• v ~ » ' . ^jr'"'^2"^'-'
•'-•--
1965-10
SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD
AD VIES INZAKE HERZIENING VAN HET LOONPOLITIEKE STELSEL
SER)
UITGAVE VAN DE SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD 1965, no. 10
SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD
AD VIES INZAKE HERZIENING VAN HET LOONPOLITIEKE STELSEL
UITGEBRACHT AAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN VOLKSGEZONDHEID
' s - G r a v e n h a g e , 12 november 1965
I.
INLEIDING
In zijn schrijven van 30 juli 1965, gericht tot de raad, s t e l t de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid h e t vraagstuk van de wijziging van de loonpolitieke s p e l r e g e l s aan de orde. In deze brief — a l s bijlage I aan dit a d v i e s toegevoegd — worden enkele voorlopige gedachten weergegeven, welke zich bij de regering met betrekking tot grondslagen en uitwerking van een nieuw loonpolitiek s t e l s e l hebben gevormd. In h e t verdere verloop van dit advies zal worden aangegeven in welke richting deze gedachten zich bewegen. De regering zegt het op prijs te zuUen stellen h e t oordeel van de raad over de inhoud van de brief te vememen. De raad heeft bedoelde brief in handen gesteld van een commissie welke a l s volgt was s a m e n g e s t e l d : prof.mr. W.C.L. van der Grinten (voorzitter), C.A. Bakker, A. de Boon, ir. J. Bosma, mr. R . J . Erdbrink, prof.mr. N . E . H . van E s v e l d , drs. G. Gerritse, mr. J . C . van Gorkom, d r s . J.M.W. van Greunsven, F . G . van der Gun, prof.dr. W. H e s s e l , d r s . J . P . de Heij, d r s . W. Olthof, ir. H. Oosterhuis, prof.dr. F . de Roos, drs. A . J . van Straaten, d r s . J . B . L . Verster, d r s . G.W.J. Vlek en prof. P . de Wolff. De vergaderingen van de commissie werden bijgewoond door de ministeriele vertegenwoordigers: d r s . A. Putter (Algemene Zaken), C . L . Dekker en dr. W.F. Rutten (Economische Zaken), ir. A.J.M. van der Kroft (Landbouw en Voedselvoorziening), d r s . L . A . P . van der Leij en mr. A . B . Raven (Sociale Zaken en Volksgezondheid), en d r s . F . L . G . Slooff (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening). Op b a s i s van de voorbereidende werkzaamheden van de commissie heeft de raad in zijn vergadering van 12 november 1965 zijn a d v i e s kunnen v a s t s t e l l e n . Bij de adviesaanvrage van de regering kunnen twee a s p e c t e n worden onderscheiden, 1^ de inhoud van h e t loonbeleid, en 2^ h e t institutionele kader van het loonbeleid. Aan b e i d e a s p e c t e n zal hierna a a n d a c h t worden geschonken, waarbij telkens eerst de voorlopige opvattingen van de regering zullen worden weergegeven, w a a m a het standpunt van de raad zal worden bepaald. Aan h e t slot van het a d v i e s zal ingevolge een verzoek in de brief van 30 j u l i g e daan, worden ingegaan op een interimregeling voor het systeem van loonvorming. Het meest urgente deel van dit a d v i e s betreft de voorzieningen welke op korte termijn moeten worden getroffen en waarbij de huidige wettelijke regeling nog in stand i s . Omtrent deze voorzieningen —hierna aangeduid a l s overgangsregeling — b e s t a a t in de raad geen eenstemmigheid. Voor een j u i s t begrip van de v i s i e s omtrent de overgangsregeling is het nodig dat de in de raad levende gedachten over de definitieve regeling tevens in dit a d v i e s naar voren worden gebracht. Deze gedachten worden hierbij voorgedragen a l s aanvankelijke zienswijzen.
11.
INHOUD ¥ A N H E T LOONBELEID
1.
Regeringsstandpunt
a) De regering s t a a t op het standpunt dat zowel uit economisch-politiek a l s uit sociaal-politiek oogpunt een nationale loonpolitiek wenselijk i s . Bij d e z e loonpolitiek wordt rekening gehouden met algemene economische uitgangspunten. b) De regering i s van mening dat een b e w u s t e nationale loonpolitiek s l e c h t s i s te voeren wanneer zij gedragen wordt door h e t bedrijfsleven a l s g e h e e l , d . w . z . door de centrale o r g a n i s a t i e s van werkgevers en van werknemers. c) De regering zegt begrip te hebben voor de aandrang die wordt uitgeoefend om tot grotere vrijheid van de loonpolitiek te geraken en zij i s bereid eraan mede te werken een grotere mate van vrijheid van de loonpolitiek te bewerkstelligen. d) De regering i s van oordeel dat d e z e vrijheid kan worden verkregen door, behoudens in bijzondere omstandigheden, te volstaan met een zeer globale toets i n g van de arbeidsvoorwaarden. Daarbij wordt h e t begrip zeer globale toetsing a l s volgt omschreven: 1. een normale t o e t s i n g van centrale loonpolitieke elementen z o a l s de vasts t e l l i n g van het minimumloon, gelijke beloning van mannen en vrouwen, arbeidstijdverkorting, indexlonen, mogelijke andere generieke arbeidsvoorwaarden en mogelijke algemene looncompensaties e.d., waaromtrent nationale afspraken zijn gemaakt; 2 . geen t o e t s i n g van andere dan de onder 1 genoemde elementen van een c . a . o . , waarvoor de verantwoordelijkheid volledig bij de contracterende partijen komt te rusten. e) Als b a s i s voor de concrete loonvorming moeten dienen de jaarlijkse economische rapporten van de Sociaal-Economische R a a d . Bij het overleg t u s s e n bedrijfsleven en regering op b a s i s van deze rapporten dienen de z.g. wage leaders te worden betrokken, met de opzet voor deze wage leaders te komen tot een g e n t l e m e n ' s agreement dat niet leidt tot het s t e l l e n van normen doch dat uitsluitend beoogt mogelijkheden te indiceren. f) Voor bijzondere omstandigheden, z o a l s voor periodes van overbesteding maar ook voor die van ontspanning, r e c e s s i e en d e p r e s s i e , blijft de mogelijkheid bestaan van een centraal ingrijpen in de loonvorming door de overheid. Daarbij wordt gedacht aan een loonpauze, een meer gedetailleerde loonpolitieke t o e t s i n g en de bevoegdheid van de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid tot h e t onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten.
2.
Een nationaal loonbeleid
De raad i s met de regering van oordeel dat binnen het kader van een algemeen economisch beleid een nationale loonpolitiek wenselijk i s . Daarbij v e r s t a a t de raad onder een nationale loonpolitiek een beleid gericht op een zodanige loonkostenontwikkeling, dat de e s s e n t i e l e doeleinden van h e t sociaal-economische beleid kunnen worden verwezenlijkt. In de brief van 30 juli 1965 worden a l s doeleinden gerioemd een evenwichtige economische groei en h e t voorkomen van overbesteding, werkloosheid en een ongewenste prijsontwikkeling. De raad zou hieraan willen toevoegen een rechtvaardige inkomensverdeling. Ook is de raad met de regering van mening dat voor het verkrijgen van evenwichtige en rechtvaardige loonverhoudingen een nationale loonpolitiek wenseliik i s . De raad stemt ook in met de opvatting van de regering dat h e t voor h e t w e l s l a g e n
van een natdonale loonpolitiek a l s onderdeel van h e t totale sociaal-economische beleid g e w e n s t i s d a t deze wordt gedragen door het bedrijfsleven a l s geheel. Dit dient echter op de j u i s t e wijze te worden geintroduceerd. Het voeren van een sociaal-economisch beleid i s de taak van de centrale overheid. Uit dezen hoofde is d e z e overheid ook verantwoordelijk voor de bantering van een van de instrumenten van dit b e l e i d , t.w. d e nationale loonpolitiek. De loonvorming a l s zodanig komt in belangrijke mate 1) tot stand in h e t bedrijfsleven door onderhandelingen van de o r g a n i s a t i e s van werknemers en van werkgevers. Ten einde een loonontwikkeling te verwezenlijken welke nationaal-economisch gezien verantwoord i s , a c h t de raad h e t gewenst dat h e t bedrijfsleven wordt geconfronteerd met de nationaal-economische a s p e c t e n welke aan d e loonvorming zijn verbonden. Dit kan worden bereikt doordat de overheid op centraal niveau overleg pleegt met h e t bedrijfsleven over het te voeren nationaal-economische beleid. Dit overleg dient dan niet beperkt te blijven tot h e t loonbeleid; ook andere instrumenten van economische politiek moeten hierbij worden betrokken. Het i s immers zo d a t een evenwichtige economische ontwikkeling, waaronder een evenwichtige loonontwikkeling, tot stand moet worden gebracht door een samenspel van verschillende instrumenten van economisch beleid. Wil een bepaald loonbeleid mede gedragen worden door het bedrijfsleven dan moet h e t bedrijfsleven de overtuiging hebben dat dit loonbeleid een evenwichtige p l a a t s inneemt in de totaliteit van het s o c i a a l - e c o n o m i s c h e overheidsbeleid. De raad acht het in dit verband van belang dat door de centrale overheid inzicht wordt verschaft in de op wat langere termijn gezien te volgen beleidslijnen; dit mede met het oog op het afsluiten door het bedrijfsleven van meerjarige coUectieve arbeidsovereenkomsten. Ter verwezenlijking van het bovenstaande kunnen naar het oordeel van de raad "periodiek door hem uit te brengen economische rapporten een belangrijke functie vervuUen. Deze rapporten dienen een bredere opzet te hebben dan de tot dusverre uitgebrachte halfjaarlijkse rapporten. Zij dienen een beschouwing te bevatten over de totale nationaal-economische ontwikkeling, waarbij niet alleen het loonbeleid maar ook de andere instrumenten van het economische beleid worden betrokken. De raad a c h t het met de regering van b e l a n g dat mede met het oog op de afsluiting van langlopende contracten, in de economische rapporten ook aandacht wordt b e s t e e d aan de prognoses op middellange termijn. Het is de raad in dit verband bekend dat voor de periode 1965/1970 bij het Centraal Planbureau progn o s e s in bewerking zijn die betrekking hebben op een a a n t a l belangrijke bedrijfstakken. De raad zou h e t toejuichen indien prognoses van deze aard in de toekomst a l s b a s i s m a t e r i a a l voor de economische rapporten ter beschikking zouden zijn. D a a m a a s t a c h t de raad het e v e n e e n s van belang dat in de toekomst ook s t e e d s een algemeen meerjarig beleidsplan van de regering ter beschikking zou s t a a n . Met b e l a n g s t e l l i n g heeft de raad kennis genomen van hetgeen over de voomemens te dezer zake in de memorie van toelichting bij de begroting van Economische Zaken wordt medegedeeld. Bij het uitbrengen van economische rapporten verdient h e t naar de mening van de raad wellicht aanbeveling dat h e t zwaartepunt meer dan tot dusver het geval is g e w e e s t , komt te liggen bij de in h e t voorjaar uit te brengen rapporten. Het hieraan verbonden voordeel is dat de regering bij het uitstippelen van haar beleid — in h e t kader van de indiening van de rijksbegroting — rekening kan houden met de opvattingen welke in de raad a l s toporgaan van het bedrijfsleven leven. Op deze wijze z a l h e t (voorjaars) economische rapport van de raad h e t karakter 1) Niet uit het oog mag worden verloren dat ook de overheid een belangrijke werkgever is.
kunnen krijgen van e e n a d v i e s over h e t door de centrale overheid te voeren sociaal-economische beleid in zijn t o t a l i t e i t . Wil h e t voorjaarsrapport aan deze d o e l s t e l l i n g beantwoorden, dan dient de raad te beschikken over de in h e t voorgaande genoemde p r o g n o s e s op middellange termijn en een algemeen meerjarig beleidsplan van de regering. Voor de contractsonderhandelingen z a l een voorjaarsrapport van b e t e k e n i s zijn indien de afloopdatums van de c o l l e c t i e v e contracten, die thans in belangrijke mate op 1 januari zijn geconcentreerd, meer verspreid over het gehele j a a r komen te liggen. In deze gedachtengang kan ook nog p l a a t s zijn voor een in het najaar uit te brengen economisch rapport. Dit rapport zou dan h e t karakter kunnen dragen van een nabeschouwing door de raad van de door de regering op sociaal-economisch gebied genomen b e s l i s s i n g e n en de mogelijke gevolgen daarvan voor h e t loonbeleid. Aan de hand van de economische rapporten van de raad kan een nader overleg t u s s e n regering en Stichting van d e Arbeid 1) plaatsvinden. Wanneer de raadpleging van h e t bedrijfsleven over het nationaal-economische beleid op de hierboven aangegeven wijze wordt gerealiseerd, kan, a l t h a n s wanneer daarbij een voldoende mate van eenheid van inzicht wordt bereikt, worden gezegd dat dit beleid — en dus in het bijzonder de loonpolitieke elementen van dit beleid — wordt gedragen door h e t bedrijfsleven. Daarbij is h e t uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de raad zich uitspreekt over het concrete percentage van de toelaatbare loonkostenstijging. Wei zuUen de centrale o r g a n i s a t i e s van werkgevers en van werknemers hun invloed aanwenden ten einde een aanvaardbaar geachte loonontwikkeling te verwezenlijken. Het betekent echter niet dat deze centrale o r g a n i s a t i e s verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor d e loonvorming z o a l s die concreet tot stand komt. De verantwoordelijkheid voor het loonbeleid a l s instrument van nationaal-economische politick blijft, naar de raening van de raad, volledig bij de regering berusten.
3.
T o e t s i n g van d e lonen
Blijkens de brief van 30 juli 1965 wil de regering komen tot een z e e r globale toetsing van de ontwikkeling van de lonen en de andere arbeidsvoorwaarden. Hieronder wordt z o a l s in paragraaf 1, onder d, werd vermeld, v e r s t a a n : a. een normale t o e t s i n g van de centrale loonpolitieke elementen; b . geen t o e t s i n g van andere dan onder a bedoelde elementen van een c.a.o. De raad i s met de regering van mening dat h e t gewenst i s d a t op n a t i o n a a l niveau afspraken worden gemaakt met betrekking tot bepaalde algemene loonpolitieke elementen, z o a l s de gelijke beloning van mannen en vrouwen, d e arbeidstijdverkorting e.d. Met het door de regering gemaakte onderscheid wat betreft de toets i n g van c . a . o . ' s kan hij evenwel niet instemmen. De raad is van oordeel dat — daargelaten of op de duur tot een vrije loonvorming dient te worden gekomen — onder de huidige omstandigheden een dergelijk s t e l sel zich niet verdraagt met h e t uitgangspunt van de aanvaarding van een nationale loonpolitiek en sociaal-economisch e m s t i g e gevaren met zich brengt. De achtergrond van deze gedachte i s dat de economische omstandigheden thans nog zodanig zijn d a t bij onvoldoende toezicht op de loonvorming een uit de hand lopen van de loonbeweging moet worden gevreesd. Hoewel naar de mening van de raad h e t instituut van de goedkeuring van c . a . o . ' s kan vervallen, dient wel
1) Op h e t punt van het bij h e t overleg betrekken van de zgn. wage l e a d e r s zal in paragraaf 4 nader worden i n g e g a a n .
t o e t s i n g van de c . a . o . ' s te blijven b e s t a a n . Daar de centrale overheid de verantwoordelijkheid draagt voor de verwezenlijking van de doeleinden van h e t nationaal-economische b e l e i d en voor de daarop gerichte hantering van de instrumenten van economische politiek, dient deze t o e t s i n g — a l s instrument van loonpolitiek — door, c.q. onder verantwoordelijkheid van de overheid te geschieden. De raad i s van mening dat h e t aanbeveling verdient de t o e t s i n g van c . a . o . ' s op te dragen aan een college van rijksbemiddelaars. Bepaald zou moeten worden dat elke c . a . o . moet worden overgelegd aan dit college en e e r s t in werking treedt vier weken na deze overlegging. Binnen deze periode kan het college bij beschikking verklaren bezwaar te hebben tegen de c . a . o . in welk geval de c . a . o . n i e t in werking treedt. Wordt geen b e s c h i k k i n g uitgevaardigd dan treedt de c.a.o. na het verstrijken van de vier weken automatisch in werking. In dit s t e l s e l i s h e t uitgangspunt, dat de regeling van lonen en andere arbeidsvoorwaarden een a a n g e l e g e n h e i d i s die tot de autonomic van de contracterende partijen behoort, gehandhaafd. De gelding van de t u s s e n partijen bereikte ovepeenstemming i s niet langer afhankelijk van een goedkeuring. Anderzijds wordt ook recht gedaan aan de gedachte dat een uit een oogpunt van een nationaal loonbeleid onaanvaardbare loonvorming wordt voorkomen: ingrijpen blijft mogelijk wanneer een c . a . o . in h e t l i c h t van dit beleid onaanvaardbaar i s . Het college zou bij zijn t o e t s e n d e arbeid moeten steunen op de door de raad periodiek uit te brengen economische rapporten, de resultaten van het overleg t u s s e n regering en bedrijfsleven, vertegenwoordigd in de Stichting van de Arbeid, naar a a n l e i d i n g van deze rapporten en de eventueel afwijkende zienswijze van de regering. Daarbij i s het — z o a l s hiervoor onder 2 werd aangegeven — niet de bedoeling dat concrete cijfermatige normen met betrekking tot de loonvorming worden verschaft. Dit impliceert dat h e t college bij zijn toetsende arbeid over een grote mate van vrijheid zal beschikken en' zijn taak in e e r s t e aanleg a l s een " c o l l e g e van wijze m a n n e n " zal dienen te vervuUen. Als hoofdmotief voor een n i e t aanvaarden van een c . a . o . dient het college te hanteren dat een bepaald contract een verstorende werking zou hebben wat betreft de wenselijk te achten economische ontwikkeling. De centrale overheid zou aan h e t college een algemene aanwijzing van deze strekking moeten geven. Een dergelijke aanwijzing moet voldoende ruim worden geformuleerd ten e i n d e te vermijden dat het college erdoor in de zelfstandige uitoefening van zijn ftinctie zou worden belemmerd. De raad is van mening dat h e t college een wijze terughoudendheid zal weten te betrachten wat betreft de hantering van de bevoegdheid een c . a . o . niet in werking te doen treden. Een lid van de raad dat zich, wat de algemene benadering betreft, aansluit bij het hiervoor u i t e e n g e z e t t e standpunt, kan zich niet verenigen met de voorges t e l d e concrete uitwerking. Dit lid is van mening dat de procedure waarbij iedere c . a . o . voordat zij in werking kan treden moet zijn goedgekeurd door de daartoe bevoegde i n s t a n t i e , dient te worden gehandhaafd. Een minderheid van de raad, b e s t a a n d e uit een vrij groot aantal leden, i s van mening dat een t o e t s i n g van de afzonderlijke collectieve arbeidsovereenkomsten geheel achterwege dient te blijven. Dit deel wil volstaan met een globale inp a s s i n g van het loonbeleid in de totaliteit van het nationaal-economische beleid in de g e e s t a l s hiervoor onder 2 werd a a n g e g e v e n . Aangezien daarbij geen concrete normen voor de loonvorming zullen worden v a s t g e s t e l d , heeft h e t ook geen zin tot een t o e t s i n g van c . a . o . ' s over te gaan. De concrete verantwoordelijkheid voor de loonvorming ligt bij de contracterende partijen van de c . a . o . Dit deel acht het wel gewenst dat daarbij nationaal-economische aspecten worden betrokken. Het zal de taak van de centrale o r g a n i s a t i e s van werkgevers en van
werknemers zijn de betrokken partijen daarvan zoveel mogelijk te doordringen. De verantwoordelijkheid voor de concrete inhoud van de c . a . o . ' s berust echter bij deze l a a t s t e n . Ook in de opvatting van dit deel van de raad draagt de centrale overheid de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het loonbeleid a l s instrument van nationaaleconomische politiek. De b a n t e r i n g van dit instrument dient e c h t e r n i e t te bestaan in een t o e t s i n g , i . e . een goedkeuring vooraf van de c . a . o . ' s dan wel van bepaalde onderdelen daarvan, maar in een volgen van de concrete loonontwikkeling met de mogelijkheid van een ingrijpen achteraf wanneer mocht blijken dat de loonontwikkeling in strijd dreigt te komen met de algemene doeleinden van de nationaal-economische politiek. Als vormen van ingrijpen denkt dit deel met name aan een onverbindend verklaren van c . a . o . ' s dan wel van bepaalde onderdelen ervan en het afkondigen van een (tijdelijke) loonstop.
4.
I n s c h a k e l i n g van de wage l e a d e r s
De regering a c h t het gewenst d a t op nationaal niveau wordt gekomen tot een loonpolitiek gesprek en een gentlemen's agreement omtrent de mogelijke loonontwikkeling bij de zgn. wage l e a d e r s , i . e . enkele centrale bedrijfstakken c.q. zeer grote ondernemingen welke voor de loonpolitiek van b e s l i s s e n d e invloed zijn. Daarbij zou het dan niet gaan om het s t e l l e n van normen doch uitsluitend cm het indiceren van mogelijkheden. Een dergelijke procedure zou naar het oordeel van de regering een belangrijke bijdrage kunnen betekenen voor h e t door haar voorgestane systeem van een zeer globale toetsing van de lonen. De raad kan zich met deze gedachte niet verenigen. Het naar voren schuiven van de loonvorming bij de wage l e a d e r s impliceert dat de bedrijfstakken c.q. ondernemingen waar het om gaat een bijzondere p l a a t s zuUen krijgen bij h e t overleg dat met betrekking tot het loonbeleid op centraal niveau tussen regering en bedrijfsleven zal worden gevoerd. De raad acht dit in strijd met de organisatorische opbouw van het loonpolitieke overleg. Een overleg met de centrale o r g a n i s a t i e s in a a n w e z i ^ e i d van sommige groepen van hun " a c h t e r b a n " maakt een zelfstandig optreden van de c e n t r a l e s , waarbij een eigen verantwoordelijkheid wordt gedragen, bij voorbaat onmogelijk. Een tweede bezwaar is dat de onderhandelingsvrijheid van de contractspartners in de bedrijfstakken welke a l s wage leaders worden aangemerkt, te veel zou worden beperkt. De contractspartners zouden immers in wezen gebonden zijn door het gentlemen's agreement. Overigens erkent de raad wel dat de loonontwikkeling bij bepaalde belangrijke bedrijfstakken c.q. ondernemingen van invloed kan zijn voor de loonontwikkeling in het algemeen. Dit houdt in d a t bij de toetsingsarbeid door het college van rijksbemiddelaard in h e t bijzonder aandacht z a l worden b e s t e e d aan de loonvoorstellen welke door deze bedrijfstakken c.q. ondernemingen zullen worden gedaan. In de gedachtengang van het deel van de raad dat aan h e t s l o t van pMagraaf 3 aan h e t woord i s , zullen ook deze bedrijfstakken c.q. ondernemingen in " beginsel vrij zijn in h e t tot gelding brengen van hun coUectieve contracten.
5.
Ingrijpen door de overheid
De regering i s van mening d a t voor bijzondere omstandigheden — zowel periodes van overbesteding a l s van r e c e s s i e — een centraal ingrijpen in de loonvorming door de overheid mogelijk moet zijn. Als mogelijkheden van ingrijpen worden genoemd een meer gedetailleerde loonpolitieke toetsing, het onverbindend
verklaren van bepalingen van c.a.o.'s en het a{kondigen van een loonpauze 1). Zoals hiervoor onder 3 bleak, wordt door de raad het door de regering ter zake van de loonpolitieke toetsing gemaakte onderscheid tussen een normale situatie en bijzondere omstandigheden niet aanvaard. De raad is van mening dat ook thans de omstandigheden zodanig zijn dat een toetsing van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden niet kan worden gemist, waarbij het college van rijksbemiddelaars als toetsend orgaan ware in te schakelen. Het deel van de raad dat aan het slot van paragraaf 3 aan het woord is, wil principieel van een toetsing van lonen en andere arbeidsvoorwaarden af. Wat betreft de mogelijkheid van het onverbindend verklaren van bepalingen van c.a.o, s alsmede de bevoegdheid een loonpauze of loonstop af te kondigen, hieraan bestaat, nu de raad de loonpolitieke toetsing wil handhaven, geen behoefte. Lonen en andere arbeidsvoorwaarden dienen immers, willen zij rechtsgeldig zijn, binnen een bepaalde termijn niet te zijn afgekeurd door de toetsende instantie i.e. het college van rijksbemiddelaars. Dit betekent naar het oordeel van de raad een voldoende controle op de loonontwikkeling 2). Zoals gezegd dient het college bij zijn toetsende arbeid over een grote mate van vrijheid te beschikken. Het deel van de raad dat, zoals aan het slot van paragraaf 3 werd uiteengezet, een loonpolitieke toetsing voUedig achterwege wil laten, ziet de mogelijkheid van het onverbindend verklaren van bepalingen van een c.a.o. wel als een instrument voor de overheid ter effectuering van het loonbeleid. Dit deel geeft toe dat in het door hem voorgestane systeem de reele gevolgen van een onverbindendverklaring niet zeer wezenlijk zijn; hoewel de partijen niet meer gehouden zijn de onverbindend verklaarde bepaling na te leven, hebben zij wel de vrijheid dit te doen. Het effect van een onverbindendverklaring moet dan ook meer in het psychologische vlak worden gezocht. Het is als het ware een waai> schuwing dat van overheidszijde wordt gemeend dat een ontwikkeling dreigt in strijd met de doeleinden van de nationaal-economische politiek. Zou onvoldoende acht worden gestagen op deze waarschuwing dan bestaat de kans dat de overheid tot meer ingrijpende maatregelen zal overgaan. Wat het instrument van de loonpauze betreft, hieraan bestaat bij dit deel van de raad geen behoefte. Wel zou dit deel de mogelijkheid van het afkondigen door de overheid van een loonstop als een ultimum remedium, d.w.z. in een situatie waarbij een economische ontwikkeling plaatsvindt die duidelijk gaat in een richting in strijd met het nationaal-economische belang, willen openhouden. Daarbij wordt onder een loonstop verstaan het tijdelijk bevriezen van de feitelijke loonsituatie. Een loonstop zal moeten worden afgekondigd in samenhang met andere overhei'dsmaatregelen. De modaliteit welke voor de loonstop wordt gekozen, dient zodanig te zijn dat zij zo min mogelijk een discriminerende werking heeft. Dit deel is van mening dat zodra door de regering een loonstop wordt afgekondigd, tevens advies aan de raad moet worden gevraagd omtrent de maatregelen die kunne'n leiden tot de opheffing van de loonstop.
1) Onder het begrip loonpauze moet worden verstaan: het met toepassing van artikel 18a eerste lid, sub a, van het B.B.A. 1945 door de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bepalen dat tot een nader door hem v a s t te s t e l l e n tijdstip collectieve arbeidsovereenkomsten niet worden goedgekeurd. 2) Zoals uiteengezet in paragraaf 3 wil een lid de goedkeuring van alle c . a . o . ' s handhaven.
III. HET INSTITUTIONELE KADER 1.
Regeringsstandpunt
Bi] een loonbeleid zoals door de regering wordt voorgestaan, is, zo wordt in de brief van 30 juli 1965 gesteld, geen belangrijke wijziging van het loonpolitieke kader van het B.B.A. vereist. De loonpolitieke spelregels kunnen bij een ongewijzigd wettelijk kader in voldoende mate worden aangepast. a) De opzet is dat de toetsing van de c.a.o.'s evenals nu door de Stichting van de Arbeid zal geschieden, zij het behoudens in bijzondere omstandi^eden, op de hiervoor aangegeven globale wijze. b) Het college van rijksbemiddelaars en de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid behouden de bevoegdheden voorzien in het B.B.A. c) Wanneer de omstandigheden zich wijzigen en een meer nauwgezette toetsing nodig is, is het daarvoor nodige wettelijke kader aanwezig. d) In verband met de voorgestane vrijere procedure wat de loonvorming betreft, wordt gevraagd of het niet gewenst is voor gevallen waarin partijen van een c.a.o. het niet eens kunnen worden, een bemiddelingsinstantie in het leven te roepen; voorts wordt gevraagd naar de wenselijkheid van het opleggen van bindende regelingen; ten slotte wordt gevraagd in hoeverre handhaving van strafsancties op een verbod tot afwijking van vastgestelde lonen of andere arbeidsvoorwaarden noodzakelijk i s .
2.
Toetsend orgaan
De raad kan niet instemmen met de gedachte van de regering dat een hanteerbaar loonpolitiek systeem kan worden verkregen door een enkele aanpassing van de spelregels bij handhaving van het loonpolitieke kader zoals dit in het B.B.A. is vastgelegd. De raad is van mening dat een wijziging van het B.B.A. noodzakelijk i s . In zijn gedachtengang zal de Stichting van de Arbeid als toetsend orgaan worden vervangen door het college van rijksbemiddelaars. Daarbij dienen overigens geen regels te worden vastgesteld omtrent de wijze waarop het college deze toetsende arbeid zal dienen te verrichten. Wei acht de raad het gewenst dat aan het college de bevoegdheid wordt gegeven de Stichting van de Arbeid als adviserend orgaan in te schakelen; dit geldt met name wanneer een niet-goedkeuring van een c.a.o. door het college van rijksbemiddelaars wordt overwogen. Ook wanneer, zoals een deel van de raad voorstelt, de loonpolitieke toetsing niet wordt gehandhaafd, dient een aanpassing van het B.B.A. plaats te vinden. Dit deel is van mening dat de centrale overheid te alien tijde met de stichting overleg kan plegen met betrekking tot bepaalde concrete aangelegenheden, liggend op het terrein van het loonbeleid; dit overleg dient echter niet te worden geinstitutionaliseerd.
3.
Bemiddelingsinstantie
De regering vraagt in hoeverre de behoefte kan bestaan aan een bemiddelingsinstantie aan welke men, als de onderhandelingen over de vernieuwing van een c.a.o. vastlopen, verplicht zou zijn de zaak voor te leggen. Een dergelijke bemiddelingsinstantie zou gedurende een verplichte afkoelingsperiode gelegenheid moeten hebben haar taak te vervullen.
10
Bij de raad b e s t a a t — ook wanneer inderdaad de loonvorming zou worden ovei^ gelaten aan de r e c h t s t r e e k s betrokken partijen — geen behoefte aan de verplichte i n s c h a k e l i n g van een b e m i d d e l i n g s i n s t a n t i e bij het zich voordoen van arbeidsg e s c h i l l e n . De raad herinnert er in dit verband aan dat in h e t kader van de regeling van h e t s t a k i n g s r e c h t , een onderwerp d a t t h a n s in s t u d i e i s , ook de bemiddeling bij arbeidsconflicten aan de orde komt. In de t u s s e n t i j d kan, z o a l s ook in h e t verleden is voorgekomen, a l s de onderhandelingen v a s t l o p e n , de Stichting van de Arbeid a l s een (niet verplicht) bemiddelend orgaan optreden 1).
4. Bindende regelingen De raad i s van mening dat de mogelijkheid van het treffen van bindende loonregelingen voorshands dient te blijven b e s t a a n . In de gedachtengang van h e t d e e l van de raad dat de t o e t s i n g van lonen en andere arbeidsvoorwaarden n i e t wil handhaven, p a s t h e t v a s t s t e l l e n van bindende regelingen niet meer. Wat betreft h e t v a s t s t e l l e n van verplichte c o m p e n s a t i e s i s dit deel van mening dat beleidsmaatregelen welke tot dusverre aanleiding hebben gegeven tot deze c o m p e n s a t i e s , onderdeel dienen uit te maken van een b e l e i d s planning op langere termijn. Als dit gebeurt, kan bij h e t afsluiten van c . a . o . ' s , en met name ook bij meerjarige contracten, met d e z e beleidsvoornemens rekening worden gehouden. In dat geval z a l h e t v a s t s t e l l e n van verplichte looncompens a t i e s achterwege kunnen blijven. In gevallen waarin met beleidsvoornemens van de regering bij h e t afsluiten van de coUectieve arbeidsovereenkomsten geen rekening kan worden gehouden, dient echter de mogelijkheid te bestaan om door middel van algemene loonmaatregelen c o m p e n s a t i e s door te voeren. In de gedachtengang van dit d e e l van de raad kunnen sommige centrale loonpolitieke elementen niet door een goedkeuringsprocedure of door onverbindendverklaring worden afgedwongen. Regeling van deze onderdelen dient bij wet te g e s c h i e d e n : met name wordt hier gedacht aan h e t minimumloon en de gelijke beloning van mannen en vrouwen.
5.
Strafsancties
In dit verband is het van b e l a n g in te gaan op h e t karakter dat in de visie van de raad de coUectieve arbeidsovereenkomst zal hebben. In de door de raad gevolgde gedachtengang blijft het verbod om wijziging te brengen in de r e c h t e n s geldende lonen, b e s t a a n . Om d e z e reden i s de raad ook van mening dat de s t r a f s a n c t i e op h e t overtreden van een c . a . o . voorshands niet kan worden gemist. Wei is het mogelijk in een c . a . o . aan te geven in welke mate binnen een bedrijfstak afwijkingen zuUen zijn t o e g e s t a a n . Ontbreekt een c . a . o . bijv. doordat de looptijd is verstreken en nog geen nieuwe overeenkomst tot stand i s gekomen, dan zullen de b e s t a a n d e lonen a l s r e c h t e n s geldende lonen van kracht blijven, behoudens afwijking met toestemming van het college van r i j k s b e m i d d e l a a r s . De raad is van oordeel dat de bepalingen van artikel 17, leden 5 en 6, van het B.B.A. aldus dienen te worden gewijzigd, dat de bevoegdheid van de Stichting van de Arbeid overgaat naar het college van rijksbemiddelaars.
1) Enkele leden verwijzen voor de regeling van deze materie naar het "Rapport van het Convent van Christelijke Sociale Organisaties inzake arbitrage in arbeidsgeschillen".
11
In de gedachtengang van h e t d e e l van de r a a d dat aan h e t s l o t van patagraaf 3 aan het woord i s , krijgt de loonvonning een geheel ander karakter. E e n c . a . o . zal zelf moeten bepalen welk karakter het overeengekomen loon zal dragen. Het kan zijn een standaardloon maar ook een minimumloon, waarbij al dan niet een marge voor afwijkingen kan worden aangegeven. Wordt de arbeidsverhouding niet door een c . a . o . b e h e e r s t , dan is de individuele werkgever vrij met zijn werknemers tot een loonovereenkomst te komen die zij wensen, z u l k s behoudens eventuele maatregelen van de regering (bijv. een loonstop of een wettelijk minimumloon). Deze leden zijn van oordeel d a t s t r a f s a n c t i e s op h e t overtreden van een c . a . o . s l e c h t s op hun p l a a t s zijn gedurende de periode waarin een door de regering afgekondigde loonstop van kracht i s .
IV.
OVERGANGSFASE
1.
Inleiding
Bij de in de brief van 30 juli 1965 naar voren gebrachte gedachten over een nieuw systeem van loonvorming is naar de opvatting van de regering een wijziging van het loonpolitieke kader van het B.B.A. n i e t noodzakelijk. Hiervoor is u i t e e n g e z e t dat de raad zich met de door de regering ontwikkelde gedachten niet kan verenigen. De wijzigingen die door de raad met betrekking tot het systeem van loonvorming worden voorgesteld, zijn van zodanig ingrijpende aard dat een wijziging van het B.B.A. noodzakelijk wordt geacht 1). Dit neemt niet weg dat naar de mening van de raad de grondslagen van het door hem voorgestane systeem van loonvorming r e e d s tot gelding dienen te worden gebracht bij de a a n s t a a n d e loononderhandelingen. Ten einde zulks mogelijk te maken, dient een regeling te worden getroffen voor de bantering van het huidige B.B.A. Een en ander zal hierna nader worden uitgewerkt.
2.
Wijze van t o e p a s s i n g van het B.B.A.
Gedurende de overgangsperiode zal moeten worden uitgegaan van d e in artikel 14 van het B.B.A. voorziene procedure met betrekking tot het inzenden van coUectieve arbeidsovereenkomsten en de goedkeuring daarvan door de Stichting van de Arbeid; hetzelfde geldt voor de op grond van artikel 14a in acht te nementei> mijnen. Op grond van h e t b e s t a a n d e B.B.A. i s de goedkeuringsbevoegdheid van collectieve arbeidsovereenkomsten opgedragen aan de s t i c h t i n g . De raad i s van mening dat deze goedkeuring in h e t algemeen een formed karakter dient te dragen; dat wil dus zeggen dat deze goedkeuring na verloop v a n ' d e g e s t e l d e termijnen automatisch wordt verleend. Alleen bij t o e p a s s i n g van artikel 14a, lid 2 , — h e t college vraagt t o e t s i n g uit bepaalde gezichtspunten van loonpolitiek — en artikel 14a, lid 3 , — het college overweegt advisering tot onverbindendverklaring — zou een voorstel in de s t i c h t i n g moeten worden behandeld en zou volgens de geldende procedure door de s t i c h t i n g een materiele uitspraak inzake al of niet goedkeuring van de c . a . o . moeten worden gegeven. D a a m a a s t zou ook een nader te bepalen a a n t a l van d e in de s t i c h t i n g samenwerkende o r g a n i s a t i e s een bespreking moeten kunnen verlangen van een c.a.o. die naar hun oordeel een gevaar
1) Zie met name hoofdstuk III, paragraaf 2.
12
kan opieveren voor de ontyvikkeling van de nationale economie. Wanneer nu in deze gevallen de stichting geen overeenstemming kan bereiken, treedt overeenkomstig artikell4b het college als toetsend orgaan inde plaats van de stichting. Het deel van de raad dat een systeem van loonvonning voorstaat waarbij toetsing van de c.a.o.'s geheel achterwege blijft, is eveneens van mening dat in de overgangsperiode de goedkeuring van coUectieve contracten door de Stichting van de Arbeid in hoofdzaak een formeel karakter dient te dragen. Uitsluitend voor zover op centraal niveau afspraken zijn gemaakt omtrent bepaalde centrale loonpolitieke eleraenten dient de toetsing voorshands te worden gehandhaafd. Met betrekking tot de loonbepalingen en de overige arbeidsvoorwaarden draagt de goedkeuring van de stichting louter een formeel karakter; zij wordt zonder onderzoek na het verstrijken van de daarvoor gestelde termijnen verleend. Het ingrijpen in de loonvorming zou naar de opvatting van dit deel beperkt moeten blijven tot de mogelijkheid van onverbindendverklaring van bepalingen in de c.a.o. met toepassing van deprocedure als bedoeld in artikel 14a, lid 3, van het B.B.A. Bij toepassing van deze mogelijkheid bestaat er bij dit deel van de raad geen bezwaar tegen dat de stichting haar mening te kennen geeft over de motieven van het college op grond waarvan het overweegt de minister tot onverbindendverklaring te adviseren. Dit houdt dan echter geenszins een toetsing door de stichting in van de inhoud van de c.a.o. als zodanig. De beslissing of het voorstel uit overwegingen van algemeen belang onverbindend moet worden verklaard, komt uitsluitend voor de verantwoordelijkheid van de minister.
V.
PRIJSBELEID
In het onderhavige advies, dat zich bezighoudt met het te voeren loonbeleid, is niet ingegaan op het prijsbeleid.
J.W. DEPOUS. voorzitter.
HUB.L. JANSEN, algemeen secretaris.
13
BIJLAGE I
B R I E F VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN VOLKSGEZONDHEID VAN 30 J U L I 1965 AAN DE RAAD
1. Gedurende de achter ons liggende jaren is enkele malen wijziging gebracht in het systeem van loonvorming, in die zin, dat het systeem van geleide loonvorming, hetwelk na de oorlog tot ontwikkeling i s gebracht, is verlaten en p l a a t s gemaakt heeft voor een systeem van vrijere loonvorming, d a t evenwel rekening houdt m e t algemeen economische factoren. Daarbij zijn zowel tijdens h e t functioneren van het systeem van geleide loonvorming, a l s van d a t van vrijere loonvorming, dat later tot ontwikkeling is gebracht, uitgangspunten in aanmerking genomen, die uw Raad e n k e l e malen heeft v a s t g e s t e l d met betrekking tot h e t voeren van het s o c i a a l - e c o n o m i s c h e beleid. Dit blijkt met name uit het a d v i e s , hetwelk uw Raad heeft uitgebracht op 6 juli 1962 met betrekking tot de wijziging van h e t systeem van loonvorming, hetwelk — vooruitlopende op de totstandkoming van een definitieve arbeidsvoorwaardenwet — geleid heeft tot wijziging van het B.B.A. 1945. 2. In de gemeenschappelijke verklaring dd. 10 december 1964 van de beide voorzitters van de Stichting van de Arbeid en van de ondergetekende over de loonpolitieke uitgangspunten voor het jaar 1965 heeft de werknemers-voorzitter van de Stichting medegedeeld het noodzakelijk te a c h t e n , dat h e t overleg over wijziging van de loonpolitieke s p e l r e g e l s wordt geopend. In de Regeringsverklaring dd. 27 april 1965 van het nieuw opgetreden Kabinet is medegedeeld, dat de Regering heeft kennis genomen van de d i s c u s s i e , welke in het bedrijfsleven gaande is met betrekking tot een e v e n t u e l e wijziging van de s p e l r e g e l s voor de loonpolitiek en van het systeem van loonvorming zelf. De Regering a c h t het, a l d u s de Minister-President, noodzakelijk — mede in verband met recente ontwikkelingen — hieromtrent op korte termijn a d v i e s te vragen aan de S.E.R. Intussen hebben de drie v a k c e n t r a l e s aan d e Stichting van de Arbeid en aan uw Raad een " N o t i t i e inzake toekomstige wijze van loonvorming" doen toekomen, waarin deze centrales hun inzichten daaromtrent hebben u i t e e n g e z e t . Ook aan de ondergetekende werd d e z e notitie toegezonden. 3. De Regering acht een nationale loonpolitiek, in die zin, dat bij de loonpolitiek met het oog op het te voeren sociaal-economische beleid rekening wordt gehouden met algemeen economische uitgangspunten, een groot goed. Zij s t a a t op het standpunt, d a t zowel uit economisch-politiek a l s uit sociaal-politiek oogpunt een nationale loonpolitiek in de bedoelde zin wenselijk i s . Aldus kan positief worden bijgedragen tot een harmonische economische ontwikkeling, terwijl tevens kan worden voorkomen, dat de loonontwikkeling a l s zodanig een ongewenste invloed op de volkshuishouding uitoefent. Hierbij valt b.v. enerzijds te denken aan de totstandkoming van een evenwichtige economische groei en anderzijds aan het voorkomen van overbesteding, werkloosheid, een ongewenste prijsontwikkeling, van groot belang ook voor het verloop van de koopkracht van werknemers en anderen, e n z . Het betreft hier grootheden, waarvoor de loonhoogte en de ontwikkeling daarvan van grote betekenis kunnen zijn. Is met het voorgaande het s o c i a l e a s p e c t r e e d s mede belicht, het sociaal-politieke a s p e c t van een nationale loonpolitiek i s ook hierin gelegen, dat door middel van een
I-l
nationale loonpolitiek beter evenwicbtige en rechtvaardige loonverhoudingen bevorderd kunnen worden. De Regering denkt daarbij met name ook aan de positie van werknemers in ' z w a k k e " bedrijfstakken en van werknemers in sommige " a c h t e r g e b l e v e n " gebieden met grotere dan normale werkloosheid. Een van de grote voordelen van het s e d e r t de oorlog gevoerde loonbeleid i s naar het oordeel van de ondergetekende, dat de loonverschillen ten onzent geringer zijn dan in de meeste van de ons omringende landen. De Regering meent, dat het in de achter ons liggende jaren e c h t e r in toenemende mate duidelijk is geworden, dat een bewuste nationale loonpolitiek s l e c h t s i s te voeren, wanneer zij gedragen kan worden door het bedrijfsleven a l s g e h e e l , d.w.z. door de centrale o r g a n i s a t i e s van werkgevers en van werknemers. In het jongste verleden is evenwel gebleken, dat de centrale o r g a n i s a t i e s van werkgevers en van werknemers d e z e verantwoordelijkheid in feite in afnemende mate kunnen dragen en bereid zijn te dragen, naarmate de spanning op d e arbeidsmarkt groter i s . De spanning op de arbeidsmarkt leidt er toe, dat in ondememingen en in bepaalde streken van het land niet datgene wordt nagekomen, waarvoor de centrale o r g a n i s a t i e s zich op nationaal niveau hebben sterk gemaakt, ten gevolge waarvan spanningen en moeilijkheden zijn o n t s t a a n . Voorts s p e e l t daarbij s t e l l i g een rol, dat de bijdrage, die de loonpolitiek gedurende de e e r s t e naoorlogse periode aan de economische politick kon leveren en leverde, aan betekenis heeft ingeboet en dat dientengevolge d e b e r e i d h e i d cm met e i s e n , die het algemeen belang s t e l t , rekening te houden, i s afgenomen. Daar komt b i j , dat de structuur van het economische leven gedurende de l a a t s t e jaren v e e l gevarieerder is geworden dan gedurende de eerste tijd na de oorlog, waardoor een uniform beleid veel moeilijker t o e p a s b a a r i s . T e n s l o t t e b e s t a a t bij velen h e t gevoel, dat de voortdurende welvaart de risicomarge in onze economic heeft verkleind, waardoor in veler ogen de mogelijkheden op loonpolitiek gebied veel groter zijn geworden. 4. In h e t in de notitie van de drie vakcentrales ontwikkelde s t e l s e l van loonvorming vormt het wegvallen van de wettelijk verplichte goedkeuring van een coUectieve arbeidsovereenkomst door de Stichting van de Arbeid en de daaraan inhaerente procedure een van de belangrijkste punten. Het wegvallen van de goedkeuringsprocedure betekent naar de mening van de notitie niet, dat de loonvorming ongeremd zal kunnen p l a a t s vinden. In de eerste p l a a t s , a l d u s de notitie, worden de mogelijkheden in de afzonderlijke bedrijfstakken in belangrijke mate bepaald door de algemene conjuncturele s i t u a t i e , welke door een aantal maatregelen van overheidswege bei'nvloed kan worden. Voorts kan een beinvloeding vooraf van de onderhandelingen in de bedrijfstakken en ondememingen worden verwacht van de publikatie van rapporten van uw Raad en van prognoses van het Centraal Planbureau. In de gedachtengang van de vakcentrales zijn de contracterende partijen vrij om zowel de inhoud a l s de structuur van de coUectieve arbeidsovereenkomst v a s t te s t e l l e n overeenkomstig de mogelijkheden en omstandigheden van de betreffende bedrijfstak of ondememing, met dien verstande, dat mede in aanmerking wordt genomen: a. de inhoud van de gepubliceerde S.E.R.-rapporten; b. hetgeen op centraal niveau, d.w.z. in de Stichting van de Arbeid, i s overeengekomen met betrekking tot de regelingen van h e t minimum-inkomen en eventuele andere aangelegenheden. De positie van de overheid zou beperkt dienen te blijven tot de mogelijkheid van het onverbindend verklaren van een c.a.o. en h e t afkondigen van een loonstop.
1-2
Tot deze laatste maatregel zou slechts in uiterste noodzaak en in samenhang met andere overheidsmaatregelen (b.v. prijspolitieke-, budgettaire-, fiscale- en monetaire raaatregelen) mogen worden overgegaan. 5 . De Regering heeft begrip voor de aandrang, die van tal van zijden wordt uitgeoefend om tot grotere vrijheid in de loonpolitiek te geraken. Naast de ovei^ wegingen, uiteengezet onder 3, neemt zij daarbij in aanmerking, dat de opvatting veld wint volgens welke de produktiviteitsbevordering door het huidige loonsysteem niet wordt gediend. Zonder dit in zijn algemeenheid als juist te aanvaarden acht zij het niet uitgesloten, dat een grotere flexibiliteit in de loonvorming in bepaalde gevallen inderdaad de produktiviteitsbevordering kan dienen. De Regering is dan ook bereid eraan mede te werken een grotere mate van vrijheid in de loonpolitiek te bewerkstelligen. Zij is van oordeel, dat zulks zou kunnen geschieden door, behoudens in bijzondere omstandigheden, te volstaan met een zeer globale toetsing, zoals onder 6 nader wordt uiteengezet. Dit betekent niet, dat zij die vrijheid ook in alle omstandigheden verantwoord zou achten. Het lijkt haar dan ook wenselijk de mogelijkheid van een meer nauwgezette toetsing open te houden voor bijzondere omstandigheden, waaronder het moeilijk gemist kan worden, zoals voor perioden van overbesteding, maar ook voor die van ontspanning, recessie en depressie. Daarbij verliest de regering niet uit hetoog, dat wanneer eenmaal deze globale toetsing is geihtroduceerd, deze laatste regel en een nauwgezette toetsing uitzondering zal zijn. Naar het oordeel der Regering moet een ombuiging van de loonpolitiek ook op een ander punt wenselijk worden geacht. In het huidige stelsel speelt een tweemaal per jaar plaatsvindende waardering van de economische situatie een zeer grote rol, welke waardering een belangrijk uitgangspunt vormt voor de toelaatbare loonstijging in enig jaar. Dit heeft er in feite toe geleid, dat de coUectieve contracten korte contracten zijn geworden en dat bij hun herziening meer de nadruk valt op de mogelijke loonstijging dan op de structuur der coUectieve arbeidsovereenkomst. Dit laatste acht de Regering uit sociaal-politiek oogpunt een zeer groot nadeel. De coUectieve arbeidsovereenkomst was in het verleden een zeer belangrijk rechtsinstituut, terwijl bij de huidige praktijk het accent ten nadele van andere aspecten in toenemende mate bij het loonpolitiek aspect in engere zin is komen te liggen. Daarom moeten, naar het oordeel van de Regering, pogingen om weer te komen tot langlopende contracten in hoge mate worden toegejuicht. Een middellange termijn programmering acht zij daarbij waardevol als orientatiemiddel. Zij vraagt zich af of het niet mogelijk is deze programmering mede in aanmerking te nemen bij de afsluiting van langdurige contracten. 6. Vooropgesteld, dat het mogelijk moet blijven, dat de overheid centraal in de loonvorming ingrijpt, door b.v. in een toestand van grote overbesteding een loonpauze af te kondigen, alsmede dat de mogelijkheid om tot een meer gedetailleerde loonpolitieke toetsing over te gaan moet blijven bestaan, b.v. in een situatie van grote werkloosheid, terwijl de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid de bevoegdheid tot het onverbindend verklaren van bepalingen van coUectieve arbeidsovereenkomsten dient te behouden, zou als normaal systeem gedacht kunnen worden aan een stelsel, waarbij uit nationaal politiek oogpunt voornamelijk drie zaken in ogenschouw worden genomen: a. In de eerste plaats zou moeten worden gekeken naar de loonontwikkeling in enkele centrale bedrijfstakken c.q. zeer grote ondememingen, welke voor de loonpolitiek van beslissende betekenis zijn. De laatste tijd vertoont zich in
1-3
deze sectoren van het bedrijfsleven h e t toe te juichen streven naar collectieve contracten van langere duur. Wanneer de bereidheid zou bestaan op n a t i o n a a l niveau te komen tot een loonpolitiek gesprek en een gentlemen's agreement omtrent de mogelijke loonontwikkeling bij deze zgn. w a g e l e a d e r s , een gentlemen's agreement, dat niet leidt tot h e t s t e l l e n van normen, doch d a t uitsluitend beoogt mogelijkheden te indiceren, zou, naar het oordeel der Regering, in de praktijk ook in andere s e c t o r e n goedkeuring van een c . a . o . zonder loonpolitieke t o e t s i n g , behoudens het hieronder sub b en c vermelde, kunnen p l a a t s vinden. Het spreekt vanzelf, dat in het kader van de loonontwikkeling van de wagel e a d e r s ook het loonbeleid van de overheid betrokken zou moeten worden. Bij d i t gecoordineerde globale loonbeleid ten aanzien van d e zgn. wagel e a d e r s zou een economisch rapport van de S.E.R., zoals i s bedoeld onder 7a, a l s uitgangspunt kunnen dienen. b. Voorts zou op nationaal niveau a a n d a c h t moeten worden geschonken aan enkele centrale loonpolitieke elementen, z o a l s de v a s t s t e l l i n g van h e t minimumloon, de gelijke beloning van mannen en vrouwen, arbeidstijdverkorting, indexlonen, mogelijke andere generieke arbeidsvoorwaarden en mogelijke compensaties voor de stijging van de s o c i a l e l a s t e n , de per 1 januari 1966 en 1 januari 1967 voorgenomen huurverhogingen e.d. c. De globale t o e t s i n g van contracten zou zich moeten richten op elementen, a l s bedoeld onder b , welke geregeld zijn op een w i j z e , die niet in overeenstemming is met de daaromtrent gemaakte nationale afspraken en welke kunnen leiden tot een olievlekwerking met belangrijke nationaal-economische consequenties. Uit het voorgaande volgde r e e d s , dat ten aanzien van andere dan de onder b genoemde elementen van een c . a . o . de voUedige verantwoordelijkheid op de contracterende partijen komt te r u s t e n . De vraag rijst of in dit kader — waarbij partijen veel.vrijer tegenover elkaar komen te staan en zich, voor wat de loonhoogte betreft, niet meer kunnen verschuilen achter toetsende i n s t a n t i e s — niet overwogen moet worden voor gevallen waarin men het niet e e n s wordt een bemiddelingsinstantie in h e t leven te roepen, aan welke men a l s de onderhandelingen vastlopen, verplicht zou zijn de zaak voor te leggen. Een dergelijke bemiddelingsinstantie zou gedurende een verplichte afkoelingsperiode gelegenheid moeten hebben haar taak te vervuUen. T e v e n s moet de vraag onder ogen worden gezien van de wenselijkheid van het opieggen van bindende regelingen. 7. In de onder 6 ontwikkelde gedachtengang zou de aan de concrete loonvorming voorafgaande procedure van advisering en van loonpolitiek overleg kunnen bestaan in: a. J a a r l i j k s e ' economische rapporten van de S.E.R., waarbij zowel de middellange termijn programmering, waarvoor de Regering b e l e i d s g e g e v e n s ter beschikking s t e l t , als de daarmede c o n s i s t e n t e loonontwikkeling in aanmerking worden genomen. Deze rapporten zouden uitgangspunt kunnen vormen van een overleg van de Stichting van de Arbeid met de w a g e l e a d e r s en vervolgens van de Regering met een adequate vertegenwoordiging van het bedrijfsleven. Aan het bedrijfsleven, z o a l s dat in de Stichting van de Arbeid is vertegenwoo^digd, zou zelf kunnen worden overgelaten, hoe het in het overleg met de Regering vertegenwoordigd zal zijn en met name op welke wijze werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers van de wageleaders daarbij kunnen worden betrokken. E v e n e e n s zouden deze rapporten in aanmerking kunnen worden
1-4
genomen door bedrijfsleven en overheid om te beoordelen of zich bijzondere o m s t a n d i ^ e d e n voordoen, die wettigen dat van h e t normale globale beleid in meerdere of in mindere mate wordt afgestapt. T e n s l o t t e zouden deze rapporten van belang kunnen zijn met betrekking tot het verlenen van looncompens a t i e s , a l s bedoeld in 6 onder b . Aan halfjaarlijkse economische rapporten b e s t a a t naar h e t oordeel der Regering in een gewijzigd loonsysteem als hier bedoeld geen behoefte meer. b. Adviezen van d e S.E.R. ten aanzien van d e verwezenlijking in coUectieve contracten van generieke arbeidsvoorwaarden, d i e , a l s zij in een of meer sectoren verwezenlijkt worden, zich over het gehele bedrijfsleven zullen uitbreiden, z o a l s verdere arbeidstijdverkorting, loonindexering-e.d. 8. In d e z e gedachtengang zou h e t loonpolitieke kader van h e t B.B.A. geen belangrijke wijziging behoeven te ondergaan. Veel immers van h e t huidige loonsysteem s t a a t niet in de wet, doch b e s t a a t uit overeengekomen s p e l r e g e l s tussen overheid en bedrijfsleven, die bij de bantering der wettelijke bevoegdheden worden gebruikt. De s p e l r e g e l s kunnen, behoudens in bijzondere omstandigheden, in gewijzigde vorm t o e p a s s i n g vinden terwijl het wettelijk kader ongewijzigd kan blijven b e s t a a n . De Stichting van de Arbeid kan, zij h e t z o a l s u i t e e n g e z e t op zeer globale w i j z e , blijven toetsen terwijl h e t College van Rijksbemiddelaars en de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid hun bevoegdheden behouden waarvan de p r a k t i s c h e gebruikmaking in het algemeen in evenredigheid zal zijn met de z e e r globale t o e t s i n g door de Stichting. Het grote voordeel i s , dat wanneer de omstandigheden zich wijzigen en een meer nauwgezette toetsing nodig i s , het daarvoor nodige wettelijk kader aanwezig i s . In dit verband rijst de vraag of en in hoeverre in dit kader — uiteraard behoudens in de gevallen waarin de overheid op de in de aanhef van 6 omschreven wijze in de loonvorming ingrijpt — handhaving van s t r a f s a n c t i e op een verbod tot afwijking van v a s t g e s t e l de lonen of andere arbeidsvoorwaarden noodzakelijk i s . 9 . De Regering z a l het op prijs s t e l l e n het oordeel van uw Raad omtrent het vorenstaande te vememen. Alhoewel de Regering een s p o e d i g e a d v i s e r i n g omtrent de onderhavige aangelegenheid op prijs zou s t e l l e n , heeft zij er begrip voor, d a t de om standi ghe id, dat zij omtrent een groot a a n t a l belangrijke aangelegenheden a d v i e s aan uw Raad heeft gevraagd, daarop van belemmerende invloed kan zijn. Anderzijds heeft zij begrip voor de wens van het bedrijfsleven om r e e d s voor de komende onderhandelingen tot een grotere mate van vrijheid over te gaan. Met het cog daarop zal de Regering g a a m e het oordeel van uw Raad vememen over de mogelijkheid om, vooruitlopende op zijn definitief a d v i e s ter zake van h e t v o r e n s t a a n d e , bij de loononderfiandelingen in het najaar van een grotere mate van vrijheid uit te gaan. De Regering zou het op prijs s t e l l e n , indien uw Raad dit oordeel zou willen geven in het in het najaar uit te brengen halfjaarlijkse economische rapport. J u i s t met h e t oog op de wenselijkheid van de totstandkoming van meerjarige contracten, zou de Regering het waarderen, indien uw Raad daarbij zijn oordeel zou willen geven omtrent de loonpolitieke mogelijkhe den voor de komende 2 a 3 jaren a l s geheel. Wanneer, na het uitbrengen van het halfjaarlijkse economische rapport, d e z e langere periode tot uitgangspunt van gesprek t u s s e n Regering en bedrijfsleven zou kunnen worden gemaakt, zou, voor wat de Regering betreft, een minder strikte cijfermatige binding dan in de afgelopen jaren het geval is geweest, kunnen p l a a t s hebben. De Regering zal het voorts op prijs s t e l l e n , indien uw Raad in zijn laatstbedoelde advies zijn oordeel wil geven omtrent de wenselijkheid van de t o e p a s s i n g van
1-5
verdere arbeidstijdverkorting en de wenselijkheid van eventuele fasering daarin. Een advies omtrent de wenselijkheid van het gebruik van indexlonen werd uw Raad reeds door de ondergetekende gevraagd op 29 juni j . l . Voor wat haar eigen beleid betreft, moge de Regering herinneren aan haar streven tot huurverhoging in de naaste toekomst — een hierop betrekking hebbend schrijven is dd. 2 juli 1965 aan de Stichting van de Arbeid verzonden — en de invoering op 1 januari 1967 van de arbeidsongeschiktheidsverzekering en van een volksverzekering voor zware geneeskundige risico's.
1-6
BIJLAGE II NOTITIE VAN DE DRIE VAKCENTRALES INZAKE DE TOEKOMSTIGE WIJZE VAN LOONVORMING I.
Inleiding
Gestxeefd wordt in de e e r s t e p l a a t s naar vrijheid voor de onderhandelende pai^ tijen c o l l e c t i e v e arbeidsovereenkomsten af te sluiten overeenkomstig de mogelijkheden en orristandigheden van de betreffende bedrijfstak of onderneming. Dit impliceert tevens een grotere vrijheid van de centrale werkgevers- en werkn e m e r s o r g a n i s a t i e s ten opzichte van de overheid. Gestreefd wordt t e v e n s naar opheffing van de ongelijkheid in de wijze, waarop de vorming van de verschillende categorieen inkomens zich kan voltrekken. Daarbij lijkt h e t wenselijk om door overleg op centraal niveau de feitelijke loonontwikkeling te beihvloeden, opdat n a a s t de bijzondere factoren van de afzonderlijke bedrijfstakken in de loonvorming ook aandacht wordt geschonken aan de algemene s o c i a a l - e c o n o m i s c h e doelstellingen en zwakke groeperingen beschermd kunnen worden. Verder lijkt het gewenst, dat de overheid in uitzonderingsgevallen na de globaal werkende instrumenten van economische politiek ook de specifiek gerichte instrumenten, waaronder het loonpolitieke instrument, kan hanteren. Een voUedige vrijheid van loonvorming wordt derhalve n i e t nagestreefd. Ruime mogelijkheden moeten worden geopend om tot een grotere spreiding in de afloopdata van CAO's en tot het afsluiten van langlopende contracten te komen.
II.
Beinvloeding
vooraf
Het bovenstaande houdt in, d a t niet langer normen voor de loonvorming worden opgesteld, welke via een toetsingsprocedure afdwingbaar zijn. De rechtsgeldigheid van CAO's wordt derhalve niet meer afhankelijk g e s t e l d van goedkeuring door een buiten de contractspartijen s t a a n d e i n s t a n t i e . Het wegvallen van de goedkeuringsprocedure houdt niet in, dat de loonvorming ongeremd z a l kunnen p l a a t s v i n d e n . In de e e r s t e p l a a t s worden de mogelijkheden, welke in de afzonderlijke bedrijfstakken b e s t a a n , in belangrijke mate bepaald door d e algemene conjuncturele s i t u a t i e , welke door een aantal maatregelen van overheidswege beihvloed kan worden. Aan te nemen is voorts, dat de onderhandelingen in de bedrijfstakken en ondernemingen een reelere inhoud zuUen krijgen, wanneer de verantwoordelijkheid voor de loonvorming van de centrale i n s t a n t i e s naar de bedrijfstakspartners verschuift. Een beinvloeding vooraf van de onderhandelingen in de bedrijfstakken en ondernemingen kan verder worden verwacht van de publikatie van rapporten van de Sociaal-Economische Raad en prognoses van het C P B . Het centraal economisch plan en de macro-economische verkenning zouden aan objectiviteit kunnen winnen, indien de loonkostenontwikkeling daarin niet a l s veronderstelling (exogene variabele) maar a l s uitkomst (endogene variabele), bijv. in relatie tot de s i t n a t i e op de arbeidsmarkt, gehanteerd wordt. Deze wijziging in methodiek wordt overigens ook noodzakelijk gemaakt door dat h e t C E P
II-l
voor de bepaling van het cijfer der loonkostenontwikkeling n i e t langer kan s t e u nen op een op centraal overleg v a s t g e s t e l d e norm. Het aangaan van langlopende contracten z a l kunnen worden vergemakkelijkt, wanneer over enige tijd h e t C P B overgaat tot h e t publiceren van prognoses op middellange termijn (5 j a a r ) . In de betreffende SER-rapporten z a l een oordeel worden gegeven over de economische s i t u a t i e en de totale inkomensontwikkeling, a l s m e d e de vooruitzichten voor de nabije toekomst, waarbij tevfens a a n d a c h t wordt b e s t e e d aan de door de overheid te hanteren instnimenten van economische politick. De betreffende rapporten zullen niet langer de b a s i s vormen voor een t o e t s i n g s norm voor de loonontwikkeling. Verwacht mag worden, dat de oordeelsvorming met minder onderhandelingsspanningen wordt b e l a s t en aan objectiviteit kan winnen, terwijl op meer evenwichtige wijze a a n d a c h t kan worden b e s t e e d aan al de onderscheiden b e l e i d s i n s t r u m e n t e n . Hoewel ook andere p u b l i k a t i e s — te denken valt aan het j a a r v e r s l a g van De Nederlandsche Bank en aan de miljoenennota — de feitelijke loonvorming kunnen beihvloeden, moet aan d e rapporten van een zo gezaghebbend orgaan van het bedrijfsleven zelf een bijzondere b e t e k e n i s worden toegekend. De onderhandelende partijen zijn met behulp van de SER-rapporten in s t a a t de bijzondere factoren van de betreffende bedrijfstak of ondememing af te wegen tegen de algemene s o c i a a l - e c o n o m i s c h e factoren. In het algemeen zal kunnen worden volstaan met een SER-rapport per jaar. Dit rapport z a l , mede op b a s i s van het centraal economisch plan, in het voorjaar worden uitgebracht. Indien daartoe aanleiding b e s t a a t , kan mede op b a s i s van de macro-economische verkenning ook een rapport in h e t najaar worden uitgebracht. Onder h e t huidige loonpolitieke systeem vinden op b a s i s van het SER-rapport de onderhandelingen in de Stichting van de Arbeid p l a a t s om de normen voor h e t goedkeuringsbeleid v a s t te s t e l l e n . Normaliter wordt er vervolgens overleg tussen regering en s t i c h t i n g gepleegd. Dit houdt verband met het feit, dat de overheid de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de loonvorming draagt, hetgeen met zich meebrengt, dat de overheid haar standpunt tegenover de door de Stichting van de Arbeid v a s t g e s t e l d e toetsingsnormen moet b e p a l e n . In de hier voorgestelde wijze, waarop de loonvorming dient p l a a t s te vinden, worden dergelijke normen niet langer v a s t g e s t e l d en vervalt derhalve de noodzaak tot een dergelijke procedure. Uiteraard blijft s t e e d s de mogelijkheid tot overleg t u s s e n de Stichting van de Arbeid en de regering open, indien daartoe aanleiding i s . Overleg in de Stichting van de Arbeid t u s s e n de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties blijft mogelijk en gewenst ten einde elkaar te informeren en te beinvloeden omtrent het in de toekomst te voeren beleid en ten einde zo mogelijk te komen tot gemeenschappelijke opvattingen op centraal niveau omtrent onderdelen van de regeling van lonen en andere arbeidsvoorwaarden, eventueel op langere termijn. Hierbij moet met name worden gedacht aan de regeling van het minimuminkomen (zie ook punt V).
i n . De
onderhandelingen
De contracterende partijen zijn vrij om zowel de inhoud a l s de structuur van de collectieve arbeidsovereenkomst v a s t te stellen overeenkomstig de mogelijkheden en omstandigheden van de betreffende bedrijfstak of ondememing, met dien verstande, dat mede in aanmerking wordt genomen: a. de inhoud van de gepubliceerde SER-rapporten;
II-2
b. hetgeen op centraal niveau is overeengekomen met betrekking tot de regeling van het minimuminkomen en eventuele andere aangelegenheden. Met betrekking tot het s t a k i n g s r e c h t zij verwezen naar de opvattingen van de v a k c e n t r a l e s a l s neergelegd in h e t betreffende a d v i e s van de Stichting van de Arbeid. De v a k c e n t r a l e s delen daarbij de opvatting van de Stichting van de Arbeid, dat er zoveel mogelijk naar gestreefd dient te worden dreigende conflicten te voorkomen en uitgebroken conflicten langs minnelijke weg op te l o s s e n . De o r g a n i s a t i e s zijn vrij om bij CAO of andere overeenkomst zich te verbinden tot bemiddeling of arbitrage in geval van een conflict over de regeling der arbeidsvoorwaarden. Elke CAO of andere regeling van loon- en arbeidsvoorwaarden, voor zover geen betrekking hebbende op h e t overheidspersoneel, die wordt afgesloten, dient binnen een bepaalde termijn na ondertekening in een centraal r e g i s t e r te worden ingeschreven overigens zonder dat het niet voldoen aan deze verplichting de r e c h t s k r a c h t in de weg s t a a t . Het r e g i s t e r zal voor iedere belanghebbende voor inzage o p e n s t a a n .
IV. Plaats
van de
overheid
Een b e s l i s s e n d overheidsingrijpen, nadat een eventueel beroep van de regering op betrokkenen vergeefs i s g e w e e s t , zal tot twee gevallen beperkt moeten blijven: a. In de e e r s t e p l a a t s is ingrijpen vaij de overheid t.a.v. de loonvorming in afzonderlijke bedrijfstakken mogelijk volgens de wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van coUectieve arbeidsovereenkomsten (1937). Onverbindendverklaring kan geschieden " i n d i e n het algemeen belang zulks v e r e i s t " . Deze onverbindendverklaring krachtens de wet van 1937 heeft tot gevolg, dat de t u s s e n individuele werkgevers en werknemers geldende arbeidsvoorwaarden, voor zover deze berusten op de onverbindend verklaarde CAO-bepalingen, komen te vervallen. De betrokken werkgevers en werknemers zullen derhalve ter zake eventueel nieuwe afspraken moeten m a k e n . Z i j zijn met betrekking tot de inhoud daarvan geheel vrij. Dit l a a t s t e is onder de werking van het b e s t a a n d e systeem van loonvorming niet het geval a l s gevolg van het verbod tot wijziging van rechtens geldende lonen en andere arbeidsvoorwaarden in samenhang met het voorschrift, dat onverbindendverklaring s l e c h t s kan geschieden voordat de goedkeuring van een CAO in werking is getreden. b . Een tweede wijze van ingrijpen der overheid bedoelt de loonvorming voor h e t gehele bedrijfsleven te reguleren. Hierbij wordt gedacht aan het afkondigen van een loonstop, waarbij echter discriminaties, welke zich in verband met de structuur en d e expiratiedatum van C A O ' s voor kunnen doen, worden vermeden. Onder een loonstop moet worden verstaan het verbod om gedurende een bep a a l d e periode arbeidsvoorwaarden coUectief, dan wel — a n d e r s dan uit de CAO-bepalingen zelf voortvloeiende (periodieke verhogingen, a n c i e n n i t e i t s toeslagen enz.) — individueel te h e r z i e n . Derhalve h e t bevriezen van de feitelijke lonen en andere arbeidsvoorwaarden op h e t niveau, dat bestond op de datum van ingang. Een dergelijke maatregel zal slechts in uiterste noodzaak en in samenhang met andere overheidsmaatregelen (bijv. prijspolitieke, budgettaire, fiscale en monetaire maatregelen) afgekondigd mogen worden. De grondslag voor de te
II-3
treffen maatregel zal gelegen moeten zijn in de zorg voor het algemeen belang. De formulering zou gelijk kunnen zijn aan die van artikel 18b van het BBA: ,,in het belang van de nationale economic, in samenhang met in dat belang genomen of te nemen maatregelen op ander gebied". Het i s aan de overheid om dit algemene belang in de concrete situatie gestalte te geven. De regering, welke een dergelijke maatregel neemt, i s tegenover het parlement vei^ antwoordelijk. Wei dient de afkondiging gepaard te gaan met een adviesaanvrage aan de SER inzake verder te nemen maatregelen en de opheffingvan de loonstop.
V.
Minimuminkomen en verbindendverklaring
van
CAO's
a. In de Stichting van de Arbeid kunnen afspraken worden gemaakt omtrent een regeling van het minimuminkomen. Wanneer het goedkeuringsbeleid wegvalt, ontbreekt echter aan de stichting de mogelijkheid om de afspraken ook te doen effectueren. In verband hiermede dient een wettelijke regeling tot stand te komen, die de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid de bevoegdheid geeft om bij algemene maatregel van bestuur op advies van de Stichting van de Arbeid een minimuminkomen bindend vast te stellen. b. De wet van 1937 geeft de gelegenheid om CAO's algemeen verbindend te verklaren, waardoor haar werking zich ook uitstrekt tot werkgevers en werknemers (resp. organisaties daarvan) welke geen partij bij de CAO waren.
II-4
