PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ Obor Veřejná správa Katedra dějin státu a práva
Bakalářská práce
Vývoj finanční správy na našem území
Pavla Vápeníková 2012
„Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma Vývoj finanční správy na našem území zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“
2
Obsah:
ÚVOD ............................................................................................................................... 4
1
POČÁTKY MODERNÍ FINANČNÍ SPRÁVY .................................................... 6 1.1. MODERNIZACE FINANČNÍ SPRÁVY ZA MARIE TEREZIE ........................................... 6 1.2. REFORMY ZA JOSEFA II. ......................................................................................... 8 1.3. FINANČNÍ SPRÁVA V LETECH 1790 - 1848 .............................................................. 8
2
FINANČNÍ SPRÁVA V LETECH 1848 – 1918 ................................................. 10 2.1 SPOLEČNOST A POLITIKA ...................................................................................... 10 2.2 PŘÍMÉ DANĚ A DŮCHODKY ................................................................................... 10 2.3 INSTITUCE FINANČNÍ SPRÁVY ............................................................................... 11
3
ČESKOSLOVENSKO MEZI DVĚMA SVĚTOVÝMI VÁLKAMI (1918 – 1939) ................................................................................................................................. 16 3.1 SPOLEČNOST A POLITICKÁ SITUACE DOBY. ........................................................... 16 3.2 FINANČNÍ SPRÁVA ................................................................................................ 16 3.3 INSTITUCE FINANČNÍ SPRÁVY ............................................................................... 18 3.3.1 Ministerstvo financí ..................................................................................... 18 3.3.2 Odborné ústřední finanční úřady ............................................................... 19 3.3.3 Úřady druhé instance .................................................................................. 20 3.3.4 Úřady první instance ................................................................................... 21 3.3.5 Celní správa ................................................................................................ 22 3.3.6 Kontrolní orgány finanční správy ............................................................... 23
4
BOUŘLIVÉ DESETILETÍ (1938 – 1948) ........................................................... 24 4.1 OBDOBÍ DRUHÉ REPUBLIKY (1938 – 1939) ........................................................... 24 4.2 PROTEKTORÁT ČECHY A MORAVA (1939 – 1945) ................................................ 24 4.3 POVÁLEČNÁ OMEZENÁ DEMOKRACIE (1945 – 1948) ............................................ 26
5
LÉTA TOTALITY (1948 – 1989) ........................................................................ 28 5.1 ZÁKLADNÍ ZMĚNY DAŇOVÉ SOUSTAVY ................................................................ 28 5.2 ORGANIZACE FINANČNÍ SPRÁVY........................................................................... 28 5.3 REVOLUČNÍ ROK 1989 .......................................................................................... 30
ZÁVĚR ........................................................................................................................... 31 ABSTRAKT ................................................................................................................... 33 POUŽITÁ LITERATURA ........................................................................................... 35
3
Úvod
V mé bakalářské práci na téma Vývoj finanční správy na našem území se snaţím nejen o ucelený popis vývoje finanční správy samotné v historických a hospodářských souvislostech, ale nemalý prostor věnuji především institucím finanční správy. Toto téma jsem si vybrala z důvodu zájmu jak o veřejnou správu samotnou, tak o historii našeho státu. Má práce začíná léty vlády Marie Terezie a končí revolučním rokem 1989. Pro účely mé práce bylo nemoţné věnovat se podrobně všem vývojovým obdobím, proto největší pozornost jsem věnovala období od roku 1848, období první republiky, aţ po období Protektorátu Čechy a Morava. Z důvodu postupného vývoje a návaznosti jednotlivých změn jsem však ostatní období nechtěla vynechat úplně, proto má práce pokrývá alespoň okrajově všechna období vývoje finanční správy a obsahuje nejdůleţitější změny v průběhu let. Práce obsahuje pět kapitol, pro jejichţ členění jsem zvolila časové kritérium. Kaţdá kapitola je určitým souvislým obdobím vývoje finanční správy se stručným popisem politické a hospodářské situace dané doby. První kapitola začíná obdobím vlády Marie Terezie a končí revolučním rokem 1848. Marií Terezií jsem začala z důvodu, ţe je spojována s mnoha významnými reformami, které se často týkaly právě finanční správy. Celkově je první kapitola spíše historickým úvodem do finanční správy, s ohledem na její význam jako počátek moderní finanční správy na našem území. Druhá kapitola, ohraničená léty 1848 – 1918, obsahuje jiţ hlubší vymezení finanční správy, včetně reformy finanční správy v období bachovského absolutismu. Podrobně jsou popsány instituce finanční správy. Třetí kapitole, popisující finanční správu mezi světovými válkami, jsem věnovala nejvíce prostoru a obsahuje celkový přehled daňové správy a především nejdetailnější popis jednotlivých institucí. Instituce finanční správy zde jako v jediné kapitole člením pro přehlednost na další oddíly. Léta 1938 – 1948, téma čtvrté kapitoly, jsou relativně krátkým obdobím, přesto plné změn. Proto jsem tuto kapitolu rozdělila na tři vývojově odlišná období, kterými jsou období druhé republiky, Protektorát Čechy a Morava a omezená poválečná demokracie.
4
Pátá a poslední kapitola mé práce pak zahrnuje totalitní období vývoje našeho státu. Tuto kapitolu ukončuji krátkým popisem změn, přinášející revoluční rok 1989. Stávající systém finanční správy je tématem, které by svým rozsahem pokrylo další bakalářskou práci, navíc je to oblast dostatečně známá, proto svoji práci ukončuji jen krátkou zmínkou o přechodu na demokratický systém.
5
1.
Počátky moderní finanční správy
1.1.
Modernizace finanční správy za Marie Terezie Po smrti Karla VI. roku 1740 nastupuje na trůn mladá Marie Terezie. Ihned na začátku
její vlády Fridrich II., král Pruska, napadl Slezsko. Tuto bitvu vůči nemalé přesile Marie Terezie prohrála a přišla tak o téměř celé Slezsko. Nutno podotknout, ţe po Karlu VI. zůstala Marii Terezii armáda ve velmi špatném stavu a i to bylo znamením nezbytnosti státoprávních reforem. Nejen s vládou Marie Terezie, ale všeobecně s obdobím let 1740 – 1848 jsou spojovány pojmy centralizace a byrokratizace.
1
První reformy jsou přijaty nedlouho po
prohrané bitvě o Slezsko a přichází s nimi slezský hrabě Fridrich Vilém Haugwitz. Tyto reformy se týkaly především financí, daní a státní správy, podporovaly panovnický centralismus, byrokratizování správy a naopak směřovaly proti autonomním právům stavů, s cílem omezit jejich vliv. Jedním z cílů Marie Terezie bylo také udrţet více neţ stotisícovou armádu, pro kterou bylo třeba získat do státní pokladny kaţdý rok 14 milionů zlatých. Toto měly zajistit decenální recesy, kterými se dané země zavázaly k placení 5 milionů zlatých po dobu deseti let. Slibem na druhé straně bylo, ţe po celou dobu nebude vláda vyţadovat více ani za mimořádných okolností.2 To však znamenalo v těchto státech zvýšení berní povinnosti poddaných. I Šlechta musela platit příspěvek k berni nejen z rustikálu jako doposud, ale i z dominikálu, jenţ byl do té doby povaţován za půdu výsostní, tedy bez berní povinnosti. Výrazný centralizační rys měla především reforma ze dne 2. května 1749, jeţ zavedla novou organizaci ústřední správy. Tato reforma s výrazným státoprávním významem znamenala zrušení české dvorské kanceláře i rakouské dvorské kanceláře a správa politických a finančních záleţitostí spadla pod Direktorium pro věci politické a finanční ( Directorium in
1
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s 138 2 HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s 141
6
publicis et cameralibus ). Vznikl také nejvyšší soudní úřad k vyřizování soudních záleţitostí. Z výše uvedeného je patrná Haugwitzova tendence propojování politické a finanční správy.3 Doplnit státní pokladnu měla i reforma stanovování daní v oblasti katastru. Proto v roce 1748 byl zaveden první tereziánský katastr, zvaný téţ třetí berní rula. Ten však pro odpor šlechty obstál jen do roku 1757, kdy byl zaveden druhý tereziánský katastr, neboli čtvrtá berní rula. V podstatě nebyl zvláště odlišný od prvního.4 Za krátký čas se začaly projevovat vady ústřední správy navrhnuté Haugwitzem. S postupnou centralizací rostla i pracovní náplň úředníků a to se nakonec projevilo jako nákladnější řešení neţ předchozí správa. Takového stavu vyuţil Václav Antonín Kounic, jenţ byl odpůrcem Haugwitzovy organizace finanční správy, především označil za chybu propojení finanční a politické správy. Stal se tak vedoucí osobností další etapy tereziánských reforem. Roku 1761 tak zaniklo Direktorium pro věci politické a finanční. Pro politickou správu vznikl úřad s názvem Spojená českorakouská dvorská kancelář a pro finanční správu vznikly generální pokladna, dvorská komora a účetní komora. Generální pokladna tak spravovala státní dluh, dvorská komora měla na starost státní příjmy a účetní komora vystupovala jako kontrolní orgán.5 S Kounicem také spojujeme rozdělení vlády na zákonodárnou a výkonnou sloţku, podle které se dělily úřady do čtyř kategorií: Nejvyšší správa, jejíţ mocí disponoval pouze panovník, byla správou pověřenou k vydávání zákonů a nařízení. Vysoká správa, vykonávána dvorskými úřady, předkládala panovníkovi zákony a nařízení a po schválení je postupovala jednotlivým úřadům. Střední správa, kterou tvořily zemské úřady a velící generálové v zemích, byla sloţkou provádějící. Niţší správa pak obsahovala ostatní úřady, tedy krajské a jiné, stavovské a městské soudy a magistráty. Je patrné, ţe Nejvyšší a vysoká správa tak tvořily onu sloţku zákonnou a střední a niţší správa pak sloţku výkonnou. 6
3
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 142-144 4 BUMBA, J. České katastry od 11. do 21. století. Praha: Grada Publishing, 2007. s. 31-33 5 SCHELLE, K. Vývoj české veřejné správy, Ostrava: KEY Publishing, 2008. s. 9 6 HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 144
7
1.2.
Reformy za Josefa II.
Po smrti Marie Terezie převzal moc její syn císař Josef II. Ten v reformách pokračoval ještě razantněji a státní úřady opět čekala změna. Jeho cílem bylo především odstranění zdlouhavého kolegiálního rozhodování a snaţil se jej nahradit monokratickým principem. Nově také odstranil úřadování v soukromých bytech úředníků a státní správa se tak přesunula do úředních budov. Císař Josef II. také sepsal hlavní principy úřadování, kterými byli rychlost, účelnost a rozhodování co nejmenším počtem lidí.7 Jednou z nejznámějších reforem císaře Josefa II. je Nejvyšší patent ze dne 20. dubna 1785 o reformě pozemkové daně a vyměření půdy vydaný přes odpor šlechty, jelikoţ znamenal vyhlášení rovnosti mezi rustikálem a dominikálem. Rustikál byla půda, kterou vlastnil feudál, ale hospodařil na ní poddaný rolník.8 Dominikál byla naopak výsostná půda, kterou si za pomoci poddaných obdělávala sama šlechta a aţ do vzniku druhého tereziánského katastru z této půdy neodváděla šlechta daně.9 Poprvé se u nás provádělo katastrální mapování, k němuţ byly zřízeny speciální komise (vrchní, krajské a místní), skládající se z komisařů, inţenýrů, měřičů. Základem zjišťování bylo především fasí, tedy přiznání.10 K samotnému vybírání daně byli zřízeni zvláštní berní úředníci.
1.3.
Finanční správa v letech 1790 – 1848
Roku 1790 nastoupil na trůn Leopold II., který zrušil radikální reformy Josefa II. a vrátil tak centrální správu ke stavu na konci vlády Marie Terezie. Po krátké vládě Leopolda II. nastoupil jeho syn František I., v jehoţ reformách se odráţí opět snaha o sloučení nebo rozdělení politické a finanční správy. Finanční správy se pak týkala druhá a čtvrtá reforma ústřední správy. Druhá reforma ústřední správy v roce 1797 znamenala koncentraci finančních resortů ve finančním dvorském úřadě. Čtvrtá reforma ústřední správy pak přinesla konečné rozdělení politické správy, finanční správy a soudnictví. 7
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 148-149 8 RAMEŠ, V. Slovník pro historiky a návštěvníky archivů. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Libri, 2005. s. 242 9 RAMEŠ, V. Slovník pro historiky a návštěvníky archivů. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Libri, 2005. s. 282 10 BUMBA, J. České katastry od 11. do 21. století. Praha: Grada Publishing, 2007. s. 41-42
8
Pro finanční správu jako nejvyšší orgány byla obnovena v roce 1802 dvorská komora (s jednotlivými samostatnými odděleními) a bankodeputace. Po roce 1802 byla situace státních financí kritická, říši ekonomicky vyčerpávaly neustálé války. Státní dluh se navyšoval, obyvatelstvo bylo nuceno platit zvláštní daně a situace tak vyústila ve státní bankrot v roce 1811. Následně došlo k přeorganizování finanční správy, byl jmenován ministr financí a pod jeho vedením začala centralizace finanční správy. Oddělení dvorské komory byly spojeny do všeobecné dvorské komory, v čele s prezidentem a jako dozorem ministrem financí. Zároveň čtvrtou reformou vznikla roku 1816 Rakouská národní banka. Čtvrtá reforma zavedla uspořádání platné aţ do roku 1848. V tomto uspořádání spadala správa přímých daní (daň pozemková, daň domovní a daň výdělková) politickým úřadům a správu nepřímých daní, cel, poplatků a státních statků pak prováděla všeobecná dvorská komora. Do roku 1848 mluvíme tedy o dvojkolejnosti finanční správy.11
11
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 152-156
9
2.
Finanční správa v letech 1848 – 1918
2.1.
Společnost a politika
Rok 1848 je spojován s revolucí ve Francii, která vedla k revolučním projevům i v jiných zemích, včetně Rakouska. Revoluční dění ukončilo feudální absolutismus a další dění se neslo ve znamení burţoazní revoluce, která přinesla velké mnoţství společenských a politických změn, z nichţ k nejznámějším patří zrušení poddanství. Tato změna přinesla novou organizaci veřejné správy, skládající se z jednotlivých korunních zemí v čele s místodrţitelem, země se dále dělily na kraje, v jejichţ čele stál prezident a nejniţší jednotkou byly okresy s okresním hejtmanem. Po poraţení revoluce se vrací absolutistická moc císaře a toto období je známo jako bachovský absolutismus, končí však odvoláním Bacha roku 1860. Zbytek období aţ do konce první světové války, tedy roku 1918 je obdobím utuţování moderního státu, ovšem doprovázené mnoha feudálními přeţitky, které zůstaly aţ do konce Rakousko – Uherské monarchie.
2.2.
Přímé daně a důchodky
Roku 1848 bylo zřízeno ministerstvo financí jako nejvyšší instance finanční správy, které znamenalo sjednocení ústřední správy přímých daní a daní nepřímých. Přímé daně, které původně byly představovány výše zmíněnými pozemkovou, domovní a výdělkovou se roku 1844 rozrostly o daň důchodovou, známou také jako daň z příjmu. Tato soustava čtyř přímých daní zůstala aţ do roku 1898, kdy byly zavedeny výnosové daně, které nahrazovaly dřívější daň výdělkovou a daň důchodovou. Tento rok je v oblasti finanční správy známý právě reformou přímých daní. Vznikly čtyři nové výnosové daně, kterými byly všeobecná daň výdělková, postihující především ţivnostníky
10
zvláštní daň výdělková, která se vztahovala na veřejně účtující podniky jako např. druţstva daň rentová, pokrývající poţitky z ostatních majetkových práv nekrytých jinou výnosovou daní a daň z vyššího služného, jeţ byla vyměřována z platů 6400 Kč ročně a vyšších.12 Neméně důleţité byly i tzv. důchodky. Jejich význam jako zdroje státních příjmů získával na důleţitosti zejména z důvodu rostoucího mnoţství objektů, které byly touto daní postihovány. Důchodky byly příjmy získávané z nepřímých daní, monopolů (solní, tabákový, střelného prachu a umělých sladidel), regálů (loterní a mincovní), cel (dovozní a v minimální míře i vývozní), tax a poplatků. Velký vliv na rozvoj nepřímých daní mělo zejména rozšiřování spotřebních daní, především daň z lihu, piva, vína a moštů, daň z minerálních olejů, daň z masa a jiné.13
2.3.
Instituce finanční správy
Původní ústřední orgán finanční správy, vyhlášený dne 2. května 1749 Marií Terezií, byl Direktorium pro veřejné a finanční záleţitosti (Direktorium in publicis et cameralibus). To bylo roku 1761 zrušeno a vznikla Spojená dvorská kancelář Česko – rakouská. Finanční záleţitosti se tak oddělily a byly spravovány zvlášť dvorskou kanceláří, generální pokladnou a dvorskou účetní komorou.14 Jako nejvyšší instituce vzniklo však roku 1848 ministerstvo financí. Stalo se tak třetí a zároveň poslední instancí finanční správy. Jeho působnost byla původně velmi široká, postupně byla však zuţována zakládáním dalších věcných ministerstev. Ovšem i nadále mělo velký vliv i na resorty ostatních ministerstev, jelikoţ mu náleţelo sestavování státního rozpočtu a také ostatní výdaje mimo schválený rozpočet podléhaly jeho spolurozhodování.
12
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 313 13 JANÁK, J. Dějiny správy v českých zemích v letech 1848 – 1918 se soupisy pramenů a literatury. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1987. s. 264 - 267 14 SCHELLE, K. Vývoj české veřejné správy. Ostrava: KEY Publishing, 2008. s. 13
11
Přímo podřízeny ministerstvu financí byly zemské finanční úřady, známé jako ředitelství. Pro větší země (Čechy, Morava) byla zřízena v roce 1850 zemská finanční ředitelství, pro menší (Slezsko) finanční ředitelství. Zemské finanční úřady představovaly druhou instanci finanční správy, a to správy jak přímých, tak nepřímých daní. Plnily úlohu dohledu nad niţšími úřady, disponovaly disciplinární mocí, zpravidla také jmenovaly niţší úředníky.15 Jejich působnost byla omezená pro jednotlivá království, kompetence nebyla – li vyhrazena jinému ministerstvu byla všeobecná.16 Jako první instance ve věcech nepřímých daní, poplatků, cel a státních monopolů byla zřízena v letech 1855 - 1856 okresní finanční ředitelství. Ta nahradila dosavadní okresní kamerální důchodkové úřady. Okresní finanční ředitelství byla organizována podle osobnostního principu, znamenalo to, ţe veškerá pravomoc byla svěřena výlučně přednostovi. V zemích, které měly pouze finanční ředitelství, byly zřízeny jako první instance finanční inspektoráty. V návaznosti na výše zmíněné rozšiřování spotřebních daní se od devadesátých let při těchto úřadech vytvářela technická finanční kontrola. Ta měla zajišťovat zdaňování piva, lihu, cukru a minerálních olejů. Pro vyměřování kolků a jiných bezprostředních poplatků bylo později zřizováno při kaţdém okresním finančním ředitelství oddělení pro kolky a bezprostřední poplatky.17 Jako finanční úřady pro správu přímých daní byly roku 1850 zřízeny okresní hejtmanství. Jednalo se o úřady politické správy, kterým byli výnosem z 1. září 1850 přiděleni berní inspektoři a podinspektoři. Roku 1855 došlo opět k reorganizaci politické správy a působnost v oboru přímých daní byla přenesena na krajské úřady. Podklady pro vyměřování daní opatřovaly smíšené okresní úřady. Roku 1860 byly na Moravě zrušeny krajské úřady a pro jejich funkci převzaly nově zřízené berní komise. V Čechách došlo ke zrušení krajských úřadů roku 1862, dále však fungoval jejich finanční personál. Roku 1868 byla obnovena okresní hejtmanství a správa přímých daní jim byla vrácena. Výkonným orgánem finanční správy, spravující také administrativní agendu, byly od roku 1850 berní úřady. Působnost těchto orgánů byla široká, náleţelo jim provádění individuálních předpisů přímých daní a přiráţek k nim, oznamovaly je obcím a vybírali je. 15
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 310 - 311 16 DRACHOVSKÝ, J. Přehled finančního hospodářství v Československé republice. 2. vyd. Praha: Ústřední nakladatelství, knihkupectví a papírnictví učitelstva českoslovanského, 1922. s. 183 17 HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 311
12
Stejně tak jim náleţelo i vybírání a zúčtování poplatků, přidělených důchodů, tax i jiných nepřímých dávek. Do jejich agendy tedy patřil výkon správy daní přímých i daní nepřímých, ale navíc i agenda jiných odvětví veřejné správy. Nepodléhaly tedy jen finančním úřadům, ale vystupovaly také jako pomocné úřady soudů i jiných státních úřadů. Například se staraly o evidenci katastrů pozemkové a domovní daně. Jako orgány podléhající okresním soudům měly na starost úschovu a zúčtování sirotčího a opatrovnického jmění a ostatní soudní depozita, nebo také vyměřovaly kolkové a bezprostřední poplatky plynoucí z právních jednání apod.18 Specifickými úřady zřízenými Nejvyšším rozhodnutím ze dne 21. prosince 1850 byly finanční prokuratury, které převzaly funkci původních fiskálních úřadů. Do roku 1898 byly podřízeny zemským finančním úřadům, poté ministerstvu financí. Specifickými úřady je označujeme, protoţe nevykonávaly přímo finanční správu, ale měly funkci právních zástupců a poradních orgánů v civilně právních věcech ve všech odvětvích státní správy. Tyto úřady zastupovaly především stát a jiné veřejné právní subjekty v civilněprávních sporech, zejména sporech ve věcech státního majetku a majetku fondů. Udílely jim také právní porady a pomáhaly při právních jednáních. Od roku 1898 chránily veřejné zájmy vůbec. Dalšími speciálními úřady byly celní úřady, náleţející mezi důchodkové úřady v uţším slova smyslu. Dělily se podle rozsahu svého oprávnění, a to na hlavní celní úřady a vedlejší celní úřady. Kaţdá skupina pak ještě rozlišovala úřady I. a II. třídy. Zřizovaly se hlavně podél hranic se zeměmi německého celního spolku, případně v pohraničním okrese, nebo také na cizím území. Byly podřízené příslušnému okresnímu finančnímu ředitelství nebo finančním inspektorům. Některé úřady I. třídy, jako například v Praze nebo v Podmoklech spadaly přímo pod zemské finanční úřady. Jejich agendou bylo především vyměřování, vybírání a zúčtování celních poplatků, zvláštních přiráţek ke clu, ale i vybírání jiných dávek placených při dovozu. Celní úřady fungovaly na dualistickém principu, tedy zodpovědní za úřadování byli solidárně dva vrchní úředníci. Orgánem doplňujícím finanční správu byla finanční stráž. Ta vznikla roku 1842 sloučením důchodkové a pohraniční stráţe. Jejím úkolem bylo bránit přestupkům proti poplatkovému zákonu, tyto přestupky zjišťovat a pomáhat příslušným finančním a celním úřadům. Podléhali finančním úřadům, které nad nimi také tvořili dohled a to v rámci zemí
18
SCHELLE, K. Vývoj české veřejné správy. Ostrava: KEY Publishing, 2008. s. 315
13
pomocí vrchních inspektorů finanční stráže, v hranicích okresů pomocí inspektorů finanční stráže. Před zavedením šekového řízení existovala celá řada finančních úřadů pro pokladniční sluţbu. Byli jimi státní ústřední pokladna a ministerská výplatna ve Vídni, zemská hlavní pokladna v Praze, finanční zemská pokladna v Brně, zemská výplatna v Opavě. 1. ledna 1902 byla zrušena ministerská výplatna, která zajišťovala výplaty pro všechna ministerstva a její funkci převzala ústřední pokladna, která do té doby peníze pouze přijímala. Zemské pokladny byly podřízeny zemským finančním úřadům a jejich úlohou bylo soustřeďovat peníze od berních a poplatkových úřadů a přebytky odvádět do státní pokladny. 19 Důleţitou oblastí finanční správy je správa měny, kde jako nejvyšší orgán vystupovala Rakouská národní banka. Roku 1867 po rozdělení monarchie na Předlitavsko a Zalitavsko došlo k vyjednávání měnových záleţitostí. Na základě májových punktací z roku 1876 bylo sice uznáno oboustranné právo zřídit si samostatnou Národní banku, ale pro zachování jednoty bankovního systému bylo dohodnuto zachovat jednu privilegovanou bankovní společnost. Roku 1878 tak byla Rakouská národní banka vystřídána Rakousko – uherskou bankou, která byla privilegovanou bankou pro obě části říše s dvěma ústavy – ve Vídni a v Budapešti. Finanční správu doplňovala ještě celá řada speciálních finančních úřadů. Jde o orgány ředitelství státního dluhu, loterní ředitelství, generální ředitelství tabákové režie, hlavní mincovní úřad a další.20 Za zmínku stojí i další kontrolní finanční instituce. První z nich je kontrolní komise státního dluhu, skládající se z 6 členů a 3 náhradníků. Ta kontrolovala státní dluh jak společný konsolidovaný, tak zvlášť dluh předlitavský. Dalšími kontrolními orgány byly účetní a odborné departmenty, ty kontrolovaly a spolupodepisovaly poukazy, sestavovaly dílčí rozpočty, prováděly účetní závěrky, kontrolovaly pokladní deníky atd.21 Nakonec je třeba zmínit i úřady trestního finančního práva. Ty na úseku přímých daní představovaly daňové úřady první stolice a odvolací úřad pak byl zemský finanční úřad.
19
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 314 - 315 20 SCHELLE, K. Vývoj české veřejné správy. Ostrava: KEY Publishing, 2008. s. 313 21 DRACHOVSKÝ, J. Přehled finančního hospodářství v Československé republice. 2. vyd. Praha: Ústřední nakladatelství, knihkupectví a papírnictví učitelstva českoslovanského, 1922. s. 184
14
Důchodkové trestní právo bylo značně sloţitější, podílela se na něm celá řada finančních orgánů a v neposlední řadě byl zaveden systém důchodkových soudů.
15
3.
Československo mezi dvěma světovými válkami (1918 – 1939)
3.1.
Společnost a politická situace doby
Konec první světové války roku 1918, přinesl velkou změnu politické mapy Evropy, Rakousko – uherská monarchie se rozpadla na několik samostatných nástupnických států, mezi nimiţ byl i samostatný Československý stát. Představy o jeho vzniku se krystalizovaly u tehdejších českých politiků v průběhu celé první světové války. 18. listopadu 1916 byl utvořen Národní výbor, jehoţ představitelé 28. října 1918 vydali vyhlášení samostatnosti a ještě ten večer zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, známého také jako recepční zákon. Podepsali jej Alois Rašín, Antonín Švehla, František Soukup, Jiří Stříbrný, a Vavro Šrobár. Autorem zákona byl Alois Rašín. Tento recepční zákon zachovával kontinuitu právního řádu, stanovil, ţe veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti a dalším článkem, ţe všechny úřady samosprávné, státní a ţupní, ústavy státní, zemské, okresní a zejména i obecní jsou podřízeny Národnímu výboru a prozatím úřadují a jednají dle dosavadních platných zákonů a nařízení.22 Toto období v sobě skrývá několik úseků vývoje Československa, v prvním období byla zejména viditelná snaha o stabilizaci měny a vůbec zajištění řádného fungování vzniklé státní správy. Brzy přichází období rozvoje, kdy československá ekonomika nabírá na síle, fungovaly úspěšné firmy jako závod Tomáše Bati ve Zlíně, Zbrojovka Brno a mnoho dalších. Československo se tak dostalo na desáté místo ve světové průmyslové výrobě. Roky 1930 – 1934 s sebou však přináší období velké hospodářské krize, zasahující celý svět. Roku 1934 tak dochází k devalvaci koruny. Nakonec přichází vysilující období bojů na obranu demokracie a republiky po nástupu Adolfa Hitlera.
3.2.
Finanční správa
Nutností reformy finanční správy se zabývala jiţ rakouská komise pro správní reformu v období konce Rakousko – Uherska. Ta také vypracovala návrh nové organizace finanční 22
Zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého
16
správy. Po vzniku Československa byla nevyhovující uţ z důvodu, ţe kaţdá země, ať Slovensko, české země nebo Podkarpatská Rus, měla jiný systém finanční správy. Rostla také agenda finančních úřadů, způsobená jednak zaváděním nových daní k uţ tak dost velkému počtu spotřebních daní a nárůstem počtu daňových poplatníků. Reformou došlo v počátku pouze na nutné změny. Za zásadními změnami stál JUDr. Alois Rašín, který oddělil finanční a politickou správu a to jak po stránce odborné, tak po stránce rozhodovací a personální. Finanční správa v období první republiky zůstává provázaná principem právního dualismu, tedy oddělení orgánu pro správu přímých daní a pro správu nepřímých daní v první instanci finančních úřadů.23 Od roku 1921 fungovala v oblasti přímých daní sjednocená daňová soustava, kde jako přímé daně rozlišujeme daně z příjmu – daň důchodová daně výnosové – daň pozemková, domovní daň třídní a činţovní, všeobecná daň výdělková aj. daně slovenské – daň báňská, daň ze zbraní a lovu V roce 1927 došlo k reformě přímých daní a to zákonem 76/1927 Sb., o přímých daních, který reagoval na nutnost změny zastaralé kodifikace rozptýlené v mnoţství právních norem. Pro toto období je typické klesání významu přímých daní a naopak posilování významu nepřímých daní. Samotných nepřímých daní se reforma téměř netýkala. Reforma přinesla nový systém členění přímých daní, který se nezměnil aţ do roku 1948. Přímé daně tak představovaly daň důchodová - globální daň postihující veškerý příjem domácností všeobecná daň výdělková – daň osob nebo sdruţení provozujících výdělečný podnik výdělková daň podniků – zvláštní daň výdělková pro podniky právnických osob daň rentová – podléhaly jí nejen renty, ale i např. úroky, licence daň z vyššího služného a dávky z tantiém 23
ŰBERALL, F. Finanční správa. Praha: Nakladatelství Český institut interních auditorů, 2003. s. 7
17
daň pozemková – pro pozemky hospodářsky vyuţitelné domovní daň – členěná na daň domovní a daň třídní. Daně nepřímé se rozšířily o daň nápojovou, daň z motorových vozidel, daň z masa, daň z uhlí a daň z vodní síly. Vzniknul zvláštní druh daně, kterým byla daň z obratu a daň přepychová. Poslední zvláštní skupinu tvořily cla, poplatky a monopoly.24 Poplatky existovaly např. z občanskoprávních jednání, obchodněprávních jednání, z dopravy, z převodu nemovitostí, daň dědická, daň darovací, dopravní daně, daně z jízdného, poplatky soudní a správní a velké mnoţství dalších. Monopoly, tedy oblast výrobků, jejichţ výroba, distribuce i zisk byly vyhrazeny státu, byly zavedeny solní, tabákový, umělých sladidel a výbušných látek. Finanční správa byla trojinstanční se čtvrtým nejniţším stupněm, který představovaly výkonné finanční úřady podřízené finančním úřadům I. stupně.
3.3.
Instituce finanční správy
3.3.1. Ministerstvo financí
Ministerstvo financí bylo zřízeno na základě zákona Zákon č. 2/1918 Sb. ze dne 2. listopadu 1918, jímţ se zřizují nejvyšší správní úřady ve státě československém. Tento ústřední orgán patřil ke stěţejním ministerstvům a měl v počátcích státu mimořádný vliv, jelikoţ sestavoval celkový státní rozpočet. Ministerstvo financí spravovalo státní příjmy, které byly tvořeny daněmi přímými, daněmi spotřebními, monopoly, poplatky a cly.25 Organizace Ministerstva financí byla utvořena po vzoru Rakousko – Uherska, s postupnými vývojovými změnami. V jeho čele stál ministr financí, zastupovaný v určitých případech
odborovým
přednostou,
jemuţ
podléhalo
prezídium.
Ministerstvo
bylo
organizováno do devíti odborů, z nichţ čtyři, spravovaly státní příjmy. Tyto se dělily podle typu státního příjmu, který spravovaly, na odbor daní přímých a daně z obratu, odbor daní nepřímých a monopolů, odbor pro věci celní a odbor poplatkový. Dalším odborem 24
JANÁK, J. Vývoj správy v českých zemích v epoše kapitalismu II. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1971. s. 140 - 142 25 ŰBERALL, F. Finanční správa. Praha: Nakladatelství Český institut interních auditorů, 2003. s. 9
18
zabezpečující administrativní záleţitosti ministerstva byl odbor personální, do jehoţ kompetence spadala i disciplinární agenda. Pro kontrolu přímých daní a daně z obratu byl zřízen vládním nařízením 96/1919 odbor revizní. Posledními třemi odbory byly rozpočtový odbor, pověřený přípravou státního rozpočtu, kreditní odbor, spravující státní dluh a odbor pro peněţnictví a měnu. Z důvodu neustále klesajícího výnosu daní byl roku 1930 při ministerstvu financí zřízen ústřední inspektorát, který měl zabraňovat daňovým únikům. Další jeho funkcí bylo dozírat na fungování finančních úřadů a zabezpečovat tak jejich řádnou činnost. K tomuto účelu byl vybaven poměrně rozsáhlými pravomocemi, zasahující do všech instancí finanční správy. Do roku 1939 se v čele ministerstva financí vystřídalo deset ministrů, z nichţ nejvýznamnější byli dva muţi, Alois Rašín a Karel Engliš. Alois Rašín vstoupil do historie zejména měnovou reformou v roce 1919 znamenající vytvoření stabilní české měny. Kladl důraz na deflační politiku a krácení státních výdajů.26 Období realizace Rašínovy měnové koncepce datujeme do roku 1925, ačkoliv zemřel rukou atentátníka jiţ v roce 1923. Karel Engliš, známý jako Ideový odpůrce A. Rašína, hlásal měnovou stabilizaci (jako opak Rašínovy měnové deflace). Mezi výsledky jeho práce patřily rozpočtová a daňová reforma (1927) a devalvace koruny (1934).27
3.3.2. Odborné ústřední finanční úřady
Odborné finanční úřady byly podstatnými orgány finanční správy vykonávající určitou odbornou agendu a byly podřízené přímo ministerstvu financí. Mezi tyto odborné úřady patřily: Ředitelství státního dluhu28, jehoţ úkolem byla především starost o státní dluh a v podstatě byl výkonným a účetním orgánem kreditního odboru ministerstva financí.
26
Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20.5.2012). s. 26 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf 27 Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20.5.2012). s. 25 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf 28 Zákon č. 686/1920 Sb., o zřízení Ředitelství státního dluhu republiky Československé.
19
Ústřední státní pokladna29, která zajišťovala ústřední státní pokladní sluţbu, tisk a prodej tiskopisů a kolků aj. Chemicko – technická zkušebna finanční správy30, která mimo jiné obstarávala zhotovování odborných posudků potřebných pro úřady spravující spotřební daně, cla a monopoly. Ústřední správa pozemkového katastru31, byl nadřízeným orgánem katastrálních měřičských úřadů a archivů katastrálních map. Ústřední ředitelství tabákové režie spravovalo veškerý trh s tabákem, způsob a rozsah prodeje tabákových surovin, i technické otázky podniků. Ředitelství státních loterií, jenţ bylo v podstatě výkonným orgánem ke správě loterního důchodku. Ředitelství státní mincovny v Kremnici, pověřeného raţením kovových mincí. Finanční prokuratury taktéţ vykonávaly určitou odbornou agendu, kterou bylo jako jiţ před rokem 1918 právní zastupování státu. Jejich právní úpravu nově popsal zákon č. 97/1933 Sb. Zvláštní pozornost vyţaduje Bankovní úřad ministerstva financí, který byl specifickým úřadem této kategorie. Jeho hlavní úlohou bylo formování měnové politiky státu, spravovat oběh okolkovaných bankovek, vykonávat funkci emisní banky. Byl zřízen jako prozatímní orgán, proto jiţ v roce 1920 byl přijat zákon č. 347/1920 Sb., o akciové bance cedulové, který předpokládal zřízení cedulové banky. Ovšem na základě §2, který umoţňoval vládě cedulovou banku zřídit „aţ v době, kdy tomu budou dány hospodářské předpoklady“32 , došlo k nahrazení Bankovního úřadu aţ vyhláškou ministra vnitra č. 43/1926 Sb. Národní bankou československou.
3.3.3. Úřady druhé instance
29
Zákon č. 65/1919 Sb., o zřízení ústřední státní pokladny republiky Československé v Praze. Vládní nařízení č. 141/1923 Sb., jímž se zřizuje Chemicko – technická zkušebna finanční správy v Praze. 31 Zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení. 32 Zákon č. 347/1920 Sb., o akciové bance cedulové. 30
20
Druhou instancí veškeré finanční správy, zahrnující správu daní přímých, nepřímých, poplatků a cel, byla zemská finanční ředitelství v Praze a Brně a finanční ředitelství v Opavě. Na Slovensku a v Podkarpatské Rusi bylo potřeba zemské finanční úřady nově vytvořit. Bylo tak učiněno a pro Slovensko vzniklo generální finanční ředitelství v Bratislavě a pro Podkarpatskou Rus hlavní finanční ředitelství v Užhorodě. Byla podřízena přímo ministerstvu financí a naopak byla orgánem nadřízeným finančním úřadům ve všech zemích. Prováděla dozor nad vyměřováním daní, přímých i nepřímých dávek a v neposlední řadě byla odvolacím orgánem proti rozhodnutím finančních orgánů první instance. Při úřadu byly zřízeny odvolací komise s působností pro daň důchodovou a pro všeobecnou daň výdělkovou, později sloučeny v jednu komisi.
3.3.4. Úřady první instance
V oblasti správy přímých daní byly úřadem první instance berní správy. Vznikly roku 1919 oddělením od politické správy. Prováděly zúčtování a vybírání všech přímo ukládaných daní. V záleţitostech přímých daní jim byly věcně podřízeny jako výkonné orgány berní úřady. V oblasti poplatků a nepřímých daní byly podřízeny okresním finančním ředitelstvím. Jejich působnost byla po vzniku Československé republiky omezována na vybírání, účtování a vymáhání daní. Tím došlo v roce 1920 ke zrušení 36 berních úřadů. Jejich věcnou kompetencí tedy zůstala zúčtovací agenda v oboru přímých daní a daně z obratu a exekuční vymáhání jejich případných dluţných dávek, vyměřovací agenda u pozemkové daně, domovní daně třídní a některých poplatků. Pro své nadřízené orgány pak vykonávaly pomocnou oceňovací, přípravnou a registrační sluţbu.33 Nepřímé daně, tedy daně spotřební, monopoly a poplatky, byly svěřeny okresním finančním ředitelstvím. Jejich územní obvody byly širší neţ obvody berní správy, vztahovaly se na několik politických okresů. Zvláštním úřadem zřizovaným při okresním finančním ředitelství v Praze Brně a Bratislavě byl úřad potravní daně na čáře, starající se o výběr daně při dovozu potravin do města.
33
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 387
21
Okresní finanční ředitelství měla další věcně podřízený orgán, který nově vzniknul po roce 1918, a byly jim důchodkové kontrolní úřady. Na tyto úřady přešly veškeré úkoly a pravomoci dřívějších správ dozorčích okresů a zrušené finanční stráţe, týkající se vnitrozemské kontrolní sluţby. Pro oblasti vybočující z vnitrozemské kontrolní sluţby byla zřízena roku 1920 pohraniční finanční stráž. Ta však byla o sedm let později nahrazena opět finanční stráží a podléhala orgánům celní správy.34 Důchodkovým kontrolním úřadům tak byl svěřen dozor nad správným plněním zákonů a předpisů o nepřímých daních, kontrola státních finančních monopolů, odkrývaly důchodkové přestupky aj.35 Zmíněná opětovně vzniklá finanční stráţ byla ozbrojenou a uniformovanou sloţkou finanční správy, která jako hlavní úkol zabraňovala na celní hranici úniku cla a nepřímých daní. Katastrální měřické úřady byly zřizovány v sídlech berních správ a jejich smyslem bylo vedení pozemkového katastru a jeho evidence podle katastrálního zákona. Ten pověřil „katastrální měřické úřady pro práce spojené s vedením a obnovování pozemkového katastru a pro práce vceňovací, utřiďovací nebo autentifikační v obvodu jednoho nebo více berních okresů.“36 Zároveň stanovil, ţe „vrchní řízení a dohled ke katastrální měřické službě přísluší ministerstvu financí.“37 3.3.5. Celní správa Na nově vzniklé hranici s Rakouskem začala být pochopitelně budována celní správa a finanční stráţ. Prvoinstančním orgánem pro oblast cel byly celní úřady. Ty vykonávaly vyměřovací a ostatní správu celní včetně agendy kontrolní. Celních úřadů fungovalo v tomto období kolem 190, z nichţ 24 bylo vnitrostátních. Mimo to byly u těchto celních úřadů často zřizovány celní odbočky (př. na poštách, na nádraţích), nebo celní hlídky na silničních přechodech. Organizace celní správy došla v období mezi světovými válkami několika drobných změn. U zemského finančního ředitelství v Praze a v Brně byla v souvislosti s přijetím nového celního zákona v roce 1927 zřízena zvláštní oddělení okrskové celní správy pro výkon celní agendy ve II. instanci. 34
JANÁK, J. Dějiny správy v českých zemích v letech 1848 – 1918 se soupisy pramenů a literatury. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1987. s. 147 35 HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 387 36 Zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení (katastrální zákon). 37 Zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení (katastrální zákon).
22
Od roku 1927 byla vyňata z kompetence okresních finančních ředitelství správa cla. Ta byla svěřena zčásti okrskovým celním správám a zčásti celním úřadům.38 Fungování celní správy nejlépe vysvětluje samotný zákon. „Okrskové celní správy jsou vyšší úřady celní správy, jimž jsou podřízeny celní úřady a finanční stráž jejich obvodu.“ „Celní úřady vykonávají v první stolici veškeré úkony spojené s projednáváním zboží v dovozu, vývozu a průvozu, vyměřují celní pohledávky a též je vybírají - pokud není jinak stanoveno nařízením - a dozírají při celním řízení, aby byly zachovávány platné zákazy a omezení styků s cizinou. Celní úřady jsou též povolány zabraňovati celním trestným činům, objevovati je a zahajovati důchodkové trestní řízení. Celním úřadům mohou býti svěřeny též jiné úkoly pro finanční správu vůbec a též pro jiná odvětví státní správy, pokud se opatření těchto stýkají s celním projednáváním zboží nebo s přestupem státní hranice.“39
3.3.6. Kontrolní orgány finanční správy
Nejvyšší účetní kontrolní úřad byl ústředním úřadem, zaloţený zákonem 175/1919 o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu. Jeho kontrolní funkce byly značně rozsáhlé, prakticky postihoval veškeré hospodaření státu, jeho podniků, dokonce i objektů, na jejichţ hospodaření měl stát zájem. Úřad byl podřízený Parlamentu, jeho úkolem byla zejména následná kontrola hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý. Jeho pověřením byl dozor nad státním hospodářstvím a státním dluhem. V čele stál předseda, který byl jmenován prezidentem republiky. Tento úřad fungoval, s přiměřenými změnami v době nacistické okupace, aţ do roku 1951, kdy byl zrušen a nahrazen ministerstvem státní kontroly.40 Pro kontrolu přímých daní a daně z obratu byl zřízen vládním nařízením č. 96/1919 Sb., o zřízení revizního odboru při ministerstvu financí, odbor revizní. Tento úřad střeţil daně osobní přímé, tedy daně důchodkové, daně výdělkové, daně z válečných zisků, dávky z majetku.
38
Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20.5.2012). s. 15 – 19 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf 39 Zákon č. 114/1927 Sb., celní zákon. 40 Historie kontroly v našich zemích (online 25. 5. 2012). Dostupné z: http://www.nku.cz/cz/urad/historiekontroly.htm
23
4. Bouřlivé desetiletí (1938 – 1948)
4.1.
Období druhé republiky (1938 – 1939)
Toto krátké období druhé československé republiky počíná obdobím od uzavření Mnichovské dohody (30. září 1938), kdy Československo přišlo o přibliţně 38% svého území a především tak asi o 36% obyvatelstva. Konec období představuje počátek okupace českých zemí a vyhlášení Protektorátu Böhmen und Mähren, neboli Protektorátu Čechy a Morava (15. března 1939). Je to období typické improvizací a provizorními správními rozhodnutími. Finanční resort tvořil v té době výslovnou agendu centrální vlády.41
4.2.
Protektorát Čechy a Morava (1939 – 1945)
Šestileté období Protektorátu Čechy a Morava je obdobím, které zásadně ovlivnilo společnost v tehdejším Československu. Tento útvar vzniknul násilnou cestou, byl proti českému ústavnímu právu a ani nikdy nedostál mezinárodního uznání. Rozhodující roli v oblasti finanční správy na území Protektorátu Čechy a Morava, jakoţ i obecně ve veřejné správě, měly orgány německé, které existovaly vedle orgánů autonomních. Větší změny nastaly v roce 1940, kdy došlo ke zrušení hranice mezi Protektorátem Čechy a Morava a Německou říší. Došlo tak k převedení finančních orgánů do přímé správy říše. V počátku zůstala ústřední finanční správa nezměněná a fungovala jako za první republiky. Hlavním orgánem ústřední správy bylo stále ministerstvo financí. Důleţité změny postihující celou finanční správu se začaly rokem 1940. Jednou ze změn bylo i vytvoření vrchního finančního okresu Čechy a Morava z území Protektorátu a další vytvoření Úřadu vrchního finančního prezidenta jako říšského orgánu pro správu cel, spotřebních daní a monopolů. 41
Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20.5.2012). s. 29 - 33 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf
24
Finanční správa na úseku cel, spotřebních daní a monopolů zpočátku zůstala nezměněná, ale později, na základě výnosu o zřízení Protektorátu z 16. března 1939, a především v důsledku odstranění celní hranice 1. listopadu 1940, byly některé finanční orgány převedeny do přímé správy říše. Výnosem o zřízení protektorátu bylo dáno, ţe „Protektorát náleží k celnímu území Německé říše a podléhá její celní výsosti.“42 Částečně byla správa cel, spotřebních daní a monopolů určena i autonomním protektorátním orgánům pro správu ve vnitrozemí, úřady německé zajišťovaly tuto správu vůči cizině. Protektorátní celní úřady se dělily na hlavní celní úřady a celní úřady. Hlavní celní úřady působily jako úřady vyměřovací a celní úřady jako pomocné. Kontrolní sluţbou byli pověřeni okresní celní komisaři, jejichţ činnost odpovídala činnosti důchodkových kontrolních orgánu. Roku 1940 tak společně s původními celními orgány zanikly i důchodkové kontrolní orgány a sluţebny finanční stráţe. Dalším zrušeným institutem byla od 1. června 1942 potravinová daň na čáře a s ní i její úřady v Praze a v Brně. Správou přímých daní byla nadále pověřena soustava zemských finančních ředitelství, berních správ a berních úřadů. Proměnlivý byl jejich počet, obvod a sídla, aţ nakonec roku 1943 byla úplně zrušena okresní finanční ředitelství. A to z důvodu, ţe jejich agendou byla z větší části správa daní nepřímých, které nyní spravovaly říšské orgány. Zbytek jejich agendy byl převeden na berní správy a na poplatkové úřady, coţ byly přejmenované úřady pro vyměřování poplatků. Změny se pochopitelně nevyhnuly ani jednotlivým daňovým zákonům, ať uţ realizací německých daňových předpisů, či zaváděním nových daní. Jednalo se o velké mnoţství daní, jako např. daň korporační, daň z majetku, daň z poţární ochrany, daň z vystěhování a třeba válečný příspěvek k důchodové dani s případnou přiráţka, tolik typickou pro toto období, jelikoţ postihovala Ţidy, Romy a Poláky. Kromě zavádění nových daní docházelo i k zvyšování daní jiţ zavedených.43 Odlišná byla situace v odtrţeném pohraničí, zde byly původní finanční orgány začleněny do finanční správy říšské, ústředním orgánem bylo říšské ministerstvo financí. Docházelo pochopitelně k zavádění říšských finančních předpisů. Orgánem nejvyšší instance 42
Výnos č. 75/1939 Sb., o zřízení Protektorátu Čechy a Morava. Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20. 5. 2012). s. 34 – 39 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf 43
25
se staly úřady vrchních finančních prezidentů v Opavě a do roku 1942 i v Karlových Varech. První instancí byly finanční úřady a hlavní celní úřady v oblasti správy cel, spotřebních daní a monopolů.44
4.3.
Poválečná omezená demokracie (1945 – 1948)
Období poválečné republiky je rozporuplnou dobou, kdy Československo znovu nabývá podoby předmnichovské republiky, ale bojuje se značnými ztrátami jak lidskými, tak materiálními. K moci se pomalu, ale jistě, dostávají komunisté. Základem zákonodárství jsou dekrety prezidenta republiky, mezi kterými byl i dekret zřizující mimo jiné nové ministerstvo financí, které opět představovalo nejvyšší orgán finanční správy.45 Další dekret pak ustanovil niţší finanční orgány způsobem „Územní organisace finančních úřadů II. a I. stolice, jakož i finančních úřadů výkonných v zemích České a Moravskoslezské se obnovuje v tom uspořádání a stavu, v jakém byla dne 29. září 1938 podle tehdy platných předpisů.“46 Zároveň však vymezuje určité změny. Ministerstvu financí tak zůstávají jako úřady druhé instance podřízena zemská finanční ředitelství v Praze a v Brně, finanční ředitelství v Opavě se zrušuje. Finanční úřady první instance zůstávají rozděleny podle druhu správy daní, kterou měly na starosti. Oblast přímých daní a daně z obratu nadále spravovaly berní správy, oblast nepřímých daní, poplatků a státních monopolů pak okresní finanční ředitelství. Věcná působnost zůstává tedy nezměněna, změny dekret provádí v místní působnosti těchto orgánů. Celní úřady nadále vykonávají vyměřování a správu cla, katastrální a měřičské úřady dostály pouze nepatrné úpravy místního uspořádání, jejich činnost nebyla zasáhnuta ţádnou změnou. Jako výkonné finanční orgány působily berní úřady a znovuobnovené důchodkové kontrolní úřady, jejich působení zůstalo nezměněno, tedy především vystupovaly jako
44
JANÁK, J. Vývoj správy v českých zemích v epoše kapitalismu II. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1971. s. 193 - 196 45 Ústavní dekret prezidenta republiky č. 1/1945 Sb., o nové organizaci vlády a ministerstev v době přechodné. 46 Dekret prezidenta republiky č. 128/1945 Sb., o zatímní územní organisaci některých finančních úřadů a změnách s tím spojených v zemích České a Moravskoslezské.
26
pomocné úřady pro finanční orgány první stolice. Pochopitelně došlo i k obnovení finanční stráţe.47
47
JANÁK, J., KUBÍČEK, J. Přehled vývoje ústavních a správních institucí v Československu od r. 1945. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1972. s. 159 - 160
27
5. Léta totality (1948 – 1989)
5.1.
Základní změny daňové soustavy
Toto období je charakteristické především změnou politického ţivota, kdy 25. února byla jmenována nová vláda Klementa Gottwalda a k moci se dostala komunistická strana. Změna politického ţivota však s sebou neodmyslitelně přinesla i změnu veřejné správy, finanční správy nevyjímaje. K nevyhnutelným změnám došlo i v daňové soustavě. Tyto změny sledovaly politickou situaci ve státě, tedy monopol vnitřního obchodu, nemoţnost soukromého hospodaření, státní regulaci cen a celkově socialistické hospodaření. Vlna změn započala jiţ v roce 1948, ale definitivní dovršení daňové reformy se uskutečnilo v roce 1952 zrušením všech dosud platných daňových ustanovení a přijetím řady nových daňových zákonů. Ty zavedly i některé nové daně, ne všechny však měly delšího trvání. Soustavu trvalejších daní tak nyní tvořily daň z obratu, daň z výkonu, daň ze mzdy, zemědělská daň, daň z příjmů obyvatelstva, daň živnostenská, daň z literární a umělecké činnosti, důchodová daň družstev a jiných organizací, domovní daň a poplatky místní, soudní, správní, notářské a arbitrážní.48 Tyto daně byly v roce 1964 navíc rozšířeny o zvláštní daň z důchodu a daň z motorových vozidel. Je patrné, ţe řada přímých daní zůstala zachována. Nutno však podotknout, ţe zákonná úprava těchto daní byla vyloţeně stručná a podrobnosti upravovalo samo ministerstvo financí podzákonnými normami ve formě vyhlášek a výnosů, coţ nebylo v souladu s Ústavou.
5.2.
Organizace finanční správy
Finanční správy se změny po roce 1948 dotkly zásadním způsobem. Struktura úřadů, osvědčených téměř po sto let, byla zrušena, byla sloučena nejen správa přímých a nepřímých daní, ale především finanční správa se správou politickou. Výkon finanční správy byl nově
48
Historie ministerstva financí 1918 – 2004 (online, 20. 5. 2012). s. 65 - 66 Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf
28
určen takto: „Finanční správu vykonávají v první stolici okresní národní výbory, v druhé stolici krajské národní výbory. Na okresní národní výbory přejde působnost, kterou dosud vykonávají finanční úřady I. stolice a finanční úřady výkonné. Na krajské národní výbory přejde působnost, kterou dosud v českých zemích vykonávají finanční úřady II. stolice a působnost téhož druhu, kterou na Slovensku dosud vykonávají pověřenectvo financí a okresní finanční ředitelství. Vláda může však nařízením přenést část působnosti uvedené v předcházející větě na okresní národní výbory.“ 49 První instancí tak konkrétně byly finanční referáty okresních a městských národních výborů. Tyto převzaly finanční správu po zrušených berních správách, berních úřadech, okresních finančních ředitelstvích a důchodkových kontrolních úřadů. Prováděly především vyměřování, ukládání a výběr všech veřejných daní a dávek, poplatků, cel a státních monopolů. Druhou instanci zastupovaly finanční referáty krajských národních výborů, které nahradily původní zemská finanční ředitelství. Tyto referáty vykonávaly především dozor nad vyměřováním, ukládáním, vybíráním a vymáháním veřejných dávek, přímých i nepřímých daní, státních finančních monopolů aj. Pochopitelně vykonávaly také funkci odvolacích úřadů proti rozhodnutím orgánů první instance. Nejvyšší instancí prozatím zůstalo ministerstvo financí. Aţ po více jak dvaceti letech došlo opět k oddělení finanční a politické správy. Stalo se tak odloučením dosavadních odborů státních financí od národních výborů a vznikly finanční správy, které působily mimo soustavu národních výborů a zajišťovaly kontrolu příjmů a výdajů ústředních státních rozpočtů. Organizační princip byl dvoustupňový. V prvním stupni okresní a městské finanční správy, které spravovaly daně, dávky, poplatky, odvody, pokuty, ale také dotace, subvence a příspěvky ze státního rozpočtu.50 Druhou instancí byly krajské finanční správy, které ve vztahu k okresním finančním správám byly orgány řídící, přezkumné a revizní.
49
Zákon č. 281/1948 Sb., o výkonu finanční správy národními výbory. HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. s. 468 50
29
Vedle okresních a krajských finančních správ plnily úkoly státní finanční politiky v samostatné působnosti finanční orgány národních výborů. Těmi byly finanční komise a finanční odbory národních výborů. Změna přišla na ústřední úrovni, kdy bylo zřízeno ministerstvo financí jak na úrovni federace, tak v obou republikách. Federální ministerstvo financí bylo ústředním orgánem federace a zárukou provádění jednotné státní finanční politiky. Staralo se úkoly ve věcech státního rozpočtu, daní, odvodů, poplatků, finanční kontroly aj. Na úseku republikové státní správy vznikly jako ústřední orgány Ministerstvo financí ČSR a SSR. Ta pak vykonávala státní správu obdobně jako federální ministerstvo financí, s výjimkou úkonů, které byly výslovně svěřené do působnosti federace. 51
5.3.
Revoluční rok 1989
V listopadu 1989 proběhla sametová revoluce, která přinesla pád komunistického aparátu a s ním změny snad ve všech sférách společenského ţivota. V návaznosti na revoluční rok byla v roce 1993 uskutečněna radikální daňová reforma, která náš daňový systém přizpůsobila běţným evropským daňovým systémům. Roztříštěnou právní úpravu nahradil zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, dnes jiţ opět nahrazený novým daňovým řádem. Nová trţně – ekonomická společnost potřebovala bezesporu také změny ve finanční správě. Především po čtyřiceti letech byla do finančního resortu navrácena celní správa. Zřídilo se tak Generální ředitelství cel, oblastní celní úřady a celní úřady. Nadále ústředním orgánem finanční správy zůstalo Ministerstvo financí. Územními finančními orgány byla ve druhém stupni finanční ředitelství a v prvním stupni finanční úřady.
51
DELONG, V. a kol. Československé socialistické správní právo, zvláštní část. Praha: Ústav státní správy, 1971. s 85 - 101
30
Závěr
Při zpracování bakalářské práce jsem se snaţila o sepsání přehledné historie finanční správy na našem území. Svou práci jsem však musela obsahově omezit, jelikoţ finanční správa je pojem široký a představuje nejen správu veřejných financí, jak by se na první pohled mohlo zdát, ale i jiná veřejnoprávní působení na ekonomický systém. Souvisí s celou řadou dalších činností, které by se daly rozdělit na dvojí – finanční a správní. Kromě činností finanční správa jako předmět zahrnuje i její systém, kterému se v mé práci věnuji s největší pozorností. Má práce je tedy odrazem především vývoje daňového systému a organizace finanční správy v historických souvislostech. Ve své práci začínám reformními snahami Marie Terezie, která se pokoušela o modernizaci finanční správy, získání finančních zdrojů pro státní pokladnu a v neposlední řadě o úsporu nákladů ve finanční správě. S reformami jí pomáhal hrabě Fridrich Vilém Haugwitz, který navrhl výraznou centralizaci a propojení finanční a politické správy. To se také uskutečnilo a má práce tak hned v úvodu popisuje první neúspěch, kdy se tato forma správy ukázala ještě nákladnější neţ původní. Její syn Josef II. se věnoval také modernizaci veřejné správy. Jedním z jeho nejdůleţitějších počinů bylo sepsání principů úřadování, které dodnes mají nejen ve veřejné správě své místo. Těmito principy byly rychlost, účelnost a rozhodování co nejmenším počtem úředníků. Do roku 1848 pak docházelo k různému přeorganizování finanční správy, ale změny, jeţ by byly zvláště zásadní pro další vývoj, nenastaly. Hlubší změny nastaly právě po roce 1848, kdy naše země byla stále součástí Rakousko – Uherské monarchie, začaly být upevňovány instituce a především zásady moderního státu. Jako ústřední orgán finanční správy bylo zřízeno ministerstvo financí, které je ústředním úřadem i dnes. Ze vzoru Rakousko – Uherské monarchie vycházela finanční správa i v období budování první republiky. Bylo nutné ji však v první řadě sjednotit se slovenskou a podkarpatskou úpravou finanční správy. Finanční správa v tomto období představovala propracovaný byrokratický aparát mnoţstvím úřadů a úředníků. Bylo to období nejen funkční finanční správy, ale i celkového rozvoje československé ekonomiky, především v oblasti průmyslu, kdy vznikaly nejslavnější československé závody. Bohuţel však toto období zasáhla ekonomická krize a především podpis Mnichovské dohody a následná okupace 31
nacistickým Německem s Adolfem Hitlerem v čele. Započalo tak jedno z nejtragičtějších období našich dějin, zvané Protektorát Čechy a Morava, které provázely diskriminační předpisy nejen ve finanční správě, ztráta obyvatel, ztráta samostatnosti a druhá světová válka. Finanční
správu
v zásadních
záleţitostech
převzaly
německé
úřady.
Osvobozené
Československo, tedy období od roku 1945, bylo obdobím vypořádávání se ztrátami z předchozího období a příprava na nástup plánovaného socialistického hospodářství v čele s komunistickou stranou. Rokem 1948 tak začíná poslední období mé práce, tedy léta totalitní. Úřady fungující po více jak sto let byly zrušeny, politická a finanční správa byla na dalších dvacet let sloučena. V totalitním duchu zůstala finanční správa i celé Československo aţ do revoluce v roce 1989. Zde má práce končí krátkým shrnutím revolučního dění a počátkem demokracie. Nyní finanční správa, ač působí mohutně a byrokraticky, se dá povaţovat za systematickou a přehlednou. Při psaní této práce jsem se mnohdy potýkala s nepřehledností institucí, spletitostí finanční správy a častými vývojovými změnami. Často ve své práci pouţívám výrazy jako změna či reforma, coţ je pro vývoj finanční správy typické. Reforma zůstala oblíbeným slovem našich zákonodárců dodnes, proto jsem přesvědčená, ţe i ve finanční správě se s touto tendencí budeme setkávat i nadále a kaţdá změna vlády opět přinese více či méně významnou reformu.
32
Abstract The main aim of this bachelor thesis is to describe development of finance administration in our country and the specification of finance administration. My bachelor thesis goes from Maria Theresa`s reforms and ends to revolutionary year 1989. I divided my bachelor thesis named “Development of finance administration in the Czechlands” into five chapters. Theses chapters I divided according time scale. In every chapter I describe not only financial development, but historical and economical connectivity too. The first chapter called “beginnings of modern financial administration” and describes development from Maria Theresa`s reforms. In second chapter I describe development to year 1918 and it includes more detailed describe of financial institutions. The third chapter named “Czechoslovakia between the two world wars” and it is the most detailed chapter. It is the period of establishment the First Czechoslovak Republic. So I introduce political situation at that time and tax administration. At large I focus on financial institution. The fourth chapter I called “turbulent decade”, because in this short time there was three various phases development of the state. This decade include short period of The Second Republic, period of The Protectorate of Bohemia and Moravia and period of postwar democracy. In the latest chapter I describe totalitarian Czechoslovakia. This period and the whole bachelor thesis I finish with short describe of the revolutionary year 1989. Maria Theresa needed modernizing the financial administration and raise money to fill up the treasury. In an effort to save, she centralized her administration by merging political and finance administration in single authority. But this was finally costlier than primary financial administration. Her son, Joseph II., continued her modernization of the financial administration. He is known for implementation new principles of office, which are using in public administration to this day. The principles are speed, expediency and decision making by using the lowest number of officials possible. More substantial changes occurred after the year 1848. The Czechoslovak state was part of Austria – Hungary Monarchy. This is period of consolidation the institutions and modern state at all. In 1848 was established the Ministry of Finance as supreme central authority of the financial administration. From the Austro – Hungarian system was taken over the financial system of the First Czechoslovak Republic. There was a bureaucratic system of many offices and officials. The 33
organization used system of three stages. The supreme central authority of financial administration was the Ministry of Finance. It supervised other financial authorities. On the same stage as the Ministry of Financial was Supreme Accounting Inspection Office and it was totally independent supervisory and review authority. There were many specialized financial authorities, such as Government Debt Directorate, Central State Treasury, Land Register Central Administration and others. The second stage constituted the Financial Directories and in the first stage there were Tax Collector`s Offices for direct taxes and District Financial Directories for indirect taxes. This period was successful for Czechoslovak economy, but interposed it the word financial crisis and Munich betrayal. By Munich betrayal started one of most catastrophic period of our history, called The Protectorate of Bohemia and Moravia. It ends after six years with end of the Second World War. Next three years were period of preparation for socialistic planned economy and recuperation from losses of the Second World War. In 1948 there was started totalitarian years. The authorities, which were working for more than ten years, were cancelled. Totality in Czechoslovakia was working by the year 1989. This year was the year of the Velvety Revolution and started building of democracy.
34
Použitá literatura
I.
Monografie
BUMBA, J. České katastry od 11. do 21. století. Praha: Grada Publishing, 2007. DELONG, V. a kol. Československé socialistické správní právo, zvláštní část. Praha: Ústav státní správy, 1971. DRACHOVSKÝ, J. Přehled finančního hospodářství v Československé republice. 2. vyd. Praha: Ústřední nakladatelství, knihkupectví a papírnictví učitelstva českoslovanského, 1922. HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. JANÁK, J. Dějiny správy v českých zemích v letech 1848 – 1918 se soupisy pramenů a literatury. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1987. JANÁK, J., KUBÍČEK, J. Přehled vývoje ústavních a správních institucí v Československu od r. 1945. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1972. JANÁK, J. Vývoj správy v českých zemích v epoše kapitalismu II. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1971. SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1990. 2. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2005. SCHELLE, K. Vývoj české veřejné správy, Ostrava: KEY Publishing, 2008. RAMEŠ, V. Slovník pro historiky a návštěvníky archivů. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Libri, 2005. ŰBERALL, F. Finanční správa. Praha: Nakladatelství Český institut interních auditorů, 2003.
II. Kolektiv.
Elektronické prameny Historie
ministerstva
financí
1918
–
2004
(online).
s.
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Publikace__Historie_MF_1918-2004.pdf 35
26
Dostupné
z:
Kolektiv. Historie kontroly v našich zemích (online). Dostupné z: http://www.nku.cz/cz/urad/historiekontroly.htm
III.
Právní předpisy
Zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého. Zákon č. 65/1919 Sb., o zřízení ústřední státní pokladny republiky Československé v Praze. Zákon č. 686/1920 Sb., o zřízení Ředitelství státního dluhu republiky Československé. Zákon č. 347/1920 Sb., o akciové bance cedulové. Zákon č. 177/1927 Sb., o pozemkovém katastru a jeho vedení (katastrální zákon). Zákon č. 114/1927 Sb., celní zákon. Výnos č. 75/1939 Sb., o zřízení Protektorátu Čechy a Morava. Ústavní dekret prezidenta republiky č. 1/1945 Sb., o nové organizaci vlády a ministerstev v době přechodné. Dekret prezidenta republiky č. 128/1945 Sb., o zatímní územní organisaci některých finančních úřadů a změnách s tím spojených v zemích České a Moravskoslezské. Zákon č. 281/1948 Sb., o výkonu finanční správy národními výbory.
36
