Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Diplomová práce Místní regulace konzumace alkoholu

Právnická fakulta Masarykovy univerzity obor Právo Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce Místní regulace konzumace alkoholu Jan Náplava

Akademický rok: 2013/2014

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Místní regulace konzumace alkoholu“ zpracoval sám. Veškeré prameny, literaturu a další zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, jsou citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů, literatury dalších zdrojů informací.

……………………………………. Jan Náplava

-1-

Rád bych zde poděkoval vedoucímu mé diplomové práce, panu JUDr. Stanislavu Kadečkovi, Ph.D. za odborné vedení a laskavý přístup. Dále pak bych chtěl poděkovat panu Mgr. Františku Luklovi MPA za věcné rady a cenné připomínky z praxe.

-2-

Abstrakt Diplomová práce se zabývá komplexní analýzou právní regulace konzumace alkoholu. Rozebírá zákonnou právní úpravu konzumace alkoholu a snaží se poukázat na její slabiny. Dále předkládá rozbor obecně závazných vyhlášek, které konzumaci alkoholu regulují. Autor práce se snaží předložit výčet všech možností regulace konzumace alkoholu, které obcím byly svěřeny rozhodnutím Ústavního soudu České republiky. Svoji práci doplňuje také o upozornění na možné právní problémy, jež z těchto rozhodnutí Ústavního soudu vyplývají. Klíčová slova Konzumace alkoholu. Veřejný pořádek. Obecně závazná vyhláška. Zákonná regulace konzumace alkoholu. Ústavní soud. Abstract This master's thesis represent a thorough analysis of the legal regulation of alcohol consumption. It deals with the statutory legal regulation of alcohol consumption and tries to point out its weaknesses. Then it follows up with an examination of alcohol consumption regulation as done by legally binding legislations. The author of the thesis aims to demonstrate all possibilities municipal councils have to control alcohol consumption within the limits given by decisions of the Constitutional Court of the Czech Republic. This is followed by a notification of legal issues which may result out of these Constitutional Court's decisions. Key words Alcohol consumption, legally binding regulation. Public order, statutory legal regulation of alcohol consumption. Constitutional court.

-3-

Obsah:

Obsah: ........................................................................................................................................ - 4 Úvod ........................................................................................................................................... - 5 1. Vývoj právní úpravy místní správy ......................................................................................... - 9 1.1.

Právní úprava v období po roce 1848 ........................................................................ - 9 -

1.2.

Právní úprava v období let 1939-1945 ..................................................................... - 10 -

1.3.

Právní úprava v období let 1945-1948 ..................................................................... - 11 -

1.4.

Právní úprava v období let 1948-1954 ..................................................................... - 11 -

1.5.

Právní úprava v období let 1954-1990 ..................................................................... - 12 -

2. Zákonná právní úprava ......................................................................................................... - 14 2.1. Regulace konzumace alkoholu prováděná „tabákovým zákonem“ .............................. - 14 2.2. Zákon o regulaci reklamy .............................................................................................. - 18 2.3. Daňová regulace alkoholu ............................................................................................ - 21 2.4. Alkohol a pracovní právo ............................................................................................... - 24 2.5. Vliv trestního zákoníku na konzumaci alkoholu ............................................................ - 26 2.6. Zákonné zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky ......................................... - 31 3. Regulace alkoholu obcemi a pojem veřejného pořádku ...................................................... - 34 3.1. Rozlišení pravomoci obcí v samostatné a přenesené působnosti................................. - 35 3.2. Ústavněprávní zakotvení místní správy a mezinárodní prameny práva ....................... - 37 3.3. Zákonné a judikaturní požadavky na obecně závazné vyhlášky ................................... - 39 3.4. Obecní regulace požívání alkoholických nápojů ........................................................... - 43 3.5. Regulace provozní doby hostinských zařízení a regulace nočního klidu jako nepřímá místní regulace konzumace alkoholu ................................................................................... - 48 3.6. Záruky zákonnosti.......................................................................................................... - 52 4. Vynutitelnost povinností uložených obecně závaznými vyhláškami ................................... - 58 5. Závěr ..................................................................................................................................... - 61 Zdroje: ...................................................................................................................................... - 64 Přílohy: ..................................................................................................................................... - 68 -

-4-

Úvod Požívání alkoholu je bezesporu jedním z největších společenských problémů v České republice a nejen v ní, ale téměř v celé Evropě a severní Americe. Světová zdravotnická organizace na svých webových stránkách uvádí, že každý rok zemře na následky konzumace alkoholu kolem 2.5 miliónu lidí.1 Z mapy světové zdravotnické organizace znázorňující procentuální počet abstinentů v jednotlivých státech světa pak vyplývá, že nejméně abstinentů se vyskytuje převážně v západní Evropě a severní Americe. Tyto údaje, je však dle mého názoru, zapotřebí brát s určitou rezervou, neboť nelze jednoznačně a prokazatelně zjistit, kolik osob skutečně abstinuje, a naopak kolik osob se potýká se zdravotními následky způsobenými pravidelným požíváním alkoholu a kolik osob skutečně také na tyto následky zemře. Přesto lze i z těchto údajů dovodit značnou míru tolerance společnosti, jako celku, k alkoholu. Přitom nadměrná konzumace alkoholu nespočívá jen v průběžném poškozování zdraví konzumenta, ale také v narušování společenských vztahů a vazeb, které si konzument v minulosti vytvořil, zejména se pak její vliv promítá do kvality rodinného života a sekundárně se projevuje také na výchově dětí. Je nespornou skutečností, že alkoholismus je jevem negativním, tedy nežádoucím, přesto ve společnosti značně rozšířeným. Není tak otázkou, zda výrobu alkoholu, jeho distribuci, prodej a podmínky požívání regulovat, otázkou je jakým se tak má dít způsobem. Téma místní regulace alkoholu jsem si vybral z toho důvodu, že jsem přesvědčen o tom, že alkohol je návykovou látkou nesoucí se sebou největší míru škodlivých společenských následků, přesto je společností tolerován a jeho konzumace svým způsobem i podporována jako prvek způsobu života. Ke skutečné regulaci konzumace alkoholu nevede, dle mého názoru, cesta ukládáním zákazů jednotlivci, ale především soustavnou prevencí s kladením důrazu na prevenci u mladistvých, stejně jako je tomu například u tabákových výrobků a kouření. Součástí české kultury je konzumace alkoholu již historicky, a proto není v moci zákonodárce, ani nikoho jiného, změnit ze dne na den způsob uvažování společnosti a její kulturu jako takovou. Z osobní zkušenosti vím, že v Iránu, oblasti, kde je alkohol stavěn na okraj společnosti již od 7. století, a kde je 1

World health organization, Global Health observatory [online]. [cit. 16. 02. 2014]. Dostupné z: http://www.who.int/gho/alcohol/en/http://www.who.int/gho/alcohol/en/index.html

-5-

zavedena prohibice i v současnosti, neboť se jedná o islámskou zemi a konzumace alkoholu je zde z náboženských důvodů přísně zakázána (vyjma představitelů jiných církví, kteří používají alkohol k obřadním rituálům), se alkoholické nápoje přesto konzumují, nutno ovšem podotknout, že v mnohem menší míře. Závažnosti dopadů setrvalé konzumace alkoholu v České republice nasvědčuje i výzkum demografa Vrány 2: 

V České republice se odhadovaná ztráta let produktivního života právě v důsledku

nemoci nebo smrti způsobené alkoholem odhaduje na více než 10 % ze všech let ztracených v důsledku nemoci nebo smrti. Ve vyspělých zemích přichází populace v průměru přibližně o 9 % produktivních let, celosvětový průměr ztráty produktivních let pak činí kolem 3,5 %. 

V důsledku předčasných úmrtí způsobených požíváním alkoholu přišli čeští muži v

průměru o 1,2 roku života. 

V roce 2002 činila úmrtnost v důsledku konzumace alkoholu 42,7 zemřelých na

100 000 obyvatel, což činí asi 4 270 úmrtí za rok. Nadměrná konzumace alkoholu ve společnosti je jednoznačně nežádoucí a přínos financí do státního rozpočtu v souvislosti s výrobou, distribucí a prodejem alkoholu (např. spotřební daň, daň z přidané hodnoty, apod.), jakož i prospěšnost vlivu malého množství alkoholu na lidské zdraví, je nutné považovat za marginální pozitivum.3 Ovšem přílišná snaha regulovat konzumaci alkoholu, jak je známa například z 30. let minulého století ve Spojených státech amerických, se dá s odstupem času hodnotit jako fiasko, neboť vedla pouze k pašování lihu a také dramatickému nárůstu násilné kriminality. Některé z negativ „americké prohibice“ uvádí ve své knize také Jean Charles Sournia: „V polovině 20. let kvetlo v důsledku prohibice podloudnictví, pašeráctví, korupce a zločinnost. Pilo se všude, stejně jako před rokem 1919… Zámožní občané, nuzáci a studenti nosili v kapse placatou láhev s whisky, v každém přístavu a na každém hraničním přechodu byla překladiště, všem dobře známá. Kořalka se pálila na farmách, v dílnách, v továrnách a do oběhu se tak dostávaly velmi jedovaté lihoviny. Lidé přišli na to, že stejného opojného účinku je možno 2

Vrána, K. Vliv alkoholu na úmrtnost v České republice. [online] [cit. 28. 02. 2014] Dostupné na: http://www.demografie.info/?cz_detail_clanku=&artclID=496 3 Důvodová zpráva k zákonu č. 379/2005 Sb., tabákový zákon. Sněmovní tisk 265/0 pro 4. Volební období. [online]. [cit. 5. března 2014] Dostupné z http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=265&CT1=0 říká: Konzumní zvyklosti v České republice ukazují, že v případě alkoholu by prioritou pro podporu zdraví populace mělo být mnohem spíše úsilí o snižování její konzumace než podpora umírněné konzumace s odkazem na protektivní účinky malých dávek alkoholu.

-6-

dosáhnout při požití malého množství destilátu, a tak lihoviny začaly postupně nahrazovat pivo.“ 4. Proto je zapotřebí hledat ideální vyvážení míry tolerance distribuce a požívání alkoholu, vůči regulaci výroby, prodeje a konzumace alkoholu, tak aby ona regulace byla co nejefektivnější. Lze vyhodnotit, že světem vládne trend regulace konzumace alkoholu, kdy se většina států snaží regulovat konzumaci alkoholu, a to různým způsobem a různou intenzitou. V Německu je například povinností, aby byl alespoň jeden nealkoholický nápoj levnější než nápoje alkoholické, po vzoru čehož se inspiroval bývalý ministr zdravotnictví Leoš Heger, jenž se snažil prosadit zákon, který by provozovatelům různých hostinských zařízení uložil právě takovou povinnost. Podobnou povinnost poskytovatelům hostinské činnosti jako v Německu ukládá i rakouská právní úprava, s tou odlišností, že za nealkoholický nápoj se nepokládá voda, ale limonáda. Poskytovatel je tudíž povinen prodávat limonádu levněji než nejlevnější alkoholický nápoj. 5 A např. v Polsku je obchodovaní s alkoholickými nápoji živností, pro kterou je nutné získat speciální povolení. To se vydává pro každý druh alkoholického nápoje zvlášť. Ve většině polských měst pak není povolen prodej alkoholu na městských tržištích. Úplné zákazy pití alkoholu pak platí v Poznani, Gdaňsku a Katovicích. Polsko má dokonce zákon o předcházení alkoholismu, který zakazuje prodej všech alkoholických nápojů na půdě škol, na pracovištích a v průběhu masových shromáždění. V restauračních vozech ve vlacích je možné pít jen pivo a nápoje do 4,5 procenta obsahu alkoholu. Pro prodej alkoholu v rámci konkrétní akce je možné získat jednorázové povolení, které je vydáváno na maximální dobu 2 dnů. Téma místní regulace konzumace alkoholu považuji za aktuální problematiku, neboť jak bylo výše zmíněno, konzumace alkoholu a všechny její negativní důsledky drtivě dopadají na české domácnosti a poznamenávají mnohé z českých rodin. Pomoci těmto rodinám může prevence realizována prostřednictvím samosprávy obcí. Negativní následky konzumace alkoholu byly, jsou i budou společenským problémem, který bude i v budoucnu nezbytné určitým způsobem regulovat. Proto jsem se

4

SOURNIA, JEAN-CHARLES: Dějiny pijáctví. Přeložili Galina Kavanová a Petr Himmel. Praha: Garamond, 1999, str. 170. 5 Česká televize, Regulace alkoholu ve světě je samozřejmostí. [online].[cit. 16. 03. 2014] Dostupné na: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/ekonomika/199989-regulace-alkoholu-ve-svete-je-samozrejmosti/

-7-

snažil právní úpravu regulující konzumaci alkoholu ve své diplomové práci komplexně a kriticky zanalyzovat a vyhodnotit, jak formální kvalitu takovéto regulace, tak i případně její účelnost a efektivitu. Dále jsem pak v práci analyzoval také právní možnosti, které obcím přiznal Ústavní soud v rámci svých rozhodnutí, která se týkala přijímání obecně závazných vyhlášek a také rozsahu a způsobu uplatňování samosprávy v rámci těchto obecně závazných vyhlášek. Tuto diplomovou práci jsem rozčlenil na několik částí zahrnující také stručný historický exkurz vývoje místní správy, neboť převážná část mé práce se zabývá regulací konzumace alkoholu ze strany obcí v rámci jejich samostatné působnosti, kdy realizace této samostatné působnosti neprobíhala vždy bez obtíží. Další část se pak věnuje také zákonné regulaci, neboť ta vytyčuje klíčové atributy regulace konzumace alkoholu a jistě je i v rámci přípravy samosprávné regulace výchozím opěrným bodem pro ty činitele, jež tuto místní právní úpravu připravují. Třetí a stěžejní část mé práce je pak již plně věnována regulaci, která vyplývá z pravomocí obcí vydávat obecně závazné vyhlášky.

-8-

1. Vývoj právní úpravy místní správy 1.1.

Právní úprava v období po roce 1848 Počátky samosprávy se vztahují k roku 1848, který jako rok revoluční přinesl

zrušení roboty a vznik novátorských myšlenek o existenci „přirozených“ práv společenských útvarů na základě územních celků. Tato situace nastala s počátkem konstitucionalismu, a to s přijetím tzv. Dubnové ústavy, která sice měla značné centralistické tendence, avšak na druhou stranu garantovala občanům základní práva. První skutečná právní úprava samosprávy však byla obsažena v prozatímním obecním zákoně č. 170/1849 ř.z., ve kterém bylo deklarováno, že: „základem svobodného státu je svobodná obec.“. 6 V tomto zákoně došlo k dělení obcí do tří kategorií: místní obce (ortsgenmeinde), obce okresní (bezirkgemeide) a obce krajské (kreisgemeinde). Již v tomto období došlo k dělení působnosti obce na samostatnou a přenesenou, neboť si obce obstarávaly především vlastní záležitosti, avšak na straně druhé zajišťovaly vše, co jim zákon ukládal v působnosti přenesené. Problémy při výkonu samostatné působnosti ve druhé polovině devatenáctého století lze vysledovat i z některých historických pramenů obcí: „V 80. letech 19. století, kdy se začalo v zemědělství intenzivněji hospodařit, rozhodl obecní výbor omezit pasení dobytka na menší část pastvin, které budou ohrazeny. Současně rozhodl, že v ohrazeném pastvisku budou smět pást půllánicí 4 kusy dobytka a čtvrtlánici 2 kusy dobytka bezplatně, za každý další kus dobytka zaplatí 5 zl. ročně. Domkáři a ostatní zaplatí za každý kus dobytka 5 zl. ročně. Obecní výbor vydal nařízení, že pokud nebudou pastviny ohrazeny, nikdo nesmí dobytek na pastvu vyhánět. Toto nařízení nikdo nerespektoval a dobytek na pastvu vyháněli všichni, jichž se zákaz týkal. Obecní výbor chtěl zakročit proti rušitelům nařízení přímo na místě, ale se zlou se potázal. Rušitelé nejenže neuposlechli, ale hrubě napadli celý obecní výbor. Ten si stěžoval okresnímu hejtmanovi a žádal četnickou asistenci, aby autoritu obecního představenstva podepřela.“ 7. „Vydáním Schmerlingovy ústavy z roku 1861 byl vydán zákon č. 18 ř.z., jímž se vyměřovala základní pravidla pro jednotlivé země. Ty měly na tuto situaci reagovat

6 7

SCHELLE, K. Vývoj veřejné zprávy v letech 1848-1990, Praha EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2005, s. 430 TLACHOVÁ L., SYSLOVÁ M., Nedakonice dějiny obce, Zlín Graspo, 2008, s. 235

vydáním vlastních obecních zřízení.“ 8. Obecní zřízení po vydání tohoto zákona zůstala v zásadě stejná. Po vzniku Československa, jako nového státu, bylo zapotřebí kontinuálně navázat na právní řád Rakouska-Uherska a za tímto účelem byl přijat zákon č. 11/1918 Sb. (recepční zákon), na základě něhož se přebírala ustanovení rakouského a uherského práva. Proto nedošlo k zásadním změnám v organizaci politické správy. Byly však přejmenovány názvy některých úřadů. Za účelem reformy samosprávy však byl vydán zákon č. 76/1919 Sb., který novelizoval obecní zřízení. Tato novela kvalifikovala orgány obce jako obecní zastupitelstvo, obecní radu, starostu a komise. Po zvolení obecního zastupitelstva občany obecní zastupitelstvo volilo obecní radu, která sestávala ze starosty a jeho náměstků. Další právní úpravou, která ovlivnila obecní samosprávu, byl pak zákon č. 329/1921 Sb., který byl označován za první finanční novelu, jejímž cílem bylo upravit finanční hospodaření obcí. Nejvýznamnějším zásahem do obecní samosprávy v období 1. republiky byla ve 30. letech ustanovení týkající se volebního řádu obcí, která byla vtělena do zákona č. 122/1933 Sb.

1.2.

Právní úprava v období let 1939-1945

Ve válečném období byla jakákoliv územní samospráva na území našeho státu de facto znemožněna, neboť orgány, které měly představovat tzv. autonomní správu, přestaly pracovat starým způsobem, když za protektorátu byla odstraněna kontrola ze strany volených orgánů. Hlavním znakem působící autonomní správy byla tedy absolutní závislost na říšských orgánech. Výrazný zlom ve vývoji organizace autonomní správy nastal po nástupu R. Heydricha do funkce. Smyslem tzv. Heydrichovy správní reformy byla likvidace všech pozůstatků i tak fakticky neexistující autonomie.9 Touto reformou byla zavedena správa z příkazu říše tzv. Reichsauftragsverwaltung. Říše tak mohla vzít do své správy jednotlivá správní odvětví. Navíc byli k vykonávání správy delegováni Němci, čímž samospráva ztratila i svou personální nezávislost.

8 9

SCHELLE, K. Vývoj veřejné zprávy v letech 1848-1990, Praha EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2005, 430 s. VOJÁČEK L., SCHELLE K., KNOLL V., České právní dějiny, Plzeň: Aleš Čeněk 2008, 393 s.,

- 10 -

1.3.

Právní úprava v období let 1945-1948 Jelikož byla soustava správních orgánů a orgánů územní samosprávy během zřízení

Protektorátu Čechy a Morava zlikvidována, bylo po konci druhé světové války nezbytné navázat na základy místní samosprávy, které byly položeny v období tzv. první republiky a jež lpěly na demokratických principech, a současně odstranit nedostatky, které se již za fungování prvorepublikové samosprávy začaly objevovat. Proto vznikla soustava místní samosprávy, jejímž základem byly národní výbory, jejichž opora v zákonech se nacházela zejména ve vládním nařízení č. 4/1945 Sb. provádějícím dekret prezidenta republiky č. 18/1944 Úř. Věst., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění. Nové schéma samosprávy bylo třístupňové, kdy na nejnižší úrovni stály místní národní výroby, nad nimi byly hierarchicky výše položeny okresní národní výbory a nejvýše postavenými byly zemské národní výbory. Národní výbory v poválečném období sehrály důležitou roli v oblasti retribuce, když národní výbory přispívaly k očistě od zrádců a kolaborantů. Národní výbory mohly navrhovat osoby, které zastávaly funkci soudce z lidu, žalobců a zapisovatelů na lidových soudech, ale dále pak v přímém stíhání méně závažných trestných činů zrádců a kolaborantů.10 Vedle svěření pravomoci obecních zastupitelstev byla národním výborům svěřena také pravomoc výkonu politické správy, tedy vnitřní správy obstarávané doposud zemskými úřady, okresními hejtmanstvími a magistráty. Díky kumulaci výkonu správy a státní moci byla odstraněna dvojkolejnost, která se uplatňovala v předcházejících obdobích.11

1.4.

Právní úprava v období let 1948-1954 Pro fungování národních výborů po roce 1948 bylo důležité vydání zákona

o krajském zřízení, jímž se rušilo zemské zřízení. V zákoně byly podrobně upraveny pravomoci jednotlivých orgánů krajských národních výborů. Rozhodující úlohu mezi orgány mělo plénum, které rozhodovalo o zásadních věcech a určovalo politiku národního výboru. V návaznosti na vznik krajských výborů došlo k přenastavení velikosti okresních 10 11

VOJÁČEK L., SCHELLE K., KNOLL V., České právní dějiny, Plzeň: Aleš Čeněk 2008, 393 s. PADRNOS, Petr, Obecní správa ve 20. století, Diplomová práce, Masarykova univerzita, 2012

- 11 -

správních celků. Za dokončení procesu vytváření národních výborů lze považovat vydání nařízení č. 14/1950 Sb. o organizaci místních národních výborů.

1.5.

Právní úprava v období let 1954-1990 V roce 1954 byl přijat ústavní zákon o národních výborech. Tento zákon však nic

neměnil na struktuře správy a existence krajských národních výborů, okresních národních výborů a místních národních výborů. Národní výbory byly voleny na dobu tří let, občanům bylo přiznáno aktivní volební právo od osmnácti let, pasivní volební právo pak od jedenadvaceti let. Výkonným orgánem národního výboru byla rada národního výboru volená z členů národního výboru. V roce 1960 došlo k úpravě právního postavení národních výborů zákonem č. 65/1960 Sb. o národních výborech. Důležitým zákonem, přijatým v roce 1960, byl také zákon o územním členění státu, č. 36/1960 Sb., který ponechával dělení státu na kraje, okresy a obce, avšak zřídil větší okresy a kraje než předešlá právní úprava. Z ustanovení § 2 zákona o územním členění státu

12

vyplývá, že Českou republiku členil na sedm krajů.

Konkrétně se jednalo o Kraj Středočeský, Kraj Jihočeský, Kraj Západočeský, Kraj Severočeský, Kraj Východočeský, Kraj Jihomoravský a Kraj Severomoravský.

Zákon o územním členění státu, č. 36/1960 Sb., je stále platný a tím pádem v České republice paralelně vedle sebe existují dvě rozdílná členění na kraje, neboť území České republiky je členěno na kraje také podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. o zřízení vyšších územních samosprávných celků, kterých je celkem 14, včetně hlavního města Prahy. „Je třeba poukázat na skutečnost, že kraje byly zřízeny jako jednotky územní krajské samosprávy za účelem výkonu veřejné správy v podmínkách jejího tzv. smíšeného modelu. V oblasti samosprávy a pro některé úseky veřejné správy je území rozčleněno mezi 14 krajů. K celkovému rozčlenění státu na stejný počet územních jednotek – krajů - na všechny oblasti veřejné správy nedošlo. To je zapříčiněno i odvětvovým charakterem a specializací orgánů vykonávajících správu na předmětných úsecích. Oproti tomu kraje, dle zákona č. 36/1960 Sb., jsou kraji převážně „státněprávními“, ne však již ve všech

12

§ 2 zákona č. 65/1960 Sb., o územním členění státu

- 12 -

odvětvích, přičemž rozsah uplatnění těchto „superkrajů“ je širší, než jen pro územní organizaci veřejné správy.“ 13. Úprava národních výborů byla v 60. letech dále provedena zákonem č. 69/1967 Sb. Tento zákon byl jedenáctkrát novelizován, avšak zůstal účinný až do roku 1990, kdy zákonodárce musel reagovat na politické změny ve společnosti novou právní úpravou obecního zřízení, tj. zákonem č. 367/1990 Sb. Od počátku 90. let se silně projevovala snaha vytvořit místní samosprávu v návaznosti na právní úpravu z období první republiky, neboť samospráva je jedním z prvků demokracie a v nedemokratických formách vlády dochází k jejímu rušení nebo alespoň výraznému omezování. Základem systému samosprávy po roce 1989 se tak stal ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se měnila ústava československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb. o československé federaci. Tyto ústavní zákony stanovily, že základem místní samosprávy je obec.

13

POTĚŠIL L.., Územní reforma veřejné správy a územní členění státu [online],. [cit.. 05. 03. 2014] dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law-doplnek/files/pdf/Potesil.pdf

- 13 -

2. Zákonná právní úprava Za místní regulaci konzumace alkoholu nelze považovat pouze obecně závazné vyhlášky vydávané obcemi v samostatné působnosti, ale je nezbytné do místní regulace konzumace alkoholu v komplexním pojetí zahrnout také zákonnou právní úpravu, která svou celostátní působností ovlivňuje regulaci konzumace alkoholu v každé obci. Zákonná právní úprava udává obecné limity konzumace alkoholu. Prvotní právní úprava problematiky tak leží na bedrech zákonodárce a teprve samospráva by, dle mého názoru, měla řešit nuance a specifika místní problematiky regulace konzumace alkoholu, a to z toho důvodu, že obecní zákonodárci nejlépe znají obtíže, s nimiž se v dané obci její občané potýkají, a tudíž vědí, jakým způsobem a jak nejvhodněji regulovat veřejný pořádek, do něhož spadá i dozor nad rozsahem konzumace alkoholu v obci. Zákonná právní úprava regulace konzumace alkoholu je obsáhlá a nedá se říci, že by byla ucelena v jednom právním předpise. Za stěžejní právní předpis obsahující právní úpravu prodeje, podávání a konzumace alkoholu se dá považovat zákon č. 379/2005 Sb., o opatření před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami, ale i tak je třeba právní úpravu vnímat šířeji a najít regulaci požívání alkoholu v předpisech čistě soukromoprávních odvětví i v rámci veřejnoprávních odvětví, jakými je např. trestní právo.

2.1. Regulace konzumace alkoholu prováděná „tabákovým zákonem“

Jak již bylo zmíněno v úvodu této části mé práce věnované zákonné úpravě regulace konzumace alkoholu, stěžejní úprava zabývající se pravidly konzumace alkoholu se nachází v zákoně č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jiným návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen pod označením „tabákový zákon“ nebo „TabZ“). Tento tabákový zákon se zaměřuje na úpravu opatření směřujících k ochraně před škodami na zdraví způsobovanými konzumací alkoholu. Dále se pak zabývá omezeními týkajícími se dostupnosti alkoholu a působností správních úřadů a orgánů

- 14 -

územních samosprávných celků při tvorbě a uskutečňování programů ochrany před škodami působenými alkoholem. V současné právní úpravě tohoto zákona se zákonodárce, jak ostatně vyplývá i ze samotné důvodové zprávy, snažil klást důraz na následující principy, které mají za následek zmírnit škodlivé vlivy alkoholu ve společnosti, zabránit poškozovaní zdraví občanů a hlavně být prevencí konzumace alkoholu: -

„v souladu s výsledky reformy veřejné správy přenesení odpovědnosti na orgány krajů a orgány obcí, zvýšení jejich pravomocí při realizaci preventivních opatření a při řešení problémů spojených s užíváním uvedených návykových látek,

-

upřesnění způsobu financování opatření ke snižování škod působených tabákovými výrobky, alkoholem a návykovými látkami zajišťujícího účelné a efektivní vynakládání finančních prostředků v celostátním měřítku,

-

minimalizaci nezbytného rozsahu zásahů do práv občanů,

-

snížení dostupnosti tabákových výrobků a alkoholu a poptávky po nich zavedením pravidel pro jejich prodej a šíření a opatření na ochranu veřejnosti včetně sankcí za jejich nedodržení,

-

mírnění škod působených užíváním návykových látek. Na rozdíl od stávající právní úpravy zákon definuje efektivní strategie k odstraňování problémů spojených s užíváním návykových látek a upravuje podmínky provozu substituční léčby závislých osob,

-

důraz na individuální odpovědnost jednotlivce a rodinných příslušníků osob ohrožených a závislých.“14. Pro účely této práce je důležitá hlava třetí TabZ, která zahrnuje úpravu omezující

dostupnost alkoholických nápojů. Ustanovení § 10 TabZ určuje prostory, ve kterých je možné prodávat a podávat alkoholické nápoje, avšak toto omezení, dle mého názoru, není natolik důsledné, aby došlo k výraznému omezení prodeje alkoholu, neboť je zde stanoveno, že alkohol lze prodávat ve specializovaných prodejnách alkoholických nápojů15, ve specializovaných odděleních velkoplošných prodejen16 určených k prodeji

14

Důvodová zpráva k zákonu č. 379/2005 Sb., tabákový zákon. Sněmovní tisk 265/0 pro 4. Volební období. [online]. [cit. 5. března 2014] Dostupné z http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=265&CT1=0 15 Ustan. § 2 písm. e) zákona 379/2005 Sb., které stanoví, že specializovanou prodejnou je prodejna s úzkým sortimentem zboží stejného nebo obdobného charakteru, 16 Ustan. § 2 písm. c) zákona 379/2005 Sb., které stanoví, že velkoplošnou prodejnou se rozumí prodejní prostory obchodních domů, nákupních středisek a velkoprodejen se specializovanými odděleními nebo pulty

- 15 -

alkoholických nápojů, v prodejnách potravin a smíšených prodejnách17, dále pak v zařízeních společného stravování provozovaných na základě hostinské činnosti 18, v ubytovacích zařízeních a kulturních zařízeních, s výjimkou zařízení určených pro osoby mladší 18 let.

Druhý odstavec ustanovení § 10 tabákového zákona dále modifikuje

odstavec první, neboť rozšiřuje místa, resp. společenské události, na nichž je možno rozlévat alkohol, a to tím, že umožňuje příležitostný prodej rozlévaných alkoholických nápojů při slavnostech, tradičních akcích, výročních trzích a jim podobných akcích. Ustanovení § 11 TabZ se týká omezení prodeje a dovozu alkoholu, neboť omezuje prodej a výrobu hraček napodobujících tvar a vzhled alkoholických nápojů a zakazuje dovoz takových hraček. Smyslem tohoto ustanovení je působit preventivně vůči dětem, které jsou cílovou skupinou pro výrobce hraček. Pro většinu podnikatelů je důležité rovněž ustanovení § 11 odst. 3 TabZ, které zakazuje prodej a podávání alkoholu osobou mladší 18 let, s výjimkou situace, kdy se tato osoba připravuje na výkon svého budoucího povolání v oborech hotelnictví a turismus, kuchař – číšník a prodavač. V praxi je však toto ustanovení častokrát porušováno a nepříliš dodržováno. Děje se tak zejména u příležitosti různých diskoték, kde pracují mladí brigádníci, kteří jsou pro provozovatele zařízení levnou pracovní silou. Dále pak také na různých tradičních degustacích (jakými jsou například na Moravě tzv. „košty vína“, „košty slivovice“, apod.), kdy práce „osoby podávající alkohol“ je prací, o kterou dospělí příliš nestojí, když se mnohdy jedná i o činnost bezplatnou. Velmi důležitým ustanovením je ustanovení § 12 TabZ, neboť stanovuje minimální věkovou hranici pro konzumaci nebo koupi alkoholu a tím omezuje dostupnost alkoholu z hlediska věku. Tato hranice souvisí se zletilostí dle občanského práva, kdy občanský zákoník, stanovuje, že dosažení zletilosti se nabývá dovršením osmnácti let.19

17

Ustan. § 2 písm. f) zákona 379/2005 Sb., které stanoví, že smíšenou prodejnou je prodejna se širokým sortimentem potravinářského a spotřebního zboží a prodejna s prodejem zboží s převahou potravin, v níž je doplňkově prodáváno další zboží. 18 Ustan. § 2 písm. g) zákona 379/2005 Sb., které stanoví, že zařízením společného stravování, je zařízení poskytující služby podle zvláštních předpisů, s odkazem na zákon č. 258/2000 Sb., který stanoví, že stravovací službou se rozumí výroba, příprava nebo rozvoz pokrmů provozovatelem potravinářského podniku za účelem jejich podávání v rámci provozované hostinské činnosti. 19 Paradoxem se může jevit požívání alkoholu ženou v období těhotenství, kdy z Listiny základních práv a svobod vyplývá, že lidský život je hoden ochrany již před narozením a dle právní zásady nasciturus iam pro nato habentur má oprávnění nabývat subjektivní práva. Proto je teoreticko-právní a také mravní otázkou, zda-li konzumace alkoholu těhotnou matkou je čistě morálním problémem, spočívajícím na svědomí matky, anebo se dá vycházet z předpokladu, že pokud se nascitur narodí živý, tak je subjektem práva a vztahuje se na něho ustanovení zákazu „podávání“ alkoholu osobám mladším 18 let.

- 16 -

Jedná se o věkovou hranici, jejíž výše je sice do jisté míry otázkou právní, ale také, a to především, otázkou mající být zodpovězenou obory psychologie a biologie. Proto by tato věková hranice, od níž může osoba požívat alkohol, měla být zákonodárcem posouzena komplexně, a nikoliv izolovaně, a to vzhledem ke všem negativním dopadům, jež může konzumace alkoholu osobě v této věkové kategorii působit. Věkový limit pro konzumaci alkoholu se ve světě liší. U nás je stanoven na hranici 18 let, což odpovídá trendu většiny států Evropy a což se dá považovat za střední cestu (medián). Avšak v Evropě se vyskytují i výjimky, jako například státy Beneluxu, Německo, Rakousko a Portugalsko, které umožňují svým občanům pít pivo a slabé víno již od šestnácti let. Věková hranice 20 let pro konzumaci alkoholu je pak stanovena ve Finsku a Švédsku. Spojené státy americké se postavily ke konzumaci alkoholu patrně nejpřísněji, když věkovou hranici pro konzumaci alkoholu stanovily na 21 let.20 Zákonné věkové omezení, od kolika let je osoba oprávněna konzumovat alkohol se promítá i v ustanovení § 14 TabZ, které provozovateli ukládá povinnost umístit zjevně viditelný text zákazu prodeje osobám mladším 18 let. Jedná se o ustanovení, jehož cílem je spíše preventivní opatření projevující se výstrahou a přístupem společnosti ke konzumaci mladistvých. Ustanovení § 12 TabZ zakotvuje zákaz prodeje a podávání alkoholu na všech akcích určených osobám mladším 18 let, dále pak osobám zjevně ovlivněným alkoholickým nápojem nebo jinou návykovou látkou, ve zdravotnických zařízeních, v prostředcích výlučně určených pro vnitrostátní hromadnou dopravu osob, s výjimkou železničních jídelních vozů, palub letadel a určených prostor plavidel veřejné lodní dopravy, dále pak na sportovních akcích, s výjimkou výčepního piva s extraktem původní mladiny do 10 hmotnostních procent. Např. u konzumace alkoholu na sportovních utkáních je opět otázkou, zda a nakolik je pravidlo omezení prodeje a podávání dodržováno, neboť mám za to, že zejména na drobnějších sportovních akcích typu okresních fotbalových utkání, jež se odehrávají v komornější atmosféře, se nepodávání jiných alkoholických nápojů než piva téměř nedodržuje. Dále pak ustanovení § 12 TabZ zakazuje prodávat a podávat alkoholické nápoje ve všech typech škol a školských zařízení.21 V ustan. § 12 odst. 2 TabZ je zachycena regulace prodeje alkoholických nápojů 20

Česká televize, Regulace alkoholu ve světě je samozřejmostí [online], [cit.. 05. 03. 2014] dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/ekonomika/199989-regulace-alkoholu-ve-svete-je-samozrejmosti/ 21 Co je to škola a školské zařízení upravuje zákon č. 561/2004 Sb., ve kterém je zakotveno, že školské zařízení poskytuje služby a vzdělávání, které doplňují nebo podporují vzdělávání na školách nebo s ním přímo souvisejí, nebo zajišťuje ústavní a ochrannou výchovu anebo preventivně výchovnou péči (dále jen

- 17 -

pomocí automatů, u nichž nelze vyloučit prodej osobám mladším 18 let věku. Takovýto prodej je zakázán. Taktéž zásilkový prodej alkoholických nápojů je zakázán, pokud u něho není možno ověřit věk kupujícího. Důležitým z hlediska pravomocí obcí je ustanovení § 13 TabZ, které rozvádí čl. 104 Ústavy

22

, a které stanoví, že obec může v případě konání kulturní, společenské nebo

sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problému a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů. Ustanovení § 15 TabZ omezuje pohyb podnapilých osob. V tomto ustanovení se promítá ochrana veřejného pořádku, která v tomto ohledu může v daných případech oprávněně zasáhnout do základních práv podnapilých osob. Konkrétně čl. 14 Listiny základních práv a svobod zaručuje svobodu pohybu a pobytu osob, avšak dále též stanoví, že tato práva lze omezit zákonem, je-li to nevyhnutelné pro udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody, což právě tabákový zákon činí. Jak bylo zmíněno již výše, tabákový zákon prioritně chrání zdraví občanů, a to i tím, že se snaží omezovat dostupnost alkoholických nápojů. Avšak ustan. § 15 TabZ je do jisté míry výjimkou, neboť účelem tohoto ustanovení není ochrana zdraví občanů, ale ochrana veřejného pořádku. Jedná se o výjimku i z toho důvodu, že v ostatních případech nechal zákonodárce řešení ochrany veřejného pořádku narušeného konzumací alkoholu na obcích. Domnívám se však, že na místech v ustan. § 15 TabZ vyjmenovaných a na zajištění ochrany veřejného pořádku v těchto místech, vládne celospolečenský konsensus a nelze ani připustit, aby obec mohla zvolit odchylnou úpravu.

2.2. Zákon o regulaci reklamy

Důležitou roli v regulaci konzumace alkoholu v celostátním měřítku promítajícím se to místní konzumace alkoholu sehrává i zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, ve

"školské služby"). Školské zařízení uskutečňuje vzdělávání podle školního vzdělávacího programu uvedeného. 22 Článek 104 Ústavy vymezuje základní působnost obcí, resp. zastupitelstev obcí tím, že jim ukládá výkon samosprávy a vydávání obecně závazných vyhlášek.

- 18 -

znění pozdějších předpisů (dále jen pod označením „zákon o regulaci reklamy“), který reguluje konzumaci alkoholu zejména tím, že působí preventivně, neboť eliminuje negativní vlivy spojené s propagací alkoholických nápojů. Regulaci reklamy lze rozlišit na soukromoprávní a veřejnoprávní. Soukromoprávní regulace byla do 1. 1. 2014 upravena v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a nyní je upravena zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Veřejnoprávní regulace je pak velkou měrou ovlivněna komunitárním právem23, což ostatně vyplývá i z ustanovení § 1, zákona o regulaci reklamy. Reklamou se rozumí oznámení, předvedení či jiná prezentace šířená zejména komunikačními médii, mající za cíl podporu podnikatelské činnosti.24 Zákon o regulaci reklamy obsahuje obecná pravidla omezující reklamu, jako je např. zákaz reklamy věcí extra commercium, reklamy založené na podprahovém vnímání, nekalé reklamy, skryté reklamy, nevyžádané reklamy a některých forem reklamy prováděné na veřejně přístupných místech. Zákon dále také reguluje reklamní prezentaci i po její obsahové stránce. Ustanovení § 2 zákona o regulaci reklamy zakazuje reklamu, která by byla v rozporu s dobrými mravy (reklama zejména nesmí obsahovat jakoukoliv diskriminaci z důvodu rasy, pohlaví nebo národnosti; nesmí napadat náboženské, národnostní či politické cítění, nesmí snižovat lidskou důstojnost, obsahovat prvky pornografie, násilí apod.)25. Z hlediska regulace konzumace alkoholu jsou důležitá ustanovení, která se týkají pro společnost „citlivých“ komodit. Zákon o regulaci reklamy věnuje zvýšenou pozornost některým problematickým druhům zboží, neboť se jedná o druhy zboží, s nimiž jsou svázány určité společenské problémy. Propagaci těchto druhů zboží je nezbytné regulovat detailněji, což má vést ke snížení případných negativních jevů plynoucích z výskytu tohoto 23

Zákon o regulaci reklamy reaguje na požadavky evropského práva, neboť do tohoto zákona zapracovává následující předpisy: Směrnici Rady 84/450 EHS, ve znění pozdějších předpisů Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/29 ES, Čl. 7, 8 a 9 směrnice Komise 91/321 EHS, ve znění pozdějších předpisů, Směrnici Komise 2003/14/ES Čl. 2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, ve znění pozdějších předpisů Čl. 2, 3, 4, 5 a 10 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/33/ES Čl. 85 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/82/ES Čl. 6 Směrnice Rady 89/398/EHS Čl. 69, 94 odst. 2 a čl. 100 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/27/ES Čl. 64 a 100 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/27/ES Čl. 86, 89, 90, 91, 94, 95 a 96 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES Názvy předpisů jsou uvedeny v zákoně o regulaci reklamy. 24 Srov. zákonnou definici reklamy obsaženou v ustanovení § 1 odst. 2 zákona o regulaci reklamy 25 KROUPA J. a kol. Mediální právo. Brno: Muni Press, 2009, str. 164

- 19 -

zboží ve společnosti, případně ze způsobu propagace tohoto typu zboží. Mezi komodity, které jsou takto regulovány, spadají tabákové výrobky, reklama na potraviny a kojeneckou výživu, reklama na léčivé přípravky, reklama na zbraně a střelivo, reklama podporující darování lidských tkání a buněk a reklama na alkoholické nápoje. Regulace reklamy na alkoholické nápoje sice není tak striktně omezována jako je tomu u tabákových výrobků, avšak je povolena pouze v případě, že splňuje určité formální i obsahové náležitosti. Reklama na alkoholické nápoje tak dle zákona nesmí: -

nabádat k nestřídmému užívání alkoholických nápojů, anebo záporně či ironicky hodnotit abstinenci nebo zdrženlivost při konzumaci alkoholu. Jako typický případ nedovolené reklamy si lze představit situaci, kdy abstinent sedí v hostinském zařízení u stolu společně s konzumenty alkoholu, kteří ho zesměšňují.

-

Zaměřovat se na osoby mladší 18 let, ani nesmí využívat prostředků, které osoby mladší 18 let oslovují. Dále pak je nepřípustné, aby takováto reklama zobrazovala osoby, které vypadají jako mladistvé.

-

Spojovat spotřebu alkoholu se zvýšenými výkony, nebo být užita v souvislosti s řízením vozidla. Opět si jako příklad zakázané reklamy lze představit řemeslníka, který se po notném posilnění z lahve vodky vrhne s chutí do práce.

-

Vytvářet dojem, že spotřeba alkoholu přispívá ke společenskému nebo sexuálnímu úspěchu.

-

Tvrdit, že alkohol v nápoji má léčebné vlastnosti, nebo povzbuzující nebo uklidňující účinek, anebo že je prostředkem řešení osobních problémů.

-

Zdůrazňovat obsah alkoholu jako kladnou vlastnost nápoje.26 V tomto případě se projevuje snaha zákonodárce alespoň do jisté míry omezovat konzumaci tvrdého alkoholu. Opět i v problematice regulace reklamy na alkoholové nápoje vyvstává otázka, jak

striktně jsou tato ustanovení dodržována, protože z povahy reklamy vyplývá vždy jistá dávka nadsázky a při přísné kontrole těchto ustanovení ze strany orgánů dozoru by bylo možné najít téměř v každé reklamě na alkohol jistý rozpor se zákonem. Jedním z takových případů může být např. reklama na pivo Zlatopramen s heslem: „Jedenáctka Zlatopramen: O stupeň lepší pivo, o stupeň lepší zábava.“. Z tohoto hesla, dle mého názoru, jednoznačně vyplývá vyzdvihování vyššího obsahu alkoholu, než v případě desetistupňového piva, jako 26

Ustan. § 4, zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy.

- 20 -

kladné vlastnosti nápoje. Další takovou reklamou může být reklama opět na pivo, tentokrát značky Krušovice s herečkou Vicou Kerekes, jež se ptá místního „štamgasta“: „Čo chceš za to pivo, chrobáčik?“. Z kontextu reklamy lze vyvodit, že „štamgast“ vzbudil u svůdné herečky zájem o jeho osobu jen díky konzumaci alkoholu. Téměř do očí bijícím příkladem je, dnes již starší, reklama na Fernet s dnes již notoricky známým heslem: „I muži mají své dny“, konkrétně reklama Fernet na Lipně, ze které lze vyvodit, že problémy lze úspěšněji překonat za pomoci alkoholu. Osobně bych se, v případě reklamy na alkohol, přikláněl k obdobné právní úpravě, jako je tomu u reklamy na tabákové výrobky. Přinejmenším vhodným ustanovením, samozřejmě v modifikované podobě, které bych doporučil k aplikaci ve vztahu k reklamě na alkoholické nápoje, je ustanovení § 3 odst. 5, zákona o regulaci reklamy.

2.3. Daňová regulace alkoholu Daně, a v tomto případě zejména spotřební daně, patří mezi ekonomické nástroje regulace konzumace alkoholu, které v sobě zahrnují jak pozitiva, tak i negativa. Spotřebními daněmi pro účely této práce se rozumí daň z lihu, daň z piva, daň z vína a meziproduktů. Pozitivem spotřebních daní (akcíz) je zvýšení ceny alkoholických nápojů a tím pádem snížení poptávky po jejich dostupnosti, neboť vysoká poptávka a na ni navazující dostupnost alkoholických nápojů negativně ovlivňuje zdravotní stav obyvatelstva. Dalším pozitivem, a to rozhodně nikoli malým, je příjem do státní pokladny. Dle ustanovení § 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, totiž nejsou spotřební daně zahrnuty v příjmech obcí, krajů nebo státních fondů. Negativa vyplývající z tohoto druhu regulace vznikají až sekundárně, neboť v případě neúměrného daňového zatížení prodeje alkoholických nápojů, dochází velmi často k obcházení zákona.27 27

Např. spojené s nárůstem počtu domácích pálenic. Pálení, byť i pro osobní potřebu, bylo dle zákona č. 140/1961, konkr. § 194a trestným činem, avšak s účinností nového trestního zákoníku, č. 40/2009 Sb., se takové jednání posuzuje pouze jako přestupek dle § 30 zákona o přestupcích. Nutno podotknout, že jiná situace nastává, pokud dochází k výrobě lihu, nikoli pouze pro osobní potřebu, ale za účelem jeho prodeje. V takovémto případě by mohla osoba prodávající doma vypálenou pálenku spáchat trestný čin krácení daně. Aby nedocházelo k podomnímu nezákonnému pálení, tak zákonodárce stanovil možnost pálení v pěstitelské pálenici (zákon č. 61/1997 Sb., ustan. § 4), avšak zákonodárce tuto možnost zcela neúčelně a nadbytečně

- 21 -

2.3.1 Daň z lihu

Daň z lihu je upravena v ustanovení § 66 a násl. zákona č. 353/2003 Sb. o spotřebních daních.28 (dále jen pod označením „ZSpD“). Předmětem daně z lihu je líh (etanol), včetně neoddělitelného lihu vzniklého kvašením, obsažený v jakýchkoli výrobcích, nejde-li o výrobky uvedené pod kódy nomenklatury 2203, 2204, 2205, 2206, pokud celkový obsah lihu v těchto výrobcích činí více než 1,2 % objemových alkoholu. Předmět daně z lihu je rozšířen o líh, včetně neoddělitelného lihu vzniklého kvašením, obsažený ve výrobcích uvedených pod kódy nomenklatury 2204, 2205, 2206, pokud celkový obsah lihu v těchto výrobcích činí více než 22 % objemových etanolu. Sazba daně z lihu dle ustanovení § 70 ZSpD činí pro líh uvedený pod kódem nomenklatury 2207 28.500 Kč/hl etanolu. Stejnou sazbu daně stanovuje ZSpD i pro nomenklaturu 2208. Pro stanovení sazby daně z alkoholických nápojů je důležitá Směrnice Rady EU 92/84/EHS, o sbližování sazeb spotřební daně z alkoholu a alkoholických nápojů, která ve svém článku 3 stanovuje minimální sazbu spotřební daně z lihu ve výši € 550. Aby mohlo docházet k efektivní správě spotřební daně z lihu, ukládá zákon č. 307/2013 Sb., o povinném označení lihu, v ustanovení § 10 výrobci, dovozci nebo provozovateli daňového skladu označit kontrolní páskou, pokud se nejedná o spotřebitelské balení o objemu do 0,06 litru. Kontrolní páska, kterou je líh značen, je tištěna na ceninovém papíře s ochrannými prvky a je vydávána Generálním ředitelstvím cel. Tato kontrolní páska musí být umístěna tak, aby při otevření balení došlo k jejímu porušení.

2.3.2. Daň z piva

ZSpD upravuje daň z piva v ustanoveních § 80 a násl. Pivem se pro účely zákona rozumí výrobek uvedený pod kódem nomenklatury 2203 obsahující více než 0,5 %

omezil, neboť povolil výrobu etanolu nepřesahující třicet litrů čistého lihu na jednu společnou domácnost. Prakticky je toto omezení velmi jednoduché obejít, neboť stačí, aby se pěstitel domluvil s jinou rodinou (společnou domácností), která líh nepálí. Tím pádem se zákonný limit třiceti litrů stává pouze formalitou. 28 Ustan. § 66 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů.

- 22 -

objemových jednotek alkoholu, nebo směsi piva s nealkoholickými nápoji uvedené pod kódem nomenklatury 2206 obsahující více 0,5 % objemového alkoholu. Přičemž koncentrace piva se vyjadřuje v hmotnostních procentech jako procentní obsah extraktu původní mladiny, které se stanoví výpočtem podle velkého Ballingova vzorce. Směrnice rady EU 92/84/ EHS stanovující minimální spotřební daň ve své článku 6 stanovuje pro pivo dvě sazby: € 0,748 na jeden hektolitr a stupeň Plato (stupeň Plato udává, jestli je pivo desetistupňové, dvanáctistupňové, apod.), nebo € 1,87 na jeden hektolitr a stupeň alkoholu hotového výrobku. Český zákonodárce stanovil v ustanovení § 85 výši sazby daně 32,-Kč na hektolitr piva za každé celé hmotnostní procento extraktu původní omladiny. Snížené sazby daně z piva mohou uplatnit malé nezávislé pivovary.

2.3.3. Spotřební daň z vína a meziproduktů Je upravena v ustanovení § 92 a násl. ZSpD. Předmětem daně z vína a meziproduktů jsou podle ustanovení § 93 vína a fermentované nápoje (dále jen pod označením „vína“) a meziprodukty uvedené pod kódy nomenklatury 2204, 2205, 2206, které obsahují více než 1,2 % objemových alkoholu, nejvýše však 22 % objemových alkoholu. Co je to meziprodukt definuje ustanovení § 93 odst. 4 ZSpD: „Meziprodukty se pro účely tohoto zákona rozumí všechny výrobky, které jsou uvedené pod kódy nomenklatury 2204, 2205 a 2206, jejichž skutečný obsah alkoholu přesahuje 1,2 % objemových, ale nepřesahuje 22 % objemových, které nejsou šumivým ani tichým vínem nebo nepodléhají dani z piva.“29. Sazba daně z vína a meziproduktů je stanovena v ustanovení § 96, kdy na šumivá vína30 se vztahuje daň ve výši 2.340,-Kč na hektolitr, na tichá vína 31 se však daň nevztahuje. Daň na meziprodukty činí 2.340,-Kč na hektolitr vína. Směrnice rady EU 92/84/ EHS stanovující minimální spotřební daně na alkoholické nápoje stanovuje v článku 5 minimální sazbu spotřební daně € 0 na hektolitr výrobku tichého vína i šumivého vína. 29

Ustan. § 93 odst. 4 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů. Dle ustan. § 93 odst. 2 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, se šumivým vínem rozumí všechny výrobky, které jsou plněny do láhví s hřibovitou zátkou pro šumivé víno, která jsou upevněná zvláštním úchytným zařízením, nebo které při uzavření obsahu při 20 C mají přetlak 3 bary a více, který lze dovodit z přítomnosti rozpuštěného oxidu uhličitého, a které jsou uvedeny pod příslušnými kódy nomenklatury. 31 Ustan. § 93 odst. 3, zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, 30

- 23 -

Naproti tomu minimální sazba spotřební daně na meziprodukty je upravena v čl. 4 této směrnice a činí € 45 na hektolitr výrobku. Český zákon o spotřebních daních se drží u tichého vína nulové sazby stanovené směrnicí. Je to logický krok, pokud by stát nechtěl snížit konkurenceschopnost českých vinařů na celoevropském trhu. Ve státním, ale i evropském, měřítku je však tato výše daně trnem v oku producentům piva, kteří akcíz z piva platit musí 32.

2.4. Alkohol a pracovní právo Regulace konzumace alkoholu má své místo i v pracovním prostředí. Zaměstnanec požívající alkohol v době svého zaměstnání je nežádoucím jevem zejména z toho důvodu, že mnohá zaměstnání vyžadují zvýšenou pozornost, ostražitost a potřebu rychle a adekvátně reagovat na danou situaci. Proto i pracovní právo pamatuje na případy ochrany a obrany zaměstnavatele před konzumací alkoholu ze strany jeho zaměstnanců. Problematika regulace konzumace alkoholu na pracovišti je pak dotvářena také v rámci četné judikatury. Zaměstnanec je, dle obecných zákonných povinností zakotvených v ustanovení § 301 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen pod označením „zákoník práce“) povinen: -

pracovat řádně podle svých sil, znalostí a schopností, plnit pokyny nadřízených vydané v souladu s právními předpisy a spolupracovat s ostatními zaměstnanci,

-

využívat pracovní dobu a výrobní prostředky k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně a včas pracovní úkoly,

-

dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen,

-

řádně hospodařit s prostředky svěřenými mu zaměstnavatelem, střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele.

32

ŠIROKÝ, J. Daně v Evropské unii. Praha: Linde Praha a.s., 2009, str. 155.

- 24 -

Důležitým z hlediska konzumace alkoholu ze strany zaměstnance při výkonu jeho práce je pak ustanovení § 106 zákoníku práce, které blíže specifikuje práva a povinnosti zaměstnance, a v jehož odst. 4 písm. e) je výslovně zakotven zákaz požívání alkoholických nápojů a zneužívání jiné návykové látky na pracovišti zaměstnavatele a v pracovní době i mimo tato pracoviště a zákaz vstupu pod vlivem alkoholických nápojů či jiné návykové látky na pracoviště zaměstnavatele. Dále pak toto ustanovení stanovuje výjimku konzumace alkoholických nápojů pro zaměstnance, kteří pracují v nepříznivých mikroklimatických podmínkách, pokud požívají pivo se sníženým obsahem alkoholu, a na zaměstnance, u nichž požívání těchto nápojů je součástí plnění pracovních úkolů, nebo je s plněním těchto úkolů obvykle spojeno. Je ale pak na každém zaměstnavateli, jak důsledně dodržování tohoto zákazu kontroluje. Jistě lze prominout, pokud dojde k mírnému požití alkalických nápojů u příležitosti oslavy životního jubilea pracovního kolegy. V takovém případě se jedná o výjimečnou a jednorázovou situaci, kdy se obecně předpokládá, že po takové „pracovní oslavě“ již zaměstnanci nebudou svou práci vykonávat. Něco jiného ovšem je, pokud dochází ke konzumaci alkoholu např. u stavebních dělníků, kde je riziko vzniku úrazu i za střízlivého stavu zaměstnanců velmi vysoké. Zde je tedy na místě apelovat na zaměstnavatele, aby tito prováděli pravidelné i namátkové kontroly, zda ze strany jejich zaměstnanců nedochází během pracovní doby ke konzumaci alkoholu, zda alkohol není na pracoviště přinášen, apod. Je rovněž vhodné, aby na možnost těchto kontrol zaměstnavatelé pamatovali ve svých vnitřních předpisech. Zákaz požívání alkoholických nápojů se však vztahuje i k mimopracovní době, jestliže by setrvávající vliv alkoholu (tzv. „zbytkový alkohol“, „kocovina“, apod.) mohl přetrvávat po nástupu do práce.33 Jak již bylo uvedeno výše, vztahují se výjimky ze zákazu konzumace alkoholu na osoby

pracující

v mikroklimatických

podmínkách.

Definici

nepříznivých

mikroklimatických podmínek stanoví nařízení vlády č. 361/2007 Sb., kterým se stanoví podmínky ochrany zdraví při práci.34 Kontrolu toho, zda zaměstnanec není pod vlivem

33

FETTER R., Zákaz požívání alkoholu v pracovní době a na pracovištích zaměstnavatele a povolené požívání piva (se sníženým obsahem alkoholu) [online], [cit.. 05. 03. 2014] dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/zakaz-pozivani-alkoholu-v-pracovni-dobe-a-na-pracovistichzamestnavatele-a-povolene-pozivani-piva-se-snizenym-obsahem-alkoholu-81709.html. 34 Nařízení vlády č. 361/2007 Sb.

- 25 -

návykové látky je oprávněn zjistit vedoucí zaměstnanec.35 V případě, že se zaměstnanec nachází pod vlivem návykové látky, může se jednat o závažné porušení povinností vyplývajících z pracovních předpisů. V takovém případě je zaměstnavatel oprávněn dát zaměstnanci výpověď ve smyslu ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce, ovšem i v tomto případě je třeba přihlédnout k závažnosti porušení pracovněprávních předpisů a s ohledem na recentní judikaturu lze spíše doporučit, aby výpověď byla takovému zaměstnanci dána až v případě, že se bude jednat o opakující se porušení tohoto zákazu konzumace alkoholu.

2.5. Vliv trestního zákoníku na konzumaci alkoholu 2.5.1. O trestním právu a jeho roli při regulaci konzumace alkoholu obecně Trestní právo ovlivňuje téměř všechna právní odvětví, když potírá ta jednání, která vybočují z mezí stanovených nejprve společenskými a následně i právními normami. Už ze samostatné podstaty trestního práva a v důsledku jeho role ve společnosti, je zřejmé, že musí zasahovat i do konzumace alkoholu. Funkci trestního práva, kterou trestní právo sehrává ve vztahu ke konzumaci alkoholu, lze rozdělit na funkci preventivní, ochrannou a funkci represivní. Pokud se týče preventivní funkce trestního práva, již samotná skutečnost, že určité jednání lze vyhodnotit jako trestný čin, za jehož spáchání je možno uložit trest, případně i druhy a výše trestů, působí na občany způsobem, který je od páchání takové trestné činnosti odrazuje. Funkce ochranná pak spočívá zejména v tom, že osobu páchající trestný čin lze např. zadržet, uvěznit, uložit jí trest, uložit jí ochranné opatření, apod., čímž dojde k ochraně společnosti před další trestnou činností takové osoby. Ovšem ochranná funkce trestního práva nastupuje až v okamžiku, kdy selže preventivní funkce trestního práva. Represivní funkce pak přichází na řadu v okamžiku, kdy již došlo ke spáchání trestného činu, bylo zjištěno, kdo je jeho pachatelem a tomuto pachateli je prostřednictvím trestu bráněno v tom, aby v trestné činnosti pokračoval. Tato represivní funkce trestního práva pak plní rovněž jakousi roli výchovnou. V současném trestním zákoníku, stejně jako tomu bylo v dnes již zrušeném zákoně č. 140/1961 Sb., jsou obsaženy skutkové podstaty trestných činů, které se týkají pouze konzumace alkoholu. Alkohol je dle ustanovení § 130 zákona č. 40/2009 Sb., 35

Ustan. § 106 odst. 4 písm. e), č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

- 26 -

trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen pod označením „trestní zákoník“ nebo „TZ“) návykovou látkou.36 Zvláštní část trestního zákoníku pak obsahuje některé skutkové podstaty trestných činů, které mohou být spáchány pouze za předpokladu, že osoba, která se jich dopustila, požila alkohol nebo osoba, která je spáchala, podávala alkohol osobě mladší 18 let.

2.5.2. Skutkové podstaty trestných činů Podávání alkoholu dítěti

Trestným činem dle ustanovení § 204 TZ je podávání alkoholu dítěti. Trestného činu podávání alkoholu dítěti se pak dopustí osoba, která ve větší míře nebo opakovaně prodá, podá nebo poskytne dítěti alkohol.37 Předmětem útoku u tohoto trestného činu jsou tedy osoby mladší 18 let. Jedná se o trestný čin, který je zapotřebí posuzovat vždy individuálně a v konkrétním případě zkoumat také množství a četnost podávání alkoholu dítěti.

Ohrožení pod vlivem návykové látky

Dalším trestným činem, ve kterém hraje roli konzumace alkoholu, je trestný čin dle ustanovení § 274 TZ - ohrožení pod vlivem návykové látky. Toho se dopustí ten, „Kdo vykonává ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil vlivem návykové látky, zaměstnání nebo jinou činnost, při kterých by mohl ohrozit život nebo zdraví lidí nebo způsobit značnou škodu na majetku.“ 38. Taková osoba bude potrestána odnětím svobody až na jeden rok, peněžitým trestem nebo zákazem činnosti. Objektem tohoto trestného činu je život a zdraví lidí a majetek. Spáchání trestného činu je závislé na třech předpokladech, které musí být současně naplněny. Pachatel musí být ve stavu vylučujícím způsobilost vlivem návykové látky. V tomto stavu se musí nacházet svým zaviněním. Zároveň musí vykonávat zaměstnání nebo činnost, při 36

Ustan. § 130 č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Ustan. § 204 zákona č. 40/2009 Sb, trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 38 Ustan. § 274 zákona č. 40/2009 Sb. trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 37

- 27 -

které je možnost, že ohrozí zdraví lidí nebo způsobí značnou škodu na majetku (např. řidič hromadného dopravního prostředku). „Stav vylučující způsobilost je u řidiče motorového vozidla dán vždy, jestliže hladina alkoholu v krvi dosáhla 1 promile, tzv. absolutní nezpůsobilost.“ 39 Zaměstnáním nebo jinou činností se rozumí činnost, která vyžaduje pro její výkon soustředění a pohotové reagování na různé situace. Zaměstnanec pracující jako vrátný na bráně při vjezdu do továrny bude jen stěží schopný v opilosti ohrozit třetí osoby na zdraví, zatímco opilý řidič kamionu tu možnost samozřejmě má. Možností ohrozit, neznamená v tomto případě, že nutně musí dojít k protiprávní události, postačí, že zde je potenciální možnost vzniku tohoto ohrožení. Jedná se tedy o trestný čin ohrožovací.

Opilství

Ustanovení § 360 TZ zakotvuje skutkovou podstatu trestného činu opilství: „Kdo se požitím nebo aplikací návykové látky přivede, byť i z nedbalosti, do stavu nepříčetnosti, v němž se dopustí činu jinak trestného, bude potrestán odnětím svobody na tři léta až deset let; dopustí-li se však činu jinak trestného, na který zákon stanoví trest mírnější, bude potrestán tímto trestem mírnějším.“40. Trestný čin opilství je dle profesora Šámala výjimkou z pravidla, že osoba, která se v nepříčetnosti dopustí jednání, které má jinak všechny znaky trestného činu, je beztrestná. Zákonodárce koncepcí Rauschdeliktu zvolil střední cestu mezi dvěma krajnostmi. První krajním řešením je beztrestnost pachatele, neboť byl v době činu nepříčetný. Druhé krajní řešení je nepřihlížet vůbec ke stavu nepříčetnosti, alespoň pokud jde o trestní odpovědnost. Takové řešení jsme v českém trestním právu měli od 1. 1. 1962 do 1. 1. 1992. Nedostatečná ochrana společnosti je zásadním nedostatkem první varianty, druhá naráží na základní principy trestního práva hmotného - odpovědnost za zavinění. Ani úprava „Rauschdeliktu není bez problémů. Je to

39

NOVOTNÝ O., VOKOUN R., ŠÁMAL P., Trestní právo hmotné, zvláštní část. 6. vydání, Praha: Wolters Kluwers ČR a.s., 2010, s. 471. 40 Ustan. § 360 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

- 28 -

však koncepce obecně přijatelná a běžná v zahraničí (např. Dánsko, Rakousko, Slovensko, SRN, Švýcarsko).41. Z citovaného ustanovení trestného činu opilství lze dovodit, že název skutkové podstaty trestného činu je poněkud zavádějící, neboť pod pojem návykové látky ve smyslu ustanovení § 130 TZ, spadají i látky rozdílné od alkoholu. Objektem trestného činu opilství je zejména společenské soužití. Jednání pachatele tvořící objektivní stránku se dá rozdělit na dvě fáze, kdy první fází je zaviněné uvedení se do stavu nepříčetnosti požitím nebo aplikací návykové látky. Poté se pachatel musí dopustit jednání, které má znaky trestného činu. Ustanovení § 26 TZ uvádí: „Kdo pro duševní poruchu v době spáchání činu nemohl rozpoznat jeho protiprávnost nebo ovládat své jednání, není za tento čin trestně odpovědný.“. Avšak tato nepříčetnost, dle ustanovení § 26 TZ, se nevztahuje právě na skutkovou podstatu trestného činu opilství, neboť sama nepříčetnost je jedním znaků skutkové podstaty trestného činu opilství. Na skutkovou podstatu tohoto trestného činu se nevztahují ustanovení § 40 a § 47 odst. 1 trestního zákoníku. „Trest odnětí svobody stanovený za spáchání trestného činu opilství má široké rozpětí s vysokou horní hranicí trestní sazby. Hranice zřejmě neodpovídá charakteristice abstraktně ohrožovacího deliktu. Je příliš vysoká, a to i v zahraničním srovnání (SRN 5 let, Rakousko 3 roky, Švýcarsko 6 měsíců, resp. 3 roky, Dánsko 6 měsíců).“42. S alkoholem samozřejmě mohou být spojeny i další trestné činy, avšak konzumace alkoholu není nezbytnou podmínkou spáchání takovýchto trestných činů. Dle statistik Policie ČR se nejvíce trestných činů spáchaných pod vlivem alkoholu týká násilných trestných činů. Tato skutečnost je dána i vlivem alkoholu na lidský organismus, kdy podnapilý jedinec se chová daleko emotivněji, někteří jedinci pak dokonce agresivně. Ze 182 vražd zjištěných v roce 2013 Policie ČR eviduje 57 případů, ve kterých byla vražda spáchána pod vlivem alkoholu. V roce 2012, kdy bylo jištěno 188 vražd, bylo s konzumací alkoholu spojeno hned 59 vražd. Jedná se sice jen o namátkové údaje, ty však přesto dokazují, že zhruba třetina vražd je spáchána pod vlivem alkoholu. Policie ČR ve svých statistkách rozlišuje vraždy, u kterých byl pachatel pod vlivem návykové látky (nejčastěji

41

NOVOTNÝ O., VOKOUN R., ŠÁMAL P., Trestní právo hmotné, zvláštní část. 6. vydání, Praha: Wolters Kluwers ČR a.s., 2010, s. 471. 42 NOVOTNÝ O., VOKOUN R., ŠÁMAL P., Trestní právo hmotné, zvláštní část. 6. vydání, Praha: Wolters Kluwers ČR a.s., 2010, s. 600.

- 29 -

alkoholu), co do motivů jako nejčastější vraždy z důvodu osobních vztahů pachatele a oběti. V roce 2013 bylo spácháno 103 vražd z důvodů osobních vztahů pachatele a oběti a hned cca 37 % těchto vražd bylo spojeno s konzumací alkoholu. Velmi často pak bývá s konzumací alkoholu spojena trestná činnost výtržnictví, kdy právě alkohol stojí za agresivními projevy pachatelů této trestné činnosti. V roce 2013 souvisela téměř celá třetina těchto trestných činů s konzumací alkoholu.43

2.5.2. Přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi V ustanovení § 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen pod označením „zákon o přestupcích“), je přestupek definován jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Přestupky týkající se konzumace alkoholu jsou upraveny v ustanovení § 30 zákona o přestupcích. Zde je namístě uvést přinejmenším skutkovou podstatu přestupku na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi: „(1) Přestupku se dopustí ten, kdo a) prodá, podá nebo jinak umožní požití alkoholického nápoje osobě zjevně ovlivněné alkoholickým nápojem nebo jinou návykovou látkou, osobě mladší osmnácti let, osobě, o níž lze mít pochybnost, zda splňuje podmínku věku, nebo osobě, o níž ví, že bude vykonávat zaměstnání nebo jinou činnost, při níž by mohla ohrozit zdraví lidí nebo poškodit majetek, b) neoprávněně prodá, podá nebo jinak umožní druhé osobě škodlivé užívání jiné návykové látky, než jsou omamné látky, psychotropní látky a alkohol, c) se nepodrobí opatření postihujícímu nadměrné požívání alkoholických nápojů nebo užívání jiných návykových látek, d) úmyslně vyrobí líh nebo destilát bez povolení anebo úmyslně líh nebo destilát bez povolení vyrobený přechovává nebo uvádí do oběhu, e) úmyslně umožňuje požívání alkoholických nápojů nebo užívání jiných návykových látek 43

Policie ČR, Statistický přehled spáchaných trestných činů [online], [cit. 16. 03. 2014] dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/statisticke-prehledy-kriminality-za-rok-2012.aspx.

- 30 -

než látek omamných a psychotropních osobě mladší osmnácti let, ohrožuje-li tím její tělesný nebo mravní vývoj, g) požije alkoholický nápoj nebo užije jinou návykovou látku, ačkoliv ví, že bude vykonávat zaměstnání nebo jinou činnost, při níž by mohl ohrozit zdraví lidí nebo poškodit majetek, h) po požití alkoholického nápoje nebo užití jiné návykové látky vykonává činnost uvedenou v písmenu g), ch) ve stavu vylučujícím způsobilost, který si přivodil požitím alkoholického nápoje nebo užitím jiné návykové látky, vykonává činnost uvedenou v písmenu g), i) odepře se podrobit vyšetření, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, k němuž byl vyzván podle zvláštního právního předpisu.“ 44.

2.6. Zákonné zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky I přestože Ústava České republiky nevyžaduje k vydávání obecně závazných vyhlášek zákonné zmocnění, přesto je možné tato zákonná zmocnění nalézt v celé řadě právních předpisů. Stěžejním právním předpisem zmocňujícím obce k vydávání obecně závazných vyhlášek je zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích, ve znění pozdějších předpisů, který v ustanovení § 10 stanovuje obcím pravomoc k ukládání povinností v samostatné působnosti obce obecně závaznou vyhláškou, a to za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku: „Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále

44

Ustan. § 30 odst. 1, zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

- 31 -

jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, d) stanoví-li tak zvláštní zákon.“.45. Dosud je částečně sporné, zda toto zákonné vymezení není vlastně nadbytečné, když obce mohou, s odkazem na výklad ústavního zmocnění obcí k samosprávné činnosti, přijímat obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti i bez přímého zákonného zmocnění, pokud to bude právě v jejich samosprávné působnosti.46 Mezi další zvláštní zákony, které dosud obsahují zmocňující ustanovení k vydávání obecně závazných vyhlášek, patří například zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami způsobenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami, ve znění pozdějších předpisů, který v ustanovení § 13 stanovuje: „Obec v samostatné působnosti může v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů.“47. Dalším takovým předpisem je pak zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, který v ustanovení § 50 odst. 4 zmocňuje obec následujícím způsobem: „Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“48. Velmi důležité zmocnění v oblasti stanovení platebních povinností občanů pak obsahuje zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V ustanovení § 14 tohoto zákona je uvedeno: „Stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území zavedla.“49. Dalším právním předpisem obsahujícím zmocnění obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek je 45

Ustan. § 10, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů KOUDELKA Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P., Zákon o obcích (obecní zřízení) komentář, 4. vydání, Praha, Linde a.s., 2009, str. 33. 47 Ustan. § 13 zákona č. 379/2005 Sb., o opatření k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů 48 Ustan. § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů 49 Ustan. §14 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 46

- 32 -

zákon č. 553/1991 Sb. o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů a jeho ustanovení § 1 odst. 1: „Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou.“50. Také zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů obsahuje obdobné zmocňovací ujednání v ustanovení § 17 odst. 2: „Obec může ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území včetně jejich biologicky rozložitelné složky a systému nakládání se stavebním odpadem.“51. V zákonu č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů pak takové ustanovení zákonodárce vtělil do ustanovení § 21b: „Obec je oprávněna obecně závaznou vyhláškou stanovit řidiči taxislužby jako podmínku pro zahájení nebo nabízení přepravy na území obce povinnost prokázat zkouškou znalosti místopisu, obsluhy taxametru nebo právních předpisů upravujících provozování taxislužby a ochranu spotřebitele a mít při provozování taxislužby na území obce u sebe osvědčení o složení zkoušky a stanovit způsob provádění zkoušky, dobu platnosti a vzor osvědčení o složení zkoušky. Osvědčení o složení zkoušky je veřejnou listinou.“52.

50

Ustan. § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů Ustan. § 17 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů 52 Ustan. § 21b zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů 51

- 33 -

3. Regulace alkoholu obcemi a pojem veřejného pořádku Obce jsou na základě ústavního zmocnění a v řadě případů i na základě přímého zákonného zmocnění, oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky, které jsou projevem realizace jejich práva na samosprávu, neboť jsou vydávány občany voleným orgánem obce (zastupitelstvem obce). Z toho důvodu lze onu „právotvorbu“ považovat za projev vlastní politické vůle. Pokud není v zákoně možné nalézt výslovné zmocnění obcí k regulaci určité činnosti, lze však toto zmocnění ve smyslu četných nálezů Ústavního soudu53 dovodit z ustanovení § 10 zákona o obcích. V důsledku tohoto obecného ustanovení je obec oprávněna regulovat celou řadu společenských problémů a situací a je možné pod něj v rámci územní působnosti obce subsumovat například regulaci prostituce, regulaci provozní doby hostinských zařízení, regulaci konzumace a prodeje alkoholu, regulaci hluku, regulaci kouření, apod. Pro toto ustanovení je klíčovým pojmem „veřejný pořádek“ a jeho ochrana. Lze vyhodnotit, že pojem veřejný pořádek je pojmem poněkud vágním, který mívá funkci normativního korektivu a který je třeba uplatnit individuálně případ od případu, aby nedocházelo k přílišnému moralizování jednotlivého lidského chování nebo naopak k nevyužívání tohoto institutu, což by mělo za následek přílišný právní formalismus. Právnický slovník definuje veřejný pořádek jako „právním předpisem neurčený pojem, který v obecném smyslu představuje souhrn pravidel nebo zásad chování na veřejnosti.“

54

. Vzhledem k neurčitosti pojmu veřejný pořádek byl tento pojem již

mnohokrát judikován. Za zmínku stojí například rozsáhlý výklad tohoto pojmu obsažený v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 2 As 78/2006. V tomto rozhodnutí je veřejný pořádek chápán jako „normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy. V podmínkách současné České republiky coby demokratického právního státu se tak jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytýčených 53 54

Podrobněji rozvedeno v kapitole 3.3.2. HENDRYCH D. a kol. Právnický slovník. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 1236.

- 34 -

v úvodních ustanoveních Ústavy České republiky a její preambule, tedy zejména jako společnosti rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, společnosti založené na úctě k právům a svobodám člověka a občana, respektu k lidské důstojnosti a svobody a na úctě k lidským právům a zásadám otevřené občanské společnosti. Zároveň je pak pod pojmem veřejného pořádku v České republice možno chápat takový ideální stav společnosti, jenž odpovídá výše provedenému výčtu náležitostí.“55.

3.1. Rozlišení pravomoci obcí v samostatné a přenesené působnosti

Pro posouzení toho, zda je obec oprávněna vydávat obecně závazné vyhlášky, je nezbytné provést rozlišení mezi samostatnou a přenesenou působností obce. Správa záležitostí obcí v samostatné působnosti i v působnosti přenesené, je veřejnou správou, ve které se promítá veřejná moc. „Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“56. V období před rokem 1989 byla veřejná správa a s ní spojená veřejná moc ztotožňována s pojmem státní správy, neboť výkon samosprávy téměř neexistoval. Avšak v souladu s demokratickými principy, které v sobě zahrnují decentralizaci veřejné moci, toto členění neobstojí a muselo dojít k reflexi, která by v sobě zahrnula vznik samosprávy, tak jak je běžné ve státech s dlouholetou demokratickou tradicí. Veřejnou moc lze v současném právním řádu proto rozdělit na moc státní, která v sobě obsahuje moc zákonodárnou, výkonnou a soudní 57 a na samosprávu, která dále může být členěna na samosprávu zájmovou a územní. „Správa veřejných záležitostí v demokratické společnosti zorganizované ve státě není výlučnou záležitostí orgánů státu, neboť na takové správě se v nezastupitelné míře podílí také samospráva. To platí typicky pro místní, resp. jiné územní, úrovně veřejné správy.“58.

55

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 78/2006 ze dne 16. 5. 2007 Usnesení II. ÚS 75/93 57 Čl. 2 odst. 1 Ústavy 58 PRŮCHA, P., Místní správa. Masarykova univerzita. 2011, str. 10 56

- 35 -

„Samosprávu lze charakterizovat jako Ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu. Nositel samosprávy není při jejím výkonu podřízen orgánům státu, státu přísluší pouze právní dozor nad jednáním samosprávných korporací.“59. Obec v rámci své věcné působnosti vykonává samostatnou působnost, kterou lze považovat za její samosprávu a přenesenou působnost, jež je v podstatě státní mocí delegovanou na obce. Z dikce ustanovení § 10 zákona o obcích vyplývá, že vydávání obecně závazných vyhlášek spadá do samostatné působnosti obcí. Rozlišení samostatné a přenesené působnosti vyplývá z ustanovení § 8 zákona o obcích 60, které stanovuje obecné pravidlo, že se v zásadě jedná o samostatnou působnost, pokud není v zákoně výslovně stanoveno jinak. „Po zkušenostech s právní úpravou obsaženou v tzv. prvním historicky novodobém zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích, ve kterém chybělo pravidlo pro rozhraničení, či rozhraničování, samostatné a přenesené působnosti obcí, zvolil stávající zákon o obcích tímto ustanovením pro daný účel poměrně jednoznačné řešení. Nabytí účinnosti tohoto ustanovení bylo sice ve vztahu ke zvláštním zákonům platným ke dni účinnosti zák. 128/2000 Sb. odloženo až k 1. 1. 2003 (to proto, aby mohly být tyto zákony příslušným způsobem upraveny), nicméně po uvedeném datu dané ustanovení nabízelo naprosto spolehlivé východisko.“ 61. Samostatnou působnost obce vymezuje ustanovení § 35 zákona o obcích, které říká, že do samostatné působnosti obce patří ty záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon.62 Zákon o obcích dále v ustanovení § 35 odst. 2 provádí demonstrativní výčet záležitostí spadajících do samostatné působnosti obce – zejména pak záležitosti stanovené v ustanoveních § 84, § 85 a § 102 zákona o obcích, ve kterých jsou stanoveny pravomoci zastupitelstva obcí, včetně pravomoci k vydávání obecně závazných vyhlášek (viz

59

HENDRYCH, D., a kol., Správní právo. Obecná část. 7. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, 150 s. Ustan § 8 zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů - pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost 61 KOUDLEKA Z., ONDRUŠ R., PRŮCHA P., Zákon o obcích (obecní zřízení), 4. aktualizované vydání, LINDE PRAHA a.s., 2008, str. 486 62 Ustan, § 35, zákon o obcích, ve znění pozdějších předpisů 60

- 36 -

ustanovení § 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích). Avšak ustanovení § 35 zákona o obcích je natolik obecné, že pod něj může být zařazeno mnoho dalších oblastí, které se alespoň trochu dotýkají zájmů obce. Toto ustanovení tak plní funkci generální kompetenční klauzule samostatné působnosti.63

3.2. Ústavněprávní zakotvení místní správy a mezinárodní prameny práva Jak již bylo zmíněno v předešlé kapitole, samospráva je součástí veřejné správy a i z tohoto důvodu bylo nezbytné vtělit její úpravu, alespoň v nejzákladnějším schématu, přímo do ústavních předpisů. Neboť jak vyplývá z povahy veřejné moci, orgány obce jsou při výkonu samosprávy oprávněny ukládat subjektům práva a povinnosti. „Ústavně právní úprava územní samosprávy souvisí s dělbou moci, s úpravou vztahu jednotlivce a státní moci (právo na samosprávu) a se zakotvením cílů státu a hodnot, kterými je moderní stát vázán (samosprávné tradice).“64. V Ústavě České republiky je právo na samosprávu územně samosprávných celků garantováno v čl. 8, který říká, že se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Tento článek je v systematice Ústavy České republiky zařazen mezi základní ustanovení, z čehož se dá dovozovat, že samospráva územních samosprávných celků je dle ústavodárce považována za podstatnou náležitost demokratického státu, tak jak je uvedeno v čl. 9 odst. 2 Ústavy, a tudíž se dá předpokládat, že je jeho nezměnitelnou náležitostí. Samostatné úpravě územní samosprávy je pak věnována hlava sedmá Ústavy s autentickým názvem „územní samospráva“. V článku 99 Ústavy je nastíněno základní územní uspořádání České republiky a stanovuje se v něm, že základními územními samosprávnými celky jsou obce a kraje jakožto vyšší územně samosprávné celky, které vznikly s nabytím účinnosti ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Pro účel této mé diplomové práce je klíčové ústavní zmocnění zastupitelstev obcí obsažené v čl. 101 odst. 1 Ústavy, které zakotvuje, že obec je spravována zastupitelstvem a dále pak článek 101 odst. 4 Ústavy, které garantuje nezasahování státu do činnosti 63

KOUDELKA Z., Právní předpisy samosprávy, 2. Aktualizované a přepracované vydání, Praha, Linde Praha a.s., 2008, str. 71 64 PRŮCHA, P., K otázkám organizace současné místní a regionální samosprávy. In Dny práva – 2008 – Days of Law [online]. Brno: MU, 2008.,s. 1582 -1595 [cit. 25.5.2014]. ISBN 978-80-210-4733-4. Dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/SBORNIK.pdf

- 37 -

územních samosprávných celků. Do činnosti územních samosprávných celků lze zasahovat jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. V původní a dlouhodobě zastávané rozhodovací činnosti Ústavního soudu byl přijat přístup, že k vydání obecně závazných vyhlášek je zapotřebí předchozího výslovného zákonného zmocnění, a to s ohledem na čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, které stanovují, že povinnosti lze subjektům práva uložit toliko na základě zákona. Právo obcí na samosprávu bylo v rámci rozhodovací činnosti Ústavního soudu relativizováno a výkon samosprávné činnosti obce spočívající ve vydávání obecně závazných vyhlášek byl zúžen na případy výslovného zákonného zmocnění.

Mezinárodní dokumenty

Jak již bylo zmíněno výše, Ústava České republiky zakotvuje právo obcí na samosprávu, ale je zapotřebí reflektovat rovněž mezinárodní dokumenty, které stanovují minimální standardy kladené pro územní samosprávu, neboť územní samosprávu lze považovat za jeden z hlavních základů demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy. Pro Českou republiku tak je rozhodující Charta místní samosprávy, jež vstoupila v účinnost dne 1. 9. 1999 a byla publikována v Radě Evropy pod č. 122 ETS. Charta místní samosprávy zdůrazňuje dvě základní výchozí teze: místní společenství jsou jedním z hlavních základů demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním z demokratických principů, jež je uznáván všemi členskými státy Rady Evropy. Členské státy pak vycházejí z toho, že právě na místní úrovni může být toto právo nejsnáze vykonáváno a místní orgány, vybavené reálnou působností a odpovědností, mohou zajistit správu efektivní a blízkou občanům. Ochrana a posilování místní samosprávy v různých evropských zemích je důležitým příspěvek k formování Evropy, založené na principech demokracie a decentralizace moci.65 65

Veřejná správa a právo, Pocta D. Hendrychovi k 70. narozeninám, uspořádal Mikule a kolektiv, Vladimír Vopálka, O územní samosprávě, C. H. Beck, 1997, Praha, str. 78

- 38 -

3.3. Zákonné a judikaturní požadavky na obecně závazné vyhlášky 3.3.1. Obecné požadavky na obecně závazné vyhlášky

Účelem vydávání obecně závazných vyhlášek je zpravidla ukládání povinností, zákazů či příkazů, které limitují práva občanů, případně návštěvníků, dané obce. Je důležité a velmi problematické vymezit pevné hranice zmocnění obcí regulovat např. veřejný pořádek prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Aby obecně závazná vyhláška vůbec mohla ukládat povinnosti, je nezbytné, aby byla vydána k tomu příslušným orgánem, tedy zastupitelstvem obce. Dále by pak na tvorbu obecně závazných vyhlášek měly být kladeny stejné požadavky jako na tvorbu zákonných právních předpisů a to, aby obecně závazné vyhlášky obcí byly srozumitelné, přehledné, určité a nikoli retrospektivní. A také aby se u nich dala předpokládat určitá nadčasovost z hlediska nízké potřeby brzké novelizace takovýchto obecně závazných vyhlášek. Jinými slovy, aby obce nevydávaly nadbytek obecně závazných vyhlášek a občané měli dánu jistotu, že se pochybují v jim známém a právně jistém prostředí. Jsem zastánce toho přístupu, že povinnosti by měly být primárně ukládány na základě zákona a jen v případě potřeby upřesnění práv a povinností subjektů práva by měly obce přistoupit k vydání obecně závazných vyhlášek. V praxi častokrát dochází k tvorbě nepříliš kvalitní právní úpravy, protože představitelé obcí nemají, zejména v menších obcích, potřebné zkušenosti a ani vhodné vzdělání

66

k tomu,

67

aby se podíleli na přípravě kvalitní obecně závazné vyhlášky. K dosažení, co nejúčinnější právní úpravy je zapotřebí tří prvků; jasnost, srozumitelnost, systematičnost.68 K těmto minimálním požadavkům na obecní normotvorbu se vyjádřil i Ústavní soud: „Ústavní soud předesílá, že od měst a obcí (zejména menších obcí) nelze očekávat, že své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci. Na stranu druhou však nelze ani v případě právních předpisů obcí připustit, aby jejich ustanovení byla formulována natolik neurčitě či nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen

66

Z tohoto důvodu by měly obce využívat, co nejvíce své možnosti konzultovat vydávání obecně závazných vyhlášek s orgánem dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ČR, aby tento „personální handicap“ byl odstraněn. Dále pak by se obce měly vyvarovat slepému přejímaní obecně závazných vyhlášek jako vzorů od jiných obcí a také by se měly snažit minimalizovat odkazy na paragrafové znění zákonů. 67 Nález Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 6/08 68 HARVÁNEK J. Teorie práva. Plzeň, Aleš Čeněk, 2013, str. 439, ISBN 9788073804589

- 39 -

předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování.“ 69 Větší obce i proto využívají jejich možnosti konzultovat nově vznikající obecně závaznou vyhlášku s orgánem dozoru a kontroly Ministerstva vnitra České republiky, tuto možnost však již nevyužívají, pokud se jedná pouze o novelizaci obecně závazné vyhlášky. 70 Dále pak vzhledem k pozici obce jako orgánu místní správy je požadavkem kladeným na obecně závazné vyhlášky to, aby řešily zejm. záležitosti místního významu, nikoliv krajského či státního, což ostatně také nepřímo vyplývá z ustanovení § 7 zákona o obcích.71 Záležitosti přesahující rámec obce jsou záležitostmi, které by měly upravovat vyšší územní samosprávné celky nebo ideálně přímo stát. Ústavní soud ve svých rozhodnutích konstatoval: „… V oblasti veřejného pořádku totiž plní obec jednu ze svých policejních funkcí a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních právních předpisů stanovit zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé a které není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou působnost, vždy musí jít o místní záležitost - tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný čin, přestupek, jiný správní delikt) a které má místní charakter. Pojem "místní" nemůže být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hranice obce; jednání by však nemělo mít celostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne.“ 72. Již z povahy obecně závazné vyhlášky jako podzákonného právního předpisu plyne, že obecně závaznou vyhláškou nelze upravovat (dublovat) to, co je již upraveno zákonem, pokud obecně závazná vyhláška nesleduje rozdílný účel. 73 Zákony totiž v hierarchii právních předpisů stojí na žebříčku právní síly výše. Obec je, při vydávání obecně závazných vyhlášek, dále povinna dodržovat principy úzce související s demokratickým státem. „Např. jsou zakázány obecně závazné vyhlášky diskriminující, tj. aby nedocházelo k zneužívání obecně závazných vyhlášek jako nástroje k prosazování individuálních zájmů, z toho důvodu rozdíly musejí být objektivně zdůvodnitelné. Obecně 69

Nález Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09 (Břeclav) Vyplývá z konzultace se starostou Kyjova, Mgr. Františkem Luklem MPA, ze dne 27. 5. 2014 71 Ustan. § 7 odst. 1 zákona o obcích zakotvuje, že obec spravuje své záležitosti samostatně. Cokoliv není záležitostí obce, nelze upravovat obecně závaznými vyhláškami 72 Nález ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 33/05 a sp. zn. Pl. ÚS 28/09 73 Pokud by obecně závazná vyhláška upravovala stejnou problematiku jako zákonná právní úprava a smysl této právní úpravy by byl totožný, uplatnilo by se v takovém případě derogační pravidlo Lex superior derogat legi inferiori 70

- 40 -

závazné vyhlášky by měly regulovat jen v přiměřené míře, aby docházelo k efektivní regulaci. Tato zásada rovněž znamená, že by obce měly vydávat obecně závazné vyhlášky např. k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku jen tam a tehdy, kde skutečně dochází k narušování veřejného pořádku, tj. v co nejmenším rozsahu vymezit jednání, která jsou na daných místech v obci narušit veřejný pořádek, aby prostor pro svobodu občanů zůstal co největší.“ 74. V průběhu

rozhodovací

činnosti

Ústavního

soudu

došlo

k věcnému

přezkoumávání základních požadavků kladených na obecně závazné vyhlášky, zejména pak požadavku zákonného zmocnění pro vydání obecně závazné vyhlášky obce. 75 V rámci tohoto přezkoumávání použil Ústavní soud tzv. test 4 kroků. Prvním krokem je přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky. V této fázi testu Ústavní soud zkoumá, zda byla vyhláška schválena požadovaným počtem hlasů, kompetentním orgánem obce a zda byla po stanovenou dobu zveřejněna na úřední desce. Druhým krokem je přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem stanovenou věcnou působnost (jednání ultra vires). I přestože článek 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje zastupitelstva k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své působnosti, tak působnost zastupitelstev je stanovena zákonem, a z tohoto důvodu nelze článek 104 Ústavy považovat za absolutní v otázce zmocnění zastupitelstev a je třeba hledat oporu – tedy zmocnění obcí v zákonech. Třetím krokem je vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.76 V nálezu Ústavního soudu známého pod poněkud nepřesným názvem „Prostějov“ Ústavní soud zkoumal nejprve účel dané vyhlášky. Tedy to, jestli účel vyhlášky byl zákonem aprobován. Zneužitím svěřené působnosti se také rozumí opomíjení relevantních úvah při příjímání rozhodnutí nebo naopak, přihlížení k nerelevantním úvahám. Čtvrtým krokem je Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska „nerozumnosti“ (unreasonables). Ke čtvrtému kroku tohoto testu se Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (známém pod názvem „Nový Bor“) vyjádřil tak, že: „aplikace principu „nerozumnosti“ ze 74

FURKOVÁ P., MATĚJKOVÁ, L., ROSOVÁ, Š. Tvorba obceně závazných vyhlášek. Praktický průvodce pro obce. 1. Vydání. Praha: C .H. Beck, 2013, 398 s. 75 Nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04 76 K nálezu Ústavního soudu ve věci Prostějov srovnání O. Hood Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, str. 666 a násl. The courts in the absence of a statutory rights of appeal, cannot review The correctness of a decision made in the exercise of such a discretionary power. They may, however, interfere where the power has been improperly exercised so that the person of exercising the power has acted in a way not intended by Parliament.

- 41 -

strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutí obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností.“ 77 Výše uvedený test čtyř kroků lze tedy považovat za kritérium obecných podmínek pro tvorbu obecně závazných vyhlášek.

3.3.2 Uznání obecně závazné vyhlášky Ústavním soudem jako originární normotvorby Problematika zmocnění obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek je komplikovaná, neboť se ani sám Ústavní soud ve svém rozhodování nedržel konstantního výkladu a v období mezi lety 2007 až 2009 došlo k obratu v jeho vnímání obecně závazných vyhlášek jako pramenu práva. Před vydáním nálezu Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007, známém jako „jirkovský nález“, vyžadoval Ústavní soud pro uložení povinnosti (jak již bylo zmíněno v předešlé kapitole a což bylo kritizováno odbornou veřejností.)

78

,

výslovné zákonné zmocnění. „Tím se vlastně stíral rozdíl mezi samostatnou (samosprávnou) normotvorbou a přenesenou (delegovanou).“

79

. Jistý obrat nastal

v jirkovském nálezu a na něj navazujících nálezech (viz např. nálezy Ústavního soudu Pl. 77

Nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (Nový Bor) Viz např. Šimíček V. Ústavní soud a obecně závazné vyhlášky obcí, Právní rádce č. 10/1997, Kadečka S. Právo obcí a krajů v České republice. C. H. Beck, Praha 2003, str. 80-83, KOUDELKA Z., Zákon o obcích, Linde Praha, a.s. 2009. Str. 34 79 POSPÍŠIL, I., Nejnovější judikatura Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám obcí, Časopis pro právní vědu a praxi 2010 č. 1 78

- 42 -

ÚS 33/05 Krupka, Pl. ÚS 41/08 Chrastava), ve kterých Ústavní soud ustoupil od právního názoru, že k vydávání obecně závazné vyhlášky ukládající povinnost subjektům práva je zapotřebí předchozího výslovného zmocnění a za základ věcné působnosti obcí začal považovat ustanovení § 10 zákona o obcích. Podle tohoto názoru Ústavního soudu jsou tedy obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky ukládající povinnosti za podmínky, že účelem vydání obecně závazné vyhlášky bude zajištění např. veřejného pořádku. „I v případě, že obec nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, je však třeba zajistit, aby se úprava v obecně závazné vyhlášce nedostala do kolize s pravidlem obsaženým v zákoně. To dle judikatury předpokládá identifikaci předmětu a cíle (účelu) regulace obecně závaznou vyhláškou a zákonem.“

80

. Z judikatury plyne, že Ústavní soud přehodnotil názor na krytí

zákonné právní úpravy a obecně závazných vyhlášek a tímto přehodnocením Ústavní soud dospěl k závěru, že samotné krytí zákonné úpravy a úpravy obsažené v obecně závazných vyhláškách ještě samo o sobě nezakládá důvod k derogaci, neboť je zapotřebí zjišťovat předmět a účel takové vyhlášky. Pokud je účel obecně závazné vyhlášky rozdílný od účelu zákonné regulace, je taková regulace přípustná.81 Ale i tak by si obce: „měly uvědomovat, že jejich normotvorba ani po této změně přístupu Ústavního soudu není zjevně bezbřehá, že sice jejich limitem již nemusí být zákonná kolize s předmětem zákonné úpravy, avšak jsou zde přímo ústavní limity ochrany základních práv a svobod jednotlivce.“82.

3.4. Obecní regulace požívání alkoholických nápojů

Jak již zmíněno výše, je obec oprávněna dle čl. 104 Ústavy vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky. Meze působnosti obce jsou stanoveny zákonem. Ústava nerozlišuje, zda se jedná o pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek, které ukládají práva nebo povinnosti, avšak takové rozlišení je patrné ze zákona o obcích, kdy je v ustanovení § 84 zákona o obcích stanoveno, že zastupitelstvo obce je oprávněno vydávat 80

Srov. nález Pl. ÚS 35/06 Kořenov Viz. Například jirkovská vyhláška, kde byla stanovena povinnost seče zeleně. Povinnost seče zeleně je upravena v zákoně o rostlinolékařské péči, jehož hlavním záměrem je tzv. hygiena rostlinstva, avšak obec tuto povinnost stanovila za účelem zvýšení estetičnosti veřejných prostranství obce. 82 POSPÍŠIL, Ivo, Nejnovější judikatura Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám obcí, Časopis pro právní vědu a praxi 2010 č. 1 81

- 43 -

obecně závazné vyhlášky. Ustanovení § 10 zákona o obcích pak hovoří o obecně závazných vyhláškách, kterými může obec stanovit povinnosti. Ústavní soud ve své předchozí rozhodovací činnosti zohlednil čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, jež limitují ukládání povinností jen na základě zákona, čímž výrazně omezil možnosti vydávání obecně závazných vyhlášek ze strany obcí. „Toto stanovisko Ústavního soudu nebylo se systematickým výkladem ústavního pořádku. Článek 2 Ústavy i Listiny jsou obsaženy v hlavě první - základní (neboli obecná) ustanovení. Článek 104 Ústavy je obsažen v hlavě sedmé - územní samospráva. Protože obě normy mají stejnou právní sílu, tak se při pochybnosti ve výkladu musí použít pravidlo, že speciální má přednost před obecným.83. Nový přístup Ústavního soudu tak vychází z názoru, že není zapotřebí výslovného zmocnění obce k uložení povinnosti, neboť jediným kritériem, kterým je obec omezována, je dle Ústavy čl. 104 a působnost obce, kterou vymezuje zákon. Tímto zákonem je zákon o obcích, konkrétně ustanovení § 35, které nerozlišuje mezi obecně závaznou vyhláškou ukládající povinnost či zákládající práva. Proto lze dovodit, že obec je oprávněna vydávat obecně závazné vyhlášky ukládající povinnosti, aniž by k tomu bylo zapotřebí „jiného“ zákonného zmocnění. Jiná situace by ovšem hypoteticky nastala, pokud by ustanovení § 35 a § 84 zákona o obcích hovořila o tom, že zastupitelstvo obce je v samostatné působnosti oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku, která zakládá subjektům práva. Dělení obecně závazných vyhlášek na zakládající práva a ukládající povinnosti, dle mého názoru, neobstojí ve vztahu k základním principům plynoucím z Ústavy a Listiny základních práv a svobod, neboť čl. 2 odst. 4 Ústavy říká, že občan může činit vše, pokud to není zakázáno zákonem. To ale nemění nic na skutečnosti, že dle výkladu zastávaného ze strany Ústavního soudu je tedy zapotřebí zákonného zmocnění obce k uložení povinnosti subjektům práva (nikoliv však již výslovné zákonné zmocnění obsažené ve speciálním zákoně). Hlavní klauzule opravňující obce k ukládání povinností tak je obsažena v ustanovení § 10 zákona o obcích. Jak již bylo výše zmíněno, dalším zmocňujícím ustanovením ve vztahu k regulaci alkoholu (a tedy zmocněním, které je dle nového výkladu Ústavního soudu zmocněním nadbytečným) může být i ustanovení § 13 tabákového zákona, podle něhož může obec v samostatné působnosti v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce 83

KOUDELKA, Z., Právní předpisy samosprávy, 2. Aktualizované a přepracované vydání, Linde Praha a.s., 2008, str. 346

- 44 -

přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstů problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů. Z interpretace tohoto ustanovení a ustanovení § 10 zákona o obcích lze dovodit, že jsou rozdílná, co do výčtu situací, na které se obecně závazná vyhláška může vztahovat. Zatímco dle ustanovení § 13 tabákového zákona lze vydat obecně závaznou vyhlášku jen v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce, kdy lze předpokládat, že dojde k nárůstu problému spojených s alkoholem, je ustanovení § 10 zákona o obcích v tomto výčtu obecnější. Obecně závazná vyhláška vydaná na základě zmocnění dle ustanovení § 10 zákona o obcích se nemusí týkat pouze konání kulturní, společenské nebo sportovní akce, ale lze ji vydat, aniž by tato vyhláška byla omezována časově, tj. musela se vztahovat k určité události, tedy kulturní, společenské nebo sportovní akci. Zmocnění obce vydat obecně závaznou vyhlášku v tomto případě sehrává korektiv veřejného pořádku, jehož ochrana je cílem zákonného zmocnění a který lze vztáhnout i na konzumaci alkoholu. Jediným omezením tohoto zákonného zmocnění je omezení místní působnosti vyhlášky, neboť zákon stanovuje, že lze takto regulovat pouze konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích. Veřejným prostranstvím se dle ustanovení § 34 zákona o obcích rozumí všechna náměstí, ulice, tržnice, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Nadto problémem u zmocnění dle ustanovení § 13 tabákového zákona je, dle stanoviska odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra České republiky, důvodnost regulování podávání, prodeje a konzumace alkoholu. Jinými slovy, riziko nárůstu problému musí být důvodné. Avšak v praxi, dle mého názoru, může být taková skutečnost obtížné posoudit. Před klíčovým „obratem“ v rozhodování Ústavního soudu uvedeném v předešlé kapitole, dospěl Ústavní soud k závěru, že regulace konzumace alkoholu může být prováděna obcemi toliko na základě ustanovení § 13 tabákového zákona. Tento právní závěr byl však pro obce značně limitující, neboť se vztahoval právě pouze na kulturní, sportovní a společenské akce.84 Po „obratu“ ve výkladu problematiky zmocnění obcí 84

Srovnání rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2007 Pl. ÚS 34/06 Mladá Boleslav, ve které Ústavní soud zrušil regulaci zákazu konzumace alkoholu s odůvodněním: Ústavní soud zjistil, že Statutární město Mladá Boleslav překročilo meze své působnosti, neboť předmětem napadené vyhlášky učinilo vztahy, které spadají do oblasti upravené zákony, a dodržování povinností z těchto vztahů vyplývajících je pod dozorem orgánů státní správy. Ústavní soud v tomto směru sdílí argumentaci navrhovatele a nad tento rámec dodává,

- 45 -

k vydávání obecně závazných vyhlášek ze strany Ústavního soudu, lze tedy vycházet z toho, že obce jsou oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky na základě generální zmocňovací klauzule obsažené v ustanovení § 10 zákona o obcích, neboť jak vyplývá z nálezu ve věci vyhlášky města Krupka, sp. zn. Pl. ÚS 33/05, je konzumace alkoholických nápojů způsobilá narušit veřejný pořádek. Ústavní soud dokonce ve svém rozhodnutí známém jako „Jeseník“ ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 11/09, připustil, že regulace konzumace alkoholu se nevztahuje pouze na samotné požívání alkoholického nápoje jako takového, nýbrž lze ji vztáhnout i na takové počínání, které spočívá ve zjevném umožňování konzumace alkoholických nápojů. I přes tento zásadní vývoj judikatury Ústavního soudu zůstává otevřena otázka, zda - li je obec oprávněna omezit konzumaci či prodej alkoholu obecně závaznou vyhláškou plošně. Zákonné zmocnění tabákového zákona takovou možnost obcím nepřiznává, neboť výslovně hovoří o možnosti obce omezit nebo zakázat prodej, podávání, konzumování alkoholu na určitých místech. Zákon o obcích v ustanovení § 10 písm. a) sice dle věty první plošný zákaz nevylučuje, avšak v části za středníkem říká, že na některých veřejných místech obec může konzumaci alkoholu zakázat. Ústavní soud sice v rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 69/04 připustil plošný zákaz prostituce obecně závaznou vyhláškou, avšak zůstává otázkou, zda je taková úprava možná i konzumace alkoholu. Z tohoto důvodu je i zde nezbytné zohledňovat, zda- li je konzumace alkoholu v daném případě skutečně způsobilá narušit veřejný pořádek a přistupovat k takovému problému proporcionálně. Osobně se domnívám, že plošný zákaz konzumace alkoholu ani jeho prodeje na celém území obce přípustný není, a sice z toho důvodu, že v takových případech již dochází ke kolizi s dalšími ústavním pořádkem garantovanými základními právy (např. právem na podnikání, právem činit vše, co zákon nezakazuje, apod.). Na základě výše uvedené definice veřejného pořádku vyplývající z judikatury a vzhledem k negativním jevům s konzumací alkoholu spojených,85 se nicméně přesto

že sama o sobě tato okolnost postačuje ke zrušení napadené vyhlášky, a proto se dalšími konsekvencemi již podrobněji nezabýval. 85 Ústavní soud ve věci OZV města Ústní nad Labem, sp. zn. ÚS 69/04 argumentoval: ustanovení § 10 nevylučuje možnost obce zakázat činnosti na všech veřejných prostranstvích, protože neexistuje žádný racionální důvod, proč by obec měla mít povinnost trpět na některých svých veřejných prostranstvích činnosti, které ohrožují tyto základní chráněné hodnoty. Bylo by v rozporu s ústavně zaručenou ochranou nedotknutelnosti osoby (čl. 7 Listiny), která zahrnuje ochranu proti zásahům do osobní integrity každého jedince, aby obec byla povinna vymezit na svém území taková veřejná prostranství, kde nezakazuje činnosti, které by mohly být v rozporu s ochranou zdraví. To samé platí i pro činnosti jsoucí v rozporu s ochranou

- 46 -

domnívám, že konzumace alkoholu v obci má silný potenciál narušit veřejný pořádek v dané obci. Jistě lze souhlasit s tím, že z toho důvodu má obec oprávnění regulovat konzumaci alkoholu na všech veřejných prostranstvích. Polemické však je, zda tomu tak je i v případě míst veřejně přístupných. A rozhodně pak nelze souhlasit s tím, že by se tato plošná regulace mohla vztahovat na územní celé obce, tedy i na domácnosti, které jsou uzavřenými prvky obce. Je třeba si uvědomit, že musí být zachována určitá míra svobody v jednání jednotlivce, pokud se týče jeho soukromých prostor. Osobně se tak jednoznačně kloním k tomu závěru, že obce nejsou oprávněny k plošnému zákazu konzumace alkoholu na celém území obce bez výjimek, a to přesto, že konzumace alkoholu je téměř vždy způsobilá narušit veřejný pořádek. Je však pravdou, že současná právní úprava v obecně závazných vyhláškách obcí je koncipována na taxativním vymezování míst, na kterých je konzumace způsobilá narušit veřejný pořádek. Problém s výčtem či definicemi těchto míst může nastávat u větších měst, neboť míst, na kterých je zakázána konzumace alkoholu, je velmi mnoho. Například v hlavním městě Praze je takových míst přes 370. Dle obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 12/2008 platí zákaz konzumace alkoholu: „v okruhu 100 metrů od stanic metra, a to od: 1. uzavíratelných vstupů do vestibulů stanic, které jsou určeny pouze ke vstupu a výstupu cestujících; 2. uzavíratelných vstupů do stanic, jejichž vestibuly slouží též jako podchody pro pěší; b) v okruhu 100 metrů od škol a školských zařízení), c) v okruhu 100 metrů od zdravotnických zařízení, d) na dětských hřištích a pískovištích.“ 86. Obdobná úprava pak byla přijata i ve Statutárním městě Brně, kdy v příloze obecně závazné vyhlášky 87 regulující konzumaci alkoholu jsou stanovena místa, kde je tato konzumace zakázána. Těchto míst je v Brně rovněž přes tři sta. Je však pravdou, že právní úprava, která stanovuje přehršel míst, na nichž je konzumace alkoholu zakázána, je svým způsobem v rozporu s principem právní jistoty, neboť adresát povinností daných právní normou se sice má možnost seznámit s právní úpravou v dané obci, avšak nelze po něm dost dobře rozumně požadovat znalost všech míst, kde je konzumace alkoholu zakázána, neboť se jedná o úpravu komplikovanou. Stejně tak jako majetku (srov. čl. 11 Listiny). Proto je tedy i dle názoru Ústavního soudu takovéto situace posuzovat individuálně případ od případu. 86 Obecně závazná vyhláška hl. m. Prahy č. 12/2008 [online]. [cit. 28. 02. 2014] dostupné z http://www.praha.eu/jnp/cz/home/magistrat/uredni_deska_a_oznameni/vyhledavani_v_pravnich_predpisech/ rok_2008-vyhlaska_cislo_12_ze_dne_20_06_2008.html 87 Vyhláška Statutárního města Brna č. 5/2010 , o zákazu požívání alkoholu na veřejných prostranstvích, za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.

- 47 -

zákonodárce i obec by měla mít zájem na vysoké právní informovanosti

88

adresátů

povinností plynoucích z obecně závazných vyhlášek. Proto se domnívám, že z důvodů nepřehlednosti míst, na kterých se nesmí konzumovat alkohol, povinnost nekonzumovat alkohol, buď není občany dodržována (adresát povinností neví, že obecně závazná vyhláška na daném místě zakazuje konzumaci alkoholu), nebo je dodržována nad míru stanovenou obecně závaznou vyhláškou (adresát povinností preventivně nekonzumuje alkohol na veřejných prostranstvích, neboť netuší, na kterých místech je konzumace alkoholu zakázána). Pokud obec zakazuje konzumaci alkoholu, jeví se mi z hlediska přehlednosti vhodnější úprava, kdy obec v příloze obecně závazné vyhlášky graficky vyznačí místa, kde je konzumace zakázána. Takovým příkladem může být obecně závazná vyhláška města Uherské Hradiště č. 5/2011.

3.5. Regulace provozní doby hostinských zařízení a regulace nočního klidu jako nepřímá místní regulace konzumace alkoholu

I přestože regulace provozní doby hostinských zařízení a regulace nočního klidu není regulací alkoholu v pravém slova smyslu, tak lze v takovém způsobu regulace spatřovat do jisté míry omezení konzumování alkoholu. Je nepochybné, že hostinská činnost je častokrát spojena s konzumací alkoholu a právní institut zachování nočního klidu, který považuji za součást veřejného pořádku, resp. jeho rušení bývá také nezřídka kdy spojeno s konzumací alkoholu.

3.5.1. Hostinská činnost Omezování provozní doby hostinské činnosti je velmi problematickou právní otázkou, neboť obec vydáním obecně závazné vyhlášky, sice využívá své právo na samosprávu a ústavněprávního zmocnění vydávat v mezích zákona zastupitelstvem obecně

88

VEČEŘA, M.; URBANOVÁ, M. Sociologie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 335 s. uvádí, že právní informovaností se rozumí znalost práva ve vlastním slova smyslu, faktická obeznámenost s právem, míra, ve které právní subjekt právo zná.

- 48 -

závazné vyhlášky, avšak realizace hostinské činnosti 89, jejíž obsah je vymezen v nařízení vlády č. 278/2008 Sb. znamená využívání garantovaných práv Listinou základních práv a svobod, a to zejména čl. 26

90

zakotvujícího právo na podnikání. Právo na podnikání a

provozování jiné hospodářské činnosti lze omezit jen na základě zákona, jak stojí v čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, což činí omezení tohoto práva metodou obecně závazných vyhlášek komplikovanější. Reflektování této problematiky bylo patrné i v judikatuře Ústavního soudu. Ke zlomu v nahlížení na omezení provozní doby hostinských zařízení došlo v roce 2010, kdy Ústavní soud v rozhodnutí známém jako „Břeclav“ dovodil, a tím i vymezil, limity regulace hostinské činnosti. „Za situace, kdy provozováním hostinské činnosti v nočních hodinách může docházet k narušování veřejného pořádku, má obec možnost na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 OZŘ a čl. 104 Úst. stanovit povinnosti subjektům tuto činnost provozujícím, a to včetně povinnosti spočívající v omezení provozní doby v nočních hodinách. Ústavní soud tedy nevylučuje, že obce mohou na svém území regulovat provozní dobu hostinských (a podobných) zařízení, a určitým způsobem tak omezit právo provozovat hospodářskou činnost dle čl. 26 LPS v zájmu ochrany jiných ústavně zaručených práv.“ 91. Definici nočních hodin upravuje zákon o ochraně veřejného zdraví v ustanovení § 34 odst. 2, kdy se nočními hodinami rozumí doba mezi 22:00 hodinou noční a 6:00 hodinou ranní. Tato doba se určuje za účelem ochrany před hlukem a vibracemi. Z rozhodnutí Ústavního soudu ve věci vyhlášky města Břeclav je patrné, že je ústavně konformní omezení provozní doby pohostinských zařízení způsobem: „V obytné zástavně města se stanovuje konec provozní doby hostinských provozoven takto: ve dnech předcházejících dnu pracovního klidu na 24:00 hodin, v ostatních dnech na 22:00 hodin, přičemž počátek provozní doby je každý den nejdříve v 6:00 hodin.“ 92. Zajímavým rozhodnutím týkajícím se této problematiky je rozhodnutí ESLP Moreno Gómez v. Španělsko, dle něhož čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je třeba interpretovat i tak, že domov musí být chápán jako místo s 89

Z vyhlášky č. 5/2008 Města Břeclav plyne, že hostinskou činností je rozuměna příprava a podávání jídel a nápojů k bezprostřední spotřebě, včetně zabezpečování příslušných doplňkových prodejů a služeb. Hlavním znakem hostinské činnosti je především obsluha hostů na místech k tomu určených - restaurace, kavárny, vinárny, samoobslužné restaurace, zahradní restaurace, cukrárny, bufety, stánky rychlého občerstvení apod. 90 (1) Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.(2) Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. 91 Nález ÚS ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09 (Břeclav) 92 Čl. 3 vyhlášky Města Břeclav č. 5/2008

- 49 -

právem jeho pokojného užívání, přičemž zásahy do tohoto pokojného užívání spočívají i v hluku, emisích, zápachu nebo jiných formách, kterým ESLP vymezil, že právo na soukromí může být porušováno nebo omezováno nadměrnými imisemi. Toto rozhodnutí je zmíněno i v nálezu ve věci břeclavské vyhlášky. V případě břeclavské vyhlášky je třeba ještě zmínit odlišná stanoviska ústavních soudkyní, JUDr. Michaely Židlické, která ve svém disentu spíše shledávala negativní praktické dopady na kulturní život v obcích a problém ve výkladu pojmu zařízení provozující hostinskou činnost, neboť takový pojem v sobě zahrnuje celou škálu činností, které nemají stejný potenciál rušit veřejný pořádek a JUDr. Ivany Janů, která ve svém disentu jako jeden z argumentů uváděla: „Plošné a zcela volné omezení běžných zavíracích hodin v obci se vymyká (i v mezinárodní komparaci) působnosti zastupitelstva ve věcech "místních záležitostí veřejného pořádku". Vzhledem k nárokům na podzákonnou normotvorbu (legislativně-technická kvalita, právní jistota adresátů normy, publicita normy, kapacita přezkumných orgánů, rovnost dotčených subjektů, vyloučení svévole aj.) je především úkolem (povinností) zákonodárce, aby příslušné zmocnění obcí upravil a stanovil podmínky jeho uplatnění. Rezignace zákonodárce na přijetí podrobnější úpravy může vést k její nadměrné partikularizaci, v rozporu se zásadou demokratické decentralizace v mezích zákonů. Od obcí nelze oprávněně očekávat, že se budou orientovat v judikatuře Ústavního soudu, aby si samy odvodily ústavně konformní limity pro svou normotvorbu v této oblasti, když ani sám Ústavní soud taková vodítka jednoznačně neformuluje.“93. S tímto právním názorem se v případě regulace doby hostinské činnosti ztotožňuji, neboť se domnívám, že Ústavní soud v tomto rozhodnutí vykládá rušení veřejného pořádku provozem hostinské činnosti příliš extenzivně a příměr Ústavního soudu toho, že provozování hostinské činnosti je předpolí pro narušování veřejného pořádku lze zneužívat, neboť by takovým předpolím narušení veřejného pořádku mohla být téměř každá činnost. Další skutečností je fakt, že nelze paušalizovat všechny provozovatele hostinské činnosti a je třeba přistupovat k jejich činnosti individuálně, a nikoliv omezovat jejich Listinou základních práv a svobod garantované právo plošně a a priori. Pokud by docházelo k rušení nočního klidu, veřejného pořádku z provozoven, tak má být taková situace řešena za pomocí individuálně uložených sankcí. Pravomoc obcí regulovat hostinskou činnost, dle mého názoru, nemá ani oporu v zákoně o obcích, neboť 93

Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09

- 50 -

mezi provozováním hostinské činnosti a narušováním veřejného pořádku je pouze slabá souvislost a nedá se jednoznačně tvrdit, že by hostinská činnost vždy vedla k narušování veřejného pořádku. Proto se tedy, na rozdíl od Ústavního soudu, poněkud odvážně domnívám, že ochrana práva na podnikání by v tomto případě měla převažovat nad ochranou veřejného pořádku. V předešlé kapitole jsem vyslovil nesouhlas s plošnou regulací konzumace alkoholu a s kategorickým stanovením konce provozní doby hostinských provozoven rovněž zásadně nesouhlasím, a to mimo jiné z toho důvodu, že se nejedná o veřejné prostranství, ale o veřejné prostory, ve kterých je možno provozovatelem nerušení veřejného pořádku určitým způsobem zajistit. Stejně tak, dle mého názoru, negativa takovýchto oprávnění obcí převažují nad pozitivy.

3.5.2 Regulace rušení nočního klidu

Problematika rušení nočního klidu nepřímo souvisí s konzumací alkoholu, neboť jak bylo výše uvedeno, konzumace alkoholu je často spojena s nadměrným hlukem vydávaným osobami konzumujícími alkohol. Doba nočního klidu v českém právním řádu nebyla do novely zákona o přestupcích v roce 2013 vymezena a o tzv. době nočního klidu hovořil pouze zákon o ochraně veřejného zdraví. Avšak od roku 2013 je dle ustanovení § 47 odst. 3 zákona o přestupcích, kde je doba nočního klidu stanovena shodně, jako tomu je v případě zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy jako doba od 22:00 do 6:00. Dále je obec v tomto ustanovení zmocněna k vydání obecně závazné vyhlášky stanovující výjimečné případy (zejména slavnosti nebo obdobné společenské nebo rodinné akce), při nichž je doba nočního klidu vymezena dobou kratší nebo žádnou. 94 Z výkladu tohoto ustanovení lze dovodit, že dobu nočního klidu může obec upravovat jen výjimečně a to tak že ji zkrátí. Z logiky věci obec nemůže postupovat proti zákonu a na základě tohoto ustanovení dobu nočního klidu prodloužit. Ústavní soud při absenci právní úpravy, která by přesně definovala noční klid ve svém rozhodnutí z roku 2008, konstatoval: „Ústavní soud tedy shrnuje, že obec má 94

Ustan. § 47 odst. 3 č. 200/1990 Sb., zákon o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů

- 51 -

pravomoc v obecně závazné vyhlášce vymezit odlišně dobu nočního klidu v pracovních dnech a ve dnech pracovního klidu, demonstrativně vyjmenovat činnosti, které noční klid narušují, spolu se stanovením povinností zdržet se těchto činností ve vymezené době, případně na vymezených místech na území obce [§10 písm. a) a b) zákona o obcích].”95. Obec, při současné právní úpravě, která přesně definuje noční klid, resp. dobu jeho trvání, však již není oprávněna tuto dobu nočního klidu měnit, ani se nijak od ní odchýlit, neboť si nedokážu představit, že by zákonná úprava a úprava v obecně závazné vyhlášce sledovala rozdílný cíl. V praxi je možné nalézt v ustanoveních obecně závazných vyhlášek návaznost na právní úpravu ještě před novelou přestupkového zákona, kdy obce na základě výše zmíněného rozhodnutí Ústavního soudu byly oprávněny stanovit odlišně dobu nočního klidu. Například, obecně závazná vyhláška města Kroměříž regulující noční klid ve svém čl. č. 2 uvádí: „Noční klid se stanovuje následovně: a) neděle-čtvrtek je nočním klidem doba od 22.00 hod. do 06.00 hod., b) pátek-sobota a v den, který předchází dnu, který je státem uznaný jako den pracovního klidu, je nočním klidem doba od 24.00 hod. do 08.00 hod.“

96

. Takováto obecně závazná vyhláška je však již, dle mého názoru,

zčásti rozporná se zákonem, neboť předmět i cíl obecně závazné vyhlášky a zákonné úpravy je totožný, avšak obec si vytváří vlastní definici nočního klidu, která je odlišná od zákona.

3.6. Záruky zákonnosti Dozor a kontrola činnosti územních samosprávných celků souvisí se snahou garantovat zákonnou realizaci úkolů a cílů, které byly územním samosprávným celkům svěřeny. Dozor a kontrola jsou jen jednou součástí zajištění zákonnosti. Zákonnost se ve veřejné správě projevuje: -

„požadavkem přesného a přísného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty správního práva,

-

uskutečňováním funkcí veřejné správy příslušnými metodami a formami realizace výlučně na základě zákonů a při přísném respektování zákonných práv a svobod občanů,

95 96

Nález Pl. ÚS ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Obecně závazná vyhláška, Města Kroměříž č. 7/2008, o ochraně nočního klidu a regulaci hlučných činností

- 52 -

-

poskytováním právní ochrany subjektům správního práva v jejich právním postavení.“ 97.

Garance zákonnosti je zakotvena již v čl. 2 odst. 3 Ústavy, který vymezuje uplatňování veřejné moci. Mezi záruky zákonnosti lze kromě dozoru a kontroly zařadit také právo na informace ve veřejné správě, uplatňování odpovědnosti a povinnost ke zrušení a změně vadných správních aktů.

3.6.1. Kontrola činnosti obcí

Kontrola je nezbytnou součástí každé činnosti, neboť jak vyplývá z povahy funkcí kontroly, účelem kontroly je poznávací, zjišťovací, porovnávací, hodnotící a funkce nápravná, která vzniká jako následek provedení kontroly. Kontrola může být činěna jako kontrola preventivní, jejímž cílem je snaha motivovat obec k výkonu správy v mezích zákona, průběžná kontrola a kontrola následná, která zjišťuje nedostatky, kterých se obec při výkonu správy dopustila. Dále pak lze správní kontrolu rozdělit na kontrolu, která vychází z hierarchického postavení obcí a vztahů, které z tohoto postavení vyplývají a kontrolu zaměřenou na plnění povinností subjektů správního práva stojícími mimo příslušné hierarchické vztahy. Kromě správní kontroly lze ještě rozlišit vnější kontrolu, která vyplývá ze vztahu veřejné správy. Tato kontrola může být vykonávána zastupitelskými orgány, soudy, Nejvyšším kontrolním úřadem, správními orgány, na základě podání občanů, kontrolu vykonávanou ve spojení s institutem Veřejného ochránce práv.98 Kontrola vykonávaná zastupitelskými úřady je kontrolou nejběžnější a nejobecnější, neboť vychází ze samé podstaty fungování orgánů obce, kdy zastupitelstvo obce na základě zákonných oprávnění vyplývajících ze zákona o obcích (konkr. ustanovení § 84 zákona o obcích) rozhoduje o věcech, které mají na obec větší dopad, např. dopad finanční. Rovněž zastupitelstvo obce určuje personální obsazení rady obce. Kontrola, kterou ve vztahu k obcím vykonávají soudy, spadá do soudnictví správního, jehož úprava se nachází v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, kdy soudní řád správní v ustanovení § 4 zakotvuje, že soudy 97 98

PRŮCHA, P., Místní správa, Masarykova univerzita, 2011 s. 189 Tamtéž s. 194

- 53 -

rozhodují proti rozhodnutí vydaným v oblasti veřejné správy orgánem územního samosprávního celku. Dále pak soudy rozhodují o nečinnosti správního orgánu a o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Zatímco předchozí právní úprava správního soudnictví vycházela z jeho tzv. funkční varianty, tzn. režimu či pojetí, kdy rozhodnutí orgánů veřejné správy přezkoumávaly obecné soudy, soudní řád správní staví na „aktivování“ ústavně právního zřízení Nejvyššího správního soudu, zatím položení základu tzv. organizační variantě správního soudnictví.

99

Soudní řád správní v ustanovení § 3

počítá s tím, že ve správním soudnictví rozhodují a jednají krajské soudy jako soudy prvního stupně a o opravném prostředku proti jejich rozhodnutí (o kasační stížnosti) pak Nejvyšší správní soud. Pro účely místní regulace konzumace alkoholu je důležitá zejména kontrola vykonávána správními orgány.

3.6.2. Kontrola vykonávaná správními orgány

Kontrolou se dle zákona o obcích rozumí činnost orgánů veřejné správy (Ministerstva vnitra České republiky, krajských úřadů či magistrátů územně členěných statutárních měst), při které se zjišťuje, zda orgány obcí, městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst dodržují při výkonu samostatné působnosti zákon či jiné právní předpisy. Z logiky věci plyne, že mezi zákony a jiné právní předpisy budou vzhledem ke své právní síle spadat i ústavní zákony, mezinárodní smlouvy a zákonná opatření senátu. Pro výkon přenesené působnosti se kontrolou dle zákona rozumí prověřování toho, zda orgány obcí, městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst dodržují zákony a jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů, jakož i opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti podle zákona o obcích. Kontrola může směřovat vůči všem procesům obce, které je možné označit za výkon samostatné či přenesené působnosti obce, a to se zákonem uvedenými výjimkami (např. hospodaření s majetkovými prostředky obce, fiskální správa, apod.), nikoliv pouze

99

PRŮCHA, P., Místní správa, Masarykova univerzita, 2011 s. 195

- 54 -

vůči těm, které vyúsťují ve vydání obecně závazné vyhlášky obce, nařízení obce nebo jiného opatření.100 Ustanovení § 129 zákona o obcích pro účely kontroly rozlišuje působnost samostatnou a přenesenou, neboť zde stanovuje, že orgány obcí při výkonu samostatné působnosti kontroluje Ministerstvo vnitra České republiky jako ústřední správní orgán a výkon přenesené působnosti orgány obcí je kontrolován úřady vyšších samosprávných celků resp. krajskými úřady.

3.6.3. Dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek

„Pojem „kontrola“ je často spojován nebo zaměňován s dozorem. Jejich vzájemný vztah je v odborné literatuře vymezován nejednotně. Oba tyto instituty mají společný základ, který spočívá v jejich zjišťovacím a nápravném zaměření. V jednotlivostech svých funkcí se jednotlivé případy kontroly a dozoru liší. Základní rozdíl spočívá v tom, že kontrola zpravidla nezahrnuje vlastní nápravu zjištěného závadného stavu, zatímco dozor ano.“ 101. Dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti je upraven v ustanovení § 123 a násl. zákona o obcích. Pravomoci, které jsou dány Ministerstvu vnitra České republiky jako kontrolujícímu orgánu, jsou součástí systému kontroly fungování obecní samosprávy. Z ustanovení § 123 zákona o obcích vyplývá, že Ministerstvo vnitra České republiky v případě, že obecně závazná vyhláška obce odporuje zákonu, vyzve obec ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra České republiky tedy není oprávněno posuzovat účelnost, vhodnost obecně závazné vyhlášky, ale pouze její soulad se zákonem. Tato skutečnost je dána hlavně tím, že se právě jedná o samostatnou působnost obce a posuzování účelnosti obecně závazných vyhlášek ze strany Ministerstva vnitra České republiky by vedlo k situaci, kdy by státní moc zasahovala do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu. Pokud obec nezjedná nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, rozhodne Ministerstvo vnitra České republiky o pozastavení účinnosti takové obecně závazné 100

KOUDELKA, Z., ONDRUŠ R., PRŮCHA, P., Zákon o obcích, 4. Vydání, Praha, LINDE PRAHA, a.s., 2009, str. 486 101 VONZOVÁ, L., Kontrola veřejné správy, Bakalářská práce, Brno, 2009

- 55 -

vyhlášky (sistaci). Pokud se tak stane, doručí Ministerstvo vnitra České republiky obci usnesení, ve kterém se ministerstvo jako dozorující orgán usneslo na pozastavení obecně závazné vyhlášky. Účinnost obecně závazné vyhlášky obce je pozastavena dnem, kdy toto usnesení bylo obci Ministerstvem vnitra České republiky doručeno. V usnesení, kterým se pozastavuje účinnost obecně závazné vyhlášky, Ministerstvo vnitra České republiky stanoví přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Pokud obec v této lhůtě zjedná nápravu, Ministerstvo vnitra České republiky své rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky zruší neprodleně poté, co od obce obdrží sdělení o zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra České republiky je však oprávněno pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky také neprodleně, a to aniž by obec vyzývalo k nápravě. Tato situace může nastat v případě vady obecně závazné vyhlášky, která by spočívala ve zřejmém rozporu s lidskými právy a základními svobodami. Účinnost obecně závazné vyhlášky je i v tomto případě pozastavena okamžikem doručení usnesení obci. V případě, že obec nebude souhlasit s rozhodnutím orgánu dozoru, může proti němu podat rozklad dle ustanovení § 152 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, neboť dozorovým orgánem je ústřední správní úřad. Návrh na rozhodnutí o podaném rozkladu předkládá ministrovi nejméně pětičlenná rozkladová komise. V rozkladovém řízení může být rozhodnuto zrušením sistačního rozhodnutí, čímž by se vyhovělo rozkladu a obecně závazná vyhláška by opětovně nabyla účinnosti nebo je sistační rozhodnutí změněno přímo rozkladovou komisí, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas. Dále pak může být rozklad zamítnut a tím potvrzeno sistační rozhodnutí. V případě, že zastupitelstvo obce nezjedná nápravu a ani nevyužije svého práva podat rozklad, podá Ministerstvo vnitra České republiky do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Z dikce zákona je zřejmé, že přímé zrušení obecně závazné vyhlášky Ústavním soudem je bráno jen jako krajní řešení. Jestliže však obec využije svého práva podat opravný prostředek vůči sistačnímu rozhodnutí, podá Ministerstvo vnitra České republiky návrh na

- 56 -

zrušení obecně závazné vyhlášky Ústavnímu soudu do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým se sistační rozhodnutí potvrzuje.102

102

Striktnost dodržování procedury o pozastavení obecně závazných vyhlášek je zřejmá i z judikatury Ústavního soudu. V rozhodnutí Pl. ÚS 32/06, které se týkalo obecně závazné vyhlášky města Plzně, navrhl dozorový orgán zrušení OZV Ústavnímu soudu z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti OZV: „Zákon o Ústavním soudu a obecní zřízení (zákon č. 128/2000 Sb., v platném znění), o něž ministr vnitra opřel svou aktivní legitimaci, předepisují závazný postup, který je nutno dodržet, aby byl návrh věcně projednatelný Ústavním soudem. V opačném případě je takový návrh nepřípustný, neboť nebyl vyčerpán zákonem předvídaný postup vedoucí k nápravě stavu. Jinými slovy uplatňuje se v takovém případě zásada subsidiarity návrhů podávaných Ústavnímu soudu k rozhodnutí. Pro úplnost Ústavní soud připomíná, že posuzování dodržení stanoveného postupu je nepominutelnou součástí řízení o zrušení podzákonného právního předpisu.“

- 57 -

4. Vynutitelnost povinností uložených obecně závaznými vyhláškami Teorie práva dělí strukturu právní normy na hypotézu, dispozici a sankci. Hypotéza je část právní normy, která stanovuje podmínky, za nichž lze uplatnit právní normu. Zpravidla jsou takovéto podmínky určeny časovou působností nebo zúženým okruhem adresátů, kterých se daná norma týká. Pokud jsou splněny podmínky hypotézy, tak právní norma v dispozici stanovuje vlastní pravidlo chování, které zpravidla stojí na zákazu, příkazu nebo dovolení. Jelikož se na strukturu obecně závazných vyhlášek toto členění také vztahuje, je rozhodující pro vynutitelnost a sankcionování porušení obecně závazné vyhlášky důležitá sankce. Sankcí se rozumí ta část právní normy, v níž je stanoven postih za porušení právních povinností, které norma ukládá. Pokud by sankce v obecně závazné vyhlášce chyběla, měla by taková vyhláška pouze deklaratorní povahu a nebyla by de facto pro adresáty závazná a především vynutitelná. Normotvorná technika vydávání obecně závazných vyhlášek je v praxi taková, že v obecně závazné vyhlášce sankce častokrát přímo uložena není (obec nemůže vytvářet nové skutkové podstaty přestupků nebo stanovovat rozdílné sankce. Může pouze odkazovat na příslušná sankční ustanovení obsažená v zákonech), avšak je zapotřebí ji hledat v jiných právních předpisech (např. zákon o přestupcích, apod.). V takovém případě se jedná o sankci, která je pouze implicitní, nikoliv o normu imperfektní.103 Jistý právní problém vznikl vydáním jirkovského nálezu, neboť právním názorem, že obec může vydat obecně závaznou vyhlášku, která se shoduje se zákonnou právní úpravou, avšak jejíž účel je jiný, došlo k situaci, kdy sankce vyplývající ze zákonné úpravy a sankce vyplývající z obecně závazné vyhlášky stojí vůči sobě v kolizi. V jirkovském nálezu k tomu Ústavní soud uvedl, že je takovouto situaci třeba řešit v individuálních případech podle konkrétních okolností s tím, že jednotlivci zůstává zachována soudní ochrana. V kořenovském nálezu pak Ústavní soud konstatoval, že obec sice je zmocněna k ukládání určitých povinností, pokud se dotýkají např. veřejného pořádku, avšak nemá zmocnění k tvorbě samostatných skutkových podstat přestupků. Proto lze dovodit, že sice účel stanovený metodou obecně závazných vyhlášek může být rozdílný od úpravy

103

Např. obecně závazná vyhláška Města Zlín č. 2/2011, o zákazu konzumace alkoholických nápojů na některých veřejných prostranstvích

- 58 -

zákonné, avšak obec nemůže sankcionovat na základě přestupku proti pořádku v územní samosprávě v případě, že se předmět právní úpravy v obecně závazné vyhlášce shoduje s předmětem zákonné právní úpravy. Ústavní soud dále v tomto nálezu konstatoval, že kolize těchto dvou skutkových podstat přestupků, tj. přestupku proti veřejnému pořádku podle § 47 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích a přestupku proti pořádku v územní samosprávě dle § 46 odst. 2 téhož zákona má pro potencionálního pachatele přestupku vzhledem k výši sankce poměrně zásadní význam, ale že řešení této kolize spatřuje v subsidiaritě přestupku proti pořádku v územní samosprávě vůči přestupku vůči veřejnému pořádku. V kořenovském nálezu byla zkoumána zákonnost čl. 6 odst. 2 vyhlášky obce Kořenov týkající se výše sankce: „Za nedodržení povinností uvedených v této vyhlášce je možno uložit sankce: a) dle § 58 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, podnikakající fyzické osobě nebo právnické osobě do výše 200.000,-Kč, b) dle § 46 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, fyzické osobě do výše 30.000,-Kč.“. Ústavní soud v tomto případě dovodil, jak již bylo zmíněno výše, že se jedná o nepřípustnou právní úpravu, a to z toho důvodu, že obec není zmocněna k tvorbě samostatných skutkových podstat přestupků. „Samotnou tezi lze ve vztahu k odlišné výši sankcí hodnotit pozitivně, otázkou je, zda je pak skutečně účelná regulace v případě, kdy obecně závazná vyhláška pouze blíže rozvádí a blíže konkretizuje ustanovení § 47 přestupkového zákona, aniž by de facto stanovila povinnosti nové? Do jaké míry se pak vůbec může odlišovat předmět a cíl takové regulace od předmětu a cíle ustanovení § 47 přestupkového zákona (např. regulace znečištění ulic a jiných veřejných prostranství v obecně závazné vyhlášce a v § 47 odst. 1 písm. d) přestupkového zákona)? K těmto otázkám se však Ústavní soud v uvedeném nálezu nevyjádřil. Je ovšem možné konstatovat, že pokud povinnosti ukládané obcí v obecně závazné vyhlášce jsou skutečně v podstatě totožné s těmi, které jsou sankcionovány podle skutkových podstat přestupků zákona přestupkového, v tomto případě dle ustanovení § 47 zákona o přestupcích (tzn. rušení nočního klidu či znečištění veřejného prostranství), je třeba postupovat v souladu s výše prezentovaným názorem Ústavního soudu.“104. Na základě výše zmíněného se domnívám, že v případě, kdy předmět regulace obecně 104

Zápis ze semináře k ukládání sankcí za porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách ze dne 23. 10. 2008 [online]. [cit. 26. 05. 2014] dostupné z http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/zapisy-zeseminaru.aspx

- 59 -

závaznou vyhláškou je rozdílný od regulace zákonné, nebo kdy povinnosti uložené obecně závaznou vyhláškou jdou nad rámec zákonné úpravy, avšak obec je k takovéto úpravě zmocněna, užije se v takovém případě ustanovení § 46 odst. 2 zákona o přestupcích. Orgány, které jsou oprávněny k projednávání přestupků ve věcech veřejného pořádku a tedy i v otázkách konzumace alkoholu, jsou obce. Obce mohou jako svůj zvláštní orgán zřizovat komise k projednávání přestupků. Tyto komise jednají a rozhodují v tříčlenném složení vždy za předsednictví osoby s právnickým vzděláním. K projednání přestupků je také zmocněna obecní policie, která je zřízena obecně závaznou vyhláškou a která dle ustan. § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, dohlíží na dodržování obecně závazných vyhlášek a nařízení obce. Problémem u zřízení obecní policie je, že může být zřízena jen některými většími obcemi, neboť náklady na provoz a udržování chodu obecní policie jsou poměrně vysoké a ne každá obec si může dovolit obecní policii zřídit.105 Obce však mezi sebou mohou uzavírat veřejnoprávní smlouvy, jejichž účelem je zajišťování dohledu nad dodržováním obecně závazných vyhlášek i v dalších obcích.

105

Dle statistik Ministerstva vnitra ČR bylo k červnu roku 2013 v České republice zřízeno 353 obecních policií

- 60 -

5. Závěr Na základě všeho shora uvedeného se domnívám, že požívání alkoholu je zapotřebí regulovat, jak ze strany státu, tak v některých případech o ze strany obcí. Avšak ze všeho nejdůležitější je prevence, tj. snaha předcházet škodám a negativním jevům, které jsou s konzumací alkoholu spojeny. Otázka regulace konzumace alkoholu není otázkou čistě právní a právní úprava de lege ferenda by měla být konzultována se sociology, lékaři a psychiatry a odborníky z různých odvětví a praxe, za jejichž pomoci by vznikla filozofie právní úpravy a trend, kterým by se právní úprava měla vydat. Regulaci konzumace alkoholu vyplývající ze zákona považuji v principu za správnou, ale opět je na zvážení zákonodárce, jakým způsobem efektivně nastaví její limity tak, aby nedocházelo k přílišné regulaci, která by se stala dvojsečnou zbraní v tom, že by se v konečném důsledku míjela svým účinkem. Například nepřiměřené zvyšování spotřebních daní vztahujících se k prodeji alkoholu, by mohlo zapříčinit nárůst nelegálního obchodu s alkoholem, jakož i jeho rizikovou produkci (viz v současné době projednávaná tzv. „metanolová aféra“). S otázkou prevence souvisí právní úprava regulace reklamy na alkoholické nápoje. V tomto případě jednoznačně spatřuji nedostatek regulace s přihlédnutím k regulaci reklamy na tabákové výrobky, která je daleko striktnější. Osobně bych se nebránil myšlence reklamu na alkohol úplně zakázat nebo jí nastavit obdobný režim jako má právě reklama na tabákové výrobky. Dále se domnívám, na čemž jsem se ostatně shodl i se starostou Kyjova, panem Mgr. Františkem Luklem MPA, že nejrizikovější a nejproblematičtější skupinou na lokální úrovni, která je náchylná ke konzumaci alkoholu, jsou skutečně mladiství a to je třeba při regulaci konzumace alkoholu formou vydávání obecně závazných vyhlášek obcí zohledňovat.106 Dokonce se domnívám, že alkoholismus u mladistvých je daleko závažnějším problémem, než užívání měkkých drog mladistvými, neboť přístup rodičů k užívání alkoholických nápojů jejich dětmi je diametrálně odlišný od užívání měkkých drog. Alkohol je rodiči častokrát tolerován. „Tento neblahý trend potvrzují i statistiky, podle nichž alespoň jednou týdně pije alkohol 16 % třináctiletých chlapců a 9 % stejně starých dívek, u patnáctiletých je to již 30 %. České děti a mladiství jsou v pití alkoholu na 4. místě v Evropě, kdy spotřeba čistého alkoholu v litrech dosahuje 13 l. Průzkum 1. 106

Což ostatně dokládají četné zprávy z médií: http://www.rozhlas.cz/brno/zpravodajstvi/_zprava/367453, http://www.ceskatelevize.cz/ct24/regiony/18998-zatah-na-opile-teenagery-v-plzni/

- 61 -

Lékařské fakulty Univerzity Karlovy v Praze pak prokázal, že zkušenosti s opilostí má v jedenácti letech zhruba každé desáté dítě, ve třinácti letech je to pak již téměř 50 % dětí.“ 107. Svou roli sehrávají v tomto případě orgány sociálně - právní ochrany dětí, avšak tyto orgány je třeba chápat zejména jako orgány, které zakročují, popř. napravují nevhodnou výchovu, způsob života dětí a jejich role nemůže být rolí preventivní. Tu plní rodina a školská zařízení. Na školách dochází k osvětové činnosti, která má zabránit užívání drog nebo varovat děti před neblahými důsledky kouření, avšak z osobní zkušenosti vím, že na školách nedocházelo k žádné preventivní přednášce na téma požívání alkoholu a jeho zásadnímu vlivu na zdraví a společenské vztahy. I z tohoto důvodu mám za to, že alkohol je mezi mladistvými považován za běžnou součást života. Podle mého, sice poněkud radikálního názoru, by děti a mladiství měli být omezeni v pohybu po ulicích v nočních hodinách. Je mi zřejmé, že takováto právní úprava by jistě nebyla bezproblémová, pokud se týče práv garantovaných Listinou základních práv a svobod, avšak na pomyslné opačné misce vah leží veřejný zájem a ochrana zdraví a morálního vývoje dítěte. Je paradoxem, že v zákoně pro rozhlasové a televizní vysílání je povinnost televizního vysílání vysílat pro děti a mládež „nevhodné pořady“ až po desáté hodině večerní, kdy se předpokládá, že osoby nezletilé již nebudou sledovat televizi, nicméně jejich pohyb v těchto hodinách po ulicích obce či města, není až tak neobvyklý. V takovém případě jsou však tyto děti mimo dozor a mnohdy se věnují jim zakázaným činnostem, jako je např. konzumace alkoholu. Podle současné právní úpravy je každý oprávněn upozornit rodiče či orgán sociálně právní ochrany dětí na závadný způsob chování dětí, avšak klíčovou roli samozřejmě sehrává přístup rodičů, který nemusí být vždy pro výchovu dítěte nejlepší. Problematiku regulace konzumace alkoholu prostřednictvím obecně závazných vyhlášek považuji za vhodnou a i za potřebnou, neboť zákonodárce není schopen precizně regulovat všechny společenské problémy a obce by měly mít možnost, se s určitým společenským nešvarem, který se na jejich území vyskytuje, a který zhoršuje životní podmínky občanů obce, vypořádat. Pokud se týče územního vymezení regulace konzumace alkoholu, kloním se k přehlednému a pokud možno grafickému vymezení tohoto zákazu tak, aby se adresáti 107

Město Kyjov, Kyjovské noviny 5/2014 [online],. [cit.. 26. 05. 2014] dostupné http://www.mestokyjov.cz/VismoOnline_ActionScripts/File.ashx?id_org=7843&id_dokumenty=17193

- 62 -

z:

předmětné obecně závazné vyhlášky měli možnost s touto regulací skutečně seznámit a její obsah pochopit a zapamatovat si jej. Otázkou vztahující se k výčtu lokací, na nichž nesmí být konzumován alkohol, je také vynucování takového porušování. Tím míním to, zda je dodržování obecně závazné vyhlášky v praxi důsledně kontrolováno a vynucováno, nebo zda se zanedbáváno a jedná se spíše o možnost postihovat tak různé excesivní chování podnapilých osob či regulovat počty bezdomovců a různých asociálních jedinců, kteří vysedávají na lavičce a popíjejí levné víno. Konzumace alkoholu sama o sobě, dle mého názoru není způsobilá narušit veřejný pořádek, jedná se spíše o, terminologií Ústavního soudu, jakožto předpolí k porušení veřejného pořádku. Veřejný pořádek v konečném důsledku totiž narušují až podnapilý jedinci. Podnapilá osoba nemusí na veřejném prostranství konzumovat alkohol, avšak už samotná její přítomnost zde může narušovat veřejný pořádek. Takovou situaci je možno podřadit pod skutkovou podstatu přestupku dle ustanovení § 47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, tzv. veřejné pohoršení. Protože se opět jedná o pojem poněkud neurčitý, byl judikován Nejvyšším správním soudem, kdy tento soud dospěl k závěru, že veřejné pohoršení musí být spácháno veřejně, jednání musí pohoršovat zpravidla více než dvě osoby, které budou tomuto jednání obvykle přítomny současně, a musí být v rozporu s tím obsahem mravnosti, na němž se společnost shoduje.108 I proto je dle mého názoru prokázání takového přestupku v praxi velmi obtížné, neboť je zapotřebí dvou svědků. V důsledku shora uvedeného se proto domnívám, že elegantnějším způsobem řešení, je regulovat už (ono „předpolí“) konzumace alkoholu formou obecně závazných vyhlášek. Nutno konstatovat, že většina obcí a měst možnosti regulovat konzumaci alkoholu na svém území nevyužila, a pokud ano, stalo se tak způsobem, o němž lze pochybovat, že je účelný a že přináší očekávané výsledky. Z tohoto pohledu je třeba apelovat na představitele obecních zastupitelstev, aby této závažné problematice věnovali svou dostatečnou pozornost a při regulaci alkoholu se také zaměřili na její klíčový cíl, kterým musí být prevence před konzumací alkoholu nezletilými osobami.

108

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 2 As 69/2003 -50

- 63 -

Zdroje: Knižní publikace 1. FURKOVÁ P., MATĚJKOVÁ, L., ROSOVÁ, Š. Tvorba obecně závazných vyhlášek. Praktický průvodce pro obce. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, 398 s., ISBN 98780-7400-470-4 2. HARVÁNEK J., Teorie práva. Plzeň, Aleš Čeněk, 2013, str. 439, ISBN 978-80-7380458-9 3. HENDRYCH D. a kol., Právnický slovník. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 1459., ISBN 987-80-7400-059-1 4. HENDRYCH, D., a kol., Správní právo. Obecná část. 7. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, 875 s., ISBN 987-80-7400-049-2 5. KOUDELKA Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P., Zákon o obcích (obecní zřízení) komentář, 4. vydání, Praha, Linde a.s., 2009, str. 486, ISBN 978-80-7201-760-7 6. KOUDELKA Z., Právní předpisy samosprávy, 2. Aktualizované a přepracované vydání, Praha, Linde Praha a.s., 2008, ISBN 978-80-7201-690-7 7. KROUPA J. a kol. Mediální právo. Brno: Muni Press, 2009, s. 248, ISBN 978-80210-4884-3 8. NOVOTNÝ O., VOKOUN R., ŠÁMAL P., Trestní právo hmotné, zvláštní část. 6. vydání, Praha: Wolters Kluwers ČR a.s., 2010, s. 600., ISBN 978-80-7357-509-0 9. O. HOOD PHILIPS, PAUL JACKSON; Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, str. 666 a násl. 10. PRŮCHA, P., Místní správ, Masarykova univerzita, 2011, 276 s., ISBN 978-80-2105590-2 11. SCHELLE, K. Vývoj veřejné zprávy v letech 1848-1990, Praha EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2005, 430 str., ISBN 808-68-616-6 12. SOURNIA, JEAN-CHARLES: Dějiny pijáctví. Přeložili Galina Kavanová a Petr Himmel. Praha: Garamond, 1999, str. 170. ISBN 808-63-7901-9 13. ŠIROKÝ, J. Daně v Evropské unii. Praha: Linde, 2009, str. 155., ISBN 978-80-7201925-0

- 64 -

14. TLACHOVÁ L., SYSLOVÁ M., Nedakonice dějiny obce, Zlín Graspo 2008, s. 351, ISBN 978-80-254-4315-6 15. VEČEŘA, M.; URBANOVÁ, M. Sociologie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 335 s., ISBN 808-68-9872-5 16. Veřejná správa a právo, Pocta D. Hendrychovi k 70. narozeninám, uspořádal Mikule a kolektiv, Vladimír Vopálka, O územní samosprávě, C.H.Beck, 1997, Praha, str. 78 17. VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. České právní dějiny. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, 684 s., ISBN 987-80-7380-257-8

Judikatura: rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 78/2006 ze dne 16. 5. 2007 Ústavní soud ve věci OZV města Ústní nad Labem argumentoval sp. zn. ÚS 69/04 Usnesení II. ÚS 75/93 Nález Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 6/08 Nález Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09 (Břeclav) Nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 33/05 a sp. zn. Pl. ÚS 28/09 Nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04 Nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (Nový Bor) Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 2 As 69/2003 -50 Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 35/06 Kořenov rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2007 Pl. ÚS 34/06 Mladá Boleslav Nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 69/04 Nález Pl. ÚS ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09 Nález ÚS ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09 (Břeclav) Nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 69/04 ze dne 20. 2. 2007 Pl. ÚS 34/06 Mladá Boleslav Nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 11/09 (Jeseník) Předpisy: Ústava České republiky Listina základních práv a svobod Charta místní samosprávy

- 65 -

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků zákon č. 65/1960 Sb, o národních výborech zákon České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb. Ústavní zákon oč. 143/1968 Sb., o československé federaci Zákon č. 379/2005 Sb., o opatření před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy zákon č. 243/2000 Sb., zákon o rozpočtovém určení výnosů daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům Zákon č. 353/2003 Sb. o spotřebních daních směrnici Rady EU 92/84/EHS, o sbližování sazeb spotřební daně z alkoholu a alkoholických nápojů zákon č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce nařízení vlády č. 361/2007 Sb., kterým se stanoví podmínky ochrany zdraví při práci Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích Zákon č. 553/1991 Sb. o obecní policii Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní Obecně závazná vyhláška hl. m. Prahy č. 12/2008 [online], dostupné z: http://www.praha.eu/jnp/cz/home/magistrat/uredni_deska_a_oznameni/vyhledavani_v_pra vnich_predpisech/rok_2008-vyhlaska_cislo_12_ze_dne_20_06_2008.html Vyhláška Města Brna č. 5/2010 , o zákazu požívání alkoholu na veřejných prostranstvích, za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. DŮVODOVÁ ZPRÁVA k zákonu č. 379/2005 Sb., tabákový zákon. Sněmovní tisk 265/0 pro 4. Volební období. [online]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=265&CT1=0

- 66 -

Závěrečné práce a odborné články: PADRNOS, Petr, Obecní správa ve 20. století, Diplomová práce, Masarykova univerzita, 2012 POTĚŠIL, L., Územní reforma veřejné správy a územní členění státu [online], dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law-doplnek/files/pdf/Potesil.pdf

PRŮCHA, P., K otázkám organizace současné místní a regionální samosprávy. In Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno : MU, 2008. ISBN 978-80-210-4733-4,pp. 1582 -1595 VONZOVÁ, L., Kontrola veřejné správy, Bakalářská práce, Brno, 2009 POSPÍŠIL, Ivo, Nejnovější judikatura Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám obcí, Časopis pro právní vědu a praxi 2010 č. 1

Elektronické prameny: Město Kyjov, Kyjovské noviny 5/2014 [online],. [cit.. 26. 05. 2014] dostupné z: http://www.mestokyjov.cz/VismoOnline_ActionScripts/File.ashx?id_org=7843&id_doku menty=17193 Alkohol je často spojen s úrazy- tedy újmou na zdraví, dále pak se škodami na majetku, srov. IDNES.CZ, Opilci nemají štěstí, dostupné (online): http://zpravy.idnes.cz/opilcistesti-nemaji-jen-si-sve-urazy-nepamatuji-f6l/domaci.aspx?c=A080627_154924_domaci_ban POLICIE ČR., statistický přehled spáchaných trestných činů [online], dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/statisticke-prehledy-kriminality-za-rok-2012.aspx FETTER., R., Zákaz požívání alkoholu v pracovní době a na pracovištích zaměstnavatele a povolené požívání piva (se sníženým obsahem alkoholu) [online], dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/zakaz-pozivani-alkoholu-v-pracovni-dobe-a-napracovistich-zamestnavatele-a-povolene-pozivani-piva-se-snizenym-obsahem-alkoholu81709.html WORLD HEALTH ORGANIZATION, Global Health observatory [online]. Dostupné z: http://www.who.int/gho/alcohol/en/index.html ČESKÁ TELEVIZE, Regulace alkoholu ve světě je samozřejmostí. [online]. Dostupné na: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/ekonomika/199989-regulace-alkoholu-ve-svete-jesamozrejmosti - 67 -

Přílohy:

- 68 -

- 69 -