Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Ochrana vlastnictví a chráněný nájem bytů v ČR

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra ústavního práva a politologie

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Ochrana vlastnictví a chráněný nájem bytů v ČR

Barbora Hodasová 2009

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: „Ochrana vlastnictví a chráněný nájem bytů v ČR“ zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny. ...............................

Na tomto místě bych chtěla poděkovat vedoucí své práce, JUDr. Kateřině Šimáčkové, Ph.D., za její ochotu, přínosné podněty a trpělivost.

2

Obsah 1. Za všechno může konflikt zájmů ................................................................................ 5 2. Právní úprava nájmu v České republice .................................................................... 7 2.1 Pozitivně právní úprava od roku 1964 a její vliv na současný stav ................... 7 2.1.1 Uspokojení bytových potřeb občanů a jejich rodin aneb cesta do pekla bývá dlážděna dobrými úmysly ............................................................................... 7 2.1.2 Změna názvu vs. změna obsahu ...................................................................... 9 2.2 Stávající občanskoprávní úprava a její ústavněprávní rámec ........................... 13 2.2.1 Nájem bytu je chráněn ..................................................................................... 13 2.2.2 Omezení vlastnického práva .......................................................................... 15 2.3 Regulace nájemného ............................................................................................... 26 2.3.1 Co předcházelo dnešnímu stavu .................................................................... 26 2.3.2 Aktuální právní úprava jednostranného zvyšování nájemného ............... 28 2.3.3 Regulované nájemné z pohledu lidskoprávního ......................................... 30 2.4 Judikatura Ústavního soudu ČR ........................................................................... 32 2.4.1 Ústavní soud vs. vláda .................................................................................... 32 2.4.2 Návrh na zrušení právní úpravy nájmu bytu: nevyužitá šance? .............. 37 2.4.3 Stanovení výše nájemného pro futuro .......................................................... 42 2.4.4 Čeští stěžovatelé před Evropským soudem pro lidská práva ................... 42 2.5 Vyhlídky do budoucna .......................................................................................... 43 2.5.1 Změna právní úpravy aktuálního občanského zákoníku .......................... 43 2.5.2 Výše nájemného a jeho regulace .................................................................... 47 3. Právní úprava nájmu ve Slovenské republice ........................................................ 49 3.1 Ústavněprávní úprava ............................................................................................ 49 3.1.1 Vlastnické právo jako základní lidské právo ............................................... 49 3.1.2 Právo na bydlení ............................................................................................... 50 3.1.3 Zákaz diskriminace a podmínky omezení základních práv ...................... 51 3.2 Právní úprava nájmu na Slovensku ...................................................................... 52

3

3.2.1 Postavení pronajímatele v občanském zákoníku......................................... 52 3.3 Regulace nájemného na Slovensku ....................................................................... 57 3.4 Hlasy se ozývají z obou skupin, Ústavní soud zatím šanci nedostal .............. 60 3.5 Vnitrostátní vlivy a prognózy do budoucna ....................................................... 62 4. Regulace nájemného v Polské republice ................................................................. 67 4.1 Historická východiska právní úpravy regulace nájemného ............................. 67 4.2 Argumentace Ústavního soudu Polské republiky ............................................. 68 4.3 Maria Hutten-Czapska vs. Posko.......................................................................... 71 5. Vybrané aspekty judikatury ESLP............................................................................ 74 5.1 Omezení vlastnického práva na základě zákona ............................................... 75 5.2 Omezení vlastnického práva sledující legitimní cíl v obecném zájmu............ 75 5.3 Omezení vlastnictví respektující požadavek proporcionality .......................... 76 5.4 Srovnání rozhodnutí ESLP ve věcech regulace nájemného ............................. 76 5.4.1 Mellacher a ostatní proti Rakousku ............................................................... 76 5.4.2 Edwards v. Malta a Ghigo v. Malta ............................................................... 78 6. Závěrem .......................................................................................................................... 79 7. Abstract........................................................................................................................... 81 8. Seznam použitých pramenů ....................................................................................... 84

4

1. Za všechno může konflikt zájmů Zákonodárný sbor, to je vlastně souhrn politiků, souhrn různých názorů, souhrn mnoha zájmů pohromadě. Tato pluralita vstupuje do procesu tvorby právních norem, které tak nejsou nic víc a nic míň, než výsledkem kompromisů. V ideálním případě by se tak měla dosáhnout vyvážená právní úprava, která by zohledňovala nejdůležitější zájmy konkrétních subjektů, jejichž životy ovlivní. Poslanci a senátoři podle Ústavy České republiky přísahají, že budou vykonávat svůj mandát v zájmu všeho lidu.1 I oni však mají své zájmy, především zájem být znovu zvoleni do Parlamentu. Tato skutečnost je nutí, v rozporu s pojetím reprezentativního mandátu, akcentovat především zájmy svých voličů. Když se spojí silná názorová většina reprezentující určitou skupinu voličů, může prosadit právní úpravu, která není výsledkem kompromisů. Rozhodování většiny však má dbát ochrany menšin2. Jak menšinu chránit? Přinejmenším nezasahovat do jejich nejdůležitějších zájmů. Jak ale identifikovat, které jsou ty nejdůležitější? Odpověď nám dávají katalogy základních lidských práv a svobod. Ty stanoví elementární prostory, které musí stát respektovat, ať už výkon státní moci náleží jakékoli názorové většině. Jelikož v demokratických právních státech bývají základní lidská práva a svobody zakotveny na ústavní úrovni, představují pro zákonodárce hranici, která je při tvorbě tzv. obyčejného práva v zásadě nepřekročitelná3.

Viz čl. 23 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava ČR“). Vázanost poslance či senátora programem politické strany či rozhodnutím jejich orgánu je zvyklostní praxí soutěžní pluralitní demokracie. Obsahem slibu je však závazek služby veřejného zájmu, je oproštěn od jakéhokoli soukromého závazku vůči fyzickým nebo právnickým osobám (včetně různých skupin vlivu, stran či hnutí). Blíže Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 171. 2 Jak stanoví čl. 6 Ústavy ČR. 3 A pokud přece, musí být respektovány striktně stanovené podmínky takového excesu. V českém právu tyto meze stanoví č. 4 Listiny základních práv a svobod, ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské federativní republiky (dále jen „Listina“). 1

5

V právním vztahu nájmu stojí proti sobě dvě strany: pronajímatel a nájemce. Jinak řečeno, poměřují se dva základní zájmy: zájem pronajímatelů na realizaci svého vlastnického práva a zájem nájemců na realizaci práva na bydlení. Zdali se zákonodárcům podařilo dosáhnout právní úpravy nájmu, ve které nejdůležitější zájmy jednotlivců zohlednili, to je otázka, na kterou se tato diplomová práce pokusí dát odpověď.

6

2. Právní úprava nájmu v České republice 2.1 Pozitivně právní úprava od roku 1964 a její vliv na současný stav 2.1.1 Uspokojení bytových potřeb občanů a jejich rodin aneb cesta do pekla bývá dlážděna dobrými úmysly Jestliže chceme hodnotit právní úpravu chráněného nájmu bytu v širším kontextu, nesmíme opomenout její historické pozadí. Podrobná analýza vývoje institutu nájmu v čase však není obsahem této práce, proto se zaměřím na moment, který byl podle mého názoru klíčový vzhledem k dopadům, se kterými se český právní pořádek dosud úplně nevyrovnal. Psal se rok 1964, když světlo světa uzřel zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), právní předpis, který je dnes označován za páteř soukromého práva4. Byl tak dovršen proces dezintegrace soukromého práva v bývalém Československu, který byl masově zahájen po únoru roku 1948. Tímto zákoníkem byl institut nájmu bytu nahrazen obsahově i terminologicky institutem osobního užívání bytu. Právní vztah osobního užívání bytu vznikl uzavřením smlouvy o odevzdání a převzetí bytu do osobního užívání, která byla uzavírána mezi socialistickou organizací (jako správcem bytového majetku)5 a občanem na základě rozhodnutí místního národního výboru o přidělení bytu6. Možnost vlastníka bytu disponovat s předmětem svého vlastnictví byla tedy eliminována. U osobního užívání bytu nešlo o vztah mezi dvěma soukromoprávními subjekty (vlastníkem bytu a osobou, které svědčilo právo osobního užívání bytu), byl to právní vztah mezi občanem a socialistickou organizací (která tím pádem vykonávala jedno z tradičních

Občanský zákoník prošel samozřejmě mnoha novelizacemi, nicméně i z probíhajících příprav nového občanského kodexu plyne, že existuje vědomí o nutnosti provést systémovější změny. 5 Srovnej § 152 občanského zákoníku, v tehdejším znění. 6 Viz § 154 odst. 1 občanského zákoníku v tehdejším znění. Při rozhodování národní výbor zvažoval naléhavost potřeb uchazečů, výše jejich příjmů, počet dětí a důležitost práce, kterou vykonávali. V případě některých kriterií (naléhavost potřeb, výše příjmů) by se tedy dalo uvažovat o sociální solidaritě, kterou používají mnozí jako argument pro ochranářskou právní úpravu i dnes. 4

7

vlastnických oprávnění, ius disponendi). Osobní užívání bytu nebylo časově omezeno7. Osoba, která měla byt v osobním užívání, musela na oplátku za něj poskytovat úhrady, rovněž to platilo pro poskytování služeb s užíváním souvisejících8. Právní úprava počítala i s faktem, že právo osobního užívání bytu může vzniknout osobě za trvání manželství, pro tento případ konstruovala tzv. společné užívání bytu manžely. U rozvodu se manželé mohli o dalším užívání bytu dohodnout, jestliže tak neučinili, soud určil, kdo z nich bude byt nadále užívat a zároveň rozhodl o zrušení práva společného užívání bytu manžely9. Uživatelé mohli realizovat i výměny bytů, dohoda o výměně vyžadovala schválení místním národním výborem nebo jiným orgánem (podle zákona č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty). Vztah osobního užívání bytu bylo možno ukončit jednostranným projevem vůle uživatele nebo jeho dohodou s organizací. Jakousi obdobou výpovědi ze strany pronajímatele byla možnost národního výboru (v případě některých skutkových podstat soudu) zrušit právo užívání bytu. V případě smrti uživatele právo osobního užívání bytu přecházelo na osoby, které s ním žily ve společné domácnosti10, a to v případě, že neměly vlastní byt. Tyto osoby však musely splňovat další zákonné podmínky (např. příbuzenský vztah nebo trvání společné domácnosti po určitý časový úsek). Sečteno a podtrženo, vlastník11 neměl podle právní úpravy žádné možnosti ovlivnit vznik, ani zánik vztahu (nebo slovy zákona „práva“) osobního užívání bytu, stejně tak nemohl vybírat osobu, která jeho byt užívala.

Srovnej § 153 občanského zákoníku, v tehdejším znění. Viz § 168 občanského zákoníku, v tehdejším znění. 9 Srovnej § 175 a § 177 občanského zákoníku, v tehdejším znění. 10 Viz § 179 a násl. občanského zákoníku v tehdejším znění; v podstatě se smyslem nijak významně nelišilo od dnešní úpravy zařazené do § 706 a násl. občanského zákoníku. 11 Vlastníky byly fyzické a „soukromé“ právnické osoby, které měly bytové domy v tzv. „soukromém vlastnictví“(viz § 489 a § 493 občanského zákoníku v tehdejším znění, viz také zákon č. 71/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některého soukromého domovního majetku). Část domů náležela do 7 8

8

Dnes se vztah mezi pronajímatelem a nájemcem chápe jako závazkový právní vztah, úprava práva osobního užívání bytu evokovala spíše zařazení do systému věcných práv. Toto vnímaní potvrzuje i kontextové zařazení úpravy osobního užívání bytu v tehdejším znění občanského zákoníku, nacházíme ji hned za ustanoveními

o

„osobním

spoluvlastnictví“

(jedné

z forem

socialistického

vlastnictví). Pokud na právní úpravu bydlení v rámci osobního užívání bytu nahlížíme dnešní optikou, musíme konstatovat drastickou nepřiměřenost omezení vlastnického práva vlastníků bytů. Uvedený stav lze bez nadsázky označit za tzv. holé vlastnictví (nuda proprietas), z něhož vyplynulo i popření autonomie vůle vlastníků (v rámci vlastnické triády realizovatelnou prostřednictvím už zmiňovaného ius disponendi, tedy možností právně i fakticky nakládat s předmětem vlastnického práva). Vlastníci samozřejmě nemohli své byty ani užívat či požívat plody svého vlastnictví k bytům. Podstatou nesouladu s dnešními ústavními standardy ale také bylo, a tím bych diskurz o socialistické právní úpravě na tomto místě také ukončila, že veškerá tato omezení nevyvažoval žádný odpovídající ekvivalent, což bylo odrazem tehdejší ideologie. 2.1.2 Změna názvu vs. změna obsahu Po roce 1989 byly odstartovány změny právní úpravy, které měly odrážet přechod na tržní hospodářskou soustavu a očistit právní řád od reliktů komunistické éry, které nebyly slučitelné s ideou právního státu v materiálním smyslu. Zákonem č. 509/1991 Sb., došlo k rozsáhlé novelizaci občanského zákoníku, v důsledku které bylo právo osobního užívání bytu označeno opět jako nájem bytu. Na začátku devadesátých let došlo také k liberalizaci cen elektrické energie, plynu, telekomunikačních služeb, stavebních prací, pozemků a staveb, navzdory tomu cena nájemného zůstala regulována. Bylo paradoxem, že elektrická energie, plyn a telekomunikační

služby

byly

v té

době

poskytovány

státem

vlastněnými

tzv. „socialistického společenského vlastnictví“, jehož subjektem byl stát (§ 123 občanského zákoníku, v tehdejším znění).

9

organizacemi, zatímco nájemní domy vlastnily soukromé osoby, byly vraceny restituentům a byly převáděny na obce. Porevoluční právní úprava nájmu bytu stála na následujících pilířích12: •

Nájem bytu jako chráněný právní vztah

Ustanovení § 685 odst. 1 občanského zákoníku vyjadřovalo (a dodnes vyjadřuje) potřebu ochrany slabší strany13. Odráží snahu státu chránit bydlení jako jednu ze základních potřeb člověka. •

Vznik na základě smlouvy

Uvedený způsob vzniku byl zajisté z ústavněprávního hlediska krokem kupředu. Reálny stav byl posunut směrem k právní úpravě, kterou předpokládá čl. 11 odst. 1 Listiny. Tento požaduje stejný zákonný obsah a ochranu pro vlastnické právo všech vlastníků (§ 123 občanského zákoníku, který konkretizuje pojem zákonného obsahu, stanoví, že vlastník je oprávněn s předmětem svého vlastnictví nakládat). Vznik nájemního vztahu byl tedy přenesen do sféry smluvní autonomie vlastníka, nájemní smlouvu bylo možné uzavřít na dobu určitou, nebo bez určení doby14. Nebyla-li doba určena, ze zákona šlo o smlouvu uzavřenou na dobu neurčitou15. •

Úplatný právní vztah

Pronajímatel přenechával nájemci byt do užívání za nájemné, přičemž § 696 odst. 1 zákoníku předpokládal zvláštní právní předpis, který měl stanovit způsob výpočtu nájemného a úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých byl pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy16.

Základy uvedené úpravy jsou z větší části shodné s dnešním stavem. Strany ve smyslu účastníka občanskoprávního závazkového vztahu. 14 Viz § 685 odst. 1 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. 15 Viz § 686 odst. 2 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. 16 Úprava nájemného a především stanovení jeho výše se později staly pro skupinu bytů s regulovaným nájemným kontroverzní materií, tuto problematiku popisuji dále. 12

13

10

•

Přechod nájmu v případě smrti nájemce

Pokud nájemce bytu zemřel, neznamenala tato skutečnost zánik právního vztahu nájmu17. S ohledem na princip právní jistoty a s vědomím, že smrt nájemce může být i neočekávaného charakteru, zvolil zákonodárce řešení, které nacházíme i v předlistopadové právní úpravě. Pokud nešlo o byt ve společném nájmu manželů18, stali se nájemci děti, vnuci, rodiče, sourozenci, zeť a snacha, kteří se zesnulým žili v den jeho smrti ve společné domácnosti a neměli vlastní byt. Nájemci se také stali ti, kteří pečovali o společnou domácnost zemřelého nájemce nebo na něho byli odkázáni výživou, jestliže s ním žili ve společné domácnosti aspoň po dobu tří let před jeho smrtí a neměli vlastní byt. •

Limitace možností zániků na straně pronajímatele

Ukončení nájmu bytu právní úprava explicitně umožňovala prostřednictvím dvou způsobů: na základě dohody pronajímatele a nájemce nebo na základě písemné výpovědi19. Právní jistotu obou stran zajišťovala výpovědní lhůta, která činila nejméně tři měsíce tak, aby skončila ke konci kalendářního měsíce. Pronajímatelovo právo disponovat s bytem bylo ale silně omezeno vázáním možnosti vypovědět nájem bytu na důvody taxativně vymezené zákonem. Zatímco u vzniku nájmu byla tedy vůle pronajímatele plně respektována, u zániku tomu tak nebylo. Pokud pronajímatel uplatnil právo podat výpověď na základě zákonného výpovědního důvodu, neznamenalo to, že tento úkon sám osobě povede k ukončení právního vztahu. K výpovědi totiž musel přivolit soud. V případě uplatnění určitých výpovědních důvodů – ale to už snad jen na okraj – mohl soud též pronajímateli nařídit, aby nájemci nahradil náklady, které mu vznikly v souvislosti s vyklizením bytu (tzv. stěhovací náklady).

Samozřejmě pokud šlo o případy, ve kterých existovala osoba, na kterou nájem bytu mohl přejít. U společného nájmu manželů se v případě úmrtí jednoho z nich stal jediným nájemcem pozůstalý manžel; srovnej § 707 odst. 1 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. 19 Možností zániku nájmu bytu bylo ale kromě jmenovaných samozřejmě víc, výkladem bylo možno dovodit zánik např. uplynutím doby, na kterou byl nájem sjednán, splynutím osoby pronajímatele a nájemce či smrtí nájemce, v případě, že nebyly splněny podmínky pro přechod nájmu. Blíže viz Selucká, M. Nájem a podnájem bytu. Brno : CP Books, a. s., 2005, s. 36 an. 17 18

11

•

Systém bytových náhrad

Zánikem nájemního vztahu povinnosti pronajímatele vůči nájemci nekončily. Nájemce měl za určitých okolností právo na zajištění bytové náhrady. Ustanovení § 712 odst. 1 občanského zákoníku rozlišovalo dva druhy náhrad: náhradní byt a náhradní ubytování. V případě, že byl nájem ukončen z důvodů, které ležely na straně pronajímatele, musel být nájemci poskytnut náhradní byt20, který byl podle místních podmínek zásadně rovnocenný bytu, který měl vyklidit. Jestliže vztah skončil proto, že nájemce porušil svoje povinnosti, byl „odměněn“ pouze v podobě náhradního bytu o menší podlahové ploše, nižší kvality a menšího vybavení, který mohl být eventuelně lokalizován i v jiné obci, než byt vyklizovaný. V těchto případech mohl pronajímatel poskytnout i náhradní ubytování21, ovšem jen tehdy, když nájemce neměl rodinu s nezletilými dětmi. Poslední možnost, která se nájemci skýtala, bylo poskytnutí přístřeší22. To přicházelo v úvahu, když hrubě porušil své povinnosti vyplývající z nájmu bytu (zejména nezaplatil nájemné nebo úhradu za plnění poskytována s užíváním bytu za dobu delší tří měsíců). I tomuto stavu se dalo vyhnout, pokud měl nájemce rodinu s nezletilými dětmi a soud neshledal důvody hodné zvláštního zřetele proto, aby s nájemcem naložil tímto způsobem. Pokud nájemce měl dva (nebo více bytů) nebo pronajatý byt využíval jen občas nebo vůbec (a k takovému jednání neměl vážné důvody), přístřeší plně postačilo. Konečně pokud šlo o nájem dohodnutý na dobu určitou, mohl nájemce počítat také „pouze“ s přístřeším. Povinnosti poskytnout bytovou náhradu odpovídalo právo nájemce v bytu bydlet do doby, než se tak stalo.

Musel zajišťovat podle velikosti a vybavení lidsky důstojné ubytování nejen nájemce, ale i členů jeho domácnosti. Blíže viz § 712 odst. 2 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. 21 Náhradní ubytování spočívalo v bytě, který měl jednu místnost nebo pokoj ve svobodárně nebo podnájem v zařízené nebo nezařízené části bytu jiného nájemce. Viz § 712 odst. 3 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. 22 Šlo o provizorium do doby, než si nájemce opatří řádné ubytování a prostor k uskladnění jeho bytového zařízení a věcí domácí a osobní potřeby. 20

12

2.2 Stávající občanskoprávní úprava a její ústavněprávní rámec O právní úpravě, kterou přinesla porevoluční reforma občanského zákoníku, píši sice v minulém čase, ale víc než cokoliv jiného je tento způsob psaní vyjádřením mého přání do budoucna. Právní regulace nájmu, tak jak je popsána v předcházející kapitole, je z velké části stále aktuální. Vnímavý čtenář si jistě povšimne, že dokonce není nepodobná ani právní úpravě osobního užívání bytu (zejména pokud jde o společný nájem bytu manžely, přechod nájmu bytu, výměny bytů či pozice nájemce při ukončení nájmu bytu z hlediska výpovědi). Co je tedy pro nás realitou dnešních dní? 2.2.1 Nájem bytu je chráněn Zatímco pro pronajímatele představuje nájem možnost zhodnotit své vlastnictví k bytu (váže se k ius utendi et fruendi23), pro nájemce zajišťuje uspokojování potřeby bydlení, což je jistě z existenciálního hlediska naléhavější, než možnost úspěšně podnikat. Poměr práva na bydlení a vlastnického práva je poměrem dvou základních lidských práv. Vlastnické právo je zakotveno jako základní lidské právo v čl. 11 Listiny. Má spíše povahu svobody, jednotlivec od státu očekává, že do jeho vlastnického práva nebude nepřiměřeně zasahovat. V tomto případě se tedy stát nijak zvlášť realizovat nemusí, ve většině případů pro začátek postačí, pokud vlastnické právo prostřednictvím odpovídajícího právního zakotvení garantuje. Právo na bydlení (jako většina ze sociálních práv), je naopak založeno na aktivním přístupu státu. Jednotlivec očekává, že za něj stát, v případě, že sám úspěšný nebyl, jeho bytovou otázku alespoň zčásti (např. aspoň dočasně a provizorně) vyřeší. Právo na bydlení však, na rozdíl od vlastnického práva, není Listinou garantováno přímo. Jeho existenci ale předpokládá faktická realizace práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 Listiny), či práva na nedotknutelnost obydlí (čl. 12 Listiny). Právo na bydlení však

Srovnej § 123 občanského zákoníku. Blíže viz Jehlička, O., Švestka, J., Škárová, M.. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004,s. 421. 23

13

není opomíjeno mezinárodními katalogy základních lidských práv, s ohledem na čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy ČR je tedy nutno zmínit Evropskou sociální chartu24 (čl. 16) nebo Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech25 (čl. 11). Kvalitativní zařazení práva na bydlení do základních práv akceptoval také Ústavní soud ČR, přičemž konstatoval, že při kolizi práva na bydlení s právem vlastnickým je nutno aplikovat principy, které platí i ohledně jiných sociálních práv. Nelze přitom opomíjet, že náplň sociálních práv, na rozdíl od klasických práv základních, závisí na bohatství společnosti a na hospodářském vývoji, včetně výkyvů ekonomického cyklu. Tato podmíněnost pak často vede k řazení sociálních práv do oblasti ústavního soft law (na rozdíl od klasických práv základních)26. Česká republika zvolila jako jeden z nástrojů řešení bytové otázky omezení vlastnického práva vlastníků bytů27. I tady zřejmě platí staré známé rčení: účel světí prostředky. Podle čl. 428 Listiny je vlastnické právo jako základní lidské právo možno omezit, to však musí být realizováno zákonem (tato podmínka je v tomto případě splněna, omezení je realizováno prostřednictvím zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku). Nesmíme opomenout, že omezení základních práv a svobod musí platit pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, stejně29. Konečně Listina v čl. 4 odst. 4 zákonodárci ukládá, že musí šetřit podstaty a smyslu základních práv a svobod. Listina však obsahuje i konkrétní pravidla pro zásah do vlastnického práva30, která nacházíme v čl. 11 odst. 4. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb.m.s. o Evropské sociální chartě. Vyhláška Ministra zahraničních věcí č. 120/1979 Sb. o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a o Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. 26 Blíže nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 8/05 (N 112/37 SbNU 453). 27 K přípustnosti takového postupu se Ústavní soud vyjádřil ve více nálezech, např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.) 28 Jde o tzv. obecná pravidla pro zásah do základních práv, blíže viz Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 94. 29 Viz čl. 4 odst. 3 Listiny. 30 Blíže viz Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 95.

24 25

14

V neposlední řadě je třeba pamatovat na tzv. sociální aspekt vlastnictví, vyjádřen v čl. 11 odst. 3 Listiny, který obsahuje generální klauzuli pro zákaz zneužití vlastnického práva. Vlastnické právo tedy není možno chápat jako absolutně neomezené31. 2.2.2 Omezení vlastnického práva Pokud chceme otázku ústavně (ne)konformního omezení vlastnického práva řešit koncepčně, je nutno nejprve posoudit, jestli k deklarovanému omezení opravdu dochází a na kterých místech stávající občanskoprávní úpravy se tak děje. Čl. 11 odst. 1 Listiny garantuje právo každého vlastnit majetek; vlastnické právo všech vlastníků má podle něj stejný zákonný obsah a ochranu. Uvedený obsah vlastnického práva je vymezen § 123 občanského zákoníku32. Zahrnuje oprávnění předmět svého vlastnictví držet (ius possidendi), užívat, požívat jeho plody a užitky (ius utendi et fruendi) a nakládat s ním (ius disponendi)33. Omezení práva držet byt a užívat ho vyplývá z pojmového vymezení nájmu: § 685 odst. 1 občanského zákoníka ho definuje jako přenechání bytu do užívání za nájemné. Vlastník tedy omezuje svoje vlastnické právo dobrovolně v očekávání ekvivalentu v podobě peněžního plnění. Co však právo nakládat s předmětem svého vlastnictví? Ius disponendi zahrnuje jak faktické nakládání s věcí, tak právní. V soukromém právu je právní nakládání s věcí výrazem principu autonomie vůle. Uvedená zásada garantuje svobodné rozhodování jedince při realizaci svého právního postavení. Za její projevy v právu jsou považovány například: •

svoboda učinit právní úkon či nikoli

•

svoboda výběru adresáta právního úkonu

Fiala a kol., Občanské právo. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 66. Srovnej Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 118. 33 Doktrína k tzv. vlastnické triádě zařazuje dále právo věc zničit (ius abutendi) a právo věc opustit (ius dereliquendi). Tyto ale nejsou pro zhodnocení omezení vlastnického práva zákonem analyzovaného touto prací tolik relevantní. 31 32

15

•

svoboda volby obsahu právního úkonu.34

Jak se k uvedeným svobodám staví aktuální právní úprava nájmu v občanském zákoníku? Odpověď na tuto otázku podávám v následujících řádcích35. •

§ 695 občanského zákoníka: stavební úpravy

Stavební úpravy bytu může pronajímatel provádět pouze se souhlasem nájemce. Ten může souhlas odepřít, pokud k tomu má vážné důvody. Jestliže pronajímatel provádí úpravy na příkaz příslušného orgánu státní správy, je nájemce povinen jejich provedení umožnit. Pokud tak neučiní, odpovídá za případnou škodu, která by v důsledku uvedeného neumožnění vznikla. Ustanovení § 695 občanského zákoníku omezuje vlastníkovo právo fakticky nakládat s věcí. Vlastník, limitován souhlasem či nesouhlasem nájemce, si nemůže svobodně zvelebovat svůj majetek. Je zřejmé, že nájemce v čase probíhajících stavebních úprav kvalitativně nedostává to, co od nájemního vztahu očekává, byt může být podle intenzity prací i neobývatelný. V takovém případě bych očekávala řešení prostřednictvím zabezpečení dočasné bytové náhrady s úhradou stěhovacích nákladů či přiměřené slevy z nájemného36. Za jediný vážný důvod, ze kterého je legitimní omezit vlastníka v realizaci stavebních úprav, pokládám intenzivně nepříznivý zdravotní stav nájemce. Tento však může být nepříznivý z povahy věci jenom dočasně. Otevírá se tedy možnost pro stanovení oznamovací povinnosti při skončení takového stavu (jinak než smrtí nájemce) pod sankcí v podobě určené peněžité částky (např. ušlého zisku za vyšší nájemné). Vázání realizace stavebních úprav na souhlas nájemce může totiž vést ke spekulativním jednáním ze strany nájemců, kteří nechtějí, aby byly na bytě realizovány stavební úpravy, které zvyšují jeho hodnotu, jelikož by to mohlo vést ke zvýšení nájemného. Tato situace nejenže omezuje vlastníky v podnikání, ale

Hurdík J., Fiala J., Hrušáková, M. Úvod do soukromého práva. 2. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2002, s. 81. 35 Zmiňuji se samozřejmě jenom o těch ustanoveních občanského zákoníku, které jsou z mého pohledu problematické. 36 Což je koneckonců ošetřeno § 698 odst. 2 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 230/2008 Sb. 34

16

zabraňuje i renovaci celého bytového fondu. Nájemcův nesouhlas se stavebními úpravami (z vážných důvodů37) by proto měl být z hlediska opodstatněnosti vždy posouzen nezávislým soudem. •

§ 703 - §705 občanského zákoníku: společný nájem bytu manžely

V případě, že se za trvání manželství jeden z manželů stane nájemcem bytu, vznikne ze zákona společný nájem bytu manžely (vyjma případů, ve kterých manželé spolu trvale nežijí). Společný nájem bytu vzniká i uzavřením manželství, stal-li se některý z manželů nájemcem bytu před uzavřením manželství. Pokud se manželé při rozvodu o nájmu nedohodnou, soud na návrh jednoho z nich rozhodne o zrušení společného nájmu bytu a určí, který z manželů bude užívat byt jako nájemce. Řídí se přitom zejména zájmy nezletilých dětí a stanoviskem pronajímatele. Pro vlastníka tedy manželství nájemce znamená, že musí vstoupit do závazkového vztahu s osobou, kterou by si potenciálně jako smluvního partnera nevybral (z různých důvodů, namátkou nespolehlivost, insolvence apod.), a pokud manželství skončí rozvodem, existuje možnost, že bude zavázán vůči nájemci, kterého si sám nezvolil. Svoboda výběru adresáta právního úkonu je tedy popřena. Je samozřejmé, že manželé obvykle chtějí sdílet společnou domácnost. Na druhou stranu, i kdyby institut společného nájmu manželů neexistoval, je možné, aby s nájemcem žily v bytě i jiné osoby. § 688 výslovně stanoví, že nejen nájemce, ale i osoby, které žijí s nájemcem ve společné domácnosti, mají právo užívat byt, společné prostory a zařízení domu, jakož i požívat plnění, jejichž poskytování je s užíváním bytu spojeno. Z § 698 odst. 2 občanského zákoníku dokonce vyplývá, že nájemce k sobě může nastěhovat jiné osoby, aniž by k tomu svolení pronajímatele potřeboval38. Význam společného nájmu manželů se tedy markantněji aktivizuje až po rozvodu39. V čem se manžel a osoba bydlící s nájemcem tak liší? Hlavním účelem

V případě, že by nešlo o vážné zdravotní důvody, jak uvádím výše. Má ale notifikační povinnost vůči pronajímateli, do 15 dnů musí nahlásit změny v počtu osob a specifikovat některé jejich identifikační údaje. 39 V jistém ohledu má společný nájem manželů i u přechodu nájmu bytu. Dle § 707 občanského zákoníka zemře-li jeden z manželů, stává se jediným nájemcem pozůstalý manžel. Vzhledem ke 37 38

17

manželství je založení rodiny a řádná výchova dětí, dává nám odpověď zákon o rodině40. Zákonodárce byl tedy pravděpodobně při tvorbě právní úpravy motivován zásadou blaha dítěte41, kterému chtěl po rozvodu rodičů poskytnout výhodu v podobě setrvání v prostředí, kde si dítě vytvořilo sociální síť. Je dnes ale tato úprava pořád na místě, když se množí případy nesezdaného soužití párů, které také mají děti? Není tato „skrytá výhoda“ dětí, jejichž rodiče byli manželé, tak trochu diskriminující pro děti z nemanželských rodin?42 Další skryté omezení vlastnického práva pronajímatele bytu vychází najevo v případě, že chce na základě výpovědi nájemní vztah s manžely ukončit. Výpovědní důvody nájmu bytu totiž musí svědčit oběma manželům43, což může činit podání výpovědi u některých z těchto důvodů poměrně komplikovaným (především pokud jde o porušování dobrých mravů v domě). •

§ 706 občanského zákoníku: přechod nájmu bytu

Ustanovení upravující přechod nájmu bytu doznala od roku 1991 určitých změn. V případě, že nájemce zemře a nejde o byt ve společném nájmu manželů, stávají se nájemci jeho děti, rodiče, sourozenci, zeť a snacha, kteří prokáží, že s ním žili v den jeho smrti ve společné domácnosti a nemají vlastní byt. Nájemci se stávají také vnuci nájemce a ti, kteří pečovali o společnou domácnost zesnulého nájemce nebo na něho byli odkázání výživou, jestliže prokáží, že s ním žili ve společné domácnosti nepřetržitě alespoň po dobu tří let před jeho smrtí a nemají vlastní byt. Vnuci nájemce nemusí splňovat podmínku tříletého soužití ve společné domácnosti, pokud tak soud z důvodů zvláštního zřetele hodných rozhodne. Na svému statusu nájemce z titulu společného nájmu manželů by ale logicky zůstal nájemcem i kdyby ustanovení tohoto obsahu v občanském zákoníku chybělo. 40 Viz § 1 odst. 2 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění zákona č. 259/2008 Sb. 41 K uvedené zásadě blíže Hrušáková, M., Králíčková, Z.: České rodinné právo. 2 vydání. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2001, s. 18. 42 Při své úvaze vycházím z § 705 odst. 3 občanského zákoníku, který ukládá soudci při rozhodování o určení nájemce po rozvodu vzít do úvahy i zájmy nezletilých dětí. V tomto kontextu viz také čl. 32 odst. 3 Listiny. I když je toto ustanovení vyňato z přímé použitelnosti v čl. 41 odst. 1 Listiny, dovozuje se, že jeho přímé použití lze opřít o čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Srovnej Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 868. 43 Selucká, M. Nájem a podnájem bytu. Brno : CP Books, 2005, s. 129.

18

osoby, které nájemce do bytu přijal až po sjednání nájemní smlouvy, byt přechází jen za předpokladu, že se na tom nájemce a pronajímatel písemně dohodli44. Potřeba upravit vztahy mezi vlastníkem a osobami žijícími v bytu s nájemcem pro případ nájemcovy smrti je citelná. Poskytnutí určité ochranné lhůty pro uspořádání poměrů po smrti pravděpodobně blízké osoby je nejen solidární, ale hlavně nutné. Není myslitelné, aby den po smrti nájemce (která může být náhlá a nečekaná) osoby, které s ním bydlely, sbalily kufry a vyklidily byt, který pro ně jistou dobu představoval zázemí. Taková situace by mohla přinést negativní efekty oběma stranám: Pronajímatel by musel hledat nové nájemníky a jeho vlastnictví k bytu by se tak nezhodnocovalo (když uvážíme, že by neměl vhodné kandidáty ihned). Osobám, které zůstaly v bytě zesnulého nájemce, by mohla hrozit situace, že se ocitnou doslova na ulici. Na druhé straně, zavázat vlastníka k novému nájemci bez jeho vůle, je zásah do jeho smluvní autonomie zrovna tak, jako v případě institutu společného nájmu mezi manžely. Veškeré aspekty dané situace by šlo ošetřit mnohem ohleduplněji k vlastnickému právu pronajímatele, například stanovením „ochranné“ lhůty, která by poskytovala osobám, které zůstaly v bytě po smrti nájemce, dostatek času na řešení bytové otázky. Jak by tedy mohla právní úprava konkrétně vypadat? Okamžikem smrti nájemce by nájem bytu přešel na osoby s ním žijící v bytě (vymezení okruhu osob by se mohlo podle mého názoru shodovat s aktuální právní úpravou). Od tohoto momentu by začala běžet zákonem stanovená lhůta, ve které by zákon poskytoval pronajímateli možnost ukončit nájemní vztah na základě výpovědi bez udání důvodu45. Bylo by pak na zákonodárci, jakou délku výpovědní lhůty by v tomto případě zvolil, vzhledem k výjimečnosti situace by snad mohla být delší, než

Do okruhu těchto osob ale nepatří vyjmenováni rodinní příslušníci: děti, rodiče, sourozenci, zeť, snacha a vnuci. 45 Důvod by v podstatě vyplýval z povahy samotného institutu, teoreticky by bylo možné řešit situaci úpravou speciálního výpovědního důvodu (smrt původního nájemce) v rámci ustanovení o zániku nájmu bytu. Za přehlednější a „uživatelsky příjemnější“ však považuji variantu zařazení takové úpravy k ustanovením o přechodu nájmu bytu. 44

19

obecně stanovená výpovědní lhůta46. V případě, že by pronajímatel možnost podání výpovědi v ochranné lhůtě nevyužil, pokračoval by po jejím uplynutí nájemní vztah ve stejném režimu, jako se zesnulým nájemcem47. Uvedené řešení vyžaduje dvě podmínky: stanovení notifikační povinnosti osob žijících se zemřelým nájemcem (povinnost oznámit úmrtí nájemce pronajímateli)48 a relativně krátké trvání ochranné lhůty s ohledem na právní jistotu nájemců. •

§ 711 a § 711a občanského zákoníku: možnosti pronajímatele vypovědět nájem bytu

Úprava výpovědních důvodů na straně pronajímatele se nadále nese v silně ochranářském pojetí a spolu s úpravou přechodu nájmu bytu staví pronajímatele do situace, která nepřináší mnoho možností, jak ukončit soukromoprávní(!) vztah. Právní úprava je rozdělena na dva obsahové celky: V § 711 se věnuje vymezení důvodů, ze kterých může pronajímatel vypovědět nájem bez přivolení soudu, v § 711a podává výčet důvodů, u kterých je souhlas soudu naopak vyžadován. Přivolení

soudu

není

nutné,

pokud

pronajímatel

vypovídá

nájem

z následujících důvodů: 1) Jestliže nájemce, nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě, 2) jestliže nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku

měsíčního

nájemného

a

úhrady

za

plnění

Aktuálně viz § 710 odst. 2 občanského zákoníku, ve znění zákona č. 230/2008 Sb. Postavení pronajímatele by v takovém pojetí odráželo zásadu „vigilantibus iura scripta sunt“. Jestliže by možnost nabízenou právem nevyužil, musel by si následky nést sám. 48 Teoreticky by bylo možné zajistit splnění této povinnosti konstrukcí, která by předpokládala počátek běhu ochranné lhůty až od okamžiku, kdy uvedené osoby splní povinnost oznámit vlastníkovi bytu úmrtí nájemce. Na druhé straně je nutno zamezit situacím, ve kterých by k oznámení nedošlo v přiměřené lhůtě od smrti nájemce. Problém je možno řešit stanovením lhůty objektivní (např. týden od úmrtí) s tím, že pokud by ve lhůtě oznámeno nebylo, ochranná lhůta pro podání výpovědi by se zkrátila o časový úsek, který byly osoby žijící s nájemcem v prodlení se splněním notifikační povinnosti. 46 47

20

poskytovaná s užíváním bytu nebo nedoplnil peněžní prostředky na zvláštním účtu49, 3) má-li nájemce dva nebo více bytů, vyjma případů, že na něm nelze spravedlivě požadovat, aby užíval pouze jeden byt, 4) neužívá-li nájemce byt bez vážných důvodů nebo byt bez vážných důvodů užívá jen občas a 5) jde-li o byt zvláštního určení nebo o byt v domě zvláštního určení a nájemce není zdravotně postižená osoba. S přivolením soudu je možnost pronajímatele vypovědět nájem omezena na následující důvody: 1) potřebuje-li pronajímatel byt pro sebe, manžela, své děti, vnuky, zetě nebo snachu, své rodiče nebo sourozence, 2) nájemce pro něj přestal vykonávat práci a pronajímatel potřebuje služební byt pro jiného nájemce, který pro něj bude pracovat. 3) s bytem nebo domem je nutné s ohledem na veřejný zájem naložit tak, že ho nelze užívat, nebo vyžaduje-li byt nebo dům takové opravy, při jejichž provádění ho nelze delší dobu užívat 4) jedná se o byt, který stavebně souvisí s prostory určenými k provozování podnikatelské činnosti a nájemce nebo vlastník těchto nebytových prostor chce tento byt užívat. Po analýze výpovědních důvodu musíme konstatovat, že právní úprava nepředpokládá ani v jednom případě jednostranný způsob ukončení nájemného vztahu, který by pronajímatel byl schopný bez nepřiměřeného úsilí ovlivnit. Je samozřejmě pravda, že může konat in fraudem legis a přesvědčit vhodného

Blíže srovnej § 686a odst. 3 občanského zákoníku ve znění zákona č. 230/2008 Sb. Presumuje existenci účtu u peněžního ústavu, na který nájemce při sjednání smlouvy složí peněžní prostředky k zajištění nájemného a úhrady za plnění poskytována v souvislosti s užíváním bytu a k úhradě jiných závazků v souvislosti s nájmem. 49

21

příbuzného, aby předstíral, že potřebuje vlastní byt50, či přistavět nebytový prostor k bytu tak, aby spolu souvisely, ale ani jedno ani druhé samozřejmě není chtěným efektem uvedené právní úpravy, nehledě na to, že § 711a odst. 5 občanského zákoníku předpokládá, že pokud by pronajímatel nevyužil vyklizeného bytu k účelu, pro který nájem bytu vypověděl, nesl by za své jednání následky. Za pravděpodobné obcházení zákona by ho soud mohl penalizovat uložením dodatečné úhrady stěhovacích nákladů nájemci, který byt uvolnil, dále úhrady nákladů spojených s potřebnou úpravou náhradního bytu, případně úhrady rozdílu ve výši nájemného z jeho dosavadního bytu a z bytu náhradního až za dobu pěti let. Dosažení tržného nájemného by se tak asi značně prodražilo. Fakt, že pronajímatel fakticky nemůže dost dobře ovlivnit skončení nájmu bytu, je způsoben kombinací institutů přechodu nájmu bytu a vázaností výpovědi na taxativně vymezeny důvody. I když je tímto stavem omezena jeho smluvní svoboda (nemůže za splnění striktních podmínek učinit platný právní úkon vedoucí k ukončení právního vztahu), sama o sobě není uvedená situace tak skličující. Pořád je tu ještě možnost nahradit toto omezení vlastnického práva vhodným ekvivalentem, kterým by bylo přiměřené nájemné. Bohužel tomu tak v mnohých případech není51. Právní postavení pronajímatele je tedy nutno vnímat komplexně: Faktem je, že nemůže ukončit nájemní vztah, ze kterého mu neplyne dostatečný výnos. Podle mého názoru přitom není důvod, aby byl takto paušálně omezen. Občanský zákoník ve svém § 3 odst. 1 stanoví, že výkon práv a povinností vyplývajících z občanskoprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmu jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy. Když je tedy zakotven takový korektiv tvrdosti práva, který navíc soudy při rozhodování

O potřebě bytu pro příbuzného je ovšem nutno přesvědčit i soudce, čímž se situace značně komplikuje. 51 Viz níže. 50

22

často využívají52, vytváří se prostor pro zvolnění omezení pronajímatele v právu dát výpověď. Individuálním posuzováním situací, které nabízí spíše využívání dikce § 3 občanského zákoníku než obecné stanovení rigidních výpovědních důvodů, bychom jistě směřovali k větší míře spravedlnosti. •

§ 712 občanského zákoníku: bytové náhrady

Pokud jde o právní úpravu bytových náhrad, zařazuji ji na toto místo spíše z koncepčních důvodů. Zatímco právní úprava, kterou přinesla reforma z 1. 1. 1992, omezovala vlastnické oprávnění nakládat s předmětem svého vlastnictví bez přiměřeného důvodu, současné ustanovení § 712 tak podle mne nečiní (alespoň ne tak flagrantně). Vlastníka omezuje ve smyslu, že tento je povinen strpět v bytě v případech označených zákonem bývalého nájemce až do chvíle zajištění přiměřené bytové náhrady53, ale výše uvedené zákonné případy se vážou na takové výpovědní důvody, které je možno akceptovat jako ochranu slabší strany. Jen pro porovnání: občanský zákoník ve znění zákona č. 509/1991 Sb., připouštěl po právu vznik následující situace: Pronajímatel vypověděl nájem bytu, protože nájemce neposkytl nájemné za dobu delší než tři měsíce a navzdory tomu byl povinen respektovat přítomnost nájemce ve svém bytě, dokud mu nezajistil náhradní byt, případně náhradní ubytování (v případě, že nešlo o rodinu s nezletilými dětmi). Dnešní právní úprava stanoví, že pokud důvody výpovědi leží na straně pronajímatele, nebo je z důvodu veřejného zájmu s bytem nebo s domem nutno Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 13. 5. 2005, sp. zn. 26 Cdo 2297/2004, rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 6. 2006, sp. zn. 26 Cdo 853/2006 nebo rozsudek Nejvyššiho soudu ČR ze dne 20. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1359/2005. 53 K otázce přiměřenosti bytových náhrad se vyjádřil i Ústavní soud ČR. Šlo o případ stěžovatele, který chtěl jako náhradní byt poskytnout byt, ve kterém nebylo, narozdíl od bytu, který měl nájemce vyklidit, regulované nájemné. Když se obecné soudy vyslovily, že takový byt nesplňuje podmínku přiměřenosti z hlediska výše nájemného, obrátil se na Ústavní soud. Ten judikoval, že po pronajímateli lze spravedlivě požadovat, aby vyvinul úsilí potřebné k zajištění náhradního bytu, který se podle místních a zákonem stanovených podmínek nejvíce blíží vyklizovanému bytu. Pokud není možné najít byt, který by splňoval podmínku „zásadní rovnocennosti“, musí být tento pojem interpretován extenzivněji; v opačném případě by došlo k vyprázdnění práva pronajímatele dát nájemci výpověď a tedy k zásadnímu omezení jeho vlastnického práva. Není možné na pronajímatele přenášet povinnost uspokojovat bytové potřeby občanů, tato náleží státu a musí se s ní vypořádat nějakou formou sociální pomoci. Blíže viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2004, sp. zn. IV. ÚS 524/03 (N 138/34 SbNU 387). 52

23

naložit tak, že je nelze užívat nebo vyžaduje-li byt nebo dům opravy, při jejichž provádění nelze byt nebo dům delší dobu užívat, musí pronajímatel zajistit přiměřený

náhradní

byt54.

Za

obzvláště

nespravedlivé

pokládám

zatížení

pronajímatele povinností zajistit bytovou náhradu v případě, že byla podána výpověď z důvodu nutnosti naložení s bytem z veřejného zájmu tak, že ho nelze užívat. Vznik této „nutnosti“ neleží ve sféře pronajímatele, nevidím tedy důvod, proč by v tomto případě na jeho ramennou měla ležet povinnost zajistit nájemci bydlení. Jestliže nájem skončí, protože nájemce přestal vykonávat práci pro pronajímatele a učinil tak bez vážných důvodů, stačí poskytnout přístřeší. Pokud je pronajímatel oprávněn vypovědět nájem bytu bez přivolení soudu, podle občanského zákoníku postačí (s výjimkou případu bytu zvláštního určení nebo bytu v domě zvláštního určení, kde zákon žádnou náhradu nestanoví, pokud nájemce není zdravotně postižen) zajistit přístřeší. Problematickými se mohou opět jevit ustanovení umožňující soudu rozhodnout o povinnosti zajistit náhradní byt či náhradní ubytování v případě výpovědi z důvodu hrubého porušování dobrých mravů v domě či povinností vyplývajících z nájmu bytu. I v případě soudního rozhodnutí totiž platí, že se nájemce nemusí z bytu vystěhovat a vyklidit ho, až dokud mu nebude poskytnutá náhrada. Tvůrce právní úpravy bytových náhrad měl na zřeteli při jejím konstruování zřejmě ušlechtilý cíl. Stanovení určitých povinností pronajímateli však nemá žádné lepší zdůvodnění, než to, že „někdo“ by bytovou náhradu nájemci zajistit měl. To je ale pro zatížení pronajímatele podle mého názoru trochu málo. S většinou životních situací by se měl vypořádat bezesporu sám nájemce55 (obzvláště bytová náhrada v případě hrubého porušování dobrých mravů), s některými případně i jiný subjekt,

Blíže Balík, S., Hrubý, J., Krtková, P., Pokorná H. Výpovědní důvody z nájmu bytu. Praha : Linde Praha a. s., 2005, s. 77. 55 Snad s určitou formou pomoci ze strany státu či obcí, např. využíváním možností, které momentálně pronajímateli nabízí zákon č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník. 54

24

např. správní orgán (naložení s bytem z důvodu veřejného zájmu tak, že ho nelze užívat). Omezení provedená uvedenou právní úpravou nedosahují takové intenzity, abych ji shledávala vysloveně protiústavní, pokud jde o zásah do vlastnického práva pronajímatele. Jinak to ale vidím, pokud jde o zásah do soukromého života pronajímatele, splnění povinnosti zajistit nájemci bytovou náhradu přece jen zabere určitý objem času. Především s ohledem na veškerou právní úpravu týkající se ukončení nájmu, která poskytuje nájemci mimořádnou ochranu, je nadbytečné stanovit pronajímateli další povinnosti, které se dokonce aktivizují až poté, co s nájemcem už v závazkovém vztahu není. Povinnost zabezpečit výkon práva na bydlení, kterou by měl plnit stát, je tedy v tomto případě přenesena na skupinu pronajímatelů, podobně, jako je tomu i u regulace nájemného. •

§ 715 občanského zákoníku: výměna bytu

Občanský zákoník dává nájemcům možnost vzájemně si byty vyměnit. Pokud pronajímatel bez závažných důvodu neudělí k výměně souhlas, může soud na návrh nájemce rozhodnutím projev vůle pronajímatele nahradit. Nastává tedy stejná situace, jako v případě přechodu nájmu bytu či společného nájmu bytu manžely. Vlastník bytu si v takové situaci nemůže svobodně vybrat svého kontraktačního partnera. Někdo by mohl namítnout, že i vlastník může prodat byt a nepotřebuje k tomu souhlas nájemce. Postavení nájemce je ale v takové situaci diametrálně odlišné: může nájem bez omezení ukončit na základě výpovědi, narozdíl od vlastníka, který se musí s nastalou situací smířit a počkat si na vhodnou příležitost k akci. Jak ale jistě vyplynulo z výše uvedeného, někdy se nemusí dočkat. Je třeba si také uvědomit, že pronajímatel si bez dohody s novými nájemci nemůže smluvit některé podmínky nájemního vztahu, které by možná chtěl s ohledem na nové „neprověřené“ kontraktační partnery změnit. Po realizaci

25

výměny nadále totiž zůstává v platnosti smlouva, na základě které užívali předmětný byt předchozí nájemci (směnitelé)56. Řešení vidím prosté: výměnu bytů vždy bezvýjimečně vázat na souhlas pronajímatele.

2.3 Regulace nájemného 2.3.1 Co předcházelo dnešnímu stavu Problém regulace nájemného je společností akcentován ze všech nedostatků, kterými právní úprava nájmu trpí, nejvíce. Tento fakt se odráží i na poměrně silné angažovanosti Ústavního soudu v této problematice57. Český trh s nájemními byty je díky stávající právní úpravě rozdělen na dva segmenty: v jedné skupině bytů se uplatňuje tržní nájemné, ve druhé je nájemné regulováno. Pokud se však vlastníkovi bytu s regulovaným nájemným podaří „zbavit se“ původních nájemců a uzavřít nájemní smlouvu s nájemci novými, řídí se výše nájemného dohodou mezi účastníky právního vztahu nájmu, dochází tedy k liberalizaci ceny nájmu. S ohledem na možnosti ukončení nájemního vztahu pronajímatelem popsané výše je jasné, že regulace nájemného způsobuje mimořádné sociální pnutí. Právní úprava vůči sobě antagonisticky staví nejen pronajímatele a nájemce (kteří by měli být smluvními partnery), ale i vlastníky bytů s tržním nájemným a vlastníky bytů s regulovaným nájemným (jejichž vlastnické právo nemá stejný obsah, jak požaduje Listina v čl. 11 odst. 1) a konečně i nájemníky, kteří požívají bez ohledu na svůj sociální status výhody regulace, a nájemníky, kteří bydlí za tržní ceny. V neposlední řadě se nevhodně koncipovaná regulace nájemného dotýká skupin, které nebydlí vůbec (v rozporu se svým cílem zajistit splnění sociální potřeby bydlení), jelikož nemohou najít byt v důsledku deformace trhu státní ingerencí. Regulace nájemného byla po roce 1989 chápána jako nástroj, který měl zajistit určitým skupinám nájemců efektivní výkon práva na bydlení. Zákonodárce ovšem

56 57

Selucká, M. Nájem a podnájem bytu. Brno : CP Books, 2005, s. 78. Blíže viz kapitola č. 2.4.

26

chápal, že je nutné reflektovat vývoj ekonomické situace ve stanovení výše nájemného a úhrad za plnění poskytovaných s užíváním bytu, a proto v § 696 odst. 1 občanského zákoníku58 předpokládal existenci právního předpisu, který by umožnil pronajímatelům nájemné a uvedené úhrady jednostranně zvýšit. V průběhu času byl postup určení výše nájemného konkretizován vícero předpisy. Jako reziduum předlistopadové úpravy až do roku 1993 platila vyhláška o úhradě za užívání bytu a za služby spojené s užíváním bytu z roku 196459. Tu nahradila vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním

bytu.

Byla vícekrát novelizována směrem k rozšíření

okruhu bytů a domů s tržním nájemným, také regulované nájemné se postupně zvyšovalo. Před jejím zrušením nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb.60, se smluvní nájemné uplatňovalo u bytů, se kterými hospodařil Diplomatický servis, u bytů, kde se nájemcem stala osoba bez trvalého pobytu či sídla na území ČR, u bytů bytových družstev zřízených po roce 1958, u bytů a domů postavených bez účasti veřejných prostředků zkolaudovaných po 30. červnu 1993 a u bytů o nichž se sjednávala nájemní smlouva s novým nájemcem (s výjimkou zákonného přechodu nájmu, výměny bytu, bytové náhrady a služebních bytů vojáků z povolání). Regulované nájemné se uplatňovalo ve dvou podobách: ve formě maximálního nájemného61 a věcně usměrňovaného nájemného62. Forma tzv. maximálního nájemného se uplatňovala v bytech a v domech ve vlastnictví státu, obcí, fyzických či Srovnej § 696 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb. Vyhláška Ústřední správy pro rozvoj místního hospodářství č. 60/1964 Sb., o úhradě za užívání bytu a za služby spojené s užíváním bytu 60 Viz kapitolu č. 2.4.1. 61 Podle § 5 a §5a vyhlášky č. 176/1993 Sb., šlo o násobek podlahové plochy bytu a maximální ceny základního měsíčního nájemného určeného pevně stanovenou cenou za 1 m2 podlahové plochy pro příslušnou kategorii bytu, kterou uvedená vyhláška upřesňovala v § 4. 62 Podle § 6 a §6a a bodu 2. vyhlášky č. 176/1993 Sb., se určovalo samostatně pro nově postavené byty a rekonstruované nebo modernizované byty. Pro nově postavené byty se určilo jako násobek pořizovací ceny bytu a stanoveného měsíčního koeficientu. Nesmělo být vyšší než trojnásobek maximálního základního nájemného. U rekonstruovaných a modernizovaných bytů se vypočítalo jako násobek ceny bytu před rekonstrukcí (modernizací) zjištěné oceněním podle zvláštního právního předpisu zvýšené o skutečné náklady vynaložené na rekonstrukci nebo modernizaci bytu a stanoveného měsíčního koeficientu. Nesmělo být vyšší než dvojnásobek maximálního základního nájemného pro odpovídající kategorii bytu. 58 59

27

právnických osob, v bytech rodinných domů, pokud se jednalo o pokračování nájemního vztahu uzavřeného ve smyslu dřívější právní úpravy, a v bytech ve vlastnictví fyzických osob, které jejich vlastníci koupili jako obsazené nájemníkem. Forma věcně usměrňovaného nájemného platila pro byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993 za účasti veřejných prostředků nebo která byla povolena i před tímto datem a na jejím financování se od roku 1995 podílejí veřejné prostředky. Dále se uplatňovala v bytech, jejichž rekonstrukce nebo modernizace byla povolena po 30. červnu 1993 a nakonec v bytech v nájmu společníků, členů, zakladatelů právnické osoby, která byla založena za účelem, aby se stala vlastníkem domu s těmito byty a v domech označovaných podle dřívějších předpisů jako domy lidových bytových družstev. Po zrušení byla uvedená vyhláška nahrazena cenovým výměrem63 a nařízením vlády64, které se k problematice nájemného stavěly v podobném duchu, proto byly Ústavním soudem také zrušeny. Až v roce 2006 zákonodárce vyplnil delší dobu trvající právní vakuum v této oblasti, a to zákonem č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, který by měl platit do roku 201065. 2.3.2 Aktuální právní úprava jednostranného zvyšování nájemného 31. března 2006 nabyl účinnosti zákon, který umožňuje pronajímatelům zlepšit svoji situaci na poli podnikání s nájemnými byty jednostranným zvýšením nájemného, ke kterému můžou přistoupit jednou do roku. •

vymezení věcné působnosti

Zákon č. 107/2006 Sb., volí za účelem vymezení své působnosti negativní výčet obsáhnutý v § 1 odst. 2. Podle něj se nevztahuje na nájemné v bytech, které jsou pronajaté společníkům, členům nebo zakladatelům právnické osoby vzniklé za Cenový výměr Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcné usměrňované nájemného v bytě a mění výměr MF č. 01/2002. 64 Nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů. 65 Prozatimní vývoj ale naznačuje jiné vyústění situace, blíže kapitola č. 2.5.2. 63

28

účelem, aby se staly vlastníkem domu s byty, dále na nájemné v bytech bytových družstev zřízených po roce 1958, jde-li o byty postavené s finanční, úvěrovou a jinou pomocí poskytnutou podle předpisů o finanční, úvěrové a jiné pomoci družstevní bytové výstavbě, které jsou v nájmu jejich členů. Nevztahuje se ani na nájemné v bytech, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993 a na jejichž financování byla obcím poskytnuta dotace ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů na výstavbu nájemních bytů, a to po dobu platnosti podmínek poskytnuté dotace. Konečně se nevztahuje na nájemné v bytech zvláštního určení a v domech zvláštního určení, jejichž výstavba byla povolena před 30. červnem 1993. Z uvedeného vyplývá, že ustanovení zákona dopadají na byty, pro které bylo nájemné

naposledy

stanoveno

právním

předpisem

(např.

podle

vyhlášky

č. 176/1993 Sb., cenového výměru ministerstva nebo nařízení č. 567/2002 Sb.). Tato skupina bytů by tedy podle předpokladů mohla přejít na režim tržního nájemného v roce 2010. Na byty, ve kterých nájemci přistoupili v minulosti na placení vyššího nájemného, než bylo regulované podle tehdejších právních předpisů, právní úprava zřejmě nedopadá, jelikož v těchto situacích se nájemné považuje za sjednané dohodou66. •

způsob výpočtu nájemného

Pro jednostranné zvýšení nájemného zákon určuje maximální hodnotu, kterou není možno v období jednoho roku překročit. Pro určení této hodnoty je podstatné vymezení podlahové plochy bytu, která podle zákona představuje součet podlahových ploch bytu a jeho příslušenství, a to i mimo byt (pokud jsou užívány výhradně nájemcem bytu). Podlahová plocha sklepů, které nejsou místnostmi, balkónů, lodžií a teras se započítává jen jednou polovinou. Zvýšení nájemného nesmí být vyšší než maximální přírůstek měsíčního nájemného stanovený pro každou konkrétní hodnotu aktuálního nájemného za 1m2

Křeček, S.Změny v bytovém právu po 1.1. 2007podle novel občanského zákoníku zákony č. 107/2006 Sb. a č. 115/2006 Sb. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, s. 10. 66

29

podlahové plochy bytu67 ve vztahu k odpovídající cílové hodnotě měsíčního nájemného za 1m2 podlahové plochy bytu68. Cílová hodnota nájemného je zákonem definována v § 2 písm. c) jako nájemné, kterého může být dosaženo při jednostranném zvyšování nájemného nejdříve k 1. 1. 2010 (tedy ku dnu, kdy pozbývá účinnosti 1. část zákona č. 107/2006 Sb., která se věnuje úpravě jednostranného zvyšování nájemného). Postup při výpočtu hodnot maximálního přírůstku a cílové hodnoty měsíčního nájemného je uveden v příloze zákona. Výše cílové hodnoty je závislá na kvalitě bytu69 a výši základní ceny za 1m2 podlahové plochy bytu. Definitivní hodnota maximálního přírůstku nájemného závisí na výši cílové hodnoty nájemného, aktuální hodnotě měsíčního nájemného za 1m2 podlahové plochy bytu (vyjádřené v Kč za 1m2) a na roce, ve kterém se zvýšení realizuje (klíčové je pořadí roku od účinnosti zákona). 2.3.3 Regulované nájemné z pohledu lidskoprávního Regulované nájemné se jeví, pokud je zachována určitá přiměřenost regulace, jako legitimní prostředek bytové politiky státu. Problémem české právní úpravy regulace nájemného ale není podle mého názoru samotný fakt, že existuje, nýbrž způsob, jakým je realizováno. Především nesplňuje podmínku stanovenou v čl. 3 Listiny, který upravuje zákaz nerovného postavení při uplatňování základních práv a svobod. Omezení vlastnického práva (v oprávnění požívat plody a užitky z věci) je stanoveno jen pro určitou skupinu vlastníku, ba co víc, jen pro určitou skupinu pronajímatelů, čímž dochází k její diskriminaci nejen při výkonu vlastnického práva, ale i při realizaci práva na podnikání70. Nerovné zacházení se neprojevuje jen ve sféře pronajímatelů,

Dále jen „maximální přírůstek nájemného“. Dále jen „cílová hodnota nájemného“. 69 Jako kvalitativní aspekty zákon hodnotí lokalizaci bytu (srovnej stanovení koeficientu v příloze k zákonu č. 107/2006 Sb.), přítomnost ústředního vytápění (zdroj tepla, který je umístěn mimo byt nebo v místnosti k tomu určené, včetně sklepa v rodinném domě s jedním bytem, nebo jiné elektrické nebo plynové vytápění; viz § 2 písm. g) zákona č. 107/2006 Sb.) a základního příslušenství (koupelny, koupelnového čí sprchového koutu, splachovacího záchodu; viz § 2 písm. f) zákona č. 107/2006 Sb.). 70 Viz čl. 26 Listiny. 67 68

30

týká se i nájemců, které diferencuje na dvě skupiny: na nájemce, kteří bydlí v bytě, ve kterém je nájemné regulováno, a na nájemce, kteří musí bydlet za tržní nájemné. Takové rozdělení ale není ničím odůvodněno. „Podpora“ v podobě nižší výše regulovaného nájemného není nijak odvislá od sociální situace konkrétního nájemce, proto není nijak vyloučeno, aby se minula s cílem, pro který byla zavedena, což také dokazuje reálná praxe. S ohledem na tento fakt dochází k nesouladu současné úpravy regulace nájemného s čl. 4 odst. 4 Listiny. Tento stanoví, že omezení základních práv a svobod nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Právní úprava regulace nájemného je často zneužívána (v souvislosti s využitím institutů přechodu nájmu bytu a omezení výpovědních důvodů na straně pronajímatele) k „rodinnému byznysu“ některých nájemců, kteří si tak zajišťují levnější bydlení a tím pádem i tržní výhodu, jelikož jim stačí vynaložit na úhradu nákladů menší množství prostředků71. Dá se tedy uvažovat o nerovném postavení i v rámci hospodářské soutěže. Rozmáhají se také tzv. „černé podnájmy“ (podnájmy bez souhlasu pronajímatele), tento problém se týká především bytového fondu ve vlastnictví obcí. O oblíbenosti a četnosti těchto praktik svědčí i aktivity realitních kanceláří nejen v oblasti zprostředkování takových podnájmů, ale také výměn bytů bez souhlasu pronajímatele. Tato činnost poškozuje podnikání v oblasti trhu s nemovitostmi a samozřejmě i vlastníky bytů, jelikož jde o neoprávněnou dispozici s cizím majetkem. Partikulární zneužívání právní úpravy nicméně asi není důvodem pro její zrušení pro rozpor s ústavním pořádkem, každopádně však svědčí o nedostatečném zajištění její funkčnosti. Dalším sporným bodem je výše regulovaného nájemného, která se jeví jako nedostatečná72. Za minimální výnos z nájemného pokládám takovou částku, která by

Působení základních práv a svobod mezi soukromými subjekty blíže popsáno v: Filip, J., Svatoň, J., Zimek, J. Základy státovědy. 3. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 139. 72 Úprava jednostranného zvyšování měla za cíl vyrovnat výšku regulovaného a tržního nájemného. Zkušenost ale ukázala, že to v mnoha případech nestačilo. Viz např. Hádl, T. Nájemné v bytech od 1. července 1995. Ostrava : Sagit, 1995, s. 6. Už vyhláška č. 176/1993 Sb., měla zvednout výši 71

31

pronajímatelům umožňovala provádět na bytě potřebné opravy, které zajišťují, aby byl způsobilý k užívání73. Jestli k dosáhnutí takové výše nájemného nedojde, musí pronajímatelé tyto opravy hradit z jiných zdrojů. Výše nájemného by však měla zohlednit nejen náklady na údržbu, ale také právo vlastníka bytu na přiměřený zisk. Svůj názor na vztah cenové regulace a tvorbu zisku vyslovil Ústavní soud dokonce dřív, než uzřelo světlo světa jeho první rozhodnutí ohledně problematiky regulace nájemného74. Ve svém nálezu z roku 2000 75předeslal, že cenová regulace je výjimečným opatřením akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek, jelikož ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem

ústavní

ochrany

vlastnického

práva,

je

nezbytnou

součástí

demokratického právního státu. Pro zákonodárce (resp. pro normotvůrce) platí pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Veřejná regulace tedy musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity (tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny). Při posouzení stávající právní úpravy regulovaného nájemného si tedy musíme položit otázku, jestli omezení vlastnického práva plní svůj účel. Jestliže tomu tak není, omezení není na místě, obzvlášť v případě, kdy nešetří podstaty a smyslu vlastnického práva.

2.4 Judikatura Ústavního soudu ČR 2.4.1 Ústavní soud vs. vláda Právní úprava nájemního vztahu přetrvávala ve své původní „dočasné“ podobě z roku 1991 bezmála deset let. Pohled zákonodárců zůstával upřený na regulovaného nájemného v průměru o 40 %, ve skutečnosti však došlo ke zvýšení jen o něco málo přes 30 %. 73 Viz § 687 občanského zákoníku ve znění zákona č. 230/2008 Sb. 74 Viz kapitola č. 2.4. 75 Nález Ústavního soudu ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ( N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.).

32

(z jejich pohledu) palčivější otázky. Především z řad pronajímatelů se ozývaly hlasy, které poukazovaly na ústavně nevyhovující řešení situace na trhu s byty. Náprava se však zdála být v nedohlednu. První vlaštovka se objevila v podobě návrhu, podaném čtrnácti senátory, který dne 21. 6. 2001 přinesl své ovoce; Ústavní soud ČR na jeho základě zrušil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů. Ve výše uvedeném nálezu soud naznačil argumentační linii, kterou postupně potvrzoval a rozvíjel ve své další rozhodovací činnosti. Tvrzení senátorů, že právo na bydlení není zařazeno do Listiny základních práv a svobod, označil za irelevantní. Upozornil, že neuvedení určitého práva v Listině nesmí být vykládáno jako omezení tohoto práva zaručeného jednotlivci podle mezinárodních smluv76 a odvolal se mimo jiné na Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (120/1976 Sb.), který ve svém čl. 11 odst. 1 garantuje právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, která zahrnuje podle zmiňovaného článku i bydlení77. Na druhé straně však Ústavní soud dává senátorům za pravdu, že vyhláška zakládá porušení „principu přiměřené (spravedlivé) rovnováhy“. Diskriminaci vlastníků domů s byty s regulovaným nájemným spatřuje v tom, že jsou jim upírána některá z podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva. Dále podotýká, že na uvedenou skupinu vlastníků je nepřípustně přeneseno břemeno odpovědnosti za situaci, která panuje na trhu s byty. Jsou nuceni dotovat to, co je dle názoru soudu věc celospolečenské povahy. I když vyjadřuje souhlas s nutností vlastníků podřídit se, pokud jde o otázku zvyšování nájemného, určitým omezením, upozorňuje, že se tak může stát jen za splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3, 4 Listiny78. V tomto případě však tomu tak není, protože jedna skupina

jimiž je Česká republika ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR vázána. Pejšek, V. Nájemné z bytu po zrušení vyhlášky č. 179/1993 Sb. Právní rádce, 2005, č. 1, s. 19. 78 Článek 4 odst. 3 Listiny stanoví, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, stejně; čl. 4 odst. 4 uvádí nutnost šetření podstaty 76 77

33

vlastníků je nucena podrobit se markantním omezením vlastnického práva, zatímco druhá nikoliv a právo je omezeno způsobem, který jeho podstatu podle názoru soudu dostatečně nešetří. Na závěr odůvodnění svého rozhodnutí soud vyslovuje pravidlo nesporně důležité i v širším kontextu: Cenová regulace je ústavně konformní jen pokud jejím prostřednictvím není cena snížena tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti. V takové situaci by totiž implikovala popření účelu a funkcí vlastnictví79. I přesto, že soudní moc vyslala ohledem svého postoje k regulaci nájemného jasný signál, zbývající složky moci, výkonná a zákonodárná, zatím nehodlaly situaci uspokojivě řešit. Uchylovaly se spíše k výstupům, které rozhodnutí Ústavního soudu obcházely80. Svou kontrolní funkci tedy opět aktivizoval senát, problému si ale také povšimnul veřejný ochránce práv. Ústavní soud spojil návrhy obou do společného řízení, jehož výsledkem bylo zrušení výměru Ministerstva financí81, který problematiku nájemného z bytu reguloval podobným způsobem, jako vyhláška ministerstva financí zrušená soudem ani ne před dvěma lety. Uvedený cenový výměr sice definoval některé pojmy, technicky vzato ale inkorporoval podstatnou část vyhlášky82. I v tomto případě Ústavní soud potvrdil, že v zásadě nemá námitek proti regulaci nájemného jako takové, nesouhlasí však se stávajícím způsobem jejího provedení. Zopakoval argumenty, které ho vedly k zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. Jelikož se u rušeného výměru Ministerstva financí setkal s de facto stejnou právní úpravou (akorát v jiném šatu), upozornil, že si je této skutečnosti vědom. Zařazení a smyslu základních práv a svobod v případech, kdy jsou tyto na základě podmínek stanovených Listinou omezeny. 79 Nález Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.). 80 Pejšek, V. Nájemné z bytu po zrušení vyhlášky č. 179/1993 Sb. Právní rádce, 2005, č. 1, s. 20. V tomto kontextu srovnej čl. 89 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány a osoby. 81 Výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcné usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002. 82 Sokol, T. Spor o regulaci nájemného – rekapitulace a výhledy. Právní rádce, 2003, č. 3, s.12.

34

cenového rozhodnutí, které upravuje nájemné, do výše uvedeného výměru označil za účelové jednání, které bylo provedeno se zjevným úmyslem zabránit Ústavnímu soudu, aby ve věci rozhodl83. Když pomineme fakt, že výměr byl zrušen i kvůli formálním důvodům84 (vztahujícím se k výměru MF jako prameni práva), přinesl nález především rozpracování důvodů neústavnosti právní úpravy regulace nájemného, které už zazněly při zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. Jak už bylo poznamenáno, Ústavní soud nepovažuje regulaci nájemného jako takovou za protiústavní. Právě v tomto nálezu ale zdůraznil, že cenová regulace nájemného podle něho pro soulad s ústavním pořádkem musí vycházet z tržních cen závislých na poloze domů85 a také musí respektovat „spravedlivou rovnováhu“ mezi obecným zájmem a ochranou základních práv jednotlivce. V nálezu se soud věnuje opětovně i problematice rovnosti v právech. Pokud jde o vztah jednotlivce a státní moci, k porušení rovnosti a diskriminaci dochází, neboť s jednou skupinou pronajímatelů se zacházelo jinak a jejich majetek neměl právně stejný obsah jako majetek jiných pronajímatelů. Soud připouští, že s ohledem na tzv. Hedemannovou koncepci vlastnického práva („vlastnictví zavazuje86“) je určitá míra ochrany nájemního vztahu žádaná, nicméně tento fakt nevylučuje požadavek chránit

v rozumném

poměru

jak

zájmy

nájemců,

tak

i

zájmy

vlastníka

(pronajímatele). Nelze však dát přednost zájmům jedné strany trvale, a již vůbec ne

Pokud jde totiž o cenový výměr, vzniká otázka, jestli se jedná o právní předpis ve smyslu zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Soud odpověděl na tuto otázku kladně, těžiště odpovědi spočívalo v argumentaci, že právní předpisy se musí posuzovat i podle materiálních, nikoli jenom formálních kriterií. 84 Viz Filip, J. Regulace nájemného před Ústavním soudem ČR – pouze další dějství. Právní zpravodaj, 2002, č. 12, s. 6. Cílem této práce je zkoumat, jakou míru souladu vykazuje právní úprava nájemného vztahu a regulace nájemného s ústavním pořádkem ČR. Jen pro úplnost tedy dodávám, že jedním z důvodů pro zrušení výměru byl i fakt, že upravoval materii, jejíž úprava je vyhrazena zákonu. 85 Pojem „tržní ceny závislé na poloze domů“ upřesňuje nález jako ceny pozemků a domů, tržní náklady na jejich opravy, správu a údržbu, jakož i přiměřený zisk. Tato upřesnění vychází z evropských standardů regulace nájemného. 86 Viz čl. 11 odst. 3 Listiny. 83

35

jednostranně87. Ústavní soud tedy vyslovuje požadavek dočasnosti takové regulace, který v České republice nebyl, navzdory jistým snahám88, splněn. Necelý měsíc po vyhlášení nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/2002, se historie opakuje. Výkonná složka státní moci opět nerespektuje názor Ústavního soudu a dne 19. 12. 2002 schvaluje vláda nařízení č. 567/ 2002 Sb.89, které zachovává výši nájemného z bytu na úrovni, kterou soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/2002 označil za protiústavní. Dne 27. 1. 2003 přichází tedy na Ústavní soud návrh skupiny 25 senátorů, kteří žádají zrušit výše uvedené nařízení a dokonce navrhují, aby soud vládě zakázal pokračovat v zásazích do oblasti cen nájemného z bytů vydáváním vlastních právních předpisů. Ústavní soud nařízení nálezem ze dne 19. 3. 200390 ruší, návrh zákazu vládních zásahů do cen nájemného však odmítá. Pokud zvolíme jako kriterium přínos v podobě zásadních argumentů, nález není významnější relevance. Jeho význam však tkví ve faktu, že je svědectvím o situaci, která ohledem řešení otázky regulace nájemného v České republice v podstatě dosud vládne. V rozhodnutí zazněly téměř všechny argumenty, které soud už při své předešlé rozhodovací činnosti ohledem regulace nájemného zmínil. Předeslal, že i přesto, že se vláda snažila podle svých slov vyhovět množícím se stížnostem ze strany nájemců, kteří se báli skokového zvýšení nájemného, bylo vydání nařízení o cenovém moratoriu zbytečným krokem. Ačkoliv totiž došlo nálezem z listopadu roku 2002 ke zrušení výměru, který limitoval výši nájemného, protiústavní stav tím odstraněn nebyl. Nájemné bylo i nadále fixováno v takové výši, jež byla současně Ústavním soudem shledána v rozporu s ústavním pořádkem ČR. Ani po zrušení neměli pronajímatelé možnost jednostranně zvýšit nájemné a v podstatě (s výjimkou taxativně vymezených důvodů, mezi které nutnost zvýšení

Nález Ústavního soudu ze dne 20.11.2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/2002 (N 142/28 SbNU 237; č. 528/2002 Sb.). Např. se v roce 2000 Ministerstvo pro místní rozvoj vyjádřilo, že chystá zákon o nájemném navazující na § 696 odst. 1 občanského zákoníku. Krok kupředu byl ale učiněn až v roce 2006, kdy se součástí právního řádu ČR stal zákon č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. 89 Nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů. 90 Nález Ústavního soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/2003 (N 41/29 SbNU 371; č. 84/2003 Sb.). 87 88

36

nájemného nepatří) neměli ani možnost nájemný vztah ukončit a následně uzavřít smlouvu s nájemným založeným skutečnou dohodou. Z nálezu víc než jindy vyznívá apel soudu na zákonodárce, vyzývá ho k přijetí ústavně souladné právní úpravy, pro kterou doporučuje formu zákona. 2.4.2 Návrh na zrušení právní úpravy nájmu bytu: nevyužitá šance? V pořadí čtvrté dějství vyvrcholilo nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (252/2006 Sb.). Vydání nálezu předcházelo řízení před obecnými soudy. Jelikož vzhledem k předešlé činnosti Ústavního soudu neexistovala právní úprava, která by prováděla § 696 odst. 1 občanského zákoníku a Ústavní soud se zároveň v jednom ze svých minulých nálezů vyslovil, že absence této právní úpravy neznamená, že by pronajímatelé měli možnost zvyšovat nájemné jednostranně bez limitu, vyvstala otázka, jak tedy mají do přijetí nové právní úpravy ke zvyšování nájemného přistupovat. V situaci, ve které se použití analogie na určení výše nájemného ukázalo Městskému soudu v Praze jako nevedoucí k zdárnému výsledku v podobě řešení sporu, obrátil se tento na Ústavní soud s návrhem na zrušení § 696 odst. 1, § 685 – 695 a § 697 – 716 občanského zákoníku. I když jeho návrhu nakonec nebylo vyhověno, na tomto místě ho uvádím. Byl totiž zajímavý tím, že poskytl i náznak řešení celé situace, byť radikálního a ve své době zřejmě neprůchodného. Zrušení výše uvedených částí občanského zákoníku navrhl, protože podle jeho názoru představuje ustanovení § 696 odst. 1 nerovnovážnou a jednostranně zvýhodňující právní úpravu stranící nájemcům. Shledal ji proto v rozporu s principem rovné ochrany vlastnictví91 i v rozporu s ustanovením, že nucené omezení vlastnického práva je možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu92. Provázanost právní úpravy o nájmu bytu podle něj znemožňuje, aby bylo navrženo pouze zrušení § 696 odst. 1 občanského zákoníku. Po zrušení by se podle Městského soudu v Praze úprava práv a povinností vyplývajících z nájemní smlouvy k bytu řídily obecnou právní úpravou nájemní 91 92

Srovnej čl. 11 odst. 1 věta druhá Listiny. Srovnej čl. 11 odst. 4 Listiny.

37

smlouvy, obecnou úpravou závazkových vztahů a obecnými ustanoveními občanského zákoníku. Řešení sporů by tedy probíhalo tak, jak je tomu u ostatních nájemních smluv. V řízení zazněl i umírněnější návrh na řešení situace, se kterým přišlo Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí České republiky93. Jelikož jsou podle sdružení některá ustanovení právní úpravy nájmu bytu z hlediska základních lidských práv neutrální, eventuálně by bylo možné zrušit jenom ustanovení, která jsou ústavně „nejspornější“. Za ty byly považovány ustanovení § 685 odst. 1 poslední věta (Označení nájmu bytu za chráněný, omezení možnosti pronajímatele vypovědět nájemní smlouvu jen na zákonem stanovené důvody), § 696 odst. 1 („způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytována s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis“) a § 711 (konkretizace důvodů, ze kterých může pronajímatel vypovědět smlouvu)94. Návrh poukázal na významný protiústavní aspekt občanskoprávní úpravy v podobě striktního omezení pronajímatele při ukončování nájemního vztahu. Ve spojení s limitací vlastníků bytů při zvyšování nájemného jde o omezení markantní. Na tomto místě pokládám za nutné položit otázku, jak daleko je asi uvedený stav od eliminace vlastnického práva vlastníků domů na tzv. holé vlastnictví: své byty nedrží (pojmový znak nájmu), zároveň ale kvůli regulaci nájemného nepožívají užitky svého vlastnického práva a jejich nakládání s byty se stává nemožným s výjimkou taxativně vymezených situací, které vlastníkům neposkytují mnoho reálných možností. Ústavní soud nedal ve svém rozhodnutí za pravdu ani Městskému soudu v Praze, ani občanskému sdružení. Dikci § 696 odst. 1 občanského zákoníku nezrušil,

Stanovy uvedeného sdružení se specifikací http://www.osmd.cz/ [citováno 20. 3. 2009]. 94 Občanský zákoník, ve znění zákona č. 395/2005 Sb. 93

jeho

cílu

jsou

přístupné

na:

38

podle jeho názoru totiž tato pouze předjímá přijetí právní úpravy a jako taková protiústavní není. Protiústavní shledával dlouhodobou nečinnost zákonodárce, která měla za následek ústavně neakceptovatelnou nevyváženost právní úpravy práv a povinností nájemce a pronajímatele a v konečném důsledku i porušení ústavních principů95. Nález přinesl rozpracování myšlenky o důležitosti respektování autonomie vůle v nájemním vztahu. Soud se odvolával na svou argumentaci v předešlých rozhodnutích96, a poznamenal, že k zásahu do svobody jednotlivce se může státní moc uchýlit pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem. Takový zásah musí být proporcionální (přiměřený) s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo. Navzdory tomu, že požadavek přiměřenosti vzhledem k požadovaným cílům byl zdůrazněn už vícekrát, normotvůrce se rozhodl tuto myšlenku ignorovat. To, že omezení vlastnických práv vlastníků bytů bylo nepřiměřené, bylo opakováno od roku 2000 v každém rozhodnutí Ústavního soudu, které se problematiky regulovaného nájmu týkalo. Bylo ale vůbec právní úpravou chráněného nájmu bytu dosaženo proklamovaného cíle? Pokud jde o regulované nájemné, nezohledňuje toto sociální situaci nájemců, váže se k určitým vymezeným bytům. Jaké jsou záruky, že „sociální výhoda“ v podobě limitace výše nájemného se dostane k zamýšleným adresátům? I Ústavní soud koneckonců tuto otázku načrtl, když konstatoval, že právní stav vede k nerovnosti mezi jednotlivými skupinami nájemců, která „postrádá rozumného zdůvodnění“97. Jelikož zákonodárce nesplnil svou povinnost odstranit protiústavní stav, cítil Ústavní soud potřebu nastalou realitu řešit výzvou adresovanou obecným soudům. Požadoval, aby obecné soudy poskytly ochranu subjektivním právům a právem

Nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.). např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) nebo také nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ( N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.). 97 Nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.). 95 96

39

chráněným zájmům tak, že se budou zaobírat žalobami pronajímatelů požadujícími určení zvýšeného nájemného. Jako vodítko při svém rozhodování mají použít principy obsažené v tzv. nosných rozhodovacích důvodech, které Ústavní soud ve svých rozhodnutích týkajících se problematiky uvádí. Dále však konstatuje, že v takových případech půjde o nalézání a aplikaci jednoduchého práva, což Ústavnímu soudu nepřísluší, nemůže tedy nabídnout konkrétní rozhodovací postup. Rozhodnutí obecných soudu se však musí zakládat na racionální argumentaci, důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe. I když výstupem z tohoto judikátu bylo v podstatě „pouhé“ konstatování, že nečinnost Parlamentu je protiústavní, považuji ho za dosud nejzajímavější a nejdůležitější vůbec. Shledávám tak ze dvou důvodů: Ústavní soud v něm poskytl alespoň částečné řešení vleklého problému a navíc se v něm konečně začalo polemizovat i o protiústavnosti stávající občanskoprávní úpravy. Návrh Městského soudu v Praze na zrušení některých ustanovení občanského zákoníku byl sice zčásti odmítnut98, zčásti zamítnut99, jak se ale ukázalo v početných disentujících stanoviskách, nešlo o úplně marný pokus. Nejexplicitněji to ve svých stanoviskách uvedli především soudci Jiří Nikodým a Eliška Wagnerová, v nichž se přiklonili k názoru, že úprava neposkytuje prostor pro požadovanou míru autonomie vůle a je problematická jako celek. Snad by bylo možno uvažovat, že počet disentů signalizuje budoucí názorový vývoj Ústavního soudu v této otázce. Vlastníci bytů s regulovaným nájemným dostali nálezem Ústavního soudu určitou inspiraci pro řešení problémů, které regulované nájemné přinášelo. Konstatování soudu, že nečinnost Parlamentu je protiústavní, přímo vybízelo, aby pronajímatelé, kterým z omisivního jednání státu vznikla škoda, žádali o její náhradu. Ústavní soud je navíc odkázal na obecné soudy, u kterých by mohlo dojít Soud se odmítl zaobírat zrušením § 685 - 695, § 696 odst. 2, § 697 - 716 občanského zákoníku se zdůvodněním, že nejde o ustanovení, která měla být v původním sporu aplikovaná, návrh tudíž podle něj nesplňoval požadavek incidenční kontroly ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. 99 Jednalo se o § 696 odst. 1 občanského zákoníku, důvody zamítnutí uvádím výše. 98

40

k nápravě, pokud jde o neadekvátní výši nájemného. Pronajímatelé nakonec však nebyli tak úspěšní, jak by se po vydání předmětného nálezu mohlo zdát. V roce 2006 uzřel světlo světa výsledek ústavní stížnosti jednoho z vlastníků, kteří zkusili štěstí u obecných soudů. Nález ze dne 6. 4. 2006100 reaguje na řízení před obecnými soudy, ve kterém se vlastník domáhal zaplacení částky představující rozdíl mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obvodní soud pro Prahu 9 ani Městský soud v Praze mu však nevyhověli, jelikož podle jejich názoru při neexistenci prováděcího předpisu k ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku není jednostranné zvýšení nájemného ze strany vlastníka platným právním úkonem a zároveň není správný ani názor, že soud je oprávněn stanovit výši nájemného. Ústavní soud dává soudům za pravdu, že se nelze domáhat zaplacení rozdílu mezi obvyklým a regulovaným nájemným za dobu minulou, úkolem obecného soudu je podle jeho názoru dotvářet objektivní právo konstitutivním rozhodnutím (pro futuro). Na druhé straně konstatuje, že jelikož odpovědnost za újmu vzniklou nepřijetím právní úpravy jednostranného zvýšení nájemného leží na ramennou státu, pronajímatel může vůči němu uplatnit požadavek na náhradu škody101. I ve zcela nedávné době Ústavní soud potvrdil, že stojí za svým názorem. V nálezu ze dne 3. 12. 2008102 se obrátil opět k obecným soudům s upozorněním na jejich povinnosti, jejichž neplnění vede k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (v tomto případě práva na soudní ochranu). Je nutné, aby soudy upozorňovaly vlastníky na možnost změny návrhu v případě, že uplatňují nárok dle zákona č. 82/1998 Sb.103, i když měli nejdřív uplatnit svůj nárok na dlužné nájemné vůči nájemcům.

Nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. 1 ÚS 489/05 ( N 80/41 SbNU 59). A to v případě, že důvodný nárok pronajímatele nebude v plné míře uspokojen. 102 Nález Ústavního soudu ze dne 3. 12. 2008, sp.zn. IV.ÚS 1253/08. 103 Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 100 101

41

2.4.3 Stanovení výše nájemného pro futuro V roce 2008 Ústavní soud zareagoval na interpretaci jeho nálezu ze dne 6. 4. 2006 (sp. zn. I. ÚS 489/05), v němž vyslovil nutnost stanovovat výši nájemného konstitutivním rozhodnutím „pro futuro“. Obecné soudy vyložili odkaz Ústavního soudu tak, že zvyšovaly nájemné počínajíc určeným okamžikem v budoucnosti a nezohlednily fakt, že pronajímatel měl nárok na přiměřené nájemné i za dobu před vynesením rozhodnutí. Ústavní soud obecné soudy upozornil, že by neměly pominout výklad, že „do budoucna“ může znamenat pouhé „od podání žaloby“, resp. od okamžiku, který žalobce v ní jako počátek rozhodného období vymezil, a že „konstitutivnost“ lze ukotvit ve smyslu „vytvoření“, resp. založení „nové“ peněžní povinnosti (nad rámec té, jež vyplývá z nájemní smlouvy), vztažené k době vymezené žalobou, resp. do rozhodnutí soudu. Obecné soudy jsou tedy podle Ústavního soudu povinny rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách, a tak, aby nedocházelo k diskriminacím různých skupin právních subjektů.104 2.4.4 Čeští stěžovatelé před Evropským soudem pro lidská práva Vlna odporu proti stávající regulaci přesáhla i hranice České republiky. V roce 2005 podaly tři skupiny zainteresovaných subjektů105 stížnost106 k Evropskému soudu pro lidská práva. Zdůrazňují v ní především dlouhodobé nerespektování Listiny základních práv a svobod, Ústavy České republiky, mezinárodních smluv a rozhodnutí Ústavního soudu ze strany vlády a Parlamentu České republiky v otázce regulovaného nájemného. Dále stížnost uvádí stěžejní argumenty protiústavnosti aktuálního stavu: regulace neumožňuje realizaci práva na braní užitků z vlastnictví, nezohledňuje potřebu údržby bytového fondu, pronajímatelé mají ztíženou možnost Nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. III. ÚS 3158/07. Fyzické a právnické osoby vlastnící na území České republiky nemovitosti, u kterých se uplatňuje regulované nájemné, Občanské sdružení majitelů domů a senátoři Senátu České republiky. 106 Text stížnosti přístupný na www.osmd.cz [citováno 20. 3. 2009], stížnost je vedena pod číslem 38817/04.

104 105

42

ukončit právní vztah (přechod nájmu bytu). V závěru stížnosti bilancují situaci ve srovnání s Polskou republikou v kontextu úspěchu polské stěžovatelky před soudem; stav v České republice vnímají jako horší. Případ českých stěžovatelů se před ESLP zajímavě vyvíjí, český soudce Jungwiert ze sedmičlenného senátu, který má rozhodnout, odstoupil. Uvedl, že nechtěl, aby ho někdo považoval za podjatého, jelikož má příbuzného ve sdružení majitelů nemovitostí. Na jeho náhradníkovi se shodlo ministerstvo i odborníci z řad soudců, děkanů právnických fakult, ombudsman i Česká advokátní komora, stal se jím Zdeněk Kühn. Do budoucna můžeme tedy očekávat rozhodně zajímavé vyvrcholení snah pronajímatelů, ať už bude mít jakýkoliv výsledek. Zatím těžko vyslovovat předpoklady, kdy k rozhodnutí dojde. Podle indicií, které prezentuje na webové stránce Občanského sdružení majitelů domů právní zástupkyně sdružení před Evropským soudem pro lidská práva, se budeme muset obrnit trpělivostí107.

2.5 Vyhlídky do budoucna 2.5.1 Změna právní úpravy aktuálního občanského zákoníku Stávající občanský zákoník, ač mnohokrát novelizován, stále trpí určitými nedostatky, které na něm zanechala doba jeho vzniku108. Namísto partikulárního řešení prostřednictvím novelizace stávající právní úpravy nájemních vztahů se nakonec upřednostnilo řešení globálnějšího charakteru. Usnesením ze dne 18. 4. 2001 byl vládou chválen věcný záměr nového občanského zákoníku, v roce 2003 byla

Vyjádření dostupné na: http://www.osmd.cz/cz/redakce/aktuality/nevesela-zprava-dr.-klary-veselesamkove/r1248 [citováno 20. 3. 2009]. 108 Blíže důvodová zpráva k návrhu nového občanského zákoníku, přístupna na: http://obcanskyzakonik.justice.cz/cz/navrh-zakona.html [citováno 15. 3. 2009]. Pro zhodnocení aktuální právní úpravy a jejích nedostatků viz s. 10 a násl., k pojetí vlastnického práva srovnej především její s. 12, nebo publikaci: Eliáš, K. Zuklínová, M. Principy a východiska nového kodexu soukromého práva. Praha : Linde, 2001. 107

43

představena jeho první, v roce 2007 jeho druhá verze. Na začátku ledna 2009 byl jeho návrh předložen vládě. Jak se znění návrhu staví k úpravě nájemních vztahů?109. •

Stavební úpravy v bytě

Z § 2055 návrhu lze zjistit, že potenciální občanskoprávní úprava váže, stejně, jako to činí stávající zákoník, provádění stavebních úprav v bytě na souhlas nájemce. Návrh však vypočítává případy, ve kterých souhlas nutný není: Jestliže nesníží hodnotu bydlení a lze ji provést bez většího nepohodlí nájemce, hrozí-li přímo zvlášť závažná újma nebo jsou-li úpravy prováděné na příkaz orgánu veřejné moci. Jelikož § 2056 počítá v případech, kdy se nevyžaduje souhlas nájemce, i s vyklizením bytu, existuje jistá naděje, že pojem „větší nepohodlí nájemce“ bude poměrně úzce vykládán. To by mohlo indikovat určité rozšíření možností realizace stavebných úprav pro pronajímatele a zároveň tedy menší omezení jeho vlastnického práva proti aktuální situaci. Na druhé straně se od ní však návrh tolik neliší, i dnes je souhlas možno odepřít jen z vážných důvodů, v praxi může být tedy navrhovaná úprava stejně omezující, jako ta, co platí dnes. •

Společný nájem bytu manžely

Návrh v § 2068 konstatuje, že manžel nájemce je společným nájemcem bytu po dobu, kterou trvá v bytě rodinná domácnost manželů. Manželé se můžou v této věci mezi sebou dohodnout i jinak, pronajímateli však možnost odlišného ujednání s manžely dána není. Pokud jeden z manželů zemře, stává se jediným nájemcem pozůstalý manžel110. V případě zániku manželství rozvodem § 685 předpokládá, že se manželé o vypořádání bydlení dohodnou. Jestliže tak neučiní, rozhodne o jejich dalším bydlení soud. Ten ukončí nájem toho manžela, na kterém je možno spravedlivě žádat, aby dům nebo byt opustil. Přihlédne přitom k tomu, kterému manželovi byla svěřena péče o nezletilé dítě a ke stanovisku pronajímatele. Znění návrhu nového občanského zákoníka přístupné na http://obcanskyzakonik.justice.cz/. [citováno 15. 3. 2009] Ve své práci jsem použila text návrhu zákona po zpracování připomínek. 110 Viz § 683 návrhu občanského zákoníku. Přístupný na http://obcanskyzakonik.justice.cz/cz/navrhzakona.html [citováno 15. 3. 2009]. 109

44

Právní úprava společného nájmu bytu manžely se nijak významně neliší od právní úpravy aktuální111. •

Přechod nájmu bytu

Pokud nájemce zemře, přejdou jeho práva a povinnosti z nájmu bytu na členy jeho domácnosti, a to na dobu nejvýše dvou let. Na jeho manžela, potomky, rodiče, sourozence, zetě a snachu přecházejí bezpodmínečně, pokud jde o jiné osoby, přecházejí na ně práva a povinnosti z nájmu bytu jenom v případě, že uplynuly tři roky od oznámení o přijetí těchto osob za členy nájemcovy domácnosti, nebo pokud pronajímatel s jejich bydlením v bytě souhlasil.

Za předpokladu, že na žádnou

z uvedených osob práva a povinnosti z nájmu bytu nepřejdou, přechází na nájemcovy dědiče. Jestliže nájemce zemře a práva a povinnosti nepřejdou na člena jeho domácnosti, má pronajímatel právo vypovědět nájem s dvouměsíční výpovědní dobou bez uvedení důvodu. Toto právo ale musí realizovat do tří měsíců poté, co se dozvěděl, kdo je dědicem nájemce nebo kdo spravuje pozůstalost. Není-li nájemcův dědic znám do šesti měsíců od nájemcovy smrti, může pronajímatel byt vyklidit, čímž nájem zaniká. Po analýze úpravy přechodu nájmu bytu v návrhu můžeme konstatovat předpokládané nápravy současného stavu. Návrh nového občanského zákoníku zohledňuje právo výběru smluvního partnera, chrání i právo na bydlení nájemců a to po dobu podle mně více než dostatečnou, což by se dalo vyčítat jako omezení stále nepřiměřené. Právní úprava délky lhůty přechodu je však spíše polemická, intenzita zásahu do vlastnického práva není tak zřejmá, jako je tomu dnes. Kladně hodnotím i ustanovení upravující možnosti pronajímatele v případě nejasností ohledně osoby dědice, které v dnešní právní úpravě chybí, což přináší do právních vztahů nežádoucí nejistotu. Přikláním se však k názoru, že šestiměsíční lhůta by se mohla ještě zkrátit.

111

Výhrady k ní jsem formulovala v kapitole č. 2.2.2.

45

•

Výpovědní důvody na straně pronajímatele

Mezi „starými“ výpovědními důvody přináší návrh občanského zákoníku některé novinky: Umožňuje pronajímateli vypovědět nájem i v případě, že nájemce byl odsouzen pro úmyslný trestný čin spáchaný na pronajímateli nebo členu jeho domácnosti nebo osobě, která bydlí v domě, kde je nájemcův byt, případně proti cizímu majetku, který se v domě nachází. Výpovědní důvod potřeby bytu pro příbuzných je rozšířen o další nové osoby (např. zahrnuje i příbuzné manžele či manželky) a výpověď je podle návrhu možné dát i z důvodu potřeby bytu pro bývalého manžela (manželky). Tvůrci návrhu počítají i s faktem, že taxativním výčtem není možno postihnout všechny možné situace, které by mohly v realitě nastat, zařazují proto do úpravy možnost vypovědět nájem, je-li přítomen obdobně závažný důvod (z kontextu vyplývá, že obdobně závažný jako ty výpovědní důvody, které návrh konkretizuje). Navzdory určitému zvolnění omezení v této oblasti nevidím důvod, aby nebyla pronajímatelovi dána možnost vypovědět nájem bytu bez udání důvodu112 s podmínkou, že nájemci zajistí adekvátní bytovou náhradu (adekvátní co do lokalizace bytu vzhledem k zaměstnání nájemce, jeho kvality, či výše nájemného) a uhradí stěhovací náklady, případně, ale to už snad zacházíme nad přiměřenou míru ochrany, poskytne nájemci určité „odstupné“ vzhledem na fakt, že samotné přestěhování je časově nikoliv nenáročné. Otázkou zůstává, jak by se výše „odstupného“ stanovila, možností je např. jeho složení z ušlého zisku (v případě nutnosti pracovního volna) a „odškodného“ stanoveného pevnou částkou za zabrání volného času. Pevná částka by se odvíjela od velikosti opouštěného bytu113.

Pronajímatelé vyvíjejí v tomto směru delší dobu aktivity, uvažovalo se o možnosti dání výpovědi bez udání důvodu s dvouletou výpovědní lhůtou. Současný ministr pro místní rozvoj Cyril Svoboda k těmto hlasům ale zaujal odmítavý postoj. Blíže např na: http://www.financninoviny.cz/zpravodajstvi/stavebnictvi/zpravy/ministr-svobodavyloucil-vypoved-z-najmu-bez-udani-duvodu/363546 [citováno 15. 3. 2009] 113 S ohledem na argument, že čím větší byl původní byt, tím víc věcí v něm bylo a o to víc času zabere je všechny přemístit do bytu nového. 112

46

Zvláštní úprava je stanovena pro služební byty a byty zvláštního určení. Nájem služebního bytu končí posledním dnem kalendářního měsíce následujícího po měsíci, ve kterém přestal nájemce pro pronajímatele bez vážného důvodu vykonávat práci. Přestane-li vykonávat práci z vážného důvodu, nájem bytu se mění na nájem na dobu neurčitou. Změna předpokládaná návrhem je podle mého názoru nepřiměřeným omezením vlastnického práva pronajímatele, zejména pokud jde o konkretizaci vážného důvodu v podobě přiznání starobního důchodu. To, koneckonců, diskriminuje i všechny nájemníky bytů, kteří v době přiznání starobního důchodu bydleli na základě nájmu uzavřeného na dobu určitou. U kategorie bytů zvláštního určení je pronajímatel omezen téměř při všech právních úkonech (aneb právním jednání, jak označuje nově právní úkony návrh občanského zákoníku) týkajících se bytu podmínkou souhlasu toho, kdo takový byt na svoje náklady zřídil (příp. souhlasem obce, pokud byt zřídil stát). Vzhledem k účelu daných bytů se mi zdá právní úprava přiměřená, obzvlášť s ohledem na náklady, které zřizovatel do bytu vložil. Pokud jde o bytové náhrady a výměny bytů tak, jak jsou upraveny dnes, návrh nového občanského zákoníku podobné instituty v souvislosti s nájmem nezná (s výjimkou bytové náhrady poskytované rozvedeným manželem), jde tedy o významný krok k menšímu omezení vlastnického práva pronajímatele. 2.5.2 Výše nájemného a jeho regulace Pokud jde o okruh bytů, ve kterém je k dnešnímu dnu uplatňována regulace nájemného114, dává prozatímní odpověď na otázku kdy dojde k přechodu k tržním cenám § 8 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb. Část uvedeného zákona, která upravuje pravidla pro jednostranné zvyšování nájemného, pozbývá podle něj platnosti ke dni 31. 12. 2010. Zbývá otázka, jestli s tím pronajímatelé můžou opravdu reálně počítat. Podle informací, které zveřejnilo ministerstvo pro místní rozvoj, si minimálně

114

Viz kapitolu 2.3.2.

47

pronajímatelé v krajských městech115 na deregulaci počkají pravděpodobně do roku 2013116. Problematiku zvyšování nájemného upravuje i návrh nového občanského zákoníku. Jak by tedy v budoucnosti toto mohlo být realizováno? Navrhovaná úprava dává přednost dohodě mezi nájemcem a pronajímatelem. Jestliže k dohodě nedojde, může pronajímatel navrhnout v písemné formě zvýšení nájemného až do výše srovnatelného nájemného obvyklého v místě, kde se předmětný byt nachází. Možnost tak učinit má ale pouze v případě, že navrhované zvýšení spolu s tím, k němuž došlo v posledních třech letech, nebude vyšší, než dvacet procent. Pokud nájemce bude s návrhem souhlasit, začne platit počínaje třetím měsícem po doručení návrhu zvýšené nájemné. Jestliže do dvou měsíců od doručení návrhu na zvýšení nájemce souhlasný postoj neprojeví, pronajímatel může navrhnout, aby výši nájemného určil soud. Soud není při určení vázán návrhy stran117.

S výjimkou Ostravy a Ústí nad Labem. Blíže na: http://www.mmr.cz/deregulace-najemneho-se-ve-vetsine-krajskych-mest-prodlouzi-o-dvaroky [citováno 15. 3. 2009]. 117 Viz § 2045 návrhu občanského zákoníku. Přístupný na http://obcanskyzakonik.justice.cz/cz/navrhzakona.html [citováno 15. 3. 2009]. 115 116

48

3. Právní úprava nájmu ve Slovenské republice Komparace české a slovenské právní úpravy nájemního vztahu skýtá potenciál inspirativních zjištění. Oba státy dostaly v roce 1993 do vínku právní řád ze společného státu, vycházejí tedy, pokud jde o právní úpravu nájmu, ze stejných startovacích pozic. Celou situaci dělá ještě zajímavější fakt, že i pokud jde o ústavněprávní zakotvení základních práv a svobod, mají oba státy v zásadě velmi podobný pohled, a to nejen po obsahové stránce. Oba katalogy základních práv jsou formulačně odlišné jen minimálně, jelikož Slovenská republika převzala při tvorbě své ústavy do jejího textu ustanovení z Listiny základních práv a svobod z roku 1991, která je součástí českého ústavního pořádku dodnes. V další části mé práce se chci věnovat srovnání české a slovenské právní úpravy nájmu, posoudit, nakolik je slovenská právní úprava narozdíl od české konformnější (či nikoliv) se slovenským i českým ústavním právem (především z důvodu možné inspirace pro českého zákonodárce). Jelikož jsou úpravy velmi podobné, soustředím se hlavně na popis odlišností.

3.1 Ústavněprávní úprava 3.1.1 Vlastnické právo jako základní lidské právo Slovenský ústavodárce, narozdíl od českého, zařadil úpravu základních práv a svobod přímo do ústavy Slovenské republiky118. Zakotvení vlastnického práva jako základního lidského práva je provedeno v čl. 20 Ústavy SR a jak už bylo zmiňováno výše, ve srovnání s českou právní úpravou nacházíme hlavně společná místa. Pro ústavněprávní pohled na slovenskou úpravu nájmu je podstatné posoudit, jak vysokou míru ústavněprávní ochrany vlastně vlastnické právo požívá. Ustanovení čl. 20 odst. 1 Ústavy SR garantuje právo každého vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má podle něj stejný zákonný obsah a požívá stejné ochrany. Zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky (dále jen „Ústava SR“). Úprava základních práv a svobod je zařazená do druhé hlavy Ústavy, před právní úpravu jednotlivých složek státní moci. 118

49

I slovenské ústavněprávní zakotvení vlastnictví odráží sociální dimenzi vlastnického práva, když konstatuje, že vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv jiných nebo v rozporu s obecnými zájmy chráněnými zákonem. Výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu, kulturní památky a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Vlastnictví se tedy chápe nejen jako právo, ale i jako povinnost119. Pro vyvlastnění nebo nucené omezení ukládá Ústava SR splnění čtyř podmínek: jejich realizace jen v nezbytné míře, ve veřejném zájmu, na základě zákona a za přiměřenou náhradu120. Ve srovnání s českou právní úpravou je výše uvedená slovenská odlišná ve dvou bodech. Zakazuje, narozdíl od té české, výkon vlastnického práva, který by poškozoval kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Vyvlastnění nebo nucené omezení je navíc možné jen v nezbytné míře121, a zatím co Listina náhradu za nucené omezení a vyvlastnění nespecifikuje, Ústava SR požaduje náhradu přiměřenou. 3.1.2 Právo na bydlení Ústava SR se v zakotvení práva na bydlení jako základního práva od české Listiny nijak neliší, i tady jeho garance absentuje. Postavení tohoto práva jako základního lidského práva je ale možno dovodit podobně, jako to činí český ústavní soud, když odkazuje na mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána. Právo na bydlení lze zčásti dovodit i z článků Ústavy SR, které upravují právo na rodinný život (čl. 41) , nedotknutelnost osoby a jejího soukromí (čl. 16), či nedotknutelnost obydlí (čl. 21). Především poslední dvě zmiňovaná práva vyžadují

Viz čl. 20 odst. 3 Ústavy SR, blíže Lazar, J. a kol. Základy občianskeho hmotného práva. 2. vydání. Bratislava : IURA EDITION, spol. s r. o, 2004, s. 210. 120 Viz čl. 20 odst. 4 Ústavy SR. 121 Srovnej § 128 občanského zákoníku. V českém právním pořádku je podmínka omezení vlastnického práva jen v nezbytné míře stanovena pouze obyčejným zákonem, a to jen za stavu nouze nebo naléhavého veřejného zájmu. Pro ostatní případy omezení vlastnického práva a vyvlastnění stanoví občanský zákoník oproti Listině navíc pouze nutnost přítomnosti účelu, kterého nelze dosáhnout jinak, než omezením vlastnického práva nebo vyvlastněním. 119

50

pro svou realizaci útočiště v podobě určitého místa, ve kterém se jiné osoby vyjma členů vymezené skupiny mohou pohybovat jen se souhlasem jeho „okupanta“ . 3.1.3 Zákaz diskriminace a podmínky omezení základních práv Ústava SR ve svém čl. 12 odst. 1 požaduje rovnost lidí v důstojnosti a v právech. Na území Slovenské republiky výslovně garantuje pro všechny základní práva a svobody, a to bez ohledu na pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnosti nebo etnické skupině, majetek, rod nebo jiné postavení. Nikoho není možno z těchto důvodu poškozovat, zvýhodňovat nebo znevýhodňovat122. Ve srovnání s Listinou tedy nacházíme kromě požadavku rovnosti i výslovný zákaz pozitivní a negativní diskriminace. Úprava mezí základních práv a svobod vyžaduje splnění následujících podmínek:


musí respektovat podmínky stanovené Ústavou SR,




musí být realizována formou zákona,




musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky,




musí dbát podstaty a smyslu základních práv a svobod,




je možné ji použít pouze pro stanovený cíl123.

Povinnosti je možné uložit zákonem nebo na základě zákona a v jeho mezích při zachování základních práv a svobod124.

Viz čl. 12 odst. 2 Ústavy SR. Viz čl. 13 odst. 2, 3 a 4 Ústavy SR. 124 Dále čl. 13 odst. 1 rozšiřuje výčet pramenů povinností na mezinárodní smlouvu, která byla ratifikována Národní radou Slovenské republiky, a nařízení vlády, která provádějí vymezené prameny práva Evropských společenství. 122 123

51

3.2 Právní úprava nájmu na Slovensku 3.2.1 Postavení pronajímatele v občanském zákoníku Slovenský zákonodárce, podobně jako český, stále setrvává u koncepce kodifikace soukromého práva podle jednotlivých právních odvětví. Základním právním předpisem občanského práva je zákon č. 40/1964 Zb., občiansky zákonník (dále jen „občanský zákoník SR“)125. Nájem bytu je upraven v § 685 až § 716, je prohlášen za chráněný126. Jak tedy řeší instituty, které jsem popsala v kapitole hodnotící českou právní úpravu127 jako ústavně nevyhovující, slovenský zákonodárce? •

§ 695: Stavební úpravy

•

§ 703 - § 705: Společný nájem bytu manžely

•

§ 715: Vzájemný výměny bytů mezi nájemci

Pokud jde o výše uvedené instituty, řeší je občanský zákoník SR obsahově i formulačně úplně stejně, jako český. Pokud jde tedy o soulad právní úpravy s ústavním právem, moje výhrady k uvedeným institutům se nijak neliší od těch, které jsem uvedla při analýze české právní úpravy. •

§ 706: Přechod nájmu bytu

Právní úprava přechodu nájmu bytu obsažená v občanském zákoníku SR se od české v některých bodech liší, odlišnosti jsou však minoritního charakteru. První tkví v okruhu osob, na které nájem bytu přechází. Pokud jde totiž o vnuky nájemce, platí pro něj stejné podmínky jako pro ostatní příbuzné (děti, rodiče, zeť, snachu a sourozence), postačí tedy, aby žili s nájemcem v den jeho smrti ve společné domácnosti a neměli vlastní byt.

Původem jde tedy o stejný předpis, jako v České republice, ačkoliv stejně jako český občanský zákoník, byl slovenský od rozdělení právního řádu z velké části změněn mnoha novelizacemi. 126 Podle slovenské vědecké obce „chráněnost“ nájmu bytu spočívá v tom, že ho je možno vypovědět jen z důvodů stanovených v zákoně. Viz Vojčík, P. Občianske právo hmotné II. Košice : Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, 2006, s. 117, shodně pro českou úpravu Jehlička, O., Švestka, J., Škárová, M. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004, s. 1017. 127 Srovnej kapitolu č. 2. 2..2. 125

52

Právní úpravy se ohledně pravidel přechodu nájmu bytu na vnuky nájemce ještě donedávna shodovaly. Změna v občanském zákoníku byla realizována až zákonem č. 107/2006 Sb.128 V důvodové zprávě k zákonu se konstatuje, že se zákonodárce snažil novou právní úpravou sjednotit okruh osob s vymezením první a druhé dědické skupiny. Nejsem si ale vůbec jistá, jaký by potom novelizace měla účel, dědění není právní skutečností, která by zakládala přechod nájmu bytu (pokud jde o nedružstevní byty). Spíše bych změnu úpravy viděla v častých spekulacích, které sledovaly přechod nájmu bytu na nájemcovy vnuky, kteří však podmínku společné domácnosti ve skutečnosti nesplňovali (praxe přihlašování se k trvalému pobytu u prarodičů apod.)129 Pro osoby žijící s nájemcem ve společné domácnosti v den jeho smrti (mimo okruh výše uvedených) platí, stejně jako v České republice, podmínka pečování o společnou domácnost zemřelého nájemce nebo odkázanost výživou, trvání společné domácnosti alespoň tři léta a absence vlastního bytu. Narozdíl od české úpravy nevyžaduje slovenská splnění podmínky nepřetržitého společného života po tři léta. Všechny osoby, na které by nájem bytu mohl potenciálně přejít, musí podle českého občanského zákoníku splnění všech podmínek pro realizaci přechodu prokázat, občanský zákoník SR žádné prokazování od těchto osob nevyžaduje. Naopak je aktivní v tomto směru pronajímatel; jestliže se domnívá, že podmínky přechodu nebyly splněny, může se ve stanovené lhůtě domáhat u soudu, aby určil, že k přechodu nedošlo. Po srovnání obou právních úprav přechodu nájmu bytu můžeme konstatovat, že v České republice je situace pronajímatele z hlediska postavení pronajímatele lepší. Omezení vlastnického práva je sice v podstatě stejné (pronajímatel si nemůže

Viz Křeček, S. Změny v bytovém právu po 1. 1. 2007 podle novel občanského zákoníku zákony č. 107/2006 Sb. a č. 115/2006 Sb. Praha : Linde Praha a. s., 2006, s. 49 an. 129 Dokládá to nakonec i soudní praxe, viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1199/2005, dále také rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 9. 11. 2005, sp. zn. 26 Cdo 696/2005, případně rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 10. 2005, sp. zn. 26 Cdo 1472/2005. 128

53

vybrat osobu, vůči které bude zavázán), právní úprava je nicméně konstruována tak, že v praxi může k reálnímu omezení dojít v menším počtu situací. •

§ 711: výpověď pronajímatele

Pokud jde o možnosti pronajímatele jednostranně ukončit nájemní vztah, je slovenská právní úprava minimálně stejně limitující, jako česká. Pronajímatel sice může vypovědět nájem bytu ve všech případech bez svolení soudu, je však vázán zákonnými důvody, které musí být naplněny. V jednotlivých výpovědních důvodech nacházíme odlišnosti, které lépe respektují důvody realizace nájmů, některé důvody ale proti české právní úpravě zcela chybí. Pronajímatel může beze všeho vypovědět nájem bytu, jestliže nájemce přestal vykonávat práci, na kterou je nájem služebního bytu vázán (český občanský zákoník požaduje navíc existenci potřeby bytu pro jiného nájemce, který pro pronajímatele bude pracovat). Pronajímatel může také vypovědět nájem bytu z důvodu porušování dobrých mravů v domě. Slovenská právní úprava ale požaduje menší intenzitu porušování (česká dovoluje vypovědět jen u hrubého porušování dobrých mravů), nevyžaduje se ani předešlá písemná výstraha. Uvedený výpovědní důvod je navíc rozšířen o další skutkové podstaty spočívající v škodlivém jednání nájemce. Vztah je tedy možné jednostranně ukončit i v případech, že nájemce nebo osoby, které jsou členy nájemcovy domácnosti, hrubě poškozují pronajatý byt, jeho příslušenství, společné prostory nebo společné zařízení v domě anebo soustavně narušují klidné bydlení jiných nájemců nebo vlastníků bytů. Obě právní úpravy umožňují dát nájemci výpověď z důvodu hrubého porušení svých povinností vyplývajících z nájmu bytu. Zákonodárci zvolili v obou případech demonstrativní výčet jednání, které jsou ze zákona považovány za hrubé porušení povinností, česká úprava přitom za takové označuje i nedoplnění peněžních prostředků na zvláštním účtu, který slouží pronajímateli jako pojistka v případě platební neschopnosti nájemce.

54

Slovenská právní úprava dovoluje vypovědět pronajímateli nájem bytu i v situaci, kdy nájemce využívá byt bez souhlasu pronajímatele na jiné účely, než na bydlení. Na druhé straně zákonodárce nedal pronajímateli možnost vypovědět nájem bytu, má-li nájemce dva nebo více bytů a je na něm možné spravedlivě požadovat, aby užíval pouze jeden byt, nebo jestliže nájemce byt neužívá bez vážných důvodů nebo byt bez vážných důvodů užívá jen občas. Konečně dal český zákonodárce pronajímateli možnost vypovědět nájem bytu, jde-li o byt, který stavebně souvisí s prostory určenými k provozování obchodu nebo jiné

podnikatelské činnosti a nájemce nebo vlastník těchto nebytových

prostor chce tento byt užívat, slovenský zákonodárce však tento výpovědní důvod opomenul. I když můžeme ve slovenské právní úpravě v jistých bodech postřehnout o něco větší prostor pronajímatele při rozhodování o ukončení nájmu (všechny výpovědní důvody je možné uplatnit bez přivolení soudu, zakotvení některých odlišných výpovědních důvodů), v jiných zákonodárce slovenského pronajímatele spíše omezil (absence zakotvení některých legitimních výpovědních důvodů). Navíc je nutno brát v potaz i právní úpravu přechodu nájmu bytu, která v občanském zákoníku SR z hlediska pronajímatele vyznívá o něco nepříznivěji (osoby žijící s nájemcem v bytě nemusí prokazovat skutečnosti, na základě kterých má nájem přejít, lepší postavení vnuků). Celkově lze uzavřít, že omezení autonomie vůle pronajímatele je o něco málo větší, v praxi to však větší rozdíl pravděpodobně nečiní. •

§ 712: Bytové náhrady

I na Slovensku stále přetrvává zakotvení povinnosti pronajímatele zajistit nájemci bytovou náhradu. Ve vymezení bytových náhrad se právní úpravy nijak významně neliší, rozeznávají náhradní byt a náhradní ubytování. Slovenská právní úprava označuje za bytovou náhradu i přístřeší a tak jej i narozdíl od české chápe, čehož důkazem je její zákonná definice: jde o přechodné ubytování především ve společné noclehárně nebo jiných zařízeních na to určených a prostor na uskladnění 55

bytového zařízení a ostatních věcí domácí a osobní spotřeby130. Omezení vlastnického práva je patrné i tady: nájemce není povinen se z bytu vystěhovat, dokud mu náhrada není poskytnuta. Náhradní byt přiměřený bytu131, který nájemce opouští, musí pronajímatel zajistit v případě, že výpověď byla dána z důvodu potřeby bytu pro pronajímatele nebo jeho zákonem určených rodinných příslušníků, z důvodu nemožnosti užívat byt a z důvodu ztráty předpokladů pro nájem bytu zvláštního určení. V poslední jmenované situaci se dá respektovat jako důvod stanovení povinnosti zajistit náhradní ubytování situace nájemce (podle zákona může jít o bezbariérový byt, takže nájemce zřejmě před výpovědi nebyl ve stavu, aby si náhradní byt mohl najít sám, určité zdravotní postižení může přetrvávat). U výpovědního důvodu nemožnosti byt užívat je podle mě nutno zkoumat příčinu nemožnosti, pokud tato není následkem zanedbání povinností pronajímatele, neměl by za to být „penalizován“ v podobě nutnosti zajistit bytovou náhradu. Pokud nájemce přestal pro pronajímatele vykonávat práci z příčin, které leží ve sféře pronajímatele, zákon mu přiznává právo na náhradní byt, v ostatních případech ukončení výkonu práce však právo na bytovou náhradu nemá. V případě, že nájemce obdržel výpověď z důvodu porušování dobrých mravů, hrubého poškozování pronajatého bytu, jeho příslušenství, společných prostor nebo společného zařízení v domě anebo soustavného narušování klidného bydlení jiných nájemců nebo vlastníků bytů, nemá právo na bytovou náhradu, z důvodů zvláštního zřetele hodných mu musí být poskytnuto přístřeší. Pokud nájemce nezaplatil nájemné nebo úhrady spojené s užíváním bytu nebo podnajal byt bez souhlasu pronajímatele a dostal pro svoje jednání výpověď z nájmu bytu, náleží mu náhradní ubytování, pokud prokáže, že je v hmotné nouzi z objektivních příčin. Pokud tak neučiní, nemá právo na bytovou náhradu, pokud se Viz § 712 odst. 5 českého občanského zákoníku. Srovnej § 712a odst. 1 občanského zákoníku SR, ve znění zákona č. 214/2008 Z. z. Hledisko přiměřenosti se posuzuje splněním kriterií velikosti obytné plochy, vybavení, umístění a výše nájemného. 130 131

56

nevyskytne důvod hodný zvláštního zřetele. Jestliže se tak stane, má právo na přístřeší. Zákon výslovně stanoví, že pokud nájemce v uvedeném případě pečuje o nezletilé dítě nebo o bezvládnou osobu, kteří jsou členy jeho domácnosti, a pokud to poměry pronajímatele umožňují, poskytne se mu místo náhradního ubytování náhradní byt, který se může vyznačovat i horšími parametry, než byt původní. Musí mu však být umožněna docházka do práce. Jestliže se situace zopakuje a i tento byt bude nájemce nucen opustit kvůli stejným výpovědním důvodům, jako předešlý, má právo pouze na přístřeší, ovšem opět pouze za předpokladu, že prokáže hmotnou nouzi z objektivních důvodů. Jestliže nájem skončil proto, že nájemce využíval byt bez souhlasu pronajímatele na jiné účely než na bydlení, nemá právo na bytovou náhradu. Stejná úprava platí i pro nájem na dobu určitou, jestliže zvláštní zákon nestanoví jinak. Slovenská právní úprava je tedy ve srovnání s českou v této oblasti k pronajímateli méně vlídná, jako ta česká (snaží se vyvážit situaci nájemců v hmotné nouzi, kterou si sami nezpůsobili a zachovávat jejich právo bydlet, i když sami na určitý čas ztratili zdroje). Jinak k ní lze mít z hlediska ústavního práva stejné výhrady, jako je tomu u české úpravy. Omezení vlastníka bytu zřejmě není takové intenzity, aby nešetřilo podstatu a smysl vlastnického práva, vzhledem k výpovědní lhůtě, která má zabezpečovat i pro nájemce jakési ochranné působení, je však už právě z hlediska zmiňované ochranné funkce nadbytečné a nepřiměřené. Setrvávání nájemce v bytě sice řeší dočasně jeho bytovou otázku, přenáší však zásahem do vlastnického práva na pronajímatele odpovědnost, kterou by v jistých případech (veřejný zájem na úpravách bytu, které ho činí neuživatelným či neplacení nájemného) měl nést jiný subjekt.

3.3 Regulace nájemného na Slovensku Tak jako v České republice, i na Slovensku přistoupil zákonodárce při řešení bytové otázky k modelu regulace nájemného. Legislativní prostor pro uplatnění regulace vytváří občanský zákoník SR, který ve svém § 696 stanoví, že způsob

57

výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytována s užíváním bytu, způsob jejich placení jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně nájemné a úhradu zvýšit a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis. Po rozdělení společného státu slovenský zákonodárce stále setrvával u úpravy, kterou zakotvila vyhláška Ústřední správy pro rozvoj místního hospodářství č. 60/1964 Sb., o úhradách za užívání bytu a služby spojené s užíváním bytu ve znění pozdějších předpisů, Slovensko tedy startovalo ze stejné pozice, jako Česká republika, se kterou sdílelo do rozdělení společného státu i společný právní řád. Roční výše nájemného podle této vyhlášky závisela na celkové ploše obytných a vedlejších místností bytu a na kategorii, do které byl byt zařazen, ve speciální sazbě zohledňovala i základní provozní zařízení bytu a ostatní zařízení a vybavení bytu. Od roku 1992 až do roku 2000 neprošla stanovená výše nájemného žádnou korekcí132, právní stav byl tedy značně nepříznivý, nijak totiž nezohledňoval inflační či další potencionální vnější vlivy. Právo na přiměřený zisk z nájmu či dokonce alespoň potřeba finančních prostředků na pokrytí nákladů na udržování nemovitostí v přijatelném stavu nebyla právní úpravou vůbec nerespektována. Vyhláška byla zrušena až k 1. 1. 2000133. Návazně na zrušení vyhlášky bylo Ministerstvem financí vydáno opatření č. R- 11/1999, které upravovalo maximální nájemné za byty, přičemž toto se zvýšilo o cca 70 %. Uvedené opatření se v podstatě ztotožňovalo s právní úpravou, která v té době platila v České republice. V roce 2001 bylo nájemné opětovně zvýšeno o 45 % a v bytech postavených s účastí prostředků státního rozpočtu, státních fondů a rozpočtů obcí bylo umožněno účtovat nákladové nájemné v maximální výši 5 % z obstarávací ceny bytu ročně134.

Od 1. 7. 1992 byly ceny nájemného zvýšeny o 100 % vyhláškou Federálního ministerstva financí, Ministerstva financí České republiky a Ministerstva financí Slovenské republiky č. 15/1992 Sb. 133 Viz vyhlášku Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 375/1999 Zb. 134 Srovnej Opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. R-1/2001. 132

58

Od 1. 3. 2003 došlo ke zvýšení nájemného znovu, tentokrát až o 95 %135. Od roku 2004 přešla působnost v oblasti cen nájmu bytů na Ministerstvo výstavby a regionálního rozvoje, které obratem vydalo výnos136, kterým umožnilo zvýšit maximální nájemné o 60 % (k tomuto okamžiku se regulace nájemného vztahovala na pouhá 3 % bytů na území Slovenské republiky). Slovenská republika tedy odstartovala deregulační proces vcelku zdárným tempem, na druhé straně, ani v jejím případě nebyl respektován požadavek rovnosti vlastníků vzhledem k obsahu jejich vlastnického práva, jedna skupina snášela břemeno regulace, které mělo řešit bytový problém nájemníků, druhá naopak mohla využít právo na přiměřený zisk, který z nájemného plynul, čímž se diskriminace přesunula i do sféry práva na podnikání. Původní plány na zhojení protiústavnosti uvedeného právního stavu byly po dlouhých diskusích v Národní radě Slovenské republiky stanoveny na 31. 12. 2008, další politický vývoj ale ukázal, že to byly příliš optimistické vyhlídky. Termín deregulace se zatím přesouvá na neurčito, opět došlo k procentuálnímu zvýšení nájemného137, problémem však zůstává fakt, že se zvýšení dosud realizovalo pouze ad hoc, přijetím příslušného opatření nebo výnosu. Pokud tento ve vhodnou dobu přijat nebyl (jako v rozmezí let 2004-2008), nemohli vlastníci ve výši nájemného zohlednit žádné vnější vlivy, jelikož k zakotvení procedury zvyšování nájemného podle určeného klíče slovenský zákonodárce nepřistoupil138. Regulace nájemného se tedy k začátku roku 2009 vztahuje na: byty obstarané z prostředků státního rozpočtu, státních fondů, rozpočtů obcí a rozpočtů vyšších územních samosprávních celků po 1. 2. 2001 a byty obstarané výstavbou, přestavbou nebo dostavbou a zkolaudovaných po 1. 2. 2001.

Dále je nájemné regulováno

Viz Opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. R-1/2003. Srovnej Výnos Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky č. V-1/2003, publikován ve Věstníku Ministerstva výstavby a regionálního rozvoje Slovenskej republiky č. 6/2003. 137 Srovnej Opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 01/R/2008 o regulácii cien nájmu bytov a Opatrenie Ministerstva financií č. 02/R/2008, ktorým sa mení a dopĺňa opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 01/R/2008. 138 Srovnej českou právní úpravu provedenou zákonem č. 107/2006 Sb. o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 135

136

59

v domech postavených bez účasti veřejných prostředků nebo v domech vydaných při nápravě křivd (podle restitučních předpisů). Tržní nájemné se uplatňuje v bytech bytových družstev zřízených nebo založených po roce 1958, jestliže jde o byty postavené podle předpisů o finanční, úvěrové a jiné pomoci poskytnuté podle přepisů o pomoci družstevní bytové výstavbě platných v čase jejich výstavby, uplatňuje se rovněž v bytech ve vlastnictví fyzických osob ( což se ale nevztahuje na byty restituované), v bytech prokazatelně volných v domech postavených bez účasti veřejných prostředků nebo v domech vydaných při nápravě křivd podle zvláštních předpisů (s výjimkou přechodu nájmu a výměny bytu), v domech postavených zcela bez účasti prostředků veřejných rozpočtů s kolaudačním rozhodnutím vydaným po 1. 2. 2001. Nájemné se sjednává dohodou mezi pronajímatelem a nájemcem také v bytech v nájmu právnické osoby, která nemá sídlo na území Slovenské republiky a fyzické osoby, která nemá trvalý pobyt na území Slovenské republiky, zahraničního zastupitelského úřadu nebo diplomatické mise a konečně v bytech užívaných pro podnikatelskou činnost se souhlasem vlastníka (přičemž na podnikatelskou činnost postačí užívat jen část bytu).

3.4 Hlasy se ozývají z obou skupin, Ústavní soud zatím šanci nedostal S pravděpodobností blížící se jistotě je možné konstatovat, že problém regulace nájemného na Slovensku nebyl pojímán jako palčivý především vzhledem k faktu, že bytů, kterých se regulace týká, je mnohem méně, než v České nebo Polské republice, kde naopak celospolečenské diskuze probíhají už řadu let. V poslední době se však situace mění, zřejmě s ohledem na pravidlo akce a reakce. Když Evropský soud pro lidská práva rozhodl ve prospěch paní Hutten-Czapské139, s jejíž situací se ztotožňují mnozí vlastníci nájemních bytů, byly také na Slovensku odstartovány akce, které měly mít za následek deregulaci nájemného. Podstatným faktorem ovlivňujícím mobilizaci vlastníků byly i

139

Viz kapitola 4.3.

60

argumenty Ústavního soudu ČR, což s ohledem na podobnost právních úprav přispívalo ke všeobecnému mínění, že slovenští ústavní soudci se přikloní k názorům svých českých kolegů. Slovenský

Ústavní

soud

se

s otázkou

protiústavnosti

právní

úpravy

regulovaného nájemného jak je konstruovaná ve Slovenské republice setkal už vícekrát. Pro zjevnou neopodstatněnost neuspěla ústavní stížnost, o které soud rozhodoval 19. června 2007140. Stížnost byla podána obchodní společností, která namítala zásah do vlastnického práva a odvolávala se na případy posuzované Evropským soudem pro lidská práva a českým Ústavním soudem. Dne 17. července 2007 rozhodoval o stížnosti vlastníka141 (jednalo se o fyzickou osobu), ve které tento namítal porušení čl. 12 odst. 2 Ústavy SR (požadavek rovnosti při garanci základních práv a svobod), čl. 20 odst. 1 a 4 (vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a požívá stejné ochrany, nucené omezení vlastnického práva nebo vyvlastnění je možné jen v nezbytné míře, ve veřejném zájmu, na základě zákona a za přiměřenou náhradu), čl. 35 odst. 1 (právo podnikaní a uskutečňovaní výdělečné činnosti), čl. 55 odst. 1 a 2 Ústavy SR ( hospodářství Slovenské republiky se zakládá na principech sociálně a ekologicky orientované tržní ekonomiky, Slovenská republika podporuje hospodářskou soutěž). Požadoval zrušení právních přepisů, na základě kterých byla regulace nájemného zakotvena. Ačkoliv byly argumenty předestřené v obou výše uvedených stížnostech možná legitimní, Ústavní soud zkonstatoval, že ústavní stížnosti142 je možno využít pouze za předpokladu porušení základních práv a svobod individuálními, ne normativními právními akty, a proto obě odmítl. V roce 2008 dostal Ústavní soud SR znovu možnost vyjádřit svůj postoj k právní úpravě regulovaného nájemného, ani tentokrát ji však nevyužil. Dne 22. května 2008 odmítl ústavní stížnost143, která byla, na rozdíl od dvou výše Usnesení Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 19. 6. 2007, sp. zn. III. ÚS 179/07. Usnesení Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. III. ÚS 197/07. 142 Srovnej čl. 127 Ústavy SR 143 Usnesení Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. I. ÚS 168/08. 140 141

61

zmiňovaných, podána proti rozhodnutím soudů, byla tedy splněna podmínka incidenčnosti, navrhovatel (anebo spíš jeho právní zástupce) však neučinil podání ve stanovené lhůtě. Jak ale plyne z textu rozhodnutí soudu, podal navrhovatel dne 11. 9. 2006 na Generální prokuraturu Slovenské republiky podnět na podání návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem o souladu právní úpravy v oblasti regulace cen nájmu bytů s Ústavou SR. Generální prokurátor tak skutečně učinil, bude tedy na Ústavním soudu SR, jak se s uvedeným návrhem vypořádá.

3.5 Vnitrostátní vlivy a prognózy do budoucna Slovenská republika, podobně jako česká, by měla v souvislosti s právní úpravou nájmu vyřešit dvě stěžejní otázky: budoucnost právní úpravy nájmu v občanském zákoníku SR a budoucnost právní úpravy regulace nájemného. Pokud jde o otázku první, odpověď je zatím nejasná. Slovenský zákonodárce pravděpodobně přistoupí ke stejné koncepci jako český, a přijme zcela nový občanský kodex. Práce na něm jsou ale ještě v samých počátcích, není známo ani znění návrhu ani celková koncepce předpisu, jediné, co je jisté, je, že vláda Slovenské republiky 14. ledna 2009 schválila legislativní záměr občanského zákoníku a zároveň uložila podpředsedovi vlády a ministru spravedlnosti, aby jí předložili jeho paragrafové znění144. Zrušení částí stávajícího občanského zákoníku upravujících nájem od Ústavního soudu nelze očekávat, na Slovensku neprobíhají žádné debaty či indicie, které by tuto domněnku vyvracely. Pokud jde o deregulaci nájemného, klíčovým datem se podle posledního opatření Ministerstva financí SR145 jeví 1. leden 2012. Počínaje tímto dnem by se regulace nájemného měla na určitý byt vztahovat, jen pokud splňuje následující podmínky: nájemné v tomto bytu bylo regulováno i bezprostředně před tímto datem; pronajímatelem bytu není stát, vyšší uzemní celek, obec nebo právnická osoba K tomu viz usnesení vlády Slovenské republiky č. 14 ze dne 14. ledna 2009 dostupné na: http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/UznesenieDatum?OpenView&14-01-2009 [citováno dne 20. března 2009]. 145 Srovnej § 4a opatrenia Ministerstva financií č. 02/R/2008, ktorým sa mení a dopĺňa opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 01/R/2008. 144

62

zřízená nebo založená státem, vyšším uzemním celkem nebo obcí; nájemce, společní nájemci nebo ostatní osoby žijící ve společné domácnosti s nájemcem nejsou k 1. říjnu 2008 výlučnými vlastníky nebo spoluvlastníky srovnatelného bytu nebo nemovitosti nebo její části určené k trvalému bydlení v obci, ve které užívají nájemní byt nebo maximálně do vzdálenosti 50 km od územní hranice takové obce, přičemž spoluvlastníkem srovnatelného bytu nebo nemovitosti nebo její části nejsou osoby odlišné od nájemce, společných nájemců nebo osob žijících ve společné domácnosti s nájemcem; pronajímatel se nedohodl písemně s nájemcem o nájemném bytu před 1. lednem 2012 jinak, a jestliže se nájemce, který všechny uvedené podmínky splňuje, přihlásí na Ministerstvu výstavby a regionálního rozvoje Slovenské republiky na zvláštním tiskopisu146. Pokud tedy nájemci využijí možnost přihlášení, k žádné plošné deregulaci vlastně nedojde. Jediným výsledkem snad bude alespoň snížení počtu bytů, jejichž vlastníci jsou nepřípustně omezeni ve svém vlastnickém právu147. Občanské sdružení pronajímatelů avizovalo, že se bude bránit u Evropského soudu pro lidská práva148. Pokud srovnáme stávající stav s Českou republikou, musíme konstatovat, že se navzdory určitým slibným momentům v minulosti dostává opět do fáze, kdy vlastníci nájemních bytů s regulovaným nájemným prozatím nemohou doufat v příznivé vyhlídky. Narozdíl od českých pronajímatelů nemohou jednostranně zvyšovat nájemné, jsou odkázáni na aktivitu příslušného ministerstva, které vydává podle situace opatření zakotvující maximální možné zvýšení. Tato situace je podle mého názoru nevýhodná nejen pro pronajímatele, ale i pro nájemce, jelikož postrádá přítomnost jakékoliv právní jistoty. Ani jedna skupina nemůže předem vědět, jak bude nájemné zvyšováno, protože neexistuje žádný právně závazný dokument, který

Srovnej §4a opatrenia Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 02/R/2008, ktorým sa mení a dopĺňa opatrenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 01/R/2008 o regulácii cien nájmu bytov. 147 Srovnej http://www.build.gov.sk/mvrrsr/index.php?id=10&cat=237&news=3666. [citováno 20. března 2009]; Ministerstvo regionálneho rozvoja a výstavby Slovenskej republiky zveřejnilo, že se k datu 12. 2. 2009 přihlásilo 2311 nájemců z 923 bytů. Z celkového bytového fondu tvoří nájemní domy podle údajů ministerstva přibližně 3 %. 148 Viz http://www.regulovanenajomne.sk/ [citováno 20. března 2009].

146

63

by upravoval pravidla pro jeho zvyšování. Navíc omezení vlastnického práva skupiny pronajímatelů není realizováno zákonem (v podstatě jde o stanovení povinnosti strpět omezení v podobě limitace výnosů z nájemného), nýbrž opatřením ministerstva, které nemá požadovanou právní sílu149. Jelikož se pod vlivem událostí v sousedních státech i na Slovensku zformovala občanská sdružení nájemců i pronajímatelů150, dovolím si na tomto místě shrnout jejich argumenty a vize, které by nakonec mohly významně přispět ke konečnému řešení situace. Slovenští vlastníci nájemních bytů zcela otevřeně a možná překvapivě uznávají oprávněnost regulace nájemného a nepožadují deregulaci jako takovou. Jde jim jen o právní úpravu, která by v regulované ceně nájmu zohledňovala ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk. Neprojevují ani zájem na ukončení stávajících nájemních vztahů se sociálně slabšími nájemníky, spíše by přivítali řešení v podobě příspěvku na bydlení či jiné sociální dávky, kterou by stát těmto skupinám poskytoval. Podle vlastníků ale není přípustné, aby jim stát vnucoval ztrátové podnikání jako svoji představu o řešení bytové otázky. Argumentují, že nemohou stát dále suplovat v nesení nákladů za výkon sociální politiky. Vlastníci přinášejí i pár zajímavých postřehů, které podle mého názoru zdárně obstojí proti argumentům nájemníků. V prvé řadě připomínají, že restituce byly ukončeny před patnácti lety, což je dostatečně dlouhá doba na to, aby se nájemci aktivně přičinili o řešení jejich bytové situace (v této souvislosti zmiňují množství podpůrných programů od stavebního spoření až po příspěvky ze Státního fondu bydlení). Zdůrazňují, že není ani sociální ani spravedlivé a ani morální, když někdo bydlí zčásti na úkor někoho jiného.

V tomto kontextu srovnej nález Ústavního soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/2003, č. 84/2003 Sb., ve kterém český Ústavní soud doporučil pro právní úpravu dané problematiky formu zákona. 150 Pokud jde o pronajímatele, ti si založili „Občianske združenie vlastníkov nehnuteľností s regulovaným nájomným“ (viz http://www.regulovanenajomne.sk). Nájemci se sdružili v občanském sdružení „Právo na bývanie“ (viz http://www.staromestan-ba.sk). 149

64

Pokud jde o argument, že nájemci bydlící v bytech s regulovaným nájemným jsou převážně důchodci, je nutno si uvědomit, že i restituenti jsou na tom podobně. Jsou nuceni udržovat stavby v technicky dobrém a bezpečném stavu bez přispění nájemců bytů v těchto stavbách. V tomto kontextu se jako nespravedlnost také jeví fakt, že vlastníci, mezi kterými je značná skupina důchodců, jsou často nuceni bydlet v panelákových bytech, jelikož nemohou užívat byty ve svém vlastnictví, nikdo jim nepřispívá a naopak oni připívají svým nájemcům. Vlastníci poměrně trefně konstatují, že restituenti očekávali nápravu křivd, ne vznik nových nespravedlivých vztahů mezi nimi a nájemci. Sdružení vlastníků přináší i návrh řešení, pro inspiraci se obracejí do jiných států Evropské unie a požadují tzv. francouzský model: roční regulované nájemné by se určovalo podílem z aktuální hodnoty bytu ve výši 7 % jeho hodnoty. I sdružení nájemců má ke stávající situaci arzenál argumentů a z těch, které se dotýkají ústavněprávních garancí základních práv, se rozhodně neomezují pouze na právo na bydlení. Z obranné pozice v podobě prezentování se jako slabší sociální vrstvy se přesunuli do útočních pozic a tvrdí, že umožnění restitucí bytových domů jejich původním majitelům bylo v rozporu s Ústavou SR. Vzhledem k restitucím bylo podle nich porušeno jejich právo na rovnost před zákonem, nebylo jim totiž umožněno (narozdíl od jiných občanů Slovenské republiky) nabýt byty, ve kterých bydlí, do jejich vlastnictví. To ale není jediný moment, ve kterém diskriminaci pociťují. Pokud bude nájemné deregulováno, budou nuceni platit nájemné ve výši tržních cen, zatímco ostatní budou platit tolik, kolik vyžaduje provoz a náklady na obnovu bytového fondu. Aby se situace vyřešila, navrhují nájemníci podat podnět na zrušení restitučního zákona v případě bytových domů, zastavit prodej majetku samosprávy soukromým subjektům a vytvořit fond na kompenzaci těch, kteří přišli kvůli restitucím o své právo odkoupit byt do osobního vlastnictví (nebo jim dát možnost na odkoupení bytů v jiných domech, ve kterých se většina nájemníků nedohodla na

65

odkoupení bytů), a především zastavit proces deregulace do momentu, než se diskriminační následky restitucí neodstraní. Jelikož jsem svůj názor na právní úpravu regulace nájemného už vyslovila v jiné části práce, nebudu se opakovat. Vzhledem ke kontroverzním myšlenkám slovenských nájemců však musím vyjádřit svůj názor zkonstatovaním starého známého: „Fortunae suae unus quique faber“.

66

4. Regulace nájemného v Polské republice Soudě z diskuzí, které probíhají na celospolečenské úrovni, je v bývalých státech východního bloku jako nejpalčivější problém pociťována stávající právní úprava

regulace

nájemného.

Úprava

nájmu

bytu

jako

občanskoprávního

závazkového vztahu nedostává ve veřejných debatách zdaleka tolik prostoru. Vlastníkům bytů s regulovaným nájemným v těchto státech přineslo jistou naději na změnu pilotní rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, které označilo polskou regulaci za nepřípustný zásah do vlastnického práva. Jelikož historický kontext i situace na poli nájemního bydlení v Polsku vykazuje určitou podobnost s Českou republikou, jsou argumenty Evropského soudu pro lidská práva do velké míry použitelné i pro zhodnocení české právní úpravy.

4.1 Historická východiska právní úpravy regulace nájemného Regulace nájemného v Polské republice vychází z dob komunistického režimu, který navázal na právní úpravu omezující práva vlastníků bytů přijatou po druhé světové válce. V roce 1945 byl v Polsku zaveden systém státní správy bytového hospodářství151 jako reakce na akutní nedostatek bytů v důsledku válečných škod. O tři roky později byla přijata právní úprava o nájmech bytů152, která poskytla státním bytovým úřadům prostor pro spravování bytových záležitostí státního i soukromého sektoru. Uvedené úřady zároveň rozhodovaly o přidělování bytů nájemníkům, a to i pokud šlo o byty v soukromém vlastnictví. Politickou linii rozhodování, pokud šlo o bytové otázky, dovršil zákon o bytech z roku 1974, který pro byty ve státní správě zavedl režim zvláštního nájmu, který se vyznačoval podobným mechanismem vzniku, jako tzv. osobní užívání bytů v Československu. Právo na nájem předmětného bytu tedy vznikalo na základě správního rozhodnutí o přidělení bytu.

Viz Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (o státní správě bytového hospodářství a regulovaném nájemném). 152 Viz Dekret z 28 lipca 1948 r. o najmie lokali (o nájmech bytů). 151

67

Po roce 1989 se polský zákonodárce rozhodl pro zachování nízké výše nájemného153 i v domech v soukromém vlastnictví s příslibem, že tak činí pouze pro časově omezený úsek potřebný pro konsolidaci bytových poměrů občanů154. V roce 1994 byla právní úprava zákona o bytech nahrazena novým zákonem, který režim zvláštního nájmu zrušil. Nově byla respektována autonomie vůle vlastníků a nájemní vztahy vznikaly na základě občanskoprávních smluv. Nájmy, které vznikly prostřednictvím správních rozhodnutí, zůstaly platné, přičemž regulace nájemného byla zachována. Vztahovala se tedy na byty obecní, státní a byty ve vlastnictví neziskových právnických osob. Podle přechodných ustanovení však režimu regulace podléhaly i byty v soukromém vlastnictví spadající do dřívějšího režimu zvláštního nájmu. Nevyváženost právní úpravy spočívala i v úpravě postavení pronajímatele: ten mohl nájem ukončit výpovědí pouze z taxativně vymezených důvodů155, byl zakotven přechod nájmu bytu, na pronajímateli ležela i povinnost správy a údržby domu, což zahrnovalo i udržování čistoty ve společných prostorách a realizaci rekonstrukčních prací156.

4.2 Argumentace Ústavního soudu Polské republiky Ústavní soud Polské republiky (dále jen „Ústavní soud PR“) se k otázce regulovaného nájemného vyjádřil až v roce 2000, učinil tak však v průběhu tohoto roku hned dvakrát. Dne 12. 1. 2000 Ústavní soud PR ve svém nálezu157 konstatoval, že regulace nájemného je podle něj legitimním nástrojem sociální politiky státu, zároveň však upozornil polského zákonodárce, aby při její právní úpravě respektoval vlastnické Uvádí se, že výše nájemného pokrývala průměrně jen 30 % skutečných nákladů na údržbu budov. Už jenom z tohoto údaje je jasné, že podmínka přiměřeného zisku z nájmu nemohla být v té době v žádném případě splněna. Podle zprávy Úřadu pro bydlení a rozvoj měst v roce 1998 pokrýval zisk z regulovaného nájemného přibližně 60 % nákladů na údržbu domů. V soukromém vlastnictví bylo asi 600 000 bytů (což tvoří asi 5,2 % polského bytového fondu) Srovnej rozhodnutí ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapska v. Poland, č. 35014/97. 154 Regulace nájemného v nepřijatelné podobě v Polsku nakonec přetrvala až do roku 2004. 155 Vymezení bylo nápadně podobné současné právní úpravě v České a Slovenské republice. 156 Viz Ustawa z 24. czerwca 1994 r. o własności lokali a Kodeks cywilny z 23. kwietnia 1964 r. v tehdějším znění. 157 Srovnej rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 12. 1. 2000, sp. zn. P 11/98. 153

68

právo vlastníků bytů. Hrubou nevyváženost vzájemných práv a povinností pronajímatelů a nájemců označil za neústavní, jelikož taková právní úprava vedla v realitě k podobným efektům, jaké by mělo vyvlastnění. Vlastníci bytů totiž vynakládali daleko vyšší výdaje než byl zisk z nájemného, neměli žádný vliv na stanovení jeho výše a fakticky dospěli do situace, kdy se ceny jejich bytů snižovaly, což by v širším kontextu vedlo k vyčerpání finančních zdrojů vlastníků bytů a úplnému znehodnocení domů, a tedy nejen ke ztrátě majetku vlastníků, ale i ke ztrátě bydlení pro nájemce. Kontroverzní právní úpravu nicméně nezrušil, tento krok ponechal na zákonodárci i s doporučením, že by se měl zamyslet nad kompenzacemi za ztráty, které neadekvátní právní úprava vlastníkům bytů s regulovaným nájemným způsobila. Dne 10. 10. 2000 Ústavní soud PR změnil své původní rozhodnutí, kterým byla zákonodárci poskytnuta lhůta pro změnu právní úpravy do roku 2004, a přikázal mu, aby tak učinil již do července 2001158. Zákonodárce tak opravdu učinil a právní úpravu nahradil zákonem o ochraně práv nájemců a nemovitém majetku obcí159, jímž poskytl pronajímatelům možnost zvýšit nájemné o stanovené procentní sazby s tím, že do konce roku 2004 nemohlo být vyšší než 3 % hodnoty rekonstrukce bytu. Možnosti ukončení nájmu ze strany pronajímatele se ale novým zákonem nijak významně nezměnily, rovněž zůstal zachován i rozsah povinností pronajímatele k údržbě bytů. V roce 2002160 Ústavní soud PR právní úpravu zvyšování nájemného zrušil, jelikož se domníval, že vůbec nenaplňovala požadavky uvedené v jeho předešlých rozhodnutích, především neumožňovala přiměřený růst nájemného a na vlastnicích ponechala břemeno výkonu sociálních funkcí státu.

Podle názoru Ústavního

soudu PR se postavení vlastníků po přijetí nové právní úpravy dokonce zhoršilo, jelikož vůbec nezohlednilo ekonomické vlivy vnějšího prostředí. V nálezu zaznělo i Viz rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 10. 10. 2000, sp. zn. P 8/99. Srovnej ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. 160 Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 2. 10. 2002, sp. zn. K 48/01. 158 159

69

řešení, které by soud preferoval jako ústavně konformní: zákonodárce by se mohl vydat cestou ponechání nízkého nájemného v počátku se stanovením relativně rychlého růstů, nebo by mohl zvolit v počátcích značné zvýšení nájemného se zakotvením jeho pomalého růstu. Rozhodnutí obsahovalo i výhrady proti setrvávání nevyhovující právní úpravy povinností pronajímatelů. Opět však zdůraznil, že regulace nájemného jako institut v rozporu s ústavními předpisy není, což potvrdil i v nálezu ze dne 12. 5. 2004161, když odmítl zrušit časové omezení stávajícího režimu regulace nájemného. V roce 2005 se Ústavní soud PR zaobíral právní úpravou, která počítala se zachováním regulace nájemného do konce roku 2008162. Umožňovala, aby nájemné překročilo úroveň 3 % hodnoty rekonstrukce bytu, ale jen v odůvodněných případech. Pokud byl nárůst nájemného vyšší než 10 % ročně, mohl nájemce zvýšení nájemného napadnout u soudu. Soud zrušil ustanovení, jež omezovala meziroční růst nájemného a znovu odporučil zákonodárci, aby byly nižší příjmové skupiny z řad nájemců podporovány spíše z veřejných zdrojů. Navíc Ústavní soud PR zdůraznil, že polský zákonodárce porušil pravidla hry, které sám stanovil, když nedodržel původní lhůtu pro ukončení regulace nájemného stanovenou na 31.12.2004, čímž došlo k flagrantnímu porušení zásady právní jistoty a důvěry ve stát. Dne 29. 6. 2005163 vydává Ústavní soud PR doporučení, které má být pro zákonodárce inspirací při úpravě nájemních vztahů. Stanovení výše nájemného musí podle něj zohlednit práva vlastníků, reflektovat jejich náklady na opravy a údržbu, přiměřený

zisk a výnos z kapitálu vloženého vlastníkem do výstavby nebo

rekonstrukce budovy. Uvítal by zavedení „zrcadla nájemného“, které by sledovalo a porovnávalo výši nájemného v celém Polsku. Sociálně slabším nájemníkům, kteří nedokážou takto koncipované nájemné snášet, by měl stát poskytovat příspěvek na

Srovnej rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. SK 34/02. Viz rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 19. 4. 2005, sp. zn. K 4/05. 163 Viz rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 29. 6. 2005, sp. zn. S 1/05. 161 162

70

bydlení a vlastníkům, kteří nedokážou ani pomocí spravedlivě určeného nájemného financovat náklady na opravu budov, vytvořit systém věcně určených podpor.

4.3 Maria Hutten-Czapska vs. Posko Z neadekvátních parametrů polské právní úpravy regulace nájemného nakonec vzešel kromě dílčích domácích úspěchů u Ústavního soudu PR i velký štrasburský úspěch polských vlastníků nájemních bytů, zhmotněný v podobě rozsudku Velkého senátu ze dne 19. 6. 2006164. Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) posuzoval případ stěžovatelky, která zdědila po svých rodičích rodinný dům obsazený nájemníky, kteří byty v domě obývali na základě správních rozhodnutí o přidělení bytů. Poté, co se bez úspěchu snažila u polských soudů znovu nabýt držbu svého domu (výjimečně dokonce nešlo o nájemní dům, nýbrž rodinný), podala stížnost k Evropské komisi pro lidská práva, až se tato procesním postupem dostala k Velkému senátu. Velký senát se shodl, že polská právní úprava představuje zásah do práva na pokojné užívání majetku. Pokud má být takový zásah považován za přípustný, musí splňovat tři podmínky: musí být realizován v souladu se zákonem, musí sledovat legitimní cíl v obecném zájmu a mezi použitými prostředky a sledovaným cílem musí existovat spravedlivá rovnováha. Požadavek zákonnosti podle názoru stěžovatelky nebyl naplněn, jelikož nájemní vztah mezi jejími rodiči a nájemníky vznikl na základě správního rozhodnutí, což bylo označeno později jako nezákonné a zákony, kterými se nájem řídil po pádu komunismu byly Ústavním soudem PR shledány neústavními. Pokud jde o podmínku legitimity cíle, zvláště s ohledem na přechod politického, právního a ekonomického systému od totalitního režimu k demokracii, Velký senát se domnívá, že regulace nájemného v Polsku ji splňuje, protože jejím cílem je dosáhnout zajištění sociální potřeby bydlení.

164

Viz rozhodnutí ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapska v. Poland, č. 35014/97.

71

Klíčová byla tedy otázka, jestli polská právní úprava nájemních vztahů splňuje i podmínku rovnováhy a přiměřenosti. Soud výslovně uvedl, že v tomto případě je třeba zahrnout do komplexního posouzení jejího splnění nejen okolnosti blokování růstu nájemného, ale také procesní a jiné záruky toho, že fungování systému regulace nebude svévolné a nepředvídatelné. ESLP na otázku, zda byla podmínka přiměřenosti splněna, odpověděl po analýze situace nakonec záporně. Polská právní úprava podle něj porušovala samotnou podstatu stěžovatelčina vlastnického práva, omezení růstu nájemného a možností dát nájemcům výpověď kladla na stěžovatelku nepřiměřené břemeno, což se nezlepšilo ani po zavedení možnosti zvýšit nájemné na úroveň odpovídající 3 % z hodnoty rekonstrukce bytu. Uvedené zlepšení by totiž nemohlo kompenzovat její ztrátu z období, kdy byla jako vlastník domu nucena přistoupit na výši nájemného bez vazby na náklady na jeho údržbu. Rozhodnutí bylo ovšem ve věcech regulace nájemného přelomové; předešlá judikatura ESLP ohledně této problematiky se nesla v duchu aprobace regulace nájemného. Nedá se však říct, že by v případě ESLP šlo o názorový zvrat. Naopak, srovnáním situace paní Hutten-Czapské se situací v Rakousku ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku165 konstatoval, že v rakouském případě byla výše nájemného limitována, vlastníci však měli možnost získat zpět náklady vynaložené na údržbu domu. Polské zákony naproti tomu uvalily na majitele domů řadu povinností, aniž by byli zajištěni proti tomu, že náklady na tuto údržbu budou převyšovat příjem z nájemného.166 Polské republice dále soud vyčetl, že i navzdory změnám právní úpravy (s návazností na rozhodnutí polského Ústavního soudu) zachoval ustanovení omezující ukončení nájmu na straně pronajímatele a nestanovil mechanismus kompenzující ztráty vlastníků způsobené nevyváženou právní úpravou. Vzhledem

Rozhodnutí ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher and others v. Austria, č. 10522/83, 11011/84, 11070/84. Blíže viz Molek, P. Věc Hutten-Czapska proti Polsku: Regulace nájemného pohledem ochrany vlastnictví. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, Praha : ASPI, 2006, č. 5, s. 324-336. 165 166

72

k tomu, že zákonodárce deklaroval dočasnost regulace nájemného, což nakonec nesplnil, porušil navíc princip předvídatelnosti zákona. Velký senát, podobně jako Ústavní soud PR, označil za nepřípustné, aby stát řešil své vnitřní sociální problémy tak, že nimi zatíží pouze jednu sociální skupinu, v tomto případě vlastníky domů s regulovaným nájemným. Ještě před vynesením pilotního rozsudku ESLP se Ústavní soud PR svým nálezem ze dne 19. 4. 2005 přičinil o zrušení právní úpravy regulace nájemného. Podle původních plánů mělo k deregulaci dojít ke 31. 12. 2004, polský normotvůrce však své původní záměry nenaplnil. Od dubna 2005 se tedy výše nájemného v Polské republice řídila dohodou smluvních stran167. Zrušení stávající právní úpravy regulace nájemného však vedlo k jakémusi právnímu vakuu168; pronajímatelé nemohli opřít zvýšení nájemného, které by vedlo k pokrytí nákladů na údržbu a umožňovalo přiměřený zisk, o konkrétní právní předpis. Rozhodnutí ESLP, jež Polsku ukládalo povinnost zajistit vhodnými opatřeními spravedlivou rovnováhu mezi vlastnictvím majitelů bytových domů a veřejným zájmem společnosti ohledně práva na bydlení slabších sociálních skupin, bylo tedy vítanou pomocí v hodině dvanácté.

Pomahač, R. Evropský soud pro lidská práva: K cenové regulaci nájemného v bytech. Právní rozhledy, 2006, č. 21, s. 800 an. 168 Situace nebyla nepodobná té, kterou v České republice způsobil nález Ústavního soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/2003, č. 84/2003 Sb., blíže viz kapitolu č. 2.4.1. 167

73

5. Vybrané aspekty judikatury ESLP Jelikož Evropská úmluva o ochraně základních práv a svobod (dále jen „Úmluva“) představuje katalog základních práv a svobod, který shodně akceptují Česká republika, Slovenská republika i Polská republika, rozhodla jsem se poslední část své práce věnovat rozboru judikatury ESLP, jež se k regulaci nájemného vztahuje. Úmluva garantuje vlastnické právo v čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1. (dále jen „článek 1“): „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.“169 Když ESLP posuzuje konformitu zásahu vlastnického práva s uvedeným článkem, v zásadě tak sleduje splnění následujících podmínek:


Zásah musí respektovat „zásadu úcty k vlastnictví“170 (která získává obsahové naplnění splněním níže uvedených podmínek)171,




omezení vlastnického práva musí být učiněno na základě zákona („zásada zákonnosti“)172




zásah musí sledovat legitimní cíl v obecném zájmu,




omezení vlastnictví dbá „spravedlivé rovnováhy“ (fair balance) mezi požadavky

veřejného

základních

práv

zájmu

jednotlivců

společnosti (aneb

zda

a je

požadavky splněn

ochrany

požadavek

proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným cílem)173.

K vymezení práva pokojného užívání majetku viz odst. 63 rozhodnutí ESLP ze dne 13. 7. 1979, Marckx v. Belgium, č. 6833/74 . 170Srovnej např odst. 42 rozhodnutí ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher and others v. Austria, č. 10522/83, 11011/84 a 11070/84 (dále jen „Mellacher“). 171 Viz Hubálková, E. Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika. Judikatura a řízení před Evropským soudem pro lidská práva. Praha: Linde Praha, a. s., 2003, s. 298. 172 Viz odst. 163 rozhodnutí ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapska v. Poland, č. 35014/97 (dále jen „Hutten-Czapska“). 173 Viz např. odst. 50 rozhodnutí ESLP ze dne 21. 2. 1986, James and Others v. The United Kingdom, č. 8793/79 (dále jen „James“). 169

74

5.1 Omezení vlastnického práva na základě zákona Zásada zákonnosti vychází z druhé věty článku 1. Jejím obsahem je požadavek, aby zásah orgánu veřejné moci do výkonu práva na pokojné užívání majetku byl v souladu se zákonem. Požadavek zákonnosti je projevem zásady výsadního postavení práva, která se odráží v celé Úmluvě jakožto základní princip všech demokratických společností. ESLP dále zdůrazňuje, že normy vnitrostátního práva, které omezení vlastnického práva upravují, musí být dostatečně dostupné, přesné (zřejmě ve smyslu výkladové jednoznačnosti) a jejich aplikace musí být předvídatelná.174

5.2 Omezení vlastnického práva sledující legitimní cíl v obecném zájmu ESLP už víckrát předeslal, že k existenci veřejného či obecného zájmu, které by odůvodňovaly přijetí právní úpravy omezující vlastnické právo v smluvních státech by se měli především vyslovit vnitrostátní orgány. Ponechává jim jejich míru uvážení („margin of appreciation“) na tomto poli, až na výjimky, ve kterých úsudek příslušných vnitrostátních orgánů postrádá rozumný základ („judgement is manifestly without reasonable foundation“)175. Zdůraznil, že pokud jde o oblast bydlení, jako základní sociální potřeby, která zaujímá jedno z předních míst v sociální a hospodářské politice smluvních stran, v mnohých případech vyžaduje formu regulace. ESLP se navíc vyslovil, že pokud nastal ve státě přechod od totalitního k demokratickému režimu, který vyžaduje zásadní reformy právního, politického a ekonomického systému, chápe nutnost regulace v oblasti bydlení o to víc176.

Kromě rozhodnutí ve věci Hutten-Czapská shodně například rozhodnutí ESLP ze dne 22. 6. 2004, Broniowski v. Poland, č. 31443/96 (dále jen „Broniowski“) nebo rozhodnutí ESLP ze dne 5. 1. 2000, Beyeler v. Italy, č. 33202/96. 175 Viz rozhodnutí ESLP ze dne 21. 2. 1986 James and Others v. The United Kingdom, č. 8793/79 aneb rozhodnutí ESLP ze dne 23. 11. 2000, The former king of Greece and the Others v. Greece, č. 25701/94. 176 Kromě už zmiňovaných rozhodnutí ESLP ve věcech Mellacher, James a Broniowski shodně i odst. 49 rozhodnutí ESLP ze dne 28. 7. 1999, Imobilliare Saffi v. Italy, č. 22774/93 a odst. 28 rozhodnutí ESLP ze dne 28. 9. 1995, Scollo v. Italy, č. 19133/91. 174

75

5.3 Omezení vlastnictví respektující požadavek proporcionality Vnitrostátní orgány se v zásadě snaží dodržet podmínku omezení vlastnického práva na základě zákona a ESLP se konstantně vyslovuje, že regulace cen v oblasti bydlení považuje za prostředek sledující legitimní cíl. Z toho plyne, že odpověď na otázku, kdy je regulace nájemného v souladu s Úmluvou, je shodná s odpovědí na otázku, zda splňuje konkrétní právní úprava regulace, kterou je prováděn zásah do vlastnického práva, požadavek proporcionality. Jinými slovy, musí existovat vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a cílem jakéhokoli státem přijatého opatření. Tento požadavek je vyjádřen pojmem „spravedlivé rovnováhy“, kterou je třeba zachovávat mezi požadavky veřejného zájmu společnosti a potřebami ochrany základních práv jednotlivce. ESLP proto vždy ověřuje, jestli kvůli zásahu ze strany státu musel jednotlivec nést nepřiměřené a přílišné břemeno. Zároveň upozorňuje, že v případě právní úpravy v oblasti bydlení musí hodnotit nejen okolnosti snižování nájemného, ale také rozsah zásahu státu do smluvní volnosti a smluvních vztahů na trhu s nájemním bydlením a existenci procesních a jiných záruk, aby fungování systému a jeho dopad na majetková práva vlastníka nebyli svévolné a nepředvídatelné. Legislativní, administrativní či z praxe orgánů vyplývající nejistota je faktor, který ESLP při svém rozhodování také bere v úvahu, orgány jsou podle něj povinny jednat včas, řádně a zcela konzistentně.

5.4 Srovnání rozhodnutí ESLP ve věcech regulace nájemného 5.4.1 Mellacher a ostatní proti Rakousku Případ Mellacher a ostatní proti Rakousku se týkal tří skupin stěžovatelů, vlastníků bytů, které pronajímali za smluvně sjednané nájemné, jehož výše odpovídala místně obvyklým poměrům. V průběhu trvání uvedených nájemných vztahů nabyla účinnosti nová právní úprava týkající se nájmů, která omezila výši nájemného ve stanovených skupinách bytů na určenou maximální částku. Regulace však nedopadala jen na nově sjednané nájmy, právní úprava nájemníkům, kteří už

76

bydleli ve vymezených bytech za smluvní nájemné, poskytla možnost požádat soud o jeho snížení. Jelikož nájemníci v bytech stěžovatelů nabízené možnosti využili, utrpěli tím stěžovatelé značné ztráty (pokud srovnáme jejich bilanci se situací, ve které by obdrželi smluvní nájemné). ESLP se ve svém rozhodnutí vyjádřil, že k omezení vlastnického práva u stěžovatelů sice došlo, ale zásah je v souladu s článkem 1. ESLP konstatoval, že i když stěžovatele zbavil části jejich příjmu z nemovitostí, není formálním vyvlastněním ani vyvlastněním de facto, ale pouhou kontrolou užívání majetku.177 K rozhodnutí ho vedly následující důvody: rakouský normotvůrce splnil podmínku zásady zákonnosti zásahu, který navíc sledoval i legitimní cíl v podobě umožnění bydlení i méně majetným vrstvám, zároveň měla uvedená právní úprava motivovat majitele k modernizacím nemovitostí, čímž by se zlepšil celkový stav rakouského bytového fondu. Pokud jde o podmínku přiměřenosti aneb spravedlivé rovnováhy, ESLP zkonstatoval, že snížené nájemné nepředstavuje pro vlastníky bytů nepřiměřené břemeno, jelikož umožňuje pokrýt náklady spojené s údržbou bytu. Pokud však jde o přiměřený zisk, vypořádal se ESLP s touto problematikou podle mého názoru nedostatečně. Konstatoval, že i když u dvou stěžovatelů ze tří došlo k významnému snížení nájemného, a tím i k výraznému zásahu do vlastnického práva, musí ponechat vnitrostátnímu zákonodárci míru uvážení, v rámci které se sám vypořádá s otázkou, jestli nájemné je nebo není přiměřené z pohledu sociální spravedlnosti178. I když ESLP rozhodl v neprospěch pronajímatelů, v případě českých stěžovatelů očekávám opačný výsledek, a to nejen kvůli existenci rozhodnutí ve věci Hutten-Czapská (i když je to samozřejmě nejintenzivnější důvod mé domněnky). Už ve věci rakouských pronajímatelů oslaboval legitimitu jeho rozhodnutí nejen názorový antagonizmus s Evropskou komisí pro lidská práva, která posoudila věc

177 178

Berger, V. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Praha : IFEC, 2003, s. 615. Viz odst. 56 rozhodnutí ESLP v případě Mellacher.

77

naopak ve prospěch stěžovatelů, ale i neshoda mezi soudci, která měla za následek disentující stanovisko celkem pěti z nich. Samozřejmě je nutno dodat, že to všechno při rozhodování o právní úpravě, která činila zásah do vlastnického práva značně mírnější, než je tomu u její české varianty. 5.4.2 Edwards v. Malta a Ghigo v. Malta Případ stěžovatelů179 vzešel z vnitrostátní sociální politiky maltských orgánů, které chtěly bojovat proti bezdomovectví, proto se rozhodly pro poměrné radikální řešení: Do domů byly na základě rozhodnutí příslušných orgánů přikázáni nájemníci (čímž došlo k zásahu do smluvní autonomie vlastníků), přičemž vlastníci byli značně limitováni v možnostech jednostranného ukončení takového nájemního vztahu. To vše se navíc dělo s tím, že nájemníci bydleli za regulované nájemné. ESLP při posouzení situace tradičně uplatnilo princip proporcionality a vyneslo rozhodnutí, ve kterém argumentovalo, že vlastníci domů nemohou být nuceni nést finanční náklady státní sociální politiky a poskytovat bydlení přikázaným nájemcům. Maltská vláda na ně tedy uvalila nepřípustné břemeno180. Na rozdíl od případu Mellacher byla u vlastníků na Maltě výrazně omezena autonomie vůle především při vzniku nájemních vztahů a ESLP také konstatoval, že výše nájemného byla extrémně nízká, článek 1 tedy byl podle něj porušen. Po analýze rozhodnutí lze konstatovat, že ESLP skutečně zkoumá omezení vlastnického práva komplexně, v posuzovaných případech vždy vzal do úvahy i související právní úpravu, která se týkala postavení pronajímatele. I na základě jejího zhodnocení vždy uvážil míru intenzity zásahu do vlastnictví, dovoluji si tedy předpokládat, že se při hodnocení situace českých pronajímatelů zaměří i na českou občanskoprávní úpravu.

Viz rozhodnutí ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards v. Malta, č. 17647/04 (dále jen „Edwards“) a rozhodnutí ESLP ze dne 26. 9. 2006, Ghigo v. Malta, č. 31122/05 (dále jen „Ghigo“). 180 Viz odst. 78 rozhodnutí ESLP v případě Edwards a odst. 69 rozhodnutí ESLP v případě Ghigo.

179

78

6. Závěrem Tato práce si kladla za cíl předestřít čtenářům stávající právní úpravu nájmu včetně určování výše nájemného v České republice a poukázat na její problematické části především v kontextu s ústavním zakotvením vlastnického práva. S ohledem na historické souvislosti a podobnost právních úprav jsem přistoupila také ke srovnání situace na poli nájemních vztahů se dvěma postkomunistickými státy, Slovenskou a Polskou republikou. Pro dokreslení celkového obrazu si na závěr dovolím ještě několik zajímavých čísel: V České republice je přibližně 700 000 bytů s regulovaným nájemným (cca 17 % z celkového bytového fondu). Z toho je asi 300 000 ve vlastnictví fyzických osob nebo právnických osob soukromého práva181. Pokud jde o Polskou republiku, ke dni rozhodnutí ESLP tvořilo celkový počet bytů v režimu regulace přibližně 2 700 000 bytů (cca 20 % bytového fondu), z toho asi 600 000 ve vlastnictví soukromých subjektů182. Na Slovensku se problém regulace nájemného týká podle posledních údajů183 jenom 4 % všech bytů, což čítá přibližně 67 000 bytů. Z toho 50 000 je ve vlastnictví obcí, na druhé straně byty s regulovaným nájemným, které jsou ve vlastnictví soukromých osob, tvoří pouze 1 % z celkového počtu bytů na Slovensku. Situace v Polsku před vynesením rozsudku v případě paní Hutten-Czapské a situace

v České

republice

nejsou

nepodobné,

což

vytváří

jistou

míru

pravděpodobnosti, že ESLP nakonec rozhodne i ve prospěch českých vlastníků, v této fázi nám však nezbývá nic jiného, než si na skutečný výsledek české stížnosti počkat.

Shodně nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, č. 252/2006 Sb. Viz rozhodnutí ESLP ve věci Hutten-Czapska. 183 Údaje byly získány na základě posledního sčítání lidu z roku 2001, vzhledem k sestupné tendenci celkového počtu bytů s regulovaným nájemným můžeme tedy předpokládat, že k dnešnímu dnu se s problémem regulace potýká méně vlastníků nájemních bytů, než před osmi lety. 181 182

79

Počet bytů s regulovaným nájemným a jeho podíl v bytovém fondu na Slovensku představuje pouze zlomek reality zbylých dvou států. Tato čísla poměrně věrně kopíruje i celospolečenské dění. Zatímco v Polsku i v Česku už existuje početná judikatura tamních Ústavních soudů týkající se regulace, na Slovensku tento problém orgán ochrany ústavnosti ještě neřešil. Problémy právní úpravy nájemních vztahů se však zdaleka neomezují jen na nevyhovující nastavení regulace nájemného. Doufám, že se mi v této práci podařilo upozornit na všechna zásadní problematická místa právní úpravy. Zároveň bych chtěla zdůraznit, že k utvoření komplexního pohledu (nejen z ústavněprávního hlediska) je nutno vzájemně poměřovat veškerá práva a povinnosti nájemců a pronajímatelů, která jsou obsahem právního vztahu nájmu.

80

7. Abstract This final thesis deals with legal regulation of rental relationships, including the rent control from the constitutional point of view. In Czech Republic, lease of flats is protected. To understand the origin of contemporary legal regulation, it is important to perceive it in historical context. First part of the thesis therefore concentrates on an evolution of the civil lease regulation. In 1948, the Communist party seized power in former Czechoslovakia. Due to this political upheaval massive dezintegration of private law started which led to the degradation of ownership relations. Landlords were limited in their rights to decide, whether to lease flats in their ownership or not, they were even limited in the possibility to choose their tenants. On the whole, they were unable to exercise their ownership rights. With regard to the change of the political regime in 1989, public anticipated crucial transformation of rental law, but lawmakers did not fullfil these expectations, at least not enough to satisfy owners of flats. Today, Czech Republic is still in the process of coping with the past. Civil law still suffers from relics of previous regime and its specific views on rental relationships. Czech civil code contains some unacceptable legal institutions, that lead to restrictions of landlords‘ ownership rights. These include the enactment of the joint residential lease of husband and wife, construction works conditioned by an acceptation of the tenant, devolution of the lease in case of tenant’s death, limited possibilities to evict the tenant, providing subsitute dwelling for the tenant in case when landlord evicts him and the exchange of flats without landlord’s permission (which can be replaced by court ruling). Legal regulation of rental housing also includes rent control. Constitutional court of Czech Republic expressed opinion more than once that legal regulation of rent control should respect the landlord’s right to use the profit of their ownership.

81

Equitable enactment of rights and duties of a tenant and a landlord turns out to be serious problem in other states with socialism past, too. After division of former Czechoslovakia, Czech Republic and Slovak Republic started their separate legal evolution. Both states shared previously the same legal order. Almost twenty years after political upheaval, each state hasn’t change inconvenient rental legislation. Slovakia counts less rental flats, which seems to be the reason, why Slovak constitutional court still hasn’t got a chance to decide the justification of rent control by public interest. Republic of Poland shares problems on the field of rental living with Slovakia and Czech republic. As a matter of fact, in comparison with two mentioned states, Polish difficulties are greater. One of Polish landlord’s, Maria Hutten-Czapska, filed an application to the European Court of Human Rights. She alleged the violation of article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms. Grand Chamber of European Court of Human Rights decided, that the Polish state has failed to strike the requissite fair balance between the general interest of the community and the protection of the right of property. Because of the unbalanced legal regulation, applicant had to bear a disproportionate and excessive burden. European Court of Human Rights dealt with applications about rent control more than once. In Mellacher and the Others v. Austria court’s decision was in favor of tenants (in contrast to the Polish case). In 2009, court is to decide about a Czech application. In my oppinion, Czech landlords have got a good chance to succeed, especially after judgement in the Hutten-Czapska case. Additionaly, new civil code represents sprinkles of hope, which is strongly expected. This enactment is to reform legislation in whole area of private law. I personally believe, that institution of rent control is in compliance with constitutional order of Czech republic, but not in the current form. Restrictions of the right to property should be abolished and replaced by legal regulation, which will

82

satisfy the conditions of fair balance between the right to property and public interest to secure the housing.

83

8. Seznam použitých pramenů Učebnice, monografie, články a komentáře:  Balík, S., Hrubý, J., Krtková, P., Pokorná H. Výpovědní důvody z nájmu bytu. Praha : Linde Praha a. s., 2005.  Berger, V. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Praha : IFEC, 2003.  Eliáš, K. Zuklínová, M. Principy a východiska nového kodexu soukromého práva. Praha : Linde, 2001.  Fiala J., Korecká V., Kurka, V. Vlastnictví a nájem bytu. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha : Linde, 2004  Fiala, J., Novotný, M., Oehm, J., Horák, T. Zákon o vlastnictví bytů. Komentář. 3. vydání. Praha, C. H. Beck, 2000.  Fiala a kol., Občanské právo. Praha : ASPI, a. s., 2006.  Filip, J. Regulace nájemného před Ústavním soudem ČR – pouze další dějství. Právní zpravodaj, 2002, č. 12.  Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001.  Filip,

J.,

Svatoň,

J.,

Zimek,

J.

Základy

státovědy.

3.

vydání.

Brno : Masarykova univerzita, 2003.  Hádl, T. Nájemné v bytech od 1. července 1995. Ostrava : Sagit, 1995.  Hubálková,

E. Evropská

úmluva

o

lidských

právech

a

Česká

republika. Judikatura a řízení před Evropským soudem pro lidská práva. Praha: Linde Praha, a. s., 2003.  Hurdík J., Fiala J., Hrušáková, M. Úvod do soukromého práva. 2. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2002.  Hrušáková, M., Králíčková, Z.: České rodinné právo. 2 vydání. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2001.

84

 Jehlička, O., Švestka, J., Škárová, M.. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 9. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004.  Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005.  Křeček, S.Změny v bytovém právu po 1.1. 2007 podle novel občanského zákoníku zákony č. 107/2006 Sb. a č. 115/2006 Sb. Praha: Linde Praha, a.s., 2006.  Lazar, J. a kol. Základy občianskeho hmotného práva. 2. vydání. Bratislava : IURA EDITION, spol. s r. o, 2004  Molek, P. Věc Hutten-Czapska proti Polsku: Regulace nájemného pohledem ochrany vlastnictví. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, Praha : ASPI, 2006, č. 5.  Selucká, M. Nájem a podnájem bytu. Brno : CP Books, a. s., 2005.  Sokol, T. Spor o regulaci nájemného – rekapitulace a výhledy. Právní rádce, 2003, č. 3.  Pejšek, V. Nájemné z bytu po zrušení vyhlášky č. 179/1993 Sb. Právní rádce, 2005, č. 1.  Pomahač, R. Evropský soud pro lidská práva: K cenové regulaci nájemného v bytech. Právní rozhledy, 2006, č. 21.  Vojčík, P. Občianske právo hmotné II. Košice : Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, 2006. Judikatura: Ústavní soud ČR:  Nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. III. ÚS 3158/07.  Nález Ústavního soudu ze dne 3. 12. 2008, sp.zn. IV.ÚS 1253/08.  Nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. 1 ÚS 489/05 ( N 80/41 SbNU 59).  Nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.). 85

 Nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 8/05 (N 112/37 SbNU 453).  Nález Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2004, sp. zn. IV. ÚS 524/03 (N 138/34 SbNU 387).  Nález Ústavního soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/2003 (N 41/29 SbNU 371; č. 84/2003 Sb.).  Nález Ústavního soudu ze dne 20.11.2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/2002 (N 142/28 SbNU 237; č. 528/2002 Sb.).  Nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ( N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.).  Nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.).  Nález Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.).  Nález Ústavního soudu ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ( N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.). Ústavní soud SR:  Usnesení Ústavního soudu SR ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. I. ÚS 168/08.  Usnesení Ústavního soudu SR ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. III. ÚS 197/07.  Usnesení Ústavního soudu SR ze dne 19. 6. 2007, sp. zn. III. ÚS 179/07 Ústavní soud PR:  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 29. 6. 2005, sp. zn. S 1/05  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 19. 4. 2005, sp. zn. K 4/05.  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. SK 34/02.  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 2. 10. 2002, sp. zn. K 48/01.  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 10. 10. 2000, sp. zn. P 8/99.  Rozhodnutí Ústavního soudu PR ze dne 12. 1. 2000, sp. zn. P 11/98. Nejvyšší soud ČR:  Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 6. 2006, sp. zn. 26 Cdo 853/2006. 86

 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1359/2005.  Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1199/2005.  Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2005, sp. zn. 26 Cdo 696/2005.  RozsudekNejvyššího soudu ze dne 19. 10. 2005, sp. zn. 26 Cdo 1472/2005.  rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 5. 2005, sp. zn. 26 Cdo 2297/2004. Evropský soud pro lidská práva:  Rozhodnutí ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards v. Malta, č. 17647/04.  Rozhodnutí ESLP ze dne 26. 9. 2006, Ghigo v. Malta, č. 31122/05.  Rozhodnutí ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapska v. Poland, č. 35014/97.  Rozhodnutí ESLP ze dne 22. 6. 2004, Broniowski v. Poland, č. 31443/96.  Rozhodnutí ESLP ze dne 23. 11. 2000, The former king of Greece and the Others v. Greece, č. 25701/94.  Rozhodnutí ESLP ze dne 5. 1. 2000, Beyeler v. Italy, č. 33202/96.  Rozhodnutí ESLP ze dne 28. 7. 1999, Imobilliare Saffi v. Italy, č. 22774/93.  Rozhodnutí ESLP ze dne 28. 9. 1995, Scollo v. Italy, č. 19133/91.  Rozhodnutí ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher and others v. Austria, č. 10522/83, 11011/84, 11070/84.  Rozhodnutí ESLP ze dne 21. 2. 1986, James and Others v. The United Kingdom, č. 8793/79.  Rozhodnutí ESLP ze dne 13. 7. 1979, Marckx v. Belgium, č. 6833/74. Internetové zdroje:  http://www.build.gov.sk  http://www.financninoviny.cz  http://www.mmr.cz  http://nalus.usoud.cz  http://obcanskyzakonik.justice.cz  http://www.osmd.cz/  http://www.regulovanenajomne.sk/ 87

 http://www.rokovania.sk  http://www.staromestan-ba.sk

88