AD VIES SER.) INZAKE DOELSTELLING EN UITGANGSPUNTEN VAN DE WET SOCIALE WERKVOORZIENING

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD

AD VIES INZAKE DOELSTELLING EN UITGANGSPUNTEN VAN DE WET SOCIALE WERKVOORZIENING

SER.)

UrrGAVE VAN DE SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD 1976, no. 1 2 - 2 1 mei 1976 (Verschijnt ten minste maandelijks)

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD

AD VIES INZAKE DOELSTELLING EN UITGANGSPUNTEN VAN DE WET SOCIALE WERKVOORZIENING

UITGEBRACHT AAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN

INHOUD Biz. Par. 1. Inleiding

5

Par. 2. Doelstelling en uitgangspunten van de Wet Sociale Werkvoorziening

5

Par. 3. Herbezinning op de doelstelling en uitgangspunten van de Wet Sociale Werkvoorziening 1. De betekenis van arbeid voor de mens 2. De zorg voor aangepaste werkgelegenheid 3. Categorieen werknemers

6 8 8 9

Par. 4. Personenkring en keuzevrijheid

11

Par. 5. Verschillende aspecten van de sociale werkvoorziening 1. De beeldvorming (het imago) van de sociale werkvoorziening 2. Diversiteit in categorieen 3. Financiele aspecten van de sociale werkvoorziening 4. Bevordering van plaatsing in het vrije bedrijf en bij de overheid 5. De structuur van de sociale werkvoorziening 6. De zeggenschaps-of medezeggenschapsverhouding

12 12 13 16 19 20 22

Par. 6. Het rapport van de Interdepartementale Werkgroep Sociale Werkvoorziening

23

Par. 7. Conclusies

25

Bijlage

30

's-Gravenhage, 21 mei 1976 Par. l.INLEIDING Bij brief van 20 oktober 1972 (bijlage) heeft u de Raad verzocht een werkgroep te formeren, die zich zou dienen te "herbezinnen" op de uitgangspunten en doelstellingen van de Wet Sociale Werkvoorziening, mede gelet op een wens dienaangaande van de vaste Commissie voor Sociale Zaken uit de Tweede Kamer. Voorts zou u het op prijs stellen, indien deze werkgroep de door genoemde vaste commissie in haar vergadering van 13 april 1972 naar voren gebrachte onderwerpen in haar beschouwingen zou willen betrekken, alsmede eventuele andere aspecten van de Wet Sociale Werkvoorziening (W.S.W.). In uw brief wordt er verder op gewezen dat een in 1970 ingestelde interdepartementale werkgroep een onderzoek heeft ingesteld naar de kwalitatieve, kwantitatieve en financiele aspecten van de sociale werkvoorziening en naar de samenloop tussen het sociale-werkvoorzieningsloon en de sociale uitkeringen. Het door u in uitzicht gestelde rapport van deze interdepartementale' werkgroep heeft de Raad d.d. 4 juni 1973 ontvangen. Instemmend met de gedachte om de door u bedoelde herbezinning in eerste instantie te doen plaatsvinden door een werkgroep, acht de Raad het onderhavige onderwerp van zodanig belang dat hij uw brief van 20 oktober 1972 beschouwd heeft als een aan de Raad gerichte adviesaanvrage. Hiervan uitgaande heeft de Raad aan de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening gevraagd een preadvies te ontwerpen, onder inschakeling van een door deze commissie in te stellen werkgroep. In deze werkgroep hebben zitting genomen enkele leden van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening en enkele personen die professioneel bij het functioneren van de sociale werkvoorziening zijn betrokken. Voorzitter van deze werkgroep was de heer Th. Laan, lid van het College van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, die ook voorzitter was van de hierboven vermelde interdepartementale werkgroep. De werkgroep van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening was samengesteld uit: Th. Laan (voorzitter), M.W. van Daalen, J. Hogenes, A.C. Mater, J.B. Neuteboom, mevr. W.E. de Quant en Th. A.W. van Stokkom. Als uw vertegenwoordiger woonde de heer H.G. Schuitemaker de vergaderingen van de werkgroep bij. Een door deze werkgroep voorbereid preadvies van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening heeft de Raad behandeld in zijn vergadering van 21 mei 1976, waarbij het navolgende advies werd vastgesteld. Par. 2. DOELSTELLING EN UITGANGSPUNTEN VAN DE WET SOCIALE WERKVOORZIENING Uit de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet Sociale Werkvoorziening 1) blijkt dat de W.S.W. erop gericht is om: "voor de gehandicap1) Tweede Kamer, Zitting 1965-1966,8609.

te mens ruimere mogelijkheden te scheppen voor levensontplooiing, zijn maatschappelijke kansen te verbeteren en bij te dragen aan de voor hem noodzakelijke gezondheidsvoorwaarden."!) Uitgangspunt voor de totstandkoming van de W.S.W. is derhalve primair geweest de overtuiging dat voor de verwezenlijking van bovenvermelde doelstelling o.m. behoefte bestaat aan het bieden van op dat doel afgestemde arbeidsmogelijkheden: "de gelegenheid tot arbeiden voor personen, voor wie — hoewel zij tot arbeid in staat zijn — in belangrijke mate tengevolge van bij hen gelegen factoren werkgelegenheid onder normale omstandigheden niet beschikbaar is." 2) Als tweede uitgangpunt kan worden aangemerkt de overtuiging dat "de gehandicapte in onze samenleving ten aanzien van zijn behoefte aan werkgelegenheid meer rechtsbescherming behoeft dan zijn niet-gehandicapte medeburger. De laatste toch heeft op de normale arbeidsmarkt kansen, die de eerste niet of nauwelijks bezit." 3) Een derde uitgangspunt van de W.S.W. hangt hiermede samen, nl. de taak en verantwoordelijkheid van de overheid om "zoveel mogelijk aangepaste werkgelegenheid te scheppen, waaronder begrepen de gelegenheid tot het in stand houden, herstellen of bevorderen van de arbeidsgeschiktheid". 4) Uit het voorgaande volgt, dat het algemene uitgangspunt van de sociale werkvoorziening betrekking heeft op het scheppen van "aangepaste werkgelegenheid" voor categorien van personen die in belangrijke mate als gevolg van bij henzelf gelegen factoren ("handicap") elders tijdelijk of blijvend "niet plaatsbaar" zijn. Dit laatste wordt beoordeeld in het wettelijk voorgeschreven plaatselijk commissoriaal overleg tussen vertegenwoordigers van het betrokken gemeentebestuur, het arbeidsbureau, de vakorganisaties en de rijksconsulent voor complementaire sociale voorzieningen. Bij de beoordeling van de vraag in hoeverre sprake is van "in belangrijke mate" bij betrokkene gelegen factoren, behoeft blijkens de wet en de wetstoelichting niet uitsluitend aan aanwijsbare lichamelijke of geestelijke gebreken van de betrokken W.S.W.-werknemer 5 ) t e worden gedacht. Naar het oordeel van de Raad mag dit er echter niet toe leiden dat de W.S.W. als een oneigenlijk instrument voor een algemene werkloosheidsbestrijding wordt gehanteerd, aangezien daarvoor het normale werkgelegenheids- resp. arbeidsvoorzieningsbeleid de vereiste kaders moeten bieden. Een dergelijk oneigenlijk gebruik van de W.S.W. kan dan ook alleen voorkomen worden bij een zorgvuldig toelatingsbeleid waarin ten voile de beperkingen tot uitdrukking komen die de Wet Sociale Werkvoorziening zich ten aanzien van de voor plaatsing in aanmerking komende categorieen heeft gesteld.

Par. 3. HERBEZINNING OP DE DOELSTELLING EN UITGANGSPUNTEN VAN DE WET SOCIALE WERKVOORZIENING De Raad heeft de gevraagde "herbezinning" geihterpreteerd in de zin van

1) De staatssecretaris van Sociale Zaken in zijn brief d.d. 9 juli 1973 aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Sociale Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Zitting 1973-1974,12660). 2) Volgens paragraaf 4 van de memorie van toelichting meet hierbij worden gedacht aan factoren van "velerlei aard": "lichamelijk, zintuigelijk, geestelijk, karakterologisch, enz." 3) Zie paragraaf 3 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp. 4) Zie paragraaf 6 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp. 5) Ultimo 1975 waren ca. 58.000 werknemers met hun gezinnen voor hun maatschappelijke positie afhankeUjk van de sociale werkvoorziening.

zich beraden over enkele essentiele aspecten van de doelstelling en uitgangspunten van de W.S.W., t.w. de zorg voor aangepaste werkgelegenheid, de categorieen van personen (personejikring) en het karakter van de toetreding tot de sociale werkvoorziening. In dat kader heeft hij, zoals in de adviesaanvrage is verzocht, tevens aandacht geschonken aan de door de vaste Commissie voor Sociale Zaken gestelde vraag of die oorspronkelijke uitgangspunten "nog houdbaar" zijn in relatie tot een in die commissie gemaakte opmerking inzake "een andere filosofie over de arbeid". Alvorens op die aspecten in te gaan, wil de Raad vooropstellen dat bovenbedoelde "herbezinning" mede beihvloed wordt door verschillende, zich vaak wijzigende waarde-oordelen over de betekenis van de arbeid voor de mens en voor de samenleving. Dientengevolge zal ook in de toekomst een verdere "herbezinning" periodiek noodzakelijk blijken te zijn. Voorts heeft de Raad bij zijn "herbezinning" enkele beperkingen in acht genomen, o.m. wat betreft het niet in uitvoerige beschouwingen treden over: le.de algemene werkgelegenheidspolitiek; 2e. de historisch gegroeide technische en maatschappelijke wijzigingen in het arbeidsproces; 3e. de economische en sociale aspecten van de factor arbeid in het algemeen; 4e. het welzijnsbeleid in ruimere zin; 5e. de historische, filosofische betekenis van het begrip arbeid; 6e. de inhoudelijke betekenis (functie) van arbeid in de sociale werkvoorziening voor verschillende groepen (ernstig lichamelijk gehandicapten, blinden, zwakzinnigen, ex-psychiatrische patienten en overige groepen); 7e. de details van de werkomstandigheden, -organisatie, financiering, etc. in en van de sociale werkvoorziening; 8e. de bevordering van plaatsing van gehandicapten in het bedrijfsleven. Naar het oordeel van de Raad behoren namelijk verschillende van deze onderwerpen (m.n. de onder le t/m 5e genoemde) niet direct tot het probleemgebied van de onderhavige adviesaanvrage, dan wel zijn of worden zij reeds in ander verband aan de orde gesteld. De werkgelegenheidspolitiek wordt bijv. door de Raad voor de Arbeidsmarkt behandeld. De Raad acht het overigens van groot belang dat sommige onderwerpen (m.n. die onder 6e t/m 8e vermeld) aan een uitvoeriger onderzoek zullen worden onderworpen 1), alsmede de client-gerichte benadering in de W.S.W. (zie in dit verband op pagina 14 van dit advies). Naar aanleiding van de onderhavige adviesaanvrage meent de Raad de in paragraaf 2 vermelde oorspronkelijke doelstelling en uitgangspunten als volgt te kunnen samenvatten: a. er zijn personen die in belangrijke mate als gevolg van bij hen gelegen factoren tijdelijk of voorgoed van arbeid in een normale dienstbetrekking zijn uitgesloten, doch die niettemin tot het verrichten van arbeid in staat zijn; b. voor de onder a bedoelde personen ("gehandicapten") biedt de sociale werkvoorziening een op de individuele capaciteiten aangepaste en in economisch of maatschappelijk opzicht zinvolle werkgelegenheid; c. deze aangepaste werkgelegenheid wordt zoveel mogelijk gericht op het behoud, het herstel en de bevordering van de arbeidsgeschiktheid (revalidatieaspect) en op de oritplooiing van de gehandicapte in zijn arbeidssituatie. Uit deze samenvatting blijkt dat deze uitgangspunten in hoofdzaak betrek-

1) Met betrekking tot punt 8 zij ook verwezen naar het advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt d.d. 19 augustus 1975 inzake de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces.

king hebben op de betekenis' van arbeid voor de mens en de zorg voor de werkgelegenheid doch dan in het bijzonder op die van de gehandicapte mens. 1. De betekenis van arbeid voor de mens Onder arbeid wordt veelal verstaan het tegen geldelijke beloning verrichten van werkzaamheden ("inkomensvormende arbeid"), waarmede in economische, maatschappehjke of individuele behoefte wordt voorzien. Arbeid zonder geldelijke beloning (bijv. verenigingswerkzaamheden, vrijwillige sociale dienstverlening etc.) kan echter in het algemeen zowel voor het betrokken individu als voor de ;samenleving ook van grote betekenis zijn. Hoewel deze betekenis en de problematiek van laatstbedoelde vorm van arbeid in onze gecompUceerde maatschappij niet mogen worden onderschat 1), meent de Raad in dit advies alleen aandacht te moeten schenken aan enkele aspecten welke onder invloed van de maatschappehjke ontwikkeling aan "inkomensvormende arbeid" zijn verbonden, in het bijzonder de betekenis van deze arbeid voor de mens. In dit verband dient in aanmerking te worden genomen dat "van oudsher beroepsarbeid in onze samenleving veel meer (betekent) dan een middel tot inkomensverwerving"2). Arbeid is namelijk ook van invloed op de individuele maatschappehjke positie, zij verruimt de mogelijkheid tot het verkrijgen van sociale contacten en tot individuele ontplooiing: arbeid heeft een regulerende functie ten opzichte van het levenspatroon. Zelfs "diegenen voor wie aard en inhoud van het werk schijnbaar weinig te bieden hebben"2) missen bij werkloosheid veelal de genoemde aspecten van arbeid. Menselijke arbeid is niet alleen voor de instandhouding van het individu en van de samenleving van essentiele betekenis, doch zij geeft ook gestalte aan de wederkerigheid van de relatie tussen individu en gemeenschap. Het wegvallen van arbeid en dus het ontstaan van werkloosheid betekent dat "deze wederkerigheid wordt veranderd in een eenrichtingsverkeer; de werker wordt een door de samenleving verzorgde" 3). Met betrekking tot deze materiele en immateriele aspecten heeft de gemeenschap in toenemende mate een grote verantwoordelijkheid. Arbeid brengt niet alleen inkomstenverwerving met zich doch ook maatschappelijk gerichte tijdvulling, mogelijkheden van arbeidsvreugde en zingeving aan het arbeidshandelen in het belang van "het persoonlijk en maatschppelijk functioneren van het individu" 3). Juist deze laatste aspecten dienen te gelden voor degenen die in belangrijke mate als gevolg van bij hen gelegen factoren op de vrije arbeidsmarkt geen werkkring kunnen vinden. Daarbij kan — zoals hierna nog nader zal blijken — de sociale werkvoorziening voor een deel van de beroepsbevolking een belangrijke functie vervullen. 2. De zorg voor aangepaste werkgelegenheid De kern van bovenvermelde uitgangspunten van de W.S.W. is dat zoveel mogelijk ieder die ongeacht zijn capaciteiten tot het verrichten van arbeid in staat is, de gelegenheid meet worden geboden aan het arbeidsproces deel te nemen. Instemmend met dit centrale uitgangspunt van de W.S.W. dat nauw verbon-

1) De Raad laat hierbij in het midden de vraag of de hier bedoelde arbeid al dan niet inkomensvormend is. 2) Vgl. nota van de regering aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake de werkgelegenheid. Zitting 1974-1975,13318. 3) Zie "Sociale werkvoorziening in perspectief, een rapport opgesteld door een studiecommissie in opdracht van Gedeputeerde Staten van Zuid-HoUand (1974).

den is met de eerdergenoemde betekenis van arbeid, ontveinst de Raad zich evenwel niet dat hiermede de algemene actuele problematiek van de werkgelegenheid en de conjuncturele en structurele aspecten daarvan worden aangeraakt. Zoals eerder is opgemerkt, kan de Raad in het kader van deze adviesaanvrage op deze problematiek niet ingaan: in het bredere kader van het algemene werkgelegenheidsbeleid heeft zij namelijk reeds de aandacht, i.e. in de Raad voor de Arbeidsmarkt. De Raad wil er echter op wijzen dat de W.S.W. het arbeidsleven ontsluit voor personen en groepen die zonder het bestaan van de sociale werkvoorziening vrijwel zeker van werkgelegenheid verstoken zouden blijven. In het kader van de sociale werkvoorziening is niet alleen de zorg voor aangepaste werkgelegenheid belangrijk, doch ook de wenselijkheid om voor betrokkenen hun (her)plaatsingskansen in het vrije bedrijf in stand te houden of te vergroten, resp. nieuwe plaatsingskansen te scheppen. Bij deze specifieke zorg voor aangepaste werkgelegenheid dient naar het oordeel van de Raad vooral aandacht te worden geschonken aan de vraag of de arbeidsmogelijkheden in een werkverband in voldoende mate aan de arbeidsmogelijkheden en behoeften van de desbetreffende werknemers zijn aangepast. Ook rijst de vraag of de kwaliteit van de werkverbanden voldoende is om aan de specifieke behoeften en capaciteiten van het toch zo sterk gevarieerde W.S.W.-bestand te voldoen. In dit verband is de Raad van mening dat bijv. ten aanzien van de nog sterk op het bedrijfsleven georienteerde werknemers (o.a. degenen die een W.A.O.-uitkering genieten) overwogen kan worden om onder auspicien van de W.S.W. aan daartoe uitgezochte ondernemingen en instellingen bepaalde afdelingen te verbinden, waarbij tevens in aanmerking zou kunnen worden genomen hetgeen te dien aanzien in het buitenland wordt gedaan. Daarbij verdient de concurrentiepositie van de betrokken ondernemingen bijzondere aandacht. Ten einde te voorkomen dat de capaciteiten van de werknemers onvoldoende worden onderkend of onvoldoende tot ontwikkeling worden gebracht, acht de Raad het voorts aan te bevelen, dat waar nodig en mogelijk tot uitbreiding en/of verdere verbetering van arbeidsrevalidatie-afdelingen (zgn. A.R.A.'s) en test- en trainingsafdelingen (zgn. T.T.A.'s) wordt overgegaan. 3. Categorieen werknemers Uit een oogpunt van werkgelegenheid kunnen globaal de volgende categorieen van personen worden onderscheiden: a. personen die arbeid in normale dienstbetrekking verrichten (vrije bedrijfsleven, enz.); b. personen die arbeidsgeschikt zijn, doch door buiten hen gelegen factoren uit het arbeidsproces zijn geraakt, resp. geen toegang tot het arbeidsproces kunnen verkrijgen; c. personen die tot arbeid in staat zijn, doch voor wie in belangrijke mate ten gevolge van bij hen gelegen belemmerende factoren, tijdelijk of blijvend geen normale werkgelegenheid beschikbaar is; d. personen wier arbeidsgeschiktheid zodanig beperkt is dat zij niet aan enigerlei vorm van regelmatige arbeid kunnen deelnemen en voor wie toch een enigszins zinvolle tijdsbesteding wenselijk wordt geacht. Met betrekking tot deze kringen van personen meent de Raad het volgende te moeten opmerken. Categorie a (personen in een normale dienstbetrekking) behoeft in dit advies niet in beschouwing te worden genomen. Tot categorie b behoren grotendeels personen, die volledig arbeidsgeschikt

zijn en waarvan mag worden aangenomen dat zij blijvend of tijdelijk werkloos zijn als gevolg van structurele omstandigheden of van conjuncturele inzinking. De voor deze groep te treffen maatregelen vallen binnen het raam van het algemeen sociaal-economische beleid of het arbeidsmarktbeleid der regering. De sociale werkvoorziening heeft naar het oordeel van de Raad hier geen taak te vervuUen. Dit is ook het geval ten aanzien van degenen die werkloos zijn als gevolg van een sterke discrepantie tussen vraag en aanbod in bepaalde beroepsgroepen. Op de problematiek van deze groep werklozen dient namelijk het arbeidsmarkt- (en eventueel onderwijs-)beleid gericht te zijn. Voor categorie d dienen buiten het W.S.W.-verband voldoende adequate opvangmogelijkheden te bestaan ter voorziening in de behoefte aan het stimuleren van de creativiteit en zelfwerkzaamheid van betrokkenen, in samenhang met een activering van hun lichamelijke en/of psychische capaciteiten. Bij het ontbreken daarvan is het gevaar aanwezig, dat op de W.S.W.-organen een druk wordt uitgeoefend om de tot deze categorie behorende personen in de sociale werkvoorziening toe te laten, waarvan dan allerlei bijzondere faciliteiten zouden moeten worden verlangd, welke vreemd zijn aan het arbeidsmilieu van het sociale werkverband. Tot categorie c behoren de personen op wie de doelstelling van de W.S.W. zich richt: degenen die (hoewel tot arbeid in staat) in belangrijke mate door bij hehzelf gelegen factoren niet of nog niet in het bedrijfsleven plaatsbaar zijn. Dat de plaatselijke uitvoeringsorganen met betrekking tot de indienstneming door de wet niet aan een al te strakke persoonsomschrijving zijn gebonden, acht de Raad een voordeel omdat daardoor ruimte is geschapen voor een toelatingsbeleid, waarbij zoveel mogelijk met persoonlijke behoefte en lokale omstandigheden rekening kan worden gehouden. Dit laatste is temeer van belang, omdat in concrete gevallen verschillend kan worden geoordeeld over de aard van aanwezige plaatsingsbelemmeringen en de invloed die zij uitoefenen op het bemiddelingsperspectief. Ervan uitgaande dat bovenbedoelde beleidsruimte voldoende onderkend en benut wordt, heeft de Raad geen behoefte aan een wijziging van de toelatingscriteria in de W.S.W. Wei echter hecht hij eraan dat omtrent elke indienstneming vooraf het oordeel wordt ingewonnen van de daarvoor aangewezen lokale, c.q. regionale adviescommissie (zie paragraaf 2), opdat een goede afweging van belangen en omstandigheden steeds verzekerd is. De Raad wil hierbij nogmaals opmerken dat de gegeven beleidsruimte bij de W.S.W.plaatsing niet mag worden gebruikt om daarmede de voor W.S.W.-plaatsing in aanmerking komende categorie in strijd met de geest van de wet uit te breiden. In de volgende paragraaf wordt op de problematiek van deze categorie nader ingegaan. Ten slotte wil de Raad erop wijzen dat de overheid in het kader van een weir zijnsbeleid voor de gehele samenleving ten nauwste is betrokken bij de sociale belangen van eerdergenoemde vier categorieen, door: — het bevorderen van een zodanig sociaal-economisch klimaat, dat daarmede ook het verkrijgen van een hoge graad van werkgelegenheid kan worden bevorderd; (van belang voor de groepen a^ b en c) — de mogeiijkheden te bieden voor scholing, omscholing of migratie; (van belang voor categorie b en voor sommige van de categorieen a en c) — het creeren van aangepaste werkgelegenheid; (van belang voor groep c) — het stimuleren van de creativiteit en zelfwerkzaamheid van betrokkenen 10

binnen het raam van een activering van hun lichamelijke en/of psychische capaciteiten. (van belang voor categoric d) Par. 4. PERSONENKRING EN KEUZEVRIJHEID In de vorige paragraaf werd t.a.v. categorie c vermeld dat hiertoe behoren personen die tot arbeid in staat zijn, doch voor wie in belangrijke mate, ten gevolge van bij hen gelegen belemmerende factoren (in de wetstoeUchting in mime zin aangeduid met het woord "handicaps") tijdelijk of blijvend geen normale werkgelegenheid beschikbaar is. De sociale werkvoorziening is krachtens haar doelstelling gericht op deze personen, i.e. wat betreft het voorzien in de behoefte aan vervangende werkgelegenheid. In de sociale werkvoorziening verkrijgen deze hierboven aangeduide personen, voor zolang zij niet een werkkring elders weten te vinden dan wel voor een beroepsscholing of omscholing in aanmerking komen, de mogelijkheid om arbeid — aangepast aan hun individuele capaciteiten — te verrichten. De Raad vestigt er de aandacht op dat bij de sociale werkvoorziening het accent in de eerste plaats dient te vallen op de sociale taak, nl. om met een aangepaste werkgelegenheid te bevorderen dat de betrokkene als individu zoveel mogelijk in een voor hem aangepaste arbeidssituatie tot ontplooiing kan komen. Daarnevens zal het in een aantal gevallen mogelijk zijn dat de betreffende persoon in een sociaal werkverband een zodanige arbeidsgeschiktheid verkrijgt, dat hij (wederom) voor plaatsing in het vrije bedrijf in aanmerking kan komen ("doorstroming"). In de praktijk is gebleken dat de tot categorie c behorende personen globaal in de volgende drie groepen kunnen wordenonderscheiden: le. Personen wier arbeidsgeschiktheid (of althans de geschiktheid tot plaatsing in het vrije bedrijO nadelig wordt beihvloed door gevolgen van ziekte of ongeval. 2e. Personen wier arbeidsgeschiktheid (of althans de geschiktheid tot plaatsing in het vrije bedrijf) nadelig beihvloed wordt door de gevolgen van aangeboren lichamelijke en/of verstandelijke gebreken. 3e. Personen wier arbeidsongeschiktheid (of althans de geschiktheid tot plaatsing in het vrije bedrijf) nadelig beihvloed wordt door lichamelijke, psychische of sociale aanpassingsmoeilijkheden, al dan niet samenhangend met leeftijd, karakterstructuur, levensloop, etc. Voor alia tot de hierboven genoemde groepen behorende personen geldt uiteraard dat zij om voor W.S.W.-toepassing in aanmerking te komen, tot enigerlei regelmatige arbeid (bijv. ook part-time arbeid) in staat moeten zijn. Door middel van hun werkzaamheden in een sociale werkvoorziening zal voor sommigen toetreding tot een arbeidsplaats in het bedrijfsleven mogelijk zijn, doch voor anderen zal een blijvende plaats in een sociaal werkverband noodzakelijk blijken en hun de mogelijkheid moeten bieden om binnen de sociale werkvoorziening als mens optimaal tot ontplooiing te komen. In dit verband zij er nog eens op gewezen dat bij de ter zake te volgen plaatsingsprocedure de lokale (c.q. regionale) adviescommissie een belangrijke taak heeft te vervullen, waarbij de keuzevrijheid van betrokkenen voorop dient te staan. Het kan voorkomen dat een werknemer een voor hem beschikbare arbeidsplaats in W.S.W.-verband, hoewel deze in vergelijking tot zijn opleiding en arbeidsverleden niet optimaal is, prefereert boven continuering van zijn werkloosheid. Het is echter ook mogelijk dat een werknemer een voor hem beschikbare arbeidsplaats in W.S.W.-verband afwijst, hoewel deze naar 11

objectieve maatstaven gemeten, in alle opzichten voor hem geschikt lijkt. De vraag, of het voor betrokkene wenselijk is een voor hem beschikbare W.S.W.-dienstbetrekking te aanvaarden, dient in eerste instantie door hemzelf te worden beantwoord. De W.S.W. is een vorm van dienstverlening, waarmede de gedachte aan dwang zich moeilijk laat verenigen. Wei is het echter wenselijk door een goede vooriichting van de kandidaat-werknemer te voorkomen dat deze door onwetendheid of misverstand een beslissing neemt welke strijdt met zijn belangen. Naar het oordeel van de Raad dient toepassing van de W.S.W., als middel tot toetsing op arbeidsbereidheid nadrukkelijk te worden afgewezen. Par. 5. VERSCHILLENDE ASPECTEN VAN DE SOCIALE WERKVOORZIENING In het kader van zijn beraad over de uitgangspunten en doelstellingen van de sociale werkvoorziening heeft de Raad ook aandacht geschonken aan verschillende aspecten van de sociale werkvoorziening, mede met het oog op de verdere ontwikkeling van deze werkvoorziening. Daarbij heeft hij tevens betrokken een aantal aspecten welke in de vaste commissie voor Sociale Zaken aan de orde zijn gesteld 1). De Raad geeft in overweging een onderzoek in te stellen naar de sociale werkvoorziening in het buitenland, ten einde na te gaan in hoeverre bepaalde aspecten daarvan voor de Nederlandse sociale werkvoorziening van waarde kunnen zijn. 1. De beeldvorming (het imago) van de sociale werkvoorziening

Herhaaldelijk wordt de klacht vernomen — ook uit de kringen van de W.S.W.werknemers — dat in de samenleving t.o.v. de sociale werkvoorziening een onjuist beeld bestaat. Daarbij wordt dan verondersteld dat de W.S.W. bestemd zou zijn voor werknemers die slechts tot weinig in staat zijn en zodanig in hun capaciteiten beperkt zijn dat zij nimmer in het vrije bedrijf zouden kunnen functioneren. Overigens wordt de aantrekkingskracht van de sociale werkvoorziening op de betreffende adspirant-werknemers niet alleen beihvloed door het reeds aanwezige werknemersbestand in de sociale werkvoorziening, doch zij wordt ook beheerst door de vraag in hoeverre deze werknemers de hun in een sociaal werkverband aangeboden werkzaamheden ervaren als passende of nietpassende arbeid. In dit verband is de Raad van mening dat de sociale werkverbanden de grootst mogelijke aandacht dienen te schenken aan de arbeidsrevalidatie, gericht op de gewenste ontplooiingsmogelijkheden van de betrokken werknemers, resp. op hun eventuele doorstromingskansen naar het bedrijfsleven. Daartoe is o.m. vereist een toereikend en doelmatig aantal arbeidsrevalidatieafdelingen (zgn. A.R.A.'s) en T.T.A.'s 2) bij de W.S.W.-bedrijven en een regionale spreiding daarvan, alsmede een doelmatige werkwijze van deze afdelingen. De Raad heeft de indruk dat het beeld dat vooral buitenstaanders zich van de sociale werkvoorziening vormen — in het bijzonder t.a.v. de daarin geplaatste werknemers — veelal bepaald wordt door historische en soms ook lokale factoren. Bij haar ontstaan en in haar eerste ontwikkelingsfase bood de sociale werkvoorziening overwegend slechts mogelijkheden tot eenvoudige

1) Zie het verslag van de op 13 april 1972 gehouden vergadering van deze commissie. Zitting 1971/1972, Tweede Kamer, pagina U 38 t/m 40. 2) Test- en trainlngsafdelingen voor zwakbegaafden.

12

werkzaamheden tegen een zeer bescheiden beloning, in een weinig aantrekkelijke huisvesting (oude loodsen enz.). In brede kring wordt wellicht nog onvoldoende onderkend dat de sociale werkvoorziening een veelzijdige ontwikkeling heeft ondergaan: sterk verbeterde huisvesting, verbeterde regeling der arbeidsvoorwaarden, breed assortiment van werkzaamheden enz. Bij deze beeldvorming in het algemeen dient evenwel als uitgangspunt te worden genomen het feit dat sociale werkvoorziening krachtens haar doelstelling gericht is op de eerdergenoemde arbeidsrevalidatie en ontplooiingsmogelijkheden van de desbetreffende werknemers. Door onvoldoende bekendheid daarmede is bij betrokkenen soms een negatieve houding t.o.v. de sociale werkvoorziening waar te nemen. Daarom is de Raad van mening dat vooral ten behoeve van adspirant-werknemers in een sociaal werkverband en ook hun plaatsing daarin, de nodige voorlichting over dat werkverband dient te worden gegeven, uiteraard ook met betrekking tot de van toepassing zijnde arbeidsvoorwaardenregelingen, de desbetreffende sociale-verzekeringswetten, de individuele arbeidsinpassing, de begeleiding enz. Voorts verdient het aanbeveling een nader onderzoek te doen instellen naar de factoren en omstandigheden die het huidige imago van de sociale werkvoorziening beihvloeden. Daarbij ware tevens na te gaan welke maatregelen overwogen zouden kunnen worden om eerdergenoemde aantrekkingskrachten van de sociale werkvoorziening te verbeteren, resp. te vergroten. Zonder een limitatieve opsommimg te geven van de ter zake te onderzoeken aspecten zouden naar het oordeel van de Raad daartoe in elk geval gerekend moeten worden: le. De aard en het niveau van de aangeboden werkzaamheden, in relatie tot de capaciteiten en ontplooiingsmogelijkheden der werknemers. 2e. De vraag in hoeverre voor betrokkenen in plaats van de traditionele vormen van arbeid, andere zinvolle arbeidsmogelijkheden, resp. additionele werkzaamheden, c.q. arbeidsvervangende activiteiten geboden kunnen worden. 3e. Het stroomlijnen van de plaatsingsprocedures en de afstemming daarvan op het uitgangspunt, i.e. de aspirant-W.S.W.-er. 4e. De vraag op welke wijze en onder welke voorwaarden en begeleiding, zowel lichamelijk als ernstig geestelijk gehandicapten in een bedrijfseenheid kunnen of dienen te worden opgenomen. 5e. Het beloningsniveau van de verschillende soorten van werkzaamheden, in vergelijking tot de beloning elders, resp. in verhouding tot de hoogte van de sociale-verzekeringsuitkeringen. 6e. De vraag in hoeverre het sociaal-medisch gezien wenselijk is een regeling van de arbeidstijden en vakantieduur aan te houden, die afwijkt van de voor het bedrijfsleven geldende regelingen. 7e. Een verdere verruiming van de mogelijkheid tot het verrichten van parttime werkzaamheden. Bij dit aanbevolen onderzoek dienen de belanghebbende maatschappelijke en medische instellingen zoveel mogelijk te worden betrokken, alsmede de vertegenwoordigers van de betrokken werknemers, de gemeenten (V.N.G.) en de W.S.W.-commissies. 2. Diversiteit in categorieen Alle categorieen Volgens de meest recente gegevens van het ministerie van Sociale Zaken (april 1976) was het aantal werknemers in de sociale werkvoorziening per ultimo 1974 naar de aard van hun "handicap" als volgt verdeeld: 13

a. lichamelijk gehandicapten: 18.014 handarbeiders en 3.170hoofdarbeiders; b. zwakzinnigen: 15.937 handarbeiders en 97 hoofdarbeiders; c. overige geestelijk gehandicapten: 7.688 handarbeiders en 2.123 hoofdarbeiders: d. anderszins gehandicapten: 4.412 handarbeiders en 2.355 hoofdarbeiders. Naar aanleiding van deze indeling en gelet op de op pagina 7 genoemde punten acht de Raad het wenselijk dat een onderzoek wordt ingesteld naar de benodigde werksituaties ten behoeve van deze gehandicapten. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat de varieteit onder de W.S.W.-werknemers nog aanzienlijk groter is dan uit bovenstaand overzicht zou blijken. Zo omvat de sterk gevarieerde groep lichamelijk gehandicapten, zowel emstig motorisch gestoorden (gehandicapt sinds hun geboorte, of door een ongeval), als personen met bijv. vaat- of rugklachten, hartafwijkingen, die al of niet een arbeidsverleden hebben gehad. Ook de term "zwakzinnig" kan voor verschillende aanduidingen gebezigd worden. Zij kan bijv. betrekking hebben op iemand die op hoog-imbeciel of laag-debiel niveau functioneert en ook door zijn uiterlijk als oligofreen wordt getypeerd. Evenzeer echter kan zij een aanduiding zijn voor iemand die zich weliswaar door zeer beperkte verstandelijke begaafdheden en een te eenvoudig denkpatroon in het vrije bedrijf niet weet te handhaven, doch die uiterlijk niet als "zwakzinnig" herkenbaar is en overigens een grote mate van zelfredzaamheid vertoont. Ten aanzien van alle categorieen geldt echter dat bij indienstneming krachtens de W.S.W. de ontplooiingsmogelijkheden van betrokkenen zoveel mogelijH moeten worden ondersteund en verruimd. Aangezien het zo uiteenlopende categorieen van werknemers betreft, kunnen deze niet in een systeem worden samengevoegd. Alleen een zeer pluriforme sociale werkvoorziening kan redelijke waarborgen bieden dat de belangen van alle groepen tot hun recht komen. De opdracht tot een dergelijke veelvormige aanpak en benadering ligt in feite in de doelstelling van de W.S.W. besloten; de aan te bieden arbeidsmogelijkheden moeten "aangepaste" arbeidsmogelijkheden zijn, afgestemd op de individuele omstandigheden en capaciteiten. In dit verband dient de aandacht zich te richten op verschillen in soort werkzaamheden, de werkomstandigheden en het contact tussen de verschillende groepen van werknemers, alsmede de samenstelling daarvan en de verschillende doelstelUngen voor die groepen. Juist met betrekking tot de eerder vermelde grote diversiteit van de verschillende categorieen werknemers zal in het bijzonder lokaal en regionaal aan genoemde aspecten van de W.S.W. bij voortduring de grootst mogelijke aandacht dienen te worden besteed. Indien zulks niet of onvoldoende het geval is, dreigt nl. het gevaar dat de sociale werkvoorziening in toenemende mate in haar maatschappelijke functie tekort zou schieten en voor bepaalde groepen werknemers geen perspectief (meer) biedt. Dit betekent dat van de sociale werkvoorziening een doelgericht beleid wordt vereist. Daardoor zal de sociale werkvoorziening in haar totaliteit gekenmerkt blijven door een grote diversiteit in werksituaties, waarin min of meer homogene groepen, afdelingen of bedrijfseenheden ontstaan, welke zodanig gekenmerkt zijn dat de individuele werknemer zich daarmede kan identificeren. Het voorgaande houdt mede in dat alvorens indienstneming en plaatsing in het kader van de W.S.W. plaatsvinden, een zorgvuldig onderzoek dient te geschieden naar de gaven, bekwaamheden en ambities van belanghebbenden. In verband met de belangen van de aspirant-werknemer zullen aan de selectie-, indienstneming- en introductieprocedure dan ook hoge eisen moeten worden gesteld. De procedure met betrekking tot de selectie, indienstneming en introductie zal vooral gekenmerkt dienen te zijn door een clientgerichte benadering. De as14

pirant-werknemer zal daarbij ervaren dat zijn belangen in deze procedure het uitgangspunt vormen en dat om die reden aan zijn eigen oordeel en voorkeur veel waarde wordt toegekend. Een procedure in de zin van "over u en zonder u" zou in strijd zijn met de menselijke waardigheid en ook onverenigbaar met de doelstelling van de W.S.W. Naar het oordeel van de Raad dient m.b.t. de indienstneming krachtens de W.S.W. tussen de betreffende instanties een zodanige communicatie en coordinatie te worden betracht dat de te volgen procedures niet alleen tot het strikt noodzakelijke worden beperkt, doch dat daarbij doublures zoveel mogelijk worden vermeden. Naast het sociaal en medisch onderzoek zal ook een arbeidskundig en psychologisch onderzoek mogelijk moeten zijn, evenals een individueel praktijkonderzoek en een oefengelegenheid in een daartoe geschikte werksituatie. Geestelijk gehandicapten De Raad meent in dit advies bijzondere aandacht te moeten vragen voor het beleid met betrekking tot geestelijk gehandicapten, waarmede zowel zwakzinnigen als partieel herstelde geestelijk gestoorden worden bedoeld. 1) In een belangrijk aantal gevallen kan namelijk het verrichten van aangepaste arbeid, met een op de persoon afgestemde methodische begeleiding, voor geestelijk gehandicapten van veel betekenis zijn voor hun levensontplooiing en maatschappelijke integratie. De bijzondere problematiek van de zorg voor geestelijk gehandicapten vereist echter dat een optimale samenwerking en overlegsituatie dient te worden bevorderd tussen de sociale werkvoorziening en de instellingen die zich met de specifieke begeleiding van deze onderscheiden categorieen van gehandicapten bezig houden. a. Zwakzinnigen Hoewel een "integratie" van zwakzinnigen en andere werknemers in eenzelfde arbeidsmiheu van de sociale werkvoorziening — na ingewonnen adviezen — voor de sociale revalidatie en maatschappelijke aanpassing van de eerstgenpemde groep.van groot belang kan zijn, acht de Raad het wenselijk dat bij een zodanige integratie, met name ten aanzien van emstig geestelijk gehandicapten grote voorzichtigheid in acht wordt genomen. De Raad heeft namelijk de indruk dat wanneer bovenbedoelde integratie op te grote schaal plaatsvindt, zulks verzet kan oproepen tegen een wenselijke verdere opneming van geestelijk gehandicapten in W.S.W.-verband en een nadelig effect kan uitoefenen op de wenselijke plaatsingsmogelijkheden voor andere gehandicapten in W.S.W.-centra. De Raad is van mening dat de beslissing over verzoeken om zwakzinnigen in dienst te nemen van de sociale werkvoorziening primair afhankelijk dient te zijn van het oordeel van deskundigen uit de sfeer van de sociaal-pedagogische zorg, het buitengewoon onderwijs of de betrokken sociaal-psychiatrische of jeugd-psychiatrische dienst. Deze deskundigen zijn namelijk de meest aangewezenen om in overleg met de ouders of verzorgers van betrokkene te adviseren over de vraag of opneming in de sociale werkvoorziening zinvol en wenselijk is. Indien een zodanig deskundig advies tot indienstneming concludeert, zal dit uiteraard bevestigd moeten worden door een multidisciplinair begeleid praktijkonderzoek van de verantwoordelijke W.S.W.-organen met betrekking

1) Hiemiede wordt de terminologie gevolgd uit de op 11 oktober 1974 door de staatssecretaris van Volksgezondheid aan de Tweede Kamer aangeboden nota, behelzende een inventarisatie van voorzieningen voor gehandicapten. . 15

tot de feitelijke arbeidsgeschiktheid van de voorgedragen kandidaat. Bovendien wordt van belang geacht wanneer gedurende een toereikende periode tijdens de werktijd een systematische training in een daartoe bestemde afdeling plaatsvindt. Naar het oordeel van de Raad zal een goed samenspel tussen het buitengewoon onderwijs en de sociale werkvoorziening in de laatste onderwijsfase voor een gefundeerd selectiebeleid en voor een goed voorbereide overgang van daarvoor in aanmerking komende "schoolverlaters" naar W.S.W.-bedrijven van grote betekenis zijn. b. Partieel herstelde psychisch gestoorden Ook de indienstneming van personen die lijdende zijn (geweest) aan een psycliische stoornis dient zorgvuldig te geschieden, gericht op een reele en regelmatige participatie in het arbeidsproces. Daarom aclit de Raad het aan te bevelen dat indienstneming in het onderhavige geval afhankelijk wordt gesteld van een gemotiveerde indicatiestelling van de zijde van het betrokken psychiatrisch ziekenhuis en/of de betrokken sociaal-psychiatrische dienst, doch ook van een goede begeleiding tijdens de observatieperiode in een daarvoor aangewezen afdeling der sociale werkvoorziening. Zoals reeds is opgemerkt, acht de Raad het noodzakelijk dat binnen de W.S.W.-organisatie, waar mogelijk, afzonderlijke bedrijfseenheden (of althans afzonderlijke bedrijfsafdelingen) beschikbaar zijn voor de opvang van beide categorieen van verstandelijk en psychisch gehandicapten, opdat elk van deze categorieen de haar toekomende specifieke aandacht en begeleiding ontvangt en de belangen van deze groepen niet in strijd komen met die van andere groepen personen. Veelal zal blijken dat ook voor dit doel een intergemeentelijke samenwerking onmisbaar is. Het vorenstaande houdt niet in dat de Raad een integrale scheiding van de aangeduide categorieen van W.S.W.-werknemers beoogt. Integendeel, waar een samenbrenging van verschillende typen van gehandicapten bij eenzelfde soort van werkzaamheden binnen een bedrijfsonderdeel mogelijk is, dient zulks te worden bevorderd. Afzonderlijke eenheden of afdelingen als hierboven vermeld, zullen echter een goede mogelijkheid bieden voor een eerste opvang, praktijkobservatie en selectie, arbeids- en functietraining e.d. en een brugfunctie kunnen vervullen voor de eventuele overgang naar "gemengde" produktie-afdelingen. Uiteraard betekent dit een specifieke opleiding van degenen die belast zijn met de leiding van deze afzonderlijke bedrijfseenheden. Ten aanzien van jeugdige geestelijk gehandicapten zouden de vormingsinstituten een functie kunnen vervullen. 3. Financiele aspecten van de sociale werkvoorziening Uit het voorgaande blijkt dat de sociale werkvoorziening beschouwd kan worden als een bijzondere vorm van welzijnszorg van de overheid, gericht op het bieden van vervangende werkgelegenheid aan groepen uit de bevolking (thans ruim 50.000 personen) die — in belangrijke mate als gevolg van persoonlijke factoren — zonder die zorg weinig of geen kans op het verrichten van arbeid zouden hebben. Ter verwezenlijking van die sociale functie zullen bestuur en leiding van de sociale werkverbanden uiteraard ook aandacht dienen te schenken aan de doelmatigheid van de organisatie, de continuiteit van de werkvoorraad, een wel overwogen investeringsbeleid, etc. Dit laatste, alsmede een verantwoorde prysstelling van de te leveren produkten en diensten, voorkomt bovendien onnodig beslag op de gemeenschapsmiddelen. Het bijzondere karakter van de sociale werkvoorziening brengt evenwel met zich dat haar instandhouding afhankelijk zal blijven van overheidsmiddelen. 16

Ten gevolge van het sociale aspect van de sociale werkvoorziening en de sterke variatie — ook naar arbeidsgeschiktheid — van het werknemersbestand zal het "bedrijfseconomisch rendement" nimmer gelijke tred kunnen houden met de kosten van het werkvoorzieningsbedrijf. Naast de lonen en sociale lasten der werknemers betreffen deze kosten o.m. de investeringen in bedrijfsgebouwen, machines, enz. de werkleiding, de medische en sociale begeleiding. Vooral deze laatste vormen van begeleiding acht de Raad belangrijk, waaraan, meer dan tot nu toe, grotere aandacht zal moeten worden geschonken. De Raad heeft de indruk dat m.n. de personeelsafdeling nog niet in alle W.S.W.-bedrijven in voldoende mate uitbouw en structuur heeft gekregen. Daarnaast zijn er bijzondere kostenfactoren: bij een deel van de werknemers een relatief hoog ziekteverzuim, bij anderen een relatief laag werktempo of prestatievermogen, voorlichtings- en vormingsfacihteiten, enz. 1). Omtrent deze kosten en over de uiteindelijke financiele lasten van de sociale werkvoorziening voor de gemeenschap bestaat veel misverstand. Daarom zij er de aandacht op gevestigd dat door de indienstneming krachtens de W.S.W. sociale uitkeringen niet of slechts voor een gering deel tot uitbetahng behoeven te komen. De financiele lasten welke de toepassing van de W.S.W. op de samenleving legt, worden derhalve voor een aanzienlijk deel gecompenseerd door besparingen in de sfeer van de sociale uitkeringen. Een verdere reductie van die financiele lasten vloeit voort uit de geldelijke opbrengst van de produkten en diensten van het sociale-werkvoorzieningsbedrijf 2). Voorts mag niet worden veronachtzaamd dat voor een deel van de W.S.W.-arbeid sprake is van een "onzichtbare opbrengst", omdat zij leidt tot diensten of voorzieningen ten algemenen nutte, welke zonder W.S.W.-toepassing niet tot stand zouden zijn gekomen en geen geldelijke opbrengst van de opdrachtgevende instanties met zich meebrengen. Overigens blijkt uit het eerdergenoemde rapport van de commissie-Laan dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is de uiteindelijke financiele lasten van de sociale werkvoorziening voor de gemeenschap exact te bepalen, resp. een min of meer exacte kosten-baten-analyse ter zake op te stellen. In het bijzonder moet nl. in acht worden genomen dat de specifieke sociale doelstelling van de sociale werkvoorziening bezwaarlijk financieel is te "vertalen". Het gaat hierbij om een weliswaar belangrijke, doch in feite onmeetbare immateriele factor in het kader van een algemeen welzijnsbeleid. Het verrichten van arbeid in een sociaal werkverband is immers een "middel om (weer) tot een sociale integratie te geraken, als mogelijkheid om weer op een actieve en zinvolle wijze in relatie tot anderen in het maatschappelijke leven te participeren en als bijdrage derhalve tot een optimaal somatisch en psychisch functioneren van de mens in de samenleving" 3). Van daaruit kan gesteld worden dat een wegvalien van de sociale werkvoorziening in tal van opzichten een disintegrerend effect zou sorteren en stellig kostenverhogend zou werken in het vlak van altematieve voorzieningen en van sociale en psycho-hygienische begeleiding. Deze, voor de gemeenschap zeer wezenlijke immateriele betekenis van de sociale werkvoorziening, vereist een primaire aandacht voor een optimaal sociaal functioneren van de W.S.W., welke niet verdrongen mag worden door een toenemende zorg ten behoeve van een zo gunstig mogelijke verhouding

1) Zie in dit verband de nadere nota van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, naar aanleiding van door leden van de vaste Commissie voor Sociale Zaken aan de Tweede Kamer gestelde vragen tijdens een op 10 december 1973 gehouden hoorzitting. Deze nota werd de werkgroep van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening d.d. 15 oktober 1974 door de V.N.G. toegezonden. 2) Zie ter zake het rapport van de commissie-Laan. 3) Pagina 13 van het rapport van de commissie-Laan.

17

tussen de kosten en baten van het veelal omvangrijke W.S.W.-bedrijf. Daarbij zij aangetekend dat een evenwichtig afzet- en prijsbeleid en een juiste afbakening ten opzichte van het bedrijfsleven het aanzien van de sociale werkvoorziening en van het werknemersbestand slechts ten goede kunnen komen en tot het in stand houden van juiste verhoudingen tussen W.S.W.-bedrijven en het particuliere bedrijfsleven kunnen bijdragen. Bovendien verbiedt de wet aan W.S.W.-bedrijven een zodanig economisch gedrag, dat gesproken moet worden van "oneerlijke concurrentie" ten opzichte van het bedrijfsleven. In dit verband wijst de Raad erop dat de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening de problematiek inzake aanwezige, dan wel vermeende oneerlijke concurrentie van sociale werkverbanden in behandeling heeft genomen en dat deze commissie binnenkort haar mening hieromtrent aan u kenbaar zal maken. De uit de capaciteiten en omstandigheden der werknemers voortvloeiende behoeften aan bepaalde vormen van werkgelegenheid prevaleren echter boven de vraag met welke produkten of diensten de meest gunstige financiele resultaten kunnen worden bereikt. Indien in die behoeften niet kan worden voorzien door het vervaardigen van produkten of het leveren van diensten tegen geldelijke opbrengst, zal nagegaan moeten worden in hoeverre in die gevallen door additionele werken, die slechts door W.S.W.-toepassing tot uitvoering zijn te brengen, aan die behoeften kan worden tegemoetgekomen. De keuze van bepaalde werkobjecten zal dus nimmer primair door financiele overwegingen mogen worden bepaald. De belangrijkste kostencomponent waarin de rijksoverheid op grond van de W.S.W. een bijdrage verleent (subsidiabele kosten) omvat de lonen, sociale lasten en vervoerskosten der werknemers. Ten aanzien van geldelijke opbrengst opleverende werkobjecten draagt de rijksoverheid thans voor 75 procent bij. De betrokken besturen kunnen echter, onder overlegging van alle, ook financiele gegevens met betrekking tot het desbetreffende werkverband, een verzoek tot verhoging van de subsidie van 75 procent tot maximaal 90 procent bij de minister van Sociale Zaken indienen. Over dergelijke verzoeken wordt vrijwel altijd beslist conform daarover ingewonnen adviezen van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening. Op grond van de jarenlange ervaringen van deze adviescommissie — die met betrekking tot bedoelde verzoeken over uitvoerige departementale rapporten beschikt — vindt de Raad het opvallend dat: a. enkele werkverbanden, die een subsidie van 75 procent feitelijk niet nodig hebben, deze toch verkrijgen; b. werkverbanden met een aanvuUende subsidie tot 90 procent toch een vaak niet onbelangrijk financieel tekort hebben, zonder dat daarbij altijd sprake is van een — in economisch of ander opzicht — inefficient beheerd werkverband. In die gevallen blijken de resterende tekorten door de gemeenten te moeten worden gedragen, zij het dat de hieruit voor de gemeenten voortvloeiende lasten in de meeste gevallen tot ongeveer 80 procent uit het gemeentefonds worden vergoed. Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling te onderzoeken in hoeverre het nog noodzakelijk is de te verlenen rijksbijdragen te verbinden aan een hierboven genoemd minimum- en maximumpercentage, zonder dat daarmede elke financiele verantwoordelijkheid van de gemeenten wordt afgenomen. Indien dit niet noodzakelijk is, zou van een "reeel tekort" alleen dan sprake kunnen zijn, nadat vastgesteld is dat het sociale werkverband zowel in sociaal als in economisch opzicht optimaal functioneert en dit tekort niet toegeschreven kan worden aan het beleid van het verantwoordelijke gemeentebestuur. 18

Tot dusver vindt een beoordeling door de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening omtrent het functioneren van een werkverband uitsluitend plaats indien het betreffende werkverband met 75 procent subsidie niet uitkomt. Het functioneren van de overige werkverbanden en dus van de totale sociale werkvoorziening onttrekt zich daardoor aan het gezichtsveld van de adviescommissie. De Raad is van mening dat t.a.v. ieder werkverband regelmatig inzicht dient te worden verkregen in: a. de wijze waarop het werkverband zowel in sociaal als economisch opzicht functioneert; b. de vraag of er bij het werkverband sprake is van een reeel tekort. De resultaten van een zodanige beoordeling van alle werkverbanden dienen vervolgens aan eerdergenoemde adviescommissie te worden voorgelegd, waarbij het dan ook gaat om de vraag in hoeverre het tekort door een aanvullende rijkssubsidie kan en dient te worden gedekt. Het komt de Raad voor dat op deze wijze het functioneren van elk werkverband jaarlijks kan worden beoordeeld en ook de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening meer inzicht verkrijgt in de ontwikkeling van de totaliteit van de sociale werkvoorziening. Daarnevens verdient het aanbeveling de rapporten over de sociale werkverbanden regionaal of plaatselijk te bundelen, hetgeen vooral van belang is voor de verschillende werkverbanden in een grote gemeente. Op deze wijze zal ook meer inzicht kunnen worden verkregen in het functioneren van de sociale werkvoorziening in een bepaalde regio of grote gemeente. Tevens is dit van betekenis voor de beoordeling van het aspect van de schaalgrootte, zowel wat betreft de noodzakelijke onderlinge afstemming en het t.o.v. elkaar op de juiste wijze functioneren van de werkverbanden, als het vormen van schappen, regelingen van intergemeentelijke samenwerking e.d. Bij bestuurlijke eenheden van enige omvang (op dit aspect wordt hiema nog afzonderlijk ingegaan) kunnen namelijk de verschillende specialismen voldoende tot hun recht komen, c.q. op toereikende wijze in de organisatie worden ingebouwd, en voorwaarden worden geschapen voor voldoende verscheidenheid in werksoortenen -locaties en kunnen ongerechtvaardigde doublures worden voorkomen, enz. 4. Bevordering van plaatsing in het vrije bedrijf en bij de overheid De uitvoeringsorganen van de W.S.W. hebben geen bemiddelingsfunctie met betrekking tot het plaatsen van W.S.W.-werknemers in het vrije bedrijf. In de doelstelling van de W.S.W. ligt echter wel besloten dat de wijze van arbeidsinschakeling en de begeleiding der W.S.W.-werknemers erop gericht moeten zijn de arbeidsgeschiktheid van deze werknemers zoveel mogelijk te bevorderen. Indien en naarmate aan dit aspect meer aandacht wordt geschonken zullen niet alleen de ontplooiingsmogelijkheden van betrokkenen worden vergroot, doch ook hun eventuele herbemiddelingsmogelijkheden worden geoptimaliseerd. In de praktijk blijkt dat in verhouding tot het totale aantal werknemers in de sociale werkvoorziening (ca. 58.000) tot dusverre het aantal W.S.W.-werknemer dat in het vrije bedrijf wordt geplaatst, beperkt is. 1) Hoewel het doorstromingsaspect belangrijk is, dient er de aandacht op te worden gevestigd dat in vele gevallen blijkt dat degenen die voor deze "door-

1) Volgens het rapport van de commissie-Laan (pagina 32) vonden in de jaren 1967/1972 gemiddeld 2600 personen per jaar de weg naar het vrije bedrijfsleven. 19

stroming" in aanmerking komen, geen (her)plaatsing kunnen vinden, terwijl het ook voorkomt dat personen waarvan aanvankelijk werd verw^acht dat zij niet naar het bedrijfsleven zouden kunnen terugkeren, na verloop van tijd dit alsnog doen. Overigens kan de Raad zich verenigen met de desbetreffende aanbevelirigen in het rapport van de commissie-Laan 1), wat betreft de gewenste deskundigheid en specifieke functie van het arbeidsbureau met betrekking tot de (her)plaatsing van gehandicapten in het bedrijfsleven. De Raad waardeert het, dat ten aanzien van de (her)plaatsing van gehandicapten in het bedrijfsleven ruim een jaar geleden een beperkte, experimentele samenwerking tot stand is gekomen tussen de gewestelijke arbeidsbureaus en de Gemeenschappelijke Medische Dienst. Gezien de niet ongunstige resultaten heeft de Commissie van Bijstand en Advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt zich recentelijk akkoord verklaard met een landelijke uitbreiding van dit samenwerkingsexperiment. In dit verband zij tevens verwezen naar het advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt van 19 augustus 1975 inzake de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces. Bovendien acht de Raad het van grote betekenis, wanneer in bepaalde gevallen W.S.W.-werknemers in het kader van de W.S.W., waar mogelijk, een voor hen geschikte arbeidsplaats zouden kunnen verkrijgen bij overheidslichamen, dienstverlenende (non-profit) instellingen en particuliere ondememingen. Voorts acht hij het gewenst dat de speciale afdelingen voor onderzoek en ontwikkeling van de arbeidsgeschiktheid (A.R.A.'s) niet alleen — gelijk eerder bepleit — waar nodig worden uitgebreid en verbeterd, doch dat deze afdelingen bovendien zodanig gespreid over het land en geihtegreerd in de organisatiestructuur van de sociale werkvoorziening aanwezig zijn, dat alle daarop aangewezen (adspirant-)werknemers van de faciliteiten van deze afdelingen kunnen profiteren 2). Daarnevens is de Raad van mening dat in plaats van het thans nog incidenteel functioneren van de Gemeenschappelijke Medische Dienst m.b.t. het onderzoek en de revalidatie van personen met arbeidsongeschiktheidsuitkering een meer continue en nauwe samenwerking met deze dienst vereist is, waardoor zijn verantwoordelijke, adviserende en begeleidende functie 3) meer tot haar recht kan komen. De betekenis van een dergelijke nauwe en gestructureerde samenwerking met de Gemeenschappelijke Medische Dienst wordt nog bijzonder geaccentueerd in het licht van de op 1 oktober 1976 in werking tredende Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (A.A.W.). 5. De structuur van de sociale werkvoorziening a. Het bedrijfsaspect De structuur van een sociaal-werkvoorzieningsbedrijf wordt in hoofdzaak bepaald door de typologie van de categorieen werknemers in dat bedrijf en de aard der werkzaamheden welke door hen verricht zouden dienen te worden. Dit betekent dat de daartoe aangewezen arbeidsmogelijkheden, globaal gesproken, kunnen varieren van industriele en administratieve arbeid, tot werkzaamheden in tuinbedrijven en die van cultuur-technische en civieltechnische aard. Ook diverse vormen van exteme dienstverlening aan overheidsdiensten en dienstverlenende instellingen en externe plaatsing bij particuliere bedrijven kunnen daartoe behoren. Ook valt te denken aan soorten

1) Zie pagina's 59 en 108 van dat rapport. 2) Zie pagina 53 van het rapport van de commisie-Laan. 3) Zie ook pagina 104 van het rapport van de commissie-Laan.

20

van werk die tot dusverre niet of zelden in beroepsmatige arbeid worden aangetroffen, mits het werkzaamheden betreft die — naast hun betekenis voor de individuele werknemer — ook in een maatschappelijke behoefte voorzien. Experimenten om dergehjke mogelijkheden nader te verkennen verdienen waar nodig aanbeveling. De plaatsing van gehandicapten in de sociale werkvoorziening vereist tegelijkertijd bijzondere aandacht voor de lichamelijke, psychische of sociale factoren welke belemmerend werken met betrekking tot de ontplooiingsmogelijkheden van de betrokken gehandicapten. In het werkvoorzieningsbedrijf dient derhalve aan de begeleiding, het stimuleren van de creativiteit en zelfwerkzaamheid van deze werknemers door deskundigen voortdurend aandacht te worden geschonken. Dit brengt met zich dat ook veelvuldig overleg moet worden gepleegd met deskundigen en met verschillende instanties buiten het sociale-werkvoorzieningsbedrijf. Het is de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening uit de periodieke departementale rapporten over sociale werkverbanden — voor zover subsidieverhoging in het geding is — bekend dat van overheidszijde nauwlettend aandacht wordt geschonken aan de gewenste organisatorische structuur van deze werkverbanden. Dit betreft niet alleen de bedrijfseconomische aspecten van het werkvoorzieningsbedrijf, maar ook de sociale aspecten, i.e. de belangen van de desbetreffende werknemers, voor wie in hun bijzondere levenssituatie met veel zorg en voorzieningen van velerlei aard, aangepaste werkgelegenheid moet worden verkregen. De Raad wil in verband met het voorgaande erop wijzen dat juist aan de sociale aspecten van de sociale werkvoorziening bijzondere aandacht — en wellicht nog meer dan thans reeds geschiedt - dient te worden geschonken. Overigens blijkt in de praktijk dat mede door de adviezen van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening veelal zodanige bedrijfsorganisatorische maatregelen worden getroffen, dat de structuur van een desbetreffend werkvoorzieningsverband zoveel mogelijk in overeenstemming wordt gebracht met de taken van dat bedrijf. Naar het oordeel van de Raad dient voortdurend aandacht aan de stuctuur van de werkvoorzieningsbedrijven te worden geschonken, onder inschakeling van eerdergenoemde adviescommissie, waardoor deze commissie ook meer inzicht kan verkrijgen in de totale ontwikkeling van de sociale werkvoorziening. 1) b. Het bestuursaspect Ingevolge de W.S.W. (artikel 7) zijn de gemeentebesturen primair verantwoordelijk voor het verkrijgen en in stand houden van vervangende aangepaste werkgelegenheid, In de memorie van toelichting werd dienaangaande opgemerkt: "Dat de gemeentebesturen als uitvoerders van de sociale werkvoorziening optreden, ligt voor de hand. Immers, zij hebben dit onder de vigeur van de desbetreffende ministeriele regelingen van de aanvang af gedaan, en wel in het algemeen op uitnemende wijze. Dat de sociale werkvoorziening gegroeid is tot het belangrijke sociale instituut dat wij thans kennen, is voor een groot deel aan hun activiteit en vindingrijkheid te danken. Daar komt bij, dat de gemeentebesturen het beste de plaatselijke mogelijkheden voor het organiseren van sociale werkvoorziening, aangepast aan de capaciteit der gehandicapten, kunnen overzien en realiseren." In de praktijk zijn de gemeentebesturen dan ook nauw betrokken bij de bestuurlijke en bedrijfsorganisatorische aspecten van de sociale werkverbanden. 2) Bovendien besteden zij in voorkomende gevallen veel aandacht aan 1) Zie in dit verband de op pagina 17 vermelde suggestie. 2) Zie de desbetreffende adviezen van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening.

21

de plaatsingsmogelijkheden van werknemers in de regie van de betrokken gemeente. De verantwoordelijkheid voor dit beleid wordt mede gedragen door de plaatselijke W.S.W.-commissies. Daarin is de vakbeweging vertegenwoordigd en het bedrijfsleven op zeer incidentele basis. Mede gelet op het door de Raad wenselijk geachte streven een 20 goed mogelijke verhouding tussen W.S.W.bedrijven en het bedrijfsleven tot stand te brengen, acht hij een ruimere vertegenwoordiging van het georganiseerde bedrijfsleven in de W.S.W.-commissies sterk aan te bevelen. Deze commissies fungeren als organen van overleg en advies voor het totale gebeuren in de betreffende sociale werkvoorziening. In verschillende regio's wordt na uitvoerig overleg met en in samenwerking tussen verschillende gemeentebesturen tot bredere, gebundelde bestuursstructuren van de sociale werkvoorziening overgegaan, veelal in de vorm van een werkvoorzieningsschap of een andere vorm van een intergemeentelijke regeling. De Raad is van mening dat een dergelijke "schaalvergroting" met de nodige voorzichtigheid dient te geschieden en niet alleen op grond van economische motieven. Bij een schaalvergroting mag nl. de verbondenheid en verantwoordelijkheid van de desbetreffende gemeentebesturen met betrekking tot de sociale werkvoorziening, binnen het kader van hun plaatselijk sociaal beleid, niet verloren gaan. De belangen en het welzijn van de werknemers in de sociale werkvoorziening moeten 00k in grotere samenwerkingsverbanden steeds vooropgesteld worden. Met inachtneming hiervan is de Raad van mening dat op grond van bedrijfsorganisatorische en bedrijfseconomische overwegingen een verdere ontwikkeling van bedoelde schaalvergroting op het terrein van de sociale werkvoorziening in het belang van de betrokken werknemers alleszins aanvaardbaar en aanbevelingswaardig is. Bij deze ontwikkeling dient evenwel ook in acht te worden genomen dat "de schaal overzichtelijk en hanteerbaar (moet) blijven voor het bestuur en het beheer. De schaalgrootte mag er niet toe leiden dat het bestuur, dagelijks-leidinggevenden en werknemers van elkaar "vervreemden". De afstand tussen bestuurders, personeel en werknemers mag niet te groot worden." 1) De Raad acht het aan te bevelen dat deze laatste gedachte zoveel mogelijk in de praktijk wordt gerealiseerd, onder inschakeling van de overlegorganen bij de W.S.W. en de desbetreffende werknemersorganisaties, i.e. de bonden van overheidspersoneel. In de huidige opzet van de sociale werkvoorziening, i.e. de uitvoering van de W.S.W., komt de gewenste betrokkenheid van de lokale, resp. regionale gemeenschap tot uiting. De Raad ziet geen aanleiding om hierin wijziging te brengen en hij acht het niet aan te bevelen de sociale werkvoorziening in een al dan niet gedecentraliseerde rijksdienst onder te brengen. Bij de verdere ontwikkeling van gewestelijke bestuurlijke structuren zouden echter de betreffende gewesten een taak dienen te krijgen met betrekking tot de socialewerkvoorzieningsverbanden, maar dan voomamelijk in het kader van regionale maatschappelijke ontwikkelingsplannen. 6. De zeggenschaps- of medezeggenschapsverhouding De Raad acht het aan te bevelen dat de hoofdgedachten van de Wet op de ondernemingsraden, zoals deze thans luidt, wat betreft de zeggenschap of medezeggenschap der werknemers, zoveel mogelijk worden toegepast op de arbeidssituaties in de sociale werkvoorziening. 1) De Vereniging van Nederlandse Gemeenten in haar d.d. 15 oktober 1974 aan de Raad toegezonden "nadere nota" n.a.v. de op 10 december 1973 gehoudenhoorzitting van de vaste Commissie voor Sociale Zaken van de Tweede Kamer. 22

De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening heeft — ook in het kader van haar jaarlijkse werkbezoeken aan W.S.W.-bedrijven — kunnen vaststellen dat het aantal overleginstituten in deze bedrijven toeneemt. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de overlegcommissies, waarin het leidinggevend personeel van de werkverbanden is vertegenwoordigd, en de organen van overleg voor de werknemers in de sociale werkvoorziening. Wat dit laatste betreft dient naar het oordeel van de Raad in acht te worden genomen dat de omstandigheden waaronder de werknemers in de sociale werkvoorziening arbeid verrichten, gericht behoren te zijn op optimale ontplooiingsmogelijkheden van betrokkenen. Bij die arbeidssituatie zijn de belangen van de werknemers — zowel individueel als collectief — zozeer in het geding, dat gereglementeerde overlegsituaties, waarin de zeggenschap van deze werknemers met betrekking tot hun arbeidssituaties en -omstandigheden zo goed mogelijk tot uiting komt, noodzakelijk worden geacht. De Raad bepleit daarom een verdere activering van het tot stand komen van overlegorganen in de sociale werkvoorziening. Daarbij dient uiteraard in acht te worden genomen dat niet altijd (m.n. bij geestelijk gehandicapten) de betrokkenen rechtstreeks in bedoelde overlegstructuur kunnen worden opgenomen. Juist in die gevallen zou het aanbeveling verdienen dat hun gezinnen, ouders of verzorgers in deze organen vertegenwoordigd zouden worden, dan wel dat speciale overlegorganen voor hen tot stand komen. In de overlegcommissies, waarin de bedrijfsleiding en het personeel van het werkverband zijn vertegenwoordigd, komen ook de bedrijfsbelangen aan de orde, waarbij de verschillende categorieen werknemers in de sociale werkvoorziening ten nauwste zijn betrokken. In verband hiermede lijkt het de Raad gewenst dat in elk geval periodiek een overleg tussen beide bovenbedoelde overlegcommissies plaatsvindt, hetgeen er wellicht toe zal kunnen leiden dat een meer geihstitutionaliseerde samenwerking of een wording van deze commissies zal ontstaan. Bovendien acht de Raad het aan te bevelen dat de plaatselijke W.S.W.-commissies niet alleen zo goed mogelijk worden geihfomieerd over hetgeen in genoemde commissies wordt behandeld, doch dat zij ook veel aandacht zullen schenken aan de verdere ontvnkkeling van de zeggenschaps- of medezeggenschapsverhouding in de sociale werkvoorziening. Gelet op het vorenstaande meent de Raad een wettelijke regeling van deze materia in overweging te mogen geven, welke meer richting kan geven aan de gewenste medezeggenschapsverhoudingen in het samenwerkingsverband in de sociale werkvoorziening. Par. 6 HET RAPPORT VAN DE INTERDEPARTEMENTALE WERKGROEP SOCIALE WERKVOORZIENING In de adviesaanvrage wordt verondersteld dat de Raad in het onderhavige advies het eerdergenoemde rapport van de Interdepartementale Werkgroep Sociale Werkvoorziening (zie paragraaf 1) naar behoefte van commentaar zal voorzien. In dat rapport wordt een uitvoerige analyse gegeven van de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling van de sociale werkvoorziening, incl. de financiele aspecten daarvan. Daarbij wordt tevens aandacht geschonken aan de samenloop van uitkeringen krachtens sociale-zekerheidswetten en andere sociale voorzieningen, met het loon der werknemers in de sociale werkvoorziening. Aangezien verschillende belangrijke aspecten van de sociale werkvoorziening reeds in de vorige paragrafen van dit advies zijn behandeld, meent de Raad zijn commentaar op het rapport van de interdepartementale werkgroep tot enkele globale kanttekeningen te kunnen beperken. In de eerste plaats merkt de Raad op dat weliswaar in dat rapport (hoofd23

stuk 6, 1) terecht de sociale werkvoorziening binnen het Nederlandse maatschappelijke bestel als "een uniek instituut" wordt gekenschetst, doch dat hieraan een te beperkte betekenis wordt toegekend wanneer dat instituut als een "bedrijfssector" zou worden beschouwd die "uitsluitend de behartiging van de werknemersbelangen als doelstelling heeft". De behartiging van de persoonlijke belangen van verschillende categorieen werknemers in de sociale werkvoorziening is nl. gericht op hun maatschappelijke integratie en welzijn, waarin ook de gehandicapte mens op een zinvolle wijze dient te participeren. Zowel de rijks- als gemeentelijke overheid draagt daarvoor een specifieke zorg en verantwoordelijkheid. In dit verband is eerder in dit advies tot uiting gebracht dat het sociale aspect van de sociale werkvoorziening van primaire betekenis is. Dit betekent evenwel niet dat aan de bedrijfseconomische en bedrijfsorganisatorische aspecten — de werkvoorraad, het werkniveau, het kostenaspect en de subsidiestructuur — geen aandacht zou behoeven te worden geschonken. De Raad acht het allereerst wenselijk dat de circulaires aan de gemeentebesturen inzake ministeriele administratieve voorschirften zoveel mogelijk worden afgestemd op de specifieke aard van het werkvoorzieningsbedrijf. In dat bedrijf wordt immers veelal een gevarieerd samenstel van arbeidsmogelijkheden aangeboden, waarbij niet dezelfde maatstaven met betrekking tot het kosten- en batenprobleem kunnen worden aangehouden als in het bedrijfsleven het geval is 1). In de tweede plaats is de Raad van mening dat voor alle werknemers in de sociale werkvoorziening de regeling van hun rechtspositie en arbeidsvoorwaarden zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij dienovereenkomstige regelingen in het bedrijfsleven. Ten aanzien van de duur der werktijden en de secundaire arbeidsvoorwaarden moet uiteraard rekening worden gehouden met de behoefte van bepaalde werknemers aan specifieke arbeidsomstandigheden. Er dient echter tegen te worden gewaakt dat in het algemeen de arbeidsvoorwaarden voor W.S.W.-bedrijven uitgaan boven die in het bedrijfsleven, waarmede een oneigenlijke beihvloeding van de arbeidsvoorwaarden in het bedrijfsleven kan worden vermeden. Bovendien wordt daarmede voorkomen dat de hoogte der arbeidsvoorwaarden in de W.S.W.-bedrijven belangrijke anti-mobiliteitseffecten ten gevolge heeft met betrekking tot die W.S.W.werknemers, voor wie (her)plaatsing in het bedrijfsleven nuttig, nodig of mogelijk is. Wat betreft de behoefte aan specifieke arbeidsomstandigheden is overleg en samenwerking noodzakelijk met verschillende ter zake deskundige instituten en instanties. Dit is vooral van belang voor de ondersteuning en begeleiding van de gehandicapten in hun werksituatie en voor hun eventuele doorstromingsmogelijkheden naar het bedrijfsleven. In de derde plaats wil de Raad erop wijzen dat door de jaarlijkse toeneming van het aantal personen in de sociale werkvoorziening ook de financiele overheidslasten toenemen. Daarom is het gewenst voortdurend aandacht te schenken aan de vraag, op welke wijze deze overheidsuitgaven bewaakt kunnen worden zonder dat het sociale karakter van de W.S.W. in het gedrang komt. Daartoe dient het inzicht in de positie en in de ontwikkeling van de sociale werkverbanden te worden ondersteund door een kosten- en batenanalyse, welke mede beihvloed wordt door de verbeteringen welke somtijds, ook blijkens adviezen van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening, in die plaatsen noodzakelijk dienen te worden aangebracht. De Raad geeft daarom in overweging om in circulaires aan de gemeentebesturen met betrekking tot een aantal dwingende voorschriften inzake de 1) Zie in dit verband soortgeUjke opmerkingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in haar eerdergenoemde "aanvuUende nota" van 10 december 1973. 24

exploitatie van W.S.W.-bedrijven, welke onder verantwoordelijkheid van gemeentebesturen berusten, ook aan te geven de aan die voorschriften verbonde financiele consequenties. Gezien het algemene kader van de adviesaanvrage meent de Raad zich in dit advies te moeten onthouden van een gedetailleerde beschouwing over de financiele aspecten van de sociale werkvoorziening. In het algemeen wil de Raad erop wijzen dat bij een kritische beoordeling van de financiele situatie van een sociaal werkverband — en dit geldt in het bijzonder wanneer verzoeken om aanvullende rijksbijdragen in het geding zijn — ook de vraag gesteld moet worden in hoeverre het beleid van dat werkverband voortdurend gericht is op een doelmatige organisatie en bestuurlijke structuur van de betreffende werkvoorziening. Overigens dient erop te worden gewezen dat met betrekking tot enkele aanbevelingen van de interdepartementale werkgroep 1) (bijv. inzake het beleid, taakstelling, functietraining, selectieprocedure, e.d.) in de laatste jaren reeds bepaalde ontwikkelingen plaatsvinden, welke voor de verdere verwezenlijking van eerdergenoemde doelsteling van de sociale werkvoorziening van belang zijn. Par. 7 CONCLUSIES Met inachtneming van de in het advies aangegeven begrenzing van het beraad van de Raad over de doelstelling en uitgangspunten van de Wet Sociale Werkvoorziening en de verschillende aspecten daarvan, heeft de gevraagde "herbezinning" tot de volgende conclusies 2) geleid. 1. Doelstelling en uitgangspunten W.S.W. Naar het oordeel van de Raad behoeven de oorspronkelijke doelstelling en uitgangspunten van de W.S.W. vooralsnog geen wijziging. Deze doelstelling en uitgangspunten kunnen als volgt worden samengevat: a. Er zijn personen die in belangrijke mate als gevolg van bij hen gelegen factoren tijdelijk of voorgoed van arbeid in een normale dienstbetrekking zijn uitgesloten, doch die niettemin tot het verrichten van arbeid in staat zijn. b. Voor de onder a bedoelde personen ("gehandicapten") biedt de sociale werkvoorziening een op de individuele capaciteiten aangepaste en in economisch of maatschappelijk opzicht zinvolle werkgelegenheid. c. Deze aangepaste werkgelegenheid wordt zoveel mogelijk gericht op het behoud, het herstel of de bevorderig van de arbeidsgeschiktheid (revalidatieaspect) en op de ontplooiing van de gehandicapte in zijn arbeidssituatie. Uit deze samenvatting blijkt dat deze uitgangspunten in hoofdzaak betrekking hebben op de betekenis van arbeid voor de mens en de zorg voor aangepaste werkgelegenheid. 2. De betekenis van arbeid voor de mens De Raad is van mening dat arbeid niet alleen inkomstenverwerving met zich brengt, doch ook van betekenis is voor het tot gelding brengen van capacitei-

1) Zie hoofdstuk 6.6, pagina's 105 t/m 107 van het rapport van deze werkgroep. 2) Met betrekking tot verschillende detailproblemen worden in het advies eveneens aanbevelingen gedaan.

25

ten, persoonlijke ontplooiing, verruiming van sociale contacten, maatschappelijk gerichte tijdvulling, mogelijkheden van arbeidsvreugde en zingeving aan het arbeidshandelen. Ook deze laatste aspecten onderstrepen het belang van vervangende werkgelegenheid voor degenen die in belangrijke mate als gevolg van bij hen gelegen factoren geen werkkring kunnen vinden. Primair zal steeds dienen te worden gezocht naar soorten van arbeid die naar hun aard voor de ontplooiingsmogelijkheden van bepaalde werknemers of groepen van werknemers voorkeur verdienen. Dat die arbeid ook in economisch opzicht van directe betekenis is behoeft daarbij niet altijd als eis te gelden. Wei echter dat zij in maatschappelijk opzicht nuttig is. Voortgaande research en experimenten tot verruiming van het assortiment van werkzaamheden in de bovenbedoelde zin acht de Raad noodzakelijk. 3. De zorg van aangepaste werkgelegenheid In het kader van de sociale werkvoorziening is de zorg voor aangepaste werkgelegenheid belangrijk, doch naar de mening van de Raad ook de wenselijkheid om voor betrokkenen hun (her)plaatsingskansen in het bedrijfsleven in stand te houden en nieuwe kansen te scheppen. De Raad is van oordeel dat bij voortduring vooral aandacht moet worden geschonken aan de vraag of een sociaal werkverband in voldoende mate is aangepast aan de arbeidsmogelijkheden van de betrokken werknemers en hun specifieke capaciteiten. De Raad geeft in overweging voor bepaalde categorieen werknemers mede, op grond van buitenlandse ervaringen, na te gaan in hoeverre aan daartoe geselecteerde ondememingen en instellingen, onder auspicien van de W.S.W., bepaalde afdelingen kunnen worden verbonden. De Raad acht het verder aan te bevelen dat zoveel mogelijk tot uitbreiding en/of verbetering van arbeidsrevalidatie-afdelingen (A.R.A.'s) wordt overgegaan. 4. Personenkring en keuzevrijheid In het advies wordt de categorie personen op wie de doelstelling van de W.S.W. is gericht, in drie groepen onderscheiden. De Raad vestigt er de aandacht op dat bij de indienstneming van personen volgens de W.S.W. de lokale of regionale adviescommissie, onder inschakeling van de nodige deskundigheid, een belangrijke taak heeft te vervuUen. Daarbij dient de keuzevrijheid van betrokkenen (zo mogelijk ook wat de aard en de omgeving van de te verrichten arbeid betreft) voorop te staan. De Raad is van mening dat toepassing van de W.S.W. als middel tot toetsing op arbeidsbereidheid nadrukkelijk moet worden afgewezen. 5. De beeldvorming (het imago) van de sociale werkvoorziening Hoewel de beeldvorming van de sociale werkvoorziening veelal wordt bepaald door onjuiste gevoelsmatige, historische en lokale factoren, i.e. wat betreft de populatie van een werkverband, de huisvesting, enz., constateert de Raad dat ondanks de veelzijdige ontwikkeling van de sociale werkvoorziening van dat imago soms ook een negatieve invloed uitgaat naar de aantrekkingskracht op de aspirant-werknemers van de sociale werkvoorziening. De Raad acht het ten behoeve van een juiste beeldvorming enerzijds aan te bevelen dat een actief voorlichtingsbeleid wordt gevoerd waarbij in het bijzonder aan betrokkenen zowel voor als bij hun plaatsing in een werkverband de nodige voorlichting wordt gegeven. De betrokken instanties zuUen zich daarbij duidelijk moeten laten leiden door de belangen en de positie van de

26

aspirant-werknemers en zodanige overlegorganen dienen te vormen, dat het "zich speelbal voelen" wordt uitgeschakeld. Anderzijds geeft de Raad in overweging via een gericht onderzoek na te gaan welke factoren bij een negatieve beeldvorming een rol spelen en welke methoden zich het best lenen om de beeldvorming in positieve zin te beihvloeden. 6. Geestelijk gehandicapten Na gewezen te hebben op de grote — ook kwalitatieve — diversiteit binnen de verschillende categorieen gehandicapten in de sociale werkvoorziening, waartoe een doelgericht beleid vereist is, heeft de Raad bijzondere aandacht besteed aan dat beleid met betrekking tot geestelijk gehandicapten. Met deze categorie worden zowel zwakzinnigen, als partieel herstelde geestelijk gestoorden bedoeld. Naar het oordeel van de Raad kan een "integratie" van zwakzinnigen en andere werknemers in eenzelfde arbeidsmilieu van de sociale werkvoorziening — na ingewonnen adviezen — voor de sociale revalidatie en maatschappelijke aanpassing van zwakzinnigen van groot belang zijn. Zulks dient echter met grote voorzichtigheid en in beperkte omvang te geschieden, ten einde een nadelig effect op de wenselijke plaatsingsmogelijkheden van zowel geestelijk als lichamelijk of anderzins gehandicapten te voorkomen. Voorts is de Raad van mening dat beslissingen over verzoeken tot plaatsing van geestelijk gehandicapten in de sociale werkvoorziening primair afhankelijk dienen te zijn van het oordeel van de deskundigen die bij de sociale en medische begeleiding van resp. zwakzinnigen en partieel herstelde geestelijk gestoorden zijn betrokken. De adviezen van deze deskundigen zijn eveneens van belang voor de gewenste begeleiding van betrokkenen, indien zij in de sociale werkvoorziening worden geplaatst. 7. Financiele aspecten De Raad wijst erop dat gegeven het primaire gecomphceerde sociale aspect van de sociale werkvoorziening, de grote variatie in het werknemersbestand, de beperkte mogelijkheden van voldoende kostendekkend werk en de onmeetbare immateriele factoren, het "bedrijfseconomisch rendement" geen gelijke tred kan houden met de bijzondere kosten van de werkverbanden. De Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening zal binnenkort haar mening geven inzake de problematiek van aanwezige dan wel vermeende "oneerlijke concurrentie" van sociale werkverbanden. De Raad adviseert te onderzoeken in hoeverre het noodzakelijk is de te verlenen rijksbijdragen te verbinden aan de huidige minimum- en maximumpercentages (75 procent resp. 90 procent) zonder daarmede elke financiele verantwoordelijkheid aan de gemeenten te ontnemen. Naar het oordeel van de Raad dient — mede ter informatie van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening — t.a.v. alle werkverbanden te worden nagegaan, of zij in sociaal en economisch opzicht optimaal functioneren en of er sprake is van een reeel tekort dat door een rijkssubsidie zou moeten worden gedekt. 8. Bevordering van plaatsing in het vrije bedrijf en bij de overheid Mede gelet op het feit dat het aantal W.S.W.-werknemers dat jaarlijks in het vrije bedrijf wordt geplaatst (over de periode 1971-1975 gemiddeld 1700 per jaar) in verhouding tot het totale aantal werknemers in de sociale werkvoorziening (ca. 58.000) ten gevolge van de toelatingscriteria voor de W.S.W. zeer gering is, dient naar het oordeel van de Raad het W.S.W.-beleid in daar27

voor in aanmerking komende gevallen nadrukkelijk gericht te blijven op de instandhouding en ondersteuning van herbemiddelingskansen. In aanvulling op de ter zake gedane aanbevelingen in het rapport van de interdepartementale werkgroep, resp. in het advies van de Raad voor de Arbeidsmarkt d.d. 19 augustus 1975, zou de Raad het van grote betekenis achten wanneer, waar mogelijk, W.S.W.-werknemers in het kader van de W.S.W. een arbeidsplaats zouden verkrijgen bij overheidslichamen, dienstverlenende (zgn. non-profit)instellingen en bij particuliere ondernemingen. Voorts wijst de Raad in dit verband met instemming op de mogelijkheden dienaangaande ingevolge de in 1975 tot stand gekomen experimentele samenwerking tussen gewestelijke arbeidsbureaus en de Gemeenschappelijke Medische Dienst. 9. Structuur van de sociale werkvoorziening Naar het oordeel van de Raad dient voortdurend aandacht te worden geschonken aan structuur en organisatie van de werkvoorzieningsverbanden, onder inschakeling van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening. Met betrekking tot de bestuurlijke aspecten, ook in geval van aanvaardbare en wenselijke schaalvergroting, dient de verbondenheid en verantwoordelijkheid van de gemeentebesturen behouden te blijven. De Raad acht het aan te bevelen dat in geval van schaalvergroting onder inschakeling van de overlegorganen bij de W.S.W. en de bonden van overheidspersoneel wordt voorkomen dat de afstand tussen bestuurders, personeel en werknemers te groot wordt. Ook de eigen provinciale en landelijke samenwerkingsorganen van de sociale werkvoorziening, i.e. de federaties en het Inter Federatief Overleg inzake de sociale werkvoorziening kunnen in dit kader wellicht een functie vervuUen. De Raad ziet geen aanleiding om in de huidige uitvoeringsstructuur van de sociale werkvoorziening, welke een belangrijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de gemeentebesturen inhoudt, verandering te brengen. Dit betekent derhalve dat de Raad afwijzend staat tegenover de eventuele gedachte om de sociale werkvoorziening in een al dan niet gedecentraliseerde rijksdienst onder te brengen. De Raad acht het noodzakelijk dat het georganiseerde bedrijfsleven een ruimere vertegenwoordiging verkrijgt in de plaatselijke W.S.W.-commissies. 10. Medezeggenschap De Raad beveelt aan de hoofdgedachten van de Wet op de ondernemingsraden inzake de medezeggenschap der werknemers zoveel mogelijk toe te passen op de arbeidssituaties in de sociale werkvoorziening. Met medewerking van de plaatselijke W.S.W.-commissies dienen volgens de Raad overlegorganen in de sociale werkvoorziening tot stand te worden gebracht, waarin zowel de leiding, als het personeel van het werkverband, alsmede de W.S.W.werknemers vertegenwoordigd zullen zijn. De Raad geeft voorts een wettelijke regeling in overweging, welke een meer gefundeerde richting zou kunnen geven aan de gewenste medezeggenschapsverhoudingen in een sociaal-werkvoorzieningsverband. 11. Rapport van de interdepartementale werkgroep Zonder in details van dit rapport te treden, plaatst de Raad enkele kanttekeningen bij dit rapport, waarmede hij zich in grote lijnen kan verenigen. De Raad is overigens van mening dat de ministeriele circulaires aan gemeentebesturen inzake administratieve voorschriften, zoveel mogelijk moeten worden afgestemd op de specifieke aard van het desbetreffende werkvoor28

zieningsbedrijf, met inachtneming van het primaire sociale aspect daarvan. Daarnevens dienen in deze circulaires — ter beoordeling voor te leggen aan de Adviescommissie Werkloosheidsyoorziening — ook de financiele consequenties van bedoelde voorschriften te worden aangegeven. 12. Onderzoekingen Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling verschillende onderwerpen, welke met de praktijk van de Wet Sociale Werkvoorziening samenhangen, spoedig aan een nader onderzoek te onderwerpen. In een aantal gevallen dienen daarbij de relevante organisaties of instanties te worden betrokken. In het advies worden o.m. de volgende onderwerpen genoemd: — de inhoudelijke betekenis van de arbeid voor verschillende groepen in de sociale werkvoorziening; — de bevordering van plaatsing van gehandicapten in het bedrijfsleven; — de sociale werkvoorziening in het buitenland; — de factoren en omstandigheden die het huidige imago (beeldvorm) van de sociale werkvoorziening beihvloeden en de ter zake te treffen maatregelen; — de arbeidsomstandigheden, beloningsniveau, arbeidstijden, part-timewerkzaamheden; — het verlenen van rijksbijdragen, zonder binding aan minimum- en maximumpercentages en met instandhouding van de financiele verantwoordelijkheid der gemeenten.

J.W. DE POUS, voorzitter.

E.A.V. VERMAAS, algemeen secretaris.

29

BIJLAGE BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN VAN 20 OKTOBER 1972 AAN DE RAAD Tijdens een op 13 april jl. gehouden vergadering van de vaste Commissie voor Sociale Zaken uit de Tweede Kamer, van welke vergadering ik u hierbij het verslag doe toekomen, is vanuit de Kamer mij gevraagd een werkgroep in het leven te roepen voor een fundamentele bezinning op de uitgangspunten en doelstellingen van de Wet Sociale Werkvoorziening (zie pag. U 44 - l.k. van het verslag). Als participanten in een dergelijke werkgroep werden gesuggereerd de daarvoor in aanmerking komende departementen, vakorganisaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het interfederatief overleg op het terrein van de sociale werkvoorziening (I.F.O.), het Nationaal Orgaan Zwakzinnigenzorg en dergelijke. Hoewel de W.S.W. nog van jonge datum is (zij trad op 1 januari 1969 in werking) en ik vooralsnog van oordeel ben, dat het centrale thema van deze wet zijn geldigheid ten voile heeft behouden, ben ik anderzijds van mening dat een herbezinning op de uitgangspunten van een wet, nadat daarmee enkele jaren ervaring is opgedaan, nuttig kan zijn. Op grond daarvan heb ik de Kamer toegezegd er naar te zullen streven om een werkgroep als bedoeld tot stand te brengen, doch daaraan toegevoegd dat ik mij over de meest wenselijke vorm nog nader wenste te beraden. Gelet op de samenstelling van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening van uw raad en op het feit dat deze commissie is aangewezen als centrale commissie ter advisering van de Minister van Sociale Zaken omtrent onderwerpen, welke verband houden met de W.S.W., ben ik voorshans van oordeel dat een werkgroep als bovenbedoeld het best onder auspicien van genoemde commissie tot stand kan komen. Ik zou het dan ook op prijs stellen, als u een zodanige totstandkoming zoudt willen bevorderen. Voor wat de nadere uitwerking van de taakstelling van de werkgroep betreft zou ik gaarne zien, dat zij de dienaangaande in de Kamercommissie gesuggereerde onderwerpen — kortheidshalve zij hierbij verwezen naar het bijgevoegde verslag (zie o.m. pag. U 38 en pag. U 40-1.k.) — in haar beschouwingen zou willen betrekken. Het lijkt mij echter wenselijk, dat de werkgroep ruimte wordt gelaten om, zo zij daartoe aanleiding ziet, ook aan andere aspecten van de W.S.W. aandacht te geven. Inzake de samenstelling van de werkgroep wil het mij voorkomen, dat alle sectoren, welke vertegenwoordigd zijn in de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening, ook in de werkgroep zouden moeten kunnen participeren. Bijzondere aandacht verdient juist in dit verband wellicht de deelname door personen, die in directe zin professioneel bij het functioneren van de sociale werkvoorziening zijn betrokken. Met betrekking tot het bovenstaande ga ik er van uit, dat de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening als centrale adviescommissie inzake de W.S.W. in de gelegenheid zal zijn het rapport van de onder haar auspicien geformeerde werkgroep naar behoefte van commentaar en advies te voorzien. Naar aanleiding van de wens van de Kamercommissie, dat ook de daarvoor in aanmerking komende departementen in de werkgroep vertegenwoordigd zouden zijn, deel ik u mede dat mijn ambtsvoorganger reeds in 1970 een interdepartementale ambtelijke werkgroep in het leven heeft geroepen met als opdracht een onderzoek in te stellen naar de factoren, welke de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkeling van de sociale wefkvoorziening bepalen, de mate waarin en de wijze waarop deze factoren beihvloed kunnen worden, de richting waarin de ontwikkeling zal moeten worden beihvloed en de maatregelen welke daartoe nodig zijn. Tevens kreeg de werkgroep tot taak onderzoek te doen naar de samenloop van uitkeringen op grond van sociale verze-

30

keringen en voorzieningen met het loon van de sociale werkvoorziening, de mate waarin de lasten van deze uitkeringen worden afgewenteld op de sociale werkvoorziening en de wijze waarop de uit 6en en ander voortvloeiende lastenverzwaring voor de overheid beperkt zou kunnen worden. In deze werkgroep zijn vertegenwoordigers opgenomen van de departementen van Sociale Zaken, van Binnenlandse Zaken, van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, van Economische Zaken, van Financien, van Onderwijs en Wetenschappen en van Volksgezondheid en Milieuhygiene. De vertegenwoordiging van mijn departement in de werkgroep omvat o.m. vertegenwoordigers van de directies Complementaire Sociale Voorzieningen en Sociale Verzekeringen en van het directoraat-generaal voor de Arbeidsvoorzier ning. De leiding van deze werkgroep werd in handen gelegd van een nietambtelijk voorzitter, t.w. de heer Th. Laan, lid van het College van Gedeputeerde Staten van Noord-HoUand. Daar de interdepartementale werkgroep inmiddels gedurende een dertiental vergaderingen zich diepgaand met de kwantitatieve, kwalitatieve en financiele aspecten van de sociale werkvoorziening, alsmede met de samenloop tussen sociale werkvoorzieningsloon en sociale uitkeringen heeft bezig gehouden en inmiddels de formulering van haar conclusies en aanbevelingen ter hand heeft genomen, vertrouw ik erop dat zij haar rapport voor het einde van dit jaar zal kunnen uitbrengen. Gaarne zeg ik u toe, dat ik bedoeld rapport terstond ter beschikking zal stellen van de Adviescommissie Werkloosheidsvoorziening en de onder haar auspicien te formeren werkgroep. Wellicht zoudt u in overweging kunnen nemen de heer Laan, zo hij daartoe bereid is, eveneens op te nemen in de uwerzijds te initieren werkgroep, waarvan hij eventueel ook een competent voorzitter zou kunnen zijn. Gaarne zal ik in de gelegenheid worden gesteld enkele vertegenwoordigers van mijn departement als adviseurs aan de werkgroep toe te voegen.

31