správní řízení, a to jak ve věci uložení pokuty, tak ve věci uložení opatření k nápravě. Celkem se jednalo v případě uložení sedimentů na pozemek pana M. o 2500 m3 tohoto sedimentu. ČRS tedy byla uložena pokuta za správní delikt dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech za porušení § 12 odst. 2 téhož zákona a samostatným rozhodnutím mu bylo uloženo opatření k nápravě spočívající v povinnosti odklidit rybniční sediment z pozemku pana M. ČRS se odvolal jak proti rozhodnutí o uložení pokuty, tak proti rozhodnutí o uložení nápravného opatření. Odvolací orgán, Ministerstvo životního prostředí, odbor výkonu státní správy v Českých Budějovicích rozhodl o odvolání ČRS tak, že pokutu za uložení rybničního sedimentu na místo k tomu zákonem o odpadech neurčené snížil, rozhodnutí o uložení opatření k nápravě pak zrušil a řízení zastavil s následujícím odůvodněním obsahujícím zajímavou argumentaci: 111„Předmětem zákona o odpadech, který je stanoven v § 1 písm. a) jsou pravidla pro nakládání s odpady při dodržování ochrany životního prostředí, ochrany zdraví člověka a trvale udržitelného rozvoje. Při uložení opatření k nápravě tedy správní orgán musí sledovat a dbát, aby byla nápravná opatření ukládána za účelem ochrany životního prostředí. Tedy musí sledovat zejména adekvátnost nápravného opatření ve vztahu k existující situaci tak, aby samotným provedením opatření k nápravě nedošlo k většímu a škodlivějšímu zásahu do životního prostředí ve srovnání se status quo. Prvoinstanční orgán se však při svém 111

Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, Odboru výkonu státní správy II v Českých Budějovicích ze dne 21.1.2009, č.j. 1041/510/2008 – 6 O 12/08 No.

143

rozhodování vůbec nezabýval tím, zda ponecháním navezeného sedimentu na předmětném pozemku pana M. může dojít k poškození životního prostředí a jaké následky bude mít případné odtěžení sedimentu. Zkoumal pouze, zda vlastník pozemku, pan M. s uložením sedimentu souhlasil, či ne. Odvolací orgán po seznámení se se stavem na místě dospěl k závěru, že v současné době, tedy více než dva roky (pozn. odvolací orgán rozhodoval v předmětné věci v roce 2009) po navezení a rozhrnutí vytěženého sedimentu, by se jeho odstranění projevilo na životním prostředí daleko více, než jeho ponechání na místě uložení. Jako doklad pro toto tvrzení lze vzít současný stav sousedního pozemku, kam byl sediment také navezen, následně byl oset travním semenem a udržován sečením. Odvolací orgán tedy zkoumal důvody odstranění navezeného sedimentu jen a pouze ve vztahu k možnému ohrožení či poškození životního prostředí, k čemuž mu byla zákonem o odpadech svěřena pravomoc. Není kompetentní zohledňovat vlastnické vztahy či ochranu soukromého vlastnictví.“ Proti pravomocnému rozhodnutí Ministerstva životního prostředí podal pan M. podnět k jeho přezkoumání. Rozkladová komise ministra životního prostředí ve svém Záznamu z jednání rozkladové komise ministra životního prostředí ze dne 12. června 2009, č.j. 1082/420/09, 49236/ENV/09 doporučila ministru životního prostředí podnět pana M. jako nedůvodný, neboť neshledala rozpor napadeného rozhodnutí s právními předpisy. Nicméně v této věci rozkladová komise uvedla, že se neztotožňuje s názorem Ministerstva životního prostředí vyjádřeném v napadeném rozhodnutí, že v současné době, více než dva roky po navezení rybničního sedimentu na pozemek pana M., kdy je plocha již zarostlá travinobylinným společenstvem, by trvání na odvezení sedimentu formou opatření k nápravě mělo větší negativní důsledky pro životní prostředí než jeho ponechání na místě. Rozkladová komise ministra životního prostředí vyjádřila názor, že

112

„opatření k nápravě se neukládá

pouze v případě, kdy zde z důvodu porušení zákonné povinnosti subjektu existuje bezprostřední faktické ohrožení konkrétních složek životního prostředí, ale opatření k nápravě se ukládá obecně za účelem odstranění protiprávního stavu. Porušením právní povinnosti byl porušen zákon a již tato skutečnost znamená ohrožení veřejného zájmu. Právní předpisy chrání pořádek a disciplínu při jejich dodržování. Pokud subjekt poruší závazné podmínky dané rozhodnutím správního orgánu či povinnost stanovenou zákonem, a tímto porušením dojde k poškození soukromého zájmu, je takové porušení i ohrožením zájmu veřejného. Ze spisového materiálu jednoznačně vyplynulo, že sedimenty byly uloženy na místě neurčeném 112

Záznam z jednání rozkladové komise ministra životního prostředí ze dne 12.6.2009, č.j. 1082/420/09, 49236/ENV/09.

144

k nakládání s odpady, kdy za ohrožení životního prostředí je třeba považovat každé porušení právních předpisů vydaných na jeho ochranu.“ Komise ovšem také vyjádřila nesouhlas s postupem ČIŽP, která uložila ČRS jako opatření k nápravě odklidit vytěžený sediment pouze z pozemku pana M.. nikoliv také z pozemků ve vlastnictví Pozemkového fondu ČR, byť tento dal k uložení sedimentů na tyto pozemky souhlas. Dle názoru rozkladové komise mělo být opatření k nápravě spočívající v odklizení sedimentů vztaženo ke všem pozemkům, kam byl sediment neoprávněně uložen. Přes konstatované pochybení Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy v Českých Budějovicích komise nedoporučila jeho rozhodnutí v přezkumném řízení zrušit a věc vrátit Ministerstvu k dalšímu projednání s odkazem na skutečnost, že došlo ke změně znění zákona o odpadech provedených novelou – zákonem č. 9/2009 Sb., s účinností od 23.1.2009, kdy rybniční sedimenty byly vyjmuty z působnosti zákona o odpadech. Popisovaná kauza vybízí k zamyšlení. Jak ohodnotit postup Ministerstva životního prostředí a postup rozkladové komise ministra životního prostředí? Rozporuplnost názorů je zjevná, v každém případě jde v obou případech o velice zajímavé myšlenky. Osobně se přikláním spíše k názoru rozkladové komise. Zákon o odpadech sice dle svého ust. § 1 písm. a) stanoví pravidla pro předcházení vzniku odpadů a pro nakládání s nimi při dodržování ochrany životního prostředí, ochrany zdraví člověka a trvale udržitelného rozvoje. Je ovšem nutné věnovat pozornost i dalším, neméně důležitým ustanovením zákona o odpadech. Takovým ustanovením je § 76 odst. 1 písm. c), který stanoví, že ČIŽP ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím pokuty za porušení stanovených povinností dle § 66 odst. 2 až 5, současně může stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy. Dle mého názoru je nutno zohlednit i toto kompetenční ustanovení, jehož výklad jak gramatický, tak logický podle mne vede k závěru, že jestliže ČIŽP může současně s pokutou za porušení některé z povinností dle § 66 odst. 2 až 5, stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím, uložená opatření k nápravě budou ukládána z důvodu, že došlo k samotnému porušení některé povinností, za něž lze uložit sankci dle § 66 odst. 2 až 5, aniž by muselo dojít ke škodlivému následku na životním prostředí. Účelem nápravných opatření nejen dle zákona o odpadech ale obecně, je napravit stav vzniklý protiprávním jednáním, v popisovaném případě stav vzniklý protiprávním jednáním ČRS, tj. uložení rybničních sedimentů na místa k tomu zákonem o odpadech neurčená. V kapitole týkající se obecného pojetí nápravných opatření mimo jiné uvádím, že opatření k nápravě jsou institutem majícím plnit kompenzační funkci odpovědnosti v právu životního prostředí. Kompenzační funkce této odpovědnosti by měla směřovat podle mého 145

názoru nejen k tomu, aby uložením nápravného opatření byly vykompenzovány škodlivé následky pro životní prostředí, ale také k tomu, aby jakékoliv nežádoucí jednání (protiprávní jednání) mohlo být napraveno a opět nastolen stav, který je v souladu s právem. Popisované uložení rybničních sedimentů na místo k tomu zákonem o odpadech neurčené je z pohledu zákona o odpadech nežádoucím, protiprávním jednáním, kdy celospolečenským zájmem je náprava tohoto stavu a uvedení do souladu s právem, tedy odvezení sedimentů z předmětného pozemku a jeho uložení na místa k tomu zákonem o odpadech určená. K tomuto účelu by mělo sloužit opatření k nápravě. Rovněž zákon č. 17/1992 sb., o životním prostředí neváže možnost uložení nápravných opatření pouze na situace, kdy dojde ke škodě (resp. ekologické újmě) na životním prostředí. Ustanovení § 29 tohoto zákona umožňuje zcela jasně opatření k nápravě ukládat i v případech „pouhého“ porušení povinností stanovených zvláštními právními předpisy o ochraně životního prostředí, jejichž následkem není škoda na životním prostředí. Toto ustanovení zní : 113„Za porušení povinností stanovených zvláštními právními předpisy o ochraně životního prostředí se ukládají pokuty nebo jiná opatření podle těchto předpisů,.......“ Těmito jinými opatřeními jsou zcela jistě i opatření k nápravě ukládaná na jednotlivých úsecích ochrany životního prostředí. Skutečnost, že mohou být ukládána obecně k nápravě (odstranění) protiprávního stavu potvrzuje i znění některých složkových předpisů stanovících povinnost správnímu orgánu uložit opatření k nápravě tomu, kdo neplní povinnosti na jednotlivých úsecích ochrany životního prostředí (např. § 38 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší). V neposlední řadě pak již samotné porušení právních povinností na úseku ochrany životního prostředí je považováno za jeho ohrožení, o čemž se zmiňuje i konstantní soudní judikatura. Již v případech ohrožení životního prostředí je možno ukládat nápravná opatření, jak ostatně stanoví jak zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Porušování právních povinností daných legislativou či správním rozhodnutím je vždy nutno považovat za porušení veřejných zájmů, i když často může být současně ohrožen či porušen zájem soukromý. 3.3.3.3 Realizace nápravných opatření uložených v oblasti nakládání s odpady v praxi ČIŽP a problémy spojené s jejich ukládáním. Na začátku kapitoly o nápravných opatřeních v oblasti nakládání s odpady jako projevu kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí jsem se zmínila o tom, že četnost jejich ukládání v této oblasti (např. narozdíl od oblasti ochrany přírody a krajiny nebo 113

Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, § 29.

146

ochrany lesa) je velice nízká. V této kapitole bych se chtěla pokusit analyzovat příčiny tohoto stavu a zodpovědět otázku, kterou jsem si položila rovněž v úvodní kapitole o nápravných opatřeních, tj. otázku, zda ukládání opatření k nápravě v oblasti nakládání s odpady pomáhá naplňovat kompenzační funkci odpovědnosti uplatňující se v právu životního prostředí. Na ČIŽP pracuji od roku 2007, a proto jsem se pokusila zjistit, kolik nápravných opatření od této doby do roku 2009 bylo inspektory v oblasti odpadového hospodářství uloženo. Mé zjištění bylo překvapující – za tři roky uložila ČIŽP, a to celorepublikově, v oblasti nakládání s odpady celkem pouze

114

25 nápravných opatření. Na Oblastním

inspektorátu v Českých Budějovicích to byla z těchto celkem 25 nápravných opatření uložených v oblasti nakládání s odpady pouhá 3 opatření. Srovnám-li tento stav se stavem na jiných úsecích ochrany životního prostředí – konkrétně se stavem na úseku ochrany přírody a krajiny nebo na úseku ochrany lesa (za stejné období), zjišťuji, že v každém z těchto úseků bylo od roku 2007 do současné doby uloženo mnohem více opatření k nápravě než v oblasti hospodaření s odpady. Např. v oblasti ochrany lesa bylo na ČIŽP OI České Budějovice uloženo v letech 2007 – 2009 celkem 115 nápravných opatření. I oblast ochrany přírody a krajiny je ve vztahu k nakládání s odpady na ukládání nápravných opatření o poznání bohatší. V rozmezí let 2007 a 2009 bylo v této oblasti na ČIŽP OI České Budějovice uloženo celkem 29 opatření k nápravě. Co je však příčinou výše popsané nerovnováhy při ukládání opatření k nápravě na jednotlivých úsecích ochrany životního prostředí? I na tuto otázku se pokusím odpovědět v této kapitole věnující se aplikaci nápravných opatření v praxi. Pro demonstraci těchto rozdílů a pro srovnání jsem vybrala oblast ochrany přírody a krajiny a oblast ochrany lesa, neboť právě tyto oblasti jsou charakteristické poměrně vysokým počtem uložených opatření k nápravě. Jednou z hlavních příčin, která dle mého názoru vytváří mnohem větší prostor pro ukládání nápravných opatření na úseku ochrany lesa a na úseku ochrany přírody a krajiny je skutečnost, že na těchto úsecích jsou dány mnohem častěji právní předpoklady pro jejich uložení. V oblasti odpadového hospodářství v naprosté většině případů dochází ze strany subjektů k takovému porušování zákonných povinností, které nedávají žádný prostor pro uložení opatření k nápravě, v oblasti ochrany přírody a krajiny a v oblasti ochrany lesa je tomu naopak. V oblasti nakládání s odpady jsou nejčastějšími delikty provozování zařízení (sběr, výkup, využívání, odstraňování odpadů) v rozporu se schváleným provozním řádem, v 114

Přehled činnosti odborné složky na České inspekci životního prostředí (celorepublikový) – oddělení odpadového hospodářství (2007-2009). Interní materiál České inspekce životního prostředí.

147

rozporu s vydaným souhlasem příslušného správního orgánu (krajského úřadu), nevedení evidence o odpadech a způsobech nakládání s nimi, nepodání hlášení o produkci a nakládání s odpady za příslušné období, neoznačování nebezpečných odpadů, nezabezpečení odpadů před únikem, odcizením či poškozením, špatné zařazení odpadů, předání neoprávněné osobě, nezpracování plánu odpadového hospodářství, nakládání s nebezpečnými odpady bez souhlasu příslušného správního orgánu (§ 16 odst. 3 zákona o odpadech), atp.. Uložení nápravného opatření v takových případech nepřichází v úvahu, neboť by se jednalo o dublování zákonných povinností. Nelze uložit opatření k nápravě individuálním správním aktem, které by spočívalo v povinnosti subjektu provozovat zařízení se schváleným provozním řádem, v povinnosti vedení evidence, podání hlášení, v povinnosti nakládat s nebezpečnými odpady pouze se souhlasem příslušného správního orgánu, jestliže tyto povinnosti jsou již stanoveny normativním správním aktem – zákonem o odpadech. Typickými případy, v nichž jsou dány právní předpoklady pro uložení nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady, jsou případy ukládání odpadů na místa, která k tomu nejsou zákonem o odpadech k nakládání s odpady určena (§ 12 odst. 2 zákona o odpadech). Zde by přicházelo v úvahu uložení opatření k nápravě (samozřejmě spolu s pokutou), jež by spočívalo v povinnosti porušitele odklidit odpady z místa, které k tomu zákonem o odpadech nebylo určeno. Zde ovšem vyvstává jiný problém – identifikace odpovědného subjektu. O tomto problému se podrobně zmiňuji v kapitole pojednávající o černých skládkách. Oproti tomu v oblasti ochrany přírody a krajiny či ochrany lesa jsou výsledkem kontrol prováděných ČIŽP většinou zjištění, která jsou předpokladem pro uložení nápravných opatření – nezalesnění holin (opatření k nápravě spočívající v povinnosti zalesnění holiny ve stanovené lhůtě), nelegální kácení (opatření k nápravě spočívající v povinnosti provést uloženou náhradní výsadbu), škodlivý zásah do významného krajinného prvku (opatření spočívající v povinnosti uvedení v původní stav či opatření k nápravě, které alespoň z části svým charakterem vykompenzuje následky nedovoleného jednání). Další příčinou ukládání opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady v mnohem menším rozsahu než v jiných oblastech ochrany životního prostředí jsou problémy spojené s vymáháním splnění uloženého a dobrovolně nevykonaného nápravného opatření. Zatímco v oblasti nakládání s odpady bude např. odklizení množství odpadů představovat vynaložení velkých finančních prostředků, které bude mít za následek nutnost provedení výběrového řízení za účelem zajištění subjektu pro provedení náhradních prací a výkonů, v oblasti ochrany lesa či ochrany přírody a krajiny budou náklady na provedení případných náhradních prací a výkonů mnohem nižší, a tudíž nebude muset být ani prováděno výběrové 148

řízení pro výběr osoby, která by tyto náhradní práce a výkony provedla. Je jednoznačné, že např. náklady na zalesnění holiny či na provedení náhradní výsadby budou nesrovnatelně nižší oproti nákladům určeným např. na odklizení nelegálně uložených nebezpečných odpadů. Rovněž se v případě oblasti ochrany lesa či ochrany přírody a krajiny nebude vždy vyžadovat provedení náhradních prací a výkonů odborně způsobilou osobou. Provést zalesnění holiny či náhradní výsadbu lze i svépomocí. Naopak v oblasti nakládání s odpady bude provedení náhradních prací a výkonů (zejména odklizení nelegálně uloženého odpadu) odborně způsobilou osobou pravidlem. Nelze ponechat zajištění odklizení a zlikvidování desítek tun nebezpečných odpadů na osobě nezpůsobilé, ale je naopak nutné, aby osoba provádějící tyto úkony byla v dané oblasti odborně na výši, aby při zneškodňování nelegálně uložených odpadů nedošlo k dalšímu poškozování životního prostředí. Z pohledu realizace exekucí dobrovolně nesplněných nápravných opatření na porovnávaných úsecích ochrany životního prostředí tedy mohu konstatovat, že toto provádění je mnohem jednodušší v oblasti ochrany lesa či ochrany přírody a krajiny než v oblasti nakládání s odpady. I z tohoto důvodu jsou nápravná opatření na úseku nakládání s odpady ukládána zcela minimálně. Důvodem je obava ČIŽP z příliš složité a zdlouhavé exekuční procedury, z velkých finančních nákladů, které se v celé řadě případů nepodaří na povinném vymoci, a z mnohem složitějšího a komplikovanějšího postupu, než na jiných úsecích ochrany životního prostředí. Velmi problematickou na všech úsecích ochrany životního prostředí obecně se jeví sama vymahatelnost splnění nápravných opatření, jež nebyla vykonána dobrovolně, která bude s velkou pravděpodobností velice nízká (ČIŽP sice dosud splnění žádného nápravného opatření exekučně nevymáhala, nicméně s ohledem na to, že v celé řadě případů mají inspektoři povědomost o tom, že daný subjekt je insolventní, dá se nízká vymahatelnost splnění uložených nápravných opatření téměř s jistotou očekávat). Z tohoto pohledu bude nejzávažnější situace opět v oblasti nakládání s odpady. Jak zjišťuji, v této oblasti se totiž více než jinde objevuje velké procento insolventních subjektů a nepodařilo by se vymoci žádné finanční prostředky, které by pokryly náklady na provedení uloženého nápravného opatření. Takovým typickým příkladem je případ společnosti P. který popisuji níže v této stati. Pokud jde o oblast nakládání s odpady, je většina nápravných opatření v této oblasti ukládána ve formě uvedení v předešlý stav. Klasickým případem bude, uloží – li subjekt odpady na místo k tomu zákonem o odpadech neurčené. Správnímu orgánu je v takových případech (kromě obligatorního uložení pokuty) dána i možnost dle § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech uložit takovému subjektu opatření a lhůtu ke zjednání nápravy samostatným rozhodnutím. Takové opatření pak bude pochopitelně většinou spočívat v 149

povinnosti odklizení odpadů z místa, kam byly tyto uloženy v rozporu se zákonem. V případě, že subjekt ve stanovené lhůtě uložené opatření nesplní, nabízí se v oblasti odpadového hospodářství jiná řešení, která spočívají jednak v možnosti splnění povinnosti uložené tímto rozhodnutím exekučně vynutit (zde bude správní orgán – ČIŽP postupovat dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), a jednak v možnosti ukládání pokuty za nesplnění nápravného opatření. Dle ust. § 66 odst. 5 zákona o odpadech uloží inspekce fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která poruší povinnost uloženou rozhodnutím na základě tohoto zákona pokutu do výše 1000 000,- Kč. Takovou povinností uloženou rozhodnutím na základě zákona o odpadech by pak mohla být i povinnost subjektu provést ve lhůtách stanovených ČIŽP opatření k nápravě. Připomínám však, že toto řešení není zcela právně čisté a mělo by se postupovat spíše způsobem uložení sankce za trvající správní delikt (další období trvání tohoto deliktu). Další nástroj sankčního charakteru v případech dobrovolného nesplnění nápravného opatření – omezení nebo zastavení provozu, nepřichází dle zákona o odpadech v úvahu ani ze strany ČIŽP ani ze strany jiného správního orgánu. V oblasti nakládání s odpady je možné uložit pouze zákaz provozu zařízení k odstraňování odpadů, a to v případech, kdy provozovatel tohoto zařízení nesplňuje právní předpisy týkající se odpadového hospodářství a mohlo-li by v důsledku toho dojít k závažné ekologické újmě. Nejedná se tedy o institut, kterým by bylo reagováno na dobrovolně nesplněné nápravné opatření. V případech, kdy bude záměrem příslušného správního orgánu uložit provozovateli zařízení k odstraňování odpadů zákaz provozu tohoto zařízení, musí být tedy kumulativně (současně) splněny dvě podmínky – provozovatel zařízení nesplňuje právní předpisy týkající se odpadového hospodářství a současně mohlo-li by dojít takovým provozem zařízení k odstraňování odpadů k závažné ekologické újmě. Důkazní břemeno zde leží na bedrech správního orgánu, pro zákaz provozu zařízení k odstraňování odpadů tak příslušný správní orgán musí prokázat, že byly splněny obě uvedené podmínky současně. Zejména prokazování splnění druhé z uvedených podmínek bude velmi komplikované. Hrozbu závažné ekologické újmy se podaří prokázat jen ve velmi malém procentu případů. Správním orgánem příslušným k vydání zákazu provozu zařízení k odstraňování odpadů je krajský úřad, jemuž dává v této věci podněty ČIŽP (§ 76 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech). Sama ČIŽP však provoz zařízení k odstraňování odpadů zakázat nemůže. Prioritním z hlediska ochrany životního prostředí je pro ČIŽP, aby uložená nápravná opatření byla povinnými subjekty plněna, neboť jedině tak je možné, aby byla realizována zmíněná kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí. Další nástroje sankčního charakteru jako důsledek nesplnění nápravného opatření (omezení provozu, 150

odejmutí souhlasu) nejsou dle mého názoru pro naplnění této kompenzační funkce tolik důležité jako právě splnění uložených nápravných opatření (kromě toho s výjimkou pokuty zákon o odpadech jejich uložení ani neumožňuje). Jedině jejich splněním je skutečně kompenzována (nahrazována) újma či nežádoucí stav v životním prostředí. Pokuta jako následek nesplnění nápravného opatření či omezení nebo zákaz provozu (které se však oblasti nakládání s odpady jako následek nesplnění nápravného opatření neuplatní) samy o sobě nejsou způsobilé vykompenzovat následky protiprávního jednání. V oblasti hospodaření s odpady je na plnění kompenzační funkce nápravných opatření kladen velký důraz, protože právě v této oblasti nejčastěji dochází k nelegálnímu nakládání mnohdy s nebezpečnými odpady, které následně způsobují poškození životního prostředí ve formě kontaminací vod, půdy či jiných složek životního prostředí. Ty nejzávažnější případy nelegálního ukládání nebezpečných odpadů, ke kterým došlo v minulosti, jsou pak hodnoceny a evidovány jako tzv. „staré ekologické zátěže“, na jejichž odstranění jsou ze strany státu vydávány nemalé finanční prostředky. Jsou-li v rozporu se zákonem o odpadech ukládány odpady na místech k tomu zákonem neurčených, kdy mohou způsobit či způsobují poškození životního prostředí, je prioritním zájmem ČIŽP, aby takový nežádoucí stav byl odstraněn a aby bylo zabráněno dalšímu poškozování i ohrožování životního prostředí. Smyslem peněžité sankce, která je v případě porušení povinností na úseku nakládání s odpady obligatorně ukládána, popřípadě je ukládána jako následek nesplnění nápravného opatření, je plnění preventivní funkce odpovědnosti, tj. odrazovat další subjekty (generální prevence), ale i samotného porušitele práva (individuální prevence) od porušování povinností v oblasti životního prostředí a dále též plnění funkce represivní, tj. potrestání subjektu porušení právní povinnosti, způsobení přiměřené újmy tomuto subjektu jako trest za poškození či ohrožení životního prostředí. Pouhým ukládáním pokut se však nezlepší stav životního prostředí, který byl narušen protiprávním jednáním. Subjekty takového protiprávního jednání budou potrestány, utrpí tedy jakousi individuální újmu za své protiprávní jednání, nicméně následky jejich jednání zůstanou v životním prostředí patrny dále. Tato individuální újma způsobená narušitelům stavu životního prostředí jako trest však není žádným způsobem schopna „vyrovnat“ (kompenzovat) újmu způsobenou životnímu prostředí či vykompenzovat (odstranit) vyvolaný protiprávní stav. Vzhledem k fakultativnosti institutu ukládání opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady velmi často správní orgány ukládají za spáchaný správní delikt pouze pokutu (ovšem značně vysokou) a opatření k nápravě ponechávají stranou. Je to především z důvodu 151

administrativní náročnosti, kdy by příslušný úřad musel vydat namísto jen jednoho rozhodnutí rozhodnutí dvě (vzhledem k dikci § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech nelze vést o pokutě a o nápravném opatření společné řízení s jedním rozhodnutím, ale je nutno vést dvě řízení a vydat dvě rozhodnutí). Avšak velmi často se ukládání vysokých pokut může míjet účinkem. Subjekt sice uložené pokuty zaplatí, nicméně protiprávní stav (např. nelegálně shromážděné odpady na místech k tomu neurčených, jež ohrožují či přímo poškozují životní prostředí), trvá nadále. Nápravné opatření však již uložit nelze (to je možné pouze s pokutou). Domnívám se, že v mnoha případech nelegálního nakládání s odpady by měl být kladen důraz spíše na nápravu protiprávního stavu před potrestáním pachatele. Proto by měla být zákonem o odpadech stanovena obligatornost ukládání nápravných opatření, a to nikoliv pouze společně s pokutou, ale samostatně bez časové vázanosti na pokutu, neboť jak jsem již zdůraznila na jiném místě této subkapitoly, odčerpává pokuta mnohdy finanční prostředky, které by mohly být lépe a účelněji využity na provedení nápravného opatření. Pokud by takové nápravné opatření subjekt dobrovolně nesplnil, mohlo by dojít k jeho výkonu cestou správně právní exekuce, protože povinný subjekt by nevydal většinu svých finančních prostředků na zaplacení pokuty, ale tyto finanční prostředky by bylo možno správním orgánem exekuovat za účelem splnění uloženého a subjektem dobrovolně nesplněného opatření k nápravě. Tím by došlo k zákonem zamýšlené realizaci kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí. Jedním z případů, na němž lze demonstrovat, že ukládání vysokých pokut se mnohdy může míjet účinkem, a že by bylo mnohem vhodnější samostatné uložení nápravného opatření, je případ společnosti A. Společnost A. podniká v oblasti nakládání s odpady cca od roku 2003. Na základě vydaného souhlasu ke sběru a výkupu ostatních i nebezpečných odpadů uvedená společnost nashromáždila v průběhu cca 10 let desítky tisíc tun těchto odpadů, které však nepředala osobám oprávněným k jejich využití či odstranění, ale hromadila

tyto

odpady

v

areálu

zemědělského

družstva

v obci

M..

Popsaným

shromažďováním odpadů pocházejících ze schváleného sběru a výkupu však byla mnohonásobně překročena povolená kapacita zařízení (místo povoleného množství 1000 tun ostatních a nebezpečných odpadů za rok se jich v obci M. nacházelo cca 17 000 tun k jedinému dni). Odpady zde byly skladovány bez jakéhokoliv zabezpečení před nežádoucím únikem, znehodnocením nebo odcizením (areál byl volně přístupný, sudy s ropnými či chemickými látkami byly otevřené a při deštích z nich unikaly kapaliny přímo na terén atd.). Inspekce uložila společnosti za porušování povinností v oblasti nakládání s odpady pokuty v celkové výši cca 10 000 000,- Kč. V době, kdy byly sankce ukládány, však nebyly splněny 152

podmínky pro uložení nápravného opatření, proto nápravné opatření uloženo nebylo (společnosti A. nebylo možno např. uložit nápravné opatření spočívající v povinnosti provozovat zařízení v souladu se schváleným provozním řádem zařízení nebo zabezpečit sebrané a vykoupené odpady před nežádoucím znehodnocením, únikem či odcizením, protože se jedná o povinnosti stanovené již samotným zákonem). Mezitím se společnost A. dostala do finančních potíží, bylo zahájeno insolvenční řízení a vzápětí byl na majetek společnosti prohlášen soudem konkurz. Situace se zkomplikovala. Společnost uložené pokuty nezaplatila a vzhledem ke stále probíhajícímu konkurznímu řízení v dohledné době ani nezaplatí. Vzhledem k neutěšené situaci v obci M.. Krajský úřad Jihočeského kraje odebral společnosti A. souhlas k provozu zařízení ke sběru a výkupu ostatních i nebezpečných odpadů právě pro zařízení v obci M. Z povoleného zařízení ke sběru a výkupu odpadů se stalo rozhodnutím krajského úřadu místo k nakládání s odpady neurčené. Teprve nyní tak nastaly podmínky pro uložení opatření k nápravě, které by spočívalo v povinnosti vyklidit všechny odpady z předmětného areálu. Opatření k nápravě, které by v současné době bylo možné uložit společnosti A. (ovšem opět pouze spolu s pokutou za porušení § 12 odst. 2 zákona o odpadech, tj. za nakládání s odpady v místech, která k tomu nejsou určena), a které by spočívalo v povinnosti společnosti odvést veškeré odpady z areálu v obci M. a předat je osobám oprávněným k jejich využití nebo odstranění, by bylo ovšem zcela zbytečné vzhledem k současné situaci ve společnosti (prohlášení konkurzu) i vzhledem k výši již uložených pokut. I kdybychom odhlédli od skutečnosti, že se společnost nachází v konkurzu, situace by byla velice podobná. Vlivem uložených velmi vysokých pokut by společnosti nezbyly již téměř žádné prostředky na realizaci nápravného opatření a i jeho exekuce by proto byla velice obtížná, ne-li nemožná. Z pohledu ochrany životního prostředí by ovšem bylo mnohem více žádoucí, kdyby odpady z předmětné lokality zmizely, než samotné zaplacení astronomické částky stanovené uloženými pokutami. Kromě toho se domnívám, je-li v současné době na majetek společnosti prohlášen konkurz, uložené pokuty ani zaplaceny nebudou. Jestliže nápravná opatření jsou v právu odpadového hospodářství jedním z nejdůležitějších nástrojů pro ochranu životního prostředí, který má napravovat následky nelegálního či životní prostředí poškozujícího nakládání s odpady, pak bude velmi důležité ze strany nejen ČIŽP, ale i dalších orgánů ochrany životního prostředí zajistit efektivitu jejich plnění. Jsou-li uložená opatření plněna povinnými subjekty dobrovolně, problém nevzniká a kompenzační funkce odpovědnosti je splněna, tedy následky protiprávního jednání jsou alespoň z části vykompenzovány, což je pro životní prostředí a jeho kvalitu stav veskrze 153

pozitivní. Cíl ukládání nápravných opatření je splněn. Problém však vyvstane, nejsou-li nápravná opatření povinným subjektem splněna dobrovolně. Jak už bylo výše řečeno, je prioritním zájmem nejen ČIŽP, ale všech orgánů ochrany životního prostředí na tom, aby jimi uložená nápravná opatření byla realizována, aby alespoň z části mohly být vykompenzovány škodlivé následky, jež vznikly protiprávním jednáním subjektu na životním prostředí. Proto jako nástroj k zajištění jejich splnění zakotvil zákonodárce institut vymáhání jejich splnění správním orgánem – výkon rozhodnutí (exekuci), která má napomoci naplnění kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí. 3.3.4 Výkon rozhodnutí (exekuce) uložených opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady Exekuce sama jako taková je upravena celou řadou právních předpisů. Podle toho na jakém úseku probíhá a kdo ji provádí rozlišujeme exekuci správně právní prováděnou správními orgány v oblasti veřejné správy dle správního řádu, exekuci soudní prováděnou dle občanského soudního řádu soudem či dle exekučního řádu exekutorem. Podle toho, zda je předmětem exekuce zaplacení pokuty či uhrazení nějaké peněžité částky nebo plnění spočívající v provedení prací či jiných výkonů rozlišujeme exekuci na peněžitá a nepeněžitá plnění. Případy vymáhání splnění uložených nápravných opatření na úseku nakládání s odpady budou svým charakterem spadat do správně právní exekuce upravené správním řádem, konkrétně se bude jednat o exekuci na nepeněžité plnění. Nebudu se zabývat na tomto místě podrobně charakterizováním jednotlivých druhů exekucí, omezím se pouze na správně právní exekuci, konkrétně na exekuci na nepeněžitá plnění a problémy s ní spojené v oblasti nakládání s odpady. Jak píše Hendrych, představuje správní exekuce

115

„možné stádium správního řízení,

které spočívá v nuceném vymáhání splnění povinností vyplývajících ze správního rozhodnutí, pokud tato povinnost nebyla splněna dobrovolně.“ Správně právní exekuce je upravena ve správním řádu v hlavě IX. Úvodní ustanovení této hlavy (§ 103 odst. 1 správního řádu) pak stanoví, že

116

„podle ustanovení této hlavy se postupuje, pokud ten, jemuž byla exekučním

titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění (dále jen „povinný“) v určené lhůtě tuto povinnost dobrovolně nesplní.“ Z jazykového výkladu slovního spojení „podle této hlavy se postupuje“ vyplývá, že správní orgány jsou povinny podle této hlavy postupovat,

115 116

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 354. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, § 103 odst. 1.

154

jsou-li splněny zákonem předvídané podmínky – v tomto případě byla-li exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění, která nebyla v určené lhůtě dobrovolně splněna. V ustanovení § 107 odst. 1 správního řádu, který se zabývá exekucemi na nepeněžitá plnění je pak zakotvena příslušnost správních orgánů k provádění exekucí na nepeněžitá plnění. Dle tohoto ustanovení je exekučním správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění správní orgán uvedený v § 105 odst. 1 písm. a), je-li orgánem moci výkonné. Tím je správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni. Vydala-li tedy ČIŽP jako prvoinstanční správní orgán rozhodnutí, jímž uložila subjektu povinnost splnění konkrétního nápravného opatření, stala se tak exekučním správním orgánem, tj. správním orgánem příslušným k jeho vymáhání, resp. správním orgánem povinným splnění takového nápravného opatření vymáhat, nebylo-li splněno dobrovolně. V první řadě je třeba konstatovat, že exekuce na nepeněžitá plnění, tj. nucený výkon uložených nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady (ale i v jiných oblastech ochrany životního prostředí) nebyly do roku 2009 (a ještě ani dnes nejsou) na ČIŽP v podstatě vůbec realizovány. Příčinou tohoto z pohledu ochrany životního prostředí ne právě žádoucího stavu byla skutečnost, že u ČIŽP až do této doby nebyl stanoven interní mechanismus k provádění exekucí na nepeněžitá plnění a nebyly určeny ani finanční prostředky k jejich provádění. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, který byl účinný do 31.12.2005, upravoval výkon rozhodnutí v ust. § 71 a násl. jen velice obecně a nestanovil žádná konkrétnější pravidla a postupy, jak by měl být výkon rozhodnutí správními orgány prováděn. U vymáhání nepeněžitých plnění bylo pouze stanoveno, že 117„Rozhodnutí ukládající nepeněžité plnění se vykoná náhradním výkonem, ukládáním peněžitých pokut nebo přímým vynucením uložené povinnosti.“ Dále v odstavci 2 tohoto ustanovení zákonodárce vymezil, že

118

„Náhradní

výkon spočívá v tom, že uložené práce a výkony se provedou na náklad a nebezpečí povinného, jestliže uloženou práci nebo výkon může provést též někdo jiný než povinný.“ V neposlední řadě zákon o správním řízení v § 79 odst. 3 stanovil, že 119„Není-li náhradní výkon podle povahy věci možný nebo účelný, vymáhá se splnění povinnosti uložené v rozhodnutí postupným ukládáním donucovacích pokut.“ ČIŽP jako správní orgán ukládající v prvním stupni opatření k nápravě na jednotlivých úsecích ochrany životního prostředí tak z důvodu absence konkrétnějších a podrobnějších zákonem upravených postupů pro provádění exekucí na nepeněžitá plnění tato ustanovení zákona o správním řízení v podstatě vůbec neaplikovala.

117 118 119

Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, § 79 odst. 1. Tamtéž, § 79 odst. 2. Tamtéž, § 79 odst. 3.

155

Kromě absentující podrobnější právní úpravy provádění exekucí na nepeněžitá plnění v tehdejším zákoně o správním řízení byly dalšími problémy, které vytvářely překážku pro provádění nuceného výkonu rozhodnutí, ukládajícího provedení určitého nepeněžitého plnění, problémy finanční. V každém rozpočtu, a nejinak tomu je u rozpočtů organizačních složek státu, kterou je dle § 1 odst. 3 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa i ČIŽP, jsou dány položky, které jsou závazně určeny k financování předem stanovených úkolů vyplývajících z činnosti daného subjektu (zde organizační složky státu). S financemi stanovenými v rámci těchto položek však nelze nakládat libovolně, nýbrž tyto finance v každé položce jsou vázány svým použitím k určitému předem stanovenému účelu. V rozpočtu ČIŽP jako organizační složky státu v době před rokem 2009 neexistovala příslušná položka, která by byla určena k financování prováděných exekucí na nepeněžitá plnění. Dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech neměla ČIŽP k tomuto účelu zřízen ani zvláštní povinný depozitní účet. Neprovádění exekucí na nepeněžitá plnění tak byl ze strany ČIŽP vlastně postup v rozporu se zákonem – se zákonem o správním řízení (a od roku 2006 i se zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem) a s rozpočtovými pravidly. Zákonná povinnost ČIŽP spočívající ve vymáhání dobrovolně nesplněných opatření k nápravě tak po dlouhé období plněna nebyla (nejen na úseku nakládání s odpady ale na všech úsecích ochrany životního prostředí, ovšem na úseku nakládání s odpady byl tento neuspokojivý stav patrný v daleko větší míře než na ostatních úsecích ochrany životního prostředí). Dosavadní praxe na ČIŽP byla taková, že došlo-li k uložení opatření k nápravě (na jakémkoliv úseku ochrany ŽP) a toto opatření nebylo povinným subjektem dobrovolně splněno, uložila se pokuta za nesplnění nápravného opatření (některé složkové právní předpisy měly zakotveny samostatnou skutkovou podstatu správního deliktu nesplnění opatření k nápravě – např. zákon o ochraně přírody a krajiny, dle zákona o odpadech je možno uložit pokutu dle § 66 odst. 5 za porušení povinnosti uložené rozhodnutím na základě tohoto zákona). Pouze ve velmi malém procentu případů byly ČIŽP využívány exekuce soudní, které však nebyly příliš úspěšné a zejména byly moc zdlouhavé, kvůli přetíženosti soudů, popř. byly využívány služby soudních exekutorů. U soudních exekutorů se ale ČIŽP stále častěji setkávala s požadavky na smluvní odměnu, kterou nebyla schopna uspokojit, kromě toho soudní exekutoři byli dosti vytíženi exekucemi na peněžitá plnění, které pro ně byly lukrativnější, a neměli tak zájem ani kapacitu k provádění exekucí na plnění nepeněžitá. Postup ČIŽP, kdy tato prakticky vůbec neprováděla exekuce na nepeněžitá plnění, ačkoliv k

156

tomu je dle správního řádu povinna, však nebyl ani v souladu s tímto zákonem, ani neprospíval stavu životního prostředí. Důvodem změny tohoto nežádoucího stavu bylo především zrušení dosavadního zákona o správním řízení, který byl s účinností od 1.1.2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, který upravil problematiku správně právní exekuce mnohem podrobněji a ukázal tak správním orgánům cestu při nuceném výkonu jimi vydaných rozhodnutí. V roce 2008 vyvstal další důvod, proč neudržitelnou situaci týkající se nuceného výkonu nápravných opatření uložených ČIŽP řešit. Tímto důvodem se stala příprava na přijetí nového zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, který měl ČIŽP přinést další významné kompetence k ukládání nápravných opatření. Jak již bylo řečeno, je ČIŽP organizační složkou státu dle § 1 odst. 3 věta první zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve spojení s § 51 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Je však také správním orgánem, který má kompetenci více jak v deseti zákonech upravujících ochranu životního prostředí, a v mnoha z těchto zákonů má kompetenci rozhodnutím ukládat nepeněžitá plnění, zejména ve formě nápravných opatření. Jako organizační složka státu dle výše uvedených předpisů může vynakládat finanční prostředky jen v souladu s příslušnými právními předpisy, zejména v souladu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, apod. Rovněž jsem již v předcházejícím textu této kapitoly hovořila o tom, že nový správní řád účinný od roku 2006 přinesl větší možnosti při provádění exekucí na nepeněžitá plnění, zejména podrobnou úpravu těchto druhů exekucí. Před samotným započetím s prováděním exekucí na nepeněžitá plnění bylo ovšem nutno vyřešit a zodpovědět některé otázky, a to zejména otázky spojené s fungováním ČIŽP jako organizační složky státu podle rozpočtových pravidel a dále některé výkladové otázky týkající se příslušných ustanovení správního řádu o správně právní exekuci. Na tyto otázky narazila ČIŽP v rámci přípravy interního předpisu o provádění exekucí na nepeněžitá plnění na přelomu let 2008 a 2009. Za účelem vyřešení tohoto problému kontaktovala ČIŽP Ministerstvo vnitra, odbor legislativy a koordinace předpisů a Ministerstvo financí, odbor státního rozpočtu. Jelikož ČIŽP předpokládala (mimo jiné správně), že nápravná opatření budou v budoucnu (zejména na úseku nakládání s odpady) ukládána v podobě náhradních prací či výkonů, dotazovala se příslušných ministerstev, z jakých prostředků by mělo být hrazeno jejich provádění a dále na některé nejasnosti týkající se vlastního výkonu rozhodnutí na nepeněžitá plnění. 157

V souladu s odpověďmi příslušných ministerstev a na základě ustanovení hlavy IX. správního řádu pojednávající o správně právní exekuci byl v roce 2009 vypracován na ČIŽP nový interní předpis –

120

Směrnice o provádění exekucí na nepeněžitá plnění. Tato směrnice

upravuje postup ČIŽP při provádění exekucí na nepeněžitá plnění v případech, kdy sama vystupuje jako exekuční správní orgán dle § 107 odst. 1 a § 105 odst. 1 písm. a) správního řádu. V případech uložených nepeněžitých plnění ČIŽP tak tato vystupuje jako exekuční správní orgán, na rozdíl od případů vymáhání nesplněných peněžitých plnění uložených ČIŽP (uložené pokuty), v nichž je exekučním správním orgánem příslušný celní úřad. Směrnice ČIŽP o provádění exekucí na nepeněžitá plnění zakotvuje následující způsoby exekucí na nepeněžitá plnění (z hlediska účelnosti a efektivity činnosti ČIŽP) : a) exekuce provedením prací a výkonů b) exekuce ukládáním donucovacích pokut Zároveň je připuštěna i možnost uložení pokuty dle příslušného složkového zákona, pokud ji složkový zákon připouští, v takovém případě je však postup podle této směrnice vyloučen, neboť se nejedná o vlastní exekuci na nepeněžitá plnění, ale o sankci za nesplnění tohoto nepeněžitého plnění (nápravného opatření). Exekuce přímým vynucením (např. vyklizení, předvedení) není směrnicí upravena, neboť k této činnosti může na ČIŽP docházet zcela výjimečně. V takových případech postupuje ČIŽP podle §§ 120 – 128 správního řádu. Protože existuje předpoklad, že většina uložených nepeněžitých plnění bude vymáhána formou provedení náhradních prací a výkonů, popíši stručně tuto formu exekuce na nepeněžité plnění tak, jak je upravena ve směrnici ČIŽP. Postup je poměrně zdlouhavý a složitý a domnívám se, že v praxi přinese značné problémy. V případě nesplnění uloženého nepeněžitého plnění ze strany povinného subjektu dobrovolně se nejprve přistoupí k ocenění nepeněžitého plnění. Toto je dle směrnice ČIŽP provedeno tak, že se sepíše příslušný soupis prací, které je nutno provést ke splnění exekučního titulu (např. množství a druh odpadu, které je nutné odvést do zařízení oprávněné osoby). Poté je příslušný oblastní inspektorát ČIŽP (dále jen „OI“) povinen nechat tento soupis prací ocenit od tří odborných osob, které jsou schopny náhradní výkon provést. Příslušný OI po provedení ocenění je povinen vycházet z nejvhodnější nabídky, přičemž nejnižší cena je fakticky nejdůležitějším kritériem. Problém ovšem nastává, a v oblasti nakládání s odpady se tento problém objevuje téměř s železnou pravidelností, že ocenění prací a výkonů přesáhne částku 2 000 000,- Kč (tzn. překročí hranici tzv. podlimitní zakázky a 120

Směrnice ČIŽP o provádění exekucí na nepeněžitá plnění ze dne 19.8.2009, č. 5/2009, č.j. ČIŽP/10/RDT/0540353.0202/09/RJC. Interní materiál České inspekce životního prostředí.

158

spadá tak do působnosti zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Pak již není na vůli správního orgánu, pro který subjekt se rozhodne, ale mělo by proběhnout výběrové řízení a další postupy dle zákona o veřejných zakázkách. Právě v oblasti nakládání s odpady velmi často nastávají situace, kdy např. množství uložených odpadů na místo k tomu zákonem o odpadech neurčené se pohybuje v řádech stovek až tisíců tun. Náklady na odstranění takového množství odpadů pak vcelku bez problémů přesáhnou hranici 2 000 000,- Kč (vezmeme-li v úvahu, že cena za uložení 1 tuny nebezpečného odpadu na skládku činí 1000,- Kč) a proces exekuce uloženého nápravného opatření se dále prodlužuje a stává se velmi problematickým. Je totiž také důležité, aby k nucenému splnění uloženého nápravného opatření v takových případech došlo v co nejkratší době, protože s postupujícím časem roste riziko případné kontaminace vod, půdy a dalších složek životního prostředí např. nebezpečnými odpady, které jsou uloženy v místech k tomu zákonem o odpadech neurčených. Proces výběru proveditele náhradních prací či výkonů dle zákona o veřejných zakázkách je však velice zdlouhavý a nepřispívá tak k co nejrychlejšímu nucenému splnění uloženého nápravného opatření. Pokud není příslušný OI schopen rozsah prací a výkonů ocenit dle postupu, který jsem uvedla v předcházejících odstavcích, nechá zpracovat znalecký posudek z příslušného oboru a usnesením stanoví dle ust. § 56 správního řádu znalce. Po ocenění nepeněžitého plnění postupuje ČIŽP dále tak, že je spolu s exekučním příkazem vydáno usnesení, kterým se povinnému uloží, aby náklady spojené s provedením náhradního výkonu zaplatil předem. Tyto náklady vybírá a vymáhá opět ČIŽP, a to dle ustanovení správního řádu, která se týkají exekucí na peněžitá plnění a dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Zde ovšem vzniká další problém. Již v minulosti, kdy bylo využíváno služeb soudních exekutorů, bylo velmi častým jevem, že zaplacení nákladů na provedení náhradních výkonů se nepodařilo na povinném vymoci nebo se podaří vymoci pouze část těchto nákladů. V takových případech musí být exekuce ve většině případů bohužel zastavena. Toto je velmi častý jev právě v oblasti nakládání s odpady. Hlavní problém pak spočívá ve skutečnosti, že ČIŽP musí sama určit způsob, jakým má být vymožena shora uvedená částka (např. přikázáním pohledávky, srážkou ze mzdy atd.). Ve většině případů však ČIŽP vůbec neví, zda a především kde má povinný nějaký exekucí postižitelný majetek. Kromě jiného dle zákona č. 21/1997 Sb., o bankách, nemohou tyto peněžní ústavy poskytovat informace o stavu peněžních účtů svých klientů správním orgánům s určitými v tomto zákoně uvedenými výjimkami, mezi něž ČIŽP bohužel nepatří (správy sociálního zabezpečení, finanční úřady, soudy, soudní exekutoři atd.), neboť se dle ust. § 38 tohoto zákona jedná o tzv. „bankovní tajemství“. K úspěchu tohoto postupu nepřispívá ani 159

skutečnost, že v dnešní době je celá řada osob obeznámena s mezerami v právní úpravě exekucí obecně a dokáží tak těchto mezer obratně využívat. Zajistí si proto, aby oficiálně nebyli vlastníky žádného majetku (movitého či nemovitého). Jeden případ za všechny : již zmíněný pan K. je jediným jednatelem a společníkem společnosti A. s.r.o. Společnost A. se nachází v insolvenčním řízení a nevykazuje žádné zisky. Majetek společnosti A. tak nemůže být exekučně postižen neboť má sloužit k uspokojení pohledávek věřitelů společnosti A., pan K. pravděpodobně převedl veškeré své finanční prostředky na účty jiných osob (většinou rodinných příslušníků) a nedisponuje tedy žádnými finančními prostředky, není ani nikde zaměstnán a společnost A. nevykazuje žádné zisky. Úspěch při provádění exekuce v takových případech je pak naprosto nulový. Procento touto cestou vymožených pohledávek je obecně naprosto nepatrné právě při peněžitých plnění, natož u plnění nepeněžitých, která jsou procesně mnohem složitější než plnění peněžitá. Pokud by přece jen bylo vymožení nákladů na provedení náhradního výkonu úspěšné, bude uzavřena s příslušnou odborně způsobilou osobou smlouva o dílo (pochopitelně i proces uzavírání těchto smluv se v praxi neobejde bez určité časové prodlevy) a ČIŽP vydá jako příslušný exekuční správní orgán exekuční příkaz, kterým provedením náhradních prací či výkonů pověří tuto odborně způsobilou osobu, pokud ta s tím souhlasí. Jak jsem výše naznačila, postupuje se při výběru této osoby dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, pokud hodnota oceňovaných náhradních prací a výkonů přesáhne částku 2 000 000,- Kč. Provádění náhradních prací a výkonů je pak průběžně kontrolováno ČIŽP. Faktury za provedení náhradní práce či výkony pak zasílá pověřená osoba na ČIŽP, kde by měly být tyto zaplaceny z finančních prostředků, které byly vymoženy na povinném jako náklady na provedení náhradních prací a výkonů. Z popsaného postupu provádění exekucí na nepeněžitá plnění dle směrnice ČIŽP tedy vyplývá, že ČIŽP nejprve vymáhá náklady na provedení těchto náhradních prací a výkonů na povinném. Nepodaří-li se to, je exekuce zastavena (Odbor legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra však vyslovil názor, že

121

„správní řád neobsahuje žádné speciální

ustanovení pro případy, kdy je povinný zjevně nemajetný……Není tedy možné nezahájit exekuci s odkazem na tuto okolnost. Není však ani možné kvůli této okolnosti exekuci zastavit. Důvody pro zastavení exekuce jsou v § 115 správního řádu uvedeny taxativně a nesolventnost povinného spojenou s potencionální nevymahatelností náhrady exekučních nákladů nelze

121

Stanovisko Odboru legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra k provádění exekucí na nepeněžitá plnění ze dne 12.5.2008, č.j. MV – 19748 – 2/LG – 2008. Interní materiál České inspekce životního prostředí.

160

podřadit pod žádný z nich. Nejde ani o mimořádné nebo nepoměrné obtíže podle § 115 písm. d) správního řádu, neboť nesolventnost povinného pokračování exekuce přímo nebrání. Nápravná opatření se ukládají ve veřejném zájmu. Pokud nejsou povinnosti, které jsou obsahem nápravných opatření splněny dobrovolně, musí být z moci úřední vymáhány. Solventnost povinného z tohoto hlediska není relevantní…..“ Jelikož se ale nejedná o právní názor, který by byl pro ČIŽP závazný, zvolila tato postup, jenž je prezentován v předchozích odstavcích). Jiný postup, než jaký zvolila ČIŽP, tedy v současné době nepřichází v úvahu (např. postup, kdy by ČIŽP uhradila náklady spojené s provedením náhradních prací a výkonů pověřené osobě a teprve následně je vymáhala na povinném). Tento postup by sice byl ve vztahu k životnímu prostředí jednoznačně pozitivnější, nicméně s ohledem na rozpočet ČIŽP, na současnou finanční situaci i na stav našeho právního řádu a vymahatelnost práva v ČR nemůže být bohužel realizován, neboť by ČIŽP velmi brzy přišla o veškeré finanční prostředky, z nichž je realizována její činnost. Současný postup exekucí na nepeněžitá plnění upravený interní směrnicí ČIŽP je tedy ve vztahu k nepeněžitým plněním ukládaným v oblasti nakládání s odpady a jejich rozsahu velice neefektivní, jenž nepřináší kýžené výsledky. Z celkového počtu 25 opatření k nápravě uložených ČIŽP v letech 2007-2009 na úseku nakládání s odpady jich bylo dobrovolně splněno pouze minimum, ve většině případů byly uloženy sankce dle ust. § 66 odst. 5 zákona o odpadech za nesplnění povinností stanovených rozhodnutími dle zákona o odpadech, k vymáhání nápravných opatření cestou exekuce na nepeněžitá plnění nedošlo ani v jednom případě. Proč inspektoři raději volí v případech dobrovolného nesplnění nápravných opatření cestu ukládání pokut a nikoliv exekuci je nasnadě – exekuční postup je natolik složitý, zdlouhavý a málo efektivní, že se zdá příznivější a možná i efektivnější uložit pokutu za nesplnění nápravného opatření. Od doby vydání Směrnice ČIŽP o provádění exekucí na nepeněžitá plnění (srpen roku 2009) nebyla tato v praxi v oblasti nakládání s odpady použita ještě ani jednou, ačkoliv by se našla celá řada případů, kdy by její použití bylo možné. Nízká efektivnost postupů v ní upravených však zatím přispívá spíše k její neaplikaci a činí z ní interní normu, která se nepoužívá. Jak jsem již zmínila, inspektoři ČIŽP se proto vymáhání uložených nápravných opatření na úseku nakládání s odpady zcela vyhýbají a v případě jejich dobrovolného nesplnění raději postupují cestou uložení pokuty. V důsledku málo efektivní interní právní úpravy exekucí na nepeněžitá plnění tak nebylo ČIŽP vymáháno doposud ani jedno jediné nesplněné nápravné opatření. Toto však pro životní prostředí a jeho kvalitu není právě ideální stav, mají-li být opatření k nápravě nástrojem odpovědnosti v právu životního prostředí, který 161

plní kompenzační funkci. V důsledku toho mi pak nezbývá než konstatovat, že nápravná opatření v oblasti nakládání s odpady z pohledu činnosti ČIŽP nesplňují svou funkci – funkci kompenzovat následky nedovolených jednání. Nejhorší situace je pak dle mého názoru právě v oblasti nakládání s odpady, kde se nejvíce množí případy insolventních subjektů. Typickým příkladem je opět případ společnosti A. Jak nyní postupovat dále, je-li ČIŽP známo, že tato společnost nedisponuje žádným majetkem či finančními prostředky, jež by mohly být exekuovány? Má vůbec smysl v současné době uložit společnosti A. opatření k nápravě? Jak jsem již uvedla výše, pokuty uložené ČIŽP společnosti A. na úseku nakládání s odpady v minulých cca 2 letech dosáhly astronomické výšky 10 000 000,- Kč. Společnosti A. byl již Krajským úřadem – Jihočeský kraj odebrán souhlas k provozování zařízení ke sběru a výkupu ostatních a nebezpečných odpadů v obci M.. Uložit nápravné opatření spočívající v odklizení v současné době nelegálně uložených odpadů z této lokality (po odebrání souhlasu k provozování předmětného zařízení se vlastně jedná o místo, které ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o odpadech není k nakládání s odpady určeno) se z důvodů uvedených výše jeví téměř jako zbytečné, neboť vzhledem k nedostatku majetku bude nutno případně zahájené exekuční řízení dle § 115 správního řádu zastavit. V současné době tak neexistuje žádný zákonný způsob, jak donutit společnost A., aby odpady vzniklé z její podnikatelské činnosti a shromážděné v areálu zemědělského družstva v obci M. odklidila. Pokud odpady nenechá odklidit sama obec M. na svůj náklad, budou tyto dále hyzdit okolí této malebné jihočeské vsi a ohrožovat životní prostředí, případně jej i poškozovat. Tato varianta je však jen velmi málo pravděpodobná vzhledem k malým prostředkům v obecním rozpočtu obce. V úvahu by tak v této situaci přicházelo ještě jedno řešení: Dle § 42 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů, může zabezpečit nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad z vlastního podnětu nebo z podnětu České inspekce životního prostředí. Může k tomuto účelu uložit provedení opatření k nápravě právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající podle zvláštních právních předpisů, která je k jejich provedení odborně a technicky způsobilá. K tomuto účelu zřizuje kraj v rámci svého rozpočtu zvláštní účet ročně doplňovaný do výše 10 000 000,- Kč. Užití tohoto ustanovení v praxi má ovšem několik podmínek, jež musejí být současně splněny : -

opatření k nápravě dle zákona o vodách nelze uložit dle odst. 1 a 3 tohoto

ustanovení (tj. nelze je uložit tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod či nabyvateli majetku získaného způsobem stanoveným ve zvláštním

162

zákoně (zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů) a -

hrozí závažné ohrožení nebo znečištění povrchových nebo podzemních vod.

Splnění těchto podmínek (zejména první z nich) je však též nepravděpodobné. V úvahu by přicházelo pouze splnění druhé podmínky, kdy shromažďováním odpadů (i nebezpečných) na místech k tomu zákonem o odpadech neurčených a nezabezpečených proti odcizení znehodnocení či proti působení povětrnostních vlivů může docházet k závažnému ohrožování nebo znečišťování povrchových nebo podzemních vod. Užití tohoto ustanovení v praxi v případě společnosti A. bylo ČIŽP konzultováno s Krajským úřadem - Jihočeský kraj, jehož pracovníci se dostavili i na předmětnou lokalitu, aby posoudili stávající stav z pohledu závažnosti ohrožení či poškození životního prostředí. Krajský úřad ovšem zkonstatoval, že v daném případě pochybuje o závažnosti ohrožení nebo znečištění povrchových či podzemních vod a tuto variantu odstranění odpadů z předmětné lokality pomocí finančních prostředků kraje zamítl. Mohlo by se jednat v tomto případě o ekologickou újmu? Na tuto otázku bude s největší pravděpodobností záporná odpověď, a to vzhledem k velmi neurčité definici pojmu ekologická újma v zákoně č. 167/2008 Sb.. Z pohledu ČIŽP v současné době neexistuje žádná šance, jak zajistit, aby hromady odpadů byly z obce M. odvezeny a předány oprávněným osobám k jejich využití nebo odstranění. ČIŽP uvažovala i o trestněprávní odpovědnosti (společnost A. nakládá s nebezpečnými odpady i po zrušení živnostenského oprávnění pro tuto živnost, jednalo by se proto dle názoru ČIŽP o trestný čin neoprávněného podnikání), nicméně vzhledem k tomu, že český právní řád v době vzniku této práce trestněprávní odpovědnost právnických osob nezná, nebude možno o tomto způsobu řešení situace uvažovat. ČIŽP však i přes tuto skutečnost trestní oznámení podala, přičemž je koncipovala jako trestní oznámení na neznámého pachatele s tím, že v něm uvedla podstatné okolnosti případu, tj. že pan K. je jediným společníkem a jediným jednatelem společnosti A., která se měla výše uvedeného jednání dopustit. Policejní orgány na základě takto koncipovaného trestního oznámení vyhodnotily situaci a začaly trestně stíhat fyzickou osobu - pana K. Navzdory tomuto kroku ČIŽP je velmi pravděpodobné, že odpady zůstanou v obci M. uskladněny i nadále. Je však smutné, že ČIŽP jako jeden z nejdůležitějších orgánů ochrany životního prostředí není schopná žádnými prostředky tento stav změnit. Řešit daný problém pomocí další formy exekuce – ukládáním donucovacích pokut, nebude jak jsem již na jiném

163

místě této kapitoly uvedla, z pohledu ochrany stavu životního prostředí v dané lokalitě žádoucí. Co říci závěrem k problému vymáhání dobrovolně nesplněných nápravných opatření na úseku nakládání s odpady? Domnívám se, že problematika vymáhání nepeněžitých plnění je upravena ve správním řádu správně, při studiu této problematiky jsem neshledala mezery v právní úpravě či jiné nedostatky, které by způsobovaly neefektivnost dané právní úpravy. Tato neefektivnost má dle mého názoru kořeny též v jevech mimoprávních. Jedná se celkově o nízké právní vědomí ve společnosti, o celkovou neúctu k právu, o nízkou morálku společnosti, o neúctu nejen k morálním ale i k právním hodnotám. Motiv finančního zisku je v naší společnosti natolik silný, že jakákoliv úcta k právu je naprosto nulová. Zneužívání práva se stalo běžnou, mnohdy i oceňovanou skutečností. Jde tak nejen o mezery v právu, ale i o mezery v morálce společnosti. Absolutní neúcta k právním a morálním hodnotám a situace, kdy jedinou hodnotou jsou peníze a majetkový prospěch, nemohou zvyšovat efektivitu práva, naopak působí právě opačně. Zdá se, že se protiprávní jednání vyplácí, pokračuje-li se v něm i po uložení mnohamilionových pokut a dalších sankcí. Pokud jde o mezery v právní úpravě, nedostatky vykazuje dle mého názoru zejména zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), v němž je zcela nedostatečně upraveno vypořádání veřejnoprávních závazků dlužníka, a to závazků zejména ve vztahu ke správním orgánům, ke státu, ke společnosti. Je to právě insolvence, která chrání subjekty před povinností zaplacení pokut a před plněním dalších povinností v oblasti veřejného práva. O tom však již v následující samostatné subkapitole. 3.3.5 Realizace opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady u subjektů v konkurzu a v případech zániku odpovědných subjektů Samostatným problémem, který velmi často bývá na úseku nakládání s odpady spojen s ukládáním a realizací uložených nápravných opatření, je situace, kdy je na majetek subjektu, jemuž je nápravné opatření ukládáno, prohlášen konkurz, resp. je-li se subjektem zahájeno insolvenční řízení. Tato skutečnost výrazným způsobem ovlivňuje správní řízení, resp. vymahatelnost pokut a nápravných opatření uložených v době před konkurzním řízením a také v průběhu tohoto řízení, neboť úpadce existuje v podstatě již jen formálně a veškeré dispozice s majetkem společnosti ve skutečnosti smí nadále činit jen správce konkurzní

164

podstaty (resp. v současné době insolvenční správce).

122

Konkurz patří v současné době stále

ke zcela převažujícímu způsobu řešení úpadkové situace subjektů, a vzhledem k délce jeho trvání je možný konflikt s předpisy na ochranu životního prostředí otázkou zdaleka ne jen teoretickou. V praxi ČIŽP takových případů na úseku nakládání s odpady v poslední době bohužel neustále přibývá. Velmi často se stává, že se subjekty snaží vyhnout odpovědnosti za protiprávní jednání právě prostřednictvím konkurzu, který ve většině případů vede k zániku subjektu. Spáchaný správní delikt pak nejen že zůstane nepotrestán, ale nedojde ani k nápravě subjektem způsobeného závadného stavu na životním prostředí, což vnímám jako skutečnost pro životní prostředí mnohem závažnější než samotné potrestání pachatele deliktu. Protože se v této stati zabývám problematikou nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady, bude další pojednání zaměřeno především na ně. Důsledkem skutečnosti, že je na majetek subjektu prohlášen konkurz, je naprostá nevymahatelnost uložených a dobrovolně nesplněných nápravných opatření. Příčinu obtíží při vymáhání splnění uloženého a dobrovolně nesplněného nápravného opatření u subjektů nacházejících se v konkurzu se pokusím objasnit na případě, který řešila ČIŽP v nedávné době. Nejprve však krátce k právní úpravě konkurzu. Dne 1.1.2008 vstoupil v účinnost zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), který nahradil stávající zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání. Hlavním účelem jak původního, tak nového zákona je především vyřešit úpadek dlužníka a uspokojení dlužníkových věřitelů. Předmětem následujících odstavců této subkapitoly však bude zhodnocení původní i nové právní úpravy v oblasti konkurzního řízení, která není z pohledu prosazování předpisů na ochranu životního prostředí rozhodně nikterak zanedbatelná, a to v oblasti ukládání opatření k nápravě subjektům v konkurzu. V praxi mohou v souvislosti s prohlášením konkurzu na majetek dlužníka nastat následující situace: 1) Subjekt se ocitl v konkurzu, během něhož nebo před nímž došlo ke spáchání správního deliktu, a za takovýto delikt má být uložena pokuta a opatření k nápravě. Dle ustanovení § 14 písm. d) zákona o konkurzu a vyrovnání platí, že řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do podstaty nebo které mají být z podstaty uspokojeny, mohou být zahájena jen na návrh správce nebo proti 122

DERLICH, S. Několik úvah nad ukládáním pokut orgány ochrany životního prostředí subjektům v konkurzu. Ekologie a právo. 2007, č. 1, s. 16.

165

správci. Z ustanovení § 266 odst. 2 insolvenčního zákona však lze dovodit, že takové řízení může být vedeno přímo proti dlužníkovi. 2) Subjekt se ocitl v konkurzu v době, kdy rozhodnutí o uložení pokuty a nápravného opatření nenabylo právní moci. V tomto případě je zákonem o konkurzu a vyrovnání, konkrétně § 14 odst. 1 písm. c) stanoveno, že prohlášení konkurzu má mj. ten účinek, že řízení o nárocích, které se týkají majetku patřícího do podstaty (což pokuty i náklady na provedení nápravných opatření nepochybně jsou), nebo které mají být uspokojeny z tohoto majetku, jejichž účastníkem je úpadce, se přerušují. Z toho plyne, že dle zákona o konkurzu a vyrovnání bylo nutno počkat až do skončení konkurzního řízení, což vzhledem k délce jeho trvání vedlo v podstatě k tomu, že uběhla lhůta pro uložení pokuty a tím i lhůta pro uložení nápravného opatření, neboť dle zákona o odpadech je uložení nápravného opatření časově vázáno na okamžik uložení pokuty. V insolvenčním zákoně je však možno nalézt oproti předchozí právní úpravě významnou změnu - § 266 odst. 1 písm. b) tohoto zákona stanoví, že prohlášením konkurzu se řízení o přestupcích a správních deliktech nepřerušují. Dle § 266 odst. 2 je jejich účastníkem i nadále dlužník (tedy nikoliv insolvenční správce). Pro praxi to tedy znamená, že správní orgán bude moci správní řízení o uložení pokuty a opatření k nápravě pravomocně ukončit. Možnost faktického vymožení splnění uloženého opatření k nápravě ovšem zůstane otázkou spíše teoretickou. 3) Subjekt se ocitl v konkurzu až poté, co rozhodnutí o uložení pokuty a nápravného opatření nabylo právní moci, rozhodnutí o uložení nápravného opatření se stalo vykonatelným, avšak nápravné opatření nebylo doposud splněno. Zde je situace řešena poměrně jasně a jednoznačně. Dle § 33 odst. 1 písm. d) zákona o konkurzu a vyrovnání (a podobně dle § 170 písm. d) insolvenčního zákona) jsou mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka (úpadce) vyloučeny z uspokojení pohledávek. Nároky sice nezanikají, ale lze se jich domáhat až po skončení konkurzu. Velice významným účinkem prohlášení konkurzu, který je velmi podstatný z hlediska vedeného správního řízení se subjektem, je účinek uvedený v ust. § 267 odst. 1 insolvenčního zákona, účinek na provedení výkonu rozhodnutí, nebylo-li toto dobrovolně splněno. Dle výše

166

uvedeného ustanovení platí, že

123

„Výkon rozhodnutí nebo exekuci, která by postihovala

majetek náležející do majetkové podstaty, lze pro pohledávky věřitelů po prohlášení konkurzu nařídit, nelze jej však provést.“ Totéž ustanovení obsahoval i dřívější zákon o konkurzu a vyrovnání (§ 14 odst. 1 písm. e)). Tento účinek však spojuje nový insolvenční zákon nejen s prohlášením konkurzu na majetek dlužníka, ale i se samotným zahájením insolvenčního řízení, kterým se začíná projednávat možný dlužníkův úpadek (tedy období, kdy se teprve před soudem rozhoduje, zda je dlužník v takové situaci, aby mohl být soudem prohlášen úpadek a stanoven způsob jeho řešení) - § 109 odst. 1 písm. c) insolvenčního zákona. Druhá z výše popsaných situací je případem společnosti P., tj. případem, na němž bych ráda poukázala na problematickou realizaci uložených nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady u subjektů, které se ocitly v konkurzu. Společnosti P. byl v roce 2005 Krajským úřadem Jihočeského kraje udělen dle § 14 odst. 1 zákona o odpadech souhlas k provozování zařízení ke sběru a výkupu odpadů, a to odpadů kategorie ostatní, zejména textilií, plastů atd. Tento souhlas byl společnosti vydán s tím, že na základě tohoto souhlasu byla společnost oprávněna sbírat a vykupovat výše uvedené odpady a soustřeďovat (resp. shromažďovat) je v areálu na přesně vymezených pozemcích před jejich předáním osobám oprávněným k využití nebo odstranění. Jelikož však společnost P. opakovaně porušovala podmínky provozu, na které bylo předmětné povolení Krajského úřadu Jihočeského kraje vázáno (zejména neustále rozšiřovala prostor pro shromažďování sebraných a vykoupených odpadů i na další pozemky, na nichž již nebyla dle souhlasu Krajského úřadu Jihočeského kraje oprávněna odpady shromažďovat), bylo toto povolení příslušným krajským úřadem zrušeno, a to ke dni 31.12.2006. Zároveň byla tímto úřadem společnosti P. uložena povinnost odklidit odpady z pozemků, kde nebylo nakládání s nimi povoleno. ČIŽP v rámci svých kompetencí podle zákona o odpadech uložila v letech 2005 - 2007 společnosti P. celkem 4 pokuty v celkové výši 5 925 000,- Kč a jedno nápravné opatření (spolu s pokutou, jež zněla na částku 5 000 000,- Kč), které spočívalo v povinnosti společnosti vyklidit některé pozemky (jednalo se o jiné pozemky, než ty, o jejichž vyklizení rozhodoval krajský úřad), na nichž nebylo nakládání s odpady povoleno (jednalo se o cca 19 pozemků, z nichž některé byly pozemky zemědělské, spadající pod ochranu zemědělského půdního fondu). Správní řízení o uložení pokuty a tohoto nápravného opatření bylo zahájeno na začátku března téhož roku. Následně byl v průběhu řízení na majetek společnosti P. 123

Zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 267 odst. 1.

167

prohlášen konkurz dle zákona č. 328/1991 Sb. (účinky konkurzu nastaly k 14.3.2007, tj k okamžiku, kdy již bylo správní řízení o uložení nápravného opatření dle zákona o odpadech se společností P. zahájeno) a byl ustanoven do funkce správce konkurzní podstaty. Celý případ se tím pochopitelně značně zkomplikoval, protože bylo zřejmé, že se společnost dostala do finančních potíží. Navíc bylo ČIŽP z úřední činnosti známo, že v nedávné době proběhlo exekuční řízení, byl vydán exekuční příkaz prodejem podniku společnosti P., a to z důvodu, že uvedená společnost měla značné dluhy u jiných subjektů. ČIŽP tedy vydala rozhodnutí o uložení pokuty a samostatné rozhodnutí o uložení opatření k nápravě. Proti oběma rozhodnutím se společnost odvolala, avšak odvolání bylo odvolacím správním orgánem, Ministerstvem životního prostředí, zamítnuto a obě prvoinstanční rozhodnutí byla potvrzena. Rozhodnutí o uloženém nápravném opatření nabylo právní moci v listopadu roku 2007, tj. v okamžiku, kdy již byla společnost P. cca 8 měsíců v konkurzu, vykonatelným se stalo v únoru roku 2008. Společnost P. však ve stanovené lhůtě rozhodnutím ČIŽP uložené nápravné opatření nesplnila a navezené odpady z výše popsaných pozemků neodklidila. Protože nápravné opatření nebylo splněno dobrovolně, nastaly podmínky pro jeho nucený výkon. Je však možné bez obtíží realizovat uložené opatření k nápravě u subjektu v konkurzu, jestliže toto nebylo dobrovolně splněno? Jak jsem uvedla v předcházejících odstavcích, na majetek dlužníka, tj. majetek společnosti P. byl prohlášen konkurz dle zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o konkurzu a vyrovnání“). S prohlášením konkurzu spojoval tento zákon nemožnost provedení výkonu rozhodnutí postihující majetek spadající do konkurzní podstaty (§ 14 odst. 1 písm. e)). Obdobnou úpravu obsahuje i v současné době platný a účinný zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „insolvenční zákon“), když v ustanovení § 109 odst. 1 písm. c) stanoví, že

124

„výkon rozhodnutí či exekuci, která by postihovala majetek, který

náleží do majetkové podstaty, lze nařídit, nelze jej však provést.“ Toto ustanovení se ovšem týká účinků zahájení insolvenčního řízení, nikoliv samotného prohlášení konkurzu na majetek dlužníka. Ovšem i prohlášení konkurzu má účinky v podstatě totožné, jež jsou specifikovány v § 267 odst. 1 tohoto zákona. Jinými slovy řečeno, jelikož byl na majetek společnosti P. prohlášen soudem konkurz (s účinností od 14.3.2007), ČIŽP nemohla využít vymáhání plnění rozhodnutí o uložení nápravného opatření dle zákona o odpadech, které nabylo právní moci, pomocí exekuce. ČIŽP tedy byla pouze oprávněna výkon rozhodnutí, jež nebylo splněno 124

Zákon č. 182/2006, o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 109 odst. 1 písm. c).

168

dobrovolně, nařídit, nebyla a není oprávněna výkon rozhodnutí sama provést na náklady povinného. Protože ani do doby dokončení této práce (rok 2011) nebylo konkurzní řízení se společností P. ukončeno, nemohlo být ani splnění uloženého nápravného opatření exekučně vymáháno. Odpady se tak nacházejí na pozemcích, jež nejsou určeny k nakládání s odpady i nadále. ČIŽP ještě před prohlášením konkurzu na majetek společnosti P. zadala zpracování znaleckého posudku soudnímu znalci z oblasti nakládání s odpady, a to za účelem zjištění množství nelegálně uložených odpadů a zjištění nákladů na jejich likvidaci. Soudní znalec odhadl, že celkové množství odpadů, jež se nelegálně nacházejí na cca 19 pozemcích u Českých Budějovic, je cca 3000 - 5000 tun. Pokud jde o charakter odpadů, bylo možno konstatovat, že se jedná o odpad převážně kategorie ostatní (zejména textilie a plasty), ovšem toto nebylo možno říci s naprostou jistotou, neboť nikdo nedokáže určit, jaké odpady se nacházejí v nejspodnější vrstvě těchto odpadů, proto přítomnost nebezpečných odpadů na těchto pozemcích nebylo možné vyloučit. Náklady na odstranění a likvidaci těchto odpadů odhadl soudní znalec zhruba na 5 – 7 milionů korun. Konkurzní řízení tedy v současné době stále trvá. Jelikož však došlo k prohlášení konkurzu na majetek společnosti P. před účinností insolvenčního zákona, jenž platí v současné době, vznikla otázka, dle kterého právního předpisu se bude po účinnosti tohoto zákona v konkurzním řízení pokračovat. Dle ust. § 432 insolvenčního zákona se pro konkurzní a vyrovnací řízení zahájená před účinností tohoto zákona použijí dosavadní právní předpisy (tzn. zákon č. 328/1991 Sb.). Toto je i případ společnosti P., neboť konkurz byl na majetek této společnosti prohlášen 14.3.2007, tj. před účinností insolvenčního zákona. Znamená to tedy, že konkurzní řízení, které je vedeno se společností P., by se i nadále mělo řídit zákonem č. 328/1991 Sb. Dle § 14 odst. 1 písm. e) tohoto zákona je jedním z účinků prohlášení konkurzu skutečnost, že

125

„nelze provést výkon rozhodnutí (exekuci) postihující

majetek patřící do podstaty“ (je nepochybné, že na provedení uloženého opatření k nápravě bude muset subjekt vynaložit konkrétní finanční prostředky, které zcela jistě budou majetkem patřícím do podstaty). V praxi to tedy znamená, že pokud bylo vydáno správním orgánem rozhodnutí, které ukládalo subjektu konkrétní povinnost, která však nebyla subjektem do dne prohlášení konkurzu dobrovolně splněna, nelze vymáhat splnění takové povinnosti cestou výkonu rozhodnutí. Z hlediska ochrany životního prostředí má však tato skutečnost velmi nepříznivé dopady, které mohu demonstrovat právě na případu společnosti P.. Jak jsem

125

Zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, § 14 odst. 1 písm. e).

169

popsala výše, vydala ČIŽP rozhodnutí o pokutě a současně samostatné rozhodnutí o opatření k nápravě, jímž byla společnosti P. uložena povinnost vyklidit odpady ze specifikovaných pozemků. Tato rozhodnutí nabyla právní moci a stala se vykonatelnými po prohlášení konkurzu na majetek této společnosti. Jelikož společnost ve stanovené lhůtě uložené opatření k nápravě nesplnila, jako jediné možné řešení se jevil právě nucený výkon rozhodnutí, neboť z hlediska ochrany životního prostředí bylo prioritním, aby společností navezené odpady na zemědělské pozemky co nejdříve zmizely. Výkon rozhodnutí o uložení opatření k nápravě spočívajícím v odklizení nelegálně uložených odpadů ovšem v současné době (až do ukončení konkurzu) není možný. Tento stav je z hlediska ochrany životního prostředí velice nežádoucí. Vzhledem ke stálému trvání konkurzního řízení, a také vzhledem k tomu, že společnost P. dluží různým subjektům cca 22 milionů korun a konkurz tedy bude pravděpodobně zrušen pro nedostatek majetku a společnost zanikne bez likvidace a bez právního nástupce, je velmi nepravděpodobné, že by se splnění uloženého nápravného opatření podařilo po ukončení konkurzního řízení vymoci, resp. provést ze strany ČIŽP na náklady povinného, tj. společnosti P.. V návaznosti na výše uvedená fakta se nabízí hned několik otázek, na které se pokusím odpovědět v následujících odstavcích této práce. Pokud by společnost P. přece jen zanikla, ovšem její majetek by přešel na právního nástupce, byl by možný přechod pravomocně uloženého nápravného opatření na tohoto právního nástupce? Tedy jinými slovy, je možné uvažovat v případech pravomocně uložených nápravných opatření o právním nástupnictví, tj. přechodu povinností vyplývajících z pravomocného rozhodnutí o uložení nápravného opatření na právního nástupce subjektu, jemuž bylo nápravné opatření uloženo?

A

druhá

otázka,

pokud

by

tedy

společnost

P.

zanikla

způsobem

předpokládaným výše, tj. bez právního nástupce, jakým způsobem zajistit splnění uloženého nápravného opatření? Než přejdu k samotnému řešení položených otázek, dovolím si krátký exkurs do teorie správního trestání, a to konkrétně trestání právnických osob za správní delikty. Obecně je zánik odpovědné právnické osoby chápán jako jeden z důvodů pro zánik trestnosti deliktu (jako druhý důvod je nejčastěji uváděno uplynutí doby). 126Zánik pachatele je okolností, která způsobuje zánik odpovědnostního vztahu, zánik trestnosti. Časté debaty právních odborníků na téma možného přechodu pravomocně uložených pokut (resp. opatření k nápravě) bývají

126

MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, s. 105.

170

často vyvolány zejména skutečností, že celá řada právnických osob používá svůj zánik jako prostředek, prostřednictvím něhož je možno vyhnout se sankci za spáchaný správní delikt. V prvé řadě pohovořím o pokutách. Při ukládání pokut se vychází se ze zásady odpovědnosti za spáchání správního deliktu, ze které plyne, že sankce právě ve smyslu pokuty musí být uložena pouze pachateli, který svým jednáním uskutečnil všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu a jemuž bylo spáchání deliktu v řádném řízení dokázáno. Zánikem odpovědné osoby nepřechází dle většinového názoru právních odborníků odpovědnost na právní nástupce těchto subjektů. Nikomu totiž nelze přičítat následky za jednání, které sám nespáchal, resp. spáchal někdo jiný. Tento názor je velmi často opírán o argument, že rozhodnutí o pokutě za správní delikt je rozhodnutím konstitutivního charakteru, povinnost zaplatit pokutu vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí, kterým se pokuta ukládá. Z pohledu zániku odpovědného subjektu (právnické osoby, společnosti) lze rozlišit tři situace: a) právnická osoba zanikne ještě před zahájením správního řízení za správní delikt a porušení právních předpisů bylo zjištěno před zánikem právnické osoby v průběhu řízení, které je s ní vedeno za spáchaný správní delikt b) právnická osoba zanikne v průběhu řízení, které je s ní vedeno za spáchaný správní delikt c) právnická osoba zanikne až po nabytí právní moci rozhodnutí o pokutě za správní delikt. Ad a) V případě, že společnost zanikne (není zde důležité zda s právním nástupcem nebo bez něho), lze tento případ přirovnat ke smrti fyzické osoby (nezáleží na tom, zda jsou tu dědici) a správní řízení (v němž by jako účastník byla označena zaniklá právnická osoba) nelze po zániku společnosti (smrtí fyzické osoby) zahájit. Toto stanovisko vychází z názoru, že účelem správní trestní sankce (pokuty) je právě postihnout skutečného pachatele deliktu. Ad b) V druhém případě nelze dle dostupné judikatury (Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30.4.1996, č.j. 6 A 103/94-26 (SJS 317/1998)) uložit pokutu právnímu nástupci, a to i kdyby přejímal všechna práva a povinnosti v okamžiku zániku svého právního předchůdce existující.

127

„Rozhodnutí o pokutě za správní delikt je rozhodnutím konstitutivního

charakteru, povinnost pokutu platit vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí, kterým se pokuta ukládá. Zanikne-li v průběhu řízení právnická osoba, se kterou bylo řízení o uložení pokuty za 127

Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30.4.1996, č.j. 6 A 103/94-26.

171

správní delikt vedeno, nelze pokutu uložit jejímu právnímu nástupci, a to i kdyby přejímal všechna práva a povinnosti v okamžiku zániku svého právního předchůdce existující.“ Názory většiny autorů na tuto otázku se víceméně shodují a jsou podporovány i uvedenou judikaturou. Vychází se především z názoru, že na rozdíl od soukromoprávních závazků

128

veřejná práva a povinnosti (k nimž podrobit se sankci za spáchaný správní delikt

bezpochyby patří) jsou v zásadě nepřenosná. Je tedy možné říci, že správní řízení započatá před zánikem společnosti nelze po jejím zániku dokončit. Důvodem je také skutečnost, že zákony zakotvující správní delikty neupravují zánik pachatele jako důvod zániku trestnosti. Ad c) Třetí případ již vyvolává různé právní postoje a názory se zde štěpí. Podle jednoho názoru pravomocně uložená pokuta přechází na právní nástupce zaniklé osoby. Toto řešení se opírá o § 579 odst. 1 občanského zákoníku, podle kterého smrtí dlužníka povinnost nezanikne, ledaže jejím obsahem bylo plnění, které mělo být provedeno osobně dlužníkem. Vzhledem k tomu, že uložená pokuta za správní delikt nemá charakter plnění, jež by muselo být splněno pouze dlužníkem, lze takto uloženou pokutu převést v podobě majetkového pasiva na právní nástupce. Uvedené ustanovení občanského zákoníku, o nějž se tato argumentace opírá, se však týká pouze zániku (resp. smrti) dlužníka jako fyzické osoby. Je sporné, zda je lze vztáhnout analogicky též na právnické osoby. Většina autorů zabývajících se otázkami správního trestání však tuto konstrukci odmítá s poukazem na skutečnost, že občanský zákoník dopadá na soukromoprávní vztahy (uvedené ustanovení § 579 se dotýká výslovně smrti dlužníka, tj. fyzické osoby) a je sporné, zda je jeho aplikace možná v oblasti práva veřejného, pokud chybí výslovná právní úprava (zejména též proto, že analogie in malam partem je v oblasti trestání obecně odmítána). Na podporu možnosti přechodu uložené pokuty na právní nástupce lze uvést stanovisko, které zaujala judikatura. Podle Rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 21.3.1997, č.j. 7 A 155/94-38 (SJS 193/1998) 129„zemře-li v řízení o přezkoumání rozhodnutí o uložení pokuty žalobce a v dědickém řízení je závazek zaplatit pravomocně uloženou pokutu zahrnut do pasiv dědictví s tím, že ji zaplatí některý z dědiců, soud v řízení pokračuje s právním nástupcem, na kterého přešla podle rozhodnutí vydaného v dědickém řízení platební povinnost vyplývající z rozhodnutí o pokutě“. Výše uvedený rozsudek Vrchního soudu v Praze se však týkal osoby fyzické, nikoliv právnické. Zcela opačně argumentují zastánci názoru (a je jich většina), že povinnost zaplatit pravomocně uloženou pokutu na právní nástupce nepřechází. Vycházejí především z účelu 128 129

PRÁŠKOVÁ, H. Zánik trestnosti správních deliktů právnických osob. Právní praxe.2000, č. 10, s. 624. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21.3.1997, č.j. 7 A 155/94-38.

172

správně trestní sankce, kterým je postižení pachatele deliktu, jeho potrestání, represe. Tato sankce byla uložena v rámci odpovědnostního vztahu, který má osobní charakter. Jinými slovy lze konstatovat, že rozhodnutí o pokutě je rozhodnutím tzv. ad personam, tj. rozhodnutím, které řeší osobní poměry adresátů, jimž je určeno a zavazuje tak pouze tyto adresáty, proto není možný přechod povinností vyplývajících z rozhodnutí o pokutě na právní nástupce v případě zániku právnické osoby. Většina autorů se přiklání k závěru, že pokud by měla pravomocně uložená pokuta za správní delikt přecházet na právní nástupce právnické osoby, bylo by to možné jedině při výslovném zákonném zakotvení této možnosti. Otázkou zůstává, zda lze tytéž závěry, které jsou uvedeny v předchozích odstavcích, a které se týkají možnosti přechodu uložené pokuty za správní delikt na právního nástupce, aplikovat i na případy správních řízení o uložení opatření k nápravě. Při formulaci odpovědi na tuto otázku je nutné se nejprve zabývat charakterem uloženého nápravného opatření. Opatření k nápravě, jak jsem uvedla na jiných místech této stati, je jedním ze sankčních nástrojů, který slouží k uplatňování ekologicko-právní odpovědnosti. Jako sankce by tedy uložené opatření k nápravě mělo vždy směřovat k pachateli protiprávního stavu. Na druhou stranu na rozdíl od pokuty, která slouží k realizaci odpovědnosti deliktní, je účelem opatření k nápravě realizace odpovědnosti za ztráty na životním prostředí. Opatření k nápravě jsou tedy velmi důležitou formou nápravy škod na životním prostředí v obecném slova smyslu, tj. škod materiálních i nemateriálních. Jedná se svým charakterem o specifické nástroje, jejichž hlavním účelem je na rozdíl od pokut náprava újmy na životním prostředí v obecném slova smyslu. Je veřejným zájmem, aby újma na životním prostředí byla napravena a není již tolik podstatné, jakým subjektem by tato náprava měla být realizována. Z uvedeného je zřejmé, že opatření k nápravě mají poněkud odlišný charakter než pokuty, jejichž hlavním cílem je potrestat skutečného pachatele správního deliktu. Z pohledu zájmu na ochraně životního prostředí je žádoucí, aby opatření k nápravě mohla být splněna i jiným subjektem než tím, komu bylo takové opatření uloženo. To vyplývá mimo jiné i z účelu ukládaných opatření k nápravě (kompenzace, náprava nežádoucího stavu pro životní prostředí). Opatření k nápravě by tak mohlo být nikoliv nelogicky považováno za správní akt ad rem. Akty ad rem se týkají adresáta v podstatě kvůli jeho vztahu k určité věci (např. nemovitosti či zařízení), a to pokud jsou pro vydání rozhodnutí relevantní výlučně vlastnosti této věci, a zavazují i právní nástupce, na něž práva a povinnosti z těchto aktů přecházejí. Jelikož nápravné opatření tedy sleduje i jiné cíle než pokuta (smyslem pokuty je především správní potrestání pachatele (převažující represivní funkce), kdežto cílem 173

nápravného opatření je napravit přetrvávající protiprávní stav či do budoucnosti předejít opětovnému vzniku protiprávního stavu (funkce reparační a preventivní)), lze si položit otázku, zda tedy nápravné opatření není spíše než aktem ad personam aktem ad rem, tedy rozhodnutím vztahujícím se k určité věci bez ohledu na vlastnosti dotčených osob, a v důsledku toho i otázku, zda by nápravné opatření nemohlo být – právě pro své shora popsané vlastnosti (např. odstranění existujícího závadného stavu) – uloženo i právnímu nástupci pachatele. Dle mého názoru by se však takto mohlo postupovat pouze v případech, kdy by výslovně konkrétní právní norma stanovila, že lze nápravné opatření uložit právnímu nástupci skutečného pachatele. V takovém případě by však muselo být zahájeno řízení, kde jako účastník řízení bude vystupovat přímo již právní nástupce (tedy nikoliv původní pachatel). Na druhou stranu je ovšem z pohledu zájmu na ochraně životního prostředí žádoucí, aby opatření k nápravě mohla být splněna i jiným subjektem než tím, komu bylo takové opatření uloženo. To vyplývá mimo jiné i z účelu ukládaných opatření k nápravě (kompenzace, náprava nežádoucího stavu pro životní prostředí). Proto jsem toho názoru, že by bylo více než žádoucí, aby opatření k nápravě mělo charakter správního aktu ad rem, tedy aby zavazovalo i právní nástupce subjektu, jemuž bylo uloženo. Z tohoto důvodu by mělo být v jednotlivých složkových právních předpisech na ochranu životního prostředí výslovně zakotveno, že opatření k nápravě uložená subjektům podle těchto složkových předpisů zavazují i právní nástupce těchto subjektů. Jsem tedy přesvědčena, že rozhodnutí, jimiž se nápravná opatření ukládají, jsou svým charakterem akty totožnými jako rozhodnutí o uložení pokuty. Jedná se podle mého názoru o správní akty ad personam, tj. správní akty, které řeší osobní poměry svých adresátů, jimž jsou určeny a zavazují pouze v nich jmenovitě uvedené osoby. Právní nástupnictví pravomocně uložených opatření k nápravě tak podle mého názoru bude možné za stejných podmínek jako u pokut, tj. pouze v případě, pokud by možnost takového právního nástupnictví byla výslovně zakotvena v příslušném právním předpise, s poukazem na již výše uvedenou zásadu, že veřejná práva a povinnosti jsou nepřenosná. Takto je například upraven přechod uložených opatření k nápravě dle § 38 zákona o ochraně ovzduší. V ust. § 53 odst. 5 tohoto zákona je zakotveno, že 130„veškerá opatření k nápravě, zákazy provozu nebo činnosti a další rozhodnutí uložená podle § 38 nebo 39 provozovatelům stacionárních zdrojů nebo právnickým nebo fyzickým osobám přecházejí na jejich právní nástupce.“ S uvedenou koncepcí právního nástupnictví u nápravných opatření a dalších rozhodnutích uložených na 130

Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 53 odst. 5.

174

úseku ochrany ovzduší se počítá i v nově navrženém zákoně o ochraně ovzduší. Opatření k nápravě uložené na úseku ochrany ovzduší podle zákona o ochraně ovzduší tedy bude mít díky zákonnému zakotvení právního nástupnictví tohoto opatření charakter správního aktu ad rem. Zákon o ochraně ovzduší je ovšem v tomto směru v oblasti ochrany životního prostředí bohužel spolu se zákonem o vodách, který přechod nápravných opatření upravuje obdobným způsobem, výjimkou. Vzhledem k charakteru rozhodnutí o uložení nápravného opatření spíše jako aktu ad personam budou vypadat výše nastíněné situace Ad a) až c) následovně: Ad a) správní řízení nebude možné po zániku společnosti zahájit s nástupnickým subjektem (jedině s výjimkou, že by tak výslovně stanovil zákon) Ad b) správní řízení zahájená se subjektem před jeho zánikem nelze s takovým subjektem dokončit a nebude je možné dokončit ani s právním nástupcem Ad c) povinnost splnit pravomocně uložené nápravné opatření na právní nástupce nepřechází (opět s výjimkou, že by tak stanovil výslovně právní předpis). Pro úplnost ještě dodám, že v souvislosti s charakterem rozhodnutí o uložených nápravných opatřeních je v literatuře též uváděn názor, že i v případě, kdy není v právní normě výslovně uvedeno, že uložené nápravné opatření zavazuje právního nástupce pachatele, může pravomocně uložené nápravné opatření zavazovat i právního nástupce, a to tehdy, jestliže lze ze samotné povahy nápravného opatření usuzovat, že se jedná o akt ad rem. 131

„……..skutečnost, že správní akt zavazuje i právní nástupce, musí být v zásadě vždy

výslovně vyjádřena v zákoně. O výjimku, kdy je nástupnictví obsaženo ve správním aktu implicitně, půjde pouze v případech, v nichž vykonavatel veřejné správy příslušný k vydání správního aktu posuzuje při jeho vydání výlučně vlastnosti nějakých věcí a vůbec se nezabývá vlastnostmi adresátů resp. okolnostmi týkajícími se dotčených osob, žádoucí ovšem je i v těchto případech volit při formulaci normy explicitní vyjádření……“ Nutno však podotknout, že přezkumné orgány toto stanovisko v praxi neuznávají. Jaké možnosti se tedy nabízejí k dosažení cíle, aby mohlo být uložené nápravné opatření zrealizováno, a tím naplněna kompenzační funkce odpovědnosti za ztráty na životním prostředí, zanikne-li skutečný pachatel deliktu, jemuž byla náprava uložena?

131

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 1998, s. 80.

175

Jestliže současná koncepce správního trestání vychází ze zásady, že zánikem odpovědné právnické osoby nepřechází odpovědnost za spáchaný delikt (resp. odpovědnost za ztrátu na životním prostředí) na případné právní nástupce, pak praktické dopady tohoto principu v praxi správního trestání jsou velice problematické. Lze předpokládat, že na základě této koncepce budou zákonná ustanovení jednotlivých složkových předpisů na ochranu životního prostředí upravující právní nástupnictví pro případy uložených pokut či nápravných opatření velmi výjimečná. V případě zániku odpovědného subjektu – právnické osoby, která spáchala správní delikt, tak nemá ČIŽP a ani jiné správní orgány žádné prostředky k uložení sankce či opatření k nápravě. Jako jedno ze smysluplných řešení situací, kdy se subjekt, jemuž bylo uloženo nápravné opatření, ocitne v konkurzu či zanikne, v současné době vidím finanční zajištění činností provozovaných na úseku nakládání s odpady. Podle mého názoru by se mělo jednat o všechny činnosti, které jsou povolovány krajskými úřady dle § 14 zákona o odpadech, tedy by se mělo jednat zcela jistě o zařízení ke sběru a výkupu odpadů, o zařízení k využívání odpadů a zařízení k odstraňování odpadů. V současné době se tento požadavek evropské legislativy (konkrétně Rámcové směrnice o odpadech) promítá v zákoně o odpadech, ale pouze nedostatečně, tj. pouze ve vztahu k provozu skládek. Zákon o odpadech upravuje finanční zajištění provozu skládky, a to pouze v případě první fáze jejího provozu. V ust. § 48a pod písm. a) zákona o odpadech, v platném a účinném znění, je uvedeno, že 132

„Provozovatel skládky je povinen před zahájením první fáze provozu skládky nebo její části

sjednat pojištění odpovědnosti za škodu na životním prostředí a zdraví lidí způsobenou provozem skládky, nebo její části v první fázi provozu skládky a za škodu vzniklou z důvodu ukončení provozu během první fáze provozu skládky.“ Dle písm. b) tohoto ustanovení je povinností provozovatele skládky rovněž uložit na zvláštní účet částku ve výši nákladů nutných na odstranění škod podle písm. a). Prostředky z tohoto účtu mohou být čerpány pouze na uvedený účel a se souhlasem příslušného krajského úřadu. Povinností provozovatele skládky je taktéž zajistit náklady na odstranění škod podle písm. a), tj. škod způsobených na životním prostředí nebo zdraví lidí provozem skládky, a to formou záruky vystavené právnickou osobou oprávněnou k poskytování záruk. V tomto případě se však nejedná o finanční zajištění za účelem financování uložených a dobrovolně nepslněných nápravných opatření.

132

Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 48a písm. a).

176

Tato právní úprava by se však podle mého názoru měla vztahovat na veškeré činnosti, které se týkají nakládání s odpady a jsou povolovány příslušnými správními úřady. Jedině tak lze zajistit, aby v případech zániku subjektů či v případech jejich úpadku mohla být realizována uložená a dobrovolně nesplněná nápravná opatření, a tím i kompenzační funkce právní odpovědnosti v právu životního prostředí. Absentující právní úpravu finančního zajištění vybraných činností v oblasti nakládání s odpady vnímám jako velký nedostatek současné legislativy. Další možností, jak řešit popsaný problém, je připojit k zákonnému finančnímu zajištění činností na úseku nakládání s odpady zákonné zakotvení tzv. „subsidiárních subjektů“, které by připadaly v úvahu při splnění pravomocně uložených nápravných opatření jako subjekty náhradní, které by nastupovaly v případech, kdy odpovědný subjekt zanikl nebo se ocitl v insolvenčním (resp. konkurzním) řízení. Subsidiární subjekt by tedy byl povinen realizovat uložená nápravná opatření, ovšem nikoliv z titulu právního nástupnictví, ale spíše buď z titulu svého právního vztahu k věci (takový subsidiární subjekt by byl např. vlastníkem či nájemcem pozemku, na němž se nachází nelegálně uložený odpad), což se mi ovšem nejeví jako příliš vhodné. Mnohem lepší možností by bylo, aby takovým subsidiárním subjektem byl zákonem stanoven správní orgán, který vydal rozhodnutí o uložení opatření k nápravě (tedy vlastně exekuční správní orgán), které posléze nebylo splněno dobrovolně. Tento správní orgán by byl tedy povinen, pokud uložené nápravné opatření nebude splněno dobrovolně a povinný subjekt zanikl nebo se ocitl v konkurzu, zajistit jeho realizaci sám (resp. prostřednictvím odborně způsobilé osoby). Finanční prostředky na zaplacení provedení tohoto nápravného opatření by byly čerpány z finančního zajištění činností na úseku nakládání s odpady. Tyto finanční prostředky by měly být uloženy na zvláštním účtu a měly by být samozřejmě účelově vázány, tj. mohly by být použity pouze za účelem realizace nesplněných nápravných opatření. Tento postup by připadal v úvahu především u přetrvávajících protiprávních stavů a jak již bylo řečeno v případech, kdy povinný subjekt zanikl nebo se ocitl v konkurzu. Žádné ustanovení o subsidiárních subjektech však současně platný a účinný zákon o odpadech ani jiné složkové předpisy na ochranu životního prostředí neobsahují. Výjimkou je v tomto ohledu pouze zákon o vodách. Ten v ustanovení § 42 odst. 1 stanoví, že prvotně se nápravné opatření v případě nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami a v případě havárií ukládá tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod. Pokud ten dobrovolně takové opatření nesplní nebo hrozí-li nebezpečí z prodlení, zabezpečí opatření k nápravě vodoprávní 177

úřad nebo Česká inspekce životního prostředí. Dále § 42 odst. 2 zákona o vodách stanoví, že opatření k nápravě se uloží podle potřeby i nabyvateli majetku získaného způsobem uvedeným ve zvláštním zákoně (zákon č. 92/1991 Sb.), který není původcem závadného stavu, ale k jehož majetku takto získanému je závadný stav vázán. Ustanovení § 42 odst. 3 pak vymezuje, že povinnosti plynoucí z opatření k nápravě přecházejí na právního nástupce. Pokud nelze opatření k nápravě uložit způsobem dle odst. 1-3 citovaného ustanovení, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad z vlastního podnětu nebo z podnětu České inspekce životního prostředí. Obdobné ustanovení by mohl obsahovat i zákon o odpadech. Zákonné zakotvení subsidiárních subjektů by samozřejmě přicházelo v úvahu pouze tehdy, pokud by subjekt, jemuž bylo uloženo nápravné opatření zanikl, nebo se ocitl v konkurzu a nebyl by schopen uložené opatření realizovat. Ve všech ostatních případech nesplněných nápravných opatření, tj. v případech, kdy subjekt právně existuje, je solventní, avšak zdráhá se uložené nápravné opatření dobrovolně splnit, je samozřejmé užití institutu správně právní exekuce. Domnívám se také, že pouhé zákonné zakotvení subsidiárních subjektů bez zakotvení povinného finančního zajištění vybraných činností při nakládání s odpady může motivovat subjekty k tomu, aby uložená opatření k nápravě neplnily. Stejně tak zakotvení finančního zajištění bez stanovení subsidiárních subjektů, které by byly povinny vykonat uložené a dobrovolně nesplněné nápravné opatření zanikl-li povinný subjekt nebo se ocitl v konkurzu, není vhodným řešením. Finanční zajištění spolu se stanovením subsidiárních subjektů jsou spojené nádoby, jejichž efektivita fungování je dána právě jejich společným působením. Další z uvažovaných možností v případech, kdy se subjekt snaží vyhnout odpovědnosti za správní delikt vlastním zánikem, by mohlo být zákonné zakotvení blokace výmazu právnické osoby z obchodního rejstříku před nabytím právní moci rozhodnutí o uložení nápravného opatření. Znamenalo by to tedy, že právnická osoba nemůže zaniknout před pravomocným rozhodnutím o uložení nápravného opatření. Toto řešení ovšem nevnímám jako řešení efektivní.

133

Právnické osoby, které by se chtěly záměrným zánikem

nebo transformací vyhnout postihu za správní delikt či povinnosti provést nápravné opatření, by mohly učinit taková opatření ve své majetkové sféře, která by vedla k tomu, že uložená pokuta by se stala nedobytnou nebo by byly nedobytné prostředky na realizaci uloženého opatření k nápravě. Kromě toho samozřejmě dopadá uvažované opatření pouze na ty případy,

133

PRÁŠKOVÁ, H. Zánik trestnosti správních deliktů právnických osob. Právní praxe. 2000, č. 10, s. 627.

178

kdy právnická osoba zaniká po zahájení řízení a nepostihuje případy, kdy zanikne hned po spáchání deliktu. Určitou možností, která by v popisovaných souvislostech připadala v úvahu jako řešení by mohla být též souběžná odpovědnost fyzické osoby, která se na spáchání deliktu právnickou osobou podílela. Tato odpovědnost by nezanikla se zánikem právnické osoby, ale trvala by i nadále. Ve svých důsledcích by tato varianta měla za následek i to, že by pravomocně uložené nápravné opatření byla povinna realizovat tato fyzická osoba. Domnívám se však, že jde pouze o řešení teoretické, neboť prokázat konkrétní fyzické osobě, že se nějakým způsobem podílela na správním deliktu právnické osoby, bude velice obtížné. Za této situace tedy bude také nezbytné zaměřit se kromě řešení, která jsem navrhla v předcházejících odstavcích, na prevenci, tj. ze strany příslušných správních orgánů (zde krajských úřadů či obecních úřadů obcí s rozšířenou působností), které jsou kompetentní k vydávání souhlasů k provozování různých typů zařízení sloužících k nakládání s odpady či k vydávání souhlasů k nakládání s nebezpečnými odpady, by měla existovat mnohem větší obezřetnost při jejich udělování. Příslušný správní orgán by měl mnohem pečlivěji než dosud zhodnocovat v každém jednotlivém případě žádosti o vydání takového souhlasu, komu takový souhlas udělit či nikoliv a zjistit co nejvíce informací o činnosti žádajícího subjektu. V úvahu bude též přicházet zpřísnění podmínek, které by musel subjekt splnit, aby mu mohl být vydán souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady či souhlas k provozování určitého druhu zařízení. Týká se to především subjektů, u nichž již byly kontrolními orgány zaznamenány problémy při výkonu činností na úseku nakládání s odpady. 3.3.6 Závěry a možná řešení de lege ferenda Závěrem k problematice ukládání opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady tedy musím konstatovat, že ukládání opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady v praxi ČIŽP je naprosto neefektivní, nápravná opatření neplní svou předvídanou funkci (kompenzační funkce odpovědnosti v právu životního prostředí) a jejich ukládání se stává zcela zbytečným, nemajícím pro ochranu životního prostředí žádný význam. Důvody této skutečnosti jsem se pokusila osvětlit v této části práce zabývající se problematikou nápravných opatření na úseku nakládání s odpady a tím, jak tato opatření plní na daném úseku svou předvídanou funkci – funkci kompenzační. Tyto důvody jsou velice rozmanité. Jedná se podle mého názoru v prvé řadě o neefektivní právní zakotvení ukládání nápravných opatření na úseku nakládání s odpady, tj. pouze současně s pokutou za porušení stanovených

179

povinností a samostatným rozhodnutím (§ 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech) a také o nedostatečné a málo efektivní zajištění vymáhání splnění nápravných opatření, nejsou-li tato splněna povinnými subjekty dobrovolně. Dále je velice problematické vymáhání splnění uložených a dobrovolně nevykonaných nápravných opatření právě na úseku nakládání s odpady v mnohem větší míře, než je tomu na jiných úsecích ochrany životního prostředí (ochrana přírody a krajiny, ochrana lesa). Skutečnost problematičtější vymahatelnosti uložených a dobrovolně nesplněných nápravných opatření na úseku nakládání s odpady oproti jiným úsekům ochrany životního prostředí vnímám jako další důvod, proč nápravná opatření na úseku nakládání s odpady neplní svou předvídanou funkci, tj. funkci kompenzace následků nedovoleného jednání. V neposlední řadě pak jako velký problém v popisované oblasti spatřuji možnost subjektů, jimž bylo uloženo v oblasti nakládání s odpady opatření k nápravě, vyhnout se splnění této povinnosti prostřednictvím konkurzu či svého vlastního zániku. Jako velmi nedostatečnou v tomto ohledu vnímám právní úpravu současného insolvenčního zákona (i dřívějšího zákona o konkurzu a vyrovnání), který se žádným způsobem nedotýká vypořádání tzv. veřejnoprávních závazků dlužníka, tj. závazků, které má dlužník ve vztahu ke společnosti, státu, k životnímu prostředí. Řešením nastíněného problému by podle mého názoru mohla být především změna právní úpravy ukládání nápravných opatření ve stávajícím zákoně o odpadech. Nápravná opatření by měla být ukládána samostatně, bez jakéhokoliv vázání na uložení pokuty a po celou dobu trvání protiprávního stavu. Jejich ukládání pouze samostatným rozhodnutím taktéž nepovažuji za přínosné, přikláním se tedy k tomu, aby v případě, že budou uložena spolu s pokutou, byla ukládána ve společném řízení, což by v mnohém zefektivnilo postupy orgánů veřejné správy. Při jejich ukládání bych upřednostnila princip obligatornosti, ovšem se stanovenými podmínkami a omezeními (např. v případě administrativních deliktů). Uvedenými změnami by se podle mého názoru částečně podařil vyřešit i problém s problematickým vymáháním dobrovolně nesplněných nápravných opatření. Opatření by tak mohla být uložena samostatně, bez vázanosti na uložení pokuty, pokuta by nevyčerpávala finanční prostředky subjektu na realizaci uloženého nápravného opatření, a v případě, že by uložené nápravné opatření ze strany povinného subjektu přece jen nebylo dobrovolně splněno, byla by cesta nuceného výkonu rozhodnutí mnohem snažší, neboť by subjekt mohl disponovat peněžními prostředky, jež by bylo možno exekuovat (v případě souběžného uložení pokuty by tyto prostředky byly vyčerpány právě uloženou pokutou).

180

Pokud jde o situace subjektů v konkurzu či zaniklých subjektů, jimž sice bylo uloženo nápravné opatření, které nabylo právní moci, avšak ze strany těchto subjektů nebylo splněno, domnívám se, že nejefektivnějším řešením těchto situací bude zákonné zakotvení finančního zajištění veškerých činností týkajících se nakládání s odpady společně se stanovením tzv. „subsidiárních subjektů“. V souvislosti s problematikou ukládání a realizace nápravných opatření na úseku nakládání s odpady u subjektů v konkurzu by podle mého názoru mělo také dojít ke změně současného insolvenčního zákona. Jak jsem již nastínila výše, zákon by dle mého přesvědčení měl řešit nejen soukromoprávní závazky dlužníka vůči jednotlivým věřitelům, ale též závazky veřejnoprávní spočívající právě např. v nesplněných opatřeních k nápravě či v nezaplacených pokutách. V neposlední řadě by subjektům nemělo být umožněno, aby se mohly vyhnout povinnosti splnění uloženého nápravného opatření svým zánikem nebo vstupem do konkurzního řízení.

181

4. Nakládání s odpady v právu Evropských společenství 4.1 Právo životního prostředí Evropských společenství, východiska, principy, základy Vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika je od roku 2004 členem Evropské unie, platí pro ni pravidla vyplývající z členství v tomto uskupení majícím charakter mezinárodní organizace, a to i na úseku ochrany životního prostředí, jehož součástí je i problematika hospodaření s odpady. Krok vstupu do Evropské unie zavázal Českou republiku k postupnému plnění požadavků této mezinárodní organizace ve všech oblastech, jichž se její politika týká. Vstup České republiky do Evropské unie s sebou přinesl nutnost

134

sblížení

českého právního řádu s právem Evropského společenství, přizpůsobení institucionální struktury jeho požadavkům a vytvoření předpokladů pro fungování nových norem i struktur v každodenním životě společnosti. Jednou ze základních součástí politiky Evropské unie je i ochrana životního prostředí. K zabezpečení jejích cílů vydává Evropské společenství právní předpisy, které zavazují členské státy. Již v úvodu je potřeba vysvětlit, proč budu v této práci hovořit o právu životního prostředí Evropských společenství a nikoliv o právu životního prostředí Evropské unie. Evropská unie nemá právní subjektivitu, mají ji pouze tři evropská společenství – Evropské společenství uhlí a oceli (dále jen „ESUO“), Evropské společenství pro atomovou energii („EURATOM“) a Evropské společenství (dříve Evropské hospodářské společenství – EHS) „ES“. Proto také právní normy nepřijímá Evropská unie, ale tato jednotlivá evropská společenství (dále jen „Evropské společenství“). Především pak v otázkách životního prostředí hraje Evropské společenství klíčovou roli vyplývající z jeho cílů formulovaných Římskou smlouvou. Tři evropská společenství postupně stále více podléhají fenoménu integrace. Tento fenomén je prezentován jednotlivými smlouvami, jež dovedly evropská společenství až ke vzniku Evropské unie. Jednalo se o

135

zvláštní úmluvu přijatou v roce

1967, kterou bylo pro všechna tři společenství zřízeno jedno Shromáždění (později Evropský parlament) a jeden Soudní dvůr. V roce 1967 byla Smlouvou o sloučení vytvořena také jednotná Rada. Základní koncepční změnou ve vývoji integračních snah bylo přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986, který představuje první zásadní změnu Smlouvy o založení Evropských společenství (dále jen „SES“). Z hlediska ochrany životního prostředí je 134

135

KRUŽÍKOVÁ, E. Ekologická politika a právo životního prostředí v Evropské unii. 1. vydání. Praha : Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1997, s. 1. ADAMOVÁ, E., KOMÁREK J., KRUŹÍKOVÁ, E. Právo životního prostředí Evropských společenství. Praktický průvodce. 1.vydání. Praha : LINDE PRAHA, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003, s. 10.

182

podstatné, že právě Jednotný evropský akt začlenil do SES poprvé samostatnou kapitolu věnovanou životnímu prostředí. Dalším klíčovým momentem integračního vývoje bylo přijetí tzv. Maastrichtské smlouvy, neboli Smlouvy o Evropské unii, která byla podepsána v roce 1992 a nabyla účinnosti 1.1.1993. Tato smlouva znamená pevnější integraci členských států. Založila Evropskou unii (dále jen „EU“) jako mezinárodní organizaci a stanovila její cíle a jednoznačně zakotvila tři pilíře EU. Prvním pilířem jsou tři Evropská společenství, druhým společná zahraniční a bezpečnostní politika a třetím spolupráce v záležitostech justice a vnitra. Vytvořila rovněž právní a institucionální základ pro vytvoření měnové unie a unie sociální. Maastrichtská smlouva taktéž zavedla jednotné občanství EU, sekundární ve vztahu k občanství členských států a přinesla i některé další významné změny prohlubující integraci všech členských států. Třetí zásadní novelou zakládacích smluv byla tzv. Amsterodamská smlouva, podepsaná v roce 1997, která vstoupila v účinnost v roce 1999, jejímž hlavním úkolem bylo připravit další rozšíření Evropských společenství a zkvalitnit jejich institucionální rámec. Rozšířila také proces spolurozhodování Evropského parlamentu s Radou na další oblasti politik ES, mimo jiné i na oblast životního prostředí. K poslední novelizaci základních smluv došlo v roce 2000 v Nice. Tato novelizace však z hlediska politiky a práva životního prostředí nepřinesla žádné podstatné změny. Evropská unie je zatím posledním krokem integračního procesu, jímž prochází celá Evropa a jehož cílem je vytvoření politické, ekonomické a měnové unie. Evropská unie také představuje jakýsi zastřešující název pro uskupení, které stojí na třech pilířích a) tři evropská společenství, b) společná zahraniční politika a obrana, c) spolupráce ve věcech justice a vnitra. Evropské společenství je přitom v procesu sjednocování klíčový faktorem. Má nejširší obsahové zaměření. Ochrana životního prostředí je dnes v ES považována za jeden z klíčových cílů jeho politiky. Právo Evropské unie v sobě také zahrnuje právo komunitární, tj. právo Evropských společenství, tj. akty, které jsou přijímány orgány společenství, na něž jednotlivé členské státy delegovaly část svých pravomocí. Unijní právo je tedy tvořeno právem komunitárním (1.pilíř) a právem 2. a 3. pilíře, které je představováno především mezinárodními smlouvami. Toto právo nemá nadstátní (supranacionální) charakter tak jako právo Evropských společenství. Právo životního prostředí Evropských společenství patří do prvního pilíře EU. Jedná se o zvláštní druh práva, jehož působnost však nezasahuje do všech oblastí života obyvatel žijících na jeho území, ale je vymezena ustanoveními smluv, jimiž byla založena. Podle čl. 5 SES působí ES v mezích pravomocí, svěřených mu touto Smlouvou a cílů, jež mu v ní byly

183

stanoveny.

136

Pravomoc orgánů Společenství se tak vztahuje pouze na to, co bylo výslovně

vymezeno Smlouvou. Jak je stanoveno v článku 5 Smlouvy o ES: Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených. Tato ustanovení jednak delegují na ES určitý okruh věcných působností, v nichž má ES výlučné právo určovat zaměření politiky, a jednak stanoví oblasti, v nichž vykonávají působnost členské státy i Společenství společně. Všechny ostatní otázky zůstávají ve výlučné působnoti členských států. Z tohoto pohledu spadá ochrana životního prostředí do společné působnosti Společenství a jednotlivých členských států ES. Znamená to tedy, že právo životního prostředí ES je tvořeno jednak závaznými a vynutitelnými akty Společenství a jednak akty jednotlivých členských států. Z uvedeného plyne, že pokud určitý problém není upraven právními předpisy ES, mohou jej členské státy upravit vlastním právním předpisem. Pro vztah mezi právní úpravou ES právní úpravou členských států platí následující principy : -

existuje-li společná právní úprava, je vnitrostátní právní úpravě nadřazena a je pro členský stát závazná

-

vnitrostátní právní předpisy, které jsou v rozporu s právem ES nelze aplikovat

-

klasická právní zásada lex posterior derogat priori se ve vztahu práva ES a vnitrostátního práva nepoužívá, vnitrostátní právní úprava tedy nemůže měnit nebo rušit ustanovení práva ES

-

právní předpisy ES předem vylučují přijetí nových vnitrostátních předpisů, jež by s nimi byly v rozporu

-

veškeré ústřední regionální či místní správní orgány členských států jsou povinny zajistit plnou aplikaci norem práva ES

-

soudy a správní orgány jsou povinny vykládat vnitrostátní právo tak, aby odpovídalo právu ES

V oblasti ochrany životního prostředí stanoví SES některá zvláštní pravidla, jež se týkají vztahu práva ES a právních řádů členských států, resp. opatření přijímaných k ochraně životního prostředí v členských státech. Tak např. čl. 176 SES stanoví, že opatření přijatá podle čl. 175 nebrání tomu, aby každý členský stát zachovával nebo prováděl přísnější ochranná opatření, ta však musejí být kompatibilní se Smlouvou. Znamená to tedy, že členské státy mohou přijmout vlastní opatření v oblasti ochrany životního prostředí, jež jdou nad rámec stanovený právem ES. Rovněž dle čl. 95 odst. 4 SES může členský stát aplikovat i 136

JANS, H.J., VEDDER, B.H.H. European Environmental Law. 3rd edition. Europa Law Publishing, 2008, s.8.

184

nadále vnitrostátní právní normu, která stanoví přísnější požadavek k ochraně životního prostředí. Pokud pro danou oblast či její část komunitární právní úprava neexistuje, mají členské státy právo přijímat pravidla k ochraně životního prostředí podle svých potřeb. Právo členských států stanovit si cíle ochrany životního prostředí, resp. úroveň jeho ochrany, a přijmout jim odpovídající právní opatření není však neomezené. Omezení vycházejí z ustanovení zajišťujících realizaci všech ostatních cílů ES. Kritéria, podle nichž by se mělo v případě nejistoty postupovat, stanovil na základě své rozhodovací praxe ESD: -

-vnitrostátní opatření na ochranu životního prostředí musejí směřovat k dosažení cílů ochrany životního prostředí a nesmějí být ochranářská (přímo či nepřímo)

-

-vnitrostátní opatření na ochranu životního prostředí nesmějí diskriminovat výrobce, obchodníky nebo znečišťovatele z jiných členských států

-

-vnitrostátní opatření na ochranu životního prostředí musejí být ve vztahu k cíli, jehož dosažení mají sloužit, přiměřená.

4.2. Význam práva životního prostředí ES, jeho systém a prameny Než budu hovořit o hospodaření s odpady v oblasti komunitárního práva, považuji za potřebné pro pochopení této problematiky osvětlit význam práva životního prostředí ES jako takového, vnitřní členění tohoto systému práva i charakter právních aktů, které jsou obsahem tohoto zvláštního právního systému. Přesto, že každý členský stát vydává samostatně právní předpisy na úseku životního prostředí, stalo se v posledních letech právo životního prostředí Evropských společenství velmi uznávaným oborem práva, a to z několika důvodů. Stěžejním důvodem je podle mého názoru skutečnost, že v rámci Společenství existuje celá řada problémů životního prostředí, jež mají nadnárodní povahu a nelze je řešit pouze na úrovni národní či regionální (např. problematika znečištění ovzduší v rámci Společenství). Na ochranu ovzduší před jeho znečišťováním sice existuje celá řada mezinárodních smluv, nicméně tyto obvykle postrádají potřebnou právní přesnost a nástroje a mechanismy jejich prosazování. Neméně důležitým důvodem je, že Společenství jako takové může mnohdy zasahovat mnohem účinněji než jednotlivé členské státy samostatně (např. stanovení jednotných standardů či limitů pro znečišťování ovzduší, či jednotná opatření na ochranu vody a půdy před jejich znečištěním). Problémem, který se vyskytuje na úrovni jednotlivých členských států, pak je i to, že každý z nich může chápat problémy ochrany životního prostředí odlišně. Právo životního prostředí

185

Evropských společenství tak působí jako sjednocující faktor a stanoví jednotně úroveň ochrany životního prostředí pro všechny členské státy. Prameny práva životního prostředí Evropských společenství jsou v prvé řadě tvořeny zakládajícími smlouvami Společenství a dále smlouvami, které tyto zakládající smlouvy novelizují. Zatímco ve Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství nebyla o ochraně životního prostředí ani zmínka, v 70. letech začalo Společenství cílevědomě upravovat požadavky na zajištění ochrany životního prostředí, kdy středem zájmu byla nejprve ochrana kvality ovzduší, ochrana před hlukem, ochrana kvality vod a nakládání s odpady. Dnešní právní úprava ochrany životního prostředí v ES čítá několik set předpisů různé právní síly a formy – směrnice, nařízení, rozhodnutí, doporučení, stanoviska, sdělení a rezoluce, tj. akty jednotlivých orgánů Společenství. Jasným výrazem rostoucího zájmu Společenství o otázky ochrany životního prostředí bylo vedle vývoje a novelizací zakládajících smluv i přijímání tzv. „akčních programů“ pro životní prostředí (nejedná se ovšem o pramen práva, ale jde spíše o politický dokument). Nejpokrokovější jsou v současné době 5. a 6. Akční program. Tyto akční programy stanoví priority a základní otázky ochrany životního prostředí pro určitý časový horizont a stanoví cíle, jichž by mělo být v ochraně životního prostředí Společenství dosaženo. Tak např. mezi priority 6. akčního programu náležel boj se změnou klimatu, ochrana přírodní a biologické rozmanitosti, z hlediska nakládání s odpady pak trvale udržitelné využívání přírodních zdrojů a hospodaření s odpady. Je evidentní, že s tím, jak Společenství stále do větší hloubky upravují požadavky na ochranu životního prostředí, dochází stále častěji ke střetům s původní myšlenkou Evropského hospodářského společenství, tedy s myšlenkou vnitřního trhu. Přestože se vzájemný vztah těchto dvou fenoménů stále postupně upravuje a harmonizuje, lze pozorovat silné tlaky na restrikci úpravy ochrany životního prostředí omezující volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Tento trend demonstruji na některých vybraných rozhodnutích Evropského soudního dvora týkajících se nakládání s odpady v následující subkapitole. 4.3. Právní úprava nakládání s odpady v kontextu práva Evropských společenství 137

Právě právní úprava nakládání s odpady se velmi úzce dotýká základních svobod v rámci

společného trhu (na odpad lze totiž pohlížet též jako na zboží, proto omezení pro nakládání s ním jsou do určité míry omezením určitého aspektu ekonomických svobod, které jsou 137

ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J., KRUŽÍKOVÁ, E. Právo životního prostředí Evropských společenství Praktický průvodce. 1. vydání. Praha: LINDE PRAHA, a.s. - Právnické a ekonomické nakladatelství Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003, s. 265.

186

v rámci společného trhu chráněny). Jednotlivé členské státy upravovaly nakládání s odpady ještě dříve, než byla ochrana životního prostředí zahrnuta mezi cíle Společenství. Protože však díky neharmonizované úpravě docházelo často k narušování společného trhu, byla přijata komunitární právní úprava nakládání s odpady. Nakládání s odpady bylo jednou z prioritních oblastí 5. Akčního programu ochrany životního prostředí, který zdůraznil cíle Společenství v této oblasti, stanovené již Strategií pro nakládání s odpady z roku 1989 (aktualizovanou roku 1996) a Rozhodnutím Rady o politice odpadů z roku 1990. Základní principy stanovené pro nakládání s odpady na úrovni Společenství jsou následující: -

princip prevence nebo omezení vzniku odpadu u zdroje (tento princip má nejvyšší prioritu)

-

princip podpory recyklace a opětovného využití

-

princip harmonizace standardů likvidace odpadu skládkováním nebo spalováním na základě vysoké úrovně ochrany životního prostředí

-

princip zpřísnění pravidel pro přepravu odpadů

-

princip vyčištění míst znečištěných odpady 138

Lze tedy říci, že politika Společenství v oblasti nakládání s odpady se soustřeďuje

na tři speciální oblasti: -

prevence vzniku odpadů

-

recyklace odpadů

-

zneškodňování (resp. odstraňování) odpadů

Na úrovni práva Společenství je problematika nakládání s odpady ve Společenství upravena převážně směrnicemi. Nařízení, která mají přímý účinek, tj. přímo zavazují fyzické a právnické osoby v jednotlivých členských státech bez nutnosti transpozice do vnitrostátního práva, se v oblasti nakládání s odpady vyskytují spíše ojediněle. Jako příklad lze uvést Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14.6.2006 o přepravě odpadů nebo Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 850/2004 ze dne 29.4.2004 o perzistentních organických znečišťujících látkách a o změně směrnice 79/117/ES. Naopak směrnice, jimiž je upravena většina problematik v oblasti nakládání s odpady, vyžadují k tomu, aby byly dodržovány obyvateli jednotlivých členských států, své provedení

138

KRUŽÍKOVÁ, E. Ekologická politika a právo životního prostředí v Evropské unii. 1. vydání. Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1997, s. 170.

187

do vnitrostátního právního předpisu. Směrnice tak mají, na rozdíl od nařízení, tzv. nepřímý účinek, tj. z hlediska svých cílů zavazují členské státy, nikoliv přímo občany těchto států. Mezi nejdůležitější směrnice upravující jednotlivé problematiky v oblasti nakládání s odpady patří: -

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (tzv. Rámcová směrnice o odpadech)

-

Směrnice Rady č. 91/689/EHS o nebezpečném odpadu

-

Směrnice Rady (ES) č. 1999/31/ES o skládkování odpadu

-

Směrnice Rady č. 75/39/EHS o nakládání s odpadními oleji

-

Směrnice Rady (ES) č. 96/59/ES o nakládání s polychlorovanými bifenyly a terfenyly

-

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2008/103/ES o bateriích a akumulátorech

-

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2002/96/ES o odpadu z elektrických a elektronických zařízení

-

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2000/53/ES o autovracích

-

Směrnice Rady (ES) č. 78/176/EHS o odpadu z průmyslu oxidu titaničitého

-

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 94/62/EC o obalech a o odpadu z obalů

-

Směrnice Rady (ES) č. 86/278/EHS o ochraně životního prostředí a zvláště půdy, pokud se čistírenský kal používá v zemědělství

Všechny

tyto

směrnice

jsou

do

českého

právního

řádu

implementovány

prostřednictvím zákona o odpadech a jeho jednotlivých prováděcích právních předpisů. Směrnicí zásadního významu je Rámcová směrnice o odpadech. Tato směrnice stanoví základní zásady při nakládání s odpady na úrovni Společenství, určuje hierarchii nakládání s odpady. Existence této Rámcové směrnice o odpadech se stala důvodem pro zatím poslední velkou změnu zákona o odpadech. Obsah směrnice měl být totiž do českého právního řádu implementován do konce roku 2010. Česká republika proto urychleně přijala zákon č. 154/2010 Sb., který do českého právního řádu zakomponoval hlavní principy a požadavky Rámcové směrnice o odpadech. Jedním ze závažných problémů v oblasti nakládání s odpady, kterým se zabývám v této práci, je problém černých skládek. Pokusím se nyní analyzovat jak a jestli vůbec je tento fenomén upraven na úrovni práva Evropských společenství. Po studiu jednotlivých

188

předpisů týkajících se nakládání s odpady v právu Společenství (směrnice a nařízení) musím konstatovat, že problematikou černých skládek se nezabývá ani jeden z nich. Fenomén černých skládek tedy není právními předpisy na úrovni Společenství nijak upraven. Velice obecná ustanovení v tomto směru obsahuje Rámcová směrnice o odpadech, která ve svém článku 15, bodě 1. nazvaném „Odpovědnost za nakládání s odpady“ stanoví, že

139

„členské

státy přijmou nezbytná opatření s cílem zajistit, aby každý prvotní původce nebo jiný držitel odpadu prováděl zpracování odpadů sám nebo aby odpad nechal zpracovat prostřednictvím zprostředkovatele nebo zařízení nebo podniku, který provádí činnosti zpracování odpadů, nebo prostřednictvím soukromého nebo veřejného zařízení provádějícího sběr odpadů v souladu s článkem 4 a 13.“ Dále směrnice v citovaném článku, v bodě 4. stanoví, že 140

„členské státy přijmou nezbytná opatření s cílem zajistit, aby zařízení nebo podniky, které

na profesionálním základě shromažďují nebo přepravují odpady na jejich území, aby předávaly shromážděný a přepravený odpad příslušným zařízením na zpracování odpadů v souladu s článkem 13.“ Článek 13 uvedené směrnice pak zavazuje členské státy k přijetí opatření nezbytných k zajištění nakládání s odpady způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí, a zejména neohrožuje vodu, ovzduší, půdu nebo rostliny a živočichy, nezpůsobuje obtěžování hlukem nebo zápachem a nemá nepříznivý vliv na krajinu nebo místa zvláštního zájmu. Tato velice obecná ustanovení Rámcové směrnice o odpadech pouze zavazují členské státy, aby přijaly odpovídající opatření při nakládání s odpady, aby nedocházelo k ohrožování či poškozování životního prostředí, a aby odpady byly zneškodňovány pouze v místech (zařízeních) k tomu určených. Jaká konkrétní opatření k dosažení těchto cílů mají členské státy do svých právních řádů přijmout, je zcela vnitřní záležitostí těchto států. Problematika černých skládek tak není centrálně řešena právními předpisy Společenství, ale je ponechána v režii členských států, které tento problém upraví samostatně a zcela nezávisle na Společenství či jiných členských státech. Je proto zřejmé, že tento fenomén bude ve Společenství upraven odlišně, a to v závislosti na možnostech, schopnostech a vůli jednotlivých členských států. Další téma z oblasti nakládání s odpady, které analyzuji ve své rigorózní práci, je téma ukládání opatření k nápravě v oblasti odpadového hospodářství. Rovněž toto téma není právními předpisy Evropských společenství nijak jednotně upraveno. Na úseku nakládání s odpady zavazují směrnice Společenství v tomto ohledu členské státy pouze k přijetí

139

140

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19.11.2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, čl.15 bod 1. Tamtéž, čl. 15, bod 4.

189

odpovídajících sankcí a opatření za účelem dodržování předpisů Společenství. Je tedy opět zcela na vůli členských států, jakým způsobem tento cíl budou v rámci svých vnitrostátních právních předpisů realizovat. Podobně je formulováno v tomto ohledu i Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů. Ačkoliv se jedná o přímo použitelný předpis společenství, stanoví v článku 50 věnovaném prosazování nařízení v členských státech pouze, že 141„členské státy stanoví předpisy pro sankce použitelné v případě porušení tohoto nařízení a přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění jejich provádění. Stanovené sankce musejí být účinné, přiměřené a odrazující.“ Obsah nařízení je promítnut i do zákona o odpadech (část IX, § 53 a následující), nejedná se však o implementaci do vnitrostátního právního předpisu, ale pouze o konkretizaci povinností stanovených v tomto nařízení. Dle § 53 odst. 1 zákona o odpadech

142

„Tato část upravuje v návaznosti na přímo

použitelný předpis Evropských společenství o přepravě odpadů přepravu do České republiky, z České republiky a přes Českou republiku.“ Zákon o odpadech pak stanoví sankce za porušení povinností stanovených na úseku přeshraniční přepravy odpadů v § 66 odst. 4 písm. g), jak upravuje § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech. Příslušný správní orgán může rovněž uložit spolu s pokutou samostatným rozhodnutím i opatření a lhůty pro zjednání nápravy. Dle § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech uloží ČIŽP pokutu do výše 50 000 000 Kč fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která poruší při přeshraniční přepravě odpadů povinnost stanovenou přímo použitelným předpisem Evropských společenství o přepravě odpadů. O ukládání opatření k nápravě na úseku práva životního prostředí Evropských společenství lze hovořit pouze v souvislosti se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Nejedná se však o předpis na úrovni práva Společenství, který by se zabýval ukládáním nápravných opatření výlučně na úseku nakládání s odpady. Velice krátce k charakteristice nápravných opatření dle citované směrnice. Jak již bylo v předcházejících větách naznačeno, upravuje tato směrnice nápravná opatření v obecné rovině, a to ve vztahu ke škodám na životním prostředí, kdy tyto škody nemusí být způsobeny

141

142

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14.6. 2006 o přepravě odpadů, čl. 50 bod 1. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 53 odst. 1.

190

jen nakládáním s odpady. Dle směrnice se nápravnými opatřeními

143

„rozumí činnost nebo

kombinace akcí, včetně provizorních opatření nebo opatření na zmírnění dopadů, jejichž cílem je obnovit, ozdravit nebo nahradit poškozené přírodní zdroje nebo jejich narušené funkce, anebo poskytnout rovnocennou alternativu těchto zdrojů nebo jejich funkcí ve smyslu přílohy II této směrnice.“ Článek 6 směrnice vymezuje, že nápravná opatření se použijí v případech, že došlo ke škodám na životním prostředí. V takových případech v souladu s principem odpovědnosti původce a znečišťovatel platí

144

„informuje provozovatel

neprodleně příslušný orgán o všech důležitých aspektech situace a přijme a) všechna proveditelná opatření s cílem okamžitě kontrolovat, omezit, odstranit nebo jinak zvládnout příslušné kontaminované látky……….“ a b) nezbytná nápravná opatření v souladu s článkem 7.“

Dle článku 7. směrnice

145

„zjistí provozovatelé v souladu s přílohou II možná

nápravná opatření a předloží je příslušnému orgánu ke schválení. Příslušný orgán poté rozhodne, která nápravná opatření dle přílohy II budou provedena.“ V souladu s principy odpovědnosti původce a znečišťovatel platí příslušný orgán požaduje, aby nápravná opatření byla přijata provozovatelem. Pokud jej nelze zjistit, může příslušný orgán přijmout tato opatření sám, vyčerpal-li jiné možnosti. Směrnice č. 2004/35/ES byla implementována do českého právního řádu zákonem č. 167/2008 Sb., o ekologické újmě a o její nápravě. Ve své práci se v neposlední řadě také zabývám problematikou ekologických zátěží (kontaminovaných lokalit) způsobených nebezpečnými odpady. Již jsem uvedla, že právní úprava v tomto směru na národní úrovni je nedostatečná. Pokusím se proto nyní o krátký exkurs do této problematiky v rámci práva životního prostředí Evropských společenství. 146

Mezi činnosti, které velmi často mají za následek vznik ekologických zátěží, se řadí

především skládkování odpadů, a to i skládkování nepovolené (tj. odkládání odpadů do životního prostředí na úrovni tzv. černých skládek), popřípadě dlouhodobé skladování odpadů (v řádu několika let). Skládky odpadů mohou představovat jednak zdroj kontaminace, pokud průsaky znečišťujících látek z nich pronikají do okolního prostředí a negativně ovlivňují zpravidla podzemní vody, a za druhé mohou skládky samy o sobě být ekologickou zátěží, 143

144 145

146

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2004/35/ES ze dne 21.4. 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí, čl. 2. Tamtéž, čl. 6 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2004/35/ES ze dne 21.4. 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí, čl. 7. JANČÁŘOVÁ, I. Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 122.

191

pokud se jedná o tzv. černé skládky, které nebyly řádně povoleny a provozovány v souladu s požadavky právní úpravy jednotlivých členských států. Jednotlivé členské státy přistupují k řešení této otázky různým způsobem. Některé z nich s úspěchem přijaly speciální programy vedoucí k postupnému odstraňování ekologických zátěží (např. Rakousko, Německo), v jiných tento problém zůstává neřešen (Česká republika). Pojem ekologické zátěže (resp. staré ekologické zátěže) nebyl v komunitárním právu dosud definován. Ustanovení týkající se kontaminovaných lokalit, a to především kontaminovaných lokalit z minulosti, jsou roztroušena do mnoha oblastí práva (životního prostředí) Evropských společenství, neboť právní úprava je zaměřena především na ochranu jednotlivých složek životního prostředí nebo k podpoře jiných cílů, které však tento problém nepokrývají v celém rozsahu. Jde např. o oblast ochrany vod, oblast ochrany před škodlivými účinky odpadů či oblast ochrany půdy. Lze tedy říci, že zkoumaná problematika není předmětem speciální právní úpravy na evropské úrovni, některé prameny evropského práva se jí dotýkají anebo na ni reagují přímo, nicméně vždy s ohledem na hájení určitého jiného prioritního zájmu, nikdy však komplexně. Jedinou výjimkou v tomto ohledu je směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí. Tato směrnice pokrývá pouze problematiku tzv. nových škod na životním prostředí, nicméně na odstraňování starých škod z minulosti ji vztahovat nelze.

147

Je to především z důvodu právní

jistoty a legitimních očekávání, kdy režim Evropských společenství by měl fungovat pouze s budoucí platností a měl by se vztahovat na škody, které vejdou ve známost po vstupu režimu ES v platnost, pokud k danému činu či zanedbání, které měly za následek tyto škody, nedošlo před vstupem režimu v platnost. Otázka řešení znečištění z minulosti by měla být ponechána na členských státech. Vybranou evropskou právní úpravu týkající se v některých svých ustanoveních problému ekologických zátěží lze rozdělit do několika úseků: -

právní úprava na ochranu vod

-

právní úprava na ochranu půdy

-

právní úprava určitých činností, které vedou nebo by mohly vést ke kontaminaci životního prostředí (např. právní úprava nakládání s odpady)

-

147

právní úprava nebezpečných látek

Bílá kniha o ekologické odpovědnosti. COM (2000) 66 final ze dne 9. února 2000 (Výtah). Evropská komise (Generální direktoriát pro životní prostředí). [online]. [cit. 2011-06-01]. Dostupné z: .

192

Vzhledem k tomu, že se ve své práci zabývám ekologickými zátěžemi způsobenými nebezpečnými odpady, bude středem mého zájmu právě právní úprava nakládání s odpady. Jak již bylo řečeno, neexistuje na úrovni komunitárního práva žádný právní předpis, který by problematiku ekologických zátěží (včetně starých ekologických zátěží) komplexně upravoval. Jedinou výjimkou, která se však bezprostředně nedotýká nakládání s odpady, by mohla být směrnice o půdě, kdyby byl její návrh (Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zřízení rámce pro ochranu půdy a o změně směrnice 2004/35/ES, předložený Komisí Evropských společenství v Bruselu dne 22.09.2006 pod č. KOM (2006) 232 v konečném znění, 2006/0086 (COD)) vypracovaný v roce 2006 na úrovni Společenství přijat. Zatím se tak nestalo, což je ve vztahu k likvidaci ekologických zátěží nežádoucí, neboť návrh směrnice o půdě, v případě, že by byl schválen, by významně přispěl k jejich likvidaci ve všech členských státech Společenství, tedy i v České republice, protože stanovuje právní rámec pro sanaci kontaminovaných míst. Velkým přínosem návrhu směrnice je i to, že se vztahuje na všechny kontaminované lokality, bez ohledu na dobu jejich vzniku, což by výrazně přispělo k likvidaci těch ekologických zátěží, které nelze označit jako tzv. „staré“, ale jejichž dobu vzniku je možno datovat jako období po roce 1990. Půda jakožto jedna ze složek životního prostředí je považována za neobnovitelný zdroj, a to zejména díky své velice pomalé obnově. Jde ale také o složku životního prostředí, na které je člověk existenčně závislý, půda je totiž zdrojem surovin a obživy pro člověka i další živé tvory na Zemi. Její degradace vlivem vnosu nejrůznějších chemických látek a odpadů v poslední době nebezpečně narůstá, čímž se pochopitelně snižuje její produktivita. Ekologické zátěže jsou pak jedním z nejvýznamnějších faktorů způsobujících, že půda rychle ztrácí svou schopnost obnovy, což v konečném důsledku může mít fatální následky pro život člověka a dalších živočichů. Právě proto se půda stala středem zájmu ochrany v posledních letech. Lze říci, že v současné době neexistuje na komunitární úrovni ucelená právní úprava na ochranu půdy. V posledních letech však lze zaznamenat různé strategie a programy, které svědčí o tom, že si Evropa důležitost této trochu opomíjené složky životního prostředí začíná pozvolna uvědomovat. Jde např. o 6. Akční program Společenství nebo o Strategii na ochranu půdy z roku 2002. Tyto první pokusy o ochranu půdy jako složky životního prostředí posléze vyústily právě v přijetí Návrhu rámcové směrnice na ochranu půdy. Navrhovaná směrnice by tak měla založit společný právní rámec pro ochranu půdy na úrovni Společenství. Zatím však návrh směrnice nebyl bohužel členskými státy přijat a směrnice tak stále existuje pouze v podobě tohoto návrhu, aniž by zavazovala jednotlivé členské státy. 193

Z hlediska likvidace ekologických zátěží je velice důležité zmínit, že návrh směrnice o půdě vymezuje pojem „kontaminované lokality“. Jedná se o místa na územích členských států, kde byla potvrzena přítomnost nebezpečných látek v důsledku lidské aktivity na takové úrovni, která je členskými státy považována za schopnou představovat významné riziko pro lidské zdraví a životní prostředí. Členské státy mají dle návrhu směrnice vypracovat národní soupisy těchto kontaminovaných lokalit. Členské státy by měly zajistit realizaci opatření k nápravě kontaminovaných lokalit na svém území, a to s ohledem na uplatňování principu „znečišťovatel platí“. U těch kontaminovaných lokalit, u nichž nelze zjistit původce znečištění nebo jej nelze činit odpovědným za znečištění podle národní či evropské právní úpravy anebo původce není schopen nést náklady na vyčištění lokality (tzv. opuštěné lokality), odpovědnost za redukci rizika pro lidské zdraví a životní prostředí musí nést členské státy. Ty musí stanovit mechanismus pro financování nápravy kontaminovaných území u nichž osoba odpovědná za znečištění nemůže být identifikována či ji nelze přinutit k úhradě nákladů na provedení nápravných opatření. Směrnice tedy sama o sobě nestanoví, kdo je povinen nést náklady na vyčištění kontaminované lokality. To musí rozhodnout členské státy v rámci svých národních strategií, které jsou povinny dle návrhu směrnice připravit k nápravě kontaminovaných území. Osobně považuji návrh směrnice o půdě za poměrně zdařilý. Bylo by velmi žádoucí, aby byl členskými státy přijat, neboť by se vyřešila celá řada problémů s kontaminovanými místy, která zatím nemají řešení. Směrnice by totiž zavazovala členské státy k přijetí konkrétních kroků, tj. k implementaci směrnice do jejich vnitrostátních právních řádů, což by bylo v mnohém přínosem pro dosavadní neutěšený stav v oblasti sanací a likvidací kontaminovaných území. Směrnice by se tak stala prvním uceleným předpisem na komunitární úrovni, který by problematiku kontaminovaných lokalit a tedy i ekologických zátěží uceleně upravoval a stanovil tak právní rámec pro právní úpravu jednotlivých členských států v této oblasti. Na úseku nakládání s odpady lze hovořit o některých směrnicích, které se naznačené problematiky dotýkají, ovšem jen velmi okrajově. Jde např. o již citovanou Rámcovou směrnici o odpadech (č. 98/2008). Tato směrnice sice nereguluje odstraňování ekologických zátěží, ale této problematiky se dotýká v tom, že uvádí kontaminované materiály, látky či produkty vznikající při odstraňování zátěží jako jednu z kategorií odpadu (Q 15), a tudíž s nimi musí být nakládáno v souladu s pravidly stanovenými v Rámcové směrnici o odpadech. Některá ustanovení ve vztahu k ekologickým zátěžím lze též nalézt ve Směrnici č. 1999/31/EC o skládkování odpadů. Dle této směrnice mají členské státy zavést do svého 194

práva požadavek na monitorování skládek i po ukončení jejich provozu za tím účelem, aby mohl být zjištěn jakýkoliv nepříznivý vliv skládky na okolní prostředí. Směrnice rovněž zakotvuje systém povolení k provozu skládek. Z hlediska vztahu ke starým skládkám, které svými průsaky vedly nebo by mohly vést ke vzniku ekologických zátěží je velmi důležité pravidlo, podle kterého skládka odpadů může být uzavřena jen na základě povolení příslušného úřadu. Zásadní je též monitorování skládky po jejím uzavření ze strany provozovatele a péče o uzavřenou skládku po dobu, po kterou by skládka mohla představovat nebezpečí pro životní prostředí a zdraví člověka. Důležité též je, že příslušné úřady mohou dle směrnice uložit svým rozhodnutím opatření k nápravě provozovateli, jestliže v minulosti došlo k průsakům ze skládky, které by negativně ovlivnily životní prostředí. Pak by mohla být taková skládka (resp. způsobená zátěž) odstraněna na základě uloženého nápravného opatření. Je ovšem v této souvislosti nutno podotknout, že směrnice se nepoužije na opuštěné skládky odpadů nebo na skládky, které byly uzavřeny v době, kdy tato směrnice ještě neplatila. Rovněž nelze tuto směrnici použít na nepovolené skládkování, které ovšem může být taktéž příčinou vzniku ekologické zátěže. Rovněž Směrnice č. 2006/21/ES o nakládání s odpady z těžebního průmyslu se dotýká okrajově řešení problematiky ekologických zátěží, neboť právě některé odpady z těžebního průmyslu (zejména hlušiny obsahující těžké kovy) mohou být častou příčinou vzniku ekologických zátěží. Cílem této směrnice je proto minimalizovat nepříznivé působení znečištěného odtoku ze zařízení k ukládání těžebních odpadů a též vyloučit, resp. minimalizovat vlivy havarijních situací. Po prostudování těchto a některých dalších komunitárních předpisů v oblasti nakládání s odpady lze tedy shrnout, že se soustřeďují spíše na prevenci, stanoví tedy opatření a přístupy, které by členské státy měly promítnout do svých vnitrostátních právních řádů, aby ke vzniku ekologických zátěží vůbec nedocházelo, nebo v co nejmenší míře. Žádný z těchto předpisů však nestanoví postup či způsob řešení již vzniklých (existujících) ekologických zátěží. Snad jedinou výjimkou by mohla být Směrnice č. 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí, která se zabývá nejen prevencí, ale také nápravou škod na životním prostředí, avšak škod způsobených i jinými kontaminanty než jsou nebezpečné odpady. Nicméně (a toto vyplývá již z vlastního vymezení rozdílu mezi škodou na životním prostředí, resp. hrozbou takové škody a ekologickou zátěží, která vždy nemusí nutně představovat škodu na životním prostředí ve smyslu této směrnice) omezení jejího použití spočívá ve skutečnosti, že ne každá ekologická zátěž musí nutně znamenat škodu na životním prostředí. Kromě toho

195

se uvedená směrnice vztahuje pouze na ty škody na životním prostředí, které vznikly až po jejím vstupu v platnost. Řešení otázek odpovědnosti a s ní souvisejícího ukládání odpovídajících sankcí v případech odstraňování ekologických zátěží evropská právní úprava v podobě směrnic obvykle ponechává na úpravách členských států. Nápravy je tak obvykle dosahováno prostřednictvím opatření k nápravě, která mohou být ukládána i mimo rámec odpovědnosti za porušení primární povinnosti. Otázky odpovědnosti řeší podrobněji pouze směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí, a to v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí, avšak v daném případě se jedná pouze o odpovědnost za škody na životním prostředí, které vznikly až v období po vstupu této směrnice v platnost. Osobou odpovědnou za ekologickou zátěž je primárně původce kontaminace, což vyplývá z principu znečišťovatel platí a z principu odpovědnosti původce. S odpovědností vlastníka kontaminované lokality evropská právní úprava nepracuje a tuto otázku přenechává na právních úpravách jednotlivých členských států. 4.4. Nakládání s odpady v judikatuře Evropského soudního dvora 148

Mezi prameny práva životního prostředí ES hrají důležitou roli kromě směrnic, nařízení a

rozhodnutí také rozsudky Evropského soudního dvora (ESD), které mají precedentní charakter (tzv. case law). Nemalý díl rozsudků ESD se týká i oblasti životního prostředí, kde ESD hraje významnou roli v oblasti výkladu právních předpisů na tomto úseku práva ES, který pak slouží jako precedentní. Právě judikatura ESD jako jeden z pramenů práva Společenství představuje významný přínos pro dotváření práva ES. V rámci své rozhodovací činnosti je ESD příslušný k řešení celé řady otázek a případů. Vzhledem k orientaci této práce na oblast životního prostředí je jich relevantních pouze několik: -

rozhodování o plnění resp. neplnění povinností ze Smlouvy členským státem (žaloba na neplnění povinností ze Smlouvy členským státem)

148

-

rozhodování o plnění resp. neplnění rozsudků ESD

-

rozhodování o předběžné otázce

DUSÍK, J. Implementace práva životního prostředí Evropských společenství do českého právního řádu – zkušenosti z pohledu judikatury Evropského soudního dvora. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2001, s. 7.

196

Velice časté jsou právě případy rozhodování o předběžné otázce, v rámci nichž ESD interpretuje zakládající smlouvy ES, posuzuje platnost aktů Společenství a interpretuje je či interpretuje stanovy některých institucí zřízených Radou. S předběžnou otázkou se mohou na ESD obrátit vnitrostátní soudy v případě, že jsou při svém rozhodování v pochybnosti o platnosti či výkladu komunitárních předpisů. Jestliže případ řeší vnitrostátní soud, proti jehož rozhodnutí již neexistuje žádný opravný prostředek, je tento soud povinen otázku ESD předložit. Praxe předběžných otázek je v oblasti životního prostředí poměrně bohatá a může se zabývat věcmi velmi obecnými, tak věcmi velmi podrobnými, jako je např. na úseku nakládání s odpady otázka chemického složení odpadů či vymezení samotného pojmu odpadu. V každém případě jsou rozsudky ESD v těchto věcech velice cenné a tvoří precedentní odpovědi na zásadní otázky výkladu komunitárního práva, někdy dokonce formulují nové principy. V oblasti nakládání s odpady existuje celá řada velice zajímavých rozsudků ESD, které jsou rozhodující pro interpretaci právních předpisů Společenství v oblasti nakládání s odpady. Právě správná interpretace je základem dobře provedené aplikace komunitárního práva jednotlivými členskými státy. K nejvýznamnějším rozsudkům z této oblasti patří rozsudek ESD ve spojených případech

149

C-206-207/88 (Vessoso a Zanetti), v jehož rámci Evropský soudní dvůr řešil

předběžnou otázku ve vztahu k pojmu „odpad“. Dalším velmi často citovaným případem, který mj. přispěl k definici pojmu „odpad“, je případ

150

Valonského odpadu C-2/90. Soud se

v popisovaném případě zabýval i otázkou vymezení vztahu mezi ochranou životního prostředí a nedotknutelností volného trhu. Tuto otázku řešil posléze Evroský soudní dvůr v dalším významném případu – v případu

151

Dánské lahve – 302/86. Právě v tomto vztahu vymezení

mezi ochranou životního prostředí a nedotknutelností volného trhu má dle 152Krämera ochrana životního prostředí v celém systému komunitárního práva zcela výsadní postavení a právě rozsudek ESD ve věci Dánských lahví je toho jasným důkazem. Nicméně i přesto se v judikatuře Evropského soudního dvora objevují případy, které upřednostňují nedotknutelnost volného trhu před ochranou životního prostředí. Takovým je i případ, který bych ráda prezentovala v této práci. V uvedeném případu Evropský soudní dvůr 149

150

151

152

Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 28.3.1990, spojené případy C-206-207/88 Trestní řízení proti G. Vessosovi a G. Zanettimu, (1990) E.C.R. I-1461. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9.7.1992, C-2/90 Komise v. Belgie, (1992) E.C.R. I-4431 (Valonský odpad). Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20.9.1988, 302/86, Komise v. Dánsko, (1988) E.C.R. 4607 (Dánské lahve). KRÄMER L.: E.C. treaty and Environmental Law.3rd edition. London: Sweet and Maxwell, 1998, s. 144146.

197

vydal rozsudek ze dne 08.11.2007, ve věci C-221/06, který se vztahuje k problematice ekologických zátěží. Tento rozsudek jasně demonstruje již výše zmíněný střet ochrany životního prostředí s myšlenkou jednotného vnitřního trhu a volného pohybu zboží. Předmětem rozhodování Evropského soudního dvora v této věci bylo zodpovězení předběžné otázky dle

článku

234

SES

podané

rozhodnutím

rakouského

správního

soudu

(Verwaltungsgerichtshof) ze dne 27.04.2007 v řízení Stadtgemeinde Frohnleiten und Gemeindebetriebe Frohnleiten vs. Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Rakouský správní soud požadoval zodpovězení toho, zda je slučitelný vnitrostátní rakouský předpis (zákon o sanaci starých ekologických zátěží –Altlastensanierungsgesetz (ALSAG)) s právem Společenství, konkrétně s články 10, 12, 23, 25, 49 nebo 90 SES, jestliže tento vnitrostátní předpis zdaňuje uložení odpadů na skládce, ale stanoví osvobození od tohoto zdanění, pokud odpady vznikají při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch zapsaných do úředních registrů. Do těchto úředních registrů však nemohou být zapsány lokality z jiných členských států, a proto je možné osvobození od zdanění jen pro skládkování odpadů, které pocházejí z ploch podezřelých ze starých zátěží nebo starých zátěží nacházejících se v tuzemsku, tj. v Rakouské republice. Nejprve se pokusím stručně osvětlit okolnosti a souvislosti popisovaného případu. Rakouský zákon o sanacích starých ekologických zátěží (ALSAG) upravuje financování zajištění a sanace starých ekologických zátěží. Na toto financování stanoví kapitola II. tohoto zákona ekonomický nástroj, tzv. „příspěvek na staré zátěže“, tzv. Altlastenbeitrag. Tomuto příspěvku na staré ekologické zátěže podléhají především dlouhodobá skládkování odpadů na skládkách a zavážení nebo srovnávání terénu odpady (terénní úpravy). Naopak osvobození od tohoto příspěvku se vztahuje na skládkování a přepravu odpadů v rámci zajištění nebo sanace starých

ekologických

zátěží

zapsaných

buď

do

seznamu

podezřelých

ploch

(Verdachtsflächenkataster) nebo zapsaných do seznamu starých ekologických zátěží (Altlastenatlas). Osoby, které jsou dle ALSAGU povinny platit tento příspěvek, jsou především provozovatel skládky, osoba provádějící terénní úpravy, vývozce odpadů a dále osoba, která zprostředkovává některou z výše uvedených činností. Do výše uvedených seznamů podezřelých ploch nebo starých ekologických zátěží ovšem nesmějí být zapsány kontaminované plochy nacházející se mimo území Rakouska. To prakticky znamená, že odpady, které jsou dovezeny do Rakouska z jiných členských zemí Společenství za účelem odstranění (což umožňuje Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1013/2006 o přepravě

198

odpadů) a pocházejí ze zajištění či sanace starých ekologických zátěží z jiného členského státu, nepodléhají osvobození od příspěvku na staré ekologické zátěže. 153

Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (obecní podnik Frohnleiten), jehož jediným

společníkem je Stadtgemeinde Frohnleiten (obec Frohnleiten) provozoval komunální skládku obce Frohnleiten. V letech 2001 a 2002 bylo na skládce skládkováno určité množství šrotu pocházejícího z Itálie. Odpad vznikl při sanaci plochy, která leží v obci Rovigo v Itálii, jejíž sanace byla prohlášena za nezbytnou italským regionálním plánem pro sanaci starých zátěží. Tato plocha ovšem nebyla vykazována ani ve Verdachtsflächenkataster ani v Altlastenatlas. Přeprava uvedeného odpadu do Rakouska byla povolena v souladu s Nařízením č. 1013/2006 rozhodnutím příslušného ministra (tj. ministra životního prostředí Rakouské republiky). Obec Frohnleiten a obecní podnik Frohnleiten proto navrhly, aby bylo určeno, že dotčené odpady jsou osvobozeny od příspěvku na staré ekologické zátěže, neboť jejich vyloučení ze zvýhodněného režimu by představovalo diskriminaci podle článku 90 SES. Cestou rozhodování příslušných správních úřadů a jednotlivými úkony navrhovatelů se případ dostal až k rakouskému správnímu soudu, který ve věci vznesl k Evropskému soudnímu dvoru výše uvedenou předběžnou otázku. Žalobci v původním řízení i Komise měli za to, že podmínky osvobození od uvedeného příspěvku spadají do oblasti působnosti článku 90 SES a jsou proto neslučitelné s uvedeným ustanovením. Rakouská vláda naopak tvrdila, že článek 90 SES není použitelný, a že nedochází k jeho porušení. Evropský soudní dvůr rozhodl v projednávané věci takto:

154

„Článek 90 první

pododstavec ES brání takovému vnitrostátnímu daňovému ustanovení, jako je § 3 odst. 2 bod 1 zákona o sanaci starých ekologických zátěží (Altlastensanierungsgesetz) ze dne 7. června 1989, který osvobozuje od poplatku postihujícího dlouhodobé skládkování odpadů na vnitrostátních skládkách, a to skládkování odpadů pocházejících ze sanace nebo zajištění starých zátěží nebo ploch podezřelých ze starých zátěží nacházejících se pouze na vnitrostátním území, ale vylučuje z osvobození skládkování odpadů pocházejících ze sanace nebo zajištění ploch nacházejících se v jiných členských státech.“ Článek 90 SES zakazuje členským státům podrobit přímo nebo nepřímo výrobky jiných členských států jakémukoliv vyššímu vnitrostátnímu zdanění, než je to, jemuž jsou 153

154

Stanovisko generální advokátky Eleonor Sharpston přednesené dne 21.07.2007 před Evropským soudním dvorem v případu C-221/06. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 08.11.2007, C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten, Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH vs. Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.

199

přímo nebo nepřímo podrobeny podobné výrobky domácí. Jeho účelem je odstranit skrytá omezení volného pohybu zboží, která mohou vyplývat z daňových předpisů členského státu. Článek 90 SES tedy musí zaručovat naprostou neutralitu zdanění s ohledem na hospodářskou soutěž mezi domácími výrobky a výrobky dovezenými. ESD se při zodpovězení předběžné otázky zabýval ve vztahu k článku 90 SES nejprve otázkou, zda je příspěvek ukládán z výrobku, neboť článek 90 SES se vztahuje pouze na výrobky. Soud dospěl k závěru, že dotčený příspěvek je vybírán z výrobků, ačkoliv se fakticky jedná o příspěvek z odpadů. Odkázal přitom na svůj

155

dřívější rozsudek s tím, že

odpady, ať jsou recyklovatelné či nikoli, je namístě považovat za „zboží“, jehož pohyb nesmí být zásadně omezován v souladu s článkem 28 SES. Odpad jako takový ESD tedy považuje za výrobek ve smyslu článku 90 SES. Soudní dvůr navíc v rozsudku Komise vs. Belgie (Valonský odpad) postavil odstraňování odpadu na roveň obchodní operaci. Dále se ESD zabýval otázkou, zda se v případě příspěvku na staré ekologické zátěže jedná o formu vnitrostátního zdanění či nikoliv. Vzhledem k tomu, že za zdanění lze považovat jakékoliv vnitřní dávky jakéhokoliv druhu, dospěl soud k závěru, že se v případě tohoto příspěvku o formu zdanění jedná, a sice že se jedná o nepřímé zdanění výrobků ve smyslu článku 90 SES. Další otázka, kterou si ESD ve vztahu k projednávanému případu položil, byla otázka diskriminačnosti tohoto zdanění. Dle práva ES je totiž zakázáno vyšší zdaňování dovážených výrobků, protože to brání volnému pohybu zboží. Je tedy zakázána jakákoliv diskriminace při zdaňování, tj. i poskytnutí osvobození od tohoto zdanění pro tuzemské výrobky, neboť jde nepřímo o způsob, jímž jsou ochraňovány výrobky domácí na úkor dovážených.

156

Daň tedy

nesmí diskriminovat dovážené či vyvážené výrobky ani vést k nepřímé ochraně domácích. Soud shledal, že se v případě osvobození od Altlastenbeitrag jedná o toto diskriminační vnitrostátní zdanění, tj. o situaci, kdy zdanění, jemuž podléhá dovezený výrobek a zdanění, jemuž je podroben podobný výrobek domácí, jsou vypočteny odlišným způsobem podle odlišných pravidel a vedou k vyššímu zdanění dovezeného výrobku. Uvedl přitom, že příspěvku na staré zátěže podléhají v zásadě jednak odpady vznikající v Rakousku, a jednak odpady vznikající v jiných členských státech, a že obě kategorie odpadů představují „podobné“ výrobky pro účely uvedeného ustanovení (čl. 90 SES). Osvobození od příspěvku je výslovně podmíněno tím, že sládkovaný odpad vzniká v místě, které z povahy věci může být pouze v Rakousku. Podle ustálené judikatury nelze kritérium vyššího zdanění, které 155

156

Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9.7.1992, C-2/90, Komise v. Belgie, (1992) E.C.R. I-4431 (Valonský odpad). TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a.s.Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2004, s. 153.

200

z povahy věci nemohou splnit podobné domácí výrobky, považovat za slučitelné s článkem 90 SES. Proto soud uzavřel, že ustanovení rakouského ALSAGU týkající se osvobození od placení příspěvku na staré ekologické zátěže pouze pro odpady vzniklé při sanaci těchto zátěží na území Rakouska, je ustanovením diskriminačním, a tedy že příspěvek by neměl být vybírán při dovozu odpadů pocházejících ze sanací ekologických zátěží v jiném členském státě a ukládaných na skládky v Rakousku. Rakouská strana se sice bránila s argumentem, že toto tzv. diferencované zdanění je možné, neboť směřuje k ochraně životního prostředí (viz čl. 30 SES). ESD ovšem tento argument rakouské strany nepřijal s tím, že diferencované zdanění pro tuzemské a dovážené výrobky sice možné je, nicméně za současného splnění dvou podmínek: diferencované zdanění sleduje cíle slučitelné s požadavky SES a sekundárního práva (např. právě ochrana životního prostředí) a současně prováděcí pravidla tohoto diferencovaného zdanění jsou sto zabránit jakékoliv formě přímé či nepřímé diskriminace, pokud jde o dovozy z jiných členských států. Druhou podmínku ze dvou výše uvedených osvobození tuzemských odpadů od Altlastenbeitrag dle ESD nesplňuje. Proto se nelze dovolávat sledování cíle ochrany životního prostředí zavedením osvobození od placení příspěvku na staré ekologické zátěže u tuzemských odpadů. Pokud jde o judikaturu ESD ve vztahu k vymezení odpovědnosti za ekologické zátěže či černé skládky odpadů, nenalezla jsem bohužel k této problematice žádné relevantní rozhodnutí ESD. Proto jsem pro demonstraci judikatury tohoto soudu v oblasti nakládání s odpady zvolila rozhodnutí, která se týkají poměrně obecné otázky, a to pojmu „odpad“ a dále rozhodnutí týkající se střetu ochrany životního prostředí s myšlenkou svobodného trhu.

201

5. Stručná charakteristika právní úpravy odpadového hospodářství v Německu, Rakousku a na Slovensku z pohledu některých vybraných problémů Vybrané problémy nakládání s odpady, které jsem se pokusila popsat v této práci, a to především černé skládky a ekologické zátěže, jsou problémy, které se víceméně vyskytují ve všech státech s vybudovaným systémem odpadového hospodářství, tedy i v Německu, Rakousku či na Slovensku. Proto jsem se zabývala otázkou, jak jsou tato témata regulována právní úpravou odpadového hospodářství v těchto státech. Z důvodu přílišné rozsáhlosti práce jsem se nezabývala analýzou nápravných opatření v oblasti nakládání s odpady v právních úpravách těchto států. S cílem možného získání inspirace pro regulaci právní úpravy nakládání s odpady v České republice v těchto problematických oblastech se v této kapitole pokusím o jejich stručnou charakteristiku z pohledu právní úpravy v Německu, Rakousku a na Slovensku. Tyto země jsem si vybrala zejména proto, že právní řády těchto států spadají svým charakterem do kontinentálního právního systému, tedy právního systému, do něhož spadá i Česká republika. Samozřejmě do kontinentálního právního systému spadá celá řada jiných zemí Evropy, např. Skandinávské státy, Francie, státy jižní Evropy atd.. Domnívám se však, že právě německé právo, německý právní řád, rakouské právo či právo našich sousedů na Slovensku, právní principy, na nichž jsou tyto právní řády založeny, se nejvíce podobají systému práva v České republice. Kromě toho se jedná o země, které s ČR bezprostředně sousedí, tj. tyto země se vzájemně ovlivňují a inspirují, a to ve všech oblastech života, tedy i v oblasti právní. Rovněž i z pohledu historického lze konstatovat, že uvedené země měly, a stále mají k sobě v celé řadě oblastí velmi blízko. Domnívám se, že takovou oblastí je i oblast právní. 5.1. Německo Nejdůležitější pravidla německého odpadového hospodářství jsou obsažena ve spolkovém zákoně o odpadech - Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts – und Abfallgesetz - KrW -/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletz durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11. August 2009 (BGBl. I S.2723) geändert worden ist. Tento zákon byl vydán 27.9.1994 a od té doby je stále měněn. Poslední změnou tento zákon prošel 11.8.2010. Spolkový zákon o odpadech vytváří právní rámec odpadového hospodářství v celém

202

Německu. Na jeho základě jsou pak pro celý spolek vydávány další právní předpisy regulující jednotlivé oblasti nakládání s odpady – zákony a nařízení, které platí opět pro celý spolek, tj. pro všechny spolkové země. Protože se v případě KrW-/AbfG jedná o zákon spolkový, platí bezprostředně v jednotlivých spolkových zemích. Cíle a zásady KrW-/AbfG jsou obsaženy v § 4. Tyto cíle a zásady spolkového zákona o odpadech by se měly promítnout do všech zemských zákonů o odpadech.

157

Přednostním

cílem zákona je rozvoj práva odpadového hospodářství, odpadového hospodářství jako takového na úrovni všech spolkových zemí. Základní zásady a cíle jsou následující: -

důsledné uskutečňování principu odpovědnosti původce

-

dodržování hierarchie nakládání s odpady s přednostním zamezením vzniku odpadů (např. zamezení vzniku odpadů před jejich materiálovým nebo energetickým využitím)

-

rovnost mezi způsoby využití odpadů – mezi materiálovým a energetickým využitím, s možností nařízení stanovené priority jednoho z těchto způsobů u jednotlivých druhů odpadů

-

odpovědnost výrobce za výrobek.

Vedle tohoto zákona, který je základem právní úpravy odpadového hospodářství v Německu, má každá spolková země ještě svůj vlastní zemský zákon o odpadech, tzv. Landesabfallgesetz. Takovým zemským zákonem je např. hesenský zemský zákon o odpadech - Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschafts – und Abfallgesetz (tzv. HAKA) in der Fassung vom 20.6.2004 Gesamtausgabe in der Gültigkeit vom 8.12.2006 bis 31.12.2010, nebo bavorský zemský zákon o odpadech – Gesetz zur Vermeideung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen in Bayern vom (Bayerisches Abfallgesetz – BayAbfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. August 1996 (GVBI S. 396, ber. S. 449, BayRS 2129-2-1-UG, zuletz geändert durch Gesetz vom 24. März 2010 (GVBI S. 134). Ustanovení těchto jednotlivých zemských zákonů o odpadech však nesmějí být v rozporu se spolkovým zákonem o odpadech, platným ve všech zemích spolku. Jednotlivé zemské zákony o odpadech reflektují specifika jednotlivých spolkových zemí a jsou výrazem samostatného zákonodárství těchto zemí. Vztah těchto zemských zákonů o odpadech a spolkového zákona o odpadech je tedy vztahem

157

BRAUN, E., BUCHWALD K., STEUBING, L. Natur- und Umweltschutz – Ökologische Grundlagen, Methoden, Umsetzung. 1. vydání. Stuttgart: Nakladatelství Gustav Fischer Verlag Jena, 1995, ISBN 3-33460533-7, s.322.

203

speciality a subsidiarity. V jednotlivých zemských zákonech o odpadech jsou řešeny především otázky organizačního charakteru, např. otázka, jaká komunální (obecní) korporace je příslušná v té které zemi k odstraňování odpadů. Ve většině spolkových zemí to jsou územní celky zvané Landkreise a svobodná města (kreisfreie Städte). Tyto kraje a svobodná města pak vydávají vlastní právní předpisy týkající se odpadového hospodářství na jejich území – jsou to stanovy a předpisy krajů a svobodných měst (Satzungen und Vorschriften der Landkreisen und der kreisfreien Städte). Tyto předpisy pak stojí v hierarchii německého odpadového hospodářství na nejnižší příčce pod spolkovým zákonem o odpadech a zemskými zákony o odpadech, přičemž s nimi nesmí být v rozporu. Upravují konkrétní otázky nakládání s odpady v tom kterém zemském kraji či městě, jako např. jak bude organizován odvoz odpadu a v jakých intervalech, jaká je povolená velikost nádob na odpad, nebo zda bude vytvořen tzv. odnosný nebo naopak přínosný systém sběru odpadu, tj. zda budou občané sami přinášet odpady do sběrného dvora, nebo zda bude prováděn sběr např. za pomoci mobilních prostředků přímo u občanů. Souhrnně lze tedy říci, že právní předpisy v oblasti nakládání s odpady v Německu vydávají tyto subjekty: -

Spolková republika Německo jako celek (tedy spolek)

-

jednotlivé spolkové země

-

komunální územní celky (zemské kraje, svobodná města, účelové spolky).

5.1.1. Černé skládky Otázka, kdo je v Německu odpovědný za odbornou likvidaci volně pohozeného odpadu, tedy tzv. černých skládek a kdo tedy bude nucen vynaložit náklady na jejich zneškodnění, byla po mnoho let velice sporná. Příčinou byla skutečnost, že chyběla výslovná zákonná právní úprava, která by tuto otázku pevně zakotvila. Odpovědnost za volně pohozené odpady tak byla vyřešena až cestou rozsudků soudů, zejména cestou rozsudků Spolkového správního soudu v Lipsku. Existuje-li vlastník odpadu a je-li znám, musí odpady odpovídajícím způsobem a v souladu s příslušnými zákony řádně zlikvidovat. Nelze-li vlastníka takto volně pohozeného odpadu identifikovat, pak jsou to ve většině případů veřejnoprávní instituce (orgány veřejné správy v Bavorsku, v Hesensku obce v jednotlivých zemských krajích nebo svobodná města), které jsou povinny odpady samy sebrat a nechat zlikvidovat na své vlastní náklady. Spolkový správní soud stanovil, že ačkoliv toto pravidlo není výslovně zákonem zakotveno, lze jej

204

dovodit z § 15 odst. 1 věta 1 ve spojení s § 4 odst. 5 resp. § 10 odst. 2 věta 1 KrW/AbfG, tedy z konkrétních ustanovení spolkového zákona o odpadech. Spolkový správní soud také vyjasnil v této souvislosti pojem „vlastník odpadu“. Vlastníkem odpadu je ten, kdo má skutečné (faktické) věcné panství nad odpadem, tzn. fakticky s ním může disponovat. To v praxi znamená, že v místech (města, obce) je přinejmenším současný vlastník pozemku také vlastníkem odpadu, který se na takovém pozemku nachází. Také volně pohozený odpad u silnic a parkovišť spadá do působnosti nynějších veřejnoprávních institucí (orgánů veřejné správy) plnících úkoly související s výstavbou komunikací a s jejich udržováním. Pokud je odpad odložen na pole nebo do lesů a již neexistuje jeho vlastník nebo není znám, musí být takový odpad zlikvidován na náklady povinné korporace, tj. zemského kraje nebo svobodného města. Pokud se nejedná svým rozsahem o divoce odhozený odpad pouze v malém množství, ale krajina se posléze začne měnit ve skládku, ručí zpravidla vlastník pozemku, který o takovém skládkování má povědomost nebo tuto povědomost měl mít. Kdo odpad ilegálně likviduje, dopouští se správního deliktu nebo dokonce trestného činu. V závislosti na množství volně pohozeného odpadu a jeho nebezpečnosti (např. pro ochranu vod, přírody atd.), je možno uložit pokutu za takové protiprávní jednání ve výši od 5000-50 000 Euro. Dále se může také jednat o trestný čin. Německý trestní zákon obsahuje podobně jako český trestní zákoník samostatnou kapitolu pro trestné činy proti životnímu prostředí. V této kapitole německého trestního zákona je tedy regulován trestně právní rámec pro znečišťování vod, půdy, ovzduší, pro nedovolené nakládání s nebezpečnými odpady nebo pro nedovolený provoz zařízení. Podle míry nebezpečnosti takového jednání lze uložit trest odnětí svobody až do 5 let. Aby byl zajištěn jednotný přístup k problematice černých skládek, vydávají jednotlivé spolkové země metodické pokyny pro ukládání pokut za protiprávní jednání spočívající ve volném pohazování odpadů. Dojde-li nelegálním odkládáním odpadů do krajiny (zde spíše ve velkém množství) ke znečištění půdy, je nutno rozlišovat, zda se jedná o skládku odpadu či znečištění bylo způsobeno jinak. V prvním případě se sanace kontaminovaného území řídí zemským zákonem o odpadech, v druhém případě spolkovým zákonem na ochranu půdy. Závěrem je tedy nutno říct, že problematika černých skládek není v Německu na centrální úrovni, tj. na úrovni spolku, nijak výslovně právně upravena. Základní pravidla pro likvidaci černých skládek a pro vyvození odpovědnosti za ně stanovila až soudní judikatura, a to výkladem z jednotlivých ustanovení spolkového zákona o odpadech. Zákony o odpadech

205

v jednotlivých členských zemích pak z tohoto soudního výkladu vycházejí a promítají jej do své legislativy týkající se nakládání s odpady. 5.1.1.1 Právní regulace černých skládek v hesenském zemském zákoně o odpadech V hesenském zemském zákoně o odpadech je uvedená problematika upravena v § 5. Černé skládky jsou zde označovány jako

158

„Wild lagernde Abfälle“, tj. jako volně (divoce)

pohozený odpad. Dle tohoto ustanovení je za volně pohozené odpady odpovědný v prvé řadě jejich původce (z uvedeného je patrné, že princip odpovědnosti původce se snaží uplatnit i v německé zemské legislativě), nebo podle jiného práva třetí osoba povinná ke sběru či výkupu odpadů. Tím je myšlena právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která provozuje v rámci své podnikatelské činnosti sběr či výkup odpadů či dopravu nebo přepravu odpadů a má s původcem uzavřenu smlouvu o sběru nebo přepravě odpadů dle občanského či obchodního práva. Pokud nelze učinit opatření směřující k odklizení volně pohozeného odpadu ve vztahu k původci či není dle jiného práva spoluodpovědná třetí osoba (např. původce není znám, což je ve většině případů pravidlem), jsou povinny k odklizení takto pohozeného odpadu obce spadající do příslušného kraje nebo jednotlivá města, na jejichž správním území se volně pohozený odpad nachází. V případě, že je původce (třetí osoba) znám, mohou obce a města vymáhat od tohoto původce či třetí osoby náhradu vzniklých nákladů na odklizení takto pohozeného odpadu. 5.1.1.2 Právní regulace černých skládek v bavorském zemském zákoně o odpadech V bavorském zemském zákoně o odpadech je právní úprava nelegálně odložených odpadů upravena odlišně od právní úpravy v Hesensku. Na popisovanou problematiku se vztahuje článek 31 tohoto zákona. Černé skládky jsou zde označeny termínem

159

„verbotene

Ablagerungen“, v českém překladu tedy zakázané odkládání nebo ukládání odpadů. Dle tohoto ustanovení je ten, kdo nakládá s odpady nedovoleným způsobem, tedy je skladuje nebo odkládá v místech, která k tomu nejsou určena, povinen k odstranění tohoto protiprávního stavu. Opět tak vidíme, že i do bavorské zemské legislativy týkající se nakládání s odpady se snaží promítnout princip odpovědnosti původce. Samozřejmě zákon počítá i s variantou, že 158

159

Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (HAKA) in der Fassung vom 20.6.2004 Gesamtausgabe in der Gültigkeit vom 8.12.2006 bis 31.12.2010., § 5. Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen in Bayern (Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz – BayAbfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. August 1996 (GVBI S. 396, ber. S. 449, BayRS 2129-2-1-UG, zuletz geändert durch Gesetz vom 24. März 2010 (GVBI S. 134), Artikel 31.

206

původce takto nelegálně odloženého odpadu není znám. V takovém případě zákon v článku 31 odst. 2 stanoví, že příslušný úřad může vydat potřebná nařízení či opatření k odstranění nelegálně odloženého odpadu, tzn. obvykle takto odložený odpad nechá sám odklidit. Pokud ovšem nejsou uložená opatření k odstranění nelegálně odloženého odpadu kvůli vynaložení nepoměrných nákladů na takové odstranění možná, pak je příslušný úřad povinen protiprávní stav nechat odstranit na náklady povinného. Pokud takový povinný, tj. osoba odpovědná za protiprávní uložení odpadu, není známa, náklady na jeho odstranění ponese příslušný úřad. Takovým příslušným úřadem je ve smyslu tohoto zákona vláda dané země, pokud není stanoveno jinak. Tzn. může být stanoveno, že tímto příslušným úřadem bude i příslušný orgán veřejné správy daného kraje či svobodného města. Na rozdíl od Hesenska, kde jsou k odstraňování černých skládek odpadů povinny obce, tj. územně samosprávné celky, v Bavorsku jsou to naopak orgány státní správy. 5.1.2. Ekologické zátěže Na poli této problematiky jsou z pohledu německé legislativy důležité zejména dva právní předpisy. Jedná se o spolkový zákon o půdě –

160

Das Gesetz zum Schutz vor schädlichen

Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes – Bodenchaftsgesetz BBodSchG) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3214) geändert worden ist, a dále o nařízení o ochraně půdy a o starých ekologických zátěžích.

161

Die Bundes - Bodenschutz – und

Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554), die zuletzt durch Artikel 16 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) geändert worden ist. Stěžejní, pokud jde o vymezení odpovědnosti za vznik ekologických zátěží a jejich likvidaci, je právě spolkový zákon o půdě, který v části týkající se základních zásad a povinností při ochraně půdy při sanaci ekologických zátěží stanoví mimo jiné posloupnost subjektů odpovědných za vznik ekologické zátěže a za jejich odbornou sanaci. Zákon pracuje s několika pojmy, které ve své podstatě všechny představují kontaminovanou lokalitu, nicméně mezi těmito pojmy rozlišuje. Stěžejním pojmem je pojem Altlasten (v češtině „staré zátěže“). Ty představují jednak již uzavřená zařízení k odstraňování odpadů a jiné pozemky, na nichž bylo v minulosti nakládáno s odpady (tzv. Altablagerungen) a dále pozemky, na nichž se nacházejí

160

161

Bundesministerium der Justiz. [online]. [cit. . Bundesministerium der Justiz. [online]. [cit. .

207

2011-06-02].

Dostupné

z:

2011-06-02].

Dostupné

z:

uzavřená zařízení a jiné pozemky, na nichž bylo nakládáno se životnímu prostředí nebezpečnými látkami, s výjimkou zařízení, jejichž uzavření vyžaduje povolení podle atomového zákona (tzv. Altstandsorte). Společným znakem takto vymezených starých zátěží je, že jsou způsobilé vyvolat škodlivé změny na půdě a způsobit tak nebezpečí pro jednotlivce nebo pro společnost. Dále zákon pracuje taktéž s pojmem Altlastverdächtige Flächen (v češtině „plochy podezřelé ze starých zátěží“), kterým se rozumí zařízení a pozemky uvedené výše pod pojmem staré zátěže, u nichž existuje podezření, že způsobí škodlivé změny na půdě. Z uvedených pojmových vymezení je patrné, že německý spolkový zákon o půdě nerozlišuje, kdy došlo ke vzniku kontaminace lokality, tj. zda kontaminace pochází z období např. před rokem 1989 či zda vznikla později, ale rozhodující pro použití tohoto zákona je skutečnost, že jde o zařízení, jejichž provoz byl již ukončen, a přesto jsou tato zařízení způsobilá vyvolat škodlivé změny na půdě a půdu kontaminovat. Dle § 4 odst. 3 tohoto zákona je odpovědnost za ekologické zátěže vázána v prvé řadě na jejich původce a jejich právní nástupce. Takovým právním nástupcem může být např. dědic nebo kupující celého podniku. Dalším subjektem, který se může stát povinným k provedení sanačních opatření je vlastník pozemku postiženého kontaminací, který ručí za splnění této povinnosti, pokud ji nevykoná sám původce, či ten, kdo je oprávněn s takovým pozemkem fakticky disponovat - držitel (rovněž i vlastník, který se takového pozemku vzdal), v neposlední řadě pak ten, kdo podle občanského/obchodního práva ručí za právnickou osobu. Pokud existuje původců více, může úřad, který nařídil provedení sanačních opatření, vyhledat nejvhodnějšího z nich (zpravidla je to ten, který je na tom finančně nejlépe). Jednotliví původci mají vůči sobě navzájem nárok na vyrovnání, který však může být uplatněn pouze cestou soukromého práva. Pokud není dosažitelný žádný původce, provede sanační opatření příslušný úřad sám. Tomuto úřadu, který provedl sanační opatření, náleží tzv. „přidaná hodnota“, kterou sanovaný pozemek takto získá. Tento nárok na vyrovnání (úhradu) nákladů, který příslušný úřad má, vázne na pozemku (resp. je spojen s pozemkem), na němž byla sanační opatření provedena. Tento nárok může být např. realizován tak, že je pozemek prodán v dražbě a získané peníze jsou poukázány příslušnému úřadu, který na svůj náklad sanační opatření k dekontaminaci lokality provedl. Kromě toho existují v Německu a obzvlášť v Bavorsku tzv. Fondy starých zátěží (Altlastenfonds). Tyto částečně státní a částečně soukromé fondy financují sanaci konkrétních kontaminovaných lokalit. Zpravidla funguje sanace ekologických zátěží podle Spolkového zákona o půdě takto: Odpovědný subjekt je vyzván k provedení průzkumných opatření, která stanoví příslušný 208

úřad. Na jejich základě a na základě jejich výsledků musí zajistit v součinnosti s příslušným úřadem sanační plán. Pak začíná samotná sanace podle tohoto plánu. Po provedení sanačních opatření příslušný úřad prohlásí příslušnou lokalitu za dekontaminovanou. Existuje ale také možnost, že příslušný úřad provede sanační plán sám. To je možné obzvlášť tehdy, pokud povinný k sanaci nemůže vyhovět (splnit) požadavky na sanaci určené příslušným úřadem (např. nemá dostatek finančních prostředků atd.). Všechny požadavky příslušného úřadu na provedení sanačních opatření může postižený napadnout u správních soudů. V takových případech hrozí většinou dlouholeté právní spory, které mohou trvat i desetiletí. Příslušný úřad pak může nařídit k sanaci staré zátěže pouze taková opatření, která jsou přiměřená, tj. povinným subjektem realizovatelná. Možnost, že se sanace starých zátěží zdrží právě takovou soudní cestou trvající několik let, je často použita k tomu, aby byla s příslušným úřadem ohledně provedení sanačních opatření uzavřena dohoda. V těchto případech pak provádí subjekt povinný k sanaci určitá opatření, která dohodne s příslušným úřadem, ale která většinou nepodléhají jiným požadavkům tohoto úřadu a jsou pro povinný subjekt finančně únosná. Všechny potencionálně povinné subjekty, které jsem uvedla výše, jsou v posloupnosti, tak jak byla popsána, povinny provést sanaci ekologické zátěže, tj. potřebná nápravná či zajišťovací opatření, aby nevznikla značná újma pro jednotlivce, ale i pro celou společnost. Nápravná opatření přitom mají sloužit k odstranění škodlivých následků, např. se bude jednat o dekontaminaci pozemku, zajišťovací opatření mající zabránit rozšiřování škodlivých látek, atd.. Náklady na provedení sanačních nebo zajišťovacích opatření v dané lokalitě je povinen nést ten, komu bylo takové opatření uloženo. V případě, že tato opatření bude nucen provést příslušný úřad sám, ponese také náklady na provedení těchto sanačních či zajišťovacích opatření. Zákon v ust. § 4 odst. 5 stanoví, že povinnost sanace ekologických zátěží se vztahuje na zátěže vzniklé (resp. ty, které se projevily) po 1.3.1999, tj. po účinnosti tohoto zákona, resp. existující k tomuto datu. Povinnost sanace ekologické zátěže se vztahuje i na vlastníka pozemku, který své vlastnictví k zatíženému pozemku převedl po 1.3.1999 a o ekologické zátěži věděl nebo musel vědět. Jak již bylo řečeno, je ústředním právním předpisem pro sanaci kontaminovaných lokalit Spolkový zákon o půdě. Tento zákon je pak doplněn nařízením k ochraně půdy a o starých zátěžích (Altlastenverordnung). V tomto nařízení jsou pak upraveny další podrobnosti, např. jakým způsobem se provádí sanace zamořených půd apod. Před Spolkovým zákonem na ochranu půdy má však přednost celá řada zákonů. Ty jsou uvedeny v 209

§ 3 odst. 1 č. 1-11 tohoto zákona. Nejdůležitějším z nich je KrW-/AbfG. Ten upravuje zejména sanaci starých skládek odpadů. Kromě toho mohou být určitá znečištění, např. znečištění podzemních vod, sanována podle předpisů vodního práva. Principielně tedy platí vždy speciálnější zákon. Spolkový zákon o půdě tak má v zásadě ve vztahu k těmto speciálním předpisům podpůrný charakter, což znamená, že pokud určitou konkrétní otázku v oblasti škod na půdě či v oblasti starých zátěží neupravují tyto speciální předpisy, upravuje je Spolkový zákon o půdě. 5.2. Rakousko Systém odpadového hospodářství v Rakouské republice je velmi podobný tomuto systému ve Spolkové republice Německo, protože i Rakousko je z hlediska územního a správního členění rozděleno na jednotlivé spolkové země, které mají v oblasti odpadového hospodářství své vlastní zemské právní předpisy, které nesmějí být v rozporu s předpisy spolkovými, a které konkretizují tyto spolkové právní předpisy v závislosti na místních podmínkách a poměrech. Proto nebudu podrobněji analyzovat systém rakouského odpadového hospodářství, ale v dalším výkladu se zaměřím přímo na pojednání o vybraných problémech tak, jak jsou regulovány rakouským právem. 5.2.1 Černé skládky Problematika černých skládek je v rakouském právu životního prostředí upravena ve Spolkovém zákoně o odpadech - Bundesgesetz über eine nachhaltige Abfallwirtschaft – Abfallwirtschaftsgesetz (AWG), BGBl. I Nr. 102, geändert durch BGBl. I Nr. 43/2004, BGBl. I Nr. 151/2004, BGBl. I Nr. 155/2004, BGBl. I Nr. 181/2004, BGBl. I Nr. 16/2007, BGBl. I Nr. 43/2007, zuletz geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 54/2008 (AWG), který tomuto tématu věnuje část pozornosti. Ačkoliv neuvádí speciální definici černé skládky ani jinou jí obdobnou, přesto obsahuje v 8. oddílu specifická pravidla, která se týkají především vymezení odpovědnosti za nelegálně odložený odpad. V § 15 odst. 3 AWG je uvedeno, že s odpady může být nakládáno pouze v zařízeních k tomu určených. Ustanovení § 73 upravuje řešení situací, kdy je s odpady nakládáno v místě jiném, než které je k takovému nakládání určeno. V takových případech přikáže příslušný správní úřad rozhodnutím povinnému, kterým je v prvé řadě původce protiprávního stavu, provedení potřebných opatření k nápravě, tj. především odstranění nelegálně odložených odpadů. Takovým příslušným správním úřadem je v prvním stupni Bezirksverwaltungsbehörde, tj. okresní 210

správní úřad, jako odvolací správní orgán je AWG stanoven úřad zemského hejtmana. § 74 AWG pak hovoří o tzv. subsidiárním ručení vlastníka nemovitosti za provedení nařízených opatření. Takové ručení vlastníka nemovitosti, na níž byly nelegálně odloženy odpady, vzniká tehdy, není-li možno zjistit původce protiprávního stavu a zároveň tehdy, pokud s takovým nelegálním odkládáním odpadu vlastník takové nemovitosti souhlasil nebo je trpěl. Právní nástupci vlastníka nemovitosti ručí za splnění nařízeného opatření tehdy, pokud o nelegálně odloženém odpadu věděli nebo museli vědět. Pokud ovšem nepřichází v úvahu splnění příslušného opatření původcem protiprávního stavu nebo subsidiárně ručícím vlastníkem nemovitosti, na níž se odpad nachází (např. proto, že takový vlastník s odkládáním odpadů nesouhlasil či snažil se provést potřebná opatření, aby nelegálnímu ukládání odpadů na svůj pozemek zamezil), platí podle § 74 odst. 4 AWG že komunální odpady je povinna odklidit na svůj náklad obec, na jejímž území k nelegálnímu ukládání došlo. Dále pak zákon stanoví, že pokud nemůže být použit § 73 ani odst. 1-4 § 74, tj. opatření nemůže být splněno ani původcem protiprávního stavu ani vlastníkem nemovitosti, popř. ani obcí (např. půjde o jiné než komunální odpady), učiní nezbytná opatření příslušný úřad (tj. příslušný orgán veřejné správy). 5.2.2. Ekologické zátěže Velmi podobná německé právní úpravě ekologických zátěží je právní úprava rakouská. Rakousko disponuje speciálním právním předpisem v této oblasti. Jde o záko o sanaci starých ekologických zátěží - Altlastensanierungsgesetz – ALSAG, BGBl. Nr. 299/1989 idF BGBl. I Nr. 111/2010, Bundesgesetz vom 7. Juni 1989 zur Finanzierung und Durchführung der Altlastensanierung, mit dem das Umwelt- und Wasserwirtschaftsfondgesetz, BGBl. Nr. 79/1987,

das

Wasserbautenförderungsgesetz,

BGBl.

nr.

148/1985,

das

Umweltfondsgesetz, BGBl. Nr. 567/1983, und das Bundesgesetz vom 20. März 1985 über die Umweltkontrolle, BGBl. nr. 127/1985, geändert werden. Podobně jako v německé právní úpravě je i v rakouském právu zákon dotýkající se sanace ekologických zátěží právním předpisem obecným ve vztahu k dalším speciálním právním předpisům, jako je např. spolkový zákon o odpadech (AWG) nebo spolkový zákon o vodním hospodářství. 162

Jen v Horním Rakousku je v současné době vykázáno okolo 1000 podezřelých

ploch (Verdachtsflächen) a starých odložišť odpadů (Altablagerungen). Mimo to lze uvést 162

REICHL, H. Wasser- und Bodenschutz aus verwaltungsrechtlicher Sicht. In: Die neue EG-Umwelt-haftung und ihre nationale Umsetzung. Wien: Institut für Umweltrecht der JKU Linz, Akademie für Umwelt und Natur des Landes Oberösterreich, 2005, s. 31.

211

dalších 69 starých ekologických zátěží (Altlasten) a kolem 500 dalších starých skládek odpadu (Altdeponien), které nejsou evidovány v tzv. seznamu podezřelých ploch, a okolo 10 000 evidovaných starých míst k odkládání odpadů (Altstandsorte). Horní Rakousko tedy eviduje asi cca 95 % všech kontaminovaných lokalit a to více či méně detailně. Rakouský zákon o sanaci starých ekologických zátěží (ALSAG) je jak předpisem zabývajícím se především financováním sanace starých ekologických zátěží, tak předpisem, který se zabývá tím, jak zjistit podezřelé plochy na základě různých průzkumů, jak existenci těchto podezřelých ploch prokázat a samozřejmě jak tyto plochy sanovat. Rakouský ALSAG má tedy za účel především financování zajištění a sanace starých zátěží (§ 1). Ustanovení § 2 pak definuje, co se rozumí pojmem staré zátěže. Ve smyslu tohoto ustanovení jsou

163

staré zátěže (Altlasten) staré, nepoužívané skládky a odstavená

zařízení, jakož i jimi kontaminovaná půda a podzemní voda, které jsou – podle závěrů zhodnocení nebezpečí – značně nebezpečné pro lidské zdraví nebo životní prostředí. Dále zákon vymezuje další pojmy velice úzce s pojmem staré zátěže související. Jde o pojem staré skládky (Altablagerungen), což jsou skládky odpadů, které na ně byly ukládány povoleným nebo nepovoleným způsobem. Odstavenými zařízeními (Altstandsorte) jsou místa, na kterých se nacházela zařízení, v nichž se nakládalo s látkami nebezpečnými pro životní prostředí. Z uvedeného přehledu pojmů je zřejmé, že jejich vymezení je velmi podobné německé právní úpravě ve spolkovém zákoně na ochranu půdy. Opět lze tedy konstatovat, že pod pojmem „Altlasten“, tj. v doslovném českém překladu „staré zátěže“, lze rozumět všechna kontaminovaná území , která jsou nebezpečná pro lidské zdraví a životní prostředí, bez ohledu na okamžik vzniku. ALSAG obsahuje velmi zajímavý systém financování ekologických zátěží, který bych chtěla podrobněji popsat. Na financování zajištění a sanace starých zátěží stanoví II. kapitola ALSAGu příspěvek na staré zátěže (Altlastenbeitrag). Dle § 3 v kapitole II ALSAGu příspěvku na staré zátěže podléhají především: •

dlouhodobé skládkování odpadů, včetně dovezení odpadů na skládku, i když je spojeno se stavebnětechnickými nebo jinými účely,

•

zavážení nebo srovnávání terénu odpady, včetně jejich ukládání do geologických struktur

163

Altlastensanierungsgesetz – ALSAG, BGBl. Nr. 299/1989 idF BGBl. I Nr. 111/2010, Bundesgesetz vom 7. Juni 1989 zur Finanzierung und Durchführung der Altlastensanierung, mit dem das Umwelt- und Wasserwirtschaftsfondgesetz, BGBl. Nr. 79/1987, das Wasserbautenförderungsgesetz, BGBl. nr. 148/1985, das Umweltfondsgesetz, Blbl. Nr. 567/1983, und das Bundesgesetz vom 20. März 1985 über die Umweltkontrolle, Blbl. Nr. 127/1985, geändert werden. [online]. Lebensministerium.at [cit. 2011-06-02]. Dostupné z: .

212

•

spalování odpadů v zařízeních ke spalování nebo spoluspalování odpadů (ve smyslu nařízení o spalování odpadů – Abfallverbrennungsverordnung)

•

využívání odpadů k výrobě paliv

•

využívání odpadů za účelem vzniku surového železa

•

doprava odpadů k činnostem výše uvedeným.

Všechny tyto činnosti tedy v Rakousku podléhají příspěvku na staré zátěže. Je to především z toho důvodu, že v důsledku všech těchto činností by potenciálně mohlo v budoucnu dojít ke vzniku ekologických zátěží. Vzhledem k tomu, že si Rakousko plně uvědomuje možnost vzniku situace, kdy subjekt vykonávající některou z těchto činností již nebude muset v budoucnu právně existovat (a to proto, že ekologická zátěž se může projevit s velkým časovým odstupem od výkonu činnosti, která je její příčinou), či nebude schopen se na sanaci či zajištění ekologické zátěže podílet nebo že bude velice problematické určit, z činnosti kterého konkrétního subjektu ekologická zátěž pochází, přistoupilo k řešení problému ekologických zátěží právě prostřednictvím příspěvku na tyto zátěže. Rakousko se tedy snaží prostřednictvím výběru příspěvků na ekologické zátěže předejít situaci, kdy na sanace a zajištění těchto zátěží nebudou v budoucnu existovat potřebné prostředky a bude obtížné určit subjekt, který by mohl být povolán k odpovědnosti. Prostřednictvím takto určených příspěvků na staré zátěže tak bude také zajištěno uplatnění principu „znečišťovatel platí“. Proto všechny výše vymezené činnosti podléhají příspěvku na ekologické zátěže a finanční prostředky z těchto příspěvků pak slouží k zajištění či sanaci zátěží vzniklých z předmětných činností, tj. jsou účelově vázány. Jsou však také činnosti, které jsou dle ALSAGu od příspěvku na staré zátěže osvobozeny. Půjde tak zejména o skládkování, skladování a přepravu odpadů, které bylo prokazatelně vykonáno v rámci zajištění starých zátěží nebo jejich sanace, tj. které bylo vykonáno v případě ploch podezřelých ze starých zátěží zapsaných do Verdachtsflächenkataster (katastru ploch podezřelých ze starých zátěží) nebo v případě starých zátěží zapsaných v Altlastenatlas (registru starých zátěží). Verdachsflächenkataster a Altlastenatlas uvedené v § 3 odst. 2 bodu 1 ALSAGu jsou upraveny v § 13 uvedeného zákona. Uvedené ustanovení stanoví, že spolkový ministr pro životní prostředí, mládež a rodinu koordinuje celostátní evidování, hodnocení a analýzu ploch podezřelých ze starých zátěží ve spolupráci se spolkovým ministrem hospodářství a spolkovým ministrem zemědělství a lesního hospodářství. Ustanovení § 4 obsahuje výčet osob povinných k příspěvku na staré zátěže a na prvním místě uvádí (§ 4 odst. 1)

213

provozovatele skládky či jiného zařízení určeného k nakládání s odpady. Povinnost platit příspěvek mají rovněž následující subjekty: •

v případě vývozu odpadů držitel vývozního povolení (§ 4 odst. 2)

•

osoba, která zaváží nebo srovnává terén odpady nebo je ukládá do geologických struktur (§ 4 odst. 3)

•

ve všech ostatních případech osoba, která zprostředkovává nebo umožňuje činnost podléhající tomuto příspěvku (§ 4 odst. 4).

Z uvedeného je zřejmé, že škála subjektů povinných k placení příspěvku na staré zátěže je velmi široká a zahrnuje téměř všechny činnosti zabývající se nakládáním s odpady. Data a poznatky získané z evidence (Verdachtsflächenkataster) je nutno předat spolkovému úřadu pro životní prostředí, který je zhodnotí, a zapsat je do Verdachtsflächenkataster. Spolkový ministr pro životní prostředí, mládež a rodinu navíc koordinuje všechna opatření týkající se zhodnocení míry ohrožení vyplývající z ploch podezřelých starých zátěží. Plochy podezřelé ze starých zátěží, u nichž bylo na základě zhodnocení míry ohrožení zjištěno, že potřebují zajištění nebo sanaci, je třeba zapsat jako staré zátěže do Altlastenatlas. Do Verdachtsflächenkataster a Altlastenatlas mohou být zapsány pouze plochy nacházející se na území Rakouska. Z tohoto důvodu výjimka z povinnosti zaplatit příspěvek na staré zátěže přichází v úvahu jen pro odpady, které pocházejí ze zajištění nebo sanace vnitrostátní, tedy rakouské plochy podezřelé ze staré zátěže nebo staré zátěže. Tato konstrukce však není v souladu s právními principy Společenství, zejména s principem rovnosti a nediskriminace, jak jsem naznačila v předcházející kapitole týkající se judikatury Evropského soudního dvora. Ustanovení § 5 ALSAGu stanoví, že výše příspěvku je vypočtena na základě hmotnosti odpadů. Sazba příspěvku je stanovena tak, aby byla dlouhodobě zajištěna možnost sanace dotčených ploch. Odpady z takových ploch určené k využití nepodléhají tomuto příspěvku. ALSAG zajišťuje, aby výnosy z příspěvků byly použity výlučně k sanaci kontaminovaných ploch. Ustanovení § 3 odst. 2 ALSAGu stanoví osvobození souvisejících opatření k odstranění odpadů od příspěvku s cílem nezatěžovat tímto příspěvkem zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch. Podkladem pro vyměření příspěvku je množství odpadu, které odpovídá jeho hrubé váze včetně obalových materiálů. Osoby, které jsou povinné k placení tohoto příspěvku musí vést průběžně záznamy o skutečnostech, z nichž je možno stanovit vyměřovací základ příspěvku (zejména množství odpadů, s nimž bylo v zařízení nakládáno). Tyto podklady je nutno uchovávat po dobu sedmi let. Vybírání příspěvku na zajištění a sanaci ekologických zátěží náleží příslušnému celnímu úřadu, v jehož působnosti 214

má poplatník příspěvku své sídlo či bydliště. Vlastník zařízení, v němž probíhá činnost dle § 3 odst. 1 tohoto zákona je povinen příslušnému celnímu úřadu nahlásit své jméno (název) a adresu zařízení. Základním charakteristickým rysem popisovaného příspěvku na zajištění a sanaci ekologických zátěží je dle § 11 odst. 1 ALSAGu jeho účelová vázanost, tzn. prostředky získané z tohoto příspěvku nemohou být použity k jinému účelu, než který je stanoven tímto zákonem, tj. k účelu financování zajištění a sanace ekologických zátěží. Finanční prostředky získané placením příspěvku tedy slouží zejména k evidenci, ocenění a hodnocení podezřelých ploch a zátěží a k vedení katastru podezřelých ploch a seznamu ekologických zátěží. ALSAG je jedním z prvních právních předpisů ve středoevropském prostoru zabývající se problematikou ekologických zátěží. Platí od 1. července 1989 a vztahuje se na kontaminované plochy existující k uvedenému datu. K tomuto datu existovalo na území Rakouska odhadem 3000 starých zátěží, z nichž některé bylo třeba zajistit a sanovat. Byl proto zřízen systém evidence a sanace kontaminovaných ploch. Náklady sanace platí zásadně původce odpadů. V případech, kdy nelze určit totožnost původce odpadů nebo vymoci platbu příspěvku, však přebírá odpovědnost stát. Financování nákladů je zajišťováno právě z vybraných příspěvků. Souhrnně lze tedy k zákonu ALSAG říci, že tento se zabývá starými zátěžemi, které existovaly v době jeho vstupu v účinnost, tj. v roce 1989 (samozřejmě také působí do budoucna). Velmi významným se ve vztahu k řešení ekologických zátěží stalo v roce 2002 přijetí nového spolkového zákona o odpadech (AWG), který podrobně upravuje odpovědnost za znečišťování území odpady. Tento zákon je speciálním předpisem, na nějž odkazuje i ALSAG, a to v otázce ukládání opatření potřebných např. k sanaci či zajištění ekologických zátěží a odpovědnosti za provedení těchto opatření. Dle § 17 odst. 1 ALSAGu jsou opatření ukládaná k zajištění a sanaci ekologických zátěží ukládána právě podle AWG, konkrétně podle §§ 73 a 74 AWG. Je tedy možno konstatovat, že ALSAG je ve vztahu k AWG jakýmsi generálním právním předpisem, který komplexně upravuje problematiku ekologických zátěží na území Rakouské republiky. V otázkách ukládání sanačních opatření či opatření zajišťovacích se však užije spolkového zákona o odpadech – AWG jako předpisu speciálního. AWG má rovněž svou vlastní, poměrně podrobnou právní úpravu právní odpovědnosti jednotlivých subjektů za znečištění lokalit na úseku nakládání s odpady. Jako primárně povinného vymezuje v § 73 původce kontaminace. Rovněž ALSAG ve svém ustanovení § 17 hovoří o osobách povinných k sanaci ekologických zátěží (resp. k nesení nákladů na tuto sanaci). Úřad zemského hejtmana je příslušným správním úřadem k rozhodnutí o nutných opatřeních k zajištění nebo sanaci 215

konkrétní ekologické zátěže. Povinným, kterému je takové opatření uloženo, je taktéž zásadně původce kontaminace. Pouze pro případ, že původce kontaminace nelze zjistit, nebo ke splnění sanačních opatření není schopen, resp. mu toto nemůže být přikázáno (např. pro nedostatek majetku atd.), předpokládá § 74 AWG subsidiární ručení vlastníka předmětné nemovitosti, k níž je kontaminace vázána, a to za předem stanovených podmínek (viz. černé skládky v rakouské právní úpravě). Pokud nepřichází do úvahy ani toto subsidiární ručení vlastníkem dotčené nemovitosti za splnění nápravných opatření, přebírá odpovědnost za jejich realizaci příslušná obec, rep. příslušný orgán veřejné správy, v jejichž správním obvodu se nelegální odložiště odpadů nalézá. Pokud jde o právní úpravu ALSAGu, subsidiární ručení vlastníkem nemovitosti za provedení potřebných opatření k sanaci či zajištění ekologické zátěže v případě, že původce kontaminace nelze zjistit nebo ke splnění sanačních opatření není schopen, v tomto právním předpise nenajdeme a odpovědnost za provedení uložených dekontaminačních opatření lokality přechází ihned na spolek, tj. na stát. Náklady na sanační opatření, která směřují k dekontaminaci kontaminanty zatížených území, nese tedy zásadně povinný, tj. ve většině případů původce kontaminace nebo vlastník pozemku, k němuž je kontaminace vázána (viz AWG). V rámci ALSAGu je právní úprava velmi obdobná. Dle § 18 odst. 2 tohoto zákona je ten, kdo protiprávně způsobí ekologickou zátěž nebo jako vlastník odložiště odpadů, které vedlo ke vzniku ekologické zátěže toto trpěl nebo s ním souhlasil, povinen spolku vynahradit účelně vynaložené náklady na provedení nezbytných opatření k zajištění či sanaci takové ekologické zátěže. Protože však sanace kontaminovaných ploch bývají právě z pohledu realizace nápravných opatření velice finančně náročné, bylo by příliš tvrdé a pro soukromé subjekty často i likvidační, aby tyto subjekty nesly náklady na sanační opatření zcela samy. Proto došlo na základě §§ 13 a 29 Umweltförderungsgesetz (BGBl 1993/185) roku 2002 k vydání prováděcích právních předpisů – tzv. Förderungsrichtlinien, které umožňují, samozřejmě za předem stanovených podmínek, poskytnout finanční či jinou podporu ze strany státu soukromým subjektům, které realizují sanační opatření k dekontaminaci postižených lokalit. Předpoklady pro poskytnutí takové podpory jsou následující: •

musí se jednat o ekologickou zátěž

•

pro realizaci sanačních opatření je nutný úřední příkaz

•

povinný k provedení sanačních opatření nesmí být osobou odpovědnou za kontaminaci dané lokality. V případě, že nelze určit odpovědný subjekt, nese tyto náklady v případě AWG obec

nebo příslušný správní úřad, v případě ALSAGu stát. 216

5.3. Slovensko 5.3.1. Černé skládky Při zamyšlení nad problémem černých skládek mne zaujala právní regulace této otázky u našich sousedů na Slovensku. Zdejší zákon č. 223/2001 Z.z., o odpadoch na rozdíl od našeho zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech na otázku likvidace černých skládek, v případech, kdy se nepodaří zjistit osobu odpovědnou za nelegální umístění odpadu, výslovně reaguje. Jak jsem již uvedla na jiném místě této práce, zákon o odpadech č. 125/1997 Sb., účinný v České republice od roku 1998 do roku 2000 na tuto ožehavou problematiku také výslovně reagoval, avšak poněkud odlišně než stávající slovenská zákonná úprava. Srovnámli tyto dva právní předpisy, musím konstatovat, že slovenská legislativní úprava tohoto problému je mnohem propracovanější, nápaditější a ve vztahu k vlastníkům nemovitostí zatížených černou skládkou bezpochyby spravedlivější. Ustanovení § 18 odst. 4 – 11 zákona č. 223/2001 Z.z.,o odpadoch jsou nejprve, stejně jako ustanovení § 3 odst. 7 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, postavena na myšlence zjištění osoby odpovědné za umístění odpadu v rozporu se zákonem, tj. zjištění původce nelegálně odloženého odpadu. Pokud se takovou osobu nepodaří příslušným orgánům identifikovat, stanoví § 18 odst. 8 zákona o odpadoch, že

164

„obvodný úrad životního

prostredia začne konanie na zistenie, či vlastník, správca alebo nájomca tejto nehnutelnosti a) je povodcom odpadu b) neurobil všetky opatrenia na ochranu svojej nehnutelnosti, ktoré je povinný vykonat podla osobitných predpisov, alebo nesplnil povinnosti podla rozhodnutia súdu alebo c) mal z tohoto uloženia odpadu mejetkový alebo iný prospech.“

Z dikce tohoto ustanovení je jednoznačně patrný rozdíl mezi koncepcí stanovení posloupnosti subjektů, které ponesou břemeno spočívající v odstranění černé skládky mezi dřívější českým zákonem o odpadech č. 125/1997 Sb., a současně platným a účinným slovenským zákonem č. 223/2001 Z.z., o odpadoch. Pokud se dle zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech nepodařilo správnímu orgánu v řízení o odstranění protiprávního stavu zjistit osobu, která odpad umístila na nemovitost,

164

Zákon č. 223/2001 Z.z., o odpadoch, a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění neskorších predpisov, § 18 odst. 8.

217

která nebyla určena k ukládání odpadů, přešla ze zákona (ex lege) povinnost zajistit zneškodnění tohoto odpadu na vlastníka takové nemovitosti, na jeho vlastní náklady. Vlastníku nemovitosti byla ještě dána možnost prokázat, že nelegální uložení odpadu na jeho nemovitost jím nebylo způsobeno ani zaviněno, a že učinil veškerá opatření, která na něm lze vyžadovat, k ochraně své nemovitosti. Ze zákona byl tedy vlastník nemovitosti povinen nést následky protiprávního jednání jiné osoby spočívající v povinnosti odstranit neoprávněně uložený odpad, a navíc, pokud se chtěl takové povinnost zprostit, musel složitě dokazovat, že protiprávní jednání nezpůsobil, nebo že alespoň dostatečně chránil svou nemovitost před nelegálním ukládáním odpadů. Poměrně nespravedlivá konstrukce, není-liž pravda? Zatímco tedy slovenský zákon o odpadoch klade důkazní břemeno ohledně prokázání skutečností, že vlastník pozemku se zapříčinil o neoprávněné uložení odpadů na správní orgán, tj. správní orgán musí prokázat, že vlastník pozemku se dopustil nelegálního uložení odpadu, podílel se na něm, měl z něho majetkový prospěch či neučinil všechna potřebná opatření na ochranu své nemovitosti, český zákon o odpadech č. 125/1997 Sb. zcela nesmyslně přenášel toto důkazní břemeno na vlastníka pozemku, který musel v řízení o odstranění protiprávního stavu prokázat, že se protiprávního jednání spočívajícího v nelegálním uložení odpadu nedopustil. Avšak i tehdy, prokázal-li vlastník nemovitosti, že na neoprávněném uložení odpadu nemá žádný podíl a učinil vše, co na něm bylo možno požadovat k ochraně svého vlastnictví, povinnosti odstranit takto uložený odpad nebyl zproštěn, pouze bylo stanoveno, že účelně vynaložené náklady na zneškodnění odpadu mu uhradí příslušný správní orgán. Naopak, dle zákona č. 223/2001 Z.z. o odpadoch, pokud příslušný správní orgán vlastníku nemovitosti neprokáže, že se dopustil uložení odpadu na pozemek, který k tomuto účelu není určen, je povinen zabezpečit zneškodnění odpadu na vlastní náklady tento správní orgán, pokud jde o komunální odpady nebo drobné stavební odpady, je povinna zabezpečit jejich zneškodnění na vlastní náklady příslušná obec, tj. obec v jejímž správním území se nelegálně uložený odpad nachází. Koncepčně považuji odstraňování černých skládek podle slovenské právní úpravy za velmi zdařilé a v mnohém i inspirativní pro budoucí českou právní úpravu. 5.3.2. Ekologické zátěže Podle schváleného Programového prohlášení vlády Slovenské republiky (dále jen „SR“) ze srpna roku 2006 je jednou z priorit vlády SR v oblasti životního prostředí také odstraňování

218

ekologických zátěží, které jsou považovány za jakýsi „ekologický dluh“ společnosti ve vztahu k životnímu prostředí. Tak jako v jiných vyspělých státech světa je i na Slovensku uznaný jako jeden z rozhodujících principů rozvoje společnosti princip trvale udržitelného rozvoje. Proto se slovenská vláda rozhodla věnovat zvláštní pozornost dlouhodobému závažnému problému Slovenské republiky, a to nelegálním skládkám odpadu a jiným ekologickým zátěžím, které zvyšují kontaminaci půdy, horninového prostředí a vod. Za účelem dodržení principu trvale udržitelného rozvoje bude do budoucna potřebné zamezit vzniku nových ekologických zátěží, provést inventarizaci stávajících zátěží a zajistit jejich monitoring a sanaci. Ekologickým zátěžím nebyla, podobně jako v České republice, ani na Slovensku v minulosti věnována náležitá pozornost, výjimku tvořily pouze omezené aktivity Ministerstva životního prostředí Slovenské republiky (MŽP SR) a Ministerstva obrany Slovenské republiky (MO SR). V návaznosti na programové prohlášení vlády SR ze srpna roku 2006 jsou v současnosti realizovány kroky směřující ke komplexnímu řešení této problematiky. Významnou částí v tomto procesu je především přijetí zákona o ekologických zátěžích a schválení předloženého

165

Státního programu sanace ekologických zátěží. Tento Státní

program sanace ekologických zátěží (dále jen „SPS EZ“) je strategickým plánovacím dokumentem pro systematické odstraňování ekologických zátěží na Slovensku a určuje rámcové úkoly na postupné snižování negativních vlivů ekologických zátěží na zdraví člověka a životní prostředí. Vydává se na období šesti let, tj. nyní je určen pro období let 2010-2015. SPS EZ stanovuje priority řešení problematiky ekologických zátěží, které budou naplněny prostřednictvím cílů a jednotlivých aktivit rozdělených do krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých časových horizontů, definuje další postup prací v oblasti řešení ekologických zátěží a identifikuje finanční zdroje využitelné na řešení této problematiky. Problematika ekologických zátěží je ve slovenské právní úpravě v současné době upravena nekomplexně a je roztříštěna do celé řady právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí. Základním právním předpisem, který dílčím způsobem upravuje ekologické zátěže, je zákon č. 569/2007 Z.z., o geologických prácach (geologický zákon) v znení neskorších predpisov. Tento zákon obsahuje definici ekologické zátěže, sanace ekologické zátěže a tzv. pravděpodobné ekologické zátěže. Ekologickou zátěží se pro účely

165

Štátny program sanácie environmentálných záťaží [online]. Enviroweb.sk. [cit. 2011-05-03]. Dostupné z: .

219

tohoto zákona rozumí znečištění území způsobené činností člověka, které představuje závažné riziko pro lidské zdraví nebo horninové prostředí, podzemní vodu a půdu, s výjimkou ekologické škody. Za geologické práce se podle tohoto zákona považuje právě i sanace ekologických zátěží. Zákon také v § 20a odst. 1 definuje pojem „Informační systém ekologických zátěží.“ Zákon vymezuje, že SPS EZ je základním dokumentem pro problematiku ekologických zátěží, který vypracovává MŽP SR a schvaluje jej vláda Slovenské republiky (pro roky 2010-2015 byl SPS EZ schválen 9. března 2010). Podrobnosti k problematice ekologických zátěží pak ve vztahu k tomuto zákonu stanoví vyhláška č. 51/2008, kterou sa provádí zákon o geologických prácach. Dalším významným právním předpisem, který se vztahuje k problematice ekologických zátěží, je zákon č. 364/2004 Z.z., o vodách, ve znení neskorších predpisov. Tento zákon v § 42 odst. 1 uvádí, že kdo způsobí poškození povrchových vod nebo podzemních vod anebo prostředí s nimi souvisejícího (původce poškození), je povinen vykonat opatření k nápravě nebo uhradit náklady s tím spojené. Pokud není původce znám nebo nemá prostředky či není jinak schopen takové opatření vykonat a hrozí přitom nebezpečí zhoršení stavu vod, zabezpečí realizaci tohoto opatření orgán státní správy v oblasti vodního hospodářství, přičemž náklady na realizaci tohoto opatření jsou uhrazovány ze státního rozpočtu. Původce poškození je povinen vynaložené finanční prostředky uhradit, k vymáhání těchto vynaložených prostředků je příslušné MŽP SR. Další právní předpisy, které se dílčím způsobem a nepřímo dotýkají problematiky ekologických zátěží, jsou např. zákon č. 223/2001 Z.z., o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách přechodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů (platí i v rámci ČR a to v souvislosti s přechodem ekologických závazků při privatizaci majetku), zákon č. 4/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů (platný a účinný i v ČR), který obsahuje nejkomplexnější řešení ekologických zátěží – starých důlních děl, či zákon č. 514/2008 Z.z., o nakládání s odpadom z ťažabného priemyslu a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znení neskorších predpisov. Velmi důležitým právním předpisem ve vztahu k problematice ekologických zátěží je také zákon č. 359/2007 Z.z. o prevencii a náprave environmentálných škod a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znení neskorších predpisov (to v případě, že by ekologická zátěž mohla zároveň způsobit ekologickou škodu; jde v podstatě o obdobu českého zákona o ekologické újmě).

220

Ve vztahu k problematice ekologických zátěží a jejich řešení by měl být v budoucnu nejdůležitějším právním předpisem zákon o identifikácii environmentálnej záťaže a určení zodpovednej osoby za environmentálnu záťaž a o zmene a doplnení niektorých zákonov (dále jen „zákon o environmentálných záťažach“). Návrh tohoto zákona, jehož příprava začala již roku 2003, však dosud nebyl schválen. Základním účelem návrhu tohoto zákona by měla být úprava práv a povinností právnických osob a fyzických osob pro vypracování projektu sanace ekologické zátěže a pro samotnou realizaci této sanace. Návrh zákona též předpokládá způsob určení osoby zodpovědné za ekologickou zátěž, působnost orgánů státní správy v této oblasti atd.. V nedávné době bylo ovšem předložení návrhu tohoto zákona do legislativní rady vlády SR blokováno memorandem, které podepsala vláda SR v březnu roku 2009 se svazy zaměstnavatelů. Na základě tohoto memoranda se vláda zavázala v roce 2009 nepředkládat v důsledku hospodářské krize takové zákony, které by měly finanční dopad na zaměstnavatele. Definitivní pokyn na dokončení přípravných prací a zařazení návrhu zákona do legislativního procesu dala premiérka Iveta Radičová koncem roku 2010. Návrh zákona posléze předložilo MŽP SR k mezirezortnímu připomínkování dne 18. ledna 2011. Široká veřejnost se mohla k návrhu zákona vyjádřit formou připomínek do 7. února 2011.

166

Dle

návrhu zákona o environmentálných záťažach by měl odpovědnou osobu za ekologickou zátěž určovat ve správním řízení krajský úrad životného prostredia. Návrh zákona předpokládá, že v prvé řadě bude odpovědnou osobou za ekologickou zátěž původce této zátěže, resp. jeho právní nástupce (pokud nebude možné určit původce zátěže), aby mohl být naplněn princip znečišťovatel platí. Dalším subjektem v posloupnosti, který by měl být odpovědný za ekologickou zátěž, pokud její původce nebo jeho právní nástupce není znám, je stát. Stát by tedy měl převzít odpovědnost za ekologickou zátěž v případech, kdy nebude možné určit původce zátěže nebo jeho právního nástupce či pokud převzal sám odpovědnost za ekologickou zátěž, a to na základě smlouvy. Tato možnost zahrnuje případy vzniku ekologických zátěží v důsledku války, okupace cizími vojsky, případně závazky vyplývající ze smluv uzavřených mezi státem a odpovědnou osobou před účinností tohoto zákona. Zajímavě je vymezena věcná působnost zákona ve vztahu k odpadům. Ust. § 1 odst. 2 návrhu zákona vymezuje oblasti, na něž by se zákon neměl vztahovat. Zákon by se mimo jiné také neměl vztahovat na odpady v rozsahu stanoveném ve zvláštním právním předpise. Tímto 166

Návrh zákona o identifikácii environmentálnej záťaže a určení zodpovednej osoby za environmentálnu záťaž a o zmene a doplnení niektorých zákonov. [on line]. Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky. Portál právnych predpisov. [cit. 2011-06-03]. Dostupné z: .

221

zvláštním právním předpisem bude pravděpodobně zákon č. 223/2001 Z.z., o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Z uvedeného plyne, že řešení ekologických zátěží obsažené v tomto zákoně by se nevztahovalo na ekologické zátěže způsobené odpady. Problematiku ekologických zátěží způsobených odpady by tedy bylo nutno řešit dle stávajícího zákona o odpadoch, který obsahuje relevantní právní úpravu osob odpovědných za nelegální odkládání odpadů (viz pasáž týkající se černých skládek odpadů ve slovenské právní úpravě). Aktuální stav řešení problematiky ekologických zátěží charakterizují kromě právních předpisů na národní a mezinárodní úrovni a strategických dokumentů přijatých na území Slovenské republiky i snahy MŽP SR o realizaci důkladné inventarizace ekologických zátěží, a to prostřednictvím aktualizace Informačního systému ekologických zátěží. Velmi důležitým nástrojem pro inventarizaci ekologických zátěží nacházejících se na území Slovenské republiky, je tzv. „Informačný systém inveronmentálných záťaží.“ Tento informační systém je dle § 20a odst. 1 zákona o geologických pracách informačním systémem veřejné správy, který slouží k monitorování a evidenci ekologických zátěží na území Slovenské republiky. Ekologické zátěže jsou na území Slovenska regulovány také celou řadou metodických pokynů, které zpracovává MŽP SR. Tyto metodické pokyny jsou významným vodítkem pro řešení problematiky ekologických zátěží, nicméně nejsou právně nikterak závazné a obsahují pouze doporučené postupy. Konkrétně se např. jedná o Metodický pokyn pre rizikovú analýzu

kontaminovaných

lokalit

či

o

Metodický

pokyn

na

prieskum

environmentálných záťaží. Dalšími neprávními nástroji k řešení ekologických zátěží na Slovensku je také celá řada strategických a koncepčních dokumentů (viz např. již zmíněný SPS EZ). Z provedeného přehledu způsobů řešení ekologických zátěží na Slovensku je patrné, že naši východní sousedé jsou v tomto ohledu o celou řadu kroků dále než Česká republika. Nový zákon o identifikácii environmentálnej záťaže a určení odpovednej osoby za environmentálnu záťaž by měl vstoupit v účinnost již od 1. května roku 2011. O mnohem pokročilejším vývoji v oblasti ekologických zátěží na Slovensku svědčí např. i existence Informačního systému ekologických zátěží, vymezení pojmu ekologické zátěže v zákoně o geologických pracách, či právě vypracování návrhu zákona o ekologických zátěžích, který by tuto problematiku na Slovensku komplexně upravoval a jehož působení na právní vztahy se předpokládá v nejbližší době. Těmito kroky provedenými v rámci řešení problematiky ekologických zátěží na Slovensku by se mohla inspirovat i Česká republika. 222

5.4. Komparace analyzovaných právních úprav s českou právní úpravou z pohledu některých vybraných problémů. Z výsledků analýzy právních úprav odpadového hospodářství v Německu, Rakousku a na Slovensku v oblasti černých skládek odpadů a v oblasti ekologických zátěží a z jejich porovnání se současnou českou právní úpravou v těchto oblastech, jsem dospěla k následujícím závěrům. Pokud jde o právní regulaci černých skládek, mají všechny tři země tuto právní regulaci více nebo méně detailně upravenu ve svých zákonech o odpadech (Německo a Rakousko jak na úrovni spolku, tak na úrovni jednotlivých spolkových zemí). Toto zákonné zakotvení problematiky černých skládek a určení odpovědných subjektů za jejich založení (resp. určení subjektů povinných k jejich odstranění) má pro likvidaci nelegálně odložených odpadů stěžejní význam. Zatímco v České republice se této problematiky současný zákon o odpadech (zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů) nijak nedotýká, odpadové zákony ve všech analyzovaných právních úpravách nejen že tento problém pojmenovávají, ale vymezují i osoby odpovědné za odklizení takto nelegálně odložených odpadů a jejich posloupnost pro případ, že původce černé skládky nebude schopen k jejímu odklizení. Ve všech sledovaných právních úpravách je v prvé řadě k odstranění černé skládky povinen její původce, tj. osoba, která odpad nelegálně odložila, a to z důvodu, aby mohl být naplněn, pokud možno, princip „znečišťovatel platí“. Vzhledem k tomu, že původce bude ve většině případů jen obtížně dohledatelný, určují jednotlivé analyzované právní úpravy tzv. subsidiární subjekty, které jsou ex lege odpovědné (resp. povinné) za odstranění černé skládky. V právních řádech analyzovaných zemí jde jednak o vlastníka nemovitosti, ovšem pouze za podmínky, že o nelegálním uložení odpadu věděl, měl vědět, souhlasil s ním nebo jej strpěl, či měl z tohoto uložení nějaký prospěch. Splnění těchto podmínek ve vztahu k vlastníku nemovitosti prokazuje příslušný správní orgán, který ukládá opatření spočívající v odklizení černé skládky. Pokud však bude v řízení tímto správním orgánem prokázáno, že vlastník s nelegálním uložením odpadu na svůj pozemek nesouhlasil, netrpěl ho či z tohoto uložení neměl žádný majetkový prospěch, nemůže takový vlastník za uložení odpadu odpovídat či být povinen k jeho odklizení. V takovém případě zabezpečí odklizení odpadu na svůj náklad ve většině případů obec, v jejímž správním území se nelegálně uložený odpad nachází, a to pokud jde o komunální odpady, v ostatních případech příslušný správní úřad. Domnívám se, že stanovení vlastníka nemovitosti, na níž se černá skládka nachází jako ex lege povinného k jejímu odstranění, pokud původce není znám, tak

223

jak bylo zakotveno v zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech, není příliš spravedlivé. Proč by měl takový vlastník mít povinnost odklidit černou skládku, na jejímž vzniku se nikterak nepodílel? Jako mnohem přijatelnější se mi jeví konstrukce, kterou disponují téměř všechny analyzované právní úpravy, tj. že vlastník nemovitosti, na níž se nachází černá skládka, se může stát odpovědným za její odklizení pouze v případě, pokud s jejím vznikem souhlasil, měl z jejího založení nějaký majetkový prospěch, na jejím vzniku se podílel, o jejím vzniku věděl či neučinil potřebná opatření, aby vzniku černé skládky zabránil. Takto upravená subsidiární odpovědnost vlastníků pozemků zatížených černou skládkou mi přijde přijatelná a ve vztahu k těmto vlastníkům rozumná. Česká republika by se tedy v tomto ohledu mohla inspirovat všemi analyzovanými právními úpravami, z nichž poměrně podrobně zpracovaná a nejvíce srozumitelná se mi jeví právní úprava slovenská. Na rozdíl od České republiky mají Německo i Rakousko problematiku ekologických zátěží legislativně upravenu, na Slovensku se tato legislativní úprava teprve chystá k přijetí, nicméně je již ve stádiu návrhu zákona, který byl předán k připomínkování. Kromě toho se slovenská právní úprava tématem ekologických zátěží zabývá okrajově např. i v některých složkových předpisech na ochranu životního prostředí, např. v zákoně o geologických prácach, či v zákoně o vodách. Za velmi pozitivní považuji, že v zákoně o geologických prácach je vymezen pojem ekologické zátěže, který se v české právní úpravě dosud bohužel nevyskytuje, ačkoliv se i Česká republika potýká s touto problematikou již cca 20 let. Lze tedy konstatovat, že Slovensko je oproti České republice v regulaci ekologických zátěží mnohem dále než Česká republika. Snahy o regulaci ekologických zátěží jsou na Slovensku kromě již zmiňovaného návrhu zákona o environmentálných záťažích, který by měl být v nejbližší době přijat, patrné i z dalších aktivit, jež lze připsat především ministerstvu životného prostredia. Jde např. o zavedení jednotného systému evidence ekologických zátěží na území Slovenska, který má podobu informačního systému veřejné správy či o existenci několika metodických pokynů a strategických dokumentů k řešení ekologických zátěží. Bohužel musím konstatovat, že žádný z těchto kroků, které v uvedené problematice provedli naši slovenští sousedé, nebyl v České republice doposud zaznamenán. Toto vnímám jako velmi významný nedostatek české právní úpravy. V Německu či Rakousku je právní úprava v tomto ohledu ještě dále. Oba dva státy mají speciální právní předpisy, které problém ekologických zátěží výslovně a poměrně podrobně regulují. V Německu je téma ekologických zátěží vztaženo především k ochraně půdy a je regulováno spolkovým zákonem o půdě a jeho prováděcím nařízením. Zákon byl vydán v roce 1999 a od tohoto roku je také účinný. Kromě toho, že zákon pochopitelně působí 224

do budoucna, vztahuje se i na ekologické zátěže, které existovaly v den vstupu tohoto zákona v účinnost. Domnívám se, že vymezení této působnosti zákona by mohlo být inspirativní pro budoucí právní regulaci ekologických zátěží v českém právním řádu. Odpovědnost za ekologickou zátěž, resp. povinnost k provedení sanačních opatření je v prvé řadě stanovena původci takové zátěže. Pokud ten není znám, přichází dle spolkového zákona o půdě v úvahu subsidiárně ručící vlastník kontaminovaného pozemku a teprve tehdy, pokud ani on není schopen provést opatření k zajištění nebo sanaci ekologické zátěže, přebírá tuto odpovědnost na sebe příslušný správní úřad. Velmi zajímavě je v německém spolkovém zákoně o půdě upraveno financování likvidace nebo zajištění ekologických zátěží. Pokud nastane situace, že opatření k sanaci či zajištění ekologické zátěže je nucen provést sám příslušný správní úřad, má tento nárok na finanční vyrovnání. Provedenými opatřeními k sanaci nebo zajištění kontaminovaného pozemku totiž může dojít ke zvýšení majetkové hodnoty tohoto pozemku. V takových případech je ten, kdo provedl sanační či zajišťovací opatření, oprávněn žádat po povinném, tj. většinou po původci či po tom, komu bylo rozhodnutím uloženo provést příslušná opatření k dekontaminaci lokality, poskytnutí tzv. vyrovnávacího příspěvku (Wertausgleich). Takový vyrovnávací příspěvek pak spočívá jako tzv. veřejnoprávní břemeno na dotčeném pozemku, s čímž musí vlastníci pozemku či jeho budoucí nabyvatelé počítat, pokud není možno poskytnutí tohoto vyrovnávacího přípěvku dosáhnout u původce kontaminace. V německém spolkovém zákoně o půdě sice nenajdeme právní institut placení příspěvku na sanaci ekologických zátěží, obdobně jako tomu je v Rakousku (viz dále), ale v Krw-/AbfG je v § 32 odst. 3 alespoň stanoveno, a to pokud jde o skládky odpadů, že příslušný úřad může po vlastníku či provozovateli skládky požadovat finanční zajištění na rekultivaci skládky nebo na zmírnění či odstranění škod způsobených provozem skládky. Určitá konkrétní forma zajištění provozu skládky, který je způsobilý vést ke vzniku ekologické zátěže, je tedy v německém právním řádu zakotvena. Domnívám se však, že určitý druh finančního zajištění by měl být zakotven i u dalších způsobů nakládání s odpady jako je například využívání odpadů či jejich sběr a výkup. Za velmi inspirativní pro budoucí českou právní úpravu považuji rakouský zákon o sanaci ekologických zátěží. Jeho přínos spočívá podle mého názoru především v tom, že obsahuje povinnost subjektů provozujících vybrané činnosti (především na úseku nakládání s odpady) k finačnímu zajištění těchto činností, a to prostřednictvím příspěvku na sanaci ekologických zátěží (Altlastenbeitrag). Povinnost platit tento příspěvek je stanovena taxativním výčtem těm subjektům, u nichž zákonodárce shledal značné riziko, že z jejich 225

činnosti může dojít ke vzniku ekologické zátěže. Jak již bylo řečeno, jedná se především o činnosti v oblasti nakládání s odpady. Tento příspěvek vybrané subjekty platí po celou dobu své činnosti. Jsou tak získávány finanční prostředky do budoucnosti k likvidaci ekologických zátěží. Jedná se vlastně o druh finančního zajištění vybraných činností a v případě, že tyto činnosti budou ukončeny, jejich provozovatel právně zanikne a provoz těchto činností způsobí vznik ekologické zátěže, budou prostředky z tohoto finančního zajištění v budoucnu k dispozici a pokryjí tak likvidaci ekologických zátěží. Uplatňuje se tak princip „znečišťovatel platí“. Odpovědnost za ekologické zátěže je v rakouském zákoně o sanaci ekologických zátěží dána v prvé řadě původci, dále zákon stanoví opět hierarchii subsidiárních subjektů, tj. subjektů povinných k likvidaci ekologické zátěže v případě, že původce není znám nebo již právně neexistuje. Tímto subsidiárním subjektem je v rakouské právní úpravě stát, který přebírá odpovědnost za likvidaci kontaminovaných území v případě, že původce kontaminace zanikl nebo není znám. Na rozdíl od německé právní úpravy Rakousko nepočítá se subsidiárním ručením vlastníkem kontaminované nemovitosti. Jako důvod tohoto kroku vnímám fakt, že finanční prostředky na likvidaci ekologických zátěží jsou k dispozici právě prostřednictvím příspěvků na sanaci ekologických zátěží, a proto není důvod, aby povinnost k sanaci ekologické zátěže za pomoci těchto příspěvků nepřevzal ihned stát. Právě toto finanční zajištění vybraných činností, které by do budoucna mohly vést ke vzniku ekologických zátěží, považuji za nesmírně přínosné. Proto se mi v tomto ohledu jeví rakouská právní úprava na úseku problematiky ekologických zátěží jako nejlepší možná, která nejvíce přispívá k ochraně životního prostředí před důsledky ekologických zátěží a k uplatňování principu znečišťovatel platí. Z této právní úpravy by mohla de lege ferenda čerpat i Česká republika. Pokud jde o navrhovaný slovenský zákon o identifikácii environmentálnej záťaže, lze konstatovat, že tento je poměrně podrobně propracován, a to především ve vztahu k určení subjektů odpovědných za sanaci kontaminovaných území. Návrh zákona stanoví v prvé řadě právní odpovědnost původce kontaminace. Dále, pokud tento neexistuje či není znám, připadá odpovědnost za zajišťovací či sanační opatření na stát. Nikde v tomto navrhovaném zákoně jsem však nenalezla právní institut finančního zajištění vybraných činností, které by mohly způsobit ekologickou zátěž. Institut finančního zajištění vybraných činností při nakládání s odpady, u nichž existuje riziko, že by mohly způsobit ekologickou zátěž, je promítnut do ustanovení zákona č. 223/2001 Z.z., o odpadoch. Jistým druhem tohoto finančního zajištění je účelová finanční rezerva na uzavření, rekultivaci a monitoring skládky, která je placena 226

provozovatelem skládky po celou dobu jejího provozu. Dalším druhem finančního zajištění, který je obsažen v zákoně o odpadoch, je finanční zabezpečení přeshraniční přepravy odpadů, a to prostřednictvím zaplacení tzv. kauce nebo jiného druhu pojištění. Domnívám se však, že toto finanční zajištění vybraných činností při nakládání s odpady by mělo mít mnohem širší záběr, než jsou pouze skládky odpadů či přeshraniční přeprava. I z dalších činností může vzniknout riziko vzniku ekologické zátěže. Jde např. o využívání odpadů nebo jejich sběr atd. Proto jsem toho názoru, že i tyto činnosti by měly podléhat určitému finančnímu zajištění. To, co mne na navrhovaném zákoně o identifikácii environmentálnej záťaže velmi zaujalo, a co shledávám jako velice inspirující pro budoucí českou právní úpravu, je financování opatření k sanaci ekologických zátěží. § 4 odst. 2 návrhu zákona stanoví, že zodpovědná osoba je povinna uhradit veškeré náklady související s činnostmi spočívajícími v provedení sanačních prací. Dle odstavce 3 uvedeného ustanovení, pokud odpovědná osoba tyto činnosti sama nezabezpečí a není možné ji přinutit, aby nesla náklady související se sanací ekologické zátěže, může příslušné ministerstvo, tj. ministerstvo životného prostredia, zabezpečit tyto činnosti z veřejných prostředků. Zodpovědná osoba je posléze povinna vynaložené finanční prostředky uhradit. Úhradu nákladů pak vymáhá příslušné ministerstvo. Pokud se odpovědná osoba ocitne v konkurzu nebo v likvidaci, náhrada nákladů se stane dle § 4 odst. 4 návrhu zákona tzv. „přednostní pohledávkou“ (pohľadávkou zabezpečeného veriteľa) a vymáhá se v konkurzním řízení. Zejména poslední odstavec uvedeného ustanovení mě velmi zaujal, a to ve vztahu k možnému budoucímu řešení ekologických zátěží v České republice. Již na začátku kapitoly o problematice ekologických zátěží jsem zmínila, že za velmi zásadní nedostatek české právní úpravy považuji nezohlednění možných veřejnoprávních, zejména ekologických závazků (např. právě v podobě ekologických zátěží) v insolvenčním zákoně. Ze slovenského návrhu zákona o idetifikácii environmenátlnej záťaže plyne, že řešení ekologických závazků subjektů, které se ocitly v insolvenčním řízení, resp. v likvidaci, je možné, proveditelné a velmi žádoucí. Analýza případu kontaminovaných odpadů popsaná v úvodu kapitoly o problematice ekologických zátěží podle mého názoru jednoznačně ukázala na mezery v české právní úpravě likvidace společnosti a v právní úpravě konkurzního (resp. dnes insolvenčního) řízení. Řešení promítnuté do slovenského návrhu zákona o idetifikácii environmentálnej záťaže spočívající v určení ekologických pohledávek jako pohledávek přednostních, tedy považuji za velmi zdařilé.

227

6. Závěr Závěrem práce se pokusím o několik nadčasových úvah k ochraně životního prostředí na úseku nakládání s odpady, a to pohledem analyzovaných vybraných problémů v této oblasti, které se staly předmětem mé rigorózní práce. Pokusím se tedy shrnout, a zobecnit, v čem by mělo z pohledu de lege ferenda spočívat řešení těchto problémů v českém právním řádu, a to za pomoci komparace této problematiky upravené v právních řádech jiných zemí středoevropského prostoru, které rovněž analyzuji v této práci. Problematika nakládání s odpady se v posledních desetiletích v důsledku enormního rozvoje lidské společnosti dostala do popředí životního prostředí. Řešení problémů v oblasti nakládání s odpady je pro současnou společnost prioritou. Vzhledem k tomu, že se stáváme neustále více konzumnějšími a produkujeme větší a větší množství odpadů, není jednoduché najít uspokojivá řešení, jakým způsobem s těmito produkty lidské společnosti naložit, a to nejen pro lidstvo, ale i pro životní prostředí jako celek. Není však nutné hledat jen řešení technická a odborná, ale i řešení právní, neboť právo je v naší společnosti základním regulačním mechanismem lidského chování a jednání. Ve své práci analyzuji z mého pohledu tři nejzávažnější právní problémy v oblasti nakládání s odpady v České republice. Jedná se o problematiku černých skládek odpadů a zajištění jejich likvidace, dále o problém ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady a jeho řešení a v neposlední řadě o problematiku ukládání nápravných opatření na úseku nakládání s odpady a o plnění kompenzační funkce právní odpovědnosti v právu životního prostředí prostřednictvím těchto nápravných opatření. Na první pohled by se mohlo zdát, že uvedená témata nemají v podstatě nic společného. Po přečtení této práce by však mělo být čtenáři jasné, že tomu tak není. Základním společným znakem problematiky černých skládek odpadů a problematiky ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady je faktická nemožnost vymezení právní odpovědnosti vůči původci závadného stavu, resp. nemožnost uplatnění této právní odpovědnosti původce v praxi a absence právní regulace této otázky. V případě černých skládek je uvedený znak viditelný asi nejmarkantněji, dobře viditelný je i v případě problematiky ekologických zátěží. Pokud jde o nápravná opatření ukládaná na úseku nakládání s odpady, zde jsme ve většině případů schopni vyvodit právní odpovědnost vůči původci závadného stavu, nejsme však schopni zajistit realizaci této právní odpovědnosti původce prostřednictvím provedení uloženého nápravného opatření v praxi tak, aby docházelo k naplnění kompenzační funkce právní odpovědnosti. Tyto základní charakteristické rysy analyzovaných témat se prolínají celou 228

prací. V jednotlivých kapitolách popisujících uvedená témata jsem se vždy závěrem snažila o jakési zobecnění deskribovaného problému a pokusila jsem se navrhnout možná řešení de lege ferenda. V případě černých skládek odpadů jsem dospěla k závěru, že bude nutno legislativně zakotvit subsidiární subjekty, které budou povinny k likvidaci černých skládek. U černých skládek odpadů se totiž více než jinde setkáváme s tím, že původce takové skládky není znám a ani není možné jej zjistit. Proto se v rámci této problematiky nemůže uplatnit princip odpovědnosti původce či princip znečišťovatel platí. Uvážila jsem, že takovým subsidiárním subjektem by měly být obce. Důvody tohoto názoru jsem podrobně uvedla v části práce týkající se černých skládek odpadů. Jako preventivní opatření proti vzniku černých skládek pravděpodobně nebude přicházet v úvahu povinné pojištění činností spojených s nakládáním s odpady, neboť černé skládky v celé řadě případů z těchto činností nepocházejí a jsou produktem spíše neukázněného chování fyzických osob. Proto bude nutno prevenci v této oblasti zaměřit jinam, a to konkrétně do činnosti obcí v rámci tvorby místní ekologické politiky. V případě fenoménu ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady jsem toho názoru, že by mělo dojít jednak ke kompletní revizi stávajícího systému řešení ekologických zátěží v ČR. Především by tento fenomén měl být řešen nikoliv útržkovitě (parciálně) jako doposud a pouze u starých ekologických zátěží v podobě různých zmínek v jednotlivých složkových předpisech, ale měl by být řešen jednotně, tj. toto jednotné řešení by mělo zahrnovat jak problematiku starých, tak i problematiku nových ekologických zátěží. Dle mého názoru by mělo jít o zvláštní právní předpis, který by komplexně tento dosud legislativně neupravený problém reguloval. Hlavním obsahem tohoto speciálního právního předpisu by v prvé řadě mělo být vymezení subsidiárních subjektů a jejich posloupnosti, tedy v podstatě přenesení odpovědnosti (resp. povinnosti k likvidaci ekologických zátěží) původce (který ve většině případů není znám nebo již právně neexistuje a není tak možné uplatnit princip znečišťovatel platí nebo princip odpovědnosti původce) za kontaminaci lokality na tyto subsidiární subjekty. V úvahu by podle mého názoru přicházely jako subsidiární subjekty vlastník kontaminované nemovitosti a stát, jejichž podíl (resp. pravidla pro určení tohoto podílu) na likvidaci ekologických zátěží by tento právní předpis rovněž vymezil. Jako důležitý nástroj ve vztahu k této problematice vnímám finanční zajištění činností v oblasti nakládání s odpady, které by mohly vést ke vzniku ekologických zátěží. Velmi inspirativní z tohoto pohledu se mi jeví rakouská právní úprava, která vymezuje, že podnikatelské subjekty vykonávající konkrétní činnosti na úseku nakládání s odpady, které by mohly vést ke vzniku 229

ekologických zátěží, jsou povinny platit příspěvek na ekologické zátěže. Právě tyto příspěvky vytvářejí základní zdroj financování již existujících ekologických zátěží, tj. jsou prostředkem k odstranění již existujícího nežádoucího stavu a umožňují uplatňování jednoho z nejdůležitějších principů práva životního prostředí – principu znečišťovatel platí. Pokud jde o ukládání opatření k nápravě na úseku nakládání s odpady, dospěla jsem k závěru, že zásadním problémem je nevymahatelnost realizace těchto uložených opatření u subjektů – původců protiprávního stavu. Uložená nápravná opatření se tak stávají naprosto neefektivními a neplní svou předvídanou funkci – kompenzační funkci odpovědnosti v právu životního prostředí. Proto se domnívám, že řešením bude především zabezpečit, aby původci protiprávního stavu, jimž bylo nápravné opatření uloženo, tato opatření skutečně vykonali. K tomu by mohla v případě právnických osob v konkurzu dopomoci zákonná regulace blokace výmazu právnické osoby z obchodního rejstříku před nabytím právní moci rozhodnutí o uložení nápravného opatření. Rovněž by v této souvislosti mělo dojít i ke změně stávající právní úpravy insolvenčního řízení. Jedním z možných řešení tohoto nežádoucího stavu by opět mohlo být finanční zajištění činností provozovaných na úseku nakládání s odpady, aby bylo zajištěno, že uložená nápravná opatření budou splněna i tehdy, když odpovědný subjekt zanikne či nebude schopen uložená opatření splnit, resp. nebude možno jej k jejich splnění přinutit. Jedině těmito způsoby lze dosáhnout realizace principu znečišťovatel platí a principu odpovědnosti původce. Další možnou variantou řešení této problematiky by mohlo být stanovení subsidiárních subjektů, tak jako v případě černých skládek nebo v případě ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady. Nicméně tato forma řešení by nevedla v situacích, kdy původce protiprávního stavu je znám, existuje, ale pouze jej nelze přinutit k realizaci uloženého opatření, k tomu, aby uložené nápravné opatření skutečně vykonal. Zákonné stanovení subsidiárních subjektů by mělo být zavedeno pouze v případech, kdy je nápravné opatření uloženo původci protiprávního stavu, který posléze zanikl, ale uloženou nápravu je v zájmu ochrany životního prostředí potřeba vykonat. Z analýzy v této práci demonstrovaných vybraných problémů práva odpadového hospodářství vyplývá, že v praxi v podstatě nedochází k realizaci dvou základních principů práva životního prostředí, a to principu znečišťovatel platí a principu odpovědnosti původce. Ačkoliv tyto principy patří k těm nejzákladnějším i v oblasti nakládání s odpady, míra jejich realizace z pohledu výše uvedených vybraných problémů je téměř nulová. Pokud jde o ukládání opatření k nápravě a realizaci těchto principů, bude nutno zejména zefektivnit stávající právní úpravu vymáhání uložených nápravných opatření, aby mohly být tyto právní principy plně realizovány a aby újmu způsobenou životnímu prostředí skutečně napravil 230

původce této újmy. V oblasti černých skládek odpadů nebo ekologických zátěží způsobených nebezpečnými odpady je však situace jiná. Zde se zmíněné principy mohou uplatnit jen stěží a zakotvením právní odpovědnosti subsidiárních subjektů v žádném případě nedojde k jejich realizaci. K realizaci principu znečišťovatel platí by v případech ekologických zátěží mohlo dojít snad jen právním zakotvením finančního zajištění činností při nakládání s odpady. Pak by každý, kdo s odpady nakládá, byl povinen určitou měrou přispívat do společného systému, z něhož by bylo možno posléze financovat likvidaci ekologických zátěží či realizovat uložená, avšak dobrovolně nevykonaná opatření k nápravě. Tímto způsobem by mohl být částečně realizován také princip odpovědnosti původce. Každý, kdo vykonává konkrétní činnost na úseku nakládání s odpady, by se tak podílel na platbách za znečišťování životního prostředí, ke kterému dochází či by mohlo dojít těmito činnostmi, tedy nakládáním s odpady. Proto se domnívám, že právě finanční zajištění vybraných činností v oblasti odpadového hospodářství má pro uplatňování uvedených principů zásadní význam a přispívá k jejich naplňování. Zakotvení subsidiárních subjektů povinných k likvidaci kontaminace, jejímž zdrojem je ekologická zátěž, či povinných k likvidacím černých skládek, by mohlo být projevem jiného principu práva životního prostředí, a to principu nejvyšší ochrany či principu trvale udržitelného rozvoje. Subsidiární odpovědnost subjektů odlišných od původce je nutno zakotvit za účelem, aby v případě, že závadný stav na jednotlivých složkách životního prostředí není schopen odstranit na své náklady původce tohoto stavu, mohl být tento stav odstraněn jiným subjektem, a nemohlo nadále docházet k ohrožování nebo poškozování životního prostředí. Je tedy patrné, že zakotvení subsidiární odpovědnosti subjektů odlišných od původce závadného stavu směřuje k maximální možné míře ochrany životního prostředí. Základní cíl práce, jehož dosažení jsem si vytyčila v úvodní kapitole, tj. poukázat na významné oblasti a instituty odpadového hospodářství, v nichž se nejčastěji objevují právní problémy, byl, dovoluji si doufat, splněn. Analyzované právní problémy jsou skutečně z pohledu práce ČIŽP v oblasti nakládání s odpady ty nejzávažnější. Nejde však jen o právní rozměr problémů, ale je nutno je vnímat v širším kontextu, kterým je bezesporu to, že jejich dlouhodobým neřešením na úrovni práva dochází ve stále větší míře k ohrožování či poškozování životního prostředí. Vzhledem k tomu, že právo je jedním z nejvýznamnějších regulativů chování společnosti, mělo by právě ono přispět k dosažení maximální možné míry ochrany životního prostředí a zdraví lidí. Bez právní regulace zůstanou popsané problémy nadále řešeny ad hoc, tedy nejednotně, případ od případu, a velmi často nebudou řešeny

231

vůbec.

167

Základní funkcí práva, vedle toho, že stanoví základní vzorce lidského chování ve

vztahu k životnímu prostředí, je poskytnutí společenské záruky, že chování, jehož důsledky překračují dovolenou mez nepříznivého působení na životní prostředí, nebude ze strany státu a jeho orgánů tolerováno, případně že nepříznivé důsledky chování pro životní prostředí nepřekročí určitou mez. A v případě, že se tak přece stane, že následky nepříznivé pro životní prostředí budou, pokud to bude možné, odstraněny, nebo alespoň kompenzovány. Zcela na závěr bych chtěla vyjádřit naději, že má práce snad otevřela prostor pro úvahy a diskusi nad řešením vymezených témat v oblasti odpadového hospodářství a nabídla náměty k řešení a zajímavé názory.

167

JANČÁŘOVÁ, I., PEKÁREK, M. Právo životního prostředí I. Díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002, s. 9.

232

7. Zusammenfassung Vorgelegte Arbeit beschreibt die Rechtsprobleme der Abfallwirtschaft, die von der Autorin Rechtsanwältin der Tschechischen Inspektion für Umwelt als grundsätzlich wahrgenommen sind. In der Arbeit ist die Problematik wild lagernder Abfälle, weiter die Problematik der Altlasten, die durch gefährliche Abfälle verurschacht sind, und die Frage der Abhilfemassnahmen analysiert. Die Arbeit gliedert sich in acht Kapitels, die auserdem Einleitung, Abschluss und fremdsprachige Zusammenfassung des Inhalts diese ausgewählte Rechtsprobleme beschreiben. Autorin widmet die Aufmerksamkeit zuerst der historischen Rechtsentwicklung der Abfallwirtschaft in der Tschechischen Republik und dann widmet sich der Analyse der ausgewählten Rechtsprobleme. Der Bestandteil der Arbeit bildet auch kurze Analyse der ausgewählten Rechtsprobleme vom Gesichtspunkt des Europäischen Rechtes und vom Gesichtspunkt der Rechtsregelung in verschiedenen Ländern der Europäischen Union. Autorin hat vorsätzlich die Länder, derren Rechtssystem der Rechtssystem der Tschechischen Republik ähnlich ist, gewählt. Der Grund dieser Auswahl ist eine Durchführung der Komparation dieser Rechtssysteme und auch die Entedckung der Inspiration für tschechisches Rechtssystem. Gewählt wurden Slovakei, Deutschland und Österreich. In allen Kapitels, die sich den gewählten Problemen widmen, versucht Autorin über ausführliche Analyse des gegenwärtiges Rechtszustandes, begrenzt die Mängel an der gegenwärtigen Rechtsregelung, gibt Abschlüsse aus und sucht mögliche Lösungen für die Zukunft. Reflektiert sind natürlich auch Gerichtsentscheidungen des Europäischen Gerichtshofes. Das Ziel der Arbeit ist, auf die bedeutsamen Rechtsbereiche, Rechtsinstituten und beschriebene Rechtsprobleme der tschechischen Abfallwirtschaft hinzuweisen. Das erste Thema, dem von der Autorin eine grosse Aufmerksamkeit gewidmet ist, stellt das Thema wild lagernder Abfälle und Möglichkeiten der Lösung ihrer Beseitigung (Entsorgung) vom Rechtsgesichtspunkt vor. Es handelt sich nämlich um ein Problem, das in unserem Recht langfristig nicht gelöst ist. Gerade die Abwesenheit der Rechtsregelung wild lagernder Abfälle ist das haüfige Thema für Fachdiskusionen in der tschechischen Abfallwirtschaft. In diesem Beitrag versucht die Autorin eine allgemeine Analyse dieses Problems zu bearbeiten. Im Abschluss dieses Beitrags bietet Autorin mögliche Ausgangspunkte der Problematik für die Zukunft an. Ein grosser Raum widmet die Autorin auch der Rechtsproblematik, die für die Umwelt die grösste Gefährdung darstellt. Es handelt sich um die Altlastenproblematik, die durch gefährliche Abfälle verursacht sind. Eine grosse Aufmerksamkeit konzentriert sich auf die 233

Frage der „neuen Altlasten“, die auf dem Gebiet der Tschechischen Republik unlängst entstanden haben und deren Verursacher rechtlich nicht mehr existieren, nicht bekannt sind oder insolvent sind und sind nicht fähig, die Altlast auf eigene Kosten zu entsorgen. Vom Gesichtspunkt der Umwelt handelt sich um ein wichtiges Problem und auch um ein Problem, dessen Rechtsregelung in der tschechischen Rechtsordnung ständig fehlt. Als Beispiel presentiert die Autorin den Fall aus der Arbeitstätigkeit der Tschechischen Umweltinspektion. Die Autorin analysiert dieses Beispiel und versucht mögliche Varianten der Lösung zu finden. Im Zusammenhang mit diesem Problem erwähnt die Autorin die Rechtsregelung der ökologischen Schäden und ihre Durchsetzung in der Abfallwirtschaft. Das letzte Thema, die die Autorin in dieser Arbeit zergliedert, ist das Thema der Anwendung der Abhilfemassnahmen in der tschechischen Abfallwirtschaft, Erwirkung und Efektivität dieser Massnahmen, die zur Erfüllung der Umweltverantwortlichkeit, konkret im Abfallwirtschaftsrecht, beitragen. Die Autorin bemüht sich auch um festzustellen, wie diese Rechtsproblematik der Abfälle in die Legislative der Europäischen Union eingegliedert ist, auf welche Weise die Ansprüche der EU Legislative in die tschechische Rechtsordnung eingegliedert sind und mit welchem Ergebniss. Zum Abschluss der Arbeit legt die Autorin eine kurze Vergleichung der tschechischen, slowakischen,

deutschen

und

österreichischen

Rechtsregelung

im

Bereich

der

Abfallwirtschaft vom Gesichtspunkt der ausgewählten Rechtsprobleme, die in dieser Arbeit beschrieben sind, dar. Durch die Vergleichung ist es möglich, sowohl die Mängel, als auch Pozitiven festzustellen, und es ist auch möglich, für die Zukunft sich motivieren. Die Vergleichung mit slowakischen, österreichischen, und deutschen Recht wurde auf Grund der grössten Ähnlichkeit mit dem tschechischen Recht durchgeführt. Die Quellen, aus denen Autorin die Informationen entnihmt, sind sehr mannigfaltig. Die Grundquelle der Rechtsinformationen bildet natürlich die Legislative, und zwar die tschechische und die ausländische und europäische Legislative. Der Grund des Abfallwirtschaftsrechts stellt in der Tschechischen republik ist zur Zeit das Abfallgesetz, Gesetz Nr. 185/2001 dar. Dieses Gesetz ist durch eine ganze Reihe von Bekanntmachungen und Verordnungen durchgeführt. Diese Vorschriften konkretisieren die Pflichten, die durch Abfallgesetz festgelegt sind. Aus der Europäischen Recht gewinnt die Autorin die Rechtsinformationen durch die Richtslinien und Verordnungen, die die Problematik der Abfallwirtschaft betreffen. Die Autorin hat auch eine Menge der Fachliteratur verwendet. Es handelt sich vor allem um Rechtsliteratur – Bücher – es ist die wichtigste Quelle, und um die 234

Zeitschriftsartikel, die sich mit den Themen, die Inhalt dieser Arbeit bilden, beschäftigen. Eine wichtige Quelle ist auch Internet, eine moderne Quelle. Autorin schöpft auch aus den inneren Quellen der Tschechischen Umweltinspektion, die meistens der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind. Ausserdem sind bedeutsame Entscheidungen des Umweltministeriums und der Umweltinspektion ausgenutzt. Als Quelle dienen der Autorin natürlich auch die Gerichtsentscheidungen.

235

8. Seznam literatury a pramenů I.

Knižní díla

A.

Česká knižní díla • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

ADAMOVÁ, E., KOMÁREK, J., KRUŽÍKOVÁ, E. Právo životního prostředí Evropských společenství. Praktický průvodce. 1. vydání. Praha: LINDE PRAHA a.s., Právnické a ekonomické nakladatelství Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003. CZAJKOWSKI, J. Z praxe ombudsmana ve sféře práva životního prostředí. In: Aktuální otázky práva životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2005. DAMOHORSKÝ, M. Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. 1.vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, 1999. DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003. DUSÍK, J. Implementace práva životního prostředí Evropských společenství do českého právního řádu – zkušenosti z pohledu judikatury Evropského soudního dvora. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2001. FIALA, J. a kol. Občanské právo hmotné. 3. opravené a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2002. HENDRYCH, D.a kol. Správní právo. Obecná část. 1. Vydání. Praha: C.H.Beck, 1998. HENDRYCH, D.a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2003. JANČÁŘOVÁ, I. Ekologická politika. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004. JANČÁŘOVÁ, I. Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní právní úpravy. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. JANČÁŘOVÁ, I., PEKÁREK, M. Právo životního prostředí I. díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2003. JANČÁŘOVÁ, I., PEKÁREK, M. Právo životního prostředí III. díl. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002. KRUŽÍKOVÁ, E. Ekologická politika a právo životního prostředí v Evropské unii. 1. vydání. Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1997. MADAR, Z. Úloha československého státu a práva v péči o životní prostředí. 1. vydání. Praha: Horizont, 1987. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 3. vydání. Praha: C.H.Beck, 2002. MOLDAN, B. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. 1. vydání. Praha: Univerzita Karlova, vydavatelství Karolinum, 1997. POLÁČKOVÁ, M. Staré ekologické zátěže a financování jejich odstranění. In: Ekonomické nástroje v právu životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, červen 2010, ISBN 978-80-210-5370-0. PRŮCHOVÁ, I. Právní úprava odpadového hospodářství. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 1993. SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady. In: Aktuální otázky práva životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2005.

236

• •

B.

STEJSKAL, V., VÍCHA, O. Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Leges, s.r.o., 2009. TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2004. Cizojazyčná knižní díla

• • • •

II.

BRAUN, E., BUCHWALD, K., STEUBING, L. Natur – und Umweltschutz – Ökologische Grundlagen, Methoden, Umsetzung. 1. vydání. Stuttgart: Nakladatelství Gustav Fischer Verlag Jena, 1995, ISBN 3- 334 – 60533 – 7. KRÄMER, L. E.C. treaty and Environmental Law. 3rd edition. London: Sweet and Maxwell, 1998. JANS, H.J., VEDDER, B.H.H. European Environmental Law. 3rd edition. Europa Law Publishing, 2008. REICHL, H. Wasser- und Bodenschutz aus verwaltungsrechtlicher Sicht. In: Die neue EG-Umwelt-haftung und ihre nationale Umsetzung. Wien: Institut für Umweltrecht der JKU Linz, Akademie für Umwelt und Natur des Landes Oberösterreich, 2005. Časopisecká díla

• • • • • • • • • •

BAHÝĽOVÁ, L. K odpovědnosti za ekologickou újmu ve smyslu zákona č. 167/2008 Sb. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, roč. 18, č. 3, ISSN 1210-9126. DERLICH, S. Několik úvah nad ukládáním pokut orgány ochrany životního prostředí subjektům v konkurzu. Ekologie a právo. 2007, č. 1. DUDOVÁ, J. K problematice divokých skládek odpadu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2005, č. 2. HÁJEK, T., PETRŽÍLEK, P., TYLOVÁ, E., et.al. Škody na životním prostředí – řešení, realita a perspektivy. České právo životního prostředí. 2002, roč. II., č. 3. KREBSOVÁ, J. Euronovela zákona o odpadech. Zpravodaj Ministerstva životního prostředí. 2010, ročník XX., č. 7-8. LANGROVÁ, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. České právo životního prostředí. 2004, roč. IV., č. 2. MLČOCH, S. Nad návrhem směrnice ES o ekologické odpovědnosti. České právo životního prostředí. 2003, roč. III. č. 1. NOVÁ, I. Právní úprava odpovědnosti v ochraně před zdroji ohrožení životního prostředí. České právo životního prostředí. 1/2008, roč. VIII, č. 22. PRÁŠKOVÁ, H. Zánik trestnosti správních deliktů právnických osob. Právní praxe. 2000, č. 10. TOŠOVSKÁ, E. Finanční zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody. Finance a úvěr. 1998, ročník 48, č. 6.

III.

Judikatura

A.

Judikatura českých soudů • • • •

Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30.4.1996, sp.zn. 6 A 103/94-26. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21.3.1997, sp.zn. 7 A 155/94-38. Rozsudek Vrchního soudu v Praze, poř. č. 193, SJS, 1998, č. 2. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11.2.2009, sp. zn. 80 Cm 286/2008 – 9. 237

• • B.

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.3.2009, sp.zn. 28 Cdo 3563/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.12.2009, sp. zn. 8 Afs 56/2007-479. Judikatura Evropského soudního dvora

• • • •

Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20.9.1988, 302/86, Komise v. Dánsko (1988), E.C.R. I.- 4607. (Dánské lahve). Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 28.3.1990, spojené případy C-206207/88 Trestní řízení proti G. Vessosovi a G. Zanettimu (1990), E.C.R. I- 1461. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9.7.1992, C-2/90, Komise v. Belgie (1992), E.C.R. I. - 4431 (Valonský odpad). Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 8.11.2007, C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten, Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH vs. Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.

IV.

Právní předpisy

A.

České právní předpisy

Zákony • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 71/1967 sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 61/1977 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

238

• •

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 154/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Nařízení a vyhlášky •

Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o Plánu odpadového hospodářství České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Ostatní • • • • • • • • B.

Důvodová zpráva k zákonu č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, ze dne 23.7.1996. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. Obecná část, ze dne 6.9.2000. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010. Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Interní materiál Ministerstva životního prostředí. Důvodová zpráva k zákonu č. 154/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Literatura. Systém ASPI [počítačový program]. Ver 13+. 2010. Usnesení vlády České republiky č. 212/1997 o zásadách postupu při privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb. Usnesení vlády České republiky č. 51/2001 o zásadách vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Usnesení vlády České republiky o Státní politice životního prostředí České republiky ze dne 17. března 2004 č. 235. Stanovisko generální advokátky Eleonor Sharpston přednesené dne 21.07.2007 před Evropským soudním dvorem v případu C-221/06. Komunitární předpisy

• • • • • C.

Směrnice Rady 75/442/EHS z 15.7.1975 o odpadech. Směrnice Rady 78/319/EHS ze dne 20.3.1978 o toxických nebezpečných odpadech. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2004/35/ES ze dne 21.4.2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14.6.2006 o přepravě odpadů Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. 11. 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic. Slovenské, německé a rakouské právní předpisy

• •

Zákon č. 223/1991 Z.z.., o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění neskorších predpisov. Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (HAKA) in der Fassung vom 20.6.2004 Gesamtausgabe in der Gültigkeit vom 8.12.2006 bis 31.12.2010.

239

•

•

•

•

V.

Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen in Bayern (Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz – BayAbfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. August 1996 (GVBI S. 396, ber. S. 449, BayRS 2129-2-1-UG, zuletz geändert durch Gesetz vom 24. März 2010 (GVBI S. 134). Bundesgesetz über eine nachhaltige Abfallwirtschaft – Abfallwirtschaftsgesetz (AWG), BGBl. I Nr. 102, geändert durch BGBl. I Nr. 43/2004, BGBl. I Nr. 151/2004, BGBl. I Nr. 155/2004, BGBl. I Nr. 181/2004, BGBl. I Nr. 16/2007, BGBl. I Nr. 43/2007, zuletz geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 54/2008). Das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes – Bodeschaftsgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3214) geändert worden ist. Die Bundes - Bodenschutz – und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554), die zuletzt durch Artikel 16 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) geändert worden ist. Správní rozhodnutí a jiné akty orgánů veřejné správy

• • • • • •

VI.

Sdělení rozkladové komise o výkladech právních předpisů přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí ze dne 1.10.2003, č. 10/2003. Rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu České Budějovice ze dne 26.8.2008, č.j. ČIŽP/42/OOL/SR01/0813858.003/08/CJV. Rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu České Budějovice ze dne 11.12.2009, č.j. ČIŽP/42/OOH/SR01/0910043.003/09/CJP. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, Odboru výkonu státní správy II v Českých Budějovicích ze dne 21.1.2009, č.j. 1041/510/2008 – 6 O 12/08 No. Záznam z jednání rozkladové komise ministra životního prostředí ze dne 12.6.2009, č.j. 1082/420/09, 49236/ENV/09. Stanovisko Odboru legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra k provádění exekucí na nepeněžitá plnění ze dne 12.5.2008, č.j. MV – 19748 – 2/LG – 2008. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Elektronické zdroje

• • •

Bundesministerium der Justiz. [online]. [cit. 2011-06-02]. Dostupné z: . Bundesministerium der Justiz. [online]. [cit. 2011-06-02]. Dostupné z: . Altlastensanierungsgesetz – ALSAG, BGBl. Nr. 299/1989 idF BGBl. I Nr. 111/2010, Bundesgesetz vom 7. Juni 1989 zur Finanzierung und Durchführung der Altlastensanierung, mit dem das Umwelt- und Wasserwirtschaftsfondgesetz, BGBl. Nr. 79/1987, das Wasserbautenförderungsgesetz, BGBl. nr. 148/1985, das Umweltfondsgesetz, Blbl. Nr. 567/1983, und das Bundesgesetz vom 20. März 1985 über die Umweltkontrolle, Blbl. Nr. 127/1985, geändert werden. [online]. Lebensministerium.at [cit. 2011-06-02]. Dostupné z: .

•

HANDLÍŘ, J. Černé skládky a jejich odstraňování. [online]. Brno: Ekologický právní servis, červenec 2008, [cit. 2009-05-15]. Dostupné z: ≤http://www.eps.cz/cz2150114pp/pravni-poradna/≥.

240

• •

HAVELKA, P. Černé skládky odpadů. Shrnutí problematiky a možná řešení. Odpadové fórum. [online]. Praha: České ekologické manažerské centrum (CEMS), 2009, č. 12 [cit. 2010-04-30]. s.13. Dostupné z: ≤http://www.odpadoveforum.cz/≥. MLČOCH, S. Studie a souborné informace. Škody na životním prostředí z pohledu českého práva. EKO VIS MŽP. Informační zpravodaj. [online]. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 1999, roč. 09, číslo 04. [cit. 2010-04-17]. Dostupné z: ≤http://www.mzp.cz/ris/ais-ris-infocopy.nsf/aa943fb38bfdd406c12568e70070205e/0f6ae20e2540b3d5c1256b0200361ee5?OpenDocument ≥.

•

VÁVROVÁ, E. Současná podoba pojištění odpovědnosti za škodu na životním prostředí. In: ODPADY biodegradabilní – energetické a materiálové využití. Sborník z konference. [online]. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně. 2008. [cit. 2010-03-17] Dostupné z : ≤http://www.uake.cz/novinky/odpady_biodegradabilni_2008/odpady_2008/prispevky/vavrovae.pdf≥.

•

VÍCHA, O. Zákon o předcházení a nápravě ekologické újmy z pohledu ochrany přírody. Časopis ochrana přírody. [online]. Praha: Agentura ochrany přírody a krajiny. 2008, č. 5., vydáno 21.10.2008 [cit. 2009-06-01]. Dostupné z: ≤http://www.casopis.ochranaprirody.cz/Pravo-v-ochrane-prirody/zakon-o-predchazeni-a-napraveekologicke-ujmy-z-pohledu-ochrany-prirody.html≥.

•

Štátny program sanácie environmentálných záťaží [online]. Enviroweb.sk. [cit. 201105-03]. Dostupné z: .

•

• •

Návrh zákona o identifikácii environmentálnej záťaže a určení zodpovednej osoby za environmentálnu záťaž a o zmene a doplnení niektorých zákonov. [online]. Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky. Portál právnych predpisov. [cit. 2011-06-03]. Dostupné z: .

Prioritní osa 4. [online] Operační program životní prostředí.[cit. 2011-04-05]. Dostupné z: ≤http://www.opzp.cz/sekce/370/prioritni-osa-4/≥. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.11.2004, sp.zn. 25 Cdo 2658/2003. [online].[cit. 2011-06-01]. Dostupné z: .

•

Bílá kniha o ekologické odpovědnosti. COM (2000) 66 final ze dne 9. února 2000 (Výtah). Evropská komise (Generální direktoriát pro životní prostředí).[online]. [cit. 2011-06-01]. Dostupné z: .

•

Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9.3.2010, ve věci C-378/08 Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA a další v. Ministero dello Sviluppo economico a další. [online]. Judikatura. Portál Evropské unie. [cit. 2011-06-19]. Dostupné z: .

VII. • • •

Další zdroje Bílková, Mgr. Výklad k tzv. „černým skládkám“ - aplikace § 3 zákona o odpadech. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Bílková, Mgr. Stanovisko k problematice černých skládek na lesních pozemcích soukromých majitelů. Prosinec 2004. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Rozšířené teze rozvoje odpadového hospodářství v ČR. Pracovní verze. Praha: Ministerstvo životního prostředí, červen 2010. Interní materiál Ministerstva životního prostředí. 241

• • • •

Přehled činnosti odborné složky na České inspekci životního prostředí (celorepublikový) – oddělení odpadového hospodářství (2007 – 2009). Interní matriál České inspekce životního prostředí. Směrnice České inspekce životního prostředí o provádění exekucí na nepeněžitá plnění ze dne 19.8.2009, č. 5/2009 číslo ČIŽP/10/RDT/0540353.0202/09/RJC. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Marko, M., Zemek, M. Problematika nelegálních („černých“) skládek odpadů. Interní materiál České inspekce životního prostředí. Metodický pokyn odboru pro ekologické škody Ministerstva životního prostředí České republiky k zabezpečení usnesení vlády ČR č. 393 ze dne 13. července 1994, o zásadách dalšího postupu při privatizaci – postup zpracování analýzy rizika. Příloha č. 1 Výkladový slovník k analýze rizika základní pojmy. Věstník Ministerstva životního prostředí, 3/1996 ze dne 15. září 1996.

242