ADVIES
SociaalEconomische Raad
Arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig
91/17
SER
Advies arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig Advies arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig. Uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publikatie nr. 17 — 12 juli 1991
SER
SociaalEconomische Raad
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grand van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de pub/iekrechteiijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen) Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken. richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingeninhetbedrijfsleven(bi/voorbee/dbe/eidsonderbouwendonderzoek,fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddeling, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden oak zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Dienst Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK 's-Gravenhage Telefoon: 070 - 3499 499 Telefax: 070 - 3832 535 Viditel *67806n
ISBN 90-6587-448-8 / CIP 2
Inhoudsopgave
1. 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding 5 De adviesaanvraag 5 De totstandkoming van het advies 6 Enkele opmerkingen over het arbeidsvoorzieningsbeleid Opbouw van het advies 7
2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
Het arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig 9 Inleiding 9 Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt op middellange termijn 10 Knelpunten op de arbeidsmarkt op middellange termijn 13 Arbeidsmarktbeleid: opiossing van knelpunten 16 Verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt 21 Onderwijs en scholing in relatie tot de arbeidsmarkt 28 Participatiebevorderend arbeidsmarktbeleid 33
3.
Samenvattende slotbeschouwing
6
37
Bijiagen: 1 Adviesaanvraag van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 13 juni 1989 43 2 Ontwikkelingen en knelpunten op de arbeidsmarkt 51 3 Samenstelling Commissie Arbeidsmarktbeleid 89
1. Inleiding
1.1 De adviesaanvraag Op 13 juni 1989 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid advies gevraagd aan de Sociaal-Economische Raad (SER) over het te voeren arbeidsmarktbeleid in de jaren negentig 1). De raad wordt een zestal vragen voorgelegd over de wijze waarop een drietal doelstellingen van het arbeidsmarktbeleid op middellange termijn kan worden gerealiseerd. Deze doelstellingen zijn als volgt geformuleerd: a. de structurele versterking van de allocatie op de arbeidsmarkt; b. de terugdringing van de werkloosheid, waarbij het streven blijft gericht op volledige werkgelegenheid; c. de bevordering van de arbeidsmarktparticipatie van zwakke groepen op de arbeidsmarkt. De bewindsman is blijkens de adviesaanvraag van mening dat -met de beleidsintensiveringen van de afgelopen jaren- de beschikbaarheid van middelen niet zozeer een knelpunt is in het huidige arbeidsmarktbeleid. Verbetering van de werking van het arbeidsmarktbeleid dient, aldus de adviesaanvraag, vooral te worden gevonden in een optimale afstemming van de vele nieuwe arbeidsmarktmaatregelen, een duidelijke prioriteitstelling, een versterking van de samenwerking tussen de verschillende actoren en een actieve opstelling van werkzoekenden. De minister heeft in de adviesaanvraag voorts verschillende beleidslijnen nader aangeduid. Het gaat dan onder meer om de beheersing en differentiatie van de loonkosten, de intensivering van scholing in samenhang met een verbetering van de informatievoorziening en de verdere activering van het arbeidsmarktbeleid. Ook wordt genoemd de herverdeling van werk door vergroting van het aanbod van deeltijdarbeidsplaatsen en door gerichte vormen van arbeidsduurverkorting in combinatie met scholing-en/of flexibilisering van arbeids- en bedrijfstijden. Ten slotte wordt in de adviesaanvraag het beleid ten aanzien van de vergroting van de sociale mobiliteit en de versterking van de economische structuur aangestipt. De raad wordt gevraagd bij zijn advisering apart in te gaan op zowel de markt- als de collectieve sector, waarbij rekening wordt gehouden met verschillen tussen en binnen deze sectoren. Het arbeidsvoorzieningsbeleid, alsmede de uitvoeringsorganisatie van de arbeidsvoorziening en de sociale zekerheid maakt geen onderdeel uit van de adviesaanvraag. Ten slotte acht de minister het waardevol als de raad zijn advies niet slechts tot de overheid richt, maar het ook een appel laat zijn aan partners in het bedrijfsleven en decentrale overheden. 1) De adviesaanvraag is opgenomen in bijlage 1.
1.2 De totstandkoming van het advies In de adviesaanvraag wordt een breed scala aan onderwerpen in vrij algemene zin aan de orde gesteld. Daarmee nodigt de adviesaanvraag uit tot het geven van een integrale visie op het te voeren arbeidsmarktbeleid in de jaren negentig. Waar het gaat om de versterking van het arbeidsmarktbeleid legt de adviesaanvraag voorts -met als trefwoorden afstemming en samenwerking- de nadruk op aspecten van beleidsuitvoering. De read onderschrijft de noodzaak van zowel een integrale visie op het te voeren arbeidsmarktbeleid, als een sterk uitvoeringsgerichte beleidsontwikkeling. Hij constateert evenwel dat het ten aanzien van beide genoemde onderdelen moeilijk is geweest om tot een juiste plaatsbepaling van dit advies te komen. Zo verscheen kort na de ontvangst van de adviesaanvraag het Advies sociaaieconomisch beieid op middellange termijn 1990-1994 1). In dit advies, en ook in het advies inzake het sociaai-economisch beieid 1991-1994 2), is de read uitgebreid ingegaan op de macroeconomische aspecten van het arbeidsmarktbeleid. Hij vindt het niet nodig in dit advies deze aspecten opnieuw te bespreken en zai derhaive -waar dit van toepassing is- volstaan met een verwijzing naar eerder geformuleerde standpunten. Met betrekking tot de uitvoeringsaspecten van het arbeidsmarktbeleid is de tripartisering van de arbeidsvoorzieningsorganisatie van groot belang. De functionele en territoriale decentralisatie van het arbeidsvoorzieningsbeleid kreeg eerst zijn beslag per 1 januari 1991. In deze omstandigheden acht de raad het niet opportuun uitgebreid in te gaan op de uitvoeringsaspecten van het arbeidsvoorzieningsbeleid. Hij wil ten slotte verwijzen naar het Gemeenschappelijk Beleidskader dat het kabinet en de Stichting van de Arbeid op 1 december 1989 hebben opgesteld. Daarin hebben partijen, met behoud van eigen verantwoordelijkheden, de basis gelegd voor bevordering van werkgelegenheid en bestrijding van werkloosheid en inactiviteit in de eerste helft van de jaren negentig. Met inachtneming van het bovenstaande zullen in de beantwoording van de zes vragen die de minister heeft gesteld met name de meer structureie aspecten van het arbeidsmarktbeleid worden betrokken. In een later stadium zaI de raad bezien of er in een bredere context aandacht besteed dient te worden aan de vormgeving van het arbeidsmarktbeleid in de jaren negentig. De macro-economische aspecten van het arbeidsmarktbeleid en het arbeidsvoorzieningsbeleid -dat integraal onderdeel uitmaakt van het arbeidsmarktbeleid- zullen derhaive grotendeels buiten beschouwing blijven. Overigens wil de raad over het arbeidsvoorzieningsbeleid nog enkele opmerkingen maken. Ook zaI in het vervolg aandacht worden geschonken aan het doelgroepenbeleid, dat voor een gedeelte zijn beslag krijgt binnen het arbeidsvoorzieningsbeleid. 1.3 Enkele opmerkingen over het arbeidsvoorzieningsbeleid // SER, Advies sociaal-economische beieid op middellange termijn/)u/)/*af/enrS9/7a, 's-Cravenhage, 1989. 2) SER, Advies sociaai-economisch beieid 1991 -1994, publikatienr. 91/02, 's-Gravenhage, 1991. 3) SER, Advies arbeidsvoorzieningswet publikatienr. 85/19. 's-Gravenhage, 1985.
De raad is geneigd de arbeidsvoorziening breed op te vatten, hetgeen strookt met zijn opvatting zoals neergelegd in het Advies Arbeidsvoorzieningswet 3). Daarin stelde hij onder arbeidsvoorziening te verstaan alle activiteiten die direct of indirect de allocatie van arbeid ten doel hebben dan wel de allocatie bevorderen. Met deze verbrede
opvatting van arbeidsvoorziening wordt onderkend dat de doelmatige en rechtvaardige allocatie van arbeid -de doelstelling van het arbeidsvoorzieningsbeleid- onder invloed staat van vele actoren, zowel in het arbeidsvoorzieningsbeleid als op verwante beleidsvelden. Het arbeidsvoorzieningsbeleid zou daarbij, aldus de raad in het toenmalige advies, aan effectiviteit kunnen winnen, indien de verschillende betrokken actoren hun activiteiten in sterkere mate op elkaar zouden afstemmen. De gecombineerd functionele en territoriale decentralisatie van de arbeidsvoorzieningsorganisatie per 1 januari 1991 vormt de basis voor een grotere mate van samenhang in het beleid. Zo zullen de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening een rol moeten spelen in de afstemming tussen regionaal arbeidsvoorzieningsbeleid, sectoraal arbeidsmarktbeleid, lokaal werkgelegenheidsbeleid en het beleid ten aanzien van de beroepsgerichte volwasseneneducatie. Naar de mening van de raad kan de samenhang -en daarmee de effectiviteit- van het arbeidsvoorzieningsbeleid verder worden bevorderd door tevens te streven naar verbetering van de afstemming met het initiele onderwijs, de sociale zekerheid en het regionaal-economisch beleid. De raad acht, kortom, een verdere vormgeving van het arbeidsmarktbeleid -vooral ook wat de subdoelstelling van een optimale afstemming van op de arbeidsmarkt betrokken beleidsvelden betreft- op decentraal niveau gewenst en noodzakelijk. De arbeidsvoorzieningsorganisatie zai hieroverde regie moeten voeren. 1.4 Opbouw van het advies Het advies wordt gestructureerd door de zes vragen die door de minister in de adviesaanvraag zijn geformuleerd (zie paragraaf 2.1). In hoofdstuk 2 worden deze vragen opeenvolgend behandeld. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de analysevragen (de vragen 1,2 en 3a) en anderzijds de beleidsvragen (de vragen 3b, 4, 5 en 6). Ten behoeve van een evenwichtige opbouw van het advies heeft de raad ervoor gekozen een meer uitgebreide, met kwantitatieve gegevens gedocumenteerde analyse op te nemen in bijiage 2. In de hoofdtekst wordt volstaan met een korte bespreking van de gesignaleerde ontwikkelingen en knelpunten op de arbeidsmarkt. Bij de beantwoording van de beleidsvragen schetst de raad -met verwijzing naar raadsadviezen en andersoortige beleidsdocumenten- een beeld van het arbeidsmarktbeleid zoals dat momenteel in de steigers staat. Afgesloten wordt in hoofdstuk 3 met een samenvattende slotbeschouwing. Het advies is voorbereid door de ad hoc-Commissie Arbeidsmarktbeleid, onder voorzitterschap van prof.mr. M.G. Rood. De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijiage 3. De raad heeft dit advies vastgesteld in zijn openbare vergadering van 12 juli 1991. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.
2. Het arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig
2.1 Inleiding Nadat in de inleiding het kader voor advisering is geschetst, worden in dit hoofdstuk de zes vragen die de raad in de adviesaanvraag zijn voorgelegd successievelijk behandeld. Deze zes vragen zijn de volgende. 1. Hoe kijkt u, mede in het licht van de verdergaande Europese integratie, aan tegen de structurele ontwikkelingen aan zowel de vraag- als de aanbodzijde van de arbeidsmarkt? 2. WeIke ontwikkeling kan in het arbeidsaanbod worden verwacht? WeIke is daarbij de rol van de demografische groei en de veranderingen in de participatiegraad? 3. WeIke zijn naar uw oordeel de belangrijkste knelpunten -zowel vanuit vraag als aanbod bezien- die zich op de arbeidsmarkt zullen voordoen {3a)? Welk beleid is ter zake gewenst? Wat is daarbij de mogelijke functie van sociaal-economisch structuurbeleid en hoe kan de gewenste mobiliteit -in de brede zin des woords- worden bevorderd (3b)? 4. In de afgelopen periode is getracht de allocatiefunctie van de arbeidsmarkt te verbeteren. WeIke verdere maatregelen acht u dienaangaande gewenst? Bij wie ligt de verantwoordelijkheid en hoe kan voor een daadwerkelijke uitvoering van voornemens worden gezorgd? 5. Op weIke wijze kan een verdere intensivering van scholing naar richting en niveau, zowel voor werkenden als voor werkzoekenden, mede in het licht van de veranderende kwalificatie-eisen ten gevolge van de technologische ontwikkeling, worden bevorderd? Op weIke wijze kunnen de overheid en partijen in het bedrijfsleven daaraan bijdragen? Kunt u daarbij wellicht ook aangeven op weIke wijze de in het voorgaande genoemde scholing van werkzoekenden op middellange termijn kan worden bevorderd door introductie van bepaalde elementen van het 'Zweedse model'? 6. WeIke mogelijkheden ziet u voor structureel problematische groepen ter wederinschakeling in het arbeidsproces? Op weIke wijze kan daarbij een extra accent op de positie van minderheden worden gelegd? Indien u tot de conclusie komt dat wederinschakeling in betaalde arbeid niet in alle gevallen mogelijk is, kunt u dan aangeven hoe inschakeling op een maatschappelijk zinvolle manier gerealiseerd kan worden?
In de adviesaanvraag wordt een korte analyse gegeven van de ontwikkelingen en knelpunten op de arbeidsmarkt. De raad acht het zinvol om, alvorens meer beleidsmatlge aspecten aan de orde te stellen, de analyse te verbreden en te actualiseren. Ten behoeve van de leesbaarheid en de evenwichtige opbouw van dit advies is deze analyse grotendeels opgenomen in bijiage 2. Hier wordt volstaan met een korte typering van de gesignaleerde ontwikkelingen (paragraaf 2.2) -op praktische gronden zijn daarbij de antwoorden op de vragen 1 en 2 ineengeschoven- en knelpunten (paragraaf 2.3). Het tweede deel van vraag 3 staat centraal in paragraaf 2.4. In de paragrafen 2.5 tot en met 2.7 worden de resterende vragen 4 tot en met 6 beantwoord. 2.2 Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt op middeliange termijn Beantwoording vragen 1 en 2 De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt op middeliange termijn kunnen slechts bij benadering in kaart worden gebracht. Immers, projecties en ramingen met dat doe! moeten met de nodige voorzichtigheid worden geinterpreteerd. Voorts is onder meer van belang dat naarmate gegevens specifieker worden -bijvoorbeeld een differentiatie van werkgelegenheidsramingen naar opieiding of beroepsklasse- de voorzichtigheid die in acht moet worden genomen toeneemt. De ontwikkeling van het arbeidsaanbod Volgens het CPB loopt de groei van het arbeidsaanbod de komende jaren iets terug. Voor 1991 verwacht het CPB een stijging met 70.000 personen, voor 1992 is de verwachte groei 50.000 personen. In de jaren 1993 en 1994 daalt de verwachte groei tot 47.500 per jaar 1); in de periode 1986-1990 bedroeg de jaarlijkse groei 74.000 personen. Het teruglopend aanbod is gebaseerd op een saldering van enerzijds de ontgroening en vergrijzing van de bevolking en anderzijds een positief migratiesaldo en een stijgende participatiegraad. Onder invloed van de demografische ontwikkeling zai het aanbod van schoolverlaters in de periode 1988-1995 met ruim 15 procent afnemen. Waren er in 1988 nog 255.000 schoolverlaters, in 1995 zaI dit aantal zijn teruggelopen tot minder dan 215.000. In 2000 zaI, naar verwachting, het aantal schoolverlaters 205.000 bedragen; de teruggang van het aanbod vindt derhalve met name in de eerste helft van de jaren negentig plaats.
/^Cenfraa/p/anAureau. EconomischBeeid
Met betrekking tot het migratiesaldo wordt algemeen aangenomen dat dit het komend decennium positief zai blijven. De precieze omvang van het migratiesaldo laat zich evenwel moeilijk voorspellen. In relatie tot de totstandkoming van de interne markt geldt de verwachting dat de migratiestromen tussen EG-lidstaten in omvang zullen toenemen. De aard en omvang van deze toename zaI vooral worden bepaald door de economische ontwikkeling in het algemeen en die van regie's in het bijzonder. Voorts zullen de migratiestromen waarschijniijk vooral goed geschoolde migranten betreffen. Opgemerkt zij dat een toename van de migratiestro^n^n niet behoeft te leiden tot een hoger positief migratiesaldo.
1992, 's-Gravenhage. 1991.
10
Wei lijkt de constatering gerechtvaardigd dat de dynamiek op de arbeidsmarkt zai toenemen. De migratiestromen worden bepaald door een veelheid aan factoren op verschillende niveaus. Gewezen is reeds op de algemene economische ontwikkeling. Op het niveau van nationale overheden zullen voorts een rol spelen de prijs/kwaliteitverhouding van het arbeidsaanbod (loonkostenniveau en -ontwikkeling en opleidingskwalificaties) en de prijs/kwaliteitverhouding van de collectieve voorzieningen (collectieve lasten en omvang en kwaliteit van collectieve voorzieningen). Met betrekking tot de factoren op microniveau moot worden opgemerkt dat er aan de aanbodkant, ondanks de totstandkoming van de interne markt, in het algemeen voor het buitenlandse arbeidsaanbod materiele en immateriele kosten ('transactiekosten') zullen blijven bestaan, die de binnenlandse werknemers in een concurrentievoordeel plaatsen. Voor grensregio's zaI dit overigens in mindere mate gelden. Met betrekking tot de verwachte migratiestromen van niet-EG-onderdanen naar ons land, merkt de raad op dat, ondanks het bestaan van het restrictief immigratiebeleid, migratiestromen -zeker waar het vluchtelingen betreft- in hoge mate onvoorspelbaar zijn. Met betrekking tot de ontwikkeling van de participatiegraad gaat het CPB uit van een daling bij mannen -onder invloed van een toenemende uittreding volgens de WAO- of een vut-regeling- en een stijging -door individualisering/emancipatie- van de participatiegraad van vrouwen. Dit laatste voegt -naar CPB-inschatting- een half procentpunt per jaar toe aan het totale arbeidsaanbod. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) acht tot 2000 een groei van het arbeidsaanbod met 750.000 personen mogelijk 1). Zo'n groei zou, aldus de WRR, uitkomst zijn van een beleid gericht op stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen met 1,5 procent per jaar, een gelijkblijvende participatiegraad van mannen tot 55 jaar en een terugkeer van de participatiegraad van mannen van 55-64 jaar tot het niveau van 1982. Een nog sterkere groei van het arbeidsaanbod wil de WRR evenmin uitsluiten. De ontwikkeling van de werkgelegenheid Na een sterke daling van de werkgelegenheid in het begin van de jaren tachtig, is er in de tweede helft van dit decennium sprake van een krachtig herstel van de werkgelegenheidsgroei. De jaarlijkse absolute mutatie van de werkgelegenheid in personen nam toe en bereikte in 1990 een hoogtepunt met een groei van ruim 160.000 personen. De meest recente werkgelegenheidsraming van het Centraal Planbureau (CPB) laat voor de jaren 1991-1994 evenwel een minder gunstig beeld zien. Het CPB voorspelt voordeze periode een mutatie van de werkgelegenheid in personen van gemiddeld 57.000 personen per jaar. Met name in 1992 zaI de werkgelegenheidsgroei in personen gering zijn: 40.000 personen. De bijdrage -zoals die door het CPB wordt gezien- van herverdeling van werk aan de groei van de werkgelegenheid is in dit cijfer verwerkt. ,, ,.,„„
Naar sectoren bezien constateert het CPB dat de werkgelegenheids-
I) WRR, Een werkend perspectief, arbeids-
participatieindeiaren-90 -s-Grav.en/,affe. 1990/38.
».
i i
i-
L-- j
u -j
• ^
x
i-i
•
i
j •
Ontwikkeling bij de overheid met of nauwelijks van invloed is op de geschetste werkgelegenheidsontwikkeling. Volgens het CPB 11
bepalen met name de op gang gekomen stijging van de reele arbeidskosten en de vertraging van de produktiegroei het beeld. De werkgelegenheid bij de overheid zaI overigens -onder invloed van de maatregelen aangekondigd in de Tussenbalans- teruglopen met 5.000 personen per jaar. Een negatieve ontwikkeling van de werkgelegenheid wordt voorts voorzien in de landbouw, de energiesector en de bouwnijverheid. In de tertiaire dienstverlening tekent zich een voortgaande groei af. De werkgelegenheidsgroei in personen komt tot stand door economische groei en herverdeling van werk, Voor de economische groei zijn naar het oordeel van de raad vooral de internationalisering, de concurrentiepositie en de voortgaande technologische ontwikkeling van belang. Over de werkgelegenheidseffecten van de voltooiing van de interne markt heeft de raad zich eerder uitgesproken in zijn Advies Sociale dimensie Europa 1992 1). In dat advies constateert de raad dat de interne markt kan leiden tot grote wijzigingen in de werkgelegenheidsstructuur naar sectoren. De realisatie van de interne markt zaI in sommige sectoren gepaard gaan met ingrijpende aanpassingsprocessen, waardoor ten minste enige tienduizenden werknemers van baan zullen moeten veranderen. Dit stelt hoge eisen aan de allocatief unctie die door de arbeidsmarkt wordt vervuld. Overigens bestaat de mogelijkheid dat aanvankelijk de negatieve effecten van de interne markt op de werkgelegenheidsgroei de positieve effecten ervan zullen overtreffen. Naar verwachting vormt de interne markt ook een extra impuls voor de technologische ontwikkeling en de daarmee gepaard gaande dynamiek op de arbeidsmarkt. Onder invloed van technologische innovaties -met name de informatietechnologie- vinden veranderingen plaats in de wijze waarop de produktie en dienstverlening worden georganiseerd. Te zamen kunnen deze technologische en organisatorische veranderingen de aanleiding vormen voor werkgevers om andere, vaak hogere functie-eisen te formuleren. Een teruglopend aanbod van schoolverlaters op de arbeidsmarkt zorgt er evenwel voor dat deze nieuwe kennis minder gemakkelijk extern zaI kunnen worden geworven. Arbeidsorganisaties zullen derhalve in hun beleid een strategische plaats dienen in te ruimen voor scholing. In hetalgemeen nopen technologische en organisatorische ontwikkelingen enerzijds en de ontgroening van de beroepsbevolking anderzijds tot een sterke aandacht voor onderwijs en scholing, met name ook in het arbeidsvoorzieningsbeleid. Confrontatie van vraag en aanbod
^.
. ^
11 SER, Advies sociale dimensie Europa
De confrontatie van vraag- en aanbodramingen voor de middellange termijn rechtvaardigt de verwachting dat de werkloosheid ook in de jaren negentig een centraal probleem en belangrijk aandachtspunt voor het beleid op de arbeidsmarkt zaI zijn. Bij een verwachte afname van de werkgelegenheidsgroei zaI het arbeidsaanbod in de jaren negentig de werkgelegenheid met enkele honderdduizenden personen overtreffen. Dit probleem zaI aan gewicht toenemen indien het door de raad onderschreven beleid, gericht op stijging van de arbeidsparticipatie succes zaI hebben. In de laatste CPBraming voor de middellange termijn is de groei van de werkge,
iT --i •
ir
• x
u
j
j
i
»
\S9Z pubiikatienr. 90/11. S-Gravenhage. legenheid in personen zelfs met voldoende om de groei van het 1990. arbeidsaanbod op te vangen. 12
2.3 Knelpunten op de arbeidsmarkt op middellange termijn Beantwoording vraag 3a In deze paragraaf worden de hiervoor beschreven ontwikkelingen vertaald in te verwachten arbeidsmarktknelpunten op middellange termijn. Bij deze vertaalslag -de beantwoording van vraag 3a- is extra voorzichtigheid gewenst. Immers, de knelpunten betreffen vaak een saldering van de hiervoor beschreven ontwikkelingen die, zoals is opgemerkt, reeds met de nodige terughoudendheid dienen te worden geinterpreteerd. De knelpunten die in deze analyse nader worden aangeduid betreffen het tekort aan arbeidsplaatsen, de concentratie van werkloosheid bij specifieke groepen, de moeilijk vervulbare vacatures en het bestaan van opieidingsdiscrepanties, zowel naar opieidingsniveau als naar opieidingsrichting. Werk/oosheid en /age panicipatie Een forse werkgelegenheidsgroei is een noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van de doelstellingen van het arbeidsmarktbeleid -versterking van de allocatie, terugdringing van de werkloosheid en verhoging van de arbeidsparticipatie-, zoals deze in de adviesaanvraag zijn geformuleerd. Volgens de WRR is het in dit decennium mogelijk te komen tot een werkgelegenheidstoename van ongeveer 800.000 personen 1). Opgemerkt zij evenwel dat deze WRR-raming is gebaseerd op een eerdere middellange-termijnverkenning van het CPB, waarin de jaarlijkse groei van de werkgelegenheid in de periode 1991-1994 hoger uitkwam dan in de laatste raming 2). Niet alleen een ongewijzigd beleid, maar ook het WRR-scenario -in casu de realisering van de door hem bepleite maatregelen-lijken evenwel onvoldoende de doelstellingen van het arbeidsmarktbeleid in dit decennium ten voile te bereiken. Een globale berekening leert immers dat in de periode 1990-1999 een jaarlijkse groei van 125.000 banen nodig is om in het jaar 2000 de werkloosheid tot een frictieniveau van 50.000 personen te reduceren en tegelijkertijd de arbeidsmarktparticipatiegraad tot het huidige niveau van de OESO-landen te verhogen 3). De conclusie van het bovenstaande moet zijn dat de verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt waarschijniijk niet zullen leiden tot de opheffing, in dit decennium, van de werkloosheid als knelpunt op de arbeidsmarkt. Voorts is de verwachting dat de om sociale, economische en budgettaire redenen wenselijk geachte verhoging van de participatiegraad van de beroepsbevolking niet zodanig zai kunnen zijn dat in het jaar 2000 het gemiddelde OESO-niveau is bereikt. De verdeling van werkloosheid en panicipatie
1) WRR, Een werkend perspectief, arbeidsparticipatie in de jaren '90, 's-Gravenhage. 1990/38. 2) Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 1990, 's-Gravenhage, September 1989. 3) A.G. van R/et, De gewenste groei van de werkgelegenheid tot het jaar 2000, in: Economisch Statistische Berichten, 3 januari 1990.
Binnen de verschillende doelgroepen van het arbeidsmarktbeleid is, begin jaren negentig, de uitgangspositie van jongeren relatief gunstig. Op dit moment komen schoolverlaters relatief gemakkelijk aan de slag. Hierbij speelt een rol dat aan het eind van de jaren tachtig een daling van het aanbod van schoolverlaters is ingezet, die nog een aantal jaren zaI voortduren. Zorgwekkend blijft de vroegtijdige uitval -zonder primaire beroepskwalificatie- uit het onderwijs, alsmede de aanhoudend zwakke arbeidsmarktpositie van schoolverlaters in sommige opleidingsrich13
tingen op alle opieidingsniveaus. VWat het laatste betreft kan bijvoorbeeld worden geconstateerd dat de werkloosheid onder hoger opgeleiden in bepaalde opieidingsrichtingen inmiddels een substantieel arbeidsmarktknelpunt is geworden. Naast jongeren, hebben vooral ook vrouwen de afgelopen jaren in sterke mate geparticipeerd in de werkgelegenheidsgroei in personen. Geconstateerd kan worden dat de beroepssegregatie tussen mannen en vrouwen daarbij in belangrijke mate persisteert. Ook kiezen vrouwen in het onderwijs nog steeds relatief vaak voor opieidingsrichtingen waarvoor de arbeidsmarktperspectieven minder gunstig zijn. Vervolgens moet geconstateerd worden dat vrouwen oververtegenwoordigd zijn in kleine deeltijdbanen. Opgemerkt zij ten slotte dat van een actieve bevordering van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen een zelfstandige invloed kan uitgaan op de werkgelegenheidsgroei, met name in de sfeer van de dienstverlening. De uitgangspositie voor allochtonen op de arbeidsmarkt van de jaren negentig is ronduit slecht te noemen. De werkloosheid onder allochtonen dealt slechts in geringe mate en minder sterk dan onder autochtone Nederlanders. Hierbij speelt overigens een rol dat het arbeidsaanbod onder allochtonen relatief snel toeneemt. Aandacht zai uit moeten gaan naar de creatie van extra werkgelegenheid voor allochtonen, de bestrijding van de opieidingsachterstanden en de bestrijding van directe en indirecte discriminatie door de verschillende actoren op de arbeidsmarkt. In de nota inzake een beleid gericht op het terugdringen van de werkloosheid onder etnische minderheden, heeft de Stichting van de Arbeid haar taakstelling om op middellange termijn te komen tot een evenredige arbeidsmarktparticipatie van allochtonen met specifieke maatregelen ingevuld. De read is onlangs door het kabinet advies gevraagd over de mogelijkheden om een effectieve uitvoering van de aangekondigde maatregelen te bevorderen. Een aanzienlijk deel van de bovengenoemde doelgroepen is reeds langdurig werkloos. In 1990 staat 25 procent van het bemiddelingsbestand zonder baan, dat wil zeggen 160.000 personen, langer dan drie jaar ingeschreven. Hierbij moet overigens rekening worden gehouden met een vervuilingsgraad van circa 40 procent in 1990. Kenmerkend voor deze doelgroep is de noodzaak het arbeidsinpassingsproces intensief te begeleiden. De trajectbemiddeling die hier wordt bedoeld, komt tot stand op basis van de herorienteringsgesprekken die met betrokkenen worden gevoerd. Uit eerste evaluaties van deze gesprekken kwam als resultaat naar voor dat voor ten minste een kwart van de doelgroep geen actieplan ten behoeve van de trajectbemiddeling zou zijn op te stellen. Een laatste doelgroep in het arbeidsmarktbeleid betreft de gedeeltelijk arbeidsongeschikten (circa 175.0000 personen in 1990). Reintegratie van leden van deze doelgroep vindt tot nu toe slechts in beperkte mate plaats. In het najaarsoverleg 1990 zijn tussen overheid en sociale partners afspraken gemaakt over een pakket aan maatregelen in de sfeer van preventie en reintegratie. Overigens heeft de raad in zijn laatste middellange-termijnadvies gepleit voor zowel een grotere voortvarendheid bij de implementatie van het aangekondigde maatregelenpakket, als de totstandkoming van verdergaande maatregelen. 14
Een adviesaanvraag ten behoeve van laatstgenoemde maatregelen is door de raad in behandeling genomen en heeft geleid tot het -tegelijk met dit advies vastgestelde- advies over het beleid ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Moeilijk vervulbare vacatures Het langdurig onvervuld blijven van vacatures is schadelijk voor de groei van de werkgelegenheid. Moeilijk vervulbare vacatures kunnen de creatie van nieuwe arbeidsplaatsen blokkeren of leiden tot verlies van bestaande werkgelegenheid. De beschikbare middellange-termijnarbeidsmarktverkenningen naar opieidingscategorie en beroep laten zien dat er op bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt tekorten dreigen (zie bijiage 2). Deze dreiging van tekorten heeft deels te maken met de ontgroening van de beroepsbevolking waardoor zich minder schoolverlaters op de arbeidsmarkt zullen aandienen. Moeilijk vervulbare vacatures ontstaan voorts door het bestaan van kwalitatieve discrepanties -in de adviesaanvraag misailocatie genoemd- op de arbeidsmarkt. Het gaat dan onder meer om de relatieve kwaliteit van het arbeidsaanbod, de relatieve kwaliteit van de arbeidsplaatsen en mobiliteitsfactoren, waaronder beloningsverhoudingen (de minimumloondiscussie en de WIG-problematiek). In de Rapportage Arbeidsmarkt 1990 wordt een beeld geschetst van de vacatureproblematiek in de metaalsector, in de detailhandel en in de intramurale gezondheidszorg 1). Twee factoren worden in alle drie sectoren genoemd als zijnde medeverantwoordelijk voor de vacatureproblematiek. De eerste factor betreft het afnemend aantal schoolverlaters. Terecht, aldus de raad, wordt daarbij geconstateerd dat een toenemende concurrentie om schoolverlaters te werven op langere termijn minder perspectief voor een voldoende arbeidsaanbod biedt dan een verschuiving van de werving naar andere groepen uit het arbeidsaanbod. De tweede factor die in de drie sectoren een rol speelt, is het als negatief ervaren imago van de arbeidsomstandigheden in de desbetreffende sector. Opgemerkt zij dat er voorts sectorspecifieke factoren van belang zijn. Zo speelt in de metaalsector de conjunctuurgevoeligheid van deze branche een rol. In de intramurale gezondheidszorg wordt gewezen op de sterke geslotenheid van deze sector, enerzijds de vereiste van een vakopleiding bij toetreding en anderzijds de beperkte mogelijkheden om met zo'n vakopleiding in een andere sector werkzaam te kunnen zijn. Opieidingsdiscrepanties
1) Ministerie van Socials Zaken en Werkgelegenheid. Rapportage Arbeidsmarkt 1990, 's-Gravenhage. 1990.
Discrepanties tussen de opieidingskwalificaties van het arbeidsaanbod en de opieidingsbehoefte vormen een belangrijke bron van misailocatie op de arbeidsmarkt. In verband met de toenemende internationalisering van economische verhoudingen en de voortgaande ontwikkeling van de technologic is reeds gewezen op het belang van scholing als component van het strategisch ondernemingsbeleid. Maar ook een arbeidsmarktgerichte orientatie van het onderwijsbestel, scholingsafspraken in cao's en specifieke scholing van werkzoekenden blijven in de jaren negentig van groot belang voor het functioneren van de arbeidsmarkt.
15
Door continue veranderingen op technologisch, organisatorisch en commercieel terrain veranderen functie-eisen en ontstaan nieuwe functies. Op grond daarvan kunnen ook in de toekomst de opleidingsbehoeften die hieruit voortspruiten discrepanties vertonen met deopleidingskwalificatiesvandeberoepsbevolking.Voorafzijgesteld dat de raad van mening is dat er -gelet op enerzijds de benodigde opieidingstijd en anderzijds de dynamiek van de economie- altijd een zekere frictie tussen beide zai bestaan. Discrepanties tussen arbeidsmarktvraag en opieiding zijn te rubriceren in twee categorieen, te weten discrepanties naar opleidingsniveau -de thematiek van de neerwaartse verdringing- en discrepanties naar opieidingsrichting. Wat deze laatste betreft wijzen ramingen van het CPB (zie bijiage 2) erop dat aanbodoverschotten groot dreigen te blijven voor lager geschoolden in alle richtingen en voor algemeen opgeleiden (dat wil zeggen zonder afgeronde beroepskwalificatie) op middelbaar niveau. Door het optreden van substitutieprocessen zullen deze overschotten er naar verwachting toe leiden dat het geraamde tekort op uitgebreid lager niveau -richting algemeen/administratief- niet zaI optreden. In de verzorgende richting gaan overschotten op uitgebreid lager en hoger niveau samen met een dreigend tekort op middelbaar niveau. Ook daar zou substitutie op kunnen treden, ware het niet dat de karakters van de opieidingen op de onderscheiden niveaus te verschillend lijken te zijn. Zorgwekkend zijn de dreigende tekorten op middelbaar en hoger niveau in de technische richting. Eerder is al gememoreerd dat de werkloosheid onder hoger opgeleiden in bepaalde opieidingsrichtingen een substantieel knelpunt is geworden. De concentratie van werkloosheid onder laag opgeleiden is deels veroorzaakt door het proces van neerwaartse verdringing. Neerwaartse verdringing is het verschijnsel dat hoger opgeleiden -onder invloed van een ruime arbeidsmarkt- functies innemen die oorspronkelijk voor lager opgeleiden waren gereserveerd. De omvang van neerwaartse verdringing laat zich moeiiijk schatten. Voorts is moeilijk voorspelbaar in weike mate neerwaartse verdringing omkeerbaar is. Niet alleen het kwantitatieve aanbod van arbeidsplaatsen speelt daarbij een rol; de opwaardering van functies en het kwalificatieverlies als gevolg van langdurige werkloosheid vormen eveneens een rem op omkering. 2.4 Arbeidsmarktbeleid: opiossing van knelpunten Beantwoording vraag 3b Inleiding De tot nu toe behandelde vragen geven inzicht in de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De belangrijkste knelpunten die door de raad worden onderkend zijn in kaart gebracht. De hoge werkloosheid enerzijds en de kwaiitatieve discrepanties -onder meer tot uitdrukking komend in moeilijk vervulbare vacatures- anderzijds vormen de kern van de knelpuntenproblematiek. Hierop voortbouwend wordt de raad verzocht aan te geven welk beleid naar zijn mening gewenst is. In het navolgende zaI de raad eerst ingaan op de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Vermindering van de hoge werkloosheid dient tot stand te komen door intensivering van het werkgelegenheids16
beleid dat erop gericht Is meer banen voor meer mensen te creeren. Werkgelegenheidsbeleid is daarmee een belangrijk element van een op duurzame economische ontwikkeling gericht macro-economisch beleid. Werkgelegenheidsbeleid Voor zover het werkgelegenheidsbeleid onderdeel uitmaakt van het macro-economische beleid verwijst de raad kortheidshalve near hetgeen hij in zijn laatste middellange-termijnadvies ter zake heeft opgemerkt 1). Op deze plaats past derhalve slechts een enkele opmerking. Het macro-economische beleid steunt op het uitgangspunt dat voor een gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid het scheppen van een goed en competitief ondernemingsklimaat noodzakelijk is. Een goed ondernemingsklimaat vereist beheersing van de factoren die de concurrentiekracht be'invloeden. Daarbij zijn in de eerste plaats van belang de inspanningen die sociale partners zich getroosten cm te komen tot een beheerste loonkostenontwikkeling. Dit uitgangspunt ligt ook ten grondslag aan het Gemeenschappelijk Beleidskader van 1 december 1989. Een en ander vraagt een goed gecoordineerd beleid, om de beheerste loonkostenontwikkeling te ondersteunen met adequate macro-economische instrumenten en een kwalitatieve verbetering van de economische infrastructuur. Uitgangspunten en doelstellingen van dit aanbodgerichte macroeconomische beleid zijn uitgewerkt in de nota 'Economie met open grenzen' 2). De nota geeft een beeld van de reikwijdte en intenties van het bedrijfsgerichte macro-economische beleid waarbij generieke en -met name gekoppeld aan het technologiebeleid- gerichte stimulantia zijn uitgewerkt. Leidraad in het overheidsbeleid blijft de zelfwerkzaamheid van het bedrijfsleven, waarbij de werkgelegenheidsgroei hoofdzakelijk een afgeleide is van marktontwikkelingen. Aan de overheid wordt vooral een voorwaardenscheppende en stimulerende rol toebedacht, een rol die in financieel-ondersteunend opzicht evenwel bescheiden moet worden genoemd.
1) SER, Sociaal-economisch beleid 19911994, 's-Gravenhage, 1991. pubiikatienr. 91/2. p. 31. 2) Economie met open grenzea Tweede Kamer. vergaderjaar 1989-1990. 21 670. nrs. 1-2.
Het huidige macro-economisch beleid dient voldoende steun te geven aan het arbeidsmarktbeleid dat de komende jaren moet worden gevoerd en dient bij te dragen aan de opiossing van het dilemma dat de huidige arbeidsmarkt kenmerkt, te weten de vicieus lijkende cirkel van een relatief lage participatiegraad, relatief hoge loonkosten en een relatief hoge arbeidsproduktiviteit. Een activerend arbeidsmarktbeleid lijkt immers al snel te botsen op de grenzen van de (voor de komende jaren geringe) werkgelegenheidsgroei. Het macro-economisch beleid kan op dit dilemma inspelen door (onder handhaving van een goed en competitief ondernemingsklimaat) voorafgaande aan de inzet van het instrumentarium het mogelijke werkgelegenheidseffect in de overwegingen te betrekken en het beleid op dit effect te evalueren. Dit impliceert onder meer een sterkere aandacht voor het midden- en kleinbedrijf. Ongeveer 57 procent van de totale werkgelegenheid in de marktsector wordt door het midden- en kleinbedrijf geleverd. Vooral de kleinere bedrijven met tien tot vijftien man personeel dragen relatief sterk bij aan de werkgelegenheidsgroei. Zelfstandig ondernemerschap vormt een dynamiserend element in de economie. Stimulering van zelfstandig ondernemerschap dient dan ook een belangrijk onderdeel van werkgelegenheidsbeleid te zijn. Het vereist een samenhangend geheel van voorzieningen op regionaal niveau, krediet17
faciliteiten c.q. de beschikbaarheid van risicodragend vermogen en scholings- en ondersteuningsfaciliteiten. De voorgenomen modernisering van de vestigingswetgeving kan daarbij een belangrijk instrument zijn. Internationaal
werkgelegenheidsbeleid
Nederland alleen zai minder goed in staat zijn een beleid te ontwikkelen gericht op versnelling van de groei en creatie van voldoende nieuwe werkgelegenheid. De eenwording van Europa kan evenwel nieuwe kansen bieden. In Europees verband kan Nederland ertoe bijdragen dat het werkgelegenheidsbeleid hoog op de internationale agenda komt, zodat een gecoordineerd beleid tot stand kan komen. De meeste Westeuropese landen hebben in vergelijkbare mate te maken hebben met een te hoge en te langzaam dalende werkloosheid. In dit verband is 'de samenwerkingsstrategie voor groei en werkgelegenheid' van belang. Deze strategie is door de Europese Commissie ontwikkeld in samenwerking met de sociale partners op Europees niveau. De Europese Commissie gaat ervan uit dat de economische potentie van Europa, mits goed benut, de realisatie van de doelstelling van volledige werkgelegenheid sneller dichterbij kan brengen. De lidstaten worden opgeroepen de werkloosheid te verlagen door een hogere trendmatige groei na te streven, die meer werkgelegenheid opievert. De raad gaat ervan uit dat het kabinet dergeiijke initiatieven zaI bevorderen 1). De collectieve sector Naast werkgeiegenheidsgroei in de marktsector kan ook de collectieve sector een bijdrage leveren aan een kwalitatief goede werkgelegenheidsstructuur. Randvoorwaarde blijft evenwel een gezond macro-economisch beleid. Werkgelegenheidscreatie zonder meer in de collectieve sector wordt door de raad afgewezen. De collectieve sector heeft tot taak een kwalitatief hoog niveau van voorzieningen te creeren, waaraan reele behoefte bestaat en waarvan de inzet maatschappelijke problemen voorkomt of verhelpt. Dit vormt het uitgangspunt op basis waarvan gerichte beleidsmaatregelen moeten worden ontwikkeld.
'^JZs°"tA1^a^nT"^''ifXGZ venhage. 1990.
Opgemerkt kan worden dat door de demografische ontwikkeling (de dubbele vergrijzing) de zorgbehoefte in de samenleving zaI toenemen. Van belang hierbij is ook dat als gevolg van een toenemende arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen de informele arbeid in deze sector wellicht zaI afnemen, eventueel ten gunste van formele arbeid. Juist in de zorgsector doen zich derhalve op termijn nieuwe mogelijkheden voor. Zo mag bijvoorbeeld ook worden aangenomen dat een verhoogde participatie van met name gehuwde vrouwen extra werkgelegenheidscreatie kan uitlokken in de sfeer van de dienstverlening (kinderopvang en dergeiijke). Zorgelijk is het evenwel dat het CPB thans al aanbodtekorten voor de zorgsector verwacht die deels veroorzaakt kunnen zijn door een gebrekkige aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, maar deels zeker te maken hebben met de niet optimale werkomstandigheden, beloning en andere arbeidsvoorwaarden. In het Beleidskader Arbeidsmarkt Zorgsector hebben overheid en sociale partners afspraken gemaakt om te komen tot een meerjarige, structurele aanpak van deze arbeidsmarktproblematiek. 18
Het vraagstuk is actueel en geldt in meer of mindere mate voor de gehele collectieve sector. Meer inzicht lijkt nodig in de produktiviteitsbepalende factoren. De read gaat er daarbij van uit dat mede wordt aangestuurd op verhoging van de kwaliteit van de arbeid. Herverdeling Het werkgelegenheidsbeleid is in de jaren tachtig vooral ook succesvol geweest door een forse herverdeling van arbeid. Deze vond onder meer plaats via deeltijd-arbeidscontracten. Met name in de commerciele dienstverlening, in het bijzonder in het middenen kleinbedrijf (detailhandel), is het aantal deeltijdwerkers traditioneel hoog. Bevordering van deeltijdarbeid dient verschillende belangen. In de Nota deeltijdarbeid wijst het bestuur van de Stichting van de Arbeid erop dat deeltijdwerk onder een aantal voorwaarden een positieve invloed kan hebben op de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt op de gewenste interne flexibilisering van arbeidsorganisaties en ook tegemoet kan komen aan behoeften van vele werknemers. Redenen genoeg om volwaardige deeltijdarbeid gericht te bevorderen. Het initiatief ter zake ligt bij cao-partijen en binnen ondernemingen bij de werkgevers en ondernemingsraad. In de nota wordt voorts opgemerkt dat organisatorische problemen (in communicatie, leiding, coordinatie en werkoverdracht) nog wel eens worden overschat. Dit kan ertoe leiden dat deeltijdwerk ten onrechte beperkt blijft tot bepaalde functiecategorieen en bepaalde werknemers. De raad meent dat het voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid van groot belang is dat deeltijdarbeid meer wordt gespreid over sectoren, beroepen en mannen en vrouwen. Gelet op de noodzaak de arbeidsparticipatie te bevorderen zou juist de creatie van stabiele deeltijdbanen meer aandacht verdienen. De praktijk laat gelukkig zien dat in de groei van het aantal deeltijdbanen een verschuiving plaats vindt van kleine naar grote deeltijdbanen (meer dan 20 uur per week). Ook herverdeling van werk via gedifferentieerde vormen van arbeidsduurverkorting kan, indien sprake is van volledige herbezetting, bijdragen aan de toename van de werkgelegenheid in personen. Dit effect kan worden versterkt door een verlenging van de bedrijfstijd waardoor immers de productiecapaciteit toeneemt. De mogelijkheid hiertoe zai echter per sector of bedrijf verschillen. Concrete beslissingen kunnen dan ook alleen in het decentrale overleg worden genomen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de bestaande knelpunten in de personeelsvoorziening 1). Gedecentraliseerd werkgelegenheidsbeleid
1) SER. Sociaal-economisch beleid 19911994, publikatienr. 91/2, 's-Gravenhage,
1991.
De mogelijkheden om met behulp van macro-economisch beleid extra werkgelegenheid te genereren moeten ten voile worden uitgebuit, maar lijken gelet op de CPB-groeicijfers achter te blijven bij het (potentiele) arbeidsaanbod. Dit maakt het te meer noodzakelijk dat het activerend arbeidsmarktbeleid met een breed pakket van micromaatregelen aangrijpt bij de activiteiten die vragers en aanbieders op de markt ontwikkelen. Juist dit activerend arbeidsmarktbeleid wordt als cruciaal beschouwd voor de macro-economische prestaties 2), waaronder de voortgaande werkgelegenheidsgroei.
21 OECD. Labour Market policies for the 1990'a Parijs, 1990. p. 81.
19
Activerend arbeidsmarktbeleid is gediend met een intensief overleg tussen betrokkenen in sectoren en op regionaal niveau over de wijze waarop de knelpunten op de arbeidsmarkt moeten worden opgelost. In de eerste plaats wordt hierbij een bijdrage verwacht van de tripartiete arbeidsvoorzieningsorganisatie op regionaal niveau. De taakstellingen zoals de raad die ziet en het te voeren RBA-beleid zullen hier niet verder worden uitgewerkt. Volstaan kan worden met de opmerking dat de RBA's naar de mening van de raad gaan beschikken over beleidsmogelijkheden om de vraag naar arbeid te be'invloeden en te sturen en dat de komende jaren de noodzaak zai toenemen om in samenhang met de zorg voor een kwalitatief goad arbeidsaanbod de vraaggerichte benadering verder uit te werken. (Gedacht kan hierbij worden aan een bredere dienstverlening aan vooral kleinere bedrijven en een meer intensief contact tussen arbeidsbemiddelaars en werkgevers. Vooral in het midden- en kleinbedrijf zijn hiertoe al belangrijke aanzetten gegeven.) In de tweede plaats is een belangrijke bijdrage gelegen in het arbeidsvoorwaardenbeleid van sociale partners. Eerder is gewezen op het belang van een beheerste loonkostenontwikkeling. Het advies inzake het sociaal-economisch beleid 1991-1994 merkt hierover op dat daarbij een zodanige brutoloonontwikkeling past dat recht kan worden gedaan aan extra scholingsinspanningen en bestrijding van werkloosheid en inactiviteit. Expliciet is hiermee aangegeven dat sociale partners op cao-niveau een belangrijke en actieve rol hebben te vervullen met betrekking tot de werkgelegenheidssituatie in de eigen branche of bedrijfstak, een uitgangspunt dat ook in het Gemeenschappelijk Beleidskader van december 1989 is verwoord. In deverschillendecao'sdienthiervoor een concrete invulling te worden gezocht die past bij de specifieke omstandigheden van het cao-gebied. Daarbij is mede van belang de vraag of eike afspraak inzake werkgelegenheidsmaatregelen die partijen in een cao-bepaling (willen) neerleggen, in aanmerking komt voor algemeenverbindendverklaring. In het tot nu toe door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevolgde beleid dat is gebaseerd op de thans geldende Wet AW, worden cao-bepalingen inzake werkgelegenheidsafspraken niet steeds algemeen verbindend verklaard. De vraag of het beleid van de minister -en wellicht de Wet A W - zou moeten worden verruimd, is thans op grond van een adviesaanvraag daarover bij de raad in behandeling. De erkenning dat er grenzen zijn aan de effectiviteit van het centrale overheidsbeleid gaat samen met de verwachting dat sociale partners in sterk gedecentraliseerde verhoudingen opiossingen kunnen bieden voor tal van problemen rond arbeid en inactiviteit. Het mag duidelijk zijn dat meer dan ooit de arbeidsorganisaties daarmee worden aangesproken op het vermogen een bijdrage te leveren aan de opiossing van maatschappelijke problemen. Het nemen van die verantwoordelijkheid is, aldus de overtuiging van de raad, een investering in een gunstig sociaal-economisch klimaat dat zich primair kenmerkt door evenwichtige verhoudingen op de arbeidsmarkt. Werkgelegenheidsbeleid op ondernemingsniveau Macro-economisch gezien is de technologische ontwikkeling wellicht een van de belangrijkste determinanten voor werkgelegen20
heidsgroei en welvaartsverhoging. Van groot belang is echter de wijze waarop ondernemingen reageren op gewijzigde technologische en commerciele omstandigheden. Technologische ontwikkelingen, op dit moment met name de introductie en benutting van de informatietechnologie, zijn een complex sociaal proces 1), dat zowel binnen als buiten de onderneming op tal van weerstanden kan stuiten. Er zijn aanwijzingen dat het bedrijfsleven nog onvoldoende profiteert van de mogelijkheden die de nieuwe informatietechnologie biedt. De groei blijft hierdoor achter bij de mogelijkheden en nieuwe investeringen genereren onvoldoende nieuwe werkgelegenheid. Een belangrijke factor is de vooralsnog te trage diffusie van technologische vernieuwingen. Terecht is het technologiebeleid erop gericht deze verspreiding te versnellen en te verbeteren. Een effectieve toepassing van nieuwe technologieen vereist evenwel ook aanpassingen in de bedrijfscuJtuur, in de organisatiestructuur, in beroepen en kwalificaties, en in arbeidsverhoudingen binnen de onderneming. Kortom, technologische verandering gericht op een versterking van het innovatief vermogen van de onderneming vraagt om een grondige bezinning op de kwaliteit van de arbeid en als onderdeel daarvan met name op het scholingsbeleid in de onderneming. In het algemeen moet worden opgemerkt dat het sociale beleid van arbeidsorganisaties een belangrijk effect kan hebben op de arbeidsmarkt. Dit uit zich bijvoorbeeld in de wervings- en selectiepraktijk, maar ook in de wijze waarop binnen de organisatie zorg wordt besteed aan de kwaliteit van arbeid en arbeidsomstandigheden en de mate waarin men kansen wil bieden aan moeilijk plaatsbare werkzoekenden. Voor het voeren van een goed arbeidsmarktbeleid is de steun vanuit het bedrijfsleven een noodzakelijke voorwaarde. De overheid kan hierbij behulpzaam zijn door in de ontwikkelingsfase bedrijven te ondersteunen die met een dergelijk (doelgroepen)beleid een start willen maken. 2.5 Verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt Beantwoording vraag 4 Inleiding In de voorafgaande paragraaf is ingegaan op het tekort aan arbeidsplaatsen. Deze paragraaf gaat in op het verschijnsel dat een gebrekkig functionerende arbeidsmarkt op zichzelf een belangrijk knelpunt kan zijn. In de beantwoording van vraag 4 van de adviesaanvraag zai een aantal aspecten worden belicht. Een aantal andere aspecten komt hier evenwel niet aan de orde. Zo is in de read in het verleden meermalen de discussie gevoerd over de betekenis van het wettelijk minimumloon voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en het functioneren van de arbeidsmarkt. Die discussie zai hier niet worden herhaald. Ook zaI hier -conform de adviesaanvraag- niet worden ingegaan op het arbeidsvoorzieningsbeleid onder aantekening dat de arbeidsvoorzieningsorganisatie uiteraard een belangrijke rol speelt in de allocatie en verdeling op de arbeidsmarkt. Ook knelpunten in de samenwerking tussen de arbeidsvoorzieningsorganisatie, de uitkeringsorganen van de sociale zekerheid en de gemeentelijke instellingen belast met gemeentelijk 1) OECD. New technologies in the 1980s werkgelegenheidsbeleid komen hier niet aan de orde. De raad acht - A socio-economic strategy, Parijs. 1988. het CBA en de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening primair 21
bevoegd en verantwoordelijk voor de opiossing van deze knelpunten. De raad acht een drietal zaken van belang voor een goed functionerende arbeidsmarkt. In de eerste plaats dient het langdurig openstaan van vacatures te worden vermeden. In de tweede plaats dienen belemmeringen te worden weggenomen die de mobiliteit op de arbeidsmarkt beperken. Ten slotte vraagt de economie om een zekere flexibiliteit van partijen op de arbeidsmarkt en in arbeidsorganisaties. Moeilijk vervulbare vacatures Het bestaan van moeilijk vervulbare vacatures geeft aan dat de arbeidsmarkt minder goed functioneert. Aangenomen mag worden FxFtdat op het hoogtepunt van de werkloosheid (1983/84) 20 procent ervan aan kwalitatieve discrepanties, dat wil zeggen een niet goed functionerende markt, was toe te schrijven. Moeilijk vervulbare vacatures kunnen indirect de groei van de werkgelegenheid afremmen. Het bestaan van tekorten naast overschotten vormt dus een extra aansporing om de knelpunten in de vacaturevervulling zo snel mogelijk te verhelpen, op korte termijn door toepassing van arbeidsvoorzieningsmaatregelen, op langere termijn kunnen gewijzigde school- en studiekeuzen effectief zijn. Dit onder de voorwaarde dat het onderwijsaanbod hierop adequaat anticipeert. In de praktijk blijkt dat werkgevers er soms heil in zien met loonsverhogingen moeilijk vervulbare vacatures aantrekkelijker te maken. De markt zai hierdoor echter (op korte termijn) niet worden verruimd. Er moeten dus andere instrumenten worden Ingezet om ook voor moeilijk vervulbare vacatures personeel te krijgen. Er zijn in dat verband verschillende mogelijkheden. 1. Moeilijk vervulbare vacatures ontstaan onder meer door het niet goed kennen en benutten van arbeidsmarktinformatie. Het niet goed kennen van arbeidsmarktinformatie komt bijvoorbeeld tot uiting in het (te) beperkte gebruik van de verschillende beschikbare wervingskanalen. In dit verband zij opgemerkt dat de arbeidsbureaus in de praktijk slechts een beperkte rol spelen als wervingskanaal voor het vervullen van vacatures door een werkgever. Het niet goed benutten van arbeidsmarktinformatie kan leiden tot een -in relatie tot de vacaturevervulling- ondoelmatige formulering van functie-eisen. Voor het voorkomen van knelpunten op de langere termijn dient een goed (landelijk) arbeidsmarktinformatiesysteem te worden opgezet. In dat verband is een eerder raadsadvies 1) ter zake nog steeds actueel. Een systeem voor arbeidsmarktinformatie meet trachten de op wat langere termijn te verwachten tekorten en overschotten te traceren aan de hand van veronderstellingen over de ontwikkeling in de vraag. Dat is niet eenvoudig, maar niet onmogelljk en bovendien nuttig om investeringen in onderwijsvoorzieningen te onderbouwen. Daarbij moot bedacht worden dat van verkenningen die een wat langere termijn bestrijken niet zozeer de kwantitatieve uitkomst, maar de richting van de ontwikkeling van belang is. Voor de kortere termijn (twee h drie jaar) moeten bedrijfstaksverkenningen vanuit een kwalitatieve en kwantitaij SER. informatie werkgeiegenheidsstruc^'^ve invalshoek worden gemaakt. Dat kan winst betekenen ten tuur, •s-Gravenhage. 1987.
opzichte vBn de huidige situatie, waarin de vraag near personeel 22
veelal niet, of niet langer dan enkele maanden tot maximaal 66n jaar, vooruit kan worden aangegeven. 2. Werkgevers dienen zich meer dan tot nu toe te richten op andere recruteringscategorieen in het arbeidsaanbod. Naar de mate waariri onvoldoende schoolverlaters op de arbeidsmarkt beschikbaar komen, dienen andere doelgroepen zich aan. Dit betekent veelal dat aanvullende faciliteiten moeten worden gecreeerd ter ondersteuning van de arbeidsinpassing. Bedrijven kunnen bijvoorbeeld scholing aanbieden aan werkzoekenden of hen in overleg met de arbeidsvoorzieningsorganisatie laten opieiden voor de openstaande en moeilijk vervulbare vacatures. De strategie van 'on-the-job-training' werd in de jaren zeventig nog ruim (in een derde van de gevallen) benut. Thans neemt het belang van bedrijfsinterne scholing weer toe. Voor de arbeidsmarkt kan het van belang zijn indien met name in grotere bedrijven die daarvoor de mogelijkheden hebben, door toepassing van een 'human resource'-benadering scholing van het eigen personeel plaatsvindt voor een (eerstvolgend) hoger niveau. Een dergelijk doorstromingsbeleid uit zich op de arbeidsmarkt in vraag naar betrekkelijk laaggeschoolde werknemers. Ondernemers kunnen ook gebruik maken van 0 en 0-fondsen en voorzieningen die op het niveau van de bedrijfstak bestaan. Met name voor kleinere bedrijven zai uit kostenoverwegingen de sectorale aanpak de voorkeur hebben. 3. Moeilijk vervulbare vacatures kunnen verwijzen naar arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden die weinig aantrekkelijk zijn, dan wel dat imago hebben. Uiteraard kan verbetering van (de beeldvorming van) immateriele arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden een opiossing bieden. 4. In voorkomende gevallen dient aanbod geactiveerd te worden door een consequente toepassing van het sanctiebeleid in samenhang met toepasbare arbeidsvoorzieningsmaatregelen. Kort samengevat: preventief beleid meet worden gericht op de aansluiting onderwijs/arbeidsmarkt, met name door een betere informatievoorziening omtrent de te verwachten ontwikkelingen. Curatief beleid kan worden toegepast op bedrijfsniveau of op bedrijfstaksniveau. Het gaat hierbij om een combinatie van specifiek (dat wil zeggen sectoraal) arbeidsmarktbeleid en het arbeidsvoorzieningsbeleid. In preventieve zin verdienen ook de arbeidsomstandigheden aandacht. De fysieke en immateriele arbeidsvoorwaarden bepalen immers in belangrijke mate de kwaliteit van de arbeidsplaats. Indien hierbij een onjuiste of achterhaalde beeldvorming een rol speelt, moeten in voorlichtende zin maatregelen worden genomen. Mobiliteit en verdringing Voor het goed functioneren van de arbeidsmarkt is een zekere arbeidsmobiliteit noodzakelijk. Daarbij is op te merken dat een optimaal niveau van arbeidsmobiliteit moeilijk is vast te stellen. De mobiliteit in Nederland is de laatste jaren toegenomen en wijkt niet zeer sterk af van het OECD-gemiddelde. Wel kan gezegd worden dat de mobiliteit tussen banen relatief hoog is, maar de mobiliteit vanuit werkloosheid naar een baan relatief laag. Dit bevestigt het 23
vermoeden dat werklozen minder profijt trekken van de toegenomen mobiliteit. Voorts verdient aandacht dat het vooral jongeren zijn die mobiel zijn. Dat geldt zowel voor de interne mobiliteit binnen bedrijven (die ongeveer een derde vormt van de totale mobiliteit) als voor de externe mobiliteit. Gelet op de veroudering van de beroepsbevolking is dit een punt van extra zorg. Allocatieprocessen zijn complex van karakter. De relatie tussen mobiliteit en beloningen (c.q. loonverschillen) is bijvoorbeeld niet eenduidig, dat wil zeggen dat het belang van loonhoogte als reden om van baan te veranderen, in het algemeen niet sterker weegt dan andere factoren, waaronder bijvoorbeeld werkintrinsieke factoren of de dreiging van ontslag. De arbeidsmarkt werkt dus slechts tot op beperkte hoogte als een markt waarin prijs- en/of volumeaanpassingen op korte termijn kunnen plaatsvinden op grond van veranderingen in de vraag/ aanbodverhoudingen of op grond van schommelingen in de produkten- en/of dienstenmarkt. Veelal worden reactiemogelijkheden afgedempt door institutionele (exogene) factoren. Over het algemeen wordt daarmee gedoeld op arbeidsvoorwaardelijke regelingen (ontslagrecht, loonstarheden). Eveneens belangrijk is het feit dat in veel bedrijven veel waarde wordt gehecht aan stabiele arbeidsrelaties en derhalve mechanismen zijn ontwikkeld om de interne arbeidsmarkt af te schermen van de dynamiek op de externe markt. De toetreding tot de interne markt bevindtzich dan veelal op een relatief laag functieniveau. Hoge transactiekosten worden hiermee zoveel mogelijk vermeden, maar voor oudere (ervaren of geschoolde) werknemers zai het moeilijker worden van baan te veranderen. In principe is beleid, voor zover gewenst, mogelijk op twee niveaus. Rigiditeiten die de werking van de markt verminderen, kunnen worden afgezwakt, zodat endogene processen worden versterkt. Herziening van het arbeidsrecht is hiertoe een middel, zoals de herziening van het ontslagrecht (conform het SER-advies ter zake van September 1988). Uit het bovenstaande mag evenwel worden afgeleid dat hiervan slechts gedeeltelijk effect kan worden verwacht. Anderzijds staat de arbeidsmarkt open voor beleidsbeVnvloeding die direct aangrijpt bij de geconstateerde knelpunten. Op grond van de evaluatie van bepaalde ontwikkelingen op de arbeidsmarkt kunnen tussen sociale partners dan wel binnen de onderscheiden besturen van de arbeidsvoorziening afspraken worden gemaakt over te hanteren instrumenten en maatregelen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan scholing of aan een heroverweging van de (niet direct functiegebonden) normen die in de werving en selectie een rol spelen. Ook in een mobiliteitsbevorderend beleid dient een evenwicht te worden gevonden tussen een doelmatige en een rechtvaardige allocatie op de arbeidsmarkt. Wat het laatste betreft is de verdringing die op de arbeidsmarkt optreedt een serieus en lastig te verhelpen probleem. Verdringing komt op twee manieren tot stand. In de eerste plaats zijn werkgevers op grond van de marktomstandigheden in de gelegenheid bij de werving hogere eisen te stellen dan voor de functie of de veronderstelde doorgroeimogelijkheden noodzakelijk is. De omvang van deze neerwaartse verdringing is moeilijk te schatten. Een tweede vorm van verdringing treedt op wanneer werkgevers bij werving voor vacatures geconfronteerd worden met sollicitanten die een hoger dan het gevraagde scholingsniveau hebben. Deze vorm van 24
verdringing treedt vooral op in de onderste regionen van de arbeidsmarlct. Verdringing is voor ongeschoolden extra problematisch gegeven de mate waarin verdringing optreedt en gegeven het feit dat er voor hen nagenoeg geen uitwijl<mogelijkheden zijn. Uit metingen blijkt overigens dat verdringing ook een rol speelt ten aanzien van werkervaring en leeftijd (jongeren verdringen ouderen). Er zijn voor dit probleem verschillende opiossingen mogelijk. In de eerste plaats kan gepoogd worden (additionele) werkgelegenheid te creeren voor laaggeschoolde werkzoekenden. Een sluitende opiossing is dat niet, omdat verwacht moet worden dat op korte termijn deze werkgelegenheid niet of slechts ten dele bij de doelgroep terecht zai komen. Het beleid is bovendien contrair aan de Internationale economische ontwikkeling die Nederland dwingt uit concurrentieoverwegingen juist gekwalificeerde werkgelegenheid met een hoge toegevoegde waarde te bevorderen. In de tweede plaats kan scholing soelaas bieden. Aanvullende scholing tot (ten minste) het niveau primair leerlingwezen geeft over het algemeen meer kansen op de arbeidsmarkt en vermindert ook de verdringingskans. Een derde opiossing is gelegen in het verruimen van de werkgelegenheidsmogelijkheden op hogere niveaus, zodat verdringing minder voor kan komen. Ook in dit verband is het noodzakelijk gericht te scholen op onvervulbare vacatures en wel door kandidaten te recruteren die het gevraagde kwalificatieniveau benaderen. Niet noodzakelijkerwijs behoeft het hierbij om werklozen te gaan. Door opwaartse mobiliteit kunnen immers vacatures op lager niveau ter beschikking komen. In het algemeen dient dus een versterking van de werkgelegenheid op middelbaar niveau (van primair leerlingwezen tot en met mbo) te worden nagestreefd. Een vierde opiossing is gelegen in handhaving in het selectieproces van de wervingseisen. Immers, niet zozeer in de werving, maar in de selectie worden de eisen aangescherpt. Uit gegevens van arbeidsvoorziening 1) blijkt dat van de vacatures waarvoor alleen lager onderwijs gevraagd wordt, 72 procent wordt vervuld door personen met een hogere opieiding.
II Arbeidsvoorziening, Hoe werven bedrijven, 1990, OAVWerkdocument91-OJ. Rijswijk. 1930. 2) Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen inzake het wervings- en selectiebeleid van ondernemingea 's-Gravenhage, 1 maart
1991.
Werkgevers kunnen derhalve een belangrijke bijdrage leveren aan de problematiek van de laaggeschoolde werkzoekenden. Er zijn verschillende middelen om hen daartoe te stimuleren. Toepassing van de Kaderregeling arbeidsinpassing is er een van. Een meer persoonlijke benadering van de werkgevers door de bemiddelaar van het arbeidsbureau (bedrijfsbezoek), inclusief begeleiding van de werknemer na de bemiddeling, zaI de kans op succes zeker vergroten. De toepassing van ruime stage of proefperiodes verdient daarbij de voorkeur boven de toepassing van de loonkostensubsidieregeling. Het is daarbij gewenst dat werkgevers een specifiek beleid voeren gericht op moeilijk bemiddelbare categorieen. Van belang is daarbij de constatering -gedaan door de Stichting van de Arbeid- dat de voorkeur voor personen die in een achterstandspositie verkeren, niet strijdig hoeft te zijn met het geschiktheidscriterium 2). Flexibilisering van arbeid Redenen die in het verleden de inzet van flexibele arbeid bevorderden, lijken ook voor de toekomst in belangrijke mate te blijven 25
gelden. Voor de jaren tachtig worden als belangrijke redenen genoemd 1): - fluctuaties in de produktie (schommelingen in de vraag, seizoenspatronen in de toelevering); - afwezigheid vast personeel (ziekte, verlof, arbeidsduurverkorting); - onzekerheidsreductie (nieuwe produkten, ontwikkeling budget); - kostenbeheersing (toenemende concurrentie, zowel nationaal als internationaal); - bezuinigingen (gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening); - rigiditeit ontslagrecht; - ruime arbeidsmarkt (verandering in de arbeidsverhoudingen ten gunste van werkgever). Vrij algemeen wordt verondersteld dat de behoefte aan arbeidsmarktflexibiliteit vender zai toenemen. Zo wordt in het Gemeenschappelijk Beleidskader bijvoorbeeld de noodzaak van voldoende flexibiliteit tegen de achtergrond van 'Europa 1992' geplaatst. Een grotere arbeidsmarktflexibiliteit hoeft niet automatisch te leiden tot een voortzetting van de trend uit de jaren tachtig, namelijk een toenemend aantal flexibele arbeidsrelaties. Aan grotere arbeidsmarktflexibiliteit kan immers op verschillende wijzen worden vormgegeven; zowel de externe flexibiliteit (tijdelijk extra inzetten van extern te werven personeel) als de interne flexibiliteit (mogelijkheid om binnen de arbeidsorganisatie snel aanpassingen door te voeren) kan worden vergroot. Er zijn argumenten aan te voeren die ertoe leiden in de toekomst een grotere nadruk op interne flexibiliteit te verwachten. Zo wordt in het Gemeenschappelijk Beleidskader expliciet voor een vergroting van de interne flexibiliteit gepleit: voor een slagvaardig bedrijfsleven is het nodig de flexibiliteit van de interne organisatie te vergroten en de interne mobiliteit van werknemers te bevorderen. Er wordt dan ook steeds vaker gestreefd naar een zekere mate van multifunctionaliteit en multi-inzetbaarheid van de werknemers (functionele flexibiliteit) 2). Beoogd wordt dat werknemers snel kunnen omschakelen naar andere taken en/of functies. Deze brede inzetbaarheid kan van belang zijn om seizoensfluctuaties, wisselende vraag of schommelingen in produktievereisten op te vangen. Daarbij gaat het erom het personeel over die vaardigheden te laten beschikken, dat veranderingen in de produktiemethoden en de introductie van nieuwe technologieen op soepele wijze in het produktieproces kunnen worden geintegreerd. Scholing wordt steeds belangrijker, opdat werknemers 'bijblijven' en breed inzetbaar blijven. Scholing vormt een essentieel onderdeel van een modern personeelsbeleid, gericht op het bevorderen van opwaartse en horizontale mobiliteit. Op deze wijze biedt de gewenste arbeidsmarktflexibiliteit ook aanknopingspunten om de kwaliteit van de arbeid te verbeteren. 1) Zie: J.F. Bolweg et al.. Arbeid op maat. Een rapport over een onderzoek near flexibele art>eidsrelatiea Ministerie van Sociaie Zaiien en Werkgelegenheid. 's-Gravenhage, december 1986. 2) Zie onder andere: OECD, Labour market flexibility: trends in enterprisea Parijs. 1989; M.LGH. Lendfers en F.J.N. Nijhuis, Flexibilisering van de arbeid en gezondheidseffeclea OSA-werkdocument nr W66. november 1989.
Naast een grotere betekenis van functionele flexibiliteit lijkt in de toekomst ook een belangrijkere rol weggelegd voor numerieke flexibiliteit binnen arbeidsorganisaties. Een efficienter gebrulk van de beschikbare kapitaalgoederen (bedrijfstijdverlenging), een grotere nadruk op 'just-in-time'-leveringen (beperking omvang voorraden) maar ook een grotere klantgerichtheid (langere openingstijden in de dienstverlenende sfeer) en de onmogelijkheid diensten op voorraad te produceren, behoren tot de achterliggende factoren. 26
De bekendste vormen van interne numerieke flexibiliteit zijn het verrichten van ovenwerk, het invoeren van flexibele werktijden, van extra ploegendiensten en van de samengedrukte werkweek. Daarnaast zijn nog vele andere vormen mogelijk. Interne numerieke flexibiliteit kan overigens zowel betrekking hebben op voltijd- als deeltijdwerkers. Mede gezien de toenemende eisen die aan het personeel worden gesteld -zich onder andere uitend in grotere investeringen in scholing (human capital)-, ligt een sterke uitbreiding van het aantal flexibele arbeidskrachten (externe flexibilisering) voor veel functies niet erg voor de hand. Een ander belangrijk argument om een toename van de interne flexibiliteit te verwachten betreft de krapper wordende arbeidsdeelmarkten. Het ligt in de rede dat arbeidsorganisaties schaarse arbeidskrachten zoveel mogelijk aan zich zullen proberen te binden. Daarbij zullen zij de benodigde flexibiliteit voor dit type personeel waarschijniijk bij voorkeur langs bedrijfsorganisatorische weg tot stand brengen. Het voorgaande heeft vooral betrekking op arbeidsplaatsen die personeel met een redelijk tot hoog opieidingsniveau vereisen. Daarnaast zai ook In de toekomst nog een aanzienlijk aantal arbeidsplaatsen blijven bestaan die kunnen worden vervuld door mensen met een lage opieiding of weinig scholing. CPB-ramingen geven aan dat in dit arbeidsmarktsegment rond de eeuwwisseling nog grote arbeidsoverschotten moeten worden verwacht. Het is juist op dit niveau dat flexibilisering van de arbeid (externe flexibilisering) de afgelopen jaren het duidelijkst terrein heeft gewonnen. Op zichzelf beschouwd zaI de voortdurende ruime arbeidsmarkt voor de laagste opieidingsniveaus het ontstaan van flexibele arbeidsrelaties blijven bevorderen. Op dit moment is een aparte adviesaanvraag over flexibele arbeidsrelaties bij de raad in voorbereiding. Reden waarom op dit onderwerp hier niet verder zaI worden ingegaan. Samengevat kan worden gesteld dat de behoefte aan arbeidsmarktflexibiliteit in de toekomst verder zaI toenemen. Er zijn diverse redenen aan te voeren die indiceren dat de nadruk daarbij vooral op een vergroting van de interne flexibiliteit zaI komen te liggen. Dit neemt niet weg dat ook op de lagere niveaus de behoefte aan flexibele inzet van arbeid aanwezig blijft, waarbij de geraamde grote arbeidsoverschotten op de laagste opieidingsniveaus externe flexibilisering (flexibele arbeidsrelaties) zullen bevorderen. Het bevorderen en ondersteunen van numerieke en functionele flexibiliteit kan gevolgen hebben voor het beloningsstelsel en de overige arbeidsvoorwaarden. Flexibiliteit kan er voorts toe bijdragen dat voor het personeel de mogelijkheden worden vergroot arbeidspatronen meer aan de eigen omstandigheden aan te passen, bijvoorbeeld door het tijdelijke verwisselen van een voltijdbaan voor een deeltijdbaan in verband met scholing, ouderschap of anderszins. Partijen kunnen daarover in collectieve dan wel individuele arbeidsovereenkomsten afspraken maken. Op deze wijze kan flexibilisering van de arbeid hand in hand gaan met een verbetering van de kwaliteit van de arbeid.
27
2.6 Onderwijs en scholing in relatie tot de arbeidsmarkt Beantwoording vraag 5 In de jaren tachtig is de aandacht voor de relatie onderwijs arbeidsmarkt sterk toegenomen. Zo is een grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het initiele beroepsonderwijs tot stand gekomen. Voorts is het aandeel van her-, om- en bijscholing in het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium gestegen en is het aantal scholingsafspraken in cao's sterk gegroeid. Het belang dat moet worden gehecht aan ondenwijs en scholing voor het functioneren van de arbeidsmarkt zaI in het licht van de te verwachten demografische, technologische, organisatorische en commerciele ontwikkelingen §n met het oog op de realisatie van een aantal beleidsdoelstellingen -reductie van de (langdurige) werkloosheid en verhoging van de participatiegraad- in de nabije toekomst verder toenemen. In vraag 5 van de adviesaanvraag informeert de minister expliciet naar de wijze waarop scholing van werkenden en werkzoekenden kan worden geintensiveerd en wat daarin de bijdrage van de verschillende, op de arbeidsmarkt betrokken partijen kan zijn. Aansluiting
onderwijs-arbeidsmarkt
De basis voor het goed functioneren van de beroepsbevolking dient te worden gelegd in het initieel onderwijs. De overheid is verantwoordelijk voor dit initiele onderwijs en kan derhalve worden aangesproken op de mate waarin zij erin slaagt leerlingen met een beroepskwalificatie -op ten minste het niveau aankomend vakman, waarin begrepen is het vermogen tot verdere kwalificatiede arbeidsmarkt te laten betreden. De raad wil -onder erkenning dat beleidsinitiatieven ter zake reeds in ontwikkeling zijn- een aantal aandachtspunten voor het initieelonderwijsbeleid in de komende jaren formuleren. De raad acht het evenwel niet opportuun te treden in discussies die momenteel door overheid en sociale partners worden gevoerd in het kader van de implementatie van de voorstellen van de Tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (Commissie-Rauwenhoff). De dynamische ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de, deels onoverkomelijke, vertraging waarmee veranderende opleidingsbehoeften doorwerken in het onderwijs -en uiteindelijk in het arbeidsmarktaanbod- dienen consequenties te hebben voor de inrichting van het onderwijsaanbod en voor de aansluiting naar de arbeidsmarkt. Initiele opieidingen zouden, aldus de raad, een breed karakter moeten hebben zodat uitwijkmogelijkheden op de arbeidsmarkt worden geoptimaliseerd. Een ruime aandacht voor algemene beroepsvoorbereidende vakken moet worden gecombineerd met het in specifieke beroepsgerichte vakken benadrukken van beroepsoverstijgende inzichten en vaardigheden. Een tweede aandachtspunt voor het beleid in de komende jaren is de dualisering -afwisselend leren en werken- van de eindfase van het initiele onderwijs. De dualisering vormt een belangrijk thema in de discussies tussen overheid en sociale partners over de implementatie van de voorstellen van de Tijdelijke adviescommissie onderwijs-arbeidsmarkt (Commissie-Rauwenhoff).
28
Een derde onderwerp dat in het kader van een preventief arbeidsmarktbeleid stark de aandacht blijft vragen, is het vroegtijdig schoolverlaten. De uitval uit het onderwijs zonder beroepskwalificatie -dit betreft ongeveer een derde van het aantal schoolverlatersbrengt immers hoge kosten met zich in termen van (langdurige) werkloosheid. Voorts wordt door de vroegtijdige schoolverlaters een aanzienlijk beslag gelegd op het instrumentarium van de arbeidsvoorziening. Bij een effectieve aanpak van de vroegtijdige uitval kan aldus meer ruimte ontstaan voor de begeleiding van andere categorieen werkzoekenden. Overigens wil de raad erop attenderen dat bij het streven naar een verhoging van het aantal leerlingen dat met ten minste een primaire beroepskwalificatie het onderwijs verlaat, het besef past dat niet eike leerling 'schoolbaar' is tot op dat niveau. Hoewel op de arbeidsmarkt nog steeds functies worden aangeboden waarvoor geen scholing vereist is, kan gelet op de selecterende functie van onderwijs en scholing toch worden gesteld dat voor deze groep met de norm van een primaire beroepskwalificatie de drempel voor een stabiele positie op de arbeidsmarkt wordt verhoogd. Een sluitende aanpak van de jeugdwerkloosheid in het kader van het arbeidsvoorzieningsbeleid moet voorkomen dat deze vroegtijdige uitvallers (langdurig) werkloos worden. Een divers geheel aan maatregelen dient ervoor te zorgen dat de ongewenste vroegtijdige uitval uit het initieel onderwijs wordt teruggedrongen. Differentiatie naar verschillende doelgroepen is daarbij noodzakelijk. Zo vereist het grote aantal allochtone jongeren dat zonder een primaire beroepskwalificatie het initiele onderwijs verlaat, een hoge prioriteit. Wat de technische opieidingsrichtingen betreft blijft het zorgwekkend dat deze slechts een geringe aantrekkingskracht uitoefent op meisjes en dat meisjes die wel voor deze richtingen kiezen, relatief vaak vroegtijdig stoppen. Ten slotte moet worden erkend dat voor een aantal leerlingen de aanvaarding van een baan een reden is voor vroegtijdige uitval. In het licht van de aanstaande ontgroening van de beroepsbevolking is het niet onwaarschijniijk dat deze aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt verder toe zai nemen. De terugdringing van de vroegtijdige uitval ten behoeve van de voorkoming van (langdurige) werkloosheid is vanuit dit perspectief deels ook een verantwoordelijkheid die vanuit het bedrijfsleven moet worden ingevuld. De hiervoor besproken aandachtspunten zijn met name ook van belang in het middelbaar beroepsonderwijs. Zo is het rendement van leerlingwezen en mbo, in termen van het aandeel gediplomeerden, relatief laag. Hier staat tegenover dat op met verschillende opieidingsrichtingen corresponderende arbeidsdeelmarkten tekorten dreigen, dan wel reeds optreden. Reductie van de vroegtijdige uitval en een toename van de werving van leerlingen onder niettraditionele doelgroepen binnen fen buiten het regulier onderwijs, zijn voor de nabije toekomst belangrijke doelstellingen voor het middelbaar beroepsonderwijs. Om voor de toekomst een inefficiente concurrentie ten opzichte van een krimpend leerlingenaanbod te voorkomen, heeft de raad reeds eerder gepleit voor een versterking van de programmatische en organisatorische samenwerking tussen beide opieidingstypen 1). De raad staat in dit verband positief tegenover het streven te komen tot 66n landelijke kwalificatiestructuur (omschrijving van deel- en /^ Sf/?, Advies Rendement van het onder-
.
.,
,.,.
^.
u •• •
j
^
•
^ ,... ,
.
wija pubiikatienr. 90/08. s-Gravenhage. eindkwalificaties, omschnjvmg v a n doorstroommogelijkheden en 1990. dergelijke) voor mbo en leerlingwezen. Deze kwalificatiestructuur
29
zou, aldus de raad, nnoeten bestaan uit een flexibel en gedifferentieerd aanbod van theorie- en praktijkcomponenten die de verschillende categorieen leerlingen in staat moeten stellen zich voor de arbeidsmarkt te kwalificeren. Voorwaarde daarbij is dat daze kwalificatiestructuur voor zowel leerlingen als arbeidsorganisaties een doorzichtig geheel moet vormen. Wederkerend leren. de scholing van werkenden en werkzoekenden De dynamiek op de arbeidsmarkt vraagt van de beroepsbevolking een voortdurenda herijking van kennis en vaardigheden die tot stand moet komen in een doorlopend proces van leren en werken: wederkerend leren. Het beleid van alle betrokken partijen dient erop gericht te zijn de voorwaarden en voorzieningen voor wederkerend leren te optimaliseren. De educatieve voorzieningen ten behoeve van wederkerend leren kenmerken zich op dit moment door een grote mate van pluriformiteit, naar inhoud, structuur en financiering. In het vorig jaar door de OESO gepresenteerde 'Review van het onderwijsbeieid in Nederland' 1) wordt met betrekking tot de volwasseneneducatie in brede zin opgemerkt dat de grote variatie in het aanbod gepaard gaat met enkele zwakke punten in het stelsel als geheel. Zo is er sprake van een betrekkelijk slechte coordinatie tussen de basisopleiding en de vakopleiding, van een geringe opleidingsinspanning voor werknemers van met name kleine bedrijven, van een ongelijke verdeling naar deelnemerscategorieen en van een gebrekkige coordinatie die leidt tot ondoelmatigheid en dubbel werk. In een eerder verschenen rapport 2) concludeert de OESO dat "hoewel de uitgaven voor het reguliere onderwijs volgens Internationale maatstaven betrekkelijk hoog lijken, de 'education permanente' verwaarloosd lijkt te worden". In de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie-Rauwenhoff en in de notitie Scholing van Werkenden van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is de visie op de overheidsverantwoordelijkheid met betrekking tot de scholing van werkenden en werkzoekenden aangegeven. In relatie tot de hierboven geconstateerde tekortkomingen in het stelsel van volwasseneneducatie blijft in beide documenten evenwel een aantal vragen onbeantwoord. Zo constateert de raad dat de financiele middelen die de regering ter beschikking stelt voor scholing tot aan de start-/doorstroomkwalificatie volstrekt onvoldoende zijn om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk invulling te geven. Ook acht de raad de prominente plaats van de leeftijdsgrens van 27 jaar als criterium om de overheidsverantwoordelijkheid af te bakenen onvoldoende beargumenteerd. De raad gaat ervan uit dat de overheid in de binnenkort te verschijnen Nota Volwasseneneducatie haar verantwoordelijkheid met betrekking tot de totstandkoming van wederkerend leren op een meer concrete wijze verder zai invullen.
1) OESO. Review van het onderwijsbeieid in Nederland 1990. 2) OESO, OECD economic surveys: Netherlands 1989. p. 73.
De hierboven gesignaleerde knelpunten in de (beroepsgerichte) volwasseneneducatie zijn overigens in het Gemeenschappelijk Beleidskader onderkend. In dat verband wordt er een aantal aanbevelingen gedaan om, met behoud van de eigen verantwoordelijkheid van onderscheiden partijen, tot een betere spreiding van de beroepsgerichte volwasseneneducatie over bedrijven en instellingen en over de verschillende werknemerscategorieen te komen. Bovendien wordt aanbevolen om op de relevante decentrale niveaus 30
vorm te geven aan de verbreding van scholing tot een instrument om de inzetbaarheid c.q. mobiliteit van werknemers binnen en buiten de onderneming te vergroten. De kwetsbaarheid van kleine ondernemingen in dezen kan worden ondervangen door ondernemingsgewijze en branchegewijze samenwerking of door samenwerking op regionale schaal. In dit verband kan worden verwezen naar de Subsidieregeling Scholing van Werknemers in het Bedrijfsleven, die in CBA-kader wordt uitgevoerd en zich met name richt op de 'ontwikkelingskosten' die door bedrijven ten behoeve van scholing van werknemers worden gemaakt. De scholing van werkzoekenden is een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners, die voor een gedeelte in CBA-verband wordt ingevuld. Voor een deel van de potentiele beroepsbevolking geldt evenwel dat voorafgaande aan de specifieke scholing in het kader van arbeidsvoorziening eerst een voortraject moet worden afgelegd. Dit voortraject valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid. Geconstateerd kan worden dat er nog steeds lange wachtlijsten bestaan voor alfabetiseringsprogramma's en basiseducatie. Voorts is de inhoud van het onderwijsaanbod in deze voortrajecten vaak onvoldoende afgestemd op de belevingswereld van de verschillende betrokkenen. In dit verband verdient het, aldus de raad, aanbeveling scholing in een zo vroeg mogelijk stadium te koppeien aan vormen van werkervaring. De lange wachtlijsten in het voortraject en de vaak als gebrekkig ervaren aansluiting van deze voortrajecten op de verschillende vakopleidingen werken demotivatie in de hand. In meer algemene zin kan (de dreiging van) demotivatie worden bestreden door de verschillende voorzieningen minder vrijblijvend aan te bieden, duidelijk aan te geven dat er sprake is van trajectbegeleiding naar reguliere arbeid en door meer dan tot nu toe gebruik te maken van voorzieningen, zoals werkervaringsplaatsen, in de marktsector. Een dergelijke handelwijze ondersteunt de individuele verantwoordelijkheid voor het benutten van kansen op het vinden van werk. De aanpak van bovengenoemde knelpunten -in de vorm van op maat gesneden trajectbegeleiding gekoppeld aan een perspectief op arbeidsinpassing- verdient, aldus de raad, een hoge prioriteit. Van het bedrijfsleven vraagt de raad dat zij op de daarvoor geeigende niveaus inzicht biedt in scholingsactiviteiten waarbij een gunstig perspectief op arbeidsinpassing bestaat. Met betrekking tot de scholing van werkzoekenden wil de raad ook opmerken dat hij het -mede gelet op het belang dat moet worden gehecht aan de motivatie van werkzoekenden- een goede zaak vindt als in de opleidingsinspanningen ten behoeve van werkenden ruimte wordt gecreeerd ten behoeve van werkzoekenden. Voorts is het van belang dat de knelpunten met betrekking tot de inzet van uitkeringsgelden ten behoeve van arbeidsmarktgerichte scholing -zowel bij de bedrijfsverenigingen als bij de gemeentelijke sociale diensten- worden opgelost. De scholing van werkenden is primair de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. Voor zover de scholing een direct bedrijfsbelang dient, ligt deze verantwoordelijkheid bij de onderneming. Daarbij vergroten de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt het belang van integratie van het scholingsbeleid in het strategisch ondernemingsbeleid. Scholing wordt daarbij steeds meer van een instrument om 'bij te blijven' tot een instrument om de inzetbaarheid en daarmee
31
de mobiliteit van werknemers binnen en buiten de onderneming te vergroten. In een dergelijke situatie liggen het specifieke bedrijfsbelang en het bredere arbeidsmarktbelang van scholing in elkaars verlengde. De balans tussen beide belangen is in de visie van de raad daarbij bepalend voor de kostenverdeling. Het nnaatschappelijk rendement van scholing van werkenden vraagt, aldus de raad, een actieve betrokkenheid van cao-partijen en, in aanvulling daarop, van de overheid. De totstandkoming van wederkerend leren kan worden gestimuleerd door scholingsafspraken in cao's systematisch verder uit te bouwen. Daarbij kan het initieel beroepsonderwijs door de ontwikkeling van contractactlviteiten worden ingezet. De raad wil ook met nadruk pleiten voor een verbreding van de scholingsinspanningen ten behoeve van werknemers in lagere functies. Naast de verschaffing van voordelen -in termen van functiebehoud en functiemobiliteit- voor de desbetreffende werknemers zelf, kan deze scholing ook een breder arbeidsmarktbelang dienen. Scholing van werknemers in lagere functies past in het streven tot een omkering van het proces van neerwaartse verdringing te komen. De Kaderregeling Scholing is mede bedoeld om werkenden die met werkloosheid worden bedreigd te stimuleren en in staat te stellen tot scholing gericht op functiebehoud en functiemobiliteit. Een eerste evaluatie laat echter zien dat de resultaten met betrekking tot deze doelstelling vooralsnog beperkt zijn. Kort samengevat komt het bovenstaande erop neer dat de overheid financieel verantwoordelijk blijft voor bekostiging en inrichting van het initiele (beroeps)onderwijs. Ook dient de overheid verantwoordelijk te blijven voor het aanbod van voorzieningen die aan een ieder een goede start-/doorstroomkwalificatie garanderen, ongeacht de leeftijd waarop deze kwalificatie wordt behaald. Voor het overige dient de volwasseneneducatie starker vraaggestuurd te worden ingericht. Het aanbod van het initieel beroepsonderwijs kan (via contractactiviteiten) inzetbaar worden gemaakt ten behoeve van het wederkerend leren. Bekostiging vindt daarbij plaats door de afnemers van het onderwijs, te weten de arbeidsvoorzieningsorganisaties, sectoren en bedrijven of de individuen zelf. De overheid dient ten slotte ten aanzien van werkenden een systematisch -zij het aanvullend op sociale partners- beleid te voeren om, waar zij dit uit economische of sociaal-culturele overwegingen nodig acht, de koopkracht aan de vraagzijde te bemvloeden door informatievoorziening en selectieve stimulering. De raad kan zich, wat dit laatste betreft, in algemene zin vinden in de rol van de overheid zoals die door de minister in zijn notitie Scholing van werkenden is omschreven, te weten informeren, signaleren en stimuleren 1). Verdere uitwerking van deze beleidslijnen is evenwel noodzakelijk. Zoals gesteld gaat de raad er daarbij van uit dat een en ander in de op korte termijn te verschijnen Nota Volwasseneneducatie zai worden geexpliciteerd.
1) Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991. Scholing van werkendea 21 983. nr. 1.
32
2.7 Participatiebevorderend arbeidsmarktbeleid Beantwoording vraag 6 Inleiding Het sociaal-economisch beleid van de jaren tachtig is vooral gericht geweest op herstel van het werkgelegenheid genererend vermogen van de marktsector. Dat beleid is, getuige de sterke groei van het aantal werkzame personen, succesvol geweest. Per saido is de inactiviteit echter groot gebleven. Voor de Nederlandse samenleving is dat niet zonder gevolgen. Kennis en vaardigheden van mensen worden onvoldoende benut, potentiele produktiecapaciteit gaat verloren, opbrengsten van belastingen en premies zijn lager dan mogelijk is en de kosten voor de sociale zekerheid blijven hoog. De lage participatie vormt dus een belangrijk knelpunt op de arbeidsmarkt. Tegen deze achtergrond is aan het begin van de jaren negentig de doelstelling verbreed van werkloosheidsbestrijding naar participatieverhoging. De noodzaak daartoe is beargumenteerd door de WRR 1) en door de raad in het recente middellange- termijnadvies 2). Daarin wordt gewezen op de sociale, economische en budgettaire noodzaak voor een dergelijk beleid. Een tweetal verschillende accenten wordt gelegd. In de eerste plaats heeft participatieverhoging betrekking op het voorkomen van uitval uit het arbeidsproces (arbeidsongeschiktheid, ziekteverzuim, vut). Aangrijpingspunt voor een hierop gericht beleid ligt in de arbeidsorganisatie. In de tweede plaats wordt gemikt op de mobilisatie van het potentiele arbeidsaanbod, waarbij het zowel gaat om de terugdringing van de werkloosheid (met een accent op vermindering van de werkloosheid onder doelgroepen) als om de mobilisatie van additioneel aanbod waardoor ook de verborgen werkloosheid kan verminderen. In dit licht moet ook de zesde (en laatste) vraag uit de adviesaanvraag worden begrepen. Hierin wordt aandacht gevraagd voor de (her)inschakeling in het arbeidsproces van structureel problematische groepen. Maatregelen hiertoe worden veelal tot het doelgroepenbeleid gerekend. Doelgroepenbeleid Doelgroepenbeleid is noodzakelijk omdat het generieke beleid -gelet op de specifieke problemen die sommige categorieen werkzoekenden op de arbeidsmarkt ondervinden- tekortschiet. Binnen het doelgroepenbeleid is maatwerk en trajectbegeleiding voor het individu noodzakelijk. De problemen die individuele werkzoekenden op de arbeidsmarkt ondervinden, zijn immers maatgevend voor de te kiezen instrumenten.
1) WRR, Een werkend perspectief, rapporten aan de regering. nr. 38. 's-Gravenhage. 1990. 2) SER, Sociaal-economisch beleid 19911994, publikatienr 91/02, 's-Gravenhage. 1991.
Gelet op de in de bijiage opgenomen gegevens behoort een aanzienlijk percentage van de niet werkzame beroepsbevolking tot een doelgroep, dat wil zeggen tot een categorie werkzoekenden die sterker door de werkloosheid wordt getroffen dan andere categorieen. Zo zijn jongeren, (her)intredende vrouwen en etnische minderheden oververtegenwoordigd in de categorie langdurig werklozen. Gelet op de met langdurige werkloosheid samenhangende problematiek verdient het aanbeveling voor alle werklozen een 33
aanpak te ontwikkelen en een systematiek te introduceren waarbij langdurige werkloosheid zoveel als mogelijk wordt voorkomen. Dit zai echter niet op korte termijn realiseerbaar zijn. Het preventieve instrumentarium dat leidt naar een sluitende aanpak ter vermijding van langdurige werkloosheid, zaI immers budgettair moeten concurreren met het curatieve instrumentarium gericht op de langdurig werklozen van dit moment. Toch is de uitvoering van een dergelijk tweesporenbeleid noodzakelijk, onder de acceptatie dat niet alle huidige langdurig werklozen op korte termijn kunnen worden geholpen. Naar de mening van de raad zijn in de huidige uitvoeringspraktijk de elementen aanwezig die op termijn tot een afdoende aanpak kunnen leiden. Er bestaat thans weinig aanleiding om nieuwe instrumenten te introduceren 1). Waar het op aankomt is intensivering van het bestaande beleid, dat wil zeggen aandacht voor knelpunten in de uitvoering en waar nodig opvoering van het volume van de toepassingen. Voorbeelden van instrumenten die in dit verband door de raad van grote betekenis worden geacht, zijn de verschillende scholingsinspanningen, de herorienteringsgesprekken, de banenpools, de werkervaringsplaatsen, de loonkostensubsidieregelingen en de Jeugdwerkgarantieregeling (JWG). De raad meent dat het benutten van deze voorzieningen de kans op het vinden van een arbeidsplaats sterk vergroot. Deze voorzieningen dienen dan ook onder nader te omschrijven voorwaarden als 'passende' arbeid te worden aangemerkt. Een dergelijke handelwijze ondersteunt de individuele verantwoordelijkheid voor het vinden van werk of het benutten van de kansen daarop. De raad meent voorts dat de kosten van de voorzieningen per plaatsing in het oog moeten worden gehouden. Vermeden moet echter worden dat indien die kosten per toepassing sterk uiteenlopen (een werkervaringsplaats is duurder dan plaatsing in een banenpool), de plaatsingsbeslissing hierdoor wordt bepaald. Doelgroepen
II Voor de goede orde zij ukdrukkelijk vermeld dat enerzijds de problematiek reintegratie Igedeeltelijk) arbeidsongeschikten en artderzi/ds de planner) van de Stichting van de Arbeid met betrekking tot de arbeidsmarktproblematiek van etnische minderheden in dk advies buiten beschouwing zijn gelaten.
De JWG, gericht op jongeren, is een goed voorbeeld van een sluitende aanpak. Kenmerkend is vooral de ge'integreerde en procesmatige aanpak bestaande uit (drie) verschillende fasen die uiteindelijk moeten leiden tot bemiddeling naar regulier werk. Plaatsing op een zogenoemde boventallige garantieplaats kan onderdeel uitmaken van het traject. Essentieel is vooral de integratie van scholings-, inkomens- en arbeidsmarktbeleid. Een dergelijke geintegreerde aanpak leert tevens dat voor veel werkzoekenden binnen het kader van trajectbemiddeling specifieke voorzieningen moeten worden getroffen om leemten in het kwalificatieniveau of in de arbeidservaring op te vullen. De introductie van schakelvoorzieningen naar het leerlingwezen is er een voorbeeld van, waarbij aangetekend kan worden dat dergelijke voorzieningen een ruimere doelgroep kunnen bedienen dan die thans door de JWG wordt beoogd. De sluitende aanpak van de jeugdwerkloosheid past in het preventieve beleid om langdurige werkloosheid te voorkomen. De raad wil daarbij wel aandacht vragen voor de kwetsbare groep van jongeren die door een cohortsgewijze benadering van de sluitende aanpak buiten de boot dreigen te vallen. Overigens wordt de cohortsgewijze aanpak -onder erkenning van de noodzaak dat er keuzen moeten worden gemaakt- door de raad gesteund. Voorts 34
wijst de raad op het probleem dat steeds vaker ook wo- en hbogediplomeerde jongeren de kans lopen langdurig werkloos te blijven. Ondanks de toenemende vraag neemt in het algemeen het aantal hoger opgeleiden sneller toe dan het aantal voor hen beschikbare banen. Met name in preventieve zin dient een op deze categorie toegesneden beleid te worden ontwikkeld. Met betrekking tot de arbeidsmarktpositie van vrouwen acht de raad het wenselijk dat op brede schaal uitvoering wordt gegeven aan zijn Advies positieve actieprogramma's 1). Dit ondersteunt de positie van vrouwen zowel op de arbeidsmarkt als binnen de onderneming (doorstroombeleid). Kinderopvang, ouderschapsverlof en de bevordering van deeltijdarbeid kunnen de participatie van vrouwen verhogen en de arbeidsmarktpositie van (herintredende) vrouwen aanzienlijk versterken. De raad heeft over deze onderwerpen de afgelopen jaren verschillende adviezen uitgebracht. Hij acht het daarbij van belang dat met name in die sectoren waarin arbeid door vrouwen (traditioneel) weinig voorkomt, de genoemde voorzieningen tot stand komen. Dit kan arbeid in deze sectoren voor meer vrouwen aantrekkelijk maken en het verloop van vrouwen uit deze sectoren beperken. Dit is noodzakelijk omdat de vraag naar technischgeorienteerde beroepen in de komende jaren het aanbod zai overtreffen. Beleid gericht op het doorbreken van de nog steeds sterke beroepenscheiding dient in preventieve zin sterk te worden ondersteund door de inspanningen van de overheid op het gebied van de studie- en beroepskeuze. Ook dient de overheid dit beleid niettedoorkruisenmetfiscalemaatregelendiedearbeidsparticipatie van vrouwen ontmoedigen. De raad tekent hierbij aan dat hij de genoemde voorzieningen mede ziet tegen de achtergrond van de situatie dat zowel voor mannen als voor vrouwen de aandacht meer dan voorheen komt te liggen op de combinatie ouderschap/betaalde arbeid 2). In het kader van een preventief arbeidsmarktbeleid gericht op de voorkoming van langdurige werkloosheid zaI de aandacht voorts uit moeten gaan naar vrouwen werkzaam in kleine deeltijdbanen waarbij sprake is van onvoldoende doorgroeimogelijkheden. Kwetsbaar zijn vooral ook vrouwen die -al dan niet na een tijdelijke uittreding- op latere leeftijd de arbeidsmarkt willen betreden. V\fat de problematiek van etnische minderheden betreft verwijst de raad kortheidshalve naar de plannen die recent in de Stichting van de Arbeid zijn ontwikkeld en de adviesaanvraag die de raad ter zake heeft ontvangen. Om soortgelijke redenen is in dit advies geen aandacht geschonken aan de integratieproblematiek van (Qe6ee\Xe\\\\<)arbeidsongeschikten.
1) SER, Advies positieve actieprogramma'& publikatienr. 90/03. 's-Gravenhage. 1990. 2) Stichting van de Arbeid, Nota vrouw en arbeii 's-Gravenhage, 2 maart 1989, p. 4.
Het feit dat juist ouderen een grote kans lopen op verdringing door jongeren en vaker langdurige werkloos zijn, laat zien dat deze categorie extra gevoelig is voor structurele veranderingen op de arbeidsmarkt. Door de veroudering van de beroepsbevolking zaI in de toekomst weer een groter beroep op de oudere werknemer moeten worden gedaan. Dit betekent dat het arbeidsmarktbeleid en meer specifiek het sociale beleid in de onderneming zich bij de relatief verouderende beroepsbevolking zullen moeten aanpassen. Een dergelijk beleid staat thans nog in de kinderschoenen, maar zaI een belangrijke rol moeten gaan spelen.
35
in de adviesaanvraag wordt ten slotte de vraag gesteld hoe, indien de raad tot de conclusie zou komen dat inschakeling in betaalde arbeid niet in alle gevallen mogelljk is, inschakeling op een maatschappelijk zinvolle manier gerealiseerd kan worden. Uit het voorafgaande is gebleken dat hat perspectief op plaatsing in arbeid voor de verschillende categorieen werkzoekenden niet gelijk is. De raad meent evenwel dat in hoofdiijnen de voorzieningen zijn gecreeerd die het mogelijk maken dat in principe voor iedereen de weg naar reguliere arbeid openstaat. Het komt er nu op aan deze voorzieningen maximaal te benutten. Met name met het oog op de zeer moeilijk plaatsbaren dienen de banenpools te functioneren als laatste hulpmiddel. Er is ook een andere reden om niet te snel om te zien naar een alternatief buiten het reguliere arbeidsbestel. Een beleid gericht op generieke vrijstelling van de sollicitatieverplichting voor specifieke categorieen (bijvoorbeeld oudere ongeschoolden) zai, ook als dit op vrijwillige basis gebeurt, snel het ongewenste effect kunnen hebben dat degenen die wel willen werken niet meer zullen worden geholpen. Een mindere kans om te worden geholpen verkeert dan snel in kansloosheid. Hier manifesteren zich mogelijke nadelen van het doelgroepenbeleid, te weten de stigmatisering en concurrentie tussen doelgroepen. Er dienen naar de mening van de raad geen nieuwe afwentelingsmechanismen te worden gecreeerd. In individue/e gevallen zaI naar bevind van zaken moeten worden gehandeld.
36
3. Samenvattende slotbeschouwing
Achtergronden Het onderhavige advies vormt de beantwoording van een adviesaanvraag die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid medio 1989 aan de read heeft voorgelegd over het in de jaren negentig te voeren arbeidsmarktbeleid. Het advies moet worden geplaatst tegen de achtergrond van nieuwe verhoudingen in het arbeidsmarktbeleid. In de eerste plaats is er de sterk toenemende betekenis van arbeidsmarktaspecten in cao's. Het Stichtingsakkoord van 1982 maakte de weg vrij voor de decentrale vormgeving van sectoraal arbeidsmarktbeleid. Daaraan hebben voorts -op onderdelen- de Stichtingsakkoorden in 1985, 1986 en 1987 in sterke mate bijgedragen. Het in 1989 afgesloten Gemeenschappelijk Beleidskader tussen Stichting van de Arbeid en kabinet vormde een nieuwe impuls voor het sectorale arbeidsmarktbeleid. Dit beleidskader wordt overigens momenteel in Stichtingsverband geevalueerd. De tweede belangrijke ontwikkeling is de tripartitisering van de openbare arbeidsvoorziening, waardoor sociale partners op centraal niveau bestuurlijke medeverantwoordelijkheid voor het beleid zijn gaan dragen. Met de tripartitisering is de arbeidsvoorzieningsorganisatie ook territoriaal gedecentraliseerd. Op regionaal niveau delen de sociale partners hun bestuurlijke verantwoordelijkheid met de gemeenten. De raad acht daze ontwikkelingen van groot belang. Zij vormen als het ware het nieuwe raamwerk waarbinnen in de toekomst het arbeidsmarktbeleid gestalte kan krijgen. De tripartiete arbeidsvoorziening, die sinds 1 januari van dit jaar functioneert, dient de gelegenheid te krijgen zich tot de regisseur van het arbeidsmarktbeleid te ontwikkelen. De raad heeft geconstateerd dat in aanvulling op het Gemeenschappelijk Beleidskader tussen Stichting van de Arbeid en kabinet in het najaar van 1990 belangrijke afspraken zijn gemaakt over de verbetering van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. De raad heeft voorts in zijn recente advies inzake het sociaaleconomisch beleid op middellange termijn uitvoerig stilgestaan bij de problematiek op de arbeidsmarkt. In dit advies is de mening van de raad verwoord met betrekking tot de wijze waarop het macroeconomisch beleid kan bijdragen aan een voortgaande groei van werkgelegenheid, zowel in banen als in personen. Met inachtneming van het bovenstaande zullen in de beantwoording van de zes vragen die de minister heeft gesteld met name de meer structurele aspecten van het arbeidsmarktbeleid worden betrokken. In een later stadium zai de raad bezien of er aandacht besteed dient te worden aan de vormgeving van het arbeidsmarktbeleid in de jaren negentig in een bredere context. 37
In het navolgende zijn de door de minister gestelde vragen integraal in de tekst opgenomen. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt De op dit onderwerp betrekking hebbende vragen luiden: 1. Hoe kijkt u, mede in het licht van de verdergaande Europese integratie, aan tegen de structurele ontwikkelingen aan zowel de vraag- als de aanbodzijde van de arbeidsmarkt? 2. Weike ontwikkeling kan in het arbeidsaanbod worden verwacht? Weike is daarbij de rol van de demografische groei en de veranderingen in de participatiegraad? 3. Weike zijn naar uw oordeel de belangrijkste knelpunten -zowel vanuit vraag als aanbod bezien- die zich op de arbeidsmarkt zullen voordoen? Welk beleid is ter zake gewenst? Wat is daarbij de mogelijke functie van sociaal-economisch structuurbeleid en hoe kan de gewenste mobiliteit -in de brede zin des woordsworden bevorderd? Met deze vragen is de raad door de minister uitgenodigd in te gaan op de situatie op de arbeidsmarkt zoals hij die thans ziet. De meer analytische beschouwing waartoe dit leidde is opgenomen in bijiage 2. De grote lijnen daarvan zijn getypeerd in de paragrafen 2.2 en 2.3. De kern van de arbeidsmarktproblematiek is naar de mening van de raad hettekort aan banen enerzijdsen dekwalitatieve discrepanties anderzijds. De raad verwacht niet dat deze problemen nog in dit decennium tot een opiossing kunnen worden gebracht. De genoemde knelpunten zullen dan ook het beleid in de jaren negentig blijven bepalen. De raad is eerst ingegaan op het banentekort. Andere knelpunten en het daarop betrekking hebbende beleid komen bij de overige vragen aan de orde. Werkge/egenheid Naar de mening van de raad dient het banentekort primair te worden aangepakt door de bevordering van een gezond sociaal-economisch beleid, waarin aandacht is voor een goed en competitief ondernemingsklimaat en voor goede arbeidsverhoudingen. De overheid kan hier een belangrijke rol spelen, onder meer door bij de inzet van instrumenten de werkgelegenheidseffecten nadrukkelijk te laten meespelen. Werkgelegenheidsbeleid is evenwel niet alleen een zaak van de centrale overheid. Enerzijds speelt de EG een steeds belangrijker rol in de vormgeving van de economische politiek. Internationale coordinatie van werkgelegenheidsbeleid op Europese schaal kan dan ook de effectiviteit van dit beleid verhogen. Bedacht moet worden dat hoge werkloosheid en structurele veranderingen op de arbeidsmarkt in alle landen van de EG in vergelijkbare mate voorkomen. Anderzijds is in sterk gedecentraliseerde verhoudingen de omvang en aard van de vraag naar arbeid naast economische factoren mede afhankelijk van de arbeidsverhoudingen binnen sectoren en ondernemingen. Aspecten van herverdeling kunnen in het decentrale overleg aan de orde komen, alsmede de mate
38
waarin faciliteiten beschikbaar kunnen worden gesteld ten behoeve van moeilijk plaatsbare werkzoekenden. De overheid kan hierop inspelen met een goed sociaal-economisch structuurbeleid, waaronder de raad in dit verband vooral verstaat de investeringen in de technische en sociale infrastructuur. Hiertoe behoren goede onderwijsvoorzieningen, zodat zorg kan worden gedragen voor een kwalitatief goed opgeleide beroepsbevolking. Het functioneren van de arbeidsmarkt 4. In de afgelopen periode is getracht de allocatiefunctie van de arbeidsmarkt te verbeteren. Weike verdere maatregelen acht u dienaangaande gewenst? Bij wie ligt de verantwoordelijkheid en hoe kan voor een daadwerkelijke uitvoering van voornemens worden gezorgd? Op velerlei gebied ziet de raad een streven de kwaliteit van produkten en dienstverlening te verhogen. Commerciele ontwikkelingen dwingen ertoe, terwiji technologische vernieuwing daarvoor noodzakelijk is. De dynamiek op afzetmarkten gaat niet aan de arbeidsmarkt voorbij. De raad constateert evenwel dat de arbeidsmarkt vaak te traag op de genoemde ontwikkelingen reageert. Werkloosheid en kwalitatieve discrepanties worden dan ook mede veroorzaakt door knelpunten in het functioneren van de arbeidsmarkt zelf. In een aantal gevallen zullen bestaande instituties moeten worden aangepast. Het arbeidsvoorwaardenoverleg in sectoren vormt hiertoe het geeigende kader. De raad acht een grotere flexibiliteit van ondernemingen een noodzakelijke voorwaarde om aan de toenemende concurrentie het hoofd te kunnen bieden. De arbeidsmarkt dient daartoe meer flexibiliteit toe te staan. Met name factoren die de mobiliteit op de arbeidsmarkt belemmeren, dienen te worden weggenomen. Speciale aandacht is vereist voor langdurig openstaande vacatures. Gelet op de hoge inactiviteit dient aan de vervulling van deze vacatures prioriteit te worden gegeven. Verbetering van de informatievoorziening omtrent de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, verbreding van de recrutering en toepassing van scholingsmaatregelen op ondernemings- en brancheniveau zijn hierbij goede instrumenten. Dit dient gepaard te gaan met een adequate kwaliteit van arbeid en arbeidsomstandigheden. Onderwijs en scholing 5. Op weIke wijze kan een verdere intensivering van scholing naar richting en niveau, zowel voor werkenden als voor werkzoekenden, mede in het licht van de veranderende kwalificatie-eisen ten gevolge van de technologische ontwikkeling, worden bevorderd? Op weIke wijze kunnen de overheid en partijen in het bedrijfsleven daaraan bijdragen? Kunt u daarbij wellicht ook aangeven op weIke wijze de in het voorgaande genoemde scholing van werkzoekenden op middellange termijn kan worden bevorderd door introductie van bepaalde elementen van het 7weedse model? Met het onderwijsbeleid draagt de overheid bij aan de opiossing van kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt. Preventief beieid vraagt onderwijsvoorzieningen die adequaat zijn afgestemd op de dynamiek van de arbeidsmarkt. Het voorkomen van vroegtijdige
39
uitval en bevordering van arbeidsmarktrelevante studie- en beroepskeuze zijn elementen in dit preventieve arbeidsmarktbeleid. Een aandachtspunt voor het beleid vormt voorts de dualisering -afwisselend leren en werken- van de eindfase van het initiele onderwijs. De dualisering vormt een belangrljk thema in de discussie tussen overheid en sociale partners over de implementatie van de voorstellen van de Tijdelijke adviescommissie onderwijs-arbeidsmarkt (Commissie-Rauwenhoff). De overheid blijft verantwoordelijk voor het aanbod van voorzieningen die een goede startkwalificatie garanderen, ongeacht de leeftijd waarop deze kwalificatie wordt behaald. Scholing van werkenden blijft primair een verantwoordelijkheid van betrokkenen, dat wil zeggen werkgevers en werknemers. De scholing van werkzoekenden is een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners, een verantwoordelijkheid die voor een gedeelte in CBA-verband wordt ingevuld. Gelet op de dynamiek van de arbeidsmarkt acht de raad het noodzakelijk dat betrokken partijen zich inzetten om voorwaarden en voorzieningen te creeren waarbinnen beroepsgerichte volwasseneneducatie tot stand kan komen. Een dergelijk stelsel dient naar de mening van de raad vooral vraaggestuurd te worden ingericht, waar mogelijk met benutting van de voorzieningen van het initiele (beroeps)onderwijs. Ten slotte merkt de raad op dat elementen van het 7weedse model' in de overwegingen slechts impliciet een rol hebben gespeeld. De raad is derhalve niet op het laatste deel van de vraag ingegaan. Doelgroepenbeleid 6. Weike mogelijkheden ziet u voor structureel problematische groepen ter wederinschakeling in het arbeidsproces? Op weIke wijze kan daarbij een extra accent op de positie van minderheden worden gelegd? Indien u tot de conclusie komt dat wederinschakeling in betaalde arbeid niet in alle gevallen mogelijk is, kunt u dan aangeven hoe inschakeling op een maatschappelijk zinvolle manier gerealiseerd kan worden?
1) Voor de goede orde zij uitdrukkelijk vermeld dat enerzijds de problematiek reintegratie (gedeeiteiijk) arbeidsongeschikten en anderzijds de piannen van de Stichting van de Arbeid met betrekking tot de arbeidsmarktproblematiek van etnische minderheden in dit advies buiten beschouwing zijn gelaten.
Door de erkenning dat de doelstelling van volledige werkgelegenheid een verhoging van de participatie op de arbeidsmarkt impliceert, is recent de aandacht gericht op het beleid ter voorkoming van uitval uit het arbeidsproces. Met name het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheidsproblematiek staan daarbij in het centrum van de belangstelling. Verhoging van de participatie vraagt echter ook (opnieuw) aandacht voor het feit dat arbeidsplaatsen moeten worden gevonden voor veel werkzoekenden die niet tot de meest 'sterke' werknemers op de arbeidsmarkt behoren. Dit maakt het voeren van een doelgroepenbeleid essentieel. De raad meent dat met behulp van de thans beschikbare voorzieningen een gericht doelgroepenbeleid goed is uit te voeren 1). Deze voorzieningen dienen dan we! maximaal benut te worden, waarbij ook de individuele verantwoordelijkheid van de werkzoekende meet worden ingevuld. Aan de hand van herorienteringsgesprekken dient een arbeidsinpassingstraject te worden opgesteld, dat niet vrijblijvend van karakter is. Dat wil zeggen dat de voorzieningen die worden aangeboden onder nader te bepalen condities als 'passend' kunnen worden aangemerkt. De raad gaat er voorts van uit dat in principe aan iedereen een passend aanbod kan worden gedaan, althans dat niet op voorhand bepaalde categorieen worden uitgesloten. De individuele problemen 40
die iemand op de arbeidsmarkt ondervindt, dienen in alle gevallen maatgevend te zijn voor het in te zetten instrumentarium. De raad streeft naar een aanpak van de werkloosheidsproblematiek waarbij het beleid er primair op gericht is langdurige werkloosheid te voorkomen. Voor jeugdigen is inmiddels een dergelijke aanpak in gang gezet binnen het kader van de JWG. De raad is er zich van bewust dat met een preventieve aanpak niet alle langdurig werklozen bereikt kunnen worden. Een tweesporenbeleid blijft hard nodig. Op korte termijn zai derhalve veel aandacht aan de harde kern van de langdurige werkloosheid moeten worden besteed. De raad heeft voorts aandacht besteed aan de nog vaak ongelijke positie die vrouwen op de arbeidsmarkt innemen. Met een reeks van maatregelen moet worden getracht de arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen, de beroepensegregatie tegen te gaan en aldus de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt te realiseren. Ouderenbeleid Wat de middellange termijn betreft meent de raad (op grond van demografische factoren) te mogen concluderen dat een participatiebevorderend beleid zich vooral zai moeten richten op het behoud van de oudere werknemers in het arbeidsproces. De technologische ontwikkeling en de produktiviteitsstijging zullen een continu beroep doen op het aanpassingsvermogen van werkenden. Aandacht voor de oudere werknemers moet ervoor zorgen dat deze niet vroegtijdig afhaken, te meer omdat kennis en ervaring van deze categorie vaak niet gemist kunnen worden. De raad meent dat een op ouderen gericht arbeidsmarktbeleid in dit decennium steeds belangrijker zai worden. De aanzet daartoe zai op korte termijn moeten worden uitgewerkt. Ten slotte: Aandacht voor uitvoeringsaspecten De raad meent dat in dit advies de contouren voor het te voeren arbeidsmarktbeleid zijn aangegeven. Daarbij is aangesloten op ontwikkelingen die al geruime tijd in gang zijn gezet. Belangrijk element daarin is de toegenomen verantwoordelijkheid van sociale partners voor de situatie op de arbeidsmarkt. Het overheidsbeleid zai zich hierop sterk moeten orienteren, zodat een integratie van preventieve en curatieve beleidsinstrumenten mogelijk wordt. De raad gaat ervan uit dat op centraal niveau de betrokken departementen en op regionaal niveau de gemeentebesturen de afstemming met de arbeidsvoorzieningsbesturen zullen weten te realiseren. Speciale aandacht zai moeten uitgaan naar de beleidsafstemming met het sectorale arbeidsmarktbeleid. Aandacht voor de uitvoeringsaspecten van dit beleid zai de effectiviteit van caoafspraken vergroten. Voorts geldt dat arbeidsmarktbeleid niet zelden een aspect is van ander beleid. Dit stelt hoge eisen aan het coordinerend vermogen van betrokkenen. De raad meent ook dat individuele werknemers en werkzoekenden een eigen verantwoordelijkheid hebben voor de positie die zij op de arbeidsmarkt innemen. Die verantwoordelijkheid kan echter alleen worden waargemaakt indien de omvangrijke inactiviteit daadwerkelijk wordt aangepakt. Een aanpak die iedere werkzoekende de kans geeft een plaats in het arbeidsbestel te vinden is 41
een (in de toekomst gelegen) ideaal dat desalniettemin de grondslag voor het arbeidsmarktbeleid dient te blijven. 's-Gravenhage, 12jull 1991.
Th. Quen^ voorzitter.
R. Gerritse, algemeen secretaris.
42
Bijiage 1
MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID •S-GRAVENHAGE, ZEESTRAAT 73 - TELEFOON: 070-71 59 11 - TELEFAX: 070-7143 57 - TELEX: 31.250
DIRBCTORAAT-GEUERAAL VOQR ALGEMEUE BELEIDSAANGELEXSNHESfN
d e Hear P r o f . I r . Th. Quene S o c i a a l - B c x i n o i n i s c h e Raad P o s t b u s 90405 2 5 0 9 LK 's-QRAVEMHACX
Uw brief van
Onderwerp
Nr. ABA/ESV/89/1841
Datura 13 j u n i 1939
Adviesaanvrags
Bij deze verzoek i k u advles u i t t e hrengen o v e r h e t t e
voeren
arbeidsmarlctbeleid i n de jaren '90, gericht op s t r u c t u r e i e versterking van de arbeidsnarkt en terugdringing van de (langdurige) werkloosheid. De p r o b l e e m s t e l l i n g
van de adviesaanvraag, vooreifgegaan door e e i
u i t g ^ r e i d e t o e l i c h t i n g , t r e f t u h i e r b i j aan. Conform de s l o t a l i n e a van de aanvrage, ga ik ervan u i t dat u uw advies in het voorjaar van 1990 kunt uittarengen.
DE MINISTER VAN SOCIALE ZMUBN E» WERKnEriRGFWHEID,
( J . d e Koning)
Correspondentieadres: Postbus 20801 - 250O EV 's-Gravenhage. Verzoeke &6n onderwerp per brief te behandelen en bU beantwoording afdeling, nummer en datum te vermelden.
Artikeloommer M3.00I
43
Adviesaanvrage van de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid aan de SER inzake het te voeren arbeidsniarktbeleid in de jaren '90, gericht op structurele versterking van de arbeidsmarkt en terugdringing van de (langdurige) werkloosheid.
Uitqangspunten Het beleid blijft gericht op de sociaal-eoonomische doelstelling van volledige werkgelegenheid. Naar verwachting komt dit in het algemene SER-advies over het te voeren beleid op middellange termijn aan de orde. Naast een warkgelegenheidsgroei die voldoende dient te zijn cm het te verwachten aanbod van arbeid op te vangen, is arbeidsmarktbeleid (in de brede zin van het voord) noodzakelijk opdat discrepanties tussen vraag en aanbod vrarden voorkomen. Daamaast kan voorzien warden, dat aanvullend specifiek beleid wenselijk blijft, teneinde de kwalificaties van groepen die in welk cpzicht dan ook in achterstandssituaties verkeren te verbeteren. De doelstellingen op de middellange termijn (1990-1994) zijn gericht op: a: Structurele versterking van de allocatie c^ de arbeidsmarkt; b: Terugdringing van de werkloosheid, waarbij het streven blijft gericht op volledige werkgelegenheid; c: Het bevorderen van de axbeidsmarktparticipatie van zwakke groepen op de arbeidsmarkt. Een SER-advies inzake het te voeren arbeidsmarktbeleid is aan de overheid gericht. Dat neerat niet weg dat het des te waardevoller is indien het een appel zou inhouden aan elk der betrokken partijen: centrale en lagere overheden, partners in het bedrijfsleven. Ik zou mij kunnen voorstellen dat u de behandeling van deze adviesaanvrage en van de komende adviesaanvreige over het te voeren sociaal-eoonomische beleid op middellange termijn onderling afstemt. Cnderstaand kcmen de algemeen economische ontwikkelingen dan ook niet meer in extenso aan de orde, maar ligt de nadruk cp het arbeidsmarkt- en structuurbeleid. Wellicht ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat het arbeidsvoorzieningsbeleid alsmede de uitvoeringsorganisatie van arbeidsvoorziening en sociale zekerheid geen onderdeel van de adviesaanvrage uitmaakt. Analyse 1. Ontwi3tkelinqen op de arbeidsmarkt De arbeidsmarktcntwiJckeling kan worden bezien vanuit de aanbod- of vraagzijde, t e r w i j l ook het marJctmechanisme a l s zodanig een f a c t o r i s d i e de u i t k o m s t van h e t a l l o c a t i e - en verdelingsproces beinvloedt. Aan de aanbodzijde vragen voorcil datografische factonen, de p a r t i c i p a t i e g r a a d en k w a l i t a t i e v e a s p e c t e n de aandacht. Niet alleen z a l de p o t e n t i e l e beroepsbevolking nog fors b l i j v e n groeien, z i j het in een afnemend tenpo, ook mag een n e t t o migratie-overschot worden verwacht. In
44
het l i c h t van de nog steeds zeer lage p a r t i c i p a t i e g r a a d van vrouwsn l i g t een verdere verhoging daarvan voor de hand. Gegeven de verwachte v e r d e r e s t i j g i n g van de a r b e i d s p a r t i c i p a t i e van vrouwen i n c o m b i n a t i e met de forse daiing van het aantal schoolverlaters a l s gevolg van de ontgroening, zal het aandeel van vrouwen i n h e t n i e u w e a r b e i d s a a n b o d s t e r k toenemen. De b e s t a a n d e bero^aenscheiding zal daardoor i n des t e s t e r k e r e mate problemen opleveren. (In dat verband z i j verwezen naar h e t onlangs door de Ehancipatieraad uitgehrachte rapport " B n a n c i p a t i ^ e l e i d in macro-econranisch p e r s p e c t i e f " ) . Het scholingsniveau van de p o t e n t i e l e beroepsbevolking z a l b l i j v e n s t i j g e n , maar onevenvdchtigheden naar onderw i j s r i c h t i n g en hoge u i t v a l p e r c e n t a g e s z u l l e n n i e t zonder meer afnemen. De gevolgen van de verschuivingen in onderwijsniveau en r i c h t i n g geven sterke verschillen t e zien a l s aiderscheid vrordt gemaakt tussen de markt- en de c o l l e c t i e v e s e c t o r en naar deelsectoren hierbinnen. de afnemende instrocm Vein jOTigeren zal daarbij in de onderscheiden sectoren ook v e r s c h i l l e n d mtwerken. Aan de vraagzijde i s van groot belang hoe de aitoeidsint e n s i t e i t zich zed ontwikkelen, en wat de r e l a t i e tussen economische groei en arbeidsproduktiviteit zal b l i j k e n t e z i j n . Niet a l l e e n de technologische cntwikkeling, maar ook de v e r d e r e verhoging van h e t scholingsniveau en p r i j s v e r h o u d i n g e n s p e l e n d a a r b i j een r o l . Wet- e n r e g e l g e v i n g z i j n dan b e l a n g r i j k e randvoorwaarden, waaibij arbeidswetgeving (o.a. a r b e i d s t i j d e n , arbeidsccnt r a c t e n ) , miniraumloonwetgeving, sociale zekerheid en belastingen ( b r u t o - n e t t o t r a j e c t ) met name genoemd kunnen worden. De verdergaande Europese i n t e g r a t i e i s eveneens een belangrijk aspect. De groei van de werkgelegenheid i n de afgelopen jaren was met name geooncentreerd in de marktsector, t e r w i j l i n de c o l l e c t i e v e sector van een zeer beperkte toename sprake was. Deze ontwikkeling doet een type werkgelegenheid verminderen c . q . minder toenemen waarvDor in de marktsector n i e t i n g e l i j k e mate g r o e i mogelijkheden z i j n . Ben en ander heeft met name voor de a r b e i d s m a r k t p o s i t i e van groepen hoger geschoolden en onderwijzend personeel negatieve gevolgen. Voor l a g e r en m i d d e l b a a r g e s c h o o l d p e r s o n e e l i n b i j v o o r b e e l d de zorgsector worden eerder tekorten verwacht. Door p r i v a t i s e r i n g en vonnen van c c n t r a c t a c t i v i t e i t e n o n t s t a a t een 'tussengebied' tussen c o l l e c t i e v e en p r i v a t e sector ( b . v . in onderwijs en gezondheidszorg), waarin beroepsgroepen d i e voorheen a l l e e n i n de c o l l e c t i e v e s e c t o r e r o p l o o i vonden werkgelegenheid kunnen v i n d e n . Bij maatregelen voor on- h e r - en bijscholing moet e:q)liciet met deze v e r s c h i l l e n t u s s e n d e e l s e c t o r e n binnen de c o l l e c t i e v e s e c t o r en binnen de m a r k t s e c t o r r e k e n i n g gehouden warden. Doorstraning naar die deelsectoren waar t e k o r t e n z i j n of verwacht worden moet bevorderd worden. T i j d e l i j k e arbeidsplaatsen in de c o l l e c t i e v e en i n de marktsector moeten g e r i c h t z i j n op doorstroming naetr s t r u c t u r e l e arbeidsplaatsen. Bovengenoemde f a k t o r e n ' o n t m o e t e n ' e l k a a r op de a r beidsmarict en belnvloeden de werking van h e t marktmecha-
45
nisme. Veranderingen aan de vraagkant en de 'schoolbaarheid' van h e t aanbod hoeven n i e t a l t i j d op elkaar aan t e s l u i t e n . ffet optreden van r e l a t i e f grots kwalitatieve en kwantitatieve discrepanties l a a t zien dat h e t narktmechanlsme i n z i j n allcx;atiefunctie vsordt beleninerd, respect i e v e l i j k t e k o r t s c h i e t . Dit h e e f t v e r s c h i l l e n d e o o r z a k e n . Er i s een inforroati^robleem, zcswel ontrent ontwikkelingen op andere markten a l s binnen de a r b e i d s markt zelf (bij bijvoorbeeld de aanslxuting ondervdjsarbeidsmarkt). Een verdere 'veralgemenisering' van h e t onderwijs i s daarbij geen oplossing. Vakmanschap i s meer dan o o i t nodig. Scholing toegesneden op de b e d r i j f s t a k in d i r e c t e b e t r o k k e n h e i d van p a r t i j e n i s hiervoor noodzakelijk. Ten tweede worden door langdurige werkloosheid p r i j s s i g n a l e n afgedenpt waardoor de markt n i e t meer nactr evenwicht tendeert (het h y s t e r e s i s - e f f e c t ) . Mede door i n s t i t u t i o n e l e oorzaken kunnen d a a r n a a s t v r a a g - en aanbodoverschotten t e z e l f d e r t i j d voorkomen. Tenslotte i s e r s p r a k e van een g ^ r e k k i g e r e e l e l o o n f l e x i b i l i t e i t , alsmeiae beperkte n c t o i l i t e i t . Door v e r g r i j z i n g z a l de iTDbiliteit z e l f s verder afnemen. 2. Belangrijke knelpunten De kern van de arbeidsmarktprcdsleniatiek kan schetsmatig in enkele trefwoorden vgorden saniengevat: a. Verdere r e d u c t i e van de werkloosheid v e r g t , mede in het l i c h t van de nog t e verwachten s t i j g i n g van het a r b e i d s a a n b o d , een aanhoudende f o r s e c r e a t i e van werkgelegenheid; b . Er i s s p r a k e van miseillocatie. Tekorten nonen toe t e r w i j l overschotten onvoldoende afnanen. Dit proces w o r d t v e r s t e r k t door een s c h e i d i n g t u s s e n zgn. vrouwen- en mannenbero^jen. Hier spelen de problenen van de verdringing van lager door hoger opgeleiden, van de onvoldoende informatie over schaarsteveitioudingen - zeker wat b e t r e f t de ontwikkeling op middellange termijn - en van cnvoldoende doorwerken van deze informatie in de parameters van de markt; c . Bepaalde groepen koroen i n een s t e e d s m o e i l i j k e r arbeidsmarktsituatie t e r e c h t , waarbij de vraag aan de orde i s i n welke mate een zoveel mogelijk marktconform b e l e i d hen in een betere p o s i t i e kan hrengen; d. De v e r s n e l l i n g van t e c h n o l o g i s c h - o r g a n i s a t o r i s c h e veranderingen maakt de p o s i t i e van o n - en l a a g geschoolden des t e kwetsbaarder; e. De erkenning dat e r sprake i s van een groep mensen op de a r b e i d s m a r k t , d i e v o o r a l s n o g m e t b e s t a a n d e arbeidsmarktinstrumenten op het g ^ i e d van scholing en werkervaring n i e t aan werk kan vnrden gdiolpen. Bovenstaande knelpionten z i j n vooral inhoudelijk van aard. De o r g a n i s a t i e van h e t a r b e i d s m a r k t b e l e i d i s i n de afgelopen p e r i o d e g r o n d i g h e r z i e n . De a r b e i d s v o o r zieningsccaiponent a l s zodanig i s geen a s p e c t van de a d v i e s a a n v r a g e . Het beoogde Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening k r i j g t i n dezen eigen verantwoordelijkheden. Vfel i s , op middellange tennijn, ook de o r g a n i s a t i e van het arbeidsvoorzieningsbeleid ten opzichte
46
van h e t o v e r i g e arbeidsmarktbeleid een vraag die aan belang zal winnen. In trefvroorden gevat gaat het h i e r b i j v o o r a l om de verhouding van ' a c t i e f v s . ' p a s s i e f ' arbeidsmarktbeleid. Beleid Overheid, werkgevers en werknenners hdaben ieder een eigen verantwoordelijkheid voor de problanatiek op de a r b e i d s tnarkt, een verantvroordelijkheid die op verschillende wijze wordt gedeeld. Na de intensiveringen van de afgelopen jaren l i j k t thans de beschiWbaarheid van middelen geen knelpunt in het arbeidsmarktbeleid. Versterking van het arbeidsmarktbel e i d d i e n t v o o r a l t e worden gevonden i n een optimale afstemning van de vele nieuwe arbeidsmarktmaatregelen op e l k a a r , een duidelijke p r i o r i t e i t e n s t e l l i n g , een versterking van de samenwerking van r i j k , sociale partners en gemeenten en een actieve o p s t e l l i n g van de werkzoekenden. Het advies zal zich op grond van een gedegen analyse van de geschetste vraag/aanbodverhoudingen mede dienen t e r i c h t e n op de n c b i l i s a t i e van d i e v e r a n t w o o r d e l i j k h e d e n , g e r i c h t op specifieke oplossingen. Hierbij z i j e3
47
van vrouwen naar sectoren en functies waar traditioneel voomamelijk mannen werkzaam zijn, zal allocatieproblanen in de toekomst kunnen verminderen. Ten tveede verdere heryerdeling en toename van de participatie. Ik denk hierhij aan gerichte vonnen van ariseidsduurverkorting in canbinatie met scholing en/of flexibilisering vain arbeids- en bedrijfstijden. De participatiegraad vordt onder meer verhoogd door aanbod van deeltijdait)eid; verlagend daarentegen werkt verdere vervroegde uittreding, zij het dat een canbinatie met deeltijdarbeid op latere leeftijd hierbij wellicht interessante perspectieven kan bieden. Ten derde, en zowel beginpunt als sluitstuk van het arbeidsmarktbeleid, acht ik maatregelen gericht op vergroting van de sociale nobiliteit en versterking van de economische structuur van eniinent belang. Bij maatregelen dienen wij eerder op het effect op lange termijn te letten en de mc*iliteit -in brede zin van het woord- die ermee bewerkstelligd kan worden dan cy de korte termijneffecten. In het Europa van de 12 is Nederland gebaat bij een sterke economische structuur, gekenmerkt door kennisintensiviteit, flexibiliteit en kwaliteit. Anderzijds zijn de meeste laaggeschoolden en deels wellicht onschoolbcire langdurig werklozen waarschijnlijk vooral gebaat bij uitbreiding van laagproduktieve werkgelegenheid. Het komt mij voor, dat er blijvend behoefte is aan een aandeel van laagproduktieve werkgelegenheid in Nederland. In velke mate is het anderzijds reeel te streven naar een situatie waarin geoefend vakman/-vrouw voor ie
48
n i e t a l s hanogene blokken t e beschouwen maar in t e gaan cp verschillen binnen en tussen deze beide sectoren. Hoe k i j k t u, mede i n h e t l i c h t van de verdergaande Europese i n t e g r a t i e , aan tegen de s t r u c t u r e l e ontwikkelingen aan ZCMBI de vraag a l s de aanbodzijde van de arbeidsmarkt? Welke o n t w i k k e l i n g kan i n h e t arbeidsaanbod worden verwacht? Vfelke i s daarbij de r o l van demografische groei en de veranderingen in de p a r t i c i p a t i e g r a a d ? Welke z i j n naar uw oordeel de b e l a n g r i j k s t e knelpuntenzowel vanuit vraag a l s aanbod bezien- die zich op de a r b e i d s m a r k t z u l l e n voordoen? Welk b e l e i d i s terzake gewenst? Wat i s d a a r b i j de nogelijke functie van s o c i a a l economisch s t r u c t u u r b e l e i d en hoe kan de gewenste n o b i l i t e i t - i n de brede zin des woords- wDr(tei bevorderd? In de afgelopen periode i s getracht de a l l o c a t i e f u n c t i e van de arbeidsmarkt t e verbeteren. Welke verdere maatr e g e l e n a c h t u dienaangaande gewenst? Bij wie l i g t daarbij de v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d en hoe kan voor een daadwerkelijke u i t v o e r i n g van voomemens worden gezorgd? Op vrelke wijze kan een verdere intensivering van schol i n g naar r i c h t i n g en niveau, zowel voor werkenden a l s voor werkzoekenden, mede in het l i c h t van de veranderende k w a l i f i c a t i e e i s e n t e n g e v o l g e van de t e c h n o l o g i s c h e ontwikkeling, worden bevorderd? Cp welke wijze kunnen de o v e r h e i d en p a r t i j e n i n h e t b e d r i j f s l e v e n d a a r a a n bijdragen? Kunt u daarbij i r e l l i c h t ook aangeven op welke wijze de i n h e t voorgaande genoemde s c h o l i n g van wsrkzoekenden op middellange termijn kan worden bevorderd door introductie van bepaalde elementen van het 'Zweedse Model'. Welke mogelijkheden z i e t u voor s t r u c t u r e e l problanat i s c h e groepen t e r wederinschakeling i n het arbeidsproces? Cp welke wijze kan daarbij een e x t r a accent op de p o s i t i e van minderheden worden gelegd? Indien u t o t de conclusie kcmt dat wsderinschakeling i n betaalde arbeid n i e t i n a l l e gevallen mogelijk i s , kunt u dan aangeven hoe inschakeling op een maatschappelijk zinvolle manier g e r e a l i s e e r d kan worden? Ik zou het op p r i j s s t e l l e n indien uw advies in het voorjaar van 1990 u i t g e b r a c h t zou k u n n e n w o r d e n , o p d a t h e t i n de beraadslagingen over het t e voeren b e l e i d de hem toekomende r o l zal kunnen s p e l e n . In h e t i n h e t b e g i n van deze aanvrage gememoreerde advies over h e t middellange termijnbeleid (i.v.m. (in)formatiebesprekingen i n September 1989 gepland) kan wellicht op o n d e r d e l e n v a n h e t a d v i e s a r b e i d s m a r k t b e l e i d worden vooruitgelopen.
49
50
Bijiage 2 Ontwikkelingen en knelpunten op de arbeidsmarkt 1. Inleiding In deze bijiage wordt een analyse gegeven van de huidige en de op korte en middellange termijn te verwachten ontwikkelingen en knelpunten op de arbeidsmarkt. Bij de indeling van deze bijiage is zo veel mogelijk aangesloten op de structurering van de adviesaanvraag. De analyse heeft daarbij hoofdzakelijk een kwantitatief karakter. De kwalitatief-beschrijvende gedeelten van deze bijiage zijn met opzet kort gehouden. Verwezen zij naar de corresponderende passages in de hoofdtekst, waarbij analyse en beleidsmatige implicaties met elkaar zijn verbonden. 2. Ontwikkelingen aan de vraagzijde 2.1 De ontwikkeling van de werkgelegenheid In tabel 1 zijn gegevens omtrent de werkgelegenheidsontwikkeling uit de Macro-Economische Verkenning 1991 (MEV 91) van het Centraal Planbureau (CPB) gecombineerd met gegevens uit de CPBnotitie inzake de financiele en economische ontwikkeling 19901994 ten behoove van de Tussenbalans. De laatstbedoelde gegevens hebben betrekking op de groei van de werkgelegenheid in de periode 1991-1994, waarbij rekening is gehouden met de werkgelegenheidseffecten van de maatregelen die het kabinet voor 1994 in de Tussenbalans heeft aangekondigd. Na een forse deling van de werkgelegenheidsgroei in de periode 1981-1984 heeft er in de daaropvolgende jaren in Nederland een sterke werkgelegenheidsgroei plaatsgevonden. Daarbij hebben zich belangrijke verschuivingen voorgedaan in de samenstelling van de werkgelegenheid naar sectoren (tabel 1). De Industrie en de bouw hebben werkgelegenheid verloren zien gaan, terwiji zowel in de tertiaire als in de kwartaire dienstverlening het arbeidsvolume sterk is toegenomen. Ook bij de overheid vond er in de jaren tachtig -ondanks de bezuinigingen- per saldo nog een uitbreiding van de werkgelegenheid plaats. In de marktsector is de groei relatief sterk geweest in het kleinbedrijf. De forse groei van de werkgelegenheid in de laatste jaren heeft zich ook in 1990 gemanifesteerd. Zo kan worden geconstateerd dat er in 1990 200.000 nieuwe banen zijn bijgekomen, waarvan 137.000 voor meer dan 20 uur 1). Het CPB heeft inmiddels het cijfer van de werkgelegenheidsgroei in 1990 in opwaartse richting bijgesteld, van 115.000 personen (MEV 91) naar 162.000 personen, een naoorlogs record. In arbeidsjaren komt dit neer op een werkgelegenheidsgroei van 93.000 tegenover 81.000 arbeidsjaren in de MEV91-raming. De werkgelegenheidsgroei van de afgelopen jaren moot enerzijds worden toegeschreven aan de internationaal sterk aantrekkende economie. Anderzijds dient het centraal accoord dat door de sociale partners in 1982 in de Stichting van de Arbeid word afgesloten, 1) Ministerie van Sociale Zaken en Werk-
.
,
ir>
j
i
-
l
u
j
u
u
.
^
ffetepe/7/,e,tf.Kwartaaibericht Arbeidsmarkt, ^ worden genoomd. De reeds vela jaren volgehouden beheerste vierdekwartaaii990, 's-Gravenhage. 1991. loonkostenontwikkeling en de op grote schaal ingevoerde arbeids51
Tabel 1 —Werkgelegenheidsontwikkeling 1980-1994 1980
1988
1989
1990
1991
1991-1994 (a)
X 1000 arbeidsjaren 3468 71 939 64 400 1994 1477 517
3464 77 868 67 315 2137 1567 570
3545 81 884 66 318 2196 1616 580
3622 85 899 65 318 2255 1665 590
3671 87 906 64 318 2296 1697 599
-
zelfstandigen
625
613
614
616
616
-
overheid
714
743
740
742
744
4807
4820 5975
4899 6095
4980 6210
5031 6285
-
65 95
79 120
52 75
29 57
loonttrekkers waarvan landbouw industrie (b) energie (c) bouw diensten tertiair kwartair
totaal in arbeidsjaren in personen (d) absolute mutaties in arbeidsjaren in personen
93(e) 162(f)
a. b. c. d.
abs. mutaties per jaar (CPB-notitie t.b.v. de Tussenbalans). excl. olieraffinage. incl. olieraffinage. incl. personen ouder dan 65 jaar (volgens raming (CPB) en excl. tewerkgestelden op sociale werkplaatsen. e/f. ontleend aan de recente CPB-notitie t.b.v. de Tussenbalans; cijfers in MEV 1991 waren resp. 81 en 115. Bron: CPB, Macro Economische Verkenning (MEV) 1991, 1990 en Notitie inzake de financiele en economische ontwikkeling 1990-1994 ten behoeve van de Tussenbalans. 1991. duurverkorting, waardoor de standaardwerkweek werd verkort van 40 tot 38 uur, waren hiervan het gevolg. In 1989 heeft, blijkens een OSA-enquete, 65 procent van de arbeidsorganisaties een werkweek van 38 uur of minder. De mate waarin arbeidsorganisaties de 38-urige werkweek hebben gerealiseerd loopt evenwel sterk uiteen near sector (tabel 2). 2.2 Deeltijdarbeid De sterke groei van de werkgelegenheid in personen is met name ook te danken aan de forse herverdeling van arbeid. Deze vond onder meer plaats via deeltijdarbeidscontracten. Het belang van deeltijdarbeidscontracten blijkt uit de confrontatie van de groei van de werkgelegenheid in arbeidsjaren met die in personen (figuur 1).
II WRR, Een werkend perspectief, rapport 38. 's-Gravenhage, 1990. 2) CBS, Enquete Beroepsbevolking 1989, Voorburg/Heerlen. 1990.
In 1981 werkte 18,8 procent van alle werkzame personen in deeltijd (minder dan 35 uur), in 1990 is dit percentage opgelopen tot 33,0. In OESO-verband komen vergelijkbare hoge percentages slechts voor in de Scandinavische landen, met uitzondering van Finland 1). Het zijn vooral vrouwen die in deeltijd werken. In 1989 werkte 62 procent van alle werkzame vrouwen in Nederland minder dan 35 uur, voor mannen lag het percentage op 15 2). Mede door 52
het groeiende aantal deeltijdbanen is hat percentage vrouwen in totale werkgelegenheid in personen gestegen van 33 in 1981 tot 37 in 1989. In vergelijking met de ons omringende landen blijft dit percentage echter laag. label 2 — Arbeidsduur per week 1989 (organisaties in procenten) > 38 uur
< 38 uur
38 uur
Industrie en landbouw bouwnijverheid handel, horeca en raparatie transport banken, verzekeringen en zakelijke diensten gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening overige dienstverlening overheid en openbare nutsbedrijven onderwijs
23 20 38 89 44
61 70 59 11 36
16 10 3 0 20
38 35 6 20
62 50 94 73
0 15 0 7
totaal(IOO)
35
55
10
Bron: OSA, Trendrapport Vraag naar arbeid 1990. Figuur 1 —Jaarlijkse mutatie werkgelegenheid in arbeidsjaren en personen, 1981-1990
personen
m
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Bron: CPB, verschillende publikaties. 53
arb.jaren
Voorts valt op dat meer dan de helft (52,5 procent) van de in deeltijd werl<ende vrouwen in 1989 een baan hebben van minder dan 20 uur. Anders gezegd, 66n op de drie werkzame vrouwen werkt in een baan van minder dan 20 uur, 66T\ op de vier werkzame vrouwen minder dan 15 uur. Deze kleine deeltijdbanen worden door werknemers doorgaans minder gewenst (tabel 3). Uit OSA-onderzoek blijkt dat het voorkomen van kleine deeltijdbanen (minder dan 20 uur) in sterke mate uit vraagfactoren kan worden verklaard, terwiji grote deeltijdbanen (20-34 uur) juist meer beantwoorden aan de behoeften van werknemers 1). Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat onder werknemers met een voltijdbaan redelijke belangstelling bestaat deze om te zetten in een grote deeltijdbaan, voor voltijdwerkende vrouwen is dit 33 procent, voor voltijdwerkende mannen 12 procent. Het betreft hier met name de hoger opgeleiden in de leeftijdsklassen 20-39 jaar (vrouwen) en 30-39 jaar (mannen). Tabel 3 — Feitelijke en gewenste arbeidsuren (aandelen in procenten) Arbeidsuren
OSA 1986*
per week
feitelijk
gewenst
feitelijk
gewenst
1,1 8,2 8,3 9,1 15,7 3,3 10,1 19,1 25,1
0,9 5,7 8,4 9,5 18,8 4,7 19,2 15,0 17,8
3,3 5,3 4,3 3,7 6,2 3,0 6,0 32,6 36,5
2,9 4,6 3,8 3,4 7,8 3,0 9,8 28,6 36,1
0- 4 5- 9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40+
100
totaal
CBS 1989*
100
100
100
* alleen vrouwen. ** mannen en vrouwen gezamenlijk. Bron: OSA, Trendrapport arbeidsmarkt 1989, V32, 's-Gravenhage, 1989 en CBS, EBB 1989, Voorburg/ Heerlen, 1990. 2.3 Flexibilisering van arbeidscontracten
1) OSA, OSA-rapport 1988: Arbeidsmarktperspectieven, OSA-rapport nr.S, 's-Gravenhage, 7988. 2) Loontechnische Dienst. Veranderende arbeidstijdpatronea 's-Gravenhage, februari 1991.
Naast de opkomst van deeltijdarbeid is er de afgelopen jaren sprake van nieuwe vormen van arbeidscontracten. Dit verschijnsel kan in verband worden gebracht met de behoefte aan flexibele arbeidsrelaties aan de zijde van de werkgevers. Flexibele arbeidscontracten stellen de werkgever in de gelegenheid de arbeidsduur van het bedrijf en de arbeidstijd van de werknemer in overeenstemming te brengen en te houden met de eisen van produktie en afzet. Recent onderzoek van de Loontechnische Dienst laat zien in weike mate, uitgesplitst naar sector, arbeidsorganisaties gebruik maken van vormen van flexibilisering (tabel 4) 2). Van de arbeidsorganisaties maakt 61 procent gebruik van vormen van interne flexibilisering; overwork is daarbij de meest gehanteerde vorm (50 procent). Vormen van externe flexibilisering worden toegepast door 66 procent van de arbeidsorganisaties; uitzendarbeid en uitbesteding zijn hierbij veel genoemde vormen (40 procent en 31 procent). 54
Ten slotte kan worden geconstateerd dat een derde van de arbeidsorganisaties een arbeidspatroon heeft dat afwijkt van het 'gewone' patroon (maandag tot en met vrijdag: 07.00- 18.00 uur). Waar in de tabel sprake is van functleverbreding en deeltijdarbeid betreft het overigens slechts de vormen die specifiek worden ingezet ter vergroting van de flexibiliteit. Tabel 4 — Vormen van flexibilisering, aangewend per bedrijfstak (1990) (N= 1076) (in procenten) Industrie
bouw
groothandel
banken/dienstverlening
gezondheidszorg maatschappelijke dienstverlening
totaal
interne flexibilisering waarvan overwerk functleverbreding deeltijdfunctles opslag verminderen behoefte flex.
72 63 23 10 11
44 36 8 4 0
68 57 20 11 15
65 53 17 25
48 24 17 40
-
-
61 50 18 15 6
2
3
3
0
0
2
externe flexibilisering waarvan uitzendkrachten uitbesteden van werk tijdelijke werknemers oproepkrachten collegiaal in-/uitlenen poolvorming
69 53
76 17
60 45
54 40
67 39
66 40
37 16 5 8 0
60 20 0 32 5
20 11 11 3 1
15 11 18 10 0
2 23 61 12 5
31 16 14 13 2
afwijkend arbeidspatroon
33
10
42
22
86
33
geen behoefte aan flexibiliteit
15
18
12
21
14
15
-; niet aangetroffen. afwijkend van maandag - vrijdag: 07.00 - 18.00 uur. * opslag van materialen of produkten. Bron: Loontechnlsche Dienst, Veranderendearbeidstijdpatronen. 1991.
Uit een NEI-bedrijvenenquete blijkt dat in 1989 zo'n 13 procent van de ondervraagde werknemers een flexibel arbeidscontract had 1). Ook hier vallen de verschillen near sector op (tabel 5). In de periode 1985-1988 is met name de oproeparbeid relatief sterk toegenomen. Voor de nabije toekomst verwachten veel bedrijven een verdere toename van de oproeparbeid. Uitzendarbeid wordt door veel bedrijven ongunstiger beoordeeld, zij verwachten dan ook dat de inzet van uitzendkrachten zai afnemen. Opgemerkt zij overigens dat juist de uitzendarbeid, in aantal gewerkte uren, de afgelopen jaren sterk is gestagen (jaarlijks 10 procent) 2).
1) Stichting het Nederlands Economisch /nstituut (NEI). Flexibele arbeid: vormen, motieven en effectea OSA-werkdocument W 76. 's-Gravenhage. juli 1990. 2jSociaalen Cuitureei Pianbureau. Sociaal en cuitureei rapport 1990, Rijswijk. 1990. 3) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Flexibele arbeidsrelaties in cao's, Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden. 's-Gravenhage. december 1989. 4) A. Jaspers. J. Schippers en J. Siegers. Contracten op maat?, OSA-werkdocument W 57. 's-Gravenhage. december 1988.
Voor de werknemer kunnen nieuwe arbeidscontractvormen een geringere rechtsbescherming impliceren. Zo blijkt uit een onderzoek van 59 cao's (1,6 miljoen werknemers) in sectoren met relatief veel flexibele arbeidskrachten, dat voor zestien cao's geldt dat deze overeenkomst bij flexibele arbeid in zijn algemeenheid niet van toepassing is 3). Voor zover afzonderlijke cao-bepalingen voor deze categorie werknemers wel voorkomen, betreffen zij meestal een beloningsregeling die in ongunstige zin afwijkt van de geldende bepalingen voor vaste arbeidskrachten. Van de werknemers met een flexibel arbeidscontract wenst een ruime meerderheid -varierend van 60 tot 90 procent, afhankelijk van de contractvorm- wel een vaste aanstelling 4). 55
label 5 — Flexibele arbeidsvormen, totaal en naar sector, 1989 totaal
vast voltijd vast deeltijd (overig deeltijd tijdelijk uitzend oproep thuiswerk free-lancers arbeldspool anders totaal
Industrie
bouw
handel
commerciele diensten
gezondheldszorg
69,7 17,2 4,4
85,9 4,1 0,9
90,6 2,5 0,6
72,9 13,0 6,5
55,0 23,8 6,9
45,3 43,4 7,6)*
4,2 2,8 5,4 0,4 0,2 0,1 0,1
3,7 4,6 0,5 1,0 0,2 0,0 0,0
3,9 1,7 1,0 0,0 0,1 0,3 0,0
3,8 2,3 7,3 0,5 0,2 0,0 0,0
6,4 2,2 11,9 0,1 0,5 0,0 0,2
3,2 0,9 7,0 0,0 0,2 0,0 0,1
100
100
100
100
100
100
* overige deeltijd: om een compleet beeld te krijgen van de mate waarin deeltijdarbeid voorkomt is ook ten aanzien van uitzend-, tijdelijke en oproepkrachten gevraagd naar het deel dat in deeltijd werkt. De positie van deze deeltijdwerkers verschilt echter van de deeltijdwerkers met een vast dienstverband, zodat hiermee apart rekening is gehouden. Bron: NEI/OSA, Flexibele arbeid: vormen, motieven en effecten, 1990. 2.4 Kwaliteit van de arbeid De ontwikkeling van de kwaliteit van de arbeid is per sector verschillend. In het algemeen ken worden gesteld dat de arbeidsomstandigheden, mede door de dalende en van karakter veranderende industriele werkgelegenheid, enigszins zijn verbeterd 1). Dit manifesteert zich onder andere in een afname van het aantal bedrijfsongevallen van 2,5 per 100 werknemers in 1980 tot 1,7 in 1987. Over de inhoud van het werk kan worden opgemerkt dat het percentage mensen dat eentonig werk verricht, de laatste jaren nauwelijks is veranderd. Wei kan worden geconstateerd dat veel werknemers hun werk zwaarder zijn gaan vinden. Een sterke concentratie van dit probleem wordt gevonden bij vrouwen in de gezondheidszorg en in de maatschappelijke dienstverlening 2). 2.5 De beroepenstructuur van de werkgelegenheid
1) Ministerie van Sociaie Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1989, 's-Gravenhage. 1389. 2) OSA, OSA-Rapport 1990 Arbeidsmarktperspectieverx rapportnr 8, 's-Gravenhage, maart 1990. 3) A. de Grip, J. Heijke en R. Dekker, De arbeidsmarkt naar opieiding en beroep ROA, Maastricht december 1990.
De verschuivingen in de sectorale werkgelegenheidsstructuur dragen ertoe bij dat de beroepenstructuur verandert. De ontwikkeling in de jaren tachtig overziend kan worden geconstateerd dat het opieidingsniveau van de groeiberoepen aanmerkelijk hoger lag dan het niveau van de krimpberoepen. Ook in de nabije toekomst zuilen de krimpberoepen in het algemeen worden gekenmerkt door een lager opieidingsniveau. Bij de groeiberoepen valt evenwel op dat, naast beroepen met een hoger opieidingsniveau, beroepen in de dienstverlenende sfeer met lage opieidingseisen sterk groeien, alsmede de beroepen elektromonteurs, reparateurs en computerapparatuur-operateurs 3) (tabel 6).
56
label 6 — Werkzame personen naar beroepsklasse 1985-1992 beroepsklasse
aantal werkenden 1985
aantal werkenden 1992
wiskundigen, systeemanalisten e.d. huisbewaarders en schoonmaakpersoneel directeuren en bedrijfsleiders horecabedrijven secretaresses, (data)typistes e.d. winkelbedienden, marktverkopers e.d. elektromonteurs, reparateurs computerapparatuur-operateurs e.d. verzekeringsagenten, makelaars e.d. leidinggevend administratief personeel medisch en paramedisch personeel
50.700 139.500
95.200 192.200
88 38
13.200 148.100 251.000 111.100 11.500 34.300 17.600 267.500
16.600 185.700 313.400 138.200 14.100 42.200 21.500 324.800
26 25 25 24 23 23 22 21
machinisten e.a. bedieners van machines houtzagers, papiermakers smeden, gereedschapsmakers e.d. geluids-, beeldapparatuurbedieners mijn, groeve-arbeider, boortechnici e.d. leidinggevend huishoudelijk personeel instrumentmakers, monteurs e.d. telefonisten, telegrafisten leidinggevend produktiepersoneel ambachts- en industrieberoepen n.e.g.
6.000 7.200 40.500 2.100 1.700 10.400 155.500 18.100 100.600 13.200
3.500 5.200 32.200 1.800 1.500 9.600 143.600 17.000 94.400 12.500
-42 -28 -21 -12 -9 -8 -6 -6 -6 -6
procentuele groei
Bron: De Grip, Heijke en Dekker, De arbeidsmarkt naar opieiding en beroep, 1989. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat het opieidingsniveau van de werkzame beroepsbevolking stijgt. De gesignaleerde verschuiving in de beroepenstructuur is daarvoor deels verantwoordelijk. Een andere verklaring is het geleidelijk gecompliceerder worden van functies als gevolg van technologische en organisatorische veranderingen in het arbeidsproces.
1) F. Huijgen. De kwalitatieve structuur van de werkgeiegenheid in Nederiand, deel III OSA-voorstudie nr. V.33, 's-Gravenhage, juli 1989. Overigens hanteert Huijgen voor de meting in 1985 dezelfde functieclassificatie als in 1977, waardoor de invloed van de technologische ontwil&eling op de arbeidsinhoud van beroepen onvoldoende wordt onderkend Voorts gaat hij uit van een constante Itwaliteit van opieidingsniveaus. 2) lie ook: C.A. Teulings, Conjunctuur en kwalificatie, SEO, Amsterdam, 1990. 3) M. van Schaaijk en R. Waaijers, Experimenteel cohortmodel, een verkennende analyse van de wnsselwerking tussen relatieve lonen, vraag en aanbod CPB-onderzoeksmemorandum no. 46, 's-Gravenhage, oktober 1988.
Uit onderzoek naar de kwalitatieve structuur van de werkgeiegenheid komt naar voor dat het gemiddelde functieniveau van werknemers in de periode 1977-1985 relatief sterk is gestegen 1). Op het niveau van de bedrijfstakken en -klassen zijn de veranderingen overigens nogal divers. Aangezien het gemiddelde opieidingsniveau van de werkzame bevolking in dezelfde periode sterker is gestegen dan het gemiddelde functieniveau, is de conclusie dat er in een toenemende mate neerwaartse verdringing heeft plaatsgevonden, met als gevolg onderbenutting van werknemerscapaciteiten. Neerwaartse verdringing is het verschijnsel dat hoger opgeleiden onder invloed van een aanbodoverschot functies innemen die oorspronkelijk voor lager opgeleiden waren gereserveerd. Dit verdringingseffect heeft ertoe bijgedragen dat vooral de laagst opgeleiden met langdurige werkloosheid worden geconfronteerd 2). Ook analyses van het CPB wijzen uit dat hoger opgeleiden, overigens made door verkleining van de loonverschillen, lager opgeleiden hebben verdrongen 3). 57
Het is niet goed mogelijk vast te stellen in hoeverre er (op de langere termijn) feitelijk sprake is van verdringing. Een rol kan spelen dat -zoals in onderzoek wordt aangetoond- technologische ontwikkeling nauwelijks leidt tot wijzigingen in de functieniveaustructuur, maar wel tot een 'upgrading' van bestaande functies. Met andere woorden, de eisen die aan functies worden gesteld nemen toe, terwiji de functieniveaustructuur ongewijzigd blijft 1). Deze functieopwaardering, resulterend in een hogere produktiviteit, kan overigens ook op initiatief van de overschoolde werknemer zelf plaatsvinden, als hij daartoe in de gelegenheid wordt gesteld. De OSA-arbeidsmarktenquete van 1988 geeft inzicht in de vraag in hoeverre er in dat jaar binnen de werkzame bevolking sprake was van onderbenutting (tabei 7) 2). Een derde van de ondervraagde werkzame personen gaf aan aansluitingsproblemen tussen werk en opieiding te ervaren. In 31 procent van deze probleemgevallen betrof het onderbenutting. Een te lage opieiding -overbenuttingwerd beduidend minder vaak genoemd: 15 procent van de werkenden met aansluitingsproblemen. De enquete wijst trouwens uit dat het kwantitatief grootste aansluitingsprobleem -39 procentgelegen is in het niet uitoefenen van het vak waarin men is opgeleid. label 7 — Aard van de aansluitingsproblemen naar geslacht, leeftijd en opieiding, 1988 (percentage van de werkenden met aansluitingsproblemen) opieid ing lager dan
opieiding hoger dan
opieiding in ander
9
15
31
39
6
939
mannen vrouwen
11 7
16 13
27 36
41 37
5 7
572 367
16-29 jaar 30-44 jaar > 45 jaar
6 11 12
10 18 16
38 25 32
38 41 37
8 5 3
322 439 178
basisopleiding Ibo/mavo mbo/havo/vwo hbo/wo
7 9 9 13
28 17 12 9
15 26 38 36
37 44 37 32
13 4 4 10
92 385 266 165
opieiding is verouderd totaal
geen antwoord/ weet niet
N (= 100%)
Bron: OSA, OSA-arbeidsmarktenquete 1988.
1) R. Wielers en A. Glebbeek, Worden we 6cht te slim voor ons werk?, drie interpretaties van de onderzoeksresultaten van Huijgea '"•• Mens en Maatschapp/j, 65e jaargang, nr. 3, augustus 1990. 2) P.C. Allaart, fl. Kunnen en H.A. van Stiphout Trendrapport Arbeidsmarkt 1989, OSA-voorstudie nr. V32, 's-Gravenhage, mei 1989. 3) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt tweede kwartaat 1990, 's-Gravenhage. juli 1990.
De groei van het aandeel vrouwen in de werkzame beroepsbevolking en de veranderende beroepenstructuur hebben er nauwelijks toe geleid dat de beroepssegregatie naar geslacht is verminderd 3). Zowel in 1985 als in 1989 kon worden geconstateerd dat 50 procent van de werkzame vrouwen werkzaam waren in vijf van de 84 beroepsklassen. In deze vijf beroepsklassen was daarentegen slechts 15 procent van de mannen werkzaam. Dit wijst op het bestaan van typische vrouwenberoepen. Sterk ondervertegenwoordigd zijn vrouwen in de ambachtsberoepen. De concentratie van vrouwen naar bedrijfsklassen is nog sterker. lets meer dan de helft van de vrouwen werkt in de bedrijfstak 'overige dienstverlening'. Voorts werkt 20 procent van de vrouwen in de sector 'handel en horeca'. Meer dan 70 procent van de vrouwen is werkzaam in twee bedrijfstakken. 58
3. Ontwikkelingen aan de aanbodzijde Het enorme werkloosheidsprobleem waarmee Nederland in de jaren tachtig is geconfronteerd, werd -naast de afkalvende werkgelegenheid in de eerste heift van dit decennium- mede veroorzaakt door een sterke groei beroepsbevoiking. In 1980 telde de beroepsbevoiking -bestaande uit werkenden en werklozen samen- zo'n 5,4 miljoen mannen en vrouwen; in 1990 was dit aantal toegenomen tot bijna 6,9 miljoen. De groei van de beroepsbevoiking wordt veroorzaakt door twee factoren: de bevolkingsontwikkeling (demografische groei) en de veranderende participatiegraad in personen. In de periode 19801990 is de potentiele beroepsbevoiking -de bevolking in de leeftijdsklasse 15-64 jaar- met bijna 64n miljoen personen gestegen (van 9.292.000 personen tot 10.270.000 personen). Het verloop van de migratiecomponent van de demografische groei van de beroepsbevoiking lijkt in belangrijke mate conjunctureel bepaald te zijn. Zo bedroeg deze in de periode 1980-1985 circa 6.000 personen per jaar, terwiji in de periode 1985-1988 sprake was van een jaarlijks groei van 22.000 personen. 3.1 De participatiegraad naar geslacht en arbeidsduur Tabel 8 biedt inzicht in de ontwikkeling van de participatiegraad in personen van de potentiele beroepsbevoiking (totaal, naar geslacht en naar arbeidsduur). Tabel 8 — Ontwikkeling van de bevolking en de beroepsbevoiking, 1981-1989 1981
1985
1989
xlOOO personen bevolking 15-64 jaar
9.323
9.777
10.234
in % bevolking 15-64 jaar
1) In 1981 en 1985 werd nog gebruik gemaakt van de Arbeidskrachtentelling (AKT). De gegevens over 1989 zijn gebaseerd op de EnquSte Beroepsbevoiking (EBB). Het is aannemeiijk dat onder invloed van een andere vraagstelling in het EBB de participatiegraad hoger uitkomt. In de AKT is het waarschijniijk, in tegenstelling tot de EBB. dat een deel van de 'kieine deeltijdbanen' (minder dan 20 uur) niet werd gemeten.
beroepsbevoiking
59
60
67
mannen vrouwen
79 39
77 42
81 52
werkzame personen > 20 uur
54 50
52 47
60 50
Bron: SZW, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt. augustus 1989, en CBS, Enquete Beroepsbevolldng, 1989. Uit de tabel blijkt dat de participatiegraad in personen gestegen is van 59 procent in 1981 naar 67 procent in 1989. Dit is voorai het gevolg van de sterk toegenomen aantal vrouwen dat op de arbeidsmarkt deelneemt, zij het met name in deeitijd (paragraaf 2.2). Hierbij moet overigens wel worden opgemerkt dat de vergelijkbaarheid wordt beperkt door verschillen in onderzoeksmethoden 1).
59
3.2 De participatiegraad naar leeftijd De positieve effecten van de toegenomen arbeidsmarktparticipatie van vrouwen op de ontwikkeling van het arbeidsaanbod zijn in de jaren tachtig in belangrijke mate gecompenseerd door de stijging van de onderwijsdeelname. Deze vond met name onder jongeren plaats. Anderzijds hangt de gestegen onderwijsdeelname, resulterend in een stijging van het opieidingsniveau, positief samen met de groeiende participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Een tweede factor die in de jaren tachtig een neerwaartse invloed op het arbeidsaanbod heeft uitgeoefend, was de toenemende instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Na een sterke groei in de tweede helft van de jaren zeventig tot 660.000 personen in 1980, vond er in de jaren tachtig een voortgaande groei (sinds 1986 7 ^ 8 procent per jaar) plaats tot 876.000 personen in 1990. De belangrijkste medische oorzaken voor arbeidsongeschiktheid betreffen ziekten aan de bewegingsorganen (34 procent) en klachten van psychische aard (31 procent). Het aandeel van de eerstgenoemde oorzaken was de afgelopen vijf jaar vrij stabiel, het aandeel van laatstgenoemde oorzaak is vanaf 1986 met 5 procentpunten toegenomen. Naar leeftijd bezien kan worden geconstateerd dat onder invloed van een verschuiving van de instroom naar jongere leeftijdscategorieen, het traditioneel hoge aandeel ouderen relatief afneemt. Deze verschuiving van de instroom in de WAO hangt waarschijniijk deels samen met de werking van vut-maatregelen ten behoeve van ouderen. Daarmee is tevens de derde factor genoemd die een neerwaartse invloed heeft op de ontwikkeling van het arbeidsaanbod. Tussen 1977 en 1989 is het aantal personen met een vutregeling gegroeid van 3.000 tot 125.000 1). In 1988 is in de leeftijdscategorie 60-64 jaar 66n van de drie mannen vervroegd uitgetreden. Bovenstaande ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat er in de jaren tachtig veranderingen zijn opgetreden in de participatiegraden naar leeftijdscategorie. Bij de mannen is in de leeftijdscategorie 15-19 jaar -na een daling in het begin van de jaren tachtig- een lichte stijging te constateren. Voorts zet de daling van de participatiegraad in de leeftijdscategorie 60-64 jaar zich voort. In 1989 behoort 30 procent van de mannen in deze categorie tot de beroepsbevolking. De vrouwelijke deelnemingspercentages zijn over de gehele linie gegroeid. Nadere toespitsing naar burgerlijke staat wijst uit dat de stijgende deelname voor een groot deel op het conto van de gehuwde vrouw kan worden geschreven. Het wordt steeds minder vanzelfsprekend dat een gehuwde vrouw met jonge kinderen zich (geheel) van de arbeidsmarkt terugtrekt (tabel 9). 3.3 De participatiegraad naar opieidingsniveau De mate van arbeidsmarktparticipatie verschilt sterk naar opieidingsniveau. Dit geldt zowel voor mannen als voor vrouwen: de participatiegraad stijgt naarmate het opieidingsniveau hoger is (tabel 10). / ; WRR, Een werkend perspectief, rapport 38. 's-Gravenhage, 1990.
60
label 9 — Participatiegraad naar leeftijd en geslacht leeftijd
1981
1987*
1987*
1989
als percentage van de overeenkomstige leeftijdsgroep in de bevolking m/v
t
m/v
t
m/v
t
m/v
15-19jaar
28/31
30
23/26
25
41/41
41~
43/40
41
20-24 jaar 25-29 jaar 30-34 jaar 35-39 jaar
77/71 93/50 97/40 97/43
74 72 70 71
73/71 92/64 97/48 96/48
72 79 73 73
80/75 95/66 97/55 97/56
78 80 76 77
80/76 95/68 97/59 97/60
78 82 78 79
40-44 45-49 50-54 55-59
jaar jaar jaar jaar
95/40 91/33 86/26 73/18
68 62 56 45
96/50 92/42 82/32 68/20
73 68 57 43
95/54 92/49 85/38 69/23
75 71 61 45
96/57 92/51 86/39 69/25
77 72 62
60-64 jaar
46/ 9
26
211
30/11
20
78/39
59
1^ 60
34/10
totaal
31/ 6 76/44
80/50
65
81/52
67
* 1987 op basis van de Arbeidskrachtentelling. ** 1987 op basis van de Enquete Beroepsbevolking. Door een verschillende vraagstelling werden er waarschijniijk in de AKT minder kleine deeltijdbanen gemeten, waardoor de participatiegraad van met name jongeren en vrouwen lager uitkomt dan in de EBB. Bron: CBS, verschillende publikaties.
label 10 — Participatiegraad naar opieidingsniveau en geslacht (1985 en 1989*) mannen 1985
1989
vrouwen 1985
1989
1/2 bo 3 Ibo mavo 4 mbo havo/vwo 5 hbo 6 wo
76 91 89 93 94 94 97
74 90 92 92 94 93 95
27 43 46 59 66 73 86
30 48 54 66 69 78 87
totaal
89
89
47
55
Exclusief scholieren en opieidingsniveau onbekend. Bron: CBS, AKT 1985 en EBB 1989.
3.4 De participatiegraad naar etniciteit De relatie tussen participatie en opieidingsniveau vormt een deelverklaring voor de lagere participatiegraad van de allochtone beroepsbevolking (tabel 11). Andere belangrijke verklarende factoren zijn de directe en indirecte discriminatie op de arbeidsmarkt. 61
label 11 — Participatiegraad allochtone beroepsbevolking naar geslacht, 1989 (in procenten)
Surinamers Antillianen/Arubanen Turken Marokkanen
mannen
vrouwen
totaal
77 75 75 69
54 58 29 22
64 65 55 51
Bron: CBS, EBB 1989. 4. Onderwijs, scholing en arbeidsmarkt Vooral onder invloed van de economische recessie en de hieruit voortvloeiende expansieve groei van de werkloosheid in de eerste heift van de jaren tachtig wordt een groeiend belang gehecht aan onderwijs en scholing voor het goed functioneren van de arbeidsmarkt. Het economisch herstel sinds het midden van de jaren tachtig en de snelle organisatorische en technologische ontwikkelingen binnen bedrijven hebben de scholingsbehoefte extra gestimuleerd. Dit heeft zich op een drietal wijzen geuit. In de eerste plaats is de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het reguliere beroepsonderwijs toegenomen. Ten tweede heeft zich op het terrein van de arbeidsverhoudingen een verbreding van het cao-overleg voorgedaan, waardoor de onderhandelingen tussen werkgevers- en werknemersorganisaties ook scholing tot onderwerp hebben gekregen. Ten derde nemen her-, om- en bijscholing een centrale plaats in binnen het arbeidsvoorzieningenbeleid. 4.1 Het reguliere onderwijs Onder invloed van de langdurige periode van hoge werkloosheid is in het reguliere onderwijs een toenemende aandacht ontstaan voor de bijdrage die het onderwijs kan leveren aan het bereiken van arbeidsmarktdoelstellingen. Voorts wordt steeds meer onderkend dat het verwerven van een stabiele'arbeidsmarktpositie in belangrijke mate bijdraagt aan de individuele en maatschappelijke ontplooiing van individuen. IVIet de sterkere arbeidsmarktorientatie in het onderwijs is ook de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het reguliere beroepsonderwijs het laatste decennium sterk toegenomen. Met name de rol van de commissie-Wagner -de in 1982 ingestelde adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid- was hiervoor van cruciale betekenis. In het rapport van de commissie werd een betere aansluiting van het beroepsonderwijs bij de arbeidsmarktbehoeften als essentiele voorwaarde voor economisch herstel gezien. Een grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het reguliere beroepsonderwijs werd daarom wenselijk geacht. Er zou sprake moeten zijn van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid, de sociale partners en het onderwijsbestel.
1) Op weg naar een gemeenschappeiijke toekomst Eindrapport van het Open Overleg-Wagner, 's-Gravenhage, 1984.
De aanbevelingen van de commissie-Wagner leidden tot de instelling van het zogenoemde Open Overleg-Wagner, waarin de verschillende partijen zich bogen over de aanbevelingen inzake de afstemming tussen onderwijs en arbeidsmarkt 1). Dit heeft erin 62
geresulteerd dat de sociale partners in institutionele zin bij delen van het onderwijs worden betrokken. Een voorbeeld is het in 1988 gestarte branche- en bedrijfstaksgewijze overleg onderwijs-bedrijfsleven (boob). Dit overleg richt zich met name op de ontwikkeling en vaststelling van beroepsopleidingsprofielen op basis waarvan leerplannen en examenprogramma's in het middelbaar beroepsonderwijs kunnen worden opgesteld. In het algemeen zijn onderwijsinstellingen in het beroepsonderwijs zich marktgerichter gaan opstellen. Zo worden vanaf het begin van de jaren tachtig steeds vaker vormen van samenwerking zichtbaar tussen dit type onderwijsinstellingen en bedrijven. De aard van de samenwerking kent verschillende vormen: gastcolleges, docentenstages, apparatuur in leen of bruikleen, gebruik van bedrijfsfaciliteiten, verhuur van gebouwen, apparatuur en/of machines, contractactiviteiten en samenstelling van het curriculum. Vorig jaar zijn door de Tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (Commissie-Rauwenhoff) voorstellen gedaan aan deze samenwerking een minder vrijblijvend karakter te geven 1). Zo wordt voorgesteld dat scholen en bedrijven 'niet-vrijblijvende co-makershiparrangementen' afsluiten betreffende de uitwisseling en gezamenlijke inzet van kennis en infrastructuur. Naast de verzorging van het initiele traject voor jongeren, speelt het reguliere onderwijs ook een belangrijke rol in het volwassenenonderwijs. Het gaat hierbij meestal om deeltijdonderwijs. In 1988 betrof dit bijna 470.000 personen 2). In de jaren tachtig lijkt de tweede-kansfunctie van dit type onderwijs, die in de jaren zeventig steeds belangrijker werd, meer en meer te zijn ingewisseld voor de economische functie 3). Zo was in 1988 het aantal deelnemers aan deeltijd-mbo opieidingen (inclusief het beroepsbegeleidend onderwijs) ruim het dubbele van het aantal deelnemers aan algemeen vormend voortgezet deeltijdonderwijs (respectievelijk 201.000 en 91.000 personen). 4.2 Bedrijfsopleidingen
1j Tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarktICommissie-Rauwenhoffl. Onderwijs - arbeidsmarkt, naar een werkzaam traject Alphen aan den Rijn. 1990. 2) CBS. Zakboek onderwijsstatistieken 1990, 's-Graventtage, 1990. 3)Zie:R. Bronneman-Helmers, Samenliang rond volwasseneneducatie (deel 1^ SCP. Stultwerk nr. 47, Rijswijk, 1988. 4) Stichting van de Arbeid. Samen voor werk, 's-Gravenhage. 1986. 5) Stichting van de Arbeid. Samen voor werk 2, 's-Gravenhage. 1987.
In de aanbevelingen van het eerdere gememoreerde Stichtingsakkoord van 1982 werd nog geen expliciete aandacht besteed aan onderwijs en scholing. Dat was echter wel het geval in de vervolgakkoorden van 1984, 1986 en 1987. De scholings- en opleidingsproblematiek kregen hierin een steeds zwaarder accent. Eerst bleef dit nog beperkt tot aanbevelingen in het kader van de bestrijding van de jeugdwerkloosheid. Later werden er ook aanbevelingen gedaan gericht op om-, her- en bijscholing van volwassenen. Zo werd in het Stichtingsakkoord van 1986 voor werkenden een opieidingsbeleid per bedrijfstak aanbevolen dat vanuit de bedrijfstak zelf zou worden gefinancierd 4). Voorts werd bepleit dat de reguliere onderwijsinfrastructuur tegen kostprijs zou worden ingezet voor scholingsactiviteiten. Tevens werd aanbevolen (een extra aantal) langdurig werklozen aan de scholingsactiviteiten te laten deelnemen. In het Stichtingsakkoord van 1987 werd daarnaast gepleit voor experimenten met betrekking tot versoepelde regels voor scholing met behoud van uitkering 5). In het Gemeenschappelijk Beleidskader van het kabinet en de Stichting van de Arbeid van 1 december 1989 is geconstateerd dat de aanbevelingen uit de stichtingsakkoorden hun uitwerking 63
niet hebben gemist. Deze constatering wordt gestaafd door een recent OSA-survey 1) en door onderzoek van de Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden (DCA) 2) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Volgens het OSA-onderzoek had in 1988 79 procent van de organisaties een of meer werknemers in dienst die deelnamen aan interne of externe opieidingen. Dit percentage weerspiegelt de zogenoemde scholingsgeneigdheid van arbeidsorganisaties. Hieruit kunnen niet zonder meer de scholingsinspanningen van arbeidsorganisaties worden afgeleid. Een maat voor de feitelijke scholingsinspanningen van arbeidsorganisaties wordt gevormd door de scholingskosten die worden gemaakt. In 1988 bleek 48 procent van de arbeidsorganisaties met meer dan tien werknemers (exclusief overheid, onderwijs, gezondheidszorg en religieuze instellingen) dergelijke kosten te maken. In 1986 was dit percentage nog 42. De scholingsactiviteiten verschillen naar bedrijfsgrootte en naar sector. Kleinere arbeidsorganisaties verrichtten traditioneel minder formele scholingsactiviteiten. In 70 procent van de kleine en middelgrote ondernemingen vinden geen scholingsactiviteiten plaats. Van een inhaalbeweging door kleinere organisaties lijkt vooralsnog geen sprake, al constateert de OSA wel dat de toename van scholingsactiviteiten in geiijke mate plaatsvindt bij kleine en grote arbeidsorganisaties. Bij de verdeling naar sectoren scoort de banksector en de transportsector hoog. Relatief laag scoren de sectoren bouw, handel en horeca en landbouw. Van belang is dat de gemiddelde bedrijfsomvang per sector uiteenloopt, zodat het gewenst is het bedrijfstakeffect (factoren als de stand van de techniek, de kapitaalintensiteit enzovoort) te onderscheiden van het bedrijfsgrootte-effect (het aandeel mkb). Ten slotte is van belang dat de cijfers slechts inzicht bieden in formele scholingsactiviteiten, de 'on the job-training' blijft buiten beschouwing.
1) P.C. Allaart, ft Kunnen en H.A. van Stiphout. Trendrapport Vraag naar arbeid 1990, OSA-rapport nr. 11, 's-Gravenhage, november 1990. 2) DCA. CAO-afspraken 1989, 's-Gravenhage, 1990 en DCA, CAO-afspraken in relatie tot het Gemeenschappelijk Beleidskader, 's-Gravenhage, 1990. 3) CBS, Bedrijfsopleidingen in Nederland in 1986, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1988. Werknemers werkzaam in de sectoren overheid, onderwijs, religieuze instellingen en gezondheidszorg, alsmede bedrijven met minder dan vijf werknemers waren niet in het onderzoek betrokken. 4) P.A. Boot, Her- en bijscholing van werkendea Tijdschrift voor Politieke Economie, 1990/3. 5) C. Teulings en H. Budil-Nadvornikova, De t>etekenis van bedrijfsopleidingen in Nederland. SEO, Amsterdam, 1989.
Harde cijfers over de omvang van het aantal deelnemers aan bedrijfsopleidingen en externe opieidingen dateren uit 1986 3). In de onderzochte bedrijfstakken waren in dat jaar circa 3 miljoen personen werkzaam. Het aantal gevolgde cursussen bedroeg 761.800. De totals kosten voor de werkgevers bleken 2,3 miljard gulden te bedragen (1,5 procent van de loonkosten inclusief sociale lasten). Boot 4) maakt aannemelijk dat in 1989 aan bedrijfsopleidingen (exclusief leerlingwezen) een bedrag van ongeveer 3,5 miljard gulden is uitgegeven. Naar deelnemerskenmerken zijn in bedrijfsopleidingen relatief oververtegenwoordigd: jongeren tot 30 jaar, mannen en middelbaar en hoger opgeleiden/functies (tabel 12). Uit SEO-onderzoek blijkt voorts dat, onafhankelijk van de hiervoor genoemde kenmerken, allochtonen ondervertegenwoordigdzijn 5). Dezedeelnamepatronen lijken de bestaande ongelijkheden tussen werknemers te bestendigen of zelfs te versterken. In het GBK hebben de sociale partners vastgelegd dat meer aandacht voor scholing gewenst is voor groepen werknemers waarvoor tot nu toe doorgaans sprake is van een relatief geringe opleidingsinspanning, zonder dat dit te rechtvaardigen is uit de aard van de functies.
64
In de notitie Scholing van werkenden gaat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in op de near zijn mening bescheiden verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van scholing van werkenden 1). De richting waarin de overheid haar rol -aanvullend op die van werkgevers en werknemers- op het terrein van scholing van werkenden wil vormgeven, wordt in de notitie met de volgende trefwoorden geformuleerd: informeren, signaleren, onderzoeken, stimuleren en samenwerken. Tabel 12 — Deelname aan bedrijfsopleidingen naar sekse, leeftijd en opieidingsniveau (gedurende een jaar, 1988) aandeel werkenden* in%
leeftijd in jaren
in%
alien mannen vrouwen
10,4 10,9 9,7
(20-24) (25-29) (30-34)
11,5 13,5 11,7
basisonderwijs Ibo/mavo mbo/havo/vwo hbo/wo
4,9 8,6 13,2 13,2
(35-39) (40-44) (45-49) (50 )
11,1 10,7 9,1 5,2
* Deelname in de laatse twee jaar (1987-1988), gedeeld door twee; waarschijniijk leidt dit tot onderschatting in verband met stijgende deelnamecijfers. Bron: OSA, Trendrapport 1989.
^^slf^TsSgl-w^kendea
Met betrekking tot scholingsafspraken in de 161 onderzochte cao's in de marktsector (2,29 miljoen werknemers) kan worden geconstateerd dat het aantal afspraken in de periode eind 1989-september 1990 is gestegen. Zo zijn er, medio September 1990, in 57 cao's (1,18 miljoen werknemers) afspraken over de reguliere vakopleiding. In 50 cao's (was 35) zijn er algemene scholingsafspraken gemaakt. Deze afspraken betreffen onder meer scholingsverlofdagen en het inzetten van roostervrije dagen voor scholing. Het aantal cao's met afspraken over scholingsfondsen is in de periode eind 1989 September 1990 gestegen van 22 tot 29. Ook in de G+G-sector ^alt de relatieve toename van het aantal scholingsfondsen op
•s-Gravenhage. 1991.
(tabel
13).
Tabel 13 — Cao-afspraken over scholingsmaatregelen marktsector
g-l-g-sector
eind 1989
September 1990
eind 1989
September 1990
161
161
41
42
reguliere vakopleiding
49
57
4
4
algemeen
35
50
12
14
fondsen
22
29
1
6
onderzochte cao's karakter afspraken
Bron: Cao-afspraken in 1989 en Cao-afspraken in relatie tot het GBK, 's-Gravenhage, 1990. 65
4.3 Scholing in het kader van de arbeidsvoorziening De arbeidsmarktgerichte scholingsinstrumenten zijn complementair aan de inspanningen die in het reguliere beroepsonderwijs en het bedrijfsleven plaatsvinden. Deze instrumenten worden vanaf 1991 voor een belangrijk gedeelte -binnen het kader van de tripartiete arbeidsvoorzieningsorganisatie- onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners ingezet. In de loop van de jaren tachtig Is het budget voor scholing binnen het arbeidsvoorzieningsbeleid sterk toegenomen. In de periode 1984-1990 was sprake van een ruime verdubbeling (tabel 14). Ook het aantal nieuwe toepassingen is in genoemde periode ruim verdubbeid. Met uitzondering van de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen(BVJ)/BijdrageVakopleiding ieerlingwezen, zijn demaatregelen grotendeels gericht op werkzoekenden. Over de effectiviteit van de scholingsmaatregelen zijn weinig (recente) gegevens beschikbaar. In de Rapportage Arbeidsmarkt 1988 wordt geconstateerd dat de tussentijdse uitval het kleinst is bij de meest beroepsgerichte opieidingen, zoals de C(A)W's (28 procent). Bij de opieidingen die zich op de minst gekwalificeerde werkzoekenden richten, worden veel hogere uitvalpercentages gemeten: 35 h 45 procent bij de CBB's tot bijna 70 procent bij de proefprojecten Beroepskwalificerende Educatie (BKE), de voorloper van de PBVE. Overigens is een deel van de uitval het gevolg van het aanvaarden van een werkkring. Het rendement van opieidingen, in termen van het vinden van een baan na beeindiging van de cursus, lijkt wederom het hoogst bij de meest beroepsgerichte activiteiten. Hoge percentages worden gevonden bij de gesubsidieerde informatica-opleidingen (90 h 95 procent) en de C(A)W's (70 h 90 procent), Voor de CBB's en de beroepskwalificerende educatie liggen de rendementspercentages lager. Speciale aandacht verdient de BVL-regeling, die voorziet in een premie voor een werkgever die een leerovereenkomst afsluit. De BVL-regeling heeft betrekking op het Ieerlingwezen, dat een schoolen een praktijkcomponent kent. De verantwoordelijkheid ligt deels bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (schoolcomponent) en deels bij de sociale partners (praktijkcomponent). In het begin van de jaren tachtig startte de zogenoemde verdubbelingsoperatie 1). Deze taakstelling is inmiddels bereikt: De laatste jaren bedraagt de instroom 50.000 personen tegen 25.000 in 1982. De traditionele instroom -Ibo en in mindere mate mavo- krimpt echter in onder invloed van de ontgroening. Bovendien zijn drop-outs uit Ibo en mavo in het algemeen onvoldoende voor het leerlingstelsel toegerust. In 1990 gaf ongeveer de helft van de opieidingssectoren te kennen dat problemen werden ondervonden met de werving van voldoende leerlingen. De recrutering strekt zich hierdoor steeds meer uit over andere doelgroepen, bijvoorbeeld de uitvallers uit havo/vwo en mbo/kmbo. De BVL-regeling, als opvolger van de BVJ-regeling, waarbij de leeftijdsgrens is losgelaten, geeft uitdrukking aan het feit dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie de herorientatie op andere doelgroepen probeert te bevorderen. 1) Dit betrof een gezamenlijke inspanning van de overheid en de sociale partners om de instroom in het ieerlingwezen te verdubbelen.
Een probleem dat in het Ieerlingwezen in verhouding tot andere onderwijsvormen ernstig in omvang is, is de hoge uitval. In 1988 66
label 14 — Scholing in het arbeidsvoorzieningsbeleid, middelen en aantal nieuwe toepassingen, 1984-1990 1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990(a)
informatica scholing (b) CBB Centra Vakopleiding KRS (vh SOB/SKR) PBVE (vh CJW/BKE) BVJ/BVL BBS diverse scholing uit add. pakket enultPAS scholing uit PAS-middelen OenW, EZenLNV
0,6 35,3 58,1 80,9 27,0 133,5
1,0 36,0 49,2 130,9 25,7 165,5
17,5 36,7 79,7 180,8 17,9 185,7
33,5 39,4 103,4 172,5 19,6 206,3
5,8 48,0 113,3 211,7 23,0 216,4
10,0 35,0 134,1 232,8 29,6 237,0 6,3
7,5 45,7 91.1 (c) 129,3(d) 35,5 259,5 55,0
38,5
9,7
22,7
73,5
147,0
totaal scholing
335,0
408,0
518,3
574,6
656,6
758,0
793,3
3,0 8,8 24,5 7,9
3,0 10,5 25,7 8,3
4,6 3,2 10,5 28,7 3,2
6,3 3,4 11,9 58,5 10,8
2,9 3,8 12,1 59,0 16,5
20,0 4,0 12,6 62,3 16,2
1,0 4,2 13,0 62,0 18,2
28,0
35,6
39,9
41,3
48,8
1,9 48,0 0,7
8,8 50,3 5,5
72,0
83,0
90,1
132,2
143,1
147,7
163,0
middelen (x 1 miljoen gulden)
nieuwe toepassingfx 1000) informatica scholing (b) CBB Centra Vakopleiding KRS (vh SOB/SKR) PBVE (vh CJW/BKE) additionele PBVE en basiseducatie BVJ/BVL BBS totaal scholing a: b: c: d:
taakstelling. vanaf 1990 uitslultend Vrouwenvakscholen. PION en NllO-regeling vanaf 1988 respectievelijk 1990 onder KRS. van dit bedrag wordt 25 miljoen gulden besteed aan PBVE en 7,5 miljoen gulden aan de W S . De bedragen zijn daar vermeld. van dit bedrag is 25 miljoen gulden afkomstig uit het KRS-budget en 10,5 miljoen gulden uit PAS-middelen.
Afliortingen: BBS; Bijdrageregeling Bedrljfstakgewijze Scholing voor werkzoekenden. BVJ/BVL: Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen/... Leerlingwezen. BKE: Proefprojecten beroepskwalificerende educatie. C(A)W: Centra voor (Administratieve) Vakopleiding van Volwassenen. CBB: Centra voor Beroepsorientatie en Beroepsoefening. CJW: Cursussen Jeugdige Werklozen. KRS: Kaderregeling Scholing. PBVE: Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie. SOB: Scholing in samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven. Bron: SZW, Rapportage Arbeidsmarkt. 1989 en 1990.
en 1989 bestond de uitstroom uit het leerlingwezen voor 44 procent, respectievelijk 46 procent uit ongedipjonneerden 1). Een van de oorzaken is het onvoldoende aansluiten tussen praktijk- en schoolconfiponent. De arbeidsnnarktpositie van uitstromers uit het leerlingwezen is 1) Ministerie van Sociaie Zaken en Wert-
gunstig (ook dat kan een oorzaak zljn voor de hoge voortijdige uitval).
Circa 95 procent van de gediplonneerden vindt direct na de opieiding So'Seriirsbfld 1 ^^RZTI'STO'2) J. Frietman en B. de Vries. De kwaiiteit een baan; voor de ongediplomeerden is dit percentage weliswaar van de praktijkcomponenl ITS. Nijmegen, jager, maar toch nOQ 8 5 2). IS89.
67
Met betrekking tot scholing in het kader van het arbeidsvoorzieningsbeleid is ten slotte de vraag van belang of scholing voor alle werkzoekenden een reele optie is. Deze vraag kan worden toegespitst op de kern van de werkloosheid: de langdurig werklozen. Op basis van onderzoek kan worden geconcludeerd dat voor circa de helft van hen inpassing op de arbeidsmarkt via scholing een reels mogelijkheid is 1). Daarnaast blijkt voor ongeveer een kwart herinpassing slechts mogelijk met een zeer intensieve benadering en persoonlijke begeleiding. Het gaat hierbij om langdurig werklozen met (een van) de volgende kenmerken: laag opieidingsniveau, problematische thuissituatie, niet meer zo jong, sociaal-psychologische belemmeringen, vrouwelijkgeslacht, afkomstig uiteen etnische minderheidsgroep 2). Deze categorie vereist een zeer intensieve begeleiding tijdens het gehele bemiddelingstraject, dat al naar gelang de specifieke omstandigheden van de desbetreffende langdurig werkloze uit drie fasen kan bestaan: het voor-, hoofd- en natraject. Ten slotte rest een derde categorie langdurig werklozen, ongeveer een kwart van het totale bestand, waarvoor scholing geen geschikt instrument is. 5. Knelpunten op de arbeidsmarkt Op de arbeidsmarkt kunnen diverse knelpunten worden gesignaleerd. In het oog springend is het werkloosheidsvraagstuk. Een bijzonder probleem hierbij is dat vooral bepaalde categorieen van de bevolking door werkloosheid worden getroffen. Naast een tekort aan arbeidsplaatsen doen zich tegelijkertijd echter ook tekorten aan voldoende gekwalificeerd personeel voor, waardoor bepaalde vacatures moeilijk kunnen worden vervuld. Het naast elkaar bestaan van (langdurige) werkloosheid enerzijds en het langdurig openstaan van vacatures anderzijds is een duidelljke aanwijzing van het onvoldoende functioneren van de arbeidsmarkt. Dit betreft het knelpunt van de misallocatie van arbeid. Op deze knelpunten wordt nader ingegaan. 5.1 Werkloosheid De discrepantie tussen de ontwikkeling van de werkgelegenheid en het arbeidsaanbod heeft vooral in het begin van de jaren tachtig tot een snel groeiende werkloosheid geleid. Stonden in 1979 nog 281.000 personen als werkloos geregistreerd, vijf jaar later was dit aantal bijna verdrievoudigd: 822.000. Naarmate de hoge werkloosheid langer aanhield, bleek voor een omvangrijke categorie personen de werkloosheid een structureel karakter te krijgen. De werkloosheid concentreerde zich steeds meer bij personen met een lange inschrijfduur (tabel 15). 1j HRWB. Advies Wegen naar werk. Advies nr. 57, 's-Gravenhage, juli 1989. 2) G.A. Tan, R.A. Wong en E.C. Siegerist, Wegen naar werk. Een verkennend onderzoek naar de succesbepalende condrties bij projecten met scholingscomponent voor langdurig werkiozea Rijiouniversiteit Leiden, Leiden, maart 1989. 3) Ministerie van Sociale Zaiien en Werkgelegenheid, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt 1990/IV,januari1991.
Over de exacte omvang van de werkloosheid bestaat veel discussie. Het tot 1 januari 1989 gehanteerde officiele werkloosheldscijfer {Bemiddelingsbestand zonder baan), dat werd samengesteld door optelling van de cijfers van de gewestelijke arbeidsbureaus (gab's), bleek ernstig vervuild te zijn. Deze kwantitatieve bestandsvervuiling is in de loop van de jaren tachtig steeds verder toegenomen. In 1990 bedroeg zij 43 procent (in 1989 41 procent) 3). Om deze reden vindt vanaf 1989 een correctie plaats op basis van de maandelijks gehouden Enquete Beroepsbevolking (EBB) van het 68
Centraai Bureau voor de Statistiek (Geregistreerde werkloosheid). Dit bureau is nu ook verantwoordelijk voor de vaststelling van het officiele, geregistreerde werkloosheidscijfer. Onder geregistreerde werkloosheid vallen alle personen in de leeftijdsklasse 16-64 jaar, die aan een viertal criteria voldoen: - staan ingeschreven bij het gab; - hebben geen werkkring; - willen minstens 20 uur per week in loondienst werken; - zijn daarvoor onmiddellijk beschikbaar. Tabel 15 — Ontwikkeling geregistreerde werkloosheid (BZB-bestand) near duurkiasse, 1984-1990 1984 X 1000
1990
mutatie (in procenten)
< 1 jaar 1-2 jaar 2-3 jaar 3-4 jaar > 4 jaar
387 185 121 73 56
311 106 60 38 115
- 20 - 43 - 50 - 48 -H05
totaal
822
630
-
23
Bron: OSA, OSA-Rapport 1990, Arbeidsmarktperspectieven, 1990. Een derde cijfer wordt door het CPB gehanteerd. Het CPB is van mening dat het voor economische analyses niet zo nuttig is administratieve criteria te hanteren. Actief zoekgedrag en beschikbaarheid dienen in de optiek van dit bureau centraai te staan. Daarom hanteert het CPB het begrip werkzoekenden zander baan. Hiertoe worden diegenen gerekend die 'zonder werk zijn, de afgelopen maanden daadwerkelijk naar werk hebben gezocht en binnen veertien dagen beschikbaar zijn om werk te aanvaarden' 1). Deze omschrijving sluit aan bij de werkloosheidsdefinitie van de lUO. Het verschil tussen het thans officiele CBS-cijfer en het ruimere CPB-cijfer is aanzienlijk en bedraagt circa 170.000 personen (tabel 16). Het aantal werkzoekenden zonder baan blijkt in 1990 65.000 personen onder het aantal werkloosheidsuitkeringsgerechtlgden te liggen.
1) CPB. Centraai Economisch Plan 1989, 's-Gravenhage, 1989, p. 95. 2) Tot de niet-werkzame beroepsbevolking worden personen zonder werkkring in de leeftijdsklasse 15-64 jaar gerekend die een werkioosheidsuitkering ontvangen, actief werk zoeken en beschikbaar zijn om arbeid te aanvaarden. Zij die een werkkring hebben aanvaardmaar de werkzaamheden nog niet zijn begonnen, behoren ook tot de nietwerkzame beroepsbevolking.
Overigens is het onbenutte arbeidsaanbod nog veel groter dan de verschillende werkloosheidscijfers aangeven. Hierbij kan worden gedacht aan het zogenoemde 'discouraged worker'-effect dat door de hoge werkloosheid onder vrouwen optreedt, de werkloosheidscomponent onder arbeidsongeschikten en de effecten van regelingen gericht op vervroegde uittreding. Het CBS heeft op basis van de Enquete Beroepsbevolking 1989 berekend dat het onbenutte arbeidsaanbod, gedefinieerd als alle niet-werkzame personen die bereid zijn een baan te aanvaarden, in 1989 uitkomt op 880.000 personen. De niet-werkzame beroepsbevolking bedraagt in dat jaar 678.000 personen 2). Van de 202.000 personen die niet tot de beroepsbevolking worden gerekend maar wel bereid zijn een baan te aanvaarden, zijn 81 procent herintredende vrouwen.
69
De niet-werkzame beroepsbevolking bestond voor bijna 58 procent uit geregistreerde werklozen (390.000). Daarnaast verkiaarde 18 procent van deze categorie zich niet bereid een baan te aanvaarden. label 16 — Werkloosheid en werkzoekenden, 1987 1987
1988
1989
1990
660 390 558 604 678 880
612 345 515 580 636
xlOOO personen bemiddelingsbestand zonder baan (gab-cijfer) geregistreerde werkloosheid (CBS-cijfer) werkzoekenden zonder baan (CPB-cijfer) werkloosheidsuitkeringen niet-werkzame beroepsbevolking (EBB) bereid een baan te aanvaarden (EBB)
685 450 622 650 728 1.018
682 435 609 625 724 957
-
Bron: SZW, Rapportage arbeidsmarkt 1990; CBS, EBB 1989; CPB, notitie ten betioeve van de Tussenbalans, 1991. Een globaal inzicht in de ontwikkeling van de werkloosheid naar een aantal kenmerken kan worden verkregen uit tabel 17, die gebaseerd is op overigens sterk vervuilde de gab-cijfers (Bemiddelingsbestand zonder baan). Extra voorzichtigheid bij de interpretatie is bovendien geboden, in de wetenschap dat sommige kenmerken sterker door de bestandsvervuiling getroffen zullen zijn dan andere. De tabel wijst uit dat zowel het aandeel vrouwen als het aandeel hoog geschoolden is toegenomen. Verder kan worden geconstateerd dat het bestand 'ontgroent' en het aantal werkloze metaalwerkers en bouwvakkers is gedaald. Bijzondere aandacht verdient de verslechterde arbeidspositie van etnische minderheden. Aangezien zij vooral in de grote steden wonen, liggen daar de werkloosheidscijfers ver boven het landelijk gemiddelde. 5.2 Doelgroepen op de arbeidsmar/a Tabel 17 laat ook zien dat sommige bevolkingsgroepen veel sterker door werkloosheid worden getroffen dan andere. Bepaalde categorieen werkzoekenden hebben kennelijk minder dan gemiddeld geprofiteerd van het economische herstel van de afgelopen jaren. Daarom wordt binnen het arbeidsvoorzieningsbeleid een doelgroepenbeleid gevoerd gericht op langdurig werklozen, jongeren, (her)intredende vrouwen, etnische minderheden en arbeidsongeschikten/gehandicapten. Het gaat uiteraard niet om elkaar uitsluitende categorieen. De doelgroepen (exclusief arbeidsongeschikten en gehandicapten) omvatten gezamenlijk 470.000 niet-werkzame personen; 70 procent van de niet-werkzame beroepsbevolking behoort tot een van de genoemde doelgroepen. De genoemde categorieen zijn oververtegenwoordigd in de zogenoemde harde kern van de werkloosheid: de langdurig werklozen. Wanneer de categorie langdurig werklozen als een afzonderlijke doelgroep wordt beschouwd, omvatten de doelgroepen (exclusief arbeidsongeschikten en gehandicapten) 85 procent van de nietwerkzame beroepsbevolking (585.000). In het navolgende wordt op de kansarmere categorieen op de arbeidsmarkt nader ingegaan.
70
label 17 — Bemiddelingsbestand zonder baan near een aantal kenmerken, jaargemiddelden (in procenten) verdeling
mutatie
1986
1987
1988
1989
19903
63,8 36,2
62,5 37.5
61,6 38,4
60,1 39,9
58,9 41,1
-5 0
-2 2
-6 0
-6 -1
25-39 jaar 40-64 jaar
35,0 42,0 23,0
33,0 42,3 24,8
31,8 42,4 25,8
30,1 43,0 26,9
28,0 43,6 28,4
-9 -3 4
-4 0 4
-9 -2 0
-11 -3 1
duurinschrijving korter dan 1 jaar 1 tot 2 jaar 2 tot 3 jaar 3 jaar en langer
45,8 18,7 11,5 23,9
46,8 17,8 10,5 24,9
48,0 17,5 10,0 24,6
48.0 17.3 9.9 24,8
48,4 16,7 9,8 25,1
-1 -8 -12 0
2 -2 -5 -2
-4 -5 -4 -3
-3 7 -5 -3
beroepsgroep produktie/transport handel/horeca kantoor/onderwijs sociaal en geneeskundig personeel personeel in algemene dienst overige beroepsgroepen
23,0 16,6 19,6 6,5 17,3 17,2
21,2 16,5 20,5 6,5 17,6 17,8
20,7 16,3 21,2 6,5 17,6 17,7
19,1 16,5 22.2 6,5 18,0 17,6
16,4 15,8 22,3 6.3 18.3 20.9
-11 -4 1 -3 -2 0
-3 -2 3 0 0 -1
-11 -3 1 -3 -1 -4
-18 -8 -4 -8 -3 14
regio noord oost vier grote steden west (excl. vier grote steden) zuid
12,2 20,6 25,1 19,4 22,7
12,5 19,9 26,0 19,8 21,9
12,6 19.3 26,8 19,9 21,4
12,9 19,1 27,1 20,1 20,8
12.9 18.4 28.9 19,6 20,3
-1 -7 0 -2 -7
0 -3 3 0 -3
-1 -5 -3 -3 -6
-5 -8 2 -6 -7
opieiding basis onvoltooid vervolgonderwijs mavo Ibo havo/\Awo mbo hbo universitair
22,2 17,8 10,6 24,7 7,2 7,9 6,4 3,1
22,5 17,6 10,9 23,3 7,4 8,2 6,8 3,2
21,9 17,2 10,3 22,4 7,2 9,7 7,5 3,8
21,6 17,0 10,4 21,5 7,3 10,0 7,7 4.5
21,6 16,1 11,0 20,4 7,7 10,4 8,1 4,7
-2 -5 -1 -9 -1 0 3 1
-3 -2 -6 -4 -4 17 10 18
-5 -5 -3 -8 -2 -1 -2 14
1 0 1 -9 1 -1 1 1
etniciteit Nederlandersb EG-landen Marokkanen -l-Turken Surinamers + Antillianen + Arubanen overigen
87,3 1,7 5,7 3,2 2,0
86,1 1,8 6,3 3,6 2,3
85.2 1.8 6,8 3.8 2,3
84,3 1,7 7,4 4,2 2,4
82,9 1,7 8,1 4,5 2,8
-5 -3 6 6 11
-1 0 8 7 0
-5 -7 5 5 -2
-6 -4 5 4 13
682,2
657,5
-4
-4
geslacht mannen vrouwen
86/87
87/88
88/89
89/90
leeftijd
< 25iaar
X 1000 personen totaal
710,7
685,5
in procenten 630
-4
0
a: raming. b. exclusief Surinamers, Antillianen en Arubanen met Nederlandse nationaliteit. Bron. Rapportager arbeidsmarkt, 1990.
5.2.1 Jongeren
1) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Schoolverlatersbrief 1990, Rijswijk. 1990.
De werkloosheid onder jongeren is de afgelopen jaren sterk afgenomen. Door de opgaande economische conjunctuur, en sinds twee jaar ook door een relatief sterke daling van het arbeidsaanbod, komen jongeren, met name de schoolverlaters, op dit moment relatief gemakkelijk aan de slag 1). Er zijn echter grote verschillen te constateren naar opieidingsniveau en opieidingsrichting. Wat niveau betreft wordt de sterkste positie ingenomen door het middelbaar (mbo) en uitgebreid lager (mavo/lbo) niveau. Dit laatste houdt voornamelijk verband met de ruime mogelijkheden die er
71
bestaan om door te stromen naar het leerlingwezen (met name de mannelijke Ibo-ers). De zwakste positie wordt ingenomen door de uitvallers uit (m)avo, Ibo en voortgezet speciaal onderwijs (vso). Naar richting hebben schoolverlaters uit het avo, leao, Ihno, sociaalcultureel- en kunstonderwijs, letteren, gedragswetenschappen, sociale wetenschappen en landbouwwetenschappen de zwakste positie. Een sterke positie hebben schoolverlaters uit het technisch-, economisch-, administratief-, commercieel- en (para)medisch onderwijs op middelbaar en hoger niveau. Het voortijdig verlaten van het onderwijs, dat wil zeggen ongediplomeerd of slechts met een algemeen voortgezette- of beroepsvoorbereidende opieiding, betrof in 1988 37 procent van de schoolverlaters. Een aanzienlijk deel van deze categorie jongeren dreigt langdurig werkloos te worden. Een andere kwetsbare categorie betreft de gediplomeerde schoolverlaters die een opieidingsrichting hebben gekozen waarvoor een slecht arbeidsmarktperspectief bestaat. Het gaat hierbij om alle opieidingsniveaus. Geconstateerd kan worden dat vrouwen oververtegenwoordigd zijn in de opleidingsrichtingen met een zwak perspectief. Van belang voor beide categorieen is dat momenteel wordt gewerkt aan een sluitende aanpak in het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren (voorlopig tot 21 jaar). Het streven is erop gericht alle jongeren binnen ^^n jaar na schoolverlaten te doen participeren in het onderwijs, op de arbeidsmarkt, dan wel een combinatie van beide. Deze aanpak zai per 1 juli 1991 worden ingevoerd. 5.2.2 Vrouwen Geconstateerd kan worden dat vrouwen de afgelopen jaren in sterke mate hebben geparticipeerd in de werkgelegenheidsgroei in personen. Het aandeel werkzame vrouwen in de beroepsbevolking is in de periode 1987-1989 met ruim 2,2 procent gestegen (de stijging voor mannen bedroeg 0,8 procent) 1). In hoofdstuk 2 is al gewezen op de problematiek van enerzijds de kleine deeltijdbanen, waardoor het arbeidsinkomen onvoldoende is om economisch zelfstandig te zijn, en anderzijds de beroepssegregatie. Veel vrouwen zijn in een klein aantal beroepen werkzaam, die veelal in het verlengde liggen van huishoudelijk-verzorgend werk. Dit patroon lijkt zich slechts langzaam te wijzigen. De meest kwetsbare vrouwen op de arbeidsmarkt -al lijkt hun situatie enigszins te verbeteren-zijn de vrouwen die een tijd uit het arbeidsproces zijn geweest, dan wel nooit aan het arbeidsproces hebben deelgenomen, en op latere leeftijd de arbeidsmarkt willen betreden. 5.2.3 Allochtonen 1) Ministerie van Socials Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1990, 1990. 2) WRR, Aiiochtonenbeieict Rapporten aan de regering nr 36, 's-Gravenhage, 1989; Ministerie SZW, Rapportage Arbeidsmarkt 1990, 1990, en STAR, Nota inzake een beieid, gericht op het terugdringen van de werkloosheid onder etnische minderhedea 1990. Gegevens over 1990 doen voor het eerst een lichte dating van de werkloosheid onder etnische minderheden vermoeden.
De positie van allochtonen op de arbeidsmarkt verslechtert. TerwijI de werkloosheid onder autochtone Nederlanders sinds het midden van de jaren tachtig daalt, nam de werkloosheid onder allochtonen toe 2). Toch was de werkgelegenheidsgroei voor allochtonen in de periode 1988-1989 meer dan gemiddeld (7 procent). Hier stond echter een sterkere stijging van het arbeidsaanbod tegenover (8 procent). De werkloosheidspercentages naar t)evolkingscategorie laten zien dat vooral Turken en Marokkanen een zwakke arbeidsmarktpositie hebben (tabel 18). Maar ook de andere onderscheiden categorieen hebben veel hogere werkloosheidsper72
centages dan de autochtone Nederlanders. Hoewel het onderwijsniveau van allochtonen toeneemt, geldt dit in mindere nnate dan voor autochtonen. Voor allochtone jongeren geldt bovendien dat de uitval uit het reguliere onderwijs relatief groot is en zij veel minder vaak deelnemen aan voortgezette beroepsopleidingen. Tevens is er sprake van discriminatie op de arbeidsmarkt omdat de arbeidsmarktrelevante factoren zoals opieidingsniveau, ervaring, taalbeheersing en dergelijke het hoge werkloosheidsniveau onder allochtonen onvoldoende kunnen verklaren. Onlangs heeft de Stichting van de Arbeid haar taakstelling om binnen een periode van vier h vijf jaar te komen tot een evenredige arbeidsmarktpositie van etnische minderheden, kwantitatief ingevuld (60.000 arbeidsplaatsen). label 18 — Werkloosheid onder etnische minderheden 1989 in procenten betreffende beroepsbevolking Surinamers Antillianen/Arubanen Turken Marokkanen
31 32 43 50
Autochtone beroepsbevolking Bron. CBS, f f l B , 1989. 5.2.4 Langdurig werklozen De harde kern van de werkloosheid wordt gevormd door de langdurig werklozen. Een aanzienlijk deel van de bovengenoemde doelgroepen is reeds lange tijd werkloos. Van het bemiddelingsbestand zonder baan staat in 1990 ongeveer 25 procent (bijna 160.000 personen) drie jaar of langer ingeschreven. Daarbij moet rekening worden gehouden met een vervuilingsgraad van ongeveer 40 procent. Uit gegevens uit 1989 valt op te maken dat 70 procent van de langdurig werklozen van het mannelijk geslacht is, 45 procent is afkomstig uit de leeftijdscategorie 25-39 jaar en ruim 80 procent had een opieidingsniveau van ten hoogste Ibo/mavo. Aangrijpingspunten voor het beleid kunnen worden gevonden in een nadere typering van deze categorie werklozen. Zo is op basis van een aantal statistische kenmerken in OSA-onderzoek een typologie opgesteld, die tot een viertal typen langdurig werklozen leidt: modaal, jong, hoog opgeleid en marginaal (tabel 19). Naast de belangrijkste kenmerken van ieder van de onderscheiden typen geeft de tabel ook inzicht in een aantal voor het beleid belangrijke karakteristieken.
1) H. Kroft, G. Engbersen. K. Schuyt en F. van Waarden, Een tijd zonder werK, (Samenvattingj, Ministerie van Sociaie Zaiten en Werkgelegenheid, 's-Gravenhage, 1989.
Vanuit een andere invalshoek, gebaseerd op gedragsreacties die langdurig werklozen ontwikkelen (arbeidsmarktgedrag, arbeidsmarktverwachtingen en informele arbeids- en inkomensstrategieen), komen Schuyt et al. tot een zestal categorieen (tabel 20) 1). Ongeveer 70 procent van de ondervraagde zeer langdurig werklozen neemt een min of meer berustende houding aan. Het betreft de conformisten, de ritualisten en de retraitisten. De resterende 73
30 procent vertoont reactiewijzen die vaakgepaard gaan met illegaal of profiterend gedrag. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de ondernemenden, de calculerenden en de autonomen.
Tabel 19 — Karakterisering zeer langdurig werklozen type langdurig werkloze
kenmerken
oorzaak langdurige werkloosheid
zoek- en sollicitatiegedrag
kansen op een baan
specifieke mogelijkheden van beleid
1. modaal (± 50%)
lage opieiding; ruime -grotendeels absolutewerkervaring
verdwijnen van specifieke economische activlteiten
gemiddeld
gering (ouderen) tot redelijk (jongeren)
werkverruiming omscholing voor de jongste categorie
2. jongeren ± 25%)
jong, laag opgeleid, weinig of geen werkervaring
economische recessie vermlnderde mobiliteit
actief
redelijk
omscholing werkervaringsprojecten, loonkostensubsidies
3. hoog opgeleide (±15%)
hoge opieiding, weinig werkervaring of redelijke werkervaring in de sociaal-culturele sector
afslanking kwartaire sector
gemiddeld
redelijk
omscholing
4. marginaal (±10%)
marginale arbeidsmarktpositie verkapte WAO'ers
gezondheidsproblemen; demotivatie
ontbreekt vrijwel
geen
geen
Bron: OSA, OSA-rapport 1988.
1) R. Hoffius, Een laatste kans. Eindrapport evaluatie herorienteringsgesprekkea Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 's-Gravenhage. September 1989.
Uit bovenstaande typologieen blijkt het heterogene karakter van de langdurige werkloosheid. Kenmerkend voor langdurig werklozen is dat veelal de noodzaak bestaat het arbeidsinpassingsproces intensief te begeleiden (trajectbemiddeling). De inpassingsproblematiek neemt toe naarmate dieper in de harde kern van de langdurige werkloosheid wordt doorgedrongen. In de adviesaanvraag erkent de minister dat sommige werkzoekenden niet aan reguliere arbeid kunnen worden geholpen. De omvang van deze groep kan worden bepaald aan de hand van de uitkomsten van de herorienteringsgesprekken. De eerste evaluatieresultaten (gebaseerd op ruim 30.000 gesprekken) wezen erop dat voor 25 procent van de opgeroepen langdurig werklozen (totale doelgroep 170.000) geen actieplan zou zijn op te stellen 1). Geconstateerd wordt dat er met de ter beschikking staande maatregelen of voortrajecten geen mogelijkheden zijn om voor de desbetreffende personen een reeet arbeidsperspectief te creeren. Deze groep bestaat overwegend uit laag opgeleide en langdurig werkloze ouderen. Gegeven het feit dat de meer kansrijke werklozen veelal het eerst voor de herorienteringsgesprekken zijn uitgenodigd, mag worden verwacht dat dit percentage uiteindelijk nog zaI stijgen.
74
Tabel 20 — Persoonskenmerken van typen langdurig werklozen (in procenten)
sekse man vrouw totaal N leeftijd < 30jaar 30-40 jaar 40-50 jaar totaal N opieidingsniveau lager onderwijs < Ibo/mavo Ibo/mavo > Ibo/mavo totaal N etnicheit Nederlander Surinamer/Antilliaan wervingsland rest totaal N leefsituatie gehuwd/samenwonend alleenstaand totaal N arbeidsmarktposftie volledig werkloos (deels)WAO (deels) werk (deels) opieiding totaal N werkloosheidsduur < 2 jaar 2-4 jaar 4-6 jaar > 6 jaar totaal N
conformisten
ritualisten
retraitisten
ondernemenden
calculerenden
autonomen
totaal
83 17 100 80
100
100 20
86 14 100 56
91 9 100 23
50 50 100 20
64 36 100 22
81 19 100 221
35 39 26 100 80
10 35 55 100 20
11 37 52 100 56
44 43 13 100 23
65 35
32 18 50 100 22
30 36 34 100 221
29 11 44 16 100 80
30 30 35 5
45 22 29 4 100 55
5 18 41 36 100 22
5 25 70 100 20
5 32 45 18 100 22
26 18 37 19 100 219
48 20 28 4
87 4
90 10
90 5
Too 56
100 23
100 20
5 100 22
66 14 14 6 100 221
Too 20
-
100 20 _
63 14 16 7 100 80
50 25 15 10 100 20
48 52 100 80
50 50 100 20
48 52 100 56
39 61 100 23
15 85 100 20
32 68 100 22
43 57 100 221
71
90 10
84 16
78
60
86 9
77 6 12 5 100 221
28 1^ 100 80
100 20
16 21 39 24 100 76
5 20 75 100 20
-
-
4 14 30 52
Too 56
Bron: H. Kroft et al., Een tijdzander werk. 1989. 75
-
23
5 35 100 20
5 100 22
18 27 55 100 22
10 30 30 30 100 20
27 55 18 100 22
18 4
100 56
-
Too
.
7 19 35 39 100 216
5.2.5 >4 rbeidsongeschikten/gehandicapten De arbeidsongeschikten/gehandicapten vormen een bijzondere categorie op de arbeidsmarkt, aangezien zij deels arbeidsongeschikt en deels werkioos zijn. De Nota Sociale Zekerheid 1991 stelt het aantal WAO/AAW-gerechtigden in 1990 op 876.000 personen. Het volume dreigt toe te nemen tot 980.000 personen in 1995. In 1990 was 20 procent van het aantal WAO/AAW-uitkeringsgerechtigden gedeeltelijk arbeidsongeschikt (circa 175.000 personen) De urgentie om maatregelen te nemen tegen een voortgaande groei van het volume, hebben in het najaarsoverleg 1990 tussen overheid en de sociale partners geleid tot afspraken. Door een pakket aan maatregelen in de sfeer van preventie en reintegratie zullen de eerste gunstige effecten op de volume-ontwikkeling in 1991 zichtbaar moeten worden. In het Advies sociaal-economisch beleid 1991 1994 heeft de raad zijn opvattingen hierover kenbaar gemaakt. Het kabinet heeft voorts aan de raad een adviesaanvraag voorgelegd over het beleid inzake ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Het desbetreffende advies is in de raadsvergadering van 12 juli 1991 door de raad behandeld en vastgesteld. 5.3 Moeilijk vervulbare vacatures Het aantal vacatures kan niet los worden gezien van de werkgelegenheidsontwikkeling. Sinds het aantrekken van de werkgelegenheid in het midden van de jaren tachtig is ook het aantal vacatures weer toegenomen. Een aanzienlijk deel hiervan wordt als moeilijk te vervullen beschouwd (tabel 21). Dit percentage lag in de jaren van de recessie duidelijk lager dan thans. De grootste problemen blijken zich voor te doen in de industrie, de bouwnijverheid, de (detail)handel en bij de banken, verzekeringen en zakelijke diensten. Het hoge percentage moeilijk vervulbare vacatures bij de categorie 'overige beroepen' baart de meeste zorgen, als wordt bedacht dat in 1989 van alle vacatures 50 procent bestemd was voor deze beroepsgroep. Overigens is enige voorzichtigheid bij de interpretatie van de gegevens op zijn plaats 1). Zo is de kwalificatie 'moeilijk vervulbaar' door de individuele werkgever gedefinieerd en als zodanig dus niet gestandaardiseerd. Van belang is ook het feit dat de bestandsgegevens geen inzicht geven in het aantal feitelijke vacaturevervullingen. Dit vervullingspercentage -de maat die aangeeft welk deel van de vacatures in een bepaalde periode worden vervuld- bedroeg in 1989 65. Onder invloed van een relatief groot aantal nieuw ontstane vacatures daalde dit percentage in het eerste kwartaal van 1990 tot 53. Daarmee samen hing een toename van de vacatieduur in deze periode met 50 procent. In het tweede kwartaal van 1990 is het vervullingspercentage evenwel weer opgelopen naar 58, (mede) onder invloed van een teruglopend aantal nieuw ontstane vacatures.
1) C. de Neubourg, Structureie werkloosheid, vacatures en fiexibiiiteit, in: H.D. Flap en W.A. Arts, De flexibele arbeidsmarkt: Theorie en praktijk. Van Loghum Slaterus, Deventer, 1988, pp 11-28.
Het (langdurig) onvervuld blijven van vacatures is schadelijk voor de groei van de werkgelegenheid en voor de economische bedrijvigheid. Zo kunnen moeilijk vervulbare vacatures ertoe leiden dat de creatie van andere arbeidsplaatsen wordt geblokkeerd. Als andere gevolgen kunnen worden genoemd: overwerk, uitbesteding van werk, langere levertijden, het afwijzen of annuleren van orders,
76
het uitstellen van voorgenomen uitbreidingen en het ontslag van personeel in andere sectoren 1). Twee typen factoren kunnen worden onderscheiden als het gaat om het ontstaan van moeilijk vervulbare vacatures, te weten de wervingsfactoren en de kwalitatieve discrepanties. De wervingsfactoren hebben betrekking op het niet goed kennen of benutten van de arbeidsmarktmogelijkheden hetgeen een adequate vervulling van een vacature in de wag staat. Bij de werving kan van een groot aantal kanalen -vaak ook gelijktijdig- gebruik worden gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat werving door middel van personeelsadvertenties de laatste jaren steeds belangrijker is geworden en dat dit momenteel het meest gehanteerde wervingskanaal is 2). Daarbij treden aanzienlljke verschillen op naar bedrijfsgrootte en naar sector. Het gewestelijk arbeidsbuTabel 21 — Vacatures, moeilijk vervulbare vacatures (mw) in de periods 1980-1990 en naar enkele kenmerken in 1989 totaal(1)
m w (2)*
(2)als%{1)
X 1000 vacatures 1980-1990/jaar oktober 1980 oktober 1981 oktober 1982 oktober 1983 September 1984 januari 1986 januari 1987 januari 1988 September 1989 december 1989 September 1990 december 1990
t) Genoemd in: WRR, Activerend arbeidsmarktbeleid 1987. 21 Arbeidsvooniening, Hoe werven bedrijven 1990, OAV-werkdokument 1991-01, Rijswijk. december 1990.
52 27 18 24 35 66 71 65 93 93 105 98
27 10 5 7 12 31 34 27 47 -
53 39 27 31 35 46 48 42 51 -
/ 989/opleidingsniveau basisonderwijs (m)avo eerste fase Ibo havo/vwo mbo hbo wo/hbo+
4 6 34 3 30 13 2
2 1 20 1 16 6 1
49 23 59 23 53 50 52
1989/beroepsgroep wetenschappelijk en vakspecialisten administratief commercieel dienstverlening overige beroepen
21 11 7 7 47
10 3 3 3 29
47 23 39 44 62
* mw: moeilijk vervulbaar, als zodanig door de werkgever aangemerkt. Bron: CBS, Jaarenquete vacatures 1989. 77
reau (gab) speelt bij de werving een minder belangrijke rol 1). Daarbij is van belang dat de verhouding tussen vacaturemelding en daadwerkelijke vervulling bij hat arbeidsbureau relatief laag is. Met betrekking tot de wervingsfactoren wordt in het OSA-Trendrapport Vraag naar arbeid 1990 een belangrijke gedragsverandering -in vergelijking tot bevindingen uit 1987- in arbeidsorganisaties geconstateerd. In 1987 gaf 63 procent van de organisaties te kennen bij moeilijk vervulbare vacatures te reageren met het leveren van extra wervingsinspanningen. Slechts 8 procent van de arbeidsorganisaties was bereid de gestelde eisen te verlagen. De gedragsreacties die werden gevonden in de enquete van 1989 staan in tabel 22. In 1989 verklaart 27 procent van de arbeidsorganisaties dat bij moeilijk vervulbare vacatures de eisen worden verlaagd en 29 procent levert extra wervingsinspanningen. Tabel 22 — Maatregelen bij mw's (in procenten arbeidsorganisaties), 1989 extra wervingen meer betalen uitbesteding van werk
29 1 4
opieiden van het huidige personeel opieiden van nieuwkomers
13 25
verlaging van de eisen
27
Bron; OSA, Trendrapport Vraag naar arbeid 1990. Een belangrijk deel van de moeilijk te vervullen vacatures is het gevolg van kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt, waardoor vraag en aanbod onvoldoende op elkaar aansluiten. Het gaat hierbij om de kwaliteit van het arbeidsaanbod, om de kwaliteit van de vraag naar arbeid en om mobiliteitsfactoren. Aangezien deze elementen een belangrijke rol spelen bij de (mis)allocatie op de arbeidsmarkt, worden ze in de volgende subparagraaf behandeld. 5.4 Misallocatie op de arbeidsmarkt Het naast elkaar bestaan van (langdurige) werkloosheid enerzijds en het langdurig openstaan van vacatures anderzijds is een duidelijke aanwijzing van het onvoldoende functioneren van de arbeidsmarkt. In de adviesaanvraag wordt op dit punt gesproken van misallocatie op de arbeidsmarkt. Belangrijke onderwerpen zijn in dit verband arbeidsmobiliteit, loondifferentiatie, (de hoogte van) het wettelijk minimumloon, de relatie minimumloon-sociale zekerheid en kwalitatieve discrepanties. 5.4.1 Arbeidsmobiliteit
1) G.s.H. Jansen en M. Wegerif, Oe marktpositie van de openbare arbeidsbemiddeling, ESB, 24januari 1990. pp 84-87.
Voor het goed functioneren van de arbeidsmarkt is een bepaalde mate van arbeidsmobiliteit noodzakelijk. Zo is de vervulling van openstaande vacatures gebaat bij een hoge arbeidsmobiliteit. Het optimale niveau van arbeidsmobiliteit is overigens moeilijk vast te stellen. Enerzijds kan een lage mobiliteit nadelig zijn, omdat hierdoor aanpassingsprocessen zich slechts langzaam kunnen voltrekken. 78
Anderzijds gaat arbeidsmobiliteit gepaard met 'transactiekosten' voor zowel werkgevers als werknemers. In het begin van de jaren tachtig was de arbeidsmobiliteit geringer dan in de jaren zeventig. De arbeidsmarktsituatie van de eerstgenoemde periode wordt dan ook als star gekwalificeerd. De afkalvende werkgelegenheid en de sterk groeiende werkloosheid vormen hiervoor een belangrijke verklaring. Met het aantrekken van de werkgelegenheid en een toenemende flexibilisering van de arbeid sinds het midden van de jaren tachtig is de arbeidsmarktmobiliteit sterk toegenomen, hetgeen een positieve invloed heeft op het functioneren van de arbeidsmarkt. Uit OSA-onderzoek blijkt dat de mobiliteit naar een baan in de periode 1983-1988 bijna is verdrievoudigd 1). Bovendien is er sprake van een aanzienlijke dynamiek op de interne arbeidsmarkt (functiemobiliteit binnen een bedrijf): circa 7 procent in 1988. Gesteld kan worden dat in 1988 zo'n 20 procent van de werkenden van arbeidsmarktpositie is veranderd. Vooral werkenden die cursussen volgen, hebben een hoge mobiliteit. De werkloze werkzoekenden hebben slechts in relatlef geringe mate van deze grotere dynamiek kunnen profiteren. Het zijn vooral de schoolverlaters die baat hebben gehad bij de stijging van de arbeidsmobiliteit in de jaren tachtig. 5.4.2 Loondifferentiatie en loonstarheden Misallocatie op de arbeidsmarkt wordt vaak mede toegeschreven aan geringe loondifferentiatie en loonstarheden. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat Nederland een relatief geringe loondifferentiatie kent. Schaarsteverhoudingen en produktiviteitsverschillen komen slechts in beperkte mate tot uiting in de (netto)beloning. De signaalfunctie van de loonhoogte wordt daarmee verzwakt, zodat aanpassingsprocessen onvoldoende of met vertraging plaatsvinden. Daaruit volgt overigens niet automatisch dat wanneer de loonhoogte een juiste weerspiegeling van de arbeidsmarktsituatie geeft, volledige aanpassing gegarandeerd is. Zo blijkt bijvoorbeeld uit OSA-onderzoek dat door mannen interessant werk minstenszobelangrijk wordt gevonden als een goedinkomen,terwijl vrouwen aan interessant werk veruit de grootste waarde hechten 2). Tevens blijkt het moeilijk de invloed van financiele prikkels op de mobiliteitsgeneigdheid aan te tonen 3). Verder kan worden opgemerkt dat lonen niet alleen een allocatiefunctie hebben. Zeker bij loondifferentiatie speelt ook de verdelingsfunctie -die nauw samenhangt met de doelstelling van een rechtvaardige inkomensverdeling- een belangrijke rol.
Ij p.c. Allaart ft. Kunnen en H.A. van Stiphoul Trendrapport Arbeidsmarkt 1989, OSA. V32. 's-Gravenhage. J 989. 2) P.C. Allaart R. Kunnen en H.A. van Stiphoul Trendrapport Arbeidsmarkt 1989, OSA V32. 's-Gravenhage. 1989. 3) £. Mekkelholt en J. Hartog, Mobiliteit en beloning, OSA Werkdocument nr. W59, Staatsdrukkerij, 's-Gravenhage, 1989.
De discussie over het minimumloon spitst zich toe op de vraag of de sterke oververtegenwoordiging van laag opgeleiden in het bestand van langdurig werklozen kan worden gecorrigeerd door een verlaging van de minimumloonkosten. In pleidooien voor een dergelijke verlaging wordt geconstateerd dat de arbeidsproduktiviteit van veel langdurig werklozen lager ligt dan de minimumloonkosten, zodat zij niet aantrekkelijk zijn voor werkgevers. Een verlaging van de minimumloonkosten (naast verhoging van de produktiviteit door scholing, werkervaring enzovoort) zou de arbeidsproduktiviteit en de loonkosten meer op 66n lijn brengen en een vermindering van de werkloosheid van deze categorie kunnen bewerkstelligen. Uit verschillende soorten onderzoek (schattingen, micro-economisch onderzoek, enquetes) komt inderdaad naar voren dat van een relatieve verlaging van de minimumloonkosten ten opzichte van 79
degemiddelde loonkostenontwikkeling positieve werkgelegenheidseffecten kunnen worden verwacht. Ongewis blijft in dit onderzoek wat de kwaliteit van deze werkgelegenheid zai zijn. Sinds 1 april 1990 is de Wet loonkostensubsidie op minimumloonniveau (WLDM) in werking, waarbij de werkgever een subsidie van 800 gulden per kwartaal ontvangt voor iedere voltijdwerker op minimumloonniveau (verlaging minimumloon met circa 7,5 procent). De aanvragen in het eerste kwartaal dat de regeling van kracht was hadden betrekking op 15.000 volledige arbeidsplaatsen, gelet op deeltijdarbeid betreft het een groter aantal personen. Bij de discussie over de verlaging van de minimumloonkosten is de relatie tussen het minimumloon en het niveau van de sociale uitkeringen van belang. Uit een analyse in de Notitie Inkomensbeleid 1991 blijkt dat het verschil tussen netto beloning en netto uitkering in bepaalde gevallen zeer gering of zelfs negatief is. Hieruit volgt dat de materiele prikkel om deel te nemen aan formele arbeid in een aantal gevallen beperkt is. Overigens is het van belang dat bij aanvaarding van werk er in veel gevallen uitzicht bestaat op toekomstige inkomensverbetering. Ook is belangrijk dat participatie in formele arbeid andersoortige baten dan financiele op kan leveren. (Daarmee zijn tevens de opiossingsrichtingen geschetst: effectuering van het sanctiebeleid en het materieel en immaterieel aantrekkelijker maken van participatie in betaalde arbeid.) 5.4.3 Kwalitatieve djscrepanties Het onvoldoende op elkaar aansluiten van vraag en aanbod kan ten slotte voor een deel worden toegeschreven aan kwalitatieve discrepanties. Dit betreft zowel de kwaliteit van de arbeidsaanbod als de kwaliteit van de arbeidsplaats. Met betrekking tot de kwaliteit van het arbeidsaanbod zijn opieidingskwalificatie en werkervaring de twee belangrijkste factoren. Door de continue veranderingen op technologisch, organisatorisch en economisch terrein ontstaan nieuwe functies en beroepen en veroudert kennis steeds sneller. Bovendien lopen opieidingen -vakinhoudelijk gezien- onvermijdelijk achter bij de ontwikkelingen in de bedrijven. Ook beschikken veel werkzoekenden niet (meer) over een arbeidsmarktrelevante opleidingsrichting. Hierdoor ontstaat er een discrepantie tussen de wensen van werkgevers en de mogelijkheden van werkzoekenden. Naast de discrepantie tussen de aangeboden opieidingskwalificatie en opieidingsbehoefte lijkt de ruime arbeidsmarkt van de laatste jaren overigens ook de andere kant op te hebben gewerkt, namelijk in de vorm van neerwaartse verdringing. Door de ruime arbeidsmarkt konden werkgevers hun selectie-eisen opschroeven, waardoor vooral de arbeidsmarktpositie van lager opgeleiden is verslechterd. Bij een verkrapping van de arbeidsmarkt boet dit verschijnsel waarschijniijk aan belang in. Kwalitatieve discrepanties kunnen ook betrekking hebben op de kwaliteit van de arbeidsplaats. Het gaat hierbij om de arbeidsvoorwaarden in brede zin. Naast het salaris spelen factoren een rol als de kwaliteit van de arbeid en arbeidsomstandigheden, werktijden, werkdruk, arbeidsduur, bereikbaarheid, type arbeidscontract, imago van bedrijf(stak). Dergelijke factoren spelen niet alleen een rol waar het gaat om laaggekwalificeerde functies, ook bij hooggekwalificeerde functies zijn dergelijke elementen van belang. 80
Bekend zijn de problemen bij de overheid om hooggekwalificeerd personeel met een sterke arbeidsmarktpositie (informatiedeskundigen, accountants en dergelijke) te werven. Op een aantal essentiele punten lijkt de overheid als werkgever de concurrentie nnet het bedrijfsleven te verliezen. Het gaat hierbij om factoren als carri^remogelijkheden, ontplooiingsmogelijkheden, eigen inbreng en initiatief, naast materiele zaken als financiele doorgroeimogelijkheden. Uit de literatuur blijkt dat ook de gesignaleerde problemen in de verpleging, de detailhandel, de metaal en de bouw samenhangen met een negatief imago van deze sectoren. 6. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt tot 1995 De toekomstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt kunnen slechts bij benadering in kaart worden gebracht. Vele onzekerheden maken dat projecties en ramingen met de nodige voorzichtigheid moeten worden geinterpreteerd. Dat neemt niet weg dat op basis van arbeidsmarktverkenningen bepaalde ontwikkelingen en mogelijke knelpunten kunnen worden gesignaleerd. 6.1 De
werkgelegenheidsontwikkeling
Voor 1991 en latere jaren is het beeld van de werkgelegenheidsontwikkeling minder gunstig dan het in de tweede helft van de jaren tachtig en zeker ook nog in 1990 was. Onlangs heeft het CPB in het kader van de Tussenbalans een beknopte verkenning gepresenteerd van de financieel-economische ontwikkeling voor de periode 1990-1994, met verwerking van de door het kabinet voorgenomen beleidsmaatregelen (zie tabel 1, paragraaf 2). Naast het algemene voorbehoud dat prognoses altijd met de nodige voorzichtigheid moeten worden geinterpreteerd, geldt ten aanzien van de hier gepresenteerde cijfers tevens het voorbehoud dat alle voorgenomen maatregelen daadwerkelijk en tijdig dienen te worden gerealiseerd. De groei van de werkgelegenheid per jaar tot 1994 zai, aldus het CPB, aanzienlijk lager uitkomen. Gemiddeld zaI de werkgelegenheid per jaar met 29.000 arbeidsjaren toenemen, in personen betekent dat een jaarlijkse mutatie van gemiddeld 57.000. De werkgelegenheid bij bedrijven zaI gemiddeld met 35.000 arbeidsjaren toenemen. De werkgelegenheid bij de overheid zaI onder invloed van de in het kader van de Tussenbalans aangekondigde maatregelen inkrimpen met 5.000 arbeidsjaren per jaar. Naar sectoren gezien lijkt zich een voortgaande groei af te tekenen in de tertiaire dienstverlening. Een negatieve groei wordt voorzien voor de landbouw, de energiesector, de bouwnijverheid en, onder invloed van de maatregelen in het kader van de Tussenbalans, voor de rijksoverheid. In het Economische Beeld 1992 heeft het CPB de groei van de werkgelegenheid tot en met 1994 uitgesplitst naar jaar. Daaruit blijkt de verwachting dat de groei van de werkgelegenheid in personen met name in 1992 laag zaI zijn: 40.000 personen (16.000 arbeidsjaren). Voor dat jaar wordt dan ook rekening gehouden met een opiopende geregistreerde werkloosheid. Overigens moet worden bedacht dat de totstandkoming van de interne markt in sommige sectoren met ingrijpende aanpassingsII CPB. Nederiand en Europa QZ Werkdo- processen gepaard zaI gaan, waardoor minstens enige tienduizencumentno. 28. 's-Gravenhage. maan 1989. den werknemers van baan zullen moeten veranderen 1). Zo worden 81
er negatieve effecten op de ontwikkeling van de werkgelegenheld in de tertiaire dienstverlening (de banksector) venwacht. Het gaat hier om effecten van een zodanige omvang dat de positieve effecten van de totstandkoming van de interne markt op de industriele werkgelegenheid, met name in de metaal en de bouwnijverheid, aanvankelijk teniet zullen worden gedaan (tabel 23) 1). label 23 — Wijzigingen in de werkgelegenheidsmatrix als gevolg van de totstandkoming van de interne markt in 1992 sector** ISCO-functie
1-4
wetenschappelijk e.a. vakspecialisten, kunstenaar
++
beleidsvoerend en hoger leidinggevend administratief
5
6
7
8
totaal
+ ++
commercieel
+
+ ++
dienstverlenend agrarisch, vissers e.d. produktie * arbeidsplaatsen winst: + : > 500 verlies: - : > 500
++ ++ : > 1000 - : > 1000
-H-+ : > 2500 — : > 2500
** 1 -4: industrie, aardgaswinning, energie en openbaar nut; 5: bouw; 6: handel, horeca en raparatie; 7: transport en communicatie; 8: bank- en verzekeringswezen, zakelijke dienstverlening. Bron: OSA, De arbeidsmarkteffecten van 1992, 1990. 6.2 De ontwikkeling van het arbeidsaanbod De groei van het arbeidsaanbod zai de komende jaren waarschijniijk lets teruglopen. In de Macro-Economische Verkenning voor de periode 1991 -1994 (MEV1990) wordt een toename van het aanbod geprognosticeerd van 50.000 personen per jaar. Dat is een derde lager dan in de periode 1986-1990 toen de gemiddelde jaarlijkse groei uitkwam op 74.000 personen per jaar. Bij de raming is verondersteld dat de participatiegraad van mannen verder daalt en die voor vrouwen verder stijgt. Per saldo bedraagt het participatie-effect evenwel slechts 2.000 personen per jaar, tegenover een demografisch effect van 48.000 per jaar. De migratiecomponent, als onderdeel van het demografisch effect, bedraagt in deze CPB-raming 16.000 personen per jaar. In het Economisch Beeld 1992 heeft het CPB deze raming enigszins bijgesteld. Deze bijstelling wordt met name veroorzaakt door een sterkere stijging dan verwacht van de migratiecomponent. Over de middellange termijn verwacht het CPB de volgende groeicijfers: 70.000 (1991), 50.000 (1992) en 95.000 (1993 en 1994 te zamen)
1) J. Oegema. SEO, De arbeidsmarkteffecten van 1992, OSA-voorstudie. V38. 's-GravenperSOnen. hage, juli 1990.
82
Uit voornoemde ontwikkelingen aan de vraag- en aanbodzijde zai in 1994 nog een aanzienlijke werkloosheid resulteren. Het aantal werkzoekenden zonder baan (CPB-cijfer) daalt in de periode 19901994 slechts met 10.000 personen. In de oorspronkelijke raming bedroeg de daling 60.000 personen. De geregistreerde werkloosheid (officieel werkloosheidscijfer) zaI afnemen van 345.000 personen in 1990 tot 335.000 personen in 1994 (oorspronkelijke raming: 324.000 personen). 6.3 Arbeidsaanbod- en werkgelegenheidsraming naar opleidingscategorie Gezien de heterogeniteit van de arbeidsmarkt is het nuttig de werkgelegenheids- en arbeidsaanbodramingen te desaggregeren. Hierbij moet wel worden bedacht dat een verdere verfijning tot grotere onzekerheidsmarges leidt. Het CPB heeft arbeidsmarktramingen gedifferentieerd naar elf opieidingscategorieen opgesteld voor de periode 1985-2000. Het tentatieve karakter van de uitkomsten benadrukkend, wordt op basis van de vraag- en aanbodramingen van het CPB een indicatie gegeven van de overschotten en tekorten per opieidingscategorie in de jaren 1985, 1994 en 2000 (label 24) 1). De ramingen wijzen uit dat de overschotten van lager geschoolden en algemeen opgeleiden op middelbaar niveau groot dreigen te blijven. Volgens Don kunnen deze overschotten ertoe leiden dat het geraamde tekort van algemeen/administratief opgeleiden op uitgebreid lager niveau niet ontstaat, omdat substitutie van de vraag waarschijniijk is. Don acht een substitutieproces daarentegen minder waarschijniijk in de verzorgende richting. Hier worden enerzijds overschotten op uitgebreid lager en hoger niveau verwacht, terwiji anderzijds tekorten op middelbaar niveau dreigen. In het algemeen lijkt het karakter van deze opieidingen tussen de niveaus te verschillend om tot grote substitutie-effecten te leiden. De situatie in de technische richting op middelbaar en hoger niveau noemt Don het meest zorgwekkend. Gezien de vele specialistische opieidingen binnen deze richting impliceren de uitkomsten ongetwijfeld tekorten op specifieke deelmarkten. Hier dient overigens nogmaals op het tentatieve karakter van de ramingen te worden gewezen. Illustratief hiervoor zijn de uitkomsten van een soortgelijke raming van het CPB uit 1987 2). Toen werden er dreigende tekorten gesignaleerd in de middelbaar en hoger economisch opgeleiden. Door de (onverwacht) sterke instroom in meao, heao en de economisch/juridische faculteiten zijn de in 1987 voorziene tekorten voor rond de eeuwwisseling inmiddels omgeslagen in overschotten. Don meent dan ook dat op de CPBberekeningen geen gedetailleerde onderwijsplanning kan worden gebaseerd. Dit neemt niet weg dat hij een voorlichtingscampagne voor technische opieidingen nuttig acht. 1) F.J.H. Don. De arbeidsmarkt naar opieidingscategorieen op middeiiange termijn symposium 'Scholing voor werk?", 30 november 1989. 2) CPB, De arbeidsmarkt naar opleidingscategorie 1975-2000, Werkdocument 17, 's-Gravenhage, 1987. 3) R.A. Belderbos en C.N. Teulings, De art)eidsmarkt tot 1994, SEO, Amsterdam, September 1989.
6.4 Arbeidsmarktverkenningen naar beroepen Er zijn ook arbeidsmarktverkenningen gemaakt op het niveau van beroepen. Zo geven Belderbos en Teulings ramingen tot en met 1994 3). Zij beperken zich tot beroepen met maximaal een opieiding op middelbaar niveau. Ook uit deze verkenningen komt het beeld naar voren dat lager opgeleiden in 1994 nog steeds de minste 83
kans op werk hebben. Aan de andere kant wordt verwacht dat technisch, agrarisch en medisch opgeleiden in genoemd jaar het snelst een baan vinden. In deze sectoren zullen de vacatures dan ook het moeilijkst te vervullen zijn. De grootste knelpunten worden voorzien bij verpleegkundigen en technisch opgeleiden (technici op middelbaar niveau, elektrotechnici, produktievakpersoneei). In de medisch-verzorgende beroepen zullen in 1994 daarentegen relatief gemakkelijker werkzoekenden kunnen worden aangetrokken. label 24 — Geraamde overschotten (+) en tekorten (-) op de arbeidsmarkt naar opieidingscategorie
lager uitgebreid lager algemeen/administratief technisch verzorgend middelbaar algemeen technisch economisch verzorgend hoger technisch economisch verzorgend
++ =
> 15%
+ = 0 = - =
5 ^ 15% -5 ^ -5% - 5 ^ -15% <-15%
1985
1994
++
++
+ + +
+ ++
2000
0
++ + + +
++
+ 0
0 0
•+
+
+ +
0
0
+
+
0
0
+ +
Bron: F.J.H. Don, De arbeidsmarkt naar opieidingscategorieen op middellange termijn, 1989. Interessant in genoemd onderzoek is dat enige aanpassingsprocessen worden geschetst in de drie beroepen waar de grootste knelpunten worden voorzien (tabel 25). In de twee technische beroepen (middelbaar technici en elektrotechnici) worden minder Its-ers gerecruteerd als gevolg van het teruglopende aantal schoolverlaters met een dergelijke opieiding. Door het veranderde arbeidsaanbod vinden lets meer niet-technisch opgeleiden werk in deze beroepen. De geringe aantrekkingskracht van het beroep van verpleegkundige leidt naar verwachting tot een sterke daling van het aantal medisch opgeleiden. Verondersteld wordt dat dit voor een belangrijk deel kan worden opgevangen door een groter beroep te doen op herintredende vrouwen met een medische opieiding. Voorts zullen de werkgevers steeds meer hun toevlucht moeten zoeken bij werkzoekenden met een minder goed aansluitende vooropleiding. 7. Knelpunten in de toekomst Op basis van de inventarisatie van huidige knelpunten (paragraaf 5) en de in de vorige pai-agraaf beschreven toekomstschets kan nu een beeld worden gevormd van de belangrijkste knelpunten op de arbeidsmarkt in de eerste helft van de jaren negentig. 84
label 25 — Baanvinders in 1986 en 1994 in drie beroepen naar opieiding 1994
1986 verpleegkundigen lager middelbaar medisch waarvan schoolverlater waarvan lierintreder middelbaar algemeen middelbaar verzorgend overig middelbaar technici middelbaar technisch waarvan schoolverlater uitgebreid lager technisch waarvan schoolverlater middelbaar economisch overig
elektrotechnici middelbaar technisch waarvan schoolverlater uitgebreid lager technisch waarvan schoolverlater uitgebreid lager algemeen overig
92
72 (46) (18)
( 6) (40)
5 2 1
18 9 1
•100
100 81
82 (45) 7
(53) 5
( 5)
( 3)
5 6
8 6
100
100 45
38
(16)
(20) 41
52 (34)
(28)
5 5
7 7
100
100
Bron: SEO, De arbeidsmarkt tot 1994, 1989.
7.1 Werkloosheid In de adviesaanvraag steit de minister dat een verdere reductie van de werkloosheid -mede in het licht van de nog te verwachten stijging van het arbeidsaanbod- een aanhoudende forse creatie van werkgelegenheid vergt. De noodzaak van een voortgaande werkgelegenheidsgroei is in de raad onomstreden, zoals ook uit zijn recente advies over het sociaai-economisch beieid op middeiiange termijn blijkt 1). Een hoge economische groei is hiervoor van grote betekenis, zij het dat de raad van mening is dat deze groei een ecologisch verantwoord en duurzaam karakter moet hebben. Bovendien kan worden gesteld dat er minimumeisen -in termen van arbeidsomstandigheden en het aantal arbeidsuren- dienen te worden gesteld aan de kwaliteit van de nieuwe werkgelegenheid.
1) SER, Advies sociaai-economisch beieid op middeiiange termijn 1991-1994, publikatienr. 91/02, 's-Gravenhage. 1991.
De toekomstverwachtingen voor de middeiiange termijn laten evenwel een, ten opzichte van de tweede helft van de jaren tachtig, afnemende economische groei en werkgelegenheidsgroei zien. Het CPB voorspelt voor 1992 zelfs een opiopende werkloosheid. Voortgaande economische groei vormt een noodzakelijke maar overigens onvoldoende voorwaarde voor de bestrijding van de werkloosheid 85
op de middellange termijn. Zeker bij een afnemend groeipercentage zai het arbeidsaanbod de werkgelegenheid in de jaren negentig met enkele honderdduizenden personen overtreffen, zodat de werkloosheid omvangrijk blijft. 7.2 Doelgroepen Uit de arbeidsaanbod- en werkgelegenheidsraming naar opleidingsniveau van het CPB blijkt dat ondanks de stijging van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking de situatie van de categorie ongeschoolden -waaronder veel allochtonen en mensen met een afgebroken opieiding- onverminderd slecht blijft. In hun arbeidsmarktverkenning naar beroep komen Belderbos en Teulings tot dezelfde bevinding. Gevreesd moet dan ook worden dat de meest kwetsbare categorieen op de arbeidsmarkt van de jaren negentig -net als in de huidige situatie- vooral gekenmerkt zullen zijn door een laag opieidingsniveau. Dit neemt overigens niet weg dat ook op de hogere opieidingsniveaus waarschijniijk een ruime arbeidsmarkt blijft bestaan voor personen met zogenoemde verkeerde opieidingsrichtingen. De vraag is echter of een versnelling van technologisch-organisatorische veranderingen de positie van on- en laaggeschoolden niet nog kwetsbaarder maakt, zoals in de adviesaanvraag wordt gesteld. De achterliggende idee is kennelijk dat de introductie van nieuwe technologieen tot gecompliceerder produktieprocessen leidt, waarvoor enerzijds specialisatie en anderzijds het voortdurend op peil houden van kennis van een relatief hoog niveau vereist is. Aangezien laag opgeleiden in het algemeen sterk zijn ondervertegenwoordigd op het gebied van om-, her- en bijscholing, zullen zij minder inzetbaar zijn in het produktieproces, waardoor hun arbeidsmarktpositie verslechtert. Ook de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) voorziet dat nieuwe technologieen tot een stijging van de vereiste vaardigheden leiden zowel op de werkpiek zelf als in de economie in zijn geheel 1). Scholing vormt dan ook een cruciaal element in de door de OESO bepleite sociaal-economische strategie. Het gaat hierbij om scholing in de brede betekenis zowel extern -in opieidingsinstituten- als intern; wat intern betreft, zowel formele scholing (human resource development) als het informeel leren ('learning on the job'). De OESO benadrukt overigens dat het proces van technologische ontwikkeling een sociaal proces is, waarmee derhalve ook sociaal-politieke doelstellingen kunnen worden bereikt. Wat dit laatste betreft kan bijvoorbeeld worden geconstateerd dat de introductie van nieuwe technologieen mogelijkheden biedt voor bepaalde werkenden en werkzoekenden betere arbeidsmarktkansen te scheppen. Zo kunnen nieuwe, gebruikersvriendelijke technologieen bevorderen dat (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten (weer) in het arbeidsproces kunnen participeren. Daarnaast is het denkbaar dat het produktieproces zodanig wordt ingericht dat met behulp van nieuwe technologieen meer banen kunnen worden gecreeerd, c.q. in stand kunnen blijven voor laag opgeleiden. Bovendien moet niet worden uitgesloten dat als neveneffect van technologische veranderingen de behoefte aan betrekkelijk eenvoudige banen in de dienstverlenende sfeer wordt vergroot. II OECD, New technologies in the 1990s: A socio-economic strategy, Parijs, 1988.
86
7.3 Moeilijk vervulbare vacatures Arbeidsmarktverkenningen near opieidingscategorie en beroep laten zien dat op bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt in de jaren negentig tekorten dreigen. Uiteraard moeten dergelijke vooruitberekeningen met de nodige voorzichtigheid worden geinterpreteerd. In sommige vakdeelmarkten kunnen varkenscycli optreden waardoor tekorten na enige tijd omslaan in overschotten en vice versa. Voorbeelden uit het verleden vormen de verpleegkundigen en het onderwijskundig personeel 1). Voor een aantal beroepen lijken de verwachte tekorten samen te hangen met de wijze waarop nieuwe beroepsbeoefenaren worden gerecruteerd. Het gaat hierbij met name om die beroepen waarvoor traditioneel schoolverlaters met een lagere of middelbare beroepsopleiding worden geworven. Vooral door de krimpende aantallen schoolverlaters in de jaren negentig zai deze recruteringsbron aan belang inboeten, zodat werkgevers zich ook op andere categorieen werkzoekenden, zoals herintredende vrouwen, zullen moeten richten. Dit stelt extra eisen aan de scholingsfaciliteiten, terwiji anderzijds een veranderend arbeidsaanbod tevens kan leiden tot aanpassingen van de arbeidsplaats. Resumerend kan worden gesteld dat ook in de jaren negentig in diverse beroepen en sectoren moeilijk vervulbare vacatures zullen bestaan en ontstaan. Voor een deel zaI dit het gevolg zijn van de krimpende instroom van schoolverlaters met een beroepsopleiding, waardoor werkgevers moeten overschakelen op andere wervingsen selectiestrategleen. 7.4 Misallocatie op de arbeidsmarkt Algemeen wordt verwacht dat het goed functioneren van de arbeidsmarkt in de jaren negentig onder meer een grotere flexibiliteit vereist. Dit hangt vooral samen met de verminderde voorspelbaarheid van arbeidsmarktontwikkelingen onder invloed van de toenemende internationalisering en technologisering. In paragraaf 5 zijn reeds enkele elementen van het allocatievraagstuk op de huidige arbeidsmarkt beschreven. Een aantal van de genoemde elementen zaI waarschijniijk ook in de jaren negentig nog actueel zijn. Krapte op bepaalde vakdeelmarkten kan de problematiek wellicht nog verscherpen. Een grotere doorstroming van het 'zittende' personeel naar een zoveel mogelijk op de capaciteiten van de individuele werknemer of werkneemster toegesneden niveau kan in voorkomende gevallen een opiossing bieden. Dit geldt met name voor diegenen wier opieiding hoger is dan noodzakelijk voor de uitoefening van hun huidige functie. Een bijzonder probleem, ten slotte, vormt de positie van de instellingen in de kwartaire sector, die -zo kan worden verondersteld- bij ongewijzigd beleid onvoldoende concurrentiekracht zullen bezitten om op specifieke segmenten van de arbeidsmarkt voldoende geschikt personeel te werven.
1) A. Bouman, Varkenscycli op de arbeidsmarkt, EBB, 23 augustus 1989, pp. 816823.
87
88
Bijiage 3 Samenstelling Commissie Arbeidsmarktbeleid Laden onafhankelijke leden prof.mr. M.G. Rood (voorzitter) prof.dr. A.H.J. Kolnaar prof.dr. B.M.S. van Praag prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt prof.dr. J.J. Siegers ondernemersleden mevrouw drs. J.A. van den Bandt-Stel (VNO) drs. E.H. Haitsma (NCOV) mr. S.J.L Nieuwsma (NCW) drs. G.H.J. Rijkhoff (VNO) drs. J.P.M. Sterk (KNOV) drs. T.H.H. van Vuren (NCBTB) werknemersleden P. Hazenbosch (CNV) drs. C. Inja (FNV) mevrouw I.A. Overdiep (FNV) S. van de Pol (FNV) W.J.C. van der Pol (MNP) mevrouw ir. J.M.J.C. Westerbeek-Huitink (CNV) adviserende leden dr. C.A. van Bochove (CBS) drs. A. Nieuwenhuis (CPB) ministeriele vertegenwoordigers dr. RA. Boot (SoZaW) drs. J.W. Holtslag (AZ) drs. M.J.M. van lersel (O&W) mevrouw drs. M.E.T. van den Broek (EZ) drs. A.G. Olthof (BiZa) mr.drs. A.J. v.d. Putte (WVC) dr. A.B. Vaandrager (SoZaW) drs. F. Vos (WVC) secretariaat drs. L Faase drs. E. van Merrienboer drs. J.W. Nelson drs. C.A. van der Wijst PH.C Dirven (notulist)
89
Publikatieoverzicht Advies voorzieningenbeleid werklozen 1989, 73 pp., ISBN 90-6587-348-1 bestelnr. 89/07
/ 10,-
Advies informatie werkgelegenheidsstructuur 1987, 38 pp., ISBN 90-6587-292-2 bestelnr. 87/16 Advies Arfoeidsvoorzieningswet 1985, 118 pp., ISBN 90-6587-209-4 bestelnr. 85/19
/ 5,-
/a-
Advies sociaal-economisch beleid 1991 -1994 1991, 112 pp., ISBN 90-6587-427-5 bestelnr. 91/02 Advies wijziging AAW, ABW, lOAW en lOAZ 1991, 87 pp., ISBN 90-6587-421-6 bestelnr. 91/01
Advies Europese Politieke Unie 1991, 47 pp., ISBN 90-6587-450-X bestelnr. 91/16
/5,-
Advies ziekteverzuim en ariseidsongeschilctheid 1991, 342 pp., ISBN 90-6587-451-8 bestelnr. 91/15 / 35,Advies bestrijding seksuele intimidatie op de werkpiek 1991, 139 pp., ISBN 90-6587-452-6 bestelnr. 91/14 / 15,Advies profiel tweede fase voortgezet onderwijs 1991, 42 pp., ISBN 90-6587-442-9 bestelnr. 91/13
/ 5,-
Advies toerekening kosten infrastructuur wegvervoer EG 1991, 48 pp., ISBN 90-6587-449-6 bestelnr. 91/12 / 5,Advies oneertijke bedingen in consumentenovereenkomsten 1991, 44 pp., ISBN 90-6587-447-X bestelnr. 91/11 /5,-
/ 12,50
Advies aanduiding prijs per standaardhoeveelheid 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-424-0 bestelnr. 90/26 / 10,Advies bijzondere verhoging minimumloon 1990, 48 pp., ISBN 90-6587-425-9 bestelnr. 90/25
RECENTE PUBUKA TIES
/ 15,-
/7,50
Advies regeling schuldsanering natuurtijke personen 1990, 86 pp., ISBN 90-6587-423-2 bestelnr. 90/24 / 12,50 Advies pensioenproblematiek 1990, 188 pp., ISBN 90-6587-417-8 bestelnr. 90/23
/ 20,-
Advies Economische en Monetaire Unie 1990, 89 pp., ISBN 90-6587-418-6 bestelnr. 90/22
/15,-
Advies gemeenschappelijk spoorwegbeleid 1990, 39 pp., ISBN 90-6587-416-X bestelnr. 90/21 Advies herziening stelsel van ziektekostenverzekeringen 1990, 211 pp., ISBN 90-6587-412-7 bestelnr. 90/20
/5,-
/ 25,-
ALGEMEEN Advies huishoudenlijke afvalstroom 1991, 59 pp., ISBN 90-6587-441 -0 bestelnr. 91/10
/10,-
Advies milieukeur 1991, 42 pp., ISBN 90-6587-440-2 bestelnr. 91/09
/5,-
Advies Herinrichting ABW 1991, 112 pp., ISBN 90-6587-439-9 bestelnr. 91/08
/ 15,-
Advies persfusieregeling 1991, 66 pp., ISBN 90-6587-436-4 bestelnr. 91/07
/ 10,-
Advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 1992 1991, 56. pp., ISBN 90-6587-437-2 bestelnr. 91/06 / 7,50 Advies diffeientiatie werknemersdeel ZW-premie 1991, 47 pp., ISBN 90-6587-435-6 bestelnr. 91/05 / 5,Advies EG-
90
SER-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste advlezen die de / 200,SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost SER-bulletin Maandelijkse ultgave met nieuws en Informatie over de SER, Stichting van de Arbeid en de Pensioenkamer en over belangrljke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,De Sociaal-Economische Read (folder, ook verkrijgbaar in Frans, Duits en Engels).
gratis
Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt tweemaal per week. Jaarabonnement (verzend- en adminlstratiekosten). / 200,-
Alle uitgaven zijn te bestellen door oveimaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te's-Gravenhage, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publikatieoverzicht toe. Tel.: 070-3499505
