ADVIES
SociaalEconomische Raad
Wijziging AAW, ABW, IOAW en IOAZ
91/01
SER
Advies wijziging AAW, ABW, IOAW en IOAZ Advies wijziging AAW, ABW, IOAW en IOAZ Uitgebracht aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publikatie nr. 1 — 18 januari 1991
SER
SociaalEconomische Raad
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad fSER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezic/ithoudende taken met betrekking tot de publiekrectitelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfsctiappenj. Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddeling, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies. waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijke SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Dienst Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK 's-Gravenhage Telefoon: 070 - 3499 499 Telefax: 070 - 3832 535 Viditel *67806ti
ISBN 90-6587-421-6/CIP 2
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
2. 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2
Systematiek en achtergronden van de AAW 7 Huidige systematiek van de AAW 7 Aclitergronden 8 Inkomensdervingsbeginsel 8 Vroeggehandicapten en bijzondere groepen 10
3. 3.1 3.2 3.2.1
Beleidsvoornemens van het kabinet 11 Aanleiding en achtergrond 11 Inhoud 12 Inkomensdervingsbeginsel en bijzondere groepen in de AAW 12 Compenserende maatregelen in de AAW en ABW 13 Afschaffing lOAW en lOAZ 14 Gevolgen van de kabinetsvoornemens 15
3.2.2 3.2.3 3.3 4. 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2
5
4.2.1 4.2.2 4.3
Standpunt van de raad 17 Beleidsvoornemens ten aanzien van de AAW 17 Uitgangspunten 17 Compenserende maatregelen in de AAW 19 Vroeggehandicapten en bijzondere groepen 21 Beleidsvoornemens ten aanzien van de ABW, lOAW en lOAZ 23 Versoepeling vermogenstoets in de ABW 23 Afschaffing lOAW en lOAZ 24 Financiele kader 25
5.
Samenvatting
29
Bijiagen: 1 Samenstelling Werkgroep WWA 33 2 Adviesaanvraag 35 3 Brief van het dagelijks bestuur van de raad aan de staatssecretaris d.d. 5 September 1990 71 4 Kabinetsnotitie gelijke behandeling in de AAW, d.d. 2 april 1990 73 5 Samenvatting advies SVr van 22 juni 1990 85
1. Inleiding
Bij brief van 3 juli 1990 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Sociaal-Economische Read en zijn Commissie Sociale Voorzieningen om advies gevraagd over enkele beleidsvoornemens die zijn gericht op een compensatie van de gevolgen van voorgenomen wijzigingen van de grondslagensystematiek en van de kring van uitkeringsgerechtigden in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). Deze wijzigingen, waarover geen advies is gevraagd, vioeien voort uit de wens van het kabinet om het inkomensdervingsbeginsel in de AAW consequenter tot uitdrukking te laten komen. Aanleiding voor de beleidswijzigingen is de ontwikkeling in de jurisprudentie met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AAW. Met name de uitspraak van het Europese Hof van Justitie (HvJ) van 13 december 1989, naar aanleiding van prejudiciele vragen van de Raad van Beroep (RvB) Groningen, wordt in dit verband genoemd. Het HvJ komt tot het oordeel dat de omstandigheid dat sommige deeltijdwerkers, onder wie naar verhouding een groot aantal vrouwen, in geval van arbeidsongeschiktheid een lagere AAW-uitkering ontvangen dan alle andere AAW-verzekerden, het vermoeden van indirecte discriminate oproept. Los van de juridische aanleiding is het kabinet ook beleidsmatig van oordeel dat de AAW meet worden herzien. Het meent dat bepaalde uit de AAW voortvloeiende verschillen in behandeling tussen groepen van personen niet kunnen worden verklaard vanuit een eenduidige grondslag of vanuit een geheel van samenhangende opvattingen waarop de AAW steunt. De voorgestelde compensatiemaatregelen, weike expliciet ter advisering zijn voorgelegd, hebben betrekking op het schrappen van de entree-eis en de invoering van een algemene middelingsregeling in de AAW en op een verruiming van het vrij te laten vermogen in de Algemene Bijstandswet (ABW). Dit laatste zou volgens het kabinet tevens kunnen leiden tot het intrekken van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werkloze werknemers (lOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (lOAZ). Naar aanleiding van de adviesaanvraag heeft het dagelijks bestuur van de raad de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 5 September 1990 bij brief laten weten dat de raad, gezien de sociaal-politieke implicaties van de voorgenomen wijziging van de grondslagenproblematiek en de kring van rechthebbenden in de AAW, in zijn advies ook op deze beleidsvoornemens zai ingaan. In verband hiermee heeft het dagelijks bestuur de staatssecretaris verzocht de definitieve besluitvorming over deze beleidsvoornemens aan te houden tot de raad hierover advies heeft uitgebracht.
De adviesaanvraag is in handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen, die vervolgens de voorbereiding van de advisering heeft opgedragen aan een speciale werkgroep, waarin ook leden van de Commissie Sociale Voorzieningen zitting hebben. De samenstelling van deze werkgroep is vermeld in bijiage 1; de adviesaanvraag is opgenomen in bijiage 2. Bijiage 3 bevat de eerdergenoemde brief d.d. 5 September 1990 van de raad aan de staatssecretaris. Het aldus voorbereide ontwerp-advies is behandeld in de openbare vergadering van de raad van ISjanuari 1991 hetgeen in de vaststelling van het navolgende advies heeft geresulteerd. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad. Het advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt een algemene beschrijving van de huidige AAW gegeven; voor zover relevant worden tevens enkele achtergronden geschetst. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de beleidsvoornemens van het kabinet weergegeven. Hoofdstuk 4 bevat het standpunt van de raad over het pakket van beleidsvoornemens van het kabinet. Ten slotte volgt in hoofdstuk 5 een samenvatting.
2. Systematiek en achtergronden van de AAW
2.1 Huidige systematiek van de AAW De AAW is een algemene, de gehele bevolking tot 65 jaar omvattende verplichte verzekering tegen financiele gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. Naast uitkeringen kent de AAW ook voorzieningen die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid, alsmede tot het verbeteren van de levensomstandigheden. In het navolgende wordt slechts op dat deel van de AAW ingegaan dat betrekking heeft op inkomensvervangende uitkeringen bij langdurige arbeidsongeschiktheid. Voor het verkrijgen van een recht op uitkering geldt thans als eis dat de verzekerde in het jaar onmiddellijk voorafgaande aan de dag van intreden van de arbeidsongeschiktheid (het zogenoemde refertejaar) inkomen heeft verworven uit of in verband met het verrichten van arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven (inkomensdervingsbeginsel). Dit inkomen moet ten minste 48 maal het minimumloon per dag bedragen (entree-eis). Voor bepaalde groepen van personen is een uitzondering op het inkomensdervingsbeginsel gemaakt. Zo is in de wet zelf het recht op uitkering voor vroeggehandicapten vastgelegd (artikel 6 lid 1 sub b AAW). Voor een aantal andere groepen is gebruik gemaakt van de mogelijkheid (artikel 6 lid 3 AAW) om bij algemene maatregel van bestuur bij wijze van fictie inkomensderving aan te nemen (de zogenoemde bijzondere groepen) 1). Het gaat hierbij om: - de zelfstandige en de meewerkende echtgeno(o)t(e) die in voltijd hebben gewerkt en minder hebben verdiend dan het bedrag van de entree-eis; - studenten tot 30 jaar; - ongehuwden die naaste familieleden verzorgen; - WW- of ZW-gerechtigden, wier uitkering in verband met eigen handelen of nalatigheden wordt gekort (zogenoemde sanctiegevallen).
II KB dd. 28 april 1980, Sib. 263 (Venekerden die geacht warden v66r het intreden van de arbeidsongeschiktheid inkomen te hebben ven/von/en).
Is het recht op uitkering vastgesteld, dan geldt als grondsiag voor de berekening van de uitkering een vast bedrag. Artikel 10 lid 1 AAW stelt dat bedrag op het (bruto) minimumloon (algemene grondsiag). In geval van arbeidsongeschiktheid van 80 procent of meer bedraagt de uitkering 70 procent van het minimumloon. Op grond van het bepaalde in artikel 10 lid 3 en lid 4 AAW wordt alleen voor personen die in het refertejaar in deeltijd hebben gewerkt en die mede als gevolg daarvan minder dan het minimumloon hebben verdiend, de arbeidsongeschiktheidsuitkering gebaseerd op het eigen, in het refertejaar genoten arbeidsinkomen (individuele grondsiag).
Voor in deeltijd werkende zelfstandigen (veelal meewerkende vrouwen) zonder of met een te gering inl
geldelijke uitkering is immers gelegen in het (gedeeltelijk) wegnemen van de geldelijke gevolgen weike ontstaan doordat ten gevolge van ziekte of gebreken het vermogen tot het verwerven van een inkomen door het verrichten van arbeid is verminderd. Deze geldelijke gevolgen zullen zich niet voordoen voor degenen die v66r het intreden van de arbeidsongeschiktheid in staat waren door het verrichten van arbeid een inkomen te verwerven maar die -op grond van weIke overwegingen dan ook- deze mogelijkheid niet hebben benut. Redenen voor het verstrekken van een uitkering acht de raad in dergelijke gevallen niet aanwezig of in ieder geval minder urgent dan ten aanzien van degenen voor wie de arbeidsongeschiktheid wel tot feitelijke inkomensderving leidt' 1). Inherent aan dit uitgangspunt zou ook de gehuwde vrouw uitkeringsrechten hebben indien ten gevolge van arbeidsongeschiktheid inkomen wordt gederfd. Op initiatief van het parlement was bij wet in 1975 vastgelegd dat uiterlijk 1 januari 1979 ook de gehuwde vrouw recht op een AAW-uitkering zou krijgen 2). Bij de vormgeving hiervan koos het toenmalige kabinet voor een verzelfstandiging van aanspraken in de AAW onder invoering van inkomensderving als voorwaarde voor het recht op uitkering. In de MvT bij de wijzigingsvoorstellen wordt in dit verband de volgende motivering gegeven: 'Naast financiele overwegingen. Is een bijkomend voordeel dat door deze eis de AAW-uitkeringen meer in overeenstemming worden gebracht met het beginsei dat aan de WAO-uitkeringen ten grondslag ligt, te weten de loonderving in verband met arbeidsongeschiktheid. Voorts is voor een groot deel van de AAW-verzekerden (de loontrekkenden) immers de WAOuitkering een aanvulling op de AAW-uitkering' 3). Aanvankelijk kenden de kabinetsvoornemens als nadere invulling van het inkomensdervingsbeginsel een gewerkte-ureneis voor het recht op uitkering en de hoogte daarvan. In zijn advies hierover uit 1979 sprak de raad zich in negatieve zin uit over de bantering van een urencriterium, aangezien het aantal gewerkte uren voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid geen graadmeter behoeft te zijn voor de optredende inkomensderving 4). Voorgesteld werd daarom in plaats van het urencriterium uit te gaan van het feitelijke inkomen dat betrokkene voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid verdiende.
1J SER, Advies betreffende een volksverzekering inzake arbeidsongeschiktheid, publikatienr. 9. 's-Gravenhage. 26 mei 1972. p. 6. 2) Deze termijn werd door middel van een uitstel-wetsontwerp uiteindelijk met een jaar veriengd, uitdrukkelijk overigens onder handhaving in beginsei van uitkeringsrechten voor gehuwde vrouwen per 1 Januari 1979 3) Tweede Kamer. vergaderjaar 1978-1979, 15 706. nrs. 1-4, p 30. 4) SER. Advies over de positie van de gehuwde vrouw in de volksverzekeringen, met name in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet. publikatienr 5. 's-Gravenhage. 20 april 1979.
Bij volledige arbeidsongeschiktheid zou de verzekerde volgens het SER-advies in beginsei een uitkering ter hoogte van 70 procent van het minimumloon moeten krijgen. In afwijking van deze hoofdregel meende de raad dat een korting op de uitkering dient plaats te vinden, indien de verzekerde in de referteperiode niet gedurende de voor zijn beroep geldende werktijd werkzaam was en betrokkene daardoor bij arbeidsongeschiktheid feitelijk minder inkomen derft dan het minimumloon. In dat geval zou de uitkeringsgrondslag worden gesteld op het bedrag van de feitelijke inkomensderving. Het inkomensdervingsbeginsel, zo stelde de raad, brengt immers niet alleen mee dat men geen uitkering ontvangt wanneer er in het geheel geen derving van inkomen is, maar ook dat de uitkering in beginsei niet hoger kan zijn dan het inkomen dat voorheen uit arbeid werd genoten. Uitdrukkelijk tekende de raad hierbij aan dat deze korting alleen diende te gelden voor deeltijdwerkers. Hij achtte zo'n korting ongewenst voor zelfstandigen die volledig werkzaam zijn geweest en desondanks minder hebben verdiend dan het minimumloon. Ter vermijding van snipperuitkeringen beval de raad
ook aan een drempel in te bouwen voor het verkrijgen van aanspraak op een uitkering (entree-eis). Het kabinet volgde daarop in grote lijnen de door de raad bepleite systematiek. De gewijzigde wet trad in 1980 in werking. Ingevolge de wetswijziging kregen gehuwde vrouwen die op of na 1 oktober 1975 arbeidsongeschikt zijn geworden aanspraak op uitkering bij het voldoen aan de inkomensdervingseis. 2.2.2 Vroeggehandicapten en bijzondere groepen Bij de introductie van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW in 1980 werd bij wijze van uitzondering voor een aantal categorieen niet de eis van feitelijke inkomensderving gesteld. Het kabinet nam de door de SER in zijn adviezen van 1972 en 1979 genoemde groepen voor een belangrijk deel over. In het navolgende komen de gehanteerde argumenten per groep aan de orde. Ten aanzien van de vroeggehandicapten werd gesteld dat zij nog niet in staat zijn geweest om betaalde arbeid te verrichten, aangezien betrokkenen op het moment waarop de arbeidsongeschiktheid was ingetreden jonger dan 17 jaar waren. Voor studenten -thans de grootste bijzondere groep- werd hetzelfde argument ais voor vroeggehandicapten gebruikt: de arbeidsongeschiktheid was ingetreden voordat betrokkene aan het arbeidsproces kon deelnemen. Achterliggende gedachte is de in brede kring aanvaarde idee dat het in het algemeen om diverse redenen gewenst is om ook na de leerplichtige leeftijd nog een aantal jaren onderwijs te volgen. Maatschappelijk gezien is er voor betrokkenen dus nauwelijks sprake van een keuze. Ter afbakening van deze categorie wordt de leeftijdsgrens van 30 jaar gehanteerd. De uitzondering voor de voltijdwerkende zelfstandigen met geen of gering inkomen werd ingegeven door het argument dat toevallige factoren kunnen hebben geleid tot een relatief laag inkomen in het jaar voorafgaand aan het moment van arbeidsongeschiktheid. Ten aanzien van de ongehuwde verzorgers van naaste familieleden werd de morele verplichting tot zorg jegens familieleden gesteld boven het inkomensdervingsbeginsel. Daarnaast speelde het argument dat desbetreffende personen in beginsel voor het levensonderhoud zijn aangewezen op het verrichten van arbeid. Met betrekking tot de WM/- en ZW-gerechtigden op wie een sanctiebepaling van toepassing is, werd eventuele uitsluiting van het recht op uitkering als een onevenredig gevolg van de gepleegde handeling gezien. Geconstateerd kan worden dat bij de keuze van de bovengenoemde groepen naast het criterium van keuzevrijheid (vroeggehandicapten en studenten) met name motieven van redelijkheid en sociale rechtvaardigheid een rol hebben gespeeld. Dit sluit aan bij de opvattingen van de raad, zoals verwoord in zijn adviezen van 1972 en 1979. In de optiek van de raad wordt van de algemene regel -feitelijke inkomensderving- slechts afgeweken bij onvoldoende keuzevrijheid (vroeggehandicapten en studenten) of om aan te sluiten bij de maatschappelijke behoefte. 10
3. Beleidsvoornemens van het kabinet
3.1 Aanleiding en achtergrond De uitspraak van het HvJ d.d. 13 december 1989 betreffende de positie van deeltijdwerkers in de AAW is voor het kabinet aanleiding geweest zich diepgaand te beraden over de uitgangspunten van deze wet. Genoemde uitspraak is het gevolg van prejudiciele vragen van de RvB Groningen en heeft betrekking op de vraag of de bepalingen inzake de individuele grondslag in de AAW in overeehstemming zijn met artikel 4 lid 1 van Richtlijn 79/7/EEG (de derde EEG-richtlijn) 1). Het HvJ overweegt als volgt 2).
1) Dit artikel bepaalt dat 'het beginsel van gelijke behandeling inhoudt, datiedere vorm van discriminatie op grond van geslacht. hetzij direct hetzij indirect (...), is urtgesloten (...) met betrekking tot: - ( • • )
-U - de berekening van de prestaties (...)'. 2) De voiiedige tekst van deze uitspraak is als bijiage opgenomen bij de adviesaanvraag. 3) Deze uitspraak is als bijiage opgenomen bij de adviesaanvraag. 4j Ook de Sociaie Verzekeringsraad (SVr) is deze mening van de RvB Groningen toegedaan. Tevens is de SVr van oordeel dat er geen juridische gronden bestaan om het recht op uitkering voor de bijzondere groepen in te trekken. De SVr schrijft dit in een ongevraagd advies van 22 juni 1990 naar aanleiding van de kabinetsnotitie van 2 april 1990 aan de Tv/eede Kamer Een samenvatting van het SVr-advies is opgenomen in bijiage 5.
De nationale wetgever kent aan eike uitkeringsgerechtigde met uitzondering van degenen die in deeltijd hebben gewerkt, een uitkering op sociaai-minimumniveau toe, waarvan het bedrag onafhankelijk is van de hoogte van het voorheen verworven inkomen uit arbeid. Bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden, die in het geheel geen inkomen uit arbeid hadden in het jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid of die slechts een zeer gering inkomen hadden (vroeggehandicapten en de bijzondere groepen), hebben immers eveneens recht op dat sociaal minimum. Uitsluitend de uitkering aan deeltijdwerkers die minder hebben verdiend dan het minimumloon wordt berekend op basis van het voorheen genoten inkomen en is lager dan dat sociaal minimum. Aangezien deeltijdwerkers in Nederland hoofdzakelijk vrouwen zijn, leidt een bepaling als de onderhavige in beginsel tot discriminatie van vrouwen ten opzichte van mannen. Deze bepaling moet in strijd worden geacht met de doelstelling van artikel 4 lid 1 van de derde EEG-richtlijn, tenzij het verschil in behandeling tussen de twee groepen werknemers wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht. Als reden ter rechtvaardiging van het verschil in behandeling tussen deeltijdwerkers en andere uitkeringsgerechtigden is aangevoerd dat het onbillijk zou zijn aan deeltijdwerkers een uitkering toe te kennen die hoger is dan het voorheen genoten inkomen. Het HvJ is van oordeel dat dit geen objectieve rechtvaardigingsgrond kan vormen voor het verschil in behandeling, omdat de AAW-uitkering in tal van andere gevallen ook hoger is dan dat inkomen. Op grond van deze uitspraak trekt het kabinet de houdbaarheid van de bepalingen in de AAW voor deeltijdwerkers in het licht van het beginsel van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in twijfel. Deze twijfel is niet weggenomen door de uitspraak d.d. 10 april 1990 van de RvB Groningen 3), waarin wordt geconcludeerd dat genoemde bepalingen niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht 4).
11
Het kabinet is daarom van oordeel dat de AAW een zodanige aanpassing behoeft dat mogelijke strijdigheid met het beginsel van gelijke behandeling wordt voorkomen. Dit mede in verband met mogelijk grote budgettaire gevolgen indlen beleidswijzigingen uitblijven. Zo dreigt een budgettaire tegenvaller van 325 miljoen gulden per jaar, indien de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de uitspraak van de RvB Groningen vernietigt en bij gevolg arbeidsongeschikte deeltijdwerkers met een (arbeids)inkomen lager dan het minimumloon een uitkering op basis van de algemene grondslag dienen te krijgen. In dat geval, zo stelt het kabinet in de adviesaanvraag, moet het ook niet uitgesloten worden geacht dat de entree-eis in strijd wordt geoordeeld met artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BuPo) 1). Het kabinet vreest dat een gevolg hiervan zou kunnen zijn dat iedere ingezetene van 18 tot 65 jaar, ook als er geen sprake is van feitelijke inkomensderving (bijvoorbeeld huisvrouwen, langdurig werklozen), bij arbeidsongeschiktheid recht krijgt op een AAW-uitkering op basis van de algemene grondslag. In de adviesaanvraag worden de extra uitgaven in dat geval op circa 2 miljard gulden per jaar geraamd. Verder is het kabinet van oordeel dat de AAW niet alleen op grond van juridische maar ook op grond van beleidsmatige overwegingen moet worden herzien. Uit beantwoording van kamervragen ter zake blijkt dat het kabinet van mening is dat ook indien de CRvB de uitspraak van de RvB Groningen zou bevestigen, moet worden overgegaan tot aanpassing van de kring van rechthebbenden en van de grondslagvaststelling 2). De verschillen in behandeling tussen groepen van personen in de AAW zijn volgens het kabinet niet te verklaren vanuit een eenduidige grondslag of vanuit een geheel van samenhangende opvattingen waarop de AAW steunt. Zij hinkt op twee gedachten, te weten enerzijds op het vereiste van inkomensderving en anderzijds op het uitgangspunt van een minimuminkomensgarantie bij het ontbreken van de capaciteit om inkomen uit arbeid te verwerven als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Deze uitgangspunten zijn, aldus het kabinet, niet consistent en consequent uitgewerkt. 3.2 Inhoud 3.2.1 Inkomensdervingsbeginsel en bijzondere groepen in de AAW 1) Dit artikel luidt als volgt: 'Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van weike aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op weIke grond dan ook, zoalsras, huidskleur, geslacht teal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatscftappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status. 2) TweedeKamer. vergaderjaar 1989-1990. 20 610. nr 25. 3) Bij de uiteenzetting van de beleidsvoornemens van het kabinet wordt naast de adviesaanvraag ook gebruik gemaakt van de kabinetsnotitie van 2 april 1990 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaai De hierin verwoorde beleidsvoornemens dienen volgens het kabinet als een samenhangend pakket te worden gezien. Genoemde kabinetsnotitie is opgenomen in bijiage 4.
Het kabinet kiest in de voorstellen voor een versterking van het inkomensdervingsbeginsel ten koste van het uitgangspunt van minimuminkomensgarantie 3). Een AAW-uitkering zai bij realisering van de kabinetsvoorstellen in beginsel uitsluitend nog worden verstrekt op basis van het laatstgenoten (arbeids)inkomen: de uitkering t>edraagt bij volledige arbeidsongeschiktheid 70 procent van het laatstverdiende arbeidsinkomen tot maximaal 70 procent van het minimumloon. De versterking van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW noodzaakt volgens het kabinet tot het beeindigen van het recht op uitkering voor de bijzondere groepen (studenten, voltijdwerkende zelfstandigen zonder of met een gering arbeidsinkomen, ongehuwd verzorgenden van naaste familieleden en de sanctiegevallen). Voor vroeggehandicapten is het kabinet van oordeel dat het objectief te rechtvaardigen is dat recht op uitkering bestaat zonder dat sprake is van feitelijke inkomensderving. Zij zijn op een zodanig tijdstip
12
arbeidsongeschikt geworden, dat zij nog niet in staat zijn geweest om een arbeidsinkomen te verwerven. Voor de bijzondere groepen kan naar de mening van het kabinet niet gesteld worden dat het voor hen -objectief gezien- onmogelijk is geweest arbeidsinkomen te verwerven. Blijkens de adviesaanvraag heeft het kabinet overwogen om bovengenoemde bijzondere groepen onder de werkingssfeer van de lOAW en lOAZ te brengen. Het iieeft hiervan afgezien omdat hieraan juridische risico's verbonden zijn. Voorts heeft het kabinet gedacht aan een aparte voorziening voor de bijzondere groepen. Omdat ook deze regeling kwetsbaar zou zijn voor juridische procedures en derhalve onvoorziene financiele risico's met zich zou brengen, heeft het ook van dit alternatief afgezien. Voor studenten overweegt het kabinet de mogelijkheid van een collectieve particuliere verzekering tegen arbeidsongeschiktheid. 3.2.2 Compenserende maatregelen in de AAW en ABW Het kabinet ziet wel mogelijkheden voor sommige bijzondere groepen gerichte compenserende maatregelen te treffen in de AAW en in de ABW.
AAW Het kabinet stelt voor in de AAW een middelingsregeling op te nemen. Deze houdt in dat de vaststelling of wordt voldaan aan de inkomensdervingseis en van de hoogte van de AAW-uitkering niet noodzakelijkerwijs wordt gebaseerd op het inkomen in het refertejaar, maar op het gemiddelde jaarinkomen in bijvoorbeeld de drie jaren voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid, indien dit gemiddelde hoger is dan het inkomen in het refertejaar. Deze regeling kan voor een deel de negatieve gevolgen van fluctuaties in het inkomen ondervangen, waarmee met name zelfstandigen worden geconfronteerd 1). Het kabinet is van oordeel dat het stringent toepassen van het inkomensdervingsbeginsel zich niet verdraagt met het hanteren van een drempelbedrag. Het stelt derhalve voor de entree-eis te schrappen. Over de uitvoeringstechnische aspecten van deze maatregel, met name over het ontstaan van zogenaamde snipperuitkeringen en de daarmee samenhangende uitvoeringskosten, heeft het kabinet advies gevraagd van de SVr. Vanuit het oogpunt van geiijke behandeling vindt het kabinet dat een middelingsregeling en het eventueel schrappen van de entreeeis in hun toepassing niet beperkt kunnen worden tot de categorie van zelfstandigen, maar dat deze algemeen geldend zouden moeten zijn. De voordelen vallen dan ook toe aan andere groepen die momenteel geen aanspraak op een AAW-uitkering kunnen maken. Zo kan worden gedacht aan bijvoorbeeld de RWW-gerechtigde, die kort na de periode van WW-uitkering arbeidsongeschikt wordt, of aan iemand die kort na het verlaten van de arbeidsmarkt arbeidsongeschikt wordt. 1) Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, kent de AAW thans ook een middelingsregeling. Deze geldt echter uitsluitend voor deeltijdzelfstandigen ter bepaling van hun recht op uitkering.
ABW De maatregelen in de AAW zullen niet verhinderen dat in voorkomende gevallen een beroep op bijstand moet worden gedaan. In dit verband overweegt het kabinet de vermogenstoets in de 13
bijstand te versoepelen. Het denkt hierbij aan een verhoging van de vrijiating van respectievelijk het bescheiden vermogen en het vermogen dat is belegd in het eigen huis. Ook zou (tot een bepaald maximum) het voor de pensioenvoorziening te bestemmen vermogen buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Deze verbeteringen dienen volgens het kabinet een algemeen karakter te dragen omdat een aparte regeling voor ex-AAW-gerechtigden in de ABW juridische risico's in zich bergt. Tevens dienen de verbeteringen binnen het financiele kader te passen (zie paragraaf 6 van de adviesaanvraag). Dit houdt in dat naarmate meer maatregelen tegelijkertijd worden uitgevoerd, de reikwijdte van de afzonderlijke maatregelen beperkter zai moeten zijn. De voorgestelde compenserende maatregelen In de ABW zijn niet alleen bedoeld voor degenen die als gevolg van de versterking van het inkomensdervingsbeginsel niet langer een AAW-uitkering naar algemene grondslag krijgen, maar ook voor degenen die op grond van de Reparatiewet AAW 1) per 1 juli 1991 hun AAW-uitkering zullen verliezen. Het gaat hier om personen die voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt zijn geworden en (op grond van overgangsrecht) destijds recht hebben verkregen op AAW-uitkering, zonder dat sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. Het betreft 3250 gehuwde mannen en ongehuwden die reeds langer uitkering hebben en 60CXD gehuwde vrouwen die v66r 4 mei 1989 uitkering hebben aangevraagd. 3.2.3 Afschaffing lOAW en lOAZ De lOAW en lOAZ bieden een inkomensgarantie op het niveau van het sociaal minimum aan respectievelijk oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen. Beide regelingen zijn een uitvloeisel van de stelselherziening sociale zekerheid in 1987. De bedoeling van beide regelingen is te voorkomen dat betrokkenen in de bijstand terechtkomen. De voornaamste verschillen met de bijstandswet zijn het ontbreken van een vermogenstoets en een meer soepele inkomenstoets, in die zin dat bepaalde soorten inkomsten (inkomsten uit vermogen 2), alimentatie, 'gouden handdruk', particuliere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen) niet onder de inkomenstoets vallen.
/ ; Wet van 3 mei 1989 tot verlenging van het recht op arbeidsongesch/ktheidsuitkering op grond van de Algemene Arbe/dsongeschiktheidswet van personen, wier arbeidsongeschiktheid v66r 1 januari 1979 is ingetreden, Stb. 126. laatstelijk gewijzigd bij Wet van 4 juli 1990. Stb. 386. 2) In de lOAZ alleen voor dat deel van het vermogen dat de 177.500 gulden niet te boven gaat 3) In zijn notitie van 2 april 1990 aan de Tweede Kamer voerde het kabinet ook juridische redenen aan voor afschaffing van de lOAW en lOAZ. In de adviesaanvraag zijn alleen beleidsmatige overwegingen genoemd die het kabinet tot dit voorstel brengen.
Vanwege beleidsmatige redenen stelt het kabinet voor de lOAW en lOAZ af te schaffen; door de voorgestelde verruiming van de vermogensvrijiating in de ABW is naar zijn mening een tussenliggende voorziening als de lOAW of lOAZ niet meer nodig 3). Een andere mogelijkheid is volgens het kabinet de doelgroepen van deze regelingen te beperken tot de categorie oudere werklozen. In dat geval verliezen arbeidsongeschikten, die niet tevens binnen de voorwaarden van de lOAW/IOAZ als oudere werkloze kunnen worden aangemerkt, het recht op lOAW- en lOAZ-uitkering. Als (extra) compensatie voor het intrekken van de lOAZ acht het kabinet het denkbaar een regeling tot stand te brengen overeenkomstig de doelstelling van genoemde wet. Het karakter van deze regeling zou kunnen zijn gericht op het beeindigen van bedrijf of beroep door zelfstandigen in het midden- en kleinbedrijf, de land14
en tuinbouw en de visserij. Als voonA/aarde zaI onder andere gelden dat men niet (meer) in staat is een inkomen te verwerven ter hoogte van het sociaal minimum. 3.3 Gevolgen van de kabinetsvoornemens De consequente toepassing van het feitelljke inkomensdervingsbeginsel in de AAW heeft volgens het kabinet de volgende consequenties 1): a. het beeindigen van circa 13.700 lopende ultkeringen van personen die tot de bijzondere groepen behoren. Hiervan is naar schatting ruim 40 procent (5680 personen) (ex-)zelfstandige en behoort de resterende 60 procent (8000 personen) tot de groep studenten, ongehuwde verzorgers van naaste familieleden en zogenoemde sanctiegevallen. De omvang van de laatste twee categorieen is niet exact bekend, maar beperkt zich naar schatting tot enkele tientallen per categorie; b. het verlagen van circa 9700 lopende uitkeringen van ex-zelfstandigen die met voltijdarbeid minder hebben verdiend dan het minimumloon; c. het niet meer verstrekken van uitkeringen aan 'nieuwe' arbeidsongeschiktenzonderfeitelijkeinkomensderving(vooral studenten en zelfstandigen zonder winstinkomen); d. het op een lager niveau vaststellen van uitkeringen aan 'nieuwe' arbeidsongeschikte (voltijd)zelfstandigen met een laag inkomen. Het merendeel van deze arbeidsongeschikten zaI ter voorziening in het levensonderhoud (gedeeltelijk) aangewezen raken op een bijstandsuitkering. Dit geldt niet voor arbeidsongeschikten die een partner met inkomen hebben; immers, de Bijstandswet kent een inkomenstoets die ook betrekking heeft op het inkomen van de partner. Daarnaast zouden circa 18.000 ontvangers van een lOAWuitkering en de circa 2400 ontvangers van een lOAZ-uitkering een beroep op bijstandsverlening moeten doen wanneer de lOAW en de lOAZ zouden worden opgeheven. Wat de financiele effecten van de in de adviesaanvraag beschreven voorstellen betreft heeft het kabinet als randvoorwaarde gesteld dat de gehele operatie per saldo structureel budgettair neutraal dient te verlopen. Ten aanzien van de financiele gevolgen van de afzonderlijke maatregelen wordt verwezen naar de tabel op pagina 11 van de adviesaanvraag en naar paragraaf 4.3 van dit advies.
/ ; Notitie van 2 april 1990. pp. 5 en 6.
15
16
4. Standpunt van de raad
In dit hoofdstuk geeft de raad zijn zienswijze op de in de adviesaanvraag genoemde beleidsvoornemens van het kabinet. Daarbij wijst hij erop dat de problematiek die in de adviesaanvraag aan de orde wordt gesteld, voortkomt uit de ontwikkeling van de jurisprudentie metbetrekkingtotdegelijkebehandeling van mannen en vrouwen. Het hiernavolgende standpunt van de raad dient in deze context te worden bezien. 4.1 Beleidsvoornemens ten aanzien van de AAW In zijn eerdere adviezen over een volksverzekering tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid heeft de raad steeds het inkomensdervingsbeginsel als uitgangspunt gehanteerd. De keuze voor inkomensderving als leidend principe in de AAW wordt door hem nog steeds onderschreven. De raad constateert met het kabinet dat het inkomensdervingsbeginsel in de huidige AAW niet consequent wordt toegepast. Deze constatering geldt in het bijzonder het verschil in de grondslagensystematiek tussen deeltijd- en voltijdwerkers. Immers, voor de uitkeringshoogte van een voltijdwerker geldt een vast bedrag als grondslag -te weten het bruto minimumloon-, ongeacht het feitelijk verdiende inkomen voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid. Slechts personen die in het refertejaar in deeltijd hebben gewerkt en die mede als gevolg daarvan minder dan het minimumloon hebben verdiend, krijgen een AAW-uitkering gebaseerd op het eigen, in het refertejaar genoten arbeidsinkomen. De raad is met het kabinet van mening dat een meer consequente toepassing van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW gewenst is. De uitwerking die hem voor ogen staat, wijkt op sommige punten echter af van hetgeen het kabinet in zijn beleidsvoornemens kenbaar heeft gemaakt. In het navolgende geeft de raad uitwerking aan zijn visie op de uitkeringsgrondslagen en de uitkeringssystematiek van de AAW. Daarbij gaat hij allereerst in op de uitgangspunten en uitkeringssystematiek voor arbeidsongeschikten met een recent arbeidsverleden (respectievelijk paragrafen 4.1.1 en 4.1.2) en vervolgens op de bijzondere groepen in de AAW (paragraaf 4.1.3). 4.1.1 Uitgangspunten In de visie van de raad is de AAW een algemene, de gehele bevolking tot 65 jaar omvattende verplichte verzekering tegen financiele gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. Evenals in voorgaande adviezen ter zake verstaat de raad hieronder dat het risico dat door de wettelijke verzekering wordt gedekt, betrekking heeft op de omstandigheid dat de verzekerde als gevolg van arbeidsongeschiktheid feitelijk arbeidsinkomen derft. Op grond van dit verzekerd risico komt voor een uitkering in geld in beginsel alleen in aan17
merking de verzekerde die voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid inkomsten heeft verworven uit of in verband met het verrichten van arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven. Of er sprake is van feitelijke inkomensderving wordt, zoals thans ook het geval is, in beginsel beoordeeld over een termijn van 52 weken onmiddellijk voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid (het refertejaar); het recht op uitkering gaat in wanneer de verzekerde 52 weken arbeidsongeschikt is geweest. Wat de bepaling van de uitkeringshoogte betreft onderschrijft de raad de door het kabinet voorgestelde wijziging van de grondslagensystematiek. Deze houdt in dat een AAW-uitkering in beginsel wordt verstrekt op basis van het laatstgenoten (arbeids)inkomen: de uitkering bedraagt bij volledige arbeidsongeschiktheid 70 procent van het laatstverdiende arbeidsinkomen tot maximaal 70 procent van het minimumloon. Anders dan in de huidige AAW is het feitelijke inkomen maatgevend voor de uitkeringshoogte. Het doet er dan niet toe of dit in deeltijd dan wel in voltijd is verworven. Door de maximale uitkeringshoogte te baseren op het minimumloon wordt aangesloten bij de systematiek die ook in andere volksverzekeringen wordt gehanteerd. Voor het ontstaan van een recht op uitkering geldt thans als voorwaarde dat wordt voldaan aan de entree-eis ter hoogte van 48 maal het minimumloon per dag. Het hanteren van deze entreeeis ligt bij een consequente toepassing van het inkomensdervingsbeginsel niet voor de hand. Bovendien rijst bij bantering van zo'n entree-eis het vermoeden van (indirecte) discriminatie naar geslacht zonder dat daarvoor een goede rechtvaardigingsgrond aanwezig is 1). Op grond van het voorgaande zou het in de rede kunnen liggen om het kabinetsvoorstel om de entree-eis af te schaffen, te steunen. Dit neemt niet weg dat de raad -evenals in het verleden- er aan hecht dat 'snipperuitkeringen' zoveel mogelijk worden voorkomen. De raad stelt voor om op dit punt een zelfde systematiek te hanteren als in de W W 2). In deze systematiek ontstaat er in geval van inkomensderving altijd een recht op uitkering, maar dit recht komt bij zeer lage uitkeringsbedragen niet tot uitbetaling. Nadeel van deze systematiek is dat in een aantal gevallen eerst de gehele gevalsbehandeling (vaststelling van grondslag, mate van arbeidsongeschiktheid) meet worden doorlopen, hetgeen tot relatieve hoge uitvoeringskosten kan leiden. De raad gaat er vooralsnog van uit dat het hier een relatief kleine groep van personen betreft, zodat de extra belasting voor de uitvoeringsorganen beperkt kan zijn.
1) Dit werd onlangs bevestigd door de uitspraak van de RvB Arnhem van 13 September 1990, waarin de entree-eis in de AAW in stri/d wordt genoemd met artikel 4 lid 1 van de derde EEG-richtlijn. 2) Artikel 41 van de WWIuidt: 'de uitkering wordt niet betaaid indien deze per week doorgaans minder bedraagt dan een achtste deel van het minimumloon'. Het gaat hierbij om een achtste deel van het minimumloon per dag in een week, zijnde ruim 500 gulden per jaar {niveau 1 januari 1990).
Mocht echter blijken dat bovenstaande systematiek tot onevenredig grote uitvoeringsproblemen leidt, dan geeft de raad in overweging een zeer lage entree-eis -een bedrag ter hoogte van het drempelbedrag uit de hiervoor genoemde 'niet-uitbetalingsoptie'- te hanteren ter voorkoming van snipperuitkeringen. Wat de juridische onderbouwing hiervan betreft kan worden gesteld dat een dergelijke drempel in overeenstemming is met het inkomensdervingsbeginsel. De eis van inkomensderving kan immers zo worden uitgelegd dat inkomensbedragen die zijn aan te merken als te verwaarlozen bedragen geen titel opieveren voor een recht op AAW-uitkering, omdat dit evenzeer -en dan nog in versterkte mate- tot te verwaarlozen uitkeringsbedragen zai leiden.
18
4.1.2 Compenserende maatregelen in de AAW Het consequent toepassen van de eis van feitelijke inkomensderving zou betekenen dat voltijdwerkende zelfstandigen met een negatief of zeer laag inkomen in het refertejaar, geen recht op AAW-uitkerlng hebben dan wel geen AAW-uitkering krijgen uitbetaald. Tevens zouden zelfstandigen die met voltijdarbeid minder hebben verdiend dan het minimumloon een lagere uitkering krijgen dan volgens de huidige AAW-systematIek het geval is. Ingevolge de huidige AAW hebben in geval van arbeidsongeschiktheid alle voltijdwerkende zelfstandigen recht op de maximale uitkering. De achterliggende gedachte is dat het niet wenselijk wordt geacht hun recht op uitkering en de hoogte ervan te laten bepalen door fluctuaties in het inkomen, veroorzaakt door toevallige factoren gelegen buiten de wil van betrokkene. Deze gedachte ligt ook ten grondslag aan de huidige middelingsregeling in de AAW voor deeltijdwerkende zelfstandigen ter bepaling van hun recht op uitkering. De raad onderschrijft deze redengeving voor een specifieke uitvoeringsregeling voor zelfstandigen nog steeds. Ook het kabinet onderkent de specifieke problematiek van zelfstandigen in de sfeer van de AAW. Daarom stelt het als compenserende maatregel in de AAW een middelingsregeling voor ter bepaling van zowel het recht op als de hoogte van de uitkering. Deze regeling kan de negatieve gevolgen van fluctuaties in het inkomen beperken. Vanuit het Gogpunt van gelijke behandeling vindt het kabinet dat een middelingsregeling algemeen geldend zou moeten zijn. Over de opiossing van de specifieke problematiek van zelfstandigen in de AAW en het door het kabinet in dit kader gelanceerde voorstel in de AAW een algemene middelingsregeling in te voeren, wordt binnen de raad verschillend gedacht.
* Bestaande uit de ondernemersieden, de werknemersieden benoemd door het CNV en het MHP, alsmede de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, Kolnaar, mevrouw Lodders-Elfferich, Meulenberg, Van Muiswinkel, Nieuwenburg en Schouten. Ij Hiermee zou de bestaande middelingsregeling voor het recht op uitkering voor deeltijdwerltende zelfstandigen dus komen te vervallen.
Een deel van de raad* stelt ter opiossing van de specifieke problematiek van zelfstandigen in de AAW een andere regeling voor dan het kabinet. Ten aanzien van het recht op uitkering neemt dit deel als vertrekpunt de formulering die de raad in paragraaf 4.1.1 heeft gegeven; de kring van rechthebbenden bestaat uit diegenen die voldoen aan de eis dat in de 52 weken voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid inkomsten zijn verworven uit of in verband met het verrichten van arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven. Voor een antwoord op de vraag of er sprake is van inkomensderving zou, zo stelt dit deel voor, bepalend moeten zijn dat in het refertejaar arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven is verricht, weike is gericht op het verwerven van inkomen. Deze formulering sluit alle zelfstandigen die in het refertejaar hebben gewerkt in tot de kring van rechthebbenden, ongeacht de mate van inkomensderving 1). Dit deel wijst erop dat door vast te houden aan het refertejaar, de directe band met het arbeidsproces in stand wordt gehouden. Dit is niet het geval in de door het kabinet voorgestelde middelingsregeling ter bepaling van het recht op uitkering, waarbij ook recht op uitkering zou bestaan wanneer in het refertejaar geen inkomen uit arbeid ward verworven maar nog wel in een periode van drie jaar voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Dit leidt er bovendien toe dat de kring van rechthebbenden wordt uitgebreid, hetgeen door dit deel van de raad als een ongewenste ontwikkeling wordt gezien.
19
Voor de bepaling van de hoogte van de uitkering acht dit deel van de raad het op grond van een tweetal argumenten gewenst een specifieke regeling voor zelfstandigen in de AAW te introduceren. Ten eerste stelt dit deel vast dat het karakter van de inkomensvorming van zelfstandigen fundamenteel afwijkt van hetgeen voor loontrekkenden geldt. De fluctuaties in het inkomen van een zelfstandige worden veroorzaakt door vele factoren. Hierbij kan worden gedacht aan klimatologische factoren (agrarische sector, toerisme), bedrijfseconomische factoren (grote investeringen in een bepaald jaar kunnen het (winst)inkomen sterk drukken) en algemeen-economische factoren (fluctuerende marktontwikkelingen werken bij een zelfstandige veel directer door in het inkomen dan bij een werknemer). Deze factoren maken dat veel zelfstandigen, ook als er sprake is van een gezond bedrijf, in enig jaar kunnen worden geconfronteerd met een negatief of laag inkomen en derhalve zullen moeten interen op het vermogen. Ten tweede wijst dit deel van de raad erop dat voor zelfstandigen, anders dan voor werknemers, geen sociale verzekeringen tegen ziekte en werkloosheid gelden. Daar waar werknemers in voorkomende gevallen (tijdelijk) het arbeidsproces verlaten en kunnen terugvallen op een uitkering krachtens de WW of ZW, zullen zelfstandigen vaak hun activiteiten voortzetten, zelfs als het inkomen sterk terugloopt en op het vermogen moet worden ingeteerd. Wordt een (ex-)werknemer tijdens zo'n periods van ziekte of werkloosheid door arbeidsongeschiktheid getroffen, dan wordt zijn uitkering globaal gesproken gsbasssrd op het inkomen dat voor de periode van ziekte of werkloosheid werd verdisnd. Bij ssn zslfstandigs zai hst in ssn soortgelijke situatie daarentegen eerder voorkomen dat, zonder naders rsgsling, ssn (inmiddels) geslonken inkomen de basis voor ds uitksringsgrondslag vormt. Gslst op het voorgaande is dit deel van de raad van oordeel dat een vergelijkbare behandeling van werknemers sn zelfstandigen binnen 6en arbeidsongeschiktheidsregeling een andersoortige benadering van zelfstandigen dan van werknemers vereist. Een middelingsregeling over drie jaar ter bepaling van de uitkeringshoogte voor zelfstandigen -analoog aan de systematiek in de voorgestane algsmsns middelingsregeling van het kabinet- wijst dit deel van de raad af. Een middelingsregeling is naar ds msning van dit dssi nist mssr dan een rekenkundig gemiddelde, waarin een eventueel 'rampjaar' een te grote stempel drukt op de uitkomst, die bepalend is voor de uitkeringshoogte. Daarnaast levsrt ssn middslingsrsgsling voor zslfstandigen een vertekend beeld op indien arbeidsongeschiktheid wordt voorafgegaan door perioden van ziekte of (gedeeltelijke) werkloosheid. Om tegemoet te komen aan de specifieke situatie van zelfstandigen acht dit deel het gewenst dat het hoogste jaarinkomen in de drie jaar voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid als uitkeringsgrondslag wordt genomen. De periode van drie jaar komt dit deel van de raad als een redelijke termijn voor, die naar verwachting geen grote uitvoeringstechnische problemen met zioh zaI brengen. * Bestaande uit de werknemersleden benoemd door de FNV en de kroonieden Duisenberg, De Kam, QuenS en Wolfson. De kroonieden Kuipers, Leune, Rood en Zaim hebben zioh ten aanzien van dit onderdeel van een oordeel onthouden.
Een ander deel van de read* kan instemmen met het voornemen van het kabinet om een middelingsregeling ter bepaling van het recht op uitkering en de hoogte ervan in de AAW te introduceren. Een middelingsregeling sluit naar het oordsel van dit deel van de 20
raad het beste aan bij het beginsel van feitelijl<e inkomensderving. Dit deel is het met het kabinet eens dat deze regeling algemeen geldend moet zijn. Het meent dat fluctuerende inkomens ook kunnen voorkomen bij niet-zelfstandigen en ziet daarom beleidsmatig geen reden om wat dit betreft een onderscheid te maken tussen verschillende categorieen van personen binnen de kring van rechthebbenden. Voorts waardeert dit deel het positief dat door invoering van deze middelingsregeling personen die enige tijd voor het moment waarop de arbeidsongeschiktheid intrad nog een duidelijke band met het arbeidsproces hadden, recht op een AAW-uitkering kunnen hebben. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de RWWgerechtigde die kort na het beeindigen van de WW-uitkering arbeidsongeschikt wordt, of iemand die kort na het verlaten van de arbeidsmarkt arbeidsongeschikt wordt. Wat de termijn van de middelingsregeling betreft vindt dit deel van de raad een periode van drie jaar redeiijk. 4.1.3 Vroeggehandicapten en bijzondere groepen De keuze voor het inkomensdervingsbeginsel als uitgangspunt van de AAW staat volgens de raad niet in de weg dat de wetgever om sociaal-politieke redenen de kring van uitkeringsgerechtigden zou kunnen uitbreiden met bepaalde expliciet te benoemen groepen. Inherent aan een inkomensdervingsregeling is dat de verzekering betrekking heeft op het inkomen dat is verworven door middel van arbeid. Dit neemt niet weg dat de wetgever daarnaast om hem moverende redenen kan bepalen dat bepaalde groepen tot de kring van rechthebbenden worden ingesloten zonder dat er sprake van betaalde arbeid is geweest. In tegenstelling tot het kabinet ziet de raad hiervoor geen juridische belemmeringen. De raad merkt in dit verband op dat in diverse sociale-zekerheidswetten op basis van criteria als leeftijd en generatie (Toeslagenwet) groepen verschillend worden behandeld. Dit laat uiteraard onverlet dat insluiting van een bepaalde groep niet mag leiden tot discriminatie naar geslacht. De keuze om een bepaalde groep tot de kring van rechthebbenden in te sluiten, berust in de visie van de raad dus op een politiek oordeel. Dit betekent dat door gewijzigde maatschappelijke omstandigheden of door veranderende politieke inzichten een bepaalde groep op een gegeven moment haar uitkeringsrechten kan verliezen, terwiji een andere groep dergelijke rechten juist kan verwerven. Met betrekking tot de uitkeringshoogte weike voor deze groepen zai gelden, overweegt de raad dat betrokkenen in beginsel ten minste het minimumloon zouden hebben kunnen verdienen indien zij betaalde arbeid zouden kunnen verrichten. Het ligt derhalve in de rede de hoogte van de uitkering indien het risico zich voordoet aan het minimumloon te relateren. Op dit moment ziet de raad voor twee categorieen van personen redenen om insluiting tot de kring van rechthebbenden krachtens de AAW te bepleiten. Allereerst is hij met het kabinet van oordeel dat het in de rede ligt de vroeggehandicapten uitkeringsrechten krachtens de AAW te verstrekken. Gezien de leeftijd waarop de arbeidsongeschiktheid is ontstaan GoriQer dan 17 jaar), zijn vroeggehandicapten immers niet in staat geweest om betaalde arbeid te verrichten. 21
Ook ten aanzien van studenten is de raad van mening dat deze groep tot de kring van uitkeringsgerechtigden dient te behoren. Maatschappelijk gezien acht hij het van groot belang dat jongeren voortgezet of hoger onderwijs volgen. Mochten zij tijdens liun studie arbeidsongeschikt raken, dan zullen zij in het algemeen nog niet of slechts in beperkte mate gewerkt hebben. Aangezien mag worden aangenomen dat studenten na het voltooien van hun studie aan het arbeidsproces deelnemen, ligt het in de rede dat het intreden van arbeidsongeschiktheid tijdens de studie recht geeft op een AAWuitkering. Op dit moment acht de raad het niet opportuun de bestaande maximumleeftijdsgrens van 30 jaar, die voor de bijzondere groep studenten in de huidige AAW wordt gehanteerd, te wijzigen. Ten aanzien van beide categorieen geldt dat de raad in vorige adviezen ter zake steeds het standpunt heeft ingenomen dat zij tot de kring van uitkeringsgerechtigden dienen te behoren. Met betrekking tot de overige categorieen van personen die thans tot de bijzondere groepen worden gerekend, oordeelt de raad als volgt. In zijn adviezen van 1972 en 1979 heeft de raad het standpunt gehuldigd dat ongehuwd verzorgenden van naaste familieleden een bijzondere groep vormen, die recht dient te hebben op een arbeidsongeschiktheidsuitkering als het desbetreffende risico zich voordoet. Hij motiveerde dit door te stellen dat personen uit deze groep voor hun levensonderhoud in beginsel zijn aangewezen op het verrichten van arbeid, waarbij het irrelevant is of dit geschiedt in het bedrijfsof beroepsleven dan wel in het huishouden van naaste familieleden. Op dit moment acht de raad echter zowel beleidsmatige als juridische argumenten aanwezig om deze groep van personen niet langer op te nemen in de kring van uitkeringsgerechtigden in de AAW. Zo vindt hij het beleidsmatig gezien niet meer te rechtvaardigen dat deze groep wel en andere groepen van verzorgenden, zoals huisvrouwen die jonge kinderen verzorgen, niet tot de kring van rechthebbenden worden ingesloten. Daarnaast zijn er ten aanzien van deze groep grote juridische risico's. Zo bestaat het ernstige vermoeden dat er sprake is van discriminatie naar burgerlijke staat. Daarnaast telt deze categorie merendeels vrouwen, hetgeen het vermoeden doet rijzen dat er sprake is van indirecte discriminatie naar geslacht. Overigens merkt de raad op dat de bijzondere groep van ongehuwd verzorgenden van naaste familieleden in de AAW op dit moment naar schatting enkele tientallen personen telt. Deze zullen bij beeindiging van de AAW-uitkering in veel gevallen een beroep kunnen doen op de Algemene Bijstandswet (zie in dit verband ook paragraaf 4.2). Met betrekking tot de zogenoemde sanctiegevallen -\N\N- en ZWgerechtigden op wie een sanctiebepaling van toepassing is- is de raad van oordeel dat deze groep qua karakter ten onrechte in de huidige AAW als bijzondere groep wordt gezien. Hij vindt dat sanctiegevallen net als 'gewone' ZW- en WW-gerechtigden tot de kring van uitkeringsgerechtigden moeten worden gerekend. Hij is namelijk van mening dat uitsluiting van een AAW-uitkering als een onevenredig gevolg van de gepleegde handeling dient te worden gezien. Voor de bepaling van het recht op en de hoogte van de uitkering dient, naar het oordeel van de raad, bij de sanctiegevallen geabstraheerd te worden van de sanctie. 22
De huidige AAW kent ten slotte nog de bijzondere groep voltijdwerkende zelfstandigen met een negatief of gering inkomen. De raad heeft in de vorige subparagraaf reeds aangegeven wat liem ten aanzien van deze groep voor ogen staat. 4.2 Beleidsvoornemens ten aanzien van ABW, lOAW en lOAZ 4.2.1 Versoepeling vernnogenstoets in de ABW In de door de raad voorgestane herziening van de AAW zai naar verwachting een betrekkelijk gering aantal personen van degenen die thans een AAW-uitkering naar algemene grondslag krijgen, op de bijstand aangewezen raken. Zo blijven vroeggehandicapten, studenten en sanctiegevallen recht houden op een AAW-uitkering. Tevens zaI bij invoering van de voorgestelde compenserende maatregelen in de AAW, overeenkomstig de verschillende binnen de raad ingenomen standpunten, een substantieel deel van de voltijdwerkende zelfstandigen recht houden op een volledige AAWuitkering 1). Dit neemt niet weg dat deze categorie zelfstandigen ook personen telt die ondanks de compenserende maatregelen geen (volledige) AAW-uitkering zullen krijgen. De voorstellen van de raad ten aanzien van de AAW impliceren dat de door het kabinet voorgestelde versoepeling van de vermogenstoets in de ABW van belang is voor drie groepen: de voltijdwerkende zelfstandigen die ondanks de compenserende maatregelen een inkomen derven dat lager is dan het minimumloon, de ongehuwde verzorgers van naaste familieleden en de personen die thans een uitkering krijgen krachtens de zogeheten Reparatiewet. De omvang van de eerste categorie van voltijdwerkende zelfstandigen is vooralsnog niet exact te bepalen. Naar schatting hebben thans circa 15.400 ex-zelfstandigen in het refertejaar minder verdiend dan het minimumloon. Er mag echter van worden uitgegaan dat in zeer veel gevallen in de daaraan voorafgaande jaren het verdiende inkomen de hoogte van het minimumloon wel overtrof, zodat de door de raad voorgestelde compenserende maatregelen de negatieve gevolgen voor deze personen voor een belangrijk deel kunnen wegnemen. Bij de tweede categorie gaat het om enkele tientallen personen. De derde categorie telt circa 9250 personen; hiervan zaI in verband met de toets op het inkomen van de partner echter een substantieel aantal geen beroep op de ABW kunnen doen. Bezien tegen deze achtergrond vindt de raad de voorgestelde versoepeling van de vermogenstoets in de ABW niet noodzakelijk. Bovendien is hij van oordeel dat aan een dergelijk ingrijpend kabinetsvoorstel een discussie vooraf dient te gaan over het karakter en de uitgangspunten van de ABW. Deze discussie acht hij in de context van het treffen van compenserende maatregelen voor wijzigingen in de AAW niet opportuun.
1) Hierbij zij opgemeria dat in de variant 'het bestejaar uit drie' meer zelfstandigen recht houden op een volledige AAW-uitkering dan in de variant met een middelingsregeling ter bepaling van de hoogte van de uitkering.
Het vorenstaande neemt niet weg dat de raad vindt dat ook voor de drie hiervoor genoemde categorieen gezocht moet worden naar compenserende maatregelen. Daarbij denkt de raad aan een geleidelijke afbouw van uitkeringsrechten door middel van een overgangsregeling of aan een eenmalige uitkering ter hoogte van het jaarbedrag van de door hem of haar genoten uitkering. Deze uitkering zou niet onder de vermogenstoets van de ABW dienen 23
te vallen. Naar de raad is gebleken is een structurele opiossing voor deze categorieen, in de zin dat hun uitkeringsrechten onbeperkt kunnen worden gehandhaafd, niet te realiseren, omdat in dat geval een conflict met het Europese Recht zou ontstaan. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt namelijk dat het onbeperkt handhaven van een situatie van ongelijke behandeling uit het verleden niet istoegestaan 1). 4.2.2 Afschaffing lOAW en lOAZ De raad constateert dat het kabinet in zijn notitie van 2 april 1990 tot de conctusie kwam dat opheffing van de lOAW/IOAZ op juridische gronden onvermijdelijk is. Vervolgens oordeelt het kabinet in de adviesaanvraag van 3 juli 1990 dat door verbeteringen in de ABW ten aanzien van de vermogenstoets een tussenliggende voorziening als lOAW of lOAZ niet langer nodig is. Deze conclusie heeft een beleidsmatig karakter; juridische argumenten worden niet meer genoemd. De raad gaat ervan uit dat het kabinet een eventuele afschaffing van beide regelingen niet op juridische maar op beleidsmatige gronden baseert. De raad ziet ten aanzien van de lOAW en lOAZ juridische noch beleidsmatige redenen om deze regelingen in te trekken. Wat het beleidsmatige aspect betreft onderschrijft hij onverkort de argumentatie die destijds heeft geleid tot de invoering van deze regelingen en weike mede was gebaseerd op zijn beschouwingen in de adviezen betreffende de stelselherziening 2). Zo acht de raad het maatschappelijk ongewenst dat oudere werkloze of gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers en zelfstandigen een beroep zouden moeten doen op bijstand met de daaraan verbonden volledige middelentoets. Tevens vindt hij het ongewenst dat in de situatie dat een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer na afloop van de (gedeeltelijke) werkloosheidsuitkering een beroep zou moeten doen op bijstand, de uitkering ingevolge de arbeidsongeschiktheidsverzekering hear materiele betekenis zou verliezen als gevolg van de algehele middelentoets van de bijstand. Een en ander geldt ook voor de (ex-)zelfstandige of vroeggehandicapte met een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering. Voorts dient naar het oordeel van de raad het streven erop gericht te zijn de bijstand als sluitstuk van de sociale zekerheid te laten fungeren. Bij invoering van de kabinetsplannen ten aanzien van de lOAW en lOAZ zullen diverse groepen arbeidsongeschikten en werklozen voor de voorziening in hun levensonderhoud (langdurig) aangewezen zijn op de ABW.
1j Arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Borrie-Clarke, 24 juni 1987. 2) SER, Advies hoofdiijnen gewijzigd stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, publikatienr 84/16, 's-Gravenhage, 1984: SER. Vervoigadvies gewijzigd stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, publikatienr 85/16, 's-Gravenhage, 1985.
Ook indien het kabinet zou besluiten de vermogenstoets in de ABW te versoepelen, blijven naar het oordeel van de raad deze beweegredenen voor invoering c.q. handhaving van de lOAW en lOAZ onverminderd van kracht. Er blijven in dat geval op het punt van de middelentoets belangrijke verschillen tussen enerzijds lOAW en lOAZ en anderzijds ABW bestaan. Zo kennen de lOAW en lOAZ in tegenstelling tot de ABW geen vermogenstoets, terwiji de inkomenstoets in de lOAW en lOAZ beperkter is dan in de ABW. Het intrekken van de lOAW en lOAZ ken dan ook voor sommige uitkeringsgerechtigden ingrijpende gevolgen hebben, hetgeen overigens door het kabinet wordt erkend. Gezien deze ingrijpende gevolgen acht de raad het ook bezien vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid ongewenst de lOAW en lOAZ in te trekken.
24
4.3 Financiele kader Een raming van de financiele gevolgen van de beleidsvoornemens van het kabinet en van de beleidsvoorstellen van de raad is weergegeven in tabel 1. Het betreft een indicatie van de jaarlijkse structured gevolgen van de afzonderlijke maatregelen afgezet tegen de meerjarenraming, die uitgaat van een ongewijzigd beleid. In de in de tabel genoemde bedragen is rekening gehouden met een eventueel extra beroep op bijstandsverlening voortvloeiend uit bepaalde maatregelen. In de adviesaanvraag wordt nadrukkelijk gesteld dat de gehele operatie per saldo structureel budgettair neutraal dient te verlopen. Tabel 1 - Indicatie van de jaarlijkse structured gevolgen voor de rijksbegroting en de fondsen ten opzichte van meerjarenraming (* 1 miljoen gulden)^ maatregel
kabinetsvoornemens
SER-optie A^ B^
1. beeindiging uitkering studenten, verzorgers naaste familieleden en sanctiegevallen
- 60
- O^
- 0^
2. beeindiging uitkering voltijdzelfstandigen zonder winstinkomen
- 58
- 58
- 58
3. verlaging uitkering voltijdzelfstandigen met inkomen lager dan minimumloon
- 44
- 44
- 44
'beste jaar uit drie')
+ 52
+90
+52
5. afschaffing entree-eis
+ 40
+28"
+304
6. intrekking lOAW
- 10
0
0
7. intrekking lOAZ
- 40
0
0
8. compenserende maatregelen in de ABW en bedrijfsbeeindigingsregeling
+120 +16
- 20
4. compenserende maatregelen AAW (middelingsregeling/
totaal
0
1 Saldo van AAf/AOf/Tf/IOAW-Z enerzijds en ABW anderzijds. 2 A = 'beste jaar uit drie'; B = middelingsregeling. 3 Geringe besparingen ten opzichte van meerjarenraming als gevolg van het uitsluiten van verzorgers van naaste familieleden van AAW-uitkering. •* Indien snipperuitkeringen niet worden uitbetaald. Bron; Adviesaanvraag en berekeningen van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 25
Voor zowel de kabinetsvoornemens als de voorstellen van de raad geldt dat een consequents toepassing van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW uitgangspunt is. De wijze waarop de raad hieraan uitwerking geeft wijkt op enkele punten echter af van de kabinetsvoornemens ter zake. Dit leidt tot verschillende financiele consequenties. Daarnaast is in de SER-optie op 66n punt sprake van een tweetal standpunten. Dit betreft de wijze waarop een opiossing wordt gezocht voor de specifieke problematiek van zelfstandigen. Om deze reden is in de SER-optie een tweetal varianten (de varianten A en B) opgenomen die respectievelijk de opvatting van een deel van de raad en van een ander deel van de raad weergeven. De in de tabel genoemde eerste twee maatregelen betreffen de bijzondere groepen. Het kabinetsvoornemen om de uitkering te beeindigen van personen die tot de bijzondere groepen studenten, ongehuwde verzorgers van naaste familieleden en sanctiegevallen behoren (maatregel 1), levert hier een groot verschil op in vergelijking met de SER-optie. In zowel het kabinetsvoornemen als de SERoptie geldt dat zelfstandigen in beginsel slechts voor een uitkering in aanmerking komen als in het refertejaar van feitelijke inkomensderving sprake is. Hierdoor ontvalt in deze voorstellen het recht op uitkering aan voitijdwerkende zelfstandigen die geen winstinkomen hadden in het refertejaar (maatregel 2), terwiji voitijdwerkende zelfstandigen met een winstinkomen lager dan het niveau van het wettelijk minimumloon een uitkering op een lagere grondslag krijgen (maatregel 3). Beide maatregelen leiden per saldo tot aanzienlijke besparingen -samen 102 miljoen gulden- ten opzichte van de meerjarenraming. Zowel in de kabinetsvoornemens als in SER-variant B treedt hiervoor compenserende werking op door de invoering van een algemeen geldende middelingsregeling (maatregel 4) ter bepaling van zowel het recht op als de hoogte van de AAW-uitkering. Door het recht op uitkering te bepalen aan de hand van hetgemiddelde jaarinkomen in de drie jaar voorafgaande aan de intreding van de arbeidsongeschiktheid wordt in vergelijking met de huidige systematiek de kring van rechthebbenden verruimd. De middelingsregeling zai waar het de vaststelling van de uitkeringshoogte betreft ertoe leiden, dat een deel van de zelfstandigen met een laag inkomen in het refertejaar toch een maximale uitkering krijgt. Die zelfstandigen die reeds meerdere jaren geringe inkomsten hadden of in genoemde periode van drie jaar geconfronteerd werden met een zeer slecht jaar, krijgen bij bantering van de middelingsregeling daarentegen een relatief lage (en in bepaalde gevallen geen) uitkering. Invoering van een algemeen geldende middelingsregeling zaI per saldo naar schatting 52 miljoen gulden kosten, hetgeen een besparing van 50 miljoen gulden betekent ten opzichte van de huidige systematiek. In SER-variant A hebben de compenserende maatregelen betrekking op het hanteren van de formule 'het beste jaar uit drie' voor zover het de bepaling van de uitkeringshoogte van zelfstandigen betreft. Ten aanzien van de voitijdwerkende zelfstandigen leidt dit per saldo tot besparingen binnen de AAW ten opzichte van de meerjarenraming. Een deel van deze categorie zelfstandigen zal immers ook volgens deze methode van bepaling van de uitkeringsgrondslag onvoldoende inkomen derven om voor een maximale uitkering -zoals in de huidige situatie- in aanmerking te komen. Een deel 26
van deze besparingen valt echter weer weg tegen hogere uitgaven in de ABW. Devoorgestane maatregelen invariant A leiden daarnaasteveneens tot veranderingen bij de deeltijdwerl<ende zelfstandigen. Hun recht op uitkering is in deze variant afhankelijic van het feit of zij in het refertejaar arbeid hebben verricht in het bedrijfs- of beroepsleven, gericht op het verwerven van inkomen. Thans is voor deze categorie een middelingsregeling van toepassing ter bepaling van het recht op uitkering. Voorts wordt in variant A ook de uitkeringshoogte van deeltijdwerkende zelfstandigen berekend op basis van de formule 'het beste jaar uit drie', terwiji in de huidige AAW het feitelijk gederfde inkomen in het refertejaar de berekeningsgrondslag vormt. Uit de tabel blijkt dat de compenserende maatregelen in SER-variant A volgens de raming tot hogere uitgaven leiden dan het geval is bij invoering van de algemene middelingsregeling (respectievelijk 90 miljoen gulden en 52 miljoen gulden). Bepaling van de uitkeringshoogte op basis van de formule 'beste jaar uit drie' heeft naar verwachting tot gevolg dat voor een substantieel deel van de voltijdwerkende zelfstandigen met een laag winstinkomen het recht op een maximale uitkering gehandhaafd blijft. Het afschaffen van de entree-els, zoals het kabinet voorstelt, leidt per saldo tot een extra-uitgavenpost van 40 miljoen gulden in vergelijking met de meerjarenraming waarin de huidige entreeeis (circa 4.500 gulden per jaar) is verwerkt (maatregel 5). De door de raad bepleite lage drempelwaarde -het niet uitbetalen van uitkeringsbedragen onder 500 gulden per jaar- ter vervanging van de entree-eis resulteert in lagere extra-uitgaven: respectievelijk 28 miljoen gulden (variant A) en 30 miljoen gulden (variant B). Voorts leveren de beleidsvoornemens van het kabinet nog besparingen op door de intrekking van de lOAW (maatregel 6) en lOAZ (maatregel 7). De raad merkt op dat het financiele beeld dat in het voorgaande is geschetst van indicatieve waarde is; een aantal effecten is slechts bij benadering in te schatten. Zo is het inzicht in de inkomenssituatie van arbeidsongeschikten over de periode van drie jaar voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid op dit moment beperkt. Een en ander overziend ontstaat het volgende totaalbeeld. De kabinetsvoornemens leiden per saldo tot een forse besparing ten opzichte van de meerjarenraming: 120 miljoen gulden. Zoals het kabinet in de adviesaanvraag aangeeft, kan dit bedrag worden ingezet voor een aantal compenserende maatregelen in de sfeer van de ABW, alsmede voor een eventueel te creeren specifieke bedrijfsbeeindigingsregeling. In de SER-optie worden de compenserende maatregelen alleen gezocht binnen de AAW; intrekking van de lOAW en lOAZ, alsmede wijzigingen in de vermogensvrijiating in de ABW acht de raad in dit kader niet opportuun. Verschil van inzicht in de wijze waarop de compensatie voor zelfstandigen moet worden vormgegeven, leidt tot verschillende financiele consequenties.
27
Op basis van de ranningen meet worden geconstateerd dat SERvariant A in een structurele uitgavenstijging van circa 16 miljoen gulden resuiteert. In dit pakket van maatregelen zai een substantieel deel van de zelfstandigen die in het refertejaar een laag (of negatief) inkomen hadden, toch recht houden op een maximale uitkering. Naar schatting levert SER-variant B per saldo een jaarlijkse besparing op van 20 miljoen gulden ten opzichte van de meerjarenraming. Het bedrag dat in deze variant -in de vorm van een algemeen geldende middelingsregeling- ter compensatie van de wijzigingen in de AAW beschikbaar wordt gesteld, is geringer dan in variant A. Aangezien het recht op uitkering in deze variant wordt bepaald op basis van een periode van drie jaar -in plaats van een periode van een jaar zoals in variant A- is de kring van rechthebbenden in variant B ruimer. De uitkeringshoogte zai in variant B in veel gevallen echter lager zijn dan in variant A. Genoemde totaalbedragen betreffen de structurele financiele gevolgen. Er is derhalve geen rekening gehouden met eenmalige uitgaven die met de invoering of wijziging van bepaalde regelingen gepaard kunnen gaan. Om die reden bevat de tabel ook geen informatie over de uitgaven die kunnen voortvloeien uit een eventuele eenmalige uitkering voor respectievelijk (ex-)voltijdzelfstandigen met een inkomen beneden het minimumloon, ongehuwd verzorgenden van naaste familieleden en personen met een AAW-uitkering krachtens de Reparatiewet. Ten slotte wordt geabstraheerd van hogere uitvoeringskosten waarmee de uitvoeringsorganisaties bij invoering van bepaalde maatregelen mogeiijk zullen worden geconfronteerd.
28
5. Samenvatting
5.1 In de adviesaanvraag, die de staatssecretaris van Sociale Zal<en en Werkgelegenheid bij brief van 3 juli 1990 aan de SociaalEconomische Raad en zijn Commissie Sociale Voorzieningen heeft voorgelegd, komen zes onderling samenhangende beleidsvoornemens aan de orde, te weten: - beperking van de kring van rechthebbenden in de AAW; - wijziging van de grondslagensystematiek in de AAW; - afschaffing van de entree-eis in de AAW; - opname van een algemene middelingsregeling in de AAW - verruiming van de vermogensvrijiating in de ABW; - intrekking van de lOAW en lOAZ. De raad is alleen advies gevraagd over de laatste vier onderwerpen. Gezien de sociaal-politieke implicaties van de twee onderwerpen die als eerste worden genoemd, heeft de raad besloten om in dit advies ook hierop in te gaan. 5.2 Alvorens in hoofdstuk 4 zijn oordeel over de kabinetsvoorstellen te geven, schetst de raad eerst in hoofdstuk 2 de huidige AAWsystematiek en de achtergronden ervan. Recht op AAW-uitkering heeft de verzekerde die in het jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid (refertejaar) een bepaald inkomen heeft verworven uit of in verband met arbeid (inkomensdervingsbeginsel). Dit inkomen moetten minste48 maal hetminimumloon perdagbedragen (entree-eis). Vrijgesteld van het inkomensdervingsbeginsel zijn vroeggehandicapten en de zogenoemde bijzondere groepen, bestaande uit de zelfstandige en de meewerkende echtgeno(o)t(e) die in voltijd hebben gewerkt en minder hebben verdiend dan het bedrag van de entree-eis, studenten tot 30 jaar, ongehuwden die naaste familieleden verzorgen en WW- of ZW-gerechtigden, wier uitkering in verband met eigen handelen of nalatigheden wordt gekort. Is het recht op uitkering vastgesteld, dan geldt als grondslag voor de berekening van de uitkering een vast bedrag, namelijk het minimumloon. Alleen voor personen die in het refertejaar in deeltijd hebben gewerkt en minder dan het minimumloon hebben verdiend, is de uitkering gebaseerd op het feitelijk verdiende inkomen in het refertejaar. 5.3 In hoofdstuk 3 worden de kabinetsvoorstellen beschreven. Aanleiding voor deze voorstellen is een uitspraak van het Hof van Justitie betreffende de positie van deeltijdwerkers in de AAW. Daarnaast spelen beleidsmatige overwegingen een rol. Het kabinet vindt namelijk dat de uitgangspunten waarop de AAW steunt, te weten enerzijds het inkomensdervingsbeginsel en anderzijds de minimuminkomensgarantie, niet consistent en consequent zijn uitgewerkt. Het kabinet kiest in de voorstellen voor een versterking van het inkomensdervingsbeginsel ten koste van het uitgangspunt van
29
minimuminkomensgarantie. Een AAW-uitkering wordt in principe uitsluitend nog verstrekt op basis van het laatstgenoten (arbeids)inkomen. Deze versterking van het inkomensdervingsbeginsel noodzaakt volgens het kabinet tot beeindiging van het recht op uitkering voor de bijzondere groepen. Alleen voor vroeggehandicapten is het kabinet van oordeel dat het objectief te rechtvaardigen is dat recht op uitkering bestaat zonder dat sprake is van feitelijke inkomensderving. Het kabinet ziet voor sommige bijzondere groepen mogelijkheden compenserende maatregelen in de AAW te treffen. Zo wil het een, voor iedereen geldende, middelingsregeling opnemen ter bepaling van zowel het recht op als de hoogte van de uitkering. Deze regeling kan voor een dee! de negatieve gevolgen van fluctuaties in het inkomen ondervangen, waarmee met name zelfstandigen worden geconfronteerd. Daarnaast stelt het kabinet voor de entree-eis in de AAW te schrappen, omdat zo'n eis zich naar zijn mening niet verdraagt met het consequent toepassen van het inkomensdervingsbeginsel. De compenserende maatregelen in de AAW zullen niet verhinderen dat soms een beroep op de ABW moet worden gedaan. In dit verband overweegt het kabinet de vermogenstoets in de bijstand te versoepelen. Deze versoepeling zou naar zijn mening aanleiding kunnen zijn om tussenliggende voorzieningen als de lOAW en lOAZ af te schaffen. 5.4 In hoofdstuk 4 geeft de raad zijn visie op de kabinetsvoorstellen. Deze visie moet worden bezien in de context van de problematiek van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AAW. De raad is met het kabinet van mening dat een meer consequente toepassing van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW gewenst is. In dat verband onderschrijft hij de door het kabinet voorgestelde wijziging van de grondslagensystematiek, die inhoudt dat een AAWuitkering in beginsel alleen nog wordt verstrekt op basis van het laatstgenoten inkomen. Dit strookt met de visie van de raad dat het risico, dat door de AAW wordt gedekt, betrekking heeft op de omstandigheid dat de verzekerde als gevolg van arbeidsongeschiktheid feitelijk arbeidsinkomen derft. 5.5 De raad is met het kabinet van mening dat het bij een consequente toepassing van het inkomensdervingsbeginsel voor de hand tigt de huidige entree-eis te schrappen. Dit neemt niet weg dat de raad eraan hecht snipperuitkeringen te voorkomen. Hij stelt daarom voor om -analoog aan de systematiek in de WWin geval van inkomensderving altijd een recht op uitkering te verlenen, maar bij zeer lage uitkeringsbedragen niet tot uitbetaling over te gaan. 5.6 Het inkomen van zelfstandigen fluctueert vaak als gevolg van toevallige factoren gelegen buiten de wil van betrokkenen. Het consequent toepassen van het inkomensdervingsbeginsel in de AAW zou derhalve voor hen tot financieel nadelige gevolgen kunnen leiden. Over de opiossing van de specifieke problematiek van zelfstandigen in de AAW en het door het kabinet in dit kader gelanceerde voorstel in de AAW een algemene middelingsregeling in te voeren, wordt binnen de raad verschillend gedacht. Een dee/ van de raad stelt een andere regeling dan het kabinet voor. Ten aanzien van het recht op uitkering gaat dit deel van de 30
raad uit van de algemeen geldende eis van inkomensderving in het jaar voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Voor een antwoord op de vraag of er sprake is van inkomensderving zou, zo stelt dit deel voor, bepalend moeten zijn dat in het refertejaar arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven is verricht, gericht op het verwerven van inkomen. Deze formulering sluit alle zelfstandigen die in het refertejaar hebben gewerkt in tot de kring van rechthebbenden, ongeacht de mate van inkomensderving. Dit deel wijst erop dat door vast te houden aan het refertejaar, de directe band met het arbeidsproces in stand wordt gehouden. Voor de bepaling van de hoogte van de uitkering acht dit dee! het op grond van een tweetal argumenten -het karakter van de inkomensvorming en het ontbreken van sociale verzekeringen tegen ziekte en werkloosheid- gewenst een specifieke regeling voor zelfstandigen in de AAW te introduceren. Deze houdt in dat voor de vaststelling van de uitkeringshoogte van zelfstandigen het hoogste jaarinkomen in de drie jaar voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid als uitkeringsgrondslag wordt genomen. Een ander deel van de raad kan instemmen met het kabinetsvoorstel om een middelingsregeling te introduceren ter bepaling van het recht op en de hoogte van een AAW-uitkering. Dit deel vindt met het kabinet dat deze regeling algemeen geldend moot zijn omdat fluctuerende inkomens ook kunnen voorkomen bij niet-zelfstandigen. Het waardeert het voorts positief dat door invoering van deze middelingsregeling personen die enige tijd voor het moment waarop de arbeidsongeschiktheid intrad nog een duidelijke band met het arbeidsproces hadden, recht op een AAW-uitkering kunnen doen gelden. 5.7 De keuze voor het inkomensdervingsbeginsel als uitgangspunt van de AAW staat volgens de raad niet in de weg dat de wetgever om sociaal-politieke redenen kan besluiten om bepaalde groepen tot de kring van rechthebbenden in te sluiten zonder dat er sprake van betaalde arbeid is geweest. In tegenstelling tot het kabinet ziet de raad hiervoor geen juridische belemmeringen. Op dit moment ziet de raad voor twee categorieen van personen redenen om insluiting tot de kring van rechthebbenden krachtens de AAW te bepleiten. Allereerst is hij met het kabinet van oordeel dat het in de rede ligt de vroeggehandicapten, gezien de leeftijd waarop de arbeidsongeschiktheid is ontstaan, uitkeringsrechten krachtens de AAW te verstrekken. Ook ten aanzien van studenten is de raad van mening dat deze groep tot de kring van uitkeringsgerechtigden dient te behoren. Aangezien mag worden aangenomen dat studenten na het voltooien van hun studie aan het arbeidsproces deelnemen, ligt het in de rede dat het intreden van arbeidsongeschiktheid tijdens de studie recht geeft op een AAWuitkering. Met betrekking tot de bijzondere groep van ongehuwd verzorgenden van naaste familieleden acht de raad zowel beleidsmatige als juridische argumenten aanwezig om deze groep niet langer op te nemen in de kring van uitkeringsgerechtigden in de AAW. Ten aanzien van de zogenoemde sanctiegevallen -WW- en ZWgerechtigden op wie een sanctiebepaling van toepassing is- is de raad van oordeel dat deze groep net als 'gewone' ZW- en WWgerechtigden tot de kring van uitkeringsgerechtigden moeten worden gerekend. Voor de bepaling van het recht op en de hoogte van de uitkering dient volgens hem bij de sanctiegevallen geabstraheerd te worden van de sanctie. 31
5.8 In de door de raad voorgestane herziening van de AAW zai naar verwachting een betrekkelijk gering aantal personen van degenen die thans een maximale AAW-uitkering krijgen, op de bijstand aangewezen raken. Bezien tegen deze achtergrond vindt de raad de voorgestelde versoepeling van de vermogenstoets in de ABW niet noodzakelijk. Dit neemt niet weg dat hij vindt dat voor de categorieen die door de wijzigingsvoorstellen financieel worden getroffen, gezocht moet worden naar compenserende maatregelen. Daarbij denkt de raad aan een geleidelijke afbouw van uitkeringsrechten door middel van een overgangsregeling of aan een eenmalige uitkering ter hoogte van het jaarbedrag van de door hem of haar genoten uitkering. Deze uitkering zou niet onder de vermogenstoets van de ABW dienen te vallen. 5.9 De raad ziet ten aanzien van de lOAW en lOAZ juridische noch beleidsmatige redenen om deze regelingen in te trekken. Hij onderschrijft onverkort de argumentatie die destijds door hem in zijn adviezen over de stelselherziening werd gegeven voor invoering van dergelijke regelingen. Ook indien het kabinet zou besluiten de vermogenstoets in de ABW te versoepelen, blijven naar het oordeei van de raad de beweegredenen voor invoering c.q. handhaving van de lOAW en lOAZ onverminderd van kracht. 5.10 In paragraaf 4.3 schetst de raad ten slotte het financiele kader. Het gaat daarbij om de jaarlijkse structurele gevolgen voor de rijksbegroting en de fondsen gezamenlijk ten opzichte van de meerjarenraming. De genoemde bedragen zijn van indicatieve waarde, aangezien een aantal effecten op dit moment slechts bij benadering is in te schatten. De beleidsvoorstellen zoals die door een deel van de raad zijn verwoord -een specifieke regeling voor zelfstandigen ter bepaling van de hoogte van de uitkering ('het beste jaar uit drie')- zullen volgens de raming in een uitgavenstijging van circa 16 miljoen gulden resulteren. In deze voorstellen zai een substantieel deel van de zelfstandigen die in het refertejaar een laag (of negatief) inkomen hadden, toch recht houden op een maximale uitkering. Invoering van het beleidspakket dat een ander deel van de raad voorstaat -een algemeen geldende middelingsregeling ter bepaling van zowel het recht op als de hoogte van de AAW-uitkering- levert volgens de raming een besparing van circa 20 miljoen gulden op. De compenserende werking voor zelfstandigen volgens deze voorstellen is geringer dan in het eerder genoemde beleidspakket; de uitkeringshoogte zai bij toepassing van de middelingsregeling immers in veel gevallen lager zijn dan bij bantering van de formule 'het beste jaar uit drie'. Daarentegen zai de kring van rechthebbenden ruimer zijn, aangezien het recht op uitkering wordt bepaald op basis van het gemiddelde jaarinkomen in de drie jaren voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid. 's-Gravenhage, ISjanuari 1991.
Th. Quen6, voorzitter.
R. Gerritse, algemeen secretaris. 32
Bijiage 1
W e r k q r o e p W i i z i a i n q AAW/ABW/IOAW/IOAZ
fWWA)
Leden
onafhankeliike leden; mevrouw mr.dr. I.P. Asscher-Vonk (voorzitter) mevrouw drs. A.C.J.J. Fenijn-van Delft mr. W.C.D. Hoogendijk prof.mr. A.Ph.CM. Jaspers prof.dr. D.C.H.M. Pieters ondernemersleden; mr. H.C.M. Genet (KNOV) mr. W.M.J.M. van Mierlo (NCOV) mr. J.T. Nysingh (VNO) ir. H.M. Smets (3 CLO's) mevrouw mr. Th.M. Snelders (VNO) drs. G. Verheij (NOW) werknemersleden; mevrouw mr. V. Domela Nieuwenhuis (FNV) drs. C C A . J . Driessen (FNV) drs. M. Hulsegge (CNV) drs. P.M. de Jong (MHP) drs. M. Kastelein (CNV) M. Oosterom (FNV) leden op voordracht van de VNG; drs. T. Krouwel H.M.T. Lemmen ministeriele verteqenwoordiqers; drs. R.T.L. Blommaart (V&W) mr. G.H. van Dongen (SZW) drs. G.D. Johanns (Fin) drs. A.H. van Luyn (Fin) drs. J. Mens (SZW) drs. P.A. Pronk (EZ) drs. J.M. Schepers (SZW) secretariaat; drs. T.J.H.M. Berben drs. C A . van der Wijst mevrouw C^A. van den Bosch-van 't Hoenderdaal
33
34
UnlitaflavinSoclalaZitan •nWMfcgMagmhaM
Bijiage 2
Peatbua 20801 2300 EV 'a-Onvanliag* ZMStmtrs TaMoon 070-3715911 TaWax 070-3714043
de Soclaal-Economlsche Raad Bezuidenhoutseweg 60 2594 AW '3-GRAVENHAGE
UwBrfif
OrMkMviMrfc SV/BVAJKB/AUB/90/ 8244
DoorMMnummar
OndMnrarp Advlesaanvrage verrulmlng vermogensvTljlatlng ABW en Intrekklng lOAW en lOAZ
Datum 3Jull 1990
Contactparaoon
L
laleldlng
Op 13deceniber 1989 heeft bet Hof van Justlde ultspraak gedaannaaraanleidlng van pre|udicieie vragen van de Raad van Beroep te Gronlngen betreOende de poaltle van deeltljdweiken In de Algemene Arbeldsongescblktheidswet (AAW). Deze ultspraak la voor bet kablnet aanleldlng geweest zlcb dlepgaand te beraden over de ultgan^spunten van de AAW. mede In relatle met de positle van gededtelljk art>eldaonge9chlkten In de Wet Inkomensvoorzienlng voor oudere en gedeeltelljk arfoeldsongescbikte werkloze weiknemera (lOAW^en de Wet inkomensvoorzienlng oudere en gededtdljk arbeldsongescblkte gewezen zeUistandlgen aOAZ) en voUedlg aibeldsongeschlkten zonder feltelljke Inkomensdervlng In de Algemene Bljstandswet (ABW). De ultspraak van de Raad van Beroep Gronlngen van 10 aprll 1990 heefl nlet afgedaan aan de bbmen bet kablnet levende wens de AAW consequenter en conslstenter op bet verdate van Inkomensdervlng te baseren. In deze advfesaanvrage treft u een beachnjvlng aan van de maatregden. die naar de menlng van bet kablnet naar aanlddmg van bovengenoemde ultspraken moeten worden getroOen. Voor een complect ovenlcht van de in dlt kader te treOien maatregden wordt verwezen naar de notttle van 2 apill j.L aan de 'Hveede Kamer der Staten-Generaal fTweede Kamer. vergadei]aar 1989-1990, 20 610. nr. 19). waarvan u reeds een a/iMdurlfk ontvan^sn heeft Deze advlesaanvrage ncbt zlcb In het bljzonder op de samenhangende problematlek van de verrulmlng van bet vrlj te laten vermogen In hetkadervandeABWenhetintFekkenvandelOAWenlOAZ. DaaifalJ wordt tevens aandacht gevraagd voor de mogelljkheld van een bedrljfsbettidlglngsregeUng. Voor de gebde operaOe gaat het kablnet ult van twee nadroofvaaidea. Ten eerste moet de gehde operatle per saldo structured budgettalr neutzaal verlopcn. Voor een oveizicht van het flnanciele kader wordt verwezen naar para^aaf 6. Ten tweede stdt het kablnet als randvoorwaarde dat opiosslngen voor de gerezen AAW-problemaUdi structured van aard zljn, opdat nlet de problemen zodanlg verschoven worden. dat op korte termljn hetzt| vanultde verpUchdng tot toepasslng van het
35
geUjkheldsbeglnsel hetzlj vanult belddsmatlge opvatOngen over consequent en consistent ultvoeren van bepaalde ultgan^piinten. wederom dlscussle kan ontstaan over de hier aan de orde zijnde voorstellen. Voor een toelichtlng op deze randvoorwaarde wordt verwezen naar para^aaf 4. De opbouw van deze advlesaanvrage Is verder als volgt. In paragraaf 2 wordt een beknopte samenvattlng gegeven van derelevanteJuilsprudentle op dlt terrein. Hiema volgt een weergave van de kabinetsvoorstellen. Deze voorstellen kunnen worden gezlen als een samenhangend totaalpakket. In paragraaf 4 wordt ingegaan op de materifile gevolgen van Intrekklng lOAW en lOAZ. In paragraaf 5 wordt beschreven wdke mogelljkheden het kablnet zlet om In de sfeer van de ABW voor de voormallge AAW-gerechtlgden compenserende maatregelen te treffen. die door hun generleke weridng kunnen worden gezlen als aanleidlng voor Intrekklng de lOAW en lOAZ. Hlerover wordt In het bljzonder uw advlea gevraagd. Tenslotte volgt een paragraaf over hetfinancltiekader van de voorstellen. Z
Juxtoimdentle
2.1 BatyanJxMiOab De kem van de ultspraak van het Hof van Justltle komt hlerop neer. De omwtandlgheid dat deeltljdwerkers na het Intreden van de arbddsangeschlktheld een lagere AAW-ultkertng krtjgen dan alle andere Ingevolge de AAW-veizekerden levert een vermoeden van Indlrecte discilmlnatle op. daar kan worden aangetoond dat de groep dedtljdweiknemers In Nederiand voor een aanzlenlljk gerlnger percentage ult mannen dan ult vnmwen beataaL Dlt vennoeden kan slechts worden weerlegd door een objectleve rechtvaardlgingsgrond. waanUt blljkt dat het onderscheld nlets van doen heeft met dlscrtnilnatle op 0rand van gealacht. Het Hof van Justltle Is van oorded. dat de enlge In hoofdzaak aangevoerde rechtvaardlgingsgrond. naniell|k dat het onbiUtJk zou zljn aan deeltljdwerkers een ultkeilng toe te kennen die hoger ta dan het voorheen genoten inkomen. nlet voldoende Is om het vermoeden van Indlrecte dlacTimlnatle te weerleggen. aangezlenhetbedragvan de AAW-ultkertng In tal van andere gevallen ook hoger la dan dat Inkomen. Het Hof van Justltle is voorts van oarded dat ala de natlonale rechter zou vastotdlen dat de naUonale wettdljke regdlng onverenl^baar la met de 3e-EG-ilchtlljn. de door de dlacrimlnatle benadeelde groep op dezelfde wtjze moet worden behandrid als de andere ultkerfngagerechtlgden.
De ultspraak van de Raad van Beroep te Granlngen kan ala volgt warden samengevat De Raad wijst er op dat het Hof van Justltle uitalultend heeft geoocdedd over Mn bepaalde grand, die ter rechtvaaidlging van het veischll In bdianddbig waa aangevoerd. Nu het Hof zlch nlet over alle mogelljkheden heeft ultgdaten la het aan de natlonale rechter na te gaan of er andere gronden zljn om het veischil In behandellng te kunnen rechtvaardlgen. De RvB Gronlngen la in dlt veiband van oorded dat het er by het ontstaan van uitkolngBrechten op grand van deAAWvooral om gaat dat de arbdd waannee men een bepaald inkomen kon verwervcn. door aitaddsongeschlkthdd nlet meer kan worden aangewend ala bran van inkomen. De Raad condudeert dat de AAW dan ook geen regellng la om in een sodaal itunimmw blj axfoddsongeachlktheld te voorzten. maar een verzekertng is met dervlhgisbeginad. In dlt Ucht acht hlj voor de poaltle van de bljzondere ^oepen redenen 36
3 aanwezlg die nlets van doen hebben met dlscrtailnatie op grond van geslacht. Daamaast stlpt de RvB aan, dat het twljfelachtlg Is dat het hanteren van een indivlduele grondslag bJJ veraekerden die nlet In een voor bun beroep nonnaal te achten duur hebben gewerkt, vooral vrouwen treft, nu het Hof van JusdUe over het hoofd heefl gezlen dat door deze beperktng nlet alleen deeldjdweilcers worden geraakt. maar (evens de selzoenarfodders. Een kople van deze ultspraak en de ultspraak van het Hof van Justlde treft u in de bljlagen aan 3.
KaUneUroorateUeii
De ultspraak van het Hof van Justlde heeft het kablnet aanleidtng gegeven de houdbaarheid van de bepallngen Jn de AAW voor deeltljdwerkers In het Ucht van het gelljkheldsbeglnsel to twtjfel te trekken. Deze twljfd is door de ultspraak van de Raad van Beroep te Gronlngen nlet weggenomen. Het kablnet Is daarom van oorded dat actlef beleld gevoerd moet worden om de AAW te zulveren van mogelljke strijd met het gelljkheldsbeglnsel. Het moet Immers nog steeds nlet ultgesloten worden geacht dat de poside van bljzondere groepen in de AAW aanleldlng Is voor deeltljders om met kans op succes bij de CRvB een beroep op het gelljkhddsbeglnsd te doen. Indlen de CRvB de ultspraak van RvB vemledgt, drelgt aldus een budgettalre tegenvaUer van 325 mlljoen per Jaar, mogdljkerwtjs te rekenen vanaf 13 december 1989, de datum waarop het Europese Hof ultspraak heeft gedaan. Alsdan moet het nlet voor onmogelljk worden gehouden dat ook de inkomensdervlngsela (de els dat In het Jaar voorafgaand aan de aibeldsongeschlktheld een Inkomen van temnlnste ca. f 4500.— met arbeid moet zljn verworven) in de huldlge AAW In strljd wordt geoordeeld met artlkel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en polltleke rechten (BuPo). Het gevolg hlervan zou kunnen zijn dat iedere ingezetene van 18 tot 65 Jaar, ook als er geen sprake is van felteUjke inkomensderving (bv. hulsvrouwen. langdurlg weridozen etc.). blj aibeldsongeachlktheld recht verkrtjgt op een AAW-ultkertng op basis van de algemene ^ondalag. Het kabinet acht het onverantwoord om de budgettalre drdglng van per saldo ca. 2 mlljard Jaarlljks die hleiln besloten Ugt. nlet af te wenden. Daamaast is het kabtnet ook bdeidsinatlg van oorded dat de AAW moet warden herzten. Het kabinet meent dat bepaalde ult de AAW voortvloeiende verachlllen in behandeling tussen groepen van personal reddljkerwljs nlet kunnen worden verklaard vanuit een eenduldlge grondslag of vanult een gehed van samenhangende opvattlngen waarop de AAW steunt. Geconcludeerd moet worden dat deze wet gjobaal bezlen hlnkt op twee (basts-) gedachten. te weten ecnsdeels op het verelste van Inkomensdervtaig en anderadeda op het ultgangapunt van een mlnlmunilnkomensgarantle blJ het ontbrelcen van de capadtelt am inlramen ult aifoeld te verwerven als gevolg van aibeldsongeschlktheld. Deze ultgangspunten. waartoe evenbedoelde verschlllen in behandeling zljn te herlelden. zijn in de AAW nlet consistent en consequent ultgewerict. Derhatve wordt in de voorstellen van het kabinet gekozen VOCB- een versteiklng van het Inkomensdervlngsbeglnsel ten Icoste van het uitgangspunt van minlmiimlnkomensgarantle. Versteiklng van het inkomensdeivlngsbeginsel betekent dat personen ult de diverse categorleCn bljzondere groepen nlet langer een AAW-ultkerlng naar algemene 9t>ndslag krtjgen. Deze bljzondere groepen bestaan ult zelfstandigcn, die art)eid hebben venicht in een voor hun beroep of bedrtjf nonnaal te achten duur en hlennee een inkomen hebben vqwoiven dat lager is dan het 37
minUnumloon. studenten. verzorgers van naaste verwanten en WW- en ZW-gerechtlgden op wie een sancUebepallng van toepasslng is. Een ultzonderlng is gemaakt voor de vroeggehandlcapten. omdat zij op een Ujdstlp arbddsongeschlkt zijn geworden. dat zlj nog nlet In staat zijn geweest om een arbeldslnkomen te verwerven. Het kablnet heeit overwogen om de bovengenoemde bljzondere groepen te brengen onder de werklngssfeer van de lOAW «n lOAZ. Om dezdfde reden echter ala de positle van bljzondere groepen In de AAW een rlslco In het llcht van het gelljkheldsbeglnsd oplevert. zou een dergelljke maatregel de lOAW of lOAZ kwetsbaar maken voor Jurldlsche procedures. Ook dan zou Immers gelden dat sominige groepen zander feltelljke inkomensdervlng een betere vooizlenlng hd>ben dan andere. op het punt van de inkomensdervlng vergelljkbare ^vepen arbeidsongeschlkten, zoals hulsvrouwen. schootverlaters en langduilg werkloze Rww-ers. Voor een dergelljk onderscheld zljn geen goede redenen aan te voeren. Om aan het bovengenoemde bezwaar van rlsico ten aanzlen van strijd met het gelijkheidsbeglnsel tegemoet te komen, zou aan alle arbeidsongeschlkten zonder AAW-ultkeilng naar algemene grondslag een recht op lOAW- of lOAZ-uitkering kuimen worden toegekend. In dlt kader zijn twee varlanten mogelljk: hetzlj aan alle arbeidsongeschlkten wcrdt recht op lOAW of lOAZ-uitkerlng toegekend. ongeacht de mate van inkomensdervlng. hetzt) een recht op ultkolng Ingevolge de lOAW en lOAZ wordt slechts toegekend voor zover mentaihet bezlt Is van een AAW-ultkertng naar indlvlduele srondalag. In de voorstellen van het kablnet betekent de laatste variant, dat de lOAW en lOAZ zouden warden opengesteld voor die arbeidsongeschlkten. die tengevolge van hun arbeldsongeachlktbeld een tnkomen detven. dat hoger is dan de entree-els (ca. f 4500). maar dat lager is dan het mlnlmumloon. Voor bdde vailanten gddt dat dlt een nlet beoogde en Ingnjpende wljzlging zou betekenen in het karakter van genoemde wetten. De lOAW en lOAZ zijn Immers bedoeld aJs regdingen voor categorlete van weridoaen. Dlt is nlet anders voorzover het gedeelteUjk arbeidsongeschlkten betreft. omdat In het kader van de lOAW en lOAZ nlet de gedeeltelljke arbeldsongeschlktheid verzekerd Is. maar defaleraancomplementalre werkloosheld. De belde boven besproken vailanten hebben gemeen. dat z^ de lOAW en lOAZ veibreden tot regellngen. die bedoeld zljn voor artieldaongeachlkten. ook als deze nlet als (gededtelljk) werklozen kunnen worden aangemerkt Het kablnet acht het nlet wcnselljk op deze wtjze de lOAW en lOAZ te wijzlgen. te meer daar zlj In eerste Instantle de AAW als de vetzekeiing tegen inkomensdervlng tengevolge van aibeldsongeschlktheld bescbouwt Tevens is o««rwogen een aparte voondening voor de btjzoadcre groepen in het leven te roepen. Tegen deze mogeltjkheld kan betzdfde bezwaar worden aangevoerd. dat Is genoemd bi] de mogelljkheid de bljzondere groepen In de lOAW of lOAZ op te nemcn. namdl}k dat zt| het probleem van de gelljke behandellng verschulven van de AAW naar de apaite voamenlng, mndat ook dlt altematlef zlch bedlent van een onderscheld waarvoor gecn goede tedenen zljn aan te voeren. In deze variant Uggen deihahre onvoorzlene Qnandfie ilalco's besloten. Daamaast zQn overlgens andere bezwaren tegen een aparte vooizlenlng dat dlt het stdsd ingewlkkdder maakt. leldt tot verdere verdlchUng van regdgevlng en Ingaat tegen het streven naar deregulering. Ult het bovcnstaande kan worden gecondudeerd dat het kablnet geen rede mogdljkheden zlet om voor aUe bljzondere 0roepen voor wie nlet langer een beroep op AAW-ultkering worden opengestdd een spedalefiaiclllteltIn het leven te roepen. Het kablnet zlet wd mogdljkheden voor sommlge 38
bljzondere groepen gerlchte compenserende maatregelen te treffen, die nict de hlerboven genoemde bezwaren In zlch bergen.
In de sfeer van deze compenserende maatregelen stdt het kablnet voor om, zoals reeds gemeld in de nouue van 2 aprll 1990 aan de Tweede Kamer. een zgn mlddellngsregding in de AAW op tc nemen. Dit houdt in dat de AAW-ultkerlng met wordt gebasecrd op het inkomen m het referte-jjuo-. maar bijvoorfoeeld op het gemlddelde Jaarinkomen in de drle jaren voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid. indlen dit gemlddelde hoger is dan het Inkomen in het referte-Jaar. Deze regellng kan met name gunstig ultwerken voor zelfotandlgen. die nogal eens te maken hebben met fluctuatlea in het Inkomen. die verootzaakt worden door toevalllge . door de persoon in kwestie onbeheersbare omstandl^eden. Eoi mlddelingsregdlng kan de negatleve gevolgen van fluctuaUes in het inkomen beperken. De gedachtenvormlng over een mlddellngsregellng roept tevens de vraag op of de entree-eis. zoals momenteel geformnleerd in artUcel 6, tweede lid. van de AAW gehandhaafd meet warden. Immers het stringent en consequent toepassen van het inkomensdervingsbeglnsel verdraagt dch nlet met het hanteren van een drempelbedrag. Consequent toepassen van het Inkomensdervingspilnclpe brengt met zlch mee dat ook een uitkering wordt verstrekt. indlen het gedeifde inkomen slechts germg van omvang is. Over deultvoerlngstechnlscheaspecten van het schrappen van de entree-eis. met name over het ontstaan van zogenaamde kruimelultketlngen In rdatle met de tiltvoerlngskosten. zal advlea gevraagd worden van de SVr. Indlen besloten zou warden tot het schrappen van de entree- eis , moeten de hiermee gepaard gaande budgettalre lasten gevonden worden blnnen het in para^aaf 6 geprescnteerde budgettalre kader. Het schrappen van de entree-els laat ulteraard de els. dat er inkomen moet zljn gederfd wtl er recht op uitkering bestaan. oixveriet. In prtndpe is het zogenaamde referttjaar hlervoor bepalend. Indlen er als gevolg vanfluctuatleain het Inkomen tn het referte-jaar geen inktmen gedcrfd is. zoals dit met name voorkomt bt] zelfstandlgen. kan de boven bescfareven mlddeUngsregdlng ultkomst bieden. Om nlet opnleuw een dement van ongelljke behanddlng in de AAW te introduceren is het kablnet van oorded dat een midddtngsregeiing en het eventued schrappen van de entree-eis in him toepasslng nlet beperkt kunnen worden tot de categcarle van zelfstandlgen, maar dat deze algemeen gddend zouden moeten zljn. De voorddcn vaUen dan ook toe aan andere groepen. Br kan bijvooibeeld gedacht worden aan de RWW-gerecbtlgde, die kcrt na de perlode van werklooshddaultkeilng aibddsongeschlkt wordt, of aan de persoon die kort na het verlaten van de atbddsmarkt aifoeldsongescfalkt wordt. De kosten van de hlervoor geschetste mldddlngsregdlngen worden. indusid het schrappen van de entree-els. geraamd op 52 mln. HlerbiJ is nog geen rekenlng gehouden met de te verwachten stljglng van de ultvoerlngricosten. Het kablnet verwacht nld dat deze regdlngen in alle gevallen even makkdljk ultvoerbaar zal zljn. Met name over deze ultvoolngstecbnlache konsekwentles zal advies worden geviaagd aan de SVR Over de mogdljkheden van een coUectleve partlcullere verzdcertng voor studenten tegen 39
6 aibddaongeschlktheld Is het kablnet nog In overleg. Omdat bovenstaande maatregelen nlet voor ledereen compensatie bleden. zal In voorkomende gevallen een beroep op de bljstand moeten worden gedaan. Op grand van dezdfde argumenten die ertegen pleiten om ex-AAW gerechUgden In de lOAW/Z op te nemen. zlet het kablnet geen geen goede redenen om In de ABW voor deze categorie tegen bljzondere voorwaanden een afwljkende regellng op te nemen. Voorzover derfaahre ten behoeve van de ex-AAW gerechtlgden een versoepeUng van de regelgevlng zou worden overwogen. zou deze wljztging een algemeen karakter moeten dragen. omdat deze ook voor de overlge ABW-gerechtlgden van toepasslng zou moeten zljn. In relatle hiermee zlet het kablnet wd mogelljkheden am op boven bescfareven wljze In algemene zin verbeterlngen In de ABW aan te brengen. met name ten aanden van de vermogenstoeta. Deze vofoeteilngen hebben tot gevolg dat een op dch reeds adequate regdlng als de ABW zodanlg vorm wordt gegeven. dat een tusscnliggende vooizlenlng als de lOAW of lOAZ nlet langer nodlg is. Immers, de lOAW en lOAZ onderschelden zich van de ABW vooral door de toepasslng van de vermogenstoets. Het kablnet gaat er van ult dat met een verrulmlng van het vrlj te laten vermogen de bljstandsregellng dermate adequaat kan worden geacht dat tevens In overweging kan worden genomen de lOAW en lOAZ In te trekken. Waar tnaaen gestdd kan worden dat de ABW voldocnde soulaas bledt voor ulteenlopende groepcn als arfoddsongeachlkten zander feitelljke Inkomensdeivlng. langdurig werklozen. Mn-oudergczlnnen etc., kan naar de menlng van het kablnet de vraag gesteld worden of deze regdlng ook nlet toerelkend moet worden geacht voor de categorteta die bdioren tot de dod^roepen van de lOAW en lOAZ. In dlt kader zou ook kunnea wnden overwogen de dodgttepcn van de lOAW en lOAZ te beperken tot de categoile oudere werklozen. In dat geval veriiezen axbdds
QevolflBalntiekkeBraAVenlQAZ
Het kablnetreaUseeitzlch dat het Intrekken van de lOAW en de lOAZ voor sommlge indtvlduen ingrtjpoide gevolgen kan hebben. Ter Infcrmatle wordt hleraider weergegeven wdke gevolgen zldi zullen voordoen voor betrokkenen als de lOAW en lOAZ worden Ingetrokken. Kwalltatlef kunnen In hoofdzaak warden onderschdden: 1. Vi»nnn<>nstoets: Nu krljgoi moisen met meer dan besdidden vermogen wd een lOAW/Z-uitketlng. maar geen ABWultkerlng. of zlj krljgen een ABW-ultkerlng onder veifoand van kredletfaypotheek. 2.
1nHP'"«"»t°«'ts:
De lOAW en lOAZ kennen een Inkomensbeslult. waailn UndtaUef wordt opgesomd wdke soorten 40
Inkomsten onder de inkomenstoets vallen. De ABW kent een dergelljk inkomensbeslult nlet. In het kader van de ABW wordt derhalve ook rekenlng gehouden met Inkomsten. die nlet in het Inkomensbeslult van de lOAW en lOAZ staan. De belangrljkste gevolgen van deze andere systematlek zljn: Inkomsten ult vennogen worden in het kadcr van de lOAW volledlg vrljgelaten: to de lOAZ wordt forfaltair een met de ultkering te verrekenen inkomen van 5% toegeickend aan het vennogen boven de ^vns van f 177 500.--; In de ABW is de vrljlatlng beperkt tot de Inkomsten ult het vrljgelaten besdielden vennogen (voor echtparen Is het vrtj te laten beschelden vermogen f 16.200.--) allmentatle heeft geen gevolgen voor de lOAW/Z-ultkertng. maar wordt wd veirekend met de ABW-ultkering een "gouden handdruk* blj antslag wordt nlet In mlndering gebradit op de lOAW-ultkerlng terwijl de ABW er In beglnsd wd rekenlng'mee houdt uitkeilngen ult partlcullere aifoddsongeschlkthddsverzekeilngen blljven bulten beschouwing blJ de toepasslng van de lOAW en lOAZ, maar worden vendcend met de te veilenen bljstand. Ultimo 1989 waren er ca. 18.000 ontvangers van een lOAW-ultkerlng en ca. 2.400 ontvangers van een lOAZ-uitkering. De lOAW bestaat blj benadeilng voor 1% ult mensen jonger dan 50 Jaar. temrtjl 99% ouder dan 50 en Jonger dan 65 Is. Nog geen 10% van het lOAW-bestand wordt gevormd door gededtdijk arfoddsongeschlkten. Nlet bekend Is hoeved lOAW-ers over veimogen beschlkken. Wd bekend Is dat ca. 15% over een eigen huls beschlkt In hoeved gevallen het dgen vermogen In het dgen huls de vrljlatlng in het kader van de ABW overschrijdt blijkt nlet ult de beschlkbare gegevens. Ten aanzlen van de groep lOAZ-ers is bekend dat drca een derde ded een vermogen heeft dat meer bedraagt dan / 177.500. Ten aanzlen van deposltie van vTouwenkan warden opgemeikt. dat in het lOAW-bestand ca. 4% (900 gevallen) tot de categotle geachriden vrouwen behoarl Over het aantal pcrsonen In de lOAW die In het kader van een afvloeUngsregellng een vrljgestdde gouden handdnik gdncgen hebben zt|n geen gegevens bekend. Detaidrukbestaat echter dat nogal wat lOAW-ers van deze mogeHjkhrtd gdmilk hd>ben gemaakt. &
B«fct>eyteifai4>rfBer Grande ABW enbeditthbBMiMWghn—feBiH
Ultgan9^>unt van de ABW Is dat zlj een voor alle Ingezetenen voldoende sluitstuk van het stelsd van sodale zekerfadd vormt en dat het een regdlng Is waar alle burgers zonder psycbologlsche drempd Indlennodlg- vangd)rulkwtilenenkunnenmaken.OmdeABWbeterlntelatenapdenopde positle van de mensen die In de loop van de tljd enlg vermogen hebben opgcixniwd. trekt het kablnet mlddden ult om veibeterlngen te reallseren. Randvoorwaanle la dat bet gehed aan verbeteringen blnnen het In para^taf 6 gepresentecsde flnandde kader past. Hleronder worden drle maatregden in de sfeer van de bljstand genoemd. Daamaast wordt de mogelljkhdd van een bedilJfsbeClndlgtngBregdlng bescfareven. Hd Is denkbaar om zowd €€n van 41
deze maatregelen als ook dke comblnatle van maatregelen ult te voeren. Vanzelfsprekend geldt hierblj wel dat naannate meerdere maatregelen tegelijkertljd worden ultgevoerd. de reikwtjdte van de afzonderlljke maatregelen bepericter zal moeten zljn. Het kablnet slult overlgens nlet ult dat In het kader van deze problematlek nog andere varlanten denkbaar zljn. die aan de In paragraaf 1 genoemde randvoorwaarden voldoen. Dergelljke varlanten worden nlet op voorhand afgewezen. De mogelljke maatregelen zljn: I. BUSTAND A:
VERRUIMINOVANHETViajTBlArEIfBESCHEIDENVERMOCUSIf Wle over vermogen beschlkt en bljstand aanvraagt. moet eerst het vennogen tnteren. voordat een bijstandsultkerlng om nlet verstrekt wordt. Een bescheiden vermogen. In welke vorm dan ook, mag echter bulten beschouwlng blljven. De grens voor het vrlj te laten bescheiden vennogen is nu gesteld op/ 16.200.— voor echtparen. Voor alleenstaanden en itnoudergezlnnen geldt een lagere norm. Een mogelljkheld Is om de grens van / 16.200,- voor echtparen te verhogen. onder gelljktljdlge evenredlge verhoglng van de norm voor alleenstaanden en Mn-oudergezlimen. Het Is eveneens mogelljk om In het kader van deze variant een evenredlge verhoglng toe te passen van de norm vocr het vil) te laten bescheiden vermogen voor mensen. die In een inrlchtlng veiblljven. Dlt roept de vraag op of het wenselljk Is om. daar waar geen formele relatle. maar wd een beleldsmatlge bestaat tussen laatstgenoemde vrljlatlng en de veimogensvrljlating In de eigen bljdxage-regellng In het kader van de Wet op de Bejaardenoorden (WBO). de bdeidamatlge relatle In stand te houden. Zou deze relaUe Intact blljven, dan sUJgen per saldo de lasten vezbonden aan de ultvoerlng van de WBO. In dlt kader wordt tevens verwezen naar de brltf van 5 junl 1990 (kenmeric BO-U-5884) van de minister van Welzljn, Volksgezondheld en Cultuur. gerlcht aan de voorzltter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Deze problematlek zou blj keuze voor deze variant tn de advlserlng kunnen worden betrokken. mede daaibt| in ogenachouw nemend de recente ontwlkkellng waarblj ook voor bejaardenoordgelndlceerden bulten het bejaardcnoord. maar in het kader van de WBO. hulp kan worden gcboden. Deze maatregd ia in beglnsd gunstlg voor lederecn met vermogen, die nlet over voldoende eigen inkansten beacUkt en voor wle geen aan de ABW vooillggende voorzlenlng meer open staaL Meer toegespttat op het kader van deze advlesaanvrage is deze maatregel een tegemoetkomlng voor de e9c-AAW-gerechtlgd(& die bescbikken over een eigen vermogen. Daamaast kan deze maatregd een bijdrage leveren am van de bijstandsregellng een dermate adequate rcgeUng te maken. dat de lOAW en lOAZ nlet langer nodlg zijn. In de lOAW en lOAZ is de ultkerlng Immers (mafhankelljk van het al dan nlet beschlkbare vermogen. Het cimfranteren van de huldige lOAW- en lOAZ-gerechtlgden met de vennogenstoets. kan geacht worden voor betrokkenen minder virstrdckende gevolgen te hebben naarmate het vrlj te laten bescheiden eigen vermogen hoger Is. Een verhoglng van het vrlj te laten bescheiden eigen vermogen VO
9 alleenstaanden en 6ta-oudergezlnnen, structured ca. 45 mlljoen op Jaaibasls. In het eerste volledlge Jaar zljn er extra kosten ten bedrage van 30 mlljoen. B:
WUZICaNOWAARDERINOEKaSNHDIS Naast de hierfocven besproken vrljlatlng van een beschdden dgen vermogcn. kent de bljstandswet een extra vrijlatlng van het vennogen in het dgen huls. mlts men dat ook zdf bewoont. De berekenlng van deze vrijlatlng Is als volgt: vastgestdd wordt de waarde van het huls, wanneer hd leeg zou worden opgdeverd. Hlenran wordt de nog resterende hypotheek afgetrokken. Dit resulteert in h d vermogen In het elgen huls. Van dlt vennogen Is de eerate / 15.000.-- vrlj plus hd nog nlet verforulkte ded van het vrlj te laten beschelden vermogen. Van het restant is nog 50% vri] md een maximum van in totaal / 76.000.-- voor echtparen. Op hd restant vennogen mod worden tngeteerd voordat een bijstandsultkolng om nlet verstrekt wordt. Het is denkbaar voor de berdcenlng van het in hd eigen huls aanwezlge vennogen ult te gaan van een andere waarderlngsregd. Aangesloten zou kunnen worden blJ de waarderingsregd van hd dgen huls In de Wd op de Vennogensbelastlng. Voor toepasslng van deze wd wordt de waarde van het dgen huls vastgestdd op 60% van de verkoopprtjs welke zou worden verkregen bij lege opleveilng. Een voorbedd kan de bddcenls van deze maatregd veifaelderea Std dat lemand een dgen huls bewoont. dat blJ vilje opleverlng / 135.000.- opbrengL De nog resterende hypotheek Is / 50.000.—. terwljl men nlet over enlg ander beschdden vermogen besdiikt In de huldlge situatie zou een Ingezetene zonder Inkomsten eerst / 26.900 (0.5 x (135.000-50.000-16.20015.000))op h d dgen vennogen moden Interen, voordat een bljstandsuitkering om nld verstrekt wordt. Zou men echter ultgaan van de 60%-waarderIngsregd. dan zou vanaf de eerste aanvrage recht op bQstand om nld bestaan. omdat.ln dat geval bd aanwezlge vermogen hd vrlj te laten vermogen nlet te boven gaat Een ander voorbedd is de situatie. dat iemand hd elgen huls ter waarde van f200.000 bewo
ddsongeschlkte weridozen hun dgen huls zouden moeten 'opden*. De kosten van de 60%-waanlerlng8regd warden in hd eerste voDedlge Jaar geachat op 60 mlljoen. Structured bedragen de kosten naar ramlng 50 mlljoen per Jaar. 43
10 C
VRU TE LATEN PENSIOBNVOOKZIEfaNO Het kaiakter van de ABW brengt met zlch mee dat blj de beoordellng van het recht op bljstand In prlnclpe slechts een beschelden vennogen wordt vrtjgelaten. Alleen In bepaalde bljzondere sltuatles zal van deze algemene regel kunnen worden afgeweken. Dit gddt blJ voruik van deze voorzlenlng mag maken. en met betrekklng tot een maxlmtim vrljlatlng ten beboeve van de oudedagsvoorzlenlng. ' In leder geval zou een dergelljke vooiztenlng naar het oorded van het kabinet een algemeen karakter moeten dragen. Dit betekent bljvoorfoedd dat vrouwen die In het kader van bun echtscheiding de tijdens het huwelljk opgebouwde pensloenaan^jraken door de ex-echtgenoot zlen afgdcocht kunnen warden gevrtjwaard van het interen van dit vennogen tot het beschelden vermogen. Verder la deze vermogensvrljlatlng mede van belang voor oudere langdurlg werklozen en voor zelfstandigen die aldus een dgen pensloenvooizlenlng kunnen opbouwen. Onder veranderstelling van een leeftljdagrena van 40 Jaar en ecn vrlj te laten vermogen voor de pensloenvoorzienlng van f 112.500 maxlmaal voor 64-jai1gai en f 15.800 voor 40-Jarlgen kunnen de kosten van deze maatregd worden goaamd op 60 mlljoen in het eeiste volledige jaar en 50 mlljoen structured.
HetladenktearatecompenaatieyoorhetlntrekkenvandelOAZ eenregdlng tot stand te brengen overeenkomstig de doelstdllng van genoemde wet. Het karakter van deze regellng zou kunnen zljn gerlcht op het beCindlgen van bedrt|ven en beroepen van zdfstandlgen In het mlddoi- en klelnbedrl|f. de land- en tuinbouw en de vlaseit). Ala vooiwaarde zal onder andere gdden dat men nlet (meer) In staat Is een Inkonen te verwerven ter hoogte van het sodaal minimum. Exduaief ultvoerlngskcaten worden de uitgaven geraamd op 35 mUjoen. Hlerbij is er vanuit ge^an dat bij het todcennen van een uitkering aan zdfotandigen die hun bedrljf be«lndlgen vermogen tot f 250.000 bulten bcschouwing wcrdt gdaten. De leeftljdssrens is in deze berekenlngen gestdd op 55 Jaar.
44
11 FlnancUOe kader De budgettalre gevolgen van de In deze advlesaanvrage beschreven advlesaanvrage zljn opgenomen in ondetstaande tabel. DaaibiJ moet overigens worden bedacht dat de in deze advlesaanvrage gepresenteerde voorstellen ook efTecten kunnen hebben voor andere begrotlngshoofdstukken. Te denken valt aan de begrotlng van O. & W. tn verband met een coUecdeve verzekering voor studenten tegen axbeldsongeschiktheld en aan de begrotlng van WVC vanwege een mogeUJke rdaUe met de WBO. Voor zover deze e£fecten onvermijdelijk zljn. moeten zij betiokken worden bij de beoordeling van hetflnancielekader. Gevolgen voor rljksbe^otlng t.o.v. meeijarenramlng (xl mln. gld.)
1 1990 jAAf/AOf/ ASW Tf/IOAW-Z 100 -27
Satt)
1991 AAf/AOi/ ABW rt/IOAW-Z
1
Struct SaldEi lAAf/AOtf ASW Tf/IOAW-Z
SaidD
85
•23
62
Intrekliing amvt) fictieM entree^s studentsn, vsrsygsn naasit familieleden, sanciiegevallan en zelfstandigen
•75 •57
45 28
•30 •29
•150 -114
90 56
-60 -58
IntreMung aimb algenwne grondsla( voor zeltslandigen met inkomeradsfving lager dan niniinumloon
•45
23
•22
-90
46
-44
IntreMung lOAW
•210*
193"
•17*
-550
540
•10
Intrekldng I0A2
•44'
22*
•22*
•120
80
-40
•348
288
•58
•1024
812
-212
26
52
VertenQing overgangsperlode reparatiewet 3 mei 1989
100
Tolaal
-27
73
73
Middeiingsregeiing
28 Vaminiing vr| ttlUMi betdwdv vinnoQiii
52
37.5'
37.5*
45
45
60%4aaRleringvagi eigsn hui»
30'
30'
50
50
PensoenvoorzMnng
25'
25*
60
60
17.5'
17.5*
35
35
Bedrjifst)eftndij|inj{sre]eling
*AlsgevolgtxmdebeoogdetnwerklrigtredUrgperlJuh 1991 zgn de eenmallge kosten en opbrengsten voor de he(/t aan 1991 en voor de andere heyt aan 1992 toe te rekenen. Delnde tabel opgenomen bedragen geven derivalve een haiBacavffect weer.
45
12 7. Slot Het kablnet vraagt uw oordeel over de vraag welke maatregden het meest wenselijk ziJn om de oc-AAW gerechtlgden zonder felteUjke Inkomensdervlng op te vangen In de bljstandswet. Ultgangspunt van het kabtnet is om de bljstandswet In algemene zln te vobeteren. De veibeteilngen in de bljstandswet hefaben tot gevolg. dat het kabinet In ovoweglng neemt de lOAW en lOAZ in te trekken. Dlt neemt nlet weg dat in uw advlserlng ook andere optics met betrekkbig tot ABW/IOAW/IOAZ ktmnen warden geprescnteerd, welke door het kabinet In de ultelndeUjke beslultvormlng zuUen warden betrokken. Tevens vraagt het kabinet uw oorded over de In paragraaf 3 genoemde middelingsregellng en het sdirappen van de «ntree-ela. Het kablnet zou het op piljs stdlen als uw college in staat zou ziJn v66r 1 oktober 1990 over ondohavlge problematlek advles ult te brengen.
De Staatssecretarls van Sodale Zaken en Werkgriegenheid. \
' k
r^^^M
(E. terVdd>^
Bijlagen: 1. Ultq)raak Hof van Jtistitle d.d.l3-13-'89 2. Ultapiaak Raad van Bcnep Groningen d.d.lO-04-'90
46
47
A
A
R e g . n r . : AAW 1285-2630
Inzake het geding
tussen
M.L. Wilbrink, wonende t e Gconingen,
klaagster,
en h e t bestuuc van de B e d r l i f s v e r e n i q i n q
1.
Aanduidinq
voor Overheidsdiensten,
verweerder.
bestreden.beslissinq.
De b e s l i s s i n g van verweerder d . d . 15 oktober 1985, nr. aaw/wao 24 1 6 - 9 5 0 . 2 4 . 0 1 . 4 2 . 0 .
2.
Terechtzlttinqen.
Het geding is behandeld ter terechtzittingen, gehouden te Groningen op 28 januari 1988 en 30 maart 1990. Voor klaagster respektievelijk verweerder zijn ter terechtzltting van 28 januari 1988 verschenen mevr. mr. B.I. Klaassens, advocaat en procureur te Groningen, respektievelijk A.F. Rombout, weckzaam bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) te Groningen. Ter sitting van 30 maart 1990 zijn verschenen klaagster, bljgestaan door mevr. mr. Klaassens, voornoemd, en - voor verweerder - mr. W.J. van Brussel, werkzaan bij het GAK te Amsterdam.
2. Peiten welke de Raad als vaststaand aanneent. Klaagster, geboren in januari 1942, werkta laatstelijk voor haar uitval door ziekte op 9 maart 1981 enkele jaren - kennelijk vanaf 1 oktober 1978 - als administratief medew«rkster bij het Openbaar Ondecwijs te Gconingen. Haar werktijd omvatte gemiddeld 18 uur per week. Naac mededeling van haar gemachtigde werkte zij in een eerdere periode Eulltirae, tot haar huwelijk in 1961. Klaagster is in oktober 1984 duurzaam gescheiden gaan leven van haar echtgenoot, van wie zij op 29 oktober 1985 officieel is gescheiden. Naar klaaqsters raededeling hebben zij en haar toenmalige echtgenoot drie kinderen gekregen, geboren in de periode 1962-19S8. - 2 -
48
AAW
1235-2630
Klaagster is van de zijde van het Algeraeen Burgerlijk Pensioenfonds bij schrijven d.d. 15 april 1985 aangemeld bij de Pedecatie van BedrIjEsverenigingen met het oog op een eventuele AAW-aanspcaak naast een ABP-pensioen. Bedoeld ABP-pensioen is ingegaan op 1 Cebruaci 1984. Op 7 mei 1985 heeft klaagster ook zelf een aanvcaag om AAW-uitkering ingediend. Zij heeft desgevraagd meegedeeld dat zij gemiddeld 18 uur pec week in dienst van de gemeente Groningen werkzaam was en met die weckzaamheden een salacis van f 1.050,30 bruto pec maand verdiende exklusie£ vakantietoeslag (7il), hetgeen neerkwain op E 13.548,87 per jaac; voocts, dat zij duurzaam gescheiden lee£de. Aan klaagster is (met toepassing van - ondec andece artikel 8 van de AAW) ingaande 1 januari 1985 een AAW-uitkering toegekend naac 80-1001 arbeidsongeschiktheid en een individuele gcondslag van C 54,34. Op de uitkering is het ABP-pensioen in nindering gebcacht, zodat pec dag slechts werd uitbetaald £ 1,04 bruto. Bij de bestceden beslissing is aan klaagstec van een en andec kennis gegeven. Bij aanvullend klaagschciCt is aangevoecd (waarbij voor "actikel 10 lid 5" thans dient te wocden gelezen: artikel 10 lid 4 ) : dat klaagstec op grond van het £eit dat zij laatstelijk minder dan 40 uur per week werkte, slechts een gedeeltelijke uitkering wegens acbeidsongeschiktheid ontvangt; dat de reden van het gedeeltelijk wecken lag in het £eit dat zij als gehuwde vcouw de zocg had vooc huishouding en kindecen; dat de toentectijd en nog steeds geldende gangbace opvattingen teczake onder meec tot uiting komen in het £eit dat het mecendeel dec deeltijdwerkenden nog steeds bestaat uit vcouwen. dat artikel 10 lid -5 AAW meebcengt dat degenen die in deeltijd hebben geweckt een lagece uitkering ontvangen dan diegenen die in voltijd uecken en dat, daac ruim 80% van de deeltijdueckenden bestaat uit vrouwen, dit meebcengt dat artikel 10 lid S - indicekt - een ongunstigec effekt vooc vrouwen heeft dan voor mannen en dat deswege sprake is van indicekte discciminatie welke niet is toegestaan volgens de zogenaamde decde EG-cichtlijn zodat actikel 10 lid 5 AAW op grond van het Internationale recht buiten toepassing dient te blijven. Veczocht is te bepalen dat klaagstecs AAW-uitkecing naar een hogere gcondslag dient te wocden vastgesteld, dan wel de kwestie als pcejudiciele vcaag voor te leggen aan het Eucopese Hof. Overgelegd zijn enkele bconnen tec staving van de gebezigde stellingname. Namens vecweecdec is van contca-memocie gediend op 5 mei 1986. Daarin is gesteld en betoogd dat en waacoo noch van dicekte noch van indicekte discrminati* speak* zou zijn, en waacon vooc artikel 10 lid 5 een objektief ooede reden aanw«zlg weed geacht. Op de contca-nemoci* is zijdens klaagstec schcifttlijk geceageecd, met oveclegging van andece gegevens. Bij schcijven d.d. 17 oktober 1986 is meegedeeld dat volgens CBS-cij£ecs 75* van de deeltijdweckecs vrouwen zijn, en is naar aanleiding van het toen cecente accest van het Hof van Justitie van de EG inzake Bilka-Kaufhaus (arrest d.d. 13 mei 1986, nr. 170/84) ingegaan op analog* aspekcen in de onderhavige casus en op een mogelijke rechtvaacdigingsgcond. Op de stellingen zijdens klaagstec is namens vecweecdec nog weec gereageecd
49
AAW
1285-2630
bij schrijven d.d. 7 november 1986. Gekonkludeerd is dat kennelijk werd gewenst dat voor vrouwen de AAW-verzekering meer zou inhouden dan de maxiraale door de wetgever gecreeerde dekking, en ontkend werd dat een beroep werd gedaan op een objektieve rechtvaardigingsgrond, zodat, waar ook geen sprake werd geacht van ongelijke behandeling, een vergelijking m e t d e zaak BilkaKauEhaus niet opging. Nadat ook klaagsters gemachtigde nog weer had gereageerd, Is het geding behandeld ter zitting van 28 januari 1988, waarna de Raad een bevel heeCt gegeven als bedoeld in artikel 125 der Beroepswet. In dit bevel - d.d. 10 tnaart 1988 - zijn door de Raad twee prejudiciele vragen voorgelegd aan genoemd Hof van Justitie, te weten: " 1) Is een stelsel van uitkeringsrechten vooc de (niet werkloze) " beroepsbevolking bij arbeidsongeschiktheid, waarbij is voorzien in " uitkecingen op het niveau van het sociaal minimum behoudens in de " gevallen, dat het voordien door de uitkecingsgerechtigde ontvangen loon " mede als gevolg van het werken in deeltijd beneden dat sociaal minimum is gebleven, in overeenstemming met artikel 4, lid 1 van Richtlijn nr. 79/7. " 2) Indien vraag 1) ontkennend wbrdt beantwoord:. brengt de - alsdan ge" schonden - communautaice norm dan met zich mede dat uitkeringsgerech" tigden (van belderlei geslacht) ook in de in die vraag bedoelde " (uitzonderings-)gevallen aanspraak hebben op een voorziening tot het " sociaal minimum." Bij arrest d.d. 13 decembec 1989 - ontvangen op 18 decembec 1989 - heeft het Hof op daartoe gebezigde ovecwegingen en uitspraak doende op de bij bevel d.d. 10 maart 1988 vanweg* de Raad gestelde vragen, voor recht verklaard: " 1. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 van de Raad van 19 december 1978 " moet aldus worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet, dat een bepaling van een nationale wettelijke regeling die aan arbeidson" geschikt geworden verzekerden een sociaal minimum garandeert, van dat " beginsel afwijkt ten aanzien van verzekerden die voordien in deeltijd " hebben geweekt, en het bedraq van d« uitketing beperkt tot het " voorheen genoten loon, wanneer deze maatregel een veel groter aantal vrouwen dan mannen treCt, tenzij die wettelijke regeling wordt gerechtvaacdigd door objektieve faktoren die niets van doen hebben met " discriminatie op. grond van geslacht. " 2. Wanneer passend* maatrcgelen ter uitvoering van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 ontbreken en er sprake is van indirekte discriminatie " door toedo«n van de Staat, moet de dooc die discriminatie benadeelde " groep op dezelfd* wijze worden behandeld als de andere uitkeringsgeeechtigden, waarbij die regeling, zolang aan de richtlijn geen korrekte uitvoering is gegeven, het enig bruikbare referentiekader blijft." Het arrest is in kopie aan deze uitspraak gehecht; er wordt kortheidshalve naar verwezen.
- 4 -
50
AAW 1285-2630
Verueerders administtateuc heeft bij schcijven d.d. 16 Eebruari 1990 opineckingen kenbaar gemaakt waartoe het arrest van genoemd Ho£ hem aanleiding
gat. Tec zitting van 30 maart 1990 hebben partijen hun standpunt nader uiteengezet. Van klaagsters zijde is onder meer betoogd: dat het Hof in zijn uitspraak tot een duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare. Iionklusie in voor klaagster gunstige zin komt; dat in een situatie waarin het Hof tot een zo duidelijke uitspraak komt - als hoogste rechter inzake de uitleg van Europees recht - er voor de nationale rechter geen ruimte meer is om van dat standpunt a£ te wijken; dat het Ho£ duidelijk heeft aangegeven binnen welke grenzen er nog wel of niet sprake kan zijn van een rechtvaardigingsgrond; dat rechtsoverweging 16 aan duidelijkheid niets te wensen overlaat; dat het karakter van de AAW dit is, dat aan een arbeidsongeschikte een minimum-inkomensgarantie wordt geboden en dat binnen het systeem van de AAW op geen enkele wijze de hoogte van het voorheen genoten inkomen van belang is voor de hoogte van de uitkering; dat de AAW niet moet worden gezien als een Inkomensdervingswet; dat uitzonderingen bij de AAW Ciitzonderingen zijn op de inkomenseis ex artikel 6 AAW, welke eis hier echter niet ter diskussie staat (zij het dat ook de verbindendheid van die eis best eens ter diskussie gesteld zou kunnen worden bij het Hof, waarbij ook nog kan worden opgemerkt dat een van de genoemde uitzonderingen weer in hoge mate discciminerend is voor vrouwen namelijk de uitzondering voor zelfstandigen met een te laag inkomen, nu de'fictle alleen geldt voor degene die fulltime werkte en het zo is dat de parttime werkende vrijwel altijd de meewerkende echtgenote is die geen recht op AAW krijgt als het inkomen beneden de entree-eis bleeC); dat indirekte discrlminatie ook bij artikel 26 BuPo aan de orde is en dat daarop per 1 januari 1980 een beroep kan worden gedaan, waarbij een ruime uitleg wordt bepleit van het begcip indirekte discrlminatie. Namens verweerder is onder meer aangevoerd: dat ten onrecht« da suggestie wordt gcwekt dat met het arrest van het HoC het doek is gevallen voor de individuele grondslag; dat de nationale rechter nog moet oordelen over de vraag hoe het nationale recht zich verhoudt tot het comaunautaire recht, en met name over de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond; dat alleen rechtsoverweging 16 van het Hof nieuw is ten opzichte van eerdere uitspraken; oat de indruk beataat dat het Hof van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan nu blijkens rechtsoverweging 5 volledig wordt voorbijgegaan aan het £«it dat voor gedeeltelljk arbeidsongeschikten in het geheel geen garantie tot het sociaal minimum geldt; dat hetzelfde geldt voor verzekerden die in het refertejaar niet geheel voor 40 uur hebb«n gewerkt (lees kennelijks geen arbeid van normaal te achten duur hebben verricht) of voor de seizoenarbeiders; dat de konklusie moet zijn dat het arrest van het Hof partijen en de Raad niet veel verder heeCt gebracht; - 5 -
51
AAW 1285-2630
dat bij artikel 10 lid 5 zowel sprake is van een objektieve rechtvaardigingsgrond (dervingsprincipe met uitkecing tot een maximum, zijnde het minimumloon-niveau) als van evenredigheid tussen middel en doel, waarbij het pro rata-beginsel mag wotden doorbroken vanwege onjuist geachte gevolgen indien de betrokkene meer verdiende dan het minimumloon per tijdseenheid; dat de vcaag is of artikel 26 BuPo ook ziet op indicekte discriminatie en zo ja, o£ dan dezel£de uitleg geldt als blj de derde richtlijn; voorts, dat redenen aanwezig zijn cm van 23 decembec 1984 uit te gaan als datum pec wanneec in een geval als dit een beroep kan worden gedaan op artikel 26 van het BuPo-verdrag.
4. Beviisniiddelen. De gedingstukken en het vechandelde t e c t e r e c h t z i b t i n g e n .
5. Rechtsoverweqingen. De Raad overweegt en o o r d e e l t a l s v o l g t a.
Nationaal recht Beoocdeeld naac de bepalingen zeals die blj en kcachtens de AAW zijn gesteld, dient de bestceden besllssing als juist te worden aangemerkt. Met name diende op grond van die bepalingen klaagstecs AAW-uitkecing berekend te worden naac de individuele grondslag, nu zij in het jaac onmiddellijk vooraCgaande aan het intreden van haar arbeidsongeschiktheid niet in een voor haar beroep normaal te achten duur in het bedrijfs- en beroepsleven heeft verricht (zij werkte geraiddeld 18 uur per week) en mede aia gevolg daarvan minder inkomen hee£t verworven dan 260 maal de grondslag van het niniauinloon (v6dr 1 januari 1987: 260 maal de grondslag die voor haar zou hebben gegolden zondec toepassing van lid 5 ) .
b.
EG-Richtliin 79/7 van 19 deeember 1978 Klaagsters geraachtigd* heeft aangevoerd dat artikel 10 lid 5 (thans: lid 4) van de AA« onverbindend is te achten wegens strijd met regels van intecnationaal recht die discrininatie naar sexo verbieden, en waaraan d* national* rechter direkt mag toetsen. Daartoe is - koctweq - aangevoerd: dat binnen het stelsel van de AAW de hoogte van de uitkering in beginsel niet is gerelateerd aan de hoogte van het vroegere arbeidsinkomen, doch aan de hoogte van het sociaal bestaansminimum; dat artikel 10 lid 5 (thans lid 4) dit doorbreekt; dat gerien de verhouding tussen vtouwen en mannen onder de parttimers - en in aanmerking genoraen dat vooral vrouwen de zorg voor de huishouding en de kinderen binnen de gangbare maatschappelijke - 6 -
52
AAW
1285-26J0
opvattingen, deswege pacttime weck(t)en - vrouwen onevonredig worden getcoften door de maatcegel neergelegd in het betceEfende act ikel. Verweerdec bestrijdt dat van discriminatie - direkt oE indirekt spcake is. De Raad ovecweegt als volgt. In de vcaagstell ing aan het Ho£ van Justitie der EG is met name het accent gelegd op het aspekt van de indirektheid van de discriminatie in de omvang van de uitkeringscechten. Hetgeen het HoE daacover heeEt geoordeeld en overwogen, is duidelijk en biedt niets nieuws ten opzichte van eerdece acresten, aEgezien van de inhoud van de 16e rechtsoverweging en het antwoocd op de tweede vraag. De Raad dient thans te beoocdelen oC-de regeling van de individuele grondslag gerechtvaardigd wocdt door objektieve Eaktoren die niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht. De Raad kan zich namelijk niet vinden in de opyatting van klaagsters gemachtigde dat het Ho£ deze beoordeling reeds heef b'gedaan. Niet alleen is deze beoordeling aan de nationale rechter, zoals het HoC eerder heeEt doen blijken en ook in het onderhavige arrest verneldt (rechtsoverweging 18), doch ook kan niet gezegd worden dat het HoC zich over alle mogelijke rechtvaardigingsgronden heeCt uitgelaten. nu het HoE uitsluitend heeEt geoordeeld over een bepaalde gcond (*de billijkheid". zie rechtsoverweging 16). Komende tot een beoordeling van de vraag o£ objektieve Eaktoren geduid kunnen worden als door het Ho£ in zijn uitspraak' sub 1 aangeduid, vindt de Raad (dan ook) aanleiding om, neer dan tot dusver althans in deze procedure is geschied de aandacht te richten op het ontstaan van het recht op uitkering. De Raad acht het niet nodig stil te staan bij de zijdens verweerder niet geheel ten oncechte - opge'worpen vraag o£ het HoC de bij de AAW als inkomensvoorziening in aanraerking te nemen aspekten wel alle korrekt heeCt verwoocd en volledig ondtr ogen heeEt gezien, bijvoorbeeld gelet op de (Einanciele) positie van degenen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn geacht. De Raad oordeelt echter wel dat hij het juist acht dat van verweerdecs zijde is aangevoerd dat de individuele grondslag niet alleen wordt gehanteerd bij pacttimers, maar ook bij seizoenarbeiders. voorts moet worden opgemeckt dat een onderscheid tussen parttime werkenden en Eulltime werkenden op zich niet verboden is; het is dan ook de steiling dat zich onder de parttime werkenden veel meer vrouwen dan mannen bevinden die maakt dat een onderscheid in beeld korat waarop de Derde Richtlijn betrekking heeEt (evenals artikel 26 van het BuPo-verdrag). De Raad laat overigens ook daar o£ al die vrouwen die parttime weck(t)en, volgens de van klaagsters zijde bijgebcachte gegevens, vrouwen zijn met een huishouding en/oE kindeten, die verzorgingsbehoeEtig zijn. - 7 -
53
AAW 128S-2630
De Raad acht het van wezenlijk belanq dat de AAW ten tijde hier van belang niet slechts een uitkecingsrecht doet ontstaan, indien men verzekerde is en in een bepaalde mate arbeidsongeschikt uordt, doch eetst een uitkeringsrecht doet ontstaan indien de verzekerde hee£t qewerkt in het bedrijfs- at beroepsleven. Met deze veczekerden zijn gelijkgesteld: personen die geacht worden niet in de gelegenheid te zijn geueest rich door arbeid een inkomen te verwerven, dan wel hebben gewerkt doch door toevallige faktocen geen loon naar wecken hebben gekregen. Zo wotden gelijkgesteld: verzekecden die reeds op hun zeventiende verjaardag arbeidsongeschikt zijn (jeugdgehandicapten) ; verzekerden die in het jaar onmiddellijk voocafgaande aan de dag waarop de acbeidsongeschiktheid is ingetceden, student wacen; ongehuwd veczekerden waacvan de voot arbeid beschikbare tijd uitsluitend oC nagenoeg uitsluitend in beslag weed genomen dooc de veczorging van hulpbehoevende fanilieleden: verzekerden die fulltine werkzaan waren in de zelCstandige uitoefening van een bedrijf o£ de zelfstandlge uitoefening van een beroep> doch desondanks nauwelijks oC geen winst hebben gemaakt In het re£ertejaar; verzekerden waarvan de uitkeeing krachtens de Ziektewet. de Werkioosheidswet of de Wet Herkloosheidsvoorziening in het ce£ectejaac geheel of gedeeltelijk is geweigerd. Wanneer namens klaagster wordt aangevoecd dat deze uitzonderingen betrekking hebben op' het inkomensvereiste> dan legt zij het accent niet geheel juist, omdat het niet gaat om enig inkomen (van welke aacd dan ook) maar om inkomen uit arbeid en de nogelijkheid inkomen middels arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven t«-verwerven. Verweerdec stelt dan ook tececht: " " " " " " "
Er worden dechalve slechts uitzondecingen gemaakt voor veczekerden die niet in de gelegenheid zijn geweest voldoende inkomen te verwerven of die met een toevallige inkomensdallng zijn gekonfronteecd. De cedenen die ten grondslaq liggen aan de regeling voor deze gcoepen veczekerden, sluiten aan bij het inkomensdecvingskarakter van de AAW. leder afzonderlijk hebben deze redenen niets van doen met discriminatie naar g'eslacht'.
" " " " " •• "
Weilicht dat enigt vcaagtekens kunnen worden aeplaatst bij de uitzonderingspositie die wordt gecreeerd voor de ongehuwde ver:ijkecd°n die hulpbehoevende fanilieleden verzorgen. Echter deze groep veczekerden is getalsmatig dusdanig gecing dat het wel erg ver zou gaan uitsluitend op basis van deze uitzondering aan te nemen dat het element van inkomensderving in de AAW onvoldoende tot zijn recht komt."
54
AAW
1285-2630
Het gaat ec bij het ontstaan van uitkecingsrecht op grond van de AAW naar 's Raads oocdeel vooral om dat de arbeid waacmee men een bepaald inkomen kon verwerven, door arbeidsongeschiktheid niet meer kan worden aangewend als bron van inkomen. De AAW is dan ook geen cegeling om in een sociaal minimum bij arbeidsongeschiktheid te vooczien, maac wel degelijk een verzekering met een decvingsbeginsel. De gelijkstellingen van personen, als hiecvoor opgesorad, ten opzichte van wie klaagstec zich gediscrliiiineerd voelt, passen geheel bij dlt objektieve beginsel en kunnen noodzakelijk wocden geacht in vecband met dit beginsel. Voor deze dooc de wetgever op gcond van diens wetgevende macht gekozen gelijkstellingen acht de Raad dan ook cedenen aanwezig, die niets van doen hebben met disctiminatie op gcond van geslacht. De Raad moet dan ook konstateren dat- het gestelde in de 16e ovecweging van het Hot ziet op een heel andec ondecwecp. Het aspekt dat de AAWuitkecing in een aantal gevallen hogec is dan het v66c intceden dec arbeidsongeschiktheid genoten inkomen, is van andece inhoud en ocde van een benadecing uitgaande van. de omvang waacin men heeCt geweckt tec verkrijging van inkomen. Degene die Culltlne weckzaam was in loondienst en aanspcaak had op het wettelijk minimumloon, behoudt aanspcaak op dat inkomensniveau bij volledige acbeidsongeschiktheid. Een Culltime weckende zelfstandige had of voldoende inkomen 6£ moet dit bij wljze van Cictie krijgen, nu de zelfstandige niet onder de wecking van de Wet op het Minimumloon en de Minimuovakantiebijslag valt. Bij pacttimecs geldt in wezen hetzelfde, nu echtec gerelateecd aan het aantal uren, zodat ook de uitkomst lager is dan het voltijdse minimumloon. De uitkecing is niet lagec dan het door acbeidsongeschiktheid gederfde inkomen. Degene die heeft gekozen voor het pacttime gaan wecken, ook als dat geschiedde om tijd te kunnen geven aan de eigen huishouding en de opvoedinq van de kindecen, kan zich dus geconfconteecd zien met het decvingsbeginsel in die zin dat voor de AAW het dekkingsobjekt is de pacttime vercichte acbeid. De dooc klaagster bepleite oplossing, uitgaande van gcondslagdiscciminatie, zou leiden tot een acbeidsloos inkomen waacbij het decvingskacaktec van acbeidsinkomen te zeec uit de AAW is gelicht. Nu zou nog bepleit kunnen worden dat degene die pacttime heeft geweckt, bij acbeidsongeschiktheid naac cato van ucen (pco cata-beginsel) aanspcaak meet hebben op een deel van het bestaansminimura/sociaal minimum. Van vecweerders zijde is daacovec tec sitting opgemeckt " •• " " " " ••
De individuele grondslag is een geschikt middel om het beoogde doel (dekking tegen inkomensderving) te bereiken. Ec is geen sprake van onevenredigheid tussen middel en doel. De Commissie heeft in dit vecband een aantai opmerkingen geroaakt over het "pco-rata" beginsel. Het Hof geeft aan dat dit beginsel mag wocden doorbroken als ec rechtvaacdigingsgconden zijn. Een cechtvaacdigingsgcond om het pcorata beginsel bij de deeltijdweckecs niet toe te passen is gelegen in - 9 -
55
AAW 1285-2630
de omstandigheid dat dit beginsel ongunstig zoo uitwecken bij al die deeltijdwerkecs die meer dan het minimuraloon (pec uur) vecdiend hebben. Die zouden dan immers uiteindelijk toch (pro-rata) een uitkerinq naar minimutnloonniveau krijgen. Kijn konklusie is dan ook dat ec voor de individuele grondslag objektieve rechtvaardigingsgronden " bestaan." Dit is van klaagsters zijde niet ueecsproken. De Raad hee£t aanleiding om verweerdec in zijn zienswijze te volgen. Al het vorenstaande houdt naar 's Raads oordeel in een rechtvaacdiglng van de gcondslagcegeling van de AAVf door objektieve Caktocen die niets van doen hebben met discciminatie op grond van geslacht. De Raad wil echtec nog de volgende aspekten aanstippen. De juistheid van de aanname casu quo het uitgangspunt dat het hantecen van een individuele grondslag bij veczekerden die niet in een voor hun beroep nocmaal te achten duur hebben gewerkt (het Hof spreekt hler alleen van deeltijdweckers), een veel grotec aantal vrouwen dan mannen tce£t, is - als blijkt - door de Raad uitdrukkelijk niet nadec beoocdeeld. Het is niet op voorhand uitgesloten dat, wanneer ook seiroenatbeiders mee in ogenschouw worden genomen, alleen al getalsmatig een ander beeld van de vechouding tnannen - vcouw«n wordt verkregen. Dat niet alle parttitne werkende vcouwen gezins- of huishoudelijke verplichtingen hebben maar dat er ook vcouwen zullen zijn die (als het wace sexe-neutcaal) parttiine wilien wecken om andece ceden, laat de Raad ook daar. Voocts laat de Raad daac dat het in het geheel niet zekec is dat zich in alle gcoepen gelijkgestelde pecsonen ten opzichte van wie klaagstec zich gediscrimineerd voelt, in hooCdzaak mannen bevinden. Niet onaannemelijk lijkt dat, voor zovec dit het geval is> dit zou gelden bij de fulltime werkende zelfstandigen. Juist daar is een fictie in vecband met de bescherming van acbeidsinkomen op grond van het decvingsbeginsel - van de AAW echter op zijn plaats. BuPo-verdraq Op grond van dezelfde arguinenten als hiervoor onder sub a gebezigd, meet ook-een beroep op artikel 26 van het Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten Calen. De Raad wii aannancn dat ook indicekte discriminetie onder de weckingss£eer van dat actikel valt doch vindt zeker geen aanleiding om klaagsters geinachtigde te volgen wsac deze een (even) ruime bantering van dat kritecium voocstaat als in het kader van de zogenaamde derde richtljjn in EG-verband wocdt gehanteerd, waar volstaan wordt met getalsverhoudingcn en een daaraan ontleend vermoeden. ultspcaken van de Centrale Raad van Beroep van vrij cecente datura - bijvoorbeeld CRvB 30 augustus 1989, AB 1990, 63 - wijzen in een heel andece cichting dan een getalskciteciura als maatgevend kcitecium, en duiden veeleec op een andecsooctige en veel beperkter toetsing. Dit zal gevolgen (kunnen) hebben voor de bewijslast wanneer strijd met artikel 26 BuPo wordt gesteld in het licht van indirekte discciminatie.
- l o -
se
AAW 1285-25JO
In dat kadcf wil de Raad niet onvermeld laten dat hij met belangstelling heeft kennis genomen van de konklusle van de advocaat-generaal inzake het verzoek van de Raad aan het Hot van Justltie om een pcejudiciele beslissing in liet ondechavige geding, met name uaar deze aan het Hot in ovecweging gee£t voor cecht te vetklaren: " 1. Een uettelijke bepaling op gcond waarvan deeltijdwerkecs bij acbeidsongeschiktheid geen aanspcaak hebben op een uikkecing, die is berekend op basis van het minimumloon, is, wanneec deze bepaling meer vrouwen dan mannen treft, verenigbaar met actikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betceC£ende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke " behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale " zekecheid, tenzij voor de nationale rechter wordt aangetoond, dat vooc deze bepaling overwegingen hebben gegolden, die in enig opzlcht " lets van doen hebben met discrimlnatie op gcond van geslacht." Oe Raad acht hantering van een getalskriteciun. in dat lichk een veel te gcoC instrument vooc het tcekken van een z6 vecstcekkende konklusie inzake het bestaan van indirekte dlscciminatie. d.
In het vocenstaande ligt besloten dat de Raad het becoep van klaagster ongegrond vecklaact. De bestceden beslissing is in oveceenstcmning met de teczake vecbindende bepalingen genomen en is ook overigens julst te achten. Dit leidt tot het volgende dictum.
6. Beslissing. De Raad van Beroep te Groningen, RECHT DOENDE ! vecklaact het beroep ongegcond. Aldus gegeven dooc mc. T. Duucsma als vooczittec en G.R. Bakker en J.G. Woltecs als leden, in tegenwoocdiglieid van mevc. mc. H.W. Wind als gciCfier en uitgespcoken in het openbaar op 1 |) Al'H. 19.93 door de vooczittec voocnoemd, in tegenwoocdigheid van de gciEEier voocnoemd.
De gciCfiee, plv.
De vooczittec.
Afschcift veczonden op: Typ: EC 05-04-90
57
| Q APR. IHSl
58
COLII DE ILSTICE OES COMMUNALTES ELROPtENSES
DE EL'R(>P^ISKE F.€LLESSKABERS DOMSTOL CERICHTSHOF OCR ELROPAISCHEN CEMEINSCHAFTEN
s^^
AlKArTHPIO
ran
EYranAlKON KOiNOTHTON
CORTE 01 CIL'STIZIA DELLE C O M U N I T A f.LROPEE
HOFVANIUSTITIE VANDE EUROPESE CEMEENSCHAPPEN
LUJUMBOunO
COURT OF lUSTICE OF THE EUROPEAN COMMUNITIES
TRIBUNAL OE lUSTICA DAS COMUNIOAOES EUROPEIAS
TRIBUNAL OE lUSTICIA DELAS COMUNIOAOES EUROPEAS
Zaak C-102/88 ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer) van 13 december 1989 "Gelijke behandeling van mannen en vrouwen - Sociale zekerheid - Richtlijn 79/7/EEG - Deeltijdarbeid" In zaak C-102/88, betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Raad van Beroep te Groningen, in het aldaar aanhangig geding tussen M.L. Ruzius-Wilbrink
en Bestuur van de Bedrljfsvereniging voor Overheidsdiensten, om
een
prejudiciele
a r t i k e l 4,
l i d ^,
beslissing
van
over
de
uitlegging
van
r i c h t l i j n 79/7/EE6 van de Raad van
19 december 1978 betreffende de g e l e i d e U j k e tenuitvoerlegging van het beginsel van g e l i j k e behandeling van mannen en vrouwen op biz.
het
gebied
van
24),
59
de
sociale
zekerheid
(PB 1979,
L 6,
- 2 -
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE ( V i j f d e kamer),
samengesteld als volgt: Sir Gordon Slynn, kamerpresident/ M. Zuleeg,
R. J o U e t ,
J.C. Moitinho
de
Almeida
en
G.C. Rodriguez IgLesias, rechters, advocaat-generaal: M. Darmon,
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur,
gelet op de opmerkingen ingediend door: - M.L. Ruzius-Wilbrink,
vertegenwoordigd door B.I. KLaassens,
advocaat te Groningen, - het
Bestuur
van
de
Overheidsdiensten,
Bedrijfsvereniging vertegenwoordigd
voor door
W.M. Levelt-Overmars, hoofd van de afdeling Juridische zaken sociale
verzekering
van
het
Gemeenschappelijk
Adininistratiekantoor, als gemachtigde, - de Nederlandse regering, secretaris-generaal
van
zaken, als gemachtigde,
IV/dB/B
A C-102/88
60
vertegenwoordigd door E.F. Jacobs, het
ministerie
van
Buitenlandse
- 3 -
- de
Commissie
van
de
Europese
Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door R, Barents en J. Currall,
leden van
haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 15 juni 1989,
gehoord
de
conclusie
van
de
advocaat-generaal
ter
terechtzitting van 5 juli 1989,
het navolgende
Arrest
1
Bij bevel van 10 maart 1988, ingekomen ten Hove op 30 maart daaraanvolgend, Groningen
krachtens
prejudiciele
vragen
heeft de Raad van Beroep te
artikel 177 gesteld
over
EEG-Verdrag de
twee
uitlegging
van
artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978
betreffende
tenuitvoerlegging
van
het
de
geleidelijke
beginsel
van
gelijke
behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (PB 1979, L 6,
biz. 24,
hierna:
de
richtlijn).
2
Die
vragen
zijn
gerezen
in
het kader
van een
geding tussen M.L. Ruzius-Wilbrink (hierna: verzoekster) en
het
Bestuur
van
Overheidsdiensten berekening
van
A C-102/88
61
Bedrijfsvereniging
(hierna: verweerder) het
arbeidsongeschiktheid heeft toegekend.
de
bedrag die
van
de
verweerder
over
uitkering aan
voor de wegens
verzoekster
- 4
Ingevolge artikel 6 van 11 december
1975
tot
de Nederlandse
vaststelUng
van
een
algemene
arbeidsongeschiktheidsverzekering arbeidsongeschiktheidswet,
(Algemene
hierna:
arbeidsongeschiktheidsuitkering
AAW),
aan
wordt
een
aan
de
toegekend
verzekerde van 17 jaar of ouder die wordt,
wet van
arbeidsongeschikt
indien hij in het jaar onmiddellijk voorafgaande
de
dag
ingetreden,
waarop
de
arbeidsongeschiktheid
is
een inkomen heeft verworven hoger'dan 15 %
van het tninimumloon.
Die inkomensvoorwaarde geldt niet voor verzekerden die
op
de
dag
waarop
zij
arbeidsongeschikt
zijn,
voor
17 jaar
worden,
zelfstandigen
reeds met
een
volledige dagtaak die niet het vereiste minimuminkomen hebben verworven,
voor studerenden
zonder inkomen en
voor ongehuwden die werkzaam zijn in de huishouding van ouders of ongehuwde broers of zusters.
Ingevolge
de artikelen
10 en
12 AAW
wordt
de
arbeidsongeschiktheidsuitkering bepaald door toepassing van
een
aan
de
hand
van
de
mate
van
arbeidsongeschiktheid vastgesteld percentage op een met het minimumloon per dag overeenkomende grondslag.
Deze
grondslag varieert naargelang van de burgerlijke staat van de belanghebbende, de aanwezigheid van een ten laste komend arbeid. "sociaal
kind Het
en
dat
belanghebbende.
62
inkomsten
aldus berekende
minimum",
garanderen,
A C-102/88
de
beoogt
afhangt
van
uit
of
bedrag, een de
in het
verband met zogenoemde
minimuminkomen
te
behoeften
de
van
6
lid S,
Volgens artikel 10,
wordt deze grondslag
evenwel niet toegepast wanneer de uitkeringsgerechtigde in het jaar onmiddeUijk voorafgaande aan de dag waarop de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, niet in een voor zijn beroep normaal te achten duur arbeid heeft verricht en als gevolg daarvan minder inkomen heeft verworven dan een bedrag ter grootte van 260 maal het bedrag van de normaal gesproken toepasselijke grondslag.
In dat geval
wordt
inkomen
het
geniddeld
per
dag
genoten
als
grondslag genomen.
7
Bij verweerder uitkering
beslissing
van
verzoekster krachtens
de AAW
overeenkomstig artikel 10,
15 oktober 1985
een
kende
arbeidsongeschiktheidstoe.
Deze
uitkering
was
lid 5, AAW berekend op basis
van het door haar getniddeld per dag genoten inkomen in het jaar onmiddeUijk voorafgaand aan het intreden van haar arbeidsongeschiktheid.
In dat jaar had zij slechts
gemiddeld 18 uur per week gewerkt.
8
Verzoekster kwam van die beslissing in beroep bij de Raad van Beroep;
zij stelde,
dat artikel 10, lid 5,
een bij richtlijn 79/7 verboden indirecte discriminatie van vrouwen inhoudt.
9
De Raad van Beroep heeft zaak geschorst
de behandeling
van de
en het Hof verzocht om een prejudiciele
beslissing over de volgende vragen: "1. Is een stelsel van uitkeringsrechten voor de (niet werkloze) beroepsbevolking bij arbeidsongeschiktheid, waarbij is voorzien in uitkeringen op het niveau van het sociaal minimum behoudens in de dat het voordien door de geval len,
A C-102/88
63
uitkeringsgerechtigde ontvangen loon mede als gevolg van het werken in deeltijd beneden dat sociaal minimum is gebleven, in overeenstemming met artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7? Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord: brengt de - alsdan geschonden - comraunautaire norm dan met zich mede dat uitkeringsgerechtigden (van beiderlei geslacht) ook in de in die vraag bedoelde (uitzonderings-)gevallen aanspraak hebben op een voorziening tot het sociaal minimum?"
10
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de hoofdzaak,
het
procesverloop
en
de
bij
het
Hof
ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter
terechtzitting.
worden
hierna
Deze elementen
slechts
weergegeven
van
het
voor
dossier
zover
dat
noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
11
Uit het verwijzingsbevel blijkt,
dat de nationale
rechter in wezen wenst te vernemen, of artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 zich ertegen verzet, dat een bepaling van
een
nationale
arbeidsongeschikt
wettelijke
geworden
regeling
verzekerden
een
die
aan
sociaal
minimum garandeert, van dat beginsel afwijkt ten aanzien van verzekerden die voordien in deeltijd hebben gewerkt, en het bedrag van de uitkering beperkt tot het voorheen genoten loon,
wanneer die groep verzekerden een veel
groter aantal vrouwen dan inannen omvat.
12
Artikel 4, "het
beginsel
lid 1, van richtlijn 79/7 bepaalt, dat
van
gelijke
behandeling
inhoudt,
dat
iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, (...)
A C-102/88
64
hetzij
indirect (...),
met betrekking tot:
is uitgesloten
-
(...)
-
(...)
- de berekening van de prestaties (...)." 13
Uit de stukken blijkt, wetgever
aan
degenen die sociaal
elke
dat de betrokken nationale
verzekerde
met
uitzondering
in deeLtijd hebben gewerkt,
minimum
overeenkomende
waarvan het bedrag onafhankelijk
een met
uitkering
het
toekent,
is van de hoogte van
het voorheen door de verzekerde veruorven arbeid.
van
inkomen uit
Bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden, die in
het geheel geen inkomen uit arbeid hadden in het jaar voorafgaande sLechts
een
aan
de
zeer
arbeidsongeschiktheid, gering
inkomen
of
hadden,
die zoals
zelfstandigen met een voLledige dagtaak en een inkomen van minder dan 15 X van het minimumLoon, in
de
hebben
huishouding immers
van
eveneens
verwanten recht
studerenden en
werkzame
op dat
ongehuwden,
sociaal
minimum.
Enkel de uitkering aan deeltijdwerknemers wordt berekend op basis van het voorheen genoten inkomen en is dan, ten gevolge van de toepassing van artikel 10,
Lid 5,
AAW,
noodzakelijkerwijs lager dan dat sociaal minimum.
14
Uit
de
stukken
deeltijdwerknemers
in
blijkt
tevens,
Nederland
voor
dat een
de
groep
aanzienlijk
geringer percentage uit mannen dan uit vrouwen bestaat.
15
In die omstandigheden meet worden vastgesteld, dat een bepaling als de onderhavige in beginsel discriminatie
van vrouwelijke
werknemers
ten
leidt tot opzichte
van mannelijke en in strijd moet worden geacht met de doelstelling van artikel 4,
A C-102/88
65
Lid 1,
van richtlijn 79/7,
tenzij het verschil in behandeling tussen de twee groepen werkneraers wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht (zie het arrest van 13 juli 1989, zaak 171/88, Rinner-Kijhn, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie). 16
De enige in de hoofdzaak aangevoerde reden tsr rechtvaardiging van het verschil in hrhandeling tussen personen die v66r het intreden van de arbeidsongeschiktheid in deeltijd hebben gewerkt, en de andere uitkeringsgerechtigden, namelijk dat het onbiUijk zou zijn hun een uitkering toe te kennen die hoger is dan het voorheen genoten inkomen, kan geen objectieve rechtvaardigingsgrond vormen voor dit verschil in behandeling, aangezien het bedrag van de AAW-uitkering in tal van andere gevallen ook hoger is dan dat inkomen.
17
Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 van de Raad van 19 december 1978 aldus moet worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet, dat een bepaling van een nationale wettelijke regeling die aan arbeidsongeschikt geworden verzekerden een sociaal minimum garandeert, van dat beginsel afwijkt ten aanzien van verzekerden die voordien in deeltijd hebben gewerkt, en het bedrag van de uitkering beperkt tot het voorheen genoten loon, wanneer deze maatregel een veel groter aantal vrouwen dan mannen treft, tenzij die wettelijke
A C-10?/88
66
regeling wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht. 18
In de tweede plaats wordt gevraagd/ wat de gevolgen zouden zijn indien de nationale rechter zou vaststellen dat de nationale wettelijke regeling onverenigbaar is met artikel <*, lid ^, van richtlijn 79/7.
19
Oienaangaande zij opgemerkt dat, gelijk het Hof reeds overwoog - laatstelijk in zijn arrest van 2A juni 1987, zaak 384/85, Borrie Clarke, Jurispr. 1987, biz. 2865 -, artikel 4, lid 1, zowel op zichzelf beschouwd als gezien in verband met het doel van de richtlijn, voldoende nauwkeurig is om door een justitiabele voor de nationale rechter te worden ingeroepen, ten einde elke ermee strijdige nationale bepaling buiten toepassing te doen verklaren. Daarbij zij eraan herinnerd, dat de richtlijn de Lid-Staten verplicht, alle met het beginsel van gelijke behandeling strijdige bepalingen in te trekken.
20
Vol gens het arrest van 4 december 1986 (zaak 71/85, FNV, Jurispr. 1986, biz. 3855) hebben vrouwen in een geval van directe discriminatie recht op dezelfde behandeling en op toepassing van dezelfde regeling als mannen die in een gelijke situatie verkeren, waarbij die regeling, zolang aan de richtlijn geen uitvoering is gegeven, het enig bruikbare referentiekader blijft. Op overeenkomstige wijze hebben in een geval van indirecte discriminatie, zoals zich in
A C-102/88
67
- 10
de
hoofdzaak
voordoet,
de
leden
van
de
minder
begunstigde groep,
hetzij mannen hetzij vrouwen,
op
dezelfde
toepassing
van
regeling
als
recht
de
overige
vraag
worden
uitkeringsgerechtigden.
21
Mitsdien geantwoord, uitvoering
tnoet dat
op
de
wanneer
twcede
passende
van artikel 4,
Lid 1,
maatregelen
ter
van richtlijn 79/7
ontbreken en er sprake is van indirecte discriminatie door toedoen van de staat,
de door die discriminatie
benadeelde groep op dezelfde wijze en volgens dezelfde regeling
moet
worden
behandeld
als
de
andere
uitkeringsgerechtigden, waarbij die regeling, zolang aan de richtlijn geen correcte uitvoering is gegeven,
het
enig bruikbare referentiekader blijft.
Kosten
22
De
kosten
CoRimissie
van
door de
de
Nederlandse
Europese
regering
Gemeenschappen
en
de
wegens
indiening hunner opmerkingen bij het Hof getnaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Ten aanzien
van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen
incident
te beschouwen,
zodat de
nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
A C-102/88
68
- 11
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer), uitspraak doende op de door de Raad van Beroep te Groningen bij bevel van 10 maart 1988 gestelde vragen,
verklaart voor
recht:
1. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 van de Raad van 19 deceaiaer 1978 aoet aldus worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet, dat een bepaling van een nationale uettelijke regelfng dief aan arbeidsongeschlkt geworden verzekerden een sociaal niniaua garandeert, van dat beginsel afwijkt ten aanzien van verzekerden die voordien in deeltijd hebben gewerkt, en het bedrag van de uitkering beperkt tot het voorheen genoten loon, wanneer deze •aatregel een veel groter aantal vrouwen dan aannen treft, tenzij die wettelijke regeling wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets van doen hebben met discriminatie op grand van geslacht. 2. Wanneer passende aaatregelen ter uitvoering van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 ontbreken en er sprake is van indirecte discriainatie door toedoen van de Staat, aoet de door die discriainatie benadeelde groep op dezelfde wijze en volgens dezelfde regeling worden behandeld als de andere
A C-102/88
69
- 12
uitkeringsgerechtigden,
waarbij die regeling, zolang
aan de richtlijn geen correcte uitvoering is gegeven, het enig bruikbare referentiekader blijft.
SLYNN
ZULEEG
nOITINHO DE ALMEIDA
Uitgesproken
ter
openbare
JOLIET
RODRIGUEZ IGLESIAS
terechtzitting
te
Luxemburg
13 december 1989.
De president van de Vijfde kamer,
Sir Gordon SLYNN
De griffier,
J.-G. GIRAUD
A C-102/88
70
op
Bijiage 3 ' Buuidanhoutaewmg ao Postbus 90405 2509Uf5.Gt.v.nn.9, Telefoon 070 - 349 94 99 Telefax 0 7 0 - 3 8 3 25 35
4 0
J A A R
Aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Postbus 20801 2500 EV 's-Gravenhage
•s-Gr«,nh.g.: 5 September 1990 o.sk.nmeh>: 90.23009 fvd/Be Bijlagaln): ~ Ooorkiesnr.;
B„„ft. Advisering wijzigingen AAW/ABW/IOAW/IOAZ Uw kenmerk: SV/BV/UKB/AUB/90/8244
Zeer geachte mevrouw Ter Veld, Op 3 juli 1990 heeft u de raad en zijn Coiranissie Sociale Voorzieningen verzocht te adviseren over de te nemen Gompensatiemaatregelen in verband met de voorgenomen wijziging van de grondslagensystematiek en van de kring van rechthebbenden in de AAW. Deze wijzigingen, waarover geen advies is gevraagd, vloeien voort uit de wens van het kabinet het inkomensdervingsbeginsel in de AAW consequenter tot uitdrukking te laten komen en kennen mede als achtergrond de ontwikkeling in de jurisprudentie over de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AAW. De voorgestelde Gompensatiemaatregelen, waarover wel advies wordt gevraagd, hebben betrekking op het schrappen van de entree-eis en de invoering van een algemene middeiingsregeling in de AAW en op een verruiming van het vrij te laten vermogen in de ABW. Dit laatste zou volgens het kabinet tevens kunnen leiden tot intrekking van de lOAW en lOAZ. Het dagelijks bestuur van de raad deelt u mede dat bij de voorbereiding van de advisering allereerst is vastgesteld dat het gezien de sociaal-politieke implicaties van de voorgenomen wijziging van de kring van rechthebbenden en van de grondslagensystematiek in de AAW, wenselijk is dat in het uit te brengen advies ook daarop wordt ingegaan. Dit houdt in dat de raad in het mede namens de Coramissie Sociale Voorzieningen uit te brengen advies onder meer zal ingaan op de inhoud van een tweetal ontwerpen voor algemene raaatregelen van bestuur waarover u, naar is gebleken, op 20 September a.s. een gedachtenwisseling zult hebben binnen de Tweede Kamer. Het dagelijks bestuur geeft u dan ook in overweging de definitieve besluitvorming over beide ontwerp-AMvB's aan te houden tot de raad het advies heeft kunnen uitbrengen.
Postbank 33.3XS1 Talai 32377 swnl TaligmnMraa SECORAM)
71
In de tweede plaats is vastgesteld dat het niet mogelijk zal zijn dat het advies overeenkomstig uw vriendelijk gestelde wens, v66r 1 oktober a.s. wordt uitgebracht. Het dagelijks bestuur deelt u mede dat de werkgroep die is belast met de voorbereiding van het advies zich inspant om het advies nog in de herfst van dit jaar door de raad te laten vaststellen. Het dagelijks bestuur verzoekt u de inhoud van deze brief ter kennis te brengen van de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer. Met de meeste hoogachting,
h
Th. Quene voorzitter
72
Bijiage 4
lllnlttMt* van Social*Zikan • I Waitgataganhald
Poatbua 20801 2500 EV 'a^ravanhag* Zaaatraat73 Talafoon 070-3715S11 TaMax 070-3714642
De Soclaal-Ek:onomlsche Raad Bezuidenhoutseweg 60 •s-GRAVENHAGE
Ons ksnmerk
Uw Brief
Dooritlosnummer
SZ/SVA/90/2138
Onderwerp Gelljke behandeling in de AAW
Datum
Contactpersoon
2 aprll 1990
HlerblJ doe Ik u afschiiften toekomen van de heden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden stukken inzake de gelijke behandeling tussen mannen en vrouv^en in de Algemene Arbeldsongeschlktheldswet (AAW). Uit daze stukken moge onder meer blljken dat het kablnet van oordeel Is dat het noodzakelijk Is een beperklng aan te brengen in de huldlge krlng van rechthebbenden op AAW-ultkerlng. Deze beperklng dlent eflecUef te worden per 1 Jull 1991 en kan worden gereallseerd door Intrekklng respectlevelljk wljzlglng van een aantal amvb's. De hlervoor noodzakelljke amvb's zljn thans in voorberelding en dienen zo mogelljk voor 1 jull 1990 het Staatsblad te berelken. Concepten ervan zuUen zo spoedlg mogelljk in de Staatscourant bekend worden gemaakt en tezelfdertljd aan u worden toegezonden. Voorts moge ult bljgaEinde stukken blljken dat het kablnet van oordeel Is dat de Inkomensvoorzlening oudere en gedeeltelljk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (lOAW) en de Inkomensvoorzlenlng oudere en gedeeltelljk arbeidsongeschikte zelfstandlgen (lOAZ) dienen te worden ingetrokken. Als compenserende maatregel blruien de AAW is het kablnet voomemens per 1 jull 1991 een algemene mlddelingsregel In te voeren voor het vaststellen van de hoogte van de AAWultkerlng. Onder meer hlerover zou het kablnet gaame eerst op zeer korte termljn wlllen overleggen met de orgcinlsaties van zelfstandlgen. Over de vervolgens te formuleren concrete voorstellen op dit punt zal ik uw Raad verzoeken advles ult te brengen. Tenslotte moge uit bijgaande stukken blljken dat het kablnet van mening is dat, in samenhang met het intrekken van de lOAW en de lOAZ. het noodzakelijk Is de vermogensvrijlatlng in de Algemene Bijstandswet te verruimen. Over deze verrulmlng. In samenhang met de intrdddng van lOAW en lOAZ, zal uw Raad na het overleg met de orgcinlsaties van zelfstandlgen advles worden gevraagd. De Staatssecretarls van Soclale Zaken en Werk ;elegenheld.
(E. ter
d)
' 73
Szr
WniMarl* van Social* Zakan •< Wat1ig*l*g*nh*id
Poatbua 30801 2S00 EV 'a-Gravanhaga Zaaatraat 73 Taia«oon 070-3715911 TaMaz 070'3714642
De Voorzltler van de Tweede Kamer der Slalen-Generaal Btnnenhof la •s-GRAVENHAGE
UwBriaf
On* ktnmark SZ/SVA/90/2138
Doer1(l»snummar
Ondenwerp Gclljke bchandellng In de AAW
Datum 2 aprll 1990
Contactparaoon
In het mondellng overleg dat de \'aste Commlssle voor Soclale Zaken en Werkgelegenheld op 18 okiober 1989 heeft ge%'oerd met de toenmallge Minister van Soclale Zaken en Werkgelegenheld over de noUtle inzake enkele gevolgen van de Reparatlewet AAW (wet van 3 mel 1989. Stb. 126) Is loegezegd de Tweede Kamer der Staten-Generaal nader te Informeren over de stand van zaken. In ver^'olg op deze toezegglng heb Ik u blj mljn schrijven van 14 februart Jl.. kamerstuk 20610 nr. 18. meegedeeld dat de toegezegde notltle nog nlet gereed was. De compllcerende factor was gelegen In een arrest Vcin het Europese Hof van JusUUe van 13 december 1989 (Ruzlus-Wllbrlnk). In genoemd arrest worden onder meer de groepen betrokken die momenteel recht hebben op een AAW-ultkering zonder dat er sprake Is van feltelijke Inkomensdervlng. Aangezlen deze groepen In zekere zln gelljkenis vertonen met de groep van personen wler AAW-ultkering per 1 Junl 1990 Ingevolge de Reparatlewet AAW wordt Ingetrokken. wilde Ik eerst deze samenhang bestuderen alvorens een ultspraak te doen o\"er de groep van personen vallende onder de Reparatlewet AAW. De resullaten van deze studle zijn neergelegd In bljgaande noUtle. Deze notlUe heb Ik heden eveneens toegezonden aan de Sociaal-Economlsche Raad. de Soclale Verzekerlngsraad. de Emandpatleraad en een aantal organisatles van zelfstandlgen en studenten. Afschrlften van de daarblj gevoegde brleven doe Ik u hlerblj toekomen.
De Staatssecretails van Soclale Zaken en Werkgelegenheld.
luW^ (E. terVeld)
74
-1 Notltle betrcffende de gelijke behandellng in de AAW
1, Inlcidine Op 13 december 1989 heeA het Europese Hof van Justltle te Luxemburg (naar aanlelding van preJudiciSle vragen van de Raad van Beroep te Gronlngen) ten uitspraak gedaan inzake de individuele grondslag in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAWl. Deze uitspraak is als bijlage 1 blJ deze noUtle gevoegd. De prejudlcieie procedure betrof de vraag of de bepallng in de AAW die aan decltijders een uilkerlng naar individuele grondslag toekent (een ultkerlng gebaseerd op het feltelijk verlies aan inkomen) in strljd is met de 3e Richtlijn van de EG. Voltijders krljgen in de AAW een uilkerlng naar de algemene grondslag (70% van het mlnimumloon) zonder een feitelijke Inkomensbeoordeling. BiJ de bijzondere groepen in de AAW (zoals \Toeggehandicapten. zelfstandlgen, studenten) vindt eveneens geen feitelijke beoordellng van de inkomensdervlng plaats. maar wordt de uitkerlng gebaseerd op de algemene grondslag. Alleen biJ deeltljdwerkers die minder vcrdienen dan het minlmumloon vormt derhalve het feltelijk gederfde Inkomen de grondslag voor de uitkerlng. Aldus zouden vrouwen (die meer in deeltljd werken dan mannen) indirect worden gedlscrlmlneerd. tenzij voor het verschil in grondslag een objectieve rcchtvaardigingsgrond bestaat. Als rechtvaardiging Is aangevoerd dat het onblllijk zou zijn om aan personen een uitkerlng toe te keimen die hoger Is dan het genolen Inkomen. Door het Hof werd deze objectieve rechtvaardigingsgrond niet als zodanlg erkend. Gezlen de verdere inhoud van het arrest houdt dit verband met het felt dat In tal van andere gevallen het bedrag van de AAWultkerlng ook hoger Is dan het gedeifde inkomen. De opbouw van deze notltle Is verder als volgt. In § 2 volgt een beschnjvlng van de gevolgen van de uitspraak van het Hof van JustlUe. In g 3 worden de achteigronden van de AAW, vooral ten aanzien van de bijzondere groepen. geschetst. In g 4 worden de bcleidsvoorstellen van het kabinet besproken. g 5 bcvat de flnandUe gevolgen en g 6 een samenvatting. 2. Gevolgen uitspraak Hof van Justltle d.d. l.Trierember1989
75
•2'
VanzelTsprekend hecft het kablnet zlch dlepgaand beraden op de strekking van het arrest van het Hof. De conclusle die het kablnet heed getrokken Is dat de ultkomst van dlt arrest • de daarult af te leldcn strljdigheld met Europees recht - dient te worden gerespecteerd en dat het aan de wetgcver is maatregelen te nemen om deze stnjdlgheid op te helTen. geheel onalhankelijk van de vraag welke Jundlsche consequenties de Nederlandse rechter aan het arrest zai blljken te verblnden. Indlen de Nederlandse admlnlstratleve rechter op basis van dlt arrest zou ultspreken dat uitkerlngen op basis van de Indlvlduele grondslag moeten worden opgetrokken tot de algemene grondslag bedragen de kosten hlervan ca. 325 mln. structureel. HlerbiJ is ultgegaan van de circa 53.000 deeltijdultkerlngen en de gemlddelde hoogte hlervan. zoals die thans blJ de ultvoerlngsorganen bekend zljn. Verder meent het kablnet dat niet kan worden ultgesloten dat in aanslulting op het arrest van het Hof van JusUUe van 13 december 1989 tot het oordeel zou moeten worden gekomen dat de inkomensden^gsets in de huldige AAW in strijd is met artikel 26 BuPo. Hel gevolg hlervan zou kunnen zljn dat ledere ingezetene van 18 tot 65 Jaar. ongeacht of er inkomen is gederfd. blJ arbeldsongeschlktheld recht verkrtjgt op een AAWultkertng op basis van de algemene grondslag. Naar schattlng zljn er momenteel ca. 175.000 arbeldsongeschlkten van 18 tot 65 Jaar, die nlet aan de Inkomensdervingsels voldocn. Het gaat hlerblj vooral om hulsvrouwen en bljstandsgerechtlgden. De structurele kosten die hlermee zouden zljn gemoeld. worden (rekenlng houdend met saldoelTeclen) geraamd op ca. 2 mid. .3. Achiprpronden van de huldige AAW De AAW hanteert in beglnsel het Inkomensdervlngsprinclpe. d.w.z. dat er als gevolg van arbeldsongeschlktheld sprake moct zljn van een verlles aan arbeldslnkomen en dat de ultkertng nlet meer bedraagt dan een bepaald percentage (thans 70) van het vroegere arbeldslnkomen. Voor een aantal grocpen Is een ultzondertng op dlt beglnsel gemaakt. Hieronder volgt een oveizlcht van deze groepen alsmede van de destijds aangevoerde reden voor de ultzondering. a. Vroeggehandlcapten (peisonen die v66r het bcrelken van de leeftijd van 17 Jaar arbeldsongeschlkt zijn geworden). Het gaat hier om personen die aibeldsongeschlkt zljn geraakt op een moment dat zlj nog nlet de leeflijd hebben berelkt waarop in Nederland de arbeldsmarkt wordt betreden. Zij zljn derhalve nog nlet In staat geweest door het verrlchten van aibeld een arbeldslnkomen te verwcrven. b. Studenten: ten aanzien van deze groep geldt dat de aibeldsongeschlktheld is Ingetreden voordat er sprake is van inkomensvormende arbeld. BlJ hen wordt de voor arbeld beschikbare tljd viijwel volledlg in beslag genomen door studie. c Zelfstandlgen, zonder of met een te gerlnge wlnst in het rcfertejaar. voltljds werkend; het werd niet redelljk geacht om de voltljds werkende zelfstandlge die door 76
omslandlgheden bulten zijn wU in het refertejaar verlles lljdt of een te gerlnge winst maakt, ult te slulten van het rccht op AAW-ultkerlng. d.Ultkerlngsgcrechtlgden krachtens Zlektcwct. Werkloosheldswct of Wet Werkloosheldsvooizlening wier ultkerlng In het refertejaar geheel of gedeeltcUjk Is geweigerd. De welgerlng Is In het algemeen een gevolg van handellngen of nalatlgheden die de werknemer kunnen wonlen verweten. Het werd echter onredelljk geacht Indlen deze welgerlng veivolgens weer tot gevolg zou hebben. dat daardoor geen recht op een AAW-ultkerlng zou bestaan. Het gaat hier Immers ook om een tljdelljke Inkomensverlaglng (vergelljk zelfstandlgen). e. Verzorgers van naastc famllieleden. Ten aanzlcn van deze groep Is er geen sprake van Inkomensdervlng, maar de TWeede Kamer was destljds van oordeel dat de morele verphchtlng tot zorg voor naaste verwanten. gesteld moest worden boven het Inkomensdervingsprtnclpe. Naast deze bljzondere groepen dlent nog aandacht geschonken te worden aan de groep part-time werkende zelfstandlgen. zonder of met een te gerlng Inkomen In het refertejaar. Momenteel geldt voor deze groep personen een mlddellng over drle jaar. Dat wil zeggen dat nlet gekeken wordt naar de winst In het Jaar voorafgaande aan het ontstaan van de arbeldsongeschlktheld. maar dat wordt uitgegaan van het bedrag van de gemlddelde winst per Jaar over drlejaren. Deze mlddellng geldt nlet voor andere groepen.
4- Bgleidsvgorstcllgn Algemeen Het reeds in paragraaf 2 geschetste oordeel van het kablnet dat de ultkomst van het arrest van het Europese Hof moet worden gerespecteerd en dat het nu aan de wetgever Is om maatregelen te nemen tenelnde de AAW in overeenstemmlng te brengen met het Europese recht betekent aanpasslng van de huidlge regelgevlng. Ultgarigspunt biJ deze aanpasslng dlent naar het oordeel van het kablnet te zljn dat de ultkerlng nlmmer meer kan zljn dan 70% van het felteUlk gederfde Inkomen. In concreto houdt dit In : • dat nog alleen ultkerlng wordt verleend Indien sprake Is van fcltelljke Inkomensdennng. Dlt betekent het betindigen van het recht op ultkerlng voor de In § 3 onder b, c en d genoemde groepen: studenten. zelfstandlgen zonder of met een te gerlnge winst en 'sanctlegevallen'. Voor vroeggehandlcapten Is het kablnet echter van oordeel dat het objectlef te rechtvaardlgen is dat recht op ultkerlng bestaat zonder dat sprake is van feitelijke inkomensdervlng: - dat de ultkerlng nlet meer bedraagt dan 70% van het laatstverdlende loon tot maxlmaal 70% van de algemene grondslag.
77
Vroeggehandicapten Met betrekklng tot de posltle van vroeggehandicapten heefl het kabinet het volgcnde ovenvogen. Het gaat hler om veizekerden die reeds v66r het berelken van de leeftijd van zeventlen jaar arbeldsongeschlkt zljn geworden. ZIJ zljn derhalve op een tljdstlp arbcldsongeschlkt geworden dat zlj nog nlet In staat zljn geweest om een aibeldslnkomen le veiwerven. Zelfs kan gesteld worden dat het verweiven van dlt arbeldslnkomen. gezien de leeipUchtelsen. door de overheld wordt veiboden. De leeitljd van 17 Jaar valt In grote lljnen samen met de leeftijd waarop volledlge leerpUcht bestaat. nl. tot het elnde van het schooljaar waarln de leeftijd van 16jaar wordl berella. De motiverlng omjulst voor de groep vroeggehandicapten een ultzonderlng te maken wordt nog versterkt Indlen de leeftijd waarvoor men aibeidsongeschlkt Is geworden volledig (en nlet. zoals thans in zekere zln alleen globaal) wordt gebonden aan de leerpllchuge leeftijd. Een dergelljke aanpasslng heeft het kabinet nog In oveiweglng. Sludenlen Met betrekklng tot de posltle van studenten zlj opgemerkt dat nlet gesteld kan worden dat het voor hen - objectlef gezien - onmogelijk is geweest arbeldslnkomen te verwerven. Studenten zljn wellswaar arbcldsongeschlkt geworden op een tljdstlp dat de voor arbeid beschlkbare tljd vrljwel vollcdlg In beslag werd genomen door studle, maar niet kan gesteld worden dat zlj, objectlef gezien, nlet In staat waren arbeldslnkomen te verwen'en. Een en ander Is een gevolg van een door henzelf gemaakte keuze. hoezeer ook hlertoe door derden gestlmuleerd. Dlt betekent wel dat het nlet objectlef te rechivaardlgen Is dat deze groep gehandhaafd blljft blnnen de AAW. Het rlslco dat blj handhaMng van de studenten In de AAW ook andere groepen met succes een beroep op de AAW kunnen doen (denk bljvoorbeeld aan schoolverlaters In de Rww en personen die klnderen verzorgen) kan naar de menlng van het kabinet nlet worden genomen. Wel meent het kabinet dat voor studenten die arbeldsongeschlkt worden nadat de voorstellen zljn doorgevoerd een oplosslng zou kunnen worden gevonden In de vorm van een partlcullere arbeldsongeschlktheldsverzekerlng. waarblj via collectleve contracten schaalvoordelen zouden kunnen worden verkregen. Het gaat hlerblj dan zowel om studerenden van 18 Jaar en ouder die recht hebbcn op studleftnanclerlng als om studerenden van 18 Jaar en ouder voor wle recht bestaat op klnderbljslag. Het kabinet stelt zlch voor over deze mogelljkhcld met studentenorganlsatlcs te overleggen. Zeljstandtgen en middellng Ook voor zelfstandlgen is er sprake van een door henzelf gemaakte keuze. zodat ook voor deze groep geen ultzonderlng gemaakt kan worden op het inkomensdervlngsbeglnsel. Bij zelfstandlgen zonder (voldocnde) Inkomcn was de ultzonderlng gemaakt omdal het
78
met wenselljk werd geacht het rcchl op AAW-uItkerlng tc laten bepalen door fluctuatles In het inkomen. veroorzaakt door toevallige factoren gelegen bulten de wil van betrokkenc. Deze nadelen kunnen voor een deel ondervangen worden door een middeUng van Inkomen toe te passen. Deze mlddellng zou allereerst kunnen gelden voor de inkomensdervlngsels, waarblj de gedachten ultgaan naar drlejaar. Voldoet men in het refertejaar niet aan de Inkomensdervlngsels, dan wordt verder teruggegaan. bijvoorbeeld drie Jaar voorafgaande aan de arbeldsongeschlktheid. Het gemlddelde inkomen dat in deze drlejaar is verdlend. is bepalend voor de toets aan de inkomensdervlngsels en is tevens bepalend voor de hoogte van dc grondslag. De mlddellng zou vcrvolgens moctcn gelden voor de hoogte van de grondslag. Heeft men in het refertejaar cen inkomen verdlend lager dan de algcmene grondslag (= mlnimumloon) dan dlent verder teruggegaan te worden. Het gemlddelde over de laatste drie Jaar is dan - indlen hoger dan de op basis van het refertejaar berekende groiidslag bepalend. Om ongelljke behandellng te voorkomen kan de hlervoor genoemde mlddellngsregeUng nlel beperkt worden tot de groep van zclfstandlgen. Dlt belekent dat de mlddellngsregeUng ook voordelen oplevert voor andere groepen. Bljvoorbeeld de RWWers die kort na de WW-perlode arbeldsongeschlkt zljn geworden en de persoon die kort na het verlaten van de arbeldsmarkt arbeldsongeschlkt is geworden. Verder kan worden gedacht aan dc part-time werkende die in de penode van 3 Jaar ook full-time heeft gewerkt. De kosten van de hlervoor beschrevcn mlddellngsregeUng worden geraamd op ca. 50 mln. DaarblJ is nog geen rckenlng gehouden met de te verwachten stljglng van de uitvoeringskosten. Er zlj nog op gewczen dat een mlddellngsregeling voor de uitvoermg verre van eenvoudlg is. Dlt geldt uiteraard in het bljzonder voor de reeds lopende gevallen. waarvan de inkomensgegevens over een soms ver verleden zouden mocten worden bezien. Het kablnet is voomemens over de hlerboven beschrcven mlddellngsregeling op korte tcrmijn tc overleggen met dc organlsatics van zclfstandlgen. Maatregelen Consequente toepassing van het stcDen van de eis van feitcUjke Inkomensdcrvlng leidt tot de noodzaak van het trelTen van dc volgende maatregelen: a. het beeindigcn van ca. 13.700topendeultkeilngcn van (vooral) ex-studenten en exzelfstandlgen (zonder wlnstinkomen): b.het vcrlagcn van ca. 9.700 lopende uitkeringen van ex-zelfstandlgen die met fuUttme arbeid minder hebben verdlend dan het minlmumloon: c. het met meer verstrekken van uitkeringen aan 'nieuwe* aibeldsongcschlkten zonder fcltelijkc inkomensdcrvlng (vooral studenten en zclfstandlgen zonder wlnst79
-6-
Inkomen): d. het op een lager niveau vaststellen van ultkenngen aan 'nleuwe* arbeldsongeschikte (full-time) zelfstandlgen met een laag inkomen en het opheffen van de huldige *mlddellngsregellng' voor part-time zelfstandlgen en meewerkende echtgenoten. Repca-allewet AAW Een groep die sterke gelljkenls vertoont met de hlervoor onder a. genoemde groep is de groep die op grond van de wet van 3 mel 1989 Stb. 129 (ReparaUewet-AAW) per 1 Juni a.s. hun ultkerlng zal verllezen. Het gaat hler om ca. 9.250 personen die v66r I Januan 1979 arbeldsongeschlkt zljn geworden en (op grond van overgangsrecht) destljds recht hebben verkregen op AAW-ultkerlng. zonder dat sprake is geweest van feitelljke mkomensderving. Naar de menlng van het kablnet Is het onwenselljk twee gelljksoortlge groepen verschUlend te behandelen. Andeizljds is het uiteraard niet mogelijk de onder a. tot en met d. beschreven maatregelen abrupt (per 1 Junl 1990) door te voeren. Dlt Is naar de mening van het kablnet wel mogelijk per 1 JuU 1991. Een en ander heeft het kablnet tot de conclusle gebracht dat moet worden overgegaan tot het verschulven van de hlervoorbedoelde Uitrekklngsdatum van 1 Juni 1990 naar 1 Juli 1991. Heden heb Ik bevorderd dat een daartoe strekkend wetsvoorstel ter advlsering wordt voorgelegd aan de Raad van State. Over de samensteUlng van de groep van personen wler ultkerlng nlet per 1 Junl 1990 maar per 1 Juh 1991 wordt ingetrokken zlj verwezen naar de als bljlage bij deze notltie gevoegde brief van de FederaUe van Bedrljfsverenlglngen van 11 december 1989. Overgangsrecht Zoals gezegd. Is het kablnet van oordeel dat het befiindigen respectlevelljk verlagen van de lopende ultkerlngen nlet abrupt kan geschleden. BlJ de Reparatlewet-AAW van 1989 is een overgangsperiode van circa 66n Jaar gehanteerd. Het kablnet acht ook thans een overgangsperiode van circa ( i n Jaar noodzakelljk. Deze ovei^angspenode kan nlet eerder gaan lopen dan vanaf het moment dat de betrokken beleldsvoomemens algemeen bekend zljn. Voor het doorvoeren van de onder a. tot en met d. genoemde~maarregelen is geen wetswljzlging vereist. maar Intrekking c.q. wljziglng van (In hoofdzaak) een tweetal algemene maatregelen van bestuur. Het betreft hler het Beslult van 28 aprll 1980. Stb. 263 en het Beslult van 24 december 1986. Stb. 657. De voor intrekking c.q. wljziglng noodzakelijke Beslulten zljn thans in voorbereldlng. Concepten ervan zuUen op zo kort mogelljke termijn In de Staatscourant bekend worden gemaakt.
80
lOAW. lOAZ en By stand Het kablnel heeft zlch de vraag gesteld welke gevolgen de hiervoor beschreven maatregelen dlenen te hebben voor de lOAW en de lOAZ. Recht op ultkertng op grond van deze wetten hebben (onder meer) gedeeltelljk arbeldsongcschlkten. Zonder nadere maalregelen zou de sltuatle onlstaan dat degenen wler ultkerlng wordt Ingetrokken zljn aangcwezen op de Algemene Bljstandswel lABW), terwtj] voor gedeeltelljk arbeldsongeschlkten met een AAW-ultkertng vcelaJ recht bestaat op lOAW/IOAZ-ultkerlng. Het kabinet acht dlt nlet acceptabel. gegeven het felt dat de mlddelentoets van de ABW zwaarder Is dan die van de lOAW/IOAZ. De vraag of dan ook de aibeldsongeschlkten wler AAW-ultkertng moet worden Ingetrokken. recht dlenen te krtjgen op een ullkertng op grond van de lOAW/IOAZ meent het kabinet ontkennend te moeten beantwoorden. Dlt zou namelljk betekenen dat de gelljkc behandellngsproblemen nlel worden opgelost maar vcrplaatst van de AAW naar de lOAW/lOAZ. Deze regellngcn zouden dan immers rechten gaan verlenen aan arbeldsongeschlkte personen blj wie geen sprake Is van feltelijke Inkomensdervlng. Zx zljn echter Julst In het leven geroepen als een inkomensvoorzlenlng voor degenen die wel Inkomen derven. namelljk voor werkloze werknemers c.q. gewezen zelfstandlgen. Door de lOAW/IOAZ open te stellen voor mensen die geen Inkomen derven Is het ult oogpunt van gelijke behandellng onvermljdelljk ook andere groepen arbeldsongcschlkten zonder inkomensdervlng tot de lOAW/IQAZ toe te laten - bljvoorbeeld arbeldsongeschlkte gehuwde vrouwen en arbeldsongeschlkte bljstandsgerechtlgden. Een regeling geldend voor alle arbeldsongeschlkte personen Is echter ult het oogpunt van gelijke behandellngsoptlek nlet te rechtvaardlgen tegenover andere groepen, zoals langdurtg werkJozen. die nu op bljstand zljn aangewezen. Het rlslco dat deze regeling op den duur voor een leder opengesteld zou moeten worden Is dan ook nlet onaanzlenlljk. Het voorgaande heeft het kabinet tot de conclusle gebracht dat het onvermljdelljk Is de lOAW/IOAZ op te heffen. Tezelfdertljd dlent dan evenwel de ABW te worden aangepast. BlJ die aanpasslng dlent op de een of andere wljze rekenlng te worden gehouden met de gedachte die ten grondslag heeft gelegen aan de totstandkomlng van de lOAW/lOAZ. tc weten dat het als te hard moet worden beschouwd dat een volledlge toetslng op vermogen plaatsvlndt ten aanzlen van oudere werkloze werknemers en oudere zelfstandlgen die hun bcdrtjf beClndlgen. De problematlek van het 'opeten van het eigen huls* speelt hlertjlj een belangnjke rol. Eerder in deze notltle is opgemerkt dat het kabinet met de organisatles van zelfstandlgen wil overleggen over de middellngsregellng in de AAW. In dlt overleg kan ook het aspect worden betrokken dat de lOAZ thans mede het karakter heeft van bedrtjfsbeeindlglngshulp.
81
5. Flnanclgle gpynlgcn De budgettalre gevolgen van de in paragraaf 4 aangegeven beleldsvoorstellen zljn opgenomen In onderstaande tabel. Gc%'oIpen voor rljksbegrotlng Lev. meeDarenramlng (.\ 1 mln ^Id) 1990 1991 Structured AAf/AOf ABW Saldo AAf/AOf ABW Saldo UVf/AOf ABW Saldo Tf Tf Tf Verlenglng overgangsperl 3de reparaUewet 3 mel 1989: 9.250 personen 100
-27
85
-23
62
Inirekking amvb DcUc\'e entree-els 8.000 studenten. vereorge •s naasle familieleden en ss ncUegevallen 5.680 zelTstandtgen
-75 -57
45 28
-30 -29
-150 -114
90 56
-60 -58
Intrekking amvb algemer e prohdslag voor zelfstandl ;en < minirnumloon: 9.680 zelfslandlgen
-45
23
-22
-90
46
-44
Opirekking ultkertng voor deeltijders naar algemene grondslag
73
325
325
Middellngsregellng
160
160
26
26
Verrulming vermogensvrIJlaLing ABW en Intrekklnj lOAW/IOAZ
PM 425
-27
398
94
PM
73 167 + PM • PM
52
52
-302
PM
PM
192 + PM
-110 + PM
De In de voorgaande paragrafen vooigestelde beleldsmaatregeien kunnen als volgt worden samengevat: a. De AAW dlent op zo kort mogelljke termljn In overeenstenuntng te worden gebracht met het arrest van het Europese Hof van Justitle van 13 december 1989: b. Dlt kan door het Inkomensdervlngsbeglnse] In de AAW stringent en consequent toe te passen: c. Een ultzonderlng op de onder b genoemde regel is objectlef ultslultend te rechtvaardigen voor vroeggehandlcapten. De ultkerlngsrechten van deze groep worden derhalve nlet aangetast. Een mecr preclcze afstemmlng op de leerpUchtlge leefUJd wordt overwogen:
82
d. Hel strlkt toepassen van het inkomensdeivlngsprlnclpe in de AAW kan op korte termljn door het Intrekken resp. wijzlgen van twee AMvB's: feltelljke Invoerlng vindt plaats op IJuU 1991; e. Per dezelfde datum zaJ In het kader van de AAW een mlddellngsregellng worden ingevoerd voor de referte-els en de bcrckenlng van de grondslag: f. Nader wordt bezlen op welke wljze vanaf 1 Jull 1991 de personen die met langer toegang hebben tot de AAW (nleuw en oud) zuDen worden opgevangen In de ABW met tegelljkertljd een verrulmlng van de voor een leder geldende vermogensvrljlaung in de ABW en ophelTlng van lOAW en lOAZ; g. De Intrekklng van de ultkertngen als gevolg van de Reparatlewet AAW wordt uligesteld van Ijunl 1990 tot IJull 1991. Dlt verelst wetswijzlgmg met Ingangvan Ijunl 1990; h. De eenmallge kosten van de voorstellen bedragen voor 1990 ca. 400 mln en voor 1991 ca. 165 mln. Structureel zljn de flnancieie effecten nog nlet exact aan te geven. Eneraljds zal er een bespartng optreden van ca. 110 mln. anderzljds zljn er (nog nlel le kwantlficeren) meerultgaven In verband met de maatregelen In het kader van de ABW/IOAW/IOAZ; 1. Op korte termljn zal overleg worden gevoerd met organlsatles van zelfstandlgen en studenlen over de voor die groepen van belang zljnde onderdelen van het hierboven beschreven pakket van maatregelen.
83
84
V^
Im
f^/
Bijiage 5
Economische
Samenvatting van het advies van de SVr over de juridische aspecten van de beleidsvoornemens AAW
De SVr heeft op 22 juni 1990 advies uitgebracht over de beleidsvoornemens van het kabinet ten aanzien van de AAW gepresenteerd in de kabinetsnotitie van 2 april 1990 aan Tweede Kamer^. Hij heeft dat gedaan vanuit een juridisch wetstechnisch beoordelingskader. In het navolgende wordt strekking van dit advies weergegeven.
zoals de en de
De SVr is van mening dat de AAW moet worden gekenschetst als een verzekering met een inkomensdervingskarakter, welke een uitkering verstrekt op het sociaal minimumniveau. Alleen voor degenen die in deeltijd hebben gewerkt en minder hebben verdiend dan het minimumloon wordt de uitkering gebaseerd op het voorheen genoten inkomen. De destijds hiervoor gegeven rechtvaardiging is, dat het inherent is aan het inkomensdervingsbeginsel in de AAW dat personen die -door de omvang van hun arbeid- feitelijk minder verdienen dan het minimumloon, ten gevolge van arbeidsongeschiktheid niet een uitkering zouden behoren te krijgen die hoger is dan hetgeen zij met arbeid hebben verdiend. De SVr is van oordeel dat deze rechtvaardiging niets van doen heeft met discriminatie op grond van geslacht. Tevens leidt de SVr uit de uitspraak van de RvB Groningen af, dat het toekennen van een uitkering, die is gerelateerd aan het minimumloon, aan personen die geen inkomen hebben genoten voordat zij arbeidsongeschikt werden, er niet noodzakelijkerwijs toe hoeft te leiden dat aan degenen die in deeltijd hebben gewerkt en daarmee minder hebben verdiend dan het minimumloon, vanuit een oogpunt van gelijke behandeling een
•'• SVr, Advies inzake de beleidsvoornemens met betrekking tot wiizjginq van de AAW in verband met geliike behandeling van mannen en vrouwen. 22 juni 1990. 85
uitkering moet worden toegekend die hoger is dan hetgeen zij feitelijk verdienden. Het gaat naar de mening van de SVr om twee volledig los van elkaar staande aspecten van het inkomensdervingsbeginsel, namelijk enerzijds de eis van feitelijke inkomensderving en anderzijds de mate waarin het verlies aan inkomsten wordt gecompenseerd. Beide regelingen worden naar zijn mening gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht. Op grond van vorenstaande overwegingen concludeert de SVr dat er bij de huidige stand van zaken geen juridische gronden bestaan om het Koninklijk Besluit d.d. 28 april 1980, dat betrekking heeft op de bijzondere groepen, in te trekken. Ook ziet hij geen juridische noodzaak tot het opheffen van de lOAW en lOAZ. Voorts vindt de SVr de afweging van het kabinet om het inkomensdervingskarakter van de AAW te versterken ten koste van het uitgangspunt van een minimuminkomensgarantie meer een politieke en beleidsmatige afweging, waarover advies van de SER moet worden gevraagd. Vervolgens is de SVr ingegaan op de afzonderlijke beleidsmaatregelen. Hij vindt het door het kabinet gehanteerde criterium 'keuzevrijheid' (die betrokkenen hebben om al dan niet deel te nemen aan het bedrijfs- en beroepsleven), ter bepaling of de bijzondere groepen al dan niet kunnen worden gehandhaafd in de AAW, niet voldoende onderscheidend en subjectief. Voorts vindt de SVr de voorgenomen wijziging van de grondslagensystematiek zo fundamenteel van karakter, dat deze wijziging niet bij AMvB mag plaatsvinden. Ten slotte zet hij grote vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van de voorgenomen maatregelen.
86
Publikatieoverzicht Advies Invoering sofi-nummer 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-391-0 bestelnr. 90/06 Advies Herinrichting Algemene Bijstandswet 1990, 36 pp., ISBN 90-6587-388-0 bestelnr. 90/04 Interimadvies herinrichting ABW 1989, 117 pp., ISBN 90-6587-369-4, bestelnr. 89/15,
/ 10,-
Advies dertiende richtlijn openbaar bod 1990, 56 pp., ISBN 90-6587-410-0 bestelnr. 90/18
/
/ 5,-
Advies Nationaal Milieubeleidsplan Plus 1990, 51 pp., ISBN 90-6587-407-0 bestelnr. 90/17
/ 7,50
/ 15,-
Advies bewijslast gelijke behandeling vrouwen en mannen 1989, 62 pp., ISBN 90-6587-381-3 bestelnr. 89/22 / 10,Advies voltooiingsrichtlijn gelijke behandeling in de sociale zekerheid 1989, 51 pp., ISBN 90-6587-344-9, / 5,bestelnr. 89/01, Adviezen WWV en WSW 1988, 95 pp., ISBN 90-6587-339-2 bestelnr. 88/13
/ 10,-
Advies sociale uitkeringen op minimumuniveau 1986, 120 pp., ISBN 90-6587-251 -5 bestelnr. 86/12 / 15,Vervolgadvies gewijzigd stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid 1985, 89 pp., ISBN 90-6587-206-X bestelnr. 85/16 / 9,-
10,-
Advies werktijdenregeling agio's en verloskundigen 1990, 118 pp., ISBN 90-6587-406-2 bestelnr. 90/16 / 15,Rapport Stabilisatiepolitiek in de jaren negentig 1990, 64 pp., ISBN 90-6587-404-6 bestelnr. 90/15 / 15,Advies inkomensvoorziening werkloze schoolveriaters 1990, 61 pp., ISBN 90-6587-402-X bestelnr. 90/14 / 10,00 Advies Aanpassing minimumloon en sociale uitkeringen 1990, 93 pp., ISBN 90-6587-401-1 bestelnr. 90/13 / 15,Advies Structuur van de kinderbijslagen 1990, 174 pp., ISBN 90-6587-400-3 bestelnr. 90/12 Advies Sociale dimensie Europa 1992 1990, 79 pp., ISBN 90-6587-399-6 bestelnr. 90/11
/ 20,-
/ 12,50
Advies gewetensbezwaren in dienstbetrekking 1990, 56 pp., ISBN 90-6587-398-8 bestelnr. 90/10
/ 10,-
RECENTE PUBUKATIES Advies aanduiding prijs per standaardhoeveelheid 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-424-0 bestelnr. 90/26 / 10,Advies bijzondere verhoging minimumloon 1990, 48 pp., ISBN 90-6587-425-9 bestelnr. 90/25
ALGEMEEN SER-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de / 200,SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost
Advies regeling schuldsanering natuurlijke personen 1990, 86 pp., ISBN 90-6587-423-2 bestelnr. 90/24 / 12,50
SER-bulletin Maandelijkse ultgave met nieuws en informatie over de SER, Stichting van de Arbeid en de Pensioenkamer en over belangrijke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,—
Advies pensioenproblematiek 1990, 188 pp., ISBN 90-6587-417-8 bestelnr. 90/23
De Sociaal-Economische Raad (folder, ook verkrijgbaar in Frans, Duits en Engels).
/7,50
/ 20,-
Advies Economische en Monetaire Unie 1990, 89 pp., ISBN 90-6587-418-6 bestelnr. 90/22 Advies gemeenschappelijk spoorwegbeleid 1990, 39 pp., ISBN 90-6587-416-X bestelnr. 90/21
/ 15,-
Knipselkrant Achtergrondartikelen en commenlaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt tweemaal per week. Jaarabonnement (verzend- en administratiekosten). / 200,-
/ 5,-
Advies herziening stelsel van ziektekostenverzekeringen 1990, 211 pp., ISBN 90-6587-412-7 bestelnr. 90/20
/ 25,-
Advies regionaal-economisch beleld 1990, 20 pp., ISBN 90-6587-411-9 bestelnr. 90/19
/ 5,-
87
gratis
Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te's-Gravenhage, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publikatieoverzicht toe. Tel.: 070-3499505
