ADVIES
SociaalEconomische Raad
Aanpassing minimumloon en sociale uitkeringen
90/13
SER
Aanpassing minimumloon en sociale uitkeringen Advies inzake de vormgeving van het aanpassingsmechanisme van minimumloon en sociale uitkeringen Uitgebracht aan de minister en staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publikatie nr. 13 — 29 juni 1990
SER
SociaalEconomische Raad
Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeldbeleidsonderbouwend onderzoek, fusiecodel en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddeling, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsradenj. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijke SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Dienst Bestuurszaken & Voorlichting Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK 's-Gravenhage Telefoon: 070 - 3499 499 Telefax: 070 - 3832 535 Viditel *67806n
ISBN 90-6587-401-1 / CIP 2
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
2.
Advisering en beleid sinds 1985 met betrekking tot de vormgeving van het aanpassingsmechanisme 7 Inleiding 7 Verfijning van de automatische aanpassingssystematiek 7 Automatische versus beleidsmatige aanpassing 9 Het regeerakkoord uit 1986 en de adviesaanvraag aan de SER d.d. 23 januari 1987 9 Het SER-advies d.d. 18 maart 1988 10 Het wetsontwerp beleidsmatige aanpassing uit 1989 13 Het middellange-termijnadvies van de SER uit 1989 15
2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4. 4.1 4.2
5
De adviesaanvraag 17 Inleiding 17 Aanleiding tot de adviesaanvraag 17 Hoofdiijnen van de nieuwe aanpassingssystematiek 17 Een vergelijking van het door het kabinet gekozen systeem met de standpunten in het SER-advies uit 1988 18 De vragen uit de adviesaanvraag 20
4.4 4.5 4.6
De drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag 22 Inleiding 22 Toetsing van de loonontwikkeling en van de volumeontwikkeling in de sociale zekerheid 22 Toetsing van de loonontwikkeling 22 Toetsing van de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid 24 Differentiatie in de loonvorming en de aanpassingssystematiek 24 Het eerste alternatief 25 Het tweede alternatief 27 Het derde alternatief 30
5. 5.1 5.2 5.3
Standpunt van de raad 34 Inleiding 34 Standpunt van de raad 34 Nadereopmerkingen van de raad over de standpunten
6. 6.1 6.2 6.3 6.4
Samenvatting 46 Inleiding 46 Hoofdiijnen van de nieuwe aanpassingssystematiek De drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag Standpunt van de raad 48
4.2.1 4.2.2 4.3
43
46 46
Bijiagen: 1 Adviesaanvraag 53 2 Samenstellingslijst van de Subcommissie IVIinimumloon 59 3 Persbericht bij wetsontwerp beleidsmatige aanpassing 61 4 Fragment regeerakkoord 63 5 Fragment regeringsverklaring 65 6 De stijging van het minimumloon op jaarbasis bij een systeem met aanpassingen per 1 januari en 1 juli 67 7 Een cijfervoorbeeld bij de WAM-systematiek 69 8 Ontwikkeling van het minimumloon vanaf 1 januari 1980, feitelijk en conform de WAM 77 9 Verslag van het tripartiete overleg tussen kabinet en Stichting van de Arbeid d.d. 1 december 1989 79 10 Een cijfervoorbeeld bij de MEV/CEP+ en een vergelijking van dit systeem met de drie varianten uit de adviesaanvraag 85
1. Inleiding
Bij brief van 2 februari 1990 hebben de minister en staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Sociaal-Economlsche Raad advies gevraagd over de vormgeving van de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringe 1). De raad wordt uitgenodigd zijn opvattingen te geven over drie denkbare aanpassingssystemen. De drie in de adviesaanvraag beschreven systemen hebben met elkaar gemeen dat het minimumloon en de sociale uitkeringen worden aangepast aan de regelingsloon- c.q. contractloonstijging in de marktsector. De verschillen tussen de drie alternatieven hebben te maken met de vraag of het minimumloon en de sociale uitkeringen in een bepaald jaar moeten worden gekoppeld aan de in het recente verleden gerealiseerde loonstijging (nacalculatie) of aan de voor dat jaar verwachte loonstijging (voorcalculatie). De eerste variant uit de adviesaanvraag wordt gekenmerkt door nacalculatie en komt wat dat betreft overeen met het systeem van de Wet aanpassingsmechanismen. De tweede variant is op voorcalculatie gebaseerd; het minimumloon en de sociale uitkeringen worden hierbij op 1 januari van elk jaar aangepast overeenkomstig de voor dat jaar geraamde contractloonstijging in de marktsector. Het derde alternatief is een mengvorm van voor- en nacalculatie. In deze variant worden het minimumloon en de sociale uitkeringen twee maal per jaar (op 1 januari en 1 juli) aangepast op basis van ramingen van de contractloonstijging. Dit alternatief kent een element van nacalculatie, omdat de aanpassing per 1 juli plaatsvindt op basis van een raming van de contractloonstijging, die voor een deel op gerealiseerde ontwikkelingen is gebaseerd. Bij zowel voorcalculatie (aanpassing op basis van ramingen) als een mengvorm van voor- en nacalculatie kan de behoefte bestaan om de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen periodiek te vergelijken met de gerealiseerde contractloonstijging. In de adviesaanvraag wordt daarom de mogelijkheid geopperd van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing zou tevens de vraag betrokken kunnen worden of er omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere bijstelling van het minimumloon wenselijk maken. De raad wordt gevraagd aan te geven of hij een dergelijke vierjaarlijksebijstellingsmethodiekgewenstacht, indienvoorhettweede of derde alternatief uit de adviesaanvraag wordt gekozen.
1) De adviesaanvraag is opgenomen als bijiage 1.
De opzet van dit advies is als volgt. Om te beginnen wordt in hoofdstuk 2 een korte schets gegeven van de advisering en het beleid sinds 1985 met betrekking tot de vormgeving van het aanpassingsmechanisme. In hoofdstuk 3 wordt de inhoud van de adviesaanvraag weergegeven
en vergeleken met het advies van de SER uit 1988 over de aanpassingssystematiek. In hoofdstuk 4 worden vervolgens de drie systemen uit de adviesaanvraag besproken. Hoofdstuk 5 bevat het standpunt van de raad over de vormgeving van het aanpassingsmechanisme. In hoofdstuk 6 ten slotte is de samenvatting van het advies opgenomen. Het advies is voorbereid door de Subcommissie Minimumloon van de Commissie Ontwikkeling Nationale Economie 1). Het advies is vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van 29 juni 1990. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.
1) De samenstelling van de subcommissie wordt in bijiage 2 weergegeven.
2. Advisering en beleid sinds 1985 met betrekking tot de vormgeving van het aanpassingsmechanisme 2.1 Inleiding Het aanpassingssysteem van minimumloon en sociale uitkeringen is in de afgelopen jaren meermalen ondenwerp van discussie geweest, zowel binnen als buiten de raad. Het ging daarbij om een mogelijke precisering van een systeem van automatische aanpassing en om de vraag of een automatische dan wel een beleidsmatige aanpassing de voorkeur verdient. Ten aanzien van de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen is in Nederland in het verleden gekozen voor een relatering aan de regelingsloonontwikkeling, als maatstaf voor de welvaartsontwikkeling. Het doel is hiermee de relatieve inkomenspositie van de betrokkenen in het inkomensgebouw te handhaven. Dit beleid is tot uitdrukking gebracht in de Wet aanpassingsmechanismen (WAM), weike op 1 januari 1980 in werking is getreden. De WAM bepaalt dat het minimumloon en de loongerelateerde uitkeringen ieder half jaar automatisch worden aangepast op grond van de ontwikkeling van de (voor een aantal componenten geschoonde 1)) regelingsloonindex en dat de netto-minimumuitkeringen zijn gekoppeld aan het netto-minimumloon. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van een bijzondere verhoging van het minimumloon. Deze werkt door in de sociale uitkeringen op minimumniveau, maar niet in de bovenminimale uitkeringen. Over de wenselijkheid van een dergelijke verhoging moet de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten minste eens per drie jaar aan de SER advies vragen.
1j Buiten beschouwing blijven de volgende beloningscomponenten: het directe effect van de minimumloonontwikkeling, fiet indirecte minimumlooneffect (uHstraling), de werknemersbijdrage in de vut-regeling. pensioenpremiecompensatie, verpl/chte bijzondere uhkeringen, vakantietoeslag, spaarloon en effecten van herstructurering van beloningsverhoudingen. 2) Het voornemen bestaat om ook op 1 juli 1990 de WAIVI onverkort toe te passen. 3) SER, Advies wettelijke minimumloonregeling, publikatienr. 85/10, 's-Gravenhage, 1985. In dit advies spreekt de raadzich met name uit over het niveau van het minimumloon, in relatie tot de werkgelegenheid. Daarnaast is de raadingegaan op een aantal andere aspecten van de wettelijke minimumloonregeling. De aanpassingssystematiek van het minimumloon is een van deze aspecten.
In de praktijk is de WAM-systematiek slechts enkele malen onverkort toegepast, te weten op 1 januari 1980 en 1 januari 1990 2). Van 1 juli 1980 tot en met 1 januari 1983 zijn veelal om technische redenen zogenoemde uitschuifoperaties doorgevoerd. Per 1 juli 1983 zijn de niveaus van het minimumloon en de sociale uitkeringen bevroren, waarna op 1 januari 1984 een nominale verlaging is gerealiseerd. Van 1 juli 1984 tot en met 1 juli 1989 zijn het minimumloon en de sociale uitkeringen niet aangepast. 2.2 Verfijning van de automatische aanpassingssystematiek In het Advies wettelijke minimumloonregeling 3) uit 1985 spreekt de raad uit het gewenst te vinden om na te gaan in hoeverre de aanpassingssystematiek voor het minimumloon beter kan worden toegesneden op een in de toekomst mogelijk meer gedifferentieerde loonontwikkeling. De aanpassing van het minimumloon conform de WAM zai bij een gedifferentieerde contractloonontwikkeling namelijk tot spanningen in de loonstructuur leiden. Uitgangspunt bij een andere wijze van aanpassen zou volgens de raad dienen te zijn dat de betekenis van het minimumloon in het relevante loongebied in de marktsector zo goed mogelijk behouden blijft.
Verder zou de aanpassingssystematiek naar de mening van de raad zo goed mogelijk aan de volgende criteria dienen te voldoen: - het volgend karakter van het nninimumloon moet worden gewaarborgd; van de minimumloonontwikkeling dient geen initierende invloed uit te gaan op de cao-onderhandelingen; - de aanpassingen van het minimumloon dienen een eventueel toenemende loondifferentiatie niet in de weg te staan; - zowel de aanpassingsmomenten van het minimumloon als de hoogte van de aanpassingen dienen zo goed mogelijk aan te sluiten bij de ontwikkeling van de relevante lonen in de marktsector (beperking naijiing); - schoksgewijze aanpassingen dienen zoveel mogelijk te worden vermeden; - de aanpassingssystematiek dient doorzichtig, zo simpel mogelijk en statistisch uitvoerbaar te zijn. De raad komt niet tot een aanbeveling omtrent een bepaalde aanpassingssystematiek. Hij meent dat zowel een automatisch aanpassingsmechanisme als een systeem van beleidsmatige aanpassing aan genoemde uitgangspunt en criteria zou kunnen voldoen en dat beide systemen zowel voor- als nadelen hebben. Wei spreekt de raad als voorlopig oordeel uit dat een nieuw aanpassingssysteem voor het minimumloon evenals het bestaande systeem zou dienen te bestaan uit een periodieke aanpassing op basis van een indexeringsmechanisme en daarnaast de mogelijkheid van een bijzondere aanpassing. Wat de automatische aanpassingssystemen betreft, worden in het advies de volgende varianten genoemd: a. aanpassen op basis van de gemiddelde loonontwikkeling van de cao's met de geringste loonstijging; b. aanpassen aan de gemiddelde ontwikkeling van de laagste schaallonen in alle cao's; c. aanpassen aan de ontwikkeling van de laagste schaallonen uit de cao's met de geringste loonstijging; periodiek het minimumloon vaststellen op het gemiddelde niveau van de laagste schaallonen in cao's. In het Advies aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen 1) uit 1988 heeft de raad de resultaten weergegeven van een nader onderzoek met betrekking tot deze varianten. Uit dit onderzoek is gebleken dat aanpassing van het minimumloon aan de hand van de varianten leidt tot een opwaartse druk op de overige contractlonen of tot het wegzakken van het niveau van het minimumloon ten opzichte van het gemiddelde niveau van de contractlonen. De raad constateert dat het vooralsnog niet is gelukt een automatisch aanpassingssysteem te ontwikkelen dat voldoet aan alle door de raad gestelde criteria. Gezien deze uitkomst is niet onderzocht of de alternatieven zouden kunnen dienen als basis voor een ander aanpassingsmechanisme voor de sociale uitkeringen. Zoals hieronder zai blijken spelen de genoemde criteria op uiteenlopende wijze een rol in de standpunten van de verschillende delen van de raad ten aanzien van de wijze waarop de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen dient te geschieden. 1) SER, Advies aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringea publikatienr. 88/03, 's-Gravenhage, 1988. In dit advies gaat de raad met name in op de vraag of een automatische dan wel een beleidsmatige aanpassing de voorkeur verdient.
2.3 Automatische versus beleidsmatige aanpassing 2.3.1 Het regeerakkoord uft 1986 en de adviesaanvraag aan de SER d.d. 23januari 1987 In het regeerakkoord van juli 1986 1) staat met betrekking tot de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen het volgende vermeld: "De artikelen van de WAM, die betrekking hebben op de halfjaarlijkse aanpassingen aan de loonontwikkeling, worden ingetrokken en vervangen door een beleid van jaarlijkse beleidsmatige koppelingen. Daarbij staat koopkrachtbehoud centraal. Een geleidelijke deling van de sociale premies is van groot belang voor hn de koopkracht hn het verkleinen van de afstand tussen bruto en netto inkomen." Op 22 augustus 1986 heeft de raad advies uitgebracht over het beleid ten aanzien van de sociale uitkeringen op minimumniveau 2). De raad heeft daarbij afgezien van een expliciete behandeiing van de aanpassingssystematiek van de minimumuitkeringen. Vooruitlopend op een nader advies over de wijze van aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen doet de raad ter zake enkele voorlopige uitspraken. Een deal van de raad 3) is voorshands van oordeel dat aanpassing van de minimumuitkeringen op grond van beleidsmatige overwegingen dient te geschieden, terwiji een ander deel 4) handhaving van de vigerende wettelijke systematiek voorstaat.
1) Tweede Kamer. vergader/aar 1985-1986. 19 555. nr. 3, 1986. 2) S£R, Advies sociale uitkeringen op minimumniveau, publikatienr. 86/12, 's-Gravenhage. 1986. In dit advies gaat de raad met name in op de algemene uitgangspunten voor het beleid ten aanzien van de minimumuitkeringen en op het niveau en de differentiatie van deze uitkeringen. 3) Bestaande uit de ondernemersleden en de kroonleden mevrouw Epema-Brugman. Fase. Halberstadt, Meulenberg, Nieuwenburg. De Ridder. Rood, Schouten en Wolfson. 4) Bestaande uit de werknemersleden en de kroonleden Franssen en mevrouw Vorrink.
In een brief aan de SER d.d. 23 januari 1987 geven de minister en staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan weike overwegingen ten grondslag liggen aan het kabinetsvoorstel tot invoering van een beleidsmatige aanpassingssystematiek voor minimumloon en sociale uitkeringen. In verband met de werkgelegenheidssituatie en de situatie van de overheidsfinancien wordt terughoudendheid bij de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen noodzakelijk geacht. Het zou met het oog hierop ongewenst zijn de WAM onverkort toe te passen. Anderzijds acht het toenmalige kabinet het evenmin wenselijk de WAM telkenjare op basis van ad hoc-wetgeving buiten werking te stellen, zoals in de voorgaande jaren steeds is gebeurd. De aanpassingssystematiek conform de WAM houdt volgens het kabinet onvoldoende rekening met het werkgelegenheidsaspect van het minimumloon. Het kabinet wijst er bovendien op dat in de WAM een bruto-aanpassing is geregeld, terwiji met het oog op het inkomensaspect van het minimumloon en de minimumuitkeringen de netto-ontwikkeling relevanter is. Aan beide aspecten kan volgens het kabinet beter recht worden gedaan door een stelsel van beleidsmatige aanpassing. Daarnaast constateert het kabinet dat de WAM een te star en te gedetailleerd mechanisme is gebleken; daarbij wordt gewezen op de budgettaire problematiek en de problemen in verband met naijiing en toeslagverwerking. Ten slotte wordt opgemerkt dat bij de aanpassing conform de WAM de caoonderhandelingen mede bepalend zijn voor de inkomensontwikkeling van een zeer grote groep uitkeringsgerechtigden en daardoor directe implicaties hebben voor het kabinetsbeleid. Met betrekking tot het nieuw in te voeren systeem van beleidsmatige aanpassing staat het kabinet voor ogen dat de wijziging van de minimumloon- en uitkeringsbedragen uitsluitend op beleidsmatige gronden zaI geschieden. Dergelijke wijzigingen moeten bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) plaatsvinden. Criteria die bij de
aanpassing in ieder geval een rol dienen te spelen zijn: de economische ontwikkeling en de daaruit voortvloeiende loonontwikkeling in de marktsector, de koopkrachtontwikkeling, de collectieve uitgaven, de collectieve-lastendruk en de werkgelegenheid. Het kabinet wil deze criteria in de wijzigingswet opnemen. Verder dient volgens het kabinet de netto-netto-koppeling te worden gehandhaafd evenals de parallelle ontwikkeling tussen minimumuitkerinVgen en boven-nninimale uitkeringen. Essentieel in het kabinetsvoorstel is dat er ten opzichte van de WAM sprake is van een gewijzigd uitgangspunt: geen wettelijk vastgelegde koppeling aan de regelingsloonontwikkeling, maar een jaarlijks weerkerende besluitvorming over het minimumloon en de sociale uitkeringen, bezien vanuit de totale sociaal-economische context. Het kabinet meant dat het in de rede ligt overde jaarlijkse aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen alleen advies aan de SER te vragen bij een wijziging en niet bij een handhaving van de bedragen. Verder acht het kabinet het gewenst dat de SER om de drie k vier jaar adviseert over de wenselijkheid van een bijzondere aanpassing. 2.3.2 Het SER-advies d.d 18 maart 1988 In het Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringen uit 1988 is de raad niet eensgezind ten aanzien van de wijze waarop de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen dient te geschieden.
1) Bestaande uh de ondernemersleden en de kroonleden Kuipers en Van Praag. 2) Dit deel verwijst daarbij ook naar het advies van de raad uit 1986 over de sociale uitkeringen op minimumniveau, waarin door een meerderheid van de raad een ontvlechting wordt bepleit van de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon en de behoeftefunctie van de minimumuitkeringen.
Een deel van de raad 1) acht voortzetting van een automatische aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de loonontwikkeling ongewenst, gelet op de negatieve sociaal- en financieel-economische gevolgen die hieraan verbonden zijn. Dit geldt des te nneer indien het actuele niveau van de macro- en micro-lastendruk reeds als schadelijk moet worden gezien. In algemene zin is dit deel van de raad van oordeel dat de financiele verhoudingen in de publieke sector alsmede de arbeidsmarktverhoudingen nog zodanig onevenwichtig zijn, dat een automatische koppeling van minimumloon en sociale uitkeringen aan de gemiddelde loonontwikkeling onverantwoord zou zijn. Ook wijst dit deel erop dat een automatische generieke aanpassing van de uitkeringen aan de gemiddelde loonontwikkeling de mogelijkheden tot specifieke verbeteringen voor bepaalde categorieen uitkeringsgerechtigden beperkt (bijvoorbeeld een extra verhoging van de kinderbijslag). Dit deel is met het kabinet van mening dat moet worden gekozen voor een systeem van beleidsmatige aanpassing. De criteria die een rol spelen bij het bepalen van de aanpassingen moeten in de wet worden opgenomen; de feitelijke aanpassingen vinden plaats bij AMvB. Dit deel meent, in afwijking van het kabinetsstandpunt, dat bij de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen rekening moet worden gehouden met de verschillen tussen de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon en de behoeftefunctie van de sociale uitkeringen. Dit deel van de raad kiest daarom voor verschillende beleidsmatige aanpassingssystemen voor het minimumloon en voor de sociale uitkeringen. Hieruit kan een verschil in ontwikkeling resulteren. De netto-netto-koppeling tussen minimumloon en minimumuitkeringen zou daarom uit de wet moeten worden geschrapt 2). Voor het minimumloon staat dit deel van de raad een beleidsmatige
10
aanpassingssystematiek voor waarin primair de werkgelegenheidssituatie van met name lagerbetaalden bepalend is. Daarnaast kunnen de gemiddelde loonontwikkeling (met inbegrip van die van de werkenden in de collectieve sector), (de)nivellering en sectorale loondifferentiatie elementen zijn die het kompas vormen voor de aanpassing. Ook voor de sociale uitkeringen is volgens dit dee! van de raad een beleidsmatige aanpassingssystematiek gewenst, omdat daarmee beter kan worden ingespeeld op een belaid gericht op beperking van het financieringstekort en de collectieve-lastendruk, en (daarmee) op een structureel herstel van de werkgelegenheid. Of en zo ja, in weike mate de sociale uitkeringen zullen worden aangepast, moet worden beoordeeld aan de hand van criteria zoals door het kabinet genoemd: de economische ontwikkeling en de daaruit voortvloeiende loonontwikkeling, de koopkrachtontwikkeling, de collectieve uitgaven, de collectieve-lastendruk en de werkgelegenheid. Ook de inkomensontwikkeling van de werkenden in de collectieve sector zou daarbij in beschouwing kunnen worden genomen. Pas wanneer op termijn weer een evenwichtige financieel-economische en arbeidsmarktsituatie gerealiseerd zou worden, komt een aanpassing aan de loonontwikkeling als eerste richtsnoer weer binnen bereik. Dit deel van de raad ziet ten slotte in beginsel geen reden om bij de aanpassing onderscheid te maken tussen de sociale uitkeringen op minimumniveau en de loongerelateerde uitkeringen.
1j Bestaande uit het werknemerslid benoemd door de MHP en de kroonieden Duisenberg, mevrouw Epema-Brugman, Fase, Halberstadt. Kolnaar, Meulenberg, Nieuwenburg, Pelkmans, Queni, De Ridder, Rood, mevrouw Vorrink en WoHson.
Een ander deel van de raad 1) meent dat het minimumloon en de sociale uitkeringen in beginsel de welvaartsontwikkeling moeten volgen. Dit uitgangspunt moet duidelijk in de wet worden vastgelegd. Dit deel acht een uitsluitend beleidsmatige aanpassingssystematiek ongewenst, met name vanwege het ontbreken van een duidelijk uitgangspunt voor de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Hierdoor worden de betrokkenen te zeer in onzekerheid gelaten over de ontwikkeling van hun relatieve inkomenspositie. Dit deel van de raad acht een systematiek waarin minimumloon en sociale uitkeringen onder alia omstandigheden automatisch worden aangepast aan de regelingsloonindex evenmin gewenst. Zo'n automatisme kan onder omstandigheden negatieve effecten hebben voor de economische ontwikkeling. Dit deel is daarom voorstander van een systematiek waarbij het minimumloon en de sociale uitkeringen jaarlijks worden aangepast aan de regelingsloonindex, terwiji bij AMvB van deze hoofdragel kan worden afgeweken in bepaalde in de wet omschraven omstandigheden. Deze omstandigheden zijn voor het minimumloon: a. belangrijke (de)nivellering; b. betekenenda afwijkingen van de actuele loontrend; c. substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Het gaat bij deze afwijkingsgronden steeds om omstandigheden die bij onverkorta toepassing van de regelingsloonindex een verstoring van de loonstructuur kunnen varoorzakan. Bij da jaarlijksa aanpassing van de sociale uitkeringen kan van de hoofdregel worden afgeweken in geval van: a. belangrijke (de)nivellering; b. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; c. sterke toename van hat aantal uitkeringsgerechtenden, waardoor een betekenende premie- en/of belastingdrukvarhoging noodzakelijk is;
11
d. bovenmatige loonontwikkeling, waarbij de loonstijging de loonruimte als som van de arbeidsproduktiviteitsstijging en de prijsstijging zodanig te boven gaat, dat hiervan schade voor de (toekomstige) werkgelegenheid kan worden verwacht. Afwijkingsgrond a. geldt alleen voor de minimumuitkeringen; de loongerelateerde uitkeringen ondergaan immers geen eenduidige invloed van het optreden van (de)nivellering. De drie overige afwijkingsgronden gelden voor alle uitkeringen. De op het minimumloon van toepassing zijnde afwijkingsgrond loondifferentiatie vioeit voort uit de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon en wordt gelet op de behoeftefunctie van de uitkeringen niet relevant geacht als afwijkingsgrond voor de aanpassing van de uitkeringen. Bij de afwijkingsgronden a. en b. gaat het om omstandigheden waarin een onverkorte aanpassing van de uitkeringen aan de regelingsloonindex leidt tot een onwenselijk geachte wijziging van de positie van daze uitkeringen tan opzichte van de referentielonen. De onder c. en d. opgenomen afwijkingsgronden hebben betrekking op situaties waarin onverkorte toepassing van de regelingsloonindex -ervan uitgaanda dat grotere financieringstekorten bij overheid en sociale fondsen niet worden geaccepteard- automatisch zou leiden tot een betekenende verhoging van de belasting- en premiedruk. In dergelijke gevallen dient beleidsmatig te worden afgewogen of zo'n verhoging verantwoord is dan wel via een beperking van de aanpassing moet worden voorkomen c.q. afgeremd. Buiten de hierboven genoemde afwijkingsgronden voor da aanpassing van de sociale uitkeringen moet in de visie van dit deel van de raad in het geval van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector afgaweken kunnen worden van de hoofdregel. In daze situatie kunnen de uitkeringen niat bij voorbaat worden uitgasloten van ombuigingen, maar mag ook niet eenzijdig op deze uitgaven worden gekort. Bij afwijkingen van de hoofdregel moet voorts worden getoetst of de minimumuitkeringen nog toereikend zijn om te voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Gezien de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon en de behoeftefunctie van de (minimum)uitkeringen is in de door dit deel van de raad voorgastelde aanpassingssystematiek ondarschaid gemaakt in de respectievalijka afwijkingsgronden. Dit kan resulteren in een verschillende ontwikkeling van het netto minimumloon en de netto-minimumuitkeringen, hatgaan bazwaren kan hebben (inkomensbeleid, toeslagenproblematiek). In zo'n situatie moet volgens dit deal van de raad een beleidsmatige afweging plaatsvinden tussen voor- en nadelan van een doorbreking van de netto-netto-koppeling. Deze opvatting implicaert dat de netto-natto-koppaling niat in de wet gehandhaafd kan worden.
Wear een ander deel van de raad 1) deelt de opvatting van het hiervoor genoemde andere deel, dat minimumloon en sociale uitkeringen in beginsel de welvaartsontwikkeling moeten volgen en dat dit uitgangspunt in da wet moet worden vastgelegd. Dit deel onderschrijft voorts hetgeen door het hiervoor genoemde andere deel is opgemerkt over de aanpassingssystematiek voor het minimumloon, maar voegt daaraan een vierde afwijkingsgrond toe, te weten een bovenmatige loonontwikkeling. Ook de door het hiervoor genoemde andere deel bepleite aanpassingssystematiek voor de sociale uitkeringen wordt door dit deel 1) Bestaande uk de werknemersieden be- ^an de raad overgenomen, zij het dat niet dezelfde afwijkingsgronden noemd door het CNV en de FNV.
12
worden geformuleerd. Dit deel is van oordeel dat als afwijkingsgronden moeten gelden: a. belangrijke (de)nivellering; b. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; c. substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren; d. een bovenmatige loonontwikkeling. Bij de onder a. tot en met c. genoennde afwijkingsgronden betreft het omstandigheden die in het geval van een automatlsche aanpassing van de minimumuitkeringen aan de regelingsloonindex zouden leiden tot een ongewenst geachte wijziging van de positie van de minimumuitkeringen ten opzichte van de referentielonen. Op de aanpassing van de loongerelateerde uitkeringen is volgens dit deel van de read alleen de onder b. opgenomen afwijkingsgrond van toepassing, omdat deze uitkeringen geen eenduidige invloed ondergaan van de onder a. en c. genoemde situaties. De afwijkingsgrond van een bovenmatige loonontwikkeling heeft betrekking op een situatie waarin onverkorte toepassing van de hoofdregel een verhoging van de belasting- en premiedruk noodzakelijk maakt. In zo'n geval moet beleidsmatig worden afgewogen of een dergelijke verhoging verantwoord is dan wel dat een beperking van de aanpassing nodig is. Bij toepassing van deze afwijkingsgrond moeten de uitkeringen naar het oordeel van dit deel van de raad in ieder geval worden aangepast aan de som van de arbeidsproduktiviteits- en prijsontwikkeling, waarna in latere jaren eventuele achterstanden zoveel mogelijk moeten worden ingehaald. Dit deel wil de onderhavige afwijkingsgrond in gelijke mate laten gelden voor de aanpassing van het minimumloon. In de eerste plaats staat deze afwijkingsmogelijkheid in directe relatie tot de bredere loonvorming, zodat de toepassing hiervan op de aanpassing van het minimumloon een voor de hand liggende zaak is. In de tweede plaats dient de bestaande netto-netto-koppeling gehandhaafd te blijven als een sociaal-politieke wenselijkheid en als de uitdrukking van zowel het minimumprestatie- als het minimumbehoeftekarakter van het minimumloon. Wat de adviestaak van de SER betreft is de raad unaniem van oordeel dat hij, ongeacht voor weike systematiek wordt gekozen, steeds in de gelegenheid moet worden gesteld te adviseren over de door het kabinet voorgestelde jaarlijkse aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Dit geldt onafhankelijk van de vraag of al dan niet een wijziging van de bedragen wordt voorgesteld. Als gekozen wordt voor een systeem van beleidsmatige aanpassing, bestaat er, anders dan bij een keuze voor een aanpassingssysteem op basis van een richtsnoer met afwijkingsmogelijkheden, geen behoefte meer aan (advisering over) een bijzondere aanpassing. 2.3.3 Het wetsontwerp beleidsmatige aanpassing uit 1989
1) Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 014. nrs. 1 en 2, 1989. 2) Het persbericht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij het wetsontwerp beleidsmatige aanpassing is opgenomen als bijiage 3.
Op 21 januari 1989 heeft het toenmalige kabinet een wetsvoorstel 1) ingediend tot vervanging van het bestaande aanpassingsmechanisme voor minimumloon en sociale uitkeringen door een stelsel van beleidsmatige aanpassingen 2). In de memorie van toelichting (MvT) bij dit wetsvoorstel wordt er nadrukkelijk op gewezen dat het uitgangspunt van het beleid met betrekking tot de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen het streven blijft om, met in achtneming van de sociaaleconomische realiteiten, minimumloners en ultkeringsgerechten13
den zoveel mogelijk op evenredige wijze te laten delen in de welvaartsontwikkeling. De gemiddelde loonontwikkeling in de marktsector vormt daarbij een zeer belangrijk referentiepunt. Voorgesteld wordt om af te zien van een formele koppeling van de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan dit referentiepunt. Het loslaten van de formele koppeling van het minimumloon en de uitkeringen aan de regelingsloonindex mag volgens het kabinet echter niet tot gevolg hebben dat minder belang wordt gehecht aan de rechtszekerheid van de betrokkenen. In verband hiermee is in het wetsvoorstel vastgelegd weike criteria in acht moeten worden genomen bij de beleidsmatige aanpassingen. Bij de vaststelling en concretisering van deze criteria heeft het kabinet mede de opvattingen van de raad hierover in de beschouwing betrokken, ook daar waar delen van de raad spreken van criteria voor afwijking van de loonontwikkeling. Het gaat daarbij in de eerste plaats om criteria die bepalend moeten zijn voor de beoordeling of al dan niet van een evenwichtige economlsche situatie sprake is. In dit verband worden de volgende criteria voorgesteld: de loonontwikkeling, de ontwikkeling van de situatie op de arbeidsmarkt en de ontwikkeling van de socialezekerheidsuitgaven. Naast deze criteria speelt volgens het kabinet bij de beleidsmatige aanpassing ook het criterium van de koopkrachtontwikkeling een belangrijke rol. De netto-netto-koppeling tussen minimumloon en minimumuitkeringen blijft gehandhaafd. Het kabinet geeft daarbij in overweging dat de komende jaren met het oog op de werkgelegenheid grote terughoudendheid geboden blijft bij de ontwikkeling van het minimumloon. Voor een relatief achterblijven van de minimumuitkeringen bestaat dan in het licht van een verantwoord sociaal beleid vermoedelijk weinig ruimte. Omgekeerd zou een doorbreking van deze koppeling waarbij voorrang zou worden gegeven aan het werkgelegenheidsaspect en waarbij het minimumloon structureel onder het sociale minimum zou zakken, moeilijk verenigbaar zijn met de minimumbehoeftefunctie die aan het minimumloon, evenzeer als aan de minimumuitkeringen, is verbonden. Volgens het kabinet dienen de ontwikkeling van de minimumuitkeringen en de ontwikkeling van de bovenminimale uitkeringen parallel te verlopen. Het kabinet is van oordeel dat in onevenwichtige economische omstandigheden waarin een terughoudend beleid met betrekking tot de aanpassing noodzakelijk blijkt, de loongerelateerde uitkeringen hiervan niet bij voorbaat kunnen worden uitgesloten. Dit zou naar het oordeel van het toenmalige kabinet het geval zijn indien, zoals een meerderheid van de raad voorstelt, bepaalde afwijkingsgronden die relevant kunnen zijn voor de sociale minima niet voor de loongerelateerde uitkeringen zouden moeten gelden. Bij de jaarlijkse vaststelling van het minimumloon en de sociale uitkeringen zai advies worden gevraagd aan de SER, onafhankelijk van de vraag of het besluit al dan niet een wijziging van de bedragen inhoudt. De jaarlijkse vaststelling vindt plaats in een meerjarig kader. Hierbij wordt uitgegaan van een vierjaarsperiode, de zittingstermijn van een nieuwe volksvertegenwoordiging. De SER zaI worden gevraagd zich in het kader van zijn middellange- termijnadviezen uitte spreken over de kabinetsvoornemens voor die periode met betrekking tot het minimumloon en de sociale uitkeringen.
14
In het advies van de Raad van State d.d. 6 September 1988 1) over het wetsvoorstel inzake de beleidsmatige aanpassing toont deze begrip voor het felt dat het kabinetde mogelijkheid wil scheppen om meer dan 66n factor in de sociaal-economische ontwikkeling bij de aanpassing van minimumloon en socials uitkeringen te betrekken. Door de aard van sommige in het wetsvoorstel genoemde criteria is het volgens de Raad van State echter niet mogelijk de criteria ieder voor zich en in onderlinge samenhang te kwantificeren. De toets of een bepaald concreet voornemen overeenkomt met hetgeen de wet beoogt, is slechts in zeer abstracte zin aan te leggen. Feitelijk zullen dan alleen de inkomensgevolgen kunnen worden beoordeeld. De Raad van State geeft het kabinet in overweging het wetsvoorstel aldus aan te passen dat op grond van de wet als hoofdregel de welvaartsontwikkeling zai worden gevolgd met de mogelijkheid om op grond van de andere in de wet genoemde criteria bij zwaarwegende omstandigheden de uitkomst bij te stellen, een en ander zoals is voorgesteld door een meerderheid van de SER in het advies van 18 maart 1988. Met deze wijziging verliest volgens de Raad van State het voorstel zijn moeilijk aanvaardbare vrijblijvendheid, terwiji anderzijds de mogelijkheid om ongewenste gevolgen te voorkomen geheel onverlet blijft. Er worden dan geen rechten buiten werking gesteld, maar de rechten worden periodiek nader bepaald. De opmerkingen van de Raad van State hebben het kabinet doen besluiten het oorspronkelijke voorstel aan te passen. Deze aanpassing heeft concreet gestalte gekregen in het opnemen in het wetsvoorstel van een ondergrens voor de koopkrachtontwikkeling. De val van het kabinet in 1989 heeft ertoe geleid dat het wetsontwerp niet is behandeld in de Tweede Kamer. 2.3.4 Het middellange-termijnadvies van de SER uit 1989
U Tweede kamer, vergaderjaar 1988-1989. 21 014. A. 1989. 2) SER. Advies inzake het sociaal-economische beleid op middellange termijn 19901994, publikatienr. 89/19. 's-Gravenhage. 1989. 3) De kroonieden mewouw Epema-Brugman. WoHson. Zaim, Duisenberg, Meulenberg, Schouten. Halberstadt. mevrouw Asscher-Vonk. Van Muiswinkei. Peikmans. Groenveld, Kolnaar en Queni.
In het Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1990-1994 2) heeft de raad het kabinet eraan herinnerd dat in de raad verschillend wordt gedacht over de wenselijkheid van een koppeling van de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de loonontwikkeling in de marktsector. De raad verwijst daarbij naar het Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringen uit 1988. In aanvulling hierop heeft in het middellange-termijnadvies een deel van de raad 3) een nadere omschrijving gegeven van het begrip bovenmatige loonontwikkeling als een van de afwijkingsgronden die mogelijk zijn bij de koppeling van de sociale uitkeringen aan de regelingsloonindex. Bij de standpuntbepaling met betrekking tot de aanwending van de beschikbare budgettaire ruimte meent dit deel van de raad dat een ontwikkeling van de sociale uitkeringen (naast een verbetering van de arbeidsvoorwaarden in de publieke sector) overeenkomstig de contractloonstijging in bedrijven mogelijk en gewenst is, indien de reele arbeidskostenstijging de toeneming van de arbeidsproduktiviteit niet te boven gaat. Daarnaast dient uiteraard ook aan de andere randvoorwaarden te worden voldaan die dit deel van de raad in het advies over de aanpassingssystematiek heeft verwoord. Dit deel is van mening dat de SER jaarlijks vooraf moet adviseren of aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan en hoe de beschikbare ruimte globaal moet worden verdeeld.
15
Een ander deel van de raad 1) constateert -onverlet zijn standpunt in het advies van de raad uit 1988 over de aanpassingssystematiekdat voor de nabije toekomst niet zonder meer is voldaan aan de voorwaarden die een deel van de raad in liet advies uit 1988 heeft gesteld aan een aanpassingssystematiek conform de gemiddelde contractloonontwikkeling in de marktsector. Er is namelijk nog geen sprake van een evenwichtige en robuuste economische en budgettaire situatie. Op grond hiervan bepleit dit deel van de raad voor de komende periode in de eerste plaats te streven naar koopkrachtbehoud -gemiddeld bezien- voor de uitkeringsgerechtigden. Zodra de situatie op de arbeidsmarkt en in de overheidsfinancien dit toelaat, zaI gestreefd moeten worden naar een verbetering van de inkomens van uitkeringsgerechtigden. Ook dit deel is van mening dat de SER jaarlijks zou moeten adviseren over de aanpassing in het licht van de sociaal- en financieel-economische situatie.
I) De ondernemersleden en de kroonleden Nieuwenburg en Kuipers.
16
3. De adviesaanvraag
3.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een samenvatting van de adviesaanvraag. Daarnaast wordt het door het kabinet gekozen koppelingssysteem vergeleken met de standpunten in het SER-advies over de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen uit 1988. De drie in de adviesaanvraag geschetste indexerlngsmethoden worden slechts kort behandeld; op deze methoden wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan. 3.2 Aanleiding tot de adviesaanvraag In de adviesaanvraag wordt aangekondigd dat het wetsvoorstel beleidsmatige aanpassingen, dat door het vorige kabinet bij de Tweede Kamer is ingediend, zai worden ingetrokken. Het huidige kabinet is volgens de adviesaanvraag van oordeel dat bij de huidige vooruitzichten metbetrekklngtotdeeconomischeontwikkeling meer rulmte Is ontstaan voor een gelljkwaardlge ontwikkeling van lonen en uitkeringen. In het regeerakkoord is daarom een herstel van de koppeling vastgelegd. Alleen indien zlch op enig moment een onverantwoorde ontwikkeling gaat aftekenen kan van de koppeling worden afgeweken. De adviesaanvraag is naar de SER gestuurd In verband met de nadere uitwerking van de door de regering voorgestane aanpassingsystematiek en de vastlegging daarvan in een nieuw wetsvoorstel. De vraag die aan de raad wordt voorgelegd heeft betrekking op de indexeringsmethodiek binnen het raamwerk van het voorgestane nieuwe aanpassingsmechanlsme. 3.3 Hoofdiijnen van de nieuwe aanpassingssystematiek Het door het kabinet voorgestane systeem van aanpassing heeft ten doel minimumloners en ultkerlngsgerechtigden op gelljkwaardlge wijze te laten delen In de welvaartsontwikkeling. In omstandigheden waarin het onverkort toepassen van de koppeling zou lelden tot versterking van onevenwichtigheden in de economie en langs deze weg ertoe zou bijdragen dat op termijn minder welvaart te verdelen is, schiet de koppeling volgens het kabinet aan haar doel voorbij. De voorgestelde systematiek betreft dan ook geen volledig automatische koppeling. Afwijking van de koppeling Is (bij AMvB) mogelijk indien zich op enig moment een onverantwoorde ontwikkeling gaat aftekenen.
In de adviesaanvraag wordt opgemerkt dat de afwijkingsgronden /; In de bijiagen 4 en 5 zi/n de reievante voor de koppeling zijn beschreven in het regeerakkoord en in de fragmenten opgenomen uit respectieveiijk regerlngsverklaring 1). De volgende passage uit het regeerakkoord het regeerakkoord en de regeringsverkia-
jg jp Jit V e r b a n d v a n I j e l a n g :
ring.
17
"Conform de interpretatie van het kroonledenadvies in de SER kan de volume-ontwikkeling problemen geven wanneer 'daardoor een betekenende premie- en/of belastingdrukverhoging noodzalceiijk is'. Er is voorts sprake 'van een bovenmatige loonontwikkeling, waarbij de loonstijging de loonruimte als som van de arbeidsproduktiviteitsstijging en prijsstijging zodanig te boven gaat, dat hiervan schade voor de (toekomstige) werkgelegenheid kan worden verwacht'." In deze passage wordt klaarblijkelijk aansluiting gezocht bij twee afwijkingsgronden voor de toepassing van de koppeling met betrekking tot de sociale uitkeringen uit het standpunt van een deel van de read 1) in het SER-advies over de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen uit 1988. De formuJeringen uit het standpunt van dat deel van de raad komen echter in de adviesaanvraag niet terug. Opgemerkt wordt dat afwijking van de koppeling alleen mogeiijk is in het geval van een bovenmatige loonontwikkeling dan wel een tegenvallende volumeontwikkeling in de sociale zekerheid. Hieraan wordt toegevoegd: "Het kabinet acht het immers van belang dat de getalsverhouding tussen actieven en niet-actieven zoals deze voor de komende kabinetsperiode is geraamd, om sociale en financiele redenen niet verslechtert. Van betekenis in dit verband is het streven van het kabinet om te zamen met de sociale partners een beleid te ontwikkelen dat perspectief biedt op een doorgaande werkgelegenheidsgroei van 100.000 personen per jaar." Deze passage suggereert dat naar het oordeel van het kabinet bij de beoordeling van de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid rekening moot worden gehouden met de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Onder verwijzing naar het SER-advies uit 1988 wordt in de adviesaanvraag verder opgemerkt dat bij de beoordeling van de loonontwikkeling de ruilvoetontwikkeling mede in beschouwing zai worden genomen. Het kabinet kiest voor handhaving van de netto-netto-koppeling. De weergegeven afwijkingsgronden gelden voor zowel de aanpassing van het minimumloon als de aanpassing van de sociale uitkeringen. Alleen indien het kabinet het noodzakelijk oordeelt om af te wijken van de koppeling aan de contractlonen, zaI hierover advies worden gevraagd aan de SER. Voorts zaI het voornemen tot afwijking aan het parlement worden voorgelegd. 3.4 Een vergelijking van het door het kabinet gekozen systeem met de standpunten uit het SER-advies uit 1988
1) Dit deel bestond uit het werknemerslid benoemd door de MHP en de kroonieden Duisenberg, mevrouw Epema-Brugman, Fase, Halberstadt Kolnaar, Meulenberg, Nieuwenburg, Pelkmans, Queni, De Ridder, Rood, mevrouw Vorrink en WoHson.
Zoals in hoofdstuk 2 is weergegeven, was een deel van de raad van mening dat de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen op beleidsmatige wijze moet geschieden. Voor het minimumloon was dit deel voorstander van een beleidsmatig aanpassingssysteem waarin primair de werkgelegenheidssituatie voor met name lagerbetaalden bepalend is. Daarnaast konden volgens dit deel de gemiddelde loonontwikkeling (met inbegrip van de publieke sector), (dejnivellering en sectorale loondifferentiatie elementen zijn die het kompas vormen voor de aanpassing. Of en zo ja, in weike mate de sociale uitkeringen zullen worden 18
aangepast diende volgens dit deel beoordeeld te worden aan de hand van criteria zoals de economische ontwikkeling en de daaruit voortvloeiende loonontwikkeling (inclusief de publieke sector), de koopkrachtontwikkeling, de collectieve uitgaven, de collectievelastendruk en de werkgelegenheid. De netto-netto-koppeling diende volgens dit deel van de raad te worden afgeschaft. Het kabinet kiest echter voor een koppeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de contractloonontwikkeling in de marktsector (van weike hoofdregel onder omstandigheden kan worden afgeweken) en voor handhaving van de netto-netto-koppeling. Een ander deel van de raad meende dat minimumloon en sociale uitkeringen in beginsel de welvaartsontwikkeling moeten volgen door koppeling aan de regelingsloonindex. Gezien de nadelen van een automatische koppeling dienden echter volgens dit deel onder bepaalde omstandigheden afwijkingen mogelijk te zijn. Bij de mogelijkheden tot afwijking maakte dit deel onderscheid tussen het minimumloon en de sociale uitkeringen. Dit houdt in dat de netto-netto-koppeling onder omstandigheden niet kan worden gehandhaafd. Bij de aanpassing van het minimumloon kan van de koppeling worden afgeweken onder de volgende omstandigheden: belangrijke (de)nivellering, betekenende afwijkingen van de actuele loontrend en substantiate loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Voor de uitkeringen zijn de afwijkingsgronden: a. belangrijke (de)nivellering; b. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; c. sterke toename van het aantal uitkeringsgerechtigden; d. bovenmatige loonontwikkeling. Ook bij een zeer onevenwichtige situatie ten aanzien van de overheidsfinancien meet van de hoofdregel afgeweken kunnen worden. Het kabinet kiest eveneens voor een systeem van koppeling aan de loonontwikkeling, waarvan onder omstandigheden kan worden afgeweken. Alleen de bovengenoemde afwijkingsgronden c. en d. worden echter als zodanig genoemd. Het kabinet kiest daarnaast voor handhaving onder alle omstandigheden van de netto-netto koppeling. Weer een ander deel van de raad was evenals het andere deel van mening dat het minimumloon en de sociale uitkeringen als hoofdregel moeten worden aangepast aan de regelingsloonindex. Dit deel vond dat er geen onderscheid moet worden gemaakt tussen de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Dit deel van de raad handhaafde derhalve de netto-netto-koppeling. Dit deel koos als afwijkingsgronden: belangrijke (de)nivellering, betekenende afwijkingen van de actuele loontrend, substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren en een bovenmatige loonontwikkeling. De afwijkingsgrond van een bovenmatige loonontwikkeling had in dit standpunt betrekking op een situatie waarin onverkorte toepassing van de hoofdregel een verhoging van de belasting- en premiedruk noodzakelijk maakt. Dit deel meende dat in zo'n geval beleidsmatig moet worden afgewogen of een dergelijke verhoging verantwoord is dan wel dat (tijdelijk en in beperkte mate) van de hoofdregel moet worden afgeweken. Het kabinet kiest eveneens voor een systeem van koppeling aan de loonontwikkeling, waarvan onder omstandigheden kan worden afgeweken, en voor handhaving van de netto-netto-koppeling. 19
In elk van de drie genoemde standpunten uit het raadsadvies kunnen (de)nivellering en sectoraie loondifferentiatie repercussies hebben op de aanpassingen van het minimumloon. Deze twee factoren werden in het eerstgenoemde standpunt als elementen genoemd die mede het kompas kunnen vormen voor de beleidsmatige aanpassing van het minimumloon. In de twee andere standpunten werden deze factoren als mogelijke afwijkingsgronden voor de koppeling vermeld 1). Het kabinet heeft (de)nivellering en sectoraie loondifferentiatie echter niet als mogelijke afwijkingsgronden voor de koppeling gekozen. Wei wordt in de adviesaanvraag opgemerkt dat het aanpassingsmechanisme aan een aantal min of meer technische vereisten moet voldoen, zoals die ook in het SER-advies van 1988 zijn genoemd. Daaraan wordt toegevoegd dat het er daarbij met name om gaat dat de aanpassing zo goed mogelijk de actuele loonontwikkeling in het ondersegment van het loongebouw reflecteert. Verder wordt in de adviesaanvraag bij de bespreking van de WAMsystematiek opgemerkt dat de grote mate van nauwkeurigheid van dit systeem slechts een betrekkelijk voordeel is. Daarbij wordt gewezen op de constatering uit het SER-advies van 1988 dat de WAIVI-index bij een gedifferentieerde contractloonontwikkeling niet de juiste maatstaf vormt voor een automatische aanpassing van het minimumloon. Aan deze constatering wordt in de adviesaanvraag geen nadere uitwerking gegeven, noch in de sfeer van het aanpassingsmechanisme zelf noch in de vorm van een afwijkingsgrond. In het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat de raad in het advies uit 1988 als oordeel heeft uitgesproken dat hij, ongeacht voor weike aanpassingssystematiek het kabinet zou kiezen, steeds in de gelegenheid zou moeten worden gesteld te adviseren over de door het kabinet voorgestelde jaarlijkse aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen, onafhankelijk van de vraag of deze al dan niet een wijziging van de bedragen inhoudt. Volgens de adviesaanvraag zai aan de raad evenwel uitsluitend om advies worden gevraagd indien het kabinet het noodzakelijk oordeelt van de koppeling aan de contractlonen af te wijken. 3.5 De vragen uit de adviesaanvraag Het kabinet acht het gewenst dat de aanpassingssystematiek het rnogelijk maakt, mede op basis van de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in de marktsector en het overleg met de sociale partners, jaarlijks te komen tot de juiste beleidsinspanningen met betrekking tot de koppeling. Mede in dit licht heeft het kabinet het wenselijk geacht nader advies te vragen over de methode van indexering. De raad wordt uitgenodigd zijn opvattingen te geven over drie denkbare aanpassingssystemen en om aan te geven naar walk systeem, alles afwegende, zijn voorkeur uitgaat.
1) Het deel van de raad dat hierboven 'een ander deel van de raad" wordt genoemd was van mening dat sectoraie loondifferentiatie geen afwijkingsgrond moet vormen voor de koppeling met betrekking tot de sociale uitkeringen.
De eerste variant uit de adviesaanvraag is op nacalculatie gebaseerd en komt wat dat betreft overeen met het systeem van de WAM. De tweede variant is op voorcalculatie gebaseerd; het minimumloon en de sociale uitkeringen worden hierbij op 1 januari van elk jaar aangepast overeenkomstig de voor dat jaar geraamde contractloon20
stijging in de marktsector. De loonraming wordt in deze variant ontleend aan de Macro-Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB). Het derde alternatief is een mengvorm van voor- en nacalculatie. In deze variant worden het minimumloon en de sociale uitkeringen twee maal per jaar (op 1 januari en 1 juli) aangepast op basis van CPB-ramingen voor de contractloonstijging. Dit alternatief kent een element van voorcalculatie, omdat op 1 januari een aanpassing plaatsvindt op basis van de MEV-raming van de contractloonstijging. Deze variant bevat daarnaast een element van nacalculatie, omdat de aanpassing per 1 juli plaatsvindt op basis van de loonraming uit het Centraal Economisch Plan (CEP). Het CEP verschijnt elk jaar in maart of april, zodat de daarin opgenomen ramlngen voor het lopende jaar voor een deel op gerealiseerde ontwikkelingen zijn gebaseerd. Bij zowel voorcalculatie als een mengvorm van voor- en nacalculatie kan de behoefte bestaan de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen periodiek te vergelijken met de gerealiseerde contractloonstijging. In de adviesaanvraag wordt daarom de mogelijkheid geopperd van een vierjaarlijks SER-advles over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing zou tevens de vraag betrokken kunnen worden of er omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere bijstelling van het minimumloon gewenst maken. De read wordt gevraagd aan te geven of hij een dergelijke vierjaarlijkse bijstellingsmethodiek gewenst acht, indien voor het tweede of derde alternatief uit de adviesaanvraag wordt gekozen.
21
4. De drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag
4.1 Inleiding in dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag. Om te beginnen wordt in paragraaf 4.2 de vraag aan de orde gesteld of de door het kabinet gekozen afwijkingsgronden voor de koppeling gevojgen hebben voor de keuze tussen voor- en nacalculatie. Vervolgens wordt in paragraaf 4.3 stilgestaan bij het door de raad in het Advies wettelijke minlmumloonregeling geformuleerde criterium voor het aanpassingssysteem van het minimumloon dat de aanpassing van het minimumloon een eventueel toenemende loondifferentiatie niet in de weg behoort te staan. Ten slotte worden in de paragrafen 4.4 tot en met 4.6 de drie alternatieven uit de adviesaanvraag besproken. 4.2 Toetsing van de loonontwikkeling en van de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid In het vorige hoofdstuk zijn de twee afwijkingsgronden genoemd die het kabinet ten aanzien van de toepassing van de koppeling wenst te hanteren. Deze hebben betrekking op een onverantwoorde loonontwikkeling en een tegenvallende volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid. In deze paragraaf wordt besproken of er een relatie bestaat tussen deze twee afwijkingsgronden en de vormgeving van het aanpassingssysteem. 4.2.1 Toetsing van de loonontwikkeling De afwijkingsgrond van een onverantwoorde loonontwikkeling brengt voor de overheid de noodzaak van een toetsing van de loonontwikkeling met zich. Deze toetsing kan in beginsel op drie manieren plaatsvinden: uitsluitend vooraf, uitsluitend achteraf, of zowel vooraf als achteraf. Hieronder zullen de twee uiterste vormen van toetsing met elkaar worden vergeleken: toetsing vooraf en toetsing achteraf. In dit verband is de volgende passage uit de adviesaanvraag van belang: "Een nadeel van een systeem van na-lndexering conform de WAMsystematlek Is ook dat het in een dergelljk systeem niet goed mogelijk is een zinvolle relatie te leggen tussen de loonontwikkeling in enig jaar en de beslissing over de aanpassing van minimumloon en uitkeringen in hetzelfde jaar zoals die onder meer In het regeerakkoord wordt beoogd." Deze opmerking suggereert dat het kabinet er de voorkeur aan geeft dat de beslissing over het toepassen van de koppeling in een bepaald jaar wordt gebaseerd op de loonontwikkeling in hetzelfde jaar (toetsing vooraf). Uit de adviesaanvraag kan tevens worden afgeleid dat deze voorkeur te maken heeft met de gedachte 22
dat iiet overlegstelsel tussen overheid en sociale partners bij toetsing vooraf beter functioneert dan bij toetsing achteraf. Bij een systeem van toetsing vooraf wordt de overheid in staat gesteld van tevoren duidelijk te maken of een bepaaide verwachte loonstijging in haar ogen als verantwoord kan worden gekwalificeerd. Dit schept duidelijkheid voor de bij de loononderhandelingen betrokken partijen, maar impliceert een mogelijke invloed op de loononderhandelingen. Opgemerkt zij dat toepassing van de afwijkingsgrond van een bovenmatige loonontwikkeling bij een systeem met nacalculatie niet noodzakelijkerwijs als verrassing behoeft te komen. De overheid kan in dit geval immers vooraf bekend maken weike loonstijging in haar ogen nog als verantwoord kan worden beschouwd. Tussen het moment waarop de overheid een uitspraak doet over de in haar ogen in een bepaald jaar nog verantwoorde loonstijging en het moment waarop de in dat jaar gerealiseerde loonontwikkeling bij toepassing van de koppeling wordt doorberekend in het minimumloon en de sociale uitkeringen verstrijkt in dit geval echter een lange tijdsspanne. De overheid doet dan immers vooraf een uitspraak over de door haar nog verantwoord geachte loonstijging, terwiji de loonontwikkeling in de desbetreffende periode pas achteraf voor doorberekening in het minimumloon en de sociale uitkeringen in aanmerking kan komen. Bij een systeem met toetsing vooraf moet de overheid over een raming van een nog verantwoorde loonontwikkeling beschikken. Wordt de loonontwikkeling vooraf getoetst, dan rijst de vraag hoe de overheid moet handelen als een verantwoord te achten loonontwikkeling achteraf niet met de geraamde verantwoorde loonontwikkeling overeen blijkt te komen. Bij toetsing achteraf behoeft de overheid uiteraard niet over een raming van een nog verantwoord te achten loonontwikkeling te beschikken. Toetsing van de loonontwikkeling kan in dit geval plaatsvinden op basis van de realisaties van de in dit verband relevant geachte variabelen. De vraag rijst of er een relatie bestaat tussen het moment van toetsing (vooraf, achteraf) en het moment van de aanpassing (voorof nacalculatie). Teneinde deze vraag te kunnen beantwoorden, worden hieronder de vier casusposities besproken die in dit verband kunnen worden onderscheiden. Toetsing vooraf en nacalculatie Indien de beslissing over het toepassen van de koppeling in een bepaald jaar wordt gebaseerd op de verwachte loonontwikkeling in hetzelfde jaar, ontstaat er een onduidelijke situatie indien de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen op de ontwikkeling van de contractlonen in de voorgaande periode wordt gebaseerd. Een verwachte bovenmatige loonstijging in jaar t zou er in dat geval immers toe kunnen leiden dat de in het recente verleden gerealiseerde contractloonstijging niet in het minimumloon en de sociale uitkeringen wordt doorberekend, hoewel deze contractloonstijging niet als onverantwoord is gekenschetst. Omgekeerd is het in dit geval ook mogelijk dat een verwachte niet-bovenmatige loonontwikkeling in jaar t het groene licht geeft aan een doorberekening in het minimumloon en de sociale uitkeringen van een
23
in het recente verleden gerealiseerde bovenmatige contractloonstijging. Toetsing achterafen nacalculatie Het zojuist geschetste probleem doet zich niet voor indien de loonontwikkeling in het geval van een aanpassingssysteem met nacalculatie niet vooraf, maar achteraf wordt getoetst. Indien voor nacalculatie wordt gekozen, zou de beslissing over het toepassen van de koppeling genomen kunnen worden op basis van de loonontwikkeling in de periode die bij toepassing van de koppeling maatgevend is voor de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Toetsing achteraf en voorcalculatie Toetsing achteraf schept in dit verband echter juist onduidelijkheid, indien wordt gekozen voor een aanpassingssysteem met voorcalculatie. Een verwachte verantwoorde loonstijging zou dan immers niet voor doorberekening in het minimumloon en de sociale uitkeringen in aanmerking komen, als de in het recente verleden gerealiseerde loonstijging als onverantwoord wordt beschouwd. Omgekeerd zou een verwachte onverantwoorde loonontwikkeling in dit geval wel in het minimumloon en de sociale uitkeringen kunnen worden doorberekend, indien de gerealiseerde loonontwikkeling als verantwoord wordt gekwalificeerd. Toetsing vooraf en voorcalculatie Het geschetste probleem doet zich niet voor bij een systeem met toetsing vooraf en voorcalculatie. Zowel de beslissing over het toepassen van de koppeling als de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen (indien de koppeling wordt toegepast) wordt dan op de verwachte loonontwikkeling gebaseerd, Op basis van de beschreven vier systemen kan worden gesteld dat er argumenten zijn om bij nacalculatie niet toetsing vooraf toe te passen en bij voorcalculatie niet toetsing achteraf. 4.2.2 Toetsing van de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid In de vorige subparagraaf is gesteld dat er argumenten zijn om toetsing vooraf van de loonontwikkeling niet te combineren met nacalculatie en toetsing achteraf van de loonontwikkeling niet met voorcalculatie. Met betrekking tot de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid kunnen dergelijke argumenten niet worden aangevoerd. Bij zowel voor- als nacalculatie ligt het namelijk voor de hand dat bij de toetsing van de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid deze ontwikkeling in een meerjarig perspectief wordt geplaatst en dat bij de beoordeling van deze ontwikkeling ook ramingen worden betrokken. 4.3 Differentiatie in de loonvorming en de aanpassingssystematiek Een van de criteria die de read in het Advies wettelijke minimumloonregeling uit 1985 heeft geformuleerd waaraan het aanpassingssysteem van het minimumloon zo goed mogelijk zou moeten voldoen, is dat de aanpassingen van het minimumloon een eventueel toenemende loondifferentiatie niet in de weg mogen staan.
24
In elk van de drie varianten uit de adviesaanvraag wordt het minimumloon gekoppeld aan de gemiddelde contractloonontwikkeling in de marktsector. In geen enkele variant wordt met andere woorden op de een of andere manier rekening gehouden met de verschillen die tussen de sectoreri en de loongroepen kunnen bestaan wat de loonontwikkeling betreft, hoewel de adviesaanvraag dit vraagstuk wel signaleert. Indien vanwege het gedifferentieerde karakter van de loonvorming een van de gemiddelde loonontwikkeling afwijkende aanpassing van het minimumloon wenselijk wordt geacht, moet deze -uitgaande van een onverkorte toepassing van deze varianten- derhalve worden gerealiseerd in het kader van een bijzondere bijstelling van het minimumloon. Het is evenwel in beginsel ook mogelijk om de koppeling niet te baseren op de gemiddelde loonontwikkeling in de marktsector, maar op de ontwikkeling van de regelingsloonindex die op een gedifferentieerde loonvorming is toegesneden. In het advies uit 1988 heeft de raad de resultaten weergegeven van een onderzoek van vier varianten die in dit verband denkbaar zijn. Op basis van dit onderzoek werd geconcludeerd dat het vooralsnog niet is gelukt een automatisch aanpassingssysteem te ontwikkelen dat voldoet aan alle door de raad gestelde criteria. 4.4 Het eerste alternatief Het eerste systeem uit de adviesaanvraag gaat uit van nacalculatie; de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen vindt hierbij plaats op basis van de gerealiseerde regelingsloonstijging in de marktsector. Het in de adviesaanvraag uiteengezette systeem komt overeen met dat van de WAM. Dit betekent dat het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar (op 1 januari en 1 juli) worden aangepast. De aanpassing per 1 januari vindt plaats op basis van de ontwikkeling van de (voor bepaalde componenten 1) geschoonde) regelingsloonindex in de periode van eind april tot en met eind oktober daaraan voorafgaand. De aanpassing per 1 juli is gebaseerd op de ontwikkeling van de regelingsloonindex in de daaraan voorafgaande periode van eind oktober tot en met eind april.
1) Deze componenten zijn: het directe effect van de minimumJoonontwildieling, het indirecte minimumiooneffect (uitstraling), de werknemersbijdrage in de vut-regeling, pensioenpremiecompensatie, verplichte bijzondere uitkeringen, vakantietoeslag, spaarloon en effecten van herstructurering van beloningsverhoudingen.
Een kenmerk van nacalculatie is de daaraan verbonden naijiing. Bij een vertraging of een versnelling in de loonontwikkeling leidt naijiing ertoe dat de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen afwijkt van de actuele loontrend. Bij een vertraging in de loonontwikkeling impliceert een aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in het heden overeenkomstig de ontwikkeling van de regelingslonen in het verleden dat deze aanpassing groter is dan de stijging van de regelingslonen in het heden. Hierdoor kan, met name in de lagere loonschalen, een zekere spanning in het loongebouw ontstaan, die tot extra loonstijging zou kunnen leiden. In het geval van een versnelling in de loonontwikkeling is de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen bij nacalculatie geringer dan de stijging van de regelingslonen in de lopende periode. De ontwikkeling van de koopkracht van minimumloners en uitkeringsgerechtigden blijft dan als gevolg van de koppelingssystematiek achter bij die van de werkenden. Hierdoor kan een druk ontstaan om het minimumloon en de uitkeringen extra te verhogen om de achterstand die door de naijiing ontstaat weg te werken. 25
Binnen het kader van de WAM-systematIek wordt de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen in enig jaar gedetermineerd door de loontontwikkeling over de periode van eind april van het voorafgaande jaar tot april van het lopende jaar, ofte wel voor tweederde door loonmutaties in het voorafgaande jaar. Door latere registratie van cao's met bepalingen inzake loonsverhogingen met terugwerkende kracht is deze vertraging doorgaans nog groter. De aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen worden binnen het kader van de WAM-systematiek namelijk gebaseerd op de eerstgepubliceerde CBS-cijfers met betrekking tot de regelingsloonindex. Loonsverhogingen die met terugwerkende kracht worden toegekend bei'nvloeden het niveau van het eerstgepubliceerde cijfer voor de regelingsloonindex pas nadat de desbetreffende cao's zijn afgesloten. In de geschiedenis van de WAM (sinds 1980) is veelvuldig sprake geweest van afwijkende aanpassingen. Aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen heeft slechts tweemaal (per 1 januari 1980 en per 1 januari 1990) onverkort volgens deze wet plaatsgevonden 1). Aanvankelijk (in de periode tot 1 juli 1983) ging het bij het afwijken van de wettelijke norm vooral om het verschuiven in de tijd van gedeelten van de voorgeschreven aanpassingen met het oog op het beperken van naijiingseffecten. Deze zogenoemde uitschuifoperaties kwamen erop neer dat de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen door middel van ad hoc- wetgeving lager werd vastgesteld dan uit de WAM-systematiek voortvloeide. Het was hierbij de bedoeling dat het niet toegekende deel van de uit de wettelijke systematiek voortvloeiende aanpassing op een later tijdstip zou worden geeffectueerd. Het tweede kenmerk van nacalculatie is dat dit systeem bijzonder nauwkeurig is. Door de koppeling aan de regelingsloonindex en de schoning daarvan voor bepaalde componenten wordt bereikt dat de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen -zij het met enige vertraging- exact gelijk is aan de relevant geachte feitelijke loonontwikkeling in het cao-gebied. Het eerste alternatief wordt geVllustreerd aan de hand van tabel 1 2). Deze tabel geeft de resultaten weer waartoe dit alternatief in de periode 1976-1989 zou hebben geleid. Bij het opstellen van de tabel is gebruik gemaakt van CBS-gegevens met betrekking tot de ontwikkeling van de index van de regelingslonen van volwassen werknemers in de particuliere sector. De binnen het kader van de WAM toegepaste schoning van de ontwikkeling van de regelingslonen voor bepaalde componenten is bij het samenstellen van de tabel niet toegepast, omdat de daarvoor noodzakelijke gegevens slechts beschikbaar zijn voor de jaren tachtig 3).
1) Het voornemen bestaat om de WAM ook per 1 juli 1990 onverkort toe te passen. 2) In bijiage 7 wordt nader ingegaan op de wijze waarop het cijienoorbeeld van de label is berekend. 3) In bijiage 8 wordt de aanpassing vanaf 1 januari 1980 conform de WAM weergegeven waarbij de regelingslonen van bedoelde componenten zijn geschoond.
De bovenste twee regels van tabel 1 geven de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen weer waartoe de WAMsystematiek in het verleden zou hebben geleid. Deze aanpassingen zijn berekend op basis van de indexcijfers van de regelingslonen zoals deze voor de eerste maal door het CBS zijn gepubliceerd. De derde regel laat zien tot weike stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen opjaarbasisde aanpassingen per 1 januari en per 1 juli zouden hebben geleid. De stijging op jaarbasis geeft aan hoeveel procent het gemiddelde niveau van het minimumloon 26
en de sociale uitkeringen in een bepaald jaar hoger is dan het gemiddelde niveau in het daaraan voorafgaande jaar 1). De vierde regel heeft betrekking op de gerealiseerde regelingsloonstijging op jaarbasis. Deze regelingsloonstijging is gelijk aan de relatieve mutatie van de gemiddelde waarde van de regelingsloonindex in een bepaald jaar ten opzichte van de gemiddelde waarde van deze index in het daaraan voorafgaande jaar. De gerealiseerde regelingsloonstijging is berekend op basis van de indexcijfers van de regelingslonen, zoals deze definitief door het CBS zijn gepubliceerd. De vijfde regel geeft het verschil weer tussen de ontwikkeling van de regelingslonen aan de ene kant en die van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de andere kant. Dit verschil is het gevolg van de naijiing die kenmerkend is voor de WAM-systematiek 2). label 1 - De fictieve resultaten van het eerste alternatief uit de adviesaanvraag jaar (t)
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
1. aanpassing per 1 januari a)
6,8
2. aanpassing per 1 juli a)
5,0
3. stijging minimumloon op jaarbasis a) 4. realisatie regelingsloonstijging op jaarbasis a)
8,9
5. verschil b)
1,8
7,4
2,4
2,2
1,3
5,8
1,8
0,2
0,2
1,0
0,8
0,1
0,7
1,1
2,8
3,5
2,9
-0,4
4,3
2,1
0,3
0,2
0,5
0,4
0,3
0,6
4,9
9,5
5,6
5,5
2,6
7,9
5,1
1,4
0,4
1,4
1,2
0,5
1,1
7,6
6,6
5,4
4,5
4,1
7,6
2,8
0,3
1,3
1,3
0,5
0,8
2,6
-2,6
-0,3
-1,0
1,5
-0,3
-2,2
-1,1
0,9
-0,1
-0,8
0,3
a) relatieve mutatie (in procenten) b) berekend als de additionele relatieve mutatie (in procenten) van het minimumloon en de sociale uitkeringen die de totale stijging op jaarbasis gelijk maakt aan de gerealiseerde regelingsloonstijging op jaarbasis
4.5 Het tweede alternatief
1) In bijiage 6 wordt aangegeven op weike wijze de stijging op jaarbasis is berekend. 2) De aan de WAM verbonden naijiing kan uit drie verschillende omstandigheden worden verkiaard. In bijiage 7 wordt een uhsplitsing gepresenteerd van het verschil van regel 5 van de tabelin de drie desbetreffende componenten. De eerste component heeft te maken met het feit dat de aanpassingen binnen het kader van de WAM-systematiek niet maandeiijks maar tweemaai per jaar plaatsvinden. De overige twee componenten hangen samen met het feit dat de aanpassingen in het kader van de WAMsystematiek worden gebaseerd op: - de ontwikkeling van de regelingsloonindex in een periode die twee maanden voor de aanpassingsdatum eindigt; - eerstgepubliceerde cijfers.
De tweede variant uit de adviesaanvraag is gebaseerd op voorcalculatie; de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen vindt hierbij plaats op basis van de voor dat jaar verwachte contractloonstijging in de marktsector. De raming van de contractloonstijging wordt in dit alternatief ontleend aan de MEV van het CPB. Deze verschijnt elk jaar op de derde dinsdag van September, gelijktijdig met de begrotingsstukken. Het minimumloon en de sociale uitkeringen worden in dit systeem eenmaal per jaar aangepast, en wel op 1 januari. Uitgaande van deze variant is de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen in jaar t gelijk aan de contractloonstijging in de marktsector in jaar t, op voorwaarde dat de gerealiseerde contractloonontwikkeling in jaar t overeenkomt met de MEV-raming. Bij dit alternatief treedt met andere woorden geen naijiing op. Een tweede kenmerk van deze variant is dat de op basis van de MEV-raming bepaalde aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen als bodem in het arbeidsvoorwaardenoverleg kan fungeren. Een derde kenmerk van deze variant is het feit dat verschillen tussen 27
de gerealiseerde en de in de MEV geraamde contractloonstijging ertoe leiden dat de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen afwijkt van de contractloonstijging in de marktsector. Vojgens de adviesaanvraag betekent dit dat het wenselijk kan zijn om eenmaal in eike kablnetsperiode te bezien of er aanleiding is voor een nadere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Dit zou kunnen worden vormgegeven door in de nieuwe wet de verplichting op te nemen hierover eens in de vier jaar advies te vragen aan de SER. Aanleiding voor een nadere (positieve dan wel negatieve) bijstelling zou in de eerste plaats gelegen kunnen zijn in verschillen tussen de geraamde en de gerealiseerde loonontwikkeling in de afgelopen periode. Maar ook andere overwegingen zouden bij de vraag betrokken kunnen worden of er omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere bijstelling van het minimumloon wenselijk maken. Uitgaande van dit voorstel uit de adviesaanvraag kan een ramingsfout met betrekking tot de loonontwikkeling, die in het eerste jaar van de vierjaarsperiode wordt gemaakt, pas na vier jaar tot een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen leiden. Het feit dat ramingsfouten in deze variant slechts eenmaal per vier jaar tot een nadere bijstelling van het minimumloon en de sociale uitkeringen kunnen leiden, kan bovendien het doorvoeren van een dergelijke bijstelling bemoeilijken indien de absolute waarde van de som van de ramingsfouten fors is. Zowel een grote negatieve als een grote positieve aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen kan immers op bezwaren stuiten. Bij deze variant ligt het voor de hand dat de loonontwikkeling vooraf wordt getoetst. De overheid heeft dan niet alleen behoefte aan een raming van de contractloonontwikkeling, maar ook aan een raming van een nog verantwoorde loonontwikkeling. Wordt de loonontwikkeling vooraf getoetst, dan rijst -zoals in paragraaf 4.2.1 reeds is opgemerkt- de vraag hoe de overheid moet handelen als een verantwoord te achten loonontwikkeling achteraf niet met de geraamde verantwoorde loonontwikkeling overeen blijkt te komen. Een belangrijk kenmerk van deze variant is ten slotte dat de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen plaatsvindt op basis van een loonraming van het CPB. In dit verband zijn de volgende aspecten van belang: - een CPB-raming van de loonontwikkeling is niet louter de uitkomst van een of ander rekenmodel, maar steunt mede op informatie en taxaties die van deskundigen afkomstig zijn; - de betekenis die de MEV-raming in deze variant heeft voor de overheidsfinancien en de inkomensontwikkeling van minimumloners en uitkeringsgerechtigden, kan ertoe leiden dat velen zich met relevant geachte informatie tot het CPB zullen wenden met als oogmerk de loonraming te bei'nvloeden. Bovendien is het mogelijk dat de MEV-raming een publieke discussie zai uitlokken. Dit geldt te meer waar een te lage loonraming gedurende vier jaar niet tot correctie leidt en een te hoge loonraming voor het kabinet aanleiding kan zijn om niet te koppelen. De tweede variant wordt geillustreerd met behulp van tabel 2. De eerste regel geeft de MEV-raming van de contractloonstijging in de marktsector weer. Deze raming is in dit alternatief gelijk aan 28
de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitl<eringen per 1 januari van het desbetreffende jaar. Omdat het minimumloon en de sociale uitkeringen in dit systeem slechts eenmaal per jaar worden aangepast, is deze aanpassing gelijk aan de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen op jaarbasis. De tweede regel van de tabel heeft betrekking op de gerealiseerde contractloonstijging in de marktsector. De derde regel ten slotte geeft het verschil weer tussen enerzijds de contractloonontwikkeling en anderzijds de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen. Dit verschil wordt volledig veroorzaakt door ramingsfouten. In de tabel wordt geen rekening gehouden met de periodieke nadere bijstellingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen, waartoe deze ramingsfouten zouden kunnen leiden. Opgemerkt zij dat de verschillen tussen de MEV-raming en de gerealiseerde contractloonontwikkeling in dejaren voor 1984 waarschijnlijk geen juist beeld geven van de ramingsfouten die in de nabije toekomst mogelijk zijn. In een aantal jaren is er namelijk niet sprake van een raming, maar van een (beleids)veronderstelling. Bovendien heeft de overheid in de periode voor 1983 verschillende malen na de publikatie van het CEP door middel van loonmaatregelen in de loonvorming ingegrepen. Deze looningrepen hebben in de betrokken jaren een bijdrage geleverd aan de verschillen tussen de geraamde loonontwikkeling in de MEV en de gerealiseerde loonontwikkeling. Tevens is in 1983 in het kader van een centraal akkoord de prijscompensatie ingeruild voor arbeidstijdverkorting. Bij het beoordelen van de kwaliteit van de MEV-raming verdient het daarom aanbeveling om de aandacht vooral te richten op de periode vanaf 1984. Uit de derde regel van de tabel kan worden afgelezen dat de ramingsfouten in de periode vanaf 1984 niet erg groot zijn. Hierbij moet wel worden aangetekend dat in deze periode van een gematigde loonontwikkeling sprake is. Bij het beoordelen van de absolute omvang van de verschillen tussen raming en realisatie moet hiermee rekening worden gehouden. Een gegeven absoluut verschil tussen raming en realisatie correspondeert immers met een groter relatief verschil naarmate de loonstijging geringer is. Tabel 2 - De fictieve resultaten van het tweede alternatief uit de adviesaanvraag jaar (t) 1. stijging minimumloon op jaarbasis = aanpassing per 1 januari = MEV-raming a)
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
7,0
8,3
11,4
9,1
6,8
5,7
4,4
5,3
5,9
7,0
4,6
0,5
0,6
2. realisatie contractloonstijging 10,4 op jaarbasis a)
13,3
13,1
8,7
7,3
5,9
4,6
4,0
3,1
5,8
2,4
0,7
1,1 0,5
3. verschil b)
3,2
4,6
1,5
-0,4
0,5
0,2
0,2
-1,2
-2,6
-1,1
-2,1
0,2
1,0
0,5
1,2
0,8
0,8
1,4
-0,9
-0,2
0,3
0,4
2,1
1,0
a) relatieve mutatie (in procenten) b) berekend als de additionele relatieve mutatie (in procenten) van het minimumloon en de sociale uitkeringen die de totale stijging op jaarbasis gelijk maakt aan de gerealiseerde contractloonstijging op jaarbasis
29
4.6 Het derde attematief Het derde alternatief is een mengvorm tussen voor- en nacalculatie. Het minimumloon en de sociale uitkeringen worden in dit alternatief tweemaal per jaar (op 1 januari en op 1 juli) aangepast. De aanpassing per 1 januari van een bepaald jaar is gelijk aan een bepaald percentage (kleiner dan 100 procent) van de voor dit jaar geraamde contractloonstijging. De raming van de contractloonstijging wordt daarbij, evenals in het tweede systeem, ontleend aan de MEV. De aanpassing per 1 juli is gelijk aan de raming van de contractloonstijging uit het Centraal Economisch Plan (CEP) verminderd met de aanpassing per 1 januari. De som van de aanpassingen in een bepaald jaar is in dit alternatief derhalve gelijk aan de CEP-raming van de contractloonstijging in de marktsector. Het CEP verschijnt elk jaar in maart of april, zodat de daarin opgenomen ramingen voor het lopende jaar voor een deel op gerealiseerde ontwikkelingen zijn gebaseerd. Bij het afsluiten van het CEP is het CPB namelijk op de hoogte van de op dat moment reeds afgesloten cao's. Dit geldt overigens ook voor de MEV in het geval van meerjarige cao's. Evenals bij de tweede variant bestaat bij dit alternatief de mogelijkheid dat de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen per 1 januari als bodem fungeert in het arbeidsvoorwaardenoverleg. De kans dat hieruit een opwaartse invloed op de loonvorming voortvloeit, is kleiner naarmate deze aanpassing een geringer percentage van de MEV-raming van de contractloonstijging bedraagt. Om de kans te verkleinen dat van een dergelijke invloed sprake is, kan het van belang zijn dat bij de presentatie van de begrotingsstukken er uitdrukkelijk op wordt gewezen dat de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen per 1 juli nog onbekend is, omdat deze gebaseerd zai zijn op het CEP-cijfer voor de contractloonstijging in de marktsector. Het element van nacalculatie dat aan de derde variant is verbonden, is ook van betekenis voor de toetsing van de loonontwikkeling. In het kader van de derde variant ligt met betrekking tot de aanpassing per 1 januari eveneens toetsing vooraf voor de hand. De aanpassing per 1 juli stelt de overheid in staat om na te gaan of er aanleiding bestaat de in het voorgaande najaar door haar gehanteerde raming van een nog verantwoorde contractloonstijging te wijzigen in het licht van de gerealiseerde economische ontwikkeling. Evenals bij het tweede alternatief wordt in de onderhavige variant gebruik gemaakt van CPB-ramingen. Hierover kunnen dezelfde opmerkingen worden gemaakt als in de vorige paragraaf bij de bespreking van de tweede variant. Naar aanleiding van het gebruik van de CEP-raming ten behoeve van de tweede aanpassing kunnnen hieraan de volgende opmerkingen worden toegevoegd: - de invloed van ramingsfouten op de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen is in deze variant waarschijniijk geringer, omdat de CEP-raming in het algemeen een betrouwbaarder beeld geeft van de contractloonstijging dan de MEVraming; - wel moet worden bedacht dat de hoeveelheid informatie waarover het CPB bij het afsluiten van het CEP beschikt, niet elk jaar even groot zaI zijn. De mogelijkheid bestaat dat in het ene 30
jaar al een relatief groot aantal cao's bekend is, tenA/ijI in het andere jaar pas een relatief gering aantal cao's is afgesloten. De betrouwbaarheid van de CEP-raming is dientengevolge niet altijd even groot; - het CEP wordt formeel vastgesteld door de regering 1). Het is derhalve in beginsel mogelijk dat het kabinet de loonraming uit de ontwerp-versie van het CEP ter zijde schuift en door een andere raming vervangt. Als de CEP-raming van de contractloonstijging niet gelijk is aan de gerealiseerde contractloonstijging, wijkt de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen in deze variant af van de contractloonstijging in de marktsector. Evenals bij het in de vorige paragraaf besproken alternatief zou daarom volgens de adviesaanvraag in het geval van deze variant in de nieuwe wet de verplichting kunnen worden opgenomen eens in de vier jaar advies te vragen aan de SER over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Kenmerkend voor het derde alternatief is vervolgens dat de helft van de aanpassing per 1 juli van het minimumloon en de sociale uitkeringen naar het volgende jaar overloopt. Het gevolg hiervan is dat de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen op jaarbasis niet gelijk behoeft te zijn aan de contractloonstijging in de marktsector, ook niet indien de CEP-raming van deze contractloonstijging exact overeenkomt met de gerealiseerde waarde daarvan. De overloop vioeit voort uit het feit dat een deel van de totale aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen pas per 1 juli wordt geeffectueerd. Dientengevolge wordt dit systeem op jaarbasis door een vorm van naijiing gekenmerkt. Een kenmerk van dit alternatief is ten slotte dat -bij onverkorte toepassing- per 1 juli een verlaging van het minimumloon en de sociale uitkeringen mogelijk is, terwiji de contractlonen niet zijn verlaagd. Deze mogelijkheid doet zich voor indien de CEP-raming van de contractloonstijging in de marktsector belangrijk lager is dan de MEV-raming.
1) Dit geschiedt volgens de uit 1947 stammende wet houdende de voorbereiding van de vaststeiiing van een Centraai Economisch Plan. 2) Dit percentage wordt in de adviesaanvraag gesuggereerd. 3) Onrt precies te zijn wordt de aanpassing per 1 juliberekend met de volgende formule: t+CEP/too •anpassing fin %) = f • f). 100 % * 1+0.75 MEV/100 Hierin is: CEP: CEP-ramir\g van da cornractloonstijging: MEV: MEV-raming van da eontractloonstijging.
Het derde alternatief wordt geVllustreerd met behulp van tabel 3. Deze tabel geeft de resultaten weer waartoe dit alternatief in het verleden zou hebben geleid. Bij het opstellen van de tabel is van de volgende uitgangspunten uitgegaan: - de aanpassing per 1 januari van jaar t is gelijk aan 75 procent 2) van de MEV-raming uit jaar t-1 van de contractloonstijging in de marktsector in jaar t; - de aanpassing per 1 juli van jaar t is gelijk de CEP-raming uit jaar t van de contractloonstijging in jaar t verminderd met de aanpassing per 1 januari 3). De eerste twee regels van de tabel laten de MEV- en de CEPramingen van de contractloonstijging zien. Op de derde en vierde regel staan de aanpassingen waartoe de derde variant in het verleden zou hebben geleid. Uit deze regels kan worden afgelezen dat deze variant in de periode 1973-1989 driemaal tot een verlaging van het minimumloon en de sociale uitkeringen zou hebben geleid. Daarbij moet evenwel worden aangetekend dat verschillen tussen raming en realisatie in de periode v66r 1983 in een aantal gevallen 31
zijn veroorzaakt door loonmaatregelen die de overheid na de publikatie van het CEP nam. Tevens is in 1983 in het kader van een centraal akkoord de prijscompensatie ingeruild voor arbeidstijdverkorting. Verder is soms niet sprake van een raming maar van een (beleids)veronderstelling. Dit betekent dat het deel van het cijfervoorbeeld dat betrekking heeft op de periode v66r 1984 geen goed beeld behoeft te geven van de wijze waarop het derde alternatief in de toekomst, onder het regime van vrije loonvorming, zai uitpakken. Bij het beoordelen van de ramingsfouten in de periode vanaf 1984 moet overigens rekening worden gehouden met het feit dat in deze periode van een gematigde loonontwikkeling sprake is. De vijfde regel heeft betrekking op de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen op jaarbasis waartoe de aanpassingen per 1 januari en 1 juli zouden hebben geleid. De zesde regel toont de gerealiseerde contractloonstijging op jaarbasis. Regel zeven laat zien tot weike verschillen tussen de ontwikkeling van de regelingslonen aan de ene kant en de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de andere kant de onderhavige variant in het verleden zou hebben geleid. De achtste regel toont welk deel van deze verschillen het gevolg zou zijn van discrepanties tussen de CEP-raming van de contractloonstijging en de gerealiseerde contractloonontwikkeling. De negende regel ten slotte laat zien welk deel van deze verschillen het gevolg zou zijn van de overloop waarmee de aanpassing per 1 juli in dit alternatief gepaard gaat. Zoals in hoofdstuk 5 zaI blijken, geeft de raad niet de voorkeur aan een van de varianten uit de adviesaanvraag, maar aan een ander systeem. De raad heeft voor dit systeem gekozen, mede aan de hand van een analyse van verschillende niet in de adviesaanvraag genoemde aanpassingssystemen 1).
1) De ondenochte alternatieve aanpassingssystemen die niet de voorkeur van de read hebben gekregen, warden in dit advies niet urteengezet.
32
Tabel 3 - De fictieve resultaten van het derde alternatief uit de adviesaanvraag jaar(t)
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
I.MEV-raminga)
7.0
2. CEP-raming a)
8,3
11,4
9,1
6.8
5,7
4,4
5,3
5.9
7.0
4.6
0.5
0.6
2.1
1.0
0.5
1.0
10.4 12.5 11.0
7.7
6.1
5,3
5.2
4,2
3,5
6,4
2,8
0.5
1.1
1,3
1.3
0.7
1.5
3. aanpassing per Ijanuarib)
5.3
6.2
8.6
6.8
5.1
4.3
3.3
4,0
4,4
5,3
3.5
0.4
0.5
1.6
0.8
0,4
0,8
4. aanpassing per Ijulib)
4,9
5,9
2,3
0.8
1,0
1,0
1,8
0,2
-0,9
1,1
-0.6
0,1
0,6
-0,3
0,5
0,3
0,7
5. stijging minimumloon op jaarbasisb)
12,0
13,0
8,5
6,0
5,3
4,8
5.0
4,1
5,4
3,7
0,1
0,8
1.8
0.9
0.8
1.3
6. realisatie contractloonstijging op jaarbasis b) 10.4
13.3
13.1
8.7
7.3
5.9
4,6
4,0
3,1
5,8
2,4
0,7
1.1
1.2
0.8
0.8
1,4
7.verschilc)
1,1
0.1
0,2
1,2
0,6
-0,2
-1,0
-0,9
0,4
-1,2
0,6
0,3
-0,6
-0,1
0,0
0,1
8. waarvan als gevolg van ramingsfout
0,7
1.9
0,9
1,1
0,6
-0,6
-0,2
-0,4
-0.6
-0,4
0,2
0,0
-0,1
-0.5
0.1
-0.1
9. waarvan als gevolg van overloop
0.4
-1.8
-0.7
0,1
0,0
0,4
-0,8
-0,6
1,0
-0,9
0,4
0,3
-0.5
0,4
-0.1
0,2
a) geraamde relatieve mutatie van de contractlonen (in procenten) op jaarbasis o
b) relatieve mutatie (in procenten) c) berekend als de additionele relatieve mutatie (in procenten) van het minimumloon en de sociale uitkeringen die de totale stijging op jaart)asis gelijk maakt aan de gerealiseerde contractloonstijging op jaarbasis
33
5. Standpunt van de raad
5.1 Inleiding De raad is niet eensgezind ten aanzien van de vormgeving van het aanpassingsmechanisme van minimumloon en sociale uitkeringen. In paragraaf 5.2 worden de onderscheiden standpunten van de raad weergegeven. In paragraaf 5.3 wordt door een deel van de raad nog ingegaan op een aantai overeenkomsten en verschillen, die bij een vergelijking van beide standpunten volgens dat deel kunnen worden geconstateerd. Een ander deel van de raad geeft, eveneens in paragraaf 5.3, in reactie daarop zijn visie. 5.2 Standpunt van de raad Een deel van de raad* wil ter nadere verklaring van de achtergronden van zijn hieronder nog volgende standpunt eerst het volgende uiteenzetten.
*Bestaande uit de ondernemersleden, het werknemerslid benoemd door de MHP en de kroonleden mevrouw Asscher-Vonk, Duisenberg, Halberstadt, Kolnaar, Meulenberg, Van Muiswinkei, Nieuwenburg, Peikmans, Quen^, Rood, Schouten, Woifson en ZaIm. 1) Weer een ander deel van de raad. bestaande uit de werknemersleden benoemd door het CNV en de FNV, koos eveneens voor deze hoofdregel. Met betrekking tot de afwijkingsgronden nam dat deel overigens een ander standpunt in.
Op 18 maart 1988 heeft de raad een advies uitgebracht over de vraag of de sinds 1980 bestaande wettelijke systematiek van een halfjaarlijkse automatische aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de ontwikkeling van de (geschoonde) regelingsloonindex vervangen zou moeten worden door een aanpassingssysteem, waarbij naast de loonontwikkeling ook andere criteria een rol zouden moeten spelen. Een deel van de raad, bestaande uit de ondernemersleden en twee kroonleden, heeft toen gekozen voor zuiver beleidsmatige aanpassingssystemen van minimumloon enerzljds en sociale uitkeringen anderzijds, waarbij diverse criteria een rol zouden dienen te spelen. Voor de aanpassing van het minimumloon enerzijds en de sociale uitkeringen anderzijds zouden daarbij deels verschillende criteria moeten gelden, gelet op de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon respectievelijk de behoeftefunctie van de sociale uitkeringen. Daarbij verwees dit deel ook naar de adviezen van de raad van 31 mei 1985 en 22 augustus 1986, waarin door een meerderheid reeds een standpunt ward ingenomen, dat een ontvlechting van deze functies inhield en daarmee een doorbreking van de nettonetto-koppeling. Een ander deel van de raad, bestaande uit dertien kroonleden alsmede het werknemerslid benoemd door de MHP, heeft toen gekozen voor het wettelijk vastleggen als hoofdregel, dat het minimumloon en de sociale uitkeringen worden aangepast aan de ontwikkeling van de regelingsloonindex 1). Van deze hoofdregel kan echter bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken in bepaalde, eveneens in de wet aangegeven omstandigheden. Voor de aanpassing van het minimumloon, de sociale minimumuitke34
ringen respectievelijk de bovenminimale uitkeringen zouden daarbij deels verschillende afwijkingsgronden gelden met als gevolg een mogelijke doorbreking van de netto-netto-koppeling, weike derhalve niet langer in de wet zou moeten worden gehandhaafd. Voor de nadere onderbouwing en uitwerking van deze standpunten zij verwezen naar het desbetreffende advies 1), alsmede naar de analyse daarvan in paragraaf 2.3.2 van het voorliggende advies. De voltallige raad ten slotte heeft in het advies d.d. 18 maart 1988 gepleit voor een jaarlijkse advisering door de SER over de aanpassing.
/;s5fl Advies aanpassingssystematiek mi-
Het hier aan het woord zijnde dee! van de raad constateert dat het in februari 1989 ingediende wetsvoorstel 21.014 voor een stelsel van beleidsmatige aanpassingen in hoge mate spoort met het standpunt van het hierboven als eerste genoemde deel van de raad over het aanpassingssysteem (met uitzondering voornamelijk van de door dat deel bepleite afschaffing van de wettelijke netto-nettokoppeling). Dit deel constateert vervolgens dat in de adviesaanvraag van 2 februari 1990 aangekondigd wordt, dat dit wetsvoorstel zai worden vervangen. Het voorstel van het kabinet houdt in dat de jaarlijkse aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen wordt gekoppeld aan de ontwikkeling van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven. Afwijking van de koppeling is daarbij alleen mogelijk, volgens de adviesaanvraag (p. 2), ingeval van een bovenmatige loonontwikkeling dan wel een tegenvallende volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid. Voor wat de nadere omschrijving van de afwijkingsgronden betreft wordt in de adviesaanvraag ook verwezen naar het regeerakkoord alsmede de regeringsverklaring. Zoals ook in paragraaf 3.3 van dit advies aangegeven is, wordt daarbij in het regeerakkoord klaarblijkelijk aansluiting gezocht bij het hierboven reeds kort weergegeven standpunt van dertien kroonleden alsmede het werknemerslid benoemd door de MHP in het advies van de raad d.d. 18 maart 1988. Zoals ook blijkt uit het verslag van het tripartiete overleg tussen kabinet en Stichting van de Arbeid d.d. 1 december 1989, dat door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer is toegezonden (zie bijiage 9), is in dat overleg van de zijde van het kabinet ook expliciet gesteld, dat het kabinet "wat betreft de aanpassing van de uitkeringen ... het standpunt van de kroonleden van de SER tot uitgangspunt heeft genomen". In paragraaf 3.4 van het nu voorliggende advies is dit standpunt meer uitgebreid vergeleken met het nu voorliggende voorstel van het kabinet. Onder verwijzing daarnaar constateert dit deel van de raad dat deze in het regeerakkoord gesuggereerde aansluiting op enkele wezenlijke onderdelen ontbreekt. Dit deel van de raad constateert vervolgens dat -in tegenstelling tot het unanieme standpunt van de raad uit 1988- in het kabinetsvoorstel geen jaarlijks SER-advies zaI worden gevraagd, maar slechts bij een beoogde toepassing van de in de wet op te nemen afwijkingsgronden. Dit deel van de raad constateert ten slotte dat -in afwijking van de hierboven aangegeven standpunten van twee delen van de raad in het advies van 1988- volgens de adviesaanvraag "het kabinet kiest voor handhaving van de netto-netto-koppeling", weIke keuze jp dg adviesaanvraag niet nader gemotiveerd wordt.
nimumloon en sociale uitkenngea publikatienr. 88/03, 1988, 's-Gravenhage, pp. 32-
45.
"
A l het bovenstaande in aanmerking nemend en w e g e n d , baseert
35
dit deel zich op de volgende vertrekpunten 1) voor een standpuntbepaling naar aanleiding van de adviesaanvraag van 2 februari 1990: - als wettelijke hoofdregel volgen minimumloon en sociale uitkeringen de ontwikkeling van de algemene welvaart. Op de vraag of dit zonder meer vertaald dient te worden als een aanpassing aan de ontwikkeling van een loonindex in het particuliere bedrijfsleven komt dit deel hieronder nog terug; - voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als bovenminimale uitkeringen gelden dezelfde afwijkingsgronden, die echter tot verschillende uitkomsten kunnen leiden. Dit betekent dat de netto-netto-koppeling niet in de wet kan worden gehandhaafd.
1) Onver/et de afwijkende primaire opvatting ten aanzien van deze vertrekpunten van delen van de raad, zoals neergelegd in het advies van de raad d.d. 18 maart 1988. 2) Om dezelfde reden zou zeUs ook de loonontwikkeling van werknemers die niet onder een collectieve regeling vallen, in de beschouwing kunnen worden betrokken. Afgezien van mogelijke andere bezwaren, speelt hier echter het probleem dat de daarvoor benodigde gegevens veelal pas na enkele jaren beschikbaar zijn. 3) V66r 1986 gold een tijdelijke wet op grand waarvan de ontwikkeling van iedere specifieke arbeidsvoorwaarde wettelijk werd voorgeschreven. Deze wet is door een grote meerderheid van de raad afgewezen in zijn advies van 16 September 1983 (SER-publikatie nr. 83/21).
Ten aanzien van de formulering van het eerstgenoemde vertrekpunt merkt dit deel van de raad het volgende op. Tot voor kort werd de index van de regelingslonen in de marktsector, met alle beperkingen die daaraan zijn verbonden, vrij algemeen als de meest geschikte indicator van de algemene welvaartsontwikkeling beschouwd. Naar het oordeel van dit deel van de raad is hiervoor echter de salarisontwikkeling van de werkenden in de overheidssector respectievelijk de gepremieerde en gesubsidieerde sector in beginsel evenzeer van belang. (Het gaat hier om circa 1,2 miljoen personen.) Immers, ook hun inkomensontwikkeling is medebepalend voor het algemene welvaartspeil in een land 2). Als argument om de inkomensontwikkeling van actieven in de overheidssector respectievelijk de gepremieerde en gesubsidieerde sector desalniettemin niet te betrekken in de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen wordt wel aangevoerd dat de inkomensvorming in deze sectoren niet tot stand komt op basis van (voldoende) gelijkwaardig overleg tussen de overheid respectievelijk de werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector en de betrokken vakorganisaties. Daarbij wordt in concrete gewezen op het feit dat de rechtspositie van ambtenaren in ieder geval formeel eenzijdig wordt vastgesteld en op de sinds 1986 geldende Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS), waarbij de beschikbare ruimte voor het overleg in deze sectoren op voorhand door de overheid wordt vastgesteld 3). Dit deel van de raad constateert dat ten aanzien van het overlegstelsel in de collectieve sector de laatste jaren een duidelijke ontwikkeling is ontstaan in de richting van meer gelijkwaardig overleg. In het tripartiete overleg tussen kabinet en Stichting van de Arbeid d.d. 1 december 1989 is het belang om hiermee verdere voortgang te maken nog eens nadrukkelijk aan de orde gekomen en door alle partijen onderschreven (verwezen zij hiervoor ook naar het officiele verslag van dit overleg dat als bijiage 9 bij dit advies is gevoegd). Dit deel constateert ook dat ook de huidige vormgeving van het overlegstelsel in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) in discussie is -mede naar aanleiding van een uitspraak van het Deskundigencomit^ van de ILO uit 1989- en dat het kabinet zich intensief beraadt over mogelijke wijzigingen in dit stelsel. In het licht van deze ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde sector acht dit deel van de raad het logisch om de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden 36
in de genoemde sectoren, near de mate waarin de uitbouw van deze overlegstelsels verder vorm krijgt. Op basis van de hierboven genoemde vertrekpunten komt dit deel van de raad dan tot de volgende nadere standpuntbepaling ten aanzien van het aanpassingssysteem (daar waar daarbij de term contractloon(ontwikkeling) gebruikt wordt, is deze derhalve in principe inclusief de inkomensontwikkeiing van werkenden in de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde sector). Dit deel van de raad is voorstander van een aanpassingssysteem waarbij de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen gedeeltelijk worden gebaseerd op realisaties en gedeeltelijk op ramingen van de contractloonontwikkeling 1). Een dergelijke mengvorm van voor- en nacalculatie dient ter beperking van naijlingsproblemen enerzijds, terwiji anderzijds een te grote afhankelijkheid van loonramingen wordt voorkomen. Hiermee wordt tevens aangegeven waarom de varianten van het kabinet niet de voorkeur hebben gekregen. Bij het door dit deel voorgestane aanpassingssysteem worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar (per 1 januari en 1 juli) aangepast. De aanpassing per 1 januari van jaar t bestaat uit de volgende twee componenten: - 50 procent van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; - het verschil tussen de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-1 en de in jaar t-1 gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t - 1 . Indian de som van deze twee componenten kleiner is dan nul, wordt per 1 januari van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. De aanpassing per 1 juli van jaar t is gelijk aan het verschil tussen de in jaar t gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t en de helft van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging voor jaar t. Indian de aldus bepaalde aanpassing kleiner is dan nul, wordt per 1 juli van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. Het geschetste systeem kan worden getypeerd a Is een aanpassingssysteem op basis van voorschotten met een verplichte jaarlijkse nacalculatie. Deze nacalculatie wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in het lopende jaar. Deze raming is in zeer belangrijke mate gebaseerd op gerealiseerde ontwikkelingen. Hoewal deze raming niet als een echt realisatiecijfer kan worden beschouwd, is het daarom wel mogelijk deze raming voor de jaarlijkse nacalculatie te gebruiken. 1) Bijiage 10 bevat een cijfervoorbeeid bij het door dit deel van de raad voorgestane aanpassingssysteem. Dit cijfervoorbeeid wordt in deze bijiage bovendien vergeleken met de cijfervoorbeelden bij de drie varianten uit de adviesaanvraag.
Dit deel van de raad is voorts voorstander van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en/of de sociale uitkeringen. Hierbij kan het zowel om positieve als negatieve nadere aanpassingen gaan, conform het unanieme standpunt van de raad in het advies d.d. 18 maart 37
1988. In de afweging omtrent een nadere aanpassing wordt de vraag betrokken of er bijzondere omstandigheden zijn die zo'n aanpassing van het minimumloon en/of de sociale uitkeringen wenselijk maken. Voorts kunnen verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacaiculatie gebruikte IVIEV-ramingen van de contractloonontwikkeling tot de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en/of de sociale uitkeringen leiden. Indien de loonontwikkeling de komende jaren (geleidelijk) versnelt, komt de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen op jaarbasis bij het door dit deel van de raad voorgestane aanpassingsssysteem hoger uit dan bij toepassing van de WAMsystematiek. Mede om deze reden acht dit deel van de raad het van belang dat afwijking van het geschetste aanpassingssysteem mogelijk is op basis van de volgende afwijkingsgronden: a. een zodanige ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden, dat daardoor een betekenende premie-en/of belastingdrukverhoging noodzakelijk is; b. een zodanige loonontwikkeling, dat hiervan schade voor de toekomstige werkgelegenheid kan worden verwacht; c. belangrijke {de)nivellering; d. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend 1); e. substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Verwezen wordt near paragraaf 3.4 van dit advies, waarin geconstateerd wordt dat in de voorstellen uit de adviesaanvraag aan dit element geen uitwerking wordt gegeven, noch in de sfeer van het aanpassingsmechanisme zelf noch in de vorm van een afwijkingsgrond, hoewel wel onderkend wordt, in navolging van het SER-advies uit 1988, dat bij een gedifferentieerde contractloonontwikkeling de WAM-index (of enigerlei andere index van de gemiddelde loonontwikkeling) niet de juiste maatstaf vormt voor een automatische aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Buiten de hierboven genoemde afwijkingsgronden meet ook ingeval van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector afgeweken kunnen worden van de hoofdregel. Herstel van het financiele evenwicht in de publieke sector vergt een evenwichtig pakket van maatregelen. In deze situatie kunnen de uitkeringen niet bij voorbaat worden uitgesloten van ombuigingen, maar mag ook niet eenzijdig op deze uitgaven worden gekort.
1j Opgemerkt zij over/gens dat bij het door dit deel voorgestane aanpassingssysteerrt de kans dat zich een betekenende afwijking van de actuele loontrend voordoet kleiner is dan bij de WAM-systematiek
Het is niet mogelijk om de afwijkingsgronden op voorhand exact in kwantitatieve zin te operationaliseren. Dit zai van jaar tot jaar moeten worden afgewogen in de sociaal-economische context. Dit deel van de raad is mede daarom voorstander van een jaarlijks SER-advies over de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen, conform het unanieme standpunt van de raad in het advies d.d. 18 maart 1988. Hierbij kan ais procedure worden gevolgd dat de raad een gerichte adviesaanvraag ontvangt waarin het kabinet zijn opvattingen uiteenzet ten aanzien van de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen in het komende jaar. Deze adviesaanvraag kan in een korte adviesperiode worden afgehandeld. Dit deel van de raad wil ten slotte, ter voorkoming van misverstand, benadrukken dat zijn standpunt, zoals hierboven verwoord, be38
schouwd dient te worden als 66n integraal en samenhangend geheel. De diverse elementen daarvan kunnen derhalve niet beschouwd worden als afzonderlijke deelstandpunten, maar vormen juist in en door hun onderlinge samenhang 66n standpunt. Een ander deel van de raad* wil evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel ter nadere verklaring van de achtergronden van zijn standpunt eerst het volgende uiteenzetten.
'Bestaande uit de werknemersieden benoemd door het CNV en de FNV. Het kroonlid Kuipers onthoudt zich van een oordeel. 1) SER, Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringea publikatienr. 88/03, 1988, 's-Gravenhage, pp. 3245.
Op 18 maart 1988 heeft de raad een advies uitgebracht over de vraag of de sinds 1980 bestaande wettelijke systematiek van een halfjaarlijkse automatische aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de ontwikkeling van de (geschoonde) regelingsloonindex vervangen zou moeten worden door een aanpassingssysteem, waarbij naast de loonontwikkeling ook andere criteria een rol zouden moeten spelen. Een deel van de raad, bestaande uit de ondernemersleden en twee kroonleden, heeft toen gekozen voor zuiver beleidsmatige aanpassingssystemen van minimumloon enerzijds en sociale uitkeringen anderzijds, waarbij diverse criteria een rol zouden dienen te spelen. Voor de aanpassing van het minimumloon enerzijds en de sociale uitkeringen anderzijds zouden daarbij deels verschillende criteria moeten gelden, gelet op de arbeidsmarktfunctie van het minimumloon respectievelijk de behoeftefunctie van de sociale uitkeringen. Daarbij verwees dit deel ook naar de adviezen van de raad van 31 mei 1985 en 22 augustus 1986, waarin door een meerderheid reeds een standpunt werd ingenomen dat een ontvlechting van deze functies inhield en daarmee een doorbreking van de nettonetto-koppeling. Een ander deel van de raad, bestaande uit dertien kroonleden alsmede het werknemerslid benoemd door de MHP, heeft toen gekozen voor het wettelijk vastleggen als hoofdregel, dat het minimumloon en de sociale uitkeringen worden aangepast aan de ontwikkeling van de regelingsloonindex. Van deze hoofdregel kan echter bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken in bepaalde, eveneens in de wet aangegeven omstandigheden. Voor de aanpassing van het minimumloon, de sociale minimumuitkeringen respectievelijk de bovenminimale uitkeringen zouden daarbij deels verschillende afwijkingsgronden gelden met als gevolg een mogelijke doorbreking van de netto-netto-koppeling, weike derhalve niet langer in de wet zou moeten worden gehandhaafd. Weer een ander deel van de raad, bestaande uit de werknemersieden benoemd door het CNV en de FNV, heeft toen evenals het hiervoor genoemde andere deel gekozen voor het wettelijk vastleggen als hoofdregel, dat het minimumloon en de sociale uitkeringen worden aangepast aan de ontwikkeling van de regelingsloonindex. Van deze hoofdregel kan echter bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken in bepaalde, eveneens in de wet aangegeven omstandigheden. Voor de aanpassing van het minimumloon, de sociale minimumuitkeringen respectievelijk de bovenminimale uitkeringen zouden naar het oordeel van dit deel van de raad dezelfde afwijkingsgronden moeten gelden. Dit deel was van mening dat de bestaande netto-netto-koppeling dient te worden gehandhaafd als een sociaal-politieke wenselijkheid en als uitdrukking van zowel het minimumprestatie- als het minimumbehoeftekarakter van het minimumloon. Voor de nadere onderbouwing en uitwerking van deze standpunten zij verwezen naar het desbetreffende advies 1), alsmede naar de analyse daarvan in paragraaf 2.3.2 van het voorliggende advies.
39
De voltallige raad ten slotte heeft in het advies d.d. 18 maart 1988 gepleit voor een jaarlijkse advisering door de SER over de aanpassing. Dit deel van de raad constateert evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel, dat het in februari 1989 ingediende wetsvoorstel 21.014 voor een stelsel van beleidsmatige aanpassingen in hoge mate spoort met het standpunt van het hierboven als eerste genoemde deel van de raad over het aanpassingssysteem (met uitzondering voornamelijk van de door dat deel bepleite afschaffing van de wettelijke netto-netto-koppeling). Dit deel van de raad constateert -evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel- vervolgens, dat in de adviesaanvraag van 2 februari 1990 aangekondigdwordt dat dit wetsvoorstel zaiworden vervangen. Het voorstel van het kabinet houdt in dat de jaarlijkse aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen wordt gekoppeld aan de ontwikkeling van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven. Afwijking van de koppeling is daarbij alleen mogelijk, volgens de adviesaanvraag (p. 2), ingeval van een bovenmatige loonontwikkeling dan wel een tegenvallende voiume-ontwikkeling in de sociale zekerheid. Voor wat de nadere omschrijving van de afwijkingsgronden betreft wordt in de adviesaanvraag ook verwezen naar het regeerakkoord alsmede de regeringsverklaring. Zoals ook in paragraaf 3.3 van dit advies aangegeven is, wordt daarbij in het regeerakkoord klaarblijkelijk aansluiting gezocht bij twee afwijkingsgronden voor de toepassing van de koppeling met betrekking tot de sociale uitkeringen uit het hierboven reeds kort weergegeven standpunt van dertien kroonleden alsmede het werknemerslid benoemd door de MHP in het advies van de raad d.d. 18 maart 1988. In paragraaf 3.4 van het nu voorliggende advies is dit standpunt meer uitgebreid vergeleken met het nu voorliggende voorstel van het kabinet. Dit deel van de raad constateert evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel, dat -in tegenstelling tot het unanieme standpunt van de raad uit 1988- in het kabinetsvoorstel geen jaarlijks SER-advies zai worden gevraagd, maar slechts bij een beoogde toepassing van de in de wet op te nemen afwijkingsgronden. Dit deel van de raad constateert ten slotte dat -In afwijking van de standpunten van 'een deel van de raad' en van 'een ander deel van de raad' in het advies uit 1988 en in overeenstemming met het standpunt van 'weer een ander deel van de raad' in dat adviesvolgens de adviesaanvraag "het kabinet kiest voor handhaving van de netto-netto-koppeling". Al het bovenstaande in aanmerking nemend en wegend, baseert dit deel zich op de volgende vertrekpunten voor een standpuntbepaling naar aanleiding van de adviesaanvraag van 2 februari 1990: -
-
40
als wettelijke hoofdregel volgen minimumloon en sociale uitkeringen de ontwikkeling van de algemene welvaart. Op de vraag of dit zonder meer vertaald dient te worden als een aanpassing aan de ontwikkeling van een loonindex in het particuliere bedrijfsleven komt dit deel hieronder nog terug; voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als bovenminimale uitkeringen gelden dezelfde afwijkingsgronden. De netto-netto-koppeling dient in de wet te worden gehandhaafd.
Ten aanzien van de formulering van het eerstgenoemde vertrekpunt merkt dit deel van de raad het volgende op. Tot voor kort werd de index van de regelingslonen in de marktsector, met alle beperkingen die daaraan zijn verbonden, vrij algemeen als de meest geschikte indicator van de algemene welvaartsontwikkeling beschouwd. Naar het oordeel van dit deel van de raad is hiervoor echter de salarisontwikkeling van de werkenden in de overheidssector respectievelijk de gepremieerde en gesubsidieerde sector in beginsel evenzeer van belang. (Het gaat hier om circa 1,2 miljoen personen.) Immers, ook hun inkomensontwikkeling is medebepalend voor het algemene welvaartspeil in een land 1). Als argument om de inkomensontwikkeling van actieven in de overheidssector respectievelijk de gepremieerde en gesubsidieerde sector desalniettemin niet te betrekken in de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen wordt wel aangevoerd, dat de inkomensvorming in daze sectoren niet tot stand komt op basis van (voldoende) gelijkwaardig overieg tussen de overheid respectievelijk de werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector en de betrokken vakorganisaties. Daarbij wordt in concrete gewezen op het feit dat de rechtspositie van ambtenaren in ieder geval formeel eenzijdig wordt vastgesteld en op de sinds 1986 geldende Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS), waarbij de beschikbare ruimte voor het overieg in deze sectoren op voorhand door de overheid wordt vastgesteld 2). Dit deel van de raad constateert evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel, dat ten aanzien van het overlegstelsel in de coiiectieve sector de laatste jaren een ontwikkeling is ontstaan in de richting van meer gelijkwaardig overieg. Daarbij kan onder andere worden gewezen op het in 1988 door de minister van Binnenlandse Zaken met de centrales van overheidspersoneel afgesloten 'protocol voor de proefneming arbeidsvoorwaardenoverleg 1988', alsmede op de verlenging daarvan in 1989. Dit deel constateert -evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel- tevens, dat ook de huidige vormgeving van het overlegstelsel in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) in discussie is -mede naar aanleiding van een uitspraak van het Deskundigencomit6 van de ILD uit 1989- en dat het kabinet zich intensief beraadt over mogelijke wijzigingen in dit stelsel. In het licht van deze ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde sector acht dit deel van de raad het logisch om de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden in de genoemde sectoren, indien en voor zover dear gelijkwaardig overieg plaatsvindt. 1) Om dezelfde reden zou zeHs oolt de loonontwiklieling van werl(nemers die niet onder een coiiectieve regeiing vallen, in de beschouwing kunnen worden betrokken. Afgezien van mogelijke andere bezwaren, speeit hier echter het probieem dat de daarvoor benodigde gegevens veelalpas na enkele jaren beschikbaar zijn. 2) V66r 1986 gold een tijdelijke wet op grand waarvan de ontwikkeling van iedere specifieke arbeidsvoorwaarden wettelijk werd voorgeschreven. Deze wet is door een grote meerderheid van de raad afgewezen in zijn advies van 16 September 1983 (SER-publikatienr 83/21).
Op basis van de hierboven genoemde vertrekpunten komt dit deel van de raad dan tot de volgende nadere standpuntbepaling ten aanzien van het aanpassingssysteem (daar waar daarbij de term contractloonontwikkeling gebruikt wordt, is deze derhalve in principe inclusief de inkomensontwikkeling van werkenden in de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde sector, indien en voor zover daar gelijkwaardig overieg plaatsvindt). Dit deel van de raad is evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel voorstander van een aanpassingssysteem waarbij de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen gedeeltelijk 41
worden gebaseerd op realisaties en gedeeltelijk op ramingen van de contractloonontwikkeling 1). Een dergelijke mengvorm van vooren nacalculatie dientter beperking van naijiingsproblemen enerzijds, terwiji anderzijds een te grote afliankelijkheid van loonramingen wordt voorkomen. Hiermee wordt tevens aangegeven waarom de varianten van het kabinet niet de voorkeur hebben gekregen. Bij het door dit deal voorgestane aanpassingssysteem worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar (per 1 januari en 1 juli) aangepast. Dit aanpassingssysteem is gelijk aan het systeem dat wordt voorgestaan door het hiervoor aan het woord zijnde deal. De aanpassing per 1 januari van jaar t bestaat uit de volgende twee componenten: - 50 procent van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; - het verschil tussen de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-1 en de in jaar t-1 gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-1. Indian de som van deze twee componenten kleiner is dan nui, wordt per 1 januari van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. De aanpassing per 1 juli van jaar t is gelijk aan het verschil tussen de in jaar t gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t en de helft van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging voor jaar t. Indien de aldus bepaalde aanpassing kleiner is dan nul, wordt per 1 juli van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. Het geschetste systeem kan worden getypeerd als een aanpassingssysteem op basis van voorschotten meteenverplichtejaarlijkse nacalculatie. Deze nacalculatie wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in het lopende jaar. Deze raming is in zeer belangrijke mate gebaseerd op gerealiseerde ontwikkelingen. Hoewel deze raming niet als een echt realisatiecijfer kan worden beschouwd, is het daarom wel mogelijkom deze raming voor de jaarlijkse nacalculatie te gebruiken.
1j Bijlage 10 bevat een cijfervoorbeeid bij het door dit deel van de raad aanbevolen aanpassingssysteem. Dit cijfervoorbeeid wordt in deze bijlage bovendien vergeleken met de cijfervoorbeelden bij de drie varianten uit de adviesaanvraag.
Dit deel van de raad is voorts voorstander van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Hierbij kan het zowel om positieve als negatieve nadere aanpassingen gaan, conform de unanieme aanbeveling van de raad in het advies d.d. 18 maart 1988. In de afweging omtrent een nadere aanpassing wordt de vraag betrokken of er bijzondere omstandigheden zijn die zo'n aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen wenselijk maken. Voorts kunnen verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacalculatie gebruikte MEV-ramingen van de contractloonontwikkeling tot de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen leiden. Dit deel van de raad heeft kennisgenomen van de twee afwijkingsgronden, waarvan het kabinet in de adviesaanvraag uitgaat. Deze afwijkingsgronden worden door dit deel van de raad als een gegeven 42
beschouwd bij de standpuntbepaling in het kader van dit advies. Deze twee afwijkingsgronden maakten onderdeel uit van het standpunt van 'een ander deel van de raad', bestaande uit dertien kroonieden alsmede het werknemersiid benoemd door de MHP, in het advies uit 1988. In het standpunt van 'weer een ander deel van de raad', bestaande uit de werknemersleden benoemd door het CNV en de FNV, werd van deze twee afwijkingsgronden alleen een bovenmatige loonontwikkeling als afwijkingsgrond genoemd. Los daarvan kan volgens dit deel van de raad van de koppeling worden afgeweken in het geval van de volgende omstandigheden: - betekenende afwijkingen van de actuele loontrend 1); - belangrijke (de)nivellering; - substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Deze afwijkingsgronden kwamen voor in de standpunten van 'een ander deel van de raad' en van 'weer een ander deel van de raad' in het advies uit 1988. Ten aanzien van de afwijkingsgronden belangrijke (de)nivellering en substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren wijst dit deel van de raad erop dat het gedifferentieerde karakter van de loonvorming beoordeeld dient te worden in meerjarig perspectief. Het is niet mogelijk cm de afwijkingsgronden op voorhand exact in kwantitatieve zin te operationaliseren. Dit zai van jaar tot jaar moeten worden afgewogen in de sociaal-economische context. Dit deel van de raad is mede daarom -evenals het hiervoor aan het woord zijnde deel- voorstander van een jaarlijks SER-advies over de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen, conform het unanieme standpunt van de raad in het advies d.d. 18 maart 1988. Hierbij kan als procedure worden gevolgd dat de raad een gerichte adviesaanvraag ontvangt waarin het kabinet zijn opvattingen uiteenzet ten aanzien van de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen in het komende jaar. Deze adviesaanvraag kan in een korte adviesperiode worden afgehandeld. 5.3 Naders opmerkingen van de raad over de standpunten
•Bestaande uit de werknemersleden en de kroonieden mevrouw Asscher-Vonk, Duisenberg, Halberstadt, Koinaar. Meulenberg, \ ^ n Muiswinkel, Nieuwenburg, Pelkmans, Quen6, Rood, Schouten, Wolfson en Zaim. 1) Opgemerkt zij overigens dat bij het door dit deel voorgestane aanpassingssysteem de leans dat zich een betekenende afwijking van de actuele loontrend voordoet kleiner is dan bij de WAM-systematiek. 2) Waar in deze paragraaf gesproken wordt van 'het ene deel van de raad" betreft dit de ondernemersieden, het werknemersiid benoemd door de MHP en de kroonieden mevrouw Asscher-Vonk, Duisenberg, Halberstadt, Koinaar, Meulenberg, Van Muiswinkel, Nieuwenburg, Pelkmans, Quen6, Rood, Schouten, Wolfson en ZaIm. 'Het andere deel van de raad" betreft de werknemersleden benoemd door het CNV en de FNV. 3) Onverlet de afwijkende primaire opvatting ten aanzien van deze vertrekpunten van delen van de raad zoals neergelegd in het advies van de raad d.d. 18 maart 1988.
Een deel van de raad* acht het nuttig te wijzen op de volgende overeenkomsten en verschillen, die bij een vergelijking van de hierboven weergegeven standpunten volgens dit deel kunnen worden geconstateerd. Aangetekend zij, dat het ene deel van raad 2) de wettelijke hoofdregel, het niet handhaven van de netto-netto-koppeling in de wet, de voorgestelde aanpassingssystematiek, de door dit deel genoemde afwijkingsgronden en de jaarlijkse advisering door de SER beschouwt als 66n integraal en samenhangend geheel. Beide hiervoor aan het woord zijnde delen van de raad (in het vervolg aan te duiden als de raad) kiezen als vertrekpunt 3) dat het minimumloon en de sociale uitkeringen als wettelijke hoofdregel de ontwikkeling van de algemene welvaart volgen. Het ene deel van de raad kiest bovendien als vertrekpunt dat voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als bovenminimale uitkeringen dezelfde afwijkingsgronden gelden, die echter tot verschillende uitkomsten kunnen leiden. Dit betekent dat de nettonetto-koppeling volgens dit deel niet in de wet kan worden gehandhaafd. Het andere deel van de raad kiest bovendien als vertrekpunt dat voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als boven43
minimale uitkeringen dezelfde afwijkingsgronden gelden. De nettonetto-koppeling meet volgens dit deel daarentegen in de wet worden gehandhaafd. De raad wijst erop dat tot voor kort de index van de regelingslonen in de marktsector vrij algemeen als de meest geschikte indicator van de algemene welvaartsontwikkeling werd beschouwd. Naar het oordeel van de raad is hiervoor echter de salarisontwikkeling van de werkenden in de collectieve sector (overheidssector plus gepremieerde en gesubsidieerde sector) in beginsel evenzeer van belang. Het ene deel van de raad acht het logisch om de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden In de collectieve sector, naar de nnate waarin de uitbouw van de overlegstelsels voor de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector verder vorm krijgt. Het andere deel van de raad acht het logisch om de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden in de collectieve sector, indien en voor zover in deze sector gelijkwaardig overleg plaatsvindt. In antwoord op de toegespitste vraag van het kabinet over de technische invulling van een aanpassingssystematiek heeft de raad de voorkeur voor een andere variant dan de drie weike door het kabinet in de adviesaanvraag zijn voorgelegd. De raad kiest voor een aanpassingssysteem waarbij de aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen gedeeltelijk worden gebaseerd op realisaties en gedeeltelijk op ramingen van de contractloonontwikkeling. Bij dit systeem worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar aangepast. De aanpassing per 1 januari wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging; deze aanpassing bestaat daarnaast uit een correctie in verband met het verschil tussen de gerealiseerde en geraamde contractloonontwikkeling in het voorgaande jaar. De aanpassing per 1 juli wordt gebaseerd op de CEP-raming van de contractloonstijging. De raad is voorstander van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing wordt de vraag betrokken of er bijzondere omstandigheden zijn die zo'n aanpassing wenselijk maken. Voorts kunnen verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacalculatie gebruikte MEV-ramingen van de contractloonontwikkeling tot de wenselijkheid van een nadere aanpassing leiden. De raad spreekt zich eveneens uit over de gronden op basis waarvan moet kunnen worden afgeweken van het gekozen aanpassingssysteem. Ten aanzien hiervan lopen de opvattingen van de twee delen van de raad uiteen. Het ene deel van de raad acht van belang dat afwijking van het geschetste aanpassingssysteem mogelijk is op basis van de volgende afwijkingsgronden: 44
a. eenzodanigeontwikkeling van hetaantal uitkeringsgerechtigden, dat daardoor een betekenende premie-en/of belastingdrukverhoging noodzakelijk is; b. een zodanige loonontwikkeling, dat hiervan schade voor de toekomstige werkgelegenheid kan worden verwacht; c. belangrijke (de)nivellering; d. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; e. substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Buiten de iiierboven genoemde afwijkingsgronden moet volgens dit deel ook ingeval van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector afgeweken kunnen worden van de hoofdregel. Het andere deel van de raad heeft kennisgenomen van de twee afwijkingsgronden, waarvan het kabinet in de adviesaanvraag uitgaat (bovenmatige loonontwikkeling en tegenvallende volumeontwikkeling in de sociale zekerheid). Deze afwijkingsgronden worden door dit deel als een gegeven beschouwd bij de standpuntbepaling in dit advies. Dit deel verwijst naar het SER-advies d.d. 18 maart 1988 voor de standpunten terzake. Los daarvan kan volgens dit deel van de koppeling worden afgeweken in het geval van de drie volgende omstandigheden: - betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; - belangrijke (de)nivellering; - substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Ten aanzien van de laatstgenoemde twee afwijkingsgronden wijst dit deel erop dat het gedifferentieerde karakter van de loonvorming beoordeeld dient te worden in meerjarig perspectief. De raad is van mening dat het niet mogelijk is om de afwijkingsgronden op voorhand exact in kwantitatieve zin te operationaliseren. Dit zai van jaar tot jaar moeten worden afgewogen in de sociaaleconomische context. De raad is mede daarom voorstander van een jaarlijks SER-advies over de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen. Een ander deel van de raad* nnerkt ten aanzien van het door het hiervoor aan het woord zijnde deel van de raad gestelde inzake 'overeenkomsten en verschillen', die bij een vergelijking van de in paragraaf 5.2 weergegeven standpunten 'volgens dit deel kunnen worden geconstateerd', het volgende op. Zoals door het hierboven aan het woord zijnde deel van de raad op zichzelf ook wordt erkend, dient het standpunt van het deel van de raad, dat in paragraaf 5.2 als eerste aan het woord is, beschouwd te worden als ^en integraal en samenhangend geheel, waarvan de diverse elementen derhalve niet als afzonderlijke standpunten beschouwd kunnen worden. Daarom kan vastgesteld worden, dat de door het hierboven aan het woord zijnde deel van de raad gemaakte vergelijking tussen onderdelen van dit standpunt met onderdelen van het standpunt van het in paragraaf 5.2 als tweede aan het woord zijnde deel van de raad geen recht doet aan het integrale karakter van het standpunt van het in paragraaf 5.2 als eerste aan het woord zijnde deel van de raad. ' Bestaande uit de ondernemersleden. Het kroonlid Kuipers onthoudt zich van een oordeel.
45
6. Samenvatting
6.1 Inleiding In dit advies geeft de raad zijn opvattingen weer over de vormgeving van het aanpassingsmechanisme van minimumloon en sociale uitkeringen. Aan het hoofdstuk met het oordeel van de raad gaan drie analytische hoofdstukken vooraf. Om te beginnen wordt een korte schets gegeven van advisering en beleid sinds 1985 met betrekking tot de vormgeving van het aanpassingsmechanisme van minimumloon en sociale uitkeringen. Vervolgens wordt de inhoud van de adviesaanvraag weergegeven en vergeleken met het advies van de SER uit 1988 over de aanpassingssystematiek. Ten slotte worden de drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag besproken. In deze samenvatting blijft de aandacht beperkt tot de in de adviesaanvraag geschetste hoofdiijnen van de nieuwe aanpassingssystematiek, de drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag en het oordeel van de raad over de vormgeving van het aanpassingsmechanisme. 6.2 Hoofdiijnen van de nieuwe aanpassingssystematiek Het door het kabinet voorgestane systeem van aanpassing heeft, aldus de adviesaanvraag d.d. 2 februari 1990, ten doel minimumloners en uitkeringsgerechtigden op gelijkwaardige wijze te laten delen in de welvaartsontwikkeling. Afwijking van de koppeling is (bij AMvB) alleen mogelijk in het geval van een bovenmatige loonontwikkeling dan wel een tegenvallende volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid. Het kabinet kiest voor handhaving van de netto-netto-koppeling. De genoemde twee afwijkingsgronden gelden voor zowel de aanpassing van het minimumloon als de aanpassing van de sociale uitkeringen. Alleen indien het kabinet het noodzakelijk oordeelt om af te wijken van de koppeling aan de regelingslonen c.q. de contractlonen, zaI hierover advies worden gevraagd aan de SER. 6.3 De drie aanpassingssystemen uit de adviesaanvraag De drie in de adviesaanvraag beschreven systemen hebben met elkaar gemeen dat het minimumloon en de sociale uitkeringen worden aangepast aan de regelingsloon- c.q. contractloonstijging in de marktsector. De eerste variant gaat uit van nacalculatie; de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen vindt hierbij plaats op basis van de gerealiseerde regelingsloonstijging in de marktsector. Het in de adviesaanvraag uiteengezette systeem komt overeen met dat van de huidige WAM. 46
In hoofdstuk 4 van dit advies wordt erop gewezen dat een kenmerk van het eerste alternatief de daaraan verbonden naijiing is. Bij een vertraging in de loonontwikkeling impliceert een aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in het heden overeenkomstig de ontwikkeling van de regelingslonen in het verleden dat deze aanpassing groter is dan de stijging van de regelingslonen in het heden. Hierdoor kan, met name in de lagere loonschalen, een zekere spanning in het loongebouw ontstaan, die tot extra loonstijging zou kunnen leiden. In het geval van een versnelling in de loonontwikkeling is de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen bij nacalculatie gerlnger dan de stijging van de regelingslonen in de lopende periode. Hierdoor kan een druk ontstaan om het minimumloon en de uitkeringen extra te verhogen. Een tweede kenmerk van het eerste alternatief is dat dit systeem bijzonder nauwkeurig is. Door de koppeling aan de regelingsloonindex en de schoning daarvan voor bepaalde componenten kan worden bereikt dat de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen -zij het met enige vertraging- exact gelijk is aan de relevant geachte feitelijke loonontwikkeling in het cao-gebied. Het tweede alternatief is op voorcalculatie gebaseerd; het minimumloon en de sociale uitkeringen worden hierbij op 1 januari van elk jaar aangepast overeenkomstig de MEV-raming van de contractloonstijging in de marktsector. Aan dit alternatief zijn met name de volgende kenmerken verbonden (zie hoofdstuk 4): - bij dit systeem treedt geen naijiing op; - de op basis van de MEV-raming bepaalde aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen kan als bodem in het arbeidsvoorwaardenoverleg fungeren; - verschillen tussen de gerealiseerde en de geraamde contractloonontwikkeling leiden ertoe dat de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen afwijkt van de contractloonstijging in de marktsector; - indien eenmaal in de vier jaar een nadere bijstelling van minimumloon en sociale uitkeringen kan plaatsvinden (zoals in de adviesaanvraag wordt voorgesteld), kan een ramingsfout met betrekking tot de loonontwikkeling die in het begin van de vierjaarsperiode wordt gemaakt, pas na vier jaar tot een nadere aanpassing leiden; - in deze variant wordt gebruikt gemaakt van CPB-ramingen van de contractloonstijging. Deze ramingen zijn niet louter de uitkomst van een rekenmodel, maar steunen mede op informatie en taxaties die van deskundigen afkomstig zijn. Het is mogelijk dat velen zich met relevant geachte informatie tot het CPB zullen wenden en dat de CPB-ramingen een publieke discussie zullen uitlokken. Het derde ahernatief is een mengvorm van voor- en nacalculatie. In deze variant worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar aangepast op basis van ramingen van de contractloonstijging. Dit alternatief kent een element van nacalculatie, omdat de aanpassing per 1 juli plaatsvindt op basis van de CEP-raming van de contractloonstijging, weike voor een deel op gerealiseerde ontwikkelingen is gebaseerd.
47
Aan dit alternatief zijn met name de volgende kenmerken verbonden (zie hoofdstuk 4): - de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen per 1 januari kan als bodem fungeren in het arbeidsvoorwaardenoverleg. De kans dat hieruit een opwaartse invloed op de loonvorming voortvloeit, is kleiner naarmate deze aanpassing een kleiner percentage van de MEV-raming van de contractloonstijging bedraagt; - evenals in het tweede alternatief wordt in deze variant gebruik gemaakt van CPB-ramingen. Naar aanleiding van het gebruik van de CEP-raming kan worden opgemerkt dat de betrouwbaarheid daarvan niet altijd even groot is en dat het CEP formeel wordt vastgesteld door de regering; - verschillen tussen de CEP-raming van de contractloonstijging en de gerealiseerde contractloonstijging leiden tot verschillen tussen de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen en die van de contractlonen; - de helft van de aanpassing per 1 juli van minimumloon en sociale uitkeringen loopt over naar het volgende jaar. Het gevolg hiervan is dat de stijging van minimumloon en sociale uitkeringen op jaarbasis niet gelijk behoeft te zijn aan de contractloonstijging in de marktsector, ook niet indien de CEP-raming van de contractloonstijging exact gelijk is aan de gerealiseerde waarde daarvan; - per 1 juli is bij dit systeem een verlaging van minimumloon en sociale uitkeringen mogelijk, terwiji de contractlonen niet zijn verlaagd. 6.4 Standpunt van de raad De raad is niet eensgezind ten aanzien van de vormgeving van het aanpassingsmechanisme van minimumloon en sociale uitkeringen. Hieronder worden de onderscheiden standpunten van de raad weergegeven. Een deel van de raad baseert zich op de volgende vertrekpunten 1) voor een standpuntbepaling in dit advies: - als wettelijke hoofdregel volgen minimumloon en sociale uitkeringen de ontwikkeling van de algemene welvaart; - voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als bovenminimale uitkeringen gelden dezelfde afwijkingsgronden, die echter tot verschillende uitkomsten kunnen leiden. Dit betekent dat de netto-netto-koppeling niet in de wet kan worden gehandhaafd.
1j Onverletde afwijkende primaire opvatting ten aanzien van deze vertrekpunten van delen van de raad, zoals neergelegd in het advies van de raad d.d. 18 maart 1988 over de aanpassingssystematiek.
Dit deel van de raad wijst erop dat tot voor kort de index van de regelingslonen in de marktsector vrij algemeen als de meest geschikte indicator van de algemene welvaartsontwikkeling werd beschouwd. Naar het oordeel van dit deel is hiervoor echter de salarisontwikkeling van de werkenden in de collectieve sector (overheidssector plus gepremieerde en gesubsidieerde sector) in beginsel evenzeer van belang. Dit deel van de raad acht het logisch om de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden in de collectieve sector, naar de mate waarin de uitbouw van de over-
48
legstelsels voor de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector verder vorm krijgt. Dit deel van de raad heeft de voorkeur voor een andere variant dan de drie weike door het kabinet in de adviesaanvraag zijn voorgelegd. Dit deel van de raad is voorstander van een aanpassingssysteem waarbij de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen gedeeltelijk worden gebaseerd op realisaties en gedeeltelijk op ramingen van de contractloonontwikkeling. Bij het door dit deel gekozen systeem worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar aangepast. De aanpassing per 1 januari wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging; deze aanpassing bestaat daarnaast uit een correctie in verband met het verschil tussen de gerealiseerde en de geraamde contractloonontwikkeling in het voorgaande jaar. De aanpassing per 1 juli wordt gebaseerd op de CEP-raming van de contractloonstijging. Dit deel van de raad is voorstander van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing wordt de vraag betrokken of er bijzondere omstandigheden zijn die zo'n aanpassing wenselijk maken. Voorts kunnen verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacalculatie gebruikte MEV-ramingen van de contractloonontwikkeling tot de wenselijkheid van een nadere aanpassing leiden. Indien de loonontwikkeling de komende jaren (geleidelijk) versnelt, komt de stijging van het minimumloon en de sociale uitkeringen bij het door dit deel van de raad gekozen systeem hoger uit dan bij toepassing van de WAM-systematiek. Mede om deze reden acht dit deel het van belang dat afwijking van dit systeem mogelijk is op basis van de volgende afwijkingsgronden: a. een zodanige ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden, dat daardoor een betekenende premie-en/of belastingdrukverhoging noodzakelijk is; b. een zodanige loonontwikkeling, dat hiervan schade voor de toekomstige werkgelegenheid kan worden verwacht; c. belangrijke (dejnivellering; d. betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; e. substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Buiten de hierboven genoemde afwijkingsgronden moet volgens dit deel ook ingeval van zeer onevenwichtige financiele verhoudingen in de publieke sector afgeweken kunnen worden van de hoofdregel. In deze situatie kunnen de uitkeringen niet bij voorbaat worden uitgesloten van ombuigingen, maar mag ook niet eenzijdig op deze uitgaven worden gekort. Dit deel van de raad is van mening dat het niet mogelijk is om de afwijkingsgronden op voorhand exact in kwantitatieve zin te operationaliseren. Dit zai van jaar tot jaar moeten worden afgewogen in de sociaal-economische context. Dit deel van de raad is mede daarom voorstander van een jaarlijks SER-advies over de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen. Dit deel van de raad benadrukt dat zijn standpunt beschouwd dient
49
te worden als 66n integraal en samenhangend geheel. De diverse elementen daarvan kunnen dus niet worden beschouwd als afzonderlljke deelstandpunten, maar vormen juist in en door hun onderlinge samenhang 66n standpunt. Een ander deel van de raad baseert zich op de volgende vertrekpunten: - als wettelijke hoofdregel volgen minimumloon en sociale uitkeringen de ontwikkeling van de algemene weivaart; - voor zowel minimumloon, sociale minimumuitkeringen als bovenminimale uitkeringen gelden dezelfde afwijkingsgronden. De netto-netto-koppeling meet in de wet worden gehandhaafd. Dit deel van de raad wijst erop dat tot voor kort de index van de regelingslonen in de marktsector vrij algemeen als de meest geschikte indicator van de algemene welvaartsontwikkeling werd beschouwd. Naar het oordeel van dit deel is hiervoor echter de salarisontwikkeling van de werkenden in de collectieve sector (overheidssector plus gepremieerde en gesubsidieerde sector) in beginsel evenzeer van belang. Dit deel van de raad acht het logisch om de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden in de collectieve sector, indien en voor zover in deze sector gelijkwaardig overleg plaatsvindt. Dit deel van de raad heeft de voorkeur voor een andere variant dan de drie weike door het kabinet in de adviesaanvraag zijn voorgelegd. Dit deel van de raad is voorstander van een aanpassingssysteem waarbij de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen gedeeltelijk worden gebaseerd op realisaties en gedeeltelijk op ramingen van de contractloonontwikkeling. Bij het door dit deel gekozen systeem worden het minimumloon en de sociale uitkeringen tweemaal per jaar aangepast. De aanpassing per 1 januari wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging; deze aanpassing bestaat daarnaast uit een correctie in verband met het verschil tussen de gerealiseerde en geraamde contractloonontwikkeling in het voorgaande jaar. De aanpassing per 1 juli wordt gebaseerd op de CEP-raming van de contractloonstijging. Dit deel van de raad is voorstander van een vierjaarlijks SER-advies overde wenselijkheid van een nadere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing wordt de vraag betrokken of er bijzondere omstandigheden zijn die zo'n aanpassing wenselijk maken. Voorts kunnen verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacalculatie gebruikte MEV-ramingen van de contractloonontwikkeling tot de wenselijkheid van een nadere aanpassing leiden. Dit deel van de raad heeft kennisgenomen van de twee afwijkingsgronden, waarvan het kabinet in de adviesaanvraag uitgaat (bovenmatige loonontwikkeling en tegenvallende volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid). Deze afwijkingsgronden worden door dit deel als een gegeven beschouwd bij de standpuntbepaling in het kader van dit advies. Los daarvan kan volgens dit deel van de koppeling worden afgeweken in het geval van de drie volgende omstandigheden:
50
- betekenende afwijkingen van de actuele loontrend; - belangrijke {de)nivellering; - substantiele loondifferentiatie tussen en binnen sectoren. Ten aanzien van de laatstgenoemde twee afwijkingsgronden wijst dit deel erop dat het gedifferentieerde karakter van de toonvorming beoordeeld dient te worden in meerjarig perspectief. Dit deel van de raad is van mening dat het niet mogelijk is om de afwijkingsgronden op voorhand exact in kwantitatieve zin te operationaliseren. Dit zai van jaar tot jaar moeten worden afgewogen in de sociaal-economische context. Dit deel van de raad is mede daarom voorstander van een jaarlijks SER-advies over de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen. 's-Gravenhage, 29 juni 1990.
Th. Quen6, voorzitter.
B.NJ. Pompen, algemeen secretaris.
51
52
Bijiage 1
Ministerie van Sociale Zaken
SZ"
en Werkgelegenheid
Postbus 20801
de Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK 's-GRAVENHAGE
2500 EV 's-Gravenhage Zeestraat 73
Telefoon 070 - 371 59 11 Telefax 070 - 371 46 42 / 371 43 57
Telex 31250
0 n s kenmerk
Uw brief
Doorkiesnummer
ABA/90/0191 Datum
Ondervyerp
Advies-aanvrage aanpassingssystematiek
Contactpersoon
2 februari 1990
1. Inleiding De aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen is al lange tijd onderwerp van discussie. In de afgelopen jaren heeft uw Raad hieraan in verschillende adviezen aandacht besteed. In het Advies wettelijke minimumloonregeling uit 1985 heeft de Raad een voorlopig oordeel gegeven over een andere aanpassingssystematiek en daarbij aangekondigd hierover nader advies uit te brengen. In het SER-advies van 1986 inzake de sociale uitkeringen op minimumniveau is andermaal in voorlopige zin ingegaan op het koppelingsvraagstuk. Begin 1987 hebben de toenmalige minister en de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een reactie gegeven op de twee genoemde adviezen van de Raad en daarbij tevens uitwerking gegeven aan een door de regering voorgestaan systeem van beleidsmatige koppelingen dat in de plaats zou dienen te komen van de in de Wet aanpassingsmechanisme neergelegde regeling. Tegen deze achtergrond heeft de SER in 1988 een advies uitgebracht waarin de vraag centraal gesteld is op welke wijze een structurele regeling van de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen tot stand zou kunnen worden gebracht, waarin rekening wordt gehouden met de functie en het karakter van het minimumloon en de sociale uitkeringen alsook met de onzekerheden in de toekomstige economische ontwikkeling. De verschillende SER-adviezen zijn opgesteld in een periode waarin de bestaande wettelijke regeling (WAM) jaarlijks door middel van ad hoc-wetgeving buiten werking is gesteld. Minimumloon en uitkeringen werden bevroren als gevolg
53
waarvan de bruto-ontwikkeling van de inkomens op minimum-niveau achterbleef bij die in de marktsector. De keuze van het vorige kabinet voor beleidsraatige aanpassingen heeft voorts geresulteerd in indiening van een wetsvoorstel beleidsmatige aanpassingen bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel zal worden vervangen. Het huidige kabinet is van oordeel dat thans, bij de huidige vooruitzichten met betrekking tot de economische ontwikkeling meer ruimte is ontstaan voor een gelijkwaardige ontwikkeling van lonen en uitkeringen. In het regeerakkoord is daarom een herstel van de koppeling vastgelegd. Met dien verstande evenwel, dat, indien zich onverhoopt op enig moment een onverantwoorde ontwikkeling in de nominale of volume-sfeer zou gaan aftekenen, van de koppeling kan worden afgeweken. De keuze voor koppeling met de mogelijkheid van afwijking sluit aan bij de opvattingen van een belangrijk deel van de SER. In afwachting van de totstandkoming van een nieuwe wettelijke regeling heeft per 1 januari 1990 aanpassing plaatsgevonden conform de WAM. In verband met de nadere uitwerking van de door de regering voorgestane aanpassingssystematiek en de vastlegging daarvan in een nieuw wetsvoorstel bereikt u thans een nieuwe gerichte adviesaanvrage. In het regeerakkoord is deze reeds aangekondigd. De vraag die u voorgelegd wordt betreft de indexeringsmethodiek binnen het raamwerk van het voorgestane nieuwe aanpassingsmechanisme. Allereerst worden van deze nieuwe aanpassingssystematiek in het onderstaande de hoofdlijnen weergegeven. De adviesaanvrage ontvangt u op een moment dat een andere adviesaanvrage betreffende het minimumloon, nl. een verzoek om advies betreffende een bijzondere verhoging van het minimumloon, bij de SER in behandeling is. Met betrekking tot laatstgenoemde adviesaanvrage zij hier vermeld dat het huidige kabinet ten aanzien van het vraagpunt van een dergelijke verhoging geen aanleiding ziet om het standpunt van het vorige kabinet te wijzigen. 2. Hoofdliinen van de nieuwe aanpassingssystematiek Het voorstel van het kabinet houdt in dat de jaarlijkse aanpassing van sociale uitkeringen en minimumloon wordt gekoppeld aan de ontwikkeling van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven. Alleen indien zich op enig moment een onverantwoorde ontwikkeling gaat aftekenen, kan (bij algemene maatregel van bestuur) van de koppeling worden afgeweken. De gronden voor afwijking van de koppeling zijn in het regeerakkoord en in de regeringsverklaring beschreven. Afwijking van de koppeling is alleen mogelijk in geval van een bovenmatige loonontwikkeling dan wel een tegenvallende volumeontwikkeling in de sociale zekerheid. Het kabinet acht het immers van belang dat de getalsverhouding tussen actieven en niet-actieven zoals deze voor de koraende kabinetsperiode is geraamd, om sociale en financiele redenen niet verslechtert. Van betekenis in dit verband is het streven van het kabinet om tezamen met sociale partners een beleid te ontwikkelen dat perspectief biedt op een doorgaande werkgelegenheidsgroei van 100.000 personen per jaar. Bij de beoordeling van de loonontwikkeling zal de ruilvoetontwikkeling (een element dat ook in het SER-advies van 1988 is genoemd) mede in beschouwing worden genomen.
54
Het kabinet kiest voor handhaving van de netto-netto-koppeling. De afwijkingsgronden gelden dan ook voor zowel de aanpassing van het minimumloon als de aanpassing van de sociale uitkeringen. Indien het kabinet het noodzakelijk oordeelt af te wijken van de koppeling aan de contractlonen, zal hierover advies worden gevraagd aan de SER. Voorts zal het voornemen tot afwijking aan het parlement worden voorgelegd. 3. Alternatieve indexerinasmethoden Het door het kabinet voorgestane systeem van aanpassing is heeft ten doel minimumloners en uitkeringsontvangers op gelijkwaardige wijze te laten delen in de welvaartsontwikkeling. In omstandigheden waarin het onverkort toepassen van de koppeling zou leiden tot versterking van onevenwichtigheden in de economie en langs deze weg er toe zou bijdragen dat op termijn minder welvaart te verdelen is, schiet de koppeling evenwel aan zijn doel voorbij. De voorgestelde systematiek betreft dan ook geen volledig automatische koppeling. Het kabinet behoudt een eigen verantwoordelijkheid, zoals ook in het gemeenschappelijke beleidskader van kabinet en Stichting van de Arbeid d.d. 1 december 1989 tot uitdrukking is gebracht. Jaarlijks dient bezien te worden of onverkorte toepassing van de koppeling gerechtvaardigd is in het licht van de loonontwikkeling en de volumeontwikkeling in de sociale zekerheid die zich op dat moment aftekent. Het kabinet acht het gewenst dat de aanpassingssystematiek het mogelijk maakt, mede op basis van de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in de marktsector en het overleg met sociale partners, jaarlijks te komen tot de juiste beleidsinspanningen met betrekking tot de koppeling. Daarnaast dient het aanpassingsmechanisme te voldoen aan een aantal min of meer technische vereisten, zoals die ook in uw advies van 1988 zijn genoemd. Met name gaat het er daarbij om dat de aanpassing zo goed mogelijk de actuele loonontwikkeling in het ondersegment van het loongebouw reflecteert. Mede in dit licht heeft het kabinet het wenselijk geacht voor wat betreft de methode van indexering nader advies te vragen. Het kabinet heeft zijn gedachten laten gaan over de hoofdlijnen van een drietal denkbare systemen van aanpassing. Hieronder worden deze beschreven. Het kabinet zou gaarne uw opvatting over deze stelsels vernemen, alsmede naar welk stelsel, alles afwegende, uw voorkeur uitgaat.
a. Het eerste alternatief komt neer op een indexeringsmethode die volledig is gebaseerd op na-calculatie. In feite betreft dit dan een methode conform de WAM-systematiek, waarbij koppeling plaats vindt aan een gerealiseerde loonontwikkeling. Het ligt in de rede daarbij uit te gaan van koppeling aan de ontwikkeling van de huidige, voor bepaalde con^onenten geschoonde regelingsloonindex, de zogenaamde WAM-index. Aanpassingen vinden dan twee keer per jaar plaats: per 1 januari en per 1 juli. Voor de aanpassing per 1 januari is bepalend de ontwikkeling van de WAM-index over de periode ultimo april tot en met ultimo oktober van het voorafgaande jaar. Bij de aanpassing per 1 juli is dat de ontwikkeling van de index over de periode ultimo oktober van het daaraan voorafgaande jaar tot en met ultimo april. Een voordeel van de WAM-systematiek is de grote mate van nauwkeurigheid van het systeem. Door de koppeling aan de regelingsloonindex en de schoning daarvan voor bepaalde componenten, komt de aanpassing - structureel gezien - exact overeen met de relevant geachte feitelijke loonontwikkeling in het CAO-gebied.
55
Dit voordeel is overigens betrekkelijk. Zo constateert u bijvoorbeeld in uw advies van 1988, dat de WAM-index bij een gedifferentieerde contractloonontwikkeling niet de juiste maatstaf vormt voor een automatische aanpassing van het minimmnloon. Voorts kent een systeem van na-indexering conform de WAM-systeraatiek als bezwaar dat de aanpassing bij een stijgende of dalende nominale loonontwikkeling afwijkt van de actuele loontrend. Dit wordt veroorzaakt door naijling die verband houdt met het feit dat aanpassing in het heden gebaseerd is op de loonontwikkeling in het verleden. Daardoor zal, als regel, uitsluitend uit hoofde van de systematiek, een ongelijke inkomensontwikkeling van lonen en uitkeringen resulteren. Inkomenspolitiek gezien is dit bezwaarlijk. Oogmerk van de koppeling is immers om loontrekkers en uitkeringsontvangers jaarlijks op gelijkwaardige wijze te laten delen in de welvaartsontwikkeling. , Een nadeel van een systeem van na-indexering conform de WAM-systematiek is ook dat het in een dergelijk systeem niet goed mogelijk is een zinvolle relatie te leggen tussen de loonontwikkeling in enig jaar en de beslissing over de aanpassing van minimumloon en uitkeringen in hetzelfde jaar zoals die onder meer in het Regeeraccoord wordt beoogd. De huidige WAM-systematiek betreft immers de aanpassing van minimumloon en uitkeringen aan de - volgens eerst gepubliceerde CBS-cijfers - geregistreerde geschoonde regelingsloonindex in de halfjaarsperiode eindigend twee maanden voor de aanpassingsdatum. De ontwikkeling van minimumloon en uitkeringen in enig jaar wordt als gevolg hiervan gedetermineerd door de loonontwikkeling over de periode april van het voorafgaande jaar tot april van het lopende jaar, oftewel voor twee-derde door loonmutaties in het voorafgaande jaar. Daarbij dient te worden bedacht dat deze vertraging door latere registratie van CAO' s met bepalingen inzake loonsverhogingen met terugwerkende kracht, doorgaans nog groter is. Het is derhalve in deze systematiek niet mogelijk om op basis van de loonontwikkelingen in een bepaald jaar een beslissing te nemen over de mate van aanpassing van minimumloon en uitkeringen in hetzelfde jaar. b. Een tweede alternatief zou zijn dat de aanpassing eenmaal per jaar plaats vindt op basis van ramingen. Minimumloon en sociale uitkeringen zouden dan per 1 januari in beginsel worden aangepast aan de contractloonontwikkeling in de marktsector zoals deze door het CPB voor het betreffende jaar is geraamd. Daarbij zou kunnen worden uitgegaan van de meest actuele raming, dat wil zeggen de raming uit de in September van het voorafgaande jaar verschenen MEV. Het tweede alternatief zou voortvloeien uit de behoefte om een uitweg te zoeken uit een te verregaande verfijning conform de WAM-systematiek en om beter aansluiting te vinden bij de actuele ontwikkelingen in de loonsfeer. In dit stelsel bestaan bij aanvang van elk nieuw jaar in beginsel gelijke verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van lonen en sociale uitkeringen. Dit zegt evenwel niet alles over de kans dat zich in dat jaar ook feitelijk een gelijkwaardige inkomensontwikkeling zal voltrekken. De feitelijke uitkomsten van cao-overleg voor de contractlonen kunnen door velerlei oorzaken, zoals onder meer door een gezamenlijke inspanning van contractpartijen of door de wijze van invulling van de overeengekomen ruimte, afwijken van de ramingen. Ook bestaat het gevaar dat de vastgestelde aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen gaat fungeren als bodem voor het arbeidsvoorwaardenoverleg. In beide gevallen kent dit stelsel derhalve als nadeel dat niet wordt voldaan aan de doelstelling van een gelijkwaardige inkomensontwikkeling. c. Een mogelijk derde alternatief betreft een tussenmodel. Hoofdkenmerk hiervan
56
is dat, uitgaande van een systeem van voor-indexering gebaseerd op ramingen, elementen van na-indexering gebaseerd op realisaties worden ingebouwd, zodat en de actualiteit en de gelijkwaardigheid in inkomensontwikkeling beter worden gewaarborgd. Een vormgeving daarvan zou de volgende kunnen zijn. Telkenjare vindt per 1 januari een aanpassing plaats die een voorlopig karakter heeft en waarvan de hoogte is gebaseerd op de voor dat gehele jaar geraamde contractloonstijging, zoals die wordt geraamd in de in September van het voorafgaande jaar verschenen MEV van het CPB. Teneinde het in alternatief b. beschreven gevaar van een opstuwende werking van het wettelijk minimumloon te vermijden zou het in de rede liggen deze voorlopige aanpassing niet te bepalen op de volledig geraamde contractloonstijging, maar op een vast percentage daarvan, bijvoorbeeld 75%. Per 1 juli vindt vervolgens een nadere niveauaanpassing plaats tot 100% van de raming van de contractloonontwikkeling uit het dan bekende CEP.^ Structureel gezien is de ontwikkeling van minimumloon en sociale uitkeringen in deze systematiek gelijk aan de geraamde contractloonontwikkeling uit opeenvolgende CEP's. De gedachte van een gedeeltelijke aanpassing per januari kent behalve het genoemde aspect van de opstuwende werking nog een andere achtergrond. Door in eerste instantie een gedeeltelijke aanpassing te realiseren wordt het risico van neerwaartse bijstellingen halverwege het jaar, als gevolg van fluctuaties in opeenvolgende ramingen, beperkt. Tegelijkertijd dient overigens het percentage van de gedeeltelijke aanpassing hoog genoeg te zijn opdat de problematiek van de overloop naar het volgende jaar beperkt blijft. Dit vergemakkelijkt de beleidsdiscussies over de afstemming van bruto- en koopkrachtontwikkelingen voor de verschillende inkomensgroepen in markt- en collectieve sector in een bepaald jaar. Mocht de in de MEV of CEP voor de marktsector geraamde contractloonontwikkeling van een zodanig karakter zijn dat het kabinet het onverantwoord acht dat deze wordt doorgegeven naar minimumloon en uitkeringen dan kan, na advisering door de SER, per januari of per juli worden besloten tot een afwijking van de aanpassing aan de loonontwikkeling. Om de gelijkwaardigheid in inkomensontwikkeling optimaal te waarborgen, de contractloonontwikkeling in de MEV en het CEP hebben immers in meer of mindere mate een ramingskarakter, zou in de systematiek volgens b of c eenmaal in elke kabinetsperiode kunnen worden bezien of er aanleiding is voor een nadere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Dit zou kunnen worden vormgegeven door in de nieuwe wet de verplichting op te nemen hierover eens in de vier jaar advies te vragen aan de SER. Aanleiding voor een nadere (positieve dan wel negatieve) bijstelling zou in de eerste plaats gelegen kunnen zijn in verschillen tussen de geraamde en de gerealiseerde loonontwikkeling in de afgelopen periode.
•'• Als dus bij wijze van voorbeeld de MEV een contractloonstijging van 2,5% voorspelt, worden minimumloon en de bruto gekoppelde uitkeringen per 1 januari aangepast met 1,875% (uitgaande van de aanpassing ad. 75%). Bij een daarop volgende CEP-raming van de contractloonontwikkeling voor het betreffende jaar van 2,0%, volgt per 1 juli een nadere aanpassing van 0,125%.
57
Maar ook andere overwegingen zouden een rol kunnen spelen: in de afweging omtrent een nadere aanpassing zou tevens de vraag betrokken kunnen worden of er omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere bijstelling van het minimumloon wenselijk maken. Handhaving van de huidige WML-bepaling inzake de mogelijkheid van een bijzondere structurele verhoging (artikel 14, achtste lid van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag) zou daarmee in deze systematiek overbodig worden. Deze conclusie geldt ook de huidige mogelijkheid voor een bijzondere tijdelijke verhoging (artikel 14, zesde en zevende lid van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag). In het verleden vond toepassing van een dergelijke verhoging veelal plaats om aansluiting tot stand te brengen met de actuele loontrend. In het beschreven systeem zou als regel het systeem zelf deze functie vervullen.
4. Besluit Het ligt in het voornemen om spoedig tot een nieuw wetsvoorstel inzake de aanpassingssystematiek te komen. In dat verband zou het kabinet het ten zeerste op prijs stellen indien hij het advies van uw Raad over de drie beschreven alternatieve aanpassingssystemen alsmede over de gedachte van een vierjaarlijkse evaluatie op korte termijn tegemoet zou kunnen zien. lALE ZAKEN
DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN E N / W E R K G E L E G E N H E I D ,
'^\p[SAi (E. teV \feld)
58
SAMENSTELLINGSLIJST VAN DE SUBCOMMISSIE MINIMUMLOON (ML) Leden
Onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) drs. J.A.J. Alders (DNB) mw. mr.dr. I.P. Asscher-Vonk dr. K. Groenveld prof.drs. G. Zalm (CPE) Ondememersleden mr. J.W. van den Braak (VNO) drs. C.L. Deelder (NOW) mw. mr. M.L.P.M. Praaning (NCW) drs. L.B.E. Vonk (KNOV) vacature (VNO) Nerknemersleden drs. J.W. Besteman (FNV) drs. C.C.H.J. Driessen (FNV) drs. M. Kastelein (CNV) drs. P. Kroon (CNV) J.W. Verdonk (MHP) vacature (FNV) Adviserende leden D.W.H. Barel (CBA) mw. drs. E.H.W.M. Vogels (DCA) drs. F.L. Vollemans (CBS) Ministeriele verteaenwoordiqers drs. drs. drs. drs. J.F. drs.
J.A.G.M. Dirks (SZW) J.C.J.M. Goossens (SZW) G.D. Johanns (Fin) P.P.L. van Kalmthout (SZW) Maagdenburg (SZW) C. Oudshoorn (EZ)
Secretariaat drs. J.H.M. Donders drs. D.W.C. van Doorne* drs. S.T. Duursma** drs. H.G. Fijn van Draat mw.drs. P.M.P.A Engels*** * vanaf april 1990 ** vanaf maart 1990 ***tot april 1990
59
Bijiage 2
60
Bijiage 3
Sn
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Centrale Directie Voorlichting, Bibliotheek en Documentatie afdeling Persvoorlichting Zeestraat73 2518 AA 's-Gravenhage
Persbericht Nr.: 89/19
telefoon 070 - 71 5911
telex 32226
31 januari 1989
WETSVOCRSTEL VCCR BELEIDSMATIGE ARNPASSDC MINIMUMIXnN EN SOCIALE UTEKERINSEN DCEDIEND De minimumlonen en de sociale uit3ceringen zxillen jaarlijks op beleidsnatige gronden worden vastgesteld. rviarhi j spelen, behalve de ontwikkeling van de Icnen, ook de situatie op de arbeidsmarkt, de ontwikkeling van de collectieve uitgaven en die van de koopkracht eai rol. Dit is de kern van het wetsvoorstel beleidsnatige aai^assing van minister De Koning en staatssecretaris De Graaf van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat is aangeboden aan de IV^ede Kamar. In het vretsvoorstel is een ondergrens voor de aanpassing van mtnimumloon en uit3ceringen aangebracht. Bai aanpassing die leidt tot een voorziene daling van de koopkracht voor de minima, kan op grond van het wetsvoorstel niet plaatsvinden. Daarvoor is afzonderlijke vgetgeving nodig. De nieuwe wet zal de Wet aanpassingsmechanlsmen (WRM) vervangen. Op grond van deze wet is de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitJteringen gekoj^ld aan de ontwikkeling van de lonen. De WAM is sinds de inwerkingtreding in 1980 slechts 66n keer volledig toegepast. Met name de snel verslechterende econamische anstandigheden en de sterk stijgaide werkloosheid noodzaakten volgens de bewindslieden tot een herstelbeleid, dat vroeg cm terughoudendheid bij het aanpassen van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Dit leidde in de afgelopen jaren herhaaldelijk tot het dooriareken van het aanpassingsmechanisme van de VOVM. De bewindslieden schrijven in de toelichting op het vretsvoorstel, dat het toepassen van de WAM vanaf 1980 de tiitgangssituatie voor de kanende jaren zou hefctoen verslechterd. Dit zou tot een dusdanig grote stijging van belastingen en premies hebben geleid, dat de inkonenspositie van de uit3ceringsgerechtigden per saldo slechts in zeer bescheiden mate zou zijn verbeterd. Zou de stijging van de overheidsuitgaven zijn afgevrenteld op de loonkosten, dan zou dit volgens de bewindslieden in de betreffende periode een beduidende stijging van de vrerkloosheid tot gevolg helisen gehad. De erkenning dat sociale partners de eerste verantwoordelijkheid dragen voor de ontwikkeling vcin de lonen in de narktsector, verdraagt zich volgens de bewindslieden niet met eei systeem van autaiatische koppeling. De overheid zou dan over onvoldoende middelen beschikken cm aan de eigen verantvroordelijkheid op sociaal-econamisch terrein invulling te geven. Het loslaten van de foimele koppeling van het mmimumloon «i de uitkeringen aan de lonen nag volgens het vretsvoorstel niet tot gevolg h^cbsn, dat minder belang wordt gehecht aan de rechtszekerheid van de burger. Daarom is in het vretsvoor- stel 61
- 2 . . . Vfetsvcxjrstel voor beleidsitatige
...
stel vastgelegd v^lke factoren, v«lke procedures en vjelke ondergrens in acht itceten worden geafiomsn bij annpassingen op grond van de vet. Hoe»el een autonatische koppeling van de hand trordt gewezen, wijzen de^ bewindslieden er op dat naaniBte sprate is van evenvd.chtiger econanische verhoudingen, de loonontwikkeling in de narktsector een zwaarder wegend criterium voor de aar^iassing kan gaan vonnen. Uitgangspmt blijft het streven cm msisen net een minimumloon en uitkeringsgerechtigden zo veel nogelijk te laten delen in de ontwikkeling van de welvaart. Het beleid voor het ininiirumloon en de sociale uitkeringen nag echter niet strijdig zijn met het sociaal-econamisch beleid, gericht op econanische groei en volledige vrerkgelegenheid. In het vetsvoorstel zijn criteria geformuleerd aan de hand waarvan jaarlijks de miniraumlonen en sociale uitkeringen worden aangepast. De ganiddelde loonontwikkeling in de narktsector blijft een belangrijk referentiepunt. Deze loonontwikkeling dient echter viel te zijn afgestend op econanisch herstel en het sdtvBgspen van werkgelegenheid. Is dat niet het geval, dan ligt het doorberekenen van de locnstijging in het minimumloon en de sociale uitJceringen volgens de minister niet voor de hand. Oak de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de situatie op de arbeidsnarkt spelen een rol bij de jaarlijkse aanpassing. Wanneer zich bijvoorbeeld een grote werkloosheid voordoet onder nensen met een inkonai op minimumniveau of lets daarboven, kan dit een overweging vonnen on de cntwikkBling van het minimumloon bij die van de gemiddelde lonen te laten achterblijven. De ontwUckeling van de uitgaven voor de sociale zekerheid, en in uitzonderingsgevallen ook van andere collectieve uitgaven, vormt een derde criterium voor de jaarlijkse aanpassing. Zo zal er geen.ruimte zijn an de uitkeringen evenredig in de vrelvaartsgroei te laten delen, als het aantal uitkeringsgerechtigden fors groeit. Tenslotte zal de ontwiJdteiing van de koopkracht bij het bepalen van de aai^aassing een belangrijlce rol spelen. Het kabinet heeft dit in het wetsvoortsel vastgelegd en bovendien daarin de bepaling opgenanen, dat de aarqassing op grond van deze vret tenminste gelijk moet zijn aan het bedrag dat nodig wordt geacht am koopkrachtbehoud voor de minina te garanderen. Als ijkpunt geldt daarbij de algemene koopkrachtontwikkeling van een alleenverdienend echtpaar zonder kinderen met een minimumuitkering. Tot een aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen die leidt tot een daling van de koopkracht voor deze groep, kan op grond van het wetsvporstel niet wordai besloten. Daarvoor is afzonderlijke wetgeving nodig. Het kabinet kant met het aanbrengen van deze ondergrens in het wetsvoortsel tegercet aan de wans van de Raad van State on een zo groot mogelijke rechtszekerheid te bieden aan de mensen die van een minimumloon of sociale uitkering afhankelijk zijn.
62
Fragment reaeerakkoord
De jaarlijkse aanpassing van sociale uitkeringen en minimumloon wordt dan yervolgens gekoppeld aan de - verantwoorde - ontwikkeling van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven. Qua systematiek worden op basis van de MEV-raming van de contractloonstijging de effecten van deze aanpassing in de begroting verwerkt, terwiji bij die gelegenheid het kabinet duidelijk maakt waarom het een bepaalde ontwikkeling in zijn begroting opneemt. Alleen indien zich op enig moment een onverantwoorde ontwikkeling gaat aftekenen, kan van de koppeiing worden afgeweken. Inzake een onverantwoorde ontwikkeling het volgende. Conform de interpretatie van het Kroonledenadvies in de SER kan de volumeontwikkeling problemen geven wanneer daardoor «een betekenende premie- en/of belastingdrukverhoging noodzakelijk is». Er is voorts sprake «van een bovenmatige loonontwikkeling, waarbij de loonstijging de ioonruimte als som van de arbeidsproduktiviteitstijging en prijsstijging zodanig te boven gaat, dat hiervan schade voor de (toekomstige) werkgelegenheid l
63
Bijiage 4
64
Fragment reaerinasverklaring
De regering is in dit kader voornemens met een nieuw wetsvoorstel te komen inzake de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen. Het voorgestane systeem konnt neer op een koppeling aan de ontwikkeiing van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven, met dien verstande dat de regering ervan uitgaat dat de beleidsinspanningen leiden tot een zodanige loonontwikkeling, dat de werkgeiegenheidsgroei van de afgelopen jaren kan worden bestendigd. Aileen indien zich onverhoopt op enig moment een onverantwoorde ontwikkeiing in de loonkosten en/of volumesfeer zou gaan aftekenen, kan van de koppeling worden afgeweken. Indien de regering het noodzakelijk zou oordeien af te wijken van de koppeling aan de ontwikkeiing van de contractlonen, zai hierover advies gevraagd worden aan de Sociaaleconomische raad. De regering acht het in dit verband van groot belang te zoeken near waarborgen om die verantwoorde loonontwikkeling veilig te stellen. In het overleg met de organisaties van werkgevers en werknemers zaI dit punt dan ook hoog op de agenda staan. Over enkele elementen van de aanpassingssytematiek zelf zaI binnenkort nader gericht advies worden gevraagd aan de Sociaaleconomische raad. Volgend jaar zaI voor de sociale uitkeringen en het minimumloon in afwachting van nieuwe wetgeving per 1 januari aanstaande indexering' plaatsvinden op basis van de Wet aanpassingsmechanismen. Voor 1990 als geheel betekent het voorgaande dat de uitkeringen en het bruto minimumloon per 1 januari 1990 en per 1 juli volgend jaar verhoogd worden met respectievelijk circa 1 % en 1,4.%.
65
'^^^
66
Bijlage 6 D e stijging v a n het minimumloon op iaarbasis bii een systeem m e t aanpassingen per 1 ianuari en 1 iuli
In deze bijlage wordt de formule afgeleid waarmee d e stijging v a n het minimumloon op jaarbasis kan worden bepaald, indien het minimumloon twee maal per jaar (per 1 januari en per l juli) wordt aangepast.
Gebruik wordt gemaakt van d e volgende symbolen: al:
de relatieve mutatie
(in procenten) van het minimumloon
per 1 januari van jaar t-1 a2:
idem, per 1 juli van jaar t-1
a3:
idem, per 1 januari van jaar t
a4:
idem, per 1 juli van jaar t
Indien het minimumloonniveau in december van jaar t-2 gelijk was aan X, wordt dit niveau op achtereenvolgende
tijdstippen
als volgt: al januari t-1
X.(l +
)
100 al
juli t-1
X. (1 +
januari t
X. (1 +
juli t
X. (1 +
a2 ) . (1 + ) 100 100 al
a2 a3 ) • (1 + ) . (1 + 100 100 100 al
a2 a3 ) . (1 + ) . (1 + 100 100 . 100
) a4 ) . (1 + 100
Noem: al 1 +
a2 = Al;
100
1 +
a3 = A2;
100
1 + 100
67
a4 = A3 ;
1 +
= A4 100
)
De formules voor het niveau van het minimumloon kunnen nu als volgt worden geschreven: niveau januari t-1: X.Al niveau juli t-1: X.A1.A2 niveau januari t: X.A1.A2.A3 niveau juli t: X.A1.A2.A3.A4 Het gemiddelde minimumloonniveau in jaar t-1 bedraagt: X.Al + X.A1.A2
Het gemiddelde niveau in jaar t bedraagt: X.A1.A2.A3 + X.A1,A2.A3.A4
De stijging van het minimumloon op jaarbasis in jaar t ten cpzichte van jaar t-1 bedraagt dus: X.A1.A2.A3 + X.A1.A2.A3.A4 ( - 1) . 100 procent of: X.Al + X.A1.A2 A2.A3 (1 + A4) ( 1 + A2
1) . 100 procent
68
Bijiage 7
Een ciifervoorbeeld bii de- WAM-svstematiek In deze bijiage wordt een toelichting gegeven bij* tabel 1 uit paragraaf 4.4. Deze tabel heeft betrekking op een cijfervoorbeeld bij de WAM-systematiek; de tabel geeft met name een kwantificering van de aan deze systematiek verbonden naijlingseffecten. Deze effecten manifesteren zich in de vorm van verschillen tussen de ontwilckeling van d e regelingslonen en de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Deze verschillen kunnen worden uitgesplitst in drie componenten. In paragraaf 4.4 is aan deze uitsplitsing geen aandacht geschonken; dat gebeurt in deze bijiage^. De volgende aanpak ligt aan het cijfervoorbeeld van tabel 1 ten grondslag^: a. Met behulp van de eerstgepubliceerde indexcijfers van de regelingslonen worden voor elk jaar de minimumloonaanpassing per 1 januari en die per 1 juli berekend. Voor de aanpassing per 1 januari van jaar t wordt daarbij gekeken naar de mutatie van het indexcijfer van oktober van jaar t-1 ten opzichte van het indexcijfer van april van jaar t-1; bij de aanpassing per 1 juli van jaar t wordt de mutatie genomen van het indexcijfer van april van jaar t ten opzichte van het indexcijfer van oktober van jaar t-1. D e berekening van de mutatie is in dit voorbeeld iets grover opgezet dan de werkelijke berekening van de minimumloonaanpassingen: er is geabstraheerd van de zogenoemde componentenschoning en er is geen rekening gehouden met het feit dat de feitelijke WAM-indexering ook ^ Kortheidshalve wordt in de tekst gesproken over de aanpassing v a n het minimumloon in plaats van over de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. 2 Een uitgebreide versie van tabel 1 kan achterin deze bijiage worden aangetroffen. De aanvulling heeft betrekking op de splitsing in drie componenten van het verschil tussen de ontwikkeling van de regelingslonen en die van het minimumloon. 69
nog wettelijke afrondingsformules kent. De uitkomsten van deze exercitie staan vermeld in respectievelijk regel 1 en 2 van de tabel. b. Vervolgens is de mutatie van het minimuiuloon op jaarbasis berekend. Het gaat hierbij om de mutatie van het gemiddelde minimumloon op jaarbasis in jaar t ten opzichte van het vergelijkbare gemiddelde in jaar t-1. De gehanteerde formule is behandeld in bijlage 6. De uitkomsten van deze berekening staan vermeld op regel 3 van de tabel. c. Vervolgens is op basis van de definitieve maandcijfers voor de regelingsloonindex de mutatie van jaar op jaar van de regelingslonen berekend. De uitkomsten van deze berekening zijn opgenomen in regel 4 van de tabel. d. Ten slotte is het verschil bepaald tussen de ontwikkeling van de regelingslonen en de ontwikkeling van het minimumloon. Hierbij is gebruik gemaakt van de volgende formule: 1 + RL/100 ( - 1) • 100 procent 1 + ML/100 waarin: RL = regelingsloonstijging op jaarbasis (in procenten) ML = stijging minimumloon op jaarbasis (in procenten) De resultaten van deze berekening staan vermeld op regel 5 van de tabel. Het verschil tussen de ontwikkeling van de regelingslonen en die van het minimumloon is het gevolg van de naijling die kenmerkend is voor de WAM-systematiek. Het naijlingseffeet kan in de volgende drie componenten worden uiteengerafeld: - het effect voortvloeiend uit het feit dat het minimumloon
70
slechts twee keer per jaar wordt aangepast aan de regelingsloonontwikkeling en niet elke maand. Dit wordt het freguentie-effect genoemd; - het effect, voortvloeiend uit het feit dat men in het kader van de WAM-systematiek steeds aanpassingen kwantificeert op basis van ontwikkelingen in regelingsloonindices, die betrekking hebben op een periode die twee maanden voor de aanpassingsdatum werd afgesloten. Dit wordt het time-laaeffect genoemd; - het effect, voortvloeiend uit het feit dat de aanpassingen van het minimumloon worden gebaseerd op eerstaepubliceerde ciifers van de regelingsloonindex. Alvorens wordt aangegeven hoe deze drie effecten kunnen worden gekwantificeerd, wordt het frequentie-effeet aan de hand van een voorbeeld nader toegelicht. Er worden twee werknemers ten tonele gevoerd: werknemer A en werknemer B. In jaar t-1 verdienen beide werknemers elke maand / 100 (er wordt met eenvoudige, overigens op zich weinig reele, getallen gewerkt om de uitkomsten van de cijfer-exercities eenvoudig te houden). Gemiddeld verdienden beide werknemers derhalve in jaar t-1 / 100 per maand. In jaar t worden de lonen van A en B gekoppeld aan de ontwikkeling van de regelingsloonindex. Die regelingsloonindex vertoont het volgende verloop in jaar t-1 en jaar t: juli t-1 dec. t-1 Jan. t febr. t maart t apr. t mei t juni t juli t aug. t sept, t okt. t nov. t dec. t
100 100 105 105 105 110 110 110 115 115 115 120 125 125
In dit voorbeeld wordt geabstraheerd van het bestaan van het zogenoemde time-lag-effect, evenals van het bestaan van het
71
verschil tussen eerstgepubliceerde en definitieve cijfers. Het loon van A wordt twee keer per jaar aangepast aan de ontwikkeling van de regelingslonen: in januari t op basis van de regelingsloonstijging tussen juli t-1 en januari t en in juli t op basis van de regelingsloonstijging tussen januari t en juli t. Het loon van B volgt elke maand exact de regelingsloonindex. We vergelijken nu de 'uitkomsten' van de loonberekening voor respectievelijk A en B. Wordt alleen gekeken naar de stand van zaken op de peilmomenten januari en juli, dan blijken A en B steeds hetzelfde loon te hebben: in januari t 105 en in juli t 115. Wordt echter het gemiddelde periodeloon op jaarbasis in ogenschouw genomen, dan blijken A en B in jaar t-1 hetzelfde loon te hebben (te weten 100), terwijl in jaar t het loon van A 110 bedraagt en dat van B 113,33. Met andere woorden: het periodeloon van A is (op jaarbasis) in jaar t ten opzichte van t-1 met 10 procent gestegen, het periodeloon van B met 13,33 procent. Het verschil tusse deze twee stijgingspercentages is het hierboven bedoelde frequentie-effeet. Tegen de achtergrond van het vorenstaande worden de volgende vier mutatie-grootheden gedefinieerd: a. RL De relatieve mutatie van de gemiddelde waarde van de regelingsloonindex (in procenten) op jaarbasis, berekend op basis van definitieve cijfers. b. MLl De relatieve mutatie van het minimumloon (in procenten) op jaarbasis, berekend op basis van de definitieve regelingsloonindices en zonder time-lag ('zonder time-lag' wil zeggen dat de januari-mutatie wordt bepaald met behulp van de regelingsloonindex van juli van het voorgaande jaar en de regelingsloonindex van januari zelf; de juli-mutatie wordt bepaald met behulp van de indexcijfers voor januari en juli). 72
c. ML2 De relatieve mutatie van het minimumloon (in procenten) op jaarbasis, berekend op basis van de definitieve regelingsloonindices (met time-lag, dat wil zeggen de januarimutatie wordt bepaald met behulp van de regelingsloonindices van april en oktober daaraan voorafgaand; de juli-mutatie met behulp van de indices van oktober en april daaraan voorafgaand). d. ML3 De relatieve mutatie van het minimumloon (n procenten) op jaarbasis, berekend op basis van de eerstgepubliceerde regelingsloonindices (met time-lag). De drie naijlingseffecten die kunnen worden onderscheiden, worden als volgt gedefinieerd: I.
frequentie-effect 1 + RL/100 ( 1 + MLl/100
II.
1)
100 procent
1 + MLl/100 ( - 1) 1 + ML2/100
100 procent
time-lag-effect
III. naijlingseffeet, voortvloeiend uit het gebruik van eerstgepubliceerde cijfers 1 + ML2/100 ( 1 + ML3/100
1)
100 procent
Met behulp van deze drie formules zijn de drie componenten van het verschil tussen de ontwikkeling van de regelingslonen en de ontwikkeling van het minimumloon berekend. De uitkomsten van
73
d e z e b e r e k e n i n g s t a a n v e r m e l d op de r e g e l s 6, 7 e n 8 van de tabel. De f ictievB resultaten van het eerste a l t e m a t i e f u i t de adviesaanvraag jaar (t)
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1. aanpasBJnrj per 1 jan. a)
6,8
1,8
7,4
2,4
2,2
1,3
5,8
1,8
2. aanpassinrj per 1 j u l i a)
5,0
1,1
2,8
3,5
2,9
-0,4
4,3
2,1
4,9
9,5
5,6
5,5
2,6
7,9
5,1
7,6
6,6
5,4
4,5
4,1
7,6
2,8
2,6
-2,6
-0,3
-1,0
1,5
-0,3
-2,2
3 . s t i j g i n g mininnmloon ^ jaeurbeisis a) 4. r e a l i s a t i e regelingsl o o n s t i j g i n g a)
8,9
5. v e r s c h i l b) 6. waarvan als gevolg van frequentie-effect 7. waarvan als gevolg van time-lag-effect 8. waarvan als gevolg van gebruik eerstgepubliceerde cijfers
0,2 -0,4 -0,2 -0,2
0,1
0,0 -0,2
0,6 -1,3
1,0
0,0 -2,1
0,2 -0,5
1,9 -1,0 -0,3 -0,4
74
0,4 -0,3
0,0
vervDlg tabel jaar (t)
1984
198S
1986
1987
1988
1989
1. aanpetssing per 1 jan. a)
0,2
0,2
1,0
0,8
0,1
0,7
2. aanpassing per 1 juli a)
0,3
0,2
0,S
0,4
0,3
0,6
3 . s t i j g i n g miniioumlocn op jaaxbasis a)
1,4
0,4
1,4
1,2
0,5
1,1
0,3
1,3
1,3
0,5
0,8
-1,1
0,9 -0,1 -0,8
0,3
0,0
0,1 -0,1 -0,1
0,1
-0,5
0,5 -0,1 -0,4
0,3
-0,5
0,3
0,0
4. realisatie regelingsloonstijging a) 5. verschil b) 6. waeurvan als gevolg van freguentie-effect 7. waarvan ala gevolg van time-lag-effect 8. waarvan als gevolg van gebruik eerstgepi;ibliceerde cijfers
0,1 -0,3
a) relatieve mutatie (in procenten) b) berekend eUs de additionele relatieve mutatie (in procenten) van het minimumloon en de sociale uitkeringen die de totale stijging ap jaaitjasis gelijk maakt aan de gerealiseerde regelingsloonstijging
75
76
Bijiage 8
Ontwikkeljng van het bruto-mininiLinloon, f e i t e l i j k en conform de UAH, in procenten vanaf 1 januari 1980 a ) .
1 datum
idem
index c) conform UAM b)
1-7-'80 1-1-'81 1-7-'81 1-1-'82 1-7-'82 1-1-'83 1-7-'83 1-1-184 1-7-'84 1-1-'85 1-7-'85 1-1-'86 1-7-'86 1-1-'87 1-7-'87 1-1-'88 1-7-'88 1-1-'89 1-7-'89 M-'90 1-7-'90
2.0 2.0 1.0 2.3 2.8 2.4 1.0 0 -3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.9 1.8
idem
versch iI
index c)
indices d)
100
100
1-7-'79 1-1-'80
aanpassing
feitelijke aanpassing b)
2.0 2.9 1.4 0.1 4.3 4.2 1.7 1.8 0.1 0.2 0.3 0.3 0.7 0.8 0.5 0.5 0.5 0.3 0.6 0.6 0.9 1.8
102.0 104.0 105.1 107.5 110.5 113.2 114.3 114.3 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 110.9 111.9 113.9
102.0 105.0 106.4 106.5 111.1 115.8 117.7 119.9 120.0 120.2
0 1.0 1.2 -0.9
0.5 2.3 3.0 4.9 8.2 8.4
120.6
S.7
121.0
9.1 9.8
121.8 122.8 123.4 124.0 124.6
10.7 11.3 11.8 12.4
125.0
12.7
125.7
13.3
126.5 127.6 129.9
14.1 14.0 14.0
a) In de periode 1974 t/m 1979 is het wettelijke minimLinloon(bruto) gestegen met 81.7% (1973 = 100). De regelingslonen (per week/maand) van werknemers in het particuliere bedrijf zijn in dezelfde periode met 69.3% gestegen. Zie ook: Advies wettelijke minimumloonregeling. SER-publicatie 85/10, p. 43 tabel 5. b) Afgeronde cijfers. c) Op basis van de afgeronde cijfers in kolom 2 respectievelijk 4. d) Berekend als (kolom 5 / kolom 3 -1) X 100.
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
77
78
Bijiage 9
T w e e d e Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1989-1990
21 300 X V
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en van de ontvangsten van hoofdstuk X V (Ministerie van Sociaie Zal<en en Werkgelegenheid) voor het jaar 1990
Nr. 25
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 4 december 1989 Hierbij doe il< u verslag van het overieg met de Stichting van de Arbeid op vrljdag 1 december j.l. De Minister van Sociaie Zaicen en Werl(gelegenheid. B. de Vries
9IS468F ISSN 0921 -7371 SOU uitgevvr^ 's-Grivanhsga 19
Tweede Kamsr, vergaderjaar 1989-1990, 21 300 XV, nr. 25
79
Verslag van het ovarleg tussan kabinet en S t i c h t i n g van de Arbaid op 1 d a c s m b e r 1989 Op 1 december j.l. heeft een overleg plaats gevonden tussen een kabinetsdelegatie en de Stichting van de Arbeid. Het overleg betreft het door het kabinet en de sociale partners in de komende periode te voeren beleid. Het tijdstip van overleg is kort nadat het kabinet in de regeringsverklaring en in het daarop volgend debet met de Tweede Kamer het voorgenoman beleid heeft toegelicht. Tegen deze achtergrond nodigt de Minister-President de vertegenwoordigers van de werkgevers- en werknemersorganisaties uit hun opvattingen over het te voeren beleid toe te llchten en te bezien weike afstemming, met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheid mogelijk is. Namens de Read van Centrale Ondernemingsorganisaties RCO is near voren gebracht dat beiang wordt gehecht aan voortzerting van het tot nu toe succesvol gebleken beleid, met als belangrijk element dat het proces van lastenverlichting wordt volgehouden - made ter ondersteuning van een beheerste loonkostenontwikkeling - en dat de concurrentiepositie in Europa wordt behouden. In dat licht worden kritische kanttekenlngen geplaatst bij de voorgenomen aftopping van het reiskostenforfait. Gewezen wordt op het unanleme pleldooi van de Stichting van de Arbeid voor uitstel van deze maatregel. Tevens wordt bezwaar gemaakt tegen de verhoging van het huurwaardeforfait en de premievaststelling voor de W W en de W A O . Het inzetten van sociale premies voor inkomenspolitieke doeleinden wordt afgewezen. Ten aanzien van de koppelingen wordt ook door de werkgeversorganisaties onderschreven dat werknemers in de collectieve sector en uitkeringsgerechtigden delen in de welvaartsontwikkeling. Gesteld wordt dat koppeling als methodiek daarvoor geen goede opiossing is en zelfs de gedlfferentieerde loonvorming in de marktsector verstoort. Inkomensbeleid in de collectieve sector is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de overheid, die niet afgewenteld mag worden op CAO-partijen. Gelet op de verschillende functles van minimumloon en uitkerlngen zouden deze onderling ontvlochten moeten worden. Voor wat betreft de arbeidsvoorwaarden collectieve sector is er behoefte aan een echte onderhandelingspositie van partijen. Oe budgettaire eindverantwoordelijkheid van de wetgever blijft, maar de ruimte zou niet vooraf publiekelijk vastgestald dienen te worden. Oe ervaringen in de markt ten aanzien van decentralisatie en differentiatie kunnen tot voorbeeld strekken. Sinds het accoord van 1982 is vrij en decentraal overleg over de arbeidsvoorwaarden bnomstreden. Voor de jaren negentig zai dit ook onverkort het uitgangspunt moeten blijven. In de loonontwikkeling is ruimte voor differentiatie tussen eh binnen sectoren nodig. Resultaatafhankelijke beloning wordt hierbij steeds belangrijker; het wordt betreurd dat nog geen regeling Is getroffen voor fiscale faciliering. Ten aanzien van het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid wordt het beiang van lokale en regionale initiatieven onderstreept. Daarnaast blijft het CAO-instrument van beiang. Voor specifieke groepen zullen ieders inspanningen vergroot moeten worden, waarbij afgezien moet worden van wettelijke dwang. Graag zou men nader willen overleggen over kinderopvang, gelet op de besteding van de 300 miljoen aan extra middelen, ook bedrijven zouden hiervan direct moeten kunnen profiteren. Ten aanzien van onderwijs en scholing wordt gewezen op de noodzaak de inspanningen te vergroten om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt voor alle groepen te veaekeren. Het bedrijfsleven is daarbi] verantwoordelijk voor de scholing van werkenden, de overheid voor het algemeen vormend onderwijs en het initieel beroepsonderwijs. Benadrukt wordt dat het vastleggen van gemeenschappelijke uitgangspunten zoals
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 300 XV, nr. 25
80
neer te leggen in een gemeenschappelijk beleidskader niet impliceert dat partijen het kabinetsbeleid zouden onderschrijven; elk van de partijen behoudt uiteraard haar eigen verantwoordelijkheid. De FNV heeft al eerder g e m a t i g d positief gereageerd op het regeeraccoord en de regeringsverklaring. De FNV stemt in met de hoofdprioriteiten, niettemin is er toch aanleiding voor enkele kritische kanttekeningen. Het beleid ten aanzien van de collectieve lastendruk wordt als te rigide beoordeeld. Een a f w e g i n g tussen inkonnen en w/erk. tussen kwaliteit en lasten moet o o k in de toekomst mogelijk zijn. De FNV accepteert consequenties van p r e m i e - en belastingmutaties voor het arbeidsvoorwaai'denbeleid. Ten aanzien van de inkomens in de collectieve sector w o r d t verwezen near de overeenstemming die daarover is bereikt in 1 9 8 7 . De FNV maakt bezwaar tegen het voorstel van het kabinet de ruimte voor het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector voor het jaar 1 9 9 0 op 2 , 5 % te b r e n g e n . De FNV maakt hier een hard punt van. Er zai moeten blijken dat voor werknemers in de collectieve sector een aan de marktsector gelijke onderhandelingsruimte beschikbaar komt. Door een relatie te leggen met het begrip (cverantwoorde loonruimte» legt het kabinet t e n onrechte druk op de cao-onderhandelingen in de marktsector. Het vastleggen van een percentage wordt strijdig geoordeeld met internationale verplichtingen inzake onderhandelingsvrijheid. De FNV is van oordeel dat de geboden 2,5% een eerste bod moet zijn dat niet als enig mogelijke uitkomst van de onderhandelingen mag worden b e s c h o u w d . Ook t e n aanzien van de uitkeringsgerechtigden acht de FNV het beleid onbevredigend. De FNV wijst af dat ontwikkelingen in de volumesfeer een zelfstandige factor zouden zijn om van de koppeling af te wijken. Achterstanden uit de achterliggende periode zullen goeddeels w e g g e w e r k t m o e t e n w o r d e n . In de visie van de FNV zaI thans 2 0 0 miijoen extra ter beschikking moeten komen o m alsnog de koppeling per 1 juli j . l . te realiseren. De FNV Is bereid principiele keuzes te maken voor milieudoelstellingen boven andere sociaal-economische doelstellingen. Goede alternatieven moeten voorhanden zijn, d a a r o m ondelsteunt de FNV het pleidooi voor uitstel van de aftopping van het reiskostenforfait. W a t betreft sociale vernleuwing is de FNV van opvatting dat er op het terrein van het sociale beleid achterstanden zijn in te halen. Genoemd zijn individueel klachtrecht, faciliteiten voor vakbondswerk in de onderneming, het w e g n e m e n van wettelijke belemmeringen voor emancipatie, gelijkberechtiging en gelijke kansen, wetgeving ten aanzien van afwijkende contractvormen, medezeggenschapswetgeving en versterking van de functionele en materiele positie van de vakbeweging. De FNV oordeelt positief over het v o o r g e n o m e n arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid. Een voortgezette werkgelegenheidsinspanning via het arbeidsvoorwaardenbeleid, ondersteund door specifieke arbeidsmarktmaatregelen en gezamenlijke aanbevelingen en afspraken, is gewenst. Voorwaarde daarvoor is dat de koppeling een reele inhoud krijgt. Ook voor het CNV bevat het regeeraccoord aansprekende punten. Het kabinet laat de sociale partners in hun waarde. In het arbeidsvoorwaardenoverleg zijn afspraken over arbeidsmarktbeleid en werkgelegenheid van steeds groter belang. Het CNV zou hiervoor een bepaald percentage, bijvoorbeeld 2% van de l o o n s o m , willen bestemmen. Ook voor de collectieve sector zullen additionele middelen beschikbaar moeten komen voor uitbreiding van werkgelegenheid zonder dat dit ten laste komt van h e : budget voor arbeidsvoorwaarden. Het CNV gaat er van uit dat het bod van 2.5% voor arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector slechts een eerste bod is. Voor het CNV is essentieel dat de inkomenspositie van uitkeringsgerechtigden structureel wordt verbeterd. Gerekend vanaf 1 juli 1989 is 200 miijoen nodig. Een accoord over het voorgenomen beleid is voor het CNV hiervan afhankelijk.
Tweede Kamer. vergaderjaar 1 9 8 S - 1 9 9 0 , 21 300 XV. nr. 25
81
Door de MHP zijn grote vraagtekens geplaatst bij het maken van centrale afspraken. De MHP bonden hebben in het kabinetsbeleid aanleiding gezien hun arbeidsvoorwaardeneisen bij te stellen, gelet op de inkomenspositie van de midden- en hogere inkomensgroepen. De bezwaren spitsen zich toe op de uitkomsten van de operatie «Oort», de onbelaste vergoeding voor het woon/w/erkverkeer, de aftopping van het reiskostenforfait, de verhoging van het huurwaardeforfait, en de verhoging van de WAO-premie. Wanneer aan de bezwaren niet wordt tegemoetgekomen acht de MHP het gezamenlijk ondertekenen van een gemeenschappelijk beleldskader ongeloofwaardig. Dit laat onverlet dat ook de MHP zoveel mogelijk inhoud zai geven aan beleid gericht op werkgelegenheid en scholing op alle niveaus. Van de zijde van het kabinet is belang van voortzerting van het beleid, bijvoorbeeld op het punt van lastendruk en de inspanningsverplichting om mensen aan de slag te helpen, bevestigd. De financiele positie van het Rijk verdient onverminderde aandacht. Tegelijk is er behoefte aan vernieuwing, bijvoorbeeld wat betreft het activerend arbeidsmarktbeleid. Voor wat betreft de lastenontwikkeling In 1990 is er op gewezen dat er ook in dat jaar per saldo sprake is van lastenverlichting. Dit neemt niet weg dat de uitkomsten voor bepaalde groepen negatief kunnen zijn. Ook in de regeringsverklaring is het belang van vrije decentrale onderhandelingen met een eigen verantwoordelijkheid van partijen onderschreven. In de collectieve sector is er geleidelijk aan sprake van een meer normale onderhandelingssituatie, waarbij de ruimte een bestemming kan krijgen deels voor inkomensontwikkeling deels voor werkgelegenheid en scholing. Daarover moet open en reeel overleg mogelijk zijn. De overheid als wetgever blijft daarbij een bijzonders positie innemen. Veel zaken die door de overheid als wetgever worden vastgesteld, bij voorbeeld in de sfeervan scholing, kinderopvang en middelen die daarvoor beschikbaar komen, zijn, hoewel deze niet altijd direct onderwerp van overleg vormen, wel degelijk ook van belang voor werknemers in da collectieve sector. De al genoemde 2,5% voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling is op zich al een forse inspanning die een prijs vraagt in termen van beleid op andere terreinen. Ten aanzien van 1990 is nog in het bijzonder gewezen op het toch wat bijzondere karakter van dit jaar wat betreft de koopkrachtontwikkeling. Juist tegen deze achtergrond is de keus gemaakt enkele maatregelen, waaronder de aftopping van het reiskostenforfait, juist nu te nemen. Daarbij is overigens de vraag of het verzoek om uitstel van de aftopping van het reiskostenforfait opschorting danwel afstel zou betekenen in de visie van de Stichting van de Arbeid. Ten aanzien van winstafhankelijk loon is opgemerkt dat hier een eerste verantwoordelijkheid ligt bij sociale partners; een sobere overheid past het niet daarvoor in een open einde regeling collectieve middelen ter beschikking te stellen. Over de middelen voor kinderopvang wil het kabinet graag in nader overleg vaststellen hoe de inspanningen van bedrijfsleven en overheid «gepooled» kunnen worden. Gewezen is ook op overleg met de Tweede Kamer; op korte termijn zaI een UCV over dit onderwerp plaats vinden. Wat betreft de aanpassing van de uitkeringen wordt gememoreerd dat het kabinet daarbij het standpunt van de kroonleden van de SER tot uitgangspunt heeft genomen. Volume-ontwikkelingen rijn in deze benadering wel relevant. In dit verband wordt het belang van een actief beleid benadrukt. Het kabinet wil een definitief standpunt bepalen over een aktieplan voor inschakeling van gedeeltelijk arbeidsongeschikten na overleg in de tripartite werkgroep. Over hetgeen near voren is gebracht is vervolgens nader beraadslaagd. Het overleg heeft geleid tot de volgende conclusies: Met behoud van de eigen verantwoordelijkheid van partijen kan een
Tweede Kamer. vergaderjaar 1989-1990. 21 300 XV, nr. 25
82
gemeenschappeiijk beleidskader worden vastgesteld. Naar aanleiding van de discussie kan daarbij worden gewezen op de vaststelling dat het kabinet het, uitgaande van het gemeenschappelijk beleidskader, mogelijk acht - met erkenning van de verscheidenheid van uitkomsten van decentraal overleg - een overeenkomstige ruimte voor het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector te realiseren. In de komende jaren zullen partijen de beoogde inspanningen blijven volgen, onderiing blijven afstemmen en optredende knelpunten trachten het hoofd te bieden. Het kabinet zai bevorderen dat het wetsvoorstel ten aanzien van de aftopping van het reiskostenforfait vier maanden wordt opgeschort. Voorts zai een verbetering van de inkomenspositie van uitkeringsgerechtigden worden bereikt door een voorstel tot structurele verhoging van de forfaitaire aftrek voor uitkeringsgerechtigden met f 100. Deze verhoging zai zo spoedig mogelijk, per 1 april 1990, worden gerealiseerd. De mogelijkheid van faciliering van winstafhankelijk loon en eenmalige uitkeringen zai worden bestudeerd in een tripartiete werkgroep met als doel dat de conclusies daaruit nog voor het fiscale jaar 1991 betekenis kunnen hebben. RCO, FNV en CNV kunnen instemmen met de voorgestelde conclusies. Van da zijde van de MHP staat bezwaar tegen het voorgenomen beleid van kabinetszijde ten aanzien van de midden- en hogere inkomensgroepen ondertekening van het gemeenschappelijk beleidskader in de weg. Het overleg is afgerond met ondertekening van het gemeenschappelijk beleidskader namens het Kabinet en namens FNV, CNV, VNO, NCW, KNOV, NCOV, KNLC, KNBTB en NCBTB. De tekst van het gemeenschappelijk beleidskader en een samenvatting daarvan gaat hierbij. Samenvatting van het gemeenschappeli]k beleidskader van het kabinet en de Stichting van de arbeid d.d. 1 december 1989 Op 1 december 1989 hebben het kabinet en de Stichting van de Arbeid een gemeenschappelijk beleidskader voor de komende/aren geformuleerd. Partijen zijn vanuit ieders eigen positie en verantwoordelijkheid waaronder de verantwoordelijkheid van het kabinet voor de vormgeving en uitvoering van zijn beleid en de verantwoordelijkheid van sociale partners voor het vrije decentrale arbeidsvoorwaardenoverleg - van oordeel dat de inspanningen gericht op evenwichtige en duurzame economische groei, groei van werkgelegenheid en daling van werkloosheid moeten worden voortgezet en gei'ntensiveerd. Mede in samenhang hiermee zijn doelstellingen van gemeenschappelijk belang onder andere een activerend arbeidsmarktbeleid, het delen in de welvaartsontwikkeling door werknemers in de collectieve sector en uitkeringsgerechtigden - met behoud van opvattingen ten aanzien van de vormgeving - en het tenminste op peil houden van de concurrentiepositie van bedrijven. Voor h^t realiseren van deze doelstellingen is een beheerste loonkostenontwikkeling essentieel. Gezien de gemeenschappelijke doelstellingen en de daartoe vereiste inspanningen op het gebied van, onder andere, scholing en bestrijding van werkloosheid, past binnen deze loonkostenontwikkeling een zodanige bruto loonstijging, dat hieraan recht kan worden gedaan. Sociale partners nemen er kennis van dat het kabinet de sociale uitkeringen en het minimumloon dan zai koppelen aan de contractloonstijging, alsmede dat het kabinet het dan mogelijk acht - met erkenning van de verscheidenheid van de uitkomsten van decentraal overleg - een overeenkomstige ruimte voor het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector te realiseren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 300 XV. nr. 25
83
Het kabinet wil voorts, naast zijn doelstelling met betrekking tot de reductie van het financieringstekort, een beheerste loonkostenontwikkeling ondersteunen door het tenminste stabiliseren van de collectieve lastendruk van 1990 op 1994. Duidelijk is dat meer moet gebeuren om de doelstellingen te realiseren. Derhalve wordt in dit gemeenschappelijk beleidskader- deels in de vorm van aanbevelingen' ten behoeve van het decentrale niveau, deels in de vorm van afspraken tussen partijen om zaken verder uit te werken - aandacht gevraagd voor herverdeling van werk, onderwijs en scholing, de positie van de vrouw op de arbeidsmarkt, werkloosheidsbestrijding, alsmede voor de noodzaak van een slagvaardig bedrijfsleven en goede arbeidsverhoudingen en arbeidsomstandigheden. Partijen zijn zich er van bewust dat een gemeenschappelijk beleidskader in concrete maatregelen dient te worden vertaald. Dit zaI enerzijds moeten plaatsvinden door sociaie partners en bedrijven in en buiten c.a.o.'s en anderzijds door de in de beoogde Regionale Besturen van de Arbeidsvoorziening samenwerkende partijen. Aan betrokken partijen op het decentrale niveau wordt aanbevolen meer inhoud te geven aan de inspanningsverplichtingen en deze in nauwe samenwerking met de beoogde Regionale Besturen van de Arbeidsvoorziening te concretiseren op locaai en regionaal niveau. Alleen dan kan de harde kern van de werkloosheid daadwerkelijk worden bereikt. Ook van de kant van degenen, voor wie dit beleid vooral beoogt vruchten af te werpen, mag verwacht worden dat zij alle kansen op verbetering van kwalificaties en inschakeling actief benutten. Kabinet en Stichting van de Arbeid roepen alle betrokken partijen op om, ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid, in het c.a.o.-overleg en daarbuiten een concrete en substantiele invulling te geven aan dit gemeenschappelijk beleidskader. Met de constatering dat Kabinet en Stichting van de Arbeid hebben afgesproken de wederzijdse inspanningen en ontwikkelingen te blijven volgen, willen zij tenslotte aangeven niet te kiezen voor een vrijblijvende benadering, maar zich gebonden te achten aan dit gemeenschappelijk beleidskader.
84
Bijiage 10
Een cijfervoorbeeld bij de MEV/CEP+ en een vergelijking van dit systeem met de drie varianten uit de adviesaanvraag
1. Inleiding In deze bijiage wordt een cijfervoorbeeld gepresenteerd bij het door de raad aanbevolen aanpassingssysteem. Dit cijfervoorbeeld wordt aan de hand van enkele kengetallen bovendien vergeleken met de in hoofdstuk 4 van dit advies gegeven cijfervoorbeelden bij de drie varianten.uit de adviesaanvraag. Het door de raad aanbevolen aanpassingssysteem en de tweede en derde variant uit de adviesaanvraag hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat het minimumloon en de sociale uitkeringen hierbij worden aangepast op basis van CPB-ramingen van de contractloonstijging. De tweede variant uit de adviesaanvraag maakt gebruik van de MEV-raming van de contractloonstijging; deze variant wordt in deze bijiage daarom de MEV genoemd. De derde variant uit de adviesaanvraag maakt gebruik van de MEV- en de CEP-raming van de contractloonstijging en wordt om die reden als de MEV/CEP aangeduid. Het door de raad aanbevolen systeem maakt eveneens gebruik van de MEV- en de CEP-raming. In deze variant vindt per 1 januari een nacalculatie plaats op basis van de raming van de contractloonstijging op jaarbasis in het daaraan voorafgaande jaar, die in September van dat jaar is gepubliceerd in de MEV. Dit systeem wordt in deze bijiage de MEV/CEP+ genoemd. De eerste variant uit de adviesaanvraag wordt gekenmerkt door na-calculatie en komt wat dat betreft overeen met de WAMsystematiek. De aanpassingen van het minimumloon en de sociale uitkeringen worden in dit systeem gebaseerd op de in het recente verleden gerealiseerde regelingsloonstijging.
85
2 2. Een ciifervoorbeeld bii de MEV/CEP+ De MEV/CEP+ kan worden getypeerd als een aanpassingssysteem op basis van voorschotten met een verplichte jaarlijkse nacalculatie. Deze nacalculatie vindt plaats op 1 januari en wordt gebaseerd op de raming van de contractloonstijging op jaarbasis in het daaraan voorafgaande jaar uit de in September van dat jaar gepubliceerde MEV. In het kader van de MEV/CEP+ worden het minimumloon en de sociale uitkeringen twee maal per jaar (per 1 januari en i juli) aangepast^. De aanpassing per 1 januari van jaar t bestaat uit de volgende twee componenten: - 50 procent van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; - het verschil tussen de in jaar t-l gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-l en de in jaar t-l gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-l. Indien de som van deze twee componenten kleiner is dan nul, wordt per 1 januari van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. De aanpassing per 1 iuli van jaar t is gelijk aan het verschil tussen de in jaar t gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t en de helft van de in jaar t-l gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging voor jaar t. Indien de aldus bepaalde aanpassing kleiner is dan nul, wordt per 1 juli van jaar t bevroren; het restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend. ^ Het cijfervoorbeeld bij de MEV/CEP+ gaat uit van een koppeling van minimumloon en sociale uitkeringen aan de contractlonen in de marktsector. Dit geschiedt met het oog op de vergelijkbaarheid met de cijfervoorbeelden bij de varianten uit de adviesaanvraag.
86
Tabel 1 laat zien tot welke resultaten de MEV/CEP+ in de periode 1976-1989 zou hebben geleid. Op de eerste drie regels van de tabel staan achtereenvolgens: - de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; - de in jaar t gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; - de in jaar t gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t. De regels vier en vijf hebben betrekking op de twee componenten van de aanpassing van het minimumloon^ per 1 januari. Op de zesde regel staat de aanpassing per 1 juli, De zevende regel heeft betrekking op de stijging van het minimumloon op jaarbasis, waartoe de aanpassingen van het mininimumloon (inclusief de correctie-aanpassing per 1 januari) leiden. De achtste regel laat de gerealiseerde contractloonstijging op jaarbasis zien. De negende regel ten slotte toont het verschil tussen de contractloonstijging op jaarbasis en de stijging van het minimumloon op jaarbasis.
2 In het vervolg van deze bijlage wordt kortheidshalve gesproken over de aanpassing van het minimumloon in plaats van over de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen.
87
Tabel 1 - De fictieve resultaten van de MEV/CEW-
jaar (t)
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1. ME7-raining uit jaar t-1
9,1
6,8
5,7
4,4
5,3
5,9
7,0
4,6
2. CEP-raming uit jaar t
7,7
6,1
5,3
5,2
4,2
3,5
6,4
2,8
3. ME7-raining uit jaar t
8,4
7,1
5,3
5,0
4,2
3,3
6,4
2,8
4. aanpassing per 1 jan.
4.6
3,4
2,9
2,2
2,7
3,0
3,5
2,3
0,6
0,9
0,0
-0,2
0,0
-0,2
0,0
2,6
2,4
2,9
1,5
0,5
2,8
0,5
7,0
6,4
4,9
4,7
4,0
5,0
4,0
7,3
5,9
4,6
4,0
3,1
5,8
2,4
0,3
-0,5
-0,3
-0,7
-0,9
0,7
-1,5
5. oorrectie per 1 jan. 6. aanpassing per 1 juli
3,0
7. stijging tm'nimnnilnon ^ jaarbasis 8. realisatie contractloonstijging op jaazbasis
8.7
9. verschil
jaar (t)
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1. MEV-raming uit jaar t-l
0,5
0,6
2,1
1,0
0,5
1,0
2. CEP-raming uit jaar t
0,5
1,1
1,3
1,3
0,7
1,5
3. MEV-raming uit jaar t
0,7
1,9
1,3
1,0
0,8
1,5
4. aaxspasaing per l jan.
0,3
0,3
1,1
0,5
0,3
0,5
5. oorrectie per l jan.
0,0
0,2
0,8
0,0
-0,3
0,1
6. aanpassing per 1 juli
0,2
0,8
0,2
0,8
0,4
1,0
7. stijging mininumloon ^ jaarbasis
0,6
1,0
2,4
1,0
0,6
1,3
8. realisatie ccntractloonstijging <9 jaarbasis
0,7
1,1
1,2
0,8
0,8
1,4
9. verschil
0,1
0,1
-1,2
-0,2
0,2
88
In tabel 2 wordt een deel van het cijfervoorbeeld van tabel 1 nogmaals weergegeven. Op de eerste regel van tabel 2 staat de gerealiseerde contractloonstijging op jaarbasis. Ten opzichte van tabel 1 is een gegeven toegevoegd, te weten de gemiddelde waarde van deze loonstijging in de periode igTT-lSSS-'. De tweede regel laat de stijging van het minimumloon op jaarbasis zien, inclusief de gemiddelde. waarde daarvan in de periode 1977-1988 De derde regel heeft betrekking op het verschil tussen de contractloonstijging op jaarbasis en de stijging van het minimumloon op jaarbasis. Uit deze regel kan worden afgelezen dat het grootste negatieve verschil in de periode 1977-1988 gelijk is aan -1,5 procent; het grootste positieve verschil bedraagt 0,7 procent. De gemiddelde waarde van het genoemde verschil in de. periode 1977-1988 is gelijk aan -0,3 procent. Dit betekent dat de MEV/CEP+ in de genoemde periode zou hebben geleid tot een stijging van het minimumloon op jaarbasis die gemiddeld 0,3 procentpunt per jaar hoger is dan de contractloonstijging op jaarbasis. Dit cijfer vormt een maatstaf voor de wijze waarop het niveau van het minimumloon gemiddeld aansluit bij het streefniveau van het minimumloon. In het kader van de MEV/CEP+ wordt het streefniveau van het minimumloon gedefinieerd als het niveau van het minimumloon dat op dat moment zou zijn bereikt, als de stijging van het minimumloon op jaarbasis vanaf een bepaald basisjaar voortdurend gelijk zou zijn geweest aan de contractloonstijging op jaarbasis. De vierde regel van de tabel laat de absolute (waarde van de) verschillen tussen de ontwikkeling van de contractlonen en de ontwikkeling van het minimumloon zien. Dat wil zeggen dat deze verschillen zodanig zijn becijferd dat zij voor elk jaar een positief teken hebben. Positieve en negatieve verschillen •^ Bij het bepalen van deze gemiddelde waarde is het contractloonniveau in 1988 vergeleken met het niveau in 1976 en is rekening gehouden met tweede-orde-effecten.
89
kunnen e l k a a r b i j d e meer compenseren. De gemiddelde waarde p e r i o d e 1977-1988 i s een m a a t s t a f voor de minimumloon j a a r l i j k s contractlonen.
b e r e k e n i n g van h e t gemiddelde dan n i e t van h e t genoemde a b s o l u t e v e r s c h i l i n de g e l i j k aan 0,6 p r o c e n t . Dit c i j f e r vormt w i j z e waarop de o n t w i k k e l i n a van h e t a a n s l u i t b i j de o n t w i k k e l i n g van de
Tabel 2 - Verschillen tussen de ontHikkeling van de oontractlonen en die van het minimumloon in het geval van de MEV/CEPf jaar (t)
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1. realisatie oontractloonstijging op jaaxbasis
7,3
5,9
4,6
4,0
3,1
5,8
2,4
2. stijging minimumloon op jaarbasis
7,0
6,4
4,9
4,7
4,0
5,0
4,0
3. verschil
0,3
-0,5
-0,3
-0,7
-0,9
0,7
-1,5
4. absolttte verschil
0,3
0,5
0,3
0,7
0,9
0,7
1,5
5. relatieve absolvtte veirschil
3,6
8,4
7,0
17,9
28,3
12,7
64,6
1984
1985
1986
1987
1988
ganiddeld 1977-1988
1. realisatie oontractloonstijging ap jaarbasis
0,7
1,1
1,2
0,8
0,8
3,1
2. stijging minimumloon ^ jaaxbasis
0,6
1,0
2,4
1,0
0,6
3,5
3. verschil
0,1
0,1
-1,2
-0,2
0,2
-0,3
4. absolute verschil
0,1
0,1
1,2
0,2
0,2
0,6
11,3
6,6
97,4
27,9
27,8
26,1
jaar t
5. relatieve absolute verschil
90
7 3. Kenaetallen bii de ciifervoorbeelden bii de drie varianten uit de adviesaanvraag en de MEV/CEP+ Voor de in hoofdstuk 4 van dit advies gepresenteerde cijfervoorbeelden bij de drie varianten uit de adviesaanvraag kunnen tabellen worden opgesteld, die overeenkomen met de bij het cijfervoorbeeld bij de MEV/CEP+ gepresenteerde tabel 2. De bedoelde tabellen worden hier niet gepresenteerd. In plaats daarvan worden in de tabellen 3 en 4 de belangrijkste kengetallen van de cijfervoorbeelden bij de varianten uit de adviesaanvraag weergegeven. Tabel 3 maakt een vergelijking mogelijk van de cijfervoorbeelden bij de MEV, de MEV/CEP en de MEV/CEP+. Deze aanpassingssystemen hebben met elkaar gemeen dat de ontwikkeling van het minimumloon wordt gekoppeld aan de ontwikkeling van de contractlonen. Het kengetal dat op de eerste regel staat is bij deze systemen daarom gelijk aan het gemiddelde verschil tussen de contractloonstiiging op jaarbasis en de stijging van het minimumloon op jaarbasis. Tabel 3 - Bnkele kengetallen voor de periode 1977-1988 met betrekking tot MEV, MEV/CEP en MEV/CEPf MEV
MEV/CEP
1. ganiddeld verschil
-0,5
-0,1
-0,3
2. grootste negatieve verschil
-2,6
-1,2
-1,5
3. grootste positieve verschil
0,5
1,2
0,7
4. gemiddeld absoluut verschil
0,8
0,6
0,6
37,6
25,8
26,1
5. ganiddeld relatief absoluut verschil
In tabel .4 staan de kengetallen weergegeven bij het cijfervoorbeeld bij de WAM.
91
MEV/CEP+
8 In dit aanpassingssysteem wordt de ontwikkeling van het minimumloon gekoppeld aan de ontwikkeling van de regelingsloonindex. Het kengetal dat op de eerste regel staat is bij dit systeem daarom gelijk aan aan het gemiddelde verschil tussen de regejLingsloonstijging op jaarbasis en de stijging van het minimumloon op jaarbasis. Tabel 4 - Enkele kengetallen voor de periode 1977-1988 met betrekking tot de WAM 1. gemiddeld verschil
-0,3
2. grootste negatieve verschil
-2,6
3. grootste positieve verschil
2,6
4. gemiddeld absoluut verschil
1,1
5. gemiddeld relatief absoluut verschil
92
75,9
Publikatieoverzicht Advies minimumloon en sociale uitkeringen in 1989 1988, 38 pp., ISBN 90-6587-338-4 bestelnr. 88/15 5,-
Advies sociaal-Economisch beleid op middellange termijn 1990-1994 1989, 61 pp.,ISBN 90-6587-373-2 bestelnr. 89/19 5,-
Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringen 1988, 113 pp., ISBN 90-6587-312-0 bestelnr. 88/03
11,-
Advies Structuurschema Verkeer en Vervoer 1989, 120 pp., ISBN 90-6587-372-4 bestelnr. 89/18,
Advies sociale uitkeringen op minimumuniveau 1986, 120 pp., ISBN 90-6587-251 -5 bestelnr. 86/12
15,-
Advies Nationaal Milieubeleidsplan 1989, 45 pp., ISBN 90-6587-371 -6, bestelnr. 89/17,
Advies wettelijke minimumloonregeling 1985, 136 pp., ISBN 90-6587-196-9 bestelnr. 86/10
12,-
Advies ontslagbescherming buitenlandse werknemers 1989, 47 pp., ISBN 90-6587-370-8, bestelnr. 89/16, 5,Interimadvies herinrichting ABW 1989, 117 pp., ISBN 90-6587-369-4, bestelnr. 89/15,
OVERIGE PUBUKATIES Jaarverslag 1990, 138 pp., ISBN 90-6587-393-7
25,-
Liberalisatie EG-luchtvaart 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-397-X bestelnr. 90/09
7,50
Advies Rendement van het onderwijs 1990, 117 pp., ISBN 90-6587-396-1 bestelnr. 90/08
15,-
Advies Herziening uitvoering sociale zekerheid 1990, 102 pp., ISBN 90-6587-395-3 bestelnr. 90/07
12,50
15,-
5,-
15,-
Advies eenpersoonsvennootschappen 1989, 43 pp., ISBN 90-6587-363-5, bestelnr. 89/14,
5,-
Advies verdeling verantwoordelijkheid in Ziektewet 1989, 63 pp., ISBN 90-6587-362-7, bestelnr. 89/13, 10,Advies reductie overheidsbetrokkenheid bij pbo 1989, 50 pp., ISBN 90-6587-361-9, bestelnr. 89/12,
9,-
Rapport Europese integratie en het sociaal-economische \\f\\f\\f\
Advies Invoering sofi-nummer 1990, 55 pp., ISBN 90-6587-391-0 bestelnr. 90/06
10,-
Advies Landbouwbeleid en de GATT 1990, 44 pp., ISBN 90-6587-389-9 bestelnr. 90/05
5,-
Advies Herinrichting Algemene Bijstandswet 1990, 36 pp., ISBN 90-6587-388-0 bestelnr. 90/04
5,-
1989, 80 pp, ISBN 90-6587-364-3, bestelnr. 89/11,
10,-
ALGEMEEN
Advies Positieve actieprogramma's 1990, 70 pp., ISBN 90-6587-347-3 bestelnr. 90/03
10,-
Advies wijziging prijzenwet 1990, 30 pp., ISBN 90-6587-384-8 bestelnr. 90/02
5,-
Advies vorderingsrecht belangenorganisaties 1990, 56 pp., ISBN 90-6587-385-6 bestelnr. 90/01
10,-
Advies bewijslast gelijke behandeling vrouwen en mannen 1989, 62 pp., ISBN 90-6587-381-3 bestelnr. 89/22 10,Aanvullend advies wijziging enqueterecht 1989, 19 pp., ISBN 90-6587-382-1 bestelnr. 89/21
3,50
Rapport wettelijke ondersteuning zeKreguleringsafspraken 1989 53 pp., ISBN 90-6587-377-5 bestelnr. 89/20 7,50
93
SER-adviezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt (ca. 20 per jaar) kost / 200,SER-bulletin Maandelijkse ultgave met nieuwre en informatie over de SER, Stichting van de Arbeld en de Pensioenkamer en over belangrijke sociaal-economische ontwikkelingen. Abonnement per kalenderjaar / 35,De Sociaal-Economische Raad (folder, ook verkrijgtiaar in Frans, Duits en Engels).
gratis
Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen. Verschijnt tweemaal per week. Jaarabonnement (verzend- en administratiekosten). / 200,-
Alle uitgaven zijn te bestellen door ovemnaking van de vermelde prijs op gironummer 33.32.81 ten name van de SER te's-Gravenhage, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publikatieoverzicht toe.
