Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Právo a právní věda Katedra ústavního práva a politologie

Diplomová práce

Přístup cizinců k veřejným funkcím Daniel Cao 2011/2012

„Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Přístup cizinců k veřejným funkcím zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“ ……………………………………… Daniel Cao

Nejprve chci poděkovat JUDr. Pavlu Molkovi, Ph.D., LL.M. za trpělivost a cenné připomínky při vedení své diplomové práce, a za inspirativní podněty, které prohlubovaly můj zájem o ústavní a lidská práva během mého studia. Dále chci poděkovat svým rodičům, rodině a přátelům, kteří mě celou dobu podporovali, čehož si velmi vážím. Nakonec bych chtěl poděkovat i Právnické fakultě Masarykovy univerzity za to, že mě jako cizince přijala a umožnila mi zde studovat. Nepovažuji to za samozřejmost.

Obsah Úvod.................................................................................................................................. 6 1

2

3

Cizinci ....................................................................................................................... 8 1.1

My a oni ............................................................................................................. 8

1.2

Vnitrostátní právní úprava občanství a definice cizinců .................................. 10

1.3

Nabývání občanství .......................................................................................... 11

1.4

Dvojí občanství ................................................................................................ 13

1.5

Občanství Evropské unie.................................................................................. 14

1.6

Další variace občanství a cizinců ..................................................................... 14

1.7

Statistické údaje ............................................................................................... 15

Veřejná funkce ........................................................................................................ 16 2.1

Vymezení pojmu a právní úprava .................................................................... 16

2.2

Charakteristika obsahu veřejné funkce ............................................................ 17

Postavení cizinců a státu ve vztahu k moci............................................................. 20 3.1

Historický vývoj vztahu k cizincům a jejich přístupu k veřejným funkcím na

území ČR .................................................................................................................... 20

4

3.2

Důvody omezování přístupu cizinců k veřejným funkcím .............................. 26

3.3

Formální a faktické vztahy uvnitř společnosti, legitimita státní moci ............. 29

3.4

Národnost jako původní sjednocující i rozdělující kriterium ........................... 31

Analýza vybraných veřejných funkcí ..................................................................... 33 4.1

Reprezentativní funkce..................................................................................... 33

4.1.1

Poslanci a senátoři Parlamentu ČR ........................................................... 33

4.1.2

Člen vlády ................................................................................................. 35

4.1.3

Prezident ................................................................................................... 36

4.1.4

Poslanci Evropského parlamentu .............................................................. 37

4.1.5

Vyslanci a konzulové ................................................................................ 38

4.2

Orgány územní samosprávy ............................................................................. 38

4.2.1

Starosta, hejtman a jejich zástupci ............................................................ 39

4.2.2

Funkce člena zastupitelstev obce a kraje .................................................. 40

4.2.3 4.3

Tajemník obce a ředitel krajského úřadu .................................................. 43

Justiční funkce .................................................................................................. 44

4.3.1

Soudci a přísedící ...................................................................................... 44

4.3.2

Státní zástupce .......................................................................................... 45

4.3.3

Funkce související s činností justice a státního zastupitelství .................. 45

4.4

Zájmová samospráva ........................................................................................ 46

4.4.1

Notář ......................................................................................................... 47

4.4.2

Exekutor .................................................................................................... 48

4.4.3

Advokát ..................................................................................................... 49

4.4.4

Související funkce zájmové samosprávy .................................................. 49

4.5

Ozbrojené síly a bezpečnostní sbory ................................................................ 50

4.5.1

Armáda České republiky .......................................................................... 51

4.5.2

Policie, Celní správa a Vězeňská sluţba České republiky........................ 51

4.5.3

Příslušníci Hasičského záchranného sboru ............................................... 52

4.6

Administrativní úřady ...................................................................................... 52

4.6.1

Úředníci v orgánech územní samosprávy ................................................. 53

4.6.2

Ústřední a další orgány státní správy ........................................................ 53

4.6.3

Veřejné stráţe ........................................................................................... 54

4.7

Jiné veřejné funkce a funkce sporné povahy.................................................... 54

4.7.1

Autorizovaný inspektor............................................................................. 55

4.7.2

Rozhodce (arbitr) ...................................................................................... 56

4.7.3

Finanční arbitr ........................................................................................... 57

4.7.4

Veřejný ochránce práv .............................................................................. 58

4.7.5

Soudní znalci a tlumočníci ........................................................................ 58

4.8

Shrnutí analýzy................................................................................................. 59

Závěr ............................................................................................................................... 60 Cizojazyčné resumé ........................................................................................................ 62 Seznam pouţité literatury ............................................................................................... 64

Úvod Problematika cizineckého práva a vztahů cizinců s hostitelským státem nebývá středobodem pozornosti právní vědy a majoritní společnosti. V médiích se informace o cizincích v České republice objevují zejména v rubrice turistiky, černé kroniky nebo kriminality. Jen zřídka se na cizince hledí jako na plnohodnotné členy společnosti a uvaţuje se o jejich hlubší integraci nebo posílení práv. Tato úvaha je vykázána na okraj zájmů většiny a zůstává v působnosti nevládních organizací, příleţitostních zpráv mezinárodních výborů a poradních orgánů vlády. Není překvapivé, ţe o rozšiřování práv cizinců je ze strany domácího obyvatelstva nezájem nebo dokonce přímo naráţí na odpor. Občané mají dostatek svých problémů, politických skandálů a ukrajování svých práv, nemají zájem na rozšiřování práv ještě i cizí skupiny obyvatel. Nedůvěru a opatrnost vůči všemu cizímu má lidstvo historicky a pravděpodobně i „geneticky“ zakořeněné. Ani cizinci samotní, tak jak jsou vykreslování v médiích se svými excesy, někdy nepřispívají k získání důvěry většinové společnosti. Cizinecké právo včetně postavení cizinců napříč celým právním řádem je typické výrazně slabšími právy na rozdíl od občanů, mnohdy bez moţnosti přezkumu zákonnosti postupu. Volání po spravedlivějším postavení nebo snad rovnoprávnosti ze strany cizinců nenachází odezvu. „Je vůbec pro obyčejného Čecha relevantní a důleţité, aby hlídal, jak se stát chová k cizincům?“1 Migrace obyvatelstva a s ní spojené vytváření společenských vztahů jsou běţnými jevy od minulosti aţ po současnost. Je přirozené, ţe lidé cestují, obchodují a usazují se na jiných místech, neţ kde se narodili. Tento jev nabírá postupně na intenzitě, aţ dosahuje celosvětového stupně – lze mluvit o globalizaci. Proces globalizace je dnes mnohem rychlejší, neţ jaký byl před sto lety. Svět se zmenšuje, „zplošťuje se“2 a lidé se k sobě přibliţují natolik, aţ překračují uměle vytvořené hranice států. Proto se jedná o mimořádně aktuální problém s potřebou řešení. Společnost je ţivým organismem, který se vyvíjí a vytváří si instituty pro regulaci vnitřních vztahů. Výrazem toho je i právo, které se společností tvoří spojené nádoby. Společnost formuje právo, ale i právo zpětně reguluje společenské vztahy, vzájemně se vyvaţují. Proto 1

ŠIMÁČKOVÁ, K. Cizinci v Čechách aneb komu zvoní hrana. In Vízová politika a praxe ČR v kontextu Evropské unie. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 16. 6. 2010. Praha: Kancelář Veřejného ochránce práv, Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010. 280 s. ISBN 9788073576059. Strana 13. 2 FRIEDMAN, T. L. Svět je plochý: stručné dějiny jedenadvacátého století. Praha: Academia, 2007. Z anglického originálu „The world is flat“ přeloţil Petr Koubský. 559 s. ISBN 9788020015303.

6

v případě, ţe se společnost vnitřně změní, musí se zákonitě změnit i právo, přizpůsobit faktickému stavu společnosti, neboť z ní pramení. Pokud za tuto změnu povaţujeme i globalizaci a usazování cizinců na území České republiky, ţádá se posun práva na odpovídající úroveň. Ústředním tématem předkládané práce je právě pohled do problematiky vyvaţování právního vztahu mezi cizinci a hostitelským státem, se zaměřením na jednu specifickou oblast – přístup cizinců k veřejným funkcím. V prvních dvou kapitolách proto nejprve vymezím klíčové pojmy celé práce – cizinec a veřejná funkce. Protoţe se jedná o obsahově komplikované pojmy, které mohou mít vícero variací nebo obsahovat různá kriteria, budu jejich různé významy posuzovat pro kaţdý případ odděleně z relevantních hledisek. Pro definování cizince nemohu opomenout definici státního občanství, o kterou se vymezení cizinců opírá. Zkoumat budu rovněţ různé typy občanství a moţnosti změny statusu cizince nabytím občanství. Relevantní mnoţiny osob budou tvořit ve smyslu vnitrostátním státní občané (případně občané obce), z nadnárodního pohledu občané Evropské unie a nakonec status cizinců z takzvaných třetích zemí. Neopomenu ani dvojí občanství a jeho dopad na vztah loajality k státu. Definici veřejné funkce vytvořím na základě nejdůleţitějších vybraných kritérií tak, aby jednotlivé prvky byly aplikovatelné v dalších kapitolách. Otázka loajality, vztahu osoby k státu a důvody výhrady státního občanství pro přístup k veřejným funkcím budou předmětem zkoumání ve třetí kapitole. Pro důkladnější objasnění a pochopení důvodů dnešního postavení cizinců se budu zabývat nejprve historickým vývojem na území České republiky. Důvody omezování práv cizinců budou v této kapitole podrobeny kritické analýze zejména ve vztahu k legitimitě státní moci, politickým a bezpečnostním důvodům, ale i národnostnímu sloţení. Zde naváţu na zmíněný rozpor mezi faktickým stavem společnosti a formálním překážkám stanoveným právními předpisy. Vyuţitím analytické a srovnávací metody se ve čtvrté kapitole pokusím průřezově demonstrovat postavení cizinců na konkrétních veřejných funkcích v České republice a moţnostech (respektive omezeních) v přístupu cizinců k nim. Kde to bude vhodné a v rozsahu práce moţné, uvedu konkrétní příklady nebo srovnání institutu se zahraničím. Kromě vnitrostátní, zahraniční a mezinárodní právní úpravy se budu zabývat i judikaturou vnitrostátních a mezinárodních soudů. Na základě toho zformuluji v závěru dopady globalizace na přístup cizinců k veřejným funkcím a své návrhy de lege ferenda. 7

1 Cizinci 1.1 My a oni Pojem cizinec není samostatný, vymezuje se vţdy oproti jiné skupině osob (zpravidla občanů) a společně se tyto pojmy postupně vyvíjí. Při hledání jeho původu a významu se musíme vrátit v dějinách aţ ke vzniku konceptu občanství samotného. Na území Evropy nalezneme v starověkém Řecku a Římě jistou formu občanství, i kdyţ v značně odlišném smyslu, neţ jej chápeme dnes. Občanství v tehdejším pojetí znamenalo společenské privilegium, bylo nástrojem rozdělování obyvatelstva do vrstev a zdrojem politické moci. Se statutem občana byla spojena politická práva a povinnosti, které znamenaly prestiţní společenské postavení. Jiţ v té době se vymezují skupiny osob označované jako občané a vedle toho kategorie cizinců. Občanem v širším slova smyslu se chápal původní obyvatel městských států patřící k určitému rodu, v uţším smyslu pak svobodný občan jako plnoprávná skupina obyvatelů, jejímţ členem byl typicky dospělý svobodný muţ, nikoliv otrok nebo ţena. Ve starověkém Římě se zpočátku uplatňoval obdobný koncept zaloţený na rodové příslušnosti, pohlaví a osobní svobodě. Cizinci pak byli na rozdíl od domácího obyvatelstva ti, co přicházejí z venku. Latinské peregrinus3 nebo extraneus totiţ znamená cizinec, nebo „přicházející z venku“. Ve stejném významu pak italsky straniero, anglicky stranger, francouzsky étranger, rusky inostranec nebo německy der Fremde. Cizost byla opačným významem k domácímu, autochtonnímu. Některé jazyky dokonce rozlišují cizost v různých významech jako „ten, který je cizí“ (der Fremde, čužoj, stranger), nebo jako osobu pocházející z jiné země (der Ausländer, inostranec, alien nebo foreigner). V češtině se pouţívá pouze jediný termín cizinec nerozlišující tyto významové rozdíly.4 Cizinci byli důleţití pro rozvoj obchodu a pochopitelně docházelo k jejich splývání s domácím obyvatelstvem v důsledku migrace. Tyto jevy byly vţdy omezeny moţnostmi cestování, jazykovými rozdíly nebo častým nepřátelstvím. Přesto civilizační a technický pokrok odstartoval nezadrţitelnou globalizaci. Na změny muselo pruţně reagovat i právo. Ţádalo se upravit vztahy domácího obyvatelstva s cizinci v různých 3

STEWART, R. Public office in early Rome: Ritual procedure & political practice. Michigan: University of Michigan Press, 1999. 272 s. ISBN 9780472107858. 4 STOKLÁSKOVÁ, Z. Cizincem na Moravě. Zákonodárství a praxe pro cizince na Moravě 1750 – 1867. Brno: Matice Moravská, 2007. 328 s. ISBN 9788086488455.

8

oblastech – v obchodních, rodinných vztazích, rozsahu politických práv a mnoho dalších –, coţ se stalo základem římského ius gentium. Ve středověku bylo obyvatelstvo charakterizováno víc z pohledu podřízených subjektů – poddaných – a s tím spojenými povinnostmi. Aţ na přelomu 18. a 19. století v důsledku francouzské a americké revoluce (na našem území po reformách na počátku 19. století) se chápání občanského statutu postupně formuje do dnešní podoby a společně s ním i postavení cizinců. V průběhu staletí vznikají různé státní útvary. Objevuje se potřeba upravovat komplexní vztahy občanů jednoho státu vůči druhému a jejich právní postavení v cizím státě, vznikají cizinecké reţimy mezinárodního práva. Usazení cizinci poţívali různé stupně právní ochrany a privilegií – od minimálních práv5 aţ po téměř faktickou rovnost s občany hostitelské země v moderní době. Z dlouhodobého historického vývoje lze vysledovat tendenci směřující k zrovnoprávnění všech osob trvale ţijících na určitém území, zejména z praktických a politických důvodů. Počínaje Kleisthénem, který přiznal athénské občanství pro cizince i otroky6, císařem Caracallou a jeho rozšířením občanství na všechny svobodné obyvatele Římské říše, aţ po dnešní snahy Evropské unie (dále taky EU nebo Unie) a konceptu jednotného evropského občanství. Tento proces ale neprobíhá rovnoměrně ve všech oblastech právních vztahů. Nejpokročilejší a úplnou rovnost cizinců s občany představují pouze základní lidská práva (s výjimkou některých politických), kde z jejich povahy přímo vyplývá indiference vůči státní příslušnosti. To v principu platí i pro oblast trestního práva. Soukromoprávní obchodní vztahy se zpravidla řídí jednotlivě podle doloţek o právním reţimu v mezinárodních smlouvách, nejčastější se uplatňuje tzv. národní režim.7 Zde není důvod právně rozlišovat mezi cizinci a občany, protoţe je v ekonomickém zájmu stran, aby cizinci měli rovné postavení s občany. Na druhou stranu se tyto „globalizační tendence“ jen stěţí prosazují v oblasti politických práv a v některých dalších oblastech veřejného práva. Cizinci mají odlišné postavení od občanů přímo ze zákona, například pokud jde o moţnosti vstupu a pobytu na území, donedávna platilo odlišné zacházení i při nabývání nemovitostí na území ČR. Naproti tomu se cizinců netýkala ani povinná vojenská sluţba v době, kdy ještě nefungovala profesionální armáda. Jednou 5

COULAGNES, F. Antická obec. Studie o kultu, právu a institucích starého Řecka a Říma. Praha: Pastelka, 1998. 392 s. ISBN 8090243975. Strany 195 a násl. 6 DILLON, M., GARLAND, L. Ancient Greece: social and historical documents from archaic times to the death of Alexander the Great, 3rd edition. London: Taylor & Francis e-library, 2010. 600 s. ISBN 9780203854556. Strana 351. 7 Například dohody Světové obchodní organizace WTO, konkrétně článek 3 Všeobecné dohody o clech a obchodu (GATT), článek 17 Všeobecné dohody o obchodu a sluţbách (GATS) a článek 3 Dohody o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví (TRIPS).

9

z tradičních výhrad států v udrţování rozdílného postavení cizinců a vlastních občanů je přístup k veřejným funkcím nebo výkonu státní moci. Důvody a konkrétní dopady této výhrady a její kolize s nastíněnou globalizační tendencí jsou ústředním tématem předkládané práce.

1.2 Vnitrostátní právní úprava občanství a definice cizinců Jedním z rozlišovacích kritérií personální působnosti právních norem je i státní občanství. Pro aplikaci tohoto kriteria je nezbytné přesně rozdělit všechny osoby v jurisdikci státu podle toho, jestli jsou v postavení státního občana nebo cizince. Na úrovni ústavního pořádku se často pouţívá pojem občan, někdy konkretizován jako občan ČR, v Listině základních práv a svobod8 je pouţita formulace „nikdo“ nebo „kaţdý“. Práva zakotvená v Listině lze tedy rozlišovat podle toho, zda jsou garantovány pouze pro státní občany, nebo je uţívají všichni lidé, tedy i cizinci. Článek 42 odst. 3 Listiny pak dodává: „Pokud dosavadní předpisy pouţívají pojmu "občan", rozumí se tím kaţdý člověk, jde-li o základní práva a svobody, které Listina přiznává bez ohledu na státní občanství.“ Výchozí úpravu nalezneme v článku 12 Ústavy,9 který pouze odkazuje na způsob nabývání a pozbývání státního občanství v prováděcím zákoně a absolutní zákaz zbavení občanství proti vůli osoby. Podle zákonné úpravy10 se cizincem rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana Evropské unie. Toto negativní vymezení se opírá o pojem státní občan,11 který je upraven zákonem o nabývání a pozbývání státního občanství.12 Proto je nezbytné se zabývat nejprve obsahem samotného pojmu občan. Zákon pouze určuje, kdo je státním občanem, nedefinuje však pojem státní občanství. Odborná literatura a judikatura definuje státní občanství jako „[…] časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který vzniká z vůle státu, je proti vůli fyzické osoby nezrušitelný

8

Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáţdění České a Slovenské Federativní Republiky (dále jen „Listina“). 9 Ústavní zákon České národní rady ze dne 16. 12. 1992 č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“). Obdobně pak článek 15 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv OSN, který zakazuje svévolné zbavení občanství proti své vůli. 10 Upraveno v § 1 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů. 11 V minulosti se vedle státního občanství rozlišovalo tzv. občanství obce podle § 7 zákona 367/1990 Sb., o obcích, podle kterého mohl být občanem obce i cizinec, pokud měl v obci trvalý pobyt nebo čestné občanství. Novější úprava zákona o obcích (128/2000 Sb.) váţe občanství obce na české státní občanství. 12 Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZSO“).

10

a je předpokladem vzniku určitých vzájemných práv a povinností a zakládá zvláštní právní vztahy mezi ČR a jinými státy“.13 Jedná se o zvláštní právní vztah, jehoţ obsahem jsou speciální práva a povinnosti. Typicky se jedná o právo občana na vstup a pobyt na území státu, zákaz jeho vyhoštění, účasti na správě veřejných věcí a přístupu k veřejným funkcím, výkon plných politických práv, právo odporu, poskytnutí diplomatické ochrany a různá sociální práva, jako je zdravotní péče, pojištění, bezplatné vzdělání, hmotné zajištění a jiné. Z povinností lze jmenovat věrnost státu, dodrţování právních předpisů, placení daní nebo obranu státu v případě vojenského konfliktu. Jejich obsah se můţe značně lišit jak v průběhu historie, tak v závislosti na postavení konkrétního občana.

1.3 Nabývání občanství V této podkapitole se stručně zaměřím na vysvětlení nabývání občanství s důrazem na vztah cizince - ţadatele k státu a jeho moţností bezprostředně ovlivnit změnu svého postavení. Nejčastějším způsobem naturalizace osoby v praxi je udělení státního občanství na ţádost. Vůle státu, která rozhoduje o vzniku občanského vztahu, vychází z principu svrchovanosti kaţdého státu a práva nezávisle rozhodovat o tom, které osobě přizná status občana a které nikoliv. Stanovuje tak například článek první Haagské úmluvy o některých otázkách střetů zákonů o státním občanství (z roku 1930),14 podle něhoţ je na kaţdém státu, aby na základě svého zákonodárství stanovil, kdo se stane jeho občanem. Toto zákonodárství bude uznáno jinými státy, pokud bude v souladu s mezinárodními úmluvami, mezinárodními obyčeji a všeobecnými právními principy uznávanými s ohledem na státní občanství. Stát ale nemůţe rozhodovat o zbavení občanství proti vůli občana a učinit z něj cizince. Zákon vyjmenovává několik způsobů nabývání občanství, ale jen některé z nich reflektují svobodnou vůli osoby nabýt občanství. V případě cizinců přichází v úvahu, pokud nejde o zvláštní případy, nabytí občanství podle § 2 písm. f) ZSO pouze na ţádost tzv. udělením. Na udělení státního občanství ale není právní nárok, přesněji existuje pouze subjektivní právo na udělení občanství a povinnost správního orgánu, v tomto případě Ministerstva vnitra, dodrţovat principy veřejné správy a řádný průběh správního řízení o udělení občanství. Jak uvádí novější judikatura Nejvyššího správního soudu, neznamená to právo

13

FILIP, J. K pojmu státního občanství obecně a státního občanství ČR zvláště. Časopis pro právní vědu a praxi. Ročník V, číslo 2. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 1997. ISSN 12109126. Strana 191. Podle nálezu Pl. ÚS 9/94. 14 Doposud neratifikovaná, ale principy v ní formulované se pokládají za mezinárodně uznávaná pravidla.

11

na vyhovění této ţádosti.15 V praxi je toto řízení problematické a správní orgány se někdy dopouští svévole vůči ţadatelům právě kvůli široké míře správního uváţení, kdy kladný výsledek řízení zpravidla záleţí jen na „dobré vůli" úředníků. 16 Pravděpodobně v důsledku toho je počet udělených občanství na ţádost v ČR dlouhodobě nejniţší v celé Evropě v poměru k počtu legálně pobývajících cizinců na území. Rovněţ počet ţádostí klesá, i kdyţ počet cizinců s trvalým pobytem se neustále zvyšuje.17 Je otázkou, zda je nízký počet ţádostí o občanství projevem nezájmu ze strany cizinců, kdyţ uţ dosáhli povolení k trvalému pobytu, nebo je náročnost řízení o udělení občanství natolik odrazující. Lze tedy uzavřít, ţe status občana a cizince nemůţe osoba libovolně měnit (získat), občanství se lze vlastním rozhodnutím pouze vzdát. Tento vztah se státem je rigidní, přičemţ od něj závisí právní postavení této osoby. Z pohledu mezinárodního práva je udělování občanství vnitřní otázkou kaţdého suverénního státu a ostatní subjekty do něj nesmí zasahovat. Projevem občanského vztahu se státem je mimo jiné i moţnost poskytnout osobě diplomatickou ochranu. Aby tato ochrana nebyla zneuţívána, Mezinárodní soudní dvůr formuloval v známém rozsudku Nottebohm18 několik principů, na základě kterých se posuzuje skutečnost státního občanství jako vztahu. Tyto principy vypovídají o charakteristice občanství víc neţ kterákoliv formální definice. Občanský vztah se podle soudního dvora zakládá zejména na skutečném (autentickém) poutu mezi státem a fyzickou osobou, vztahu zájmů a citů, a to vedle existujících vzájemných práv a povinností, jako je například placení daní. Dále byla posuzována společenská integrace, ekonomická činnost, rodinné svazky, trvalý pobyt nebo úmysl trvale ţít na daném území a existence nejsilnějšího svazku ze všech států připadajících v úvahu. Kdyţ zváţíme uvedené podmínky materiální existence vztahu osoby se státem, lze předpokládat, ţe velká část cizinců

15

Rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále rovněţ „NSS“) ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 2 As 31/2005. Pro analýzu volné míry uváţení při udělování občanství viz BAHÝĽOVÁ, L. et al. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde Praha, 2010. 1533 s. ISBN 9788072018147. Strana 242 a násl. 16 Tvrzení vyplývá ze zkušeností autora nabytých v průběhu praxe u neziskových organizací (SOZE, ASIM) a v Kanceláři Veřejného ochránce práv. Stejný závěr potvrzuje i odborná studie: Východiska migračních politik: Udělování státního občanství. Konsorcium nevládních organizací pracujících s migranty v ČR, 2011 [online]. Editor: Kučera Libor [cit. 5. 2. 2012]. Dostupné z: . 17 Tamtéţ, strana 4 a násl. I vláda konstatuje klesající tendenci, méně neţ 1% cizinců z třetích zemí s povoleným trvalým pobytem získá české občanství. Viz Usnesení vlády ze dne 9. února 2011, č. 99 k aktualizované Koncepci integrace cizinců na území České republiky a k návrhu dalšího postupu v roce 2011[online]. Strana 8. [cit. 9. 2. 2012]. Dostupné z: <www.mvcr.cz/soubor/uv-09022011-pdf.aspx>. 18 Rozsudek Mezinárodního soudního dvoru „Nottebohm“ (Liechtenstein v. Guatemala); Second Phase, International Court of Justice (ICJ), ze dne 6. dubna 1955 [online]. Stránky Mezinárodního soudního dvoru [cit. 9. 2. 2012]. Dostupné z: < http://www.icj-cij.org/docket/files/18/2674.pdf >.

12

s trvalým pobytem na území tyto podmínky splňuje. Přesto statutu občana nedosahují, protoţe jim chybí ještě formální vztah občanství. Právě rozpor mezi tímto materiálním vztahem a formálním statutem můţe způsobovat komplikace právě v situaci, kdy cizinci usilují o přístup k veřejným funkcím, ale nesplňují formální poţadavek přístupu k nim.

1.4 Dvojí občanství Další skupinu tvoří osoby, které mají více občanství současně – nejčastěji dvojí. Osoba s dvojím občanstvím (dále jen „bipolita“) se z pohledu práva za cizince nepovaţuje, její druhé občanství ale můţe způsobit komplikace v případě kolize zájmů států (např. války).19 I tento status není z hlediska mezinárodního práva pro státy ideální, nicméně v určitých případech vícenásobné občanství respektují nebo upravují mezinárodními smlouvami. V České republice a Slovenské republice bylo moţné nabýt dvojí občanství (české a slovenské) mimo jiné ve snaze o zmírnění tvrdosti důsledků rozpadu federace. Dvojí občanství státy akceptují ochotněji, pokud jsou mezi nimi lepší vztahy (diplomatické, národnostní), je vyloučená moţnost vzájemného konfliktu a stát toleruje různé vazby svých občanů na zahraničí.20 Příkladem národnostního napětí s dopadem, které se promítá do postoje k dvojímu občanství, je vztah Slovenské republiky a Maďarské republiky. Nedávno přijatý zákon v Maďarsku umoţňující nabýt maďarské občanství pouze na základě národnosti rozvášnil národně orientovanou část Slováků a vedl k „protiopatřením“ ve formě stanovení principu výlučného občanství v zákoně o štátnom občianstve.21 Vůle občana samotného je aţ druhořadá, coţ povaţuji za nesprávné. Absurdní je nadto povinnost (v ten okamţik jiţ bývalého) občana tuto skutečnost ztráty slovenského občanství a nabytí maďarského ještě oznámit úřadům, jinak se dopouští přestupku, za který mu hrozí vysoká sankce. Pokud má občanství vypovídat o skutečném vztahu občana se státem a nebýt pouze formálním statutem, největší váhu by měl mít názor této osoby samotné. Rovněţ princip formulovaný ve výše zmíněném rozsudku Nottebohm se váţe na cit a zájmy, tedy subjektivní hledisko osoby. Podle mého názoru by v případě, ţe se osoba cítí být součástí obou států, a druhý stát to dovolí, nemělo by jí být bráněno v získání dvojího občanství.

19

Pro komplexní analýzu dvojího státního občanství viz EMMERT, F. Česká republika a dvojí státní občanství. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 130 s. ISBN 9788074003837. 20 Postoje evropských zemí a vývoj směrem k toleranci bipolitizmu shrnuje FAIST, T. Dual citizenship in Europe: From Nationhood to Societal integration.Aldershot: Ashgate Publishing Company, 2007. 210 s. ISBN 9780754649144. 21 Zákon č. 40/1993 Z. z., o štátnom občianstve Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 9 se ztrácí občanství SR dnem, kdy občan nabude projevem své vůle cizí státní občanství.

13

1.5 Občanství Evropské unie Druhou důleţitou skupinu pro vymezení pojmu cizinec tvoří tzv. občané Evropské unie (dále jen „EU“ nebo „Unie“). Jedná se o osoby, které mají občanství jedné z členských zemí Evropské unie. Za cizince se povaţují i občané EU, pochopitelně vyjímajíc české občany, kteří mají taktéţ občanství EU. Občanství Unie upravuje článek 20 Smlouvy o fungování Evropské unie,22 který uvádí, ţe občanství

Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je. Nejedná se tedy o další občanství, které by jinak zakládalo bipolitismus, ale o označení konkrétní mnoţiny cizinců, kteří poţívají zvláštní práva přiznaná unijními předpisy. Právě institut unijního občanství je výrazným činitelem v rozšiřování politických a veřejných práv cizinců a jejich přibliţování na úroveň občanů hostitelského státu.

1.6 Další variace občanství a cizinců Právnický slovník23 za cizince z hlediska mezinárodního práva soukromého a procesního označuje nejen cizího státního příslušníka, ale také osobu bez státní příslušnosti a zahraniční právnickou osobu. Osoba bez státní příslušnosti (bezdomovec nebo také „apatrida“) je v praxi výjimečný případ, kdy osoba nemá státní občanství ţádného státu. Takový stav je z pohledu mezinárodního práva neţádoucí, a proto byla přijata v rámci OSN Úmluva o omezení případů bezdomovectví z roku 1961, jejíţ stranou je i ČR, a jejím cílem je zabránění apatrismu. Právnické osoby a apatridé však nejsou pro účely této práce a z charakteru zkoumané problematiky (přístupu cizinců k veřejným funkcím) vůbec nebo jen okrajově relevantní, a tudíţ se dále pod pojmem cizinec myslí pouze fyzická osoba, která má občanství jiného státu, pokud nebude uvedeno jinak.

22

Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy vydané v Úředním věstníku Evropské Unie pod číslem C 115, ze dne 9. 5. 2008, strany 1-388. (CELEX číslo C2008/115/01) Dále jen „SFEU“. 23 HENDRYCH, D. et al. Právnický slovník, 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 1481 str. ISBN 9788074000591.

14

1.7 Statistické údaje Na závěr této kapitoly uvedu pro názornou představu několik statistických údajů o sloţení a počtu cizinců na území ČR (čísla v závorce jsou v tisících):24 -

Celkový počet cizinců je 406 211, z toho přibliţně polovina má trvalý pobyt (198).

-

Počet cizinců do roku 2008 konstantně stoupal, od roku 2009 je na ústupu.

-

Nejpočetnější cizí občanství je: ukrajinské (106), slovenské (81), vietnamské (56), ruské (28), polské (19), německé (16).

-

Nejvíc cizinců s trvalým pobytem je koncentrovaných v Praze (60), Středočeském kraji (26), Jihomoravském kraji (17) a Ústeckém kraji (16).

-

Věková struktura je nejsilnější v produktivním věku 25 - 34 let (na vrcholu Gaussovy křivky přibliţně 124 tisíc osob, převáţně muţů).

24

Zdrojem jsou údaje na stránce Českého statistického úřadu o počtu cizinců vyjma azylantů, čerpajících z informací od Ministerstva vnitra ČR, Odboru azylové a migrační politiky [online]. Údaje jsou aktuální většinou k 30. 11. 2011 [cit 11. 2. 2012]. Dostupné z: .

15

2 Veřejná funkce 2.1 Vymezení pojmu a právní úprava Klíčovým pojmem pro následující analýzu bude veřejná funkce. Existuje několik různých definic a způsobů výkladu uvedeného pojmu, jak v právní doktríně, tak ve vnitrostátním a mezinárodním právu, nebo judikatuře Soudního dvora Evropské unie. Jedním z cílů této práce je i posouzení zkoumaného jevu, přístupu cizinců k veřejným funkcím, z různých hledisek přesahujících pouze jedno právní odvětví nebo dokonce právní řád jednoho státu. V této kapitole shrnu nejdůleţitější prvky vybraných definic podle vnitrostátního práva a judikatury, v následujících kapitolách je pak budu srovnávat s dalšími úpravami a definicemi. Výchozím ustanovením vnitrostátní úpravy je článek 21 Listiny, který v odstavci prvním stanoví: „Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců,“ a dále ve čtvrtém odstavci: „Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“ Zakotvuje základní politické právo občanů účastnit se a zasahovat do správy veřejných věcí přímo i nepřímo, a s tím úzce související přístup k voleným či jiným veřejným funkcím, jako součástí komplexní demokratické formy vládnutí.25 Formulace označuje jako subjekty práva pouze občany České republiky, nicméně takové označení nemá exkluzivní účinky. Nevylučuje výslovně (formou zákazu) moţnost, ţe by se na správě veřejných věcí podílel nebo vykonával veřejnou funkci v určitých případech i cizinec, nemá však ţádnou ústavněprávní garanci. Na úrovni zákonů najdeme přímou definici veřejné funkce pouze v zákoníku práce,26 kde § 201 pro účely tohoto zákona vymezuje veřejnou funkci dvěma prvky: 1) funkčním nebo časovým obdobím a 2) obsazováním na základě přímé nebo nepřímé volby nebo jmenováním podle zvláštních právních předpisů. Demonstrativní výčet v odstavci druhém částečně napovídá o charakteru takové funkce. Definice

podle

zákoníku

práce

je

pochopitelně

účelová,

vychází

ze systematického zařazení pracovního práva a jeho potřeby, nevypovídá dostatečně o obsahu veřejné funkce. Zvláštní právní předpisy pak upravují podmínky výkonu konkrétní veřejné funkce a její obsah. Z pramenů mezinárodního práva lze uvést

25

KLÍMA, K. et al. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozš. vyd. Druhý svazek. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 1441 s. ISBN 9788073801403. Strany 1145 a násl. 26 Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

16

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, který v článku 25 zakotvuje právo občanů účastnit se na správě veřejných záleţitostí obdobně jako čl. 21 Listiny.27

2.2 Charakteristika obsahu veřejné funkce Blackův právnický slovník28 pod pojmem public office uvádí tři základní rysy veřejné funkce: 1) pravomoc svěřená zákonem, 2) stanovená doba zastávaní úřadu a 3) oprávnění vykonávat určitou část suverénních mocí státu. Za klíčový prvek označuje výkon suverénní moci, která na něj byla delegována zákonem, případně ústavou. Všechny uvedené zdroje směřují k právu občanů podílet se přímo i nepřímo jednak na politickém ţivotě státu, ale i osobně vykonávat určité veřejné funkce. Přesné vymezení tohoto pojmu není zcela moţné a ani vhodné, protoţe pokrývá mnoţství různých činností, které se od sebe navzájem podstatně liší a propojuje je pouze jistý společný prvek. Tím je právě nadání malou částí autority, zlomkem veřejné moci, coţ znamená schopnost vnutit vůli vyjadřující veřejný zájem jednotlivcům, skupinám nebo i celé společnosti.29 Ústavní soud veřejnou moc definuje30 jako moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech podřízených subjektů, ať jiţ přímo, nebo zprostředkovaně. Veřejná moc se v teorii dělí z hlediska subjektů dále na státní moc (jejímţ subjektem je stát) a zbývající veřejnou moc, kterou disponují nejčastěji nestátní veřejnoprávní korporace, například profesní nebo územní samosprávy. 31 Důleţitou charakteristikou veřejné moci je i nerovné postavení subjektu, o jehoţ právech nebo povinnostech je rozhodováno, a nositelem (orgánem) veřejné moci. Obsah rozhodnutí orgánu veřejné moci pak nezávisí od vůle subjektu, lze jej přesadit i přes nesouhlas podřízeného subjektu.32 Tím pochopitelně nejsou dotčeny případy, kdy je pravomoc orgánu veřejné moci zaloţena aţ následně po určitém úkonu občana. Typickým příkladem je pravomoc civilních soudů v řízeních zahájených na návrh, kdy soudce 27

KLÍMA, K. v Komentáři k Ústavě a Listině na straně 1151 uvádí, ţe výraz „veřejné sluţby své země“ má širší význam, neţ „volené a jiné veřejné funkce“. Tím se pochopitelně nemyslí veřejná sluţba ve smyslu § 18a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, jako veřejně prospěšné práce pro obec. Místo pojmu veřejná sluţba budu dále pouţívat vhodnější označení veřejná funkce, ve významu, který v této kapitole vymezím. 28 BLACK, H. C., NOLAN, J. R. Blackův právnický slovník, 6. vydání, 2. svazek. Praha: Victoria Publishing, 1993. 1472 s. ISBN 8085605236. 29 HENDRYCH, D. et al., 2009. 30 Usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93. 31 FILIP, J., SVATOŇ, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. 400 s. ISBN 97880735766851. Strana 41. 32 MADAR, Z. et al. Slovník českého práva, 3. rozš. a podstatně přep. vyd. I. díl. Praha: Linde Praha, 2002. 983 s. ISBN 8072013777.

17

nepochybně vykonává veřejnou funkci, je nositelem státní moci, ale dispozice účastníka s předmětem řízení do jisté míry vymezuje hranice aplikace veřejné moci a výsledek rozhodnutí můţe účastník svou vůli ovlivnit. Veřejné funkce disponují nejčastěji státní mocí, jako nejvýraznější sloţkou veřejné moci a vykonavatelé veřejných funkcí vystupují v postavení státních orgánů, příp. jiných orgánů veřejné moci. S výjimkou volených (zastupitelských) funkcí, které mají specifické postavení a účel, jsou na nositele veřejné moci kladeny různé poţadavky. Vedle profesionality je pravidlem zejména poţadavek nestrannosti, neutrality při výkonu těchto funkcí. Nesmí docházet k zneuţití jim svěřené moci jak pro svůj osobní prospěch, tak v neodůvodněný neprospěch podřízených subjektů. Pro takové případy existují ochranné a kontrolní mechanismy, záruky zákonnosti a kárná řízení. Určitý náznak obsahu veřejné funkce nalezneme i v trestním právu, konkrétně v institutech úřední osoby a orgánu veřejné moci, které jsou upraveny v hlavě X. trestního zákoníku.33 Předchozí trestní kodexy upravovaly obdobný institut veřejného činitele a státního orgánu.

34

Pojem úřední osoby zahrnuje pod zvýšenou ochranu

(ale i zvýšenou odpovědnost) nejen veřejné činitele, ale i další osoby vykonávající určitou veřejnou funkci a plnící důleţité úkoly při prosazování státních nebo společenských zájmů, a za tím účelem jsou nadány potřebnou pravomocí.35 Výčet v § 127 TrZ uvádí kromě typických funkcí jako je soudce, státní zástupce, příslušník ozbrojených sil a sborů například i soudního exekutora, notáře, finančního arbitra, lesní stráţe a jiné. U některých úředních osob se klade důraz na skutečnost, ţe trestný čin byl spáchán v souvislosti s jejich svěřenou pravomocí a odpovědností. Zvláštní postavení se nevztahuje na celou jejich působnost, lze tedy rozlišit činnosti vykonávané v působnosti pravomocí úřední osoby a činnosti jiné, nenadané sdělenou pravomocí. Pod výkonem pravomocí ale nelze chápat pouze oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech jiných osob, jeho esenciální znaky vymezil Nejvyšší soud v judikatuře jako činnost obsahující prvek moci a prvek rozhodování.36 Šámal dále uvádí mezi kriteria zařazení pod tzv. jiný orgán veřejné moci vedle autoritativního rozhodování i skutečnost, ţe tato 33

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „TrZ“. Zákon č. 86/1950 Sb., trestní zákon, v tehdejším znění upravoval institut veřejného činitele v § 75 odst. 10, který pak byl nahrazen zákonem č.140/1961 Sb., trestní zákon v § 89 odst. 9. 35 ŠÁMAL, P. et al. Trestní zákoník I., komentář. Praha: C. H. Beck, 2009. 1287 s. ISBN 9788074001093. Strany 1207 a násl. 36 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 1. 1972, sp. zn. 4 To 47/71, sbírka R 48/1972. 34

18

rozhodnutí jsou státní mocí vynutitelná nebo ţe stát můţe do těchto práv a povinností zasahovat. Další inspirativní výčet veřejných funkcí můţeme najít například v zákoně o střetu zájmů,37 který ale upravuje ochranu před kolizi soukromých zájmů veřejných funkcionářů a veřejného zájmu, zejména pak majetkového prospěchu. Ne všechny funkce v zákoně jmenované ale disponují pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech podřízených subjektů (příkladem je Veřejný ochránce práv v § 2 odst. 1 písm. j) zákona). Zpravidla jde o osoby vykonávající část veřejné moci a jejich výkon je vyhrazen podle jednotlivých zvláštních předpisů právě občanům. Na základě uvedených definic lze dojít k závěru, ţe veřejná funkce obsahuje následující prvky: -

její výkon, omezení a rozsah svěřených pravomocí je přesně vymezen, zpravidla v zákoně;

-

nese oprávnění vykonávat část veřejné moci a její činnost je ve veřejném zájmu;

-

součástí výkonu je zpravidla i autoritativní rozhodování o právech a povinnostech podřízených subjektů a jejich vzájemně nerovné postavení;

-

rozhodování veřejných funkcionářů je nezávislé od vůle podřízených subjektů;

-

rozhodnutí je vynutitelné státní mocí. Pokud jde o ostatní uvedené prvky, jejich uplatnění bude záviset na konkrétní

funkci. Veřejné funkce pokrývají různorodé činnosti, proto nelze stanovit univerzální definici pro všechny. Podle jejich povahy lze funkce rozdělit na politické, kterých účelem je osobní participace na politickém ţivotě a přesazování politických zájmů ve společnosti (například poslanec), a dále funkce nepolitické, jejichţ charakteristickou vlastností není vlastní zájem prosazovat určitou politiku, ale výkon odborné profese, sluţeb ve veřejném zájmu (soudce, policista). Od toho se budou zpravidla odvíjet i podmínky a limity přístupu k nim.

37

Zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů.

19

3 Postavení cizinců a státu ve vztahu k moci Po nastínění obsahu klíčových pojmů cizinec a veřejná funkce se budu v této kapitole věnovat samotnému jevu odlišného právního postavení cizinců ve společnosti, se zaměřením na výkon veřejných funkcí. V první podkapitole stručně přiblíţím historický vývoj vztahu společnosti a cizinců, v následující shrnu nejrelevantnější důvody a motivy omezování práv cizinců (pokud jde o jejich politická práva účasti na veřejné moci a moţnosti zastávat veřejné funkce). Dále se budu zabývat národností jako důleţitým původním rozlišujícím kritériem obyvatelstva a její rolí ve vztahu k občanství. V poslední podkapitole nastíním rozpor mezi formálním chápáním občanství a faktickým stavem společenských vztahů, v důsledku čehoţ je nakonec snaha cizinců o přístup k veřejným funkcím. Protoţe veřejné funkce a výhrada přístupu k nim se spojuje s výkonem veřejné moci a veřejná moc se zase konstituuje na základě politického konsenzu společnosti, bude relevantním hlediskem posuzování rovněţ přístup k politickým právům. Pochopitelně ne všechny veřejné funkce jsou ryze politického charakteru, u některých převaţuje odbornost profese a výhrada v přístupu k nim spočívá ve vynutitelnosti jejich rozhodnutí státní mocí. Nositelé těchto funkcí jsou pouze „prodlouţenou rukou“ státu, vykonavateli státní moci, ale nepodílí se na vytváření a formování státní moci svým osobním politickým názorem, jak je to typické u politických veřejných funkcí.

3.1 Historický vývoj vztahu k cizincům a jejich přístupu k veřejným funkcím na území ČR Souběţně s postupným vývojem občanství a občanských práv se vyvíjel i vztah k cizincům a rozsah jejich účasti na veřejném ţivotě hostitelské země. Pohled do historie vypovídá mnoho o motivech omezování rozsahu práv cizinců a chápání jejich postavení.38 V době feudalismu, kdy občanství v dnešním slova smyslu vůbec neexistovalo a obyvatelstvo se rozdělovalo na stavy, byla veškerá autoritativní moc předmětem sporů mezi panovníkem a vysoce postavenou vrstvou obyvatelstva šlechtou. Za obdobu občanství by bylo moţné povaţovat tzv. inkolát, který se vztahoval

38

Pro vyčerpávající popis historického vývoje cizineckého práva viz STOKLÁSKOVÁ, 2007 nebo KLIMENT, J. Státní občanství a národnost v českém právu do Bílé Hory. In Sborník prací z dějin práva Československého, Svazek I. Praha: Jan Kapras, 1930. 124 s.

20

k jednotlivým zemím českého království.39 V této době se pojem cizince zpravidla překrýval s cizí národností. Cizinci ani netvořili početnou skupinu, obyvatelstvo v době přibliţně do konce 12. století bylo výlučně české národnosti. Šlechta zpočátku ve svých řadách mnoho cizinců (v tehdejším slova smyslu) neměla, jelikoţ své postavení odvozovala od určitého rodového původu nebo majetku, jehoţ měřítkem byla v té době zejména půda, coţ jsou faktory vázané na území státu. Nebylo ani v zájmu šlechty, aby cizinci získávali jakékoliv pravomoci na její úkor, proto na ně hleděla jako na nevítanou konkurenci. Na druhou stranu panovníci, kteří byli od vymření přemyslovské dynastie většinou sami cizího původu, měli tendence dosazovat do úřadů nadaných určitou mocí (veřejných funkcí) právě cizince nebo církevní hodnostáře. Důvodem bylo politické oslabování šlechty, později centralizace moci ve Vídni s důrazem nejen na loajalitu k panovníkovi, ale i odbornost, protoţe vzdělání v té době bylo výjimečným jevem. Prvním přílivem cizinců na české území byla německá kolonizace v 13. století a s tím spojené udělování půdy, práv a zemských úřadů. Politické oslabování se pochopitelně šlechtě nelíbilo, a proto usilovala o omezení přístupu cizinců k těmto úřadům a zabránění

pouţívání

jejich

jazyka

fakticky

jako

úředního.

Nespokojenost

s vytlačováním původního obyvatelstva z půdy a úřadů nově příchozím německým obyvatelstvem

dokládá

například

poţadavek

šlechty v privilegiu

krále

Jana

Lucemburského z roku 1310 jako podmínku jeho korunovace.40 Píše se v něm, ţe „[…] cizozemci nemají v zemi ani úřadů ani statků nabývati, a kdyby jim statek nějaký dědictvím připadl, ţe povinni jsou jej prodati domácímu.“41 Král se v roce 1310 zavázal, ţe „[…] ţádného cizince nedosadí ani v Čechách ani na Moravě za hejtmana, purkrabího, ani k úřadům zemským nebo dvorským, ţe ţádnému cizozemci neudělí, ani navţdy ani dočasně zemských statků a hradů, aniţ připustí, aby v království dědil nemovitosti, neboť k tomu ke všemu mají míti přístup toliko Čechové a Moravané.“42

39

K specifickému institutu inkolátu viz podrobněji KLECANDA, V. Ad iustitiam et bonum commune: proměny zemského práva v českých zemích ve středověku a raném novověku. Brno: Matice Moravská, 2010. 299 s. ISBN 9788086488653. Strany 178 a násl. 40 Znění většiny historických dokumentů tvořících podklad této kapitoly jsem čerpal z MAREČKOVÁ, M. České právní a ústavní dějiny. Stručný přehled a dokumenty, 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2006. 449 s. ISBN 802441502; případně z dalších zdrojů: ADAMOVÁ, K. SOUKUP, L. Prameny k dějinám práva v českých zemích. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. 360 s. ISBN 8086898040; a dále GRONSKÝ, J. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa, 1.vyd. Praha: Karolinum, 2005. ISBN 8024610280. 41 TARDA, F. Kulturní styky Čech s cizinou až do válek husitských. Praha: Jubilejní fond Královské české společnosti náuk, 1897.436 s. 42 KLECANDA, V. Přijímání cizozemců na sněmu do Čech za obyvatele. In VOJTÍŠEK, V. Sborník prací věnovaných prof. dru Gustavu Friedrichovi k šedesátým narozeninám: 1871-1931. Praha: Nákladem historického spolku v Praze, 1931. 473 s.

21

Dalším pokusem o omezení přístupu cizinců byl Maiestas Carolina Karla IV. (přibliţně v roce 1350), který stanovil jako povinnost úředníků znalost českého jazyka. Tento zákoník nakonec šlechta odmítla pro obavy z omezování jejich práv, mimo jiné i proto, ţe soudy měly nalézat právo a do funkce soudců byl vyţadován vzdělaný právník, kterého král dosazoval právě z řad cizinců a duchovních.43 Stejné poţadavky si šlechta prosadila i u krále Zikmunda, který v roce 1436 přislíbil, „[…] aby v Čechách ţádný cizozemec na úřadě nebyl, neţli Čech, a v okolních zemích království Českému příslušejících.“ K tomu existuje i dobová „judikatura“ zemského soudu z roku 1467, který za právo nalezl, ţe „[…] král ani budoucí králové čeští nemají zámky a na úřady zemské cizozemce dosazovat,“ coţ se později projevilo i v dalších pramenech práva. Zemská příslušnost měla být natolik přísně zachovávána, aţ učinila cizinci i Moravany v Čechách, Čechy ve Slezsku a opačně. Zejména Slezsko mělo v té době tendenci bránit se podřízení Koruně české a usilovalo, aby král „[…] nemohl svěřiti správu Slezska leč některému kníţeti slezskému,“ a později si vynutilo od krále Vladislava Jagellonského dokonce příslib, ţe za vrchního hejtmana zemského nedosadí nikoho jiného neţ rodilého kníţete slezského.44 Stavy si na sněmu vyhrazovaly právo regulovat udělování inkolátu cizincům, a tím pádem i jejich přístup k majetku a úřadům. Ve stejném duchu pokračuje i majestát krále Vladislava II. z roku 1510 a následujících několik tzv. Zemských zřízení. Po poráţce na Bílé hoře české stavy výrazně ztratili na svém postavení a král opět dostal plnou moc nad udělováním inkolátu a úřadů pro cizince.45 Inkolát byl později sjednocen pro všechny země české, přijímání cizinců bylo vázáno na určité naturalizační a formální podmínky. Skutečný vztah se zemí se stvrzoval i reversem k deskám zemským a odkoupením a drţbou statku na území, od roku 1627 i přísahu věrnosti králi. Tím cizinec nabyl způsobilost zastávat úřady a zasedat ve sněmu.46 Od roku 1811 bylo Všeobecným zákoníkem občanským47 v § 28 zavedeno rakouské státní občanství, které platilo fakticky aţ do vzniku samostatné Československé republiky v roce 1918. Zajímavostí bylo například ustanovení § 29, podle kterého nabývají cizinci československého státního občanství nastoupením 43

MAREČKOVÁ, 2006. Strana 33. KALOUSEK, J.: České státní právo. 2. opravené vyd. Praha: Bursík a Kohout, 1892. Strana 94 a násl. 45 BURDOVÁ, P. Desky zemské království českého. Praha: Státní ústřední archiv v Praze, 1990. ISBN 8090007023. Strana 6. 46 KALOUSEK, J., 1892. Strana 147. 47 Císařský patent č. 946/1811 Sb. z. s., obecný zákoník občanský, ze dne 1. 6. 1811 ve znění k 1. 1. 1904. 44

22

do veřejné sluţby, nebo za podmínky nepřetrţitého desetiletého trvalého pobytu a bezúhonnosti. Konstrukce vztahu veřejného úřadu a získání občanství cizincem byla poněkud obrácena a nástup do veřejné sluţby způsoboval nabytí občanství.48 Výhrada občanství se tedy neuplatňovala tam, kde se neprojevoval prvek státní moci. Jinak bylo cizincům v § 33 přiznáno obecně stejné právní postavení jako občanům, pokud zákon u konkrétního práva výslovně nepoţadoval občanství. Také vstup do armády byl cizincům udělován jen výjimečně, a to se souhlasem panovníka a své země. Národnostní spor vyvrcholil přijetím tzv. Petičních požadavků českých zemí ze dne 11. března 1848 ve Svatováclavských lázních, kde je v bodě osmém výslovně uvedený poţadavek zabránění cizincům v přístupu k veřejným funkcím, zejména s ohledem na rozdílný jazyk.49 Shromáţdění od císaře ve Vídni ţádalo, aby se „[…] ouřady obsazovaly domácím lidem, majícím stejně dokonalou znalost obou v zemi panujících jazyků.“ Lze tedy dovodit, ţe cizinci ve veřejných úřadech byli běţným, ale nevítaným jevem. Stadionova ústava50 přiznávala v článku 27 všem občanům rovné postavení a dále v článku 28 rovný přístup k veřejným funkcím a úřadům všem, kteří splňují podmínky. Zjevně se tím myslí právě říšský občan, který splňuje podmínky výkonu politických práv. Pasivní a aktivní volební právo do dolní komory parlamentu uvedeno v článcích 42 a 43 uvádí zejména říšské občanství, jak občanskou, tak politickou plnoprávnost, placení daní v určité výši (majetkový cenzus) a věk. Cizinci tedy podle ústavy neměli přístup k těmto funkcím. Po její krátké platnosti ji vystřídala Schmerlingova ústava51 s ještě kratší platností. Tehdejší Řád volební do sněmu Českého z roku 1861 vázal výkon volebního práva do zastupitelských funkcí kombinovaně na základě majetku a rakouského státního občanství. Následující Prosincová ústava52 z roku 1867 stanovuje výslovný poţadavek státního občanství pro veřejné úřady v § 3: „Všichni občané státní mohou rovnou měrou veřejných úřadův dojíti. Aby cizozemci veřejných úřadův dojíti mohli, potřebí, aby prvé nabyli rakouského státního práva 48

Toto ustanovení platilo vedle pravidla, ţe pro vstup do veřejného úřadu musí osoba splňovat podmínku rakouského občanství. Existovaly totiţ veřejné úřady, které nebyly samy o sobě „skutečnou sluţbou státní“, čímţ se myslí výkon veřejné moci. Blíţe viz VESELÝ, F. X. Všeobecný slovník právní. Díl pátý. Praha: F. X. Veselý, 1899. 1090 stran. Strana 316. 49 TOUŢIMSKÝ, J. J. Na úsvitě velké doby. Dějiny roku 1848 v zemích českých. Praha: Jos. R. Vilímek, 1898. 784 s. Strany 63 a násl. 50 Ústava rakouské říše ze dne 4. 3. 1849, označovaná i jako „březnová“ oktrojovaná ústava. 51 Císařský patent č. 20/1861 ř.z. Františka Josefa Prvního, označovaný rovněţ jako „únorová“ oktrojovaná ústava. 52 Základní zákon státní ze dne 21. prosince 1867 č. 142/1867 ř.z., o obecných právech občanů státních v královstvích a zemích v radě říšské zastoupených.

23

občanského.“ Cizinci měli omezená i další politická práva, zejména nesměli svolávat shromáţdění a být členy politických spolků, ovšem zákaz členství ve spolcích měly i ţeny a děti. V době před rozpadem monarchie národnostní napětí mezi německým a českým obyvatelstvem, které se projevovalo například soupeřením o pouţívání úředního jazyka. Jazyková otázka a národnostní sloţení úřadů bylo v té době kritickým problémem. Poměr úředníků německé a české národnosti byl podle zachovaných statistik z roku 1908 pro území Moravy přibliţně 40 – 60 % v závislosti na typu úřadu. Výsledky sčítání lidu ukazovaly 72 % podíl českého obyvatelstva na Moravě, přičemţ v zemském sněmu bylo Čechů uţ jen 62 % a v úřadech dokonce 55 %.53 Po rozpadu Rakousko-Uherska a vzniku samostatného Československa byla Ústava54 z roku 1920 postavena na základě legitimity státní moci odvozené od lidu. Nositeli politických práv byli českoslovenští občané, podmínkami výkonu volebního práva a přístupu k nejvyšším politickým funkcím do Senátu a Poslanecké sněmovny a do funkce prezidenta byly uţ jen věk a občanství. Zajímavostí bylo, ţe mezi dalšími podmínkami pro výkon aktivního volebního práva do Poslanecké sněmovny byl alespoň tříměsíční pobyt v některé z obcí ČSR a pro výkon pasivního volebního práva občanství, které mělo trvání alespoň tři roky. Výkon pasivního volebního práva do Senátu vyţadoval občanství trvající dokonce deset let.55 Další funkce podmíněné státním občanstvím za první republiky byly například náměstek prezidenta, soudce volebního soudu, člen ţupní volební komise a mnoho jiných, upravených v dílčích předpisech. Ústava z roku 1920 ve svém § 128 garantuje plnou rovnost a výkon politických práv pouze všem státním občanům republiky Československé, přičemţ jejich rozdílná víra, náboţenství a jazyk nesmí být na překáţku, pokud jde o přístup do veřejných sluţeb a k úřadům. Tímto byli cizinci nepřímo, i kdyţ ne výslovně, vyloučeni z politického ţivota a veřejných funkcí. Exkluzivita státního občanství podle § 4 (fakticky vylučující bipolitizmus) a zvláštní omezení účasti cizinců v politických spolcích podle § 113 této ústavy umocňovaly občanskou homogenitu nositelů veřejné 53

Statistické údaje vycházejí z různých dokumentů, které shrnuje VYSKOČIL, A. Státní autorita versus občan aneb prvoinstanční úřady politické správy na Moravě v době zápasů o jazyková nařízení. In MALÝ, K., SOUKUP, L. Vývoj české ústavnosti v letech 1618-1918 (sborník příspěvků). Praha: Nakladatelství Karolinum, 2006. ISBN 8024612097. Strany 622 a násl. 54 Zákon č. 121/1920 Sb. ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky. 55 Zákon č. 123/1920 Sb. z. a n., kterým se vydává řád volení do poslanecké sněmovny, pro Senát zákon č. 124/1920 Sb. z. a n., o sloţení a pravomoci senátu.

24

moci. Paradoxně to bylo ale za první republiky, kdy existovala největší odchylka národností od občanství, zjevně v důsledku národnostního sloţení v okamţiku rozpadu monarchie a vzniku Československa. Období druhé světové války nemá význam z pohledu zkoumaného jevu popisovat, protoţe docházelo k nepřirozené a vynucené deformaci všech ústavních orgánů a veřejných funkcí. Stručně lze konstatovat, ţe svrchovaná moc Protektorátu neexistovala, celé území bylo podřízeno Německé říši a veškeré funkce postupně přecházely do německých rukou. Příkladem je tehdejší Ministerstvo hospodářství a práce, v jehoţ čele byl říšský občan a nacista W. Bertsch. I občanství se roztříštilo na tři skupiny – (cizí) říšské plnoprávné občanství, česká protektorátní příslušnost a pak bezprávní postavení občanů, na které se uplatňovaly rasistické předpisy.56 Po válce byly osoby maďarské a německé národnosti označeny dekretem prezidenta57 za tzv. osoby státně nespolehlivé nebo dokonce přímo za „zrádce a kolaboranty“ a vyloučeny z hospodářského a politického ţivota nebo zastávání určitých funkcí, např. vedení podniků důleţitých pro obranu státu. Na jejich majetek byla uvalena národní správa a byl zkonfiskován. Institut státní nespolehlivosti se poprvé objevil v roce 1936 a mířil na osoby německé národnosti v oblasti Sudet, i kdyţ to neproklamoval tak otevřeně, jako uvedený dekret. Směřoval proti osobám, které mají určitý cizí prvek nebo mají „podezřelé styky s cizinou“.58 Právní pořádek a ústavní funkce se postupně po válce obnovovaly, nejprve nepřímými volbami (Prozatímní národní shromáţdění) a poté volbami do Ústavodárného národního shromáţdění. Výkon aktivního i pasivního volebního práva se vázal opět na občanství a věk. V souladu s Ústavou z roku 194859 bylo právo volit vymezeno nejprve ideologicky (patřilo „pracujícím lidem“) a vázáno na občanství a věk. To platilo ve všech volených funkcích od Národních výborů60 aţ po Národní shromáţdění. K povinnostem občana přibylo podle § 31 vykonávání veřejných funkcí svědomitě a poctivě v duchu lidově demokratického zřízení. 56

ZIMEK, J. Ústavnost a český ústavní vývoj. 4. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010. 179 s. ISBN 9788021052550. Strana 99. 57 Dekret presidenta republiky č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkově-právních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací a ústavů. 58 Interpretační ustanovení § 19 odst. 9 zákona č. 131/1936 Sb., o obraně státu. 59 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb. ze dne 9. 5. 1948, Ústava Československé republiky, ve znění pozdějších předpisů. 60 Ústavní zákon č. 13/1954 Sb. ze dne 3. 3. 1954, o národních výborech, vytvořil národní výbory jako místní nositele a vykonavatele státní moci.

25

I následující období od roku 1960 aţ do zániku Československa v roce 1992 se výrazně nelišilo v moţnosti cizinců účastnit se na státní moci. Aţ do listopadové revoluce

v roce

Československa

1989 a

patřila

všechna

v součinnosti

se

politická

moc

společenskými

Komunistické

organizacemi

straně

vytvářela

uniformované politické dění v celé společnosti. Výkon volebního práva náleţel občanům, i kdyţ lze pochybovat o jeho smyslu. Zdůrazňoval se hlavně prvek „pracujícího lidu“ a industriální společnosti jako celku. Různorodost politických názorů nebo jiná představa občana, neţ tvrdě pracujícího člena dělnické třídy, neměla ve společnosti místo. Ústavní zákon o československé federaci61 zaručoval stejná politická práva občanů a jejich uskutečňování na celém území Československé socialistické republiky. Problematika občanství se přesunula do pozice dualismu mezi občanstvím České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky. Byly stanoveny zásady vzájemného doplňování ve stejném počtu ve státních orgánech jako Federativní shromáţdění, Vládě, v pozici státních tajemníků, vedení federální banky a podobně. Stejně tak pro další funkce (prezident, soudce Ústavního soudu) bylo vyţadováno občanství, resp. volitelnost do Federálního shromáţdění. Období po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 bude předmětem zkoumání v dalších kapitolách.

3.2 Důvody omezování přístupu cizinců k veřejným funkcím Omezení vyplývá většinou jen implicitně z formulace, ţe určitá funkce nebo právo jsou garantovány občanům, nikoliv cizincům. Nachází se nejčastěji v Listině a Ústavě. Výjimečně se objeví i výslovně formulovaný zákaz nebo moţnost omezení přístupu cizinců k politickým funkcím, jako například v článku 16 Evropské úmluvy o ochraně základních práv a svobod,62 kde se přímo uvádí, ţe výkon určitých práv podle této úmluvy „[…] nemůţe být povaţován za bránící Vysokým smluvním stranám uvalit omezení na politickou činnost cizinců“. Prvním filtrem omezujícím přístup cizinců na státní území a tedy i k veřejným funkcím je regulace jejich pobytu a imigrace. V rámci tzv. Schengenského prostoru, jehoţ součástí je i ČR, je pobyt cizinců ze třetích zemí přísně regulován a unifikován

61 62

Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších předpisů. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (Rady Evropy) ve znění Protokolů č. 11 a 14, ze dne 4. 11. 1950. Publikována ve sbírce mezinárodních smluv pod č. 209/1992 Sb.

26

mnoţstvím předpisů Evropské unie.63 Regulace pobytu a usazování cizinců motivována ekonomickými faktory je racionálním důvodem takového omezení, stejně tak ochrana vnitřní bezpečnosti. Pochopitelně není v zájmu ţádného státu mít na svém území nebezpečné osoby, zločince nebo osoby zneuţívající sociální systém. Nelze ale paušálně a předem stanovit, ţe kaţdý cizinec je podezřelý či nebezpečný, a z toho důvodu zde cizinci není povoleno vstoupit, usadit se nebo zastávat veřejnou funkci. Taková logika by hraničila s xenofobií. Nebezpečnost kaţdého cizince by měla být posuzována jednotlivě a v konkrétním případě. Pro vnitřní bezpečnost a udrţování veřejného pořádku by se měly uplatnit existující ochranné mechanismy (policie, soudy, zákony, zpravodajská sluţba, moţnost vyhoštění atd.), a to aţ následně, nikoliv apriorně a uţ vůbec ne na principu presumpce kolektivní nebezpečnosti. Je však namístě dodat, ţe kaţdé reakci předchází určitá akce. Obranné reakce a strach společnosti přijmout cizince nemusí být nutně předsudkem, bohuţel někdy vychází z negativní zkušenosti, například s teroristickými skupinami. Záleţí na cizincích samotných, jakou reputaci si vytvoří svým chováním a co pozitivního můţou hostitelskému státu nabídnout. S bezpečnostní otázkou souvisí i moţné riziko neloajality cizince v případě konfliktu zájmů státu a zájmů cizince. Vychází z předpokladu, ţe státní občanství jako závazek nebo slib64 občana státu zavazuje osobu chránit zájmy své vlasti a být jí věrný. U cizince se proto předpokládá, ţe jeho rozhodování by mohlo být negativně ovlivněno stejným závazkem k jeho vlasti nebo sympatiím ke krajanům, coţ je neţádoucí. Je zřejmé, ţe občanství samo o sobě nezpůsobuje chování ve prospěch státu ani nezaručuje dodrţování právního řádu, ale je výsledkem individuálních zájmů a motivů osoby v dané situaci. Určitou zaujatost danou osobními zájmy lze předpokládat u všech lidí, nikoliv pouze u cizinců, a to právě z důvodu jejich občanství. Za vhodnější podmínku pro výkon veřejné funkce proto povaţuji univerzálnější kritéria neţ státní příslušnost, například spravedlnost, neutralitu a racionální chování člověka. Pokud přijmeme hledisko těchto neutrálních a univerzálních hodnot bez vlivu občanství na rozhodování osoby, pomine i paradoxní konflikt dvojího občanství a loajality. Neţádoucí chování nositelů veřejných funkcí by mělo být vyloučeno individuálně, vnitřními kontrolními mechanismy „ušitými na míru“ pro danou funkci (nestrannost 63

A pochopitelně i vnitrostátními předpisy – jiţ zmíněným zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Velkou část krátkodobých pobytů a otázek vstupu v zákoně nahradily nařízení a směrnice EU, nicméně trvalé a dlouhodobé pobyty cizinců zůstaly v působnosti vnitrostátní úpravy. 64 Státoobčanský slib podle § 12 ZSO zní: „Slibuji na svou čest věrnost České republice. Slibuji, ţe budu zachovávat všechny zákony a jiné obecně závazné právní předpisy. Slibuji, ţe budu plnit všechny povinnosti státního občana České republiky“.

27

soudců, zákonné opravné prostředky, psychologické testy, disciplinární řízení pro porušení povinností, nezávislá kontrola atd.). Nikoliv tedy na základě paušálního předpokladu jakési kolektivní vlastnosti skupiny osob a očekávání odklonu v jejich rozhodování ve prospěch občanské příslušnosti. Racionálně a nestranně uvaţující člověk by si měl svobodně vybrat při svém rozhodování takovou moţnost, která je správná z pohledu univerzálního, „lidského“ (nikoliv občanského, národnostního, soukromého) a obstojí svým odůvodněním z pohledu kteréhokoliv jiného člověka bez ohledu na státní příslušnost. Navíc v případě, kdyţ si občanství si většina osob nevybrala z vlastní vůle, ani nesloţila ţádný státoobčanský slib, ale získala jej narozením jako téměř nezměnitelnou charakteristiku. Jak bylo uvedeno v kapitole 1.3, získání občanství cizincem v České republice je poměrně náročná procedura, která můţe mít několik nepřekonatelných překáţek, neboť neexistuje právní nárok cizince na získání občanství. Občanství se proto přibliţuje svou povahou k jiným vrozeným a nezměnitelným vlastnostem, jako je rasa nebo pohlaví. Rozlišování na základě těchto kritérií by bylo bezpochyby povaţováno za diskriminační. Státní občanství by tedy nemělo hrát rozhodující roli ani při výkonu veřejné funkce, rozhodující by podle mého názoru mělo být univerzální kritérium nastavené s ohledem na potřeby dané funkce. Dalším významným důvodem omezování je politický rozměr účasti na veřejné moci. Vztahu politické vůle občanů a formování legitimity státní moci se podrobně věnuji v následující podkapitole. Mezi ostatní důvody omezení lze zařadit například jazykové poţadavky. Bylo by z praktického hlediska absurdní, aby veřejnou funkci zastával člověk neovládající oficiální státní jazyk.65 Tuto podmínku bude integrovaný cizinec zpravidla splňovat. Dále podmínka odbornosti vyţadované pro výkon určité funkce (například u vysoce kvalifikovaných profesí, jako je soudce nebo exekutor) je samozřejmá a lze ji objektivně ověřit. Přesto můţe být i tato podmínka v praxi problematická. Pokud se její splnění bude vázat na dosaţené vzdělání, například absolvováním vysoké školy právnického zaměření, mohou vzniknout komplikace při uznávání zahraničního vzdělání s ohledem na různou kvalitu škol. V Evropské unii je otázka vzájemného

65

Poţadavek znalosti úředního jazyka pro výkon veřejné funkce označil i Evropský soud pro lidská práva jako nediskriminační a odůvodněný zájmem státu na řádném fungování svých institucí. Rozsudek Podkolzina proti Lotyšsku ze dne 9. 4. 2002, stíţnost č. 46726/99. K stejnému závěru dospěl i Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ze dne 28. 11. 1989 ve věci Groener proti Irsku (C-379/87).

28

uznávání odborných kvalifikací sjednocována směrnicemi,66 přičemţ narazila na vnitrostátní úpravu členských států a situaci řešil opakovaně Soudní dvůr Evropské unie. Nejjednodušší by proto bylo nespojovat odbornost s dosaţeným vzděláním a testovat způsobilost kandidátů na funkci přímo.

3.3 Formální a faktické vztahy uvnitř společnosti, legitimita státní moci Jedním z předpokladů legitimity státní moci (případně veřejné moci obecně) je její odvozenost od lidu, v souladu s teoriemi společenské smlouvy.67 Ústava tuto skutečnost vyjadřuje v článku 2 odst. 1, kde za zdroj veškeré státní moci označuje „lid“. Kromě lidu tedy neexistuje jiný zdroj státní moci. Účelem takové konstrukce je zabezpečení demokratického systému a vyloučení absolutní vlády jediné osoby nebo určité konkrétní společenské skupiny. I kdyţ pojem lid není v ústavním pořádku ani jiných předpisech blíţe specifikován, lze jej podle právní doktríny68 dovodit mimo jiné ve významu suveréna a zdroje moci ustavující, ústavě podřízeného subjektu ale i subjektu vykonávajícího moc a reprezentovaného státními orgány nebo mnoţiny státních občanů, tedy nikoliv kaţdé fyzické osoby nacházející se na území státu. Lid je rovněţ definičním prvkem státu, bez personálního substrátu by stát neexistoval. Nebylo by totiţ komu vládnout a stejně tak kým vládnout. Stát jako abstraktní instituce nemůţe svou moc vykonávat přímo sám, proto svěřuje moc odvozenou od lidu na konkrétní státní orgány a další osoby a instituce, vykonávající veřejné funkce. Princip svrchovanosti lidu jako zdroje státní moci je výsledkem historického vývoje společnosti, v průběhu kterého se moc postupně přesouvala z privilegovaných jednotlivců na širokou skupinu osob ţijících na daném území, nad kterými je tato moc vykonávána. Skrze politickou vůli a výkon politických práv jednotlivce z mnoţiny lidu stát získává legitimitu své moci a tento jednotlivec přijímá její autoritu. Právě politický rozměr státní moci, jeţ je odvozená od občanství, je nejzřetelnějším důvodem omezování přístupu cizinců k veřejným funkcím. A protoţe cizinec je ten, kdo není občanem, dostáváme se do tautologické pozice odůvodnění takového omezení. Cizinec 66

Například Směrnice Rady ze dne 21. prosince 1988 č. 89/48/EHS, o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (CELEX číslo 31989L0048), a Směrnice EP a Rady ze dne 7. září 2005 č. 2005/36/ES, o uznávání odborných kvalifikací (CELEX číslo 32005L0036). 67 Více o společenské smlouvě např. HOBBES, T. Leviathan aneb látka, forma a moc státu církevního a politického. 1. vydání (přeloţil Karel Berka) Praha: Oikoymenh, 2009. 513 s. ISBN 9788072981069. Kapitola XVII. Str. 117 a násl. 68 FILIP, J. Ústavní právo České republiky: základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR. Dotisk 4. vyd. Brno: Václav Klemm, 2011. 370 s. ISBN 9788090408388. Strana 133.

29

je vyloučen z účasti na řízení věcí veřejných proto, ţe není občanem - a občanem není proto, ţe je cizincem. Otázka totiţ nesměřuje k tomu, jestli to má být právě politický konsenzus členů společnosti, co ospravedlňuje69 stát. To je nepochybné. Otázka míří na to, kdo všechno by měl být zahrnut do této rozhodující mnoţiny. Na to se pokusím dát odpověď níţe. Faktorem stírajícím rozdíly mezi cizinci a občany je jiţ zmíněná globalizace, která otevírá víc neţ kdykoliv předtím moţnosti migrace obyvatelstva, vytváření komplikovaných společenských vztahů občanů s cizinci a jejich vzájemné splývání. V důsledku toho se na státním území zdrţuje a usazuje skupina lidí bez občanství daného státu, dochází ke vzniku rozdílného právního postavení mezi cizinci a státními občany. Lze předpokládat, ţe krátkodobě pobývající cizinci nemají zájem ani důvod se účastnit na společenském ţivotě státu a zasahovat do rozhodování o věcech veřejných. Veřejná moc je závaţným společenským nástrojem a musí se opírat o dlouhodobé a stabilní společenské vztahy. S nadsázkou řečeno – ne kaţdý turista, který se zde na chvíli zastaví, se stává trvalou součástí společnosti a jejích vnitřních vztahů. Zcela logicky jsou pak tyto krátkodobě pobývající osoby vyloučeny z jakékoliv účasti na veřejné moci, protoţe nepatří k stabilnímu personálnímu substrátu, od kterého by se tato veřejná moc odvozovala. Otázkou však zůstává, nakolik důvodné je vyloučení z mnoţiny lidu jako zdroje a nositele státní moci u cizinců trvale pobývajících na státním území s úmyslem stát se jeho součástí.70 Domnívám se, ţe na základě stejného principu, kterým se národnost dostala do pozadí ve vztahu k „lidu“ jako mnoţině osob, od kterých se odvozuje legitimita státu, bude i význam občanství jako formálního statutu fyzické osoby ustupovat ve prospěch faktického stavu vztahů lidí ve společnosti. Tímto faktickým stavem se myslí postavení usazených cizinců ve společnosti, kde jsou jejich kaţdodenní povinnosti stejné jako u občanů a poslední výjimkou chybějících práv je účast na správě věcí veřejných. Platí stejné daně, jsou podřízení stejným zákonům, a v případě války se lze domnívat, ţe by bránili svůj vlastní domov stejně tak dobře jako občané, kdyby byli součástí armády. Protoţe se tito cizinci cítí být plnohodnotnou součástí společnosti, objevuje se u nich potřeba mít moţnost spolurozhodovat o své vlastní situaci

69 70

FILIP, J., SVATOŇ, J., 2011. Strana 38. Na posledně uvedenou skupinu cizinců (dlouhodobě pobývajících a integrovaných, se zájmem účastnit se na řízení věci veřejných) se v této práci zaměřím. Pod pojmem cizinec budu dále v souvislosti s přístupem k veřejným funkcím označovat zejména tuto usazenou skupinu, nebude-li uvedeno jinak.

30

a prostředí, ve kterém ţijí. Nejjednodušším řešením pro trvale pobývající cizince by proto bylo získat občanství. Problémem, který v podkapitole 1.3 uvádím, je neexistující právní nárok na udělení občanství. Rozhodující je vůle suverénního státu (a úředníků), proto sebevětší snaha cizince nemusí úspěšně vést k získání občanství. Vzniká tak umělá, formální překáţka rovnosti v právech dvou skupin obyvatel, které lze povaţovat za fakticky stejné, pokud jde o účel legitimity státní moci. Totiţ smyslem legitimity je zabezpečit, aby státní moc byla odvozená od těch subjektů, nad kterými je pak zpětně tato moc vykonávána.71 Proto povaţuji občanství ve formálním slova smyslu jako kritérium zařazení osoby do mnoţiny subjektů tvořících společnost za odporující původnímu smyslu mechanismu konstituce státní legitimity. Rozhodující by podle mého názoru měl být materiální, faktický vztah osoby se společností. „Občanství“ ve smyslu

nikoliv

právního

postavení,

ale

existence

společenských

vztahů

a spolupatřičnosti k určité pospolitosti osob, se kterou sdílí společný prostor, práva a povinnosti, ţivotní situaci a zájem své prostředí řídit a zlepšovat. Stejně tak pouhé formální postavení občana bez existence skutečného vztahu se společenstvím tento princip legitimity porušuje. Tyto faktické společenské vztahy nelze nijak omezit nebo naopak vytvořit čárou na mapě či záznamem v evidenci. Nejzřetelnější kontrast je viditelný u občanů ţijících v zahraničí v případě, ţe ztratili zájem být součástí společnosti v zemi svého původu, nebo nemají v úmyslu víc zasahovat do jejího řízení a přispívat do ní, definitivně se z vlastní vůle odloučili. Mají pak mnohem slabší faktickou vazbu k státu neţ cizinec zde trvale pobývající, který takový zájem projevuje. Přesto má první skupina silnější právní postavení vůči zemi původu neţ trvale usazený cizinec, a to z důvodu formálního trvání občanství.

3.4 Národnost jako původní sjednocující i rozdělující kriterium Mezi cizím státním příslušníkem a státním občanem jako lidmi není ţádný kvalitativně relevantní rozdíl v charakteru a vrozených vlastnostech. Státní občanství jako formální status z nikoho neudělá například zločince nebo naopak bezúhonnou osobu a vzorného souseda, negarantuje ţádné morální kvality. Rozdíl můţe sice spočívat v kulturní, etnické, jazykové, náboţenské odlišnosti a jiných geograficky daných faktorech, ale pro účely „dobrého občanství“ nehrají ţádnou roli, pokud je cizinec plně integrovaný a překoná jazykovou bariéru. Jaká je tedy podstata a odůvodnění rozdílného zacházení s fakticky stejnými mnoţinami osob pobývajících 71

BELLING, V. Legitimita moci v postmoderní době. Proč potřebuje Evropská unie členské státy? Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2009. 211 s. ISBN 9788021050815.

31

na daném území z pohledu vytváření legitimní státní moci a účasti na ní? Dovolím si tvrdit, ţe je dána pouze historickým vývojem státnosti a občanství, jak vyplývá z formálního výkladu definice, nikoliv z opodstatněných a relevantních důvodů odlišnosti cizinců od občanů. V průběhu

historického

vývoje

konceptu

demokratického

státu

bylo

pochopitelné, ţe mnoţina obyvatelů musela být pevně uzavřena a co nejhomogennější, pokud chtěla dosáhnout společného politického cíle. Důvodem byla nejenom stabilita politická, ale i bezpečnostní, protoţe války byly aţ do vzniku moderních mezinárodněprávních vztahů běţnou metodou řešení konfliktů mezi státy. Nepřipadalo v úvahu velkoryse zahrnout mezi legitimní původce státní moci veškeré osoby na území trvale pobývající. V boji o politickou moc s panovníkem byl v té době sjednocujícím faktorem národ, typický zpravidla jednotnou kulturou, jazykem, náboţenstvím a proto vznikaly nejprve národní státy. Klíma označuje tento jev jako „etnický homogenizační vývoj“, který vyústí nakonec do samostatné státní formy. Etnickou emancipaci a konstituování národů spojuje s kulturními předpoklady, zejména náboţenskými.72 Sjednocování na základě diverzity by nutně vyţadovalo jiný jednotný cíl a myšlenku, coţ v době počátků občanské a demokratické společnosti nebylo vůbec moţné. Dnešní situace je odlišná v několika směrech. Nejzásadnějším rozdílem je stabilizace mírového stavu, který minimalizuje potenciální střet zájmů mezi státy, a tedy i jejich občany ve válečném konfliktu. Vyspělé země mají stabilní demokratickou vládu a nehrozí návrat k neexistenci státu nebo absolutní monarchii jako předchozímu stupni vývoje společnosti. Proto zde není společný „nepřítel“, proti kterému je nutno vytvořit co nejjednotnější sílu občanů, kterou byla zmíněná společná národnost. Právě naopak, dnes jiţ existující a stabilní demokratický systém podporuje různorodost. Původní chápání příslušnosti k státu, zaloţené hlavně na národnostním kriteriu spolupatřičnosti obyvatelstva, povaţovalo za cizince zejména kulturně, jazykově, národnostně a etnicky odlišnou skupinu lidí, tedy za přirozené nebo potenciální nepřátele. Dnes se tedy občanem chápe osoba s formálním statutem občana bez ohledu na její národnost, jazyk, náboţenství, etnický původ atd. Přestoţe se národ z velké části stále překrývá s pojmem občané, nelze je vzájemně zaměňovat. S ohledem na postupný vývoj společnosti se zvětšuje jejich významový rozdíl.

72

KLÍMA, K. Teorie veřejné moci (vládnutí). 2., přep. a dop. vydání. Praha: ASPI, a.s., 2006. 424 s. ISBN 807357179. Strana 143 a násl.

32

4 Analýza vybraných veřejných funkcí Tuto kapitolu věnuji analýze jednotlivých veřejných funkcí podle současné právní úpravy, moţnostmi nebo naopak omezením přístupu cizinců k nim, sporným otázkám v praxi a souvisejícím teoretickým problémům. Výběr konkrétních funkcí se řídil naplněním relevantních kritérií podle kapitoly druhé a jejich důleţitostí s ohledem na účel této práce, proto zde nejsou obsaţeny všechny existující veřejné funkce. Kvůli jejich odlišnostem bude většina z nich rozebrána v samostatné části a společně s obsahově podobnými funkcemi. Pokud uvádím zahraniční právní úpravu, vycházím z volně dostupných anglických a německých překladů. Zdroje pro přehlednost uvádím aţ v závěru této práce.

4.1 Reprezentativní funkce Spojujícím rysem tohoto typu funkcí je charakter reprezentativnosti vyplývající z jeho symbolického významu a způsobu vzniku. V případě takovýchto funkcí je nepochybně důleţité, kdo je bude reprezentovat navenek, a proto tuto roli cizinci obvykle nezastávají. Přesto jsem se pokusil uvést konkrétní příklady výjimek, kdy reprezentativní funkce zastávají osoby s cizím nebo dvojím státním občanstvím. 4.1.1 Poslanci a senátoři Parlamentu ČR Funkce poslance a senátora jako členů parlamentu úzce souvisí s realizací politických práv občanů. Základy právní úpravy těchto institutů nalezneme v hlavě druhé Ústavy. Rozlišujeme pasivní volební právo (osobní výkon funkce, právo být volen) a naproti tomu aktivní volební právo, které představuje právo ovlivňovat, kdo z kandidátů se stane nositelem této funkce. V praxi je aktivní volební právo zjevně nejvýraznějším nástrojem občanů k ovlivňování veřejných záleţitostí v zastupitelské demokracii. Volby do Poslanecké sněmovny a Senátu jsou pravidelným „rituálem“ demokracie a jiţ tradičně se váţou na státní občanství. Ústava vymezuje, ţe volební právo (aktivní i pasivní) mají státní občané. Ústavní soud tuto podmínku označuje jako kvalifikační podmínku výkonu volebního práva (státní občanství a věk), na rozdíl od přiměřených omezení realizace práva (časový průběh voleb, místo konání a jiné).73 Z povahy věci je vyloučeno, aby cizinec vykonal hlasovací právo a právní úprava

73

Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 540/02.

33

s takovou variantou ani nepočítá. Vyplývá to kromě formulace v článcích 18 a 19 Ústavy také z mechanizmu voleb podle zákona o volbách do Parlamentu ČR.74 Pokud jde o samotnou veřejnou funkci, tedy výkon mandátu poslance nebo senátora, i zde neexistuje moţnost pro cizince jakkoliv mandát získat. Podmínkou kandidatury je registrace, a to buď na kandidátní listině politické strany,75 nebo v případě voleb do Senátu i jako samostatný nezávislý kandidát (za splnění dalších podmínek). Samotné členství v politické straně vyţaduje státní občanství.76 Náleţitostí přihlášky k registraci kandidátů pro volbu do Senátu je podle § 61 odst. 2 doklad o státním občanství, proto se cizinec nemůţe ucházet o mandát Senátora jako nezávislý kandidát. Náleţitostí kandidátní listiny do Poslanecké sněmovny je podle § 32 odst. 2 vlastnoručně podepsané prohlášení kandidáta „[…] ţe mu nejsou známy překáţky volitelnosti, popřípadě tyto překáţky pominou ke dni voleb.“ Pro cizince za těchto podmínek neexistuje moţnost přístupu k funkcím poslance a senátora. Určitou polemiku s moţností cizinců vykonávat politická práva jsem naznačil v předchozí kapitole. Výkon volebního práva trvale usazeným cizincem za určitých podmínek by nebyl podle mého názoru v rozporu se smyslem legitimity státní moci, i kdyţ se jedná o kontroverzní politickou otázku. O to víc u pasivního práva, protoţe legitimita cizince zastávat tuto funkci bude muset být ještě jednou potvrzena ve volbách voliči a je tedy bezprostřední vůlí lidu. Protoţe se jedná o politickou funkci, kde jsou rozhodující politické a osobní názory, svádí to k výběru nebo omezení přístupu na osoby názorově, kulturně, náboţensky a národnostně k nám nejbliţší. Na jiné národnosti se proto v kontextu politiky (nikoliv ve smyslu občanství) hledí jako na „cizince“. Zajímavostí je, ţe za první Československé republiky bylo v Národním shromáţdění zastoupených různých národů nejvíc,77 přestoţe v té době byla národnostní otázka zvláště citlivá s ohledem na okolnosti vzniku Československé republiky. Dnes máme národnostně téměř homogenní Parlament a je zřejmé, ţe vztah mezi národností

74

Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „volební zákon“) stanovuje opakovaně podmínku ověření občanství voliče. 75 Zajímavý postřeh k moţnostem cizinců kandidovat za politickou stranu a jejich smyslu uvádí na stránkách blogu Jiné právo ŠIMÍČEK, V. v článku Členství cizinců v politických stranách (aneb cizinec není našinec) [online] ze dne 11. 8. 2007 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: . 76 Viz § 2 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. 77 MOTÝL, I. Nic neţ národ. A menšiny? Nezájem [online]. Článek ze dne 19. 6. 2002 [cit. 14. 2. 2012], deník Mladá Fronta Dnes. Dostupné z: .

34

a hájením národních zájmů není příliš výrazný. Rovněţ dvojí občanství by mohlo znamenat riziko neloajality. Například senátorem byl zvolen Egon Lánský, který měl dvojí občanství (švédské a české), v praxi to však nezpůsobovalo ţádné problémy.78 Ve srovnání se zahraničím se podmínka státního občanství ve volbách do parlamentu objevuje pravidelně ve všech zemích. Určitou výjimkou je Spojené království, které vyţaduje občanství Commonwealthu nebo Irska. 4.1.2 Člen vlády Vláda jako vrcholný orgán výkonné moci se skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Její ustavování je v rukou prezidenta a předsedy vlády. Ústava ani zákon nestanoví podmínku občanství pro členství ve vládě, a proto se členem můţe stát klidně i cizinec. Nicméně je zvykem, ţe prezident jmenuje člena vítězné politické strany, protoţe vláda musí následně získat důvěru poslanecké sněmovny. Odborná literatura dovozuje potřebu podmínky občanství z povahy funkce člena vlády ve srovnání s dalšími nejvyššími ústavními funkcemi. Důvodem je zejména přístup k utajovaným informacím ex lege, podpůrného uplatnění článku 21 odst. 4 Listiny a poţadavku maximální loajality ministra, který má hájit zájmy státu, který zastupuje.79 V roce 2009 byl v takzvané „úřednické vládě Jana Fischera“ skutečně jmenován do funkce ministra dopravy cizinec, slovenský občan Gustáv Slamečka. V době jmenování neměl české občanství, poţádal o něj ihned po nástupu do funkce a o několik měsíců později jej skutečně získal. To vzbudilo rozruch převáţně politického charakteru a snahu zpochybnit dočasnou vládu.80 Opozice zdůrazňovala zejména bezpečnostní riziko. Přesto Slamečka setrval ve své funkci aţ do vzniku nové vlády v červnu 2010. Je otázkou, jak by se změnila situace v případě, ţe by se nejednalo o dočasnou vládu, ale o „řádnou“ vládu sestavenou po volbách do Poslanecké sněmovny. Domnívám se, ţe v důsledku politického tlaku by člen vlády bez českého občanství podal demisi, případně by vláda nezískala důvěru. V politice je běţným jevem snaha zdiskreditovat

78

Senátor Egon Lánský, zvolený v roce 1996 za ČSSD, vykonával mandát Senátora do roku 2002. Stránky Senátu Parlamentu České republiky [online], [cit. 14. 2. 2012]. Dostupné z: 79 BAHÝĽOVÁ, L. et al., 2010. Strana 852. 80 KOLINA,J. Ministr dopravy není občan ČR. Článek na Zpravodajském serveru Lidových novin [online] ze dne7. 5. 2009 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: < http://www.lidovky.cz/ministr-dopravy-neniobcan-cr-d2k-/ln_domov.asp?c=A090507_095403_ln_domov_pks>.

35

politického soupeře, proto je vysoce pravděpodobné, ţe opoziční síly by vyuţily i této skutečnosti. Dalším příkladem ve vládě byl Jan Kavan81 v pozici ministra zahraničí, který měl dvojí občanství (britské a české) nebo Martin Štěpánek v první vládě Miroslava Topolánka. Ten měl v době nástupu do funkce ministra kultury v roce 2006 pouze německé občanství a aţ později získal zpátky své české občanství, o které přišel kvůli emigraci. 4.1.3 Prezident Podle článku 57 Ústavy můţe být za prezidenta zvolen občan, který je volitelný do Senátu. Na rozdíl od kolektivních volených orgánů, kde se můţe promítnout i minoritní část obyvatelstva a tedy i cizinců, je jednočlenná funkce prezidenta natolik výjimečná, ţe je téměř vyloučeno, aby ji zastával cizinec. Je vysoce nepravděpodobné, aby občané82 zvolili cizího státního příslušníka za svého prezidenta. Přesto se objevilo několik kandidátů, kteří měli kromě českého i cizí státní občanství. Příkladem je Jiří Švejnar,83 který neúspěšně kandidoval v roce 2008 proti Václavu Klausovi. Jak jiţ bylo zmíněno, dvojí občanství samo o sobě nezakládá status cizince, ale můţe vzbudit určité pochybnosti o loajalitě bipolity. V médiích se ozvaly hlasy proti jeho dvojímu občanství a předseda KSČM dokonce vyzval Švejnara k vzdání se amerického občanství v souvislosti s jeho kandidaturou.84 V jiných zemích (například Estonsko, Lotyšsko, Litva) byli dokonce prezidenti s dvojím občanstvím.85

81

Jan Kavan. Článek na stránkách Ministerstva zahraničních věcí [online]. Publikovaný dne 22. 8. 2002 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: . 82 Do 30. září 2012 je volba prezidenta v kompetenci Parlamentu, od 1. října 2012 přejde na občany. Přímá volba prezidenta byla aktuálně v ČR zavedena ústavním zákonem č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. V době psaní této práce se čeká na schválení prováděcího zákona o přímé volbě prezidenta. Na Slovensku se prezident volí přímo jiţ od roku 1999, další země s přímou volbou prezidenta jsou například Polsko, Francie, Rusko, Finsko, Rakousko, Irsko, Čína a jiné. 83 ŠVEJNAR, J. Vyhlášení kandidatury Jana Švejnara [online]. Osobní stránky Jana Švejnara. Článek ze dne 14. 12. 2007 [cit. 15. 2. 2012]. Dostupné z: . 84 Televizní pořad Před půlnocí [online]. Odvysílaný dne 11. 1. 2008 [cit. 14. 2. 2012] na České televizi. Dostupný z: . 85 Článek Anketa: Měl by se Jan Švejnar jako kandidát na post prezidenta ČR vzdát amerického občanství? v deníku Respekt [online] ze dne 27. 1. 2008 [cit. 14. 2. 2012], uvádí zajímavé názory osobností, například bývalého předsedy Ústavního soudu Vojtěcha Cepla na otázku loajality, občanství a globalizace. Dostupný z: .

36

Většina zemí má úpravu totoţnou s ČR (například Francie, Slovensko). V Řecku se vedle běţných podmínek věku a způsobilosti k úkonům vyţaduje pro kandidaturu do funkce prezidenta trvání občanství minimálně pět let a řecký původ ze strany otce. Portugalským prezidentem se můţe stát jen osoba původem z Portugalska, stejný princip platí i ve Finsku. 4.1.4 Poslanci Evropského parlamentu Pro výkon volebního práva při volbách do Evropského parlamentu se vychází z občanství Unie jako základního rozlišovacího kritéria. Z povahy věci tedy automaticky má tato skupina cizinců v celé Evropské unii přístup k mandátu poslance Evropského parlamentu. Podrobnou úpravu voleb a moţnosti kandidovat do funkce poslance Evropského parlamentu nalezneme v harmonizační směrnici86 a na vnitrostátní úrovni v zákoně o volbách do Evropského parlamentu.87 Článek 4 této směrnice umoţňuje výkon aktivního i pasivního volebního práva v členském státě bydliště nebo v členském státě původu. Směrnice pamatuje na případy, kdy občan EU s bydlištěm v jiném členském státě bude chtít vykonat své právo, a proto v článku 13 stanovuje mechanismy prevence jeho vícenásobného výkonu. Zajímavou roli v této situaci hraje dvojí občanství členských států, které teoreticky umoţňuje volit dvakrát.88 Jedna osoba můţe mít v důsledku toho dva evidované trvalé pobyty (v kaţdém státě svého občanství) a státy o tom navzájem nevědí. Členské státy si podle článku 13 předávají seznamy registrovaných voličů, pokud osoba s původem v jednom členském státě na základě ţádosti vykoná volební právo v jiném členském státě, kde má bydliště. Nepočítá se s tím, ţe osoba má bydliště i ve státě původu, a bylo by administrativně neúnosné kontrolovat seznamy všech voličů podle jejich bydliště. Pokud bude tedy bipolita registrován na voličský seznam v kaţdém státě svého občanství na základě trvalého pobytu (nikoliv na ţádost jakoţto cizinec z jiného členského státu), druhý stát to nemá moţnost zjistit. Způsob vytváření voličských seznamů do Evropského parlamentu podle české úpravy (a logicky i v ostatních zemích) totiţ vychází z občanství a trvalého pobytu. Vyškrtnutí ze seznamu voličů probíhá na základě sdělení 86

Směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. 12. 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (CELEX číslo 31993L0109). 87 Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. 88 Tato skutečnost je jedním z důvodů, kterými Ministerstvo vnitra argumentuje proti moţnosti dvojího občanství. Viz například Analýza právní úpravy nabývání a pozbývání státního občanství (2005) [online]. Stránky Ministerstva vnitra ČR [cit. 21. 2. 2012]. Dostupná z: .

37

Ministerstva vnitra o tom, ţe volič je jiţ zapsán do seznamu v jiném členském státě. Jelikoţ bipolita byl zapsán na dva různé seznamy pokaţdé z důvodu svého trvalého pobytu

v zemi

jednoho

ze

svých občanství,

tato

skutečnost

se

s největší

pravděpodobností nezjistí. 4.1.5 Vyslanci a konzulové Reprezentativní funkce vyslance a konzula se řídí zejména mezinárodním právem, prameny úpravy nalezneme ve dvou Vídeňských úmluvách.89 Vyslanci i konzulové splňují definici veřejných funkcí, protoţe podle příslušných článku úmluv mohou vykonávat státní moc vysílajícího státu na území přijímacího státu, za stanovených podmínek. Funkce honorárního konzula mezi veřejné funkce nezařazuji, protoţe jeho pravomoci a povaha jsou odlišné, a charakteristiku veřejné funkce nesplňují, nebo splňují jen v omezené míře jako pomocný úřad „řádných“ konzulárních úřadů. Zvláštní charakteristikou funkce velvyslanců a konzulů je právě jejich vztah s cizinou. S ohledem na to se u nich objevuje výjimka z výhrady občanství. Článek 8 a článek 22 odpovídajících úmluv stanoví, ţe členové diplomatické mise a konzulárních úřadů mají být v zásadě státními příslušníky vysílajícího státu. Znamená to, ţe cizinci mají přístup do těchto funkcí, jak ostatně vyplývá i ze znění dalších článků uvedených úmluv.

4.2 Orgány územní samosprávy Územní samospráva představuje instituci podílející se na výkonu svěřené částí veřejné moci vedle státní moci.90 Nejedná se o suverénní moc, protoţe je odvozená od státu a existuje s jeho svolením, představuje decentralizovanou formu limitované veřejné moci. Rovněţ u samosprávy (vedle územní například u zájmové samosprávy) je zdůrazněn personální základ jako zdroj politické legitimity moci odvozený od pospolitosti, která tvoří samosprávu.91 Základy územní samosprávy na území ČR byly poloţeny jiţ v roce 1849 v provizorním říšském obecním zákoně v návaznosti na Stadionovu ústavu a dělila se na tři stupně, pouze nejniţší (místní) samospráva byla 89

Pro funkci velvyslanců se pouţije Vídeňská úmluva o diplomatických stycích ze dne 18. 4. 1961, vyhlášena Ministerstvem zahraničních věcí ve sbírce mezin. smluv pod č. 157/1964 Sb., pro konzuly platí Vídeňská úmluva o konzulárních stycích ze dne 24. 4. 1963, vyhlášena pod číslem 32/1969 Sb. 90 KLÍMA, K. et al. Ústavní právo, 3. rozšířené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 759 s. ISBN 9788073802615. Strana 60. 91 FILIP, J., SVATOŇ, J., 2011. Strana 307 a násl.

38

podrobněji upravena. Personálním základem byli tzv. obecní údové (obecní občané a obecní příslušníci) a na druhé straně cizinci. Aţ koncem 19. století se postupně formuje i samospráva a s tím související vymezení jejich personálního substrátu. V průběhu historie Československa se několikrát územně samosprávní dělení státu měnilo, aţ nakonec získalo dnešní podobu rozdělení na územně samosprávní celky (dále jen ÚSC), které Ústava označuje jako obce a kraje.92 Dnes nalezneme základní úpravu územní samosprávy v článku 8 a 99 a následujících Ústavy. Podle článku 100 jsou územními společenstvími občanů (obce), to ale nevylučuje zahrnutí i dalšího obyvatelstva územního celku do jeho personálního substrátu a přiznání určitých práv i cizincům. Tento závěr je v souladu s názorem Ústavního soudu,93 podle kterého se za občana obce povaţuje i občan EU hlášený k trvalému pobytu v obci. Globalizační trend začleňování cizinců do účasti na veřejném ţivotě reflektuje i mezinárodní Úmluva Rady Evropy o účasti cizinců na veřejném ţivotě,94 kterou Česká republika sice s výhradami podepsala, ale dodnes nebyla ratifikována. 4.2.1 Starosta, hejtman a jejich zástupci Nejvyšší funkci v těchto veřejnoprávních korporacích vykonává v obcích starosta a místostarosta, v krajích hejtman a náměstek hejtmana. Podle obecního a krajského zřízení musí tyto funkce zastávat občan České republiky.95 Imperativní formulace jednoznačně vylučuje moţnost interpretace dvojím způsobem ve prospěch přístupu cizinců k nim. Uváţíme-li podobnost těchto funkcí (jako čelních představitelů kolektivních orgánů rady a zastupitelstva a jejich reprezentativní úlohu) s funkcí například předsedy vlády, je podle mého názoru nelogické, aby byly obdobné funkce na místní a regionální úrovni striktně vyhrazeny pro státní občany, přičemţ pro funkci s celostátní působností je odchylná interpretace moţná (viz předchozí kapitoly). Místní a regionální samospráva je nepochybně blíţ k rozhodování jednotlivců neţ celorepublikové orgány, a proto by se dalo očekávat, ţe připustí k rozhodování ve své působnosti širší okruh osob, kterých se týká. Diskriminační prvek lze shledat i ve skutečnosti, ţe starosta a místostarosta jako čelní představitelé jsou voleni z řad 92

Pro ucelený výklad o vývoji územní samosprávy v ČR viz SCHELLE, K., SCHELLEOVÁ, I. Geschichte der tschechischen öffentlichen Verwaltung. Mnichov (SRN): Grin Verlag GmbH, 2011. ISBN 9783640797202. Strany 52 a násl. 93 Nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1403/09. 94 Úmluva Rady Evropy o účasti cizinců na veřejném ţivotě přijata ve Štrasburku dne 5. 2. 1992 [online]. Stránky Rady Evropy [cit. 24. 2. 2012]. Dostupná z: . 95 Viz § 103 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) a § 61 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

39

členů obce, kde mohou být zvoleni i cizinci jako členové, ale uţ ne všichni členové mají stejné právo dostat se aţ do funkce starosty (místostarosty). 4.2.2 Funkce člena zastupitelstev obce a kraje Liberálnější přístup se projevuje v kolektivních orgánech obcí, nikoliv však kraje. Zde je namístě rozlišovat mezi postavením občana obce nebo kraje, a osobou v postavení občana obce nebo kraje.96 Rozdíl spočívá v tom, ţe občané obce jsou pouze státní občané s trvalým pobytem v obci, u občanství krajů zase státní občané s trvalým pobytem v některé z obcí případně na území vojenského újezdu v území daného kraje. Čestné občanství obce je pouze symbolickým statutem a nese minimální oprávnění, nehraje tedy pro krajské občanství roli. Od občanství ÚSC se pak odvíjí rozsah práv a povinností osoby. Některá práva (s výjimkou volebního práva a práva hlasovat v referendu) jsou přiznána i „kvazicizincům“ z pohledu občanství obce a kraje, kteří jsou státními občany s trvalým pobytem v jiné obci nebo kraji, ale vlastní na území obce nebo kraje nemovitost. Další skupinu cizinců tvoří fakticky jen občané EU, kteří mají za jistých podmínek přiznáno stejné postavení jako občané obce. Nejdůleţitější práva – volební právo a právo hlasovat v referendu (tedy přímou účast na veřejné moci a veřejných funkcích) – mohou tito cizinci vykonávat, ale ve skutečnosti jen s obtíţemi, jak bude rozvedeno níţe. Poslední skupina cizinců z tzv. třetích zemí nemá ve vztahu k územní samosprávě ţádná zvláštní práva. Nyní se zaměřím na přímé a nepřímé omezení cizinců (fakticky občanů EU) v přístupu k funkcím člena zastupitelstva, případně rady obce nebo kraje. Krajské zřízení ve svém § 13 na první pohled přiznává stejná práva i cizincům, a to odkazem na rozsah práv občanů kraje v § 12. Zde je mimo jiné uvedeno i volební právo, jehoţ výkon se ve skutečnosti váţe na státní občanství ČR.97 Proto cizinci nemají volební právo v krajských volbách. Pro obce platí, ţe aktivní a pasivní volební právo náleţí kromě občanů i těm cizincům, kterým přiznává právo volit ve sbírce vyhlášená mezinárodní úmluva, kterou je ČR vázána. Takovou mezinárodní úmluvou je myšlena právě Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), která v článku 22 stanoví, ţe občané Unie s bydlištěm v členském státě jako cizinci mají právo volit a být volení v obecních volbách za stejných podmínek jako občané. Poprvé se tato zvláštní výsada vybrané skupiny cizinců objevila v „Maastrichtské“ Smlouvě o Evropské unii v roce 96 97

FILIP, J., 2011. Strana 319. Vyplývá to z § 4 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů.

40

1992 společně s institutem občanství Unie. Je přímým důsledkem svobod spojených s občanstvím EU, zejména svobodou pohybu a pobytu jako projevů globalizační tendence na úrovni Evropy. Dochází tak ke zřetelnému prolamování principu výhrady občanství ve výkonu politických práv skupiny osob ţijících trvale na daném území. Toto právo dále upřesňuje směrnice,98 která mimo jiné uvádí, ţe „[…] pověření výkonného orgánu základního územního samosprávného celku můţe zahrnovat účast na výkonu veřejné moci,“ a proto umoţňuje státům aplikovat restriktivně pojatou výhradu občanství pro jejich výkon, jak činí i Česká republika u funkcí uvedených v předchozí podkapitole. Zdůrazňuje tedy prvek veřejné moci jako rozhodující důvod výhrady, která se objevuje i v článku 51 SFEU ve vztahu ke svobodě usazování a budu se jí ještě níţe věnovat. Totéţ platí i pro funkci člena rady obce jako výkonného orgánu, kterého členové jsou voleni obecním zastupitelstvem ze svých řad, tedy i cizinců. Výjimkou je hlavní město Praha, kde je ex lege stanoven příkaz, ţe všichni členové rady hlavního města musí být občané ČR.99 Zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanovuje několik přímých překáţek výkonu volebního práva občanů EU, konkrétně podmínku trvalého pobytu (§ 4) a registraci do tzv. dodatku stálého seznamu voličů (§ 28). Právo volit se váţe jak pro občany, tak pro cizince na podmínku trvalého pobytu v dané obci. Tato rovnost je ale jen zdánlivá.100 Institut trvalého pobytu je pro občany naprosto odlišný od trvalého pobytu pro cizince. „Cizinecký“ trvalý pobyt podle zákona o pobytu cizinců vyţaduje předchozí pobyt na území zpravidla v délce pět let. Aţ na určité výjimky platí i pro občany EU. Pro státní občany má pojem trvalého pobytu ve smyslu zákona o volbách pouze evidenční charakter a mohou jej libovolně měnit.101 Změna trvalého pobytu občanů je pouze formální záleţitostí spojenou s bagatelním správním poplatkem a bez nutnosti předchozího pobytu. To ale neznamená, ţe občané si mohou měnit účelově svůj trvalý pobyt jen kvůli vychýlení výsledků obecních voleb. Ústavní soud konstatoval, ţe pro účely posuzování aktivního i pasivního volebního práva má trvalý pobyt nikoliv evidenční charakter, ale musí vyjadřovat skutečný vztah osoby s místem 98

Směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehoţ nejsou státními příslušníky (CELEX číslo 31994L0080). 99 Poslední věta § 69 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 100 ANTOŠ, M. Občané EU volí v obecních volbách. Ale jen teoreticky. Článek na Jiném právu [online] ze dne 23. 10. 2011 [cit. 3. 3. 2012]. Dostupný z: . 101 Zákon č. 133/2000 Sb. o evidenci obyvatel a rodných čísel, ve znění pozdějších předpisů.

41

pobytu.102 Legitimním cílem poţadavku trvalého pobytu je podle Ústavního soudu právo volit pouze u těch osob, které v obci trvale ţijí a tvoří (relativně) trvalou součást územního společenství osob. Opírá se tedy o materiální vztah, nikoliv formální postavení. Pokud zmíněný princip aplikujeme na cizince z třetích zemí, kteří mají v obci trvalý pobyt, a tudíţ tvoří relativně trvalou součást společenství, dochází podle mého názoru k rozporu principu s podmínkou občanství EU nebo státního občanství, pokud jde o volební právo ve volbách do zastupitelstev ÚSC. Novou definicí pojmu občana obce a rozšíření volebního práva na všechny cizince s trvalým pobytem se zabývala i Rada vlády ČR pro lidská práva – výbor pro práva cizinců v roce 2006, ale navrhované změny dodnes nebyly úspěšné.103 Chápáním volebního práva na základě výše uvedeného principu materiálního vztahu pak můţeme dojít k rozporu s podmínkami volebního práva v krajských a nakonec i v parlamentních volbách. Je proto otázkou, jaký má být dosah principu materiálního vztahu se společenstvím, pokud dojde k rozporu s výhradou státního občanství a státní moci. A dále zda je tento princip natolik univerzální, ţe bude aplikovatelný i na volební právo mimo obecní volby. Další přímou překáţkou pro cizince ve výkonu funkce zastupitelů obce je zapisování do dodatků stálých seznamů voličů. Nepřímou překáţkou je jiţ výše zmíněný poţadavek občanství pro členství v politické straně. Pokud tedy cizince nenominuje jiná politická strana, jejímiţ členy ale nemohou být, mají na výběr ještě cestu nezávislých kandidátů nebo sdružení nezávislých kandidátů. Vztahuje se pak na ně podmínka podle § 21 odst. 4 předloţení petice podepsané relativně vysokým procentem voličů v dané obci. Tím výrazně klesá jejich šance vůbec ve volbách kandidovat.104 Takovou konstrukci povaţuji za zbytečnou překáţku a do budoucna by bylo vhodné přijmout právní úpravu, která rozšiřuje sdruţovací právo na všechny osoby, a to odstraněním podmínky státního občanství pro členství v politických stranách.

102

Nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 59/10 k otázce účelového přihlašování se voličů k trvalému pobytu. 103 Podnět Výboru pro práva cizinců Rady vlády ČR pro lidská práva k podpoře účasti dlouhodobě usazených cizinců na veřejném a politickém ţivotě z 6. 2. 2006 [cit. 3. 3. 2012]. Stránky Vlády ČR [online]. Dostupné z: . 104 ŠIMÍČEK, V. Členství cizinců v politických stranách, 2007.

42

V některých evropských zemích se právo volit do zastupitelstev územních samospráv váţe na odlišné podmínky, případně se neváţe na občanství vůbec. Vţdy je ale podmínkou trvalý pobyt na daném území jako předpoklad existence vztahu cizince k tomuto společenství. Slovenská republika umoţňuje výkon volebního práva do územních samosprávních celků (obcí i krajů) všem obyvatelům republiky s trvalým pobytem, tedy i cizincům. Estonsko a Slovinsko vyţadují trvalý pobyt v délce tří let. Další země, například Dánsko, Norsko, Portugalsko a Švédsko, pro cizince z třetích zemí vyţadují pouze přechodný pobyt v délce tří let. Belgie, Lucembursko a Nizozemí aţ pět let a Finsko čtyři roky s tím, ţe občané severských zemí mohou volit po dvou letech přechodného pobytu.105 Zhruba ve čtvrtině zemí Rady Evropy mohou volit i cizinci z třetích zemí.106 4.2.3 Tajemník obce a ředitel krajského úřadu Další zvláštní funkce jsou tajemník obce a ředitel krajského úřadu, které ze zákona nejsou podmíněné státním občanstvím, přestoţe fakticky obsahují všechny prvky typické pro veřejné funkce. Tajemníka obce nemusí mít povinně kaţdá obec. Je jmenován starostou za podmínek uvedených v obecním zřízení. Ředitele krajského úřadu jmenuje hejtman podle krajského řízení. Společně se pak na ně vztahuje zákon o úřednících územních samosprávních celků107, který vymezuje předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka. Pokud jde o podmínku občanství, vyţaduje podle § 4 alternativně státní občanství, nebo cizí státní občanství v kombinaci s trvalým pobytem na území ČR. Nevyţaduje se tedy mezinárodní úmluva ve smyslu čl. 10 Ústavy, jak je to u volebního práva do obecných zastupitelstev, a proto je tato funkce otevřená i pro cizince z tzv. třetích zemí. Mezi další podmínky patří bezúhonnost, věk a ovládání jednacího jazyka. Pojem jednacího jazyka v době přijetí tohoto zákona nebyl vymezen v tehdy platném zákoně o správním řízení (71/1967 Sb.), proto odkazuje v poznámce pod čarou na roztříštěnou úpravu například v zákoně o správě daní a poplatků, podle něhoţ byla jednacím jazykem čeština a slovenština. Nový správní řád108 definici jiţ obsahuje a setrval u privilegovaného postavení slovenštiny jako cizího jednacího

105

GROENENDIJK, K. Local voting rights for non-nationals in Europe: What we know and what we need to learn [online]. Nijmegen (NLD), University of Nijmegen, 2008 [cit. 15. 3. 2012]. Dostupný z: . 106 ANTOŠ, M. Principy voleb v České republice. Praha: Linde Praha, 2008. 191 s. ISBN 9788072017348. Strana 24. 107 Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávních celků, ve znění pozdějších předpisů. 108 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů definuje jednací jazyk v § 16.

43

jazyka. Ovládání jednacího jazyka můţe být pro cizince pochopitelně překáţkou, ale je to opodstatněný poţadavek vzhledem k povaze takové funkce.

4.3 Justiční funkce V této podkapitole se budu zabývat veřejnými funkcemi, které souvisí s výkonem soudní moci. V první řadě jde o funkci soudce, přísedícího, justičního čekatele a pomocných funkcí jako asistenta soudce a vyššího soudního úředníka. Zařadil jsem zde i funkci státního zástupce a všech souvisejících vedlejších funkcí, ale s vědomím toho, ţe státní zástupce nevykonává soudní moc a je státním orgánem sui generis.109 Jeho zařazení do této podkapitoly vyplývá pouze z jeho činnosti v soudním prostředí. Na většinu funkcí uvedených v této kapitole se nevztahuje výjimka pro občany EU, protoţe podle článku 51 SFEU se ustanovení kapitoly o svobodě usazování nepouţije na „[…] činnosti, které jsou v příslušném členském státě spjaty, i kdyţ jen příleţitostně, s výkonem veřejné moci.“ Interpretace pojmu veřejná moc a činnost bude rozhodující, zda se tato výjimka ze svobody usazování pouţije. Poprvé byla v judikatuře110 Soudního dvoru Evropské unie (tehdejšího Evropského soudního dvoru, dále jen SDEU) výjimka specifikovaná jako činnosti, které v sobě zahrnují bezprostřední a specifickou účast na státní moci. Této interpretaci se budu podrobněji věnovat v podkapitole 4.4.1 v souvislosti s výkonem notářského úřadu. 4.3.1 Soudci a přísedící Prvním předpokladem výkonu funkce soudce je státní občanství a vysokoškolské právnické vzdělání, jak stanovuje článek 93 Ústavy. Zákon111 dále upřesňuje i několik dalších podmínek, zejména zkušenosti a morální vlastnosti jako záruky řádného výkonu funkce a z odborné stránky vykonání justiční nebo obdobné zkoušky. Do funkce jsou pak jmenováni prezidentem republiky. Na rozdíl od většiny funkcí v předchozí podkapitole je funkce soudce specifická svou neutralitou a mechanismem ochrany vůči podjatosti. Proto se domnívám, ţe případný cizinec by za splnění všech ostatních podmínek v těchto funkcích měl rozhodovat stejně kvalitně a nestranně. Neutralitu soudců posiluje i zákaz výkonu funkce v politických stranách a hnutích. U ústavních soudců je vyloučeno dokonce i pouhé členství v politických sdruţeních. I kdyţ cizinec stejně nemůţe být členem politické strany, ve funkci soudce nebo přísedícího je tím 109

BAHÝĽOVÁ, L. et al., 2010. Strana 944. Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 21. 6. 1974, ve věci Reyners proti Belgii (2/74). 111 Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, ve znění pozdějších předpisů. 110

44

pádem politický důvod výhrady moci pouze pro státní občany oslaben. Nelze úplně vyloučit politické názory soudců a přísedících, to ani není účelem těchto omezení. Ale pokud se od nich očekává naprostá profesionální nestrannost a omezuje se jejich politická angaţovanost nebo vliv politických zájmů (a vůbec jakékoliv osobní zaujatosti) na rozhodování, povaţuji to za argument ve prospěch přístupu cizinců k těmto funkcím. Formulace opět přímo nevylučuje zákazem moţnost cizince zastávat funkci soudce, ale je vysoce nepravděpodobné, ţe by prezident jmenoval cizince do této funkce, nebo v souladu s ústavním postupem dala k jmenování cizince vláda souhlas. Ve známém sporu v roce 2005, kdy prezident Klaus nejmenoval několik mladších justičních čekatelů, se Nejvyšší správní soud vyjádřil112 k povaze rozhodování prezidenta jako orgánu moci výkonné. Vymezil i rozsah zákonem svěřené úvahy co do počtu a obsahu zákonných podmínek, přičemţ si prezident nesmí stanovit podmínky vlastní. Nad rámec posuzovaného případu pak dodal, ţe prezident rovněţ „není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z podmínek nesplňoval.“ Tím judikatura definitivně uzavřela moţnost prominutí podmínky občanství a jmenování cizince do funkce soudce. Funkce přísedícího se od funkce soudce liší zejména poţadavkem odbornosti a způsobem jmenování, z hlediska občanství rovněţ nepřipouští cizince k jejímu výkonu. 4.3.2 Státní zástupce Funkce státního zástupce patří podle svého zařazení do hlavy třetí Ústavy pod výkonnou moc. Svou činností ale úzce souvisí s realizací soudní moci, čemuţ odpovídá i struktura a pravomoci státních zastupitelství. Pro státního zástupce platí taktéţ poţadavek odbornosti, zákonnosti a nestrannosti, jeţ tvoří vnitřní mechanismy záruky správného výkonu této funkce bez ohledu na občanství. Podle § 17 zákona o státním zastupitelství113 je však stejně jako u soudců poţadováno právě státní občanství České republiky. 4.3.3 Funkce související s činností justice a státního zastupitelství Do této skupiny lze zařadit asistenty soudců a státních zástupců, justiční čekatele a vyšší soudní úředníky. Vykonavatelé těchto funkcí se částečně podílejí 112 113

Rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, sp. zn. 4 Ans 9/2007. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.

45

na rozhodování svých nadřízených, popřípadě samostatně rozhodují a provádějí jednodušší úkony (například vyšší soudní úředníci při vydávání platebních rozkazů). Jejich účast na státní moci je pravděpodobným důvodem, proč jednotlivé zákony stanoví pro výkon i těchto funkcí podmínku státního občanství. Funkce asistentů ale nebyla od svého vzniku vţdy upravena zákonem. Od zavedení pozice asistentů v roce 2006, po vzoru asistentů Ústavního soudu, u státního zastupitelství a všech ostatních soudů do vzniku zákonné úpravy podmínek této funkce v roce 2008 záleţelo na rozhodnutí vedoucího státního zástupce nebo předsedy soudu.114 V mezidobí by proto teoreticky mohl být jmenován i cizinec do funkce asistenta, ale protoţe šlo o dočasnou situaci do doby vydání zákonné úpravy, úvahy v tomto směru jsou pouhou spekulací. Zajímavou skutečností je způsob aplikace této podmínky občanství asistentů soudců v praxi. Podle neformálních informací z Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu se do této funkce jmenují i občané EU (v konkrétním případě to byli občané Slovenské republiky). Asistenty jmenuje a odvolává předseda soudu na návrh dotčeného soudce. Soudy se rozhodly v těchto případech interpretovat formulaci podmínky „asistentem můţe být jmenován občan“ ve smyslu občana EU, aby dosáhly eurokonformního výkladu. Odůvodňují to i tím, ţe funkce asistenta nezahrnuje výkon veřejné moci. Z pohledu vymezení obsahu veřejné funkce povaţuji funkci asistenta za fakticky ovlivňující výslední rozhodnutí soudce resp. státního zástupce, proto se dle mého názoru i asistenti účastní na výkonu veřejné moci svou faktickou činností.115

4.4 Zájmová samospráva Zájmová samospráva je podobně jako územní samospráva nositelem části veřejné moci. Je zaloţena na určitém personálním substrátu, od kterého se odvozuje její legitimita a vykonává nad ním svojí moc ve svěřeném rozsahu. Tuto moc je nutné odlišovat od státní moci svěřené jednotlivým členům samosprávy, například pravomoci exekutora při určitých exekučních činnostech. Na úrovni ústavního pořádku nenalezneme ţádnou zmínku o zájmové samosprávě, pouze územní. Proto je zájmová samospráva upravena v jednotlivých předpisech na zákonné úrovni. V následujících podkapitolách se budu věnovat jen vybraným funkcím, které jsou relevantní z pohledu

114

KOUDELKA, Z. et al. Zákon o státním zastupitelství s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2010. 400 s. ISBN 9788087212257. Strana 338. 115 Například podle informací o pozici asistentů soudců na internetových stránkách Ústavního soudu se asistenti „[...] výrazně podílejí na přípravě a tvorbě rozhodnutí soudců Ústavního soudu, a přispívají tak k prosazování materiálního právního a ústavního státu. Asistent soudce Ústavního soudu musí splňovat vysoké odborné a morální předpoklady pro výkon tak náročné a zodpovědné funkce“.

46

posuzovaného jevu – přístupu cizinců k veřejným funkcím. Zahrnují funkce notáře, exekutora, advokáta a souvisejících funkcí včetně vnitřních orgánů samosprávy. Vynechána bude samospráva na úseku školství, dále sdruţující různé lékařské profese, architekty, inţenýry a techniky, protoţe nevykonávají vnější veřejnou moc, kromě své vnitřní (samosprávní) moci nad členy těchto samospráv. Účast v nich není zpravidla vyhrazena státním občanům. 4.4.1 Notář Právní doktrína uvádí, ţe notář je nezávislým nositelem veřejné funkce, i kdyţ není státním orgánem. Výrazem veřejné funkce je i moţnost pouţívat státní znak a jmenování do funkce státním orgánem – zpravidla ministerstvem.116 V květnu 2011 se Soudní dvůr Evropské unie vyjádřil k několika souvisejícím ţalobám Komise EU ve věci omezující podmínky občanství notářů.117 Na stranu ţalovaných zemí se postavila i Česká republika, Slovenská republika a Francie, opačný názor na věc podporovalo Spojené království. Meritem sporu byla otázka, jestli funkce notářů, tak jak byla ve vnitrostátních úpravách vymezena, patří pod výjimku uvedenou v článku 51 SFEU, nebo ţalovaný stát porušil zákaz omezení svobody usazování občanů EU podle článku 43 SFEU. Konstantní judikatura SDEU, počínajíc zmíněným rozsudkem Reyners (2/74, bod 54) zdůrazňuje restriktivní interpretaci výjimky z volného pohybu osob a svobody usazování v Evropské unii. Při posuzování celé řady dalších různých funkcí ve veřejném sektoru, pro jejichţ výkon si státy určily podmínku státního občanství, shledal SDEU rozpor se zákazem omezení svobody usazování.118 V případě notářů Soudní dvůr po přezkoumání obsahu jednotlivých činností podle vnitrostátní úpravy dospěl nakonec k závěru, ţe ani na tuto funkci nelze vztáhnout výjimku podle článku 51 SFEU, protoţe nenaplňuje charakteristiku činností, které přímo a specificky souvisí s výkonem veřejné moci. Závěr SDEU má dopad i na Českou republiku, protoţe dodnes má v zákoně119 podmínku státního občanství pro výkon funkce notáře. Činnost notářů v posuzovaných případech se téměř vůbec neliší od notářů českých. V jiných zemí Evropy není podmínka státního občanství pravidlem, například Španělsko, Portugalsko nebo Itálie nevyhrazují notářskou funkci pro státní občany. 116

FILIP, J. SVATOŇ, J., 2011. Strana 303. Rozsudky SDEU ze dne 24. 5. 2011 ve věcech Komise proti Francii (C-50/08), Komise proti Belgii (C-47/08), Komise proti Rakousku (C-53/08), Komise proti Německu (C-54/08) a jiné. 118 JÁNOŠÍKOVÁ, M. Účasť na výkone verejnej moci ako dôvod na neaplikáciu ustanovení o voľnom pohybe osôb. In Výber z rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie. VIII.ročník, číslo 4/2011. Bratislava: Iura Edition, spol. s r.o., 2011. ISSN 13365312. Strana 7. 119 Zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. 117

47

Pokud uplatníme v rozsudku vyjádřené hledisko posuzování dílčích činností (nikoliv profese jako celku), domnívám se, ţe minimálně v roli pověřeného soudního komisaře český notář vykonává veřejnou moc.120 Můj názor se neztotoţňuje se závěrem SDEU, protoţe v určitých případech vykládá charakter činností ve vztahu k veřejné moci aţ příliš restriktivně a odděleně od kontextu celé profese. Domnívám se, ţe notariát je svým charakterem hybridní, stojí na pomezí soukromé profese a veřejné funkce. Nejasnost postavení je důsledkem nejednoznačnosti povahy veřejné funkce a konkrétních činností notáře. Kriterium veřejné moci je sice důleţitým prvkem veřejné funkce, ale její chápání se můţe lišit mezi státy a názorem SDEU. Protoţe právo Evropské unie se na základě judikatury musí vykládat autonomně, bude upřednostněn výklad Soudního dvora Evropské unie. Odlišný názor od soudu na výkon veřejné moci měl i generální advokát Lenz ve stanovisku ve věci Thijssen,121 podle něhoţ, i kdyţ se můţe jednat o veřejnou funkci, se musí uplatnit tato výjimka v členských zemích tak, aby nebyl zmařen tzv. effet utile122 ustanovení o svobodě pohybu jednostranným aktem státu. Výjimka by se měla uplatňovat pouze v nevyhnutelné míře pro ochranu zájmů sledovaných v článku 51 a musí splňovat poţadavek proporcionality. Nejspornějším bodem argumentace SDEU je podle mého názoru odmítnutí spojitosti s přímým a specifickým výkonem veřejné moci v případě sepisování veřejných listin s přímou vykonatelností (Komise proti Německu, bod 100). 4.4.2 Exekutor Exekutor bude vykonávat svěřenou státní moc v případě exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce (srov. § 127 odst. 1 písm. c) trestního zákoníku). Charakter veřejné funkce se projevuje i v moţnosti uţívání státního znaku ČR na razítku a jmenováním ministrem spravedlnosti. Autoritativní povaha exekuční činnosti jako výkonu exekučních titulů je bezpochyby projevem státní moci. Naproti tomu se za výkon svěřené pravomoci nepovaţuje takzvaná další činnost exekutora, například poskytování právní pomoci oprávněnému nebo povinnému. Zákon123 stanovuje podmínku občanství pro jmenování exekutora, exekutorského vykonavatele, kandidáta i koncipienta, proto cizinec nemá ţádnou moţnost funkci exekutora vykonávat. 120

Viz § 38 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Rozsudek SDEU ze dne 13. 7. 1993 ve věci Thijssen proti Belgii (C-42/92). 122 Rozsudek SDEU ze dne 15. 3. 1988 ve věci Komise proti Řecku (C-147/86) v bodě 7. 123 Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů. 121

48

4.4.3 Advokát Pro úplnost zde uvádím i advokáta jako právní profesi v podobném postavení, která ale není veřejnou funkcí. Výkon advokacie nemá podmínku občanství, ale váţe se na zápis do seznamu advokátů, kde je pro cizince překáţkou zejména problematika uznání vysokoškolského vzdělání, pokud cizinec vystudoval na zahraniční vysoké škole. Zvláštní postavení má hostující a usazený evropský advokát ve smyslu § 35f a § 35l zákona,124 kterému je přiznáno výhodnější postavení a můţe na našem území poskytovat právní sluţby na rozdíl od advokátů z třetích zemí. Hostující ani usazený evropský advokát nemá úplně rovnocenné postavení s českým advokátem, pokud jde například o pasivní volební právo do orgánů České advokátní komory (§ 35n odst. 5). Činnost advokáta není sama o sobě projevem veřejné moci. O úmyslu vyloučit advokáta z účasti na veřejné moci a udrţet ho nezávislým svědčí i snaha zákonodárce nerozšiřovat jeho kompetence o veřejnou moc, a s tím související kontrolovatelnost. V nedávno projednávaném vládním návrhu zákona o mediaci ministr spravedlnosti argumentoval, ţe funkce advokáta má zůstat nezávislá na státní moci, na rozdíl od notáře,

kterého

v kontextu

sepisování

veřejných

listin

s účinkem

vykonatelnosti označuje zajímavým výrazem „výhonek veřejné moci“.

125

přímé Spornou

povahu můţe mít činnost advokáta při výkonu nutné obhajoby, kdy je ustanoven ex offo. Soudní dvůr Evropské unie ale výslovně vyloučil její spojitost s výkonem veřejné moci.126 4.4.4 Související funkce zájmové samosprávy V této podkapitole shrnu společně vedlejší a pomocné funkce k hlavním funkcím podle předchozích podkapitol a zvláště pak vnitřní orgány (Komory) zájmových samospráv, ve kterých se zpravidla vyskytuje podmínka státního občanství a která vykonává veřejnou moc nad členy této samosprávy. Pokud jde o pomocnou funkci asistentů a koncipientů, neměla by se na ní podle SDEU127 vztahovat výhrada výkonu veřejné moci podle článku 51, pokud nezasahuje do rozhodování hlavní funkce. Proto bude potřebné zkoumat, jestli je funkce 124

Zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Stenografický zápis 33. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 31. 1. 2012 [online]. Stránky Poslanecké sněmovny ČR [cit. 1. 3. 2012]. Dostupný z: . 126 Reyners, bod 52. 127 Thijssen, bod 22. 125

49

koncipienta a dalších asistentů pomocná ve smyslu nesamostatnosti nebo můţe být samostatným nositelem veřejné moci a samostatně rozhodovat. V uvedených případech evropských notářů ale SDEU neshledal ani hlavní profesi za nositele veřejné moci, argumentem a maiori ad minus bude logicky i kaţdá vedlejší funkce od nich odvozená automaticky vyloučena z moţnosti uplatnění výjimky podle článku 51 SFEU. Bylo by nelogické, aby koncipient jako kandidát na danou funkci nemusel splňovat podmínku občanství, ale cílová profese, o kterou usiluje, by občanství vyţadovala. Zájmová samospráva má stejně jako její územní protějšek své vnitřní členění a orgány, které vykonávají veřejnou správu na úseku samosprávy. Jedná se pouze o marginální „veřejnou moc“, protoţe je limitována povahou zájmové samosprávy jako doplňkem státní moci. Označení této samosprávní stavovské organizace je zpravidla Komora. Přístup k vnitřním funkcím je pochopitelně podmíněn členstvím v této komoře, proto v případě notářů a exekutorů vytváří překáţku cizincům právě podmínka občanství pro výkon funkce notáře a exekutora. V případě advokátní komory je situace odlišná, protoţe pro výkon advokacie se nevyţaduje státní občanství, ale zapsání na seznamu advokátů. Na seznam můţe být zapsán kterýkoliv cizinec za splnění dalších podmínek v zákoně o advokacii a vykonávat určitou omezenou činnost. Výkon práv uvnitř komory se váţe na zapsání do seznamu advokátů, proto je otevřený i pro cizince. Hostujícímu evropskému advokátovi je přiznáno pouze právo účastnit se na sněmu a usazenému advokátovi nadto i právo volit. Ţádný z nich ale nemůţe být volen do orgánů komory, a tedy zastávat určitou veřejnou funkci uvnitř této samosprávy. Pro výkon těchto práv by museli být řádně zapsaní do seznamu advokátů.

4.5 Ozbrojené síly a bezpečnostní sbory V této části se budu věnovat funkcím, které souvisejí s výkonem veřejné moci svou faktickou činností, nebo jsou nadány veřejnou mocí. Jedná se o příslušníky Armády ČR, Policie ČR, Hasičského záchranného sboru ČR, Celní správy ČR, Vězeňské sluţby ČR a dalších sborů vymezených v zákoně.128 Povaha jejich pravomocí v některých případech (zejména příslušníka Hasičského záchranného sboru) nevykazuje všechny znaky veřejné funkce, případně je výrazně slabší. Protoţe se jedná zpravidla o ozbrojené sbory, budu s ohledem na povahu jejich činnosti brát v úvahu větší intenzitu rizika v případě potenciální neloajality cizince. 128

Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.

50

4.5.1 Armáda České republiky Armáda ČR je nejvýraznějším nositelem státní moci ve smyslu faktické síly. Do roku 2005 představovala sluţba v armádě povinnost kaţdého občana i během mírového stavu, novým branným zákonem129 se armáda změnila na profesionální a branná povinnost se „aktivuje“ pouze za stavu ohroţení státu nebo za válečného stavu. Zvláštní případy v souvislosti s občanstvím upravuje § 34 branného zákona, kdy občan ČR hodlá vstoupit do cizích ozbrojených sil nebo má dvojí občanství. Jde tedy o opačný jev oproti přístupu cizinců k veřejným funkcím, tedy o přístup českých občanů do cizích veřejných funkcí. Sluţbu vojáků z povolání, tedy profesionálního vojáka, upravuje zákon o vojácích z povolání130 a vyţaduje státní občanství. Cizí státní příslušníci nemají do armády přístup. Opatrnost v přístupu cizinců do Armády ČR spočívá zřejmě ve skutečnosti, ţe se jedná o obranný mechanismus státní suverenity a ozbrojený sbor. Předpokládá se, ţe cizinci mohou být v případě konfliktu nespolehliví, coţ můţe mít váţný dopad na bezpečnost státu. Z povahy činnosti armády a síly, kterou disponuje, vyplývá, ţe nelze spoléhat na následné ochranné mechanismy, jako například kárná řízení nebo opravné prostředky, které jsou typické pro ostatní veřejné funkce. Ze všech jmenovaných funkcí proto povaţuji výhradu občanství v případě armády za nejvíc opodstatněnou, a to z bezpečnostních důvodů. Během historie vznikly v zahraničí různé cizinecké legie (z nichţ nejznámější je Francouzská cizinecká legie) a slouţili v nich i Češi. O vztahu občanství a výkonu vojenské sluţby v armádě svědčí i skutečnost, ţe po třech letech sluţby ve Francouzské cizinecké legii je vojákům umoţněno poţádat o francouzské občanství za zvýhodněných podmínek.131 4.5.2 Policie, Celní správa a Vězeňská služba České republiky V názvu uvedené tři sbory rovněţ odpovídají vymezení veřejné funkce podle kapitoly druhé. Členové sborů disponují státní mocí, bezprostředně rozhodují o právech a povinnostech jiných osob a jsou nositeli určitých donucovacích oprávnění. Všechny tři sbory vyţadují pro výkon sluţby státní občanství.132 I v případě těchto funkcí se riziko potenciální neloajality cizinců jeví jako závaţnější překáţka, protoţe stejně jako v případě Armády ČR se jedná o ozbrojené sbory určené k zabezpečení 129

Zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon), ve znění pozdějších předpisů nahradil starší zákon č. 218/1999 Sb. 130 Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů. 131 Informace na stránkách Francouzské cizinecké legie [online]. [cit. 4. 3. 2012]. Dostupné z: . 132 Stanoví tak § 13 zákona o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.

51

převáţně bezpečnostních zájmů státu. Jejich působení v případě nasazení ale není natolik bezprostřední a nekontrolovatelné, jako u Armády ČR. Slib příslušníků při nástupu do sluţby (§ 17) deklaruje nestrannost, dodrţování právních předpisů, plnění rozkazů nadřízených a závazek nezneuţití sluţebního postavení. Nadto se v kaţdém konkrétním případě zkoumá i osobnostní způsobilost uchazeče, která garantuje vyhovující charakterové kvality.133 Příslušníci bezpečnostních sborů mají rovněţ zákaz členství v politických stranách. Za dané situace usuzuji, ţe v případě zachování všech ostatních podmínek a kontrolních mechanismů nad příslušníky uvedených sborů by cizí státní občanství nemělo mít relevantní vliv na výkon těchto funkcí. Vyšší riziko by představoval pouze útvar cizinecké policie a celní orgány, protoţe se mohou dostávat pravidelně do styku s jinými cizinci. Nejvyšší riziko z pohledu bezpečnosti státu představuje sluţba v Bezpečnostní informační sluţbě ČR, ta je ale svou povahou výjimečná. Pro případy individuálního selhání cizince v sluţbách bezpečnostních sborů stačí vhodně upravit kontrolní mechanismy, které je ovšem nutné zabezpečit vţdy a bez ohledu na občanství příslušníků těchto sborů. 4.5.3 Příslušníci Hasičského záchranného sboru Příslušníci Hasičského záchranného sboru (dále jen „HZS“) disponují pouze minimální svěřenou pravomocí134 a autoritativním rozhodováním. Přesto se na ně vztahuje podle zákona o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů podmínka státního občanství. Na rozdíl od předchozích ozbrojených sborů zde podle mého názoru není vůbec ţádné bezpečnostní riziko loajality a nehrozí ţádná kolize zájmů cizinců se státními zájmy. Proto povaţuji podmínku občanství u HZS za nedůvodnou.

4.6 Administrativní úřady Do této kategorie lze zahrnout velké mnoţství různých funkcí státních úředníků a úředníků územní samosprávy, dozorčích funkcí v orgánech státní správy a organizačních sloţkách státu. Kvůli jejich rozmanitosti a počtu uvedu jen několik vybraných funkcí, které pokrývají obecnou podstatu všech společně.

133

Vyhláška Ministerstva vnitra ze dne 7. 9. 2004 č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon sluţby v bezpečnostním sboru, ve znění pozdějších předpisů. 134 Viz § 88 zákona č. 133/1985 Sb., o poţární ochraně, ve znění pozdějších předpisů.

52

Na většinu těchto funkcí by se měl vztahovat sluţební zákon135, jehoţ účinnost ale byla několikrát odsunuta, aktuálně na rok 2015. Přesto jej můţeme pouţít k vyvození závěrů o připravované právní úpravě. Ta stanovuje, ţe předpokladem přípravy do státní sluţby je státní občanství ČR. V současné době se připravuje nový zákon o úřednících a zaměstnancích veřejné správy a o vzdělávání ve veřejné správě, který nahradí stávající zákony o úřednících ÚSC včetně sluţebního zákona.136 4.6.1 Úředníci v orgánech územní samosprávy Úředníci samosprávy plní mnoţství různých úkolů jak v samostatné, tak přenesené působnosti, a tedy i veřejnou moc. Podle stávající právní úpravy vztahující se na úředníky územní samosprávy postačí i trvalý pobyt na území ČR, ale i další podmínky, například ovládání jednacího jazyka (viz podkapitola 4.2.3). 4.6.2 Ústřední a další orgány státní správy Ústřední orgány státní správy jsou správními úřady v hierarchicky nejvyšším postavení a jejich kompetence zahrnují rozhodování o důleţitých otázkách státní správy. Patří mezi ně nejen Úřad vlády ČR, Český telekomunikační úřad, Úřad průmyslového vlastnictví a několik dalších, ale i všechna ministerstva. Funkci samotných ministrů jsem se jiţ věnoval v podkapitole 4.1. Úpravu jednotlivých úřadů nalezneme roztříštěnou v různých zákonech souvisejících s oblastí působností těchto úřadů, například v zákoně o ochraně hospodářské

soutěţe.137

Paradoxně

nestanovují

podmínku

státního

občanství.

Tu stanovuje aţ sluţební zákon, do té doby všechny podmínky ustavují pouze jednotlivé zvláštní předpisy. Jelikoţ k jeho účinnosti dodnes nedošlo a pravděpodobně ani nedojde, zůstává otázkou, zda mají cizinci přístup k funkcím, v nichţ to nestanoví zvláštní zákon. Stejná podmínka se vztahuje na členy dozorčích rad a řídících orgánů, například bankovní rady České národní banky. Protoţe svojí činností můţe výrazně zasahovat do řízení důleţitého státního odvětví a centrální banky, je pro členství v radě zákonem138 vyţadováno státní občanství ČR. Zvláštní postavení má Nejvyšší kontrolní 135

Zákon č. 218/2002 Sb., o o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 136 Úřad Vlády ČR. Státní služba [online]. Stránky Vlády České republiky, [cit. 15. 3. 2012]. Dostupné z: . 137 Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe je upraven v § 20 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěţe, ve znění pozdějších předpisů. 138 Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.

53

úřad jako samostatný a maximálně nezávislý kontrolní orgán podle hlavy páté Ústavy. Všichni jeho členové musí rovněţ splňovat podmínku státního občanství.139 4.6.3 Veřejné stráže Veřejné stráţe, jakoţto okrajové funkce, jsou zbytkovou částí státní moci delegované na fyzické osoby, a to v úzkém rozsahu zpravidla na úseku ochrany ţivotního prostředí. Disponují rozhodovací pravomocí a veřejnou mocí, jejich rozhodnutí je vynutitelné, mají zvláštní postavení úřední osoby v souvislosti se svěřenou pravomocí. Jedná se o funkce stráţe přírody, lesní, myslivecké a rybářské stráţe. Jejich úpravu nalezneme v jednotlivých zvláštních předpisech,140 které stanovují nejen omezené oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech podřízených subjektů, ale i podmínky výkonu této funkce. Rybářská stráţ nevyţaduje podmínku občanství a dokonce ani bydliště. Nepřímo ale předpokládá trvalé bydliště na území ČR podle § 14 odst. 1, kde se pojednává o příslušnost obecního úřadu k jmenování člena rybářské stráţe. Pravděpodobně se jedná o legislativní chybu. Myslivecká stráţ vyţaduje pouze nejednoznačnou podmínku bydliště na území ČR. Obě výše zmíněné funkce jsou tudíţ přístupné i pro cizince. Lesní stráţ a stráţ přírody státní občanství naopak vyţadují.

4.7 Jiné veřejné funkce a funkce sporné povahy V poslední podkapitole se budu věnovat funkcím, které se svou povahou přibliţují veřejným funkcím vymezeným v kapitole druhé, ale z určitých důvodů se za ně nepovaţují, nebo mají určité zvláštnosti, případně jejich postavení je sporné. Počet těchto funkcí je pochopitelně mnohem vyšší, ale pro účely této práce je nadbytečné analyzovat všechny. Vybrané funkce mají pouze poukázat na zvláštnosti, a nemoţnost jednoznačně nebo jen s interpretačními potíţemi vymezit některé veřejné funkce a na nepravidelnost omezení podmínkou státního občanství.

139

Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, dále zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny a zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráţi, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů.

140

54

4.7.1 Autorizovaný inspektor Činnost autorizovaného inspektora podle stavebního zákona141 má povahu soukromoprávní i veřejnoprávní. Dosavadní právní úprava kvůli nejasnostem povahy tohoto institutu způsobovala v praxi problémy.142 Připravovaná velká novela stavebního zákona by měla zpřísnit moţnosti kontroly činnosti autorizovaného inspektora a stavebního řízení, které můţe inspektor ovlivnit.143 Soukromoprávní povaha spočívá v moţnosti osoby vybrat si libovolného autorizovaného inspektora a nechat si na základě smlouvy za úplatu vypracovat certifikát, který je odborným posudkem pro účely stavebního řízení. Postup autorizovaného inspektora v tzv. zkráceném stavebním řízení je podle NSS veřejnoprávní a jeho výsledek je za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu „[…] způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti“.144 Veřejnoprávní prvky vykazují znaky veřejné funkce – autorizovaný inspektor vydáním certifikátu fakticky rozhodne o právech a povinnostech jiných subjektů, jeho rozhodování je nezávislé na vůli subjektů. Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, ţe ověřil projektovou dokumentaci a podklady, na jejichţ základě navrhovaná stavba můţe být provedena. Jedná se tedy o podmínky, které jinak zkoumá stavební úřad v povolovacím řízení. Stavebník musí pouze oznámit certifikát stavebnímu úřadu, doloţit další potřebné dokumenty a bez dalšího mu vzniká právo stavět. Stavební úřad o ničem dalším nerozhoduje, neboť zkrácené stavební řízení nahrazuje rozhodnutí v „klasickém“ stavebním řízení. NSS dovozuje z účinků certifikátu jeho přezkoumatelnost ţalobou ve správním soudnictví, stejně jako u veřejnoprávních rozhodnutí. Inspektor má i některé pravomoci, jimiţ fakticky rozhoduje o právech a povinnostech dalších osob, například posuzuje a projednává námitky osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení. O povaze veřejné funkce svědčí i skutečnost, ţe autorizovaný inspektor jakoţto autorizovaná osoba podle zákona145 uţívá razítko se státním znakem ČR a do funkce je jmenován ministrem (viz kapitolu čtvrtou a stejné prvky projevu veřejné funkce u notáře a exekutora). Autorita jeho funkce je odvozená od stavebního úřadu, jemuţ je nutné ze strany

141

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. Tisková zpráva Kanceláře veřejného ochránce práv Proti certifikátu autorizovaného inspektora zatím jen žaloba [online] ze dne 14. 12. 2011 [cit. 11. 3. 2012]. Dostupná z: . 143 Vládní návrh novely stavebního zákona, V. volební období, sněmovní tisk 573/0. 144 Rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2010, sp. zn. 9 As 63/2010 a dále rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2011, sp. zn. 2 As 36/2011. 145 Zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inţenýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. 142

55

účastníka certifikát předloţit. Bez tohoto úkonu by certifikát neměl ţádné veřejnoprávní účinky. Smluvní základ vztahu mezi inspektorem a stavebníkem ale svědčí o tom, ţe certifikát bude nepochybně stavebnímu úřadu předloţen. Stavební zákon neurčuje podmínku státního občanství, ale protoţe podmínkou pro výkon povolání autorizovaného inspektora je status autorizované osoby, vztahuje se na něj ustanovení § 7 zákona o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inţenýrů a techniků činných ve výstavbě. Autorizaci komora uděluje vedle občanů ČR i občanům EU nebo jejich rodinným příslušníkům, občanům Švýcarska a členských států jiných dohod nebo cizincům z třetích zemí s postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství (trvalým pobytem) a několika dalších pobytových reţimů uvedených v zákoně. Přístup k funkci autorizovaného inspektora po splnění dalších, zejména odborných podmínek, mají tedy i cizinci. 4.7.2 Rozhodce (arbitr) Zvláštní povahu má i funkce rozhodce zaloţená na základě rozhodčí smlouvy.146 Pravomoc rozhodce je shodná s pravomocí soudce rozhodovat nezávisle o právech a povinnostech ve sporu mezi stranami v rozsahu, který zákon povoluje. Rozhodčí nález je plně vykonatelný stejně jako soudní rozhodnutí, coţ je prvkem veřejné funkce. Spornost povahy rozhodčího řízení vyplývá ze způsobu, jakým je pravomoc rozhodce zaloţena. Rozhodcem se osoba stává v okamţiku platného uzavření smlouvy (nebo rozhodčí doloţky) a přijetím této funkce, případně je zaloţena pravomoc stálého rozhodčího soudu. Na rozdíl od soudce, kterého pravomoc je zaloţena ex constitutione, vzniká pravomoc rozhodce na základě autonomie vůle stran. Pravidlem je, ţe rozhodčí smlouvu mohou strany uzavřít tehdy, jestliţe by ve věci mohly platně uzavřít smír. To naznačuje charakter dobrovolnosti, avšak rozhodčí nález je svou povahou odlišný od smíru. Podstatný je prvek autority, který charakterizuje proces vzniku nálezu a jeho výsledek je pro jednu ze stran sporu pochopitelně negativní. Naproti tomu smír je smluvní dohoda o podmínkách právního vztahu mezi stranami uzavřená v okamţiku existence sporu a na základě dobrovolného vyjednávání. Rozhodčí nález tedy stanoví práva a povinnosti stran autoritativně, a to v okamţiku, kdy uţ smír není moţný a výsledný právní vztah je zpravidla proti vůli jedné ze stran. Rozhodce rozhoduje 146

Zákon č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů.

56

stejně jako soudce nezávisle na vůli podřízených subjektů. Autonomie vůle stran tedy pouze přenáší pravomoc ze soudce na rozhodce, jinak je její obsah s ohledem na kritéria veřejné funkce uvedené v kapitole druhé stejný. Jisté omezené kontrolní mechanizmy nad rozhodčím řízením má soudce podle § 106 občanského soudního řádu,147 nicméně ty se týkají převáţně vadného uzavření rozhodčí smlouvy. Postavení soudce a rozhodce vůči stranám se v některých oblastech shoduje (nestrannost, mlčenlivost, rovnost stran, zahájení řízení ţalobou a jiné procesní prvky), a v některých je diametrálně odlišný (odbornost a vznik funkce). Podle ustálené judikatury Ústavního soudu148 ale nález rozhodce není „[…] rozhodnutím orgánu veřejné moci […]“ ve smyslu Ústavy a zákona o ústavním soudu.149 Pravomoc rozhodce není delegovaná svrchovanou mocí státu, ale pochází od soukromé vlastní moci stran určovat si svůj osud. Tento závěr ale vyslovuje v kontextu posuzování své pravomoci rozhodovat o stíţnosti směřující ve smyslu Ústavy a zákona o ústavním soudu proti rozhodnutím orgánů veřejné moci. Stálý rozhodčí soud byl konstatováním Ústavního soudu postaven do pozice pouhé „[…] odborné organizace zprostředkovávající sluţby pro osoby, které chtějí, aby rozhodce jejich právní vztah vyjasnil a napevno postavil,“ vůči čemuţ se rozhodci pochopitelně ohradili.150 Podle mého názoru je samotná činnost rozhodce podřaditelná pod pojem veřejné funkce, pokud jde o její obsah a dopady, i kdyţ není orgánem veřejné moci ve smyslu Ústavy a zákona o Ústavním soudu pro účely přezkumu ze strany Ústavního soudu. Rozhodcem se můţe stát bez ohledu na občanství a odborné poţadavky „kaţdý“. 4.7.3 Finanční arbitr Na rozdíl od soukromého rozhodce je finanční arbitr správním orgánem, který je pravomocný k rozhodování v zákonem151 vymezených sporech z platebních styků, pokud je jinak k rozhodnutí tohoto sporu dána pravomoc českého soudu. Nejedná se tedy o smluvní zaloţení pravomoci, neboť jeho role je podobná ombudsmanovi. Navíc poradenství vykonává bezplatně. V jeho kompetenci je kromě vydávání vykonatelných 147

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1357/07, dále usnesení ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 511/03 a usnesení ze dne 8. 1. 2007, sp. zn. II. ÚS 805/06. 149 Kompetence Ústavního soudu rozhodovat pouze o rozhodnutích orgánů veřejné moci je vymezená v článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 150 LISSE, L. Pojďme proti mýtům aneb K otázce povahy rozhodčího řízení [online]. Článek publikovaný na serveru epravo.cz dne 16. 6. 2010 [cit. 14. 3. 2012]. Dostupný z: . 151 Zákon č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů. 148

57

nálezů i udělování pokut za určité přestupky. Finanční arbitr je tedy veřejnou funkcí. Kancelář finančního arbitra je dokonce organizační sloţkou státu. Řízení se však zahajuje na návrh uţivatele finančních sluţeb, drţitele elektronických sluţeb nebo spotřebitele – tedy vţdy na návrh slabší strany vztahu. Finanční arbitr nemá podle zákona stanovenou podmínku státního občanství. 4.7.4 Veřejný ochránce práv Veřejný ochránce práv, neboli ombudsman, je další mimosoudní kontrolní orgán, jehoţ úkolem je chránit občany před svévolí správních orgánů a kontrolovat jejich činnost. Jeho význam spočívá v společenské autoritě a respektu. Ex lege152 je funkce ombudsmana označena jako veřejná funkce, nicméně nedisponuje ţádnou rozhodovací pravomocí, pouze vykonává funkci ve veřejném zájmu. Ve prospěch veřejné povahy svědčí i způsob vzniku této funkce; je volen poslaneckou sněmovnou, skládá slib a měl by být politicky nestranný. Podmínkou volitelnosti do funkce ombudsmana je volitelnost do Senátu, kandidát tedy musí být českým občanem. Podmínka občanství platí i pro asistenta Veřejného ochránce práv. 4.7.5 Soudní znalci a tlumočníci Soudní znalci a tlumočníci nepředstavují typickou veřejnou funkci, protoţe jim chybí zejména prvek autoritativního rozhodování o právech a povinnostech podřízených subjektů. Jejich rozhodování hraje v správních a soudních řízeních důleţitou roli, protoţe svou činností fakticky ovlivňují výsledek rozhodování jiných veřejných funkcí. To je pravděpodobným důvodem, proč u nich podle staré právní úpravy stát vyţadoval státní občanství.153 K povaze veřejné funkce je přibliţuje i způsob vzniku, tedy jmenováním ministrem nebo ministrem pověřeným předsedou krajského soudu, jejich odpovědnost a povinnost pouţívat při výkonu své funkce pečeť, na které je zobrazen státní znak. Doposud bylo moţné cizince jmenovat do funkce znalce nebo tlumočníka ministrem pouze výjimečně za „[…] prominutí podmínky státního občanství v odůvodněných případech“ (§ 4 odst. 2), nebo ustanovením státním orgánem ad hoc (§ 24). Tato zastaralá právní úprava byla v kolizi s volným pohybem sluţeb v EU. Nevhodnost podmínky občanství je citelná zvláště pro tlumočníky, u nichţ je pravděpodobnost cizího občanství vyšší. Po novelizaci účinné od roku 2012 byla

152 153

Stanovuje tak § 8 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů.

58

podmínka občanství rozšířena na občany Unie s alespoň přechodným pobytem a cizince z třetích zemí, kterým bylo uděleno povolení k trvalému pobytu.

4.8 Shrnutí analýzy Z provedeného rozboru vybraných funkcí v této kapitole vyplývá několik závěrů. V první řadě je patrná nepravidelnost podmínky státního občanství pro výkon veřejné funkce. Státní občanství se vyţaduje zejména u funkcí obsahujících politický prvek rozhodování, vázaných k bezprostřednímu výkonu veřejné moci silou (ozbrojené sbory) nebo strategického řízení státu (Rada ČNB). Směrem od nejvyšších funkcí státní správy k výkonu veřejné moci na úrovni samosprávy pronikají cizinecké prvky více, a to nejčastěji ve formě práva občanů EU vykonávat volební právo ve volbách do obecných zastupitelstev, nebo v důsledku svobody usazování a volného pohybu sluţeb a většinou za podmínky trvalého pobytu. Méně častým případem je moţnost cizinců z třetích zemí vstupovat do veřejných funkcí, opět většinou za podmínky trvalého pobytu. Nejednoznačnost principu výhrady státního občanství se projevuje opomenutím této podmínky u některých veřejných funkcí (finanční arbitr), naproti tomu se tato podmínka objevuje i u funkcí, které evidentně nedisponují výraznou veřejnou mocí a vzhledem k účelu funkce se jeví jako neopodstatněné (příslušník Hasičského záchranného sboru).

59

Závěr Právní postavení cizinců v české společnosti má mnoţství rezerv, s nimiţ je nutné se vypořádat. Stávající vnitrostátní právní úprava se někdy dostává do kolize s mezinárodními závazky, zejména s předpisy Evropské unie. Nejednotný je i vztah mezi podmínkou státního občanství ve veřejných funkcích a povahou (obsahem) těchto funkcí. V této práci jsem poukázal na nedostatky, které přináší rozlišování obyvatelstva a společnosti na základě kritéria občanství, a na neodůvodněnost odlišného postavení skupiny osob na základě této vnější charakteristiky. Ta vyplývá zejména z formálního chápání občanství jako právního statutu osoby bez ohledu na její faktické (materiální) postavení ve společnosti a existenci společenských vztahů. Pokud má být integrace cizinců do společnosti účinná a úplná, je vhodné přehodnotit i moţnost cizinců vstupovat do veřejných funkcí včetně těch politických. Řešení rozporu mezi právem a sociologickým jevem globalizace shledávám ve vhodném přizpůsobení právní úpravy. De lege ferenda uvádím dvě moţné varianty. První z nich je zachování dosavadní podmínky státního občanství, pokud jde o přístup k veřejným funkcím, ale současné umoţnění cizincům za určitých rozumných podmínek nabýt občanství na základě právního nároku. Druhou alternativou je nahrazení podmínky státního občanství v jednotlivých předpisech upravujících veřejné funkce vhodnější podmínkou, konkrétně registrovaným skutečným pobytem v určité délce v závislosti na ţádaném stupni integrace a prokázáním skutečné integrace cizince ve společnosti. Pouze za těchto podmínek se cizinec můţe dle mého názoru domáhat zařazení do mnoţiny členů společnosti, od které se odvozuje legitimita státní moci, a zasahovat do jejího řízení. Ostatní podmínky (zejména odborné, jazykové, osobnostní a jiné) by se měly uplatňovat pouze tehdy, jsou-li pro řádný výkon funkce nezbytné, a v takovém případě musí být i důsledně dodrţovány. Domnívám se, ţe vypuštění podmínky občanství nezpůsobí zneuţívání veřejných funkcí cizinci, protoţe dosavadní kontrolní mechanismy a ostatní vstupní podmínky zaručují stejnou kvalitu jejich výkonu. Globalizace, a s ní spojená migrace, jsou nezvratným fenoménem moderní společnosti a existují v principu tři moţnosti, jak se k němu postavit. První moţností je exkluze cizinců ze společnosti, kterou budeme nadále dělit na „my a oni“ na základě rigidních a formálních kategorií. Nelze ale ignorovat tendenci vyrovnávání mezi faktickým stavem společnosti a právem, pokud nestrpíme existenci diskriminace. Znamenalo by to pak nutnost obehnat republiku ostnatým drátem a pečlivě hlídat státní 60

hranice, aby nepřicházelo víc cizinců. Tuto cestu izolacionizmu Česká republika naštěstí definitivně odmítla vstupem do Evropské unie. Druhá moţnost se příliš neliší od té první, pouze kategorie cizinců se zúţila na cizince z třetích zemí a občanům Evropské unie bylo přiznáno oproti ostatním cizincům výhodnější postavení s moţností integrace, i kdyţ s určitými výjimkami a nedostatky. Nic se ale nezměnilo na uzavřenosti společnosti, pouze se ponechal ostnatý drát na vnějších hranicích Schengenu a hlídání za nás vykonává evropský FRONTEX.154 Třetí moţnost představuje úplné otevření společnosti cizincům jak z Evropské unie, tak třetích zemí a přehodnocení formální kategorizace občanství. Neznamená to však zrušení veškerých kategorií pro posuzování příslušnosti k určitému společenství. Dokonce to nemusí nutně znamenat ani zrušení občanství jako formální kategorie. Jde tedy pouze o změnu jejího obsahu tak, aby nebyla překáţkou v integraci cizinců. Rovněţ to neznamená ani omezení bezpečnostních opatření, pouze se odstraní hranice dělící společnost podle jejích téměř nezměnitelných vlastností a nahradí se kritériem jiným, spravedlivějším. První varianta by byla schopna udrţet státy národně homogenní, druhá integrovat evropské národy a třetí představuje multikulturní společnost. Je zřejmé, ţe dnešní situace se v přechodu od druhé ke třetí moţnosti potýká s řešením mimořádně komplikovaných otázek, jako je střet různých kultur, náboţenství, politických názorů a dalších odlišností. Klíčová je proto vzájemná tolerance těchto skupin lidí a jejich integrace.155

154

Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce mezi členskými státy na vnějších hranicích Schengenského prostoru. 155 Komplexní odpovědi na otázku integrace cizinců jsou mimo rozsah této práce, pro detailní analýzu střetu kultur a moţnostech řešení viz BARŠOVÁ, A., BARŠA, P. Přistěhovalectví a liberální stát. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2005. 308 s. ISBN 8021038756.

61

Cizojazyčné resumé Migration of population, which is a direct result of globalization, became a popular social topic of interest today. It brings new challenges to law as well. Foreigners have always been a part of social relationships and their status has been gradually developing throughout the history. Legal rights of foreigners are not a popular subject for mainstream society, so their expansion could meet with resistance. Therefore changes in this area occur very slowly and inflexibly. The media portray foreigners mostly within the context of tourism or criminality, they almost never inform about their integration, even though they are a part of society along with the other citizens. They pay the same taxes, submit to the same laws and participate in public causes. However, legal norms often distinguish the subjects according to their formal citizenship. Subsequently the population becomes unbalanced, consisting of equal persons with different legal status. The range of foreigners’ rights in majority of legal branches is considerably lower than that of standard citizens. Their equal position is maintained only in the field of the basic human rights, with an exception to political rights. One of those deficiencies is the access to public offices, for which a state citizenship is often obligatory. The main objective of my thesis is the analysis of this problem from a legal point of view. In the first two chapters I define the key terms – foreigner and public office. Consequently I deal with various forms of citizenship, foreigner’s chances to acquire a state citizenship and the relationship between nationality, citizenship and loyalty to state. In my outline of public office I focus on different definitions in national legislation and case law. In the third chapter I describe the historical development of the relation between foreigners and state in the domain of Czech Republic, with regard to public offices. Then I explore theoretical and political reasons why foreigner’s rights are restricted. Also, national differences will be taken into consideration, since they played an important role in the formation of relationship between foreigners and local inhabitants. The substantial part of the chapter contains the analysis of legitimacy of state power derived from the society over which it is exercised. I compare the status

62

of citizen with that of settled and integrated foreigner, which I consider to be identical according to the personal basis of legitimate state power. In the last chapter I study chosen public offices and bring to attention the specific problems in legislation. There is a collision with the legislation of European Union and the principles formulated in the third chapter. The selected public offices represent a large spectre of offices across the society. I analyse the highest constitutional offices, political functions, scholarly professions in law and state administration, inspectional and security functions and ordinary public offices as well. I come to conclusion that the most of them are inadequately legislated. This needs to be changed, especially because Czech Republic has become a member of European Union. In some cases I find the condition of having state citizenship irrelevant, since the actual function doesn’t execute any official authority or this obligation is simply unreasonable based on other mechanisms. I demonstrate the inconsistency of legislation by pointing out those functions which actually execute official authority, but lack the condition of state citizenship. Overall, I argue with the idea of determining access to public offices by a condition of citizenship and I question its reasonability. De lege ferenda I suggest the change in legislation by which the law is adapted to the actual state of society and the rights are equally distributed to all persons living within the same community but differing in formal status. In my opinion, the real basis, from which the legitimacy of state power and thus the access to public offices is derived, should be formed by actual commitment and connection to society. This is obstructed by formalized procedure, in which a citizenship is awarded on a wide discretion basis. Therefore it is necessary to base it on a legal claim. I propose the foreigner’s condition to obtain a citizenship should be a specific level of integration in society and a definite number of years of residence in the country. Alternatively, the legislation in particular acts could be changed in a way to remove the obstacles of the citizenship condition, so that foreigners are enabled to access public offices. Citizenship could then stay within the authority of state even without having to be legally claimable. I consider the complete integration of foreigners to be a key aspect both from legal and sociological point of view.

63

Seznam použité literatury Primární prameny:  Úmluva o některých otázkách střetů zákonů o státním občanství Spojených národů ze dne 13. 4. 1930 (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Law)  Všeobecná deklarace lidských práv Organizace spojených národů ze dne 10. 12. 1948.  Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy ze dne 4. 11. 1950 (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms), ve znění Protokolů č. 11 a 14.  Úmluva o účasti cizinců na veřejném ţivotě Rady Evropy ze dne 5. 2. 1992 (Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level).  Všeobecná dohoda o clech a obchodu Světové obchodní organizace (General Agreement on Tariffs and Trade 1994) ve znění pozdějších protokolů.  Všeobecná dohoda o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví Světové obchodní organizace (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) ve znění pozdějších protokolů.  Všeobecná dohoda o obchodu a sluţbách Světové obchodní organizace (General Agreement on Trade in Services) ve znění pozdějších protokolů.  Směrnice Rady ze dne 21. prosince 1988 č. 89/48/EHS, o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (CELEX číslo 31989L0048).  Směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. 12. 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (CELEX číslo 31993L0109).  Směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehoţ nejsou státními příslušníky (CELEX číslo 31994L0080).  Směrnice Evropského Parlamentu a Rady ze dne 7. září 2005 č. 2005/36/ES, o uznávání odborných kvalifikací (CELEX číslo 32005L0036). 64

 Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy vydané v Úředním věstníku Evropské Unie pod číslem C 115, ze dne 9. 5. 2008 (CELEX číslo C2008/115/01).  Ústava Rakouské říše ze dne 4. 3. 1849 (Stadionova ústava).  Císařský patent č. 20/1861 ř.z. ze dne 26. 2. 1861 (Schmerlingova ústava).  Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších předpisů.  Ústavní zákon č. 13/1954 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů.  Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáţdění České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Ústavní zákon České národní rady ze dne 16. 12. 1992 č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Ústavní zákon č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů.  Dekret presidenta republiky č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkověprávních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací a ústavů.  Císařský patent č. 946/1811 Sb. z. s., obecný zákoník občanský, ze dne 1. 6. 1811 ve znění k 1. 1. 1904.  Základní zákon státní ze dne 21. prosince 1867 č. 142/1867 ř.z., o obecných právech občanů státních v královstvích a zemích v radě říšské zastoupených.  Zákon č. 121/1920 Sb. ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky.  Zákon č. 123/1920 Sb. z. a n., kterým se vydává řád volení do poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 124/1920 Sb. z. a n., o sloţení a pravomoci senátu, ve znění pozdějších předpisů. 65

 Zákon č. 131/1936 Sb., o obraně státu, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 86/1950 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č.140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 133/1985 Sb., o poţární ochraně, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inţenýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 40/1993 Z. z., o štátnom občianstve Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů.

66

 Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 218/1999 Sb., o rozsahu branné povinnosti a o vojenských správních úřadech (branný zákon), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 133/2000 Sb. o evidenci obyvatel a rodných čísel, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěţe, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 218/2002 Sb., o o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávních celků, ve znění pozdějších předpisů. 67

 Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráţi, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon), ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.  Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.  Vyhláška Ministerstva vnitra ze dne 7. 9. 2004 č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon sluţby v bezpečnostním sboru, ve znění pozdějších předpisů.  Vyhláška Ministra zahraničních věcí ze dne 24. 4. 1963, č. 32/1969 Sb., o Vídeňské úmluvě o konzulárních stycích.  Vyhláška Ministra zahraničních věcí ze dne 10. 6. 1964, č. 157/1964 Sb., o Vídeňské úmluvě o diplomatických stycích.  Vládní návrh novely stavebního zákona. V. volební období, sněmovní tisk 573/0. Sekundární prameny:  ADAMOVÁ, K. SOUKUP, L. Prameny k dějinám práva v českých zemích. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. 360 s. ISBN 8086898040.  ANTOŠ, M. Principy voleb v České republice. Praha: Linde Praha, 2008. 191 s. ISBN 9788072017348.

68

 BAHÝĽOVÁ, L. et al. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde Praha, 2010. 1533 s. ISBN 9788072018147.  BALAŠ, V., BLAHOŢ, J., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. 4 přep. a dopl. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 523 s. ISBN 9788073576295.  BARŠOVÁ, A., BARŠA, P. Přistěhovalectví a liberální stát. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2005. 308 s. ISBN 8021038756.  BELLING, V. Legitimita moci v postmoderní době. Proč potřebuje Evropská unie členské státy? Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2009. 211 s. ISBN 9788021050815.  BLACK, H. C., NOLAN, J. R. Blackův právnický slovník, 6. vydání, 2. svazek. Praha: Victoria Publishing, 1993. 1472 s. ISBN 8085605236.  BURDOVÁ, P. Desky zemské království českého. Praha: Státní ústřední archiv v Praze, 1990. ISBN 8090007023.  COULAGNES, F. Antická obec. Studie o kultu, právu a institucích starého Řecka a Říma. Praha: Pastelka, 1998. 392 s. ISBN 8090243975. Strany 195 a násl.  DILLON, M., GARLAND, L. Ancient Greece: social and historical documents from archaic times to the death of Alexander the Great, 3rd edition. London: Taylor & Francis e-library, 2010. 600 s. ISBN 9780203854556. Strana 351.  ECO, U. Jak napsat diplomovou práci. Olomouc: Votobia, 1997. 271 s. Z italského originálu „Come si fa una tesi di laurea“ přeloţil Ivan Seidl. ISBN 8071981737.  EMMERT, F. Česká republika a dvojí státní občanství. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 130 s. ISBN 9788074003837.  FAIST, T. Dual citizenship in Europe: From Nationhood to Societal integration.Aldershot: Ashgate Publishing Company, 2007. 210 s. ISBN 9780754649144.  FILIP, J. Evropeizace ústavního práva v České republice (vybrané problémy). Časopis pro právní vědu a praxi. Ročník XVII., číslo 3. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2009. ISSN 12109126.  FILIP, J. K pojmu státního občanství obecně a státního občanství ČR zvláště. Časopis pro právní vědu a praxi. Ročník V, číslo 2. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 1997. ISSN 12109126. 69

 FILIP, J., SVATOŇ, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. 400 s. ISBN 97880735766851.  FILIP, J. Ústavní právo České republiky: základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR. Dotisk 4. vyd. Brno: Václav Klemm, 2011. 370 s. ISBN 9788090408388.  FRIEDMAN, T. L. Svět je plochý: stručné dějiny jedenadvacátého století. Praha: Academia, 2007. Z anglického originálu „The world is flat“ přeloţil Petr Koubský. 559 s. ISBN 9788020015303.  GERLOCH, A., TOMÁŠEK, M. et al. Nové jevy v právu na počátku 21. století. II. díl. Teoretické a ústavní impulzy rozvoje práva. Praha: Karolinum, 2010. 367 s. ISBN 9788024617428.  GRONSKÝ, J. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa, 1.vyd. Praha: Karolinum, 2005. ISBN 8024610280.  HENDRYCH, D. et al. Právnický slovník, 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 1481 str. ISBN 9788074000591.  HOBBES, T. Leviathan aneb látka, forma a moc státu církevního a politického. 1. vydání (přeloţil Karel Berka) Praha: Oikoymenh, 2009. 513 s. ISBN 9788072981069.  KALOUSEK, J.: České státní právo. 2. opravené vyd. Praha: Bursík a Kohout, 1892.  KAPRAS, J. Právní dějiny zemí koruny české. Díl 3, Dějiny státního zřízení. Část 2, Doba pobělohorská. Praha: Nákladem České grafické unie, a.s., 1920. 264 s.  KOUDELKA, Z., ŠIMÍČEK, V. K právní povaze Listiny základních práv a svobod. Časopis Právník: Teoretický časopis pro otázky státu a práva. Svazek 135, číslo 2. Praha: Ústav státu a práva ČSAV, 1996. ISSN 03247007.  KOUDELKA, Z. et al. Zákon o státním zastupitelství s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2010. 400 s. ISBN 9788087212257.  KLECANDA, V. Ad iustitiam et bonum commune: proměny zemského práva v českých zemích ve středověku a raném novověku. Brno: Matice Moravská, 2010. 299 s. ISBN 9788086488653.  KLECANDA, V. Přijímání cizozemců na sněmu do Čech za obyvatele. In VOJTÍŠEK, V. Sborník prací věnovaných prof. dru Gustavu Friedrichovi k 70

šedesátým narozeninám: 1871-1931. Praha: Nákladem historického spolku v Praze, 1931. 473 s.  KLIMENT, J. Státní občanství a národnost v českém právu do Bílé Hory. In Sborník prací z dějin práva Československého, Svazek I. Praha: Jan Kapras, 1930. 124 s.  KLÍMA, K. et al. Encyklopedie ústavního práva. 1. vyd. Praha: ASPI, a.s., 2007. 751 s. ISBN 9788073572952.  KLÍMA, K. et al. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozš. vyd. Druhý svazek. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 1441 s. ISBN 9788073801403.  KLÍMA, K. Teorie veřejné moci (vládnutí). 2., přep. a dop. vydání. Praha: ASPI, a.s., 2006. 424 s. ISBN 807357179.  KLÍMA, K. et al. Ústavní právo, 3. rozšířené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 759 s. ISBN 9788073802615.  MADAR, Z. et al. Slovník českého práva, 3. rozš. a podstatně přep. vyd. I. díl. Praha: Linde Praha, 2002. 983 s. ISBN 8072013777.  MALÝ, K., TOMÁŠEK, M. et al. Nové jevy v právu na počátku 21.století, I.díl. Historické impulzy rozvoje práva. 1. vyd. Praha: Karolinum, 2009. 341 s. ISBN 9788024616865.  MAREČKOVÁ, M. České právní a ústavní dějiny. Stručný přehled a dokumenty, 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2006. 449 s. ISBN 802441502.  MIKULE, V., SLÁDEČEK, V., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007.  MÜLLER, K. Evropa a občanská společnost:projekt evropské identity. Praha: Sociologické nakladatelství, 2008. 238 s. ISBN 9788086429847.  SCHELLE, K., SCHELLEOVÁ, I. Geschichte der tschechischen öffentlichen Verwaltung. Mnichov (SRN): Grin Verlag GmbH, 2011. ISBN 9783640797202.  Slovník veřejného práva československého. Svazek I, A-Ch. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. 871 s. Reprint původního vydání Brno: Polygrafia, 1929. ISBN 8090275249.

71

 STEWART, R. Public office in early Rome: Ritual procedure & political practice. Michigan: University of Michigan Press, 1999. 272 s. ISBN 9780472107858.  STOKLÁSKOVÁ, Z. Cizincem na Moravě. Zákonodárství a praxe pro cizince na Moravě 1750 – 1867. Brno: Matice Moravská, 2007. 328 s. ISBN 9788086488455.  ŠÁMAL, P. et al. Trestní zákoník I., komentář. Praha: C. H. Beck, 2009. 1287 s. ISBN 9788074001093.  ŠIMÁČKOVÁ, K. Cizinci v Čechách aneb komu zvoní hrana. In Vízová politika a praxe ČR v kontextu Evropské unie. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 16. 6. 2010. Praha: Kancelář Veřejného ochránce práv, Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010. 280 s. ISBN 9788073576059. Strana 13.  ŠLOSARČÍK, I. Politický a právní rámec evropské integrace. 3. aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. 452 s. ISBN 9788073574710.  TARDA, F. Kulturní styky Čech s cizinou až do válek husitských. Praha: Jubilejní fond Královské české společnosti náuk, 1897.436 s.  TSCHENSTSCHER, A. The Basic Law (Grundgesetz): The Constitution of the Federal Republic of Germany. Würzburg: Jurisprudentia, 2011. 122 s. ISBN 9783837007121  TOUŢIMSKÝ, J. J. Na úsvitě velké doby. Dějiny roku 1848 v zemích českých. Praha: Jos. R. Vilímek, 1898. 784 s.  VESELÝ, F. X. Všeobecný slovník právní. Díl pátý. Praha: F. X. Veselý, 1899. 1090 stran.  VOJTEK, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář. 2 vyd. Praha: C. H. Beck, 2007. 276 s. ISBN 9788071796442.  VYSKOČIL, A. Státní autorita versus občan aneb prvoinstanční úřady politické správy na Moravě v době zápasů o jazyková nařízení. In MALÝ, K., SOUKUP, L. Vývoj české ústavnosti v letech 1618-1918 (sborník příspěvků). Praha: Nakladatelství Karolinum, 2006. ISBN 8024612097.  Výber z rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie. Ročník VIII., číslo 4. Bratislava: Iura Edition, spol. s r.o., 2011. ISSN 13365312.  ZIMEK, J. Ústavnost a český ústavní vývoj. 4. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010. 179 s. ISBN 9788021052550. 72

Elektronické zdroje:  Analýza právní úpravy nabývání a pozbývání státního občanství (2005) [online]. Stránky Ministerstva vnitra ČR [cit. 21. 2. 2012]. Dostupná z: .  Anketa: Měl by se Jan Švejnar jako kandidát na post prezidenta ČR vzdát amerického občanství? v deníku Respekt [online] ze dne 27. 1. 2008 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: .  ANTOŠ, M. Občané EU volí v obecních volbách. Ale jen teoreticky. Článek na Jiném právu [online] ze dne 23. 10. 2011 [cit. 3. 3. 2012]. Dostupný z: .  Constitution Finder [online]. Anglické překlady ústav vybraných zemí [cit. 10. 3. 2012]. Dostupný z:  Francouzská cizinecká legie [online]. [cit. 4. 3. 2012]. Dostupné z: .  GROENENDIJK, K. Local voting rights for non-nationals in Europe: What we know and what we need to learn [online]. Nijmegen (NLD), University of Nijmegen, 2008 [cit. 15. 3. 2012]. Dostupný z: .  Jan Kavan. Článek na stránkách Ministerstva zahraničních věcí [online]. Publikován dne 22. 8. 2002 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: .  KOBER-SMITH, M. "Official authority": Law vs. Myth [online]. Článek na stránce American Society of Notaries [cit. 16. 2. 2012]. .  KOLINA,J. Ministr dopravy není občan ČR. Článek na Zpravodajském serveru Lidových novin [online] ze dne7. 5. 2009 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: .  LISSE, L. Pojďme proti mýtům aneb K otázce povahy rozhodčího řízení [online]. Článek publikovaný na serveru epravo.cz dne 16. 6. 2010 [cit. 14. 3. 2012]. Dostupný z: . 73

 MOTÝL, I. Nic neţ národ. A menšiny? Nezájem [online]. Článek ze dne 19. 6. 2002 [cit. 14. 2. 2012], deník Mladá Fronta Dnes. Dostupné z: .  Ministerstvo spravedlnosti Finské republiky [online]. Anglický překlad finské právní úpravy [cit. 14. 3. 2012]. Dostupné z:  Podnět Výboru pro práva cizinců Rady vlády ČR pro lidská práva k podpoře účasti dlouhodobě usazených cizinců na veřejném a politickém ţivotě z 6. 2. 2006 [cit. 3. 3. 2012]. Stránky Vlády ČR [online]. Dostupné z: .  Právní rámec postavení cizinců v České republice [online]. Praha: Poradna pro státní občanství, občanská a lidská práva, 2000 [cit. 19. 2. 2012]. Dostupný z: .  Před půlnocí [online]. Televizní pořad odvysílaný dne 11. 1. 2008 [cit. 14. 2. 2012] na České televizi. Dostupný z: .  Seznam senátorů: Egon Lánský [online]. Stránky Senátu Parlamentu České republiky [cit. 14. 2. 2012]. Dostupné z:  Statistické údaje o počtu cizinců vyjma azylantů, čerpající z informací od Ministerstva vnitra, Oboru azylové a migrační politiky aktuální ke dni 30. 11. 2012 [online]. Stránky Českého statistického úřadu [cit 11. 2. 2012]. Dostupné z: .  Stenografický zápis 33. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 31. 1. 2012 [online]. Stránky Poslanecké sněmovny ČR [cit. 1. 3. 2012]. Dostupný z: .  ŠIMÍČEK, V. Členství cizinců v politických stranách (aneb cizinec není našinec) [online]. Článek na serveru Jiné právo ze dne 11. 8. 2007 [cit. 14. 2. 2012]. Dostupný z: .

74

 ŠVEJNAR, J. Vyhlášení kandidatury Jana Švejnara [online]. Osobní stránky Jana Švejnara. Článek ze dne 14. 12. 2007 [cit. 15. 2. 2012]. Dostupné z: .  Tisková zpráva Kanceláře veřejného ochránce práv Proti certifikátu autorizovaného inspektora zatím jen žaloba [online] ze dne 14. 12. 2011 [cit. 11. 3. 2012]. Dostupná z: .  Usnesení vlády ze dne 9. února 2011, č. 99 k aktualizované Koncepci integrace cizinců na území České republiky a k návrhu dalšího postupu v roce 2011 [online]. Stránky Ministerstva vnitra [cit. 9. 2. 2012]. Dostupné z: <www.mvcr.cz/soubor/uv-09022011-pdf.aspx>.  Úřad Vlády ČR. Státní služba [online]. Stránky Vlády České republiky, [cit. 15. 3. 2012]. Dostupné z: .  Východiska migračních politik: Udělování státního občanství. Konsorcium nevládních organizací pracujících s migranty v ČR, 2011 [online]. Editor: Kučera Libor [cit. 5. 2. 2012]. Dostupné z: . Judikatura:  Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Podkolzina proti Lotyšsku ze dne 9. 4. 2002, stíţnost č. 46726/99.  Rozsudek Mezinárodního soudního dvoru „Nottebohm“ (Liechtenstein v. Guatemala); Second Phase, International Court of Justice (ICJ), ze dne 6. dubna 1955.  Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 1. 1972, sp. zn. 4 To 47/71, sbírka R 48/1972.  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 2 As 31/2005.  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, sp. zn. 4 Ans 9/2007.  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, sp. zn. 9 As 63/2010.  Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2011, sp. zn. 2 As 36/2011.  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 21. 6. 1974, ve věci Reyners proti Belgii (2/74). 75

 Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 15. 3. 1988 ve věci Komise proti Řecku (C-147/86).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 28. 11. 1989 ve věci Groener proti Irsku (C-379/87).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 13. 7. 1993 ve věci Thijssen proti Belgii (C-42/92).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 24. 5. 2011 ve věci Komise proti Belgii (C-47/08).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 24. 5. 2011 ve věci Komise proti Francii (C-50/08).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 24. 5. 2011 ve věci Komise proti Německu (C-54/08).  Rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 24. 5. 2011 ve věci Komise proti Rakousku (C-53/08).  Nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1403/09.  Nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 59/10.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 511/03.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 540/02.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 1. 2007, sp. zn. II. ÚS 805/06.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1357/07.

76