De sociaaleconomische wederopbouw in fragiele staten Prof. Dr. Ir. D.J.M. Hilhorst 22 juni 2009 Introductie De titel van mijn verhaal vanavond luidt: “Sociaaleconomische wederopbouw in fragiele staten”. We hebben kort geleden een nieuw project opgestart, genaamd de Academie Internationale samenwerking (IS-Academie) fragiele staten. Er zit een heel verhaal om deze Academie heen en daar wil ik het vanavond met u over hebben. Iedereen dacht na de koude oorlog dat het wel afgelopen zou zijn met die conflicten. In de jaren ’90 bleek echter dat allerlei conflicten weer oplaaiden in de wereld. Waren dit nu restconflicten of wat was er precies aan de hand? Inmiddels zijn we zover dat de vraag voor een aantal landen in deze wereld is of deze landen nu eigenlijk wel bezig zijn op weg naar vrede te gaan? Of zijn deze landen dusdanig instabiel dat je er rekening mee moet houden dat die instabiliteit wel eens veel langer kan gaan duren dan wij dat met elkaar hopen. Wat mensen minder goed weten over die periode in de jaren ’90, is dat er veel conflicten ontstonden, maar er ook veel conflicten werden beëindigd. Er zijn in de jaren ’90 enorm veel vredesakkoorden bereikt en dat heeft ook weer duidelijk gemaakt dat het werken na afloop van een vredesakkoord in een land een heel taaie geschiedenis heeft. Vaak laaide een conflict toch weer op en raakte een land dat tijdelijk stabiel bleek of leek te zijn, alsnog weer in conflict. Dit is eigenlijk het uitgangspunt van mijn verhaal vanavond. Er is dus langzamerhand een besef bij beleidsmakers en wetenschappers dat het in een aantal landen steeds lastiger is om te beoordelen of ze in conflict, in vrede of zelfs in de overgang van conflict naar vrede zijn. In deze laatste categorie vallen landen als Afghanistan en Soedan. In Soedan is nu al sinds 1971 oorlog. In het zuiden is net een vredesakkoord bereikt een aantal jaren geleden, maar dit akkoord loopt nog helemaal niet goed en iedereen is bang dat het ieder moment toch weer uit elkaar kan spatten. Een van de redenen dat dit akkoord enorm onder druk staat is dat de oorlog in Darfur weer opgelaaid is. Er zijn ook mensen die denken dat wanneer het in Darfur rustiger wordt, het juist in de Kordofan-regio gaat oplaaien. Soedan is zo’n land waarbij geen zinnig analist verwacht dat er over 2 jaar wel een vrede tot stand is gekomen. Ontwikkelingssamenwerking Ontwikkelingssamenwerking, zoals dat zich heeft ontwikkeld in de periode na WOII, gaat impliciet uit van een stabiele regering, een stabiel land of een stabiele staat. Het gaat er vanuit dat de internationale gemeenschap, die deze ontwikkelingssamenwerking biedt, in het ontvangende land een functionerend apparaat aantreft dat de ontwikkelingshulp in ontvangst kan nemen. In de jaren ’90 is het zelfs zo geweest dat gesteld werd dat ontwikkelingssamenwerking slechts mocht gaan naar die landen die goed bestuur hadden. Dat was een redenering net zoals u en ik onze kinderen opvoeden. Je moet goed gedrag belonen en slecht gedrag proberen juist niet te belonen. Het idee was dus dat wanneer een land laat zien dat het bepaalde zaken goed op orde heeft, we wel hulp gaan bieden, terwijl een land dat zijn zaakjes niet op orde heeft, we juist geen hulp gaan geven. Dat was de grondgedachte dat zich onder het beleid van Herfkens heeft ontwikkeld. Eerst moet er goed bestuur zijn en daarna pas ga je er mee werken, of in ieder geval moeten er voldoende voorwaarden zijn om te kunnen werken. Dat was gedeeltelijk vanwege de opvoedkundige redering. Daarnaast was een reden dat er gedacht werd dat de hulp anders een soort dweilen met de kraan open zou zijn. Je kunt niet echt effectief werken wanneer er geen goede ontvangststructuren zijn. De ontwikkelingssamenwerking heeft zich richting deze kant ontwikkeld. Dat is steeds verder gegaan. We hebben in de ontwikkelingssamenwerking de Parijse overeenkomst over donorharmonisatie gesloten. De laatste jaren is de trend steeds meer in de richting van het afschaffen van al die kleine ontwikkelingsprojecten. In plaats daarvan proberen we zoveel mogelijk rechtstreeks via overheden te werken met directe budgetsteun of sectorsteun. Het gaat in ieder geval om grootschalige programma’s die heel
55
duidelijk zo zijn ingericht dat er een ontvangende structuur moet zijn. Sterker nog, de ontvangende structuur moet idealiter zelf de agenda voor ontwikkeling bepalen. We hebben sinds een jaar of 10 door de Wereldbank aangestuurde armoedebestrijdingprogramma’s, de Poverty Reduction Strategy Plans (PRSP), waarbij hulpontvangende landen een heel proces doormaken om met elkaar te bepalen wat voor de 5 jaar die daar op volgen op het teken van het plan, de prioriteiten zijn voor ontwikkeling en wat de agenda voor ontwikkeling zal zijn. Daar wordt dan een pakket geld bijgezocht. Dit is de gewone ontwikkelingssamenwerking. Landen als Soedan en Afghanistan zijn niet de eerste landen die bij je opkomen wanneer je denkt aan dit soort pakketten van ontwikkelingssamenwerking en PRSP. De gewone ontwikkelingssamenwerking voldoet niet in een aantal landen. Humanitaire hulp en het gat met ontwikkelingssamenwerking Humanitaire hulp is een aparte tak van sport in de hulpwereld. De humanitaire hulp heeft een heel andere geschiedenis dan ontwikkelingssamenwerking. Het heeft ook een veel langere geschiedenis. Ontwikkelingssamenwerking is een in principe een uitvinding van na WOII, al heeft het zijn wortels wel in bepaalde vormen van koloniale bemoeienis met arme landen. Humanitaire hulp daarentegen, oftewel noodhulp, is sinds 1859 al opgekomen. Er vond toen een oorlog in Italië plaats. Henry Dunant, een zakenman en verslaggever, was daarbij aanwezig. Hij was daar heel toevallig, want keizer Napoleon III van Frankrijk was daar om het slagveld te overzien. Het slagveld van toen was nog zeer overzichtelijk en aan het einde van de dag lag het slagveld bezaaid met lijken en gewonden. Dunant zag dit en heeft ingegrepen omdat gewonden niet goed verzorgd werden op het slagveld. Hij is er gewoon ingestapt en heeft in omringende dorpen met vooral vrouwen en kerken kleine klinieken helpen oprichten om deze gewonden te verzorgen. Bijzonder was dat ze toen al de slogan “Tutti Fratelli”, we zijn allemaal broeders, hadden. Het maakt niet uit van welk leger je komt, als je gewond raakt heeft iedereen recht op verzorging. Dat is het begin geweest van de humanitaire hulp en de humanitaire gedachte. Deze gedachte luidt dat waar ook ter wereld humanitaire nood ontstaat, humanitaire werkers instappen om levensreddende hulp te geven. Henry Dunant heeft het Rode Kruis opgericht en heeft de aanzet gegeven tot het ontstaan van allerlei verenigingen in allerlei landen, die dat soort hulp verlenen. Dit is tegenwoordig ook een kwestie geworden van overheden. De Nederlandse overheid reserveert ongeveer 10% van het ontwikkelingsbudget voor humanitaire hulp. Deze 10% geldt min of meer voor de internationale gemeenschap. Dit getal schommelt natuurlijk wel, afhankelijk van wat er wereldwijd gebeurt. Humanitaire hulp is na het einde van de Koude Oorlog heel erg tot bloei gekomen toen al die conflicten de kop op staken. Er was niet echt meer de gedachte van de Koude Oorlog en je kon overal ter wereld weer gaan helpen. Halverwege de jaren ’90 krijg je eigenlijk twee typen hulp en dit geldt tot op de dag van vandaag. Je hebt twee modaliteiten van samenwerking. Aan de ene kant is er de ontwikkelingssamenwerking waarbij je steeds verder gaat via de Parijs declaratie, de PRSP van de Wereldbank en via budgetsteun, in de eis die je stelt aan de ontvangende partij en hoe goed deze zijn zaken op orde heeft. Aan de andere kant is er een vorm van humanitaire hulp die veronderstelt dat er helemaal niets meer is. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat Artsen zonder Grenzen gewoon richting rampgebied gaat met hun veldhospitalen en medicijnen. Dit zijn zeer contrasterende vormen van hulp. U kunt zich goed voorstellen dat daar een gat tussen ontstaat. Eigenlijk hebben we het over dit gat vanavond. Dit is een gat dat een tijd lang ook daadwerkelijk “the gap” werd genoemd. Vanuit de humanitaire wereld gezien ontstond er iets geks. Humanitaire werkers komen met hun pleisters en voedselhulp en gaan er van uit dat een crisis kort duurt, want anders is hulp op die schaal en in dat tijdsbestek niet mogelijk. Vervolgens gaan ze er van uit dat ze het kunnen overdragen aan de lokale autoriteiten en ziekenhuizen en dat mensen gewoon weer voedsel kunnen gaan verbouwen. Humanitaire hulp als een vorm van hulp is eigenlijk niet ingericht om 20 of 30 jaar door te gaan in hetzelfde land. Humanitaire hulp weet niet wat ze moet doen als de echte crisis voorbij is en er geen ontvangende structuren zijn om iets aan over te dragen. Vanuit de humanitaire hulp gedacht is al ergens in de jaren ’90 gesproken over the gap between relief en developement. Zoals u zult begrijpen is dit gat behoorlijk groot, juist omdat
56
de ontwikkelingssamenwerking steeds meer eisen stelt aan de ontvangende partij. Tegelijkertijd zien we dat in heel veel landen het serviceniveau dat zij bieden aan de bevolking, afneemt. Simpel gezegd komt dit doordat de bevolking steeds meer in aantal blijft toenemen en de mate van dienstverlening die groei niet kan bijhouden. U hebt gezegd dat veel landen hun serviceniveau niet kunnen aanpassen aan de bevolkingsgroei. In hoeverre houden die conflicten samen juist met die bevolkingsgroei en de competitie voor beperkte hulpbronnen? Is het niet dweilen met de kraan open zolang je niets aan dat primaire probleem van bevolkingsgroei doet? Ik ben van mening dat eigenlijk gek genoeg in gewone ontwikkelingsdebatten de bevolkingsproblematiek onderbelicht wordt. Ik denk dat bevolkingsgroei een groter probleem is dan wij meestal willen bespreken met elkaar. Je ziet de laatste jaren verschillende kerken bijna een fundamentaliseringsproces doormaken. Je ziet het in alle grote wereldkerken dat ze strenger worden op het gebied van bevolkingsgroei en het krijgen van kinderen. In de jaren ’70 en ’80 waren bevolkingsprogramma’s de normaalste zaak van de wereld. Deze programma’s waren gratis te verkrijgen in allerlei landen waar allerlei faciliteiten op dit gebied waren. Later moesten mensen voor deze programma’s en faciliteiten gaan betalen en zag je bijvoorbeeld het condoomgebruik achteruit gaan. Door AIDS is een deel van dit soort faciliteiten echter weer gratis geworden. In de jaren ’90 en nu zie je dat allerlei grote programma’s van bijvoorbeeld de United Nations Population Fund (UNFPA) worden tegengewerkt. Ook een groot aantal Oost-Europese landen als Polen willen niets weten van deze programma’s voor bevolkingsgroei. Dat is een enorm probleem. Het is echter ook niet zo dat je het probleem kunt reduceren tot bevolkingstoename. De inzichten over conflicten zijn zodanig dat er tijdens een conflictsituatie bijna altijd een samenkomst is tussen verschillende factoren, elementen en crises. Daar waar crises samenkomen, wordt het steeds lastiger. Je ziet dan ook een aantal hotspots voor bepaalde crises steeds vaker convergeren in bepaalde gebieden. In Soedan bijvoorbeeld heb je bevolkingsproblematiek, klimaatproblematiek (verdroging), bestuurlijke problematiek, etnische rivaliteit en politieke conflicten en geschillen. Deze factoren komen allemaal samen en van daaruit krijg je een enorm lastige situatie. Dit zie je op dit moment steeds vaker. Je kunt dit soort situaties niet terugbrengen tot internationale verstandhoudingen, niet tot louter klimaatverandering, niet tot louter bevolkingsgroei en niet louter tot slecht bestuur. Eigenlijk is het een combinatie van allerlei factoren die maakt dat bepaalde landen zo hardnekkig in de problemen blijven zitten. Daarnaast hebben we structurele aanpassingenprogramma’s uit de jaren ’80 die hun sporen nalaten. Tenslotte hebben landen niet altijd genoeg interesse voor hun bevolking. Het dienstenniveau, de mate waarin overheden zelf zorgen voor onderwijs, gezondheidszorg, voedselhulp en landbouwvoorlichting gaat omlaag. Vanuit de humanitaire gedachte is de crisis op een gegeven moment wel voorbij, maar ze kunnen eigenlijk niet weg omdat er geen ontvangende instanties bestaan die het overnemen. We hebben in de jaren ’90 gezien dat hulp die begint als humanitaire hulp steeds meer zoekt naar hoe ze de link naar ontwikkeling kunnen leggen. Moeten we misschien langer blijven en hoe dan precies en kunnen we onze humanitaire hulp zo inrichten dat het meer lijkt op ontwikkeling, dat we de bevolking er meer bij betrekken en dat we instanties proberen op te bouwen? Dit is vanuit de humanitaire hulp nog steeds de vraag. Het lukt maar niet om the gap goed aan te pakken. De ontwikkelingssamenwerking heeft ondertussen ook een probleem gekregen. Ze hebben zich zo ingesteld op goed ontvangende landen en structuren dat je kunt afvragen of ze nog wel ontwikkelingssamenwerking verlenen aan die landen waar het het hardst nodig is. Dat is toch de basis van ontwikkelingssamenwerking dat je die landen helpt die het zwaar hebben. Wanneer je je voorwaarden en condities zo aanscherpt dat enkel landen waar het best redelijk mee gaat er niet aan kunnen voldoen, terwijl landen als Soedan, Zimbabwe, Congo, Afghanistan, waar het niet goed mee gaat en niet voldoen aan de voorwaarden van goed bestuur, steeds buiten de boot vallen, dan ben je met ontwikkelingssamenwerking niet goed bezig. Het is goed om op te merken dat we hier niet alleen te maken met altruïsme. We
57
hebben ook te maken met de aanslagen op de Twin Towers in 2001. Veiligheid is enorm gestegen op de internationale agenda. De grote Westerse mogendheden als Europa en de VS hebben heel goed in de gaten dat hun eigen veiligheid direct samenhangt met de stabiliteit in een aantal landen, die misschien dan wel in een uithoek van de wereld liggen, maar desalniettemin uitstekende broedplaatsen zijn voor terroristen, smokkelaars en drugshandel. Landen die ver weg liggen of desolaat zijn kunnen wel degelijk rechtstreeks effect hebben op de veiligheid in de Westerse wereld. Vanuit de ontwikkelingssamenwerking wordt eigenlijk sinds 2001 voortdurend gedacht hoe we met ontwikkelingssamenwerking als instrument juist die landen meer kunnen gaan bereiken waar instabiliteit is en de bovenstaande problemen kunnen ontstaan. In een transitie of overgang zit iets dat er nog een stap overbrugd moet worden richting ontwikkeling en dat doen we bij wijze van spreke dan in tien stappen. Het is gebleken dat dit dus niet werkt. Landen die stabieler werden, worden weer instabiel. In de ene provincie heerst oorlog en in de andere is het vrede. Er is geen continuüm van oorlog richting transitie. Het Engelse woord “contiguum” wordt in deze context gebruikt om aan te geven dat je eigenlijk alle toestanden tegelijk hebt. Er zit dus geen lijn van de ene naar de andere toestand, maar alle toestanden vinden tegelijk plaats. In bepaalde landen vind je op dit moment zowel conflict als wederopbouw als transitieachtige kenmerken. Wanneer je vandaag naar Soedan gaat, dan heb je in Darfur een conflictachtige situatie. Noodhulp is daar nodig, want als je je terugtrekt, zie je de sterftecijfers omhoog schieten. In zuid-Soedan zie je met een beetje goede wil een transitie. Er is vrede en er vindt wederopbouw plaats. In Khartoem ben je zelfs in een redelijk moderne wereldstad, die volop in ontwikkeling is dankzij de aanwezige olie. Je ziet er gloednieuwe auto’s rondrijden, er zijn leuke hotels en je kunt je kinderen er gewoon naar school sturen. Je zou er bij wijze van spreken op vakantie kunnen gaan. In Sri Lanka hebben we dezelfde situatie gehad. Wanneer je in Colombo bent, heb je geen idee van de oorlog in het noorden. Ten tijden van de oorlog met de Tamils zijn er vliegtuigen vol toeristen naar Sri Lanka gevlogen. Aan de zuidkust was namelijk geen sprake van oorlog. In het noordoosten was er wel sprake van oorlog, maar ook niet de hele tijd. Dit is heel kenmerkend voor de situatie van ontwikkelingssamenwerking hedendaags. Dat is waar wereldwijd allerlei ministeries van ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse zaken, maar ook humanitaire hulporganisaties elkaar ontmoeten. De hulporganisaties komen dus vanuit situaties van pure oorlog en vragen zich af hoe de transitie en het dichten van the gap naar ontwikkeling kan worden gedicht. De ontwikkelingssamenwerking komt van de andere kant en werkt met goed bestuur en met goed ontvangende instanties. De ontwikkelingssamenwerking moet zich nu afvragen vanwege de veiligheid, maar ook vanwege het idee dat het in bepaalde landen harder nodig is, of ze geen instrumenten kunnen ontwikkelen die geschikt zijn om juist in die landen ontwikkelingssamenwerking te geven. We zitten dan in het fragiele statenbeleid van niet alleen de Nederlandse regering, maar ook dat van de UK. Europa heeft de fragile states nu tot hoofdthema gemaakt van de ontwikkelingssamenwerking. Buiten Europa hebben de VS een beleid voor fragile states. Je ziet door de hele ontwikkelingswereld nu de aandacht opkomen juist voor landen die fragiel zijn. Kunt u een analyse geven van wat een fragiele staat is? Welke elementen komen steeds terug wanneer je het over een fragiele staat hebt? De fragiele statendefinitie is een heel boeiend probleem. Er is namelijk geen definitie. De hele ontwikkelingswereld is aan het nadenken over hoe ze meer gaat doen aan die fragiele staten. Wanneer je echter fragiele staten probeert te definiëren, kom je er niet uit. Dat komt onder andere doordat staten zeer verschillend zijn van elkaar. Wij hebben bijvoorbeeld het beeld van een fragiele staat dat de overheid niet goed functioneert. Dit is echter niet altijd het geval en zeker niet op alle terreinen. In Soedan functioneert de overheid op bepaalde punten uitstekend. Zo zijn ze erg capabel in het onderdrukken van de bevolking en het aan de kant gooien van alles wat ze maar willen. Het is een heel krachtige staat.
58
De Engelse definitie van een fragiele staat luidt: “daar waar de politieke wil of de capaciteit ontbreekt om basisservices aan de bevolking te verlenen”. Dat zou ongeveer de definitie van een fragiele staat kunnen zijn. Zou Iran in uw redenering tot een fragiele staat behoren? Dat is het hele punt. Wanneer je bovenstaande definitie serieus neemt, dan is er bijna geen land in de wereld dat niet fragiel is. Dat meen ik serieus. Wanneer je deze definitie serieus neemt, dan zou je zelfs de VS tot fragiele staat kunnen benoemen, gezien de armoede die in sommige staten voorkomt. Iran is dan ook weldegelijk en welzeker een fragiele staat. Bij het verlenen van diensten hoort immers iets van een mechanisme als een rule of law of mechanismen waardoor mensen verhaal kunnen halen als er iets niet deugt. Ik zou in deze context trouwens democratie niet willen noemen. Als je bijvoorbeeld bij niemand kunt klagen als er geen kliniek is of als de kliniek niet goed functioneert, kun je dan zeggen dat de overheid basisservices verleent? Daar zou Iran dus zeker onder vallen. Je kunt het ook pragmatisch bekijken, juist omdat die fragiele staten een gigantisch elastisch en rekbaar begrip is, waardoor landen met lijstjes werken. Nederland is met een zeer curieus lijstje gekomen. Nederland heeft vorig jaar het fragiele statenbeleid gelanceerd. In de belangrijke nota wordt een zelfde soort definitie gegeven als de Engelse. Er komt echter ook een aantal kenmerken bij, zoals de volgende. In de meeste fragiele staten zijn instituties enorm zwak. Ministeries hebben ondercapaciteit en weinig logistieke waarde. Er is soms geen communicatie mogelijk. Zwakke instituties dus, vaak in combinatie met de politieke wil die zou ontbreken. Er zijn dus een hoop diensten voor de bevolking die ontbreken. Tegenwoordig komen we ook het “sociaal contract” steeds vaker tegen. Overheden hebben een soort sociaal contract waarin staat dat ze in ruil voor het monopolie op geweld en voor de macht om belasting te innen, garanties moeten bieden om de bevolking een aantal basisservices te verlenen. In de Nederlandse beschrijving van een fragiele staat komt het niet naleven van het sociale contract ook voor. Nederland heeft een lijst van 9 fragiele staten opgesteld waar wij iets gaan doen. Dit zijn de volgende landen: Congo, Soedan, Colombia, Guatemala, Afghanistan, Pakistan, de Palestijnse gebieden en Burundi. Dit is dus niet zozeer een complete lijst, maar in deze landen gaat Nederland werken. Interessant genoeg zit er ook iets heel pragmatisch in die lijst, want dit zijn de landen waarin de Nederlandse overheid denkt iets te kunnen betekenen. De reden dat Somalië en Zimbabwe er niet opstaan is dat dit landen zijn waarbij de overheid zich op dit moment afvraagt wat je er moet doen? Zo zijn er ook ontzettend veel manieren waarop China niet voldoet aan het predikaat stabiele staat, als dat het tegenovergestelde zou zijn van een fragiele staat. Toch zou Nederland het niet in zijn hoofd halen China op dat lijstje te zetten. Nederland wil immers de Dalai Lama niet eens ontvangen, omdat het bang is voor China. Diplomatieke overwegingen spelen dus een grote rol bij het benoemen van fragiele staten. Het is enorm ingewikkeld. Ik geloof dat de Nota nog niet uit was toen de ambassadeur van Colombia op de stoep stond bij Koenders. Hij vroeg aan Koenders hoe Nederland Colombia een fragiele staat durfde te noemen. In die zin zou Iran ook niet snel op de lijst komen te staan. Je kunt wel degelijk op allerlei manieren zeggen dat Iran een fragiele staat is, maar ik verwacht niet dat Iran snel op de lijst terecht zou kunnen komen vanwege diplomatieke redenen en de vraag wat je er zou moeten of kunnen doen. Als hier beweerd wordt dat de kolonisten eigenlijk de stabiliteit gebracht hebben en dat bij het weggaan van de kolonisten de landen fragiel geworden zijn, wat was er dan vóórdat de kolonisten aanwezig waren? Het argument van de dekolonisatie gaat niet echt op. In de eerste plaats omdat veel landen na de dekolonisatie een periode van grote bloei hebben gekend. In de jaren ’60 ging het in een groot deel van de net gedekolonialiseerde landen heel goed. Ik denk zelf dat de schuldencrisis van de jaren ’80 een grote factor is geweest. In de jaren ’70 werden ze
59
aangemoedigd om enorm veel te lenen om te kunnen ontwikkelen, waardoor de rente in de jaren ’80 gigantisch omhoog ging. Landen hadden ineens een schuldenlast te dragen waarbij ze alleen al aan de rente de inkomsten uit hun hele export kwijt waren. Om de schulden ietwat te saneren heeft de Wereldbank samen met het IMF ingegrepen door te verkondigen dat de landen nu een structurele aanpassing moesten doen. Men mocht niet zoveel meer uitgeven. Daarmee heeft de Wereldbank en passant een heleboel dienstensectoren ontmanteld. De reden daarvoor is terug te vinden in de vraag hoe wij eigenlijk de staat ervaren. Wij ervaren de staat vanuit de diensten die je ervan krijgt. We ervaren de regering omdat er politie op straat loopt die ons aan de regels houdt. We hebben tevens een soort besef dat wanneer we naar school gaan, er betaald wordt door de gemeente of de overheid. We hebben ook het besef dat onze gezondheidszorg voor een groot deel van de overheid komt. Als dit soort diensten wegvallen, hetgeen daadwerkelijk het geval is geweest in sommige landen in de jaren ’90, kan dit leiden tot grote problemen. Op het Afrikaanse platteland was bijvoorbeeld geen landbouwvoorlichting meer. Heel veel services vielen gewoon weg. Daarmee was ook voor een groot deel de band die je kunt hebben met je regering verdwenen. Deze band was in het begin na de dekolonisatie juist heel sterk. Daarnaast is er nog sprake van het volgende. Het ging in de jaren ’80 goed met Burundi. 70% van de bevolking echter was jonger dan 30 jaar. Dit betekent dat 70% van de bevolking nu geen levende herinnering meer heeft aan deze periode van bloei. Daarom hoor je in bijvoorbeeld in Congo nog wel eens zeggen dat ze wensten dat de Belgen er weer waren. De meeste hebben immers geen herinnering aan de koloniale tijd, waarin het helemaal niet zo goed toeven was met de Belgen. Wij zijn met een Congolese promovendus naar het Congo-museum in Brussel geweest . Pas daar heeft hij gezien hoe het eraan toeging op de plantages en wat voor lijfstraffen er werden uitgedeeld. Daar had hij geen idee van. Het blijft belangrijk om te leren van de geschiedenis en terug te analyseren hoe het precies zat. Tegelijkertijd echter moeten we onder ogen zien dat we nu in een aantal landen van deze wereld zitten, waar mensen geen herinnering hebben of waar de resten van toen het nog functioneerde, langzaam weggesleten zijn. Een ander voorbeeld gaat over Angola. We hebben een onderzoeksprogramma in Angola en daar is in 1969 oorlog voor onafhankelijkheid begonnen. In 1975 werd Angola onafhankelijk en verdwenen de Portugezen. Daarna is er direct oorlog uitgebroken, want de drie onafhankelijkheidsbewegingen zagen het niet met elkaar zitten. Dat heeft doorgesudderd tot begin jaren ’90 toen een vredesakkoord tot stand kwam. Dit akkoord hield niet lang stand door conflicten om olie en diamanten. In 2002 overleed Jonas Savimbi en is de rebellenbeweging geïmplodeerd. Nu is het dan eindelijk vrede. Dit betekent dat je van 1969 tot 2002 een complete generatie hebt die niet anders kent dan oorlog. Ze hebben dus geen idee van hoe een land kan functioneren. Ik heb nu een onderzoek in DR Congo met de bovenstaande Congolees en daar is een groot wederopbouwprogramma gaande. Scholing is een belangrijk onderdeel van dit programma omdat mensen het begrip democratie gewoon niet kennen. Ze weten simpelweg niet wat het is. Wat moet ik me dan bijvoorbeeld voorstellen van Congo? Congo is zo’n onmenselijk groot land. Ik denk daarbij terug aan studies van Reintjes die het niet meer had over Congo, maar over het Grote Merenland. Ik heb veel meer het gevoel dat het benoemen van fragiele staten een theoretisch probleem is, omdat de vraag veel meer aan onszelf is over wat we met bepaalde groeperingen willen en waarom we dat willen? Ons onderzoek in Congo gaat alleen over Oost-Congo en ik weet niet genoeg van DR Congo om te omschrijven wat Congo nu precies is. Er zijn inderdaad veel verschillende groeperingen in Congo. De definitie van fragiele staten kan zo breed zijn dat alles erin past. In zeker opzicht zou Nederland er zelfs nog inpassen. Zodra je de definitie echter probeert toe te spitsen, dan ontdek je meteen dat Afghanistan bijvoorbeeld heel anders is dan Soedan of Somalië of Congo. Binnen landen zijn inderdaad ook grote verschillen. In sommige gevallen kan het niet meer als eenheid beschrijven van een land best een oplossing zijn. Het is echter wel een heel ingewikkelde oplossing. De wereld is gigantisch in
60
beweging. Mensen zijn zeker ten tijde van oorlog voortdurend in beweging. In ons onderzoek in Angola hebben wij families gezien die vijf maal weg moesten van huis en haard. Iedere keer moesten ze weer op de vlucht. Die groeperingen zitten helemaal niet op die keurige mooie plekken waar ze vroeger zaten en dat je iedere groep nog duidelijk kon identificeren. Deze groepen hebben inter marriages gehad en zijn op die manier met elkaar vermengd. Dat is een van de redenen dat het opsplitsen van landen zelden een optie is, omdat je met het opsplitsen nieuwe problemen binnen haalt. Wie hoort dan immers aan welke kant van de grens? En mag je vervolgens mensen zomaar de grens over zetten terwijl ze er misschien al 70 jaar wonen met hun familie? En welke enorme volksverhuizingen krijg je daar dan weer mee? Vandaar dat de internationale gemeenschap huiverig is om landen op te splitsen. Er zijn ook mensen die argumenteren dat je staten helemaal niet nodig hebt, waarom niet statenloos door het leven gaan? In de globalisering heb je misschien wel veel minder regeringen nodig en misschien moeten we de grenzen weer open gooien. Dat is weer wat anders, want hoe dicht houd je die grenzen? Misschien kunnen die grenzen veel meer open en zou er veel meer vrije migratie mogelijk zijn. Wanneer je vrije migratie tussen landen zou toestaan, zou een aantal problemen misschien minder nijpend zijn omdat mensen hun weg makkelijker zoeken. Daar is wel iets voor te zeggen. Laten we niet vergeten dat het daadwerkelijke probleem er wel degelijk ligt. Hoe we hem ook noemen, er ligt een problematiek in de wereld, ondanks alle moeilijkheden die bijvoorbeeld het fragiele statenbeleid met zich meebrengt. We proberen in de landen die op het lijstje van Nederland staan, ontwikkelingssamenwerking te doen en zoals de Engelsen het zo mooi zeggen: “It’s no picnic”. Er is ook een constatering vanuit misschien een moreel besef dat de mensen in bepaalde landen recht hebben op ontwikkeling en dat we deze mensen toch niet kunnen afschrijven. Bovendien is er het veiligheidsbesef. Wanneer we landen helemaal laten afglijden, krijgen we het terug op ons eigen bord in het Westen. Vanuit bovenstaand besef is er een behoefte om in te grijpen in bepaalde landen en hulp te bieden. Bijna niemand is gelukkig met het etiket “fragiele staten”. Ik zelf ook niet. Wij doen nu allerlei onderzoek in het kader van het fragiele statenbeleid van de regering. Mensen echter blijken vaak beledigd als je met dit etiket aankomt. Het is geen prettige manier van mensen benaderen. Bovendien is het theoretisch juist niet echt een concept. Theoretisch is er van alles op af te dingen vanwege de diversiteit, maar we moeten er wel degelijk iets mee. Dat is nu precies het probleem. Aan de ene kant snappen we langzamerhand dat het eigenlijk te ingewikkeld is om er iets mee te kunnen. Aan de andere kant voelen we tegelijkertijd aan dat we er wel degelijk iets mee moeten. Dat is het dilemma van vandaag ten aanzien van fragiele staten. Oplossingsrichtingen ten aanzien van the gap Laat ik beginnen met te zeggen dat niemand echt een antwoord op dit dilemma heeft. Het valt mij altijd op dat wanneer ik hier nota’s over lees, je altijd een enorme analyse aantreft. Het hoofdstuk “Wat gaan we nu eigenlijk doen” is echter altijd flinterdun, want eigenlijk weet bijna niemand wat we moeten doen. Er is een oplossingsrichting, u bent daar wellicht mee bekend vanuit andere lezingen, die erop gericht is veel meer geïntegreerd en gecoördineerd te gaan werken. Je kijkt daarbij niet alleen naar sociaaleconomische ontwikkeling, maar je neemt staatsopbouw mee in het hele proces. Je krijgt dan de beroemde integratie van de drie D’s, Diplomacy, Defense and Developement. Elementen hierin zijn ontwikkeling, diplomatie, het herstructureren van allerlei instanties en soms een militaire vredesmacht. Op deze manier probeer je zo geïntegreerd en breed mogelijk te werken. Model Uruzgan is hier een mooi voorbeeld van. Je zou in deze context ook kunnen spreken van een lichte vorm van kolonisatie of “empire lite”, geïntroduceerd door Ignatieff. Dit is een oplossingsrichting die je op dit moment veel ziet. Je ziet nu dat veel landen toewerken naar dit soort geïntegreerde benaderingen. In de praktijk is dat bijzonder ingewikkeld. Er zijn weinig evaluaties die laten zien dat de integratie goed verloopt. Dat begint al op het niveau van bijvoorbeeld het bij elkaar krijgen van ministeries – er is dan nog niet eens sprake van een fragiele staat – om dezelfde kant op te gaan denken. Vermenigvuldig dit dan met 40 voor alle landen die misschien actief zijn in dezelfde fragiele staat. Daarbovenop komen dan nog de
61
multilaterale instemmingen, zoals de Wereldbank. Iedereen is dan dwars door elkaar heen bezig en probeert te integreren, maar zelfs op dat niveau is integratie al heel ingewikkeld. We hebben het dan nog niet eens over de stap richting de praktische integratie in het land zelf. Je kunt integratie niet geheel opleggen van buitenaf. Op het gebied van integratie gebeurt dus heel veel in de ontwikkelingswereld. Dit is het verhaal van Uruzgan en het is eigenlijk ook een oplossingrichting die wordt aangedragen door Europa. Een andere oplossingsrichting probeert veel meer bottom-up te werken. Dit is een richting waar wij op dit moment met onze IS-Academie meer bij aanhaken. Ik weet nog niet wat ik daar precies over kan zeggen, omdat de IS-Academie nog in het beginstadium is. Over 4 jaar kan ik meer vertellen wanneer we klaar zijn met ons onderzoek. De vraag die bij deze oplossingsrichting rijst luidt: “Is een fragiele staat ook een fragiele samenleving”? De laatste tijd is er eindelijk wat meer aandacht voor wat er nu eigenlijk gebeurt in een fragiele staat. Er is honger en ellende, maar niet in die mate dat iedereen dood ligt te gaan. In fragiele staten gaan kinderen gewoon naar school en worden akkertjes ingezaaid. Wat voor omstandigheden er in fragiele staten ook heersen, je ziet op een bepaalde manier dat mensen voortdurend in de weer zijn om te proberen er toch iets van te maken. Daar zijn ook instituties bij nodig. In Darfur was ik bijvoorbeeld zeer verrast om het volgende te zien. Terwijl bijna alles door de internationale hulp was overgenomen, zag ik hoe een groep van 50 Darfuriaanse artsen bezig was met campagnes en voorlichting tegen vrouwenbesnijdenis. Niet omdat ze de besnijdenis op feministische gronden afkeurden, maar omdat ze er op medische gronden op tegen waren. In Mogadishu zijn twee maanden geleden nog 8 artsen afgestudeerd aan de universiteit van Somalië. In Somalië is simpelweg geen overheid meer. Er is geen staat die op welke manier dan ook zinvol opereert. Iedereen in Somalië kan echter gewoon toegang hebben tot geld. Mensen kunnen geld naar elkaar overmaken en ook internationale betalingen kunnen gewoon plaatsvinden. Deze transacties zijn enorm bloeiend en internet en mobiele telefonie zijn vaak de hulpmiddelen. Ook al is er geen staat in Somalië, het bankwezen functioneert. Dat is iets dat je niet direct verwacht in een fragiele staat. Op dit moment zie je dus een stuk aandacht gaan naar wat er precies gebeurt in een fragiele staat. Gek genoeg is daar nauwelijks iets over bekend. Er ligt een veronderstelling dat wanneer de staat zwak is, de samenleving dus ook zwak is. De internationale gemeenschap gaat er veel te gemakkelijk van uit dat het een soort niemandsland is waar je gewoon kan beginnen met stapelen. Je begint wat rechters en politieagenten op te leiden, je zet wat scholen neer, je traint wat militairen, je plant nog wat gezondheidszorg en en passant doe je ook nog wat aan de persvrijheid. Dit is van buitenaf gezien vaak de benadering. De benadering die wij met de IS-Academie kiezen verschilt echter van deze benadering. Deze benadering gaat uit van een analyse van wat er al is en leeft en wat er kan gebeuren. Daar moeten we niet te romantisch over doen. Ik ga u geen verhaal vertellen over dat staten niet functioneren en dat het daaronder bloeit en groeit en dat iedereen daaronder gelukkig is. Zo is het absoluut niet. Er is heel veel misère. Het armoedeniveau van fragiele staten is dramatisch en veel hoger dan in stabielere landen. Je kunt echter ook niet zeggen dat er helemaal niets is in fragiele staten. Als dat het uitgangspunt is van wanneer je zo’n land binnenstapt, dan is er toch iets verkeerd. Humanitaire organisaties hebben daar aan moeten werken. Ik heb ooit een rapport gelezen over het Grote Merengebied met de vraag waarom we eigenlijk voedselhulp geven in fragiele staten? We geven voortdurend voedselhulp. Voedselhulp is een enorm geperverteerde vorm van hulp. Traditionele voedselhulp is al redelijk op zijn retour en de laatste decennia zie je meer de volgende vorm van hulp. Wanneer je ze een vis geeft, hebben ze slechts eten voor vandaag. Wanneer je ze een hengeltje geeft, hebben ze eten voor de rest van hun hele leven. Vanuit die gedachte wordt voedselhulp aangevuld waar mogelijk met het uitdelen van zaaigoed. Het draait daarbij altijd om seeds and tools, zaaigoed en gereedschap waarmee je de grond kunt bewerken. Over de hele wereld krijgen mensen in crisisgebieden seeds and tools. Dat klinkt als geweldig en het is inderdaad beter dan rechtstreeks voedselhulp geven, maar zijn seeds and tools wel datgene wat de mensen in crisisgebieden nodig hebben? Naar die vraag wordt bijna nooit gekeken. Veronderstel dat je als boer in een crisissituatie net gevlucht bent en op een
62
nieuwe plek bent aangekomen. Ik stel me zo voor dat wanneer je zo’n boer in bijvoorbeeld Congo bezoekt en vervolgens het schuurtje opendoet, er 20 harken naast elkaar hangen, omdat ze ieder jaar weer gereedschap bij hun zaaigoed krijgen. Seeds and tools kom je echt overal tegen. Het is een soort automatisme geworden. Je zou echter ook eens kunnen kijken of zaaigoed wel de oorzaak van het probleem is waardoor mensen in bepaalde gebieden niet aan eten kunnen komen. Interessant genoeg is er bijvoorbeeld nauwelijks aandacht geweest voor de ontwikkeling van markten. Mensen in fragiele staten proberen alles dat ze overhouden aan landbouwproducten, te verkopen op markten. Soms is in een fragiele staat niet zaaigoed of de aanwezigheid van markten het probleem, maar bijvoorbeeld benzine. Het kan als ontwikkelingsorganisatie interessant zijn om naar transportmogelijkheden te kijken. Soms kan het importeren van benzine al genoeg zijn om handelaren vanzelf weer richting markten te bewegen. Zo zijn er de laatste jaren stemmen opgegaan om uit te gaan van wat er in een fragiele staat is, ook al is nog zo klein en minimaal. Probeer op dit kleine te groeien en probeer tamelijk gericht daarmee aan de slag te gaan. Een ander voorbeeld dat ik graag aanhaal omdat het me mateloos geïrriteerd heeft betreft het volgende. In het kader van humanitaire hulp is alleen maar levensreddende hulp, heeft Nederland begin deze eeuw gezegd te stoppen met het leveren van veterinaire diensten in Soedan. In Soedan leeft men van vee. Wanneer je de inentingsprogramma’s voor vee weghaalt bij mensen, dan heeft dit enorme effecten voor de bevolking. Op de een of andere manier werkt in het Soedan zo dat je je vee wel inent en je kinderen niet. Er zijn toen allerlei programma’s opgezet om dit te koppelen en zo kinderen ook in te laten enten. Het stoppen met het inenten van vee leidt op die manier direct tot het stoppen met het inenten van kinderen. Bovendien leidt sterfte onder het vee door het stoppen met de inentingsprogramma’s tot honger. Tenslotte vraagt de bevolking dan weer om voedselhulp. Er gebeurt van alles op lokaal niveau. Mensen zijn enorm bedrijvig. Natuurlijk zijn er ook onvriendelijke varianten zoals smokkel. Toen ik in 2005 voor het eerst in Congo, dat toen officieel nog in oorlog was, voor een evaluatie was, werd me die eerste avond bij aankomst in het hotel direct allerlei gestolen handel aangeboden door smokkelaars. Er circuleert en gebeurt dus wel van alles als je daar rondloopt. In plaats van met je blauwdruk of empire lite fragiele staten binnen te stormen, is het aan te bevelen maatwerk te leveren aan de hand van wat er al op lokaal niveau speelt. In werkelijkheid zul je elementen van beide oplossingrichtingen nodig hebben. Je kunt het nationale niveau niet veronachtzamen. Op het lokale niveau echter is veel te weinig gebeurd. We zijn een onderzoeksprogramma specifiek over sociaaleconomische wederopbouw in fragiele staten begonnen. We merken tijdens dit programma pas echt goed hoe verwaarloosd dit terrein eigenlijk is. Typerend is dat er 30 afgestudeerde studenten hadden gereageerd op onze vacature voor het onderzoeksprogramma. Deze studenten hadden allen prachtige scripties geschreven over fragiele staten in conflictsituaties, maar geen enkele ging over wat mensen nu eigenlijk doen in tijden van conflict. Hoe overleven ze? Gaan ze naar de tandarts als ze kiespijn hebben? Dat sterkt ons heel erg in het idee dat het een enorm verwaarloosd gebied is. Bovendien hebben we nog steeds te maken met de veronderstelling dat wanneer een land fragiel of in oorlog is geweest, er dus niks is en dat we er dus maar heen kunnen gaan omdat we er dus maar wat moeten doen. Het beroemde Clingendael Instituut heeft pas 1,5 jaar geleden een notitie “Sociaaleconomische wederopbouw in fragiele staten” geschreven. Daar staat letterlijk in zoiets als “in fragiele staten is geen economie en wat er nog is, wordt volledig gedomineerd door smokkel, mensenhandel die in de oorlogseconomie zijn getrokken”. Er is of niets of het is oorlogeconomie. Dat is de gedachte. Dat is gewoon niet het geval. De werkelijkheid is dat je wel degelijk op lokaal niveau, met de blik van een antropoloog en de Wageningse gedachte om met je poten in de modder te gaan staan en te kijken wat er gebeurt, van alles vindt. We hebben hier dus een onderzoeksprogramma over opgezet. Dat heeft voorlopig nog een open einde. Ik ben nu een paper aan het schrijven met iemand die er internationaal goed in zit en we concluderen opnieuw dat er relatief weinig literatuur is over zaken als: wat zijn er voor netwerken, hoe redden de mensen zich en waarom gaan mensen wel of niet naar de markt?
63
Hulporganisaties gaan er eigenlijk altijd van uit dat mensen in oorlogssituaties alleen nog maar hun eigen voedsel verbouwen, de zogenaamde subsistence farming. Toen het vrede was geworden in Angola hebben alle hulporganisaties nog 5 jaar lang allemaal hetzelfde gedaan. Ze hebben allemaal 5 jaar lang zaaigoed voor bonen en maïs uitgedeeld, omdat dit het meest door de bevolking wordt gegeten. Dat is het basisvoedsel. Iedereen is vervolgens 5 jaar lang bonen en maïs gaan verbouwen, want dit was het enige zaaigoed dat je kon krijgen. Hierdoor zijn de marktprijzen voor bonen en maïs enorm naar beneden gegaan. Je kunt het niet aan de straatstenen kwijt. De mensen die bonen en maïs verbouwen kunnen niets. Ze kunnen niet meer aan geld komen om bijvoorbeeld schoolgeld te betalen. Ondertussen hebben de Chinezen wegen aangelegd waardoor er nu handelaren uit ZuidAfrika komen voor de bonen en maïs. Deze handelaren brengen overige groenten en waren het land binnen. Je kunt nu in Angola van alles kopen, maar deze waren zijn bijna allemaal geïmporteerd. En dat terwijl Angola beschikt over een van de vruchtbaarste landbouwgronden ter wereld. Het idee is dus dat hulporganisaties er veel te veel en te lang van uit zijn gegaan dat er helemaal niets is en mensen niets hebben. Dan hebben ze wel dat mooie idee dat ze mensen kunnen redden door ze drie maanden voedselhulp te geven en vervolgens op de seeds and tools over te gaan, maar daarboven en daar voorbij is eigenlijk heel weinig gegaan. Het besef van het bestaan van instituties in fragiele situaties vind ik veelbelovend. Wij hebben nu binnen Rampenstudies 8 promovendi die hier allemaal naar gaan kijken, naar verschillende landen en met verschillende onderwerpen. Deze projecten zijn echter pas begonnen, dus ik durf nog geen grote uitspraken te doen. Gelukkig zien we ook steeds vaker iets van deze oplossingrichting terug in beleidsrapporten en notities. De derde kamer, geïnitieerd door het NCDO, werkt met 150 buddy’s in ontwikkelingslanden. Deze hebben contacten met de mensen in fragiele landen en via deze weg kan hulp worden geboden. Er wordt via deze buddy’s met mensen overlegd waaraan behoefte is bij de betreffende bevolking in een fragiel land. Werkt dit ook en wat is uw ervaring hiermee? Ik ken deze buddy’s niet. Wat ik wel een heel interessante ontwikkeling vind is het fenomeen van de zustergemeentes. Het koppelen van gemeentes aan gemeentes in fragiele staten is heel erg in opkomst. Dat vind ik een bijzonder interessante ontwikkeling. Grappig genoeg heeft Wageningen ook een gemeentelijke band gehad met Rwanda en dat kreeg een hele bijzondere betekenis gekregen toen de genocide in Rwanda geweest was. Wageningen heeft ook echt iets kunnen betekenen. Mensen gingen zelfs naar Rwanda toe om heel direct te helpen omdat die banden er waren. Ik heb dit idee van zustergemeenten ook regelmatig genoemd in bijeenkomsten hierover. Vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten zijn er nu ook vrij veel projecten om dit soort koppelingen tot stand te brengen. Sommige benaderingen die we ongeschikt hadden geacht komen weer terug. De technische assistentie hadden we eruit gegooid en ik zie dit nu mondjesmaat weer terugkomen. Ik vind dat helemaal geen slechte ontwikkeling. Ik heb die discussie met het SNV. Het SNV is helemaal van de technische assistenten af. Dit zijn adviseurs geworden en deze zijn meer van de processen. Misschien moet je wel terug naar de technische assistenten die zich koppelen aan een organisatie om van binnenuit te proberen dat weer wat sterker te krijgen. Dus de projecten van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) vind ik best mooi. Ze werven bijvoorbeeld onder Nederlandse ambtenaren. Zo gaat een medewerker van een waterleidingsbedrijf bijvoorbeeld met de VNG richting Irak om daar heel direct technisch advies te geven aan een lokale gemeente. Ik denk dat ze in fragiele staten misschien meer aan deze technische assistenten hebben dan de zoveelste adviseur met een advies over hoe je alles het beste kunt integreren en dergelijke.
64
Wat voor rol kan microkrediet spelen? Microkrediet gaat toch uit van waar mensen lokaal mee bezig zijn? We hebben het vanavond niet over natuurrampen, maar het idee dat er niets meer is en niets meer kan is ook heel sterk na een natuurramp. Zo zie je wel eens dat mensen zelfs in volledig functionerende samenlevingen overspoeld worden met voedselhulp en gratis medicijnen. Heel vaak is microkrediet een betere oplossing. Er ligt ook een geschiedenis met microkrediet waarop voortgebouwd kan worden. In 1999 had ik een student die graag naar de conflictsituatie in Sri Lanka wilde. Ze was ontwikkelingseconoom en wilde gaan vragen aan mensen wat hun financiële servicebehoefte was op het gebied van lenen, sparen en andere financiële zaken. Haar docent ontwikkelingseconomie lachte haar echter uit omdat hij veronderstelde dat er helemaal geen economie was tijdens die oorlogssituatie. Ze is uiteindelijk bij Rampenstudies terecht gekomen en we hebben haar gesteund. Ze kwam met een enorme waslijst aan bevindingen terug uit Sri Lanka. Iedereen had sokjes met geld en wist niet waar ze het kwijt konden omdat ze het heel risicovol vonden het thuis op te bergen. Mensen hadden behoefte aan leningen en al dat soort zaken bleken dus gewoon door te gaan. Microkrediet past daar heel erg in. Dit gezegd hebbende zou je soms denken dat microkrediet de uitvinding van 2005 is sinds Maxima er mee kwam. Het zou te simplistisch zijn als we dachten dat microkrediet het wondermiddel zou zijn. Microkrediet echter past zeker in het idee dat er iets is om op voort te bouwen. Het kan zeker een bijdrage leveren, maar je moet wel goed kijken hoe het werkt. We hebben in het verleden met microkrediet in ontwikkelingslanden gezien dat microkrediet niet altijd werkt. Mensen lenen geld voor de aanschaf voor een koe, moeten de koe uiteindelijk toch weer verkopen en eindigen dan met een schuldenlast. Je hoort vaak spectaculaire verhalen dat het na het geven van een microkrediet de mensen veel beter vergaat. Je moet misschien dan ook vijf jaar later weer eens gaan kijken, want veel mensen hebben namelijk al 30 jaar lang microkredietjes gekregen. Ik denk dat het terrein van ontwikkeling ook in de Westerse wereld ligt om hulporganisaties en overheden op te voeden om meer te kijken wat er nu echt nodig is. Ik heb u echter niet horen zeggen dat hulpbehoevende mensen zelf aan het woord moeten komen om te vertellen wat ze nodig hebben? In het verlengde van het verhaal van waar we nu aan willen haken dat je kijkt wat er lokaal is en speelt, ga je vervolgens hulp proberen te bieden dat daar beter op aansluit. Dat is voor een deel het vragen aan mensen wat ze nodig hebben, maar eigenlijk ook weer niet. Ik ben in al die jaren dat ik hiermee bezig ben ook wel een voorstander geworden van te onderzoeken wat mensen nodig hebben en niet alleen te vragen naar wat ze nodig hebben. Mensen zijn overal ter wereld gesocialiseerd als hulpontvanger. Wanneer je nu aan de mensen vraagt wat ze nodig hebben, zullen ze allen “microkrediet” antwoorden. Dat Maximaeffect kennen ze allemaal. Het meest vreselijke voorbeeld na de tsunami is als volgt. Hier in Nederland dachten mensen dat er niets met al die hulpgelden was gebeurd, maar dat was volstrekte onzin. Mensen in de rampgebieden wisten al lang dat wanneer ze zeiden dat ze al iets hadden gekregen, ze niet nog meer zouden krijgen. Iedereen zei dus maar dat hij niets had gekregen. Misschien herinnert u zich de beelden van die omgevallen trein na de tsunami. Een vreselijk beeld met vele slachtoffers en dit werd een soort symbool in Sri Lanka. De plek waar de trein was omgevallen werd een soort bedevaartsoord en iedereen wilde daar wel even en kijkje nemen. De trein reed binnen 2 maanden gewoon weer, maar 1,5 jaar na de tsunami was er nog steeds een tentenkampje naast het spoor. De gemeente had die mensen al vele malen gesommeerd om weg te gaan en ze hadden al lang een huis aangeboden gekregen. Ze weigerden echter te gaan en bleven in het tentenkampje wonen, want het tentenkampje was veel te lucratief. Iedere dag kwamen journalisten en toeristen langs en de mensen speelden hier handig op in. Iedere dag weer kwamen ze hun tentje uit en klaagden dat hun van alles beloofd was, maar niemand ze iets gaf. De toeristen hapten wel toe en zo konden de mensen uit het tentenkampje aardig wat geld verdienen. Het was
65
de gemeente een doorn in het oog, want ze kregen iedere keer weer van journalisten het verwijt waarom deze mensen nog steeds in het tentenkampje zaten? Iedere keer echter dat de gemeente de mensen weghaalde, kwamen ze weer terug. Dit is een typisch voorbeeld van de problematiek na de tsunami. Het idee van het vragen aan mensen wat ze zelf nodig hebben is mogelijk wanneer je het goed doet. Je stuurt er dan een batterij onderzoekers op af en je gaat bekijken wat de mensen echt nodig hebben. Ik heb zoveel foute voorbeelden gezien van het vragen naar wat de mensen zelf nodig hebben, dat ik denk dat dit op zichzelf niet de juiste benadering is. Je krijgt ook machtsmisbruik in sommige gevallen. In Angola heb ik een voorbeeld van een hulporganisatie die inspeelt op lokale mensen. Ze gaan dan naar een lokale chef met de vraag of diegene een lijst kan opstellen met mensen die hulp nodig hebben. Niet rekening houdend met het feit dat het dorp door de oorlog een zeer gevarieerde groep inwoners kent. De chef heeft nog wat familieleden wonen in het dorpje en om de rest van de inwoners maalt hij niet. Dus iedere keer staan zijn eigen familieleden weer op dat lijstje en kan de rest stikken. Dit is ook een vorm van het vragen naar wat de mensen nodig hebben. Ik zeg dit met nadruk omdat hulporganisaties er zich graag op laten voorstaan. Ze vragen immers wat ze willen en de bevolking zegt het zelf. Er is dus meer onderzoek nodig in dit soort situaties. Wanneer je twee weken goed getraind in zo’n lokale gemeenschap rondloopt, dan heb je feilloos in de gaten waar de problematiek ligt en wat de noden van de mensen zijn. Daarna kun je de tijd nemen om een programma te ontwikkelen. Ik doe onderzoek naar een programma in Congo. Dit is een programma waar 27 miljoen dollar in omgaat. Dat programma moest snel uitgevoerd worden vanwege de oorlog en daartoe werd één consultant gestuurd. Deze consultant had elders ook van dit soort programma’s gedaan, maar was nooit in Congo geweest. Ze is er vier weken geweest en moest zoveel schrijven dat ze haar kantoor niet uitgekomen is. Ze heeft met niemand gesproken en heeft een voorstel geschreven dat gewoon is goedgekeurd, terwijl er nauwelijks voorbereiding aan te pas is gekomen en ze nooit een visiblity study heeft gedaan. Dit kan gebeuren door die mindset of aanname dat er niets is en dat alles wat je er dus doet, goed is. Ook al is het in een kantoor bedacht, het is altijd goed. Ik kan er niet bij dat je niet eerst even 1% van die 27 miljoen uitgeeft aan een goede visiblity study, die goed bekijkt wat er nodig is en wat er moet gebeuren. Zijn er ook voorbeelden van landen waar ontwikkelingssamenwerking wel goed gaat? Botswana is een voorbeeld waar het goed is gegaan en ook uit Vietnam komen positieve verhalen. Ghana wordt ook genoemd in zo’n rijtje. Ik vind het moeilijk om hier iets over te zeggen, omdat ik nu eenmaal met fragiele staten bezig ben en dus weinig kom in de landen waar het goed gaat.
66
