01 SER

ADVIES

SociaalEconomische Raad

Regulerende Energieheffingen

93/01

SER

Advies over de invoering van regulerende energieheffingen Uitgebracht aan de ministers van Economische Zaken en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Publikatie nr. 1 — 19 februari 1993

SER

SociaalEconomische Paad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen) Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf, de v^stigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden) De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.

Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3499 646 Telefax: 070 - 3832 535

ISBN 90-6587-501-8/CIP

Inhoudsopgave

Sanfienvatting

5

1. 1.1 1.2 1.3

Inleiding 13 De adviesaanvraag 13 Het kader van de advisering 15 De probleemstelling en opzet van het advies

2.

De inzet van regulerende energieheffingen en de beleidsdoelstellingen 19 Inleiding 19 Duurzame ontwikkeling 19 Doelstellingen van het energiebesparingsbeleid en het C02-reductiebeleid 20

2.1 2.2 2.3

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.5

17

Het instrumentarium ten behoeve van het energiebesparings- en C02-reductiebeleid 25 Inleiding 25 Het ingezette beleidsinstrumentarium 25 De haalbaarheid van de doelstellingen volgens de huidige inzichten 26 Marktconform instrunnentarium 28 Instrumentkeuze 30 De internationale context 33 Inleiding 33 Internationale verschillen in energieverbruik, emissies en energieprijzen 33 Mondiale beleidscoordinatie 37 Europese beleidscoordinatie 40 Communautaire beleidsinitiatieven 40 De EG en de EVA-landen 41 De EG en de landen van Midden- en Oost-Europa 44 Regulerende energieheffingen nader beschouwd 47 Inleiding 47 Schaalniveau en effecten van regulerende energieheffingen 48 De voorstellen van de Europese Commissie 54 De gevolgen van de invoering van een EG-energieheffing 58 Inleiding 58 De gevolgen voor het energieverbruik en de C02-uitstoot 59 De mogelijke macro-economische effecten 61 De gevolgen voor de concurrentiepositie 62 Overige gevolgen 65 Andere heffingsmodaliteiten, alternatief, complementair en flankerend beleid 65

5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.5.5 5.5.6 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4

Inleiding 65 Onduidelijkheden en onzekerheden 65 Uitvoerbaarheid en complementair beleid 67 De modaliteiten van de heffing 68 Het flankerend (nationaal) beleid 74 De politieke haalbaarheid binnen de EG 74 Eventuele 'next-best'-beleidsmogelijkheden 75 Inleiding 75 Andere instrumenten in nationaal verband 76 Een nationale regulerende energieheffing 77 Een Noordwest-Europese variant 78

6.

Terugsluizing van de heffingsopbrengst near bedrijven en huishoudens 81 Inleiding 81 De gevolgen van een regulerende energieheffing voor huishoudens 81 Uitgangspunten en randvoorwaarden van terugsluizing 82 Volledige terugsluizing van de heffingsopbrengst 83 Specifieke of generieke maatregelen? 85 Creatie van een breed maatschappelijk draagvlak 87 De terugsluizing naar bedrijven 88 Beleidsinstrumentarium 88 Terugsluizing in het rapport van de stuurgroepWolfson 91 De terugsluizing naar huishoudens 92 Beleidsinstrumentarium 92 Koopkrachteffecten 93 Macro-economische effecten 94

6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Standpunt van de raad 97 Inleiding 97 Het voorstel van de Europese Commissie 100 Next-best beleidsmogelijkheden 106 De terugsluizing 109 De relatie met de verbruiksbelastingen op brandstoffen 113

Bijlagen: 1. Adviesaanvraag 115 2. Samenstelling van de Subcommissie Sociaal-Economisch Beleid, Adviesproject Regulerende Energieheffingen 119 3. Brief d.d. 27 april 1992 van het dagelijks bestuur van de raad aan de minister-president, de minister van EZ en de minister van VROM betreffende een verzoek om nadere verduidelijking van de adviesaanvraag 121 4. Brief d.d. 12 juni 1992 van de minister van Economische Zaken betreffende de ontwerp-richtlijn van de Europese Commissie inzake een regulerende energieheffing 123 5. Overzichtstabel van energiegerelateerde milieuproblemen 125 6. Het onderzoek naar regulerende energieheffingen 127 7. Enkele voorbeelden van produktheffingen 137 8. Een heffing op het vermijdbare c.q. beinvloedbare verbruik 139 9. Effect omzetting vastrecht in variabel stroomtarief 145

Samenvatting

Achtergrond en analyse In de adviesaanvraag, die de ministers van EZ en VROM bij brief van 23 maart 1992 aan de raad hebben voorgelegd, wordt deze verzocht te adviseren over de vraag of, en zo ja onder weike condities, regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd. Speciale aandacht wordt in de adviesaanvraag gevraagd voor de keuzen ten aanzien van terugsluismechanismen en de aspecten van koopkrachthandhaving en bevordering van de werkgelegenheid. Aanieiding voor de adviesaanvraag was het verschijnen van het eindrapport van de Stuurgroep regulerende energieheffingen op 26 februari 1992. Het onderzoek van deze stuurgroep, die werd ingesteld door de ministers van EZ en VROM, vioeide voort uit de mogelijkheid dat zou kunnen blijken dat het ingezette energiebesparingsbeleid onvoldoende is of in internationaal verband ambitieuzere doelstellingen opportuun worden. Het kader voor de beantwoording van de adviesaanvraag wordt voor de raad mede bepaald door een aantal eerder uitgebrachte adviezen over milieubeleid 1). Daarin wordt onder andere opgemerkt dat een regulerende heffing is bedoeld om een gedragsaanpassing te bewerkstelligen door het toekennen van een prijs aan tot nu toe ongeprijsde schaarste. Een dergelijke heffing is derhalve niet gericht op de financiering van overheidsbeleid maar op het terugdringen van maatschappelijk ongewenst gedrag. Het is van groot belang dat de opbrengst van regulerende heffingen wordt aangewend voor lastenverlichting en dat deze duidelijk herkenbaar is voor burgers en bedrijven. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de beleidsdoelstellingen waarop de eventuele inzet van regulerende energieheffingen is gericht. Hoewel een regulerende energieheffing in beginsel een bijdrage kan leveren aan de vermindering van een aantal energiegerelateerde milieuproblemen, gaat het daarbij met name om de nationale energiebesparingsdoelstelling en de C02-reductiedoelste!ling; gestreefd wordt naar een jaarlijkse verhoging van de energie-efficiency van 2 procent; daarnaast voorziet de emissiedoelstelling voor CO2 in een stabilisatie van de uitstoot van dit gas in 1995 en een reductie van 3-5 procent in 2000 ten opzichte van 1989/1990.

1) Zie de SER-adviezen naar aanieiding van het rapport 'Our Common Future', het Nationaal Miiieubeleidsplan (NMP) en het NMP-plus (publil
In hoofdstuk 3 wordt een overzicht gegeven van het instrumentarium dat in het kader van het energiebesparings- en COa-reductiebeleid in Nederland wordt ingezet. Tevens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op een aantal studies waarin de vraag aan de orde komt of met dit instrumentarium de geformuleerde doelstellingen voor het jaar 2000 volgens de huidige inzichten kunnen worden bereikt. Op grond daarvan wordt geconcludeerd dat het denkbaar is dat een beleidsintensivering daarvoor noodzakelijk is, Deze kan een

aantal vormen aannemen. De invoering van een regulerende energieheffing is daar een van. In eerdere adviezen heeft de raad in algemene zin reeds uitgesproken dat de mogelijkheden voor het gebruik van financiele prikkels (waaronder regulerende heffingen) in het Nederlandse milieubeleid tot nu toe onderbenut zijn gebleven. De raad constateert dat een regulerende energieheffing -gegeven de karakteristieken van de onderhavige problematiek- in beginsel de in eerdere adviezen genoemde voordelen van marktconforme instrumenten kan hebben; een dergelijke heffing zou dan ook een bijdrage kunnen leveren aan een kosteneffectieve reductie van het energieverbruik en de daarmee verbonden emissies en daarnaast een voortdurende prikkel vormen tot onderzoek, ontwikkeling en installatie van energiezuinigere produktietechnieken. De mate waarin deze voordelen in de praktijk kunnen worden gerealiseerd zijn overigens wel afhankelijk van het geografische bereik dat een dergelijke heffing zou krijgen. Vanuit het gezichtspunt dat de voorliggende problematiek bij voorkeur in een zo breed mogelijk internationaal verband moet worden aangepakt, wordt in hoofdstuk 4 de internationale context beschouwd. In dat verband wordt bijvoorbeeld aandacht besteed aan de stand van zaken met betrekking tot de beleidscoordinatie op mondiaal niveau en op samenwerkingsmogelijkheden tussen landen(groepen). Tevens wordt ingegaan op concrete ervaringen met op C02-uitstoot en/of energie-inhoud gebaseerde belastingen, alsmede op relevante beleidsinitiatieven in afzonderlijke landen. Uit deze inventarisatie blijkt dat met name een aantal landen die deel uitmaken van de EVA een relatief intensief energiebesparings- en klimaatbeleid voeren. Hoofdstuk 5 bevat een uitgebreide beschouwing over regulerende energieheffingen. Hoewel het sterk de voorkeur verdient dergelijke. heffingen in mondiaal verband in te voeren, staan in dit hoofdstuk nadrukkelijk de mogelijkheden in EG-verband centraal. De reden daarvoor is dat de Europese Commissie In juni 1992 een concreet voorstel heeft gedaan voor een communautaire regulerende energieheffing in de vorm van een ontwerp-richtlijn. Deze heffing vormt een onderdeel van een pakket maatregelen dat is gericht op de verbetering van de energie-efficientie en de stabilisatie van de communautaire COa-emissies in het jaar 2000 op het niveau van 1990. De modaliteiten van de voorgestelde heffing worden uiteengezet alsmede de mogelijke gevolgen van de invoering daarvan voor Nederland voor wat het energieverbruik, de C02-uitstoot, de macro-economische ontwikkeling en de gevolgen voor de concurrentiepositie betreft. Voorts wordt gewezen op een aantal onduidelijkheden en onzekerheden in het voorstel van de Europese Commissie en wordt ingegaan op andere denkbare modaliteiten en alternatief complementair of flankerend beleid. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar de wijze waarop ongewenste effecten van de heffing op de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven dienen te worden voorkomen. Ten slotte komt aan de orde weike consequenties het voor het nationale energiebesparingsen klimaatbeleid zou moeten hebben indien (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing. In dat verband wordt met name aandacht besteed aan de mogelijkheid om in nationaal of in Noord-Westeuropees verband een regulerende energieheffing in te voeren.

Het hoofdstuk heeft vooral een beschrijvend karakter. De beleidsaanbevelingen die de raad aan deze beschouwingen verbindt zijn opgenomen in hoofdstuk 7 van dit advies. Het terugsluizen van de heffingsopbrengst naar bedrijven en huishoudens vormt het onderwerp van hoofdstuk 6. De terugsluisproblematiek speelt zowel bij de introductie van een regulerende energieheffing op Europees als op nationaal niveau. Centraal in dit hoofdstuk staan ten eerste de uitgangspunten en randvoorwaarden die voor de raad gelden bij de vormgeving van de terugsluizing. Daarnaast bevat het hoofdstuk een inventarisatie van de instrumenten die voor de terugsluizing naar respectievelijk bedrijven en huishoudens gebruikt kunnen worden, alsmede van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Ook dit hoofdstuk is vooral beschrijvend van aard. In hoofdstuk 7 trekt de raad op basis van de voorgaande hoofdstukken zijn beleidsconclusies. Dit hoofdstuk heeft een min of meer samenvattend karakter en is in beginsel zelfstandig leesbaar. Na een aantal meer algemene opmerkingen komen in dit hoofdstuk achtereenvolgens aan de orde de beleidsconclusies met betrekking tot het voorstel van de Europese Commissie, de vraag wat het voor het nationale beleid zou moeten betekenen indien (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing en de wijze waarop de terugsluizing dient te geschieden. Ten slotte gaat de raad in op de relatie tussen de huidige verbruiksbelasting op brandstoffen geheven naar milieugrondslag (WABM) en een eventuele regulerende energieheffing. In deze samenvatting worden niet alle beleidsaanbevelingen herhaald. De belangrijkste beleidsaanbevelingen zijn de volgende. Oordeel over het voorstel van de Europese Commissie De raad ziet de invoering van een regulerende energieheffing in de EG nadrukkelijk als een eerste stap op weg naar een in mondiaal verband gecoordineerd energiebesparings- en klimaatbeleid. Het nemen van maatregelen door de EG wordt dan ook ondersteund. Ongewenste effecten daarvan op de concurrentiepositie van bedrijven binnen de EG moeten via (gedeeltelijke) vrijstellingen worden voorkomen. De raad kan zich vinden in het (voorlopige) standpunt van het kabinet dat de invoering van een communautaire regulerende energieheffing niet afhankelijk moet worden gesteld van invoering door andere OESO-landen van een soortgelijke heffing of van maatregelen met vergelijkbare financiele gevolgen (conditionaliteitseis). Mocht het echter om weike reden dan ook niet mogelijk blijken adequate vrijstellingsbepalingen in de Europese regelgeving te incorporeren, dan dient alsnog de eis van de conditionaliteit te worden gehandhaafd. De in de ontwerp-richtlijn voorgestelde mogelijkheid om de heffing voor bepaalde lidstaten tijdelijk op te schorten of te verlagen wordt door de raad afgewezen. Bij de invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband is een aantal (al dan niet gedeeltelijke) vrijstellingen voor delen van het communautaire bedrijfsleven noodzakelijk. Voorkomen moet echter worden dat door te veel vrijstellingen en uitzonderingen het met de heffing beoogde effect te veel wordt ondergraven. Overigens wordt tevens geconstateerd dat niet alle effecten op de concur-

rentiepositie per definitie als ongewenst moeten worden beschouwd. Voor zover het energieverbruik van NederJandse bedrijven lioger ligt dan dat van bedrijven elders, of in het geval dat in andere landen (intensiever) gebruik wordt gemaakt van duurzame energiebronnen, zai het via een heffing internaliseren van de externe effecten van het energieverbruik op het milieu leiden tot een verschuiving van de comparatieve kosten die geaccepteerd zaI moeten worden. Met betrekking tot de afzonderlijke elementen uit de ontwerp-richtlijn die erop gericht zijn een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van bedrijven in de EG te voorkomen ten opzichte van niet-EG-landen merkt de raad het volgende op. Een vrijstelling van het niet-energetisch verbruik van energie is wenselijk gezien het feit dat uit onderzoek blijkt dat bedrijven die voor zo'n vrijstelling in aanmerking komen behoren tot de meest energie-intensieve bedrijven en bovendien veelal voor de wereldmarkt produceren. In aanvulling hierop is een volledige vrijstelling noodzakelijk voor een beperkt aantal zeer energie-intensieve bedrijven die de heffing niet in hun prijzen kunnen doorberekenen. Via bijvoorbeeld convenanten of directe regulering dient te worden bereikt dat de hiervoor in aanmerking komende bedrijven een maximale bijdrage aan de realisatie van de relevante beleidsdoelstellingen leveren. Nader onderzoek dient uit te wijzen of naast de genoemde specifieke vrijstellingen, waarvan in de praktijk met name de grote industriele bedrijven zullen profiteren, een generieke regeling zaI moeten worden ingevoerd waardoor ook het midden- en kleinbedrijf wordt beschermd voor zover dat ongewenste concurrentienadelen ondervindt ten gevolge van de introductie van de heffing. Bepalend daarvoor is de mate waarin dit deel van het bedrijfsleven concurrentie ondervindt van bedrijven buiten de EG en van bedrijven daarbinnen die van de heffing zijn vrijgesteld, alsmede de energieintensiteit op bedrijfsniveau. De twee in dat kader in de richtlijn voorgestelde generieke regelingen zijn een koppeling van het heffingspercentage aan de energieintensiteit (degressief tarief) en een investeringsaftrek voor investeringen in energiebesparing en COa-reductie. Een nadeel van de voorgestelde relatie tussen het heffingspercentage en de energieintensiteit is dat door het hanteren van een dergelijk degressief tarief de prikkel tot energiebesparing geringer wordt naarmate de energie-intensiteit hoger wordt. Daarnaast kan de invoering van een dergelijke relatie uitvoeringsproblemen met zich brengen. De voorgestelde investeringsaftrek kan een duidelijke stimulans vormen voor investeringen in energiebesparing en COa-reductie. Indien voor het invoeren van een dergelijke investeringsaftrek wordt gekozen, krijgt de regulerende energieheffing overigens wel gedeeltelijk het karakter van een bestemmingsheffing. Daarnaast kunnen problemen optreden in de uitvoeringssfeer omdat invoering van een dergelijke aftrek een speciale constructie zaI vergen onder andere om te kunnen vaststellen of investeringen (in voldoende mate) leiden tot energiebesparing. Het eindoordeel van de raad over beide generieke regelingen zaI daarom mede afhankelijk zijn van de gekozen nadere uitwerking. Ten slotte meent de raad dat de afzonderlijke elementen zo eenduidig mogelijk dienen te worden geformuleerd en het daarop gebaseerde beleid van de Europese Commissie consequent dient te zijn. Voorkomen moet worden dat de verschillende lidstaten deze elk op hun 8

eigen wijze kunnen interpreteren en invullen waardoor verstoringen van de concurrentieverhoudingen kunnen optreden. Beleidsreactie in 1995 bij ultblijven van EG-heffing Op grond van het verloop van de discussies tot nu toe in de Europese Raad van ministers over het voorstel van de Europese Commissie mag niet worden gerekend op een snelle aanvaarding van de ontwerp-richtlijn. Near verwachting zaj pas in de tweede helft van 1994 duidelijk zicht ontstaan op de kans van slagen op korte termijn. Indien op dat moment blijkt dat (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing, ontstaat een nieuwe situatie. In dat geval dient de Europese Commissie aan te geven op weike alternatieve wijze de communautaire doelstellingen ter zake zuilen kunnen worden gerealiseerd. In een dergelijke situatie komt de vraag aan de orde wat een en ander zou moeten betekenen voor het Nederlandse beleid ter zake. Bovendien zou het (vooralsnog) niet introduceren van een communautaire regulerende energieheffing kunnen betekenen dat een intensivering van het nationale energiebesparings- en klimaatbeleid is vereist om de nationale doelstellingen ter zake te realiseren. De raad heeft zich in dat verband -uitgaande van de vastgestelde energiebesparingsdoelstellingen- verdiept in een aantal overwegingen met betrekking tot een eventuele regulerende energieheffing met een beperkter schaalbereik. Hoewel binnen de raad verschillend wordt gedacht over het gewicht van deze overwegingen bestaat er overeenstemming over de beleidsconclusie die daaruit moot worden getroid<en voor de periode tot 1995. Deze behelst dat de Nederlandse regering zich thans nadrukkelijk dient te concentreren op het -via een actieve milieudiplomatie- bevorderen van de totstandkoming van een communautaire regulerende energieheffing. Een beslissing over de eventuele invoering van een nationale of Noord-Westeuropese heffing is pas in de eerste helft van 1995 opportuun. Het uitstel van deze beslissing mag er uiteraard niet toe leiden dat de komende jaren voor het energiebesparingsbeleid verloren gaan. Het in gang gezette beleid dient voortvarend te worden voortgezet. Als er begin 1995 nog geen reeel uitzicht is op de verwezenlijking van de in nationaal respectievelijk EG-verband overeengekomen energiebesparingsdoelstellingen, moet er snel een beslissing worden genomen over de alsdan meest adequate beleidsreactie, vanzelfsprekend gebaseerd op de dan bekende gegevens en verworven inzichten. Mocht begin 1995, na overweging van alle denkbare opties, worden geconcludeerd dat een beleidsaanpassing noodzakelijk is, dan wordt door de raad thans verschillend geoordeeld over de vraag of daarbij een nationale of Noord-Westeuropese regulerende energieheffing een mogelijke optie is. 1j Bestaande uit de werknemersleden benoemd door CNV. FNV en MHP, alsmede de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, De Beaufort Wijnhoids, Don. mevrouw EpemaBrugman. Franken. Haiberstadt, Koinaar, Kuipers, H/leuienberg, Van Muiswinkel, Nieuwenburg, Quen6, Rood en Wolf son. 21 Bestaande uit de ondernemersleden.

Een deel van de raad 1) is op grond van de genoemde overwegingen van mening dat in dat geval alle opties moeten worden overwogen. Een ander deel van de raad 2) is van oordeel dat invoering van een nationale heffing dan wel een heffing in Noord-Westeuropees verband in iedere situatie ongewenst is. Dit deel is van mening dat de bijdrage van een dergelijke heffing aan de relevante beleidsdoelstellingen niet opweegt tegen de economische risico's die

aan de invoering daarvan voor de Nederlandse economie zijn verbonden. Mocht het kabinet besluiten tot invoering van een nationale of Noord-Westeuropese regulerende energieheffing, dan is de raad van oordeel dat deze zodanig dient te worden vormgegeven dat ongewenste effecten op de concurrentiepositie van het eigen bedrijfsleven worden voorkomen. Het ligt dan verder voor de hand de modaliteiten van de heffing -voor zover mogelijk- op een zodanige wijze te kiezen dat deze zonder problemen kan worden geintegreerd in een EG-heffing indien daartoe op een later tijdstip alsnog zou worden besloten. Aanbevelingen betreffende de terugsluizing De heffingsopbrengst dient volledig te worden teruggesluisd naar bedrijven en huishoudens, bij voorkeur door middel van generieke maatregelen. De mogelijkheden om bij de terugsluizing in beginsel geen rekening te houden met verschillen in energieverbruik tussen huishoudens of bedrijven die voortvloeien uit individuele keuzen, kunnen worden vergroot indien de invoering van een regulerende energieheffing wordt ingepast in een algehele lastenverlichtingsoperatie (zoals door de raad bepleit in het advies inzake convergentie en overlegeconomie). De terugsluizing moet uitvoeringstechnisch zo eenvoudig mogelijk worden vormgegeven, fraudebestendig zijn en op een herkenbare manier geschieden. Aldus wordt het maatschappelijke draagvlak van een heffing vergroot. Dit draagvlak kan nog verder worden versterkt door bipartiete afspraken over de uitgangspunten bij de loononderhandelingen ter voorkoming van afwenteling in de lonen of door tripartiete afspraken bijvoorbeeld met betrekking tot het tempo van invoering van de heffing en de wijze van terugsluizing. In het jaar van invoering c.q. verhoging van de heffing dient de geraamde initiele heffingsopbrengst, dat wil zeggen de heffingsopbrengst zonder rekening te houden met de endogeen opgeroepen effecten op overheidsinkomsten en -uitgaven, te worden teruggesluisd. Daarbij wordt als beleidsmatig uitgangspunt gekozen dat de terugsluizing van de heffingsopbrengst naar het totaal van de categorie bedrijven en het totaal van de categorie huishoudens plaatsvindt op basis van hun respectievelijke bijdrage daaraan. Een scherp toezicht van de Europese Commissie op de wijze van terugsluizen van de afzonderlijke lidstaten is praktisch onmogelijk en in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. De Europese Commissie dient er wel op toe te zien dat de wijze waarop de lidstaten de heffingsopbrengst terugsluizen niet in strijd is met de bestaande communautaire mededingingswetgeving. De terugsluizing naar huishoudens dient -met inachtneming van de voorkeur voor generieke maatregelen- zoveel mogelijk inkomensneutraal te geschieden. Daarbij dient bijzondere zorgvuldigheid te worden betracht ten aanzien van het besteedbaar inkomen op minimumniveau. Met betrekking tot de terugsluizing naar huishoudens wordt in het advies verder opgemerkt dat: - het hanteren van een heffingsvrije voet in het verbruik van leidinggebonden energieleveranties in beginsel wenselijk is; 10

-

terugsluizing van de (resterende) heffingsopbrengst via een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting in beginsel valt te prefereren boven terugsluizing via een btw-verlaging; - bij invoering van een regulerende energieheffing de noodzaak van flankerende maatregelen nader moet worden onderzocht. De raad heeft op zich geen bezwaar tegen terugsluizing naar bedrijven via fiscale nnaatregelen. Voor de (semi-)overheidsinstellingen moet dan wel een andere opiossing worden gezocht, bijvoorbeeld in de sfeer van een forfaitaire verhoging van de collectieve financiering, order de randvoorwaarde dat de energiebesparende prikkel gehandhaafd blijft. Vanuit de, in het advies inzake convergentie en overlegeconomie bepleite, doelstelling de arbeidsparticipatie in Nederland te verhogen is terugsluizing naar bedrijven door een verlaging van de arbeidskosten het meest wenselijk. Analyse van een tweetal mogelijkheden hiertoe -verlaging van de werkgeverspremies in het kader van de Werkloosheidswet danwel een verlaging van de volksverzekeringspremies AAW en AWBZ met volledige doorwerking naar de overhevelingstoeslag- wijst uit dat hieraan zowel principiele als praktische bezwaren kleven. De relatie met de verbruiksbelasting op brandstoffen Op het moment dat een richtlijn voor een communautaire regulerende energieheffing wordt vastgesteld zai de Nederlandse regering ofwel een nieuwe vergunning voor de huidige verbruiksbelasting op brandstoffen geheven naar milieugrondslag (WABM) moeten aanvragen, ofwel deze moeten omvormen tot een regulerende energieheffing volgens de contouren van de vastgestelde EG-heffing. Het is daarom noodzakelijk dat bij de discussie over de Nederlandse invulling van een eventuele communautaire regulerende energieheffing ook de WABM in de beschouwing wordt betrokken. De raad is van mening dat indien het wenselijk wordt geacht dat naast een regulerende energieheffing tevens de verbruiksbelasting op brandstoffen dient te blijven bestaan, beide heffingen via dezelfde systematiek dienen te worden opgelegd. In die situatie zou de communautaire heffing als een regulerende kop op de aan de modaliteiten van het EG-voorstel aangepaste WABM moeten worden geplaatst. Indien het daarentegen onwenselijk wordt geacht dat beide heffingen aldus naast elkaar blijven bestaan, dient de aangepaste WABM te worden gezien als een (eerste) nationale invulling van de Europese heffing. In dat geval is bij de omvorming van de WABM tot een regulerende energieheffing aandacht gewenst voor de resulterende lastenverdeling en de consequenties voor de schatkist. Uiteraard zijn beleidsmatig eveneens tussenvormen denkbaar. Zo bestaat bijvoorbeeld de mogelijkheid bij de invoering van een regulerende energieheffing de tarieven van de WABM te verlagen.

11

12

1. Inleiding

1.1 Adviesaanvraag Bij brief van 23 maart 1992 vragen de minister van Economische Zaken en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en IVlilieubeheer aan de Sociaal-Economische Raad te adviseren over de vraag of, en zo ja onder weike condities regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd 1). Daarbij moet het gebruik van regulerende heffingen in alle gevallen worden bezien in het licht van de relevante beleidsdoelen van het kabinet en in samenhang met andere instrumenten om deze doelen te bereiken. Het eindrapport van de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen 2), dat op 26 februari 1992 aan bovengenoemde bewindslieden werd aangeboden, vormt de aanleiding voor de adviesaanvraag. De raad wordt verzocht het rapport van de stuurgroep -ook wel naar haar voorzitter de stuurgroep-Wolfson genoemd- in zijn beschouwingen te betrekken en te beoordelen vanuit de eigen specifieke sociaal-economische deskundigheid. Met name wordt daarbij aandacht gevraagd voor de keuzen ten aanzien van terugsluismechanismen en de aspecten van koopkrachthandhaving en bevordering van de werkgelegenheld.

J) De adviesaanvraag is opgenomen als hijlege 1. 2) Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, Eindrapportage, Den Haag, 26 februari 1992. Zie eveneens de in opdracht van de stuurgroep verrichte studie van het Centraal Planbureau: CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, werkdocument no. 43, Den Haag 1992. 3) Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, op.cit, p. 12. 4) Ibid., p. 2. De opzet van de studie werd op 20 november 1990 voor commentaar aan de SER voorgeiegd: de reactie hierop van het dageiijks bestuur van de raad d.d. 25 Januari 1991 is als bijiage in de eindrapportage van de stuurgroep opgenomen.

De stuurgroep-Wolfson begon eind 1990 met een onderzoek dat tot doel had inzicht te verschaffen in de mate waarin regulerende energieheffingen extra energiebesparing zouden kunnen genereren, alsmede in de overige effecten van dergelijke heffingen. Als primaire doelstelling van de te onderzoeken regulerende energieheffingen werd gezien "de realisering van extra energiebesparing, met het oog op de gunstige effecten daarvan op de duurzame ontwikkeling in het algemeen en op de C02-uitstoot in het bijzonder" 3). Daarbij wordt opgemerkt dat de stuurgroep-Wolfson, in de geest van haar taakopdracht, heeft geprobeerd in kaart te brengen in weIke mate regulerende energieheffingen energiebesparing kunnen genereren, en inzicht te verschaffen in de overige effecten van dergelijke heffingen zonder zich te begeven op het terrein van de beleidsafweging. De stuurgroep heeft een drietal heffingsvarianten uitgewerkt; het betreft een algemene heffing geldend voor het gehele OESO-gebied (variant A), een algemene heffing uitsluitend in Nederland (variant B)en een heffing op het 'kleinverbruik' uitsluitend in Nederland (variant C). Deze varianten zijn nadrukkelijk niet bedoeld "als kant-en-klare opties, maar als 'hoekpunten' die te zamen een zo breed mogelijk inzicht in de effecten van regulerende energieheffingen bieden en daarmee het speelveld markeren waarbinnen de eigenlijke keuzes gemaakt moeten worden" 4). De wens nadrukkelijk de uiterste effecten van de invoering van dergelijke heffingen aan te geven leidde er onder meer toe dat de stuurgroep heeft gekozen voor relatief hoge heffingen (onderzocht worden een 13

heffingshoogte van gemiddeld 50 procent en 100 procent van de eindverbruikersprijs) die meteen in de voile omvang worden geheven. Om dezelfde reden heeft de stuurgroep "ervan afgezien eventuele flankerende maatregelen, waarmee de neveneffecten van regulerende energieheffingen gebufferd of voorkomen zouden kunnen worden, in haar rapportage te betrekken" 1). Bij het interpreteren van de bevindingen van de stuurgroep dient uiteraard met dit uitgangspunt rekening te worden gehouden. Een onderzoek naar de verschillende aspecten van regulerende energieheffingen had het kabinet reeds aangekondigd in de Nota Energiebesparing 2) en het Nationaai Milieubeleidsplan Plus 3) (NMP-Plus). De reden van het kabinet om de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen -waarin externe deskundigen, bijgestaan door ambtenaren, zitting hadden- in te stellen was met name gelegen in de mogelijkheid dat in de komende jaren zou kunnen blijken dat het ingezette energiebesparingsbeleid onvoldoende is of in internationaal verband ambitieuzere doelstellingen opportuun worden. In de adviesaanvraag wordt aangegeven dat de voorliggende vraag ook nadrukkelijk moet worden geplaatst tegen de achtergrond van de ontwikkelingen ter zake in EG-verband. Hierbij wordt met name gerefereerd aan de voorstellen van de Europese Commissie inzake maatregelen ter implementatie van de C02-strategie van de Gemeenschap, inclusief voorstellen voor regulerende energieheffingen. Het dagelijks bestuur van de SEP heeft in zijn vergadering van 24 april 1992 besloten met de behandeling van de onderhavige problematiek te beginnen, maar het stelt tevens vast dat het advies pas kan worden afgerond indien voldoende duidelijkheid bestaat over de opties en modaliteiten die feitelijk ter beoordeling voorliggen. Bij brief van 27 april 1992 vraagt het dagelijks bestuur op twee punten meer duidelijkheid van het kabinet 4): 1. de gevolgen weike de inhoud van het formele voorstel van de Europese Commissie, dat in mei 1992 werd verwacht, naar het oordeel van het kabinet zai moeten hebben voor het door de raad uit te brengen advies; 2. weIke opties en modaliteiten ten aanzien van energieheffingen voor kleinverbruikers in nationaai verband (beperkte C-varianten) naar het oordeel van het kabinet door de raad bij zijn advies zullen moeten worden betrokken.

; ; Ibid., p. 1. 2) Tweede Kamer, Nota Energiebesparing. vergaderjaar 1989-1990, 21 570, nrs. 1-2. 3) Tweede Kamer, Nationaai IVlilieubeleidsplan Plus, vergaderjaar 1989-1990,21 137, nrs. 20-21. 4j Deze brief is als bijiage 3 opgenomen. 5) De desbetreffende brief is als bijiage 4 opgenomen.

Op 12 juni 1992 antwoordt de minister van Economische Zaken, mede namens de minister van VROM, op de brief van het dagelijks bestuur onder gelijktijdige aanbieding van het voorstel voor een richtlijn over regulerende energieheffingen, zoals de Europese Commissie die op 27 mei 1992 had vastgesteld 5). De minister geeft in de brief een voorlopige en globale standpuntbepaling met betrekking tot de ontwerp-richtlijn, waaruit blijkt dat het kabinet deze met instemming begroet. Wei maakt het kabinet bezwaar tegen de in de ontwerp-richtlijn opgenomen conditionaliteit van invoering, dat wil zeggen de gedachte de invoering van de heffing afhankelijk te stellen van soortgelijke maatregelen in andere landen. In reactie op het tweede door het dagelijks bestuur aan de orde gestelde punt wijst de minister erop dat de besluitvorming over invoering, vorm en inhoud van een regulerende energieheffing sterk samenhangt met de geografische reikwijdte ervan; het rapport van 14

de stuurgroep-Wolfson biedt hiervoor de nodige aanknopingspunten. Vervolgens geeft hij aan dat voor de besluitvorming inzicht is vereist in de mate waarin kan worden voldaan aan condities, zoals met betrekking tot de loon-/prijsrisico's en de concurrentiepositie. Daarnaast speelt, aldus de minister, een rol weike consequenties aanvaardbaar worden geacht mede gelet op de CO2doelstellingen. 1.2 Het kader van de advisering Eerdere SER-adviezen De raad heeft in een reeks adviezen 1) aandacht besteed aan de relatie sociaal-economisch beleid en milieu(beleid). De kern van deze adviezen is dat de raad het streven naar duurzame ontwikkeling onderschrijft. Dat houdt in dat het uiteindelijke effect van het gezamenlijke economische handelen op het milieu dient te blijven binnen de begrenzing van wat het milieu duurzaam kan verdragen. Daarbij maakt de raad "een principiele keuze voor een beleid dat, om te komen tot een duurzame ontwikkeling, zich richt op een structurele aanpassing van produktie en consumptie" 2). Hiertoe beveelt hij een drievoudige strategie aan; deze is gericht op burgers en bedrijven (gedragsaanpassingen), op het buitenland ('milieudiplomatie') en op de technologische ontwikkeling.

1) SER, Advies 'Our Common Future', publikatienr. 89/06, Den Haag 1989: SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplaa publikatienr. 89/17, Den Haag 1989: SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan Plua publikatienr. 90/17, Den Haag 1990. 2) SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplaa publikatienr. 89/17, Den Haag 1989, p 14. 3) Ibid., p 39. 4) Ibid., A 23. 5) SER, Advies inzake het sociaal-economisch beleid op middellange termijn 19911994, publikatienr. 91/02, DenHaag 1991, pp. 19-22. 6) In de onderzoeksopzet voor de stuurgroepWolfson werd een vergelijkbaar uitgangspunt gehanteerd: "Uitgangspunt in het onderzoek is een regulerende energieheffing waarvan de heffingsopbrengst voiiedig dient te warden teruggegeven door middel van lastenverlichting elders, zodat per saldo geen verhoging van de collectieve-lastendruk optreedt". /tindrapportage, p. 12J. In de bijbehorende CPB-studie heeft het planbureau 6in terugsluizingspakket gehanteerd. Bij de samenstelling daarvan is rekening gehouden met het negatieve effect van de introductie van de heffing op de werkgelegenheid. De opbrengst van de regulerende heffing wordt teruggegeven onder voorwaarde van een gelijk financieringssaldo in het referentiepad.

De raad ziet het milieuvraagstuk vooral als een allocatieprobleem: "De inzet van het beschikbare instrumentarium (...) dient gericht te zijn op het oproepen van substitutieprocessen door gedragsaanpassing. Daarbij dient van geval tot geval op basis van algemene criteria (waaronder het principe 'de vervuiler betaalt') een keuze uit de beschikbare instrumenten te worden gemaakt" 3). In de adviezen over het NMP en het NMP-Plus heeft de raad een aantal voorwaarden voor verantwoord instrumentgebruik geformuleerd en vertaald in criteria voor de keuze van het instrumentarium in specifieke gevallen. In hoofdstuk 3 van dit advies wordt nader op deze criteria ingegaan. De raad heeft in algemene zin uitgesproken dat de mogelijkheden voor het gebruik van financiele prikkels (waaronder regulerende heffingen) in het Nederlandse milieubeleid tot nu toe onderbenut blijven. Marktconforme economische instrumenten kunnen verontreiniging in bepaalde gevallen op de meest kosteneffectieve wijze terugdringen; daarnaast gaat van dit type instrumenten veelal een prikkel uit naar onderzoek, ontwikkeling en installatie van schonere produktietechnieken 4). Dit houdt overigens niet in dat de regulerende heffing in elk geval het aangewezen instrument is. In zijn advies over het sociaal-economisch beleid 1991-1994 5) heeft de raad met nadruk gewezen op de voordelen die volgens de welvaartstheorie zijn verbonden aan het gebruiken van de opbrengst van regulerende heffingen voor een gelijktijdige compenserende verlichting van de overige collectieve lasten 6). Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de allocatievoordelen die kunnen worden behaald door de invoering van een regulerende energieheffing gepaard te laten gaan met een verlaging van de lasten op het arbeidsinkomen. Op deze manier worden niet alleen aanpassingsprocessen opgeroepen die het milieu ten goede komen, maar neemt tevens de wig tussen de loonkosten en het beschikbare looninkomen af hetgeen kan leiden tot een door de raad zeer 15

wenselijk geachte verhoging van de arbeidsparticipatie. Voorts wijst de raad erop dat de eenzijdige invoering van een dergelijke regulerende energieheffing -die gericht is op de bestrijding van grensoverschrijdende vornnen van milieuvervuiling- kan leiden tot een verslechtering van de internationale concurrentiepositie; invoering van dit instrument dient daarom bij voorkeur in mondiaal of EG-verband plaats te vinden. Overigens tekent de raad daarbij aan dat ook aan het handhaven c.q. verbeteren van de internationale concurrentiepositie door het niet in rekening brengen van milieukosten economische risico's zijn verbonden en dat een tijdelijk verdergaand milieubeleid ook kan resulteren in een verbetering van de concurrentiepositie voor zover dit beleid bedrijven ertoe brengt naar nieuwe wegen te zoeken. Verder wordt in het rapport van de Commissie Economische Deskundigen over economie en milieu onder meer ingegaan op de afweging die een land meet maken in het geval van een onvoldoende Internationale beleidscoordinatie 1). Op dit aspect komt de raad later in dit advies nog uitgebreid terug. Ten slotte kan in het kader van de advisering over de invoering van regulerende energieheffingen worden gewezen op het Interimadvies over UNCED 1992, de VN-conferentie over milieu en ontwikkeling in Brazilie 2). In dit advies wordt onder meer aandacht besteed aan de wijze waarop aan een mondiale aanpak van het broeikaseffect in het algemeen en de reductie van de mondiale C02-uitstoot in het bijzonder vorm dient te worden gegeven. In dat kader wordt een mondiale regulerende energieheffing vergeleken met een mondiaal stelsel van verhandelbare emissierechten. WABM-heffing In de discussies over de invoering van een regulerende energieheffing spelen ook de bestaande heffingen op minerale olien, gas en kolen in het kader van de Wet algemene bepalingen milieuhygiene (WABM) een rol. Tot 1 juli 1992 hadden deze heffingen het karakter van bestemmingsheffingen waarvan de opbrengst wordt gebruikt om milieubeleid te financieren.

1) Commissie Economische Deskundigen, Rapport Economie en Milieu, SER. publikatienr. 91/18, Den Haag 1991, hoofdstukken 6 en 7. 2) SER/ISEA, InterJmadvies over UNCED 199Z Den Haag. 10 april 1992. 3) Inmiddels is de begrote heffingsopbrengst voor 1993 en 1994 neerwaaris bijgesteid. Voor beide jaren wordt een opbrengst van circa 1 ,S miljard gulden geraamd. 4) Tweede Kamer vergaderjaar 1991-1992, 22 405. nrs 1-3.

In het kader van de voorbereiding van de rijksbegroting 1992 stelde het kabinet in de zomer van 1991 voor de opbrengst van deze heffingen te verhogen (van 926 miljoen in 1991, tot 1.543 miljoen in 1992,1.964 miljoen in 1993 en 2.209 miljoen in 1994) teneinde een groter deel van de milieu-uitgaven daaruit te financieren 3). Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het daartoe strekkende wetsvoorstel en de discussies met de Tweede Kamer is vervolgens besloten het bestemmingskarakter aan de voorgestelde belasting op brandstoffen te ontnemen en deze de vorm te geven van verbruiksbelastingen van brandstoffen, geheven naar milieugrondslag 4). De opbrengst van deze verbruiksbelastingen vioeit naar de algemene middelen; de uitgaven voor het milieubeleid worden vervolgens uit de algemene middelen bekostigd, waardoor de minister van Financien de eerstverantwoordelijke voor deze belastingen wordt. Teneinde de lasten voor industriele grootverbruikers van energie niet plotseling te veel te laten toenemen is in het aangepaste wetsvoorstel een tegemoetkoming voor deze groep van energieverbruikers aangebracht.

16

1.3 De probleemstelling en opzet van het advies De raad heeft zich in eerdere adviezen op het standpunt gesteld dat het streven naar duurzame ontwikl<eling tot gedragsaanpassingen van burgers en bedrijven moot leiden. Daarbij dient van geval tot geval op basis van algemene criteria -waaronder het principe 'de vervuiler betaalt'- een keuze uit de beschikbare instrumenten te worden gemaakt, Voorts heeft de raad uitgesproken dat het gebruik van financiele prikkels (waaronder regulerende heffingen) in het Nederlandse milieubeleid tot nu toe onderbenut is gebleven. Vanuit deze optiek zai de raad de voorliggende adviesaanvraag benaderen. Conform het verzoek van het kabinet wordt de mogelijke inzet van regulerende energieheffingen in dit advies bezien mede in het licht van andere relevante beleidsdoelen. De raad ziet zich daarbij gesteld voor de vraag of een mogelijke regulerende energieheffing zodanig vorm en inhoud kan worden gegeven, dat in samenhang met andere ingezette instrumenten ter zake extra energiebesparing plaatsvindt zonder dat (ernstig) afbreuk wordt gedaan aan de doeleinden van sociaal-economische beleid in het algemeen en aan de belangen van (groepen van) burgers en bedrijven in het bijzonder. Van groot belang hierbij zijn de keuzen ten aanzien van de geografische reikwijdte en de terugsluismechanismen. De opzet van het advies is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de beleidsdoelstellingen, voor zover die relevant zijn voor de inzet van regulerende heffingen. Vervolgens staat in hoofdstuk 3 het beschikbare beleidsinstrumentarium centraal. Daarnaast komt in dit hoofdstuk de vraag aan de orde of met het bestaande beleid de geformuleerde doelstellingen voigens de huidige inzichten zullen kunnen worden gereaiiseerd. Vanuit het uitgangspunt dat een adequate aanpak van de voorliggende problematiek een internationale benadering behoeft, wordt in hoofdstuk 4 een en ander vanuit de internationale context bezien. Vervolgens bevat hoofdstuk 5 een uitgebreide beschouwing over regulerende energieheffingen. In dit hoofdstuk worden onder meer de voorstellen van de Europese Commissie ter zake geanalyseerd en besproken. Hoofdstuk 6 is gewijd aan de terugsluizing van de heffingsopbrengst naar bedrijven en huishoudens. Na de formulering van een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden van terugsluizing wordt vervolgens ingegaan op de merites van het instrumentarium waarover kan worden beschikt. Ten slotte wordt in hoofdstuk 7 het standpunt van de raad verwoord. Daarbij neemt het oordeel van de raad over de voorstelien van de Europese Commissie een belangrijke plaats in. Ook geeft hij zijn mening over de wijze waarop de heffingsopbrengst van een eventueel in te voeren regulerende energieheffing bij voorkeur dient te worden teruggesluisd. De raad spreekt zich verder uit over alternatieve, 'nextbest'-beleidsmogelijkheden en over de relatie tussen een regulerende energieheffing en de reeds bestaande verbruiksbelastingen van brandstoffen (WABM-heffing). Het advies is voorbereid door de Subcommissie Sociaal-Economisch Beleid, waarvan de samenstelling voor dit project is aangepast. De samenstelling van deze aangepaste subcommissie is vermeld in bijiage 2. De vaststelling van het advies vond plaats in de openbare vergadering van de raad van 19 februari 1993. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad. 17

18

2. De inzet van regulerende energieheffingen en de beleidsdoelstellingen

2.1 Inleiding Energie wordt aangewend voor transport, verwarming, industriele produktie, enzovoort en vormt daarmee een onmisbare produktiefactor in onze maatschappij. Het (steeds toenemende) gebruik van de beschikbare energiebronnen heeft dan ook in zeer belangrijke mate bijgedragen aan het bereiken van steeds hogere niveaus van materiele welvaart (welstand). IVlet de inzet van het instrument van een regulerende energieheffing wordt beoogd een extra energiebesparing te bewerkstelligen, hetgeen diverse milieudoelen dient. Dit hangt samen met het feit dat er diverse energiegerelateerde milieuproblemen zijn te onderscheiden, die bovendien verschillen naar geografische reikwijdte 1). Zo draagt het energieverbruik op mondiaal niveau bij aan de uitstoot van CO2 dat gezien wordt als de belangrijkste veroorzaker van het broeikaseffect. Voorts is energieverbruik -op continentaal niveaumede verantwoordelijk voor het probleem van de verzuring alsmede de uitstoot van zure aerosolen en de daaraan gebonden zware metalen. Verder zijn de vaste afvalstoffen, die bij de winning en/of het gebruik van olie, gas, kolen en uraanerts vrijkomen, belastend voor het lokale milieu. Ten slotte vormen ongevallen in de energievoorzieningsketens, zowel op continentaal als lokaal niveau, een risico voor mens en milieu. In de Nota Energiebesparing en het NMP-Plus wordt gesteld dat uit het oogpunt van het duurzaam gebruik van grondstoffen (ter voorkoming van uitputting), de klimaatproblematiek (C02-uitstoot in verband met het broeikaseffect) en de verzuring een verhoging van de energie-efficiency noodzakelijk is. Het Nederlandse beleid is erop gericht langs verschillende wegen de milieubelasting, die samenhangt met winning, transport en verbruik van energie, te beperken tot een niveau dat het milieu duurzaam kan verdragen. Naast de reeds ingezette instrumenten zou ook een regulerende energieheffing hiertoe een bijdrage kunnen leveren.

1) lie voor een overzicht en beschrijving: Algemene Energieraad, Energie en duurzame ontwikkelina Advies aan de minister van Economische Zaicen over het Brundtland-rapport en het NMP, Den Haag, 6 oktober 1989. hoofdstuk 3. Een overzichtstabel uit dit advies. waarin de energiegerelateerde milieuproblemen zijn opgesomd, is als bijiage 5 opgenomen.

In dit hoofdstuk staan de beleidsdoelstellingen centraal. Allereerst wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op het streven naar duurzame ontwikkeling. Dit streven dient volgens de raad niet alleen het uitgangspunt te zijn van milieubeleid; het moet ook centraal staan in het sociaal-economische beleid. In paragraaf 2.3 wordt vervolgens aandacht besteed aan de doelstellingen van het Nederlandse energiebesparingsbeleid. 2.2 Duurzame ontwikkeling Vooral onder invloed van het rapport 'Our Common Future' ('Brundtland-rapport'), dat in 1987 verscheen, heeft het begrip 'duurzame 19

ontwikkeling' een centrale plaats gekregen in de discussie over economie en milieu 1). Duurzame ontwikkeling (sustainable development) word! in genoemd rapport gedefinieerd als een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van huidige generaties zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen cm ook in hun behoeften te voorzien. In het Nederlandse regeringsbeleid heeft duurzame ontwikkeling een centrale plaats gekregen. Niet alleen is sinds het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) het streven naar een duurzame ontwikkeling uitgangspunt van het milieubeleid 2), dit streven maakt ook onderdeel uit van het beleid in brede zin. Zo is in de regeringsverklaring van het huidige kabinet opgenomen dat het zich bij zijn beleidsvoornemens rekenschap geeft van mogelijke effecten die deze op een duurzame ontwikkeling ken hebben 3). Vanuit de economische invalshoek is de vraag aan de orde hoe duurzame ontwikkeling zich verhoudt met de doelstellingen van sociaal-economisch beleid. In algemene zin kan worden gesteld dat het sociaal-economische beleid is gericht op het streven naar een zo hoog mogelijke welvaart 4). Meer in het bijzonder worden doorgaans de vijf doelstellingen gehanteerd, die de SER in het begin van de jaren vijftig voor de eerste maal formuleerde; een optimale economische groei, volledige werkgelegenheid, een evenwichtige betalingsbalans, een stabiel prijspeil en een redelijke inkomensverdeling. Daarbij heeft de raad enige jaren geleden tevens uitgesproken dat recht dient te worden gedaan aan doelstellingen van hogere orde als behoud van ecologisch evenwicht en emancipatie van de vrouw 5). In zijn advies inzake convergentie en overlegeconomie heeft de raad de eerder genoemde 'klassieke' doelstellingen herijkt. Tegen de achtergrond van een integrerend Europa heeft de raad een drietal algemene doelstellingen geformuleerd die de komende jaren vorm aan het sociaal-economische beleid moeten geven. Het gaat hierbij om 6): - de bevordering van een evenwichtige economische groei binnen het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling; - de bevordering van een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie; - de bevordering van de totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling.

1) World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford 1987. 2) Tweede Kamer. Nationaal Milieubeleidsplaa vergaderjaar 1988-1989. 21 137. nrs. 1-2. 3) Regeringsverklaring Itabinet-LubbersKok, 27 november 1989. 4) Zie onder andere: SER, Advies emancipatie als sociaal-economische doelstelling, publikatienr 89/02. p 6, Den Haag 1989. 5) Ibid., p 9. 6) SER, Advies convergentie en overlegeconomie, publikatienr. 92/15. Den Haag 1992. p 78. 7) SER, Advies 'Our Common Future', publikatienr 89/06. Den Haag 1989. p 53. 81 Ibid., pp 12-14.

Eerder heeft de raad uitgesproken dat hij binnen de randvoorwaarde van duurzaamheid economische groei van groot belang vindt, niet in de laatste plaats omdat hiermee de maatschappelijke acceptatie van een stringenter milieubeleid kan worden vergroot 7). Voorts heeft hij opgemerkt dat een energiebeleid met zoveel mogelijk gebruikmaking van duurzame of vernieuwbare energiebronnen een van de vereisten is om tot duurzame ontwikkeling te komen. In het advies over het Brundtland-rapport geeft de raad ook aan dat welvaart afhankelijk is van een aantal grootheden afkomstig uit economie en milieu 8). Hiermee komt de produktie- en infrastructurele voorraadfunctie van milieu nadrukkelijk als welvaartsbron in beeld. De raad wijst onder meer op de geringe aandacht die de produktiefactor milieu als draagvlak voor economische processen heeft. Daarbij constateert hij dat er sprake is van een discrepantie tussen de ontwikkeling van de reele en de officieel geregistreerde welvaart. Dit is een gevolg van het niet (volledig) doorberekenen van de natuurlijke reproduktiekosten in de kostprijs 20

van een produkt, waardoor een en ander niet dan wel onvoldoende tot uiting komt in het Netto Nationaal Inkomen ais maatstaf van onze welvaart. Zo kan worden gesteld dat in de huidige energieprijs in onvoldoende mate de negatieve externe effecten (milieubelasting van produktie en verbruik van energie) tot uitdrukking komen. 2.3 Doelstellingen van het energiebesparingsbeleid en het CO2reductiebeleid Energiebesparing Het energiebesparingsbeleid is erop gericht om tot een zuinig energieverbruik te komen. Daarnaast dienen zoveel mogelijk duurzame of vernieuwbare energiebronnen verder ontwikkeld en toegepast te worden. Lange tijd heeft de wens tot energiebesparing vooral in het teken gestaan van de dreigende tiitputting van de energievoorraden (eindigheid van niet-duurzame energiebronnen). Een te groot gebruik van niet-duurzame energiebronnen staat op gespannen voet met duurzame ontwikkeling; de volgende generaties zullen dan immers over te geringe voorraden kunnen beschikken. Hoewel onzekerheid bestaat over de omvang van de (economisch winbare) reserves, is de aandacht op het terrein van de energie geleidelijk verschoven naar een betere beheersing wan de schadelijke milieu-effecten van energieverbruik. Hierbij speelt onder meer een rol dat er zich volgens de huidige inzichten de eerstkomendedecennia geen acute schaarsteproblemen op het terrein van de energie lijken voor te doen. Zo spreekt het CPB de verwachting uit dat ondanks het toenemende verbruik van uiteenlopende uitputbare brandstoffen voor geen van deze brandstoffen in 2015, de tijdshorizon van de diverse scenario's, al sprake is van een acuut schaarsteprobleem 1). Daarnaast wordt het schaarsteprobleem ook wel gerelativeerd onder verwijzing naar brandstofbesparende technologische vooruitgang, substitutiemogelijkheden en nieuwe winningstechnieken. Deze processen worden gestimuleerd naarmate een toenemende schaarste tot uiting komt in hogere prijzen voor fossiele brandstoffen. Dit alles laat echter onverlet dat het waarschijniijk is dat in de loop van de volgende eeuw onder invloed van de afnemende reserves van niet-duurzame energiebronnen het schaarsteprobleem wederom prominent in beeld komt. Een en ander noopt tot een adequaat energievoorzieningsbeleid dat geplaatst wordt in een tijdperspectief dat verder reikt dan de eerstkomende decennia. Daarbij speelt ook nog een rol dat het ontwikkelen van nieuwe technologieen alsmede de aanleg van grootschalige infrastructuur veel tijd kost.

11 CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, p. 14. lie in samenhang hiermee ook: ECN, Nationale energieverl<enningen 1990-2015, Petten 1992; en CPB. Scanning the Futura Den Haag 1992. 2) Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de inzet van duurzame energie kan opiopen tot ruim 5 procent in 2010 en dat er onvoldoende maatschappeiijk draagviak biijft bestaan voor uitbreiding van kernenergie.

In de Nota Energiebesparing wordt aangegeven dat bij ongewijzigd beleid het tempo van energie efficiency-verbetering de komende jaren 1 procent zai bedragen. Mede met het oog op de te bereiken C02-doelstelling is dit, aldus de Nota, te weinig; het beleid richt zich daarom nadrukkelijk op extra energiebesparing 2). Gestreefd wordt naar een extra besparing van 1 procent per jaar in de periode tot de eeuwwisseling. Te zamen met de reeds voorziene besparing van circa 1 procent zou het gemiddelde besparingstempo in de periode 1990-1995 op 1,9 procent per jaar moeten komen te liggen; in de periode 1996-2000 zou dit dienen op te lopen tot 2,3 procent per jaar. Hiermee zou in de periode 1990-2000 een energie efficiency-verbetering optreden van 20 procent op macroniveau. 21

Aangezien het energiebesparingsbeleid vanuit een sectorale invalshoek wordt gevoerd, lopen de doelstellingen per sector uiteen. In de land- en tuinbouw en de utiliteitsbouw worden de besparingsmogelijkheden het hoogst ingeschat (30 procent); in de Industrie (exclusief feedstocks) wordt een efficiency-verbetering van 20 procent mogelijk geacht 1). De nagestreefde energiebesparing wordt in de Nota Energiebesparing omschreven als een verbetering van de energie-efficiency, in de zin van een vermindering van het energieverbruik per eindactiviteit. Dit laatste betekent dat een verandering In het energieverbruik als gevolg van een wijziging in bijvoorbeeld de produktieomvang en het produktiepakket buiten beschouwing wordt gelaten 2). Wordt hiermee wel rekening gehouden, dan zaI, zo wordt aangegeven in genoemde nota, het energieverbruik in 1995 en 2000 naar schatting ongeveer gelijk zijn aan dat van 1989 3).

1) Voor de Industrie als geheel -Incluslef het gebruik van energiedragers als grondstof (feedstocks)- wordt een percentage van 15 genoemd. 2) lie: F.C.J, van der Doelen, Instrumenten van energiebesparingsbeleid, ESB, 26 aprll 1989. pp. 415-418. 3) Daarbij is uitgegaan van de economische ontwikkeling tot en met 1994 op basis van de Macro Economische Verkenningen 1990 van het CPB alsmede een extrapolatie hiervan voor de perlode 1995-2000. 4) IPCC, The IPCC Scientific Assessment Cambridge University Press, 1990. Het is echter niet wetenschappelljk bewezen dat de In deze eeuw opgetreden temperatuurstljglng het gevolg Is van menseiijke activiteiten. Pas over een aantai jaren zaikunnen warden vastgesteld of deze stijging groter is dan uit de natuurlijke varlablliteit verklaard kan warden. 5) Daarnaast spelen hier ook, zij het in mindere mate, de uitstoot van NO^ en SO2. die tevens bijdragen aan het probleem van de verzuring, een rol. Een aantai van nature niet in de atmosfeer aanwezige gassen (zeals cfk's) draagt eveneens bij aan de stijging van de concentratie broeikasgassen. 6) lie voor een ultgebreidere beschrijving: SER/ISEA. opal, pp. 9-11. 7) TweedeKamer. Nota Klimaatverandering, p. 67. 8) De COi-uitstoot wordt In Nederiand voor verschillen In de gemiddelde jaartemperatuur gecorrigeerd. In verband met de zachte winter in het basisjaar llgt de uitstoot die als Ijkpunt In de reductiedoelstelling wordt gehanteerd hoger dan de feitelijke uitstoot.

Reductie C02-emissies De toenemende zorg voor de schadelijke milieu-effecten van energieverbruik hangt nauw samen nnet het feit dat het overgrote deel van de energievoorziening, zowel in Nederiand als internationaal, is gebaseerd op de inzet van fossiele brandstoffen. De verbranding van deze brandstoffen draagt onder meer bij aan de stijging van de concentratie van een aantai van nature in de atmosfeer aanwezige gassen (natuurlijke broeikasgassen), hetgeen tot een geleidelijke opwarming van het aardoppervlak zou kunnen leiden (het broeikaseffect) 4); CO2 is verreweg het belangrijkste natuurlijke broeikasgas 5). Over het tempo en de gevolgen van dit opwarmingsproces bestaat door de complexiteit van atmosferische processen grote onzekerheid. Het aangehaalde IPCC-rapport voorziet als mogelijke gevolgen een stijging van de zeespiegel (leidend tot overstromingen en het verdwijnen van wetland-ecosystemen), een verandering van neerslagpatronen en een verschuiving van klimaatzones 6). Daarbij wordt aangetekend dat de opnamecapaciteit van de aarde van broeikasgassen kan worden vergroot door verbeterd bosbeheer en herbebossing, waardoor meer CO2 in biomassa wordt vastgelegd. Aangezien maar liefst 85 procent van de totale Nederlandse emissie van CO2 vrijkomt bij de produktie en verbranding van fossiele brandstoffen (inclusief het verkeer) 7), speelt energiebesparing een cruciale rol in het streven om de C02-uitstoot te beperken. Daarbij wordt aangetekend dat duurzame energiebronnen en kernenergie dit soort emissies niet kennen; de laatste energiebron kent echter andere risico's: reactorongevallen, radioactief afval en proliferatierisico's. In de Nota Energiebeleid wordt de verwachting uitgesproken dat ook in de komende decennia de Nederlandse energiebehoefte voor het overgrote deel zaI moeten worden bevredigd door de inzet van fossiele brandstoffen. In verband met het broeikaseffect zijn in het Nederlandse milieubeleid onder andere emissiedoelstellingen voor CO2 geformuleerd, die voorzien in een stabilisatie van de uitstoot van dit gas, die uiterlijk in 1995 (ten opzichte van 1989/1990) dient te zijn bereikt; vervolgens zai in het jaar 2000 een reductie van 3-5 procent ten opzichte van genoemd basisjaar moeten hebben plaatsgevonden 8); energiebesparing moet hiertoe voor bijna de helft bijdragen.

22

Voor de C02-emissiedoelstellingen speelt de zogenoemde Torontorichtlijn een rol. Deze richtlijn is opgenomen in de slotverklaring van de internationale conferentie The Changing Atmosphere', die in 1988 in Toronto werd gehouden. De richtlijn behelst een reductie van de mondiale C02-uitstoot van 20 procent in 2005 en 50 procent in 2025 1). In de slotverklaring wordt tevens aangegeven dat de geindustrialiseerde landen het voortouw dienen te nemen. De grote bijdrage van deze landen aan de overbelasting van de atmosfeer alsmede hun technische en financiele mogelijkheden vormen hiervoor de reden. Hoewel het hier niet gaat om een door regeringen geaccordeerde doelstelling of richtlijn, zijn regeringen later wel overeengekomen de mogelijkheden tot realisering van deze doelstellingen serieus te onderzoeken. De hierboven aangegeven doelstellingen laten zien dat sprake is van een probleem dat slechts op de lange termijn kan worden opgelost. In de Ministeriele Verklaring van de Tweede Wereldklimaatconferentie van 6 november 1990 is het uiteindelijk doel als volgt geformuleerd: stabilisatie van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke beinvloeding van het klimaat door de mens wordt voorkomen 2). Dezelfde doelstelling is in het in 1992 tijdens UNCED ondertekende klimaatverdrag vastgelegd. Nederland en een aantal andere landen hebben uitgesproken dat dit voor de meeste gassen betekent dat de uitworpen met meer dan 50 procent moeten verminderen ten opzichte van de huidige omvang.

1j Nota Klimaatverandering, p. 84. 2J Ibid, p. 45.

23

24

3. Het instrumentarium ten behoeve van het energiebesparings- en C02-reductiebeleid 3.1 Inleiding De beleidsinstrumenten die worden ingezet om de energiebesparings- en COa-doelstellingen te bereiken, zijn primair gericht op gedragsbeVnvloeding 1). Het Nederlandse beleid op deze terreinen wordt uiteengezet in respectievelijk de Nota Energiebesparing en de Nota Klimaatverandering 2). In dit hoofdstuk staat het relevante beleidsinstrumentarium uit beide nota's centraal. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst wordt in paragraaf 3.2 kort weergegeven weike instrumenten in het huidige beleid ter zake worden ingezet. In paragraaf 3.3 komt vervolgens de vraag aan de orde of met het bestaande beleid de geformuleerde doelstellingen volgensde huidige inzichten zullen kunnen worden gerealiseerd. Daarna wordt in paragraaf 3.4 nader ingegaan op het marktconforme instrumentarium, waaronder regulerende energieheffingen. Ten slotte is paragraaf 3.5 gewijd aan deinstrumentkeuze. 3.2 Het ingezette beleidsinstrumentarium

1) Zo zou gedragsverandering in ieder geval een groot deel van de verspilling. naar schatting zo'n 10 procent van het totale nationaie energiegebruik, /(unnen voorkomen. 2) Tweede Kamer, Nota Energiebesparing, vergaderjaar 1989-1990, 21 570, pp 2427 en Nota Klimaatverandering, pp. 95-103. 3) In de Nota Energiebesparing vindt een nadere uitwerking plaats voor de Industrie, de agrarische sector, de utiliteitsbouw alsmede verkeer en vervoer.

In het energiebesparingsbeleid is gekozen voor een sectorale benadering, waardoor met de instrumentkeuze recht kan worden gedaan aan het gegeven dat het te beinvloeden gedrag per groep van gebruikers verschilt. In het navolgende wordt in algemene zin het beleidsinstrumentarium geschetst; er wordt niet ingegaan op de nadere uitwerking hiervan op sectoraal niveau 3). Door middel van voorlichting en bewustwording wordt beoogd om zowel energieverspilling tegen te gaan als de acceptatie van nieuwe energiezuinige produkten en technieken te bevorderen. Voorlichtingsactiviteiten en motiveringscampagnes spelen hierbij een centrale rol. Een belangrijke plaats is op dit onderdeel tevens ingeruimd voor de energiedistributiebedrijven, die de verbindende schakels vormen tussen de energieopwekkers en de vele, met name kleine, afnemers. Zo kunnen besparingsconsulenten van de nutsbedrijven de afnemers (actief) stimuleren tot het nemen van energiebesparende maatregelen door middel van het geven van voorlichting en advies. Voorts kunnen de nutsbedrijven hun klanten bepaalde faciliteiten bieden, zoals verhuur of voorfinanciering van zuinige apparatuur. Hetzelfde geldt voor de Gasunie, die de helft van het gasvolume rechtstreeks aan energieverbruikers levert. In de Nota Energiebesparing wordt gesteld dat afspraken de meest aangewezen weg zijn om doelstellingen in de sectoren te realiseren. Van groot belang zijn in dit verband de afspraken over energiebesparing tussen het Ministerie van Economische Zaken en overkoepelende brancheorganisaties alsmede individuele bedrijven in de Industrie. Het betreft meerjarenafspraken (in de vorm van convenanten) waarin de concrete energiebesparingsdoelstelling voor met 25

name de Industrie -20 procent efficiencyverbetering in 2000 ten opzichte van 1990- centraal staat. IVledio 1992 werd met circa 25 industriele sectoren overleg gevoerd, die te zamen circa 90 procent van het industriele energieverbruik del
11 Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 19901991, 21 570, nr. 10. 2) In de nota is voorzien in ruim een verdubbeling van het Jaarli/kse overheidsbudget: van 298 naar 651 miljoen gulden: van laatstgenoemd bedrag heeft circa 450 miljoen gulden betrekking op subsidies. 31 Tweede Kamer, Nota Energiebesparing, p. 29 41 Ibid, p 2

In de Nota Klimaatverandering worden enkele voorbeelden van relevante regelgeving ter zake genoemd die in voorbereiding zijn of worden onderzocht. Het gaat hierbij onder andere om toepassing van de Wet Energiebesparing Toestellen om eisen te stellen aan het doelmatig gebruik van toestellen, om de mogelijke gebruikmaking van de Wet Luchtverontreiniging en de Hinderwet om eisen te stellen aan bedrijven betreffende een doelmatig energiegebruik en de uitworp van CO2 en om het voorbereiden van zwaardere eisen ten aanzien van de warmte-isolatie van woningen. 3.3 De haalbaarheid van de doelstellingen volgens de huidige inzichten Aangezien de raad de inzet van regulerende heffingen in het licht van de realisering van de doelstellingen van het energiebesparings26

en C02-reductiebeleid wenst te bezien, is de vraag aan de orde of met het hierboven geschetste instrumentarium de geformuleerde doelstellingen voor het jaar 2000 volgens de huidige inzichten kunnen worden bereikt. Daarbij wordt opgemerkt dat het kabinet ervan uitgaat dat het nu geformuleerde beleid niet voldoende zai zijn cm de groei van het energieverbruik en de C02-emissies na de eeuwwisseling tegen te gaan 1). Energiebesparing In dit verband zijn de uitkomsten van een eerste evaiuatie-onderzoek naar de uitvoering van de Nota Energiebesparing van belang 2). In dit onderzoek wordt op basis van een monitoringmodel een eerste beeld gevormd van de energiebesparingseffecten van het ingezette beleid. De onderzoekers geven aan dat de resultaten vooralsnog met bescheidenheid moeten worden geinterpreteerd: "Nog lang niet alle gewenste cijfers zijn beschikbaar, een aantal activiteiten zaI pas over vele jaren resultaat boeken en het kan voorkomen dat geconstateerde resultaten het gevolg zijn van activiteiten van voor de Nota" 3). Uit het onderzoek blijkt dat vooralsnog een drietal activiteiten zich leent voor een kwantitatieve beschrijving van de besparingsresultaten: - de subsidieregeling warmte/krachtkoppeling (budget 1992: 147 miljoen gulden; het uiteindelijke subsidiebedrag was ongeveer het dubbele); - de subsidies in het kader van MAP-activiteiten (188 miljoen gulden); - de regeling Tender Industriele Energiebesparing (in 1990 werden zeventig projecten met een projectomvang van 123 miljoen gulden en een subsidie van 24 miljoen gulden goedgekeurd). Met inachtneming van de bovenvermelde onvolledigheden luidt de eindconclusie dat: "het beleid, ondanks de huidige energieprijs, zo'n 1,5 jaar na het op gang komen van de uitvoering van de Nota Energiebesparing op de goede koers ligt. Er is nu al een belangrijke besparing te constateren en het is de verwachting dat de uiteindelijke besparingsdoelstellingen nog steeds binnen bereik liggen. Indien nodig, moet de mogelijkheid bestaan tot verbetering en intensivering van het instrumentarium en aanpassing aan de mogelijkheden binnen de doelgroepen. Het instrumentarium is in het kader van de Nota, efficienter gebruik van energie bij een gegeven economische situatie, een goede keuze en bevordert zelfsturing bij doelgroepen" 4). In het slothoofdstuk van het onderzoek wordt er nog op gewezen dat de lage energieprijs een negatieve invloed heeft op de rentabiliteit van besparingsmaatregelen. Een lage energieprijs leidt tevens tot een gering zelffinancierend vermogen van de markt; bij een hoge prijs is men eerder geneigd om onder marktvoorwaarden te investeren 5).

1! Tweede Kamer, Regeringsreactie op de Nationaie Miiieuverkenning 1990-2000, vergaderjaar 1991-1992, 22 497. nr. 1, p. 19. 2) Berenschot, Evaiuatie-onderzoek uitvoering Nota Energiebesparing, Utrecht. 17 augustus 1992. 3) Ibid, p. 7. 4) Ibid., p 13. 5) Ibid, p 130.

In de in opdracht van de stuurgroep-Wolf son verrichte studie van het CPB wordt het toekomstige energieverbruik berekend op basis van een referentiescenario voor Nederland, waarin sprake is van een gestage economische groei: gemiddeld 2,8 procent per jaar in de periode 1990-2015. In dit scenario is zo goed mogelijk rekening gehouden met het energiebesparingsbeleid tot het jaar 2000, zoals beschreven in de Nota Energiebesparing. Een probleem daarbij is dat in het gehanteerde energievraagmodel (CENECA) het effect van een aantal instrumenten -subsidies in verband met warmte/ krachtkoppeling, convenanten en voorlichting- niet aan het model 27

kan worden ontleend 1). Voor de periode 1990-2000 komt het CPB op een jaarlijkse energiebesparing (inclusief het effect van warmte/ krachtkoppeling) van gemiddeld 1,4 procent; hiervan is circa 0,4 procentpunt toe te schrijven aan het energiebesparingsbeleid, het resterende procentpunt is het gevolg van een autonome besparing. Het aan het beleid toe te schrijven besparingsbeleid dat in de Nota Energiebesparing wordt gehanteerd, bedraagt 1,1 procent. Een verklaring van het verschil voert het CPB terug op "een lagere inschatting van de effecten van 'good housekeeping', minder besparing door de meerjarenafspraken in de Industrie en een geringere efficiencyverbetering op electriciteit" 2). Voor de periode 2000-2015 geeft het referentiescenario een versnelling van het besparingstempo te zien en bedraagt de jaarlijkse energiebesparing gemiddeld 1,9 procent. Dit hangt voor een belangrijk dee! samen met de veronderstelde hogere energieprijs, waardoor steeds meer besparingsopties economisch aantrekkelijk worden. Voorts worden in deze periode efficiencyverbeteringen gestimuleerd door technische ontwikkelingen, met name in de landbouw en de dienstensector. Reductie C02-emissie In het kader van de vanuit het CPB opgezette Jange-termijnstudie (Nederland in drievoud) heeft het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) een Nationale Verkenning 1990-2015 uitgevoerd. Van de uitgewerkte scenario's -Balanced Growth (BG), Global Shift (GS) en European Renaissance (ER)- benadert slechts het scenario GS, dat de laagste economische groei kent, de C02-emissiedoelstelling voor het jaar 2000 (173 h 177 Mton). In dit scenario vindt in genoemd jaar een C02-uitstoot plaats van 180 Mton; de scenario's BG en ER komen hoger uit: respectievelijk 186 en 189 Mton 3). Op de lange termijn zou slechts het scenario BG, waarin van een hoge mondiale C02-heffing sprake is, tot een emissiereductie leiden (169 Mton in 2015); in beide andere scenario's worden aanzienlijk hogere niveausgeraamd: 202 Mton (GS) en 194 Mton (ER). Hiermee zou het niveau van 1990(185 Mton)4)in2015ruimschootsworden overschreden. 3.4 Marktconform jnstrumentarium

1 jCPB, open.p 25. 2) Ibid., p 29. 3) ECN. Nationale Energieverkenningen 1990-2015, Petten J 992 p. 77. 4) In verband met de zachte winter betreft dit de voor de temperatuur gecorrigeerde uitstoot. De feitelijke uitstoot bedroeg 177 Mton. 5) Door de gedragsverandering hier centraal te stellen is in theoretische zin sprake van een regulerende heffing zoals door Baumol is geintroduceerd. Zou de heffing primair zijn gebaseerd op de omvang van de aangerichte milieuschade. dan is sprake van een regulerende heffing in lijn met de gedachten van Pigou.

Het is denkbaar dat met het thans ingezette instrumentarium de beoogde doelstellingen voor het jaar 2000 ten aanzien van de energiebesparing en de C02-uitstoot niet kunnen worden bereikt. Uitgaande van de vastgestelde doelstellingen kan het daarom nodig zijn het bestaande beleid verder te intensiveren, dan wel nieuwe instrumenten in te zetten. Een van die instrumenten is een regulerende energieheffing. In het kader van het milieubeleid beogen regulerende heffingen de vervuilende consumptie of produktie terug te dringen door het verhogen van de kosten die daaraan verbonden zijn. Een regulerende heffing kent in feite een prijs toe aan tot dusver ongeprijsde schaarste en heeft daardoor tot gevolg dat de wig tussen marginale individuele en maatschappelijke kosten van vervuilende activiteiten wordt verkleind. De hoogte van de heffing dient op het realiseren van de milieudoelstelling te zijn gericht 5). De opbrengst van regulerende heffingen is niet bedoeld voor de bekostiging van overheidsuitgaven; een regulerende heffing is immers gericht op het 28

uitlokken van substitutieprocessen die -indien het beoogde effect wordt bereikt- de belastingbasis uithollen. Om te vermijden dat de tariefstelling van regulerende heffingen wordt beinvloed door de bekostigingsbehoefte van de overheld dient de opbrengst van een regulerende heffing volledig te worden teruggesluisd naar huishoudens en bedrijven. Daarbij is het van belang dat deze lastenverlichting (inkomenseffect) de gewenste gedragsaanpassing (substitutie-effect) niet doorkruist 1). Regulerende heffingen dienen nadrukkelijk te worden onderscheiden van bestemmingsheffingen. Een bestemmingsheffing heeft in tegensteliing tot een regulerende heffing primair een bekostigingsfunctie. De opbrengst van een dergelijke heffing wordt afgezonderd voor een van te voren bepaalde (milieu)bestemming. Het tarief van de heffing wordt dus bepaald op grond van de benodigde opbrengst 2). Een bestemmingsheffing is het geeigende instrument om op basis van het principe 'de vervuiler betaalt' tot een juiste allocatie van de kosten (van de bestrijding) van vervuiling te komen. Bij een algemene milieubelasting of ecotax staat de bekostigingsfunctie, het verwerven van overheidsinkomsten, voorop. De opbrengst maakt dee! uit van de algemene middelen van de (Nederlandse) staat; er is dus geen sprake van een van te voren vastgesteldebestemming. De tariefstelling wordt dan ookafgestemd op de benodigde algemene middelen ten behoeve van het overheidsbeleid. Met de regulerende heffing heeft de milieubelasting gemeen dat maatschappelijk ongewenst gedrag wordt afgeremd. Bij een regulerende hefifing is dit echter het primaire doel, terwiji bij een milieubelasting 'slechts' sprake is van een gewenst neveneffect. De opbrengsten van een algemene milieubelasting zouden tot een lagere heffing op factoren als arbeid en kapitaal kunnen leiden, waardoor een verschuiving optreedt van een belasting op gewenste inkomensverwervende activiteiten naar een belasting op ongewenste milieuschadelijke activiteiten.

1) Zie hierover: SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan Plus, publikatienr. 90/17, Den Haag 1990; WRR, Milieubeleid; Strategie. instrumenten en handhaafbaarheid Den Haag 1992, paragraaf 3.4.1. 2) WRR, op-cit, p. 78.

Toegespitst op het energiebesparings- en klimaatbeleid worden door middel van een regulerende energieheffing de doelstellingen als het ware vertaald in de marktprijzen van energiedragers en wel op een zodanige wijze dat -naar verwachting- de totale milieubelasting blijft binnen de beleidsmatig geformuleerde grenzen. Aangezien in de uitgangssituatie de negatieve externe effecten onvoldoende in de energieprijs tot uiting komen, kan worden gesproken van allocatieve distorties. Een regulerende energieheffing staat in dit geval ten dienste van een verbetering van de allocatie. Door een prijsverhoging worden substitutie-effecten bewerkstelligd, die in (gewenste) gedragsaanpassingen zichtbaar worden. De individuele consument of producent behoudt daarbij echter de vrijheid zelf te bepalen of, en zo ja in welk tempo, hij op dergelijke prijsprikkels wenst te reageren. Het gebruik van een regulerende energieheffing leidt daarom in beginsel tot opiossingen waarbij het gestelde doel wordt bereikt tegen minimale maatschappelijke kosten zonder dat een uitgebreid controleapparaat noodzakelijk is. Daarnaast vormt een regulerende energieheffing een permanente prikkel om te zoeken naar meer energiezuinige wijzen van produktie en consumptie.

29

3.5 Instrumentkeuze Een beoordeling van de wenselijkheid om een regulerende energieheffing in te voeren, dient te geschieden aan de hand van een aantal criteria. In zijn advies over het NMP-plus geeft de raad aan dat de keuze van de in te zetten instrumenten in het milieubeleid van geval tot geval op basis van een aantal algemene criteria moet worden gemaakt 1). Voor een optimale inzet van het instrumentarium zijn in de ogen van de raad drie criteria van primair belang. Van deze criteria staat het bereiken van de gestelde milieukwaliteitsdoelstellingen voorop (milieu-effectiviteit). Voorts dienen deze doelstellingen zo goedkoop mogelijk te worden gerealiseerd (kosteneffectiviteit). Ten slotte moet het in te zetten instrument zo min mogelijk afbreuk doen aan het beginsel dat iemand die schade aan derden veroorzaakt daarvoor de rekening behoort te krijgen (ruilrechtvaardigheid). Deze drie milieuspecifieke criteria worden door de raad als primaire criteria aangeduid. Vervolgens noemt hij een aantal zogenoemde secundaire criteria, die betrekking hebben op de inpasbaarheid van de milieu-instrumenten in het algemene overheidsbeleid. Tot de secundaire criteria rekent de raad de overeenstemming met het maatschappelijke en institutionele kader (onder andere maatschappelijke acceptatie en internationaal-juridische inpasbaarheid) en de kostenverdeling (gevolgen voor de inkomensverdeling en voor de concurrentiepositie). Het onderscheid primair/secundair heeft geen betrekking op een rangorde van belangrijkheid, doch beoogt de volgorde aan te geven waarin beleidsinstrumenten het best kunnen worden getoetst. In paragraaf 1.2 is aangegeven dat de raad zich in algemene zin positief heeft uitgesproken over de wenselijkheid van een intensiever gebruik van financiele prikkels (waaronder regulerende heffingen) in het milieubeleid. Dit houdt overigens niet in dat bijvoorbeeld de regulerende heffing in elk geval het aangewezen instrument is 2). De inzet van regulerende produktheffingen komt in aanmerking in die gevallen waarin een absoluut verbod van het desbetreffende produkt niet vereist is, er materiele mogelijkheden voor gedragsaanpassing (waaronder alternatieven) aanwezig zijn of door de heffing kunnen worden gecreeerd, de administratiekosten beperkt zijn (bijvoorbeeld doordat een heffing eenvoudig kan worden ingepast in het bestaande fiscale systeem) en de met de produkten verbonden milieuproblemen onbetwistzijn.

1) SEft. Advies Nationaai Miiieupian Plus, pubiikatienr. 90/17. Den Haag 1990, pp 14-16. 2) SER, Advies 'Our Common Future', pubiikatienr. 89/06. Den Haag 1989, p 67. 3)Zie: WRR, op.cit..pp 155-156.

Ook de WRR benadrukt in zijn aangehaalde rapport dat de instrumentkeuze in belangrijke mate afhangt van de specifieke kenmerken van de situatie waarin de inzet van het instrument wordtoverwogen. Toepassing van de door de WRR ontwikkelde situatiekenmerkenmethode op het energiebesparings- en klimaatbeleid wijst uit dat heffingen op dit beleidsterrein een potentieel krachtig instrument vormen 3). Het dominante situatiekenmerk is in dit geval het grote verschil in bestrijdingskosten binnen de doelgroep. De combinatie van dit kenmerk met de twee andere belangrijke kenmerken van deze milieubeleidssituatie -de goede meetbaarheid van het energieverbruik en de COa-emissies en het grote aantal bronnen- leiden in de richting van het gebruik van een regulerende energieheffing. De WRR stelt tevens dat de geografische schaal waarop het instru-

30

ment wordt ingevoerd, minstens even groot meet zijn als het schaalniveau van het milieu-effect. De raad heeft in het advies inzal<e het sociaal-economische beleid in de periode 1991-1994 gewezen op de potentiele voordelen van het gebruik van een regulerende energieheffing. Daarbij is echter het voorbehoud gemaakt dat de invoering van een dergelijke heffing bij voorkeur in mondiaal of EG-verband dient plaats te vinden 1). In dit verband tekent de WRR aan dat zolang een regulerende energieheffing nog niet op mondiaal niveau wordt geheven, ongewenste effecten van deze heffing op de concurrentiepositie van bedrijven zouden kunnen worden voorkomen door een deel van het verbruik vooralsnog vrij te stellen van de heffing. Op deze aspecten wordt in de hoofdstuk 5 nader ingegaan.

7) SER, Advies sociaal-economisch beleid 1991 -1994, publikatienr. 91/02, Den Haag 1991. p. 21.

31

32

4. De Internationale context

4.1 Inleiding Idealiter dient het milieubeleid aan te grijpen op het schaalniveau waarop de milieuproblemen zich voordoen. Bij niet-nationale milieuproblemen is de effectiviteit van nationaal milieubeleid relatief beperkt. Zonder bindende beleidscoordinatie stuit het nationale milieubeleid op grenzen als gevolg van enerzijds 'free-rider'-gedrag en verminderde effectiviteit van het milieubeleid en anderzijds de zorg voor de concurrentiepositie. Het gevaar bestaat dan ook dat milieubeleid in zo'n situatie niet of in onvoldoende mate tot stand komt en dat een duurzame ontwikkeling niet wordt gerealiseerd 1). Daar staat tegenover dat van eenzijdige maatregelen een stimulans kan uitgaan op de ontwikkeling van verdere expertise op het terrein van de milieutechnologie; ook kan dit een doorbraak in de richting van een gezamenlijke Internationale aanpaktot gevolg hebben. Daarbij meet worden bedacht dat ook aan het niet tijdig nemen van milieumaatregelen (grote) economische risico's zijn verbonden 2). Bij de besluitvorming over de introductie van een verdergaand of vooroplopend beleid dient derhalve een inschatting en afweging te worden gemaakt van de voor- en nadelen die hieraan zijn verbonden.

Ij lie: SER, Commissie Economische Deskundigen. Rapport Economie en Miliea publikalienr. 91/18, Den Haag 1991, p. 65. 2) ibid, A 62. 3) Dit zij'n: finland, IJsiand, Liechtenstein, Noorwegen, Oostenrijk, Zweden en Zwitserland. 4) Een hoge (of lagej energie-intensiteit hoeft overigens niet samen te gaan met een hoge (oflage) energie-elficiency. Zo kunnen energie-intensieve produktieprocessen (bijvoorbeeld staalproduktiej afhankelijk van de beschikbare technologie meer of minder energie-efficient plaatsvinden.

In dit hoofdstuk staat de Internationale context centraal waarbinnen een besluit over het al dan niet invoeren van een regulerende energieheffing gericht op energiebesparing en vermindering CO2emissies moet worden genomen. Paragraaf 4.2 geeft enig inzicht in de bestaande Internationale verschillen in energieverbruik, de daarmee samenhangende emissies en de energieprijzen. Deze paragraaf schetst daarmee als het ware de uitgangssituatie voor beleidscoordinatie. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de stand van zaken met betrekking tot de coordinatie van het milieubeleid op mondiaal niveau. Daarbij wordt onder andere aandacht besteed aan de in juni 1992 gehouden VN-conferentie over milieu en ontwikkeling (UNCED). De stand van zaken met betrekking tot de beleidscoordinatie op Europees niveau komt ten slotte aan de orde in paragraaf 4.4. Naast aandacht voor initiatieven in EG-verband wordt eveneens ingegaan op samenwerkingsmogelijkheden van de EG met de landen van de Europese Vrijhandels Associatie (EVA) 3) en de landen in Midden- en Oost-Europa. 4.2 Internationale verschillen in energieverbruik, emissies en energieprijzen Tussen de lidstaten van de OESO is sprake van aanzienlijke verschillen in het energieverbruik per capita en in energie-intensiteit (gemeten als energieverbruik in ton olie-equivalent per $ 1000 BNP) 4). Mede als gevolg hiervan bestaan er duidelijke verschillen tussen landen wat de met het energieverbruik samenhangende uitstoot van CO2 (en andere emissies) betreft. 33

In tabel 4.1 is een en ander kwantitatief geduid. Gezien de problemen die aan internationale vergelijkingen kleven, liebben de gepresenteerde gegevens vooral een indicatieve waarde 1). De geconstateerde verschillen liangen samen met een groot aantal factoren. Zo wordt het nationale energieverbruik bei'nvloed door versciiillen in klimaat, omvang van het nationaal Inkomen, de economische structuur (aandeel energie-intensieve sectoren, energie-intensiteit van de exportsector) en de binnenlandse energieprijzen. Vender wordt geen rekening gehouden met de in- en uitvoer van energieintensieve produkten, die per saldo een omvangrijke 'energie-invoer' danwel 'energie-uitvoer' kan impliceren. Verschillen tussen landen in de mate van energieverbruik zijn derhalve zowel het gevolg van factoren die onbeinvloedbaar zijn (met name klimatologische verschillen) als van factoren waarop landen zelf invloed kunnen uitoefenen.

Tabel 4.1 — Indicatie van de verschillen in energie-intensiteit en in energieverbruik per capita in 1988 en verschillen in met energieverbruik samenhangende emissies in een aantal OESO landen

eneraieverbruik oer eenh. BNP capita (1) (2) EG Denemarken Duitsland Frankrijk Italie Nederland Verenigd Kon. OECD overig Canada Japan Noorwegen Ver. Staten Zweden Zwitserland OECD Wereld

1) In dit kader wordt erop gewezen dat gebruik is gemaakt van twee verschillende bronnen voor respectievelijk het energieverbruik en de C02-emissies. Zoals uit de voetnoten 2 en 4 van de tabel blijkt, impliceert dit onder andere dat er sprake is van twee uiteenlopende wisselkoersen. Zou bij het energieverbruik de dollarkoers van 1988 zijn gehanteerd, dan zou het energieverbruik per eenheid BNP in Nederland en de meeste andere landen -uitgezonderd de Verenigde Staten- circa 40 procent lager uitkomen. Hierdoor zou een reeier beeld worden gegeven van het hoge energieverbruik per eenheid BNP in de Verenigde Staten.

CO,-emissies oer eenh. BNP capita (3) (4)

3,7 4,5 3,7 2,6 4,4 3,7

0,32 0,41 0,37 0,32 0,48 0,41

3,3 3,2 1,8 1,8 2,8 2,8

0,15 0,16 0,11 0,13 0,18 0,19

9,6 3,3 6,7 7,8 6,7 4,2 4,8 1,6

0,64 0,27 0,44 0,44 0,52 0,28 0,41 0,41

4,8 2,2 2,0 5,8 2,4 1,9 3,3 1,2

0,25 0,09 0,09 0,29 0,11 0,07 0,20 0,64

Toelichting: (1) ton olie-equivalent per capita (2) ton olie-equivalent per 1000 dollar; dollarkoers 1985 (1 dollar = f 3,32) (3) ton koolstof per capita (1 ton koolstof is 3,7 ton COj) (4) ton koolstof per 1000 dollar; dollarkoers 1988 (1 dollar = f 1,98)

Bronnen. OECD, Environmental Indicators, Parijs 1991; P. Hoeller and M. Wallin, Energy prices, taxes and carbon dioxide emissions, OECD working paper no. 146, Parijs 1991. De mate van COa-uitstoot wordt behalve door de hoogte van het energieverbruik veroorzaakt door de structuur van de energievoorziening. Slechts voor zover daarbij fossiele brandstoffen worden verbrand, leidt de energieopwekking tot de uitstoot van CO2. Zo is de C02-uitstoot bijvoorbeeld relatief laag in landen die op grote 34

schaal energie opwekken door middel van waterkracht of kernenergie. Ook de verliouding waarin de verschillende fossiele brandstoffen worden ingezet is van belang, omdat er duidelijke verschillen bestaan tussen de COa-emissiefactoren van de fossiele brandstoffen. De uitstoot van SO^ en NOx ten slotte is eveneens afliankelijk van het totale energieverbruik en de samenstelling van liet brandstofverbruik. In tegenstelling tot de C02-uitstoot is de uitstoot van deze stoffen echter bovendien afhankelijk van de wijze waarop de verbranding plaatsheeft. Emissies van SO^ en NOx kunnen immers worden bestreden via het gebruik van speciale zuiveringsapparatuur. Uit tabel 4.1 blijkt dat met name de Verenigde Staten,Canada, Zweden en Noorwegen een relatief hoog energieverbruik hebben. Slechts in het geval van de Verenigde Staten en Canada gaat dit echter gepaard met een relatief hoge uitstoot van CO2. De uitstoot van de genoemde stoffen in Zweden en Noorwegen is juist relatief laag vanwege het grote gebruik van met name waterkracht. Met betrekking tot de uitstoot van CO2 scoren deze landen zelfs beter dan vrijwel alle andere OESO-landen. Het energieverbruik van Japan is volgens beide maatstaven relatief laag. Dit vertaalt zich in een relatief lage uitstoot van CO2. Binnen de EG is Nederland een van de landen met het hoogste energieverbruik, hetgeen kan worden verklaard door de relatief belangrijke positie van energieintensieve bedrijven. Made hierdoor ligt de C02-uitstoot per eenheid BNP op een voor EG-maatstaven hoog niveau. Uit de tabel valt ten slotte op te maken dat in het OESO-gebied per capita zowel het energieverbruik als de C02-uitstoot ongeveer het drievoudige bedraagt van het gemiddelde per wereldburger. Per eenheid BNP liggen de verhoudingen echter aanzienlijk anders: het energieverbruik ligt dan op een vergelijkbaar niveau, terwiji de C02-emissie in de OESO zo gemeten slechts een derde bedraagt van het niveau op wereldschaal. Wellicht de belangrijkste door de overheid te beinvloeden factor op het nationale energieverbruik betreft de binnenlandse energieprijzen. Er bestaan per land duidelijke verschillen tussen de producenten- en consumentenprijzen van de primaire energiebronnen. Aangezien de prijzen van de fossiele brandstoffen het karakter hebben van wereldmarktprijzen worden deze verschillen met name veroorzaakt door verschillen in belastingen en subsidies 1). Het totaal van de bestaande accijnzen, omzetbelasting en eventueel andere heffingen op energie uitgedrukt per ton koolstof (of desgewenst per ton CO2) wordt wel aangeduid met de term impliciete koolstofheffing. De hoogte daarvan wordt niet primair bepaald met het oog op de realisatie van energiebesparings- en klimaatdoelstellingen. Tabel 4.2 geeft een overzicht van de impliciete koolstofheffing in 1988 in twintig OESO-landen. De tabel laat zien dat deze heffing vooral op olieprodukten en in mindere mate op gas drukt. De laagste heffingen werden geheven in de Verenigde Staten, Canada en Japan; Nederland nam met onder andere Duitsland een midden7) Zie bij'voorbeeld: P. Hoelier and J. Coppel, positie in. Frankrijk, Italie en Zweden hadden de hoogste heffingen Energy taxation and price distortions in fossil-fuel markets: some implications for op olie en olieprodukten. Ter gedachtebepaling wordt nog opgemerkt climate change policy. In: OECD, Climate dat een heffing van 250 US dollar per ton koolstof het equivalent Change: Designing a practical tax system, Parijs 1992, chapter 12. is van ongeveer 30 US dollar per vat olie, het drievoudige van 35

label 4.2 — Impliciete koolstofheffingen in twintig OESO-landen in 1988 (dollars per ton koolstof) United Stales

Jman

Geimanv

France

Italy

United Kingdom

Canada

• Oil and oil products

65

130

212

351

317

297

108

• Gas

0

2

23

38

80

0

0

•Coal • Total

0

0

0

0

0

0

28

75

95

229

223

0 107

•• ••

2 IS

28 49

••

•«

••

Australia

Austria

Beltium (1)

178

267

• Gas

0

• Coal

0 61

Implicit cvbon tax

52

Implicit subsidy and price support for the coal industry • Subsidy • Price support

••

•«

10 36

••

Denmaifc

Finland

Ireland

Netherlands

162

297

200

277

221

39

35

110

0

4

27

0 150

0 86

0 147

0 107

0 139

0 89

New Zealand

Norway

Portuial

Spain (21

Sweden

233

238

2QS

176

268

Implicit cart»n tax • Oil and oil producu

• Total

Switzerland

Implicit carton tax • Oil and oil products

224

• Gas

0

0

13

19

13

2

• Coal

0

0

0

0

6

18

• Total

117

182

147

112

214

198

Nan: 1.

Subsidies to coal produoen amounted to S24 per ton of carton.

1

Subsidies to coal ptoducen amounted to S23 per ton of carbon and price support to S per ton of carbon.

Bron: P. Hoeller and J. Coppel, op.cit., p. 189.

36

de heffingshoogte die is voorzien voor het jaar 2000 in de communautaire regulerende energieheffing. Zweden en Zwitserland waren de enige landen die in 1988 een heffing op kolen kenden. Daar staat tegenover dat in een vijftal landen (Japan, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Belgieen Spanje) juist subsidies en/of prijsondersteunende maatregelen voor de kolenindustrie bestonden. Overigens dient nadrukkelijk te worden vermeld dat het hier gaat om gegevens uit 1988. Sindsdien hebben zich in de meeste landen (soms substantiele) wijzigingen voorgedaan. Zo heeft een aantal landen op C02-uitstoot en/of energie-inhoud gebaseerde heffingen ingevoerd (zie paragraaf 4.4.2). Uit OESO-studies komt naar voren dat statistisch gezien er een zeker negatief verband bestaat tussen de binnenlandse energieprijzen enerzijds en het energieverbruik en de omvang van de daarmee samenhangende emissies van CO2 anderzijds. Naarmate de impliciete koolstofheffing in een land hoger is, blijkt grosso modo de COa-uitstoot per eenheid BNP lager 1). In Nederland hebben de hoge energieprijzen en de hoge prijsvooruitzichten in de jaren zeventig mede bijgedragen tot de efficiencyverbetering van het energieverbruik -gemiddeld zo'n 2 procent per jaar- die in de periode 1973-1985 plaatsvond 2). De hoogte van de energieprijzen vormde een ondersteuning van het omvangrijke stinnuleringsbeleid dat tegen het einde van de jaren zeventig van de grond kwam 3). De daarop volgende terugval in het besparingstempo in de tweede helft van de jaren tachtig wordt in verband gebracht met de forse daling van de reele energieprijs vanaf 1986, in combinatie met een afnemende beschikbaarheid van relatief goedkope besparingstechnieken 4). Daarnaast speelt een rol dat het stimuleringsbeleid minder intensief was dan in de jaren zeventig. 4.3 Mondiale beleidscoordinatie

1j Zie bijvoorbeeid: P. Hoeller and M. Wailin, op.cit. 2) Tv/eede Kamer, Nota Energiebesparing, p. 13. 3) Op grond van dit beleid Ifwamen investeringen in besparingen (WIR-ETj, isolatie (NIP en NPR) en nieuv/e technologieen voor subsidiering in aanmerking. 4) CPB, Studie Energiebesparing 19801988. Opgenomen als bijiage 4a in de Nota Energiebesparing. 5) CED, op.cit., 63. 6) Ook de gevolgen voor het milieu van de uitstoot van SO, en NO, blijven niet beperkt tot het nationaie grondgebied. Er is in dit geval sprake van vervuiling op continentale schaal, waarbi/een vrij directs schaderelatie lussen veroorzakende landen en getroffen landen bestaat. Zie: CED, op.cit, p. 63.

De instandhouding van de beschermende functie van de atmosfeer legt een collectieve verantwoordelijkheid op de Internationale gemeenschap. Hoewel het zogenoemde broeikaseffect wetenschappelijk nog niet is bewezen, kan wel worden gesteld dat de dreigende verstoring van het natuurlijk evenwicht in de atmosfeer een mondiaal probleem vormt. De gevolgen hiervan worden door de (wereld)gemeenschap als een collectieve schade (c.q. bedreiging) ervaren en kunnen door individuen niet worden ontlopen omdat deze gevolgen niet afhankelijk zijn van de geografische spreiding van de bronnen van de vervuiling 5). In de literatuur wordt de atmosfeer daarom wel aangeduid als een 'global common', een mondiaal collectief goed 6). Zowel in de voorbereidingsperiode als tijdens de VN-conferentie over Milieu en Ontwikkeling, die in juni 1992 in Rio de Janeiro werd gehouden, is intensief gesproken over de vertaling van de collectieve verantwoordelijkheid ten opzichte van het broeikaseffect en het daaruit voortvloeiende C02-emissieplafond voor de wereld als geheel in concrete nationaie COa-emissiereductie-doelstellingen. In tegenstelling tot concept-versies van het zogenoemde klimaatverdrag bevat de definitieve versie van dit verdrag echter geen bindende afspraken ter zake. De OESO-landen en de voormalige 37

oostbloklanden verplichten zich slechts een zodanig nationaal beleid te voeren dat de emissies van CO2 worden teruggedrongen op een manier waaruit blijkt "that developed countries are taking the lead in modifying long-term trends in anthropogenic emissions" 1). Daaraan wordt toegevoegd dat "the return by the end of the present decade to earlier levels of anthropogenic emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol would contribute to such modification" 2). De conventie verplicht regeringen van de genoemde landen daarnaast binnen zes maanden na het van kracht worden van het verdrag gedetailleerde informatie te verschaffen "on policies and measures (...) as well as on resulting projected anthropogenic emissions (...) with the aim of returning individually or jointly to their 1990 levels" 3). Concept-versies van het klimaatverdrag bevatten de specifieke verplichting van geindustrialiseerde landen hun emissies van CO2 in 2000 te reduceren tot het niveau van 1990. Met name de regering van de VS heeft zich intensief verzet tegen dit onderdeel van de conventie 4). Het klimaatverdrag is tijdens de conferentie door 154 landen, waaronder alle OESO-landen behalve Turkije, alsmede de EG ondertekend. Het verdrag zai formeel van kracht worden negentig dagen nadat vijftig landen het verdrag hebben geratificeerd. Een groot aantal landen heeft zichzelf inmiddels eenzijdig verplicht tot bepaalde COa-emissiereducties of heeft hierover samen met andere landen afspraken gemaakt. Tabel 4.3 geeft een overzicht van de emissiereductiedoelstellingen van de OESO-landen met betrekking tot broeikasgassen in het algemeen en CO2 in het bijzonder. (Jit de tabel blijkt dat Nederland, samen met Denemarken, Duitsland en Luxemburg, tot de landen behoort die de scherpste doelstellingen hebben geformuleerd 5); in diverse landen worden maatregelen afhankelijk gesteld van soortgelijke acties elders.

Ij Convention on Climate Change, artikel 4 lid 2, sub a. De' tekst van dit verdrag is onder meer opgenomen in OECD/IEA, Climate Change Policy Initiativea Parij's 1992, section 4. 2)Ibid 3) Ibid, artikel 4 lid 2, sub b 4) Dit tot ongenoegen van diverse andere OESO-landen. Enkele van deze landen (Nederland, Oostenrijk en Zwitserland) zagen een paging stranden om een aparte verklaring aangenomen te krijgen, waarin het streven werd vastgelegd naar een stabilisatie van de nationale C02-emissies in 2000 op het niveau van 1990. 5) De interpretatie van de tabel en daarmee de vergelijking tussen de doelstellingen van de verschillende landen wordt enigszins bemoeilijkt door verschillen in metingsmethoden. 6IZie: ECN, Nationale Energieverkenningen 1990-2015, Petten 1992, p. 144.

De benodigde beleidsinspanning om tot een vergaande reductie van C02-emissies te komen, kan per land sterk uiteenlopen. Zo wordt in Nederland bijvoorbeeld de ruimte voor een verdere overgang op brandstoffen met een gering koolstofgehalte beperkt door het grote aandeel van het relatief schone aardgas in het energieverbruik 6). Voorts kent Nederland een aantal geografische restricties, die de mogelijkheid om bepaalde duurzame energiebronnen aan te wenden reduceert. Zo bemoeilijkt de hoge bevolklngsdichtheid een omvangrijke toepassing van windenergie (op land), belemmert het geringe hoogteverschil het gebruik van waterkracht voor energieopwekking en beperkt de relatief beperkte zoninstraling de toepassingsmogelijkheden van zonne-energie. Daarnaast kent Nederland een concentratie van energie-intensieve bedrijven die voornamelijk voor de buitenlandse markt produceren en al relatief energie-efficient zijn. Naast de hierboven genoemde factoren, die -te zamen- specifiek voor Nederland gelden, is ten slotte nog een meer algemeen punt van belang, namelijk dat een verdere terugdringing van de emissies relatief moeilijker en duurder wordt naarmate het emissieniveau

38

label 4.3 —

Country

Emissiereductiedoelstellingen van de OECD-landen met betrekking tot broeikasgassen in het algemeen en CO2 in het bijzonder

Type of Commitment

Gases Included

Action

Target

NMPGHG

Subilizalion 20% Reduction

1988 1988

2000 2005

Interim planning target: to be implemented if others lake like action.

1988

2003

Still needs parliamentary approval.

Atutralia

Base Year Commitment Year

Conditions/Comments

Target

CO,

2 ( H Reduction

EC Agreeinem

CO,

(see footnote)

Target

CO, and other GHG

Stabilization

1990

2000

CFCs will be phased out by 1997. methyl chloroform by 2000. and other major ozone-depleting substances by 2005.

Denmark"

Target

CO,

20% Reduction

1988

2005

Implementation plan adopted.

Finlantl'

Target

CO,

Subilization

1990

2000

Policy goal, not a formal target.

France"

Target

CO,

Stabilization

1990

2000

This is a per capita per year target of less ihan 2 meinc tons of carbon

Gemiany**

Target

CO,

2500% Reduction

1987

2003

Greece"

EC Agreement

CO,

(see footnote)

Iceland*

EFTA Agreement

CO,

(see footnote)

Ireland*'

Austria' Belgium*' Canadj)

-

-

EC Agreetnent

CO,

(see footnote)

Italy**

Target

CO,

Stabilization 20% Reduaion

1988 1988

2000 2005

Noti-binding resoluiion.

Japan

Target

CO,

Stabilization

1990

2000

.on per capita basis; . implememed if others act likewise.

Luaembouig**

Target

CO,

Subilizalion 20% Reduction

1990 1990

2000 2005

_

Netheitands"

Target

CO,

Subilizalion 3-3% Reduction

89/90 i9l90

1995 2000

Unilateral action commined

Target

All GHG

20-25% Reduction

89/90

2000

Unilateral action committed.

Target

CO,

20% Reduaion

1990

2000

1989

2000

Conditional on measures to achieve the target not affecting New Zealand's competitive advantage, being cosieffeciive, providing the greatest range of benefits whether or not climate change occun. and providing a net benefit for New Zealand society. Preliminary.

1990

2000

Target approved by Parliament

1990

2000

Inierim target.

New Zealand

Norway*

Target

CO,

Stabilization

EC Agreement

CO,

(see footnote)

Spain**

Target

CO,

Limitation 10 25% growth

Sweden*

EFTA Agreement

CO,

(see footnote)

Target

CO,

At least subilizalion

Portugal**

Switzerland*

—

Turkey United Kingdom " United States EC

—

—

—

-

-

Target

CO,

Stabilization

1990

2000

Condtfitmal on like action.

Commitment to set of policies

All GHG

Subilizalion

1990

2000

Stabilization achieved in pan by

Target

CO,

Subilizalion

1990

2000

CFC phase out Target is for Community as a whole

KEY •"" NMN GHGB GWP« Note: Sowtc:

EFTA Member EC Member Non-Montietl Piotocol (itfcn to gTrenhouse |ases oiha thin dtose coveml under die 1987 "Montreal Ptoiocol on Suhstmcei thit Deptete die Otone Uyer" ind iu subsequent Amendments i.e. peenhousc |ases other dian CFCs. HCFC. hitons.cattion tetrachloride, and methyl chlorofonn). greenhouse |ases g l o w warming potcnial EC Agrecnicni totMa ibu couatiT filts tsider EC-wide Tv|et but haa i m yet devekiped its own larfet: EFTA afrcemem meant dm country fallstftderkfreemem between EFTA and the EC thai EFTA tneniten would tofethei meet the EC target. [£A Secretariat and country submissioQi.

Bron: Climate Changes Policy Initiatives, pp. 24 en 25.

39

lager komt te liggen. In een evaluatie van diverse voor en door de EG opgestelde scenario's constateert het ECN dat de kosten van C02-emissiereductie in Nederland hoog zijn vergeleken met de meeste andere Europese landen. Dit beeld wordt ook door ander onderzoek bevestigd 1). Tegen de achtergrond van de grote Internationale verschillen in marginale kosten van een eenheid COa-emissiereductie is door Noorwegen en Duitsland onderzoek gei'nitieerd met als doel de mogelijkheden van 'joint implementation' verder te ontwikkelen 2). De centrale gedachte hierbij is dat landen om reden van kosteneffectiviteit (geheel of gedeeltelijk) aan hun reductieverplichtingen kunnen voldoen door te investeren in emissiereductieprogramma's in andere landen waar de bestrijdingskosten van de mondiale CO2uitstoot (aanzienlijk) lager liggen. Aldus worden de middelen efficienter ingezet. In het klimaatverdrag wordt de mogelijkheid van 'joint implementation' genoemd (artikel 4 lid 2a); voorts is aangegeven dat de zogenoemde Conference of the Parties (het orgaan dat bij inwerkingtreding van het verdrag belast zai worden met de uitvoering ervan) in zijn eerste bijeenkomst beslissingen meet nemen over de criteria die hierbij in acht moeten worden genomen (artikel 4 lid 2d). 4.4 Europese beleidscoordinatie Aangezien het energiebesparingsbeleid is gericht op het tegengaan van uitputting van eindige energievoorraden en de terugdringing van schadelijke milieu-effecten op mondiaal niveau, vormt beleidscoordinatie op Europees niveau nadrukkelijk een 'second-best'oplossing. Zo is de EG weliswaar het grootste handelsblok ter wereld, maar is de bijdrage van de Gemeenschap aan de mondiale energiegerelateerde C02-uitstoot slechts 15 procent (1990). Bij het overwegen van de wenselijkheid van eenzijdige maatregelen op een lager dan mondiaal beleidsniveau moet een afweging worden gemaakt tussen de gewenste milieu-effecten die hiermee kunnen worden gerealiseerd en de economische risico's die hieraan zijn verbonden. De coordinatie van het energiebesparings- en klimaatbeleid in Europa kan worden vormgegeven in EG-verband. Voorts kan coordinatie worden versterkt door samenwerking tussen de EG en de landen van de EVA en de landen van Midden- en Oost-Europa. In het navolgende wordt nader op een en ander ingegaan. 4.4.1 Communautaire

1) Zie: Commission of the European Communities, European Economy, Special Edition No 1, 1992, p. 11. 2) Zie: Climate Change Policy Initiatives, op.cit., p. 15. 3) Dit stett de Europese Commissie in haar mededeling 'A Community Strategy to limit Carbon Dioxide Emissions and to improve Energy Efficiency' van 7 oktober 1991, waarin de plannen worden ontvouwd om de C02-reductiedoelstelling van de EG te realiseren.

beleidsinitiatieven

De Europese Commissie is van mening dat de EG over de mogelijkheden beschikt om morele, economische en politieke druk uit te oefenen op andere landen(groepen) 3). Om die reden is de EG in de ogen van de Europese Commissie ten opzichte van zowel de huidige als de toekomstige generaties verplicht om met betrekking tot de aanpak van het broeikaseffect een voorbeeldfunctie te vervullen voor ontwikkelde fen ontwikkelingslanden alsmede initiatieven te ontwikkelen gericht op bredere Internationale samenwerking. De EG vormt bezien vanuit de Nederlandse invalshoek het meest voor de hand liggende niveau van beleidscoordinatie op Europees 40

niveau. Enerzijds vormt de EG een beleidsmatig en juridisch kader dat reeds intensief wordt gebruikt om problemen aan te vatten die het nationale niveau overstijgen. Anderzijds beperkt het lidmaatschap van de EG de beleidsvrijheid van de afzonderlijke regeringen. Op 13 mei 1992 heeft de Europese Connmissie overeenstemming bereikt over een pakket van maatregelen dat meet leiden tot de stabilisatie van de totale COa-uitstoot in 2000 1). Dit pakket bevat in de eerste plaats een aantal maatregelen buiten de ifiscale sfeer, Het gaat daarbij om maatregelen in het kader van het nieuwe ALTENER-programma dat is gericht op de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en om maatregelen in het kader van het bestaande SAVE-programma dat is gericht op energiebesparing. Daarnaast omvat het pakket een voorstel voor een regulerende energieheffing dat nader is uitgewerkt in een voorstel voor een richtlijn 2). in hoofdstuk 5 wordt uitvoerig op dit voorstel ingegaan. De Commissie gaat ervan uit dat zonder aanvullend beleid de CO2uitstoot in de EG in 2000 12 procent hoger zai liggen dan in 1990. De niet-fiscale maatregelen kunnen deze geraamde toename reduceren met maximaal 5,5 procentpunt, de regulerende energieheffing dient de overige 6,5 procentpunt reductie te bewerkstelligen. 4.4.2 De EG en de EVA-landen Met name de mogelijkheden voor samenwerking ter zake met de landen die dee! uitmaken van de EVA lijken kansrijk. In de eerste plaats voeren de meeste van deze landen al een relatief intensief energiebesparings- en klimaatbeleid. Daarnaast geldt dat reeds op veel terreinen sprake is van een intensieve beleidscoordinatie tussen beide landengroepen. Zo is er een overeenkomst tussen de EG en de EVA die eruit bestaat dat de EVA-landen zich gezamenlijk hebben vastgelegd om de communautaire C02-emissiereductiedoelstelling voor het jaar 2000 te realiseren. Een verdere intensivering van de beleidscoordinatie is waarschijniijk, aangezien beide landengroepen te zamen per 1 januari 1993 de Europese Economische Ruimte (EER) wilden gaan vormen 3). Voorts is van belang dat Finland, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden het lidmaatschap van de EG hebben aangevraagd. In dit verband is tevens interessant dat zowel in de EG als in de EVAenkele landen sinds enige tijd gebruik maken van fiscale prikkels in het kader van het klimaatbeleid. Ook kennen beide landenblokken enige landen waar een energieheffing serieus onderwerp is van politieke discussie. In het navolgende wordt op een en ander kort ingegaan. T) Europese Commissie, Une strat^gie communautaire pour limiter les Amissions de CO2 et am^liorer I'^fficacit6 ^nergique, Brussel. 2) Commissie van de Europese Gemeenschap, Voorstel voor een richtlijn van de raad tot invoering van een heffing op de uitstoot van kooldioxide en op het gebruik van energie, COMI92I226 del Brussel. 30juni 1992. 3) De inwerkingtreding van het verdrag is thans geblolikeerd door de uitkomst van het Zwitserse referendum, die afwijzing van de ratificatie van het EER-verdrag behelsde.

Bestaande energieheffingen in EVA- en EG-landen Drie EVA-landen kennen een op COa-uitstoot en/of energie-inhoud gebaseerde belasting. Het betreft Finland, Noorwegen en Zweden. Behalve in deze landen bestaat ook in Denemarken en Nederland (verbruiksbelasting op brandstoffen) sinds 1992 een dergelijke belasting. label 4.4 geeft een overzicht van een aantal modaliteiten van deze belasting in genoemde landen. Deze verschillen nogal per land, zodat ook de effecten op de energieprijzen sterk uiteenlopen. Daarbij kan nog het volgende worden opgemerkt. In de discussie in Denemarken speelt de concurrentiepositie van 41

Tabel 4.4 — Op CO2 en/of energie gebaseerde belastingen in een vijftal OESO-landen

Country

Denmark

T u in Ongma) Units for Main PrtxJucts

Turn VK\

FlKis Covered

Pmalt

Private

Priratl

DKr 242/1 of coal

13.8

Coal

Effective

Privatt 15/5/92

Oil but not

DKrO.lO/kWh DKr 320/1 of fuel oil

Industry

DKr 270/m'of healing

7.9

Exceptrans

Effecu on Fuel Prices

Comments

For energy-intensive

Private

C O T taies shown

industry, refunds up

Coal up

%$are pan of an.

10 100% if

Electricity up 3%

integrated C O , and energy l a j system.

Due

gasoline

Industry

reasonable

Industry

Electricity

1/1/93

conservation projects

Coal up 16%

oil

Industry

have been carried

Electricity up 12%

DKr 1.70/1 of diesel oil

Coal

through

Fuel oil up 18%

Indusin-

Oil but not

DKrl2l/tofcoal

gasoline

DKfO.OSAWh

Electricity

DKr 160/1 of fuel oil DKr l3.Vm'of heating oil DKr0.8S/l of diesel oil Finland

MUbrrc

6.4

Fossil fuels

1/1/91

• Producis used as

+ 1-2% for electricity, light

Tax rate for motor

raw materials in

fuel oil and natural gas

fuels is larger

industrial production

+ 5-8% for coal, gasoline

than if it were

and heavy fuel oil

proportional to

+ 10% for diesel

carbon contact.

• Fuels in overseas planes and vessels

Carbon tax was flrsi instituted 1/1/90/. In 1991 all fuels taxes increased by 5% except those on motor fuel which increased 20%. Modest for tnnspon: other wise 10-13%

Previotjs general environrTKntal lax restructured to 50% CO, and 50% energybased aixl raised in 1992

• Fuels in all air and seairanspon • Coal used as input 10 industrial processes

•f 10-14% for gasoline. diesel and light fuel oil + 15% for heavy fuel oil

Diesel and fuel oil lax not increased in 1992

1/1/91

Cap on total energyintensive industrial CO, and energy taxes paid • Electricity sector • International sea and air trafTic • Biofuels

With accompanying tax changes and simultanetxis drop in crude oil prices, gasoline and diesel remained roughly the same

Major lax reform in January 1991. Energy, sulphur and nitrogen taxes are also in effect

1/1/93

Same as above plus ethanol

Depends on base mariiet price in 1993. Assuming same prices as beginning 1992. prices plus taxes could rise 5 to 13% for lesidential. Industrial prices plus laxes could drop 25 to 40%

For 1993.energy tax cancelled for industry sector and for ethanol

Netherlands

Old 3.70/lorne COj Gld0.44/GJ

12.3 for COj only

Fossil fuels. including industrial fuel gas

1992

Norway

NKr 0.8/1 of gasoline NK/ 0.3/1 of diesel and fuel oils NKi 0.8/m'of natural gas NKj0.3/lcofcoal'

196 (gasoline) 66 (diesel) l%(naiiirai gas) 47-70 (coal)

Oil products. natural gas and coal*

1/1/91 Revised 1/1/92 except

SKf 250ACO,

166

Fossil fuels

Residential SKr 320/1 COj

212

Fossil fuels

53

Fossil fuels

Sweden

coal 1/7/92

Industry SKJSOACOJ

TC= I=

None except nonenergy uses and intcTTUuional sea/air traffic

Ton^ofcarlxjn. metric too.

Sources: Country submissions.

1. Stkcden based on nrsiquaner 1991 exchange mes: Norway and Dennuit based on Ian quaner 1991 achangenies: Folaad and Nedieriands based on ihiidquaner 1992 exchange mes. 2. Coal covered by lax only after inK.

Bron: Climate Changes Policy Initiatives, pp. 26 en 27.

42

het bedrijfsleven een belangrijke rol. Om die reden wordt de Deense energie-intensieve industrie volledig vrijgesteld van de te introduceren energie-/C02-heffing, indien zij langs andere weg de gewenste energiebesparing realiseert 1). In Finland Mverd in 1990 een bescheiden heffing op fossiele brandstoffen ge'i'ntroduceerd. Vanwege het geringe effect van de heffing op de prijzen van het industrieel verbruik worden geen delen van het bedrijfsleven geheel of gedeeltelijk vrijgesteld van de heffing. Wei wordt voorzien in een vrijstelling van energiedragers die als ruwe grondstof in de industriele produktie worden ingezet. Noorwegen voert reeds enkele jaren een intensief klimaatbeleid. Dit heeft onder andere geleid tot de eenzijdige invoering van een COa-heffing in 1991. De mogelijkheden om via financiele prikkels in Noorwegen de overschakeling op koolstofarmere brandstoffen verder te stimuleren lijken overigens relatief beperkt, omdat in sectoren als de elektriciteitsopwekking reeds in grote mate gebruik wordt gemaakt van koolstofvrije alternatieven als waterkracht. Het grootste deel van de C02-emissies komt tot stand in sectoren waar koolstofvrije alternatieven niet direct bruikbaar zijn. Zweden heeft vanaf 1991 ingrijpende wijzigingen aangebracht in het stelsel van accijnzen en heffingen op fossiele brandstoffen. De bestaande accijnzen en heffingen op energie werden verlaagd met 50 procent en tegelijkertijd werd een specifieke COa-heffing ingevoerd alsmede een specifieke SOx-heffing. Hoewel de invoering van de C02-heffing leidde tot een verhoging van de reeds bestaande impliciete C02-heffing met $ 166 per ton koolstof was mede door de daling van de overige accijnzen en heffingen op energie alsmede de daling van de ruwe-olieprijzen het feitelijke effect op de marktprijzen voor energieprodukten op basis van olie betrekkelijk gering. Voor de industriele sector bleef een bestaande regeling van kracht waardoor de heffingslast (accijnzen en C02-heffing) voor zover deze uitgaat boven 1,7 procent van de omzet, terugvorderbaar is 2). De zogenoemde Hjalmarsson Commissie heeft op verzoek van de Zweedse regering een rapport over het stelsel van heffingen en accijnzen op energie opgesteld. De commissie stelt dat de Zweedse concurrentiepositie schade ondervindt van het bestaande stelsel van heffingen en accijnzen en pleit daarom voor harmonisatie met de EG. Overigens heeft Zweden onlangs als eerste land een regulerende NOx-heffing ingevoerd.

1j De Deense industrie is ook volledig vrijgesteld van de betaling van de bestaande heffingen op stookolie en aardgas. 2)EC0NI1991).p2l.

Landen met serieuze plannen inzake de invoering van een energieheffing In Duitsland is in de politiek een intensieve discussie gevoerd over een eenzijdige invoering van een energieheffing. In december 1991 werd een poging van minister Topfer van milieu om als regering een voorstel in die richting in te dienen afgewezen en werd besloten het voor mei 1992 aangekondigde voorstel van de Europese Commissie af te wachten. Daarbij werd afgesproken dat een eenzijdige energieheffing weer actueel kon worden indien de Europese Commissie in mei niet met een (bevredigend) voorstel zou komen. De vormgeving van een eventuele eenzijdige energieheffing komt in grote lijnen overeen met de voorgestelde heffing van de Europese Commissie. Interessant is dat de Duitse regering de grootverbruikers van energie van een dergelijke heffing wenst vrij te stellen, indien deze zich in een convenant vastleggen op de gewenste reducties. Een verschil met de Europese voorstellen is dat de opbrengst van een eventuele Duitse energieheffing zai (moeten) worden aangewend voor het stimuleren van woningisolatie, warmte-krachtkop43

peling en energiebesparing in het bedrijfsleven 1). In feite gaat de discussie in Duitsland derhalve niet over een regulerende heffing, maar over een bestemmingsheffing met een regulerend neveneffect. De regering van Zwitserland heeft voorgesteld een specifieke CO2heffing te introduceren. Deze heffing zou in de komende vijf jaar geleidelijk moeten worden ingevoerd en uiteindelijk resulteren in verhogingen van de Zwitserse marktprijs van kolen met 42 tot 105 procent, van stookolie met 23 tot 40 procent, van gas met 20 procent en van benzine en diesel met 15 respectievelijk 18 procent. Om oneigenlijke concurrentienadelen voor de binnenlandse energieintensieve industrie te voorkomen, zou deze geheel of gedeeltelijk moeten worden vrijgesteld van de heffing zolang de belangrijkste handelspartners geen vergelijkbare maatregelen hebben getroffen. De opbrengst van een eventuele C02-heffing zou voor eenderde deel moeten worden aangewend voor het energiebesparingsbeleid en het internationale milieubeleid en voor tweederde deel moeten worden teruggesluisd naar gezinnen en bedrijven. Reeds een aantal jaren vindt in Oostenrijk een publieke discussie plaats over de wenselijkheid van de invoering van een additionele energie- of COa-heffing met het oog op het realiseren van doelstellingen in het energiebesparings- en het klimaatbeleid. De federale overheid heeft besloten een dergelijke heffing op fossiele energiedragers slechts in te voeren indien daarover in breder internationaal verband overeenstemming kan worden bereikt. 4.4.3 De EG en de landen van Midden- en Oost-Europa

1) Zie bijvoorbeeld: R. Loske, Ecological Taxes, Energy Policy and Greenhouse Gas Reductions: A German Perspective, in: The Ecologist vol. 21, no. 4, Juli/augustus 1991. 2) Climate Change Policy Initiatives pp. 28 en 29.

Het energieverbruik en de C02-uitstoot in de landen van Middenen Oost-Europa liggen duidelijk boven die van de OESO-landen. Zo bedroeg de energiegerelateerde C02-uitstoot per eenheid BBP in landen als Rolen, Roemenie en Tsjechoslowakije in 1990 het vier- a vijfvoudige van het OESO-gemiddelde 2). De oorzaken daarvoor zijn met name gelegen in de overvloedige beschikbaarheid van relatief goedkope energie in de voormalige Sovjetunie, het (tot voor kort) nagenoeg ontbreken van prikkels om zuinig om te gaan met energie, het gebruik van verouderde en niet goed onderhouden technologieen en de sectorstructuur. In de voormalige Oostbloklanden ontbreken de middelen om over te gaan op energie-extensievere wijzen van produceren en consumeren, waardoor de met het energieverbruik samenhangende emissies kunnen worden gereduceerd. Op middellange termijn lijkt een dergelijke overgang slechts mogelijk met behulp van de overdracht van kennis en kapitaal. Het ondersteunen van het overgangsproces in de landen van Midden- en Oost-Europa door de EG en de afzonderlijke lidstaten vergroot derhalve de mogelijkheden de reikwijdte van een Europees energiebesparings- en klimaatbeleid te verbreden en de genoemde landen te betrekken in de discussies over de instrumenten die in dat kader dienen te worden gebruikt. Puur vanuit doelmatigheidsoverwegingen bezien, zijn investeringen in energiebesparing en C02-reductie in de landen van Midden- en Oost-Europa te prefereren boven vergelijkbare investeringen in West-Europa. Dergelijke investeringen in de eerstgenoemde groep landen zullen tot een veel grotere verbetering van het mondiale milieu leiden dan vergelijkbare investeringen in de laatstgenoemde groep.

44

In dit verband is het Europese Energiehandvest, dat op 17 december 1991 werd ondertekend, van groot belang 1). Dit handvest komt voort uit het zogenoemde Plan-Lubbers tot oprichting van een energiegemeenschap voor Europa. Doel van het Europese Energiehandvest is een kader te scheppen voor samenwerking tussen westerse landen en de landen van Midden- en Oost-Europa op het gebied van energie. Als achterliggende redenen kunnen worden genoemd de bezorgdheid over de toekomstige energievoorziening van het Westen en de groeiende afhankelijkheid van de westerse landen van het Midden-Oosten 2) alsmede de mondiale en regionale milieuproblemen (voor een niet onbelangrijk deel veroorzaakt door energieproduktie, -transport en -verbruik). Daarnaast spelen de fundamentele politieke veranderingen in de Oost-Westrelaties een belangrijke rol. Door samenwerking op het gebied van energie kan door de westerse landen worden ingespeeld op de politieke en economische veranderingsprocessen in de voormalige Sovjetunie en de andere Oosteuropese landen. In het handvest worden de volgende doeleinden genoemd: - doelmatiger produktie, transformatie, transport, distributie en gebruik van energie; - grotere zekerheid van aanbod voor de energie-importerende landen in Europa en daarbuiten 3); - vergrote nucleaire veiligheid op het Europese vasteland; - het adequater voeren van een milieubeleid in de landen van Midden- en Oost-Europa. Het Europese Energiehandvest kan vooralsnog worden gekenmerkt als een juridlsch niet-bindende beginselverklaring 4). De volgende stap is het opstellen van een wettelijke bindende basisovereenkomst, zodat de voorwaarden voor grootschalige invest'eringen en projecten worden geschapen. Daarnaast zai een aantal protocollen moeten worden gesloten, waarin deelaspecten worden geregeld over afzonderlijke onderwerpen. Onder andere door het grote aantal deelnemende landen (50), de voortdurend veranderende verhoudingen in Rusland alsmede een aantal lastige 'technische' kwesties laat de afronding van de onderhandelingen over de basisovereenkomst naar het zich thans laat aanzien nog enige tijd op zich wachten.

1) Zie: J.S. Oosterkamp, Een energiegemeenschap voor Europa: het Plan-Lubbers en het Europese Energiehandvest, SEW juli 1992. pp. 623-640. 2) De voormalige Sovjetunie beschikt over de grootste aardgasreserves ter wereld, heeft reusachtige voorraden kolen en heeft een enorm potentieel aan waterkracht. 3) Het Plan-Lubbers was in eerste instantie Europees gericht; door de uiteindelijke opzet van het handvest is echter een meer mondiaal karakter ontstaan. 4) Zie: J.S, Oosterkamp, op.cit, pp. 639 en 640.

45

46

5. Regulerende energieheffingen nader beschouwd

5.1 Inleiding In hat voorgaande hoofdstuk is een algemeen beeld gescfietst van de stand van zaken met betrekking tot de internationaie coordinatie van (de doelstellingen van) het energiebesparings- en klimaatbeleid. Uit dat hoofdstuk kwann naar voren dat er -hoewel de noodzaak van beleidscoordinatie alom wordt erkend- grote verschillen bestaan tussen landen(groepen) voor wat de aard en de intensiteit van de voorgenomen maatregelen in liet algemeen en de beoordeling van de wenselijkheid van regulerende energieheffingen in het bijzonder betreft. In dit hoofdstuk wordt in de eerste plaats ingegaan op de praktische mogelijkheden voor de invoering van regulerende energieheffingen in internationaal verband. Uitgangspunt daarbij is dat het -gegeven de aard van de milieuproblemen waarop dergelijke heffingen zijn gericht- sterk de voorkeur verdient deze heffingen in mondiaal verband in te voeren. Dit lijkt echter niet binnen afzienbare tijd te realiseren. Om die reden staan in dit hoofdstuk niet de mogelijkheden in mondiaal verband centraal, maar de mogelijkheden in EG-verband. De raad is daarbij van mening dat het bereiken van overeenstemming binnen de EG over regulerende energieheffingen als een eerste stap kan en moet worden gezien op weg naar de uiteindelijk gewenste mondiale beleidscoordinatie op dit terrein. Bij de uiteindelijke besluitvorming over de invoering van regulerende energieheffingen in EG-verband dient uiteraard een brede afweging te worden gemaakt van de voor- en nadelen die hieraan zijn verbonden, mede in het licht van de (on)mogelijkheden om met behulp van andere instrumenten de geformuleerde doelstellingen te realiseren. Zoals in paragraaf 4.4 is aangegeven, heeft de Europese Commissie een pakket maatregelen voorgesteld met het oog op de verbetering van de energie-efficientie en de stabilisatie van de communautaire COa-emissies in het jaar 2000 op het niveau van 1990. Onderdeel van dit pakket is de ontwerp-richtlijn voor een regulerende energieheffing waaraan ook in de adviesaanvraag aandacht wordt besteed. Hoewel in dit hoofdstuk het specifieke voorstel voor een regulerende energieheffing van de Europese Commissie derhalve centraal staat, bevat paragraaf 5.2 een algemene beschouwing over de mogelijkheden regulerende energieheffingen in te zetten op de verschillende schaalniveaus. In deze paragraaf wordt tevens globaal ingegaan op de economische en milieu-effecten die de invoering van een regulerende energieheffing in mondiaal of OESO-verband of eenzijdig door Nederland, blijkens het verrichte onderzoek, zou hebben. In paragraaf 5.3 komt het voorstel van de Europese Commissie aan de orde. Aandacht wordt daarbij met name besteed aan de voorgestelde heffingsgrondslag, tariefhoogte, vrijstellingen, 47

uitvoeringsmodaliteiten en het complementaire en flankerende nationale beleid. Paragraaf 5.4 gaat in op de gevolgen van de invoering van de ontwerp-richtlijn voor Nederland. Daarbij wordt vooral ingegaan op de gevolgen voor het energieverbruik en de C02-uitstoot, de macroeconomische gevolgen en de gevolgen voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. In paragraaf 5.5 wordt aandacht besteed aan een aantal onduidelijkheden en onzekerheden in het voorstel van de Europese Commissie en wordt ingegaan op andere heffingsmodalitelten en een alternatief complementair of flankerend beleid. Daarnaast gaat deze paragraaf in op de politieke haalbaarheid van de inzet van een regulerende energieheffing in de EG. De slotparagraaf gaat met name in op de vraag weike consequenties het voor het nationale energiebesparings- en klimaatbeleid zou moeten hebben indien (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing. In dat verband wordt met name ingegaan op de wenselijkheid eenzijdig of samen met een aantal andere Europese landen een dergelijke heffing in te voeren. 5.2 Schaalniveau en effecten van regulerende energieheffingen

Ij Tweede Kamer. Een wereld van verschil, vergaderjaar 1990-1991, 21 813. nrs. 1-2, pp. 77 en 78. 2) In een studie van de OESO wordt de verwachting uitgesproken dat het aandeei van de OESO-landen in de mondiale CO^uitstoot zai dalen tot 26 procent in 2050 en dat van de EG-landen tot circa 7 procent Als redenen daarvoor worden aangevoerd de relatieve hoge economische groei in een aantal kolen-intensieve niet-OESO-landen en de gedeeltelijke overschakeling van olie op kolen in reactie op hogere oiieprijzen in niet-OESO- landen. Zie: G. Nicoletti en J. Oliveira-Martinus, Global Effects of the European Carbon lax. OECD Working Paper no. 125, Parijs 1992.

Schaalniveaus Regulerende energieheffingen dienen bij voorkeur in mondiaal verband te worden ingevoerd. Daarmee kan worden voorkomen dat verschillen tussen landen voor wat de mate betreft waarin zij negatieve externe milieu-effecten internaliseren leiden tot verstoringen van de concurrentie en distorsies in de Internationale handel. In het geval van een mondiale heffing zijn derhalve in beginsel geen vrijstellingen noodzakelijk om ongewenste effecten op de concurrentiepositie te reduceren; de regulerende werking van de heffing kan daardoor volledig tot zijn recht komen. Overeenstemming over een mondiale regulerende energieheffing valt echter niet te verwachten indien de rijke geindustrialiseerde landen, die cumulatief gezien verantwoordelijk zijn voor meer dan 90 procent van de toegenomen atmosferische concentratie van broeikasgassen 1), niet eerst besluiten tot een eenzijdige invoering van een dergelijke heffing in het OESO-gebied. Eventueel kan het initiatief ook uitgaan van slechts een deel van de OESO-landen, bijvoorbeeld van de lidstaten van de EG. Dergelijke initiatieven kunnen de aanzet vormen tot een doorbraak op mondiaal niveau. Voor zover de heffing is gericht op het bestrijden van mondiale milieu-effecten hangt de effectiviteit van de heffing uiteraard rechtstreeks samen met het schaalbereik ervan. Zo bedroeg het aandeei van de OESO-landen in de mondiale uitstoot van CO2 in 1985 ongeveer 49 procent en het aandeei van de EG-landen circa 14 procent en zullen deze aandelen in de toekomst naar verwachting verder dalen 2). Behalve aan de reductie van de uitstoot van CO2 draagt een regulerende energieheffing overigens ook bij aan de reductie van het energieverbruik en de daaraan verbonden overige -deels nationale- milieu-effecten. Het onderzoek naar regulerende energieheffingen De laatste jaren is het onderzoek naar de gevolgen van de invoering van regulerende energieheffingen sterk geintensiveerd. Hiervoor kunnen twee oorzaken worden aangegeven. Ten eerste hangt deze toename uiteraard samen met de zeer intensieve discussies over 48

de omvang en de ernst van het broeikaseffect; discussies die onder andere gevoerd zijn binnen het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). De specifieke aandacht voor regulerende energieheffingen als instrument in het kader van het energiebesparingsbeleid hangt vooral samen met de door veel (milieu-)economen benadrukte 'theoretische superioriteit' van economische of marktconforme instrumenten boven andere soorten instrumenten 1). In deze paragraaf wordt ingegaan op de belangrijkste conclusies uit de meest relevante studies op dit terrein. Het voorstel van de Europese Commissie voor een communautaire regulerende energieheffing komt in deze paragraaf niet aan de orde omdat dit voorstel het onderwerp vormt van de paragrafen 5.3 tot en met 5.5. Bepalend voor de volgorde van de behandeling is de omvang van het geografische heffingsbereik. Een zinvolle vergelijking van de uitkomsten van de verschlllende onderzoeken die zijn verricht naar de effecten van de invoering van regulerende energieheffingen wordt sterk bemoeilijkt door de duidelijke verschillen in wijze van aanpak en gehanteerde uitgangspunten (onder andere met betrekking tot het geografische bereik van de heffing, de heffingshoogte, de gehanteerde vrijstellingen en het gekozen referentiescenario). Aanvullende informatie over de (verschillen in) opzet van de diverse studies en daarbij gehanteerde veronderstellingen is opgenomen in bijiage 6 van dit advies.

1) Bijvoorbeeld, het secretariaat van de OESO heeft in een groot aantal studies gewezen op de potentiele voordeien van economische of marlitconforme instrumenten in het milieu- en energiebesparingsbeleid. 2) CPB, Nederland in Drievoud een scenariostudie van de Nederlandse economie, Den Haag 1992, en: Scanning the Future, A long-term scenario study of the world economy 1990-2015, Den Haag 1992. 3) lie: Scanning the Future, paragraaf 5.5 en label A.2.5 op p. 234. 4) Eindrapportage Stuurgroep regulerende energieheffingen Den Haag, februari 1992.

Een heffing op mondiaal niveau In het kader van een lange-termijnverkenning heeft het CPB onlangs het zogenoemde 'balanced growth'-scenario ontwikkeld 2). Daarin is, als onderdeel van een op de realisatie van een ecologisch duurzame ontwikkeling gericht beleidspakket, de invoering van een energieheffing op mondiale schaal op basis van de koolstofinhoud van fossiele energie verondersteld. Deze heffing loopt geleidelijk op tot het equivalent van 20 dollar per vat. Verder is in dit scenario verondersteld dat de minst ontwikkelde landen door de geindustrialiseerde landen via financiele hulp en technologie-overdracht worden ondersteund bij de overgang op een beleid dat past in het streven naar duurzame ontwikkeling. De financiele hulp wordt bijvoorbeeld aangewend in het kader van het voorkomen van verdere ontbossing en het opstarten van speciale herbebossingsprogramma's. Uitvoering van dit beleidspakket leidt in de ontwikkelde landen tot een ontkoppeling van economische groei en energieverbruik, hetgeen er mede toe bijdraagt dat in 2015 het niveau van de totale wereldwijde COa-emissies 25 procent lager zai liggen dan in 1990. Het specifieke effect van de heffing kan op grond van deze studie niet worden bepaald omdat deze slechts een onderdeel vormt van het beleidspakket. Wei blijkt uit de studies van het CPB de cruciale betekenis van de programme's die zijn gericht op het stoppen van verdere ontbossing en het stimuleren van herbebossing. Zonder deze programma's is de omvang van de mondiale C02-emissies in 2015 8 procent hoger dan in 1990 3). Het onderzoek van de Stuurgroep regulerende energiefieffingen Het meest ambitieuze onderzoek in Nederland naar de effecten van de invoering van een regulerende energieheffing op het energieverbruik, de C02-uitstoot en andere, (macro-)economische grootheden, is zonder twijfel verricht door de Stuurgroep regulerende energieheffingen 4). In opdracht van en in overleg met deze stuurgroep heeft ook het Centraal Planbureau (CPB) een bijdrage geleverd

49

aan dit onderzoek 1). De stuurgroep gaat uit van drie heffingsvarianten die zijn beschreven in de onderzoel<sopzet zoals die is opgesteld door een interdepartementale werkgroep 2). Een daarvan (in de studie aangeduid als variant A) heeft betrekking op een heffing op alle niet-duurzame energiedragers voor alle finale verbruikerscategorieen die in breed internationaal verband wordt ingevoerd. De stuurgroep heeft daarbij gekozen voor een vaste heffing op alle fossiele energiedragers en uranium die in OESO-verband wordt ingevoerd met als grondslag in gelijke mate de koolstofinhoud en de energie-inhoud. Beide andere varianten hebben betrekking op een heffing die uitsluitend in Nederland wordt geintroduceerd. De stuurgroep benadrukt in haar eindrapport dat deze varianten niet zijn bedoeld "als kant-en-klare opties, maar als 'hoekpunten' die tezamen een zo breed mogelijk inzicht in de effecten van regulerende energieheffingen bieden en daarmee het speelveld markeren waarbinnen de eigenlijke keuzes gemaakt moeten worden" 3). De wens nadrukkelijk de uiterste effecten van de invoering van dergelijke heffingen aan te geven, leidde er bijvoorbeeld toe dat de stuurgroep heeft gekozen voor relatief hoge heffingen (onderzocht worden een heffingshoogte van gemiddeld 50 procent en 100 procent van de eindverbruikersprijs) die meteen in de voile omvang worden geheven en voor het niet vrijstellen van het non-energetisch gebruik van brandstoffen. Om dezelfde reden heeft de stuurgroep "ervan afgezien eventuele flankerende maatregelen, waarmee de neveneffecten van regulerende energieheffingen gebufferd of voorkomen zouden kunnen worden, in haar rapportage te betrekken" 4). Bij het interpreteren van de bevindingen van de stuurgroep en het CPB dient uiteraard met dit uitgangspunt rekening te worden gehouden. De uiteindelijke effecten van een concrete beleidsvariant, waarin wordt uitgegaan van een geringere heffingshoogte en een gefaseerde invoering, zullen immers geringer zijn dan de effecten die door de stuurgroep en het CPB zijn bepaald. Bij de bepaling van de effecten van de invoering van de onderzochte varianten veronderstelt de stuurgroep dat de heffingsopbrengst wordt teruggesluisd op een zodanige wijze dat het financieringssaldo voor de overheid ongewijzigd blijft. Bijiage 6 bevat informatie over onder andere het door het CPB gehanteerde referentiescenario.

1) Centraai Pianbureau, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Verslag van een onderzoek voor de Stuurgroep regulerende energieheffingen, Werkdocument no. 43, februari 1992. 2) Waarbij de stuurgroep overigens wel rekening heeft gehouden met het commentaar van AER, RMNO, CRt\/IH en SER op deze onderzoeksopzet. 3) Eindrapportage Stuurgroep regulerende energieheffingen, p. 2. 4) Ibid p. I. 5j CPB, Werkdocument no. 43, p. viii 6) Zie ook: CPB, Werkdocument no. 43, p. 104.

De OESO-heffingsvariant van de stuurgroep De invoering van een algemene heffing op energie in het OESOgebied zonder flankerend beleid leidt, volgens het CPB, tot structuurverschuivingen die veel omvangrijker en ingrijpender zijn dan die na de eerste en tweede oliecrisis, omdat toen geen aanzienlijk concurrentieverlies is geleden ten opzichte van het buitengebied 5). Invoering van een regulerende energieheffing in het OESO-gebied leidt ertoe dat de economische groei in deze landen lager zai zijn dan in het referentiescenario werd aangenomen. De investeringsgeneigdheid zai dalen en er zai een verschuiving plaatsvinden van (delen van) energie-intensieve sectoren naar niet-OESO-landen. De bedrijfstakken die het sterkst worden getroffen zijn de chemische Industrie, de basismetaalindustrie en de glastuinbouw 6). Overigens heeft de invoering van een heffing binnen de OESO ook voor de landen daarbuiten duidelijk negatieve gevolgen. Zo leidt de door de heffing geinitieerde daling van vraag naar energie tot een verlaging van de af-bronprijzen van energiedragers en daarmee

50

tot een relatieve achteruitgang van de positie van energie-exporterende landen 1). Daarnaast worden ook landen buiten de OESO geconfronteerd met de ongunstige ontwikkeling van de wereldhandel die het gevolg is van de door de heffing opgeroepen reallocatieprocessen. label 5.1 geeft een beeld van de ontwikkeling van de energieconsumptie en de COa-uitstoot in het referentiescenario in het geval dat een algemene energieheffing met een hoogte van 50 procent wordt ingevoerd. Invoering van de heffing zai, zo blijkt uit de label, zowel in West-Europa als in Noord-Amerika en Japan, leiden tot een duidelijke vermindering van het energieverbruik en de CO2uitstoot. In West-Europa en Noord-Amerika leidt de invoering van de heffing zelfs tot een reductie van deze grootheden tot beneden het niveau van 1990. Daarbij moet echter worden aangetekend dat deze reductie vooral het gevolg is van de verplaatsing van energie-intensieve industrieen naar landen buiten het OESO-gebied en in veel mindere mate van de verbetering van de energie-efficiency. label 5.1 — Ontwikkeling van de energieconsumptie en de CO2uitstoot in het OESO-gebied volgens het referentiescenario^) en in het geval van een algemene energieheffing (50 procent)

2000 ref sc.

2015

Avariant

ref.sc.

Avariant

(1990 = 100) West-Europa^'

Noord-Amerika^'

Japan

energie-cons.

116

96

124

95

COj-uitstoot

113

88

102

74

energie-cons.

99

71

114

74

COj-uitstoot

100

67

116

66

energie-cons.

122

108

153

127

COj-uitstoot

118

99

141

109

11 Zie de toelichting in bijiage 6. 2) W/est-Europa in eigenlijke zin en tevens Joegoslavig, Israfil en Turkije. 3) Verenigde Staten, Canada, AustraliS, Nieuw Zeeland en Zuid-Afrika.

Bron: CPB, Werkdocument no. 43, p. 87.

II Berekeningen met het wereldolieprijsmodel w/ijzen bij een heffing van 20 dollar per vat op een mogelijke verlaging van de wereldhandelsprijs van ruwe olie met 5,5 dollar per vat in het jaar 2000. De prijsverhoging vjaar de gebruikers mee geconfronteerd worden, bedraagt in dat geval dus slechts 14,5 dollar per vat, ofte wel slechts 75 procent van de heffing (CPB, Werkdocument no. 43, p. 721. Ook Nederland zaI te maken krijgen met een omvangrijke daling van de af-bronprijzen van aardgas. Het met de heffing beoogde effect wordt hierdoor uiteraard gedeeltelijk tenietgedaan. 2j Daarnaast wordt de overheid geconfronteerd met lagere aardgasbaten.

In Nederland wordt in het jaar dat de heffing wordt ingevoerd de volledige heffingsopbrengst van bedrijven gebruikt voor de vermindering van de sociale lasten van de werkgevers. De verlaging van de loonkosten die hiervan het gevolg is heeft een positief effect op de werkgelegenheid. In latere jaren daalt de heffingsopbrengst als gevolg van verbetering van de energie-efficiency en verplaatsingsprocessen 2). Hierdoor nemen, bij de gekozen vorm van terugsluizing, de werkgeverslasten en daarmee de loonkosten weer toe. Produktie en werkgelegenheid dalen fors ten opzichte van het referentiescenario. Mede onder invloed van de remmende werking van de toenemende werkloosheid op de loonontwikkeling komt daarna zeer geleidelijk een overgangsproces naar een meer arbeidsintensieve economie op gang, een proces dat overigens in

51

2015 -het eind van de onderzoeksperiode- nog geenszins is afgerond. Invoering van de heffing (50-procent-variant) leidt op termijn in Nederland tot sen aanvullende vermindering van het energieverbruik met circa 30 procent. Daarvan hangt ongeveer 20 a 25 procent samen met de relatieve (ten opzichte van het referentiescenario) teruggang van produktie en inkomen en ongeveer 5 a 10 procent met echte besparingen 1). De nationale heffingsvarianten van de stuurgroep Naast de OESO-variant onderscheidt de stuurgroep twee varianten waarin de heffing slechts in Nederland wordt ingevoerd. Een daarvan kan worden beschouwd als subvariant op de A-variant omdat er behoudens het geografische bereik van de heffing geen verschil bestaat met de A-variant. Uit het onderzoek van het CPB blijkt dat invoering van deze B-variant in nog sterkere mate dan invoering van de A-variant leidt tot ingrijpende wijzigingen in de nationale sectorstructuur die niet ongedaan zullen worden gemaakt door een latere uitbreiding van het geografische heffingsbereik en die uiteindelijk uitmonden in een meer arbeidsintensieve economie. De uit deze verplaatsingseffecten voortvloeiende omvangrijke energiebesparing in Nederland wordt door het CPB betiteld als een 'schijnbesparing'. De wijzigingen in de sectorstructuur kunnen gepaard gaan met een vertrek van (bepaalde categorieen van) hogergeschoold personeel uit Nederland en een negatiever beoordeling van het Nederlandse investeringsklimaat. De derde heffingsvariant (C-variant) van de stuurgroep betreft een nationaal ingevoerde heffing waarvan de vormgeving is aangepast vanwege de inperking van het geografische heffingsgebied. De daarmee samenhangende dreiging van ongewenste concurrentievoordelen voor buiteniandse bedrijven vormt aanleiding te kiezen voor een heffing op energiedragers die met name drukt op de kleinere verbruikers 2). Grootverbruikers zijn slechts heffingplichtig voor dat deel van hun energieverbruikdattot het kleinverbruik wordt gerekend 3). Daarbij wordt met energieverbruik zowel gedoeld op hetenergetisch als op het non-energetisch gebruikvan brandstoffen. Voor de glastuinbouw geldt overigens een afzonderlijke regeling. Het uitsluiten van het meerverbruik van bepaalde categorieen grootverbruikers is bedoeld om het energie-gevoelige Internationale handelsverkeer zoveel mogelijk te ontzien en verplaatsingseffecten te voorkomen. Ook transportbrandstoffen worden in deze variant uitgesloten van de heffing om grenseffecten te vermijden. Als heffingsgrondslag in deze C-variant heeft de stuurgroep gekozen voor de eindverbruikersprijs in de uitgangssituatie (1990). Het felt dat in de C-variant grootverbruikers gedeeltelijk zijn vrijgesteld van de heffing betekent overigens niet dat deze geen vergelijkbare inspanningen zouden dienen te leveren aan de realisatie van de relevante beleidsdoelen. In de adviesaanvraag wordt gesteld dat deze gestalte zou kunnen krijgen via energiebesparingsconvenanten in samenhang met maatregelen in het kader van de milieuvergunning. 1) CPB. Werkdocument no. 43, p. 83. 2) Het voorkomen van ongewenste concurrentievoordelen voor buiteniandse bedrijven via handelsmaatregelen aan de buitengrenzen is uiteraard in dit geval onmogelijk. 3) Bijiage 6 bevat een overzicht van de exacte volumegremen in de C-variant

Het is overigens niet op voorhand uit te sluiten dat een gedeeltelijke vrijstelling van grootverbruikers in strijd wordt geacht met het beginsel van gelijke behandeling. Evenmin kan worden uitgesloten dat de vrijstelling van grootverbruikers door de Europese Commissie wordt aangemerkt als een steunmaatregel en op grond daarvan wordt verboden. 52

De invoering van een heffing van 50 procent op het kleinverbruik in de vorm van de C-variant van de stuurgroep leidt naar verwachting tot een reductie van het totale binnenlandse energieverbruik in zowel 2000 als 2015 van ongeveer 3,5 procent ten opzichte van het referentiescenario. Deze reductie leidt overigens ten dele tot het in de tijd naar voren halen van energiebesparende maatregelen. Doordat de heffing zodanig is vormgegeven dat geen significante verplaatsingseffecten mogen worden verwacht, leidt de reductie van het nationale energieverbruik ook tot een daadwerkelijke -zij het uiteraard zeer geringe- beperking van het mondiale energieverbruik. Omdat een C-variant slechts een prijsprikkel vormt voor die verbruikers van energie van wie het verbruik beneden de aangegeven drempels blijft, is voor een beoordeling van de effectiviteit van de heffing de procentuele reductie van het totale energieverbruik minder relevant dan de procentuele reductie van het kleinverbruik. Het CPB concludeert dat voor de niet-industriele bedrijvigheid en gezinnen de heffing Voluit effectief is 1). De procentuele reductie van het kleinverbruik bedraagt circa 7 procent ten opzichte van het referentiescenario. Overigens zai een eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing in Nederland niet of nauwelijks een stimulans vormen voor het internationale onderzoek op het terrein van de energiebesparing. Het CPB concludeert verder dat de economische effecten van een C-variant "beperkt tot zeer beperkt zijn, zeker ook in vergelijking met een 'normale' jaarlijkse ontwikkeling" 2). Met nadruk wordt daar echter aan toegevoegd dat de economische effecten veel ongunstiger kunnen zijn indien er geen maatschappelijke overeenstemming over heffen en terugsluizen wordt bereikt of deze operaties niet viekkeloos worden uitgevoerd. In het bijzonder wordt gewezen op het risico dat invoering van een regulerende energieheffing uitmondt in een 'heilloze' prijs/loonspiraal. De effecten van de overcompensatie van de loontrekkers voor het koopkrachtverlies, waarvan uiteindelijk ook zijzelf geen voordeel ondervinden, worden door het CPB in een afzonderlijke variant bepaald 3).

1) CPB, Werkdocument no. 43, p. xiii. 2j Ibid., p. xiv. 3) Ibid, pp 47-49. 4) De lagere loonvoet gaat vanwege de voorziene daling van het niveau van de arbeidsproduktiviteit niet gepaard met lagere loonkostenper eenheidprodukt. De daling van de arbeidsproduktiviteit is overigens een effect dat met de combinatie van tieffen en terugsluizen is beoogd: de tragere loonvoetontwikkeiing leidt tot een vertraagde vervanging van arbeid door kapitaal

De combinatie van heffen en terugsluizen leidt in het begin van de beschouwde periode tot een verlaging van de relatieve prijs van arbeid 4) en daardoor tot een bescheiden daling van de werkloosheid ten opzichte van het referentiescenario. Deze daling gaat gepaard met inverdieneffecten in de vorm van lagere werkloosheidsuitgaven die het mogelijk maken dat de belasting- en premiedruk van bedrijven en gezinnen verder wordt verlaagd. Na 2000 verdwijnt het positieve effect van de heffing op het werkloosheids- en werkgelegenheidsniveau geleidelijk. Mede ten gevolge van de opwaartse druk op de lonen door de krapper geworden arbeidsmarkt keert het werkloosheidsniveau geleidelijk terug tot het niveau dat is voorzien in het referentiescenario. Het prijspeil in Nederland stijgt licht in vergelijking met dat in het buitenland. Dit leidt tot een beperkte verslechtering van de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven en een geringe daling van de export in vergelijking met het referentiescenario. De in het referentiescenario voorziene stijging van het netto nationaal inkomen in reele termen wordt daardoor evenwel hoegenaamd niet aangetast. Hetzelfde geldt voor de in het referentiescenario voorziene stijging van de koopkracht van 2,6 procent per jaar. Het volume 53

van de totale particuliere consumptie daalt in zeer geringe mate ten opzichte van het referentiescenario. indien echter wordt bedacht dat invoering van de heffing leidt tot een vermindering van de consumptie van energie(produkten), blijkt de bestedingsruimte voor andere produkten per saldo ten gevolge van de heffing te zijn toegenomen. Volgens het CPB zai deze vooral worden aangewend voor produkten met het karakter van luxe goederen die worden ingevoerd of waarvan de prijs bijna geheel door invoerprijzen wordt bepaald (auto's, benzine en buitenlandse vakanties) omdat dergelijke produkten relatief goedkoper worden 1). Door de vormgeving van de C-variant zullen bedrijven/sectoren waarvan het energieverbruik grotendeels valt binnen de categorie grootverbruik (met name bedrijven in de industriele sector en de glastuinbouw) met een lagere procentuele stijging van hun energiekosten worden geconfronteerd dan bedrijven/sectoren waarvan het energieverbruik volledig kan worden bestempeld als kleinverbruik (met name bedrijven in de dienstensector, de overheidssector en de bouwnijverheid) 2). Het CPB concludeert dat de vormgeving van de C-variant "in zoverre effectief is, dat uit het gedetailleerd onderzoek op mesoniveau geen bedrijfstakken naar voren zijn gekomen waarvan moet worden aangenomen dat zij door de heffing op het kleinverbruik geheel of voor een aanzienlijk deel uit Nederland zouden moeten verdwijnen" 3). Dat neemt niet weg dat bijvoorbeeld de glastuinbouw relatief sterk onder de heffing zaI lijden ondanks het feit dat voor deze sector een speciale regeling geldt 4). 5.3 De voorstellen van de Europese Commissie

1) CPB, Werkdocument no. 43, p. 143. 2) Voor een overzicht van de initieie procentuele verhoging van de energiekosten per bedrijfstak ten gevolge van de invoering van de (100 procent-)C-variant, zie: CPB, Werkdocument no. 43, bijiage C. 3) Ibid, p. 140. 4) Ibid., p. 145. De bijzondere regeling wordt beschreven in de technische bijiage. Het grootste deel van de bedrijven in de glastuinbouw zaI door de invoering van de Cvariant niet geprikkeld worden tot energiebesparing. maar de heffing ervaren als een 'lump-sum tax' van circa 12.000 gulden per jaar (30.000 m^ A 40,6 cent). 5) In het rapport 'The Climate Challenge' van de Europese Commissie (mei 1992) wordt deze visie nader toegelicht en onderbouwd: zie pp. 32-35. 6) Zie voor het voorstel voor een richtlijn: C0M(92) 226 def. Brussel, 30 juni 1992. Zie voor de beschrijving van het pakket van maatregelen de mededeling van de Europese Commissie van 13 mei 1992 met de titel 'Een communautaire strategie om de uitstoot van CO2 te beperken en de energieefficientie te verbeteren'.

Zoals reeds aan de orde kwam, heeft de Europese Commissie in het kader van het streven naar een stabilisatie van de C02-emissies in het jaar 2000 op het gerealiseerde niveau van 1990 voorstellen gedaan voor een pakket van maatregelen. In een mededeling van de Europese Commissie wordt erop gewezen dat dit pakket, waarmee in de eerste plaats een reductie van de C02-uitstoot wordt beoogd, wordt gezien als een onderdeel van een 'no regret'-beleid: een beleid dat ook overigens positieve gevolgen heeft voor de communautaire economie 5). In de mededeling van 13 mei 1992 wordt dit als volgt verwoord: "Deze maatregelen kunnen namelijk bijdragen tot het verbeteren van de continuiteit van de energievoorziening van de Gemeenschap, tot het beperken van andere verontreinigende emissies dan CO2, tot het bevorderen van een efflcientere exploitatle van de vervoersinfrastructuur waarbij het milieu wordt ontzien. Zij kunnen mede de concurrentiepositie van de Europese Industrie versterken en haar voorzien van een kapitaal aan milieuvriendelijke produkten en produktietechnieken waar steeds meer vraag naar is."

De ontwerp-richtlijn voor een communautaire regulerende energieheffing die deel uitmaakt van het genoemde pakket staat in dit hoofdstuk centraal 6). Het voorstel van de Europese Commissie is in tegenstelling tot de door de stuurgroep en het CPB onderzochte varianten nadrukkelijk een aanzet voor beleid. Na het verschijnen ervan heeft een ad hoc-werkgroep van ambtenaren in opdracht van de Ecofin-raad geVnventariseerd weIke standpunten de verschillende lidstaten innemen met betrekking tot het voorstel en weIke veranderingen zij daarin zouden willen zien aangebracht. Deze inventarisatie heeft ertoe geleid dat thans een aantal van de 54

modaliteiten van de door de Commissie voorgestelde heffing ter discussie staat. Heffingsgrondslag In het voorstel van de Commissie is sprake van een specifieke heffing en niet van een ad valorem-heffing. De hoogte van de heffing op energiedragers is namelijk niet gekoppeld aan de hoogte van de marktprijs, maar is voor de helft gebaseerd op de energie-inhoud en voor de helft op het koolstofgehalte van de energiedrager. De heffing geldt voor alle vaste, olie- of gasvormige fossiele (primaire) energiedragers, alsmede voor de op basis hiervan geproduceerde warmte en elektriciteit. Deze zogenoemde secundaire energiedragers zullen, behalve op grond van de energie-inhoud, worden belast op grond van het koolstofgehalte van de daarvoor aangewende primaire energiedragers. Elektriciteit op basis van kernenergie en (grootschalige) waterkracht wordt derhalve slechts belast op grond van de energie-inhoud. Om het gebruik en de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen te stimuleren zai de grondslag deze energiebronnen uitsluiten omdat zij geen aanleiding geven tot CO2" emissies en/of omdat zij reeds vallen onder andere communautaire beleidsvormen 1). Ook fossiele energiedragers voor zover gebruikt als grondstof (de zogenoemde 'feedstock'-toepassingen) in industriele processen zullen worden vrijgesteld van de heffing. Het voordeel van een specifieke heffing is dat deze directer is gekoppeld aan de met de heffing nagestreefde doelstellingen dan een ad valorem-heffing. Voor zover de heffing is gebaseerd op de energie-inhoud vormt zij een gerichte stimulans voor energiebesparing in het algemeen. Voor zover de heffing is gebaseerd op het koolstofgehalte vormt zij een specifieke prikkel om de emissies van CO2 te reduceren. Het gebruik van (fossiele) energiedragers met hoge C02-emissiecoefficienten (zoals kolen) wordt afgeremd, terwiji het gebruik van energiedragers die niet of in geringere mate leiden tot C02-emissies relatief wordt aangemoedigd.

1) In de toelichting op de richtlijn worden in dit kader met name genoemd met wind en zonnewarmte opgewe/tte energie, uit landbouwprodultten, biologisch enplantaardig materiaal gewonnen energie en energie uit kleinschalige hydro-elektrische installaties (met een vermogen tot 10 megawatt).

Tariefhoogte De Europese Commissie acht een vroegtijdige aankondiging en een geleidelijke invoering van de heffing gewenst om deze soepel te laten verlopen en de totale kosten voor consumenten en bedrijfsleven te beperken. Het voorstel van de Commissie gaat uit van een basistarief van 2,81 Ecu per uitgestoten ton CO2 en 0,21 Ecu per gigajoule energie-inhoud. Dit resulteert in een heffingshoogte van 17,70 Ecu per ton olie-equivalent in 1993 ofwel 3 dollar per vat olie. Bijiage 7 bevat een overzicht van de uit dit voorstel voortvloeiende tariefhoogtes voor de verschillende fossiele energiedragers in 1993, alsmede een opsplitsing daarvan in het energiedeel en het C02-deel. Het voorstel van de Commissie voorziet verder in een jaarlijkse verhoging van de basistarieven op een zodanige wijze dat de heffingshoogte per vat olie met 1 dollar per jaar opioopt tot 10 dollar in het jaar 2000, hetgeen overeenkomt met een stijging van de gemiddelde eindverbruikersprijzen van energie met circa 25 procent. De tariefhoogte van de door de Commissie voorgestelde heffing is echter ook in het jaar 2000 nog aanzienlijk lager dan de heffingen die door de stuurgroep en het CPB zijn onderzocht: deze komen neer op een verhoging van de prijs per vat olie met circa 20 (de 50-procent-variant) en 40 dollar in prijzen van 1990 (de 100-procent-variant). Het effect van de geleidelijke stijging van de door de Europese Commissie voorgestelde heffing wordt overigens gedeeltelijk on55

gedaan gemaakt door de inflatie doordat de heffingstarieven niet zijn ge'i'ndexeerd op bijvoorbeeld de prijs van de particuliere consumptie. Individuele lidstaten wordt in de ontwerp-richtlijn expliciet de ruimte geboden desgewenst hogere tarieven te hanteren. De plannen van de Europese Commissie kunnen ertoe leiden dat de Europese Industrie in het jaar 2000 gemiddeld 58 procent meer betaalt voor kolen, 45 procent voor zware stookolie en 34 procent voor aardgas dan in de huidige situatie. De gemiddelde Europese consument zai in datzelfde jaar 6 procent meer betalen voor benzine, 11 procent voor diesel, 14 procent voor aardgas en 16 procent voor stookolie, dan in de huidige situatie. Over de ontwikkeling van de hoogte van de tarieven na het jaar 2000 worden in het voorstel van de Commissie noch in de toelichting daarop mededelingen gedaan. Budgettaire neutraliteit De Commissie gaat er expliciet van uit dat de regulerende energieheffing wordt geVmplementeerd op nationaal niveau en dat de heffing op nationaal niveau budgettair neutraal moet zijn 1). Artikel 15 van de ontwerp-richtlijn verplicht de lidstaten maatregelen te nemen teneinde de opbrengst van de heffing terug te sluizen in de vorm van lastenverlichting. Om toezicht te kunnen houden op de budgettaire neutraliteit van de heffing stelt de Commissie voor dat de lidstaten jaarlijks inzicht verschaffen in de wijze van terugsluizing. De concurrentiepositie van het bedrijfsleven Het uitgangspunt van de Europese Commissie is dat voorkomen moet worden dat de instelling van een regulerende heffing op energie een negatieve uitwerking heeft op het niveau van de economische groei, de investeringen en de werkgelegenheid in de Gemeenschap. Daarom bevat de ontwerp-richtlijn een aantal elementen die er op gericht zijn een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven te voorkomen. In de eerste plaats kan in dat verband worden gewezen op artikel 1 lid 2 van de ontwerp-richtlijn waarin de invoering van de communautaire heffing afhankelijk wordt gesteld van de invoering "door andere OESO-landen van een soortgelijke belasting of van maatregelen waarvan de financiele gevolgen gelijk zijn aan die van de bij deze richtlijn ingevoerde maatregelen". De Raad stelt, op voorstel van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen het tijdstip vast waarop dit het geval wordt geacht.

1j De Europese Commissie spreeld zelf overigens consequent over fiscale neutraliteit. 2) Voor de schijf van de energieltosten van 8 tot en met 12 fprocent) zou een verlaging van het heffingsbedrag gaan gelden met 25 procent, voor de schijf van 12 tot en met 17 een verlaging van 50 procent, voor de schijf van 17 tot en met 30 een verlaging van 75 procent en voor de schijf ^boven 30 een verlaging van 90 procent.

Ten tweede bevat de ontwerp-richtlijn een aantal bepalingen met betrekking tot de (gedeeltelijke) vrijstelling van bepaalde bedrijven. Deze bepalingen geven de Europese Commissie de bevoegdheid de lidstaten te machtigen bepaalde bedrijven geheel of gedeeltelijk vrij te stellen van de heffing: - artikel 10 lid 1 van de ontwerp-richtlijn voorziet in de mogelijkheid om het heffingsbedrag te verlagen wanneer de energiekosten, inclusief belastingen behalve de btw, meer dan 8 procent van de toegevoegde waarde van de onderneming bedragen. De omvang van de korting is afhankelijk van de mate waarin deze 8 procent wordt overschreden. Hierbij wordt naar analogic van de nationale inkomstenbelasting een schijvensysteem voorgesteld 2);

56

- artikel 10 lid 2 biedt daarnaast de mogelijkheid van een tijdelijke en volledige vrijstelling voor bedrijven met zeer energie-intensieve produktieprocessen die in sterke mate afhankelijk zijn van de handel met het buitenland 1). Bedrijven kunnen slechts in aanmerking komen voor een dergelijke vrijstelling indien zij "krachtige pogingen tot energiebesparing of vermindering van de C02-emissies in het werk hebben gesteld". In de derde plaats bevat de ontwerp-richtlijn een bepaling (artikel 11) waarin wordt gesteld dat lidstaten de kosten van nieuwe investeringen die bedrijven doen met het oog op energiebesparing of reductie van de C02-uitstoot (gedeeltelijk) in mindering kunnen brengen op de verschuldigde heffingslast. De aard en omvang van de in aanmerking te nemen investeringsuitgaven worden daarbij door de Commissie vastgesteld. Gaat de toegestane aftrek de kosten van de totale heffingslast in dat jaar te boven, dan komt het betrokken bedrijf in aanmerking voor een belastingkrediet. Een dergelijke investeringsaftrek maakt investeringen gericht op energiebesparing of reductie van de C02-emissies aantrekkelijker en inelpt het bedrijfsleven daardoor de financiele effecten van de heffing te beperken. Ten slotte kan in dit verband worden opgemerkt dat ook de bepaling in de ontwerp-richtlijn waarin het niet-energetische verbruik van fossiele energiedragers wordt vrijgesteld van de heffing kan worden beschouwd als zijnde gericht op het voorkomen van een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven. Niet-energetische toepassingen leiden namelijk(uiteindelijk) in de meeste gevallen evenals energetische toepassingen tot ongewenste emissies en uitputting van energiebronnen 2).

1) Hoewel dit niet expliciet in de ontwerprichtlijn staat vermeid, kunnen slechts bedrijven hiervoor in aanmerking komen indien hun energiekosten, inciusief belastingen behalve de btw, meer dan 8 procent bedragen van hun toegevoegde waarde. 21 Bijvoorbeeld door het verbranden van dergelijke produkten na verbruik. 31 Zie de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn, p. 6. 4) Zie ook: Eindrapportage Stuurgroep regulerende heffingea A 51.

Uitvoeringsmodaliteiten Uitgangspunt van de Commissie bij de vormgeving van een regulerende energieheffing in de EG was de wens "aan te sluiten bij de bestaande fiscale stelsels in de lidstaten teneinde zoveel mogelijk administratieve meerkosten of strijdigheid met de in het kader van de interne markt en van de Internationale overeenkomsten aangegane verbintenissen te vermijden" 3). Om die reden is ervoor gekozen de (nationale) inning van de heffing te laten 'meeliften' met de nationale heffing van de bestaande accijnzen op minerale olien (benzine, dieselolie, huisbrandolie, zware stookolie en als motorbrandstof gebruikt aardgas en Ipg). Dit betekent onder andere dat gekozen wordt voor een specifieke heffing op de consumptie (produktheffing) van energiedragers die wordt geind wanneer deze vanuit een douane- of accijnsentrepot in het vrije verkeer worden gebracht, dat wil zeggen worden geleverd aan een handelaar of direct aan de klant. Overigens is overeenkomstig het subsidiariteitsprincipe een groot aantal aspecten van het dagelijks technische beheer van de belastingheffing overgelaten aan de lidstaten. Een complicatie van de keuze voor het aansluiten bij het accijnssysteem isdatthans(in hetalgemeenindeEG-lidstaten)hetgebruik van kolen, aardgas en kernenergie niet met accijnzen wordt belast, terwijl ook in het kader van het streven naar harmonisatie van de indirecte belastingen in de EG geen accijnzen zijn voorgesteld voor aardgas, kolen, vioeibaar aardgas (Ing), kernenergie en elektriciteit. Dit betekent dat voor de niet-accijnsgoederen een controlesysteem zai moeten worden opgezet zoals dat thans al voor de accijnsgoederen bestaat 4).

57

Het complementaire en flankerende nationale beleid In het voorstel voor een ontwerp-richtlijn van de Europese Comnnissie met betrekking tot de invoering van een heffing op fossiele energiedragers is een duidelijke rol weggelegd voor de afzonderlijke lidstaten. De ontwerp-richtlijn beoogt onder meer te voorkomen dat eike lidstaat eigen initiatieven op dit beleidsterrein zou ontplooien hetgeen zou kunnen leiden tot een verstoring van de concurrentieverhoudingen en van het streven naar een interne markt. Met de ontwerp-richtlijn beoogt de Commissie de lidstaten een globaal kader te geven voor beleid, dat door de afzonderlijke lidstaten via complementair beleid nader dient te worden ingevuld en lidstaten bovendien in beginsel de ruimte biedt voor een verdergaand beleid. In dat verband is uiteraard ook de bevoegdheidsverdeling tussen overheden van belang. Hierop wordt in paragraaf 5.5.4 nader ingegaan. Het noodzakelijke complementaire beleid van de lidstaten heeft met name betrekking op: - maatregelen teneinde de heffing in de nationale wetgeving te integreren; - de wijze waarop de heffing wordt geind en de inkomsten daaruit worden beheerd; - de wijze waarop de budgettaire neutraliteit van de heffing gehandhaafd blijft. Behalve via complementair beleid dat noodzakelijk is alvorens een heffing op fossiele energiedragers op nationaal niveau kan worden geVntroduceerd, kunnen lidstaten pogen de eventuele gevolgen van de invoering van een dergelijke heffing te beVnvloeden via flankerend beleid. Zo kan de invoering van de heffing bijvoorbeeld worden ondersteund met voorlichting over besparingsmogelijkheden of kan worden geprobeerd de koopkrachtgevolgen voor bepaalde kwetsbare groepen in de samenleving via inkomensbeleid te beperken. Uiteraard worden de mogelijkheden voor dergelijke flankerende maatregelen made bepaald door de bestaande EG-kaders. 5.4 De gevolgen van de invoering van een EG-energieheffing 5.4.1 Inleiding In deze paragraaf staan de gevolgen van de invoering van een heffing op fossiele energiedragers van de EG volgens de lijnen van de ontwerp-richtlijn van de Europese Commissie centraal. Achtereenvolgens komen in dat kader aan de orde: - de gevolgen voor het energieverbruik en de C02-uitstoot (paragraaf 5.4.2); - de mogelijke macro-economische gevolgen voor de Nederlandse economie (paragraaf 5.4.3); - de gevolgen voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven (paragraaf 5.4.4); - overige effecten (paragraaf 5.4.5); Het kwantificeren van de effecten van de door de Europese Commissie voorgestelde heffing brengt overigens een aantal problemen met zich. In de eerste plaats betreft het voorstel van de Europese Commissie slechts een richtlijn waarvan de uitvoering op een aantal punten nog nader zai moeten worden uitgewerkt. Zo bestaat bijvoorbeeld nog onvoldoende inzicht in weike bedrijven c.q. bedrijfstakken daadwerkelijk geheel of gedeeltelijk van de heffing zullen 58

worden vrijgesteld. In de tweede pleats wordt in het voorstel van de Europese Commissie een aantal zaken overgelaten aan de afzonderlijke lidstaten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de wijze van terugsluizing. De modellering van de communautaire regulerende energieheffing wordt daardoor bemoeilijkt. De verschillende studies die op dit terrein zijn verricht geven daarom slechts een indicatie van de te verwachten effecten. In deze paragraaf wordt met name gebruik gemaakt van de studie die -in opdracht van de Europese Commissie- is verricht door DRI en het -mede- hierop gebaseerde rapport van de Europese Commissie. De studie van DRI beoogt de gevolgen te beschrijven van het pakket van maatregelen waarvan de regulerende energieheffing deel uitmaakt. In de hoofdvariant van deze studie is verondersteld dat geen sectoren of bedrijven van de heffing zullen worden vrijgesteld. In een subvariant wordt verondersteld dat de zeven meest energie-intensieve bedrijfstakken binnen de EG volledig van de heffing worden vrijgesteld indien zij vrijwillig besluiten vergelijkbare inspanningen te leveren aan de vermindering van het energieverbruik en de reductie van de CO2uitstoot. In beide varianten wordt overigens wel verondersteld dat het niet-energetische verbruik van brandstoffen van de heffing wordt vrijgesteld. In bijiage 6 wordt nader ingegaan op de verschillende studies 1). 5.4.2 De gevolgen voor het energieverbruik en de C02-uitstoot

1) De aandacht gaat daarbij met name uit naar de gehanteerde uitgangspunten en veronderstellingen, alsmede naar het gekozen referentiescenario.

label 5.2 geeft een indicatie van het effect van het totale door de Europese Commissie geformuleerde beleidspakket voor het energieverbruik en de COa-uitstoot in de EG en de afzonderlijke lidstaten. Daarbij moet worden bedacht dat DRI bij de berekeningen met betrekking tot de hoofdvariant heeft verondersteld dat slechts het niet-energetisch verbruik van brandstoffen van de heffing wordt vrijgesteld waardoor de tabel een te positief beeld kan schetsen van de te verwachten energiebesparing en C02-reductie. Uit de tabel blijkt dat de berekeningen suggereren dat via het pakket van maatregelen de communautaire C02-uitstoot in het jaar 2000 vrijwel op het niveau van het jaar 1990 kan worden gestabiliseerd. Opvallend is daarbij dat door de grote verschillen tussen lidstaten voor wat produktiestructuur en structuur van de energievoorziening betreft dit niet betekent dat ook de C02-uitstoot in elk van de afzonderlijke landen nagenoeg wordt gestabiliseerd: terwiji onder andere in Duitsland en Frankrijk de totale C02-uitstoot in het jaar 2000 ten gevolge van het beleidspakket geringer zai zijn dan in het jaar 1990, zaI deze in Nederland meer dan 5 procent hoger zijn, zo blijkt uit de tabel. Deze ongelijke reducties in de diverse lidstaten vormen een uiting van de duidelijke verschillen in de marginale kosten van energiebesparing en C02-reductie binnen de EG. Het relatief geringe effect van het pakket op de Nederlandse uitstoot van CO2 is vooral het gevolg van de relatief geringe mogelijkheden in Nederland om over te schakelen op koolstofarme brandstoffen omdat in de Nederlandse uitgangssituatie reeds intensief gebruik wordt gemaakt van het relatief koolstofarme aardgas. Uit het bovenstaande blijkt dat de berekeningen van DRI suggereren dat de realisatie van de nationale C02-reductiedoelstelling aanvullend of verdergaand beleid vergt ten opzichte van het in het referentiescenario en het door de Commissie voorgestelde pakket. Het is echter twijfelachtig of deze suggestie juist is. Ten eerste is het onduidelijk of in het door DRI gehanteerde referentiescenario het beleid dat is geformuleerd in de nota Energiebesparing reeds

59

volledig is meegenomen. Daarnaast is het de vraag of de CO2reductiedoelstelling die Nederland hanteert -gezien de bestaande verschillen in de wijze waarop de jaarlijl<se C02-uitstoot wordt geregistreerd- ook daadwerkelijk scherper is dan de doelstelling van de totale EG (zie paragraaf 4.3). Tabel 5.2 — Ontwikkeling van de totale primaire energiebehoefte en C02-uitstoot in Nederland en de EG 1990 mtoe"/ mio ton CO2

2000 commissiepal^ket

DRIreferentiescenario (1990 = 100)

Nederland

EG

energievraag

110,1

103,2

140,8

112,0

105,5

749,2

110,9

102,1

111,3

100,9

46,5

COj-uitstoot energievraag COj-uitstoot

2670,6

1) Miljoen ton olle-equivalent.

Bron: DRI (1991), tabellen 4.4, 4.10, 4.11, 4.12 en 4.13. Uit de berekeningen van DRI kan ook worden afgeleid weike relatieve bijdrage de regulerende energieheffing levert aan de gerealiseerde reductie van het energieverbruik en de C02-uitstoot ten opzichte van het referentiescenario. Figuur 5.1 geeft hier inzicht in. Deze figuur laat ook zien dat vanaf het jaar 2000 het energieverbruik en de C02-uitstoot in de Gemeenschap weer een stijgende tendens vertonen. Dit hangt met name samen met het feit dat DRI voor de periode na 2000 veronderstelt dat het tarief van de heffing wordt aangepast op grond van de inflatie en dus niet meer toeneemt in reele termen. Figuur 5.1 — Ontwikkeling van de C02-uitstoot in de EG (in miljoen ton CO2) uitgaande van het referentie-scenario, een regulerende energieheffing en het totale beleidspakket Mil. tonnes of COj 3.200 Reference

3.100 •

Taxes Only

EC Package

1990

1995

Bron:DRI(1991), p. 2. 60

2000

2005

DRI houdt niet expliciet rekening met verplaatsingseffecten near landen zonder vergelijkbare maatregelen. In de mate dat deze op zullen treden leiden deze uiteraard tot een aanvullende reductie vanhetcommunautaireenergieverbruikendecommunautaireC02uitstoot, zonder dat dit overigens gepaard gaat met een reductie op mondiaal niveau. 5.4.3 De mogelijke macro-economische effecten Ondanks een aantal beperkingen geeft de studie van DRI -vanwege de vrij goede aansluiting op de voorstellen van de Europese Commissie- vermoedelijk beter dan andere studies een indicatie van de mogelijke gevolgen van de invoering van het door de Commissie voorgestelde beleidspakket. Overigens zijn de verschillen tussen de uitkomsten van de diverse studies betrekkelijk gering 1).

, , , . , . . , ,

, .

_,

Volgens het rapport van DRI zaI de uitvoering van het door de Europese Commissie geformuleerde beleidspakket slechts tot een zeer bescheiden vermindering leiden van het in het referentiescenario voorziene gemiddelde groeitempo van het BBP in de periode 1992-2005. Voor de periode direct na de introductie van het beleidspakket wordt zelfs een bescheiden toename van het communautaire BBP voorzien vanwege het bestedingseffect van de uit dit pakket voortvloeiende investeringen. DRI verwacht voor de periode tot het jaar 2000 een geringe toename van het jaarlijkse communautaire investeringsniveau ten opzichte van het referentiescenario en voor de periode na het jaar 2000 juist een lets lager investeringsniveau. Uitvoering van het beleidspakket zaI daarnaast, volgens DRI, leiden tot een gemiddelde jaarlijkse stijging van de groothandelsprijzen (exclusief energiedragers) in de periode 1992-2005 in zowel de EG als in Nederland met circa 0,2 procent. Deze stijging is geconcentreerd in de periode tot het jaar 2000. Met het -tot het jaar 2000- jaarlijks opiopen van de heffing neemt ook de voor terugsluizing beschikbare Rationale heffingsopbrengst geleidelijk toe. Deze wordt door de overheden gedeeltelijk teruggegeven in de vorm van lagere werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen hetgeen leidttot verlaging van de arbeidskosten ten opzichte van het referentiescenario en gedeeltelijk in de vorm van een verlaging van de inkomstenbelasting. Ondanks deze verlaging van de directe belastingen heeft uitvoering van het additionele beleidspakket in alle lidstaten met uitzondering van Griekenland, lerland en Portugal, een bescheiden negatief effect op de in het referentiescenario voorzien jaarlijkse groei van het reeel beschikbaar inkomen. Bepalend voor de op sommige punten duidelijke verschillen tussen de effecten van het beleidspakket in de diverse lidstaten zijn met name onderlinge verschillen met betrekking tot de sectorstructuur en de 'fuel-mix' in de uitgangssituatie, alsmede de veronderstelling van DRI dat slechts in de armere lidstaten de toename van de inflatie volledig wordt gecompenseerd in de nominate lonen. In alle landen komt als gevolg van het beleidspakket het werkloosheidsniveau in het jaar 2005 lets hoger te liggen dan in het referentiescenario. In Nederland neemt als gevolg van het pakket de gemiddelde jaarlijkse groei van de werkgelegenheid iets af, hetgeen uitmondt in een werkloosheidspercentage in het jaar 2005 van 5,7 procent (ten opzichte van 5,1 procent in het referentiescenario).

I) Zie biivoorbeeld de conclusie van oe

,-.

foropesecomm/is/e/n. The Climate chai\enge'ti992).p.6r.

Ondanks het feit dat de gehele heffingsopbrengst wordt teruggesluisd in ds richting van bedrijven en gezinnen leidt de uitvoering 61

.

.

.

. , .^ .

,

. . . , , .

•

»

_ii ^

van het EG-beleidspakket voor de meeste landen tot een verslechtering van de situatie van de overheidsfinancien. De door dit pakket opgeroepen endogene effecten als de lagere groei van het BBP, de hogere werkloosheid, de hogere interestvoet en een lagere opbrengst van de bestaande accijnzen op brandstoffen zijn daarvan de oorzaak. De in het referentiescenario voor Nederland voorziene daling van het financieringstekort wordt daardoor gedeeltelijk doorkruist 1). 5.4.4 De gevolgen voor de concurrentiepositie 2) De gevolgen van de invoering van een regulerende energieheffing in de EG voor de concurrentiepositie van de bedrijven binnen de Gemeenschap zijn in sterke mate afhankelijk van de modaliteiten van een dergelijke heffing. Met nanne kan in dat verband worden gewezen op de mate waarin bepaalde bedrijven of sectoren geheel of gedeeltelijk van de heffing worden vrijgesteld. In het eerste deal van deze subparagraaf wordt in algemene zin ingegaan op de gevolgen voor de concurrentiepositie indien geen vrijstellingen zouden worden verleend. In het tweede deel wordt het effect van de heffing op de concurrentiepositie bezien in het licht van de specifieke vormgeving van de heffing zoals die is beschreven in de ontwerprichtlijn.

1) Het referentiescenario gaat uit van een tei
De gevolgen zonder vrijstellingen De invoering van een regulerende energieheffing kan indien deze in de voile omvang geldt voor alle bedrijven op korte termijn langs twee wegen de concurrentiepositie van het Nederiandse bedrijfsleven nadelig be'invloeden. In de eerste plaats leidt de introductie van een dergelijke heffing tot een relatieve verslechtering van de concurrentiepositie ten opzichte van bedrijven die gevestigd zijn buiten het heffingsgebied voor dat deel van de (voor de wereldmarkt producerende) bedrijven dat geconfronteerd wordt met een heffingslast die hoger is dan de lastenverlaging die het gevolg is van de terugsluizing van de heffingsopbrengsten. Uiteraard zullen met name de energie-intensieve bedrijven hiertoe behoren alsmede de keten van daaraan toeleverende bedrijven 3). Een beperkt aantal van deze energie-intensieve bedrijven zai de uit de energieheffing voortvloeiende kostprijsverhoging door kunnen berekenen aan de afnemers, de meesten zullen -vanwege een toenemende concurrentie vanuit landen die geen vergelijkbare maatregelen hebben genomen- op straffe van verlies van marktaandeel noodgedwongen hun winstmarge moeten verkleinen of zelfs hun produktie moeten staken. De mate waarin bedrijven worden geconfronteerd met toenemende concurrentie van buiten de EG is -behalve van de hoogte van de heffing- met name afhankelijk van de transportkosten voor de betrokken produkten. Naarmate deze relatief lager zijn, zaI de invoering van een regulerende energieheffing sneller extra invoer van buiten de EG uitlokken 4). Voor zover de introductie van een regulerende energieheffing in de EG leidt tot een verslechtering van de concurrentiepositie ten opzichte van bedrijven in niet lidstaten, kan deze als ongewenst worden beschouwd; een dergelijk concurrentievoordeel is immers nietgebaseerd op verschil in echte' comparatieve kosten, maar op verschillen tussen landen voor wat de mate betreft waarin externe effecten zijn geinternaliseerd. Dit geldt echter niet indien bij de produktie in deze landen gebruik wordt gemaakt van minder energie-intensieve produktieprocessen of van duurzame energiebronnen. In dit verband kan bijvoorbeeld 62

worden gedacht aan bepaalde produktieprocessen die als gevolg van andere klimatologische omstandigheden in Nederlandse bedrijven meer energie vergen dan in bedrijven in bepaalde niet-EGlanden. In dergelijke gevallen zai het via een heffing internaliseren van de externe effecten van het energieverbruik op het milieu leiden tot een verschuiving van de connparatieve kosten die geaccepteerd zaI moeten worden. De introductie van een regulerende energieheffing in EG-verband kan daarnaast leiden tot een wijziging van de concurrentieverhoudingen binnen de EG omdat de heffing leidt tot een wijziging van de relatieve prijsverhouding tussen energie en andere produktiefactoren. Hierdoor worden substitutieprocessen opgeroepen ten koste van (zeer) energie-intensieve produkten. Daarbij komt dat de invoering van een regulerende energieheffing ook leidt tot het duurder worden van het transport waardoor de intra-communautaire handel wordt afgeremd. Deze opgeroepen wijzigingen in de Europese concurrentieverhoudingen kunnen resulteren in een minder energie- en transportintensieve wijze van produceren en consumeren en vormen daarom een gewenst effect van een Europese energieheffing.

1j Uit verschillende onderzoeken isgebleken dat het voeren van een verdergaand milieubeleid ook daadwerkelijk positieve effecten heeft gehad in een aantai landen. In dat verband wordt veelal gewezen op de ervaringen van Duitsland en Japan. Zo heeft de introductie van een heffing op zwaveidioxide in Japan bijvoorbeeld geresulteerd in een dominante rol van het Japanse bedrijfsleven in de ontzwavelingstechnologie. Ook de Nederlandse heffing in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewater wordt in dit verband vaak genoemd. Deze heffing heeft geleid tot een toonaangevende positie van Gist Brocades met betrekking tot apparatus waarin procesgeintegreerde afvalwaterbehandeling wordt gerealiseerd. Voor nader onderzoek met betrekking tot dit onderwerp. zie onder andere: Commission of the European Communities, Industrial Competitiveness and Protection of the Environment SECI92I 1986 final, Brussel, 4 november 1992; M.E. Porter, The Competitive Advantage of Nations* Londen 1990, hoofdstuk 12; CED, Rapport Economie en IVlilieu, SER, publikatienr 91/18, Den Haag 1991, p. 59.

Ookop(middel)langetermijn heeft de invoering van een regulerende energieheffing in de EG zowel positieve als negatieve effecten op de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven. Enerzijds kan een dergelijke heffing leiden tot een verplaatsing van met name energie-intensieve industrieen near gebieden waarvoor geen vergelijkbare maatregelen gelden. De economische positie van de Gemeenschap zaI daardoor worden verzwakt zonder dat op wereldschaal een beperking van het energieverbruik en de C02-uitstoot wordt bewerkstelligd. Anderzijds kan het via een heffing verhogen van de communautaire energieprijzen de ontwikkeling en toepassing van energiebesparende technologische vooruitgang binnen de Gemeenschap stimuleren en daardoor nieuwe afzetmarkten creeren voor in de Gemeenschap voortgebracht eindprodukten of kapitaalgoederen. De invoering van een communautaire heffing kan op termijn derhaive ook leiden tot een versterking van de concurrentiepositie van de in de EG gevestigde Industrie 1). De mate waarin dit laatste effect in de praktijk optreedt wordt niet alleen bepaald door het tempo waarin landen buiten de Gemeenschap vergelijkbare maatregelen treffen, maar ook door de ontwikkeling van de energieprijzen in de nabije toekomst; de kans dat invoering van een regulerende energieheffing in de EG leidt tot een voorsprong van de in de EG gevestigde Industrie is uiteraard groter naarmate ook niet EG-landen zullen worden geconfronteerd met stijgende energieprijzen. Uit het bovenstaande blijkt dat invoering van een regulerende energieheffing in de EG die in de voile omvang geldt voor alle bedrijven en voor alle vormen van energieverbruik, zowel gewenste als ongewenste effecten op de concurrentieverhoudingen zaI hebben. De verhouding tussen ongewenste effecten op de concurrentiepositie en effecten die met de heffing worden beoogd in een bepaald land hangt onder andere af van de energie-intensiteit van de produktie en de geografische spreiding van de afzet. Het CPB heeft de invoering van een heffing in de EG niet afzonderlijk onderzocht. Wei blijkt uit het onderzoek van het CPB dat zelfs in het geval van de invoering van een algemene heffing op energie in het gehele OESO-gebied zonder bufferend beleid de energie63

besparing vooral het gevolg zai zijn van optredende verplaatsingseffecten. Deze ongewenste effecten op de concurrentieverhoudingen hebben een duidelijk groter effect op het energieverbruik dan de -met de heffing beoogde- verbetering van de energie-efficiency. In het geval van de beperking van het heffingsbereik tot de EG geldt dit uiteraard nog sterker.

1) In het onderzoek van KWW blijven de specifieke compensatie-effecten als gevolg van de terugsluizing van heffingsopbrengsten in eerste instantie buiten beschouwing. De effecten van terugsluizing warden siechts in aigemene zin verkend in een afzonderlijke paragraaf. Daarin wordt geconcludeerd dat noch generieke terugsluizing via de btw, noch via de loon- en inkomstenbelasting leidt tot voldoende compensatie voor de sectoren waarvan uit de studie blijkt dat hun positie drastisch wordt aangetast (pp. 46 en 47). 2) KWW op.cit.. p. 43. Informatie met betrekking tot het totale energieverbruik (dat wil zeggen inclusief het gebruik van energie als grondstof) per eenheid nationaal produkt van een aantal industriele sectoren voor Nederland en vier andere Europese Ianden is te vinden in paragraaf 7.2. van de eindrapportage van de stuurgroep. Daarnaast wordt in het rapport van KWW een aantal case-studies behandeld (waarin het gebruik van energie als grondstof buiten beschouwing blijftj. 3) Een dergelijke stijging van de invoer vanuit EVA-landen blijft uiteraard uit indien het heffingsbereik wordt uitgebreid tot het grondgebied van de Europese Economische Ruimte waarvan ook de EVA-landen deel uitmaken. Gezien de plannen en ervaringen van EVA-landen met regulerende heffingen (zie paragraaf 4.5) is dat allerminst denkbeeldig. 4) KWW, op.cit, p. 43. 5) Ibid, p. 4S.

De invloed van vrijstellingen In het voorgaande is geabstraheerd van de mogelijkheid om bij invoering van een communautaire regulerende energieheffing bedrijven geheel of gedeeltelijk vrij te stellen van de heffing of op andere manieren ongewenste effecten op de concurrentiepositie te voorkomen. Dit is niet het geval in het onderzoek van Krekel, Van der Woerd, Wouterse BV Management Consultants (KWW) dat tot doel had inzicht te verschaffen in de gevolgen voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven van de invoering van een regulerende energieheffing in communautair verband 1). KWW is er in het onderzoek -dat is verricht in opdracht van de Stuurgroep regulerende energieheffingen- van uitgegaan dat het non-energetisch gebruik van grondstoffen van de heffing wordt vrijgesteld. In het rapport wordt de conclusie getrokken dat, indien geen verdere vrijstellingen worden verleend, ten gevolge van de eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing in de EG een groot aantal energie-intensieve sectoren zaI worden geconfronteerd met een scherpe toename van de concurrentie van buiten de EG. Voor de meeste in het rapport onderscheiden produktstromen wordt het zogenoemde neutrale heffingsbereik (het geografisch bereik waarbij geen storende neveneffecten meer optreden) namelijk pas bereikt bij een heffing op mondiale schaal 2). Dit zaI volgens het rapport op de korte termijn leiden tot een groei van de invoer vanuit de EVA-landen 3) en in mindere mate vanuit landen buiten Europa, en op langere termijn tot verschuivingen van basisindustrieen naar de periferie van Europa (Noord-Afrika, MiddenOosten, Oost-Europa). In het KWW-rapport wordt geconcludeerd dat bij de invoering van een heffing met de door de Europese Commissie voorgestelde hoogte met name de concurrentie wordt bevorderd tussen bedrijfstakken die elkaar nu reeds beconcurreren qua prijs en toepassing. Substantiele verschuivingen vinden pas plaats bij heffingen van 100 procent en meer 4). Invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband zaI volgens KWW op beperkte schaal leiden tot de penetratie van besparingstechnologieen. Vergaande penetratie van besparingstechnieken komt pas bij heffingsniveaus van 100 procent of meer tot stand 5). Zoals in paragraaf 5.3 is aangegeven, bevat de ontwerp-richtlijn, buiten de vrijstelling voor het non-energetisch verbruik van brandstoffen, nog een aantal elementen die er op gericht zijn een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven te voorkomen. In dit verband kan er bijvoorbeeld op worden gewezen dat indien, zoals in de ontwerp-richtlijn wordt voorgesteld, de invoering van de heffing in de EG afhankelijk wordt gesteld van soortgelijke maatregelen door andere OESO-landen de invoering van de heffing niet tot een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van Europese bedrijven ten opzichte van bedrijven in andere OESO-landen kan leiden. Ook de andere in paragraaf 5.3 genoemde elementen (de volledige of gedeeltelijke vrijstelling voor energie-intensieve bedrijven, de investeringsaftrek en de vrijstelling van het non-energetisch verbruik van energie) 64

zullen bijdragen aan het voorl
veel mogelijk beslissingen bij de vertaling van de richtlijn in nationaal beleid over te laten aan de lidstaten. Een eerste onduidelijkheid betreft het door de Commissie gehanteerde uitgangspunt van budgettaire neutraliteit 1). In dit verband kan worden opgemerkt dat in de ontwerp-richtlijn geen onderscheid wordt gemaakt tussen de initiele en de feitelijke opbrengst van de heffing. De feitelijke opbrengst zaI lager zijn dan de initiele opbrengst omdat de invoering van een reguierende heffing per definitie zijn eigen grondslag aantast. De invoering van een reguierende energieheffing kan daarnaast de grondslag van andere belastingen of heffingen beVnvloeden 2). De feitelijke opbrengst is bepalend voor de mogelijkheden van terugsluizing indien neutraliteit voor het financieringssaldo van de overheid wordt beoogd. Daarnaast bestaat er onduidelijkheid over of de Commissie daadwerkelijk wil gaan controleren of de nationale opbrengst van de heffing daadwerkelijk wordt teruggesluisd, en zo ja, op weike wijze. De ontwerp-richtlijn verplicht de lidstaten siechts tot het voorlichten van de Commissie met betrekking tot de wijze waarop de opbrengst van de heffing wordt teruggesluisd. De raad is van oordeel dat een scherp toezicht op de naleving van de nationale budgettaire neutraliteit praktisch onmogelijk is en bovendien in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Het is echter denkbaar dat de lidstaten de heffingsopbrengst op een wijze zullen gebruiken die bepaalde sectoren binnen de eigen economie oneigenlijke concurrentievoordelen biedt op de Europese markt. Om die reden dient de Europese Commissie er strikt op toe te zien dat de wijze waarop de lidstaten de heffingsopbrengst terugsluizen niet in strijd is met de bestaande communautaire mededingingswetgeving.

1) Overigens wordt in de mededeling van de Europese Commissie van 13 mei 1992 tevens opgemerkt dat de Commissie met interesse Itennis heeft genomen van tiet voorstel dat Brazilie en Argentinie in het l(ader van de voorbereiding van UNCED hebben gedaan om een heffing van 1 dollar per barrel olie in te voeren waarvan de opbrengst ten goede zou moeten komen aan de minst ontwikkelde landen. Een dergelijke heffing zou echter in strijd zijn met het principe van budgettaire neutraliteit. 2) Het CPB spreekt over ex ante neutraliteit en ex post neutraliteit. Dit laatste betekent dat alle in de variant endogeen opgeroepen effecten op overheidsinkomsten en -uitgaven voor wat hun doorwerking op het financieringstekort betreft hoe dan ook gecompenseerd worden (Werkdocument no. 43, p 170). 3) De reactie zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het verminderen van de investeringen in de winning van olie in marginale olievelden. Zie het redactioneel commentaar in OPEC-bulletin van juni 1992. Overigens wordt in het rapport The Climate Challenge' van de Europese Commissie geconcludeerd dat het invoeren van een reguierende energieheffing uitsiuitend in de EG siechts een zeer bescheiden effect zou hebben op de wereldhandelsprijzen van primaire energiedragers.

Behalve onduidelijkheden over het voorstel van de Commissie bestaan er ook onzekerheden over de effecten van de uitvoering daarvan. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen onzekerheden met betrekking tot de energiebesparingseffecten en onzekerheden met betrekking tot de economische effecten van de heffing. Genoemde onzekerheden zijn ten dele een gevolg van het feit dat er geen onderzoek beschikbaar is waarin de effecten van de door de Commissie voorgestelde heffing afzonderlijk worden bepaald. De onzekerheden zijn uiteraard ten dele ook onvermijdelijk: de concrete energiebesparings- en economische effecten zijn mede afhankelijk van ontwikkelingen op de wereldenergiemarkten (zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van de produktie van aardgas en aardolie in Rusland en de beschikbaarheid daarvan voor andere landen) en van de wijze waarop economische subjecten binnen en buiten de EG de komende decennia zullen reageren op de invoering van de heffing. Zo bestaan er bijvoorbeeld onzekerheden over de lange termijn prijselasticiteiten van de vraag naar en het aanbod van energie, over het tempo van energiebesparende technologische ontwikkeling en over de vraag hoe de OPEC-landen zullen reageren op de als gevolg van de heffing te verwachten daling van de afbronprijzen 3). Onzekerheid over de economische effecten bestaat er ook omdat niet bij voorbaat kan worden voorspeld of het mogelijk zaI zijn de hele operatie zodanig vorm te geven dat er maatschappelijke overeenstemming en duidelijkheid bestaat over de omvang en de wijze van heffen en terugsluizen. Zonder een dergelijke overeen66

stemming zai de introductie van de heffing gepaard gaan met pogingen van economische subjecten de heffingslast af te wentelen op anderen, waardoor een loon-prijsspiraal kan ontstaan. Uit de berekeningen van het CPB blijkt dat dit tot (grote) onevenwichtigheden kan leiden 1). Deze onevenwichtigheden hoeven niet beperkt te blijven tot het betrokken land, maar kunnen ook doorwerken in andere lidstaten. Om de kans hierop zo gering mogelijk te maken, is het van groot belang dat de introductie van de heffing en het terugsluizen viekkeloos verloopt en in de tweede pleats dat het terugsluizen ook als zodanig door bedrijven en gezinnen wordt herkend. 5.5.3 Uitvoerbaarheid en complementair beleid Het is moeilijk om in dit stadium van de besluitvorming over de ontwerp-richtlijn een helder beeld te verkrijgen van de uitvoerbaarheid daarvan en in de aard van het voor de invoering van de heffing noodzakelijke complementaire beleid. Om die reden wordt in deze subparagraaf slechts een aantal algemene opmerkingen en waarschuwingen geformuleerd die in dit verband op zijn plaats lijken. Deze hebben met name betrekking op de elementen die in de ontwerp-richtlijn zijn opgenomen met het oog op het voorkomen van een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven. Een eerste opmerking betreft de uitvoerbaarheid van de door de Commissie voorgestelde relatie tussen het heffingspercentage en de hoogte van de energiekosten (inclusief alle belastingen met uitzondering van de btw) in relatie tot de toegevoegde waarde van het betreffende bedrijf. In dat verband kan erop worden gewezen dat nationale overheden in veel gevallen geen inzicht hebben in de omvang van het energieverbruik van bedrijven. Om te kunnen controleren of bedrijven in aanmerking komen voor een gereduceerd tarief, zai deze informatie door de overheid verzameld dan wel de opgave van de bedrijven hieromtrent gecontroleerd moeten worden. Met betrekking tot deze constructie kan vervolgens worden opgemerkt dat deze uitnodigt tot het uitbesteden van bepaalde werkzaamheden of het in dienst nemen van externe werknemers, tot het onderbrengen van de energieleverantie of de produktiefactor arbeid in aparte rechtspersonen of tot een verticale opsplitsing van de bedrijfskolom om daarmee de verhouding tussen energiekosten en toegevoegde waarde te beVnvloeden, zodat een laag heffingspercentage gaat gelden. Onderzocht moot worden of het de voorkeur verdient in deze regeling de koppeling aan de toegevoegde waarde te vervangen door een koppeling aan de produktiewaarde. Deze kan in mindere mate dan de toegevoegde waarde door bedrijven worden beVnvloed. Het creeren van rechtspersonen die als enige taak hebben energie te leveren aan de rechtspersoon waarin de feitelijke produktie plaatsvindt, kan in dat geval onaantrekkelijk worden gemaakt door aan de regeling toe te voegen dat de heffingsreductie slechts geldt indien bedrijven concurrentie ondervinden uit landen waarvoor geen soortgelijke maatregelen gelden. Eveneens wenst de raad te waarschuwen voor mogelijke problemen in de uitvoeringssfeer bij de invoering van de mogelijkheid de kosten van nieuwe investeringen met het oog op energiebesparing of de 1) CPB. werkdocument no. 43. label III.6. reductie van de COa-emissies gedeeltelijk in mindering te brengen paragraaiIII.2. op de verschuldigde heffingslast. Aangezien voorgesteld wordt de 67

Europese regulerende energieheffing te laten 'meeliften' met de accijnzen op minerale olien, is een directe aftrek van de investeringskosten onmogelijk; de heffing wordt immers geind via de energiedistributeurs. De verrekening van de investeringskosten moet daarom afzonderlijk worden geregeld via een speciale constructie die grote uitvoeringstechnische problemen met zich kan brengen 1). Los daarvan zai moeten worden bepaald weike investeringsuitgaven in mindering mogen worden gebracht op het verschuldigde heffingsbedrag. Uitvoeringsproblemen zouden zich eveneens kunnen voordoen als -zoals door de Commissie wordt voorgesteld- de eventuele volledige en tijdelijke vrijstellingen voor bepaalde (energie-intensieve) bedrijven worden gekoppeld aan krachtige pogingen tot energiebesparing of vermindering van de C02-emissies van die bedrijven. Daarbij komt bijvoorbeeld de vraag aan de orde hoe afspraken in de privaatrechtelijke sfeer (de reeds afgesloten energiebesparingsconvenanten) kunnen worden gekoppeld aan verplichtingen in de publiekrechtelijke (belasting)sfeer. Daarnaast rijst de vraag in hoeverre rekening kan en moet worden gehouden met energiebesparingsinspanningen die bedrijven in het verleden hebben gedaan. 5.5.4 De modaliteiten van de heffing In deze subparagraaf komt de vraag aan de orde of er, om andere dan uitvoeringstechnische redenen, aanleiding is de modaliteiten van de voorgestelde heffing te wijzigen. In dat verband wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan de heffingshoogte, de wijze waarop de ontwerp-richtlijn beoogt ongewenste effecten op de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven te voorkomen en de bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Commissie en de afzonderlijke lidstaten.

1> Een vergelijking dringt zich in dit verband op met de gangbare praktijk rond de vroegere Wet op de investeringsrekening (WIRj.

De effectiviteit van de heffing -de mate waarin de met de heffing nagestreefde doelen energiebesparing en vermindering van de uitstoot van CO2 worden gerealiseerd- wordt vooral bepaald door de hieffingshoogte in relatie tot de gevoeligheid van de vraag naar energie voor een prijsverandering. Op korte termijn, gegeven de bestaande kapitaalgoederenvoorraad, is de elasticiteit laag. De langere-termijnelasticiteiten zijn hoger omdat een stijging van de energieprijzen het investeren in besparingstechnologieen rendabel kan maken. De mate waarin deze investeringen zullen plaatsvinden, is afhankelijk van de verhouding tussen de omvang van de stijging van de energieprijzen en de kosten van de beschikbare besparingstechnologieen. In de loop der tijd kunnen door technische vooruitgang deze kosten echter dalen, waardoor bij dezelfde energieprijs een groter aantal besparingstechnologieen rendabel wordt. Bij de bepaling van de -bezien vanuit de optiek van de energiebesparing- optimale hoogte van een regulerende energieheffing spelen twee zaken een rol. Ten eerste geldt dat, naarmate de eenvoudige besparingsmogelijkheden zijn benut, steeds grotere prijsstijgingen van energie nodig zijn om dezelfde energiebesparing te realiseren. Daarnaast moet worden geconstateerd dat in de huidige situatie met in vergelijking met het recente verleden zeer lage reele energieprijzen, kleine veranderingen in de energieprijzen nauwelijks een stimulans zullen vormen om kapitaalgoederen te vervangen die zijn gekocht of ontworpen in een periode met hogere reele energieprijzen. Slechts omvangrijke veranderingen in de reele energieprij68

zen zullen op grote schaal energiebesparende investeringen uitlokken. Het CPB spreekt over een drempelwaarde van de energieprijs die moet worden bereikt alvorens een groot aantal besparingsopties binnen bereik komt. Indien de energieprijzen vervolgens echter blijven stijgen, neemt het effect daarvan -in termen van aanvullende energiebesparing- op een bepaald moment weer af. Uit berekeningen van het CPB met het energievraagmodel CENECA blijkt dat de prijsgevoeligheid van het energieverbruik het grootst is in het prijstraject dat ligt tussen 50 en 150 procent boven de energieprijs van 1990 1). In dit verband is het van belang op te merken dat -uitgaande van de door het CPB verwachte ontwikkeling van de energieprijzen en het algeheel prijsniveau- invoering van de door de Commissie beoogde heffing niet leidt tot reele energieprijzen in het jaar 2000 die hoger zijn dan die in 1980. De door de Commissie voorgestane gefaseerde invoering van de heffing verdient de voorkeur boven de invoering van een heffing ineens. Een fasering van de invoering is niet van invloed op de uiteindelijke effecten van de heffing en kan excessieve kapitaalvernietiging voorkomen. Van belang is daarbij wel dat er, zoals in het voorstel van de Commissie het geval is, duidelijkheid bestaat over het tijdpad van de jaarlijkse verhogingen en de uiteindelijke hoogte van de heffing, zodat er bij onderzoek en ontwikkeling alsmede bij investeringen op vooruitgelopen kan worden. Aan het vermijden van ongewenste effecten op de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven wordt door de raad veel belang gehecht in het geval dat de EG besluit tot een eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing. Dit belang blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het verdwijnen van de 10 procent energieintensiefste industriele bruto produktie uit Nederland als direct effect zou hebben een verlies van circa 5 procent van de werkgelegenheid en 15 procent van de export, bij een energieverbruik dat ongeveer 50 procent lager ligt 2). In beginsel kunnen deze ongewenste effecten zowel worden voorkomen via een stelsel van impoitheffingen en exportrestituties aan de buitengrenzen van de EG als via een stelsel van (gedeeltelijke) vrijstellingen.

1) Het betreft hier informatie uit een notitie van het CPB die dit instituut speciaal ten behoeve van dit adviesproject heeft opgesteld. lie bijiage 6 voor een korte samenvatting van deze notitie. Overigens wordt aan het in de tekst gestelde toegevoegd dat de prijsgevoeligheid van het energieverbruik in bedrijven in belangrijke mate wordt getemperd door de lage waarde van de prijselasticiteit in de chemie. In deze sector zijn zeer beperkte besparingsmogelijkheden. 2) Dit voorbeeld heeft betrekking op het totaie verbruik van energie, dat wil zeggen inclusief het non-energetisch verbruik. Bron: V. Herzberg en B. Minne, Nederlandse Industrie en regulerende energieheffing, Centraal Planbureau, Onderzoeksmemorandum no. 90, februari 1992, p. 2. 3) Zie ook: Commissie van Economische Deskundigen, Economie en Milieu SER, publikatienr 91/18, Den Haag 1991.

Via importheffingen kunnen oneigenlijke concurrentievoordelen van bedrijven buiten de EG op de EG-markt worden weggenomen, terwiji via exportrestituties oneigenlijke concurrentienadelen van bedrijven uit de EG op markten buiten de EG kunnen worden weggenomen. Een dergelijke aanpak is gebaseerd op de gedachte dat landen die geen adequaat milieubeleid voeren, in feite bedrijfstakken (impliciet) subsidieren door het milieu om niet ter beschikking te stellen 3). Een dergelijke aanpak biedt zowel voordelen als nadelen ten opzichte van een aanpak met vrijstellingen. Een voordeel is dat bij een aanpak via handelsmaatregelen in tegenstelling tot bij een aanpak met vrijstellingen, de ongewenste effecten van de regulerende energieheffing vermeden worden zonder ook de gewenste effecten (energiebesparing) teniet te doen. Een ander verschil is dat handelsmaatregelen een veel directer signaal vormen in de richting van de landen die geen vergelijkbare maatregelen treffen dan vrijstellingen. Dit kan echter als een voordeel maar ook als een nadeel worden beschouwd: enerzijds wordt via dit signaal een prikkel gegeven aan andere landen om soortgelijk beleid te voeren; anderzijds kunnen handelspolitieke maatregelen (ongerechtvaardigde) tegenmaatregelen van andere landen oproepen en op die manier

69

langdurige schade toebrengen aan de wereldeconomie. Om deze laatste reden meent de raad dat het handelspolitieke instrumentarium met de grootst mogelijke terughoudendheid moet worden gehanteerd en dat handelsmaatregelen slechts kunnen worden overwogen voor een beperkt aantal zeer energie-intensieve produkten waarvan de producenten elkaar op de gehele wereld beconcurreren. Dergelijke heffingen moeten in elk geval aan een aantal criteria voldoen die in de GATT zijn vastgelegd: keuze voor het minst handelsverstorende instrument, proportionaliteit en transparantie. In het navolgende wordt nader ingegaan op de mogelijke rol die vrijstellingen kunnen spelen tot in mondiaal verband overeenstemming is bereikt over een gecoordineerde aanpak van de mondiale milieuproblemen. Indien de heffing daadwerkelijk een mondiaal schaalbereik zou verkrijgen zijn vrijstellingen in beginsel overbodig. Zoals in paragraaf 5.3 is aangegeven bevat de ontwerp-richtlijn van de Europese Commissie een aantal elementen die er op gericht zijn een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de communautaire bedrijven te voorkomen: de conditionaliteit van de heffing, de vrijstelling voor het non-energetische verbruik van energie, de volledige of gedeeltelijke vrijstelling voor energie-intensieve bedrijven en de investeringsaftrek. De raad wenst in dit verband een aantal opmerkingen te maken over een aantal van deze elementen afzonderlijk en over deze elementen in hun onderlinge samenhang. Daarbij gaat het met name om de vraag of deze elementen zo zijn gekozen dat zij enerzijds toereikend zijn om te voorkomen dat de ongewenste effecten van de heffing op de concurrentiepositie zich voordoen en anderzijds een zo gering mogelijke beperking inhouden op de gewenste effecten van de heffing. Alvorens aan de genoemde elementen uit het voorstel van de Europese Commissie aandacht te besteden, wordt in deze paragraaf echter ingegaan op de -niet door de Europese Commissie genoemde- mogelijkheid de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven te beschermen door het hanteren van een heffingsvrije voet. Deze mogelijkheid is onder andere door de WRR bepleit. De omvang van de vrijstelling aan de voet voor bedrijven zou daarbij moeten worden bepaald op grond van (de gevaren voor) de concurrentiepositie en het gevaar van ongewenste verplaatsingen van economische activiteiten naar het buitenland. Het belangrijkste voordeel van een dergelijke heffing boven een heffing waarvan bepaalde bedrijven of sectoren volledig worden vrijgesteld (zoals door de Europese Commissie is voorgesteld), is dat een dergelijke heffing, in tegenstelling tot een heffing met specifieke vrijstellingen, voor alle verbruikers een duidelijke stimulans kan vormen tot energiebesparing. Dit kan de legitimiteit van de heffing vergroten. Een tweede voordeel is dat een heffing met een vrijstelling aan de voet in beginsel zo kan worden vormgegeven dat deze met name drukt op dat dee! van het energieverbruik van bedrijven dat daadwerkelijk vermijdbaar is, hetgeen het regulerend effect van de heffing bevordert. Een ander belangrijk voordeel van het hanteren van heffingsvrije voeten is dat daardoor de opbrengst van de heffing aanzienlijk kan worden beperkt, hetgeen de terugsluisoperatie aanzienlijk zou vereenvoudigen. De mate waarin de genoemde voordelen ook daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd, is afhankelijk van de wijze waarop de heffing in de praktijk wordt vorm70

gegeven. In dat verband dient met name te worden gewezen op de praktische problemen die zich voor zullen doen bij het op objectieve en rechtvaardige wijze vaststellen van een dergelijke vrije voet voor (middel)grote bedrijven. De mogelijkheid is geopperd deze te baseren op een vergelijking van de laatste bekende cijfers over het energieverbruik van de verschillende bedrijven binnen een bepaalde sector. Deze cijfers geven een indicatie voor de 'best practical means' in de betreffende sector. Mogelijke problemen die zich hierbij kunnen voordoen, hangen bijvoorbeeld samen met de afbakening van de groep bedrijven die met elkaar kan worden vergeleken en de keuze van een redelijke en goed hanteerbare maatstaf voor het bepalen van de omvang van de vrije voet. Onderzoek zaI moeten uitwijzen in hoeverre deze problemen bij de praktische toepassing in communautair of nationaal verband kunnen worden weggenomen en in hoeverre op deze manier een voldoende bescherming kan worden geboden tegen ongewenste effecten op de concurrentiepositie. in bijiage 8 wordt nader ingegaan op een reguierende energieheffing met een vrijstelling aan de voet 1). Met betrekking tot de in het voorstel van de Commissie geformuleerde vrijstellingsmogelijkheden merkt de raad op dat daartussen een duidelijke overlap bestaat. Zo behoren nagenoeg alle bedrijven die fossiele energiedragers gebruiken als niet-energetische grondstof tot de meest energie-intensieve bedrijven 2). Omdat deze bedrijven bovendien veelal voor de wereldmarkt produceren, lijken zij ook zonder een specifieke vrijstelling van het non-energetisch verbruik in aanmerking te komen voor een tijdelijke en volledige vrijstelling krachtens artikel 10 lid 1. Zolang de heffing nog geen mondiaal karakter draagt, zijn dergelijke vrijstellingen noodzakelijk. Daaraan kan worden toegevoegd dat dergelijke vrijstellingen -om wille van de overzichtelijkheid en uitvoerbaarheid- met name voor de hand liggen voor een beperkt aantal grotere bedrijven die de heffing vanwege scherpe internationale concurrentie van buiten de Gemeenschap niet in hun afzetprijzen kunnen doorberekenen. In verband met het maatschappelijke draagvlak voor een heffing is het daarbij van groot belang dat via de inzet van andere instrumenten (als convenanten en directe regulering) wordt bereikt dat de voor genoemde vrijstellingen in aanmerking komende bedrijven een -gegeven de mogelijkheden- maximale bijdrage leveren aan de realisatie van de relevante beleidsdoelstellingen 3). 1) Daarbij wordt onder andere aandacht besteed aan de uitwerking door de WRR en de AER, aan de voordelen van een dergelijke heffing en aan de praktische problemen die zich bij de uitwerking hiervan kunnen voordoen. In deze bijiage wordt overigens ingegaan op de invoering van een heffingsvrije voet voor zowel bedrijven als huishoudens. 2) Overigens zaI nader gedefinieerd moeten worden wat onder niet-energetisch verbruik moet worden verstaan. Zo moet met nietenergetisch verbruik niet alleen het verbruik als grondstof van energiedragers, maar eveneens het niet-energetisch verbruik van energiedragers in metallurgische en elektrolyseprocessen worden bedoeld. 3) In dit verband kan erop worden gewezen dat de milieu-economische literatuur aangeeft dat het gebruik van reguierende heffingen met name doelmatiger is in vergelijking met andere niet-marktconforme instrumenten indien het aantal bronnen groot tot zeer groot is.

Nader onderzoek is noodzakelijk naar de vraag of met deze beide vrijstellingen een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsieven kan worden voorkomen en zo nee, naar de wijze waarop de resterende ongewenste effecten het best kunnen worden vermeden. Ook moet nader worden onderzocht of vrijstellingsbepalingen op proces-, bedrijfs- danwel sectorniveau moeten gelden. Dit onderzoek moet mede de vraag omvatten of een vrijstelling voor een bepaalde sector gewenst is indien met deze sector bindende afspraken zijn gemaakt over de bijdrage aan het energiebesparingsbeleid en het C02-reductiebeleid, alsmede de inzet van het daarbij behorende instrumentarium. Het onderzoek dient verder antwoord te geven op de vraag of naast de genoemde specifieke vrijstellingen, waarvan in de praktijk met name het industriele grootbedrijf zaI profiteren, een generieke regeling zaI moeten worden ingevoerd waardoor ook het middenen kleinbedrijf wordt beschermd voor zover dat ongewenste concurrentienadelen ondervindt ten gevolge van de introductie van de 71

heffing. Bepalend daarvoor is de mate waarin dit deel van het bedrijfsleven concurrentie ondervindt van bedrijven buiten de EG en van bedrijven daarbinnen die van de heffing zijn vrijgesteld, alsmede de energie-intensiteit op bedrijfsniveau. Voorbeelden van generieke regelingen waarvan zowel het energieintensieve groot- als het midden- en kleinbedrijf kunnen profiteren zijn de door de Europese Commissie voorgestelde koppeling van het heffingspercentage aan de energie-intensiteit alsmede de voorgestelde investeringsaftrek. Een nadeel van de voorgestelde relatie tussen het heffingspercentage en de energie-intensiteit is dat door het hanteren van een dergelijk degressief tarief de prikkel tot energiebesparing geringer wordt naarmate de energie-intensiteit hoger wordt. De voorgestelde investeringsaftrek kan een duidelijke stimulans vormen voor investeringen in energiebesparing en C02-reductie. Wei constateert de raad dat indien voor het invoeren van een dergelijke investeringsaftrek wordt gekozen, de regulerende energieheffing gedeeltelijk het karakter krijgt van een bestemmingsheffing.

1) Zie de vooriopige reactie van het Itabinet op de voorsteiien van de Europese Commissie vanjuni 1992 en de regeringsreactie op het WRR-rapport: Milieubeleid' Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid

In het voorstel van de Commissie wordt de inzet van een regulerende energieheffing afhankelijk gemaakt van de invoering door andere OESO-landen van een soortgelijke belasting of maatregelen met gelijke financiele gevolgen. Dit maakt het voorstel van de Europese Commissie de facto tot een heffing in OESO-verband. Bij verschillende gelegenheden heeft het kabinet reeds laten weten zich niet te kunnen vinden in dit onderdeel van het voorstel van de Europese Commissie 1). Met betrekking tot de conditionaliteit meent het kabinet dat het niet zo mag zijn dat de traagste het tempo dicteert. Betwijfeld kan ook worden of de door de Commissie aangebrachte koppeling noodzakelijk is met het oog op de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven. De raad is van mening dat deze conditionaliteit kan vervallen op voorwaarde dat ongewenste effecten op de concurrentiepositie die het gevolg kunnen zijn van een Europese heffing, op andere wijze afdoende kunnen worden voorkomen. Daartoe zijn met name essentieel de vrijstellingsbepalingen waarop de raad in het voorgaande heeft aangedrongen. Mocht het cm weike reden dan ook niet mogelijk blijken om dergelijke vrijstellingsbepalingen in de Europese regelgeving te incorporeren, dan dient alsnog de eis van conditionaliteit te worden gehandhaafd. Overigens geldt dat in veel gevallen de verbreding van het heffingsgebied tot de gehele OESO niet toereikend is, vrijstellingen blijven daardoor -ook bij handhaving van de voorgestelde conditionaliteit- noodzakelijk. Uit de studie die het CPB in opdracht van de stuurgroep heeft verricht blijkt dat zelfs een OESOheffing op het totale energieverbruik tot behoorlijke verplaatsingseffecten kan leiden; de introductie van een communautaire heffing op transportbrandstoffen zaI daarentegen weliswaar vermoedelijk slechts indirecte effecten hebben op de concurrentiepositie van Europese bedrijven ten opzichte van niet-Europese concurrenten. De raad heeft overigens nog een aantal argumenten van secundaire aard om het genoemde element uit de ontwerp-richtlijn te laten vervallen. Zo wordt de kans reeel geacht dat de belangrijkste handelspartners van de EG, te weten de EVA-landen, zich ook zonder dit element in de richtlijn zullen willen aansluiten bij een EG-initiatief op dit terrein (zie ook paragraaf 4.4). Daarnaast kan worden gewezen op -de reeds genoemde- mogelijkheid dat de invoering van een regulerende energieheffing in de EG op termijn kan leiden tot een 72

comparatief voordeel van de Gemeenschap op het terrein van de energiebesparende technologie 1). Een voorwaarde daarvoor is wel dat bedrijven de benodigde aanpassingen kunnen financieren, hetgeen kan worden beschouwd als een extra reden voor de geleidelijke invoering van de heffing. De bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Commissie en de afzonderlijke lidstaten dient een belangrijk aandachtspunt te zijn bij de vormgeving van een communautaire regulerende energieheffing. In het advies over de Europese Politieke Unie heeft de raad aangegeven dat het subsidiariteitsbeginsel het leidend beginsel dient te zijn voor de afbakening van de bevoegdheden 2). In dat advies wordt hieronder verstaan: "besluitvorming op een zo laag mogelijk niveau als verenigbaar is met eisen van economische en bestuurlijke doeltreffendheid, rechtsgelijkheid en sociaal-economische cohesie". Een voorstel van de Europese Commissie met betrekking tot een regulerende energieheffing is, vanwege het grensoverschrijdende karakter van de effecten waarop deze met name is gericht en de dreigende rechtsongelijkheid en concurrentieverstoringen bij de implementatie van een dergelijke heffing op nationaal niveau, als zodanig niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Ook het voornemen van de Commissie om de nadere invulling van een communautaire heffing op energie gedeeltelijk over te laten aan de lidstaten is, naar het oordeel van de raad, in overeenstemming met dit beginsel. Zoals reeds opgemerkt, acht de raad een scherp toezicht op de naleving van de nationale budgettaire neutraliteit wel in strijd met het subsidiariteitsbeginsel en daarnaast in praktische zin onmogelijk. Uiteraard dient de Europese Commissie er wel op toe te zien dat de wijze waarop de lidstaten de heffingsopbrengst terugsluizen niet in strijd is met de bestaande communautaire mededingingswetgeving.

1) Nu reeds worden autofabrikanten in de VS geconfronteerd met het verdwijnen van bepaatde afzetmarkten. Om deze terug te winnen, zutlen zij gedwongen zijn in te speien op de groeiende behoefte aan kleinere en energiezuinigere auto's. 2) SER. Advies Europese Politieke Unie, publikatienr 91/76. DenHaag 1997,pp. 19 en 20. 3) Naar ana/ogie van de rege/ing Vervroegde Afschrijving Mi/ieu-investeringen in Nederiand.

Ook met betrekking tot de nadere invulling van specifieke onderdelen van de voorstellen van de Commissie rijzen vragen over de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Commissie. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de voorgestelde mogelijkheid investeringsuitgaven gedaan ter bevordering van het rationeel energieverbruik of de beperking van de C02-emissies in mindering te brengen op het heffingsbedrag. Uit artikel 13 van de ontwerp-richtlijn blijkt dat de uiteindelijke besluitvorming hierover zai moeten vallen binnen de competentie van de Europese Commissie. Onduidelijk is echter of dit zaI gebeuren door middel van de formulering van een lijst met investeringen die in het kader van de regeling mogen worden afgetrokken 3) en indien dit het geval is, of dit een uniforme lijst voor alle lidstaten zaI zijn. Als algemeen uitgangspunt geldt voor de raad dat in de definitieve richtlijn en de daarop gebaseerde uitwerking door de Europese Commissie de vrijstellingen en uitzonderingen zo eenduidig mogelijk moeten worden geformuleerd. Voorkomen dient te worden dat de verschillende lidstaten deze elk op hun eigen wijze kunnen interpreteren en invullen waardoor verstoringen van de concurrentieverhoudingen kunnen optreden.

73

5.5.5 Het flankerend (nationaal) beleid In paragraaf 5.3 is reeds aangegeven dat lidstaten via flankerend beleid kunnen pogen de eventuele ongewenste gevolgen van de invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband op de Rationale economie weg te nemen of te beperken. In het bijzonder kan worden gewezen op de mogelijkheid van het voeren van een flankerend inkomensbeleid om ongewenste effecten op de inkomensverdeling te corrigeren. Overigens zullen vanwege de geleidelijke invoering van de communautaire energieheffing de totale inkomensgevolgen zeer beperkt zijn. De geleidelijke invoering biedt bovendien de mogelijkheid tijdig maatregelen te nemen om ongewenste inkomenseffecten te voorkomen. In hoofdstuk 6 van dit advies wordt nader op de vormgeving van de terugsluizing, de effecten van regulerende energieheffingen op de inkomensverdeling, alsmede op de noodzaak en vormgeving van flankerend inkomensbeleid ingegaan. 5.5.6 De politieke haalbaarheid binnen de EG In de discussies binnen de Gemeenschap over de invoering van een regulerende energieheffing zijn het vooral de minder welvarende zuidelijke lidstaten die zich aarzelend opstellen. Zij menen dat zij door de heffing zullen worden beperkt in hun mogelijkheden tot economische ontplooiing. Hun energieverbruik per eenheid BBP ligt thans duidelijk hoger dan in de andere lidstaten waardoor ook het aandeel van de heffingsopbrengst in het BBP relatief hoger zai liggen 1). Tegelijkertijd zai invoering van de heffing juist in deze landen een stimulans vormen voor de verbetering van de energieintensiteit en zullen de daarmee samenhangende aanpassingslasten -gegeven de grotere besparingspotentielen- waarschijniijk geringer zijn. De uitkomsten van het onderzoek dat DRI in opdracht van de Commissie heeft gedaan suggereren dat introductie van de heffing inderdaad zai leiden tot een relatief grote vermindering van de energieintensiteit in de armere lidstaten. Desalniettemin zai het niveau van de energie-intensiteit in deze landen in 2005, volgens DRI, nog altijd hoger liggen dan in de rest van de EG. DRI concludeert verder dat uitvoering van het door de Commissie voorgestelde pakket in geen enkele lidstaat het industrialisatieproces zai belemmeren en dat de in het referentiescenario voorziene economische groei niet wezenlijk wordt aangetast. Ten slotte blijkt uit het onderzoek dat uitvoering van het voorgestelde pakket ertoe zai leiden dat het niveau van de C02-uitstoot in de zuidelijke lidstaten in 2000 nog beduidend boven het niveau van 1990 zai liggen. De stabilisering van de communautaire C02-emissies in 2000 op het niveau van 1990 is derhalve met name het gevolg van een afname van de emissies in een aantal rijkere lidstaten 2). In een rapport van de Europese Commissie, waarin informatie uit meerdere bronnen met elkaar is vergeleken, wordt gesteld dat thans -op basis van het beschikbare onderzoek- geen eenduidige conclusie kan worden getrokken met betrekking tot mogelijke systematische verschillen in de economische effecten van de heffing tussen de verschillende lidstaten 3). 1jZie: DRI op.cit. pp. 42 en SS.

3)'Europese c'ommiss/e. The Climate chai- Met de invoering van een regulerende energieheffing wordt beoogd \enge,Brusseii992.p. VI. het energieverbruik en de COa-emissies daar te reduceren waar 74

dit de laagste kosten met zich brengt. In het geval van de invoering van een dergelijke heffing in de EG kan dit betekenen dat de minder ontwikkelde lidstaten in relatief sterke mate bijdragen aan de realisatie van de communautaire doelstellingen en daardoor worden geconfronteerd met relatief hoge lasten. De Europese Commissie meent mede cm deze reden -blijkens de mededelingen van 14 oktober 1991 en 13 mei 1992- dat de Gemeenschap in beginsel bereid zou moeten zijn om bij te dragen aan de aanpassingskosten in de minder ontwikkelde lidstaten, Een dergelijke 'burden-sharing' verdient, naar het oordeel van de Europese Commissie, in beginsel de voorkeur boven 'target-sharing', waarbij concrete afspraken worden gemaakt tussen de verschillende lidstaten over hun respectievelijke bijdrage aan de realisatie van de communautaire doelstellingen 1). Het principe van 'target-sharing' is immers in strijd met het streven naar kosteneffectieve opiossingen. In de genoemde mededelingen wordt opgemerkt dat ingeval zou blijken dat "de kosten voor een bepaalde lidstaat in vergelijking met zijn economische situatie te hoog zijn, kan worden overwogen de belasting op te schorten of het percentage ervan te wijzigen of, indien de betrokken lidstaat hierom verzoekt, door het verlenen van financiele steun uit de verschillende communautaire fondsen of financieringsinstrumenten (structuurfondsen, cohesiefonds)" 2). De raad signaleert dat de structuurfondsen en het krachtens het Verdrag van Maastricht in te stellen cohesiefonds beogen een bijdrage te leveren aan de verdere versterking van de sociale en economische samenhang in de Gemeenschap. Deze fondsen kunnen dan ook worden aangewend om in het kader van de 'burdensharing' de minst ontwikkelde lidstaten te ondersteunen bij het als gevolg van de invoering van een communautaire regulerende energieheffing noodzakelijke aanpassingsproces. Als uitdrukkelijke voorwaarde zou daarbij moeten worden gesteld dat de verstrekking van middelen uit het op te richten cohesiefonds mede afhankelijk is van de bereidheid in de ontvangende (minst ontwikkelde) lidstaten om naar vermogen bij te dragen aan de communautaire doelstellingen ter zake. Deze mogelijkheid moet worden geprefereerd boven het opschorten of verlagen van de heffing voor bepaalde lidstaten omdat daarmee de prikkel tot energiebesparing zou komen te vervallen en derhalve het zoeken van kosteneffectieve opiossingen wordt gefrustreerd. Bovendien verdient het de voorkeur de kosten voor de rijkere lidstaten in verband met eventuele speciale maatregelen ten behoeve van de minder ontwikkelde lidstaten te financieren uit de algemene middelen en deze niet uitsluitend te leggen bij de huishoudens en het heffingsplichtige deel van het bedrijfsleven. Ten slotte kan in dit verband worden opgemerkt dat het minder logisch lijkt van de overige OESO-landen te eisen dat zij vergelijkbare maatregelen treffen en tegelijkertijd lidstaten de mogelijkheid te bieden in bepaalde gevallen tijdelijk en volledig van de heffing te worden vrijgesteld. 5.6 Eventuele 'next-best'-beleidsmogelijkheden 5.6.1 Inleiding 11 Ibid pp. 28-32. 2) lie de mededeiing van 13 mei 1992, p. 8. Overigens wordt in de onlwerp-richtlijn uitsluitend de mogelijkheid van 'tijdelijke opschorting van de toepassing van de helasting' genoemd (artikel 9 lid 4).

Indien (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing of deze afketst op de eis dat andere OESO-landen maatregelen moeten treffen met vergelijkbare financiele gevolgen, ontstaat een 75

nieuwe situatie. In dat geval dient de Europese Commissie aan te geven op weike alternatieve wijze de communautaire doelstellingen ter zake zullen kunnen worden gerealiseerd. Dit kan in beginsel langs twee wegen die in het advies overigens niet nader zullen worden uitgewerkt. De Europese Commissie kan ofwel alternatieve instrumenten aangeven die op communautair niveau kunnen worden ingezet en die een vergelijkbaar effect op het energieverbruik en de COa-uitstoot hebben, ofwel het nemen van verdergaande maatregelen aan de afzonderlijke lidstaten overlaten. In dat laatste geval dienen heldere afspraken te worden gemaakt tussen de verschillende lidstaten over hun respectievelijke bijdrage aan de realisatie van de communautaire doelstellingen ('targetsharing'). In een dergelijke situatie komt de vraag aan de orde wat een en ander zou moeten betekenen voor het Nederlandse beleid. Bovendien zou het (vooralsnog) niet introduceren van een communautaire regulerende energieheffing kunnen betekenen dat een intensivering van het nationale energiebesparings- en klimaatbeleid is vereist om de nationale doelstellingen ter zake te realiseren. Hiertoe staan in beginsel verschillende mogelijkheden open, waaronder de eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing. In de adviesaanvraag, waarin de raad wordt verzocht te adviseren over de vraag of, en zo ja onder welke condities, regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd, worden de binnenlandse varianten ook expliciet genoemd. In een reactie op de adviesaanvraag heeft het dagelijks bestuur het kabinet verzocht nadere duiding te geven van zijn beleidsvisie onder andere met betrekking tot de opties en modaliteiten ten aanzien van energieheffingen voor kleinverbruikers in nationaal verband. De brief van 12 juni 1992 waarin de minister van Economische Zaken namens het kabinet op dit verzoek reageert geeft echter geen enkele nadere duidelijkheid over de beleidsvisie en de inzet van het kabinet. Ook de begrotingsstukken voor 1993 geven deze duidelijkheid niet: de kleinverbruikersvariant wordt in deze stukken niet expliciet genoemd. De opbouw van deze paragraaf is als volgt. In paragraaf 5.6.2 wordt enige aandacht besteed aan eventuele mogelijkheden om via de inzet van andere instrumenten dan een regulerende energieheffing het nationale energiebesparings- en klimaatbeleid te intensiveren. Paragraaf 5.6.3 gaat in op de eenzijdige introductie van een regulerende energieheffing in Nederland. Paragraaf 5.6.4 ten slotte bespreekt de mogelijkheden om samen met een aantal andere landen in Noord-West-Europa een regulerende energieheffing in te voeren. 5.6.2 Andere instrumenten in nationaal verband

1) Het gebruik van het vastrecht vioeit voort uit de wens te komen tot een redelijke toedeling van zowel de verbruiksafhankelijke als de verbruiksonafhankelijke kosten fhuur van de meter, administratie- en incassokosten, personeelskosten meteropnemers en storingsdienst). Juridische belemmeringen hoeven de afschafiing van het vastrecht niet in de weg te staan.

Een bescheiden reductie van het nationale energieverbruik en de nationale uitstoot van CO2 zou kunnen worden gerealiseerd door de overgang op een andere tariefopbouw voor de prijzen van gas en elektriciteit voor kleinverbruikers. Het afschaffen of verminderen van het vastrecht 1) onder gelijktijdige verhoging van de tarieven per kWh en m^ leidt ertoe dat de kleinverbruikers met hogere marginale energiekosten worden geconfronteerd en derhalve een prikkel tot energiebesparing ondervinden. Van een dergelijke maatregel zou derhalve een vergelijkbaar effect uitgaan als van de ver76

hoging van de prijzen van het eindverbruik via een regulerende energieheffing. Het gaat daarbij vanwege de beperkte omvang van het vastrecht overigens om een prikkel met een beperkte omvang (zie bijiage 9): afschaffing van liet vastrecht zou leiden tot een toename van het m^-tarief van aardgas van 37 tot 40 cent. De prijs van elektriciteit per kWh zou als gevolg van het afschaffen van het vastrecht stijgen met 2,3 cent/kWh (enkel tarief) respectievelijk 3,5 cent/kWh (dubbel tarief). De besparingseffecten van dergelijke verhogingen zullen bescheiden zijn. In het evaluatierapport van Berenschot wordt geconstateerd dat het Milieu Aktie Plan een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan het stimuleren van energiebesparing door eindgebruikers. De raad meent dat een optimale benutting van de mogelijkheden die in dit kader bestaan geboden is. Met nadruk zij er overigens op gewezen dat de wenselijkheid van zowel de overgang op een andere tariefopbouw voor de prijzen van gas en elektriciteit als van het optimaal benutten van de mogelijkheden van het Milieu Aktie Plan in beginsel los staat van de vraag of een beleidsintensivering al dan niet noodzakelijk is. 5.6.3 Een nationale regulerende energieheffing In de adviesaanvraag wordt gesteld dat het rapport van de Stuurgroep regulerende energieheffingen duidelijk maakt hoeveel gunstiger de beoogde verschuiving van lasten uitwerkt naarmate deze internationaal meer gestalte krijgt. Dat betekent echter niet dat een discussie over de mogelijkheden in nationaal verband zinloos is. Enerzijds kan een regulerende energieheffing een bijdrage leveren aan de vermindering van nationale milieuprobiemen. Anderzijds heeft de WRR erop gewezen dat het 'denken in dynamische beleidsperspectieven' een van de belangrijkste uitdagingen is in het huidige milieubeleid: "Zo bezien is het de belangrijkste functie van het nationale perspectief dat het de grenzen verkent om via een actieve en doelgerichte milieudiplomatie in het Europa-perspectief te geraken" 1). De raad is met de WRR van mening dat het denken over de invoering van regulerende energieheffingen in nationaal verband moet plaatsvinden tegen de achtergrond van de binnen de EG en in mondiaal verband gewenste aanpassingen en ziet daarom een eventuele nationale regulerende energieheffing nadrukkelijk als een voorloper op een communautaire regulerende energieheffing. Uit dit uitgangspunt vioeit voort dat -voor zover mogelijk- de modaliteiten van een eventuele nationale heffing zodanig moeten worden gekozen dat een latere integratie van de nationale in de Europese heffing geen onoverkomenlijke problemen opievert.

1) WRR. Milieubeleid; Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid Den Haag 1992. p. 13. 2) M.Y. Pronk en P.M. Blok. Nederiands Economisch Instituut. De prijselasticiteit van energieverbruik in het wegverkeer, Rotterdam. September 1991.

Naarmate het schaaibereik van een regulerende energieheffing kleiner is, is meer aandacht nodig voor het voorkomen van ongewenste effecten op de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Dit betekent in de eerste plaats dat zolang binnen de Gemeenschap geen overeenstemming is bereikt over de invoering van een regulerende energieheffing de mogelijkheden voor het extra belasten van transportbrandstoffen in Nederland beperkt zijn. In verband met daarvan te verwachten grenseffecten zouden deze brandstoffen daarom -ondanks de uit onderzoek van het Nederiands Economisch Instituut blijkende relatief hoge prijsgevoeligheid van de vraag naar transportbrandstoffen 2)- voorlopig geheel of gedeeltelijk van de heffing moeten worden uitgezonderd. De raad wenst daarbij echter 77

nadrukkelijk aan te tekenen het van groot belang te achten dat geprobeerd wordt om meer dan thans gebeurt ook de maatschappelijke kosten van verkeer en vervoer in rekening te brengen bij de verbruikers. De noodzaak van flankerende maatregelen op dit terrain wordt vergroot door de bevindingen van het CPB die erop wijzen dat de invoering van een nationale regulerende energieheffing leidt tot ongewenste effecten als een -overigens zeer beschelden- toename van de consumptie van benzine en de aanschaf van auto's 1). Het bovenstaande betekent bovendien dat een speciale behandeling vereist is van dat deal van het bedrijfsleven dat als energie-intensief kan worden aangemerkt, bijvoorbeeld in de vorm van (gedeeltelijke) vrijstellingen. Daarbij kan worden aangetekend dat de absolute hoogte van het energieverbruik niet in alle gevallen een goede maatstaf vormt voor de mate van energie-intensiteit. In dat verband kan met name worden gewezen op de positie van de bedrijven in de sector glastuinbouw. In het geval van een eenzijdige Nederlandse heffing lijkt een dergelijke speciale behandeling wel degelijk gerechtvaardigd; in deze sector is de absolute omvang van het energieverbruik van de bedrijven vanwege hun beperkte omvang weliswaar veel geringer dan in veel industriele bedrijven, maar het aandeel van de energiekosten in de totale kosten ligt in dezelfde orde van grootte.

1) Uit de berekeningen met betrekking tot de C-variant blijkt dat het volume van de totale particuliere consumptie door de invoering van de heffing in zeer geringe mate daalt ten opzichte van het referentiescenario. Indien echter wordt bedacht dat invoering van de hefiing leidt tot een vermindering van de consumptie van energiefprodukten), blijkt de bestedingsruimte voor andere produkten per saldo ten gevolge van de heffing te zijn toegenomen. Volgens het CPB zai deze ruimte vooral v/orden aangewend voor produkten met het karakter van luxe goederen die worden ingevoerd of waarvan de prijs bijna geheei door invoerprijzen wordt bepaald (zoals de gevoerde produkten) omdat dergelijke produkten relatief goedkoper worden.

Het is zeer aannemelijk dat de invoering van een nationale regulerende energieheffing volgens de contouren van de voorgestelde EG-heffing ertoe leidt dat de gezinshuishoudingen en het middenen kleinbedrijf relatief zwaarder zullen worden belast dan het grootbedrijf. De raad onderschrijft het belang van een gelijke behandeling van de verschillende delen van het bedrijfsleven en meent dat dit een noodzakelijke voorwaarde is voor het creeren van een draagvlak voor een heffing op het kleinverbruik. Naar het oordeel van de raad hoeft een gelijke behandeling echter niet te impliceren dat voor alle bedrijven identieke maatregelen gelden. Wel is het van belang dat via onderhandelingen tussen grootverbruikers van energie en de overheid heldere en controleerbare afspraken worden gemaakt over de energiebesparingsinspanningen van de grootverbruikers. Deze afspraken kunnen worden vastgelegd in convenanten. De uiteindelijke -als gevolg van heffen en terugsluizen- resulterende lastenverdeling over de verschillende sectoren dient echter een punt van aandacht te blijven. Zonodig dient een optredende lastenverschuiving van grootbedrijf naar midden- en kleinbedrijf te worden gecorrigeerd. In het volgende hoofdstuk wordt hieraan nadere aandacht besteed. Op de nadere overwegingen die een rol dienen te spelen bij de besluitvorming over de eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing in Nederland en de afweging die de raad op basis van die overwegingen maakt wordt nader ingegaan in het beleidshoofdstuk van dit advies. 5.6.4 Een Noord-Westeuropese variant In hoofdstuk 4 van dit advies is uitgebreid ingegaan op de Internationale context waarin een nationaal besluit over het al dan niet invoeren van een regulerende energieheffing moet worden genomen. In dat verband is vastgesteld dat in een aantal Europese landen 78

reeds specifieke CO2- of energieheffingen met een regulerend oogmerk bestaan; in een aantal andere landen zijn concrete plannen in die richting ontwikkeld. Indien -onverhoopt- geen overeenstemming over de invoering van een regulerende energieheffing in communautair verband kan worden bereikt, bestaat ook de mogelijkheid om in samenwerking met andere Europese landen een regulerende energieheffing in te voeren. In dat verband kan met name worden gedacht aan landen als Duitsland, Belgie, Denemarken, Zweden en Noorwegen (en eventueel Oostenrijk en Zwitserland). Langs deze weg is het wellicht mogelijk om -anticiperend op besluitvorming in EG-verband- een soort Noord-Westeuropese variant te ontwikkelen volgens de contouren van het EG-voorstel. In vergelijking met de eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing door Nederland biedt een dergelijke variant duidelijke voordelen, niet alleen in termen van het beperken van ongewenste effecten op de concurrentiepositie, maar ook in termen van het vergroten van het totale effect op energiebesparing en reductie van de C02-uitstoot. Door een uitbreiding van het schaalbereik van de heffing worden ook de mogelijkheden vergroot om het verbruik van transportbrandstoffen in een dergelijke heffing te betrekken.

79

80

6. Terugsluizing van de heffingsopbrengst naar bedrijven en huishoudens 6.1 Inleiding Bij een regulerende heffing gaat het primair om het bewerkstelligen van gedragsreacties. Aangezien met een regulerende heffing niet wordt beoogd overheidsbeleid te financieren of koopkracht af te romen, dient de heffingsopbrengst te worden aangewend voor lastenverlichting van bedrijven 1) en huishoudens 2). Aldus hoeft de invoering van een regulerende heffing niet tot een verhoging van de collectieve-lastendruk te leiden. De terugsluisproblematiek speelt niet alleen bij de eventuele introductie van een regulerende energieheffing op nationaal niveau. Deze problematiek is ook aan de orde in het kader van de ontwerprichtlijn van de EG inzake een C02-/energieheffing. Zoals in hoofdstuk 5 reeds is aangegeven, is in deze ontwerp-richtlijn budgettaire neutraliteit op nationaal niveau het uitgangspunt en wordt blijkens artikel 15 de wijze van de terugsluizing volledig tot de verantwoordelijkheid van de nationale regeringen gerekend, mits de getroffen maatregel{en) in overeenstemming is(zijn) met het Gemeenschapsrecht. In dit hoofdstuk staat de terugsluizing van een regulerende energieheffing naar bedrijven en huishoudens centraal. Allereerst wordt in paragraaf 6.2 kort aangegeven bij weike huishoudcategorieen de effecten van een energieheffing het zwaarst worden gevoeld. Vervolgens wordt in paragraaf 6.3 nader op de uitgangspunten en de randvoorwaarden van terugsluizing ingegaan. Daarna komen in de paragrafen 6.4 en 6.5 de instrumenten aan de orde die voor de terugsluizing naar respectievelijk bedrijven en huishoudens gebruikt kunnen worden. 6.2 De gevolgen van een regulerende energieheffing voor huishoudens

1j Wanneer in het navolgende wordt gesproken over bedrijven, wordt gedoeid op bedrijven, ondernemingen of instellingen in zowel de marktsector als de fsemi-joverheidssector, tenzij anders wordt aangegeven. 2) SER, Advies Nationaal Milreubeleidsplan Plus publikatienr 90/f 7. Den Haag 1990, p. 13. 3) Dit percentage bestaat uit de volgende componenten: gas (2,5 procent), elektriciteit (1,4 procent), overige huisbrandstoffen (0,6 procent) en motorbrandstoffen (2.2 procent).

In hoofdstuk 5 is al aandacht besteed aan de gevolgen voor de energiekosten van het Nederlandse bedrijfsleven bij invoering van een regulerende energieheffing. Op basis van berekeningen van het CPB en onderzoek van KWW werd beschreven in weIke richting de effecten op sectorniveau waarschijniijk zullen uitwerken. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de gevolgen van een energieheffing voor verschillende huishoudcategorieen. Uit CBS-onderzoek ten behoeve van de stuurgroep-Wolfson blijkt dat voor alle huishoudens te zamen het initiele koopkrachteffect zonder terugsluizing van een 100-procent-heffing op alle energiedragers -vergelijkbaar met de A-/B-variant- circa 6,6 procent bedraagt 3); het koopkrachteffect van de C-variant komt op ongeveer 4,4 procent uit. 81

Een nadere uitsplitsing naar categorieen leert dat het koopkrachteffect van een heffing onder nneer afhangt van het aantal personen in een huishouden en van het inkomen 1). Deze samenhang is per energiedrager echter niet altijd even duidelijk 2). Zo wordt het gasverbruik vooral verklaard door andere factoren, met name het woningtype en de isolatiekenmerken; voor het elektriciteitsverbruik blijken het bezit van bepaalde elektrische apparatuur (in het bijzonder voor wassen, drogen, waterverwarming en dergelijke) en de huishoudgrootte de belangrijkste verklarende variabelen. Voor beide energiedragers geldt dat het verbruik met het inkomen stijgt, maar dat dit niet evenredig gebeurt. Hierdoor neemt het desbetreffende budgetaandeel af en zai het relatieve koopkrachteffect van de heffing dalen naarmate het inkomen stijgt. Dit geldt niet voor het motorbrandstoffenverbruik dat wel duidelijk inkomensgecorreleerd is; het budgetaandeel van deze energiedrager bij een stijgend inkomen Is min of meer constant. De stuurgroep concludeert dat de inkomensafhankelijkheid groter is in de A- en B-variant -die mede een heffing op de inkomensafhankelijke motorbrandstoffen bevatten- dan in de C-variant. De varianten hebben alle een denivellerend effect; in de C-variant is dit relatief het sterkst 3). Ook uit andere onderzoeken blijkt dat energieheffingen grosso modo een denivellerend effect hebben 4).

1) Wat de huishoudgrootte betreft is er de evidente samenhang dat een groter huishouden tot een groter energieverbruiit leidt. Daarnaast is er spralfe van een negatief schaaleffect: het energieverbruik per persoon neemt af naarmate de omvang van het huishouden groter is. Zie: B. Kazemier, S.J. Keuning en G.IVI Zijimans, Wie betaalt de energierekening.-' ESB, 1 juli 1992, pp. 648-651. 2) Eindrapportage, grafiek 9.1, p. 120. 31 Eindrapportage, de tabellen 9.3 (p. 122) en 9.4 (p. 123). 4) Zie onder andere: J.L. de Vries en H.R.J. Voiiebergh, Financieie gevoigen van regulerende milieuheffingen, ESB, 29 januari 1992, pp. 104-108. 5) Zie voor vergeiijkbare conciusies onder andere: C.A. de Kam, Energieheffing en inkomensgevolgen, ESB, 8 april 1992, pp. 349-353; B. Kazemier et al, op.cit. 6) Eindrapportage, p. 114.

Ten slotte is van belang dat de stuurgroep-Wolfson tot de conclusie komt dat individuele koopkrachteffecten in het algemeen moeilijk te voorspellen zijn. Niet alleen treedt er tussen categorieen grote variatie in verbruik op, deze variatie is binnen een categorie vaak nog groter 5). Wat dit laatste betreft heeft het CBS per categorie de grenzen van het eerste en het negende deciel van het koopkrachteffect bepaald. Daaruit blijkt onder meer dat de spreiding binnen groepen in absolute omvang over de groepen redelijk constant is. Dit duidt volgens de stuurgroep-Wolfson op individueel bepaalde gedragsverschillen, die slechts in geringe mate afhangen van de onderscheiden kenmerken 6). 6.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden van terugsluizing Bij de terugsluizing van de heffingsopbrengst zijn de eerder door de raad genoemde 'secundaire' criteria, waarbij het gaat om de inpasbaarheid (zie paragraaf 3.5), van belang. Tot deze secundaire criteria rekent de raad onder meer de kostenverdeling, die betrekking heeft op zowel de resulterende inkomensverdeling en de mogelijkheden tot bijstelling daarvan als de gevoigen voor de concurrentiepositie. Bij terugsluizing naar huishoudens en bedrijven staan deze twee elementen -de inkomensverdeling en de concurrentiepositie- centraal. Dit laat uiteraard onverlet dat energiebesparing het hoofddoel van de regulerende energieheffing is en dat dus bij de terugsluizing hiermee rekening moet worden gehouden. De raad benadert de terugsluisproblematiek allereerst vanuit het uitgangspunt dat de heffingsopbrengst volledig wordt teruggesluisd. Ten tweede dient de terugsluizing bij voorkeur zo generiek mogelijk te geschieden. In de derde plaats moet de terugsluizing zodanig

82

worden vormgegeven dat op een breed maatschappelijk draagvlak mag worden gerekend. Een en ander wordt in het navolgende nader uitgewerkt. 6.3.1 Volledige terugs/uizing van de heffingsopbrengst De raad kiest er nadrukkelijk voor om de heffingsopbrengsten van een regulerende energieheffing volledig naar de bedrijven en huishoudens terug te sluizen teneinde te vermijden dat de tariefstelling van een regulerende energieheffing wordt beinvloed door de bekostigingsbehoefte van de overheid. Met andere woorden, de terugsluizing dient budgettair neutraal te geschieden. Daarbij is het zaak dat de lastenverlichting de gewenste gedragsaanpassing zo min mogelijk doorkruist. Gegeven de doelstelling van de heffing vormt dit een harde randvoorwaarde. Analytisch gezien treedt er ten gevolge van de fjeffing allereerst een negatief inkomenseffect (door de prijsstijging van energie daalt het besteedbare inkomen) en een substitutie-effect (energiebesparing, alternatieve aanwending van middelen) op. De terugs/uizing leidt vervolgens tot een positief inkomenseffect. Door deze inkomensstijging wordt de noodzaak om de energiebesparende impuls, die In eerste instantie van de heffing uitgaat, ten voile te effectueren enigszins afgezwakt. Door de terugsluizing naar bedrijven zodanig vorm te geven dat arbeid goedkoper wordt, wordt bereikt dat de onderlinge prijsverhouding van de produktiefactoren ten nadele van energie en ten gunste van arbeid wordt gewijzigd. Aldus is op dit niveau van een gewenst substitutie-effect door terugsluizing sprake.

1) Het betreft hier een ex ante-grootheid die betrekking heeft op de bruto-heffingsopbrengst. 2) Het betreft hier uiteraard nog steeds verwachtingen. 3) Vergelijk de tabellen IV.12enlV.17 (CPB, op.cit.). 4) Vergelijk de tabellen IV.12 en V.5 (Ibid). 5) Vergelijk de tabellen VI.1 en VI.6 (Ibid).

De omvang van tiet terugstuisbedrag De omvang van het terug te sluizen bedrag vereist hier nadere aandacht. In het rapport van de stuurgroep-Wolfson vinden enige terugsluisexercities plaats op basis van de initiele heffingsopbrengst; daarbij is afgezien van allerlei economische en energetische doorwerkingseffecten als gevolg van de heffing en de terugsluizing van de heffingsopbrengst 1). Het CPB heeft deze effecten wel in kaart proberen te brengen; uit de modelberekeningen valt af te leiden hoeveel een regulerende energieheffing daadwerkelijk zou opleveren (berekende feiteliji^e heffingsopbrengst 2)). Uitgaande van een 10O-procent-heffing blijkt uit deze berekeningen dat in de A-variant het verschil in het eerste jaar 4,7 miljard gulden zou bedragen (initiele heffingsopbrengst 33,9 miljard gulden; berekende feitelijke heffingsopbrengst 29,1 miljard gulden) 3). Bij de invoering van een regulerende energieheffing conform de B-variant zouden al in het eerste jaar zeer grote uitverdieneffecten plaatsvinden (bedrijfssluitingen) waardoor dit verschil veel groter is: niet meer dan de helft van de initiele heffingsopbrengst wordt ook daadwerkelijk afgedragen (berekende feitelijke heffingsopbrengst: 17,5 miljard gulden) 4). In de C-variant zouden in eerste instantie juist inverdieneffecten optreden, zodat in het eerste jaar de berekende feitelijke heffingsopbrengst de initiele heffingsopbrengst zou overtreffen (respectievelijk 14,5 en 13,9 miljard gulden bij een 100procent-heffing) 5). In deze variant verlaagt de vermindering van de sociale lasten van de werkgevers de relatieve prijs van arbeid, hetgeen gunstig uitwerkt op de werkgelegenheid. Vervolgens heeft dit een drukkend effect op de werkloosheidsuitgaven, waardoor een

83

verlaging van de belasting- en premiedruk voor bedrijven en huishoudens mogelijk wordt. De berekeningen van het CPB illustreren dat iiet van belang is om uit te spreken of terugsluizing dient te geschieden op basis van de initiele heffingsopbrengst dan wel op basis van de heffingsopbrengst waarin de terugkoppelingsmechanismen zijn verdisconteerd. De laatste benadering is praktisch moeilijker te verwezenlijken en beperkt bovendien de herkenbaarheid van de terugsluizing, hetgeen het maatschappelijk draagvlak voor een regulerende energieheffing verkleint. Terugsluizing op basis van een initiele heffingsopbrengst is zowel eenvoudiger uitvoerbaar als duidelijker herkenbaar te maken. In situaties waarin sprake is van duidelijke uitverdieneffecten (zoals in de varianten A en B) wordt op deze wijze bovendien enige 'ruimte' gecreeerd voor het noodzakelijk geachte aanpassingsproces 1), aangezien er in feite van overcompensatie sprake is. Een probleem is dan wel dat -gegeven het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit- dan elders in de collectieve sector moet worden bezuinigd dan wel een lastenverzwaring noodzakelijk wordt. Hierbij past overigens de kanttekening dat invoering van een robuuste regulerende energieheffing, zoals in de varianten A en B, niet realistisch is; het betreft hier de 'hoekpunten van het veld'. Bij de introductie van een gematigder heffing zullen de uitverdieneffecten dan ook minder groot zijn. Alles afwegende komt de raad tot de conclusie dat het zowel om pragmatische als om psychologische redenen de voorkeur verdient de initiele heffingsopbrengst als vertrekpunt van de terugsluizing te nemen.

1) Er wordt in dit verband wel gesproken van 'verborgen beleidskosten'. Aldus opgevat kan overigens worden gesteid dat alle maatregelen op het terrain van milieu en energiebesparing verborgen beleidskosten met zich brengen. 2) CPB, op.cit., p. 40.

Toebedeling van de heffingsopbrengst naar tiuistioudens en bedrijven Een ander aspect van de terugsluizing betreft de toebedeling van de heffingsopbrengst naar de categorie huishoudens enerzijds en naar de categorie bedrijven anderzijds. In het werkdocument van het CPB wordt opgemerkt dat het denkbaar is dat alleen de huishoudens zouden worden gecompenseerd, aangezien alle heffingslasten uiteindelijk toch op deze categorie worden afgewenteld 2). Dit zou bijvoorbeeld kunnen door middel van een terugsluizing via de LB/IB (of btw-verlaging). Het resulterende drukkende effect op het brutoloon heeft ook voor bedrijven positieve effecten. Het CPB geeft twee redenen om toch specifiek naar bedrijven terug te sluizen en niet te volstaan met terugsluizing naar huishoudens alleen. Ten eerste is er het tijdsaspect. Een bruto-loonsverlaging zou pas op langere termijn optreden; op de korte termijn zou er per saldo een flinke koopkrachtoverheveling plaatsvinden van bedrijven naar huishoudens. In de tweede plaats zouden de terug te sluizen bedragen niet kunnen worden gebruikt om -min of meer selectief- het herstructureringsproces in de energie-intensieve sectoren deels te mitigeren. Daarnaast is er de onzekerheid of een LB/IB-verlaging -gegeven bepaalde starheden- volledig doorwerkt in de bruto-loonkosten. Op grond van deze argumentatie vindt de terugsluizing in de CPBberekeningen in eerste instantie plaats op basis van de respectievelijke bijdragen aan de heffingsopbrengst van beide categorieen. Daarbij kan warden opgemerkt dat zowel voor huishoudens als 84

voor bedrijven geldt dat zich situaties van 'dubbele' compensatie kunnen voordoen. Bij huishoudens is dit het geval indien de gestegen energielasten behalve door terugsiuizing ook door hogere looneisen worden gecompenseerd. Bij bedrijven is sprake van 'dubbele' compensatie als de heffingslast snel en volledig in de prijzen kan worden doorberekend. Voor deze bedrijven bestaat geen noodzaak voor compensatie, zodat zij profiteren van de (generieke) terugsiuizing van de heffingsopbrengst. Een dergelijke situatie zai vaker voorkomen naarmate een regulerende energieheffing -bijvoorbeeld langs de lijnen van het EGvoorstel- meer vrijstellingsmogelijkheden kent. De vrijstellingen zijn immers juist voorzien voor situaties waarin deze doorberekening niet of slechts ten dele mogelijk is. Een en ander leidt ertoe dat bij de toerekening van het terug te sluizen bedrag naar huishoudens en bedrijven in beginsel rekening zou moeten worden gehouden met de mate waarin het mogelijk blijkt dat bedrijven de heffingslast in de prijs doorberekenen. In de praktijk zaI het echter moeilijk zijn om vast te stellen in hoeverre dit gebeurt 1). De raad kiest daarom voor het beleidsmatige uitgangspunt dat de terugsiuizing van de heffingsopbrengst naar de categorieen bedrijven en huishoudens plaatsvindt op basis van hun respectievelijke bijdragen daaraan. Overigens blijkt uit analyses van het CPB dat op langere termijn het macro-economisch gezien geen verschil uitmaakt in weike verhouding de heffingsopbrengst over beide categorieen wordt teruggesluisd. 6.3.2 Specifieke of generieke maatregelen? In beginsel kan terugsiuizing van de heffingsopbrengst plaatsvinden op een drietal niveaus: individueel niveau (huishouden, bedrijf), mesoniveau (specifieke categorie personen of bedrijfssectoren) en nationaal niveau. Voor terugsiuizing op individueel en mesoniveau zijn (zeer) specifieke instrumenten noodzakelijk; op nationaal niveau kan worden volstaan met generiek beleid. Over het niveau van terugsiuizing merkt de raad in zijn advies Nationaal Milieubeleidsplan Plus het volgende op: "De mogelijkheden om de opbrengsten van een regulerende heffing terug te sluizen zonder het gevaar te lopen het gewenste aanpassingsproces te doorkruisen zullen tussen sectoren en tussen groepen sterk verschillen. In dat licht bezien zou het onjuist zijn om degenen die een bepaalde heffing betalen, sector- of groepsgewijs min of meer automatlsch een recht op de opbrengst van de heffing toe te kennen" 2).

1) Het CPB kiest er in zijn modelberekeningen voor om de terugsiuizing naar bedrijven in een periode van tien jaar af te bouwen, waardoor een groeiend aandeel van de lieffingsopbrengst naar de huishoudens vioeit. Deze vormgeving hangt sterk samen met de heffingsmodaliteiten van de varianten A enB van de stuurgroep-Wolfson. 2) SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan Plua pubiikatienr 90/17, Den Haag 1990, p. 15.

Hiermee geeft de raad aan dat een (meer) generieke wijze van terugsiuizing in beginsel valt te prefereren. Hij is van mening dat het allocatieve effect van de heffing centraal moet staan. Dit betekent dat de overheid geen rekening houdt met het energieverbruik dat aan het individuele keuzegedrag van huishoudens of bedrijven is gerelateerd. Gegeven deze positiebepaling verdient het de voorkeur de terugsiuizing in beginsel door middel van generieke maatregelen te laten plaatsvinden. Op micro- en mesoniveau zaI dit uitgangspunt leiden tot positieve en negatieve inkomenseffecten. De acceptatie hiervan 85

zai sterk worden bepaald door de wijze waarop de terugsluizing op microniveau wordt ervaren. In dit licht zouden de mogelijkheden van een zo generiek mogelijke terugsluizing kunnen worden vergroot indien de invoering van een regulerende energieheffing wordt ingepast in een algehele lastenverlichting. Het hanteren van generieke terugsluisinstrumenten bevordert ook dat wordt voldaan aan de essentiele randvoorwaarde, dat de terugsluizing de prikkel voor gedragsverandering -het doel van de heffing- niet mag wegnemen. Verder dient de terugsluizing uitvoeringstechnisch zo eenvoudig nnogelijk te worden vormgegeven en moet zij fraudebestendig zijn. Daarbij verdient het de voorkeur dat wordt aangesloten bij bestaande administratieve regelingen, zodat geen efficiencyverlies optreedt. Voorts moet rekening worden gehouden met Internationale aspecten, zoals grenseffecten en Europese ontwikkelingen op fiscaal en juridisch terrein. De voorkeur voor generiek beleid betekent overigens niet dat de raad meer specifieke terugsluismogelijkheden om ongewenste gevolgen te mitigeren als onderdeel van een flankerend beleid, onaanvaardbaar vindt. Vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid en de noodzaak een breed maatschappelijk draagvlak te creeren zijn specifieke instrumenten verdedigbaar, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Zo ligt het ten aanzien van de huishoudens voor de hand dat er sprake moet zijn van significant negatieve koopkrachteffecten, dat de doelgroep goed afbakenbaar is, dat de uitvoeringskosten beperkt blijven (geen complexe regelingen) en dat de betrokken doelgroep weinig (extra) besparingsmogelijkheden heeft (lage substitutieelasticiteit). Toegespitst op de terugsluizing naar bedrijven is het denkbaar dat specifieke terugsluismaatregelen worden getroffen, indien een regulerende heffing leidt tot een (aanzienlijke) verslechtering van de concurrentiepositie 1) dan wel aantoonbare inspanningen worden getroost om (extra) energiebesparing te bewerkstelligen. Teneinde het generieke karakter van de heffing niet te veel geweld aan te doen, is een terughoudende opstelling ter zake echter gewenst. Mocht in de gegeven omstandigheden specifiek beleid toch wenselijk worden geacht, dan kan worden gekozen uit twee opties, namelijk een tijdelijke (gedeeltelijke of volledige) vrijstelling van de heffing of een specifieke vorm van terugsluizing die de desbetreffende bedrijfssector in tweede instantie compenseert. Het voordeel van een vrijstelling is dat daarmee het terug te sluizen bedrag afneemt. Daar staat tegenover dat -zonder aanvullende maatregelen- de desbetreffende sector niet wordt gestimuleerd om tot de beoogde gedragsreactie te komen. Vanuit dit gezichtspunt zou het beter zijn om de heffing ook door de 'heffingsgevoelige' bedrijfssector te laten betalen, waardoor de prikkel tot verdere energiebesparing en tot substitutie van energiedragers ook daar verder wordt versterkt en er geen scheeftrekking van verhoudingen ten opzichte van andere sectoren plaatsvindt. Vervolgens dient de heffingsopbrengst dan geheel of gedeeltelijk te worden teruggesluisd naar de desbetreffende sector. De vormgeving hiervan zaI echter niet eenvoudig zijn (zie paragraaf 6.4.1), 11 Dit betreft aiieen regulerende heffingen waardoor deze optie administratief mooilijk uitvoerbaar is. rr)et een beperkt geogralisch bereik.

86

Niet in de laatste pleats dient het te kiezen terugsluisinstrument te voldoen aan eisen van economische inpasbaarheid -invloed op de marktwerking en de flexibiliteit van de economie- alsmede de inpasbaarheid in het ruimere internationale (in het bijzonder communautaire) belaid ter zake. Op een aantal van deze aspecten wordt later nog teruggekomen. 6.3.3 Creatie van een breed maatschappelijk draagvlak De introductie van een regulerende energieheffing vereist een breed maatschappelijk draagvlak teneinde afwentelingsmechanismen met schadelijke effecten voor de werkgelegenheid en de concurrentiepositie te voorkomen. Ontbreekt een dergelijk draagvlak, dan bestaat het risico dat werknemers tijdens de loononderhandelingen ondanks de compensatie via belastingverlaging de hogere energiekosten in looneisen zullen vertalen. Aldus ontstaat overcompensatie voor het geleden koopkrachtverlies, waardoor een loon-/prijsspiraal dreigt te ontstaan, met alle negatieve economische gevolgen van dien 1). De raad is van oordeel dat de terugsluizing naar huishoudens zoveel mogelijk inkomensneutraal dient te geschieden. Met andere woorden, de resulterende inkomensverdeling na terugsluizing mag niet te sterk wijzigen ten opzichte van de inkomensverdeling voor de heffing. Daarbij dient bijzondere zorgvuldigheid te worden betracht ten aanzien van het besteedbaar inkomen op minimumniveau. Gelet op het gestelde in de vorige subparagraaf is de raad zich ervan bewust dat aan de belangrijke randvoorwaarde van inkomensneutraliteit nooit geheel kan worden voldaan. In de vorige subparagraaf gaf de raad aan onder weike omstandigheden specifieke terugsluizing naar bepaalde groepen huishoudens verdedigbaar is. Specifieke maatregelen kunnen noodzakelijk zijn om het draagvlak voor een regulerende energieheffing in stand te houden en kunnen aanvaardbaar zijn indien er sprake is van significant negatieve koopkrachteffecten, de uitvoeringskosten ervan beperkt zijn en de doelgroep goed afbakenbaar is en over weinig (extra) besparingsmogelijkheden beschikt. Het gaat dan om categorieen die als gevolg van niet-beinvloedbare factoren een relatief hoog energieverbruik hebben. Bij invoering van een regulerende energieheffing meet de noodzaak van flankerende maatregelen nader worden onderzocht. Concreet gaan de gedachten uit naar gezinnen met thuiswonende kinderbijslaggerechtigde kinderen en seniorenhuishoudens. De raad benadrukt dat het voorgaande puur vanuit de terugsluisoptiek is geformuleerd. Uiteraard kan een en ander niet worden losgezien van het totale inkomensbeleid. Het probleem dat zich hierbij voordoet is dat een integratie van de terugsluizing in het inkomensbeleid de herkenbaarheid van de terugsluizing vermindert.

DCPB.op.c/t.. pp. 47-49.

Ook de discussie over de terugsluizing naar bedrijven moet in de context van de noodzaak van een voldoende draagvlak worden geplaatst. Afhankelijk van de marktomstandigheden zullen bedrijven de kostenstijging ten gevolge van een regulerende energieheffing in de prijs doorberekenen, dan wel met een lager rendement genoegen moeten nemen als afwenteling in de prijs vanuit concurrentie-overwegingen niet mogelijk is. In het laatste geval moet -afhankelijk van de heffingsmodaliteiten- in de meer energie87

intensieve bedrijfstakken rekening worden gehouden met een proces van inkrimping en sluiting, zoals ook in het vorige hoofdstuk is aangegeven. Anderzijds zou uitbreiding van werkgelegenheid kunnen plaatsvinden in minder energieverbruikende bedrijven alsmede in bedrijven die zich richten op milieutechnologie. In hoofdstuk 5 heeft de raad het belang van een gelijke behandeling van de verschillende delen van het bedrijfsleven onderkend. Dit betekent overigens niet dat de terugsluizing -in termen van saldoeffecten- voor (substantiele) categorieen precies gelijk moet zijn. Juist omdat de mate van energieverbruik en de mogelijkheden van energiebesparing sterk uiteenlopen zullen op micro- en mesoniveau positieve en negatieve saldi optreden. Daarnaast dient het oordeel plaats te vinden vanuit een integrale visie op de rol van het financieei-economisch instrumentarium in het milieu- en energiebesparingsbeleid. Aldus bezien moeten ook de inkomenseffecten van de verbruiksbelastingen van brandstoffen in de eindbeoordeling over de vormgeving van het terugsluismechanisme van een regulerende energieheffing worden meegenomen. Tegelijkertijd moet worden gewaakt voor effecten waarbij een generiek terugsluisinstrument resulteert in een per saldo bovenmatig profijt van een bedrijfssector. Dit kan het geval zijn als enerzijds een geringe bijdrage aan de heffingsgrondslag wordt geleverd (bijvoorbeeld door een vrijstelling), terwijl anderzijds groot voordeel wordt gehaald uit de terugsluizing. 6.4 De terugsluizing naar bedrijven 6.4.1

Beleidsinstrumentarium

De terugsluizing van de heffingsopbrengst van bedrijven kan via gerichte maatregelen worden vormgegeven. Wat dit betreft worden in het rapport van de stuurgroep-Wolfson twee mogelijkheden geschetst om de arbeidskosten van werkgevers te verminderen 1). Aldus wordt terugsluizing van de heffingsopbrengst aangewend ter stimulering van de werkgelegenheid, hetgeen -zoals eerder werd aangegeven- een gewenst substitutie-effect tot gevolg heeft. Terugsluizing door middel van een verlaging van de arbeidskosten correspondeert met het voornemen van de regering om de opbrengst van de energieheffing aan te wenden voor het bewerkstelligen van een geringer verschil tussen loonkosten en het nettoloon (verkleining van de wig). Hierdoor is sprake van een verschuiving van de collectieve-lastendruk van arbeid naar milieu. Dit uitgangspunt is ook door het CPB gehanteerd in zijn berekeningen ten behoeve van de stuurgroep-Wolfson; de terugsluizing naar bedrijven geschiedt door een verlaging van de werkgeverspremie voor werknemersverzekeringen met een voor alle bedrijfstakken (exclusief de overheidsbedrijven) gelijk percentage van de loonvoet.

11 Eindrapponage. pp. 88 en 89.

Ook de SER heeft in dit verband meerdere malen op de positieve effecten van een dergelijke lastenverschuiving gewezen. Zo wees de raad in zijn advies inzake het sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1991-1994 erop dat aanwending van de heffingsopbrengst van een regulerende energieheffing voor een verlaging van lasten op het arbeidsinkomen langs twee wegen tot 88

allocatievoordelen leidt 1). Naast een vermindering van het ecart tussen de prijs van milieubelastende consumptie of activiteiten en de maatschappelijke kosten daarvan, heeft de resulterende verlaging van de lasten op het arbeidsinkomen een kleinere wig tot gevolg hetgeen kan leiden tot een betere benutting van de produktiefactor arbeid en daarmee tot een grotere produktie. In dit verband is tevens van groot belang dat de raad in zijn advies convergentie en de overlegeconomie een hoge prioriteit toekent aan een betekenisvolle verlaging van de wig tussen totale loonkosten c.q. brutoloon en nettoloon als onderdeel van een omvattender strategie gericht op een beheerste loonkostenontwikkeling en creatie van werkgelegenheid 2). Overigens moet wel worden bedacht dat varianten van terugsluizing in de sfeer van een arbeidskostendaling bedrtjven met een hoge arbeidskosten/energiekostenverhouding bevoordelen (bijvoorbeeld de dienstensector) ten koste van bedrijven met een laag verhoudingsgetal. Met name de basisindustrieen (raffinaderijen, chemische grondstoffenindustrie en de basismetaal) zullen hierdoor niet volledig worden gecompenseerd, aangezien zij te maken hebben met relatief hoge energiekosten en lage arbeidskosten 3). Uiteraard wordt het beeld anders als energie-intensieve bedrijven vrijstelling van de heffing wordt verleend.

1) SER, Advies sociaal-economisch beleid 1991 -1994, publikatienr. 91/02. Den Haag

1991. p. 19. 2) SER. Advies convergentie en de overlegeconomie, publikatienr. 92/15. Den Haag

1992. paragraaf 3.5.4. 3) KWW. op.cit. p. 47. 4) SER. Advies convergentie en overlegeconomie, publikatienr. 92/15. pp. 121 en 122. In zijn Advies herziening belasting- en premieheffing (publikatienr. 92/09, p. 98) spreeki de raad in meer aigemene zin uit dat de premieheffing sociale verzekeringen niet mag warden gehanteerd als een instrument voor de realisering van daarbuiten gelegen beleidsdoeleinden.

Ten aanzien van de concrete vormgeving wijst de stuurgroep-Wolfson in de eerste plaats op de mogelijkheid van een verlaging van de werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen (optie 1). Hierbij kan worden opgemerkt dat de werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen betrekking hebben op de Ziektewet (ZW), de Ziekenfondswet (Zfw) en de Werkloosheidswet (WW). Van deze verzekeringen lijken de ZW en de Zfw niet in aanmerking te komen, aangezien zij slechts op een deel van de werknemers betrekking hebben. Voor de ZW geldt dat niet alle werkgevers bij een bedrijfsvereniging zijn aangesloten en premie betalen; de zogenaamde eigen-risicodragers en afdelingskassen dragen zelf het ziekterisico. Voorts is de Zfw minder geschikt aangezien slechts een deel van de werknemers ziekenfondsplichtig is. Uiteindelijk resteren dus de premies inzake de Werkloosheidswet, die een naar bedrijfsvereniging gedifferentieerd wachtgeldgedeelte (gemiddelde werkgeverspremie in 1992 0,35 procent) en een nationaal gedeelte (werkgeverspremie in 1992 0,85 procent) kent, als concreet aangrijpingspunt voor de terugsluizing. Gezien de omvang van deze premies zou slechts bij relatief bescheiden terugsluisbedragen met dit instrument alleen kunnen worden volstaan. Voorts kleven er principiele bezwaren aan een dergelijke operatie. Zo wijst de stuurgroep-Wolfson erop dat door de hantering van dit terugsluisinstrument het equivalentiebeginsel van de werknemersverzekeringen (een zekere relatie tussen de premiehoogte en de uitkeringshoogte) wordt beperkt. Hieraan kan worden toegevoegd dat de raad zich onlangs in zijn advies inzake convergentie en overlegeconomie nog nadrukkelijk heeft uitgesproken tegen het aanpassen van de hoogte en de verdeling van premies werknemersverzekeringen voor andere doeleinden dan van financierings- en verzekeringstechnische aard 4). Hij stelt zich op het standpunt dat de lastenontwikkeling in die verzekeringen als gevolg van onder meer volumeontwikkelingen herkenbaar tot uiting in de premiestelling dient te komen, Juist

89

met het oog op een sterkere verantwoordelijkheidsverdeling pleit de raad ervoor dat in de uitvoering van de werknemersverzekeringen de bevoegdheid tot het vaststellen van de hoogte van de premie daadwerkelijk bij sociale partners c.q. het fondsbestuur komt te berusten. Mocht desondanks toch voor dit instrument worden gekozen, dan zou ten aanzien van de vormgeving kunnen worden gedacht aan een overheveling van deze werkgeverspremies near werknemers met een gelijktijdige belastingverlaging ter grootte van dit bedrag in de LB/IB. Hierdoor zouden ook de zelfstandigen enige compensatie ontvangen. Voorts zouden werkgevers in de collectieve sector enige lastenverlichting krijgen, omdat de inhoudingsheffing voor ambtenaren omhoog gaat. Een ander voordeel is dat dan geen rijksbijdrage nodig is. Ten slotte zou op deze wijze de premiehoogte niet worden gewijzigd, zodat de equivalentieverhouding niet wordt aangetast. Wei wordt afbreuk gedaan aan het door de SER gehuldigde principe van een gelijke premieverdeling tussen werkgever en werknemer bij genoemde premies. Daarbij wordt nog opgemerkt dat werknemers waarschijniijk onvoldoende zullen worden gecompenseerd in de LB/IB, aangezien ook niet-werknemers van een belastingverlaging zullen profiteren.

1) Afschaffing van de overhevelingstoeslag onder brutering van de lonen was een van de voorstellen van de Commissie voor de Be/astingfierziening (commissie-Stevensj. In zijn recente advies over deze voorstellen ^Advies herziening belasting- en premieheffrng, publikatienr 92/09, Den Haag 1992) spreekt een meerderheid van de raad -bestaande uit de ondernemersleden benoemd door het VNO. het NCW. het NCOV en de 3 CLO's, de werknemersleden benoemd door het CNV alsmede een twaalftal kroonleden- zich in beginsel uit voor brutering; een raadsminderheid -bestaande uit de ondernemersleden benoemd door de KNOV alsmede de werknemersleden benoemd door de FNV en de MHP- ziet daarentegen in een brutering van de overhevelingstoeslag meer nadelen dan voordelen. In november 1992 heeft de Stichting van de Arbeid een verdeeld advies over de afschaffing van de overhevelingstoeslag uitgebracht ^Advies bruteren of niet; zo ja, hoe en wanneer?, publikatienr 8/92, Den Haag 1992). 2) Dit zou betekenen dat de huidige Wet overhevelingstoeslag zou moeten worden verlengd, aangezien deze wet per 1 januari 1995 afloopt 3) De voorstanders van deze variant zijn VNO, NCW, NCOV en de 3 CLOs.

Een tweede mogelijkheid betreft een verlaging van de volksverzekeringspremies AAW en AWBZ met volledige doorwerking naar de overhevelingsvergoeding, die ten laste komt van de werkgever (optie 2). Dit zou betekenen dat een rijksbijdrage aan het AWBZ/AAW-fonds wordt toegevoegd. De stuurgroep geeft aan dat deze optie in de praktijk niet mogelijk zai zijn indien de brutering in de tijd vooraf gaat aan invoering van een regulerende energieheffing. Zowel de SER als de Stichting van de Arbeid hebben een verdeeld advies over de afschaffing van de overhevelingstoeslag uitgebracht 1). De regering heeft nog geen standpunt over deze adviezen bepaald, maar heeft wel eerder aangegeven dat zij continuering van de overhevelingstoeslag onwenselijk acht en afschaffing van deze toeslag als onvermijdelijk ziet. Rekening houdend met de looptijd van de meeste cao's (twee jaar) moet ervan worden uitgegaan dat in geval van de eventuele totstandkoming van de nieuwe wetgeving en het moment waarop de wettelijke brutering vervolgens van kracht wordt een periode van ten minste twee jaar dient te liggen. Zou de nieuwe wetgeving in 1993 definitief zijn beslag krijgen, dan kan het bruteringsmoment dus op zijn vroegstop 1 januari 1996 worden gesteld 2). Mocht de regering voor wettelijke brutering per 1 januari 1996 kiezen en zou zij gebruikmaken van de bruteringsvariant die een groot deel van de voorstanders van brutering in de Stichting van de Arbeid voorstaat 3), dan zou de bruikbaarheid van deze terugsluisoptie met nog twee jaar worden bekort. In deze bruteringsvariant wordt de overhevelingstoelag namelijk gefixeerd op het niveau van 1994 alvorens tot brutering over te gaan in verband met de onderhandelingen hierover. Ook bij deze tweede terugsluisoptie is overigens een vormgeving mogelijk waarbij wordt afgezien van een rijksbijdrage. Analoog aan optie 1 kan worden gekozen voor een verlaging van het OT-percentage onder gelijktijdige verlaging van de LB/IB. Het principiele bezwaar dat de hoogte van de genoemde premies door deze vorm van terugsluizing op grond van andere dan finan90

cieringstechnische en verzekeringstechnische redenen wordt vastgesteld, is ook hier aan de orde. Met deze terugsluisoptie wordt het verzekeringskarakter van deze verzekeringen aangetast. De stuurgroep noemt ten slotte nog een derde mogelijkheid van terugsluizing naar bedrijven, die is gelegen in de fiscale sfeer: verlaging van de belasting op ondernemingswinst in de Inkomstenbelasting (IB) en van de Vennootschapsbelasting (Vpb) (optie 3). Daarbij zijn diverse modaliteiten denkbaar, waarvan de stuurgroep er een aantal schetst: verruiming van de investeringsaftrek (voor IB- en Vpb-ondernemingen) in combinatie met vervroegde c.q. vrije afschrijvingen, verhoging van de zelfstandigenaftrek in de IB en tariefverlaging in de Vpb-sfeer. Een verlichting van de belastingdruk op het winstinkomen heeft op zichzelf genomen een positieve invloed op het ondernemingsklimaat -in het bijzonder op het ondernemingsklimaat voor het nietenergie-intensieve deel van de bedrijven in de marktsector-, aangezien hiervan een rendementsverhogend effect uitgaat. Dit werkt vervolgens positief door in het investeringsactiviteit en -daaruit voortvloeiend- in de werkgelegenheidsontwikkeling 1). Wat de reikwijdte van genoennde instrumenten betreft moet worden geconstateerd dat (semi-)overheidsinstellingen niet in alle gevallen worden bereikt. Vindt terugsluizing plaats door verlaging van de belasting op ondernemingswinst, dan worden slechts bedrijven in de marktsector gecompenseerd. Voorde(semi-)overheidsinstellingen moet dan een andereoplossing worden gezocht -bijvoorbeeld in de sfeer van een forfaitaire verhoging van de collectieve financiering- onder de randvoorwaarde dat de energiebesparende prikkel gehandhaafd blijft. Op basis van de gesuggereerde vormgeving hebben ook zelfstandigen (zonder werknemers) baat bij terugsluizing via de op arbeidskostendaling gerichte opties. Ten slotte kan ook de gedacht van de WRR om een heffingsvrije voet in het energiegebruik te introduceren als een equivalent worden gezien voor de teruggave van een vast bedrag. In die zin zou deze mogelijkheid als een vorm van terugsluizing kunnen worden gezien. De raad wil ten aanzien van deze modaliteit hier volstaan met een verwijzing naar zijn opmerkingen ter zake in hoofdstuk 5. Bij de standpuntbepaling (hoofdstuk 7) komt de raad hier nog op terug. 6.4.2 Terugsluizing in fiet rapport van de stuurgroep-WoJfson 2)

1) Zie ook het eerdergenoemde Advies sociaal-economisch beieid 1991-1994 (publikatienr. 91/02). 2) Gebaseerd op hoofdstuk 8 van de Eindrapportaga 3j Eindrapportage, tabellen 8. l.a tot en met 8.1 c, pp. 96-98.

Onder de technische veronderstelling dat heffingslast en terugsluizingsbedrag voor zowel de collectieve als de marktsector aan elkaar gelijk zijn, zijn de drie hiervoor genoemde terugsluisopties voor de vier heffingsvarianten -A tot en met C- op het niveau van de bedrijfstak in de marktsector doorgerekend. Gezien het statische karakter van deze rekenexercitie zijn de effecten voor de varianten A en B gelijk; in een meer dynamische analyse zijn de effecten uiteraard verschillend. Bij een 100-procent-heffing is in deze varianten sprake van een initiele heffingsopbrengst van ruim 30 miljard gulden. De berekeningen wijzen uit dat geen van de terugsluisopties voldoende is om de initiele heffingslast van de energie-intensieve Industrie te compenseren 3). Dit geldt met name voor de middelgrote en grote bedrijven. In ieder van de overige bedrijfstakken vindt daarentegen juist overcompensatie plaats. 91

De berekeningen met betrekking tot de kleinverbruiksvarianten Cen C'-variant -initiele heffingsopbrengst bij lOO-procent-heffing respectievelijk 7,2 en 6,1 miljard gulden- geven aan dat terugsluizing gericht op verlaging van de arbeidskosten (opties 1 en 2) tot een substantieel negatief saldo leidt in de land- en tuinbouw (in het bijzonder de glastuinbouw 1)), de detailhandel, de horeca en de overige dienstverlening 2). Voor de overige sectoren is het resultaat positiever; met name de bouw zou er gunstig uitspringen. Voorts blijkt dat de grote bedrijven vaak meer baat bij bantering van deze terugsluisopties hebben dan middelgrote en vooral kleine bedrijven. Door het specifieke karakter van de kleinverbruiksvarianten dragen de grote bedrijven aan de heffingskant relatief weinig bij, terwiji zij aan de restitutiekant -in de opties 1 en 2- over het complete arbeidsvolume compensatie ontvangen. Ten aanzien van de derde optie -verlaging van het tarief van de Vpb in combinatie met een verhoging van de zelfstandigenaftrek in de IB- geldt dat voor de landbouw en de energie-intensieve Industrie een gunstiger beeld ontstaat dan bij de beide andere opties; voor de overige Industrie, de bouw en de financiele diensten is het beeld juist minder gunstig. Overigens wordt in het rapport van de stuurgroep het tentatieve karakter van de berekeningen van optie 3 benadrukt. In het rapport van de stuurgroep-Wolfson wordt ten slotte nog aangegeven dat de inkomenseffecten voor zelfstandigen, afhankelijk van de terugsluisoptie, bij een lOO-procent-heffing een grote spreiding vertonen, varierend van -20 procent tot -1-30 procent. Ook hier wordt het effect in sterke mate bepaald door de mogelijkheid een en ander in een hogere prijs te kunnen doorberekenen. 6.5 De terugsluizing near huishoudens 6.5.1

1) Ibid, bijlage H. 21 Ibid., tabellen 8.2 en 8.3. pp. 99-104. 3) Eindrapportage, pp. 115 en 116. 4) Dit komt in grote lijnen overeen met de gedachte van onvermijdbaar verbruik van de WRR.

Beleidsinstrumentarium

De terugsluizing naar huishoudens kan op een groot aantal manieren geschieden. De stuurgroep-Wolfson noemt er zeven 3); hiervan hebben er vier een generiek karakter: een btw-verlaging, een verlaging van het tarief LB/IB, een verhoging van de heffingsvrije voet in de LB/IB en de omzetting van deze heffingsvrije voet in een relatief hoge tax-credit. Voorts worden in het rapport van de stuurgroep twee mgatregelen genoemd die op specifieke groepen -respectievelijk de werkenden (verhoging van het arbeidskostenforfait) en de ouders of verzorgers van (jonge) kinderen (verhoging van de kinderbijslag)- zijn toegesneden. Naast deze zes vormen van terugsluizing noemt de stuurgroepWolfson ten slotte nog de heffingsvrije voet in het verbruik als zevende mogelijkheid. Deze heffingsvrije voet wordt door de stuurgroep gezien als het equivalent van de teruggave van een vast bedrag per huishouden en valt in die zin als een vorm van terugsluizing te beschouwen 4). In bijlage 8 wordt uitvoerig op de merites van deze gedachte ingegaan. Hier wordt volstaan met de opmerking dat deze manier van terugsluizen -in de vorm van een vrijstelling aan de voet (bijvoorbeeld per aansluiting)- als voordeel heeft dat de terugsluizing via de energierekening plaatsvindt. Hiermee valt de samenhang tussen de heffing en de terugsluizing

92

door middel van de specificatie op de energienota inzichtelijk te maken. De raad komt hier nog op terug in hoofdstuk 7. 6.5.2 Koopkrachteffecten De koopkrachteffecten worden bepaald door het saldo van heffingsafdracht en terugsluizing. Ten behoeve van de stuurgroep-Wolfson heeft het CBS onderzoek uitgevoerd naar de inkomenseffecten van de heffingsvarianten aan de hand van twee vormen van terugsluizing van de initiele heffingsopbrengst -een gelijk bedrag per huishouden dan wel een vast percentage van het netto huishoudinkomen- nader bestudeerd. Bij volledige terugsluizing ligt het initiele koopkrachteffect voor groepen bij een 100-procent-heffing doorgaans tussen -2 procent en +1 procent 1). Hierbij moet overigens wel worden bedacht dat de koopkrachtontwikkeling in het door het CPB gehanteerde referentiescenario aanzienlijk is: het volume van de consumptie stijgt jaarlijks gemiddeld met 2,5 a 3 procent. Per saldo zai derhalve bij een (geleidelijke) invoering van een regulerende energieheffing nog sprake zijn van een aanzienlijke positieve koopkrachtontwikkeling. De stuurgroep heeft geen aandacht besteed aan de vormgeving van terugsluismodaliteiten. In het navolgende zaI dit wel gebeuren. Terugsluizing via de LB/IB biedt goede mogelijkheden om tot fijnafstemming te komen. Dit kan worden ge'i'llustreerd aan de hand van een recent artikel van De Kam 2). De Kam werkt een en ander uit op basis van een willekeurig getallenvoorbeeld. Hij gaat uit van specifieke heffingen die leiden tot een geleidelijke verdubbeling van de prijs van het huishoudelijk energieverbruik. Dit heeft tot gevolg dat de energierekening per huishouden uiteindelijk met gemiddeld bijna 2.500 gulden zaI stijgen. De Kam illustreert aan de hand van een drietal terugsluisvarianten dat een verlaging van de L B / IB goede mogelijkheden biedt om de koopkrachteffecten van de verschillende huishoudcategorieen zo adequaat mogelijk te corrigeren. Het betreft overigens een statische analyse, waarbij geen rekening wordt gehouden met besparingseffecten als gevolg van gedragsreacties en macro-economische effecten.

1) Eindrapportage, p. 112. 2) C.A. de Kam, Energieheffing en inkomensgevolgen. ESB, 8 apri/1992. pp 349353. 3) Een tax-credit (heffingsliorting) is een voor iedere heffingspiichtige gelijk bedrag, dat in mindering v/ordt gebracht op de verschuldigde loon- en inkomstenbelasting en de premies volksverzekeringen. Dit in tegenstelling tot de huidige heffingsvrije voet waarvan de waarde afhankelijk is van het geidende marginaie tarief. De invoering van een dergelijke heffingskorting ter vervanging van de huidige heffingsvrije som v/ordt bepleit door de Commissie voor de belastingherziening (commissie-Stevens): over de wenselijkheid van de heffingskorting wordt in de raad ten principale verdeeld gedacht, zoals blijkt uit zijn advies Herziening belasting- en premieheffing (publikatienr 92/09, pp. 200 en 201). Voor een bespreking van de heffingskorting en de gevolgen van de invoering hiervan wordt verwezen naar paragraaf4.5 van dit advies.

De drie terugsluisvarianten I, II en III zijn in noot a van tabel 6.1 verwoord. Variant I laat het nivellerende effect van een verhoging van de heffingsvrije som zien. Doordat alleenverdieners profiteren van de voetoverheveling, is hun tegemoetkoming doorgaans het dubbele van die van alleenstaanden. Door de combinatie van inkorting van de eerste schijf met een even grote verhoging van de heffingsvrije som wordt in variant II bereikt dat huishoudens -ongeacht de hoogte van het inkomeneen nominaal gelijk bedrag ter compensatie krijgen. Deze maatregel heeft een vergelijkbaar effect als de invoering van een tax-credit 3). Ook in deze variant krijgen alleenverdieners een grotere compensatie. Dit ligt anders in variant III. Tot een heffingsinkomen van 50.000 gulden is in die variant zelfs sprake van een grotere tegemoetkoming bij alleenstaanden. In vergelijking met de andere varianten worden de laagste inkomensklassen in variant III onderbedeeld. Ten slotte wordt nog opgemerkt dat uit de analyse van de koopkrachteffecten naar huishoudkenmerken van de stuurgroep-Wolfson blijkt dat relatief grote negatieve koopkrachteffecten voor be-

93

paalde categorieen optreden. Een combinatie van kenmerken suggereert dat het hierbij vooral gaat om alleenstaande jongeren met lage inkomens. Mede in verband met de grote spreiding binnen categorieen concludeert de stuurgroep voorts dat ook bij een zo goad mogelijke terugsluizing voor bepaalde sociaal-economische categorieen negatieve koopkrachteffecten niet zijn te voorkomen. De mate waarin dit gebeurt hangt echter af van de reikwijdte en de vormgeving van de heffing. label 6.1 — Een drietal terugsluisvarianten op basis van een L B / IB-verlaging 1

Variant*

III

II

1

2

1

2

20.000

2.280

1.140

2.470

1.235

575

890

30.000

2.280

1.140

2.470

1,235

1,175

1,490

40.000

2,280

1.140

2.470

1.235

1,775

2,090

50.000

2.280

1.500

2.470

1.235

2,375

2,580

75.000

3.000

1.500

2.470

1.235

2.580

2,580 2,580 2,580

Huish. type'

1

2

-

Heffingsinkomen:

100.000

3.240

1.800

2.470

1.235

2,580

150.000 +

3.600

1.800

2.470

1,235

2,580

a, I = Verhoging van de heffingsvrije som met f 3,000, II = Som omhoog met f 3,250, inkorting eerste schijf met f 3,250, III = Verlagrng van het percentage eerste schijf met zes punten, b, 1 = Eenverdiener, 2 = Alleenstaande, respectievelijk tweeverdiener (samen het dubbeiel,

Bron: C,A, de Kam, op.cit,, p, 352, Een koopkrachtverbetering kan ook plaatsvinden door middel van een btw-verlaging. Met dit instrument is echter geen fijnafstamming mogelijk. Zo blijkt uit CBS-onderzoek dat de btw-druk voor werknemersgezinnen met een inkomen beneden de ZFW-loongrens nauwelijks verschilt met die van werknemersgezinnen op of boven diegrens 1), Behalve met het fiscale instrumentarium kan de koopkracht van huishoudens met kinderen tevens worden verbeterd door een verhoging van de kinderbijslag. Met de inzet van dit instrument kan op eenvoudige wijze rekening worden gehouden met het gegeven dat de energielasten positief samenhangen met de huishoudgrootte, Aangezien het bij de kinderbijslag gaat om inkomensonafhankelijke, onbelaste bedragen, zou zo'n 'enargietoeslag' resulteren in een gelijk nettobedrag voor iedereen. 6,5,3 Macro-economische effecten De specifieke instrumentkeuze wordt in het kader van de terugsluizing vooral bepaald door het beoogde koopkrachteffect, Daarnaast spelen uiteraard ook de macro-economische effecten een belangrijke rol. Hoewel de terugsluizing niet primair is gericht op de verwezenlijking van de verschillende macro-economische doel1j Eindrapportage, p, 115.

94

einden, zijn de effecten ter zake van groot belang in het kader van de economische inpasbaarheid. In dit verband is het nuttig kennis te nemen van een aantal simulatieresultaten die zijn gebaseerd op het nieuwe algemeen-evenwichtsmodel 'IVIIMIC' van het CPB 1). In de simulatie zijn vijf manieren van belastingverlaging onderling vergeleken; in alls gevallen neemt het financieringstekort van de overheid toe met 0,2 procent van het NNI, hetgeen neerkomt op ± 1 miljard gulden in 1992. Daarblj zijn inverdieneffecten voor de overheid door gedragsreacties van economische actoren volledig verdisconteerd. De resultaten hebben betrekking op een nieuwe evenwichtssituatie, zodat de gepresenteerde effecten pas na langere tijd worden bereikt. In tabel 6.2 zijn de modeluitkomsten in beeld gebracht voor een aantal macro-economische grootheden. Tabel 6.2 —

Simulatieresultaten van vijf vormen van belastingverlaging corresponderend met een ex post-toename van het financieringstekort met 0,2 procent NNI^

Tarief eerste IB-schijf

Tarief alle IB-schijven

Bel. vrije voet

Arb.kostenforfait

Btwtarief

-0,6

-0,5

- 1 - / 310

+ f 540

-0,7

Mutatie Prijzen

Procentuele

verandering

-0,14

-0,08

0,05

-0,03

0,09

-0,06

-0,04

0,03

-0,02

-0,33

Particuliere cons.

0,60

0,55

0,45

0,51

0,51

Uitvoer

0,11

0,07

-0,04

0,02

0,00

Produktie

0,38

0,32

0,16

0,25

0,26

Werkgh. bedrijven

0,42

0,34

0,16

0,26

0,21

Arbeidsaanbod

0,11

0,08

-0,07

-0,09

0,01

Loonvoet Consumptieprijs Volumes

Absolute

verandering

Werkloosheidsvoet

-0,23

-0,20

-0,20

-0,29

-0,16

Gem. collectieve druk

-0,42

-0,37

-0,29

-0,40

-0,06

-0,29

-0,41

•0,15

-0,17

-0,03

0,02

0,00

0,08

-0,17

-0,01

Ratio's

Marg. collectieve druk Netto replacement ratio In termen van

1992

Werkgh. (lOOOarb.j.) Werkloosh. (lOOOpers.)

21

17

8

13

11

-16

-14

-14

-21

-11

a. Gecumuleerde verschillen tussen simulatie- en projectiepad. Bron: G.M.M. Geiauff, Belastingen en werkgeiegenheid, p. 951. 1) lie: G.M.M. Geiauff, Taxation, social security and the labour market. An applied general equilibrium model for the Netherlands Proefschrift Katholieke Universiteit Brabant. Tiiburg 1992; G.M.M. Geiauff, Belasting en werkgeiegenheid, ESB, 30 September 1992, pp. 950-953.

De tabel wijst uit dat vanuit het oogpunt van werkgelegenheidscreatie verlaging van het tarief in de eerste schijf het meest effectief is. Deze vorm van belastingverlaging resulteert in een lagere marginale druk voor een groot deel van de in deeltijd werkende partners 95

in huishoudens, waardoor er een relatief sterke toename van het arbeidsaanbod optreedt. Dit gaat gepaard met loonmatiging, lietgeen wordt versterkt door een dalende belastingdruk. Een toename van de werkgelegenheid is het gevolg. Verhoging van het arbeidskostenforfait leidt tot de grootste werkloosheidsreductie. Deze maatregel komt alleen aan werkenden ten goede, waardoor de afstand tussen netto werkloosheidsuitkering en nettoloon toeneemt. Anders gezegd: de 'replacement ratio' (de verhouding netto werkloosheidsuitkering - nettoloon) daalt. Een lagere replacement ratio verzwakt de onderhandelingspositie van werknemers, hetgeen tot loonmatiging leidt. De resulterende werkgelegenheidsgroei te zamen met een dalend arbeidsaanbod hebben een relatief sterke werkloosheidsafname tot gevolg. Het zai niet verbazen dat verlaging van het btw-tarief het gunstigst uitpakt vanuit de doelstelling van een terugdringing van de inflatie. Verder treedt er een positief inkomenseffect op hetgeen aanleiding geefttot een vraagimpuls en vervolgens resulteert in een opwaartse druk op de loonvoet. Ook een btw-verlaging heeft positieve werkgelegenheids- en werkloosheidseffecten. Ten slotte wordt er nog op gewezen dat een verhoging van de belastingvrije voet een negatieve invloed heeft op het arbeidsaanbod en bovendien in een relatief geringe werkgelegenheidstoename resulteert. Wat het arbeidsaanbod betreft leidt een dergelijke verhoging in de eerste plaats tot een hogere barriere voor niet-werkende partners van kostwinners (veelal vrouwen) om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden. Daarnaast genereert deze maatregel in een tweeverdiensituatie voor de minstverdienende partner (veelal vrouwen) een inkomenseffect via het eigen inkomen en via het inkomen van de kostwinner, dat tot een teruggang van het aangeboden aantal uren leidt. Dit wordt versterkt door het feit dat het inkomenseffect relatief groot is voor die kostwinners die de hogere belastingvrije voet verrekenen in de tweede of derde schijf. De relatief geringe werkgelegenheidsgroei wordt veroorzaakt door de hogere 'replacement ratio', die de onderhandelingspositie van werknemers versterkt. Hierdoor ontstaat een opwaartse druk op de lonen.

96

7. Standpunt van de raad

7 . 1 . Inleiding De adviesaanvraag In de adviesaanvraag wordt de raad verzocht te adviseren over de vraag of, en zo ja onder weike condities, regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd. Het gebruik van regulerende energieheffingen meet daarbij, volgens de adviesaanvraag, in alle gevallen worden bezien in het licht van de relevante beleidsdoelen van het kabinet en in samenhang met andere instrunnenten c m deze doelen te bereiken. Speciale aandacht wordt gevraagd voor de keuzen ten aanzien van terugsluismechanismen en de aspecten van koopkrachthandhaving en bevordering van de werkgelegenheid. In de adviesaanvraag wordt aangegeven dat de voorliggende vraag ook nadrukkelijk moet worden geplaatst tegen de achtergrond van de ontwikkelingen ter zake in EG-verband. Hierbij wordt met name gerefereerd aan de voorstellen van de Europese Commissie inzake maatregelen ter implementatie van de C02-strategie van de Gemeenschap, inclusief voorstellen voor regulerende energieheffingen. In juni 1992 heeft het kabinet in een voorlopige reactie op deze voorstellen reeds laten weten van mening te zijn dat een communautaire regulerende energieheffing in feite een complement vormt van meer rechtstreekse inspanningen, zoals die in Nederland gestalte aan het krijgen zijn 1). In deze voorlopige reactie heeft het kabinet eveneens gesteld in te stemmen met een aantal keuzen die in het voorstel van de Commissie zijn gemaakt. Een uitzondering wordt daarbij gemaakt voor de gedachte van de Commissie de invoering van een dergelijke heffing afhankelijk te maken van soortgelijke maatregelen in andere OESO-landen. Met betrekking tot deze conditionaliteit is het kabinet van mening dat het niet zo mag zijn dat de traagste het tempo dicteert. Dit hoofdstuk van het advies bevat de standpuntbepaling van de raad met betrekking tot de in de adviesaanvraag geformuleerde vragen. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 7.2 geeft de raad zijn visie op de door de Europese Commissie geformuleerde richtlijn voor een regulerende energieheffing. Paragraaf 7.3 gaat in op de keuze uit de beschikbare 'next-best' beleidsmogelijkheden in het geval niet binnen afzienbare tijd overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing. In paragraaf 7.4 wordt aandacht besteed aan de visie van de raad op de terugsluizing van de heffingsopbrengst. In paragraaf 7.5 ten slotte komt de relatie tussen een eventuele regulerende energieheffing en de verbruiksbelasting op brandstoffen aan de orde. 1) lie bijiage 4.

97

Conform de inhoud van de adviesaanvraag beperkt dit advies zich tot de wenselijkheid van de inzet van regulerende energieheffingen. Dit advies gaat derhalve niet in op het voornemen van de regering wegen te onderzoeken en stappen te zetten in de richting van de ecologisering van de belastingheffing. De doelstellingen In de Nota Energiebesparing wordt gesteld dat uit het oogpunt van de klimaatproblematiek, de verzuring en het duurzaam gebruik van grondstoffen een jaarlijkse verhoging van de energie-efficiency noodzakelijk is van 2 procent. Daarnaast voorziet de Nederlandse emissiedoelstelling voor CO2 in een stabilisatie van de uitstoot van dit gas in 1995 en in een reductie van 3-5 procent in 2000 {ten opzichte van 1989/1990) die voor de helft moeten worden gerealiseerd via energiebesparing. In EG-verband wordt gestreefd naar een stabilisatie van de communautaire C02-emissies in het jaar 2000 op het niveau van 1990. De raad heeft in zijn advies over het Nationaal Milieubeleidsplan bij de afweging tussen de groei van het BMP en het milieu gesteld dat: "het niet langer zo mag zijn dat de onzekerheid en de rislco's in het economische beleid worden afgewenteld op het milieu, zeals in het verleden maar a! te vaak is gebeurd. In het milieubeleid, of ruimer in het sociaal-economische beleid dient het uitgangspunt het streven naar een 'duurzame' ontwikkeling te zijn. Economische groei kan het realiseren van een duurzame ontwikkeling vergemakkelijken. Voor de economische groei geldt dan wel een randvoorwaarde: het uiteindelijke effect van het gezamenlijke economische handelen op het milieu dient te blijven binnen de begrenzing van wat het milieu (Inclusief de daarin gegeven hulpbronnen) duurzaam kan verdragen. Door economische groei kunnen degewenste wijzigingen in produktieen consumptie sneller en minder pijniijk tot stand komen. In het algemeen kan economische groei de maatschappelijke acceptatie van een stringent milieubeleid vergroten. Een beleid gericht op duurzame ontwikkeling moet echter 00k doorgaan als de economische groei onverhoopt tegenvalt." 1) Tegen deze achtergrond beziet de raad in dit advies de mogelijke inzet van regulerende energieheffingen.

USER, Advies Nationaal Milieubeleidsplaa publikatienr 89/17. DenHaag 1989,pp 13 en 14. 2) CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Werkdocument no. 43, par. 11.2.2. 3) Zie: CPB, op.cit, en: ECN, Nationaie energieverkenningen 1990-2015, Petten 1992.

In de regeringsreactie op het WRR-rapport 'Milieubeleid; Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid' constateert de regering dat "het in de Nota Energiebesparing met kracht ingezette beleid op onderdelen reeds succes heeft, maar dat het nog onzeker is of de afgesproken doelstellingen van het energiebesparingsbeleid en de daarmee verbonden milieudoelstellingen kunnen worden gehaald". De raad constateert dat het CPB de endogene en de aan het geaccordeerde beleid toe te schrijven verbetering van de energieefficiency aanzienlijk lager schat dan de Nota Energiebesparing 2). Het CPB komt tot een verbetering van de energie-efficiency in de jaren negentig met gemiddeld 1,4 procent per jaar in plaats van de beoogde 2,1 procent per jaar. Voorts valt op dat in alle drie lange-termijnscenario's die door CPB en ECN zijn uitgewerkt, 00k in het scenario met een lage economische groei, de energievraag in het jaar 2000 hoger uitkomt dan in 1990 3). De verbetering van de energie-efficiency varieert in de drie scenario's van 1,2 procent (bij lage economische groei) tot 2,2 procent en komt alleen In het scenario met hoge groei en een mondiale COa-heffing (Balanced Growth) boven het cijfer uit de Nota Energiebesparing. Een eerste evaluatie van de uitvoering van deze nota door Beren98

schot geeft nog geen volledig beeld omdat slechts een beperkt aantal activiteiten zich nu reeds leent voor een kwantitatieve beschouwing. Berenschot concludeert dat de uitvoering van het beleid op de goede koers ligt, zij het dat er duidelijke verschillen bestaan in de mate waarin de beoogde doelgroepeffecten worden gerealiseerd. De besparing in de Industrie is door een sterke stijging van het gebruik van warmte-krachtkoppeling hoger dan voorzien; de besparing op het eindgebruik is lager dan voorzien. Geconcludeerd wordt dat de geformuleerde besparingsdoelstelling binnen bereik ligt. Daaraan wordt echter toegevoegd dat indien nodig, de mogelijkheid meet bestaan tot verbetering en intensivering van het instrumentarium en aanpassing aan de mogelijkheden binnen de doelgroepen 1). Daarbij wordt nadrukkelijk gewezen op de negatieve invloed die de huidige, relatief lage, energieprijs heeft op de rentabiliteit van besparingsmaatregelen. Overigens is bij het opstellen van de Nota Energiebesparing uitgegaan van een relatief vlak prijspad in de eerste helft van de jaren negentig; forse prijsstijgingen van energie worden pas verwacht in de tweede helft van de jaren negentig. De raad constateert voorts dat Nederland en een aantal andere landen hebben uitgesproken dat de mondiale uitstoot van broeikasgassen in de toekomst nnet meer dan 50 procent zai moeten verminderen 2). Dit betekent dat de in Nederland beoogde CO2emissiereductie van 3-5 procent in het jaar 2000 slechts een eerste stap kan zijn. Een substantiele reductie van de C02-uitstoot (en van het energieverbruik) op langere termijn lijkt moeilijk te realiseren. Dit valt bijvoorbeeld af te leiden uit de Nationale Energie Verkenning 1990-2015 van het ECN waarin onder andere de drie genoemde scenario's uit de lange-termijnstudie van het CPB zijn doorgerekend. Volgens het ECN zou de geformuleerde C02-doelstelling voor het jaar 2000 In geen van deze scenario's worden bereikt. Op de lange termijn zou slechts het 'Balanced Growth'scenario, waarin is voorzien in een mondiale C02-heffing, in 2015 tot een lagere emissie leiden dan in 1990. De raad onderschrijft het belang dat door de regering wordt toegekend aan een actieve monitoring en evaluatie van de effectiviteit van het beleid en verwelkomt een periodieke inventarisatie van de stand van zaken met betrekking tot de realiseerbaarheid van de geformuleerde (tussenjdoelstellingen.

1) Berenschot Evaluatleonderzoek uitvoering Nota Energiebesparing, Utrecht 1992. p. 9. 2) Deze uitspraak vormt onderdeel van de Ministeriele Verklaring van de Tweede Wereldklimaatconferentie van 6 november 1990. 3) SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan Plua publikatienr 90/17, Den Haag 1990, pp. 14-16. 4) Het begrip ruilrechtvaardigheid houdt toegespitst op een concrete transactie in dat iemand die schade aan derden veroorzaakt, daar de rekening voor gepresenteerd behoort te krijgen.

De instrumentkeuze In dit advies is geen expliciete vergelijking gemaakt tussen de verschillende instrumenten die (kunnen) worden gebruikt om de geformuleerde doelstellingen te realiseren en wordt slechts in beperkte mate aandacht besteed aan alternatieve instrumenten. De reden daarvoor is dat de raad in eerdere adviezen reeds uitgebreid is ingegaan op de keuze uit het gedragsbeinvloedende instrumentarium en de daarbij te hanteren criteria. In dat verband werd geconcludeerd dat deze keuze van geval tot geval dient te worden gemaakt op basis van een aantal primaire en secundaire criteria 3). De categorie primaire criteria -milieu-effectiviteit, kosteneffectiviteit en ruilrechtvaardigheid 4)- heeft betrekking op de keuze van een optimale inzet van instrumenten. De categorie secundaire criteria heeft betrekking op de inpasbaarheid. Tot de secundaire criteria rekent de raad de overeenstemming met het maatschappelijke en institutionele kader en de kostenverdeling (gevolgen voor de inkomensverdeling en voor de concurrentiepositie). In algemene zin is geconcludeerd dat marktconforme economische instrumenten in vergelijking met andere instrumenten kunnen leiden tot een

99

kosteneffectieve wijze van emissiereductie en daarnaast een voortdurende prikkel vormen tot onderzoek, ontwikkeling en installatie van schonere produktietechnieken. Deze voordelen zijn met name van belang wanneer de bestrijdingskosten per emittent sterk uiteenlopen, het aantal emittenten groot is en er materiele mogelijkheden voor gedragsaanpassing zijn (waaronder alternatieven). Dit is aan de orde bij de onderhavige problematiek; een regulerende energieheffing zou dan ook een bijdrage kunnen leveren aan een kosteneffectieve reductie van het energieverbruik en de daarmee verbonden emissies. In beginsel kunnen ook via energiebesparingssubsidies de negatieve externe effecten van energieverbruik op het milieu op een economisch efficiente wijze worden bestreden. Subsidies zijn echter in strijd met het principe 'de vervuiler betaalt' en moeten worden gefinancierd via collectieve heffingen die een verstorende invloed hebben op de werking van markten. Een bijkomend voordeel van de invoering van een regulerende energieheffing kan dan ook zijn dat de noodzaak kan vervallen om bepaalde energiebesparingssubsidies te verlenen zonder dat de effectiviteit van het energiebesparingsbeleid wordt geschaad. De raad constateert dat de huidige tariefopbouw van gas en elektriciteit bezien in het licht van het streven naar een verhoging van de energie-efficiency niet optimaal is. Onderzoek is geboden naar de praktische mogelijkheden om via wijzigingen in de tariefstructuur van gas en elektriclteit het eindverbruik van gezinnen en bedrijven te reduceren 1). In dat kader wijst de raad op de mogelijkheid om voor huishoudens het vastrecht af te schaffen of te verminderen onder gelijktijdige verhoging van de variabele kosten (het tarief per verbruikte eenheid). Daarbij dient nagegaan te worden of van een eventuele afschaffing van het vastrecht een ongewenste stimulans zai uitgaan op het aantal aansluitingen. Zo dit het geval zou zijn, zai het bedoelde onderzoek moeten uitwijzen langs weike weg dit kan worden tegengegaan. 7.2 Het voorstel van de Europese Commissie De Europese Commissie heeft in juni 1992 een ontwerp-richtlijn ingediend tot invoering van een regulerende energieheffing. Sindsdien heeft een ad hoc-werkgroep van ambtenaren in opdracht van de Ecofin-raad geinventariseerd weIke standpunten de verschillende lidstaten innemen met betrekking tot het voorstel en weIke veranderingen zij daarin zouden willen zien aangebracht. Deze inventarisatie heeft ertoe geleid dat thans een aantal van de modaliteiten van de door de Commissie voorgestelde heffing ter discussie staat. Tijdens de vergadering van de Ecofin-raad op 14 december 1992 is besloten dat de ad hoc-werkgroep zijn werkzaamheden voort zai zetten. Het valt te verwachten dat het Deense voorzitterschap van de Raad van ministers (eerste helft 1993) zai proberen over (een aantal van) de hoofdiijnen van een regulerende energieheffing overeenstemming te bereiken. 1) In het rapport Berenschot wordt geconstateerd dat het Milieu Aktie Plan een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan het stimuleren van energiebesparing door eindgebruikers. De raad meent dat -los van de vraag of een beleidsintensivering noodzakelijk iseen optimale benutting van de mogelijkheden die in dit kader bestaan geboden is.

De raad ziet de invoering van een regulerende energieheffing in de EG nadrukkelijk als een eerste stap op weg naar een in mondiaal verband gecoordineerd energiebesparings-en klimaatbeleid. De Nederlandse regering dient via een actieve milieudiplomatie deze invoering te bevorderen. Daarnaast moeten de Gemeenschap en de afzonderlijke lidstaten zich actief inspannen een zo groot mogelijk 100

aantal landen buiten de Gemeenschap ertoe te brengen vergelijkbare maatregelen te treffen. De eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing door de EG kan per definitie slechts een beperkte bijdrage leveren aan de vermindering van de mondiale C02-uitstoot. De raad heeft echter a! in zijn eerdere advies over het Nationaal Milieubeleidsplan uitgesproken dat relatief rijke landen als Nederland, gezien hun grote bijdrage aan de toegenomen atmosferische concentraties van broeikasgassen, een bijzondere verantwoordelijkheid hebben bij het voorkomen van mogelijke klimaatveranderingen 1). Dit betekent echter niet dat van andere landen geen bijdrage mag worden gevraagd aan het opiossen van dit probleem. Zeker de landen in Midden- en Oost-Europa zullen, gezien hun relatief hoge verbruik van energie per capita en per eenheid BNP, op termijn een belangrijke bijdrage kunnen en moeten leveren. Ontwikkelingslanden kunnen via bijvoorbeeld technologie-overdracht worden ondersteund bij het leveren van een dergeiijke bijdrage 2). Overigens zullen eenzijdige maatregelen in de EG of de OESO in beperkte mate ook min of meer automatisch leiden tot een vermindering van het energieverbruiken de C02-uitstoot in andere landengroepen gezien de dominante rol die de geindustrialiseerde landen spelen in de ontwikkeling en handel van in kapitaalgoederen belichaamde technologieen. Verder kan een regulerende energieheffing bijdragen aan de beperking van andere continentale en lokale milieuproblemen die voortvloeien uit energiegerelateerde emissies. In beginsel kan een dergeiijke heffing bovendien een bijdrage leveren aan het verbeteren van de continuVteit van de energievoorziening vanwege de stimulans die ervan uitgaat op het gebruik van duurzame energiebronnen.

U SER. Advies Nationaal Milieubeleidsplaa publikatienr. 89/17, Den Haag 1989. p. 19. Zie ook: SER/Commissie ISEA. Interimadvies over UNCED 199^ Den Haag 1992. paragraaf 2.4. 2) Zie: SER/Commissie ISEA, Interimadvies over UNCED 199Z Den Haag 1992. hoofdstuk 3. 3) Bijvoorbeeld omdat deze minder energieintensief is of omdat daarbij gebruik wordt gemaakt van duurzame energiebronnen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan bepaaide produktieprocessen die als gevolg van andere klimatologische omstandigheden in Nederlandse bedrijven meer energie vergen dan in bedrijven in bepaaide niet-EG-landen. In dergeiijke gevallen zai het via sen heffing internaliseren van de externe effecten van het energieverbruik op het milieu leiden tot een verschuiving van de comparatieve kosten die geaccepteerd zaI moeten worden.

Effecten op de concurrentiepositie De raad realiseert zich dat de invoering van een regulerende energieheffing in de EG effecten zaI hebben op de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven. In dit verband dient echter nadrukkelijk onderscheid te worden gemaakt tussen effecten die met de heffing bewust worden nagestreefd en ongewenste neveneffecten. Met de heffing wordt beoogd een substitutieproces op te roepen ten koste van (zeer) energie-intensieve produkten hetgeen zou moeten resulteren in een minder energie-intensieve wijze van produceren en consumeren in de Gemeenschap. Voor zover de introductie van een regulerende energieheffing echter leidt tot een verslechtering van de concurrentiepositie van bedrijven binnen de EG ten opzichte van bedrijven in landen waarvoor geen vergelijkbare maatregelen gelden kan deze als een ongewenst neveneffect worden beschouwd, tenzij de wijze van voortbrengen in deze landen duidelijk afwijkt van de wijze van voortbrengen in de EG 3). De raad acht het noodzakelijk dat dergeiijke ongewenste effecten op de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven worden vermeden. Met name is daarbij van belang dat wordt voorkomen dat de invoering van een regulerende energieheffing in de EG ertoe leidt dat bedrijven (delen van) hun activiteiten verplaatsen van de EG near andere landen zonder hun produktiewijze aan te passen. Overigens is de verhouding tussen nagestreefde en ongewenste effecten van de heffing nadrukkelijk afhankelijk van het schaalbereik van de heffing. Een eventuele (uniforme) mondiale regulerende energieheffing dwingt tot aanpassingen die bezien vanuit de beleidsdoelstellingen wenselijk en noodzakelijk zijn. 101

De invoering van een regulerende energieheffing in de EG dwingt de bedrijven daar zich aan te passen aan hogere energieprijzen en vormt daarom een impuls voor investeringen in energiebesparende technologieen. De raad acht het daarom niet ondenkbaar dat de invoering van een dergelijke heffing in de EG op termijn ook positieve effecten zai hebben op de concurrentiepositie van bepaalde categorieen bedrijven die in de EG zijn gevestigd. De investeringen in energiebesparende technologieen kunnen er immers toe leiden dat fabrikanten van bepaalde eindprodukten efficienter gaan produceren en daarmee hun positie op de wereldmarkt zullen versterken. Daarnaast is het denkbaar dat ook leveranciers van nieuwe energiezuinige technologieen hun afzet naar andere delen van de wereld kunnen vergroten. De kans dat de genoemde positieve effecten zich voordoen wordt groter indien -zoals vrij algemeen wordt verwacht- ook in andere landen op termijn een aanpassingsproces aan hogere energieprijzen noodzakelijk is. De discussie over eenzijdige of verdergaande maatregelen dient daarom te worden gekoppeld aan een discussie over een langetermijnvisie op de -mede op grond van duurzaamheidsoverwegingen- wenselijk geachte produktiestructuur. De bescherming van de concurrentiepositie In beginsel kunnen ongewenste neveneffecten van de heffing op de concurrentieposite van het communautaire bedrijfsleven worden voorkomen door gebruik te maken van (gedeeltelijke) heffingsvrijstellingen en door handelspolitieke maatregelen. Het eerste type maatregelen wordt voorgesteld door de Europese Commissie. Zo wordt in de ontwerp-richtlijn gepleit voor een vrijstelling van het niet-energetisch verbruik van fossiele energledragers, voor volledige en tijdelijke vrijstellingen voor zeer energie-intensieve bedrijven die voor de wereldmarkt produceren en voor een gedeeltelijke vrijstelling van bepaalde andere bedrijven via een koppeling van het heffingspercentage aan de energie-intensiteit. Daarnaast bevat de ontwerprichtlijn het voorstel voor de invoering van een investeringsaftrek; een element met een iets ander karakter dat evenzeer is gericht op het voorkomen van een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van de bedrijven binnen de EG. Ten slotte is ook de voorgestelde conditionaliteit van de heffing (de invoering van de heffing wordt afhankelijk gesteld van de invoering van maatregelen met vergelijkbare financiele gevolgen in andere OESOlanden) bedoeld om de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven te beschermen. Deze elementen moeten zowel afzonderlijk als in hun onderlinge samenhang worden beschouwd. Wat dit laatste betreft kan worden opgemerkt dat de raad de noodzaak van het verlenen van vrijstellingen onderkent, maar het van groot belang acht dat niet meer vrijstellingen worden verleend dan strikt noodzakelijk. Voorkomen moet worden dat als gevolg van allerlei vrijstellingen en uitzonderingen de regulerende working van de heffing wordt ondergraven. Daarnaast acht de raad het van groot belang dat in de definitieve richtlijn voor een communautaire regulerende energieheffing de vrijstellingen en uitzonderingen zo eenduidig mogelijk worden geformuleerd en dat het daarop gebaseerde beleid van de Europese Commissie consequent is. Voorkomen dient te worden dat de verschillende lidstaten deze elk op hun eigen wijze kunnen interpreteren en invullen waardoor verstoringen van de concurrentieverhoudingen kunnen optreden.

102

De concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven kan in beginsel worden beschermd door het hanteren van een heffingsvrije voet zoals bijvoorbeeld door de WRR is bepleit. De omvang van de vrijstelling aan de voet voor bedrijven zou daarbij kunnen worden bepaald op grond van (de gevaren voor) de concurrentiepositie en het gevaar van ongewenste verplaatsingen van economische activiteiten naar het buitenland. De raad is van mening dat een dergelijke heffing een aantal voordelen heeft boven een heffing -zoals die door de Europese Commissie wordt voorgesteld- waarin delen van het bedrijfsleven volledig zijn vrijgesteld van de heffing. Het belangrijkste voordeel is dat een dergelijke heffing, in tegenstelling tot een heffing met specifieke vrijstellingen, voor alle categorieen energiegebruikers -midden- en kleinbedrijf en grote gebruikers- een duidelijke stimulans kan vormen tot energiebesparing. Dit kan de legitimiteit van de heffing vergroten. Daarnaast kan een heffing met een vrijstelling aan de voet in beginsel zo worden vormgegeven dat deze met name drukt op dat deel van het energieverbruik van bedrijven dat daadwerkelijk vermijdbaar is. Op deze wijze kan de gedragsaanpassing worden bevorderd. Een ander belangrijk voordeel van het hanteren van heffingsvrije voeten is dat daardoor de opbrengst van de heffing aanzienlijk kan worden beperkt, hetgeen de terugsluisoperatie aanzienlijk zou vereenvoudigen. De mate waarin de genoemde voordelen ook daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd, is afhankelijk van de wijze waarop de heffing in de praktijk wordt vormgegeven. In dat verband dient met name te worden gewezen op de praktische problemen die zich voor zullen doen bij het op objectieve en rechtvaardige wijze vaststellen van een dergelijke vrije voet voor (middel)grote bedrijven. De mogelijkheid is geopperd deze te baseren op een vergelijking van de laatste bekende cijfers over het energieverbruik van de verschillende bedrijven binnen een bepaalde sector. Deze cijfers geven een indicatie voor de 'best practical means' in de betreffende sector. Mogelijke problemen die zich hierbij kunnen voordoen hangen bijvoorbeeld samen met de afbakening van de groep bedrijven die met elkaar kan worden vergeleken en de keuze van een redelijke en goed hanteerbare maatstaf voor het bepalen van de omvang van de vrije voet. Onderzoek zaI moeten uitwijzen in hoeverre deze problemen bij de praktische toepassing In communautair of nationaal verband kunnen worden weggenomen en in hoeverre op deze manier een voldoende bescherming kan worden geboden tegen ongewenste effecten op de concurrentiepositie. De raad bepleit dat de regering het initiatief neemt tot een dergelijk onderzoek en daarbij nagaat in hoeverre in Brussel belangstelling gewekt kan worden om daaraan deel te nemen.

1) Zo moet met niet-energetisch verbruik niet aiieen iiet verbruik ais grondstof van energiedragers, maar eveneens het nietenergetisch verbruik van energiedragers in metallurgische en eiektroiyseprocessen worden bedoeld.

Tenzij blijkt dat deze uitvoeringsproblemen opiosbaar zijn, valt er naar het oordeel van de raad bij de invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband niet te ontkomen aan een aantal volledige vrijstellingen voor delen van het communautaire bedrijfsleven. De raad is een voorstander van een heffingsvrijstelling van het niet-energetische verbruik van fossiele energiedragers bij de eenzijdige invoering van een regulerende energieheffing door de EG. Overigens zaI nader gedefinieerd moeten worden wat onder nietenergetisch verbruik moet worden verstaan 1). Uit onderzoek van het CPB blijkt dat de bedrijven die voor zo'n vrijstelling in aanmerking komen behoren tot de meest energie-intensieve bedrijven en bovendien veelal voor de wereldmarkt produceren. In aanvulling 103

hierop is -zolang de heffing nog geen mondiaal karakter draagteen volledige vrijstelling noodzakelijk voor een beperkt aantal zeer energie-intensieve bedrijven die de heffing vanwege scherpe Internationale concurrentie van buiten de Gemeenschap niet in hun afzetprijzen kunnen doorberekenen 1). In verband met het maatschappelijke draagvlak voor een heffing is het daarbij noodzakelijk dat via de inzet van andere instrumenten (als convenanten en directe regulering) wordt bereikt dat de voor genoemde vrijstellingen in aanmerking komende bedrijven een -gegeven de mogelijkhedenmaximale bijdrage aan de realisatie van de relevante beleidsdoelstellingen leveren. Nader onderzoek is noodzakelijk naar de vraag of met deze beide vrijstellingen een ongewenste verslechtering van de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven kan worden voorkomen en zo nee, naar de wijze waarop de resterende ongewenste effecten het best kunnen worden vermeden 2). Dit onderzoek dient bijvoorbeeld antwoord te geven op de vraag of naast de genoemde specifieke vrijstellingen, waarvan in de praktijk met name het industriele grootbedrijf zai profiteren, een generieke regeling zai moeten worden ingevoerd waardoor ook het midden- en kleinbedrijf wordt beschermd voor zover dat ongewenste concurrentienadelen ondervindt ten gevolge van de introductie van de heffing. Bepalend daarvoor is de mate waarin dit deel van het bedrijfsleven concurrentie ondervindt van bedrijven buiten de EG en van bedrijven daarbinnen die van de heffing zijn vrijgesteld, alsmede de energie-intensiteit op bedrijfsniveau. Voorbeelden van generieke regelingen waarvan zowel het energieintensieve groot- als het midden- en kleinbedrijf kunnen profiteren, zijn de door de Europese Commissie voorgestelde koppeling van het heffingspercentageaan de energie-intensiteit en de voorgestelde i n vester i ngsaftrek. Een nadeel van de voorgestelde relatie tussen het heffingspercentage en de energie-intensiteit is dat door het hanteren van een dergelijk degressief tarief de prikkel tot energiebesparing geringer wordt naarmate de energie-intensiteit hoger wordt. De raad wijst daarnaast op de mogelijkheid dat invoering van een dergelijke relatie uitvoeringsproblemen met zich zai brengen. De voorgestelde investeringsaftrek kan een duidelijke stimulans vormen voor investeringen in energiebesparing en C02-reductie. Wel constateert de raad dat indien voor het invoeren van een dergelijke investeringsaftrek wordt gekozen, de regulerende energieheffing gedeeltelijk het karakter krijgt van een bestemmingsheffing. Daarnaast kunnen problemen optreden in de uitvoeringssfeer omdat invoering van een dergelijke aftrek een speciale constructie zai vergen onder andere om te kunnen vaststellen of investeringen (in voldoende mate) leiden tot energiebesparing. Het eindoordeel van de raad over deze beide elementen uit de ontwerp-richtlijn zai afhankelijk zijn van de gekozen nadere uitwerking en van de resultaten van het nadere onderzoek naar de noodzaak om bovenop de bepleite specifieke vrijstellingen ook meer generieke maatregelen te treffen. 1) Een volledige vrijstelling is per definitie tijdelijk van aard. Indien de omstandigheden zich viijzigen, kan intrekking worden overwogen. 2) Ook moet nader worden onderzocht of vrijstellingsbepalingen op proces-, bedrijfsdan wel sectorniveau moeten gelden.

De raad kan zich vinden in het (voorlopige) standpunt van het kabinet dat de in het voorstel van de Europese Commissie opgenomen conditionaliteit kan vervallen. Voorwaarde daarvoor is voor de raad echter wel dat ongewenste effecten op de concurrentiepositie die het gevolg kunnen zijn van een Europese heffing, op andere wijze 104

afdoende kunnen worden voorkomen. Daartoe zijn met name essentieel de vrijstellingsbepalingen waarop de raad in het voorgaande heeft aangedrongen. Mocht het om weIke reden dan ook niet mogelijk blijken om dergelijke vrijstellingsbepalingen in de Europese regelgeving te incorporeren, dan dient alsnog de eis van conditionaliteit te worden gehandhaafd. Overigens acht de raad de kans reeel dat de belangrijkste handelspartners van de EG, te weten de EVA-landen, zich ook zonder dit element in de richtlijn zullen willen aansluiten bij een EG-initiatief op dit terrein. Niet alleen bestaan er in een aantal van deze landen reeds specifieke CO2of energieheffingen of zijn er concrete plannen in die richting ontwikkeld, deze landen hebben zich ook gezamenlijk -in een overeenkomst met de EG- vastgelegd op een stabilisatie van de CO2uitstoot in het jaar 2000 (zie paragraaf 4.4). Verder ziet de raad een zekere spanning tussen de voorgestelde conditionaliteit en de presentatie (door de Europese Commissie) van de heffing als onderdeel van een 'no regrets'-beleid. Evenzeer lijkt het minder logisch van de overige OESO-landen te eisen dat zij vergelijkbare maatregelen treffen en tegelijkertijd lidstaten de mogelijkheid te bieden in bepaalde gevallen tijdelijk en voiledig van de heffing te worden vrijgesteld. Ongewenste concurrentievoordelen van bedrijven buiten de EG op de EG-markt, dat wil zeggen concurrentievoordelen als gevolg van het niet of onvoldoende verdisconteren van negatieve externe milieu-effecten in de marktprijs, kunnen in plaats van met of in aanvulling op vrijstellingen eveneens worden weggenomen via importheffingen. Via exportrestituties kunnen in beginsel ongewenste concurrentienadelen van bedrijven uit de EG op markten buiten de EG worden weggenomen. Een dergelijke aanpak met behulp van handelsmaatregelen is gebaseerd op de gedachte dat landen die geen adequaat milieubeleid voeren, in feite bedrijfstakken (impliciet) subsidieren door het milieu om niet ter beschikking te stellen. Handelsmaatregelen vormen een zeer direct signaal in de richting van de landen die geen vergelijkbare maatregelen treffen. Enerzijds kan via dit signaal een prikkel worden gegeven aan andere landen om soortgelijk beleid te voeren, anderzijds kunnen handelspolitieke maatregelen (ongerechtvaardigde) tegenmaatregelen van andere landen oproepen en op die manier langdurige schade toebrengen aan de wereldeconomie. Om deze laatste reden meent de raad dat het handelspolitieke instrumentarium met de grootst mogelijke terughoudendheid moet worden gehanteerd en handelsmaatregelen slechts kunnen worden overwogen voor een beperkt aantal zeer energie-intensieve produkten waarvan de producenten elkaar op de gehele wereld beconcurreren. Dergelijke heffingen moeten in elk geval aan een aantal criteria voldoen die in de GATT zijn vastgelegd: keuze voor het minst handelsverstorende instrument, proportionaliteit en transparantie. De positie van de minst ontwikkelde lidstaten De raad signaleert dat de structuurfondsen en het krachtens het Verdrag van Maastricht in te stellen cohesiefonds beogen een bijdrage te leveren aan de verdere versterking van de sociale en economische samenhang in de Gemeenschap. Deze fondsen kunnen dan ook worden aangewend om de minst ontwikkelde lidstaten te ondersteunen bij het als gevolg van de invoering van een communautaire regulerende energieheffing noodzakelijke aanpassingsproces. Als uitdrukkelijke voorwaarde zou daarbij moeten worden 105

gesteld dat de verstrekking van middelen uit het op te richten cohesiefonds mede afhankelijk is van de bereidheid in de ontvangende (minst ontwikkelde) lidstaten om near vermogen bij te dragen aan de communautaire doelstellingen ter zake. De in de ontwerprichtlijn voorgestelde mogelijkheid om de heffing voor bepaalde lidstaten tijdelijk op te schorten of te verlagen wordt om de genoemde reden door de raad afgewezen. 7.3 'Next-best'-beleidsmogelijkheden Beoordelingskader en uitgangspunten Indien (vooralsnog) geen overeenstemming kan worden bereikt over de invoering van een communautaire regulerende energieheffing, ontstaat een nieuwe situatie. De raad is van mening dat in dat geval de Europese Commissie zai moeten aangeven op weike alternatieve wijze de communautaire doelstellingen ter zake zuljen kunnen worden gerealiseerd. Dit kan in beginsel langs twee wegen die in dit advies overigens niet nader worden uitgewerkt. De Europese Commissie kan ofwel alternatieve instrumenten aangeven die op communautair niveau kunnen worden ingezet en die een vergelijkbaar effect op het energieverbruik en de C02-uitstoot hebben, ofwel het nemen van verdergaande maatregelen aan de afzonderlijke lidstaten overlaten. In dat laatste geval dienen heldere afspraken te worden gemaakt tussen de verschillende lidstaten over hun respectievelijke bijdrage aan de realisatie van de communautaire doelstellingen ('target-sharing'). In een dergelijke situatie komt de vraag aan de orde wat een en ander zou moeten betekenen voor het Nederlandse beleid. Bovendien zou het (vooralsnog) niet introduceren van een communautaire regulerende energieheffing kunnen betekenen dat een intensivering van het nationale energiebesparings- en klimaatbeleid is vereist om de nationale doelstellingen ter zake te realiseren. Een regulerende energieheffing met een beperl
standig via handelsmaatregelen ongewenste effecten op de concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven te mitigeren. Ook kunnen de nationale mogelijkheden tot het verlenen van vrijstellingen worden beperkt door het bestaande Europese recht. Vrijstellingen voor het eigen bedrijfsleven worden namelijk in de Europese context gezien als steunmaatregelen en moeten daarom door de Europese Commissie op hun toelaatbaarheid worden beoordeeld. Ook overigens zijn aan de invoering van een regulerende energieheffing met een beperkter schaalbereik en de creatie van de daarmee samenhangende geldstromen risico's verbonden voor de Nederlandse economic. Zo bestaat, evenals bij de invoering van een communautaire regulerende energieheffing, de kans dat de invoering van een heffing met een geringer schaalbereik leidt tot een prijs-loonspiraal indien de terugsluizing van de heffingsopbrengst door de werknemers niet als een volledige compensatie voor de heffing wordt ervaren. Ten slotte is het denkbaar dat de invoering van een dergelijke heffing met een geringer schaalbereik een ongunstig effect heeft op de bereidheid van het bedrijfsleven om op andere manieren bij te dragen aan de realisatie van de nationale doelstellingen ter zake en daarmee op de doelmatigheid van het bestaande beleid. In het voorgaande is een groot aantal overwegingen genoemd die van belang zijn bij de besluitvorming over de wenselijkheid van de invoering van een regulerende energieheffing met een beperkter schaalbereik. Binnen de raad wordt verschillend gedacht over het gewicht van de verschillende overwegingen. Allereerst wordt de vraag verschillend beantwoord of de bijdrage van een heffing met een beperkt schaalbereik aan de doelstellingen inzake het energiebesparings- en klimaatbeleid opweegt tegen de daaraan verbonden economische risico's voor de concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven en de binnenlandse prijsontwikkeling. Zeer in het bijzonder speelt daarbij de vraag hoe ver Nederland kan en moet gaan bij het nemen van eenzijdige maatregelen gericht op de realisatie van de-met het oog op een mondiaal milieuprobleem geformuleerde- nationale C02-doelstelling. Ten slotte bestaat verschil van inzicht in het effect dat van de invoering van een nationale of Noord-Westeuropese heffing zai uitgaan op de bereidheid van andere landen vergelijkbare maatregelen te nemen. Alles overwegende komt de raad op dit moment tot de volgende gezamenlijke beleidsconclusie. Een communautaire heffing verdient verre de voorkeur boven een heffing met een beperkter schaalbereik. Via beleidscoordinatie in EG-verband zullen de met de heffing beoogde effecten eenvoudiger kunnen worden gerealiseerd en zijn de mogelijkheden groter om de heffing op zodanige wijze vorm te geven dat de economische risico's beperkt blijven. Daarnaast zaI de wereldwijde signaalwerking van een communautaire heffing beduidend groter zijn dan die van een heffing met een beperkter schaalbereik. De Nederlandse regering dient zich daarom thans nadrukkelijk te concentreren op het -via een actieve milieudiplomatie- bevorderen van de totstandkoming van een communautaire regulerende energieheffing. Op grond van het verloop van de discussies tot nu toe in de Europese Raad van ministers over het voorstel van de Europese Commissie mag niet worden gerekend op een snelle aanvaarding van een richtlijn voor een regulerende energieheffing. Naar verwachting zaI 107

pas tijdens hat Duitse voorzitterschap in de tweede helft van 1994 duidelijk zicht ontstaan op de kans van slagen op korte termijn 1). Tegen deze achtergrond acht de raad een beslissing over de eventuele invoering van een nationale of Noord-Westeuropese heffing pas in de eerste helft van 1995 opportuun. Het uitstel van deze beslissing mag er uiteraard niet toe leiden dat de komende jaren voor het energiebesparingsbeleid verloren gaan. Het in gang gezette beleid dient voortvarend te worden voortgezet. Als er begin 1995 nog geen reeel uitzicht is op de verwezenlijking van de in nationaal respectievelijk EG-verband overeengekomenenergiebesparingsdoelstellingen, moetersnel een beslissing worden genomen over de alsdan meest adequate beleidsreactie, vanzelfsprekend gebaseerd op de dan bekende gegevens en verworven inzichten. Deze beslissing zai onder meer moeten afhangen van: - het uitzicht op een communautaire heffing; - onderzoek dat in de periode tot 1995 gewenst is naar de trends en achtergronden in het feitelijke energieverbruik en de feitelijke energiebesparing bij bedrijven en huishoudens; - de relevante informatie die in het kader van de evaluatie van het energiebesparingsbeleid op dat moment beschikbaar is inzake de effectiviteit van alle beschikbare instrumenten. In dat verband kan onder meer worden gewezen op de analyse weike ten grondslag zai liggen aan het voor eind 1993 aangekondigde NMP2 en op informatie met betrekking tot de bijdrage die aan het energiebesparingsbeleid wordt geleverd via de met het bedrijfsleven afgesloten convenanten; - het feitelijk verloop van de energieprijzen: een heffing wordt uiteraard minder opportuun bij een scherpe autonome stijging van de energieprijzen; - de beleidsreactie in andere landen van de Europese Gemeenschap. Indien begin 1995 mocht worden geconcludeerd dat een beleidsaanpassing noodzakelijk is, dan wordt door de raad thans verschillend geoordeeld over de vraag of daarbij een nationale of NoordWesteuropese regulerende energieheffing een mogelijke optie is.

1j In 1993 zullen achtereenvolgens Denemarken en Belgie het voorzitterschap bekleden. Griekenland is in de eerste helft van 1994 aan de beurt. Na het Duitse voorzitterschap, in de tweede helft van 1994, volgen die van Frankrijk en Spanje. 2/ Bestaande uit de werknemersleden benoemd door CNV, FNV en MHP, alsmede de kroonieden mevrouw Asscher-Vonk, De Beaufort Wijnhoids, Don, mevrouw EpemaBrugman, Franken, Halberstadt, Kolnaar, Kuipers, Meulenberg, Van Muiswinkel, Nieuwenburg, Queni, flood en Wolfson. 3) Bestaande uit de ondernemersleden.

Een deel van de raad 2) is van mening dat in dat geval alle opties moeten worden overwogen. Een ander deel van de raad 3) is van oordeel dat invoering van een nationale heffing dan wel een heffing in Noord-Westeuropees verband in iedere situatie ongewenst is. Dit deel is van mening dat de bijdrage van een dergelijke heffing aan de relevante beleidsdoelstellingen niet opweegt tegen de economische risico's die aan de invoering daarvan voor de Nederlandse economie zijn verbonden. Een dergelijke invoering zai directe negatieve gevolgen hebben voor het investeringsklimaat en voor de concurrentiepositie van delen van het Nederlandse bedrijfsleven. Bovendien is dit deel van de raad van mening dat het maatschappelijke draagvlak voor een eenzijdige regulerende energieheffing in onvoldoende mate aanwezig is. Daardoor neemt het gevaar toe dat de invoering van een dergelijke heffing leidt tot een prijs-loonspiraal, omdat de terugsluizing van de heffingsopbrengst door de werknemers niet als een (volledige) compensatie van de heffing zai worden ervaren. Deze risico's kunnen niet worden weggenomen door het hanteren van vrijstellingen of via aanvullende, compenserende of flankerende

108

maatregelen; de lastenverschuivingen als gevolg van de heffing zijn daarvoorte individueel bepaaid. IVlocht het kabinet besluiten tot invoering van een nationals of Noord-Westeuropese regulerende energieheffing, dan is de raad van oordeel dat deze zodanig dient te worden vormgegeven dat ongewenste effecten op de concurrentiepositie van het eigen bedrijfsleven worden voorkomen. Daarnaast verdient het in dat geval aanbeveling de invoering van de regulerende energieheffing in te passen in een algemene lastenverlichtingsoperatie, zoals die door de raad in zijn advies inzake convergentie en overlegeconomie is bepleit 1). Op deze wijze kan de kans dat de invoering van de heffing leidt tot een prijs-loonspiraal worden gereduceerd. Het ligt dan verder voor de hand de modaliteiten van de heffing -voor zover mogelijk- op een zodanige wijze te kiezen dat deze met zo min mogelijk problemen kan worden geintegreerd in een EG-heffing indien daartoe op een later tijdstip alsnog zou worden besloten. Dit betekent bijvoorbeeld dat een eventuele nationale of Noord-Westeuropese heffing dezelfde grondslag zou moeten hebben als de thans voorgestelde Europese heffing. Door een dergelijke aanpak wordt ook bereikt dat volledig kan worden geprofiteerd van de voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de eventuele invoering van een Europese heffing in Nederland. Ter vermijding van strijdigheid met het Europese recht is het van belang een eventuele nationale of Noord-Westeuropese heffingvariant in een vroeg stadium aan de Europese Commissie voor te leggen. 7.4 De terugsluizing Relevantie en uitgangspunten Aangezien een regulerende energieheffing niet beoogt overheidsbeleid te financieren of koopkracht af te romen maar primair is gericht op het bewerkstelligen van gedragsreacties, dient de heffingsopbrengst te worden teruggesluisd naar bedrijven en huishoudens. De wijze van terugsluizen is mede van belang voor de economische en milieu-effecten van de heffing. De raad is van mening dat de vormgeving van de terugsluizing moet worden bezien tegen de achtergrond van de voorgestelde heffing. Met name is daarbij van belang op weike wijze de heffingslast over de verschillende sectoren wordt verdeeld en weIke heffingsvrijstellingen worden verleend. De terugsluisproblematiek is zowel aan de orde bij de invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband als bij de eventuele invoering van een heffing met een beperkter schaalbereik. De terugsluizing dient budgettair neutraal te geschieden. Daarbij is het zaak dat de lastenverlichting (het inkomenseffect van de terugsluizing) de gewenste gedragsaanpassing (het substitutie-effect van de hefifing) zo min mogelijk doorkruist. Dit betekent naar het oordeel van de raad dat de terugsluizing bij voorkeur door middel van generieke maatregelen dient plaats te vinden en dat bij de vormgeving van de terugsluizing in beginsel geen rekening dient te worden gehouden met verschillen in energieverbruik tussen huishoudens of bedrijven die voortvloeien uit individuele keuzen. De mogelijkheden voor een zo generiek mogelijke terugsluizing kunnen worden vergroot indien de invoering van een regulerende 1) SER. Advies convergentie en overieg- energieheffing wordt ingepast in een algehele lastenverlichtingseconomie, par. 3.7.2.4. opsratie. Overigens kan door de terugsluizing naar bedrijven zodanig 109

vorm te geven dat arbeid goedkoper wordt eveneens een positief substitutie-effect met het terugsluizen worden gerealiseerd. Verder dient de terugsluizing uitvoeringstechnisch zo eenvoudig mogelijk te worden vormgegeven en moet zij fraudebestendig zijn. Indien de invoering van een regulerende energieheffing ertoe leidt dat werknemers tijdens de loononderhandelingen ondanks de terugsluizing de hogere energiekosten in hogere looneisen vertalen, is er sprake van overcompensatie en dreigt een loon/prijsspiraal te ontstaan met alle negatieve economische gevolgen van dien. Om deze reden is het van groot belang dat terugsluizing op een herkenbare manier geschiedt. Aldus wordt het maatschappelijke draagvlak van een heffing vergroot. Ook in het geval dat bedrljven de heffingslast in de prijzen doorberekenen en dus afwentelen op de gebrulkers van de voortgebrachte goederen en diensten en daarnaast profiteren van de terugsluizing van de heffingsopbrengst, is sprake van een overcompensatie. Tenzij de huishoudens de daaruit voortvloeiende hogere prijzen op hun beurt via de lonen afwentelen op de bedrijven, heeft deze doorberekening geen negatieve economische gevolgen en moet dit proces niet worden voorkomen. Integendeel, als gevolg van de doorberekening ontvangen ook de eindverbruikers het juiste prijssignaal en worden de milieukosten bij alle goederen- en dienstentransacties ge'internaliseerd. Indien een energieheffing wordt ingevoerd met substantiele vrijstellingsmogelijkheden -bijvoorbeeld volgens de lijnen van het EG-voorstel-, mag ervan worden uitgegaan dat de overige bedrijven in het algemeen een groot deel van de (resterende) heffingslast zullen kunnen doorberekenen in de prijzen. De vrijstellingen zijn immers juist voorzien voor situaties waarin deze doorberekening niet of slechts ten dele mogelijk is. De raad is er zowel om wille van de herkenbaarheid als uit praktische overwegingen een voorstander van dat in het jaar van invoering c.q. verhoging van de heffing de geraamde initiele heffingsopbrengst wordt teruggesluisd 1). Bij het verdelen van het terug te sluizen bedrag over het totaal van de categorie bedrijven en het totaal van de categorie huishoudens zou in beginsel rekening moeten worden gehouden met de mate waarin het mogelijk blijkt dat bedrijven de heffingslast doorberekenen in de prijzen. In de praktijk zai echter moeilijk op voorhand kunnen worden vastgesteld in hoeverre deze doorberekening zaI plaatsvinden. De raad kiest daarom voor het beleidsmatige uitgangspunt dat de terugsluizing van de heffingsopbrengst naar het totaal van de categorie bedrijven en het totaal van de categorie huishoudens plaatsvindt op basis van hun respectievelijke bijdrage daaraan, Overigens blijkt uit de analyse van het CPB dat het op langere termijn macro-economisch gezien geen verschil uitmaakt in weike verhouding de heffingsopbrengst over beide categorieen wordt teruggesluisd.

1)Dit betreft de geraamde heffingsopbrengst waarbij is afgezien van allerlei economische en energetische doorwerkingseffecten.

Terugsluizing en subsidiariteit De lidstaten zijn krachtens artikel 15 van de ontwerp-richtlijn verplicht de Europese Commissie op de hoogte te stellen van de wijze waarop zij de budgettaire neutraliteit van de heffing waarborgen. Bepalingen met betrekking tot de controle op de naleving daarvan en eventuele sancties ontbreken echter in de richtlijn. Een scherp toezicht op de Rationale naleving van de nationale budgettaire neutraliteit is naar het oordeel van de raad ook praktisch onmogelijk 110

en in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Uiteraard dient de Europese Commissie er wel op toe te zien dat de wijze waarop de lidstaten de heffingsopbrengst terugsluizen niet in strijd is met de bestaande communautaire mededingingswetgeving. Mede om daze reden is een verscherping van het communautaire steuncontrolebeleid gewenst 1). De terugsluizing near huishoudens De raad is van oordeel dat de terugsluizing naar huishoudens zoveel mogelijk inkomensneutraal dient te geschieden. Met andere woorden, de resulterende inkomensverdeling na terugsluizing mag niet te sterk veranderen ten opzichte van de inkomensverdeling voor de heffing. Daarbij dient bijzondere zorgvuldigheid te worden betrachtten aanzien van het besteedbaar inkomen op minimumniveau. De raad is er in beginsel een voorstander van om voor huishoudens een heffingsvrije voet in het verbruik van leidinggebonden energieleveranties te hanteren. Deze vrijstelling kan ook worden beschouwd als een zeer herkenbare manier van terugsluizen via de energierekening van een deel van de heffingsopbrengst in de vorm van een vast bedrag per aansluiting. Het hanteren van een heffingsvrije voet beperkt de opbrengst van de heffing en daarmee de omvang van de terugsluisoperatie. Het hanteren van een heffingsvrije voet vereenvoudigt daardoor de wens van de raad het totale inkomenseffect van heffen en terugsluizen te beperken. De praktische mogelijkheden voor een dergelijke vrijstelling aan de voet behoeven nader onderzoek. In het bijzonder moet naar wegen worden gezocht om te voorkomen dat hierdoor het aantal aansluitingen toeneemt.

1) Zie: SER/Commissie ISEA. EG-controle op nationale steun aan ondernemingen, publikatienr. 91/04, Den Haag 1991.

De raad meent dat de terugsluizing naar huishoudens van de (resterende) heffingsopbrengst via de LB/IB in beginsel te prefereren valt boven terugsluizing via de btw. Ten eerste biedt terugsluizing via de LB/IB meer mogelijkheden voor fijnafstemming om de meer specifieke negatieve koopkrachteffecten te compenseren. Ten tweede sluit terugsluizing via de LB/IB uitstekend aan bij de door de raad in zijn recente advies inzake convergentie en overlegeconomie bepleite verkleining van de wig tussen bruto-loonkosten en nettolonen. Ten slotte kan ook aan de economische internationalisering en Europese integratie een argument worden ontleend om aan belastingverlaging via de LB/IB de voorkeur te geven boven verlaging van de btw-tarieven. Voor wat de btw betreft wordt thans immers aan de harmonisatievereisten, waaraan deze belasting binnen de EG is onderworpen, voldaan. De relatief geringere herkenbaarheid van een LB/IB-verlaging dwingen tot een heldere presentatie en een goede voorlichting. De herkenbaarheid en het draagvlak kunnen worden versterkt door bipartiete afspraken tussen werknemers- en werkgeversorganisaties over de uitgangspunten bij de loononderhandelingen ter voorkoming van afwenteling in de lonen of door tripartiete afspraken tussen de genoemde organisaties en de overheid (bijvoorbeeld met betrekking tot het tempo van invoering van de heffing en de wijze van terugsluizing). De exacte vormgeving van een verlaging in de LB/IB-sfeer vereist een nadere afweging, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de gewenste koopkrachteffecten en de gewenste ontwikkelingen op de arbeidsmarkt (zie paragraaf 6.5). Een verlaging van de btw kan -vanwege de snellere doorwerking

111

daarvan in de prijzen- de voorkeur verdienen boven terugsluizing via de LB/IB indien een prijs/loonspiraal dreigt. Overigens diem in geval van een bovennationale heffing bij de vormgeving van de terugsluizing naar huishoudens rekening te worden gehouden met de wijze waarop in andere lidstaten deze terugsluizing plaatsvindt. De voorkeur voor generiek beleid betekent niet dat de read er onder alle omstandigheden een tegenstander van is om specifieke categorieen die als gevolg van niet-beinvloedbare factoren een relatief hoog energieverbruik hebben via gerichte flankerende maatregelen te ondersteunen. Dergelijke maatregelen kunnen noodzakelijk zijn om het draagvlak voor een regulerende energieheffing in stand te houden en zijn verdedigbaar indien er sprake is van significant negatieve koopkrachteffecten, de uitvoeringskosten van de maatregelen beperkt zijn en de doelgroep goed afbakenbaar is en over weinig (extra) besparingsmogelijkheden beschikt. Bij invoering van een regulerende energieheffing meet de noodzaak van flankerende maatregelen nader worden onderzocht. Concreet gaan de gedachten uit naar gezinnen met thuiswonende kinderbijslaggerechtigde kinderen en seniorenhuishoudens. Daarnaast is de raad van mening dat de invoering van een regulerende energieheffing de wenselijkheid vergroot van het opnemen van een energietoets in het puntenstelsel voor de huurvaststelling. Hiervan zai een stimulans uitgaan voor huiseigenaren om slecht geisoleerde huurwoningen te isoleren. De terugsluizing naar bedrijven Uitgangspunt bij de vormgeving van de terugsluizing naar de bedrijven is voor de raad dat deze erop gericht is het met de heffing beoogde herstructureringsproces op een economisch verantwoorde wijze (bij) te sturen. Als randvoorwaarde geldt daarbij dat voorkomen wordt dat als gevolg van de combinatie van heffen en terugsluizen omvangrijke bedragen worden overgeheveld van de ene categorie bedrijven naar de andere. Dit gevaar dreigt bijvoorbeeld indien bepaalde categorieen bedrijven worden vrijgesteld van de heffing, maar wel volledig meeprofiteren van de terugsluizing. In beginsel is het mogelijkde heffingsopbrengst naar bedrijven terug te sluizen via een verlaging van de werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen. Hiervoor komen de premies in het kader van de Werkloosheidswet in aanmerking. Terugsluizen via deze weg kan worden vormgegeven door deze werkgeverspremies naar werknemers over te hevelen met een gelijktijdige belastingverlaging in de LB/IB, waar overigens ook niet-werknemers van profiteren. Aangezien het om relatief lage premiepercentages gaat, kunnen op deze manier slechts beperkte bedragen naar bedrijven worden teruggesluisd. Daarbij wordt nog opgemerkt dat werknemers waarschijnlijk onvoldoende zullen worden gecompenseerd in de L B / IB, aangezien ook niet-werknemers van een belastingverlaging zullen profiteren. Een tweede terugsluismogelijkheid naar bedrijven betreft het verlagen van de volksverzekeringspremies AAWen AWBZ met volledige doorwerking naar de overhevelingstoeslag (OT). Dit is mogelijk slechts nog korte tijd een optie, aangezien niet kan worden uitgesloten dat over enige tijd de overhevelingstoeslag wordt afgeschaft. Bij de terugsluizing via de premies AAW en AWBZ kan worden gekozen voor een vormgeving die eruit bestaat het OT-percentage 112

te verlagen onder een gelijktijdige belastingverlaging in de LB/IB. Aan beide terugsluismogelijkheden kleven ook principiele bezwaren. De raad heeft zich in eerdere adviezen nadrukkelijk uitgesproken tegen het aanpassen van sociale- zekerheidspremies voor andere doeleinden dan van financierings- en verzekeringstechnische aard 1). Een derde mogelijkheid wordt gevormd door fiscale maatregelen in de sfeer van de inkomsten- en de vennootschapsbelasting. Deze vorm van lastenverlichting stuit niet op bezwaren en biedt bovendien mogelijkheden voor enige fijnafstemming. Terugsluizing via dit instrument moet we! gepaard gaan met aanvuliende maatregelen voor (semi-)overheidsinstellingen. Het bovenstaande brengt de raad tot het volgende. Op zich heeft de raad geen bezwaar tegen terugsluizing naar bedrijven via fiscale maatregelen. Het rendementsverhogende effect dat hiervan uitgaat werkt positief door in de investeringsbereidheid en -daaruit voortvloeiend- in de werkgelegenheidsontwikkeling. Vanuit de doelstelling de arbeidsparticipatie in Nederland te verhogen, is terugsluizing naar bedrijven door een verlaging van de arbeidskosten het meest wenselijk. Analyse van een tweetal mogelijkheden hiertoe wijst uit dat hieraan zowel praktische als principiele bezwaren kleven. 7.5 De relatie met de verbruiksbelasting op brandstoffen De raad constateert dat de toestemming van de Europese Commissie voor de huidige verbruiksbelasting op brandstoffen geheven naar milieugrondslag (WABM) slechts geldt zolang de Gemeenschap geen nieuwe verplichtingen opiegt aan de lidstaten met betrekking tot energiebelastingen, zoals accijnzen op minerale olien en regulerende energieheffingen. Dit impliceert dat op het moment dat een richtlijn voor een communautaire regulerende energieheffing wordt vastgesteld, de Nederlandse regering ofwel een nieuwe vergunning voor de WABM zai moeten aanvragen, ofwel deze zai moeten omvormen tot een regulerende energieheffing volgens de contouren van de voorgestelde EG-heffing. Het lijkt waarschijniijk dat de Europese Commissie geen bezwaar zou maken tegen het in Nederland laten voortbestaan van de WABM naast (de nationale invulling van) de Europese heffing. In die situatie kunnen de gedeeltelijke vrijstellingen die thans gelden in het kader van de WABM immers niet leiden tot concurrentievoordelen voor het Nederlandse bedrijfsleven. De Europese Commissie zai er daarentegen vrijwel zeker niet mee akkoord gaan indien de WABM in zijn huidige vorm zou worden gezien als een eerste nationale invulling van de voorgestelde EG-heffing. Dit zou gezien de verschillen in modaliteiten tussen beide heffingen, bijvoorbeeld voor wat gehanteerde vrijstellingen betreft, wel degelijk tot concurrentieverstoringen aanleiding kunnen geven. Voor een integratie van beide heffingen is derhalve een omvorming van de WABM noodzakelijk.

1) Het meest recent is dit gebeurd in het Advies herziening belasting- en premieheffing fpublikatienr. 92/09, p. 98) en het Advies convergentie en overlegeconomie fpublikatienr. 92/15, pp 121-122).

In het licht van het bovenstaande acht de raad het noodzakelijk bij de discussie over de Nederlandse invulling van een eventuele communautaire regulerende energieheffing ook de WABM in de beschouwing te betrekken. De raad is van mening dat indien het wenselijk wordt geacht dat naast een regulerende energieheffing tevens de verbruiksbelasting op brandstoffen dient te blijven bestaan, beide heffingen via dezelfde systematiek dienen te worden opgelegd. In die situatie zou de communautaire heffing als een 113

regulerende kop op de aan de modaliteiten van het EG-voorstel aangepaste WABM moeten worden geplaatst. Indien het daarentegen onwenselijk wordt geacht dat beide heffingen aldus naast elkaar blijven bestaan, dient de aangepaste WABM te worden gezien als een (eerste) nationale invulling van de Europese heffing. In dat geval is bij de omvorming van de WABM tot een regulerende energieheffing aandacht gewenst voor de resulterende lastenverdeling en de consequenties voor de schatkist. Immers, in die situatie zou de opbrengst van de aangepaste WABM-heffing moeten worden teruggesluisd, hetgeen zou leiden tot een omvangrijk extra tekort op de overheidsbegroting. Uiteraard zijn beleidsmatig eveneens tussenvormen denkbaar. Zo bestaat bijvoorbeeld de mogelijkheid bij de invoering van een regulerende energieheffing de tarieven van de WABM te verlagen. Het beantwoorden van de vraag of het wenselijk is dat naast een regulerende energieheffing tevens de verbruiksbelasting op brandstoffen blijft bestaan, vereist een meer principiele orientatie op de wenselijkheid van een ecologisering van het belastingstelsel en valt daarom buiten het kader van dit advies. Den Haag, 19 februari 1993.

Th. Quene, voorzitter.

R. Gerritse, algemeen secretaris.

114

Bijiage 1

Ministerie van Economische Zaken

de S o c i a a l - E c o n o m i s c h e Raad t . a . v . de h e e r I r . Th. Quene P o s t b u s 90405 2509 LK 's-GRAVENHAGE

Oaium

U w kenmsrk

' Ons kenm«rk

. E/EB 92023957

23.MRT1992

8ijlaga(n|

, 5

Onderwerp

Advlesaanvraag regulerende

energlehefflngen

Bijgaand doen wlj u namens het kablnet een advlesaanvraag toekomen met betrekklng tot de wenselljkheld r e s p e c t l e v e l l j k modalltelten van een eventueel In te voeren regulerende energlehefflng. Zoals In de advlesaanvraag Is vermeld, Is op 20 november 1990 de onderzoeksopzet voor de s t u d l e van de Stuurgroep Regulerende Energlehefflngen aan u voorgelegd met het verzoek daarop desgewenst commentaar te leveren. Van deze mogelijkheld heeft u blj schrljven van 25 januari 1991 gebrulk gemaakt. In het l l c h t van het voorgaande w l l l e n wlj het gaarne aan uw beoordeling overlaten op welke onderdelen van het rapport u reeds thans In een SER-advles wenst te reageren. Mede In verband met het in EG-verband te voeren overleg zouden wlj het op prijs s t e l l e n Indlen u uw zienswljze (op onderdelen) reeds nu zou wlllen geven.

dr. J ^ ^ A n . Minister va

J.G.M. Aldei Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelljke Ordening en Milieubeheer

Doorkicsnummflr

Telefax

. (070) 379 66 19

.

Hoofdkanioof

Postbut 20101

T e M o o n (070) 3798911

Talex 31099 ec2a ni

B«zuidenhoutsaw«g 30

2500 EC i G r a v a n h a Q *

Telefax (070) 3 4 7 4 0 8 1

Tolegramadras ecza gv

Vanoaka

bii beantwoording

115

van data briaf ons kanmark

ta

varmaldan

Ministerie van Economische Zaken

de Voorzltter van de Sociaal- Economische Raad de heer ir. Th. Quene Postbus 90405 2509 LK 's-GRAVENHAGE

Uw kenmerk

-Ons kenmerk

, E/EB 92006519

2 3.MHI1992

Sijlagefn)

, 4

Qndervwerp

Adviesaanvraag naar a a n l e l d i n g van het eindrapport van de Stuurgroep Regulerende Energiehefflngen In de Nota Energiebesparing en het NMP-plus heeft het kablnet een s t u d i e aangekondigd naar de e f f e c t i v i t e i t en neveneffecten van r e g u l e r e n d e energiehefflngen. De opzet voor deze s t u d i e , d i e door de Stuurgroep Regulerende Energieh e f f l n g e n (onder l e i d i n g van de heer dr. D.J. Wolfson) i s b e g e l e i d , i s op 20 november 1990 voor conmentaar aan u voorgelegd. Het e i n d r a p p o r t van de Stuurgroep Regulerende Energiehefflngen t r e f t u b i j g a a n d aan. Het r a p p o r t van de Stuurgroep maakt d u i d e l i j k hoeveel gunstiger de beoogde v e r s c h u i v l n g van lasCen (meer op C0„; minder op arbeidskosten) u l t w e r k t naarmate deze I n t e r n a t i o n a a l meer g e s t a l t e k r i j g t . Deze r e l a t l e t u s s e n I n t e r n a t i o n a l e r e l k w i j d t e en e f f e c t i v i t e i t loopt o v e r i g e n s per v a r i a n t u i t e e n . Het i s opvallend dat z e l f s b i j de zogenaamde OESO-variant de n e g a t i e v e effecten op de groel zeer groot z i j n i n d i e n de e n e r g i e - i n t e n s i e v e bedrijven n i e t uitgezonderd worden van de h e f f l n g . Oat gegeven i s temeer boeiend, omdat de Europese Gemeenschap een v a r i a n t in s t u d i e h e e f t waarbij deze b e d r i j v e n Inderdaad uitgezonderd worden. Dat wil overigens n i e t zeggen dat e r in die benadering geen inspanning b i j de e n e r g i e - i n t e n s i e v e b e d r i j v e n zou p l a a t s v i n d e n . Deze zou e c h t e r g e s t a l t e kunnen k r i j g e n middels energiebesparingsconvenanten in samenhang met maatregelen i n h e t kader van de milieuvergunning. Ook de zogenaamde C-varianten - dat z i j n 'binnenlandse' v a r i a n t e n waarbij h e t b e l e i d zich vooral r i c h t op de k l e i n e r e e n e r g i e v e r b r u i k e r s b l i j k e n n a a s t besparende p e r s p e c t i e v e n ook de nodige haken en ogen t e

8«zoakadres

Ooorkiesnumcner

Telefax

, ( 0 7 0 ) 379 66 19

.

Hoofdkantoor

Postbut 20101

Tolefoon (0701379 8911

Telex 31099 ec23 nl

Bezuidenhoutseweg 30

2500 EC i-Gravenhage

Tnlelsx (0701 3474081

Telegramadres ecia gv

Verzoeke bij beantwoording van data briat ons kanmerk to varmaldan

116

bevatten. De mate waarin hiervoor oplossingen gevonden kunnen worden, is sterk bepalend voor de eindbalans uit een oogpunt van milieu, werkgelegenheid en koopkracht. Het voorliggende rapport is grondig en genuanceerd, maar leent zich niet tot snelle beleidsconclusies. Het kablnet heeft bepaald behoefte aan verdere uitdieping van de problematiek. Het rapport-Wolfson maakt duldelijk hoe belangrijk het Internationale aspect is, en meer in het bijzonder hoe belangrijk een EG-initiatief ter zake kan zijn. De Europese Commissle is gevraagd om in raei 1992 formele voorstellen te doen voor concrete maatregelen ter iraplementatie van de C0„-strategie van de Gemeenschap, inclusief voorstellen voor regulerende energieheffingen. Het kablnet zal een actieve opstelling van de Europese Commlssie ter zake blijven bevorderen. De EG zal zich naar verwachting bij haar voorstellen baseren op de formuleringen zoals gedaan in de mededeling 'Een strategie van de Gemeenschap voor de beperking van de emissie van kooldioxide en de verhoging van het energierenderaent'. Hierbij speelt het ontzien van de energie-intensieve bedrljven een belangrijke rol, zodat een EG-heffing in dat opzicht gelijkenis zou kunnen vertonen met door de Scuurgroep aangereikte varianten. Daarbij Is vooral de vraag relevant in hoeverre de geografische reikwijdte mede beslissend is voor de vorm en inhoud van een regulerende energieheffing. Het kablnet verzoekt u in dit licht te advlseren over de vraag of en zo ja, onder welke condities regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd. In alle gevallen raoet het gebruik van regulerende heffingen worden bezien in het licht van de relevante beleidsdoelen van het kablnet en in samenhang met andere instrmnenten om deze doelen te bereiken. Het kablnet richt zich niet alleen met een advlesaanvraag tot uw Raad, maar ook tot de AER en de CRMH. Om tot een zo breed mogelljke adviserlng te komen, die desondanks op korte termijn kan worden afgerond, wil het kablnet u verzoeken het rapport van de Stuurgroep vanuit de specifleke, in uw Raad aanwezlge deskundlgheid te beoordelen en meer in het bijzonder te advlseren over de sociaal-economische aspecten van een regulerende energieheffing, zonder hierbij overigens de andere aspecten uit het oog te verliezen. Daarbij wordt met name aandacht gevraagd voor de keuzes ten aanzien van terugsluismechanlsmen en de aspecten van koopkrachthandhaving en bevordering van de werkgelegenheid. WiJ mogen u verzoeken uw advies voor de zomer van dit Jaar uit te brengen. Een afschrift van de adviesaanvragen aan de AER en de CRMH treft u hierbij aan.

d r . J . E . Andfles sen Mlnistr^r van Econojj^j^e Zaken

J.G.M. AldW Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

117

118

Bijiage 2

Samenstellingslijst van de Subcommissie Sociaal-Economisch Beleid, Adviesproject Regulerende Energieheffingen (SEB-RE) Leden onafhankelijke leden ir. Th. Quene (voorzitter) prof.dr. F.A.G. den Butter mevrouw drs. M. Epema-Brugman prof.drs. V. Halberstadt prof.dr. S.K. Kuipers prof.dr. C.K.F. Nieuwenburg prof.dr. J.J. Sijben dr. H. Verbruggen prof.dr. D.J. Wolfson ondernemersleden drs. J. Boersma (3 CLO's) drs. C. Breedveld (NCW) ir. J.J. de Graeff (VNO/NCW) drs. P.G.J. Janssen (VNO) drs. E.W.A. Klerken (VNO) ir. M.P.H. Korten (NCW) ir. C.H.C. van Rooij (3 CLO's) drs. R.J. Verheij (NCOV) drs. L.B.E. Vonk (KNOV) werknemersleden drs. F.J.IVl. Crone (FNV) G.A.W. van Dalen (MHP) C. Knaap (CNV) drs. R Kroon (CNV) drs. H.J. Leemreize (FNV) mevrouw drs. A. Oldenburg (CNV) adviserende leden prof.dr. J.A.H. de Beaufort Wijnholds (DNB) drs. P.J.CM. van den Berg (CPB) prof.dr. A.H.E.M. Wellink (DNB)

ministeriele vertegen woordigers dr. R Boot (EZ) dr. O.J.C. Cornielje (SZW) mr. H.H. Dalmijn (O&W) mevrouw drs. A.LC.R Desson (SZW) drs. E. van Ditzhuijzen (LNV) dr. R.H.J.M. Gradus (Fin) 119

drs. K.A. Heineken (VROIVi) drs. R.IJ.M. Kuipers (Fin) W.J. Lenstra (VROIVI) G. Lommers (VROIVI) drs. P.W Martens (AZ) drs. G.J. Nijhoff(EZ) H.A.P.M. Pont (BiZa) mr. E.J.A.M. Rouwenhorst (Fin) drs. A.A.J, van der Wees (V&W) secretariaat drs. S.T. Duursma drs. E.A. Oskam drs. C.A. van der Wijst mevrouw E.W.G. Anemaet

120

Bijiage 3 ( « 3 c . < = ] cic^

SOC...1-

^S^Sc^Ji ^

B"d

Voofimm

B.Iu«)«^ho^;u»«», 60 2509 LK s0-3«inr,a9« T«t 070 - lit tJoo*Kiesnummer

Aan de minister-president Aan de minister van Economische Zaken Aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

vGrav
Ooort,Mn,3499 501 B«r«ft:adviesaanvraag regulerende energieheffingen Het dagelijks bestuur van de SER heeft zich in zijn vergadering van vrijdag jl. beraden over de adviesaanvraag regulerende energieheffingen, die u de Raad op 23 maart 1992 deed toekomen. Het dagelijks bestuur heeft besloten dat met de behandeling van de onderhavige problematiek kan worden begonnen, maar stelt echter tevens vast dat het advies niet kan worden afgerond alvorens een tweetal vraagpunten door het kabinet wordt opgehelderd. De SER heeft In het recente verleden in verscheidene adviezen aandacht gevraagd voor de mogelijkheden van een verantwoorde inzet van beleidsinstrumenten ter bereiking van milieudoelstellingen en ter bevordering van duurzame ontwikkeling. Gewezen kan worden op hetgeen daarover naar voren, is gebracht in de adviezen over 'Our Common Future' (89/06), over het Nationaal Milieubeleidsplan (89/17), over het NMP-Plus (90/17) en over het sociaal-economisch beleid op oiddellange termijn 1991-1994 (91/02) . In de zeer algemene zin zoals die thans spreekt uit de adviesaanvraag, heeft de Raad dus reeds meermalen over de mogelijkheden en de beperkingen van regulerende heffingen gesproken. Hoewel het rapport van de Stuurgroep zonder twijfel nieuwe inzichten biedt die behoren te worden meegewogen, meent het dagelijks bestuur dat die eerdere adviezen pas zinvol kunnen worden aangevuld, bijgesteld en geconcretiseerd als duidelijk is welke opties en modaliteiten feitelijk ter beoordellng zouden voorliggen. Het dagelijks bestuur constateert tot zijn spijt dat dit laatste niet het geval is. De Raad hecht grote waarde aan de mogelijkheid om de regering te adviseren over belangrijke sociale en economische beleidsvoornemens. Daarbij geldt wel dat de Raad eigenlijk alleen tijdig en doeltreffend kan adviseren indien er een voldoende 'gerichte' adviesaanvraag voorligt, waaruit de afwegingen en de beleldsvoornemens van de regering duidelijk worden. 'Open'

Positar* 33 32.81

•

Te)«« 32377 scf nl

121

•

TelegtamMres SECORAAO

•

Teietax 070

3832 535

•

v«j,.«i •67Rn6"

adviesaanvragen, waaruit weliswaar de hoofdlijn of de richting kan blijken van hetgeen het kabinet voor ogen staat, doen niet zelden af aan de mogelijkheid van de Raad on doelgericht en doeltreffend te adviseren. Dit Is temeer zo indien het kabinet dan vraagt om binnen (te) krappe termijnen t e adviseren. Hoezeer het dat ook betreurt, onderkent het dagelijks bestuur hiettemin dat open, naar niettemin dringende adviesaanvragen, naar b l i j k t , niet a l t i j d t e vermijden zijn. De SER wordt in de voorliggende adviesaanvraag gevraagd zich, op zeer korte tennijn, u i t t e spreken over 'de vraag of en zo j a , onder welke condities regulerende energieheffingen zinvol en verantwoord kunnen worden ingevoerd'. Het dagelijks bestuur s t e l t vast dat de adviesaanvraag daamee t o t uitdrukking brengt dat eerder verwoorde kabinetsvoornemens thans klaarblijkelijk opnieuw in discussie z i j n . Zulks moet ook worden afgeleid u i t publieke uitlatingen van leden van het kabinet die doen vermoeden dat het kabinet invoering van regulerende energieheffingen a l l e e n onder bepaalde voorwaarden mogelijk acht. De adviesaanvraag biedt daarover echter geen enkele duidelijkheid. Het dagelijks bestuur moet bovendien v a s t s t e l l e n dat ook het f e i t dat de SER nu advies wordt gevraagd naar aanleiding van het verschijnen van het rapport van de Stuurgroep-Wolfson, onvoldoende nadere duiding g e e f t van de b e l e i d s v i s i e van het kabinet of van beleidsafwegingen die het kabinet thahs aan de orde acht. De genoende Stuurgroep heeft immers zeer uitdrukk e l i j k geen beleidsadvies uitgebracht, maar een studie verr i c h t . In de adviesaanvraag s t e l t u bovendien vast dat het rapport van de Stuurgroep grondig i s en genuanceerd, maar dat het zich niet leent voor s n e l l e beleidsconclusies. U merkt in d i t verband op dat het kabinet behoefte heeft aan een verdere u i t d i e p i n g van de problematiek. Gelet op het voorgaande kan de SER het gevraagde advies niet afronden alvorens er door het kabinet op twee punten meer duidelijkheid i s verschaft: a. De gevolgen welke de inhoud van het in mei a . s . t e verwachten f o m e l e voorstel van de Europese Commissie naar het oordeel van het kabinet zal moeten hebben voor het door de Raad u i t t e brengen advies. b. Welke opties en modaliteiten ten aanzien van energieheffingen voor kleinverbruikers in nationaal verband (beperkte C-varianten) naar het oordeel van het kabinet door de Raad b i j z i j n advies zullen moeten worden betrokken. In afwachting van het antwoord op beide vragen vangt de SER z i j n werkzaamheden wel thans reeds aan. Met de m'eeste hoogachting,

/r.L

Th. Quer

122

• •

Bijiage 4

i

Ministerie van Economische Zaken

iih Aan

.De Voorzltter van de Soclaal-Economlsche Raad de hear Ir. Th. Quen6 Postbus 90405 2509 LK 's-GRAVENHAGE

Datum

U w kanmerk

0 n s kanmerh

I / JUi^l I .. /

92043820

Onderwerp

Regulerende energieheffingen

In vervolg op onze advlesaanvrage over regulerende energieheffIngen van 23 maart 1992 en mede naar aanleldlng van uw brief van 27 april 1992 bled Ik u, mede namens de Minister van Volkshulsvesting, Ruimtelljke Ordenlng en Mllleubeheer, bljgaand aan hec voorstel voor een richtlijn over regulerende energlehefflngen, zoals de Europese Commlssle die op 27 mei 1992 heeft vastgesteld. Dit richtlljnvoorstel zal de gebruikelljke communautalre procesgang moeten ondergaan. Het gegeven dat de commlssle nu met concrete voorstellen, in de vorm van een richtlijn, is gekomen, is door het Kabinet met instemming begroet. Het Kabinet zal naar haar beste vermogen aan een voorspoedige behandeling bijdragen. Het Kabinet kan zich goed vlnden in de keuzes die in het voorstel zljn gemaakt. Dat geldt in het bijzonder voor de vormgevlng van de hefflng, de grondslag (50% C02 en 50% Joule) en voor de vrijstelling van nonenergetisch gebrulk van energie en van hernleuwbare energlebronnen. Het beglnsel om de energie-intensieve Industrie in belangrljke mate te ontzien respectievelijk (tijdelijk) van de hefflng vrlj te stellen, stemt overeen met de visie van het Kabinet. In die gevallen is een hefflng nlet het meest aangewezen Instrument, maar zal de energiebesparing via een andere weg gereallseerd moeten worden. De concrete uitwerklng zal in de Raad nog nadere discussie en besluitvorming vragen. Ook de voorgestelde geleidelijke Invoering van de hefflng spreekt het Kabinet aan. Zoals wij al kenbaar hebben gemaakt, hebben wij bezwaar tegen de in de richtlijn opgenomen condltionalitelt van Invoering, dat wll zeggen de gedachte de Invoering afhankelijk te stellen van soortgelijke maatregelen in andere OESO-landen. Dit nlet omdat blj een brede Invoering de mondiale betekenis wordt vergroot, maar omdat blj de inzet van dit Instrument het risico ongewenst is dat de traagste het tempo dicteert.

Sezoekadrst

Doorkittanummar

Talefax

(070) 379 66 19 Hoofdkantoor

Postbus 20101

T e l e f o o n (070) 3798911

T S I B H 31099 «cza nl

B e z u i d a n h o u t s « w « g 30

2500 EC ' i - G r j v a n h a g e

Telafax (070) 3474061

Telegramadres e u a gv

Verzo»k0

bij btantwoording

123

van daie britf

ens kanmark

ta

varmaldtn

De beslultvormlng over Invoerlng, vorm en inhoud van een regulerende energleheffing hangt sterk samen met de geografische relkwijdte ervan. Ook de stuurgroep Wolfson heeft hleraan aandacht besteed. Het door de stuurgroep verzamelde materlaal bledt de nodlge aanknopingspunten om die samenhang te belichten. Voor de besluitvorming is inzicht vereist in de mate waarln kan worden voldaan aan condities, zoals met betrekking tot de loon/prlJsrlslco's en de concurrentiepositie. Tevens speelt daarbij een rol welke consequenties aanvaardbaar worden geacht mede gelet op de C02-doelstellingen. Welllcht ten overvloede merken wlj op dat onder meer van belang zljn de al In de advlesaanvraag genoemde elementen zoals de wij ze van terugsluizing, de bijdrage aan de koopkrachthandhaving en de werkgelegenheidsontwikkeling. Het Kablnet meent met het bovenstaande te hebben aangegeven binnen welke kaders zij een energleheffing zou willen ontwikkelen. Het hoopt daarmee uw Raad de benodigde aanvullende inforraatie te hebben verschaft om uw werkzaamheden met betrekking tot de advlsering tijdig te kunnen afronden. Voor uw advlsering kan Interessant zijn de uitspraak van de Europese Commissie over de Wet verbrulksbelastingen op brandstoffen, geheven naar mllieugrondslag. De tekst van dit beslult van de commissie doen wlj u hlerblj toekomen. Deze brief is tevens In afschrlft gestuurd aan de voorzitters van de AER en de CRMH.

^ y

•n^/

/ /

^

'Andriessen Mli;^^t:er van Economlsche Zaken

124

^

Bijiage 5 Energiegerelateerde milieuproblemen problcca (rt(«r«nci«)

raikvijdt*

oorxakao

aandatl

veroortakande accivicait/prod.

- broiik*a«ff*et (4)

•ondiaal

C0>

SOI

alia varbrandlnt (oaaiala brandacot an koolacofhoudanda produktan (ollaraacan, plaaciea)

191

(bio|aa ulc rljatbouH,veahoudar iJ an afvall, varbrandlnt van bio•aaaa, kolanaijnbouw, aardgaavinning an -gabruik

17X

koalapparacuur, (apuicbuaacn),(iaolacia)«chuiB,varBcapoBp,oploaBiddel

erf

xure rcfcn

concinantaal*

Oi(oxon)

8X

aaeundair via KOa, VOS an xonlieht, CO an CtU

RaO

4X

varbranding van bioaaaaa, aoiBiga kacalyciaeha rookgaacaehniekan, kolanacook

BiO

2t

[acracoafariaeha Hatardaapl

SOs

69X

ollarattinage an oliaatook, kolanacook

•0.

16X

alia varbranding (oaaiala brandatoftao

ISX

(vaahoudarijl

enbakaad

aaeundair afftcc via MO., VOS an lonlieht, CO an CB»

0>

- aaroaolan

continancaal

fijn atef

*8X

:7x 191 }X 3t

iwara aatalan gebondan aan aaroaolan

concinantaal an lokaal

125

varkaar; proeaainduatria; varbraadingapreeaaaan induatria; vuilvarbranding; tigaractanrook a.d

MO. SO.

sia aura ragan tia xura ragan

Ba, Bg, Sa; ) Aa. Co, Bg, Mi, V;) ila,Cd,Cu,Sb,ZB; ) >20X Aa, Cd, Bg, Sb; ) Cd, Pb, Mi (,rc) )

kolanatook; oliaatook; non-(arro aataal; ((arro)Bacaal; varkaar

Energiegerelateerde milieuproblemen (vervolg) prebl«*B (ri<
raikvijdta

- koltnraacatoftan ruiacabaalai •n/a( uitlogini

lokaal tluviaal**

- radioactiaf afval, baaehikbaarheid van opalaitoraatiaa an uitloting

lokaal, tluviaal**

*

*• *•*

oorxakan

aandaal

varoorxaktndt •ecivicaic/prod.

o.a. Cr, Mo, Me, Pb, V, Cd, * a , Zn

•**

cenv.

kolanacook

o.a. 8*~, Ba, 0 . I h . V

•**

kolanvar|aaain|

0-aplijtintaproduktan

**•

kcrnraaecoran

Kuropaaa aaiaaiatagavana 1980. In Nadarland ia da bijdrate van dt atikatofhoudanda aaiaaiaa (retar. Da vardaling in 1986 waa voor SOa, HO. an ra* raap. 40, 32 an 281 (S). Ean balangrijk daal van da SOa an HO. ia atkoaatig uit da ona oaringanda landan. riuviaal bij uitleging naar grond- of opparvlaktavacar. Zia ook bijlaga 4.

Bron: AER, Energie en duurzame ontwikkeling. Den Haag 1989, pp. 7 en 8.

126

Bijiage 6

Het onderzoek naar regulerende energieheffingen Inhoud: I. Het onderzoek naar de effecten van de onderzoeksvarianten van de stuurgroep II. Het onderzoek naar de effecten van de beleidsvariant van de Europese Commissie

1. Het onderzoek naar de effecten van de onderzoeksvarianten van de stuurgroep De volume-begrenzing en heffing in de C-variant In deze variant worden tot de kleinverbruikers gerekend de verbruikers die over het algemeen onder de A en B-schijf in het gastarief vallen, voor elektriciteit op laagspanning zijn aangesloten of die huisbrandolie of lichte olie stoken. Overigens geldt in de huidige situatie voor tuinders een speciale regeling. Voor het verbruik tot 30.000 m3 betalen zij een aan schijf A gerelateerd tarief. Indien zij meer verbruiken wordt een veel gunstiger tarief, gerelateerd aan schijf D, betaald voor het gehele verbruik. Grootverbruikers zijn heffingsplichtig voor dat deel van hun verbruik dat tot het kleinverbruik wordt gerekend. Volume-begrenzing en heffing in de C-variant (heffingshoogte 50 procent)

Energiedrager

Volumegrens

Hefting'

Aardgas^

0

0,17 min. m' (A-schijf)

20,3

1

12,0

-

0,17 Elektriciteit

Olieprodukten

mIn. m^ (B-schijf)

0

-

50.000 kWh

9,1

50

-

1.250.000 kWh

9,1

0

-

0,13 tnln. liter

27

0,13 -

0,75 mIn. liter

16

1) In centen per energie-eenheid op basis van gemiddelde prijzen 1990. 21 Aangenomen is dat tuinders slechts over 30.000 m^ de heffing betalen. Basis: Eindrapportage stuurgroep regulerende energieheffingen, p. 35.

Overigens onderscheidt de stuurgroep naast de C-variant nog een zogenoemde C'-variant. Deze is ontwikkeld om een nog grotere bescherming te bieden aan de Industrie. Daartoe is via verlaging 127

van de volumina waarover heffing moet worden betaald, het heffingsbereik in vergelijking met de C-variant nog verder verkleind. De heffing geldt in deze variant slechts voor dat dee! van het verbruik dat onder de A-schijf van het gastarief valt en voor een -naar analogie van de C-variant- vergelijkbaar deel van het verbruik van olieprodukten of elektriciteit. Overigens is deze C-variant niet in detail door de stuurgroep bezien en niet door het CPB doorgerekend op zijn economische consequenties. Het referentiescenario van het CPB Teneinde de effecten van de invoering van een regulerende energieheffing te kunnen beoordelen gebruikt het CPB een referentiescenario dat niet speciaal voor deze exercitie is ontwikkeld, maar is gebaseerd op een voorloper van het zogenoemde 'European Renaissance'-scenario in de lange-termijnverkenning van het CPB 1). Belangrijke veronderstellingen in dit referentiescenario zijn bijvoorbeeld 2): - in de periode 1990-2015 zai er sprake zijn van een meer dan verdubbeling van de reele af-bronprijzen van primaire brandstoffen; - de werkloosheid zai in de periode 1990-2015 geleidelijk afnemen tot 200.000 personen, een niveau dat in het scenario wordt aangemerkt als evenwichtswerkloosheid; - via een combinatie van energiebesparingsbeleid (zoals uiteengezet in de Nota Energiebesparing) en autonome en endogene prijseffecten wordt een gemiddelde jaarlijkse efficiency-verbetering van het energieverbruik bereikt voor de periode 19902015 van 1,7 procent 3).

Ij CPB, Nederland in drievoud Den Haag. 1992. In European Renaissance wordt onder andere de invoering van een bescheiden Europese COz-belasting verondersteld. Het referentiescenario dat door het CPB is gebruikt ten behoeve van het onderzoek van de stuurgroep is hiervoor geschoond 2) Op deze piaats wordt niet ingegaan op het realiteitsgehalte van deze veronderstellingen: in hoofdstuk 5 wordt daar echter uitgebreid op ingegaan. 3) De doeisteiiing die is opgenomen in de Nota Energiebesparing (een efficiency-verbetering van 2 procent per jaarj wordt in het referentiescenario derhalve niet gehaald (werkdocument no. 43. p. 29). 4) De gevolgen van de gematigder energieprijsontwikkeling in het alternatieve referentiescenario op de omvang en samensteiiing van de economische groei voor en na invoering van de energieheffing zijn daarbij niet afzonderlijk bepaald (met andere woorden: er is geen nieuwe berekening met het bedrijfstakkenmodel ATHENA gemaakt), Met betrekking tot deze gevolgen is -op grand van een globale analyse- verondersteld dat zij niet afwijken van de gevolgen zoals die in Werkdocument no. 43 zijn geschetst De berekeningen hebben derhalve slechts betrekking op de gevolgen van de veranderde prijsveronderstellingen op de besparingsinspanningen.

De gevoeligheid van de variantberekeningen voor de ontwikkeling van de reele energieprijzen in het referentiepad Gegeven de onzekerheden die zijn verbonden aan de raming van de toekomstige energieprijzen rijst de vraag hoe gevoelig de door het CPB berekende effecten zijn voor de energieprijsstijging in het referentiescenario. Om een antwoord op deze vraag te kunnen geven heeft het CPB de invloed van de invoering van een regulerende energieheffing opnieuw bepaald uitgaande van een referentiescenario waarin een geringere groei van het energieprijspeii in de beschouwde periode is verondersteld. Daarbij heeft het CPB zich overigens beperkt tot het tentatief 4) doorrekenen van de gevolgen van de invoering van algemene energieheffing met een hoogtevan 100 procent alleen in Nederland(deBIOO-variant)omdat deze als een bovengrens voor de effecten in de diverse casusposities kan worden beschouwd. In het alternatieve referentiescenario loopt de mondiale olieprijs -als gevolg van een meer op volume-expansie gericht beleid van de OPEC en een grotere kostenbesparende ontwikkeling bij de olieproduktie buiten deze organisatie- van ruim 21 dollar per vat in 1990 op naar 35 dollar per vat in 2015 (prijzen in dollars van 1990), in piaats van tot 49 dollar per vat in het oorspronkelijke referentiescenario. Ook de reele prijsontwikkeling van de andere energiedragers is aanzienlijk gematigder dan in het oorspronkelijke referentiescenario. Het CPB tekent hierbij aan dat zowel de prijsontwikkeling van de energiedragers die is voorzien in het oorspronkelijke referentiescenario als de prijsontwikkeling die is voorzien in het alternatieve referentiescenario ligt binnen de marges van door energiedeskundigen opgestelde projecties. 128

Het CPB concludeert dat het uitgaan van een alternatief referentiescenario een beperkt positieve invloed heeft op de effectiviteit van een algemene nationale regulerende energieheffing. De nationale heffing met een hoogte van 100 procent leidde, uitgaande van het oorspronkelijke referentiescenario, tot een vermindering van het energieverbruik in 2015 van 48,8 procent; in de berekening op basis van het alternatieve referentiescenario tot een vermindering van 51,7 procent in datzelfde jaar. Net als in de exercitie ten behoeve van de Stuurgroep komt het overgrote deel van de verbruiksdaling tot stand via produktie- en inkomenseffecten (met name via de produktievermindering in een aantal energie-intensieve sectoren). Deze effecten worden siechts in geringe mate beinvloed door een lager niveau van energieprijzen in het alternatieve referentiescenario. Met betrekking tot de stijging van de energie-efficiency in enge zin (die zeals aangegeven siechts een beperkt aandeel levert aan de totale verbruiksdaling) concludeert het CPB dat deze bij de invoering van een nationale heffing van 100 procent uitgaande van het alternatieve referentiescenario 25 procent groter is dan bij invoering van een zelfde heffing uitgaande van het oorspronkelijke referentiescenario. Een van de factoren die hierbij volgens het CPB een rol speelt is het feit dat de voorgestelde -aan de consumptieprijs geindexeerde- heffing in het geval van een gematigder ontwikkeling van de reele energieprijzen in het referentiescenario in mindere mate wordt geerodeerd en derhalve op termijn een hogere besparingsimpuls vormt 1).

1) In tegensteiiing tot bij een B-variant leidt invoering van een C-variant siechts in beperkte mate lot produktie- en inkomenseffecten maar voornamelijk tot een verbetering van de energie-efficiency in enge zin. Dit suggereert dat een berekening van fiet besparingseffect van een C-variant uitgaande van fiet referentiescenario met een gematigder ontwikkeling van de reele energieprijzen tot een gunstiger beeld zou kunnen leiden op de milieu-effectiviteit van een dergelijke heffing dan een berekening op basis van het oorspronkelijke referentiescenario. Vanwege de duidelijke verschillen tussen de B- en de C-variant voor wat betreft het effect op de prijzen van de verschillende energiedragers en de verdeling van de heffingslast over de verschillende sectoren kan een definitieve conclusie op dit punt echter zonder nader onderzoek niet worden getrokken. 21 Onder evenwichtswerkioosheid wordt in dit verband verstaan de werkloosheid die op de lange termijn tot stand komt gegeven de institutionele kenmerken (het systeem van sociale zekerheid en het niveau van de collectieve lastendrukj van het scenario.

De berekende prijselasticiteiten verschillen weinig van de prijselasticiteiten zoals die werden berekend uitgaande van het oorspronkelijke referentiescenario. Opvallend zijn echter wel de verschillen tussen de diverse sectoren. In een aantal sectoren overheerst het effect van de stijgende marginale kosten van besparingsopties in het model: hierdoor zijn bij een hogere ontwikkeling van de reele energieprijzen in het referentiescenario steeds grotere prijsimpulsen nodig om eenzelfde energiebesparing te genereren. In deze sectoren leidt de keuze voor het alternatieve referentiescenario derhalve voor een iets grotere prijselasticiteit. In een aantal andere sectoren leidt deze keuze juist tot een iets lagere prijselasticiteit omdat de heffing in dat geval niet leidt tot reele energieprijzen die hoog genoeg zijn om -gegeven de kosten van de besparingsmogelijkheden in deze sectoren- omvangrijke investeringen in energiebesparing uit te lokken. De gevoeligheid van de variantberekeningen voor de ontwikkeling van de arbeidsmarkt in het referentiepad In het door het CPB gehanteerde referentiescenario wordt verondersteld dat de arbeidsmarkt tendeert near een evenwicht. Uitgegaan wordt van een groei van de werkgelegenheid bij bedrijven met gemiddeld 0,8 procent per jaar die in 2015 resulteert in een werkloosheid van ruim 200.000 personen, een niveau dat in dit scenario als de evenwichtswerkioosheid wordt beschouwd 2). Uit de berekeningen van het CPB blijkt dat de invoering van een energieheffing op het 'kleinverbruik' in Nederland in eerste instantie leidt tot een enigszins lager werkloosheidsniveau dan in het referentiescenario. De verklaring hiervoor ligt in het feit dat in eerste instantie er meer naar gezinnen kan worden teruggesluisd dan er wordt afgedragen vanwege het optreden van zogenoemde 129

'inverdieneffecten'. De vermindering van de werkgeverspremies voor werknemersverzekerjngen verlaagt namelijk de relatieve prijs van arbeid, bevordert daarmee de werkgelegenheid en reduceert de werkloosheidsuitgaven hetgeen tot uiting komt in een extra verlaging van de belasting- en premiedruk voor gezinnen en bedrijven. Overigens leidt het verschuiven van de lasten op arbeid naar energie niet tot een verlaging van de loonkosten per eenheid produkt omdat de arbeidsproduktiviteit in vrijwel gelijke mate afneemt als de loonvoet. De daling van de werkloosheid die het gevolg is van de combinatie van heffen en terugsluizen roept in het model op termijn evenwel ook tegenkrachten op. Zo leidt deze tot een opwaartse druk op de lonen en een (beperkte) verslechtering van de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. In het jaar 2015 is het initiele positieve werkgelegeriheidseffect weggeebd zodat het werkloosheidsniveau in dat jaar nauwelijks afwijkt van dat in het referentiescenario.

1) In de loonvergelijking van het ATHENAmodel is gewerkt met een zogenoemde lineaire (sterl(ej Phillips-curve. Deze is gebaseerd op het verschijnsel dat een daling van het werkloosheidspercentage gepaard gaat met toenemende spanningen op (delen van) de arbeidsmarkt en daarom leidt tot een opwaartse druk op de loonvoet Het lineaire karakter van deze curve impliceert dat een gelijke verandering in het werkloosheidsniveau steeds een gelijke invloed heeft op de loonvoet, ongeacht het niveau van de werkloosheid in de uitgangssituatie. Een nietlineaire Phillips-curve ontstaat indien dit niet het geval is. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat een verlaging van het werkloosheidsniveau van 2 naar 1 procent een veel grotere invloed heeft op de loonvoet dan een verlaging van het werkloosheidsniveau van 10 naar 9 procent Schattingsresuitaten van het CPB op grand van ervaringen in de naoorlogse situatie geven hier echter geen blijk van, zodat in de modellen gebruik wordt gemaakt van een lineaire Phillips-curve. Het CPB acht het werken met een lineaire Phillips-curve ook voor deze exercitie verantwoord omdat de werkloosheid in het referentiescenario (nog) boven een in dat scenario plausibel frictieniveau blijft en van de invoering van de onderscheiden varianten van regulerende energieheflingen geen zodanige positieve lange-termijneffecten op de werkgelegenheid verwacht mogen worden dat deze lager wordt dan het niveau in het referentiepad. 21 Minne, B. en V.P.C-F. Herzberg, Nederlandse Industrie en regulerende energlehefflng, Onderzoeksmemorandum no. 90, Centraal Planbureau, Den Haag, 1992; Stolwijk, H.J.J., Nederlandse glastuinbouw en regulerende energiehetfing, Onderzoeksmemorandum no. 89, Centraal Planbureau, Den Haag, 1992. 3) Werkdocument no. 43, p. 96. 41 Werkdocument no. 43, pp. 51-52.

Voor wat betreft de effecten van een regulerende energieheffing op de ontwikkeling van de arbeidsmarkt geldt dat deze in de berekening onafhankelijk zijn van de keuze van het referentiescenario en het verloop en de hoogte van de werkloosheid binnen dat scenario. Indien bijvoorbeeld het 'Global Shift'-scenario -dat eveneens in het kader van de Lange Termijn Studie van het CPB is ontwikkeld en dat met betrekking tot de ontwikkeling van de werkloosheid in Nederland een veel ongunstiger beeld laat zien als het 'European Renaissance'-scenario- als referentiescenario zou zijn gekozen, zouden de door de invoering van een regulerende energieheffing veroorzaakte afwijkingen van het centrale pad identiek zijn. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat in het gehanteerde ATHENA-model het verschil in loonontwikkeling tussen het referentiescenario en de scenario's waarin de invoering van een regulerende energieheffing is verondersteld onafhankelijk is van de hoogte of het verloop van de werkloosheid in het referentiescenario 1). Eveneens is het verschil in arbeidsaanbod onafhankelijk van (niveau of ontwikkeling van) arbeidsaanbod danwei werkloosheid in het referentiescenario. De bepaling van de effecten op de concurrentiepositie In het onderzoek van het CPB worden de door de heffing veroorzaakte veranderingen in de concurrentiepositie van bedrijfstakken niet uitsluitend bepaald met behuip van het model, maar mede op grond van specifieke informatie die is ontleend aan ander onderzoek 2). Uit dit onderzoek is afgeleid in hoeverre bedrijfstakken als gevolg van de invoering van de heffing worden geconfronteerd met een daling van hun binnenlandse afzet (omdat binnenlandse afnemers uitwijken naar meer invoer) en hun uitvoer en weike verplaatsing van economische activiteiten samenhangt met dit afzetverlies. Deze verplaatsingseffecten bedreigen in Nederland met name die sectoren waarin fossiele energiedragers worden gebruikt als nonenergetische grondstof (voor bijvoorbeeld plastics, verf, kunstmest) 3). Deze informatie wordt gebruikt om de modelberekeningen 'aan te sturen' en fungeert derhalve als 'exogene impuls'. De reden hiervoor ligt in het feit dat van het gehanteerde ATHENA-model niet mag worden verwacht dat dit 'zonder meer adequaat is voor het traceren van de effecten van zuike omvangrijke, specifieke impulsen als de hier aan de orde gestelde energieheffingen', met name omdat het model nogal geaggregeerd is en de invloeden op de concurrentiepositie in vrij algemene termen zijn geformuleerd 4). 130

II. Het onderzoek naar de effecten van de beleidsvariant van de Europese Commissie De belangrijkste verschillen tussen de onderzoeksvariant A van de stuurgroep en de beleidsvariant van de Commissie zijn: - de veronderstelde vrijstellingen; de Commissie kiest voor het vrijstellen van het non-energetisch gebruik van brandstoffen en voor mogelijkheden voor (gedeeltelijke) vrijstellingen voor energie-intensieve industrieen; - de tariefhoogte; de door de Commissie voorgestelde heffing komt in 2000 neer op ongeveer 50 procent van de laagste heffing die door de stuurgroep en het CPB wordt bezien; - de geografische reikwijdte van het heffingsgebied 1); - de snelheid van invoering.

7) Doordat de Europese Commissie de invoering van een communautaire reguierende energieheffing afhanltelijk maal
Het eindrapport van de stuurgroep en werkdocument no. 43 van het CPB geven daarom slechts een beperkt inzicht in de effecten van de invoering van een communautaire regulerende energieheffing. Het kwantificeren van deze effecten brengt overigens om een aantal redenen nogal wat problemen metzich mee. In de eerste plaats betreft het voorstel van de Europese Commissie een richtlijn op basis waarvan nadere uitvoeringsbeslissingen zullen moeten worden genomen. Zo bestaat bijvoorbeeld nog onvoldoende inzicht in de bedrijven c.q. bedrijfstakken die daadwerkelijk geheel of gedeeltelijk van de heffing zullen worden vrijgesteld. In de tweede plaats wordt in het voorstel van de Europese Commissie een aantal zaken overgelaten aan de afzonderlijke lidstaten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de wijze van terugsluizing. De modellering van de communautaire regulerende energieheffing wordt daardoor bemoeilijkt. Desalniettemin is in een aantal studies geprobeerd de gevolgen van een energieheffing in EG-verband in kaart te brengen 2). De studie van DRI De studie van DRI beoogt bijvoorbeeld de macro-economische en de sectorale gevolgen te beschrijven van een pakket van maatregelen gericht op de reductie van de C02-uitstoot en de verhoging van de energie-efficiency. Tot het pakket waarvan het effect in de studie van DRI wordt onderzocht behoren -behalve de voorgestelde regulerende energieheffing- tevens jaarlijkse voertuigbelastingen, alsmede vrijwillige, regulerende en andere energiebesparende maatregelen. Het onderzoek van DRI geeft een indicatie van de effecten die in de EG en de afzonderlijke lidstaten zullen kunnen optreden als gevolg van de invoering van het beschreven beleidspakket. Bij de interpretatie van de uitkomsten van het onderzoek dient echter om een aantal redenen de nodige voorzichtigheid te worden betracht 3), omdat in de studie: - in tegenstelling tot in de berekeningen van het CPB het terugsluizen zo wordt ingericht dat ex ante neutraliteit voor de overheidsinkomsten wordt bereikt. HetCPB merkt op dat het verwaarlozen van alle in de variant endogeen opgeroepen effecten op overheidsinkomsten en -uitgaven betekent dat "de voor Nederland in kaart gebracht effecten niet uitsluitend betrekking hebben op die van alleen een energieheffing, maar ook in betekende mate effecten van ander beleid omvatten" 4); - geen rekening gehouden wordt met het effect van de invoering van een EG-heffing op de prijsvorming op de wereldenergiemarkten; 131

-

geen aandacht wordt besteed aan mogelijke verplaatsingseffecten. De reden hiervoor kan zijn dat het uitgangspunt van de Europese Commissie is dat deze (via vrijstellingen) moeten worden voorkomen. In de hoofdvarlant van DRI wordt er echter vanuit gegaan dat alle sectoren verplicht zijn de heffing ten voile af te dragen, zij het dat DRI er wel vanuit gaat dat het nonenergetisch verbruik van brandstoffen van de heffing wordt vrijgesteld. Ook wordt verondersteld dat tien procent van de heffingsopbrengst wordt aangewend voor het fiscaal stimuleren van investeringen in energiebesparingen door industriele bedrijven. Een dergelijke investeringsaftrek kan in de praktijk werken als een (gedeeltelijke) vrijstelling. De vergelijking tussen de uitkomsten van de modelberekeningen van DRI en die van het CPB wordt verder bemoeilijkt doordat DRI een ander referentiescenario hanteert dan het CPB. Het referentiescenario van DRI is geformuleerd op basis van macro-economische vooruitzichten van DRI en de energieberekeningen van het door DG XVII ontwikkelde 'Conventional Wisdom'-scenario. In dit scenario wordt een min of meer ongewijzigd beleid verondersteld 1). Tabel 1 geeft inzicht in de belangrijkste verschillen tussen de door het CPB en DRI gehanteerde referentiescenario's. Daarbij zij aangetekend dat de cijfers voor wat betreft het referentiescenario van DRI slechts betrekking hebben op de EG, terwiji de cijfers voor wat betreft het referentiescenario van het CPB betrekking hebben op West-Europa, alsmede (het voormalige) Joegoslavie, Israel en Turkije. Tabel 1 — Enkele kernverschillen tussen de referentiescenario's van DRI en het CPB

ontwikkeling ruwe olieprijzen

ontwikkeling primair energieverbruik

ontwikkeling COj-uitstoot

CPB

CPB

CPB

DRI

DRI

DRI

(1990 = 100) 2000

146

129

2010

-

194

2015

276

-

116

111

113

124

107 115

120 102

Bronnen: CPB, Werkdocument no. 43, hoofdstuk II; Europese Commissie, Energy in Europe, juli 1990.

1j Waarbij echter bijvoorbeeld wel is verondersteld dat de harmonisatie van accijnzen op brandstoffen is gerealiseerd.

Uit tabel 1 blijkt dat DRI uitgaat van een duidelijk gematigder ontwikkeling van de af-bronprijzen van ruwe olie dan het CPB. Een ander belangrijk verschil betreft de ontwikkeling van de C02-uitstoot in het referentiescenario. Het DRI voorziet op dit punt een veel sterkere groei dan het CPB. Voor wat betreft de verwachte groei van het BNP bestaat tussen beide scenario's nauwelijks een verschil. Het referentiescenario van het CPB gaat uit van een gemiddelde jaarlijkse groei van 2,8 procent, het 'Conventional Wisdom'-scenario van 2,7 procent.

132

In het DRI-rapport wordt geconstateerd dat de lidstaten zelf zullen kunnen bepalen hoe zij de heffingsopbrengst wensen terug te sluizen. Teneinde een modelmatige bepaling van de gevolgen van heffen en terugsluizen mogelijk te maken is verondersteld dat de heffingsopbrengst langs een viertal wegen wordt teruggesluisd. Van de totale heffingsopbrengst wordt 35 procent teruggesluisd via een verlaging van de LB/IB en de werknemerspremies, 40 procent via een verlaging van de werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen, 10 procent via een verlaging van de belasting op ondernemingswinst en 15 procent via belastingvoordelen voor bedrijven en huishoudens die investeren in energiebesparing. De DRI-studie geeft ook inzicht in de sectorale effecten van het maatregelenpakker. De relevantie van dit deel van de studie wordt echter beperkt door de veronderstelling in de hoofdvariant dat -in tegenstelling tot in het voorstel van de Commissie- slechts het nonenergetisch verbruik van brandstoffen wordt vrijgesteld van de heffing. Behalve de hoofdvariant worden ook voor een andere variant de sectorale effecten bepaald. In dit 'voluntary measures'-scenario wordt verondersteld dat de meest energie-intensieve bedrijfstakken (de staalindustrie, de basismetaal, de glas- en cementindustrie, de chemlsche Industrie en de papier- en papierwarenindustrie) volledig van de heffing worden vrijgesteld indien zij vrijwillig besluiten vergelijkbare inspanningen te leveren aan de vermindering van het energieverbruik en de reductie van de C02-uitstoot. Ook in dit geval wordt derhalve geen rekening gehouden met de specifieke vrijstellingsregelingen die door de Europese Commissie worden voorgesteld. De studie van de Europese Commissie Ook het rapport van de Europese Commissie dat is verschenen onder de titel The Climate Challenge' bevat informatie over de mogelijke gevolgen van de invoering van een communautaire regulerende energieheffing. Behalve op de macro-economische effecten, wordt daarbij ingegaan op de sectorale effecten, de effecten op de Inkomensdistributie en op de effecten van een eenzijdige communautaire heffing op landen(groepen) daarbuiten. De beschrijving van de mogelijke macro-economische effecten van de heffing in dit rapport is overigens gedeeltelijk gebaseerd op de studie van DRI. Daarnaast hebben de diensten van de Europese Commissie zelf modelmatig onderzoek op dit terrein gedaan. Daarbij is -evenals in het DRI-rapport- verondersteld dat alle sectoren ten voile met de heffing worden geconfronteerd. Voor wat betreft de terugsluizing van de heffingsopbrengst worden drie varianten onderscheiden. In de eerste daarvan wordt de volledige heffingsopbrengst teruggesluisd via een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting, in de tweede via een verlaging van de werkgeverspremies voor werknemersverzekeringen en in de derde via een verlaging van de BTW. Een nadeel van het genoemde rapport is dat het weinig relevante cijfers geeft over de te verwachten effecten in de afzonderlijke lidstaten, zeker waar het gaat om relatief kleine lidstaten als Nederland.

133

Overzicht van enkele (voorgestelde) energieheffingen Belastingaspect

Verbruiksbelasting van brandstoffen

Variant A/B (50 procent)

Variant C (50 procent

Object

Brandstoffen

Primaire energiedragers (inclusief uranium)

Leidinggebo energieverb kleinverbru

Maatstaf

Brandstofverbruik (kolen, minerale olien, gas; exclusief non-energetisch verbruik)

Gebruik primaire energiedragers (inclusief nonenergetisch verbruik) en elektriciteit

Aardgasverb (A- en B-sc Elektricite verbruik (l spanning) Olieprodukt (excl. moto brandstoffe

Grondslag

50% energieinhoud, 50% koolstofinhoud

50% energieinhoud, 50% koolstofinhoud

Eindverbrui prijzen (exclusief

Tarief

Gewogen bedrag toegerekend naar grondslag

Gewogen bedrag per energiesoort toegerekend via verdubbeling Nederlandse energierekening

Verdubbelin marktprijs degressief tarief

Opbrengst (in mrd. gld.)

1,5 (1992) 1,5 (1993) 1,5 (1994)

19,5 bij invoering in 1993

7,5 bij invoering i 1993

00

CO CJt

Bestemming opbrengst

Algemene middelen

Algemene middelen, terugsluizen via andere publieke heffingen

Algemene middelen, t sluizen via andere publ heffingen

Besparingseffect (%)

Niet bekend

A: 5 a lo"'; B: 5 a lO"'

54)

1)

Grootverbruikers zijn slechts heffingsplichtig voor dat deel van tot het kleinverbruik wordt gerekend. 2) Elektriciteit en geproduceerde warmte worden, behalve op grond v belast op grond van het koelstofgehalte van de daarvoor aangewen energiedragers. 3) Bron: DRI-rapport, niet gecorrigeerd voor vrijstellingen 4) Energie-efficiency-verbetering in 2015 t.o.v. het CPB-referentie 5) Energie-efficiency-verbetering in 2000 t.o.v. het DRI-referentie van DRI maakt de heffing deel uit van een pakket van maatregelen Basis: Vollebergh, H.R.J., Gezocht: energieke energieheffingen, in: p. 948.

136

Bijiage 7 MStXUi VOORBEEIJJEM VAH PSOOOXTaxmiiGSM (iB acu, op baala vaa 3 OSO/vat) Produkt

lanhald

CO,-hafflng (17(5)

Bnarglahafflng

Totala hafflngO

1. B a n c l n a O

1.000 1 (- 32,7 Oj)

6,59 (0,202)

6,87

13,46 (0,412)

2. Xaroalna/vllagtulgbrand-

1.000 1 (- 35 Oj)

7,05 (0,201)

7,35

14,40 (0,411)

3. Stookolla/dlaaal(*)

1.000 1 (- 37 OJ)

7,66 (0,207)

7,76

15,42 (0,417)

4. Zwara olla

1.000 kg (- 40,2 Oj)

8,77 (0,218)

8,44

17,21 (0,428)

5. Patrolaufflcokaa

1.000 kg (- 31,5 Oj)

8,74 (0,277)

6,62

15,36 (0,488)

6. LPO

1.000 kg (- 48,1 Oj)

8,66 (0,18)

10,10

18,76 (0,390)

7. Aardgaa

1.000 a|3 (- 34,6 Oj)

5,44 (0,16)

7,14

12,58 (0,370)

8. a) Staankool

1.000 kg (- 25 Oj)

6,5 (0,26)

5,25

11,75 (0,48)

b) Kagara antraclat

1.000 kg (- 19 Oj)

4,94 (0,26)

3,99

8,93 (0,48)

e) ZwaJc taarhoudanda kolan

1.000 kg (- 12,6 Oj)

3,28 (0,26)

2,64

5,92 (0,48)

1.000 kg (- 26 OJ)

7,8 (0,30)

5,46

13,26 (0,51)

1.000 kg (- 7.5 OJ)

2,25 (0,30)

1,58

3,83 (0,51)

b) brulnJtoolbrlquattan

1.000 kg (- 20 Oj)

5,6 (0,28)

4,2

9,8 (0,49)

c) oud* brulnkool

1.000 kg (- 17 OJ)

4,76 (0,28)

3,57

8,33 (0.49)

1.000 kg (- 10 OJ)

3,0 (0,30)

2,1

5,1 (0,51)

atof(3)

9. Cokaa 10. a) jonga brulnkool

11. Turf (1) (2) (3) (4) (5)

Omzattlngafactor CO, mn tharmiacha randamantafactor : bron BDROSTAT Soortgalljk gawlcht t 0,74 t par 1.000 1 Soortgalljk gawlcht t 0,81 t par 1.000 I Soortgalljk gawlcht i 0,87 t par 1.000 1 Oa tuaaan ( ) gaplaatata waardan varteganwoordlgan da hafflng par Clgajoula; hat badrag Toor da anargia la In alia gavallan 0,21 acu/OJ.

137

138

Bijiage 8

Een heffing op het vermijdbare

c.q. beinvloedbare

verbruik

De Algennene Energieraad (AER) gaat in zijn advies over regulerende energieheffingen van j u n i 1992 in op de introductie van een heffing op het be'invloedbare verbruik. In dat verband w o r d t opgemerkt 1): "De raad acht het een goede gedachte, voor de genoemde sectoren (huishoudens, glastuinbouw, midden- en kleinbedrijf) een hefflngsvorm te ontwikkelen die recht doet aan de gestelde voorwaarde, dat 'getroffenen' de mogelijkheid moeten hebben het kostenverhogend effect van de heffing te ontlopen door gedragsverandering. Gedacht zou kunnen worden aan een heffing op alleen het beinvloedbare deel van het energieverbrulk. Immers, voor alle actlviteiten bestaan maximaal haalbare graden van efficiency, afhankelijk van de stand dertechniek ("best technical means"). Als dat technisch minimum aan energiegebruik door gedragsverandering, door aanpassing van bestaande installaties en/of door investeringen in nieuwe apparatuur is bereikt, valt er niets meer te besparen. Een prijsprikkel cm dit energiegebruik nog verder te verminderen onder dit niveau is uit een oogpunt van energiebesparing vrij zinloos. Een heffing die alleen boven dit niveau wordt geheven kan het energiebesparingseffectdat samenhangt met het prijseffect vasthouden, terwiji de aan een integrale heffing verbonden negatieve economische effecten substantieel kan verminderen. Verschillende vormen zijn daarbij denkbaar. De raad acht het een goede gedachte te onderzoeken wat het minimale energiegebruik in verschillende sectoren bij de huidige stand van techniek is. Door het 'heffingsvrije' deel van tijd tot tijd aan te passen kan de dynamiek van de technologische ontwikkeling in deze hefflngsvorm worden ingebouwd. De AER voegt daaraan toe zich ervan bewust t e zijn dat een dergelijke heffing op het be'invloedbare deel van het energiegebruik een complexe zaak kan zijn. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in het kader van zijn pleidooi voor het 'denken in dynamische beleidsperspectieven' de invoering beplelt van een regulerende energieheffing die uitsluitend het 'vermijdbaar' verbruik van energie belast 2):

1) Algemene Energieraad, Regulerende energieheffingetx Den Haag, Juni 1992, pp. 15-J 6. 2) WRR, Milieubeleid; Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid Den Haag, april 1992, p 171.

"In het geval van de kleinverbruiker door middel van een vaste heffingsvrije voet, en bij de grote verbruikers met een vrije voet die van geval tot geval wordt vastgesteld in een procedure die onderdeel kan zijn van een convenantenbeleid. De vrijstelling van een voet voor 'onvermijdbaar' verbruik versterkt de regulerende werking en daarmee de milieu-effectiviteit langs twee wegen: enerzijds laat de versmalling van de heffingsbasis, gecombineerd met een terugsluis van de opbrengst (desgewenst ten dele met een stimulerend beleid uit hoofde van de wet-Vermeend/Melkert), een veel hoger heffingspercentage toe, anderzijds wordt de heffing alleen marginaal geheven (over het meest elastische deel van de vraag), hetgeen de gedragsaanpassing bevordert."

139

De omvang van de vrijstelling aan de voet voor bedrijven moet, naar het oordeel van de WRR, worden bepaald op grond van (de gevaren voor) de concurrentiepositie en het gevaar van ongewenste verplaatsingen van economische activiteiten naar het buitenland. Een heffing op het vermijdbaar verbruik kan zodanig worden vormgegeven dat hij zowel kan worden gebruikt in wat de WRR noemt 'het mondiale beleidsperspectief, in 'het Europa-perspectief als in 'het nationale beleidsperspectief. De WRR ziet de invoering van een dergelijke heffing in Nederland als eerste stap in de richting van een regulerende energieheffing in EG- of mondiaal verband. De vaststelling van wat onvermijdbaar is moet daarom een dynamisch karakter krijgen door de omvang van de vrijstelling te laten afnemen "naarmate de opschaling van het beleid naar de Europese en de mondiale schaal voortgang vindt". Indien een dergelijke heffing een mondiale schaal zou bereiken zouden de vrijstellingen zelfs volledig kunnen komen te vervallen. De WRR stelt overigens voor de invoering van een nationale heffing op het vermijdbaar verbruik te koppelen aan de afschaffing van de verbruiksbeJasting van brandstoffen uit hoofde van de WABM om een 'dubbele' belasting op energie te vermijden. In deze bijiage komen de voor- en nadelen van het voorstel van de WRR aan de orde. Daarna wordt ingegaan op de invulling van het begrip (on)vermijdbaar verbruik. Ten slotte komt de inpasbaarheid van een heffing op het vermijdbaar verbruik in een communautaire heffing aan de orde. Een heffing op het vermijdbaar verbruik biedt in beginsel een aantal duldelijke voordelen boven een heffing waarvan bepaalde energieverbruikers worden vrijgesteld, zoals de door de Europese Commissie voorgestelde regulerende energieheffing en de door de stuurgroep onderzochte nationale kleinverbruikersvariant. Deze beide heffingen houden geen prikkel tot energiebesparing in voor bedrijven die onder het grootverbruikerstarief vallen. Het belangrijkste voordeel van een heffing op het vermijdbaar verbruik is dat deze voor alle verbruikers (gezinshuishoudens, midden- en kleinbedrijf en grootbedrijf) een duldelijke stimulans kan vormen om de bestaande besparingsmogelijkheden te benutten. De verschillende delen van het bedrijfsleven worden derhalve op gelijke wijze behandeld hetgeen de legitimiteit van de heffing zai vergroten. Een heffing op het vermijdbaar verbruik stimuleert daarom in tegenstelling tot beide andere heffingen ook het volledige bedrijfsleven tot een verhoging van de energie-efficiency hetgeen -op termijn- de concurrentiepositie van het bedrijfsleven kan verbeteren. Een ander belangrijk voordeel van het beperken van de heffing tot het vermijdbaar verbruik is dat daardoor de opbrengst van de heffing aanzienlijk kan worden beperkt, hetgeen de terugsluisoperatie aanzienlijk zou vereenvoudigen. Een heffing op het vermijdbaar verbruik zaI ten slotte waarschijniijk eerder dan beide andere heffingen, door bedrijven en gezinnen worden herkend als een regulerende heffing. De heffing drukt in beginsel uitsluitend op verbruikers die hun verbruik verder kunnen terugdringen. De mogelijkheid om door energiebesparing de heffing op het vermijdbaar verbruik sterk terug te dringen maakt het hanteren van een hoger heffingspercentage reeel en vergroot daardoor het regulerende effect en dus de milieu-effectiviteit van de heffing. De genoemde eigenschappen van een heffing op het vermijdbaar verbruik kunnen ook het maatschappelijk draagvlak ervan vergroten en daarmee de

140

kans dat de invoering van zo'n heffing leidt tot een loon-prijsspiraal reduceren. De mate waarin bovengenoemde voordelen ook in de praktijk zullen kunnen worden gerealiseerd is afhankelijk van de wijze waarop de heffing in de praktijk zai worden vormgegeven. Het gaat daarbij zowel om de wijze waarop voor de verschillende categorieen van heffingsplichtigen de hoogte van het vermijdbaar verbruik en daarmee de omvang van de vrijstelling zai worden vastgesteld als om de administratieve uitvoering van de heffing. In dat verband kan een aantal opmerkingen worden gemaakt die voor een dee! betrekking hebben op de huishoudens en voor een deel op de bedrijven. Voor wat betreft huishoudens dient onderscheid te worden gemaakt tussen de leidinggebonden en de niet-leidinggebonden energieleveranties. Voor zover het energieverbruik van huishoudens leidinggebonden is verdient het de voorkeur voor deze groep verbruikers voor een forfaitaire vrije voet te kiezen aangezien het onmogelijk is per huishouden het vermijdbaar verbruik van leidinggebonden energie vast te stellen. In beginsel kan daarbij zowel worden gedacht aan een vaste vrije voet per aansluiting als aan een vrije voet die tot op zekere hoogte is gedifferentieerd op grond van niet-beinvloedbare individuele omstandigheden -als bijvoorbeeld leeftijd en gezinssamenstelling- waarvan bekend is dat zij medebepalend zijn voor de hoogte van het energieverbruik per gezinshuishouden. Indien gekozen wordt voor een vaste vrije voet per aansluiting kan nauwelijks nog worden gesproken over eenheffing op het vermijdbaar verbruik. Het hanteren van een vaste vrije voet impliceert immers dat de hoogte van de per gezinshuishouden te betalen heffing niet alleen wordt bepaald door de omvang van de verrichte besparingsinspanningen, maar evenzeer door gebruikersspecifieke kenmerken als leeftijd en/of gezinssamenstelling. Een vrije voet die tot op zekere hoogte is gedifferentieerd op grond van bijvoorbeeld leeftijd en/of gezinssamenstelling komt meer in de buurt van een heffing op het vermijdbaar verbruik. Het hanteren van een dergelijke gedifferentieerde vrijstelling lijkt echter vooralsnog onoverkomelijke uitvoeringsproblemen met zich te brengen. Voor zover het energieverbruik van huishoudens niet leidinggebonden is (verbruik van motorbrandstoffen, stookolie, turf, kolen) leidt het toepassen in de praktijk van een heffingsvrije voet tot aanvullende complicaties omdat sprake zai (kunnen) zijn van meerdere leveranciers. Ook voor de bedrijven is de vaststelling van het vermijdbaar verbruik niet zonder problemen. Een nauwkeurige inschatting van de bij de huidige stand der techniek bestaande besparingsmogelijkheden (op basis van de 'best technical means') vergt een grote hoeveelheid kennis over onder andere beschikbare produktiemethoden. Slechts in een beperkt aantal redelijke homogene sectoren zai de overheid in staat zijn op basis van het energieverbruik in de meest energieefficiente vestiging ('best-plant') het vermijdbaar verbruik van andere bedrijven binnen de sector vast te stellen. Als een pragmatische opiossing kan ervoor worden gekozen de hoogte van het vermijdbaar verbruik te baseren op een vergelijking van de laatste bekende cijfers over het energieverbruik van de verschillende bedrijven binnen een bepaalde sector. Deze cijfers geven een indicatie voor de 'best prac141

tical means' in de betreffende sector. Het grootste probleem dat zich hierbij zai voordoen hangt samen met de afbakening van de groep bedrijven die met elkaar kan worden vergeleken. Bij de invoering van een Europese heffing rijst daarbij bovendien de vraag of het daarbij dient te gaan om een vergelijking van bedrijven binnen e6n lidstaat of een vergelijking van bedrijven binnen de gehele EG. De WRR stelt voor aansluiting te zoeken bij een netwerk van reeds afgesloten en nog af te sluiten energiebesparingsconvenanten met het bedrijfsleven. De heffing kan dan worden gezien als een sanctie op de niet gerealiseerde besparing. Daarbij rijst de vraag weike mogelijkheden er bestaan om aan de reeds afgesloten convenanten concrete doelstellingen met betrekking tot het energieverbruik op bedrijfsniveau te ontlenen en weIke juridische mogelijkheden bestaan om een publiekrechtelijke heffingsplicht mede te baseren op privaatrechtelijkeafspraken die in een convenant zijn vastgelegd 1). Bij een dergelijke aanpak kan daarnaast niet worden volstaan met het afsluiten van convenanten met het meest relevante deel van het (energie-intensieve) bedrijfsleven, maar is het noodzakelijk te komen tot een netwerk van convenanten dat het gehele bedrijfsleven omvat. Van belang daarbij is dat bestaande convenanten in de door de WRR aangegeven benadering worden gebruikt op een wijze die bij de afsluiting ervan niet was overeengekomen. Dit kan het afsluiten van nieuwe convenanten bemoeilijken. Anderzijds kan door het aanbrengen van een koppeling tussen het verlenen van heffingvrijstellingen en het afsluiten van convenanten met sancties de druk om convenanten af te sluiten worden vergroot. Ten slotte moet in dit verband worden gewaarschuwd voor het gevaar dat een mistig onderhandelingsgebied ontstaat waarin bedrijven en ambtenaren onderhandelen over de omvang van de vrijstelling. Helderheid en mogelijkheden voor publieke controle dienen daarom belangrijke aandachtspunten te zijn bij de vormgeving van een eventuele heffing op het vermijdbaar verbruik.

1) Indian deze mogelijkheden beperkt blijken te zijn kan ook worden overwogen de besparingsconvenanten wettelijk te verankeren. lie: Vermeend, W.A., De achterkant van het beiasting- en premiebiijet Gouda, 1992, p. 93. De in het WRR-rapport voorgestelde heffingsvariant waarin het onvermijdbare energieverbruik wordt uitgezonderd acht Vermeend overigens uitvoeringstechnisch problematisch. 2) De heffingsvrije voet wordt ook als zodanig gepresenteerd in het rapport van de Stuurgroep regulerende energieheffingen.

Zoals reeds eerder werd aangegeven ziet de WRR een eventuele nationale regulerende energieheffing nadrukkelijk als een voorloper op een EG- of mondiale heffing. Geconstateerd moet evenwel worden dat de modaliteiten van de door de Europese Commissie voorgestelde heffing duidelijk afwijken van de door de WRR voorgestelde heffing. Zo wordt in de ontwerp-richtlijn van de Europese Commissie geen onderscheid gemaakt tussen vermijdbaar en onvermijdbaar verbruik. Ook in de huidige discussies over de modaliteiten van het voorstel van de Europese Commissie spelen gedachten zoals deze door de WRR naar voren zijn gebracht geen rol van betekenis. Indien daar geen verandering in komt zaI dit uiteraard een latere integratie van een eventuele eenzijdig ingevoerde heffing op het vermijdbaar verbruik in de Europese heffing bemoeilijken. Voor wat betreft de gezinshuishoudens hoeft dat geen beperking van de bruikbaarheid van de WRR-variant te betekenen omdat de vrijstelling van het onvermijdbaar verbruik kan worden beschouwd als een wijze van terugsluizen 2). Formeel kan dit eveneens voor wat betreft de vrijstelling van het onvermijdbaar verbruik vanbedrijven. In zijn uitwerking moet deze vrijstelling echter worden beschouwd in samenhang met de andere door de Europese Commissie voorgestelde vrijstellingen. Introductie van een vrijstelling aan de voet noopt daarom tot het heroverwegen van het gehele stelsel van vrijstellingen voor bedrijven, hetgeen de bruikbaarheid

142

van de WRR-variant als nationale voorloper op een Europese heffing lijkt te reduceren. De voorstellen voor het introduceren van een heffing op het vermijdbaar energieverbruik kunnen uiteraard ook rechtstreeks worden ingebracht in de discussie over de modaliteiten van het voorstel van de Europese Commissie. Bij de uitwerking van een dergelijke heffing op EG-niveau kunnen echter aanvullende complicaties rijzen. Een belangrijke vraag in dat verband is bijvoorbeeld of de hoogte van de heffingsvrije voet op nationaal of op communautair niveau zai moeten worden vastgesteld. Bij de keuze voor een vaststelling op nationaal niveau dient te worden voorkomen dat zich als gevolg hiervan concurrentieverstoringen voordoen. Ook moet worden bedacht dat de praktische uitvoerbaarheid met name in de zuidelijke lidstaten op nog grotere problemen kan stuiten dan in een land als Nederland. In het geval van de keuze voor een vaststelling op communautair niveau kan worden opgemerkt dat van landen met een lage energie-efficiency nauwelijks worden verwacht dat zij het idee van een heffing op het vermijdbaar verbruik zullen omarmen. Met name van de Zuideuropese lidstaten mag daarom een stevig verzet tegen dergelijke plannen worden verwacht.

143

144

Bijiage 9

f

MfnoKin* van EoonDmiBc^ Ztkan

SfCect oiDzettiDg vaatrecht In varlabel strooatarlef 1.

BIJ «en Dogalijka omzettl&t van bet jaarvastracbt in een Tarlabel tariafbaatanddeal apalen hat volgende een rol.

2-

Oitgangspunt voor da alektciciteltatarleven is bat beginsel dat hat tarlaf alka varbrulker di«at ta oonfranteren net de door hea veroorzaakta kosten. Hieraee wordt berelkt dat: a. da verbruikars bij hun ecoooraiscba bealiaaLngea beschikk«a over da juista informatia tan aanslaa van de kosten van elektricitelt; b. de voorzianing kostendekkend wordt aasgeboden. Het elektrlclteltatarief ia daarbij alddal on de gezaaienlljke koaten van de gemeenschappelljke voox-zieaing om te elaan over iadividuala atnenera.

3.

In het tarief onderscheld mea verbruiksjifhankclljke kosten en verbrulkaonafhtnkaliika koatea. Da eerste groep beataat ult da koatea voor produktia, koppellng, transport en dlatrlbutle van alekticiteit. Deze kosten wordsn bij de verbrulkers varhaald via hat baslc-kWh-tariaf. Ret eijn kosten die direct verband houden mat da levering van elektricitelt. Oc tveede groep begtaat uit het sogeaaanda jaarvastracbt. Klermee vorden da kostaa verhaald vaa da kWh-SMtar, de mcteropname, de verbrulkeadninistratle, de deblteurenadalnistratle, da ineasso ea de atoringsdienst. Bit zijn m.a.v. koaten die altijd gejnaakt worden, oek al wordt ar geea elektricitelt afganonen. Inmers, als d« BttacopneoMr voor da deur ataat, weet hlj niet of er ve«l of wainig is verbrulkt. Ia alle gevallea laoat cr een faktuur geoaakt wordca, ongeacht het faktuurbadrag.

4.

Ia da Xlaktrieiteitswat 1989 voor eladvarbruikera, die da gebaaeerd moeten xija op aea de versehillanda eategorleia

5.

BijgaaAd eaa driatal grafiekea. a/b Q u a t t i a g vaatracbt b i j ankal t a r i a f ea dubbeltarief. Snkal t a r l a f i s wanaeer ds afnemer a l l c a a het hoga t a r i e f h e e f t ; dubbel t a r i e f batakaat dat h l j een apart dan en n a c h t l a r i e f h e e f t . Se g r a f i a k voor hat dubbal tariaf b«giat daar waar het dubbel t a r i e f lonend cn»r bat algaaaea i a . Sa omslagpuaten l l g g e n b i j de gesiddelde jaarafnaaia ia beide categerieSa. Bij eea verbruUc lager dan bat oeslagpuat heeft een afasaer dus voordeel b i j de omzettlog; daarboven een u i t e r a t gering aadeel. c. Kea grafiak met da ootwikkvling van hat gemlddaldi J«arvarbruik van een gezlnahuiahoudlng ea da geralddeld daarvoor betaalda atrooaprija. Gaatald sou kuiiaan vordaa dat h e t gemiddelda jaarvarbrulk rachtavenredig meevarliSert met da geaiddelde strooiaprijs.

145

la opgenoaen dat d« maxinua tarleven Biinlater Jaarlijfcs moet goedkauren, redelijke toerekeniog van koaten aan vaa aCnamara.

Vastrecht omgezet in variabel stroom Enkel tariel huishoudens

;<<

» | « - »|(

riT

»|<——>K

H<

T|T

•'k

>k

20 10 1 250

T~~—r

r 600

760

1000

1600

2000

2S00

1

I

3000

3500

1 4000

1 4600

r 5000

KWh/Jaar 8trooint«il«f mot va»treeM

Slroomtaitef zonder vaatrech *

Vastrecht omgezet in variabel stroom Dubbel tarisf hulshoudens ct/kWh 50

40 -

^

30 20 -

10 -J 280

J

1

J

1

1

1

600

760

10OO

1600

2000

iSOO

1

(

30(K» 3500

1

J

^

4000

4500

8000

kWh/Iaar stroorntailet met vastfecht

Stroorntarfor zonder vaslrocli

Ontwikkeling gemiddeld verbruik en str in gezlnsiiulshoudingen kWh/]aar 3500 3000

00

1970

1S72 1971

1974 1973

•~] \—I—T T ~~i I I — 1 — \ 1976 1978 19S0 1982 1964 1978 1977 1979 1981 1983 1985

Qamiddald hifidhoudafijk verbruik

Gemlddelde etroomprl]* pa ^

Effect vastrecht verwerken in va ct/m3 80 70 GO CO

50 AO

• ItMMtMMWIIKtMMAIMIIMIMWII

[—i*«««»>i*iiiim»>

30 20h 10 J MO

L

J

L

J

I

I

I

aoo 780 1000 1S0O aooo aaoo aooo aeoo 4ooo 46oo BOOO B

Qasprljs inci. vastrecht ad / 64,- par Jaar (m3-tarief 37 ct)

~

Ga (m

Wat Jtotolrent afschaffen van vawtrechtll met naven

Publikatieoverzicht Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1993 1992, 41 pp., ISBN 90-6587-498-4 besielnr. 92/16 5,-

Advies remigratie 1991, 72 pp., ISBN 90-6587-466-6 bestelnr. 91/22

Advies convergentie en overlegeconomie 1992, 168 pp., ISBN 90-6587-497-6 bestelnr. 92/15

/ 25,-

Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1992 1991, 72 pp., ISBN 90-6587-467-4 bestelnr. 91/23 / 10,-

/ 15,-

Advies herziening artikel 8BBA en artikel 1638d BW 1991, 52 pp., ISBN 90-6587-457-7 bestelnr. 91/21 / 7,50

/ 10,-

Advies titel 7.10 NBW: de arbeidsovereenkomst 1991, 75 pp., ISBN 90-6587-458-5 bestelnr. 91/20 / 12,50

/ 15,-

Adviesflexibelearbeidsrelaties 1991, 76 pp., ISBN 90-6587-459-3 bestelnr. 91/19

Adviesalgemeen-verbindendverklaring 1992, 154 pp., ISBN 90-6587-496-8 bestelnr. 92/14 Advies produktinformatiebeleid 1992, 77 pp., ISBN 90-6587-493-3 bestelnr. 92/13 Advies modernisering vestigingsbeleid 1992, 90 pp., ISBN 90-6587-492-5 bestelnr. 92/12

/ 10,-

/ 10,-

Het nationale spaaroverschot Rapport van de Commissie Economlsche Deskundigen 1992, 71 pp., ISBN 90-6587-489-5 bestelnr. 92/11 / 10,-

Milieu en economie Rapport van de Commissie Economlsche Deskundigen 1991, 128 pp., ISBN 90-6587-456-9 bestelnr. 91/18 / 15,-

Advies beleidsprogramma emancipatie 1992, bestelnr. 92/10

Advies arbeidsmarktbeleid voor de jaren negentig 1991, 90 pp., ISBN 90-6587-448-8 bestelnr. 91/17 / 15,-

/ pm

Advies herziening belasting- en premieheffing 1992, 327 pp., ISBN 90-6587-485-2 bestelnr. 92/09 Advies EG-begrotingsbeleld 1993-1997 1992, 56 pp., ISBN 90-6587-486-0 bestelnr. 92/08

/ 35,-

Advies Europese Politieke Unie 1991, 47 pp., ISBN 90-6587-450-X bestelnr. 91/16

/ 7,50

Advies ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid 1991, 342 pp., ISBN 90-6587-451-8 bestelnr. 91/15 / 35,-

Advies knelpunten Wet op de ondernemingsraden 1992, pp., ISBN 90-6587-484-4 bestelnr. 92/07 / 15,Advies wijziging Wet arbeid buitenlandse werknemers 1992, 88 pp., ISBN 90-6587-483-6 bestelnr. 92/06 / 12,50 Advies Herziening Arbeidswet 1919 1992, 195 pp., ISBN 90-6587-482-8 bestelnr. 92/05

/ 20,-

Advies werkgelegenheid minderheden 1992, 148 pp., ISBN 90-6587-479-8 bestelnr. 92/04

/ 15,-

Advies inzake de samenstelling van de Sociaal-Economische Raad voor de zittingsperiode van 1 april 1992 1 apriM994 1992, 55 pp., ISBN 90-6587-478-x bestelnr. 92/03 / 7,50 Advies inzake artikel 1637i BW 1992, 41 pp., ISBN 90-6587-477-1 bestelnr. 92/02

/ 5,-

ALGEMEEN SER-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de / 200,SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER, Stichting van de Arbeid en de Pensioenkamer en over belangrijke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,De Sociaal-Economische Raad (folder, ook verkrijgbaar in Frans, Duits en Engels).

gratis

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt tweemaal per week. Jaarabonnement (verzend- en administratiekosten). / 200,-

/5,-

Advies arbeidsvoorwaardenvorming in de G-l-G-sector 1992, 117 pp., ISBN 90-6587-476-3 bestelnr. 92/01 / 15,Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1992 1991, 72 pp., ISBN 90-6587-467-4 bestelnr. 91/23 / 10,-

150

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publikatieoverzicht toe. Tel.: 070-3499505