ADVIES
SociaalEconomische Raad
Minimumloon en sociale uitkeringen in 1994
93/15
SER
Minimumloon en sociale uitkeringen in 1994 Advies inzake de aan pass ing va n minimumloon en sociale uitkeringen in 1994 Uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publikatie nr. 15 — 19 november 1993
SER
Ei:,.;
R a,! i
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking totdepubliekrect}telijkebedrijfsorganisaties(produktschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren oversociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 646 Telefax: 070 - 3 832 535
ISBN 90-6587-532-8 / CIP 2
Inhoudsopgave
1 Inleiding 5 2 De adviesaanvraag 7 3 Standpunt van de raad 11
Bijiagen: 1. Adviesaanvraag 15 2. Samenstellingslijst van de Subcommissie Minimumloon (ML) 21
1 Inleiding
De Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA) bepaalt dat de aanpassing van het nninimumloon en de sociale uitkeringen als hoofdregel wordt gekoppeld aan het (gewogen) gemiddelde van de contractloonstijging in de marktsector en de collectieve sector. Onder bepaalde omstandigheden kan daarvan evenwel worden afgeweken. Dergelijke omstandigheden doen zich volgens het kabinet in 1994 voor. Deze zijn van dien aard dat het kabinet zich heeft voorgenomen het nninimumloon en de sociale uitkeringen in dat jaarte bevriezen. Conform artikel I, A1 lid 8 van de WKA heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij brief van 21 September 1993 de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd over dit voornemen advies uit te brengen. De adviesaanvraag is opgenomen als bijlage 1 van dit advies. Hoofdstuk 2 geeft weer waarom het kabinet volgend jaar van de afwijkingsmogelijkheid van de WKA gebruik wil maken. Ook wordt daarin ingegaan op het door het kabinet voorgestelde alternatief voor de koppeling (bevriezing van het minimumloon en de sociale uitkeringen plus een aantal flankerende maatregelen in de belasting- en premiesfeer) en op de gevolgen daarvan voor de koopkrachtontwikkeling. Hoofdstuk3 ten slotte bevat het standpunt van de raad. Het advies is voorbereid door de Subcommissie Minimumloon van de Commissie Ontwikkeling Nationale Economie. Bijlage 2 bevat de samenstellingslijst van de subcommissie. Het advies is vastgesteld in de vergadering van de raad van 19 november 1993. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.
2 De adviesaanvraag
Reden voor ontkoppeling De WKA kent als hoofdregel dat de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen wordt gekoppeld aan het (gewogen) gemiddelde van de contractloonstijging in de marktsector en de collectieve sector In een tweetal situaties kan van deze hoofdj-egel worden afgeweken, namelijk "naargelang sprake is van een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht dan wel van een zodanlge volume-ontwikkeling in de sociale-zekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie- of belastingdrukverhoging noodzakelijk is"^'. In de memorie van toelichting bij de WKA zijn deze twee criteria toegespitst op de verhouding inactieven/actieven (ook wel aangeduid als de i/a-ratio)^'. Voor de huidige kabinetsperiode is als norm 86 procent gekozen. Na de revisie van de Nationale Rekeningen is deze norm statistisch bijgesteld naar 82,6 procent^'. Indien de verhouding inactieven/actieven deze norm overschrijdt, kan het kabinet volgens de memorie van toelichting bij de WKA tot ontkoppeling overgaan. In de Macro Economische Verkenning (MEV) 1994 raamt het Centraal Planbureau (CPB) voor 1994 de i/a-ratio op 85,8 procent (zie tabel 1), waarmee de norm met 3,2 procentpunt dreigt te worden overschreden. Uit de tabel blijkt dat na 1992 een omslag heeft plaatsgevonden In de ontwikkeling van de i/a-ratio. Tussen 1985 en 1992 is deze verhouding per saldo met 1,8 procentpunt afgenomen. Van 1992 op 1994 wordt echter weer een stijging van de i/a-ratIo geraamd met 4,4 procentpunt. Het kabinet wijst erop dat dit het geval is ondanks de ontkoppeling in 1993 en het - reeds in de CPB-raming verwerkte voornemen hiertoe in 1994. Voorts verwijst het kabinet naar een recent scenario voor de middellange termijn van het CPB"' volgens welk de i/a-ratio in 1998 nog eens met ruim 2 procentpunt zai zijn opgelopen ten opzichte van 1994. De grote en op termijn verder toenemende overschrijding van de norm is voor het kabinet reden om over te gaan tot bevriezing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1994. 1) WKA, Artikel I, A1 lid 5. 2) De begrippen 'inactieven' en 'actieven', zoals deze in het trader van de WKA warden gebruitct, zijn toegelicht in paragraaf 2.2 van het SER-advies inzake de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen in 1992, publiltatienr. 91/23, Den Haag 1991. Daarin heeft de read tevens gewezen op enkele onvollromenheden in de wijze waarop de i/a-ratio wordt bepaald. 3) Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 800 XV, nr. 70. 4) CPB, Het behoedzame scenario 19951998 na de voorjaarsnota, werlrdocument nr. 59, Den Haag 1993.
Mate van ontkoppeling Voor het verkrijgen van inzicht in de mate van ontkoppeling is het nodig na te gaan tot weike aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1994 de toepassing van de hoofdregel van de WKA zou hebben geleid. Daarbij is van belang dat het kabinet in verband met de duidelijke verslechtering van de werkgelegenheidssituatie in Nederland een stringente contractloonmatiging in 1994 noodzakelijk acht. Op het moment dat de adviesaanvraag werd verstuurd, overwoog het daarom, indien het najaarsoverleg met de Stichting van de Arbeid naar zijn mening niet tot een voldoende adequate reactie zou leiden, de contractlonen in 1994 via een looningreep te bevriezen op
label 1 - Deontwikkeling vandeverhoudingtussen Inactievenen actieven 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
65,7 83,2 82,8 82,6 82,1 82,5 82,1 81,5 81,4 83,9 rammg 85,8 raming
Bron: Adviesaanvraag. het niveau van 31 december 1993. Deze looningreep zou mogelijk moeten zijn gemaakt door middel van de Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994^*. Inmiddels heeft het kabinet, in reactie op de uitkomsten van het Stichtingsoverleg^', aangegeven van de loonmaatregel af te zien. In de MEV 1994 is hier echter nog wel van uitgegaan en heeft het CPB derhalve afgezien van enige verhoging van de contractlonen in 1994, ook als deze zouden voortvloeien uit reeds afgesloten contracten^'. De gemiddelde contractloonstijging in 1994 blijft daarom in de MEV 1994 beperkt tot de overloop uit 1993 van 0,8 procent. Gezien de systematiek van de WKA"' - en ervan uitgaande dat de contractloonstijging volgens het CEP 1994gelijkzal zijn aan de raming in de MEV 1994 - zou dit bij toepassing van de hoofdregel leiden tot een aanpassing van minimumloon en uitkeringen van 0,6 procent op jaarbasis^': overloop uit 1993 0,0 aanpassing per 1 januari 1994 (50% van de MEV-raming van de contractloonstijging in 1994) 0,4 aanpassing per 1 juli 1994 (50% van de CEP-raming van de contractloonstijging in 1994) 0,4 overloop naar 1995 mutatie op jaarbasis 1) Voor het standpunt van de raad ten aanzien van deze looningreep zij verwezen naar het recente advies terzalie: SER, Advies Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994, publikatienr. 93/13, Den Haag 1993. 2) Stichting van de Arbeid, Een nieuwe l(oers; agenda voor het cao-overieg 1994 in het perspectief van de middeiiange termijn, principe-overeenliomst, Den Haag 4 november 1993. Zie ooit paragraaiS van dit advies. 3) CPB, MEV 1994, p. 53. 4) Zie oolt: SER, Adwies minimumloon en sociale uitkeringen in 1992, publil(atienr. 91/23, Den Haag 1991, hoofdstuli 2. 5) Wordt er reltening gehouden met de wetteliji( verplichte afronding op het dichtstbijzijnde veeivoud van 1,30 gulden, dan is volgens de hoofdregel van de WKA het stijgirtgspercentage van het minimumloon en de sociale uitkeringen 0,63.
-0,2 0,6
Structureel zou in dat geval sprake zijn van een aanpassing van 0,8 procent: de som van de beide niveau-aanpassingen in 1994 conform de gemiddelde contractloonstijging op jaarbasis (geheel voortvloeiend uit overloop). Bevriezing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1994 impliceert dat de desbetreffende bedragen per 1 januari en 1 juli 1994 onveranderd blijven ten opzichte van de bedragen die op 31 december 1993 gelden. Er vindt dus geen niveau-aanpassing plaats. Daarmee blijft de toename van het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1994- bij realisatie van de gemiddelde contractloonstijging van 0,8 procent in 1994 waarvan het kabinet uitgaat op jaarbasis 0,6 procentpunt achter ten opzichte van een situatie van volledige koppeling conform de hoofdregel van de WKA. Structureel is dan sprake van een ontkoppeling met 0,8 procent. Mocht de contractloonstijging in 1994 hoger uitvallen dan In de 8
MEV 1994 - uitgaande van een looningreep - is geraamd, dan zaI de ontkoppeling eveneens groterzijn. Flankerende maatregelen De door het kabinet voor het jaar 1994 voorgenomen bevriezing van het minimumloon en de sociale uitkeringen maakt deel uit van een beleidspakket ter bevordering van de werkgelegenheid^'. Op het inkomenspolitieke vlak wordt deze bevriezing geflankeerd door maatregelen in de belasting- en premiesfeer. Deze flankerende maatregelen zijn: het niet toepassen van de inflatiecorrectie op de schijven in de inkomensheffing en accijnsverhogingen enerzijds en een verhoging van het arbeidskostenforfait en een verlaging van hettarief van de inkomstenbelasting in de eerste schijf anderzijds^'.
1) Ministarie van Sociale Zal<en en Werligelegenheid, Meer werk, weer werk; bouwstenen voor de versterking van het werkgelegenheidsbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 406, nr.1. 2) Ibid., p. 27. 3) Stictiting van de Arbeid, op.cit. Zie ool< paragraaf 3 van dit advies. 4) Op basis van empirische informatie omtrent soortgelijice maatregelen in het verleden is het CPB er in de MEV 1994 (p. 59) van uitgegaan dat een deel van de veronderstelde ingreep in de contractlonen zou worden gecompenseerd in de incidenteie lonen (30 procent in 1994 en 20 procent in 19951. 5) Een neerv/aarts effect op het incidenteel gaat daarentegen uit van het feit dat het werkgelegenheidsverlies zich in 1994 evenals in 1993 naar verwachting vooral zai voordoen in de nijverheid, waar de lonen naar verhouding hoog zijn. Een relatieve afname van het aandeel van hoger betaalde werknemers uit zich in een lagere gemiddelde loonstijging en daarmee in een lager incidenteel. Per saldo komt de raming van de incidenteie loonontwikkeling in 1994 uit op m procent. Dit is 1>i procentpunt hoger dan die in 1993. Zie MEV 1994, op.cit., pp. 58 en 59.
In de adviesaanvraag geeft het kabinet aan dat door de flankerende inkomenspolitieke maatregelen de gevolgen van de economische teruggang breed worden gedragen: voor alle gebruikelijke inkomenscategorleen treedt koopkrachtverlies op (zie tabel 2). Opgemerkt zij dat in de tabel is uitgegaan van de - inmiddels niet meer actuele - loonmaatregel uit hoofde van de Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994. Voor zover de feitelijke contractloonstijging in 1994 hoger uitvalt, werkt dit uiteraard door in de koopkrachtontwikkeling (positief voor werkenden in de marktsector en, in verband met het effect op de inflatie, negatief voor uitkeringsgerechtigden en ambtenaren). Gezien de strekking van de recente principe-overeenkomst van de Stichting van de Arbeid'^', waarin de noodzaak van een beheerstecontractloonontwikkelingsterk wordt benadrukt, mag er echter niet van worden uitgegaan dat het koopkrachtbeeld ingrijpend verandert naar aanleiding van het niet doorgaan van de aanvankelijk voorgenomen loonmaatregel. Deels in samenhang hiermee zij bij de tabel verder vermeld dat - zoals gebruikelijk - geen rekening is gehouden met de geraamde incidenteie loonontwikkeling. Dit is juist in het onderhavige geval van zeker belang omdat in de MEV 1994 wordt uitgegaan van een sterke stijging van het incidenteie loon in 1994, weike voor een belangrijk deel wordt verklaard door de veronderstelde loonmaatregel"'. Voor zover de feitelijke contractloonstijging in 1994 hoger uitvalt dan waarvan in de MEV 1994 is uitgegaan, zaI de incidenteie loonstijging waarschijniijk wat geringer zijn dan aangenomen. Wei blijft op de incidenteie loonontwikkeling in 1994 een opwaartse druk uitgaan van de kabinetsmaatregelen om het ziekteverzuim terug te dringen (Wetterugdringing ziekteverzuim). Deze maatregelen leiden tot lagere ziektewetpremies, maar daar staat een toename van de doorbetaling van het loon bij ziekte tegenover. Deze toename van de loondoorbetaling komt tot uitdrukking in een stijging van het incidenteie loon^'. Tabel 2 - Koopkrachtbeeld 1994 sociale minima zonder/met kinderen minimumloon zonder kinderen minimumloon met kinderen modaal 2x modaal Bron: Adviesaanvraag.
-272 -2 -2VA -172 -2
10
3 Standpunt van de raad
De raad is confornn artikel I, A1 lid 8 van de WKA gevraagd te adviserenoverdevoorgenomenontkoppeling perl januari 1994. Daarbij komt aan de orde of op grond van de WKA per 1 januari 1994 kan worden ontkoppeld, of daartoe ook daadwerkelijk moer worden overgegaan en of kan worden ingestemd met de mate waarin het kabinet wil ontkoppelen (bevriezing), waarbij dit laatste wordt bezien in relatie tot de door het kabinet voorgestelde flankerende maatregelen^K
11 Zie ook: SER, Advies minimumloon en sociale uitken'ngen in 1992, pubtikatienr. 91/23. Den Haag 1992, pp. 21-23. 2) In zijn advies over de ontkoppeling in 1992 (zie met name paragraaf 2.2 en p. 221 heeft de raad aangegeven met het kabinet van mening te zijn dat de beide wetscriteria nauw samenhangen met de (huidige en toekomstige) i/a-ratio. Omdat van een tautologisch verband echter geen sprake is, zijn situaties denkbaar waarin dit verhoudingsgetal aanleiding geeft tot een andere conclusie ten aanzien van de mogelijkheid tot ontkoppeling dan de eigenlijke wetscriteria. Dit is voor de raad reden om zich eerst en vooral op laatstgenoemde criteria te baseren. 3) Overigens wordt hierbij geen rekening gehouden met uiteenlopende ontwikkelingen in de verschiiiende segmenten van de arbeidsmarkt. Omdat de werkloosheid in Nederland sterk is geconcentreerd aan de 'onderkant', zou eigenlijk ook specifiek voor dat segment moeten worden nagegaan of sprake is van een bovenmatige loonontwikkeling. 4) MEV 1994, op.cit., p. 54. 5) Zie: Kabinetsconclusies naar aanleiding van de vaststeiiing van 'Een nieuwe koers' door de Stichting van de Arbeid, Den Haag 5 november 1993. 6) Stichting van de Arbeid, op.cit, pp. 2/3. In zijn advies over de Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994 heeft ook de raad aangegeven dat de stijging van de arbeidsinkomensquote Binds het begin van dejaren negentig een niet mis te verstaan signaal vormt, dat decentraal aandacht verdient en krijgt. Zie: SER, publikatienr. 93/13, op.cit., pp. 16-17.
Bij de beantwoording van de vraag of volgens de WKA kan worden ontkoppeld laat de raad zich eerst en vooral leiden door de twee afwijkingscrlteria volgens de wettekst^'. Indien ten minste een van deze criteria actueel is, kan worden ontkoppeld. De raad is op basis hiervan van mening dat ontkoppeling per 1 januari 1994 op grond van de WKA mogelijk is. De eerste afwijkingsgrond van de WKA is "een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht"^'. Ter beoordeling van de invloed van de loonontwikkeling op de werkgelegenheid is de ontwikkeling van de (gecorrigeerde) arbeidsinkomensquote van bedrijven van belang. Momenteel bestaat over de loonontwikkeling in 1994 nog de nodige onzekerheid. Zoals gezegd, heeft het kabinet begin november 1993 besloten niet over te gaan tot indiening van de Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994. Had het kabinet wel tot deze maatregel besloten, dan zou het CPB - conform het 'centrale pad' in de MEV 1994 - voor 1994 een arbeidsinkomensquote hebben verwacht van 85 procent, % procentpunt lager dan in 1993, doch nog steeds bijna 5 procentpunt hoger dan bij het begin van de jaren negentig. Nu de toonmaatregel niet doorgaat, draagt uiteraard het feit dat een belangrijk deel van de cao-onderhandelingen nog moet aanvangen bij aan de onzekerheid ten aanzien van de precieze loonontwikkeling. Het CPB heeft in de MEV 1994 aan de thans actuele situatie slechts zijdelings aandacht besteed, namelijk door middel van een variant waarin de effecten worden gepresenteerd van het achterwege blijven van de loonmaatregel. Dit zou onder meer resulteren in een iets hogere arbeidsinkomensquote dan in het geval van een loonmaatregel (85^2 procent)"'. In die berekeningen is echter (uiteraard) geen rekening gehouden met de recente principeovereenkomst van sociale partners in de Stichting van de Arbeid, waarop het intrekken van de loonmaatregel een reactie is^*. In deze principe-overeenkomst hebben sociale partners de noodzaak van "een loonkostenontwikkeling, die verantwoord is vanuit het oogpunt van de rendements- en concurrentiepositie van de desbetreffende bedrijfstak of onderneming" nog eens sterk benadrukt^'. "De 'remweg' die ten aanzien van de gemiddelde loonkostenontwikkeling is ingezet met het centraal akkoord 1992," zo wordt gesteld, "dient verder te worden verkort. Gelet op de economische situatie zai de ruimte voor initiele loonstijgingen dan ook in de meeste sectoren en bedrijven uiterst beperkt zijn en soms zelfs 11
nul." Verder constateert de Stichting dat "reeds een aantal cao's voor 1994isafgesloten metdaarin een initleleloonstijging. Betrokken cao-partijen," zo stelt zij, "zouden moeten nagaan of alsnog in onderling overleg kan worden gekomen tot andersoortlge afspraken." De raad heeft eerder benadrukt dat de ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote niet alleen afhankelijk is van de loonontwikkeling, maar ook van de toename van de produktprijzen en de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling^'. Zo hebben in de laatste jaren zowel de gennatigde prijsontwikkeling ten gevolge van de koersdaling van de valuta's van een aantal belangrijke handelspartners ten opzichte van de gulden alsde tegenvallendearbeidsproduktiviteitsontwikkeling ten gevolge van de trage Internationale conjuncturele ontwikkeling, dearbeidsinkomensquoteopwaartsbei'nvloed. Nochhetfeit dat de hoge arbeidsinkomensquote deels door buitenlandse factoren is veroorzaakt noch het feit dat voor 1994 een geringe daling ervan wordt voorzien, kan evenwel wegnemen dat deze quote de afgelopen jaren op een te hoog niveau is terechtgekomen. Dit is, gezien de hoge mate van inactiviteit in ons land, de geraamde daling van de werkgelegenheid in 1993 en 1994 en de voor beide jaren verwachte sterke toename van de werkloosheid, een zorgelijke situatie^'. Dit geeftde raad aanleidingteconcluderen dateropgrond van het eerste criterium uit de WKA kan worden ontkoppeld.
1) SER, Advies m i n i m u m l o o n en sociale uitkeringen in 1993, publikalienr. 92/16, Den Haag 1993, p. 20. 2) Net als de arbeidsinkomensquote, zullen ook de loonkosten per eenheid produkt in de verwerkende Industrie in Nederland naar ve^wact^ting afnemen onder invloed van de veronderstelde loonstop in 1994. Tegenover een voorziene daling in Nederland met 1 procent, staat een verwachte stijging in het concurrerende buitenland met 1}i procent Ibeide in guldens). Dit heeft een gunstige invloed op de prijsconcurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Ook hierbij geldt echter dat de verbetering in 1994 de sinds het begin van het decennium opgetreden verslechtering maar ten dele goedmaakt WEV 1994, p. 641. 3) Zie ook: SER, pubiikatienr. 91/23, op.cit., pp. 20-21. 4) Ministerie van SZW, Sociale Nota 1994, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 402, nrs. 1-2, p. 15. 5) Ibid., bijiage 9.
De tweede afwijkingsgrond in de WKA is "een zodanige volumeontwikkeling in de sociale-zekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie- of belastingdrukverhoging noodzakelijk is". Volgens de MEV 1994 neemt de verhouding inactieven/actieven van 1993 op 1994 naar verwachting toe met 1,9 procentpunt tot 85,8 procent. De vraag of hieruit volgt dat ook het tweede afwijkingscriterium in de WKA actueel is, kan op verschillende manieren worden benaderd'". Enerzijds kan worden gesteld dat - onder overigens gelijkblijvende omstandigheden - een stijging van de volumeverhouding met een bepaald percentage tot een proportionele toename van de verhouding tussen de uitkeringssom en het arbeidsinkomen leidt, alsmede tot een toename van hetaandeel van de uitkeringssom in het nationale inkomen. Dit extra beslag van de uitkeringen op het nationale inkomen dient gefinancierd te worden en oefent derhalve een opwaartse druk uit op de belasting- en premiedruk. Anderzijds kan ook de ontwikkeling van de uitgavendruk van de sociale-zekerheidsregelingen in de beschouwing worden betrokken. Uit de Sociale Nota 1994 blijkt dat deze druk (exclusief zorg) van 1993 op 1994 naar verwachting een daling tezienzal geven, namelijk van 21,9 naar 21,0 procent van het nni"', zulks in weerwil van de opiopende i/a-ratio. Deze afname van de sociale-zekerheidsquote dient evenwel te worden gerelativeerd. Zij wordt namelijk voor een deel veroorzaakt door als statistisch dan wel incidenteel aan te merken factoren^'. In de eerste plaats speien hierbij de eerdergenoemde maatregelen in het kader van de Wet terugdringing ziekteverzuim een rol, die een verschuiving impliceren vandeZW-uitgaven naarde (incidentele) loonkosten. In de tweede plaats vindt er een verschuiving plaats van bepaalde AAW-voorzieningen naar andere - niet tot de sociale-zekerheidsquote gerekende - regelingen, te weten regelingen op gemeentelijk niveau en de AWBZ. In de derde plaats impliceert de AAW/AWW-operatle dat het heffingstarief voor 65-plus12
1) Bron: ministerie van SZW. 2) Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 400 hoofdstuk XV, nr. 2, p. 43. Deze maatregelen betreffen onder meer de bevriezing van de kinderbijslag (in plaats van indexering en de eerder aangekondigde intensivering), de uitvoering van de Algemene Bijstandswet, de aanpassing van de WW en aanvullende fraudemaatregelen. 3) Ibid. Het gaat hier vooral om ziektewetmaatregelen, bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik en beheersing van de uitvoeringskosten. 4) Een aantal maatregelen moet zelfs nog door het parlement worden goedgekeurd. 5) Overigens wordt de voor 1994 verwachte dating van de sociale-zekert\eidsquote oak voor een deel veroorzaakt door de voorziene afneming van de arbeidsinkomensquote. 6) Van 1990 op 1994 is naar verwachting sprake van een stijging van de microlasten van 5,2 miijard gulden, waarvan 3,1 miijard in de premiesfeer {bron: CPB). Ook van 1993 op 1994 lopen de microlasten op, waarvan 800 miljoen gulden in de premiesfeer (totaal: 1,3 miijard gulden). Dit hangt voor een deel samen met de tegenvallende werkioosheidsontwikkeiing in 1993, die met vertraging in de premies doorwerkt. 7) SER,Adviesinzakeconvergentieenoverlegeconomie, publikatienr. 92/15, Den Haag 1992.
sers wordt verlaagd,waardoor via denetto-netto-koppeling in 1994 de AOW-lasten zullen afnennen. De drie genoemde incidentele/statistische factoren gezamenlijk hebben in 1994 een neerwaarts effect op de sociale-zekerheidsuitgaven van circa 3 miijard gulden, hetgeen tweederde van de daling van de uitgavendruk in 1994 (0,6 procentpunt) verklaart^'. Indian voor deze factoren wordt gecorrigeerd, daalt de sociale-zekerheldsquote (exclusief zorg) derhalve van 1993 op 1994 nnet 0,3 procentpunt tot 21,6 procent van het nni. In hetverloopvandesociale-zekerheidsquote in 1994isbovendien de ontkoppeling van (minimumloon en) sociale uitkeringen reeds verwerkt. Indien de K van de WKA in 1994 van toepassing zou zijn, zou de daling van de sociale-zekerheidsquote in dat jaar circa 0,06 procentpunt geringer zijn (320 miljoen gulden) en zou deze quote (gecorrigeerd voor de bovengenoemde factoren) uitkomen op bijna 21,7 procent van het nni, weliswaar enigszins onder het niveau van 1993, maar nog steeds ruim een half procentpunt boven het niveau bij het begin van het decennium (1990: 21,1 procent). Voorts kan erop worden gewezen dat de verwachte daling van de sociale-zekerheidsquote van 1993op 1994 ook samenhangtmetandere aangekondigde maatregelen in de sociale zekerheid, die evenwel nog moeten worden gerealiseerd. Dit betreft maatregelen uit de Miljoenennota 1994 (560 miljoen gulden)^', maar ook eerder aangekondigde maatregelen (1610 miljoen gulden)^'. Het neerwaartse effect van deze maatregelen op de sociale-zekerheidsquote bedraagt circa 0,4 procentpunt. De volledige realisatie van de desbetreffende besparing op de sociale-zekerheidsuitgaven in 1994 staatevenwel nog nietgeheel vast'". Mochtendezebesparingen lager uitvallen, dan bestaat de gerede kans dat de (gecorrigeerde) sociale-zekerheidsquote van 1993 op 1994 - zeker indien men (zoals geeigend bij de beoordeling van de vraag of de A-bepaling van de WKA kan worden toegepast) de ontkoppeling nog even buiten haken plaatst - niet langer daalt^'. Deze overwegingen, gevoegd bij de geconstateerde toeneming van de sociale-zekerheidsquote ten opzichte van het begin van de jaren negentig®', leiden de raad tot de conclusie dat - ook indien men niet afgaat op de stijging van de i/a-ratio alleen - het tweede afwijkingscriterium in de WKA actueel is. Naar het oordeel van de raad maakt derhalve zowel het eerste als het tweede afwijkingscriterium uit de WKA ontkoppeling van minimumloon en sociale uitkeringen in 1994 mogelijk. De vraag of hiertoe ook daadwerkelijk tot ontkoppeling moetworden overgegaan, wordt door de raad eveneens bevestigend beantwoord. Reden daartoe biedt de sterke toeneming van de arbeidsinkomensquote sinds het begin van het decennium in samenhang met de uiterst zorgelijke situatie en perspectieven op de Nederlandse arbeidsmarkt. In het COV-advies heeft de raad het streven naar een 'effectieve combinatie' van een verminderde bruto aanpassing van minimumloon en uitkeringen en lastenverlichting bepleitterstimulering van de arbeidsparticipatie, met name aan de 'onderkant'". De effectiviteit daarvan moet worden beoordeeld aan de bijdrage tot het financieel aantrekkelijker maken van werken voor degenen met een bescheiden haalbaar loon (verdiencapaciteit) - bijvoorbeeld door verhoging van het arbeidskostenforfait - en het tegelijkertijd matigen van de voor hen te maken loonkosten. Een in dit opzicht effec13
tieve combinatie dient te worden vormgegeven binnen de grenzen van een redelijk te achten inkomensverdeling en zonder een verdere bevordering van de arbeidsparticipatie te belemmeren. In het licht van het bovenstaande en gegeven de huidige economische vooruitzichten, stemt de raad in met de door de regering op basis van de WKA voor 1994 voorgestelde mate van ontkoppeling (i.e. bevriezing per 1 januari en 1 juli 1994). In de onderbouwing hiervan varieren de argumenten van 'minimaal noodzakelijk' tot 'maximaalaanvaardbaar'.De door het kabinet voorgestelde combinatie van bevriezing en lastenverlichting aan de 'onderkant' biedt naar verwachting enig tegenwicht aan de ongunstige ontwikkeling van werkgelegenheid en werkloosheid, terwiji de negatieve gevolgen voor de koopkracht aan de 'onderkant' voor een deel worden gecompenseerd. In het licht van de aanbevelingen in het COV-advies heeft de raad met instemming kennisgenomen van het feit dat de bevriezing van het minlmumloon en de sociale uitkeringen in 1994 - in tegenstelling tot die in 1993 - mede geflankeerd wordt door een verhoging van het arbeidskostenforfait. Dit laat echter onverlet dat over bepaalde andere flankerende maatregelen door verschillende delen van de raad verschillend wordt gedacht, waaraan door deze delen in het advies over de aanpassing van het minlmumloon en de sociale uitkeringen in 1992 al ten dele uitdrukking is gegeven, met name ten aanzien van de beperking van de inflatlecorrectie. Den Haag, 19 november 1993.
Th. Quene voorzitter
R. Gerritse algemeen secretaris
14
Bijiage 1
Ministerie van Sociale Zaken en Werfcgelegenheid
Aan de Voorzitter van de SER Dr. ir. Th. GuenS Postbus 90405 25 09 LK 's-GRAVENHAGE
Postbus 90801 2509 LV s-Gmvenhage Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon 0 7 0 ^ 3 3 44 44 telefax 07tV333 40 33
Uw brief
0 n s kenmeric
Ooorkiesnummer
ABA/AEI/IB/93/ 051
070-3335026
Ondeiweip
Datum
Conlaclpefsoon
adviesaanvrage aanpassing minimumloon en u i t k e r i n g e n
21 S e p t e m b e r 1993
A. Vervaet AMV.124
1.
Inleiding
Hierbij vraag ik uw Raad conform art. I, Al, lid 8 van de Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA, Stb. 1991, 624) advies over de voorgenomen bevriezing van het minimumloon en de uitkeringen in 1994. 2.
Kader van de WKA
De WKA heeft tot doel op korte en langere termijn een evenwichtige verdeling van de welvaartsgroei mogelijk te maken. De hoofdregel is dat het minimumloon en de sociale uitkeringen halfjaarlijks aangepast worden conform het gewogen gemiddelde van de stijging van de contractlonen in de markt- en de collectieve sector. Om een evenwichtige verdeling van de welvaartsgroei op langere termijn binnen bereik te houden kan volgens de WKA afgeweken worden van de hoofdregel als sprake is van een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat er schade kan worden verwacht voor de werkgelegenheid of als de volume-ontwikkelingen in de sociale zekerheid leiden tot een betekenende stijging van de belasting- of premiedruk. Deze twee afwijkingsgronden zijn samengebracht in de aantalsverhouding inactieven-actieven (i/a-verhouding). De raming van het CPB van deze aantalsverhouding is volgens de memorie van toelichting bij de WKA maatgevend voor beoordeling van de hoogte van de aanpassing van het minimumloon en de uitkeringen.
15
3.
Ontwikkeling verhoudingsgetal inactieven/actieven
De onderstaande tabel geeft de ontwikkeling van het verhoudingsgetal volgens de huidige inzichten weer. Tabel 1. Verhoudingsgetal inactieven/actieven 1980 1985 1986 1987 1988
1989 1990 1991 1992 1993 1994
65,7 83,2 82,8 82,6 82,1
82,5 82,1 81,5 81,4 83,9 ') 85,8 ')
') Raining Bron: CPB, MEV 1994 . Voor deze regeerperiode heeft het kabinet als norm voor de verhouding inactieven/actieven gekozen het getal van 86. Na de revisie van de Nationale Rekeningen is deze norm statistisch bijgesteld naar 82,6 (Tweede Kamer, 1992/1993, 22 800 XV, nr. 70). In 1985 bereikte de i/a-verhouding een nog niet eerder gerealiseerd niveau van 83,2. Per saldo is de i/a-verhouding in de periode 1985-1992 gedaald met 1,8 procentpunt. De omslag na 1992 is drastisch: in twee jaar tijd stijgt de i/a-verhouding met maar liefst 4,4 procentpunt naar een nieuwe top, die ver boven de norm ligt. Volgens een recent scenario voor de middellange termijn van het CPB (Werkdocument 59, juni 1993, behoedzaam scenario) waarin nog werd uitgegaan van een i/averhouding van 85,0 in 1994, loopt de i/a-verhouding verder op naar 87,2 in 1998. De grote en op termijn verder toenemende overschrijding van de norm is voor het kabinet aanleiding over te gaan tot bevriezing van het minimumloon en de uitkeringen in 1994. Het kabinet heeft zich reeds bij Voorjaarsnota (Tweede Kamer, 1992/93, 23 100, nr. 1) voorgenomen in 1994 over te gaan tot bevriezing van het minimumloon en de uitkeringen. Bij de ramingen voor de gemiddelde contractloonontwikkeling van het CPB uit het CEP 1993 (1,8% voor 1994), leidde bevriezing tot een bruto ontkoppeling van 1,3%. De verslechtering van de economische ontwikkeling en de werkloosheidsvooruitzichten sinds de tot stand koming van de Voorjaarsnota hebben de noodzaak van een stringente loonmatiging aanzienlijk doen toenemen. Het kabinet is, wanneer uit het met de sociale partners te voeren overleg mocht blijken dat een beperking van de lonen via het arbeidsvoorwaardenoverleg niet mogelijk zou zijn, bereid de noodzakelijke loonmatiging desnoods via overheidsingrijpen te bereiken. In lijn hiermee is in de MEV voor 1994 uitgegaan van een nullijn voor de lonen in de marktsector.
16
De gemiddelde contractloonontwikkeling in markt- en collectieve sector op jaarbasis komt dan in 1994 als gevolg van overloop uit 1993 uit op 0,8%. Overeenkomstig deze raming zou toepassing van de hoofdregel in de WKA na de wettelijk verplichte afronding leiden tot een aanpassing van minimumloon en uitkeringen met 0,63% op jaarbasis. 4.
Beleid met betrekking tot werk en inkomen
Ook Nederland ondervindt in 1994 de gevolgen van de internationals recessie. Het hiermee samenhangende nationale welvaartsverlies vertaalt zich in een koopkrachtverslechtering. Daarnaast en in samenhang hiermee is er sprake van een alarmerende ontwikkeling m.b.t. de werkgelegenheid, de werkloosheid en de i/a-verhouding. Deze ontwikkeling noopt tot een stringente toepassing van de prioriteitsstelling "werk boven inkomen". Loonmatiging is in dit kader dringend noodzakelijk. Daarnaast heeft het kabinet gekozen voor een beleidsinzet waarin minimumloon en sociale uitkeringen worden bevroren en waarin werken meer lonend wordt gemaakt voor mensen die vanuit een uitkeringssituatie toetreden tot de arbeidsmarkt. Tevens acht het kabinet het van belang dat ondanks de budgettaire problematiek en de oplopende werkloosheid een overschrijding van het ijkpunt terzake van de collectieve lastendruk kan worden vermeden. Uitgangspunt is daarnaast dat wordt gestreefd naar een redelijk evenwichtig inkomensbeeld zodanig dat de gevolgen van de economische teruggang breed worden gedragen. Op basis van deze uitgangspunten heeft het kabinet, naast maatregelen in de sfeer van de bruto-inkomens, besloten tot een breed pakket fiscale en premiemaatregelen. Hiertoe behoren het niet toepassen van de inflatiecorrectie op de schijven in de inkomensheffing en accijnsverhogingen, verhoging van het arbeidskostenforfait, verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting in de eerste schijf en maatregelen in de sfeer van infrastructuur en de introductie van een fiscale faciliteit voor research en development. 5.
Gevolgen van het beleid voor de inkomens
Zoals blijkt uit de onderstaande tabel treedt als gevolg van de economische verslechtering en als gevolg van het genoemde beleidspakket voor alle gebruikelijke inkomensgroepen kocpkrachtverlies op.
17
Tabel koopkrachtbeeld 1994 conform de MEV 1994
sociale minima zk/mk WML zk WML mk modaal 2x modaal
Voorjaarsnota/CEP
MEV 1994"
-2 1^'
-2 1/2 -2 -2 1/4 -1 1/2 -2
-1 5 -0 5
" incl. koopkrachteffeet premies aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekering. ^' in dit beeld is nog geen rekening gehouden met ontkoppeling in het kader van de WKA. Uit de tabel blijkt dat de koopkrachtvooruitzichten voor 1994 sedert de Voorjaarsnota zijn verslechterd, ondermeer als gevolg van de gestegen werkloosheid en de daarmee samenhangende premiestijging. In de memorie van antwoord bij de WKA (Kamerstukken II, 1990/91, 22 012, nr. 6, p. 3) is aangegeven dat de regering bij ontkoppeling extra accent wil geven aan een "evenwichtig inkomensbeleid binnen de kaders van een doelmatig arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid". De regering heeft hieraan uitdrukking gegeven door het verschil tussen het koopkrachtverlies voor sociale minima enerzijds en werknemers met een 2x modaal inkomen anderzijds te beperken. Waar in de Voorjaarsnota nog sprake was van een inkomensverschil tussen sociale minima en de 2x modale werknemer van 1.6%, nog exclusief het koopkrachteffekt van de bevriezing van het minimumloon en de uitkeringen van 0,8%, bedraagt dit verschil nu inclusief het effect van de bevriezing slechts 1/2 %. Voor ca 60% van de sociale minima, welke recht hebben op individuele huursubsidie is het verschil nog geringer en wel 1/4 %, vanwege de voorgenomen verlenging van de overgangsmaatregel mitigering normhuurstijging' Op grond van bovenstaande overwegingen acht het kabinet het voorstel tot bevriezing van minimumloon en sociale uitkeringen vanuit sociaal-economisch en inkomenspolitiek oogpunt verantwoord.
Voor een uitgebreider overzicht van de koopkrachtontwikkeling voor de verschillende inkomensgroepen en de totstandkoming daarvan zij verwezen naar de memorie van toelichting bij de ontwerp-begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (tabellen in de paragrafen 2.2 en 2.3).
18
7 . De bevriezing Het bruto minimiunloon per maand voor volwassenen blijft bij de voorgenomen bevriezing gedurende geheel 1994 f 2163,20 bedragen. Noch op niveaubasis noch op jaarbasis is sprake van een stijging van het minimumloon en de uitkeringen. 8,
Procedure
In de WKA is aangegeven dat na ontvangst van een advies Daarom verzoekt de regering conform het gestelde in lid toelichting daarbij.
definitieve besluitvorming volgt van de Sociaal Economische Raad. uw Raad advies uit te brengen 8 van artikel I van de WKA en de
In verband met de benodigde tijd voor het ontwerpen van een Algemene Maatregel van Bestuur, voor raadpleging van de beide Karaers der Staten Generaal, en voor een advies van de Raad van State, verzoek ik u uw advies niet later dan de tweede helft van november uit te brengen. De Mini.steT^-v4n Sociale Zaken en WerkgelegenhS
{B. de Vries
19
20
Bijiage 2
Samenstelling van de Subcommissie Minimumloon (ML)
onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) mevrouw mr.dr. I.P. Asscher-Vonk dr. K. Groenveld dr. PLC. Hilbers (DNB) drs. G.J.H.C. Wiggers(CPB) prof.drs. G. Zaim (CPB) ondernemersleden mr. J.W. van den Braak (VNO) drs. J.A.M. Klaver(VNO) mevrouw mr. M.L.PM. Praaning (NCW) mr. A.PM.G. Schoenmaeckers (NCW) drs. R.J.Verheij(NCOV) drs. L.B.E. Vonk (KNOV) werknemersleden drs. J.W. Besteman (FNV) drs. C.C.H.J. Driessen (FNV) drs. M. Kastelein (CNV) drs. P Kroon (CNV) J.W. Verdonk (MHP) mevrouw drs. M.E.J. Schult (FNV) adviserende leden D.W.H. Bare! (CBS) drs. RL Vollemans (CBS) drs. G. Wiggers (DCA) ministeriele vertegenwoordigers drs. J.C. de Graaf (SZW) drs. O.FH.C. Heukers (Fin) drs. PRL. van Kalmthout (SZW) J.F. Maagdenberg (SZW) drs. C. Oudshoorn (EZ) drs. Th.W. van Uum (Fin) mevrouw drs. A.M. Vervaet (SZW) vacature (Fin) secretariaat drs. D.W.C. van Doorne dr. R.J. Mulder
21
Publikatieoverzicht Advies Regresrechten in de sociaie verzekeringen 1993, 66 pp., ISBN 90-6587-529-8 bestelnr. 93/14 / 15,00
Advies produktinformatiebeleid 1992, 77 pp., ISBN 90-6587-493-3 bestelnr. 92/13
/ 10,00
Advies Tijdelijke Wet bevriezing lonen 1994 1993, 38 pp., ISBN 90-6587-528-X bestelnr. 93/13
Advies modernisering vestigingsbeleid 1992, 90 pp., ISBN 90-6587-492-5 bestelnr. 92/12
/ 15,00
/ 7,50
Rapport Europa na Maastricht 1993, 88 pp., ISBN 90-6587-522-0 bestelnr. 93/12
/ 17,50
Advies Arbeidstuchtrecht 1993, 38 pp., ISBN 90-6587-523-9 bestelnr. 93/11
/7,50
Advies afschaffing adviespliclit 1993, 44 pp., ISBN 90-6587-520-4 bestelnr. 93/10
/7,50
Publikatienr. 93/09 is vervallen. De tekst is geVntegreerd in het Advies afschaffing adviesverplichting, nr. 93/10.
Het nationale spaaroverschot Rapport van de Commissie Economische Deskundigen 1992, 71 pp., ISBN 90-6587-489-5 bestelnr. 92/11 / 10,00 Advies beleidsprogramma emancipatie 1992, 48 pp., ISBN 90-6587-491-7 bestelnr. 92/10 Advies herziening belasting- en premieheffing 1992, 327 pp., ISBN 90-6587-485-2 bestelnr. 92/09 Advies EG-begrotingsbeleid 1993-1997 1992, 56 pp., ISBN 90-6587-486-0 bestelnr. 92/08
/ 5,00
/ 35,00
Advies witboek EG-vervoerbeleid 1993, 38 pp., ISBN 90-6587-516-6 bestelnr. 93/08
/5,00
Advies onderwijs en emancipatie 1993, 33 pp., ISBN 90-6587-514-X bestelnr. 93/07
Advies knelpunten Wet op de ondernemingsraden 1992, 92 pp., ISBN 90-6587-484-4 bestelnr. 92/07 / 15,00
/ 5,00
Advies wijziging Wet arbeid buitenlandse werknemers 1992, 88 pp., ISBN 90-6587-483-6 bestelnr. 92/06 / 12,00
Advies agrarische transportbrandstoffen 1993, 104 pp., ISBN 90-6587-511-5 bestelnr. 93/06 Advies werknemers en bedrijfsmilieuzorg 1993, 51 pp., ISBN 90-6587-512-3 bestelnr. 93/05
/ 20,00
Advies l-lerziening Arbeidswet 1919 1992, 195 pp., ISBN 90-6587-482-8 bestelnr. 92/05
/ 7,50
f 20,00
/ 7,50 ALCEMEEN
Advies milieu en ontwikkeling 1993, 120 pp., ISBN 90-6587-510-7 bestelnr. 93/04
/ 15,00
Advies hoger onderwijs en onderzoek plan 1994 1993, 62 pp., ISBN 90-6587-509-3 bestelnr. 93/03 / 7,50 Advies lierziening vrijiatingsbepaling in de ABW/IOAW/IOAZ 1993, 69 pp., ISBN 90-6587-502-6 bestelnr. 93/02 Advies regulerende energieheffingen 1993, 150 pp., ISBN 90-6587-501-8 bestelnr. 93/01
/ 10,00
/ 20,00
Advies minimumloon en sociaie uitkeringen in 1993 1992, 41 pp., ISBN 90-6587-498-4 bestelnr. 92/16 / 5,00 Advies convergentie en overlegeconomie 1992, 168 pp., ISBN 90-6587-497-6 bestelnr. 92/15
/ 25,00
Advies algemeen-verbindendverklaring 1992, 154 pp., ISBN 90-6587-496-8 bestelnr. 92/14
/ 15,00
22
Ser-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost / 200,00 SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER, Stichting van de Arbeid en de Pensioenkamer en over belangrijke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,00 De Sociaal-Economische Raad (folder, ook verkrijgbaar in Frans/Duits/Engels).
gratis
Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt dagelijks. Jaarabonnement (verzend- en administratiekosten) / 200,00 Alle uitgave zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te Den IHaag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publikatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.
