Twee decennia ondernemerschapsbeleid. in sociaaleconomische context geplaatst

H200807

Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst

A.A.B.H. Kuiper MSc BA dr. A.R.M. Wennekers

Zoetermeer, 26 juni 2008

This report is published under the SCALES-initiative (SCientific AnaLysis of Entrepreneurship and SMEs), as part of the 'SMEs and Entrepreneurship programme' financed by the Netherlands Ministry of Economic Affairs.

Most recent EIM reports and much more on SMEs and Entrepreneurship can be found at: www.entrepreneurship-sme.eu.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst Een literatuurverkenning

A.A.B.H. Kuiper MSc BA Erasmus University Rotterdam, Faculty of Social Sciences - Public Administration, P.O. Box 1738, 3000 DR Rotterdam, the Netherlands; EIM Business and Policy Research part of Panteia, P.O. Box 7001, 2701 AA Zoetermeer Corresponding author [email protected]

dr. A.R.M. Wennekers EIM Business and Policy Research - part of Panteia, P.O. Box 7001, 2701 AA Zoetermeer

3

Inhoudsopgave Samenvatting............................................................................................................... 6 1. Introductie ............................................................................................................. 8 2. Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context .. 11 2.1 De veranderde rol en betekenis van ondernemerschap................................... 11 2.2 Het ontstaan van ondernemerschapsbeleid in Nederland ............................... 13 2.3 Ondernemerschapsbeleid, MKB-beleid en startersbeleid; wat is wat?........... 14 2.4 Beleidsnota's 1982-2003; een kort overzicht .................................................. 17 2.4.1 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf, EZ; SZW; CRM; LV, 1982 ................................................................................................... 17 2.4.2 Ruim baan voor ondernemen, EZ, 1987 .......................................... 18 2.4.3 Werk door ondernemen, EZ; SZW; Financiën, 1995 ...................... 19 2.4.4 De Ondernemende Samenleving, EZ, 2000..................................... 20 2.4.5 In actie voor ondernemers, EZ, 2003............................................... 21 2.4.6 Bevindingen ..................................................................................... 22 3. Bewegingen en trends in de beleidsvisies over macro-sociaaleconomisch beleid, MKB en ondernemerschap ........................................................................ 24 3.1 Introductie ....................................................................................................... 24 3.2 ESB-nieuwjaarsartikelen van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken .............................................................................................. 24 3.2.1 Introductie ........................................................................................ 24 3.2.2 De thema's van SG F.W. Rutten (1980-1990) ................................. 25 3.2.3 De thema's van SG L.A. Geelhoed (1991-1997) ............................. 27 3.2.4 De thema's van SG J.W. Oosterwijk (2001-2007)........................... 30 3.2.5 Een beknopte contentanalyse van 28 jaar ESB-nieuwjaarsartikelen 31 3.2.6 Bevindingen ..................................................................................... 36 3.3 Rapportages vanuit RMK, WRR en SER ten aanzien van MKB en ondernemerschap .................................................................................................. 39 3.3.1 Plaats en toekomst van het MKB (ESB, 1982)................................ 39 3.3.2 WRR over het MKB (1987)............................................................. 40 3.3.3 WRR over de ondernemende samenleving (1998) .......................... 42 3.3.4 SER over marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid (1998) ................................................................................................................... 45 4. Bevindingen en conclusies .................................................................................. 48 4.1 Bevindingen hoofdstuk 2 ................................................................................ 48 4.2 Bevindingen hoofdstuk 3 ................................................................................ 50 Literatuur................................................................................................................... 53 Bijlage I: tabel contentanalyse .................................................................................. 57 4

5

Samenvatting In dit rapport wordt een eerste blik geworpen op het beleidsprogramma ten aanzien van ondernemerschaps- en startersbeleid dat in de periode 1982-2003 binnen het generieke economische beleid van het Ministerie van Economische Zaken is ontstaan. Er worden twee onderzoeksvragen gesteld: (1) Hoe hangen ontstaan en ontwikkeling van het moderne startersbeleid in Nederland vanaf 1982 samen met de belangrijkste internationale en nationale technologische, economische en maatschappelijke trends van de afgelopen decennia? (2) Hoe past het ontstaan van het moderne startersbeleid in de ontwikkeling van het denken over economie en arbeidsmarkt binnen het Ministerie van Economische Zaken en bij adviesorganen zoals WRR, SER en de toenmalige RMK? Onze bevindingen naar aanleiding van deze onderzoeksvragen zijn als volgt: het beleidsprogramma is ontstaan in de macro-economische context waar sinds de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw een systeemswitch heeft plaatsgevonden van de Managed Economy naar de Entrepreneurial Economy dat gevoed door technologische vooruitgang, globalisering en de rol van kennis in de economie de omgeving heeft gecreëerd waarin meer dynamische bedrijfskenmerken succesfactoren zijn. De zware recessie van het begin van de jaren tachtig en (mede dientengevolge) de overgang van demand-side economics naar supply-side economics als visie op het algemene economisch overheidsbeleid hebben de beleidsruimte geschapen voor het ontstaan van het moderne beleidsprogramma ondernemerschapsbeleid en startersbeleid. Dit bleek uit een studie van de nieuwjaarsartikelen van de secretarissen-generaal van het Ministerie van Economische Zaken. Hieruit bleek tevens dat problemen ten aanzien van de hoge werkloosheid, de overheidsfinanciën, de (on)betaalbaarheid van de verzorgingsstaat en beleidsontwikkelingen op EU-niveau gezien kunnen worden als zaken die mede meer beleidsruimte voor ondernemerschap hebben gecreëerd. De betekenis van ondernemerschapsbeleid is ambigu. In dit rapport is een afbakening gemaakt tussen MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid op basis van twee uit het moderne ondernemerschaponderzoek afgeleide dimensies. Hierbij wordt ondernemerschap vooral opgevat in de zin van entrepreneurship en dus als gedragscategorie ('pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls') en niet zozeer als een beroep ('zelfstandig ondernemerschap'). De eerste dimensie betreft de doelgroep van het beleid: bestaande bedrijven versus (pre)starters en nieuwe bedrijven. De tweede dimensie betreft de inhoud van het beleid: beleid t.a.v. nieuwe bedrijfsactiviteiten en dynamiek versus overig beleid (zoals het bevorderen van een 'level playing field'). Ondernemerschapsbeleid is dan het stimuleren van nieuwe economische activiteiten en dynamiek, zowel via bestaande als nieuwe ondernemingen. Het overheidsbeleid dat specifiek gericht is op het bevorderen en faciliteren van startende en nog te starten ondernemingen wordt hierbij aangeduid als startersbeleid. Startersbeleid is dus altijd ondernemerschapsbeleid, maar niet andersom. Overheidsbeleid dat gericht is op bestaande midden- en kleinbedrijven wordt hier aangeduid als MKB-beleid. 6

Instrumenten die kunnen worden aangemerkt als MKB-beleid kunnen dus deels ook onder ondernemerschapsbeleid vallen, maar niet onder startersbeleid. In de praktijk van het beleid gelden deels andere overwegingen. Ondernemerschapsbeleid is wat ondernemerschapsbeleid wordt genoemd. Het onderliggende ondernemerschapsbegrip fluctueert daarbij tussen entrepreneurship en zelfstandig ondernemerschap. Dit laatste begrip is bijna synoniem met het MKB. Mede daardoor is ondernemerschapsbeleid soms oude wijn (MKB-beleid gericht op ondersteuning van incumbents) in nieuwe zakken. Vanuit een starters- en kleine-ondernemingsperspectief was het beleid dat EZ vóór de jaren tachtig voerde in essentie remmend voor starters en ondersteunend voor incumbents. Het beleid uit die tijd moet vooral ook gezien worden in de context van een veronderstelde kwetsbaarheid van het MKB tegenover het grootbedrijf. In de periode 1982-2003 werden het MKB en in het bijzonder nieuwe bedrijfsoprichtingen meer en meer als volwaardige deelnemer aan de nationale economie gezien, met een onmisbare bijdrage aan banencreatie en innovatie. Voorts blijkt uit een eerste blik op de beleidsnota's van EZ tussen 1982-2003 dat de doelstellingen en instrumenten tussen 1982 en 2003 in hoge mate constant zijn geweest. Het beleidsprogramma was instrumenteel voor de generieke beleidsdoelstellingen van EZ, te weten: economische groei, werkgelegenheid en (vanaf midden jaren negentig) dynamiek. Geleidelijk lijkt ondernemerschap(sbeleid) meer een doel op zich te worden: niet slechts instrumenteel ten aanzien van de generieke beleidsdoelstellingen maar ook als een doel op zich omdat de bredere maatschappelijke implicaties van ondernemerschap als onmiskenbaar positief worden beschouwd. Het programma evolueert van beleid gericht op het MKB naar beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie, en zo richt ondernemerschapsbeleid zich ook meer op startende ondernemingen en, breder beschouwd, op startende ondernemerschapsactiviteiten. Als er één grote verandering in het beleid genoemd moet worden, dan is het de afschaffing in 2007 van de zeven decennia oude vestigingswetgeving. De algemene trend van twee decennia is toenemende aandacht voor ondernemerschap, al is de nuance van die aandacht afhankelijk van de conjunctuur. Het lijkt namelijk zo te zijn dat in conjuncturele voorspoed ondernemerschapsbeleid meer offensief wordt ingezet (als doel op zich) en in conjuncturele neergang meer defensief (instrumenteel voor banencreatie) wordt opgevat.

7

1. Introductie In de laatste twee decennia van de 20ste eeuw vond er in veel moderne economieën een fundamentele systeemswitch plaats. Onder invloed van de ICT-revolutie en het wegvallen van economische grenzen (globalisering) werd een economisch systeem gebaseerd op relatieve stabiliteit, continuïteit, homogeniteit en routine ingeruild voor een economie met kenmerken als flexibiliteit, turbulentie, diversiteit en creativiteit. Dit staat ook bekend als de overgang van de Managed Economy naar de Entrepreneurial Economy (Audretsch en Thurik, 2000; 2001). Deze overgang heeft grote gevolgen gehad voor het economische beleid. In de Managed Economy was het overheidsbeleid vooral gericht op grote bedrijven die konden floreren door optimaal gebruik te maken van schaalvoordelen. In de laatste decennia is het beleid zich meer gaan richten op de middelgrote en kleine bedrijven (het MKB) omdat in de Entrepreneurial Economy juist aan deze categorie bedrijven eigenschappen worden toegedacht die voordelig zijn op macro-economisch niveau. Ten eerste zijn in de moderne diensten- en kenniseconomie schaalvoordelen minder prominent. Ten tweede wordt van het MKB in het algemeen en van starters in het bijzonder een belangrijke bijdrage verwacht aan dynamiek (met name aan concurrentie en innovatie) en daarmee aan economische groei en werkgelegenheidscreatie. Ook in Nederland is het overheidsbeleid niet achter gebleven bij deze ontwikkelingen. Tot het begin van de jaren tachtig was het beleid vooral gericht op het versterken en ondersteunen van bestaande bedrijven. Vanaf 1982 is het overheidsbeleid zich geleidelijk meer gaan richten op het bevorderen van nieuwe economische activiteiten van zowel bestaande als nieuwe bedrijven. De generieke beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken1 - (stabiele) economische groei en werkgelegenheid werden zoals blijkt uit de beleidsnota's en de ESB-nieuwjaarsartikelen van de SG's van EZ dan ook aangevuld met dynamiek. Beleidsvorming is een complex proces met vele publieke en private actoren. Het Ministerie van Economische Zaken heeft een centrale rol in het maken van het economische beleid en heeft daarbij vanaf 1982 meer en meer de verantwoordelijkheid op zich genomen voor het initiëren van voorwaardenscheppend beleid voor ondernemerschap. Het stimuleren van nieuwe economische activiteiten en dynamiek kan zowel gericht zijn op bestaande als op nieuw op te richten ondernemingen. Dergelijk overheidsbeleid is wat hier onder ondernemerschapsbeleid zal worden verstaan2. Het overheidsbeleid dat specifiek gericht is op het bevorderen en faciliteren van startende en nog te starten ondernemingen wordt hier aangeduid als startersbeleid. Startersbeleid is dus altijd ondernemerschapsbeleid, maar niet andersom. Overheidsbeleid dat gericht is op bestaande midden- en kleinbedrijven wordt hier aangeduid als MKB-beleid. Instrumenten die kunnen worden aangemerkt als MKB-beleid kunnen dus deels ook onder ondernemerschapsbeleid vallen, maar niet onder startersbeleid. Zie figuur 1 voor een schematisch overzicht van de relatie tussen MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en 1

Zie bijvoorbeeld: EZ (1982; 1987; 1995; 1998; 2000; 2003). Ondernemerschap valt daarom gedeeltelijk samen met innovatiebeleid - daar waar het met nieuwe bedrijfsactiviteiten te maken heeft. 2

8

startersbeleid. In paragraaf 2.3 wordt deze categorisering nader onderbouwd en wordt ingegaan op definitieverschillen vanuit een onderzoeksoptiek versus een beleidsoptiek. Doelgroep


Bestaande bedrijven

(pre) starters en nieuwe bedrijven

ONDERNEMERSCHAPSBELEID

MKB-BELEID

Andersoortig beleid

STARTERSBELEID

Beleid ten aanzien van nieuwe activiteiten en dynamiek

Figuur 1: Een categorisering van het economische overheidsbeleid ten aanzien van MKB en ondernemerschap

In dit rapport wordt een eerste overzicht gegeven van het beleidsprogramma van EZ in de periode 1982-2003 ten aanzien van ondernemerschap in Nederland. Er zal daarbij speciale aandacht zijn voor het startersbeleid. De indeling van het rapport3 is als volgt. Hoofdstuk 2, getiteld ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context, beschrijft de ontwikkelingen op het niveau van de samenleving en nationale economie. Eerst wordt het proces van de veranderende rol van ondernemerschap - dat samenviel met een verandering van het economische systeem - beschreven (paragraaf 2.1). Dit wordt gevolgd door een korte beschrijving van het ontstaan van (modern) ondernemerschapsbeleid in Nederland (2.2) en een nadere definiëring van de termen/concepten MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid (2.3), waarbij ook aandacht wordt gegeven aan twee eclectische theoretische raamwerken van ondernemerschapsbeleid (Lundström & Stevenson, 2005; Verheul et al., 2002). Tot slot wordt een beknopt overzicht gegeven van de vijf belangrijkste beleidsnota's die in de periode 1982-2003 op dit terrein zijn uitgebracht. 3

Dit rapport is het eerste in een meerjarige studie naar ontstaan en ontwikkeling van het moderne startersbeleid in Nederland.

9

In hoofdstuk 3 worden de in de afgelopen decennia gepubliceerde en voor ondernemerschap relevante macro-economische beleidsvisies van het Ministerie van Economische Zaken evenals analyses en visies van enkele adviesorganen op economisch terrein onder de loep genomen. In paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de nieuwjaarsartikelen van de achtereenvolgende Secretarissen-Generaal (SG's) van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) in Economisch Statistische Berichten (ESB) tijdens de periode 1980-2006. De gedachte hierachter is dat deze nieuwjaarsartikelen zowel een analyse geven van de (macro-)economische situatie en ontwikkeling als een beeld van de gepercipieerde beleidsimplicaties daarvan. Ook maken zij de anticipatie van EZ ten aanzien van sociale, economische en politieke factoren, die kon uitmonden in beleidvoornemens van de regering, inzichtelijk. In paragraaf 3.3 volgt een uiteenzetting van enkele relevante beleidsvisies ten aanzien van het MKB en ondernemerschap, vanuit de Sociaal-Economische Raad (SER), de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de toenmalige Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf (RMK). In hoofdstuk 4 volgt tot slot van dit rapport een overzicht van relevante bevindingen en conclusies. In volgende publicaties zal dieper worden ingegaan op het daadwerkelijk geformuleerde ondernemerschapsbeleid van het Ministerie van Economische Zaken in de periode 19822003. Eerst zullen dan de genoemde eclectische raamwerken ten aanzien van ondernemerschapsbeleid nader worden uiteengezet. Daarna zal het beleid uitgebreider worden beschreven aan de hand van de beleidsnota's van EZ in de periode 1982-2003, en vervolgens worden geïnterpreteerd en geduid in termen van de twee eclectische raamwerken. Voor een uiteindelijke beoordeling zijn de onderliggende assumpties van beleidsmakers en politici eveneens van belang. Ook deze dienen in toekomstige rapportages aandacht te krijgen, evenals de wetenschappelijke validiteit van deze assumpties4.

4

Dit heeft te maken met het feit dat beleidstheorie hier wordt gedefinieerd als het geheel van onderliggende assumpties van beleidsmakers in de praktijk. Beleidsnotities geven hiervan een beperkt en wellicht vertroebeld beeld. In een toekomstig rapport zullen interviews met beleidsmakers en andere betrokkenen als bron worden toegevoegd. Dan kunnen de onderliggende assumpties duidelijker worden blootgelegd en kan de wetenschappelijke validiteit ervan worden geanalyseerd.

10

2. Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context 2.1 De veranderde rol en betekenis van ondernemerschap Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid zijn veelzijdige en complexe fenomenen die sinds bijna drie decennia de aandacht opeisen van sociale wetenschappers, beleidstheoretici en beleidsbeoefenaren. Een belangrijke stimulans voor de opleving van wetenschappelijke en politieke aandacht voor ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid was zonder twijfel The Job Generation Process uit 1979, waarin de auteur - David Birch - claimde dat kleine en middelgrote bedrijven, in vergelijking met de grote ondernemingen, inmiddels verantwoordelijk waren voor een bovenproportionele bijdrage aan de werkgelegenheidsgroei. Ruim vóór de publicatie van Birch's artikel was er in 1971 in het VK al het belangwekkende rapport van een staatscommissie onder voorzitterschap van J.E. Bolton ten behoeve van de 'Inquiry on Small Firms'. Deze commissie werd ingesteld om de rol en status van het kleinbedrijf te onderzoeken, omdat deze sector zich toen in een al decennia lang durende neergang bevond. In het rapport wordt niettemin geconcludeerd dat het kleinbedrijf als sector economisch houdbaar is en eigen economische functies vervult die bijdragen aan de vitaliteit en innovativiteit van de economie van het VK (Bolton, 1971, p. 343) Sinds Birch doorkruist ondernemerschap vele wetenschapsgebieden en beleidsvelden. Het is zowel onderwerp van (wetenschappelijk) onderzoek als beleidsdoelstelling én beleidsinstrument. Ook wordt er in de academische wereld en in de populaire media gesproken over de rol die ondernemerschap kan spelen bij het behoeden van het continentale Europa voor het (economisch) verder achterop raken ten opzichte van de Verenigde Staten, de opgekomen economieën van Zuidoost-Azië en de opkomende reuzen China en India. Zoals andere zaken die veel aandacht krijgen bijvoorbeeld globalisering en klimaatverandering - is ook ondernemerschap omkleed met ambiguïteiten. Enerzijds wil dit zeggen dat er over de taalkundige betekenis van ondernemerschap allerminst consensus bestaat (Wennekers, 2006: 21-28), waarbij in het dagelijkse gebruik maar ook in wetenschappelijke verhandelingen de betekenis van ondernemerschap veelal impliciet bekend wordt verondersteld terwijl niet expliciet wordt gemaakt welke betekenis wordt gebezigd. Een belangrijk onderscheid is dat tussen ondernemerschap als beroep en ondernemerschap als gedrag. Ondernemerschap als beroep betekent werken voor eigen rekening en risico, dit in tegenstelling tot werken in loondienst. Voor ondernemerschap als gedrag kiezen wij als werkdefinitie het 'pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls' van Stevenson and Jarillo (1990). Management daarentegen beoogt juist om de beschikbare hulpbronnen optimaal aan te wenden. Een speciaal geval van ondernemerschap als gedrag is het 'innovatief ondernemerschap' (neue Kombinatione) van Schumpeter (1934). Anderzijds is er in de economische wetenschap ook geen definitieve consensus over de functie van ondernemerschap in de economie (zie bijv. Van Praag, 1999). De semantische ambiguïteit vergroot ook de onduidelijkheid wat precies de economische functies en effecten van ondernemerschap zijn. Pragmatisch gezien zou gesteld kunnen worden dat 11

definities ten aanzien van ondernemerschap er in allerlei soorten en maten zijn, en dat het afhangt van de toepassing en context welke definitie passend en relevant is (Verheul et al. 2002: 13). Mede onder invloed van academici als Schumpeter in zijn latere geschriften (1942), Chandler (1977) en Galbraith (1967) had ondernemerschap vanaf het midden van de 20ste eeuw niet de economische en maatschappelijk positieve connotaties zoals het die vandaag de dag wel heeft. Ondernemerschap5 werd gezien als iets dat weliswaar bevorderlijk was voor de sociale cohesie - het verschafte immers een groot gedeelte van de werkgelegenheid - maar toch werden kleine bedrijven vanuit een economisch efficiencyperspectief door beleidsmakers en economen veelal niet wenselijk geacht6 (Audretsch et al., 2002: 1-2). Ondernemerschap werd toen dus gelijkgesteld met karakteristieken die eigen waren aan kleine ondernemingen maar geen wezenlijke bijdragen aan productiviteitsgroei en concurrentiekracht reflecteerden. Vanaf de Tweede Wereldoorlog tot het einde van de jaren zeventig van de 20ste eeuw werd het westerse economische systeem gekenmerkt door stabiliteit, continuïteit en homogeniteit. Dit is wat Audretsch en Thurik (2000; 2001) de Managed Economy noemen. Grote bedrijven hebben in een dergelijk economisch systeem onverslaanbare voordelen ten opzichte van kleine bedrijven. Grote bedrijven konden immers profiteren van economies of scale, een fenomeen dat volgens eerder genoemde academici in de toekomst op de hele (wereld)economie van toepassing zou worden. Zelfstandig ondernemerschap werd daarom vanuit de overheid wel ondersteund, maar niet proactief bevorderd. De omslag van de dominantie van Big Business naar de herleving van (zelfstandig) ondernemerschap vond plaats in de laatste decennia van de 20ste eeuw onder invloed van verschillende revoluties in het economische systeem. Allereerst werd in de meest hoogontwikkelde economieën geleidelijk steeds duidelijker dat de fase van industrialisatie werd opgevolgd door die van de diensten- en kenniseconomie. Mede in samenhang hiermee is in de VS en het VK al vanaf begin jaren zeventig het aantal zelfstandige ondernemers in de beroepsbevolking voor het eerst in meer dan een eeuw weer voorzichtig gaan stijgen (Wennekers, 2006). Ten tweede kwam in oktober 1989 de Koude Oorlog ten einde, de Berlijnse Muur werd afgebroken en het IJzeren Gordijn zou niet veel later vallen. Deze gebeurtenissen luidden het opbreken van de lokale kapitaalmarkten in en leidden tot allerlei economische, sociaal-maatschappelijke en culturele processen die nu tezamen 'globalisering' worden genoemd. In combinatie met de al eerder begonnen ICT revolutie leidde dit in de jaren negentig tot de situatie waarin de zogenaamde lagekostenlocaties een comparatief voordeel kregen ten opzichte van hogekostenlocaties wat betreft de input voor massaproductie (kapitaal en informatie) (Thurik, 2007, p. 2). De hogekostenlocaties kregen hierdoor een comparatief voordeel bij de economische activiteiten die niet zo gemakkelijk geproduceerd, verplaatst en 5

Merk op dat ondernemerschap hier veelal werd opgevat als zelfstandig ondernemerschap en daarmee synoniem is met Midden- en Kleinbedrijf en niet met zaken als vernieuwing, dynamiek en groei. 6 Een uitzondering hierop is het genoemde Bolton Report.

12

verhandeld kunnen worden zonder kosten. Dit is in het bijzonder het geval met op kennis gebaseerde economische activiteiten die gekenmerkt worden door grote onzekerheid, een grote asymmetrie tussen mensen en moeilijke overdraagbaarheid. Dit economische systeem is wat Audretsch en Thurik (2000; 2001) de Entrepreneurial Economy noemen; deze wordt gekenmerkt door elementen als flexibiliteit, turbulentie, diversiteit, creativiteit en nieuwheid en nieuwe vormen van verbindingen en clusteren (Thurik, 2007, p. 2). 2.2 Het ontstaan van ondernemerschapsbeleid in Nederland In de jaren vijftig werden de eerste beleidsnotities na WO2 door EZ vervaardigd onder leiding van minister van Economische Zaken dr. Jelle Zijlstra (zie onder meer de Middenstandsnota 1954). Het beleid was pro grote bedrijven vanwege de in paragraaf 2.1 genoemde economisch-theoretische redenen. Het gevoerde beleid was bewust remmend voor starters. Een sprekend voorbeeld is de overigens al in 1937 ingevoerde Vestigingswet Kleinbedrijf die aan bedrijven minimale eisen stelde ten aanzien van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid. De vestigingswet had als doel het voorkomen van een te grote toestroom van onbekwamen in het bijzonder en van overbezetting in het algemeen. De Vestigingswet bedrijven uit 1954 was van hetzelfde laken een pak, de kwalitatieve aspecten - het bevorderen van een goede bedrijfsuitoefening - van de wet werden echter wat meer benadrukt. Per juli 2007 is de Vestigingswet van 1954 inclusief haar latere wijzigingen in zijn geheel afgeschaft. De beschreven economische systeemomslag in de jaren zeventig en tachtig en de (h)erkenning hiervan door de politiek en beleidsmakers leidden ertoe dat het bevorderen van ondernemerschap geleidelijk steeds hoger op de politieke agenda werd geplaatst. Deze beweging maakte onderdeel uit van een meeromvattende omslag, waarbij het model van de zogenaamde 'demand-side economics' aan de kant werd gezet voor het model van 'supply-side economics'. Het eerste, ook wel het Keynesiaanse model genoemd, gaat ervan uit dat de overheid middels haar uitgavenpatroon de economie in gang moet houden dan wel af moet remmen omdat de vrije markt inherent instabiel zou zijn. Dit leidde onder meer tot een overdaad aan publieke werken en collectieve diensten, die doordat zij niet werden geleid door het prijsmechanisme veelal een misallocatie van arbeid en kapitaal veroorzaakten en mede daardoor inefficiënt en onhoudbaar bleken. Hierdoor viel in Nederland het begin van het moderne ondernemerschapsbeleid samen met de noodzakelijke grote saneringen in de verzorgingsstaat die werden ingezet vanaf het kabinet Lubbers I. Vanuit een starters- en kleine-ondernemingsperspectief was het beleid dat EZ vóór de jaren tachtig voerde dus in essentie remmend voor starters en ondersteunend voor incumbents. In 1982 begon de omslag met Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf7 en sindsdien kwamen 'ondernemer', 'zelfstandige' en andere dergelijke woorden veelvuldig voor in beleidsnota's.

7

Later ook wel Startersnotitie genoemd.

13

2.3 Ondernemerschapsbeleid, MKB-beleid en startersbeleid; wat is wat? Allereerst merken we op dat het in de wetenschap gebruikelijk is dat definities niet objectief vastliggen maar afhankelijk zijn van het gebruiksdoel en van de mate waarin ze bepaalde verschijnselen inzichtelijk maken. Dit is ook het geval met de definitie van ondernemerschapsbeleid. Qua gebruiksdoel kunnen we onderscheid maken tussen beleid en wetenschappelijk onderzoek. In de beleidsoptiek zijn de definities gerelateerd aan de praktijk, ofwel als we beleidsdocumenten onderzoeken dan kijken we naar: welk beleid is geformuleerd en uitgevoerd en hoe wordt dat be- of genoemd? Als zodanig geformuleerd en uitgevoerd zíjn MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid in deze context dan ook dát beleid. In de onderzoeksoptiek is de definitie meestal gerelateerd aan een conceptueel model van basiskenmerken en/of determinanten van ondernemerschap. Ook hier is de definiëring dus subjectief en krijgt deze vorm door het maken van conceptuele keuzes. Zo maakt het raamwerk van Lundström en Stevenson (2005), het zogenaamde Entrepreneurship Policy Framework, een heldere conceptuele distinctie tussen Small and Medium Enterprise Policy (SME Policy) en Entrepreneurship Policy (EP). Het bijzondere maar ook verwarrende element aan dit raamwerk is echter dat hun EP-typologieën deels een theoretische basis kennen maar tevens (en vooral) zijn gebaseerd op het daadwerkelijk gevoerde beleid in een aantal onderzochte landen. De verschillende soorten van EP zijn als het ware een rationele reconstructie op basis van beleidsanalyse, gevangen en geëxpliceerd in een semiprescriptief model van 'best practices'- al lijkt de bewijsvoering dat deze best practices voldoende resultaat inhouden niet echt aanwezig te zijn. Het raamwerk van Verheul et al. (2002)8, het zogenaamde G-model, onderscheidt twee verschillende definities van ondernemerschap namelijk die van 'business ownership rate' (de statische definitie van ondernemerschap) en 'start-up activity' (de dynamische definitie van ondernemerschap), maakt op economisch theoretische grondslagen een distinctie tussen de vraagzijde en aanbodzijde van ondernemerschap en onderscheidt drie analyseniveaus (persoon, bedrijf en meso/macro). Met dit model kan het ondernemerschapsbeleid (beleid dat het statische dan wel dynamische ondernemerschap bevordert) in vijf hoofdtypen worden ingedeeld. Het G-model is in essentie een descriptief model maar biedt in zijn onderliggende veronderstellingen veel prescriptieve handvatten voor beleidsmakers (zie hiervoor hoofdstuk 1 in Audretsch et al., 2007). Het overkoepelende proces ten aanzien van de beleids- en onderzoeksoptiek is de ontwikkeling van definities in de tijd onder invloed van wijzigende beleidsvoorkeuren, bijvoorbeeld door veranderingen van politieke aard (beleidsoptiek) of vanwege voortschrijdend inzicht (economische onderzoeksoptiek). In een volgend rapport zullen de verschillen tussen de beide perspectieven nader aan het licht komen. Als schot voor de boeg worden hieronder de drie - voor dit rapport relevante - soorten beleid beschreven die aan beide perspectieven onderhevig zijn: MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid9.

8

Voor recentere versies van dit model zie Wennekers (2006) en Audretsch, Grilo and Thurik (2007). De gegeven definities moeten vooral gezien worden als een (beperkte) verslaggeving van de heersende beleids- en economische onderzoeksdefinities van de beleidssoorten. 9

14

Vanuit de onderzoeksoptiek is daarbij een afbakening gemaakt op basis van twee uit het moderne ondernemerschapsonderzoek afgeleide dimensies. Hierbij wordt ondernemerschap vooral opgevat in de zin van entrepreneurship en dus als gedragscategorie ('pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls') en niet zozeer als een beroep ('zelfstandig ondernemerschap'). De eerste dimensie betreft de doelgroep van het beleid: bestaande bedrijven versus (pre)starters en nieuwe bedrijven. De tweede dimensie betreft de inhoud van het beleid: beleid t.a.v. nieuwe bedrijfsactiviteiten en dynamiek versus overig beleid (zoals het bevorderen van een 'level playing field'). Binnen de beleidsoptiek gelden deels andere overwegingen. Ondernemerschapsbeleid is wat ondernemerschapsbeleid wordt genoemd. Het onderliggende ondernemerschapsbegrip fluctueert daarbij, expliciet dan wel impliciet, tussen entrepreneurship en zelfstandig ondernemerschap. Dit laatste begrip is in de praktijk bijna synoniem met het MKB. Wellicht spelen in het woordgebruik van het beleid ook al dan niet bewuste overwegingen van 'politieke marketing' een rol aangezien ondernemerschap sinds begin jaren negentig een zekere sociale wenselijkheid heeft verkregen en wellicht beter 'verkoopt' dan de term MKB. MKB-beleid is het overheidsbeleid dat gericht is op het functioneren van het (bestaande) midden- en kleinbedrijf in de Nederlandse economie. Tussen 1982 en 1987 bestond het uit twee delen10: (1) het integratiebeleid (EZ, 1987, p. 8 en pp. 11-15) en (2) het functionele beleid. Het integratiebeleid verenigt het algemene overheidsbeleid met de onderdelen die medebepalend zijn voor het omgevingsklimaat van het MKB en heeft als functie het MKB-beleid in het algemene economische beleid te integreren (Ibid.). Dat moet vooral gezien worden in de context van de veronderstelde kwetsbaarheid van het MKB tegenover het grootbedrijf. Beleidsmakers hebben allereerst te maken met de algemene economische doelstellingen die bestaan uit het bevorderen van economische groei en werkgelegenheid. Naast deze doelstellingen bestaan er verschillende soms tegengestelde belangen die niet altijd geheel stroken met deze algemene doelstellingen. Een voorbeeld van de dilemma's waarvoor de beleidsmaker wordt gesteld is het rapport van het KNOV dat een reactie was op 'Ruim baan voor Ondernemen' (Ibid.), genaamd 'Ruimer Baan voor Ondernemen' (KNOV, 1988). In deze reactie wordt de mogelijkheid naar voren gebracht dat het beleid niet altijd als doel dient te hebben de algemene economische beleidsdoelen te bevorderen maar ook moet letten op de (zogenaamde) 'kwalitatieve belangen' van het MKB. Het functionele beleid speelt in op de specifieke kenmerken van het MKB waarvoor apart beleid gewenst is, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van kennis en financiering (EZ, 1987, p. 8 en pp. 15-18), en die niet in het integratiebeleid passen omdat ze geen algemeen (in de MKB-beleidscontext) karakter hebben. Deze dichotomie van MKB-beleid werd in de beleidsnotitie van 1982 en 1987 gehanteerd maar is daarna (1995, 2000, 2003) losgelaten. Over het algemeen kan gesteld worden dat MKB-beleid het beleid is dat gericht is op het bestaande MKB binnen de kaders van de vaste

10

Daarnaast richtte en richt specifiek beleid zich op specifieke groepen ondernemers, zoals technostarters, vrouwelijke ondernemers, etnische ondernemers en exporteurs in het MKB.

15

generieke beleidsdoelstellingen (economische groei, werkgelegenheid en (later) dynamiek). Ondernemerschapsbeleid richt zich niet zozeer op de ondernemer in het algemeen of op individuele bedrijven in het bijzonder maar op (het bevorderen van) een bepaald individueel economisch gedrag: het ondernemen (Lundström and Stevenson, 2005, p. 45 ev.). Ondernemerschap wordt grofweg beïnvloed door een externe en een interne component. De externe component bestaat uit de situationele en omgevingsfactoren die de bedrijfsuitoefening beïnvloeden. De interne component bestaat uit de cognitieve en vaardigheidsaspecten die individuen al dan niet tot ondernemen aanzetten. Qua beleid moet bij de externe component onder meer gedacht worden aan fiscale en arbeidsmarktwetgeving, aan regeldruk en aan toetredingsbarrières, welke het directe dan wel indirecte gevolg zijn van overheidsbeleid. Bij de interne component zijn onderwijs en voorlichting belangrijke beleidsmiddelen. Vaardigheden die bevorderlijk zijn voor het succes van ondernemen zijn (tot op zekere hoogte) aan te leren. Ook de informatievoorziening door de overheid is een belangrijke factor in het beslissingsproces van de (potentiële) ondernemer. De doelstelling van ondernemerschapsbeleid is het bevorderen van ondernemend gedrag. De middelen om dit te bereiken zijn, zoals eerder gesteld, het creëren van een klimaat waarin ondernemers met succes kunnen ondernemen. Zoals in de analyse van het startersbeleid duidelijk zal worden, is dit ondernemerschapsbeleid in de praktijk soms oude wijn (MKB-beleid) in nieuwe zakken, met het verschil dat de doelstelling niet meer het behartigen van en recht doen aan de belangen van het MKB is, maar het bevorderen van ondernemerschap. Omdat bepaalde karakteristieken van MKB-beleid, zoals het effectueren van een 'level playing field', samenvallen met de doelstellingen van het marktwerkingsbeleid dat ex ante ook als ondernemerschapsbeleid kan zijn geformuleerd door EZ, is het onderscheid tussen het originele MKB-beleid en ondernemerschapsbeleid vaak moeilijk te maken. Daarom spreken Lundström en Stevenson (2005) pas van ondernemerschapsbeleid wanneer het algemene voorwaarden schept en zich alleen richt op prestarters, starters en ondernemingen jonger dan 2 jaar. Ook in 'Werk door ondernemen' (EZ, 1995), waar het startersbeleid onder ondernemerschapsbeleid valt, is ondernemerschapsbeleid grotendeels een synoniem voor MKB-beleid aangezien het zwaartepunt op het beleid gericht op bestaande bedrijven ligt en niet zozeer algemene voorwaarden schept maar tijdelijke fiscale en financiële verlichting biedt aan starters. Zoals de titel van de nota ook al impliciet communiceert, dient het geformuleerde beleid vooral het instrumentele van het creëren van werkgelegenheid. In De ondernemende samenleving (2000) kantelt de betekenis van ondernemerschapsbeleid meer naar algemeen voorwaardenscheppend beleid (zonder specifieke doelgroep) gericht op het bevorderen van starters en wordt het synoniem aan wat in de entrepreneurship policy-literatuur wordt gezien als 'Newer Entrepreneurship Policy' (Lundström en Stevenson, 2005, p. 53).

16

Startersbeleid moet dan gezien worden als ondernemerschapsbeleid dat tot doel heeft het aantal startende ondernemingen te verhogen. Dit is het beleid dat in het onderhavige onderzoeksrapport voornamelijk aan de orde zal zijn en wat sinds 1982 in de genoemde Startersnotitie voor het eerst zichtbaar werd in het overheidsbeleid. 2.4 Beleidsnota's 1982-2003; een kort overzicht Hieronder wordt een kort overzicht gegeven van de vijf beleidsnota's die in de periode 1982-2003 van groot belang zijn geweest voor de ontwikkeling van het moderne ondernemerschapsbeleid en startersbeleid. Gezamenlijk kunnen zij worden beschouwd als een beleidsprogramma op dit terrein. Van elke nota worden kort de achtergrond en de beleidsdoelstellingen geschetst, en wordt kort beschreven met welke instrumenten de overheid trachtte deze doelen te bereiken. 2.4.1 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf, EZ; SZW; CRM; LV, 1982 Beleidsachtergrond - de problematiek De beleidsnotitie is het product van een samenwerking tussen de Ministeries van Economische Zaken (EZ), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) en Landbouw en Visserij (LV). De notitie richt zich op 'de problematiek van het starten van een eigen bedrijf in het algemeen en door werklozen in het bijzonder'. Dit laatste is te duiden met het feit dat de werkloosheid in 1982 een naoorlogs record bereikte (en later nog verder steeg in 1983 en 1984). Nieuwetechnologiestarters zijn in de notitie buiten beschouwing gelaten, evenals starters onder culturele minderheden en vrouwen. De notitie richt zich vooral op de start van eenmanszaken. De gepercipieerde positieve gevolgen van starters liggen op het gebied van werkgelegenheid en vernieuwing van de economische structuur. Wel moet het beleid dat in deze notitie wordt uiteengezet gezien worden als een onderdeel van het meeromvattende beleidspakket ten aanzien van werkgelegenheid en economische structuurproblemen. Het startersbeleid staat in dienst van het algemene economische beleid. Achteraf valt duidelijk te zien dat de notitie is geschreven op het grensvlak van twee tijdperken, en van beide de sporen draagt. Enerzijds wordt gesteld dat het van groot belang is de vestigingswetgeving te handhaven11 en dient volgens de notitie 'een lichtvaardig kiezen voor het zelfstandig ondernemerschap, met alle gevolgen van dien, te worden voorkomen'. Anderzijds wordt gesproken van een 'positieve herwaardering van het zelfstandig ondernemerschap'. Beleidsterreinen Aan de titel van notitie ('beleid met betrekking tot het starten van een (eigen) bedrijf') valt op dat niet expliciet wordt gesproken van bevordering van het starten van een (eigen) bedrijf. In de notitie (pag. 1) wordt in dit verband onder meer opgemerkt dat toetreding 11

Zoals bekend is de vestigingswet inmiddels (anno 2007) opgeheven.

17

van nieuwkomers moet worden ontmoedigd in bedrijfstakken met (dreigende) overcapaciteit, maar dat de totstandkoming van nieuwe ondernemingen met goede marktperspectieven zal worden gestimuleerd. Het beleid valt uiteen in zes categorieën: (1) Voorlichting, advisering en begeleiding (2) Vestigingswetgeving (3) Bedrijfshuisvesting (4) Fiscale en sociale verzekeringsaspecten (5) Financiering van de vermogensbehoefte, en (6) Steun aan startende ondernemers in de inkomenssfeer. 2.4.2 Ruim baan voor ondernemen, EZ, 1987 Inleiding 'Ruim baan voor ondernemen', met als ondertitel 'Beleid voor het midden- en kleinbedrijf in nieuw perspectief' is een lijvige en doorwrochte beleidsnota. De analyses en beleidsvoornemens in de nota betekenen 'geen breuk in het beleid', maar beogen wel om het MKB-beleid meer in lijn te brengen met veranderende inzichten (p. 5). Er wordt met name beoogd om het MKB-beleid 'een minder beschermend en een sterker offensief karakter te geven' (p. 8). Het document is als volgt ingedeeld: allereerst is er een situatieschets van het MKB op basis van vooral statistische data van het CBS; vervolgens wordt het beleidskader uiteengezet, dit wil zeggen dat de uitgangspunten, doelstellingen en indeling van het MKB-beleid worden toegelicht; vervolgens wordt het beleid categorisch opgesomd met respectievelijk het integratiebeleid, het functionele beleid en het specifieke beleid. Het startersbeleid vindt men in het hoofdstuk 'specifieke onderwerpen' maar er zijn ook beleidsinstrumenten in de andere twee categorieën die (mede) gericht zijn op starters. Deze zijn vooral te verwachten in de deelcategorieën zelfstandigenbeleid, deregulering en regionaal beleid van het integratiebeleid, en onderwijs, vestigingsbeleid, financiering en voorlichting en advisering van het functionele beleid. Beleidsachtergrond - de problematiek Vertrekpunten zijn de sinds enige jaren plaatsvindende maatschappelijke herwaardering van ondernemerschap en particulier initiatief, alsmede de technologische veranderingen en de trend naar meer internationalisering die hoge eisen stellen aan de concurrentiekracht van het MKB (p. 6 en 7). Daarbij worden nieuwe bedrijven in het bijzonder van belang geacht voor het scheppen van werkgelegenheid en voor de modernisering en de dynamiek van het bedrijfsleven (p. 78). Het MKB-beleid beoogt voorwaardenscheppend te zijn en heeft als doel 'de bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (in potentie) levensvatbare ondernemingen in het MKB' (p. 10). Belangrijkste richtsnoer is de bijdrage van het MKB-beleid aan de algemeen-economische beleidsdoelstellingen: economische groei en werkgelegenheid. Het MKB-beleid bestaat uit integratie- en functioneel beleid. De uitgangspunten van het algemene sociaaleconomische overheidsbeleid sluiten hierdoor aan op de uitgangspunten van het MKB-beleid. 18

Tevens wordt in onderhavige beleidsnota het sinds 1982 gevoerde startersbeleid geëvalueerd. Hieronder gaan wij verder in op het startersbeleid. Doelstellingen van het startersbeleid De doelstellingen van het startersbeleid zijn sinds 1982: (1) het stimuleren van nieuwe bedrijven door middel van een gunstig klimaat voor het beginnen van een nieuw bedrijf; (2) het bevorderen van de slaagkans van nieuwe bedrijven; (3) het bevorderen van de doorgroeimogelijkheden van nieuwe bedrijven; (4) het ontmoedigen van niet-levensvatbare initiatieven. Er wordt gesteld dat aan de doelstellingen van het startersbeleid in belangrijke mate voldaan wordt in het financiële en sociaal-economische beleid en het MKB-beleid. In het algemeen mag het instrumentarium dat speciaal voor starters is ontwikkeld alleen gunstiger zijn voor hen wanneer het van toepassing is op specifieke startersproblemen. Hetzelfde geldt voor categoriaal onderscheid binnen de groep starters (op bijvoorbeeld etniciteit, werkloosheid, technologie). Beleidsterreinen en -instrumenten startersbeleid Het beleid dat in 1982 is ingezet zal gecontinueerd worden, waarbij een sterker accent komt te liggen op financiering (o.a. aanpassing van de Kredietregeling MKB), onderwijs (o.a. grotere en systematische aandacht voor zelfstandig ondernemerschap in voortgezet en hoger onderwijs) en op een nieuwe structuur van voorlichting en kennisoverdracht aan het MKB. Ook wordt de start van een algemene publiekscampagne ter bevordering van het zelfstandig ondernemen aangekondigd. Ten slotte moeten (binnen de faillissementswetgeving) onnodige belemmeringen voor een tweede start na faillissement worden weggenomen aangezien uit de literatuur van slaag- en faalfactoren van nieuwe ondernemingen blijkt dat nieuwe pogingen na mislukking van de voorgaande meer kans hebben op succes. 2.4.3 Werk door ondernemen, EZ; SZW; Financiën, 1995 Inleiding Alhoewel startersbeleid een apart en belangrijk deel vormt van het op het MKB (bedrijven met minder dan 100 werknemers) gerichte beleid12, is er in deze beleidsnotitie een belangrijke doelstellingsverandering te herkennen. Zoals de titel van het document al aangeeft wilden EZ en de andere ministeries 'werk door ondernemen' verkrijgen. Dit beleidsvraagstuk kan herleid worden tot de vooropgestelde doelstelling van het kabinet van PvdA-VVD-D66 ('Paars I') om meer werkgelegenheid te creëren. Ondernemerschap, vooral in het MKB, leek aan een grote opmars bezig. Gegeven het feit dat het MKB veel werkgelegenheid creëert was er aanleiding voor het kabinet te proberen deze banengroei extra stimulans te geven via een specifieke lastenverlichting van fl. 500 miljoen voor het MKB, en via aanvullend en aangepast beleid.

12

Strikt genomen maakt het startersbeleid geen deel uit van het MKB-beleid in engere zin (zie figuur 1).

19

Beleidsachtergrond - de problematiek De probleemstelling van het beleid in deze periode is dat de banengroei in de Nederlandse economie onvoldoende is voor het snelgroeiende aanbod van arbeid. Centraal staat de vraag hoe de overheid de werkgelegenheidspotenties van het MKB kan verzilveren. Omdat Nederland achteroploopt met het aantal ondernemers per 1000 inwoners is het essentieel dat er meer banen gecreëerd worden door een toename van ondernemerschap. Doelstellingen Creëren van werkgelegenheid voor het sterk groeiende aantal mensen dat de arbeidsmarkt betreedt (vrouwen, nieuwkomers, jongeren). Hieronder vallen ook de langdurig werklozen, omdat de sociale gevolgen van werkloosheid ingrijpend zijn (voorlopig wordt bij de formulering van het beleid niet ingegaan op de eventuele verschillen tussen langdurig werklozen en andere 'groepen'). Beleidsterreinen en -instrumenten Het voorgestelde beleid heeft drie speerpunten. 'Ruimte voor ondernemerschap' richt zich vooral op bestaande MKB-bedrijven, en omvat lastenverlichting en vermindering van regeldruk. 'Ruimte voor starters' beoogt de voorwaarden voor de start van een onderneming te verbeteren, o.a. door specifieke fiscale maatregelen en door modernisering van de vestigingswet. 'Ruimte voor (door)groeiers' richt zich op het bevorderen van bedrijfsgroei, en met name op het ondersteunen van innovatieve doorgroeiers door bijv. verruiming van de WBSO. 2.4.4 De Ondernemende Samenleving, EZ, 2000 Beleidsachtergrond en doelstellingen De beleidsnota 'De Ondernemende Samenleving' is exponent van een maatschappijvisie. De finale algemene beleidsdoelstelling is het bevorderen van een ondernemende samenleving waarin risico nemen en het ontwikkelen en op de markt brengen van nieuwe producten en diensten breed worden geapprecieerd. Een ondernemende samenleving heeft in deze visie verschillende positieve effecten: - flexibiliteit en vernieuwing; - werkgelegenheidscreatie (banenmotor); - individuele ontplooiing; - emancipatie en integratie; - maatschappelijk verantwoord ondernemen. Hoewel impliciet aanwezig, is economische groei niet een speerpunt in de beleidsnota. Hieruit zou afgeleid kunnen worden dat de instrumentaliteit van het beleid is verschoven van de generieke beleidsdoelstellingen van EZ naar de nog bredere positieve gevolgen van de ondernemende samenleving. Beleidsterreinen en -instrumenten Volgens de nota omvat ondernemerschap starters van nieuwe bedrijven, starters en gevestigde bedrijven die innoveren (inclusief hightech innovatie) en starters en 20

gevestigde bedrijven die snel groeien. Hoewel EZ vooruitgang bespeurt ('Nederland herwint zijn ondernemingsgeest') constateert het ministerie ook dat Nederland op al deze gebieden achterloopt op het EU-gemiddelde en de VS. Het voorgestelde beleid is dan ook zowel op starters, vernieuwers als groeiers gericht. Onderstaande figuur, die is genomen uit een overigens kritische bespreking van dit beleid ter 'stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap' in Algemene Rekenkamer (2001), laat zien hoe de diverse door EZ voorgestelde beleidsinstrumenten via een aantal tussendoelen zouden moeten bijdragen aan het einddoel van een ondernemende samenleving.

Bron: Algemene Rekenkamer (2001).

2.4.5 In actie voor ondernemers, EZ, 2003 Beleidsachtergrond en doelstellingen Zoals de titel al aangeeft behelst deze beleidsbrief concrete acties die de overheid voornemens is uit te voeren ten behoeve van ondernemers. In de inleiding van toenmalig staatssecretaris Van Gennip worden ondernemers gezien als 'essentieel voor duurzame economische groei' (EZ, 2003, p. 5) en 'verdienen zij het geld waarmee wij in Nederland onze welvaart op peil kunnen houden' (Ibid.).

21

De nota is uitgebracht in een periode van conjuncturele tegenwind, waarbij de economische prestaties van Nederland nog eens extra achterblijven bij die van veel andere lidstaten van de EU. Ondernemerschap wordt in de beleidsbrief gedefinieerd als '[d]e mentaliteit en het proces waarbij in een nieuwe of bestaande organisatie economische activiteit wordt gecreëerd en ontwikkeld. Het ontstaat door een mix van: risico's nemen, creativiteit, innovatie en gezond beheer. Ondernemerschap bestaat in iedere sector en soort onderneming. De term is van toepassing op zelfstandigen en ondernemingen van elke grootte, in de verschillende stadia van de levenscyclus van een bedrijf.' (Ibid., p. 9) Het kabinet tracht via het verhogen van de economische dynamiek de concurrentiekracht (weer) op peil te krijgen. Essentieel onderdeel van deze dynamiek is het fenomeen ondernemerschap. Belangrijke maatstaven voor ondernemerschap zijn het aantal startende ondernemers en de prestaties van bestaande bedrijven (Ibid., p. 6). Beleidsterreinen en -instrumenten Hoofddoel van het beleid is om 'de ruimte voor ondernemers te vergroten'. Hiertoe zijn allereerst de belangrijkste knelpunten in kaart gebracht. De nota formuleert drie actieplannen (met in totaal 43 beleidsacties) die gericht zijn op het wegnemen van bestaande belemmeringen in het ondernemersklimaat alsook op het creëren van kansen voor een dynamisch ondernemersklimaat. De actieplannen zijn: (1) Actieplan Start Dit richt zich onder meer op het ondernemender maken van onze cultuur, via aandacht voor ondernemerschap in het onderwijs, op het gemakkelijker maken om startkapitaal te verkrijgen en op het vereenvoudigen van administratieve procedures voor starters. (2) Actieplan Groei Dit actieplan omvat een veelheid van uiteenlopende maatregelen om een beter en veilig ondernemingsklimaat te creëren (aanpak criminaliteit; personeelsvoorziening; etc.) en richt zich op het verbeteren en vereenvoudigen van regelgeving en het verminderen van administratieve lasten. (3) Actieplan Bedrijfsoverdracht en Bedrijfsbeëindiging Hier staan drie speerpunten centraal: het vergemakkelijken van bedrijfsoverdracht, het verbeteren van de procedures voor schuldsanering en het verminderen van specifieke knelpunten voor familiebedrijven. 2.4.6 Bevindingen Uit deze korte blik op de vijf tussen 1982 en 2003 uitgebrachte beleidsnota's blijkt dat in deze periode de doelstellingen en instrumenten van het op MKB en ondernemerschap gerichte beleid - met uitzondering van het beleid t.a.v. de vestigingswet en met enkele accentverschuivingen zoals de togenomen focus op bepaalde sociaaleconomische 'minderheden' zoals allochtonen, vrouwen en de zogenaamde technostarters - op hoofdlijnen in hoge mate constant zijn geweest. Zulke constanten bestaan uit (1) de instrumentaliteit van het beleid ten opzichte van generieke EZ-doelstellingen zoals economische groei en werkgelegenheid, (2) gaandeweg diezelfde instrumentaliteit ten 22

aanzien van dynamiek, (3) zowel in 1982 als in 2003 wordt impliciet dan wel expliciet het voorwaardenscheppende karakter van het MKB-/ondernemerschapsbeleid benadrukt en (4) het diffuse karakter van het beleidsprogramma als de som van alle beleidsinstrumenten die hiertoe behoren vanwege de inherent grote diversiteit en gedeeltelijke onzichtbaarheid13 van de doelgroep. Het beleidsprogramma was van meet af aan instrumenteel voor de generieke beleidsdoelstellingen van EZ, te weten: economische groei, werkgelegenheid en (vanaf midden jaren negentig) dynamiek. Geleidelijk lijkt daarbij bevordering van ondernemerschap meer een doel op zich te worden: niet slechts instrumenteel ten aanzien van de generieke beleidsdoelstellingen, maar ook als een doel op zich omdat de bredere maatschappelijke implicaties van meer ondernemerschap als onmiskenbaar positief worden beschouwd. Het programma evolueert van beleid gericht op het MKB naar beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie, en zo richt ondernemerschapsbeleid zich ook meer op startende ondernemingen en, breder beschouwd, op startende ondernemerschapsactiviteiten. De algemene trend van twee decennia bestaat uit meer aandacht voor ondernemerschap, al is de nuance van die aandacht afhankelijk van de conjunctuur. Het lijkt namelijk zo te zijn dat in conjuncturele voorspoed ondernemerschapsbeleid meer offensief wordt ingezet (als doel op zich) en in conjuncturele neergang meer defensief (instrumenteel) wordt opgevat. Deze hypothese wordt in paragraaf 3.2 nader onderzocht aan de hand van de nieuwjaarsartikelen van de achtereenvolgende secretarissen-generaal van het Ministerie van Economische Zaken.

13

Dit geldt voornamelijk voor de pre-starters.

23

3. Bewegingen en trends in de beleidsvisies over macrosociaaleconomisch beleid, MKB en ondernemerschap 3.1 Introductie In dit hoofdstuk komen de economische en beleidsvisies van de ambtelijke top van EZ en van enkele beleidsonderzoekers van de SER, WRR en de toenmalige RMK aan de orde. Enkele meta-thema's zijn zeer prominent aanwezig in deze visies: (1) de verzorgings-/welvaartsstaat als primaat van het overheidsbeleid c.q. het economische beleid, (2) het instrumentele karakter van het economische beleid ten aanzien van ontwikkelingen in verzorgings-/welvaartsstaat, conjunctuur en economische systeemveranderingen, en (3) de ideologische en materiële transitie in het economische systeem en de gevolgen hiervan binnen en tussen nationale economieën (binnen de interne markt van de EU) en de wereldeconomie als geheel. 3.2 ESB-nieuwjaarsartikelen van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken 3.2.1 Introductie De beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken zijn sinds jaar en dag tweeledig en bestaan uit het bevorderen van economische groei en van (volledige) werkgelegenheid. Zoals in paragraaf 2.4 bij de bestudering van de beleidsnota's al naar voren kwam, is het beleid ten aanzien van het MKB en starters vooral instrumenteel geweest voor deze beleidsdoelstellingen en geen doel op zichzelf - al leek dit in de beleidsnota van het jaar 2000, te midden van de hoogconjunctuur in het begin van de 21ste eeuw (welke deels gebaseerd bleek op een bubble) juist wel zo te zijn14. De ESB-nieuwjaarsartikelen (1980-2008) van de hand van de achtereenvolgende Secretarissen-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken geven een goed beeld hoe er in de top van het ministerie is aangekeken tegen de economische ontwikkelingen en tegen de mogelijkheden om beleidsmatig op deze ontwikkelingen in te spelen. De artikelen geven ook een kijkje in de ontwikkeling van de economisch wetenschappelijke bril in de top van EZ. Zo is bijvoorbeeld de overgang van het vraageconomieparadigma naar aanbodeconomieparadigma in de jaren tachtig duidelijk waar te nemen. Kortom, de ESB-nieuwjaarsartikelen van de SG's van EZ vanaf 1980 worden hier gebruikt ter signalering van wat er op macro-economisch niveau gespeeld heeft en welke macro- en micro-economische beleidsimplicaties daaraan verbonden werden.

14

Dit blijkt uit o.a. het feit dat bij de 'Ondernemende Samenleving' niet expliciet economische groei als beleidsdoelstelling dan wel gewenste/voorziene beleidsuitkomst wordt gesteld. Omdat economische groei (naast werkgelegenheid) een hoofddoelstelling van EZ is, lijkt (het bevorderen van) een ondernemende samenleving een doel op zich te zijn, en niet louter instrumenteel voor generieke beleidsdoelstellingen.

24

Allereerst is het vanuit het perspectief van dit onderzoek interessant op te merken dat de termen ondernemerschap en MKB zelden expliciet voorkomen in de economische en beleidsvisies van de Secretarissen-Generaal van EZ tussen 1980 en 2007. De visies en analyses van de economie en de beleidsimplicaties spelen zich vooral af op een macroniveau waar macroterminologie de boventoon voert. Hierbij moet gedacht worden aan termen als werkgelegenheid, werkloosheid, arbeidsparticipatie, economische groei, overheidstekort/financieringstekort, collectievelastendruk en sociaaleconomisch bestel; tevens komen er veel micro- respectievelijk mesoconcepten als productiviteit, dynamiek en marktefficiëntie aan de orde. J.W. Oosterwijk besteedt in zijn artikelen (2001-2007) wat meer aandacht aan marktdynamiek, productiviteit en ondernemerschap maar de economische neergang (vanaf 2002) evenals het macro-economische aggregatieniveau van analyse lijken hem te beletten hier diep(er) op in te gaan. Niettemin zijn er in de artikelenserie als geheel vijf thema's te ontwaren die een logisch (zij het veelal indirect) verband lijken te hebben met de opkomst van en geschapen beleidsruimte voor het MKB- en ondernemerschapsbeleid: 1. De overgang van vraageconomisch beleid naar aanbodeconomisch beleid als gevolg van de onhoudbaarheid van de welvaartsstaat/verzorgingsstaat c.q. de uit de hand gelopen collectieve sector en overheidsfinanciën. 2. De hervorming van die collectieve sector en overheidsfinanciën ten behoeve van de houdbaarheid en later hervorming van de welvaartsstaat/verzorgingsstaat en overlegeconomie. 3. Het belang van werkgelegenheidscreatie vanwege de sterk gestegen werkloosheid in de eerste helft van de jaren tachtig. 4. Het belang van de hervorming van het sociaaleconomische beleid in het licht van de open Nederlandse economie en de naderende EU-interne marktintegratie. 5. De zoektocht naar marktdynamiek en productiviteit. De thema's vallen samen met de hoofdthema's van drie van de SecretarissenGeneraal, te weten F.W. Rutten (thema 1 t/m 3; 1980-1990), L.A. Geelhoed (thema 4 en 5; 1991-1997) en J.W. Oosterwijk (thema 5; 2001-2007). Elk thema zal chronologisch worden besproken waarbij aanknopingspunten ten aanzien van de logische (indirecte) link met het MKB- c.q. ondernemerschapsbeleid worden aangegeven. Daarna worden er algemene bevindingen geformuleerd. 3.2.2 De thema's van SG F.W. Rutten (1980-1990) Overgang naar 'supply side economics' Rutten concentreert zich vooral op economische groei, werkgelegenheid en openbare financiën. Maar in vrijwel geheel de jaren tachtig eist de overgang van het Keynesiaanse vraagzijdebeleid naar een meer op de aanbodzijde gericht beleid, en later de kritiek op het aanbodzijdebeleid bij het (schijnbaar) uitblijven van structurele beleidsresultaten, de meeste aandacht op. In 1982 neemt Rutten als het ware afscheid van Keynes (p. 5), stelt loonmatiging plus lastenverlichting voor (p. 6) en stelt dat het bevorderen van investeringen aan de 25

aanbodzijde van de (private) economie (in plaats van directe overheidsinvesteringen) een van de beleidsprioriteiten moet worden. Aanbodbeleid wordt gekenmerkt door de gedachte dat inspanningen (vanuit de aanbodkant van de economie) moeten worden beloond. Ook richt aanbodbeleid zich op de vergroting van de ingeschakelde hoeveelheid en kwaliteit van arbeid met een marktconforme prijsvorming en benutting van technologie. Hierdoor kan het aanboddenken worden gezien als een correctie op het vraagdenken van het Keynesianisme. In 1986 stelt Rutten dat we een hogere economische groei en lagere werkloosheid 'voor een belangrijk deel in eigen hand hebben'. Hiervoor zijn versterkingen aan de aanbodzijde van de economie belangrijk, en deze werpen volgens Rutten ook hun vruchten af. In 'Voortgang met de nieuwe zakelijkheid' (1987) bespreekt Rutten wat de overheid te doen staat nadat de sanering van de collectieve sector een redelijk eind gevorderd lijkt: de hervorming van beleidsterreinen, de nieuwe zakelijkheid. Deze beleidsfilosofie richt zich op concentratie op hoofdtaken, minder interventie, decentralisatie en minder complexe en theoretische beleidsvorming. De term hoofdtaken wordt breed opgevat (belastingen en sociale premies, onderwijs, technologie, subsidiëring van bedrijfsleven en woningbouw, kostenbeheersing gezondheidszorg en landbouwbeleid). Dit terwijl Rutten in een ander (niet-nieuwjaars)artikel 'Het gebruik van voorspellingen bij het macro-economische beleid' (1986) voor een betere fundering van macro-economische voorspellingen (ten behoeve van beleid) op basis van microeconomische assumpties pleitte. Dit lijkt zich te voltrekken in een minder complexe beleidsvorming maar zeker niet minder theoretisch: weg van de (weerbarstige) empirie en meer naar de economische theorie. Terwijl empirische data (in tegenstelling tot theorie) juist de hoofdmoot van de validering van de macromodellen vormen. In 1988 (onder woelige internationale omstandigheden, met o.a. een sterke daling van de dollar en de naweeën van een beurskrach) constateert Rutten dat er kritiek is op het nieuwe aanbodbeleid door teleurstellende economische groei en werkgelegenheidsresultaten; er wordt door deze critici gepleit voor een terugkeer naar Keynesiaans vraagbeleid. Rutten erkent dat simplistische 'supply-side recepten' niet blijken te werken, maar hij ziet geen reden voor bijstelling van de behoedzame filosofie achter het huidige beleid. Overheidsfinanciën en collectieve sector De vermindering van het financieringstekort en de collectieve lasten zijn de belangrijkste richtsnoeren voor het economische beleid. De economische groei zit in een hogere versnelling, wat is toe te schrijven aan de aanbodfactoren arbeid, kapitaal, technologie en infrastructuur. De marktsector kent een herwonnen kracht, welke in de eerste plaats kan worden toegeschreven aan ondernemers en werknemers. Rutten herinnert de lezer aan een gebeurtenis in de jaren zeventig, toen negen vooraanstaande ondernemingsbestuurders in een open brief gericht aan de 26

toenmalige regering stelden dat de overheid het ondernemingsklimaat de vernieling in hielp. Een zorgvuldige waarnemer ziet echter, zo stelt Rutten in het nieuwjaarsartikel uit 1989 (p. 6), dat de overheid sindsdien gunstiger voorwaarden voor de marktsector heeft gecreëerd. Ergo: het economische beleid van sociale partners en regering heeft zijn vruchten dus afgeworpen. In het kader van verlenging van het beleid ter uitbreiding van de marktsector pleit Rutten voor een toename van het arbeidsaanbod via hogere arbeidsparticipatie. Ook is de sanering van de nationale economie (lees: collectieve sector met zijn financieringstekort en hoge collectieve lasten) nog niet voltooid. Tegen verlenging van het marktsectorbeleid wordt wel ingebracht dat het leidt tot de inkrimping van de collectieve sector; echter - zo stelt Rutten voorts -, het vertrouwen in de houdbaarheid van de welvaartsstaat wordt slechts dankzij de hernieuwde economische groei in stand gehouden. Deze houdbaarheid heeft als succesformule de decentralisatie op sociaaleconomisch gebied, die in het zogenaamde Stichtingsakkoord van 1982 gestalte heeft gekregen in de vorm van regionale werkloosheidsinitiatieven, groei van werkgelegenheid door onderwijs, en 'overlegeconomische' loonmatiging. Werkgelegenheidbeleid Het herstel van de economie loste het probleem van werkgelegenheid (aanvankelijk) onvoldoende op, vanwege de snellere stijging van het arbeidsaanbod ten opzichte van de werkgelegenheid. Daarom stelt Rutten (1984) een flexibilisering van werken en belonen (loondifferentiatie) voor. Daarbij dient ook de gemiddelde reële loonstijging beperkt te blijven omdat deze negatief samenhangt met de groei van de werkgelegenheid (tabel Rutten p. 5). Trage economische groei kan dus best samengaan met een stijgende werkgelegenheid - en hier is het Rutten natuurlijk om te doen gegeven het naderende sociaaleconomische probleem - mits de reële loonstijging gematigd is. Toch ziet Rutten dwang op centraal niveau, in het bijzonder t.a.v. arbeidstijdverkorting, niet als de oplossing voor de sterk gestegen werkloosheid. Rutten bepleit voorts een bezinning op het minimumloon en ziet hier bijvoorbeeld een oplossing op het gebied van tweeverdieners. Tweeverdieners verdienen samen meer dan het bestaansminimum wanneer zij beiden het minimumloon verdienen. Hierom kan in zijn visie de minimumloonwet geflexibiliseerd worden in de zin dat een van de tweeverdieners onder het wettelijke minimumloon aan de slag kan opdat er per saldo werkgelegenheid ontstaat. 3.2.3 De thema's van SG L.A. Geelhoed (1991-1997) Van 1991 tot 1997 is L.A. Geelhoed de SG van EZ. Geelhoed heeft het in zijn nieuwjaarsartikelen vooral over de Europese Gemeenschap, later Europese (Monetaire) Unie, over de vraag om meer dynamiek en over de tekortkomingen van het Nederlandse sociaaleconomische bestel (verzorgingsstaat/welvaartsstaat). Vooral de vraag om dynamiek is interessant vanuit het licht van MKB- en ondernemerschapsbeleid. De andere twee onderwerpen worden hier ook kort aangestipt omdat ze interessant zijn in het

27

licht van de hypotheses ten aanzien van de instrumentaliteit van het MKB- en ondernemerschapsbeleid. 1991: In dit nieuwjaarsartikel richt Geelhoed zich vooral op de herpositionering van de nationale overheid in een veranderende internationale economische context, in het bijzonder ook de voltooiing van de interne markt van de EG. Geelhoed bestempelt de Nederlandse collectieve sector, zeker in vergelijking met het buitenland, als excentriek en stelt dat dit in menig opzicht de kwetsbaarheid ervan voor exogene factoren verklaart. Voorts wijst Geelhoed onder meer op 'het woud van voorzieningen en arrangementen' (p. 9) waarvan niet zelden de enige actuele reden van het bestaan ervan, het feit is dát het bestaat. Ordening en samenhang en daarmee doelmatiger overheidsbeleid is gewenst. Het artikel wordt afgesloten met een verhandeling over de wenselijkheid van het versterken van publieke investeringen voornamelijk met betrekking tot de (fysieke) infrastructuur (pp. 10-11). 1992: Qua dynamiek richt Geelhoed zich vooral op de integratie van de nationale markten van de landen binnen de Europese Gemeenschap. Deze integratie zou dynamiek tot gevolg moeten hebben doordat deze EG-markt groter is dan de nationale markten, en doordat concurrentie in die EG-markt kan leiden tot efficiëntere markten en dus tot economische groei en werkgelegenheid. De interne-marktregulering van de lidstaten die ooit misschien zinvol was kan nu averechts uitwerken doordat buitenlandse ondernemingen met beschermde markten aan de haal kunnen gaan. Het Nederlandse bedrijfsleven en zijn concurrentiekracht worden maar gedeeltelijk bepaald door publieke regulering, aldus Geelhoed. Vanwege dit internationale EG-perspectief komt Geelhoed er minder toe de interne belemmeringen van de Nederlandse economie aan te kaarten en wellicht daarom blijft een behandeling van het MKB-/ondernemerschapsbeleid achterwege. Korte analyse Geelhoed 1992: Het gebrek aan dynamiek wordt vooral gezien bij toetredingsbelemmeringen, in de arbeidsmarkt, welke flexibeler dient te worden (p. 7, rechterkolom), en in de combinatie van een zwakke binnenlandse vraag met een spaaroverschot. Geelhoed lijkt hier te impliceren dat een spaaroverschot het aanbod van investeringskredieten zou moeten laten stijgen (hierdoor daalt de rente), waarna de investeringen zouden moeten toenemen (want investeringskredieten worden door de gedaalde rente goedkoper, dus meer investeringsalternatieven worden economisch interessant). Dat dit niet gebeurt is een teken van gebrek aan dynamiek. 1993: Geelhoed zet twee mogelijke modellen voor een EG-interne markt uiteen, de eerste is er een gebaseerd op subsidiariteit die vele nationale regelingen ten aanzien van marktgedrag toestaat en tot concurrentievervalsingen tussen lidstaten onderling kan leiden alsmede een regeldichtheid van een mate die niet gewenst lijkt in het licht van het bereiken van een efficiëntere markt. Model twee is kort door de bocht een interne markt waar het subsidiariteitsbeginsel veel minder van toepassing is en waarbij gelijkheid van 28

marktregulering tot meer dynamiek en efficiëntie moeten leiden. Ook het effectueren van een level playing field is een belangrijk thema (dit is een specifiek MKB-beleidsfilosofisch concept, gebaseerd op het perfect competition model; gezien de aard van model twee (MKB like) en model één, kunnen we constateren dat ondernemerschapsconcepten van beleid zoals gezien vanuit de eclectische raamwerken niet voorkomen in de EGinterne marktvisie - tenminste bezien vanuit het perspectief van Geelhoed). Model twee veronderstelt ook dat concurrentie tussen lidstaten plaats zal vinden op basis van collectieve lasten, de samenstelling van de collectieve uitgavenquote en de kwaliteit van de publieke aanbodszijde van de markt - het faciliteren van economische bedrijvigheid. Kleine lidstaten zijn hierin niet bijzonder gehandicapt. 1994/1995/1996/1997: Geelhoed duidt de slechtere prestaties van de EU-economie in het kader van de spanning tussen globalisering en de opzet van de West-Europese verzorgingsstaten en stelt dat het onjuist is om de tegenvallende prestaties louter te zien als tegenvallende conjunctuur. Al sinds de jaren zeventig verliest West-Europa terrein op het gebied van concurrentievermogen en werkgelegenheidcreatie. Dit noopt tot een herziening van het sociaaleconomisch bestel (welvaartsstaat/verzorgingsstaat), welke echter vijf constante factoren (beleidsvoorkeuren dan wel -doelstellingen) in zich heeft, te weten de open economie die Nederland is en dient te blijven omdat protectionisme louter de eigen zaak zou schaden (1), de gewenste stabiliteit van intern en extern monetair beleid (2), de stabiliteit van inkomensontwikkeling en bestaanszekerheid door respectievelijk een sterk gereguleerde arbeidsmarkt en socialezekerheidsstelsel (3 en 4) en de spreiding van verantwoordelijkheden tussen publieke en private sector en sociale partners in de zogenaamde overlegeconomie (5). Deze constante beleidsvoorkeuren worden echter in de praktijk bemoeilijkt door de vrijwilligheid van de partners van de overlegeconomie op centraal niveau bindende afspraken willen maken en deze op decentraal niveau te willen uitvoeren. Het afwentelen van hoge arbeidskosten door het bedrijfsleven op de verzorgingsstaat waardoor de collectievelastendruk en het financieringstekort stegen, noopte om de reductie van deze zaken als beleidsvoorkeur te formuleren evenals een gematigde loonkostenontwikkeling te bewerkstelligen in de overlegeconomie15. Voorts bespreekt Geelhoed enkele beleidsdilemma's naar aanleiding van de globaliseringtendensen naar een wereldeconomie, te weten: dynamiek op de goederen- en dienstenmarkt ten behoeve van interne en externe concurrentie en efficiëntie (1), de deregulering van de arbeidsmarkt opdat kwetsbare bevolkingsgroepen de facto niet uit deze arbeidsmarkt geweerd worden omdat hun productiviteit niet opweegt tegen het bruto minimumloon (2), de door de groeiende dynamisering van de markteconomie stijgende besluitvormingskosten van de overlegeconomie (3), het dilemma dat hoe meer publieke investeringen wenselijk blijken door toegenomen concurrentiedruk, des te meer het doelmatigheidscriterium om de hoek komt kijken (4).

15

Dit concept van de overlegeconomie met als pijlers een gematigde loonkostenontwikkeling en reductie van de collectieve lasten en het financieringstekort werd later bekend onder de naam poldermodel.

29

Deze beleidsdilemma's leiden tot de conclusie dat ook het Angelsaksische (ten opzichte van het Rijnlandse) model niet perfect is aangezien daar de zwakke publieke aanbodzijde wordt gecombineerd met een uit zijn voegen gegroeide private sector van juridische aansprakelijkheden - dat leidt tot hoge besluitvormingskosten in de private sector. Opvallend is dat Geelhoed niet benadrukt dat de Rijnlandse uit zijn voegen gegroeide publieke aanbodzijde met eerder door hem genoemde hoge besluitvormingskosten en gebrek aan dynamische waarde gecombineerd wordt met een zwakke private sector. Zoals we zien in Oosterwijk (2001-2006), wordt dit juist een belangrijk beleidsthema in periodes van economische groei maar ook in periodes van economische neergang. In de ESB-artikelen van Geelhoed vinden we echter weinig terug van expliciete verwijzing naar MKB- dan wel ondernemerschapsbeleid. Wel kan de vraag om dynamiek vrijblijvend als invulling van dat beleid gezien worden - of beter: als beleidsruimte voor de beleidsambtenaren. Ook dient opgemerkt te worden dat Geelhoed nogal de nadruk legt op de publieke aanbodzijde (Zie bijvoorbeeld het SER-advies Ondernemerschap voor de publieke zaak, uitgegeven in het jaar 2005), waar Rutten in zijn analyse (ten aanzien van hervormingen) van vraageconomie en aanbodeconomie duidelijk de publieke vraageconomie en de private aanbodeconomie bedoelde. 3.2.4 De thema's van SG J.W. Oosterwijk (2001-2007) Oosterwijk wijst in zijn nieuwjaarsartikel van 2001 op de benodigde productiviteitsgroei ten behoeve van de welvaartsgroei waarvan het de vraag is of zij zonder ingrijpen voort kan duren. Hij formuleert drie pijlers die de aanbodzijde van de economie moeten versterken: (1) marktdynamiek, (2) uitdagender fiscaal klimaat en (3) een versterking van onderwijs en innovatie. Structurele hervorming en institutionele vernieuwing omwille van mondialisering, technologische veranderingen, demografische trends en het ontstaan van nieuwe patronen en relaties in de samenleving dienen doorgevoerd te worden. Belangrijke thema's zijn ook de gewilde en nodige economische integratie in het kader van de interne EU-markt en de toekomstige vergrijzing van de beroepsbevolking en de gevolgen ervan voor de financiële houdbaarheid van het verzorgingsarrangement maar ook de gevolgen ervan ten aanzien van het arbeidsaanbod en daardoor voor het groeipotentieel van de Nederlandse economie. 'Marktdynamiek vraag ook om een goed klimaat voor nieuw ondernemerschap.' Een kwart tot een derde van de economische groei komt uit marktdynamiek (d.w.z.: toetreding en uittreding van bedrijven) en de institutionele context moet een dergelijke zaak ondersteunen, aldus Oosterwijk. In Nederland is dit onvoldoende het geval gezien de relatief strikte faillissementswetgeving, hoge administratieve lasten en een hoge belastingdruk. Ook ziet Oosterwijk te weinig aandacht voor ondernemerschap in het onderwijs en zijn er drempels om van werknemer zelfstandig ondernemer te worden. Oosterwijk stelt dat sommige andere landen al meer maatregelen op diverse terreinen hebben genomen, dit alles mede ter versterking van de productiviteitsgroei

30

Ook in 2002 en 2003 staat de productiviteitsagenda centraal. Alle drie de pijlers zouden gedeeltelijk kunnen worden ingevuld door middel van ondernemerschapsbeleid en startersbeleid. Oosterwijk noemt ondernemerschap een belangrijke factor voor productiviteitsgroei mede om de naderende vergrijzing van de beroepsbevolking op te vangen. Voornamelijk vanwege de tegenvallende conjunctuur in de jaren 2001 en 2002 (vijf kwartalen met nauwelijks enige economische groei, de langste periode in twintig jaar) legt Oosterwijk de nadruk op dynamiek en productiviteitsgroei. Ook de verlaging van de hoge administratieve lasten blijft op Oosterwijks verlanglijstje staan. In 2003 constateert Oosterwijk voorts dat het CPB het groeipotentieel voor de Nederlandse economie naar beneden heeft bijgesteld. Dit potentieel zal mede moeten worden herwonnen door middel van loonmatiging . Groei komt vooral uit de marktsector zelf, maar de overheid kan invloed uitoefenen op de determinanten van groei, te weten de werkgelegenheid en de productiviteit. Daarbij lanceert hij een lijstje wensen dat het productiviteitsgenererend vermogen van de Nederlandse economie moet opvijzelen. Op drie gebieden dient de overheid actie te ondernemen: (1) investerings- en innovatieklimaat, (2) het bevorderen van ondernemerschap en (3) het vergroten van concurrentie op markten. Qua concrete beleidsacties valt vooral op dat de administratievelastendruk en de werkorganisatorische regeldruk (zoals bijvoorbeeld arbowetgeving) verlaagd en verlicht dienen te worden. In 2005 (nadat het artikel in 2004 vooral gaat over de macro-economische indicatoren van de prestaties van de Nederlandse economie ten opzichte van de rest van de EU) benadrukt Oosterwijk dat de conjuncturele staat van de economie (die slecht was en zich traag herstelde) laat zien dat de Nederlandse economie weinig veerkrachtig is. Hij wijt dit aan zaken op de gebieden: arbeidsmarkt, pensioenen en het budgettaire beleid van de overheid die structurele verandering behoeven. Belemmerende wet- en regelgeving is hierbij een belangrijk thema maar wordt minder in de specifieke context van ondernemerschapsbeleid gezien, maar meer als generiek beleid om de economie als geheel veerkrachtiger te maken. In 2006 filosofeert Oosterwijk over de open economie en de beleidsmatige gevolgen ervan die soms al gedeeltelijk de beleidspraktijk hebben gevonden. Qua ondernemerschapsbeleid zijn hier de administratieve lasten en regeldruk een belangrijke uitdaging. Het kabinet wil ze met 25% verlagen. Ook wijst Oosterwijk op het ondernemerschapsbeleid dat startende ondernemers (als buitenstaanders) makkelijker toegang moet geven tot productmarkten. Ook dienen in de toekomst semipublieke sectoren meer ondernemend te kunnen worden bijvoorbeeld door het verbod op (uitkeerbare) winst op te heffen. Het nieuwjaarsartikel van 2007 vraagt hoe ondanks de (sociaaleconomische) verschillen tussen de lidstaten van de EU, de Unie als geheel meer als waardevol zal worden gezien door de (Nederlandse) burgers. Het antwoord van Oosterwijk hierop luidt in het kort: maatwerk en modernisering. Daarbij staat ook het begrip 'innovatie' centraal. 3.2.5 Een beknopte contentanalyse van 28 jaar ESB-nieuwjaarsartikelen Inleiding 31

Om een systematischer inzicht te krijgen in de inhoud van de nieuwjaarsartikelen ten aanzien van ondernemerschap hebben we deze artikelen op een aantal hiervoor relevante steekwoorden doorzocht, te weten: ondernemer, ondernemerschap, dynamiek, MKB, deregulering/dereguleren, flexibiliteit/flexibel/flexibilisering, ondernemen, onderneming, starter/starten, innovatie. De ontwikkelingen in de mate waarin deze steekwoorden voorkomen kunnen informatie bevatten over de opkomst en neergang van bepaalde thema's. Statistische data ten aanzien van economische groei, werkloosheid en het aantal zelfstandigen bieden een aanvullende context alsmede het uitkomen van beleidsnota's (in 1982, 1987, 1995, 1998, 2000 en 2003). Wij zijn daarbij in het bijzonder geïnteresseerd hoe aan ondernemerschap en startersbeleid gerelateerde uitingen mogelijk samenhangen met de genoemde aanvullende data. Het resultaat hiervan is deels te zien in de volgende grafiek, getiteld 'uitkomsten contentanalyse ondernemerschap' en meer uitgebreid in de tabel in Bijlage I.

32

1

“ondernemer” “dynamiek” "deregulering"/"dereguleren" "ondernemen" "starter"/"starten"

Aantal observaties term 'MKB' is in alle jaren nul. 33

S-G en jaartal nieuwjaarsartikel “ondernemerschap” “MKB”1 "flexibiliteit"/"flexibel"/"flexibilisering" "onderneming" "innovatie"

2008 Buijink

2007 Oosterwijk

2006 Oosterwijk

2005 Oosterwijk

2004 Oosterwijk

2003 Oosterwijk

2002 Oosterwijk

2001 Oosterwijk

2000 Bruinsma

1999 Van Wijnbergen

1998 Van Wijnbergen

1997 Geelhoed

1996 Geelhoed

1995 Geelhoed

1994 Geelhoed

1993 Geelhoed

1992 Geelhoed

1991 Geelhoed

1990 Rutten

1989 Rutten

1988 Rutten

1987 Rutten

1986 Rutten

1985 Rutten

1984 Rutten

1983 Rutten

1982 Rutten

1981 Rutten

1980 Rutten

Aantal observaties van termen

Uitkomsten contentanalyse ondernemerschap

16

14

12

10

8

6

4

2

0

Rutten 1980-1990: flexibiliteit en ondernemingen Rutten gebruikt de woorden ondernemerschap en MKB nooit. De term MKB (c.q. Midden- en Kleinbedrijf) wordt overigens in geen enkel van de nieuwjaarsartikelen gebezigd in de onderzochte periode 1980-2008. 'Onderneming' en 'ondernemingen' gebruikt Rutten wel regelmatig maar niet in een eenduidige context. Vaak worden de twee woorden voor ondernemingen in algemene zin gebruikt, als synoniem voor bedrijfsleven, als collectief in samenwerking met of staand tegenover sociale partners en overheid. Opvallend is dat aan het einde van de recessie in het begin van de jaren tachtig na het uitkomen van de startersnota in 1983 het woord 'ondernemer' opeens viermaal wordt gebruikt (zie box). 'Traditionele macro-economische recepten voor de werkloosheidsbestrijding blijken ontoereikend. Niettemin moet op basis van de eigen initiatieven van ondernemers en werknemers op termijn een herstel van werkgelegenheid en economische groei bereikbaar worden geacht, mits hieraan nu werkelijk de hoogste prioriteit wordt toegekend.' (Rutten, 1983, p. 1) 'Dat wil niet zeggen dat de situatie uitzichtloos is, maar wel dat er weer meer nadruk moet komen op het eigen initiatief van ondernemers en werknemers.' (Rutten, 1983, p. 1) 'Er zijn vele aanwijzingen dat de verslechtering van de economische situatie bij individuele werknemers en ondernemers tegenkrachten oproept, die na verloop van tijd economisch herstel kunnen bewerkstelligen.' (Rutten, 1983, p. 1) En over de vermindering van het uit de hand gelopen aantal subsidieregelingen van overheidswege: 'Een niet onbelangrijke vermindering lijkt mogelijk met name in de sfeer van de kleinere, detaillistische en paternalistische regelingen. Het is daarbij realistisch de rol van de overheid als opvoeder van ondernemers niet al te hoog in te schatten.' (Rutten, 1983, p. 4) In drie gevallen wordt er gewezen op de mogelijke positieve gevolgen voor een economie in conjuncturele neergang wanneer ondernemers zelf het initiatief kunnen nemen ter bevordering van economisch herstel. In de vierde instantie laat Rutten blijken sceptisch te staan ten opzichte van 'de rol van de overheid als opvoeder van ondernemers'. Het is onbekend of Rutten hier wijst op de startersnota uit 1982 en misschien zelfs specifiek op het startersbeleid dat immers op een bepaalde manier de start van nieuwe bedrijven tracht te bevorderen. Omdat Rutten alleen in 1989 en 1990 nog het woord 'ondernemer' laat vallen, zijn de uitspraken uit 1983 opvallend te noemen. Het gebruik van de woorden 'deregulering' en 'flexibiliteit' in de jaren 1983-1986 duidt op het opwerpen van aanbodeconomische oplossingen voor de uitgedijde collectieve sector en verzorgingsstaat en voor de conjuncturele neergang waar een teruglopende tot 34

negatieve economische groei samenging met een sterk stijgende werkloosheid. De toentertijd dominante filosofie van het Keynesiaanse vraagbeleid voorzag niet in het bestaan van zogenaamde stagflatie en raakte daardoor in onbruik. De omslag naar aandacht voor aanbodbeleid blijkt uit het veelvuldig gebruik van het woord 'aanbod' in combinatie met 'economie', 'factoren', 'elementen', 'zijde' en 'kant' vooral in de jaren 1985, 1986, 1989 en 1990. 'Deregulering' en 'flexibiliteit' komen in de periode Rutten na 1986, op eenmaal 'deregulering' (in 1987) na, niet meer voor. Een en ander kan te maken hebben met het feit dat 1984-1986 drie jaren van tegen de drie procent economische groei en een lichte daling van de werkloosheid (van 9,3% naar 8,3%) brachten en dat daarna het benadrukken van zaken die economisch herstel kunnen bevorderen minder relevant werd geacht dan andere zaken. Vooral de collectieve sector - de collectieve lasten - en de pragmatische beleidsbenadering - de Nieuwe Zakelijkheid - waren onderwerpen die veelvuldig terugkwamen in de periode-Rutten. Opvallend is dat via tekstanalyse wel een verband wordt gesuggereerd tussen de inhoud van de nieuwjaarsartikelen met de Startersnota uit 1982, maar niet met de nota Ruim Baan voor Ondernemen uit 1987. Geelhoed 1991-1997: dynamiek, flexibilisering en deregulering De periode Geelhoed was qua duur de helft van die van Rutten. Opvallend is het veelvuldig gebruik van het woord 'dynamiek' en in mindere mate flexibilisering en deregulering. 1992 staat volgens Geelhoed in het teken van de voltooiing van de interne markt van de EEG en het Verdrag van Maastricht dat de oprichting van een Economische en Monetaire Unie (EMU) betekende. Het Verdrag van Maastricht betekende ook de oprichting van de Europese Unie. Vanuit deze achtergrond kan het veelvuldig gebruik van het woord 'dynamiek' worden verklaard. De zogenaamde Europese integratie (van economieën) had als doel een dynamische interne markt te creëren waar de functie/taak van marktordening geleidelijk verschuift naar de EEG/EU. Met dynamiek bedoelt Geelhoed een eigenschap die de private sector, de publieke sector maar ook bijvoorbeeld de arbeidsmarkt nodig heeft om weerbaarder te zijn voor economische tegenwind maar ook om periodes van economische voorspoed intenser en langduriger te maken. Dynamiek uit zich in deregulerings- en flexibiliseringsmaatregelen in daden dan wel (slechts) in woorden. De periode dat Geelhoed SG was, was er een van conjuncturele hoogtij. In het nieuwjaarsartikel van 1995 worden deregulering- en flexibiliseringmaatregelen flink op de kaart gezet. 1995 is ook het eerste volle jaar van het eerste Paarse Kabinet (Kok I) met als kabinetsmotto Werk, werk, werk! - en het uitkomen van de nota Werk door ondernemen. Oosterwijk 2001-2007: ondernemer(schap), dynamiek en innovatie Oosterwijk is de eerste SG die het woord 'ondernemerschap' in zijn nieuwjaarsartikelen gebruikt. Ook 'ondernemer', 'dynamiek' maar vooral 'innovatie' komen veel voor. De combinatie van al deze woorden (in dat kader zijn de artikelen van Oosterwijk ook uniek

35

in de onderzochte periode) laat zien dat De Ondernemende Samenleving zijn invloed niet gemist heeft. Wat opvalt is dat zodra de conjuncturele neergang zich heeft ingezet in 2002, dit zijn weerslag vindt in het nieuwjaarsartikel van Oosterwijk. 'Ondernemer', 'ondernemerschap' en 'dynamiek' worden in januari 2003 nog maar éénmaal gebruikt. Het gebruik van deze woorden neemt wel weer toe (behalve 'ondernemerschap') zodra de economische groei aantrekt en de werkloosheid haar top bereikt lijkt te hebben. Het gebruik komt echter niet meer op het niveau van de jaren 2001 en 2002. Dit reflecteert de wat getemperde toonzetting van In Actie voor Ondernemers! in vergelijking met De Ondernemende Samenleving. In 2003 en 2004 wordt amper gebruik gemaakt van de geselecteerde woorden, wat hoogstwaarschijnlijk werd veroorzaakt door de inzakkende economische groei van 2002 en 2003 (resp. 0,1% en 0,3%). Dit lijkt in overeenstemming met de hypothese dat de invulling van ondernemerschap en gerelateerde onderwerpen in de nieuwjaarsartikelen enigszins conjunctuurgevoelig is: in hoogconjunctuur spreekt men meer over dynamiek, deregulering en flexibilisering terwijl in laagconjunctuur op SG-niveau de beleidsprioriteiten verschuiven naar andere zaken zoals loonmatiging en bezuiniging. Buijink 2008: ondernemer en ondernemerschap Aangezien de term 'MKB' in de nieuwjaarsartikelen 1980-2007 niet ook maar eenmaal gebruikt is, is het niet verwonderlijk dat Buijink dit woord in zijn eerste nieuwjaarsartikel in 2008 ook niet gebruikt. Opvallend is dat Buijink alle andere genoemde woorden, met uitzondering van 'deregulering' of 'dereguleren', wel gebruikt. Met name de term 'ondernemer' scoort hoog. 3.2.6 Bevindingen In het kader van de vijf thema's die een centrale rol gespeeld hebben in de economische en beleidsvisie van de ambtelijke top van het Ministerie van Economische Zaken, zijn er in ieder geval twee conclusies te trekken. De eerste conclusie is dat ondernemerschapsbeleid tot en met het nieuwjaarsartikel van Bruinsma in januari 2000 niet of nauwelijks voorkomt in de teksten van de SG's van EZ maar dat de thema's  versterking aanbodzijde;  hervorming collectieve sector;  zoektocht naar marktdynamiek; impliciet veel beleidsruimte hebben geschapen voor ondernemerschapsbeleid. Er lijkt zeker ook een link tussen de economische en beleidsvisie van de top van EZ en de uitgegeven startersbeleids- en ondernemerschapsbeleidsnota's tussen 1982 en 2003, zij het dat deze link voor eerdere nota's veelal impliciet is en pas vanaf De Ondernemende Samenleving (2000) meer expliciet. De tweede conclusie is dat starters- en ondernemerschapsbeleid vanuit de ambtelijke top vooral ad hoc en instrumenteel worden ingezet. Naast een langetermijntrend van meer expliciete aandacht voor ondernemerschapsbeleid in de nieuwjaarsartikelen, lijkt deze aandacht daarbij een conjunctuurgevoeligheid te kennen. 36

In periodes van conjuncturele voorspoed worden ondernemerschap en dynamiek offensief opgevat (groeipotentie). Bij conjuncturele neergang - als de structurele beleidsproblemen (overheidsfinanciën en verzorgingsarrangementen) prangender worden - worden dynamiek en ondernemerschap defensiever ingezet, met als doel werkgelegenheid te creëren en werkloosheid op te lossen. De overgang van een offensieve naar een defensieve visie ten aanzien van ondernemerschap en dynamiek kan plaatsvinden binnen de periode van een jaar, zoals in de nieuwjaarsartikelen van Oosterwijk. Het jaar 2001 was conjunctureel uitermate voorspoedig, 2002 en daaropvolgende jaren waren in mineur. In andere periodes van teruglopende conjunctuur (1982-1983 en 1993-1994) toen de aandacht voor ondernemerschap nog niet zo expliciet was als in de late jaren negentig en na de eeuwwisseling, vinden we eveneens een woordgebruik dat duidt op een beleidsvisie die tegengesteld is aan de offensieve notie van ondernemerschap en dynamiek: termen als 'loonmatiging', 'bezuiniging', 'loonkosten' en 'lastenverlichting' worden veel vaker gebruikt in de genoemde periodes van negatieve conjunctuur dan in andere. Zie de volgende figuur 'Conjunctuurhypothese'. Dit is in lijn met de stelling dat de manier waarop ondernemerschapsbeleid wordt opgevat en ingezet, conjunctuurgevoelig is.

37

"loonmatiging" "bezuiniging"

38 "loonkosten"

S-G en jaartal nieuwjaarsartikel "lastenverlichting"

2008 Buijink

2007 Oosterwijk

2006 Oosterwijk

2005 Oosterwijk

2004 Oosterwijk

2003 Oosterwijk

2002 Oosterwijk

2001 Oosterwijk

2000 Bruinsma

1999 Van Wijnbergen

1998 Van Wijnbergen

1997 Geelhoed

1996 Geelhoed

1995 Geelhoed

1994 Geelhoed

1993 Geelhoed

1992 Geelhoed

1991 Geelhoed

1990 Rutten

1989 Rutten

1988 Rutten

1987 Rutten

1986 Rutten

1985 Rutten

1984 Rutten

1983 Rutten

1982 Rutten

1981 Rutten

1980 Rutten

Aantal observaties van termen

Conjunctuurhypothese

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0

3.3 Rapportages vanuit RMK16, WRR en SER ten aanzien van MKB en ondernemerschap 3.3.1 Plaats en toekomst van het MKB (ESB, 1982) Introductie In 1982 wordt in ESB een artikel van RMK-stafmedewerker Johan van der Tuin gepubliceerd dat - op persoonlijke titel - een visie ten aanzien van de plaats en toekomst van het MKB uiteenzet. Dit artikel is in het kader van ons rapport interessant om de volgende redenen. Het verschaft inzicht ten aanzien van (het ontstaan van) de overwegingen en veronderstellingen achter MKB-, ondernemerschaps- en startersbeleid. Daarbij betreft het een visie op het MKB uit een periode dat vanuit EZ net werd begonnen met startersbeleid en ondernemerschapachtig beleid. Bovendien heeft Johan van der Tuin later als beleidsambtenaar bij EZ een centrale inhoudelijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de beleidsnota Ruim Baan voor Ondernemen (EZ, 1987). Korte samenvatting In het artikel worden de toekomstmogelijkheden van het MKB verkend. 'De auteur acht het midden- en kleinbedrijf in staat een netto bijdrage aan de economische groei te leveren door kleinschalige industriële innovatie, nieuwe en traditionele zakelijke dienstverlening, het voorzien in behoeften op lokale markten, het vestigen van speciaalzaken, het creëren van exportmogelijkheden e.d.' (Van der Tuin, 1982, p. 1228) Deze mogelijkheden van het MKB worden aannemelijk gemaakt door middel van een veelheid aan statistieken ten aanzien van het MKB relatief aan de Nederlandse economie als geheel. Hier moet uit blijken dat het MKB een legitieme en belangrijke rol in de Nederlandse economie vervult en dat deze rol in de toekomst belangrijker lijkt te worden. Dit gepercipieerde toenemende belang van het MKB wordt expliciet gemaakt door de uiteenzetting van (nieuwe) kansen voor het MKB. Deze kansen komen onder andere voort uit exogene trends die aandacht voor kleinschaligheid hebben vergroot. Van der Tuin noemt een toenemende aandacht voor milieu- en energiekwesties, de tendens naar decentralisatie, verzelfstandiging en zelfwerkzaamheid, grotere waardering door consumenten voor kwaliteit en service, alsmede dalende kosten en groeiende kleinschalige toepassingsmogelijkheden van automatisering. 'Het artikel wordt besloten met tien beleidsaanbevelingen voor een algemene klimaatsverbetering voor het zelfstandig ondernemen, opdat potentiële kansen voor kleine en middelgrote ondernemingen ook worden benut' (Ibid., p. 1228). Het overheidsbeleid dat Van der Tuin voorstelt ten aanzien van het MKB is aanvullend op het generieke sociaaleconomische beleid en richt zich op de specifieke kenmerken en problematiek van het MKB - deze specifieke kenmerken en problematiek zijn ook de 16 RMK staat voor de toenmalige Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf, die tot ca 1999 heeft bestaan. Het hier besproken ESB-artikel (1982) van toenmalig RMK-staflid Johan van der Tuin is overigens geschreven op persoonlijke titel.

39

rechtvaardiging van het beleid. Hierbij worden het zogenaamde functioneel en specifiek beleid onderscheiden. Het eerste is gericht op de algemene knelpunten en vraagstukken binnen het MKB, het tweede is gericht op specifieke categorieën van ondernemers. De beleidsaanbevelingen vallen zowel onder functioneel als specifiek beleid. Wij noemen hier de volgende: - Loonmatiging gecombineerd met lastenverlichting. - Geen specifiek sectorbeleid, mede omdat ook binnen zwakke sectoren nog groeimogelijkheden aanwezig zijn, en er bovendien telkens weer sprake is van andere groei- en stagnatiesectoren. - Nadruk op generiek beleid, vooral in de fiscale sfeer, omdat dit elke ondernemer ten goede komt en het geen 'economies of scale' op het gebied van het in aanmerking komen voor overheidsbeleid vereist. - Aandacht voor zelfstandig ondernemen in het onderwijs en ondernemerschapsonderwijs ten behoeve van een betere aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt. - Versterking coördinatie en regionalisering van het voorlichtings- en begeleidingsinstrumentarium met daarbij een sterke vereenvoudiging en vergroting van de doorzichtigheid van de overheidsregelingen. - Tijdelijk behoud van uitkering bij start eigen onderneming door (jeugdige) werklozen. Beschouwing In de beleidsaanbevelingen zien we al de eerste contouren van de EZ-nota uit 1987 Ruim Baan voor Ondernemen. Ook daar wordt het MKB-beleid opgevat ter bevordering van het MKB waar dat bijdraagt aan de generieke beleidsdoelen: economische groei en werkgelegenheid. Het MKB-beleid is aanvullend op het generieke economische beleid. Het MKB-beleid in de nota uit 1987 bestaat uit twee delen: het integratiebeleid en het functionele beleid. Het integratiebeleid is aanvullend op het generieke beleid en is erop gericht het algemene economische klimaat meer in overeenstemming te brengen met de belangen van het MKB dan dat generieke beleid alleen kan bewerkstelligen. Het functionele beleid richt zich op de kenmerken, sterktes en zwaktes van het MKB. 3.3.2 WRR over het MKB (1987) Korte samenvatting Het WRR-rapport 'Op maat van het midden- en kleinbedrijf', deel 1: Rapport aan de Regering, belicht de functie van het MKB in de Nederlandse economie: '[n]agegaan is of en hoe door deze bedrijven een substantiële bijdrage kan worden geleverd aan de economische groei en werkgelegenheid.' (WRR, 1987, p. 7) Het rapport is mede gebaseerd op een aantal in deel 2 gebundelde preadviezen door externe deskundigen (zie A.F.M. Nijsen et al., 1987). Het rapport onderscheidt een aantal karakteristieke kenmerken die het MKB doen afwijken van het grootbedrijf en doet aanbevelingen die het economisch functioneren van

40

het MKB kunnen versterken in samenhang met het overige bedrijfsleven (het grootbedrijf). Het onderwerp van het rapport is het MKB omdat de WRR heeft opgemerkt dat er door vele instellingen en personen wordt betoogd dat de werkgelegenheidsgroei vooral van het MKB zal moeten komen. Economische groei en een groei van de werkgelegenheid kunnen niet bewerkstelligd worden zonder een beroep te doen op de dynamiek van het MKB. De WRR benadert het MKB dus op instrumentele wijze (ten behoeve van de generieke beleidsdoelstellingen van EZ; te weten: economische groei en werkgelegenheid), en niet zozeer om zelfstandig ondernemerschap op zichzelf te bevorderen. De redenering hierachter is dat een versterking van de positie van het MKB door middel van beleid alleen dan gerechtvaardigd is wanneer het leidt tot een verbetering van de maatschappelijk-economische structuur. Het rapport benadrukt dat het MKB een categorie van ondernemingen betreft met een hoge heterogeniteit, die in vrijwel alle sectoren van de economie voorkomt. Het MKB is echter geen verkleinde uitgave van het grootbedrijf, het MKB bedient veelal specifieke deelmarkten en is over het algemeen gericht op de binnenlandse economie. De WRR stelt: 'Het toekomstige overheidbeleid zal vooral een voorwaardenscheppend karakter dienen te hebben. Van de overheid mag worden verwacht dat zij zorg draagt voor een gunstig klimaat waarin de ondernemersfunctie kan worden uitgeoefend.' (Ibid.) De WRR stelt voorts een functioneel raamwerk van algemene beleidsmaatregelen voor vanwege de heterogeniteit van het MKB, omdat sectorspecifiek beleid op uitvoeringsproblemen stuit. Daarnaast moet in het beleid rekening gehouden worden met de structuurkenmerken van het MKB: de organisatie en het handelingsvermogen van het MKB verschillen van die van het grootbedrijf. Tussen het MKB en het grootbedrijf bestaan netwerkstructuren die het voortbrengingsproces van goederen en diensten vormen; '[h]et moderne industriële voortbrengingsproces vereist een evenwichtige opbouw van de verschillende sectoren naar bedrijfsgrootte.' (Ibid., p. 8) Directe instrumenten zijn weinig bruikbaar ten behoeve van het bereiken van dit evenwicht. De WRR stelt voor dat er voorwaarden geschapen worden om het MKB toegang te verschaffen tot de nieuwste ontwikkelingen op technologisch, financierings-, marketing en organisatiegebied. Integrale regionale advisering, specifieke fiscale wetgeving en beleid gericht op risicofinanciering van het MKB zijn belangrijke beleidswegen die de WRR wil bewandelen. Een van de beleidsaanbevelingen die worden gedaan heeft als doel de dynamiek binnen de MKB-sector te bevorderen (WRR, 1987, pp. 38-39), beleid met deze doelstelling wordt offensief overheidsbeleid genoemd. Dit beleid bestaat uit het wegnemen van (de vooral van staatswege administratieve) toetredingsdrempels bij de oprichting van ondernemingen. Ook de fiscale wet- en regelgeving zorgt voor toetredingsdrempels daar waar zij het inbrengen van eigen vermogen relatief zwaar belast ten opzichte van het aantrekken van vreemd vermogen. Dit terwijl de eigen vermogenspositie voor het (startende) MKB vaak een belangrijke voorwaarde is voor het kunnen aantrekken van vreemd vermogen (Ibid., p. 38). Ook worden een meer flexibel ontslagrecht en faillissementswetgeving van grote betekenis geacht voor het bevorderen

41

van de dynamiek: overheidsbelemmeringen op deze terreinen dienen zo veel mogelijk te worden weggenomen (Ibid., p. 39). Beschouwing Rechtvaardiging Wat direct opvalt aan het rapport, is de stellingname dat het MKB-beleid of specifiek MKB-beleid enkel gerechtvaardigd is indien een verbetering van de economische groei of werkgelegenheid als gevolg van dat beleid te verwachten is. Het MKB heeft vooral een instrumentele functie ten aanzien van deze generieke beleidsdoelstellingen van EZ. 'Door dit als uitgangspunt te nemen benadert de Raad het MKB op een instrumentele wijze. Het overheidsbeleid heeft dan niet in de eerste plaats de functie van bevordering van het zelfstandige ondernemerschap als zodanig, maar richt zich vooral op de bijdrage van het rnkb aan werkgelegenheid en economische groei. Alleen voor zover een versterking van de positie van het MKB leidt tot een verbetering van de maatschappelijk-economische structuur, is het gerechtvaardigd beleidsmaatregelen te treffen die vooral kansen bieden aan deze categorie van ondernemingen.[nadruk toegevoegd]' (WRR, 1987, p. 7) Instrumentaliteit en twee gedachtes De hier tentoongespreide visie van de WRR lijkt tweeledig: enerzijds wordt de instrumentaliteit van het MKB-beleid (ten aanzien van de generieke beleidsdoelstellingen) benadrukt en anderzijds wijst zij op het voorwaardenscheppende karakter dat dit beleid zou moeten hebben teneinde gebruik te kunnen maken van de dynamiek van het MKB. Dit tweede lid neigt meer naar het bevorderen van het MKB als doel op zich dan het eerste. Het voorwaardenscheppende karakter is bedoeld ter bevordering van de maatschappelijk-economische structuur, dus voldoet het aan de hierboven geciteerde gestelde criteria van instrumentaliteit. Het is deze visie echter, die centraal komt te staan in het beleid dat meer expliciet gericht is op ondernemerschap dat in de tweede helft van de jaren negentig zal ontstaan en een (voorlopig) hoogtepunt bereikt in De Ondernemende Samenleving (EZ, 2000) Andere naam, zelfde beleid We zien ook dat het door de WRR bepleite voorwaardenscheppende beleid, dat ook terugkomt in de beleidsnota van EZ 'Ruim Baan voor Ondernemen' (1987), niet wezenlijk verschilt van het voorgestelde ondernemerschapsbeleid uit 'De ondernemende samenleving' (EZ, 2000) - er bestaan wel wat verschillen in de uitvoeringsstructuur en accentverschillen op de inhoud, maar grosso modo kan het beleid als gelijkaardig worden beschouwd. 3.3.3 WRR over de ondernemende samenleving (1998) Korte samenvatting Dit rapport, van de hand van toenmalig WRR-staflid Krijn van Beek, is een conceptuele verkenning van de toekomst van overheidsinterventie. Met als onderwerp dat de aard en betekenis van economische activiteit structureel veranderen, en er zich iets ontwikkelt 42

'dat een ondernemende samenleving genoemd kan worden: een samenleving van ondernemende mensen die hun leven en de samenleving als geheel in belangrijke mate vormgeven niet door middel van betaalde activiteit, maar in betaalde activiteit.' (WRR, 1998, p. 9) Overheidsinterventie heeft, aldus de WRR-studie, in de twintigste eeuw de industriële samenleving in goede banen moeten leiden, maar ook de ondernemende samenleving heeft collectieve voorzieningen nodig om haar mogelijkheden en tekortkomingen te reguleren. Waar volgens deze studie verzorgingsstaatarrangementen tot doel hadden markten en hun bijwerkingen buitenspel te zetten 'daar vraagt de ondernemende samenleving juist om kaders die een maximale benutting van markten bevorderen.' (Ibid.) De verzorgingsstaatarrangementen hebben er mede toe geleid dat er een veelheid aan instituties is ontstaan die moesten middelen tussen overheid en markt. De discussie ten aanzien van overheidsinterventie heeft zich daarom vaak, en nog steeds, in die dichotomie afgespeeld: overheid versus markt. De ondernemende samenleving vraagt echter om een samenspel tussen de twee: 'de overheid maakt de kaders, stelt de prioriteiten, stelt de uitkomsten ter discussie, verzorgt het maatschappelijk debat, is de scheidsrechter, enzovoort. De markt speelt het spel.' (Ibid.) Tot slot van de WRRverkenning worden de consequenties van deze ontwikkeling voor het regeringsbeleid doordacht voor drie beleidsterreinen, te weten arbeidsmarkt, onderwijs en milieu. De fundamentele verandering in het aanzien van betaalde activiteit wordt volgens het WRR-rapport (pag. 9-10) veroorzaakt door vier langetermijnontwikkelingen: (1) welvaartsontwikkeling leidt tot een diversificatie van producten en diensten en tot een 'toenemende soortenrijkdom' van betaalde arbeid, (2) technologische ontwikkeling zorgt er voor dat menselijke arbeid wordt geheralloceerd naar activiteiten waar unieke menselijke kwaliteiten gevraagd worden: 'zorgen, dienstverlenen, denken en creëren', (3) het toegenomen belang van menselijk kapitaal waar individuen zelf het eigendom over hebben, hetgeen leidt tot verandering in machtsverhoudingen op de arbeidsmarkt, en (4) informatisering draagt bij aan de 'volledigheid' van betaalde arbeid, o.a. door verminderende informatie-asymmetrie en toenemende mogelijkheden voor individuele afrekening van zowel producenten als klanten. 'Waar human capital mensen de mogelijkheid biedt datgene te produceren waar hun hart naar uitgaat, zorgt informatisering in toenemende mate voor de terugkoppeling van alle mogelijke (ongewenste) neveneffecten'. Deze vier ontwikkelingen brengen WRR-auteur Krijn van Beek tot de volgende conclusie: 'Werk ontworstelt zich steeds meer aan het populaire beeld van de gesel die de middelen moest verschaffen om daarbuiten een menswaardig bestaan op te kunnen bouwen, tot het kader waarbinnen mensen hun idealen en hun leven vorm kunnen geven.' Startpunt van de WRR-studie is de herontdekking van zelfstandig ondernemerschap als belangrijk maatschappelijk fenomeen, zoals deze blijkt uit een stijging van het aantal zelfstandigen in vele OESO-landen, uit een toename van het onderzoek naar ondernemerschap, uit een groeiende beleidsaandacht voor kleine en startende 43

ondernemingen en uit een gestegen waardering voor de zelfstandige ondernemer. Ondernemerschap wordt vervolgens ook breder opgevat dan de rechtsvorm van zelfstandigheid, namelijk in de zin van een attitude, van creativiteit en innovativiteit, en van eigen initiatief en eigen verantwoordelijkheid. Vanuit die optiek beschouwt de auteur de nieuwe waardering voor zelfstandig ondernemerschap slechts als 'het topje van een ijsberg'. Doel van de WRR-studie is 'de contouren van die hele ijsberg in kaart te brengen'. De studie betreft daarmee ook een heroriëntatie op het fenomeen betaald werk, en op aspecten als inhoud van arbeid, zelfbeschikking en beloning. Beschouwing Met de toekomst van overheidsinterventie wordt bedoeld: (1) de overgang van interventie van de overheid in de industriële samenleving door middel van verzorgingsstaatarrangementen die vaak tot doel hebben de markt buitenspel te zetten naar (2) overheidsinterventie in de ondernemende samenleving welke zich uit in de veranderende betekenis van (betaalde) arbeid gegeven de problemen met de verzorgingsstaatarrangementen17. Het WRR-document doet mede dienst om de vraag te beantwoorden waar het ondernemerschapsbeleid vandaan komt en welk (al dan niet instrumenteel) doel het wanneer dient. Het verbindt de problematiek rond de verzorgingsstaat (ook een belangrijk thema in de bestudeerde ESB-nieuwjaarsartikelen) met een concept dat de WRR de ondernemende samenleving noemt en dat op belangrijke punten overeenkomt met de beleidsfilosofie van 'De Ondernemende Samenleving' van EZ uit het jaar 2000. Daar waar in de ESB-nieuwjaarsartikelen een indirecte en impliciete link bestaat tussen de macro-economische beleidsproblematiek, de problematiek betreffende de verzorgingsstaat, collectieve lasten en financiering, en ondernemerschapsbeleid, bestaat de link in het WRR-document ten aanzien van deze onderwerpen in meer directe en expliciete zin. Interessant is ook dat het hoofdonderwerp van Werk door Ondernemen (EZ, 1995) - de werkgelegenheid te verhogen (en de werkloosheid te verlagen) middels beleid dat ondernemerschapsactiviteiten in de Nederlandse economie moest bevorderen deels overeenkomt met de onderhavige verkenning van de WRR van het fenomeen betaalde arbeid18. Ook is de aandacht in de WRR-studie voor bevordering in het onderwijs van een bij het individu passende leeromgeving en van 'will formation' bij leerlingen in lijn met de grote rol die onderwijs in De Ondernemende Samenleving (EZ, 2000) krijgt toebedeeld ter bevordering van een ondernemende samenleving en een ondernemende cultuur. Voorts stelt de derde thematische verkenning in de WRR-studie, het milieubeleid, dat 'het streven naar een schoner milieu in toenemende mate georganiseerd wordt en kan worden in de vorm van economische bedrijvigheid' (Ibid., pp. 10-11). Naast de mogelijke 17

Deze problemen met verzorgingstaatarrangementen worden in het rapport echter niet gespecificeerd en expliciet gemaakt. 18 De 'Ten Geleide' paragraaf in het begin van het WRR-document stelt dat het document het resultaat is van een WRR-project dat tussen 1993 en 1997 is uitgevoerd - de onderzoeksperiode valt dus samen met de uitgave van de beleidsnota van EZ uit 1995 (Werk door Ondernemen).

44

tegenstelling tussen 'groei' en 'groen' en de veronderstelling dat 'groei' een voorwaarde is voor de bekostiging van 'groen', is er ook een derde relatie die 'groen' als factor ziet van 'groei'. Deze relatie erkent de ruimte voor ondernemerschapsactiviteiten in de 'groenmarkt'. Ten slotte wordt in het WRR-document gesproken over de veranderende betekenis van arbeid door de verandering van de aard van markt en economie ten opzichte van de collectieve belangen, doelstellingen en waarden. De veranderde betekenis van betaalde arbeid dient tot ondersteuning van de roep om herijking van de verzorgingsstaatarrangementen. Aangezien de veranderde context van markt en economie een voldongen feit is, lijkt het WRR-document mede als doel te hebben de tegenstelling in het (politieke en wetenschappelijke) debat tussen economie en overheid en markt en verzorgingsstaat te verzachten19. We willen geen oorzaak-gevolgrelatie suggereren tussen het WRR-document uit 1998 en de gelijknamige beleidsnota van EZ uit 2000; feit is wel dat de beleidsnota van EZ deels een brede invulling is van een beleidsfilosofie die sterke verwantschap heeft met de denkrichting uit het WRR-document. 3.3.4 SER over marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid (1998) Korte samenvatting Het SER Advies Sociaal-economisch beleid 1998-2002 uit 1998 richt zich in hoofdstuk 5 op de door het kabinet geuite ambitie meer ondernemerschap en een snelle groei van activiteiten in met name de dienstensector tot stand te willen brengen. 'Om deze ambities te kunnen realiseren acht het kabinet het vooral noodzakelijk dat Nederland beter gaat presteren in min of meer afgeschermde markten, dat een groter deel van de startende ondernemingen actief is in de hightech-sector, dat ondernemingen en kennisinstellingen intensiever gaan samenwerken en dat onnodige belemmeringen voor doorgroeiende ondernemingen (bijvoorbeeld in de sfeer van gebrekkige toegang tot kapitaal en de complexe regulering van productmarkten en arbeidsmarkt) worden weggenomen' (SER, 1998, p. 203).

19

Dit wordt ook (impliciet) in de 'Samenvatting', pagina 9-11, van het document zo gesteld: 'Deze nieuwe collectieve voorzieningen zijn echter we1 van een ander karakter dan het soort voorzieningen dat we zouden kunnen aanduiden als verzorgingsstaatarrangementen. Waar veel overheidsinterventie tot doe1 had markten en hun bijwerkingen buitenspel te zetten, de dingen van waarde veilig te stellen ten opzichte van mechanismen van productie en consumptie, daar vraagt de ondernemende samenleving juist om kaders die een maximale benutting van markten bevorderen.' (p. 9) en 'Deze waarneming impliceert dat er ook over de toekomst van overheidsactiviteit meer kan worden gezegd dan dat er over smaken niet te twisten valt [nadruk toegevoegd door auteurs]. Er blijkt niet alleen sprake van verschillen in politieke meningsvorming, maar ook van een waarneembaar veranderende context die in elk geval verklaart waarom op zoveel terreinen tegelijk zich een behoefte openbaart aan herijking van voordien succesvolle structuren.' (p. 10) waarna direct 'Waar de voornaamste oriëntatie bij de inrichting van de verzorgingsstaat erin was gelegen een tegenpool te zijn voor markt en economie, is het niet verwonderlijk dat als markt en economie structureel van karakter veranderen, dan ook de behoefte aan overheidsinterventie verandert. De verandering in de context verklaart ook waarom de discussie over een veranderende overheidsinzet soms alle kenmerken heeft van een Babylonische spraakverwarring [idem].' (p. 10).

45

De SER stelt dat er een nauwe maar niet vanzelfsprekend spanningsvrije relatie bestaat tussen beleid met betrekking tot het ondernemerschap en marktwerkingsbeleid. In het onderhavige rapport vat de SER de ontwikkeling van het ondernemerschapsbeleid als volgt samen: (1) de verschuiving van het reguleren van toetreding (bijv. via de Vestigingswet) naar het wegnemen van toetredingsdrempels in brede zin (zie: SER, 1998, p. 214), (2) de ontstane en daarna toegenomen aandacht voor de doorstart van jonge ondernemingen in het algemeen en van hoogtechnologische ondernemingen in het bijzonder en (3) de toegenomen bevordering van het ondernemerschap in het algemeen via een pakket van stimulerende maatregelen ten behoeve van het MKB (beschreven in Werk door Ondernemen (EZ, 1995)) en initiatieven ter verlaging van de administratievelastendruk in de sfeer van het marktwerkingsbeleid20. Marktwerkingbeleid betekent hier: (1) het creëren van een gelijk speelveld voor ondernemingen (het zogenaamde 'level playing field'), (2) het tegengaan van concurrentieverstorende activiteiten van particuliere bedrijven of overheidsorganisaties en (3) het afschaffen of aanpassen van verouderde wet- en regelgeving, teneinde een 'gezond klimaat te scheppen voor activiteiten van ondernemers' (Ibid., p. 204). In die drie betekenissen kan ondernemerschapsbeleid in het verlengde van marktwerkingsbeleid geplaatst worden. Er ontstaat echter een spanning tussen de twee soorten beleid wanneer ondernemerschapsbeleid dat gericht is op het ondersteunen van (door)startende ondernemingen te ver doorschiet, het gelijke speelveld ondermijnt en marktverstorend uitwerkt (ten nadele van bestaande ondernemers). Aan de andere kant kan marktwerkingsbeleid juist in tegenspraak zijn met ondernemerschapsbeleid wanneer ondernemers beperkt worden strategische samenwerkingsverbanden met andere ondernemers aan te gaan, wat vooral van belang kan zijn in het MKB (zie: WRR (1987)). Marktwerkingsbeleid vereist daarom een niet eenzijdig legalistische opstelling van de overheid, 'maar ook het actief volgen van marktontwikkelingen en het ruimte geven aan de benutting van kansrijke vormen van productieve samenwerking' (Ibid.). Beschouwing Het marktwerkingsbeleid heeft enerzijds kenmerken van MKB-beleid zoals gedefinieerd door Lundström en Stevenson (2005), gezien de nadruk op het level playing field. De geuite ambities vallen anderzijds binnen de doelstellingen van ondernemerschapsbeleid zoals dat later in De Ondernemende Samenleving (EZ, 2000) is beschreven21. De discrepantie tussen marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid wordt in die beleidsnota op het punt van een gelijk speelveld wel geconstateerd (zie ook de figuur in paragraaf 2.4). De mogelijkheid van concurrentieverstorende gevolgen van ondernemerschapsbeleid wordt niet aangekaart. Ook het zogenaamde informatieargument: de notie dat de overheid complete markten moet gaan monitoren opdat tegelijkertijd kan worden voldaan aan (1) het ruimte geven aan en een gezond klimaat scheppen voor ondernemerschap maar dat dit (2) niet leidt tot 20

Merk op dat punt (3) de gedeeltelijke overlapping van ondernemerschapsbeleid en marktwerkingsbeleid exemplificeert: (beleids)doeleinden met betrekking tot het bevorderen van ondernemerschap kunnen dus zowel ingevuld worden via ondernemerschapsbeleid als marktwerkingsbeleid. 21 Zie hiervoor paragraaf 2.4.

46

concurrentieverstorende praktijken en structuren van overheidswege, is niet aanwezig in De Ondernemende Samenleving (Ibid.). De vraag blijft dan bestaan in hoeverre ondernemerschapsbeleid en marktwerkingsbeleid, waarvan het laatste via wetgeving en institutie (NMa) is vastgelegd en hierdoor dus prioriteit lijkt te hebben, samen beschouwd elkaar wederzijds versterken dan wel op gespannen voet staan.

47

4. Bevindingen en conclusies 4.1 Bevindingen hoofdstuk 2 Onderzoeksvraag 1 luidde: hoe hangen ontstaan en ontwikkeling van het moderne startersbeleid in Nederland vanaf 1982 samen met de belangrijkste internationale en nationale technologische, economische en maatschappelijke trends van de afgelopen decennia? Veranderde rol en betekenis van ondernemerschap (2.1) De rol en betekenis van (zelfstandig) ondernemerschap is in de 20ste eeuw aan grote veranderingen onderhevig geweest. In grofweg het eerste driekwart van deze eeuw werd aan ondernemerschap zowel in de beleidssfeer als in de wetenschap een niet bovenmatig positieve rol in het economische proces toegekend. Middelgrote en kleine bedrijven moesten niet zozeer worden beoordeeld op hun kwantitatieve bijdrage aan de economie (economische groei, werkgelegenheid), maar veeleer op hun kwalitatieve sociaalmaatschappelijke bijdrage (sociale cohesie, voorzieningenniveau platteland). Bovendien daalde het aandeel van zelfstandige ondernemers in de beroepsbevolking gestaag. Deze perceptie sloeg om na publicaties van onder andere Bolton (1971) en Birch (1979) waarin de onderzoekers grofweg tot de conclusie kwamen dat de rol van (zelfstandig) ondernemerschap en MKB (inmiddels weer) groter en belangrijker was dan eerder gedacht. Deze publicaties waren het startschot voor meer en gerichter onderzoek naar de rol van ondernemerschap in de economie. De positieve bevindingen ten aanzien van ondernemerschap die volgden kunnen verklaard worden aan de hand van wat Audretsch en Thurik de overgang van de Managed Economy naar de Entrepreneurial Economy noemen en welke in de jaren zeventig en tachtig in de westerse economieën plaatsvond. De oorzaken van deze overgang naar een voor ondernemerschap en MKB positievere economische omgeving zijn onder andere (maar in belangrijkste mate): (1) de overgang van industrialisatie naar een diensten- en kenniseconomie, (2) technologische vooruitgang in het algemeen en de ICT-revolutie in het bijzonder en (3) de internationalisering van de westerse economieën en kapitaalstromen door o.a. het vallen van het IJzeren Gordijn en de opkomst van de snelgroeiende economieën in Zuidoost-Azië en China/India. Het ontstaan van het ondernemerschapsbeleid in NL (2.2) Ondernemerschapsbeleid en startersbeleid zijn soorten beleid die in Nederland in de jaren tachtig van de 20ste eeuw zijn ontstaan. Als expliciet startpunt kan de beleidsnota uit 1982 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf worden beschouwd. Vanaf het einde van de jaren dertig tot aan de Startersnota 1982 was de algemene houding van de overheid ten aanzien van startend ondernemerschap en MKB gevangen in de notie dat deze zaken bovenal een sociaal-maatschappelijke waarde hadden, maar weinig kwantitatief economische betekenis. Bovendien was er een sterke neiging om de 48

toestroom van nieuwe ondernemers te reguleren, zowel in het belang van de incumbents als ter zelfbescherming van onvoldoende voorbereide starters. Voorbeelden van deze houding vinden we in de verschillende Middenstandsnota's en dan vooral in de zogenaamde Vestigingswet van 1937 en 1954 die een flink eisenpakket stelden aan de startende ondernemer en een remmende werking hadden op nieuwe bedrijfsoprichtingen. Ondernemerschapsbeleid, MKB-beleid en startersbeleid - het verschil (2.3) Definities van ondernemerschapsbeleid, startersbeleid en MKB-beleid hangen af van het gebruiksdoel in de beleidssfeer dan wel de wetenschappelijke onderzoekssfeer. Een bruikbaar, en op een moderne opvatting van ondernemerschap als gedragscategorie ('entrepreneurship') gebaseerd, onderscheid tussen ondernemerschapsbeleid en MKBbeleid ontstaat wanneer onderscheid gemaakt wordt tussen enerzijds doelgroepen van beleid en anderzijds beleidsdoelstellingen van het beleid. Qua doelgroepen worden (1) bestaande bedrijven en (2) (pre)starters en nieuwe bedrijven onderscheiden en qua beleidsdoelstellingen (1) het bevorderen van nieuwe activiteiten en dynamiek en (2) andersoortige doelen. Ondernemerschapsbeleid is dan qua beleidsdoel gericht op het bevorderen van nieuwe bedrijfsactiviteiten en marktdynamiek, maar qua doelgroepen op zowel nieuwe als bestaande ondernemingen. MKB-beleid is qua doelgroep alleen gericht op bestaande bedrijven, maar omvat voor deze groep beide beleidsdoelstellingen. MKBbeleid en ondernemerschapsbeleid overlappen elkaar in het beleid ten aanzien van nieuwe activiteiten en dynamiek gericht op bestaande bedrijven. Het beleid dat gericht is op (pre)starters en nieuwe bedrijven én als doel nieuwe activiteiten en dynamiek heeft, noemen we startersbeleid. Startersbeleid is dus onderdeel van het bredere ondernemerschapsbeleid (met als doel nieuwe activiteiten en dynamiek), maar niet van het MKB-beleid omdat deze beleidssoort exclusief bestaande bedrijven als doelgroep kent. Figuur 1 op pagina 5 biedt een weergave van het genoemde onderscheid. Beleidsnota's 1982-2003; een kort overzicht (2.4) Uit een korte blik op de vijf beleidsnota's blijkt dat de doelstellingen en instrumenten tussen 1982 en 2003, met uitzondering van het beleid t.a.v. de vestigingswet en met enkele accentverschillen, in hoge mate constant zijn geweest. Het beleidsprogramma was instrumenteel voor de generieke beleidsdoelstellingen van EZ, te weten: economische groei, werkgelegenheid en (vanaf midden jaren negentig) dynamiek. Geleidelijk lijkt het bevorderen van ondernemerschap meer een doel op zich te worden: niet slechts instrumenteel ten aanzien van de generieke beleidsdoelstellingen maar als een doel op zich omdat de bredere maatschappelijke gevolgen van ondernemerschap als onmiskenbaar positief worden beschouwd. Het programma evolueert van beleid gericht op het MKB naar beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie, en zo richt ondernemerschapsbeleid zich ook meer op startende ondernemingen en, breder beschouwd, op startende ondernemerschapsactiviteiten. De algemene trend van twee decennia bestaat uit meer aandacht voor ondernemerschap, al is de nuance van die aandacht afhankelijk van de conjunctuur. Het lijkt namelijk zo te zijn dat in conjuncturele voorspoed ondernemerschapsbeleid meer offensief wordt ingezet (als maatschappelijk 49

doel op zich, en mede gericht op bevordering van het groeipotentieel van de economie) en in conjuncturele neergang meer defensief (instrumenteel t.a.v. banencreatie) wordt opgevat. 4.2 Bevindingen hoofdstuk 3 Onderzoeksvraag 2 luidde: hoe past het ontstaan van het moderne startersbeleid in de ontwikkeling van het denken over economie en arbeidsmarkt binnen het Ministerie van Economische Zaken en bij adviesorganen zoals WRR, SER en de toenmalige RMK? ESB-nieuwjaarsartikelen Het onderzoek van de nieuwjaarsartikelen 1980-2008 van de Secretarissen-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken in Economisch Statistische Berichten leverde vijf thema's op die allereerst een exemplificatie zijn van de macro-economische beleidstheorie en visie in de ambtelijke top van EZ, en tevens een nieuwe beleidsruimte hebben geschapen voor de opkomst van modern ondernemerschapsbeleid en startersbeleid: 1. De overgang van vraageconomisch beleid naar aanbodeconomisch beleid als gevolg van de onhoudbaarheid van de welvaartsstaat/verzorgingsstaat c.q. de uit de hand gelopen collectieve sector en overheidsfinanciën. 2. De hervorming van die collectieve sector en overheidsfinanciën ten behoeve van de houdbaarheid en later hervorming van de welvaartsstaat/verzorgingsstaat en overlegeconomie. 3. Het belang van werkgelegenheidscreatie vanwege de sterk gestegen werkloosheid in de eerste helft van de jaren tachtig. 4. Het belang van de hervorming van het sociaaleconomische beleid in het licht van de open Nederlandse economie en de naderende EU-interne marktintegratie. 5. De zoektocht naar marktdynamiek en productiviteit. Een eerste conclusie, uit onze studie naar de ESB-nieuwjaarsartikelen, is dat ondernemerschapsbeleid tot en met het nieuwjaarsartikel van Bruinsma in januari 2000 niet of nauwelijks voorkomt in de teksten van de SG's van EZ, maar dat met name de thema's - versterking aanbodzijde; - hervorming collectieve sector; - belang banencreatie - zoektocht naar marktdynamiek; impliciet veel beleidsruimte hebben geschapen voor ondernemerschapsbeleid. Er lijkt zeker ook een link tussen de economische en beleidsvisie van de ambtelijke top van EZ en de uitgegeven startersbeleids- en ondernemerschapsbeleidsnota's tussen 1982 en 2003, zij het dat deze link voor eerdere nota's impliciet is en pas vanaf De Ondernemende Samenleving (2000) meer expliciet.

50

De tweede conclusie is dat starters- en ondernemerschapsbeleid vanuit de ministeriële top vooral ad hoc en instrumenteel worden ingezet. Naast een langetermijntrend van toenemende expliciete aandacht voor ondernemerschapsbeleid in de nieuwjaarsartikelen, lijkt deze aandacht daarbij een conjunctuurgevoeligheid te kennen. In periodes van conjuncturele voorspoed worden ondernemerschap en dynamiek offensief opgevat (bevordering groeipotentieel), terwijl bij conjuncturele neergang - als de structurele beleidsproblemen (overheidsfinanciën en verzorgingsarrangementen) prangender worden - dynamiek en ondernemerschap defensiever worden ingezet, met als doel werkgelegenheid te creëren en werkloosheid op te lossen. Bovendien voeren termen als loonmatiging en bezuiniging dan de boventoon.

Visiedocumenten JvdT, WRR, WRR, SER In Plaats en toekomst van het MKB (1982) worden de eerste contouren van de beleidstheorie, die in Ruim Baan voor Ondernemen tot een hoogtepunt komt, zichtbaar. Deze beleidstheorie bestaat er grofweg uit dat enkel waar het MKB kan bijdragen aan de generieke beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken, te weten: economische groei en werkgelegenheid, beleid ter bevordering van het MKB gelegitimeerd is. Deze beleidstheorie kan gezien worden als een rigide kader door het woord 'enkel' in de zin 'enkel waar het MKB kan bijdragen aan de generieke beleidsdoelstellingen' maar in de context van het economische beleid van vóór 1982 kan gesteld worden dat het een ommezwaai is, omdat het MKB eerder veeleer als nietoptimale beleidoptie werd gezien ten aanzien van die beleidsdoelstellingen. Het MKB had toen vooral een sociaal-maatschappelijke en meer kwalitatieve functie, maar droeg weinig bij aan de meer 'harde' kwantitatieve doelstellingen van economische groei en werkgelegenheid. In dit beleidsuitgangspunt lezen we een neutraal tot gematigd positieve houding ten aanzien van de functie en potenties van het MKB. In Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987) worden de rol en functie van het MKB in de Nederlandse economie uit de doeken gedaan. Grofweg is de conclusie van het rapport dat het MKB een onmisbare functie vervult in het economische voortbrengingsproces en dat dit gegeven het MKB-beleid rechtvaardigt. Evenals in Plaats en toekomst van het MKB is MKB-beleid alleen gerechtvaardigd daar waar het bijdraagt aan de economische groei en werkgelegenheid, de generieke beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken. In De ondernemende samenleving (1998) wordt een toekomstvisie ten aanzien van overheidsinterventie (in de vooral economische sfeer) uit de doeken gedaan. Betaalde arbeid, zo stelt het rapport, zal in toenemende mate een verandering ondergaan door welvaartsontwikkeling, technologische ontwikkeling, het toegenomen belang van menselijk kapitaal en informatisering door een vermindering van informatieasymmetrie tussen producenten, klanten en werknemers. Ondernemerschap wordt in het rapport breder opgevat dan de rechtsvorm van zelfstandigheid, namelijk in de zin van een attitude, van creativiteit en innovativiteit, en eigen initiatief en verantwoordelijkheid. 51

Vooral deze notie van ondernemerschap, binnen de context van de heroriëntatie van betaald werk op zich, komt zeer overeen met de in De ondernemende samenleving22 (EZ, 2000) ingezette beleidsdoelstelling die meer gericht is op het beïnvloeden van (potentieel) individueel gedrag dan op bestaande structuren zoals het bedrijfsleven in groot en klein (MKB). Dit is ook weer in lijn met Lundström en Stevenson's (2005) concept van Holistic Entrepreneurship Policy dat zich ook vooral op individuen en gedrag richt en minder/niet op bestaande entiteiten. Wat deze bevindingen laten zien is dat er op drie niveaus (het theoretische beleidsniveau, het praktische beleidsniveau en het beleidsonderzoeksniveau) een (h)erkenning is van een omslag van de rol van ondernemerschap in economie en maatschappij en in beleidsvraagstukken. In Sociaal-economisch beleid 1998-2002 - Advies (1998) komt onder meer het vraagstuk van de nauwe maar niet vanzelfsprekend spanningsvrije relatie tussen marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid aan de orde. Er ontstaat bijvoorbeeld een spanning wanneer ondernemerschapsbeleid dat gericht is op het ondersteunen van (door)startende ondernemingen te ver doorschiet, het gelijke speelveld ondermijnt en marktverstorend uitwerkt (ten nadele van bestaande ondernemers). Aan de andere kant kan marktwerkingsbeleid in tegenspraak zijn met ondernemerschapsbeleid wanneer ondernemers beperkt worden strategische samenwerkingsverbanden met andere ondernemers aan te gaan, wat vooral van belang kan zijn in het MKB. Dit vraagstuk is te meer interessant omdat er blijkbaar wettelijke grenzen aan het ondernemerschapsbeleid zouden kunnen bestaan. Dit omdat het marktwerkingsbeleid bij wet is vastgelegd en spanningen tussen marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid niet zozeer tot overtredingen van de wet leiden als wel de (gedeeltelijke) ondermijning van bij wet vastgelegd beleid zouden kunnen betekenen. Naast de in hoofdstuk 2 uiteengezette conjunctuurhypothese van ondernemerschapsbeleid, zou het genoemde vraagstuk inzicht kunnen bieden in de ontwikkeling van het programma ondernemerschapsbeleid.

22

Maar dan de beleidsnota van het Ministerie van Economische Zaken uit 2000 en niet onderhavig rapport van de WRR uit 1998.

52

Literatuur Wetenschappelijke publicaties Audretsch, David B., Grilo, Isabel and Thurik, A. Roy (2007), Explaining entrepreneurship and the role of policy: a framework, In: The Handbook of Research on Entrepreneurship Policy, D.B. Audretsch, I. Grilo and A.R. Thurik (eds), (Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK and Northampton, MA, US): 1-17. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2000), Capitalism and democracy in the 21st century: from the managed to the entrepreneurial economy, Journal of Evolutionary Economics, 10(1-2): 17-34. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2001), What is new about the new economy: sources of growth in the managed and entrepreneurial economies, Industrial and Corporate Change, 10(1): 267-315. Audretsch, D.B., A.R. Thurik, I. Verheul and A.R.M. Wennekers (2002), Chapter 1: Understanding entrepreneurship across countries and over time, in: Audretsch, D.B., A.R. Thurik, I. Verheul and A.R.M. Wennekers (eds.), Entrepreneurship: Determinants and Policy in a European-US Comparison, Boston/Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Birch, D. (1979), The Job Generation Process, Cambridge, MA: M.I.T. Program on Neighborhood and Regional Change. Chandler, A., 1977, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business, Cambridge, MA: Harvard University Press. Galbraith, J.K., 1967, The New Industrial State, Boston, MA: Houghton Mifflin. Lundström and Stevenson (2005), Entrepreneurship policy: theory and practice, New York, NY : Springer. Schumpeter, J (1934), The Theory of Economic Development, Cambridge, MA: Harvard University Press (a translation of the second edition from 1926 of a work that originally appeared in 1911). Schumpeter, J.A., 1942, Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper and Row. Stevenson, H.H. and J.C. Jarillo (1990), A paradigm of entrepreneurship: entrepreneurial management, Strategic Management Journal 11, 17-27.

53

Thurik, Roy (2007), On entrepreneurship, economic growth and policy, In: Audretsch, D.B. And Strom, R. (eds.), Entrepreneurship, Growth and Public Policy, Cambridge University Press. Verheul, I., A.R.M. Wennekers, D.B. Audretsch en A.R. Thurik (2002), Chapter 2: An eclectic theory of entrepreneurship: policies, institutions and culture, in: Audretsch, D.B., A.R. Thurik, I. Verheul en A.R.M. Wennekers (eds.), Entrepreneurship: Determinants and Policy in a European-US Comparison, Boston/Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Van Praag, C.M. (1999), Some Classic Views on Entrepreneurship, De Economist, Volume 147, Number 3, September 1999, pp. 311-335(25) Wennekers, Sander (2006), Entrepreneurship at Country Level; Economic and NonEconomic Determinants, Rotterdam: ERIM. Nieuwjaarsartikelen SG van EZ 1980-2008, ESB Rutten, prof. dr. F.W. (1980), Het sociaal-economische beleid staat voor een krachtproef Rutten, prof. dr. F.W. (1981), De nationale economie in groot gevaar Rutten, prof. dr. F.W. (1982), Het keren van de afbraak Rutten, prof. dr. F.W. (1983), Prioriteit voor werkgelegenheid en economische groei Rutten, prof. dr. F.W. (1984), Een gedeeltelijke wending ten goede Rutten, prof. dr. F.W. (1985), De tweede fase van het herstelproces Rutten, prof. dr. F.W. (1986), Naar een hogere economische groei Rutten, prof. dr. F.W. (1987), Voortgang met de nieuwe zakelijkheid Rutten, prof. dr. F.W. (1988), Een nieuwe krachtproef Rutten, prof. dr. F.W. (1989), Op weg naar voltooiing van het sociaal-economisch herstel Rutten, prof. dr. F.W. (1990), De laatste loodjes van het herstelbeleid Geelhoed, L.A. (1991), 1991: meer dan een tussenbalans Geelhoed, L.A. (1992), 1992, en verder

54

Geelhoed, L.A. (1993), 1993: meer dynamiek gevraagd Geelhoed, L.A. (1994), 1994: uitdagingen voor het sociaal-economisch bestel Geelhoed, L.A. (1995), 1995: conjunctuurherstel of economisch herstel? Geelhoed, L.A. (1996), 1996: geloofwaardigheid en vertrouwen Geelhoed, L.A. (1997), 1997: Een delta in Europa Van Wijnbergen, S.J.G. (1998), Nederland weer aan het werk Van Wijnbergen, S.J.G. (1999), Naar nieuwe internationale spelregels? Bruinsma, D.J. (2000), Grenzen verleggen voor vernieuwing Oosterwijk, J.W. (2001), Nieuwe bronnen van welvaartsgroei Oosterwijk, J.W. (2002), Kerend tij: de economie op de proef gesteld Oosterwijk, J.W. (2003), Van euforie naar realisme Oosterwijk, J.W. (2004), Europa in een hogere versnelling Oosterwijk, J.W. (2005), Veerkracht en vertrouwen Oosterwijk, J.W. (2006), Naar een open economie Oosterwijk, J.W. (2007), Maatwerk en modernisering in Europa Buijink, C.P. (2008), De toekomst in eigen hand EZ-nota's over ondernemerschap 1982-2003 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf (1982), EZ; SZW; CRM; LV Ruim baan voor ondernemen (1987), EZ Werk door ondernemen (1995), EZ Klaar voor de start?: een discussie over nieuw ondernemerschap (1998), EZ23 23

Deze nota wordt niet besproken in het onderhavige rapport omdat het een zogenaamde 'discussienota' betreft die het resultaat is van discussies tussen het ministerie en verschillende (belangen)groepen in de samenleving.

55

De Ondernemende Samenleving (2000), EZ In actie voor ondernemers (2003), EZ

Overige nota's, adviezen en artikelen Algemene Rekenkamer (2001), Stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap, document nummer 28 115, Sdu Uitgevers: 's-Gravenhage. Ruimer baan voor ondernemen (1988), KNOV. Sociaal-economisch beleid 1998-2002 - Advies (1998), SER. Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987), deel 1 en deel 2, WRR. De Ondernemende Samenleving (1998), WRR. Ondernemerschap voor de publieke zaak (2005), SER. Bolton J. (1971), Small Firms - Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Cmnd 4811. HMSO. London. Rutten, prof. dr. F.W. (1986), Het gebruik van voorspellingen bij het macro-economische Beleid, ESB, pp. 1164-1169. Van der Tuin, J. (1982), Plaats en toekomst van het MKB, Economisch Statistische Berichten (ESB), jaargang 67, nummer 3381.

56

Consumentenprijsindex (CPI), mutaties per jaar in % *

Werkloze beroepsbevolking (niveau in % beroepsbevolking) *

Arbeidsvolume zelfstandigen als aandeel totaal arbeidsvolume private sector *

Ondernemersratio EIM Compendia **

5,7 4,4 2,7 4,9 4,1 0,2 4,5 2,5 2,5 1,8 1,7 -0,5 -1,3 1,8 3,1 2,7 3,1 1,9 3,5 4,4 4,2 2,4 1,7 1,3 3,0 3,1 3,4 4,3 3,9 4,7 3,9 1,9 0,1 0,3 2,2 1,5 3,0 2 3/4 2 2/4

4,3 5,2 4,2 6,1 5,1 1,4 4,2 3,6 2,2 0,7 1,7 1,7 2,1 3,6 3,0 0,3 1,1 0,7 2,5 2,5 1,4 0,7 0,2 1,0 3,5 1,5 0,7 2,0 2,2 3,1 3,1 0,6 1,0 2,5 4,0 2,7 2,0 1 2/4 1 3/4

3,2 7,2 7,1 7,8 9,2 9,6 8,6 6,1 3,7 4,0 6,8 6,8 5,9 2,9 3,4 2,3 0,0 -1,0 0,9 1,0 2,6 4,0 3,7 2,1 2,7 2,0 2,1 2,2 2,0 2,2 2,6 4,5 3,4 2,1 1,2 1,7 1,1 1 3/4 2

0,6 0,8 1,4 1,4 1,8 2,6 2,8 2,8 2,9 3,0 3,4 5,4 7,7 9,3 9,3 8,3 8,1 8,1 8,4 7,6 7,0 6,6 6,6 7,7 8,6 8,2 7,6 6,6 5,2 4,3 3,8 3,5 4,1 5,4 6,5 6,5 5,5 4 2/4 4

0,164 0,161 0,163 0,160 0,158 0,157 0,156 0,151 0,149 0,147 0,146 0,148 0,151 0,154 0,154 0,152 0,150 0,149 0,148 0,146 0,143 0,142 0,143 0,148 0,153 0,153 0,155 0,153 0,146 0,139 0,136 0,133 0,132 0,135 0,137 0,141 0,144 0,149 0,150

0,097 0,095 0,093 0,091 0,088 0,085 0,084 0,084 0,082 0,080 0,078 0,078 0,078 0,078 0,079 0,080 0,079 0,080 0,082 0,082 0,086 0,091 0,094 0,096 0,098 0,100 0,101 0,101 0,103 0,105 0,105 0,105 0,108 0,111 0,115

Beleidsnota's EZ

Arbeidsproductiviteit marktsector, mutaties per jaar in % *

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Bruto binnenlands product (BBP), mutaties per jaar in % *

Bijlage I: Tabel contentanalyse nieuwjaarsartikelen ESB, in economische en politieke context

Startersnota

Ruim Baan voor Ondernemen

Werk door Ondernemen

(Klaar voor de Start) # De Ondernemende Samenleving

In Actie voor Ondernemers (Nieuw Ondernemerschap) # (Naar een Welvarend, Duurzaam en Ondernemend Nederland) #

* Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 2008. Internet: http://www.cpb.nl/nl/data/mev2008/. Cijfers voor 2007 en 2008 zijn ramingen. ** Bron: EIM COMPENDIA database, versie 2006.1. De ondernemersratio is het aantal ondernemers als aandeel van de beroepsbevolking. Zowel zelfstandige ondernemers als directeur-grootaandeelhouders van besloten vennootschappen zijn in het cijfer inbegrepen. Ondernemers in de landbouw zijn uitgesloten. Het arbeidsvolume van zelfstandigen in de vijfde kolom (bron CPB) is wel inclusief landbouw. # Beleidsnota's die niet behandeld worden in het rapport.

57

'ondernemerschap'

'dynamiek'

'MKB'

‘deregulering/ dereguleren’

‘flexibiliteit/ flexibel/ flexibilisering’

‘ondernemen’

‘onderneming’

‘starter/ starten’

‘innovatie’

1980

Rutten

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1981

Rutten

0

0

0

0

0

2

0

7

0

0

1982

Rutten

0

0

0

0

0

0

0

3

0

1

1983

Rutten

4

0

0

0

1

2

0

7

0

1

1984

Rutten

0

0

0

0

2

6

0

0

0

0

1985

Rutten

0

0

0

0

1

1

0

7

0

0

1986

Rutten

0

0

0

0

0

3

0

6

0

2

1987

Rutten

0

0

0

0

1

1

0

4

0

0

1988

Rutten

0

0

0

0

0

0

0

2

0

0

1989

Rutten

1

0

1

0

0

0

0

1

0

0

1990

Rutten

1

0

0

0

0

1

0

4

0

0

1991

Geelhoed

0

0

0

0

0

0

0

3

0

0

1992

Geelhoed

0

0

8

0

1

1

0

1

0

0

1993

Geelhoed

0

0

9

0

0

1

0

0

0

1

1994

Geelhoed

0

0

13

0

1

3

0

5

0

0

1995

Geelhoed

0

0

0

0

10

12

1

0

0

0

1996

Geelhoed

0

0

2

0

0

5

0

3

0

0

1997

Geelhoed

0

0

8

0

0

1

0

5

0

0

1998

Van Wijnbergen

0

0

0

0

4

5

0

0

0

0

1999

Van Wijnbergen

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

2000

Bruinsma

0

0

1

0

1

10

0

0

0

14

2001

Oosterwijk

7

6

9

0

0

2

0

1

1

13

2002

Oosterwijk

8

4

1

0

0

2

0

1

1

4

2003

Oosterwijk

1

1

1

0

0

1

1

0

0

2

2004

Oosterwijk

0

0

0

0

1

0

2

1

0

4

2005

Oosterwijk

1

1

0

0

0

1

0

0

0

1

2006

Oosterwijk

4

1

6

0

0

0

0

2

3

1

2007

Oosterwijk

0

0

0

0

0

0

0

0

0

10

2008

Buijink

14

6

1

0

0

2

1

8

3

4

Auteur nieuwjaarsartikel ESB

'ondernemer'

Aantal keer genoemd

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

58

Kabinet

Ministers EZ (partij)

1970

De Jong

Leo de Block (KVP)/Johan Witteveen a.i. (VVD)/Roelof Nelissen (KVP)

1971

Biesheuvel I

Harry Langman (VVD)

1972

Biesheuvel I/Biesheuvel II

Harry Langman (VVD)/Harry Langman (VVD)

1973

Den Uyl

Ruud Lubbers (CDA)

1974

Den Uyl

Ruud Lubbers (CDA)

1975

Den Uyl

Ruud Lubbers (CDA)

1976

Den Uyl

Ruud Lubbers (CDA)

1977

Den Uyl/Van Agt I

Ruud Lubbers (CDA)/Gijs van Aardenne (VVD)

1978

Van Agt I

Gijs van Aardenne (VVD)

1979

Van Agt I

Gijs van Aardenne (VVD)

1980

Van Agt I

Gijs van Aardenne (VVD)

1981

Van Agt I/Van Agt II

Gijs van Aardenne (VVD)/Jan Terlouw (D66)

1982

Van Agt II/Van Agt III/Lubbers I

Jan Terlouw (D66)/Jan Terlouw (D66)/Gijs van Aardenne (VVD)

1983

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)

1984

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)

1985

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)

1986

Lubbers/Lubbers II

Gijs van Aardenne (VVD)/Rudolf de Korte (VVD)

1987

Lubbers II

Rudolf de Korte (VVD)

1988

Lubbers II

Rudolf de Korte (VVD)

1989

Lubbers II/Lubbers III

Rudolf de Korte (VVD)/Koos Andriessen (CDA)

1990

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)

1991

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)

1992

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)

1993

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)

1994

Lubbers III/Kok I

Koos Andriessen (CDA)/Hans Wijers (D66)

1995

Kok I

Hans Wijers (D66)

1996

Kok I

Hans Wijers (D66)

1997

Kok I

Hans Wijers (D66)

1998

Kok I/Kok II

Hans Wijers (D66)/Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)

1999

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)

2000

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)

2001

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)

2002

Kok II/Balkenende I

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)/Herman Heinsbroek (LPF)

2003

Balkenende II

Hans Hoogervorst (VVD)/Laurens Jan Brinkhorst (D66)

2004

Balkenende II

Laurens Jan Brinkhorst (D66)

2005

Balkenende II

Laurens Jan Brinkhorst (D66)

2006

Balkenende II/Balkenende III

Laurens Jan Brinkhorst (D66)/Gerrit Zalm a.i. (VVD)/Joop Wijn (CDA)

2007

Balkenende III/Balkenende IV

Joop Wijn (CDA)/Maria van der Hoeven (CDA)

2008

Balkenende IV

Maria van der Hoeven (CDA)

59

The results of EIM's Research Programme on SMEs and Entrepreneurship are published in the following series: Research Reports and Publieksrapportages. The most recent publications of both series may be downloaded at: www.entrepreneurship-sme.eu.

Recent Research Reports and Scales Papers H200806

18-6-2008

H200805

9-6-2008

H200804 H200803

19-2-2008 1-1-2008

H200802

5-6-2008

H200801

28-12-2007

H200723

21-12-2007

H200722

21-12-2007

H200721

21-12-2007

H200720 H200719 H200718

21-12-2007 21-12-2007 21-12-2007

H200717 H200716 H200715

21-12-2007 21-12-2007 21-12-2007

H200714 H200713

21-12-2007 19-11-2007

H200712

29-10-2007

H200711

24-10-2007

H200710

15-10-2007

H200709 H200708

12-10-2007 10-9-2007

H200707 H200706 H200705

11-5-2007 eind maart 14-2-2007

H200704

2-2-2007

H200703

26-1-2007

H200702

3-1-2007

Overcoming Resource-Constraints through Internationalization? An Empirical Analysis of European SMEs Whither a flat landscape? Regional differences in Entrepreneurship in the Netherlands Samenwerken op afstand Explaining Preferences and Actual Involvement in SelfEmployment: New Insights into the Role of Gender Intrapreneurship; Conceptualizing entrepreneurial employee behaviour Firms and Profits in the Retail Industry: Blue Ocean versus Competitive Strategy Overoptimism Among Entrepreneurs in New Ventures: The Role of Information and Motivation The relevance of size, gender and ownership for performancerelated pay schemes The Role of Export-Driven New Ventures in Economic Growth: A Cross-Country Analysis Entrepreneurial exit in real and imagined markets Modelling latent and actual entrepreneurship Knowledge Management and Innovation: An empirical study of Dutch SMEs Entrepreneurship and innovation Employment Growth of New Firms Entrepreneurial Culture and its Effect on the Rate of Nascent Entrepreneurship Creative industries New Ventures’ Export Orientation: Outcome And Source Of Knowledge Spillovers SME Choice of Direct and Indirect Export Modes: Resource Dependency and Institutional Theory Perspectives Family Orientation, Strategic Orientation and Innovation Performance in SMEs: A Test of Lagged Effects Drivers of entrepreneurial aspirations at the country level: the role of start-up motivations and social security Does Self-Employment Reduce Unemployment? Social security arrangements and early-stage entrepreneurial activity Competition and innovative intentions: A study of Dutch SMEs High-Growth Support Initiatives The relationship between economic development and business ownership revisited The relationship between knowledge management, innovation and firm performance: evidence from Dutch SMEs Family orientation, strategy and organizational learning as predictors of knowledge management in Dutch SMEs Ambitious Nascent Entrepreneurs and National Innovativeness

60

H200701 H200627 H200626 H200625 H200624 H200623 H200622

3-1-2007 21-12-2006 19-12-2006 18-12-2006 13-12-2006 6-12-2006 1-12-2006

H200621 H200620 H200619 H200618

1-12-2006 23-11-2006 20-11-2006 20-11-2006

H200617 H200616

11-10-2006 11-10-2006

H200615

2-10-2006

H200614 H200613

25-9-2006 25-9-2006

H200612

25-9-2006

H200611

25-9-2006

H200610

25-9-2006

H200609

25-9-2006

H200608

24-8-2006

H200607 H200606 H200605

18-8-2006 6-7-2006 27-6-2006

H200604

22-6-2006

H200603 H200602

21-6-2006 21-6-2006

H200601 N200520

22-5-2006 7-3-2006

N200519

1-2-2006

N200518

26-1-2006

N200517 N200516 N200515

23-1-2006 23-1-2006 23-1-2006

Entrepreneurial diversity and economic growth Motivation Based Policies for an Entrepreneurial EU Economy Export Orientation among New Ventures and Economic Growth Institutionele voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap Creative Destruction and Regional Competitiveness Entrepreneurship, Dynamic Capabilities and New Firm Growth Determinants of self-employment preference and realization of women and men in Europe and the United States Is human resource management profitable for small firms? The entrepreneurial ladder and its determinants Knowledge Spillovers and Entrepreneurs’ Export Orientation The effects of new firm formation on regional development over time: The case of Great Britain On the relationship between firm age and productivity growth Entrepreneurship and its determinants in a cross-country setting The Geography of New Firm Formation: Evidence from Independent Start-ups and New Subsidiaries in the Netherlands PRISMA-K: een bedrijfstakkenmodel voor de korte termijn PRISMA-M: een bedrijfstakkenmodel voor de middellange termijn PRISMA-MKB: modelmatige desaggregatie van bedrijfstakprognose naar grootteklasse PRISMA-R: modelmatige desaggregatie van bedrijfstakprognoses naar provincie Explaining engagement levels of opportunity and necessity entrepreneurs The effect of business regulations on nascent and Young business entrepreneurship High growth entrepreneurs, public policies and economic growth The decision to innovate Innovation and international involvement of Dutch SMEs Uncertainty avoidance and the rate of business ownership across 21 OECD countries, 1976-2004 The Impact of New Firm Formation on Regional Development in the Netherlands An Ambition to Grow Exploring the informal capital market in the Netherlands: characteristics, mismatches and causes SMEs as job engine of the Dutch private economy High Performance Work Systems, Performance and Innovativeness in Small Firms Entrepreneurial Culture as Determinant of Nascent Entrepreneurship Social security arrangements and early-stage entrepreneurial activity; an empirical analysis Determinants of Growth of Start-ups in the Netherlands Entrepreneurship in the old en new Europe Entrepreneurial engagement levels in the European Union

61