ADVIES
SociaalEconomische Raad
Structuur van de kinderbijslagen
90/12
SER
Structuur van de kinderbijslagen
Advies inzake de structuur van de kinderbijslagen Uitgebracht aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publikatie nr. 12 — 29 juni 1990
SER
Sociaal-
Economische Raad
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in hetbedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde vi/etten (zoals de Wet assurantiebemiddeling, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden) De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijke SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Dienst Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK 's-Gravenhage Telefoon: 070 - 3499 499 Telefax: 070 - 3832 535 Viditel *67806tt
ISBN 90-6587-398-8 / CIP 2
Inhoudsopgave
1. 1.1 1.2
InleidJng 5 Probleemstelling 5 Voorberelding en opzet van het advies
2. 2.1 2.2
Het huidige kinderbijslagstelsel Ontwikkelingen in de wetgeving Enkele feitelijke gegevens 10
3.
3.4
Het Nederlands kinderbijslagstelsel in Westeuropees perspectief 14 Inleiding 14 Structuur en niveau van de kinderbijslagregelingen 14 Structuurvergelijking van de kinderbijslagen 14 Niveauvergelijking van kinderbijslagen 18 Kinderbijslag en andere kinderafhankelijke inkomenscomponenten 19 Kinderaftrekregelingen 19 Minimumuitkeringen en de aanwezigheid van kinderen 20 Samenvatting en conclusies 22
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Demografische ontwikkelingen 24 Aantal kinderen nu en in de toekomst 24 Gezinsgrootte 25 Een- en tweeoudergezinnen 26 Toekomstige ontwikkeling AKW-uitgaven 27 Samenvatting en conclusies 28
5.
Uitgaven voor kinderen en bestedingsruimte voor ouders 30 Inleiding 30 Methoden 30 Uitgaven voor kinderen 33 Beschikbaarheid feitelijke gegevens 33 Werkhypothese 33 Kinderbijslag in relatie tot de uitgaven voor kinderen Bestedingsruimte voor ouders 36 Conclusies 36
3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2
5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.5.1
6
8 8
35
Visie van de raad op de toekomstige ontwikkeling van de kinderbijslagwetgeving 38 Doelstelling 38 Uitgangspunten 39 Karakter van de wettelijke kinderbijslagregeling 43 Benaderingswijzen voor het bepalen van het niveau van de kinderbijslagen 44 Beleidsvoorstellen 47 Inleiding 47
6.5.2 6.5.3 6.6
Beleidsprogramma's 47 Nadere invulling van de verhoging AKW-uitgaven als voorgesteld in het regeeral
7.
Sannenvatting
57
Bijiagen: 1 Samenstelling Werkgroep Integratie kinderbijslag en kinderaftrek 63 2 Adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 3 maart 1988 65 3 Adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken d.d. 31 maart 1980 67 4 Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 15 maart 1990 105 5 Uitgaven kinderbijslagregelingen in percentage van het netto nationaal inkomen (tegen marktprijzen) vanaf 1964 107 6 Ontwikkeling kinderbijslagen naar rangorde sedert 1 januari 1964 109 7 Notitie d.d. 27 September 1989 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Internationale vergelijking van de kinderbijslag- en kinderaftrekregelingen 111 8 Notitie ramingen van de uitgaven voor kinderen 131 9 Kablnetstandpunt inzake positie niet-Nederlanders in Nederlandse stelsel van sociale en culturele voorzieningen 147 10 Notitie d.d. 8 mei 1989 van het secretariaat van de Sociale Verzekeringsraad over de uitvoeringskosten inkomensafhankelijke kinderbijslagverhoging 153 11 Brief d.d. 13 juni 1990 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 157 12 Notitie d.d. 12 juni 1990 van het secretariaat van de Sociale Verzekeringsraad over kinderafhankelijke toeslag in TW 163 13 Procentuele mutaties in het besteedbaar inkomen voor werknemer en zelfstandlgen door invoering Oort in 1990 167 14 Uiteenzetting over het splitsingstelsel in vier Europese landen en de Verenigde Staten 169 15 Rekenexercitie betreffende de gevolgen van de voorgestelde verhoging van de kinderbijslagen voor de verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen en voor de bestedingsruimte voor de ouders of verzorgers 171
1. Inleiding
1.1 Probleemstelling In de afgelopen jaren zijn uiteenlopende maatregelen getroffen die de structuur van de kinderbijslagen en het karakter van de kinderbijslagwetgeving hebben beVnvloed. Genoemd kunnen worden: - de geleidelijke invoering van leeftijdsafhankelijke kinderbijslagen; - de beeindiging van het recht op kinderbijslag voor kinderen van 18 jaar of ouder in samenhang met het in werking treden van de Wet op de studiefinanciering (WSF); - de structurele verhoging van de kinderbijslagen in 1988, 1989 en 1990 na het enkele malen achterwege laten van de aanpassing aan de prijsontwikkeling in eerdere jaren; - de overheveling van de financieringslasten van de AKW naar de rijksoverheid per 1 januari 1989. Over deze maatregelen heeft de raad, met uitzondering van de structurele verhoging per 1 januari 1990, adviezen uitgebracht, zowel in de vorm van een interimadvies naar aanleiding van de adviesaanvraag van 31 maart 1980 over de structuur van de kinderbijslagen 1), als in de vorm van afzonderlijke adviezen naar aanleiding van specifieke beleidsvoornemens 2).
1) Interimadvies leeftijdsafhankelijke kinderbijslagen (SER. pubiikatienr. 81/6). 2) Zie onder meer: Advies specHieke maatregelen kinderbijslagsfeer per I januari 1983 (SER, pubiikatienr 82/18): Advies voorstellen minimumloon en sociale zekerheid 1984 (SER, pubiikatienr 83/22); idem 1985 (SER, pubiikatienr 84/19): Advies studiefinanciering (SER. pubiikatienr 85/ 06): Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1987 (SER, pubiikatienr 86/13): Advies financieringsstructuur AKW (12 juli 1988); Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1988 (SER, pubiikatienr 87/18) en 1989 (SER. pubiikatienr 88/15) 3) Zie: Tweede Kamer vergaderjaar 19871988. 20 200 XV. nr 51 en Handelingen. 1987-1988, nr 12.
Bij brief van 3 maart 1988 heeft de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te kennen gegeven dat hij van oordeel is dat ondanks de uitgebrachte deeladviezen en de inmiddels gerealiseerde wijzigingen in de kinderbijslagwetgeving, een bezinning op doelstelling en uitgangspunten van het kinderbijslagstelsel en de wijze waarop hieraan concreet inhoud moet worden gegeven, wenselijk blijft. Hij wijst er daarbij op dat ook in de parlementaire discussie de wenselijkheid van deze bezinning naar voren is gebracht 3). De staatssecretaris acht met name van belang dat de raad een oordeel geeft over de niveaus van de kinderbijslagen en over de onderlinge verhoudingen daartussen. Daarnaast stelt de staatssecretaris er prijs op de opvatting van de raad te vernemen over een voorziening van de kosten van kinderopvang via de Algemene Kinderbijslagwet. Wat de kinderopvang betreft heeft de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur bij brief van 16 december 1988 in meer algemene zin het advies van de raad gevraagd over voorstellen tot vergroting van het aanbod van kinderopvang; daarbij stelt hij dat deze adviesaanvraag dient te worden gezien als een vervanging van de desbetreffende vraagstelling in de adviesaanvraag van 3 maart 1988 van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Naar aanleiding van de adviesaanvraag van 16 december 1988 heeft de Commissie Vrouw en Arbeid op 20 april 1989 namens de raad advies uitgebracht. Daarin wordt gesteld dat het advies moet worden gezien 'als een ad hoc-reactie op de
aan de orde zijnde vraagpunten en niet als een afgerond oordeel over het op langere termijn rond de kinderopvang en de combinatie van taken te voeren beleid. Nader beraad is nodig om te komen tot verdere beleidsontwikkeling over kinderopvangvoorzieningen in het belang van het sociaal-economische beleid in het algemeen. Daarbij zai het vraagpunt van een voorziening voor de kosten van kinderopvang via de AKW ... worden betrokken' 1). In afwachting van de uitkomsten van dit nadere beraad zaI het vraagstuk van de financiering en vormgeving van kinderopvangvoorzieningen in dit advies niet worden geanalyseerd. In het licht van de vraagstellingen van de adviesaanvraag van 3 maart 1988 is de probleemstelling van het thans uit te brengen advies het beantwoorden van de vraag of en in hoeverre in de huidige maatschappelijke context de kinderbijslagen toereikend zijn als tegemoetkoming in de kosten van of uitgaven voor kinderen alsmede van de vraag aan de hand van weike kwalitatieve of kwantitatieve criteria het niveau van de kinderbijslagen kan worden bepaald. In het verlengde hiervan komt tevens de vraag aan de orde of en in weIke zin de kinderbijslagen afhankelijk dienen te zijn van omstandigheden als de leeftijd van de kinderen, de gezinsgrootte of het inkomen van de ouders. 1.2 Voorbereiding en opzet van het advies De adviesaanvraag is in handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen. Deze heeft op haar beurt de Werkgroep Kinderbijslag-Kinderaftrek verzocht de advisering door de raad voor te bereiden. De samenstelling van deze werkgroep is vermeld in bijiage 1 bij dit advies; de adviesaanvraag van 3 maart 1988 is als bijiage 2 toegevoegd, terwiji de eerdergenoemde adviesaanvraag van 31 maart 1980 over de structuur van de kinderbijslagen is opgenomen in bijiage 3. Een binnen de werkgroep en de commissie voorbereid ontwerpadvies is in eerste aanleg behandeld in de raadsvergadering van 17 november 1989. De tijdens deze raadsvergadering naar voren gebrachte beschouwingen gaven aanleiding tot een nadere overweging van de aanvankelijk ingenomen en in hettoen voorliggende ontwerp-advies verwoorde standpunten. Vervolgens heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij brief van 15 maart 1990 te kennen gegeven dat zij een spoedige afronding van de advisering te ttieer wenselijk acht omdat in het regeerakkoord is voorzien in budgettaire ruimte ten behoeve van een beleidsintensivering in de AKW (zie bijiage 4). Een en ander heeft ertoe geleid dat werkgroep en commissie een herzien ontwerp-advies hebben opgesteld en hebben voorgelegd aan de raad. Het aldus voorbereide advies is behandeld en vastgesteld in de vergadering van de raad weIke op 29 juni 1990 is gehouden. De verslagen van deze raadsvergadering en van de op 17 november 1989 gehouden raadsvergadering liggen ter inzage bij het secretariaat. De opzet van dit advies is als volgt. Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 een korte schets gegeven van het huidige kinderbijslagstelsel en van enkele ontwikkelingen die zich daarin hebben voorgedaan. In hoofdstuk 3 wordt het Nederlandse kinderbij1) Advies kinderopvanft SER. pubiikatienr. slagstelsel vervolgens geplaatst naast de stelsels die in enkele 89/09. p. 6. andere Westeuropese landen tot stand zijn gebracht. Daarbij gaat
hat allereerst cm een vergelijking in kwalitatieve zin van de structuur van de kinderbijslagen in de betreffende landen. Voorts komt de vraag aan de orde of en in weike mate een kwantitatieve vergelijking van de kinderbijslagen zinvol is. In hoofdstuk 4 worden enkele demografische gegevens en ontwikkelingen gepresenteerd; deze hebben betrekking op het aantal kinderen nu en in de toekomst en op de gezinnen waarin deze kinderen verkeren. Hoofdstuk 5 bevat een berekening van de uitgaven voor kinderen bij uiteenlopende gezinssituaties en van het effect van de aanwezigheid van kinderen op de bestedingsruimte van ouders of verzorgers. Hoofdstuk 6 bevat de visie van de raad op de toekomstige ontwikkeling van het kinderbijslagstelsel. Deze visie heeft achtereenvolgens betrekking op: - doelstelling, uitgangspunten en karakter van de wettelijke kinderbijslagregeling; - het wenselijke niveau van de kinderbijslagen; - de differentiatie naar leeftijd, gezinsgrootte en inkomen. Daarnaast zai de raad in dat hoofdstuk ook zijn zienswijze geven op een aantal vraagstukken die samenhangen of in relatie kunnen worden gebracht met de verzorging van kinderen. In hoofdstuk 7 wordt ten slotte een samenvatting van het advies gegeven.
2. Het huidige kinderbijslagstelsel
2.1 Ontwikkelingen in de wetgeving De eerste wettelijke regeling van de kinderbijslagverzekering in Nederland is tot stand gekomen bij Wet van 23 december 1939 (Stb. 12 januari 1940). Deze wet is op 1 januari 1941 in werking getreden en bevatte de volgende kenmerken: 1. de kring van verzekerden werd afgestemd op die van de Ziektewet en omvatte de arbeiders in dienst van een onderneming. Anders dan de toenmalige Ziektewet kende de kinderbijslagverzekering geen welstandsgrens of verzekeringsloongrens; 2. recht op kinderbijslag had een verzekerde arbeider voor kinderen beneden de leeftijd van 15 jaar en uitsluitend vanaf het derde kind in die leeftijdscategorie; 3. het bedrag van de kinderbijslag was per kind gelijk maar wel afhankelijk van het loon van de verzekerde. Daarbij werd uitgegaan van loonafhankelijkheid in die zin dat naarmate het loon hoger is ook het kinderbijslagbedrag hoger zou zijn; deze progressie werd gebaseerd op de overweging dat de uitgaven voor de verzorging van kinderen verband houden met 'de welstand van het gezinshoofd en de plaats die hij inneemt in het maatschappelijk leven'; 4. de premie voor de kinderbijslagverzekering kwam geheel ten laste van de werkgever; 5. de uitbetaling van de kinderbijslag geschiedde per kwartaal na toezending van een kinderbijslaglijst door de arbeider; 6. de uitvoering was in handen van bedrijfsverenigingen en raden van arbeid; 7. over kinderbijslag werd in beginsel belasting geheven; daarnaast kende de inkomstenbelasting een kinderaftrekregeling. In de loop van vijftig jaar is de inhoud van de kinderbijslagverzekering veelvuldig gewijzigd. Enkele belangrijke ontwikkelingen kunnen aan de hand van de genoemde kenmerken van de oorspronkelijke wet als volgt worden aangeduid: Ad 1. Nadat de kring van verzekerden van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden (KWL) in 1948 is uitgebreid met rentetrekkers en nadien met andere categorieen uitkeringsgerechtigden, is eerst in 1963 een kinderbijslagregeling in de vorm van een volksverzekering tot stand gekomen. Deze Algemene Kinderbijslagwet (AKW) heeft vooralsnog alleen betrekking op de kinderbijslag vanaf het derde kind. Met ingang van 1 januari 1980 heeft de AKW ook betrekking op het eerste en tweede kind. De aparte kinderbijslagregelingen voor overheidspersoneel (KTO) en Kleine Zelfstandigen (KKZ) komen dan te vervallen evenals de (KWL). Ad 2. De leeftijdsgrens voor het recht op kinderbijslag is voor studerende en invalide kinderen in de loop der tijd opgetrokken 8
tot 27 jaar. Bij gelegenheid van de invoering van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) in 1976 is voor het recht op Icinderbijslag voor invalide kinderen de leeftijdsgrens gesteld op 18 jaar. Evenzo is bij gelegenheid van de invoering van de Wet op de studiefinanciering (WSF) in 1986 de leeftijdsgrens voor het recht op kinderbijslag voor studerende kinderen gesteld op 18 jaar. Tegelijkertijd is het recht op kinderbijslag voor werkloze schoolverlaters van 18 tot 21 jaar en voor huishoudkinderen van 16 tot 27 jaar vervallen 1). Voor loontrekkenden geldt vanaf 1946 recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind. Voor kleine zelfstandigen is dit vanaf 1963 het geval. In het kader van de AKW geldt voor alle verzekerden in de zin van de volksverzekeringen sinds 1980 recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind. Ad 3. De progressieve inkomensafhankelijkheid van de kinderbijslagbedragen is met ingang van 1946 beeindigd. Vanaf dat tijdstip wordt het bedrag van de kinderbijslag mede bepaald door de rangorde van het kind. Deze differentiatie naar rangorde krijgt geleidelijk meer relief in het bijzonder als gevolg van de geieidelijke integratie van de kinderaftrekregeling in de loon- en inkomstenbelasting in de kinderbijslagen en als gevolg van de bevriezing van de kinderbijslag voor het eerste kind in de periode 1972-1980 2). Met ingang van 1983 wordt geleidelijk een differentiatie naar leeftijd ingevoerd. Vanaf 1 januari 1988 gelden voor de leeftijdscategorieen 0-5, 6-11 en 12-17 jaar kinderbijslagbedragen in de verhouding 70:100:130 zoals door de raad in zijn advies van 1981 was voorgesteld 3). Ad 4. Met ingang van 1 januari 1989 is de financiering van de wettelijke kinderbijslagverzekering geheel overgenomen door het rijk, nadat in eerdere jaren en in het bijzonder gedurende de jaren zeventig sterk varierende rijksbijdragen werden gestort in de kinderbijslagfondsen.
1) Een en ander met dien verstande dat een overgangsregeiing is getroffen voor die kinderen, die kracfttens de WSF geen aanspraak op studiefinanciering kunnen doen gelden maar voor vi/ie kracfttens de bepalingen van de AKW zoals deze v66r 1 oktober 1986 luidden. v/elrecfrt op kinderbijslag zou ftebben bestaan. Deze overgangsregeiing geldt ingevolge de Harmonisatiewet fStb. 1988. 334) tot de 25-jarige leeftijd. De wetgever heeft in afwijking fiiervan besloten ftet recht op kinderbijslag voor studerende kinderen die niet in aanmerking komen voor studiefinanciering tot 1 oktober 1991 voort te zetten tot het bereiken van de 27-jarige leeftijd (Stb. 1989. 91). 2) De uit deze bevriezing voortvloeiende besparingen zijn in de jaren 1973 tot en met 1975 gestort in het Fonds Voorheffing Pensioenen. 3) Zie: Interitnadvies structuur kinderbijslag (leeftijdsafhankelijke kinderbijslag^ (SER. publikatienr. 81/06). 4) De eenmalige kosten van deze omschakeling warden geraamd op circa 1 miljard gulden (Eerste Kamer, vergaderjaar 19881989. 20 892 en 20 927. nr. 99a. p. 1).
Ad 5. De uitbetaling van de kinderbijslag geschiedt ook thans per kwartaal en nog steeds na inlevering van een kinderbijslagformulier. Het recht op kinderbijslag wordt sinds 1951 per kwartaal vastgesteld. De uitbetaling geschiedt sedert 1982 veelal aan de verzorgende ouder. Thans worden plannen uitgewerkt om vanaf 1991 naar een systeem van uitbetaling per maand over te gaan 4). Kinderbijslagformulieren zullen dan alleen bij een eerste aanvrage of bij wijziging van omstandigheden behoeven te worden ingeleverd. Ad 6. De uitvoering van de kinderbijslagwetgeving is sedert 1963 geheel in handen van de raden van arbeid. Deze zijn met ingang van 1 april 1988 omgevormd tot districtskantoren van de Sociale Verzekeri ngsba nk. Ad 7. Met ingang van 1963 is over kinderbijslag geen belastingen premieheffing verschuldigd. Tegelijkertijd is de kinderaftrekregeling in het kader van de loon- en inkomstenbelasting beperkt. De integratie van de kinderbijslag- en kinderaftrekregelingen is in 1980 voltooid. Voor ontvangers van kinderbijslag is de kinderaftrekregeling afgeschaft onder gelijktijdige verhoging van de kinderbijslagbedragen; voor degenen die geen kinderbijslag ontvangen geldt een buitengewone lastenregeling in de loon- en inkomstenbelasting.
Als uitkomst van deze historische ontwikkeling geldt anno 1990 een wettelijke kinderbijslagregeling weike zich aan de hand van de volgende kenmerken laat karakteriseren: a. er is 66n wettelijke kinderbijslagregeling van kracht: de AKW. De kring van rechthebbenden wordt gevormd door de kring van verzekerden krachtens de volksverzekeringen, dat wil zeggen: de ingezetenen alsmede niet-ingezetenen die ter zake van in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de Nederlandse loonbelasting zijn onderworpen; b. de financiering van de AKW komt sedert 1 januari 1989 geheel ten laste van het rijk; de financieringsstructuur is daarop afgestemd in die zin dat in het Algemeen Kinderbijslagfonds geen reserves worden aangehouden; c. verzekerden hebben recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind; d. het recht op kinderbijslag heeft zonder nadere voorwaarden betrekking op eigen of daarmee gelijk gestelde kinderen tot 16 jaar die tot het huishouden van de verzekerde behoren; voor het recht op kinderbijslag voor kinderen beneden de 16 jaar die niet tot het huishouden behoren, voor kinderen in de leeftijd van 16 en 17 jaar, alsmede voor kinderen van 18 tot en met 26 jaar 1) die onder de overgangsregeling van de WSF vallen, gelden aanvullende voorwaarden die onder meer betrekking hebben op de mate waarin zij door hun ouders worden onderhouden; e. de hoogte van de gemiddelde kinderbijslag per kind neemt toe met de gezinsgrootte; f. de hoogte van de kinderbijslag is mede afhankelijk van de leeftijd van het kind; g. afhankelijk van de omstandigheden kan voor thuiswonende kinderen van 18-26 jaar dubbeltelling en voor uitwonende kinderen dubbeltelling of drievoudige telling worden toegepast; h. over kinderbijslagen is geen belasting- en premieheffing verschuldigd, terwiji voor degenen die kinderbijslag ontvangen in het kader van de loon- en inkomstenbelasting geen kinderaftrekregeling geldt; i. de kinderbijslagen worden op 1 januari en 1 juli aangepast aan de ontwikkeling van de prijsindex voor consumptiegoederen; j . de uitvoering van de AKW is in handen van districtskantoren van de Sociale Verzekeringsbank; k. de uitbetaling van de kinderbijslagen geschiedt na afloop van een kwartaal en alleen na indiening van een aanvraagformulier door de kinderbijslaggerechtigde; I. vanaf 1 januari 1989 wordt de kinderbijslag voor een gezin met 6§n kind verhoogd met een opslag v a n / 17,69 per kwartaal en voor een gezin met twee of meer kinderen m e t / 35,38 per kwartaal. Deze verhoging heeft tot doel te voorkomen dat de koopkracht van gezinnen met kinderen op minimumniveau in 1989 zou dalen als gevolg van de invoering van de nominale kinderpremies in de verplichte ziekenfondsverzekering per 1 januari 1989. 2.2 Enkele feitelijke gegevens
j)Zienooti.p.9.
De uitgaven in het kader van de AKW bedragen in 1990 naar raming 6,2 miljard gulden. Sinds 1987 zijn de uitgaven als gevolg van structured maatregelen toegenomen met 700 miljoen gulden. Per 1 januari 1988 werden de kinderbijslagen verhoogd met circa 6 procent, hetgeen gepaard is gegaan met een uitgavenstijging 10
van 330 miljoen gulden. Per 1 januari 1989 zijn bijzondere koopkrachttoeslagen gegeven aan gezinnen meteen kind, respectievelijk twee of meer kinderen ter neutralisatie van een negatieve koopkrachtontwikkeling die vooral onder invloed van de invoering van een nominale premie voor een of twee kinderen in de ZFW en de publiekrechtelijke ziektekostenregelingen zou zijn opgetreden. De daarmee samenhangende meeruitgaven in de AKW bedragen 220 miljoen gulden. Ten slotte is op basis van het regeerakkoord van 26 oktober 1989 de kinderbijslag voor het eerste kind per 1 januari 1990 verhoogd m e t / 85,-- op jaarbasis, waarvoor structureel 160 miljoen gulden is uitgetrokken. De verhogingen per 1 januari 1988 en 1990 zijn op structurele wijze verwerkt in de systematiek van de kinderbijslagen en zijn gepaard gegaan met een toeneming van de bestedingsruimte voor huishoudens met kinderen ten opzichte van huishoudens zonder kinderen. De koopkrachttoeslagen van 1 januari 1989 zijn buiten de systematiek van de kinderbijslagen gehouden en hebben in samenhang met de invoering van de nominale kinderpremies voor huishoudens van verplicht verzekerden ingevolge de ZFW en van deelnemers in de publiekrechtelijke ziektekostenregelingen niet geleid tot een toeneming van de bestedingsmogelijkheden. In bijiage 5 is een overzicht opgenomen van de uitgaven voor de AKW als percentage van het netto nationaal inkomen vanaf 1964. Verder is in bijiage 6 een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de kinderbijslagbedragen, eveneens vanaf 1964. Het jaar 1964 is in beide bijiagen als uitgangspunt gekozen omdat de raad toen voor het laatst heeft geadviseerd over het structurele niveau van de kinderbijslagen 1). De ontwikkeling van de kinderbijslagen na ij Advies over de hoogte van de kinderbij- 1964 is in verkorte vorm ook weergegeven in tabel 1. Daaruit blijkt siagea SER. 20 maart 1964. dat de ontwikkeling van de kinderbijslagen niet voor iedere rangorde Tabel 1 - Ontwikkeling van de kinderbijslagbedragen naar rangorde vanaf 1964 (index: kinderbijslag per 1 januari 1 9 6 4 = 100) index per 1 januari 1964
1 juli 1972
1 juli 1978
1 januari 1984
1 januari 19891
1 januari 19901
1e kind (exclusief opslagP 1e kind (inclusief opslagp
100
215
215 310
380
401
437
2e kind (exclusief opslagP 2e kind (inclusief opslagp
100
417 462
570
602
614
3e kind (exclusief opslag)^ 3e kind (inclusief opslag)^
100
417 462
558
589
602
4e/5e kind
100
220
410
497
525
536
6e/7e kind
100
216
403
487
514
525
8e en volgende kind
100
240
446
537
566
578
kinderen naar rangorde
224
224
^ Voor 6-11 -jarige kinderen, zonder koopkrachttoeslag. 2 Exclusief opslag = v66r integratie fiscale kinderaftrek in kinderk)ijslagen. Inclusief opslag = na integratie fiscale kinderaftrek in kinderbijslagen. 11
label 2 - Differentiatie van de kinderbijslagbedragen naar rangorde per 1 januari 1964, 1989 en 1990 (index kinderbijslag voor 2e kind = 100)
1 e kind 2e kind 3e kind 4 e / 5 e kind 6e/7e kind 8e en volgende kind
1 januari 1964
1 januari 19891
1 januari 19901
92 100 100 136 153 153
62 100 98 118 131 144
66 100 98 118 131 144
1 Voor 6-11 -jarige kinderen. gelijk is geweest: de kinderbijslag voor het eerste kind is in daze periode verviervoudigd, terwiji de bedragen voor da overige kinderen momenteel vijf tot zes maal groter zijn dan die in 1964. Daze verschillen in ontwikkaling zijn vooral veroorzaakt door de omzetting van de kinderaftrek voor het eerste, tweeda an derde kind in een opslag op de kinderbijslagen in da periode 1978-1980 en door de bevriezing van de kinderbijslag voor hat eerste kind in de periode 1973-1980. Als gevolg van een an ander is da differentiatie naar rangorde thans groter dan in 1964, zoals in tabel 2 is aangegeven. Uit deze tabel blijkt dat de kinderbijslag voor een achtste of volgand kind thans meer dan hat tweevoudige bedraagt van de kinderbijslag voor een eerste kind; deza varhouding was in 1964 nog ruim andarhalf. Tot slot van dit hoofdstuk zijn in da tabellen 3 en 4 de actuele, sinds 1 januari 1990 geldande kinderbijslagen weergegeven. Tabel 3 is een weargava in de thans gebruikalijke vorm van de kinderbijslagen per kind naar gezinsgrootte en leeftijd van de kinderen. Tabel 3 - Kinderbijslag per kind naar gezinsgrootte an leeftijd per 1 januari 1990 (in guldens, per kind, per kwartaal)
gezinnan met: 1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 6 kinderen 7 kinderen 8 kinderen 9 kinderen 10 kinderen
0 tot en met 5
6 tot en met 11 18 tot ar1 met 261
12 tot en met 17
70%
100%
130%
234,02 294,77 312,60 339,74 356,01 374,08 387,00 402,57 414,69 424,39
334,32 421,10 446,57 485,34 508,59 534,40 552,86 575,10 592,42 606,27
434,62 547,43 580,54 630,94 661,17 694,72 718,72 747,63 770,15 788,15
1 Zie noot 1, p. 9. 12
(toeslag)
(17,69) (17,69) (11,79) ( 8,84) ( 7,08) ( 5,90) ( 5,05) ( 4,42) ( 3,93) ( 3,54)
De eerder genoemde sinds 1 januari 1989 geldende toeslag is in een aparte kolom vermeld; deze koopkrachttoeslag is in de systematiek van tabel 3 omgerekend naar een bedrag per kind, waarbij wordt opgemerkt dat hiervoor geen leeftijdsdifferentiatie geldt. Tabel 4 - Marginale kinderbijslagbedragen naar rangorde per 1 januari 1990 (in guldens, per kind, per kwartaal)
lekind 2e kind 3e kind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind 9e kind lOekind
0 tot en met 5
6 tot en net 11 18 tot en met 261
12 tot en met 17
70%
100%
130%
234,02 355,52 348,26 421,16 421,11 464,42 464,53 511,55 511,69 511,64
334,32 507,88 497,51 601,65 601,59 663,45 663,62 730,78 730,98 730,92
434,62 660,24 646,76 782,15 782,07 862,49 862,71 950,01 950,27 950,20
(toeslag)
(17,69) (17,69) -
1 Zie noot 1, p. 9. Tabel 4 geeft een presentatie van de marginale kinderbijslagen naar rangorde voor de drie teeftijdsgroepen. Deze presentatie geeft een duidelijker inzicht in de structuur van de kinderbijslagen dan de gemiddelde kinderbijslagen van tabel 3. De presentatie in de vorm van kinderbijslagen naar rangorde biedt in het algemeen meer aanknopingspunten voor een Internationale vergelijking van de structuur van de kinderbijslagen (zie hoofdstuk 3) en voor de analyse van de historische ontwikkeling van de kinderbijslagen (zie bijiage 6).
13
3. Het Nederlands kinderbijslagstelsel in Westeuropees perspectief
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt het Nederlandse kinderbijslagstelsel geplaatst naast de kinderbijslagregelingen in een zevental Westeuropese landen. Deze landen zijn Belgie, Denemarken, Frankrijk, Italie, Verenigd Koninkrijk, de Bondsrepubliek Duitsland en Zweden 1). Getracht wordt in enkele korte schetsen aan te geven weike overeenkomsten en verschillen er zijn op het punt van de structuur van de kinderbijslagstelsels. Verder worden ook de niveaus van de kinderbijslagen naast elkaar geplaatst. Hierbij dient te worden bedacht dat het kinderbijslagstelsel in elk van de landen een specifieke rol speelt in het geheel van inkomensoverdrachten en fiscale heffingen dat in het desbetreffende land van toepassing is. Dit bei'nvloedt de vergelijkbaarheid van de kinderbijslagbedragen. Om deze reden wordt ook aandacht besteed aan aspecten a Is kinderaftrek en kinderafhankelijke inkomensoverdrachten op het minimumniveau. De bedoeling van dit hoofdstuk is langs de weg van een globale vergelijking een antwoord te geven op de vraag of het Nederlandse kinderbijslagstelsel in verhouding tot landen die een min of meer vergelijkbaar welvaartsniveau kennen, in betekenende mate gunstig of ongunstig afsteekt. 3.2 Structuur en niveau van de kinderbijslagregelingen 3.2.1 Structuurvergelijking van de kinderbijslagen
1)De gegevens in dit hoofdstuk zijn ontleend aan: -Notitie d.d. 27 September 1989 van het Ministerie van Sociaie Zaiten en Werkgelegenheid fzie bijiage 7 van dit adviesj: -Commission of the European Communities^ Comparative Tables of the Social Security Schemes in the Member States of the European Communities, 14th edition, 1988, pp. 108-111; -B. Nijiand, Kinderen en draaglwacht, een internationale vergelijking, Stageverslag CNV, maart 1987, Kathoiieke Universiteit Niimegen; -Financieie Nota Sociaie Zekerheid 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 805, nrs. 1-2, pp. 163-164; -Financieie Nota Sociaie Zekerheid 1990, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 312, nrs. 1-2, pp 133-135.
De structuur van de kinderbijslagregelingen in de hiervoor genoemde landen wordt vergeleken aan de hand van een aantal kenmerken. Achtereenvolgens komen aan de orde: 1. de kring van rechthebbenden; 2. de wijze van financiering; 3. de leeftijdscriteria; 4. de fiscale behandeling van de kinderbijslag; 5. de differentiatie naar gezinsgrootte; 6. de differentiatie naar leeftijd; 7. de differentiatie naar inkomen; 8. het al dan niet van toepassing zijn van bijzondere toeslagen of andere regelingen die voor specifieke categorieen kinderen of kinderbijslaggerechtigden gelden. Ad 1. De kring van rechthebbenden wordt in het algemeen gevormd door de ingezetenen. In Belgie bestaan evenwel aparte wettelijke kinderbijslagregelingen voor werknemers en voor zelfstandigen. In het navolgende zai voor Belgie alleen het voor werknemers geldende stelsel in de beschouwingen worden betrokken. Ad 2. Met ingang van 1 januari 1989 is de financiering van de kinderbijslag in Nederland geheel ten laste van het rijk gekomen. 14
Ook de kinderbijslagstelsels in de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk worden bekostigd uit de algemene middelen. In Frankrijk, Italie en Zweden worden de premies voor de kinderbijslagverzekering opgebracht door de werkgevers. In Belgie betalen werknemers en zelfstandigen verschillende premies voor de kinderbijslag. Ad 3. De leeftijdsgrens voor het recht op kinderbijslag ligt in het algemeen op 16 jaar. Voor bepaalde groepen kinderen, zoals studerenden, gehandicapten en huishoudkinderen, hanteren de meeste landen hogere leeftijdsgrenzen. Ad4. Voor alie genoemde landen geldt dat geen belasting en premie wordt geheven over de kinderbijslagen. Wei bestaat er in een aantal landen naast de kinderbijslag een belastingaftrekregeling voor ten laste komende kinderen. Dit is het geval in Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, en Italie. In paragraaf 3.3 komt de omvang van deze kinderaftrek nader aan de orde. Ad 5. Een differentiatie van de kinderbijslagen naar rangorde of gezinsgrootte doetzich voor in zes van de acht landen. In Nederland, Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en Zweden is de kinderbijslag per kind in het algemeen hoger naarmate de rangorde van het kind hoger is. Italie kent sinds 1 januari 1988 kinderbijslagen die afhankelijk zijn van zowel het totale gezinsinkomen als van het aantal gezinsleden. Dit heeft als consequentie dat eike inkomensklasse een verschillende differentiatie naar rangorde heeft. In Denemarken en het Verenigd Koninkrijk is het kinderbijslagbedrag per kind voor eIke rangorde gelijk. Frankrijk is het enige land waar geen recht op kinderbijslag voor het eerste kind bestaat. label 5 - Differentiatie van de kinderbijslagen naar rangorde voor kinderen in de leeftijdscategorie 6-10 jaar (marginaal per kind, per maand), tweede kind = 100^ 1 januarie 1988 rangorde
Nederland
Belgie^
Bondsrepubliek Duitsland
Frankrijk
Zweden
1e kind 2e kind 3e kind 4e/5e kind 6e/7e kind Be en volgende kinderen
62 100 98 118 131 144
60 100 143
50 100 220 240
0 100 128 ^^ ^^
100 100 150 260 ,,
"
"
"
j ^
j j
'•
1 Er is ten opzichte van het tweede kind geindexeerd omdat indexering ten opzichte van het eerste kind voor Frankrijk onmogelijk is. 2 De cijfers hebben betrekking op kinderbijslagen voor werknemers. Bron: Berekeningen op basis van Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie van 27 September 1989, bijiage 3.
15
In label 5 is de differentiatie van de kinderbijslag naar rangorde weergegeven voor de leeftijdsgroep 6-10 jaar in de vijf landen die een rangordesystematiek kennen. De differentiatie naar rangorde heeft in Nederland meer niveaus dan elders: Nederland kent zes niveaus, de Bondsrepubliek Duitsland vier niveaus en de overige drie landen kennen drie niveaus. De mate van differentiatie is, afgezien van het ontbreken van de kinderbijslag voor het eerste kind in Frankrijk, het sterkst in de Bondsrepubliek Duitsland met Zweden in tvveede positie. In Nederland en Belgie is de mate van differentiatie ongeveer gelijk. Uit de tabel blijkt dat in Nederland, Belgie en de Bondsrepubliek Duitsland de kinderbijslag voor het tweede kind ruim anderhalf tot twee keer zo veel bedraagt als die voor het eerste kind. In Zweden is de kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind gelijk, maar dit land heeft evenals de Bondsrepubliek Duitsland een veel hogere kinderbijslag voor derde en volgende kinderen. Ad 6. Leeftijdsdifferentiatie in de kinderbijslagen komt voor in Nederland, Belgie en Frankrijk. De overige landen kennen geen leeftijdsdifferentiatie. In Nederland wordt uitgegaan van een basisbedrag dat geldt voor kinderen in de leeftijd van 6-11 jaar. De kinderbijslagbedragen voor de andere leeftijdscategorieen zijn hiervan afgeleid. Voor kinderen van 0-5 jaar bedraagt de kinderbijslag 70 procent, voor kinderen van 12-17 jaar 130 procent en voor bepaalde categorieen kinderen van 18-26 1) jaar 100 procent van het basisbedrag. Belgie en Frankrijk kennen een systeem van leeftijdsdifferentiatie waarbij nominale (dat wil zeggen niet-procentuele) leeftijdstoeslagen boven een basisbedrag worden verstrekt. De toeslagen zijn hoger naarmate het kind ouder is. In Belgie gelden leeftijdstoeslagen voor de categorieen 6-11 jaar, 12-15 jaar en 16 jaar en ouder. Frankrijk kent leeftijdstoeslagen vanaf het tweede kind voor kinderen van 10-14 jaar en van 15 jaar en ouder. Deze toeslagen gelden echter ook voor het eerste kind in gezinnen met drie of meer kinderen. Tabel 6 geeft een overzicht van de leeftijdsdifferentiatie voor het eerste en het tweede kind in de drie betreffende landen, waarbij ten opzichte van de leeftijdscategorie 6-9 jaar is geindexeerd. Uit de tabel komt naar voren dat Nederland drie niveaus van leeftijdsdifferentiatie kent, die eenvoudigweg voor alle rangorden gelden. Belgie en Frankrijk kennen respectievelijk drie of vier niveaus. De mate van differentiatie is in Nederland groter dan in Belgie. Door het ontbreken van de kinderbijslag voor het eerste kind in Frankrijk is een vergelijking van de mate van differentiatie in dat land en die in de overige landen niet mogelijk. Ad 7. In vier van de acht genoemde landen, te weten Nederland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden, is de kinderbijslagverlening geheel onafhankelijk van het inkomen. In Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland en Italie geldt wel een differentiatie van de kinderbijslag naar ouderlijk inkomen. In Frankrijk ontvangen gezinnen met drie of meer kinderen een gezinstoeslag indien het inkomen een bepaalde grens niet overschrijdt. In Denemarken is de differentiatie naar inkomen per 1 juli 1987 afgeschaft. 1) Zie noot 1, p. 9.
16
Tabel 6 - Differentiatie van de kinderbijslagen naar leeftijd en rangorde (marginaal per kind, per maand) 6-9 jaar = 100, 1 januari 1988 leeftijdscategorie 0-5
Nederland
Belgie^ 1e kind
2e kind
Frankrijk 2e kind
jaar
70
78
87
100
6-9 jaar 10-11 jaar
100 100
100 100
100 100
100 128
12-14 jaar 15 jaar 16-17 jaar
130 130 130
119 119 120
111 111 116
128 150 150
18 jaar en ouder
1002
120
116
150
1 Betreft de kinderbijslagregeling voor werknemers. 2 Voor kinderen vanaf 18 jaar wordt veelal dubbele of drievoudige kinderbijslag toegepast. Bron: Berekeningen op basis van Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie van 27 September 1989, bijiage 3. In Belgie geldt dat de kinderbijslag voor een werknemer / 19,80 per maand hoger is dan voor andere werknemers wanneer hij niet meer verdient dan het minimumloon. In de Bondsrepubliek Duitsland gaat bij een jaarlijks netto-inkomen v a n a f / 4 4 . 2 1 1 , - (gehuwden) o f / 3 6 . 7 4 4 , - (alleenstaande ouders) een korting in op de kinderbijslag vanaf het tweede kind. Voor elk volgend kind worden deze inkomensgrenzen verhoogd met een bedrag v a n / 9 . 0 3 9 , - . Het kortingspercentage bedraagt 50 en wordt toegepast op het deel van het netto-inkomen dat bovengenoemde grens overschrijdt. Het bedrag van de korting is aan een maximum gebonden: voor het tweede kind wordt maximaal/ 825,- per jaar en voor het derde kind en volgende kinderen maximaal/ 1.651,per jaar gekort. Italie kent een ander systeem van differentiatie van de kinderbijslag naar inkomen. Zoals eerder vermeld, hangen de kinderbijslagbedragen af van het totale gezinsinkomen en het aantal gezinsleden. Daarbij worden twaalf inkomensklassen onderscheiden. In het algemeen geldt: hoe hoger het inkomen, des te lager de kinderbijslag; in een aantal gevallen wordt het kinderbijslagbedrag bij overschrijding van bepaalde inkomensgrenzen echter hoger. Anders dan in Belgie en de Bondsrepubliek Duitsland kan de kinderbijslag voor hogere inkomenscategorieen geheel achterwege blijven. Naast de inkomensafhankelijkheid van kinderbijslag in bepaalde landen bestaan er op het minimuminkomensniveau in sommige landen overigens tevens additionele toeslagen verband houdend met de aanwezigheid van kinderen in een huishouden. In paragraaf 3.3.2 wordt hieraan enige aandacht besteed.
17
Ad 8. Naast de algemene differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd, rangorde en inkomen gelden in de meeste landen verhoogde kinderbijslagen voor bijzondere categorieen kinderen. Het gaat hierbij veelal om studerende, gehandicapte en huishoudkinderen. De verhoogde kinderbijslagen worden meestal uitgekeerd In de vorm van toeslagen boven de algemene kinderbijslag. Alleen Nederland kent een verhoogde kinderbijslag in de vorm van een twee- of drievoudige telling van het desbetreffende kind. Daarnaast is het in sommige landen mogelijk in aanmerking te komen voor toeslagen indien het kinderen van gehandicapte, gepensioneerde en alleenstaande ouders betreft. Hiervan is sprake in Belgie, Frankrijk en Denemarken. Samenvattend kan ten aanzien van de structuur van de kinderbijslagen in de verschillende landen het volgende worden gesteld: - Belgie en Frankrijk 1) kennen een differentiatie naar rangorde, leeftijd en inkomen; - Nederland kent een differentiatie naar rangorde en leeftijd; - de Bondsrepubliek Duitsland kent een differentiatie naar rangorde en inkomen; - Italie kent een differentiatie naar gezinsgrootte en inkomen; - Zweden kent alleen een differentiatie naar rangorde; - het Verenigd Koninkrijk en Denemarken kennen in het geheel geen differentiatie (meer) naar rangorde, leeftijd en inkomen; - voor bijzondere categorieen kinderen kennen de meeste landen verhoogde kinderbijslagen, meestal in de vorm van toeslagen boven de algemene kinderbijslagen. 3.2.2 Niveauvergelijking van kinderbijslagen
1)De differentiatie near inkomen in Frankrijk betreft alleen de toeslag voor gezinnen met drie of meet kinderen. 2) Koopkrachtpariteitkoers per 1 januari 1988: voor Zweden is de koopkrachtkoers per 1 juli 1986 gehanteerd met een correctie in verband met de devaluatie van de Zweedse kroon ten opzichte van de Nederlandse gulden tussen 1986 en 1988: zie bijiage 6. p. 1.
In label 7 is een overzicht opgenomen van de kinderbijslagbedragen voor de leeflijdsgroep 6-10 jaar in de acht genoemde Westeuropese landen. Daarbij zijn voor Belgie, Italie en de Bondsrepubliek Duitsland twee kolommen opgenomen die het minimale en maximale bedrag aangeven dat een kinderbijslaggerechtigde, afhankelijk van de inkomenssituatie, kan ontvangen. De gegevens zijn op basis van koopkrachtpariteiten vergeleken 2). Uit tabel 7 blijkt dat het niveau van de kinderbijslagen naar gezinsgrootte in de verschillende landen sterk uiteenloopt.
Tabel 7 - Kinderbijslag die een gezin per maand ontvangt voor kinderen in de leeftijdscategorie 6-10 jaar (index op basis van koopkrachtpariteiten), Nederland = 100,1 januari 1988 gezinsgrootte
1 2 3 4
kind kinderen kinderen kinderen
Nederland Belgie 1
100 100 100 100
min.
max.
Bondsrepubliek Duitsland min. max.
125 140 169 172
145 147 174 175
49 30 37 41
49 55 85 96
Denemarken
88 67 63 57
Frankrijk^
0 64 92 98
Italie
min.
max.
0 0 0 0
113 86 81 84
Verenigd Koninkrijk
Zweden
118 90 84 77
132 101 110 131
' De cijfers hebben betrekking op kinderbijslagen voor werknemers. 2 Exclusief de inkomensafhankelijke gezinstoeslag voor gezinnen met drie of meer kinderen. Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie van 27 September 1989, pp. 7 en 8, zie bijiage 6. 18
Belgie en Zweden kennen bij iedere gezinsgrootte de hoogste kinderbijslag. Nederland neemt een derde pleats in, evenwel nfiet uitzondering van de gezinnen met 66n kind; voor deze gezinsgrootte is de kinderbijslag ook in Italie en het Verenigd Koninkrijk hoger dan in Nederland. Voor gezinnen nnet jongere of oudere kinderen zou een niveauvergelijking van kinderbijslagen tot andere conclusies leiden omdat de leeftijdsdifferentiatie in andere landen ofwel afwezig is ofwel minder sterk is dan in Nederland. Zo ontvangen gezinnen met jonge kinderen in Nederland minder kinderbijslag dan in Belgie, Italie, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. De kinderbijslag voor een gezin met ^^n kind jonger dan 6 jaar is in Nederland ook lager dan in Denemarken. Gezinnen met drie of meer jonge kinderen in Frankrijk en de Bondsrepubliek Duitsland zouden meer kinderbijslag ontvangen dan in Nederland. Gezinnen met oudere kinderen zouden alleen in Belgie en Zweden meer kinderbijslag ontvangen dan in Nederland, behoudens gezinnen met twee of drie kinderen in Zweden. 3.3 Kinderbijslag en andere kinderafhankeiijite inkomenscomponenten In de meeste in de beschouwing betrokken landen bestaan er naast de kinderbijslag tal van andere regelingen waarin direct of indirect rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van kinderen. Hierbij valt te denken aan belastingaftrek, verlioogde huursubsidie en toeslagen op sociale zekerheidsuitkeringen 1). Deze regelingen zijn van land tot land zeer uiteenlopend. In het navolgende wordt ingegaan op de kinderaftrekregelingen en de kinderafhankelijke minimumuitkeringen die in een aantal landen voorkomen. 3.3.1 Kinderaftrekregelingen
1) Deze regelingen zijn voor een aantal landen beschreven in: B. Nijiand, Kinderen en draagkracht, een Internationale vergelijking
In de helft van de onderzochte landen, te weten in Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en Italie, komt naast de kinderbijslagregeling een kinderaftrekregeling voor in het kader van de inkomstenbelasting. In tabel 8 is deze belastingaftrek ook betrokken in de niveauvergelijking tussen de acht Westeuropese landen door middel van een samenvoeging van de kinderbijslagbedragen voor
Tabel 8 - Totaalbedrag dat een gezin met een gemiddeld inkomen en kinderen van 6-10 jaar per maand ontvangt aan kinderbijslag en kinderaftrek (in guldens op basis van koopkrachtpariteiten), Nederland = 100; 1 lull 1986 Gezinsgrootte
Nederland
Belgie'^
Bondsrepubliek Duitsland^
Denemarken
Frankrljk^s
Italie^
Verenigd Koninkrijk
Zweden
1 2 3 4
100 100 100 100
163 181 226 247
98 95 124 133
51 39 37 34
23 84 110 114
201 139 122 108
138 105 98 90
120 92 100 108
kind kinderen kinderen kinderen
1 De Cljfers hebben betrekking op kinderbijslagen voor werknemers; de Inkomensafhankelijke korting op de kinderbijslag is in de berekening betrokken. 2 Met inbegrip van een belastingaftrekregeling voor kinderen. 3 De inkomensafhankelijke gezinstoeslag voor gezinnen met drie of meer kinderen is in de vergelijking betrokken. Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie van 27 September 1989, p. 6. 19
kinderen van 6-10 jaar en het belastingvoordeel voor een gezin met een gemiddeld inkomensniveau. Voor landen met een inkomensafhankelijke kinderbijsiagregeling is daarbij uitgegaan van een gemiddeld inkomensniveau. De tabel heeft betrekking op de situatie per 1 juli 1986, omdat voor de belastingaftrek geen recentere gegevens beschikbaar waren. De kinderbijslagbedragen hebben eveneens betrekking op 1 juli 1986 zodat deze tabel niet zonder meer vergelijkbaar is met tabel 7. Uit de tabel blijkt dat in Belgie, het Verenigd Koninkrijk, Italie en Zweden gezinnen met een gemiddeld inkomen en 66n kind van 6-10 jaar een hoger totaalbedrag aan kinderbijslag en kinderaftrek ontvangen dan in Nederland. Gezinnen met twee kinderen ontvangen in Belgie, Italie en het Verenigd Koninkrijk meer dan in Nederland. Voor gezinnen met drie kinderen van 6-10 jaar wordt in Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en Italie meer aan kinderbijslag en kinderaftrek ontvangen dan in Nederland, in Zweden en het Verenigd Koninkrijk ongeveer evenveel. Gezinnen met vier kinderen in deze leeftijdscategorie ontvangen in Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italie en Zweden een hoger totaalbedrag dan in Nederland. 3.3.2 Minimumuitkeringen
en de aanwezigheid van kinderen
Had het voorgaande betrekking op huishoudens met een gemiddeld inkomen, speciale aandacht verdient de situatie van huishoudens met een minimuminkomen 1). In de tabellen 9 en 10 worden de minimumuitkeringsbedragen inclusief kinderbijslag in zes EG-landen vergeleken voor vier huishoudenstypen. Voor Nederland betreft het uitkeringen krachtens de Algemene Bijstandswet. Van de acht hiervoor genoemde landen ontbreken Italie en Zweden in het aangehaalde onderzoek. Zoals eerder werd vermeld kent Italie een inkomensafhankelijke kinderbijsiagregeling in die zin dat voor inkomens op minimumniveau een hogere kinderbijslag wordt gegeven dan voor overige inkomenscategorieen. In Zweden worden op de bijstandsuitkeringen toeslagen voor kinderen verstrekt, waarvan de hoogte afhankelijk is van de leeftijd van de kinderen 2).
1) J.H. Korpel, R.C. van der Mark en M.LA. Peters, Een Internationale vergeiijking van de minimumionen, de inkomensverdeiing en de minlmumuitkeringea Hoofdrapport en Deel II, Research voor Beleid, Leiden, respectieveiijk november en September 1989. De belangrijkste uitkomsten van d'lt onderzoek zijn tevens opgenomen in de Notltie Inkomensbeleid 1990. 2)ZieB. Nijiand, ta.p., p. 71. 31 Een kindertoesiagregeling was wel onderdeel van de eenmalige uitkeringen die in dejaren 1981-1987 aan 'echte minima' warden verstrekt
Voor de vergeiijking is van belang dat de uitkeringssystematiek met betrekking tot de aanwezigheid van kinderen in een huishouden verschilt tussen de onderzochte landen. In de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk bestaat er op het minimumniveau een extra toeslag per kind. Daar staat overigens tegenover dat in de laatstgenoemde drie landen de kinderbijslag weer van de uitkering wordt afgetrokken. Belgie kent weliswaar geen kindertoeslag in de bijstandsuitkering, maar in dit land zijn, zoals eerder opgemerkt, de kinderbijslagbedragen voor minima en werklozen hoger dan voor de andere categorieen. In Nederland bestaat er geen aparte kindertoeslag voor huishoudens op het minimumniveau 3). Wel is er een aparte norm voor eenoudergezinnen (overigens onafhankelijk van het aantal in het huishouden aanwezige kinderen). Een dergelijke norm komt ook voor in Belgie. In de overige landen wordt voor eenoudergezinnen de uitkering voor een alleenstaande aangevuld met een toeslag per kind. In de tabellen 9 en 10 worden de minimumuitkeringen voor huishoudens met twee kinderen (inclusief kinderbijslag) vergeleken met die voor huishoudens zonder kinderen.
20
Tabel 9 - Minimumuitkeringen (inclusief kinderbijslag) in een zestal EG-landen voor echtparen zonder kinderen en echtparen met twee kinderen (in guldens, per maand herleid via koopkrachtpariteiten), 1988 Nederland'
echtparen zonder kinderen 1.581 echtparen met 2 kinderen (6-11jaar) 1.846 verschil in guldens 265 verschil in procenten 17
Belgie
Bondsrepubliek Duitsland^
Denemarken3
1.159
1.204
1.164-2.834 1.012
974
1.654 495 43
1.860 656 54
1.927-3.050 1.416 404 763-216 40 66-7
1.497 523 54
Frankrijk'
Verenigd Koninkrijk'
^ Exclusief huursubsidie. 2 Inclusief gemiddeld bedrag voor woonkostenvergoeding. 3 Cijfers respectievelijk zonder en met maximale woonkostenvergoeding. Bron: J.H. Korpel et a!., 1989. Uit tabel 9 blijkt dat het verschil in inkomen op minimumniveau met inbegrip van de kinderbijslag tussen echtparen met (twee) kinderen en echtparen zonder kinderen in de andere landen veel groter Is dan in Nederland; dit geldt zowei in absolute als In relatleve zin. De reeds genoemde aparte kindertoeslagen in de diverse landen spelen hierblj een belangrijke rol. Het inkomensverschil tussen eenoudergezinnen met twee kinderen en (zelfstandig wonende) alleenstaanden op het minimumniveau is in absolute zin voor Nederland, Belgie, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk vergelijkbaar, zoals tabel 10 laat zien. De verschillen zijn groter In de Bondsrepubliek Duitsland en Denemarken, hetgeen voor een belangrljk deel het gevolg Is van het meerekenen van de woonkostenvergoeding in beide landen. Procentueel gezlen Is het verschil in Nederland en Belgie het geringst. Beide landen kennen zowel een relatief hoge ultkering voor alleenstaanden als een aparte ultkering voor eenoudergezinnen. Tabel 10-Minimumuitkeringen (inclusief kinderbijslag) in een zestal EG-landen voor alleenstaanden en eenoudergezinnen met twee kinderen (in guldens, per maand herleid via koopkrachtpariteiten), 1988 Nederland^
alleenstaanden eenoudergezinnen met 2 kinderen (6-11 jaar) verschil in guldens verschil in procenten
Belgie
Bondsrepubliek Duitsland^
1.108
869
774
1.689 581 52
1.423 554 64
1.595 821 106
Denemarken3
582-1.417
21
Verenigd Koninkrijk'
674
633
1.560-1.848 1.214 540 978-431 80 168-30
1.227 594 94
' Exclusief huursubsidie. -^ Inclusief gemiddeld bedrag voor woonkostenvergoeding. 3 Cijfers respectievelijk zonder en met maximale woonkostenvergoeding. Bron: J.H. Korpel et al., 1989.
Frankrijk'
De tabellen 9 en 10 tonen dat de minimumuitkeringen in Nederland tot de hoogste van de onderzochte landen behoren. Dit geldt in het bijzonder voor die huishoudensvormen waar geen kinderen aanwezig zijn. Bevinden zich wel kinderen in een huishouden, dan zijn de verschillen tussen Nederland en de overige landen veel geringer. Daarbij moet wel worden bedacht dat de vergelijkbaarheid wordt bemoeilijkt door het noodgewongen buiten beschouwing laten van huursubsidieregelingen. Dit betreft een drietal landen: Nederland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Huursubsidie is niet in de vergelijking opgenonnen, aangezlen toekenning en subsidiehoogte afhankelijk zijn van meerdere, per huishouden verschillende, factoren. Hierdoor worden de besteedbare inkomens op minimunnniveau in genoemde landen onderschat 1). Daarentegen is wel rekening gehouden met de woonkostenvergoedingen zoals die in de Bondsrepubliek Dultsland en Denemarken bestaan voor bijstandontvangers. Voorts dient te worden opgemerkt dat voor geen van de onderzochte landen aandacht is besteed aan andere voorzieningen (bijvoorbeeld gezondheidszorg), aan inkomens- en vermogenstoetsen en aan incidentele uitkeringen of bijzondere bijstand. 3.4 Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk wordt nagegaan of het Nederlandse kinderbijslagstelsel in betekende mate afwijkt van de stelsels in zeven andere Westeuropese landen. Als algemene kenmerken die voor de stelsels in Nederland en de overige landen overeenkomen, kunnen worden genoemd: - de kring van rechthebbenden wordt gevormd door de ingezetenen; - de leeftijdsgrens voor het recht op kinderbijslag ligt in het algemeen op 16 jaar; voor oudere kinderen gelden aanvullende criteria; - over de kinderbijslag zijn geen belastingen en premies verschuldigd. Wat de wijze van financiering betreft heeft Nederland zich per 1 januari 1989 geschaard bij drie landen (de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken en Verenigd Koninkrijk) waar de kinderbijslagregeling geheel ten laste van de algemene middelen komt. Differentiatie van de kinderbijslag naar rangorde of gezinsgrootte komt voor in Nederland en vijf andere hier besproken landen. Geen rangordedifferentiatie komt voor in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. In Nederland zijn er zes verschillende niveaus. In de andere landen blijft de kinderbijslag gelijk vanaf het derde of het vierde kind en beslaat de differentiatie drie of vier verschillende niveaus. 1) Het kan hier om relatief omvangrijke bedragen gaan. Zo krijgen bijstandontvangers in het Verenigd Koninkrijk de geheie huur, alsmede 80 procent van lokale belastingen vergoed. In Frankrijk hangt de hoogte van de huursubsidie af van de huur, van het inkomen en van het aantal kinderen. Voor zover Nederlandse meerpersoonshuishoudens met een minirrrumuitkering huursubsidie ontvangen, krijgen zij gemiddeld ruimf20O0,- per jaar.
Nederland kent evenals Belgie en Frankrijk een differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd. De leeftijdscategorieen zijn voor de drie landen verschillend. In tegenstelling tot Belgie en Frankrijk is in het Nederlandse systeem de differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd uitgedrukt in verhoudingspercentages (70:100:130). In Nederland bestaat geen differentiatie van de kinderbijslag naar het inkomen van de ouders. Dit is wel het geval in Belgie, de 22
Bondsrepubliek Duitsland en Italie en terwiji Frankrijk een inkomensafhankelijke gezinstoeslag voor grotere gezinnen kent. Een aantal landen (Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) kent in de sfeer van de minimuminkomensbescherming kinderafhankelijke ultkeringsbedragen of toeslagen. Wat de hoogte van de kinderbijslagen betreft zijn de verschillen tussen de acht landen voor 1988 aanzienlijk, met name bij grote gezinnen. Uit de niveauvergelijking komt naar voren dat gezinnen met 66n kind in de leeftijd van 6-10 jaar in Belgie, Italie (voor het maximale bedrag), Zweden en het Verenigd Koninkrijk meer kinderbijslag ontvangen dan in Nederland. Gezinnen met twee, drie of vier kinderen in dezelfde leeftijdscategorie ontvangen alleen in Belgie en Zweden meer kinderbijslag dan in Nederland. Voor grote gezinnen (met meer dan twee kinderen) is de kinderbijslag in Frankrijk (inclusief de inkomensafhankelijke gezinstoeslag) ook hoger. Een niveauvergelijking tussen de acht landen naar het totaalbedrag van kinderbijslag en fiscale aftrek voor kinderen levert, althans voor het jaar 1986 en bij een gemiddelde inkomenspositie, als beeld op dat de in Nederland geldende tegemoetkoming altijd hoger is dan in Denemarken. Dit geldt eveneens ten opzichte van de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk als het gaat om gezinnen met 66n kind of twee kinderen, terwiji het Nederlandse stelsel ook gunstiger is dan dat in het Verenigd Koninkrijk wanneer het gaat om gezinnen met drie of vier kinderen of dat in Zweden wanneer het gaat om een gezin met twee kinderen. Wat de laagste inkomens betreft leert een vergelijking tussen zes van de acht landen, dat het verschil in inkomen op minimumniveau (met inbegrip van de kinderbijslag) tussen echtparen met kinderen en echtparen zonder kinderen in de andere landen (Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) groter is dan in Nederland. Dit hangt voor een belangrijk dee! samen met de aparte kindertoeslagen die in de meeste van de onderzochte landen aan huishoudens op het minimumniveau worden toegekend. Het inkomensverschil tussen eenoudergezinnen met twee kinderen en (zelfstandig wonende) alleenstaanden op het minimumniveau is procentueel gezien het geringst in Nederland en Belgie. Beide landen kennen zowel een relatief hoge uitkering voor alleenstaanden als een aparte uitkering voor eenoudergezinnen. Uitgaande van deze globale vergelijking kan worden geconcludeerd dat het kinderbijslagstelsel in Nederland niet in betekenende mate gunstig of ongunstig afwijkt van de stelsels in de zeven genoemde landen. Conclusies naar aanleiding van niveauvergelijkingen van kinderbijslagbedragen tussen diverse landen dienen echter met de nodige voorzichtigheid te worden getrokken. In elk land zijn er naast het kinderbijslagstelsel veelal ook andere regelingen waarin direct of indirect met de aanwezigheid van kinderen rekening wordt gehouden. Het is niet mogelijkom voor alle landen ingelijke mate rekening te houden met alle relevante regelingen ter zake.
23
4. Demografische ontwikkelingen
4.1 Aantai kinderen nu en in de toekomst In dit hoofdstuk wordt ingegaan op enkele demografische gegevens en ontwikkelingen betreffende het aantai kinderen en de samenstelling van gezinnen. Deze gegevens zijn van belang als indicatie voor de volume-ontwikkeling en in samenhang daarmee voor de uitgavenontwikkeling in de kinderbijslagsfeer. Het aantai jongeren in Nederland is in de laatste decennia afgenomen. Zo is het aantai jongeren tot en met 17 jaar in 1989 circa 700.000 lager dan in 1965. Volgens prognose zai het aantai jongeren verder afnemen 1). In de periode 1995-2000 zaI het aantai jongeren naar verwachting weliswaar nog enigszins kunnen toenemen, maar na de eeuwwisseling zaI de daling zich voortzetten. Tabel 11 geeft deze ontwikkelingen weer voor jongeren tot en met 17 jaar, waarbij ter orientatie ook de ontwikkeling van de totale bevolking is weergegeven. Daaruit komt naar voren dat het aantai jongeren over een lange periode genomen niet alleen absoluut afneemt, maar vooral ook in verhouding tot de totale bevolking. Tabel 11 - Bevolking 0-17 jaar en totale bevolking per 1 januari'
1) CBS, Bevolkingsprognose voor Nederland. 1988-2050, Statistisch Bulletin 50.22 december 1988, pp. 5-8. De hier gepresenteerde gegevens zijn gebaseerd op de zogenoemde midden variant. Deze dient te worden geinterpreteerd als de variant waarin de meest plausibele ontwildieling van het bevolkingsverloop is voorzien. De lage en hoge variant geven de grenzen aan waarbinnen het bevolkingsverloop zich met een bepaalde mate van waarschijniijiiheid zaI afspelen. In december 1989 is de bevollungsprognose 1989 gepubliceerd. Wat het aantai jongeren betreft v/ijkt deze prognose slechts in geringe mate at van de bevolkingsprognose 1988. Het belangrijkste verschil tussen beide prognoses is dat in de meest recente prognose zowel meer immigranten als meer emigranten worden voorzien.
index
index
bevolking 0-17 jaar (X 1.000)
(1988 = 100)
totale bevolking (X 1.000)
1965
4.180
122
12.378
84
1986 1987 1988 1989
3.480 3.529 3.421 3.369
102 103 100 98
14.529 14.615 14.715 14.806
99 99 100 101
1990 1995 2000 2010 2035
3.328 3.334 3.437 3.354 3.019
97 97 100 98 88
14.894 15.316 15.717 16.143 15.880
101 104 107 110 108
(1988 = 100)
De cijfers vanaf 1989 zijn gebaseerd op prognoses. Bronnen: CBS, Statistisch Bulletin, 11 december 1986, p. 7; 3 december 1987, p.5; 22 december 1988, p. 5 en nietgepubliceerde gegevens
24
Deze ontgroening wordt weerspiegeld in de ontwikkeling van het geboortencijfer, dat voor een bepaald jaar het aantal levendgeborenen per 1.000 inwoners weergeeft. Was het geboortencijfer in de jaren zestig nog ongeveer 20, in de jaren zeventig daalde dit cijfer tot rond 12,5 1). Na een laagterecord van 11,8 in 1983 is het geboortencijfer weer lets toegenomen tot 12,7 in 1989 en volgens de Bevolkingsprognose 1988 zai het geboortencijfer de komende jaren verder kunnen stijgen tot 12,9 per 1.000 inwoners in 1995. Daarna zaI het geboortencijfer volgens deze prognose kunnen dalen tot 9,9 per 1.000 inwoners in 2010 2). Ofschoon het geboortencijfer tot 1995 nog licht zaI stijgen, zai het aantal jongeren tot dat jaar toch afnemen. Dit wordt veroorzaakt door het gegeven dat het aantal jongeren dat de leeftijdsgroep 017 jaar zaI verlaten (wegens het bereiken van de 18-jarige leeftijd) groter is dan het aantal geboorten per jaar. Tussen 1995 en 2000 zaI volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) het aantal geboorten het aantal 18-jarigen gaan overtreffen en zaI het aantal jongeren van 0-17 jaar als gevolg daarvan tijdelijk weer toenemen. Na het jaar 2000 zaI de demografische ontgroening van Nederland zich verder voortzetten. De in tabel 11 genoemde cijfers hebben betrekking op de bevolking van 0-17 jaar en zijn daarmee een belangrijke indicatie voor het aantal telkinderen in de zin van de AKW, omdat het recht op kinderbijslag in het algemeen eindigt bij het bereiken van de achttienjarige leeftijd. Vanaf dat moment is de WSF van toepassing. Toch zijn er verschillende omstandigheden die ertoe leiden dat het aantal telkinderen in de AKW kan afwijken van het aantal 0-17jarigen in de bevolkingsstatistieken. Zo zijn er jongeren die reeds op 16- en 17-jarige leeftijd aan het arbeidsproces deelnemen. Voorts kunnen degenen die een niet-erkende opieiding volgen of in het buitenland studeren vooralsnog tot de 27-jarige leeftijd in aanmerking komen voor kinderbijslag. Dit geldt eveneens voor werkloze schoolverlaters van 18 tot en met 20 jaar en huishoudkinderen van 18 tot en met 26 jaar. Ten slotte is er de omstandigheid dat voor sommige kinderen, afhankelijk van de situatie, recht op tweeof drievoudige kinderbijslag kan bestaan. Dit betreft de genoemde categorieen kinderen vanaf 18 jaar, alsmede uitwonende kinderen beneden de 18 jaar die grotendeels door de kinderbijslaggerechtigde worden onderhouden. In de leeftijdsverdeling van de telkinderen is het aandeel van de 18-jarigen en ouder thans betrekkelijk gering: op een totaal van ruim 3,5 miljoen telkinderen waren er gemiddeld in 1989 128.000 telkinderen van 18-26 jaar 3). De leeftijdsverdeling van de telkinderen jonger dan 18 jaar is als volgtdegroep 12-17-jarigenvormt met bijna 1,2 miljoen telkinderen de grootste categorie; de categorieen 0-5 jaar en 6-11 jaar hebben elk met ongeveer 1,1 miljoen telkinderen een even grote omvang. 4.2 Gezinsgrootte
1) CBS, Negentig jaren statistiek in tijdreeksen, 1899-1989, 1989. p. 24. 2) Berekend op basis van CBS. Bevolkingsprognose, 19881, PP- 5 en 8. 31 Sociale Verzekeringsbank. Jaarversiag 1989, (nog n/et gepubliceerd).
De meerderheid van het aantal kinderbijslaggerechtigden ontvangt kinderbijslag voor 66n of twee kinderen (zie tabel 12). Met inbegrip van het aantal gerechtigden met drie kinderen wordt 95 procent van het totaal aantal kinderbijslaggerechtigden bereikt. De invloed van de invoering van de WSF is duidelijk zichtbaar in tabel 12: het aantal telkinderen is vooral in 1986 en 1987 afgenomen. 25
Analoog aan deze ontwikkeling is in de jaren 1986 en 1987 sprake van een toeneming van het aantal gerechtigden met 66r\ kind en een daling van het aantal gerechtigden met twee of meer kinderen. In de periode 1985-1989 daalde het aantal telkinderen met bijna 25 procent. Tabel 12 - Aantal AKW-gerechtigden en aantal telkinderen in de periode 1985-1989 (gemiddeld over vier kwartalen) aantal telkinderen per AKW-gerechtigde
aantal gerechtigden (x 1.000) 1985 1986 1987
1988
1989
635,9 951,1 365,3 122,0 47,0 24,5 19,6
660,7 923,9 342,9 108,3 40,4 20,5 16,7
735,9 843,1 256,6 61,9 18,2 8,1 8,0
720,8 821,7 256,5 62,0 18,0 7,9 7,8
706,3 803,2 254,7 61,4 17,8 7,8 8,0
totaal aantal gerechtigden
2165,5
2113,3
1931,8
1894,6
1859,3
aantal telkinderen
4661,4
4428,6
3643,3
3574,7
3516,4
1 2 3 4 5 6 7 of meer
gemiddeld aantal telkinderen per AKW-gerechtigde
2,15
2,09
1,88
1,89
1,89
Bronnen: Sociaie Verzekeringsbank, Jaarverslag 1987, Jaarverslag 1988 en Jaarverslag 1989; CBS, Sociaal-economische Maandstatistiek, juli 1988, p. 5 1 .
De vermindering van het kindertal per kinderbijslaggerechtigde is niet alleen beVnvloed door de invoering van de WSF. In de laatste decennia was er ook sprake van gezinsverdunning. De gemiddelde gezinsgrootte zai in de toekomst mogelijk nog lets verder dalen. Zo wordt geraamd dat het aantal kinderbijslaggerechtigden in huishoudens met 66n kind in de periode tussen nu en 1994 enigszins zaI toenemen, terwiji het aantal kinderbijslaggerechtigden in huishoudens met twee of meer kinderen enigszins zaI afnemen 1). 4.3 Een- en tweeoudergezinnen
1) Financieie Nota Sociaie Zekerheid 1990, A 149. 2) Zie ook: Nederlandse Gezinsraad, Documentatie over huishoudens: samenstelling, arbeid en inkomea 1988.
Gedurende de laatste decennia is de pluriformiteit in de samenstelling van de huishoudens toegenomen. Hoewel echtparen met kinderen nog steeds het meestvoorkomende type huishouden vormen, zijn eenoudergezinnen en huishoudens zonder kinderen in deze periode sterk in aantal toegenomen 2). Tabel 13 toont de veranderingen in samenstelling van huishoudens met kinderen tot 18 jaar op twee tijdstippen: 1981 en 1985. Het aandeel van echtparen met kinderen is in 1985 afgenomen tot 87 procent en het aandeel van eenoudergezinnen toegenomen tot ruim 10 procent. Het percentage samenwonenden met kinderen was in 1985 nog gering -2 procent-, maar is ten opzichte van 1981 niet onbelangrijk toegenomen. Verwacht wordt dat deze trends 26
zich in de toel
%
1985 X 1.000
%
echtparen met kind(eren) samenwonenden met kind{eren) eenoudergezinnen meergezinshuishoudens
1.829
90,8
1.710
87,3
23 155 7
1,1 7,7 0,3
39 204 6
2,0 10,4 0,3
totaal
2.014
1.959
Bronnen: CBS, Huishoudens 1981, sociaal-demografische cijfers, 1984; CBS, Huishoudens 1985, sociaal-demografische cijfers, 1988.
4.4 Toekomstige ontwikkeiing AK\AAuitgaven Op basis van de Bevolkingsprognose 1988 zaI het aantal jongeren tot 1995 afnemen, vervolgens licht toenemen en na 20iOO weer dalen. Deze daling kan niet spectaculair worden genoemd: het aantal jongeren zaI in 2010 naar verwachting circa 15.000 lager zijn dan in 1989, hetgeen neerkomt op een daling van minder dan 0,5 procent ten opzichte van 1989. Bij overigens ongewijzigde omstandigheden zullen de kinderbijslaguitgaven naar verwachting een zelfde ontwikkeiing volgen.
1j M. van DeHt en M. Niphuis-Nell, Eenoudergezinnen: ontstaan, leefsituatie en voorzieningengebruiK, Sociaal en Cultureel Planbureau, 1988. pp. 21-22.
In paragraaf 4.1 is ingegaan op de leeftijdsopbouw binnen de groep 0-17 jaar. Veranderingen in de leeftijdsopbouw kunnen, gezien de leeftijdsdifferentiatie van de kinderbijslag, ook effect hebben op de uitgaven voor de AKW. Zo zaI de daling van het aandeel van de oudste groep binnen de leeftijdsgroep 0-17 jaar op korte termijn kunnen leiden tot een daling van de kinderbijslaguitgaven, wanneer de onderwijs- en de arbeidsparticipatie van deze jongeren geen wijzigingen ondergaan. 27
Bovendien zai de tendens naar steeds kleinere gezinnen op langere termijn (zie paragraaf 4.2) bij handhaving van de huidige differentiatie van de kinderbijslag naar gezinsgrootte op zichzelf al leiden tot een deling van de kinderbijslaguitgaven 1). In weike mate deze genoemde factoren effect zullen hebben op de toekomstige hoogte van de uitgaven voor de AKW is op voorhand moeilijk in te schatten. Prognoses die enkele jaren geleden zijn opgesteld met betrekking tot de ontwikkeling van de kinderbijslaguitgaven tot het jaar 2030 zijn inmiddels al weer achterhaald. In dit verband spelen een rol: de invloed van de inmiddels ingevoerde WSF en de opwaartse bijstelling van het verwachte aantal jongeren (op basis van recentere bevolkingsprognoses). Recente ramingen van de kinderbijslaguitgaven, die wel met deze factoren rekening houden, reiken echter niet verder dan het jaar 1994. Deze gegevens zijn weergegeven in tabel 14. Uit de tabel komt naar voren dat ondanks de verwachte daling van het aantal kinderbijslaggerechtigden, de uitgaven voor de kinderbijslag zullen toenemen.
Tabel 1 4 - Uitkeringslasten AKW exclusief administratiekosten en aantal kinderbijslaggerechtigden op middellange termijn jaar
uitkeringen mutatie t.o.v. aantal kindermutatie t.o.v. (in min. bijslaggerechvoorgaand voorgaand tigden (x 1.000) jaar jaar (%) gid.)
1987 1988 19891 1990 1991 1992 1993 1994
5.527 5.718 5.934 5.975 6.272 6.339 6.430 6.499
1.939 1.895 1.878 1.858 1.850 1.839 1.850 1.864
3,5 3,8 0,7 5,0 1,1 1,4 1,1
-2,3 -0,9 -1,1 -0,4 -0,6 0,6 0,8
1 De cijfers vanaf 1989 zijn gebaseerd op prognoses. Bron: Financiele Nota SocialeZekerheid 1990, pp. 138-141 en 149.
4.5 Samenvatting en conclusies Het aantal jongeren zaI de komende jaren naar verwachting eerst afnemen, daarna tussen 1995 en 2000 licht stijgen en vervolgens dalen. De leeftijdsopbouw van de jongeren van 0 tot en met 17 jaar geeft momenteel een oververtegenwoordiging van de leeftijdsklasse 1217 jaar te zien. Het aandeel van de 12-17-jarigen zaI de komende jaren waarschijniijk afnemen en het aandeel van de 0-5-jarigen toenemen. Circa 95 procent van het aantal kinderbijslaggerechtigden in Neil ft. Goudriaan e.a, Coiiectieve uitgaven derland kent 66n, twee of drie kinderen. ?" „''^'r°9.'"^'i^^^ ontwikketing ^970- Tweeoudergezinnen nemen een minder vooraanstaande plaats in 2030, Sociaal en Cultureel Planbureau.
,
1984, p. 62.
" 3 " vroeger, maar zijn nog steeds het meest voorkomende type 28
"
..
,
,
.
•
^
huishouden. Het aantal eenoudergezinnen is de laatste jaren gestegen. Verwacht wordt dat deze trends zich in de toekomst zullen voortzetten. Onder de veronderstelling van gelijkblijvende kinderbijslagbedragen zullen de kinderbijslaguitgaven een dalende tendens vertonen, met uitzondering van een stijging tussen 1995 en 2000. De daling van het aandeel van de oudere kinderen binnen de groep 0-17-jarigen zai voorts, bij de huidige leeftijdsdifferentiatie van de kinderbijslag en overigens ongewijzigde omstandigheden, op korte termijn een afremmende invloed op de ontwikkeling van de kinderbijslaguitgaven uitoefenen. \Afenneer het gemiddelde aantal kinderen per kinderbijslaggerechtigde zou afnemen, treedt gelet op de huidige differentiatie naar gezinsgrootte eveneens een afremmende invloed op de kinderbijslaguitgaven op. De hier genoemde factoren hebben, ook te zamen, een te beperkte invloed om een spectaculaire daling van de kinderbijslaguitgaven teweeg te brengen. Uitgaande van de in de Financiele Nota Sociale Zekerheid 1990 gehanteerde veronderstellingen tot en met 1994 wordt zelfs een lichte stijging van de kinderbijslaguitgaven voorzien, terwiji ook in de tweede helft van de jaren negentig geen daling van betekenis mag worden verwacht.
29
5. Uitgaven voor kinderen en bestedingsruimte voor ouders 5.1 Inleiding In de adviesaanvraag van 3 maart 1988 wordt de read verzocht een visie te geven op het niveau van en de onderlinge verhoudingen tussen de kinderbijslagen. Alvorens hierover uitspraken te doen, wordt in dit hoofdstuk nagegaan op weIke wijze inzicht kan worden verkregen in de uitgaven die ten behoeve van kinderen worden gedaan en ten laste komen van de ouders. In de wetenschappelijke literatuur worden uiteenlopende methoden gehanteerd om tot dit inzicht te komen. In dit hoofdstuk volgt allereerst een beknopt overzicht van deze verschillende methoden. Daarna wordt aan de hand van de zogeheten budgetverdelingsmethode een indicatie gegeven van de feitelijke uitgaven voor kinderen en de invloed daarvan op de bestedingsruimte voor ouders. Daarbij zai worden bekeken in weIke mate de uitgaven voor kinderen varieren naar inkomen, leeftijd en gezinsgrootte. 5.2 Methoden Het bepalen van de uitgaven ten behoeve van kinderen is niet eenvoudig. Het gaat in feite om de vraag welk deel van de uitgaven in een gezin niet kan worden toegerekend aan de ouders maar aan de kinderen of aan elk kind afzonderlijk. Sommige uitgaven zijn zonder meer toe te rekenen aan de individuele leden van het huishouden, bijvoorbeeld kinderkleding en speelgoed. Andere uitgaven, zoals de aanschaf van huishoudelijke apparatuur, worden gedaan ten behoeve van het gehele huishouden en kunnen dus niet rechtstreeks aan de afzonderlijke gezinsleden worden toegerekend. Daarnaast zijn er uitgaven die wel worden beinvloed door de aanwezigheid van kinderen, maar waarbij deze invloed niet direct meetbaar is. Voorbeelden hiervan zijn de kosten van huisvesting en vakanties 1).
1) H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen, De kosten van kinderen volgens de budgetverdelingsmethodft Maandschrift Economie, jaargang 51, 1987, nr. 1,pp. 17 en 20.
Verschillende methoden zijn ontwikkeld om de kosten van kinderen vast te stellen. Deze methoden richten zich in het algemeen op de kosten of uitgaven die rechtstreeks ten laste van de ouders komen. Daarbij wordt dan geen rekening gehouden met collectieve, verzorgings- en immateriele kosten van kinderen, zoals de overheidsuitgaven voor onderwijs of de inkomensderving wanneer ouders in verband met de verzorging van kinderen geheel of gedeeltelijk uit het arbeidsproces treden. De methoden ter vaststelling van de kosten van de kinderen kunnen worden onderscheiden in drie categorieen: 1. de budget- of bestedingsbenadering waarbij de kosten van kinderen worden geschat aan de hand van de werkeiijke, door middel van budgetonderzoeken geregistreerde uitgaven van verschillende typen huishoudens;
30
2. de inkomenswaarderingsbenadering weIke is gebaseerd op de mening van individuele personen in verschillende typen huishoudens omtrent het welvaartsniveau dat zij ervaren bij een bepaald inkomensniveau; 3. de minimumpakketbenadering weIke is gebaseerd op de waarde van een bepaald omschreven pakket goederen dat een minimaal noodzakelijk geachte hoeveelheid levensmiddelen, kleding en dergelijke omvat. Uitgaande van deze benaderingswijzen worden uiteenlopende ramingen gegeven van de kosten van kinderen. In een overzichtsstudie van de Nederlandse Gezinsraad wordt vermeld dat de volgens de verschillende methoden berekende additionele kosten per kind varieren van 4 tot 35 procent van de totale gezinsuitgaven; het merendeel van deze onderzoeken vindt een gemiddeld kostenniveau per kind van 10-20 procent van de totale gezinsuitgaven 1). in zijn adviezen van 1952 en 1964 heeft de raad zich gebaseerd op verschillende rekenkundige methoden weIke behoren tot de eerste categorie van bovengenoemde benaderingen. Daarbij werden feitelijk geregistreerde uitgaven met behulp van -op basis van redelijkheidsoverwegingen gekozen- verdeelsleutels toegerekend aan de ouders en de kinderen. Deze methoden zijn later door het CBS herzien en verfijnd. De jongste methode, de budgetverdelingsmethode, kent verdeelsleutels weIke zijn gebaseerd op verschillen in feitelijk waargenomen uitgavenpatronen van huishoudens van verschillende samenstelling. Tot de budget- of bestedingsbenadering behoren voorts de onder meer door het CBS gehanteerde econometrische methoden. Deze vertonen veel overeenkomsten met de budgetverdelingsmethode; zij maken echtei* in de uiteindelijke weging van geregistreerde gegevens gebruik van subjectieve factoren. Zo wordt uitgegaan van een hypothese omtrent de verdeling van de gezinsuitgaven over ouders en kinderen.
1) H.A. Pott-Buter en W.N.J. Groot Kosten van kinderen, een overzichl Nederlandse Gezinsraad, 1987, in het bijionder pp. 120 en 121. Zie oolt: Notitie Inkomensbeteid 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 19881989, 20 808, nrs. 1-2, p. 51.
In dit advies wordt er de voorkeur aan gegeven om uit te gaan van een benaderingswijze die is gebaseerd op de budgetverdelingsmethode. De volgende overwegingen liggen aan deze keuze ten grondslag: - het is wenselijk dat subjectieve normen ten aanzien van de noodzakelijkheid van uitgaven voor kinderen zo min mogelijk een rol spelen. De inkomenswaarderingsbenadering en de minimumpakketbenadering kennen dit bezwaar wel omdat deze ofwel uitgaan van het subjectieve oordeel van ondervraagden ofwel van het oordeel van onderzoekers of beleidsverantwoordelijken; - het is wenselijk dat de bepaling van de kosten van of uitgaven voor kinderen zoveel mogelijk geschiedt aan de hand van feitelijk geregistreerde en zo mogelijk actuele gegevens, weIke representatief zijn voor de bevolking. Alleen de budget- of bestedingsbenadering voldoet aan het eerste criterium; de actualiteit van de gegevens laat evenwel nog veel te wensen over. Op de keuze tussen noodzakelijke kosten of feitelijke uitgaven wordt hieronder nader ingegaan; - het is wenselijk dat de benaderingswijze en de gegevens zoveel mogelijk toegankelijk en herkenbaar zijn. Met name de econometrische methoden weIke tot de budget- of bestedingsbenadering behoren zijn zeer gecompliceerd en daardoor weinig toegankelijk. In de adviesaanvraag van 31 maart 1980 stelt de staatssecretaris voor het begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud te kiezen 31
als basis voor het bepalen van de hoogte van de kinderbijslag 1). Hij motiveert dit door te wijzen op de nadelen weike zijn verbonden aan nnethoden die uitgaan van feitelijke uitgaven ter bepaling van de hoogte van de kinderbijslag. Deze feitelijke uitgaven zijn namelijk sterk afhankelijk van het inkomen van de ouders, terwiji de hoogte van het besteedbare inkomen mede wordt bepaald door de hoogte van de kinderbijslag. De methode van de noodzakeiijke kosten zou dit bezwaar niet kennen, zo wordt in de adviesaanvraag gesteld. In de adviesaanvraag wordt er verder op gewezen dat er twee methoden zijn om de noodzakeiijke kosten te bepalen 2). De eerste methode houdt in dat een team van deskundigen op het terrein van de gezinsbudgettering een norm ontwerpt. Ervan uitgaande dat deze deskundigen het met elkaar eens zouden kunnen worden, zou de Sociaal-Economische Raad, zo wordt in de adviesaanvraag voorgesteld, de ontworpen norm kritisch moeten beoordelen. Aldus zou naar de mening van de staatssecretaris een geobjectiveerde norm kunnen ontstaan, die wordt gedragen 'door een maatschappelijk breed samengesteld college'. Bij deze methode dient als kanttekening te worden geplaatst dat in de beoordeling van de noodzakelijkheid van kosten van of uitgaven voor kinderen subjectieve waarderingen onmiskenbaar een rol spelen. Bovendien is het begrip noodzakeiijke kosten van kinderen niet een statisch begrip maar een begrip dat moet worden gezien in samenhang met de algehele welvaartssituatie, sociaal-cultureie ontwikkelingen en pedagogische inzichten. Aangezien deze factoren voortdurend onderhevig zijn aan verandering betekent dit dat een sociaal-politieke discussie over de invulling van het begrip noodzakeiijke kosten telkens opnieuw aan de orde kan komen. De tweede methode ter vaststelling van de kosten van kinderen die in de adviesaanvraag wordt genoemd, houdt in dat de kosten worden gelijk gesteld aan de feitelijk geregistreerde uitgaven bij een bepaald gezinsinkomen. De bezwaren bij de eerdergenoemde methode, te weten subjectieve waardering door deskundigen en politici en een voortdurende discussie over het begrip noodzakelijk, gelden bij deze methode niet. Een nadeel van deze methode is dat de geregistreerde uitgaven voor kinderen mede afhankelijk zijn van de feitelijk ontvangen kinderbijslag, alsmede van het gekozen inkomensniveau. Is het gekozen inkomensniveau gesteld op het wettelijk minimumloon en de minimumuitkeringen, dan hebben sociaal-politieke beslissingen omtrent dat niveau langs indirecte weg ook invloed op het niveau van de kinderbijslagen. Een en ander overwegende meent de raad dat het geen aanbeveling verdient om overeenkomstig het voorstel van de adviesaanvraag van 1980 bij de bepaling van het niveau van de kinderbijslagen uit te gaan van het begrip 'noodzakeiijke kosten van onderhoud van een kind'. De raad is van mening dat het de voorkeur verdient om aan de hand van feitelijk geregistreerde gegevens zo goed mogelijk te benaderen weik deel van de gezinsuitgaven ten behoeve van de kinderen wordt besteed, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de feitelijke uitgaven op het niveau van het minimuminkomen maar ook die bij andere inkomensniveaus. 1) Adviesaanvraag van 31 maart 1980, p. 10; zie bijiage 3. 21 Bijiage 3, p. 14.
32
5.3 Uitgaven voor kinderen 5.3.1 Beschikbaarheid feitelijke gegevens In zijn advies van 20 maart 1964 heeft de raad erop aangedrongen 'in de toekomst aan onderzoekingen van het gezinsverbruik een zodanige ruime opzet te geven, dat hieruit nauwkeurig gegevens kunnen worden verkregen over de additionele uitgaven per kind voor gezinnen van verschillende omvang en bij uiteenlopend basisinkomen' 1). Deze onderzoekingen zouden bij voorkeur om de vijf jaar dienen plaats te vinden. De raad achtte deze periodieke onderzoekingen vooral noodzakelijk om te kunnen beoordelen of 'de relatieve welvaart van gezinnen met kinderen ten opzichte van de gezinnen zonder kinderen een wijziging ondergaat'. Voorts was de raad van oordeel dat zo recent en nauwkeurig mogelijk inzicht in het gezinsverbruik voorwaarde is 'om de meer schoksgewijze veranderingen die een relatief zwaardere last of een relatief grotere verlichting betekenen voor de gezinnen met kinderen, op een zo juist mogelijke wijze in de kinderbijslagen te kunnen verwerken' 2).
1j Advies over de hoogte van de kinderbijslagea SER, 20 maart 1964, p. 5. 2) Idem, p. 6 3) A.A.M.W. van Gessei-Dabekaussen en H.M.N. Diederen, Kosten van kinderea 1981: CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek. jaargang 1985, nr 10; H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van GesseiDabekaussen, De kosten van kinderen volgens de budgetverdelingsmethoda Maandschrift Economie, jaargang 51, 1987, nr 1; J.M.P. Schiepers, Huishoudensequivalentiefactoren volgens de budgetverdelingsmethodei CBS, Supplement Sociaal-economische maandstatistiek, jaargang 1988, nr 2; Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie Inkomensbeleid 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20808, nrs 1-3. pp. 50-54. 4)P. vandeDonk. Sparendoorhuishoudens; een cross-sectie analyse. Supplement bij de Sociaal-economische maandstatistiek, jaargang 1985, nr 10: in deze beschouwing komt naar voren dat 'de aanwezigheid van kinderen samen gaat met een veel lager niveau van besparingen' (p. 54) en dat bij gezinnen met kinderen in de laagste inkomensgroep de grootste ontsparingen optreden (staat 5, p. 58).
Bij de voorbereiding van dit advies heeft de raad moeten constateren dat het huidige inzicht in het niveau en de ontwikkeling van de feitelijke uitgaven voor kinderen nog onvolledig en onvolkomen is. De meest recente beschouwingen 3) over deze uitgaven die zijn gebaseerd op gegevens uit budgetonderzoeken van het CBS hebben betrekking op de jaren 1978-1981. Dit houdt in dat aan de hand van deze gegevens niet kan worden vastgesteld of en in weIke mate de nadien opgetreden inkomensontwikkelingen en wijzigingen in de bestedingspatronen invloed hebben gehad op de uitgaven voor kinderen. Aan de hand van de budgetonderzoeken zijn berekeningen opgesteld over het aandeel van de uitgaven voor kinderen in het totaal van de gezinsuitgaven weIke niet altijd gelijk zijn aan de gezinsinkomsten 4); het inzicht in de relatie tussen uitgaven voor kinderen en het inkomen is derhalve nog onvolkomen. Daarbij komt dat er alleen betrouwbare gegevens voorhanden zijn voor gezinnen met niet meer dan drie kinderen. De raad beveelt aan dat in de toekomst op basis van 66n en dezelfde methodiek regelmatig onderzoek wordt verricht naar de uitgaven van ouders en verzorgers ten behoeve van kinderen zodat het mogelijk wordt de feitelijke ontwikkeling daarvan in de loop der jaren te volgen. Nu actuele gegevens ontbreken is de raad genoodzaakt zijn beschouwingen omtrent het niveau van de kinderbijslagen te baseren op een zo verantwoord mogelijke raming van de feitelijke uitgaven voor kinderen weIke is afgeleid van onderzoeksresultaten van bijna tien jaar geleden. 5.3.2 Werkhypotfiese Bij de beantwoording van de in de adviesaanvraag gestelde vragen over de hoogte en de onderlinge verhouding van de kinderbijslagen, acht de raad het gewenst zich een beeld te vormen van de invloed van de aanwezigheid van kinderen op de gezinsuitgaven. In bijiage 8 zijn ramingen opgenomen van de uitgaven voor kinderen in 1988. Deze zijn gebaseerd op berekeningen van de feitelijke verhouding tussen uitgaven voor kinderen en gezinsuitgaven in de budgetonderzoeken over 1978-1981, zoals deze zijn aan te treffen in de publikatie van Diederen en Van Gessei-Dabekaussen enerzijds, en 33
/ ; H.M.N. Diederen en A.A.IVI.W. van Gessel-Dabekaussen, Maandschrift Economie 1987, nr. 7; J.M.P. Schiepers. Supplement Sociaal-economische MaandstatistieK 1988. nr 2 (lie ook noot 2. p. 33). 2) Van de zijde van het CBS is erop gewezen dat aan de door Schiepers gehanteerde onderzoeksvariant de voorkeur wordt gegeven: de in bijiage 8 gegeven bewerking van deze onderzoeksvariant bevat enkele oneffenheden die min ofmeer toevallig warden weggenomen bij middeling van de urtkomsten van beide benaderingswijzen (zie bijiage 8). 3) In de studio van Schiepers wordt, in tegensteiiing tot die van Diederen van Van Gessel-Dabekaussen. ook ingegaan op de positie van eenoudergezinnen. Aan de hand van deze studie zijn in bijiage 8 wel enkele beschouwingen opgenomen over de uitgaven voor kinderen in eenoudergezinnen.
van Schiepers anderzijds 1). Zoals uit de bijiage blijkt is het berekende niveau van de uitgaven voor kinderen mede afhankelijk van de gehanteerde berekeningswijze. In onderstaande beschouwingen over de uitgaven voor kinderen is als werkhypothese gehanteerd dat een middeling van de in beide studies gevonden verhoudingscijfers leidt tot een aanvaardbare indicatie van de uitgaven voor kinderen in 1988 2). Daarbij is impliciet verondersteid dat de voor 1978-1981 gevonden verhoudingscijfers tussen uitgaven voor kinderen en gezinsuitgaven ook gelden voor 1988. Deze veronderstelling wordt ondersteund door een vluchtige analyse van het CBS waaruit bleek dat er geen aanleiding is om te verwachten dat er in deze periode grote veranderingen zijn opgetreden. Bovendien is ervan ultgegaan dat de gezinsuitgaven en de gezinsinkomsten gelijk zijn. De op basis van deze werkhypothese berekende uitgaven voor kinderen in 1988 zijn gepresenteerd in tabel 15. Omdat het beschikbare cijfermateriaal geen voldoende aanknopingspunten bood voor een presentatie van de uitgaven voor kinderen in eenoudergezinnen, is in deze tabel volstaan met een presentatie van de uitkomsten voor tweeoudergezinnen 3). Uit tabel 15 blijkt dat de uitgaven voor kinderen toenemen met de leeftijd van de kinderen, het aantal kinderen en de hoogte van het netto-inkomen (exclusief kinderbijslag). Deze toename verloopt echter niet altijd evenredig. Wat de leeftijdsafhankelijkheid van de uitgaven betreft is uitgegaan van een driedeling overeenkomstig die in de huidige kinderbijslagregeling. Geconstateerd kan worden dat de stijging in uitgaven in
Tabel 15 - Berekende uitgaven voor kinderen bij een netto-gezinsinkomen (exclusief kinderbijslag) van / 19.000,/ 30.000,- en / 60.000,- (1988) / 30.000,-
/19.000,"
aandeel uitgaven voor kinderen in procenten'
berekende uitgaven voor kinderen
3.856 4.682 5.842
12 15 18
7.028 9.090 11.054
20 23 26
6.285 7.467 8.877
19 22 25
11715 13.680 16.324
7.597
30
10.536
30
19.210
8.466
32
11.730
32
20.996
aandeel uit gaven voor kinderen in procenten'
berekende uitgaven voor kinderen
aandeel uitgaven voor kinderen in procenten'
1 kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
14 16 20
2.779 3.234 4.013
13 15 19
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
21 24 27
4.459 5.325 6.249
32 33
gezlnssltuatie
3 kinderen A 12-17; B6-11;C3-5 A, B e n C 12-17
/ 60.000,-
berekende uitgaven voor kinderen
' Afgeleid, afgeirond en gemi ddeld op basis van gegevens weike zijn ontleend aan H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen, Ce kosten van kinderen volgens de budgetverdelingsmethode; Maandschrift Economie, jaargang 5 1 , 1987, nr. 1, tabel 1. p. 23 en J.M.P. Schiepers. Huishoudenseauivalentiefactoren volgens de budpetverdel ngsmethode, CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr. 2, pp. 34 en 35.
34
het algemeen groter is indien kinderen van de leeftijdsgroep 611 jaar overgaan near de groep 12-17 jaar dan in het geval dat kinderen van de leeftijdsgroep 0-5 overgaan near die van 6-11 jaar. V\fet de invloed van het aantal kinderen op de hoogte van de uitgaven per kind betreft kan worden opgemerkt dat de uitgaven voor 66n kind hoger zijn dan de gemiddelde uitgaven per kind bij een hoger kindertal. Voorts kan worden geconstateerd dat de marginale uitgaven voor een tweede kind in het algemeen hoger zijn dan die voor een derde kind. Ten slotte kan worden geconstateerd dat de feitelijke uitgaven voor kinderen hoger zijn naarmate het inkomen toeneemt 1). Het aandeel van die uitgaven in het feitelijke Inkomen is echter hoger naarmate het inkomen lager is. Met andere woorden, bij een laag inkomen is een groter deel van het inkomen bestemd voor uitgaven voor kinderen dan bij een hoger inkomen. De uitgaven voor kinderen die medeverzekerd zijn in de verplichte ziekenfondsverzekering zijn evenwel lager dan voor particulier verzekerde kinderen bij een vergelijkbaar inkomen 2). 5.3.3 Kinderbijslag in relatie tot de uitgaven voor kinderen In tabel 16 zijn de in 1988 geldende kinderbijslagbedragen in relatie tot de berekende uitgaven weergegeven zodat een beeld wordt geschetst van de mate waarin de kinderbijslagen de berekende uitgaven dekken. Uit deze tabel blijkt dat de verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen het ongunstigst is bij 66n kind. In dat geval zijn de uitgaven het hoogst terwiji de kinderbijslag het laagst is. Naarmate er meer kinderen in het gezin zijn en de kinderen ouder zijn wordt het dekkingspercentage hoger. Bij een hoger inkomen zijn de feitelijke uitgaven voor kinderen hoger 3) zodat de verhouding tussen de kinderbijslag en de uitgaven voor kinderen lager is. Dit heeft als spiegelbeeld dat een groter deel van de uitgaven voor kinderen in mindering komt op de bestedingsruimte voor de ouders. Tabel 16 - Verhouding kinderbijslag/uitgaven voor kinderen (in procenten)! bij een netto-gezinsinkomen (exclusief kinderbijslag) v a n / 1 9 . 0 0 0 , - , / 3 0 . 0 0 0 , - e n / 60.000,-11988) /19.000,-
/ 30.000,- / 60.000,-
1 kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
31 38 39
22 26 27
12 13 14
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
50 60 66
35 43 47
19 23 25
3 kinderen A 12-17; B 6-11; C3-5 A, B e n e 12-17
67 79
49 57
27 32
gezinssituatie V Het netto-inkomensnhreau van f 79.000.- in 1988 is een fractie hoger dan de bijstandsnorm opjaarbasis met inbegrip van de vakantietoeslag; het netto-inkomen van f 30.000,- wijkt niet ver af van het nettoinkomen van een werknemer met een modaal inkomen op wie tariefgroep III (alleenverdieners) van toepassing is. In de tabellen is niet beoogd een exacte berekening aan te geven maar een globale raming. 2) H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen, La.p. tabel 1, p. 23 en J.M.P. Schiepers. ta.p. staat2, p. 34. 3) Bij deze constaten'ng dient als kanttekening te worden geplaatst dat gezinnen met kinderen op minimumniveau in het algemeen een veel lager niveau van besparingen e.g. een hoger niveau van ontsparingen hebben dan gezinnen zander kinderen (zie noot 3, p. 331
1 Zie noot 1, tabel 15. 35
5.3.4 Bestedingsruimte voor ouders Omdat de kinderbijslagen niet kostendekkend zijn, hebben kinderbijslaggerechtigden minder financiele rulmte om uitgaven voor zichzelf te doen dan degenen die geen kinderen hebben en, afgezien van de kinderbijslag, hetzelfde netto-inkomen ontvangen. Anders geformuleerd: de welvaartspositie van gezinnen zonder kinderen is bij een vergelijkbaar inkomen (exclusief kinderbijslag) hoger dan die van gezinnen met kinderen. Uit tabel 17 blijkt in weike mate de bestedingsruimte van ouders afneemt ten opzichte van echtparen zonder kinderen die exclusief kinderbijslag een gelijk netto-inkomen hebben. Tabel 17 - Bestedingsruimte voor ouders ten opzichte van echtparen zonder kinderen (in procenten)^ bij een netto-gezinsinkomen (exclusief kinderbijslag) van / 1 9 . 0 0 0 , - , / 30.000,- e n / 60.000,- (1988) /19.000,-
/ 30.000,-
/ 60.000,-
1 kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
90 89 87
90 88 86
90 87 84
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
88 89 89
86 84 84
84 83 80
3 kinderen A12-17;B6-11;C3-5 A, B e n e 12-17
87 90
82 83
77 76
gezinssituatie
Zie noot 1, tabel 15. De dating van de bestedingsruimte van ouders is het grootst bij de komst van het eerste kind: de bestedingsruimte neemt dan af met circa 10 procent bij de drie verschillende inkomensniveaus. De bestedingsruimte voor ouders neemt bij de komst van een tweede kind nog iets verder af. Bij een netto-inkomen v a n / 19.000,- is de bestedingsruimte van de ouders met twee kinderen circa 12 procent lager dan de financiele ruimte van echtparen zonder kinderen. Bij hogere inkomensniveaus is de daling in bestedingsruimte iets groter, maar minder omvangrijk dan de daling bij de komst van het eerste kind. De bestedingsruimte voor ouders van een gezin met drie kinderen is vrijwel steeds lager dan die van een gezin met twee kinderen. 5.3.5 Conclusies Uitgaande van de in paragraaf 5.3.2 aangegeven werkhypothese kan het volgende worden geconcludeerd. 36
De feitelijke uitgaven van ouders voor hun kinderen zijn afhankelijk van verschillende factoren. Allereerst speelt de leeftijd van de kinderen een rol bij de hoogte van de uitgaven. Hoe ouder het kind, des te hoger zijn de uitgaven. De stijging in uitgaven voor kinderen is groter bij de overgang van de categorie 6-11 jaar naar de categorie 12-17 jaar dan bij de overgang van de categorie 05 jaar naar 6-11 jaar. De uitgaven voor kinderen zijn niet voor eike rangorde gelijk. De uitgaven voor het eerste kind zijn verreweg het hoogst. Het tweede kind brengt minder uitgaven met zich. De marginale uitgaven voor het derde kind zijn lager dan die voor het tweede kind. Ouders geven meer geld uit voor hun kinderen naarmate het nettoinkomen hoger is. Relatief gezien, dat wil zeggen als aandeel in het inkomen, nemen de uitgaven echter af naarmate het inkomen toeneemt. De verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen is in het algemeen het ongunstigst bij ^^n kind. Omdat de uitgaven voor kinderen slechts ten dele door de ontvangen kinderbijslag worden gedekt neemt de financiele ruimte die ouders hebben om voor zichzelf uitgaven te doen, af als er kinderen komen. Afhankelijk van het netto-inkomen en het aantal kinderen hebben ouders voor zichzelf een bestedingsruimte die circa 10 procent tot 23 procent lager is dan die van echtparen zonder kinderen.
37
6. Visie van de raad op de toekomstige ontwikkeling van de kinderbijslagwetgeving 6.1 Doelstelling In het in 1964 uitgebrachte advies over de hoogte van de kinderbljslagenheeftde raad als doelstelling van dekinderbijslagwetgeving geformuleerd: 'de kinderbijslagvoorziening beoogt een correctie aan te brengen op de primaire Inkomensverdeling ten einde inkomenstrekkers die kinderen te hunnen laste hebben, een tegemoetkoming te verschaffen in de kosten van het levensonderhoud en van de opvoeding van deze kinderen' 1). Een correctie op de primaire inkomensvorming achtte de raad juist omdat daardoor 'betere voorwaarden worden geschapen voor de persoonlijke ontplooiing van de jeugdigen'. De correctie dient zodanig te zijn dat mede daardoor een grotere mate van gelijkheid van ontplooiingskansen van kinderen kan worden verkregen. Zij is wenselijk omdat de primaire inkomensvorming voor loontrekkenden en zelfstandigen in het algemeen geen rekening houdt of kan houden met de gezinsgrootte. De raad is van oordeel dat deze algemeen geformuleerde doelstelling ook thans nog kan worden onderschreven. Hij onderkent dat deze doelstelling beperkt is. De kinderbijslagregeling behelst een inkomensoverdracht aan de ouders om aldus een grotere mate van gelijkheid van ontplooiingsmogelijkheden van de kinderen te bevorderen. Uitgaande van deze doelstelling worden aan het kinderbijslagstelsel geen bevolkingspolitieke doelstellingen toegedacht 2). De demografische ontwikkeling wordt in dit advies dan ook gezien als een op zichzelf staande ontwikkeling.
1) Advies over de hoogte van de kinderbijslagea SER, 20 maart 1964, p. 3. 2) Zie bijvoorbeeid: C. Petersen. Kinderen en pensioenea ESB. 22 februari 1989, pp 190-194. 3) In zijn toespraak van 10 maart 1989 voor Divosa spreektdrs. F. W.M. Hal in dit verband van 'opportunity costs'. In afwachting van de uitkomsten van de nadere bezinning over de problematiek van de kinderopvang wordt in dit advies niet ingegaan op zijn suggestie om de kinderbijslagregeling te baseren op een 'opportunity kostenbenadering'.
Verder wordt uitgaande van deze omschrijving niet als doelstelling van het kinderbijslagstelsel gezien dat aan ouders een tegemoetkoming dient te worden gegeven voor het mogelijke inkomensverlies wanneer zij bij de komst van kinderen zich (gedeeltelijk) uit het arbeidsproces terugtrekken 3). De kinderbijslag is met andere woorden niet te karakteriseren als een inkomensvervangende uitkeringsregeling. De eerder geformuleerde doelstelling richt zich op het -gedeeltelijk- compenseren van uitgaven voor kinderen weIke ten laste van de ouders komen. In deze doelstelling komt tot uitdrukking dat de kinderbijslag niet is gebonden aan specifieke kosten van of uitgaven voor kinderen maar in algemene zin als aanvulling op het ouderlijk inkomen wordt gegeven. De kinderbijslagregeling is in die zin te karakteriseren als een inkomensaanvullende regeling die ouders of verzorgers meer financiele ruimte biedt om uitgaven voor kinderen te doen waardoor de ontplooiingsmogelijkheden van de kinderen worden bevorderd. In het licht van deze doelstelling is gelet op de adviesaanvraag van 3 maart 1988 een belangwekkende vraag: in weIke mate dient het ouderlijk inkomen anno 1990 te worden aangevuld voor het 38
opvangen van de kosten van of uitgaven voor kinderen? De beantwoording van deze vraag laat zich niet rechtstreeks uit de eerder geformuleerde doelstelling afleiden. Bij de beantwoording ervan worden verschillende uitgangspunten zeals die ten aanzien van de kinderbijslagregeling kunnen worden geformuleerd, in aanmerking genomen en gewogen. 6.2 Uitgangspunten De uitgangspunten van de wettelijke kinderbijslagregeling bevatten normatieve of sociaal-politieke criteria die voor de inrichting van het kinderbijslagstelsel een belangrijke rol spelen. De hierna volgende uitgangspunten sluiten merendeels aan bij uitgangspunten die in de adviesaanvraag van 30 maart 1980 zijn genoemd. Enkele uitgangspunten zijn zeer concreet gesteld en onomstreden; andere zijn in algemene bewoordingen geformuleerd en lenen zich voor nadere interpretatie. Voorts kunnen enkele uitgangspunten leiden tot tegenstrijdige consequenties, zodat een weging zai moeten plaatsvinden. Ten slotte wordt over een tweetal uitgangspunten binnen de raad niet gelijk gedacht. Naar het oordeel van de raad dienen bij de inrichting en vormgeving van het kinderbijslagstelsel de volgende uitgangspunten te worden gehanteerd: a.Alle ingezetenen die kinderen verzorgen of tot hun last hebben, hebben recht op Idnderbijslag In de formulering van dit uitgangspunt wordt met de aanduiding ingezetenen verwezen naar de kring van verzekerden in de zin van de volksverzekeringen. Deze kring omvat ook niet-ingezetenen die onder de werkingssfeer van de loonbelasting vallen. Zowel degenen die behoren tot de beroepsbevolking als degenen die daartoe niet behoren hebben aanspraak op kinderbijslag. Overeenkomstig de destijds geldende wetgeving is in de adviesaanvraag van 30 maart 1980 bij de formulering van dit uitgangspunt ervan uitgegaan dat alleen aanspraak op kinderbijslag bestaat wanneer het onderhoud van de kinderen ten laste van de kinderbijslaggerechtigde komt. Vanaf 1 januari 1982 geldt dat de verzorgende ouder, veelal zelfs bij voorrang, aanspraak op kinderbijslag heeft. Voorts komt in de formulering van dit uitgangspunt tot uitdrukking dat de relatie tussen de kinderbijslaggerechtigde (een natuurlijke ouder of een pleegouder) en de kinderen het rechtscheppend criterium is en niet de vraag of de kinderen al dan niet ingezetenen zijn. Dit houdt in dat de kinderbijslaggerechtigde zijn aanspraken op kinderbijslag ontleent aan de in de Nederland geldende wetgeving, ook wanneer de kinderen in een ander land wonen 1). Het hanteren van het woonlandbeginsel voor het recht op kinderbijslag als zodanig is niet in overeenstemming met dit uitgangspunt. Een andere vraag is of in het kader van de kinderbijslagwetgeving de hoogte van de kinderbijslag zou kunnen worden afgestemd op het welvaartsniveau van het land waar het kind woont. Over de beantwoording van deze vraag werd binnen de raad verschillend gedacht, zoals blijkt uit het advies van 1983. Bij brief van 10 augustus 1989 heeft het toenmalige kabinet aan de Tweede 1) zie ook: Advies Specifieke maatregeien ^amer meegedeeld dat het van oordeel is dat in juridische zin niet kinderbijsiagsfeer per 1 januari 1983, SER, kan worden gesproken van een verhindering tot invoering van het publikatienr. 82/18. p. 23.
39
woonlandbeginsel bij de bepaling van de hoogte van de kinderbijslag. Een groot aantal praktische bezwaren vormt voor het kabinet echter aanleiding om af te zien van de indiening van een wetsvoorstel op dit punt. Als zodanige bezwaren worden gezien de hoge technische eisen die aan de juridische vormgeving moeten worden gesteld, de aard en omvang van de eventuele overgangsproblematiek en de kwetsbaarheid van de besparing bij verdere immigratie 1). b. Het recht op kinderbijslag geldt vanafhet eerste kind Dit uitgangspunt sluit direct aan op het voorgaande uitgangspunt. De formulering van dit uitgangspunt is in historisch perspectief van betekenis omdat tot 1980 het recht op kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind alleen gold voor loontrekkenden en daarmee gelijkgestelde verzekerden in de zin van de KWL; dit onderscheid is nadien in overeenstemming met een desbetreffend advies van de raad komen te vervallen 2). Bij de Internationale vergelijking van de kinderbijslagstelsels in hoofdstuk 3 is naar voren gekomen dat van de genoemde landen alleen Frankrijk in beginsel geen recht op kinderbijslag toekent voor het eerste kind. c. Het recht op kinderbijslag geldt voor kinderen tot 18jaar alsmede voor kinderen tot ten minste 21 jaar voor wis geen adequate kinderbijslagvervangende voorziening is getroffen In de adviesaanvraag van 30 maart 1980 is dit uitgangspunt geformuleerd in die zin dat het recht op kinderbijslag geldt voor kinderen tot 18 jaar. Daarbij werd ervan uitgegaan dat voor oudere kinderen een adequate voorziening zou worden getroffen door middel van een wettelijke studiefinancieringsregeling, de Algemene Arbeidsongeschiktheidsverzekering dan wel de RWW als onderdeel van de Algemene Bijstandswet. Inmiddels zijn de aanspraken op basis van deze wettelijke regelingen zodanig ingericht dat niet alle onderwijsvolgenden recht op studiefinanciering hebben, terwiji schoolverlaters tot 21 jaar eerst na een half jaar een RWW-uitkering ontvangen. Voor deze categorieen alsmede voor huishoudkinderen geldt thans een overgangsregeling. Nadien kan de situatie ontstaan dat het levensonderhoud van kinderen van 18 jaar of ouder voor wie geen adequate voorziening is getroffen ten laste komt van de ouders zonder dat deze daarvoor een tegemoetkoming ontvangen. De raad is van mening dat degene die jegens zijn kinderen onderhoudsplichtig is en ook feitelijk aan deze onderhoudsplicht voldoet in beginsel recht op kinderbijslag dient te hebben, tenzij er adequate kinderbijslagvervangende voorzieningen van toepassing zijn.
1) Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989. 21 248. nr. 2, pp. 2-5, (zie bijiage 9). 2) Advies met betrekking tot de 3e fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftreK. SEB, 1979, nr. 11.
d. De hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn dat voor ouders eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan In dit uitgangspunt komt tot uitdrukking dat het niet in de bedoeling ligt om via de kinderbijslagwetgeving te komen tot een volledige vergoeding van de kosten van of de uitgaven voor kinderen. Uitgaande van de primaire verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding en het onderhoud van hun kinderen heeft de wetgever niet beoogd een vermindering van de bestedingsruimte voor de ouders of verzorgers voliedig te compenseren. Het hier aan de orde zijnde uitgangspunt is door de raad in eerdere adviezen steeds impliciet of expliciet onderschreven. Daarbij rijst uiteraard de vraag in weIke mate de uitgaven voor kinderen ten laste van de ouders dienen te komen, in het bijzonder wanneer zij een inkomen op 40
minimumniveau hebben. Op deze vraag zai in paragraaf 6.5 worden ingegaan. e. Kostenverschillen op grand van leeftijdsverschillen dienen in de hoogte van de kinderbijslag tot uitdrukking te kamen Dit uitgangspunt is voor het eerst als zodanig geformuleerd in de adviesaanvraag van 30 maart 1980. Voordien waren de kinderbijslagbedragen voor alle leeftijdscategorieen gelijk; verschillen in kosten van of uitgaven voor kinderen werden In aanmerking genomen door dubbeltelling of drievoudige telling van bepaalde categorieen kinderen, zoals uitwonende kinderen en kinderen van 16 jaar en ouder. Het uitgangspunt van de leeftijdsdifferentlatle in de hoogte van de kinderbijslagbedragen is unaniem onderschreven in het interimadvles over de structuur van de kinderbijslag dat op 7 aprll 1981 is uitgebracht. In dat advies is tevens gekozen voor de thans geldende indeling In leeftijdscategorieen (0-5, 6-11 en 12-17 jaar) en leeftijdsafhankelijkheid van de bedragen (70:100:130). Naast Nederland kennen ook Belgie en Frankrijk een differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd. f. Bij de bepaling van de tioagte van de kinderbijslag dient rekening te worden gehouden met de gezinsgrootte en de rangorde van de kinderen In dIt uitgangspunt komt tot uitdrukking dat bij de Inrlchting van het kinderbijslagstelsel wordt getracht op evenwichtige wijze rekening te houden met een tweetal omstandigheden. Enerzijds zijn de gemlddelde kosten per kind verschillend naar kindertal, waarbij in globale zin kan worden gesteld dat naarmate het gezin groter is de gemlddelde kosten per kind lager zijn. Anderzijds kan worden geconstateerd dat wanneer ouders reeds kinderen tot hun last hebben, er minder financlele mogelljkheden zijn om de marginale of addltionele kosten van een volgend kind te dragen zonder dat de ontplooilngsmogelljkheden van de reeds aanwezige kinderen worden be'invloed. Op weike wijze dIt evenwicht In de toekomstige structuur van de kinderbijslagen kan worden ultgewerkt, zaI in paragraaf 6.5 aan de orde komen.
1) Over de toeslagregeling heeft de raad geadviseerd in oktober 1988. Overde vormgeving van de toeslagregeling heeft een deel van de raad bestaande uit de ondernemersleden en de werknemersleden als zi/'n zienswijze gegeven dat de toeslagen in overeenstemming zouden dienen te zijn met de geldende structuur van de kinderbijslagen. Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1989, SER. publikatienr. 88/15. p. 17.
g. Het kinderbijslagstelsel dient te warden gekenmerkt door eenvoud en inzichtelijkheid Eenvoud en inzichtelijkheid van het stelsel zijn voor de kinderbijslaggerechtigde van grote betekenis. Daarnaast bevorderen eenvoud en inzichtelijkheid de ultvoerbaarheld van de regeling. Bezlen vanuit dIt uitgangspunt kan worden gesteld dat het kinderbijslagstelsel aan Inzichtelijkheid heeft gewonnen na de beeindlging van de belasting- en premieheffing over de kinderbijslagen en na de omzetting van de kinderaftrek in een verhoging van de kinderbijslagen. Voorts kan worden gesteld dat de Inzichtelijkheid Is verminderd als gevolg van de per 1 januari 1989 geldende toeslagregeling; deze toeslagregeling houdt verband met het beperken van het koopkrachtverlles voor minimuminkomens dat in 1989 zou ontstaan door de invoering van een nominale ziekenfondspremie voor maximaal twee kinderen. Aan deze toeslagregeling is een zodanige vorm gegeven dat deze niet aansluit bij de In de AKW gekozen leeftijdsdifferentiatie 1).
41
h. De hoogte van de kinderbijslag dient (niet) afhankelijk te zijn van fiet inkomen van ouders of verzorgers Over dit uitgangspunt wordt binnen de raad verschillend geoordeeld. Een dee! van de raad* is van mening dat aan het introduceren van inkomensafhankelijkheid in het kinderbijslagstelsel een groot aantal bezwaren is verbonden. Deze bezwaren betreffen de sociaaleconomische gevolgen, de uitvoeringstechnische problemen en de juridische complicaties van dit voorstel. Dit dee! wijst erop dat, afhankelijk van de vormgeving en de mate van inkomensafhankelijkheid, geen of onvoldoende recht wordt gedaan aan de horizontale draagkrachtverschillen tussen degenen die kinderen onderhouden of verzorgen en degenen die geen kinderen hebben bij een gelijk inkomen. Dit kan ertoe leiden dat in de sfeer van de loon- en inkomensbelasting opnieuw een kinderaftrekregeiing zai moeten worden opgenomen 1). Verder is aan de inkomensafhankelijkheid het bezwaar van een verhoging van de marginale druk verbonden. Daarnaast zaI de introductie van inkomensafhankelijkheid naar de mening van dit deel onvermijdelijk leiden tot een aanzieniijke toeneming van de uitvoeringskosten hetzij bij de uitvoeringsinstanties van de kinderbijslagwetgeving, hetzij bij de belastingdienst 2). Voorts zaI een duidelijk en inzichtelijk inkomensbegrip moeten worden geformuleerd waarbij een keuze moet worden gedaan of alleen het inkomen van de kinderbijslaggerechtigde dan wel het inkomen van beide ouders wordt betrokken. Gelet op deze bezwaren meent dit deel dat de kinderbijslag niet afhankelijk moet worden gesteld van het inkomen van de ouders of verzorgers.
* Bestaande uit de ondernemersleden, de werknemersleden benoemd door hat CNV en de MHP alsmede de kroonleden Kolnaar, Kuipers, \ ^ n Muiswinkel en Schouten. ** Bestaande uit de werknemersleden benoemd door de FNV en de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, Duisenberg, Nieuwenburg, Quen^, Wolfson en Zaim. tJArtikelXVIII van de wet van 14 September 1978, houdende vervanging van kinderaftrek door verhoging van de kinderbijslag (Stb. 465) luidt als volgf 'Ingeval aan de Siaten-Generaaleen voorstel van wet wordt gezonden dat er op is gericht de kinderbijslag ... zodanig te wijzigen dat de belastingvrijdom van die kinderbijslag niet meer in voldoende mate recht doet aan de structuur van de belastingvrije sommen van de inkomstenbelasting en de loonbelasting, wordt daarin mede opgenomen een zodanige wijziging van de Wet op de inkomstenbelasting en de Wet op de loonbelasting als passend is in het kader van die structuur'. Krachtens deze bepaling legt de wetgever zichzelf de plicht op om een voorstel tot een aanziertlijke beperking van de kinderbijslagen gepaardte doen gaan met een voorstel tot herintroductie van een kinderaftrekregeling in de loon- en inkomstenbelasting. 2) Zie in dit verband de notitie van het secretariaat van de Sociale Verzekeringsraad van 8 mei 1989 (bijiage 10 bij dit adviesj.
Een ander deel van de raad** staat niet principeel afwijzend tegenover de introductie van inkomensafhankelijke elementen in het kinderbijslagstelsel. Dit deel wijst erop dat uitgaande van de doeistelling van de kinderbijslagwetgeving (het corrigeren van de inkomensverdeling zodanig dat voor kinderen meer gelijke ontplooiingsmogelijkheden ontstaan) het op zichzelf genomen denkbaar is dat ten behoove van kinderen in gezinnen met een laag inkomen een hoger bedrag aan kinderbijslag wordt gegeven dan ten behoeve van kinderen in gezinnen met een hoog inkomen. Dit deel wijst er verder op dat via inkomensafhankelijkheid in het kinderbijslagstelsel een bijdrage kan worden geleverd aan een beheersing van de collectieve uitgaven en een 'toesnijding' van de collectieve voorzieningen op de situaties waar deze het meest geboden zijn. Dit deel constateert echter ook dat aan het invoeren van inkomensafhankelijke elementen in het kinderbijslagstelsel belangrijke nadelen kleven, zoals: - de drempel voor vrouwen om deel te nemen aan betaalde arbeid wordt verhoogd; - de marginale druk op het inkomen neemt toe; - de relatief hoge uitvoeringskosten als gevolg van de ingewikkeldheid van een inkomensafhankelijke regeling en de noodzaak van controle. Zoals in paragraaf 6.5 blijkt laat dit deel van de raad op basis van de daargenoemde argumenten de keuze vooralsnog doorslaan naar een inkomensonafhankelijke verhoging van de kinderbijslag, zonder een eventuele inkomensafhankelijke verhoging in de toekomst uit te sluiten.
42
i. Over kinderbijslagen vindt (geenj belasting- en premieheffing plaats Dit uitgangspunt hangt vooral samen met een van de uitgangspunten van het in ons land geldende belastingstelsel, te weten het in aanmerking nemen van horizontale draagkrachtverschillen. In het kader van de loon- en inkomstenbelasting dient op basis van dit uitgangspunt een onderscheid te worden gemaakt tussen belastingplichtigen naar het aantal personen dat van het inkomen afhankelijk is. In de huidige wetgeving komt dit wat de aanwezigheid van kinderen betreft, tot uitdrukking in de belastingvrijstelling van de ontvangen kinderbijslag 1). Voor gemoedsbezwaarden en andere belastingplichtigen die geen kinderbijslag ontvangen geldt een buitengewone lastenaftrek. In het verleden -tot 1 januari 1980kwam dit uitgangspunt tot uitdrukking in de vorm van een kinderaftrekregeling. Over dit uitgangspunt wordt binnen de read in het verlengde van de discussie over de inkomensafhankelijkheid van het kinderbijslagstelsel, niet gelijk gedacht. Het deel van de raad dat meent dat de kinderbijslag niet inkomensafhankelijk meet zijn vanwege de daaraan verbonden bezwaren, acht het wenselijk dat de belastingvrijstelling van de kinderbijslagen in de toekomst wordt gehandhaafd omdat aldus invulling wordt gegeven aan het uitgangspunt dat bij de belastingheffing horizontale draagkrachtverschillen in aanmerking worden genomen. Verder is de vrijstelling van de kinderbijslagen voor belasting- en premieheffing in overeenstemming met het streven naar eenvoud in de regelgeving. Ten slotte wijst dit deel erop dat ook in de acht landen die in hoofdstuk 3 zijn vermeld, de kinderbijslag is vrijgesteld van belasting- en premieheffing. Het andere deel van de raad dat ten principale niet afwijzend staat tegenover een inkomensafhankelijk kinderbijslagstelsel erkent dat de belastingvrijstelling op zichzelf genomen bijdraagt tot eenvoud van regelgeving. Belastingheffing over kinderbijslagen als instrument voor een in de toekomst mogelijk te realiseren inkomensafhankelijke kinderbijslagregeling wordt evenwel niet op voorhand afgewezen. 6.3 Karakter van de wettelijke kinderbijslagregeling
1) Bij een gelijk primair inkomen van belastingplichtigen (met inbegrip van de kinderbijslag) is de belastingheffing verschillend naar kindertal
In de voorgaande paragraaf is de doelstelling van de kinderbijslagwetgeving omschreven als het aanbrengen van een correctie op de primaire inkomensverdeling in die zin dat een tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud en opvoeding van kinderen wordt gegeven aan ingezetenen die kinderen tot hun last hebben. De vraag of het hebben van kinderen en het dragen van de daarmee samenhangende financiele lasten een verzekerbaar risico vormen is meer dan eens ter discussie gesteld. Niettemin is de kinderbijslagwetgeving in ons land gerealiseerd in de vorm van een sociale verzekering; enkele belangrijke kenmerken daarvan zijn: - het van rechtswege verzekerd zijn van ingezetenen; - de bij wet vastgelegde aanspraken weike aan de hand van objectieve of geobjectiveerde uitkeringsvoorwaarden worden bepaald; - het totstandbrengen van een aparte bekostigingsorganisatie met een als zodanig herkenbare bij wet geregelde premieheffing en fondsvorming;
43
-
de uitvoering van de wetgeving door niet onder rechtstreekse overheidsinvloed staande, autonome uitvoeringsinstantles.
Naar aanleiding van de overheveling van de financieringslasten van de AKW naar de rijksoverheid is zowel in de adviesaanvraag aan de raad van 17 juni 1988 als in de memorie van toelichting bij het betreffende wetsontwerp 1) stilgestaan bij de vraag of de AKW voortaan als sociale verzekering dan we! als sociale voorziening zou moeten worden gekarakteriseerd. In het advies van 12 juli 1988 heeft de raad aangegeven dat hij op het karakter van de kinderbijslagwetgeving nader zou ingaan in de advisering over de structuur van de kinderbijslag. Bij de beantwoording van deze vraag dient te worden bedacht dat het onderscheid tussen een sociale verzekering en een sociale voorziening zich niet aan de hand van eenduidige criteria laat vaststellen. Niet alleen de financieringswijze maar het geheel van kenmerken van een wettelijke regeling is bepalend voor de beoordeling van de vraag of deze als sociale verzekering dan wei als sociale voorziening kan worden gekenschetst. Wat de huidige per 1 januari 1989 gewijzigde AKW betreft kan worden opgemerkt dat deze op een groot aantal punten dezelfde kenmerken vertoont als de volksverzekeringen AOW, AWW, AWBZ en AAW; dit geldt in het bijzonder voor de kring van verzekerden met inbegrip van de bepalingen ten aanzien van gemoedsbezwaarden, voor de uitvoering door een autonoom uitvoeringsorgaan, de Sociale Verzekeringsbank, en voor het toezicht op de uitvoering door een toezichthoudende instantie die onafhankelijk is van de rijksoverheid, de Sociale Verzekeringsraad. Anderzijds kan worden geconstateerd dat als gevolg van de per 1 januari 1989 gewijzigde financieringsstructuur de coordinatie tussen de AKW en de volksverzekeringen wat de premieheffing betreft is komen te vervallen. De uitgaven in het kader van de AKW komen ten laste van het Algemeen Kinderbijslagfonds, terwiji het rijk voorziet in de middelen van dit fonds dat wordt beheerd door het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank. Een en ander wegende geeft de raad als zijn zienswijze dat de huidige per 1 januari 1989 gewijzigde AKW zowel kenmerken heeft die behoren bij een sociale verzekering als kenmerken die behoren bij een sociale voorziening. De raad acht daarbij de samenhang tussen de AKW en de overige volksverzekeringen op het punt van de kring van verzekerden, alsmede de autonomie van het uitvoeringsorgaan met inbegrip van het beheer over het fonds van waaruit de uitgaven worden gedekt, van bijzondere betekenis. De raad meent dat de omstandigheid dat de AKW uitgaven geheel door het rijk worden gedragen op zichzelf genomen geen aanleiding is om het karakter van het kinderbijslagstelsel te wijzigen. 6.4 Benaderingswijzen voor het bepalen van het niveau van de kinderbijslagen In de adviesaanvraag van 31 maart 1980 wordt gesteld dat er vier benaderingswijzen voor het vaststellen van het niveau van de kinderbijslagen zijn. Deze benaderingswijzen worden in de adviesaanvraag aangeduid als theorieen. fl TweedeKamer. vergaderjaar 1987-1988. ^^ze theorieen zijn niet gebsseerd op objectief-wetenschappelijke 20892. nr. 2. basis, maar houden veelal een waardeoordeel in over de gewenste 44
verhouding tussen hat niveau van de kinderbijslagen en bepaalde variabelen. De theorieen houden aldus in meer of mindere mate politieke en maatschappeiijke keuzen in. De vier benaderingswijzen zijn de volgende: - de kosten-per-kind-theorie; - de gezinswelvaartstheorie; - de inkomenstheorie en - de welvaartsneutraliteitstheorie. Volgens AB kosten-per-kind-theorie dient in de hoogte van de kinderbijslagen tot uitdrukking te komen dat de kosten van kinderen toenemen met de leeftijd en over het algemeen dalen met de rangorde van de kinderen. Daarbij wordt gesteld dat de kosten van kinderen, anders dan de in hoofdstuk 5 beschreven uitgaven voor kinderen, onafhankelijk zijn van het inkomen van de ouders. De kosten-per-kind-theorie gaat met andere woorden uit van een genormeerd begrip kosten van kinderen; in termen van de adviesaanvraag ook wel noodzakelijke kosten van kinderen. In kwantitatieve zin zou op basis van de kosten-per-kind-theorie bijvoorbeeld als norm kunnen worden gesteld dat de kinderbijslag 80 procent van de (minimum)kosten van een kind zou dienen te dekken dan wel dat de kinderbijslag op minimumniveau kostendekkend zou dienen te zijn. Een kinderbijslagstelsel dat geheel volgens de uitgangspunten van de kosten-per-kind-theorie is ingericht heeft als kenmerken dat de kinderbijslagen, evenals de uitgaven voor kinderen, per kind gerekend toenemen met de leeftijd, veelal afnemen naar rangorde en gezinsgrootte en onafhankelijk zijn van het inkomen van de ouders. Het huidige kinderbijslagstelsel draagt zowel het eerste als het derde kenmerk (leeftijdsafhankelijkheid en inkomensonafhankelijkheid), maar kent juist een tegenovergestelde differentiatie naar rangorde: in het huidige stelsel neemt de kinderbijslag naar rangorde of gezinsgrootte toe. Uitgaande van het uitgangspunt dat de hoogte van de kinderbijslag zodanig dient te zijn dat voor ouders eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan, leidt een consequente toepassing van de kosten-per-kind-theorie ertoe dat deze eigen financiele verantwoordelijkheid groter is naarmate er meer kinderen zijn. In de5'ez/>Jsuve/vaa/tsfA?eor/e wordt ervan uitgegaan dat de financiele mogelijkheden van ouders om bij te dragen in het levensonderhoud van de kinderen afnemen naarmate het aantal kinderen groter is. Volgens deze theorie moet de hoogte van de kinderbijslag zodanig zijn dat de welvaartspositie van een echtpaar met kinderen niet mag dalen onder een bepaald niveau van de welvaartspositie van een echtpaar zonder kinderen met een gelijk inkomensniveau. Evenzo zou de welvaartspositie van een gezin met meer kinderen niet (te veel) mogen dalen ten opzichte van die van een gezin met minder kinderen zodat de ontplooiingsmogelijkheden van kinderen -althans in financiele zin- zo min mogelijk worden beinvloed door de gezinsgrootte. Bij zijn advisering over de hoogte van de kinderbijslagen heeft de raad zich in 1964 gebaseerd op de gezinswelvaartstheorie 1). Naar aanleiding van dit advies wordt in de adviesaanvraag van 31 maart 1) Advies over de hoogte van de kinderbij- 1980 gesteld dat de raad destijds als norm heeft aangegeven dat s\agen,SER.20maarti964,p. 10. het welvaartsniveau van een echtpaar met kinderen ten minste 45
80 procent dient te zijn van dat van een echtpaar zonder kinderen 1). Deze weergave is niet geheel overeenkomstig de tekst van het genoemde advies. In het betreffende advies heeft de raad op basis van de destijds beschikbare gegevens geconstateerd dat het welvaartsniveau van een echtpaar afneemt naarmate er meer kinderen zijn; zo werd geconstateerd dat de verhouding tussen het welvaartsniveau van een echtpaar met 66n kind en dat van een echtpaar zonder kinderen met hetzeifde inkomen 2) 90 procent was, terwiji dit percentage bij acht kinderen 76 bedroeg. Op basis van deze gegevens gaf de raad destijds als zijn oordeel dat de feitelijke kinderbijslagen in combinatie met de toen geldende fiscale kinderaftrekregeling een redelijke tegemoetkoming gaven in de kosten van het levensonderhoud en de opvoeding van kinderen. Een kwantitatieve norm werd in het advies niet gesteld; de feitelijke constateringen gaven de raad destijds geen aanleiding tot een voorstel de geldende bedragen te veranderen. Uitgaande van de gezinswelvaartstheorie ontstaat een kinderbijslagstelsel waarin de marginale kinderbijslag naar rangorde toeneemt en een steeds hoger percentage van de kosten of uitgaven per kind dekt. Dit heeft tot gevolg dat ook de gemiddeide kinderbijslag per kind met de gezinsgrootte toeneemt. De inkomenstheorie houdt in dat de eigen bijdrage die ouders kunnen leveren in de uitgaven voor kun kinderen kan toenemen naarmate het inkomen hoger is. Uitgaande van deze theorie zou de kinderbijslag voor ouders met een hoog inkomen lager kunnen zijn dan voor ouders met een laag inkomen. Dit sluit overigens niet uit dat binnen het kinderbijslagstelsei overeenkomstig de kosten-per-kind-theorie dan wel de gezinswelvaartstheorie wordt gekozen voor een differentiatie naar rangorde of leeftijd van de kinderen. Volgens de we/vaartsneutralrteitstheorie dient de kinderbijslag zo hoog te zijn dat de welvaartsbeleving van de ouders niet achteruitgaat wanneer het levensonderhoud van een kind tot hun last komt. Dit betekent dat de kinderbijslag niet gelijk hoeft te zijn aan de additionele uitgaven voor een kind, omdat de komst van een kind weliswaar een daling van de overige gezinsuitgaven teweegbrengt maar nog niet hoeft te leiden tot een vermindering van de welvaartsbeleving. In deze theorie wordt anders dan in de drie eerdergenoemde theorieen niet alleen gekeken naar de materiele kosten of uitgaven maar ook naar immateriele aspecten die in de subjectieve welvaartsbeleving van een gezin naar voren komen.
/ ; Zie bijiage 3, p. 20. 2) In het advies werd uitgegaan van het gemiddeide basisinkomen van een handarbeider irt de periode 1959-1960, hetgeen min of meer vergelijkbaar is met het huidige modale inkomen van werknemers. Advies over de hoogte van kinderbijslagea SER. 20 maart 1964. p. 15.
De verschillende theorieen naast elkaar stellend kiest de staatssecretaris in de adviesaanvraag van 31 maart 1980 (p. 12) voor een combinatie van de kosten-per-kind-theorie en de gezinswelvaartstheorie. Zijn keuze sluit aan bij het huidige kinderbijslagstelsei waarin de kosten-per-kind-theorie herkenbaar is in de leeftijdsafhankelijkheid en de gezinswelvaartstheorie in de progressie van de kinderbijslagen naar rangorde of gezinsgrootte. Zoals uit de volgende paragraaf zai blijken laat ook de raad bij de formulering van zijn beleidsvoorstellen zich niet leiden door slechts 66n van de hier beschreven theorieen, maar door een combinatie van verschillende theorieen. In hetverlengdevandebeschouwingen in de paragrafen 6.1 en 6.2 over doelstelling en uitgangspunten van de kinderbijslagwetgeving kan worden geconstateerd dat een 46
deel van de raad het oog heeft op een combinatie van de kostenper-kind-theorie en de gezinswelvaartstheorie en een ander deel naast deze beide theorieen in de toekomst mogelijk ook de inkonnenstheorie als een richtsnoer voor het bepalen van de hoogte van de kinderbijslagen zou willen hanteren. Gelet op de omschreven doelstelling van de kinderbijslag als beschreven in paragraaf 6.1 (het geven van een tegemoetkoming in kosten van of uitgaven voor kinderen) ligt het niet in de rede om overeenkomstig de welvaartsneutraliteitstheorie ook immateriele aspecten bij de bepaling van het niveau van de kinderbijslagen in aanmerking te nemen. 6.5 Beleidsvoorstellen 6.5.1 Inleiding In de voorgaande paragrafen heeft de raad zijn visie gegeven op doelstelling, uitgangspunten en karakter van de kinderbijslagregeling. Daarin komt tot uitdrukking dat de raad de kinderbijslagregeling ziet als een correctie op de primaire inkomensverdeling. Deze correctie is bedoeld om ouders of verzorgers een tegemoetkoming in de uitgaven voor hun kinderen te geven en aldus de ontplooiingsmogelijkheden van deze kinderen te bevorderen; daarbij is onderkend dat de ontplooiingsmogelijkheden mede afhankelijk zijn van andere factoren die van invloed zijn op de bestedingsruimte in huishoudens met kinderen. in deze paragraaf presenteert de raad allereerst een samenhangend geheel van beleidsvoorstellen dat zowel betrekking heeft op de structuur van het kinderbijslagstelsel als op andere inkomensbestanddelen die de bestedingsruimte in de huishoudens met kinderen be'i'nvloeden. Vervolgens zai worden ingegaan op de nadere invulling van het kabinetsvoorstel tot verhoging van de kinderbijslaguitgaven met 500 min gulden in de periode tot en met 1994. 6.5.2 Beleidsprogramma's Met het kabinet is de raad van oordeel dat de positie van huishoudens met kinderen in de komende jaren bijzondere aandacht behoeft. Binnen de raad wordt evenwel verschillend gedacht over de wijze waarop en de mate waarin beleidsmaatregelen zullen moeten worden getroffen weike de bestedingsmogelijkheden van deze huishoudens zullen verbeteren.
* Bestaande uit de ondernemersleden, de werknemersleden benoemd door het CNV en de MHP alsmede de kroonleden Kolnaar, Van Muiswinkel en Schouten. /y Advies sociale uitkeringen op minimumniveaa SER, publikatienr. 86/12, pp. 65 en 77.
Een deel van de raad* brengt in herinnering dat de raad in 1986 bij de advisering over de sociale uitkeringen op minimumniveau unaniem heeft gesteld dat de positie van huishoudens met kinderen bijzondere aandacht vraagt 1). Daarbij hebben de onderscheiden delen van de raad verschillende wegen aangegeven om de positie van huishoudens met kinderen en een minimuminkomen ten opzichte van andere huishoudens te verbeteren. Een deel van de raad, bestaande uit de ondernemersleden en negen kroonleden, heeft zich toen onder meer uitgesproken voor een stelsel van minimumuitkeringen waarbij rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van en het aantal kinderen in een huishouden; dit deel achtte een nadere bestudering van de consequenties van dit voorstel mede in relatie tot het kinderbijslagstelsel wenselijk. Een ander deel van de raad, bestaande uit de werknemersleden benoemd door het CNV en de FNV, heeft in dat verband aangedrongen op een algemene verhoging van het niveau van de kinderbijslagen. 47
Weer een ander deel, bestaande uit het werknemerslid benoemd door de MHP en twee kroonleden, onderschreef dat de positie van huishoudens met kinderen en een minimuminkomen moeilijk is, maar was van oordeel dat niet moest worden vooruitgelopen op de advisering over de herstructurering van de kinderbijslag. In het licht van de adviesaanvraag van 3 maart 1988 bepleit het aan het woord zijnde deel van de raad thans een beleidsprogramma waarin de beide aangegeven beleidsrichtingen van het advies van 1986 op herkenbare wijze zijn verenigd. Het beleidsprogramma maakt onderscheid tussen concreet en kwantitatief omschreven beleidsvoorstellen (waarvoor op basis van het regeerakkoord financiele middelen beschikbaar zijn of zullen komen en waarvan de nadere invulling in paragraaf 6.5.3 aan de orde zai komen) en verdergaande beleidssuggesties (weike vooral in kwalitatieve zin zullen worden omschreven en waarvoor eveneens in kwalitatieve zin een beleidsrichting voor de financiele dekking wordt aangegeven). Het beleidsprogramma bestaat uit de volgende elementen: 1. een aanzienlijke verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind onder gelijktijdige herschikking en vereenvoudiging van de differentiatie van de kinderbijslagen naar rangorde; 2. deintroductie van een differentiatie naar kindertal in debijstandsnormen en de daarmee samenhangende minimumuitkeringen. Ad 1. Niveau en structuur van de kinderbijslagen De voorgestelde maatregelen in de sfeer van de kinderbijslagwetgeving zijn ingegeven door twee overwegingen. In de eerste plaats achtditdeel hetwenselijkdatdebestedingsruimtevan huishoudens met kinderen in vergelijking tot huishoudens zonder kinderen in mindere mate wordt beperkt dan thans het geval is. Dit kan met name worden bereikt door de kinderbijslag voor het eerste kind meer af te stemmen op de uitgaven voor dat kind. In de tweede plaats meent dit deel dat het wenselijk is de structuur van het kinderbijslagstelsel waar mogelijk te stroomlijnen. Dit deel constateert dat in het regeerakkoord voor verbeteringen in de kinderbijslagregeling opiopend tot en met 1994 een bedrag van 500 miljoen gulden is uitgetrokken, met name te besteden aan een verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind 1). Hiervan uitgaande zaI de kinderbijslag voor het eerste kind in de komende jaren kunnen toenemen met circa / 260,— per jaar ten opzichte van het over 1989 geldende (gemiddelde) niveau.
,, „
.,.
. ,ooQ T
^ u-
1 Regeerakkoord 1989, Tweede Kamer,
21 132, nr 8. p. 23.
Dit deel van de raad ziet de kabinetsvoorstellen in het regeerakkoord als een betekenisvolle stap in de door dit deel gewenste richting. Het acht een verdere verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind evenwel gewenst omdat bij realisering van de kabinetsvoorstellen de verhouding tussen de kinderbijslag en de uitgaven voor het eerste kind nog maar in beperkte mate zaI kunnen verbeteren. Dit deel is er dan ook voorstander van dat, indien en voor zover hiervoor voldoende financiele middelen kunnen worden gevonden, de kinderbijslagen vanaf 1994 dan wel nog tijdens deze kabinetsperiode verder zullen worden verhoogd dan in het regeerakkoord is voorzien. Daarbij gaat dit deel ervan uit dat de in het regeerakkoord gestelde financiele kaders ter zake van de reductie van het financieringstekort van de overheid en de collectieve-lastendruk worden gehandhaafd, zodat de werkgeverslasten en de werknemerslasten ",
,
'
^
als gevolg van dit beleidsprogramma met zullen toenemen. 48
De voor deze extra-uitgaven benodigde middelen zouden naar de mening van dit deal van de raad beschikbaar kunnen komen door een striktere toepassing van het sanctiebeleid door gemeenten bij de uitvoering van de verschillende sociale-zekerheidsregellngen alsmede door een intensivering van het volumebeleid op het gebied van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, zo mogelijk mede in relatie tot een meer fundamentele discussie over de arbeidsongeschiktheidsregelingen als zodanig. Een deel van de raad (bestaande uit de ondernemersleden en twee kroonleden) heeft in het advies van 18 maart 1988 over de aanpassingssystematiek van minimumloon en socials uitkeringen gesteld dat wanneer 'meer specifleke maatregelen' in de sfeer van de sociale zekerheid wenselijk of noodzakelijk worden geacht, de daarvoor benodigde ruimte 'ook ten laste van de ruimte voor algemene aanpassingen zai moeten (kunnen) worden gebracht' 1). Een ander deel van de raad heeft in dat advies gekozen voor een systeem van aanpassing waarin minimumloon en sociale uitkeringen in beginsel de loonontwikkeling in de marktsector volgen waarbij over de vraag weike afwijkingsgronden zouden moeten gelden verschil van opvatting was tussen twee delen van dit andere deel; het creeren van ruimte voor specifieke maatregelen in de kinderbijslagsfeer is echter in de zienswijze van beide delen van dit andere deel niet als een mogelijke afwijkingsgrond voor het achterwege laten van algemene aanpassingen aangeduid. Ad2. Differentiatie minlmumuitkeringen naar kindertal De maatregelen die dit deel van de raad voorstelt ten aanzien van de minlmumuitkeringen zijn gebaseerd op de overweging dat in de minimuminkomensnormen thans op geen enkele wijze 2) rekening wordt gehouden met het aantai kinderen in een huishouden, terwiji de uitgaven voor kinderen, ook na de ad 1. aangegeven verhoging van de kinderbijslagen, slechts ten dele door de kinderbijslagen worden gedekt. Dit laatste is een consequentie van het door de raad onderschreven uitgangspunt van de eigen financiele verantwoordelijkheid (paragraaf 6.2 onder d.). Dit deel van de raad is van mening dat de bestedingsruimte van ouders of verzorgers met een inkomen op minimumniveau slechts weinig mag afwijken van de bestedingsruimte van gehuwde of samenwonende volwassenen zonder kinderen. Op minimuminkomensniveau is het dragen van een eigen financiele verantwoordelijkheid voor kosten of uitgaven ten behoeve van kinderen naar de mening van dit deel van de raad slechts in geringe mate mogelijk. Dit deel meent dat het gewenst is om in de minlmumuitkeringen rekening te houden met het aantai kinderen dat tot het huishouden behoort zoals in enkele omringende landen (Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Zweden) ook het geval is.
1) Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitl<eringer\ SER, publikatienr. 88/03, p. 36. 2) In de bijstandsnorm voor eenoudergezinnen is uiteraard wel de aanwezigheid van kinderen in aanmerking genomen, zij het zonder rekening te houden met het aantai kinderen.
Dit deel acht het wenselijk dat reeds tijdens de huidige kabinetsperiode een eerste stap wordt gezet in de richting van een systeem van kinderafhankelijke minlmumuitkeringen. Daarbij denkt dit deel aan een systeem waarbij de minimumuitkering voor echtparen en samenwonenden met kinderen wordt verhoogd met een nader te bepalen percentage of bedrag per kind per maand tot een maximum van drie kinderen; voor eenoudergezinnen zou een vergelijkbare systematiek dienen te gelden. Een beperking van de differentiatie tot drie kinderen vindt rechtvaardiging in de omstandigheid dat bij 49
realisering van de besproken voorstellen tot wijziging van structuur en niveau van de kinderbijslagen (zie paragraaf 6.5.3), de kinderbijslag voor vierde en volgende kinderen aanzienlijk hoger is dan voor de eerste drie kinderen. De introductie van kinderafhankelijke uitkeringsniveaus dient naar de mening van dit deel betrekking te hebben op de ABW, de Toeslagenwet, de lOAW en de lOAZ. Voor de AOW en de AWW zou een dergelijke systematiek volgens dit deel niet moeten gelden 1). Voor werknemers en zelfstandigen met een minimuminkomen of een iets daarboven gelegen inkomen zou naar de mening van dit deel een beroep op de Toeslagenwet mogelijk moeten zijn. De voorgestelde regeling moet volgens het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de sociale diensten en bedrijfsverenigingen uitvoerbaar worden geacht omdat het daarbij gaat om objectief vast te stellen omstandigheden, terwiji de verruiming van de werkingssfeer van de inkomenstoets naar verwachting niet tot problemen zai leiden 2). Dit deel wenst zich thans te onthouden van uitspraken over een preciese invulling van een differentiatie van de minimumuitkeringen naar kindertal. Het is namelijk van oordeel dat de introductie van deze differentiatie niet op zichzelf kan staan maar onderdeel dient te zijn van een bredere heroverweging van de onderlinge verhouding van de naar samenstelling van de huishoudens varierende minimuminkomensnormen. Dit dee! nodigt het kabinet uit om over een herschikking en toespitsing van de minimuminkomensnormen naar de samenstelling van de huishoudens een adviesaanvraag voor te leggen aan de raad. Daarbij gaat dit deel ervan uit dat een dergelijke herschikking tot stand zaI moeten kunnen komen binnen een aantal randvoorwaarden, te weten: - de herschikking van minimuminkomensnormen zaI in beginsel op budgettair neutrale wijze tot stand dienen te komen; - ter vermijding van negatieve inkomenseffecten zaI de herschikking langs geleidelijke weg moeten worden gerealiseerd; - bij de herschikking dient ervan te worden uitgegaan dat de 'basisnorm' voor echtparen en samenwonenden blijft gehandhaafd op 100 procent van het huidige netto-minimuminkomen.
1j Zie ook: Advies sociale uitkeringen op mipimumniveaa SER, pub/ikatienr. 86/12, p. 65, aismede Advies herziening AVWi SER, pub/ikatienr. 89/08. paragraaf 5.6. 2) Zie brief d.d. 13 juni 1990 van fiet l\/tinisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (bijiage 11), aismede de notitie d.d. 12 juni 1990 van het secretariaat van de Sociale Verzekeringsraad (bijiage 12). 3) Volgens raming van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaat het hierbij om 20.000 werknemers en zelfstandigen in hetgevalde kinderafhankelijke toeslag wordt gesteld op 3 procent (van de huidige bijstandsnorm voor echtparen en samenwonenden) per kind tot een maximum van drie kinderen (zie bijiage 11). 4) Volgens de Notitie Inkomensbeleid 1990 (p. 30) geldt dit voor 38 procent van de meerpersoonshuishoudens in 1985.
Dit deel erkent dat de voorgestelde systematiek van de minimumuitkeringen in het daarop aansluitende inkomenstraject zaI leiden tot een verhoging van de marginale druk op het arbeidsinkomen in die zin dat een toeneming van het arbeidsinkomen gepaard kan gaan met een vermindering of het wegvallen van de kinderafhankelijke minimumuitkering. Dit deel realiseert zich dat het op zich een nieuw fenomeen is dat een werknemer met een volledige dienstbetrekking voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud -naast de eventuele kinderbijslag- in aanmerking komt voor een aanvullende uitkering. Overigens komt dit nu a! voor bij deeltijdwerkers. In dit verband merkt dit deel op dat het hier in verhouding tot de totale beroepsbevolking gaat om een zeer beperkte groep 3). Dit aantal zaI in de toekomst waarschijniijk nog geringer worden, gelet op de maatschappelijke tendens dat een gezin in toenemende mate beschikt over meer dan 66n inkomen 4). Naar zijn mening wordt de aanvaardbaarheid van de voorgestelde toeslagen voor werknemers vergroot door deze te plaatsen in het kader van de Toeslagenwet. De Toeslagenwet wordt uitgevoerd door de 'eigen' bedrijfsvereniging van de werknemer, tot wie hij zich ook richt in geval van ziekte, arbeidsongeschiktheid of werkloosheid. Ook door 50
het niet hanteren van een vermogenstoets onderscheidt de uitvoering van deToeslagenwetzich vande bijstandsverlening. De bedrijfsverenigingen beschikken verder over een verzekerdenadministratie weike alle onder de werkingssfeer van de bedrijfsvereniging vallende verzekerden omvat alsmede de hoogte van hun inkomen uit dienstbetrekking. Daarbij zou dienen te worden onderzocht of de aanvraag van de kinderafhankelijke toesiag krachtens de Toeslagenwet direct kan worden gekoppeld aan de aanvraag van de kinderbijslagen. Voorts onderkent dit deel dat de introductie van kinderafhankelijke minimumuitkeringen ook gevolgen kan hebben voor uitkeringsgerechtigden in die zin dat het inkomenstraject waarover deze worden geconfronteerd met een hoge marginale druk enigszins zai toenemen 1). De omvang van dit effect is uiteraard mede afhankelijk van de nadere invulling van de herschikking van de onderlinge verhouding van de minimuminkomensnormen. Dit deel van de raad erkent dat op zichzelf genomen het verschil tussen de bij passende arbeid te verwerven inkomen en het actuele uitkeringsniveau een factor is die van invloed kan zijn op een mogelijke herintreding in het arbeidsproces en dat, aldus bezien, een verhoging van het uitkeringsniveau in beginsel van invloed kan zijn op de gemiddelde uitkeringsduur. Dit geldt uiteraard niet voor volledig arbeidsongeschikten of voor werkzoekenden voor wie in het geheel geen passende arbeid beschikbaar is. Zonder de problematiek van de verhouding tussen loon en uitkering als zodanig te ontkennen, meent dit deel dat de met zijn voorstel verbonden mogelijke arbeidsmarkteffecten niet van zodanige betekenis zijn dat uitkeringsgerechtigden als gevolg van het introduceren van een kinderafhankelijk element in het uitkeringsniveau zouden worden weerhouden van deelname aan het arbeidsproces.
1j Volgens gegevens van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid komen maximaai 286.000 uitkeringsgerechtigden met kinderen lander wie 113.000 eenoudergezinnen) in aanmerking voor een kinderafhankelijke 'toesiag' indien de hoogte daarvan zou worden gesteld op 3 procent Ivan de huidige bijstandsnorm voor echtparen en samenwonende) per kind tot een maximum van drie kinderen jzie bijiage 11). 2) Zie bijiage 13 Itabel 4.6 uit de Notitie Inkomensbeleid1990;.
Met de door dit deel van de raad voorgestelde generieke verhoging van de kinderbijslag wordt een correctie op de primaire horizontale inkomensverdeling aangebracht ten gunste van gezinnen met kinderen. Met het voorstel tot een zekere differentiatie van de sociale uitkeringen op minimumniveau wordt vervolgens, toegespitst op deze inkomenscategorie, een additionele horizontale inkomensverdeling bewerkstelligd ten gunste van gezinnen met kinderen. Dit deel van de raad meent dat deze twee voorstellen per saldo tot meer evenwichtige horizontale draagkrachtverhoudingen tussen gezinnen met en zonder kinderen leiden. Een en ander heeft bij dit deel van de raad echter wel als vanzelf de vraag opgeroepen of de bestaande onderliggende horizontale draagkrachtverhouding tussen gezinnen met 66n respectievelijk twee verdienende partners als voldoende evenwichtig kan worden beschouwd. Wordt deze vraag ontkennend beantwoord, dan zullen de door dit deel bepleite voorstellen nog niet leiden tot evenwichtige horizontale draagkrachtverhoudingen tussen alleenverdieners met kinderen en tweeverdieners met kinderen. In dit verband stelt dit deel vast dat bij een gelijk (gezamenlijk) belastbaar inkomen het (gezamenlijke) netto inkomen voor tweeverdieners meer is dan dat van een alleenverdiener. De Oort-wetgeving, die per 1 januari 1990 in werking is getreden, heeft het verschil nog versterkt doordat de invoering ervan voor alleenverdieners minder gunstig is geweest dan voor tweeverdieners. De koopkrachtontwlkkeiing, voor zover bepaald door de invoering van de gewijzigde fiscale wetgeving, is in 1990 voor tweeverdieners over vrijwel de gehele linie duidelijk gunstiger (veelal 3 ^ 4 procent) dan die voor alleenverdieners 2). Op deze conse-
51
quentie ward reeds gewezen in het advies van de raad over de belastingvereenvoudiging, dat in oktober 1987 is uitgebracht 1). Daarin werd als vraag opgeworpen 'in hoeverre deze uitwerking van de inkomensheffing recht doet aan de draagkrachtgedachte die aan deze heffing ten grondslag ligt'. be raad heeft daarbij de invoering van een (optioneel) splitsingstelsel in aanvulling op de Oort-wetgeving als een mogelijke opiossing voor deze onevenwichtigheid genoemd en aan een aantal aspecten van een dergelijk stelsel ook enkele beschouwingen gewijd. Dit deel acht het onjuist er zonder meer van uit te gaan dat een dergelijk stelsel de toetreding van vrouwen tot het arbeidsproces zou belemmeren. Dit deel wijst erop dat een splitsingstelsel in vele andere landen wordt toegepast 2), waaronder ook landen waar de participatiegraad van vrouwen veel hoger is dan in Nederland. Dit deel constateert dat op 4 april 1990 opnieuw een commissie tot herziening van de belasting op het inkomen is geinstalleerd, dit maal onder voorzitterschap van mr. W.F.C. Stevens. Deze commissie zai blijkens de taakopdracht onder meer aandacht (moeten) besteden aan een evenwichtige verdeling van de belastingdruk over de onderscheiden tariefgroepen: alleenstaanden, alleenverdieners en tweeverdieners. Dit deel acht het wenselijk dat de commissie daarbij ook zai ingaan op de verschillende aspecten die zijn verbonden aan een splitsingstelsel en dat de raad in de gelegenheid wordt gesteld te adviseren over de beleidsvoornemens die het kabinet naar aanleiding van de rapportage van de commissie zai ontwikkelen. Ten aanzien van de aanbeveling van het hierna aan het woord komende deel aan het kabinet om te komen met een adviesaanvraag over de invulling van het streven naar economische zelfstandigheid merkt dit deel van de raad het volgende op. Dit deel heeft geen behoefte om zich in het kader van dit advies in positieve of negatieve zin uit te spreken over de mogelijkheid van een dergelijke adviesaanvraag, die overigens volgens het hierna aan het woord zijnde dee! wel zodanig breed en open van karakter zou moeten zijn, dat de vraag kan worden gesteld of een dergelijke benadering van dit vraagstuk op enigszins overzienbare termijn tot beleidsconclusies kan leiden. In ieder geval is dit deel van de raad van oordeel, dat de nadere beleidsvorming op de onderwerpen die in het standpunt van dit deel in onderlinge samenhang aan de orde zijn en die overigens a! meerdere jaren uitgebreid ter discussie staan en ook eerder al onderdeel uitmaakten van adviezen c.q. standpunten van de raad, hierop niet zou kunnen en mogen wachten.
* Bestaande uit de werknemersleden benoemd door de FNV en de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, Duisenberg, Nieuwenburg, Quen6, Woifson en ZaIm. Het kroonlid Kuipers heeft zich van stemming onthouden. t) Advies belastingvereenvoudiging. SEfl. publikatienr. 87/17, pp. Ill en volgende. 21 Bijiage 14 bevat een uHeenzetting over het splitsingstelsel in Belgie, Frankrijk. de Bondsrepubliek Duitsland, lerland en de Verenigde Staten.
Een ander deel van de raad* kan instemmen met het kabinetsvoorstel om in de periode tot 1994 de kinderbijslaguitgaven te verhogen met 500 min gulden. Gelet op de huidige onevenwichtige verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor huishoudens met ^^n kind acht dit deel het wenselijk dat deze beleidsintensivering wordt toegespitst op een verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind. Voorts acht dit deel het wenselijk dat de differentiatie naar rangorde waar mogelijk wordt beperkt. Hiervan uitgaande kiest dit deel voor een nadere invulling van het kabinetsvoorstel als aangeduid in paragraaf 6.5.3. Anders dan het hiervoor aan het woord zijnde dael acht dit deel het niet gewenst reeds nu en in dit advies aan te dringen op een 52
verdergaande verhoging van de kinderbijslagen na 1994 dan wel nog tijdens de huidige kabinetsperiode. Een dergelijke beleidssuggestie legt reeds bij voorbaat een claim op de ontwikkeling van de collectieve uitgaven in de toekomst zonder dat een afweging ten opzichte van andere, mogelijk prioritaire aanwendingen kan plaatsvinden. Dit deel is geen voorstander van de introductie van een splitsingstelsel in de loon- en inkomstenbelasting omdat een dergelijk stelsel drempels opwerpt voor de participatie van vrouwen in het arbeidsproces, weike naar zijn mening thans nog onvoldoende is. Dit deel staat niet principeel afwijzend tegenover een toespitsing van de inkomensoverdrachten naar huishoudens met kinderen. Mogelijkheden die daarbij kunnen worden overwogen zijn onder meer het introduceren van inkomensafhankelijke kinderbijslagen, het introduceren van kinderafhankelijke minimumuitkeringen of het verlenen van toeslagen op de minimumuitkeringen voor de verzorging van kinderen. Dit deel wijst erop dat deze beleidssuggesties mede dienen te worden gezien tegen de achtergrond van de maatschappelijke ontwikkelingen die zich thans binnen de Nederlandse samenleving voltrekken en waarin het streven naar economische zelfstandigheid van (gehuwde) mannen en vrouwen ten opzichte van elkaar nadrukkelijk aan de orde is. Dit deel onderkent dat inkomensafhankelijke regelingen als hiervoor gesuggereerd een ongunstige invloed uitoefenen op het functioneren van de arbeidsmarkt. In die zin is er onder de huidige omstandigheden dan ook sprake van een spanning tussen enerzijds het streven naar rechtvaardige inkomensverhoudingen en anderzijds het streven naar economische zelfstandigheid van (mannen en) vrouwen en het voeren van een activerend arbeidsmarktbeleid. Naar het oordeel van dit deel van de raad kan een goede afweging ter zake uitsluitend plaatsvinden in een breder kader dan dat van de advisering over de structuur en het niveau van de kinderbijslagen. Dit deel van de raad is dan ook van mening dat een adviesaanvraag gericht op de invulling van het streven naar economische zelfstandigheid, voor de hand ligt. Een dergelijke adviesaanvraag biedt de garantie dat de inkomensverhoudingen en het noodzakelijke flankerende beleid zoals voldoende kinderopvangvoorzieningen, in hun totale onderlinge samenhang aan de orde kunnen komen. Dat maakt een zorgvuldige weging van mogelijke veranderingen in onder meer het karakter van het minimumloon, de sociale zekerheid, inkomensafhankelijke regelingen en beiastingheffing mogelijk. Het ligt naar de mening van dit deel niet voor de hand om vooruitlopend op de advisering naar aanleiding van een dergelijke adviesaanvraag nu te kiezen voor de introductie van inkomensafhankelijkheid in de kinderbijslagwetgeving, voor verdergaande verhogingen van de kinderbijslagen dan in het regeerakkoord is voorzien of voor de introductie van kinderafhankelijke minimumuitkeringen of van een splitsingstelsel. 6.5.3 Nadere invulling van de verhoging AKW-uitgaven als voorgesteld in het regeerakkoord In het regeerakkoord van 19 november 1989 alsmede in de brief van 15 maart 1990 spitst het kabinet zijn beleidsvoornemen tot verhoging van de AKW-uitgaven met 500 miljoen gulden vooral toe op de kinderbijslag voor gezinnen met 6§n kind. Zoals uit het 53
voorgaande blijkt kan de raad instemmen met dit beleidsvoornemen met dien verstande dat een deel van de raad dit voornemen ziet als een stap op weg naar een verdere verhoging van de kinderbijslagen en een ander deel niet de behoefte heeft zich thans uit te spreken over verdergaande maatregelen. Ook met de toespitsing van de verhoging van de kinderbijslag op het eerste kind kan de raad zich verenigen. Hierbij overweegt de raad dat de bestedingsruimte van huishoudens in de huidige omstandigheden de grootste verandering ondergaat ten opzichte van huishoudens zonder kinderen wanneer er 66n kind tot het huishouden behoort. Zoals de gegevens van hoofdstuk 5 laten zien, varieert de vermindering van de bestedingsruimte van ouders of verzorgers in huishoudens met i6n kind ten opzichte van een echtpaar zonder kinderen, afhankelijk van het inkomen, van 10 tot 16 procent. Deze negatieve invloed op de bestedingsruimte wordt in het bijzonder veroorzaakt door de huidige verhouding tussen de kinderbijslag voor het eerste kind en de uitgaven voor dat kind. Deze verhouding is mede een gevolg van de bevriezing van de kinderbijslag voor het eerste kind in de periode 1973-1980. Een en ander heeft ertoe geleid dat bij een inkomen v a n / 30.000,— thans ongeveer 25 procent van de uitgaven voor 66n kind door de kinderbijslag wordt gedekt. Een verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind brengt vooral voor huishoudens met e^n kind meer evenwicht in de verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen tot stand, maar leidt uiteraard ook voor huishoudens met meer kinderen tot een verruiming van de bestedingsmogelijkheden. De raad acht het wenselijk, gelijktijdig met een geleidelijke verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind, de structuur van het kinderbijslagstelsel waar mogelijk te vereenvoudigen of inzichtelijker te maken. In dit verband wijst hij erop dat uit de internationale vergelijking in hoofdstuk 3 naar voren komt dat het Nederlandse kinderbijslagstelsel op het punt van de rangordedifferentiatie een verdergaande verfijning kent dan in andere landen het geval is. Verder is al eerder geconstateerd (zie hoofdstuk 2) dat de huidige rangordeverschillen ten dele een gevolg zijn van de integratie van de kinderaftrek- in de kinderbijslagregeling in het verleden. Deze verschillen zijn soms betrekkelijk gering en tamelijk willekeurig. Bovendien worden vanaf 1 januari 1989 boven de reguliere kinderbijslagen toeslagen gegeven waarbij, zonder leeftijdsdifferentiatie, onderscheid wordt gemaakt tussen kinderbijslaggerechtigden met 66n kind en kinderbijslaggerechtigden met twee of meer kinderen 1). De raad meent dat de gekozen systematiek van deze koopkrachttoeslagen de inzichtelijkheid van de structuur van het kinderbijslagstelsel heeft verminderd en acht op dit punt vereenvoudiging geboden.
1) Over dit beleidsvoornemen heeft de raad op 21 oktober 1988 geadviseerd in zijn Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1989, SER, publikatienr 88/15. pp. 16 en volgende.
De raad constateert dat in het regeerakkoord voor verbeteringen in de kinderbijslagregeling opiopend tot en met 1994 een bedrag van 500 miljoen gulden is uitgetrokken. Hiervan uitgaande zai de kinderbijslag voor het eerste kind in de komende jaren kunnen toenemen met / 2 6 6 , - per jaar ofwel iets meer dan 20 procent ten opzichte van het over 1989 geldende (gemiddelde) niveau. Daarvan is per 1 januari 1990 reeds een deel gerealiseerd door middel van een structurele verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind m e t / 8 5 , - op jaarbasis; de daarmee samenhangende meeruitgaven bedragen 160 miljoen gulden zodat uitgaande van
54
het regeerakkoord voor de komende jaren nog 340 miljoen gulden beschikbaar is. Wat de concrete invulling van zijn beleidsvoorstellen ter zake van de kinderbijslagwetgeving betreft sluit de raad zich aan bij de 500 miljoen gulden die in het regeerakkoord voor verbeteringen in de kinderbijslagsfeer is gereserveerd. Anders dan het regeerakkoord (p. 27) meent een deel van de raad* dat de beleidsintensivering in de kinderbijslagsfeer niet afhankelijk moet worden gesteld van de realisatie van de beleidsvoornemens ten aanzien van de RWWuitkeringen voor jongeren. Verder gaat dit deel ervan uit dat deze meeruitgaven zullen moeten leiden tot een verruiming van de bestedingsmogelijkheden van huishoudens met kinderen en niet zijn bedoeld om de effecten van mogelijke wijzigingen in het stelsel van ziektekostenverzekeringen te neutraliseren. Met inachtneming van het vorenstaande stelt de raad voor dat gelijktijdig met het verhogen van de kinderbijslag voor het eerste kind stappen worden gezet op weg naar een stroomlijning van de structuur van de kinderbijslagen en in het bijzonder naar een beperking van de rangordedifferentiatie. In concreto stelt de raad voor in de jaren tot en met 1994 te komen tot: a. een verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind met / 2 6 6 , - - per jaar ten opzichte van 1989; met inbegrip van de koopkrachttoesiag v a n / 7 1 , - bedraagt de kinderbijslag voor het eerste kind d a n / 1.570,-- per jaar; b. een (gewogen) middeling van de kinderbijslagen voor het tweede en derde kind; c. een gelijkschakeling van de kinderbijslagen voor het vierde tot en met het zevende kind, terwiji de kinderbijslagen voor achtste en volgende kinderen ongewijzigd blijft. Aldus wordt de rangordedifferentiatie teruggebracht van zes niveaus naar vier nivefeus, terwiji de rangordeverschillen op jaarbasis r e s p e c t i e v e l i j k / 4 7 5 , - , / 4 2 5 , - e n / 4 1 0 , - bedragen. De onderlinge verhouding van de kinderbijslagen naar rangorde is dan 77:100:121:141 voor de kinderbijslag van respectievelijk het eerste kind, het tweede en derde kind, het vierde tot en met het zevende kind en het achtste of volgende kind. De gevoigen van dit voorstel zijn in kwantitatieve zin aangegeven in tabel 18. Daaruit kan worden afgeleid dat het niveau van de kinderbijslag in verhouding tot het niveau van 1989 het sterkste toeneemt bij gezinnen met 1 kind (20 procent). Ten opzichte van 1990 varieren de inkomensmutaties t u s s e n / 145,- e n / 4 3 5 , - 1). 6.6 Aanpassing van kinderbijslagen
* Bestaande uit de ondernemersieden, de werknemersleden en de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, Kolnaar, Van Muiswinkel en Schouten. 1) Bijiage 15 bevat een rekenexercitie betreffende de gevoigen van de voorsteiien voor de verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen en voor de bestedingsruimte van ouders of verzorgers.
Krachtens de huidige wetgeving worden de kinderbijslagen per 1 januari en 1 juli van ieder jaar automatisch aangepast aan de prijsontwikkeling. Over de vraag of dit systeem van automatische aanpassing zai moeten blijven bestaan onthoudt de raad zich thans van een oordeel. De raad wacht allereerst de nadere besluitvorming van het kabinet over de wijze van aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen af naar aanleiding van het advies ter zake dat de raad heden zaI uitbrengen. Verder meent hij dat een nadere gedachtenwisseling over de wijze van de aanpassing van de kinderbijslagen pas zinvol is wanneer het kabinet naar aanleiding van dit advies beleidsvoorstellen heeft ontwikkeld over de beoogde structuur en het niveau van de kinderbijslagen. Daarna zaI de raad 55
in een aanvullend advies zijn zlenswijze geven op de aanpassingssystematiek van de kinderbijslagen. label 18
Gevoigen verhoging kinderbijslag voor het eerste kind en beperking differentiatie naar rangorde' met 'tussenstappen' van respectievelijk / 475,--, / 425,- en / 410,—.
ISAkinderbijslaq naar rangorde voor 6-1 l-jarlqe kinderen (in guldens per kind per jaar) rangorde
(aantal kinderen kb-niveau over naar rangorde in 1989(-l-koopkrachttoeslag) 1989)
1 e kind 2e kind 3e kind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind 9e kind 10e en volgende kind
(1.859.300) (1.152.900) ( 349.800) ( 95.000) ( 33.500) ( 15.700) ( 8.000) ( 4.200) ( 2.300)
1.233 (-1-71) 2.002 (-1-71) 1.961 2.371 2.371 2.615 2.615 2.880 2.880
1.5702 2.0452 2.0452 2.470 2.470 2.470 2.470 2.880 2.880
(
2.880
2.880
1.300)
toekomstig kb-niveau
(3.522.000)
18B kinderbijslaq naar qezinsgrootte^ (in guldens per gezin per jaar) gezingsgrootte: kb-gerechtigden met
(aantal kb-gerechtigden in 1989)
kinderbijslagen 1989(inclusief koopkrachttoeslagen)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
( 706.300) ( 803.200) ( 254.700) ( 61.500) ( 17.800) ( 7.800) ( 3.800) ( 1.900) ( 1.000)
1.304 3.377 5.338 7.709 10.080 12.695 15.310 18.190 21.070 23.950
kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen
toekomstige kinderbijslagen
« 1.570 3.615 5.660 8.130 10.600 13.070 15.540 18.420 21.300 24.180
verschil ten opzichte van 1989
verschil ten opzichte van 1990
-1-266 -f238 -1-322 4-421 + 520 + 375 + 230 + 230 + 230 + 230
+ + + + + + + + + +
181 153 237 336 435 310 145 145 145 145
(1.859.300)< 1 In deze presentatie is geen rekening gehouden met de leeftijdsdifferentiatie. 2 Dit bedrag kan worden verminderd indlen de toeslag zou komen te vervallen als gevolg van nadere besluitvorming over het stelsel van ziektekostenverzekeringen en in het bijzonder over de nominate kinderpremies. 3 Verondersteld is dat er alleen kinderen zijn in de leeftijdscategorie van 6-11 jaar dan wel dat de leeftijdsverdeling van de kinderen zodanig is dat het aantal 0-5-jarigen gelijk is aan het aantal 12-17-jarigen. * Met inbegrip van 1.300 kb-gerechtigden met 10 of meer kinderen.
56
7. Samenvatting
Bij brief van 3 maart 1988 geeft de staatssecretaris te kennen dat hij de zienswijze van de raad zou willen vernemen over de structuur en het niveau van de kinderbijslagen. Daarbij verwijst de staatssecretaris naar de eerdere adviesaanvraag van 31 maart 1980 en naar de verschillende maatregelen die sindsdien mede op basis van adviezen van de raad zijn gerealiseerd. Tevens verwijst hij naar discussies die in de Tweede Kamer zijn gevoerd; daaruit komt naar voren dat een bezinning op doelstellingen en uitgangspunten van het kinderbijslagstelsel en de wijze waarop hieraan concreet inhoud meet worden gegeven, wenselijk blijft. Hoofdstuk 2 van het advies bevat een beknopt overzicht van de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds het tot stand komen van de eerste wettelijke kinderbijslagverzekering voor werknemers in 1939. Enkele belangrijke elementen van het huidige kinderbijslagstelsel zijn: - er is 6^n wettelijke kinderbijslagregeling (AKW) die geldt voor alle ingezetenen; - de financiering van de AKW komt sedert 1 januari 1989 geheel ten laste van het rijk; - het recht op kinderbijslag heeft betrekking op alle kinderen tot 18 jaar; voor bepaalde categorieen kinderen van 18-27 jaar die geen aanspraak maken op studiefinanciering geldt krachtens overgangsrecht nog recht op kinderbijslag; - de hoogte van de kinderbijslag is afhankelijk van de gezinsgrootte en de leeftijd van de kinderen en onafhankelijk van het inkomen van de ouders; - over kinderbijslagen wordt geen belasting- en premieheffing geheven; de voorheen bestaande kinderaftrekregeling in de loonen inkomstenbelasting is sinds 1980 vervallen. Hoofdstuk 3 plaatst het Nederlandse kinderbijslagstelsel in Westeuropees perspectief. Daarbij wordt allereerst ingegaan op de structuur van de kinderbijslagen in acht landen, te weten: Belgie, Denemarken, Frankrijk, Italie, Nederland, Verenigd Koninkrijk, de Bondsrepubliek Duitsland en Zweden. In vier landen (waaronder Nederland) wordt het kinderbijslagstelsel gefinancierd uit de algemene middelen. Zes landen (waaronder Nederland) kennen een differentiatie naar rangorde. Op dit punt kent het Nederlandse kinderbijslagstelsel een verdergaande verfijning dan de stelsels in de overige landen. Drie landen (waaronder Nederland) kennen een differentiatie naar leeftijd; Nederland is het enige land met een vaste procentuele differentiatie naar leeftijd (70:100:130). In vier landen (waaronder Nederland) wordt het recht op kinderbijslag op geen enkele wijze afhankelijk gesteld van het inkomen van ouders of verzorgers. In vier landen (waaronder niet Nederland) komt naast de kinderbijslagregeling een kinderaftrekregeling in het kader van de inkomstenbelasting voor. 57
Onder meer omdat het kinderbijslagstelsel in de acht landen een onderdeel is van een sterk uiteenlopend geheel van regelingen waarin direct of indirect rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van kinderen, geeft een vergelijking van de kinderbijslagniveaus niet zonder meer aanleiding tot het trekken van beleidsconclusies. Vastgesteld wordt dat het kinderbijslagstelsel in Nederland niet in betekenende mate gunstig of ongunstig afwijkt van de stelsels in de zeven andere landen. Het gezamenlijke effect van de kinderbijslag- en de kinderaftrekregeling in aanmerking nemend is het stelsel in Belgie gunstiger dan het Nederlandse stelsel, terwiji het Deense stelsel steeds minder gunstig is dan het Nederlandse stelsel. Voor de overige landen geldt dat de relatieve positie ten opzichte van het Nederlandse stelsel mede afhankelijk is van de gezinsgrootte, de leeftijd van de kinderen of het inkomen van ouders of verzorgers. Hoofdstuk 4 bevat een verkenning van de te verwachten demografische ontwikkelingen die voor het kinderbijslagstelsel van belang zijn. Naar verwachting zai het aantal jongeren beneden 18 jaar tot 1995 afnemen, tussen 1995 en 2000 licht stijgen en na 2000 weer verder afnemen. Slechts 5 procent van de kinderbijslaggerechtigden in Nederland heeft meer dan drie (tel)kinderen waarvoor kinderbijslag wordt ontvangen; het aantal (tel)kinderen per kinderbijslaggerechtigde zaI naar verwachting lets geringer worden. De demografische ontwikkelingen geven geen aanleiding om ervan uit te gaan dat in de periode v66r het jaar 2000 een spectaculaire daling van de kinderbijslaguitgaven zaI optreden. In hoofdstuk 5 wordt nagegaan op weike wijze inzicht kan worden verkregen in de feitelijke ultgaven voor of kosten van kinderen alsmede in de invloed daarvan op de bestedingsruimte van ouders of verzorgers. In de praktijk worden verschiliende benaderingswijzen gehanteerd, te weten de budget- of bestedingsmethode, de inkomenswaarderingsmethode en de minimumpakketbenadering. Op grond van een aantal, vooral pragmatische, overwegingen worck de voorkeur gegeven aan de budgetverdelingsmethode zoals deze onder meer door het CBS wordt gehanteerd. Deze vindt zijn basis in de geregistreerde feitelijke uitgaven van ouders ten behoeve van kinderen. Helaas moet worden geconstateerd dat de beschikbare gegevens teruggaan naar onderzoek dat circa tien jaar geleden is verricht. Daarom is de raad genoodzaakt zijn beschouwingen te baseren op een aantal veronderstellingen. Daarvan uitgaande wordt geconstateerd dat op een inkomensniveau ter hoogte van het minimuminkomen de kinderbijslag, mede afhankelijk van de leeftijd, 30 ^ 40 procent van de uitgaven voor 66n kind dekt, 50 k 60 procent van de uitgaven voor twee kinderen en 70 k 80 procent van de uitgaven voor drie kinderen. Voor gezinnen met meer kinderen zijn geen gegevens voorhanden. De huidige kinderbijslagsystematiek leidt ertoe dat de terugval in de bestedingsruimte van de ouders met name optreedt bij de komst van het eerste kind. Naar rangorde per kind gemeten zijn de uitgaven voor het eerste kind het hoogst; de kinderbijslag voor het eerste kind is, mede als gevolg van de bevriezing in de periode 1973-1980, achtergebleven bij de bijslag voor kinderen met een hoger 'rangordenummer'. In hoofdstuk 6 geeft de raad zijn visie op de toekomstige ontwikkeiing van de kinderbijslagwetgeving. De kinderbijslagregeling wordt daar58
bij gekarakteriseerd als een inkonnensaanvullende regeling die ouders of verzorgers financiele ruimte biedt om uitgaven te doen voor hun kinderen waardoor de ontplooiingsmogelijkheden van de kinderen worden bevorderd. Over de meeste uitgangspunten van het kinderbijslagstelsel wordt binnen de raad gelijk gedacht: a. alle ingezetenen die kinderen verzorgen of tot hun last hebben, hebben recht op kinderbijslag; b. het recht op kinderbijslag geldt vanaf het eerste kind; c. het recht op kinderbijslag geldt voor kinderen tot 18 jaar alsmede voor kinderen tot ten minste 21 jaar voor wie geen adequate kinderbijslagvervangende voorzlening is getroffen; d. de hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn dat voor ouders eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan; e. kostenverschillen op grond van leeftijdsverschillen dienen in de hoogte van de kinderbijslag tot uitdrukking te komen; f. bij de bepaling van de hoogte van de kinderbijslag dient rekening te worden gehouden met de gezinsgrootte en de rangorde van de kinderen; g. het kinderbijslagstelsel dient te worden gekenmerkt door eenvoud en inzichtelijkheid. Over een tweetal, onderling samenhangende, uitgangspunten wordt binnen de raad verschillend gedacht: h. de hoogte van de kinderbijslag dient (niet) afhankelijk te zijn van het inkomen; i. over de kinderbijslagen vindt (geen) belasting- en premieheffing plaats. Binnen de raad wordt niet gelijk gedacht over het geheel van maatregelen dat ten behoeve van huishoudens met kinderen wenselijk is. Een deel van de raad brengt in herinnering dat de raad in 1986 unaniem heeft gesteld dat de positie van huishoudens met kinderen en een inkomen op minimumniveau bijzondere aandacht vraagt. Daarbij heeft een deel van de raad zich destijds onder meer uitgesproken voor een differentiatie van de minimumuitkeringen naar kindertal, terwiji een ander deel heeft geopteerd voor een algemene verhoging van de kinderbijslagen. Thans bepleit een deel van de raad een beleidsprogramma waarin deze beide beleidsrichtingen op herkenbare wijze zijn verenigd. Het beleidsprogramma bestaat uit de volgende elementen: 1. een aanzienlijke verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind onder gelijktijdige herschikking en vereenvoudiging van de differentiatie van de kinderbijslagen naar rangorde; 2. de introductie van een differentiatie naar kindertal in de bijstandsnormen en de daarmee samenhangende minimumuitkeringen. Adl. Dit deel acht een verdere verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind gewenst dan in het regeerakkoord is voorzien. Bij realisering van de kabinetsvoorstellen zai de verhouding tussen de kinderbijslag en de uitgaven voor het eerste kind nog maar in beperkte mate kunnen verbeteren. Indien en voor zover hiervoor financiele middelen kunnen worden gevonden zou een extraverhoging van de kinderbijslag vanaf 1994 dan wel nog tijdens deze kabinetsperiode tot stand moeten komen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de in het regeerakkoord gestelde financiele kaders ter zake van de reductie van hetfinancieringstekort en de collectieve59
lastendruk worden gehandhaafd. Door een structurele toepassing van het sanctiebeleid door gemeenten en door een intensivering van het volumebeleid op het gebied van de arbeidsongeschiktheidsregelingen zouden de voor deze extra-uitgave benodigde middelen beschikbaar kunnen komen. Ad 2. Dit deel acht het wenselijk dat reeds tijdens de huidige kabinetsperiode een eerste stap wordt gezet in de richting van een systeem van kinderafhankelijke minimimuitkeringen in ABW, Toeslagenwet, lOAW en lOAZ. Dit deel doet thans geen uitspraak over de preciese invulling daarvan. Het nodigt het kabinet uit een adviesaanvraag voor te ieggen over een mogelijke herschikking en toespitsing van de minimuminkomensnormen naar samenstelling van huishoudens. Een dergelijke herschikking zou moeten plaatsvinden binnen een aantal randvoorwaarden, zoals budgettaire neutraliteit, vernnijding van negatieve en inkomenseffecten en handhaving van de 'basisnorm' voor echtparen en samenwonenden op 100 procent van het huidige netto-minimuminkomen. Bij dit deel van de raad is in het verlengde van deze voorstellen als vanzelf de vraag opgeroepen of de bestaande onderliggende horizontale draagkrachtverhouding tussen gezinnen met 66n respectievelijk twee verdienende partners als voldoende evenwichtig kan worden beschouwd. In dit verband stelt dit deel vast dat de Oort-wetgeving die per 1 januari 1990 in werking zai treden nadelig is voor alleenverdieners ten opzichte van tweeverdieners. Dit deel acht het wenselijk dat de commissie-Stevens zaI ingaan op de verschillende aspecten die zijn verbonden aan een splitsingstelsel en dat de raad in de gelegenheid wordt gesteld te adviseren over de beleidsvoorsteilen naar aanleiding van de rapportage van deze commissie. Een ander deel van de raad acht het niet gewenst nu en in dit advies aan te dringen op een verdergaande verhoging van de kinderbijslagen zonder dat een afweging ten opzichte van andere, mogelijk prioritaire aanwendingen kan plaatsvinden. Dit deel is geen voorstander van de introductie van een splitsingstelsel in de loon- en inkomstenbelasting omdat dit een drempel opwerpt voor de participatie van vrouwen in het arbeidsproces. Dit deel staat niet principeel afwijzend tegenover een toespitsing van de inkomensoverdrachten naar huishoudens met kinderen. Mogelijkheden die daarbij kunnen worden overwogen zijn onder meer het introduceren van inkomensafhankelijke kinderbijslagen, het introduceren van kinderafhankelijke minimumuitkeringen of het verlenen van toeslagen op de minimumuitkeringen voor de verzorging van kinderen. Dit deel wijst erop dat deze beleidssuggesties mede dienen te worden gezien tegen de achtergrond van de maatschappelijke ontwikkelingen die zich thans binnen de Nederlandse samenleving voltrekken en waarin het streven naar economische zelfstandigheid van (gehuwde) mannen en vrouwen ten opzichte van elkaar nadrukkelijk aan de orde is. Dit deel onderkent dat inkomensafhankelijke regelingen als hiervoor gesuggereerd een ongunstige invloed uitoefenen op het functioneren van de arbeidsmarkt. In die zin is er onder de huidige omstandigheden dan ook sprake van een spanning tussen enerzijds het streven naar recht-
60
vaardige inkomensverhoudingen en anderzijds het streven naar economische zelfstandigheid van (mannen en) vrouwen en het voeren van een activerend arbeldsmarktbeleid. Naar het oordeel van dit deel van de raad kan een goede afweging terzake uitsluitend plaatsvinden in een breder kader dan dat van de advisering over de structuur en het niveau van de kinderbijslagen. Dit deel is van mening dat een adviesaanvraag gericht op de invulling van het streven naar economische zelfstandigheid, voor de hand ligt. Een dergelijke adviesaanvraag biedt de garantie dat de inkomensverhoudingen en het noodzakelijke flankerende beleld voor arbeidsparticipatie van vrouwen (zoals kinderopvangbeleid) in hun onderlinge samenhang aan de orde kunnen komen. Dat maakt een zorgvuldige waging van mogelijke veranderingen in onder meer het karakter van het minimumloon, de sociale zekerheid, inkomensafhankelijke regelingen en belastingheffing, mogelijk. De raad kan instemmen met de verhoging van de AKW-uitgaven met 500 miljoen gulden ten opzichte van 1989 als in het regeerakkoord is voorzien, met dien verstande dat een deel van de raad dit voornemen ziet als een stap op weg naar een verdere verhoging van de kinderbijslagen en een ander deel niet de behoefte heeft zich uit te spreken over verdergaande maatregelen. Wat betreft de invulling van het beleidsvoornemen stelt de raad het volgende voor: a. een verhoging van de kinderbijslag voor het aerste kind met / 266,-- per jaar (ofwel ongeveer 20 procent) ten opzichte van 1989; hiervan is per 1 januari 1 9 9 0 / 85,-- per jaar al gerealiseerd; het niveau van de kinderbijslag voor het eerste kind wordt d a n / 1.570,- per jaar; b. een (gewogen) middeling van de kinderbijslag voor het tweede en derde kind (/" 2.045,- per jaar); c. een gelijkschakeling van de kinderbijslagen voor het vierde tot en met het zevende kind (/" 2.470,- per jaar), terwiji het niveau van het achtste en volgende kind ongewijzigd blijft (/" 2.880,per jaar). 's-Gravenhage, 29 juni 1990.
Th. Quen6, voorzitter.
B.N.J. Pompen, algemeen secretaris.
61
62
Bijiage 1
Samenstelling Werkgroep Inteoratie Kinderbiislaa en Kinderaftrek (KBA) Leden onafhankelijke leden mevrouw drs. A.C.J.J. Fenijn-van Delft (voorzitter) mevrouw drs. M. Epema-Brugman prof.dr. C.K.F. Nieuwenburg prof.dr. A.H.J. Kolnaar ondernemersleden mr. J.W. van den Braak (VNO) mr. W.M.J.M. van Mierlo (NCOV) rar. J.L. Pagano Mirani (KNOV) ir. H.M. Smets (3 CLO's) mevrouw mr. Th.M. Snelders (VNO) drs. G. Verheij (NCW) werknemersleden J.W. Besteraan (FNV) drs. H. Hulsegge (CNV) drs. M. Kastelein (CNV) M. Oosterdom (FNV) J.W. Verdonk (MHP) adviserende leden drs. J. Schiepers (CBS) W.J. Vossers (CPB) mr. A. van Willigenburg (SVr) ministeriele vertegenwoordigers drs. G.D. Johanns (Fin) d r s . A ,H. van Luyn (Fin) d r s . W,C. Middelkoop (EZ) d r s . M , Rovers (SZW) d r s . C . van der Spek (SZW) secretariaat drs. H.G. Fijn van Draat raevrouw drs. J.G.F. Merens (tot 15 oktober 1989) mevrouw C.A. van den Bosch-van 't Hoenderdaal
63
64
Bijiage 2
MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID •S-GRAVENHAGE, ZEESTRAAT 73 - TELEFOON: 070-71 5911
DIRECrORAftT-GENERAAL SOCIALE ZEKERHEID
de Voorzitter vem de Sociaal-Econonische Raad Bezuidenhoutsev«g 60 2594 WA 'S-GRAVENHAGE
Uw kenmerk
Uw brief von
Z 5421 Onderwerp
Onskenmerk ^
SZ/SW/87/10022
18 decetnber 1987 Advisering over de structuur van de kinderbijslagregeling
Datum 3 maart 1988
In uw brief van 18 decanber 1987 geeft u aan uacircm uw Raad de l a a t s t e j a ren geen hoge p r i o r i t e i t heeft gegeven aan de advisering over de structuur van de kinderbijslag. In de eerste p l a a t s w i j s t u er op d a t door uw Raad in verschillende adviezen reeds i s ingegaan op uiteenlopende onderdelen van de adviesaanvrage van 31 maart 1980. In de tweede p l a a t s merkt u op, dat sedert de adviesaanvrage v e r s d i i l l e n d e wijzigingen in de wetgeving zijn gerealiseerd d i e , naar uw mening, de noodzaak en wenselijldieid van een verdere wijziging in de s t r u c tuur van het k i n d e r b i j s l a g s t e l s e l hebben veiminderd. Vervolgens s t e l t u dat u in mijn brief van 2 deceniber j . l . geen inhoudelijke overvegingen heeft aangetroffen d i e u ertoe zouden noeten brengen een wijziging in de p r i o r i t e i t s t e l l i n g aan t e brengen. U verzocht mij dan ook aan t e geven welke argonenten er voor mij zijn voor een spoedige eindadvisering en welte aspecten in d i t cidvies met name aan de orde zouden noeten konen. Ben van de overwegingen waarom ik van mening ben d a t het gewenst is dat h e t eindadvies van uw Raad nu spoedig besduklviar komt, i s dat ondanks de verschillende door u iiitgebrachte deeladviezen en de iimiddels gerealiseerde
wijzigingen
Comspondeniicadres: Postbiu 20801 - 2500 EV 's-Gnveohige. VeiToeke 6in onderwerp per brief te behandelen en bij beuitwoording afdeling. nummer en datum te vermelden.
Anilclflumfflcf 2.13.001
65
herstnjcturering van de kinderbijslagwetgeving. Oeze herstrucoirering zou beirekking dienen te hebben op de doelstelling en ultgangspunten van de kindertsijslag en op de wijze waarop hieraan concreet inhoud moet worden gegeven. Oat een dergelijke herziening van het kinderbljslagstelsel vrij algemeen noodzakelijk wordt geacht. blijkt onder meer uit de in het parlement an in uw Raad gevoerde discussies bij gelegenheid van de eerste, tweede en derde fase van da herstnjcturering van de kinderbijslag an kinderaftrek. Met name vesTig ik in dit verisand de aandachtop de op 3 oktober 1973 in de Eerste Kamer aanvaarde motie-Van Test 1) en op de op 4 december in da Tweede Kamer aanvaarde motie-Nypels 2). Uit het ven/olg van daze adviesaanvrage zai blljken dat ook ik van mening ben dat een venjere herstnjcturering emstige overweging verdient In de memorie van toelichting op het wetsontwerp. dat laidde tot de wet van 20 december 1979, Stb. 709, werd op biz. 4, eerste alinea ondar me«r het volgende opgemerkc 'Oa temiijn waarop daze adviesaanvrage gereed zaI komen is afhankelijk van verschlilende factoren. In het bijzonder speelt de vraag een rol hoe ver'de ambtelijke studie moet gaan. Naannate deze studia minder ver strekt zaI de SER meer tijd nodig hebben om tot een advies ts komen. Dit laatste lljkt ons minder wenselijk. onder meer omdat de SER thans reads overvoerd is met werk. Een globale adviesaanvrage zou dertialve tot gevolg kunnen hebben, dat eventuele maatregelen later worden gerealiseerd dan nodig en wenselijk is. Op dit moment lijkt het ons mogelijk de SER in de loop van 1980 advies ta vragen', Inmlddels Is in de Tweede Kamer een motie-Oe Korte 3) aanvaard waarin wordt gevraagd vdor 1 april 1 980 advies aan uw Raad te vragen over de verdere herstnjcturering van de kinderbijslag. Inderdaad is gebleken dat de tijd. beschlkbaar voor de vrij fundamentele studia over de verdere herstructurering, te kort is geweest om te komen tot een gericbte adviesaanvrage. vergelijkbaar met de advlesaarwragen over de eerste, tweede en derde fase van de herstnjcturering van da kindertjijslag en kinderaftrek. De oorzaak hien/an was mat name, dat onvoldoende bnjikbare kwantltatieve gegevens voorhanden waren, terwiji da tijd te kort was om - middels uitgebreid onderzoek - deze gegevens te veritrijgen. Aan de andere kant gaat deze adviesaanvrage wel veel verder dan de open adviesaanvrage van 24februari 1961. waarin in algemene zin aan uw Raad het vraagstuk van de hoogte van de kinderbljslagbedragen en de onderiinge vertioudingen werd voorgelegd en weike adviesaanvrage leldde tot het advies van 20 mean 1 964 4).
T> £am» Kairtir. inong 1S7a/1979. 14 ta*. no. 6 21 Tweatia
In da thans voorliggende adviesaanvrage heb ik in eerste mstantie de doelstelling en ultgangspunten van het bestaande stelsel in beschouwing genomen. Ik ben daarbij tot de conclusie gekomen dat de doelstelling van de kinderbijslag, Lw. het aanbrengen van een correctie op de verdeling van inkomens ten behoeve van gezinnen mat kinderen, zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooilngsmogelljkheden van kinderen worden bevorderd. gehandhaafd moet worden en dat aan deze doelstelling geen andere dient te worden toegevoegd. Met betrekking tot de ultgangspunten van de kindert:i|slag meen ik dat hierin in die zin verandering moet worden gebrac.nt, dat de hoogte van de kinderbijslag duldelijk afhankelijk wordt gesteio van de leeftijd van het kind en dat het kinderbljslagstelsel betrekking
68
dient te hebben op kinderen tot en met 1 7 jaar. Overigens meen Ik dat aan een aantal uitgangspunten een andere uitwerking dient te worden gegeven. Op basis van deze opvaningen zijn in deze adviesaarrvrage dria modallen weergegeven. Achtereenvolgens worden in deze Sdviesaanvrage behandeld de kenmerken. het doel en de uitgangspunten van hat huidige stelsel (II), wensen, doelstelling, uitgangspunten en randvoorwaarden bij verdere herstmcturering (III), het kostenbegrip' en de theorieen (IV) en de kwantificering (V). Nadat in paragraaf VI de modellen zijn beschreven wordt in de paragrafen VII en VII! ingegaan op de indexering en de overgangsregelingen. In paragraaf IX vindt een afweging plaats. In deze afweging wordt voorgesteld de differentiatie near ieeftijd uit het geheel van de verdere herstructurering te lichten. Tenslotte wordt aandacht gegeven aan de studieAnanciering waaronder begrepen de TS-regeling (X), de huishoudkinderen (XI) en de partieel ieerplichtigen (XII).
II. Hat stMaei nu //./. Kanmerken Het huidige stelsai heeft de volgenda kenmerken: • ingezetenen met kinderen hebben recht op beiastingvrije kinderbijslag vanaf het eerste kind: • de kinderbijslagen zijn hoger naarmate het kindertal groter is met dien verstande dat da kinderbijslagen vocr tweede en derde kinderen naganoeg gelijk zijn, die voor vierde en vijfde kinderen gelijk zijn. die voor zesde en zsvenda kinderen gelijk zijn en die voor achtste en yolgende kinderen gelijk zijn; het verschil tussen de kinderbijslag voor het eerete en tweede kind is relatief groot als gevolg van de bevriezing van de kinderbijslag voor het eerste kind in de periode 1973-1979; • voor de eerste kinderen geboren na 1 januari 1979 bestaat tot de Ieeftijd van 3 jaar Is bereikt recht op de ^elft van de kinderbijslag voor het eersta kind • de kinderbijslag voor het eerste kind is tot 1 januari 1982 bevroren, da kinderbijslag voor tweede en volgende kinderen wordt tot die datum aangepast aan de (geschoonde) Index der regelingslonen. Vanaf 1 januari 1982 worden alle kinderbijslagen aangepast aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. Ik merk hierbij nog het volgende op. Het huidige stelsel kent alleen diffrentiatie rtaar Ieeftijd voor zover het betreft de eerstgeboren kinderen van 0 tot en met 2 jaar. sedert de tweede fase van de heratjucturering bestaat voor kinderen tot 18 laar geen leeftijdsdifferentiatie meer In de vorm van meervoudige kinderbijslag. Oe no^ bestaanda tweevoudige kinderbijslag heeft immers betrekking op uitwonande kinderen. ongeacht de Ieeftijd. Voor wat betreft de halvering van de kinderbijslag voor eerstgeboren kinderen Is er overigens niet alleen sprake van een leeftijdseffect. doch ook van een rangorde-effect Het gaat Immers alleen am de eerste kinderen. In de bijiagen 1 en 1 a is het huidige stelsel kwantitatief weergegeven. //. Z Doel en uitgangspunten Ooel van de kinderbijslag Is een cooectie aan te brengen op de 3
69
verdeling van da inkomens ten behoeve van gezinnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijka kansen en ontplooiingsmogelijkheden van kinderen wordt bevorderd. Deze doelstelling kan op verschillende wijzen worden uitgewertct. Oa uitgangspunten. die aan die uitwerking ten grondslag liggen, zijn in da loop van het 40-iarig bestaan van het kinderbtjslagsysteem vocrtdurend gewljzigd. Oit was bijvoorbeeld duidelijk het geval bij de invoering van de A.K.W. in 1963; ook was dit hot geval bij de herstTucturering die recentelijk in drie fasen is voltrokkea Ik mean dat aan ons huldige stelsel de volgende uitgangspunten ten grondslag liggen. a. Ingezetenan die kinderen tot hun last hebben. hebben recht op kinderbijslag. b. Het recht op kinderbijslag geldt vanaf het eerste kind c. Het recht op kinderbijslag bestaat voor kinderen tot 27 jaar. d. De kinderbijslagen zijn belastingvnj. a. De hoogta van de kinderbijslag dient zodanig te zijn, dat voor de ouders een eigan ftnanciele verantwoordelijkheid blljft bestaan. f. De hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn dat de weivaart van een gezin met kinderen niet daalt beneden een bepaald percentage van de welvaart van een gezih' zonder kinderen met heaeifde basisinkomen. Ik meen dat het niet aan twiffel onderhevig kan zijn dat de uitgangspunten a tot en met d in het huldige kinderbijslagstelsel volledig tot hun recht komen. De onder e en f genoemde uitgangspunten zijn aigemeen gefomiuleerd en behoeven nadere urrwerking en kwantificering. Uw Raad heeft in 1964 beide uitgangspunten gekwantificaerd. door het percentage waar beneden da welvaart van een gezin niet mag dalen op SO te stellen, Uit het vetvolg van deze adviesaanvrage zai blijken. dat mij een andere benadaring voor ogan staat
III. Oo«l an uftgangapunten voor verdara herstructurering nil 1. Wensen op het gebiad van de verdere hersmicwrering van de kindertijslag In da discussie rtjnd de harstructurering zowel war betreft de politieke discussie als in de discussie tussen en binnen de maatschappelijke organisaties. worden een aantal opvattingen en wensen gehoord met betrekking tot het toekomstige kinderbijslagstelsel. Zonder daarbij uitputtend te zijn zaI ik trachten hiervan een opsomming te geven: — differentiatie near rangorde (da meningen varieren van verster1
70
soms tegenstrijdigheden, terwij) in die opvattingen het antwoord op de vraag naar de mate waarin' meestal ontbreekt Niettemin blijkt hieruit onvrede met het huidige stelsel voor wat betreft da hoogte van da kinderbijslagbedragen, hun onderiinge vertioudingen en de indexering, elementen die ik zou willen samenvattan met de temi structuur van de kinderbijslag'. III.Z Verandehng van doelstelling en ungangspunren? De onvrede die velen hebben met het huidige stelsel van kinderbijslag deel ik en ik heb mij in eerste instantie afgevraagd in hoeverra de doelstelling en de uitgangspunten als gefomiuleerd in paragraaf 11.2. wijziging behoeven. Ik zie geen redenen om de vrij algemeen gefonnuleerde doelstelling nl. het conigeren van de inkomensverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijka kansen en ontplooiingsmogeliikheden van kinderen worden bevorderd. te wijzigen. Oeze horizontale inkomensherverdeling is noodzakelijk omdat bij de primaire inkomensvorming geen rekening kan worden gehouden met de omvang van het gezin. Dit brangt met zich dat zonder nadere voorziening de ontplooiingskansen van kinderen (en in wezen ook van hun ouders) emstig kunnen worden belemmerd. Ik msen dat de uitgangspunten betreffende kinderbijslag voor alle ingezetenen met kinderen (a), recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind (b), bolastingvrija kinderbijslagen (d). onverl^ort dienen te worden gehandhaafd. Het gaat hier immers om goed onderbouwde uitgangspunten, die recentelijk. nl. bij de eerste en derde fase van de herstnjcturering van da kinderbijslag en kinderaftrek door het parlement met vrijwel algamene stemmen zijn aanvaard. Voorta zou ik niet willen tomen aan het uitgangspunt betreffende de eigen financiale verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kinderen (e). Niet alleen lijkt mij dit een gezond uitgangspunt, doch bovendien zou het verlaten van dit uitgangspunt een toeneming van da collectieve lasten met zich meebrengen. Dit laatste acht ik uit een oogpunt van beperking van de collectieve groei ongewenst, Het uitgangspunt betreffenda de gezinswelvaart (f) dient m.i. in beginsel te warden gehandhaafd. Oe vnjheid van individuen Is dikwijls afhankelijk van de financiele mogelijkheden. Oit geldt ook voor de vrijheid van gezinsvorming: de financiele mogelijkheden daartoe worden mede bepaald door de hoogte van de kinderbijslagen. Oe vertaling van het principa van de gezinswelvaart in sen kinderbijslagstelsel behoeft m.i. echter niet te betekenen, dat een procentuele koppeling plaatsvindt aan een basisinkomen van een gezin zonder kinderen. In de optiek van uw Raad, vetwoord in het advies van 1964, was een dergelijke koppeling voor de hand liggend, omdat in dit advies gelijkheid bestond tussen kosten' en uitgaven voor een kind. IMen mag aannemen dat in beginsel uitgaven' en inkomens' in hun ontwikkeling gelijke tred met elkaar houden, zodat in die benadering het stellen van een vast percentage voor de hand lag. Zoals uit het verdere verloop van deze adviesaanvrage zai blijken. bepleit ik als basis voor het kinderbijslagstelsel niet de uitgaven', doch 'de noodzakelijke kosten van levensonderhoud' te kiezen. Hierbij past niet het vaste percentage van een inkomen omdat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud zich niet op dezelfde wijze ontwikkelen als de uitgaven voor kinderen. Mijn standpunt om niet de 'uitgaven' doch de noodzakelijke kosten 5
71
van levensondettioud* als basis voor het kindertijslagstelsel ce kiezen, zai ik in paragraaf IV van deze adviesaanvrage nader toelicMan. Oaarop vooruitlopend kan worden gesteld dat de hoogte van de kinderbijslagen diem te worden afgestemd op de uit de gezinsgrooRe voortvloeiende verschiiien in het vennogen van ouders om bij te dragen in het onderhoud van hun kinderen. Het recht op kindertaijslag voor kinderen tot 27 jaar (c), dient te worden gewijzigd in een recht op kinderbijslag voor kinderen tot 18 jaar. Dit is thans al het geva) voor invalide kinderen. Met het invoeren van de Algemena Arbeidsongeschiktheidswei kon het recht op kinderbijsiag voor invalide kinderen van 18 jaar en ouder vervallen. In de loop van de tijd is voorts onderkend. dat de kinderbijslag voor 1826 jarigen in hoge mate het karakter heeft van studiefinancienng. Het nieuwe stelsel van studiefinanciering, dat in voorbereiding is, zaI dan ook made dienen ter vervanging van de kinderbijslag voor 1S-26 jarigen. Bij deze adviesaanvrage is er in zijn algemeenheid van ultgegaan dat bij invoering van een nieuw stelsel van kinderbijslag. een nieuw stelsel van studiefinanciering voor studerenden van 18 laar en ouder is of wordt gereaiiseerd. Tot zover de bijsteiling van de uitgangspunten die aan het huidige stelsel van kinderbijslag ten grondslag liggen. Ik heb mij afgevraagd of nieuwe uitgangspunten dienen te worden toegevoegd. In meen van wel, mat name omdat het huidige stelsel niet differentieen naar leeftijd van de kinderen. Oit lijkt mij niet juist. Oe lasten van kinderen — dat weeT een kind - zijn mede a^ankelljk van de leeftijd van de kinderen Oit verschil in lasten dient m.i. uitgangspunt te zijn voor het nieuwe kinderbijslagstelsel. Ik moge in dit verband ook verwtjzen naar de motie-Nypels (Tweede Kamer, zitting 1979-1980). 15.683. no. 27) die op 4 december 1979 in de Tweede Kamer is aangenomen. Ik meen dat iedere verdeling in leeftijdsgroepen een arbitraire aangelegenheid is. Oe noodzakelijke kosten van levensonderhoud van een kind nemen geleidelijk toe met de leeftijd van het kind. In dit verband meen ik dat de eenvoud van het systeem een belangnjke factor is. Teiwille van deze eenvoud stel ik voor de differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd te beperken tot drie leeftijdsgroepen ce weten 0-5 jaar. 6-11 jaar en 12-17 jaar. Velen zijn van mening dat kinderbijslagen inkomensafhankelijk dienen te zijn. Reaiisering van die opvatting zou aanvulling van de uitgangspunten eg. verandering van de doelstelling noodzakelijk maken. Op grond van een drietal overwegingen. tw. het draagkrachtbeginsei van de loon- en inkomstenbelasting, de uitvoerbaarheid van het stelsel en da consequenties voor het inkomensbeleid. deelt de regering niet de mening, dat kinderbijslagen inkomensafhankelijk zouden moeten zijn. In dit opzicht stel ik dan ook niet voor doelstelling en uitgangspunten aan ;e vullen c.q. te wijzigen. Op de hiervoor genoemde drie overwegingen kom ik overigens in paragraaf III.3. nog uitvoerig cerug. Resumerend meen ik dat met handhaving van de doelstelling van de kinderbijslag nl. het conrigeren van de inkomensverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen. zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooiingsmogelijkheden voor kinderen worden bevorderd. de volgende uitgangspunten aan het nieuwe stelsel van kinderbijslag ten grondslag moeten liggen. a. Ingezetenen die kinderen tot hun last hebben, heoben recht oo kinderbijslag.
72
b. Het recht op kinderbijslag geldt vanaf het eerste kind. c. Het recht op kinderbijslag geldt voor kinderen tot 18 ;aar. d. Kinderbijsiagen zijn belastingvrij. e. Oe kostenverschillen op grond van leeftijdsverschlllen dienen in de hoogte van de kinderbijslag tot uitdrukking te komen. f. Oe hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn, dat voor de ouders eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan. g. Oe hoogte van de kinderbijslagbedragen dient te worden afgestemd op da uit de gezinsgrootte voortvloeiende verschillen in het varmogen van ouders om bij te dragen in het onderhoud van hun kinderen. /II.3. Ran&voonvaardan Ik mean dat er drie randvoorwaarden zijn voor de verdere herstnjcturering van de kinderbijslag. In de aerste plaats dient de herstructurering neutraal te worden bekostigd. Het behoeft nauwelijks betoog, dat in het kader van de beperking van de groei van de collectieve sector, geen financiele ruimta is om da totale kosten van de kinderbijslagregeling te doen toenemen. In de tweede plaats dIent da hafstructurering niet te leiden tot de noodzaak de restantkinderafirek van de loon- en inkomstenbelasting te laten herleven. Oeze randvoorwaarde. die logisch voonvloeit uit de eerste en derda fasa van de herstmcturering van de kinderbijslag en kinderaftrek, betekent dus dat de kinderaftrek uitsiuitend blijft voortbestaan in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag. Een derda randvoorwaarde moat near mijn mentng zijn: eenvoud van het systeem qua wetgeving en uitvoering. Ter toellchting op de tweede randvoorwaarde diene het volgende. Oe kinderaftrek van de loon- en inkomstenbelasting is dat deel van het inkomen dat vrijgestald is van belastngheffing op grond van de noodzaak tot onderhoud van kinderen. Hiermee wordt tot uitdnjkking gebracht dat het vermogen om belasting te betalen van degene die kinderen tot zijn last heeft. geringer is dan dat van degene die geen kinderen tot zijn last heeft Oe kinderaftrek kan - zoais in de loop der tijd is gebleken — verschillende vormen aannemen. Tot 1973 maakte de kinderaftrek deel uit van de beiastingvhje sommen. terwiji de kinderbijslag als een onderdeel van het aan belastingheffing onderworpen inkomen werd beschouwd. Van 1 januari 1973 tot 1 olrtober 1978 was de kinderaftrek voor een deel gegoten in de vorm van belastingvrijdom van da kinderbijslag en voor een ander deel onderdeel van de belastingvrije sommen. Na een overgangsperiode van T oktober 1978 tot 1 januari 1980 bestaat sinds laatsgenoemde datum de kinderaftrek aileen nog in de vorm van beiastingvnjdom van de kinderbijslag. Niet aileen kan de kinderaftrek zeer wel verschillen in vorm. ook kan — afhankelijk van politieke keuzen — de hoogte van de kinderaftrek m de tijd varieren. Kenmerkend voor de kinderaftrek is echter dat zij voor elk inkomen gelijk is omdat aileen in dat geval op juiste wijze rekening wordt gehouden met het verschil in vermogen om belasting te betalen tussen degene die wel en degene die geen kinderen tot zijn last heeft Zoals gezegd bestaat de kinderaftrek thans in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag. Indian deze kinderbijslag zou worden gedifferentieerd naar inkomen zou het verschil in vermogen om belasting te betalen tussen degene die wel en degene die geen kinderen tot zijr^ last heeft. niet meer tot uitdrukking komen. Wie op grond van inkomenspolitieke doeleinden de kinderbijslag inkomensafhankelijk wil maken. dient derhalve eerst de kinderaftreK als onderdeel van de belastingvrije sommen te herstellen.
73
)n dit vertiand moge ik nog vefwijzen naar arxikal XIII van de wet van 14 September 1978. Stb. 465. Ingevolge d i t - bij amendement 1) ingebrachta - artikel moet een voorstel tot inkomensafhankelijkheid van ds kindertijslag gepaard gaan met een voorstel tot (het wederom) invoeren van een restant-kinderaftrek. Oe uitvoerbaartieid van het stelsel van kinderbijslag is een belangrijk goed. Oe eenvoud in wetgeving en uitvoering moet zoals gezegd. de derde randvoorVvaarde zijn voor de herstnjcturering van de kinderbijslag. Inkomensafhankelijke kinderbijslagen belagen deze . eenvoud ten zeerste. indien dit zou betekenen dat de Raden van Arbeid da hoogte van de kinderbijslag zouden moeten bepalen op grond van inkomensonderzoeken. Qua uitvoering is het. nog afgezien van hat fait dat nist wordt voldaan aan de cweede randvooPA^aarde. eenvoudiger om inkomensafhankelijkheid via de belastingheffing te bewerfcstelligen. In dat geval is het echter ook nog bezwaariijk dat ae mate en vorm van Inkomensafhankelijkheid wordt bepaald door het tarief van da inkomstenbelasting. Aan da voor de verdere herstnjcturering gestelde randvoorwaarden 'geen kinderaftrek anders dan in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag' en 'eenvoud in wetgeving en uitvoering' kan - zoals uit het voorgaande blijkt - niet worden voldaan bij invoenng van inkomenafhankelljke kinderbijslagen. Oaamaast meen ik echter dat ook vanwege de consequenties voor het inkomensbeleid niet moet worden overgagaan tot een stelsel van Inkomensafhankelijke kinderbijslagen. Aan de positleve en negatieve aspecten van inkomensafhankelijke regelingen is uitgebreid aandacht besteed in een op 3 oktober 1979 aan de Tweede Kamer aangeboden rapport over het v<5drkomen. de weriting en de gevolgen van dit soort regerllngen. (Rapport Inkomensprijzen, Kamerstuk 15.833, no. 1). Uit dit rapport blijkt dat coordinatie van het beleid ten aanzien van inkomensafhankelijke subsidies en tagemoetkomingen van de overheid geboden is an voorts dat de neveneffecten die worden opgeroepen nopen tot voorzichtigheid. Die neveneffecten hebben onder meer betrekking op het verschijnsel van de marginale druk die het gsvolg is van het afnemen van de subsidie bij toenemend inkomen. Introduktia van een inkomensafhankelijk stelsel van kinderbijslagen zou inhouden dat voor een relatief grote groep van de bevolking een aanzienlijke toeneming van de marginale druk optreedt welka zich voegt bij die uit hoofde van de loon- en inkomstenbelasting, premies sociale verzekering en. in voori(omende gevallen, andere inkomensgebonden subsidies.
I) Twaadt Kunar. irmng 14.184. na Za HerOmK
1977-1978.
74
Onderstaande grafiek. die aan dit rapport is ontleend. laat zien dat op zichzelf de marginale beiasting- en premiedruk over het inkomenstrajea tot circa f 50.CXX3 brvito reeds minimaal 4 5 % bedraagt en daama geleidelijk opioopt
procent 70 r
Marginals beiasting- en premiedruk bij een inkomenstoeneming van f. 1.000,—;voorvvarknemer in de particuliere sector per 1 oktober 197S op jaarbasif.
60
/
50
40 a a marginale premiedruk b • marginale belastingdruk c - a -K b
30
20
10
70
80
90
100
Bruto inkomen ( x f . 1.000.-I
Oifferentiatie van de kinderbijslagen near inkomen. zodanig dat bijvoorbeeld de kindertJijslag met niet meer dan f 1 SO.- afneemt wanneer het inkomen met f 1 . 0 0 0 . - toeneemt zou reeds een toeneming van de marginale druk met 15% tot gevolg hebben. Voor deze groep resuiteert dan een marginale druk van minimaal 6 0 % nog afgezien van mogelijka cumulatie met andere inkomensgebonden subsidies. Hoewel in verband met het gei'ndexeerd zijn van de meeste regelingen marginale druk in het algemeen alleen optreedt bij reele inkomenstoeneming en dus een zekere terughoudendheid is geboden bij het optellen van de marginale druk van beiasting en premies bij die uit hoofde van inkomensafhankelijke subsidies, ben ik van mening dst de vorenbedoelde inkomenspolitieke consequenties van een near inkomen gedifferentieerd kinderbijslagstelsel evenzeer tegen een zodanig stelsel pleiten.
75
IV. Oa 'kosten' van kinderen N. I Het kostenbegrip Ter reaiisering van da in paragraaf III vemnelde uitgangspunten voor een kinderbijslagstelsel dient men de kosten van kinderen te kennen. Van bijzonder belang is welk kostenbegrio daartsij wordt gehanieerd. 8ij de ihvuliing van de uitgangspunten voor het huidige kinderbijslagstelsel heeft uw Raad zich in 19&4 gebaseerd op de uitgaven voor kinderen ontleend aan budgetonderzoeken. Ik heb mij afgevraagd of het juist is een kindertsijslagstelsel te baseren op de feitelijka uitgaven voor een kind. De feitelijke uitgaven van de ouders voor kinderen zijn immers sterk aftiankelijk van de hoogte van het inkomen van de ouders. in die zin dat deze uitgaven voor kinderen toenemen met het inkomen. Ook uw Raad kwam in 1964 tot die conclusie doch u meende tevens dat positief met het inkomen gecorreleerde kinderbijslagen op grond van verschillende overwegingen niet aan te bevelen waren. Deze overwegingen hadden betrekking op de fiscale kinderaftrek. op de uitvoeftsaartieid van het stelsel en op het zser beperkte inkomenstracee-waarop de differentiatie zou moeten worden toegepast in verband met de premie-inkomensgrens 1). Het komt mij voor dat kinderbijslagen die hoger zijn naarmate het inkomen hoger is in strijd zijn met de doeisteiling van de kinderbijslag. Oeze luidt n.l. inkomensherverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen en niet inkomensherverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen en hogere inkomens. Esn kostenbegrip dat leidi tot een kinderbijslagstelsel. strijdig met het doel van de kinderbijslag. dient alleen al om die redan niet de basis van het kinderbijslagstelsel te vormen. Ben tweede reden waarom ik niet zou willen uitgaan van de feitelijke uitgaven voor kinderen is dat tot het inkomen dat medebepalend is voor die uitgaven ook de kinderbijslag behoort. Baseert men zich op feitelijke uitgaven dan bepaalt de kinderbijslag mede de hoogte van de kinderbijslag. Oe feitelijke uitgaven voor kinderen wofden in het algemeen ontleend aan budgetonderzoeken. Uit de feitelijke inkomenspositie van de geenqueteerden valt de kinderbijslag niet te elimineren. Een kostenbegrip waaraan de eerdargenoemde bezwaren niet kleven Is het begrip noodzakelijke kosten van levensonderfioud'. Oe noodzakelijke kosten van levensonderhoud worden niet bepaald door het inkomen van de ouders en ook niet (medej door de kinderbijslag. Ik stel dan ook voor dit begnp te kiezen ais basis voor het nieuwe kinderbijslagstelsel. Oe keuze voor het begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud' gecombineerd met het uitgangspunt eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kinderen houdt in dat wordt verondersteld. dat een deel van de opvoeding van kinderen uit ander inkomen dan kinderbijslag worden bekostigd. Het ligt voor de hand dat met betrekking tot deze veronderstelling het oog het eerst gericht is op de sociale minima. Ik zou daarblj dhe (groepen van) sociale minima in ogenschouw willen nemen die ivoor volwassenen) in beginsel op netto-basis kwantitatief aan elkaar gelijk zijn n.l. het minimumloon. de bijstandsuitkenngen. elk met hun eigen •filosofie', alsmede de sociale minima in de sociale verzskenngen 1) Advin ovw
76
verzekeringen en sociale vooaieningen zijn afgestemd, kan gezien da doelstelling van da Wet op hat minimumloon en minimumvakantiabijslag 1) wonjen baschouwd als een gezien de algehele weivaartssituatie aanvaardbare tagenprestatie voor de in dienstbetrekking veniclnta arbaid'. Br is dus sprake van een minimale teganprastatia voor vetrichta artieid an dus niet zonder meer van een bahoofte-minimum. Oe ASW kiest de noodzakelijka kosten van bestaan als uitgangspunt. Oa noodzakelijka kosten van bestaan zijn meer dan de noodzakelljke lastan van lavansondertioud afriankelijk van de ontwikkeling van de welvaarc. Ook hier is dertialve niet sprake van een behoefte-minimum. Zoals gezegd ligt aan de sociale minima in de sociale verzekeringen niet expliciet een filosofia ten grondslag. Op grand van hat voorgaande lijkt het evenwel vanzelfsprekend dat ook hier gaen sprake is van ean bahoefte-minimum. Eenzelfda mininum-inkoman houdt niet in dat de betrokkenen alien hetzelfda consumptiepatroon hebben. Oe diversitait van consumptiapatronen houdt op zichzalf reeds in dat er binnen het pakket goederen en diansten dat betrokkenen zich verschaffen van hun minimum-inkoman substrtutiemogalijkheden bestaan. Oaarbij komt dat da komst van een kind een impuls vormt tot substitutie van bastedinigan. Oit batekent m.i. d'at die substitutiemogeiijkheden ook voor gezinnen met aan minimuminkomen het dragen van een stukje eigen financiala varantwoordelijkheid voor het hebben van kinderen rechtvaardigL Oe mate waarin bij betrokken substitutiemogeiijkheden binnen het consumptiepatroon aanwezig zijn of - met andere woorden - waar da grans ligt van de eigen financiela verantwoordelijkheid is moeilijk te bepalan. Oeze mate kan niet te ruim worden geschat In ieder geval mean ik - zoals o.m. blijkt uit de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp betreffende de darde fasa van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek 2) - dat die eigen financiele verantwoordelijkheid te ver gaat indien door middel van bevriezing de kindertijslag voor het eerste kind zou worden afgeschaft.
IV.Z Da theorieen Eenvoudig gezegd geven theorieen onderlinge samenhargen aan. Met batrekking tot de noodzakelljke kosten van Tevensonderhoud onderken ik de volgende samenhangen: a. de noodzakelljke kosten van levensonderhoud nemen toe met de leeftijd van het kind; b. de noodzakelljke kosten van levensonderhoud per kind nemen af naarmate het aantal kinderen in het gezin toeneemt: c. de noodzakelljke kosten van levensondertioud zijn onafhankelijk van hat Inkomen van de ouders.
t) Twtada Kairer. lining 9574. na X biz. 14 21 Twaede Kamer. zimng • I5.6ai no. X biz. 5
7367-1963. 1979-1973.
In de relatie noodzakelljke kosten van levensonderhoud. gezin en inkomen onderi<en ik voorts de volgende samenhangen: d. het vemiogen van ouders om zelf bij te dragen in de noodzakeliike kosten van levensonderhoud neerrrt af naarmate hat kindertal toeneemc e. het vemiogen van ouders om zelf bij te dragen in de noodzakelljke kosten van levensonderhoud van kinderen neemt toe naamiate het inkomen toeneemt. 11
77
In het spraakgebnjik kennen we in vertand met de kindertiislag de zgn. kosten-per-kind-theorie. de gezinsweivaartstheorie en de welvaartsneutraliteitsitieorie. De welvaartsneutraiiteitstheorie zou ik hlor vooriopig even buiten beschouwing willen laten. De kosten-perkind-ttieorie en de gezinsweivaartstheorie houden in het spraakgebnjik — da.een meer en de ander minder - polltieke en maatschappelijks keuzen in. Zo wordt de gezinswelvaartstheone vaak gedafinieerd als da gezinswelvaartstheone houdt in. dat de welvaart van e«n gezin met kinderen niet mag dalen etc.. korcom de gezinsweivaartstheorie wordt gedefinieerd conform een der uitgangspunten van het stelsel. Het is duidelijk dat het dan niet meer gaat om een objectieve theorie, die samenhangen aangeeft maar am ean waarda-oordeel. Da hiervoor onder a tot en met c genoemde samenhangen zijn near mijn opvatting da karaktenjtieken van de kosten-per-kind-theone. De samenhang ganoemd onder d is het kenmerk van de gezinsweivaartstheorie De samenhang genoemd onder e past in. wat man zou kunnen noaman, de inkomenstheone. Men kan kiezen voor een kinderbijslagstelsel gebaseerd op een of maar van da genoemde ttieonaen. Een kinderbijslagstelsel gebaseerd op da kosten-par>kind-theorie brengt in de hoogte van de kinderbijslagen tot ultdrukking dat da kosten van kinderen toenemen mat da leeftiid van de kinderen. daien met de rangorde en oriafhankelijk zijn van het inkomen. Daarbij is het m.i. niet relevant of in dat stelsel de volledige dan wel een deel van de kosten worden vargoed. Een stelsel gebaseerd op de gezinsweivaartstheorie brengt in de hoogte van da kinderbijslagan tot ultdrukking, dat het vermogen van de ouders om zelf bij ta dragen in de kosten van kinderen a^eemt naarmata het aantal kinderen toeneemt Hierbij zij opgemerkt dat Indian zulk ean stelsel de volledige - of meer dan de volledigekosten vargoadt de gezinswelvaartstheone waar blijft. doch niet meer aktueel is: er wordt immers geen eigen bijdrage van de ouders gevraagd. Ean stalsei gebaseerd op de inkomenstheone brengt in de hoogte van da kinderbijslagan tot ultdrukking, dat het vermogen van de ouders om zelf bij te dragen in de lasten van kinderen toeneemt met het inkomen. Bij volledige —of meer dan volledige— vergoeding blijft ook daze theorie waar, doch is niet meer aktueal. Zoals gazegd kan men kiezen voor een of meer theoneen als basis voor ean kinderbijslagstelsel. Ik zou vvillen kiezen voor een combinatia van de kosten-per-kind-theorie en de gezinswelvaartstheone. Ik mark hierbij op dat de gezinsweivaartstheorie bij die keuze actueel is, omdat eerder als uitgangspunt voor de herstructurenng is gekozen voor een eigen financiela verantwoordelijkheld van de ouders |zie paragraaf III.2.). Om redenen die ik in paragraaf 111.3. van deze adviesaanvraga heb uiteengezet wil Ik het nieuwe kinderbijslagstelsel niet baseren op de inkomenstheorie. In deze paragraaf die over theorieen' handelt en (jie op basis van de theoneen uitmondt in een beleidskeuze, is tot nu toe met ingegaan op de bestaande literatuur omtrent die theorieen. Voor wat betreft de kosten-per-kind-theorie en de gezinsweivaartstheorie heb ik mij beperkt tot kanttekeningen en interpretatie omdat over de kosten-per12
78
kind-theorie feiielijk geen literaoiur bestaat teiwijl alle literatuur over de gezinswelvaartstheorie temggrijpt op het advies van uw Raad van 1964. Het lijkl mij niet voor de hand liggend. dat ik de facto uw eigen werkstuk zou toaliclitan. Wei wil ik hier nog nader ingaan op de welvaartsneutraliteitstheorie van Van Praag en Kapteijn. In verscheidene pubiicaties (zie bijiage 2) hebben Van Prsag en Kapteijn hun theorie toegelicht en ook op grand van die theorie berekeningan gemaakt voor een nieuw kindertsijslagstelsel. Ook het voorstel van de Naderlandse Gezinsraad 1) is gebaseerd op deze theorie. Een kinderbijslagstelsel gebaseerd op deze theorie komt in hat kort hierop near dat de kinderbijslag zo hoog moet zijn dat een gezin er bij da komst van een kind in hun weivaarcsbeleving niet op achteruit mag gaan. Oit betekent niet dat de kinderbijslag gelijk moet zijn aan de additionele uitgaven voor een kind, aldus Van Praag en Kaptatjn omdat door de komst van een kind wijziging optreedt (lees vermindering) in de overige gezinsuitgaven. Van Praag en Kapteijn stellen - o p basis van CSS-anquetes- vast hoe hoog de kindertjijslag moet zijn opdat een gezin bij da komst van een kind in zijn welvaartsbeleving gelijk blijft IHet is duidalijk dat een kinderbijslagstelsel dat op deze theorie is gebaseerd. de kinderbijslagen zullen toenemen met het inkomen. Een dargalijk stelsel is in strijd met de doelstelling van de kinderbijslag, zoals ik ook in paragraaf IV.I. reeds opmeriae. Wei zou de welvaartsneutraliteitstheorie kunnen worden gebnjikt voor de vaststelling van de kindertijslag door de bedragen zo vast te stellen dat deze voor mansen met een bepaald inkomen voldoen aan de vereisten van de welvaartsneutraliteitstheorie. Hoewel zo'n gebruik van de theorie van Van Praag an Kapteijn aanknopingsounten zou kunnen bieden voor da vaststelling van de kinderbijslagen ben ik van mening dat het gebnjik van deze theorie ean aantal bezwaren met zicri brengt Zo kleefc aan de aanpak van Van Praag en Kapteijn bijvoorbeeld het bezwaar dat de hoogte van de kinderisijslag op enig moment medebepalend is voor de hoogte van de kinderijijslag zoals deze volgens de theorie zou moeten worden vastgesteld. Zoals ik in paragraaf IV.I. aangaf ben ik van mening dat een dergelijke benadering onjuist is. Voorts meen ik dat de keuze voor de noodzakelljka kosten van levensonderhoud als basis voor de vaststelling van de kinderbijslagbedragen met zich brengt dat een verband moet kunnen worden gelegd tussen die noodzakelijke kosten van levansondertnoud en de kinderbijslag. Zou da mathode van Van Praag en Kapteijn worden gebruikt dan is het leggen van een dergelijk verband niet mogelijk.
V. Kwantificaring
f) 00 kimjertii'stag' en kmdenitnkngaiingen nader bekaken. Overtfatdsdeteid an her geztn f 19771.
Zoals meegedeeld in de inleiding hebben met name de beperkte mogelijkheden tot kwantificering mij verhinderd om uw Raad gericht advies te vragen. Ik beschik niet over recent cijfefmateriaal en de tijd ontfarsk om onderzoek te veriichten teneinde de benodigda gegevens te verkrijgen. Het cijfermateriaal dat beschikbaar is, is weinig recent en heeft bovendien betrekking op uitgaven' en niet op noodzakelijke kosten van levensonderhoud'. Juist die noodzakelijke kosten van levensonderhoud' vomnen een essentiele factor in de benadering, die ik in het voorafgaande gaf. In de paragrafen IV.J. en IV.2. ben ik vrij uitvoerig ingegaan op het 13
79
begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud en op de verschillen tussen de noodzakelijke kosten van levensondeftioud en da feitelijke uitgaven voor kinderen. Er bestaan schter met alleen verschillen tussen de noodzakelijke kosten van ievensondettioud en da feitelijke uitgaven, maar ook overeenkomsten. Zo nemen. evenals bij da noodzakelijke kosten van lavensondertioud. de feitelijke uitgaven voor een kind toe naarmate het kind ouder Is. en af (per kind) naarmate het kindertal toeneemt Oeza overeenkoinst tussen de noodzakelijke kosten van lavensondertioud en de feitelijke uitgaven betekent m.i. dat als het gaat om' vertioudingen de begrippen verwisselbaar zijn. Heeft men op grond van budgetonderzoeken bepaaide verhoudingen voor de feitelijke uitgaven van kinderen van verschillende rangorde geconstateerd. dan mag men m.i. aannemen dat dezelfde vertioudingen gelden voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud. HeGalfde geldt bijvoorbeeld voor de verhoudingen met betrekking tot de iaefdjdsverschillen. Een belangrijke aanwijzing voor de juistheid van deze veronderstelling is dat onderzoekars 1) in het verteden aantoonden dat die verhoudingen voor wat betreft de uitgaven nauwelijks worden banvloed door de hoogte van het Inkomen. Wat rest Is het niveau van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Noodzakelijke kosten van lavensonderhoud vomien een normatief begrip, dat ailes te maken heeft met subjectieve waartiaringen. Wat de een minimaal vindt vindt een tweede redelijk en een derde overdreven. Niettemin Is het m.i. sen poging waard om hieromtrent deskundigen op het gebied van gezinsbudgenering te laten studeren, an de door hen ontworpen norm vervolgens kritisch door uw Raad te beoordelen. Aldus zou een geobjectiveerde norm kunnen omstaan, die gedragen wordt door een maatschappelijk breed samengasteld college. In mijn gedachtengang zouden alleen de noodzakelijke kosten van lavensonderhoud voor een eerste kind . behoevan ts worden vastgesteld. Oe noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor andere kinderen en ook de differentiate naar leeftijd vioeien dan voort uit bij de uitgaven voor kinderen gevonden vertioudingen. Ik verzoek uw Raad voorts na te gaan In hoeverre laatstbedoelde gegevens, die In de modellen zijn gebmikt actualisering behoeven. Een andere metfiode om de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind vast te steilen zou zijn. om deze eanvoudig gelijk te verklaren aan de uitgaven voor een kind van iemand met een bepaald Inkomen. Theoretisch lijkt deze methode mij weinig fraai, doch wellicht blijkt op grond van uw studies dat een dergelijke pragmatische aanpak toch te verdedigen valt
1j — Bwrnkeningen van hat VoofUcMngainstrnjut voor hit gax/nsfiudg9t ojn. opganoman in fiangnat XXS. •'an hat rapport van da Nadarlatiasa Gatmsrwad ~0a kindartuislaf- an kindaraimlaagalingan nadarbakakan". )9T7. - CRS.-ondafzoa* op baaia yan hat Waiitnamanoudgat-ondartoak l974/t975 gai30aneht CSS. na 0901S79-OS. 28 dacambar 1379.
Zoals eerder gezegd heb Ik mij in deze advlesaanvrage met betrekking tot de uitwerking van de verdere herstructurering beperkt tot het presenteren van een drietal modellen. Oeze modellen zijn weliswaar gekwantificeerd. doch vooralsnog kon deze kwantificering — gezien het voorgaande— niet voldOfnde worden ondertouwd.
VI. Oa niocWIan In deze paragraaf Is een drietal modellen voor een nieuw klnderbijslagstelsel ontwikkeld. Het gemeenschappelljke in die modellen Is het inbrengen van differentiatie naar leeftijd van de kinderen en een 14
80
andere presentatie van de differentiatie naar rangorde en het afschaffen van de halvaring van de kinderbijslag voor eerste kinaeren van 0 2 jaar. Voor wat betreft de differentiatie naar leeftijd is een vertiouding 70: 100: 130 aangehouden voor resp. de leeftijdsgnsepen 0-5 jaar.. 6- 11 jaar an 12-17 jaar. Deze vertiouding is in redelijke mate in overeenstemming met de gegevens. die door het Voorllchtingsinstituut voor het gezinsbudget (V.I.G.) in 1972 ten behoeve van de Nederlandse Gezinsraad zijn opgesteld. Nadere berekenlngen 1) koman uit op een vertiouding 70: 100: 137. Een onderzoek 2) van het CBS op basis van het Werknemersbudgetonderzoek 1974/1975 levert na anige herrekening ook ongeveer dezelfde vertioudingen op, nl. 68 : 100: 132. Ook deza gegevens hebben betrekking op additionele uitgaven voor kinderen. Zoals ik reeds in paragraaf V stelde, lijkt het mij verantwoord vertioudingscijfers betreffende uitgaven toe te passen op de noodzakeiijke kosten van levensondertioud. Doordat bij differentiatie naar rangorda de kinderen niet aanwijsbaar zijn, zijn differentiatie naar rangorde an differentiatie naar leeftijd niet zonder meer te combineren. Oenkbaar is wel op het totaalbedrag aan kinderbijslag voor een gezin achteraf een correctia aan te brengen in verband met da leeftijd. hetgeen kan worden geTllustreerd met het volgende eenvoudige voorbeeld: Stel: — kinderbijslag 1 a kind 100 — kinderbijslag 2e kind 120 220 — leeftijdsdifferentiatie 70 : 100 : 130. Voor een gezin met 2 kinderen van resp. 7 en 12 jaar bedraagt de kinderbijslag 1 X 220 • 1,3 X 220 253. Men kan ook voor de omgekeerde volgorde klezen nl. door de naar leeftijd gedifferentieerde kinderbijslag achteraf te conigeren voor de differentiatie naar rangorda. Bij bovenvermelde veronderstellingen verloopt da berekaning dan als volgi: (1 X 100« 1 X 130) X220 200
253.
Beide methoden geven een logische combinatie van differentiatie naar rangorde en leeftijd. terwiji een daarop gebaseerd kinderbijslagstelsel ook zeer wel uitvoerbaar zou zijn. 11 Ir vy£ Bamelot Motns. Oa gazinsungaven van fninimu/n/onafs mat kinderan en ean systaam van aanynillanda kindanutaidia (E.S.B. 2.4.3. 19761 aangehaald in hat raoDort van da Nadarlandsa qaztnuaad "Oa Kindaftijslagragalingan naaar bakakan. OvartiaidsDalatd an hat gaxin" 1977 2] Pantencht CRS.. no. 09O1S-79-O.S 28 dacamoar 1979
Het grote nadeel van daze wijze van benadering is. dat met name de differentiatie naar leeftijd en/of rangorde voor de uitkeringsgerechtigden niet herkenbaar is. en dat als gevolg daarvan velen niet in staat zouden zijn d^ elgen kinderbijslag te berekenen. Ik meen. dat dit een doorslaggevend bezwaar is tegen deze methoden. Ik meen dat een andere presentatie van de kinderbijslagbedragen aan 15
81
tot nu toe gevolgd hier een oplossing kan bieden. Oeze andere preserrtatie houdt in. dat met meer wordt gesproken van kinderoijslag voor het eerste, tweede. enz. kind, doch van kinderbijslag per kind voor een gezin met een, twee. enz. kinderen. In ons vooroeeld bedraagt dan de kindeftijstag voor een gezin met 2 kinderen 110 per kind. Oe totale kinderbijslag voor het onderhavige gezin bedraagt dan 110 + 1,3 X 110 = 253. Oeze benadering maakt het mogeliik de kinderbijslagen naar rangorde en leeftijd'duidelijk her^enbaar te maken zoals in onderstaands tabel is geschied.
Huidig* prawntati*
Nieuv
la kind 100 gezinnan mat 1 kind 2a kind 120 gazinnan mat 2 kindaran
0 - 5 jr.
6 - n jr.
12-17 jr.
70 77
100 110
130 143
220 In deze tabal is zonder meer af te lezen dat het voortaeeldgezin 110 + 143 = 253 aan kinderbijslag krijgt. Opgemerkt dient te worden dat bij de bepaling van de gezinsgrootte het aantal tei kinderen maatgevend is. Een ander gemaenschappelijk kenmerk van de drie mooellen is dat met differentiatie naar leeftijd de bestaande halvering van de kinderbijslag voor aiie eerste kinderen. jonger dan drie laar. wordt afgeschaft Oit is noodzakelijk omdat anders een extra leeftijdsdifferentiatie zou blijven bestaan. die bovendien nog betrekking heeft op de rangorde. Afgezien van technische complicaties. zou er dan sprake Zijn van een weinig consistent stelsel. Oe drie modellen hebben naast bovenvermelde gemeenschappelijke kenmerken de volgende verschillen. Modal I. leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in het huidige stelsei; Model II. leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in een stelsel waarbij de differentiatie naar rangorde is afgeschafc Model ill. leeftijdsdifferentiatie wonjt ingebracht m een geheel nisuw stelsel van differentiatie naar rangorde: dit nieuwe stelsel is gebaseerd op volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud met correcties in verband met de eigen financieie verantwoordelijkheid c.q. neutrale bekostiging. Aan de berekeningen van de modellen liggen met betreKking tot ae loon- en pnjsontwikkeling de veronderstellingen ten gronaslag van de Sociale Meerjarenramingen 1980 {d.d. septemoer 1979). Deze veronderstellingen bevatten de onzekerheidsmarges. die aan dergelijke ramingen inherent zijn. Met betrekking tot de verdeling van de aantallen kinderen naar leeftijd is aangenomen dat deze overeenkomst met de leeftijdsverdeling van 0 tot 18 langen m de C8S-bevolkingsprognose voor 1982 (het gemiddelde van altematier A en altematief B). Met betrekking tot de neutrale bekostiging is een macro-benadering gevolgd omdat geen gegevens bekend 2i|n voor een micro-benadenng. Teneinde met name op net punt van tie 16
82
volumecijfers harde gegevens te verknjgen heb ik da Raden van Artjaid verzocht een onderzoek in :e stellen. Zodra ik deze gegevens tot mijn beschikking heb, zai ik u deze doen toekomen. W. /. Model I Zoals gazegd wonit in dit model leeftijdsdifferentiaiie ( 7 0 : 100 : 130) ingebracht in het bestaande stelsel. Indien deze verhouding zonder meer wordt toegepast op de kinderbijslagbedragen 1982 bij ongewijzigd beleid (bijiage 1 a) leidt dit niet tot neutrale bekostiging, omdat door het afnemende aantal geboorten oudere kinderen meer in het totaal zijn vertegenwoordlgd. In de desbetreffende leeftijdsgroepen komen nl. 27.73%. 3 3 . 1 ' ! % an 39,13% van aiie kinderen voor. Teneinde bij handhaving van de verhouding 7 0 : 1 0 0 : 130 neutrale bekostiging te bereiken, dienen alle kinderbijslagen met 3.3% te worden verlaagd 1). Oit percentage dient 5,2 te zijn indien rekening wordt gehouden met het opheffen van de halvering van de kinderbijslag voor het eerste kind. De volgende tabel geeft het kinderbijslagstelsel volgens model 1. Tabal 1. Kindarbijtlagralsal volgcni model I (1982. in gidi. par jaar) huidig staiial
Gazin mat
huidig itaUal
kinderbijslaq per kind
-5,2% la kind 2a kind 3a kind 4a kind Sakind 6a kind 7a kind 8a kind
1071 1899 1912 2513 2S13 2551 2551 2310
Nieuw stelse
1015 1800 1813 2193 2193 2418 2418 2664
1 kind 2 kinderan 3 kinderan 4 kinderan 5 kinderen 6 kinderan 7 kinderan 3 kinderen
0 - 3 jr.
6 - 11 jr.
12 - 17ir.
711 986 1080 1194 1262 1334 1385 1445
1015 1408 1543 1705 1803 1905 1979 2064
1320 1830 2006 2217 2344 2477 2573 268:3
De inkomensmutaties die uit model I voortvloeien zijn in het algemeen positief voor gezinnen met oudere kinderen en negatief voor gezinnen met jongere kinderen. Voor het aangeven van de exact* inkomenseffecten van de invoering van de leeftijdsdifferentiatia zou men moeten werken met talrijke casusposities. Cm dat te vermijden zijn in onder^aande tabel de minst gunstige en de Tabal 2. Verhoqinq (+) en variaqing (—) van de kinderbijslag als gavolg van da hentructureringvolgens modal I (in gidi. per jaar 1982). Gezinnen met:
minst gunitig effect
meest gunstig effect
1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 6 kinderen" 7 kinderen 1' 8 kinderen"
- 360 - 998 -1642 -2419 -3198 -34S4 -3727 -4003
• 249 + 690 + 1136 • 1673 • 2212 • 2231 • 2213 • 2187
II Verondersxeld is dat l^oogitent viif kinderen binnen een leefrijdsgroeo J} Uitenard kan ook een sntiBre methode van korvng warden roegeoast vallen. 17
83
meest gunstige inkomensmutaties aangegeven voor gezinnen van verschillende gnDotte. onder de veronderstelling oat het systeem voor iedereen met ingang van 1 januari 1982 volledig zou woraeo mgevoerd. Model I geeft een partiele — overigens vrij ingrijpende— heretructurering van het stelsel van kinderbijslag. Ik kom hierop in de paragraaf 'Afweging' (IX) nader temg. \n.Z Model II In dit model wordt de differentiatie naar rangorde afgeschaft. Dit is benaderd vanuit de gedachte dat enerzijds de noodzakeliike kosten van lerensonderhoud per kind afnemen naar mate het kindertal toeneemt an dat anderzijds het vermogen van de ouders om pij te dragen in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud eveneens afneenn naarmate het kindertal toeneemt Hieraan ligt dan de veronderstelling ten grondslag dat deze elkaar tegenwerkende krachtsn elkaar opheffen. Omdat aen systeem volgens dit model wel bijzonder rigoreus ingrijpt in de inkomenspositie van de grotere gezinnen ten opzichte van de huidige situatie is in dit model gerekend met een systeem van gezinstoeslagen ter grootte van 35%. 70% an 120% van de geunVformeerde kindertsijslag voor gezinnen met respectievelijka zes. zeven. acht en meer kinderen. Oeze pefcantages corresponderen globaal met de verschiilen die thans bestaan tussen deze gezinnen en gezinnen met vijf kinderen. Ook in dit model is de differentiatie naar leeftijd 70 : 100 : 130 voor de leeftijdsgroepen 0-5 jaar. 6-11 jaar en 12-17 jaar. Oe differentiatie naar leeftijd heeft niet betrekking op de hiervoorgenoemde gezinstoeslagen. De voigende tabel geeft het kinderbijslagstelsel weer volgens model II. waarblj - evenals voor model I - de kinderttijslagen van het huidige stelsel eerst met 5.2% zijn vertaagd teneinde te voldoen aan de voorwaarde van neutrale bekostiging,
Taboi 3. Kindarbijilagan volgtni model II (1982, in gidi. per jaarl huidig Kslial
huidig stelsal
Niauw stslsal Gezinscoeslaq
Kindarbiislag per kind -5.2% la kind 2B kind 3a kind 4a kind Sakind 6a kind 7t kind 8a kind
1071 1899 1912 2313 2313 25S1 2551 2810
1015 1800 1813 2193 2193 2418 2418 2664
18
84
0-5ir.
6 - 1 1 jr.
995
1422
1 2 - 17 jr.
1849 498 995 1706
Ondentaanda tabel 4 geeft da inkomenseffecten wear van model II. Evenals bIj model I zijn alleen da meest gunstige en da minst gunstiga mutatias opgenomen. Voons is verondersteld dat het srelsal volledig op 1 januari 1982 zou worden ingevoard. Tabal 4. Varho^ng {*) en vahaging (—) van da kindarbijilag all gevolQ van da hantructurehng volgans modal II (in gld>. par jaar, 19821. Gazinnan mat:
maaat gunrtig affact
mintt gunirig affact
1 kind 2 kindaran 3 kindarvn 4 kindaran 5 kindaran 6kindar«n1l 7 kindaran" 8kindar»n"
• 778 + 728 * 665 • 201 - 263 - 894 -1526 -2203
76 - 980 -1897 —3215 - 4533 -S164 - S796 -6473
1) Varondantald is dat hoogitans vijf kindaran binnan ean leaftijdsgroap vallan. Naast invoering van laeftijdsdlffarantiatia bahelst modal II een zear rigoreuze ingreap in da differentiatia naar rangorde. Oeze ingreep. dw.z. hat atKhaffen van da diffaremiatia naar rangorde kan worden gemotivaard indien men verondarstelt dat bij toenemend kindertal het effect van de dalenda kosten per kind even groot is als het effect van het afnamende vermogan van de ouders om bij te dragen in de noodzakalijka kosten van iavansondertioud van hun kinderen. Model II heeft ongetwijfeld het voordeel van de eenvoud. Zolang echter eerdarganoamda varonderstelling niet hard' kan worden gemaakt blljft modal II slechts ean rekanvoorbeeld. Vl.3. Modal III Volgens het derda model warden in eerste instantie de noodzakelijke kosten van Iavansondertioud volledig door da kinderbijslag gedekt tarwiji vafvolgens een correctia wordt aangabracht op grond van de eigen financiele varantwoordalijkheid van da ouders e.g. de neutrale bekoatiging. Verondersteld Is dat da noodzakelijke kosten van levensondertioud voor een aarste kind in da laaftijdsklasse 6-11 jaar / 2.500.— per jaar bedragen. Oeze veronderstalling is in het model coiciaal doch steunt op geen enkel kwantitatief gegeven. Oat de verondarstelllng ten aanzjen van da hoogte van de rroodzakelijke kosten van levensondertioud van bijzonder veal balang is. moge blijkan uit bijiage 3. In deze bijiage is model III ultgewerkt op basjs van de veronderstelling dat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een kind in de leeftijdsgroep 6-11 jaar / 2.000,— respectiavalijk / 3 . 0 0 0 . - per jaar bedragen. indien een kindertljslagstelsal volgens model III zou moaten worden gerealiseerd dient daarvoor grondig onderzoek plaats te vinden. Ik moge in dit verband verwijzen naar hetgeen is gesteld in paragraaf V. Vervolgens is aangenomen. dat de noodzakelijke kosten van levensondemoud voor het eerste tot en met het achtste kind opiopend naar rangorde zich varhouden als 100:85:79:73:69:67:65:63. Oeze verhoudingen zijn ontleend aan uw advles van 1964: zij hebben zoals bekend betrekking op additionele ultgaven voor kinderen. Voor wat betreft de leeftijdsdifferenti;itie is de vertiouding 70 : 100 : 1 30 19
85
gehanteard voor da leaftijdsgroepen 0-5 jaar. S-11 jaar en 12-1 7 jaar. Oa kinderbijslagbedragen op grond van voorgaanda verondentellingen zijn opganomen in ondarstaanda tabel 5. Taba< S. Kindartaijslagbadraqan bij voliadiga vargoading van da noodzakaliika kostan van levanaandertioud: (aanta kind f. 2500,— (in guldani oar jaar, 1982),
la kind 2a kind 3* kind 4«kind 5a kind 6a kind 7a kind 8a kind
kindarbijsiag par kind.zondar laaftijdsdiffarantistia
Cazinnan mat
2500.2125,1975,182S.1725,1675,1625,1575,-
1 2 3 4 5 6 7 8
kind kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran
kindarbijilag par kind, volgant niauwa prasaniatia 0—5 jaar
S-11 jaar
12-17 jaar
1750,1619.1540.1474.1421.1380,1346.1315,-
2500,2313,2200,2106.2030,1971,1921,1878.-
3250,3007.2860,2738,2639,2562.2497,2441,-
Een dergelijk stelsal zou op twee punten niat voldoen aan de uitgangspunten en randvoorwaardan zoals ik die in paragraaf ill heb gaformulaard: de sigan financiele verantwoordelijkheid van de ouders en da nautrale bakostiging. Het lijkt mij dat hat vastsrallen van da mata van da eigen financiele varantwoordalljkhaid hoe dan ook een artoitraira aangeiegenheid is. Uw flaad heeft in het advies van 1964 uitgesproken liet aanvaardbaar ta vindan Indian da kindarbijsiag zodanig zou wordan vastgasteld. dat da walvaarc van een gezin met kinderen niet daalt benaderi 80% van die van e«n gazin zonder kinderen met eenzelfde basisinkoman. Uw Raad ging daarbij — zoals bekend - uit van addltianela uitgaven voor kindaran bij een bepaald Inkomen. In deze adviasaanvrage v^ordt echter uitgegaan van de noodzakelijke kosten van lavensonderhoud weike voor alia inkomensniveaus dezelfde zijn. Bovendien. zou men een relatie kinderbijslag/inkomen vaststellen voor M n bepaald jaar. dan zou die relatie het jaar daarop zijn varatoord omdat inkomens zich anders ontwikkelan dan noodzakelijke kostan van lavensondartioud. Heel pragmatisch zou ik da eigen financiele verantwoordelijkheid en de nautrale bekostiging aldus wiilen invullen: in 1982 is een bedrag ad f 5815 min. beschlkbaar voor kindarbijsiag en dit bedrag moet zo eerlijk mogelijk. rekening houdand met de affecten op de gazinswelvaaa worden verdaeld. Het stelsel zoals dat in tabel 5 is weergagevan kost in 1982. rekening houdend met de opheffing van da halvaring van da kindarbijsiag voor het eerste kind en met de omstandigheid dat de oudera kinderen meer in het rotaal aantal kinddren zijn vertegenwoordigd. f 9265 mIn. Oe in tabel 5 vemielda kindarbijslagen dienen dertialve zodanig te wordan verminderd dat het totaal van da uitkaring f 3450 mIn. lager is. Mat deze opzat wortlt de eigen financiele verantwoordelijkheid van da ouders afhankelijk gestald van de neutrale bekostiging. Ik kan mij met betrakking tot da noodzakelijke vermindering van de kindenaijslagen de volgande varianten voorstellen: a. de 'eigen bijdrage' in de noodzakelijke kosten van ievensonderhoud is voor elk gezin dezelfde. Het aantal gezinnen bedraagt 2.021.000. 20
86
Oe vermindenng per gezin zou dan zijn: 3.450.000.000 Z021.000 ^'
1.707,-
In dit geval is het technisch het eenvoudigtt om de kinderbijslag voor het eersts kind in de leeftijdsgroeQ 6-11 jaar mat f 1JQ7,- per jaar te vetminderen. In onderstaande tabe) 6 zijn de uitkomsten van deze variant weergegeven. Tabal 6. Kindartiijslagbadragan bij volladiga ver^eding van da noodzakalijka koitan van lavaniondarhaud (aama kind f. 2500.—) en san eigan biidraga van f. 1707,— par gazin (in guldans par jaar. 1982).
la 2a 3a 4« 5a 6« 7e 8a
kind kind kind kind kind kind kind kind
Kindarbijjiag par kind, zondar laaftijdsdifferantiatia
Gazinnen mar
793,2125.1975,1825.1725.1675.1825.1S75.-
1 kind 2 kindaran 3 kindaran 4 kindaran S kindaran 8 kindaran 7 kindaran 3 kindaran
Kinderbijslag par kind volgant niauiMa proaantatia O-Siaor
6-11 iaar
5SB,1021.1142.1176.1182.1180.1175.1166,-
793,1459,1631,1680.1689,1686,1678.1665.-
12-17iaar 1031.1897.2120.2184..2196.2192.2181.2165,-
b. de 'eigen bijdrage' in da noodzakelijke kosten van levensonderhoud wordt verdeeld over da serste twee kinderen. Een gelijke eigen bijdrage per kind zou in dat geval bij neutrale bekostiging een koning van f 106O.— voor zowel het eerste als tweeda kind betekenan. Onderstaande tabel 7 geeft de uitkomsten van daze variant weer. Tabal 7. Kindarbijtlagbadragan bij vollediga vorgoading van da noodzakeliike kdatan van lavansondartioud (aama kind f. 2500,-1 en een "eigan bijdraga" vodr hot earrta en twaoda kind van f. 1060,- par kind (in guldani par jaar, 19821
la kind 2e kind 3a kind 4«kind Sa kind 6a kind 7a kind 3a kind
kindartiijilag par kind, zondar laaftijdadiffarantistia
kindarbijilag par kind volgani niauwa proaantatia 0—5 jaar
6 - 1 1 jaar
12-17 jaar
1440,1065.1975.1825.1725.1675.1625.1575,-
1008.877.1046.1103,1124,1133,1133,1129,-
1440,1253,1493,1576,1606.1818.1619.1613.-
1872.1629,1941,2049,2088,2103,2105,2097,-
c de aigen bijdrage' in de noodzakelijke kosten van levensondertiaud wordt verdeeld over het eerste, tweode en derde kind. Een gelijke eigen bijdrage' per kind zou in dat geval bij neutrale bekostiging een korting van f 9 4 3 , - voor zowel het eerste. tweede als derde kind betekenen. Oe uitkomsten van deze variant zijn weergegeven in taoel 3.
21
87
Tabal 8. Kindarbijslagbedragan bij volladiga vargoading van da noodukalijka konan van lavansondartioud (aenta kind f. 2500,-1 tn ean "aigan bijdraga" voor hat eenta, twaada an darda kind van f. 943,— par kind (in guldani par jaar, 19821.
la kind 2a kind 3a kind 4a kind 5a kind 6a kind 7a kind aakind
kindarbijslag par kind, zondar laaftijdadiffarantiatia
Gazinnan mat
1557.1182.1032.1825.1725.1875,1625.1575.-
1 2 3 4 5 6 7 8
kind kindaren kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran
kindarbijilag par kind. volgens niauwa pmantatia 0—5 jaar
S—11 jaar
12-17 jaar
1090.959.880.979,1025.1049.1062.1068.-
1557.1370.1257,1399.1464,1499.1517,1525,-
2024.1781,1634.1819.1903,1949,1972.1983.-
Uiteraard zijn nog diverse andare varianten mogeiijk. Past man echter ook voor vterde en yolganda kindaren een eigen bijdrage toe dan daalt de eigen bijdrage per kind uiterst langzaam [f 9 0 7 . - bij vier kindaren. / 8 7 7 . - bij acht kinderen). Met andere woorden een veriaging van de kindertaijsiagen voor vienje en volgende kinderen levarc nauwelijka een budgettaire bijdrage op. Legt men de grans bij drie kinderen. dan betekent dit voor een gezin met acht kinderen een eigen bijdrage van 3 x 943 ^ 2829. legt men da grens bij acht kindaren dan batekent dit voor een gezin met acht kinderen een eigen bijdrage van 3 x 877 ^ 7016. Overigens kan men ook de varianten b en c weer varieren. door niet gelijke kortingen doch kortingen in een bepaalde vertiouding toe te passen. Ik heb gemeend dat waar het hier nog slechts gaat om het presenteren van modellen, het ta 'iw zou gaan om ook daze variaties op varianten uit te werken. Oa inkomenseffacten van model III. waarbij da kortlng plaatsvindt conform variant a. zijn weargagaven in onderstaande tabel 9. Evenals voor da modallan I an II zijn alleen de meest gunstige en de minst gunstiga mutaties weergegeven en wel onder de verondersielling dat het stelsai per 1 januari 1982 volledig zou worden ingavoerd Oe inkomansaffectan van model III, varianten b en c zijn opgenomen in bijiaga 4. In daze bijiage zijn ook de inkomenseffecten met de variaman a. b en c opgenomen indien wordt ultgegaan van sen badrag voor noodzakalijke kostan van levensonderhoud van / 2 0 0 0 , - , resp. f 3 0 0 0 , - . Tabal 9. Inkomamaffeetan van aan haratructuraring van da kindartiijtlag volgani modal III (noodzakaiijka koatan van lavansondamoud same kind f. 2500,— mat aan "aigan bijdraga" voigam variant a (in guldani par jaar, 1982) Uutatias
Gawrijzigd balaid Gazinnan 1 kind 2 kindaran 3 kindaren 4 kindaran 5 kindaran 6 kindaran 7 kindaran 8 kindaren
Ongawijzigd balaid
maaat gunitig
minit gunstig
meest gunstig
minst gunstig
1071 2970 4882 7695 9508 12059 1) 14610 1) 17420 1)
1031 3794 6360 8736 10980 12646 14281 15820
555 2042 3426 4704 5910 7586 9231 10825
+ + • + + -
- 516 - 928 - 1456 -2991 -3598 -4460 -5379 -6995
1) Varondarrteld Is dat hoogitans vijf kindaran in ean laeftijdsgroeo vailan. 22
88
40 824 1478 1041 1472 587 349 1600
Model III geeft mogelljkhaden tot ean imegrala herstructurering van hat kinderbijslagstelsel. Ik kom hierop tsrug In da paragraaf AKveging (IX). VII. Indaxafing Oa Indexaring van da kindarbijslag is lange djd aan punt van vanvamng geweast Zovvel in da adviesaanvraga van uw Raad bstrsffanda da darda fass van da heratructurering van da kinderbijsiag an kinderaftrsk. als in ds mafnoria van toelichting op hat dasbatrsffanda wetsontwsrp heb Ik uiteengezet weike wijzen van indsxaring op dat momsrit tan aanzien van da kinderbijslag bestonden. 8ij die darda fasa hab ik gekozen voor aanpassing van de kindsfbijslagan aan de prijslndex van de gezinsconsumptie. Oeze kauza was ingegeven door een pragmatische overweging nl. dat aanpassing van de kinderbijslagan aan de prijsindex van de gezinsconsumptie het baste aansloot bij het resultaat van het tot dan toe gavolgde beleid ten aanzisn van de indaxering. Van verschillende zijden, zowel vanuit uw Raad ala vanuit het parlement is deze keuze aan kritiek onderhevig geweest Met name luidde de kiftiek. dat met deze maatregel de loonlndexering voor da kindertsijslag werd vertaten en dat daarmade de indexeringssystematiek werd losgekoppeld van die van andare sociale verzekeringen. Ik heb deze khtiek weersproken, door ts stsllen dat de toenmalige indexeringsmethodiek de facto niet van doen had met loonlndexering. Evenwel, nogmaals, de keuze van prijsindexering werd toen gemaakt op grand van pragmatische ovetwegingsn. evsnals ds — later- voorgestelde maatregal om ter willa van verdere ombuigingen de kinderbijslag voor het eerste kind tot 1 januari 1982 te bevriezen. Ik moge hier uitdrukkalijk stellen. dat deze bevriezing alsmede de loonlndexering voor tweede en volgende kinderen aen tijdelljke maatregal betreffen. Psr 1 januari 1982 geldt als ongewijzigd beleid aanpassing van alle kinderbijslagan aan de pnjsindex van de gezinsconsumptie. In het kader van de verdere herstnjcturering dient een principiele keuze ts worden gemaakt met betrekking tot de wijze van indexering van ds kinderbijslag. Ik zou daarbij voorop willen stellen, dat de indexering van da kinderbijslag niet zonder meer gelijk dient te zijn aan da Indexering van andare sociale verzekeringen sn voorzieningen, waarbij overigens ook onderling geen sprake is van een gelijke wijze van aanpassing getuige het verschil in aanpassing van de minima en de boven-minima. Juist in verband met de aanpassingssystematiek heeft de kinderbijslag aen geheel eigen karakter. Ik meen voorts dat het beleid mat betrekking tot de indexering van de kinderbijslagen - d w . z . aanpassing aan de prijsindex van da gezinsconsumptie — ongewijzigd dient te blijven. Ik zou daarvoor drie motieven willen aanvoersn. a. Uit het voorgaande Is gebleken, dat Ik de noodzakelijke kosten van levensonderhoud zie als een juiste basis voor het kinderbijslagstelsel: de noodzakalijke kosten van levensonderhoud ontwikkelen zich met de prijzen. b. Kinderbijslagen zijn netio-uitkeringen; er lekt derhalve niets weg via aftrekposten. c. Door de belastingvrijdom van de kinderbijslag is de kinderaftrek de facto gelijk aan de kinderbijslag; de aanpassmgsmethodiek van de kinderaftrek ziet terug op de prijsindex van de gezinsconsumptie. In het verieden waren -als regel- de loonstijgingen groter dan de 23
89
prijsslijgingan. Een omgekeerde siruatie in de toekonnsl is nist ondenkbaar. In dat geval zou pnjsindexanng van de kinderbijslag kunnan laidan tot premievertioging. Met het oog op een dergelijke situatie mean Ik. dat in het indexeringssysteem van de kindertiijslag een veiligheidsmechanisma moat wordan ingebouwd.
VIII, Ov«rgangsina«ragalan In deza paragreof vvordt — na sen aantal algemene opmerkingen over da ovetstap van het huidiga stelsel naar een nieuw steisel - ingegaan op da mogaiijk ta treffen ovargangsmaatregelen. Oe vemieuwing van het stelsel van kindartijsJag wordt bei'nvloed door da hoedanlghaid van het huidiga stelsal. In da aerste plaats is het huidiga steiaal ean waarspiegeling van maatschappelijke opvattingen zoals die zich in da loop der jaren habben gevormd. Op zichzsif kan dit aen ram zijn op Ingrijpenda wijzigingen van hat stelsel. Voorts zullan ingnjpanda wijzigingen in het huidige stelsel belangnjka inkomensmutaties met zich meebrengen die niet van vandaag op morgan wordan garealiseerd. Ook de indieners van de motie-Van Tets 1) hebban daza problamatiek onderkend en stellen in hun motie dat een niauw stelsal voor niat-verwekte kindaren'. met andere woorden voor niauwa g«vallen, zou moatan geldan. Oeze werkwijze. dat wil zaggan aan maatregel aileen te doen gelden voor nieuwe gevallen. is recentelijk gevolgd bij da wijzigingen in de mearvoudige kinderbijslag voor 18- an 17-jarigen en mat da halvaring van kinderbijslag voor eerstgeboranan van 0-2 jaar. Het ging hier evenwel om betrekkelijk Jdei'na onderdalen van de kinderbljslagregeiing waarbij voor een zeer beparlcte tijd. namelijk respactieveiljk 2 en 3 jaar. verschlllende rageiingan naast elkaar bestaan. Bij de verdere herstructurenng echter zai het gaan om twee totaal verschlllende kinderbljslagregellngen. Zou hat niauwa stelsal van kinderbijslag gelden voor alle kinderen die na ean bepaalde datum - stel 1 januari 1982 - zijn geboren, dan zou dit tot gevolg hebben dat gedurende 13 jaar twee stelsels naast elkaar zoudan moatan voortbestaan. Hat samangaan van twee stelsels zou nog vaal langar duran indien het nieuwe stelsel aileen zou wordan toegepast in die-gevallen, waarin het earste kind na die bepaalde datum is geboren. Een voorbaeid moge dit iaatste verduldelljken: stel dat Mn nieuw stelsel van kinderbijslag wortjt ingevoenj per 1 januari 1982 en dat op dat moment In aen gezin al aen kind is van 2 jaar. Niat ailaan zaI dit kind dan tot het beralken van de 18-jahge leeftijd ondar hat ouda stelsel vallen, maar ook die kinderen in dat gezin die ni 1 januari 1982 nog wordan geboren. Wanneer dus na bijvoorbeeld 1S jaar ( d l in 1997) nog een kind wordt geboren, zaI ook dit kind nog 18 jaar ondar het oude stelsel vallen_^ In dit geval zouden gedurende 33 jaar twee stelsels naast elkaar bestaan. Ik mean tr goad aan ta doen de overgangsmaatregelen voor het invoeren van da differentiatia naar laeftijd en de overgangsmaatregelen voor da varandering van da differentiatia naar rangorde afzondarlijk ta behandeien. Overgangsmaatregelen voor da invoering van de differentiatie naar laeftijd Ik mean dat voor wat betreft de differentiatie naar laeftijd een overgangsregeling mogelijk is, die inhoudt dat de differentiatie naar I) £tm Kun»t. zrmng 1979-1979. ieeftijd aileen wordt toegepast voor nieuwegevalien', dw.z. kinderen i*t84, na s die na aan bepaalde datum (stal 1 januan 1982) ofwel worden 24
90
geboren, 6fwel 6 jaar wordan. ofwal 12 jaar worden. Sen dergeliika overgangsregeling is na zas jaar uitgewerkt omdat na die periode inmiddels alle kindaren zich in een andera leefTijdsgroep bevlnden dan op 1 januah 1982. Het voordeel van deza overgangsregeling is. dat door de overgangsregeling zelf ga«n faitelijke inkomensvermindaring optreedt Overgangsmaatregeien voor de verandering van de differentiatie naar rangorde Ean soortgalijk systeem van overgangsmaatregeien als voor de invoering van de differentiatie naar ieeftijd. is niet mogelijk ten aanzien van verandering van de differentiatie naar rangorde. Oe oorzaak hiervan is dat de omvang van het gezin bepalend is voor de hoogta van de kinderbijslag. Voortseeld: in een gezin met vijf kinderen zijn drie kinderen geboren na en twee kinderen voor de datum waarop hat nieuwe stalsei is ingevoerd. Sij een overgangsregeling waarin nieuwe gevallan' in het nieuwe stelsel worden opgenomen (kinderen dus. die na een bepaalda datum, stel 1 januari 1982. :ijn gaboran), zou.dit gezin urtaanvallen in drie kinderen (oude stelsel) en twee kinderen (nieuwe stelsel). Een gezin met drie kinderen en een gezin mat twee kinderen ontvangan echter - juist omdat de kinderbijslag naar rangorde differentieert— gezamenlijk minder aan kinderbijslag dan een gezin met vijf kinderen. Oit betekent dat het niat mogelijk is kindaren uit een gezin onder twee verschillende stalsals ta latan vailen. Ook de nieuwe wijze van presantatie (bedrag per kind naar gelang de gezinsgroone) brengt hierin geen wijziging. Ean bezwaar is bovandian dat da periode gedurende waike twee stelsels naast elkaar zouden bestaan, zeer lang zou zijn. Da verandering van de differentiatie naar rangorde kan wel worden garealiseard door de kinderbijslagbedragen die moeten worden veriaagd. ta bevriezen tot het beoogde niveau is bereikt en de kinderbijslagbedragen die moeten worden verrioogd geleidelijk te varmeerderan met de opbrengst van die bevriezing, eveneens tot het moment waarop het beoogde niveau is bereikt Voor moda< II zou daze systematiek betekenen dat de kinderbijslag voor tweede tot en met vijfde kinderen bevroren zou moeten worden tot het pail van de unrforme kinderbijslag is bereikt. Oe bevriezing van da kinderbijslag voor zesde, zevende en achtste kinderen moet wordan voortgezet tot het pell is beraikt van de unlfonna kinderbijslag .varmaerdard met de gezinstoeslag. Aldus zou voor tweede. derde. zeada. zevenda en achtste kinderen de eindfase na zes jaar zijn bereikt. Oe kinderbijslag voor het e«rste kind is dan nog te laag en de kinderbijslag voor vierda en vijfde kinderan te hoog. Cm ook de kindarbijalag voor aerste. vierde an vijfde kinderen na zes jaar gelijk te doen aan het uniforme kinderbijslagbedrag, dient de kinderbijslag voor vierda an vijfde kindaren met ca. 2.4% par jaar ta worden veriaagd. Voor modal III kunnen uiteraard soongalljke berekeningen als voor mode) II worden gemaakt Ik meen echter dat dit thans weinig zinvol is gezien da onzekartieid waarmea dit model ten aanzien van kwantificaring is omgaven. Uit paragraaf VII is gebleken dat ik van mening ben dat de kinderbijslag moet worden aangepast aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. Dit brengt met zlch dat de penode van overgang sterk af^iankelijk is van de prijsontwikkeling in de jaren n a - l S S I . Sij 25
91
de berekanlngen tot nu toe is uitgegaan van een prijsstijging van •1% per jaar. Bij e«n gefingare prijsstijging zou da periods langer zijn, bij een grotere prijsstijging zou de perioda korter kunnen zijn. Mijns inziens zai van jaar tot jaar aan da hand van de feitelijke prijsontwikkaling ean beslissing moeten worden genomen. Voor een dergelijk beleid is ta meer reden omdat men dan ook tevens rekening kan houden met hat warkelijk aantal kinderen en de verdeling ervan naar rangorda. Bij da berekeningsn tot nu toe Is nl. uitgegaan van het aantal kinderen an de rangorda ervan in 1982.
I X AAMoging In da inleiding is het karakter van de adviesaanvrage uiteengezet err nader gemotiveart] waarom daze adviesaanvrage niet gericht kon zijn en waarom zij uitmondt in de presentatie van een aantal modellen. Oaza modellen, dia naar het mlj voorkomt alia een bijdrage kunnen leveren tot vargroting van het inzicht in een vrij ingewikkelde materie, zijn niet gelijkwaardig. IVIodel I presenteert een systeem waarbij differantiatie naar laeftijd worctt ingevoard in het bestaande stelsel. In modal II vvordan^ naar rangorda gaiijka kinderbijslagen gedifferentiaard naar leaftiid Model III geeft een vrij fundamentele wijziging van da differantiatia naar rangorda en voons avaneens invoering van differentiatie naar laafcijd. Ik heb bepaald voorkeur voor een systeem volgans model III waarbij als uitgangspunt de noodzakelijke kosten van levensonderhoud door de kindarbijslag worden gedekt Om de eigen financiala verantwoordelijkheid van de ouders daartoij uit te daikkan zijn verachillende mogelijkheden aangegeven. Het zwakke punt in model III is evenwel de kwantificering. Zo uw Raad mijn voorkeur voor model III dealt sluit ik niet uit dat het nog geruime tijd zaI duren eer hij in staat is tot een verantwoorde kwantitatieve basis ta komen voor modal III. Oa motia De Korte 1) waarin de Tweede Kamer vraagt voor 1 april 1980 ean adviesaanvrage aan uw Raad te richten, had het oogmerk per 1 januari 1 9 8 2 da verdere herstructurering van de kindarbijslag te realiseren. Oaartoa zou ik uiteriijk 1 januari 1981 over uw advies moateri beschikksn. Ik kan mlj evenwel voomellen dat hat u niet mogelijk zaI zijn op een zo korte tarmijn een -vooral kwantitatiefgadagen ondartaouwd advies te geven.
t) Twaade Kamer. zmng t979-t980. 15633. no. 21
Het voorgaanda ovarwegende heb ik mij afgevraagd of een deel van da verdere herstructurering per 1 januari 1982 zou kunnen worden gerealisaerd. indian het uw Raad inderdaad niet mogelijk zou blijken mij tijdig volledig van advies te dienen. Oe in daze adviesaanvrage uitaengezetta problematiek heeft o.m. betrekking op twee hoofdzaken nl. da differentiatie naar rangorda en de differentiatie naar leeftijd waartaij de differentiatie naar rangorda de me«st tijdrovende studie vergt. Het lijkt mij denkbaar dat als eerste fase van de verdere herstructurering model I wortlt gerealisaerd. d.w.z. invoenng van leeftijdsdrfferentiatie op basis van het huidige kinderbijsiagsysteem. Ik mean, dat het daarbij verantwoord is de aangegeven vemoudingen 7 0 : 1 0 0 : 130 toe te passen voor de leeftijdsgroepen 0;5 jaar, 6-11 jaar. 12-17 jaar, met gelijktijdige veriaging van alle kinderbijslagen om de neutrale bekostiging te bereiken. Realisering van model I dient m.i. voorts in ta houden dat de halvering van de kinderbijslag voor 02 jarigen komt te vervallen. Niet alleen is de invoenng van de leeftijdsdifferentiatie in het kinderbijsiagsysteem op zichzelf eenvoudiger dan verandering van de differentiatie naar rangorde. ook ^6 overgangsrigiring (twee stelsels gedurenoe zes ja'ar naast eikaan 'S eenvoudiger. Het komt mij voor dat invoenng van leeftijds-
26
92
differentiatie op betrekkelijk korte tennijn de -toch wet wenselijketijdsruimte ral scheppen om wijziging van de differentiatie naar rangorde grondig te onderbouwen. Voorts meen ik dat het op betrekkelijk korte temiijn invoeren van de differentiatie naar leeftijd geen belemmeringen opwerpt voor verandering van differentiatie naar rangorde in weike richting dan ook op een later tijdstip. De rangorde en de leeftijd zijn als het ware twee gescheiden circuits. Overigens wil ik wijzen op een tweetal aspecten die samenhangen met het realiseren op betrekkelijk korte lerinijn van model I. Een eerste aspect is dat in het huidige stelsel voor uitwonende kinderan van 0-17 jaar tweevoudige kinderbijslag wordt gegeven. Oe extra kinderbijslag wordt gegeven op grond van het uitwonend zijn. Men kan zich afvragen of da kosten van het uitwonend zijn samenhangen met de leeftijd Het komt mij voor dat deze vraag bevestigend moet worden baantwoord an dat de differentiatie naar leeftijd ook van toepassing moat zijn op de tweevoudige kinderbijslag voor 0-17 jarigen. Een tweede aspect is de groep kinderen van 18-26 jaar. Oeze kinderen zijn in de adviesaanvrags buiten baschouwing gebleyen omdat hat nieuwe stelsel van studiefinancienng het kindertsijslagstelsei voor deze categorie zaI gaan vervangen. Het lijki mij niet strikt noodzakelijk dat op het moment dat de leeftijdsdifferentiatia voor 0-1 7 jarigen Ingevoerd wortil het kinderbijslagstelsel van jarigen ingevoerd wortit hat kinderbijslagstelsel voor 13-26 jarigen zijn vervangen door het nieuwe stelsel van studiefinancienng. Mijns inziens kan in dat geval het kinderbijslagstelsel voor 13-26 jarigen ongewijzigd blijven. Immers bij een overgangsregeling waart3ij het nieuwe en het huidige stelsel voor 0-17 jarigen zes jaar naast alkaar bestaan, bereiken de eerste kinderen voor wie onder het nietiwe stelsel de hoge' kindertsijslag zaI gelden pas na zes jaar de leeftijd van 18 jaar. Op grond van het voorgaande verzoek ik uw Raad. indien het niet, mogelijk zou blijken mij voor 1 januari 1981 volledig van advies te dienen, ta overwegen mij voor die datum een interim-advies te zenden betreffende model I.
X Studiefinancienng mot inbogrip van da TS-regeling In paragraag III.2. is aangegeven, dat bij deze adviesaanvrage er in zijn algemeenheld van is uitgegaan dat bij invoering van een nieuw stelsel van kinderbijslag, een nieuw stelsel van studiefinancienng voor studerenden van 13 jaar an ouder is of wordt gerealiseerd. In paragraaf IX is gesteld dat bij realisering van model I per 1 januari 1982 realisatie van het nieuwe stelsel van studiefinancienng op die datum niet strikt noodzakelijk is.
'/ Tot tan nadtr vast te staiien laefttjasgnns
Het nieuwe stelsel van studiefinanciering zaI voorzien in een zelfstandig recht op studiefinanciering voor alle studerenden van 18 jaar en ouder 1). Het stelsel zaI zijn gebaseerd op^e opvatting dat studeren moet worden beschouwd als een maatschafjpeiijk waardevolle activiteit en erkenning van de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van de studerende van 18 jaar en ouder. Oe studietoelagen op grond van dit stelsel zullen In principe bestaan uit een beurs en een lening. Oe beurs zaI mede de tot dan toe verstrekte kinderbijslag omvatten. In de regeling Tegemoetkoming Studiekosten voor ieeriingen/studenten van 12-17 laar wordt ten pnncioaie geen 27
93
wijziging gabracht Wei brengt de differentiatie van kinderbijslag naar lesftijd met zich mee dat de leeftijdstoeslag voor 16 en 1 7 jarigen zaI moatsn worden aangepast Ooor tijdsgebrek is ds aansiuiting oissen kinderbijslagstelsel en TS-regeling nog nlet verder uitgeweria Een dergeiijke uirwerking is ook niet urgent omdat - bij de voorgestelde overgangsregeling verhoging van de kinderbijslag als gevolg van leeftijdsdifferentiatie en de leeftijdstoesiagen eerst na vier jaar kunnen cutniileren. Hat ontmoet m.i. dan ook geen bazwaar deze uitwerking aan ta houdan tot da plannen tot verdere herstrucnjrenng van da kindetbiislag vastera vorni hebben aangenomen. XI: Huiahoudkindaran Het huidige stelsel van kinderbijslag kent een recht op kinderbijslag voor kinderen van 16 tot 27 jaar wiar voor war1(zaamheden bascfiikbara tijd grotendaeis in beslag wordt genomen door het verzorgon van hat huishoudan of door het mede-verzorgen van het huishoudan. Van varzorging van het huishoudan is sprake indien de moader in hat gazin ontbraekt of invalide is. Van medeverzorging is spraka indien -naast het huishoudkind - nog tenminste drie andere kinderan jongar dan'27 jaar tot hat huishoudan behoren van de vafzekerda. Met hat invoeran van da Aigamana Arbeidsongeschiktheidswet is het racht op kindarbijslag voor Invalide kinderen van 18 jaar en ouder van/alien. Voor studerende kinderen van 18 jaar en ouder zaI een stelsal van studiefinanciering gaan galden waardoor ook het recht op kindarbijslag voor deze kinderen zaI vanjwijnen. Oa enige grosp kinderen van 18 jaar en ouder die dan nog in het stelsal van kindarbijslag zou zijn opgenomen is de groep huishoudkindarea Ik moge uw Raad verzoeken in uw advies aan daza problamatiek bijzondare-aandacht te schanken. XIt. Part—I leerplichtigan Sedert 1 juli 1972 bastaat voor partieel learplichtigen recht op kindarbijslag. Oaze kindarbijslag is steeds een vreemde eend in de bijt van het kinderbijslagstelsel geweest. die in hoge mate het karakter had van aan loondan/ingsvargoading. 8ij het tot stand komen van hat recht op kinderbijslag voor partieel learplichtigen heeft een belangrijke rol gespeeld de overweging dat te zijner tijd de partieie leerplicht zou worden uitgebreid tot dne dagen per week. Aldus zouden de partieel leerplichtigen automatisch gaan voldoen aan het voor studerende kinderen geldende criterium voor het recht op kinderbijslag, Lw. dat de voor warkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in besiag wordt genomen door of in verband met het volgen van onderwijs of van een beroepsopleiding. Nu aan deze plarvien geen vorm zaI worden gegeven, meen ik dat het recht op kinderbijslag voor partieel leerplichtigen meet worden afgeschaft Naar ruwe schatting is met het niet meer verlenen van kinderbijslag op grond van paniala leerplicht een bedrag gemoeid van f 25 a 30 min. in 1982. IVlocht de kinderbijslag voor partieel leerplichtigen nog enige tijd voortbestaan. dan meen ik dat deze kinderbijslag niet moet worden gedifferentieerd naar laeftijd. Overigens meen ik dat bij de afschaffing van het recht op kinderbijslag voor partieel leerplichtigen de op dat moment bestaande rechten niet moeien worden aangetast. Ik moge uw Raad verzoeken mij omtrent vorenstaande voomemens te advlseren. 23
94
XIII. Slot Samenvanend moge ik uw Raad advias vragen over de verdere herstnjcturering van de kinderbijslag. t.w. de hoogta van de kinderbijslagen. da onderlinge verhoudingen daarvan en de indexering. Ik heb in deze adviesaanvrage een aantal gedachten ontwikkeid met betrskking tot doelstellingen en uitgangspunten, het koatanbegrip en de theorie drfferemiatia naar rangorde en leeftijd an ovargangsregeiingen. waaromtrent ik uw oordeel zeer op prijs stel. OaamaasT hab ik uw Raad om advias gevraagd op een aantal spacifieka punten, nl. het inhoud geven aan het begrip noodzakelijke kostan van levensondertioud voor een (eerstej kind en het afschaffen van da kindertjijslag voor partieal leerplichtigen. Ten slotte heb ik u gevraagd in overweging ta neman een interim-advies samen te stalien over een stelsal dat op basis van de huidige bedragen dilTerentieert naar leaftijd en dat - bij tijdig advies— per 1 januari 1982 zou kunnen wordan ingevoard. DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIAL£ ZAKEN.
29
95
Bijlaqa 1
2800 2700
1982 (betreft kinderen t/m 17 laan
Kinderbijslag par kind m gids. per jaar.
r 2800 •2700
2600
Aantal 0 • 3 langen 1 e kinderen
I- 2600
2500
•2500
24O0 '
Uitkenngen aan 0 - 3 langen
2300 '
Uitkenngen in Tiin. gids.
•2400 •2300
2200
•2200 Kinderen in duizendtallen
2100
•2100
2000
•2000
1900
• 1900
1800
1800
1700
• 1700
1600
1600
1500
1500
1400
1400
X
1300 1200
1300 1200 • 1100
1100
1000-
1000 .
900
900
300
300
700
i- 700
600
500
SOO •
500
400 •
• 400 300
300 200 •
.
200
100 •
.
:00
12
12
3 4 5 6 7 3
30
96
3 4 5 5 7 3
1 2 3 4 5 6 7 3 -angoroe
Sijiaga 1 A
Ean aantal kamgagavans bii ongewijzigd balaid mat batrekking tot da kindarbijslag voor 0 — 17 jarigan in 1982 Aantal kinderen
kindarbiiilag in gids. par jaar
1a kind 1) 2a kind 3a kind 4« kind 5a kind 6a kind 7a kind 8a kind
par kind
gacumulaard
1071 1899 1912 2313 2313 25S1 2551 2S10
1071 2970 4882 7196 9S08 12059 14610 17420
1.911.000 1.235.000 404.000 142.000 76.000 36.000 13.000 8.000
Uitkeringan (In min. gIds.) par kind
gacumuleerd
2047 2345 772 328 176 92 33 22
2047 4392 5164 5492 566S 5760 5793 5815
1) indusiaf 220.000 kinderen voor vwie een halve kindarbiiilag galdt: garekand is met 110.000 kinderen voor wia da voile kindartoiislag geldt.
Van het totaal aantal kinderen van 0-1 7 jaar zaI in 1S82 2 7 , 7 % jonger zijn dan 6 jaar, 3 3 . 2 % zaI ouder zijn dan 5 jaar maar jonger dan 12 jaar en 3 9 , 1 % zaI 12 jaar of ouder zijn.
31
97
Bijiage 2
LiteratuurtijsT 1. Advies over de hoogte van de kinderbijslagen (SER 1964. nr. 4) 2. Oe kinderbijslag in het spanningsveld tussan inkomensoverdracht en bevolkingspolitiek (Varkevisser, SIV1A maart 1972). 3. Pleidooi voor (een vertieterde) kinderbijslag (Van LJer. SMA maart 1972). 4.. Kindetbijslag: Ja of nee? (Van Schilfgaarde. SMA maart 1972). 5. Hoe duur is ons gezin? (Van Praag en Kapteyn. ESB 6. 13 en 20 novemb«r 1974). 6. Wat kost een kind? (Massizzo. Intermediar 4 april 1975). 7. Eniga subjectteve en materiele gevolgen van verschillen in gezjnsstnjctuur Een kwantitatieve beschouwing en een voorstel voor een nieuw KBA-stelsel (Van Praag en Kapteyn, rapport ten behoeve van Staatscommissie bevolkingsvraagstukken 1975). 8. De mogelijke uitgaven van drie gezinstypen met het mmimumloon of een bijstanduitkering en bejaarde echtparen met de AOW-uitkenng in 1975 (Voortichtingsinstituut voor het gezinsbudget 1975). 9. Rapport commissie bevolkingsvraagstukken (paragraaf 4.3.5., biz. 203 t/m 209). 10. Da 'gezinsuitgaven van minimumloners met kinderen an een systeem van aanvullende kindarsubsidie (Bemelot Moens, ESB 24 maart 1976). 11. Kinderbijslag en kinderaftrek: een evaluatie en een voorstel (Van Praag en Kapteyn, Intermediar 1 november 1976). 12. De kinderbijslag- en kinderaftrekregelingen nader bekeken (Nederlandse Gezinsraad 1977).
32
98
Bijiag* 3
Tabal 1. Kindarbijslagbedragan bij volladiga vergoading van da noodzakelijka kostan van lavansondartioud ondar da varondamelling dst daza koiten f. 2000,— par iaar badragan voor e«n earsta kind in da iaaftiidsklassa 6 — 11 jaar (in guldens par jaar, 1982)
la kind 2a kind 3a kind 4a kind 5a kind 6a kind 7a kind Sakind
Kindarbijslag par kind, zondar laaftijdsdiffarantiatia
Gezin mat
2000,1700.1S80.1460,1380.1340.1300.1260,-
1 kind 2 kindaren 3 kindaren 4 kindaran 5 kindaren 6 kindaren 7 kindaren 3 kindaran
Kindarbijslag per kind volgans niauma prasentatia 0—5 jaar
6 - 1 1 jaar
12-17 jaar
1400.1295.1232.1180,1137,1104,1076,1051,-
20O0,1850,1760,1685,1624,1577,1537,1502.-
2600,2405,2288.2191,2111.2050,1998,1953,-
De kosten van een steisel overeenkomstig vorenstaande tabel 1 belopen f. 7412 mIn. Oe tabeilen 1 a tot sn met 1 c geven het steisel weer bij neutrale bekostiging, waartaij eenzelfde eigen bljdrage' ten laste komt van respecrievelljk het eerste. tweede en derde kind.
Tabal la. Kindarbijslagbadragan bij volladiga vergoading van da noodzakaliika kostan van lavansondartioud ondar da varondarstelling dat daza kosten f. 2000,— par jaar badragan voor ttn earsta kind in da laahijdsklassa 6 - 1 1 jaar an ean "aigen bijdraga" voor hat eama kind van '. 790.— (in guldens par jaar, 1982) Gazinnnan met
Kindarbijslag per kind, zander laeftjjdsdiffarentiatia la kind 2e kind 3ekind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 3a kind
1 2 3 4 5 6 7 3
1210,1700,1580,1460,1380,1340,1300.1260,-
33
99
kind kinderan kindaren kinderan kindaren kindaren kindaren kindaren
Kindarbijslag par kind volgans niauwe prasanTatie 0—5 jaar
6-11 jaar
12-17 jaar
347,1019,1048,1042,1026,1012,997,983,-
1210.1455.1497,1488,1466.1445,1424,1404,-
1573,1392,1946,1934,1906,1879,1851.1325.-
Tafaal l b . Kindarbijslagtodragan bij voliadiga vergoading van de noodzakelijka kostan van lavaniondarhoud ondar da varondarstalling dat daza konan f. 2000,- par jaar badragan voor ean aants kind in da laafTijdsktaua 6 - 1 1 jaar an ran "aigan bijdrsga" voor hat tmma an twaoda kind van f. 4 9 0 , - par kind (in guldans par jaar, 1982)
la kind 2a kind 38 kind 4* kind Sakind 6* kind 7a kind 8* kind
Kindarbijilag par kind, zondar iaaftijdsdiffarantiaiia
Gazinnnan met
1S10,1210.-
1 kind 2 kindaren 3 kindaran 4 kindaran 5 kindaran S kindaran 7 kindarvn 3 kindaran
isao.1460,1380,1340,1300,1260,-
Kinderbijilag per kind volgisns niauw* prasentatia 0—5 jaar
6 - 1 1 jaw
12-17 jaar
10S7,952,1003,1008,1000,989.978,9oo,-~
1510,1360,1433,1440.1428,1413,1397,1380,-
1963,1768.1863.1872,1856,1837,1816.1794,-
TatMi 1c. Kindarbijslagbadragan bij voliadiga vargoading van da noodzakalijka kostan van lavansondar^oud ondar da varandamalling dat daza kostan f. 2000.— par jaar badragan voor ean aarsta kind in da laaftiidsklassa 6 — 11 jaar an etn "eigen bijdrsga" voor hat aama, twaada an darda kind van f. 436,— par kind
la 2a 3a 4a 5a 6a 7a 8a
kind kind kind kind kind kind kind kind
Kindarbijalag par kind, zondar Iaaftijdsdiffarantiatia
Gazinnnan mat
1564,1264,1144,1460,1380,1340,1300,1260,-
1 kind 2 kindaran 3 kindaran 4 kindaren 5 kindaran B kindaran 7 kindaren 3 kindaren
Kindarbijslag per kind volgans niauwa pmantatia 0—5 jaar
6—11 jaar
1 2 - 1 7 iaar
1095,990,927,951,953,951,945,937,-
1564,1414,1324,1358,1362,1359,1350,1339,-
2033.1838,1721,1765.1771.1777,1755,1741,-
Tabai 2. Kindarbijslagbadragan bij voliadiga vergoading van da noodzakalijka kostan van lavanaondartioud ondar da varondarstalling dat daze kostan f. 3000,— par jaar badragan voor sen aarsta kind in da laaftijdsklaasa 6 — 11 jaar (in guldans par jaar, 1982) Gazinnnen mat
Kindarbijslag par kind, zander laaftiidsdiffarentiatia la 2a 3a 4a 5a 6a 7a 8a
kind kind kind kind kind kind kind kind
Kindarbijslag par kind volgans niauwa prasentatia 0—5 jaar
1 kind 2 kindaren 3 kindaran 4 kindaren 5 kindaren 6 kindaren 7 kindaren 3 kindaren
3000,2550,2370,2190,2070,2010,1960,1890,-
34
100
2100.1943.1848.1770,1705,1656,1616,1578,-
8—11 jaar
1 2 - 1 7 jaar
3000,2775.2640,2578.2436.2365,2308,2254,-
3900,3608.3432.3236,3167,3075.3000,2930.-
De kostan van een stelsel overeenkomstig vorenstaande tabel 2 belopen 11.119 mln. Oa tabellen 2a tot en met 2c geven het stelsei wear bij neutrala bekostiging, waartoij de eigen bijdrage ten laste komt van respectievelijk het eerste kind, het eerste en tweede kind en het eerste. tweede an derde kind, Tabal 2a. Kindarbiislagbedragan bij volladiga vergoeding van da noodzakalijka kostan van lavensondarhoud ondar da varondentalling dat daza kostan f. 300O,— per jaar badragan voor ean aarata kind in da iaaftijdaklaisa 6 — 11 jaar an een "aigan bijdraga" voor het eema kind van f. 2624,(!n gulden] per jaar, 1982)
1e kind 2a kind 3a kind 4a kind Se kind Sakind 7e kind 3e kind
Kindsrbijslag per kind, u n der leeftijdidifferantiatia
Geztnnnen mat
376.2550.2370,2190,2070,2010,1950,1890,-
1 kind 2 kindervn 3 kindaren 4 kindaren S kindaren 6 kindaren 7 kindaran 8 kindaren
Kindarbi tlag per kind volgens niauwe preaantatia 0 - 5 iaar
6—11 jaar
12-17 jaar
283,1024,123S,1310,1338,1350,1352,1348,-
376,1463,1765,1871,1911,1928.1931,1926,-
489.1902,2295.2432,2484,2506.2510,2504.-
Tabel 2b. Kinderbijslagbadragan bij volladiga vargoading van de noodzakelijka koiten van levensonderhoud onder de verondantalling dat daze kottan f. 3000.— par jaar badragan voor aan aerate kind in de leeftiidiklaasa 6 — 11 jaar an een "eigan bijdraga" voor het aerrta en tweede kind f. 1629,— per kind (in guldens par jaar, 1982)
la kind 2e kind 3ekind 4o kind 5a kind 6«kind 7e kind 8a kind
Kindertiijslag par kind,zonder leeftijdsdifferentiatia
Gezinnnen met
1371,921,2370,2190.2070.2010,-
1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 6 kinderen 7 kinderen 8 kinderen
i9so;1890.-
Kinderbijslag per kind volgens niauwe pmentatia 0—5 jaar
8 - 1 1 jaar
12-17 jaar
960,802,1C88,1199,1249,1275,1288,1292,-
1371,1146,1554,1713,1734,1822,1840.1846.-
1782.1490.2020.2227.2319.2369,2392.2400,-
Tabel 2c. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke koitan van levensonderhoud onder da varonderatelling dat deza kosten f. 3000,— per jaar badragan voor een aerate kind in da leefttjdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdraga" voor hat aerate, twoeda en derde kind van f. 1449,— per kind
1e 2a 3e 4« 5e 6e 7a 8a
kind kind kind kind kind kind kind kind
Kinderbijslag par kind, zonder ieeftijdsditferentiatie
Gezinnnen met
1S51,1101,921.2190,2070,2010,1950,1890,-
1 2 3 4 5 6 7 3
kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen
35
101
Kinderbijslag per kind volgens niauwe presentatie 0 - 5 jaar
6—11 jaar
12-17 jaar
1086,928,834.1009,1097.1148.1180,1197,-
1551,1326,1191.1441,1567,1641.1685,1710.-
2016,1724,1548.1873,2037.2133.2191,2223,-
BijIagA 4
Tabal 1. Inkomansaffsctsn van fn hantructuraring van da kindarbijsiag volgans modal III (uitgaanda van nn badrag voor noodzakalijka kosten van levansondarhoud voor aan aarm kind in da laafrijdiklana 6 — 11 jaarvan f. 2S00.- per jaar) met sen "sigan biidraga" voor hat nna en tweeda kind van f. 1060,— per kind (in gulden* per jaar, 1982) Gawtjzigd beleid Gazinnan mat 1 kind 2 kindaran 3 kindaran 4 kindaran S kindaran 6 kindaran 1) 7 kindaran 1) 3 kindaran 1|
Ongawijzigd beleid 1071.2&70.4882.7196,-
9soa.12059,14610,17420,-
Mutatiat
meaat gumtig
minn gunitig
meast gunstig
minjt gunstig
1872.3258.5823.8196,10440.12133.13763.15324,-
1008.1754,313S.4412.5620.7283,8903,104S4,-
• 801.• 288.• 941,• 1001.• 932.• 74,- 347,-2096,-
53,- 1218,- 1747,- 2783,- 3888,-4776,- . - 5707,- 8936,-
1) Varondanrteld is dat hoogRans vijf kindaran in aan laaftijdsgroap vallen. Tabal 2. Inkomansaffactan van een hantructuraring van da kindarbijslag volgans modal 111 (uitgaanda van een bedrag voor noodzakalijka kottan van lavansondarhoud voor •en earata kind in da laaftijdsklassa 6 — 11 iaarvan f. 2 5 0 0 , - per jaar) mat lan "eigan biidraga" voor hat eanta, tvoaada an darda kind van f. 943,— par kind (in guldens per iaar, 1982) Mutaties
Gewijzigd beleid Gazinnan mat
Ongawijzigd beleid
mean gunstig
1 2 3 4 5 6 7 8
1071,2970,4882,7195.9508.12059,14610,17420,-
2024,3562,4902.7276.951S.11244.12894.14490,-
kind kindaran kindaran kindaran kindaran kindaran 1) kindaran 1) kindaran 1)
minst gunstig 1090.1918.2540.3916.S125.6744,8344,9915,-
meest gunstig
minjt gunstig
• 953,• 592,• 20,• 81,* 7,- 815,-1716,- 2960,-
+ 934,- 1052,- 2342,- 3279,- 4383.-S315,- 6266.- 7S0S,-
I I Varondamald is dat hoognans vijf kindaren in Hn laeftijdsgroap vallen. Tabal 3. Inkomensaffactan van aan hamructurenng van da kindartiijsJag volgans modal 111 (uitgaanda van een bedrag voor noodzakelijka kostan van lavensonderhoud voor een eanta kind in da laeftijdsklassa 6 — 11 jaar van f. 2000.— per jaar) mat aan "eigan bijdraga" voor het eanta kind van f. 790,— (In guldens per jaar, 1982) Mutaties
Gewijzigd balakj Gazinnen mat
Ongawijzigd belaid
meest gunstig
minst gunstig
meest gunstig
minst gunstig
1 kind 2 kindaran 3 kindaren 4 kindaren S kindaren 6 kinderen 1) 7 kinderen 11 8 kinderen 11
1071,2970,4882.7195,9508,12059,14610,17420,-
1573,3784,5838.7738.9530.10840,12113,13337,-
847,2038,3144,4168,5130,6505,7843,9127,-
• 502.• 314,+ 9S6,• 541,•f 22,-1219,-2497,-4083,-
- 224.- 932.-1738.-3027.-4378,-5554,-6767,- 8293,-
1) Verondenteld is dat hoogstens vijf kinderen in tin leeftijdsgroeo vallen.
36
102
Tabel 4. Inkomenseffecten van een hentructuraring van da kindarbiislag volgeni model III (uitgaande van nn badrag voor noodzakeliika kostan van lavensonderhoud voor aan eeme kind in de laefTijdsklana S — 11 iaar van f. 2000.— per iaarl mat sen "eigen bijdraga" voor hat nnxa an twaada kind van f. 490,— par kind (in guldens per jaar, 1982) Gawifzigd beleid
Mutaties
Gazinnan met
Ongewijzigd belaid
meest gunstig
minst gunstig
meest gunstig
minst gunstig
1 2 3 4 5 6 7 8
1071,2970.4882.7195,3508.12059,14610,17420,-
1963.3S38.5589,7488,9280,10598,11874,13110.-
1057,1904,3009,4032.5000,8358.7684,3970.-
• 892,• 566,• 707.• 293.- 228,- 1461,- 2738,-4310,-
14,-1066,- 1873,-3163,- 4508,-5701,- 5926,- 8450.-
kind kindaran kindaren kindaran kindaran kindaran 1) kindaran 1) kindaran 1)
I Verondarsteld is dat hoo^tens vijf kindaran in ten leeftijdsgroep vallan
TatMt 5. Inkomansaffactan van nn hentructuraring van da kindarbijslag volgens model III (uitgaande van ean badrag voor noodzakalijka kostan van levensondartioud voor aan aama kind in da leeftijdiklataa 6 — 11 jaar van f. 2000,— par jaar) mat aan "eigan bijdraga" voor hat aama, twaada an darda kind van f. 436,— par kind (in guldens par jaar, 1982) Mutaties
Gawijzigd beleid Gazinnen met
Ongawijzigd belaid
mean gunstig
minst gunstig
meeat gunstig
minst gunstig
1 kind 2 kindaran 3 kindaran 4 kinderan S kinderan 8 kinderan 1) 7 kindaran 1) 3 kindaran 1)
1071,2970,4882.7195.9508.12059.14610.17420.-
2033.3676,5163.7060.38SS.10244,11475.12722.-
1095.1980.2781,3804,4765,6114,7425,8702.-
• 962,• 706,• 281,135,- 853,- 1815,-3135,- 4698,-
• 24,- 990,-2101,-3391,- 4743,- 5945,- 7185,-8713,-
1) Verondarsteld is dat hoogstans vijf kindaren in een laeftijdsgroap vallan.
Tabai 6. Inkomanseffactan van een herstruccurering van da kindarbijslag volgens modal 111 (uitgaande van ean badrag voor noodzakalijka kostan van lavensondertioud voor ean aente kind in da leeftijdsklaHe 6 — 11 jaar van f. 3000,— per jaarl met aan "sigan bijdraga" voor hat tarrta kind van f. 2624,— (in guldens per jaar, 1982) Mutaties
Gewijzigd beleid Gazinnen met 1 2 3 4 5 6 7 3
kind kinderan kinderan kinderan kinderan kindaren 1) kindaran 1) kinderan 1)
Ongewijzigd baleid 1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-
meest gunstig
minst gunstig
meest gunstig
minst gunstig
489,3804,6885.9728,12420,14458,16412,18298,-
263,2048,3708,5240,6690.3678,10622,12518,-
+ • + • + • •f
- 308,- 922,- 1174,- 1955,-2818.-3381,- 3988.-4902.-
1) Verondersteld is dat hoogstans vijf kindaren in een laehijdsgroep vallan.
37
103
582.834,2003,2533.2912.2399,1802,378,-
Tabal 7. Inkomansaffactan van een hemrucTuraring van da kindartii jslag volgans model 111 luitgaanda van aan badrag voor noodzakaliika kostan van lavaniondamoud voor aan a«ma kind in da laafrijdsklaasa S — 11 jaar van f. 30OO,— par jaar) met een "aigan bijdraga" voor hat aema en twoeda kind van f. 1629.— par kind (in guldens par jaar, 1982) Mutnies
Gawijzigd belaid Gazinnan mat
Ongawijzigd Maid
meest gunstig
minsT gunstig
meest gunstig
minst gunstig
1 kind 2 kindarsn 3 kindaran 4 kindaran 5 kjndaren 6 kindaren 1) 7 kindarvn 1) 8 kindaran 1)
1071,2970,4882,7195,9508,120S9.14610.17420,-
1782.2980,6060,8908.11595.13687,15640,17538.-
960,1604,3264,4798,624S,3197,10120,11998,-
* 711,+ 10,• 1178,• 1713,• 2087,• 1608,+1030,• 118,-
-
111.1366,1618,2399,3263,3862,4490,5422.-
1) Varondamald is dat Hoogitans viif kindaran in aan laafrijdsgroaq vallan.
Tabal 8. Inkomensaffacten van aan hervtnicturaring van da kindartjijslag volgans modal III (uitgunda van een badrag voor noodzakalijka kostan van lavansonderTioud voor een earita kind in da leaftijdsklane 6 — 11 jaar van f. 3000.— par jaar) met een "aigan bijdraga" voor hat eertta, twaada an denja kind van t. 1449.— par kind (in guldans par jaar. 1982) Gawijzigd belaid
Mutaties
Gezinnan mat
Ongawijzigd belaid
mean gunstig
minst gunstig
meest gunstig
minst gunstig
1 kind 2 kindaran 3 kindaran 4 kindaran S kindaran 6 kindaran 11 7 kindaran 1) 8 kindaran 1)
1071,2970,4882.7195,9508.12059.14610.17420.-
2016.3448,4644.7492.10185.12306.14325.16245.-
1086,1856,2502,4036,5483,7381,9270,1111S,-
• 945.• 478.- 238.• 297,• 677,• 247,- 285,-1175.-
• 15.- 1114.- 2380.-3159.- 4023,-4678,-5340,- 6305,-
1) Varondamald is dat hoogitans vijf kindaren in ean leeftijdsgroep vallen.
38
104
Mlnl«t*rl« v«n Social* Zaken • n W«rko*l«g«nhald
Sz^
Bijiage 4
Postbu* 20801
2500 EV '•-Gravanhaga
de Soclaal-Economlsche Raad Bezuidenhoutseweg 60 2509 LK'S-GRAVENHAGE
Zaaatraat 73 . Tai 070 3715911 Telefax 070 - 3714642
Uw Brief
Onskeraneifc
Doorideanunvner
SZ/SVT/90/1581 Onderwerp
OBILIII
Structuur van de Algemene Klnderbljslagwet
15 maart 1990
Contactperaoon
Blj zljn brief van 3 maart 1988 heeft mljn ambtsvoorganger, staatssecretarls De Graaf, u verzocht om, na reeds eerder een aantal deel- en Interlmadvlezen te hebben uitgebracht. thans over te gaan tot airondlng van het advles over de structuur van de Algemene Klndeibljslagwet (AKW). DaarblJ werd speciale aandacht gevraagd voor de nlveaus van alsmede de verh&udlng tussen de kinderbijslagbedragen. Het Is mlj bekend dat een concept-advles op 17 november 1989 In uw plenalre vergadering Is besproken maar dat deze bespreking nlet tot vaststdllng van het advles heeft mogen lelden. Ik heb er tevens kennls van gemomen dat dlt concept-advles behalve een standpunt over de structuur van de AKW tevens standpunten bevatte met betrekklng tot een stelsel van gedlfferentleerde mlnlmumultkeringen en het splltslngstelsel. Voorts heb Ik kennlsgenomen van de flnanciele gevolgen van de verschlllende varianten die In dlscussle zljn geweest. Ik wll u erop wljzen dat Ik t h a n s met name belang hecht aan een snelle totstandkomlng van een kabinetsstandpunt over de structuur van de AKW. Het concept-advles bevatte op dat punt een aantal waardevoUe elementen waarover ook In uw plenalre vergadering een redelijke mate van concensus is gebleken. Een spoedlge afrondlng van de advlserlng Is te meer wenselljk nu In het regeerakkoord Is aangekondlgd dat een beleldslntenslverlng met betrekklng tot de klnderbljslag Is voorzlen. In dlt verband zlj u er tevens op gewezen dat de Tweede Kamer blj diverse gelegenheden heeft gevraagd naar de datum waarop dlt advles zou verschljnen (zeer recent nog tijdens de behandellng van het wetsvoorstel dat heeft gddd tot de Wet van 28 december 1989. Stb. 613 (Bijzondere verhoglng klnderbljslag met Ingang van 1990) (Handellngen II. 1989/1990. nr. 25)). Ik heb blj die gelegenheld de Tweede Kamer toegezegd dat een kabinetsstandpunt over de AKW zeer s n d na het ultbrengen van het SER-advIes zal verschljnen. De budgettalre rulmte die In het regeerakkoord Is voorzlen ten behoeve van beleldslntenslverlng In de AKW zal blj het In te nemen standpunt voor het kablnet overigens een belangrijke randvoonvaarde vormen. 105
Ik zou u dan ook wlUen verzoeken om al het mogelljke te doen om te komen tot een spoedlge vaststelling van het advles over de structuur van de AKW.
De Staatssecretarls van Sociale Zaken en Werkflflegenheid,
UK1>U (E. ter
106
Bijiage 5
Uitgaven kinderbijslagregelingen in percentage van het netto nationaal inkomen (tegen marktprijzen) vanaf 1964 Jaar
Percentage
1964 1965 1966 1967 1968 1969
2,1 2,1 2,2 2,2 2,3 2,2
1970 1971 1972 1973 1974
2,2 2,2 2,2 2,1 2,1
1975 1976 1977 1978 1979
2,1 2,0 1,9 2,0 2,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
2,3 2,2 2,2 2,2 2,1 2,0 1,8 1,5 1,5 1,4
107
108
Bijlage 6 Ontwikkeling kinderbijslagen naar rangorde sedert 1 januari 1964 (bedragen per kwartaai) Tijdvak
kb 1e kind
kb 1e kind
kb 2e kind
kb 2e kind
kb 3e kind
excl. ops lag
incl. opslag
excl. opstag
incl. opslag
incl. opslag
bedrag
index
bedrag
bedrag
index
bedrag
bedrag
index
index
index
964 964
76,44
100X
82,68
100X
t/m 1 jan . 1979
1 juli
79,56
104X
86,58
105X
tie kb 2e kind
1 Jan.
1965
83,46
109X
91,26
110X
excl. en incl.
1 juli
1965
83,46
109X
95,16
115X
opslag
1 Jan.
90,48
118X
103,74
125X
1 okt.
95,16
124X
109,20
132X
98,28
129X
113,10
137X
102,96
135X
117,78
142X
106,86
140X
121,68
147X
1 Jan.
966 966 1 Jan. 967 967 1 juli 1 april 968 1 okt.
1968
110,76
USX
126,36
153X
1 Jan.
1969
112,32
147X
127,92
155X
1 april
1 juli
969 969 970 970
1 Jan.
1 juli 1 Jan.
116,22
152X
132,60
160X
120,90
158X
137,28
166X
125,58
164X
142,74
173X
131,04
171X
148,98
180X 186X
1971
135,72
i7ax
153,66
1 apri I 1971
140,40
184X
158,34
192X
971 971 972 973 973 974 974 975 975 976 976 977 977 978 978 979 979 980 980 981 981 982 982 983 983 984 984 985 1 985 986 986 987 987 988 988 989 989 990
148,98
195X
167,70
203%
155,22
203X
174,72
21IX
164,58
215X
184,86
224X
164,58
215X
195,78
237X
164,5«
215X
205,92
249X
164,58
215X
219,18
26SX
164,58
215X
242,58
293X
164,58
215X
255,06
308X
164,58
215X
269,10
325X
164,58
21SX
288,60
349X
164,58
215X
294,06
356X
164,58
215X
307,32
372X
164,58
21 SX
318,24
385X
164,58
215X
334,62
405X
164,58
21 SX
237,12
310X
344,76
417X
382,20
164,58
215X
244,14
319X
351,00
42SX
387,66
469X
387,66
469X
164,58
21 SX
244,14
319X
358,80
434X
403 26
488X
406,38
492X
259,00
339X
420,00
508X
423,00
S12X
259,00
339X
428,00
518X
432,00
522X
274,00
3S8X
436,00
527X
436,00
527X
274,00
358X
538X
445,00
538X
284,00
372X
558X
460,00
556X
291,00
381X
571X
472,00
571X
576X
466,31
564X
570X
461,65
558X
1 juli 1 okt. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan. 1 juli 1 Jan.
290,31
380X
290,31
380X
292,38
382X
292,38
382X
292,90
383X
292,67
383X
289,56
379X
285,96
374X
445 00 461 00 472 00 475 99 471 23 471 23 471 23 474 58 474 58 475 44 475 05 470 00 464 IS
303,75
397X
302,75 306,44
293,25
384X
290,31
380X
310,12 334,32
109
462X
570X
461,65
558X
57DX
461,65
558X
574X
464,93
562X
574X
464,93
562X
575X 575X
465,77 465,40
563X 563X
568X
460,42
557X
561X
454,72
550X
493,07
596X
483,01
S84X
396X
492 10
481,40
S82X
401X 406X 437X
497,44
S9SX 602X
487,29
589X
503,40
609X
507,88
614X
493,13 497,51
602X
596X
- 2 T i jdvak
kb 6e kind
kb 4e kind
kb 8e kind
index van
prijsindex van
, regelings-
reelts vbor werkn.
(1964 = 100;
gezinnen (1964 = 100
bedrag
index
bedrag
index
bedrag
index
jaargemiddelde)
jaargemiddelde)
100
.100
1 Jan.
1964
112,32
100X
126,36
100X
126,36
100X
1 juli
1964
118,56
106X
132,60
105X
132,60
105X
1 Jan.
1965
124,02
110X
138,84
110X
138,84
110X
1 juli
1965
127,92 •'•
114X
142,74
113X
158,34
125X
1 Jan.
1966
138,84
124X
155,22
123X
171,60
136X
1 okt.
1966
146,64
131X
163,80
130X
;i80,96
143X
1 Jan.
1967
152,10
135X
169,26
134X
187,20
. 148X
1
1967
158,34
141X
176,28
140X
195,00
154X
1 april 1968
168,80
150X
181,74
144X
201,24
159X
1 okt.
1968
169,26
151X
187,98
149X
208,26
165X
1 Jan.
1969
171,60
153X
190,32
151X
210,60
167X
1 april 1969
177,84
158X
196,56
156X
217,62
172X
Mi
gez insconsunpt i e,
lonen
1 juli
1969
184,08
164X
203,58
161X
225,42
178X
1 Jan.
1970
191,10
170X
211,38
167X
234,00
185X
1 juli
1970
177X
219,96
193X
1971
183%
226,98
174X 180X
243,36
1 Jan.
198,90 205,14
251,16
199X
1 april 1971
211,38
188X
234,00
18SX
258,96
205X
1 juli
1971
223,86
199X
248,04
196X
274,56
217X
1 okt.
1971
233,22
208X
258,18
204X
285,48
226X
1 juli
1972
247,26
220X
273,00
216X
302,64
240X
1 Jan.
1973
261,30
233X
289,38
229X
519,80
253X
1 juli
1973
274,56
244X
303,42
240X
336,18
266X
1 Jan.
1974
292,50
260X
323,70
256X
358,02
283X
1 juli
1974
323,70
288X
358,03
283X
396,24
314X
1 Jan.
1975
340,86
303X
376,74
298X
417,30
330X
1 juli
1975
368,80
328%
397,80
315X
439,92
348X
1 Jan.
1976
384,54
342X
425,88
337X
471,72
373X
1 juli
1976
392,34
349X
434,46
3UX
480,48
380X
1 Jan.
1977
410,28
365X
454,74
360X
502,32
39SX
1 juli
1977
425,10
378X
470,34
372X
520,26
412X
1 Jan.
1978
446,94
398X
494,52
391X
546,78
433X
1 juli
1978
460,20
410X
509,34
403X
563,16
446X
1 Jan.
1979
468,78
417X
518,70
410X
574,08
454X
1 juli
1979
500,76
446X
552,24
437X
608,40
481X
1 Jan.
1980
511,00
455X
564,00
446X
621,00
491X
1 juli 1 Jan.
1980
522,00
465X
575,00
455X
634,00
502X
1981
527,00
469X
581,00
460X
640,00
5d6X
1 juli
1981
538,00
479X
593,00
469X
654,00
518X
1 Jan.
1982
557,00
496X
614,00
486X
677,00
S36X
1 juli
1982
570,00
507X'
629,00
49SX
693,00
548X
1 Jan.
1983
563,89
502X
621,76
492X
684,95
54 2X
1 juli
1983
558,25
497X
615,59
487X
678,95
537X
1 Jan.
1984
558,25
497X
615,59
487X
678,95
537X
1 juli
1984
558,25
497X
615,59
487X
678,95
53 7X,
1 Jan.
1985
562,23
S01X
619,94
491X
683,02
541X
1 juli
1985
562,23
S01X
619,94
491X
683,02
S41X
1 Jan.
1986
563,25
501X
621,03
491X
684,19
541X.
1 juli
1986
562,80
501X
620,59
491X
683,62
541X
1 Jan.
1987
556,82
496X
613,95
486X
676,31
S35X
1 juli 1 Jan.
1987
490X
606,36
480X
520X
644,09
510X
667,92 709,42
529X
1988
549,90 584,09
1 juli 1 Jan.
1988 1989
582,16 589,27
S1BX 525X
641,99 649,86
508X 514X
707,11 715,76
S60X 566X
1 juli
1989
595,55
530X
657,65
521X
724,38
573X
1 Jan.
1990
601,65
536X
663,45
525X
730,78
578X
110
110
108 -t-
120
,' • i l l
128
..
134
,122
146
,130
160
132
178
143
200
154
224
1158
256
181
116 J
288 314
219
338
235
358
243
376
561X .
, 2 0 3
,
254
390
270
400
288
426
305
430
314
429
324
431
331
436
332
439
331
443
332
447
331
453
337
Bijiage 7
MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Directoraat-Generaai Sociale Zekerheid •s-GRAVENHAGE, NIEUWE UTTLEG 1-2 - TELEFOON 070 - 70 27 02 - TELEFAX 701010 Soclaal-Economische Raad De heer H.G. Fljn van Draat Bezuidenhoutseweg 60 2594 WA s-GRAVENHAGE Uw brief:
Uw Icenmerk.: Onderweip:
Nleuwe versle Internationale vergelljklng
Ons kenmerio: FEBO/89/MR/P/1484 Datum: 27 September 1989
van de ktnderbljslag- en kinderaitrekregellngen
Geachte heer Fljn vstn Draat. Bljgaand treft u de nleuwe versle van de Internationale vergelljklng van de kinderbijslag- en kinderaftrekregellngen In acht verschlllende landen aan. Voor Belgie. Frankrljk en Italli Is gebrulk gemaakt van recenter dan wel aanvuUend materlaal: daarnaast zljn enlge wijzlglngen aangebracht In de opbouw van de tabellen.
DE PLV. HOOFDDIRECTEUR FINAN:iEEL-ECONOMISCH BELEID EN ON>ERZOEK
. Th. Hoekstra
CORRESPONDENTE-ADRES: POSTBUS 20802 - 2500 EV 's-GRAVENHAGE Veizoek een onderweip per brief te behandelen en bij beantwooiding af deling, nummer en datum te vermelden.
Ill
112
NoUtle t.b.v. de SER-werk^roeo KlnderhHslag gn Klnderaftffk
1.
inisiiim In deze notltle worden de voorzienlngen In een aantal landen (Nederland. Belgie. West-Dultsland, Denemarken. het Verenigd Koninkrijk. Frankrljk. Italli en Zweden) met betrekklng tot het verzorgen van klnderen met elkaar vei^geleken. omgerekend op basis van koopkrachtpartteiten. Deze voorzienlngen vallen uiteen in ktnderbljslag, die in leder land wordt ontvangen. en flscale voordelen met betrekklng tot het verzorgen van klnderen. Paragraaf 2 geeft de sltuatle weer per 1 Jull 1986. In 2.1 wordt de klnderbijslag In de verschlllende landen op basis van koopkrachtparltelten vergeleken. In 2.2 worden de flscale voordelen alsmede de inkomensafhankelljke elementen in de klnderblJslagregeUngen. omgerekend op basis van koopkrachtpartteiten. behandeld. In 2.3 wordt het totaalbedrag vergeleken dat een gczin In de verschlllende landen ontvangt voor het verzorgen van klnderen. In paragraaf 3 wordt aangegeven hoe de sltuatle was per I Januari 1988 voor wat betreft de hoogte van de klnderbljslag op basis van koopkrachtparltelten. De gegevena Inzake de flscale voordelen op die datum zljn nog met voorhanden. evenmln als de koopkrachtparlteltskoers van de Zweedse kroon In 1988. Voor Zweden zljn de bedragen omgerekend m guldens aan de hand van de koopkrachtparlteltskoers van 1986 en het devaluatlepercentage van de Zweedse krobn ten opzlchte van de gulden tussen 1986 en 1988. Uiteraard is dlt slechts een ruwe benaderlng van de koopkrachtpartteitskoers vsin 1988. De vermelde Wnderbljslagbedragen voor Zweden voor 1988 moeten dan ookmet het nodige voorbehoud worden bezlen.
2.
Een vergelllklng van de klnderblfslag en flscale voordelen In een aantal landen In 1986
2.1.
De hoogte van de klnderbyslag In deze paragraaf worden voor een aantal EG-landen alsmede Zweden de klnderbljslagbedragen per gezin (gevaneerd naar gezlnsgrootte) vergeleken. Daarblj zljn bedragen in natlonale valuta herleld tot guldens op basis van koopkrachtparltelten. In Nederland, Belgift en Frankrljk varleert de ktnderbljslag al naar gelang de leeftljd van het kind. Terwille van de eenvoud wordt In onderstaande tabellen 1 en 2 slechts de leeftljdsgroep 6lOjaar in de beschouwlng betrokken. In deze paragraaf wordt voorts geabstraheerd van de inkomensaihankelljkheld van de klnderbljslag. waarvan In sonrmlge landen sprake is. In bljlage 1 Is een overzlcht van alle klnderbljslagbedragen (naar rangorde) opgenomen voor de sltuatle per
113
-2-
l Jul! 1986: daarln zljn tevens. voor zover daarvan sprake is. de leeftijdsafhankelljkheld en de Inkomensafhankelljkheld aangegeven. Tabel 1.
1 2 3 4
Klnderbljslag die een geztn per maand ontvangt (In gld b.b.v. koopkrachtparltelten. leeftljd klnderen 6-10 Jaar); 1 Jull 1986
Nederiand kind •' ^7.5S 255.91 klnderen 411.04 klnderen klnderen 598.64
Belgle l43.i7 392.86 745.95 1099.04
Denemarken 50.18 100.36 150,54 200.72
Frankrljk
Italle
6.66
i&M
181.74 414.59 647.44
72.08 108.12 144.16
V. Konlnkrtjk W. Duitsland Zweden 5o.i6 ia4.2i 117.51 150.60 268.44 235.02 371.48 402.66 411.28 612.43 536.88 646.30
Tabel 2. Klnderbljslag die een gezin per maand ontvangt (In gld o.b.v. koopkrachtparltelten, leeftljd klnderen 6-10 Jaar. IndexclJfers t.o.v. Nederiand): 1 JuU 1986 Nederiand 1 2 3 4
kind klnderen klnderen klnderen
IM
100 100 100
Belf^e 147 154 181 184
OenemarKen Kranlcrljic
SI
39 37 34
6
71 101 108
lUUe 37 28 26 24
V, Konlnkrlik w. Uultsland Zweden 51 120 138 105 59 92 98 90 100 90 102 108
Ult de tabellen 1 en 2 bUJkt dat de klnderbljslag die een gezin met ein kind In Nederiand ontvangt, hoger is dan in Denemarken. Frankrljk, ItallS en West-Dultslaiul. Ook voor een gezin met twee klnderen wordt In Nederiand meer ontvangen dan in genoemde vler landen en bovendlen In Zweden. Alleen In Belgie en in het Verenlgd Konlnknjk krljgt een gezin met twee klnderen meer klnderbljslag. Een gezin met drle klnderen ontvangt in Nederiand meer klnderbljslag dan in Italli, Denemarken en West-Dultsland en ongcveer evenveel als In het Verenlgd Konlnkrtjk. Frankrtjk en Zweden. Voor een gezin met vler klnderen wordt behalve in Belgii ook In Frankrtjk en Zweden meer klnderbljslag ontvangen dan In Nederiand: in WestDultsland wordt ongeveer evenveel ontvangen. Verder is van belang hoeveel gezlnnen met klnderen in Nederiand verhoudlngsgewljs meer klnderbljslag ontvangen dan In het bultenland. In ondeistaande tabel wordt daartoe het procentuele aandeel van de verschillende gezinsgrootten in het totaal aangegcvea Tabel 3. Het totale aantal gezlnnen in Nederiand. onderverdeeld naar gezlnsgrootte. 1 Januart 1988 (absoluut en in procenten) gezin met gezin met gezin met gezin met totaal
114
1 2 3 4
kind klnderen klnderen klnderen of meer
Absoluut Procentueel 719540 38.0 % 822823 4 3 , 4 % 13.5 % 255436 5,1 % 96177 1893976
Uit de tabellen I en 2 alsmede bijiage 1 blijkt dat de kinderbijslag per gezin In Nederland voor ledere gezinsgrootte. ongeacht de leeftijd van de kinderen, hoger Is dan in Denemarken en Italie, en lager dan In Belgie. Alle gezlnnen In Nederland met een of twee klnderen (82% van het totale aantal gezlnnen) krljgen ongeacht de leeftijd van de kinderen meer kinderbijslag dan een vergelijkbaar gezin in West-Duitsland. Voor gezlnnen met drle klnderen Is dat met meer het geval indlen de kinderen Jonger ziJn dan zes Jaar. In vergelljklng met Frankrljk wordt eveneens door alle Nederlandse gezlnnen met een of twee klnderen meer kinderbijslag ontvangen dan een vergelijkbaar gezm aldaar. Voor grotere gezinsgrootten wordt in Frankrljk meer kinderbijslag ontvangen. Alle gezlnnen In Nederland met een kind (38% van het totale aantal gezlnnen) ontvangen ongeacht de leeftijd van het kind minder ktnderbiJslag dan een vergelijkbaar gezin in het Verenigd Koninkrtjk. Gezlnnen met twee klnderen ontvangen In Nederland alleen meer mdlen de kinderen tot de leeftljdscategorle 12-17 Jaar behoren. Door gezlnnen met drle kinderen wordt in Nederland alleen minder kinderbijslag ontvangen dan in het Verenigd Konlnkrijk indlen de klnderen jonger zijn dan zes Jaar. Voor Zweden geldt ten slotte dat aldaar gezlnnen met een kind meer kinderbijslag ontvangen dan vergelljkbare gezlnnen in Nederland. behalve indlen het kind in de leeftljdscategorle 12-17 jaar valt. Voor gezlnnen met twee klnderen wordt In Zweden alleen voor klnderen jonger dan zes Jaar meer kinderbijslag ontvangen. Gezlnnen met drle kinderen ontvangen in Zweden In vergelljklng met Nederland meer kinderbijslag indlen de klnderen Jonger zljn dan zes Jaar. evenveel als ze in de leeftljdscategorle 6-11 jaar vallen en minder Indlen ze tussen 12 en 17 Jaar oud zljn. BIJ deze conclusles is, zoals aan het begin van deze paragraaf Is aangegeven, geabstraheerd van de inkomensafhankelijkheld van de kinderbijslag in enkele landen. 2.2. Inkomensafhankelljke elementen In de ktnderbiJslag en fiscale voordelenm.b.t het verzorgen van klnderen In deze paragraaf worden de fiscale regellngen van een aantal landen m.b.t. het verzorgen van klnderen met elkaar vergeleken. alsmede de inkomensafhankelljke elementen in de kinderbijslag. DaarbiJ zljn de bedragen in natlonale valuta herleld tot guldens op basis van koopkrachtparlteiten. In vier van de onderzochte landen bestaat een flscaal voordeel als men kinderen verzorgt. te weten in Belgie. Italie. Frankrljk en WestDuitsland. In de2e landen bestaat tevens een vorm van inkomensafhankelljke toeslag of vermtnderlng op de kinderbljslagbedragen. evenals in Denemarken.
115
•4-
In Belgie mag een bepaald percentage van de verschuldlgde belasting in minderlng worden gebracht op de verschuldlgde belasting. Dit percentage neemt toe naarmate er meer klnderen In een gezin zljn. Het bedrag dat mag worden afgetrokken kent een minimum- en een maxlmumhoogte. Tabel 4 geeft een overzlcht van de percentages en bedragen voor de eerste vier klnderen. In bijlage 2 is een overzlcht van alle bedragen opgenomen. Tabel 4. Belastlngvermlnderlng per maand in Belgie l.v.m. het verzorgen van klnderen; gemiddeld Inkomensniveau (in gld o.b.v. koopkrachtparttelten); 1986 Vermlndenngs- Belastlngpercentage besparlng 1 2 3 4
kind klnderen klnderen klnderen
7,5% 20% 35% 55%
36.96 90.08 203.25 402.16
Daamaast wordt in Belgie 20.79 gld per maand Ingehouden op het totale bedrag dat een gezln aan klnderbijslag ontvangt. indlen de werknemer meer verdlent dan het mlnimumloon. In Italie geldt. berekend op basis van koopkrachtpantelten. een belastmgvoordeel van 14.59 gld per maand per kind voor de eerste twee klnderen. Indien het inkomen van de echtgeno(o)t(e| vcin de belastlngplichtige lager Is dan 5.474,45 gld per Jaar. Is het inkomen van de echtgeno(o)t(e) hoger dan mag de belastlngplichtige de helit van dat bedrag In minderlng brengen op de verschtildlgde belasting. Tevens bestaat in Italie een tweetal vormen van inkoraensafhankelljke klnderbijslag. Ten eerste wordt de gezinsgrootte met een kind verhoogd indien de echtgeno(o)t(e) minder verdlent dan 11.898.18 gld per Jaar. Daarnaast ontvangt een geztn een toeslag indlen het inkomen lager is dan een bepaalde inkomensgrens. In tabel 5 zljn de toeslagen op gemiddeld inkomensniveau weergegeven. In bljlage 1 Is een overzlcht van alle bedragen opgenomen. Tabel 5 Toeslag op de klnderbijslag per maand in Italie; gemiddeld inkomensniveau (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten); 1986 Toeslag 109.49 1 kind 218.98 2 klnderen 328.47 3 klnderen 437.96 4 of meer klnderen
116
In West-Dultsland geldt een belastlngaftrek van 2.493.90 gld per kind. Het bedrag is aUtrekbaar van het bruto inkomen voor belastlng. In tabel 6 is a'angegeven welk bedrag een gezln met kinderen met een gemlddeld inkomen (39.008.03 gld per Jaar) per maand minder aan belastlng hoeft te betalen in vergelljking met een gezln met hetzelfde inkomen zonder kinderen (voor een overzlcht van de bedragen van gezlnnen met meer dan vier kinderen zlj verwezen n&ar bljlage 2). Tabel 6. Belastlngbesparlng in West-Dultsland per maand voor gezlnnen met kinderen; gemlddeld inkomen (in gld o.b.v. koopkrachtpantelten): 1986 Belastlngbesparlng 45.72 1 kind 91.44 2 kinderen 137.17 3 kinderen 182.89 4 kinderen In West-Dultsland Is daamaast sprake van een kortlng op het klnderbljslagbedrag voor het tweede kind en de volgende kinderen. indlen het Inlcomen een bepaalde grens overschrljdt. Op gemlddeld inkomensnlveau vlndt geen kortlng plaats. In FrankrIJk kent men geen dlrecte voorzlenlng in de beiastlngsfeer maar wordt een splltslngsstelsel toegepast: het totale gezlnsinkomen wordt op basis van verhoudlngscijfers aan de gezlnspartners (Incl. kinderen) toegerekend. Het totale gezlnsinkomen wordt gedeeld door de totale gezlnsfactor, waarblj de ouders elk de factor 1 toegewezen wordt en leder kind de factor 0,5. Over het aldus verkiegen bedrag wordt vervolgens overeenkomstlg de geldende belasUngtabel belastlng geheven en dlt bedrag wordt weer met de gezinsfactor vermenlgvuldlgd om de totale verschuldlgde belastlng te bepalen. In tabel 7 is aangegeven welk bedrag een gezln met kinderen met een gemlddeld inkomen (29.342.11 gld per Jaar) per maand minder aan belastlng hoeft te betalen in vergelljking met een gezln zonder kinderen met hetzelfde inkomen. Tabel 7. Belastlngbesparlng in FrankrIJk per maand voor gezlnnen met kinderen: gemlddeld inkomen (in gld o.b.v. koopkrachtpanteiten): 1986 Belastlngbesparlng 22.25 1 kind 2 kmderen 33.62 3 kinderen 35.81 4 kinderen 35.81
117
Daamaast ontvangen gezinnen in Frankrijk een gezinstoeslag indien ze drle of meer klnderen hebben en het gezinslnkomen een bepaalde grcns met overschrljdt. Deze toeslag bedraagt 233.47 gld per maand. Een gezin met een gemlddeld Inkomen en met 3 of meer klnderen komt voor deze toeslag In aanmerklng. . In Denemarken wordt het bedrag aan klnderbljslag gekort indlen het belastbaar inkomen een bepaalde grens overschrljdt. Dlt is met het geval op gemlddeld inkomensmveau. De klnderbljslag is per 1 jull 1987 met langer inkomensafhankelljk. 2.3. Totaaibeeldkinderbyslag
enfscale
voordelen: 1986
Het totale bedrag dat een gezln ontvangt voor het verzorgen van klnderen wordt verkregen door sommatle van de klnderbljslag die wordt verstrekt. incluslef Inkomensafhankelljke toeslagen of vermlndertngen. en het belastlngvoordeel dat een gezln gemet als gevolg van het verzorgen van klnderen. In tabel 8 zljn daartoe voor de verschlllende landen de klnderbljslagbedragen voor een gezln op gemlddeld inkomensmveau met klnderen in de leeftydsgroep 6-10 Jaar en het belastlngvoordeel voor zover van toepasslng blj elkaar opgeteld. Voor Belgie is de inkomensafhankelljke kortlng op het totale maandbedrag aan klnderbljslag toegepast. Voor Itahi Is verondersteld dat de echtgeno(o)t(e) minder verdlent dan 5.474,45 gld per J a a r tevens is het inkomensafhankelljke deel van de klnderbljslag op gemlddeld inkomensmveau hler in de beschouwing betrokken. Voor Frankrijk ten siotte is de gezinstoeslag voor gezinnen met drle of meer klnderen In de vergelljklng betrokken. Voor alle duldelljkheld zlj opgemerkt dat dlt gemiddelde inkomensmveau wat de hoogte van het bedrag betreft per land aanzlenlljk kan verschlUen. Voor andere Inkomensnlveaus ontbreken echter de gegevens. Tabel 8. Het totaalbedrag dat een gezln op gemlddeld Inkomensmveau per maand ontvangt (in gld o.b.v. koopkrachtparitelten, leeftljd klnderen 6-10 jaar); IJull 1986 Nederland
1 kind
2 klnderen 3 klnderen 4 klnderen
57,55
255,91 411,04 598,64
Uelgle 159,44 462.15 928.41 1480.41
Denemarken Frankrijk
M.ia
100,36 150,54 200.72
i2,i5 215,36 683,87 916.72
Italle
Ids, IS
356.28 501.81 647.34
V. Koninkrijic W. Uultsland 134.22 §5,§i 242,04 ' 268.44 508,65 402.66 536.88 795,32
Zweden
117.31
235.02 411.28 646.30
Tabel 9. Het totaalbedrag dat een gezln op gemlddeld inkomensmveau per maand ontvangt (in gld o.b.v. koopkrachtparitelten. leeftljd klnderen 6-10 jaar, Indexcljfers t.o.v. Nederland); 1 JuU 1986 Nederland
1 kind
2 klnderen 3 klnderen 4 klnderen
160 100 100 100
Bel^e 16^ 181 226 247
Denemarken Frankrijk 51 23 39 84 166 37 153 .34
118
Italle 201 139 122 108
V. Koninkrijk W. Duiuland 138 98 105 95 124 98 133 90
Zweden 120 92 lOO 108
• 7 -
Ult de tabellen 8 en 9 blljkt dat voor gezinnen op gemiddeld mkomensnlveau met 6en kind In de leeftljdscategone 6-10 Jaar In Nederland meer wordt ontvangen dan in Denemarken en Frankljk, ongeveer evenveel als In West-Dultsland. en minder dan in Belgle, het Verenigd Konlnkrijk, Italie en Zweden. Voor een gezln met twee kmderen In deze leeftljdscategone wordt aUeen in Belgie. UaH6 en het Verenigd Konlnkrijk meer ontvangen; in alle andere in de beschouwlng betrokken landen wordt daarentegen minder ontvangen dan In Nederland. Voor gezinnen met dne klnderen is de sltuatle, ultgaande van de leeftljdscategone 6-10 Jaar, in Nederland alleen gunstlger dan in Denemarken. Deze gezinnen ontvangen in Nederland ongeveer evenveel als in het Verenigd Koninkrtjk en Zweden. en minder dan in Belgie, Franknjk, Itallfi en West-Dultsland. Geziimen met vier klnderen in de leeftljd van 6-10 Jaar zljn in Nederland beter af dan in Denemarken en het Verenigd Koninkrtjk. en daarentegen slechter af dan in Belgie, Frankrijk, ItallS, West-Dultsland en Zweden. 3.
De klndcrbllslag per 1 lanuarl iqsa In tabel 10 Is het bedrag weergegeven dat een gezln aan klnderbljslag ontvangt per 1 januan 1988. omgerekend in guldens op basis van koopkrachtparttelten op die datum. In de verschUlende landen voor dezelfde gezlnssltuatles als in tabel 1. In bljlage 3 is een oveizlcht van alle'kinderbljslagbedragen (naar rangorde) opgenomen. Zoals al m paragraaf 1 is aangegeven zljn de bedragen voor Zweden berekend aan de hand van de koopkrachtpariteltskocrs van 1986 en de wisselkoersmutatle tussen 1986 en 1988. Deze bedragen zljn dus slechts een benaderlng van de bedragen op basis van koopkrachtparttelten.
Tabel lO.KlnderblJslag die een gezln per maand ontvangt (In gld o.b.v. koopkrachtparttelten. leeftljd klnderen 6-10 Jaar); IJanuart 1988 1 2 3 4
kind klnderen klnderen klnderen
Nederland 101.25 265.61 426.61 621.31
belgle
I4fi77
391.21 740.45 1089.69
Denemarken Frankrijk
3d. IS
178.32 267.48 356.64
a.M 171.16 390.46 609,76
Italie 82.01 180.42 328.04 524.86
V. I^onlnkrljk W. Uuitsland Zweden
11S.25
238.50 357.75 477.00
4S.12
147.37 363.51 599.30
153.(55
267.30 467.77 815.25
Tabel U.Klnderbljslag die een gezln per maand ontvangt (in gld o.b.v. koopkrachtparttelten. leeftljd klnderen 6-10 Jaar. indexcljfers t.o.v. Nederland); 1 Januart 1988 Nederland 1 kind 2 klnderen 3 klnderen 4 -klnderen
IM
100 100 100
Belgie
U5
147 174 175
Denemarken Frankrijk 0 88 64 67 63 92 57 98
119
Itaile
SI
68 77 84
V. koninkrtlk W. Dultaland Zweden 118 49 152 101 55 90 110 85 84 77 96 131
-8-
Ult de tabellen 10 en 11 blljkt dat de kinderbljslagbedragen. die gezlnnen ontvangen. voor edle gezlnsgrootten in BelglS en Zweden en daamaast voor gezlnnen met 66n kind m het Verenlgd Koninkrijk. hoger zljn dan in Nederland. In deze tabellen Is geen rekening gehouden met de kortlng op het totale maandbedreig aan klnderbljslag in BelglS indlen de werknemer meer ver* dlent dan het mlnimumloon, evenmln met de gezinstoeslag voor gezlnnen met drle of meer klnderen in Frankrljk. . Voor Italie Is, anders dan In paragraaf 2.1. in zovcrre rekening gehouden met inkomensafhankelljke elementen van de klnderbljslag dat Is gerekend met de kinderbljslagbedragen behorende blJ een ouderlijk inkomen tussen 34.443.51 en 39.364,02 gld perjaar.
120
BtJLAGE 1 1. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand in Nederland (in gld: 1 juU 1986) 6-11 Jaar 12-17 laar 0-5 laar 18-26 laar 100.16 78.05 le kind 97.56 121,95 158,35 197,94 162,58 126.68 2eklnd 159.27 155.13 124.11 193.92 3eklnd 192.60 187,60 150,08 234.50 4«klnd 187.58 234,47 192.59 150.06 Seldnd 206,86 212.38 165,49 258.58 6eldnd 212,40 206,86 165.49 258.58 7eldnd 233,94 227.87 284.84 182.30 Seklnd 2. Derangorde-kmderbljslagbedragenper maand in Belgie (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten: 1 JuU 1986) 0-5 jaar 6-11 jaar 12-16 jaar 17-24 laar 120.66 143,27 173,48 185.14 leklnd 223,21 276,03 298.42 249,59 2ekind 326,71 353,09 379,53 401,92 3eklnd 326,71 401.92 379,53 353,09 4ekind 353,09 326,71 379,53 401.92 5ekind 326,71 379.53 401.92 353.09 6eklnd 401.92 326,71 379.53 353.09 7eklnd 326,71 379.53 401.92 353,09 Seklnd Vanaf 1984 wordt het maandbedrag aan klnderbljslag met 375 BFR (20.79 gld) gekort. behalve wanneer de werknemer nlet meer verdlent dan het minlmumloon. 3. De rangorde-kinderfoijslagbedragen per maand m Denemarken (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten: 1 JuU 1986) 0-15jaar leklnd 50,18 50.18 2eklnd 50,18 Seklnd 50.18 4eklnd 50,18 Seklnd 50,18 6ekind 7eklnd 50,18 50.18 Seklnd De klnderbljslag is Inkomensafhankelijk. Indlen het belastbaar Inkomen hoger Is dan 190.000 DKR (47.452,55 gld) per Jaar, wordt de klnderbljslag gekort met 6% van het bedrag dat de inkomensgrens overschrijdt.
121
4. De rangorde-klnderbijslagbedragen per maand in Frankrijk (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten: 1 juU 1986) le idnd 2e kind 3e kind 4ekind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind
0-10 )aar
11-15 |aar
6.06
6.(56
181.74 232.85 232.85 232,85 232.85 232.85 232.85
232.85 283.96 283.96 283.96 283.96 283.96 283.96
16-20Jaar ~ 6.00 272.60 323.72 323.72 323.72 323.72 323.72 323.72
In bepaalde gevallen wordt aan een gezln een gezlnstoeslag verstrekt. Deze toeslag wordt ultgekcerd. afhankelljk van de hleronder genoemde maxlmumlnkomens. voor gezlnnen met dne of meer klnderen, waarvan er drie tenmlnste drle Jaar of ouder zljn. De hoogte van de toeslag bedraagt 692 FF (233.47 gld) per maand. Maxlmumlnkomen (belastbaar netto-lnkomen 1985 In gld o.b.v. koopkrachtparltelten) Maxlmumbedragen 1 iiikomen 2 inkomens of alleenstaande ouder 36.913.i9 3 klnderen 45.155.87 43.065.45 4 klnderen 51.308.03 + 6.152.16 leder volgend kind + 6.152.16
Aantal klnderen
De rangorde-klnderbijslagbedragen per maand in Itallfi (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten: 1 juU 1986) leklnd 2eklnd 3ekind 4eklnd Seklnd 6eklnd 7eklnd Seklnd
0-25 Jaar 36.04 36,04 36.04 36.04 36.04 36.04 36.04 36.04
Indlen de echtgeno(o)t(e) minder verdlent dan 6.520.200 L (11.898.18 gld) perjaar wordt de gezinsgrootte met ten kind verhoogd. De klnderbljslag is Inkomensalhankelljk; indlen het inkomen lager Is dan een bepaalde grens. wordt de klnderbtjslag verhoogd. Deze verhoging is alhankelijk van het Inkomen en het aantal klnderen.
122
-3Inkomensgrens fgld) (16.346.72) (27.135.04) (34.888.69) (41.671.53) (48.454.38) (54.916.06) (61.375.91)
Aantal pezinsleden 1 2 3 4 5 6 7 of meer
Aanvullende kinderbljslag per maand (in gld o.b.v. koopkrachtpariteiten) Gezlns inkomen tot Inkomensgrens tot 125% van Inkomensgrens tot 150%-van Inkomensgrens tot i75% van inkomensgrens boven tweemaal inkomensgrens
Aantal klnderen 1 2 l(W.4d 21S.98 54.74
4 of meer 3 328.47 437.96
164.23
273.72
383.21
109.49
218.98
328.47
164.23
273.72 218.98
6. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand m het Verenlgd Koninkrljk (in gld o.b.v. koopkrachtpariteiten: 1 Jul! 1986) le kind 2eklnd 3e kind 4eklnd Sekind 6ekind 7ekind Sekind
0-16 jaar 134.22 134.22 134,22 134.22 134.22 134.22 134.22 134.22
7. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand in West-Duitsland (in gld o.b.v. koopkrachtpariteiten: 1 Jull 1986) lekind 2eklnd 3eklnd 4eklnd Sekind 6eklnd 7eklnd 8e kind
0-16)aar 50.20 100.40 220.88 240.95 240.95 240.95 240.95 240,95
De kinderbljslag is InkomensafliankeUJk: indien het inkomen hoger is dan een bepaalde grens. wordt de kinderbljslag vanaf het tweede kind gekort. De kortlng geldt voor een netto inkomen hoger dan 19.000 DM (19.076.31 gld) per Jaar voor een alleenstaande en 26.600 DM (26.706.83 gld) per Jaar voor een echtpaar. In belde gevallen vermeerderd met 9.200 DM (9.236.95 gld) per kind, indien
123
-4-
het netto Inkomen deze grens overschrijdt. wordt de kinderbljslag vanaf het tweede kind gekort met 50% van het bedrag dat het netto inkomen de grens overschrijdt. met een maximum van 840 DM (843.37 gld) per Jaar voor het tweede kind en 1.680 DM (1.686.75 gld) perjaarvoor het derde en de volgende klnderen. 8. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand in Zweden (in gld o.b.v. koopkrachtparltelten; 1 Jul! 1986) lekind 2eklnd 3ekind 4ekind Seklnd 6eklnd 7eklnd Sekind
0-16 jaar 117.51 117.51 176J6 235.02 235.02 235.02 235.02 235.02
In Zweden wordt voor het cerste en het tweede kind een standaardbedrag ultgekeerd. voor het derde kind andeiiialf maal dlt standaardbedrag. voor het vierde kind en de volgende klnderen tweemaal dlt standaardbedrag. Bronnen: KlnderblJ slagbedragen: * EG. Tableaux comparatlfs des regimes de sicuriti soclale (14e ediute. 1 Juli 1986). * Federation of Social Insurance Offices, Social Security in Sweden (1986). * Department of Health and Social Security. Tables of Social Security Systems in the European Communities (London. 1986). * Sozlalraum Europdlsche Gemelnschaft. Antwort der Bundesreglerung. 11/4700(1989). Koopkrachtparltetten: * OECD. National Accounts 1960-1986, main aggregates (1988).
124
BIJUGE 2
Rpla^ttnflvermlndgring In BelgIS laarbedragen in gld o.b.v. koopkrachtnari. telten: 19861 Vermlnderlngs Mlnimaal Aantal Maximaal In mlnderlng m mlnderlng kinderen percentage te bren^en te brengen 3§§Vu 443.46 1 7.5% 921.56 2 20% 1080.93 1984.48 35% 2439.02 3 3941.24 4 55% 4988.91 6230.60 5 75% 7982.26 8519.96 95% 10975.61 6
meer dan 6:
10.975.61 gld plus 2.993.35 gld per kind na het zesde kind.
Het bedrag wort in mlnderlng gebracht op de verschuldlgde belastlng. 2. Belastlngvermlndenng In Itallt (|aart^edragen In gld o.b.v. knonkrachtnarltelten: 19861 In Italie mag 175.10 gld per kind per Jaar voor de eerste twee kinderen Ln mlnderlng worden gebracht op de verschuldlgde belastlng. indlen het Inkomen van de echtgeno(o)t(e) lager is dan 3.000.000 L (5.474.45 gldl per Jaar. Daarboven mag de helft In mlnderlng worden gebracht. 3. Belasttngaftrek In West-Dultsland IJaarbedragen In gld o.b.v. koopkrachtparttelten: 19861 In West-Dultsland geldt een belastlngaftrek van 2.493.90 gld per kind per Jaar. Het bedrag is aftrekbaar van het bruto inkomen. In onderstaande label is aangegeven welke besparlng dlt oplevert voor gezlnnen met een gemlddeld Inkomen met kinderen In vergelljklng met een gezln zonder kinderen met hetzelfde inkomen. Aantal kinderen 1 2 3 4 5 6 7 8
125
Belastlngbesparlng 548.67 1097.32 1645.98 2194.63 2743.30 3291.95 3840.62 4341.42
4. Belastlngaftrek in Frankrltk (laarbedragen in gld o.b.v. Hoookrarhtnarltelten: 19861 Frankrljk kent geen dlrecte fiscale tegemoetkomlng voor het verzorgen van klnderen. maar houdt wel indirect rekening met de gezinsgrootte. De verschuldlgde belastlng wordt bepaald aan de hand van een spUtslngsstelsel. waarblj de ouders leder de factor 1 toegewezen knjgen en de klnderen leder de factor 0.5. Aldus wordt de gezlnsfactor bepaald. Deze mag bovendlen nog met een factor 0,5 verhoogd worden als er drle of meer klnderen zijn. Het belastbaar inkomen wordt door de totale gezlnsfactor gedeeld. over het verkregen bedrag wordt de belastlng bepaald en dlt bedrag wordt weer vennenlgvuldlgd met de gezlnsfactor om de totaal verschuldlgde belastlng te knjgen. In onderstaande tabel Is aangegeven welk bedrag gezlnnen met een gemlddeld Inkomen met klnderen minder aan belastlng betalen dan gezlnnen ^zonder klnderen op dat Inkomensniveau. BelastingAantal klnderen besparlng 267.00 1 403.49 2 429.72 3 429,72 4 429.72 5 429,72 6 429.72 7 429.72 8
Bronncn: Fiscale voordelen: • OECD, The tax/benefit position of production workers 1983-1986 (1987). Koopkrachtpantelten: • OECD, National Accounts 1960-1986, main aggregates (1988).
126
BIJUGE 3 1. De rangorde-kinderbljslagbedragen per maand in Nederland (In gld; 1 Januarl 1988) aantai klnderen 0-5 jaar 70.88 1 2 115.05 3 112.70 4 136.29 5 136.27 6 150,29 7 150.32 8 165.53
6-11 ]aar 101.25 164.36 161.00 194.70 194.68 214.70 214.74 236.48
12-17Jaar 18 jaar en ouder 131.63 101.25 213.66 164.36 209.30 161.00 253.11 194.70 253.08 194.68 279.11 214.70 279.16 214.74 307.42 236.48
2. De rangorde-kmderbljslagbedragen per maand In Belgie (In gld o.b.v. koopkrachtparttelten: 1 januarl 1988) aantai klnderen 0-5 Jaar 1 114.93 2 212.60 3 317.40 4 317,40 317.40 5 6 317,40 7 317,40 8 317.40
6-11 Jaar 146.77 244.44 349.24 349.24 349.24 349.24 349.24 349.24
12-15jaar 174.01 271.68 376.48 376.48 376.48 376.48 376.48 376.48
17-24 jaar 176,33 284.25 389.04 389.04 389.04 389.04 389.04 389.04
Vanaf 1984 wordt het maandbedrag aan klnderbijslag met 375 BFR (19.80 gld) gekort. behalve wanneer de werknemer nlet meer verdlent dan het mlnlmumloon. 3. De rangorde-kinderbljslagbedragen per maand in Denemarken (in gld o.b.v. koopkrachtpailtelten: 1 januarl 1988) aantai klnderen 0-15 Jaar 89.16 1 89.16 2 89,16 3 89,16 4 89,16 5 89,16 6 7 89.16 89.16 8
De klnderbijslag is vanaf 1 Jull 1987 nlet langer Inkomensafhankelijk.
127
4. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand in Frankrljk (In gld o.b.v. koopkrachtparitelten: 1 Januarl 1988) aantal kinderen 1 2 3 4 5 6 7 8
0-10 laar 0.00 171.16 219.30 219.30 219.30 219,30 219.30 219,30
10-15Jaar 0.00 219.31 267.44 267.44 267.44 267,44 267.44 267.44
15 |aar en ouder 0.00 256.75 304,89 304,89 304,89 304,89 304.89 304.89
In bepaalde gcvallen wordt aan een gezln een gezlnstoeslag verstrekt. Deze toeslag wordt ultgekeerd. afhankelljk van de hleronder genoemde maxlmuminkomens. voor gezlnnen met drle of meer kinderen waarvan er drle tenmlnste drle Jaar of ouder ayn. De hoogte van de toeslag bedraagt 708 FF (222.74 gld) per maand. Maximumlnkomen (belastbaar netto-mkomen 1987 in gld. o.b.v. koopkrachtporltelten) Maxtmumbedragen I inkomen 2 inkomens ol alleenstaande ouder 3 kinderen 43.665,53 41.644.18 49.614,74 4 kinderen + 5.949.21 + 5.949,21 ieder volgend kind
Aantal kinderen
5. De rangorde-klnderbljslagbedragen per maand in Italifi (In gld o.b.v. teiten; 1 Januail 1988) Inkomen van bet gezin Aantal gezlnsleden 3 4 5 2 (gld per taar) !• 114,81 114,81 49,21 < 19.682.01 98.41 114,8198,41 131,21 114,81 32,80 82,01 19.682.01 - 24.602.51 98,41 131,21 98,41 82,01 24.602,51 - 29.523,01 98,41 131,21 32,80 98,41 29.523,01 - 34.443.51 82 i U 34.443,51 - 39.364.02 .98.41 .147.62. 98,41 147.62 32,80 39.364,02 - 44.284.52 82,01 114.81 44.284,52 - 49.205.02 32,80 82.01 49.205,02-54.125.52 32.80 54.125,52-59.046,03 59.046,03 - 63.966.53 63.966.53 - 68.887,03 > 68.887,03
koopkrachtparl-
6 114.81 131.21 164.02 180.42 136,82213.22 246.03 278.83 311.63 164.02
7 of meer 114.81 98.41 82.01 82.01 65.61 65.61 65.61 65.61 82.01 213.22 164,02
Slechts Indlen de aanvrager Jonger Is dain 18 (of gehandlcapt) en een nabestaandenpensioen ontvangt. Per 1 Januari 1988 zijn de kinderbljslag en de desbetreffende aanvulllngen vervangen door een bijslag voor de gezlnseenheld. gebaseerd op het inkomen van het gehele gezln en het aantal gezlnsleden. De gezlnseenheld wordt gevormd door de aanvrager. zljn/haar echtgeno(o)t(e) mlts met wetteUJk geschelden en kinderen Jonger dan 18 Jaeir of gehjindlcapte kinderen ongeacht hun leeftijd.
128
De rangorde-klnderbijslagbedragen per maand In het Verenigd Koninkrljk (In gld o.b.v. koopkrachtparlteiten: 1 Januarl 1988) aantal klnderen 0-16Jaar 1 119.25 2 119.25 3 119.25 119.25 4 119.25 5 119.25 6 7 119.25 8 119.25
7. De rangorde-klnderbijslagbedragen per maand in West-Dultsland (in gld o.b.v. koopkrachtparlteiten: 1 Januarl 1988) aantal klnderen 0-16jaar 1 49.12 2 98.25 216.14 3 235.79 4 235.79 5 6 235,79 7 235.79 235.79 8
De klnderbyslag Is Inkomensafhankelljk: indlen het inkomen hoger is dan een bepaalde grcns. wordt de ktnderbijslag gekort. De kortUig geldt voor een netto inkomen hoger dan 19.000 DM (18.666.67 gld) per Jaar voor een aUeenstaande en 26.600 DM (26.133.33 gld) per Jaar voor een echtpaar. In belde gevallen venneerderd met 9.200 DM (9.038.60 gld) per kind. Voor ledere voile 480 DM (471.58 gld) waarmee het netto Inkomen deze grens overschiljdt. wordt het bedrag aan ktnderbijslag vanaf het tweede kind met 240 DM (235.80 gld) per Jaar gekort. Maxlmaal wordt voor het tweede kind echter 840 DM (825.26 gld) per Jaar en voor het derde kind en de volgende klnderen 1.680 DM (1.650.53 gld) per Jaar gekort. 8. De rangorde-klnderbijslagbedragen per maand in Zweden (in gld o.b.v. koopkrachtparlteiten'; 1 Januarl 1988) Aantal klnderen 1 2 3 4 5 6 7 8
0-lSJaar 133,65 133.65 200.47 347,48 347,48 347,48 347,48 347.48
Voor 1988 was voor Zweden geen wisselkoers op basis van koopkrachtparlteiten voorhanden. Als benaderlng is de koopkrachtparltelt van 1986 aangepast aan de wisselkoersmutatle tussen 1986 en 1988.
129
-4-
In Zweden wordt voor het eerste en het tweede kind een standaardbedrag ultgekeerd, voor het derde kind anderhalf maal dlt standaardbedrag. voor het vierde kind en de volgende klnderen 2,6 maal dlt standaardbedrag.
Bronncn: Klnderbljslagbedragen: • Publlkatie van de Admlnlstratleve Commlssle van de Europese Gemeenschappen voor de soclale zekerheld van mlgrerende werknemers (1988). • Idem (1989). • PubllkaUe CDSS (88) 29 van de Council of Europe. • Sozlalraum Europaische Gemeinschaft, Antwort der Bundesreglerung 11/ 4700(1989). Koopkrachtpailtelten: • Department-of Health and Social Security, Tables of Social Security Systems in the European Communities, (London. 1988). Wlsselkoersen: • OECD. Economic Outlook, december 1988.
130
Commissie Sociale Verzekeringen Werkgroep Kinderbijslag-Kinderaftrek
Bijiage 8
Ramingen van de uitgaven voor kinderen 1. Inleiding In hoofdstuk 6 van dit (ontwerp-)advies zijn op beknopte wijze berekeningen van de uitgaven voor kinderen gepresenteerd. Het ging daarbij om een beperkt aantal gezinssituaties. Verder ward bij wijze van werkhypothese ervan uitgegaan dat een middeling van een tweetal berekeningsmethoden leidt tot een aanvaardbare indicatie van de uitgaven voor kinderen in 1988. In deze bijiage worden voor een groter aantal gezinssituaties en voor de twee berekeningsmethoden afzonderlijk ramingen voor de uitgaven voor kinderen gepresenteerd. Bovendien zullen ook gegevens over de uitgaven voor kinderen in eenoudergezinnen aan de orde komen.
1) Maandschrift Economie, jaargang 51, 1987, nr. 1, pp. 16-28. 2) Supplement bij de Sociaai-economische Maandstatistiek, CBS, 1988, nr. 2, pp. 2836. 3) Het is de keuze van de werkgroep om de beide berekeningsmethoden als gelijkwaardig te presenteren. Van de zijde van het CBS is gesteld dat de door Schiepers opgestelde berekeningsmethodiek voor de vergelijking van de welvaart tussen huishoudens zijn voorkeur heeft. fZie ook de slotpassage van deze bijiage.) 4) ISupplement bij de Sociaai-economische Maandstatistiek. CBS, 1985, nr 10, pp. 1450.
Voor verschillende gezinssituaties worden per inkomensniveau, gezinstype en berekeningsmethode afzonderlijke tabellen gepresenteerd. Wat de gezinssituaties betreft is in elk van de tabellen een nadere differentiatie opgenomen naar leeftijd en aantal kinderen tot een maximum van drie kinderen. Voor grotere gezinnen is onvoldoende cijfermateriaal voorhanden. Wat de inkomenssituaties betreft is omwille van de eenvoud ervan uitgegaan dat een netto-inkomen exclusief kinderbijslag van / 1 9 . 0 0 0 , - - in 1988 representatief is voor het minimuminkomen van een tweeoudergezin e n / 17.100,- voor het minimuminkomen van een eenoudergezin. Voorts is verondersteld dat een nettoinkomen exclusief kinderbijslag v a n / 30.000,-- niet ver afwijkt van het netto-inkomen van een modale werknemer. Een netto-inkomen exclusief kinderbijslag v a n / 60.000,-- wordt representatief geacht voor de hogere inkomens. Als gezinstypen worden onderscheiden tweeoudergezinnen en eenoudergezinnen. \Nax de berekeningsmethode betreft is aangesloten bij een tweetal publikaties, te weten een publikatie van H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen 1) in Maandschrift Economie (berekeningswijze A) en een publikatie van J.M.P. Schiepers 2) in een supplement van de Sociaal economische Maandstatistiek (berekeningswijze B) 3). Op de in hoofdstuk 5 genoemde andere publikatie van Diederen en Van Gessel-Dabekaussen 4) zai in deze bijiage niet worden ingegaan. Overwegingen voor deze keuze zijn enerzijds dat de publikatie in Maandschrift Economie van recentere datum is en anderzijds dat in deze publikatie voor meer verschillende inkomensniveaus ramingen van de uitgaven voor kinderen zijn opgenomen dan in de andere publikatie. De twee berekeningsmethoden en de bijbehorende ramingen van de uitgaven voor kinderen zullen hierna afzonderlijk worden besproken. Beide methoden gaan uit van de door het Centraal Bureau voor de Statistiek gehanteerde budgetverdelingsmethode (zie hoofdstuk 5.2 van dit advies) en zijn gebaseerd op CBS-Budgetonderzoeken betreffende de jaren 1978-1981. Uit de bespreking 131
van ds twee afzonderlijke msthodsn zai blijksn waarom ds rssultaten uitsenlopen, ofschoon van hetzelfds onderzosksmatsriaal gebruik is gemaakt. Gekozen is voor sen presentatie aan ds hand van twse bereksningsmethodsn, omdat aldus enigermate zichtbaar wordt dat de keuze van de methods een niet onbslangrijke invloed heeft op het niveau van ds uitgaven voor kinderen als uitkomst van de berekeningen. De vergelijkbaarheid van de berekeningswijze A en B heeft overigens alleen bstrskking op tweeoudergszinnsn; voor senoudsrgezinnen kunnen alleen gegevens worden ontieend op basis van berekeningswijze B. De verschillen in resultaten tussen de twee methoden komen tot uiting in verschillen tussen de percentages die hst aandssi van de uitgaven voor kinderen in de totals uitgavsn wssrgeven. Omdat de percentages in kolom 3 van de tabellen de basis vormen voor de ramingen van ds uitgaven voor kinderen en de uitgaven voor de ouder(s) (in de kolommen 4 tot en met 7) zullsn deze voor vergelijkbare gezinssituaties evenssns van elkaar verschillen. De ramingen in de kolommen 4 tot en met 7 van de tabellen zijn als volgt opgesteld. Aan de hand van de percentages in kolom 3 zijn de uitgaven voor kinderen (kolom 4) berekend door deze percentages te relateren aan detotalegezinsuitgaven, dat wil zeggen het netto-gezinsinkomen vermeerderd met de kinderbijslagsn voor het jaar 1988 (kolom 1). Aangezien dszs uitgaven ofwel voor kinderen ofwel voor oudsrs worden gsdaan, kunnsn ds uitgavsn voor oudsrs (kolom 5) vsrvolgsns rechtstreeks worden berekend (kolom 1 - kolom 4). De aldus berekende uitgaven voor kinderen respectievslijk oudsrs dienen ten slotte als basis voor de berekening van de kostendekkendheid van ds kindsrbijslag (kolom 6) rsspsctievelijk de bestedingsruimts voor oudsrs (kolom 7). De bijgsvosgds tabellen zijn gebaseerd op de volgsnds vsrondsrstellingen: a. de budgetverdelingsmsthode gssft op aanvaardbars wijzs inzicht in ds kwantitatieve verhouding tussen uitgaven voor kinderen en het totaal aan uitgaven in ssn huishoudsn; b. de voor de periode 1978-1981 gevonden kwantitatieve verhoudingen gelden ook voor 1988 ondanks wijzigingen in de kinderbijslagen sn mogelijke veranderingen in het uitgavenpatroon van gezinshuishoudens in de loop der tijd; c. ds bstrsffende gezinnen zijn verplicht verzekerd in de zin van de ZFW, behalve de tweeoudergszinnsn met een netto-inkomen van/60.000,-1); d. binnsn ds gszinshuishoudens zijn de uitgaven voor oudsrs sn kindersn ts zamen gelijk aan het netto-inkomen van de oudsrs inclusief de ontvangen kinderbijslagen. Met andere woorden, er vinden geen besparingen of ontsparingen plaats. 2. Methode A I) Dat eenoudergezinnen met een nettoinkomen van f 60.000,- w6l verplicht verzekerd zijn voor het ziekenfonds is een vieinig realistische veronderstelling. Gezien het geringe aantal eenoudergezinnen met een particuliere ziektekostenverzekering in het Budgetonderzoek konden echter voor deze huishoudens geen afzonderlijke schattingen voor de uitgaven van kinderen worden gemaakt.
Diederen sn Van Gsssel-Dabskaussen zijn in hun onderzoek uitgegaan van gegevens over echtparen met kinderen uit de CBSBudgetonderzoeken 1978-1981. Op basis daarvan hebben zij een lineair model opgesteld teneinde ds uitgaven voor kinderen in deze huishoudens te schatten. Aan de hand van dit model hebben zij voor vsrschillsnds inkomsnsniveaus en verschillende gezinsfasen (weergegeven door aantal en leeftijd van de kindersn) schattingen gemaakt van de kostsn (isss: uitgaven) voor kinderen als percentage 132
van de gezinsuitgaven of het netto inkomen waarbij zij abstraheren van het verschil tussen uitgaven en inkomen. Deze percentages zijn -na samenvoeging van verschillende leeftijdsklassen - opgenomen in kolom 3 van de tabellen 1, 2 en 3. Uit de tabellen komt naar voren dat de uitgaven voor kinderen toenemen met de leeftijd van de kinderen. Deze toename verloopt echter niet gelijkmatig: de overgang van de leeftijdsgroep 6-11 jaar naar 12-17 jaar brengt een grotere stijging van uitgaven met zich dan de overgang van de leeftijdsgroep van 0-5 jaar naar 6-11 jaar. Ook het aantal kinderen in een gezin heeft invloed op de hoogte van de uitgaven. De uitgaven voor 66n kind zijn hoger dan de gemiddelde uitgaven per kind voor twee of meer kinderen. Verder wordt geconstateerd dat de marginale uitgaven voor het derde kind hoger zijn dan die voor het tweede kind. Uit een vergelijking tussen de tabellen komt naar voren dat de uitgaven voor kinderen hoger zijn naarmate het inkomen van de ouders hoger is. De procentuele verhouding tussen de uitgaven voor kinderen en het inkomen van de ouders (kolom 3) neemt echter af met de hoogte van het inkomen. Bij lagere inkomens wordt dus een groter deel van het ouderlijk inkomen aan uitgaven voor kinderen besteed dan bij hogere inkomens. Hierbij dient als kanttekening te worden geplaatst dat de uitgaven voor kinderen die gratis medeverzekerd zijn in de verplichte ziekenfondsverzekering lager zijn dan voor kinderen die particulier verzekerd zijn bij een vergelijkbaar inkomen 1). Voor alle inkomensniveaus geldt dat de verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven voor kinderen steeds het laagst is voor 66n jong kind. De kinderbijslag per kind is in deze situatie het laagst en de uitgaven het hoogst. De kostendekkendheid van de kinderbijslag neemt toe met het aantal en de leeftijd van de kinderen. Uit een vergelijking tussen de tabellen blijkt verder dat de kostendekkendheid van de kinderbijslag afneemt naarmate het inkomen van de ouders toeneemt. De kinderbijslag dekt een steeds kleiner deel van de uitgaven omdat de uitgaven met het inkomen toenemen. Bij de komst van een eerste kind neemt de bestedingsruimte van de ouders ten opzichte van echtparen zonder kinderen, afhankelijk van inkomen, af met 8 tot 11 procent. Deze bestedingsruimte neemt verder af bij de komst van een tweede kind, maar de (marginale) daling is veel geringer dan die bij een eerste kind. De vermindering van de bestedingsruimte van ouders met 66n kind is beperkter naarmate het ouderlijk inkomen hoger is. Voor gezinnen met twee of meer kinderen geldt daarentegen dat de vermindering van de bestedingsruimte van ouders enigszins groter wordt naarmate het inkomen toeneemt. 3. Methode B
., , IjZie
„.
,,
H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van
Gessel-Dabekaussen, labeii
Schiepers heeft, evenals Diederen en Van Gessel-Dabekaussen, gebruik gemaakt van data uit de CBS-budgetonderzoeken over 1978-1981, maar heeft naast echtparen met kinderen, ook echtparen zonder kinderen, eenoudergezinnen en alleenstaanden in zijn analyse betrokken. Op basis van een exponentieel model zijn voor de drie eerstgenoemde typen huishoudens zogenaamde huishou.
•
,
^ t
.
u .
i-
u
• u
-j
•
i
.•
densequivalentiefactoren geschat. Een huishoudensequivalentiefactor geeft aan hoeveel meer inkomen een bepaald huishouden 133
ten opzichte van een standaardhuishouden nodig heeft om een bepaald welvaartsniveau te bereiken. Als standaardhuishouden is gekozen voor het eenpersoonshuishouden. Een equivalentiefactor van 2 voor een tweeoudergezin wil bijvoorbeeld zeggen dat twee ouders en hun kind(eren) gezamenlijk twee keer zoveel inkomen nodig hebben als een alleenstaande om een zelfde welvaartsniveau te bereiken. Per type huishouden kunnen verschillende equivalentiefactoren worden onderscheiden voor verschillende inkomensklassen en gezinsfasen. Deze equivalentiefactoren zljn ten behoeve van de tabellen 4 tot en met 9 omgerekend tot het aandeel van de uitgaven voor kinderen in het netto-gezinsinkomen bij uiteenlopende gezinssituaties. Dit is als volgt geschied. Voor tweeoudergezinnen (tabellen 4, 5 en 6) is eerst het nettogezinsinkomen gedeeld door de equivalentiefactor voor het betreffende inkomen en de betreffende gezinsfase (Schiepers, staat 1 of staat 2 (/" 60.000,--, p. 34), waarmee de uitgaven voor 64n ouder zijn berekend. Teneinde de uitgaven voor beide ouders te berekenen zijn de uitgaven voor 66n ouder vervolgens vermenigvuldigd met de gemiddelde equivalentiefactor voor het betreffende inkomen van echtparen zonder kinderen (Schiepers, staat 4, p. 35). Het verschil tussen het netto-gezinsinkomen en de uitgaven voor twee ouders is ten slotte gedeeld door dit netto-inkomen, waarmee het aandeel van de uitgaven voor kinderen in het gezinsinkomen is verkregen. In kolom 3 van de tabellen 4, 5 en 6 kan men dit aandeel voor de verschillende gezinssituaties aflezen. Voor de ramingen van de uitgaven voor kinderen in eenoudergezinnen (tabellen 7, 8 en 9) is een lets eenvoudiger methode gevolgd. Het netto-inkomen is weer gedeeld door de betreffende equivalentiefactor (Schiepers, staat 3, p. 35), waarmee de uitgaven voor de ouder zijn berekend. Aangezien er geen tweede ouder in het gezin is, is standaardisatie ten opzichte van echtparen zonder kinderen niet nodig. Het berekende bedrag is rechtstreeks afgetrokken van het netto-gezinsinkomen; het aldus verkregen bedrag voor de uitgaven voor kinderen is vervolgens gedeeld door het nettoinkomen. Het aldus verkregen aandeel van de uitgaven voor kinderen in het inkomen staat voor verschillende gezinssituaties vermeld in kolom 3 van de tabellen 7, 8 en 9. Uit de hierna gepresenteerde tabellen blijkt dat de uitgaven voor kinderen toenemen met de leeftijd van de kinderen. Bij tweeoudergezinnen is de stijging in uitgaven in het algemeen groter indien kinderen van de leeftijdsgroep 6-11 jaar naar 12-17 jaar overgaan dan indien kinderen van de leeftijdsgroep 0-5 jaar naar 6-11 jaar overgaan. Bij eenoudergezinnen is een dergelijk eenduidig verband niet vast te stellen. \Afat de invloed van het aantal kinderen op de hoogte van de uitgaven betreft kan worden geconstateerd dat de uitgaven voor het eerste kind in alle gevallen het hoogste zijn. Voorts zijn in tweeoudergezinnen de marginale uitgaven voor het derde kind lager dan die voor het tweede kind. In eenoudergezinnen zijn de marginale uitgaven voor het derde kind daarentegen hoger dan die voor het tweede kind. De uitgaven voor kinderen zijn hoger naarmate het inkomen toeneemt. De procentuele verhouding tussen de uitgaven voor 134
kinderen en het inkomen van de ouders neemt lets toe naarmate het inkomen hoger is. Daarbij zij aangetekend dat in de tabellen dit aandeel voor inkomens van / 19.(XX),- en / 30.000,- gelijk is. Dit heeft te maken met de tamelijk brede inkomensklassen die Schiepers hanteert. Verder geldt voor tweeoudergezinnen dat de uitgaven voor kinderen die gratis zijn medeverzekerd in de verplichte ziekenfondsverzekering lager zijn dan voor kinderen die particulier verzekerd zijn tegen ziektekosten bij een vergelijkbaar inkomen 1). label 1 - Berekende uitgaven voor kinderen en ouders bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 19.000,- (1988) Berekeningswijze A Gezinssituatie
Totaal uitgaven Aandeel uit(=/19.000,gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
4 (=2x3)
5 (=2-4)
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
19.000
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
100
geen kinderen
19.000
1 kind a. 0-3jaar b. 4-5jaar c. 6-11 jaar d. 12-17 jaar
19.851 19.851 20.215 20.580
15 16 18 22
2.978 3.176 3.639 4.528
16.873 16.675 16.577 16.052
28,6 26,8 33,4 34,9
88,8 87,7 87,2 84,5
21.231 21.709 22.187 22.665 23.143
23 24 26 27 29
4.883 5.210 5.769 6.120 6.711
16.348 16,499 16,418 16.545 16.432
45,7 52,0 55,2 59,9 61,8
86,0 86,8 86,4 87,1 86,5
23.607
31
7.318
16,289
63,0
85,7
24,119
33
7.959
18.160
64,3
85,1
25.143 25.655
35 36
8.800 9,236
16.343 16.419
69,8 72,1
86,0 86,4
2 kinderen A en B 0-5 A6-11;B0-5 A en B 6-11 A 12-17; B 6-11 A e n B 12-17 3 kinderen j . A e n B 6-11; C 0-5 k, A 12-17; B 6-11 C3-5 I. A e n B 12-17; C6-11 m. A, Ben C I 2-17
' Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan H.M.N. Diederen en A.A.IVI.W. van Gessel-Dabekaussen, De kosten van kinderen volgens de budgetverdelingsmethode; Maandschrift Economie, jaargang 5 1 , 1987, nr. 1, tabel 1, p, 23,
1) Vergelijk staat 1 en staat 2 (Schiepers, A 34).
135
Tabel 2 - Berekende uitgaven voor kinderen en ouders bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 30.000,- (1988) Berekeningswijze A Gezinssituatie
Totaal uitgaven (= / 30.000,4- kinderbijslag)
Aandeel uitgaven voor kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
geen kinderen
30.000
1 kind a. 0-3jaar b. 4-5jaar c. 6-11 jaar d. 12-17 jaar
30.851 30.851 31.215 31.580
12 13 16 20
3.702 4.011 4.994 6.316
27.149 26.840 26.221 25.264
23,0 21,2 24,3 25,0
90,5 89,5 87,4 84,2
32.231 32.709 33.187 33.665 34.143
20 21 23 25 27
6.446 6.869 7.633 8.416 9.219
25.785 25.840 25.554 25.249 24.924
34,6 39,4 41,8 43,5 44,9
85,9 86,1 85,2 84,2 83,1
34.607
29
10.036
24.571
45,9
81,9
35.119
30
10.536
24.583
48,6
81,9
36.143 36.655
33 34
11.927 12.463
24.216 24.192
51,5 53,4
80,7 80,6
30.000
100
2 kinderen e. f. g. h. i.
A en B 0-5 A 6-11; B 0-5 A en B6-11 A 12-17; 8 6-11 A e n B 12-17
3 kinderen j . A e n B 6-11; CO-5 k. A 12-17; 8 6-11 C3-5 1. A e n B 12-17; C6-11 m.A, B e n e 12-17
' Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen, De kosten van kinderen volgens de budget i/erdelingsmethode; Maandschrift Economie, jaargang 5 1 , 1987, nr. 1, tabel 1,
136
label 3 - Berekende uitgaven voor kinderen en oudars bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 60.000,- (1988) Berekeningswijze A Gezinssituatle
geen kinderen
Totaal uitgaven Aandeel uit(= / 60.000,- gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
60.000
60.000
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
100
1 kind 0-3jaar 4-5jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
a. b. c, d.
60.851 60.851 61.215 61.580
9 10 13 17
5.598 6.329 8.080 10.469
55.253 54.522 53.135 51.111
15,2 19,2 19,6 21,3
92,1 90,9 88,6 85,2
62.231 62.709 63.187 63.665 64.143
18 18 20 22 24
10.922 11.507 12.827 14.070 15.266
51.309 51.202 50.360 49.595 48.877
24,8 27,7 28,6 26,0 27,1
85,5 85,3 83,9 82,7 81,5
64.607
26
16.862
47.745
27,3
79,6
65.119
28
17.908
47.211
28,6
78,7
66.143 66.555
30 32
19.644 20.965
46.499 45.590
31,3 31,3
77,5 76,0
2 kinderen 8. f. g. h. i.
A en B 0-5 A6-11;B0-5 A en 8 6-11 A 12-17; B 6-11 A e n B 12-17
3 kinderen j . A e n B 6-11; CO-5 k. A 12-17; B 6-11 CO-5 1. A e n B 12-17; C6-11 m. A, Ben C I 2-17
Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan H.M.N. Diederen en A.A.M.W. van Gessel-Dabekaussen, De kosten van kinderen volgens de budgetverdelingsmethode; Maandschrift Economie, jaargang 5 1 , 1987, nr, 1, tabel 1, p. 23.
Ook het gezinstype heeft invloed op de hoogte van de uitgaven voor kinderen: in eenoudergezinnen zijn de uitgaven voor kinderen in vergelijkbare situaties hoger dan in tweeoudergezinnen. Dit hangt samen met het feit dat in een eenoudergezin per definitie een volwassene minder aanwezig is en daardoor een groter deel van het gezinsinkomen aan uitgaven voor kinderen kan worden besteed. De verhouding tussen kinderbijslag en uitgaven is, net als bij methode A, weer het ongunstigst voor 66n jong kind. De uitgaven zijn in dat geval het hoogst en de kinderbijslag het laagst. De kostendekkendheid van de kinderbijslag wordt groter naarmate er meer en oudere kinderen in het gezin zijn. De kostendekkendheid is lager naarmate het inkomen hoger is omdat de uitgaven voor kinderen absoluut gezien hoger zijn. Verder is de kostendekkendheid lager in eenoudergezinnen dan in tweeoudergezinnen omdat, zoals eerder werd geconstateerd, de uitgaven voor kinderen in eenoudergezinnen hoger zijn. Bij de komst van een eerste kind neemt de bestedingsruimte van ouders ten opzichte van echtparen zonder kinderen af met 8 tot 12 procent (afhankelijk van inkomen) in tweeoudergezinnen en met 13 tot 16 procent in eenoudergezinnen. Bij de komst van een tweede
137
kind neemt de bestedingsruimte van de ouder(s) verder af maar veel minder sterk dan bij een eerste kind. De marginals vermindering van bestedingsruimte voor ouder(s) met drie kinderen is weer lager dan die voor ouder(s) met twee kinderen, behalve voor tweeoudergezinnen met een inkomen van/19.000,--. Anders dan bij methode A is de relatieve vermindering van de bestedingsruimte van ouders met 66r\ kind ten opzichte van een echtpaar zonder kinderen groter naarmate het inkomen hoger is. Dit kan wellicht worden verklaard uit de omstandigheid dat in de berekeningen van Schiepers rekening wordt gehouden met ontsparingen bij lagere inkomens en besparingen bij hogere inkomens. Voor een echtpaar met meer dan 66n kind geldt eveneens dat de volledige of procentuele vermindering van de bestedingsruimte van de ouders groter is naarmate het inkomen hoger is; deze constatering stemt overeen met die bij methode A. Deze constateringen gelden niet voor alleenstaande ouders. Bij hen is het beeld gevarieerder in die zin dat de relatieve vermindering van de bestedingsruimte van alleenstaande ouders ten opzichte van alleenstaanden zonder kinderen bij een inkomen v a n / 30.000,-- vrijwel steeds groter is dan bij een inkomen v a n / 17.100,- of bij een inkomen v a n / 60.000,-.
label 4 - Berekende uitgaven voor kinderen en ouders bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 19.0CX),- (1988) Berekeningsw/ijze B Gezinssituatie
geen kinderen
Totaal uitgaven Aandeel uit(=/19.000,gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
4 (=2x3)
5 (=2-4)
19.000
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
100
19.000
1 kind 19.851 19.851 20.215 20.580
12 12 14 17
2.382 2.382 2.830 3.499
17.469 17.469 17.385 17.081
35,7 35,7 42,9 45,2
91,9 91,9 91,5 89,9
21.231 21.709 22.187 22.665 23.143
19 22 22 25 25
4.034 4.770 4.881 5.666 5.786
17.197 16.933 17.306 16.999 17.357
55,3 56,7 65,3 64,7 71,6
90,5 89,1 91,1 89,5 91,4
C 0-5 k. A 12-17; B 6-11
23.607
26
6.138
17.469
75,1
91,9
C3-5 I. A e n B 12-17; C6-11 m. A, B e n C I 2-17
24.119
30
7.236
16.883
70,7
88,9
25.143 25.655
30 30
7.543 7.697
17.600 17.958
81,4 86,5
92,6 94,5
0-3jaar 4-5jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
a. b. c. d.
2 kinderen e. f. g. h. i.
A en B 0-5 A6-11;B0-5 A en B 6-11 A 12-17; B 6-11 AenB12-17
3 kinderen j . A en B 6 - 1 1 :
Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers, Huishoudensequivalentiefactoren volgens de budgetverdelingsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr. 2, staat 1, p. 34 en staat 4, p. 35.
138
Tabel 5 - Berekende uitgaven voor kinderen en ouders bij een netto-gezinsinkooien exclusief kinderbijslag van / 30.000,- (1988) Berekeningswijze B Gezinssituatie
geen kinderen
Totaal uitgaven Aandeel uit{= / 30.000,- gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
30.000
30.000
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
100
1 kind a. b. c. d.
0-3jaar 4-5jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
30.851 30.851 31.215 31.580
12 12 14 17
3.702 3.702 4.370 5.369
27.149 27.149 26.845 26.211
23,0 23,0 27,8 29,4
90,5 90,5 89,5 87,4
32.231 32.709 33.187 33.665 34.143
19 22 22 25 25
6.124 7.196 7.301 8.416 8.536
26.107 25.513 25.886 25.249 25.607
36,4 37,6 43,7 43,5 48,5
87,0 85,0 86,3 84,2 85,4
34.607
28
8.998
25.609
51,2
85,4
35.119
30
10.536
24.583
48,6
81,9
36.143 36.655
30 30
10.842 10.997
25.301 25.658
56.7 60,5
84,3 85,5
2 kinderen A A A A A
en B 0-5 6-11; B 0-5 en B 6-11 12-17; B 6-11 en 8 12-17
3 kinderen j . A en 8 6-11; C 0-5 k. A 12-17; B 6-11 C3-5 I. A en B 12-17; C6-11 m.A, B e n e 12-17
' Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers, Huishoudensequivalentiefactoren volgens de budgetverdelingsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr. 2, staat 1, p. 34 en staat 4, p. 35.
139
Tabel 6 - Berekende uitgaven voor kinderen en ouders bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 60.000,- (1988) Berekeningswijze B Gezinssituatie
Totaal uitgaven Aandeel uit(= / 60.000,- gaven voor -I- kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
Verhouding uitgaven voor ouders t.o.v. uitgaven echtpaar zonder kinderen (in procenten)
geen kinderen
60.000
1 kind a. 0-3jaar b. 4-5 jaar c. 6-11 jaar d. 12-17 jaar
60.851 60.851 61.215 61.580
13 13 17 19
8.093 8.093 10.100 11.639
52.758 52.758 51.115 49.941
10,5 10,5 12,0 13,6
87,9 87,9 85,2 83.2
62.231 62.709 63.187 63.665 64.143
20 23 23 27 27
12.633 14.423 14.533 17.253 17.383
49.598 48.286 48.654 46.412 46.760
17,7 18,8 21,9 21,2 23,8
82,7 80,5 81,1 77,4 77,9
64.607
27
17.508
47.099
26,3
78,5
65.119
32
20.512
44.607
25,0
74,3
66.143 66.555
32 32
20.835 20.965
45.308 45.590
29,5 31,3
75,5 76,0
100
60.000
2 kinderen e. f. g. h. i.
A en B 0-5 A 6 - 1 1 ; 8 0-5 A en B 6-11 A 12-17; 8 6-11 A e n B 12-17
3 kinderen j . A e n B 6-11; CO-5 k. A 1 2 - 1 7 ; B 6 - 1 1 CO-5 I. A e n B 12-17; C6-11 m.A, B e n 0 1 2 - 1 7
Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers, Huishoudensequivalentiefactoren volgens de budgetverdelinqsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr. 2, staat 1, p. 34 en staat 4, p. 35.
140
label 7 - Berekende uitgaven voor kinderen en 66n ouder bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van /17.100,— (1988) Berekeningswijze A Gezinssituatie
geen kinderen
Totaal uitgaven Aandeel uit( = / 1 7 . 1 0 0 , - gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
17.100
17.100
Verhouding uitgaven voor de ouder t.o.v. uitgaven alleenstaande (in procenten)
100
1 kind a. b. c. d.
0-3 jaar 4-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
2 kinderen e. A en B 0-5 f. A 6 - 1 1 ; B 0 - 5 g. A en B 6-11 h. A 12-17; B 6-11 i. A e n B 12-17 3 kinderen j . A e n B 6-11; CO-5 k. A 12-17; B 6-11 C3-5 1. A e n B 12-17; C6-11 m.A, B e n C 12-17
17.951 17.951 18.315 18.680
18 18 21 23
3.231 3.231 3.846 4,296
14,720 14,720 14,469 14.384
26,3 26,3 31,6 36,8
86,1 86,1 84,6 84,1
19,331 19,809 20,287 20,765 21,243
26 27 27 32 32
5.026 5.348 5,477 6.645 6.798
14.305 14.461 14.810 14.120 14,445
44,4 50,7 58,2 55,2 60,9
83,7 84,6 86,6 82,6 84,5
21.707
41
8.900
12,807
51,8
74,9
22.219
45
9.999
12,220
51,2
71,5
23.243 23.765
45 45
10.459 10.694
12,784 13.071
58,7 62,2
74,8 76,4
' Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers, 1- uishoudensequivalentiefactorenvolqens de budgetverdelingsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr 2, staat 3, p. 35,
141
Tabel 8 - Berekende uitgaven voor kinderen en ^ n ouder bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 30.000,(1988) Berekeningswijze B Gezinssituatie
Totaal uitgaven Aandeel uit(= / 30.000,- gaven voor + kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor. kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
Verhouding uitgaven voor de ouder t.o.v. uitgaven alleenstaande (in procenten)
4 (=2x3)
5 (=2-4)
6
7
geen kinderen
30.000
1 kind a. 0-3 jaar b. 4-5 jaar c. 6-11 jaar d. 12-17 jaar
30.851 30.851 31.215 31.580
18 18 19 24
5.553 5.553 5.931 7.579
25.298 24.447 25.284 24.001
15,3 15,3 20,5 20,8
84,3 84,3 84,3 80,0
2 kinderen e. A en B 0-5 f. A6-11;B0-5 g. A en B 6-11 h. A 12-17; B 6-11 i. A e n B 12-17
32.231 32.709 33.187 33.665 34.143
27 28 28 31 31
8.702 9.159 9.292 10.436 10584
23.529 23.550 23.894 23.229 23.559
25,6 29,6 34,3 35,1 39,1
78,4 78,5 79,6 77,4 78,5
34.607
35
12.112
22.495
38,0
75,0
35.119
40
14.048
21.071
36,4
70,2
36.143 36.655
40 40
14.457 14.662
21.686 21.993
42,5 45,4
72,3 73,3
3 kinderen j. A e n B 6-11; CO-5 k. A 12-17; B 6-11 C3-5 1. A e n B 12-17; C6-11 m.A, B e n e 12-17
30.000
100
' Afgeleid en afgerond op basisvan gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers,Huishoudensequivalentiefactoren volgens de budgetverdelingsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr 2, staat 3, p. 35.
142
Tabel 9 - Berekende uitgaven voor kinderen en 66n ouder bij een netto-gezinsinkomen exclusief kinderbijslag van / 60.000,(1988) Berekeningswijze B Gezinssituatie
Totaal uitgaven Aandeel uit(= / 60.000,- gaven voor -I- kinderbijslag) kinderen in procenten'
Berekende uitgaven voor kinderen
Berekende uitgaven voor ouders
4 (=2x3)
5 (=2-4)
Verhouding kb en berekende uitgaven voor kinderen (in procenten)
Verhouding uitgaven voor de ouder t.o.v. uitgaven alleenstaande (in procenten)
geen kinderen
60.000
1 kind a. 0-3jaar b. 4-5jaar c. 6-11 jaar d. 12-17 jaar
60.851 60.851 61.215 61.580
14 14 16 18
8.397 8.397 9.794 11.084
52.454 52.454 51.421 50.496
10,1 10,1 12,4 14,3
87,4 87,4 85,7 84,2
2 kinderen A en B 0-5 A6-11;B0-5 A en B 6-11 A 12-17; B 6-11 Aen 8 12-17
62.231 62.709 63.187 63.665 64.143
17 17 17 30 30
10.393 10.472 10.552 18.845 18.986
51.838 52.237 52.635 44.820 45.157
21,5 25,9 30,2 19,4 21,8
86,4 87,1 87,7 74,7 75,3
64.607
23
14.924
49.683
30,9
82,8
65.119
33
21.685
43.434
23,6
72,4
66.143 66.555
33 33
22.026 22.163
44.117 44.392
27,9 29,6
73,5 74,0
3 kinderen j. A en B 6-11; CO-5 k. A 12-17; B 6-11 C3-5 I. A en B 12-17; C6-11 m.A, Bene 12-17
100
60.000
' Afgeleid en afgerond op basis van gegevens weIke zijn ontleend aan J.M.P. Schiepers, Huishoudensequivalentiefactorenvolgens de budgetverdelingsmethode; CBS, Supplement Sociaal-economische Maandstatistiek, 1988, nr. 2, staat 3, p. 35.
143
4. Nadere beschouwing van de methoden A en B Uit de afzonderlijke bespreking van de berekeningsmethoden zijn de resultaten van de methoden A en B naar voren gekomen. Op een aantal overeenkomsten en verschillen zai nu nader worden Ingegaan. De uitgaven voor kinderen zijn in alle situaties hoger naarmate de kinderen ouder zijn. Bij tweeoudergezinnen is de stijging groter indien kinderen van de leeftijdsgroep 6-11 jaar naar 12-17 jaar overgaan dan bij de overgang van de leeftijdsgroep 0-5 jaar naar 6-11 jaar. Bij eenoudergezinnen kon een dergelijke constatering niet worden gedaan. De uitgaven voor 66n kind zijn steeds hoger dan de gemiddelde uitgaven per kind voor twee of meer kinderen. Wat de marginale uitgaven betreft zijn de resultaten niet gelijkluidend. De marginale uitgaven voor het derde kind in tweeoudergezinnen zijn in methode A hoger dan die voor het tweede kind, terwiji de marginale uitgaven voor het derde kind in methode B lager zijn dan die voor het tweede kind. Daarentegen zijn de marginale uitgaven voor het derde kind in eenoudergezinnen hoger dan die voor het tweede kind. De berekende uitgaven voor kinderen in gezinnen met nettoinkomens v a n / 19.000,- e n / 30.000,-- zijn hoger in methode A dan in B. De uitgaven voor kinderen in gezinnen met een nettoinkomen van / 60.000,- zijn evenwel lager in methode A dan in B. Dit is te verklaren vanuit de verschillende modellen die zijn gehanteerd om de uitgaven voor kinderen te schatten. In methode A is dat een lineair model en in methode B een exponentieel model. Wat kostendekkendheid van de kinderbijslag en bestedingsruimte van de ouders betreft komen de uitkomsten voor de in deze bijiagen gepresenteerde tabellen grotendeels overeen. De kostendekkendheid van de kinderbijslag is het laagst voor 66n kind, omdat per kind de kinderbijslag in deze situatie het laagst is en de uitgaven het hoogst. De kostendekkendheid stijgt met het aantal en de leeftijd van de kinderen. Verder blijkt uit de tabellen dat de kostendekkendheid van de kinderbijslag lager is naarmate het inkomen van de ouders hoger is. De bijdrage van de ouders aan de uitgaven voor kinderen is dan groter. De daling van de bestedingsruimte van de ouders ten opzichte van echtparen zonder kinderen is het grootst bij de komst van een eerste kind. Deze bestedingsruimte neemt verder af bij de komst van een tweede kind en nog verder bij de komst van een derde kind. De procentuele vermindering van de bestedingsruimte van ouders wordt in het algemeen kleiner naarmate het inkomen toeneemt, omdat dan een groter deel van de uitgaven voor kinderen in mindering wordt gebracht op de uitgaven voor ouders. Dit geldt echter niet voor tweeoudergezinnen met 66n kind in methode B. In methode B zijn, in tegenstelling tot methode A, ook gegevens over eenoudergezinnen opgenomen. Teneinde (statistisch onverantwoord) lage celvullingen te voorkomen zijn wat gezinsfase betreft grotere categorieen gevormd dan in methode A. De leeftijdsklassen in methode B zijn alleen afgestemd op de leeftijd van het oudste 144
kind, ongeacht de leeftijd van de andere kinderen. De inkomensklassen in methode B zijn zeer breed, zodat zowel inkomens van / 19.000,- als v a n / 30.000,- binnen dezetfde klasse vallen en voor deze inkomens dus dezelfde aandelen voor de uitgaven van kinderen in het inkomen gelden. In methode A worden daarentegen voor een groot aantal inkomensniveaus en gezinssituaties schattingen gemaakt van het aandeel van de uitgaven voor kinderen in het inkomen. Uit het voorgaande blijkt dat de gehanteerde onderzoeks- en berekeningsmethode een niet onbelangrijke invloed heeft op het resultaat van de ramingen van de uitgaven voor kinderen. Van de zijde van het CBS is erop gewezen dat de door Schiepers gekozen onderzoeksvariant (weIke ten grondslag ligt aan methode B de voorkeur heeft. Daarvoor gelden de volgende overwegingen: a. de methode van Van Gessel-Dabekaussen en Diederen (ten grondslag liggend aan methode A) abstraheert nog van het verschil tussen uitgaven en inkomen. Dit heeft tot gevolg dat de uitgaven voor kinderen ingeval van ontsparen worden overschat en dat de uitgaven voor kinderen in het geval van sparen worden onderschat. In de methode-Schiepers wordt niet a priori uitgegaan van de veronderstelling dat inkomen en uitgaven gelijk zijn; b. de methode van Van Gessel-Dabekaussen en Diederen hanteert de variabele 'aantal kinderen' als interval-variabele in een lineaire regressie. Dit impliceert dat elk kind evenveel kost en dat het schijnbare rangorde-effect volledig een gevolg is van de invloed van andere variabelen (zoals gezinsfase, leeftijd en inkomen). In de methode-Schiepers is dit probleem opgelost door een dummy-variabele als specificatie van het aantal kinderen te kiezen; c. de in de methode van Van Gessel-Dabekaussen en Diederen gehanteerde gezinsfase-variabele is zeer gedetailleerd. De hierdoor gegenereerde lage cel-vullingen beinvloeden de betrouwbaarheid in negatieve zin. In de methode van Schiepers is gekozen voor een minder gedetailleerde gezinsvariabele. Verder wijst het CBS erop dat door de bewerking van de methodeSchiepers near methode B in de tabellen 4 tot en met 9 er sprake is van een (lichte) onderschatting van de uitgaven voor kinderen bij lagere inkomensklassen (waar gemiddeld feitelijk wordt ontspaard) en van een (eveneens lichte) overschatting van de uitgaven voor kinderen in die inkomensklassen waar feitelijk wordt gespaard. Het CBS constateert ten slotte dat de middeling van de uitkomsten van berekeningswijze A en berekeningswijze B min of meer toevallig deze oneffenheid wegneemt en in die zin een goede benadering opieveren voor de uitgaven voor kinderen.
145
146
Bijiage 9
T w e e d e Kamer der Staten-Generaal
2
Vargaderjaar 1988-1989
21 248
Positie niet-Nederianders in Nederlandse stelsels van sociale en culturele voorzieningen
Nr. 2
KABINETSSTANOPUNT Inlaiding In het kadsrvan da begrotingsvoorbereiding voor 1990 gaf het kabinet opdracht tot een aantat heroverwegingsonderzoeken. Een daarvan had tot onderwerp da positie van niet-Nederlanders in Nederlandse stelsels van soctala en culturela voorzieningen. De heroverwegingswerkgroep die zich richtta op dit onderwerp had tot taak in kaart ta brengen weIke factoren van invloed zijn op het beslag dat door niet-Nederlanders wordt geiegd en in de toekomst zai worden galegd op het stelsal van sociale voorzieningen en daarbij tevens aan ta gavsn weIke positie Nederlanders in buitenlandse stelsels van sociale zekerheid innemen. Daarnaast diende da werkgroep de effectiviteit en doelmatigheid ta bezian van het door WVC beheerde instrumentarium in het minderhedenbeleid en zich te bezinnen op maatregelen ter voorkoming van onaigenlijk gebruik van Algemene Wet Sijzondere Ziektekosten door niat in het Rijk in Europa wonende Nederlanders. Oe werkgroep diende inzake da sqciale veaekaringan an sociale voorzieningen onder meer beleidsvarianten ta ontwikkelen gericht op een 20%-besparing. Hat kabinet heaft bij da start van da heroverweging expliciet bepaald, dat bij da besluitvorming over het rapport inzaka de culturele voorzieningen zai worden bezien op welka wijze de eventueel vrijvallende middelen zullen kunnen worden aangawend ten behoeve van andere prioriteiten binnen het minderhedenbeleid. Uitgangspunt bij deze heroverweging is geweest dat voorgestelde beleidsvarianten geen ongerechtvaardigd onderscheid zouden maken tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. Oe werkgroep heeft binnen het stelsel van sociale zekerheid een aantal volksverzekeringen en werknemersverzekeringen doorgelicht op basparingsmogelijkheden en tevens voorstellen gedaan met betrekking tot de AWBZ, remigratieregelingen en de Algemene Bijstandswet. Om de kosten die ten lasta koman van de algemene middelen of die tan lasta komen van da middels de premies volksverzekeringen opgebrachte middelen zo goed mogelijk te kunnen beheersen is In de eersta pleats een stringent volumebaleid noodzakelijk. Het heroverwegingsrapport heeft zich daarnaast toegespitst op de volgende deelterreinen van het minderhedenbeleid:
91U32F ISSN 0921 - 7371 SOU uitg«van( 'I'Grivanhaga 1989
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 248, nr. 2
147
van Onderwijs en Wetenschappon kan worden afgeleid wat de ontwlkkeling van het aantal van niet-Nederlandse schoolkinderen is geweest. Thans zijn in het basisonderwijs ruin 133 0 0 0 leerlingen. Ult de ontwikkeiing van het aantal niet-Nederlandse schoolkinderen kan worden afgeleid, dat jaarlijks sprake is van een instroom van 5%. Dit komt neer op een stijging van 70 miijoen gulden voor de O&W-begrotIng op jaarbasis. Op basis van veaoeken om eerste opvangfaciltteiten, de opgaven van de zgn. Mennorandumgemeenten in verband nnet het opstarten van opvangklassan voor leerlingen, die rechtstreeks uit het buitenland het onderwijs instromen, moet ernstig rekening wordsn gehouden met extra instroom van ± 9% van da thans in het buitenland wonende kinderen. Een eerste indicatie hiervoor kan worden verkregen, zodra de cijfers van de leerlingtelling van 16 januari j.l. beschlkbaar zijn voor gebruik. Indian alia leerlingen in kwestie near Nederland komen, betekent dit aan mear-kosten 627 miijoen structureel, incluslef de meeruitgavan voor studiefinanciering (40 miijoen) en grotare deelname aan volwasseneneducatie (17 miijoen). Oaarbij zij aangetekend dat hat voor een besilssing tot het near Nederland laten overkomen van kinderen in verband met de invoering van het woonlandbeginsel, van belang is weike invoaringsvariant zou gaan gelden. In andere Europese landen, in 6asu da Bondsrepubliek Ouitsland, Is wel arvaring opgedaan met hat invoeren met ingang van 1 januari 1975 van een korting op de kinderbijslag bedragen voor niet in de BRO woonachtige kinderen, al was da vormgeving van die maatregel anders en ward een zekere fiscala compensatie geboden. Hat kabinet betwijfelt of hat mogeiijk is een afgarond oordeel te vormen over d e hier in het geding zijnde samenhangan. De beslissing van niet-Nederlanders hun kinderen wel of niet in Nederland te laten opgroeien zai ook zeker niet bij uitsluiting worden bepaald door de invoering van het woonlandbeginsel ' in d e AKW. Zoveel is echter wel duidelijk dat voorzovar (een dael van ) de in het geding zijnda kinderen near Nederland (zou) kunnen xomen, kosten zullan optreden in de sfeer van onderwijs, volksgezc jheid en mogeiijk ook huisvasting en de kans om in het arbeidaproces :a worden opgenomen. Oaarin moat avaneens in aanmerking worden genoman dat bij de besluitvorming binnen geztnnen omtrant ovarkomst near Nederland van alia alders verbiijvende kinderen, de eventueel ook daar yerblijvende moadars aveneens aanspraak op gezinshereniging zullan doen gelden, waarvoor ons vreemdelinganrecht niet tan onrechte de mogelijkheid biadt. Globaal genomen hebben de beida hier boven aangeduide wooniandvarianten betrekking op kinderen van Nedarlandse Ingezetenen (due Nedertanders daaronder begrepan) in landen buiten de EG. Uit gegevens van de SVB ( 1 9 8 7 ) blijkt dat het gaat o m circa 80.000 natuurlijke en circa 9 0 . 0 0 0 telkinderen. Rekaninghoudende met de leeftijdverdeiing, hat gamlddelde kinderbijslagbedrag en vofledige naleving van de leerplicht, kan worden gesteld dat, alleen de directa extra kosten op de begroting van O & W en de niet geraaliseerde kinderbijslagbesparing bij immigratie van circa 8 8 0 0 kinderen een bezuiniging van 6 0 miijoen ongadaan is gemaakt. Bij circa 19 0 0 0 wordt een bedrag van 150 miijoen bereikt.
Tweada Kamar, vergaderjaar 1 9 8 8 - 1 9 8 9 , 21 248, nr. 2
150
Het kabinet wil thans niet ingaan op een aantal sociale aspecten met betrekking tot da onzekerheid in de kring van niet-Nederlanders bestaat door het uitblijven van definitieve besluiten, de voor- en nadelen van het laten opgroeien van kinderen in Nederland of daarbuiten vaelal in landen van herkomst buiten de EG. De juridische kwesties en de aard en omvang van de aventuele ovargangsproblematiek, d e kwetsbaarfieid van de besparing bij verdera immigratie. vormen voor het kabinet aanleiding af te zien van de indianing van een wetsvoorstel tot introductie van het woonlandbeginsel in de A K W . 2. en 3 . Baparking a x p o r t T o e s l a g e n w e t an b e p e r k i n g e x p o r t volksverzekaringen De werkgroep is van mening dat het woonlandbeginsel ook w a r e in te voeren in de Toeslagenwet. De hoogte van de toeslag zou dan moeten worden afgestemd op het minimumbestaansniveau van het land waarin de uitkerlngsgerechtigde woont. Ook beveelt de werkgroep aan het minimumnlveau van uitkeringen krachtens de A O W , de A W W en de A A W te beperken tot het m i n i m u m bestaansniveau van het land waar da uitkeringsgerechtigde verblijft. Het kabinet ziet ook hier af van introductie van het woonlandbeginsel. 4. Beperking e x p o r t w a r k n a m a r s v e r z e k e r i n g e n De werkgroep stelt voor de uitkeringen krachtens d e Ziektewet en de WAO niet langer uit te betalen aan een uitkeringsgerechtigde die in het buitenland woont. Het kabinet acht deza beleidsvariant niet te realiseren. Ingevolga de Ziektewet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering kunnen de desbetreffende uitkeringen worden uitbetaald aan uitkeringsgerechtlgden die in het buitenland wonen. Beide wetten hebben tan doel werknemers en degenen die daarmee zijn gelijkgesteld te verzekeren tegen de geldelijke gevolgen van arbeidsongeschikthaid. De financiering van daze verzekering geschiedt door middel van premieheffing. Een en ander laat uiteraard onverlat dat bij niet naleving van de ultkeringsvoorwaarden hat recht op een Ziektewet of een WAO-uitkering vervalt, ongeacht hat land waar men woont. Bij da Ziektewet en W A O is het uitgangspunt niet c m de doelgroepen een uitkering op minimumniveau te bieden. maar gaat het am verzekeringen waarbij de hoogte van de uitkering is gerelateerd aan het (dag) loon van da verzekerde. De uitkering vangt aan bij het Intreden van het verzekerde risico en duurt voort zolang er sprake is van de arbeidsongeschiktheid. Beperking van de export van uitkeringen krachtens de ZW en da W A O is voorts in strijd met de lAO-verdragen 1 0 2 , 118 en 121 voor zover het betreft arbeidsongeschikten en beroepsziekten, de Europese Code inzake sociale zakerheld en de bilaterale verdragen. Beperking van de export van uitkeringen krachtens de WAO is daarnaast ook in strijd mat de lAO-verdragen 48 en 128 en de EG-verordening 1 4 0 8 / 7 1 . Het kabinet is van mening dat het beeindigen van de mogelijkheid van export indruist tegen het karakter en de structuur van de werknemersverzekeringen en wijst het invoeren van de onderhavige beleidsvariant dan ook af.
Twaede Kamer, vergaderjaar 1 9 8 8 - 1 9 8 9 , 21 248, nr, 2
151
152
Bijiage 1 0 De leden van de werkgroep Kinderbijslag-Kinderaftrek van de SER-commissie Sociale Verzekeringen
datum
pns kenmark
afdeling
notanummer
8 mei 1989
onderwerp uitvoerlngskosten inkomensafhankeli jke kinderbijslagverhoging 1
Inleiding
In de Vergadering van de werkgroep Kinderbijslag-Kinderaftrek van de SER-commissie Sociale Verzekeringen d.d. 25 april is verzocht om een indicatie van de uitvoeringskosten van de bovengenoemde variant van het KB-voorstel. In deze notitie wordt aan dat verzoek een korte beschouwing gewijd. 2 2.1
Uitvoeringsconsequenties inkomensafhankelijke kinderbijslaghoogte. Algemeen
Een inkomensafhankelijke kinderbijslag heeft ingrijpende gevolgen voor de uitvoeringsorganisatie van de Sociale verzekeringsbank. Het ontwikkelde geautomatiseerde AKW-systeem, dat sinds najaar 1988 gefaseerd per districtskantoor wordt ingevoerd, is volstrekt niet berekend op de invoering van zo'n bijslag-systematiek. Aanvaarding van een inkomensafhankelijke kinderbijslag zou de basis aan die automatiseringsoperatie (met ontwikkelings- en invoeringskosten van ettelijke miljoenen gulden) goeddeels wegnemen. Daarnaast dient ook gewezen te uorden op de. door de staatssecretaris gewenste en voorziene invoering van het WAAK-advies: het laten vervallen van de wederkerende aanvraagprocedure (per kwartaal). Daarmee wordt beoogd de administratieve rompslomp te verminderen en een clientvriendelijker uitvoering te realiseren.
C89223
SVr003
153
- 2Het introduceren van periodieke opgaven van net huishoudir.komen staac haaks op de in het WAAK-advies aangegeven systeiriatiek van opgaven bij gewijzigde omstandigheden. Immers, het onderkennen of zich relevante wijzigingen in de inkomenspositie van het betrokken huishouden hebben voorgedaan ig door de betrokken aanvrager z4lf niet inogelijk (te ingewikkeld qua methodiek en qua beoordeling van de gevolgen daarvan voor de hoogte van de aanvullende kinderbijslag). 2.2
Specifiek
volgens de SER-notitie KBA/342 zouden -afhankelijk van de gekozen variant- tussen de 1,1 en de 1,4 tniljoen huishoudens recht kunnen doen gelden op een (al dan niet niet gedeeltelijke) verhoging van de kinderbijslag. De uitvoeringskosten zullen vooral worden bepaald door drie factoren: 1 de kosten verbonden aan het bevorderen van een juiste opgave van het inkoraen door de aanvragende persoon. 2 de kosten verbonden aan de invoer van de inkomen-gegevens van de huishoudens die aangeven in aanmerking te komen voor een verhoging van de kinderbijslag op grond van hun inkomen. 3 de kosten verbonden aan de controle op de juistheid van de door de aanvragende personen verstrekte gegevens; ad 1. Uitgegaan wordt van de veronderstelling dat de SVB door de kinderbijslag-aanvragenden direct wordt geinformeerd over de inkomenshoogte van het huishouden. Naast de eenmalige kosten verbonden aan het ontwikkelen van een goed formulier oni de inkomens-opgave zo correct mogelijk te laten geschieden worden de kosten bepaald door: - de periodiciteit waarmee de inkomensopgave wordt verlangd (jaarlijks, per kwartaal) - de "begeleidingskosten" die ontstaan door telefonische/schriftelijke verzoeken om hulp bij de correcte invulling. Deze begeleidingskosten zijn hoog vanwege de onvermijdelijke ingewikkeldheid van het formulier. Dus veel verzoeken om informatie/toelichting, die per stuk veel tijd vergen. ad 2. Deze kosten betreffen de al dan niet geautomatiseerde invoer van de inkomens-gegevens om de uitkeringshoogte vast te stellen. Deze uitvoeringskosten worden vooral bepaald door de mate waarin het inkomen van een huishouden zodanig wijzigt dat een ander kinderbijslag-bedrag ontstaat. Er zijn geen gegevens bekend over de mate waarin huishoudinkomens
C89223 154
- 3 muteren. Naarmate de "staffel" fijnmaziger is, zullen zullce mutacies vaker optreden en is een nauukeuriger vaststelling van de precieze inkomenshoogte belangrijker. Opgemerkt dient te worden dat de SVB de uitkeringsvaststelling in toenemende mate baseert op meldingen van rechthebbendeij over opgetreden wijzigingen die (de omvang van) het recht op KB beinvloeden. Daaraan ligt de gedachte ten grondslag dat de hoogte van de kinderbijslag van een aanzienlijk deel der rechthebbenden voor de opeenvolgende kwartalen hetzelfde zullen zijn. De frequente wisselingen in de inkomensgegevens maken deze benadering minder effectief. Er zullen ook significante uitvoeringskosten ontstaan doordat formulieren onjuist, onvolledig zijn ingevuld. De correctie van onjuiste, onvolledige opgaven zal veel tijd vergen, frustratie-verhogend werken voor uitvoeringsorgaan en aeinvragenden. De doorlooptijd vcin de gevalsbehandeling zal aanmerkelijk langer worden en meer bureaucratische rompslomp introduceren. ad 3. Het deels inkomens-afhankelljk maken van de kinderbijslag-hoogte is een fraudegevoelige raaatregel. Er zal een zekere mate van controle van de juistheid van de verstrekte opgaven dienen plaats te vinden, die verder gaat dan een consistentie-check (een vergelijking met de vorige opgaven). Over de gewenste controle-dichtheid valt op voorhand geen precieze uitspraak te doen. Deze zal echter aanmerkelijk hoger dienen te liggen dan de 1%, die aangehouden wordt voor de check op bevolkingsgegevens. De wijze van controle is een belangrijke factor in de bepaling van de totale uitvoeringskosten, vanwege de organisatorische en personele gevolgen. De wijze van controle is vooralsnog onduidelijk. Als daar andere organen (belastingdienst, bedrijfsverenigingen) voor moeten worden ingeschakeld is nieuwe regelgeving onvermijdelijk. Een controle van de eigen gegevens van de aanvrager (huisbezoek) vergt een grote inspanning om de controle op een aanvaardbaar niveau uit te voeren. 3
Besluit
Uit bovenstaande overwegingen zal duidelijk zijn geworden dat het niet mogelijk is een verantwoorde indicatie van de uitvoeringskosten van de besproken beleidsvariant te geven.
C89223
155
_ 4 Mel zal duidelijlc zijn dat net niveau van de uitvoeringskosten relatief hoog dient te worden ingeschat. Globaal gesproken dient in ieder geval gedacht te worden aan een jaarlijks bedrag in de orde van grote van enkele tientallen miljoenen guldens (afgezien van gle eenmalige invoeringskosten).
drs. P.L. stroink chef afdeling onderzoek
C89223
156
Bijiage 11
MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID DIRECTORAAT-CENERAAL SOCIALE ZEKERHEID S-GRAVENHAGE. NIEUWE UITLEG 1-2 - TELEFXX3N 070 - 70 27 02 - TELEGRAMADRES SOZA
Aan de Secretarls vdxi de Werkgroep klnderblJslag/klnderaRrek drs. H.G. Fijn van Draat Soclaal Economlsche Raad Bezuldenhoutseweg 60 2594 WA s-Gravenhage
Uw kenmerk:
Onderwerp:
Ons Kenmerk: SVT/90/3232
Uw brief van:
klnderafhankelljke ultkerlngsnlveaus
Datum: 13junl 1990
Geachte heer Fljn van Draat. Hlerblj treft u aan de gevraagde Informatle In verband met het voorstel de hoogte van de minlmumultkerlngen naar klndertal te dlfferentieren. Ingegaan wordt op de ultvoerbaarheld van de maatregel en de kosten die met enkele mogelijke varlanten gepaard gaan.
DE HOOFDDIRECTEUR SOCIALE VERZEKERINGEN.
Mr. P. F. van Loo
CORRESPONDENTIE-ADRES: POSTBUS 20802 - 2500 EV s-CRAVENHAGE Verzoeke ten onderwerp per brief le behandelen en blJ beantwoordlng afdellng. nummcr en datum le vermelden.
157
158
G«volgen van de introductle van klnderafhankelijke ultkerlngsniveaus voor de uitvoertn^ van sociale zekerheidsregellngen. In de ver;gaderlng van de werkgroep Kinderbljslag-Klnderaftrek van de SER-Commissle Soclale Verzekeringen van 8 mel jl. is onder andere het voorstel besproken te komen tot een systeem van kinderarhankelljke bijstandsnormen. De introductle van klnderafhankelijke uitkeringsnlveaus in de ABW zou gepaard dlenen te gaan met de introductle van klnderafhankelijke ultkerlngen op grond van de Toeslagenwet (TW). de lOAW en de lOAZ. Werknemers en zelfstandigen met een mlnlmuminkomen of lets daarboven zouden een beroep moeten kunnen doen op een toeslag op grond van de TW. In verband met dit voorstel is aan de minlsterieel vertegenwoordiger gevraagd naar de uitvoerbaarheid van de regeling. Vooropgesteld zlj dat de korte tljdspanne het nlet mogelljk maakt om hierover met de meest geCigende instantles. de Sociale Verzekertngsraad en de ultvoerlngsorganen. in kontakt te treden. Het navolgende moet dan ook als een globale visie worden beschouwd die geheel voor rekenlng van het Mlnlsterle van SZW komt. In deze notitle wordt op de hlervoor genoemde vraag van de uitvoerbaarheid ingegaan. Uitvoerbaarheid. De introductle van klnderafhankelijke mlnimumnlveaus betekent ten aanzien van gehuwden dat bepaald moet worden of en hoeveel kinderen betrokkene(n) heeft (hebben).Ten aanzien van de geldende minlmumlnkomensnorm voor een echtpaar geldt immers dat geen rekenlng wordt gehouden met de aanwezigheld van kinderen. Voor de hand ligt om dezelfde criteria te hanteren waar het gaat om te bepalen of er kinderen zijn en zo ja hoeveel als op dlt moment gebeurt voor de toekennlng van de eenoudemorm. Ten aanzien van alleenstaande ouders zou er in zoverre wat veranderen dat naast het felt dat vastgesteld moet worden of er Wnderen in de zln van de wet zijn, ook het aantal kinderen bepaald moet worden. Het gaat hler om een objectief vast te stellen gegeven. Het bepalen van het aantal kinderen heeft geen noemenswaardige gevolgen voor de uitvoerlng. Over de ultvoerlngskosten van de voorgestelde maatregel kan het volgende opgemerkt worden. De maatregel leldt tot een verzwaring van de uitvoerlng en heeft derhalve een verhoging van de ultvoerlngskosten tot gevolg. Moeilijk is in te schatten hoe hoog deze toename van de ultvoerlngskosten zal zijn. Naar schatting zouden 20.000 werknemers en zelfstandigen (gehuwden en alleenstaande ouders) met een inkomen op of rond het mlnlmumnlveau ult arbeid in aanmerkmg kunnen komen voor een toeslag op grond van de TW. Het gaat hler voor de TW om nieuwe gevallen. Ten aanzien van deze gevallen kan opgemerkt worden dat de verhoudlng tussen ultgekeerde bedragen en ultvoerlngskosten ongunstig zal zijn. Conclusle De voorgestelde maatregel moet voor de sociale dlensten en bedrljfsvcreniglngen ultvoerbaar worden geacht omdat het gaat om het objectief vaststelbare felten. De ultvoeringsorganen werken reeds met een dergelijke bepaling In verband met de alleenstaande oudemorm. Ultvoeringsproblemen ter zake zijn nlet bekend. De fraudegevoellgheld van de betrokken wetten wordt door de voorgestelde maatregel nlet
159
-2-
belnvloed. Overtgens zal er sprake zljn van een verlenging of het ontstaan van een inkomenstraject waarblj het ultvoerlngsorgaan het aanwezlge inkomen moet bepalen om het recht op en de hoogte van de uitkering vast le steUen. De uitvoeringsorganen hebben wat dlt aangaat een aanzlenlijke expertise opgebouwd. De verrulmlng van de werklngssfeer van de inkomenstoets zal naar verwachtlng nlet tot problemen lelden.
160
De kosten van een aanlal varlanten De resultaten van berekenlngen van een negental varlanten zljn in tabel 1 weergegeven. Het ultgangspunt van deze berekenlngen is dat een echtpaar zonder klnderen 1(X)% van het wettelljk mlnlmumloon ontvangt en een eenoudergezin met 1 kind 90%. Vervolgens zljn drle varlanten berekend. waarblj voor elk kind meer 1%. 2% en 3% extra wordt ontvangen. Tenslotte zljn varlanten berekend waarblj de norm voor een eenoudergezin met 1 kind wordt verlaagd naar 89% en 88%. Tabel 1.
Kosten van een staflellng van de mlnlmumlnkomens (mln guldens) Eenoudemorm 90% 89% 88% 1% per kind meer 95 60 20 190 150 110 2% per kind meer 280 240 205 3% per kind meer
De veronderstelllngen die aan de berekenlngen ten grondslag hebben gelegen. zljn weergegeven tn bljlage 1.
161
BULAGE 1
Veronderstelllngen berekenlng stafifellng mliUmmnnlveau's Varlanten In onderstaande tabel zljn de negen varlanten weergegeven. Tabel 1.
De minlmumnlveau's In procenten van het mtnlmumloon voor de negen varlanten 100 101 102 103
100 101 102 103
100 101 102 103
100 102 104 106
100 102 104 106
100 102 104 106
100 103 106 109
100 103 106 109
100 103 106 109
Eenoudergezln met 1 kind Eenoudergezln met 2 klnderen Eenoudergezln met 3 klnderen of meer
90 91 92
89 90 91
88 89 90
90 92 94
89 91 93
88 90 92
90 93 96
89 92 95
88 91 94
Kosten (mln)
95
60
20
190
150
110
280
240
205
Echtpaar Echtpaarmet 1 kind Echtpaar met 2 klnderen Echtpaar met 3 klnderen of meer
Volume Aantal personen met toeslag/kortlng x 1000 186 4 12 84 20
ABW/Rww lOAW/IOAZ WW
AAW/WAO Werknemers* • Raming werknemers is een maxlmumramtng. Overlie veronderstelllngen -
De norm wordt in de ABW/Rww/IOAW/IOAZ aangebracht; Voor de ontvangers van een WW, WAO danwel AAW-ultkerlng wordt de toeslag via de TW verstrekt: Blj de ramlngen is afgezien van de voorsteUen IWS; De lasten en baten in de ABW/Rww/IOAW/IOAZ zljn Inclusief gemeentelljk aandeel; Blj de ramlngen is voor WW/WAO/AAW ultgegaan van gemlddelde ultkeringsJaren; Blj de ramingen is verondersteld dat personen met een WW/WAO/AAWuitkering gemlddeld recht zuUen hebben op drlevlerde van de toeslag (l.v.m. bovenminlmale ultkerlngen); Voor de AWW is afgezien van de herzlenlng van de AWW; dit impliceert dat weduwen met klnderen 100% van het WML ontvangen; De ramlngen zljn excluslef uitvoerlngskosten.
162
SocJnle l/erzekeringsrnad
SUr
Bijiage 12
De secretarls van de werkgroep Klnderbijslag-Kinderaftrek de heer drs. H.G. Fijn van Draat Postbus 90405 2509 LK •S-GRAVENHAGE
ons kenmerk
datum 1V
!•,;
9011805 909486
ivp
onderwerp klnderafhanXelljIce t o e s l a g In TW
uw kfinmerk 90.12650 fvd/SM
uw brief van 10 mei 1990
contactpersoon J.H. van Leeuuen
doorkiesnummer 53 03 23
Geachte heer Fijn van Draat, Bij brief d.d. 10 mei 1990 hebt u het secretar.laat van de Raad verzocht enkele beschouwingen op schrift te stellen oratrent mogelijke uitvoeringstechnische consequenties van de invoering van een kinderafhankelijk ultkeringsnlveau in de Toeslagenwet (TU). In deze brief wordt tevens aangegeven dat voor wat betreft de ABW, lOAW en de lOAZ het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op mogelijke knelpunten zal ingaan. Op 18 mei 1990 heeft het ministerie u een notitle ter zake toegezonden. In deze notitie wordt door het ministerie tevens ingegaan op de uitvoeringstechnische consequenties van het SER-voorstel voor de TO. In aansluiting hierop volgen, zoals door u gevraagd, van secretariaatszijde enkele opraerkingen over de uitvoeringstechnische consequenties van een kinderafhcuikelijk uitkeringsniveau in de TW. Vervolgens worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de voorstellen van uw werkgroep.
postadras
postbus 100 2700 AC Zoetemieor
Zoals het ministerie reeds In zijn brief aangeeft, betekent de introductie van kinderafhankelijke minimujimiveaus in de TW dat (zowel voor gehuwden als voor ongehuwd samenwonenden als voor 64n-ouder gezinnen) moet worden vastgesteld of, en zo ja hoeveel, klnderen tot een huishouden behoren. Een dergelijke regeling is niet vreemd voor de uitvoeringsorganen. In de huidige situatie dient immers ten aanzien van de 66n-ouder gezinnen reeds te worden vastgesteld of tot het huishouden (tenminste) een kind behoort. Het ligt daarbij voor de hand dat ten aanzien van gehuwden dezelfde normen worden aangelegd als nu reeds gelden voor de 66n-ouder gezinnen. Hierbij is tevens van belang dat de uitvoeringsorganen bij de beoordeling van een aanvraag om een toeslag in principe uitgaan van de door de betrokkene verstrekte gegevens. Voor wat betreft dit aspect moet de voorgestelde regeling derhalve uitvoerbaar worden geacht.
kantooTMlras Brsdswaiar 12
2715 CA Zoetermeer telefoon 079 - 63 09 11 •oio'aT 0 7 9 • ; • ' 2 99
163
Hierboven is opgemerkt, dat het voor de uitvoeringsorganen niet nieuw is te moeten vaststellen of tot een huishouden kinderen behoren. U61 nieuw Is, althans in de voorstellen van een deel van de werkgroep KBA, dat de hoogte van de toeslag afhankelijk zal zi]n van het aantal tot het huishouden behorende kinderen. Bij eventuele invoering van de voorstellen zou dit betekenen dat de uitvoeringsorganen alle lopende gevallen waarin sprake is van gehuwden of 66n-ouder gezinnen aan een herbeoordeling zal moeten onderwerpen. Met name ten aanzien van gehuwden en de (daarmee gelijkgestelde) ongehuwd samenwonenden zal immers niet bekend zijn of, en zo ja hoeveel, kinderen tot het huishouden behoren. Ora enig inzicht te verschaffen in hetgeen dit aan extra werk zou betekenen voor de uitvoeringsorganen volgt in onderstaande tabel een overzicht van de relevante lopende gevallen met een toeslag op een WAO/AAW- of een WWuitkering over december 1989.
leefvorm
ongehuwd samenwonend gehuwd, samenw. onbekend gehuwd, samenwonend (sub)totaal ongehuwd; 66n-ouder gezin gehuwd; nlet-samenw. met kind. totaal
AAW/WAO
WM
1.759 1.201 61.461 64.421 3.263 70S 68.389
378 3.937 3.556 7.871 505 53 8.429
Afgaande op bovenstaande cijfers zal invoering van de voorstellen betekenen dat waarschijnlijk een aantal van rond de 75.000 gevallen door de uitvoeringsorganen aan een herbeoordeling zal moeten worden onderworpen. Uit in het Statistisch Jaarboek 1990 vermelde gegevens kan worden afgeleid dat in ongeveer 60% van de door gehuwden gevormde huishoudens 66n of meer kinderen tot dat huishouden behoren. Dit percentage geeft een indicatie van het aantal gevallen waarvoor de hoogte van de toeslag daadwerkelijk zal moeten worden aangepast. Gezien de hierboven genoemde cijfers behoeft het geen betoog dat invoering van uw voorstellen een forse inspanning zal vragen van de uitvoeringsorganen. In de voorstellen kan ook aan werknemers of zelfstandlgen met een inkomen op of rond hetrainimumniveaueen kinderafhankelijke toeslag worden toegekend. Ook dit aspect is nieuw voor de uitvoeringsorganen. volgens de huidige TW kan Immers slechts een toeslag worden toegekend aan personen met een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering. In laatstbedoelde gevallen is het uitvoeringsorgaan reeds uit hoofde van de toegekende uitkering (grotendeels) op de hoogte van de inkomenspositie van de betrokkene. In de "nieuwe" gevallen zou bij de aanvraag van de kinderafhankelijke toeslag nog een volledige vaststelling van het inkomen dienen plaats te vinden. Ook hier moet echter worden opgemerkt dat de uitvoeringsorganen in principe uitgaan van de door de betrokkene verstrekte gegevens. Door de grote ervaring van de uitvoeringsorganen met het vaststellen van het inkomen van uitkeringsgerechtigden kan ervan worden ultgegaan dat de voorgestelde regeling ook op dit onderdeel uitvoerbaar is.
164
Zoals in de vorlge alinea reeds opgemerkt, is het uitvoeringsorgaan in het geval van een uitkeringsgerechtigde reeds uit hoofde van de toegekende uitkering (grotendeels) op de hoogte van de inkomenspositie van de betrokkene. Dit heeft voorts als voordeel dat ingeval van een wijziging van het inkomen, deze wijziging vrijuel direct aan het uitvoeringsorgaan bekend zal zijn. In de voorstellen kan het echter ook gaan om personen die arbeid verrichten en, gezien de hoogte van hun inkomen, een kinderafhankeiijke toeslag ontvanger. Vanzelfsprekend zal voor deze personen de verplichting (moeten) bestaan elke wijziging in hun inkomen die van invloed kan zijn op de toeslag, te melden bij het uitvoeringsorgaan. Hen kan zich echter afvragen in hoeverre de betrokkene in staat zal zijn zelf te beoordelen of zich een relevante wijziging in het inkomen heeft voorgedaan. Een periodieke controle van de inkomensopgave lijkt daarom aangewezen. Daarbij doet zich de vraag voor of een dergelijke controle in alle gevallen of slechts steekproefsgewijs dient te worden uitgevoerd. Duidelijk is echter dat een redelijke inspanning vereist zal zijn om de controle op een aanvaardbaar niveau te laten plaatsvinden. In de voorstellen wordt uitgegaan van relevante sociale minima al naar gelang het aantal tot het hulshouden behorende klnderen. Volgens de bepalingen van de TU zoals deze nu luiden, wordt (kort gezegd) een toeslag verleend indien de uitkeringsgerechtigde een inkomen heeft lager dan het voor hem geldende sociale minimum. De situatie kan zich echter voordoen dat een werknemer in de werksltuatie een inkomen genoot dat lager was dan het relevante sociale minimum. In de uitkeringssituatie kan voor een dergelijke werknemer de toeslag nlet meer bedragen dan het verschil tussen het dagloon of de grondslag en de uitkering. Dit dagloon of deze grondslag is dus reeds lager dan het relevante sociale minimum. Door de werkgroep wordt aan deze groep uitkeringsgerechtigden geen aandacht besteed. Het lijkt echter voor de hand llggend dat, uitgaande van de visie van uw werkgroep, het dagloon of de grondslag waarnaar de uitkering in deze gevallen wordt berekend, evenredig wordt verhoogd. Resumerend kan worden gesteld dat een regeling als door uw werkgroep voorgesteld in princlpe uitvoerbaar moet worden geacht. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat, nog afgezien van de verhoging van de werkdruk door de toenarae van het aantal gerechtigden, de periodieke controle van de inkomenspositie van de nieuwe categorie toeslaggerechtigden een permanente extra inspanning van de ultvoerlngsorganen zal vergen. Tevens zal de eventue>«'T|nveering van een klnderafhankelijke toeslag in de TW een 66nmalla<^ ze«r forse inspaiming elsen van de ultvoerlngsorganen.
(Ol Bmfe-) S9cti«:hef afdellng werknemersvolksverzeker ingen Lee/Zu
165
166
Bijiage 13 Tabal 4.8. Pncantuala mutatias in hat baataadbaar inkoman voor warknamera mat standsaid-aftrakpoitan door invoaiing Cart in 1990 labstraharand van Oakkar, cunfann rakanvarondarataMngan MvT Oort II). Bwto
Tariefgroao
loon
-^^^_^^^^—^___^_^^_ III
SOOO 10000 15000 20000 25000 25761 30000 35000 40000 •5000 50000 60000 70000 80000 90000 100000 125000 150000 200000
19,3 1,5 -0.1 -0.9 0.7 0,9 1,9 4,3 6,2 7.8 7.0 8.9 7.3 7,8 7,2 6,7 8.3 7.6 11,3
25,0 5,4 -1,3 -l.a -2.1 -1,9 -0.6 -1,0 1,3 3,2 2.8 2.2 2.8 3.1 3.0 Z1 2.0 3.8 8,1
26,0 19.7 7.1 2.2 1.3 1,1 0.5 1,6 2.5 4.2 5.8 41 43 3,7 3,6 2.9 2,5 40 3,0
IV 26.0 1S.9 4.5 1.6 0,8 0.6 0.8 1,8 3,2 4.9 6.1 4.6 4,7 45 42 3.6 3.1 4.7 8.8
8ron: Rn. Taba4 4.7. Procantuala mutatiaa in hat baataadbaar inkoman voor zaifatandlgan mat atandaaid-aftnkiiaatin door invoating Oon in 1990 {absirahetand van Dakkar. cuiifunii rakaiivanxKlaisteflnyan MvT Oort ID. Ftscals
Tariafgroep
5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
45000 50000 60000 70000 80000 90000 100000 125000 150000 20000Q
1
U
III
IV
0.0 0.0 -1.4 -1.9 0.1 -0,4 0.1 0,8 1.8 3,1 5,0 4,5 4.8 5.6 5.3 4.5 4,9 7.9
0.0 0.0 0.0 -2.2 -1,6 -0,9 -1,2 •0,8 •0,1 -0.1 11 1.3 1.7 2.2 2.1 1,4 2.0 5.3
0.0 0,0 0,0 0,0 -2.3 -2.5 •0.2 0.5 0.6 1.2 2.9 3.2 2.9 2,7 2,6 2,0 2.2 5.3
0,0 0,0 0,0 0.0 -2.6 •2.1 O.S 0.2 0.8 1.3 3.3 3.2 3.3 3.3 3,1 2.5 2.7 5.8
Bron: Rn.
Bron:
167
Notitie
Idkomensbeleid
1990, p .
102
168
Bijiage 14
Overzicht sp/itsingstglsels Bij het bezien van het hier gepresenteerde overzicht van bestaande splitsingstelsels meet worden bedacht dat niet meer dan een grove indicatie van de consequenties kan worden afgelezen. Het is moeilijk een pracieze uitwerking in beeld te brengen. Oaarbij zou moeten worden gelet op de uitwerking van de systamen voor al dan niet gehuwde alleenverdieners en tweeverdieners an voor alleenstaanden of alleenstaande ouders op diverse inkomensniveau's en bij verschillende verhoudingen van de inkomensaanbreng. Tavens zou daarbij de in de diverse landen bestaande tariefopbouw moeten worden betrokken. Meer in het algameen merken wij op dat in de verhouding tweeverdiener - alleenverdianer verschillende systemen denkbaar zijn tussen volstrekte individualisering enerzijds en verplichte samentelling met iifull splitu anderzijds. Naarmata de keuza op meer splitsing valt doet zich een aantal belangrijke varanderingen in relatieve inkomensposities voor. In de eerste plaats zai de relatieve positie van de alleenverdiener gunstiger worden ten opzichte van de positie van de tweeverdiener. In de tweede plaats wordt da relatieve positie van alleenstaanden ongunstiger. Indien men deze groep vervolgens toch zou willen ontzien zouden meer problemen in de uitvoering ontstaan. Oaarmee zou ook de mogelijkheid tot fraude toenemen. In de derde plaats is van belang of de samentelling en splitsing voor zowel gehuwden als ongehuwden zaI gelden. Als dit niet het geval is zaI de relatieve positie van de alleenverdienende ongehuwde samenwoner slechtar wordan, avenals de relatieve positie van de ongehuwde tweeverdieners met een ongelijke inkomensaanbreng. De volgende landen kennen een splitsingstelsel. S s V s (wisselkoers juni '88 per 100 Bfr. -
5,3740)
Er is een gelimlteerd splitsingstelsel van toepassing voor gehuwde alleenverdieners met inkomen tot Bfr. 775 000. De belasting wordt berekend over 72% van het inkomen en dan vermenigvuldigd met de factor 100/72. Gehuwde tweeverdieners worden apart in de heffing betrokken voor hun arbeidsinkomsten. Het splitsingsysteem kan ook worden toegepast bij gehuwde tweeverdieners indien dit voor hen voordellger zou zijn. Voor inkomens tussen Bfr. 775 000 en Bfr. 1 550 000 is splitsing ook mogelijk doch het voordeal Is beperkt tot een vaste aftrek van Bfr. 21 980. Voor inkomens boven Bfr. 1 5 5 0 0 0 0 is het normale systeem van toepassing. Heffing over de som van de inkomens van beide echtgenoten verminderd met een vaste aftrek van Bfr. 10 346. In da hervormingsvoorstellen wordt een nieuw systeem voorgesteld. Bij een alleenverdienerssltuatie wordt dan 30% van het inkomen aan de echtgeno(o)t(e) als inkomen toegerekend met een maximum van Bfr. 270000. fran/cnj* (wisselkoers juni '88 par 100 Ffr. - f 33,315) Bij gehuwden is een splitsingstelsel van toepassing. De belastbare som wordt gedeeld door een factor die gelijk is aan het aantal personen in het gezin waarbij kindsren meatellen voor een half. Ultgaande van een echtpaar met twee kinderan zou de factor drie bedragen. De belasting wordt dan berekend over een derde van de belastbare som en de uitkomst wordt vermenigvuldigd met drie. Het verschil tussen de op de hiervoor genoemde wljze berekenda belasting en de belasting voor een echtpaar zonder kinderen (factor 2) mag niet meer bedragen dan Ffr. 21 540. Zo het verschil groter is wordt de belasting berekend over de belastbare som
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 595, nr. 8
169
100
gedeeld door de factor 2 (gehuwden zonder kinderen). Oe dan berekende belasting wordt verminderd met het maximale verschil van Ffr. 21 540. Bondsrepubliek Ouitsland (wisselkoers juni '88 per 100 DM - f 112,4.2) Er is een optionee! splitsingstelsel. Over het algemeen worden gehuwden echter gezamenlijk in de heffing betrokken. De belasting wordt berekend over de helft van het gezamenlijka inkomen en vervolgens met twee vermenigvuldigd. larland lerland kent bij gezamenlijke aangifte door gehuwden een stelsel waarbij de belastingvrije som en de schijflengten worden verdubbeld. Verenigde Staten De Verenigde Staten kennen een stelsel waarbij verschillende tariefstructuren bestaan voor personen die alleen aangifte doen en voor personen die gezamenlijk aangifte doen. Voor deze laatste groep gelden verlengde schijven (tot an met de tweede schijf is de lengte verdubbeld, daarboven geldt een kleinere verlenging).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20595, nr. 8
170
101
Bijiage 1 5
Rekenexercities betreffende de gevolgen van de in het advies aan de orde gestelde beleidsvoorstellen voor de verhouding tussen de kinderbijslagen en uitgaven voor kinderen alsmede voor de bestedingsruimte voor ouders of verzorgers. De rekenexercities zijn gebaseerd op dezelfde veronderstellingen als de in hoofdstuk 5 en bijiage 8 gepresenteerde berekeningen.
171
Rekenexercitie betreffende de gevolgen van de voorstellen van de raad ten aanzien van de kinderbi jslag voor de verhouding kinderbi jslag/uitgaven voor kinderen en voor de bestedingsruimte van ouders inkomens- en gezinssituatie (tweeoudergezinnen)
aandeel uitgaven voor kinderen
/ 19.5A8
verhouding kinderbijslag/ uitgaven voor kinderen in X 1989
na realiserinq voorstellen
bestedingsruimte voor ouders ( i n % van bestedingsruimte voor echtparen zonder kinderen 1989
na reatiserini] voorstellen
1 kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
14 16 20
33 39 39
38 46 47
90 90 87
91 91 88
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
21 24 27
52 61 67
55 65 72
89 89 89
89 90 91
3 kinderen gem. 6-11 jaar 12-17 jaar
32 33
67 79
70 83
87 91
88 92
1 kind 0-5 joar 6-11 jaar 12-17 jaar
13 15 19
23 28 28
27 33 34
90 89 86
90 89 87
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
20 23 26
37 44 49
39 47 52
86 86 85
87 86 86
30 32
50 58
53 62
82 84
83 85
1 kind 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
12 15 18
13 14 15
15 17 18
89 87 84
90 87 85
2 kinderen 0-5 jaar 6-11 jaar 12-17 jaar
19 22 25
20 24 27
21 26 29
84 82 80
84 83 81
3 kinderen gem. 6-11 jaar 12-17 jaar
30 32
27 32
29 34
77 76
77 76
/ 30.000
3 kinderen gem. 6-11 jaar 12-17 jaar / 60.000
172
' Afgeleid, afgerond en gemiddeld op basis van gegevens welke zijn ontleend aan H.M.N. Diederen en A.A.H.W. van Gessel-Dabekaussen (zie noot 1, tabel 14). ^ Gegevens voor gezinnen met 3 kinderen hebben betrekking op kinderen in de leeftijd van 0-5, 6-11 en 12-17 jaar (gemiddeld 6-11 jaar) en op 3 kinderen in de leeftijd van 12-17 jaar; gegevens over gezinnen met 3 kinderen met andere leeftijdsverdeling zijn niet voorhanden. ^ Inkomensniveau v66r verhoging / 19.548,- en na verhoging met 5% / 20.525,-.
173
Pubiikatieoverzicht Advies kinderopvang 1989, 23 pp., ISBN 90-6587-357-0 bestelnr. 89/09
3,50
Advies zwangerschaps- en bevallingsveriof 1988, 36 pp., ISBN 90-6587-318-X bestelnr. 88/07 Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringen 1988, 113 pp., ISBN 90-6587-312-0 bestelnr. 88/03 Advies sociale uitkeringen op minimumuniveau 1986, 120 pp., ISBN 90-6587-251 -5 bestelnr. 86/12
5,-
Advies sociaal-Economisch beleid op middellange termijn 1990-1994 1989, 61 pp.,ISBN 90-6587-373-2 bestelnr. 89/19 5,Advies Structuurschema Verkeer en Vervoer 1989, 120 pp., ISBN 90-6587-372-4 bestelnr. 89/18,
11,-
Advies Nationaal IVIilieubeleidsplan 1989, 45 pp., ISBN 90-6587-371-6, bestelnr. 89/17,
15,~
Advies ontslagbescherming buitenlandse werknemers 1989, 47 pp., ISBN 90-6587-370-8, bestelnr. 89/16, 5,Interimadvies herinrichting ABW 1989,117 pp., ISBN 90-6587-369-4, bestelnr. 89/15,
OVERIGE PUBUKATIES Jaatverslag 1990, 138 pp., ISBN 90-6587-393-7
15,-
25,-
Advies eenpersoonsvennootschappen 1989, 43 pp., ISBN 90-6587-363-5, bestelnr. 89/14,
5,-
15,-
LJberalisatie EG-luchtvaart 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-397-X bestelnr. 90/09
7,50
Advies Rendement van het onderwijs 1990, 117 pp., ISBN 90-6587-396-1 bestelnr. 90/08
Advies verdeling verantwoordelijkheid in Ziektewet 1989, 63 pp., ISBN 90-6587-362-7, bestelnr. 89/13, 10,-
15,-
Advies reductie overheidsbetrokkenheid bij pbo 1989, 50 pp., ISBN 90-6587-361-9, bestelnr. 89/12,
Advies Herziening uitvoering sociale zekerheid 1990, 102 pp., ISBN 90-6587-395-3 bestelnr. 90/07 Advies Invoering sofi-nummer 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-391-0 bestelnr. 90/06
12,50
10,-
Advies Landbouwbeleid en de GATT 1990, 44 pp., ISBN 90-6587-389-9 bestelnr. 90/05
5,-
Advies Herinrichting Algemene Bijstandswet 1990, 36 pp., ISBN 90-6587-388-0 bestelnr. 90/04
5,-
5,-
9,-
Rapport Europese integratie en het sociaal-economische beleid 1989, 80 pp, ISBN 90-6587-364-3, 10,bestelnr. 89/11, ALGEMEEN
Advies Posrtieve actieprogramma's 1990, 70 pp., ISBN 90-6587-347-3 bestelnr. 90/03
10,-
Advies wijziging prijzenwet 1990, 30 pp., ISBN 90-6587-384-8 bestelnr. 90/02
5,-
Advies vorderingsrecht belangenorganisaties 1990, 56 pp., ISBN 90-6587-386-6 bestelnr. 90/01
10,-
Advies bewijslast gelijke behandeling vrouwen en mannen 1989, 62 pp., ISBN 90-6587-381-3 bestelnr. 89/22 10,Aanvuilend advies wijziging enquSterecht 1989, 19 pp., ISBN 90-6587-382-1 bestelnr. 89/21
3,50
Rapport wettelijke ondersteuning zelfreguleringsafspraken 1989, 53 pp., ISBN 90-6587-377-5 bestelnr. 89/20 7,50
174
SER-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost / 200,SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER, Stichting van de Arbeid en de Pensioenkamer en over belangrijke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,De Sociaal-Economische Raad (folder, ook verkrijgbaar in Frans, Duits en Engels).
gratis
Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt tweemaal per week. Jaarabonnement (verzend- en admlnistratiekosten). / 200,-
Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te's-Gravenhage, onder vermelding van bestelnummer of tKel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid pubiikatieoverzicht toe.
