Advies vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid
SER
SociaalEconomische Raad
Advies vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid
Advies venmijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid (waarin opgenomen advies maatregelen ziekteverzuim), uitgebracht aan de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mevr. C.I. Dales Publikatie nr. 1 - 12 febmari 1982
S]L7€
SociaalEconomische Raad
L
ISBN 90-6587-030-X
LUST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
AAF AAW ABFW ABW acd AK/ER AMP AMvB ao AOF ARA ARAR Arbvo AWBZ BBA 1945 BPF BW cao CBS CCOZ
— — — — — — — — — — — — — — — — — — — —
COB COROP CPB CRM CSV CW DSO
— — — — — — —
GAB GAK GITP GMD GSD gr iao KB LTD NIPG OPF OSV 0 en W rig RIM rra RWW SER SKR of SRW SOB SPF SPW
— — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — —
Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds Algemene Arbeidsongeschiktheidswet . Algemene burgerlijke pensioenwet Algemene Bijstandswet arbeidscomplexendocumentatie Afdelingskas / Eigen-Risicodrager Algemene militaire pensioenwet Algemene maatregel van bestuur arbeidsongeschikt(heid) Arbeidsongeschiktheidsfonds Arbeidsrevalidatie-afdeling Algemeen Rijksambtenarenreglement Arbeidsvoorziening, Directoraat-Generaal voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen 1945 bedrijfspensioenfonds Burgerlijk Wetboek collectieve arbeidsovereenkomst Centraal Bureau voor de Statistiek Stichting Coordinatie van Communicatie met betrekking tot gegevens voor Onderzoek inzake Ziekteverzuim . Commissie voor Ontwikkelingsproblematiek van Bedrijven Coordinatiecommissie Regionaal Onderzoeksprogramma Centraal Planbureau Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, ministerie van Coordinatiewet Sociale Verzekering Centrum voor Vakopleiding van Volwassenen Regeling doorbetaling salarissen aan overheidspersoneel in geval van ziekte Gewestelijk Arbeidsbureau Gemeenschappelijk Administratiekantoor Gemeenschappelijk Instituut voor Toegepaste Psychologie Gemeenschappelijke Medische Dienst Gemeentelijke Sociale Dienst gehandicapten registratie individuele arbeidsovereenkomst Koninklijk Besluit Loontechnische Dienst Nederlands Instituut voor Praeventieve Gezondheidszorg TNO ondernemingspensioenfonds Organisatiewet Sociale Verzekering Onderwijs en Wetenschappen, ministerie van — Registratie individuele gegevens Revalidatie Instituut Muiderpoort te Amsterdam Registratie reVntegratie activiteiten Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers Sociaal-Economische Raad Studiekostenregeling Werkzoekenden Scholing in samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven Spoonwegpensioenfonds Spoonwegpensioenwet
SRW of SKR — Stb. — Stcrt — SVR — Trb. — VRO — VUT — WAG — WAM — Wamil — WAO — WRR — WSW — WWy — ZFW — 2W —
Studiekostenregeling Werkzoekenden Staatsblad Staatscourant Socials Verzekeringsraad Tractatenblad Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ministerie van vervroegde uittreding Ambtelijk concept-wetsontwerp arbeid gehandicapte werknemers Wet Aanpassingsmechanismen Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet Sociale Werkvoorziening Wet Werkloosheidsvoorziening Ziekenfondswet Ziektewet
Inhoudsopgave
1. Inleiding
1
1.1. De wenselijkheid van een volumebeleid 1 1.2. De voorbereiding van een advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid 2 1.3. De adviesaanvrage van 4 januari 1982 3 1.4. Samenstelling van de werkgroep en de commissie 5 2. Verzuim wegens zielcte of arbeidsongeschiktheid als probleem 9 2.1. Probleemstelling 9 2.2. Probleembenadering 10 2.2.1. Begripsbepaling 10 2.2.2. Analyse 12 3. Het tegengaan van vermijdbaar verzuim als doelstelling van beieid 20 3.1. Wenselijkheid en mogelijkheid 20 3.2. Verantwoordelijkheden ten aanzien van de beleidsvorming 21 3.3. Aanduiding van het beleidsinstrumentarium 23 3.3.1. Pre-verzuim 25 3.3.2. Kortdurend verzuinn 26 3.3.3. Langdurend verzuim 27 3.4. Organisatorische consequenties 28 4. Pre-verzuim 29 4.1. Inleiding 29 4.2. Arbeidsomstandigheden 30 4.2.1. De Arbeidsomstandighedenwet 30 4.2.2. Arbeidsplaatsverbetering 34 4.3. Sociaal beieid in de ondememing 35 4.3.1. Inleiding 35 4.3.2. Algemeen 36 4.3.3. Aandachtsvelden 38 4.3.3.1. Verzuimregistratie en -evaluatie 38 4.3.3.2. Systematische ontwikkeling van een op het voorkomen van vermijdbaar verzuim gericht sociaal beieid binnen de onderneming 39 4.3.3.3. Nadere invulling van het beieid ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de vyerknemer 4.3.3.4. Inschakeling van bedrijfsgeneeskundige dienst of bedrijfsarts 40 4.3.3.5. Aanstellingsbeleid 41
39
4.3.3.6. Arbeidssituatie van specifieke categorieen van werknemers of van individuele werknemers 42 4.3.3.7. Bijzondere voorzieningen in de arbeidsvoorwaardensfeer 43 4.4. Toepassing van ZW, AAW en WAO in de preverzuimfase 44 5. Maatregelen ziekteverzuim: de adviesaanvrage van 4 januari 1982 50 5.1. De adviesaanvrage 50 5.2. Nadere beschouwing van enkeie beleidsvoornemens en van hun gevolgen 54 5.2.1. Nietigverklaring van bestaande loondoorbetalingsafspraken en opheffing van de regeling inzake bovenwettelijk ziekengeld 54 5.2.2. Wijziging van artikel 1638c BW 58 5.2.3. l\/linimum(dag)loon 64 5.2.4. Premieheffing werknemersverzekeringen over ZW-uitkering en loondoorbetaling bij ziekte 67 5.2.5. Volume-effecten 69 5.2.6. Inkomenseffecten 71 5.2.7. Macro-financiele effecten 74 5.3. Standpunt van de Raad 77 6. Het langdurend verzuim 92 6.1. Inleiding 92 6.2. Integratie van de ziekengeld- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 94 6.3. Tijdige onderkenning van arbeidsongeschiktheid 95 6.4. Wijziging van artikel 30 ZW 99 6.5. Aanpassing van de arbeidsplaats en de arbeidssituatie 105 • 6.6. Wijziging van het ontslagbeleid ex artikel 6 BBA 1945 110 6.7. Specifieke plaatsingsbevorderende maatregelen 118 6.8. Verplichting om een bepaald percentage gedeeltelijk arbeidsongeschikten in dienst te hebben (quotumverplichting) 123 6.8.1. Algemeen 123 6.8.2. Specifieke onderdelen van het ontwerp-WAG 134 6.8.2.1. Het begrip werkgever 134 6.8.2.2. Het begrip gehandicapte werknemer 135 6.8.2.3. De hoogte van de quotumverplichting 138 6.8.2.4. Sanctionering van de quotumverplichting 139 6.8.2.5. Beloning van gehandicapte werknemers 140 6.9. Afschaffing of handhaving van de laagste invaliditeitsklasse in de WAO 140 6.10. Verdiscontering van de restcapaciteit in het arbeidsongeschiktheidspercentage 143 6.11. De uitvoeringsstructuur van de in de voorgaande paragrafen besproken maatregelen 148
1. Inleiding
1.1. De wenselijkheid van een volumebeleid In de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid, op 9 juni 1976 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden 1), wordt geconstateerd dat de lastenstijging van de sociale zekerheid, in het bijzonder de lastenstijging van de werknemersvoorzieningen in sterke mate wordt veroorzaakt door volumebepalende factoren. Daarom dient, aldus de nota, het kostenmatigingsbeleid zich in het bijzonder te richten op het terugdringen van de volumegroei. Ook de Raad heeft in zijn advies van 26 november 1976 over enkele beleidsvoornemens vervat in genoemde nota 2) uitgesproken dat de noodzakelijke besparing in de sfeer van de loondervingsvoorzieningen bij voorrang gevonden dient te worden in een beperking van het volume en dat met spoed daartoe maatregelen dienen te worden uitgewerkt. In aansluiting op deze uitspraak van de Raad heeft de Commissie Sociale Verzekeringen zich beraden over de wijze waarop bedoeld volumebeleid vorm zou kunnen worden gegeven. Daartoe heeft zij op 7 december 1976 een werkgroep ingesteld met als opdracht zich - hoofdzakelijk in technische zin - te beraden over de mogelijke maatregelen tot beperking van de volumegroei in de werknemersvoorzieningen. In de op 30 juni 1978 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden nota Hoofdiijnen van het financiele en sociaaleconomische beleid voor de middellange termijn (Bestek '81) 3) worden mogelijkheden tot een volumebeperking in de inkomensvervangende voorzieningen onderzocht. Dit onderzoek sluit af met de opmerking dat 'een beleid gericht op volumebeperking maatschappelijk gezien om meerdere redenen verre de voorkeur verdient boven een anders noodzakelijke ingreep in de uitkerlngen en voorzieningen zelf en dat grote waarde wordt gehecht 'aan de voorbereidingen die de SociaalEconomische Raad treft om tot adviezen op dit punt te komen'.
/ ; Gedrukte Stukken 13951, nrs. 1-3, pagina 47-50. 2) Uitgave van de SBR J 976, nr. 24, pagina 11 e.v. 3) Gedrukte Stukken 15081, nrs. 1-2, pagina 160-167. 4) Uitgave van de SER 1978, nr 11, pagina 69-73.
In zijn op 22 September 1978 uitgebrachte Advies inzake de omvang en groei van de collectieve sector 4) heeft de Raad nogmaals uitgesproken dat een beleid gericht op een blijvende beperking van het gebmik van de sociale voorzieningen ten zeerste is gewenst. Tevens heeft hij in dit advies aangegeven dat de mogelijkheden van een dergelijk beleid zich in hoofdzaak beperken tot de inkomensvervangende regelingeh bij ziekte en arbeidsongeschiktheid (ZW, WAO, AAW) en bij werkloosheid 1
(WW, WWV, RWW), tot de socials ziektekostenregelingen (ZFW, AWBZ) en tot bepaalde onderdelen van de Algemene Bijstandswet (ABW). Voorts heeft de Raad betoogd dat een volumebeleid op het terrein van de inkomensvervangende regelingen tot de realiseerbare mogelijkheden behoort. Van concrete aanbevelingen heeft de Raad zich in dat advies onthouden in afwachting van de aan hem ter vaststelling voor te leggen rapporten van de Commissie Sociale Verzekeringen. Op 28 juni 1979 hebben de toenmalige bewindslieden van Sociale Zaken - ter voorbereiding van een pfzonderlijk te voeren parlementaire discussie over het volumebeleid - aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal een notitie hierover 5) gezonden. In deze notitie wordt een nadere uitwerking gegeven van de in Bestek '81 ontwikkelde gedachten. Zo wordt betoogd dat hoewel het volumebeleid niet te isoleren is van het totale beleid op sociaal en sociaal-economisch gebied, toch bijzondere aandacht dient te worden geschonken 'aan de mogelijkheden om vanuit het sociale zekerheidsstelsel en zijn uitvoering in samenhang met maatregelen op andere beleidsterreinen een gericht beleid ter beperking van het beroep op sociale zekerheid te voeren' 6). Vervolgens worden in de notitie de maatregelen die in dit kader zijn getroffen of worden getroffen, geTnventariseerd. 1.2. De voorbereiding van een advies inzake vemiijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid In de adviesaanvrage van 28 augustus 1980 over d c beperking van de groei van de uitgaven voor sociale zekerheid - naar aanleiding van de algemene politieke en financiele beschouwingen over de rijksbegroting 1981 in de Tweede Kamer aangevuld bij brief van 7 november 1980 - heeft het toenmalige kabinet onder meer een aantal volumebeperkende maatregelen, in het bijzonder betrekking hebbend op een remtegratie van arbeidsongeschikten en op een beperking van het ziekteverzuim, ter beoordeling aan de Raad voorgelegd. In zijn hierover op 21 november 1980 uitgebrachte advies 7) heeft de Raad ten ganzien van de voorgenomen reVntegratiemaatregelen voor arbeidsongeschikten - met als kern een ingrijpende wijziging van de Wet plaatsing minder-valide arbeidskrachten - zijn oordeel opgeschort totdat hij van de uitwerking van deze voornemens zou hebben kunnen kennisnemen en deze diepgaand zou hebben kunnen bestuderen. Ten aanzlen van de ter beperking van het ziekteverzuim te nemen maatregelen heeft de Raad in genoemd advies gesteld dat het In zijn voornemen ligt op zo kort mogelijke temiijn advies uit te brengen. Daarbij zegde hij toe ook aandacht te schenken aan de Notitie volumebeleid en aan de gedachte van een eigen risico voor werkgevers en/of werknemers, zoals hem in de adviesaanvrage van 28 augustus 1980 en in de brief van 7 november 1980 is gevraagd. 5) Gedrukte Stukken 15650, nrs. 1-2. 6) I.e. pagina 2. 7) Publikatie van de SEP, 80/19. Genoemde adviesaanvragen zijn als bijiagen erachter gevoegd.
Inmiddels was de eerdergenoemde werkgroep van de Commissie Sociale Verzekeringen gereedgekomen met een analyserend rapport over het vermijdbare verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid. Om redenen als genoemd in het advies
van 21 november 1980 8), heeft het op basis van dit rapport formuleren van beleidsaanbevelingen vertraging ondervonden. Nu hieraan door de Raad in'laatstgenoemd advies een zeer hoge prioriteit is toegekend in de werkzaamheden van de Commissie Sociale Verzekeringen, heeft deze, meer in het bijzonder de daartoe door haar ingestelde werkgroep, zich vanaf november 1980 met voorrang aan deze opdracht gezet. Hiertoe is het analyserende rapport (Bijiage A) geactualiseerd en aangevuld. Voorts is het op 11 december 1980 door de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken toegezonden ambtelijk voorontwerp van Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAG) met bijbehorende memorie van toelichting bestudeerd (Bijiage B). De beoordeling van de verschillende hierin voorgestelde maatregelen en de formulering van de beleidsaanbevelingen gericht op het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, vragen een zorgvuldige afweging vanwege de in het geding zijnde belangen van de werknemer en de werkgever. Dit heeft ertoe geleid dat. de Commissie Sociale Verzekeringen en de door haar ingestelde werkgroep bij de jaarwisseling 1981-1982 nog niet tot een afronding zijn kunnen komen van alle onderdelen van het door de Raad vast te stellen advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid. 1.3. De adviesaanvrage van 4 januari 1982 In de adviesaanvrage van 4 januari 1982 (Bijiage D) doet het kabinet een beroep op de Raad om op uitzonderlijk korte termijn een oordeel te geven over enkele beleidsvoornemens die naar de mening van het kabinet per 1 april 1982 dienen te worden gerealiseerd. Deze beleidsvoornemens hebben betrekking op enkele, onderling samenhangende wijzigingen van de Ziektewet en van artikel 1638 c BW en op een eenmalige wijziging van de op 31 maart 1982 geldende arbeidsovereenkomsten met de bedoeling om het inkomensniveau van de werknemer bij ziekte te verminderen en het eigen risico van de werkgever bij kortdurend verzuim te vergroten. Het kabinet stelt dat deze voorstellen verband houden met 'de zich ontwikkelende economische omstandigheden en de daartoe noodzakelijke beperking van de collectieve lasten'. Niettemin worden met de voorgestelde maatregelen mede volume-effecten beoogd, zodat deze maatregelen naar het oordeel van het kabinet geplaatst dienen te worden in het pakket van wetsvoorstellen dat als ambtelijk voorontwerp WAG aan de Raad is toegezonden.
8) I.e. pagina 18-19.
In het verlengde hiervan verzoekt het kabinet de Raad om tegelijk met het advies over de maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim zijn inzichten te geven met betrekking tot het concept-wetsontwerp WAG en de voorgenomen ontslagbeperking voor gehandicapte werknemers. Het kabinet streeft er namelijk naar de wetsontwerpen met betrekking tot de maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim en de WAG zo enigszins mogelijk gelijktijdig te behandelen en eveneens gelijktijdig per 1 april 1982 in werking te doen treden.
In dit verband verzoekt het kabinet verder het oordeel van de Raad te mogen ontvangen over het versneld en eveneens per 1 april 1982 in werking doen treden van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet en over een meer intensieve inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten en bedrijfsartsen bij de verzuimbestrijding, Uit daze plaatsbepaling blijkt dat het kabinet zijn beleidsvoornemens per 1 april 1982 ziet als onderdelen van een samenhangend volumebeleid ten aanzien van het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. Gelet op deze plaatsbepaling is de Raad van oordeel dat de beantwoording van de adviesaanvrage van 4 januari 1982 geplaatst dient te worden binnen het kader van het Advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid dat bij zijn Commissie Sociale Verzekeringen en bij de door haar ingestelde werkgroep in voorbereiding is. Tegemoetkomend aan het verlangen van het kabinet om op uitzonderlijk korte termijn het advies van de Raad te ontvangen heeft de Raad vervolgens besloten tot een voorlopige afronding van het in voorbereiding zijnde Advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid. In het voorliggende advies komen dan die onderwerpen aan de orde waarover de Raad tot een afgeronde meningsvorming heeft kunnen komen waaronder de beleidsvoornemens weike naar het oordeel van het kabinet per 1 april 1982 dienen te worden gerealiseerd. Een en ander betekent dat het voorliggende advies op enkele onderdelen niet volledig is. De Raad neemt zich voor de nog ontbrekende onderdelen, waaronder tevens de per 1 januari 1983 te realiseren beleidsvoornemens uit de adviesaanvrage van 4 januari 1982, te bespreken in een binnen afzienbare tijd uit te brengen aanvuliend advies. Dit aanvullende advies heeft in het bijzonder betrekking op het beleid ten aanzien van het kortdurend verzuim. De door de Raad gemaakte keuze ten aanzien van de wijze van advisering heeft tot gevolg dat de probleemstelling, de probleembenadering en de beleidsaanbevelingen van het voorliggende advies in eerste instantie zijn afgestemd op het ter zake van het verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid te voeren volumebeleid. Zoals gezegd, beogen de per 1 april 1982 te realiseren beleidsvoornemens niet alleen volume-effecten maar zijn deze tevens gericht op het bewerksteiligen van ombuigingen in de nominale sfeer. Dit heeft tot gevolg dat de beoordeling van de voorgenomen maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim niet alleen dient te geschieden vanuit de mogelijke bijdrage die deze maatregelen leveren aan het tegengaan van vermijdbaar verzuim. In afwijking van de meer algemene lijn in dit advies zai bij de bespreking van deze beleidsvoornemens ook worden ingegaan op andere in de adviesaanvrage van 4 januari 1982 aangeduide overwegingen en uitgangspunten. Daarbij tekent de Raad reeds nu aan dat hij op de overwegingen die hebben geleid tot het oordeel van het kabinet dat in 1982 ombuigingen in de
sfeer van de sociale zekerheid tot een bedrag van f 1,7 mid. onontkoombaar zijn, in het kader van dit advies niet ingaat. Over het te voeren sociaal-economische beleid op middellange termijn en het voor evenwichtsherstel en herstel van de werkgelegenheid benodigde instrumentarium heeft de Read zich in algemene zin uitgesproken in zijn advies van 15 mei 1981. Het ligt in zijn voornemen om ook in 1982 van zijn inzichten dienaangaande te doen blijken. 1.4. Samenstelling van de werkgroep en de commissie Ten tijde van de affonding van haar \^erkzaamheden was meergenoemde werkgroep als volgt samengesteld: Leden: onafhankelijke leden: dr. J. Vermeijden (voorzitter), mevr.mr. L Bots, mevP.mr. Th.F. Lemaire en prof.dr. C.K.F. Nieuwenburg; ondernemersleden: mr. H. van Bmssel, drs. D.E. Cnossen, drs. J.P. de Heij, dl3. Ch.R.J. Laffree en J.H. Zwarts; werknemersleden: drs. N. Gans, drs. P.M. de Jong, B. Madlener (tot 1 September 1981), A.J. Molendijk en mr. B.G. Poiesz; adviserende leden: drs. J. Mensonides (Centraal Planbureau, tot 1 Augustus 1981), drs. M.O.F.M. v.d. Tillaart (Centraal Planbureau; vanaf 1 augustus 1981) en mr. G.J. Oosterhuis en 0. Bout (Sociale Verzekeringsraad). Ministefiele vertegenwoordigers: drs. G.J. Bouwhuis (Financien), drs. A.B.W.M. Hartman (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), J. Hoevens (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), mevr.mr. N.L Hofman (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. F.W.M. Hoi (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. P.J. van Reeuwijk (Economische Zaken) en mr. L Voogd (Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Secretariaat: drs. H.C.M. Dekkers, drs. H.G. Fijn van Draat, mr. E.V. Knopper en mevr. C.A. v.d. Bosch-van 't Hoenderdaal (notuliste). De Commissie Sociale Verzekeringen, aan wie de voorbereiding van het ontwerp-advies in antwoord op de adviesaanvrage van 4 januari 1982 is opgedragen, is als volgt samengesteld: Leden: onafhankelijke leden: dr. J. Vermeijden (voorzitter), mevr.mr. L Bots, mevr.mr. Th. F. Lemaire en prof.dr. C.K.F. Nieuwenburg; ondernemersleden: mr. H. van Bmssel, drs. D.E. Cnossen, drs. C.O.W. Dubbelman, drs. J.P. de Heij, S.J. Jonker, drs. N.A. Vaandrager en J.H. Zwarts; werknemersleden: H.A. Bode, mevr.drs. M.J.Ph.A. Clen<, mevr.mr. V. Domela Nieuwenhuis, drs. N. Gans, drs. P.M. de Jong, A.J. Molendijk en mr. F. Prins; adviserende leden: drs. G.J. van der Hoeven (Sociale Verzekeringsraad), L L Marselis (Ziekenfondsraad) en drs. M.O.F.M. van den Tillaart (Centraal Planbureau). Ministeriele vertegenwoordigers: E.P.D. Boer (Volksgezondheid en Milieuhygiene), drs. G.J. Bouwhuis (Financien), drs. A.L Dirken (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. E. van Ditzhuijzen (Landbouw en Visserij), drs. F.W.M. Hoi (Sociale Zaken en
Werkgelegenheid), drs. W.P. Huizing (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. M. de Korte (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. J.W.J. Marges (Algemene Zaken), drs. R.E.F. Moonen (Financien), drs. J.B.IVI. Pierik (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. P.J. van Reeuwijk (Economische Zaken) en H.G. Schuitemaker (Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Secretariaat: drs. H.C.M. Dekkers, drs. H.G. Fijn van Draat, mr. R.J. Wagemaker (in verband met de adviesaanvrage van 4 januari 1982), mevr. C.A. v.d. Bosch-van 't Hoenderdaal en mevr. LA. Fekkes-Hamburg (notulisten). Het door de commissie in overleg met de werkgroep voorbereide ontwerp-advies is behandeld in de vergadering van de Raad van 12 februari 1982, hetgeen in de vaststelling van het navolgende advies heeft geresulteerd. Bij hun oordeelsvorming hebben de werkgroep en de commissie mede betrokken de aan de Raad gerichte brieven over verschillende onderwerpen die in het kader van dit advies aan de orde komen. De tot 12 februari 1982 binnengekomen brieven zijn afkomstig van: - de Bond van Gehandicapten en Arbeidsongeschikten (ANIB) van 9 September 1980; - de Stichting Nederlandse Federatie Arbeidsongeschiktheidsorganisaties (NFA) van 30 September 1980; - de Stichting Nederlandse Gehandicaptenraad van 6 november 1980; - de initiatiefgroep ondersteuning belangen WAO-ers te Amsterdam van 3 november 1980; - de Vereniging voor Rechtshulp van 29 april 1981; - de Dienst Industriele Samenleving vanwege de Kerken (DISK) van 16 juni 1981; - de partijen betrokken bij de CAO Autobusondernemingen van 31 augustus 1981; - de Stichting Werkgroep WAO/WSW 's-Hertogenbosch van 3 September 1981. - de SVR te Zoetermeer van 27 november 1981, waarbij toegezonden wordt het rapport 'Determinanten van WAOtoetreding: een eerste totaalbeeld'. - de Stichting Werkgroep WAO/WSW 's-Hertogenbosch van 3 September 1981. - de hear G.H.G. Lems te Uithoorn van 4 januari 1982; - de heer E. van Zandbergen te Amstelveen van 9 januari 1982; - de Diabetes Vereniging Nederland te Utrecht van 11 januari 1982; - de Nederlandse Vrouwenbeweging te Amsterdam van 12 januari 1982; - Ingenieursburo bv A.P. v.d. Berg te Heerenveen van 14 januari 1982; - het Centraal Overlegorgaan van het Werkvoorzieningsschap West Noord-Brabant te Roosendaal van 15 januari 1982; - de huisgroepenvergadering van het Amsterdamse Vrouwenhuis te Amsterdam van 16 januari 1982;
- het Landelijk Aktiekomite Sociale Diensten te Amsterdam van 17 januari 1982; - de heer P. Brouwer te De Wilp van 18 januari 1982; - de Samenwerkende W.A.O. en W.W.-organJsaties in de Zaanstreek te Zaandam van 19 januari 1982; - het bestuur van de Nederlandse Organisaties van Welzijnswerkers te Utrecht van 20 januari 1982; - het Landelijk Overleg van Vrouwen in en rondom Wetenschapswinkels te Amsterdam van 20 januari 1982; - de Vrouwengroep in de Wetenschapswinkel van de Universiteit van Amsterdam; - de Vereniging voor Rechtshulp te Rotterdam van 21 januari 1982; - het Werkgelegenheidskomitee regio Amsterdam te Amsterdam van 23 januari 1982; - Turkse Vrouwenvereniging in Nederland te Amsterdam van 25 januari 1982; - Geveke bv te Amsterdam van 26 januari 1982; - het vrouwenhuisje 'Clara' te Amsterdam van 28 januari 1982; - Stichting Katholiek Centrum Welzijnsbehartiging Oost-Brabant te 's-Hertogenbosch van 2 februari 1982; - Apparatenfabriek Helpman N.V. te Groningen van 2 februari 1982; - handtekeningenlijst uit Groningen van 4 februari 1982; - Preventiewerkers in de ambulante geestelijke gezondheidszorg te Leiderdorp van 5 februari 1982; - een werkgroep van ondertekenaars van het initiatief 'Artsen tegen aantasting Ziektewet' te Amsterdam van 6 februari 1982; - de heer C.B. Borsten te Hazerswoude-Dorp van 7 februari 1982; - de Stichting 'mensen zonder werk' te Hoorn, mede namens de West-friese Gehandicaptenorganisatie, de Algemene Nederlandse Invalidenbond afdeling Medemblik en afdeling de Streek/Drieban, de WAO-groep Hoorn en de WAO-groep West-Friesland van 7 februari 1982; - de W-groep Roosendaal te Roosendaal van 8 februari 1982; - het Landelijk WAO beraad te Rotterdam van 8 -februari 1982; - mevrouw F. Bik te Callantsoog van 8 februari 1982; - de Ondernemingsraad van Lucas Aardenburg te Hoogeveen van 8 februari 1982; - de Belangenvereniging Arbeidsongeschikten WAO/AAW N.W. Friesland te Franeker van 8 februari 1982; - de Vriendenkring Ex-Mijnwerkers-WAO'ers te Kerkrade van 10 februari 1982; - de Overlegvergadering van Boxal Nederland bv van 11 februari 1982; - het Samenwerkingsverband WAO/Alkmaar van 11 februari 1982; - de belangenvereniging WAO/AAW Nijmegen te Nijmegen van 11 februari 1982; - Rotterdams actiecomite sociale zekerheid te Rotterdam van 11 februari 1982; - de Stichting Werkgroep WAO/WSW te 's-Hertogenbosch van 11 februari 1982;
- de Nederlandse Bond van Reumapatientenverenigingen te Delden van 11 februari 1982; - de WAO-Belangengroep Alphen a/d Rijn te Alphen a/d Rijn van 11 februari 1982; - de heer J. Groos van Druten te 's-Gravenhage van 11 februari 1982; - werknemers van van den Bergh en Jurgens te Rotterdam van 12 februari 1982; - WAO-Comite Amsterdam te Amsterdam van 12 februari 1982.
2. Verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid als probleem
2.1. Probleemstelling Het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid is in nagenoeg de gehele na-oorlogse periode van jaar op jaar gestegen. Parallel hieraan is het beroep op de inkomensvervangende regelingen in geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid (de ziekengeld- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, in het bijzonder de ZW en de AAW/WAO) toegenomen. Zowel de jaarlijkse stijging als het op enig moment bereikte niveau hebben jaren geleden al tot het besef geleid dat het dringend noodzakelijk is om een instrumentarium te ontwikkelen dat het mogelijk maakt om het verzuim en daardoor het beroep op de inkomensvervangende regelingen terug te dringen. Deze noodzaak is in de laatste jaren versterkt naar voren gekomen vanwege de verslechtering van de economische situatie. Uit de ziekteverzuimstatisiek van het NIPG/TNO 9) blijkt dat het ziekteverzuim (gedefinieerd als het aantal verzuimde • kalenderdagen per 100 kalenderdagen) in de periode van 19551978 meer dan verdubbeld is: voor mannen steeg het van 4,5 naar 9,7 voor vrouwen van 4,4 naar 12,0. Deze stijging is de resultante van twee achterliggende ontwikkelingen, te weten de toeneming van het gemiddelde aantal ziekmeldingen per persoon per jaar (voor mannen van 1,1 naar 2,0, voor vrouwen van 1,7 naar 3,2) en de verlenging van de gemiddelde duur per ziektegeval in dagen (voor mannen van 14 naar 17, voor vrouwen van 10 naar 14). De jongste cijfers wijzen in de richting van een zekere dating van het landelijke niveau van het ziekteverzuim in de jaren 1979, 1980 en 1981. Dit blijkt een gevolg te zijn van een afneming van het gemiddelde aantal ziekmeldingen per persoon per jaar bij een toenemende, resp. gelijkblijvende gemiddelcje ziekteduur.
91 Zie: - CBS, Maandstatistieken van bevolking en volksgezondheid. - Bijiage A hoofdstuk 4, paragraaf 1.2. TO) Zie: SVR, Verslag van de stand van de ziekengeldverzekering over het jaar 1978, 's-Gravenhage 1980. 11) Zie: GITP, Ouder warden en beroepsarbeid, onderzoeksopzet 1979.
Een nadere bestudering van de beschikbare gegevens 10) wijst verder uit dat in de laatste 10 a 15 jaar het verzuim van zeer korte duur, d.w.z. van minder dan 6 kalenderdagen, zowel absoluut als relatief in betekenis is toegenomen. Hetzelfde geldt voor het verzuim dat langer dan 6 maanden duurt, hetwelk dan ook in het bijzonder de gesignaleerde verlenging van de gemiddelde ziekteduur bepaalt. Voorts blijkt uit onderzoek 11) dat bij laatstbedoelde ziektegevallen er niet minder dan 64% kans bestaat dat betrokkenen uiteindelijk in aanmerking komen voor een AAW/WAO-uitkering.
Ten tijde van het in werking treden van de WAO in 1967 was de verwachting nog dat na ongeveer 7 jaar een evenwichtssituatie zou ontstaan, waarbij het aantal toekenningen (nagenoeg) gelijk zou zijn aan het aantal beeindigingen, en dat in die situatie ca! 150.000 arbeidsongeschikte werknemers recht op een uitkering zouden hebben. Eind 1979 zijn er evenwel 496.000 arbeidsongeschikte werknemers met een AAW/WAO-uitkering. Daarnaast ontvangen 99.000 niet-loontrekkenden, voornamelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen en van-jongs-af-gehandicapten, een AAW-uitkering. Hierbij gevoegd degenen die - uitsluitend dan wel in combinatie met een AAW-uitkering - een ambtelijk invaliditeitspensioen ontvangen (64.000), betekenen deze cijfers dat eind 1979 de verhouding tussen het aantal uitkeringsgerechtigden ingevolge de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en de totals beroepsbevolking 13 : 100 bedraagt. Verder wijzen de laatstbekende cijfers uit dat voor de komende jaren nog met een verdere stijging van het aantal arbeidsongeschikten rekening moet worden gehouden. Wanneer het ziekteverzuim en het verzuim wegens arbeidsongeschiktheid te zamen worden genomen, leidt het vorenstaande tot de constatering dat hiermee momenteel ca. 1 min. arbeids-/uitkeringsjaren zijn gemoeid. Dan wordt overduidelijk dat de geschetste ontwikkeling tot een zorgwekkende situatie heeft geleid, niet alleen vanwege de daarmee gepaard gaande lasten voor het bedrijfsleven en de overheid, maar ook - en wel in het bijzonder - vanwege de betekenis die deze ontwikkeling heeft voor het maatschappelijk functioneren van de zieken en arbeidsongeschikten, zeker wanneer het verzuim van langere duur is, en in het verlengde hiervan voor de samenleving in haar geheel. 2.2. Probleembenadering Teneinde een instrumentarium te kunnen ontwikkelen dat invloed heeft op het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, in die zin dat het vermijdbare verzuim wordt tegengegaan, dient allereerst een analyse ter beschikking te staan van de afwezigheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid als zodanig, van de omvang van dit verschijnsel alsmede van de vormen waarin het zich binnen de samenleving manifesteert. Voorts dienen de oorzaken die aan dit verschijnsel ten grondslag iiggen, geanalyseerd te worden. Hoewel er een veelheid van literatuur en onderzoeksmateriaal voorhanden is, is het toch niet mogelijk gebleken om een gekwantificeerd inzicht te bieden in het absolute en verhoudingsgewijze effect van de verschillende, mogelijk verklarende factoren op de diverse vormen van verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. 2.2.1. Begripsbepaling Tot goed begrip van hetgeen volgt, wordt er allereerst op gewezen dat met de uitdrukking 'verzuim wegens ziekte of 10
arbeidsongeschiktheid' wordt bedoeld dat iemand gedurende een bepaalde periode wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid niet deelneemt aan het arbeidsproces. Die periode Is in veel gevallen slechts van korte, maar in andere, in aantal steeds toenemende gevallen van lange duur en kan zelfs tot het bereiken van de 65jarige leeftijd voortduren. Een voor de praktijk hanteerbare definitie van het begrip ziekte kan niet worden gegeven. Zij komt in de Nederlandse wetgeving ook niet voor. Wei wordt in het spraakgebruik het begrip ziekte in verbinding gebracht met een verstoring van voorbijgaande aard van het lichamelijk of geestelijk functioneren van de mens. Daartegenover wordt het begrip arbeidsongeschiktheid veeleer gerelateerd aan verstoringen met een meer duurzaam karakter of van blijvende aard. Deze onderscheiding ligt ook aan de scheiding tussen de ZW en de AAW/WAO ten grondslag. In aansluiting hierop en in navolging van hetgeen in de literatuur .en de verzuimstatistieken gebruikelijk is, heeft het begrip ziekteverzuim zoals dat in dit advies wordt gehanteerd, betrekking op het arbeidsverzuim voor zover dit korter duurt dan 52 weken, terwiji het arbeidsverzuim dat langer dan 52 weken duurt, als verzuim wegens arbeidsongeschiktheid wordt benoemd. Artikel 19 van de ZW bepaalt als criterium voor het recht van de verzekerde op een uitkering de 'ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte'. Vervolgens worden gebreken, zwangerschap en bevalling met ziekte gelijkgesteld. Het ongeschiktheidscriterium in de ZW dient op grond van deze formulering in relatie te worden gezien met de functie en de werkzaamheden die de verzekerde uitoefende onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid. Ingevolge de AAW en de WAO (artikel 5, resp. artikel 18) heeft de verzekerde aanspraak op een uitkering indien hij ten gevolge van ziekte of gebreken geheel of gedeeltelijk buiten staat is om met arbeid die voor zijn krachten en bekwaamheid is berekend en die hem met het oog op zijn opieiding en vroegere beroep in biilijkheid kan worden opgedragen, te verdienen hetgeen lichamelijk en geestelijk gezonde personen van dezelfde soort en met een soortgelijke opieiding gewoonlijk verdienen. Dit is een ruimer criterium dan dat van de ZW, in die zin dat bij de bepaling van de arbeidsongeschiktheid niet uitsluiten^) wordt gekeken near de functie en de werkzaamheden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid, maar ook andere mogelijk voor betrokkene in aanmerking komende functies en werkzaamheden in de beoordeling worden betrokken. Voorts wordt erop gewezen dat niet iedere ziekte en niet eike vorm van arbeidsongeschiktheid tot de beslissing behoeven te leiden om niet meer deel te nemen aan het arbeidsproces. Bij het nemen van een dergelijke beslissing spelen interpretaties van betrokkene zelf, van de hem behandelende arts(en) en van andere deskundigen alsmede interpretaties van personen in zijn naaste 11
omgeving, waaronder ook zijn werkgever, een belangrijke rol. Ziekte noch arbeidsongeschiktheid zijn dus in alle gevallen een objectief gegeven dat resulteert uit een exclusieve toepassing van medisch-wetenschappelijke diagnostiek en methoden. In combinatie met de gegeven criteria van de ZW en de AAW/WAO betekent verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid dan dat de verzekerde tot het oordeel is gekomen dat hij niet of niet voldoende in staat is zijn arbeid dan wel arbeid die voor henn passend is, te verrichten. De toekenning van een ZW-uitkering of een AAW/WAO-uitkering houdt verder in dat het desbetreffende uitvoeringsorgaan, al dan niet na een expliciet proces van eigen oordeelsvorming, dit oordeel van de verzekerde als rechtnnatig aanvaardt. Deze geregistreerde ongeschiktheid tot werken is in dit advies in eerste aanleg onderwerp van het beleid dat gericht is op het voorkomen van vermijdbaar arbeidsverzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. In het kader van een positieve opzet van dit beleid - onder meer vanuit het streven naar volwaardige arbeid voor ieder die daartoe op enigerlei wijze in staat is en vanuit het streven naar het scheppen van ontplooiingsmogelijkheden en gelijke kansen voor alle ingezetenen - gaat het voorts om degenen die weliswaar geen uitkering ontvangen maar tengevolge van ziekte of gebreken in het vinden van een plaats In het arbeidsproces dan wel in hun maatschappelijk functioneren worden gehinderd. De gekozen benadering heeft verder tot gevolg dat de Raad zich in dit advies nagenoeg uitsluitend richt op de verzekerden ingevolge de ZW en de AAW/WAO. Dit zijn de loontrekkenden in het bedrijfsleven en de zelfstandigen. Dit neemt echter niet weg dat de Raad van oordeel is dat de gekozen benadering ook van toepassing is op het verzuim van het overheidspersoneel. De in dit advies beschreven analyse en de daarop gebaseerde beleidsaanbevelingen acht de Raad dan ook van dienovereenkomstige toepassing op het overheidspersoneel. 2.2.2. Analyse 2.2.2.1. In aansluiting op de gegeven begripsbepaling dient een nauwgezette beschrijving te worden gegeven van de inkomensvervangende voorzieningen bij ziekte of arbeidsongeschiktheid - in het bijzonder van de ZW en de AAW/WAO - en de daarmee verwante regelingen. Dit wordt gedaan in de eerste hoofdstukken van bijiage A, waarbij met name in hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de wijze van uitvoering van de ZW en de AAW/WAO door de bedrijfsverenigingen en de GMD alsmede op de remtegratieactiviteiten en de scholingsmogelijkheden ten behoeve van uitkeringsgerechtigden. % Vervolgens wordt in hoofdstuk 4, paragraaf 1 en 2, van bijiage A het beschikbare cijfermateriaal omtrent het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid nader ontleed. Dan blijkt dat ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vaak samenhangen met een 12
aantal persoons- en functiegebonden kenmerl<en. Zo blijkt in het bijzonder de leeftijd van invloed te zijn op de verzuimfrequentie en de duur van het verzuim: jongeren verzuimen vaker dan ouderen; bij ouderen is de duur van het verzuim langer en daarmee de kans op arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO groter. Verder blijkt dat het ziekteverzuim per bedrijfstak zeer verschillend is; dit geldt ook voor het risico om arbeidsongeschikt te worden in de zin van de AAW/WAO. Ook andere functiegebonden kehmerken zijn van invloed op het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, te weten het niveau van de functie en de aard van de werkzaamheden; zo is de kans op langdurend verzuim en op atbeidsongeschiktheid groter bij handarbeiders dan bij administratief of leidinggevend personeel. Voorts komt uit het beschikbare cijfermateriaal naar voren dat het aandeel van de subjectief-objectieve en de subjectieve aandoeningen - begrepen als de aandoeningen waarbij de subjectieve klachten en ervaringen van betrokkenen van grote invloed zijn op het verzuim en de duur ervan - in het totale verzuim in de loop der jaren is toegenomen. Daarbij valt het in het bijzonder op dat psychische aandoeningen steeds vaker als oorzaak van ziekte of arbeidsongeschiktheid worden genoemd. De signaiering van de samenhang tussen genoemde persoons- en functiegebonden kenmerken en het verzuimen geeft evenwel nog geen afdoende verklaring van de omvang en de ontwikkeling van bedoeld verzuim. Daarom wordt in bijiage A vervolgens in paragraaf 3 van hoofdstuk 4 een analyse gegeven van de factoren die bepalend zijn voor het verzuim en voor de omvang van het beroep op de inkomensvervangende regelingen ingeval van ziekte of arbeidsongeschiktheid. 2.2.2.2. Uit de in bijiage A gegeven beschrijving komt uiteindelijk naar voren dat ziek worden, resp. ziek blijven en wel zodanig dat men niet geschikt is voor (verdere) deelneming aan het arbeidsproces, aan te duiden is als een proces waarin voortdurend beslissingen worden genomen. Het gaat daarbij niet alleen om beslissingen van de verzekerde zelf en die van de hem behandelende arts(en) maar ook om beslissingen van de betrokken uitvoeringsinstanties alsmede van de werkgever van betrokkene. Voorafgaande aan en gedurende een uitkeringsperiode doen zich telkenmale beslissingsmomenten voor waarin de bij het voorkomen, ontstaan of beeindigen van een uitkeringssituatie betrokken personen en instanties zich de vraag dienen te stellen of betrokkene ziek dan wel arbeidsongeschikt is in die zin dat hij niet kan werken. In die beslissingsmomenten worden de omstandigheden zoals die zich in een concrete situatie voordoen, aan een oordeel van de betrokken personen en instanties onderworpen. Philipsen 12) onderscheidt in verband hiermee drie elementen:
12) Zie: • H. Philipsen, Afwezigheid wegens ziekte, Groningen 1969. • WRR-rappon 'Maken wij er werk van?', 's-Gravenhage 1977, pagina 43 e.v.
a. de gezondheidstoestand, dat wil zeggen de medische inschatting van de situatie; b. de ziektedrempel, dat wil zeggen het omslagpunt waarbij men zich zodanig ziek voelt dat men hulp of anderszins genezing 13
zoekt, met als mogelijke maar niet noodzakelijke consequentie een ziekmelding; c. de afwezigheidsdrempel, dat wil zeggen het omslagpunt waarbij de zieke of zijn omgeving, waaronder de uitvoeringsinstantie en de werkgever, het niet (meer) deelnemen aan het arbeidsproces gerechtvaardigd acht of duldt. Deze aanduiding is echter voor het doe! dat de Raad zich met dit advies stelt, niet goed bruikbaar. Als het gaat om het terugdringen van het vermijdbare verzuim en om het verminderen van het beroep op de inkomensvervangende regelingen, dienen de beslissingen in de procesgang van deze regelingen te worden geplaatst. Schematisch weergegeven kunnen dan, ingedeeld in fasen, de volgende beslissingsmomenten rond het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, worden onderscheiden. In elk van deze fasen spelen de door Philipsen genoemde elementen een rol. FASEN
BETREFT
AARD VAN DE BESLISSINGEN
1. Pre-verzuim
alle werkenden
- al dan niet overgaan tot ziekmelding; - al dan niet toekenning ZWuitkering;
2. Kortdurend verzuim uitkeringsgerechtigden ZW
- werkhervattjng dan wel voortzetting van het verzuim; - al dan niet voortzettingh van ZWuitkering;
3. Langdurend verzuim, nader te onderscheiden in: 3a. Wachttijd ingevolge de AAW/WAO
degenen die 4 maanden of langer uitkerlngsgerechtigd zijn ingevolge de ZW en/of langer dan 4 maanden arbeidsongeschikt in de zin van de AAW/WAO
— werkhervatting dan wel voortzetting van het verzuim met kans op voortdurende arbeidsongeschiktheid; - melding bij de GMD;
3b. Entree In de AAW/WAO
degenen die e^n jaar arbeidsongeschikt zijn in de zin van de AAW/WAO
- al dan niet arbeidsongeschikt voor in billijkheid op te dragen passend werk; - zo ja, in weike mate;
3c. Verblijf in de AAW/WAO
degenen die meer dan - arbeidsongeschiktheid al 25, resp. 15% arbeids- dan niet toe- of afgenomen; ongeschikt zijn - al dan niet werkhen/atting in passende functie mogelijk; - al dan niet functie beschikbaar.
Voor alle duidelijkheid wordt erop gewezen dat de aanduiding van het verschijnsel van verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid in termen van een beslissingsproces niet anders is bedoeld dan als hulpmiddel om het verschijnsel als zodanig en de daarop mogelijk van invloed zijnde factoren te 14
kunnen ordenen. Langs deze weg is het mogeiijk om een oordeel te vormen over de aangrijpingspunten en de mogelijke effecten van de verschillende voorgestelde en voor te stellen maatregelen ter beperking van het vermijdbare beroep op de ziekengeld- en de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Vorenstaande fase-indeling doet voorts door haar schematisering geen recht aan de concrete situatie van betrokkene. Zo zai in sommige gevallen de mogelijkheid van voortdurende arbeidsongeschiktheid reeds in een vroeger stadium dan het in het schema genoemde tijdstip van 4 maanden kunnen worden onderkend en dus kunnen leiden tot,een melding bij de GMD. Verder dient te worden opgemerkt dat de in het schema aangeduide beslissingen kunnen worden verbijzonderd; de beslissing al dan niet werkhervatting omvat bijv. mede de beslissing het al dan niet treffen van voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid, of het al dan niet bemiddelen naar mogeiijk passend werk. Een meer uitgewerkt beslissingsschema wordt in het volgende stroomdiagram gegeven. Bij de presentatie van het stroomdiagram zijn buiten beschouwing gebleven de werkloosheidsvoorzieningen ten behoeve van degenen die minder dan 15, resp. 25% arbeidsongeschikt zijn. 2.2.2.3. In de fase van het pre-verzuim, dat wil zeggen in de fase voorafgaande aan een verzuimmelding (fase 1), gaat het om de factoren die de deelnemers aan het arbeidsproces ertoe kunnen brengen zichzelf de vraag te stellen of zij zich al dan niet ziek zullen melden en of zij op die grond voor enige tijd het werk zullen onderbreken. Die factoren omvatten niet alleen de eigen gezondheidstoestand maar ook de fysieke en psycho-sociale omstandigheden bij het verrichten van de eigen arbeid en in de eigen leefomgeving. In deze fase staat de vraag centraal of en hoe vaak de deelnemers aan het arbeidsproces een zodanige spanning ervaren tussen belasting en belastbaarheid dat deze aanleiding geeft tot een ziekmelding. Daarbij is de belasting te omschrijven als de fysieke of psychische druk die door de omstandigheden in de leef- en arbeidssituatie op betrokkene wordt uitgeoefend, en de belastbaarheid als het mede door de gezondheidstoestand bemvloede vermogen om die druk op te vangen. De kans op een ziekmelding is kleiner indien belasting en belastbaarheid zoveel mogeiijk met elkaar in evenwicht zijn; dreigt dit evenwicht te worden verstoord, dan kunnen maatregelen worden getroffen, zoals het aanpassen van de arbeidsomstandigheden of het gelegenheid geven tot het gebruik maken van andere vormen van niet-werken. De fase van het pre-verzuim eindigt zodra betrokkene zich op enig moment ziek meldt en daarmee te kennen geeft dat hij het onderbreken van zijn werkzaamheden als noodzakelijk ervaart. Na de ziekmelding volgt de fase van het kortdurend verzuim (fase 2). In deze fase vindt controle plaats door de bedrijfsvereniging op de vraag of en hoe lang iemand ziek is zodanig dat 15
BESLISSINGSSCHEMA VERZUIM WEGENS ZIEKTE OF ARBEIDSONGESCHIKTHEID o - vraag niet gesteld + - bevestigend antwoord - - ontkennend antwoord a.o.- arbeidsongeschlkt(heidl a.g. - arbeidsgeschikt(heid) / W S - na verloop van enige tijd 1. Pre-verzuim
Werken: — verstoring verhouding belastbaarheid en belasting? — verstoring lichamelijk of geestelijk functioneren?
2. Kortdurend verzuim
werkhervatting eigen arbeid
3. Langdurend verzuim 3a. Wachttijd ingevolge de AAW/WAO
3b. Entree in de AAW/WAO
werkhervatting aange paste arbeid eigen of andere werkgever
vwrkhervatting passende arbeid bij eigen of andere vt^rkgever en at dan niet aangepast aan handicap
3c. Verblijf in de AAW/WAO
16
hij ongeschikt is of blijft voor de uitoefening van de eigen functie. In deze fase komen veal gevallen voor die zo kort duren dat geen leke-controle en ook geen medische controle plaats kunnen vinden. Of en hoe de betrokken werknemer medisch wordt behandeld, onttrekt zich dan aan de waameming van het uitvoeringsorgaan. Wanneer betrokkene langer dan 3 maanden afwezig is wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, wordt op grond van de huidige afspraken tussen de GMD en de bedrijfsvereniging in de 4e maand voor het eerst door de verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging een medisch oordeel uitgesproken over de mogelijke aanwezigheid van revalidatie-aspecten. Alleen in het bevestigende geval wordt het verzuimgeval aan de GIVID gemeld. Om die reden is bij de indeling in fasen het onderscheid tussen kortdurend en langdurend verzuim bij 4 maanden gelegd. Overigens bestaat gedurende de geheie wachttijd van 52 weken voor de AAW/WAO de mogelijkheid tot signalering door de •bedrijfsvereniging van revalidatie-aspecten en melding bij de GMD, hetzij als spontane melding, hetzij op grond van de tussen de bedrijfsvereniging en de GMD afgesproken meldingssystematiek als praktisch hanteerbare uitwerking van de wettelijk voorziene 13e-weeksmelding 13). Wanneer betrokkene na een verzuimperiode van langer dan 4 maanden herstelt, kan de vraag actueel worden of de eigen vroegere functie nog beschikbaar is. Bij een langdurig verzuim kan ook de vraag aan de orde komen of betrokkene, al dan niet door het treffen van voorzieningen, voor tenminste een dee! geschikt is voor aangepast werk. Gedurende de geheie ZW-periode blijft overigens in beginsel - dus afgezien van de mogelijkheid om met behulp van artikel 30 ZW andere passende arbeid te verrichten de eigen functie als criterium voor arbeidsgeschiktheid gelden. Na een jaar van geheie of gedeeltelijke afwezigheid wegens ziekte wordt de vraag of en in hoeverre de verzekerde arbeidsongeschikt is, niet meer beoordeeld vanuit de eigen functie zoals die voorafgaande aan het intreden van de ongeschiktheid werd vervuld, maar vanuit de werkzaamheden die in billijkheid en met inachtneming van de persoonlijke eigenschappen en vaardigheden hem kunnen worden opgedragen. Dit laatste is een duidelijk minder operationele maatstaf dan die weike bij de uitvoering van de ZW wordt gehanteerd. In de praktijk wordt dan ook vooral naar het'arbeidsverleden van de verzekerde gekeken bij de beantwoording van de vraag of betrokkene al dan niet in aanmerking komt voor een AAW/WAOuitkering. Gedurende de AAW/WAO-uitkeringsperiode bestaat de mogelijkheid dat periodiek wordt beoordeeld in weIke mate betrokkene nog arbeidsongeschikt is en in hoeverre bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid rekening dient te worden gehouden met de vanwege de arbeidsongeschiktheid Itagllaf^zi^lf'a!''"'''""'' ^' verminderde gelegenheid tot het verkrijgen van arbeid. Tevens - hoofdstuk 6, paragraafs van dit advies. kunnen in deze fase, maar evenzeer in de voorgaande fase alsook 17
in de fase van het pre-verzuim, op grond van artikel 57, lid 1 van de AAW, voorzieningen worden toegekend tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Na een periode van 2 jaar afwezigheid ten gevolge van ziekte en arbeidsongeschiktheid (d.w.z. in de meeste gevallen na 1 jaar AAW/WAO-uitkerIng in aansluiting op een jaar ZW-uitkering) kan de werkgever, voor zover nodig na goedkeuring van de directeur van het GAB, de werknemer ontslaan. In dat geval wordt de band met het elgen bedrijf volledig verbroken en is men voor een eventuele remtegratie in het arbeidsproces aangewezen op andere instanties en op mogelijkheden bij andere werkgevers. 2.2.2.4. Vorenstaande indeling van het totale beslissingsproces rond het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid geeft weliswaar de momenten aan rondom weike de voor te stellen beleidsmaatregelen zich dienen te concentreren, maar geeft geen zicht op de aard van deze maatregelen. Daarvoor is een nadere analyse van de mogeiijk verzuimbepalende factoren nodig. Hiertoe zijn, eveneens in bijiage A, deze factoren onderscheiden naar een vijftal soorten, te weten: A. factoren die samenhangen met persoonlijke kenmerken en omstandigheden; B. factoren die samenhangen met kenmerken van en omstandigheden in het beroep en het bedrijf waarin betrokkene werkzaam is; C. factoren die verband houden met het beroep dat wordt gedaan op de gezondheidszorgvoorzieningen; D. factoren die verband houden met het beroep dat wordt gedaan op de inkornensvervangende voorzieningen ter zake van ziekte en arbeidsongeschiktheid en de daarmee verwante regelingen; E. factoren met betrekking tot algemeen-sociale, sociaal-culturele en sociaal-economische omstandigheden. Vervolgens zijn deze verzuimbepalende factoren in bijIageA III nader gedetailleerd en ge'inventariseerd. Daarbij zijn de factoren onderscheiden naan - de omstandigheden die van invioed kunnen zijn op het verzuim; - de gedragingen van betrokkene in reactie op deze omstandigheden. Uit deze inventarisatie in bijiage A III blijkt dat een groot complex van dikwijis onderling samenhangende factoren op de verschillende beslissingsmomenten bepalend is voor het al dan niet verzuimen wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. De ontleding van deze factoren en beslissingsmomenten biedt naar het oordeel van de Raad goede aanknopingspunten voor het ontwikkelen van het beleid dat is gericht op een vermindering van het verzuim. Deze mening steunt mede op het inzicht dat de omstandigheden die van invioed zijn op het verzuim, alsmede de gedragingen van de betrokkenen in reactie op deze omstandigheden tot op zekere hoogte kunnen worden bemvloed. Dit geldt in het bijzonder de factoren die te maken hebben met de mens in relatie tot zijn arbeid. Op grond hiervan kan het 18
verzuim, althans voor een deel, als vermijdbaar worden beschouwd. In weike mate dit het geval is, is niet bekend. Evenmin is vast te stellen welke bedragen zowel in termen van arbeidskosten als in termen van collectieve lasten kunnen worden bespaard door het tegengaan van vermijdbaar verzuim. Een globale schatting wijst uit dat een vermindering van het verzuim ter grootte van 5% leidt tot een vermindering van uitgaven uit hoofde van de inkomensvervangende regelingen bij ziekte, invaliditeit of arbeidsongeschiktheid met / 540 mIn. per jaar 14).
14) Zie bijiage A label 5.1. (prijspeil 1980).
19
3. Het tegengaan van vermijdbaar verzuim als doelstelling van beleid
3.1. Wenselijkheid en mogelijkheid Uit de hiervoren besproken analyse blijkt dat het verzuim wordt bepaald door een complex van factoren zoals de omstandigheden in de leef- en arbeidssituatie en de reacties van personen en instanties op die omstandigheden. Deze omstandigheden en reacties zijn volgens de huidige inzichten tot op zekere hoogte te bemvloeden. Uit incidentele ervaringen en experimentele ontwikkelingen blijkt bovendien dat een bewust streven naar een beperking van het verzuim tot gunstige resultaten kan leiden en wel in die zin dat het verzuim een dalende tendens vertoont. Een en ander leidt tot de conclusie dat het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid voor een dee! als vermijdbaar is te beschouwen. Zoals gezegd in hoofdstuk 2 is het tegengaan van vermijdbaar verzuim wenselijk vanwege de betekenis daan/an voor het maatschappelijk functioneren van zieken en arbeidsongeschikten en, in het verlengde hiervan, voor de samenleving in haar geheel. Dit geldt temeer wanneer in aanmerking wordt genomen dat verzuim kan duiden op de aanwezigheid van problemen, hetzij in de arbeidssituatie, hetzij daarbuiten, weike niet steeds een duidelijk medisch te diagnostlseren oorzaak hebben.
4
15) I.e. pagina 70 t/m 73.
Voorts is het tegengaan van vermijdbaar verzuim wenselijk in verband met de kosten weIke op ondernemings- en bedrijfstakniveau alsmede op nationaal niveau daaraan zijn verbonden en weIke op die wijze de ontwikkeling van de nationale economie bemvloeden. In dit verband wijst de Raad op de sociaaleconomische mogelijkheden en effecten van het tegengaan van vermijdbaar verzuim. Zo heeft hij in zijn Advies inzake omvang en groei van de collectieve sector van 22 September 1978 betoogd dat een volumebeleid ten aanzien van de inkomensvervangende regelingen niet alleen noodzakelijk is maar ook behoort tot de realiseerbare mogelijkheden: 'Naar zijn mening is het namelijk niet juist om de omvang van de totale werkgelegenheid als gefixeerd te beschouwen, met name niet in de zin dat indien een WAOuitkeringsgerechtigde werk krijgt, hij daardoor automatisch de plaats inneemt weIke anders door een werkloze zou zijn ingenomen. In aanmerking dient immers te worden genomen dat de samenstelling en omvang van de werkgelegenheid voortdurend aan wijzigingen onderhevig zijn'. 15) Vervolgens heeft de Raad in genoemd advies onderkend dat een in relatie tot het arbeidsaanbod kwantitatief tekort aan 20
arbeidsplaatsen de mogelijkheden van een volumebeleid verkleint en bemoeilijkt. Daar staat evenwel tegenover dat het voeren van een dergelijk beleid toch ook in dit geval effectief kan zijn. Voor dit oordeel heeft de Raad zich gebaseerd op de in genoemd advies opgenomen berekeningen van het CPB ten aanzien van de macro-economische effecten van een volumebeleid. Voorts heeft de Raad opgemerkt dat bovendien de kans aanwezig is 'dat zonder een adequaat volumebeleid een uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen nauwelijks invloed heeft op de ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden ingevolge de werkioosheidsvoorzieningen en de AAW/WAO' 16). De Raad onderkent dat door de huidige sociaal-economische ontwikkelingen en vooruitzichten de mogelijkheden van een volumebeleid beperkter zijn geworden. Niettemin meant hij dat het terugdringen van het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid tot een meer aanvaardbare omvang - zoveel mogelijk tot een omvang weike als niet vermijdbaar is te beschouwen - moet worden aangemerkt als een doelstelling van beleid dat op de daartoe geeigende niveaus moet worden ontwikkeld. 3.2. Verantwoordelijkheden ten aanzien van de beteidsvorming Het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid wordt, zoals in bijiage A is beschreven, bepaald doordat de individuele deelnemer aan het arbeidsproces in verschillende situaties in reactie op de actuele omstandigheden een beslissing neemt ten aanzien van de vraag of hij al dan niet de noodzaak of de behoefte ervaart te verzuimen dan wel het verzuim voort te zetten 17). Bij het nemen van deze beslissing kent hij vaak ook een groot gewicht toe aan het oordeel van de hem behandelende arts(en) en andere personen of instanties in zijn omgeving, zoals zijn werkgever, zijn collega's, zijn familieleden, de bedrijfsvereniging. Voor het individu dient de noodzaak tot of de behoefte aan verzuim zich aan wanneer hij in een gegeven situatie ervaart dat zijn belasting - weIke voor een deel voortvloeit uit zijn deelneming aan het arbeidsproces - niet meer in evenwicht is met zijn belastbaarheid. Zowel de verzuimnoodzaak als de afwezigheidsbehoefte vioeit veelal voort uit de factoren en omstandigheden zoals deze zich in de fase voorafgaande aan de verzuimmelding en gedurende het verzuim aan betrokkene manifesteren. Het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid zai dan ook in eerste instantie gericht moeten zijn op het be'invloeden van de verzuimbepalende factoren in de fase weIke aan een verzuimmelding voorafgaat. Zoals uit de analyse in bijiage A blijkt, hangen deze factoren voor een belangrijk deel samen met de arbeidssituatie van de betreffende deelnemer aan het arbeidsproces. 161 I.e. pagina 62 t/tn 64.
.,
17) Bijiage A hoofdstuk 4, paragraaf 3. 21
^
,
•
.
•
•
.
.
De verantwoordelijkheid voor de concrete arbeidssituatie berust
op het niveau van de onderneming in beginsel bij de werkgever en de werknemer gezamenlijk naar de mate van ieders mogelijkheden tot bemvloeding van de factoren die de werksituatie conditioneren. Het hangt uiteindelijk van de door hen te nemen beslissingen af of in een concrete situatie de belasting en de belastbaarheid van een individuele werknemer met elkaar in evenwicht zijn zodat een verzuimmelding kan worden voorkomen. Naar het oordeel van de Raad vioeit hieruit voort dat de verantwoordelijkheid voor het tegengaan van vermijdbaar verzuim op het niveau van de onderneming berust bij de werkgever en de werknemers gezamenlijk, althans voor zover dit verzuim zijn oorzaak vindt in factoren die samenhangen met de arbeidssituatie. Het tegengaan van vermijdbaar verzuim is naar de mening van de Raad de resultante van het realiseren van verschillende met het sociaal beleid beoogde doelstellingen. In zijn advies van 20 maart 1981 heeft de Raad dienaangaande als zijn oordeel uitgesproken dat 'de ondernemingsleiding te zamen met de betrokken werknemers of hun vertegenwoordigers tot task heeft een concrete inhoud te geven aan het sociaal beleid in de onderneming' 18). Uitgaande van en rekening houdende met deze eigen verantwoordehjkheid, zelfstandigheid en zelfwerkzaamheid van werkgever en werknemers voor de totstandkoming van een sociaal beleid in de onderneming, kan op het niveau van de bedrijfstak of op nationaal niveau een aantal activiteiten worden ontwikkeld ten behoeve van het scheppen van de nodige condities om het sociaal beleid in de onderneming vorm en inhoud te geven 18). Voor het scheppen van deze condities kan op bedrijfstakniveau dienen het CAO-overleg en op nationaal niveau het overleg tussen de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. Voorts komt de overheid in wetgeving of andere activiteiten een voorwaardenscheppende rol toe bij de totstandkoming van het sociaal beleid in de onderneming. Vanuit deze visie heeft de Raad in zijn advies van 21 november 1980 over de beperking van de groei van de uitgaven voor sociale zekerheid dan ook de mening van het toenmalige kabinet onderschreven 'dat hoewel de overheid door maatregelen en instmmenten bij kan dragen aan het streven naar beperking van het ziekteverzuim, de primaire verantwoordelijkheid daarvoor blijft liggen bij de sociale partners'. Hierbij heeft de Raad made overwogen dat bij hen de primaire verantwoordelijkheid ligt voor een juiste uitvoering van de ter zake bestaande wettelijke regelingen (ZW, AAW en WAO) 19).
18) Advies inzake sociaal beleid in de onderneming, 20 maart 1981, SERpublikatie 81/04, pagina 24. 19) Advies Beperking groei uitgaven sociale zekerheid, SER-publikatie 80/19, pagina 18.
Deze visie wordt in het Advies inzake sociaal beleid in de onderneming van 20 maart 1981 als volgt verwoord: 'Indien de overheid evenwel van oordeel zou zijn dat, gelet op haar verantwoordelijkheid voor het garanderen van bepaalde fundamentele waarden in en bij de arbeid, die waarden onvoldoende gewaarborgd zijn, is de Raad van mening dat de overheid met betrekking tot die waarborgen een initiatief kan 22
nemen tot het stellen van rechtsregels. Met name wordt dit manifest in het geval dat naar het oordeel van de overheid het door de ondememingen gevoerde beleid negatieve effecten heeft op realisering van bovengendemde waarden' 20). Een dergelijke noodzaak tot regelgeving doet zich op het punt van het tegengaan van verzuim naar het oordeel van de Raad voor ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid (Arbeidsomstandighedenwet) en op het terrein van de inkomensderving bij ziekte of arbeidsongeschiktheid (ZW, AAW en WAO). Indien de te onderscheiden maatregelen van het beleid gericht op het tegengaan van vermijdbaar verzuim op de geschetste wijze tot stand worden gebracht, verwacht de Raad van een dergelijk beleid meer positieve resultaten dan wanneer dit beleid van bovenaf wordt opgelegd, omdat in het eerstgenoemde geval dit beleid gedragen en geaccepteerd wordt door de gezamenlijke bedrijfsgenoten. 3.3. Aanduiding van het beleidsinstrumentarium Reeds eerder is opgemerkt dat het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid wordt bepaald door een groot aantal factoren. Het tegengaan van vermijdbaar verzuim is dan ook niet te realiseren door het treffen van slechts enkele maatregelen. Wil de afwezigheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid te/uggedrongen kunnen worden tot een meer aanvaardbaar /Tiiveau, dan zai een complex van maatregelen moeten worden getroffen dat op een veelheid van beleidsterreinen betrekking heeft. Daarbij is te denken aan: - maatregelen die de factoren beinvloeden weike samenhangen met de persoonlijke leefsfeer; - maatregelen die de factoren bemvloeden weIke samenhangen met de arbeidssituatie; - maatregelen die de factoren bemvloeden weIke verband houden met het beroep dat wordt gedaan op de gezondheidszorgvoorzieningen; - maatregelen weIke de factoren bemvloeden weIke samenhangen met het beroep dat wordt gedaan op de inkomensvervangende voorzieningen en de daarmee venwante regelingen; - maatregelen weIke de factoren bemvloeden die samenhangen met de algemeen-sociale, sociaai-culturele en sociaaleconomische situatie.
20) Advies inzake sociaal beleid in de onderneming, 20 maart J 981, SERpublikatie 81/04, pagina 25.
De Raad richt zich in de navolgende onderdelen van dit advies vooral op de maatregelen die betrekking hebben op de arbeidssituatie van de deelnemers aan het arbeidsproces, op de sociale zekerheidswetgeving en de wijze van uitvoering daarvan alsmede.op de positie van de uitkeringsgerechtigden ten opzichte van het arbeidsproces. Dit geschiedt steeds vanuit de optiek van het individu dat in de verschillende situaties in reactie op de actuele omstandigheden beslissingen neemt. 23
Niettemin meent de Raad te moeten wijzen op het belang van maatregelen op andere beleidsterreinen vanwege de wisselwerking die er nu eenmaai bestaat tussen de verschillende leefsferen van de nnens. In dit verband merkt de Raad op dat bijvoorbeeld aan het probleem van de veiligheid in de privesfeer slechts bescheiden aandacht wordt besteed in verhouding tot de veiligheid in arbeid en verkeer 21). Voorts kan worden opgemerkt dat de organisatie en de wijze van hulpverlening vanuit de gezondheidszorg rechtstreeks of indirect invloed uitoefenen op de omvang en de duur van het verzuim 22). Veelal wordt namelijk door de bij de gezondheidszorg betrokken personen en instellingen te weinig aandacht besteed aan de positie van de hulpvrager als deelnemer aan het arbeidsproces.
21) Zie het onderstaande ovemicht van de gevolgen van en de preventiecapaciteit gericht tegen ongevallen in de arbeidssituatie, het verkeer en in de privisfeer
Arbeid
Aantal letsels Aantal ziel
Hetzelfde geldt ten aanzien van de sociale en maatschappelijke dienstverlening, van waaruit ook te weinig aandacht wordt besteed aan de rol van de mens in het arbeidsproces. Bij wijze van voorbeeld wordt in dit verband gewezen op de positie van oudere ongehuwde werkenden voor wie de combinatie van de arbeidstaak en de huishoudelijke taak zeer zwaar valt en aan wie op basis van de huidige subsidieregelingen en -voorwaarden van de gezinszorg geen hulpverlening kan plaatsvinden in de huishoudelijke sfeer. Bij de hiernavolgende bespreking van de verschillende maatregelen wordt - overeenkomstig de in het voorgaande Verkeer
In en om het huis tijdens recreatie
Totaal
7%
4%
89%
100%
8% 23%
8% 69%
84% 8%
100% 100%
1) Preventiecapaciteit gemeten in manjaren van aan ongevalspreventie gewijde krachten. Bron: ir. E. Spaan: Noodzaak en mogelijkheden tot een beter sluitende aanpak van de preventie van ongevallen in de privesfeer, vooral in en om de woning.(Overgenomen in ICC-Jaarrapport 1977/1978).
Ontleend aan begroting ministerie van hoofdstuk beschreven analyse - onderscheid gemaakt naar de Socia/e Zaken 1981, Gedrukte stukken fasen waarop deze maatregelen betrekking hebben, te weten: nr 16.400 hoofdstuk XVII, nr 2. Opgemerkt wordt dat dit overzicht slechts betrekkelijke waarde heeft omdat - maatregelen weike betrekking hebben op het pre-verzuim; de ongevallenregistratie niet betmuwbaar is en omdat er geen registratie van - maatregelen ten aanzien van het kortdurend verzuim. beroepsziekten plaatsvindt. - maatregelen ten aanzien van het langdurend verzuim. 22J Zie: - W.F. Tordoir, e.a. Gezondheidszorg en lange ziekteduren, Leiden, 1978. Het aanbrengen van deze onderscheiding is van belang omdat • drs. J. W. Groothoff, Gezondheidszorg en doelstelling, de doelgroep en veelal ook het karakter van de 3-maands verzuimgevallen TSG 1981, maatregelen per fase verschillend zijn. nr. 2, pagina 42.
24
de
3.3.7. Pre-verzuim De maatregelen weike betrekking hebben op het pre-verzuim, zijn erop gericht een beroep op de onderscheiden sociaie zekerheidsregelingen, beginnend met een verzuimmelding, zoveel als mogelijk is te voorkomen. Voor het individu doet de noodzaak tot of de behoefte aan verzuim zich voor wanneer hij in een gegeven situatie ervaart dat zijn belasting - weIke voor een deel voortvloeit uit zijn deelneming aan het arbeidsproces - niet meer in evenwicht is met zijn belastbaarheid. Het voorkomen van overbelasting kan in het algemeen geschieden door maatregelen te treffen ter vermindering van de bejasting weIke iemand ondervindt vanuit zijn verschillende leefsferen, dan wel door maatregelen te treffen ter verhoging van zijn belastbaarheid, dat wil zeggen van het vermogen om weerstand te bieden aan de belasting weike hij ervaart. De maatregelen in de fase van het pre-verzuim zijn van belang voor degenen die deelnemen aan het arbeidsproces, in het bijzonder voor degenen die daarin een risicodragende plaats innemen. In de arbeidssituatie gaat het hierbij niet alleen om maatregelen ter verbetering van de fysieke en psycho-sociale arbeidsomstandigheden, zoals het tegengaan van vuil, zwaar, onveilig en ongezond werk, maar ook om.de bevordering van de mate van verantwoordelijkheid, van de ontplooiingsmogelijkheden en van de sociaie contacten in het werk. Buiten de arbeidssituatie is in dit verband te denken aan: - maatregelen in het kader van de preventieve en positieve gezondheidszorg; - maatregelen ter bevordering van de verkeersveiligheid en de veiligheid in de privesecton - maatregelen ter bevordering van de fysieke en sociaie woon- en leefomstandigheden; - maatregelen ten aanzien van risicodragende leefwijzen en consumptiepatronen. Naast deze algemene maatregelen weIke ongeacht de specifieke en persoonlijke omstandigheden van de betrokkene kunnen worden genomen, kan in de fase van het pre-verzuim ook worden gedacht aan het treffen van individu-gerichte maatregelen. Deze beogen het evenwicht te herstellen tussen de belasting en de belastbaarheid van de deelnemer aan het arbeidsproces die te kampen heeft met medisch verifieerbare of te verwachten klachten. In de arbeidssituatie is daarbij te denken aan het treffen van individuele voorzieningen tot behoud en bevordering van de arbeidsgeschiktheid en aan het aanpassen van de arbeid aan de belastbaarheid. Buiten de arbeidssituatie is daarbij te denken aan de hulpverlening vanuit de gezondheidszorg of vanuit de sociaie en maatschappelijke dienstverlening. tn hoofdstuk 4 van dit advies besteedt de Raad in het bijzonder aandacht aan: 25
- De Arbeidsomstandighedenwet (4.2.) - het sociaal belaid in de onderneming (4.3.) - de toepassing van ZW, AAW en WAO in de pre-verzuimfase (4.4.) Aanvankelijk werd overwogen om in het kader van hoofdstuk 4 ook aandacht te besteden aan de financiele betrokkenheid van de werkgever en de werknemers bij het tegengaan van vermijdbaar verzuim als instrument van het volumebeleid. Na de ontvangst van de adviesaanvrage van 4 januari 1982 is hiervan afgezien en besloten om in een afzonderlijk hoofdstuk 5 nader in te gaan op deze adviesaanvrage en de daarin omschreven beleidsvoornemens weike niet uitsiuitend zijn gericht op het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. 3.3.2. Kortdurend verzuim Zoals gezegd in hoofdstuk 2 betreft het kortdurend verzuim in het algemeen de fase tussen de verzuimmelding en de vierde maand van het verzuim. De maatregelen ten aanzien van het kortdurend verzuim hebben betrekking op die deelnemers aan het arbeidsproces die zich om yvelke reden dan ook wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid voor korte of lange tijd afwezig hebben gemeld. Deze nnaatregelen beogen de afwezigheidsbehoefte of -noodzaak te beperken of op te heffen danwel de belemmeringen voor de herintreding in het arbeidsproces te verminderen; zij zijn gericht op het beperken van de verzuimduur en op het bespoedigen van de herintreding in het arbeidsproces. Daarnaast moeten in deze fase maatregelen worden getroffen om in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen dat het kortdurend verzuim zonder nadere voorzieningen dreigt over te gaan in langdurend verzuim. Op een opheffing of beperking van de afwezigheidsnoodzaak richten zich maatregelen ten aanzien van de taakvervulling van de verschillende geledingen binnen de gezondheidszorg, te weten de behandelende geneeskundigen (huisartsen, medische specialisten, para-medische hulpverleners), de verzekeringsgeneeskundigen en de bedrijfsgeneeskundigen alsmede de onderlinge afstemming tussen deze geledingen. Voorts kan in dit verband worden gedacht aan maatregelen ten aanzien van de maatschappelijke hulpverlening en aan het treffen van voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Op een vermindering van de belemmeringen ten aanzien van de herintreding in het arbeidsproces zijn maatregelen gericht zoals - de verzuimbegeleiding vanuit de arbeidsorganisatie als onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming; - de (tijdelijke) aanpassing van de arbeidsplaats; - het treffen van (tijdelijke) voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid; - de aanpassing van de arbeidstaak door het gelegenheid geven tot het (tijdelijk) verrichten van de eigen werkzaamheden in 26
deeltijd dan wel tot hat (tijdelijk) veirichten van andere, passende werkzaamheden bij de eigen of een andere werkgever. De Raad neemt zich voor om in een binnen afzienbare tijd uit te brengen aanvullend advies op verschillende van de hier aangeduide ondenwerpen, in het bijzonder op de onderlinge afstemming van de taakuitoefening van de verzekeringsgeneeskundigen, bedrijfsgeneeskundigen en curatieve geneeskundigen, nader in te gaan. 3.3.3. Langdurend verzuim Evenals de maatregelen ten aanzien van het kortdurend verzuimhebben de maatregelen ten aanzien van het langdurend verzuim als doelstelling de duur van de afwezigheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid te beperken en het (herjintreden in het arbeidsproces te bespoedigen dan wel te bewerkstelligen. Deze maatregelen hebben betrekking op degenen die arbeidsongeschikt zijn in de zin van de ZW of de AAW/WAO en langer dan 4 maanden verzuimen. Deze doelgroep is nader te onderscheiden in verschillende categorieen: a. degenen die wegens ziekte of gebreken ongeschikt zijn tot het verrichten van de eigen arbeid maar die naar verwachting na een periode van herstel weer geschikt zullen zijn voor het verrichten van dee/gen arbeid.Deze verkeren in het algemeen in dezelfde positie als degenen die in de fase van het kortdurend verzuim verkeren. Ten aanzien van deze categorie is in het bijzonder aandacht te schenken aan het tijdelijk verrichten van de eigen werkzaamheden in deeltijd dan wel aan het tijdelijk verrichten van andere, passende werkzaamheden. b. degenen die naar verwachting blijvend ongeschikt zijn voor het verrichten van de eigen arbeid maar die wel geschikt zijn voor het verrichten van andere, passende werkzaamheden bij de eigen werkgever. Ten aanzien van deze categorie van personen doet zich de vraag voor op weike wijze kan worden gerealiseerd dat betrokkenen in de gelegenheid worden gesteld deze werkzaamheden bij de eigen werkgever te verrichten. In dat verband is ook te denken aan een verbetering van de reeds bestaande ontslagbescherming bij ziekte. c. degenen die naar venwachting blijvend ongeschikt zijn voor het verrichten van de eigen arbeid en voor het verrichten van andere, passende werkzaamheden bij de eigen werkgever maar die wel geschikt zijn voor het verrichten van andere,' passende werkzaamheden bij een andere werkgever.Jen aanzien van deze categorie doet zich de vraag voor in hoeverre door middel van het treffen van maatregelen kan worden bevorderd dat de andere werkgever betrokkenen tot het verrichten van passende werkzaamheden in de gelegenheid stelt. d. degenen die naar verwachting blijvend ongeschikt zijn tot het verrichten van de eigen arbeid maar die wel geschikt zijn voor het verrichten van andere, passende werkzaamheden weIke echter nog bij de eigen werkgever noch bij een andere werkgever beschikbaar zijn. Ten aanzien van deze categorie doet zich in het 27
bijzonder het vraagstuk voor van de begeleiding van betrokkenen bij het zoeken naar passend werk. e. degenen die naar verwachting blijvend ongeschikt zijn zowel voor het verrichten van de eigen werkzaamheden als voor het verrichten van andere, passende werkzaamheden. Voor deze categorie is het niet mogelijk maatregeien te treffen met als doelstelling de herintreding in het arbeidsproces. Mogelijk te treffen maatregeien zullen vooral betrekking moeten hebben op de maatschappelijke positie van betrokkenen. I
Voor elk der hien/oor genoemde categorieen geldt dat het van belang is om maatregeien te treffen die erop zijn gericht in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen of iemand blijvend ongeschikt is dan wel wordt voor het verrichten van andere, passende werkzaamheden. Daarnaast is het van belang in een zo vroeg mogelijk stadium vast te stellen weike voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeids-geschikt-heid dienen te worden getroffen. Ten slotte is het van belang om maatregeien te treffen waardoor betrokkene bij de eigen werkgever dan wel bij een andere werkgever het werk waarvoor hij geschikt is, ook daadwerkelijk kan verrichten. In hoofdstuk 6 van dit advies schenkt de Raad aandacht aan de volgehde onderwerpen: - integratie van de ziekengeld- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (6.2.) - tijdige onderkenning van arbeidsongeschiktheid (6.3.) - wijziging van artikel 30 ZW (6.4.) - aanpassing van de arbeidsplaats en de arbeidssituatie (6.5.) - wijziging van het ontslagbeleid ex artikel 6 BBA 1945 (6.6.) - specifieke plaatsingsbevorderende maatregeien (6.7.) - verplichting om een bepaald percentage gedeeltelijk arbeidsongeschikten in dienst te hebben (6.8.) - afschaffing dan wel handhaving van de laagste invaliditeitsklasse (15-25%) in de WAO (6.9) - verdiscontering van de restcapaciteit in het arbeidsongeschiktheidspercentage (6.10) 3.4. Organisatorische consequenties De in het vorenstaande aangeduide maatregeien weIke te zamen het beleidsinstrumentarium vormen dat gericht is op het tegengaan van vermijdbaar verzuim, vergen op verschillende niveaus organisatorische aanpassingen. Daaraan zaI de Raad voor zoveel nodig in het binnen afzienbare tijd uit te brengen aanvuilende advies afzonderlijk aandacht schenken.
28
4. Pre-verzuim
4.1. Inleiding In het voorgaande hoofdstuk is opgemerkt dat het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid in eerste instantie gericht meet zijn op het bemvloeden van de verzuimbepalende factoren in de fase die aan de verzuimmelding voorafgaat. Daarbij is geconstateerd dat deze verzuimbepalende factoren voor een belangrijk deel samenhangen met de arbeidssituatie. In dit hoofdstuk worden maatregelen besproken die erop zijn gericht te voorkomen dat deelnemers aan het arbeidsproces op enig moment genoodzaakt zijn dan w/el de behoefte voelen wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid hun werkzaamheden te onderbreken. Daarbij richt de Raad zich vooral op maatregelen die betrekking hebben op de arbeidssituatie waarbij hij allereerst aandacht besteedt aan de Arbeidsomstandighedenwet en vervolgens aan de Subsidieregeling Arbeidsplaatsverbetering. In dat verband wordt ook nader ingegaan op het beleidsvoornemen van het kabinet, vervat in de adviesaanvrage van 4 januari 1982, om artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet per 1 april 1982 in werking te laten treden. Voorts besteedt de Raad aandacht aan mogelijke maatregelen binnen het kader van het sociaal beleid in de onderneming weike kunnen bijdragen tot een beperking van het vermijdbare verzuim. Als een van de aandachtsvelden wordt daarbij gewezen op de dienstverlening door bedrijfsgeneeskundige diensten of bedrijfsartsen. In dat kader wordt tevens ingegaan op het in de adviesaanvrage van 4 januari 1982 door het kabinet naar voren gebrachte voornemen om de bedrijfsgeneeskundige diensten en bedrijfsartsen vanaf 1 april 1982 intensiever in te schakelen bij de verzuimbestrijding. Ten slotte richt de Raad zich in dit hoofdstuk op mogelijke maatregelen binnen het kader van de sociale zekerheidswetgeving weIke de bedrijfsgenoten beogen te stimuleren tot het voeren van een beleid gericht op het tegengaan van vermijdbaar verzuim. Daarbij wordt aandacht gegeven aan de mogelijkheid om reeds in de pre-verzuimfase voorzieningen te treffen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid en meer in het algemeen aan de toepassing van de ZW, de AAW en de WAO in deze fase, een en ander met het oogmerk langdurend of blijvend verzuim in een latere fase te voorkomen.
29
r
Aanvankelljk ward overwogen om in dit hoofdstuk ook aandacht te besteden aan de vraag of een verruiming van de financiele betrokkenheid van werkgever of werknemer zou kunnen bijdragen tot het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. De Raad heeft na ontvangst van de adviesaanvrage van 4 januari 1982, waarin concrete beieidsvoornemens ter zake worden geformuleerd, besloten hiervan af te zien. De Raad bespreekt deze beieidsvoornemens in een afzonderlijk hoofdstul< omdat de in de adviesaanvrage genoemde overwegingen en uitgangspunten slechts voor een deal samenhangen met het tegengaan van vermijdbaar verzuim als doelstelling van beleid.
4.2. Arbeidsomstandigheden In de Notitie Volumebeleid steit het vorige kabinet dat 'de oorzaken van het ontstaan van ziekte en arbeidsongeschiktheid voor een belangrijk deel kunnen liggen in de arbeidssituatie. Ongunstige arbeidsomstandigheden, onregelmatige of lange werktijden, onaantrekkelijke arbeid, gebrek aan mogelijkheden tot onfplooiing en initiatief kunnen leiden tot psychische of fysieke belasting voor de werknemer". Verder wordt opgemerkt dat een verbetering van de kwaliteit van de arbeid althans een deel van het vermijdbare verzuim kan terugdringen 23). De Raad kan deze zienswijze van het toenmalige kabinet onderschrijven. Hoewel slechts in de gevallen dat het verzuim een direct gevolg is van geregistreerde bedrijfsongevallen en beroepsziekten, een gekwantiflceerde relatie tussen arbeidsomstandigheden en ziekteverzuim is vast te stellen 24), is ook de Raad van mening dat het versterken van het beleid ter verbetering van de arbeidsomstandigheden kan leiden tot het terugdringen van het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. 4.2.1. De Arbeidsomstandighedenwet 4.2.1.1. De betrokkenheid van de wetgever bij het beleid ten aanzien van de arbeidsomstandigheden heeft een verleden dat zich over enkele decennia uitstrekt. Het karakter van de bemoeienis van de overheid op dit punt is in de loop der jaren ingrijpend gewijzigd.
23) Notitie Volumebeleid, Gedrukte stukken nr. 15.650, nrs. 1-2, pagina 2425. 24) Zie label 4.15 en 4.26 van bijiage A
De thans geldende wetgeving op het terrein van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers is tot stand gekomen in een tijd waarin de mening overheerste dat een doeltreffende arbeidersbescherming wordt bereikt door het van bovenaf uitvaardigen van tot de werkgever gerichte voorschriften van merendeels technische aard ter voorkoming van ongevallen en beroepsziekten en ter bevordering van de hygiene in de arbeidssituatie. Daarbij is de controle op de naleving van de voorschriften in handen gelegd van een speciaal daarmee belast overheldsorgaan, te weten de Arbeidsinspectie, die van de nodige bevoegdheden is voorzien. De thans geldende wetgeving bestaat 30
in de eerste plaats uit de Veiligheidswet 1934 en de daarop stoelende algemene maatregelen van bestuur. Deze wetgeving bevat enkele honderden technische uitvoeringsvoorschriften die deels voor het gehele bedrijfsleven en deels voor speciale sectoren ervan gelden. Daarnaast bestaat er nog een aantal wetten weike uitsluitend voor bepaalde sectoren van het bedrijfsleven gelden of gericht zijn op voorkoming van specifieke gevaren, zoals de Wet Gevaarlijke Werktuigen, de Stoomwet, de Kernenergiewet, de Stuwadoorswet, de Wet op het werken onder overdruk, de Silicosewet. De Arbeidsomstandighedenwet 1980 25) weike fasegewijs in werking zai treden en de thans geldende wetgeving zai ven/angen, is de neerslag van nieuwe inzichten ten aanzien van de zorg en de verantwoordelijkheid voor de arbeidsomstandigheden. Zo wordt in de considerans omschreven dat de wet is gericht op 'de arbeidsomstandigheden in het algemeen en op de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid in het bijzonder, zulks ter bevordering van menswaardige arbeid.' De optiek van de Arbeidsomstandighedenwet is daardoor ruimer dan die van de Veiligheidswet. De bevordering van veiligheid en gezondheid in de arbeidssituatie wordt thans gezien als onderdeel van het meer algemene streven naar humanisering van de arbeid. Voorts wordt het tot de gezamenlijke taak van werkgever en werknemer gerekend om een verantwoord arbeidsklimaat te scheppen en in stand te houden waarbij de Arbeidsinspectie een toezichthoudende functie heeft. Dit betekent een andere benadering van de problematiek van de arbeidsomstandigheden dan voorheen het geval is geweest: de vroegere wetgeving bevat voornamelijk verbodsbepalingen; de nieuwe wetgeving legt de nadruk op de zorg van de bedrijfsgenoten voor zo gunstig mogelijke arbeidsomstandigheden en bevat voor een belangrijk deel gebodsbepaiingen. In een beleid dat is gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid, is in het bijzonder van belang dat de werkgever ingevolge de Arbeidsomstandighedenwet verplicht wordt zijn algemene ondernemingsbeleid mede te richten op een zo groot mogelijke veiligheid, een zo goed mogelijke bescherming van de gezondheid en het bevorderen van het welzijn van de werknemer binnen het bedrijf of de inrichting. Daartoe dient de werkgever bij het organiseren van de arbeid, het inrichten van de arbeidsplaatsen en het bepalen van de produktie- en werkmethoden een aantal grondbeginselen in acht te nemen; een en ander voor zover dit in redelijkheid van de werkgever kan worden gevergd. 25J Wet van 8 november 1980, houdende bepalingen in het belang van • de veiligheid, de gezondheid en het wehijn in verband met de arbeid, $tb. 1980, 664.
Ook ten aanzien van de werknemer bevat de Arbeidsomstandighedenwet verplichtingen, namelijk om in verband met de arbeid de nodige voorzichtigheid en zorgvuldigheid in acht te 31
nemen ter vermijding van gevaren voor de veiligheid of de gezondheid van liemzejf of van anderen. Omdat de Arbeidsomstandighedenwet ervan ultgaat dat de zorg voor de arbeidsomstandigheden onder de verantwoordeJijkheid van de werkgever en de werknemer valt, bevat zij ook bepalingen die de samenwerking en het overleg tussen de werkgever en de werknemers regelen. Bijiage E bevat een uitgewerkt overeicht van vorenstaande bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet. 4.2.1.2. Vanuit het gezichtspunt van het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid kan naar het oordeel van de Raad de Arbeidsomstandighedenwet worden gekenmerkt als een belangrijk wettelijk instrument. Op basis van deze wet kunnen maatregelen worden getroffen op het niveau van de arbeidsorganisatie die leiden tot het zoveel mogelijk voorkomen en beperken van het deel van het verzuim dat zijn oorzaak vindt in de arbeidsomstandigheden. De Raad constateert dat, meer dan onder de thans nog geldende veiligheidswetgeving het geval is, onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet de werkgever en de werknemers gezamenlijk verantwoordelijk worden gesteld voor de in hun arbeidsorganisatie bestaande arbeidsomstandigheden en het daartoe te voeren beleid. Daarbij is het van belang dat de nieuwe wetgeving niet alleen betrekking heeft op de f/sieke en technische hnaar evenzeer op de immateriele arbeidsomstandigheden. Dit laatste sluit naar het oordeel van de Raad ook meer aan bij de thans geldende opvattingen en inzichten omtrent hetbegrip gezondheid; dit heeft immers niet alleen betrekking op de lichamelijke gesteldheid maar omvat mede factoren die het geestelijk welzijn bemvloeden. In dit verband wordt erop gewezen dat ook uit de gegevens van bijiage A blijkt dat het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid meer en meer wordt bemvloed door factoren die niet zozeer betrekking hebben op de lichamelijke •gesteldheid als wel op het geestelijk welzijn van de deelnemers aan het arbeidsproces, Zo blijkt dat aandoeningen waarbij de subjectieve beleving van de klachten door betrokkene m§de bepalend is voor het al dan niet onderbreken van de" werkzaamheden - zoals aandoeningen van het spijsverteringsstelsel, verkoudheid of psychische aandoeningen meer en meer als oor7aak van verzuim worden geregistreerd, Het tegengaan van vermijdbaar verzuim door middel van een verbetering van de arbeidsomstandigheden heeft dan ook niet alleen zijn aangrijpingspunten in de fysieke en technische arbeidsomstandigheden maar dient mede te worden gezien in samenhang met de benadering van het vraagstuk van de humanisering van de arbeid. Naar de mening van de Raad is in de Arbeidsomstandighedenwet een algemeen wettelijk kader tot stand gebracht waarbinnen het 32
beleid van de arbeidsorganisatie ten aanzien van de arbeidsomstandigheden zich in de komende jaren dient te gaan ontwikkelen. De verdere ontwikkeling van dit beleid heeft - naar de Raad verwacht - een gunstige invloed op het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. 4.2.1.3. In de advlesaanvrage van 4 januari 1982 geeft het kabinet te kennen dat het met zijn concrete beleidsvoomemens ten aanzien van het ziekteverzuim ook volume-effecten beoogt en dat deze voornemens daarom geplaatst dienen te worden in het geheel van maatregelen die kunnen leiden tot een vermindering van het ziekteverzuim en tot een positieverbetering voor tijdelijk of gedeeltelijk arbeidsongeschikten, in het bijzonder waar het hun deelneming aan het arbeidsproces betreft. Daarom streeft het kabinet ernaar cm de maatregelen tot beperking van het ziekengeld vergezeld te doen gaan van bedoelde positieverbeterende maatregelen. In het kader van dit flankerende beleid wil het kabinet het oordeel van de Raad vernemen over het versneld in werking doen treden van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet, voor zover dit betrekking heeft op de verplichting tot het opstellen van een jaarverslag over de veiligheid, de bescherming van de gezondheid en maatregelen ter bevordering van het welzljn. Het is de Raad niet mogelijk om in de beperkte periode die hem voor de voorbereiding van het advies in antwoord op de brief van 4 januari 1982 ter beschikking staat, de met het in werking treden van genoemd artikel 10 verband houdende vraagstukken zorgvuldig te bestuderen. Het is de Raad echter bekend dat ook de Voorlopige Arbeidsraad die zich momenteel over de fasegewijze invoering van de Arbeidsomstandighedenwet beraadt, ter zake om advies wordt gevraagd. De Raad neemt aan dat in het advies van de Voorlopige Arbeidsraad nader zai worden ingegaan op de samenhang tussen het eventueel vervroegd in werking treden van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet en de overige bepalingen van deze wet. 4.2.1.4. Samenvattend concludeert de Raad dat de Arbeidsomstandighedenwet een wettelijk instrumentarium biedt dat, uitgaande van de primaire verantwoordelijkheid van de bedrijfsgenoten voor de arbeidsomstandigheden in de arbeidsorganisatie, belangrijke aangrijpingspunten bevat voor de ontwikkeling van het beleid dat gericht is op het tegengaan van \/ermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid.Het is gewenst dat duidelijkheid ontstaat over de fasegewijze inwerkingtreding van deze wet alsmede over de meer concrete invulling van de taken en de verantwoordelijkheden van de verschillende instanties binnen en buiten de onderneming die bij de toepassing van deze wet betrokken zijn. Deze duidelijkheid is in het bijzonder gewenst om binnen de onderneming een stimulans te geven aan het ontwikkelen van het beleid ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn binnen de arbeidsorganisatie als onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming. 33
4.2.2. Arbeidsplaatsverbetering Behalve de Arbeidsonistandighedenwet bestaat in ons land nog een ander instrument dat van belang kan zijn voor de verbetering van de kwaliteit van de arbeid en daardoor voor het tegengaan van vermijdbaar verzuim, te weten de Subsidieregeling Arbeidsplaatsverbetering van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Subsidieregeling Arbeidsplaatsverbetering is voor het eerst gepresenteerd in de kabinetsprogramma's van 1974 en 1975 ter bestrijding van de werkloosheid. Op grond hiervan is in eerste Instantie een regeling tot stand gekomen waarbij werkgeversde mogelijkheid kregen subsidie te ontvangen voor projecten ter verbetering van werk en werkomstandlgheden tot een bedrag van maximaal 50% van de kosten daarvan. Deze projecten dienden betrekking te hebben op bestrijding of verbetering van een groot aantal negatieve factoren in het werk, zoals hitte, koude, stof, vuil, waterdamp, fysiek zware arbeid, eentonig werk. Op basis van de ervaringen uit 1975 werd deze algemene subsidieregeling in 1977 en 1978 voortgezet. Bovendien kwamen er verschillende speciale subsidieregelingen zoals de Regeling Geluidsisolatie.Landbouwtrekkers (1977), de Regeling Arbeidsplaatsverbetering Binnenscheepvaart (1978), de Regeling Lawaaibestrijding en Immateriele Projecten (1979), de Regeling Arbeidsplaatsverbetering Pluimveeindustrie (1979), de Regeling Bestrijding Fysiek Zware Arbeid (1980), de Regeling Arbeidsplaatsverbetering Rubberindustrie (1980), de Voortgezette Regeling Lawaaibestrijding en Immateriele Projecten (1980). Voor al deze regelingen te zamen is een bedrag van bijna / 300 min. aan subsidie uitgekeerd. In totaal ging het om ruim 11.000 projecten waarbij meer dan 100.000 werknemers waren betrokken. In 1981 is een tweetal nieuwe subsidieregelingen van start gegaan weike betrekking hebben op moeilijk vervulbare arbeidsplaatsen en op immateriele projecten en functieverbetenng. Uit een viertal verrichte evaluatiestudies near de effecten van de verschillende subsidieregelingen komt duidelijk naar voren dat vrijwel alle projecten tot een verbetering in de arbeidsomstandigheden hebben geleid. Het oordeel van zowel de bedrijfsleiding als de betrokken werknemers over de aangebrachte veranderingen is in de meeste gevallen positief. Dit betekent niet dat daarmee alle problemen op dit punt zijn verholpen: met name in het licht van de totale belasting op de arbeidsplaats is de bijdrage van de projecten tot verhoging van de kwaliteit nog gering. In de Centrale Begeleidingscommissie Arbeidsplaatsverbetering, weIke tot taak heeft de minister te adviseren omtrent het beleid inzake arbeidsplaatsverbetering, is zowel van de zijde van de werkgevers- als van de werknemersorganisaties meermalen uitgesproken dat veel belang wordt gehecht aan het continueren van de subsidieregeling vooral met het oog op een verdere verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Tevens zou daarmee een positief effect kunnen worden bereikt ten aanzien 34
van problemen als het ziekteverzuim, de kwalitatieve discrepantie op de arbeidsmarkt. Tegen de achtergrond van het vorenstaande is de Raad van mening dat de Subsldieregeling Arbeidsplaatsverbetering kan worden beschouwd als een belangrijk instrument ter voorkoming van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. 4.3. Sociaal beleid in de onderneming 4.3.1. Inleiding Uit literatuur en onderzoek komt naar voren dat het sociale klimaat in een onderneming van invloed is op het gedrag van de bedrijfsgenoten. Voor dit advies is van betekenis dat daar waar een goed klimaat heerst, betrokkenen zich minder snel ziek melden. Daarom schenkt de Raad in deze paragraaf afzonderlijk aandacht aan de bijdrage die het sociaal beleid kan leveren aan het tegengaan van vermijdbaar verzuim. In zijn Advies inzake sociaal beleid in de onderneming van 20 maart 1981 26) heeft de Raad zijn opvattingen neergelegd omtrent onder meerde plaats van het sociaal beleid in het totale ondernemingsbeleid en over de inhoud van het sociaal beleid in de ondememing. Als uitgangspunt formuleert de Raad dat het sociaal beleid een aspect is van het totale ondernemingsbeleid waarvoor de ondernemingsleiding uiteindelijk verantwoordelijk is. In dit verband wijst hij erop dat 'bij het sociale beleidsaspect de belangenbehartiging van de werknemers in hun bedrijfssituatie in het geding is, hetgeen naar het oordeel van de Raad met zich brengt dat de bij het proces betrokken werknemers en/of hun vertegenwoordigers zelf een belangrijke rol dienen te spelen' 27). Voorts merkt de Raad in genoemd advies op dat naar zijn oordeel het sociaal beleid zich niet alleen richt op (de belangen van) degenen die in de onderneming werkzaam zijn ('intem sociaal beleid') maar ook op de bijdrage die de onderneming levert of kan leveren aan de ontwikkeling van de samerileving als geheel ("extern sociaal beleid'). Wat dit laatste betreft kan de onderneming in haar sociaal beleid bijdragen aan de opiossjng van een aantal algemene maatschappelijke problemen; als zodanig noemt de Raad onder meer 'toenemend ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid' 28).
26) SER-publikatie nr. 81/04. 27) I.e. pagina 24. 28) I.e. pagina 9.
Een goed sociaal beleid draagt mede bij tot het voorkomen van vermijdbaar verzuim. Dit is zowel van belang voor het maatschappelijk functioneren van de betrokken werknemers als voor het doelmatig en efficient functioneren van de ondememing als arbeidsorganisatie. Daardoor is deze doelstelling ook van belang voor de ontwikkeling van de samenleving als geheel. Vanuit deze benadering en in het verlengde van zijn in voornoemd advies neergelegde opvattingen is de Raad van oordeel dat de ondernemingsleiding te zamen met de betrokken werknemers tot taak heeft in het kader van het sociaal beleid een 35
concrete inhoud te geven aan het voorkomen van vermijdbaar verzuim. De overheid en andere instanties, waaronder in het bijzonder de uitvoeringsorganen van de socials verzekeringen, kunnen In deze gedachtengang een aantal activiteiten ontwikkelen die de nodige condities scheppen om dit onderdeel van het soclaal beleld op ondernemlngsniveau te effectueren. HIerbij kan worden gedacht aan het stimuleren van onderzoek, het uitbrengen van rapporten, het geven van voorlichting en het presenteren van beleidsvisles. Zonder de elgen verantwoordelijkheld, zelfstandigheid en zelfwerkzaamheid van de werkgever en de werknemers tekort te doen, vermeldt de Raad in het onderstaande enkele aandachtsvelden die bij de ontwikkeling en de uitwerking van een mede op het voorkomen van vermijdbaar verzuim gericht sociaal beleid op het niveau van de onderneming van belang zijn. Hij acht deze aandachtsvelden evenzeer van belang voor de beperking van het vermijdbare verzuim bij de overheid en bij de instellingen in de zgn. kwartaire sector. De mogelijkheden tot het tegengaan van vermijdbaar verzuim op het niveau van de onderneming doen zich vooral voor in de preverzuimfase. Daarom wordt het voorkomen van vermijdbaar verzuim als onderdeel van het soclaal beleid besproken in het kader van dit hoofdstuk dat betrekking heeft op beleidsinstrumenten in de pre-verzuimfase. Dat neemt niet weg dat bepaalde onderdelen mede van betekenis kunnen zijn voor het kortdurend of iangdurend verzuim en voor degenen die tijdelijk of blijvend arbeidsongeschikt zijn. Ook hieraan zai vanwege de onderlinge samenhang in deze paragraaf aandacht worden besteed. 4.3.2. Algemeen Alvorens over te gaan tot een bespreking van de verschillende aandachtsvelden binnen het gebied van het sociaal beleid in de onderneming wil de Raad enkele opmerkingen van algemene aard maken. Allereerst wordt opgemerkt dat de beleidsmaatregelen in het kader van het voorkomen van vermijdbaar verzuim binnen de onderneming niet een eenduidig karakter dragen. Uitgaande van de analyse zoals deze in de voorgaande hoofdstukken en in bijiage A is beschreven, dient aan dit beleid gestalte te worden gegeven door maatregelen die naar aard en gerichtheid uiteenlopen. Zo zijn er maatregelen die in algemene zin gericht zijn op alle werknemers ongeacht hun persoonlijke en individuele omstandigheden, maar ook maatregelen die uitsluitend gericht zijn op werknemers die vanwege persoonlijke en bijzondere omstandigheden speciale aandacht behoeven. In de tweede plaats wordt erop gewezen dat het sociaal beleid in de onderneming niet slechts van betekenis is voor degenen die binnen de onderneming werkzaam zijn, maar dat het ook een bijdrage kan leveren aan de opiossing van vraagstukken waarvoor 36
de samenleving zich geplaatst ziet. Op het punt van het tegengaan van venmijdbaar verzuim als algemeen maatschappelijk vraagstuk komt de betekenis van het sociaal belaid vooral naar voren in het scheppen van de voon/vaarden waaronder de werknemers een plaats in de ondememing kunnen behouden in het geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid, alsmede in het. scheppen van voorwaarden waaronder passend werk kan worden geboden aan met name gedeeltelijk arbeidsongeschikten die buiten het arbeidsproces staan, en aan andere werkzoekenden die zonder arbeidsongeschikt te zijn met lichamelijke of geestelijke problemen worden geconfronteerd. In de derde plaats wordt opgemerkt dat in de pre-verzuimfase de verschillende maatregelen in het bijzonder gericht zijn op het handhaven van het evenwicht tussen de belasting en de belastbaarheid van de werknemers in de ondememing, opdat de noodzaak van en de behoefte aan verzuim wordt voorkbmen. Het handhaven van dit evenwicht is mogelijk zowel door een beinvloeding van de belasting die de werknemer vanuit zijn deelnemen aan het arbeidsproces ervaart, als door een beinvloeding van zijn belastbaarheid, dat wil zeggen zijn vermogen om de belasting weike hij ervaart op te vangen bijv. door her-, om- of bijscholing. Ten slotte wijst de Raad erop dat het voorkomen van vermijdbaar verzuim als onderdeel van het sociaal beleid in de ondememing gedragen en gesteund dient te worden door de gezamenlijke bedrijfsgenoten. In dit verband is het van belang te constateren dat de ondememingsraad ten aanzien van het ondernemingsbeleid op onderstaande aandachtsvelden reeds over wettelijke bevoegdheden beschikt. Zo heeft de ondememer de instemming nodig van de ondememingsraad bij de vaststelling, wijziging of intrekking van een regeling op het gebied van de veiligheid, de gezondheid of het welzijn in verband met de arbeid, van een regeling op het gebied van het aanstellings-, ontslag- of bevorderingsbeleid en van een regeling op het gebied van het werkoverleg of van de behandeling van klachten, een en ander voor zover deze regelingen betrekking hebben op alle of een groep van de in de ondememing werkzame personen 29). Daamaast bevordert de ondememingsraad zoveel als in zijn vermogen ligt de naleving van de voor de ondememing geldende voorschriften ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de in de ondememing werkzame personen. Voorts is van betekenis dat de ondememingsraad zoveel als in zijn vermogen ligt, het werkoverleg alsmede het overdragen van bevoegdheden in de ondememing bevordert, opdat de in de ondememing werkzame personen zoveel mogelijk worden betrokken bij de regeling van de arbeid in het onderdeel van de ondememing waarin zij werkzaam zijn. In dit verband is tevens van belang dat de ondememingsraad bevoegd is voorstellen te doen ter zake van aangelegenheden die de ondememing betreffen.
29) Artikei27 Wet op de ondememingsraden.
Opgemerkt wordt dat de instemming van de ondememingsraad "'^^ '^ vereist, indien en voor zover de betrokken aangelegenheid in een collectieve arbeidsovereenkomst of een regeling van 37
arbeidsvoorwaarden ten behoeve van een publiekrechtelijk orgaan is geregeld. 4.3.3. Aandachtsvelden Met inachtneming van het vorenstaande meent de Raad dat de volgende aandachtsvelden binnen het sociaal beleid van belang zijn voor het systematisch tegengaan van vermijdbaar verzuim op ondernemingsniveau. 4.3.3.1. Verzuimregistratie en -evaluatie Voor het voorkomen van vermijdbaar verzuim is het allereerst van belang dat de onderneming in het kader van het sociaal beleid gebruik maakt van een verzuimregistratiesysteem dat inzicht geeft in de achtergronden en de oorzaken van het verzuim zoals dat in de onderneming of in de verschillende onderdelen ervan voorkomt. Door de Stichting CCOZ is een verzuimregistratiesysteem ontwikkeld dat naar het oordeel van de Raad relevante informatie kan verschaffen. Het gebruik maken van een dergelijk registratiesysteem door alle ondernemingen bevordert de totstandkoming van beleidsrelevante informatie orndat dan kan worden vastgesteld weike gegevens en ontwikkelingen specifiek en kenmerkend zijn voor de onderneming of een onderdeel ervan in vergelijking met andere ondernemingen die wat de samenstelling van het personeelsbestand en de aard van de werkzaamheden betreft, vergelijkbaar zijn. De primaire verantwoordelijkheid.voor het opzetten en gebruiken van een verzuimregistratie binnen de ondememing berust naar de mening van de Raad bij de onderneming zelf waarbij zowel de ondernemingsleiding als de ondernemingsraad zeer nauw betrokken dienen te zijn. Naar het oordeel van de Raad dient voorts de bedrijfsvereniging bij de uitvoering en de uitwerking van de registratie een belangrijke signalerende en adviserende taak ten behoeve van de onderneming te vervullen. Dat houdt onder meer in dat de bedrijfsvereniging de registratie van de bij haar gemeide ziektegevallen verbetert, in het bijzonder wat het kortdurend verzuim betreft. Zo zai deze registratie meer dan thans het geval is gegevens moeten bevatten omtrent de diagnose zodat meer inzicht wordt verkregen in de beantwoording van de vraag of sommige ziekte-oorzaken in bepaalde bedrijfstakken, risicogroepen of ondernemingen meer of minder voorkomen dan elders het geval is. Hierbij is een probleem dat bij de lekecontrole geen gegevens omtrent de medische diagnose geregistreerd worden. Verder dient het tot de taak van de bedrijfsvereniging te worden gerekend om de uitkomsten van de verzuimregistratie te analyseren en daarover overleg te voeren met de desbetreffende ondernemingen (ondernemingsleiding en ondernemingsraad). Vervolgens zou zij kunnen adviseren over mogelijk te treffen maatregelen ter vermindering van het ziekteverzuim. 38
4.3.3.2. Systematische ontwikkeling van een op hat voorkomen van vermijdbaar verzuim gericht sociaal beleid binnen de onderneming Zoals gezegd is de basis voor het voorkomen van vermijdbaar verzuim binnen de onderneming gelegen in de registratie van de verzuimgegevens. IViet behulp hiervan kan worden nagegaan weike factoren in weike mate bepalend zijn voor het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. Bij de evaluatie van deze gegevens kan vervolgens door betrokkenen binnen de onderneming een oordeel worden gegeven omtrent de mogeiijke vermijdbaarheid van het verzuim. In dit verband zijn als betrokkenen aan te duiden zowel de ondernemingsleiding en de ondernemingsraad als de direct betrokken afdelingshoofden en personeelsleden. Voor de vorming van hun oordeel kunnen zij zo nodig gebruik maken van de deskundigheid die aanwezig is binnen de verschillende diensten die aan de onderneming zijn verbonden, zoals de bedrijfsgeneeskundige dienst of de personeelsdienst. Wanneer uit de geregistreerde verzuimgegevens blijkt dat een deel van het verzuim als vermijdbaar is aan te merken kan vervolgens binnen de onderneming een beleid worden ontwikkeld dat gericht is op het voorkomen daarvan. Te dezen aanzien zou, naar het de Raad wil voorkomen, een zoveel mogelijk systematische aanpak dienen te worden gekozen, in die zin dat door de ondernemingsleiding een beleidsplan wordt opgesteld waarin de verschillende maatregelen worden vermeld die in een bepaalde periode worden genomen en die na afloop van deze periode op hun effecten worden getoetst. Een dergelijk beleidsplan behoeft uiteraard het advies van de ondernemingsraad en dient zoveel mogelijk door de verschillende geledingen binnen de onderneming te worden gedragen en geaccepteerd. Daarna wordt het beleidsplan uitgewerkt en wordt aangegeven weike concrete maatregelen getroffen worden en weike personen of instanties binnen de onderneming bij de uitvoering hiervan worden betrokken alsmede weike taken en verantwoordelijkheden aan hen worden toegekend. Deze concrete maatregelen zullen veelal de instemming van de ondernemingsraad behoeven. In het kader van een systematisch voorkomen van vermijdbaar verzuim kan voorts worden gedacht aan de instelling van een verzuimcommissie als vaste commissie van de ondernemingsraad. De taak van een dergelijke commissie zou kunnen bestaan uit het signaleren van de binnen de onderneming voorkomende verzuimbepalende factoren en uit de voorbereiding van of advisering over het te ontwikkelen verzuimbeleid alsmede uit de evaluatie van de verschillende getroffen beleidsmaatregelen. 4.3.3.3. Nadere invulling van het beleid ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemer Uit de voorgaande paragraaf van dit hoofdstuk is reeds gebleken dat de Arbeidsomstandighedenwet de totstandkoming van aanvaardbare arbeidsomstandigheden ziet als een taak van de 39
werkgever en de werknemers gezamenlijk. De zorg voor het totstandkomen en het instandhouden van gunstige arbeidsomstandigheden is een van de meest wezenlijke taken van het sociaal beieid in de onderneming. De in de Arbeidsomstandighedenwet algemeen geformuleerde zorgverplichtlng van de werkgever jegens de werknemer dient ondernemingsgewijze nader te worden ingevuld en uitgewerkt. Daarbij zai een belangrijke taak wordeh toegekend aan de ondernemingsraad dan we! aan de Arbocommissie. Vanuit het bogpunt van het zoveel mogelijk tegengaan van vermijdbaar verzuim op het niveau van de ondememing kan bij de nadere invulling en uitwerking van de Arbeidsomstandighedenwet allereerst worden gedacht aan maatregelen die zijn gericht op de preventie van beroepsziekten en van ziekten die aantoonbaar samenhangen- met de arbeidsomstandigheden (het gebruiken van schadelijke stoffen of produktietechnieken). Voorts kan worden gedacht aan het intensief begeleiden van werknemers die werkzaamheden verrichten met een verhoogd ongevallenrisico, maar ook aan maatregelen die zijn gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de arbeidsplaats waardoor met name de geleidelijk verlopende lichamelijke of geestelijke 'slijtage' bij werknemers ten gevolge van het voortdurend verrichten van dezelfde handelingen zoveel mogelijk wordt voorkomen. Wat dit laatste betreft zijn werkstnjcturering, taakverruiming of taakroulatie belangrijke instrumenten die kunnen bijdragen aan het voorkomen van ziekte of arbeidsongeschiktheid. 4.3.3.4. Inschakeling van bedrljfsgeneeskundige dienst of bedrijfsarts De bedrijfsgezondheidszorg houdt zich bezig met de gezondheidsaspecten van de relatie tussen mens en arbeid, tussen mens en arbeidsomstandigheden zowel in materiele als in immateriele zin 30). Zij draagt onder meer zorg voor het opsporen en signaleren van situaties in die relatie die een bedreiging vonmen voor de gezondheid van de werknemers. Op deze wijze levert zij een bijdrage aan het beperken van het verzuim wegens ziekte of,arbeidsongeschiktheid in preventieve zin. Voorts zaI de bedrljfsgeneeskundige dienst of de bedrijfsarts wanneerer regelmatig contact met de werknemers is, in staat zijn na te gaan in hoeverre de belasting en de belastbaarheid van een werknemer met elkaar in evenwicht zijn, en indien dit niet het geval is, te adviseren weike maatregelen wenselijk zijn.
30) De toekomst van de Bedriifsgezondheidszorg, uitgave ministerie van Sociale Zaken, november 1979.
De instelling van een bedrljfsgeneeskundige dienst is thans verplicht voor bedrijven met meer dan 500 werknemers. Daarnaast zijn er vele bedrijven en instelllngen die op vrijwillige basis zijn aangesloten bij een (regionale)bedrijfsgeneeskundige dienst of die zelf een bedrijfsarts in dienst hebben. Dit neemt niet weg dat nog steeds een groot deel van de werknemers op geen enkele wijze een beroep kan doen op de bedrijfsgezondheidszorg. Bezien vanuit het gezichtspunt van het tegengaan van vermijdbaar 40
verzuim is voor een ondememing aansluiting bij een bedrijfsgeneeskundige dienst te beschouwen als een nuttig instrument van het sociaal beleid, ook indien de ondememing daartoe op grond van de huidige wettelijke bepalingen niet verplicht is. Voor het resultaat van de activiteiten van de bedrijfsgeneeskundige dienst is vooral van belang de plaats die aan de bedrijfsgezondheidszorg wordt gegeven binnen het totale ondernemingsbeleid. In de adviesaanvrage van 4 januari 1982 stelt het kabinet ter flankering van de voorgenomen beperking op het ziekengeld voor met ingang van 1 april 1982 te komen tot een intensievere inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten of bedrijfsartsen. Over de invulling van dit beleidsvoornemen geeft de adviesaanvrage geen concrete informatie. Het is de Raad - mede gelet op de tijdsklem in de advisering -niet mogelijk dit onderdeel van de adviesaanvrage diepgaand te bestuderen en op basis daarvan advies uit te brengen. De Raad volstaat dan ook met op te merken dat het hem is opgevallen dat het voomemen om te komen tot een intensievere inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten of bedrijfsartsen in de adviesaanvrage in een bepaalde context is geplaatst. Daarin wordt namelijk gesteld dat het uitzicht op een verlaagd inkomen bij ziekte in bepaalde gevallen tot een onverantwoord uitstel van de ziekmelding kan leiden. Het kabinet verzoekt de Raad dan in de advisering over de verzuimbestrijding mede dit effect te betrekken, waarbij het stelt dat met name kan worden gedacht aan 'meer intensieve inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten en bedrijfsartsen'. Het komt de Raad voor dat met deze plaatsbepaling het vraagstuk van de taakafbakening en de samenwerking tussen de behandelende geneeskundigen, de verzekeringsgeneeskundigen en de bedrijfsgeneeskundigen aan de orde wordt gesteld. Hij acht het wenselijk dat aan dit vraagstuk binnen afzienbare tijd aandacht wordt geschonken, mede omdat het aan gerede twijfel onderhevig is of een intensievere inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten of bedrijfsartsen, gelet op de beschikbare mankracht, is te realiseren. 4.3.3.5. Aanstellingsbeleid De betekenis van het aanstellingsbeleid voor het tegengaan van vermijdbaar verzuim op het niveau van de ondememing in de preverzuimfase is in tweeerlei opzicht te onderkennen. In de eerste plaats is van belang dat zoveel *als mogelijk is wordt voorkomen dat werknemers worden aangesteld in een functie die zij fysiek of psychisch niet aankunnen, zodat de belasting en de belastbaarheid vanaf de aanstelling niet met elkaar in evenwicht zijn. Dit kan zoveel mogelijk worden voorkomen door in het bijzonder bij functies die fysiek of psychisch zwaar belastend zijn v66r de aanstelling een geneeskundig of beroepsorienterend onderzoek te doen plaatsvinden. In de tweede plaats is van belang dat zoveel als mogelijk is wordt voorkomen dat bij de aanstelling onnodig hoge eisen worden 41
gesteld aan de lichamelijke en geestelijke toestahd van gegadigden. Momenteel komen veelal degenen die reeds arbeidsongeschikt zijn of degenen die weliswaarniet arbeidsongeschikt zijn maar met lichamelijke of geestelijke problemen te kampen hebben, niet voor indienstneming in aanmerking, ondanks de. omstandigheid dat hun belastbaarheid verenigbaar is met de belasting die zij vanuit de functie zouden ondergaan. Het stellen van te hoge eisen aan gegadigden zou kunnen worden tegengegaan door van een functie een arbeidskundig belastingprofiel op te stellen, waaraan de belastbaarheid van mogelijke gegadigden zoals deze uit een medische aanstellingskeuring naar voren komt, gespiegeld kan worden. Een dergelijk arbeidskundig belastingprofiel zou, indien aanwezig, door de bedrijfsgeneeskundige dJenst of de bedrijfsarts kunnen worden opgesteld. In dit verband Is een complicerende factor dat een aanstellingskeuring meestal niet wordt onderscheiden en veelal ook niet wordt gescheiden van een pensioenkeuring. Opgemerkt wordt dat een aanstellingskeuring bedoeld is om te bepalen of betrokkene medisch en arbeidskundig in de betreffende functie kan worden aangesteld, tenfl/ijl de pensioenkeuring betrekking heeft op de vaststelling van een mogelijk verhoogd overlijdens- of invalideringsrisico. In hoofdstuk 6, paragraaf 7 van dit advies wordt nog op de problematiek van de pensioenverzekering bij de (her)intreding in het arbeidsproces ingegaan. Voorts kan als een onderdeel van het aanstellingsbeleid worden aangemerkt dat binnen de onderneming systematisch wordt nagegaan weike functies in beginsel door werknemers met een lichamelijke of geestelijke handicap kunnen worden vervuld. Bij de melding van vacatures bij de bemiddelende instanties zou dan kunnen worden aangegeven dat de desbetreffende functie ook vervuld kan worden door werkzoekenden die gehandicapt zijn. 4.3.3.6. Arbeidssituatie van specifieke categorleen van werknemers of van individuele werknemers Vorenstaande aandachtsvelden dragen vrijwel steeds een globaal karakter, in die zin dat zij gericht zijn op werknemers in het algemeen, ongeacht hun persoonlijke kenmerken of omstandigheden. Het aandacht geven aan de bijzondere kenmerken of omstandigheden van specifieke categorleen van werknemers of van individuele werknemers behoort naar het oordeel van de Raad evenzeer een wezenlijk onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming te zijn.
31) COB/SER Onderzoek oudere werknemers, deet I (met bijiagenj, deel II. deel III en samenvatting; Moet u nu eens luisteren ... een onderzoek naar de subjectieve beleving van oudere werknemers in enkele grote ondernemingen: 's-Gravenhage, augustus 1981.
In dit verband wordt gewezen op de resultaten van een door de COB/SER gemitieerd onderzoek naar de situatie van oudere werknemers in de Industrie en de daarop gebaseerde aanbevelingen 31). Uit dit onderzoek komt naar voren dat het sociaal beleid in de onderneming veelal geen rekening houdt met het verouderingsproces en nog te weinig op dat proces inspeelt. In het rapport worden onder meer de volgende aanbevelingen gedaan: 42
a. het opnemen van speciale bepalingen voor oudere werknemers in de cao's, waarbij te denken is aan maatregelen als vervroegde uittreding, extra leeftijdsvakantie, arbeidstijdverkorting per dag en het niet verplichten tot ovenA/erk; b. het in samenspraak met oudere werknemers creeren van speciale banen voor degenen die thans nog in de produktie werkzaam zijn maar steeds meer problemen ervaren met de produktiemethode en het produktietempo waarbij bijvoorbeeld te denken is aan werkzaamheden ten behoeve van magazijn, administratie of kantine; c. het geiegenheid bieden tot het volgen van of het binnen de onderneming creeren van mogelijkheden tot bijscholing, nascholing en opieiding van oudere werknemers met het oog op hun toekomst in de onderneming als onderdeel van de loopbaanplanning en -begeleiding; d. een betere individuele begeleiding van de oudere werknemer, waaronder ook is te begrijpen medische begeleiding; e. een betere voorbereiding op de pensionering. Deze aanbevelingen zijn erop gericht oudere werknemers een perspectief te bieden binnen de onderneming en op het doorbreken van het thans veelal geldende automatisme waarbij verminderde geschiktheid tot het uitoefenen van de eigen functie leidt tot verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid en vervolgens tot uitdiensttreding. Bedoeld automatisme geidt echter niet alleen voor oudere werknemers. Daarom zai het onderkennen van een bijzondere problematiek en het systematisch aandacht geven hieraan niet moeten worden beperkt tot deze categorie van werknemers maar ook betrekking moeten hebben op bijv. werknemers bij wie de dreiging van het intreden van ziekte of arbeidsongeschiktheid groot is. Zo kunnen voor meer aandacht in aanmerking komen: - werknemers met een beperkte scholing die tevens in een lage, fysiek belastende functie werkzaam zijn; - buitenlandse werknemers; - oudere ongehuwde werknemers met een tweeledige taak, te weten zowel in het arbeidsproces als in de eigen huishouding. Deze aandacht kan het beste tot uitdrukking komen in een individu-gerichte benadering, die onder meer bestaat uit een evaluatie van het vervullen van de functie, een beoordeling van de belasting en de belastbaarheid en een ioopbaanbegeleiding. Voorts zou kunnen worden nagegaan in wel|je mate de arbeidssltuatie en de arbeidsomstandigheden kunnen worden aangepast aan de individuele mogelijkheden, hetzij in de eigen functie hetzij in een andere passende functie. 4.3.3.7. Bijzondere voorzieningen in de arbeidsvoorwaardensfeer Uit de in Bijiage A gegeven analyse van het verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid blijkt dat niet alleen de afwezigheidsnoodzaak maar ook de afwezigheidsbehoefte het verzuim beTnvloedt. Beide zijn naar wordt aangenomen mede te be'invloeden door in de sfeer van de arbeidsvoonwaarden 43
mogelijkheden te creeren voor andere vonnen van afwezigheid dan verzuim. Daarbij is te denken aan het verrichten van de werkzaamheden in deeltijd, flexibele arbeidstijden, buitengewoonverlofregelingen bij bijzondere omstandigheden zoals ziekte van huisgenoten of kinderen, en aan het opnemen van onbetaald verlof. 4.3.4. In het kader van dit advies volstaat de Raad met een aanduiding van aandachtsvelden voor het sociaal beleid vanuit het oogpunt van het tegengaan van vermijdbaar verzuim binnen de onderneming. Zoals reeds is opgemerkt is het aan de bedrijfsgenoten om aan dit onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming concreet inhoud te geven, opdat recht kan worden gedaan aan zowel de specifieke eisen en omstandigheden van de arbeidsorganisatie als aan de specifieke eisen en omstandigheden van de werknemers. Uiteraard zai de invulling van genoemde aandachtsvelden extra investeringen van de onderneming vragen in mankracht of outillage en gebouwen. Aan de beantwoording van de vraag of en in hoeverre de onderneming de resultaten van deze investeringen gehonoreerd mag zien in de premie-afdracht voor de ZW, is de Raad door de gerichte adviesaanvrage van 4 januari 1982 inzake maatregelen ziekteverzuim niet toegekomen. 4.4. Toepassing van ZW, AAW en WAO in de pre-verzuimfase In het voorgaande is erop gewezen dat als onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming continu aandacht dient te worden gegeven aan de persoonlijke omstandigheden van de werknemer in de relatie tot zijn arbeid. Dit is nodig om te kunnen volgen of de belasting en de belastbaarheid van de werknemer nog met elkaar in evenwicht zijn. Wanneer dit evenwicht verstoord dreigt te worden dan wel reeds verstoord is, kunnen dan in een vroeg stadium de nodige voorzieningen worden getroffen om zoveel mogelijk een verzuimmelding te voorkomen dan wel de verzuimduur te beperken. In deze benadering is de zorg van de werkgever voor de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de individuele werknemer een van de uitgangspunten voor het sociaal beleid in de onderneming. Dit uitgangspunt is ook in de Arbeidsomstandighedenwet tot uitdrukking gebracht. In artikel 3, lid 1, onder g wordt namelijk bepaald dat de werkgever bij de samenstelling en toewijzing van de onderscheiden taken rekening moet houden met de persoonlijke eigenschappen van de werknemer waaronder begrepen de lichamelijke en geestelijke gesteldheid; voorts dat, zo dikwijis deze eigenschappen daartoe aanleiding geven, op de bevordering van de veiligheid en de bescherming van de gezondheid van deze werknemers speciaal toezicht moet worden uitgeoefend dan wel andere doelmatige voorzieningen moeten worden getroffen. De concretisering van deze bepaling op het niveau van de onderneming, met de nodige ondersteuning vanuit de bedrijfsgezondheidszorg, maakt onderdeel uit van het te 44
voeren sociaal beleid en is als zodanig besproken in de voorgaande paragraaf. In deze paragraaf wordt aandacht bestead aan de mogelijkheden om ter ondersteuning en stimulering van vorenbedoeld onderdeel van het sociaal beleid in de onderneming reeds in de preverzuimfase, dat wil zeggen voordat de ongeschiktheid tot het verrichten van de arbeid feitelijk is ingetreden, te komen tot toepassing van de ZW, de AAW en de WAO. In dit verband zijn in het bijzonder van betekenis de bepalingen ter zake van het recht op uitkering bij ongeschiktheid tot werken wegens ziekte of gebreken alsmede de bepalingen ter«zake van de toekenning van voofzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. In het algemeen geldt dat recht op uitkering heeft de verzekerde die geheel of gedeeltelijk wegens ziekte of gebreken niet langer in staat moet worden geacht zijn arbeid te verrichten (ZW) dan wel indien hij - na een wachttijd van 52 weken - buiten staat is om met passende arbeid te verdienen hetgeen lichamelijk en geestelijk gezonde personen met arbeid gewoonlijk verdienen; dit laatste voor zover de arbeidsongeschiktheid meer bedraagt dan 25% (AAW) dan wel 15% (WAO). Vanuit het oogpunt van het tegengaan van vermijdbaar verzuim is hierbij van belang dat het vorenstaande eveneens geldt indien de voortzetting van de oorspronkelijke werkzaamheden tot schade van de gezondheid van de verzekerde zou leiden. Zo bieden de onderscheiden sociale verzekeringen reeds de mogelijkheid 'dat ook een verzekerde bij wie zich nog geen in arbeidskundige zin meetbare mate van arbeidsongeschiktheid heeft gemanifesteerd, aanspraak op ziekengeld, arbeidsongeschiktheidsuitkering of invaliditeitspensioen kan maken namelijk indien voortzetting van de arbeid medisch gezien tot schade van de gezondheid leidt' 32). Geconstateerd moet worden dat deze zienswijze in de praktijk (nog) niet wordt toegepast. Dit vindt voor een belangrijk dee! zijn oorzaak 'in het ontbreken van medische begeleiding en periodiek medisch onderzoek in de arbeidssituatie, waardoor geen gefundeerd oordeel voorhanden is omtrent de vraag of voortzetting van de arbeid de gezondheid zou schaden. Ware dit oordeel wel resp. meer tijdig voorhanden dan zai in een aantal gevallen — uiteraard mits de werkgever in staat en bereid is mede te werken — een te zware taak kunnen worden verlicht of . beeindigd v66rdat ten gevolge van overbelasting ernstige arbeidsongeschiktheid optreedt en zonder dat een onaanvaardbare loonderving plaatsvindf 32).
32J Verbetering levensomstandigheden oudere ongehuwde vrouw, Interdepartementale Werkgmep Oudere Ongehuwde Vrouw, toegezonden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij brief van 23 maart 1973 aan de toenmatige minister van Sociale Zal<en; nr. 12.330, nr. Z pagina 10.
Hoewel het vorenstaande vanuit de taakopdracht van de desbetreffende werkgroep gericht is op oudere ongehuwde vrouwen, komt als algemene aanbeveling ter zake van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen in haar rapport naar voren 'om in daarvoor in aanmerking komende gevallen meer gebruik te maken van het criterium voor arbeidsongeschiktheid, dat voortzetting van de arbeid tot schade van de gezondheid leidt' 32). 45
De Raad constateert dat sedert 1973 - het jaar waarin voomoennd rapport is verschenen - in de medische begeleiding van werknemers in relatie tot hun arbeidssituatie verschillende verbeteringen zijn aangebracht, terwiji onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet verdergaande verbeteringen zijn te venwachten. Niettemin is hij van oordeel dat ook thans nog te weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijklieid om voordat een in medisch-arbeidskundige zin meetbare mate van arbeidsongeschiktheid manifest wordt, waar nodig een ziekengeld- of arbeidsongeschiktheidsuitkering toe te kennen. Het toepassen van de ZW en de AAW/WAO in bedoelde zin is evenwel wenselijk om te voorkomen dat bij betrokkenen een ziekte- of arbeidsongeschiktheidsproces op gang komt dat er uiteindelijk toe leidt dat zij volledig en definitief wegens ziekte of gebreken hun werkzaamheden moeten beeindigen. Voorts is het gewenst om in een vroeg stadium maatregelen te kunnen treffen waardoor betrokkenen zo nodig in staat worden gesteld andere passende werkzaamheden te verrichten die hun gezondheid niet schaden. In dit verband wijst de Raad erop dat in hoofdstuk 6 van dit advies verschillende maatregelen worden aanbevolen die erop gericht zijn dat betrokkenen bij de eigen werkgever of bij een andere werkgever - eventueel aangepaste - arbeid verrichten. Deze maatregelen zijn ook van belang voor degenen bij wie zich nog geen meetbare mate van arbeidsongeschiktheid heeft gemanifesteerd maar voor wie voortzetting van de werkzaamheden medisch gezien tot schade van de gezondheid leidt, hetgeen bijv. blijkt uit herhaald ziekteverzuim. De Raad acht het gebruik maken van de hier besproken mogelijkheden tot toekenning van een uitkering in de preverzuimfase zozeer van betekenis dat hij naast de algemene aanbeveling aan de bedrijfsverenigingen en de GMD om hieraan in de uitvoeringspraktijk gericht aandacht te besteden, in ovenweging geeft de SVR te vragen ter zake in overleg met de uitvoeringsorganen een richtlijn te doen uitgaan. Het mogelijk toepassen van de onderscheiden sociale verzekeringen in de pre-verzuimfase heeft zoals gezegd niet alleen betrekking op de bepalingen ten aanzien van het recht op uitkering, maar ook op de bepalingen ter zake van de toekenning van voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid.
33) Zie bijiage A hoofdstuk 3, paragraaf 3 onder 4, in het bijzonder de tabellen 3.7 en 3.8.
Op grond van artikel 57, lid 1 van de AAW heeft de bedrijfsvereniging de bevoegdheid om verzekerden, degenen die de wachttijd doomnaken alsmede degenen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen of ontvangen hebben, in aanmerking te brengen voor voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Uit de gegevens van bijiage A 33) blijkt dat van deze bevoegdheid, voor zover het werkvoorzieningen betreft, slechts in beperkte mate gebruik wordt gemaakt. Slechts 5% van de door de GMD uitgebrachte voorzieningsadviezen heeft betrekking op werkvoorzieningen. Hiervan hadden in 1979 er 4300 betrekking op een vervoersvoor46
ziening, 1 700 op een voorziening tot het verrichten van arbeid, waatvan 750 voor scholing en omscholing en 250 voor werkaanpassingen en aanpassingen van de werkonngeving. Naar het oordeel van de Raad is het wenselijk dat van deze mogeiijkheid tot het treffen van voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid 34) niet alleen een veelvuldiger maar ook een meer preventief gericht gebruik wordt gemaakt en wel in die zin dat het intreden van gehele ongeschiktheid tot werken waar mogelijk wordt voorkomen. In dit verband is van betekenis dat dfe bevoegdheid van de bedrijfsvereniging tot het toekennen van voorzieningen is beperkt door de regelen die op grond van artikel 57, lid 3 AAW bij AMvB van 14 augustus 1976 (Stb. 434) zijn gesteld. Deze regelen houden in dat voorzieningen slechts kunnen worden verleend indien en voor zover deze niet behoren tot verstrekkingen waarvoor op andere beleidsterreinen regelingen zijn getroffen. In de toelichting worden in navolging van het desbetreffende advies van de SVR de volgende algemene uitgangspunten voor de toekenning van een voorziening geformuleerd: 'a. als regel worden alleen vergoed de extra kosten van enige omvang weike door belanghebbenden in verband met ziekte of gebrek moeten worden gemaakt; b. de verstrekking van voorzieningen dient te zijn gericht op het individu; er worden dus geen collectieve voorzieningen verstrekt; c. bij het beoordelen van de vraag of een voorziening vanuit de AAW meet worden verstrekt, moet worden betrokken de vraag of de kosten van deze voorziening niet redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk aan betrokkenen moeten worden toegerekend.' Voorts wordt in deze toelichting ten aanzien van de werkvoorzieningen gesteld dat deze zozeer tot het terrein van de AAW behoren, 'dat voorzieningen in de relatie mens-arbeid behoudens voor zover daarop vanuit andere regelingen aanspraak bestaat en behoudens de algemene uitgangspunten volledig vanuit de AAW dienen te worden verstrekt'.
34) In paragraaf 5 van hoofdstuk 6 van dit advies wordt verder ingegaan op de in het ontwerp-WAG voorziene uitbreiding van de AAW met artikel 57a: op grand hiervan krijgt de bedrijfsvereniging de bevoegdheid de werkgever in aanmerking te brengen voor een vergoeding van de voorzieningen ten behoove van gehandicapte werknemers op het punt van de aanpassing van de arbeidsplaats, de produktie- en werkmethoden en de bij de arbeid te gebruiken hulpmiddelen.
In de uitvoeringspraktijk is deze bevoegdheid vrijwel uitsluitend gebruikt om voorzieningen te treffen die gericht zijn op het scheppen van omstandigheden waaronder in het bijzonder gedeeltelijk arbeidsongeschikten weer of beter in staat zijn deel te nemen aan het arbeidsproces. Hiervan is nagenoeg geen gebruik gemaakt om voorzieningen toe te kennen die gericht zijn op het scheppen van condities waaronder het uittreden uit het arbeidsproces ten gevolge van ziekte of gebreken waar mogelijk wordt voorkomen. Dat de uitvoeringspraktijk zich vooral richt op revalidatie en in veel mindere mate op het voorkomen van ongeschiktheid is vanuit historisch perspectief verklaarbaar. De aan de bedrijfsvereniging verleende bevoegdheid tot het treffen van werkvoorzieningen was reeds opgenomen in de Ongevallenwet 1901 en betrof toen de medische verzorging en revalidatie van degenen die door een 47
bedrijfsongeval waren getroffen. In het verlengde hiervan wordt in de memories van toelichting en bij de verdere parlementaire behandeling van de wetsontwerpen weike hebben geleid tot de WAO en de AAW vooral aandacht geschonken aan de revalidatieaspecten van werkvodrzieningen. De Raad constateert evenwel dat noch In de wet noch in de daarop gebaseerde AMvB 35) de bevoegdheid van de bedrijfsvereniging zodanig wordt beperkt dat het treffen van voorzieningen gericht op de preventie van het intreden van ongeschiktheid tot werken niet mogelijk zou zijn. Deze bevoegdheid omvat naar zijn oordeel dan ook mede de voorzieningen die gericht zijn op het behoud en de bevordering van de arbeidsgeschiktheid van degenen die hun arbeidsgeschiktheid dreigen te verliezen. Vanuit het oogpunt van het tegengaan van vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid acht de Raad het wenselijk dat aan het preventieve karakter van werkvoorzieningen in de uitvoeringspraktijk in samenhang met de in hoofdstuk 6 voorgestelde maatregelen meer aandacht wordt gegeven dan thans het geval is. In dit verband geeft hij in overweging de SVR te vragen in overleg met de bedrijfsverenigingen en de GMD na te gaan op weIke wijze bedoeld preventief karakter van de werkvoorzieningen meer en beter tot zijn recht kan komen. Voorts zouden ook de belanghebbenden geinformeerd dienen te worden over de mogelijkheden tot het treffen van voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid in de pre-verzuimfase. Vanuit deze benadering heeft de Raad zich vervolgens de vraag gesteld of de aard van de voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid aangepast dient te worden en wel zodanig dat in een vroeg stadium kan worden voorkomen dat een dreigende arbeidsongeschiktheid uiteindelijk manifest wordt.
'
351 KB van 14 au ustus 1976 stb. 434.
In de huidige uitvoeringspraktijk hebben de voorzieningen ex artikel 57, lid 1 van de AAW vooral het karakter van technische aanpassingen die vanuit medisch-arbeidskundige overwegingen noodzakelijk zijn om de verzekerde In staat te stelien arbeid te verrichten dan we) om de plaats van de arbeid te bereiken, terwijl daarnaast voorzieningen, gericht op om-, her- of bijscholing worden toegekend- Naar het oordeel van de Raad dienen dergelijke voorzieningen ook te worden getroffen om waar mogelijk het intreden van arbeidsongeschiktheid te voorkomen. In aanvulling hierop kan naar het oordeel van de Raad ook een vermiming van het pakket van werkvoorzieningen worden bepleit teneinde deze meer in het algemeen te richten op het scheppen van omstandigheden waaronder het feitelijk en definitief intreden van ongeschiktheid tot werken zoveel mogelijk wordt voorkomen. In dit verband is te denken aan het treffen van taakverlichtende maatregelen voor werknemers bij wie de verhouding tussen de belasting - gezien vanuit de relatie tussen de arbeidssituatie en ^® leefsituatie - en de belastbaarheid blijvend verstoord dreigt te raken zodat op grond van medisch-arbeidskundig onderzoek het 48
risico van ongeschiktheid tot werken als een hoog risico moet worden beschouwd. Dergelijke maatregelen kunnerwn het bijzonder van betekenis zijn voor werknemers voorVwie het deelnemen aan het arbeidsproces gedurende de normale arbeidstijd te belastend wordt. Deze maatregelen zouden kunnen bestaan uit het onder bepaalde voorwaarden toekennen van een vergoeding voor verlies van inkomen bij een vermindering van de arbeidstijd of uit een vergoeding voor kosten ter verlichting van de huishoudelijke taak. In het advies over taakverlichtende maatregelen in het kader van de AAW ten behoeve van oudere ongehuwde werkenden dat naar aanleiding van de adviesaanvrage van 31 januari 1980 bij de Raad in .voorbereiding is en dat hij binnenkort hoopt af te ronden, zai nader worden ingaan op de vormgeving in het kader van artikel 57 AAW van de hier bedoelde maatregelen alsmede aan de voorwaarden waaronder deze als voorzieningsmaatregel ingevolge de AAW kunnen worden toegepast
49
5. Maatregeien ziekteverzuim: de adviesaanvrage van 4 januari 1982
5.1. De adviesaanvrage 5.1.1. Bij brief van 4 januari 1982 (bijiage D) hebben de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mevr.drs. C.I. Dales, de Raad verzocht op uitzonderlijk korte termijn een oordeel te geven over enkele concrete beleidsvoornemens weike naar de mening van het kabinet per 1 april 1982 gerealiseerd dienen te worden. De in deze adviesaanvrage voorgestelde maatregeien betreffen een beperking van de uitkering of loondoorbetaling bij ziekte tot 80% van het loon en de in verband hiermee noodzakelijke wijziging van enkele wetten. Het kabinet acht deze maatregeien geboden vanuit zijn opvatting dat in 1982 ter beperking van het financieringstekort en ter beperking van de beiasting- en premiedruk op de particuliere sector ombuigingen in de sfeer van de sociale zekerheid tot een bedrag van / 1,7 mid. onontkoombaar zijn. Door het realiseren van ombuigingen, dat wil zeggen van een beperking van collectieve uitgaven,. ontstaat naar de mening van het kabinet in de marktsector ruimte voor een verbetering van de economische structuur en voor het bevorderen van de werkgelegenheid. Bij de keuze voor het realiseren van het grootste deel van deze ombuigingen (f 1,4 mid.) door het treffen van maatregeien in de sfeer van het ziekteverzuim heeft het kabinet zich laten leiden door uiteenlopende overwegingen. Uitgaande van de noodzaak om op korte termijn ombuigingen tot stand te'brengen die nog in 1982 tot een beperking van collectieve uitgaven leiden, is naar het oordeel van het kabinet het aantal keuzemogelijkheden beperkt. Daarom komen mogelijke ombuigingen die meer tijd van voorbereiding vergen dan thans aanwezig is, en die een herbezinning op de uitgangspunten en de structuur van het stelsel van sociale zekerheid vereisen, niet in aanmerking. Overeenkomstig het gestelde in de regeringsverklaring van 16 november1981 meent het kabinet vervolgens dat allereerst maatregeien in aanmerking komen die direct of indirect kunnen bijdragen tot een verminderd beroep op sociale zekerheid. Het acht daamaast nominale aanpassingen meer aanvaardbaar naarmate het geldende uitkeringsniveau ten opzichte van andere sociale zekerheidsuitkeringen hoger is en de inkomenseffecten over een grotere groep kunnen worden gespreid. Bovendien zullen volumemaatregelen en nominale maatregeien 'waar 50
mogelijk zowel werkgevers als werknemers op hun verantwoordelijkheid voor een vermindering van sociale zekerheidsuitgaven moeten aanspreken' 36). Vanuit deze overwegingen komt het kabinet tot voorstellen die de financiele betrokkenheid van de werkgever en de werknemer bij het ziekteverzuim ingrijpend wijzigen. Zo wordt voorgesteld om het aantal wachtdagen in de ZW uit te breiden van 2 tot 5 onder gelijktijdige afschaffing van de mogelijkheid tot herverzekering van deze wachtdagen behoudens voor bedrijven met minder dan 10 werknemers. Tevens wordt de afschaffing voorgesteld van de mogelijkheid tot het treffen van bovenwettelijke ziekengeldregelingen op grond waarvan meer dan 8096 van het dagloon wordt toegekend of het ziekengeld gedurende een langere periode dan 52 weken wordt uitbetaald, met de gelijktijdige invoering van een zelfde minimumdagloonbepaling in de ZW als in de WW. Voorts wordt voorgesteld om vanaf 1 januarl 1983 de premies voor de werknemersverzekeringen te heffen over de uitkering en de loondoorbetaling bij ziekte. Voor de periode van 1 aprii 1982 tot en met 31 december 1982 wordt een tijdelijke heffing die materieel gelijk is aan de premieheffing over uitkering en loon bij ziekte voorgesteld. Samenhangend met deze voorstellen tot wijziging van de ZW is het kabinet voornemens artikel 1638c van het BW zo te wijzigen dat de werkgever tijdens ziekte van de werknemer - zonder enige begrenzing in de tijd - gehouden is 80% van het loon te betalen onder vermindering van de ZW- of AAW/WAO-uitkering. Dit betekent onder meer dat de voorziene 5 wachtdagen voor rekening van de werkgever komen.
361 Adviesaanwage pagina 2. 37} Zie voor een overzicht van bovenwettelijke ziekengeldregelingen en cao-bepalingen bijiage Al.
Wat de thans geldende bovenwettelijke uitkeringsregelingen van de bedrijfsverenigingen krachtens de ZW en de thans geldende loondoorbetalingsverpiichtingen bij ziekte ingevolge verreweg de meeste collectieve en individuele arbeidsovereenkomsten 37) betreft, is het kabinet van oordeel dat er doorslaggevende argumenten aanwezig zijn om tot een herbezinning van deze regelingen te komen. Zij zijn immers onder geheel andere, gunstigere economische omstandigheden tot stand gekomen, terwiji de gewijzigde economische constellatie zijns inziens noopt tot een beperking van de lastendruk voor het bedrijfsleven. Die herbezinning, resulterend in een doorhaling van deze regelingen, acht het kabinet ook gerechtvaardigd in het licht van de nieuwe situatie die zou ontstaan bij doorvoering van de voorstellen tot wijziging van de ZW en van artikel 1638c BW. Deze wijzigingen zouden anders vanwege de vaak overeengekomen netto-loondoorbetaling bij ziekte niet tot een vermindering van arbeidskosten en lasten voor het bedrijfsleven leiden maar zelfs resulteren in een verhoging daarvan. Daarom stelt het kabinet voor de thans geldende loondoorbetalingsverplichtingen op grond van collectieve en Individuele arbeidsovereenkomsten eenmalig - en wel op 1 april 1982 - nietig te verklaren. De bovenwettelijke uitkeringsregelingen ingevolge de ZW, die meestal ook in het 51
cao-overleg zijn afgesproken, worden met ingang van dezelfde datum afgeschaft. Uitgaande van de eigen verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers voor een aangepast sociaal-economisch beleid heeft het kabinet gemeend de onderhandelingsvrijheid niet te moeten inperken wat betreft de mogelijkheid om daarna opnieuw in de collectieve of andere arbeidsovereenkomsten deze of soortgelijke bepalingen op te nemen, 'mits die vrijheid niet leidt tot een overschrijding van de voor 1982 beschikbare loonruimte'. Vanuit de ovenA/eging dat met de in de adviesaanvrage voorgestelde maatregelen mede volume-effecten worden beoogd, is het kabinet van oordeel dat deze maatregelen dienen te worden geplaatst in het kader van het advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheld dat bij de Raad in voorbereiding is. In dat verband verwijst het kabinet naar het pakket van maatregelen dat met het concept-ontwerp van Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAG) op 11 december 1980 aan de Raad is toegezonden 38). Naast de WAG betreft dit pakket een verbetering van de toepassing van artikel 30 ZW, een herziening van het ontslagbeleid en de samenwerking van GAB's en GMD om behoud van de arbeidsplaats dan wel herplaatsing van tijdelijk of gedeeltelijk arbeidsongeschikten te bevorderen. Het kabinet streeft ernaar de WAG en de wijzigingen van de ZW, met inbegrip van artikel 1638c BW, zo enigszins mogelijk gelijktijdig te behandelen en per 1 april 1982 in werking te doen treden. Daarom verzoekt het kabinet de Raad om tegelijk met het advies over de voorgenomen maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim zijn inzichten te geven over het concept-ontwerpWAG en over de ontslagbeperking voor gehandicapte werknemers zoals deze in de memorie van toelichting bij het conceptontwerp-WAG is aangeduid. Tevens wil het kabinet in het kader van het volumebeleid het oordeel van de Raad vernemen over het versneld in werking doen treden van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet, voor zover dit betrekking heeft op de verplichting tot het opstellen van een jaarverslag over de veiligheid, de bescherming van de gezondh.eid en maatregelen ter bevordering van het welzijn.
38) zie bijiage B.
Hoewel de bewindslieden verwachten dat het totaal van aan de orde zijnde maatregelen leidt tot een beperking van het ziekteverzuim, achten zij het niet denkbeeldig dat het uitzicht op een verlaagd inkomen bij ziekte in bepaalde gevallen tot een onverantwoord uitstel van ziekmelding bijdraagt. Daarom wordt de Raad verzocht in zijn advisering mede dit effect te betrekken, waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan een intensievere inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten en bedrijfsartsen. Met het oog op dit mogelijke effect heeft het kabinet nadrukkelijk afgezien van de gedachte om een of twee wachtdagen voor rekening van de werknemer te brengen, in die zin dat loondoorbetaling over die dagen zou worden uitgesloten. In dat verband wordt gesteld dat het kabinet niet tot deze beslissing is 52
gekomen dan nadat ook 'andere modaliteiten binnen het kader van de ZW zijn afgewogen', waarbij met name aan differentiatie van het uitkeringsniveau (staffeling) in de loop van de ZW-periode is gedacht. De bewindslieden hechten echter aan het oordeel van de Raad ter zake. Ook wordt in de adviesaanvrage uitdrukkelijk het oordeel van de Raad gevraagd of de minimumdagloonbeschenming die in de ZW wordt voorgesteld alle uitkeringsdagen moet betreffen. 5.1.2. Zoals in hoofdstuk 1 is betoogd, heeft de Raad naar aanleiding van de adviesaanvrage van 4 januari 1982 besloten het bij hem in voorbereiding zijnde Advies inzake vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid voor zover mogelijk af te ronden en de beantwoording van de adviesaanvrage in dat kader te plaatsen. Dit heeft tot gevolg dat het oordeel van de Raad over enkele van de per 1 april 1982 te realiseren beleidsvoornemens niet in dit hoofdstuk maar elders in dit advies wordt gegeven. De hier bedoelde beleidsvoornemens en hun vindplaatsen in dit advies zijn: - het WAG-pakket: (Hoofdstuk 6) - versnelde inwerkingtreding van artikel 10 Arbeidsomstandighedenwet: (Hoofdstuk 4, paragraaf 4.2.4.) - intensievere inschakeling van bedrijfsgeneeskundige diensten of bedrijfsartsen: (Hoofdstuk 4, paragraaf 4.3.3.4.) De per 1 april 1982 te realiseren beleidsvoornemens waarover de Raad in dit hoofdstuk zijn oordeel geeft zijn: a. eenmalige nietigverklaring van bestaande loondoorbetalingsverplichtingen bij ziekte op grond van per 1 april 1982 geldende arbeidsovereenkomsten; b. wijziging van artikel 1638c BW, inhoudende dat de werkgever voor de duur van de arbeidsovereenkomst verplicht is tijdens ziekte 80% van het loon door te betalen alsmede het verbod ten aanzien van de wachtdagen ten nadele van de werknemer van het bepaalde in dit artikel af te wijken. c. wijziging van de ZW en andere sociale verzekeringswetten, inhoudende: 1. het uitbreiden van het aantal wachtdagen van 2 tot 5; 2. de afschaffing van de mogelijkheid van verzekering in het kader van de ZW van deze wachtdagen, behoudens voor kleine bedrijven; 3. de afschaffing van de mogelijkheid van verzekering in het kader van de ZW van hogere uitkeringen dan 80% van het dagloon en van uitkeringen met een langere duur dan 52 weken; 4. de invoering van een minimumdagloonbepaling in de ZW; 5. de tijdelijke heffing over de ZW-uitkering en de loondoorbetaling bij ziekte gedurende het tijdvak 1 april 1982 tot en met 31 december 1982, vooruitlopend op maar gelijk aan de 53
per 1 januari 1983 te realiseren formele premieheffing voor de werknemersverzekeringen. De volgende paragraaf van dit hoofdstuk bevat een nadere beschouwing van laatstgenoemde beleidsvoornemens en van hun gevolgen vanuit verschillende invalshoeken. Daarna wordt in paragraaf 5.3. het standpunt van de Raad verwoord. 5.2. Nadere beschouwing van enkele beleidsvoornemens en van hun gevolgen 5.2.1. Nietigverklaring van bestaande loondoorbetalingsafspraken en opheffing van de regeling inzake bovenwettelijk ziekengeld 5.2.1.1. Het kabinet streeft ernaar dat met ingang van 1 april 1982 het niveau van de inkomsten van werknemers tijdens hun ziekte 'niet uitgaat boven dat in andere sociale voorzieningen'. Dit kan niet anders worden verstaan dan dat zieke werknemers genoegen dienen te nemen met het ziekengeld krachtens de ZW, dat - evenals uitkeringen uit hoofde van andere sociale verzekeringen, met name de Werkloosheidswet - is gesteld op 80% van het dagloon (artikel 29, lid 1 ZW). Dit streven moet worden gezien tegen de achtergrond van de thans bestaande feitelijke situatie ter zake van het niveau van inkoriien tijdens ziekte. De zieke werknemer heeft na ommekomst van de twee wachtdagen gewoonlijk aanspraak op een uitkering krachtens de ZW, het ziekengeld, weike aanspraak hij geldend kan maken jegens de bedrijfsvereniging. Dit ziekengeld bedraagt - gelijk gezegd - 80% van het dagloon. In zeer veel arbeidsovereenkomsten is evenwel het beding opgenomen dat de werkgever gedurende de twee wachtdagen het bedongen loon netto geheel of bruto gedeeltelijk doorbetaalt en daarna tot dit niveau aanvullingen doet op het ziekengeld, de zgn. loondoorbetalingsverplichting van de werkgever. Dit beding is een beding als bedoeld in lid 7 van artikel 1638c BW (zie hierna onder 5.2.2,). Veelal vioeit het beding voort uit een normatieve bepaling van een collectieve arbeidsovereenkomst (artikel 13 Wet cao). Daarnaast zijn op basis van de artikelen 29, lid 3, laatste volzin en 57 ZW in tal van besluiten van bedrijfsverenigingen ziekengeldaanspraken gecreeerd (verzekerd) die in hoogte of tijdsduur uitgaan boven het uitkeringsrecht dat de ZW zelf in artikel 29, leden 1 en 3 toekent, zgn. bovenwettelijke ziekengeldregelingen. Beide soorten regelingen, de doorbetalingsbedingen - al of niet uit hoofde van een cao - en de bovenwettelijke ziekengeldregelingen, hebben bewerkstelligd dat verreweg de meeste werknemers tijdens ziekte in totaal een inkomen ontvangen dat ligt boven het wettelijke ziekengeldniveau van 80% van het dagloon. Daar waar zuike regelingen ontbreken, geldt de bepaling van het (hierna onder 5.2.2. nog te bespreken) artikel 1638c BVV, inhoudende dat de werkgever ingeval van ziekte van een werknemer verplicht is tot doorbetaling van het volledige loon gedurende betrekkelijk korte tijd, hetgeen medebrengt dat de werknemer gedurende die tijd eveneens een inkomen geniet boven bedoeld niveau. 54
Om aan deze situatie een einde te maken worden ingaande 1 april 1982 twee samenhangende maatregelen voorgesteld: a. een eenmalige vemietiging van bestaande loondoorbetalingsverplichtingen van de werkgever hierbij wordt derhalve ingegrepen in de individuele arbeidsovereenkomsten (iao's) en in de collectieve arbeidsovereenkomsten waarin deze loondoorbetalingsverpiichtingen zijn vastgelegd; hetzelfde geldt kennelijk eveneens ten aanzlen van zuike verplichtingen die zijn opgenomen in regelingen van arbeidsvoorwaarden vastgesteld door publiekrechtelijke lichamen (met name verordeningen van bedrijfslichamen als bedoeld in de artikelen 93, lid 2, onder j en 103 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie); en b. opheffing van de evenbedoelde mogelijkheid voor bedrijfsverenigingen ex de artikelen 29 en 57 ZW om, onder goedkeuring van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bovenwettelijke ziekengeldaanspraken toe te kennen (en een daarmede samenhangende verhoogde premie vast te stellen), en opheffing van alle thans op basis van die artikelen tot stand gekomen besluiten tot toekenning van zuike aanspraken, kennelijk ook voor zover het gaat om bovenwettelijke ziekengeldaanspraken ingaande na het verstrijken van de 52 weken bedoeld in artikel 29, lid 2 ZW, zij het dat de bedoelde mogelijkheid ex artikel 29 inzake ziekengeld tijdens de wachtdagen wordt gehandhaafd ten behoeve van kleine ondernemingen. Voor beide maatregelen is een afzonderlijke wettelijke voorziening noodzakelijk; voor a. een nietigverklaring bij wet en voor b. een wijziging van de Ziektewet. 5.2.1.2. Met de hierboven onder a. gebezigde term 'eenmalige nietigverklaring' is bedoeld dat de vemietiging uitsluitend betrekking heeft op de in iao en cao en publiekrechtelijke regelingen neergelegde loondoorbetalingsverplichtingen die bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de vemietiging, te weten 1 april 1982. Dit betekent dat het mogelijk zai zijn om na die inwerkingtreding wederom rechtsgeldlge doorbetalingsverplichtingen in iao en cao overeen te komen, waardoor opnieuw wordt gegarandeerd dat de zieke werknemer in totaal een inkomen ontvangt dat boven het door het kabinet gewenste niveau ligt. Deze mogelijkheid wordt in de adviesaanvrage uitdrukkelijk.opengelaten, doch wel wordt daarbij opgemerkt dat het kabinet ervan uitgaat dat bij het opnieuw totstandkomen van doorbetalingsbedingen niet zullen worden overschreden de grenzen van de voor 1982 beschikbare loonruimte, weike loonrulmte volgens de adviesaanvrage (paragraaf 4.1.) zaI worden vergroot als gevolg van de opheffing van de verzekering van bovenwettelijke ziekengeldvoorzieningen en van de daaruit voortvloeiende lastenverlichting van de werknemers die immers voor die verzekering geen extra premie meer behoeven op te brengen. Bij dit laatste is echter geen sprake van een juridisch bindende begrenzing. De onderhandelingsvrijheid van sociale partners blijft dus met ingang van 1 april 1982 intact, zij het dat 55
bij hat kabinet voorzit dat dergelijke loondoorbetalingen uitgaande boven 80% niet tot stand komen. Van beiang is hierbij uiteraard weike overeveging heeft geleid tot de voorgenomen eenmalige vernietiging. Uit de adviesaanvrage (pagina 3) komt naar voren dat het kabinet een algemeen verbod op toekomstige loondoorbetalingsbedingen met nietigheidssanctie een te vergaande ingreep acht in het beginsel van de onderhandelingsvrijheid van werknemers en werkgevers op het punt van de arbeidsvoonwaarden. De eenmalige vemietiging van alleen thans bestaande bedingen wordt dooi; het kabinet echter aanvaardbaar en noodzakelijk bevonden op grond van de gedachte dat de partijen bij de totstandbrenging van die bedingen geen rekening hebben kunnen houden met de overige onderdelen van het in de adviesaanvrage ontwikkelde beleldsvoornemen, met name op het punt van de premieheffing. 5.2.1.3. Bij de afschaffing van de mogelijkheid ex de artikelen 29, lid 3 en 57 ZW tot het verzekeren van bovenwettelijk ziekengeld gaat het niet om een eenmalige maatregel: deze afschaffing is als blijvend bedoeld. Na 1 april 1982 wordt derhalve een van de twee mogelijkheden om zieke werknemers in het genot te stellen van een hoger inkomen dan 80% van het dagloon opgeheven, tenA/ijI - zoals gezegd - de andere mogelijkheid blijft bestaan. Sociale partners in een bedrijfstak, samenwerkend in het verband van een bedrijfsvereniging, zullen dus niet meer een regeling inzake bovenwettelijk ziekengeld kunnen treffen, doch wel kunnen zij in het kader van een cao loondoorbetalingsverplichtingen overeenkomen; anders gezegd: doorbetalingsverplichtingen van werkgevers zullen niet meer langs publiekrechtelijke weg kunnen worden verzekerd op de voet van de artikelen 29 en 57 ZW (waarbij werknemers rechten krijgen jegens de bedrijfsvereniging en niet jegens de werkgever), maar werkgevers kunnen, althans in beginsel, de risico's die voor hen uit doorbetalingsverplichtingen voortvloeien, wel langs privaatrechtelijke weg verzekeren bij 'gewone' verzekeringsondernemingen. Dit zaI in de praktijk daarin resulteren dat weliswaar de juridische mogelijkheid van Idondoorbetalingsverplichtingen blijft bestaan doch dat het invoeren van deze verplichtingen daar vvaar voorheen een regeling bestond Inzake bovenwettelijk ziekengeld, voor de werkgever veelal tot hogere kosten zaI leiden, zulks ook in het geval de werkgever de risico's van loondoorbetaling verzekert bij een particuliere verzekeraar. In de opzet van het kabinetsvoornemen zit aldus een element ingebouwd dat het tot stand komen van loondoorbetaljngsverplichtingen kan belemmeren, hetgeen in overeenstemming is met het doe! van het kabinet het inkomen van zieke werknemers zoveel mogelijk te beperken tot het wettelijke ziekengeld. 5.2.1.4. Boven - in 5.2.1.1. - werd gesteld dat het streven van het kabinet erop is gericht dat het inkomen van de werknemer tijdens ziekte niet uitgaat boven het bruto uitkeringsniveau van de diverse sociale verzekeringen, te weten 80% van het dagloon (pagina 2, midden en pagina 3, paragraaf 1.3 van de 56
adviesaanvrage). In de adviesaanvrage is niet met zoveel woorden onder ogen gezien dat ingevolge de artikelen 9 en 9a van de CSV bij de berekening van het dagloon een maximum moet worden in acht genonnen. Dit maximum bedraagt thans f 253,44. Het wettelijke ziekengeld bedraagt derhalve hoogstens 80% van het maximumdagloon. Op het eerste gezicht moet dat ertoe leiden dat werknemers wier bij arbeidsovereenkomst bedongen loon (per jaar) het (per jaar omgerekende) maximumdagloon te boven gaat, bij ziekte zouden terugvallen op een inkomen dat niet meer bedraagt dan 80% van het maximumdagloon. Bij nader inzien blijkt dat deze consequentie niet is bedoeld. In de adviesaanvrage wordt namelijk een wijziging voorgesteld in artikel 1638c BW: het gewijzigde artikel zou inhouden dat de werkgever gehouden is om aan de zieke werknemer 80% van het (bedongen) loon door te betalen, waarbij dus geen maximum geldt. Op de voorgestelde wijzigingen van artikel 1638c zai hiema uitvoerig nader worden ingegaan. Het nieuwe artikel 1638c zou derhalve betekenen dat de zieke werknemer wel degelijk een inkomen zaI ontvangen dat hoger is dan het niveau van de uitkeringen krachtens de ZW en andere sociale verzekeringen. Daarbij speelt tevens een rol het feit dat - zoals hiema nader zaI worden besproken - er een verschil bestaat tussen de begrippen '(bedongen) loon' volgens het arbeidscontractenrecht van het BW enerzijds en 'dagloon' volgens de ZW en de CSV anderzijds. 5.2.1.5. Een vraag rijst met betrekking tot de draagwijdte van de nietigverklaring van doorbetalingsbedingen en van de opheffing van de aanspraken op bovenwettelijk ziekengeld: bestrijkt deze ingreep ook de op 1 april 1982 reeds tot realisering gekomen aanspraken op doorbetaling of bovenwettelijk ziekengeld? Het gaat hier derhalve om een vraag van overgangsrecht ten aanzien van werknemers die v66r 1 april 1982 ziek zijn geworden en zich ten tijde van de inwerkingtreding van de voorgenomen maatregelen nog in die situatie bevinden. Vervallen voor die werknemers met ingang van 1 april 1982 hun reeds ingegane rechten op doorbetaling (doorbetaling tijdens de wachtdagen of aanvulling op ingegaan ziekengeld) dan wel op bovenwettelijk ziekengeld? In de adviesaanvrage wordt deze vraag niet met zoveel woorden aan de orde gesteld doch uit de diverse voorstellen die in de adviesaanvrage zijn vervat, valt af te leiden dat bedoelde vraag bevestigend moet worden beantwoord. Op deze plaats wordt volstaan met het signaleren van de onderhavige kwestie. 5.2.1.6. In de adviesaanvrage is - gelijk gezegd - sprake van een ingreep in de collectieve arbeidsovereenkomsten: daarin voorkomende bedingen strekkende tot loondoorbetaling tijdens ziekte zouden bij wet worden nietigverklaard. De vraag laat zich stellen of deze ingreep zich verdraagt met artikel 6, punten 1 en 2, van het Europees Sociaal Handvest 1961 van de Raad van Europa (door Nederland geratificeerd in 1980), de verdragen nr. 87 (1948, Stb. J 538) en nr. 98 (1949, Trb. 1972, nr. 105) van de Internationale Arbeidsorganisatie (welk laatste door 57
Nederland nog niet is geratificeerd), alsmede het Interriationaal Verdrag inzake econonnische, sociale en culturele rechten (1966, Trb. 1969, nr. 100). Deze Internationale regelingen hebben mogelijkenwijs geen zgn. rechtstreekse werking doch verbinden wel de betrokken staten zich van inbreuk daarop te onthouden. 5.2.2. Wijziging van artikel 1638c BW. 5.2.2.1. In de adviesaanvrage komen drie wijzigingen ter sprake in artikel 1638c BW, Deze hangen samen met de hierboven besproken beleidsvoornemens, voorts met wijzigingen in de ZW op het punt van de zgn. wachtdagen (artikel 29, lid 3) en op het punt van aanvullend ziekengeld bij het verrichten van passende arbeid (artikel 30) en, in samenhang met dit laatste, met invoering van de Wet arbeid gehandicapte werknemers. Artikel 1638c vormt een onderdeel van de bepalingen van het arbeidscontractenrecht volgens het BW inzake de verplichting van de werkgever om aan de werknemer het overeengekomen loon te betalen (artikelen 1638 - 1638d). Deze bepalingen dateren van het jaar 1907, toen het arbeidscontractenrecht in het BW een uitgebreide regelrng kreeg, en zijn sindsdien ongewijzigd gebleven. De wetgever van 1907 heeft voorop geplaatst de regel 'geen werk, geen loon': 'Geen loon (dat wil zeggen periodiek te betalen (geld)loon) is verschuldigd voor de tijd, gedurende weike de arbeider de bedongen arbeid niet heeft verricht' (artikel 1638b). Deze regel is een uitvloeisel van een algemeen beginsel ten aanzien van wederkerige overeenkomsten, zoals de arbeidsovereenkomst. Indlen een werknemer door overmacht geen arbeid kan verrichten, is hij zelf niet tot enigerlei schadevergoeding aan de werkgever gehouden (artikel 1281 BW), doch daartegenover is de werkgever van rechtswege van zijn loonbetalingsplicht bevrijd. Op deze regel worden in artikel 1638c enige uitzonderingen gemaakt, weIke samenhangen met de aard van de arbeidsovereenkomst. Te dezer plaatse gaat het om de uitzondering dat de werkgever het (volledige) loon 'gedurende een betrekkelljk korte tijd' moet doorbetalen, wanneer de werknemer door ziekte verhinderd is zijn (dat wil zeggen de bedongen) arbeid te verrichten, zulks zowel ingeval de ziekte overmacht is als wanneer de ziekte (mede) te wijten is aan schuld van de werknemer zelf: alleen Indien de ziekte door opzet of onzedelijkheid van de werknemer is veroorzaakt, of indien de ziekte het gevolg is van een lichaamsg'ebrek waaromtrent de werknemer bij het aangaan van de arbeidsovereenkomst aan de werkgever opzettelijk valse inlichtingen heeft gegeven, geldt de uitzondering niet (artikel 1638c lid 1 in fine). Artikel 1638c spreekt van ziekte of ongeval; kortheidshalve wordt hier alleen het meer algemene, ook ongeval omvattende, begrip 'ziekte' gebezigd. De werkgever moet volgens artikel 1638c het loon doorbetalen doch hij mag van het loon aftrekken het bedrag dat aan de werknemer gedurende de evenbedoelde betrekkelljk korte tijd toekomt uit hoofde van voor hem als werknemer geldende uitkeringen, dus met name het ziekengeld krachtens de ZW. Het 58
laatste betekent dat de werkgever 100% van het (bedongen) loon moet doorbetalen gedurende de twee wachtdagen, en voor de volgende dagen het ziekengeld in mindering mag brengen; alsdan wordt door hem a.h.w. het ziekengeld aangevuld. Het in artikel 1638c voorkomende begrip 'betrekkelijk korte tijd' is door de wetgever opzettelijk vaag gelaten. Het woord 'betrekkelijk' geeft aan dat de korte tijd in relatie dient te staan met de aard en de duur van de dienstbetrekking en met andere omstandigheden, zoals de geldende opzegtermijn. De invulling van het begrip is aan de rechter overgelaten. Er is echter slechts weinig houvastgevende jurisprudentie, meest van oudere datum: daamit blijkt dat de termijn doorgaans. enige weken - hooguit zes - is. Dat er weinig rechtspraak is, houdt verband met de boven aangeduide ontwikkeling dat voor de overgrote meerderheid van de werknemers een contractueel doorbetalingsbeding of een bovenwettelijke ziekengeldregeling geldt, waardoor artikel 1638c, lid 1 zijn betekenis heeft verloren (zie hierna). Artikel 1638c spreekt in lid 1 over het doorbetalen van naar tijdsruimte vastgesteld loon. Lid 1 heeft daardoor betrekking op de normale situatie. Lid 5 voegt daaraan toe een regeling voor de gevallen waarin het loon op andere wijze is vastgesteld. Lid 7 van artikel 1638c staat toe van lid 1 af te wijken bij schriftelijke overeenkomst of bij reglement. Algemeen geldt de opvatting dat dit inhoudt dat ook bij cao rechtsgeldig kan worden afgeweken. Boven werd gememoreerd dat voor zeer veel werknemers bij cao zulk een afwijking is tot stand gekomen. Deze afwijkingen varieren in allerlei opzichten (zie bijiage Al) 39): zij hebben betrekking op de (hoogte van de) doorbetaling tijdens de wachtdagen en.op de duur van de doorbetaling na de wachtdagen, waarbij veelal het element 'voor een, betrekkelijk korte tijd' wordt terzijde gesteld. Voor veel andere werknemers geldt - gelijk boven besproken - een regeling inzake bovenwettelijk ziekengeld op basis van de artikelen 29 en 57 ZW: deze regeling drukt de verplichting tot doorbetaling ex artikel 1638c geheel of nagenoeg geheel weg vanwege het felt dat de werkgever het bovenwettelijke ziekengeld op het door hem door te betalen loon in mindering kan brengen. Dit alles heeft tot gevolg gehad dat lid 1 van artikel 1638c in de praktijk niet of nauwelijks meer een rol speelt. 5.2.2.2. In drieerlei opzicht wordt in de adviesaanvrage een wijziging in de uiteengezette regeling van artikel 1638c voorgesteld:
39J Pagina A-1 en A-25 ev van deze bijiage
a. ten eerste wordt de loonaanspraak van de zieke werknemer verlaagd van 100% naar 80% van het bedongen (geld)loon; b. ten tweede worden in lid 1 de woorden 'voor een betrekkelijk korte tijd' geschrapt; c. ten derde wordt lid 7 gewljzigd in die zin dat ter zake van de loonaanspraak van de werknemer over de eerste vijf dagen van ^'®'^^^ ^"^ ^®" nadele Van de Werknemer afwijkend beding nietig is; voor het overige wordt lid 7 gehandhaafd. 59
Ook deze wijzigingen beogen te bewerkstelligen dat gedurende zijn ziekte een werknemer niet zijn voile looninkomen ontvangt. De eerstgenoemde wijziging werd hierboven (5.2.1.4.) reeds genoemd bij de behandeling van de vraag op welk niveau het kabinet het inkomen tijdens ziekte wil houden: kort gezegd komt het oogmerk van het kabinet hierop neer dat artikel 1638c nieuw, voorschrijvende dat 80% van het loon moet worden doorbetaald, aansluit bij de ZW die een ziekengeld toekent van 80% van het dagloon. Het verband van de herziening van artikel 1-638c met de bovenbesproken beleidsvoornemens kan als volgt worden gezlen: - de loondoorbetalingsverplichtingen die in cao en iao zijn tot stand gekomen op basis van lid 7 van artikel 1638c, zouden volgens het kabinetsvoornemen worden vernietigd, terwiji tevens de regelingen inzake bovenwettelijk ziekengeld worden ongedaan gemaakt; - dit zou automatisch tot effect hebben dat lid 1 van artikel 1638c, dat, eerlijk gezegd, zijn praktische betekenis had verloren volledig herleeft: de loondoorbetaling van 100% gedurende een betrekkelijk korte tijd; - om dit effect, dat strijdig is met de bedoeling van het kabinet, te voorkomen, wordt lid 1 van artikel 1638c gewijzigd: de werkgever betaalt 80% van het loon doon het artikel sluit daardoor enigszins aan bij de hoogte van het ziekengeld dat 80% van het dagloon bedraagt. Tevens wordt deze nieuwe doorbetalingsplicht voor onbepaalde tijd opgelegd in plaats van voor een betrekkelijk korte tijd. De wijziging in lid 7 (de werkgever moet in ieder geval 80% van het loon doorbetalen gedurende de eerste vijf ziektedagen) is de tegenhanger van de verhoging in de ZW van het aantal wachtdagen van 2 naar 5. Ook hier wordt artikel 1638c dus afgestemd op de ZW. De schrapping van de woorden 'voor een betrekkelijk korte tijd' brengt mede dat de werkgever voor de gehele duur van de ziekte tot doorbetaling van 80% van het loon gehouden is, zulks uiteraard met dien verstande dat de werkgever het bedrag van het ziekengeld kan aftrekken en dat de doorbetalingsplicht eindigt bij het einde van de dienstbetrekking. In verband met dit laatste verdienen vermelding enerzijds de bepaling van artikel 1639h, lid 3, jo. artikel 1639o, lid 5, dat de werkgever gedurende de eerste twee jaar van ziekte de arbeidsovereenkomst niet kan opzeggen, en anderzijds de bepaling van artikel 1639w die aan de werkgever en de werknemer de bevoegdheid geeft de kantonrechter te verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden wegens gewichtige redenen: voor de werkgever zou de verzwaarde doorbetalingsplicht van artikel 1638c in combinatie met het bepaalde in artikel 1639h, lid '3 aanleiding kunnen zijn de kantonrechter te verzoeken daarin een gewichtige reden voor tussentijdse ontbinding te zien voor het verstrijken van bedoelde twee jaar. Lid 7 nieuw staat toe deze loondoorbetalingsplicht bij 60
schriftelijke iao of bij cao te reduceren of op te heffen, behoudens wat betreft de eerste 5 (wacht)dagen. 5.2.2.3. De verlaging van de loonaanspraak van de zieke werknemer tot 80% wordt in de adviesaanvrage gecorrigeerd in die zin dat de werkgever ten minste liet wettelijke minimumloon zai moeten uitbetalen: het verlaagde loon zai dus nooit lager zijn dan 100% van het bedrag van het wettelijke minimumloon als bedoeld in tte Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (paragraaf 3.2.5. adviesaanvrage). Deze mededeling in de adviesaanvraag houdt mede verband met de twijfel of genoemde wet wel van toepassing is op loondoorbetaling tijdens ziekte uit hoofde van artikel 1638c: artikel 7 van die wet zegt namelijk dat de werknemer recht heeft op het minimumloon voor de arbeid door hem verricht tenwiji hier aan de orde is op welk loon een zieke werknemer, die dus geen arbeid verricht, recht heeft. Op te merken valt hierbij nog dat de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag niet op alle arbeidsovereenkomsten van toepassing is: artikel 2, lid 3. 5.2.2.4. Reeds eerder werd vermeld dat met de in paragraaf 5.2.2.2. eerstgenoemde wijziging van artikel 1638c wordt beoogd een afstemming van dit artikel op de ZW: nu in artikel 29, lid 1 ZW sprake is van een percentage van 80, wordt dit getal ook in artikel 1638c ingevoerd. Hierbij is echter met een tweetal aspecten geen rekening gehouden. Ten eerste: het feit dat het loonbegrip in het arbeidscontractenrecht volgens het BW geenszins samenvalt met het dagloonbegrip van de ZW en de CSV. Het zou in dit advies te ver voeren de verschillen tussen beide begrippen volledig te bespreken: met enkele opmerkingen moge worden volstaan. Het BW zelf definieert het begrip 'loon' niet maar algemeen wordt onder loon verstaan de in geld bestaande of op geld waardeerbare tegenprestatie van de werkgever voor de arbeid van de werknemer pensioenen, onkostenvergoedingen en ontvangsten afkomstig van derden (fooien) worden doorgaans niet als loon beschouwd. Wat onder dagloon moet worden verstaan, wordt in en krachtens de ZW en de CSV minutieus geregeld; daarbij geldt - zoals boven gememoreerd - een maximering. Bij de bepaling van het dagloon worden in beginsel fooien wel meegerekend. Verder kunnen tussen de beide loonbegrippen verschillen bestaan op het punt van de gratificaties, vakantietoeslagen, prestatiepremies, reisurenvergoedingen, overwerkvergoedingen, en dienstkleding. Al deze verschillen leiden veelal tot een hogere uitkomst .van het loon in de zin van het BW dan het dagloon in de zin van de ZW en de CSV. Dit heeft uiteraard consequenties uit hoofde van het (ongewijzigd blijvende) lid 2 van artikel 1638c dat bepaalt dat van het door te betalen loonbedrag (80%) het (lagere) bedrag aan ziekengeld (80% dagloon) mag worden afgetrokken. 61
Ten tweede: het boven reeds vermelde feit dat voor de ZW een maximumdagloon geldt. Ook dit heeft uiteraard consequenties uit hoofde van de zojulst genoemde anticumulatiebepaling van lid 2. In dit verband kan er voorts nog op worden gewezen dat de aanpassing van artikel 1638c aan de ZW uiteraard geen effect kan hebben ten aanzien van degenen die krachtens paragraaf 2 van de ZW onder de werkingssfeer van die wet vallen doch geen werknemer ('arbeider') zijn' in de zin van artikel 1637a BW (zie de artikelen 4, 5, 7 en 8 ZW). De extra bescherming die er in een gewijzigd artikel 1638c zou komen te liggen voor de werknemer, ontgaat de evenbedoelde personen: dezen zullen derhalve bij de voorgestelde wijziging van de ZW op het punt van de wachtdagen, gedurende de eerste vijf dagen van hun ziekte - in plaats van, zoals thans, over de eerste twee dagen - in het geheel geen inkomen ontvangen. 5.2.2.5. Uit a! het voorgaande dringt zich de conclusie op dat de voorgestelde wijzigingen in artikel 1638c verstrekkend zijn en bovendien de feitelijke verhouding tussen dit artikel en de ZW diepgaand bemvloeden. Tenrt/ijI het huidige lid 1 nauwelijks nog praktische betekenis heeft, zai het nieuwe lid 1 medebrengen, dat de loondoorbetalingsplicht, zij het gereduceerd tot 80%, in feite voorop komt te staan en dat het recht op ziekengeld op de tweede plaats komt. Dit laat zich als volgt illustreren: Het schrappen van de zinsnede 'voor een betrekkelijk korte tijd' zou tot een in beginsel permanente doorbetaling van 80% van het bedongen loon door de werkgever leiden in de volgende gevallen: a. gedurende de 5 wachtdagen; contractuele afwijking naar beneden is niet mogelijk; b. na de 5 wachtdagen: in de gevallen waarin de ZW niet van toepassing is (artikel 6; met name huishoudelijk personeel dat doorgaans minder dan 3 dagen per week arbeid verricht, en degenen die de leeftijd van 65 jaar bereikt hebben (deze laatsten vallen sedert 1 januari 1980 buiten de ZW)), of waarin de ZW aanspraak op ziekengeld onthoudt (artikel 44; in dit artikel worden gevallen genoemd waarin de ziekte of arbeidsongeschiktheid in meerdere of mindere mate aan de werknemer valt toe te rekenen of te verwijten; in de meeste van die gevallen is de werkgever wel gehouden tot loondoorbetaling: zie artikel 1638c, lid 1 in fine); contractuele afwijking is hier wel mogelijk. In deze beide gevallen moet de werkgever 80% van het loon onverminderd doorbetalen: immers, er bestaat geen enkele aanspraak op van het loon aftrekbaar ziekengeld. Daarnaast zijn er de boven reeds gesignaleerde gevallen waarin de werkgever na de wachtdagen moet doorbetalen zij het dat hij wel het ziekengeld in mindering kan brengen: a. 80% van het bedongen loon is hoger dan 80% van het maximumdagloon, 62
b. 80% van het bedongen loon is hoger dan 80% van het dagloon als gevolg van het - boven gesignaleerde - verschil tussen de beide begrippen. De loondoorbetalingsplicht geldt uiteraard eveneens na ommekomst van de ZW-uitkeringsperiode van 1 jaar; daarna kan de werkgever de WAO-uitkering op het loon in mindering brengen. Deze werking van de schrapping van de woorden 'voor een betrekkelijk korte tijd' brengt mede dat artikel 1638c een zeer verreikende uitzondering wordt op hfet basisbeginsel van artikel 1638b 'geen werk, geen loon'. 5.2.2.6. Uit de op de adviesaanVrage gegeven toelichting komt naar voren dat er een verband bestaat tussen de doorhaling van de zinsnede 'voor een betrekkelijk korte tijd' en het voorontwerp van Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAG) en andere daarmede samenhangende maatregelen, zoals een herziening van artikel 30 ZW en van het ontslagrecht, waarover zoals in hoofdstuk 1 vermeld aan de Sociaal-Economische Raad advies is gevraagd. Met bedoelde maatregelen zijn volume-effecten beoogd: het beroep op de ZW en de AAW/WAO zai afnemen, wanneer aan de zieke werknemer die de bedongen arbeid niet kan verrichten, door de werkgever andere passende arbeid wordt aangeboden waartoe de werknemer ondanks zijn ziekte wel in staat is. De schrapping van evenbedoelde woorden zaI er - in de gedachtengang van het kabinet - aan kunnen bijdragen dat de werkgever, die daardoor immers gedurende veel langere tijd dan thans gehouden wordt tot loondoorbetaling, zij het tot 80% (verzwaring van het loonkostenelement), ernaar zaI streven de zieke werknemer weer tot produktieve arbeid te brengen, ook al is dat niet de arbeid waarvoor hij de werknemer destijds in dienst nam. Bij dit aspect moet echter worden bedacht dat de werknemer civielrechtelijk niet tot het aanvaarden van hem door de werkgever aangeboden andere, hoezeer ook passende, arbeid kan worden verplicht Het aanvaarden van de andere arbeid betekent immers impliciet het sluiten van een nieuwe arbeidsovereenkomst, althans het wijzigen van de bestaande arbeidsovereenkomst: een nieuwe wilsovereenstemming tussen werkgever en werknemer is hiervoor nodig. Het is derhaive mogelijk dat deze wilsovereenstemming aan de zijde van de werknemer niet wordt bereikt. Deze mogelijkheid mag niet als denkbeeldig worden aangemerkt: de werknemer kan er de voorkeur aan geven zijn bestaande arbeidsovereenkomst ongewijzigd te laten, ook al is hij tot de daarin bedongen arbeid niet meer in staat, omdat hij in het nieuwe artikel 1638c verzekerd zaI zijn van de doorbetaling van 80% van zijn loon. Weliswaar mogen werkgever en werknemer deze doorbetalingsplicht via een beding ex lid 7 ter zijde stellen, doch ook hiervoor is uiteraard instemming van de werknemer nodig, tot weike instemming de werknemer niet spoedig bereid zaI zijn. Overigens kan in dit verband wel worden gewezen op het boven reeds genoemde artikel 1639w: het weigeren door de zieke 63
werknemer, gelet op de aard van zijn ziekte, andere hem passende arbeid te aanvaarden, zou een gewichtige reden voor ontbinding van de arbeidsovereenkomst kunnen zijn. Over de WAG en de aanven/vante maatregelen komt de Raad verder te spreken in hoofdstuk 6 van dit advies. 5.2.3. Minimum(dagjloon De hiervoren beschreven voorgenomen maatregelen kunnen ertoe leiden dat bij ziekte een werknemer. netto minder ontvangt dan het algemeen geldende minimum. Het kabinet acht dit onverenigbaar met de door hem gekozen inkomenspolitieke beleidsuitgangspunten en doet daarom de volgende voorstellen: a. wat de Ziektewet betreft steit het kabinet voor een minimumdagloonregeling in de ZW in te voeren conform de regeling krachtens de WW; b. wat de op de werkgever njstende verplichting tot doorbetaling van het loon betreft steit het kabinet voor dat ten minste het wettelijke minimumloon dient te worden uitbetaald. Bij deze voorstellen vraagt het kabinet de aandacht voor de vraag of de minimumdagloonbescherming alle uitkeringsdagen moet betreffen. Het kan namelijk voorkomen dat iemand kortstondig ziek is en in verband daannee tijdelijk (gemeten per dag) een inkomen heeft beneden het sociaal minimum, terwiji over een wat langere termijn (bijv. een maand) bezien het inkomen daarboven blijft. De voorliggende voorstellen geven aanleiding tot de volgende opmerkingen. a. minimumdagloon ZW
40) Mikel 12 b WW juncto artikel 9a Dagloonregelen WW (Besluit tot vaststelling van dagloonregelen Werkloosheidswet laatstelijk gev/ijzigd bij beschikking van de staatssecretaris van Sociale Zaken van 29 december 1980. nr. 56.359. Stcrt 1980. 252.) 41) Met betrekking tot het ontweip van de derde richtlijn heeft de Raad geadviseerd: Advies met betrekking tot het ontwerp van een EEG-richtlijn inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (SER-uitgave 1977, no. 13) In dit advies van 21 oktober 1977 steit de Raad dat het aanbeveling verdient de discriminerende bepalingen krachtens de WW en de WWV met betrekking tot de voorwaarde van het kostwinnerschap voor de gehuwde ter verkrijging van het recht op een minimumuitkering op te heffen.
Het voorstel is een minimumdagloonregeling in de ZW in te voeren conform de regeling krachtens de WW. Deze regeling kent voor de toekenning van het minimumdagloon het kostwinnerscriterium 40). De vraag rijst of dit criterium in strijd is met de bepalingen van de richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 9 februari 1976 (de zgn. tweede richtlijn) en van 19 december 1978 (de zgn. derde richtlijn) 41). De tweede richtlijn betreft de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoonfl/aarden, terwiji de derde richtlijn betreft de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. Met betrekking tot deze laatste richtlijn mst op de regering de verplichting om voor 19 december 1984 de in de richtlijn bedoelde gelijkheid in de nationale wetgeving - dit betekent derhalve zowel in de WW als in de ZW - te hebben gerealiseerd. 64
In genoemde richtlijnen Is het beginsel van geHjke behandeling van mannen en vrouwen als volgt neergelegd: 'Het beginsel van gelijke behandeling houdt in, dat iedere vomi van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect, door venwijzlng naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten' 42). Bij de behandeling van het ontwerp van wet tot aanpassing van de Nederlandse wetgeving aan de tweede richtlijn stelt het kabinet in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel ten aanzien van het kostwinnersbegrip 43): 'De vraag dient zich aan of bantering van het kostwinnersbegrip strijd met de richtlijn opievert. Het terrein dat door de richtlijn en derhalve door dit wetsontwerp wordt bestreken kan voor wat deze vraag betreft onderverdeeld worden in enerzijds het gebied dat aanstelling en ontslag betreft en anderzijds het gebied dat op de primaire inkomensvorming betrekking heeft. Onder primair inkomen worden de lonen en andere op geld waardeerbare arbeidsvoorwaarden verstaan. Voor dit onderwerp gaat het om de bepalingen in arbeidsovereenkomsten die voorzien in een hoger loon of in extra uitkeringen aan de kostwinner, bijvoorbeeld eindejaarsuitkeringen, ziekengeld.
421 De tekst van artikel 4 van de derde richtlijn - weike richtlijn van toepassing is op de wettel/Jke regelingen die bescherming bieden tegen ziekte, invaliditeit, ouderdom, arbeidsongevallen en bemepsziekten en werkloosheid, alsmede op de sociale bijstandsregelingen, voor zover deze een aanvuiiing vormen op of in de plaats konnen van de hierboven genoemde regelingen - luidt: 1. Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grand van geslacht hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing near met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot: - de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen, • de verplichting tot premiebetaling en de premieberekening, • de berekening van de prestaties, waaronder begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot en voor ten laste komende personen, alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op de prestaties. 2. Het beginsel van gelijke behandeling doet geen afbreuk aan de bepalingen betreffende de bescherming van de vrouw wegens moederschap. 43) Gednjkte Stukken, m. 15.400, nr 3 pag. 10.
De ondergetekenden zijn van mening dat het gebruik van het kostwinnersbegrip bij aanstelling en ontslag een middellijk onderscheid tussen mannen en vrouwen Inhoudt, daar in het algemeen met name gehuwde vrouwen getroffen zullen worden door de bantering van dit begrip. Wat het tweede hierboven genoemde gebied betreft zijn de ondergetekenden van oordeel dat de hier bedoelde bepalingen in het algemeen eveneens een middellijk onderscheid tussen mannen en vrouwen inhouden, daar ze voornamelijk aan mannen voordelen zullen opieveren. Hier komt bij dat de ovenweging die ten grondslag heeft gelegen aan het treffen van de hier bedoelde extra voorzieningen voor kostwinners, namelijk dat aan het gezin een basisinkomen gegarandeerd behoort te zijn, thans niet meer relevant is als gevolg van allerlei maatregelen in de sfeer van de secundaire inkomensvorming, zoals de sociale verzekeringswetgeving, de Algemene Bijstandswet, de fiscale wetgeving. Voliedigheidshalve wordt nog opgemerkt dat er verwijzingen naar het kostwinnerschap zijn die niet onder de werkingssfeer van dit ontwerp vallen, omdat ze geen middellijk onderscheid tussen mannen en vrouwen inhouden. Een voorbeeld is de uitkering van de werkgever aan de werknemer in verband met de vervuiiing van de militaire dienstplicht'. b. minimumdoorbetalingsverplichting werkgever Naast het voorstel de werkgever te houden tot doorbetaling van 80% van het loon bij ziekte van de werknemer is het voorstel van het kabinet de werkgever daarbij de verplichting op te leggen om ten minste het wettelijke minimumloon uit te betalen.ln het kader van het totale pakket van maatregelen betekent dit dat de 65
krachtens het BW aan de werkgever op te leggen verplichting tot doorbetaling van 80% van het loon bij ziekte van de werknemer een aanvulling behoeft. Indian een zodanige aanvulling namelijk niet wordt opgenomen, betekent dit dat een werknemer met een minimumloon bij ziekte minder ontvangt dan het algemeen geldend minimum voor hem. Zelfs een werknemer met een inkomen van 125% van het minimumloon zai bij ziekte terugvallen op het minimumniveau. Voor werknemers in de laagste inkomenscategorieen is derhalve deze aanvulling op minimumloonniveau nodig. Daar de doorbetalingsverplichting van de werkgever een verplichting krachtens het BW is ligt het in de rede om ter zake van een minimuminkomensgarantie voor deze doorbetalingsverplichting, te zien naar de minimumbetalingsverplichting die de werkgever kan worden opgelegd indien de werknemer wel in staat is de bedongen arbeid te verrichten. Deze verplichtingis vastgelegd in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Analoog zou dan ook de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag op de doorbetalingsverplichting van de werkgever van toepassing kunnen worden verklaard: Of de voorgestelde aanvulling in het BW dan wel de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag moet plaatsvinden wordt in dit advies in het midden gelaten. Voorts is er de vraag of de minimumdoorbetalingsverplichting voor de werkgever aansluiting moet vinden bij de nog te treffen minimumdagloonregeling krachtens de ZW of andersom. De beantwoording van deze vraag is ook van belang voor de vraag die het kabinet de Raad voorlegt op pagina 9 van de adviesaanvrage. Het betreft de vraag of de minimumdagloonbescherming alle uitkeringsdagen moet betreffen. Het kabinet stelt daarbij ter toelichting: 'Het kan namelijk voorkomen dat iemand kortstondig ziek is en in verband daarmee tijdelijk (gemeten per dag) een inkomen heeft beneden het sociaal minimum, terwiji over een wat langere termijn (bijv. een maand) bezien het inkomen daarboven kan blijven." In het licht van het vorenstaande kan het volgende worden gesteld. Enerzijds is er het voorstel om gedurende de eerste vijf dagen van de ziekte van de werknemer de werkgever een minimumdoorbetalingsverplichting ter zake van het loon conform de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag op te leggen en anderzijds is er het voorstel om in aansluiting op deze minimumdoorbetalingsverplichting een minimumdagloonregeling (conform de regeling ingevolge de WW) voor de ZW in te stellen. Los van het verschil in bantering van begrippen en voorwaarden van genoemde twee minimumregelingen (zie hiervoor onder paragraaf 5.2.2.3 en 5.2.3. onder a) speelt de betalingstermijn een rol. Voor eerstgenoemde regeling geldt als betalingstermijn de bij arbeidsovereenkomst tussen partijen gekozen termijn. Deze kan zijn per maand, per week of anderszins. Het laatste zaI voorkomen indien de betaling gekoppeld is aan de prestatie (stukloon). In het algemeen zaI de betaling voor de verrichte 66
arbeid per maand of per week plaatsvinden. IVlet betrekking tot de als tweede genoemde regeling vindt betaling plaats dat wil zeggen wordt de aanspraak op een uitkering vastgesteld (overeenkomstig het voor betrokkene geldende dagloon) per dag. Indien het de bedoeling is om tot een voor de zieke werknemer uniforme mlnimuminkomensgarantie te komen zullen keuzen moeten worden gemaakt zowel naar aard van de regeling (Wet minimumloon en minimumvakantlebijslag of een minimumdagloonregeling conform de sociale zekerheidswetgeving) alsook naar aanspraak per tijdseenheid. 5.2.4. Premieheffing werknemersverzekeringen over ZW-uitkering en loondoorbetaling bij ziekte Ingevolge de thans geldende sociale verzekeringswetgeving zijn degenen die een ZW-uitkering ontvangen, verplicht verzekerd ingevolge de ZW, de W W en de WAO alsmede, indien het overeengekomen loon op jaarbasis beneden de verzekeringsplichtige loongrens blijft, ingevolge de ZFW. Bij ziekte behoudt de werknemer dus zijn aanspraken op uitkeringen en verstrekkingen krachtens deze verzekeringen. Op basis van de CSV wordt evenwel over een ZW-uitkering voor deze verzekerihgen geen premie geheven. Evenmin is dit het geval over periodieke uitkeringen die naar aard en strekking overeenkomen met een ZW-uitkering waaronder mede zijn te verstaan de loondoorbetalingen van de werkgever bij ziekte. Een en ander leidt ertoe dat voor het overgrote dee! van de werknemers voor doorbetaling van 100% van het nettoloon bij ziekte de doorbetaling van gemiddeld ca. 87% van het brutoloon toereikend is. Voor de werknemers die niet onder de verplichte verzekering van de ZFW vallen dan wel wier loon hoger is dan het maximumdagloon van de ZW gelden andfire percentages om te bereiken dat bij ziekte geen vermindering van het nettoinkomen ontstaat. In de adviesaanvrage van 4 januari 1982 stelt het kabinet dat het voornemens is om, in samenhang met de maatregelen ten aanzien van de hoogte van het ziekengeld, de ZW-uitkering en de loondoorbetaling van de werkgever bij ziekte formeel en materieel te ondenwerpen aan de premieheffing voor alle werknemersverzekeringen (ZW, WW, WAO en voor zover van toepassing ZFW). Gesteld wordt dat deze premieheffing om uitvoeringstechnische redenen formeel niet eerder kan worden ingevoerd dan 1 januari 1983. Daarom is het kabinet van plan om voor de periode van 1 april 1982 tot en met 31 december 1982 een bijzondere heffing te leggen op de ZW-uitkering en de loondoorbetaling bij ziekte die materieel gelijk is aan de premieheffing voor de ZW, WW, WAO en voor zover van toepassing ZFW.
441 uitgave SER 1979, nr. 16.
In het Advies van de Raad inzake de aanpassingsmechanismen van minimumloon en sociale uitkeringen van 5 oktober 1979 44) is reeds de mogelijkheid van premieheffing over de ZW-uitkering aan de orde geweest. In de analyse van de destijds aan de Raad voorgelegde beleidsaltematieven heeft hij in genoemd advies gesteld dat indien ervoor gekozen wordt de WAO- en WWV67
uitkering niet alleen materleel maar ook formeel onder de premieheffing voor de werknemersverzekeringen te brengen 'het in de rede (iigt) om dan ook de bruto ZW- en WW-uitkeringen volledig aan de premieheffing voor de werknemersverzekeringen te ondenwerpen. In de netto-sfeer zai dit - gezien de huidige praktijk 45) - nagenoeg geen gevolgen hebben. Wei wordt alsdan een grotere duidelijkheid verkregen over de hoogten van de bruto-ZW-uitkeringen onderling in de verschillende bedrijfstakken en rislcogroepen, terwiji voorts de premiesolidariteit wordt vergroot en de invloed op de premies - met name die van de WAO en ZFW - niet gering is' 46). In genoemd advies heeft vervolgens een deel van de Raad, vanuit zijn keuze voor het formeel en materieel ondenwerpen van de uitkeringen aan de premieheffing voor de werknemersverzekeringen, aan deze analyse de conclusie verbonden dat alsdan de situatie ontstaat dat alle gerechtigden op een loondervingsuitkering (ZW, WW, WAO, WWV en mogelijk ook RWW) evenals de loontrekkenden dezelfde premies zijn verschuldigd voor dezelfde verzekeringen 47). In de Wet aanpassingsmechanismen minimumloon en sociale uitkeringen (WAM), ingevoerd op 1 januari 1980, i s w a t d e WAO- en de WWV-uitkering betreft, niet gekozen voor een formele premieheffing voor genoemde verzekeringen maar voor een vereveningsbijdrage die in haar materiele effect gelijk is aan een premieheffing. Het vorige kabinet heeft van premieheffing over de ZW-uitkering - in weike vorm dan ook - afgezien, mede omdat in de meeste arbeidsovereenkomsten is voorzien in een loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte tot 100% van het nettoloon. In dat geval zou de netto inkomenspositie van de uitkeringsgerechtigden niet veranderen ais gevolg van de premieheffing, terwiji de werkgever met de extra lasten ervan zou worden geconfronteerd.
45j Gedbeld wordt op de tussen werkgever en werknemerfs) in het overgrote deel van de gevallen pvereengekomen volledige nettoloondoorbetalingsverplichting. 46) I.e. pagina 68. 47) I.e. pagina 79.
In de adviesaanvrage van 4 januari 1982 stelt het kabinet dat een 100% nettoloondoorbetaling voor zieken in vergelijking tot anderen die tijdelijk op een sociale verzekeringsuitkering zijn aangewezen, vooral in het licht van de noodzaak tot beperking van collectieve lasten niet langer is te billijken. Daarbij wijst het erop dat een zieke wei-knemer verzekerd blijft voor het risico dat door de ZW, WW, WAO en voor zover van toepassing ZFW wordt gedekt, terwiji het niet-premieplichtig zijn voor deze verzekeringen leidt tot een hogere premiedruk van deze werknemersverzekeringen voor de overige verzekerden en hun werkgevers. Op grond van deze overwegingen stelt het kabinet voor om volledige premieheffing over de ZW-uitkering en de loondoorbetaling bij ziekte in te voeren. Onder meer in samenhang met dit voornemen zullen de thans geldende loondoorbetalingsverplichtingen hierbij nietig verklaard worden om een mogelijk uit dit voornemen voortvloeiende verhoging van lasten te vermijden. De gevolgen van dit beleidsvoornemen laten zich ais volgt omschrijven. Op zichzelf genomen - dus afgezien van de overige voorgestelde maatregelen - leidt de voorgestelde premieheffing 68
ertoe dat de lasten per ziektedag voor zowel de ziekengeldkassen als de werkgever toenemen. Daar staat evenwel tegenover dat de premiepercentages van deze verzekeringen kunnen worden verlaagd. In dit verband kan een tweetal situaties worden onderscheiden. In de eerste plaats is er de situatie dat de werknemer op grond van het ziekengeldreglement van de bedrijfsvereniging dan wel op grond van zijn arbeidsovereenkomst aanspraak heeft op een uitkering of ioondoorbetaling bij ziekte weike is uitgedrukt in een percentage (ten minste 80 en veelal 87 of meer) van het brutoloon. In dit geval zai de bedrijfsvereniging of de werkgever bij realisering van het kabinetsvoorstel ten aanzien van de prennieheffing naast de bmto-uitkering of de brutoloondoorbetaling ook de werkgeverspremies voor de werknemersverzekeringen verschuldigd zijn. Dit betekent dat de lasten per ziektedag voor de bedrijfsvereniging of de werkgever gemiddeld met ongeveer 13% toenemen 48). Voor werknemers treedt daarbij een daling van de netto-uitkering of nettoloondoorbetaling op door de heffing van werknemerspremies voor deze verzekeringen (gemiddeld 12,3%) 49). In de tweede plaats is er de situatie dat de werknemer op grond van het ziekengeldreglement van de bedrijfsvereniging of op grond van zijn arbeidsovereenkomst aanspraak kan maken op een uitkering of Ioondoorbetaling bij ziekte we Ike is uitgedrukt in een percentage (meestal 100) van het nettoloon. In dat geval zullen zonder nadere voorziening bij realisering van het kabinetsvoorstel ten aanzien van de premieheffing niet alleen de dan verschuldigde werkgeverspremies maar ook de werknemerspremies feitelijk voor rekening komen van de bedrijfsvereniging of de werkgever en de lasten per ziektedag met gemiddeld ongeveer 30% stijgen, terwiji in het netto-inkomen van de werknemer bij ziekte geen verandering zou optreden. Ook wanneer de werkgever als eigen risicodrager bij de bedrijfsvereniging is aangesloten, zullen overeenkomstige effecten optreden, zij het dat de vermelde percentages dan correctie behoeven in verband met het niet verschuldigd zijn van de ZWpremie. Een en ander betekent dat de realisering van de premieheffing over de ZW-uitkering en de Ioondoorbetaling bij ziekte op zichzelf genomen en zonder aanvullende maatregelen leidt tot een aanzienlijke stijging van de lasten per ziektedag, terwiji deze stijging in haar effecten zeer verschillend is al naar gelang de aanspraken bij ziekte in termen van bruto- dan wel nettoloon zijn vastgelegd. 48) Uitgaande van de gemiddeide door de werl
Dit betekent tevens dat ook de uit deze maatregel voortvloeiende premieverlichting van bedrijfstak tot bedrijfstak en van risicogroep tot risicogroep verschillend is. 5.2.5. Volume-effecten In de adviesaanvrage wordt gezegd dat de voorgestelde 69
maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim verband houden met de zich ontwikkelende economische omstandigheden en de daartoe noodzakelijke beperking van collectieve uitgaven. 'Niettemin', zo vervolgt de adviesaanvrage op pagina 5, 'worden met de bij uw adviesaanvrage betrokken maatregelen mede volume-effecten beoogd, weike evenzo aan de orde zijn in het pakket van maatregelen dat in het concept-wetsontwerp WAG aan de orde wordt gesteld'. Aldus worden de concrete per 1 april 1982 te realiseren beleidsvoomemens geplaatst binnen het totale volumebeleid dat gericht is op het terugdringen van vermijdbaar verzuim wegens ziekte en of arbeidsongeschiktheid 50). Vanuit deze plaatsbepaling wordt in de adviesaanvrage bij de presentatie van de macro-economische gevolgen van de voorgestelde maatregelen een bedrag van in totaal f 500 min. aangeduid als een structurele ombuiging wegens volume-effecten. Van dit bedrag wordt / 350 mIn. toegerekend aan de ziekengeldkassen en / 150 mIn. aan het particuliere bedrijfsleven. Bij deze toerekening is verondersteld dat de loondoorbetaling gedurende de eerste 5 dagen van ziekte geheel voor rekening komt van de werkgever. Ter toelichting op de raming van de volume-effecten wordt in de adviesaanvrage opgemerkt dat ven/vacht mag worden dat de maatregelen een stimulans zullen betekenen voor de aandacht van de werkgever voor het ziekteverzuim. In aansluiting hierop wordt gesteld dat 'te zamen met de prikkel voor de werknemer die uitgaat van de invoering van premieheffing in combinatie met de beperking van het bruto-uitkeringspercentage tot 80%' uit dien hoofde een minimumbesparing wordt geraamd van f 500 mIn. (pagina 11). Uit nadere informatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gebleken dat bij de berekening is uitgegaan van een daling van het verzuim met 5,5 a 6 mIn. uitkeringsdagen ofweleen daling van het ziekteverzuim met ongeveer 7%. Uit de verstrekte gegevens is overigens niet duidelijk g^worden in hoeverre deze daling van het ziekteverzuim naar verwachting verband houdt met een vermindering van de verzuimfrequentie dan wel met een vermindering van de gemiddelde verzuimduur.
50} Opgemerkt wordt dat de uitspraak van de staatssecretaris, mevrouw drs. C.I. Dales, tijdens de behandeling van de begroting 1982 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de Tweede Kamer op 21 Januari 1982 dat met het voorgestelde pakket van maatregelen geen volume-effecten worden beoogd, niet in overeenstemming is met de tekst van de adviesaanvrage.
Uit de presentatie van de gegevens in de adviesaanvrage blijkt dat het kabinet er kennelijk van uitgaat dat een verruiming van de financiele betrokkenheid van de werkgever en de werknemer leidt tot een vermindering van het verzuim. Dit kan aldus worden verstaan dat de werkgever doordat hij gedurende de eerste 5 wachtdagen het loon tot 80% moet doorbetalen, een financiele stimulans ervaart om in zijn bedrijf maatregelen te treffen die gericht zijn op het tegengaan van vermijdbaar verzuim zoals deze in hoofdstuk 4 en in het bijzonder in paragraaf 4.3. zijn aangeduid. Een dergelijke financiele stimulans is thans niet of in veel mindere mate aanwezig bij werkgevers die als omslaglid bij een bedrijfsvereniging zijn aangesloten. Bij eigen risicodragers zai deze stimulans niet van de voorgestelde maatregelen uitgaan 70
omdat de invoering van 5 wachtdagen voor hen niet van betekenis is terwijl het effect van de wijziging van de premieheffing in combinatie met het terugbrengen van de brntoloondoorbetaling tot 80% voor hen gering is. Gesteld mag worden dat de mate waarin de voorgenomen maatregelen de werkgever zullen stimuleren tot het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en tot een in verzuimbestrijding resulterend sociaal beleid, alsmede de effecten daarvan op het ziekteverzuim zich moeilijk laten kwantificeren, temeer nu het ziekteverzuim in de laatste jaren a! is gedaald. Voorts zullen mogelijke volume-effecten naar verwachting pas op langere termijn manifest worden. Uit de adviesaanvrage kan voorts worden begrepen dat het kabinet ervan uitgaat dat de beperking van het netto-inkomen bij ziekte voor de werknemer een prikkel zaI zijn tot beperking van het verzuim. Dit kan aldus worden verstaan dat het kabinet er kennelijk van uitgaat dat door de voorgenomen maatregelen de werknemer zich minder snel of minder vaak ziek zaI melden dan wel na een periode van verzuim het werk eerder zaI hervatten dan thans het geval is. In de adviesaanvrage wordt in dit verband gesteld dat het niet denkbeeldig is dat het uitzicht op een verlaagd inkomen bij ziekte in bepaalde gevallen bijdraagt tot een onverantwoord uitstel van de ziekmelding. Geconstateerd kan worden dat onder deskundigen zeer verschillend wordt gedacht over de realisering van de beoogde volume-effecten. Uit het vorenstaande komt naar voren dat de in de adviesaanvrage opgenomen raming van de volume-effecten tot een bedrag van f 500 min. uiterst onzeker is en niet met stelligheid als een minimumbesparing is aan te duiden. 5.2.6 Inkomenseffecten De in de adviesaanvrage voorgestelde maatregelen leiden ertoe dat ziekteverzuim vanaf 1 april 1982 gepaard gaat met een verlies aan inkomen. Dit wordt in het bijzonder bewerkstelligd door de beperking van de ZW-uitkering tot 80% van het dagloon, door de beperking van de loondoorbetalingsverplichting tot 80% van het loon, alsmede door de premieheffing over ZW-uitkering en loondoorbetaling. Waar voorheen bij ziekte 100% van het netto-loon als ZW-uitkering of als loondoorbetaling ward gegeven, zaI met ingang van 1 april 1982 niet meer dan gemiddeld 85% van het netto-loon worden gegeven. Teneinde het inkomensverlies voor de laagste inkomens te beperken, ovenweegt het kabinet om in de ZW een minimumdagloonregeling op te nemen terwijl in de adviesaanvrage daarnaast wordt gesteld dat voor wat betreft de loondoorbetaling ten minste het wettelijke minimumloon zaI moeten worden uitbetaald. De voorgestelde maatregelen leiden - te zamen met belasting- en premiedmkverschillen - ertoe dat het verlies aan netto-inkomen 71
per jaar bij ziekte verschilt naar de hoogte van het overeengekomen brutoloon en naar de duur van het verzuim, zoals blijkt uit tabel 5.1 51). Tabel 5.1 Verlies van netto-inkomen bij ziekteverzuim in procenten van het jaarinkomen van niet-verzuimende werknemers bij realisering van de voorgesteJde maatregelen verzuimverzuimde minimumloon modaal max. dagloon percentage werkdagen geen min. wel min. loon dagl.gar. dagl.gar. 0 5 10 25 50 100
0 13 26 65 130 260
0- 0,8 - 1,6 - 4,0 - 8,1 -16,0
0 0 0 0 0 0
0 - 0,7 - 1,5 - 3,7 - 7,5 -15,0
.0 - 0,8 - 1,7 - 4,2 - 8,4 -17,0
Voor die gevallen waarin onder de huidige voorwaarden op grond van de arbeidsovereenkomst of het ziekengeldreglement van de bedrijfsvereniging het nettoloon wordt uitgekeerd, treedt de in tabel 5.2 weergegeven inkomensmutatie op 52); daarbij is de premieverlichting van 0,5% voor werknemers als gevolg van de voorgestelde maatregelen mede in aanmerking genomen. In dit verband wordt opgemerkt dat bij de premievaststelling voor 1982 ten behoeve van de WW (AWF), WAO en ZFW de totstandkoming van de met de maatregelen beoogde premielastenverlichting reeds in aanmerking is genomen door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zulks in afwijking van de door onderscheidene fondsbesturen en de SVR geadviseerde en vastgestelde premies. Tabel 5.2
Netto-inkomensmutatie in het jaar na invoering van de voorgestelde maatregelen in procenten van het huidige jaarinkomen (cijfers juli 1981)
verzuimde minimumloon modaal max. dagloon verzuimmet loon percentage werkdagen zonder min. dagl. min.dagl. gar. gar.
511 Hierbij is voorbijgegaan aan mogelijke verschillen tussen het loon in de zin van de arbeidsovereenliomst naar burgerlijk recht en het dagloon in de zin van de ZW. 52) Ingeval thans wachtdagen voor rekening van de werknemer komen dan wel lagere netto-uitkerings- of loondoorbetafingspercentages van toepassing zijn, zijn de nettoinkomensmutaties voor betrokkenen gunstiger dan in tabel 5.2.
0 5 10 25 50 100
0 13 26 65 130 260
+ 0,5 - 0,3 - 1,1 - 3,6 - 7,6 -15,7
+0,5 + 0,5 + 0,5 + 0,5 + 0,5 + 0,5
+ 0,6 - 0,2 - 0,9 - 3,2 - 7,0 -14,5
+ 0,6 - 0,2 - 1,1 - 3,6 - 7,8 -16,3
In de adviesaanvrage wordt ervan uitgegaan dat het gemiddelde ziekteverzuim per werknemer ongeveer 4 weken, dat wil zeggen 20 werkdagen of 28 ziektedagen bedraagt. In dat geval is het netto-inkomensverlies als gevolg van het voorgestelde pakket van maatregelen voor een modale werknemer ongeveer - 1,2% ten 72
opzichte van het modale jaarinkomen van een niet-verzuimende werknemen wordt tevens de door de maatregelen bewerkstelligde premieverlaging in aanmerking genomen dan treedt voor de gemiddeld verzuimende modale werknemer een inkomensituatie op van -0,7%. Als een van de uitgangspunten bij de bepaling van de keuze van de maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim ter invulling van de als onontkoombaar aangeduide ombuigingen In de sfeer van de sociale zekerheid is gewezen op de wenselijkheid om deze ombuigingen 'over de grootst denkbare groep' te spreiden. Daarbij wordt gedoeld op de omstandigheid dat het ziekterisico zich in beginsel bij alle werknemers voordoet in tegenstelling tot bijvoorbeeld het arbeidsongeschiktheidsrisico en het werkloosheidsrisico weike een geringere spreiding vertonen. Hoewel deze constatering op zichzelf genomen juist is, dient daarbij te worden opgemerkt dat de mate waarin het ziekterisico zich bij werknemers manifesteert zeer verschillend is. Zo blijkt uit de in bijiage A verzamelde gegevens 53) onder meer dat ongeveer 1/3 van de werknemers gedurende.een geheel jaar niet verzuimt, terwijl ca. 2% van de verzuimers de maximumuitkeringstermijn van 52 weken bereikt 54). Voorts wordt opgemerkt dat het ziekteverzuim en in het bijzonder ook de gemiddelde verzuimduur opmerkelijke verschillen vertoont near leeftijd, bedrijfstak, beroepsgroep en naar diagnose van de ziekte-oorzaak. Daarbij verdient het de aandacht dat de aard van de werkzaamheden en de omstandigheden waaronder deze worden verricht, het ziekteverzuim in belangrijke mate bemvloeden. Dit komt allereerst tot uitdrukking doordat een deel van het ziekteverzuim zijn oorzaak of mede zijn oorzaak vindt in de arbeidsomstandigheden ook bij die ziektegevallen die niet als bedrijfsongevallen en beroepsziekten worden aangeduid. Voorts is van belang dat, gegeven een bepaalde aandoening, de aard van de werkzaamheden mede bepalend is voor het al dan niet overgaan tot eep verzuimmelding. Zo is het al dan niet verzuimen mede afhankelijk van de vraag of iemand al dan niet in staat is zijn werkzaamheden aan te passen aan zijn lichamelijke of psychische gesteldheid, van de mobiliteit die in de uitoefening van de functie is vereist, van het binnen of buiten verrichten van werkzaamheden en van de vraag of voor de uitoefening van de functie het in contact treden met andere mensen noodzakelijk is.
53) Zie Bijiage A hoofdstuk 4, paging 34 ev. 54) I.e. label 4.5 en 4.6, pagina 38-39, en label 4.8 pagina 41.
Uit de onderscheldene verzuimgegevens blijkt in het algemeen dat het verzuim bij het produktiepersoneel hoger is dan bij het administratief-, leidinggevend- of kantoorpersoneel. Een en ander leidt tot de conclusie dat bij realisering van de kabinetsvoorstellen de kans op verlies van inkomen wegens ziekte van functie tot functie verschilt en mede afhankelijk is van de totstandkoming van een minimumdagloongarantie. Het verschil in verzuimrisico en daarmee samenhangend het risico van verlies van inkomen bij ziekte is in het algemeen niet in de thans . bestaande beloningsverhoudingen tot uitdrukking gebracht. 73
In de adviesaanvrage vestigt het kabinet er de aandacht op dat het bij zijn keuze ten aanzien van verschillende mogelijke maatregelen in het bijzonder ook gedacht heeft aan differentiatie (staffeling) van het uitkeringsniveau in de loop van de ZW-periode. Gesteld wordt dat het kabinet hecht aan het oordeel van de Raad ter zake. Het oordeel van de Raad ter zake zai - impliciet of expliciet venneld worden in paragraaf 5.3 wear de standpuntbepaling van de Raad ten aanzien van het geheel van maatregelen is opgeriomen. 5.27. Macm-financiele effecten In de adviesaanvrage stelt het kabinet op pagina 1 dat' ombuigingen - waaronder wordt verstaan een beperking van collectieve uitgaven - onvermijdelijk zijn gezien het toenemende beslag op overdrachtsuitgaven als gevolg van de groei van de werkloosheid en het feit dat de verhouding tussen (het aantal) werkenden en hen die op enigerlei wijze op een uitkering zijn aangewezen ongunstiger is geworden. De ombuigingen maken, aldus het kabinet, een beperking van het financieringstekort en van de druk van belastingen en premies op de particuliere sector mogelijk. Voor 1982 acht het kabinet ombuigingen in de sfeer van de sociale zekerheid tot een bedrag van / 1,7 mid. onontkoombaar. Het kabinet heeft er om verschillende, in de adviesaanvrage aangeduide, redenen voor gekozen het grootste deel daarvan in de sfeer van de Ziektewet te realiseren, hetgeen geleid heeft tot de thans voorgestelde maatregelen. De besparingen als gevolg van deze maatregelen bedragen, aldus de adviesaanvrage, te zamen structureel / 1.410 min., waarvan f 500 mIn. worden toegedacht aan volume-effecten en f 910 mIn. aan nominale effecten.
Tabel 5.3 — Financieringseffecten voorgestelde maatregelen ziekteverzuim collectieve sector
ziekengeld kassen
— invoering wachtdagen — volume-effekten — bruto-uitkering 80 % — premieheffing : werkn. premies : werkg. premies — minimum dagloonbepaling
-/- 570 -/- 65
totaal
+ 1290 74
particuliere sector
totaal
overige fondsen
•/•I 200 150 70
1200 350 375 630 725
0 500 445 630
7- 155 -/- 65
+ 1355
-/-1135
4-1510
Ter ondersteuning van de analyse van de macro-financiele effecten van de voorgestelde maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim is in tabel 5.3 een overzicht gegeven van de wijzigingen van de geldstromen tussen de collectieve sector en de partJculiere sector. Bij dit overzicht is gebruik gemaakt van de gegevens zoals deze door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij de voorbereiding van het advies in correctie op de adviesaanvrage zijn verstrekt. Bij de interpretatie van de gegevens in dit overzicht speelt in het bijzonder een rol dat voor discussie vatbaar is of bepaalde verschuivingen van geldstromen als ombuigingen zijn aan te duiden. (Jit het overzicht kan worden afgeleid dat de uitgaven ten behoeve van de functie 'Ziekte' in de zin van de nationale rekeningen waaronder wordt verstaan de netto-inkomensoverdracht op macro-economisch niveau bij ziekte, als gevolg van de voorgestelde maatregelen stmctureel met f 1510 min. zullen verminderen. Deze vermindering van de inkomensoverdracht is voor f 1010 mIn. het gevolg van de vermindering van het niveau van de netto-ZW-uitkering of nettoloondoorbetaling bij ziekte en voor / 500 mIn. het gevolg van de geraamde vermindering van het beroep op de ZW of de loondoorbetalingsverplichtingen ingevolge de arbeidsovereenkomsten 55). In paragraaf 5 . 2 . ^ s reeds aangegeven dat de raming van volumeeffecten uiterst onzeker is, tenwiji venvacht moet worden dat deze effecten met vertraging zullen optreden. Daarom is te venwachten dat de in tabel 5.3 aangeduide vermindering van uitgaven voor de functie 'Ziekte' eerst op langere termijn zai optreden, terwijl deze in de eerstkomende jaren geringer kan zijn dan in de tabel is aangegeven. Uit de tabel kan verder worden afgeleid dat bij de ziekengeldkassen van de bedrijfsverenigingen een lastenvermindering optreedt van f 1290 min., waarvan f 350 mIn. wordt toegeschreven aan de geraamde volume-effecten. De resterende lastenverlichting van f 940 mIn. is een saldo van de lastenverlichting voor de ziekengeldkassen door het voor risico van de werkgever brengen van de eerste 5 verzuimdagen (f 1200 min.), de verlaging van de netto-uitkeringen rekening houdend met de invoering van een minimumdagloonbepaling (f 310 mIn) alsmede de verzwaring van de baito-uitkeringslasten voor de ziekengeldkassen (f 570 mIn) tengevolge van de heffing van werkgeverspremies over de ZW-uitkeringen.
55) In de gepresenteerde gegevens zijn niet meegenomen de financieie gevoigen van een eventuele nietigverklaring van toeslagen op WAO-uitkeringen die in een zeer groot aantal cao's zijn overeengekomen.
De genoemde lastenvermindering voor de ziekengeldkassen van f 1290 mIn. (incl. volume-effecten) en van f 940 mIn. (excl. volume-effecten) kan worden aangewend voor verlaging van de ZW-premies, weike ten goede komt aan de werkgevers. Deze premiebijstelling is afhankelijk van de besluitvorming in de besturen van de bedrijfsverenigingen. De overige fondsen, waartoe in de gekozen systematiek de ZFW-, de WAO-, de WW- en de ZW-fondsen behoren, ontvangen als 75
rechtstreeks gevolg van de wijzigingen van de premieheffing f 1355 min. meer aan premies, te weten f 570 min. vanwege de heffing van werkgeverspremies over ZW-uitkeringen, f 155 min. vanwege de heffing van werkgeverspremies over loondoorbetaling in het bijzonder tijdens de eerste 5 ziektedagen en f 630 min. vanwege de inhouding van werknemerspremies over ZW-uitkeringen en loondoorbetalingen. Met de meeropbrengsten is reeds rekening gehouden bij de premievaststelljng door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de ZFW, de WAO en de W W (AWF-premie) per 1 januari 1982. Bij het eventueel in werking treden van de maatregelen per 1 april 1982 zai derhalve voor die fondsen geen premieverlaging optredenr bij het niet doorgaan van deze maatregelen kan een premieverhoging noodzakelijk zijn. Voor het particuliere bedrijfsleven treedt bij realisering van de maatregelen in eerste instantie een lastenverzwaring op van f 1135 min. door de toeneming van loondoorbetalingen bij ziekte in het bijzonder gedurende de eerste 5 ziektedagen. De verdeling van deze lastenverzwaring over de individuele ondernemingen is niet gelijkmatig: ondernemingen met veel kortdurend verzuim en een groot aantal werknemers met een laag inkomen zien hun loondoorbetalingsverplichtingen in sterkere mate toenemen dan bedrijven met een lage verzuimfrequentie en in het algemeen een hoger gemiddeld beloningsniveau. Voorts is in dit verband van belang de vraag of in de betreffende onderneming op grond van huidige afspraken wachtdagen voor rekening van de werknemer worden gebracht. Voor eigen risicodragers in het kader van de ZW is de lastenverzwaring tengevolge van de voorgestelde maatregelen veel geringer omdat voor deze ondernemingen er geen lastenverschuiving optreedt voor de eerste 5 verzuinridagen. Wanneer niet alleen de hiergenoemde rechtstreekse lastenverzwaringen maar ook de uit de bijstelling van de premiepercentages voortvloeiende lastenverlichtingen voor de werkgevers in het beeld betrokken worden, resulteert uitelndelijk een structureie lastenverlichting voor het bedrijfsle\?en van f 1290 min. + f 725 min. -/- f 1135 min. = f 880 min. Inclusief de geraamde f 500 min. aan volume-effecten. Zoals gezegd wordt met het voorgestelde geheel van maatregelen bewerkstelligd dat de inkomensoverdracht bij ziekte, op macroeconomisch niveau, met f 1510 min verminderd wordt. Daar staat tegenover dat volgens de gepresenteerde cijferopstellingen een premieverlichting voor werknemers tot stand komt en voor een belangrijk dee! per 1 januari 1982 reeds tot stand is gekomen tot een bedrag van f 630 min. Daarbij wordt aangetekend dat de gevolgen van deze maatregelen per werknemer zeer verschillend zijn en zoals uit paragraaf 5.2.6 gebleken is, afhankelijk zijn van het aantal over een jaar genomen verzuimde werkdagen. 76
In het overzicht van tabel 5.3 is nog geen rekening gehouden met mogelijke gevolgen van de voorgestelde maatregelen die minder rechtstreeks daarmee samenhangen. Zo kan worden opgemerkt, dat de mogelijke effecten van een trendvolgend beleid in dezen voor het overheidspersoneel niet in het beeld zijn betrokken en dat deze ook zouden kunnen bijdragen tot een beperking van het financieringstekort of van de belastingdruk. Evenmin kan in dit overzicht in aanmerking worden genomen dat de volume-effecten op korte of langere termijn invloed kunnen uitoefenen op de vraag naar arbeidskrachten en daamnee op de stand van de werkgelegenheid. Deze beperkingen maken een volledige afweging van de macro-economische gevolgen van de voorgestelde maatregelen niet mogelijk. 5.3 Standpunt van de Raad Alvorens nader in te gaan op de inhoud van de in de adviesaanvrage van 4 januari 1982 voorgestelde maatregelen ter zake van het ziekteverzuim, merkt de Raad op dat hij betreurt dat hem voor de beantwoording van de adviesaanvrage slechts een uitzonderlijk korte termijn ter beschikking heeft gestaan. Naar zijn oordeel houden de in de adviesaanvrage aangeduide beleidsvoornemens een ingrijpende wijziging in van de uitgangspunten van de Ziektewet alsmede van het stelsel van sociale verzekeringen in zijn samenhang met het stelsel van arbeidsvoorwaarden. Daarbij zullen de voorgestelde wijzigingen ook maatschappelijk gezien grote invloed hebben. Beleidsvoornemens, waaraan zoveel - zowel voor de werknemer als voor de werkgever - verstrekkende gevolgen zijn verbonden, vragen naar het oordeel van de Raad om een uiterst zorgvuldige analyse en een evenwichtige afweging bij de advisering waarvoor een ruimere tijd van voorbereiding in hoge mate wenselijk is. De Raad denkt verschillend over de conclusies die aan de hiervoren beschreven analyse van de adviesaanvrage kunnen worden verbonden. Een deel van de Raad, bestaande uit de ondernemersleden, is van oordeel dat een ombuiging van het beleid ten aanzien van de collectieve sector dwingend geboden is als zijnde noodzakelijk om te komen tot een verantwoord sociaal-economisch beleid voor de komende jaren. Voor dit deel van de Raad is een ombuiging door beperking van ziekengeld niet een eerste keuze. Desalniettemin is dit deel bereid de keuze van het kabinet juist op dit terrain ombuigingsmaatregelen door te voeren als een gegeven te aanvaarden. De wijze evenwel waarop aan deze keuze in de voorliggende adviesaanvrage uitwerking is gegeven is voor dit deel van de Raad niet aanvaardbaar vanwege de lastenverzwaring weike daaruit voor een niet te verwaarlozen deel van het bedrijfsleven voortvloeit en de zeer ongelijkwaardige onderhandelingspositie weIke daardoor voor de werkgevers wordt geschapen. Dit deel van de Raad brengt in dit verband onder de aandacht dat 77
de voorgestelde maatregelen bij veel bedrijven weerstand oproepen, doordat bij het inwerkingtreden van de voorgestelde maatregelen vrijwel alle bedrijven in eerste instantie niet met lastenverlichtlngen maar, integendeel, met lastenverzwaringen worden geconfronteerd als gevolg van het voor rekening van de werkgever brengen van de eerste vijf ziektedagen en de heffing van werkgeversbijdragen over de loondoorbetalingen bij ziekte. Bovendien zaI voor een deal van de bedrijven - hetzij individueel, hetzij per bedrijfetak - ook per saldo uitsluitend een lastenverzwaring optreden, afhankelljk van omstandigheden als: de omvang van het verzuim, het percentage werknemers met een minimumloon en de mate waarin thans reeds door de werknemers in geval van ziekte eigen risico wordt gedragen. Daarbij komt ten slotte dat de uiteindelijke lastenverlichting voor de overige bedrijven met name tot uitdmkking komt in het niet of in mindere mate stijgen van de premies voor andere werknemersverzekeringen dan de Ziektewet, waardoor een rechtstreeks verband tussen de maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim en de relatieve lastenverlichting niet herkenbaar aanwezig is. Dit geldt te meer nu deze door het kabinet beoogde lastenverlichting reeds voor een groot deel per 1 januari 1982 is gereallseerd bij de vaststelling van de premiepercentages voor de WAO, de ZFW en de W W (AWF). Dit deel van de Raad heeft principiele bezwaren tegen aantasting van de contractvrijheid van de sociale partners. Daarbij tekent dit deel evenwel aan dat een nietigverklaring van bestaande contracten onder omstandigheden onvermijdelijk is in geval van een ingrijpende wetswijziging waarbij het niet waarschijnhjkis dat partijen de desbetreffende afspraken ook zouden hebben gemaakt onder vigeur van de gewijzigde wetgeving. Vanuit dit gezichtspunt zou dit deel van de Raad ermede kunnen instemmen dat het kabinet in het kader van de voorgenomen ombuigingsmaatregelen volstaat met een eenmalige ingreep in bestaande loondoorbetalingsafspraken, echter onder voorwaarde dat het gelijktijdige herstel van de contractvrijheid voMedig is, en opdat voor beide partijen een gelijke onderhandelingspositie tot stand wordt gebracht. Dit deel van de Raad constateert evenwel dat wel voor de werknemerspartij de vrijheid wordt hersteld nieuwe loondoorbetalingsafspraken overeen te komen, doch dat daarentegen ten nadele van de werkgeverspartij de contractvrijheid op tal van punten aan banden blijft gelegd. Zo zaI het niet mogelijk zijn dat de contractpartners afwijken van de bepaling dat de eerste vijf ziektedagen volledig voor rekening van de werkgever komen noch - near dit deel heeft'begrepen - van het voorschrift dat gedurende deze vijf dagen ten minste het minimumloon dient te worden doorbetaald. Op beide punten wordt derhalve de contractvrijheid volledig uitgesloten, hetgeen een verslechtering is ten opzichte van de huidige situatie waarin van artikel 1638c BW door partijen kan worden afgeweken bij schriftelijke pvereenkomst of reglement. Hoewel de nietigverklaring van afspraken waarbij een of meer wachtdagen voor rekening van de werknemer zijn gebracht in het 78
kader van de noodzakelijke bezuinigingen in de collectieve sector op zich niet iogisch lijkt, kan naar het oordeel van dit deel van de Raad toch worden gesteld dat ook ten aanzlen van deze afspraak omtrent het voor risico van de werknemer laten komen van wachtdagen een eenmalige, maar niet een blijvende, nietigverklaring verantwoord is. Ook hiervoor kan namelijk als overweging worden aangevoerd dat niet vaststaat dat deze afspraken onder de vigeur van de gewijzigde wet ook zouden zijn gemaakt. Volstrekt ongegrond is daarom het voornemen cm de contractvrijheid van de sociale partners blijvend aan banden te leggen met betrekking tot het voor risico van de werknemer brengen van wachtdagen. Het vennoeden bestaat dat dit voornemen van het kabinet voortkomt uit de niet meer aan de werkelijkheid beantwoordende visie dat in de verhouding werkgever - werknemer laatstgenoemde per definitie de zwakke partij is. Voor dit deel is het duidelijk dat van werknemerskant na 1 april 1982 sterke aandrang zai worden uitgeoefend om de thans op het stuk van de aanvullende loonbetalingen bestaande toestand te herstellen. Het toegeven aan zodanige eisen zaI afbreuk doen aan de bijdrage tot het economisch herstel, weike het kabinet van de onderhavige ombuiging verwacht. Onder deze omstandigheden dient de wetgever voor de sociale partners bij de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden een gelijke positie te creeren. Of de overheid regelt dwingend de rechten en verplichtingen van werkgever en werknemer met betrekking tot de wachtdagen, waarbij dan hetzelfde moet gelden voor de bepaling van het uitkeringsniveau van 80%, of de overheid beperkt zich op beide punten tot een eenmalige nietigverklaring onder het gelijktijdig herstellen van de contractvrijheid. Ook de opmerkingen weIke dit deel van de Raad hieronder maakt met betrekking tot de afspraken tot aanvulling gedurende de WAO-periode, de regaling van de opbouw van vakantierechten tijdens ziekte, selectie en werving van werknemers en de verdeling van de ZW-premie, vioeien voort uit de noodzaak voor werkgever en werknemer gelijkwaardige posities te scheppen. Naar het oordeel van dit deel van de Raad dient buiten iedere twijfel te staan dat de nietigverklaring van afspraken tot aanvulling van de uitkering ook betrekking heeft op de WAO-periode. Het valt immers niet te verdedigen dat een arbeidsongeschikte gedurende het eerste jaar - ten gevolge van de voorgenomen maatregel - 80% van zijn loon ontvangt en in aansluiting daarop bijvoorbeeld - bij handhaving van de dienaangaande bestaande • afspraken - in het tweede en eventueel derde jaar 90 of 100% en daarna weer terugvalt op 80% van het dagloon krachtens de WAO. De uitbreiding van de wachtdagen Dit deel van de Raad is van oordeel dat, gelet op het vorenstaande, de voorgenomen uitbreiding van het aantal ziektedagen voor risico van de werkgever niet met ingang van 79
1 april 1982 dient te worden gerealiseerd, maar uitstel behoeft. Dit uitstel is nodig cm te komen tot een zorgvuldige afweging en voorbereiding van de keuze tussen het eigen risicodragen dan wel het op enigerlei wijze verzekeren van het risico dat uit de voorgenomen uitbreiding van de wachtdagen voor de werkgever voortvloeit. Daarnaast is dit deel van de Raad van oordeel dat de mogelijkheid van verzekering ingevolge artikel 29, lid 3 van de ZW in ieder geval gehandhaafd dient te blijven voor bedrijven met niet meer dan 35 werknemers. Wanneer tot een uitbreiding van het aantal voor risico van de werkgever komende wachtdagen wordt besloten, stelt dit deel voor als complement van deze uitbreiding de eerstedagscontrole door de bedrijfsverenigingen verplicht te stellen. Voorts wijst dit deel van de Raad erop dat het bepleite uitstel van uitbreiding van de wachtdagen naar zijn oordeel ook reeds nodig is om nader de gevolgen te overwegen voon - personen die arbeid verrichten in dienstbetrekking doch niet zijn verzekerd ingevolge de ZW (bijv. werknemers van 65 jaar en ouder, huishoudelijk personeel dat minder dan drie dagen per week werkzaam is); - personen die niet in dienstbetrekking arbeid verrichten maar wel ingevolge de ZW zijn verzekerd (bijv. de zgn. 'rariteiten', ingeval van het verrichten van enkele diensten, aanneming van werk). Artikel 1638c BW Het hiervoor bepleite voorstel tot uitstel van uitbreiding van het aantal wachtdagen leidt er naar het oordeel van dit deel van de Raad tevens toe dat een noodzakelijke en zorgvuldige afweging kan plaatsvinden ten aanzien van de voorgestelde drie wijzigingen van artikel 1638c BW. Dit deel acht het in het bijzonder onaanvaardbaar dat bij ziekte van de werknemer de werkgever verplicht wordt voor de duur van de arbeidsovereenkomst en niet meer voor betrekkelijk korte tijd 80% van het loon door te betalen. Indien het kabinet van oordeel is dat het door dit deel bepleite uitstel niet kan worden gegeven, blijft voor dit deel van de Raad hoe dan ook onaanvaardbaar het voorstel tot schrapping van de zinsnede: 'gedurende een betrekkelijk korte tijd'. Minimumdagloon Ziektewet Het hier aan het woord zijnde deel van de Raad wijst de . invoering van eike nieuwe netto-nettokoppeling in de sociale zekerheid ten principale af Indien desondanks wordt besloten tot de invoering van een minimumdagloon in de ZW, dan is naar het oordeel van dit deel van de Raad het criterium van het minimumdagloon krachtens de WW niet het meest relevante criterium voor de bescherming van de financieel zwaksten in de samenleving. Zijn voorkeur gaat ernaar uit de toepassing van het minimumdagloon te beperken tot de werknemer (man of vrouw), 80
die voor het onderhoud van een gezin meteen of meer kinderen is aangewezen op een nninjmuminkomen. Dit houdt tevens in dat er geen andere inkomsten uit of vanwege arbeid voor het onderhoud van het gezin kunnen worden aangewend. Zou de toepassing van deze. norm uitvoeringstechnisch op overwegende bezwaren stuiten, dan wordt voorgesteld bij de praktische uitvoering aan te sluiten bij normen weike in het kader van de kinderbijslagwetgeving (AKW) worden gehanteerd. Dit dee! wenst er voorts nadaikkelijk op te wijzen dat een minimumdagloonbepaling ingevolge de ZW in haar effecten voor bepaalde bedrijfstakken groter is dan uit de.gepresenteerde cijfers blijkt, met name in die bedrijfstakken waar veel werknemers met een minimumloon werkzaam zijn. IVlinimumloondoorbetaling werkgever bij ziekte Naar het oordeel van dit dee! van de Read dienen voor de doorbetalingsverplichting van de werkgever dezelfde normen en dezelfde -minimumdagloonbepaling te worden gehanteerd als in het vorenstaande voorstel ten aanzien van de ZW. Dit is mede, noodzakelijk vanwege de vorengenoemde effecten voor bepaalde bedrijfstakken van de invoering van de minimumdagloonbepaling in de ZW. Doorbetaling aan deeltijdwerkers Wellicht ten overvloede merkt dit deel van de Raad op dat de verplichting van de werkgever gedurende de vijf wachtdagen 80% van het loon door te betalen ook geidt ten aanzien van de pro. rata ioonbetalingen aan deeltijdwerkers, ook voor zover deze betrekking heeft op deeltijdwerkers met een loon gebaseerd op het minimumloon. Opbouw vakantierechten tijdens ziekte Dit deel van de Raad zou met betrekking tot de opbouw van vakantierechten bij ziekte het volgende willen opmerken. Artikel 1638bb BW regelt dat een werknemer in een jaar vakantierechten opbouwt - afhankelijk van de periode dat de dienstbetrekking in dat jaar heeft geduurd - en deze vakantierechten in het daaropvolgende jaar kan genieten (volwassenen 15 dagen, jeugdigen 20 dagen). In het bedrijfsleven is het echter nagenoeg algemeen gebruikelijk geworden dat een werknemer de vakantierechten die hij in een jaar opbouwt in datzelfde jaar ook mag genieten (varierend van 22 tot 30 en meer dagen). De opbouw van vakantierechten tijdens ziekte is een redelijke zaak ingeval opbouw en het genieten van vakantie niet in hetzelfde jaar kunnen plaatsvinden. Vinden opbouw en het genieten van dezelfde vakantierechten echter wel in hetzelfde jaar plaats dan schiet het bepaalde in artikel 1638dd, lid 2, sub a en lid 3 BW volgens dit deel van de Raad aan zijn doel voorbij. Deze bepaling houdt namelijk in dat een werknemer die bijvoorbeeld 12 maanden ziek is geweest na herstel in het daaropvolgende 81
jaar het dubbele aantal vakantiedagen kan opnemen in vergelijking met een werknemer die niet ziek is geweest. Is hij bijvoorbeeld in een vakantiejaar 6 maanden ziek geweest dan is het niet redelijk indien hij ten opzichte van de andere werknemers die niet ziek zijn geweest gedurende de resterende 6 maanden nog vakantiedagen over een geheel jaar mag genieten. Dit dee! van de Raad is dan ook van mening dat aan artikei 1638dd BW een nieuw lid moet worden toegevoegd waarin wordt bepaald dat van het bepaalde in lid 2, sub a en lid 3 bij schriftelijk aangegane overeenkomst of bij reglement mag worden afgeweken. Voorts dient te worden bepaald dat een werknemer die 50% arbeidsgeschikt is, geen aanspraak heeft op een tweemaal zo lange afwezigheid in vergelijking met de aanspraken van een volledig arbeidsgeschikte. Naast zijn oordeel over vorenstaande met name genoemde onderwerpen ter zake van de voorgenomen maatregelen wenst dit deel van de Raad nog te wijzen op de volgende consequenties van de voorgenomen maatregelen: - Een verscherpte regulering van de selectie en werving van werknemers leidt naar het oordeel van dit Raadsdeel tot een verdergaande verstarring van de arbeidsmarkt en doet daardoor afbreuk aan de beoogde bijdrage tot economisch herstel. Om deze reden wijst dit deel de in de adviesaanvrage aangeduide maar nog niet nader omscheven aanvullende maatregelen ter zake af. - In het kader van de contractvrijheid en het evenwicht in de onderhandelingspositie dient naar het oordeel van dit Raadsdeel in de ZW de mogelijkheid te worden gecreeerd dat maximaal de helft van de ZW-premie ten laste van de werknemer wordt gebracht; de maximering van 1% dient derhalve te vervallen. - Bij een doorvoering van maatregelen ter zake van het ziekteverzuim ten aanzien van het particuliere bedrijfsleven dienen naar het oordeel van dit deel geiijktljdig dienovereenkomstige maatregelen in de overheidssfeer tot stand te worden gebracht ter vermijding van rechtsongelijkheid. Samenvattend komt dit deel van de Raad tot het oordeel dat een ombuiging met betrekking tot het ziekengeld, in de geest zoals door het kabinet is voorgesteld, slechts dan aanvaardbaar is als lastenverzwaringen voor de bedrijven worden voorkomen en gelijkwaardige posities voor werkgevers en werknemers worden geschapen op de wijze zoals dit dee! is aangegeven. Enkele leden van de Raad, te weten de leden benoemd door het KNOV en het NCOV, tekenen aan dat zij vorenstaand standpunt hebben onderschreven voor het geval dat onderstaand voorstel niet zou worden opgevolgd. 82
Deze leden stellen in de plaats van het in de adviesaanvrage voorgestelde pal
Dit deel van de Raad acht overleg over de noodzakelijke ombuigingen eerst mogelijk, indien het dreigement van het inbreuk maken op de arbeidsovereenkomsten niet langer aanwezig is. Daarbij is dit deel van oordeel dat voor constructief overleg noodzakelijk is dat de ombuigingen worden geplaatst in het kader van een werkgelegenheidsbeleid. Ter financiering van dit werkgelegenheidsbeleid dienen naar het oordeel van dit deel ook andere financieringsbronnen te worden aangewend, zoals de aardgasbaten, het witten van het zwartgeldcircuit en het stimuleren en zonodig leiden van beleggingen van institutionele beleggers naar aanwendingen ten behoeve van het scheppen van werk. Ook de WIR en andere subsidieregelingen zullen doeltreffend hierop moeten worden gericht. Dit deel van de Raad wil overlgens zijn standpunt benadrukken dat, indien ombuigingen moeten plaatsvinden om de werkgelegenheidssituatie te verbeteren, de lasten van deze ombuigingen naar draagkracht over de bevolking moeten worden verdeeld en dat derhalve specifieke groepen, zoals in dit geval de zieke werknemers, niet extra mogen worden belast. Dit geldt te meer daar het risico van ziek worden bijzonder onevepwichtig is gespreid (zie paragraaf 5.2.6). Hoewel het bovengenoemde standpunt van dit deel van de Raad een volledige afwijzing van de voorgestelde maatregelen inhoudt, wil het desondanks nog de volgende opmerkingen maken. De overheid dient zich ervan bewust te zijn dat door deze maatregelen een strak selectiebeleid van de werkgevers in de hand wordt gewerkt als middel tot beperking van het ziekteverzuim in de onderneming. Dit beleid kan naar het oordeel van dit Raadsdeel niet voldoende worden gecorrigeerd met behulp van de in het kader van de WAG voorgenomen maatregelen. Tevens ligt het voor de hand dat vele werknemers ten gevolge van de dreigende terugval in inkomen bij ziekte zich niet tijdig ziek zullen melden, met alle gevolgen van dien, met name ten aanzien van de eigen gezondheid en in het verlengde daarvan de volksgezondheid in het algemeen. Ook vanuit het oogpunt van de volumebeperking bezien, zullen de maatregelen ter zake van ziekteverzuim door het op den duur toenemen van langdurig ziekteverzuim uiteindelijk een averechtse uitwerking tot gevolg hebben. Dit deel van de Raad wil er voorts nog op wijzen dat het hanteren van een kostwinnersbegrip bij de invoering van een minimumdagloonbepaling in de ZW in strijd is met de richtlijnen van de Europese Gemeenschap ter zake van de ten uitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Onaanvaardbaar voor dit deel van de Raad is voorts het voornemen om de (her)verzekering van bovenwettelijke ziekengelduitkeringen bij de bedrijfsverenigingen onmogelijk te maken. immers, de behoefte aan (herjverzekering die uit het oogpunt van lastenspreiding en rechtszekerheid ontstaat, kan verreweg het beste en ook het goedkoopste worden uitgevoerd 84
- in samenhang met de uitvoering van de ZW - door de bedrijfsverenigingen, waarin werkgevers en werknemers te zamen de verantwoordelijkheid dragen. Het lid van de Raad, benoemd door de MHP, tekent aan dat het weliswaar het standpunt van het hiervoor aan het woord zijnde deel heeft onderschreven, doch wenst nadrukkelijk afstand te nemen van het gestelde met betrekking tot de financiering van het werkgelegenheidsbeleid. Ten aanzien van enkele andere onderdelen van het standpunt van het vorige deel wenst dit lid enkele nuances aan te brengen. Zij achten het alleszins denkbaar dat door strijd verworven rechten onder de druk van de omstandigheden en met het oog op eventuele bij de totstandkoming van die rechten niet onderkende gevolgen in heroverweging worden genomen en dat in dit verband wellicht het inbrengen van een beperkt eigen (inkomens) risico voor de zieke werknemer in beginsel bespreekbaar moet zijn. Wei steld dit lid daarbij met klem vast dat dit mogelijk verzetten van de bakens uitsluitend tot de competentie van de sociale partners behoort en dat de overheid te dien aanzien hoogstens wensen kan uiten of suggesties kan doen. Ook ten aanzien van het gesignaleerde gevaar van niet-tijdige ziekmelding ten gevolge van een dreigende terugval in inkomen neemt dit lid een genuanceerd standpunt in. Het komt dit lid - zeker indien het risico beperkt is - strijdig voor met de mondigheid van de werknemer en het spoort ook niet met de ervaringen in omringende landen. Weer een ander deel van de Raad, bestaande uit de kroonleden behoudens de heer Van der Grinten die zich van een oordeel over de voorliggende standpunten in de Raad onthoudt, constateert dat gezien de termijn die beschikbaar was voor de voorbereiding van dit advies, de tijd voor een zorgvuldig onderzoek naar altematieven voor de kabinetsvoorstellen heeft ontbroken. Het betreurt dit, gezien het ingrijpende karakter van de voorgestelde maatregelen. Anderzijds onderkent dit deel van de Raad de ernst van de economische en financiele situatie die onder meer tot het tot stand brengen van ombuigingen op korte termijn noopt. Het is dan ook van mening dat de door het kabinet met de voorgestelde maatregelen beoogde doelstelling - te weten het bewerkstelligen van ombuigingen In de sfeer van de arbeidskosten en de lasten voor het bedrijfsleven - zo volledig mogelijk moet worden gerealiseerd, Voor zijn oordeelsvorming aanvaardt dit deel van de Raad als een gegeven de keuze en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen van het kabinet om - ter realisering van de voor 1982 onontkoombaar geachte ombuigingen in de sfeer van de sociale zekerheid (in totaal ^ 1 , 7 mid.) - tot een bedrag van f 1,4 mid. om te buigen door middel van het treffen van maatregelen in de sfeer van het ziekteverzuim. Hiervan uitgaande 85
is dit dee! van mening dat de daartoe strekkende maatregelen zodanig van vorm dienen te zijn dat de effecten ervan niet door de werknemers worden afgewenteld op de werkgever. Zou dit wel gebeuren dan zou er geen sprake zijn van een vermindering van de arbeidskosten en de lasten voor het bedrijfsleven. Dit deel van de Raad constateert dat de belangrijkste elementen uit de kabinetsvoorstellen ten aanzien van het ziekteverzuimzijn: 1; De eenmalige vernietiging van de bestaande loondoorbetalingsafspraken bij ziekte van de werknemer ingevolge de cao's en de iao's. 2. De blijvende doorhaling van de mogelijkheid van artikel 57 ZW tot verzekering van hogere uitkeringen dan wel uitkeringen over een langere duur dan de ZW bepaalt, en de blijvende afschaffing van de mogelijkheid van artikel 29 ZW tot verzekering van de wachtdagen behoudens voor kleine bedrijven; hierdoor wordt geeffectueerd dat de bruto-uitkering ingevolge de ZW 80% van het dagloon bedraagt. 3. Het premieheffen voor de werknemersverzekeringen over loondoorbetalingen bij ziekte en ZW-uitkeringen. 4. Het wijzigen van artikel 1638c BW waardoor de werkgever gehouden wordt bij ziekte van de werknemer 80% van het loon door te betalen (onder aftrek van de ZW- en eventueel AAW/WAO-uitkering) gedurende de duur van het dienstverband. 5. Het ten laste van de werkgever brengen van de eerste 5 uitkerlngsdagen 56) per ziektegeval in de zin van de ZW. 6. Het invoeren van een minimumregeling. 7. Een flankerend beleid om ongewenste gevolgen van de verlaging van het ziekengeld te voorkomen. ad 1. en 2.
56) In de adviesaanvrage wordt gesproken over wachtdagen. Dit woordgebruik is misleidend: de werknemer ontvangt een uitkering in de vorm van een 80%-loondoorbetaling vanaf de eerste ziektedag. Voor hem bestaan er dus geen wachtdagen meer zoals de ZW die thans nog wel kent.
Bij een beoordeling van deze voornemens stelt dit deel van de Raad als uitgangspunt dat de contractvrljheid van de organisaties van werknemers en van ondememers van een zodanig groot gewicht is dat van een inbreuk hierop zoveel mogelljk moet worden afgezien. In concreto betekent dit dat dit deel van de Raad zich niet kan verenigen met de eenmalige nietlgverklaring van cao's en iao's op het punt van de loondoorbetalingsafspraken bij ziekte van de werknemer en met de blijvende doorhaling van de bovenwettelijke ziekengeldaanspraken ex artikel 29 en artikel 57 ZW. Deze van het BW, met name artikel 1638c, en van de hoofdregel van de ZW afwijkende regelingen zijn door partijen overeengekomen binnen het kader van de thans bestaande wetgeving. ad 3. De concreet in de adviesaanvrage voorgestelde maatregelen 86
vervolgens beziende, constateert dit deel van de Raad dat de voorgenomen premieheffing over de loondoorbetaling bij ziekte en de ZW-uitkering ertoe strekt dat de premiedruk voor de actieven en hun werkgevers lager wordt. Doordat het draagvlak van de premieheffing voor de werknemersverzekeringen (ZW, WAO, WW en ZFW) wordt vergroot met het bedrag dat de zieke en voor deze verzekeringen verzekerde werknemers in totaal aan loon en uitkering bij ziekte ontvangen, stijgt de premie-opbrengst voor genoemde verzekeringen, zodat bij e'en gegeven lastenniveau de premiepercentages omiaag kunnen. Dat hierop in de vaststelling voor 1982 van de premies voor de WAO, WW (AWF) en ZFW reeds is vooruitgelopen, doet aan deze constatering niets af al bemoeilijkt een dergelijk vooruitlopen het aanvaarden van de voor 1982 gedachte maatregelen omdat tegenover de doon/oering ervan geen concrete baten in de vorm van een lastenverlichting kunnen worden geplaatst. Deze premieheffing heeft derhalve de instemming van dit deel van de Raad. Bedoelde premieheffing zou echter, zoals in paragraaf 5.2.4. is aangegeven, op zichzelf genomen - gelet op de vormgeving van de thans bestaande afspraken - leiden tot een lastenstijging voor de werkgever. Dit acht dit deel, zoals gezegd, niet aanvaardbaar vanuit het gezichtspunt dat de voorgestelde maatregel moet leiden tot een vermindering van arbeidskosten en lasten voor het bedrijfsleven en dat er derhalve geen afwenteling van de werknemers naar de werkgever mag plaatsvinden. In de gedachtengang van dit deel van de Raad kan dit laatste worden voorkomen indien de contractpartijen in het arbeidsvoorwaardenoverleg de consequenties van de premieheffing betrekken op de ioonkosten en op de toelaatbaar geachte stijging ervan. In dit verband tekent dit deel van de Raad uitdrukkelijk aan dat de stelling dat in het verleden voor het realiseren van een nettouitkering d!§ gelijk is aan het nettodagloon, ruimte die beschikbaar-was voor verbetering van lonen en andere arbeidsvoorwaarden is ingeleverd, juist is voor zover het betreft het verhogen van de bruto-uitkering, rekening houdend met het niet verschuldigd zijn van bedoelde premies; uit de adviesaanvrage blijkt dat hiertoe een verhoging van 80% tot gemiddeld 87% van het dagloon thans toereikend is. Dit geldt onverschillig of deze aanvulling is geregeld in de vorm van een hoger brutouitkeringspercentage dan 80% van het dagloon dan wel in een regeling tot betaling van het nettoloon of nettodagloon. Het vorenstaande leidt er in de gedachtengang van dit deel van de Raad toe dat de bestaande afspraken niet onverkort kunnen worden gehandhaafd. Indien partijen, rekening houdend met het feit dat bedoelde premies voortaan bij ziekte van de werknemer verschuldigd zijn, overeenkomen om de bestaande netto(dag)loonafspraken bij ziekte te handhaven, komen de hiermee gepaard gaande meerkosten ten laste van de voor 1982 beschikbare loonrulmte: deze meerkosten mogen immers niet worden afgewenteld op de werkgever. Hierbij dient te worden bedacht dat bedoelde loonruimte bij handhaving van de prijscompensatie gering is. Overigens geldt het vorenstaande uiteraard alleen voor zover deze meerkosten betrekking hebben 87
op de compensatie van de heffing van het werknemersdeel in de premies ZW, WAO, WW en ZFW; het werkgeversdeel vioeit aan de werkgevers terug door middel van een verlaging van hun aandeel in bedoelde premies. Wat de werkgever betreft meet dit deel voorts constateren dat diens financiele betrokkenheid bij het ziekteverzuim, afgezien van de verstoring van het produktieproces die bij ziekte van de werknemer kan optreden, niet erg groot is, behoudens in het geval van eigen risico dragen. De werkgever behoeft slechts gemiddeld 1% van het dagloon te betalen om te bewerkstelligen dat de werknemer bi] ziekte aan loondoorbetaling en uitkering 100% van het nettodagloon ontvangt. Dit deel van de Raad acht het gewenst dat bedoelde betrokkenheid wordt vergroot. De premieheffing over loondoorbetaling en uitkering bij ziekte kan daartoe bijdragen. In eerste instantie betekent deze heffing dat de werkgever gehouden wordt bij ziekte van de werknemer de werkgeverspremies af te dragen aan de ziekengeldkassen en de fondsen van de WAO, WW en ZFW. Een dergelijke afdracht betekent vervolgens dat de premiepercentages voor deze verzekeringen bij een gegeven lastenniveau dalen; zij komt daardoor uiteindelijk aan de gezamenlijke werkgevers ten goede. Het uiteindelijke effect is evenwel verschillend al naargelang het ziekteverzuim in de onderneming hoger dan wel lager is dan gemiddeld in de risicogroep waartoe de werkgever behoort. In het eerste geval betekent de premieheffing uiteindelijk een lastenverzwaring; in het tweede geval een iastenvermindering. Deze vergroting van de toerekening van de kosten van het ziekteverzuim in de eigen arbeidsorganisatie acht dit deel van de Raad aan te bevelen. De financiele gevolgen van de in het vorenstaande aanbevolen premieheffing zijn bij handhaving van de huidige bruto-aanspraken van gemiddeld 87% van het dagloon f 705 mIn. ten laste van de werknemers en f 785 mIn, ten laste van de werkgevers. Deze bedragen zijn hoger dan die weike in de adviesaanvrage en in tabel 5.3 staan vermeld, omdat bij handhaving van de huidige afspraken ter zake van loondoorbetaling bij ziekte en van de huidige bovenwettelijke ZW-regelingen het totale premieplichtige inkomen meer toeneemt dan bij verlaging van de bruto-uitkering tot 80% als voorgest.eld in de adviesaanvrage. ad 4. Uit de analyse van de adviesaanvrage (paragraaf 5.2.2.) blijkt dat lid 1 van artikel 1638c BW, inhoudende dat de werkgever gehouden is bij ziekte van de werknemer gedurende een betrekkelijk korte tijd het loon door te betalen, in de praktijk niet of nauwelijks meer een rol speelt als gevolg van het feit dat op grond van lid 7 van genoemd artikel in de meeste cao's en iao's van de bepaling van lid 1 is afgeweken. Voorts blijkt uit de analyse dat het beleidsvoornemen van het kabinet om lid 1 zo te wijzigen dat de werkgever bij ziekte van de werknemer gehouden is gedurende het dienstverband 80% van het loon door te betalen, vergaande consequenties heeft. Dit wordt veroorzaakt door de 88
verschillen tussen het BW en de ZW, in het bijzonder op het punt van het loonbegrip en de begrippen werknemer en werkgever. De maatregel wordt door het kabinet in het bijzonder voorgesteld als een instrument van het volumebeleid; hij beoogt de werkgever te stimuleren tot een actiever beleid ten aanzien van het opgenomen houden van werknemers in het arbeidsproces. In de gedachtengang van het kabinet heeft de werkgever dan een duidelijk financieel belang bij het aanbieden van andere de werknemer passende arbeid die deze gezien zijn gezondheidstoestand kan verrichten. In de analyse is echter uiteengezet dat de werknemer krachtens het BW niet kan worden gehouden dergelijke andere arbeid, niet zijnde de bedongen arbeid, te aanvaarden. Omdat de consequenties van dit beleidsvoornemen niet binnen de voor advisering beschikbare termijn zijn te overzien en omdat het niet juist voorkomt dat de uitkering die de werknemer bij ziekte in totaal ontvangt, wordt beheerst door twee duidelijk van elkaar verschillende regelingen - het BW en de ZW - Is dit dee! van de Raad van oordeel dat van de voorgenomen wijziging van artikel 1638c BW moet worden afgezien. Aangezien het bepaglde in lid 1 van genoemd artikel reeds lang feitelijk nagenoeg van geen betekenis Is, acht dit deel het ook niet verstandig om dit artikel in het kader van de voorgenomen maatregelen inzake het ziekteverzuim in een ingrijpend gewijzigde vorm te laten herleven. Bovendlen is deze wijziging niet nodig omdat in de gedachtengang van dit deel van de Raad de contractvrijheid van de sociale partners ten aanzien van de inhoud van de cao's en de iao's op het punt van de loondoorbetaling bij ziekte en ten aanzien van de inhoud van de bovenwettelijke ziekengeldregelingenmoet worden gehandhaafd. Om te bewerkstelligen dat de onderhandellngspositie van de werkgevers en die van de werknemers zoveel mogelijk in evenwicht zijn acht dit deel van de Raad het wel overweging verdienen om in lid 1 van artikel 1638c BW te bepalen dat de werkgever bij ziekte van de werknemer gedurende betrekkelijk korte tijd slechts 80% van het loon behoeft door te betalen. add. Het kablnetsvoornemen om de eerste 5 ziektedagen volledig ten laste van de werkgever te brengen, heeft in beginsel de instemming van dit deel van de Raad: langs deze weg wordt de financiele betrokkenheid van de werkgever bij het verzulm in zijn arbeidsorganisatie vergroot. Wel betekent het ter zake van de contractvrijheid door dit deel van de Raad ingenomen standpunt dat de werkgever de mogelijkheid moet behouden om het risico dat voor hem uit deze wijziging van de ZW voortvloelt, te verzekeren bij de bedrijfsvereniging op de wijze als thans ten aanzien van de 2 wachtdagen voor de werknemer Is voorzien in artikel 29 ZW. Ook acht dit deel van de Raad het gewenst dat - onder meer ten 89
behoeve van een evenwicht in de onderhandelingspositie tussen werkgevers en werknemers - de mogelijkheid wordt geopend dat contractpartijen overeenkomen dat maximaal 1 ziektedag per ziektegeval geheel ten laste van de werknemer komt. Een dergelijke wachtdag komt thans nog vrij veelvuldig voor in het bedrijfsleven zoals blijkt uit bijiage A I. ad 6. Ten aanzien van de voorgenomen minimumregeling merkt dit deel van de Raad op dat bij niet-nietigverklaring van cao's en iao's op het punt van de loondoorbetalingsafspraken bij ziekte van de werknemer en bij niet-doorhaling van de bovenwettelijke ziekengeldaanspraken ex artikel 29 en artikel 57 ZW de behoefte aan een bij wet te realiseren minimumregeling niet aanwezig is. Of en in weike mate in bepaalde onderdelen van het bedrijfsleven behoefte bestaat aan een minimumregeling, wil dit deel van de Raad in aansluiting op wat het in het voorgaande heeft gesteld, overlaten aan het overleg tussen de sociale partners in de betrokken bedrijfstak.
ad 7. Wat het flankerende beleid betreft, volstaat dit deel van de Raad met een verwijzing naar het elders in dit advies door de Raad verwoorde standpunt. Dit deel van de Raad gaat ervan uit dat van zijn voorstel een gelijk volume-effect uitgaat als van de maatregelen die in de adviesaanvrage worden voorgesteld. Dit betekent dat zijn standpunt ertoe leidt dat op de voorgenomen ombuigingen in de sfeer van het ziekteverzuim van / 1410 min. een tekort ontstaat van f 205 mIn. Voor dit tekort wil. dit deel van de Raad dekking vinden in een verhoging van de door de werknemer voor de ZW verschuldigde premie van ± 0,2%. Deze stijging dient naar het oordeel van dit deel van de Raad ten laste te komen van de voor 1982 beschikbare loonruimte teneinde afwenteling op de werkgever te voorkomen. Om dit te realiseren dient de maximering in de premiebetaling voor de ZW door de werknemer te vervallen. De ZW dient zo gewijzigd te worden dat zij bepaalt r dat werkgever en werknemer ieder de helft van de premie is verschuldigd, zij het dat de werknemer ten hoogste 1,2% mag worden ingehouden, behoudens in het geval dat partijen anders overeenkomen. Tot slot merkt dit deel van de Raad voor aile duidelijkheid op dat indien zijn voorstel met betrekking tot de ter zake van het ziekteverzuim te nemen maatregelen voor het bedrijfsleven wordt opgevolgd, gelijktijdig dienovereenkomstige maatregelen voor het overheidspersoneel en daarmee gelijkgestelde groepen tot stand moeten komen. In tabel 5.4. worden de structurele ombuigingen in miljoenen guldens van het voorstel van dit deel van de Raad gegeven.
90
Tabel 5.4. — Financiele effecten van door dit deel van de Raad voorgestetde maatregelen ziekteverzuim collectieve sector
ziekengeld kassen — invoering wachtdagen — volume-effecten — premieheffing :werkn. premies :werkg. premies — aanvullende premieheffing ZW — minimum dagloonbe paling totaal
particuliere sector
. overige fondsen
1200 350
./. 6 1 5
705 785
500
./. 170
705 0 205
P.M. +1490
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
91
./. 1200 150
205
1140
totaal
./. 1220
P.M. 1410
6. Het langdurend verzuim
6.1. Inleiding 6.1.1. Uit de in bijiage A gegeven beschrijving van het verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid blijkt dat van de ziektegevalien onder werknemers die langer dan 4 maanden duren, 2/5 en van de ziektegevalien die langer dan 6 maanden duren, 2/3 de maximale uitkeringstermijn van de ZW bereikt met in de regei een aansluitende aanspraak op een AAW/WAOuitkering. Hieruit komt reeds duidelijk naar voren dat de te treffen maatregelen ter beperking van het beroep op een AAW/WAOuitkering in een zo vroeg mogelijk stadium van toepassing dienen te zijn, in ieder geval eerder dan bij de overgang van de ZW naar de AAW/WAO. Onder meer om deze reden is dan ook in het geschematiseerde overzicht van beslissingsmomenten (zie paragraaf 2.2.2.) en in de inventarisatie van het beleidsinstrumentarium (zie paragraaf 3.3.) de langdurende verzuimsituatie in de zin van de ZW gerekend tot de fase waarin arbeidsongeschiktheldsaspecten aan de orde kunnen zijn. Omdat voorts, zoals eveneens in bijiage A is beschreven, de overgang van de ZW naar de AAW/WAO een duidelijk beslissingsmoment is, evenals de verdere begeleiding van de arbeidsongeschikten nadien, kan de fase van het langdurend verzuim als volgt worden onderscheiden: a. de periode waarin de verzekerde de wachttijd voor de AAW/WAO doormaakt en waarin van dreiging om uitkeringsgerechtigd te worden ingevolge de AAW/WAO sprake is; deze periode begint - globaal - in de 4e maand na het begin van de ziekte van de verzekerde; b. het moment waarop de verzekerde uitkeringsgerechtigd wordt ingevolge de AAW/WAO; c. de periode gedurende weike men een AAW/WAO-uitkering ontvangt; een en ander al dan niet in combinatie met een voorziening uit hoofde van de AAW. Bij het langdurend verzuim staat de vraag centraal op weIke wijze kan worden voorkomen dat verzekerden uitkeringsgerechtigd worden krachtens de AAW/WAO, en hoe, indien dit onvermijdelijk is, kan worden bewerkstelligd dat de mate van arbeidsongeschiktheid zo gering mogelijk is. De maatregelen die in de voorgaande hoofdstukken zijn 92
besproken en die zijn gericht op preventie in het algemeen, blijven - hoezeer zij ook, gelet onder meer op de verdeling van het AAW/WAO-bestand naar diagnosegroepen (zie bijiage A, paragraaf 4.2.7.), van betekenis zijn voor de mutaties in dit bestand - hier buiten beschouwing. Het gaat in het voorliggende hoofdstuk voornamelijk om de maatregelen die gericht zijn op behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid van degenen die, in de wachttijd AAW/WAO zijnde, uitkeringsgerechtigd dreigen te worden dan wel na het verstrijken van deze wachttijd uitkeringsgerechtigd zijn geworden ingevolge deze sociale verzekeringen. Voorts gaat de aandacht in het bijzonder uit naar maatregelen die inwerken op de arbeidssituatie, op de sociale zekerheidswetgeving alsmede op de uitvoering hiervan; alle maatregelen overigens tegen de achtergrond van de algemeen-sociale, sociaal culturele en sociaal-economische omstandigheden 57). Als volgorde van bespreking van de maatregelen is aangehouden het verloop in de tijd van het verzuimgeval. 6.1.2. De maatregelen die in dit hoofdstuk worden besproken, vormen te zamen het beleid dat is gericht op het zoveel mogelijk voorkomen dat personen na ommekomst van de wachttijd uitkeringsgerechtigd worden of blijven krachtens de AAW/WAO; zij dienen dus steeds in hun onderlinge samenhang te worden bezien. Bij de vormgeving van bedoeld beleid kunnen op dit moment twee invalshoeken worden gekozen. De ene wordt bepaald door het streven om degenen die nu aanspraak maken op een AAW/WAO-uitkering - voor zover mogelijk - aan werk te helpen dat voor hen geschikt is. De maatregelen worden dan gericht op een zoveel mogelijk beeindigen van de uitkeringen op grond van de AAW/WAO. De andere invalshoek is het streven om - waar mogelijk - te voorkomen dat degenen die nog werken, te zijner tijd aanspraak moeten maken op een AAW/WAO-uitkering. Dan wordt het beleid gericht op een beperking van de instroom in de AAW/WAO.
»
^ „ ,.
..„„ .„„ •,„,„fc„;„;„„
Naar de mening van de Raad zijn beide benaderingen van even groot belang en zij dienen in de vormgeving van het beleid elkaar dan ook aan te vullen. Dit neemt niet weg dat vanuit het gezichtspunt van het volumebeleid op dit moment het tweede aangrijpingspunt realistischer en doeltreffender is dan het eerste. Degenen immers die nu een uitkering op grond van de AAW/WAO ontvangen, met name de velen onder hen die gedurende een langere periode reeds arbeidsongeschikt zijn voor 80% of meer, hebben in de regel hun band met het arbeidsbestaan nagenoeg geheel verloren. Voor zover zij al medisch-arbeidskundig tot werken in staat zijn, zijn zij in beginsel zelf weliswaar verantwoordelijk voor het vinden van hen passende arbeid maar in de praktijk toch in het bijzonder de instanties als het GAB, de bedrijfsvereniging en de GMD. Deze laatste blijken echter veelal niet in staat om een directe relatie tussen
571 Zie voor een uitvoenge beschn/ving
bijiage A paragraaf 4.3.
AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden en werkgevers met mogelijk 93
passende arbeid te leggen. Bovendien zouden om op grote schaal herinschakeling in het arbeidsproces te kunnen realiseren, in veel van deze gevallen naar verhouding zware instrumenten moeten worden gehanteerd - zoals het dreigen met korting of intrekking van de uitkering, het opieggen aan werkgevers van vergaande verplichtingen. De Raad richt, zonder de onderiinge samenhang tussen beide benaderingen uit het oog te verliezen, zijn aandacht in eerste aanleg op een beperking van de instroom in de AAW/WAO. In de hier bedoelde gevallen bestaat er immers nog een band met het arbeidsproces zodat het, naar de Raad voorkomt, voor de betrokkenen - werknemer, werkgever, bedrijfsvereniging, GMD, GAB - naar verhouding gemakkelijker is om deze band te behouden. Zonder overigens lets aan het belang van betaalde arbeid te willen afdoen, wijst de Raad er in dit verband nog uitdrukkelijk op dat niet alleen betaalde arbeid maar ook andere activiteiten kunnen leiden tot maatschappelijke integratie en revalidering van arbeidsongeschlkten in de zin van de AAW/WAO. 6.2. Integratie van de ziekengeld- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen De eerste 52 weken van de ongeschiktheid tot werken wegens ziekte of gebreken hebben voor velen - in het bijzonder voor de werknemers in het particuliere bedrijfs- en beroepsleven - een tweeledig karakter. Enerzijds is er sprake van het niet kunnen werken in de zin van de ZW, hetgeen inhoudt dat de werknemer wegens ziekte of gebreken zijn eigen werk tijdelijk geheel of gedeeltelijk niet kan verrichten. Anderzijds kan er gelijktijdig sprake zijn van gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO, hetgeen wil zeggen dat de werknemer wegens ziekte of gebreken blijvend of voor lange duur niet in staat is hem passende arbeid te verrichten. Dit tweeledige karakter komt tot uitdrukking in de voor betrokkene geldende bepalingen van de ZW aan de ene kant en die van de AAW/WAO aan de andere kant. Voor degene die wegens ziekte of gebreken blijvend niet meer in staat is zijn eigen werk te verrichten en daardoor geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt is in de zin van de AAW/WAO, betekent dit dat gedurende de eerste 52 weken de bepalingen van beide soorten verzekeringen gelijktijdig op hem van toepassing zijn. Deze bepalingen vormen wel binnen de context van eike verzekering afzonderlijk maar niet vanuit de belangen van de verzekerde gezien in totaal een consistent en op elkaar aansluitend geheel. Het naast elkaar bestaan van de ZW en de AAW/WAO leidt er, in het bijzonder door het verschil in criterium en in uitvoering, naar het oordeel van de Raad toe dat er in de praktijk niet van een juiste afstemming en aansluiting op elkaar sprake kan zijn. Deze slechte aansluiting veroorzaakt op haar beurt verlenging van de verzuimduur en vertraging in het herstel doordat in daarvoor in aanmerking komende gevallen in een later stadium dan mogelijk
94
is revalidatie- en re'integratie-activiteiten, waaronder bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO, noodzakelijke scholing voor en begeleiding naar passende arbeid, op gang komen. Bovendien is het niet uitgesloten dat betrokkene indien er ten behoeve van hem geen activiteiten gedurende het eerste jaar van het verzuim wegens ziekte of gebreken worden ontwikkeld, het als vanzelfsprekend gaat beschouwen dat hij van (volledig) ZW-gerechtigde (volledig) AAW/WAO-gerechtigde wordt ondanks het feit dat het verschil in ongeschiktheidscriteriunn tot een andersluidende beslissing van de bedrijfsvereniging kan leiden. In andere gevalien waarin de ongeschiktheid wegens ziekte of gebreken weliswaar langer duurt dan 52 weken maar waarin zowel naar het oordeel van de bedrijfsvereniging als naar dat van de GMD (nagenoeg) volledig herstel voor de eigen functie en het eigen werk binnen afzienbare tijd te verwachten is, ligt de overgang na een jaar van de ZW naar de AAW/WAO niet zonder meer voor de hand. Een en ander brengt de Raad tot de conclusie dat tot een integratie van de ZW en de AAW/WAO dient te worden gekomen en wel zodanig dat een flexibel stelsel ontstaat waarin, zorgvuldig rekening houdend met de belangen van het individu in relatie tot zijn arbeidsmogelijkheden, op elk moment van de ongeschiktheid tot werken wegens ziekte of gebreken overgang van de ZW naar de AAW/WAO plaats kan vinden. Op deze wijze wordt het mogelijk om de voor betrokkene in een concrete situatie geldende bepalingen in zijn belang in hun juiste onderlinge verhouding en samenhang toe te passen. Zolang bedoelde integratie nog niet tot stand is gekomen, dient de noodzakelijke afstemming van de genoemde verzekeringen binnen de huidige wetgeving tot stand te komen op een wijze als door de Raad in de volgende paragrafen wordt bepleit. 6.3. Tijdige onderkenning van arbeidsongeschiktheid In Bestek '81 heeft het vorige kabinet in het kader van het volumebeleid als zijn mening uitgesproken dat het potentieel langdurend verzuim ten dele beperkt kan worden door een tijdige medische begeleiding, revalidatie en hulp bij de reintegratie in het arbeidsproces. In dat verband is als oordeel uitgesproken dat aan de overgang van medische controle naar medische begeleiding - waarin de AAW en de WAO voorzien door de verplichting voor de bedrijfsvereniging om ziektegevallen zo spoedig mogelijk doch in ieder geval als zij 13 weken hebben geduurd, aan de GMD te melden (de zgn. 13e-weeksmelding) - opnieuw inhoud dient te worden gegeven 58). Vervolgens is aan de SVR verzocht ter zake voorstellen te doen. Het overleg tussen de SVR en de direct-betrokkenen - de bedrijfsverenigingen en de GMD - heeft geresulteerd in nieuwe 58) Gedrukte swkken. nr. 15081. nr. 2. samenwerkingsafspraken die met instemming van de toenmalige pagina 166. staatssecretaHs van Sociale Zaken met ingang van 1 januari 1981 95
van kracht zijn geworden. Deze werkafspraken vootzien In een meldingssysteem waarvan de uitgangspunten zijn: - de bedrijfsverenigingen brengen alle gevallen waarvoor tijdens de wachttijd AAW/WAO remtegratie-activiteiten van de GMD nodig worden geacht, tijdig ter kennis van de GMD; - de GMD reageert snel en adequaat op de melding; - een en ander verloopt volgens een voorgeschreven procedure. In dit meldingssysteem zijn voorts drie duidelijke actiemomenten afgesproken: a. in de 4e maand onderwerpen de bedrijfsverenigingen alle ziektegevallen aan een systematische check op de vraag of er naar hun mening reTtegratie-activiteiten in gang kunnen worden gezet; bij een bevestigend antwoord melden zij het desbetreffende ziektegeval aan de GMD; b. in de 6e maand onderwerpen de bedrijfsverenigingen alle ziektegevallen - behoudens die weike reeds zijn gemeld bij de GMD - nogmaals aan een beoordeling op reTntegratiemogelijkheden; in het bevestigende geval melden de bedrijfsverenigingen betrokkenen bij de GMD; c. in de 9e maand van de arbeidsongeschiktheid vindt een (vervroegde) melding-einde-wachttijd door de bedrijfsverenigingen aan de GMD plaats. Daamaast bestaat de mogelijkheid dat tijdens de wachttijd AAW/WAO een zgn. spontane melding van het ziektegeval bij de GMD plaatsvindt, indien naar de mening van de bedrijfsvereniging zich reintegratie- aspecten voordoen. Teneinde te kunnen nagaan of dit meldingssysteem aan de bedoeling ervan - het zo spoedig mogelijk onderkennen van reTntegratiemogelijkheden - beantwoordt, is tevens voorzien in een toetsingsmogelijkheid van de GMD op de selectie door de bedrijfsverenigingen en in een evaluatiesysteem van het totaal waarin naast de bedrijfsverenigingen en de GMD ook de SVR participeert. Evenals in de voorgaande werkafspraken ligt in de geschetste samenwerkingsovereenkomst een belangrijk accent in de beslissing bij de bedrijfsverenigingen, temeer daar voor de onder b. en c. genoemde actiemomenten de indeling van de ziektegevallen door de bedrijfsvereniging geschiedt in een van de volgende groepen (omschrijving op hoofdpunten): - groep 1: degenen die naar verwachting van de bedrijfsvereniging medisch gezien spoedig weer aan het werk kunnen gaan; degenen die naar haar oordeel op medische gronden nooit meer arbeid kunnen verrichten; degenen voor wie de medische toestand van dien aard is dat binnen een jaar een oordeel kan worden gegeven over gehele of gedeeltelijke (on)geschiktheid voor arbeid;
96
- groep 2: degenen voor wie de bedrijfsvereniging medisch of arbeidskundig onderzoek en in het verlengde hiervan revalidatie- en reintegratieactiviteiten van de GIVID nodig of wenselijk acht; degenen voor wie de bedrijfsvereniging een voorziening nodig acht; - S-overleg: degenen van wie een indeling in groep 1 of groep 2 niet op voorhand door de bedrijfsvereniging kan geschieden en daartoe in een overleg met de GIVID worden ingebracht. In dit verband is voorts van betekenis dat (zie ook bijiage A) de groep-1-gevallen in beheer en onder toezicht van de bedrijfsvereniging blijven en dat in deze gevallen de activiteit van de GMD in het algemeen beperkt blijft tot een formele, administratieve afdoening. De groep-2-gevallen vyorden daadwerkelijk door de GMD in behandeling genomen (medisch en arbeidskundig) en verder begeleid. Uit het vorenstaande komt duidelijk naar voren dat de bedrijfsvereniging gedurende de wachttijd-AAW/WAO - doch ook nadien in het bijzonder waar het de groep-1 -gevallen betreft - in een nagenoeg continu proces oordelen geeft over de zekerheid of waarschijniijkheid van arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO en in samenhang hiermee over de mogelijkheden van revalidatie en reVntegratie. Van dit oordeel is in de wachttijd afhankelijk de melding bij de GMD in de 4e maand, de 6e maand of de 9e maand en de indeling in groep 1 of groep 2. Na de wachttijd hangt het van dit oordeel onder meer af of betrokkene in groep 1 ingedeeld blijft dan wel alsnog voor verdere behandeling en begeleiding aan de GMD wordt overgedragen. Omdat voorts de indeling in groep 1 en samenhangend hiermee het tijdstip van melding aan de GMD nagenoeg uitsluitend op medische gronden mag geschieden, legt de samenwerkingsovereenkomst een grote verantwoordelijkheid op de verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging. Hierbij gaat het om een beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken in de zin van de AAW/WAO en niet om een beoordeling van de ongeschiktheid tot werken wegens ziekte of gebreken in de zin van de ZW 59), kort samengevat dus over de vraag of en in weike mate betrokkene wegens zijn handicap in staat is hem passende arbeid te verrichten. Gegeven het feit dat vanwege de praktische onmogelijkheid voor de uitvoering om anders te handelen, bij de toepassing van het arbeidsongeschiktheidscriterium ieder 'zijn eigen meatman' is, is dan het gevaar niet denkbeeldig dat van de zijde van de verzekeringsgeneeskundigen van de bedrijfsverenigingen de arbeidsmogelijkheden van betrokkene niet juist worden geschat.
59J Zie voor het onderscheid tussen beide begrippen hoofdstuk 2, paragraaf 2.
Voorts is het niet uitgesloten dat men zich van de zijde van de bedrijfsvereniging hierbij te veel laat leiden door de mogelijkheid weIke er voor betrokkene - gelet op zijn medische toestand - is om in de eigen bedrijfstak werk te verrichten.
97
Hoewel het nog te vroeg is om een oordeel uit te spreken over de effectiviteit van de nieuwe samenwerkingsovereenkomst - deze is pas op 1 januari 1981 in werking getreden, terwiji ook de evaluatie de nodige tijd zai vragen -, is toch bij de Raad de vraag gerezen of het niet wenselijk is om alle gevallen bij de GIVID te melden, en we! zo spoedig mogelijk nadat de betrokkene, de behandelende arts(en), de bedrijfsvereniging, de bedrijfsgeneeskundige dienst of de werkgever ten aanzien hiervan aspecten van mogelijke arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO onderkent Langs deze weg kan worden bereikt dat in een zo vroeg mogelijk stadium de medische, en de arbeidskundige begeleiding in gang worden gezet. Deze begeleiding is overigens voor zelfstandigen evenzeer wenselijk als voor werknemers 60). De Raad beveelt aan dat de SVR terzake in overleg treedt met de Federatie van Bedrijfsverenigingen en de GMD. Een vroegtijdige signalering van mogelijke arbeidsongeschiktheid en de inschakeling op grond daarvan van de GMD is dus een voonwaarde voor een zo spoedig mogelijk begin van begeleidingsen revalidatie-activiteiten en daardoor voor het - waar mogelijk voorkomen van langdurige of blijvende arbeidsongeschiktheid. Het spoedig beginnen van deze activiteiten, afgestemd op de betrokkene, is ook daarom van zo grote betekenis, omdat een langdurige ziekteperiode zonder activiteiten gericht op het onderzoeken van de mogelijkheden van arbeid waarvoor betrokkene wel geschikt is, en gericht op revalidatie daartoe, op zichzelf genomen invaliderend werkt en de orientatie op arbeid als zodanig doet verminderen. Het behoort naar de mening van de Raad tot de taak en de competentie van de GMD om dergelijke activiteiten te entameren en te ontwikkelen.
60) Voor loontrekkenden die ingevolge de ZW en de AAW/WAO zijn verzekerd ligt melding onder meer via de genoemde instanties voor de hand. Voor het overheidspersoneel, met name de ABPW-verzekerden fca. 900.000 personen), komen hiervoor de voor hen geidende diensten in de plaats. Voor de VWW- en RWW-uitkeringsgerechtigden fca. 300.000 personen) dient de uitkerende instantie (de gemeente of de GSDj voor tijdige onderkenning en melding zorg te dragen. Voor de zelfstandigen is de tijdige melding in sterke mate van henzelf afhankelijk.
Daarnaast is de Raad gebleken dat rond 60% van de gevallen die via de adviesaanvrage-einde-wachttijd bij de GMD worden gemeld, is ingedeeld in de zgn. groep 1. Zoals gezegd, betreft dit enerzijds personen van wie de bedrijfsvereniging verwacht dat zij binnen afzienbare tijd weer arbeidsgeschikt zijn (bij benadering te stellen op 20%), en anderzijds personen van wie de bedrijfsvereniging op medische gronden verwacht dat zij nimmer meer enigerlei arbeid kunnen verrichten (eveneens bij benadering te stellen op 40%). Ten aanzien van beide groepen is naar het oordeel van de Raad ook een vroegtijdige, directe bemoeienis van de GMD in beginsel op zijn plaats. Voor de als eerste genoemde groep geldt dat dan medisch en arbeidskundig kan worden nagegaan of en zo ja in weike mate de ziekte waarvan betrokkene herstellende is, zijn verdiencapaciteit uiteindelijk beinvloedt en de kans op later, na zijn medisch herstel, optredend verzuim bepaalt. Voor de tweede groep geldt als overweging dat zo vroeg mogelijk niet alleen een medisch maar ook een arbeidskundig oordeel wordt gegeven over de mogelijkheid van betrokkene om nog ooit arbeid te kunnen verrichten. Vorenstaande overwegingen gelden in versterkte mate voor degenen die in groep 2 worden ingedeeld, omdat deze in het bijzonder personen omvat voor wie revalidatievoorzieningen of andere voorzieningen nodig zijn. In dit verband constateert de 98
Raad overigens dat de remtegratie-activiteiten van de GMD op een steeds groter wordende groep van arbeidsongeschikten betrekking hebben (in 1976 22.122, in 1979 33.848), zij het dat dit aantal in een percentage van het totale uitkeringsgerechtigdenbestand blijft schommelen rond 6. Verder wijst de Raad erop dat een vroegtijdige onderkenning en melding bij de GMD van mogelijke arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO ook een voorwaarde is voor het realiseren van de doelstellingen die met de in de volgende paragrafen te bespreken maatregelen worden nagestreefd. Voor zover een betere afstemming tussen de curatieve sector en de verzekeringsgeneeskundige sector aan de verwerkelijking van de doelstelling van de reTntegratie van arbeidsongeschikten kan bijdragen, verwijst de Raad naar het binnenkort door hem uit te brengen vervolgadvies (zie paragraaf 1.4.). Over de vraag of een andere organisatorische structuur van de medische controle en van de begeleiding door de bedrijfsverenigingen en de GIVID gewenst is, en zo ja weike, spreekt de Raad nu geen oordeel uit: dit geeft hij in het door hem uit te brengen advies over de organisatie van de uitvoering van de sociale verzekering. Samenvattend is de Raad van oordeel dat arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO zo spoedig mogelijk dient te worden onderkend en gemeld aan de GMD opdat deze zijn medische en arbeidskundige activiteiten in gang kan zetten. De Raad venwacht dat hiertoe - ook in de huidige uitvoeringsstructuur - de hierbij betrokkenen, met inbegrip van de bedrijfsgeneeskundige dienst en de curatieve sector, de nodige bindende afspraken maken. Een en ander is ook nodig voor een effectieve toepassing van de hierna te bespreken maatregelen.
6.4. Wijziging van attikel 30 ZW Een in een zo vroeg mogelijk stadium melden aan de GMD van alle gevallen waarin aspecten van mogelijke arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO worden onderkend, zou naar alle waarschijniijkheid weinig effect sorteren, indien de bedrijfsvereniging en de GMD niet over de nodige wettelijke bevoegdheden zouden beschikken om betrokkenen niet alleen medisch-arbeidskundig te revalideren maar ook daadwerkelijk in het arbeidsproces te remtegreren. Bij de parlementaire behandeling van de WAO en de daarmee verband houdende wijziging van de ZW is uitvoerig ingegaan op de vraag of de ZW in de WAO te integreren zou zijn en of de uitkeringsduur van de ZW korter zou kunnen worden gesteld dan 52 weken. Bij de voorstanders van een incorporatie en een relatief korte uitkeringsduur golden als overwegingen dat de revalidatie dan zo spoedig mogelijk zou kunnen beginnen en dat bovendien de ZW weinig mogelijkheden biedt 'tot gedeeltelijke 611 Gedmkte Stukken, 7177. vooriopig tewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde' 61). In antwoord versiag. nr. 14. pagina 2. hierop werd door de toenmalige minister van Sociale Zaken en
99
Volksgezondheid betoogd dat voor bedoelde 'aangelegenheden van materiele en organisatorische aard in het kader van de onderhavige wetsontwerpen de meest wenselijk geoordeelde opiossingen zullen kunnen worden getrpffen, onafhankelijk van de omstandigheid of de ZW en de WAO in twee afzonderlijke wetten dan wel in een wet regeling zullen vinden'. Vervolgens wees hij erop dat door de in de wetsontwerpen gekozen uitvoeringsstructuur 62) is voorzien in 'de mogelijkheid om de revalidatie 'op de brancard' te doen aanvangen' 63), en dat de toepassingsmogelijkheden van artikel 30 van de ZW worden verruimd 'cm personen, die ziekengeld genieten, reeds tijdens het eerste jaar na het intreden van de arbeidsongeschiktheid - eventueel gedeeltelijk - te werk te stellen' 63). In dit verband wees hij er voorts op dat ook in de WAO is voorzien in de mogelijkheid om 'de verzekerde reeds tijdens de ziekengeldperiode voorschriften te geven tot behoud, herstei of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid, waartoe onder omstandigheden ook kan behoren het verrichten van passende arbeid' en dat 'op het zonder deugdelijke grond niet opvolgen van bedoelde voorschriften' 64) de WAO en de ZW als sanctie stellen de mogelijkheid voor de bedrijfsvereniging om de uitkering geheel of ten dele te weigeren (artikel 24, jo artikel 28 WAO en artikel 44 ZW). Nadat op aandrang vanuit de Tweede Kamer bij nota van wijziging de 13e-weeks-melding in de WAO was opgenomen en nadat de Tweede Kamer in een motie had uitgesproken dat de GMD geleidelijk een centrale plaats diende te krijgen in de geneeskundige begeleiding in de hiervoor in aanmerking komende sociale verzekeringen, ging de Tweede Kamer akkoord met de in de wetsontwerpen neergelegde verhouding tussen de WAO en de ZW. Hierbij speelde als belangrijke bijkomende overweging een rol dat een verdere vertraging in de totstandkoming van de WAO niet aanvaardbaar werd geacht. Het tegen vorengeschetste achtergrond tot stand gekomen gewijzigde artikel 30 van de ZW heeft betrekking op een viertal situaties, waarin de verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging indien hij dit in het belang van de zieke werknemer acht, deze een aanwijzing kan geven om tijdens de ziekengeldperiode passende arbeid te verrichten, en wel:
62) Gedoeld werd op de aan de bedrijfsvereniging toeltomende bevoegdheden om, gehoord de GMD, reeds vanaf de eerste dag van de arbeidsongescfiitrtheid voorschriften te geven en voorzieningen te treffen tot herstei, behoud of ter bevordering van de arbeidsgeschilftheid, de artilcelen 23, 24, 25, 28, 29, 60, 6} en 63 WAO en artiltel 22a OSV. 63) id. memorie van antwoord, nr 15, pagina 2 ev 64) Id. memorie van antMoord, nr. 15, pagina 2 ev
a. bij de eigen werkgever als deze de werknemer daartoe in de gelegenheid stelt; b. bij een andere werkgever, als deze de werknemer daartoe in de gelegenheid stelt en als het dienstverband met de eigen werkgever is geeindigd; c. bij een andere werkgever, als deze de werknemer daartoe in de gelegenheid stelt en de hervatting - geheel of gedeeltelijk - van de eigen arbeid bij de eigen werkgever schadelijk is voor de gezondheid van de werknemer d. bij een andere werkgever, als deze de werknemer daartoe in de gelegenheid stelt en als de werknemer kenneiijk blijvend ongeschikt is voor het verrichten van de eigen arbeid. 100
Uit deze omschrijving komt duidelijk naar voren dat de effectiviteit van deze bepaling - die in de praktijk gering blijkt te zijn afhankelijk is van het oordeel van de verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging ten van de bereidheid van de eigen of een andere werkgever om passende arbeid aan te bieden. Ten aanzien van dit laatste punt stelt de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG op pagina 50: 'De medewerking van de eigen werkgever kan evenwel niet afgedwongen worden. Anders is dit ten aanzien van de werknemer, die in geval van weigering tot medewerking geconfronteerd kan worden met een verlaging van zijn uitkering. Deze belemmeringen hebben er in de praktijk toe geleid dat artikel 30 ZW slechts In beperkte mate wordt toegepast. Wlj zijn daarom van mening dat dit artikel herziening behoeft. Bezien zai moeten worden, op weike wijze de medewerking van de eigen werkgever bij de toepassing van dit artikel een meer verplichtend karakter kan krijgen'. Daarbij wordt aangetekend dat de gekozen wettelijke uitvoerlngsstructuur verre van ideaal is. De verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging dient zich namelijk een oordeel te vormen over de wenselijkheid voor en de mogelljkheid van de verzekerde - beide in medische zin - tot het verrichten van arbeid en in het bevestigende geval tevens over de arbeid die als passend kan worden beschouwd. HIerbij zaI naar venwachting - gelet op het felt dat bedoelde bepaling is geplaatst In de ZW en daardoor een uitzondering vormt op de hoofdregel, dat de verzekerde wegens ziekte niet in staat is de eigen arbeid te verrichten, dus volledig ongeschikt Is - in de hiervoren onder a., b. en c. genoemde situaties In het bijzonder worden gekeken naar arbeid en beroep die zo dicht mogelljk liggen bij de eigen arbeid en het eigen beroep van de verzekerde. Omdat voorts bij de toepassing van dit artikel de inschakeling van de GMD niet is vereist waardoor een medisch-arbeidskundige beoordeling van de verzekerde mogelljk achtenwege blijft, kan naar de mening van de Raad ook hier een oorzaak liggen voor de geringe effectivitelt van deze wettelijke bepaling. Dit geldt in het bijzonder voor die gevallen waarin de ziekengeldperiode tevens de wachttijd is voor de AAW/WAO, dat wil zeggen waarin niet alleen sprake is van het niet kunnen verrichten wegens ziekte van de eigen arbeid, maar tevens van gehele of gedeeltelljke arbeidsongeschiktheid In de zin van de AAW/WAO.
65) Zie artikel 24 WAO. 66) Gedrvkte Stukken. nr. 7171, nr. 15, pagina 4.
Wellswaar heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bij de parlementaire behandeling van de WAO en de daarmee samenhangende wijziging van de ZW In dit verband gevyezen op de bevoegdheid van de bedrijfsvereniging om, gehoord de GMD, ingevolge artikel 24 WAO ook aan degene die de wachttijd van 52 weken doormaakt, voorschriften te geven 'in het belang van een behandeling of genezing of tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeldsgeschiktheid' 65), waaronder 'onder omstandigheden ook kan behoren het verrichten van passende arbeid' 66). Maar omdat artikel 24 WAO voorts bepaalt dat de bedrijfsvereniging en de GMD van deze bevoegdheid slechts gebmik mogen maken 'overeenkomstig door 101
Onze Minister, in overleg met de algemene beroepsorganisatie van de arisen, te stellen regelen' en aangezien voorts de minister geen andere regelen heeft gesteld dan in het geval van meningsverschil tussen de behandelend geneeskundige en de verzekeringsgeneeskundige omtrent de genees- en heelkundige behandeling, moet worden geconcludeerd dat dit artikel in de praktijk nagenoeg alleen betrekking heeft op de medische aspecten van het verzuimgeval. Dientengevolge is van artikel 24 WAO, bok al dient dit op grond van de wetsgeschiedenis te worden gezien in samenhang met artikel 30 ZW, geen groot effect te verwachten op het punt van het medisch en arbeidskundig teruggeleiden van de zieke werknemer naar het arbeidsproces. Hierbij is nog afgezien van het feit dat in de ziekengeldperiode de bevoegdheid van de bedrijfsvereniging om sancties te treffen bij het niet-naleven van de voorschriften van artikel 24 WAO, allereerst haar grond vindt in artikel 28 WAO en vervolgens in artikel 44 ZW; deze trapsgewijze regeling van de bevoegdheden van de bedrijfsvereniging is niet in het belang van een doelmatige uitvoering van de WAO. In het kader van artikel 30 ZW en de effectiviteit ervan zijn ook de bepalingen van artikel 33 AAW en artikel 44 WAO van belang. Deze artikelen voorzien in de bevoegdheid van de bedrijfsvereniging om de AAW/WAO-uitkeringsgerechtigde die inkomsten uit arbeid geniet waarvan nog niet vaststaat dat hij deze inkomsten duurzaam kan verwerven, niet in een lagere arbeidsongeschiktheidsklasse in te delen maar de arbeidsongeschiktheidsuitkering niet of slechts ten dele uit te betalen. In wezen hebben genoemde bepalingen van de AAW/WAO betrekking op dezelfde situaties als artikel 30 ZW. Maar zowel in hun formulering als in hun praktische toepassing sluiten zij niet aan op artikel 30 ZW. In het midden latend of en in weike mate de effectiviteit van artikel 30 ZW thans negatief wordt bepaald door lacunes in de wet, door de wijze van uitvoering of door de werkgever, is de Read van mening dat de bedoelingen van de wetgever met dit artikel in verbinding met de daarop betrekking hebbende bepalingen van de AAW/WAO duidelijk in de wet zelf tot uitdrukking dienen te komen. Bij het aangeven van de mogelijkheden daartoe gaat de Read - evenals in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG (pagina 50) wordt gedaan ervan uit dat het hervatten van werkzaamheden bij de eigen werkgever in het algemeen voorkeur geniet. 'Het aanvaarden van passend werk bij een andere werkgever heeft immers tot gevolg dat het dienstverband met de huidige werkgever zai moeten worden beeindigd en dat betrokkene zich ook nog zaI moeten aanpassen aan een geheel nieuwe werkomgeving. Tevens kan het in het vlak van de pensioenrechten nadelige gevolgen hebben' 67).
67) Ontwerp-WAG memorie van
toelichting, pagina 50.
Naast dit uitgangspunt - dat overigens ligt in de door de Read in hoofdstuk 3 paragraaf 2 geschetste lijn van verantwoordelijkheden op de te onderscheiden niveaus - neemt de Raad in acht dat in de uitvoering van de ZW en de AAW/WAO een groter 102
accent moet komen te liggen op de begeleiding van zieke of arbeidsongeschikte werknemers. Hoezeer de structuur van genoemde wetten ook is gericht op het doen van uitkeringen ingeval van inkomensderving wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid en hoezeer de Raad er dan ook begrip voor heeft - met alle waardering vandien - dat de uitvoering zich conscientieus in het bijzonder op dit onderdeel van de wetgeving bepaalt, dient near zijn oordeel toch - dit in aansluiting op de eerder bepleite tijdige melding aan de GIVID - de uitvoering in de praktijk zo te worden gewijzigd dat de medische en arbeidskundige begeleiding van met name langdurig ongeschikten beter tot hun recht kunnen komen. Deze wenselijkheid, gevoegd bij de noodzaak om ten behoeve van een effectief reintegratiebeleid het aantal instanties en personen dat bij de uitvoering van dit beleid wordt betrokken, zo klein mogelijk te houden, leidt de Raad tot de conclusie dat de GMD in de toepassing van de in deze paragraaf besproken wettelijke bepalingen de medische en arbeidskundige begeleiding op zich dient te nemen. Volledigheidshalve wijst de Raad erop dat zijns inziens de beslissingsbevoegdheid op het punt van de uitkeringen en de voorzieningen bij de bedrijfsvereniging behoort te blijven. Met inachtneming van vorenstaande uitgangspunten kan de in artikei 30 ZW neergeiegde mogelijkheid van het toekennen van aanvullend ziekengeld bij het verrichten van (passende) arbeid door wegens ziekte ongeschikte werknemers worden verbeterd en verruimd. Artikei 30 ZW dient near het oordeel van de Raad dan zo van opzet te worden dat het een procedure bevat die de bedrijfsvereniging in alle gevallen met onderkende remtegratiemogelijkheden dient te volgen. Dit houdt allereerst in dat de bedrijfsvereniging overeenkomstig het gestelde in paragraaf 6.3. in alle gevallen het medisch en arbeidskundig oordeel van de GMD inwint over betrokkene. In het kader van artikei 30 ZW spitst dit zich toe op de vraag of er voor betrokkene passende arbeid - dit kan deeltijd- of voltijdarbeid zijn - bij de eigen werkgever is. Is dit zonder het treffen van voorzieningen 68) niet het geval, dan draagt de GMD er zorg voor dat de bedrijfsvereniging kan beslissen omtrent de te verstrekken voorzieningen. Een en ander geldt uiteraard niet wanneer op korte termijn volledige hervatting van de eigen arbeid is te venwachten al dan niet na een korte gewenningsperiode.
68) Bedoeld zijn de individuele voorzieningen van artikei 57 AAW en de aanpassing van de arbeidsomstandigheden aan de arbeidsongeschikte werknemer ingevoige het voorziene artikei 8, eerste lid ontwerp-WAG, jo artikei 57a AAW(zie voor het oordeel van de Raad hierover paragraaf 6.5.). Daamaast bevat de Arbeidsomstandighedenwet verplichtingen om de arbeidsplaats aan te passen ten behoeve van gehandicapte werknemers.
Indien er passende arbeid bij de eigen werkgever is, kan de bedrijfsvereniging vervolgens de werkgever verplichten om, indien dit redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd, de werknemer die arbeid te laten verrichten. Wanneer de werkgever zonder deugdelijke grond weigert aan deze verplichting te voldoen, dan is hij dat deel van de ZW- of de AAW/WAO-uitkering verschuldigd dat gelijk is aan het loon dat de werknemer anders zou hebben kunnen verdienen. Hiertoe krijgt de bedrijfsvereniging die de totale uitkering aan de betrokken werknemer blijft verstrekken, een verhaalsrecht op de werkgever. 103
In het geval van passende arbeid bij de eigen werkgever kan de bedrijfsvereniging ook de werknemer opdragen om indien dit in zijn belang is, deze arbeid te gaan verrichten. Weigert de werknemer zonder deugdelijke grond deze aanwijzing van de bedrijfsvereniging op te volgen, dan is de bedrijfsvereniging bevoegd om de ZW- of de AAW/WAO-uitkering te verminderen met het bedrag gelijk aan het loon dat de werknemer anders zou hebben kunnen verdienen. Voor dit deel van zijn verdiencapaciteit moet de werknemer dan als vrijwillig werkloos worden beschouwd.
69J De huidige samenwerkingsafspraken tussen de GMD en de GAB'S voorzien in een bemiddeling van arbeidsongeschikten in de zin van de AAW/WAO door de meest gerede partij, dat wil zeggen dat de GMD de reintegrate bij de eigen werkgever begeleidt en dat het GAB bemiddelt bij de aanwending van de restcapaciteit bij een andere werkgever Deze afspraken behoeven naar de mening van de Read aanpassing bij opvolging van zijn yoorstellen tot wijziging van artikel 30 ZW en daarmede samenhangend van de AAW/WAO, in die zin dat het zwaartepunt in de verantwoordelijkheid voor de reintegratie bij de bedrijfsvereniging en afgeleid hiervan bij de GMD komt te liggen. Overigens kan het GAB hierbij de nodige hulp verlehen zeker nadat de verplichte vacaturemelding is ingevoerd. 70) Zie memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG, pagina 50 en 51. 71) In dit kader kunnen ook de sociale werkplaatsen een belangrijke rol vervullen.
Indien de bedrijfsvereniging uit het advies van de GMD blijkt dat er geen passende arbeid voor de werknemer bij de eigen werkgever is, dan dient deze met inschakeling van de GMD en eventueel ook van het GAB 69) uit te zien naar de mogelijkheid van plaatsing bij een andere werkgever. De Raad denkt hierbij in eerste aanleg aan een proefplaatsing in de vorm van detachering, waarbij de arbeidsovereenkomst met de eigen werkgever in stand wordt gehouden. Een dergelijke benadering voorkomt dat de werknemer genoopt zou worden ontslag te nemen met alle nadelige consequenties vandien 70). De eigen werkgever die de dienstbetrekking ingevolge artikel 1639h BW niet kan opzeggen, krijgt dan enige zekerheid over de periode tijdens weike de arbeidsplaats niet is bezet en dientengevolge eventueel vervanging nodig is. Bovendien schept, zeker in gevallen waarin niet met voldoende zekerheid is te voorspellen of en binnen weIke termijn de betrokken werknemer weer geschikt is voor arbeid bij zijn eigen werkgever, een dergelijke detachering kansen op herstel van de arbeidsgeschiktheid, in ieder geval op een zorgvuldige beoordeling van de mogelijkheden daarvan 71). In de gevallen waarin het duidelijk is of na verloop van tijd duidelijk wordt dat de werknemer niet meer naar zijn eigen werkgever kan terugkeren, biedt de detachering het voordeel dat de drempel voor de andere werkgever om bedoelde werknemer in zijn arbeidsorganisatie op te nemen, aanmerkelijk wordt verlaagd. Dit maakt voorts een geleidelijke overgang van het dienstverband met de eigen werkgever naar een dienstverband met de andere werkgever mogelijk. Bij dit laatste staan de bedrijfsvereniging de bevoegdheden die eerder ten aanzien van het verrichten van passende arbeid bij de eigen werkgever zijn genoemd, eveneens ter beschikking. Verder wijst de Raad erop dat bij de genoemde redelijkheidstoetsing de bedrijfsvereniging in elk concreet geval de medischarbeidskundige mogelijkheden en beperkingen van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer dient te wegen in relatie tot de mogelijkheden en beperkingen van de arbeidsorganisatie om deze werknemer op te nemen. Bij dit laatste spelen de omvang van het personeelsbestand alsmede de aard van de arbeid, van de arbeidsplaats, van de produktie- en werkmethoden, met inbegrip van mogelijk hierin aan te brengen wijzigingen, een rol. Omdat zowel de omstandigheden van de werknemer als die van de arbeidsorganisatie aan verandering onderhevig kunnen zijn, dient voorts de bedrijfsvereniging de bevoegdheid te hebben tot herziening van haar eerder genomen beslissing over te gaan. 104
Hiertoe dient zij elk geval van gerealiseerde of te realiseren remtegratie nauwiettend te volgen en periodiek te herbeoordelen. In vorengeschetste benadering van de verruiming van de mogelijkheden om langdurig ongeschikten aan het arbeidsproces gebonden te houden, denkt de Raad zowei aan de ziekengeldperiode als aan de AAW/WAO-perlode, incl. de wachttijd. Daarom verdient het wellicht aanbeveling om artikel 30 ZW, herzien als hiervoren in overweging gegeven, dienovereenkomstig in de AAW/WAO op te nemen. Hierbij kan dan tevens een duidelijke relatie worden gelegd met het bepaalde in artikel 33 AAW en artikel 44 WAO. Volledigheidshalve wijst de Raad er nog op dat aan de werkgever de mogelijkheid moet toekomen van beroep tegen een beslissing van de bedrijfsvereniging. Ten aanzien van het bepaalde in artikel 30 ZW is voor de werknemer reeds in deze mogelijkheid voorzien. Het instellen van beroep heeft overigens geen schorsende werking ten aanzien van de beslissing van de bedrijfsvereniging. 6.5. Aanpassing van de arbeidsplaats en de arfoeidssituatie Uit het voorgaande komt naar voren dat de Raad van mening is dat wanneer een werknemer als gevolg van ziekte of arbeidsongeschlktheid niet zonder meer zijn eigen arbeid kan en mag verrichten als voorheen, maar hij wel beschikt of binnen korte termijn beschikt over restcapaciteit in medisch-arbeidskundige zin hetzij voor eigen arbeid, hetzij voor andere, passende arbeid, de werkgever deze werknemer aan die restcapaciteit aangepaste arbeid dient aan te bieden, indien dit in redelijkheid van de werkgever kan worden gevraagd. Pas als vaststaat dat dit niet mogelijk is, komen andere maatregelen tot remtegratie, waaronder plaatsing bij een andere werkgever, in aanmerking. Een van de instrumenten die het mogelijk maken dat een werkgever aan genoemde verplichting kan voldoen, is de aanpassing van de arbeidsplaats en de arbeidssituatie. Op de werkgever komt op grond van artikel 3, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 'bij het organiseren van de arbeid, het inrichten van de arbeidsplaatsen en het bepalen van de produktieen werkmethoden' een aantal verplichtingen te msten in verband met 'de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid'. Een van deze verplichtingen (artikel 3, eerste lid, sub g) is om 'bij de samenstelling en toewijzing van de onderscheiden taken rekening te houden met de persoonlijke eigenschappen van de werknemer, zoals leeftijd, geslacht, lichamelijke en geestelijke gesteldheid ...'. Indien deze eigenschappen daartoe, gelet ook op de werkomstandigheden, aanleiding geven, moet speciaal toezicht worden uitgeoefend op, dan wel moeten andere doelmatige voorzieningen worden getroffen voor, de bevordering van de veiligheid en de bescherming van de gezondheid van deze werknemers. 105
In de geschetste visie van de Raad worden deze algemene verplichtingen verbijzohderd in het geval van werknemers die wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid niet meer ten voile de eigen arbeid kunnen verrichten. Daarin past, zoals in paragraaf 6.4. is betoogd, ook de verplichting voor de werkgever cm waar nodig en waar dit in redelijkheid van hem kan worden gevraagd, de arbeidsomstandigheden aan te passen aan de arbeidsmogelijkheden van bedoelde werknemers. In artikel 8, eerste lid, van het ontwerp-WAG - dat derhalve de instemming van de Raad heeft - is dit als volgt geformuleerd: ' een werkgever die een gehandicapte werknemer in dienst heeft, is verplicht waar nodig, de samenstelling en toewijzing van arbeid, de inrichting van de arbeidsplaatsen, de produktie- en werkmethoden en de bij de arbeid te gebruiken hulpmiddelen aan die werknemer aan te passen'. De in artikel 8, eerste lid, van het ontwerp-WAG geformuleerde verplichting 72) dient naar de mening van de Raad als pendant te hebben dat de door de werkgever te maken kosten voor deze aanpassing aan hem volledig worden vergoed, indien en voor zover deze uitgaan boven de algemene verplichtingen op grond van de Arbeidsomstandighedenwet die geheel ten laste van de arbeidsorganisatie komen. Op dit moment heeft op grond van artikel 57 van de AAW de bedrijfsvereniging de bevoegdheid om betrokkenen (de verzekerde, degene die de wachttijd-AAW/WAO doormaakt en degene die aanspraak heeft op een AAW/WAO-uitkering) op hun verzoek in aanmerking te brengen voor voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid, voor genees- en heelkundige voorzieningen (artikel 57, eerste lid, AAW) dan wel voor voorzieningen tot verbetering van de levensomstandigheden (artikel 57, tweede lid, AAW). Het gebruik dat van deze voorzieningen wordt gemaakt, heeft slechts voor een zeer gering deel - in 1979 1,5% - betrekking op voorzieningen ter bevordering van het verrichten van arbeid door gehandicapten. Als oorzaken hiervan worden in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG (pagina 30 e.v.) genoemd: - 'de misvatting, dat het gehandicapt zijn in lichaamsfunctie noodzakelijkerwijs arbeidsongeschiktheid tot gevolg heeft. Daardoor wordt vaak niet eens bezien of een arbeidsplaats zou kunnen worden aangepast aan een gehandicapte zodat hij in dienst gehouden zou kunnen worden dan wel indiensttreding van een gehandicapte mogelijk zou zijn. In de gevallen waarin iemand die reeds werkzaam is gehandicapt wordt, leidt dit vaak tot een onnodige beeindiging van de werkzaamheden'; 72) Reeds hier merkt de Raad op dat naleving van deze verplichtingein van de maatstaven kan vormen voor de directeur van het GAB bij de beoordeling van aanvragen tot een ontslagvergunning voor minder geschikte werknemers, op welk onderwerp de Raad in de volgende paragraaf nader ingaat.
- 'het feit dat de aard van de werkzaamheden, waarmee gehandicapte werknemers werden belast, niet zodanig was dat daarvoor doorgaans ingrijpende arbeidsaanpassingen noodzakelijk waren'; - 'de omstandigheid, dat de huidige bepaling in de A.A.W. het slechts mogelijk maakt voorzieningen te treffen die in
106
overwegende mate op het individu gericht zijn. Zo doet zich in de praktijk de vraag voor of het aanbrengen van aanpassingen van bouwkundige aard b.v. aan een toilet, niet veeleer een collectief, dan een individueel belang dient. Door deze oorzaken blijft de toepassing van maatregelen om arbeidsplaatsen aan te passen aan de arbeidsmogelijkheden van gedeeltelijk ongeschikten ver achter bij wat in de praktijk realiseerbaar en wenselijk is. De Read betreurt dit Nu door wijziging van de wetgeving de plaatsingsmogelijkheden voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten aanzienlijk worden verbeterd, kunnen ter ondersteuning hiervan werkvoorzieningen noodzakelijk worden die liggen buiten de sfeer van artikel 57 van de AAW. Daarom en ten einde te voorkomen dat de werkgever een financiele belemmering hierbij ondervindt, wordt in het ontwerp-WAG voorzien in een artikel 57a in de AAW, krachtens hetwelk de bedrijfsvereniging bevoegd is de werkgever 'op diens verzoek in aanmerking te brengen voor een bijdrage in de kosten weike voortvloeien uit de noodzakelijke aanpassing van de arbeidsplaatsen, de produktie- en werkmethoden en de bij de arbeid te gebruiken hulpmiddelen'. In het ontwerp-WAG is echter niet voorzien in een volledige vergoeding van de door de werkgever ten behoeve van zijn gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers te realiseren aanpassingen van de arbeidsplaats. Artikel 57a spreekt duidelijk over een bijdrage in de kosten, tenwijl uit de bijbehorende toelichting 73) blijkt dat het gaat om in het kader van een budget aangeven van prioriteiten in de te realiseren voorzieningen die op hun beurt ten hoogste voor gemiddeld 50% worden gesubsidieerd. Voorts ligt het in de bedoeling om een en ander uit te laten voeren door de bedrijfsverenigingen onder toezicht van het AAF, terwjjl het budget en de prioriteitenstelling bij of krachtens AMvB ondenworpen worden aan de goedkeuring van de minister, waarbij deze tevens in nader te omschrijven concrete gevallen vooraf zijn goedkeuring aan de te treffen voorzieningen dient te geven. Uitgaande van een wenselijke invoering van de verplichting voor de werkgever tot het aanbieden van aangepast werk en daarmee tot het eventueel aanpassen van de arbeid(splaats) indien dit in redelijkheid van de werkgever kan worden gevraagd, plaatst de Raad de volgende kanttekeningen bij het in het ontwerp-WAG voorgestelde. 73) Memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG, pagina 32 en 33. 74J Bij de invulling van de Arbeidsomstandighedenwet op het niveau van de ondememing komt met name een plaats toe aan de in deze wet onderscheiden Arbocommissie, ondememingsraad, werkovedeg, Arbodienst bedrijfsgezondheidsdienst veiligheidsdienst veiligheidskundige, Arbo-instituut (zie overigens Bijiage E).
Om te voorkomen dat er in een concreet geval verschil van mening ontstaat over waartoe de werkgever ingevolge artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet, in het bijzonder het eerste lid, sub g 74), en waartoe hij ingevolge het voorgestelde artikel 8, eerste lid, van het ontwerp-WAG, jo artikel 57a AAW, gehouden is, verdient het allereerst aanbeveling om zoveel mogelijk in de fonnulering zelf van genoemd artikel 8 bedoelde afbakening tot uitdrukking te brengen. Blijkt deze afbakening niet in een duidelijke wetstekst neer te leggen te zijn, dan verdient het 107
overweging ter zake een AlVlvB te treffen. De inhoud hiervan wordt bepaald nadat ter zake - binnen een door de minister te stellen termijn - door de direct bij de uitvoering van deze wettelijke bepalingen betrokken partijen 75) overleg is gevoerd en voorts nadat over het op grond van de uitkomsten van dit overleg opgestelde ontwerp de Voorloplge Arbeidsraad en de SVR zijn gehoord. In elk concreet geval is voorts naar de mening van de Raad voor de vaststelling van de aard van de nodige aanpassingen evenals voor de beoordeling van het passend-zijn van ander werk dat de werkgever aanbiedt, de inschakeling van de GMD nodig tenelnde een competent oordeel over deze ondenwerpen te krijgen gezien de medisch-arbeidskundige capaciteiten en beperkingen van de betrokken werknemer. Op grond van dit advies van de GMD kan vervolgens de bedrijfsvereniging een beslissing nemen over de nodige voorzieningen krachtens de artikeien 57 en 57a van de AAW in samenhang met de verplichtingen voor de werkgever uit hoofde van artikel 30 ZW en de daarmee verband houdende bepalingen van de AAW/WAO alsmede uit hoofde van artikel 8, eerste lid, ontwerp-WAG. Tegen vorengeschetste achtergrond dient naar het oordeel van de Raad, gelet op de verplichtingen ter zake weike aan de werkgever reeds uit hoofde van de Arbeidsomstandighedenwet worden opgelegd, de bedrijfsvereniging op grond van artikel 57a AAW de totale kosten van de noodzakelijk geachte extra aanpassingen uit hoofde van artikel 8, eerste lid, van het ontwerp-WAG aan de werkgever te vergoeden. Verder is de Raad van mening dat het zich niet verdraagt met de in de OSV en de AAW geregelde afbakening van verantwoordelijkheden en competenties tussen de bednjfsverenigingen, de GMD en het AAF enerzijds en de minister anderzijds, dat deze laatste een zo vergaande bevoegdheid krijgt ten aanzien van het budget, de prioriteitenstelling en de aard in sommige gevallen van de met artikel 57a AAW beoogde voorzieningen. Gegeven de huidige structuur van de uitvoering van de AAW dient het AAF de bevoegdheid te hebben te doen nagaan of besluiten van de bedrijfsvereniging met betrekking tot de • toepassing van artikel 57a in overeenstemming zijn met de wet, tenrt/iji ook het AAF op dit punt verantwoordelijk en rekenplichtig is aan de SVR. De Raad tekent hierbij aan dat hij het niet uitgesloten acht dat hij te zijner tijd bij de advisering over de reorganisatie van de uitvoering in bedoelde verantwoordelijkheden en competenties veranderingen wenst te zien aangebracht.
75j Dit zijn aan de ene zijde vooralsnog de Arbeidsinspectie, de toezichthoudende instantie op de uitvoering van de Arbeidsomstandigfiedenwet en aan de andere zijde de bednjfsverenigingen en de GMD, de uitvoerende instanties van de ZW en de AAW/WAO.
Vervolgens wijst de Raad erop dat in artikel 8, leden 2 t/m 4, van het ontwerp-WAG is opgenomen dat de Arbeidsinspectie toezicht uitoefent op de naleving door de werkgever van diens verplichting tot aanpassing van de arbeid(splaats) voor gehandicapte werknemers (artikel 8, eerste lid), met inbegrip van de bevoegdheden die aan de Arbeidsinspectie toekomen op grond van de
108
Arbeidsomstandighedenwet, te weten het geven van aanwijzingen en bij niet-naleving daarvan het stellen van eisen tot naleving daarvan. Nu de Raad in het voorgaande duidelijk de beslissing over het treffen door de werkgever van extra voorzieningen ten behoeve van gedeeltelijk arbeidsongeschikten heeft gelegd bij de bedrijfsvereniging en de GIVID, komt het hem - in aansluiting op datgene wat hij ten aanzien van artikel 30 ZW in paragraaf 6.4. heeft betoogd - juister voor dat ook de bedrijfsvereniging het toezicht uitoefent op de naleving van de in het eerste lid van artikel 8 neergelegde verplichting. In het geval waarin een werkgever het advies van de GMD en de beslissing van de bedrijfsvereniging niet wil opvolgen ondanks het feit dat dit mede omdat de aanpassing door de bedrijfsvereniging wordt bekostigd - in redelijkheid van hem kan worden gevraagd, is de bedrijfsvereniging in de gedachtengang van de Raad gerechtigd om, dat deel van de ZW- of de AAW/WAO-uitkering op de werkgever te verhalen dat de werknemer anders aan looninkomen zou hebben kunnen verdienen. Tegen dit verhaal staat voor de werkgever dan beroep open bij de Raad van Beroep en de Centrale Raad van Beroep. Overigens dient de werkgever naar de mening van de Raad ook over de mogelijkheid van beroep te beschikken in het geval van onenigheid tussen de werkgever en de bedrijfsvereniging, hierin geadviseerd door de GMD, over de aard en de kosten van een door de bedrijfsvereniging noodzakelijk geachte voorzienlng. Voor deze situatie voorziet het voorgestelde artikel 8 van het ontwerpWAG niet in een beroepsgang. Voorts spreekt de Raad, vooruitlopend op zijn oordeel over andere elementen uit het ontwerp-WAG, hier reeds zijn verwondering uit over het feit dat de werkgever in dit ontwerp ingevolge de Wet op de economische delicten strafbaar wordt gesteld bij nietnaleving van de in artikel 8 voorgestelde verplichting tot aanpassing van de arbeid(splaats), terwiji de centrale verplichting uit dit ontwerp, namelijk om 5% van de werknemers te doen bestaan uit gehandicapten, bij niet-naleving wordt beboet met een financiele bijdrage van de werkgever, door de bedrijfsvereniging te vorderen ten behoeve van het AAF. Het niet aanpassen van de arbeid(splaats) door de werkgever heeft tot gevolg dat minder dan mogelijk wordt geacht door de bedrijfsvereniging en de GMD, arbeidsplaatsen beschikbaar komen voor gedeeltelijk ongeschikten, tenwijl juist de plaatsing van deze werknemers voor zover mogelijk bij en door de werkgever de centrale doelstelling vormt van het ontwerp-WAG. Het niet-meewerken aan de aanpassing van de arbeid(splaats) is dus ten nadele van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten en leidt tot een continuering van de AAW/WAOuitkering in die gevallen, waarin dit - geheel of gedeeltelijk vermijdbaar wordt geacht door de bedrijfsvereniging en de GMD. Een bijdrage van een niet-meewerkende werkgever aan het AAF in de zin als hiervoren door de Raad aangegeven, zou dan een sanctie zijn die meer in de systematiek van het ontwerp past dan de vervolging langs de weg van de Arbeidsinspectie en de Wet op de economische delicten. 109
Verder merkt de Raad op dat zijn benaderingswijze van de samenhang tussen de voorgestelde artikelen 8 ontwerp-WAG en 57a AAW ertoe moet leiden dat het aanbeveling verdient om genoemd artikel 8 eveneens in de AAW op te nemen en van toepassing te laten zijn op degenen die de wachttijd AAW/WAO doonnaken alsmede op degenen die aanspraak hebben op een AAW/WAO-uitkering. Ten slotte wljst de Raad erop dat in zijn benaderingswijze aan de Arbeidsinspectie geen formele bevoegdheid behoeft toe te komen bij de concrete toepassing van de maatregelen tot aanpassing van de arbeid(splaats) op grond van de artikelen B.eerste lid, ontwerpWAG en 57a AAW. Een dergelijke bevoegdheid acht de Raad bij het bestaan van een bij of krachtens wet geregelde afbakening van de verplichtingen voor de werkgever uit hoofde van de Arbeidsomstandighedenwet, in het bijzonder artikel 3, eerste lid, sub g, en die uit hoofde van eerdergenoemde bepalingen niet nodig en vanwege de noodzaak om ten behoeve van een effectief reVntegratiebeleid het aantal instanties en personen dat bij de uitvoering van dit beleid wordt betrokken, zo klein mogelijk te houden, ook niet wenselijk. Naar de mening van de Raad kan worden volstaan met een regelmatige melding door de bedrijfsvereniging aan de Arbeidsinspectie van de door haar op grond van artikel 8, eerste lid, ontwerp-WAG, jo artikel 57a AAW genomen beslissingen, onder vermelding tevens van de aard van de beslissing en de situatie waarop zij betrekking heeft. Op haar beurt informeert de Arbeidsinspectie de bedrijfsverenigingen en de GMD over de ontwikkelingen in de uitvoering van de Arbeidsomstandighedenwet alsmede over de toepasselijkheid van algemene subsidieregelingen ter zake van de verbetering van arbeidsplaatsen en arbeidsomstandigheden 76). Voorts kan een periodiek overleg tussen enerzijds de bedrijfsverenigingen en de GMD en anderzijds de Arbeidsinspectie voorzien in de bij deze instanties bestaande behoefte om in de praktijk tot een goede afstemming te komen omtrent de werkingssfeer van de Arbeidsomstandighedenwet en de AAWAVAO op het punt van de aanpassing van de arbeid(splaats) ten behoeve van gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers. 6.6. Wijziging van het ontslagbeleid ex artikel 6 BBA 1945
76) Ten aanzien van de wenselijkheid en de mogelijkheid om deze subsidieregelingen te n'chten op gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers komt een stimulerende ml toe aan de ministeriele adviescommissie, de Centrale Begeleidingscommissie Arbeidsplaatsverbetering, waarin naast de Directeur-Generaal voor de Arbeid als voorzitter de centrale organisaties van werkgevers en werknemers zitting hebben.
6.6.1. In het voorgaande heeft de Raad bepleit dat het beleid er in eerste aanleg op gericht dient te worden dat het dienstverband tussen de werkgever en de werknemer die wegens ziekte of arbeldsongeschiktheid niet in staat is tot het verrichten van de eigen arbeid, zoveel mogelijk behouden blijft. Ter effectuering van dit beleid heeft de Raad vervolgens enkele maatregelen, waaronder een wijziging van artikel 30 ZW en van de daarmee samenhangende bepalingen in de AAW/WAO alsmede het mogelijk maken van de aanpassing van de arbeid(splaats), aanbevolen. Om zoveel mogelijk te bereiken dat in alle gevallen wordt getoetst of van de werkgever en de werknemer in redelijkheid kan worden verlangd dat zij aan hun in bedoelde bepalingen neergelegde verplichtingen voldoen, dient vervolgens aandacht te worden geschonken aan de vraag of aan de 110
mogelijkheden tot beeindiging van de arbeidsovereenkomst in het gevai van ziekte of arbeidsongeschiktheid beperkingen kunnen worden gesteld. In de praktijk blijkt het immers te vaak voor te komen dat werknemers geleidelijk en zonder voldoende toetsing op (her)plaatsingsmogelijkheden door beeindiging van de arbeidsovereenkomst als volledig arbeidsongeschikten afvloeien naar de AAW/WAO. Voor dit advies zijn uit het geldende ontslagrecht 77) de volgende elementen van belang. Bij de beschrijving hiervan beperkt de Raad zich voornamelijk tot de meest voorkomende vorm van de arbeidsovereenkomst, i.e. die voor onbepaalde tijd. Ingevolge artikel 1639h, derde lid, BW kan de werkgever 'niet opzeggen gedurende de tijd, dat de arbeider ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte, tenzij de ongeschiktheid ten minste twee jaren heeft geduurd'. Hierbij moet het begrip ziekte in dezelfde zin worden verstaan als het begrip ziekte van artikel 19 ZW; het omvat dan eike toestand van medische aard ten gevolge waarvan de werknemer de bedongen arbeid niet kan verrichten. Van deze bepaling kan, behoudens in het geval van zwangerschap of bevallingsverlof, worden afgeweken bij cao of publiekrechtelijke regeling; van deze mogelijkheid is in cao's nagenoeg geen gebruik gemaakt. Indien ondanks voornoemd verbod de werkgever opzegt, kan de werknemer ingevolge artikel 1639o, vijfde lid, BW gedurende twee maanden de nietigheid daarvan inroepen door kennisgeving aan de werkgever. Daarnaast is het de werkgever krachtens artikel 6, eerste lid BBA 1945 verboden de arbeidsverhouding te beeindigen zonder toestemming van de directeur van het GAB. Deze toestemming is in alle gevallen - bij ziekte derhalve ook na ommekomst van de periode van twee jaren als bedoeld in artikel 1639h, derde lid BW - vereist met dien verstande dat zij niet behoeft te zijn verkregen In een aantal, in het tweede lid van genoemd artikel 6 limitatief opgesomde situaties waarvan de belangrijkste zijn de beeindiging wegens dringende redenen en de beeindiging met wederzijds goedvinden. Indien de werkgever de arbeidsverhouding in strijd met artikel 6 BBA 1945 beeindigt, is deze beeindiging nietig, weike nietigheid de werknemer gedurende zes maanden kan inroepen (artikel 9 BBA 1945).
77} Opgemerkt v/ordt dat hierin geen, voor dit advies wezenli/lfe veranderingen worden voorgesteld in het wetsontwerp nr. 13656 van 13 oktober 1975, tot wijziging van de bepaiingen omtrent de beeindiging van arbeidsovereenkomsten. Dit ontwerp dat volgt op het advies van de Raad daaromtrent van 17 juli 1970 (uitgaven SER, 1970, no. 9), strekt ertoe am de bepaiingen inzake ontsiag van het BBA 1945 onder te brengen in het BW. Hetzelfde geldt voor het wetsontwerp nr 16682 van 16 maart 1981 tot wijziging van artikel 1639w BW.
Voorts kan de werkgever wegens gewichtige redenen de kantonrechter verzoeken om de arbeidsovereenkomst ontbonden te verklaren. Een dergelijke ontbinding maakt een beeindiging van de arbeidsovereenkomst mogelijk zonder toestemming van de directeur van het GAB en zelfs in gevallen waarin deze de toestemming heeft geweigerd. Als gewichtige redenen worden beschouwd de omstandigheden die een ontsiag wegens dringende redenen zouden hebben opgeleverd indien van die ontslaggrond gebruik was gemaakt om de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang te beeindigen, alsmede 'veranderingen in de omstandigheden, weIke van dien aard zijn, dat de dienstbetrekking billijkheidshalve dadelijk of na korte tijd behoort te eindigen' (artikel 1639w BW). Wat dit laatste betreft, moet op 111
grand van de wetsgeschiedenis in het bijzonder worden gedacht aan een verstoring van de arbeidsverhouding alsmede aan de noodzaak van reorganisatie van het bedrijf en gebrek aan werk. Voor het kader van dit advies is verder van belang dat langdurige of telkens temgkerende ziekte van de werknemer voor de werkgever een gewichtige reden kan zijn indien in verband met de eis van vervanging redelijkenfl/ijs niet van de werkgever kan worden verlangd dat het dienstverband in stand blijft. Voor dit advies is tot slot van betekenis dat de arbeidsovereenkomst door werkgever en werknemer kan worden beeindigd met wederzijds goedvinden. 6.6.2. Uit het vorenstaande komt naar voren dat er in geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid drie duidelijke actiemomenten zijn te onderscheiden bij het beeindigen van de arbeidsverhouding, te weten: 1. het ontslagvergunningenbeleid van de directeur van het GAB; 2. de ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter wegens gewichtige redenen; 3. de beelndiging met wederzijds goedvinden door werkgever en werknemer. ad.1 Voor het beleid dat de directeur GAB in deze voert, is hij gebonden aan de interne richtlijnen van de Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening. Ingevolge deze richtlijnen beoordeelt de directeur GAB het verzoek om de arbeidsverhouding te mogen beeindigen op de redelijkheid en de billljkheid ervan: hij dient zoveel mogelijk te voorkomen dat een ontslag onredelijk of sociaal onrechtvaardig wordt gevraagd of verleend. In zijn afweging betrekt hij voorts de in de concrete situatie relevante arbeidsmarktaspecten. In het geval van ziekte van de werknemer neemt de directeur GAB in het algemeen een verzoek van de werkgever niet in behandeling gedurende de eerste twee jaren van de ongeschiktheid. Hij wijst de werkgever op het opzeggingsverbod gedurende deze periode van artikel 1639h, derde lid BW. Wenst de werkgever toch een beslissing, dan wordt de toestemming bij onvoldoende motieven voor ontslag niet verleend; acht de directeur GAB daarentegen de aangevoerde ontslaggronden en de overige gegevens valide om in redelijkheid en billijkheid tot vergunningverlening te kunnen besluiten, dan handelt hij dienovereenkomstig waarbij hij de werknemer wijst op de mogelijkheid van het inroepen van de nietigheid van de opzegging door de werkgever krachtens artikel 1639o, lid 5 BW en hij het overigens aan de werkgever overlaat of deze van de • vergunning gebruik maakt. In het geval de ontslagaanvraag een werknemer betreft die frequent wegens ziekte verzuimt, weegt de directeur GAB de daardoor optredende verstoring van de bedrijfsvoering die een vervanging in het algemeen belang van de onderneming kan rechtvaardigen (hierbij spelen factoren als de grootte en de aard van het bedrijf, de mate waarin met ziekte112
verzuim rekening wordt gehouden en organisatorische problemen een rol) af tegen de leeftijd, het aantal dienstjaren en de herplaatsingskansen van de betrokken werknemer binnen het bedrijf. De afweging van de directeur GAB wordt bemoeilijkt in het geval van twijfel of de werknemer ziek is. Dit doet zich in het bijzonder voor als de werknemer met de bedrijfsvereniging verschilt van mening over de door deze laatste gegeven hersteldverklaring en de werknemer deswege beroep heeft ingesteld. Aangezien het instellen van beroep geen schorsende werking heeft ten aanzien van het besluit van de bedrijfsvereniging, dient de directeur GAB dan in de regel ervan uit te gaan dat de werknemer volledig geschikt is om de bedongen arbeid te verrichten; het verzoek van de werkgever en de door deze aangevoerde ontslagmotieven worden dan aan de algemene criteria van redelijkheid en billijkheid getoetst. Is bedoelde hersteldverklaring afgegeven in de AAW/WAO-uitkeringsperiode, dan rijst de vraag of deze niet alleen inhoudt dat de werknemer geschikt is voor passende arbeid maar tevens voor de eigen arbeid. In dit geval kan de directeur GAB zich laten adviseren door een aan het arbeidsbureau verbonden arts. Bij het vervolgens toetsen van het verzoek van de werkgever - waarbij uiteraard de algemene beoordelingscriteria van redelijkheid en billijkheid gelden - gaat de directeur GAB op dit punt uit van het al dan niet geschikt zijn om de bedongen arbeid te verrichten. Indien de ongeschiktheid tot werken wegens ziekte twee jaren heeft geduurd, hetgeen tot uitdrukking komt in het gedurende deze periode ontvangen van een volledige ZW- en AAW/WAOuitkering, wordt momenteel, naar de ervaring leert, de toestemming van de directeur GAB tot beeindiging van de arbeidsverhouding in het overgrote deel van de gevallen verkregen. Gegeven de beslissing van de bedrijfsvereniging om de uitkering toe te kennen en gezien de overige omstandigheden waaronder de plaatselijke arbeidsmarktsituatie, is het voor de directeur GAB nauwelijks mogelijk anders te oordelen dan dat de werknemer ongeschikt is voor arbeid, dus zeker voor de bedongen arbeid. Blijkt de werknemer echter in staat te zijn een deel van de bedongen arbeid te verrichten, dan beoordeelt de directeur GAB het verzoek tot beeindiging van de arbeidsverhouding op de vraag in hoeverre in redelijkheid van de werkgever kan worden verlangd dat hij betrokkene in staat stelt dit deel van die arbeid te verrichten. Bij gelegenheid van de presentatie van het samenhangende pakket van maatregelen tot re'fntegratie van arbeidsongeschikten heeft het toenmalige kabinet in de daarop betrekking hebbende adviesaanvrage aan de Raad van 28 augustus 1980 en vervolgens in de memorie van toelichting op het ontwerp-WAG . aangekondigd ter zake van de ontslagbescherming van zieke of arbeidsongeschikte werknemers een nadere richtlijn te doen uitgaan aan de directeur GAB. 'Die richtlijn zai inhouden, dat, alvorens een beslissing op de ontslagaanvrage wordt genomen, in overleg met de G.M.D. moet worden vastgesteld of de betrokken 113
werknemer'in staat en bereid is binnen het bedrijf van zijn werkgever zijn eigen functie weer geheel of gedeeltelijk uit te oefenen dan wel hiertoe binnen afzienbare tijd in staat is.' In de afweging door de directeur GAB zai voorts het instrumentarium dat in de wijziging van artikel 30 ZW en in artikel 8 van het ontwerp-WAG wordt geboden, een belangrijke rol spelen 78). Ook de Read is van oordeel dat in het kader van het pakket van maatregelen dat in eerste aanleg is gericht op het waar mogelijk continueren van de arbeidsverhouding tussen de werkgever en de werknemer die wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid zijn eigen arbeid niet meer als voorheen kan verrichten, en vervolgens, indien dit onmogelijk blijkt, op een plaatsing van bedoelde werknemer bij een andere werkgever, een bijstelling van het ontslagvergunningenbeleid van de directeur GAB noodzakelijk is. Over de noodzaak van een tijdige onderkenning van arbeidsongeschiktheid en van het op grond daarvan tijdig inschakelen van de GMD aismede over de gewenste wijziging van artikel 30 ZW en van de daarmee samenhangende bepalingen in de AAW/WAO en over de mogelijkheid van aanpassing van de arbeid(splaats) heeft de Raad in de voorgaande paragrafen de nodige opvattingen geformuleerd. Bij een tijdige melding door de bedrijfsvereniging aan de GMD van de langdurige ziektegevalien en bij een tijdig medisch en arbeidskundig onderzoek door de GMD naar de arbeidscapaciteit van betrokkenen, kan deze dienst een proces in gang zetten van zoeken naar op deze capaciteit afgestemd werk. In eerste instantie gaat het hierbij om eigen werk en, indien dit onmogelijk is, om ander passend werk - al dan niet in deeltijd - bij de eigen werkgever en vervolgens om ander passend werk - wederom al dan niet in deeltijd - bij een andere werkgever. Met behulp van een gewijzigd artikel 30 ZW en van de daarmee verband houdende bepalingen van de AAW/WAO, waaronder de mogelijkheid van detachering en van aanpassing van de arbeid(splaats), kan het daadwerkelijk zoeken van de GMD, naar de Raad verwacht, tot voor betrokkenen gunstige resultaten leiden. Wanneer deze op (her)plaatsing gerichte procedure goed functioneert, wordt aan de ontslagbescherming van het BBA 1945 niet toegekomen. Indien echter desondanks aanvragen voor een ontslagvergunning de directeur GAB bereiken, dan behoeft naar de mening van de Raad de ontslagbescherming van het BBA 1945 aanvulling om te voorkomen dat genoemde (her)plaatsingsmaatregelen zouden kunnen worden gefrustreerd.
78) Tie memorie van weiichting ontwerp-WAG, pagina 52
De ontslagbescherming van het BBA 1945 bestaat nu, zoals gezegd, uit het verbod voor de werkgever om zonder toestemming van de directeur GAB de arbeidsverhouding te beeindigen. Naar de mening van de Raad dienen de door deze te hanteren richtlijnen aangevuld te worden met de bepaling dat hij '" ^et geval van ziekte van de werknemer op het verzoek van de werkgever beslist in overeenstemming met de bedrijfsvereniging. 114
Op deze wijze kan slechts worden voorkomen dat in een concreet geval de directeur GAB tot een andersluidende beslissing zou komen dan de bedrijfsvereniging, terwiji voor beide dezelfde redelijkheids- en billijkheidstoetsing geldt ten aanzien van het al dan niet laten voortduren van de arbeidsverhouding. Omgekeerd maakt deze procedure het mogelijk dat de directeur GAB, gezien de aangevoerde ontslagmotieven en de overige omstandigheden, de bedrijfsvereniging waar nodig tot een bijstelling van haar eerder genomen beslissing brengt. Voorts dient de directeur GAB de nodige activiteiten te ontwikkelen wanneer hem bekend is dat de werkgever overweegt beeindiging van de arbeidsverhouding te verzoeken. Op grond van het GMD-advies en de daarop gebaseerde beslissing van de bedrijfsvereniging laat de directeur GAB dan de werkgever in een zo vroeg mogelijk stadium weten dat hij vooralsnog de mening van de bedrijfsvereniging deelt en dat de werkgever met de mogelijkheid rekening meet houden dat hij te zijner tijd geen toestemming zai krijgen voor beeindiging van de arbeidsverhouding: - omdat het plaatsen van de werknemer in eigen arbeid dan wel in andere passende arbeid naar het oordeel van de bedrijfsvereniging in redelijkheid van de werkgever kan worden gevraagd, dan wel - omdat de periode van plaatsing bij een andere werkgever in de vorm van detachering, walk tijdvak tussen de bedrijfsvereniging, de werknemer, de werkgever en de andere werkgever is overeengekomen, nog niet is verstreken. Opdat de werkgever zo spoedig mogelijk weet wat de visie van de directeur GAB in een concreet geval vermoedelijk is, verdient het aanbeveling dat hij ter zake tijdig in contact treedt met genoemde directeur. Naar het oordeel van de Raad moet dus de procedure bij de behandeling van een verzoek om een ontslagvergunning worden bijgesteld wanneer het zieke werknemers betreft zonder dat de beschermende werking van artikel 1639h BW wordt beperkt. De directeur van het GAB dient steeds een instmctie te hanteren, waarin is voorzien in verplicht overleg binnen redelijke termijn met de bedrijfsvereniging en de GMD, de werkgever en de werknemer en waarbij aan een aantal nader omschreven punten wordt voldaan, wil een ontslagvergunning kunnen worden afgegeven.
79) Werk bij een andere werkgever komt - zoals gezegd - in beeld als 1 de bedrijfsvereniging detachering mogelijk acht.
Wat de werknemer betreft, dient vast te staan dat hij niet in staat is om bij de eigen werkgever (passend) werk, ook niet in deeltijd, te verrichten dan wel dat dergelijk werk niet kan worden gevonden bij de eigen of een andere werkgever 79) ondanks expliciete pogingen daartoe en na onderzoek van (her)scholingsmogelijkheden. Ten overvloede merkt de Raad hierbij op, dat bij deze bepaling van de arbeidsgeschiktheid van de werknemer niet diens vroegere bedongen arbeid de maatstaf vormt maar de arbeid die passend is en die naar inhoud, omstandigheden, 115
voorzieningen en duur is afgestemd op de capaciteiten van de werknemer gezien zijn handicap. Wat de werkgever betreft, dient toetssteen te zijn diens beleld met betrekking tot het voorkomen van arbeidsongeschiktheid en ten aanzien van de reTntegratie van arbeidsongeschikten. Met name de medewerking aan en de mogelijkheden tot aanbieding van aangepast werk, mede gelet op het bepaalde in de Arbeidsomstandighedenwet in verbinding met het voorgestelde artikel 8 WAG en de voorzieningen op grond van de artikelen 57 en 57a AAW, dienen daarbij centraai te staan. Door in alie gevallen van arbeidsongeschiktheid een materiele toetsing van de ontslagaanvrage door de directeur GAB expliciet verplicht te stellen, kan een vorm van gebrek aan medewerking van de zijde van de werkgever aan de geschetste procedure tot (her)plaatsing worden tegengegaan. Dit geldt ook ten aanzien van de werknemer die feitelijk bewiiligt in het verzoek van de werkgever aan de directeur GAB om de werkgever een ontslagvergunning te verlenen. Indien de directeur GAB, in overeenstemming met de bedrijfsvereniging, van oordeel is dat verbreking van de dienstbetrekking niet in het belang is van de werknemer, dient hij de bedrijfsvereniging te informeren. Deze attendeert op haar beurt de werknemer erop dat hij door niet mee te werken aan het bepaalde in artikel 30 ZW en de daarmee samenhangende bepalingen in de AAW/WAO (bedoelde bepalingen herzien in de aangegeven zin) zijn uitkeringsaanspraken in gevaar brengt en dat hij ter zake van zijn verdiencapaciteit als niet onvrijwiliig werkloos kan worden aangemerkt.
In vorengeschetste visie acht de Raad het niet noodzakelijk dat alleen vanwege het verzwaren van de ontslagprocedure ex artikel 6 BBA 1945 in het geval van ziekte van de werknemer voorzien wordt in de mogelijkheid om in beroep te komen tegen beslissingen van de directeur GAB. De behoefte hieraan is zeer gering vanwege het vereiste van overeenstemming tussen de directeur GAB en de bedrijfsvereniging in elk concreet geval. Zoals in paragraaf 6.4. gezegd, staat er wel beroep open ten aanzien van de beslissing van de bedrijfsvereniging. Vorenstaande verawaarde ontslagprocedure moet, naar de Raad verwacht, ertoe leiden dat waar dit in redelijkheid en billijkheid kan worden gevraagd, de werkgever de arbeidsovereenkomst met de werknemer die wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid niet de bedongen arbeid maar wel andere, passende arbeid - al dan niet in deeltijd - kan verrichten, in stand houdt. Langs de weg van weigering van de gevraagde ontslagvergunning door de directeur GAB wordt een extra belemmering gecreeerd om gedeeltelijk arbeidsongeschikten volledig te laten afvloeien naar de AAW/WAO. Overigens acht de Raad het vanzelfsprekend dat de werkgever bedoelde werknemers de arbeid die zij kunnen verrichten, ook laat verrichten. 116
ad 2. De aanbevolen verzwaarde ontslagprocedure laat onverlet de mogelijkheid dat de werkgever om gewichtige redenen de kantonrechter verzoekt de arbeidsovereenkomst ontbonden te verklaren (artikel 1639w BW). Zoals gezegd, kan als een dergelijke reden worden beschouwd langdurige of telkens temgkerende ziekte van de werknemer indien in verband met de eis van vervanging redelijkerwijs het instandhouden van de arbeidsovereenkomst niet van de werkgever kan worden verlangd. Hoewel de in paragraaf 6.4. aanbevolen maatregelen, waaronder de mogelijkheid van detachering, het gewicht van genoemde reden aanmerkelijk kunnen verminderen, zou zonder nadere aanvulling de mogelijkheid van ontbinding van de arbeidsovereenkomst om gewichtige redenen in verband met de ongeschiktheid van de werknemer toch open blijven staan. Dit acht de Raad - gelet op zijn pleidooi om in geval van ongeschiktheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid indien nodig en mogelijk aangepaste arbeid aan te bieden - niet gewenst. Daarom verdient het naar de mening van de Raad aanbeveling dat op het verzoek om ontbinding van de arbeidsovereenkomst om gewichtige redenen in geval van ongeschiktheid van de werknemer om wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid de bedongen arbeid te verrichten, door de kantonrechter niet wordt beslist dan nadat deze kennis heeft genomen en in zijn overwegingen heeft betrokken de beslissing van de bedrijfsvereniging en die van de directeur GAB, indien deze reeds zijn genomen, dan wel de door deze instanties desgevraagd uitgebrachte adviezen. De Raad verwacht dat de kantonrechter een bijzonder gewicht zai toekennen aan de vraag of de bedrijfsvereniging en eventueel ook de directeur GAB, daarin geadviseerd door de GMD, van mening zijn dat redelijkerwijs van de werkgever kan worden verlangd dat deze de werknemer - zo nodig aangepaste of andere - arbeid laat verrichten. In de zienswijze van de Raad geldt deze aanvulling in geval van ongeschiktheid wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid voor alle als gewichtige redenen aan te voeren motieven voor ontbinding van de arbeidsovereenkomst; derhalve ook voor het argument van verstoorde arbeidsverhouding, hetwelk door zijn gebrek aan een heldere omschrijving, naar het de Raad wil voorkomen, oneigenlijk kan worden gebmikt om ondanks de wettelijke. verboden om de arbeidsovereenkomst te beeindigen, ontbinding ervan te krijgen. ad 3. Het vorenstaande laat onverlet de mogelijkheid om de arbeidsverhouding met wederzijds goedvinden te beeindigen; in dit geval geldt de ontslagbescherming van het BW en van het BBA 1945 niet. Dergelijke beeindlgingen die in het geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid eveneens niet in het belang van de werknemer kunnen zijn, komen niet ter kennis van de directeur GAB. Een verzwaarde ontslagprocedure kan dan niet voorkomen 117
dat deze mogelijkheid - in voorkoniende gevallen op initiatief van de werkgever - wordt gebruikt met als gevolg dat zieke of arbeidsongeschikte werknemers afvloeien naar de AAW/WAO. Indian de werknemer over restcapaciteit beschikt die hij bij de werkgever ten nutte kan maken en desondanks instemt met de beeindiging zijn de sanctles op deze handelwijze in beginsel dezelfde als voor de werknemer wiens dienstverband nog voortduurt en die weigerachtig is de hem aangeboden passende arbeid te verrichten (zie paragraaf 6.4. en paragraaf 6.5. alsmede de artikelen 44 ZW en 25 en 28 WAO). Om ook hier te bereiken dat een dergelijke beeindiging van de arbeidsverhouding niet plaatsvindt, dient de bedrijfsvereniging, daarin geadviseerd door de GMD door middel van een goede voorlichting, actief te zijn en zo tijdig mogelijk werkgever en werknemer op de hoogte te brengen van haar visie met de daaraan verbonden consequenties op het punt van het verhaalrecht en het verminderen van de ZWdan wel AAW/WAO-uitkering. 6.6.3. Volledigheidshalve wijst de Read er nog op dat hij met de hiervoren onder 1 en 2 aanbevolen maatregelen generlei contractsdwang weike strijdig zou zijn met de grondslagen van het civiele arbeidsovereenkomstenrecht, beoogt. De Raad wil slechts bereiken dat in die gevallen waarin dit in redelijkheid van de werkgever en de werknemer kan worden verlangd, de werknemer arbeid verricht bij de werkgever, weIke arbeid als passend is te beschouwen. Verleent de werkgever of de werknemer niet zijn medewerking aan de tenuitvoerlegging van de beslissing van met name de bedrijfsvereniging, dan zijn de consequenties hiervan van publiekrechtelijke aard, dat wil zeggen dat de werkgever of de werknemer de gevolgen van zijn weigering terug ziet komen in een vordering dan wel weigering van de uitkering van de zijde van de bedrijfsvereniging, zoals aangegeven in paragraaf 6.4. Voorts merkt de Raad voor alle duidelijkheid op dat het vorenstaande voor zover nodig ook van toepassing dient te zijn voor de gevallen waarin geen arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd bestaat. Verder wijst de Raad erop dat het vorenstaande naar zijn mening niet zonder gevolgen kan blijven voor de cao's waarin is bepaald dat het dienstverband van rechtswege eindigt na twee jaar ziekte. Deze bepaling dient geschrapt dan wel zo gewijzigd te worden dat van een dergelijk einde geen sprake kan zijn wanneer de bedrijfsvereniging en eventueel de directeur GAB van mening zijn dat herplaatsing mogelijk is. 6.7. Specifieke plaatsingsbevorderende maatregelen De in de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk besproken maatregelen hebben tot doel dat personen die wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid voor lange duur dan wel blijvend ongeschiJ
van hem kan worden gevraagd, bedoelde werknenners op hun verdiencapaciteit afgestemd werk laat verrichten; in tweede jnstantie is gedacht aan begeleiding naar en plaatsing bij een andere werkgever. Ten behoeve van dit iaatste aismede teneinde de opneming te bevorderen van AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden die geen band met het arbeidsproces meer hebben maar we! over restcapaciteit beschikken, dienen nog enkeie aanvullende plaatsingsbevorderende maatregelen in ovenweging te worden gegeven. Deze richten zich op het wegnemen van de belemmeringen die er voor een werkgever mogelijk zijn om een arbeidsongeschikte in dienst te nemen, dan we! die er voor een arbeidsongeschikte bestaan om een andere dienstbetrekking te aanvaarden. 6.7.1. Tot goed begrip van hetgeen volgt wordt erop gewezen dat de loonschade die het gevolg is van ziekte of • arbeidsongeschiktheid, wordt bepaald op het verschil tussen wat de werknemer voordien in zijn functie en beroep verdiende, en wat hij in passende arbeid thans verdient dan we! kan verdienen. Dit verschil bepaalt de mate van arbeidsongeschiktheid, vervolgens de indeling in een van de arbeidsongeschiktheidsklassen en daardoor de hoogte van de uitkering 80). Dit betekent dat een werknemer die bijv. voor 50% arbeidsongeschikt is en voor het overige in zijn eigen beroep werkt, in totaal zonder nadere voorziening aan uitkering en loon zou ontvangen 40% + 50% = 90% van zijn (dag)loon. Dit inkomensverschil is in nagenoeg alle gevallen van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid en gedeeltelijk werken 10%. Omdat de betrokken werknemers dit inkomensverschil als niet gerechtvaardigd kunnen ervaren waardoor het een negatieve en demotiverende invloed kan hebben op hun arbeidsparticipatie, worden voor de overbrugging hiervan in de praktijk twee opiossingen gehanteerd die er grosso modo als volgt uitzien:
80) Bij een arbeidsongeschiktheid van: 15-25% is de uitltering 10% van het dagloon 25-35% is de uitkering 20% van het dagloon 35-45% is de uitkering 30% van het dagloon 45-55% is de uitkering 40% van het dagloon 55-65% is de uitkering 50% van het dagloon 65-80% is de uitkering 65% van het dagloon 80% of meer is de uitkering 80% van het dagloon.
- wanneer de betrokken werknemer bij zijn werkgever blijft werken, geeft deze een zodanige aanvulling op het loon dat de werknemer in totaal netto evenveel ontvangt als voorheen; - in het bijzonder wanneer het dienstverband met de eigen werkgever is verbroken, deelt de bedrijfsvereniging de betrokken werknemer in in de naastgelegen hogere arbeidsongeschiktheidsklasse, waardoor zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering 10% meer bedraagt dan strikt genomen met de mate van zijn arbeidsongeschiktheid overeenkomt. Hierdoor wordt tevens de bemiddeling naar een andere werkgever vergemakkelijkt: deze betaalt het loon dat met de verdiencapaciteit van de werknemer correspondeert. Voorts dient in aanmerking te worden genomen dat een gedeeltelijk arbeidsongeschikte zijn verdiencapaciteit zowel in voltijd als in deeltijd ten nutte kan maken. De mate van arbeidsongeschiktheid behoeft niet temg te komen in de verhouding tussen de normale arbeidsduur en de feitelijke arbeidsduur. Een werknemer die bijv. voor 50% arbeidsongeschikt'is in de zin van 119
de AAW/WAO, kan de resterende 50% bij een normale werkweek van 40 uren aanwenden in een dienstbetrekking van 40 uren, 30 uren of 20 uren. Wordt de restcapaciteit benut in een arbeidsverhouding die meer arbeidsuren kent dan op grond van de verhouding tussen arbeidsgeschiktheid en arbeidsongeschiktheid te venrt/achten zou zijn - bijv. 40 uren bij een arbeidsongeschiktheid van 50% - dan kunnen er ten aanzien van de loonbetalingsverplichting van de werkgever problemen rijzen in verband met het bepaalde in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Deze wet kent weliswaar in artikel 13 de mogelijkheid van een op verzoek van de werkgever door de minister of ambtshalve vaststelling van een lager minimumloon voor mindervaliden maar hierbij kan niet zonder meer worden aangesloten bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid krachtens de AAW/WAO. 'De Wet minimumloon neemt als uitgangspunt de door de werknemer te verrichten, dat wil zeggen de, overeengekomen arbeid, tenwijl blijkens artikel 18, eerste lid, van de WAO de arbeidsongeschiktheid wordt gerelateerd aan de capaciteiten, de opieiding en het vroegere beroep van de betrokkene. Levert iemand een normale arbeidsprestatie in een functie, weike hem gezien zijn opieiding en vroegere werkzaamheden niet zou kunnen worden opgedragen, dan heeft deze werknemer, hoewel hij voor een 'passende functie' in de zin van de WAO wellicht gedeeltelijk ongeschikt zou zijn, recht op het voile minimumloon' 81). Duidelijk is dat in het vorenstaande belemmeringen kunnen zijn gelegen voor de werkgever en de werknemer om de reTntegratie in het geval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid te laten slagen. Daarom stelt de Raad in aanvulling op en ter ondersteuning van de in paragraaf 6.3 t/m 6.6. aanbevolen maatregelen het volgende voor, welk voorstel in de plaats dient te komen van de tot nu toe gevolgde gedragslijn. Uitgangspunt dient te zijn dat wanneer een gedeeltelijk arbeidsongeschikte andere dan zijn eigen arbeid gaat verrichten bij de eigen werkgever dan wel bij een andere werkgever, hij bij volledige arbeidstijd en bij een volledige arbeidsprestatie het hierbij behorende functieloon - dus in voorkomende gevallen het voile minimumloon - ontvangt. Is de arbeidsprestatie bij volledige arbeidstijd meetbaar - door de GMD - lager dan de arbeidsprestatie van een valide werknemer dan ontvangt hij een dienovereenkomstig deel van het functieloon. Een en ander wordt bij deeltijdarbeid dienovereenkomstig toegepast. In aanvulling op het aldus berekende loon ontvangt de gedeeltelijk arbeidsongeschikte een uitkering ingevolge de AAW/WAO die zodanig wordt berekend dat deze - indien het functieloon gelijk is aan of hoger dan het WAOdagloon waarnaar de uitkering is berekend (hetgeen naar verwachting weinig zai voorkomen), in totaal 100% van het functieloon ontvangt, dan wel 81) Gedrukte swkken nr. 9574. memorie ' indien het functieloon lager is dan het WAO-dagloon waarnaar van toeiichting. de uitkering is berekend (hetgeen meestal het geval zaI zijn), in
120
totaal eveneens ten minste 100% van het functieloon ontvangt doch op grond van de anticumulatiebepalingen in de WAO in totaal niet meer dan 100 tot 90% van het dagloon waamaar de WAO-uitkering is berekend; dit laatste is afhankelijk van de hoogte van de feitelijke beloning en die van de AAW/WAOuitkering. De bedrijfsvereniging krijgt voorts de bevoegdheid om, gehoord de GIVID, aan de werkgever die een arbeidsongeschikte in dienst neemt, een toeslag toe te kennen gedurende een door haar te bepalen periode van jaarlijks maximaal 10% van het dagloon waamaar de WAO-uitkering van de arbeidsongeschikte werknemer is berekend, dit teneinde het eventueel aanwezige verhoogde ziekte- en uitvalrisico op te vangen. Een dergelijke toeslag dient door de bedrijfsveVeniging regelmatig op zijn rechtmatigheid te worden getoetst om een oneigenlijk gebruik ervan te voorkomen. De bedrijfsvereniging krijgt verder krachtens delegatie op grond van artikel 13 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag de bevoegdheid om, gehoord de GMD, de werkgever vrij te stellen van de verplichting uit hoofde van deze wet om een werknemer ook het minimumloon uit te betalen bij een volledige arbeidstijd maar met een vanwege de handicap duidelijk meetbaar lagere arbeidsprestatie. Dit teneinde het aantal instanties waarmee de werkgever te maken krijgt zo gering mogelijk te doen zijn. In het geval dat nu reeds de ontheffingsbevoegdheid van genoemd artikel 13 door de minister is gedelegeerd aan een instituut van de sociale partners in een bedrijfstak, bijv. een vakraad, dient in overleg tussen laatstgenoemde en de bedrijfsvereniging een goede afstemming van beider bevoegdheden plaats te vinden. 6.7.2.In het kader van dit hoofdstuk dient afzonderlijk aandacht te worden geschonken aan de belemmeringen die er voor de werkgever en de gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer kunnen liggen in de pensioensfeer. Hoewel de bepalingen van de aanvullende pensioenregelingen op het punt van de gezondheid van de werknemer algemeen zijn geformuleerd en daardoor betrekking hebben op eike situatie van toetreding tot het arbeidsproces, spelen zij duidelijk een rol bij de opneming van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in de zin van de AAW/WAO, met name indien er een wisseling van werkgever en daardoor van pensioenregeling optreedt. In deze gevallen kan er sprake zijn van een duidelijk verhoogd overlijdensrisico. Daarom vindt deze materie hier bespreking. Het huidige systeem van aanvullende pensioenregelingen is zowel naar inhoud en vorm als naar uitvoering pluriform. Daarom is er een grote verscheidenheid in de bepalingen die de gevolgen van een verhoogd overlijdensrisico regelen. Zij hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat indien op grond van een geneeskundig onderzoek een verhoogd overlijdensrisico wordt geconstateerd, er een afwijkende berekening van de rechten op weduwen- en wezenpensioen plaatsvindt Deze afwijking kan langs twee hoofdiijnen vorm krijgen: 121
- de werknemer worden dezelfde rechten toegezegd ais aan valide werknemers, zij het tegen een iiogere premie. Deze verhoging van de premie komt meestal geheel dan we! voor het overgrote deel ten laste van de werkgeven - de pensioenlasten zijn voor de werknemer dezelfde als wanneer hij over een nomiale gezondheidstoestand zou beschiikken. Dit betekent dat hem een lager weduwen- en wezenpensioen wordt toegezegd. Opgemerkt wordt nog dat in de praktijk een combinatie van beide vormen van afwijking voorkomt. Voorts wordt erop gewezen dat ook de ABPW een soortgelijke bepaling kent (artikel N5); deze houdt in dat bij aanstelling van een ambtenaar die na voorafgaand geneeskundig onderzoek niet is goedgekeurd, het risico van invaliditeitspensioen en van weduwen- en wezenpensioen gedurende de eerste vijf jaren van de voor het pensioen in aanmerking te nemen diensttijd ten laste van het aanstellende overheidslichaam komt. Duidelijk komt uit het vorenstaande near voren dat er zowel voor de werkgever als voor de werknemer problemen in de pensioensfeer kunnen zijn die het indienstnemen dan wel het indiensttreden van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer bemoeilijken, zodanig zelfs dat dit deswege In bepaalde omstandigheden noch van de werkgever noch van de werknemer in redelijkheid kan worden gevraagd. Dit speelt met name wanneer de gedeeltelijk arbeidsongeschikte slechts geschikt is voor werk bij een andere werkgever en hij dientengevolge van pensioenregeling moet veranderen. Daarom verdient het near de mening van de Read aanbeveling dat voor deze problematiek ten spoedigste een opiossing wordt gevonden. Het is de Raad bekend dat de totstandkoming van een wettelijke aanvullende pensioenvoorziening voor werknemers - in welk kader zijns inziens slechts een afdoende opiossing voor de hiervoren gesignaleerde problemen kan worden gevonden momenteel onderwerp van intensief overleg is in de Commissie Pensioenen van de Stichting van de Arbeid. Daarom onthoudt de Raad zich in dit advies van het doen van aanbevelingen op dit punt Hij volstaat met het onder de aandacht van de in de Stichting samenwerkende organisaties van ondernemers en werknemers brengeh van deze problematiek. Erkennende dat een ongeclausuleerde toezegging van weduwenen wezenpensioen in de pensioenregeling vanwege het verzekeringskarakter ervan geen aanbeveling verdient - het zou misbruik en oneigenlijk gebruik in de hand kunnen werken (bijv. sterfbedhuwelijken) - richt de Raad zich vervolgens tot de bij de huidige pensioenregelingen betrokken partijen, i.e. bedrijfspensioenfondsen, ondememingspensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen en werkgevers, om wear mogelijk en nodig de gesignaleerde beperkende bepalingen zo te wijzigen dat de belemmering aan werknemerskant om in dienst te treden van een andere werkgever en de belemmering aan werkgeverskant om een gedeeltelijk arbeidsongeschikte in dienst te nemen nagenoeg 122
geheel verdwijnen. De Raad constateert met voldoening dat in een aantal pensioenregelingen dit in het verleden reeds is gedaan. 6.8. Verplichting om een bepaald percentage gedeettelijk arbeidsongeschikten in dienst te hebben (quotumverplichting) 6.8.1. Algemeen 6.8.1.1. Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat wil een belaid gericht op het terugdringen van het beroep op de inkomensveryangende regelingen bij ziekte of arbeidsongeschiktheid met succes kunnen worden gevoerd, naar de mening van de Raad een geintegreerde aanpak van het algemene en bijzondere sociale beleid op de onderscheiden niveaus nodig is 82). Deze gedachte ligt ook ten grondslag aah de kabinetsnotitie Volumebeleid (Gedmkte Stukken nr. 15560) van 28 juni 1979 en aan het ambtelijk ontwerp van Wet arbeid gehandicapte werknemers (ontwerp-WAG). Dit ontwerp is de Raad bij brief van 11 december 1980 door de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken ter kennisneming toegezonden teneinde de Raad in staat te stellen, overeenkomstig zijn wens uitgesproken in zijn advies van 21 november 1980 over de beperking van de groei van de uitgaven voor sociale zekerheid, zich een oordeel te vormen over het onderling samenhangende pakket van maatregelen gericht op een verbetering van de arbeidsmarktpositie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten 83). Dit ontwerp is als Bijiage 8 achter dit advies gevoegd. In de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG (pagina 813) wordt betoogd dat bedoelde geintegreerde beleidsaanpak zich concentreert op drie te onderscheiden onderdelen:
82j Zie in dit verband oolc hoofdstul< 3. 83) Pubiilotie SER, 1980, nr. 21. pagina 16-18. 84) Het ontwerp-WAG spreela van gehandicapten. Dit begrip is gelijk aan het in de voorgaande paragrafen gebruil(te begrip van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in de zin van de AAW/WAO. In deze paragraaf vi/orden beide woorden dan ook naast elkaar gebruikt
1. het wegnemen van buiten de gehandicapten 84) zelf gelegen feitelijke en vermeende belemmeringen door een reservering van een aantal uitsluitend voor hen bestemde arbeidsplaatsen, door een aanpassing van de arbeidsplaats en de arbeidssituatie, door een gelijke beloning voor de door gehandicapten verrichte arbeid als ten aanzien van niet gehandicapte werknemers in een gelijkwaardige functie geldt, door een verbetering van de mogelijkheid van proefplaatsing als bedoeld in de artikelen 33 AAW en 44 WAG; 2. het wegnemen van bij de gehandicapten zelf gelegen belemmeringen door een intensivering van de . revalidatievoorzieningen waaronder werkvoorzieningen en om-, her- en bijscholing, door een tijdiger inschakelen van de GMD, door een verandering van de wijze van verdiscontering van werkloosheid in het arbeidsongeschiktheidspercentage; 3. het verbeteren van de coordinatie in de toepassing van bestaande en nog te creeren maatregelen door een verbeterde samenwerking van de uitvoerende organen, door een verplichte vacaturemelding, door een wijziging van artikel 30 ZW, door een verzwaarde ontslagprocedure, door een afschaffen van de laagste invaliditeitsklasse van de WAO. 123
Het overgrote deel van deze maatregelen heeft de Raad reeds in de voorgaande paragrafen besproken, zij het in een andere volgorde als gevolg van zijn keuze om de maatregelen te behandelen overeenkomstig het verloop van het verzuimgeval in de tijd. In deze paragraaf gaat de Raad in op de reservering van arbeidsplaatsen. Deze vormt de centrale bepaling uit het ontwerpWAG, luidende: 'iedere werkgever is verplicht per onderneming op elk geheel aantal van twintig werknemers tenminste een gehandicapte werknemer in dienst te hebben' 85). Dit element past in de opzet van dit advies op deze plaats omdat deze bepaling een verbijzondering is van de ook door de Raad onderschreven wens om in geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid de werknemer waar mogelijk bij de eigen werkgever en anders bij een andere werkgever de restcapaciteit te laten benutten en omdat daaropvolgend de vraag aan de orde komt op weike wijze herinschakeling kan worden bevorderd van degenen die ziek of arbeidsongeschikt zijnde buiten het arbeidsproces staan.
85) 86) 87) 88)
Artikel 2, eerste lid ontwerp-WAG. Urtgave SER, 1975, nr. 9. I.e. pagina 21. I.e. pagina 22.
In navolging van het advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt van 19 augustus 1975 inzake de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces 86) wordt in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG (pagina 14) gezegd dat de Wet plaatsing mindervalide arbeidskrachten van 1947 die iedere werkgever met meer dan 20 werknemers verplicht om ten minste 2% minder-valide werknemers in dienst te hebben, door gebrek aan duidelijke formuleringen niet effectief is. Vervanging ervan is echter geen op zichzelf staande zaak doch dient gepaard te gaan met andere maatregelen, waaronder het realiseren van een duidelijke samenhang tussen de AAW/WAO en het arbeidsvoorzieningenbeleid voor gehandjcapten. Hoewel de Raad voor de Arbeidsmarkt verdeeid is over het opnemen in de wet van een quotumverplichting en hoewel in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG met een deel van de Raad de voorkeur wordt uitgesproken voor het vrijwillig opnemen van gehandicapten in het arbeidsproces, wordt uiteindelijk toch gekozen voor een verplicht quotum van 5%. 'De ontwikkelingen, die zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan met betrekking tot het aantal uitkeringsgerechtigden ingevolge de AAW en de WAO maken duidelijk dat een benadering alleen op basis van vrijwilligheid in de huidige sociaal-economische situatie niet toereikend is' 87). Voorts wordt gewezen op het selectieve personeelsbeleid van werkgevers waardoor personen met medische beperkingen uit het arbeidsproces verdwijnen dan wel niet worden aangenomen. Omdat iedere werkgever medeverantwoordelijk is 'voor de handhaving van gehandicapte werknemers in het arbeidsproces en voor een redelijke verdeling van de werkgeiegenheid onder alien die willen en - eventueel met aanpassingen - kunnen werken' 88), wordt vervolgens gekozen voor een wettelijke quotumverplichting. Deze zai gelden voor overheid en bedrijfsleven, wordt niet gespecificeerd naar categorieen gehandicapten of beroepen en wordt gekoppeld aan een heffing. Uit vanwege de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken 124
verstrekte gegevens (zie bijiage B.I.) blijkt dat sen quotumverplichting van 5% naar schatting 155.000 arbeidsplaatsen betreft, waarvan er momenteel reeds 80.000 door gedeeltelijk arbeidsongeschikten zijn bezet. Afhankelijk van de mate van substitutie van werklozen door gehandicapten - waaromtrent weinig met zekerheid kan worden gezegd - ligt het positieve saldo van de financiele effecten van de quotumverplichting op de sociale-zekerheidsuitgaven tussen f 170 min. en f 820 min. (uitkeringspeil 1981). Uit een op verzoek van de Commissie Sociale Verzekeringen van de Raad gemaakte notitie van het CPB blijkt dat onder de hierin gehanteerde veronderstellingen een quotering van niet meer dan 5% tot 1985 als instmment ten voile effectief kan zijn en dat na 1985 het aantal gedeeltelijk arbeidsongeschikten groter is dan het aantal op grond van het quotum beschikbare arbeidsplaatsen 89). 6.8.1.2. Aan de beantwoording van de vraag of een quotumverplichting dienstig is aan het beleid tot (her)plaatsing van gehandicapten, voor zover het de betrokkenheid van de werkgever hierbij betreft, laat de Raad de volgende opmerkingen van algemene aard voorafgaan. a. Zoals gezegd, acht ook de Raad het gewenst dat zoveel als in redelijkheid van werkgever en werknemer kan worden gevraagd, gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan het arbeidsproces deelnemen en dat aan de ter zake bestaande maatschappelijke verantwoordelijkheid van beiden een zo effectief mogelijke invulling wordt gegeven. In aansluiting op de hiervoren besproken maatregelen weike in het bijzonder zijn gericht op het wegnemen van belemmeringen die er voor een werkgever zijn om een arbeidsongeschikte in dienst te nemen dan wel te houden of die er voor een arbeidsongeschikte werknemer zijn om aan het arbeidsproces deel te nemen, is dan een afdwingbaarheid voor het geval de werkgever of werknemer in gebreke blijft, op haar plaats. Bij het vormgeven van deze afdwingbaarheid ten aanzien van de werkgever dient in aanmerking te worden genomen dat, zoals de Raad in zijn Advies inzake sociaal beleid in de onderneming heeft betoogd 90) 'de overheid ervan uit dient te gaan dat de ondernemingsleiding te zamen met de betrokken werknemers en/of hun vertegenwoordigers tot taak heeft een concrete inhoud te geven aan het sociaal beleid in de onderneming'.
89) 'De omvang van de verborgen werkloosheid in de arbeidsongeschiktheidswetten en de financiele consequenties daarvan voor de sociale verzekeringen en voor de collectieve sector.', 30 juni 1981. Deze notitie is als bijiage C achter dit advies gevoegd. 90J Publikatie SER 1981, nr. 4, pagina 24.
Zoals de Raad in hoofdstuk 3 van dit advies ter uitwerking van deze uitspraak heeft aangegeven, maakt het opnemen van gehandicapten in een arbeidsorganisatie onderdeel uit van het sociaal beleid in de onderneming; het ligt dan in eerste aanleg ook op de weg van de ondernemingsleiding en de werknemers, resp. hun vertegenwoordigers om aan het (her)plaatsingsbeleid van gehandicapten concreet vorm te geven. Het vorenstaande ontslaat de overheid niet van haar plicht om de 125
ontwikkelingen ten aanzien van het opnemen van gehandicapten in het arbeidsproces nauwiettend te volgen en te stinnuleren, waar nodig door middel van regelgeving. b. Hoewel dit niet expliciet in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG wordt uitgesproken, bestaat bij de Raad de indruk dat de quotumverplichting van 5% van kabinetswege wordt gezien als de noodzakelijk geworden wettelijke concretisering van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de arbeidsorganisatie voor de opneming van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in het arbeidsproces. Omdat maatschappelijke normen steeds aan verandering onderhevig zijn, behoeft dan de vraag beantwoording of het wel juist is om een dergelijke norm concreet in een wet vast te leggen dan wel of het niet eerder in de rede ligt om deze norm - zo deze al wettelijk geregeld moet worden - bij AMvB in te vullen. Deze vraag is in de memorie van toelichting niet beantwoord. c. Voorts constateert de Raad dat de voorgestelde quotumverplichting van 5% een expliciete sociaal-politieke keuze is. Zij is niet ontleend aan enig onderzoek, in die zin dat dit percentage het optimum of het maximum is dat een arbeidsorganisatie kan opnemen. Omdat gegevens over de restcapaciteit van de betrokken AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden alsmede over de aanwendingsmogelijkheden ervan ontbreken, is in het ontwerpWAG in aansluiting op het standpunt dat door een deel van de Raad voor de Arbeidsmarkt in eerdergenoemd advies over de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces is ingenomen, gekozen voor 5%. In dit verband merkt de Raad nog op dat zeker is te verwachten dat een aantal gerechtigden op een volledige AAW/WAOuitkering voor herplaatsing in aanmerking kan en wil komen. Daarbij is met name te denken aan degenen wier arbeidsongeschiktheid niet van die ernst en duur is, dat zij zichzelf als blijvend buiten het arbeidsproces gesloten hebben moeten aanvaarden. Onder hen bevinden zich waarschijniijk ook personen die gezien hun eerdere opieiding, beroepservaring en vakmanschap in staat zouden zijn open blijvende vacatures geheel of gedeeltelijk te vervullen, in het bijzonder in kleine arbeidsorganisaties. Het inzicht in een en ander ontbreekt evenwel, zodat een beredeneerde verwachting over het effect van de quotumverplichting ten aanzien van de herplaatsing in het arbeidsproces van thans reeds langdurige arbeidsongeschikten niet is te formuleren. d. Verder wijst de Raad erop dat de reservering door middel van de quotumverplichting van 155.000 arbeidsplaatsen voor gehandicapten - gelet op de huidige ongunstige werkgelegenheidsontwikkeling - de positie van andere werknemers op de arbeidsmarkt zou kunnen verslechteren. Indien dit zich voordoet, is dit echter een onvenmijdelijk gevolg van de sociaalpolitieke keuze om gehandicapten vanwege de achterstelling die zij tot nu toe hebben ondervonden, een grotere bescherming te bieden.
126
De Raad tekent hierbij echter aan dat, zoals hij in zijn Advies inzake omvang en groei van de collectieve sector van 22 September 1978 heeft betoogd, een volumebeleid ten aanzien van de inkomensvervangende regelingen niet alleen noodzakelijk is maar ook behoort tot de realiseerbare mogelijkheden: 'Naar zijn mening is het namelijk niet juist om de omvang van de totale werkgelegenheid als gefixeerd te beschouwen, met name niet in de zin dat indien een WAO-uitkeringsgerechtigde werk krijgt, hij daardoor automatisch de plaats inneemt weike anders door een werkloze zou zijn ingenomen. In aanmerking dient immers te worden genomen dat de samenstelling en omvang van de werkgelegenheid voortdurend aan wijzigingen onderhevlg zijn' 91). e. Voorts wijst de Raad erop dat de in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG genoemde sollicitatiebescherming (pagina 52) wat de algemene regeling van werving en selectie betreft op 4 augustus 1980 door de toenmalige minister van Sociale Zaken ter advisering is voorgelegd aan de Stichting van de Arbeid. De Raad onthoudt zich in dit advies dan ook van uitspraken op dit punt. Wei tekent de Raad aan dat hij in paragraaf 4 van dit hoofdstuk enkele relativerende kanttekeningen heeft geplaatst bij de stelling in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG (pagina 21/22) dat werkgevers door hun selectieve personeelsbeleid personen met medische beperkingen uit het arbeidsproces laten verdwijnen. In genoemde paragraaf is ook gewezen op het mogelijk tekortschieten van de sociale zekerheidswetgeving en van de uitvoerende organen van deze wetgeving, resulterend in de conclusie dat de Raad de schuldvraag in deze bij het doen van aanbevelingen in het midden wenst te laten.
^
91) I.e. pagina 70 t/m 73.
f. In de toelichting op het ontwerp-WAG wordt ook gewezen op enkele andere voomemens tot verbeterjng van het functioneren van de arbeidsmarkt. Zo zai het voomemen om bij wet werkgevers te verplichten tot melding aan het GAB van openstaande vacatures met ingang van 1983 worden gerealiseerd. De Raad constateert dat in de tijd gezien geen afstemming plaatsvindt tussen deze verplichte vacaturemelding en de voor zo spoedig mogelijk geplande invoering van de WAG. Ondersteuning van het beleid dat op korte termijn (her)plaatsing van AAW/WAOuitkeringsgerechtigden wil bevorderen, biedt deze vacaturemelding derhalve vooralsnog niet. Overigens is bij de Raad de vraag gerezen in hoeverre bij een verplichte melding van vacatures bij het GAB sprake kan zijn van een zodanige informatie over de betrokken vacante arbeidsplaatsen dat hierdoor, gelet op de informatie waarover het GAB kan beschikken omtrent de medisch-arbeidskundige restcapaciteit van AWW/WAO-uitkeringsgerechtigden, het zoeken naar en het vinden van aan deze gehandicapten aangepaste of aan te passen arbeidsplaatsen wordt bevorderd. 6.8.1.3. Over de aan vorenstaande opmerkingen in concreto te verbinden conclusies ten aanzien van de voorgenomen wettelijke quotumverplichting van 5% wordt in de Raad niet eensluidend gedacht. In de formulering van de verschillende standpunten is 127
voor de nodige duidelijkheid al datgene opgenomen wat het betreffende standpunt ondersteunf daarom komen hierin herhalingen voor. Een deel van de Raad, bestaande uit de ondernemersleden en de kroonleden Van Doom, Van der Grinten, Kuipers en Nieuwenburg, heeft fundamentele bezwaren tegen wettelijke quotumverpllchtingen als zodanig voor de werkgever met betrekking tot het in de onderneming werkzame personeelsbestand. Deze bezwaren zijn als volgt te omschrijven: - dergelijke dwangmaatregelen leiden tot een nog verdergaande verstarring van de arbeidsmarkt dan nu reeds het geval is. Bovendien zai daardoor spoedig de arbeidsmarktpositie van andere, deels ook kwetsbare groepen in het gedrang komen, hetgeen de vraag naar nieuwe dwangmaatregelen oproept - de aard van het bedrijf kan eisen stellen aan de - mogelijk zeer gespecificeerde - vakbekwaamheid of de lichamelijke en geestelijke gezondheid van de werknemers (bijv. in het personenvervoer) weike eisen door een quoteringsregeling geweld kan worden aangedaan. Dit deel beklemtoont de verantwoordelijkheid die de ondernemingsleiding draagt jegens de aan de onderneming verbonden werknemers, hetgeen impliceert dat ook bij afnemende arbeidsgeschiktheid van de werknemer get?acht dient te worden door aanpassing van de arbeidssituatie een arbeidsplaats voor deze werknemer in het eigen bedrijf te behouden. Om deze reden legt dit deel de nadoik vooral op de hiervoor besproken wjjziging van artikel 30 ZW en de daarmee samenhangende bepalingen van de AAW/WAO (paragraaf 6.4.), aanpassing van de arbeidsplaats (paragraaf 6.5.) en verzwaring van de ontslagprocedure (paragraaf 6.6.) als instmmenten voor een volumebeleid met betrekking tot de sociale verzekeringen ter zake van ziekte of arbeidsongeschiktheid. Hoewel voorts een maatschappelijke verantwoordelijkheid van de onderneming als zodanig dient te worden aanvaard, is dit deel van mening dat deze maatschappelijke verantwoordelijkheid niet inhoudt dat de onderneming verplicht zou zijn mensen van buiten aan te trekken en in het bedrijf te werk te stellen, uitsluitend vanwege een persoonlijke hoedanigheid van betrokkenen, om het even of deze persoonlijke hoedanigheid betrekking heeft op een lichamelijke of geestelijke handicap dan wel op nationaliteit, ras, sekse of anderszins. Anders gezegd, de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de onderneming kan geen grond zijn voor quoteringsregelingen van weIke aard ook. Daar komt nog bij dat naar het oordeel van dit deel de ontworpen quotumverplichting met betrekking tot gehandicapten de goede werking van de vorengenoemde instrumenten van het volumebeleid kan belemmeren, doordat van de werkgever die gehandicapten van buiten de onderneming heeft moeten aantrekken, minder spoedig in redelijkheid kan worden gevergd 128
dat hij een passende arbeidsplaats aanbiedt aan de in het eigen bedrijf gehandicapt geraakte of minder arbeidsgescliikt geworden werknemer. De quotumverplichting doet in dat geval afbreuk aan de mogelijkheid voor de ondernemer zijn verantwoordeiijkheid jegens de eigen werknemers te realiseren. A fortiori is dat het geval als vanwege de huidige ongunstige werkgelegenheid een wettelijke quotumverplichting er in bepaalde gevallen toe zai leiden dat werkgevers worden genoodzaakt werknemers te ontslaan om aldus plaatsen vrij te maken voor gehandicapten. Dit dee! komt op grond van bovenstaande overwegingen tot de slotsom dat het bevorderen van de tewerkstelling van gehandicapten in het arbeidsproces niet dient te geschieden door middel van een quotumverplichting maar door versterking van hun arbeidsmarktpositie door het zoveel mogelijk wegnemen van zowel buiten als bij de gehandicapten zelf gelegen belemmeringen overeenkomstig'de aanbevelingen weike daartoe in de voorgaande delen van dit advies zijn gedaan. Tegen een wettelijke quotumverplichting gelden daarnaast nog de navolgende bezwaren. Zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid bestaat een grote verscheidenheid aan arbeidsorganisaties; de ene organisatie laat een groter aandeel van gehandicapten in het personeelsbestand toe dan de andere, te'rwijl bovendien deze organisaties niet statisch zijn maar verwikkeld in een dynamisch proces. Indian verder wordt gelet op wat arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO inhoudt - ongeschiktheid voor bijvoorbeeld zware arbeid in de ene bedrijfstak betekent niet automatisch, en soms in het geheel niet, dat betrokkene ook ongeschikt is voor lichter werk in een andere bedrijfstak - bestaat de kans dat een algemene norm van 5% verstarrend werkt. Dit geldt zowel voor de werkgever die het quotum als maximum zou kunnen gaan zien, als voor de werknemer voor wie in het quotum geen stimulans hoeft te liggen om elders zijn restcapaciteit aan te wenden. Een dergelijke verstarrende en mobiliteitsremmende werking van een algemene quotumverplichting kan per saldo een nadelig resultaat van de maatregel opieveren voor de remtegratie van gehandicapten in het arbeidsproces.
921 SER-publikatie 1981, nr. 4, pagina 24. Ook de Arbeidsomstandighedenwet gaat uit van een gezamenlijke verantwoordeiijkheid van vierkgever en v/erknemer (zie paragraaf 4.2)
Dit deel wil evenwel niet volstaan met de afwijzing van een wettelijke quotumverplichting. Het wijst er daartoe op dat het voeren van een beleid ter zake van het functioneren van gehandicapten en minder geschikten in het bedrijf onderdeel dient te zijn van het sociaal beleid in de onderneming. Zoals de Raad in het desbetreffende advies heeft betoogd dient 'de overheid ervan uit te gaan dat de ondernemingsleiding te zamen met de betrokken werknemers en/of hun vertegenwoordigers tot taak heeft een concrete inhoud te geven aan het sociaal beleid in de onderneming' 92). In overeenstemming met deze uitspraak ligt het derhalve in eerste aanleg op de weg van de ondernemingsleiding in samenspraak met de ondernemingsraad concreet vorm te geven aan het door de onderneming te voeren gehandicaptenbeleid. Voor zover een gehandicaptenbeleid langs 129
deze weg onvoldoende van de grand zou komen, zou ook door de partners bij het cao-overleg aan dit onderdeel van het sociaal beleid aandacht te besteden zijn. Daarbij dient evenwel uitdrukkelijk aan het oordeel van partijen te worden overgelaten langs weike wegen zij dit resultaat menen te kunnen bereiken, waarbij bovendien in aanmerking dient te worden genomen dat het hier een vrijwillige aanvulling betreft van de vale dwingende wettelijke maatregelen weike in de voorgaande paragrafen zijn besproken. Als voorbeelden van in deze geest tussen de sociale partners te maken afspraken kunnen worden genoemd: - maatregelen waardoor de noodzaak van een beroep op de AAW/WAO wordt voorkomen, zoals het voeren van een ouderenbeleid; - het verlenen van een premiereductie ten laste van de kas van de ziekengeldverzekering van de bedrijfsvereniging dan wel een geldelijke bijdrage ten bate van die kas naar gelang een bedrijf meer of minder gehandicapten in dienst heeft; - de begeleiding van langdurig zieken en de organisatie van de re'i'ntegratie. Dit deel acht tot slot een proces van continue informatie - te verstrekken door de bedrijfsvereniging - gewenst over de resultaten van zowel de in de voorgaande paragrafen aanbevolen reTntegratiemaatregelen als van het aanvullende beleid van de sociale partners. Op grond hiervan kan de minister tot een evaluatie komen van hetgeen is gerealiseerd van het beleid, zoals dat in dit advies wordt voorgestaan. Mocht onverhoopt blijken dat de realisatie achterblijft bij de reele mogelijkheden tot reTntegratie als voorzien in dit advies, dan kan het treffen van nadere wettelijke maatregelen, niet zijnde een quotumregeling, worden ovenwogen nadat de Raad daaromtrent is gehoord. Een ander deel van de Raad, bestaande uit de leden, benoemd door het CNV en de MHP, en de kroonleden Van den Beld, Franssen, Lemaire, Meulenberg, De Rous, Schouten en Vemneijden, wil het in het ontwerp-WAG voorgestelde uitsluitend beoordelen binnen het kader van maatregelen, gericht op de reTntegratie van arbeidsongeschikten, derhalve als onderdeel van het volumebeleid. Het gaat dus niet in op de algemene vraag in hoeverre een quoteringsregeling die aan de vraagzijde op de arbeidsmarkt verplichtingen opiegt, als instrument geeigend en wenselijk zou zijn. Dit mogelijke instmment vormt een van de elementen in de adviesaanvrage aan de Raad van 19 mei 1980 omtrent een Arbeidsvoorzieningswet. Dit deel van de Raad komt dan tot de conclusie dat het op dit moment niet wenselijk Is om.een quotum verplichting alsmede de hoogte ervan in de wet op te nemen. Het is van mening dat de te nemen maatregelen gericht dienen te zijn op een daadwerkelijke versterking van de arbeldsmarktpositie van alle gehandicapten zonder hierbij onderscheid te maken tussen de gehandicapten binnen en die buiten de arbeidsorganisatie. In eerste instantie acht dit deel dan de plaatsing van gehandicapten alsmede de bepaling van het aantal te plaatsen gehandicapten een onderdeel 130
van het arbeidsvoorwaardenoverleg op het niveau van de onderneming of de bedrijfstak. Wei is dit deal van mening dat de overheid, indien het bedrijfsleven niet bereid of in staat is zijn hiervoren onder a. omschreven maatschappelijke verantwoordelijkheid voor gehandicapten in het arbeidsproces te vertalen in de (her)plaatsing van gehandicapten in de onderneming, dient te beschikken over een wettelijk instrument om dan alsnog de (her)plaatsing van gehandicapten te realiseren. Daarom acht dit deel het gewenst dat de minister de bevoegdheid krijgt om bij AlVlvB een onderneming of bedrijfstak te verplichten een bepaald aantal gehandicapten in dienst te nemen. Aansluitend op wat de Raad hiervoren onder de punten a. t/m f. heeft gezegd merkt dit deel op dat zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid een grote verscheidenheid aan arbeidsorganisaties bestaat; de ene organisatie laat een groter aandeel van gehandicapten in het personeelsbestand toe dan de andere, terwiji dit los staat van de omvang van het personeelsbestand, i.e. meer of minder dan 20 werknemers, en terwiji dit voorts in de tijd gezien p^iodiek verschillend kan zijn. Indien verder wordt gelet op wat arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW/WAO inhoudt - ongeschiktheid voor bijv. zware arbeid in de ene bedrijfstak' betekent niet automatisch, soms zelfs in het geheel niet, dat betrokkene ook ongeschikt is voor lichter werk in een andere bedrijfstak - bestaat dan de kans dat een algemene norm van 5% verstarrend werkt. Zoals eerder gesteld, kiest dit deel dan ook in beginsel voor een vormgeving van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de arbeidsorganisatie voor de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces langs de weg van een regeling per bedrijfstak via bindende afspraken tussen de sociale partners van het in dienst te hebben percentage gehandicapte werknemers; dit geplaatst in het kader van het per bedrijfstak te voeren beleid ter zake van het voorkomen van venmijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. Volledigheidshalve wijst dit deel erop dat het percentage binnen de bedrijfstak voor zoveel nodig van onderneming tot onderneming kan verschillen. Omdat bij de bedrijfsvereniging de verantwoordelijkheid berust voor de uitvoering van de in dit advies besproken maatregelen tot remtegratie van gehandicapten - zoals artikel 30 ZW met de daarin opgenomen verhaals- en weigeringsbevoegheid ten aanzien van de uitkering, aanpassing van de arbeid(splaats), artikel 57a AAW - is het voorts gewenst dat de bedrijfsvereniging het resultaat van het cao-overleg omzet in een daartoe strekkend bestuursbesluit, waardoor zij en haar administratie bij de uitvoering van deze maatregelen een duidelijk richtsnoer hebben voor hun handelen. Een dergelijk besluit is bovendien nodig omdat een cao niet zonder meer iedere werkgever in de betrokken bedrijfstak bindt en er voorts op voorhand geen zekerheid bestaat dat het cao131
overleg steeds tijdig tot resultaat leidt. Ook in het geval dat er geen cao voor een bepaald onderdeel van het bedrijfsleven bestaat, dient een dergelijk besluit aanwezig te zijn. Het vorenstaande geldt ook ten aanzien van de geldelijke bijdrage die in de cao is overeengekomen bij niet-naleving door de werkgever van de overeengekomen quotumverplichting. In voorkomende gevallen int de bedrijfsvereniging deze bijdrage en stort deze in de kas van de ziekengeldverzekering van de bedrijfsvereniging. Een en ander vraagt een proces van continue informatie. Deze dient door de bedrijfsverenigingen te worden verstrekt. Op grond hiervan kan de minister tot een evaluatie komen van het gerealiseerde beleid in het licht van het door hem voorgestane beleid. Mocht de realisatie naar zijn mening achterblijven bij datgene wat hij voorstaat dan kan hij krachtens een daartoe te creeren wettelijke bevoegdheid bij AMvB de benodigde correctie aanbrengen, zij het dat dit deel van mening is dat dit niet kan geschieden dan nadat hij de Raad hieromtrent heeft gehoord. In de gedachtengang van dit deel ligt het voorts in de rede cm - in het verlengde van de in artikel 30 ZW. en de daarmee samenhangende bepalingen in de AAW/WAO op te nemen verplichtingen voor de werkgever - ook de bepalingen ten aanzien van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de werkgever voor het opnemen van gehandicapten in het arbeidsproces in de AAW/WAO te regelen. Dit heeft naast het voordeel van overzichtelijkheid als bijkomend voordeel dat de verplichtingen van de werkgever en die van de werknemer evenwichtig naast elkaar kunnen worden geplaatst. Wee/- een ander deel van de Raad, bestaande uit de leden, benoemd door de FNV, en de kroonleden De Galan en Halberstadt 93), beoordeelt de in het ontwerp-WAG voorgenomen quotumverplichting eveneens uitsluitend binnen het kader van de maatregelen, gericht op de refntegratie van arbeidsongeschikten, derhalve als onderdeel van het volumebeleid. Ook dit deel gaat niet in op de algemene vraag in hoeverre een quoteringsregeling die aan de vraagzijde op de arbeidsmarkt verplichtingen opiegt, als instrument geeigend en wenselijk zou zijn. Dit mogelijke instrument vormt een van de elementen in de adviesaanvrage aan de Raad van 19 mei 1980 omtrent een Arbeidsvoorzieningswet. Dit deel van de Raad acht dan een wettelijke regeling van de quotumverplichting en van de hoogte ervan noodzakelijk als instrument om het voorgestane reVntegratiebeleid met succes te kunnen voeren. Hierbij heeft dit deel het volgende overwogen.
931 Het kmonlid Duisenberg onthoudt zich van een oordeel over de voorliggende standpunten.
De in de voorgaande paragrafen besproken maatregelen hebben in het bijzonder tot doel dat waar mogelijk de arbeidsverhouding van gedeeltelijk arbeidsongeschikten behouden blijft. Hoewel deze maatregelen in beginsel ook van toepassing zijn op arbeidsongeschikten die geen binding meer met het arbeidsproces 132
hebben, verwacht dit deel toch dat zij in de uitvoeringspral
waarjn 5% kan worden gerealiseerd, van bedrijfstak tot bedrijfstak en binnen een bedrijfstak van onderneming tot onderneming kan verschillen. Met dit verschil in tempo kan via een bepaling bij AMvB van de hoogte van het quotum in enig jaar rekening worden gehouden. Overigens kan dit deel op dit moment geen antwoord geven op de vraag of voor bepaalds bedrijfstakken dan wel ondernemingen vanwege de aard van de gebruikte produktie- en werkmethoden een wettelijk quotum van 5% niet te realiseren zou zijn en dat deze deswege ontheffing van de wetteiijke verplichting zouden dienen te krijgen. Zolang geen inzicht bestaat in de aard van de restcapaciteit van de betrokken uitkeringsgerechtigden en in weike beroepen of functies deze restcapaciteit ten nutte kan worden gemaakt, ziet dit deel zich genoodzaakt zijn oordeel hieromtrent op te schorten. Vooralsnog is dit deel van mening dat een zeer restrictief ontheffingenbeleid dient te worden gevoerd. Voorts acht dit deel eenzelfde continue informatie noodzakelijk als de voorgaande delen van de Raad; dit teneinde zo spoedig mogelijk tot een evaluatie van de wetteiijke quotumverplichting te kunnen komen. Dit deel is evenals het voorgaande deel van de Raad van mening dat het in de rede ligt om - in het verlengde van de in artikel 30 ZW en de daarmee samenhangende bepalingen in de AAW/WAO op te nemen verplichtingen voor de werkgever - ook de bepalingen ten aanzien van de maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het opnemen van gehandicapten in het arbeidsproces in de AAW/WAO te regelen. Dit heeft naast het voordeel van overzichtelijkheid als bijkomend voordeel dat de verplichtingen van de werkgever en die van de werknemer evenwichtig naast elkaar kunnen worden geplaatst. 6.8.2. Specifieke onderdelen van het ontwerp-WAG In het onderstaande gaat de Raad in op een aantal onderdelen van het ontwerp-WAG, waarbij het deei van de Raad dat zich tegen de voorgenomen. quotumverplichting heeft verklaard, aantekent dat dit van zijn kant gebeurt indien ondanks zijn bezwaren toch uitvoering aan het voornemen wordt gegeven. 6.8.2.1. Het begrip werkgever
94) In hoofdswk 2 heeft de Raad zich in algemene zin uitgesproken over de positie van het overheidspersoneel, weike hij voor wat betreft het tegengaan van vermijdbaar verzuim, vergelijkbaar acht met de loontrekkenden in het bedrijfsleven.
Als werkgever voor wie de verplichtingen op grond van het ontwerp-WAG gelden, wijst het ontwerp niet alieen de werkgever aan in de particuliere sector, waar wordt gewerkt op arbeidsovereenkomst, maar ook de (semi-)overheid, waar publiekrechtelijke aanstellingen gelden. Zoais uit de begeleidende brief van 11 december 1980 blijkt, is het wetsontwerp evenwel 'nog niet op alle onderdelen afgestemd op de regelingen die voor het overheidspersoneel gelden' 94). Als een van de problemen daarbij wordt gewezen op de Algemene burgerlijke pensioenwet. Het is evenwel juist 'dat de arbeidsinpassing van gehandicapte werknemers een algemeen maatschappelijk belang is aan de 134
realisering waarvan zowei de overheid als de werkgevers in de particuliere sector actief dienen mede te werken' 95). Voor zover bepalingen, in het bijzonder artikel N 5 van de ABPW, de indienstneming van gehandicapten door overheidsinstanties op dezelfde wijze als voor het bedrijfsleven in dit advies is voorzien, in de weg zouden staan, dienen deze bepalingen te worden opgeheven (zie ook paragraaf 6.7.2.). De verplichting tot het in dienst hebben van ten minste 5% gehandicapte werknemers geldt voor eike onderneming met ten minste twintig werknemers. De omschrijving van het begrip onderneming (ontwerp-WAG artikel 1, sub d) sluit aan bij de omschrijving van het begrip onderneming in de Wet op de ondernemingsraden. Een werkgever, zijnde degene met wie een arbeidsovereenkomst wordt gesloten dan wel die een publlekrechtelijke aanstelling doet, kan verschillende ondernemingen in stand houden, dat wil zeggen hij kan verschillende in de maatschappij als zelfstandige eenheden optredende organisatorische verbanden kennen waarin arbeid wordt verricht. Door het voorgestelde ondernemingsbegrip nu wordt tegengegaan, dat een dergelijke werkgever aan zijn quotumverplichting voldoet door binnen een vestiging het van hem, gezien het totale personeelsbestand, vereiste aantal gehandicapten te werk te stellen. In beginsel is dit een juiste benadering, namelijk voor zover bedoelde ondernemingen als afzonderlijke eenheden op verschillende reglonale of functionele arbeidsmarkten optreden. Er mag evenwel van uitgegaan worden dat in de aangekondigde maatstaven, bij of krachtens AMvB te bepalen, zowel voldoende duidelijkheid wordt verzekerd ter afbakening van het begrip onderneming als de mogelijkheid wordt geboden om, waar dit voor de (her)plaatsing van gehandicapten gewenst is, tot samenvoeging van ondernemingen over te gaan. In dit verband is bijvoorbeeld te denken aan filiaalbedrijVen. In de Wet op de ondernemingsraden is hierin voorzien door de mogelijkheid de bedrijfscommissie in te schakelen met vervolgens de mogelijkheid van beroep op de minister. 6.8.2.2. Het begrip gehandicapte werknemer Het ontwerp-WAG omschrijft in artikel 1, sub b weIke werknemer volgens de wet telt als gehandicapte, en wel door vier categorieen te onderscheiden:
95; Memorie van toeiichting bij het ontwerp-WAG (pagina 22).
1. degene aan wie een uitkering is toegekend krachtens de AAW of de WAO; 2. degene met een invaliditeitspensioen krachtens de ABPW, de Spoorwegpensioenwet dan wel de Algemene militaire pensioenwet; 3. degene voor wie op grond van de artikelen 57, eerste lid of 57a van de AAW dan wel de overeenkomstige artikelen uit de ABPW of SpoonA/egpensioenwet een voorziening is getroffen tot aanpassing van de arbeidsplaats, de produktie- of werkmethoden 135
of de bij de arbeid te gebruiken hulpmiddelen, zonder weike voorziening zij niet in staat zouden zijn hun arbeid te verrichten; 4. degene 'die ten gevolge van ziekte of gebreken duidelijke belemmeringen ondervindt bij het verkrijgen of verrichten van arbeid dan we! door bijzondere maatregelen of voorzieningen in staat is gesteld arbeid te verkrijgen of te verrichten voor zover bij of krachteris algemene maatregel van bestuur aangewezen'. De eerste drie categorieen worden omschreven op grond van beslissingen van instanties die ingeval van arbeidsongeschiktheid inkomensvervangende uitkeringen toekennen dan wel voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Dat zijn met name de bedrijfsverenigingen, op advies van de GIVID, en de vergelijkbare instanties voor het overheidspersonee! 96). Door deze omschrijving wordt tegemoetgekomen aan een van de bezwaren tegen de Wet plaatsing minder-valide arbeidskrachten, waarin namelijk geen operationele maatstaf en geen beslissende instantie is genoemd ten aanzien van de vraag wie minder-valide is in de zin van de wet. De vierde bepaling wordt in de toelichting omschreven als een vangnet, om namelijk degenen die vergelijkbaar zijn met de personen van de eerste drie groepen, eveneens onder de werking van de WAG te kunnen brengen. Als voorbeelden worden genoemd (memorie van toelichting, pagina 17-19): - werknemers voor wie dispensatie is verleend op grond van artikel 13 van de Wet minimumjoon en minimumvakantiebijslag of artikel 6 van de Wet plaatsing minder-valide arbeidskrachten; - degenen die ten gevolge van ziekte of gebreken een geringere arbeidsprestatie leveren dan niet-gehandicapte werknemers; - onder omstandigheden degenen die de wachttijd voor de AAW/WAO of de vergelijkbare overheidsregelingen doormaken, 'in het bijzonder wanneer de toepassing van artikel 30 ZW in het geding komt'; - bepaalde werknemers die thans in het kader van de WSW werkzaam zijn en niet vallen onder de hoofdgroepen; - werknemers ten aanzien van wie door de werkgever voorzieningen zijn getroffen ingevolge diens bijzondere zorgverplichting van artikel 8 van het ontwerp-WAG 97).
96) Kortheidshalve wordt verder in deze paragraaf alleen gesproken over de procedures en instanties voor de werltnemers in het particuiiere bedrijf. Voor het overheidspersoneel gelden dienovereenltomstige procedures en instanties voigens de daarvoor bestaande regelingen. 971'Zie voor het oordeel van de Read over dit artilcel paragraaf 6.5.
Instemming verdient de gedachte dat de omschrijving van de personenkring voor wie de WAG is bedoeld, plaatsvindt aan de hand van een eenduidige en een - zonder extra keuringen reeds aanwezige registratie. Instemming verdient ook de gedachte dat werknemers die geen uitkering of voorziening hebben op grond van een arbeidsongeschiktheidsregeling maar toch op grond van fysieke of psychische factoren belemmeringen ondervinden in het behouden, het verkrijgen of bij het verrichten van arbeid, onder de werkingssfeer van de WAG worden 136
gebracht. Dit geldt in bijzondere mate voor werknemers die met arbeidsongeschiktheid ip de zin van de AAW/WAO worden bedreigd en voor wie de arbeidsverhouding met hun werkgever zoveel mogelijk moet worden gecontinueerd. Te denken is aan de werknemers die tijdens de ZW-periode - al dan niet gedeeltelijk - werken met toepassing van artikel 30 ZW. Het geldt evenzeer voor de werknemer met een arbeidsongeschiktheid van 15% of minder. Hierbij doet zich evenwel de vraag voor naar de wijze waarop en naar de instantie door weike kan worden vastgesteld dat er sprake is van het ten gevolge van ziekte of gebreken ondervinden van duidelijke belemmeringen bij het verkrijgen of verrichten van arbeid dan wel van de noodzaak tot het treffen van voorzieningen. Omdat het gaat om een beoordeling met consequenties - zowel voor de werknemer als voor de werkgever - met financiele, administratieve en mogelijk strafrechtelijke implicaties, is duidelijkheid in deze noodzakelijk. Omdat verder niet-naleving van de voorgestelde quotumverplichting betekent dat de werkgever een bijdrage dient te storten in het AAF, komt dan logischerwijze in deze beoordeling een belangrijke plaats toe aan de GMD. Deze is immers reeds in alle andere gevallen de beoordelende instantie, onder meer wat betreft de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid en van de noodzaak en de omvang van de te treffen voorzieningen. In de voorbeelden weIke in de toelichting worden genoemd, is een reeks van instanties betrokken: tijdens de wachttijd AAW/WAO en nadien alsmede bij de toepassing van artikel 30 ZW worden de bedrijfsvereniging en de GMD ingeschakeld; bij de dispensatie van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag adviseren de LTD en het GAB; over de toelating tot de sociale werkvoorziening beslissen de gemeente en haar WSW-commissie; ook de afzonderlijke werkgever kan voorzieningen treffen. Het verdient aanbeveling dat in al deze gevallen aan de bedrijfsvereniging de centrale bevoegdheid toekomt, in die zin dat bedoelde beslissingen worden genomen na advies van de GMD. Een andere vraag weIke van belang is bij de bepaling van het aantal gehandicapten in dienst van een werkgever, is of een werknemer die op een bepaald moment als gehandicapt in de zin van de WAG wordt beschouwd, blijvend voor het quotum meetelt. Denkbaar is immers dat een dergelijke werknemer - eventueel met behulp van voorzieningen en aanpassingen maar ook zonder deze - de hem passende arbeid gaat verrichten op een wijze waarop ook een andere, niet gehandicapte werknemer deze verricht. ReTntegratie is dan volledig geslaagd, althans wat betreft de arbeid die betrokkene in deze onderneming verricht en die volledig is afgestemd op de medisch-arbeidskundige capaciteit van de werknemer. Het verdient aanbeveling dat een werknemer blijvend als gehandicapte in de zin van de WAG teit zolang er sprake is van een voor hem naar het oordeel van de GMD noodzakelijke voorziening tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid op grond van de AAW of anderszins, 137
dan wel van een mate van loonkundige arbeidsongeschiktheid, dat wil dus zeggen van een naar het oordeel van de GMD bestaande belemmering bij het vinden van werk. Wear een andere vraag betreft de bepaling van 'een' gehandicapte werknemer. Het is duidelijk dat een zo eenvoudig mogelijk systeem dient te worden gehanteerd waarbij voor de berekening van het aantai gehandicapten en van het totaal aantal werknemers dezelfde maatstaven worden gehanteerd. Mogelijk is om eIke gehandicapte werknemer te tellen, ongeacht de feitelijke arbeidstijd en ongeacht de vraag of hij in zijn arbeid evenveel presteert als een andere werknemer. Denkbaar is ook een berekening naar rato van de gewerkte arbeidstijd of naar rato van de restcapaciteit dat wil zeggen de feitelijk geleverde prestatie. Onderscheid zou immers kunnen worden gemaakt tussen iemand die bijvoorbeeld gedurende de halve arbeidstijd werkt maar in die periode naar verhouding een evengrote prestatie levert als een niet-gehandicapte werknemer, en iemand die wel de volledige arbeidstijd werkt maar daarin de helft van de gangbare arbeid verricht. Omrekening naar 'werknemers in volledige arbeidstijd' lijkt dan het meest eenvoudig. Het systeem dient echter uitvoerbaar te zijn en te voldoen aan zijn bedoeling, namelijk om gehandicapten te remtegreren. Aan dit laatste wordt voldaan door eIke dienstbetrekking, ook die in deeltijd, volwaardig mee te tellen. Dit zou pleiten voor een ongewogen telling van het aantal gehandicapte werknemers en van het totale personeelsbestand. De billijkheid en daarmee de uitvoerbaarheid kunnen dan evenwel in het gedrang komen als de verhouding tussen de door de gehandicapte geleverde prestatie en de voor de betrokken functie gangbare prestatie niet zou worden meegewogen. De ene werkgever kan bijvoorbeeld beschikken over een gehandicapte die een normale prestatie in zijn nieuwe arbeid levert, tenwijl een andere werkgever een gehandicapte werknemer in dienst heeft met een naar verhouding geringere arbeidsprestatie. Gezien de mogelijkheid weike het voorgestelde artikel 10, eerste lid van het ontwerp-WAG biedt, namelijk een evenredige vermindering van het functieloon bij een duidelijk geringere arbeidsprestatie, is het mogelijk om bij de bepaling van het aantal gehandicapte werknemers in het totale personeelsbestand te wegen naar rato van de door hen gewerkte arbeidstijd en van de door hen geleverde prestatie. Afweging van de voor- en nadelen van de verschillende mogelijkheden van telling leidt tot de conclusie dat een telling van elke gehandicapte ongeacht zijn arbeidstijd en zijn arbeidsprestatie de voorkeur verdient. 6.8.2.3. De hoogte van de quotumverplichting Het ontwerp-WAG verplicht werkgevers in een onderneming per twintig werknemers ten minste een gehandicapte werknemer in dienst te hebben. Voorzien is in een gefaseerde invoering in een termijn van vier jaar, beginnende met een verplichting in het eerste jaar van ten minste 2V2%. 138
In de toelichting wordt gewezen op de verhouding tussen het aantal gehandicapten en het totaal van de beroepsbevolking, dit onder venwijzing naar het advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt inzake de opnenning van gehandicapten in het arbeidsproces. Uitgaande van ruim 4,1 min. in loondienst werkzame personen per 31 maart 1979, waarvan ruim 3 mIn. in bedrijven met twintig of meer werknemers, zou het 5%-quotum naar schatting ruim 155.000 arbeidsplaatsen omvatten. Deze cijfers vormen slechts een ruwe indicatie, gezien de te verwachten ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen tussen maart 1979 en 1985 en de ontwikkeling van het aantal deeltijdwerkers. Volgens de toelichting (pagina 24) zijn er 'geen exacte gegevens voorhanden waaruit het aantal reeds werkzame gehandicapten en het aantal potentieel inpasbare gehandicapten kunnen worden afgeleid'. Onbekend is inderdaad hoeveel van de ca. 500.000 AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden in de hoogste arbeidsongeschiktheidsklasse en van de ca. 80.000 in de lagere klassen werkzaam dan wel inpasbaar zijn. 'Wij menen echter dat het bezetten van de voor hen bestemde arbeidsplaatsen geen problemen behoeft op te leveren', zo vervolgt de toelichting. Het gebrek aan inzicht, zelfs op het geaggregeerde macro-niveau, laat evenwel mimte voor twijfel. Tegen deze achtergrond is het juist dat in artikel 2, tweede en derde lid van het ontwerp-WAG is voorzien in de mogelijkheid van een ontheffingenbeleid met als belangrijkste criterium dat zoals de memorie van toelichting op pagina 27 zegt 'het arbeidsaanbod van gehandicapten tekort schiet'. Voorts wordt gewezen op de onvemnijdelijkheid van een in sommige gevallen sectorale benadering in het ontheffingenbeleid. De toelichting op het ontwerp-WAG lijkt deze uit te sluiten (pagina 26/27). Waar evenwel specifieke eisen worden gesteld aan de gezondheid van omvangrijke groepen personeelsleden met een specifieke functie (bijv. in de vervoerssectoren), kan aan een sectorale aanpak in het ontheffingenbeleid niet worden ontkomen. 6.8.2.4. Sanctionering van de quotumverplichting Het ontwerp-WAG stelt in artikel 4 dat een werkgever, voor zover hij niet voldoet aan de hem opgelegde verplichting wat betreft het quotum, een geldelijke bijdrage moet storten en wel in het AAF (artikel 7). Blijkens de toelichting zai omtrent de precieze invulling van deze financiele verplichting nog het advies van de Raad worden gevraagd. Gedacht wordt vooralsnog (pagina 27) 'aan een bijdrage met een progressief karakter. In die constructie zou een heffing van f 500,— het basistarief kunnen vormen, dat al naar gelang de rangorde van de niet door een gehandicapte vervulde arbeidsplaats op een bepaalde wijze wordt verhoogd'. Volgens een nadere toelichting van de zijde van het ministerie van Sociale Zaken gaat het om f 500,-- per maand. Voor deze financiele bijdragebepaling is gekozen boven het opieggen van strafsancties 'gelet op de solidariteitsgedachte en 139
het benadrukken van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgevers voor deelname aan het arbeidsproces van gehandicapte werknemers' (pagina 27). IVIet deze overweging kan worden ingestemd. Voor het overige wordt de aangekondigde adviesaanvrage afgewacht. 6.8.2.5. Beloning van gehandicapte werknemers Het ontwerp-WAG stelt in artikel 9 dat een gehandicapte werknemer 'aanspraak maakt op een geldelijke beloning voor de verrichte arbeid die gelijk is aan de geldelijke beloning die een niet-gehandicapte werknemer in een gelijkwaardige functie pleegt te ontvangen'. Bij een ten gevolge van ziekte of gebreken duidelijk geringere arbeidsprestatie kan de minister - of een ander namens hem - op een daartoe strekkend verzoek de geldelijke beloning naar evenredigheid verminderen, zonodig ook in afwijking van de minimumloonbepalingen (artikel 10). In aansluiting op het in paragraaf 6.7.1. gestelde verdient de gedachte instemming dat de gehandicapte werknemer aanspraak maakt op de normale functiebeloning, eventueel naar rato van de door hem in de functie geleverde arbeidsprestatie. Gestreefd dient immers te worden naar een zodanige arbeidsinpassing dat waar enigszins mogelijk de betrokken werknemer zijn functie volwaardig kan uitoefenen. Wei verdient de in artikel 9 geregelde aanspraak verbreding: de in de zin van de WAG gehandicapte werknemer heeft in beginsel recht op dezelfde arbeidsvoorwaarden als weike voor zijn nietgehandicapte collega gelden. Naast voorwaarden met betrekking tot het loon en de arbeidstijd verdienen dan met name de pensioenbepalingen aandacht, ook omdat deze de indienstneming in de weg kunnen staan. Voor het overige wordt venwezen naar de in paragraaf 6.7. gedane aanbevelingen. 6.9. Afschaffing of handhaving van de laagste invaliditeitsklasse in de WAO Onder meer over het voomemen tot afschaffing van de laagste invaliditeitsklasse (15-25%) in de WAO heeft het toenmalige kabinet aan de Raad advies gevraagd op 28 augustus, 1980. In zijn Advies over de beperking van de groei van de uitgaven voor sociale zekerheid van 21 november 1980 98) heeft de Raad ook over dit voornemen zijn oordeel opgeschort tot het kabinet meer inzicht zou hebben verschaft in het gehele pakket van maatregelen gericht op de remtegratie van arbeidsongeschikten.
98) Pubiikatie SER 1980, nr. 19
De afschaffing van deze laagste arbeidsongeschiktheidsklasse in de WAO wordt nu voorgesteld in artikel 19 van het ontwerpWAG. Artikel 27 van het ontwerp vonnt hierop een aanvulling: 140
degenen die bij de inwerkingtreding van de WAG ingedeeld zijn in deze klasse iiehouden hun daarop gebaseerde rechten gedurende het eerste jaar volgend op die inwerkingtreding, zij het met een uitkering van 8% gedurende het eerste halfjaar en van 4% in het tweede halfjaar. In deze klasse waren ultimo 1979 ca. 11.400 personen ingedeeld 99).
^
Verschillende argumenten voor de afschaffing van deze laagste klasse in de WAO worden in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG genoemd: door de WAG wordt de arbeidsmarktpositie juist van werknemers met een geringe arbeidsongeschiktheid aanzienlijk versterkt (pagina 13). 'Naar mag worden aangenomen hebben deze personen in het algemeen een (andere) functie in het eigen bedrijf gekregen of elders een functie verworven' (pagina 39). 'Het effect van het blijven hanteren van een criterium van loonkundige invaliditeit bij een dergelijk gering percentage heeft overigens ook tot gevolg dat voor degene die in de WAO is opgenomen de effecten van het aanvaarden van een in geringe mate lager betaalde betrekking blijvend kunnen worden gecompenseerd, zulks in tegenstelling tot de in de werkloosheidsregelingen opgenomen personen, voor wie in een dergelijk geval slechts aanspraak bestaat op een loonsuppletie gedurende een beperkte periode (pagina 40). 'Wij beseffen dat aan ons voorstel tot afschaffing van de laagste arbeidsongeschiktheidsklasse, mogelijk niet eens zozeer uit oogpunt van het materiele effect als wel uit oogpunt van beginselen een meer dan incidentele betekenis toekomt' (pagina 42). De beleidslijn is echter dat een ongemotiveerd verschil in uitkeringsrechten bij feitelijk eenzelfde calamiteit, werkloosheid en de noodzaak een lager betaalde functie te aanvaarden, niet moet worden gecontinueerd (pagina 42). 'Zeker niet als men bedenkt dat velen vooral om loonkundige redenen in de laagste arbeidsongeschiktheidsklasse van de WAO zijn ingedeeld' (pagina 43). De Raad maakt toch uit het oogpunt van de beginselen die aan de AAW/WAO ten grondslag liggen, bezwaar tegen deze motivering. Inschatting jn een van de arbeidsongeschiktheidsklassen geschiedt aitijd om loonkundige redenen overeenkomstig het arbeidsongeschiktheidscriterium van artikel 18, eerste lid en artikel 5, eerste lid AAW: op grond van deze artikelen wordt de loonschade als gevolg van de arbeidsongeschiktheid vergoed en wel door indeling in een van de klassen. Wat betreft de vergelijkbaarheid van arbeidsongeschikten met werklozen merkt de Raad op dat naar zijn mening degene die ten gevolge van arbeidsongeschiktheid niet in staat is hem passende arbeid ten voile te vemchten en er daardoor in inkomen op achteruitgaat, in het algemeen op dat moment niet vergelijkbaar is met een werkloze, omdat de eerstgenoemde in tegenstelling tot de tweede als gevolg van een persoonlijke calamiteit niet dergelijke arbeid kan verrichten en daardoor zijn vroegere inkomsten uit arbeid niet kan verdienen. Mochten de revalidatie en de reTntegratie met
99) GMDJaar,ersiBg 1979. Statistisch s^cces worden afgesloten, dan vindt afschatting plaats, hetgeen dee/, pagina 43. de vergelijking weer mogelijk maakt. 141
Het centrale argument vormt voor de Raad echter de vraag of de arbeidsmarktpositie van de AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden in deze laagste klasse zozeer wordt verbeterd door de in de voorgaande paragrafen aanbevolen maatregelen dat afschaffing van deze klasse gerechtvaardigd zou zijn. Doorvoering van maatregelen gericht op een blijvende arbeidsverhouding van gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers, zoals hiervoren door de Raad bepleit, kan onder voorwaarden inderdaad bijdragen aan het behouden dan wel het verkrijgen van een werkkring van werknemers met een geringe medischarbeidskundige dan wel loonkundige arbeidsongeschiktheid. De Raad stelt zich niettemin op het standpunt dat het handhaven van de laagste klasse van arbeidsongeschiktheid in de WAO de voorkeur verdient en wel om een tweetal redenen. De eerste betreft de praktische effectuering van de gewenste verbetering van de arbeidsmarktpositie. Degene die 'ten gevolge van ziekte of gebreken duidelijke belemmeringen ondervindt bij het verkrijgen of verrichten van arbeid' behoort volgens artikel 1, sub b. 4e (de vangnetbepaling) tot de gehandicapten in de zin van het ontwerp-WAG. Voor degenen die ingevolge de huidige WAO in de klasse 15-25% zijn of worden ingedeeld, zai er - ook bij afschaffing van deze klasse - sprake zijn van dergelijke duidelijke belemmeringen (memorie van toelichting, pagina 42). Zoals hiervoren is aangegeven, dient een competente vaststelling van deze duidelijke belemmeringen plaats te vinden door de GMD. Inschatting van hun arbeidsongeschiktheid in de klasse 1525% verzekert deze inschakeling. Afschaffing van deze klasse zou betekenen dat de betrokken werknemer niet langer onder de begeleiding van de GMD vait. Indian voorts de in de vorenstaande paragrafen aanbevolen maatregelen, waaronder eventueel de WAG, aan hun doel beantwoorden, zodat deze werknemers hun werkkring behouden dan wel een andere krijgen, behoeft hun aanspraak op een WAOuitkering niet of niet geheel tot uitbetaling te komen, afhankelijk van hun nieuwe functiebeloning en gezien de anticumulatiebepalingen 100). Zodra betrokken werknemers voor hun nieuwe functie - in vergelijking tot hun vroegere beroep ook loonkundig volledig geschikt blijken te zijn, volgt er een dienovereenkomstige afschatting. Zolang dit niet het gevai is, blijft de betrokken werknemer dankzij de WAO de nodige bescherming genieten, hetgeen in het bijzonder van betekenis is als hij een volgende werkkring zoekt of moet zoeken: functiewisseling kan na enige tijd immers gewenst of noodzakelijk zijn.
100) Over deze bepalingen heeft de Raad zich uitgesproken in zijn Advies over de beperking van de groei van de uitgaven voor sociale zekerfjeid (SER 1980. nr. 19pagina 32).
Naast het argument van het functioneren van de WAG staat de overweging van het materiele effect van de voorgestelde maatregel. Ook die vopnt naar het oordeel van de Raad een reden voor handhaving van de laagste klasse. Voor werknemers die in deze klasse zijn ingedeeld en op grond daarvan een uitkering krijgen van 10% van hun dagloon, zou een aanmerkelijke daling van hun inkomsten voortvloeien uit de afschaffing van de laagste klasse en daardoor van hun uitkering. Bovendien zou de terugval 142
in inkomen onoverkomelijk groot worden voor die WAOgerechtigden wier arbeidsongeschiktheid wordt afgeschat tot beneden de 25%; bij de naasthogere klasse van arbeidsongeschiktheid dan 15-25% behoort namelijk een uitkering van 20%. Het gevaar is dan niet denkbeeldig dat er van betrokkenen druk uitgaat om in de huidige naasthogere klasse te worden ingedeeld. Verder gaat er een onvoldoende stimulans vanuit dat betrokkenen een andere functie durven te aanvaarden 101). Ten slotte wijst de Raad erop dat het handhaven van de laagste klasse verder ook is gewenst om de nodige medewerking van de werkgever en van de werknemer te verkrijgen bij het streven de dienstbetrekking te continueren. Indien een werknemer voor een klein deel zijn arbeidsgeschiktheid verliest en daardoor overeenkomstig de daling van zijn arbeidsprestatie zijn loonaanspraak ziet verminderen, is voor beide partijen een vermindering van het loon moeilijk aanvaardbaar. De zekerheid dat het oude loon gedurende een bepaalde tijd wordt doorbetaald op basis van cao-bepalingen 102) en met behulp van een WAOuitkerihg, zai de bereidheid om de dienstbetrekking te handhaven voor beide partijen bevorderen, en daarmee de kans verminderen op in het geheel niet meer werken als gevolg van arbeidsongeschiktheid (zie ook paragraaf 6.7.1.). Voorts wijst de Raad erop dat ook bij de categorie van werknemers die 15% of minder arbeidsongeschikt zijn, problemen van vergelijkbare aard voorkomen. 6.10. Verdiscontering van de restcapaciteit in het arbeidsongeschiktheidspercentage Ingevolge het bepaalde in artikel 12, lid 2, onder a van de AAW en in artikel 2 1 , lid 2, onder a van de WAG dient bij de inschatting in een van de arbeidsongeschiktheidsklassen zoveel als doenlijk is rekening te worden gehouden met de door de arbeidsongeschiktheid yerminderde gelegenheid tot het verkrijgen van arbeid. Het derde lid van genoemde artikelen maakt het mogelijk deze verdiscontering aan een administratieve tennijn te binden.
1011 Zie voetnoot bij paragraaf 6,7.1.. 102) In vele cao's komen garantiebepalingen voor voor het geval de werknemer bij gebleken afgenomen geschiktheid zijn functie-uitoefening moet wijzigen; gaat hij er dan in loon op achteruit dan wordt gedurende een bepaalde periode zijn oude loon gegarandeerd. Een overzicht van de desbetreffende cao's en de desbetreffende bepaiingen is opgenomen in bijiage A //. Met duidelijk is of deze bepaiingen vallen onder de voorgenomen eenmalige nietigverklaring van caobepalingen ter zake van loondoorbetaling bij ziekte.
Op grond van de jurisprudentie kan gezegd worden dat het artikel aldus dient te worden verstaan dat de resterende verdiencapaciteit van een gehandicapte niet louter theoretisch mag worden bepaald, maar dat daarbij met name ook rekening moet worden gehouden met de moeilijkheid die een gehandicapte juist door zijn handicap kan hebben om een werkkring te vinden waarin hij zijn resterende verdiencapaciteit kan verwezenlijken. Het artikel beklemtoont dat bij het doen van een individuele schatting uitgegaan dient te worden van de maatschappelijke werkelijkheid. 'Niet is het voldoende vast te stellen weike functies personen, lijdende aan ziekte of gebreken, desondanks weer kunnen uitoefenen. Vast zaI dan tevens moeten staan dat deze functies voldoende werkgelegenheid vertegenwoordigen en dat deze personen, als het gaat om de vervulling van die functies, in de ogen van de potentiele werkgevers, ondanks hun ziekte of gebreken, aanvaardbare arbeidskrachten zijn: bij het zich voordoen 143
van vacatures met betrekking tot die functies moeten zij - in vergelijking met valide krachten - een reele kans maken daarin te worden geplaatst' 103). De bewijslast hiertoe ligt bij het uitvoeringsorgaan. Een en ander betekent dat er thans van uitgegaan wordt dat het niet vinden van passende arbeid wordt beschouwd als een gevolg van de handicap, tenzij het tegsndeel blijkt. IVlede op grond hiervan is een onbekend aantal AAW/WAOuitkeringsgerechtigden ingedeeld in de hoogste klasse van 80% of meer. Volgens een berekening van het CPB (Bijiage C) bedraagt de aldus niet benutte restcapaciteit - macro gezien - 25%. Het toenmalige kabinet heeft bij brief van 28 augustus 1980 aan de Raad advies gevraagd over het voornemen om bij de invoering van de quotumnorm en de daarmee samenhangende maatregelen die een vergroting betekenen van de gelegenheid tot het vinden van werk door arbeidsongeschikten, ervan uit te gaan dat bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid geen rekening wordt gehouden met de verminderde gelegenheid tot het verkrijgen van arbeid tenzij blijkt dat dit duidelijk wel het geval is. Over deze wijziging van de bestaande wetsinterpretatie ten aanzien van de onbenutte restcapaciteit van AAW/WAOuitkeringsgerechtigden heeft de Raad in zijn beantwoording van genoemde adviesaanvrage zijn oordeel opgeschort 104). Het voornemen wordt in de memorie van toelichting op het ontwerp-WAG herhaald (pagina 47 ev). Als argumenten worden daarin de volgende genoemd. Door de invoering van de WAG verbetert de arbeidsmarktpositie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten; in de huidige situatie op de arbeidsmarkt is bovendien het werkloosheidsrisico voor gedeeltelijk gehandicapten even groot als voor niet gehandicapte werknemers; in de voorbije periode waarin meer vraag naar arbeid bestond, moest het niet werken van gehandicapten wel worden geweten aan de door hun handicap verminderde kansen op indienstneming; op dit moment zouden dan - door het verschil in hoogte en duur van aanspraken op grond van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en die van de werkloosheidsregelingen - ongerechtvaardigde verschillen in behandeling ontstaan bij eenzelfde risico.
103i Zie de circulaire nr. 735 van de Federatie van Bedrijfsverenigingen aan de Bedrijfsverenigingen van 18 december 1981. 104) SER 1980, nr. 19. pagina 17.
Naar het oordeel van de Raad dienen bij beide argumenten nuancerende kanttekeningen te worden geplaatst. Allereerst wijst de Raad erop dat het voorstel uitgaat van de gedachte van een gelijk risico, te weten het niet kunnen werken. De Raad moet echter constateren dat er een verschil is tussen het risico van het niet kunnen werken ten gevolge van arbeidsongeschiktheid en dat ten gevolge van werkloosheid. De structuur van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen verschilt dan ook wezenlijk van die van de werkloosheidsregelingen: de eerstehebben voor het dekken van de inkomensgevolgen als vertrekpunt de arbeidsongeschiktheid, de tweede de werkloosheid. Dit brengt de Raad tot de conclusie dat zolang genoemde risico's in 144
afzonderlijke wettelijke stmcturen zijn geregeld - afgezien nog van de vraag of tot een wettelijke regeling gekomen kan en moet worden - het niet anders mogelijk is dan de vemninderde gelegenheid tot het verkrijgen van werk bij arbeidsongeschiktheid te verdisconteren in het arbeidsongeschiktheidspercentage, zolang niet kan worden aangetoond dat het oorzakelijke verband tussen het niet verkrijgen van arbeid en de handicap ontbreekt. Voorts merkt de Raad op dat de aandrang om tot een andere wijze van handelen te komen ten aanzien van de verdisconteringsbepalingen in de AAW/WAO in belangrijke mate wordt ingegeven door de omstandigheid dat de uitkeringsrechten bij langdurige werkloosheid lager zijn dan die bij arbeidsongeschiktheid zodat een wijziging van het thans geldende systeem tot een beperking van de collectieve uitgaven zou leiden. De Raad is er voorstander van dat deze competitie tussen de regelingen bij arbeidsongeschiktheid en die bij werkloosheid verdwijnt. In het advies over de integratie van de werkloosheidsregellngen komt de Raad hierop terug. Verder betwijfelt de Raad, hoewel ook hij hoopt en verwacht dat de in de voorgaande paragrafen aanbevolen maatregelen leiden tot een verbetering van de arbeidsmarktpositie van AAW/WAOuitkeringsgerechtigden, of in de huidige arbeidsmarktsituatie zonder meer mag worden aangenomen dat het risico van het niet kunnen werken voor gehandicapte en niet gehandicapte werknemers even groot is. In de voorbije periode waarin het aanbod van arbeid de vraag niet overtrof in de mate als thans het geval is, maakten arbeidsongeschikten desondanks reeds minder kans op indienstneming (memorie van toelichting pagina 47). De verminderde kans op indienstneming op grond van een reeks vermeende of feitelijke belemmeringen vomit ook de centrale overweging voor de voorgestelde WAG (memorie van toelichting pagina 8-13). 'De indruk bestaat dat de gehandicapten door hun handicap een zodanig verminderde gelegenheid tot deelname aan het arbeidsproces hebben, dat zij in de huidige werkgelegenheidssituatie als 4en van de meest kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt moeten worden beschouwd', zo stelt de memorie van toelichting op pagina 6. Deze laatste uitspraak komt de Raad zeer aannemelijk voon nu het aanbod van arbeid de vraag overtreft, maken AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden op grond van hun arbeidsongeschiktheid nog minder kans op indienstneming dan in de vroegere situatie reeds het geval was waarin zij met een kleiner aantal niet gehandicapte werknemers moesten concurreren. Dit neemt niet weg dat het huidige gebrek aan arbeidsplaatsen een van de oorzaken is niet alleen van werkloosheid van niet gehandicapte werknemers, maar ook van de verminderde kans op het vinden van aangepast werk door AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden. In deze zin kan worden gesteld dat deze arbeldsongeschikte werknemers delen in de toename van het algemene werkloosheidsrisico. Near het oordeel van de Raad dient voorts in aanmerking te worden genomen dat arbeidsongeschiktheid een loonkundig begrip is, namelijk de mate waarin men op grond van een 145
handicap niet in staat is hetzelfde inkomen te verdienen als een overigens vergelijkbare werknemer. In de praktijk blljkt veelal 105) in deze vergelijking ieder zijn eigen maatman te zijn: het beroep dat men tot voor het ziek worden uitoefende, is van doorslaggevend belang. Vervolgens wordt vastgesteld wat betrokkene met de hem in billijkheid op te dragen arbeid - gelet op opieiding en vroeger uitgeoefend beroep - nog zou kunnen verdienen. Dan komt aan de orde de vraag of deze 'in billijkheid op te dragen' arbeid ook feitelijk beschikbaar is voor betrokkene en zo niet, aan weIke oorzaken het niet beschikbaar zijn van deze arbeid moet worden toegeschreven. Dit maakt een individuele begeleiding van betrokkene tot een noodzakelijke voorwaarde voor de vaststelling van bedoelde wel passende arbeid en bij gevolg voor de beantwoording van de vraag of de handicap het verkrijgen van werk belemmert dan wel of sprake is van werkloosheid. Een en ander gebeurt thans reeds bij de uitvoering van de AAW/WAO. Hierbij vindt bij de vaststelling van de vraag of er sprake is van arbeidsongeschiktheid en zo ja, in weIke mate, niet alleen de huidige loonkundige beoordeling plaats maar wordt ook zodra er een stabilisatie in de gezondheidstoestand van betrokkene is ingetreden, een oordeel gevormd over de mogelijke arbeid waarvoor betrokkene wel geschikt zou zijn dan wel dank zij voorzieningen of aanpassingen of andere maatregelen geschikt zou kunnen worden, en over de feitelijke beschikbaarheid van deze arbeid voor betrokkene. Bij de eerste vaststelling van de arbeidsongeschiktheid kan in een aantal gevallen waarschijniijk al worden geconstateerd dat de handicap het vinden van werk voor langere tijd of voorgoed uitsluit dan wel dat deze geen reele belemmering daarvoor vormt. In deze waarschijniijk betrekkelijk weinig voorkomende gevallen kan een definitieve beslissing worden genomen. In de meeste gevallen zai een dergelijke definitieve beoordeling de eerste keer niet mogelijk zijn. Dan- dient aan betrokkene te worden medegedeeld wat de uitkomst is van de dubbele schatting, dat wll zeggen - dat hem een AAW/WAO-uitkering wordt toegekend waarin voor dat moment is verdisconteerd dat de handicap het vinden van werk belemmert; - dat hij medisch-arbeidskundig gezifen slechts voor een bepaald dee! arbeidsongeschikt is en dat hij met inschakeling en daadwerkelijke hulp van de daartoe geeigende instanties dient te zoeken naar arbeid waan/oor hij geschikt is. ' .
105) Dit geldt namelijk niet voor de zgn. siijtende beroepen waarvan op voortiand VBStstaat dat de verzel(erde een dergelijk bemep niet gedurende de gehele actieve periode l
Bij het laatste behoort inschrijving bij het GAB. De verklaring van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid betekent dat betrokkene behoort tot de categorie waarvoor de in de voorgaande paragrafen besproken maatregelen een extra ondersteuning op de arbeidsmarkt bieden. De duur van bedoelde verdiscontering en ook de eventuele verlenging hiervan hangen niet alleen af van de activiteiten die betrokkene ontwikkelt om werk te vinden, maar ook van de feitelijke mogelijkheden van met name de GMD en het GAB om betrokkene individueel te begeleiden en te 146
ondersteunen. Deze begeleiding, gericht op een daadwerkelijke ondersteuning bij het zoeken naar passend werk en op een vervulling van de voorwaarden waardoor betrokkene weer geschikt wordt daarvoor, dient van dien aard te zijn dat alle mogelijkheden worden beproefd cm betrokkene op kortere of langere termijn voor het deel dat hij arbeidsgeschikt is in het arbeidsproces in te schakelen. Een zuiver administratieve begeleiding met een incidenteel contact tussen betrokkene en de begeieidende instanties is daartoe te enen male onvoldoende. Alleen een daadwerkelijke intensieve individuele begeleiding maakt het mogelijk om, indien betrokkene na kortere of langere tijd toch geen nieuwe arbeid vindt, een gefundeerd oordeel te vellen over de vraag of en in weike mate dan de handicap oorzaak is van deze werkioosheid. Het ligt voor de hand dat de GMD een centrale rol speelt in deze begeleiding. Deze instantie kent immers de arbeidsongeschiktheid en de aard van de partiele arbeidsgeschiktheid en adviseert ook over de nodige voorzieningen en aanpassingen. De werknemer die arbeidsongeschikt is geworden en die ondanks alle hiervoren beschreven maatregelen niet In dienst van zijn werkgever kan blijven, is reeds zwaar getroffen. Zijn oude beroep kan hij niet of niet meer volledig uitoefenen. Veelal zai hij zijn aangewezen op (gedeeltelijke) andere arbeid met een lagere beloning. In de huidige situatie waarin veelvuldig arbeidsplaatsen verloren gaan, is de vrees van de AAW/WAO-uitkeringsgerechtigden te begrijpen dat aanvaarding van een nieuwe werkkring met een lagere beloning kan betekenen dat zij na enige tijd onvrijwillig werkloos worden en dan aanspraak moeten maken op uitkeringen op een lager niveau. Dit laatste kan zijn een arbeidsongeschiktheidsuitkenng indien zij voor hun nieuwe beroep medisch-arbeidskundig ongeschikt blijken, of een uitkering op grond van werkioosheid indien hun arbeidsinpassing was geslaagd en zij voor hun nieuwe beroep geschikt bleken. Ook tegen deze achtergrond is een zorgvuldige individuele begeleiding gedurende wellicht een langere termijn gewenst, een termijn waarin betrokkene aanspraak blijft maken op een AAW/WAOuitkering weIke evenwel niet of slechts gedeeltelijk tot uitkering behoeft te komen dank zij de inkomsten uit arbeid (artikel 33 AAW/artikel 44 WAO). Het is de Raad bekend dat het belang van een uitvoering van het bepaaide in de AAW/WAO zodanig dat recht wordt gedaan aan de belangen van betrokkenen en dat tegelijkertijd zorgvuldig met alle andere omstandigheden rekening wordt gehouden - dus ook met die weIke kunnen leiden tot voor betrokkenen minder aangename beslissingen -, onderwerp van intensief overleg is geweest binnen het GMD-bestuur, de SVR en vervolgens tussen beide. De afspraken die als resultaat uit deze besprekingen naar voren zijn gekomen en bij circulaire van 18 december 1981 aan de bedrijfsverenigingen ter kennis zijn gebracht, behelzen onder meer een vanuit de uitvoering op te zetten reintegratieplan en een intensieve begeleiding van betrokkene bij uitvoering van dit plan. 147
Indien deze afspraken worden nagekomen waarborgen zij een juiste bescherming van alie in het geding zijnde belangen. Vorenstaande overwegingen brengen de Raad tot de conclusie dat op dit moment de in de memorie van toelichting bij het ontwerp-WAG voorgestelde eliminering van de verdiscontering van de restcapaciteit in de arbeidsongeschiktheid geen aanbeveling verdient. 6.11. De uitvoeringsstructuur van de in de voorgaande paragrafen besproken maatregelen Bij de uitvoering van hetgeen in het ontvverp-WAG dan we! in samenhang daarmee wordt voorgesteld, is een reeks van instanties betrokken. Dit zijn enerzijds de instanties aan wie in het ontwerp-WAG specifieke taken en verplichtingen worden opgelegd; anderzijds worden instanties bij de uitvoering van dit beleid betrokken op grond van hun bestaande taken en competenties. In de toelichting bij het ontwerp is een afzonderlijke paragraaf gewijd aan een gecoordineerde uitvoering van het beleid (pagina 54-62). Daarin passeren de revue: het orgaan van de openbare arbeidsbemiddeling, de GMD, de bedrijfsvereniging, de Arbeidsinspectie, de Arbodienst en de bedrijfsgezondheidsdienst, de Loontechnische Dienst, de sociale werkvoorziening, de ondernemingsraad. 'De opzet van de W.A.G. brengt mee, dat er niet een instantie is, dat bij de uitvoering van deze wet een primaat heeft. Het zwaartepunt van de uitvoering zai per onderdeel verschillen en daarmee verschilt ook de richting waarin gecoordineerd moet worden per onderdeel' (memorie van toelichting, pagina 54). Gewezen wordt vervolgens op artikel 16 van het ontwerp-WAG (waarschijniijk is artikel 15 bedoeld) dat een verplichting bevat tot onderlinge uitwisseling van de nodige informatie in verband met de uitvoering van deze wet of een goede arbeidsbemiddeling van gehandicapte werknemers. Deze verplichting rust op de lichamen weike met de uitvoering van bepalingen van deze wet zijn belast, de GMD en de door de minister aangewezen ambtenaren. Artikel 16 specificeert nog dat aan arisen weIke aan een Arbodienst of een bedrijfsgezondheidsdienst zijn verbonden, desgevraagd informatie moet worden verschaft door de GMD dan wel de instanties met daarmee vergelijkbare taken ten opzichte van het overheidspersoneel. Aangezien inderdaad de uitvoering van het beleid primaat moet hebben, biedt een afzonderlijke beschouwing van elk element uit de 'Instanzenzug' minder inzicht dan een beschouwing per fase in het proces dat de werknemer bij ziekte of arbeidsongeschiktheid doormaakt en van de betrokkenheid daarin van de verschillende instanties. De maatregelen die hiervoor in de paragrafen 6.3. t/m 6.10. zijn besproken en die elkaar voor een dee! in de tijd opvolgen dan wel overlappen, vonmen daarvoor het stramien. Naar het oordeel van de Raad is de centrale vraag of het beleid 148
tot reTntegratie van werktiemers die arbeidsongeschikt dreigen te worden of zijn geworden, in alle afzonderlijke gevallen zo kan worden uitgevoerd dat een adequate opiossing wordt gevonden en dat de medewerking daaraan van de werkgever en de werknemer is verzekerd. In deze uitvoering zijn vele instanties betrokken; dat is onvermijdelijk gezien hun bestaande taken en gezien de veelzijdige infomriatie en activiteiten weike zijn vereist, ook al heeft de Raad bepleit dit aantal zo gering mogelijk te houden. Het voorgestelde beleid heeft alleen kans van slagen, indien elk afzonderlijk geval individueel en intensief wordt begeleid en met alle ondernemingen of instellingen open werkrelaties worden ontwikkeld. Het grote aantal betrokken werknemers, gezien als werkaanbod voor de afzonderlijke instanties, kan door zijn omvang aanleiding geven tot een administratieve, afstandelijk bureaucratische behandeling. De nodige informatie-uitwisseling en de noodzakelijke samenwerking tussen de verschillende instanties kunnen dan gaan bestaan uit een verzehding van standaardformulieren waarvan de administratieve doorgeleiding op haar beurt aanleiding geeft tot vertragingen in beslissingen en activiteiten. Voor de uitmsting en de bemanning van de verschillende instanties vioeien dan ook consequenties voort uit de hiervoren besproken beleidsvoornemens; consequenties die gehonoreerd moeten worden wil het beleid kunnen slagen. Inforrriatieuitwisseling en coordinatie, bijvoorbeeld per geval, vereisen frequent en intensief mondeling overleg, hetgeen op zichzelf genomen een groot beslag op de beschikbare mankracht legt Ook al kan niet het primaat voor alle fasen van behandeling bij een orgaan worden gelegd, wel is het mogelijk en naar het oordeel van de Raad ook nbodzakelijk om een instantie aan te wijzen voor de bewaking van het gehele proces per geval. De Raad wil deze verantwoordelijkheid opdragen aan de bedrijfsvereniging. Deze is het eerst ge'infonneerd over een langdurige ziekte en een dreigende arbeidsongeschiktheid en behoudt haar verantwoordelijkheid voor een juiste uitvoering van de ZW en de AAW/WAO, onder meer ten aanzien van de aanspraken op een uitkering of een voorziening. De bedrijfsvereniging vormt voorts een voor alle werkgevers en werknemers bekend orgaan. In de gedachten van de Raad wordt de bedrijfsvereniging dan het centrale adres in alle fasen waartoe betrokkenen zich te alien tijde kunnen wenden om bijvoorbeeld te vernemen weIke instantie in een bepaalde fase de beslissende is en weIke procedure daama gevolgd dient te worden. De procesverantwoordelijkheid van de bedrijfsvereniging omvat dan naar het oordeel van de Raad het per geval informeren van de op dat moment relevante andere instantie(s), het bewaken van de termijnen waarbinnen de laatste actie ondemeemt, het urgeren van overleg tussen organen op elk moment dat zulks gewenst is. Daarbij treedt de bedrijfsvereniging niet in de adviserende of beslissende competenties van de andere 149
organen maar stelt zich verantwoordelijk voor een tijdige behandeling van het geval. De veelheid van betrokken instanties voor wie de medewerking aan dit beleid een van de activiteiten vormt, vereist dat een orgaan de primaire verantwoordelijkheid neemt per geval. Naar het oordeel van de Raad dient verder de GMD een centrale rol te vervullen bij de begeleiding en de overige activiteiten per werknemer. De beoordeling van de arbeid, met inbegrip van de arbeidsomstandigheden, waartoe een werknemer gezien zijn handicap geschikt is, is noodzakelijk. Een dergelijke beoordeling is niet mogelijk 'in het algemeen', dus zonder de concrete arbeidsplaats en de eventueel nodige aanpassingen daarvan in de beschouwing te betrekken. Gelet op dit laatste is het noodzakelijk dat de GMD zodanig wordt uitgerust dat hij werkcontacten kan leggen met ondememingen. Verder is daarbij een optimale samenwerking tussen het GAB en de GMD van groot belang. Voorts is ook een centrale plaats van de GMD in de individuele begeleiding van een zieke of arbeidsongeschikte werknemer noodzakelijk: dan immers kan de medische en arbeidskundige beoordeling en begeleiding vanuit een orgaan door een multidisciplinair team plaatsvinden. Voor de betrokken werknemer is er dan een contact en vervalt het risico dat hij door verschillende beoordelaars (bijv. verzekeringsgeneeskundige van de bedrijfsvereniging, de arts van het GAB, de arts van de bedrijfsgezondheidsdienst, de verzekeringsgeneeskundige van de GMD) achtereenvolgens wordt onderzocht. De Raad onderkent overigens dat een dergelijke centrale plaats van de GMD zeer hoge eisen stelt aan de deskundigheid en de zorgvuldigheid van de GMD. Ondanks individuele begeleiding blijft rechtsgelijkheid een vereiste waar het gaat om de beoordeling van verzekeringsaanspraken. Tot slot wil de Raad de aandacht vestigen op de noodzaak om in eike onderneming de werknemers en hun vertegenwoordiging, met name de ondernemingsraad of de commissie voor veiligheid, gezondheid en welzijn, actief te betrekken in het beleid en de uitvoering daarvan. Acceptatie van gehandicapte werknemers is noodzakelijk, niet alleen aan de zijde van de werkgever maar ook aan de zijde van de andere werknemers. De Arbeidsomstandighedenwet en de Wet op de ondernemingsraden bieden mogelijkheden tot de gewenste betrokkenheid. Deze betrokkenheid concretiseren acht de Raad een zaak weike op ondernemingsniveau in goed overleg tot stand dient te komen. 's-Gravenhage, 12 febnjari 1982.
J.W. de Pous, voorzitter. B.N.J. Pompen, algemeen secretaris.
150
