Departementale Takenanalyse
Synergie in het sociaaleconomische beleidsdomein: Een essay Bijlage 6 Mei 2005
Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Financiën Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Synergie in het sociaal-economische beleidsdomein: een essay Mei 2005 In het kader van de departementale takenanalyse in PAO verband van de ministeries van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Economische Zaken is de vraag op gekomen hoe het gesteld is met het benutten van de mogelijkheden van synergie tussen de drie departementen. Onderstaand wordt een aantal gedachten uitgewerkt rondom synergie, leidend tot een aantal vragen over hoe synergie verder versterkt kan worden. Dit essay is geschreven op basis van een aantal gesprekken met medewerkers van de drie departementen, die in hun werk direct te maken hebben met de raakvlakken tussen de drie ministeries. Het essay gaat in op de raakvlakken en synergie tussen de ministeries van Financiën, SZW en EZ. Het essay gaat niet in op mogelijke synergie met andere departementen noch op de beleidsterreinen waar weinig of geen sprake is van onderlinge raakvlakken. Dit vormt een zeer belangrijke inperking van de scope van het essay. Op sommige terreinen hebben de drie departementen veel sterkere raakvlakken met andere departementen (bijvoorbeeld SZW met VWS en OCW, EZ met OCW, V&W en VROM) dan met elkaar.1 Deze worden niet bij de beschouwing betrokken. Ook bestrijkt elk van de drie departementen beleidsterreinen die niet of nauwelijks raakvlakken vertonen met de andere twee departementen. Ook deze vallen buiten het bestek van dit essay. Na een korte reflectie op wat synergie betekent, wordt ingegaan op drie aspecten: • Synergie in relatie tot de kernfuncties van de drie departementen; • Synergie in relatie tot raakvlakken tussen de drie departementen; • Synergie in relatie tot de wijze van sturing op verwante beleidsterreinen door de drie departementen. Deze aspecten van synergie worden zowel in statische zin besproken, als ook in de context van veranderingen die zich voordoen binnen het sociaal-economisch domein. Waar relevant wordt naast de nationale dimensie ook ingegaan op Europese en internationale aspecten.
1
In het essay wordt verder maar beperkt ingegaan op synergie in termen van bedrijfsvoering, mede om dat het niet evident is dat dergelijke synergievoordelen zich zouden beperken tot de drie departementen.
1
1. Perspectieven op synergie ‘De rijksoverheid en haar kerndepartementen zijn te zien als een systeem om vele deelbelangen en een grote variëteit van professionele disciplines tot evenwichtige afweging te laten komen.’ (Van Dam e.a., 2005, p.4)
De kern van het begrip synergie ligt in ‘gezamenlijkheid’. Het zoeken naar synergievoordelen heeft dan betrekking op het benutten van mogelijkheden van een meer gezamenlijke aanpak op terreinen waar beleidsvelden elkaar raken. Dat laat op zich zelf nog flink wat ruimte voor verschillende interpretatie. Onderstaand wordt een aantal perspectieven op synergie in conceptuele zin nader besproken. Ontmoetingen tussen beleidsvelden Beleidsvelden ‘ontmoeten’ elkaar op verschillende manieren en momenten. De pijlen in figuur 1 tonen een viertal van dergelijke ontmoetingen tussen twee beleidskolommen. Allereerst bestaan inhoudelijke raakvlakken op grond van de aard van een beleidsveld (a.). EZ en SZW ontmoeten elkaar bijvoorbeeld op het terrein van sociale innovatie. In de tweede plaats bestaan meer functionele raakvlakken op grond van interdepartementale interactie binnen een beleidsketen (b.). Een uitvoeringsorganisatie die formeel onder één departement valt, voert bijvoorbeeld taken uit voor een andere departement. In de derde en vierde plaats bestaan raakvlakken tussen respectievelijk uitvoeringsorganisaties (c.) of toezichthouders (d.).2 Figuur 1
2
Een ander raakvlak betreft de situaties waarin de drie departementen vanuit hun meer horizontale rol tegenkomen op het beleidsterrein van andere departementen.
2
Beleidskolom 1 Beleid Uitvoering Toezicht
Beleidskolom 2 a
Beleid
b c
Uitvoering
d
Toezicht
Deze ontmoetingen hebben zowel een politieke als een ambtelijke dimensie. De politieke dimensie ligt primair op het terrein van a., hoewel in toenemende mate zich vraagstukken rondom B. aandienen (bijvoorbeeld politieke verantwoordelijkheid over verzelfstandigde diensten). Ambtelijk speelt ook de samenwerking en interactie tussen uitvoerders en toezichthouders een rol. Vormen van coördinatie Er bestaat een veelheid aan manieren hoe aan de afstemming op deze raakvlakken invulling gegeven kan worden. Economen zullen een dergelijk coördinatievraagstuk al gauw benaderen vanuit een perspectief van een continuüm markt-hiërarchie. Aan de marktkant van het spectrum is concurrentie het belangrijkste coördinatiemechanisme, waarbij vrije interactie tussen onderdelen leidt tot de wenselijke uitkomst. Aan de hiërarchiekant wordt er juist voor gekozen om verschillende deelactiviteiten te bundelen in één organisatie. Twintig jaar hervorming bij de Rijksoverheid laat een veelheid van mechanismen zien die binnen dit continuüm worden toegepast. Aan de hiërarchiekant is in politieke zin de ministerraad het gremium waarin de eenheid van kabinetsbeleid wordt bewaakt, en waarin dus de synergie van beleid wordt veilig gesteld. Ter voorbereiding hiervan bestaat een stelsel van onderraden, op basis van inhoudelijke taakvelden. Voor tijdelijke vraagstukken – ‘brandende kwesties’ in de woorden van de Commissie Wiegel - worden soms projectministers ingesteld, of een politieke regiegroep (zoals momenteel bijvoorbeeld rondom de publieke omroep). Bij synergie in politieke zin speelt de verdeling van ministersposten binnen een coalitie regering een belangrijke rol. Deze ontmoetingen op politiek niveau kennen ook hun ambtelijke pendant, zoals bijvoorbeeld de ambtelijke voorportalen van onderraden van de ministerraad. Binnen het sociaal-economisch domein gaat het daarbij vooral om de Vierhoek, de Centraal Economische Commissie (CEC), de Commissie voor Economische Aangelegenheden (CEA), de Interdepartementale Commissie Marktordening (ICM) en de (CO)RSEIB
3
(Coördinatie Raad voor het Sociaal Economische en Inkomensbeleid). Ook verder bestaat een behoorlijke variëteit aan coördinatievormen, zoals interdepartementale projecten, al dan niet met gemeenschappelijk opdrachtgeverschap, interdepartementale projectdirecties of gezamenlijke taskforces waarbij ook externen betrokken worden. Last but not least vindt interactie plaats in reguliere contacten tussen medewerkers van verschillende departementen. Tenslotte is het onderscheid in vormen van coördinatie dat het Departement Bestuurskunde van de Universiteit Leiden hanteert in zijn rapport over herinrichting van de overheid in internationaal perspectief (2005) voor dit essay relevant: i) culturele coördinatie heeft betrekking op beleidsafstemming via waarden, normen, doelen en verwachtingen; ii) structurele coördinatie loopt via structurele voorzieningen als werkgroepen of interdepartementale overlegstructuren; iii) instrumentale coördinatie gaat over standaardisatie en planning. Wenselijke vormen van samenwerking Opvallend is dat in het denken over synergie binnen de rijksoverheid vaak een zekere huiverigheid bestaat over de twee uitersten van het markt-hiërarchie continuüm. Wat het marktperspectief betreft is het volgende citaat sprekend: ‘Concurrentie tussen ondernemingen wordt vaak wenselijk geacht, omdat het zou kunnen leiden tot klantgerichtheid, doelmatige productie en innovatie. Ambtelijke concurrentie daarentegen wordt vaak onwenselijk geacht, omdat het zou samengaan met overlappende taken, duplicatie van werkzaamheden en verspilling. Verbeteringen in het functioneren van het overheidsapparaat worden daarom vaak gezocht in de beperking van concurrentie: betere afbakening van taken en bevoegdheden, strakkere hiërarchie en krachtiger leiding aan de top’ (Geveke&Steunenberg 1995).3
Wat het hiërarchieperspectief betreft spreekt uit veel van de rapportages over hervormingen van de rijksdienst die de afgelopen decennia geschreven zijn de boodschap dat structuurverandering (in essentie het onderbrengen van de zeggenschap over een bepaald terrein in een andere organisatie) zeker geen panacee is. Waar structuurverandering zinvol kan zijn doordat één bewindspersoon politiek verantwoordelijk wordt voor beleidsterreinen die met elkaar te maken hebben en schaalvoordelen kan opleveren, staan daar ook nadelen tegenover. Vaak is het zowel voor het kabinet, het parlement als ook het publiek moeilijker te beoordelen wat er zich binnen een departement afspeelt, in vergelijking met wat er tussen departementen gebeurt. Bundeling van departementen in grotere gehelen kan daarmee ten koste gaan van de 3
In Europees verband is beleidsconcurrentie een veel meer geaccepteerde figuur. Vanuit subsidiariteitsperspectief kan beleidsconcurrentie (i.t.t. sterker beleidscoördinatie) heel wel te prefereren vallen.
4
transparantie van het beleidsproces (zie ook Kickert 2005, p. 34). Structuurveranderingen kennen bovendien forse aanpassingskosten en zijn niet per se het juiste antwoord waar de overheid zich gesteld ziet voor een complexe en snel veranderende netwerksamenleving. Ministens zo belangrijk is dat structuurveranderingen niet noodzakelijkerwijs problemen rondom synergie op hoeven te lossen: ‘Structuurveranderingen die niet gepaard gaan met veranderingen in organisatiecultuur […] zullen uiteindelijke weinig effect sorteren’ (ROB 2004, p. 11).
Het kan bij synergie dus niet alleen gaan om het herordenen van de bakstenen: het gaat vooral ook om het elastiek dat hier tussen zit. Waar de oplossing dus niet per se aan de uitersten van het continuüm ligt, zal de waarheid over synergie mogelijk dus meer in het midden liggen. Dit valt ook wel te begrijpen vanuit de spagaat waarin de overheid zich gegeven de toenemende complexiteit van de samenleving bevindt: ‘De toenemende complexiteit van publieke vraagstukken vraagt enerzijds om taakverdeling en specialisatie binnen de overheid. Anderzijds vraagt zij tegelijkertijd om samenwerking zowel binnen (onderdelen van) overheidsorganisaties als tussen overheidsorganisaties en maatschappelijke organisaties’ (ROB 2004, p. 18).
De structuur die op grond van deze tegengestelde vectoren wordt gekozen zal altijd een zekere frictie opleveren op de raakvlakken (transactiekosten), en zal soms zelfs leiden tot competentiegeschillen over wie de eerste viool speelt. Immers: ‘De keuze voor een bepaalde indeling leidt tot behoefte aan coördinatie op de niet gekozen indeling’ (Van Dam e.a. 2005, p.4) ‘Fragmentatie zorgt voor coördinatieproblemen zowel overheen de beleidsdomeinen, als binnen een beleidsdomein waar integratie van op afstand geplaatste organisaties als problematisch wordt ervaren’ (Departement Bestuurskunde, Universiteit Leiden 2005)
De centrale vraag voor deze paragraaf is of criteria aan te wijzen zijn over het soort van coördinatiemechanisme dat op een bepaald raakvlak wenselijk is. Daarbij geldt dat de ‘kenmerken van het te coördineren vraagstuk bepalen welk soort coördinatie effectief en efficiënt kan zijn’ (Van Dam e.a. 2005, p. 5). Tenminste zes criteria lijken relevant: • Tijdelijk of permanent. Een tijdelijke interactie vraagt om een andere – minder structurele - coördinatievorm dan een permanente. • Specifiek of breed. Interactie op een terrein van beperkte omvang leent zich bijvoorbeeld meer voor het instellen van projectachtige constructies dan raakvlakken op brede velden.
5
• •
•
•
Aantal betrokken partijen. Als meer departementen (of andere partijen) betrokken zijn, wordt de coördinatie meer gecompliceerd. De mate van homogeniteit van de publieke belangen in kwestie. Als departementen in feite (op terreinen) hetzelfde publieke belang nastreven, dan is samenwerking weliswaar makkelijk, maar is tegelijk de noodzaak van de arbeidsdeling minder evident. Waar de arbeidsdeling tussen departementen gebaseerd is op verschillen in publieke belangen, kan een verdeling tussen departementen een functie hebben voor de checks and balances binnen het overheidsbeleid als geheel en zullen schaalvoordelen van structuurverandering naar verwachting minder groot zijn. Verschillen in sturing. Waar grote verschillen bestaan in de manier waarop departementen verwante beleidsterreinen aanpakken wordt samenwerking moeilijker. Dit raakt het meest direct aan culturele coördinatie. Optimale schaal. Net als voor organisaties in de markt, geldt ook voor overheidsinstituties dat een zekere optimale schaal bestaat. Al maar groter is daarmee niet altijd al maar beter.
In de volgende paragrafen zullen deze criteria worden gebruikt om de bestaande coördinatievormen tussen EZ, Financiën en SZW tegen het licht te houden vanuit het perspectief van synergie. 2. Synergie en kernfunctie “Wij bewaken de schatkist en werken aan een financieel gezond en welvarend Nederland” (Financiën) “EZ bevordert de duurzame groei van de Nederlandse economie” “De taak van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het stimuleren van werkgelegenheid, moderne arbeidsrelaties en een activerende sociale zekerheid”
Als we op hoofdlijnen naar de kernfuncties van de drie departementen kijkt, vallen allereerst de overeenkomsten op. De bevordering van de Nederlandse welvaart, en de hiermee samenhangende werkgelegenheid, staan bij alledrie hoog in het vaandel. Maar ook breder gelden overeenkomsten. Zeker op de middellange termijn zal het ‘bewaken van de schatkist’, in de zin van budgettaire stabiliteit, gediend zijn bij hogere economische groei, net zo goed als dat ontsporende overheidsfinanciën uiteindelijk de economische groei zullen schaden. Economische groei zorgt voor banen voor mensen die nu aan de kant staan. En duurzame economische groei lijkt eveneens gebaat bij evenwichtige arbeidsverhoudingen en een goed sociaal klimaat. Waar stijgende welvaart de inkomensverdeling niet per se meer evenwichtig hoeft te maken, zullen minder bedeelden hier naar verwachting ook van kunnen profiteren. Zo bezien lopen de sociaal-
6
economische doelstellingen van Financiën, SZW en EZ in veel opzichten gelijk op (zie ook figuur 2). Figuur 2
SZW SZ
Economische Groei arbeidsmarkt EZ markten
macro FIN financiële markten
budget
Naast de overeenkomsten tussen de kernfuncties van de drie departementen bestaan er uiteraard ook verschillen, die samenhangen met de uiteenlopende beleidsterreinen, die aan de departementen zijn opgedragen. Zo is SZW naast het arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid ook verantwoordelijk voor bijvoorbeeld onderwerpen als arbeidsomstandigheden, arbeidstijden, medezeggenschap, kinderopvang en emancipatiebeleid, draagt EZ verantwoordelijkheid voor een aantal nutsectoren, zoals energie en telecom en Financiën voor het toezicht op de financiële markten, belastingheffing en –inning e.d. Ten aanzien van de sociaal-economische doelstellingen geldt dat deze vanuit tenminste drie perspectieven ook meer haaks op elkaar kunnen staan. Dat betreft in de eerste plaats de meer korte termijn. Ten behoeve van een hogere economische groei zal EZ mogelijk soms een lastenverlichting nastreven, welke Financiën vanuit budgettair perspectief niet verantwoord acht. Ook zal een evenwichtige inkomensverdeling soms in de optiek van SZW maatregelen vergen die de armoedeval vergroten of kosten met zich meebrengen die de andere twee departementen niet wenselijk achten. Hieraan gerelateerd ligt in de tweede plaats de meer fundamentele equity-efficiency afweging. De sociale aspecten van de arbeidsverhoudingen vormen bijvoorbeeld een essentiële taak van SZW. Het borgen van publieke belangen rondom verdeling zal uiteindelijk kosten met zich meebrengen voor economische groei. Hoezeer economische groei ook goed is voor verdelingsvraagstukken, de aanpak van verdeling op zich zelf is no free lunch. De derde overweging die in de relatie tussen de drie departementen een rol speelt betreft de vraag in hoeverre het bij overheidsuitgaven gaat om publieke investeringen die het
7
groeivermogen versterken of om meer consumptieve bestedingen. Publieke investeringen zouden vanuit het perspectief van budgettaire stabiliteit mogelijk meer coulant behandeld moeten worden. Omdat empirisch (bijvoorbeeld in de modelberekeningen van het CPB) nog zo weinig vaste grond onder de voeten bestaat op dit gebied, blijft dit een terrein van potentiële controverse, waarbij de departementale indeling er voor garant staat dat de verschillende perspectieven die bestaan afdoende gearticuleerd en meegewogen worden. Waar de kernfuncties van de drie departementen dus deels parallel lopen en deels verschillen zijn hier in de afgelopen periode ook een aantal veranderingen in opgetreden. Bijvoorbeeld: • Waar de sociale zekerheid steeds meer op reactivering in plaats van inkomensbescherming wordt gericht komt deze meer in lijn met de economische groei doelstelling te liggen. • De opvattingen over begrotingsbeleid zijn dichter bij elkaar komen te liggen. De ‘grote gevechten’ en ‘loopgraven’ in de CEC op dit punt zijn verleden tijd. Ambtelijke verhoudingen zijn – mede door mobiliteit van topambtenaren – in die zin aanzienlijk beter dan twintig jaar terug. Ook breder geldt dat er over de richting van economisch beleid een zekere consensus bestaat. Een citaat van oud minister van SZW Jan de Koning illustreert dit: ‘SZW ging steeds meer de taal van de ministers van Economische Zaken en Financiën spreken’ (in Visser&Van Hemerijck 1998). • Vrijheidsgraden voor beleid – zeker op monetair en budgettair terrein – zijn door Europese eenwording afgenomen (EMU, SGP). • Tegelijkertijd maakt deze ontwikkeling dat de arena waarin succesvol geopereerd moet worden steeds meer Europees wordt. Bij de beoordeling van de kernfuncties van de drie departementen zal daarom betrokken moeten worden in hoeverre deze een effectief optreden in Europa mogelijk maken. • Micro-economische beleidsvragen hebben sterk aan belang gewonnen. Voor economische groei, maar ook budgettaire stabiliteit en werkgelegenheid, zijn een goede werking van product-, kapitaal-, en arbeidsmarkten steeds essentiëler. Wat betekent bovenstaande voor de vraag naar synergie? Drie tentatieve conclusies dienen zich aan: • Als de legitimering van het bestaan van departementen ligt in het feit dat zij verschillende publieke belangen nastreven4, en ook deels geheel onderscheiden beleidsterreinen bedienen, dan is de conclusie dat dit voor Financiën, SZW en EZ nog steeds het geval is, maar dat deze verschillen (vooral op sociaal-economisch terrein) wel kleiner aan het worden zijn. Die legitimering geldt zeker voor de doelstelling van budgettaire stabiliteit. Een aparte rol voor de penningmeester binnen het kabinet staat buiten kijf. De potentiële spanning tussen deze doelstelling en die van EZ en SZW 4
En tevens, zoals ook aangegeven onder 1., de resultante is van de verdeling van verantwoordelijkheden over ministers binnen (coalitie)kabinetten.
8
•
(maar ook andere spending departements), maakt de noodzaak van een permanente autonome borging evident. De verminderde beleidsvrijheid op dit terrein binnen de EMU versterkt deze autonomie (‘gebonden aan Brusselse regels’). Ook de herverdelingsdoelstelling van SZW is nog steeds onderscheidend. Vanuit zijn sociale invalshoek (zoals die bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in het beleid gericht op evenwichtige arbeidsverhoudingen) draagt SZW zorg voor checks and balances richting de andere twee departementen. Wel lijken veranderingen in de wijze waarop deze doelstellingen worden ingevuld de spanning met de economische groei doelstelling verminderen. Gegeven het toenemende belang van de reële economie en een goede werking van markten voor het groeivermogen, en als duidelijke voorziening voor checks and balances richting de andere twee departementen in relatie tot duurzame economische groei, is de missie van EZ eveneens goed verdedigbaar. Zoals ook aan het begin van deze paragraaf is aangegeven, delen de andere twee departementen echter in toenemende mate die groeidoelstelling. De departementale indeling in Nederland loopt in toenemende mate parallel met de huidige raadsformaties in Brussel (Ecofin, Raad voor Concurrentievermogen, Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken). De herziene Lissabon strategie voorziet enerzijds in een meer evenwichtige en duidelijker taakverdeling tussen de drie meest betrokken raadsformaties en noopt anderzijds gegeven het geïntegreerde karakter van Lissabon tot verdergaande samenwerking, zowel in Brussel als in de lidstaten (geïntegreerde Lissabon actieprogramma’s). Een volgende relevante vraag is in hoeverre de drie departementen gegeven deze verdeling in staat zijn om de meer gemeenschappelijke doelstelling van economische groei invulling te geven. Hoewel het uiteindelijke succes hiervan natuurlijk de optelsom van de dagelijkse beleidsinteractie vormt, is minstens even essentieel dat de departementen er periodiek in slagen om een duidelijke gezamenlijke middellange termijn koers te bepalen. Dit speelt bijvoorbeeld bij kabinetsformaties (bijvoorbeeld via de studiegroep begrotingsruimte en de CEC), maar ook tussentijds (bijvoorbeeld in Vierhoekverband). In het verleden heeft de arbeidsdeling tussen de drie departementen nog wel eens blokkerend gewerkt, deels door controverse op politiek niveau maar ook door uiteenlopende visies op ambtelijk niveau (bijvoorbeeld in de jaren zeventig). Dat op dit moment meer sprake is van een gemeenschappelijke visie levert een interessante paradox op: het maakt enerzijds de nadelen van een taakverdeling op kernfuncties tussen de drie departementen geringer, omdat er eenvoudiger overeenstemming kan worden bereikt. Tegelijkertijd wint hiermee – en door de smallere marges voor nationaal beleid in het algemeen – wel de vraag aan gewicht of de driedeling juist op grond van het bestaan van divergenties in visie nog wel even noodzakelijk is. Zeker ook waar het gaat om de horizontale taken van de drie departementen jegens andere departementen, zal een interventie op grond van de zelfde visie weliswaar meer kracht, maar ook enige dubbelheid van taken impliceren.
9
•
De derde conclusie is dat de verwevenheid van de terreinen waarop de drie departementen opereren steeds meer toeneemt. Dat betekent dat goed functionerende vormen van samenwerking op de terreinen waar de departementen elkaar raken van steeds groter belang wordt. Daarover gaat de volgende paragraaf.
3. Synergie en raakvlakken ‘Het platte vlak waarin alle rechte lijnen liggen die het oppervlak van een kromme in het raakpunt raken’ (Van Dale)
Zoals het bovenstaande citaat aangeeft wordt met raakvlakken hier niet gedoeld op ‘botsingen’, maar op terreinen waarop de departementen elkaar ontmoeten. Onder 1. is een onderscheid gemaakt in vier soorten raakvlakken waarop de drie departementen elkaar ontmoeten. Onderstaand worden deze vier uitgewerkt voor SZW, Financiën en EZ, en worden deze op grond van de onder 1. geschetste criteria beoordeeld. a. Inhoudelijke raakvlakken op grond van de aard van een beleidsveld De meeste van de raakvlakken in deze categorie hebben betrekking op algemeen economische vraagstukken, die in de ambtelijke vierhoek en in het kader van de CEC, CORSEIB, CEA en ICM worden afgestemd. Ook de Studiegroep Begrotingsruimte die (op verzoek van de Minister van Financiën) het jaar voor de verkiezingen advies uit brengt over het te voeren begrotingsbeleid, past in dit kader. Onderstaande box geeft een (niet uitputtend) overzicht van dergelijke contactpunten. Algemeen economische dossiers *Inkomensbeleid *Arbeidsmarktbeleid *Overlegstructuren en CAO *Pensioenstelsel *Sociale zekerheid *Begrotingsbeleid *Fiscaliteit *Economisch hervormingsbeleid *Mededingingsbeleid
De achtergrond van deze raakvlakken ligt hier meest duidelijk in de verschillende doelstellingen van de betrokken departementen. Het gaat hier meestal om brede, niet tijdelijke vragen die in het ambtelijk voorportaal van de ministeriële onderraad worden afgestemd. Het aantal betrokken partijen is meestal beperkt tot de drie departementen, hoewel nationaal in de vijfhoek ook AZ en BZK zijn aangesloten, en in de CEA en ICM een veel groter aantal departementen aan tafel zit. Ook het CPB is hier vaak nauw bij betrokken. Het gaat meestal om terreinen waarop de departementen zich o.a. via hun
10
(veelal kleine) macro-economische directies elk vanuit hun eigen invalshoek begeven. Dit draagt er zorg voor dat de verschillende invalshoeken in de driehoek zorgvuldig worden gewogen. De ambtelijke taakverdeling is bovendien deels het gevolg van politieke verhoudingen, waarbij in regeringscoalities over het algemeen de drie sociaaleconomische ministeries verdeeld worden over de verschillende coalitiepartijen zodat elke politieke 'kleur' die de coalitie is vertegenwoordigd op sociaal-economisch terrein. Daarnaast speelt ook op deze dossier de complementariteit in kennis. Bijvoorbeeld in de betrekkingen tussen SZW en Financiën rondom pensioenen brengt elk zijn eigen expertise in, en gaat het maar in beperkte mate om checks and balances en tegenstellingen. Deze overwegingen tezamen geven weinig aanleiding om op de algemeen economische coördinatie zaken heel anders te willen inrichten. Waar deze algemene conclusie staat, ligt er desondanks op drie terreinen ruimte om mogelijkheden voor een verdere benutting van synergie verder te doordenken. Dat betreft allereerst de samenwerking op het terrein van de algemeen economische strategie. Waar de drie departementen elkaar op de korte termijn ontmoeten in een wat tegendraadse dans van checks and balances, bestaat er voor middellange termijn kwesties mogelijk meer ruimte voor samenwerking. Paradoxaal lijkt het wel dat waar de korte termijn contacten intensief en veelvuldig zijn, dat minder geldt voor de strategie units. Hoewel ook daar wordt samengewerkt (bijvoorbeeld in de contacten met het CPB of andere onderzoeksinstituten) zouden op dit vlak de mogelijkheden van samenwerking verder verkend kunnen worden. In de tweede plaats is belangrijk hoe de samenwerking zelf vorm gegeven zou moeten worden. Waar belangen (deels) tegengesteld zijn, doen partijen soms hun best om een voorsprong op anderen maximaal te benutten. Een voorbeeld betreft het monopoliseren van informatie. In de gevoerde gesprekken werd door vrijwel iedereen aangegeven dat ‘elkaar tegenwerken’ op dergelijke wijze maar zeer beperkt voorkomt. Toch kan in sommige gevallen een verknochtheid aan ‘het spel’ het totaal van de maatschappelijke knikkers negatief beïnvloeden. Een verdere versterking van een cultuur die meer gericht is op samenwerking kan in dat opzicht alleen maar positief zijn. Zoals het ROB aangeeft (2004, p. 13) ‘De cultuur van organisaties in het openbaar bestuur bepaalt (mede) de wijze waarop binnen structuren door bewindslieden en hun ambtenaren wordt samengewerkt’. In de derde plaats valt op dat binnen deze sociaal-economische samenwerking (los van nauwe reguliere interactie) zeker op midden en lager ambtelijk niveau zelden andersoortige coördinatiemechanismen worden gebruikt dan de ambtelijke voorportalen. Voorbeelden van concrete gezamenlijke projecten kom je op het terrein van de macroeconomische coördinatie niet veel tegen. 5 Interessant is dat dit vaker voortkomt binnen de 5
Los van IBOs e.d.
11
ICM (bijvoorbeeld MDW projecten) dan binnen de CEC. Zeker waar – zoals aangegeven bij de analyse van de kernfuncties – visies dichter bij elkaar komen te liggen kan worden bezien of dergelijke samenwerkingsvormen in de toekomst nuttig kunnen zijn. Deze nationale beleidsafstemming heeft ook een Europese pendant. Afstemming vindt politiek plaats in de CoCo en ambtelijk in de CoCoHan en het BNC overleg. Op sociaaleconomisch terrein beheren Financiën, EZ en SZW een aantal belangrijke dossiers in het kader van de Lissabonstrategie, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid en expertise. Zo zijn Financiën en EZ verantwoordelijk voor de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid (GREB), het centrale instrument voor economische beleidscoördinatie in de EU. De werkgelegenheidsrichtsnoeren, waarvoor SZW primair verantwoordelijk is, dienen goed aan te sluiten op die GREB. EZ is verantwoordelijk voor de Interne Markt Strategie, die ook voor Financiën relevant is, bijvoorbeeld vanwege de integratie van financiële markten. In de comités die de betrokken Raden in Brussel voorbereiden (zoals EFC/ EPC/ SPC) werken FIN, EZ en SZW vaak samen. Waar (naast Buza) EZ het voortouw heeft bij de WTO, en Financiën bij het IMF en de Wereldbank, zijn beide (inclusief SZW) betrokken bij de OESO. Europese en internationale dossiers *Lissabon *GREBs *Raad voor het Concurrentievermogen *ECOFIN *Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken *Internationale instellingen
Bij deze wijze van coördinatie op Europees en internationaal terrein doet zich een aantal vragen voor. Het lijkt er op dat hoe meer de schaal internationaal wordt, hoe minder de interactie van de departementen de vorm heeft van checks and balances. Dit maakt het makkelijker voor een departement taken meer eigenstandig uit te voeren. Zo is de coördinatie op nationale financiële dossiers vele malen sterker dan die voor bijvoorbeeld het IMF. Interessante vraag is hierbij of gegeven het belang van internationalisering de vigerende – relatief lichte – vorm van coördinatie op internationaal terrein gecontinueerd kunnen worden, of dat juist het wat strakkere nationale model meer ingang zal moeten vinden? Een tweede vraag betreft de coördinatie rondom Europese dossiers. De Nederlandse departementale indeling op sociaal-economisch terrein loopt grotendeels parallel met de Brusselse raadformaties. Ondanks de afstemming tussen de departementen, geeft dit ieder departement een soort natuurlijke achtertuin in Brussel. Het toenemend belang van Europa maakt dat ‘what is at stake’ voor een departement (ook in de achtertuin van de buurman) alleen maar toeneemt. Waar de Europese dimensie een integraal onderdeel is
12
van de meeste beleidsterreinen, zullen de nationale coördinatiecircuits voor sociaaleconomische vraagstukken mogelijk een grotere rol gaan spelen bij vragen op Europees niveau. Momenteel gebeurt dit al in het kader van de jaarlijkse stabiliteitsprogramma’s. De rol die ‘nationale actieplannen’ in het Lissabon proces gaan spelen wijst ook in die richting. Met betrekking tot de wijze van coördinatie op Europees en internationaal terrein en de vraag of deze voldoende “Europa proof” zijn, vindt momenteel nader onderzoek plaats, o.a. door de Commissie EU-aansturing. Die gaat na welke verbeteringen kunnen worden doorgevoerd, mede op grond van onderzoekrapporten (De Zwaan 2004, ROB 2004). De Zwaan constateert dat hoewel de Europese coördinatie op veel punten goed verloopt, strategische thema’s hier meer gewicht kunnen krijgen. Volgens hem is de coördinatie nu vaak sterk gericht op consensus, met te weinig aandacht voor wat Nederland in internationale gremia wil bereiken. De inhoudelijke raakvlakken spelen echter ook op een aantal overige terreinen. Interactie op deze terreinen heeft vaak een meer tijdelijk karakter, hetzij doordat het een ‘eindige’ taak betreft, hetzij omdat er in een bepaalde periode sterke prioriteit aan wordt gegeven terwijl niet gegarandeerd is dat dit voor altijd zo zal zijn. Overig *Administratieve lasten *Sociale innovatie *Ondernemerschap *Project Leven Lang Leren *WALVIS
De verantwoordelijkheid voor het terugdringen van administratieve lasten voor het bedrijfsleven ligt bijvoorbeeld bij het hele kabinet. De minister van Financiën heeft in 2003 - in nauwe samenwerking met de staatssecretaris van Economische Zaken - de bijzondere verantwoordelijkheid gekregen voor de coördinatie van de kabinetsdoelstelling en voor de handhaving van de gezamenlijke taakstelling uit het Hoofdlijnenakkoord. De Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten (IPAL), ondergebracht bij het ministerie van Financiën, ondersteunt de betrokken bewindspersonen in het bereiken van de kabinetsdoelstelling. De projectdirectie heeft zowel een toezichthoudende taak (monitoring en handhaving van de operatie in de context van de begrotingscyclus en bijbehorende spelregels) als een faciliterende en stimulerende rol (ondersteuning van alle departementen door de ontwikkeling van instrumenten om de rijksbrede reductiedoelstelling te behalen). Vanuit het oogpunt van synergie is interessant dat de onderbrenging van IPAL bij Financiën niet zo zeer voort kwam uit de wil om synergie tussen inhoudelijke beleidsterreinen te vergroten. De raakvlakken van administratieve lasten met het meldpunt voorgenomen regelgeving of het programma ICT en administratieve lasten van EZ zijn bijvoorbeeld sterk. Veeleer ging het er om politiek de uitvoering van het programma kracht bij te zetten.
13
Op het terrein van sociale innovatie werken op dit moment zowel medewerkers van EZ als SZW, zonder dat hiervoor een specifieke coördinatiestructuur in de vorm van een project is opgezet. Hoewel sociale innovatie van alle tijden is, geldt wel dat hier onder Balkenende II specifieke aandacht naar uitgaat. Hoewel de interpretatie van sociale innovatie door SZW en EZ zal verschillen, gaat het hierbij ambtelijk minder om belangentegenstellingen die in de eerder genoemde algemeen economische dossiers spelen. Voor sociale innovatie bestaat sinds begin 2005 een taskforce, waarin naast de betrokken bewindslieden ook externen zitting hebben. EZ is het coördinerend departement voor ondernemerschap. Ook taakvelden van SZW en Financiën zijn echter belangrijk voor het bevorderen van ondernemerschap. Zo loopt op SZW het project ondernemerschap dat tot doel heeft om meer mensen aan het werk te krijgen als ondernemer en om meer algemeen arrangementen van SZW meer toe te snijden op ondernemerschap. Bij dit project zijn ook EZ, Financiën en OCW betrokken. De reden waarom hier niet een breder interdepartementaal project met een gedeeld opdrachtgeverschap is opgezet ligt in het feit dat de departementen zich ‘in verschillende fasen’ bevinden. Er bestond daarom geen natuurlijk gemeenschappelijk startpunt. Het project Leven Lang Leren (OCW, SZW en EZ) en de Taskforce Jeugdwerkeloosheid (primair SZW en OCW) zijn andere voorbeelden van de wijze waarop interdepartementaal wordt samengewerkt. Bij de taskforce spelen externen een centrale rol, ten behoeve van de effectiviteit van de activiteiten, maar ook om met een dergelijke ‘buitenboordmotor’ interdepartementale samenwerking een duwtje in de rug te geven. Leven Lang Leren is een voorbeeld van een thema dat al geruime tijd de nodige aandacht krijgt, maar waar nu geprobeerd wordt door middel van een interdepartementaal project meer concrete resultaten neer te zetten. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Belastingdienst gaan in de (nabije) toekomst dezelfde definitie voor loon gebruiken. Dit komt omdat het loon waarover loonbelasting is verschuldigd als basis gaat dienen voor het heffen van de premies voor de sociale verzekeringen. De sociale verzekeringswetgeving en de fiscale wetgeving zijn daarvoor aangepast. In het project Walvis/SUB werken de departementen van Financiën, SZW, VWS en UWV en Belastingdienst samen om enerzijds de wet- en regelgeving op te stellen en anderzijds te implementeren. Ook is de parlementaire behandeling gezamenlijk voorbereid. Deze voorbeelden laten zien dat de departementen op bepaalde terreinen er in slagen om wegen te vinden om effectief samen te werken. Tegelijkertijd is moeilijk te beoordelen of er ook systematisch wordt gezien wanneer een raakvlak zich voordoet of het wenselijk is om één van de genoemde samenwerkingsconstructies (of mogelijke andere) in te zetten. Sterker nog, het lijkt wel of in veel gevallen ex ante maar beperkt expliciet de vraag
14
wordt gesteld of een projectdirectie of iets dergelijks wenselijk zou zijn. Vaak zijn het meer toevallige omstandigheden en vooral ook politieke druk die maken dat de zaak in beweging komt. Een pragmatische (in de zin dat case by case bezien moet worden welke vorm van samenwerking wenselijk is) maar ook meer systematische (in de zin dat die afweging wel iedere keer goed moet worden gemaakt) benadering lijkt hierbij zinvol. b. Functionele raakvlakken op grond van interdepartementale interactie binnen de beleidsketen In een aantal gevallen worden regelingen van één departement uitgevoerd door een organisatie die eigenlijk onder een ander departement valt. De verwevenheid van departementen heeft in dergelijke situaties een ander karakter dan onder a. Het gaat er niet zo zeer om dat de betrokkenheid van twee departementen voortkomt uit verschillende belangen (of tenminste niet helemaal), maar meer uit de kennelijke mogelijkheid om de doelstellingen van een departement beter en efficiënter te realiseren door gebruik te maken van instrumenten en units die een ander departement beschikbaar heeft (‘shared services’). Als mogelijkheden van dergelijke synergie bestaan dan zullen die meestal een permanent karakter hebben. Ook gaat het hier meestal om relatief specifieke vragen, waarbij een beperkt aantal partijen betrokken is. Voor dergelijke situaties zal enigerlei vorm van structurele samenwerking daarmee wenselijk zijn. Functionele raakvlakken *Uitvoering regelingen SZW en EZ door Belastingdienst *Uitvoering WBSO door SENTER/NOVEM en Belastingdienst *Bevorderen export en investeringen in het buitenland *Douane en exportcontrole
Veel van de regelingen van EZ en SZW (en andere departementen) hebben de vorm van belastinguitgaven door Financiën. Voorbeelden zijn de zelfstandigenaftrek of de fiscale ondersteuning van arbo investeringen. Bij dergelijke samenwerking hebben EZ of SZW de beleidsmatige verantwoordelijkheid, maar vindt de daadwerkelijke implementatie plaats door aanpassing van fiscale wetgeving door Financiën. In deze samenwerking is de koppeling van de beleidsmatige kennis en visie van SZW en EZ aan de kennis van Financiën over fiscale arrangementen essentieel. Synergie heeft hier vooral de vorm van de pragmatisch delen van wederzijdse kennis (‘je hebt elkaar gewoon nodig’), hoewel checks and balances wel degelijk ook een rol spelen. Waar vanuit fiscale optiek een brede grondslag/laag tarief voorkeur heeft, willen vakdepartementen hier regelmatig ten behoeve van specifieke doelstellingen uitzonderingen op maken. Ook de evaluatie van dergelijke belastinguitgaven wordt gezamenlijk uitgevoerd. De WBSO is een centraal onderdeel van het innovatiebeleid, waarbij ondernemers voor kosten voor R&D personeel fiscaal ondersteuning krijgen. EZ is beleidsmatig verantwoordelijk voor de WBSO. SENTER/NOVEM beoordeelt de aanvragen van
15
bedrijven, en geeft deze door aan de Belastingdienst. De Belastingdienst zorgt er vervolgens voor dat de fiscale aftrek voor bedrijven wordt uitgevoerd. Interessant is dat dit jaar tussen SENTER/NOVEM en de Belastingdienst een traject gestart is om wederzijds meer begrip te kweken voor elkaar’s aanpak en doelstellingen. Zo is de afhandeling van WBSO aanvragen bij de Belastingdienst ondergebracht bij een vast aantal medewerkers, voor wie samen met hun SENTER/NOVEM counterparts een aantal sessies georganiseerd worden. Bij de uitvoering van de exportkredietverzekering (EKV) zijn vier partijen betrokken (Atradius, De Nederlandsche Bank, Economische Zaken en Financiën), met elk hun eigen rol. In december 2002 heeft op initiatief van Financiën en DNB een bijeenkomst met alle partijen plaatsgevonden op landgoed Pauwenhof van DNB. Tijdens deze bijeenkomst is een start gemaakt met het opstellen van een agenda voor verbetering. Uit deze bijeenkomst is het zogenaamde Pauwenhofproject geboren. Doelstelling van dit project is een efficiëntere en slagvaardiger uitvoeringsstructuur van de exportkredietverzekering. Een aantal deelprojecten is technisch van aard en vooral gericht op het moderniseren van de faciliteiten en het vergroten van het inzicht in en controle op de risico’s en het bedrijfseconomische resultaat. Andere projecten zijn gericht op het verduidelijken van de rollen van de betrokken partijen, het verminderen van onnodige overlap en het verbeteren van de samenwerking. De voortgang van het Pauwenhofproject is hoopgevend. De planning is dat per medio 2005 de gehele Pauwenhof agenda is geïmplementeerd. De douane voert steeds meer taken uit die verder gaan dan invoerheffingen, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of de in- en uitvoer van gevaarlijke stoffen. Daarmee raakt het werkveld van de douane steeds meer aan die van andere departementen. Deze voorbeelden tonen dat dergelijke synergievoordelen tussen beleidskolommen aanzienlijk kunnen zijn. Hier speelt ook de vraag in hoeverre tot op heden dergelijke departementsoverstijgende vragen rondom uitvoering erg veel aandacht hebben gehad. Veelal is de verzelfstandiging van uitvoeringstaken een proces geweest dat vooral vanuit één beleidsketen is ingezet: ‘Oprichting van ZBO’s was vaak een ad hoc oplossing voor specifieke single issues’ (Kickert 2005).
Nu deze uitvoeringsorganisaties een zekere rijpheid krijgen, bestaat steeds meer aandacht voor hun functioneren ten dienste van andere beleidsketens, en daarmee ten opzichte van elkaar. Daarop wordt onderstaand ingegaan. c. Raakvlakken tussen uitvoerders Uitvoerders van beleid van de verschillende departementen werken regelmatig samen, waardoor synergie beter benut kan worden. Het gaat hier vaak om pragmatische en
16
permanente samenwerkingsvormen, waarbij de afweging van de onderliggende publieke belangen al eerder in de beleidsketen heeft plaatsgevonden. Raakvlakken tussen uitvoerders *Arbeidsinspectie-SIOD-FIOD-ECD *Samenwerking UWV en Belastingdienst *Agentschap SZW-SENTER/NOVEM
De Sociale Inlichtingen - en Opsporingsdienst van SZW (SIOD) en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst van Financiën en de Economische Controledienst van EZ (recent gefuseerd tot de FIOD-ECD) willen de samenwerking intensiveren door een gezamenlijk intake- en selectieproces in te richten. Een flink aantal zaken dat in het selectieproces van de FIOD en SIOD terecht komt, heeft zowel fiscale- als arbeidsmarktaspecten. Op basis van nader vast te stellen criteria, zullen zaken waar het zwaartepunt op arbeidsmarktaspecten ligt, via dit gezamenlijke proces bij de SIOD terecht komen en zaken waarbij het zwaartepunt ligt op fiscale aspecten bij de FIOD-ECD.. UWV en de Belastingdienst hebben in 2002 ook een verdergaande vorm van samenwerking onderzocht dan het eerder genoemde loonbegrip. Resultaat is dat de premie-inning werknemersverzekeringen per 1 januari 2006 overgaat van het UWV naar de Belastingdienst. De werkgevers kunnen dan volstaan met één gecombineerde aangifte voor de loonbelasting en premies werknemersverzekeringen bij de Belastingdienst. De gegevens op de aangifte worden vervolgens doorgeleverd aan UWV en UWV verwerkt deze in de polisadministratie. Het is de bedoeling dat deze gegevens éénmalig worden geleverd door werkgevers en dat de gegevens uit de polisadministratie vervolgens meervoudig worden gebruikt door diverse afnemers. De samenwerking is wettelijk verankerd via de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) en de Invoeringswet Wfsv, en leidt tot een forse administratieve lastenverlichting en een efficiëntere uitvoering. Hierdoor komen op termijn honderden arbeidsplaatsen bij UWV te vervallen. SZW kent een eigen relatief klein agentschap voor zijn subsidie instrumenten (o.a. ESF). Gegeven deze relatief kleine omvang zou de vraag interessant kunnen zijn in hoeverre samenwerkingsmogelijkheden met andere uitvoerders van vergelijkbare taken (bijvoorbeeld SENTER/NOVEM of Dienst Regelingen LNV) meerwaarde kan bieden. Vanuit het perspectief van synergie bieden deze pragmatische samenwerkingsverbanden duidelijke voordelen, die ook in de toekomst geëxploreerd moeten blijven worden. Vaak gaat het om terreinen waar een duidelijk wederzijds belang bestaat; vaak ligt er duidelijke complementariteit rondom technische vraagstukken waarvoor de samenwerking een meerwaarde heeft – instrumentele coördinatie. Echter de verdere mogelijkheden hiertoe moeten ook niet overschat worden. Ook uitvoerende diensten ontlenen hun bestaansrecht
17
aan het karakter van het terrein waarop ze opereren, waarbij samenvoeging met andere diensten niet per se tot een beter resultaat leidt. Bovendien kan bij samenwerking (of fusering zoals bij FIOD ECD) ook het risico spelen dat verschillende doelen waarvoor deze organisaties waren opgericht door samenvoeging niet allemaal het benodigde gewicht krijgen. Meer algemeen geldt dat samenwerking tussen uitvoerders (die verder gaat dan bedrijfsmatige aspecten) vooral ook voordelen kan opleveren als upstream in de beleidsketen deze samenwerking ook gestalte krijgt. Waar deze synergie beleidsmatig ontbreekt, blijven departementen aandringen op een eigen profiel richting stakeholders via de uitvoerende diensten, en wordt samenwerking tussen (en binnen) dergelijke diensten zeker niet vergemakkelijkt. Tenslotte speelt hier ook nadrukkelijk het idee van een optimale schaal. Bijvoorbeeld bij de Belastingdienst bestaat begrijpelijkerwijs aarzeling of een te sterke groei van de taken niet tot kwaliteitsverlies in de dienstverlening zal leiden. d. Raakvlakken tussen toezichthouders Raakvlakken van toezichthouders doen zich op tenminste twee manieren voor. In de eerste plaats bestaan naast de generieke toezichthouder de NMA voor verschillende sectoren specifieke toezichthouders (OPTA, DTE, AFM, PVK). In de tweede plaats raken de velden die de specifieke toezichthouders bestrijken elkaar soms (bijvoorbeeld PVK en DNB). 6 Raakvlakken tussen toezichthouders *NMA-AFM *PVK-DNB *Consumenten autoriteit
De verschillende toezichthouders hebben elk hun eigen functie (EZ 2004). Waar ten dienste van adequate mededinging zowel een algemene (NMa) als sectorspecifieke toezichthouders (OPTA, DTe, Verzekeringskamer) bestaan, hebben de specifieke toezichthouders daarnaast taken ten behoeve van transparantie en toezicht op publieke belangen (bijvoorbeeld toegankelijkheid). Het sectorspecifieke toezicht heeft meestal een preventief karakter om veranderingen in de markt tot stand te brengen, terwijl de NMa (ex post) toeziet op het gedrag van marktspelers. Deze taken lijken onderscheidend genoeg van elkaar, hoewel op terreinen (zoals bijvoorbeeld de taakverdeling rondom financiële markten tussen AFM en NMa) afstemmingsvragen spelen. De PVK viel tot voor kort onder SZW en Financiën. Vooral voor verzekeraars (en banken) zorgde dit voor onduidelijkheid omdat deze tevens met toezicht door DNB te maken hadden. Echter, het uitsluitend over dragen van taken van de PVK over 6
Een derde raakvlak betreft de relatie van het nationale en Europese mededingingstoezicht. Hierop wordt niet nader ingegaan.
18
verzekeringen naar de DNB leek onwenselijk, omdat ook tussen pensioenen en verzekeren de nodige synergie bestaat. Daarom is er voor gekozen om de PVK onder te brengen bij DNB. Ook de recentelijk opgerichte consumentenautoriteit heeft raakvlakken met de andere toezichthouders. Bijvoorbeeld, waar het toezicht op financiële markten bij de AFM ligt, heeft de consumentenautoriteit een rol bij algemene voorwaarden in die sectoren. Net als voor de samenwerking tussen uitvoerders geldt ook hier dat al op pragmatische wijze wordt samengewerkt, en dat de toekomst zal leren – zeker als de transitiefase in nieuw geliberaliseerde markten teneinde loopt – in hoeverre nieuwe verbanden noodzakelijk zullen zijn. 4. Synergie en sturing ‘Het sterker mobiliseren van de eigen verantwoordelijkheid van de samenleving door meer open regelgeving of meer tweedelijns toezicht kan met minder overheidsaanpassing een beter resultaat opleveren zonder dat de overheid de eindverantwoordelijkheid of systeemverantwoordelijkheid verliest’ (Visitatiecommissie Departementale Takenanalyse)
Er zijn a priori geen duidelijke redenen waarom sturing door de overheid op verschillende velden op identieke wijze aangepakt dient te worden. Het hangt immers vooral van de kenmerken van het betreffende terrein af en de fase waarin de beleidscyclus op zo’n terrein zich bevindt, welke vorm van sturing het meest geschikt is. ‘Elk ministerie heeft een andere omgeving en vereist dus een andere vorm van sturing. Dat leidt tot een zekere verkokering, maar daar kun je niet om heen’ (Kickert 2005). Toch kunnen verschillen in sturingsfilosofie synergie in de weg kunnen staan. Een gebrek aan uniformiteit in sturing kan tot wrevel bij burgers en bedrijven leiden, wanneer zij zich in hun beleving op verwante terreinen geconfronteerd zien met verschillen in de aanpak van de betrokken departementen. Tegengestelde regelgeving gaat niet alleen over voorschriften of een branddeur naar binnen of naar buiten open moet gaan. Het gaat ook om een overheid die ‘met één stem’ spreekt in haar benadering van maatschappelijke vraagstukken. Vanuit het perspectief van synergie is sturing belangrijk omdat verschillen in sturingsfilosofie de mogelijkheden tot samenwerking kunnen verkleinen. Bestaan er tussen Financiën, SZW en EZ grote verschillen in sturingsfilosofie? En in hoeverre is dit vanuit het perspectief van synergie onwenselijk?7 Een drietal observaties dient zich aan. In de eerste plaats is er in ieder geval in de wederzijdse perceptie nog 7
Deze noties rondom sturing kwamen ook aan de orde op een werkconferentie georganiseerd door EZ, Financiën en SZW op 22 december 2004.
19
steeds sprake van verschillen. Bijvoorbeeld, uit de attitude van Financiën ten aanzien van het innovatiebeleid van EZ spreekt vaak twijfel over de mate waarin de bestaande beleidsinzet afdoende op grond van markt- en overheidsfalen gelegitimeerd is. Bij veel EZers lijkt nog het idee te bestaan dat SZW erg snel vindt dat op terreinen sprake is van een publieke taak, terwijl een meer marktconforme aanpak wenselijk zou zijn. Hoewel ambtenaren natuurlijk nog steeds deels in de traditie van hun departementale koker worden ‘opgevoed’, zijn in werkelijkheid de verschillen tussen de drie departementen echter mogelijk kleiner dan in de historisch gegroeide perceptie, zeker ook in vergelijking met sturingsverschillen met departementen buiten deze drie. Ook mobiliteit tussen departementen draagt hieraan bij. Waar verschillen bestaan, zullen deze in de meeste gevallen voortkomen uit het feit dat een beleidsterrein nu eenmaal om een andere aanpak vraagt. In de tweede plaats lijken deze verschillen steeds minder te worden (zie ook Raes e.a. 2002). De meeste beleidsterreinen zijn onderhevig aan vaak vergelijkbare trends. Bijvoorbeeld, individualisering en de daarmee gepaard gaande afnemende mogelijkheden voor overheden om een one-size-fits-all aanpak te kiezen, geldt breed. Waar een verschillende aanpak op grond van de kenmerken van een terrein begrijpelijk is, zal daarmee de delta die vanuit trends komt tot een zekere convergentie (moeten) leiden. Dit geldt ook top down. Waar dit kabinet een duidelijke lijn neerzet over hoe het maatschappelijke verandering na wil streven (meedoen, minder regels, eigen verantwoordelijkheid etc.) zal dit zich eveneens vertalen in afnemende verschillen in aanpak tussen departementen. Ook Europese integratie versterkt dit proces. Veel Brusselse arrangementen hebben een horizontale werking, in de zin dat zij – op gespecificeerde uitzonderingen na – gelden over sectoren heen. De Interne Markt of het Europese mededingingsbeleid vormen duidelijke voorbeelden. Als gevolg hiervan spelen verschillen in sturingsfilosofie tussen terreinen in een nationale context zich wel steeds meer af in een gedeeld Europees kader. Tenslotte is er de vraag in hoeverre verschillen in sturing voor problemen bij burgers en bedrijven zorgen. Dat valt mogelijk wel mee. Waar de departementen voor verschillende publieke belangen staan, hebben ze daarmee deels ook verschillende doelgroepen. Dat bij de liberalisering van de energiemarkt voor een andere sturing wordt gekozen dan voor de sociale zekerheid zal naar verwachting niet tot onduidelijkheid bij afnemers leiden. Er zijn natuurlijk wel doelgroepen die met het beleid van de drie departementen te maken hebben. Ondernemers betalen belasting, hebben met sociale zekerheid en arbeidsmarkt regulering te maken en met industriebeleid. Consumenten hebben op verschillende markten met diverse departementen en hun toezichthouders te maken. Als tussen die beleidsterreinen een andere koers wordt gevaren dan is dat lastig. Het is echter de vraag of mogelijke problemen zich in de beleidsvorming zelf voordoen, of meer in de
20
frontoffice. Nadelen van verschillen in sturing kunnen tenminste deels worden ondervangen door naar bedrijven (en burgers) één loket te hanteren. Tenslotte hebben verschillen in sturing te maken met het van elkaar leren. Waar verschillen bestaan – of tenminste de perceptie bestaat dat die verschillen er zijn – kan het goed zijn om een peer review van beperkte omvang te organiseren. Vraag een medewerker van Financiën hoe in diens optiek een beleidsvraag op het gebied van sociale zekerheid of telecom moet worden aangepakt. Laat een medewerker van SZW een beleidsdossier van Financiën of EZ eens doorlichten. Betrek hier ook externen bij. Mogelijk leidt dit tot interessante nieuwe inzichten over hoe sturing inderdaad anders kan worden aangepakt. Even goed mogelijk is dat de uitkomst niet zo veel van het bestaande zal afwijken. De winst is dan nog steeds dat een beter begrip voor verschillen in aanpak tot stand komt. 5. Conclusie “Samen zijn, is samen lachen, samen huilen, leven door dicht bij elkaar te zijn. Samen zijn, is sterker dan de sterkste storm, gekleurder dan het grauwe om je heen. Want samen zijn, ja samen zijn, dat wil toch iedereen” (Willeke Alberti)
Een essay leidt zelden tot spijkerharde conclusies. In de grond is een essay immers een ‘probeersel’ dat tot doel heeft een bepaald vraagstuk te verhelderen en van commentaar te voorzien. Daar komt bij dat de analyse in dit verhaal niet leidt tot de conclusie dat zaken ten behoeve van synergie liefst radicaal anders aangepakt zouden dienen te worden. Waar vooral behoefte aan lijkt is om op open en pragmatische wijze de weg van samenwerking die al ingeslagen is te vervolgen. Dit essay leidt wel tot een aantal suggesties die in dit proces meegenomen kunnen worden. Zoals aangegeven in de inleiding is de scope van dit essay beperkt tot EZ, Financiën en SZW, en kunnen op grond hiervan geen conclusies voor de synergie met en tussen andere departementen getrokken worden. In de eerste plaats lijkt op dit moment weinig aanleiding om ten behoeve van synergie te streven naar drastische structuurverandering. De bestaande taakverdeling en interactie tussen de drie departementen levert een productief proces van samenwerking op, waarbinnen voldoende gezamenlijke visie bestaat om de gedeelde economische groei doelstelling vorm te geven, en tegelijkertijd afdoende checks and balances aanwezig zijn om verschillende publieke belangen een stem te geven. Daarnaast vervullen de drie departementen ook nog andere taken, waar minder sprake is van onderlinge raakvlakken. De autonome borging van de functie van penningmeester binnen het kabinet is het meest evident. Maar ook het onderscheidend karakter van SZW (waar het gaat om de sociale doelstellingen van dit departement) en EZ (rondom groeivermogen en een goede werking van markten) zijn goed verdedigbaar. Wel dient er voor worden gewaakt dat de gewenning aan het interactieve spel een op samenwerking gerichte cultuur niet in de weg
21
staat. Gezien de vele raakvlakken met andere departementen zou een discussie over structuuraanpassing ook vooral rijksbreed moeten worden gevoerd. In de tweede plaats blijkt dat er een behoorlijke mate van heterogeniteit bestaat in de wijze waarop interactie op de raakvlakken wordt vorm gegeven. Meer systematische reflectie op de wijze waarop dit vorm krijgt is op zijn plaats. De lopende experimenten met nieuwe coördinatiemechanismen (gedeelde projectgroepen of –directies, detacheringen etc.) zijn zinvol en verdienen verdere navolging. Twee terreinen dienen zich aan waar Financiën, SZW en EZ de versterking van samenwerking nader zullen bezien. Dat betreft allereerst de samenwerking rondom strategische thema’s voor de wat langere termijn, waarbinnen meer gezamenlijk opgetrokken zou kunnen worden. Daarnaast zou bezien kunnen worden welke best practices bestaan in coördinatie en samenwerking op de raakvlakken, en in welke mate deze ook nuttig zouden kunnen zijn op andere terreinen. Een dergelijke exercitie hoeft zich niet te beperken tot best practices tussen de drie departement, maar zou ook breder aangepakt kunnen worden. In de derde plaats is voortdurende aandacht nodig voor de vraag in hoeverre de bestaande structuur en bijbehorende afstemmingsmechanismen voldoende ‘Europa-proof’ zijn. De bestaande indeling loopt parallel met het Brusselse. Mogelijk zullen gegeven het toenemend belang van Europese besluitvorming de nationale sociaal-economische afstemmingsmechanismen een nog grotere rol krijgen voor Europese beleidsvragen. Dit onderwerp wordt in het kader van PAO ook behandeld in de Commissie EU aansturing. In de vierde plaats verdient het benutten van mogelijkheden tot synergie tussen uitvoerders en tussen toezichthouders aandacht. Waar deze organisaties vaak pas recentelijk zijn opgericht, vooral vanuit het perspectief van een herinrichting van verticale beleidskolommen, is het aanvullend hanteren van een meer horizontaal perspectief op zijn plaats. Daarbij hoort eveneens het benutten van mogelijkheden van de aansluiting van uitvoerders op andere beleidskolommen dan die waarvoor ze initieel zijn opgericht. Hierbij moet wel in het oog gehouden worden dat de condities voor synergie tussen uitvoerders ook afhangt van de mate waarin deze synergie upstream in beleid gerealiseerd wordt. Wat sturing betreft leidt dit essay tot een interessante paradox. Verschillen in benaderingswijze kunnen samenwerking bemoeilijken en voor onduidelijkheid bij afnemers zorgen. Tegelijkertijd zijn die verschillen inherent aan verschillen tussen beleidsdomeinen, en juist vanuit het perspectief van de complexiteit van de maatschappelijke werkelijkheid een noodzaak. Ook vanuit het perspectief van afnemers geldt dat het maar de vraag is of het verkleinen van de kloof tussen overheid en samenleving er bij gebaat is wanneer overheidsdiensten steeds meer uniform en uitwisselbaar worden. Herkenbaarheid vereist een zekere mate van differentiatie en karakter. Dat neemt niet weg dat een voortzetting van het gezamenlijk debat over
22
verschillen en overeenkomsten in sturing op zijn plaats is. Binnen een dergelijk proces zouden ook meer elementen van peer review kunnen worden ingebouwd en externen kunnen worden betrokken. Kortom, zelfs wanneer geen sprake lijkt van het sterk onbenut laten van mogelijkheden tot synergie, zijn verdere stappen voorwaarts mogelijk. In de gesprekken die ten behoeve van dit essay zijn gevoerd kwam dit ook duidelijk naar voren. Om met Willeke Alberti te spreken: ‘samen zijn, dat wil toch iedereen’.
23
Literatuur Dam, van, S., Esselbrugge, M., de Jong, H. Beter coördineren; praktische analyse en aanbevelingen voor coördineren bij het rijk, studie in opdracht van BZK, Lysias Advies. Departement Bestuurskunde (2005) De inrichting van de centrale overheid; een internationaal vergelijkende analyse, studie in opdracht van Actieprogramma Andere Overheid, Universiteit Leiden. EZ (2004) Visie op markttoezicht. Geveke, H.G., Steunenberg, B. (1995) ‘Het ambtelijk apparaat als monopolist’, in Bestuurskunde, jrg. 4, nr. 5. Kickert, W.J.M. (2005) Overheidshervormingen; Lessen uit het verleden, studie in opdracht van BZK. Raes, S., van Sinderen, J. van Winden, P., Biessen, G. (2002) ‘Het maken van economisch beleid; de rol van AEP in de afgelopen 50 jaar’, in: Politieke Ekonomie, jrg. 24, nr. 1. ROB (2004) Cultuur met een FORS postuur. Visser, J. van Hemerijck, A. (1998) ‘Een Nederlands mirakel; Beleidsleren in de verzorgingsstaat, Amsterdam, AUP. Zwaan, de, J.P. (2004) De EU-coördinatie van BZ.
24
