Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Diplomová práce

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor: PrF 6805T003 PR Právo

Katedra ústavního práva a politologie

Diplomová práce Právní předpisy samosprávy a noční klid

Martin Hout 2009/2010

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Právní předpisy samosprávy a noční klid zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

Podpis: .....................................

2

Poděkování: Děkuji vedoucímu této diplomové práce, doc. JUDr. Zdeňku Koudelkovi, Ph.D., za odborné vedení a podnětné připomínky při tvorbě celé práce. Zároveň bych rád poděkoval PhDr. Radoslavě Šopovové za pomoc při psaní cizojazyčného resumé a konečně také své rodině a všem ostatním, kteří mě při psaní následujícího textu podporovali.

3

Obsah

1. Úvod ............................................................................................................................. 6 2. Vymezení některých pojmů ....................................................................................... 7 2.1 K pojmu právní norma ......................................................................................... 7 2.2 K pojmu právní předpis ....................................................................................... 7 2.2.1 Obecně o právních předpisech ................................................................ 7 2.2.2 Klasifikace právních předpisů ................................................................. 9 2.3 Veřejná správa ................................................................................................... 11 2.3.1 Veřejná správa ....................................................................................... 11 2.3.2 Státní správa jako součást veřejné správy ............................................. 12 2.4 Samospráva ........................................................................................................ 14 2.4.1 K veřejnoprávním korporacím .............................................................. 14 2.4.2 Územní samospráva .............................................................................. 15 2.4.3 Zájmová samospráva ............................................................................. 16 3. Právní předpisy samosprávy.................................................................................... 18 3.1 Současná klasifikace právních předpisů samosprávy ........................................ 18 3.2 Historický vývoj právních předpisů samosprávy v Čechách, na Moravě a ve Slezsku ...................................................................................................... 19 3.2.1 Habsburská monarchie .......................................................................... 19 3.2.2 Od vzniku Československa do roku 1945 ............................................. 20 3.2.3 Socialistické období .............................................................................. 22 3.2.4 Polistopadové období ............................................................................ 23 3.3 Působnost právních předpisů samosprávy ......................................................... 24 3.3.1 Osobní, časová a územní působnost ...................................................... 24 3.3.2 Věcná působnost ................................................................................... 25 3.4 Sankce za porušení právních předpisů samosprávy........................................... 27 3.4.1 Obecně k sankcím ................................................................................. 27 3.4.2 Přestupky ............................................................................................... 28 3.4.3 Jiné správní delikty................................................................................ 29 4. Samostatná působnost obcí a veřejný pořádek ...................................................... 30 4.1 Samostatná vs. přenesená působnost ................................................................. 30 4.2 K definici pojmu „veřejný pořádek“.................................................................. 32 5. Noční klid v obecně závazných vyhláškách obcí a judikatura Ústavního soudu ČR ................................................................................................................... 35 5.1 Obecně o nočním klidu ...................................................................................... 35 5.1.1. Úvod ..................................................................................................... 35

4

5.1.2 Malý zahraniční exkurz a stanovení doby nočního klidu ..................... 36 5.2 Judikatura Ústavního soudu ČR ........................................................................ 39 6. Vývoj judikatury Ústavního soudu ČR a noční klid ............................................. 42 6.1 Období starého zákona o obecním zřízení ......................................................... 42 6.1.1 Úvod ...................................................................................................... 42 6.1.2 Výkladový problém s čl. 104 odst. 3 Ústavy ........................................ 43 6.1.3 Vyhlášky obcí v praxi 90. let ................................................................ 46 6.2 Období nového zákona o obcích ........................................................................ 50 6.2.1 Důležité legislativní změny ................................................................... 50 6.2.2 Další vývoj judikatury ........................................................................... 52 6.2.3 Obrat v judikatuře.................................................................................. 55 7. Závěr .......................................................................................................................... 58 8. Resumé ....................................................................................................................... 60 9. Prameny ..................................................................................................................... 63

5

1 Úvod Cílem této práce je odpovědět na otázku, zda-li dnes může být úspěšně vydána obecně závazná vyhláška obce o ochraně nočního klidu a zda-li tato může omezit podnikatelské a nepodnikatelské subjekty. Pro lepší pochopení problematiky se z počátku práce věnuji obecně tématu právních předpisů, postavení samosprávy ve správě veřejné a též zmiňuji pár vět o samosprávě zájmové. Na právě uvedené potom navazuji malým historickým exkurzem o právních předpisech územní samosprávy, neboť sdílím přesvědčení, že nic se nevyvíjí ve vakuu. Následují poznámky o působnosti právních předpisů samosprávy (zejména obecně závazných vyhlášek obcí) a sankčních možnostech při porušení jimi uložených povinností. Ústředním tématem celého díla je však samozřejmě veřejný pořádek a noční klid. V této oblasti se věnuji nejen definici a obsahu daných pojmů, jejich vzájemnému vztahu či zahraniční úpravě, ale především judikatuře Ústavního soudu, ve které lze hledat potřebné odpovědi. Stejně jako příslušný legislativní rámec, vyvíjely se v novodobé historii České republiky i pohledy na postavení a meze územní samosprávy, přičemž obecně závazné vyhlášky obcí o veřejném pořádku byly vždy v centru pozornosti. Od restriktivního pojetí obecní právotvorby v 90. letech jsme sice jako země urazili poměrně dlouhou cestu, do cíle však máme pořád dosti daleko. Ani dnes totiž stále nejsou vymezeny jasné a zcela bezproblémové hranice pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí, na což tato práce reaguje. Cílem mého textu není ozřejmit všechny nejasnosti v této oblasti, nýbrž shrnout relevantní základní argumentaci Ústavního soudu a odborné veřejnosti, na jejímž základě se poté vyjádřím k položeným otázkám. V tomto směru nakonec také věřím, že přínosem k diskuzi budou i mé osobní poznámky a postřehy.

6

2 Vymezení některých pojmů 2.1 K pojmu právní norma O právní normě, elementárním prvku každého právního řádu, by bylo možno napsat mnohé, pro účely této práce se však omezím jen na její stručnou charakteristiku. Dle tradičního pohledu se jedná o obecně závazné pravidlo chování, které má státem stanovenou formu a je státem vynutitelné. 1 V podstatě stejně se na pojem právní normy dívají i další autoři 2, podle nichž jde opět o jakési obecně závazné pravidlo, jehož dodržování zabezpečuje stát. Do třetice mohou být právní normy definovány např. i tak, že se jedná o „formálně vyjádřená závazná pravidla chování vynutitelná veřejnou mocí.“3 Stojí za povšimnutí slova posledního z autorů, který dle mého názoru správně použil výrazu veřejná moc, čímž vyjádřil, že na vynucování právních norem se podílí také subjekty od státu

sice odvozené, avšak přece jen odlišné (samospráva).

Ponecháme-li však stranou tyto nuance, jsou pro nás důležité znaky právních norem, které z výše zmíněných vět méně či více vyplynuly. Jsou jimi normativnost, obecnost, závaznost a vynutitelnost, tj. znaky materiální a dále původ s formou publikace, tj. znaky formální. Co se týče struktury právní normy, rozeznáváme v ní tradičně tzv. hypotézu, dispozici a sankci, což však vždy platit nemusí.

2.2 K pojmu právní předpis 2.2.1. Obecně o právních předpisech Jak vyplývá již z názvu této práce, právní předpisy budou jejím ústředním tématem a tudíž si zasluhují i náležitou pozornost. Stejně jako v případě právní normy, i u právního předpisu existuje nespočet pokusů o jeho přesné vymezení. Tak např. může být právní předpis (lze použít také pojmu normativní akt či normativní právní akt) chápán jako určitý výsledek činnosti orgánu veřejné moci, který obsahuje právní normy. Tamtéž je uvedeno, že výrazy normativní akt či normativní právní akt jsou pro takto obecnou kategorii asi přece jen vhodnější než spojení právní předpis, neboť platný 1. 2. 3.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 42. BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství ASPI Publishing, 2004, s. 81. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 25.

7

normativní akt nemusí být vždy předpisem, tedy být vyhlášen písemně. V podmínkách České republiky jde sice spíše o jev minulý, kdy stačilo např. ústní veřejné vyhlášení, ve Spolkové republice Německo je to však možné dodnes. 4 Dále např. S. Kadečka použil ve svém díle formulaci V. Knappa, dle níž je právní předpis „oficiální a formální dokument vyhlašující právní normu.“5 Právním předpisem se zde tedy rozumí jakýsi soubor právních norem, popř. norma jediná, která může nabýt různých formálních podob jako zákon, nařízení, vyhláška atd. Plně lze souhlasit s názory, že každý právní předpis v sobě nese alespoň jednu obecně závaznou právní normu a tudíž musí být nutně každý právní předpis obecně závazný. Používání spojení obecně závazný právní předpis je proto tak trochu bez významu. Poměrně podrobně se právním předpisům věnuje Z. Koudelka, který hned na úvod dané kapitoly tvrdí, že „ právní předpis je písemný externí normativní právní akt obsahující právní normy nebo jejich části, vydávaný státem nebo samosprávnými korporacemi, jež osobám individuálně neurčeným něco sdělují, nařizují nebo zakazují.“ 6 Ze stejného zdroje lze potom převzít též charakteristické znaky právních předpisů jako nositelů právních norem. Jde o obecnost, vzájemnou hierarchii, platnost, účinnost a zrušitelnost. Od právních předpisů, chceme-li od normativních aktů či normativních právních aktů, je třeba odlišovat ještě jiné formy realizace práva. Jde zejména o tzv. individuální právní akty, které jsou vlastně aktem aplikace právních norem a vztahují se pouze na konkrétní případy. Oproti právnímu předpisu zde tudíž nenajdeme znak obecnosti, což znamená, že individuální právní akt není vydáván pro neurčitý počet subjektů v neurčitém počtu případů (jde např. o rozhodnutí o umístění stavby, rozhodnutí soudu atd.). Právní předpis nelze zaměňovat ani s tzv. interními normativními akty (instrukcemi). I když je toto spojení velice snadno zaměnitelné s normativními akty jako právními předpisy, výraz interní právní povahu těchto aktů zcela mění. Jedná se totiž o tzv. vnitřní předpisy, kterým chybí obecná závaznost. Ve skutečnosti tak vlastně nejde ani o pramen práva a normy v nich obsažené nelze považovat za právní normy s výše uvedenými znaky. Tyto interní normativní instrukce jsou vlastně jen projevem oprávnění řídit podřízené orgány či osoby a jejich plnění zase projevem toho, že pokyny 4. 5. 6.

BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství ASPI Publishing, 2004, s. 39 - 40. KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 21. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 20

8

nadřízených mají být uposlechnuty.

7

Platí tak jen pro určité užší okruhy osob v rámci

nějakého orgánu, organizace (např. pracovní řády) apod. Nyní, po seznámení se s interními normativními instrukcemi je zřejmější, proč je dle výše uvedené citace právní předpis tzv. externím normativním právním aktem. Poněkud zvláštní kategorií, se kterou by mohl být právní předpis srovnáván, je opatření obecné povahy. V § 171 správního řádu

8

je k tomuto institutu uvedeno, že není ani právním předpisem, avšak

ani rozhodnutím. Čím tedy opatření obecné povahy je? Podle názoru P. Průchy se zde nabízí možnost hovořit o tzv. smíšených aktech, tedy o něčem na pomezí normativního a individuálního (s)právního aktu. Zatímco totiž individuální (s)právní akt směřuje ke konkrétním věcem individualizovaných subjektů a normativní (s)právní akty zase řeší obecněji vymezované otázky ve vztahu k blíže neurčenému počtu adresátů, u opatření obecné povahy dochází k jistému „křížení“ těchto vlastností. Výsledkem tak může být buď úprava relativně konkrétní záležitosti, avšak s blíže neurčeným okruhem adresátů (např. objížďka či zákaz koupání) nebo budou tímto institutem řešeny obecnější otázky, tentokrát ale k individualizovanému adresátovi.

9

Z. Koudelka, inspirován nálezem

Ústavního soudu, zmiňuje také jisté materiální a formální požadavky na právní předpisy. Rozhodující je dle těchto názorů naplnění obsahových a funkčních (materiálních) požadavků na právní předpis, tj. zda-li jsou v konkrétním předpisu obsažena obecně závazná a vynutitelná pravidla chování, tedy právní normy. Formální požadavky, i když samozřejmě velice důležité, tak stojí až v druhé řadě. Právě z těchto důvodů potom nezbývá, než opatření obecné povahy považovat z materiálního hlediska za právní předpis. 10

2.2.2. Klasifikace právních předpisů Právní předpisy je možno třídit z mnoha hledisek, v nejzákladnější rovině je však rozdělujeme podle stupně právní síly, jejich prvotnosti či odvozenosti a toho, kdo

7. 8. 9. 10.

BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství ASPI Publishing, 2004, s. 79 Zákon č. 500/ 2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“). PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. Doplněné vyd. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2007, s. 299-300 KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 20.

9

má pravomoc k jejich vydání

11

, tedy kritérií, která spolu velice úzce souvisí. Toto

dělení si zaslouží podrobněji rozvést: a) Ústava a ústavní zákony – jsou prvotní (originární) právní předpisy s nejvyšším stupněm právní síly, pravomoc k jejich vydání má Parlament ČR. Ústava jako fundamentální prvek našeho právního řádu smí být doplňována či měněna pouze ústavními zákony, ústavní zákony jsou potom jakýmsi zvláštním druhem zákonů, odlišné od nich zejména svou vyšší právní silou a postupem při jejich přijímání. b) Zákony a zákonná opatření – nesmějí být pro svoji nižší právní sílu v rozporu s Ústavou a ústavními zákony. Opět se jedná o prvotní či originární právní předpisy, kdy pravomoc vydávat zákony má Parlament ČR a zákonná opatření pouze jeho Senát. Zákonné opatření senátu můžeme považovat za určitý nouzový pramen práva, jehož specifika upravuje Ústava 12 v článku 33. c) Právní předpisy orgánů výkonné moci – na úvod lze uvést nařízení vlády, které se vydává k provedení konkrétního zákona a v jeho mezích, čímž je jasně vyjádřena i jeho právní síla. Pravomoc k jeho vydání má vláda, která musí tento normativní právní akt přijmout nadpoloviční většinou všech členů a po podpisu předsedy vlády a příslušného ministra vyhlásit ve Sbírce zákonů.

13

Tamtéž jsou

dále uvedeny právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů. Tyto se vydávají na základě a v mezích zákona, jestliže je k tomu dotyčný orgán výkonné moci zákonem zmocněn. V rámci tohoto druhu právních předpisů lze také rozlišovat ty od ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a České národní banky (souhrnně vyhlášky) vyhlašované ve Sbírce zákonů od nařízení obcí a krajů, o kterých bude podrobněji pojednáno později. Třetí podskupinou právních předpisů orgánů výkonné moci jsou potom podle stejného zdroje i některá rozhodnutí prezidenta republiky jako např. amnestie dle článku 63 odst. 1 písm. j) Ústavy nebo rozhodnutí prezidenta republiky obecné povahy, kterým přenáší svou pravomoc ke sjednávání mezinárodních smluv na vládu. Tyto akty

11. 12.

13.

BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství ASPI Publishing, 2004, s. 64 Ústavní zákon č. 1/ 1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“) BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství ASPI Publishing, 2004, s. 69

10

musí být kontrasignovány předsedou či pověřeným členem vlády a taktéž se vyhlašují ve Sbírce zákonů. d) Právní předpisy samosprávy - jako klíčovému pojmu práce se jim věnuji níže.

2.3 Veřejná správa 2.3.1 Veřejná správa Jedinci i společnosti jako celku je přirozené spravovat své věci a záležitosti. Z této myšlenky vycházejí také pojmy veřejná a soukromá správa. Veřejnou správou lze rozumět správu věcí veřejných vykonávanou ve veřejném zájmu, a to subjekty, které tak musí činit z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Proti tomuto je vymezena soukromá správa jako činnost soukromých osob, které sledují své vlastní cíle, jednají ve vlastním zájmu a řídí se přitom vlastní vůlí.

14

S tímto pak úzce souvisí i

rozlišování práva soukromého a veřejného, k čemuž zná obecná právní nauka hned několik teorií, např. zájmovou či mocenskou. Tentýž zdroj k „veřejnoprávnosti“ veřejné správy uvádí, že klíčovými jsou zde pojmy veřejná moc a veřejný zájem. Veřejnou mocí se zde myslí nejen moc státní, kterou uplatňuje stát pomocí svého aparátu, ale i tzv. zbývající veřejná moc. Její výkon stát svěřuje subjektům od něho odlišným, a proto ji lze považovat v podstatě za moc odvozenou, která navíc nesmí být v rozporu s mocí státní. Pojem veřejné moci samozřejmě není lhostejný ani Ústavnímu soudu ČR, který se ji snažil definovat v jednom ze svých usnesení takto: „Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“ 15 Ohledně veřejného zájmu, jedná se o klasický příklad neurčitého pojmu ve správním právu. Petr Průcha například dovozuje, že se jedná v podstatě o obecně prospěšné zájmy, jejichž nositeli jsou alespoň rámcově vymezené okruhy lidí či společenství osob jako veřejnost. Takovými zájmy mohou být i zájmy celospolečenské. Autor dále upozorňuje na potřebu souladu těchto veřejných zájmů s platnými právními předpisy a přidává, že těmi, kdo je posuzují a

14. 15.

PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. Doplněné vyd. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2007, s. 53 Usnesení Ústavního soudu ČR ze 25.11.1993, sp. zn. II. ÚS 75/93

11

kvalifikovaně prosazují, mohou být jen orgány veřejné moci.

16

Zajímavé poznámky

k pojmu veřejného zájmu najdeme též v další literatuře. Podle těchto názorů nesmí být veřejný zájem nahrazován zájmem soukromým a dále je třeba si uvědomit, že v nejedné právní normě najdeme příkaz k tomu, aby správní orgán formuloval veřejný zájem ve vztahu ke konkrétní řešené záležitosti (například § 141 odst. 8 SŘ, kdy správní orgán smír schválí, pokud neodporuje veřejnému zájmu). Veřejný zájem je tak nutno vyvozovat v konkrétních oblastech právního řádu na základě cílů právní úpravy, různých hodnotových hledisek atd. 17 Paralelně k institutu veřejné moci a jejímu dělení, i veřejnou správu jako celek lze rozdělit na tu, kterou vykonává stát sám, a na tu, již mají na starost subjekty nestátního charakteru. Zde je nutno podotknout, že veřejná správa může být vnímána ve dvou základních polohách, tj. ve smyslu funkčním (jako činnost směřující k nějakému cíli) a ve smyslu organizačním (jako soustava orgánů personálně zabezpečující její funkční stránku). Díváme-li se proto na veřejnou správu po stránce organizační, musíme si uvědomit, že státu pomáhají plnit tyto úkoly další veřejnoprávní a dokonce i soukromoprávní subjekty. Funkčně chápána, je veřejná správa vlastně jakousi výkonnou činností státu coby elementárního veřejnoprávního subjektu, zajišťovaná jeho aparátem, ale také výkonnou činností subjektů od státu odlišných. Těmito činnostmi rozumějme právě správu věcí veřejných jako realizaci výkonné moci ve státě. Nakonec S. Kadečka správně upozorňuje, že veřejnou správu nelze chápat pouze jako projev veřejné moci ve státě, ale také jako určitou službu lidu, kde donucení a mocenská nadřazenost nemají své místo. Veřejná správa se totiž neprojevuje vždy pouze pomocí příkazů a zákazů, ale taktéž občanovi pomáhá na různých úsecích jeho každodenního života.18

2.3.2 Státní správa jako součást veřejné správy Veřejná správa ve smyslu právě uvedeném se tedy skládá ze státní správy a samosprávy. Abychom lépe porozuměli samotnému pojmu samosprávy, bude vhodné zabývat se nejdříve správou státní. Státní správa je základem veřejné správy, protože ji 16. 17. 18.

PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. Doplněné vyd. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2007, s. 55 HENDRYCH, D., KOPECKÝ, M., POMAHAČ, R. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2006, s. 352 KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 5

12

vykonává stát sám. Jde tedy o subjekt, který je už ze své podstaty předurčen k realizaci své moci. Pod státní správu můžeme zahrnout vesměs veškerou činnost státu kromě jeho úlohy v oblasti zákonodárné a soudní, jedná se vlastně o realizaci jeho výkonné moci.

19

Zde najdeme také vymezení funkčně pojaté státní správy, když se dozvídáme,

že jde o „organizující a mocensko-ochrannou činnost státu výkonného, podzákonného a nařizovacího charakteru, jež se realizuje ve vztazích, v nichž na jedné straně vystupují státní orgány, které tuto činnost vykonávají, a na straně druhé objekty působení státní správy, vůči nimž je tato správa vykonávána jako státně mocenská činnost.“ Výkonný charakter státní správy je podle téhož zdroje vyjádřením toho, že jde zejména o prováděcí činnost, chceme-li realizaci a provádění zákonů. Na druhou stranu není možno opomíjet ani iniciační a kreativní funkci státní správy, kdy se tato často podílí například na legislativním procesu atd. Státní správa jako činnost podzákonná je vázána zákony, a tudíž se řídí jejich obsahem a též je jako výkonná složka provádí. Termín zákon můžeme v tomto smyslu pojmout extenzivněji, poněvadž se jedná i o jiné obecně závazné právní předpisy na určité úrovni hierarchie státní správy. Nižší složka státní správy tak nebude vázána jen zákony, ale i nařízeními vlády, vyhláškami ministerstev apod. Nařizovací charakter státní správy je potom odrazem vztahu mezi jejími subjekty a objekty, který není rovný. Orgány státní správy zde totiž disponují jistou mocenskou převahou a jejich akty jsou tak pro adresáty působení státní správy závazné. Organizující a mocensko-ochranná povaha státní správy souvisí s prvky řízení a regulace. Řízením se zde rozumí organizující povaha státní správy, spočívající ve stanovování a dosahování nových cílů (cílená aktivizace chování). Oproti tomu, mocensko-ochranná povaha státní správy souvisí s prvky regulace, tj. obnovováním a udržováním žádoucích stavů (cílená stabilizace chování). Státní správa je tamtéž charakterizována jako prostředek realizace státní politiky, skrz kterou stát projevuje svou vůli a zájmy a realizuje ji vůči svým objektům. Ty sice státu nejsou organizačně podřízeny, tomuto působení se však podřídit musí. Závěrem tohoto oddílu něco k vnitřní a vnější činnosti státní správy. Vnitřní činností rozumějme organizační stránku (pozadí) státní správy, tj. vztahy, které probíhají jen mezi jejími subjekty. Teprve po uspokojivém zajištění a zorganizování své vlastní činnosti může státní správa plnit svou hlavní úlohu, tj. působit vně své struktury na objekty státní správy.

19.

PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. Doplněné vyd. Brno: Nakladatelství Doplněk, 2007, s. 59-64

13

2.4 Samospráva 2.4.1 K veřejnoprávním korporacím Již bylo zmíněno dělení veřejné správy na státní správu a samosprávu. Samospráva je tedy také veřejnou správou, tentokrát však nevykonávanou státem, ale od něho odlišnými veřejnoprávními subjekty. Tyto subjekty nazýváme jako veřejnoprávní korporace a jejich vymezení najdeme v nejednom odborném pramenu. Poměrně uceleně se k veřejnoprávním korporacím vyjadřuje D. Hendrych a kol.20, který tvrdí, že „veřejnoprávní korporace je člensky organizovaný subjekt veřejné správy, kterému byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly.“ Je tedy sdružením osob za účelem dosažení určitého účelu, samozřejmě se svojí právní subjektivitou. Tento sledovaný účel potom jistým způsobem determinuje také rozsah právní subjektivity, což je vyjádřeno principem speciality či tzv. omezené právní subjektivity. Ty se projevují v tom, že veřejnoprávní korporaci je dáno tolik právní subjektivity, aby mohla plnit účely (zájmy) sledované svými členy, nikoliv však ty, které nesleduje i korporace jako celek. Tamtéž je pojednáno o základních znacích veřejnoprávních korporací, které z nich dělají subjekty veřejné správy: a) Členský princip díky němuž všichni spolupracují za účelem dosažení určitého účelu, správci i spravovaní zde tvoří jediný celek. b) Jde o právnickou osobu odpovědnou za své jednání. c) Je založena zákonem nebo jiným vrchnostenským aktem na základě zákona. d) Veřejnoprávní korporaci musí být svěřena mocenská pravomoc k tomu, aby mohla konat vrchnostenské úkony. K plnění svých úkolů však může veřejnoprávní korporace používat i soukromoprávní prostředky. e) Jistá nezávislost na státu, ovšem jen v rozsahu svěřených úkolů a oprávnění. Aby bylo toto dodržováno, dozoruje stát činnost korporací, např. zda-li jednají v souladu se zákony, jak hospodaří s financemi státu apod. Nepočítáme-li ty věcné (např. svazky obcí), dělíme veřejnoprávní korporace nejčastěji na územní a zájmové (osobní). Zatímco působnost územní korporace je ohraničena určitým územím (např. území obce či kraje) a pro členství v ní je podmínkou trvalé bydliště fyzické osoby či sídlo právnické osoby na tomto území, u korporace zájmové je 20.

HENDRYCH, D., KOPECKÝ, M., POMAHAČ, R. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2006, s. 105-106

14

středem pozornosti určitá vlastnost jejích členů, typicky povolání (např. komory, grémia atd.). Na těchto základech, tj. podle typu dané korporace, rozlišujeme i samotnou samosprávu na územní a zájmovou. 2.4.2 Územní samospráva Zakotvení územní samosprávy, narozdíl od samosprávy zájmové, najdeme v českém právním řádu už na té nejvyšší hierarchické úrovni, tedy v Ústavě. Zde je jí věnována především celá hlava VII, začínající čl. 99. Ten říká, že „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“ Podle následujícího čl. 100 Ústavy potom „územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody.“ Vedle tohoto, „ obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku“, přičemž „vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem.“ Jak uvádí S. Kadečka

21

,

principu územní samosprávy není věnována tato pozornost náhodně, ba naopak. Jeho zařazení do Ústavy po boku dalších elementárních institutů společnosti a práva zřetelně dokazuje, že i ústavodárce považuje územní samosprávu za jeden z nosných pilířů demokratického právního státu. Souvislost zde můžeme vidět např. s problematikou dělby moci (územní samospráva jako dělba moci po vertikální linii, nikoliv po horizontální jako u Montesquieho dělení), s úpravou vztahů jednotlivce a státní moci (územní samosprávou se jednotlivci podílí na správě věcí veřejných) či třeba se zakotvenou hodnotovou a cílovou orientací moderního právního státu, kde máme na mysli ústavní princip samosprávy a samosprávné tradice, zmíněné v preambuli Listiny základních práv a svobod.

22

Opomenut není stejným autorem ani čl. 8 Ústavy

zakotvující „záruku“ samosprávy územních samosprávných celků. Pod touto „zárukou“ je zde viděn tzv. princip výstavby státu, který musí být státem respektován a též zohledněn při jeho dalších činnostech, myšleno především při tvorbě zákonů. Podle stejného principu mohou i územně samosprávné celky očekávat prováděcí zákonodárství, jímž bude obsah samosprávy naplněn. Konečně je tamtéž územní samospráva považována za podstatnou náležitost demokratického právního státu ve 21. 22.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 13-14 Ústavní zákon č.23/ 1991 Sb. Federálního shromáždění, kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů (republikace usnesením ČNR č. 2/1993, dále jen „Listina“)

15

smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy. V souladu s touto „ klauzulí věčnosti“ proto nelze územní samosprávu ani zrušit. V ČR máme tedy dva základní druhy územních veřejnoprávních korporací, obce a kraje. Aby tyto mohly fungovat a řádně plnit své funkce, musejí mít svůj osobní, ekonomický a územní základ. Tím mějme na mysli jejich občany, určitý majetek a též území, na kterém je samospráva prováděna a jímž je zároveň i omezena. Obce i kraje jsou jako územní veřejnoprávní korporace poměrně složitými organismy, na jejichž přímém a běžném řízení se nemohou podílet všechny subjekty tvořící osobní základ těchto korporací. V souladu se zastupitelskou demokracií tak vznikají v obcích i krajích orgány, které mají jejich každodenní chod na starosti. U obcí se jedná o zastupitelstvo obce, radu obce, starostu a obecní úřad, v krajích je soustava a funkce těchto orgánů v podstatě obdobná, samozřejmě s určitými specifiky. Jde tak o zastupitelstvo kraje, radu kraje, hejtmana a krajský úřad. 2.4.3 Zájmová samospráva Přestože je středem zájmu této práce územní samospráva a její právní předpisy, pro úplnost je správné uvést alespoň základní informace o samosprávě zájmové. Z. Koudelka také zmiňuje

23

samosprávu profesní a neúzemní. Profesní

samosprávu lze podle něj chápat buď v užším smyslu, tj. pouze jako samosprávu profesních komor, nebo v širším smyslu, tj. jako samosprávu zájmovou, kam patří kromě uvedených komor i samospráva vysokoškolská. Přívlastek neúzemní je potom asi nejpřesnější, neboť nám jasně říká, že nejde o samosprávu odvíjející se od určitého území. Podle téhož autora představují zájmovou samosprávu: a) Profesní komory s povinným členstvím – jde o zákonem zřízené veřejnoprávní korporace , ve kterých se musejí povinně sdružovat osoby s určitým povoláním. Působnost, základní orgány a právní postavení členů těchto komor určí zákon. Členem těchto komor se stane každý, kdo splní zákonem určené taxativní podmínky, komory samotné tudíž nemají volnost uvážení o přijetí či nepřijetí nového člena. Komory jako veřejnoprávní korporace vykonávající nad svými členy (fyzické osoby samostatně výdělečně činné) různá mocenská oprávnění a také je mohou sankcionovat za porušení jejich povinností. Protože jde o 23.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 285-299.

16

samosprávu, je samozřejmé, že stát smí do jejich působnosti zasahovat jen na základě zákona. Za všechny profesní komory jmenujme např. komoru advokátní, lékařskou, exekutorskou, notářskou, daňových poradců atd. b) Komory s nepovinným členstvím – jedná se o hospodářské komory, v nichž se dobrovolně sdružují podnikatelé. Jejich ustavení a vnitřní poměry jsou sice upraveny

zákonem,

přesto

však

nemají

veřejnomocenská

oprávnění.

V současnosti se jedná o Hospodářskou komoru s sídlem v Praze a Agrární komoru se sídlem v Olomouci. c) Vysokoškolská samospráva – je vykonávána v rámci tzv. akademické obce tvořené akademickými pracovníky a studenty. K realizaci samosprávné moci se zde zřizují akademické orgány dle zvláštního zákona, např. akademický senát, rektor aj. Z téhož zdroje nakonec uveďme charakteristické základy zájmové samosprávy, za něž můžeme považovat opět jistý osobní a ekonomický základ, dále fakt, že dotčené korporace mají v drtivé většině svou vlastní právní subjektivitu, z nichž některé (zejména profesní) mohou regulovat chování podrobených subjektů právními předpisy, a nakonec, s výjimkou soukromých vysokých škol, subjekty zájmové samosprávy jsou zřízeny přímo zákonem jako veřejnoprávní korporace.

17

3 Právní předpisy samosprávy 3.1 Současná klasifikace právních předpisů samosprávy Již bylo naznačeno, že právní předpisy může vydávat i samospráva neúzemní. Vzhledem k tématu práce se však budu věnovat právním předpisům územních samosprávných celků, zejména potom obecně závazným vyhláškám obce, které veřejný pořádek a noční klid regulují. Konkrétně se tak jedná o tyto: a) Nařízení obcí a krajů – vydávají je rady obcí a krajů v přenesené působnosti, svým charakterem jsou „sekundárním derivativním normativním správním aktem“, což znamená, že „ jde o právní předpisy podzákonné a odvozené, o prováděcí právní předpisy.“24 Nařízení proto nesmějí být v rozporu se zákony pro svou nižší právní sílu a jako předpisům sekundárním je jim zapovězena tzv. subdelegace (tj. delegace legislativní pravomoci). Pro svou derivativnost (odvozenost) jsou vydávána na základě jiné právní normy a slouží tak k jejímu provedení, proto je zde třeba zmocňujícího zákona. S tímto souvisí i jejich vydávání na základě a v mezích zákona, totiž secundum et intra legem. Z jiného zdroje můžeme doplnit, že jde o právní předpisy nejnižší právní síly, a obce s kraji se musejí při jejich vydávání řídit jak zákony, tak podzákonnými právními předpisy vydanými v jejich mezích a je provádějící.

25

Pokud jde o nařízení obcí s rozšířenou působností, tyto vydávají

nařízení nejen pro své území, ale pro celý správní obvod své rozšířené působnosti. Tamtéž jsou uvedeny i příklady těchto nařízení, např. určení míst, kde lze konat shromáždění bez oznámení dle § 4 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím.26 Závěrem je možno dodat, že ústavní základ těchto právních předpisů najdeme v čl. 79 odst. 3 Ústavy a že z hlediska předmětu této práce postačí, když jim bude věnována pozornost jen okrajově, neboť ohnisko právní úpravy veřejného pořádku a nočního klidu leží jinde. b) Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů – vydávají je zastupitelstva obcí a krajů v samostatné působnosti, jsou sekundárním originárním normativním správním aktem. Stejně jako nařízení tedy nesmějí být v rozporu se zákonem jako s normou 24.

25. 26.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 78 – 79. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 57-59. Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o právu shromažďovacím“)

18

vyšší právní síly a stejně nesmějí provést subdelegaci. Narozdíl od nařízení však jsou předpisy originárními, a tudíž jsou vydávány přímo na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, kdy oprávnění je vydávat má neodvozený a ústavní charakter. Proto pro ně neplatí pravidlo secundum et intra legem a tyto tak mohou být vydávány ve věcech, které zákon svěřuje do působnosti dané jednotky územní samosprávy. 27 Zatímco je tedy normotvorba při vydávání nařízení závislá na zákonu, tj. zda-li jí určitý prostor vytvoří, pro vznik obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků je takový prostor vytvořen již předem, díky čemuž si určité věci mohou obce a kraje vždy samy upravit. D. Hendrych vše doplňuje tím, že „obecně závazné vyhlášky jsou výrazem ústavou zaručené autonomie subjektů územní samosprávy, nařízení jsou formou činnosti státní správy.“28 c) Jiné právní předpisy územní samosprávy – jednak to mohou být opatření obecné povahy měřené materiálním hlediskem, jak bylo uvedeno výše, ale také tzv. právní předpisy samosprávy mimo její působnost. Tyto nejsou vydávány ani v samostatné ani v přenesené působnosti a dle Z.Koudelky tak vždy půjde o vyhlášky protizákonné. 29

3.2 Historický vývoj právních předpisů samosprávy v Čechách, na Moravě a ve Slezsku 3.2.1 Habsburská monarchie Souhlasím s tvrzením K.Schelleho30, že počátky výstavby moderních správních systémů lze hledat již v tereziánském a josefínském období a že opravdové základy územní samosprávy, a tím i předpisů jí vydávaných, sahají až k revolučnímu roku 1848, ve kterém nastal pád feudálního absolutismu. Hned v provizorním obecním zřízení v podobě zákona č. 170/1849 ř.z. se tvrdí, že svobodná obec je základem svobodného státu, kdy v témže předpisu najdeme též prvopočátky dělení působnosti územních jednotek na přenesenou a přirozenou. Toto provizorium bylo dle stejného autora 27. 28. 29. 30.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 79 – 80. HENDRYCH, D., KOPECKÝ, M., POMAHAČ, R. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2006, s. 73 KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 61. SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o.,2002, s. 8 a 46-76

19

nahrazeno v roce 1862 rámcovým říšským zákonem o obecním zřízení, který byl v Čechách, na Moravě i ve Slezsku prováděn zemskými zákony (řády). Jednalo se o Řád obecní Markrabství moravského, Řád obecní Vévodství slezského a obecní zřízení Království českého, na jejichž základě mohly obce bez výslovného zákonného zmocnění vydávat nařízení v mezích zákonů, konkrétně v oboru „místní policie“ (např. řád pro žebrotu, řád silniční, tržní, požární policie apod.). Na jiném místě 31 se dodává, že tato nařízení mohl přijímat buď obecní výbor nebo v naléhavých případech sám představený (starosta), kdy však muselo být nařízení obecním výborem dodatečně ratihabováno. Dále se zde mluví o příležitostném schválení nařízení dalším orgánem, tj. např. místodržitelstvím při vydávání tržních řádů. Není bez významu, že obce mohly postihovat nedodržování těchto předpisů pokutou či dokonce vězením. Co se týče nezákonnosti těchto nařízení, pokud se tak opravdu stalo, okresní úřad mohl jejich výkon zakázat, přičemž odvolat se obec směla k zemskému úřadu, avšak bez suspenzivního účinku. Ohledně zemí, měly tyto zákonodárnou pravomoc a místodržitel jako zástupce panovníka byl oprávněn vydávat vyhlášky. Je si však třeba uvědomit, že země nebyly klasickými samosprávnými jednotkami, jak je známe dnes, ale spíše „státem ve federaci“.

3.2.2 Od vzniku Československa až do roku 1945 Posledně uvedený zdroj poté navazuje na období po vzniku Československé republiky. Kromě toho, že byla zavedena v podstatě dnešní terminologie obecních orgánů, země přišly o své postavení „státu ve federaci“ a staly se klasickými samosprávnými jednotkami. Právotvorby obcí se však tyto změny netýkaly a soustava obce-okresy-země tak zůstala zachována. Následoval zákon č. 126/1920 Sb., tzv. župní zákon, který se však nakonec realizoval pouze částečně na Slovensku a minul jak Čechy, tak i Moravu a Slezsko. Tamtéž se dozvíme, že podle tohoto zákona mohla župní zastupitelstva provádět omezenou delegovanou právotvorbu a vydávat tak „prováděcí předpisy k zákonům na základě zmocnění vlády, statuty župních ústavů a zařízení a v mezích zákonů a nařízení předpisy o správě jmění obcí, okresů a žup a o dozoru nad hospodařením s tímto jměním“. Aby tyto předpisy mohly nabýt platnosti,

31.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 40-45

20

muselo je schválit Ministerstvo vnitra, které vše konzultovalo s dotčeným resortním ministerstvem. Účinnosti potom nabývaly 15. dnem po vyhlášení v župním věstníku, nestanovilo-li se jinak. Na základě zákona č. 125/1927 Sb., tzv. organizačního zákona, byly zrušeny župy a potvrzeny samosprávné země (nově země Moravskoslezská), které vedlo zemské zastupitelstvo a prezidium. Pokud se sešly alespoň 2/3 členů zastupitelstva, mohlo toto jednat o právních předpisech, pokud se tak nestalo, v náhradním jednání ve lhůtě do 14 dnů stačila přítomnost jedné poloviny. V případě, že ani to nebylo možné, v průběhu dalších 14 dní mohlo být zastupitelstvo svoláno potřetí, tentokrát však stačila k usnášeníschopnosti zastupitelstva jen jedna jeho třetina. Tyto předpisy se vyhlašovaly v zemském věstníku, který nahradil věstník župní. Dále mohly okresní a zemské úřady jako úřady politické regulovat veřejný pořádek svými právními předpisy, kdy sankcemi za jejich porušování byla pokuta do výše 5000 Kč nebo vězení až na 14 dní. Konečně mohly okresní úřady regulovat věci z oboru místní policie svými nařízeními, pokud se o to nepostarala obec nebo pokud šlo o území více než jedné obce. Mělo-li se takové nařízení vztahovat na více okresů, byl k jeho vydání příslušný zemský úřad. Důležitost organizačního zákona vyzdvihuje K. Schelle, když tvrdí, že jeho přijetím se veřejná správa konečně unifikovala. V letech 1920-1927 totiž nejenže přežívala dvojkolejnost, ale ze správního dualismu se župním zákonem realizovaným na Slovensku vytvořily systémy hned tři.

32

Specifickým obdobím byl Protektorát Čechy a

Morava, kdy veřejná správa v podstatě podléhala Třetí říši, to by však bylo nad rámec této práce. Z jiného místa

33

můžeme právotvorbu územní samosprávy ještě mírně doplnit.

Již zmíněné zemské obecní řády vydané na základě rámcového obecního zákona platily pro obecní samosprávu až do nástupu národních výborů, samozřejmě se svými novelizacemi. Základním poznatkem zde pro nás budiž fakt, že už tehdy byla rozlišována působnost samostatná a přenesená, kdy samostatná působnost byla vymezena pomocí generální klauzule. Na jejím základě tak obce mohly přímo regulovat obor místní policie tehdy, pokud nebyl výslovně svěřen orgánům státním. Tyto předpisy přijímalo obecní zastupitelstvo nadpoloviční většinou přítomných členů, přičemž usnášeníschopnost zastupitelstva byla dána účastí nadpoloviční většiny členů všech. 32. 33.

SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o.,2002, s. 300 a 353 KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 97 - 127

21

Ohledně vlivu organizačního zákona na okresní samosprávu lze konstatovat jistou centralizaci a faktické podřízení státní správě. Právotvorná pravomoc tak okresním úřadům nebyla dána jako samosprávě, ale jako politickým úřadům služebně podřízeným Ministerstvu vnitra. O činnosti zemských úřadů platí výše uvedené obdobně.

3.2.3 Socialistické období Jako řada dalších, i S. Kadečka navazující na právě uvedené, toto období považuje za jakési interregnum v územní samosprávě, jelikož ta byla nahrazena soustavou národních výborů a ve výsledku odstraněna. Ústavou z 9. května 1948 byly země nahrazeny kraji a územní veřejná správa tak sestávala z místních, okresních a krajských národních výborů coby reprezentantů státu. Květnová Ústava 34 v čl. 90 odst. 3 zakotvila prováděcí právotvorbu národních výborů za podmínky zmocnění, přičemž tato mohla být delegovaná i subdelegovaná. Obecné zmocnění k vytváření předpisů zde však stále nenajdeme. K tomu potom došlo v roce 1954 přijetím ústavního zákona o národních výborech a jej rozvádějícího zákona o národních výborech, které zakotvily právo národních výborů k vydávání obecně závazných nařízení k plnění svých úkolů. K vyhlášení těchto nařízení byl však zpravidla nutný souhlas národního výboru vyššího stupně, popř. vlády, a jejich platnost mohla být maximálně 2 roky od nabytí účinnosti. Tato nařízení mohla vydávat buď zasedání národního výboru či v nouzových situacích rada národního výboru, tehdy však muselo být na nejbližším zasedání schváleno. V hierarchii právních předpisů nesměla nařízení odporovat zákonům, předpisům národních výborů vyšších stupňů, vlády a také předpisů ministerstev a jiných ústředních orgánů. Do tohoto stavu zasáhla v roce 1960 nová Ústava

35

a nový zákon o národních

výborech, které změnily omezenou dvouletou platnost obecně závazných nařízení a nutnost souhlasu vyššího národního výboru.

Rok 1967 přinesl další nový zákon

o národních výborech zakotvující samostatnou působnost národních výborů. Proto už se tyto musely řídit pouze zákony, usneseními vlády (od r. 1983) a jinými obecně závaznými právními předpisy, nikoliv však pokyny a směrnicemi vyšších národních výborů a ústředních orgánů. Nová úprava přišla také v problematice rušení těchto 34. 35.

Ústavní zákon č. 150/ 1948 Sb., Ústava Československé republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ květnová Ústava“) Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky (dále jen „Ústava z roku 1960“)

22

předpisů. Tentýž autor zakončuje kapitolu s tím, že minimálně v závěru socialistického období měla tato nařízení povahu neodvozeného a podzákonného pramene práva.

3.2.4 Polistopadové období Stále totožný zdroj rozvádí i návrat k samosprávným tradicím. K tomu dochází 36

hned ústavním zákonem č. 294/1990 Sb.,

který zrušil národní výbory a na ústavní

úrovni obnovil samosprávu obcí. Na okresní úrovni samospráva zavedena nebyla a totéž ani na úrovni krajské, kde byly národní výbory též zrušeny. Novou ústavní úpravu rozváděl zejména zákon o obecním zřízení

37

, který díky svým novelizacím vydržel až

do roku 2000. Prvním lednem roku 1993 také nabývá účinnosti nová Ústava, o jejímž přínosu ohledně základů územní samosprávy jsem již pojednal, a která zůstala v této oblasti doposud nezměněna. Soustředit se proto budu dále na úpravu zákonnou. Její ohnisko

spočívalo

k znovuzavedení

v uvedeném rozlišování

zákoně

působnosti

o

obecním samostatné

zřízení, a

v němž

přenesené.

došlo Vedle

demonstrativního výčtu záležitostí spadajících pod samostatnou působnost i zde najdeme generální klauzuli, jak byla popsána výše. Tamtéž autor konstatuje, že principiálně už zde není velkých rozdílů od dnešní platné úpravy a v důsledku tohoto se zaměřuje jen na specifika té starší. Těch zde bylo podle něj hned několik, kdy začít můžeme u terminologie. Obecně závazné vyhlášky obcí se vydávaly jak v působnosti samostatné, tak i v té přenesené, kde by šlo dnes o nařízení. Významnou odlišností byla možnost rady obce přijímat obecně závaznou vyhlášku v samostatné působnosti v případě nutnosti a neodkladnosti. I zde byla třeba dodatečná ratihabice zastupitelstvem, přičemž, než se tak stalo, starosta mohl zabránit výkonu usnesení rady. Odlišná byla i úprava státního dozoru, a to jednak pro dnešní neexistenci tehdejších okresních úřadů, tak i pro moment zaslání daného právního předpisu příslušnému orgánu. Dříve totiž platilo, že odporovala-li obecně závazná vyhláška v samostatné působnosti či jiné opatření zákonu, jejich výkon pozastavil okresní úřad. V územně členěných statutárních městech tak 36.

37.

Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č.143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obecním zřízení“)

23

činily magistráty, které tyto problémy předkládaly zastupitelstvu města. Výjimkou byly konečně Praha , Brno, Ostrava a Plzeň , u nichž pozastavovalo výkon těchto opatření Ministerstvo vnitra. Dodejme, že návrh na zrušení předpisu obce či jeho části v samostatné působnosti mohl podat též přednosta okresního úřadu. Co se týče momentu zaslání předpisů dozorovým orgánům, oproti dnešnímu stavu v § 12 odst. 6 zákona o obcích

38

se tak dělo až po jejich účinnosti a nikoliv v legisvakanční době.

Posledním z velkých rozdílů byla možnost zastupitelstev městských částí a obvodů u územně členěných statutárních měst přijímat obecně závazné vyhlášky, což dnešní zákon o obcích v § 134 odst. 2 výslovně zakazuje.

3.3 Působnost právních předpisů samosprávy 3.3.1 Osobní, časová a územní působnost Už z povahy věci vyplývá, že obce ani kraje nemají při regulaci společenských vztahů svými právními předpisy absolutní volnost. „ Právní teorie rozlišuje tři druhy působnosti právních předpisů, a to působnost územní, osobní a časovou. Územní působnost vymezuje území, na jakém právní předpis platí, osobní působnost vymezuje, na koho (na jaké subjekty) se právní předpis vztahuje a působnost časová určuje období, po které je právní předpis součástí právního řádu, tzn. dobu od počátku do skončení platnosti.“ 39 Osobní působnost právního předpisu nám tedy říká, kdo všechno je tímto vázán. J. Vedral osobní působnost dále rozvádí a tvrdí, že nemusí jít pouze o občany územního samosprávného celku či subjekty na jeho území sídlící, ale taktéž o všechny osoby zde se nacházející. K tomu je třeba mít na paměti i předmět úpravy daného předpisu, díky němuž se může tento vztahovat i na další osoby, např. když na území obce vlastní nemovitost, aniž by zde bydleli či se zde právě nacházeli. Ohledně působnosti územní, je logické a v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy, že obecně závazná vyhláška platí pro územní obvod obce (kraje), pro který je zastupitelstvo zvoleno. Toto pravidlo můžeme převzít i pro obecní nařízení, zde však najdeme jisté specifikum, kdy nařízení obce s rozšířenou působností je závazné jak v ní samotné, tak v celém jejím 38. 39.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) VEDRAL, Josef. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obce – legislativní činnost obcí. Působnost právních předpisů obcí (4. část). ASPI – původní nebo upravené texty pro ASPI. Dec 2003, [cit. 201002-09]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT25159CZ.

24

správním obvodu. Autor připomíná také případné změny hranic obcí upravené § 18 a násl. zákona o obcích, které se územní působnosti právních předpisů bezprostředně týkají. Mohou to být jednak změny dle § 26 citovaného zákona, kdy se nejedná o slučování, oddělování či připojování obcí. V takovém případě obce uzavřou dohodu a projednají ji s příslušným katastrálním úřadem. Účinností takové dohody poté přestávají na konkrétním území platit právní předpisy obce spravující ho doposud a naopak začínají zde platit právní předpisy obce, k níž toto bylo nově připojeno. Jiná je situace, pokud se o sloučení, připojení či rozdělení obcí jedná. Při rozdělení obce platí její právní předpisy na území obcí nově vzniklých, pro futuro však na sobě již nebudou závislé. U sloučení či připojení musejí obce opět uzavřít dohodu a určit, které z jejich dřívějších právních předpisů budou v nové obci platit, popř. mít účinky. Na úrovni krajské lze konstatovat, že by tyto postupy aplikovány být nemohly, poněvadž ke změně jejich území je třeba ústavního zákona. Díky tomuto nenajdeme v právním řádu ani žádnou bližší úpravu. Nepodstatnou není konečně ani působnost časová, která úzce souvisí s principem právní jistoty. Někteří jí rozumí „ možnost aplikace právních norem obsažených v právních předpisech územní samosprávy příslušnými subjekty.“

40

V této

souvislosti rozeznáváme především pojmy platnost a účinnost jakožto výše zmíněné charakteristické znaky právních předpisů. K platnosti je třeba, aby byl daný předpis řádně vyhlášen, což nastane zveřejněním na úřední desce obce či ve věstníku kraje. V této chvíli se také stává součástí platného právního řádu. Účinnost způsobuje, že adresáti norem v právním předpisu obsažených začínají být těmito vázáni, tj. vznikají jim subjektivní práva a povinnosti normami předvídané. Dochází k ní obecně 15. dnem po vyhlášení, popř. jiným stanoveným dnem, nikdy však před okamžikem platnosti. Pro úplnost pak tamtéž najdeme několik vět o časové působnosti z hlediska retroaktivity, která může být v daném případě buď pravá, nepravá či vůbec neexistovat. Dodejme, že i retroaktivitu lze v právním státě připustit, a to zejména ve prospěch soukromých subjektů, kdy by obec mohla např. zpětně zvýhodnit určité občany.

3.3.2 Věcná působnost Na témže místě se Z. Koudelka podrobně věnuje věcné působnosti územní samosprávy včetně jejích právních předpisů, tedy působnosti, kterou J. Vedral výše 40.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 70-92

25

vůbec nezmínil. Podotýkám, že tuto záležitost přitom považuji pro účel práce za zcela zásadní, neboť právě zde najdeme odpovědi na to, co všechno mohou právní předpisy samosprávy a zejména obecně závazné vyhlášky obcí regulovat. Nehodlám se tak tudíž nadále podrobněji věnovat otázce osobní, časové a územní působnosti právních předpisů samosprávy, ale tomu, co je v mých očích v problematice veřejného pořádku a ochrany nočního klidu tématem nejspornějším a též i nejdiskutovanějším, totiž věcné působnosti územní samosprávy a jejích předpisů. Přesto se však na tomto místě omezím jen na jisté nastínění věcné působnosti s vědomím, že detailněji věc rozeberu až v následujících kapitolách o veřejném pořádku a nočním klidu. Dle názoru autora můžeme pod věcnou působností právních předpisů územní samosprávy rozumět výseč společenských vztahů v rámci veřejné správy, které jsou těmito předpisy upravovány. Podstatné je, aby tyto předpisy byly vydány

pouze

k plnění úkolů obce či kraje v oblasti řešení místních záležitostí veřejné správy, která je jim svěřena. Otázkou zde proto není kdy, kde a pro koho danou věc mohou regulovat, nýbrž co mohou regulovat, popř. zda-li tak vůbec mohou činit. Pokud by totiž předpis územní samosprávy překročil věcnou působnost svého tvůrce, vyvstává nám automaticky problém jeho protiústavnosti či protizákonnosti. K tomu může dojít tehdy, bude-li se např. obec snažit na svém území zavést nějakou novou skutkovou podstatu trestného činu a navíc za něj stanoví trest, který zákon vůbec nepřipouští. V tuto chvíli by totiž porušila pozitivněprávně zakotvenou zásadu nullum crimen a nulla poena sine lege. Tamtéž je navozena problematika přenesené a samostatné působnosti územních samosprávných celků, kterou jsem doposud v celé práci několikrát zmínil. Pokud je úkolem této práce zkoumat, kam až mohou obce svými obecně závaznými vyhláškami při regulaci veřejného pořádku a nočního klidu zajít a do jaké míry mohou těmito normativními akty působit na podnikatele i nepodnikatele, je nutno si uvědomit, že tyto vyhlášky smí obce vydávat právě jen v působnosti samostatné. Z tohoto důvodu je nezbytné zkoumat hranici mezi těmito dvěma působnostmi a vymezit i oblasti, které jsou obcím a krajům k úpravě zapovězeny, samozřejmě krom přeneseného výkonu státní správy.

26

3.4 Sankce za porušení právních předpisů samosprávy 3.4.1 Obecně k sankcím Zmínil jsem, že právní předpis je jistým nositelem právních norem, jejichž znakem je i závaznost a vynutitelnost. Nemělo by totiž valného smyslu vydávat právní předpis samosprávy, který by nestanovil žádné zákazy, příkazy ani oprávnění.V tu chvíli je však třeba myslet i na situace, kdy adresáti těchto předpisů poruší své povinnosti. Pokud totiž právo nechce klesnout na pouhou proklamaci žádoucího stavu, musí v takovém případě přijít sankce. Z obecné teorie práva lze konstatovat, že sankce přijde tehdy, když nastane hypotéza právní normy a současně nebude splněna její dispozice. Odborná literatura k tomu dodává některé detaily. 41 Jednak lze legální sankci považovat za znak právního předpisu, tato však napomáhá i při jeho realizaci. Dále jsou nepřehlédnutelné funkce sankcí. Ty přispívají k plnění právních povinností hrozbou určité újmy (preventivní funkce), k nápravě nežádoucího stavu (reparační funkce), k zadostiučinění za vzniklou újmu (satisfakční funkce) a nakonec jsou také určitým trestem za porušení právní normy (represivní funkce). I v případě sankcí za porušení právních předpisů samosprávy musíme nutně narazit na problematiku věcné působnosti samosprávy. S. Kadečka zde čerpal zejména z nálezů pléna Ústavního soudu, z nichž pro sankcionování adresátů povinností obcemi vyplývají některé základní poznatky. Zaprvé, „obec sama nemůže svým právním předpisem založit či upravit skutkovou podstatu přestupku, jiného správního deliktu či dokonce trestného činu a sankce, ty mohou být stanoveny jen zákonem.“

42

Ve druhém rozhodnutí je k tomuto jasně řečeno,

že nelze sankcionovat porušení některého ustanovení právního předpisu samosprávy, pokud toto samo je v rozporu se zákonem. V takovém případě totiž nejde o právní povinnost. 43 Posledně uvedený autor tamtéž hovoří o sankcích ve zvláštních zákonech, vzhledem k rozsáhlosti a roztříštěnosti této úpravy však pokračuje již pouze zákonem o přestupcích

44

a zákonem o obcích. V nich najdeme sankce za přestupky a tzv. jiné

správní delikty.

41. 42. 43. 44.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 235-239. Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 8/93 a nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.12.1995, sp. zn. Pl. ÚS 29/95 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 31/95 Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“)

27

3.4.2 Přestupky Ve vztahu k právním předpisům samosprávy je pro nás zajímavý zejména § 46 zákona o přestupcích. Jeho odst. 1 umožňuje sankcionovat osoby porušující obecní a krajské nařízení, odst. 2 zase postihuje porušování obecně závazných vyhlášek obcí a krajů jako přestupek proti pořádku ve věcech územní samosprávy. Kromě pokuty do výše 30 000 Kč stanovené v následujícím odst. 3 lze dle § 11 téhož zákona za tyto přestupky uložit i sankce jiné, tj. zákaz činnosti, propadnutí věci a napomenutí. Zákon připouští též kombinace těchto sankcí, není však možno uložit pokutu a současně napomenutí. Pro případ, že se k nápravě pachatele jeví dostatečným pouhé projednání přestupku, lze od uložení sankce upustit. Pokud se však příslušný orgán rozhodne sankci udělit, nesmí při jejím stanovení postupovat zcela svévolně, nýbrž v souladu s pravidly § 12 zákona o přestupcích, tedy přihlédnout k závažnosti činu, jeho následkům atd. Pachatel přestupku však může naplnit svým jednáním i některou ze speciálních skutkových podstat zákona o přestupcích či zákona jiného, přičemž sankce podle těchto ustanovení mají přednost. Tak např. hned § 47 zákona o přestupcích upravuje přestupky proti veřejnému pořádku a za porušení nočního klidu povoluje pokutu do výše 5 000 Kč. Máme tu tak ustanovení 46 odst. 3 povolující pokutu do výše 30 000 Kč za porušení obecně závazné vyhlášky obce a oproti tomu ustanovení 47 odst. 1 písm. b) a odst. 2 jako speciální skutkovou podstatu a sankci. Poruší-li proto pachatel noční klid stanovený obecní vyhláškou, pokuta mu právě na základě speciálního ustanovení nesmí být uložena do výše 30 000 Kč, avšak pouze do 5 000 Kč. Ohledně samotného pojmu přestupek, dle zákona o přestupcích jde o zaviněné jednání fyzické osoby, „které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“. Tamtéž najdeme i řízení o přestupcích, ve kterém se smí subsidiárně použít správní řád. Většinou je projednávají v přenesené působnosti obecní úřady či zvláštní orgány obce (komise). U nich stojí za zmínku fakt, že jejich tříčlennému složení by měla předsedat osoba s právnickým vzděláním, často je však nahrazují „osoby se zvláštní způsobilostí k projednávání přestupků“, což považuji osobně v některých případech za poněkud nešťastné a což nemusí zrovna vždy posilovat důvěru občanů v jejich rozhodnutí. V této souvislosti má pachatel také možnost odvolat se, a to s odkladným účinkem. Tato úprava se týká obdobně i porušování předpisů krajských a v detailech na ní odkazuji.

28

3.4.3. Jiné správní delikty Narozdíl od přestupku je může spáchat osoba právnická či fyzická osoba při výkonu své podnikatelské činnosti a jedná se o odpovědnost objektivní, čili bez ohledu na zavinění. Ohledně sankcí, obecnou úpravu najdeme v § 58 odst. 4 zákona o obcích, dle kterého lze právě uvedeným osobám uložit pokutu do výše 200 000 Kč za porušení právních předpisů obce. Stejně jako u přestupků správní orgán přihlíží k závažnosti, následkům a dalším okolnostem činu a samozřejmě i zde existují upřednostňované speciální skutkové podstaty jak v zákoně o obcích, tak i jinde. Toto řízení je svěřeno radě obce, je vedeno podle správního řádu a pokuty jsou zde ukládány v samostatné působnosti, přičemž jsou příjmem obce. V § 59 zákona o obcích jsou rozvedena další pravidla, např. to, že pokud zákon stanoví za porušení povinností daných právním předpisem obce vyšší sankci, nelze pokutu podle § 58 uložit. Dále jsou zde stanoveny dvě lhůty pro zahájení řízení o uložení pokuty, jednoroční subjektivní a dvouletá objektivní. Obdobnou úpravu potom najdeme i v § 11 a násl. zákona o krajích.

45

Ve

věci sankcionování si závěrem pokládám otázku, jaká sankce a od koho hrozí obci za porušování její obecně závazné vyhlášky jí samotnou. Zatímco při trestání státu státem lze přemýšlet o postihu jednotlivých rozpočtových kapitol, u obcí mě za současné právní úpravy nenapadá nic jiného, než jistá politická odpovědnost a její důsledky v dalších obecních volbách.

45.

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“)

29

4 Samostatná působnost obcí a veřejný pořádek 4.1. Samostatná vs. přenesená působnost Předeslal jsem, že se budu postupně vracet k věcné působnosti obecně závazných vyhlášek obcí a pokusím se vymezit samostatnou působnost obcí, ve které smějí být tyto vydávány. Ustanovení § 35 současného zákona o obcích nám zakotvuje tzv. generální kompetenční klauzuli samostatné působnosti. Dle jeho odst. 1 „do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon“. Komentář k tomuto ustanovení

46

hovoří o pozitivním a negativním vymezení

samostatné působnosti. Souhlasím zde s názorem, že je spousta záležitostí, které jsou v zájmu obce a občanů obce, a přesto je stát místní samosprávě zodpovědně svěřit nemůže. Tehdy je úprava daných záležitostí svěřena krajům či spadá do přenesené působnosti. Zákon o obcích poté blíže specifikuje samostatnou působnost obce a v § 35 odst. 2 dodává, že „do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84 (jeho odst. 1 písm. h) zmiňuje vydávání obecně závazných vyhlášek- pozn. autora), 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku“. Musím přiznat, že i mně osobně slova „zejména“ a „především“ navozují demonstrativnost tohoto výčtu samostatné působnosti, s čímž se ztotožňují i autoři právě citovaného komentáře k zákonu o obcích. Ti mají k tomuto ještě dvě důležité poznámky. Zaprvé, i kdyby se věc týkala uspokojování uvedených potřeb občanů, ale dle negativního vymezení v zmíněném §35 odst. 1 by spadala do působnosti krajské či přenesené, o samostatnou působnost obce nepůjde. Druhou věcí je potom právní obcí tolik diskutovaná demonstrativnost § 35 odst. 2. Ta se stala středem pozornosti již za první republiky a zákon o obecním zřízení platný v 90. letech diskuzi jen znovu rozdmýchal. V zásadě šlo o to, že tento zákon se taktéž snažil o určité 46.

KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) -komentář. 3. dopl. vyd. Praha: Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2005, s. 100-103

30

vymezení samostatné působnosti obcí, a proto svůj § 14 odst. 1 uvedl větou: „do samostatné působnosti obce patří zejména“, načež následoval výčet konkrétních pravomocí (např. obecní policie, místní záležitosti veřejného pořádku). Hned § 14 odst. 2 zněl takto: „Obec v samostatné působnosti dále zajišťuje ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí, s výjimkou těch činností, které jsou zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy“. Obce na základě tohoto začaly vydávat obecně závazné vyhlášky, do čehož zasáhl Ústavní soud, který se netajil inspirací v prvorepublikových názorech J. Hoetzela. Přestože hodlám judikaturu Ústavního soudu k danému tématu komentovat níže, šlo v jádru o to, že Ústavní soud začal rozlišovat mezi vyhláškami stanovující povinnosti a vyhláškami povinnosti postrádající. Vyhlášky stanovující povinnosti mohly obce vydávat jen v oblastech vyjmenovaných v § 14 odst. 1 a tento výčet byl, i přes jeho jasné demonstrativní uvedení, považován Ústavním soudem za taxativní! 47 Chtěla-li tak obec stanovit vyhláškou povinnosti, muselo se jednat o některou z položek uvedených v „taxativním“ výčtu § 14 odst.1. V takovém případě zde bylo údajně dáno dostatečné zákonné zmocnění pro tento druh obecní právotvorby. Horší to obce měly v případě, kdy chtěly stanovit povinnosti ve věci, která v tomto „taxativním“ výčtu chyběla, ale zároveň spadala pod oblasti v § 14 odst. 2. Tady Ústavní soud postrádal dostatek zákonného zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek. Nezbývá než přiklonit se k na témže místě prezentovanému názoru o nepotřebnosti zákonného zmocnění, neboť to je dáno již v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Zákon zde má tak určit věcnou působnost územní samosprávy a ne zmocňovat obce k vydávání jejich vyhlášek, podrobně viz vývoj judikatury níže. Zpět ale k vymezení samostatné působnosti. Ustanovení § 8 zákona o obcích je tohoto znění: „Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost“. Tímto chtěl dle komentářů odborníků48 zákonodárce definitivně rozhraničit přenesenou a samostatnou působnost obce. Při tomto rozhraničování musíme být přesto velice obezřetní, neboť v našich zákonech se přenesená působnost svěřuje jednou obcím, podruhé orgánům obce a někdy např. obecním úřadům. Dle předposledně citovaného 47. 48.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 71-86 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) - komentář. 3. dopl. vyd. Praha: Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2005, s. 100-103

31

zdroje můžeme prozatím samostatnou působnost obce shrnout tak, že „pokud určitá věc dle evropského primárního práva nepřísluší do působnosti Evropské unie a podle Ústavy či zákona nepřísluší do zákonodárství a soudnictví státu.....,pak jde vždy o samostatnou působnost územní samosprávy, jde-li o věc spadající do obecného vymezení samostatné působnosti s přihlédnutím k §35 zákona o obcích a § 14 zákona o krajích a není-li v zákoně daná věc uvedena jako výkon státní správy.“ Ve chvíli, kdy už se zdá věc být daleko jasnější, přichází J. Vedral se svým článkem a předestírá další nejasnosti.

49

I podle něj do samostatné působnosti obce patří věci, které jsou v zájmu

jejích občanů a jí samotné, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům, tak jak říká § 35 odst. 1 zákona o obcích. Pozastavuje se však nad tím, co je vlastně svěřeno krajům, což považuji osobně za pěkně položenou a zajímavou otázku, protože i samostatná působnost kraje omezuje vydávání obecně závazných vyhlášek obcí. Zákon o krajích v § 14 odst. 1 považuje za samostatnou působnost kraje záležitosti v zájmu kraje a jeho občanů, pokud se nejedná o působnost přenesenou. V § 14 odst. 2 poté najdeme demonstrativní výčet oblastí spadajících do samostatné působnosti (nesmí však jít o nařízení kraje) a dále ty záležitosti, jež do této působnosti svěří zákon. Má však jít o záležitosti všech občanů celého kraje nebo jen o záležitosti části občanů na části území kraje? V prvém případě by samostatná působnost kraje moc velká nebyla a pro případ druhý se vtírá otázka další: „Kde je hranice mezi obecní a krajskou samostatnou působností?“ Závěrem této podkapitoly tudíž musím konstatovat jisté otazníky, se kterými se bude muset teorie i praxe nadále potýkat.

4.2 K definici pojmu „veřejný pořádek“ S tímto pojmem budu v následujícím textu poměrně často pracovat a tudíž si zaslouží větší pozornost. Termín veřejný pořádek je klasickým neurčitým pojmem správního práva a stěží tak můžeme podat jeho přesnou a bezchybnou definici, o kterou se již mnozí pokoušeli. Důkazem nám budiž následující prameny. Tak např. obecně závazná vyhláška Dobříše za něj považovala „stav, který umožňuje klidné a pokojné soužití občanů i návštěvníků města a realizaci jejich práv, zejména nedotknutelnosti jejich osob a jejího soukromí, ochrany majetku, ochrany zdraví a práva na příznivé 49.

VEDRAL, Josef. K vývoji právní úpravy obecně závazných vyhlášek a její interpretace v judikatuře Ústavního soudu . ASPI – původní nebo upravené texty pro ASPI. Jan 2009, [cit.2010-02-12]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT33692CZ.

32

životní prostředí.“

50

Netřeba se tajit tím, že zrovna tuto vyhlášku Ústavní soud v roce

2006 zrušil, protože se tak stalo pro zcela jiné důvody a s touto definicí nebyly dle zrušujícího rozhodnutí žádné potíže. Jistou inspiraci ve formulaci tohoto pojmu může dnešní doba hledat i v nálezech Nejvyššího správního soudu první republiky, který ho chápal jako jistý výsledek kompromisu mezi zájmy jednotlivce a společnosti. Musím vyzdvihnout jeho správnou reflexi reality, když si uvědomoval, že k řádnému fungování společenského soužití nestačí jen normy právní se svými zákazy, příkazy a oprávněními, ale promítají se zde i jiné normativní systémy. Konkrétně se zmiňoval o normách etických a sociálních, přimyslet si však můžeme i další, např. normy náboženské. Veřejný řád tak tehdy vykládal nejen jako souhrn všech těchto pravidel, které měla společnost jako celek v daném čase a místě potřebu dodržovat, ale i jako stav těmto pravidlům odpovídající. Neméně důležitou je i poznámka k soukromému životu osob. Veřejný řád má regulovat vztah společnost-jednotlivec a pokud ten činí něco v uzavřeném okruhu svého soukromí bez vlivu na okolí, veřejný řád se ho netýká.51 Stejný soud své myšlenky potvrdil i o rok později svým konstatováním dvou rovin pojmu veřejný řád, tj. normativní roviny v podobě různých pravidel a roviny statusové v podobě určitého stavu.

52

Nakonec představím i slova V. Ševčíka, podle nějž je

veřejný pořádek „vyvážený stav společenských vztahů respektující vžitá či v místě uznávaná pravidla společenského života a způsobu chování (slušnosti) vycházející z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky.“

53

Porovnáme-li tyto definice, obzvláště tu prvorepublikovou a Ševčíkovu, lze spatřit shodu. Tu vidím osobně jak v akceptaci i jiných normativních systémů než práva, tak i ve svázanosti tohoto pojmu s určitým konkrétním místem, v našem případě obcí. Výklad o veřejném pořádku však ještě krátce doplním odjinud.

54

Zde je veřejný

pořádek popsán v podstatě jako třecí plocha mezi státem a samosprávou, přičemž je připomenuto, že legitimita těchto subjektů má stejný základ, totiž v lidu. Jak potvrdí i přehled judikatury níže, právě v této věci se obce často snaží dohnat nedokonalost zákonů při regulaci společenských vztahů a vydávají tak obecně závazné vyhlášky, 50.

51. 52. 53. 54.

Obecně závazná vyhláška města Dobříš č. 5/2004, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku omezením konzumace alkoholu a jiných návykových látek na veřejném prostranství (dále jen „vyhláška Dobříše“) Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČSR z 24.6.1924, sp. zn. (SJS) 1508/24 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČSR z 7.3. 1925, sp. zn. (SJS) 4669/25 ŠEVČÍK, Vlastimil. Ústavní soudnictví v praxi. Bulletin advokacie. 1999, č.11– zvl. vydání, s. 4042. ISSN 1210-6348 KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 254-256

33

které jsou nejednou na hranici zákonnosti a ústavnosti, ne-li až za ní. Zmiňoval jsem již vymýšlení nových skutkových podstat trestných činů, ale stejně může jít např. o zavádění nových sankcí, jež jsou zákonu neznámé. Tamtéž, stejně jako v uvedených definicích, je poukázáno na jistou relativitu pojmu veřejný pořádek v závislosti na čase a místě. Přirozeně se proto standardy chování, zvyklostí a tolerance občanů mohou lišit obec

od

obce.

Závěrem

podkapitoly

si

dovolím

malou

poznámku

ke

konkrétnímu obsahu veřejného pořádku. Do této oblasti zahrnujeme nejen regulaci prostituce, chovu zvířat, výherních automatů, zábavné pyrotechniky, erotiky a pornografie či problematiku shromažďování, ale také např. ochranu před alkoholismem a noční klid. V závislosti na druhu působnosti potom obce tyto problémy upravují svými předpisy, a to buď obecně závaznou vyhláškou nebo nařízením. Vždy se však musí jednat o místní záležitosti a nikoliv věci, které je třeba řešit např. na úrovni kraje.

34

5 Noční klid v obecně závazných vyhláškách obcí a judikatura Ústavního soudu ČR 5.1 Obecně o nočním klidu 5.1.1 Úvod Noční klid není v lidské společnosti určitě jen otázkou doby na přelomu 20. a 21. století. Důkazem nám budiž např. funkce ponocného, která se v našich městech a obcích vyskytovala opravdu hojně. Z historie obce Veřovice se tak třeba dozvíme, že už na počátku 18. století byly ve městech i na vesnicích zřizovány noční hlídky, tzv. ponocní.

Šlo často o bývalé vojáky vybavené uniformou, halapartnou a hlásnou

troubou. Úkolem ponocného nebylo jen hlídat majetek před zloději, troubit poplach při požárech či informovat o aktuálním času, nýbrž „také upozorňovat občany, že bdí a hlídá jejich noční klid“.

55

O tom, jak hluboko do minulosti pak tento problém sahá, si

můžeme učinit představu z historie Domažlic. Tam už ve 14. století měli svého pověžného, po němž byl krátce ustanoven i ponocný, který „obcházel v noci město a dbal na pořádek a klid“.

56

Přestože se ponocní objevují i dnes (spíše jako turistická

atrakce, např. ve Znojmě), na dodržování nočního klidu už dohlížejí jiní, především obecní či státní policie. Co se však oním nočním klidem myslí a jak lze stanovit jeho dobu, resp. trvání? S odkazem na výklad o veřejném pořádku se vlastně jedná o určitý stav veřejného pořádku (viz dále v textu), ale lze v něm spatřovat i určité časové rozmezí. Zde v podstatě nelze než konstatovat, že až na níže uvedenou výjimku neexistuje celostátně platná právní norma, která by dobu nočního klidu upravovala.

57

Ve společnosti je proto rozšířen úzus, a nebrání se mu ani dále rozebraná judikatura, podle něhož je touto dobou čas mezi 22. a 6. hodinou. Tento čas je však přece jen na zákonné úrovni zakotven. Zákonodárce tak učinil v § 34 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví

58

, podle něhož „noční dobou se pro účely kontroly dodržení

povinností v ochraně před hlukem a vibracemi rozumí doba mezi 22.00 a 6.00 hodinou.“ Je zřejmé, že toto ustanovení má sloužit pouze pro účely daného zákona, 55. 56. 57. 58.

Hasiči Veřovice : historie [online]. Změněno 31. 1. 2010 [cit. 2010-02-13]. Dostupné z: < http://www.hasiciverovice.wz.cz/historie.htm > Domažlický ponocný [online]. Změněno 2. 10.2009 [cit. 2010-02-13]. Dostupné z: < http://ponocny-do.wz.cz/>. POTMĚŠIL, Jan – svaz měst a obcí ČR. Rušení nočního klidu v obci. Mar 2007, [cit. 2010-02-14]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT31107CZ. Zákon č. 258/ 2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“)

35

avšak vzhledem k potřebě jednotného a systematického výkladu právního řádu, stejně jako autor předposledně citovaného zdroje, bych osobně neviděl problém v jeho širším použití. Musím upozornit i na § 30 téhož zákona, v němž jsou uvedeny povinné subjekty. V obcích se z tohoto výčtu bude nejčastěji jednat pravděpodobně o „osoby provozující stroj nebo zařízení“ a „provozovatele dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk“. Hlukem tento zákon rozumí alespoň potenciálně zdraví škodlivý zvuk, který překročí limity dané prováděcím právním předpisem. V naší věci nelze přehlédnout působnost zákona hlavně v oblasti „sluchové“, noční klid však lze dle mého názoru porušit i činnostmi dalšími, např. světlem (zákon jen slabě upravuje neionizující záření jako lasery apod.). Tímto se dostávám už k druhé stránce nočního klidu. Nejde totiž jen o noční klid ve smyslu doby, nýbrž i o stránku statusovou, kdy noční klid je určitým stavem. Pro představu toho, jak by mohl být noční klid vymezen, použiji všeobecně závazné nařízení města Trnavy z roku 1999 59 a trochu ho poupravím. Potom by se jednalo v podstatě o stav, ve kterém by nikdo v daném čase a místě neobtěžoval ostatní nad míru přiměřenou místním poměrům, zejména by nikdo hlasitě nezpíval, nekřičel, neodůvodněně nepoužíval klakson, hlučně nejezdil na motorce atd.

5.1.2 Malý zahraniční exkurz a stanovení doby nočního klidu Ohledně stanovení doby nočního klidu bych se také rád krátce zmínil o zahraniční úpravě a v této souvislosti i o možnostech de lege ferenda v ČR. Mohu konstatovat v podstatě shodnou právní úpravu této problematiky na Slovensku. Doba nočního klidu je v celorepublikovém měřítku upravena slovenským zákonem o ochraně zdraví lidu 60, což je vlastně obdoba našeho zákona o ochraně veřejného zdraví. V jeho § 13n odst. 2 najdeme také stejnou dobu nočního klidu, tj. od 22. do 6. hodiny, přičemž o její závaznosti mimo režim tohoto zákona lze říci to samé jako v případě českém. Ani obecně nelze ve slovenské úpravě porušování nočního klidu konstatovat žádné principiální rozdíly, jelikož i zde se jedná o přestupek dle § 47 odst. 1 písm. b) přestupkového zákona 61 a i zde mohou obce tuto problematiku regulovat na základě § 6 59. 60. 61.

Všeobecne záväzné nariadenie Trnavy č. 134, ktorým sa vydáva doplnok č. 1 k VZN č.25/92 o dodržiavaní čistoty a poriadku (dále jen „nařízení Trnavy“) Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 242/1997 Z. z., o ochrane zdravia ľudí, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský zákon o zdraví lidu“) Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 372/1990 Z.z., o priestupkoch, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský přestupkový zákon“)

36

odst. 1 a § 4 odst. 3 písm. f) zákona o obecním zřízení.

62

Ten umožňuje vydávat

všeobecně závazná nařízení v samostatné působnosti a noční klid tím v rámci veřejného pořádku chránit. Pro zajímavost jsem v oblasti nočního klidu pátral ještě v právním řádu Polska. Zde čl. 51 §1 polského zákona o přestupcích

63

zakazuje výslovně rušení

nočního klidu a hrozí zadržením a pokutou, ani on však nedefinuje jeho časové rozmezí. Další úpravu, stejně jako v českém a slovenském právu, najdeme i v čl. 144 polského civilního kodexu 64, kde jsou upraveny tzv. sousedské vztahy. Důležitějším se však pro náš účel zdá být zákon o místní samosprávě polské republiky

65

, jehož čl. 7 §14

přiznává úpravu veřejného pořádku územní samosprávě. Nakonec ale zpět k samotnému stanovení noční doby, polským vodítkem pro interpretaci může být např. zdejší trestní řád

66

, v němž je článkem 221 §1 za noční dobu považován opět čas mezi 22. a 6.

hodinou. Jak vidno, časové rozmezí je v těchto případech stejné a stěží lze očekávat diametrálně odlišnou úpravu v dalších evropských zemích, snad alespoň těch „nejižních“. Na otázku, jak je dále možno stanovit dobu nočního klidu, odpovím dvěma dalšími právními předpisy. Jako první uvedu vyhlášku obce Bařice- Velké Těšany. 67 Ta rozlišuje dobu nočního klidu od neděle do čtvrtka (22:00 – 6:00) a poté pátek, sobotu a den předcházející státem uznanému dni pracovního klidu (24:00 – 8:00). Za poněkud propracovanější stanovení doby nočního klidu považuji obsah nařízení Trnavy. Zde je rozlišováno období od října do dubna, přičemž noční dobou je v pracovní dny 22. až 5. hodina a ve dny pracovního klidu je tento čas prodloužen až do hodiny 6. V měsících květen až září je potom zachováno stejné rozlišování mezi pracovními a nepracovními dny, tedy 5. až 6. hodina, počáteční mez je však zvýšena na hodinu 23. Nepátral jsem již po důvodech tohoto rozdílu, pravděpodobně město ale předpokládalo v letním období větší aktivitu osob, pohostinských podniků atd., v důsledku čehož můžeme předvídat i určitý posun většinového názoru a mezí tolerance ve věcech veřejného pořádku. Trnava sice narozdíl od Bařic nezapomněla na určité výjimky z těchto pravidel (např. Silvestr), z pohledu možné diskriminace ale nebyly tyto vždy bezproblémové, zejména ta o akcích a podnicích pořádaných městem samotným. 62. 63. 64. 65. 66. 67.

Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 369/1990 Z. z., o obecnom zriadení, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský zákon o obcích“) Ustawa z 20. Maja 1971 r., Kodeks wykroczeń, ze zm. (dále jen „polský přestupkový zákon“) Ustawa z 23. Kwietnia 1964 r., Kodeks ciwilny, ze zm. (dále jen „polský civilní kodex“) Ustawa z 8. Marca 1990 r. o samorządzie gminnym., ze zm. (dále jen „polský zákon o místní samosprávě“) Ustawa z 6. Czerwca 1997 r., Kodeks postępowania karnego, ze zm. (dále jen „polský trestní řád“) Obecně závazná vyhláška obce Bařice-Velké Těšany č. 2/2009, o ochraně nočního klidu a regulaci hlučných činností (dále jen „vyhláška Baříc“)

37

V oblasti de lege ferenda se nakonec musím zamyslet, zda-li je třeba současnou českou úpravu stanovení doby nočního klidu měnit. Dle mého názoru náš zákon o ochraně veřejného zdraví v podstatě dopadá právě na problém, který je pro obce v otázce nočního klidu nejpalčivějším, tj. na nadměrný hluk. Zmínil jsem jeho § 30 o provozovatelích strojů, různých zařízení a objektů, ale také stanovení limitů hluku. Na základě tohoto pak musí být při nočním klidu zakázáno např. hlučné provozování motorových vozidel, domácích spotřebičů a nářadí či pohostinských zařízení. Zákon buď schválně vynechává

„neprovozovatele“ strojů, zařízení a objektů, v důsledku

čehož by tudíž nemělo být zakázáno např. hlasitě zpívat, možná však jen nepředpokládá, že stanovené limity lze porušit i samotným lidským hlasem. Při tomto pohledu by tak fyzické osoby pravděpodobně mohly na ulici hlučit svým hlasem, nesmělo by se tak ale dít v souvislosti s provozem nějakého objektu, kde už by za hluk odpovídal jeho provozovatel. Do budoucna je proto možné uvažovat o zahrnutí „neprovozovatelů“ do zákona o ochraně veřejného zdraví a tím i stanovení doby nočního klidu pro všechny. Na druhou stranu fakt, že obce si tuto dobu mohou stanovit samy a mají tak možnost přihlédnout k místnímu významu pojmu veřejný pořádek, nemusí být od věci. V této souvislosti se však musím z vlastní úvahy zeptat. Pokud obce stanovují noční dobu pro „neprovozovatele“, neviděl bych zde žádný problém, protože zákon o ochraně veřejného zdraví na ně po mém soudu nedopadá. Je však v pořádku, že obce stanovují dobu nočního klidu i pro provozovatele? Nestřetávají se zde obecně závazné vyhlášky se zákonem o ochraně veřejného zdraví, který pro hluk noční dobu stanovuje? Svou myšlenku mohu demonstrovat na konkrétním příkladě. Provozovatel stroje (např. sekačky) ho bude používat netradičně v 21:45 h, kdy obecně závazná vyhláška obce stanovuje noční klid taktéž netradičně na 21:30 h. Na otázku bych se pokusil zároveň i odpovědět. Dle mého názoru sice nebude porušen zákon o ochraně veřejného zdraví, hranice místního veřejného pořádku však už být překročena může. Obce jsou dle čl. 104 odst. 3 zmocněny k regulaci problémů v jejich samostatné působnosti (tedy i věcech veřejného pořádku) a tudíž se domnívám, že jejich další stanovování a upřesňování doby nočního klidu je v pořádku. To musí platit minimálně pro „neprovozovatele“ a rušení nočního klidu světlem, na což zákon o ochraně veřejného zdraví nemyslí. Jinak by však mohl dopadnout případ opačný, tj. kdyby hypoteticky vyhláška obce povolovala hlučné sekání do 22:30 h. Tehdy by sice nemusel být porušen místní veřejný pořádek, zákon však určitě ano. V praxi toto nastalo např. v obci Srch na Pardubicku, kdy obec svou vyhláškou výslovně povolila soutěž hasičů a 38

následnou zábavu, někteří občané si však stěžovali na překročení přípustných limitů hluku dle zákona o ochraně veřejného zdraví a přivolali zaměstnance hygienické stanice a státní policii.

5.2 Judikatura Ústavního soudu ČR Poněvadž má být nemalá část této práce zasvěcena též judikatuře Ústavního soudu ČR (dále už jen „Ústavní soud“), pokusím se nastínit její základní atributy a význam. Ústavní soud je, jak známo, součástí naší soudní moci, je orgánem ochrany ústavnosti. Obecná praxe od samého počátku jeho existence však mnohdy neprojevovala pochopení pro jeho pravou úlohu v demokratickém právním státě a považovala ho za jakousi třetí instanci. Ústavní soud se tomuto výkladu laické i advokátní veřejnosti od samých počátků brání a najdeme tak desítky jeho rozhodnutí, kde podává věc na pravou míru. Demonstraci právě řečeného provedl hned v roce 1993, kdy doslova tvrdil toto: „Ústavní soud není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví. Není jeho úkolem zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob…., pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody“

68

Zaměřme se ale nyní na jeho judikaturu. Je obecně

přijímána teze, že ČR je reprezentantem kontinentálního neprecedenčního právního systému. K. Klíma v této souvislosti hovoří o jisté sveřeposti při striktním setrvávání na tomto tvrzení, protože v konfrontaci s běžně fungující realitou již dávno neobstojí. Prvky precedenční činnosti, chceme-li soudcovského práva, totiž do českého právního řádu již dávno pronikly, ustálily se v něm a je třeba s nimi počítat. Hezkým příkladem nám budiž Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku, jehož precedenční činnost jen těžko popřeme, stejně jako činnost Ústavního soudu.

69

Dle § 54 odst. 1 zákona

o Ústavním soudu 70 tento rozhoduje buď nálezem ve věci samé či usnesením ve věcech ostatních. Jeho činnost spočívá nejen v řízeních o ústavní stížnosti, žalobě proti prezidentu republiky, kompetenčním sporu atd., ale taktéž Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů a jiných právních předpisů. V otázce jeho judikatury bych alespoň 68. 69. 70.

Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 8/93 a nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.12.1995, sp. zn. Pl. ÚS 29/95 KLÍMA, K. Ústavní právo. 2., rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk s.r.o., 2004, s. 480 Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“)

39

krátce

pojednal

o

její

závaznosti,

což

souvisí

s naznačeným

problémem

„precedenčnosti“ a zároveň s jejím významem pro ostatní subjekty na území ČR. Pro téma nočního klidu v obecně závazných vyhláškách obcí je zásadní právě možnost jejich zrušení Ústavním soudem, a proto začnu zde. V takovém případě můžeme hovořit buď o kontrole abstraktní nespojené s žádným konkrétním případem nebo o kontrole konkrétní, kdy je zkoumání ústavnosti daného právního předpisu spojeno s ústavní stížností o určitém jednotlivém problému. Ústavní soud zde vystupuje v roli tzv. negativního zákonodárce a o závaznosti jeho rozhodnutí není na tomto místě pochybností. Tuto všeobecnou závaznost potvrzuje např. V. Šimíček, který má k věci jednoduchou a výstižnou poznámku. Ústavní soud podle ní daný právní předpis buď zruší a ten tak logicky přestane být závazný pro všechny, nebo předpis nezruší a jeho závaznost pro všechny tak zůstane zachována.

71

Ve věci závaznosti jen výrokové části

nálezu nebo i jeho odůvodnění autor dochází k názoru, že v obecné rovině je zásadně závazná výroková část nálezu a tzv. nosné důvody jeho odůvodnění. S touto myšlenkou se ztotožňuji, neboť v případě zrušení právního předpisu opravdu není o závaznosti nálezu třeba vůbec polemizovat a v případě jeho nezrušení bude mít odůvodnění svůj význam. Právě v něm se totiž bude nacházet podklad pro část výrokovou a právě zde bude ostatním subjektům vysvětleno, že je možný ústavněkonformní výklad dotyčného právního předpisu či jeho části. Na druhou stranu je odůvodnění nálezu důležité i v případě zrušení předpisu. Zde Ústavní soud jasně naznačuje, co bylo v rozporu s ústavním pořádkem či zákonem, a dává normotvůrcům (např. tedy Parlamentu či obecnímu zastupitelstvu) na vědomí, čeho se mají konkrétně příště vyvarovat. Chtějí-li proto tyto subjekty napříště vydat právní předpis v souladu se zákony a ústavním pořádkem, je pro ně závazné vlastně i odůvodnění nálezu, jelikož právě tam může být vyloženo, co konformní je a co není. Pokud by toto nerespektovali a opět vydali např. tentýž předpis, svědčilo by to dle V. Šimíčka o „nerespektování principu dělby moci a tedy i základních postulátů demokratického právního státu.“ Odpoutejme se nyní od rušení právních předpisů a věnujme se i dalším řízením, např. tomu o ústavní stížnosti. V těchto konkrétních sporech je rozhodnutí Ústavního soudu v očích stejného autora individuálním právním aktem, který je nutně závazný pro účastníky daného řízení. Do hry nám zde však vstupují obecné soudy a princip kasace, které s sebou přinášejí i hrozbu tzv. ping-pong efektu. Nechtěli-li bychom tudíž rozhodnutím Ústavního soudu 71.

ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. 3., dopl. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2005, s. 284292

40

o ústavních stížnostech přiznat jistou závaznost, vystavujeme se nebezpečí toho, že obecné soudy se jím nebudou muset vůbec řídit. Tehdy by pak při kasaci rozhodly znovu stejným neústavním způsobem, Ústavní soud by tato rozhodnutí opětovně rušil a vše by se v tomto rytmu mohlo opakovat donekonečna. Nemyslím si, že toto je v právním státě přípustné, a přikláním se tak v tomto směru k zastáncům závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu. Své přesvědčení mohu podpořit ještě další dle mého názoru přesvědčivou argumentací.

72

Ta vychází z toho, že obecné soudy musejí být

vázány rozhodnutím Ústavního soudu už ze samé podstaty kasace, dále z čl. 89 odst. 2 Ústavy, který říká, že „vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro 73

všechny orgány i osoby“ a přiměřeně i z § 226 odst. 1 občanského soudního řádu

znějícího takto: „Bylo-li rozhodnutí zrušeno a byla-li věc vrácena k dalšímu řízení, je soud prvního stupně vázán právním názorem odvolacího soudu.“ V tomto duchu argumentuje autor i nadále a tamtéž zmiňuje např. čl 95 odst. 1 Ústavy a v něm obsažené spojení „soudce je při rozhodování vázán zákony.“ Argumentací od menšího k většímu potom samozřejmě musí být soudce vázán i ústavním pořádkem, jehož interpretaci provádí právě Ústavní soud. Proto ani zde není prostor pro nějakou libovůli soudců obecných soudů

a prvky precedenčnosti jsou zde jen těžko popiratelné.

Uzavřeme tedy tuto krátkou podkapitolu o judikatuře Ústavního soudu. Ačkoliv patří ČR do systému neprecedenčního kontinentálního práva, je nespornou realitou, že i prvky precedenčnosti mají v našem právním řádu místo. Možná nemůžeme prohlásit, že je judikatura vždy závazná (což nemusí být např. při změně právní úpravy či okolností případu), rozhodně ale nelze snižovat její roli v právním státě. Podle V. Šimíčka ji sice nemůžeme stavět na úroveň právním předpisům, lze ji však považovat za jakási závazná interpretační vodítka ve skutkově i právně obdobných věcech. Dle zařazení tohoto jinak správného tvrzení v příslušném zdroji se domnívám, že ho autor směřoval ke zmiňované ústavní stížnosti, neboť v případech rušení právních předpisů bych s jeho tezí o nemožnosti postavit rozhodnutí Ústavního soudu na roveň zákona pravděpodobně nesouhlasil. Nakonec pro úplnost uvádím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

74

,

které závaznost judikatury Ústavního soudu rozebírá a potvrzuje výše uvedené závěry.

72. 73. 74.

ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. 3., dopl. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2005, s. 293297 Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“) Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR z 21.9.2005, sp. zn. 2 Afs 114/2004

41

6 Vývoj judikatury Ústavního soudu ČR a noční klid 6.1 Období starého zákona o obecním zřízení 6.1.1 Úvod

Na tomto místě se konečně dostávám k hlavnímu cíli práce, tj. určit, kam až obce mohou svými obecně závaznými vyhláškami zajít při regulaci veřejného pořádku a zvláště nočního klidu, popř. do jaké míry jimi smějí omezovat podnikatelské a nepodnikatelské subjekty.

Až doposud jsem se v celé práci věnoval více či méně

konkrétním záležitostem, což, a to musím zdůraznit, nebylo rozhodně samoúčelové. Většina těchto informací vytvoří průnik právě v tématu vývoje judikatury, a proto s nimi budu i nadále pracovat, popř. je blíže rozvádět. První „výplody“ Ústavního soudu ČR se objevují již v roce 1993, v roce zahájení jeho činnosti. Bylo to v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek obcí jakési divočejší období, kdy se obce na základě ještě starého zákona o obecním zřízení snažily regulovat spoustu věcí jim nepříslušejících. Správně je zmiňována např. jistá ideologizace při vydávání obecně závazných vyhlášek obcí o propagaci komunismu. Obce, vedeny možná touhou vyrovnat staré účty, možná jen z prostých ideologických výhrad, počaly regulovat existenci a činnost politických subjektů, obzvláště komunistů. Vydávaly tak vyhlášky mimo svou samostatnou působnost a snažily se stanovovat povinnosti v oblasti trestní a přestupkové. Toto souvisí i s komentáři ke třetí skupině právních předpisů územní samosprávy, které jsem v práci uvedl v podkapitole 3.1. Šlo o právní předpisy vydané mimo přenesenou i samostatnou působnost, jimž byla imanentní protizákonnost.

75

Tak např. obecně

závazná vyhláška obce Suchomasty nebyla Ústavním soudem zrušena

76

, a to i když

překračovala rozsah samostatné působnosti obce. Soudkyně Eva Zarembová jako zpravodajka sice konstatovala, že vyhláška se snažila řešit oblast svěřenou výhradně zákonu (činnost politických stran) a že je tudíž dán důvod k jejímu zrušení, až příliš formalisticky se však zabývala aktivní legitimací k danému zrušovacímu návrhu. Ten totiž podal tehdy ještě přednosta Okresního úřadu Beroun, což mohl ale učinit pouze u vyhlášek v samostatné působnosti obce, která zde byla překročena. Návrh na zrušení

75. 76.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Nakladatelství Linde Praha a.s., 2008, s. 60-61 a s. 229 Usnesení Ústavního soudu ČR ze 31.7.1995, čj. Pl. ÚS 20/95

42

byl tudíž odmítnut. V. Šimíček

77

zde také poukazuje na určitou nejednost Ústavního

soudu v přístupu k aktivní legitimaci, kdy tento v některých případech její nedostatek neshledal, a to na základě zcela účelového výkladu. Je nutné mít na paměti, že tento stav s překračováním samostatné působnosti se zdaleka netýkal jen antikomunistických vyhlášek, ale také námi sledovaného veřejného pořádku a nočního klidu. Abychom lépe porozuměli popisované judikatuře Ústavního soudu, navažme

na podkapitolu 4.1

o problému samostatné působnosti obcí a věnujme se nejdříve podrobněji jádru věci.

6.1.2 Výkladový problém s čl. 104 odst. 3 Ústavy Dle J. Vedrala spočívá toto v „rozdílném pojímání vzájemného vztahu čl. 104 odst. 3 Ústavy zakládajícího obecnou normotvornou pravomoc obcí (a krajů) a čl. 4 odst. 1 Listiny, podle kterého je možné ukládat povinnosti jen na základě a v mezích zákona a jen při zachování základních práv a svobod.“ 78 V souladu s tímto by mělo jít ve své podstatě o to, zda-li čl. 104 odst. 3 Ústavy, dávající obcím obecnou normotvornou pravomoc v rámci samostatné působnosti, je dostatečným základem pro jejich činnost v podobě určování povinností vydáváním obecně závazných vyhlášek nebo, zda-li obce potřebují pro tyto aktivity konkrétní zákonné zmocnění. V dotčené podkapitole jsem vzpomenul i praxi zavedenou Ústavním soudem o rozlišování obecně závazných vyhlášek stanovujících povinnosti a povinnosti nestanovujících. Chtěly-li proto obce stanovit ve své vyhlášce povinnosti, mohly tak činit pouze v oblastech uvedených v § 14 odst. 1 bývalého zákona o obecním zřízení, pro stanovení povinností v záležitostech dle § 14 odst. 2 už bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. U tohoto postoje Ústavního soudu již víme o jeho inspiraci z prvorepublikového období (J. Hoetzel) a vyjádřil se k němu na témže místě i J. Vedral. Nepotřebnost zvláštního zákonného zmocnění autor obhajuje tím, že čl. 104 odst. 3 v podstatě sám o sobě implikuje stanovování příkazů a zákazů a dalšího již není třeba. Líbí se mi v tomto směru jeho argumentace o nesmyslnosti právních předpisů, které by neměly povinnosti obsahovat. I podle mého názoru totiž ústavodárce s největší pravděpodobností vůbec neuvažoval o vydávání jakýchsi „prázdných“ předpisů bez povinností a čl. 104 odst. 3 77. 78.

ŠIMÍČEK, V. Ústavní soud a obecně závazné vyhlášky obcí. Právní rádce, 1997, č.10, s. 6. ISSN 1210-4817 VEDRAL, Josef. K vývoji právní úpravy obecně závazných vyhlášek a její interpretace v judikatuře Ústavního soudu . ASPI – původní nebo upravené texty pro ASPI. Jan 2009, [cit.2010-02-12]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT33692CZ.

43

Ústavy, ve kterém žádné rozlišení právních předpisů územní samosprávy nenajdeme, to jen a jen potvrzuje. Na základě podaného výkladu potom opravdu nevidím opory pro tuto diferenciaci vyhlášek. K doplnění této argumentace se na věc podívejme očima S. Kadečky, který se čl. 104 odst. 3 hlouběji zabýval, a to zejména tím, zda-li na jeho základě mohou být vydávány obecně závazné vyhlášky bez dalšího zákonného zmocnění.

79

Narozdíl od

J. Vedrala už nemluví jen o výkladových problémech v souvislosti s čl. 4 odst. 1 Listiny, ale přidává i čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy. Znění článku 2. odst. 3 Ústavy je doslova toto: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ Autor se myslím poměrně přesvědčivě s tímto problémem vypořádal a shledává ho spíše zdánlivým. Na základě gramatického výkladu věnuje pozornost spojení „státní moc“ a tvrdí, že článek směřuje pouze ke státní správě jako větvi správy veřejné, přičemž aprobace samosprávy státem z ní státní moc nečiní. Nakonec, i kdybychom připustili jistý rozšiřující výklad čl. 2 odst. 3 Ústavy, územněsamosprávní právotvorba zůstane nedotčena, poněvadž by podmínky dotčeného článku stejně splněny byly. Podle stejného zdroje V. Vopálka dochází u čl. 2 odst. 3 k poněkud jiným závěrům a tvrdí, že tato omezení se vztahují i na moc delegovanou, tedy samosprávní. Pokud by tak tomu totiž nebylo, stát by měl možnost předat svou moc dalším subjektům, které by potom podléhaly jiným pravidlům. Osobně se mi zdá přiléhavější argumentace S. Kadečky, neboť má pravdu v tom, že rozhodující je to, co zákonodárce skutečně vyjádřil, nikoliv co vyjádřit chtěl. Navíc nesouhlasím

s tvrzením o jiných pravidlech,

jelikož ani tak si územní

samospráva nemůže dělat co chce, a to na základě jiných zmíněných ustanovení ústavního pořádku. Argumentací z článku 2. odst. 3 Ústavy už si však nepomůžeme u čl. 4 odst. 1 Listiny, který hovoří o ukládání povinností jen na základě a v mezích zákona. Je toto ustanovení překážkou pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí dle 104. odst. 3? Podle posledně jmenovaného autora, pokud mají být obecně závazné vyhlášky obcí vydávány na základě zákona, odporovalo by s přihlédnutím k argumentaci od menšího k většímu zdravému rozumu to, kdyby neměla stačit Ústava samotná. Co se týče oněch „mezí zákona“, obecně závazné vyhlášky mají vydávány v samostatné působnosti ohraničené právě zákonem, díky čemuž by měla být splněna i

79.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 80-82

44

tato podmínka. Zde je potom třeba povšimnout si rozdílů mezi čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny, kdy u jednoho mohou být povinnosti stanoveny „na základě a v mezích zákona“ a u druhého „zákonem“, přičemž jde o těžko pochopitelný rozpor uvnitř jednoho a téhož právního předpisu. Nakonec podrobněji k ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ve vztahu k čl. 2 odst. 4 Ústavy a 2 odst. 3 Listiny, jejichž téměř shodné znění je následující: „ Každý občan (slovo občan v Listině chybí) může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“ Pokud jsem o pár řádků zpět upozorňoval na rozpor dvou ustanovení uvnitř Listiny samotné, musím v právě zmíněném vztahu prohlásit rozpor Listiny s Ústavou a rozpor v Ústavě samotné. Ani zde jakoby nebylo rozlišováno mezi povinnostmi na základě a v mezích zákona od povinností určených zákonem. Aplikováno na problematiku obecně závazných vyhlášek obcí, ty v duchu předchozího výkladu bez problému vyhovují požadavku ukládání povinností na základě a v mezích zákona, nikoliv však tomu, že povinnosti by mělo jít ukládat pouze zákonem, jak říká čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Jednou z možností jak tento problém vyřešit je použití kombinace argumentů a rubrica a lex specialis derogat generali. Oním obecným pravidlem jsou zde právě posledně uvedená ustanovení, neboť jsou v Listině i Ústavě zařazeny mezi „základní“ ustanovení, zatímco speciální povahu bude mít článek 104. odst. 3 Ústavy upravující územní samosprávu. Ten tak bude mít jistou aplikační přednost, přičemž „základní“ ustanovení samozřejmě nebude třeba rušit.

80

Daný problém můžeme však vyřešit i způsobem jiným,

tj. jednoduše extenzivním výkladem výrazu „zákon“ v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Kdybychom použili výklad restriktivní, nebylo by možné obecně závaznými vyhláškami povinnosti stanovovat, neboť by to mohl učinit pouze zákon. Při širší interpretaci „zákona“ však nutno dojít k závěru, že pod něj spadají i další podzákonné právní předpisy, v našem případě obecně závazné vyhlášky obcí. V těchto souvislostech poukazuje P. Zářecký na spojení „jen zákonem“ , „pouze zákonem“ atd. použitých např. v čl. 79 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 Ústavy. Narozdíl od předchozího případu zde zákonodárce jasně vyjádřil svou vůli jen a jen zákonné úpravy s vyloučením předpisů podzákonných. 81

80. 81.

KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2003, s. 83 ZÁŘECKÝ, P. K normotvorné činnosti obcí (vyšších územních samosprávných celků).Správní právo. 1996, č.2, s. 71. ISSN 0139-6005

45

6.1.3 Vyhlášky obcí v praxi 90. let Jak bylo zmíněno v úvodu této podkapitoly, devadesátá léta 20. století byla jistým divočejším obdobím, kdy obce vydávaly stovky či tisíce právních předpisů a snažily se regulovat i to, co jim nepříslušelo. Uvést můžeme např. vyhlášku města Most o veřejném pořádku a bezpečnosti ve městě 82, vyhlášku Bíliny 83 či Ústí nad Labem 84, obě upravující taktéž veřejný pořádek, k nimž ve stanoveném pořadí uvádím i příslušné nálezy Ústavního soudu.

85

Začteme-li se do příslušných vyhlášek a judikátů k nim se

vztahujících, potvrdíme výše uvedené ohledně snahy obcí regulovat svými vyhláškami „neregulovatelné“. Musím uznat, že nejvíce mě v těchto původních textech zaujaly zásahy obcí do oblasti přestupkového a trestního práva, kdy např. vyhláška Bíliny ve svém čl. 4 zaváděla nové sankce. Konkrétně šlo o přikázání veřejně prospěšných prací či pozastavení výplaty sociálních dávek a eventuelně i podpory v nezaměstnanosti. Ve vyhláškách se objevuje taktéž zakládání městských „šatlav“, chceme-li vězení, stanovování nových skutkových podstat přestupků, protiprávní zásahy do nájmu bytů atd. Na základě těchto „paskvilů“ proto už tehdy Ústavní soud formuloval své první názory na vydávání obecně závazných vyhlášek obcí zaměřených na veřejný pořádek a noční klid, které, jak víme, nebyly vždy samy o sobě zrovna nejpřesvědčivější. V uvedených nálezech se tak poprvé objevují myšlenky, které už z doposud vyložené materie důvěrně známe. Jednak Ústavní soud zmínil limity čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 a čl. 4. odst. 1 Listiny pro zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, přičemž zároveň dovodil, že obce mohou vydávat obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti jen na základě a v mezích zákona. Pro nás je však důležitější tvrzení toto: „K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec proto oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění.“ Touto větou tedy Ústavní soud odmítl čl. 104 odst. 3 Ústavy jako dostatečné zmocnění pro vydávání vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti a dal tím vnějšímu světu najevo, že bude do budoucna požadovat konkrétní zákonné zmocnění pro stanovování povinností vyhláškami (v tehdejším kontextu myšleno vyhláškami v samostatné 82. 83. 84. 85.

Obecně závazná vyhláška města Most č. N3/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Mostě (dále jen „vyhláška Mostu“) Obecně závazná vyhláška obce Bílina č. 22/1992, o ochraně majetku občanů města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílina (dále jen „vyhláška Bíliny“) Obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti v Ústí nad Labem (dále jen „vyhláška Ústí“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 8/93, nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 26/93 a nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 38/93

46

působnosti). V nálezech potom musíme nutně najít i zmínku o tehdejším § 14 zákona o obecním řízení, kdy se Ústavní soud vrátil k restriktivnímu výkladu J. Hoetzela a § 14 odst. 1 považoval za taxativní výčet oblastí pro ukládání povinností v samostatné působnosti. Má dle mého názoru v této souvislosti pravdu např. J. Grospič, když považuje požadavek Ústavního soudu ohledně výslovného zákonného zmocnění k ukládání povinností za nesmyslný. Pokud totiž bude třeba výslovného zákonného zmocnění pro obecně závaznou vyhlášku obce i pro nařízení (tehdy se dnešním nařízením říkalo obecně závazné vyhlášky v přenesené působnosti), vyvstává zcela legitimní otázka stírání rozdílů mezi těmito dvěma druhy normativních právních aktů. 86 Situaci vystihl např. i J. Filip, když v podstatě řekl, že v takovém případě by na obci bylo jen rozhodnutí věc upravit či neupravit. Pokud ji však upravit chtěla, její vyhláška by stejně zůstala pouhým prováděcím předpisem. 87 Nálezům ve věcech dotčených severočeských obcí předcházel ještě nález zrušující vyhlášku Žďáru nad Sázavou

89

88

o zásadách prodejní doby na území města.

Obec se zde snažila na základě § 14 odst. 1 písm. p) tehdejšího zákona o obecním zřízení upravovat minimální prodejní dobu všech provozoven na svém území, což však mohla činit pouze u těch v jejím vlastnictví. Bylo to poprvé, co Ústavní soud vyjádřil tezi o potřebě výslovného zákonného zmocnění a o taxativnosti výčtu § 14 odst. 1 zákona o obecním zřízení.

Posuňme se ale v čase trochu dopředu a zmiňme se

o vyhlášce Starého Města u Uherského Hradiště judikátu

91

90

z roku 1995 a částečně zrušujícího

k ní, které směřují přímo do oblasti nočního klidu a omezování

podnikatelské činnosti, tedy k důležitým otázkám této práce. Začít nelze jinak než tím, že ani v tomto případě se Ústavní soud nehodlal vzdát svého dřívějšího přesvědčení a upustit od požadavku výslovného zákonného zmocnění při ukládání povinností vyhláškami. Do hry nám zde vstupuje ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny o svobodě podnikání znějící doslova takto: „ Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.“ 86.

87. 88. 89. 90. 91.

GROSPIČ, Jiří. K právní úpravě obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti ve světle judikatury Ústavního soudu. Právník. 1997, č.1, s. 42. ISSN 0231-6625 FILIP, J. Ústavní právo České republiky 1.Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. oprav. a dopl. vyd. Brno: MU a Doplněk, 2003, s. 488 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.1.1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93 Obecně závazná vyhláška města Žďár nad Sázavou č. N1/1992, o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou (dále jen „vyhláška Žďáru“) Obecně závazná vyhláška Starého Města u Uherského Hradiště č. 8/1995, o ochraně nočního klidu (dále jen „vyhláška Starého Města“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 2.4.1996, sp. zn. Pl. ÚS 31/95

47

V plném souladu s mnou podaným výkladem vztahu nočního klidu a veřejného pořádku i Ústavní soud dále konstatoval, že „problematika nočního klidu je součástí pojmu veřejný pořádek.“ V této souvislosti daný judikát zmínil ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) z onoho „taxativního“ výčtu, podle něhož do samostatné působnosti obcí patří i místní záležitosti veřejného pořádku, přičemž toto bylo doplněno § 17 stejného zákona, tj. zákona o obecním zřízení. Doplňující ustanovení se týkalo právě věcné působnosti právních předpisů územní samosprávy a jeho znění bylo následující: „K zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 14 odst. 1 písm. o)] může obec obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány.“ Obec tudíž regulací nočního klidu jednala v souladu s § 14 odst. 1 a § 17, na základě čehož tak věc spadala do její samostatné působnosti. Ústavní soud zde neshledal potíže u čl. 1 odst. 2 vyhlášky, kde byl demonstrativní výčet toho, co bude považováno za rušení nočního klidu. Podle něj šlo jen o realizaci výše uvedených ustanovení a obec v tomto směru nic neporušila. U čl. 1 odst. 3 předmětné vyhlášky šlo potom o to, zda-li může rada obce udělovat výjimky z uplatňování konkrétních ustanovení, aniž by došlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Ve Starém Městě toto povoleno bylo a Ústavní soud v této části návrh na zrušení právního předpisu zamítl. Jádrem judikátu se proto nakonec stala část o omezování svobody podnikání, tj. o rozporu čl. 2 obecně závazné vyhlášky s čl. 26 odst.

2

Listiny.

Předmětné

ustanovení

vyhlášky

ukládalo

provozovatelům

pohostinských zařízení povinnost žádat obecní radu o souhlas k tomu, aby jejich zavírací hodina mohla být později než ve 22:00. Dále tito museli obecní radě 4 dny předem oznamovat veškeré akce, večírky, svatby atd., u nichž se předpokládalo jejich trvání i po 22. hodině. Ústavní soud, držící se svého restriktivního pojetí samostatné působnosti, obci připomenul totéž ustanovení jako v případě vyhlášky Žďáru. Jednalo se samozřejmě o § 14 odst. 1 písm. p), podle něhož mohla regulovat i „provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů, jsou-li vlastnictvím obce.“ Sečteno a podtrženo, pokud Staré Město neovlivňovalo svou vyhláškou jen podniky ve vlastnictví obce, dostávalo se mimo svou a samostatnou působnost, a tudíž nemohlo v dané věci stanovovat povinnosti obecně závaznou vyhláškou. Jelikož tak však Staré Město činilo, dostávalo se do rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, neboť dle Ústavního soudu daná omezení může stanovit jen zákon. Podle něj také „není úkolem obce v oblasti 48

samostatné působnosti regulovat provozní dobu podnikatelských aktivit a pohostinských zařízení, byť v souvislosti s dodržováním nočního klidu.“ Na tomto místě připomínám své krátké pojednání o nemožnosti sankcionovat „povinné“ subjekty v oddílu 3.4.1. U sankcí byl navíc v judikátu konečně zmíněn i živnostenský zákon 92, podle něhož lze provozovatele podniků taktéž trestat. Situace se pro obce počala měnit k lepšímu v roce 1997, kdy Ústavní soud rozhodl nálezem

93

ve věci vyhlášky

94

Slatiňan. Vyhláška jako celek byla v pořádku,

ovšem ke zrušení došlo u jejího článku 10 odst. 2 písm. d) znějícího doslova takto: „Dále je ve městě zakázáno: provozovat veřejné hudební produkce typu diskotéky, rockotéky na veřejně přístupných místech a ve veřejně přístupných objektech umístěných v bezprostřední návaznosti nebo blízkosti obytné zástavby po 22.00 hod." Navrhovatel, v tomto případě přednosta Okresního úřadu v Chrudimi, poukazoval na to, že dostačující pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku je čl. 10 odst. 2 písm. a) s tímto textem: „Dále je ve městě zakázáno: a) nadměrným hlukem, křikem, hlasitě provozovanou hudbou či hlukem nářadí a strojů obtěžovat obyvatele města v době nočního klidu, t. j. od 22.00 do 6.00 hod." Argumentace navrhovatele se opět vedla ve stejném duchu. Mělo jít o ukládání povinností mimo samostatnou působnost obcí a zasahování do činností (diskotéky apod.), které mají podléhat režimu živnostenského zákona. Ohledně vztahu obecně závazných vyhlášek obcí a čl. 26 Listiny o svobodném podnikání, Ústavní soud odkázal na svůj dřívější judikát ve věci vyhlášky Starého Města a upozornil na možnost postihu dle přestupkového či živnostenského zákona. Jisté počátky „revoluce“ v přístupu k dané věci však lze vypozorovat především ze způsobu přijetí tohoto nálezu a z odlišného stanoviska k němu. Především už zde nebylo nějaké velké přesvědčení o tom, že obce nemohou svými vyhláškami regulovat provoz různých podniků, a to i těch mimo vlastnictví obce. Šest ústavních soudců se vyslovilo pro zrušení daného ustanovení vyhlášky a šest jich bylo proti. Na základě potřeby zachování „konstantnosti“ judikatury byl při dalším hlasování sice čl. 10 odst. 2 písm. d) vyhlášky zrušen, přesto však do problematiky přinesl velké pochybnosti. V odlišném stanovisku se konečně objevuje i názor o nepotřebnosti výslovného zákonného zmocnění pro vydávání vyhlášek obcí v samostatné působnosti a je též konstatováno, že 92. 93. 94.

Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“) Nález pléna Ústavního soudu ČR ze dne 8.10. 1997, sp.zn. Pl. ÚS 17/97 Obecně závazná vyhláška města Slatiňany č. 1/97, o veřejném pořádku a čistotě města (dále jen „vyhláška Slatiňan“)

49

je plně v souladu s § 14 odst. 1 písm. o) ve spojení s § 17 zákona o obecním zřízení, když obec reguluje i provozování pohostinských zařízení. Z tohoto důvodu tak dle podepsaných soudců nedošlo k porušení čl. 104 odst. 3 Ústavy. Z uvedeného odlišného stanoviska bych chtěl upozornit ještě na další dvě důležité poznámky, z nichž první je vztah zrušovaného ustanovení k čl. 26 odst. 2 Listiny s tímto zněním: „Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“ Podepsaní soudci zde rozpor neshledali, poněvadž nebylo záměrem obce omezovat podnikatelské činnosti, nýbrž pouze upravit místní záležitosti veřejného pořádku pro případ, kdy ho některé podnikatelské činnosti porušovaly. Zadruhé potom bylo dle mého názoru správně poukázáno i na jiná lidská práva. Čl. 26 Listiny totiž opravdu není jediným základním lidským právem, přičemž je dle disentujících soudců možno zmínit např. čl. 7 odst. 1 Listiny o ochraně soukromí. Nejde tedy pouze o podnikání v podobě provozování různých akcí a podniků, ale stejně tak i o ochranu soukromí občanů obce.

6.2 Období nového zákona o obcích 6.2.1 Důležité legislativní změny V roce 2000 byl přijat nový zákon o obcích, zmíněný již v historickém exkurzu výše. S. Kadečka

95

k této úpravě zmiňuje fakt, že obce před jejím přijetím byly

v opravdu kritické situaci a nevěděly, jak si s problémy místního veřejného pořádku poradit. V důsledku toho často vědomě vydávaly protiprávní vyhlášky, které dokonce i některé okresní úřady tolerovaly. S novým zákonem o obcích proto přišel i jeho § 10, jehož text byl tento: „Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou a) ve věcech stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány, c) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních 95.

KADEČKA, Stanislav. Obce versus diskotéky. Právní rádce. 2001, č.6, s. 33-36. ISSN 1210-4817

50

podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně 3) (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti.“ Můžeme konstatovat, že tyto čtyři odstavce nám vlastně ohraničují věcnou působnost obecně závazných vyhlášek obcí vydávaných v samostatné působnosti, nicméně právě to přináší dvě velice zajímavé otázky. S. Kadečka se dle mého názoru odůvodněně na jiném místě

96

ptá, zda-li mohl zákon omezit vydávání obecních

vyhlášek jen na určité oblasti uvedené v § 10 zákona o obcích, když čl. 104 odst. 3 Ústavy jasně říká, že obce tak mohou činit v oblasti samostatné působnosti, tj. v oblasti daleko širší jak jsem ji popsal v podkapitole 4.1. Nejdříve jsem byl osobně názoru, že se jedná o pouhé „slovíčkaření“, neboť je to též zákonodárce, kdo určuje rozsah samostatné působnosti zákonem. Uznávám však, že čl. 104 odst. 3 Ústavy nedává k diferencování mezi rozsahem samostatné působnosti obcí a rozsahem oblastí regulovatelných obecně závaznými vyhláškami žádný prostor, v důsledku čehož by tak asi zákonodárce neměl činit. Zadruhé autor sdílí přesvědčení, že § 10 písm. c) zákona o obcích byl v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, protože subdelegace zde prý není možná a povinnosti smí tudíž stanovit jen zákon. Řešením by proto dle jeho názoru bylo, kdyby Ústavní soud přiznal čl. 104 odst. 3 Ústavy status lex specialis ve vztahu k čl. 26 Listiny, což však tento odmítal. Ohledně otázky druhé, nejsem si osobně jist, zda-li skutečně vyvstala, a to s ohledem na závěr oddílu 6.1.2 této práce, kde jsem pojednal o širším výkladu pojmu zákon a o jeho rozdílu od spojení „jen zákonem“, přičemž čl. 26 Listiny slovo „jen“ neobsahuje. Další legislativní změnu přidává i Z. Koudelka

97

, který zmiňuje tehdy nový zákon o ochraně veřejného zdraví a jeho

bývalý § 96 : „Obec může obecně závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část ......k ochraně před hlukem a vibracemi konec veřejné produkce hudby, provozní doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb, pokud jejich produkcí nebo provozem dochází k neúměrnému obtěžování občanů.“ V případě tohoto zákona musím navíc podotknout, že v podkapitole 5.1 rozebíranou noční dobu pro účely

96. 97.

KADEČKA, Stanislav. Obecně závazné vyhlášky obcí. Právní rádce. 2001, č.2, s. 28-29. ISSN 1210-4817 KOUDELKA, Zdeněk. Noční klid v obecně závazných vyhláškách a Ústavní soud. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 356

51

hluku a vibrací, sic trochu skromněji, zmiňoval zákon už od samého počátku.

6.2.2 Další vývoj judikatury Dle posledně jmenovaného autora potom Ústavní soud navázal na tyto zákonné změny a počal tak uznávat stanovení policejních hodin obecně závaznými vyhláškami obcí. Jelikož bylo ve světle dané doby možno regulovat provoz pohostinských a dalších zařízení jak na základě nového § 10 zákona o obcích, tak na základě § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví, zrušení dotyčného § 96 v roce 2003 pro nadbytečnost (rozumějme zbytečně zdvojenou úpravu stejného problému) na věci nic nezměnilo. Pro účely výkladu o dalších judikátech zde musím upozornit, že bývalý ministr vnitra F. Bublan s tímto nesouhlasil a za jediné ustanovení, kterým bylo možno regulovat provoz pohostinských zařízení, považoval právě § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví, nikoliv novou úpravu zákona o obcích. V této chvíli je z judikátů hodných zmínky v pořadí nález

98

Ústavního soudu v kauze vyhlášky města Písku.

99

Abychom

zabránili případným nejasnostem, dodejme, že tato vyhláška byla vydána ještě na základě starého zákona o obecním zřízení, přičemž návrh na zrušení problémových ustanovení byl zamítnut až na konci roku 2000, tj. za účinnosti nového zákona o obcích. V jádru věci šlo o to, že obec omezovala veřejné hudební produkce spojené s konzumací alkoholu na dobu od 6:00 – 22:00 hodin, přičemž obecní rada mohla udělovat výjimky. Ústavní soud se v tomto případě stále držel svého požadavku na výslovné zákonné zmocnění, nicméně ho v daném případě shledal právě v § 10 písm. c) nového zákona o obcích a § 96 (tehdy ještě neúčinného) zákona o ochraně veřejného zdraví, čímž údajně „reflektoval legislativní vývoj.“ Podívejme se však na několik detailů tohoto případu.100 Bylo to poprvé v historii Ústavního soudu, kdy tento zamítl návrh na zrušení ustanovení vyhlášky, která měla omezovat pořádání diskoték, plesů a tanečních zábav. Dle citovaného zdroje Ústavní soud jakoby zapomínal na svou předchozí judikaturu o omezování svobodného podnikání dle čl. 26 Listiny výhradně zákonem, z mého osobního pohledu však možná pouze přistoupil k širší interpretaci pojmu „zákon“. Autor též připomíná, že vůbec tehdy nebylo jasné, zda-li mají při regulaci této problematiky obce postupovat dle § 10 zákona o obcích v samostatné 98. 99. 100.

Nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.12.2000, sp. zn. Pl. ÚS 4/2000 Obecně závazná vyhláška města Písek č. 8/1998, o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (dále jen „vyhláška Písku“) KADEČKA, Stanislav. Obce versus diskotéky. Právní rádce. 2001, č.6, s. 33-36. ISSN 1210-4817

52

působnosti či dle § 96 zákona na ochranu veřejného zdraví v působnosti přenesené, a upozorňuje také na pojmovou odlišnost. S tvrzením o možnosti subsumpce účelu úpravy § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví pod § 10 písm. b) a c) zákona o obcích osobně souhlasím. Nakonec Ústavnímu soudu nevadil ani odlišný přístup k pořádání předmětných akcí na straně jedné obcí a na straně druhé ostatními. Dále uveďme vyhlášku Chomutova celek zrušil.

102

101

a judikát Ústavního soudu, který ji jako

Vyhláška obsahovala např. čl. 3 s tímto textem: „V obytné zástavbě

města jsou v době nočního klidu zakázány činnosti, které mohou hlukem a vibracemi vzbudit veřejné pohoršení, zejména pouštění hlasité reprodukované hudby, používání hlučných strojů a zařízení, hlasitý hovor, křik, zpěv apod.“ Základní tezí judikátu potom bylo, že město Chomutov překročilo meze své věcné působnosti a regulovalo věci, které spadají pod státní správu a již upraveny jsou. Citovaný čl. 3 tak například zasahoval do zákona o ochraně veřejného zdraví. Na druhou stranu Ústavní soud nesouhlasil s navrhovatelem v tom, že pokud poskytuje občanům obce jistou ochranu před rušením nočního klidu občanské právo (tzv. sousedská práva), nelze již věc regulovat obecními vyhláškami. Upozorněno zde bylo především na rozdíly mezi soukromým a veřejným právem. K judikátu ve věci Chomutov bych rád připojil ještě pár osobních postřehů. Zaprvé zde byl zmíněn tzv. „test čtyř kroků“, tj. postup Ústavního soudu při zrušování vyhlášek obcí. V rámci něj se potom zkoumá pravomoc obce vydávat obecně závazné vyhlášky, (ne)překročení samostatné působnosti obce, (ne)zneužití svěřené působnosti a rozumnost obsahu vyhlášky. Poměrně zajímavou mi přišla poznámka Ústavního soudu o originární právotvorbě obcí a nepotřebnosti výslovného zákonného zmocnění s odkazem na judikaturu z 90. let, když přitom ještě ve věci vyhlášky Písku o něm zmínka byla. vystupňovány u vyhlášky města Kladna

103

Nejasnosti a pochybnosti byly

a ji zrušujícího nálezu Ústavního soudu.104

Na tomto místě připomínám názor navrhovatele zrušení vyhlášky F. Bublana, který byl přesvědčen, že omezovat pohostinské činnosti bylo možno pouze dle (v této chvíli už zrušeného) § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví a nikoliv dle § 10 zákona o obcích. Kladno také údajně zasahovalo do záležitostí upravených jinými zákony, např. 101. 102. 103.

104.

Obecně závazná vyhláška města Chomutov č. 15/2003, k zabezpečení veřejného pořádku omezením hluku (dále jen „vyhláška Chomutova“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.12.2006, sp. zn. Pl. ÚS 41/04 Obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01, o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města Kladna (dále jen „vyhláška Kladna“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 8.3.2007, sp. zn. Pl. ÚS 42/05

53

živnostenským zákonem, občanským zákoníkem105 či zákonem o ochraně veřejného zdraví. Jelikož většina ustanovení vyhlášky pak byla v rozporu s vymezenou věcnou působností obce, navrhoval F. Bublan zrušení celé vyhlášky. Obec těmto tvrzením oponovala především s poukazem na § 10 písm. a) a b) současného zákona o obcích (v době přijetí zákona šlo o písmena b) a c) a výše, jsem je tak i citoval). V čl. 2 a 3 vyhlášky Kladna se stanovovala doba nočního klidu, podmínky pro provozování hostinské činnosti jako např. její omezení na 6:00-22:00 hodin atd. Ústavní soud si sice údajně byl vědom zmocnění v § 10 písm. a) a b) zákona o obcích, obec je však povinna mít dle něj neustále na paměti ústavní a zákonný rámec. Ustanovení § 10 dle něj má sloužit k „omezování primárně sociálně patologických jevů a nikoliv činností, které jsou ve své podstatě zcela v souladu se zákonem, avšak je s nimi spojeno vyšší riziko narušení např. veřejného pořádku. Toto riziko však není úměrné opatření, které k jeho eliminaci město Kladno zvolilo.“ Vyhláška Kladna tak byla zrušena pro rozpor s čl. 79 odst. 3 a 104 odst. 3 Ústavy a pro rozpor s čl. 4 a 26 Listiny. K čl. 26 Listiny bylo obzvláště připomenuto, že svobodu podnikání lze omezovat opět „jen zákonem“, k čemuž mám stále stejnou výhradu o extenzivním výkladu. Z. Koudelka k dané věci trefně podotýká, že Ústavní soud se odchýlil od svého právního názoru ve věci vyhlášky Písku, a to bez patřičného zdůvodnění.106 Nevím jestli náhodou či jen z jistého osobního vztahu k městu, k danému nálezu Ústavního soudu měla odlišné stanovisko právě Eliška Wagnerová, původem z Kladna. Podle jejího názoru obci nelze vyčítat, že zasahovala do předmětu úpravy zákona o ochraně veřejného zdraví, poněvadž jeho účelem je ochrana veřejného zdraví, zatímco účelem vyhlášky bylo chránit veřejný pořádek. Zvýšenou pozornost musíme potom věnovat dalším jejím tezím. Podle nich je v jiných demokratických zemích stanovení zavíracích hodin restaurací obcemi běžné, čímž se s ohledem na rezidentní a jiné území obce chrání soukromí jejích obyvatel. Druhým pro nás podstatným názorem je povaha čl. 26 Listiny, který musí být v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny naplněn zákonodárcem skutečným obsahem. Podle ní proto není čl. 26 Listiny skutečným základním lidským právem, neboť jeho obsah a rozsah určuje zákonodárce.

105. 106.

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) KOUDELKA, Zdeněk. Noční klid v obecně závazných vyhláškách a Ústavní soud. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 357-358

54

Nálezem 107 ve věci vyhlášky Těrlicka 108 nebyly zrušeny tři ze čtyř ustanovení o nočním klidu. Konkrétně říkala vyhláška k nočnímu klidu toto: „Článek 9 – Noční klid v obci (1) Noční klid je stanoven na dobu od 22.00 hod. do 6.00 hod. V tomto čase je povinností každého zachovat klid a omezit hlučné projevy. (2) Každý je povinen zdržet se o nedělích a státem uznaných dnech pracovního klidu v době do 8.00 hod. a po 20.00 hod. veškerých prací spojených s užíváním zařízení a přístrojů způsobujících hluk, např. sekaček na trávu, cirkulárek, motorových pil, křovinořezů apod. (3) Organizátoři veřejných společenských a sportovních akcí konaných na venkovním prostranství jsou povinni tyto ukončit do 22.00 hod. Výjimky povoluje starosta obce. Žádost o výjimku musí být podána nejméně deset pracovních dnů před konáním akce. Do pěti pracovních dnů bude o žádosti rozhodnuto. (4) Provozovatelé hostinských zařízení zodpovídají za to, že provozem těchto zařízení nebude narušován noční klid.“ U odst. 1 Ústavní soud ocenil stanovení doby nočního klidu, a to i s ohledem na její chybějící stanovení v zákoně o přestupcích, čímž prý obec podpořila princip právní jistoty. Rozpor s § 10 zákona o obcích nebyl shledán ani v odst. 2, jelikož Těrlicko dané činnosti nezakázalo, nýbrž přiměřeně omezilo. Rovněž odst. 3 byl v souladu s § 10 písm. b) zákona o obcích a zrušen tak byl nakonec jen odst. 4 vyhlášky z důvodu toho, že danou věc již upravuje zákon o ochraně veřejného zdraví a pro místní úpravu již není prostor. 6.2.3 Obrat v judikatuře Za přelomový je považován nález

109

Ústavního soudu k vyhlášce Jirkova,

110

jehož přínos přehledně shrnul např. P. Mates. 111 Ústavní soud zde především odůvodnil svůj 107. 108. 109. 110. 111.

dřívější restriktivní přístup k obecní samosprávě, což učinil mj. odkazem na

Nález pléna Ústavního soudu ČR z 3.4.2007, sp. zn. Pl. ÚS 44/06 Obecně závazná vyhláška obce Těrlicko č. 3/2003, ochraně veřejného pořádku na území obce Těrlicko (dále jen „vyhláška Těrlicka“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 11.12.2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06 Obecně závazná vyhláška města Jirkova č. 4/2005, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (dále jen „vyhláška Jirkova“) MATES, Pavel. K vývoji právní úpravy obecně závazných vyhlášek obcí v judikatuře Ústavního soudu. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 346-347

55

znovuzavádění samosprávy po časech totality a časté flagrantní překračování svých kompetencí obcemi v mnou zmiňovaném divočejším období. Výslovně zde byla potvrzena originarita obecně závazných vyhlášek obcí, tudíž již dále nemá být požadováno výslovné zákonné zmocnění, a to ani v případě ukládání povinností, jelikož právní předpis neurčující povinnosti není pojmově možný. Je třeba mít ale na paměti, že obce mohou vydávat své vyhlášky jen v místních záležitostech a nezasahovat do působnosti krajů a státní správy, přičemž tyto nesmí odporovat zákonům. Zdůraznit zde musím i změnu v dalším dlouholetém názoru Ústavního soudu, totiž nemožnost regulovat obecně závaznými vyhláškami oblasti, které jsou již upraveny zákonem. Do budoucna proto lze vyhláškami zasahovat do záležitostí v působnosti zákona, musí se však lišit předmět a cíle těchto normativních právních aktů. Poslední myšlenku bych rád demonstroval na příkladu tak, jak ho v příslušném judikátu zmínil i Ústavní soud. Rozdílnost v předmětu a cíli úpravy spočívala totiž v tom, že vyhláška Jirkova směřovala k ochraně životního prostředí a veřejné zeleně dle § 10 písm. d) v širším významu, nikoli pouze k ochraně rostlin jako biologických organismů jako § 3 odst. 1 písm. a) a § 73 odst. 3 zákona o rostlinolékařské péči. 112 Jeden z posledních nálezů113 Ústavního soudu v naší věci byl o vyhlášce Kořenova,114 přičemž bych chtěl poukázat na několik důležitých věcí. První z nich je fakt, že Ústavní soud připomenul vztah speciality u § 46 a § 47 zákona o přestupcích, který jsem popsal v oddílu 3.4.2. V tomto judikátu byla potvrzena také možnost shodné oblasti působnosti u zákona a obecní vyhlášky, pokud se budou lišit v předmětu a cíli úpravy. Na základě tohoto v podstatě došlo na slova E. Wagnerové z odlišného stanoviska u kladenského případu (viz výše), jelikož Ústavní soud přiznal užší rozsah působnosti zákona o ochraně veřejného zdraví. Ten má totiž chránit hlavně před dlouhodobějším hlukem větší intenzity poškozujícím zdraví člověka, zatímco obecní vyhlášky myslí většinou na veřejný pořádek, čili např. i na menší a krátkodobější hluk. Poslední důležitou poznámku věnuji územnímu a časovému rozsahu vyhláškami uložených zákazů, k čemuž bych chtěl navíc uvést i další vyhlášku města Ústí nad

112. 113. 114.

Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o rostlinolékařské péči“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 22.4.2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Obecně závazná vyhláška obce Kořenov č. 2/2004, o zajištění a udržování čistoty veřejných prostranství a veřejné zeleně a zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v souvislosti s chovem a držením psů na území obce Kořenov (dále jen „ vyhláška Kořenova“)

56

Labem

115

a judikát116 k ní. V případě druhé vyhlášky Ústí nad Labem šlo sice

o prostituci, nicméně Ústavní soud se vyjádřil k možnostem plošných zákazů. Podle něj obce nemohou zásadně vydávat ve svých obecně závazných vyhláškách jakési plošné zákazy, jelikož spousta činností může být na určitých místech a v určitém čase provozována, aniž by narušila veřejný pořádek a dobré mravy (toto lze vztáhnout i na hostinskou činnost, diskotéky atd. – pozn. autora). Prostituce však dle Ústavního soudu narušuje dobré mravy a veřejný pořádek vždy a všude, v důsledku čehož ji obec může v plném souladu s mezinárodněprávními závazky ČR zakázat na všech svých veřejných prostranstvích. V nálezu k vyhlášce Kořenova tento svůj názor Ústavní soud potvrdil a věnoval se podrobněji problematice hluku a nočního klidu. Plně se ztotožňuji s jeho tvrzením, že je třeba diferencovat hluk v rezidenční čtvrti od hluku v neobydlené čtvrti průmyslové a s tezí o odlišném vnímání stejného hluku během dne a noci. Za povšimnutí stojí taktéž první zmínka o čl. 17 odst. 4 Listiny o svobodě projevu a jeho omezování, se kterým by obce při regulaci hlučných projevů mohly kolidovat. Z pohledu Ústavního soudu tedy není možné bez patřičného zdůvodnění vydávat plošné zákazy, protože by hrozila „územní partikulizace veřejného práva podle územních obvodů jednotlivých obcí“, přičemž plošným zákazům bez přihlížení k místním specifikům mají sloužit zákony. Nebude-li toto obcemi respektováno, bude to značit svévoli, porušování principu proporcionality atd. Závěrem musím zmínit § 10 písm. a) v současnosti platného zákona o obcích (dříve písm. b)), u něhož Ústavní soud hovoří o demonstrativním výčtu ve větě za středníkem. To je pro nás poměrně zajímavé tvrzení, neboť je na něj navázáno tímto: „Obec tedy svou regulaci může uplatnit i na činnosti odehrávající se na jiných místech než veřejných prostranstvích, pokud se jejich následky projevují na veřejných prostranstvích, nebo pokud jsou způsobilé veřejný pořádek v obci narušit.“

115. 116.

Obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 1/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (dále jen „druhá vyhláška Ústí nad labem“) Nález pléna Ústavního soudu ČR z 8.3.2007, sp. zn. Pl. ÚS 69/04

57

7 Závěr Jak jsem předestřel již v úvodu práce, jejím hlavním cílem bylo shrnout základní relevantní argumentaci v dané problematice a odpovědět na dvě důležité otázky, tj. na možnost úspěšného vydávání obecně závazných vyhlášek obcí o ochraně nočního klidu a možnost omezení podnikatelských i nepodnikatelských aktivit. Ohledně pravomoci obcí vydávat obecně závazné vyhlášky o ochraně nočního klidu, aniž by jim byla imanentní nutnost zrušení, jsem dospěl ke kladným závěrům. Jak uznal v posledních nálezech i Ústavní soud, obec může na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy vydávat obecně závazné vyhlášky ve své samostatné působnosti a nepotřebuje k tomuto výslovné zákonné zmocnění. Současný § 10 zákona o obcích potom vymezuje „věcné oblasti“, ve kterých tak obec může činit. Podle tohoto ustanovení obce svými vyhláškami mohou regulovat nejen problematiku životního prostředí, veřejné zeleně atd., nýbrž i místní záležitosti veřejného pořádku, pod který noční klid pojmově spadá. Jsem tedy osobně přesvědčen, že obec dnes může úspěšně vydat obecně závaznou vyhlášku o ochraně nočního klidu, nesmí však překročit jisté, a nutno říci velice neostré, hranice. Zde se dostáváme k druhému cíli práce, tj. stanovit určité meze působení těchto vyhlášek vůči podnikatelským a nepodnikatelským subjektům. V omezování nepodnikatelských subjektů obecními vyhláškami bych dnes neviděl zásadní problém. Jak vyplývá např. z nálezu Ústavního soudu ve věci vyhlášky Těrlicka, obce mohou stanovovat dobu nočního klidu, zakazovat určité rušivé činnosti během ní atd. Namítnout bychom mohli např. zasahování do působnosti zákona o ochraně veřejného zdraví nebo do svobody projevu (a to i hlasitého – pozn. autora)

dle čl. 17 Listiny, na druhou stranu se

judikatura Ústavního soudu vyjádřila i k těmto otázkám. Obce dnes mohou určovat práva a povinnosti i v záležitostech řešených zákonem, pokud se předmět a cíl těchto úprav liší. Jak potvrzuje nakonec i sám Ústavní soud, zákon o ochraně veřejného zdraví směřuje především k ochraně zdraví před déletrvajícím hlukem, obecním vyhláškám se oproti tomu jedná o místní záležitosti veřejného pořádku, přičemž ten může být narušován i krátkodobými intenzivními zvuky, světlem či „neprovozovateli“ strojů, zařízení a objektů, jak jsem o nich pojednal v oddílu 5.1.2. Ohledně omezování svobody projevu dle čl. 17 Listiny lze namítnout např. čl. 7 téhož právního předpisu, který zakotvuje ochranu soukromí. Máme zde tudíž ústavní ochranu obou stran případných sporů, přičemž je třeba tato práva proporcionálně uplatňovat. V této souvislosti se osobně domnívám, že obce se svými vyhláškami princip proporcionality snaží

58

naplňovat, když s přihlédnutím k daným poměrům vymezují pojmy veřejného pořádku a nočního klidu. U činností podnikatelských tomu je v podstatě podobně, ale narážíme zde zejména na čl. 26 Listiny o svobodě podnikání. Zákon o obcích výslovně v § 10 písm. b) povoluje, že obce mohou stanovit určité závazné podmínky pro různé společenské akce, a to v rozsahu nezbytném pro zajištění veřejného pořádku. Písmeno a) stejného ustanovení jde dokonce dále do podrobností a zmiňuje i stanovení místa, času či úplného zákazu případných rušivých aktivit. Podnikatelským činnostem lze také opět oponovat např. čl. 7 Listiny o ochraně soukromí, přičemž o čl. 26 Listiny jako o základním právu se dosti kriticky vyjádřila i E. Wagnerová, a to s odkazem na čl. 41 odst. 1 Listiny. K tomuto navíc přidávám, že v čl. 26 Listiny není spojení „jen zákonem“, a tudíž ho dle mého názoru lze vykládat extenzivněji, stejně jako např. čl. 2 odst. 3 téhož předpisu. I u provozování společenských událostí a hostinských zařízení je však nutno pamatovat na princip proporcionality, což bylo zopakováno Ústavním soudem ve věci vyhlášky Kořenova. V tomto směru musejí obce poctivě zvažovat, na jakých místech a v jakém čase dané činnosti zakáží a výjimečně, které nepovolí vůbec. Posledně jmenovaný nález je však důležitý ještě v dalším, protože Ústavní soud se zde vyjádřil k výkladu § 10 písm. a) zákona o obcích. Obce tak podle něj mohou regulovat nejen rušivé činnosti na veřejných prostranstvích, ale i činnosti jiné, jejichž následky se však na veřejných prostranstvích projevují. Takovým případem mohou být dle mého názoru např. podnapilí a hluční hosté restaurace, kteří se sice opili mimo veřejné prostranství definované v § 34 zákona o obcích, ale jejichž hlučnost už na nich následky má. I na základě tohoto tedy dospívám k názoru, že obce mohou za jistých podmínek omezovat též činnosti podnikatelské, včetně stanovení policejních hodin pro hostince, restaurace, bary apod. Právní úprava celého problému však zdaleka není bez otazníků a bude jen otázkou času, než se před námi objeví další spor ohledně obecní vyhlášky o nočním klidu. Ten by mohl vzniknout např. z toho, že Ústavní soud sice připustil současnou regulaci problému zákony i vyhláškami při odlišnosti jejich předmětu a cíle úpravy, už však nestanovil, jak odlišné musejí být.

59

8 Resumé The main objective of the thesis is to answer the question, whether municipalities can succesfully regulate silent hours under their generally binding ordinances and restrict entrepreneurs and non-entrepreneurs on their activities. Firstly, the text deals with the legal rules at a general level and the role of the territorial and non-territorial self-governement in a modern state under the rule of law. After that, a short historical overview follows because nothing can be developed in the vacuum, including the legal rules of self-government. In the next part several comments about the scope of the powers of the generally binding local ordinances and possibilities of sanctioning when these are broken are mentioned. However, the biggest attention is paid to institutes of public order and silent hours where an effort to define these concepts, to explain their content and mutual relation is made. Therefore the development of the Constitutional Court's judgments containing relevant findings is also described. About the concept of silent hours, comparisons have been made to some extend to similar statutory law abroad and how provisions on the silent hours are laid down. It can be claimed in this connection that legal rules of territorial selfgovernement covered much ground since 90s of the 20th century because more and more activities connected with local matters of public order can be regulated by generally binding local ordinances. The goal of the thesis is not to clarify all uncertainties but to summarize basic relevant reasoning of the Constitutional Court and opinions of professional public, which is useful for answering the questions raised. The first question was whether municipalities can succesfully regulate silent hours under their generally binding ordinances. In this matter, recent judgments of the Constutional Court obviously confirmed this possibility. According to these judgments, municipalities can issue generally binding local ordinances (and impose obligations under them) pursuant to Article 104 paragraph 3 of the Constitution. Thus their competence to issue these legal regulations results directly from the Constitution and the municipalities do not need any further express legal authority to issue them. In connection with this direct competence, at the statutory level there are areas in lives of people which can be regulated in this way. As public order and silent hours belong to these areas, the first question can be answered as follows: “Yes, the municipalities can succesfully regulate silent hours under their generally binding ordinances.“ In

60

conclusion we should add that municipalities cannot violate the provisions of statutory law. Next we deal with the issues relating to second basic question. Can municipalities issue generally binding local ordinances to restrict entrepreneurs and non-entrepreneurs on their activities or where are the limits of this restriction? Considering restrictions on non-entrepreneurs, the Constitutional Court claimed in „Těrlicko“ case (and in many others), that municipalities are allowed to order silent hours, to ban any disturbing activities, etc. The opponents could argue that there is a conflict between generally binding local ordinances and public health protection Act or the provision of Article 17 on freedom of speech and expression (even loud speech) in the Charter of Fundamental Rights and Freedoms. In fact, we can refuse these opinions. Constitutional Court rejected general and automatical conflict between generally binding local ordinances and the public health protection Act. In this opinion, the public health protection Act is focused on people's health while generally binding local ordinances are focused on local matters of public order. Purpose and object of these legal regulations are different and there do not have to be a conflict between them. Considering Article 17, it also has to be said that there are two fundamental rights in contradiction to one another because in the Charter there is also Article 7 on the protection of privacy. In this case we have to apply the principle of proportionality. We can say almost the same about restrictions on entrepreneurs' activities. The main problem is with Article 26 of the Charter of Fundamentals Rights and Freedoms which protects freedom of entrepreneurship. The question is whether entrepreneurship can be restricted only by a statutory law or even by a generally binding local ordinance. The solution of this problem could be as follows. Firstly, we could interpret Article 26 of the Charter more expansively which is nothing new in practice of the constitutional order interpretation. Secondly, E. Wagnerová as a judge of the Constitutional Court does not consider the freedom of entrepreneurship as a true fundamental right with a reference to Article 41 of the Charter. As it has been already mentioned above, at statutory level, the municipalities are allowed to regulate some areas of people's life under their ordinances, including the organization of discotheques, riots, cultural events, etc. In these spheres the municipalities can lay down and determine, e.g. a place or time of these activities to protect public order. As same as in the previous case, even in these matters the municipalities must consider the principle of proportionality. Therefore it should be

61

taken into account what is going to be prohibited when and where. In the „Kořenov“ case, the Constitutional Court claimed that the municipalities can regulate even activities out of the public places if their consequences can affect these places. On the basis of these reasons, the second question can be answered as follows: “Yes, the municipalities probably can restrict the activities of entrepreneurs and nonentrepreneurs (including opening hours of bars, restaurants, etc.) by their generally binding local ordinances, of course, with a respect to the principle of proportionality.“ Finally, it should be admitted that the issues we have dealt with are vague and ambiguous. Let us believe that the prospective practice of the Constitutional Court and opinions of proffesional public will resolve the issues in question.

62

9 Prameny Knihy, sborníky • • • • •

• • • • • •

BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. 2. přeprac. vyd. Praha: ASPI Publishing, 2004 FILIP, J. Ústavní právo České republiky 1.Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. oprav. a dopl. vyd. Brno: MU a Doplněk, 2003 HENDRYCH, D., KOPECKÝ, M., POMAHAČ, R. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha: C.H. Beck, 2006 KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003 KADEČKA, S., HAVLAN, P., VALACHOVÁ, K. (eds.) Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita , 2008 KLÍMA, K. Ústavní právo. 2., rozš. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk s.r.o., 2004 KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. přeprac. vyd. Praha: Linde Praha a.s., 2008 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) -komentář. 3. doplněné. vyd. Praha: LINDE Praha a.s., 2005 PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. 7. dopl. vyd. Brno: Doplněk, 2007 SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o.,2002 ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. 3. dopl. vyd. Praha: Linde Praha a.s., 2005

Články, příspěvky sborníků • • • •

•

• • • •

•

•

GROSPIČ, Jiří. K právní úpravě obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti ve světle judikatury Ústavního soudu. Právník. 1997, č.1, s. 42. ISSN 0231-6625 KADEČKA, Stanislav. Obce a diskotéky. Právní rádce. 2001, č.6, s. 33-36. ISSN 1210-4817 KADEČKA, Stanislav. Obecně závazné vyhlášky obcí. Právní rádce. 2001, č.2, s. 28-29. ISSN 1210-4817 KOUDELKA, Zdeněk. Noční klid v obecně závazných vyhláškách a Ústavní soud. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 357-358 MATES, Pavel. K vývoji právní úpravy obecně závazných vyhlášek obcí v judikatuře Ústavního soudu. In Právní regulace místní (a regionální) samosprávy – Sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 346-347 POTMĚŠIL, Jan – svaz měst a obcí ČR. Rušení nočního klidu v obci. Mar 2007, [cit. 2010-0214]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT31107CZ. ŠEVČÍK, Vlastimil. Ústavní soudnictví v praxi. Bulletin advokacie. 1999, č.11– zvl. vydání, s. 41-42. ISSN 1210-6348 ŠIMÍČEK, V. Ústavní soud a obecně závazné vyhlášky obcí. Právní rádce, 1997, č.10, s. 6. ISSN 1210-4817 VEDRAL, Josef. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obce – legislativní činnost obcí. Působnost právních předpisů obcí (4. část). ASPI – původní nebo upravené texty pro ASPI. Dec 2003, [cit. 2010-02-09]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT25159CZ. VEDRAL, Josef. K vývoji právní úpravy obecně závazných vyhlášek a její interpretace v judikatuře Ústavního soudu . ASPI – původní nebo upravené texty pro ASPI. Jan 2009, [cit.2010-02-12]. Dostupné z ASPI [databáze] pod č. LIT33692CZ. ZÁŘECKÝ, P. K normotvorné činnosti obcí (vyšších územních samosprávných celků).Správní právo. 1996, č.2, s. 71. ISSN 0139-6005

63

Právní předpisy • • •

•

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Ústavní zákon č. 150/ 1948 Sb., Ústava Československé republiky, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č.143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů Ústavní zákon č.23/ 1991 Sb. Federálního shromáždění, kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů (republikace usnesením ČNR č. 2/1993) Ústavní zákon č. 1/ 1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 258/ 2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů Zákon č. 500/ 2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Ustawa z 23. Kwietnia 1964 r., Kodeks ciwilny, ze zm.(dále jen „polský civilní kodex“) Ustawa z 20. Maja 1971 r., Kodeks wykroczeń, ze zm.(dále jen „polský přestupkový zákon“) Ustawa z 8. Marca 1990 r. o samorządzie gminnym., ze zm. (dále jen „polský zákon o místní samosprávě“) Ustawa z 6. Czerwca 1997 r., Kodeks postępowania karnego, ze zm. (dále jen „polský trestní řád“) Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 369/1990 Z.z., o obecnom zriadení, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský zákon o obcích“) Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 372/1990 Z.z., o priestupkoch, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský přestupkový zákon“) Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 242/1997 Z.z., o ochrane zdravia ľudí, ako vyplýva z neskorších zmien (dále jen „slovenský zákon o zdraví lidu“) Všeobecne záväzné nariadenie Trnavy č. 134, ktorým sa vydáva doplnok č. 1 k VZN č.25/92 o dodržiavaní čistoty a poriadku (dále jen „nařízení Trnavy“) Obecně závazná vyhláška města Žďár nad Sázavou č. N1/1992, o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou Obecně závazná vyhláška města Most č. N3/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Mostě Obecně závazná vyhláška obce Bílina č. 22/1992, o ochraně majetku občanů města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílina Obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti v Ústí nad Labem Obecně závazná vyhláška Starého Města u Uherského Hradiště č. 8/1995, o ochraně nočního klidu Obecně závazná vyhláška města Slatiňany č. 1/97, o veřejném pořádku a čistotě města Obecně závazná vyhláška města Písek č. 8/1998, o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku Obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01, o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města Kladna Obecně závazná vyhláška města Chomutov č. 15/2003, k zabezpečení veřejného pořádku omezením hluku Obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 1/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

64

•

• • •

Obecně závazná vyhláška obce Kořenov č. 2/2004, o zajištění a udržování čistoty veřejných prostranství a veřejné zeleně a zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v souvislosti s chovem a držením psů na území obce Kořenov Obecně závazná vyhláška města Dobříš č. 5/2004, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku omezením konzumace alkoholu a jiných návykových látek na veřejném prostranství Obecně závazná vyhláška města Jirkova č. 4/2005, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích Obecně závazná vyhláška obce Bařice-Velké Těšany č. 2/2009, o ochraně nočního klidu a regulaci hlučných činností

Judikatura • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČSR z 24.6.1924, sp. zn. (SJS) 1508/24 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČSR z 7.3. 1925, sp. zn. (SJS) 4669/25 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.1.1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 8/93 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 26/93 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 38/93 Usnesení Ústavního soudu ČR ze 25.11.1993, sp. zn. II. ÚS 75/93 Usnesení Ústavního soudu ČR ze 31.7.1995, čj. Pl. ÚS 20/95 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.12.1995, sp. zn. Pl. ÚS 29/95 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.4.1994, sp. zn. Pl. ÚS 31/95 Nález pléna Ústavního soudu ČR ze dne 8.10. 1997, sp.zn. Pl. ÚS 17/97 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 19.12.2000, sp. zn. Pl. ÚS 4/2000 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 5.12.2006, sp. zn. Pl. ÚS 41/04 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 8.3.2007, sp. zn. Pl. ÚS 69/04 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR z 21.9.2005, sp. zn. 2 Afs 114/2004 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 8.3.2007, sp. zn. Pl. ÚS 42/05 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 22.4.2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 3.4.2007, sp. zn. Pl. ÚS 44/06 Nález pléna Ústavního soudu ČR z 11.12.2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06

Ostatní • •

Hasiči Veřovice: historie [online]. Změněno 31. 1. 2010 [cit. 2010-02-13]. Dostupné z: . Domažlický ponocný [online]. Změněno 2. 10.2009 [cit. 2010-02-13]. Dostupné z: .

65