Sociaal- Economische Raad ADVIES. Werken aan zekerheid II. deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening SER

SociaalEconomische Raad

ADVIES

Werken aan zekerheid II deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening

SER

Werken aan zekerheid II

Advies Werken aan zekerheid - band II deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening

Uitgebracht aan de Minister en Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publicatienummer 5n, 20 juni 1997

cn: ER

Sociaal-

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de Bedrijfsorganisatie (Wet bo). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet bo belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, het toezicht op de door de SER opgestelde fusiecode en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf, de Vestigingswet bedrijven 1954 en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voonvaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, vôrden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SERbulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, waar u onder meer aantreft: de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

Sociaal-Economische Raad Stafafdeling Voorlichting Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Tel.: 070 - 3 499 646 Fax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: http://w^ww.ser.nl

ISBN90-6587-651-0/CIP

Inhoudsopgave Band II De samenvatting van dit advies, alsmede de hoofdstukken 1, 2, 3, 4 en 5 treft u aan in band I. Deel 4 Toekomst oudedagsvoorziening 6. 6.1 6.2 6.2.1 6.2.1.1 6.2.1.2 6.2.1.3 6.2.2 6.2.3 6.2.3.1 6.2.3.2 6.2.3.3 6.2.3.4 6.2.3.5 6.2.3.6 6.3 6.3.1 6.3.1.1 6.3.1.2 6.3.1.3 6.3.2 6.3.2.1 6.3.2.2 6.3.2.3 6.3.3

333

De oudedagsvoorziening op de lange termijn: analyse en achtergronden Inleiding Schets huidige oudedagsvoorziening: feiten, achtergronden en verbanden Structuur Nederlandse oudedagsvoorziening Onderdelen Samenhang Inkomensbestanddelen 65-plussers De AOW De collectieve pensioenregelingen voor werknemers Kader Uitvoering pensioenregelingen en omvang pensioenverplichtingen Typen van collectieve pensioenregelingen Indexering, franchises en flexibilisering Hoogte van de pensioentoezegging (resultaten ouderdomspensioen) Wîtte vlekken op pensioengebied Het toekomstbeeld Demografische prognoses Vergrijzing en dubbele vergrijzing De toekomstige huishoudenspositie van ouderen Conclusies Sociaal-economische langetermijnontwikkelingen De toekomstige economische ontwikkeling en socialezekerheidsuitgaven Arbeidsparticipatie en werkgelegenheid Lonen, prijzen en rendementen Sociaal-culturele ontwikkelingen

335 335 336 336 336 339 341 344 347 347 349 351 360 365 368 372 372 372 375 376 377 378 381 382 386

329

6.4 6.4.1

Consequenties voor de oudedagsvoorziening De toekomstige oudedagsvoorziening in een breder perspectief 6.4.2 Gevolgen voor de AOW 6.4.3 Gevolgen voor de coUectieve ouderdomspensioenen 6.4.3.1 De toekomstige lastenontwikkeling 6.4.3.2 Aansluiting bij en afstemming op maatschappelijke ontwikkelingen 6.4.4 Conclusies 7. 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.2.1 7.2.2.2 7.2.2.3 7.2.3 7.2.3.1 7.2.3.2 7.3 7.3.1 7.3.1.1 7.3.1.2 7.3.1.3 7.3.2 7.3.2.1 7.3.2.2 7.3.2.3 7.3.2.4 7.3.3 7.3.3.1 7.3.3.2 7.3.3.3 7.3.3.4 330

Beleid voor de oudedagsvoorziening Inleiding DeAOW Probleemstelling en aanpak Inhoudelijke aanpassingen AOW Doel en karakter AOW Niveau AOW-uitkeringen WijzigingAOW-leeftijd Verandering financiering(swijze) AOW Beleidsopties: context en rubricering Beleidsopties financiering AOW afzonderlijk beschouwd De collectieve pensioenregelingen voor werknemers Probleemstelling, kabinetsvoornemens en aanpak Probleemstelling Werken aan zekerheid: kabinetsvoornemens en -doelstellingen Plan van aanpak en referentiekader voor nadere beschouwingen Kostenbeheersing Werken aan zekerheid: argumentatie kabinet Kostenbeheersing en -besparing en pensioenregelingen: een nadere beschouwing Instrumenten voor kostenbeheersing: een nadere beschouwing Beleidsvormen voor kostenbeheersing Vernieuwing van pensioenbeleid in het perspectief van individualisering, flexibilisering en emancipatie Werken aan zekerheid: kabinetsvoornemens Vernieuwing en typen van pensioenregelingen: een nadere.beschouwing Instrumenten voor vernieuwing: enkele kanttekeningen Beleidsvormen voor vernieuwing van pensioenregelingen

389 389 394 397 398 406 408 411 411 411 412 414 414 418 427 438 439 442 462 463 463 464 470 473 474 477 485 494 499 499 505 514 520

7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.2.1 7.4.2.2 7.4.2.3 7.4.3 7.4.3.1 7.4.3.2 7.4.3.3 7.4.3.4

Standpunt van de raad Algemeen AOW Doel: volwaardig basispensioen in de toekomst Sociaal-economisch beleid efl de behoefte aan aanvullend AOW-beleid Structurele maatregelen AOW Pensioenregelingen Noodzaak tot vernieuvdng en kostenbeheersing Beoordeling kabinetsvoornemens en-ideeen Wiericen aan zekerheid Uitgangspunten en randvoorwaarden voor pensioenbeleid AanvuUende en alternatieve beleidsvormen voor vernieuwing en kostenbeheersing

531 532 535 535 539 542 554 554 557 560 565

Bijlagen la. lb. 2. 3.

4.

5. 6. 7. 8.

9.

Adviesaanvraag AanvuUende adviesaanvraag Samenstelling Commissie Sociale Zekerheid Samenstelling Pensioencommissie (uitgebreide samenstelling ten behoeve van de voorbereiding van de advisering over de oudedagsvoorziening) Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW aan de Pensoencommissie van de SER Nadere onderbouwing voorstellen uit Werken aan zekerheid Betekenis en achtergrond WKA-koppeling CPB, Grondslagverbreding AOW en AWBZ door in troductie van een belastingkorting, notitie 97/7, Den Haag 1997 CPB en Verzekeringskamer, De kostenbesparing door overstap van eindloon naar middelloon, notitie 97/17, Den Haag 1997 Documenten in verband met de werkgroep Fiscale behandehng pensioenen: - aanbevelingen van de werkgroep - reactie van 1 September 1995 van de staatssecretaris van Financien en van de staatssecretaris van SZW - de brief van 16 april 1996 van de Stichting van de Arbeid Lijstvan afkortingen

581 583 585

587

589 597 601 605 607

627

331

332

Deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening

333

334

6. De oudedagsvoorziening op de lange termijn: analyse en achtergronden 6.1

Inleiding

Vooruitlopend op dit advies heeft de raad in een interim-advies zijn mening gegeven op specifieke kabinetsvragen over de kortetermijnfinanciering van de AOW' (in het vervolg: het interim-advies). De raad komt in dit interimadvies tot de conclusie dat het aandeel van de AOW-lasten in het bbp bij ongewijzigd beleid (inclusief koppeling volgens de WKA) de eerstkomende jaren waarschijnlijk licht zal toenemen. Die stijging zal tot het jaar 2010 waarschijnlijk nog bescheiden zijn en slechts enkele tienden van procentpunten van het bruto binnenlands product (bbp) bedragen. Pas na 2010 vindt er een betekenisvolle drukverzwaring plaats als de naoorlogse babyboomgeneratie geleidelijk de 65-jarige leeftijdsgrens passeert. Over de langetermijnproblematiek van de AOW alsmede de problematiek van de collectieve ouderdomspensioenen laat het interim-advies zich niet uit. Dit deel van het advies over Werl(en aan zekerheid is een vervolg op het interim-advies en legt juist wel de nadruk op de langetermijnontwikkeling. Het gaat daarbij niet alleen om de toekomstige AOW-lasten, maar ook om de ontwikkeling van de collectieve ouderdomspensioenen. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst wordt in paragraaf 6.2 een beschrijvend overzicht gegeven van de huidige oudedagsvoorziening in Nederland. Behalve het basispensioen (AOW) gaat het hierbij ook om de collectieve en de individuele aanvuUende pensioenregelingen. Vervolgens komen in paragraaf 6.3 enkele ontwikkelingen aan de orde die bepalend zijn voor het toekomstbeeld van de oudedagsvoorziening. Het betreft demografische prognoses, sociaal-economische langetermijnontvakkelingen en toekomstige sociaal-culturele ontwikkelingen. Daarna is paragraaf 6.4 gewijd aan de gevolgen van deze ontwikkelingen voor de oudedagsvoorziening. Nadat eerst vanuit een breder perspectief enige gedachten worden ontvouwd over de toekomstige zorglasten door de (dubbele) vergrijzing, staan in het vervolg van deze paragraaf achtereenvolgens de langetermijn-

1 Zie: SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn, publicatienr. 97/02, Den Haag 1997. 1997 335

ramingen van de AOW-lasten en van de lastenontwikkeling van de collectieve ouderdomspensioenen centraal. Op grond van de conclusies van deze analyse kan de probleemstelling van het kabinet inzake de toekomstige oudedagsvoorziening worden beoordeeld. Tot slot bevat paragraaf 6.4.4 de belangrijkste anal3rtische conclusies. Deze vormen belangrijke bouwstenen voor het beleidshoofdstuk (hoofdstuk 7).

6.2

Schets huidige oudedagsvoorziening: feiten, achtergronden en verbanden

De oudedagsvoorziening in Nederland bevat meerdere onderdelen: de AOW (basispensioen), coUectieve pensioenregelingen voor werknemers (arbeidspensioenen) en vrijwillige aanvullende oudedagsvoorzieningen. Na een beknopte schets van de globale structuur van de oudedagsvoorziening (paragraaf 6.2.1) volgt een beschrijving van de voor dit advies meest relevante elementen en aspecten van achtereenvolgens de AOW (paragraaf 6.2.2) en de arbeidspensioenen (paragraaf 6.2.3)^. 6.2.1

Structuur Nederlandse oudedagsvoorziening

6.2.1.1 Onderdelen De structuur van de regelingen ter bescherming van het inkomen bij ouderdom bestaat grofweg uit drie onderdelen, ook MAel pijlers, pilaren, trappen of lagen genoemd^. Zoals vermeld in paragraaf 3.3.3.2 zijn deze onderdelen de vertaling van een gelaagde verantwoordelijkheidsverdeling. Gaande van het eerste naar het derde onderdeel is sprake van een afnemende overheidsbetrokkenheid en een toenemende verantwoordelijkheid van maatschappelijke actoren (sociale partners, individuele burgers). Het eerste onderdeel betreft de wettelijk verplichte regeling voor alle ingezetenen (de AOW). Deze volksverzekering van rechtswege voorziet in een uitkering op het niveau van het sociaal minimum, wordt gefinancierd op omslagbasis en is in hoge mate gebaseerd op het solidariteitsbeginsel; op basis van dit beginsel wordt geen verband gelegd tussen premiebetaling en

Voor een uitvoerige schets van de Nederlandse oudedagsvoorziening wordt verwezen naar: M. Westerveld, Keuzes vangisteren... een blauwdruk voor morgen?Honderdjaarsocialeverzekeringspensioenen in de Bondsrepubliek Duitsland, Groot-Brittannie en Nederland, Den Haag 1994. Zie bijvoorbeeld: G.J.B. Dietvorst, De drie pijlers van toekomstvoorzieningen en belastingen, Deventer 1994. 336

D E OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE TERMIJN: ANAIYSE EN ACHTERGRONDEN

uitkeringskans, noch tussen premie en uitkeringsbedrag (afwezigheid van actuariele gelijkwaardigheid). In het tweede onderdeel bevinden zich de coUectieve pensioenregelingen voor werknemers op ondernemings- en bedrijfstakniveau. Deze zogeheten arbeidspensioenregelingen maken deel uit van het arbeidsvoorwaardenoverleg en voorzien veelal in een aanvuUing op de AOW-uitkering, meestal tot een niveau dat is gerelateerd aan het laatstgenoten loon. De arbeidspensioenen zijn gebaseerd op een pensioentoezegging van de werkgever in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid en resulteren in een pensioenaanspraak voor de wêrknemers, terwijl de financiering in hoge mate een werkgeversaangelegenheid is met een beperkte actuariele gelijkwaardigheid tussen de betaalde premie en de hoogte van de toekomstige pensioenbedragen"*. Eenmaal aan de werknemer door de werkgever toegezegde pensioenaanspraken worden beschermd op grond van de Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW). Deze wet schrijft onder meer kapitaaldekking voor en eist een solide beleggingsbeleid van de gelden die ter nakoming van de pensioenverplichtingen buiten de onderneming moeten worden gebracht. De fiscale behandeling van de pensioenaanspraken is gebaseerd op de omkeerregel. Het laatste element impliceert een faciliterende rol van de overheid; daarnaast is sprake van een wettelijke ondersteuning via de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen. Het derde onderdeel heeft betrekking op de eveneens bovenwettelijke maar vrijwillige aanvuUende oudedagsvoorzieningen. Tot deze individuele regelingen behoort een veelheid van (verzekerings)producten, zoals contracten voor (levenslange of tijdelijke) lijfrenteverzekeringen, spaarregelingen voor de oude dag en mengvormen (spaar- of kapitaalverzekeringen), op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de contracterende partijen. Het beheer van deze voorzieningen is doorgaans in handen van een verzekeraar. Voor hen die niet deelnemen in een collectieve pensioenregeling (bijvoorbeeld zelfstandigen en vrije beroepsbeoefenaren, voorzover die niet vallen onder een beroepspensioenregeling) vormt de individuele pensioenverzekering via een levensverzekeringsmaatschappij het aanvuUende pensioen op de AOW-uitkering. Voor werknemers die onvoldoende pensioen (hebben) kunnen opbouwen is de individuele pensioenverzekering een aanvuUing op het coUectieve pensioen; ook biedt deze verzekering de mogelijkheid tot reparatie van pensioenbreuken uit het verleden en tot het aanvuUen van andere pensioengaten.

4 EA. Breunesse, Visie op pensioenen in de 21e eeuw, Rijswijk 1995, p. 53. 337

Hier zij volstaan met het signaleren van enkele kenmerken van de individuele pensioenverzekering. Voor de in verzekering ondergebrachte lijfrente is kenmerkend dat deze in beginsel vaste of nominale uitkeringen betreft en geen bescherming tegen inflatie biedt. Uitgangspunt is actuariele gelijkwaardigheid tussen de door het individu ingelegde gelden en de door de verzekeraar uit te keren bedragen. Wei kan de verzekerde een inflatie component in de uitkering realiseren door middel van een stijgende lijfrente of via een winstdelingsregeling; daarbij kan geen waardevastheid worden gegarandeerd. Een ander kenmerk van de individuele pensioenverzekering betreft de contractvrijheid van de verzekerde en de verzekeraar waardoor - in tegenstelling tot het eerste en het tweede onderdeel van de oudedagsvoorziening - maatwerk op individueel niveau kan worden geleverd. In de AOW kan dit in het geheel niet, in de coUectieve arbeidspensioenen slechts ten dele. Naast de drie hiervoor onderscheiden onderdelen van de oudedagsvoorziening zijn er ook nog andere wegen of arrangementen voor het behoud van het inkomen bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Het gaat dan vooral om het opbouwen van een vermogen in eigen beheer, zoals onroerend goed (eigen woning), aandelenportefeuille en spaarsaldi. Ten slotte zij opgemerkt dat de Nederlandse structuur van de oudedagsvoorziening, met financiering gedeeltelijk op basis van het omslagstelsel en gedeeltelijk op basis van kapitaaldekking, ook in tal van andere landen voorkomt^. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen een wettelijke regeling (met loongerelateerde uitkeringen dan wel flat rateuitkeringen), (bedrijfs)regelingen voor ondernemingen, bedrijfstakken en professionele groeperingen en individuele pensioenvoorzieningen door middel van sparen, levensverzekeringsovereenkomsten alsmede investeringen in onroerend goed.

Zie: SER, Verantwoordelijkheidsverdeling sociale zekerheid. Terreinverkennende studie over de verdeling van verantwooTdelijkheden op het terrein van de sociale zekerheid. Den Haag 1994, pp. 157-160 (voor verdere literatuur wordt verwezen naar de bijlagen 4a en 4c van deze studie). Zie voorts: World Bank, Averting the old age crisis. New York 1994; C. Jones, Patterns ofsocial policy, Londen 1985, p. 116; G. Tamburri en P. Mouton, The uncertain frontier between private and public pension schemes, in; ISSA, Conjugating public and private: the case ofpensions, Geneva 1987, p. 32 e.v.; H. Cousy, e.a., AanvuUende sociale verzekeringen in internationaal perspectief: nieuwe evoluties en uitdagingen, Brugge 1994; E. Siegelaer, Old age. An overview ofpension schemes in West European countries, Ministerie van SZW-Werkdocumenten, Den Haag 1995; European Commission, Supplementary pensions in the European Union, in: Social Europe, 1994, 3. 338

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

6.2.1.2 Samenhang De in paragraaf 6.2.1.1 geschetste structuur indiceert dat de verschillende onderdelen van de oudedagsvoorziening ten opzichte van elkaar strikt zijn afgebakend dan wel zijn af te bakenen. Niettemin zijn er ook onderlinge raakvlakken waardoor de precieze grens tussen de onderscheiden onderdelen niet steeds duidelijk te markeren is^. In dit verband kan worden gewezen op de recente wijziging van het begrip pensioentoezegging in de PSW, waardoor ook individuele aanvuUingen als pensioentoezegging zuUen worden aangemerkt (artikel 9 lid 2 PSW). Daarnaast is de genoemde afbakening van de onderscheiden onderdelen niet statisch. Zo lijkt - zoals vermeld in paragraaf 3.3.3.2 - het derde onderdeel van de oudedagsvoorziening de laatste jaren steeds meer aan betekenis te winnen, mede als gevolg van wijzigingen in het eerste en tweede onderdeel (bijvoorbeeld overgang van eindloonregeling naar middelloonregeling, omzetting VUT-regeling in flexibele pensioenregeling) dan wel door toenemende (gevoelens van) onzekerheid over het toekomstige pensioenresultaat op basis van de AOW en de collectieve pensioenregeling. Het bovenstaande indiceert een zekere wederzijdse wisselwerking tussen de onderscheiden onderdelen. Onderstaand wordt dit nader toegespitst op de AOW en de collectieve pensioenregelingen voor werknemers^. Zowel ten aanzien van de aanspraken als ten aanzien van de financiering van beide onderdelen kan er sprake zijn van een zekere onderlinge samenhang. De WRR heeft dit in zijn rapport van 1993 Ouderen voor ouderen aangeduid als complementaire afhankelijkheid*. Aanspraken Het is gangbaar dat de AOW-uitkering en het collectieve pensioen elkaar aanAoillen tot een totaal pensioenresultaat, dat - zoals vermeld in paragraaf 6.2.1.1 - veelal samenhangt met het laatstverdiende loon. De AOW-uitkering wordt dan hetzij via inbouw, hetzij via een franchise verrekend in de

Zie voor een schematisch overzicht van de pensioensector, bijvoorbeeld: R.C.L. Bakker en R. van Dam. Marktwerking en verplichtstelling in de pensioensector, VK-studies nr. 4, Apeldoorn 1995. Op basis van; E J \ . Breunesse, Visie op pensioenen in de 21e eeuw, op.cit., pp. 50-52. WRR, Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid. Den Haag 1993, pp. 139 en 140. 339

collectieve pensioenregeling^. In beide gevallen worden de verplichtingen op grond van de collectieve pensioenregelingen mede beinvloed door de hoogte van de AOW-uitkering. Wat de franchise betreft is van belang of deze rechtstreeks of op afstand is gekoppeld aan dan wel is georienteerd op de AOW-uitkering (zie paragraaf 6.2.3.4). Afhankelijk van de vwjze waarop de franchise is gedefinieerd doen zich bij de loongerelateerde collectieve pensioenregelingen grosso modo de volgende situaties voor. Ingeval dit pensioen ongeacht de hoogte van de AOW-uitkering aanvult tot bijvoorbeeld 70 procent van het laatstverdiende loon, draagt de werkgever het risico van een bij de prijs- of welvaartsontwikkeling achterblijvende AOW-uitkering. Ingeval de collectieve pensioenregeling een franchise kent waarvan de hoogte en de v«jze van indexering losstaat van de feitelijke AOW-uitkering, is er niet langer sprake van een pensioentoezegging van 70 procent van het middel- of eindloon, maar van 70 procent van de pensioengrondslag: pensioengevend salaris minus franchise. Financiering Voor de financiering van de AOW en van de collectieve pensioenregelingen voor werknemers is van belang, dat een (relatieve) verlaging van de AOW-uitkering onder gelijktijdige compensatie door het aanvuUend pensioen resulteert in een (geleidelijke) verschuiving van de financiering op basis van het omslagstelsel naar financiering op basis van kapitaaldekking. Een (relatieve) verlaging van de AOW-uitkering kan dan uitmonden in een hogere pensioenpremie om de totale pensioentoezegging op niveau te houden, respectievelijk in een lagere pensioentoezegging indien een hogere pensioenpremie niet haalbaar of gewenst lijkt te zijn. In dit opzicht kunnen de AOW-premie en de premie voor de collectieve pensioenen in zekere zin als communicerende vaten worden beschouwd. Daarbij dient wel te worden bedacht dat hierbij geen sprake is van een volledige complementariteit in die zin dat een besparing op de AOW-uitkeringen tot een even hoge kostenstijging leidt in de collectieve pensioenregelingen en omgekeerd'". In de eerste plaats is als gevolg van de verschillende financieringswijzen sprake

9 Volgens het inbouwsysteem wordt eerst pensioen berekend over het loon, meestal 1,75 procent perjaar, zodat na 40 jaar 40 x 1,75 procent = 70 procent wordt opgebouwd. Daarna wordt de genoten AOW-uitkering van het pensioen afgetrokken, meestal met 2 procent perjaar omdat de opbouwperiode van de AOW vijftig jaar bedraagt. Volgens het franchisesysteem wordt zowel premie als uitkering betaald over de pensioengrondslag, dit wil zeggen het (pensioengevend) salaris verminderd met het inkomensgedeelte waarover via de AOWeen pensioen wordt opgebouwd. 10 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., p. 140. 340


van een tijdsdimensie: de AOW-premies worden uitgekeerd aan de huidige AOW-gerechtigden (overdrachtsuitgaven), terwijl de premies voor de collectieve pensioenen te zijner tijd v^ôrden uitgekeerd aan de deelnemers van de pensioenregeling. In de tweede plaats hebben nagenoeg alle 65-plussers recht op een AOW-uitkering, maar bouwen alleen werknemers met een pensioenregeling een coUectief aanvullend pensioen op. In de derde plaats is de AOW niet steeds voUedig ingebouwd in de collectieve pensioenregelingen. Ten slotte is de automatische koppeling tussen franchise en de AOW in discussie. Koppeling kan het AOW-risico voUedig doen neerslaan bij de werkgever; voUedige ontkoppeling leidt tot een AOW-hiaat dat geheel bij de v^rerknemer neerslaat (zie verder in hoofdstuk 7). Verschuivingen worden thans zichtbaar naar steeds meer regelingen met een vrije samenloop, hetgeen betekent dat de collectieve pensioenregelingen minder afhankelijk worden van wijzigingen in de AOW". Ook in Werken aan zekerheid wovdt erop gewezen dat het loskoppelen van de pensioenfranchise van de AOW steeds meer in discussie komt'^. 6.2.1.3 Inkomensbestanddelen 65-plussers De onderscheiden onderdelen van de oudedagsvoorziening in Nederland komen ten slotte uiteraard ook naar voren in de samenstelling van het inkomen van gepensioneerden. Hoewel exacte gegevens over de verdeling van het inkomen over de drie onderdelen van de oudedagsvoorziening ontbreken, kan hiervan op basis van SCP-onderzoek wel een indicatie worden gegeven. In de jaren tachtig lag het aandeel van de AOW-uitkering in het totaalbruto-inkomen van alle 65-plussers tezamen volgens het SCP rond de 57 procent: 58 procent in 1980 en 57 procent in 1985". Het aandeel van de aanvuUende pensioenen steeg van 22 procent (1980) naar 26 procent (1985); dit ging ten koste van het aandeel van de overige inkomsten, dat van 21 procent (1980) naar 18 procent daalde (1985). In tabel 6.1 zijn gegevens voor de periode 1990-1994 opgenomen, waarbij meerdere huishoudenstypen zijn onderscheiden. Als gevolg van definitie verschillen zijn de gegevens niet vergelijkbaar met die van de jaren tachtig.

11 12 13

CPB, Nieuwe inzich ten financiering oudedagsvoorziening sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Drees. Notitie 96/2, Den Haag 1996, p. 13. Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 55. SCP, E.J. Pommer, Inkomens op Jeeftijd, cahier 1990/74, Rijswijk 1990, p. 14. 341

Tabel 6.1 - Samenstelling van het gemiddeld bruto-inkomen van huishoudens met een of meer 65-plussers naar type van huishouden, 1990-1994 (in procenten van het totale inkomen)

1990

1994

% huishoudens

1994 alia huishoudens

46

45

-AOW

46

45

100

- aanvullend pensioen

22 22

26 26

78

- overige Inkomsten*

33 33

30 30

74

-AOW

59 59

57 57

100

- a a n v u l l e n d pensioen

22 22

24 24

68

- overige inkomsten*

19 19

19 19

67

-AOW

54 54

50 50

100


30 30

34 34

72


16 16

16 16

64

-AOW

47 47

44 44

100


28 28

32 32

83


25 25

24 24

79

-AOW

25 25

22 22

100

- a a n v u l l e n d pensioen

10 10

12 12

71


66 66

66 66

98

alleenstaande vrouw/en

alleenstaande mannen

paren

overige huishoudens

*

De categorie 'overige inkomsten' bevat zeer uiteenlopende inkomstenbronnen, zoals de inkomsten uit arbeid en/of vermogen, winsten of sociale uitkering(en) van een van de (eventueel jongere) leden van het huishouden. Ook de eventueel ontvangen huursubsidie en de huurwaarde van de eigen w o n i n g worden tot overige inkomsten gerekend.

Bron: SCP, Rapportage ouderen 1996, Rijswijk 1996, p. 69.

342


Uit de tabel komt naar voren dat in 1994 zo'n 78 procent van de onderscheiden huishoudens een aahvuUend pensioen had. Evenals in de jaren tachtig blijkt het belang van de aanvullende financiele oudedagsvoorziening voor het totaal van de huishoudens toe te nemen, terwijl het aandeel van de overige inkomsten afheemt. Daaraan kan op basis van CBSgegevens worden toegevoegd dat er sprake is van een generatie-effect, te weten een samenhang tussen leeftijd en het hebben van een aanvullend pensioen". Recent onderzoek met be trekking tot de periode 1989-1993 geeft overigens aan dat recent gepensioneerden hun voorsprong in termen van netto-inkomen op oudere gepensioneerden dreigen te veriiezen. Dit wordt toegeschreven aan de geringe stijging van de bruto-AOW-uitkering en de snelle progressie tussen de eerste en tweede belastingschijf bij ouderen". De AOW zorgt gemiddeld voor alle huishoudens met een of meer leden van 65 jaar of ouder voor 45 procent van het inkomen en is daarmee de belangrijkste inkomstenbron. Nadat het AOW-aandeel in het totale inkomen in de jaren tachtig fors was gedaald (afname van 57 naar 46 procent in de periode 1985-1991)^*, is dit aandeel in de eerste helft van de jaren negentig nagenoeg stabiel gebleven. Uit tabel 6.1 kan ook worden afgeleid dat alleenstaanden, en vooral alleenstaande vrouwen, het meest volledig op een AOW-uitkering zijn aange wezen en dat relatief weinigen van hen over een collectief pensioen beschikken^^. Samenwonenden hebben juist vaker dan gemiddeld zulke inkomsten. Ook in dit verschil komt het reeds gesignaleerde generatieeffect tot uiting. Gezien de gesignaleerde verschillen tussen de inkomensbronnen van alleenstaanden en samenwonenden ligt het voor de hand dat alleenstaanden in grotere mate afhankelijk zijn van de AOW-uitkering (te weten voor 57 procent van hun inkomen).

14

Van de huishoudens waarvan het hoofd tussen 65 en 75 jaar oud is, beschikte in 1994 83 procent over een aanvullend pensioen; bij de 75- tot 80-jarigen was dit 78 procent, bij 80-plussers 72 procent. W. Bos, Inkomen van AOW-ers, 1994, in: CBS, Sociaal-economische Maandstatistiek, 1996, 8, pp. 20-23. 15 Zie: j . Klaus en P. Hooimeijer, Dynamiek in de mix van pensioenzuilen: een analyse van de inkomensontwikkeling voor en na pensionering, in: CBS, Sociaal^conomische maandstatistiek, 1997, 3, pp. 24-31. 16 In de periode 1970-1985 v^ras het aandeel van de AOW-uitkering in het totale inkomen van gepensioneerden toegenomen van 47 procent tot 57 procent, in het bijzonder door structurele verhogingen van het AOW-uitkeringsniveau in de periode 1970-1975, E.J. Pommer, Inkomens op leeftijd, op.cit. 17 Zie ook: W. Bos, Inkomen van AOW-ers, 1995, in: CBS, Sociaal-economische maandstatistiek, 1997, 4, pp. 21-24. 343

6.2.2

De AOW

Karakter en kring van verzekerden De op 1 januari 1957 inwerkinggetreden AOW is een volksverzekering op basis van ingezetenschap. Het is een algemene, de gehele bevolking omvattende, verplichte verzekering van rechtswege tegen de veronderstelde inkomensderving als gevolg van ouderdom. Tot de kring van verzekerden behoren personen tot 65 jaar die ingezetenen zijn, dan wel niet-ingezetenen die in Nederland onderworpen zijn aan de loonbelasting in verband met in dienstbetrekking verrichte arbeid. Voorts bevat de AOW de mogelijkheid tot vrijwillige voortzetting van de premiebetaling voor gewezen verzekerden en tot vrijwillige premiebetaling over verstreken perioden voor degenen die verzekerde worden. Uitkeringen De AOW voorziet voor personen ouder dan 65 jaar in een onvoorwaardelijke, naar leefvorm gedifferentieerde uitkering op minimumniveau, gekoppeld aan het wettelijk minimumloon (nettonettokoppeling). De uitkeringshoogte is afhankelijk van de opgebouwde verzekeringsduur (het aantal jaren ingezetenschap tussen het 15de en het 65e levensjaar) en staat los van de betaalde premies of de duur van het arbeidsverleden. De AOW-uitkering bedraagt voor ongehuwden 70 procent van het nettominimumloon; voor ongehuwden met een kind jonger dan 18 jaar is dat 90 procent. Voor gehuwden'* die beiden 65 jaar of ouder zijn bedraagt het uitkeringniveau 50 procent per persoon; is daarentegen een van de partners jonger dan 65 jaar, dan is de uitkeringshoogte 50 procent, met dien verstande dat recht op een partnertoeslag bestaat (50 procent)'', afhankelijk van het inkomen van de jongste partner^".

18 Als gehuwd worden ook aangemerkt niet gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, tenzij het personen betreft tussen wie bloedverwantschap in de eerste graad bestaat. Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op een andere wijze in elkaars verzorging voorzien. 19 Voor personen die voor 1 april 1988 al recht hadden op AOW-pensioen is de partnertoeslag niet inkomensafhankelijk. Voor personen die na 31 maart 1988 en voor 1 februari 1994 recht kregen op AOW-pensioen bedroeg het gehuwdenpensioen 70 procent van het nettominimumloon en was de partnertoeslag (maximaal 30 procent nettominimumloon) afhankelijk van het inkomen van de jongere partner. Per 1 februari 1994 werd de verhouding 70 procent30 procent gewijzigd in 50 procent-50 procent. 20 De partnertoeslag is afhankelijk van het inkomen dat de jongere partner uit of in verband met arbeid (ouderdomspensioen, nabestaandenpensioen en sociale uitkeringen) geniet. Er geldt een vrijlatingsregeling, die vanaf 1 juli 1996 uitsluitend geldt voor inkomsten uit arbeid. 344


Ten slotte zullen personen die na 1 januari 2015 recht krijgen op een AOW-pensioen en van vde de partner jonger is dan 65 jaar, niet langer in aanmerking komen voor de inkomensafhankelijke partnertoeslag. Door de nettonettokoppeling werken wijzigingen in het nettominimumloon door in de netto-AOW-uitkering. Grosso modo wordt het netto wettelijk minimumloon door twee factoren beinvloed. De eerste factor betreft de aanpassing van het bruto wettelijk minimumloon waarvan de Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid (WKA) bepaalt dat het als regel wordt verhoogd met de gemiddelde stijging van de contractlonen in de marktsector en in de collectieve sector (dit wil zeggen exclusief de incidentele loonstijging). De tweede factor betreft de belastingen premiedruk die rust op het bruto wettelijk minimumloon. Daarnaast voorziet de Wet Minimumloon en Minimumvakantiebijslag in een procedure, waarbij het kabinet - als de omstandigheden daar aanleiding toe geven - kan besluiten tot een bijzondere wijziging van het minimumloonniveau. Financiering Voor de financiering van de AOW kunnen de volgende drie elementen worden genoemd. In de eerste plaats wordt de AOW tot 1997 voUedig en sinds 1997 grotendeels premiegefinancierd. Dit impliceert dat de huidige premieplichtigen de uitkeringen van de huidige AOW-gerechtigden bekostigen (zogeheten intergenerationele solidariteit). Voor de premiefinanciering geldt als uitgangspunt dat premies en uitkeringen elkaar op jaarbasis in evenwicht houden. Met andere woorden, de premiestelling berust in beginsel op een lastendekkende premie. Dat neemt niet weg dat de AOW vanaf 1997 daarnaast ook (voor een klein deel) uit een rijksbijdrage wordt gefinancierd. Deze rijksbijdrage vloeit voort uit de maatregel om de bovengrens van het AOW-premiepercentage wettelijk vast te leggen. Indien hiermee de AOW-lasten niet volledig worden gedekt, vindt een aanvuUende financiering uit een rijksbijdrage plaats^'. Een tweede onderdeel van de AOW-financiering betreft de inkomensafhankelijkheid: de premie (in 1997 15,4 procent) wordt geheven over de belastbare som (dit wil zeggen het belastbaar inkomen verminderd met de belastingvrije som) in de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting (in 1997 45.960 gulden). Op basis van het solidariteitsbeginsel staat een inkomensafhankelijke premieheffing tegenover uniforme uitkeringen;

21 De raad heeft in zijn interim-advies met deze maatregel ingestemd, zij het vooralsnog alleen voor de eerstkomende jaren. Zie: SER-advies Financiering AOW op de korte termijn, op.cit., pp. 43^5. 345

genoemd beginsel wordt begrensd toegepast, dit wil zeggen tot de maximumpremie. Mocht de jaarlijkse aanpassing (indexering die thans is gebaseerd op de inflatieontwikkeling) van de belastbare som achterblijven bij de loonontwikkelingen, dan neemt de inkomensafhankelijkheid in feite af: de AOW-premie wordt over een kleiner deel van het inkomen geheven. De raad heeft er daarom in zijn interim-adviesVOOT gepleit de indexeringsystematiek voor de eerste schijf zodanig te wijzigen, dat de heffingsgrondslag wordt verbreed ten opzichte van de huidige systematiek'^ In de derde plaats zijn alleen de verzekerden - in het algemeen de inge zetenen tot 65 jaar - premiephchtig; dit impliceert dat 65-plussers zijn vrijgesteld van het betalen van AOW-premie. Uitvoering De uitvoering van de AOW is in handen van de Sociale Verzekeringsbank (SVb). De premieheffing geschiedt door de Rijksbelastingdienst. Het toezicht op de uitvoeringsorganisatie is in handen van het Ctsv. Uitkeringen en uitgaven:kwantitatievegegevens In 1996 ontvingen ongeveer 2.215.900 personen een AOW-uitkering, waarbij ongeveer 1.227.200 personen recht hadden op een gehuwden-AOW en ongeveer 988.700 personen een ongehuwden-AOW kregen. Het totale AOW-uitkeringsbedrag bedroeg in 1996 34,935 miljard gulden; met de kosten van de uitvoering was 410 miljoen gulden gemoeid^^. Voor de totale AOW-uitgaven is van belang dat een toenemend aantal 65-plussers geen recht heeft op een voUedige AOW-uitkering omdat de opgebouwde AOW-verzekeringsduur geen vijftig jaar bedraagt. Derhalve hebben zij te maken met een korting over de periode 1957 (jaar van inwerkingtreding van de AOW) tot het jaar van pensionering; in het bijzonder allochtone ouderen worden geconfronteerd met een korting over de periode 1957 tot het jaar van vestiging in Nederland^''.

22 • SER-advies Financiering AOW op de korte termijn, op.cit., pp. 41-43 en p. 45. 23 Svh, Jaarverslag 1996, p. 18 en 52. In de uitvoeringskosten zijn begrepen de door het AOW-fonds te vergoeden kosten voor het innen van de premies ad 133 miljoen gulden. 24 Het gemiddelde aantal niet-verzekerdejaren bedraagt voor Turken en Marokkanen 13,5 jaar en voor Surinamers en Antillianen 17 jaar. Ook in de toekomst zullen allochtone ouderen worden geconfronteerd met een korting op de AOW-uitkering. Volgens het SCP zullen allochtonen in de leeftijdscategorie 50-64 jaar op het moment van pensionering gemiddeld 36 verzekerde jaren hebben opgebouwd en dus - ceteris paribus - met een korting van gemiddeld 28 procent te maken krijgen. SCP, Rapportage ouderen 1996, op.cit., pp. 197-200. 346


6.2.3

De coUectieve pensioenregelingen voor werknemers

Na eerst kort het juridisch kader te hebben geschetst (paragraaf 6.2.3.1), wordt in deze paragraaf vervolgens ingegaan op de volgende aspecten van de coUectieve pensioenregelingen die van belang zijn voor de advisering over Werken aan zekerheid: - de uitvoering en de omvang (paragraaf 6.2.3.2); - tjTJen van regelingen (paragraaf 6.2.3.3); - indexering, franchises en flexibiUsering (paragraaf 6.2.3.4); - de hoogte van de aanspraken (paragraaf 6.2.3.5); - de witte vlekken op pensioengebied (paragraaf 6.2.3.6). Voor de presentatie van gegevens is zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van actuele informatie uit de pubUcaties van de Verzekeringskamer in verband met de pensioenmonitor, die in het midden van de jaren negentig zijn uitgebracht. Waar nodig zijn de gegevens daarnaast ontleend aan de eind jaren tachtig gepubliceerde rapporten van de Pensioenkamer^^. 6.2.3.1 Kader De coUectieve pensioenregehng voor een werknemer (in het vervolg: de pensioenregehng) is gebaseerd op een pensioentoezegging van de werkgever in het kader van de arbeidsovereenkomst^^. Deze resulteert in een pensioenaanspraak welke een privaatrechtehjke aangelegenheid is. De bescherming en veihgsteUing van de pensioenaanspraken van de werknemers geschiedt op grond van de Pensioen en Spaarfondsenwet (PSW). Zo bevat deze wet voorschriften over de wijze waarop de uitvoering moet worden geregeld. De werkgever die een pensioentoezegging doet, is verphcht toe te treden tot een bedrijfspensioenfonds, of een ondernemingspensioenfonds aan de onderneming te verbinden, of een coUectieve verzekeringsovereenkomst met een verzekeraar af te sluiten die voldoet aan de door de minister van SZW te steUen eisen, of ervoor te zorgen dat de werknemers in staat worden gesteld zelf een individuele overeenkomst met een verzekeraar te sluiten. In het kader van de Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds (Wet BPF) kan de minister van SZW deelneming in een bedrijfspensioenfonds verplicht stellen op verzoek van organisaties van werkgevers en werknemers, werkend in een of meer bepaalde bedrijfstakken of onderdelen daarvan. Van deze ver25 Voorts zij verwezen naar: A.J. Enting, R.L. Vellekoop en H.H. de Vries, Pensioen in zicht, Deventer 1995. 26 Zie onder meer: E. Lutjens, Pensioenvoorzieningen voor werknemers. Juridische beschouwingen over ouderdomspensioen, Zwolle 1989; W.A. van Zelst, Pensioen- en spaarfondsenwet, Deventer 1995; Ph.H.J.G. van Huizen en P.M.C. de Lange, Pensioenverzekering, Zwolle 1994. 347

plichtstelling kunnen ondernemingen worden uitgezonderd (zogeheten dispensatieregeling) als de eigen pensioenregeling aan een aantal voorwaarden voldoet; een van die voorwaarden is dat de eigen regeling ten minste gelijkwaardig is aan de bedrijfspensioenregeling. Vervolgens bevat de PSW ook regels voor een verantwoorde financiele opzet en voor een verantwoord beheer van de gelden. De coUectieve pensioenregelingen worden gefinancierd op basis van kapitaaldekking, hetgeen inhoudt dat de bezittingen van het fonds samen met de te verwachten premie en beleggingsinkomsten voldoende moeten zijn voor de dekking van de (toekomstige) aanspraken op uitkeringen. Het toezicht op statuten, reglementen en financierings- en verzekeringsovereenkomsten wordt uitgeoefend door de Verzekeringskamer. Deze instelling oefent geen toezicht uit op de inhoud van de rechtstreekse regelingen (zie intermezzo bij paragraaf 6.2.3.2). Naast de bepalingen gericht op de veiligstelling van de pensioenaanspraken zijn in de PSW ook inhoudelijke normen opgenomen. Zo is de werkgever die een pensioenregeling heeft, verplicht de werknemers gelijk te behandelen, hetgeen betekent dat overeenkomstige pensioenaanspraken moeten worden verleend aan alle werknemers die een gelijke of bijna gelijke functie vervuUen. Voorts heeft de werknemer het recht om bij verandering van werkgever zijn opgebouwde pensioenrechten mee te nemen naar de nieuwe werkgever; de (pensioeninstelling van de) nieuwe werkgever is verplicht om aan de waardeoverdracht mee te werken. Ten slotte is van belang dat zowel de werkgeversbijdrage als de werknemersbijdrage orider zekere voorwaarden aftrekbaar zijn voor de vennootschapsbelasting respectievelijk de loon- en inkomstenbelasting^^; tegenover deze fiscale behandeling van pensioenaanspraken staat dat de pensioenuitkeringen wel worden belast (conform de zogeheten omkeerregel). Voorts zijn ook de beleggingsopbrengsten onbelast.

27 Conform artikel 11, lid 3 van de Wet op de Loonbelasting: "Onder een pensioenregeling wordt verstaan een regeling die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend: a. ten doel heeft de verzorging van werknemers en gewezen werknemers bij invaliditeit en ouderdom en de verzorging van hun echtgenoten en van hun minderjarige kinderen en pleegkinderen, en b. een pensioen inhoudt dat niet uitgaat boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen, mede in verband met diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht." 348

D E OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

6.2.3.2 Uitvoeringpensioenregelingen

en

omvangpensioenverplichtingen

De Pensioenmonitor 1995 hevat gegevens over verschillende categorieen van personen (actieve deelnemers, slapers e n pensioengerechtigden) van zowel de bij de levensverzekeraars ondergebrachte rechtstreekse regelingen als de pensioenfondsen (zie intermezzo^'.

Definities van typen pensioenregelingen

maakt, zodat verdere opbouw van pensioen niet plaatsvindt.

Onder een rechtstreekse regeling vfordt verstaan een pensioenregeling op grond van artikel 2 lid 4, sub b PSW, die een vêrkgever zonder tussenkomst van een pensioenfonds rechtstreeks onderbrengt bij een verzekeraar. De gegevens in de Pensioenmonitor 1995 betreffende de rechtstreekse regelingen hebben in hoofdzaak betrekking op de lopende pensioencontracten, en niet (op de eveneens tot de rechtstreekse regelingen behorende) premievrije contracten die niet direct aan een lopende pensioenvoorziening kunnen worden gekoppeld. Bij de premievrije contracten gaat het om pensioencontracten waarvan de pensioenopbouw door de werkgever niet wrordt voortgezet, bijvoorbeeld door herziening van de pensioenregeling in combinatie met een nieuw contract of door de overgang naar een andere verzekeraar zonder overdracht van de pensioenaanspraken. Het contract is dan collectief premievrij ge-

Een ondernemingspensioenfonds omschrijft de Verzekeringskamer als een aan een of meer ondernemingen verbonden fonds waarin de werknemers van die onderneming(en) deelnemen. Een bedrijfspensioen fonds is een in een bedrijfstak werkend pensioenfonds, waaraan het deelnemen voor de werknemers in die bedrijfstak door de minister van SZW kan v^rorden verplichtgesteld. Een beroepspensioenfonds is een in een tak van beroep werkend fonds, waarin de desbetreffende beroepsgenoten deelnemen. Een ondernemingsspaarfohds is een aan een onderneming verbonden fonds met een spaarkarakter, waarin de werknemers van die onderneming deelnemen. Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor 1995, op.cit.

28 Verzekeringskamer, Pensioenmonitor, stand van zaken eind 1995, Apeldoom 1996. De gegevens over de inhoud van de pensioenregelingen hebben betrekking op de stand ultimo 1995; de gegevens met betrekking tot de aantallen personen en bedragen zijn gegeven naar de stand ultimo 1994. De gegevens over de pensioenfondsen worden ontleend aan de interne up-to-date bestanden waarover de Verzekeringskamer ten behoeve van haar toezichtsfunctie beschikt. De gegevens over de rechtstreekse regelingen zijn verkregen door middel van een enquete - op basis van een steekproeftrekking - onder de levensverzekeraars in Nederland. 349

Uit tabel 6.2 komt naar voren dat het overgrote deel van de coUectieve pensioenen bij pensioenfondsen is ondergebracht. Binnen de pensioenfondsen zijn de verplichte bedrijfspensioenfondsen het omvangrijkst. Voorts bevat de Pensioenmonitor 1995 ook gegevens over de omvang en de spreiding van de pensioenverplichtingen. De totale pensioenverplichtingen worden eind 1994 geraamd op 724,5 miljard gulden (in 1993 607,7 miljard). Van deze verplichtingen is 484,3 miljard gulden (in 1993 495,1 miljard) ondergebracht bij de pensioenfondsen^'. Voorts is 45,5 miljard gulden in rechtstreeks verzekerde collectieve regelingen bij verzekeringsmaatschappijen ondergebracht^". Daarnaast is 81 miljard gulden in andere collectieve regelingen ondergebracht bij verzekeraars^'. Ten slotte heeft 113,7 miljard gulden (in 1993 109,9 miljard gulden) van de totale verplichtingen inzake pensioenen betrekking op individuele levensverzeke ringen. Uit nadere gegevens van de Verzekeringskamer is gebleken dat de totale bij levensverzekeraars ondergebrachte besparingen voor pensioenen in 1994 in ongeveer gelijke mate bestaan uit individuele regelingen en uit collectieve pensioenregelingen voor bedrijven. Tien jaar geleden was deze verhouding 60 procent collectieve regelingen en 40 procent individuele regelingen.

29 Dit betreft alleen de verplichtingen waarvoor de pensioenfondsen zelf het risico dragen, met andere woorden de voorziening voor pensioenverplichtingen (VPV). Een pensioenfonds kan de uit de aangegane verplichtingen voortvloeiende risico's ookgeheel of gedeeltelijk overdragen aan een verzekeringsmaatschappij; in het laatste geval is sprake van een voUedig herverzekerd fonds. 30 Deze gegevens betreffen de situatie eind 1995 en zijn verkregen door extrapolatie van de steekproefgegevens ten behoeve van de Pensioenmonitor 1995. 31 Bijvoorbeeld: herverzekeringen van pensioenfondsen, C-polissen (pensioenverzekeringen die door individuele werknemers vvrorden gesloten) en overige regelingen zoals verzekeringen van het WAD- en het ANW-hiaat. 350


label 6.2 - Spreiding deelnemers, slapers en gepensioneerden over rechtstreekse regelingen en pensioenfondsen in 1995 (absolute aantallen)

Aantal fondsen/ regelingen

Aantal actieve deelnemers

Aantal slapers

Aantal pensioentrekkers

30.000

525.000

550.500

194.000

1.052

4.413.765

5.572.953

1.726.111

952

756.866

551.002

372.897

- verplichte bedrijfspensioenfondsen

67

2.411.983

4.346.768

801.863

- niet-verplichte bedrijfspensioenfondsen

15

211.928

84.558

60.518

- beroepspensioenfondsen

11

37.369

9.970

11.243

5

925

172

67

- bij wet geregeld pensioenfonds**

1

2.657

543

1.145

- ABP

1

992.037

579.940

478.378

rechtstreekse regelingen* pensioenfondsen totaal - ondernemingspensioenfondsen

- ondernemlngsspaarfondsen

* Rechtstreekse regelingen: zowel lopende als premievrlje pensioencontracten. * * Het Notarieel pensioenfonds. Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor 1995, op.cit., pp. 22 en 23 en p. 37.

6.2.3.3 Typen van coUectieve pensioenregelingen Rubricering Er zijn verschillende typen van pensioenregelingen die van elkaar kunnen worden onderscheiden door de basis of het uitgangspunt waarop de pensioentoezegging berust; daardoor wordt in de pensioenregelingen een verschillende uitwerking gegeven aan het garanderen van een pensioeninkomen voor de deelnemers^^.

32

Pensioenkamer, Pensioenkaart van Nederland, Den Haag 1989, pp. 51-55. 351

Het meest k o m e n de zogenoemde middelloon- en eindloonregelingen voor. Deze regelingen maken onderdeel u i t van de zogenoemde 'defined benefit'regelingen; daarnaast bestaan er ook zogenoemde 'defined contributionregelingen (zie intermezzo).

'Defined benefit'- en 'defined contribution'- regelingen De pensioentoezegging kan berusten op een premie die jaarlijks beschikbaar wordt gesteld (beschikbarepremieregeling of regelingen op basis van defined contribution). In dat geval wordt het pensioen afgeleid van de hoogte van het bedrag dat men voor de pensioenen wil of kan beschikbaar stellen. Het pensioenbedrag staat dan niet van tevoren vast omdat het bestaat uit de opbrengst van de beschikbaar gestelde premies. Afhankelijk van carriere, welvaartsontwikkeling, inflatie en beleggingsopbrengsten, resulteert de pensioenregeling in een pensioenkapitaal waarvan de hoogte voor de werknemer pas bij de pensionering bekend is. De werknemer draagt dan het risico ten aanzien van de hoogte van het uiteindelijke pensioen. Het beoogde pensioen kan ook de basis van de toezegging vormen 'defined benefif-regelingen). Dan bepaalt de gewenste hoogte van de pensioenen de kosten. In dat geval hebben de werknemers meer zekerheid over het te verwachten pensioen; dit geldt in het

352

bijzonder wanneer de hoogte van het pensioen is gekoppeld aan de (eind)lonen van de deelnemers. De zekerheid wordt in deze systemen vaak verder vergroot door waarde- dan wel welvaartsvastheid na te streven. Bij deze systemen van pensioentoezegging draagt de werkgever dan wel de uitvoerder de risico's met betrekking tot de pensioenuitkomsten. Bij de 'defined benefif-regelingen kan onderscheid worden gemaakt tussen regelingen waarbij het beoogde pensioen onafhankelijk dan wel afhankelijk is van het salaris. Tot de eerste categorie behoort de vastebedragenregeling: daarin wordt het pensioen opgebouwd door middel van vaste pensioenbedragen per deelnemersjaar, die onafhankelijk zijn van het salaris van de deelnemer. Tot de tweede categorie worden gerekend de middelloonregeling, de eindloonregeling en de combinatie van een middelloon- en eindloonregeling (dit wil zeggen een eindloonregeling die op een nader in de regeling omschreven leeftijd van de deelnemers overgaat in een middelloonregeling).


Middelloon- en eindloonregelingen Bij middelloon- en eindloonregelingen" is het pensioen afhankelijk van het loon (in casu het pensioengevend salaris dan wel de pensioengrondslag^''), het aantal deelnemersjaren en het percentage van het pensioen dat een deelnemer per jaar opbouwt'^ In een middelloonregeling (of ophouwregeling) wôrdt per deelnemersjaar berekend hoeveel pensioen er voor de in dat jaar geldende pensioengrondslag is opgebouwd; met andere woorden, per dienstjaar wôrdt een pensioengedeelte opgebouwd^*. Het uiteindelijke collectieve pensioen is de som van de pensioenbedragen die in de onderscheiden deelnemersjaren zijn bereikt. In een eindloonregeling is het pensioen een percentage van de laatst geldende pensioengrondslag voor pensionering. In tegenstelling tot de middelloonregeling werkt elke salarisstijging door in het pensioen van de voorgaande jaren: de laatst geldende pensioengrondslag voor pensionering is de maatstaf ^. Een kenmerkend verschil tussen middelloon- en eindloonregelingen is dat bij middelloonregelingen tussentijdse salarisverhogingen slechts doorwerken in het pensioen voor toekomstige dienstjaren, terwijl zulke verhogingen bij eindloonregelingen bovendien ten minste meetellen voor het pensioen in de voorgaande dienstjaren. Dit heeft betrekking op de zogeheten 'carriere-backservice', dit wil zeggen de pensioenverhogingen over achterliggende jaren als gevolg van een salarisverhoging bijvoorbeeld door toekenning van een periodiek of ontwikkelingen in de carriere. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen gemiddelde ('normale') loopbaanpatronen, forse carrieresprongen en zogenoemde pensioenpromotie. Deze carriere-backservice komt niet voor in middelloonregelingen, evenmin als de zogeheten franchisebackservice, dit wil zeggen de verhoging of

33 Zie ook: Vereniging van Bedrijfspensioenfondsen en Stichting voor Ondernemingspensioenfondsen, Middelloon ofeindloon?. Den Haag/Rijsvifijk 1997. 34 Het pensioengevend salaris is het deel van het jaariijks inkomen uit arbeid bij de werkgever dat volgens de pensioenregeling voor de berekening van het pensioen meetelt. Voor de berekening van het pensioen wordt ook de pensioengrondslag gehanteerd, dit wil zeggen het pensioengevend salaris minus de franchise (zie verder). 35 Het pensioenpercentage geeft aan met welk percentage van de pensioengrondslag per deelnemersjaar het pensioen wordt opgebouwd. Het percentage kan afhankelijk zijn van de hoogte van de pensioengrondslag (schijven). 36 De hoogte van het jaarlijkse pensioenbedrag kan een uniform percentage van de pensioengrondslag in het desbetreffende jaar zijn, of vastgesteld worden aan de hand van een tabel waarin per schijf van de pensioengrondslag een bepaald percentage geldt (0 procent inbegrepen). 37 Gangbaar is de zogeheten 70-procentseindloonregeling die bij volledige deelnemerstijd recht geeft op een brutopensioenresultaat van 70 procent van de laatste pensioengrondslag. Dergelijke regelingen gaan vaak uit van veertig deelnemersjaren en een opbouwpercentage van 1,75 procent (40 x 1,75=70 procent). 353

verlaging van het aanvuUend pensioen over achterliggende jaren vanaf de indiensttreding, als gevolg van een verhoging respectieveUjk verlaging van de franchise (zie verder). In tegenstelling tot eindloonregelingen hebben pensioenaanpassingen als gevolg van ontwikkelingen in de carriere en als gevolg van de aanpassing van de franchise in de middelloonregelingen alleen betrekking op de dienstjaren vanaf de aanpassing en zijn zij dus alleen voor het toekomstig op te bouwen pensioen van belang; het tot dan toe opgebouwde pensioen blijft ongemoeid door de aanpassing^*. In de praktijk zijn de verschillen in de pensioenresultaten vooral afhankelijk van de mate waarin salarisverhogingen plaatsvinden, evenals van het gehanteerde pensioenpercentage en de afbakening van de pensioengrondslag. Ook kunnen in eindloonregelingen elementen van een middelloonregeling worden ingebracht, bijvoorbeeld door de gemiddelde pensioengrondslag van de laatste vijf jaren voor pensionering als maatstaf te nemen of door de pensioengrondslag na een bepaalde leeftijd niet meer te verhogen. Ten slotte is ook van belang of en in viêlke mate de opgebouwde rechten van deelnemers in middelloonregelingen geindexeerd zijn. In dit verband kan worden gewezen op de zogeheten indexatie-backservice, dit wil zeggen de pensioenverhogingen over achterliggende jaren sinds de indiensttreding, als gevolg van de indexatie volgens de algemene loonontwikkeling en/of de prijsinflatie (zie verder). In de eindloonregelingen geldt deze indexatie-backservice automatisch voor de actieve deelnemers en wordt zij ook veelal (zij het eventueel op een andere basis) gehanteerd voor de aanpassing van de premievrije aanspraken en de ingegane pensioenen. Ook de middelloonregelingen met indexatie kennen een dergelijke indexatiebackservice^^. Kwan tita tieve gegevens De Pensioenkaart van Nederland hevat de resultaten van een landelijk onderzoek naar de inhoud van pensioenregelingen in de particuliere en de overheidssector in 1987. Tezamen hadden deze regelingen betrekking op 3,1 miljoen feitelijk werkzame werknemers, waarvan bijna een miljoen bij het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (Abp). Het rapport presenteert gegevens inclusief en exclusief het Abp. Met inbegrip van het Abp viel in 1987 circa 85 procent van de werknemers die deelnemen aan een collectieve pensioenregeling onder een eindloon-

38 J.H. Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, in: Pensioen Magazine, nr. 6, 1997, pp. 12-17. 39 J.H. Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeUng, op.cit., p. 1. 354

D E OUDEDAGSVOORZIENING OP DE lANGE T E R M I J N : ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

achtige regeling (een eindloon- of gecombineerde eind-/middelloonregeling)''"; daarnaast had 11 procent een middelloonregeling, 4 procent een vastebedragenregeling en minder dan een half procent een beschikbarepremieregeling. Exclusief het Abp viel in 1987 circa 77 procent van de actieve deelnemers onder een eindloonachtige regeling, 15 procent onder een middelloonregeling, 7 procent onder een vastebedragenregeling en 1 procent onder een beschikbarepremieregeling. De eindloonregelingen (exclusief Abp) kwamen in 1987 vaker voor onder vrouwen (80,6 procent), deelnemers met een jaarloon van meer dan 45.000 gulden (77,1 procent), de gesubsidieerde en de gepremieerde sector (97,8 procent), werknemers die een regeling hebben die buiten de werkingssfeer van een bedrijfs(tak)pensioenfonds valt (83,4 procent) en deelnemers in bedrijven met honderd of meer werknemers (83 procent). De middelloonregelingen werden in 1987 relatief meer aangetroffen onder deelnemers met een jaarloon van 35.000 gulden of minder (20,8 procent), deelnemers wiev regeling binnen de Mêrkingssfeer van een bedrijfs(tak)pensioenfonds valt (20,6 procent) en deelnemers in bedrijven met minder dan honderd werknemers (24,9 procent). Onder deze categorieen deelnemers werden verhoudingsgewijs ook meer vastebedragenregelingen aangetroffen. Ten slotte kwam in 1987 de combinatie van eind- en middelloonregeling relatief veel voor onder deelnemers wier regeling buiten de werkingssfeer van een bedrijfs(tak)pensioenfonds valt (10,7 procent tegenover 5,3 procent van alle deelnemers )''\ De Pensioenmonitor 1995hevat voor zowel de pensioenfondsen als de rechtstreekse regelingen recente gegevens met betrekking tot de spreiding van diverse categorieen (actieve deelnemers, slapers en pensioengerechtigden) over de typen van collectieve pensioenregelingen. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen de marktsector en de overheidssector; dit leidt ertoe dat de gegevens van het Abp en het PGGM een onevenredig grote invloed kunnen hebben bij de presentatie van data over de pensioenfondsen, in het bijzonder de bedrijfspensioenfondsen. Ook hanteert de Verzekeringskamer slechts ten dele eenzelfde afbakening en omschrijving van de onderscheiden tjên als de Pensioenkamer"'^. Naast de vastebedragenregeling, de eindloonregeling, de middelloonregeling en de beschikbarepremieregeling onderscheidt de Verzekeringskamer ook nog de gematigde eindloonregeling, de levensjarenregeling, de middelloonregeling

40 Pensioenkamer, Pensioenkaan van Nederland, op.cit., p. 10 en pp. 75-89. 41 Pensioenkamer, Pensioenkaan van Nederland, op.cit., p. 86. 42 Verzekeringskamer, Pensioenmonitor 1995, op.cit., p. 21. 355

m e t indexatie, de middelloonregeling met streven naar eindloon en het spaarsysteem (zie het intermezzo voor de definities). Ten aanzien van d e rechtstreekse regehngen onderscheidt de Verzekeringsk a m e r ten slotte ook nog de zogeheten combinatieregeling, dit wil zeggen een combinatie v a n twee (of meer) regehngen, bijvoorbeeld een eindloonregeling tot een zeker salarisniveau gecombineerd met een beschikbarepremieregeling boven dat niveau.

Pensioenregelingen gedefinieerd

In een vastebedragenregelinghestaat het pensioen voor elk jaar deelneming uit een vast bedrag, zonder directe samenhang met het salaris. In een eindloonregeling wordt het pensioen vastgesteld als een percentage van de laatste pensioengrondslag vermenigvuldigd met alle jaren van deelneming in die regeling. In een mjddei7oojirejre/in^{of opbouwregeling) wordt een percentage van de pensioengrondslag van dat jaar opgebouwd, waardoor het totale pensioen de som van alle opgebouwde pensioenen bedraagt. In een beschikbarepremieregeling wordt jaarlijks een bepaald bedrag ter beschikking gesteld, waarvoor een pensioen wordt ingekocht. De gematigde eindloonregeling is een eindloonregeling waarbij of de salarisstijgingen (de laatste jaren voor de pensioendatum) zijn gemaximeerd, of de pensioengrondslag een gemiddelde is van een beperkt aantal jaren. Ook betreft het regelingen waarbij tot een

bepaald salaris sprake is van een eindloonregeling en vanaf die grens een middelloonregeling geldt. De levensjarenregeling is een eindloonregeling met een 'achterbalkon*, dit wil zeggen dat verhogingen van de pensioengrondslag ook in aanmerking worden genomen over de periode tussen de 25-jarige leeftijd en de datum van toetreding tot de regeling. De middelloonregeling met indexatie is een middelloonregeling waarbij de opgebouwde aanspraken jaarlijks worden verhoogd. De middelloonregeling met streven naar eindloon is een middelloonregeling waarbij de opgebouwde aanspraken worden opgetrokken tot een eindloonpensioen op voorwaarde dat de middelen aanwezig zijn. Onder een spaarsysteem wordt begrepen een regeling waarin gelden worden bijeengespaard met het oog op een uitkering bij wijze van oudedagsverzorging. Bron: Verzekeringskamer, 1995, op.cit., p. 21.

Pensioenmonitor

Uit tabel 6.3 k o m t naar voren dat r u i m de helft van de actieve deelnemers onder een gematigde eindloonregeling valt. Verder kan u i t tabel 6.3 worden afgeleid dat in 1995 zo'n 22,6 procent van de actieve deelnemers onder een

356


middelloonachtige regeling valt''^. Hoewel voor een vergelijking tussen de Pensioenkaart van Nederland en de Pensioenmonitor 1995 de nodige voorzichtigheid geboden is, lijkt de conclusie gewettigd dat er sinds het einde van het vorig decennium sprake is van een forse toename van het aandeel van de actieve deelnemers dat valt onder een middelloonachtige regeling; in 1987 bedroeg dit percentage nog circa 11 procent. Daartegenover zou er een grote afhame zijn van het aandeel van de actieve deelnemers dat valt onder een eindloonachtige regeling'*'', te v^êten van ongeveer 85 procent naar ongeveer 74 procent van de actieve deelnemers.

l a b e l 6 . 3 - Spreiding van actieve deelnemers, slapers en gepensioneerden o v e r t y p e n van pensioenregelingen in 1995

Percentage actieve deelnemers

Percentage slapers

Percentage pensloentrekkers

Eindloon

14,1

9,8

16,7

Gematigd eindloon

58,7

50,2

61,5

Levensjaren

1,3

0,9

1,4

Middelloon

8,2

10,9

5,9

Middelloon met indexatie

13,6

25,1

11,6

Middelloon, streven naar eindloon

0,8

0,3

0,5

Vaste bedragen

1,4

2,1

1,7

Beschikbare premie

0,6

0,2

0,2

Spaarsysteem

0,2

0,0

0,1

Anders

1,1

0,5

0,4

100,0

100,0

100,0

Totaal

Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor

43 44

1995, op.cit., p. 18.

Hieronder wordt begrepen: een middelloonregeling, een middelloonregeling met indexatie en een middelloonregeling met streven naar eindloon. Hieronder wordt begrepen: een eindloonregeling, een gematigde eindloonregeling en een levensjarenregeling. 357

Uit tabel 6.4 komt naar voren dat tussen 1994 en 1995 de toename van het aandeel van de actieve deelnemers aan een middelloonregeling met indexatie relatief sterk is toegenomen (van 11,2 procent in 1994 naar 14,5 procent in 1995). Tegelijkertijd heeft er een afhame plaatsgevonden van het aandeel van de actieve deelnemers aan een eindloonachtige regeling (van 76,4 naar 74,6 procent). In 1995 had van de verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen (exclusief Abp) 39,4 procent van de actieve deelnemers een middelloonachtige regeling''^ en 59,3 procent van de actieve deelnemers een eindloonachtige regeling (eindloon, gematigd eindloon dan wel levensjaren). Wat dit laatstgenoemd tjê van pensioenregeling betreft gaat het bij de verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen in bijna alle gevallen om een gematigde eindloonregeling en maar in zeer beperkte mate om een zuivere eindloonregeling. Het aandeel van actieve deelnemers aan zuivere respectievelijk gematigde eindloonregelingen lag veel hoger bij ondernemingspensioenfondsen (56,7 respectievelijk 27,1 procent) en niet-verplichte bedrijfspensioenfondsen (43,3 respectievelijk 48,1 procent).

45 Uit een vergelijking tussen de Pensioenmonitor 1995 en de Pensioenmonitor 1994 blijkt dat bij de verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen in het bijzonder een forse toename heeft plaatsgevonden van het aandeel van de actieve deelnemers aan een middelloonregeling met indexatie: van 19,1 naar 24,4 procent. Zie: Verzekeringskamer, Niet-financiele gegevens pensioenfondsen; stand van zaken Pensioenmonitor eind 1994, Apeldoom 1995, p. 13. 358


Tabel 6.4 - Spreiding actieve deelnemers over typen van pensioenregelingen voor pensioenfondsen( P.F.)* en rechtstreekse regelingen (R.R.)** P.F. 1994

P.F. 1995

OPF 1995

V-BPF 1995

Nt.V-BPF 1995

R.R. 1995

EIndloon

12,7

12,3

56,7

0,9

43,3

30,8

Gematlgd eindloon

62,1

61,1

27,1

58,0

48,1

36,0

Levensjaren

1,6

1,2

4,2

0,4

5,7

2,5

Middelloon

9,9

8,4

1,3

15,0

0,9

5,6

11,2

14,5

6,5

24,4

1,9

5,1

Middelloon, streven naar eindloon

0,4

0,5

2,8

0,0

0,0

4,0

Vaste bedragen

1,6

1,5

0,2

1,4

0,0

0,6

Beschlkbare premies

0,3

0,2

0,1

0,0

0,0

4,4

Spaarsysteem

0,1

0,1

0,4

0,0

0,0

0,9

Combinatieregeling

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

8,1

Anders

0,1

0,1

0,6

0,0

0,0

2,1

Middelloon met Indexatie

*

Pensioenfondsen onderverdeeld naar: ondernemingspensioenfondsen (OPF), verplichtgestelde bedrijfspensioenfondsen (V-BPF) en niet-verplichte bedrijfspensioenfondsen (Nt.V-BPF). ** De gegevens voor de rechtstreekse regelingen - verkregen op basis van een steekproef-zijn geextrapoleerd en betreffen dus slechts een indicatie van de verdeling. De gegevens betreffen alleen de lopende pensioencontracten. Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor 1995, op.cit., p. 13, 16, 22 en 23.

Bij de rechtstreekse regehngen was de verdeling in 1995 in grote lijnen en naar verhouding vergelijkbaar met de pensioenfondsen. De middelloonregelingen springen er enigszins uit: die komen naar verhouding minder vaak voor bij de rechtstreekse regelingen. Daarnaast komen de beschikbarepremie- en de combinatieregelingen naar verhouding meer voor. Ten slotte blijkt uit tabel 6.4 dat vastebedragenregelingen naar verhouding het meest worden aangetroffen bij de pensioenfondsen. 359

6.2.3.4 Indexering, franchises en flexibihsering Aanpassing opgebouwde rechten, premievrije aanspraken en ingegane pensioenen In de collectieve pensioenregehngen is het steeds meer gebruik geworden dat de hoogte van de pensioenaanspraken en/of van de ingegane pensioenen wordt aangepast. Voorts kan de werkgever of het fondsbestuur buiten het pensioenreglement om besluiten een toeslag te verlenen. De opgebouwde rechten van actieve deelnemers''^ worden in de eindloonachtige regelingen als regel aangepast aan de hand van de individuele loonontwikkeling van de deelnemer; ook in de middelloonregelingen met indexatie kan dit het geval zijn (zie de in paragraaf 6.2.3.3 beschreven indexatie-backservice). Deze aanpassing geschiedt niet in de overige typen van pensioenregehngen; daarin kan echter wel in een periodieke verhoging van de opgebouwde rechten zijn voorzien door middel van een vaste of niet-vaste index. Daarnaast is het mogehjk dat de werkgever zelf - buiten de regeHng om besluit om de opgebouwde rechten aan te passen of dat het fondsbestuur daartoe beslist. Voor actuele gegevens ten aanzien van dit punt zij volstaan met een verwijzing naar de Pensioenmonitor 1995; daaruit bUjkt dat ongeveer 86,4 procent van de actieve deelnemers valt onder een eindloonachtige regehng dan wel een middelloonregeling met indexatie (zie tabel 6.4). Aanpassing van premievrije aanspraken (slapersrechten) vindt plaats door middel van indexatie of toeslagen om ontwaarding te voorkomen. De Pensioenmonitor 1995 hevat hieromtrent geen gegevens; deze zijn wel aan te treffen in de Pensioenkaart van Nederland. Hieruit blijkt dat twee derde van alle deelnemers buiten de levensjarenregelingen''^ een pensioenregeling had waarin de slapersrechten aan de hand van een vaste index werden aangepast"". Binnen de eindloonregelingen en de gecombineerde eind-/middelloonregelingen had in 1988 77 procent van de deelnemers buiten de levens-

46 Opgebouwde rechten zijn de pensioenaanspraken die actieve deelnemers in de afgelopen jaren als deelnemer in hun huidige regeling hebben opgebouwd. 47 Bij de toepassing van het levensjarensysteem worden bij de verhoging van de pensioengrondslag alle voor een volledig pensioen benodigde deelnemersjaren in aanmerking genomen, dus ook de periode die eventueel bij vorige werkgevers is doorgebracht. In deze systematiek v/orden de slapersrechten derhalve als het ware door de nieuwe werkgever aangepast en ligt dus indexatie van de slapersrechten in de oude regeling, waaruit de deelnemer is vertrokken, minder voor de hand. 48 Pensioenkamer, Pensioenkaart van Nederland, op.cit., pp.133-138. 360


jarenregelingen een regeling met vaste indexatie en vijftien procent een regeling zonder aanpassing van deze rechten. De inwerkingtreding per 1 januari 1992 van de initiatiefwet N5êls/ Groenman heeft tot een toename van de aanpassing van de slapersrechten geleid; deze wet beoogt een gelijke behandeling van slapers en gepensioneerden bij de verlening van toeslagen op pensioenaanspraken. Zo is uit het desbetreffende evaluatie-onderzoek gebleken dat een op de drie pensioenregelingen ondergebracht bij een ondernemingspensioenfonds dan wel bij een verzekeraar is aangepast met het oog op de indexering van slapersrechten''^. Om een ontwaarding van ingegane pensioenen tegen te gaan kan daarop een toeslag worden gegeven^". Een dergelijke aanpassing kan zijn vastgelegd in de pensioenregeling dan wel in een aanvuUend reglement daarop, hetzij gekoppeld aan een vaste index (bijvoorbeeld de loon- of prijsindex), hetzij gekoppeld aan een niet-vaste index. Ook is het mogelijk dat het fondsbestuur of de werkgever facultatief besluit in welke mate de ingegane pensioenen worden verhoogd. De Pensioenmonitor 1995hevat gegevens over de toeslagverlening op ingegane pensioenen; daarbij wordt onderscheid gemaakt naar zowel de basis van de toeslagverlening als het (on)voorwaardelijke karakter daarvan^V Uit dit rapport blijkt dat de voorwaardelijke toeslagverlening geldt voor bijna alle rechtstreekse regelingen en voor veel pensioenfondsen. Ongeveer 76,3 procent van de actieve deelnemers die vallen onder een pensioenfonds hebben te maken met een voorwaardelijke toeslagregeling. Dit percentage is echter achterhaald aangezien het Abp in de Pensioenmonitor 1995 is opgenomen in de categorie onvoorwaardelijke toeslagregelingen; vanaf 1 januari 1996 heeft het Abp een voorwaardelijke toeslagregeling.

49 Coopers&Lybrand, Evaluatie van de Wet Nypels/Groenman. Resultaten beschrijvend statistiscli onderzoek, Utrecht 1997, p. 12. Het evaluatie-onderzoek heeft betrekking op 5 grote en 9 kleine bedrijfspensioenfondsen, 15 grote en 21 kleine ondememingspensioenfondsen en 27 rechtstreekse regelingen. Onder deze pensioenregelingen vallen ongeveer 1,6 miljoen actieve deelnemers, 2,2 miljoen slapers en 0,6 miljoen gepensioneerden. 50 Zie ook: OGVO, Blijft pensioen op peil? Een onderzoek naarde aanpassing van pensioenen bij kostenstijgingen c.q. vrelvaartsverhogingen (doorpensioenfondsen), s.l., 1996. 51 Verzekeringskamer, Pensioenmonitor 1995, op.cit., pp. 47-50. Bij de toeslagverlening kan het gaan om waardevastheid, welvaartsvastheid en een situatie waarbij de hoogte van de toeslag bij toekenning afhankelijk is van de gerealiseerde overrente op de pensioenbeleggingen. Van een voonvaardelijke toeslagverlening is sprake als het verlenen van de toeslag afhankelijk is van de financiele situatie van het pensioenfonds of als de hoogte van de te verlenen toeslag afhankelijk is van een door het fondsbestuur of de werkgever te beinvloeden factor. In geval van een onvoorwaardelijke toeslagverlening is het verlenen van de toeslag afhankelijk van een objectieve, externe factor, onafhankelijk van fondsbestuur of vtferkgever. 361

Verder valt de overgrote meerderheid van de actieve deelnemers bij de pensioenfondsen onder een toeslagregeling op basis van de loonindex/ CAO-loon. Aldus wijkt de toeslagverlening bij pensioenfondsen duidelijk af van hetgeen gangbaar is bij de rechtstreekse regelingen: uit de Pensioenmonitor 2995blijkt met betrekking tot de toeslagverlening op ingegane ouderdomspensioenen dat 45,2 procent van de actieve deelnemers aan een rechtstreekse regeling niet onder een toeslagregeling valt. Daarnaast is sprake van een toeslagregeling op basis van de prijsindex (14,7 procent), van een regeling waarin de werkgever de toeslag vaststelt (7,5 procent), van een toeslagregeling op basis van de loonindex/CAO-loon (6,7 procent) en van een regeling waarin de toeslag afhankelijk is van de overrente (6,4 procent). Franchises in pensioenregelingen In het merendeel van de collectieve pensioenregelingen voor werknemers wordt alleen aanvuUend pensioen opgebouwd over de pensioengrondslag, dit wil zeggen het pensioengevend salaris minus het 'onderste' deel van het inkomen, dat (ten dele) aan de AOW is gerelateerd. Via toepassing van een franchise of AOW-inbouwsysteem wordt over dat inkomensdeel geen pensioen toegezegd, omdat ervan wordt uitgegaan dat de AOW-uitkering voor het eerste deel van het loon in een pensioen voorziet. Als gevolg van enerzijds de differentiatie van de AOW-uitkering naar leefvorm en anderzijds een veelal uniforme AOW-gerelateerde franchise is er een kans op discrepantie tussen het beoogde en het feitelijke pensioenresultaat'^ In Pensioenmonitor 1994 heeft de Verzekeringskamer bijzondere aandacht besteed aan de bij pensioenfondsen gehanteerde franchise". Uit tabel 6.5 blijkt dat bijna 80 procent van de actieve deelnemers een pensioenregeling had met een franchise die gekoppeld was aan de AOW. Driekwart van deze groep valt onder een regeling die uitgaat van een franchise gerelateerd aan de AOW-gehuwdenuitkering; bij 54,8 procent is de franchise bepaald op 20/7 X dit uitkeringsniveau. De franchises gerelateerd aan de AOW-gehuwdenuitkering, worden naar verhouding het meest gehanteerd in (gematigde) eindloonregelingen (69,5 procent). Een dergelijke franchise kan ertoe leiden dat een alleenstaande gepensioneerde in veel gevallen nauwelijks of nooit 70 procent van het laatstverdiende brutoloon als pensioenresultaat zal behalen. Ook tweeverdieners kunnen deze pensioendoelstelling niet af nauwe

52 SER-advles Pensioenproblematiek, publicatienr. 90/23, Den Haag 1990, pp. 42 en 43. 53 Verzekeringskamer, Niet-flnancieie gegevens pensioenfondsen; stand van zaken Pensioenmonitor eind 1994, op.cit., pp. 28-36. Deze publicatie bevat geen gegevens over de rechtstreekse regelingen. 362


lijks realiseren aangezien de pensioenregeling de AOW-uitkering van de partner als onderbouw voor het aanvuUend pensioen meerekent. l a b e l 6.5 - Franchises bij pensioenfondsen (in verhouding tot aantal actieve deelnenners) in 1994 (in procenten)

Pensioenfondsen totaal

Eindloon

Gematigd Eindloon

Middelloon


14,2

0,1

0,1

82,3

34,9

5,5

32,2

1,2

1,9

0,9

54,8

44,5

69,5

6,8

38,0

0,5

1,9

0,3

0,0

0,4

60,8

78,5

71,0

8,7

39,3

0,2

0,2

0,2

0,8

0,0

17,3

3,2

27,0

0,1

0,0

0,1

0,7

0,1

0,3

0,0

17,7

4,1

27,3

1,2

0,0

Franchise vast ge'mdexeerde bedrag

5,1

14,1

0,5

3,8

22,8

Franchise anc lers

2,3

3,2

1,0

4,0

3,0

Totaal (absoluut)

4.144.213

527.048

2.572.812

409.523

465.157

Geen franchise

Franchise gerelateerd aan AOWgehuwden

Franchise circa 16/7* Franchise circa 20/7* Andere franchise Subtotaal

Franchise gerelateerd aan AOWongehuwden

Franchise circa 8/7* Franchise circa 10/7* Andere franchise Subtotaal

* Vermenigvuldigingsfactor van het uitkeringsniveau die de franchise bepaalt. Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor

1994, op.cit., pp. 28-36.

Voorts geeft tabel 6.5 aan dat 17,7 procent van de actieve deelnemers valt onder een regeling die uitgaat van een franchise gerelateerd aan de AOW-ongehuwdenuitkering; deze franchise komt naar verhouding veel voor bij de gematigde eindloonregelingen. Vervolgens kan worden vastgesteld dat 14,2 procent van de actieve deelnemers valt onder een regeling waarin geen franchise wôrdt gehanteerd, hetgeen vooral aan de orde is bij \,

363'

middelloonregelingen (82,3 procent van de actieve deelnemers aan een middelloonregeling). Ten slotte valt 5,1 procent van de actieve deelnemers onder een regeling die uitgaat van een franchise in de vorm van een vast geindexeerd bedrag; dit komt naar verhouding veel voor bij zuivere eindloonregelingen en vooral bij middelloonregelingen met indexatie (22,8 procent van de actieve deelnemers aan een dergelijke regeling). Flexibilisering van pensioenregelingen Tabel 6.6 bevat enkele gegevens betreffende de flexibilisering van pensioenregelingen^^. Daarbij gaat het om de mogelijkheden van deelnemers aan eeii pensipenregeling om wijzigingen aan te breiigen in hun persoonlijke pensioensituatie en om deze toe te snijden op hun specifieke wensen. Als voorbeelden kunnen wqrden genoemd een vroegere of latere pensioenleeftijd, het uitruilen van pensioensoorten en het inkopen van extra rechten, zoals voortzetting van de opbouv\^ van pehsioen op vrijwiUige basis dan wel de inogelijkheid om zich individueelbij te verzekeren. Tabel 6.6 - Percentage actieve deelnemers Ingedeeld naar de mogelijkheden tot flexibilisering bij pensioenfondsen en rechtstreekse regelingen in 1995

Pensioenfondsen

Rechtstreekse regelingen

Geenfle)):ibilisering/vport2etting

11,3

42,5

Flexibele pensioenleeftijd

42,2

13,6

6,0

4,6

inkoop OP* tot 70% mogelijk

13,6

1,8

Voortzetting ouderschapsverlof

30,2

4,9

Voortzetting na ohtslag

23,0

28,5

Andere flexibilisering/voortzetting

29,1

25,8

Conversie NP/OP* of omgekeerd mpgelijk

* NP/OP: nabestaandenpensioen/ouderdomspensioen. Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor

54

1995, op.cit., p. 51.

In het kader van de Pensioenmonitor 1995 zijn geen gegevens beschikbaar over de vervanging van VUT-regelingen door prepensioenregelingen noch over de trend om de pensioenregelingen te bezien als onderdeel van het totale pakket arbeidsvoorwaarden, waardoor kan vvforden gekomen tot mogelijkheden van uitruil van elementen van het pensioenpakket tegen andere arbeidsvoorwaarden (zogeheten employee benefits). 364


Uit de tabel blijkt dat de flexibiliseringstrend bij pensioenfondsen voor meer deelnemers tot uiting komt dan bij de pensioenregelingen die door de werkgever rechtstreeks zijn ondergebracht bij een verzekeraar (rechtstreekse regelingen). Meer in het bijzonder kan worden gewezen op het grote verschil tussen enerzijds de pensioenfondsen en anderzijds de rechtstreekse regehngen ten aanzien van de mogeUjkheden tot flexibilisering in het algemeen en ten aanzien van de flexibele pensioenleeftijd in het bijzonder. 6.2.3.5 Hoogtevan depensioentoezegging (resultaten ouderdomspensioen) De Pensioenkaart van Nederland biedt gedetailleerde gegevens over de hoogte van de pensioentoezeggingen; aangezien deze gegevens echter enigszins gedateerd (kunnen) zijn, wordt onderstaand ook gerefereerd aan data in de Pensioenmonitor 1995, die op dit punt echter minder uitvoerig zijn. Voorafgaand zij nog vermeld dat niet wordt ingegaan op andere pensioentoezeggingen zoals nabestaandenpensioen en invaUditeitspensioen. Verder ontbreken nadere gegevens over de pensioentoezegging naar leefsituatie. Dit is van groot belang in verband met de gehanteerde franchise. Onder het te behalen pensioenresultaat wordt begrepen: het pensioeninkomen op 65-jarige leeftijd, uitgedrukt als percentage van het arbeidsinkdmen vlak daarvoor^^ het pensioeninkomen is in dit verband een AOW-uitkering plus het aanvullend pensioen, dat is gebaseerd op de maximale deelnemingstijd die in de pensioenregeling op de peildatum van het onderzoek van de Pensioenkamer gold^^. De gehanteerde werkwijze heeft onvermijdelijk geleid tot resultaten op een zeker abstractieniveau^^; de gepresenteerde pensioenresultaten kunnen in geen geval worden be-

55 Pensioenkamer, Pensioenkaart van Nederland, op.cit., pp. 10-13, pp. 58-67 en pp. 89-103. 56 In dit verband is van belang dat uit onderzoek van de Pensioenkamer eind jaren tachtig is gebleken dat een minderheid van de deelnemers aan collectieve pensioenregelingen de maximale deelnemingstijd doorbrengt in een regeling (Pensioenkamer, Onderzoek deelnemerstijd en uitstroom pensioenregelingen. Den Haag 1989). 57 Bij de berekening van het pensioenresultaat heeft de Pensioenkamer onder meer de volgende beperkende veronderstellingen gehanteerd. Met betrekking tot de veronderstelde deelnemingstijd is aangenomen dat de deelnemer onafgebroken het aantal jaren deelneemt dat nodig is voor het opbouwen van pensioen. Met betrekking tot het veronderstelde arbeidsinkomen vlak voor pensionering is verondersteld dat het feitelijke arbeidsinkomen anno 1987 tot aan het moment van pensionering het verloop kent dat voor de bedrijfstak als gangbaar wordt verondersteld. Ten slotte is het arbeidsinkomen zodanig gedefinieerd dat met min of meer incidentele bestanddelen geen rekening is gehouden; daarbij gaat het om bestanddelen als incidentele wisselende toeslagen (zoals provisie en winstdeling), vergoedingen voor overwerk, ploegentoeslag, (on)kostenvergoeding, aankoopkortingen en werkgeversbijdragen in de ziektekosten(verzekering). 365

schouwd als voorspellingen van het feitelijke pensioenresultaat op de pensioendatum^*. Uit het rapport van de Pensioenkamer blijkt dat in de particuliere sector ruim 73 procent van de deelnemers voor wie het pensioenresultaat kon worden berekend (in totaal 1,674 miljoen) een regeling heeft die - uitgaande van tweemaal AOW-gehuwd als basisvoorziening^' - voorziet in een pensioenresultaat van 70 procent of meer van het laatstgenoten brutoloon. Inclusief het Abp loopt het percentage op van 73 naar 91 procent van de deelnemers. In zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek heeft de raad uitvoerig aandacht geschonken aan deze onderzoeksuitkomsten en in het bijzonder aan de groep deelnemers met een brutopensioenresultaat van minder dan 70 procent*". Uit de nadere analyse is gebleken dat deze groep in absolute aantallen bezien voor het merendeel bestaat uit mannelijke deelnemers aan eindloonregelingen; het te bereiken pensioenresultaat ligt voor hen in bijna alle gevallen tussen 60 en 70 procent. Bij de deelnemers met een brutopensioenresultaat van minder dan 70 procent zijn verhoudingsgewijs vooral deelnemers aan een vastebedragenregeling sterk vertegenwoordigd. Voorts kan een (lichte) oververtegenwoordiging worden geconstateerd van deelnemers jonger dan 25 jaar, hogere inkomenscategorieen, deelnemers aan een bedrijfspensioenfonds en deelnemers werkzaam bij de kleinere bedrijven.

58 Daarvoor is dit te sterk afhankelijk van een aantal zuiver individuele factoren, zoals de individuele loopbaan en de burgerlijke staat ten tijde van pensionering. Van belang hierbij zijn de pensioenrechten die de deelnemers in het verleden hebben opgebouwd en in de toekomst nog zullen opbouwen, hetgeen sterk wordt bepaald door het individuele arbeidspatroon (zoals duur van deelname en wisseling(en) van werkkring) en door de aanspraken ontleend aan regelingen in het verleden en in de toekomst. Naar verwachting zullen ook in de toekomst deelnameduren van minder dan 35 a 40 jaar voorkomen alsook 'pensioenverliezen' bij baanwisseling. 59 Dit is gebaseerd op de in veel regelingen gebruikelijke franchise van 10/7 x 2 x AOW-gehuwd. Ervan uitgaande dat de AOW-uitkering in het pensioeninkomen is begrepen heeft de Pensioenkamer een drietal varianten voor het uitkeringsniveau van de AOW in de berekeningen van het pensioenresultaat betrokken: 1.1 X de geindividualiseerde AOW-uitkering of de gehuwde AOW, dit wil zeggen de AOW-uitkering van een gehuwde of duurzaam samenwonende ongehuwde gepensioneerde, waarvan de partner eveneens een AOW-uitkering ontvangt; 2.7/5 van de gehuwde AOW geldend voor een ongehuwde (dan wel een gehuwde. feitelijk duurzaam gescheiden levende) gepensioneerde van wie de partner nog geen 65 jaar is; 3.2 X de gehuwde AOW, dit wil zeggen de gezamenlijke AOW-uitkering van twee gehuwden of twee duurzaam samenwonenden die beiden 65 jaar of ouder zijn. 60 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., pp. 28-34. 366

D E OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE T E R M I J N : ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

Tabel 6.7 bevat de gegevens voor een viertal typen van pensioenregeling betreffende de pensioenaanspraken in percentage van het brutosalaris^\ Uit de tabel blijkt dat zowel bij de pensioenfondsen als bij de rechtstreekse regelingen een ruime meerderheid (meer dan 80 procent) van de actieve deelnemers die onder een (gematigde) eindloonregeling vallen - rekening houdend met de gehanteerde veronderstellingen - een aanspraak op ouderdomspensioen heeft gelijk aan of groter dan 70 procent van het brutosalaris. Bij de rechtstreekse regelingen geldt hetzelfde voor de middelloonregeling. Ook kan worden geconstateerd dat bij de pensioenfondsen nagenoeg de helft van de actieve deelnemers die onder een middelloonregeling (met indexatie) vallen een aanspraak op ouderdomspensioen heeft welke lager is dan 50 procent van het brutosalaris^^ bij de rechtstreekse regelingen geldt dit in lets mindere mate voor de middelloonregeling met indexatie.

61 Bij de hoogte van de pensioentoezegging wordt in de Pensioenmonitor ervan uitgegaan dat het ouderdomspensioen met inachtneming van de in aanmerking genomen franchise een bepaald percentage van het salaris bedraagt; er is verondersteld dat de deelnemer hierbij het maximaal aantal jaren in deze regeling heeft deelgenomen. De gepresenteerde gegevens zijn berekend door dit maximaal te behalen aantal deelnemersjaren te vermenigvuldigen met het jaarlijkse opbouwpercentage. Daarnaast is ervan uitgegaan dat de AOW-uitkering over het salarisdeel ter grootte van de franchise een pensioeninkomen van het aldus berekende percentage verzorgt. 62 Uit vergelijking van gegevens over 1994 en 1995 blijkt bij de pensioenfondsen sprake te zijn van een forse afname (van 80,5 procent in 1994 naar 54 procent in 1995) van het aandeel actieve deelnemers in een middelloonregeling met indexatie waarbij de aanspraak op ouderdomspensioen lager is dan 50 procent van het brutosalaris. Verzekeringskamer, Niet-financiele gegevens pensioenfondsen; stand van zaken Pensioenmonitor eind 1994, op.cit., p. 17. 367

l a b e l 6 . 7 - A a n s p r a k e n per type pensioenregeling bij een m a x i m u m aantal deelnemersjaren; spreiding van de actieve deelnemers per type regeling bij pensioenfondsen (P.F.) en rechtstreekse regelingen (R.R.) in 1995 (in procenten)

Eindloon

Middelloon

Gematlgd eindloon


Aanspraken P.F.

R.R.

P.F.

R.R.

P.F.

R.R.

P.F.

R.R.

0,4

1,7

0,0

0,2

54,0

2,8

43,3

34,9

8,8

7,4

0,9

4,5

4,4

2,0

13,4

3,5

84,0

81,8

98,8

90,4

7,7

91,7

10,9

42,4

0,2

4,6

0,1

4,2

32,8

3,6

25,1

19.3

1,4

2,2

0,1

0,0

0,9

0,0

6,3

0,0

groter dan 80%

5,0

2,3

0,0

0,0

0,2

0,0

0,9

0,0

onbekend

0,0

0,0

0,0

0,8

0,0

0,0

0,0

0,0

totaal (aantal/%)

538.051

30,4

2.698.019

35,4

372.494

5,6

641.393

5,0

minder dan 50% 50% tot 70%

gelijk aan 70%

tussen 70 en 80% gelijk aan 80%

Bron: Verzekeringskamer, Pensioenmonitor

1995, op.cit, pp. 26 en 4 1 .

6.2.3.6 Witte vlekken op pensioengebied Eind jaren tachtig zijn door de Pensioenkamer enkele rapporten gepubliceerd naar de omvang en aard van de zogenoemde witte vlekken op pensioengebied*^. Hierbij is ook een schatting gemaakt van de zogeheten kern van de witte vlek op pensioengebied; deze kern werd door de Pensioenkamer omschreven als de categoric van werknemers van wie het maatschappelijk ongewenst is dat ze geen pensioenvoorziening hebben.

63 Pensioenkamer, Witte vlekken op pensioengebied; onderzoek naar het on tbreken van aanvuUende pensioenvoorzieningen, Den Haag 1987; Pensioenkamer, VWtte vlekken op pensioengebied per bedrijfstak; het ontbreken van aanvullendepensioenvoorzieningen in bedrijfstakken. Den Haag 1987; Pensioenkamer, Werlaiemers en werkgevers zander pensioenvoorziening nader onderzocht, Den Haag 1989. 368


Ondertussen hebben zich diverse ontvdkkelingen voorgedaan, die maken dat die gegevens inmiddels achterhaald zijn. Recente informatie biedt het rapport Witte vlekken op pensioengebiecf*. Dit rapport maakt een onderscheid tussen een witte vlek bij werknemers en een vdtte vlek bij werkgevers. Tevens is ingegaan op de kern van de vntte vlek. Witte vlek bij werknemers. In 1996 hadden naar schatting 488.000 werknemers geen collectieve pensioenregeling; in 1985 waren dit er nog 647.000. Rekening houdend met de gegroeide werkzame beroepsbevolking zou dit betekenen dat de witte vlek in de periode 1985-1996 is gehalveerd: van circa 18 procent naar circa 9 procent van alle werknemers tussen 25 en 65 jaar. Indien wordt gecorrigeerd voor het aantal ontbrekende waarnemingen (dit v^dl zeggen voor de 6 procent van de werknemers van wie blijkens de onderzoeksresultaten niet bekend is of ze wel of niet een aanvuUende pensioenvoorziening via de werkgever hebben), dan kan worden geconcludeerd dat de omvang van de witte vlek niet groter zal zijn dan 10,2 procent van het aantal werknemers tussen 25 en 65 jaar. Voorzover er van een witte vlek sprake is, betreft die vooral vrouwen (65 procent), mensen met een flexibele arbeidsrelatie (56 procent), mensen met een dienstverband van korter dan twee jaar (43 procent), 25-29-jarigen (38 procent) en laagbetaalden (30 procent verdient minder dan 35.000 gulden). De witte vlek bij werknemers concentreert zich vrijwel geheel (99 procent) in de marktsector en dan in het bijzonder in de dienstensector: 61 procent van de werknemers zonder collectieve pensioenvoorziening is werkzaam in de zakelijke dienstverlening en 22 procent in de overige dienstverlening. Naar bedrijfsgrootte is de verdeling als volgt: 57 procent van deze categoric is verbonden aan kleine bedrijven (tot 50 werknemers), 8 procent aan middelgrote bedrijven (50-99 werknemers) en circa 32 procent aan grotere b e drijven (100 werknemers of meer). Witte vlek bij wêrkgevers. Zo'n 73 procent van alle bedrijven en instellingen in Nederland heeft volgens Mffe vlekken op pensioengebied een collectieve pensioenvoorziening voor hun werknemers; 82 procent van deze werkgevers is aangesloten bij een bedrijfspensioenfonds. Ruim 22 procent van alle werkgevers heeft geen collectieve pensioenvoorziening^^. Dit betreft vooral de kleine werkgevers (minder dan vijf werknemers) en bedrijven en instellingen in de sfeer van de dienstverlening. Hoewel absoluut gezien het 64 C. van der Werf en E. Smidt, Witte vlekken op pensioengebied, nog te publiceren. In opdracht van de SER en het Ministerie van SZW heeft Research voor Beleid in 1996-1997 onderzoek verricht naar de huidige witte vlekken op pensioengebied. 65 Van ongeveer 5 procent van de bedrijven of instellingen is onbekend of ze al dan niet een collectieve pensioenregeling voor hun werknemers hebben. 369

grootste deel van de v«tte vlek zich onder bedrijven bevindt die langer dan tien jaar bestaan, zijn het de minder lang bestaande bedrijven die relatief het grootste deel van de witte vlek vormen. Onder de bedrijven die niet onder een CAO vallen, of zijn aangesloten bij een werkgevers- of een branchevereniging, is het percentage werkgevers zonder aanvullende pensioenvoorziening het hoogst. Kern witte vlek Uit het reeds genoemde onderzoek van de Pensioenkamer bleek dat in 1985 ongeveer 400.000 werknemers tot de zogeheten kern van de witte vlek behoorden, ofwel 11 procent van alle werknemers tussen 25 en 65 jaar; dit wil zeggen dat lets meet dan 60 procent van de witte vlek tot de kern behoorde. De kern bestond voornamelijk uit werknemers in de dienstensector voor wie in het geheel geen aanvullend pensioen was geregeld en (gehuwde) vrouwen en deeltijdwerkers die van deelname aan de pensioenregeling werden uitgesloten. Wat de huidige omvang van de kern van de witte vlek betreft wordt in het recente onderzoek onderscheid gemaakt tussen een afbakening van de kern op basis van enerzijds de door de Pensioenkamer gehanteerde omschrijving en anderzijds een verruimde definitie die aansluit bij actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Uitgaande van de destijds door de Pensioenkamer gehanteerde omschrijving van de kern behoren in 1996 naar schatting 235.000 werknemers tot deze kern, met andere woorden circa 4,5 procent van de werknemers tussen 25 en 65 jaar. Daarmee is de kern van de witte vlek als percentage van alle werknemers meer dan gehalveerd; daarbij is niet gecorrigeerd voor de reeds genoemde ontbrekende waarnemingen. De afname van de omvang van de kern van de witte vlek is het gevolg van onder meer het verbod op het uitsluiten van (gehuwde) vrouwen en van deeltijders van deelname aan een pensioenregeling. Voorts indiceren de onderzoeksuitkomsten dat het grootste deel van de kern van de witte vlek (uitgaande van de definitie van de Pensioenkamer) bestaat uit werknemers die werkzaam zijn in een bedrijf of instelling zonder pensioenregeling; wel is het aandeel van deze categorie afgenomen. Een toename van de kern valt vooral te constateren bij de categorie administratief personeel, en de categorie werknemers met een tijdelijk dienstverband die reeds langer dan een jaar in dienst zijn. Het lijkt zinvol om in aansluiting op arbeidsmarkt- en maatschappelijke ontwikkelingen de definitie van de kern van de witte vlek aan te passen. Een dergelijke aanpassing bevat enerzijds een verwijdering - ten opzichte van 370


het onderzoek van de Pensioenkamer in de jaren tachtig - van bepaalde categorieen (zonder aanvullende pensioenvoorziening) uit de kern van de witte vlek, in het bij zonder van degenen die omwille van hun functie van directeur van deelname aan de pensioenregeling zijn uitgesloten; deze aanpassing leidt tot een beperking van de kern van de witte vlek met 0,7 procentpunt. Anderzijds bevat een dergelijke aanpassing een toevoeging - ten opzichte van het Pensioenkameronderzoek - van bepaalde categorieen werknemers (zonder aanvullende pensioenvoorziening) aan de kern van de witte vlek. Het betreft de werknemers die omwille van de volgende redenen worden uitgesloten van deelname aan een al bestaande pensioenregeling: - te kort in dienst Toevoeging van de werknemers (zonder pensioenregeling) met een dienstverband korter dan een jaar leidt tot een toename van de kern met 1,8 procentpunt; - te laag loon. Indien er geen loongrens meer wordt gehanteerd in combinatie met de uitsluitingsreden 'te laag loon', neemt de kern toe met 0,3 procentpunt; - tejong. Ook de werknemers (zonder pensioenregeling) tussen 25 en 30 jaar worden tot de kern gerekend (toename met 0,4 procentpunt); - oproep-/afroepkracht. Ook de werknemers werkzaam als oproep-/ afroepkracht behoren tot de kern (toename met 1 procentpunt); - tijdelijk dienstverband. De werknemers korter dan een jaar in dienst worden eveneens tot de kern gerekend (toename met 0,6 procentpunt). Uitgaande van deze aangepaste definitie van de kern van de witte vlek zouden naar schatting ten hoogste circa 400.000 werknemers tot de kern behoren, met andere woorden ten hoogste 7,7 procent van de werknemers tussen 25 en 65 jaar. Ook bij deze schatting is niet gecorrigeerd voor de reeds genoemde ontbrekende waarnemingen. Ten slotte impliceert bovenstaande uitbreiding van de definitie van de kern van de witte vlek dat ruim 85 procent van de witte vlek tot de kern behoort; indien wordt uitgegaan van de definitie van de Pensioenkamer, behoort ruim de helft van de witte vlek tot de kern.

371

6.3

Het toekomstbeeld

In deze paragraaf wordt ingegaan op ontwikkelingen die voor een belangrijk deel het toekomstbeeld van de oudedagsvoorziening bepalen**. Achtereenvolgens komen aan de orde: de demografische prognoses (paragraaf 6.3.1), de sociaal-economische langetermijnontwikkelingen (paragraaf 6.3.2) en de sociaal-culturele ontwikkelingen (paragraaf 6.3.3). 6.3.1

Demografische prognoses

6.3.1.1 Vergrijzing en dubbele vergrijzing De discussie over de toekomstige oudedagsvoorziening wordt in het bijzonder ingegeven door het karakter van de toekomstige demografische ontwikkelingen, kortweg te typeren als bevolkingsveroudering of vergrijzing. In Werken aan zekerheid wordt - op basis van de bevolkingsprognose 1995 (P95) van het CBS - aangegeven dat het percentage 65-plussers tot het jaar 2010 een lichte stijging zal vertonen*^. Daarna zal de omvangrijke naoorlogse geboortegeneratie (babyboomers) geleidelijk de 65-jarige leeftijd bereiken, waardoor een groeiversnelling van het percentage ouderen zal optreden; rond het jaar 2040 zal de vergrijzing in Nederland naar verwachting haar hoogtepunt bereiken. Recente actualisering: de CBS-bevolkingsprognose 1996 De geraamde omvang van het aantal 65-plussers alsmede een aantal indicatoren van de mate van vergrijzing (het aandeel van 65-plussers in de totale bevolking en de grijze druk) zijn uiteraard afhankelijk van de gehanteerde prognoseveronderstellingen. In dit verband is van belang dat het CBS in zijn prognose van december 1996 (P96) de hypothesen over de toekomstige levensverwachting heeft bijgesteld (zie intermezzo).

66 Voor een prognose van de toekomstige oudedagsvoorzieningen in enkele Europese landen wordt verwezen naar: D. Francoen en T. Munzi, Public pension expenditure in the European union, in: European Commission, Ageing and pension expenditure prospects in tlie Western World. 1996, 3, pp. 1-126, inz. pp. 84-87. 67 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 48. 372

D E OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE T E R M I J N : ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

Bijgestelde veronderstellingen in recente bevolkingsprognose In de bevolkingsprognose van 1995 (P95) werd nog verondersteld dat na het jaar 2010 de levensverwachting zou stabiliseren. Zo gaat de middenvariant van deze prognose ervan uit dat in de gehele periode 2010-2050 de levensverwachting bij geboorte voor mannen 76 jaar en voor vrouwen 81,5 jaar zal bedragen. In P96 veronderstelt het CBS daarentegen dat de sterfterisico's ook na 2010 blijven afnemen, waardoor ook de stijging van de levensverwachting bij geboorte zich na dat jaar zal voortzetten. In het midden van de volgende eeuw zou deze zijn opgelopen tot 80 jaar bij mannen en 83 jaar bij vrouwen. In vergelijking met de huidige levensverwachting (1995: mannen 74,5 jaar; vrouwen: 80,3 jaar) betekent dit dat in de eerstkomende decennia vooral voor mannen nog een aanzienlijke verlenging van de levensverwachting mogelijk wordt geacht. Als gevolg hiervan is het beeld van de toekomstige vergrijzing in P96 nog lets pregnanter dan uit de vorige bevolkingsprognose naar voren kwam. Een tweede verschil tussen beide prognoses betreft de veronderstelling over het gemiddelde kindertal. In de

middenvariant van P95 werd nog uitgegaan van een gemiddeld kindertal van 1,8 kinderen per vrouw in de genera ties van na 1990; in P96 is deze veronderstelling neerwaarts bijgesteld naar 1,7. Momenteel ligt het gemiddelde kindertal op ongeveer 1,5 kinderen per vrouw. Vooral het aantal kinderloze paren en paren met een kind is de afgelopen decennia sterk toegenomen. Als belangrijkste reden voor vrijwillige kinderloosheid noemen 20-39-jarigen het handhaven van de levensstandaard (40 procent), gevolgd door het niet genoeg tijd overhouden (20 procent) en onverenigbaarheid met het werk (18 procent). Bij de keuze voor een kind vormen de onverenigbaarheid met het werk en handhaving van de levensstandaard de belangrijkste reden (beide 32 procent); het tijdsaspect is voor een kwart van de ondervraagden de hoofdreden. Bronnen: CBS, Bevolkingsprognose 1996, in; Statistisch bulletin, 20 december 1996, pp. 5-8; H. Moors en H. van den Brekel, Bevolkingsbeleid: meningen en opvattingen in Europa over bevolkingsvraagstukken en beleid, in: N. van Nimwegen en G. Beets (red.), Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1994, NIDI-rapport nr. 35, Den Haag 1994, pp. 227-240.

Volgens de middenvariant van P96 zal h e t aantal 65-plussers in 2050, zo blijkt uit tabel 6.8, zo'n 10 procent hoger liggen d a n in P95 werd voorzien. Volgens P96 zal de vergrijzing rond 2040 haar m a x i m u m bereiken; op d a t m o m e n t zou circa een kwart van de totale bevolking 65-plusser zijn. Ook in de lage en hoge variant van P96 wôrdt in hetzelfde jaar h e t hoogste percentage 65-plussers gevonden: respectievelijk 27,0 en 23,3 procent. Hieruit kan worden afgeleid dat de piek van de zogenoemde 'vergrijzingshobbel' als gevolg van de naoorlogse babyboom waarschijnlijk rond 2040 zal w o r d e n 373

bereikt; daarna zal de vergrijzing geleidelijk aan weer in omvang gaan afiiemen. In vergelijking met P95 stijgt de grijze druk in P96 relatief sterk, doordat behalve een hogere levensverwachting ook een lagere vruchtbaarheid wôrdt verondersteld (zie bovenstaand intermezzo); hierdoor zal de omvang van de potentiele beroepsbevolking (20-64-jarigen) volgens P96 in de loop van de volgende eeuw iets achterblijven bij de ramingen van P95. l a b e l 6.8 - De vergrijzing in de periode 1995-2050 volgens de middenvariant van de CBS-bevolkingsprognoses 1995 (P95) en 1996 {P96)

65-plussers in totale bevolking (%)

aantal 65-plussers (miljoen)

*

grijze druk (%

*

P95

P96

P95

P96

P95

P96

1995

2,0

-

13,2

-

21,1

-

2010

2,5

2,5

14,9

15,0

24,4

24,3

2020

3,2

3,2

18,4

18,9

31,2

31,6

2030

3,7

3,9

21,5

22,6

38,1

40,1

2040

4,0

4,3

23,0

24,9

42,2

46,3

2050

3,6

4,0

21,3

23,9

37,7

43,3

Grijze druk is hier gedefinieerd als het aantal 65-plussers als percentage van het aantal 20-64-jarigen.

Bron: CBS, Bevolkingsprognose 1996-2050, in: Statistisch bulletin, 20 december 1996, pp. 5-8.

Mede door de hoge levensverwachting zal de babyboomgeneratie ook een forse impuls geven aan de omvang van het aantal 80-plussers (dubbele vergrijzing). In 1996 waren er in Nederland een half miljoen personen in deze leeftijdsklasse. Volgens de CBS-prognose van 1996 zal de omvang van deze categorie rond het jaar 2030 zijn verdubbeld; in het midden van de volgende eeuw zouden er zelfs meer dan 1,4 miljoen hoogbejaarden zijn, ruim acht procent van de totale bevolking. Toekomstige vergrijzing in de CPBLange Termijn Verkenning 1995-2020 (LT-97) In de recente Lange Termijn Verkenning 1995-2020, die het Centraal Planbureau (CPB) in december 1996 publiceerde (zie hoofdstuk 4), zijn eveneens bevolkingsprognoses opgenomen. In ieder van de drie onderscheiden 374


scenario's worden de verschillende demografische componenten (Internationale migratie, vruchtbaarheid, levensverwachting) mede beinvloed door economische en sociaal-culturele variabelen^*. Aldus wordt per scenario gepoogd een plausibel toekomstbeeld van zowel de bevolkingsals huishoudensontwikkeling te schetsen. Welk scenario het meest waarschijnlijk is, valt op voorhand niet te zeggen*'. Toegespitst op de vergrijzing zijn de verschillen in het jaar 2020 nog beperkt. Zo wordt het aantal 65-plussers afhankelijk van het scenario op 3,2 a 3,3 miljoen personen geraamd; dit komt overeen met de uitkomsten van P96 (3,2 miljoen; zie tabel 6.8). Een doorkijk naar het jaar 2050 laat grotere verschillen zien. In twee scenario's is het aantal geraamde 65-plussers vergelijkbaar met P96; Global Competition en European Coordination resulteren in respectievelijk 4,0 en 4,1 miljoen personen in deze leeftijdsklasse (P96:4,0 miljoen). Het aantal 65-plussers ligt in Divided Europe aanzienlijk lager: 3,5 miljoen in 2050. De grijze druk heeft in alle scenario's een maximum rond het jaar 2040 en varieert tussen 44 procent in European Coordination en 48 procent in Global Competition. De grijze druk volgens P96 bedroeg 46 procent en lag hier dus precies tussenin. 6.3.1.2 De toekomstige huishoudenspositie van ouderen Aangezien de hoogte van de AOW-uitkering en van de franchise in de collectieve pensioenen afhankelijk (kunnen) zijn van de huishoudenspositie van 65-plussers, is ook de ontvdkkeling hiervan van belang voor de toekomstige oudedagsvoorziening. De huishoudensprognoses zijn gebaseerd op de bevolkingsprognoses en kennen derhalve nog grotere onzekerheidsmarges. Een indicatie van de toekomstige ontwikkeling van de huishoudenspositie van ouderen kan worden ontleend aan de CBS-huishoudensprognose 1995''". De uitkomsten van deze prognose wijzen uit dat in de periode tot het jaar 2010 er waarschijnlijk slechts geringe verschuivingen op dit terrein te verwachten zijn.

68 Zie voor de achtergronden hiervan: CBS/CPB, Bevolking en arbeidsaanbod: drie scenario's tot 2020, Den Haag 1997, inz. hoofdstuk 3. 69 In de bevolkingsprognoses van het CBS wordt een geheel andere aanpak gehanteerd: er is sprake van een middenvariant, die de meest waarschijnhjke ontwikkehng aangeeft. De lage en hoge variant geven een indicatie van de bandbreedte van de middenvariant. Daarbij wordt gemikt op een waarschijnlijkheid van 95 procent dat de werkelijke ontv^kkeling tussen de lage en hoge variant uitkomt. 70 CBS, Uitkomsten Bevolkings- en Huishoudensprognose 1995, in: Maandstatistiek van de Bevolking, januari 1996, pp. 21 en 22. 375

Ook de CBS/CPB-studie Bevolking en arbeidsaanbod: drie scenario's tot 2020 besteedt aandacht aan de toekomstige ontwikkeling van huishoudens^\ Deze loopt per scenario uiteen. Voor de (toekomstige) huishoudenssituatie van ouderen spelen diverse factoren een rol: demografische (huwelijks- en echtscheidingspatronen, sterfterisico's, Internationale migratie), financiele (inkomenspositie, vkroonlasten), sociaal-culturele (individualisering, emancipatie) en overheidsbeleid (huursubsidie, fiscale behandeling ouderen, gezondheidszorg, voorzieningen voor thuiszorg, huisvestingsbeleid voor ouderen). In alle scenario's geeft de vergrijzing een positieve impuls aan het aantal huishoudens in Nederland, doordat ouderen veelal tot een- of tweepersoonshuishoudens behoren. Verder wordt in alle scenario's uitgegaan van voortzetting van het huidige beleid gericht op de bevordering van het zelfstandig wonen van ouderen; de capaciteit voor institutioneel wonen wordt niet uitgebreid. Hoewel de toekomstige huishoudensontwikkeling wel per scenario wordt geraamd, is geen specifieke kwantitatieve informatie opgenomen over de toekomstige huishoudenspositie van ouderen. Deze wordt wel kwalitatief beschreven. Zo is in Divided Europe sprake van een zekere individualiseringstendens, die relatievorming voor mensen op middelbare leeftijd bemoeilijkt. In dit scenario zijn ouderen relatief vaak alleenstaand, hetgeen leidt tot meer huishoudens op hogere leeftijd. In Global Corn-petition maakt de relatief goede financiele positie van ouderen het mogelijk allerlei vormen van thuiszorg te bekostigen, waardoor intramuraal wonen relatief weinigvoorkomt. Het European Coordination-scenario kenmerkt zich ten slotte door aanzienlijk meer - al dan niet gehuwd - samenwonende paren. 6.3.1.3 Conclusies Het beeld dat uit de meest recente bevolkingsprognose naar voren komt leidt tot de conclusie dat de toekomstige vergrijzing nog iets pregnanter zou kunnen zijn dan eerder werd aangenomen. Daarbij moet wel worden bedacht dat de onzekerheden over de toekomstige demografische ontwikkelingen vooral na het jaar 2010 steeds groter worden. Mede op grond van de analyse in hoofdstuk 4 van dit advies kunnen de relevante demografische ontwikkelingen als volgt worden samengevat. 1. Tot het jaar 2010 zullen de grootste demografische veranderingen zich waarschijnlijk voordoen in de potentiele beroepsbevolking. Deze zal

71 CBS/CPB, Bevolking en arbeidsaanbod, op.cit., hoofdstuk 4. 376


sterk verouderen doordat de omvangrijke naoorlogse babyboomgeneratie de hoogste leeftijdsklassen van deze bevolkingscategorie bereikt. 2. De zogenoemde grijze druk - het aantal 65-plussers als percentage van het aantal 20-64-jarigen - neemt de eerstkomende jaren licht toe. Pas na 2010 zal van een aanzienlijke drukverzwaring sprake zijn. Alle vooruitberekeningen laten wat dit betreft eenzelfde patroon zien: een lichte stijging van de grijze druk tot het jaar 2010, gevolgd door een groeiversnelling die tot rond het jaar 2040 zal voortduren. Daarna zal de grijze druk weer afhemen. 3. De babyboomgeneratie zal ook een stevige impuls geven aan het aantal 80-plussers (dubbele vergrijzing): rond het jaar 2030 zullen er waarschijnlijk rond een miljoen hoogbejaarden zijn; rond 2050 kan de omvang zijn opgelopen tot ruim 1,4 miljoen. 4. Voor de toekomstige oudedagsvoorziening is ook de huishoudenspositie van ouderen van belang. Het CBS heeft in 1995 een huishoudensprognose voor de periode 1995-2010 gemaakt, waaruit blijkt dat in deze periode waarschijnlijk geen al te grote verschuivingen zijn te verwachten. Uit de CBS/CPB-studie Bevolking en arbeidsaanbod komt naar voren dat vele factoren de toekomstige huishoudenspositie van ouderen beinvloeden. In alle scenario's geeft de vergrijzing een positieve impuls aan het aantal huishoudens. Hoewel de toekomstige huishoudensontwikkeling wel per scenario wordt geraamd, is geen specifieke kwantitatieve informatie opgenomen over de toekomstige huishoudenspositie van ouderen. Deze wordt wel kwalitatief beschreven. 6.3.2

Sociaal-economische langetermijnontwikkelingen

In deze paragraaf wordt een aantal toekomstige sociaal-economische ontwil
377

6.3.2.1 De toekomstige economische ontwikkeling en socialezekerheidsuitgaven Het is evident dat voor de toekomstige financiering en betaalbaarheid van het socialezekerheidsstelsel de sociaal-economische ontwikkeling van cruciaal belang is. In hoofdstuk 4 is dit in meer algemene zin geillustreerd aan de hand van de recente scenariostudie van het CPB; op basis van dezelfde studie worden in tabel 6.9 de meer specifiek met veroudering samenhangende aspecten - i/a-ratio, 65-plussers en de collectieve uitgaven voor zorg - in beeld gebracht. Zoals verwacht mocht worden, neemt het aandeel van 65-plussers in de totale i/a-ratio door de vergrijzing toe; op dit moment is grofweg de helft van de i/a-ratio toe te schrijven aan 65-plussers; in 2020 zal het aandeel van ouderen waarschijnlijk rond de 60 procent liggen. Verder komt uit de tabel naar voren dat de collectief gefinancierde zorguitgaven - uitgedrukt in procenten van het bbp - sterk zuUen toenemen. Dit is vooral toe te schrijven aan de vergrijzing en een relatief sterke prijsstijging als gevolg van de b e perkte productiviteitsgroei in de zorgsector (Wet van Baumol)'^.

72 CPB, Omgevingsscenario's, op.cit., pp. 85 en 86. 378

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE WNGE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

l a b e l 6 . 9 - V e r h o u d i n g Inactieven/actieven (i/a-ratlo) en de collectievezorguitgaven in de drie CPB-omgevingsscenario's, 1995-2020

CPB-scenario

kengetal

1995

2020

Divided Europe

i/a-ratio

81,6

110,2

waarvan 65+

40,6

60,1

zorguitgaven

8,7

12,2

i/a-ratio

81,6

90,9

waarvan 65+

40,6

53,1

zorguitgaven

8,7

11,4

i/a-ratio

81,6

80,0

waarvan 65+

40,6

48,5

zorguitgaven

8,7

9,9

European Coordination

Global Competition

*

Collectieve uitgaven voor zorg in procenten bbp.

Bron: CPB, Omgevingsscenario's,

op.cit.

Economische groei en ouderdomspensioenen Een belangrijke indicator van de economische ontwikkeling is de toename van het volume van het bbp (economische groei). De invloed van de economische groei op de AOW-lasten komt duidelijk naar voren in de diverse ramingen (bijvoorbeeld Commissie-Drees, Werken aan zekerheid}. Een hoge economische groei gaat veelal gepaard met een gunstige werkgelegenheidsontwikkeling, waardoor het financiele draagvlak van de publiek gefinancierde oudedagsvoorziening (AOW) wordt verbreed. Bij een lage economische groei zal in het algemeen de werkgelegenheidsontwikkeling juist stagneren^^, zodat - tegen de achtergrond van de vergrijzing - een opv^âartse druk op de AOW-premie ontstaat. Dit zou vervolgens (deels) kunnen worden geredresseerd door te ontkoppelen, waardoor de brute AOW-

73 Daamaast zal de hoogte van het incidentele loon worden gedrukt door de conjunctuurafhankelijke loondrift. 379

uitkering achterblijft bij de regelingslonen. Ontkoppeling heeft echter weer zijn weerslag op de loongerelateerde coUectieve pensioenen, die door deze maatregel in de meeste regelingen zullen toenemen (zie paragraaf 6.2.1.2). Bij een hoog groeipad komen de toekomstige AOW-lasten - ceteris paribus lager uit dan wânneer er sprake is van een laag groeipad (in paragraaf 6.4.2 wordt hier uitgebreider op ingegaan). In de periode 1974-1995 groeide het volume van het bbp gemiddeld met 2,2 procent per jaar. Uiteraard valt op dit moment niet te voorzien welk groeipercentage voor de komende decennia plausibel is. In zijn drie omgevingsscenario's gaat het CPB voor de komende kwart eeuw uit van gemiddelde groeivoeten van respectievelijk 1,5 procent (Europe Divided), 2,75 procent {European Coordination) en 3,25 procent (Global Competition). Deze groeipaden zijn in grote lijnen vergelijkbaar met de economische groeiveronderstellingen die het CPB in Nederland in Drievoud hanteerde: 1,8 procent (Global Shift), 2,8 procent (European Renaissance) en 3,3 procent (Balanced Growth). Voor de toekomstige lastenontwikkeling van de coUectieve pensioenen zijn de reele beleggingsrendementen van belang (zie verder in paragraaf 6.3.2.3). In Nederland beleggen de pensioenfondsen in zakelijke en vastrentende waarden'"*. Onder zakelijke waarden zijn begrepen onroerend goed en aandelen; tot vastrentende waarden rekent de Verzekeringskamer (staats)obligaties, onderhandse leningen, hypotheken en deposito's. De beleggingen kunnen zowel binnenslands als in het buitenland plaatsvinden; in het laatste geval is er sprake van een additionele onzekerheidsfactor, namelijk wisselkoersrisico's. De samenhang tussen beleggingsrendement en economische groei is niet eenduidig en loopt per beleggingstype uiteen. Wordt bijvoorbeeld belegd in staatsobligaties, dan is de lange rentevoet richtinggevend. Bij een sterke economische groei zal de overheidshuishouding in het algemeen gemakkelijker op orde kunnen worden gehouden, hetgeen - ceteris paribus - enigszins drukkend werkt op de rentestand en daarmee het beleggingsrende ment in Nederland. Deze relatie is overigens vrij beperkt, aangezien de ont\vikkelingen op de Nederlandse financiele markt nauw samenhangen met ontwikkelingen in het buitenland. Worden de coUectieve pensioenpremies daarentegen belegd in aandelen, dan is de ontwikkeling van bedrijfsrendementen in sterke mate bepalend voor het koersverloop. In

74 Zie hiervoor: G.R. Boshuizen en J.R. Pijpers, Verzekeringskamer, Toezicht op het beleggingsbeleid van pensioenfondsen en verzekeraars: de rol van de Verzekeringskamer, Apeldoorn 1996. 380


het algemeen gaan een voorspoedige economische groei en hoge bedrijfsrendementen veelal samen; een drukkende werking op de pensioenpremie is dan het gevolg. Aan de andere kant kan een hoge economische groei ook tot hogere lonen en (enige) loon- en prijsinflatie leiden met een opwaartse premiedruk als resultaat. 6.3.2.2 Arbeidsparticipatie en werkgelegenheid In de ramingen van de toekomstige oudedagsvoorziening spelen de veronderstellingen over de arbeidsparticipatie en werkgelegenheidsontwikkeling een grote rol. Van bijzondere betekenis is hierbij de ontv^îkkeling van het arbeidsaanbod (omvang, samenstelling, kwaliteit). Daarbij zijn zowel demografische ontwikkelingen (potentiele beroepsbevolking) als de mate van arbeidsparticipatie bepalende factoren. In hoofdstuk 4 is vrij uitgebreid op mogelijke toekomstige arbeidsmarktontwikkelingen ingegaan. Op grond van de bevolkingsprognoses v^êrd geconcludeerd dat de potentiele beroepsbevolking (de 20-64-jarigen) tot het jaar 2010 nog enigszins zal groeien en tegelijkertijd sterk zal verouderen, doordat de omvangrijke naoorlogse babyboomgeneratie de 50-jaargrens passeert. Verder zal het gemiddelde opleidingsniveau van de potentiele beroepsbevolking toenemen en zal het aandeel allochtonen fors groeien. In de periode 2010-2025 gaat de babyboomgeneratie met pensioen en zal de omvang van de potentiele beroepsbevolking min of meer stabiliseren, om daarna tot het midden van de volgende eeuw^ geleidelijk licht te krimpen. In alle CPB-scenario's wordt ervan uitgegaan dat de participatiegraad (in personen) de eerstkomende decennia nog zal stijgen. Per saldo zal het arbeidsaanbod vooralsnog kunnen blijven toenemen; na 2010 zwakt de groei af of wordt zelfs negatief De veronderstelde stijging van de participatiegraad is vrijwel volledig toe te schrijven aan de voortgaande arbeidsdeelname van vrouwen aan het arbeidsproces. Hierdoor zal naar verwachting het aantal tweeverdienershuishoudens - in 1995 betrof dit 44 procent van de gehuwde of samenwonende paren in de beroepsgeschikte leeftijd (zie intermezzo) - dan ook blijven toenemen. Het zal niet eenvoudig zijn de eerstkomende decennia de participatiegraad van mannen nog te laten stijgen. Zelfs een stabilisatie van dit cijfer vereist dat de arbeidsdeelname van 55-plussers wezenlijk toeneemt. Mocht dit luklcen, dan zou dit belangrijke gevolgen hebben voor onder meer de organisatie van het arbeidsproces en het personeelsbeleid van ondernemingen. Dit raakt ook het socialezekerheidsstelsel (zie hoofdstuk 5), inclusief de mogelijkheden van en voorwaarden voor vormen van vervroegde uittreding. 381

Ten slotte geven alle scenario's de komende kwart eeuw een voortgaande werkgelegenheidsgroei te zien, die in de twee scenario's met een hogere groeivoet rond h e t jaar 2020 tot spanningen op de arbeidsmarkt zal leiden.

Alleen- en t w e e v e r d i e n e r s

Voor de pensioenregelingen is de arbeidspositie binneii huishoudens van belang, in het bijzonder in verband met de franchise. Het gaat er dan om in hoeverre er sprake is van alleenstaande werknemers en - bij paren - van alleenen tweeverdienerssituaties. In 1995 waren er 781.000 werkende alleenstaanden, 13 procent van alle werkenden. Uit de onderstaande tabel komt naar voren dat in 1995 voor zo'n 44 procent van alle gehuwde of samenwonende paren in de leeftijdsklasse

15-64 jaar gold dat beide partners werkten; deze categoric was een fractie groter dan die van de alleenverdieners (43 procent). Voor de tweeverdieners is wel van betekenis dat vaak sprake is van een voltijdbaan (meestal de man) in combinatie met een deeltijdbaan (veelal de vrouw). Zo werkt slechts 17 procent van de gehuwde of samenwonende vrouwen met minderjarige kinderen 35 uur of meer; 29 procent heeft een kleine deeltijdbaan (12-19 uur) en 54 procent heeft een grote deeltijdbaan (20-34 uur).

Tabel - Alleen- en tweeverdieners In 1995 (duizendtallen)

beiden werkzaam

alleen man werkzaam

alleen vrouw werkzaam

beiden niet werkzaam

totaal

met minderjarige kinderen

604

857

45

110

1.616

zonder minderjarige kinderen

711

303

86

281

1.381

1.315

1.160

131

391

2.997

44

39

4

13

100

Paren

totaal verdeling (%) Bron:

M.P. Eijkhout, Arbeidsdeelname en pleats in het huishouden: uitkomsten 1981-1995, in: CBS, Sociaal-economische maandstatistiek, nr. 11, Voorburg/Heerlen 1996, pp. 29-40.

6.3.2.3 Lonen, prijzen en

rendementen

Voor de toekomstige lasten van de collectieve pensioenen vormen de veranderingen in lonen, prijzen en r e n d e m e n t e n de grootste onzekerheids-

382


factoren^^. Hoevêl niet onbelangrijk spelen onzekerheden ten opzichte van de toekomstige demografische ontwikkelingen een minder grote rol in een kapitaaldekkingsstelsel. In het onderstaande wordt volstaan met een schets in grote lijnen van de wijze waarop de lonen, prijzen en rendementen van invloed (kunnen) zijn op de kosten van de collectieve pensioenregelingen. Voor een raming/prognose van de langetermijnontwikkeling van deze factoren wordt hier verwezen naar paragraaf 6.4.3. Lonen, prijzen en indexering Voor de toekomstige financiering van de ouderdomsvoorzieningen (AOW en collectieve pensioenen) is de gehanteerde indexeringssystematiek in de AOW van cruciaal belang. In beginsel vindt indexering thans plaats op grond van de gemiddelde contractloonstijging (WKA-koppeling). Toepassing van deze systematiek betekent dat slechts de incidentele loonstijging niet doorwerkt in de aanpassing van de AOW-uitkeringshoogte. In Werken aan zekerheid geeft het kabinet aan ook in de toekomst de AOW-uitkeringen volgens de WKA-systematiek te willen indexeren. Hiermee is uiteraard niet gezegd dat de (contract)loonstijgingen steeds in de uitkeringshoogte tot uitdrukking komen, zoals het recente verleden heeft laten zien. Maar zelfs al zou de koppeling strikt worden toegepast, dan nog zorgt de incidentele looncomponent ervoor dat de AOW-uitkering - zeker over een langere periode bezien - steeds verder achterblijft bij de algemene welvaartsontwikkeling. De WKA-koppeling is ook van grote betekenis voor de collectieve pensioenen. De AOW-uitkering wordt in de meeste pensioenregelingen immers verrekend via inbouw van de uitkering dan wel via de franchise (zie paragraaf 6.2.1.2). Naarmate de AOW-uitkering hoger is, zal het door de pensioenfondsen uit te keren collectieve deel van het ouderdomspensioen navenant lager zijn. Verder zijn de collectieve pensioenen veelal loongerelateerd (zie tabel 6.3). In de eindloonregelingen leidt een loonstijging daarenboven niet alleen tot pensioenaanspraken over toekomstige dienstjaren, maar strekt deze zich ook uit over het verleden: de jaren waarin al aanspraken zijn opgebouwd. Aldus werkt een loonstijging ook door in aanspraken uit het verleden. In de meer traditionele pensioenfinanciering wordt bij de premiestelling uitgegaan van een rentevergoeding van 4 procent per jaar (de zogeheten rekenrente). In dat geval is alleen het rendement boven die 4 procent (de

75 Zie bijvoorbeeld: R.MA. Jansweijer, WRR, Gouden dalen, diepe dalen. De inkomensgevolgen van een betaalbare oudedagsvoorziening. Den Haag 1996. Voor de AOW spelen deze factoren veel minder doordat de AOW-lasten door omslagfinanciering worden gedekt. 383

overrente) beschikbaar voor ondermeer indexatie. Tegenwoordig worden ook financieringsbenaderingen toegepast, waarin de premies worden berekend op basis van een reele rente, zijnde het saldo van beleggingsrendement en prijs- dan wel looninflatie. Het premie- en beleggingsbeleid zijn dan meer op elkaar afgestemd en de indexatielast kan beter worden begroot in de benodigde premie. De premie is lager naarmate de beleggingsopbrengsten de prijs-/looninflatie sterker overtreffen. Rente- en rendementsontwikkeling De gevoeligheid van de pensioenpremie voor de rendementsontwikkeling is zeer groot. Zo wordt in Wêricen aan zekerheid gesteld dat een rendement dat een procent achterblijft bij de rekenrente plus de loonstijging "al gauw" tot circa vier procent premiestijging zal leiden (zie voor de gevoeligheid voor de rendementsontwikkeling ook paragraaf 6.4.3.1)^^ In dat verband is dan ook de discussie over de inschatting van het t o e komstige beleggingsrendement van bijzonder belang^^. Daarbij wordt erop gewezen dat steeds meer pensioenfondsen de samenstelling van hun beleggingsportefeuille wijzigen door meer in aandelen te gaan beleggen (zie intermezzo). Vooral vanaf de beginjaren tachtig - toen de allocatie in aandelen een dieptepunt kende - is het percentage van het belegde vermogen in aandelen substantieel gegroeid. Dit is een bewuste keuze voor een beleggingscategorie met een naar verwachting structured hoger totaalrendement; dit totaalrendement kent op jaarbasis wel grotere waardefluctuaties (volatiliteit). Een breed draagvlak en een stabiel deelnemersbestand (met een klein risico van discontinu'iteit vanwege het uittreden van groepen) dragen bij tot de mogelijkheid dit risico te kunnen aanvaarden, waardoor het percentage aandelen zou kunnen worden vergroot'*.

76 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 64. Het CPB hanteert een bredere marge: een stijging van de rente met 1 procent heeft een premiedaling van 2 tot 4,5 procentpunten tot gevolg. Zie: CPB, Nieuwe inzichten financiering oudedagsvoorziening sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Drees, op.cit. 77 Deze passage is grotendeels ontleend aan: G.R. Boshuizen en J.R. Pijpers, Verzelceringskamer, Toezichtop het beleggingsbeleid van pensioenfondsen en verzekeraars: de rol van de Verzekeringskamer, op.cit., inz. pp. 14-19. 78 Daar staat wel een beperking van de keuzevrijheid tegenover. 384


Directe beleggingsinkomsten van de pensioenfondsen Sinds het einde van de jaren zeventig zijn de directe beleggingsinkomsten enorm toegenomen. Vooral door de goede reele totale beleggingsrendementen in de jaren tachtig blijven de premie-inkomsten sinds 1986 achter bij de uitkeringen. Door die hoge rendementen konden premiekortingen wor-

den verleend en kon de pensioenkwaliteit worden verbeterd. Onderstaande figuur brengt een en ander in beeld voor de periode 1970-1994. Naast directe zijn er ook nog indirecte beleggingsopbrengsten, zodat het werkelijke belang van de beleggingsopbrengsten nog groter is.

F i g u u r - Premies, uitkeringen en directe beleggingsinkomsten van de pensioenfondsen in periode 1970-1994 (in miljarden guldens)

Premies

Uitkeringen

Beleggingsinkomsten

1970 Bron:

1980

1990

G.R. Boshuizen en J.R. Pijpers, Verzekeringskamer, Toezicht op het beleggingsbeleid van pensioen-fondsen en verzekeraars: de rol van de Verzekeringskamer, op.cit., p. 11.

385

Vooral voor de grotere institutionele beleggers stelt de omvang van de Nederlandse aandelenmarkt grenzen. Daarnaast zijn er wezenlijke vragen over zaken als zeggenschap, belangenvervlechting en dergelijke^'. Dat neemt niet weg dat in 1996 het aandelenbezit van de pensioenfondsen en de grootste zeven verzekeraars te zamen met 67 miljard gulden groeide voor driekwart veroorzaakt door koersstijgingen - waardoor hun aandelenbezit ultimo 1996 op 29 procent van het totaal van de beleggingen (bijna 900 miljard gulden) kwam te liggen*". Deze beleggingen hebben overigens niet alleen betrekking op de coUectieve pensioenregelingen voor werknemers maar ook op andere aanvuUende pensioenvoorzieningen. Binnen de zogenaamde vastrentende waarden is sprake van een verschuiving vanuit de minder liquide hjrpotheken en onderhandse leningen naar de meer liquide obligaties. In 1996 groeide het obligatiebezit met maar liefst 47 miljard gulden, vrijwel geheel als gevolg van netto-aankopen*'. Ultimo 1996 maakten effecten (aandelen en obligaties) 60 procent uit van de totale beleggingen van de pensioenfondsen. Per pensioenfonds loopt de verdeling van de beleggingsportefeuille overigens sterk uiteen. Zo belegde 30 procent van de ondernemings- en bedrijfspensioenfondsen in 1994 in het geheel niet in zakelijke waarden; daar staat tegenover dat zo'n 10 procent van de pensioenfondsen 45 procent of meer van hun vermogen in zakelijke waarden had belegd. Ten slotte lopen de risico's per type belegging uiteen. Een zorgvuldig b e leggingsbeleid is erop gericht de risico's te beheersen, door een zo goed mogelijke afstemming ('matching') van beleggingen en verplichtingen alsmede door een vergroting van de (internationale) spreiding. 6.3.3

Sociaal-culturele ontwikkelingen

Voor de inhoud van de toekomstige socialezekerheidsarrangementen (inclusief de oudedagsvoorziening) zijn behalve demografische en economische factoren ook de sociaal
79

80 81

Vanuit de macro-economische invalshoek bezien stelt zich de vraag of de inrichting van het Nederlandse pensioenstelsel de beschikbaarheid van risicodragend kapitaal niet te veel beperkt. Zie hiervoor bijvoorbeeld: SER-advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000, publicatienr. 96/05, Den Haag 1996, pp. 70 en 71. Zie: Staatscourant, Institutionele beleggingen stijgen fors, 13 maart 1997. Staatscourant, op.cit. 386

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANCE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

Op basis van een aantal recente publicaties kan een grove schets worden gegeven van een aantal mogelijke toekomstige sociaal-culturele trends. In aansluiting op paragraaf 3.3.1 kan worden gesteld dat hierbij in het bijzonder individualisering en emancipatie van de vrouw zich laten onderscheiden. Beide trends dragen bij aan een groeiende behoefte aan individuele keuzevrijheid, zoals uit het navolgende kan worden afgeleid. SCP: individualisering dominante factor Het SCP stelt dat individualisering de belangrijkste onomkeerbare sociaalculturele kracht van de komende jaren is*^. Het SCP ziet individualisering als een fase waarin tot op zekere hoogte een overgang plaatsvindt van het gezin naar het individu als basiseenheid van de samenleving. Dit uit zich in een grote diversiteit aan primaire leefvormen, meer alleenstaanden en toenemende symmetrie van de vrouwen- en mannenroUen binnen het gezin. Individualisering betekent niet dat het gezin verdwijnt. Wei is het gezin als juridische en administratieve eenheid steeds moeilijker af te bakenen en daardoor voor de overheid moeilijker herkenbaar. De behoefte aan een zekere mate van individualisering is in de verwachtingen van mensen en in de maatschappelijke normen ingeslepen. Individualisering is daarmee als autonome invloed in het gedrag aanwezig en wordt als een belangrijke verworvenheid beschouwd. De trend tot individualisering en emancipatie creeert een zekere druk tot modernisering van het socialezekerheidsstelsel, zo constateert het SCP. Gewezen wordt op de veranderende samenstelling van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, het groeiende aantal nieuwe risico's die in de sociale zekerheid niet worden gedekt (bijvoorbeeld in verband met zorgverplichtingen, zie paragraaf 3.3.3) en de toenemende verscheidenheid aan leefvormen. WRR: individualisering van de solidariteit Individualisering is ook het leidende thema in het recente rapport Tweedeling in perspectiefvan de WRR. Daarin gaat de WRR uitvoerig in op de ge'individualiseerde samenleving. In het verleden, zo constateert de raad, was de voorspelbaarheid en maakbaarheid relatief groot doordat individuen in verschillende categorieen konden worden onderscheiden. Steeds vaker is het gedrag van individuen nu echter onvoorspelbaar geworden; het individu is in tal van kleine en grote netwerken ingebed, maar het gaat zich in ieder van die netwerken steeds onafhankelijker opstellen*^. De WRR gaat

82 83

SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1994, Rijswijk 1994. WRR, Tweedeling in perspectief. Den Haag 1996, p. 143. 387

ervan uit dat deze trend zich ook in de toekomst zal voortzetten. Daarbij stelt de WRR zich - net als het SCP overigens - op het standpunt dat individualisering niet tegenover solidariteit en sociale cohesie moet worden geplaatst. Individualisering sluit solidariteit zeker niet uit. Het lijkt er wel op dat coUectivisering van solidariteit het moet afleggen tegen individuelere vormen van solidariteit en sociale cohesie. 'Individualisering van de solidariteit' zal niet zonder problemen tot standkomen. Dit proces heeft uiteraard ook gevolgen voor de rol van de overheid. Er is behoefte aan een nieuwe invulling van cohesieve verbanden en arrangementen, zo stelt de WRR^"*. In sociaal-economisch opzicht lijken de contouren hiervan zich thans af te tekenen onder noemers zoals flexibilisering, flexicurity*^ en employability. CPB: verschillende scenariobeelden Het CPB benoemt in zijn LT-97 de dominante sociaal-culturele factoren per omgevingsscenario. Dit betekent dat in ieder scenario andere accenten worden gelegd. Factoren die in alle scenario's in sociaal-culturele zin doorklinken zijn de voortschrijdende informatietechnologie, de stijging van het opleidingsniveau en een voortgaande arbeidsparticipatie van vrouwen. In Divided Europe worden de ontplooiingskansen op sociaal-cultureel terrein van veel burgers geremd door de zwakke economische groei en de verdeeldheid en de belangentegenstellingen die daaraan ten grondslag liggen. In European Coordination spelen daarentegen gevoelens van solidariteit en sociale cohesie een grote rol. Er is veel aandacht voor collectieve goederen (milieu, openbaar vervoer). Sociale contacten en culturele informatie scoren in dit scenario hoog. De individualisenngstendensen spelen niet zo sterk. In het Global Competition-scenario klinken dominante trends als informatisering, liberalisering en deregulering ook op sociaal-cultureel gebied door. Individualisenngstendensen zetten in dit scenario sterk door en uiten zich in het bijzonder in een toenemende behoefte aan keuzevrijheid. Deze doet zich voor op verschillende terreinen, zoals bij de consumptie (behoefte aan grote productdiffierentiatie, gevarieerde invulling van vrijetijdsbesteding/vakanties) en in de houding ten opzichte van arbeid (behoefte aan flexibele werktijden; keuzevrijheid bij bepalen van werktijden). In de levensstijl zijn de materiele en hedonistische dimensies prominent aanwezig. ,

84 WRR, Tweedeling in perspectief, op.cit., p. 142. 85 Het gaat hierbij om het zoeken naar nieuwe, flexibelere vormen van sociale zekerheid. 388

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE TERMIJN; ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

6.4

Consequenties voor de oudedagsvoorziening

In deze paragraaf wordt op de gevolgen van de vergrijzing voor de oudedagsvoorziening ingegaan. Alvorens de analyse nader toe te spitsen op de AOW (paragraaf 6.4.2) en de collectieve ouderdomspensioenen (paragraaf 6.4.3), wordt eerst een breder kader geschetst, waarin ook enkele gevolgen van de vergrijzing voor de kosten van de (gezondheids)zorg aan de orde komen (paragraaf 6.4.1). 6.4.1

De toekomstige oudedagsvoorziening in een breder perspectief

In het interim-advies werd erop gewezen dat de problematiek van de toekomstige oudedagsvoorziening breder kan worden benaderd dan vanuit een particle invalshoek, die is toegespitst op het veiligstellen van de toekomstige ouderdomspensioenen**. Idealiter is een integrale benadering van de gevolgen van de vergrijzing verre te prefereren, omdat er verschillende beleidsterreinen zijn die gevoelig zijn voor een demografische structuurverschuiving als de vergrijzing*'. Een samenhangende beleidsvisie op het vergrijzingsvraagstuk geeft theoretisch gezien dan ook de beste beleidsresultaten. Gegeven de adviesaanvraag heeft de raad in dit advies niet voor zo'n brede benadering gekozen. Daarbij is ook van belang dat substantiele elementen van een bredere aanpak binnenkort naar verwachting in de SER aan de orde zuUen komen bij de behandeling van de aangekondigde adviesaanvraag over de wijziging van het stelsel van ziektekostenverzekeringen**. Toch wil de raad deze plaats benutten voor enige beschouwingen over de gevolgen van de vergrijzing die de directe sfeer van de ouderdomspensioenen te boven gaan; het gaat dan in het bijzonder om de gevolgen voor de toekomstige zorgbehoefte. Twee motieven spelen hierbij een belangrijke rol. In de eerste plaats is de (gezondheids)zorg bij uitstek gevoelig voor veranderingen in de leeftijdsopbouw van de bevolking. In de

86 87

88

SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn. op.cit., p. 15. Zie hiervoor ook het veel eerder uitgebrachte SER-rapport Sociaal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen, publicatienr. 87/22, Den Haag 1987. In dit inventariserende rapport worden gevolgen van de ontgroening en vergrijzing voor een groot aantal sociaaleconomische beleidsterreinen in kaart gebracht. Zie ook: EA. Breunesse en CJ\. de Kam, Markten voor de grijze golf. Oudedagsvoorzieningen en ouderenzorgin Nederland, Schoonhoven 1996; R.JA. Muffels, Staatde tijdgelijk?Ouderen Wssen differentiatie en integratie. Tilburg 1993; F. de Kam en F. Nypels, Tijdbom, Amsterdam/Antwerpen 1995; G. Dooghe, De vergrijsde toekomst. Ouderen in maatschappelijk perspectief, Leuven 1995; Nyfer, Langzullen we leven! en wie zai dat betalen?. Den Haag 1996. Brief van 17 September 1996 van de minister van SZW aan de SER inzake de adviesprogrammering. 389

tweede plaats hangt de bekostigingswijze van de toekomstige zorgvoorzieningen mede samen met de inkomenspositie van gepensioneerden: kan de toekomstige inkomenspositie van bejaarden op een bevredigend niveau worden gewaarborgd, dan ligt het eerder of meer voor de hand de betrokken ouderen ook zelf een wezenhjke bijdrage te laten leveren aan de financiering van hun eigen zorgbehoeften. De samenhang tussen Gnanciele zorglasten en leeftijd In Werken aan zekerheid wordt kort ingegaan op (elementen van) de toekomstige zorguitgaven als gevolg van de vergrijzing; dit gebeurt door de geraamde ontwikkeling van de AWBZ-uitgaven en -premie in beeld te brengen*'. De relatie tussen demografische ontwikkelingen enerzijds en (de kosten van) de volksgezondheid en zorgverlening anderzijds staat al jaren in de belangstelling. Dat in het bijzonder de gevolgen van de vergrijzing hierbij centraal staan, is toe te schrijven aan het feit dat de zorgbehoefte zich juist in de laatste levensfase concentreert en met hoge kosten gepaard gaat. Een gevolg hiervan is dat de leeftijdsspecifieke kosten van de gezondheidszorg na het zeventigste jaar exponentieel stijgen; de WRR wijst erop dat de medische kosten van een 85-jarige het negenvoudige bedragen van de kosten van een veertiger^". Door de sterk gestegen levensverwachting is ook de kans om hoogbejaard (80 jaar of ouder) te viôrden verveelvoudigd: in 1900 had een pasgeboren man een kans van 14 procent om 80 jaar te worden; voor een vrouw lag die kans een fractie hoger: 17 procent. In 1985 waren die percentages opgelopen tot 36 voor mannen en zelfs 61 voor vrouwen. Inmiddels is die kans nog verder gestegen en hoogstwaarschijnlijk zal dit proces - getuige de aannames op dit punt in de bevolkingsprognoses - ook de komende decennia nog voortgaan. In het jaar 2030 zal Nederland dan ook circa een miljoen hoogbejaarden tellen; in 2050 kunnen dat er zelfs meer dan 1,4 miljoen zijn. Doordat de kosten van de gezondheidszorg (in brede zin) voor een substantieel deel uit de publieke middelen worden gefinancierd, werkt dit ook sterk door in het beslag op de overheidsfinancien. Dit kan worden geillustreerd met het zogenoemde leeftijdsprofiel van het nettoprofijt dat mensen hebben van de collectieve sector. Het gaat hierbij om het saldo van overheidsbaten (uit hoofde van sociale uitkeringen, materiele consumptie

89 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., inz. bijlage 2, paragraaf 6. 90 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., inz. p. 180. Het gaat liier niet alleen om de strikt medische kosten (ziekenhuiszorg, huisartsenhulp), maar ook om kosten verbonden met verpleeghuizen, gezinshulp en hulpmiddelen. 390


en publiek kapitaal) en overheidslasten (vooral belastingen en premies), dat voor een bepaald jaar wordt toegerekend aan een gemiddeld persoon van elke leeftijdsgroep'\ Het in figuur 6.1 getoonde leeftijdsprofiel betreft de situatie in 1995 en is dus nadrukkelijk een momentopname'^. Uit de figuur komt naar voren dat in de huidige financieringsstructuur van de gezondheidszorg 65-plussers per saldo in toenemende mate profiteren van overheidsmiddelen naarmate zij ouder worden; dit is vooral het gevolg van de in de laatste levensfase snel stijgende, coUectief gefinancierde zorgkosten. Eenzelfde beeld ontstaat uit een eerdere analyse van Van Kempen'^. Tegenover het oplopende profijt dat ouderen van de overheid hebben, staat wel dat in de daaraan voorafgaande 'productieve' levensfase, die globaal loopt van 20 tot 65 jaar, het gemiddelde nettoprofijt van de overheid in sterke mate negatief is. Figuur 6.1 - Het leeftijdsprofiel van het nettoprofijt dat mensen van de overheid hebben in 1995 (in guldens) xiooo OUUUU-i

-

Neno profijt

60000-

/

40000-

/

20OOO-

J 0-

-20000-

0

y y

j

"nTTTTTn r 1111111111 in rmniMTt IT n

5 10 IS 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 99+ leeftijd

Bron: CPB, CEP 1997, op.cit., p. 128.

91 Voor een deel is die toerekening arbitrair omdat een specificering naar leeftijd niet altijd mogelijk en zinvol is. 92 Onder diverse veronderstellingen is het ook mogelijk de overheidsbaten en -lasten aan verschillende generaties toe te rekenen. Zie hiervoor: CPB, Centraal Economisch Plan 1997, Den Haag 1997, pp. 126-144. Zie ook: A.L. Bovenberg en A.S.M. van der Linden, CPB, Can we afford to grow old?, CPB Research Memorandum nr. 134, Den Haag 1997. 93 Zie: E.J. van Kempen, Betaalt de baby de 'boom', in: ESB, 4 September 1996, pp. 724-728. 391

Toekomstige zorglasten en de financieringswijze In paragraaf 6.3.2 werden enkele uitkomsten van de recente scenariostudie van het CPB gepresenteerd waaruit blijkt dat vooral de coUectief gefinancierde zorguitgaven de komende kwârt eeuw een groeiend beslag op het bbp zuUen leggen. De vergrijzing alsmede de - veronderstelde - beperkte productiviteitsgroei zijn daarbij belangrijke verklarende factoren. De mate waarin deze uitgaven daadwêrkelijk stijgen hangt daarnaast ook af van diverse andere factoren. In de eerste plaats is van grote betekenis of de toekomstige bejaarden de laatste levensfase (redelijk) gezond en zelfstandig (dat wil zeggen zonder structureel een beroep te hoeven doen op derden) kunnen beleven. Op dit moment wordt een groot deel van de kosten voor medische zorg namelijk gemaakt in het laatste levensjaar'"*. De vraag is of dit ook in de toekomst het geval zal blijven. De WRR vindt het in de rede liggen dat deze kosten als gevolg van de daling van de sterfte door een betere gezondheid van ouderen, worden uitgesteld, waardoor de kosten per persoon opschuiven en daardoor in bepaalde hogere leeftijdsklassen kunnen dalen^^. Er zijn echter ook andere geluiden. Zo wijst Hebbink in een overzichtsartikel op onderzoek, waarin ervan wordt uitgegaan dat de toename van de levensverwachting slechts voor de helft uit gezonde jaren zal bestaan^^. Aldus zou een stijging van de levensverwachting resulteren in een groeiend beroep op de gezondheidszorg. In de tweede plaats spelen de beschikbaarheid van en de toegang tot zorgvoorzieningen een belangrijke rol. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat de komende jaren het huidige beleid om het zelfstandig wonen van ouderen te bevorderen, wordt voortgezet. In huishoudensprognoses resulteert dit in een stabilisering van de capaciteit voor het institutioneel wonen (bejaarden- en verzorgingshuizen) op de middellange en langere termijn^^. Als complement hiervan stelt dit hogere eisen aan voorzieningen voor thuiszorg en specifieke huisvestingswensen van ouderen. Deze worden echter maar ten dele publiek gefinancierd. Alleen bij een goede financiele positie van ouderen is het mogelijk allerlei vormen van zorgen toe gesneden woonwensen te bekostigen.

94 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., p. 195. 95 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., p. 195. 96 G.E. Hebbink, Vergrijzing, overheidsfinancien en besparingen; een overzicht van recente literatuur, in: Maandschrift Economie, 1996, pp. 407-430, inz. p. 411. 97 Zie hiervoor bijvoorbeeld de eerder genoemde CBS-huishoudensprognoses 1995 en de veronderstellingen op dit punt in de CBS-/CPB-studie Bevolkingen arbeidsaanbod, op.cit., p. 43. 392

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE UVNGE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDEN

Een derde /actor hangt samen met de krimpende omvang van het familienetwerk. De behoefte aan voorzieningen wordt immers niet alleen bepaald door de mate van hulpbehoevendheid en de toegang tot zorgfaciliteiten'^; zij is ook sterk afhankelijk van de huishoudenssituatie, meer in het bijzonder van de aanwezigheid van een (gezonde) partner of huisgenoot. Een belangrijke element daarbij is dat in een huwelijkse relatie mannen gemiddeld ouder zijn dan vrouwen. Bovendien hebben vrouwen een hogere levensverwachting dan mannen. De combinatie van beide factoren heeft tot gevolg dat verweduwde vrouwen sterk oververtegenwoordigd zijn onder de 80-plussers. Aangezien ook in de toekomst het verschil in levensverwachting tussen de geslachten naar verwachting aanzienlijk zal blijven, zal dit beeld waarschijnlijk niet wezenlijk veranderen. Verder komt uit de scenariostudie van het CPB naar voren dat individualisering ertoe kan leiden dat de relatievorming op oudere leeftijd wordt bemoeilijkt ('Divided Europe'-scenario). In European Coordination waait daarentegen een andere sociaal-culturele wind, waardoor de individualiseringstrend juist afzwakt; dit scenario kenmerkt zich door aanzienlijk meer - al dan niet gehuwd - samenwonende paren. Een en ander heeft ongetwijfeld ook gevolgen voor de zorgvraag. Een ander belangrijk demografisch effect in dit verband is het opdrogen van de informele zorg door kinderen en andere naaste verwanten als gevolg van de daling van het kindertal. De ontwikkeling van een toenemend percentage paren met een beperkte kinderwens (geen dan wel een kind; zie intermezzo in paragraaf 6.3.1.1) heeft tot gevolg dat de komende decennia relatief meer ouderen kinderloos zuUen zijn, dan wel geen kinderen in de nabije omgeving zuUen hebben. Voorzover kinderen wel in de nabijheid zijn, leidt de hogere arbeidsparticipatie van vrouwen er bovendien toe, dat de traditioneel belangrijke, onbetaalde zorg (mantelzorg) van bijvoorbeeld dochters en schoondochters deels wegvalt. Daarnaast zuUen toekomstige ouderen minder broers en zussen hebben waarop zij kunnen terugvallen dan de huidige generatie. Hoewel enige substitutie door vrienden en kennissen niet moet worden uitgesloten, stuit dit op grenzen; bijvoorbeeld doordat dit vaak leeftijdgenoten zullen zijn die daardoor zelf ook beperkingen kennen. Uit het voorgaande komt naar voren dat het komende proces van dubbele vergrijzing waarschijnlijk tot een groeiende vraag naar professionele zorg zal leiden. Het spreekt voor zich dat de inrichting van de oudedagsvoorziening (AOW en collectieve pensioenregelingen) en daarmee de toekomstige inkomenspositie van 65-plussers mede zal bepalen of en in welke

98

SER-advies Toekomstscenario's

onbetaalde arbeid, op.cit., pp. 34 en 35 en pp. 44 en 45. 393

mate de toekomstige ouderen in staat zuUen zijn om - op maat - in hun zorgbehoefte te kunnen voorzien. 6.4.2

Gevolgen voor de AOW

Zowel Werken aan zekerheid als de Macro Economische Verkenning 1997 (MEV1997)^^ bevat ramingen van de toekomstige AOW-lasten. Daarbij is in beide documenten aangegeven dat zeker op de lange en zeer lange termijn de onzekerheden erg groot zijn en de berekeningen vooral een indicatieve waarde hebben. Langetermijnramingen en gehanteerde veronderstellingen^°° De veronderstellingen die het Ministerie van SZW enerzijds en het CPB anderzijds bij hun vooruitberekeningen hanteren zijn ten dele (vrijwel) identiek. Zo gaan beide instellingen uit van een groei van het incidentele loon van gemiddeld 0,25 procent per jaar. Verder lopen de uitkomsten van de gehanteerde bevolkingsprognoses slechts in geringe mate uiteen, ondanks het gebruik van verschillende prognoses (CBS-bevolkingsprognose 1994 door het Ministerie van SZW en CBS-bevolkingsprognose 1995 door het CPB). In dit verband is ook de eerder getrokken conclusie van belang dat volgens de bevolkingsprognose van 1996 het proces van vergrijzing vooral na het jaar 2010 waarschijnhjk nog lets pregnanter zal verlopen dan al uit de eerder genoemde prognoses naar voren kwam. Er zijn echter ook grote verschillen in de gebruikte veronderstellingen. Zo gaat het CPB in zijn basisscenario uit van een indexering van de tabelcorrectiefactor met de stijging van de contractlonen. Zo'n benadering heeft de SER ook in zijn interim-advies bepleit. In de berekening van het Ministerie van SZW wordt daarentegen aansluiting gezocht bij de huidige systematiek, waarbij de inflatie (consumentenprijzen) als referentiepunt geldt"". Andere belangrijke verschillen betreffen de aannamen ten aanzien van de toekomstige economische ontwikkelingen en de ontwikkeling van een aantal arbeidsmarktvariabelen (participatiecijfers) en werkgelegenheid.

99 CPB, Macro Economische Verkenning 1997, Den Haag 1996, paragraaf IV.3. 100 In het interim-advies is nader ingegaan op de meest relevante veronderstellingen. Hier wordt volstaan met een verwijzing hiernaar. Zie: SER-advies Financiering AOW op de torfe termijn, op. cit., inz. paragraaf 3.3 en bijlage 4. 101 Preciezer geformuleerd gaat het ministerie uit van de inflatie plus een in de tijd afnemende fractie van het verschil met de loonstijging. 394


Langetermijnramingen: AOW-lasten in procenten bbp In tabel 6.10 wordt de langetermijnontwikkeling van de AOW-lasten geillustreerd op basis van een aantal prognosevarianten^l De AOW-lasten zijn steeds gerelateerd aan het bbp. Tabel 6.10 - AOW-lasten in procenten bbp volgens verschillende prognosevarlanten, 1995-2050

1995

2010

2020

2030

2035

WAZ-nota: lage econ. groei

5,3

5,8

6,7

-

7,5

WAZ-nota: hoge econ. groei

5,3

5,6

6,2

-

6,6

MEV 1997: basisscenario

5,3

5,7

6,8

7,8

MEV 1997: hogere participatle

5,3

5,5

6,4

7,2

MEV 1997: incidenteel loon nul

5,3

5,9

7,2

8,4

MEV 1997: minder vergrijzing

5,3

5,6

6,5

7,3

Bronnen:

2040

2050

8,2

7,2

7,5

6,4

9,0

8,1

7,5

6,4

Ministerie van SZW, Note Werken aan zekerheid, op.cit., p. 59 alsmede achtergrondinformatie van dit ministerie; CPB, MEV 1997, op.cit., pp. 111-116.

Als algemene conclusie geldt dat bij alle varianten het jaar 2010 een omslagpunt vormt. Tot dat jaar is de AOW-lastenstijging in procenten van het bbp relatief beperkt; bovendien zijn de verschillen tussen de uitkomsten van de onderscheiden varianten zeer gering. Na het jaar 2010 vindt echter een versnelling plaats in het groeitempo van de AOW-lasten, die ertoe leidt dat rond 2035/2040 de AOW-lasten hun maximum bereiken. Dit verloop valt samen met de in die periode snel toenemende vergrijzing, die eerder met het begrip 'vergrijzingshobbel' is samengevat. De berekeningen uit Werken aan zekerheid laten zien dat de AOW-lasten bij een aanhoudend hoge economische groei in 2035 bijna een procentpunt van het bbp lager uitkomen dan bij een meer gematigde economische ontwikkeling.

102 In deze berekeningen is geabstraheerd van de vereiste vermogensinhaal voor het Algemeen Ouderdomsfonds en van de wet-Van Otterloo. Tevens is geen rekening gehouden met de voorgenomen maatregelen in het kader van de voorgenomen wijzigingen van de v^fettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen per 1 januari 1998. 395

Verder komt uit de CPB-berekeningen naar voren dat in de periode daarna de AOW-lasten in alle varianten weer flink kunnen dalen. Dit heeft een demografische achtergrond: na het jaar 2040 zal de vergrijzingspiek volgens de bevolkingsprognoses zijn gepasseerd (zie ook hierna). De uitkomsten van de onderscheiden varianten gaan na het jaar 2010 sterker uiteenlopen. Wat opvalt is het grote effect van een relatief geringe wîjziging in de aanname ten aanzien van het incidentele loon. Een jaarlijkse neerwaartse bijstelling van 0,25 procentpunt van deze looncomponent - ten opzichte van het basisscenario; incidenteel loon is dan nul heeft tot gevolg dat in de gehele ramingsperiode de AOW-uitkeringen gelijk oplopen met de gemiddelde loonontwikkeling. Dit resulteert in relatief hoge AOW-uitkeringen en vervolgens ook in hoge uitkeringslasten^"^. De wijziging in de veronderstelde ontwikkeling van het incidentele loon heeft een vrijwel even groot (maar dan tegengesteld) effect op de AOWlastendruk als een structureel sterkere stijging van de arbeidsparticipatie en viêrkgelegenheid. Zoals mocht worden venvacht geven de CPB-ramingen aan dat een g e ringere vergrijzing dan is aangenomen in het basisscenario, resulteert in geringere AOW-lasten. Mutatis mutandis zal een sterkere vergrijzing tot hogere lasten leiden. Gelet op de meest recente CBS-bevolkingsprognose van 1996 moet dit laatste zeker niet worden uitgesloten. Langetermijnramingen: AOW-lasten in procenten van hetpremieplichtig inkomen (ppi) In tabel 6.11 is wederom de langetermijnontwîkkeling van de AOW-lasten opgenomen, maar dit keer is deze uitgedrukt in procenten ppi. Daarnaast loopt de ramingsperiode tot 2040 in plaats van 2050 en is het aantal varianten beperkter.

103 Aangezien de incidentele loonstijging - conform de nettonettokoppeling op basis van de WKAsystematiek - niet doorwerkt in de AOW-uitkeringshoogte, heeft een grote incidenteel-looncomponent eendrukkende werking op de stijging van de AOW-lasten. Daar staat tegenover dat - bij ongevjrijzigd beleid - een hoog incidenteel loon tot hoge kosten voor de collectieve pensioenregelingen leidt, doordat de AOW (franchise) dan sterker achterblijft bij de gemiddelde inkomens. 396

DE OUDEDAGSVOORZIENING OP DE LANGE TERMIJN: ANALYSE EN ACHTERGRONDBN

Tabel 6.11 -AOW-lasten in procenten ppi volgens verschillende prognosevarianten, 1995-2040 1996

2010

2020

2030

2035

WAZ-nota: lage econ. groei

15,4

19,0

23,3

-

30,7

WAZ-nota: hoge econ. groei

15,4

18,9

22,7

-

30,4

-

IVIEV 1997: basisscenario

15,4

16,2

19,5

22,6

-

23,7

2040 • -

Bronnen: IVIinisterie van SZW, Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 59 alsmede achtergrondinformatie van dit ministerie; CPB, MEV 1997, op.cit., pp. 111-116.

Uit tabel 6.11 komt duidelijk naar voren dat bij ongewijzigd beleid anno 1996 de geraamde AOW-lasten uitgedrukt in procenten van het premieplichtig inkomen sterk zullen toenemen^"^. Dit is vooral het geval in de ramingen van het Ministerie van SZW, waar in de periode 1996-2040 een verdubbeling van het AOW-premiepercentage v^rordt berekend. Bij de in tabel 6.11 opgenomen ramingen speelt vooral de indexeringswijze van de AOW-premiegrondslag een belangrijke rol. Als gevolg van de gehanteerde indexeringswijze in de SZW-berekeningen krimpt de AOW-premiegrondslag in de loop der jaren fors; het AOW-premiepercentage neemt daardoor sterk toe. Tegen deze achtergrond wijst het kabinet in Werken aan zekerheid nadrukkelijk op de gevoeligheid van de ramingen voor de aannames ten aanzien van deze indexeringswijze. 6.4.3

Gevolgen voor de coUectieve ouderdomspensioenen

De toekomstige lastenontwikkeling van de coUectieve pensioenregelingen hangt af van vele, vaak erg onzekere factoren. De mogelijke consequenties van het samenspel van demografische, sociaal-economische en sociaal-culturele langetermijnontwikkelingen voor deze regelingen kunnen dan ook slechts met het nodige voorbehoud worden ingeschat. Tegen de achtergrond van de door het kabinet gesignaleerde problematiek van de kostenbeheersing is deze paragraaf toegespitst op twee thema's. Naast de toekomstige kostenontwikkeling (paragraaf 6.4.3.1) wordt ook aandacht besteed aan de aansluiting en afstemming van de coUectieve pensioenen op maatschappelijke ontwikkeUngen (paragraaf 6.4.3.2).

104 Uiteraard is hierbij geabstraheerd van de premiemaximering die met ingang van 1 januari 1997 op grond van de Begrotingswet 1997 viôrdt toegepast. 397

6.4.3.1 De toekomstige lastenontwikkeling Langetermijnramingen De afgelopen jaren zijn uiteenlopende ramingen gemaakt van de toekomstige premiekosten van de collectieve pensioenen. Tabel 6.12 vat de uitkomsten van een aantal richtinggevende rapporten samen"'. De gehanteerde veronderstellingen en rekenmodellen verschillen sterk, zodat een vergelijking van de resultaten slechts met de nodige terughoudendheid mogelijk is. In Werken aan zekerheid wordt op grond van een aantal studies geconcludeerd dat - bij verder ongewijzigd beleid - de kosten van de collectieve pensioenen de komende 15 a 20 jaar fors kunnen gaan stijgen en dat derhalve op termijn de premies (thans gemiddeld rond de zeven procent van de brutoloonsom) eveneens zuUen moeten worden verhoogd^"^. Er zijn echter ook varianten denkbaar die een contrair beeld laten zien (Global Shift-variant in de WRR-studie; de variant met een hoog beleggingsrendement van Zwiers, alsmede de PGGM-varianten met een relatief hoog reeel beleggingsrendement). De cruciale variabelen die aan deze ramingen ten grondslag liggen, komen hieronder aan de orde.

105 De gehanteerde premiedefinities zijn per studie enigszins verschillend. Dit is voor het inzicht in de kostenontwikkeling evenwel minder relevant. 106 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 54-56. 398


Tabel 6.12 - Ramingen van de hoogte van de collectieve pensioenpremie volgens verscliillende studies, 2010-2040

2010

2030

2040

16,0 10,25

21,5 15,5

-

WRR** - G l o b a l Shift - European Renaissance

20 14

2 18

6 19

Jansweijer*** -basisscenario

13

25

26

9,4 13,0 15,9

9,7 14,7 18,5

9,4 13,7 18,1

16 7

19 3

18 1

Commissie-Drees* - hoge groei - lage groei

Tamerus/PGGM**** - reeel rendennent 4,3% - reeel rendennent 3,3% - reeel rendement 2,3% Zwiers**** - variant B (beleggingsmix, laag rend.) - variant D (beleggingsmix, hoog rend.) * ** *** ****

Premie als percentage van het brutoloon; uitgegaan w o r d t van de middenvariant van de CBS-bevolkingsprognose 1985. Premie als percentage van het verdiende inkomen; uitgegaan wordt van de demografische prognose WRR-Oud. Premie als percentage van de loonsom. Premie als percentage van de salarismassa.

Bronnen: Rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening (CommissieDrees), Gespiegeld in de tijd: DeAOW in de toekomst. Den Haag 1987; WRR, Ouderen voor ouderen: Demografische ontwikkelingen en beleid, Den Haag 1992; R.M.A. Jansweijer, WRR, Gouden bergen, diepe dalen: De inkomensgevolgen van een betaalbare oudedagsvoorziening. Den Haag 1996; J.H. Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, op.cit. A.R.G.J. Zwiers, De financiele ruimte voor eindloonpensioenen, in: ESB, 3 j u l i 1996, pp. 594-597.

Het zou te ver voeren om op deze plaats uitgebreid in te gaan op alle veronderstellingen, die aan de in tabel 6.12 opgenomen studies ten grondslag liggen. In het navolgende zal worden volstaan met het plaatsen van kanttekeningen bij een aantal relevante variabelen, die in hoge mate de uitkomsten van de ramingen bepalen. Daarna v^rordt ook aandacht geschonken

399

aan andere (institutionele) factoren die van invloed kunnen zijn op de kostenontwikkeUngen van de collectieve pensioenregehngen. Ramingen en degehanteerde veronderstellingen De veronderstelUngen die zijn gehanteerd voor de in tabel 6.12 opgenomen ramingen, hebben betrekking op: het type pensioenregehng, de demografische ontwikkelingen, de economische ontwikkeUng en de lonen, en de rendementsontwikkehng. Type pensioenregehng. Eerder werd er al op gewezen dat de kosten van de collectieve pensioenregehngen veelal mede aftiankelijk zijn van de ontwikkeling van de AOW-uitkeringen (in het bijzonder de mate van indexatie). Daarnaast is ook van groot belang van welk type pensioenregehng wordt uitgegaan. De ramingen concentreren zich in het algemeen op eindloonregelingen met loonindexatie; deze regelingen zijn in hun zuivere vorm - ceteris paribus het opbouwpercentage, de franchise en het pensioengevend salaris - tevens de duurste (zie intermezzo).

Kostencomponenten in eindloon- en middelloonregelingen

Zuivere eindloonregelingen impliceren dat er sprake is van diverse vormen van backservice-verplichtingen: vanwege salarisverhogingen door periodieken of carriere-ontwikkelingen(carr/ere-bac/cservice), vanwege aanpassing van de (AOW-)franchise (franchise-backservice) alsook vanwege indexering conform de loon- (of prijs)ontwikkeIing (indexatiebackservice). In een middelloonsysteem komen de carriere-backservice en de franchisebackservice respectievelijk niet of in beperkte mate voor (zie ook paragraaf 6.2.3.3). De indexatie-backservice is daarentegen ook inherent aan middelloonregelingen met indexatie; ook deze regelingen zijn daardoor bijzonder ge-

400

voelig voor de invloed van de ontwikkeling van de lonen en van de beleggingsrendementen op de kosten (en derhalve op de premies voor de collectieve pensioenregehngen). In de gematigde eindloonsystemen kan de carriere-backservice beheersbaar worden gemaakt door mitigerings- en knipbepalingen ter bescherming tegen pensioenpromoties en excessieve carrierestijgingen. Zo zijn er (bedrijfstak)regelingen die zich tegen bovengemiddelde carrierelijnen beschermen door bandbreedtes te bepalen en carrieresprongen in enig jaar, die buiten zo'n band vallen, niet met pensioen te vergelden (knipbepalingen). Ontleend aan: J.H. Tamerus, De venneende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, op.cit.


Volgens de meest recente gegevens uit de Pensioenmonitor 1995 (gepre senteerd in paragraaf 6.2.3.3) blijkt echter dat ongeveer 14 procent van de actieve deelnemers aan een pensioenregeling onder een zuivere eindloonregeling valt. Met andere woorden, wanneer in de vooruitberekeningen van de toekomstige lasten van de collectieve pensioenen van zuivere eindloonregelingen wordt uitgegaan, dan worden de duurste regelingen als basis genomen. Aangezien deze regelingen geen representatief beeld (meer) geven van het huidige type pensioentoezeggingen, zullen de ramingen - ceteris paribus resulteren in een overschatting van de werkelijke kosten. Demografie. In de ramingen wordt van verschillende bevolkingsprognoses uitgegaan, die ieder - zeker op de lange termijn - een uiteenlopende mate van vergrijzing en grijze druk laten zien. Zo gaat de oudste studie - rapport van de Commissie-Drees - uit van de CBS-bevolkingsprognose van 1985. De uitkomsten van deze prognose wijken sterk af van recente bevolkingsprognoses. Het toekomstige aantal 65-plussers v/ordt in de recente prognoses hoger geraamd, terwijl het aandeel 65-plussers in de to tale bevolking en de grijze druk in de recente prognoses lets lager liggen. Voor de bekostigingsproblematiek van de collectieve pensioenen lijkt de mate van vergrijzing in het algemeen echter van minder grote betekenis. Doordat de pensioenpremies en -lasten in een kapitaaldekkingsstelsel zijn ondergebracht, zijn de collectieve pensioenlasten veel minder gevoelig voor demografische ontwikkelingen dan de op omslagbasis gefinancierde AOW-uitgaven. Berekeningen van de WRR illustreren dit: de geraamde premiepercentages voor de collectieve pensioenen blijken bij sterk uiteenlopende bevolkingsprognoses (WRR-Jong en WRR-Oud) maar in beperkte mate te verschillen'"^. Het maximale verschil bedraagt rond 2,5 procentpunt van de collectieve pensioenpremie en wordt bereikt in het jaar 2040^™. Wei zijn er duidelijke verschillen tussen de fondsen. Fondsen die tijdens de vergrijzingspiek relatief veel gepensioneerden met een gemiddeld hoog opgebouwd recht hebben, zijn meer dan gemiddeld gevoelig voor de mate van vergrijzing.

107 Zie WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., inz. pp. 147en 148. De varianten WRR-Jong en WRROud zijn denkconstructies die aangeven hoe respectievelijk de 'jongste' en de 'oudste' bevolkingsopbouw eruit zou kunnen zien. Zie ook de 'langlevenrisico'-variant in de studie van: A.E. van Heerwaarden, W. Eikelboom en D. den Heijer, Verzekeringskamer. Rekenen op pensioen: een prognosemodel voor de pensioenfondsensector, Apeldoorn 1996, inz. pp. 52-55. 108 Zie R.MA. Jansweijer, Gouden bergen, diepe dalen: De inkomensgevolgen van een betaalbare oudedagsvoorziening, op.cit., p. 131. 401

De verschillen tussen de gehanteerde bevolkingsprognoses, die in de ramingen zijn gehanteerd, zijn veel minder groot dan die tussen de genoemde extreme WRR-prognoses. Het ligt dan ook voor de hand te veronderstellen dat de invloed van de demografische component op de grote verschillen in ramingsuitkomsten vrij beperkt is. Economische ontwikkeling en lonen. Eerder in dit hoofdstuk werd geconcludeerd dat een hoge economische groei tot - naar verhouding - lagere AOW-lasten leidt. Uit de ramingen van de Commissie-Drees en de WRR komt naar voren dat de relatie tussen het economische groeipad en de premiehoogte van collectieve pensioenen (voor zover het gaat om eindloonregelingen) daarentegen positief is. Vooral de loonontwikkeling speelt daarbij een belangrijke rol. Zo lopen de lonen in het European Renaissance-scenario van de WRR sterk op met als gevolg een stuwende invloed op de premiehoogte. Dit effect wordt nog versterkt door een (veronderstelde) hoge inflatie die de reele rente drukt. In het Global Shift-scenario is sprake van een bijzondere situatie, in die zin dat wordt uitgegaan van een langdurige negatieve reele loonontwikkeling, waardoor de premiedruk vooral in de periode 2010-2020 sterk kan dalen en daarna op een zeer laag niveau komt te liggen. Het rekenrriodel van de Verzekeringskamer maakt de grote effecten van de loonontwikkeling duidelijk door in haar centrale pad twee loonpaden - gemiddeld 2,5 en 4,5 procent - op te nemen. Bij een lage loongroei tendeert de collectieve pensioenpremie uiteindelijk naar circa 11 procent; bij het hoge groeipad loopt de premie op naar zo'n 19 procent^"^. Behalve de totale loonontwikkeling is ook het verloop van het incidentele loon van belang voor de hoogte van de collectieve pensioenen. Recente inzichten leiden tot de verwachting dat de toename van deze looncomponent de eerstkomende decennia geringer zal zijn (gemiddeld 0,25 procent"") dan in eerdere studies werd aangenomen. Bij toepassing van de WKA-koppeling zou dit dus betekenen dat de AOW-uitkeringen de contractloonstijging op kortere afstand zuUen volgen, waardoor de franchise in het merendeel van de collectieve pensioenregelingen de facto wordt verhoogd en het collectieve pensioen derhalve lets kleiner wordt. Ontwikkeling beleggingsrendementen. Eerder is erop gewezen dat er voor de lastenontwikkeling van de collectieve pensioenen drie cruciale varia-

109 A.E. van Heerwaarden e.a., Rekenen op pensioen, op.cit.. inz. pp. 50-52. 110 Zie hiervoor bijlage 4 van het interim-advies Financiering AOWop de korte termijn. 402


belen zijn: de rendementsopbrengsten van de pensioenfondsen en de loonontwikkeling en de inflatie. In de studies van de Commissie-Drees, de WRR en Jansweijer wordt het rendement benaderd door de lange rente op de kapitaalmarkt als indicator te gebruiken. Er wôrdt wel gesteld dat bovenstaande veronderstellingen te pessimistisch zijn over de toekomstige rendementsontwikkeling'". Daarbij wordt dan vooral gewêzen op de trend bij pensioenfondsen om risicovoller te gaan beleggen, hetgeen kan leiden tot een verhoging van de gemiddelde rendementen (zie paragraaf 6.3.2). Zwiers heeft deze redenering nader uitgewerkt door een aantal varianten te ontwikkelen, waarin een beleggingsmix van 40 procent zakelijke waarden (aandelen) en 60 procent vastrentende waarden (obligaties) wordt verondersteld"^. In variant B hanteert Zwiers de gemiddelde jaarlijkse reele loonstijging alsmede het gemiddelde rendement van deze (denkbeeldige) beleggingsportefeuille over de periode 1950-1992 als variabelen voor de raming van de toekomstige collectieve pensioenlasten. In variant D is de waarde van deze variabelen berekend voor een korte periode: 1976-1992. De resultaten zijn opgenomen in tabel 6.13. Uit de tabel komt naar voren dat een risicovoUere beleggingsmix inderdaad tot een hoger rendement kan leiden. Zou zo'n structureel hoger rendement te verwezenlijken zijn, dan vertaalt zich dat in spaaroverschotten en blijven premiekortingen mogelijk, waardoor ook in de jaren van de vergrijzingspiek een lage collectieve pensioenpremie binnen bereik blijft. Tabel 6 . 1 3 - Reele loonontwlkkeling en belegglngsrendementen (60 procent obligaties/ 40 procent aandelen) in verschillende perioden

variant B 1950-1992

variant D 1976-1992

Jansweijer basisscenario (100% obligaties)

cao-lonen

1,8

-0,5

1,6

rendement

4,0

7,2

3,2

Bron: A.R.G.J. Zwiers, De financiele ruimte voor eindloonpensioenen,

op.cit., inz. p. 596.

De gevoeligheid van de pensioenpremie voor de rendementsontwikkeling komt ook duidelijk naar voren in de door Tamerus gepresenteerde varian-

n i Zo wijst Jansweijer erop dat door de rente als indicator van het beleggingsrendement te nemen, het te behalen rendement conservatief wordt ingeschat. Zie: R.M A. Jansweijer, Gouden bergen, diepe dalen, op.cit., p. 110. 112 A.R.G.J. Zwiers, De financiele ruimte voor eindloonpensioenen, op.cit. 403

ten (zie tabel 6.12)"^. Indien het reele beleggingsrendement gedurig op 4,3 procent zou liggen - uitgaande van een nominaal beleggingsrendement van 8,3 procent en een looninflatie van 4 procent - dan zouden de premies ook in de jaren met de hoogste grijze druk maximaal circa 10 procent bedragen. Bij een lager reeel beleggingsrendement zouden de pensioenpremies uiteraard hoger uitkomen. Tegenover een meer risicovoUe beleggingsstrategie staan grotere koersbevi'egingen en een groter solvabiliteitsrisico, in die zin dat een fonds in enig jaar de over het verleden aangegane verplichtingen niet geheel met vermogen zou kunnen afdekken. Het Ministerie van SZW wijst er op dat een dergelijke beleggingsstrategie ook een toename van de onzekerheid impliceert over de realisatie van de te verwachten hogere rendementen"''. Daarnaast wordt in Werken aan zeker/leid gesteld dat het historisch gezien onwaarschijnlijk is dat de rendementen langdurig op of boven de rekenrente plus de loonontwikkeling zullen liggen. Daar kan echter tegenin viôrden gebracht dat de kapitaalmarkt vooral in de jaren tachtig in vergaande mate is geliberaliseerd en daardoor een sterk mondiaal karakter heeft gekregen. Hierdoor is een situatie ontstaan die niet meer te vergelijken is met die van de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog. Daarmee is overigens niet gezegd dat de ontwikkelingen op de Internationale kapitaalmarkten tegenwoordig goed voorspelbaar zijn en met minder risico's behept zijn. Wei zijn institutionele beleggers steeds beter toegerust om risico's van beleggingsstrategieen op de korte en lange termijn adequater in kaart te brengen. Gerichte studies naar de ontwikkeling van toekomstige beleggingsopbrengsten zouden de inzichten op macroeconomisch niveau kunnen vergroten. Een belangrijk politiek-economisch aandachtspunt voor de toekomstige agenda is wat er op de Internationale kapitaalmarkten zal gaan gebeuren als de pensioenfondsen uit de rijke westerse wereld en masse door de vergrijzing genoodzaakt zullen worden hun vermogen aan te spreken. Een ander aandachtspunt betreft de mogelijke gevolgen van de invoering van de euro voor de pensioenen"^ Zo is er het risico dat landen met grote 'pensioentekorten' deze via een hogere inflatie zullen proberen weg te saneren.

113 Deze varianten zijn op verzoekvan PGGM door Jansweijer doorgerekend. ZieJ.H.Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, op.cit. 114 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW aan de Pensioencommissie van de SER: Nadere onderbouwing voorstellen kabinet uit Werken aan zekerheid (opgenomen als bijlage 4). 115 Zie in dit verband: J.T. van Niekerk, Euro van grote betekenis voor pensioenfondsen, in: Pensioen Magazine, 1997, 5, pp. 29-34. 404


Institutionele factoren Los van de reeds genoemde demografische en sociaal-economische factoren zijn ten slotte ook enkele andere mogelijke kostenverhogende effecten als gevolg van wettelijke maatregelen van belang. Het Ministerie van SZW wîjst op de volgende punten"*. - De te verwachten toename van overdracht van pensioenrechten (in het kader van de toenemende baanwisselingen) leidt tot hogere kosten, aangezien er over meer achterliggende jaren backservice moet worden gepleegd. - Vanaf het jaar 2000 hebben deelnemers op grond van artikel 2b PSW het recht in de plaats van een nabestaandenpensioen een hoger of eerder ingaand ouderdomspensioen te kiezen. Deze keuzemogelijkheid zal een kostenverhogend effect hebben aangezien degenen aan wie nu geen nabestaandenpensioen hoeft te worden uitgekeerd dan wel een hoger ouderdomspensioen krijgen. Voorts kan worden verondersteld dat - mede afhankelijk van de nadere invuUing en uitvoering van artikel 2b PSW"^ - ook de zelfselectie van deelnemers zal leiden tot een kostenstijging; zo zuUen waarschijnlijk vooral werknemers met een hoog sterfterisico kiezen voor een nabestaandenpensioen in plaats van een hoger ouderdomspensioen"*. - Het in het vooruitzicht gestelde verbod van de zogeheten 65-x-methode als financieringsmethode zal tot een tijdelijke premieverhoging voor bepaalde pensioenfondsen leiden. Daaraan kan worden toegevoegd dat ook de gelijke behandeling van slapers en gepensioneerden bij de verlening van toeslagen op pensioenaanspraken (Wet Nypels/Groenman) kostenverhogend kan zijn. Verder kan ook de invoering van de kabinetsvoorstellen naar aanleiding van het rapport van de zogenoemde 'werkgroep-Witteveen' gevolgen hebben voor de kosten van de collectieve pensioenen"^. Deze werkgroep heeft voorstellen geformuleerd ter verruiming van de mogelijkheden voor invulling van collectieve pensioenregelingen en voor een versobering van bepaalde individuele regelingen. De budgettaire gevolgen zijn afhankelijk van de mate waarin van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt. Volgens het kabinet zijn

116 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZWaan de SER (zie bijlage 4). 117 In een op 12 december 1996 aan de staatssecretaris van SZW aangeboden notitie wijst de Stichting van de Arbeid erop dat de interpretatie van artikel 2b PSW nog niet helder is. 118 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 55. 119 Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling van pensioenen, Den Haag 1995. De taakopdracht van de werkgroep luidde als volgt: "De werkgroep heeft de opdracht te onderzoeken welke aanpassingen in de fiscale behandeling van aanvullende oudedagsvoorzieningen en daarmee samenhangende fiscale regelingen wenselijk en mogelijk zijn met het cog op de vraag cm flexibilisering en individualisering." 405

de gevolgen voor de kosten van de collectieve pensioenregelingen beperkt"". Ten slotte wordt in Werken aan zekerheid gesteld dat ook de institutionele inrichting (naast de fiscale begeleiding) als zodanig van invloed is op de ontwikkeling van de lasten van de collectieve pensioenen'^\ 6.4.3.2 Aansluiting bij en afstemming op maatschappelijke ontwikkelingen In paragraaf 6.3.3 werden enkele ontwikkelingen geschetst, die het toekomstbeeld van de oudedagsvoorziening bepalen. Op sociaal-cultureel terrein lijken individualisering en een grotere verscheidenheid aan persoonlijke omstandigheden (huishoudenssituatie, levensfase) en met de arbeid samenhangende aspecten (type arbeidscontract, arbeidsduur) ook in de toekomst een belangrijke rol te blijven spelen; in het verlengde hiervan zijn flexibiliteit en keuzevrijheid de centrale thema's. De vraag is dan ook of de huidige pensioenregelingen voldoende zijn toegesneden op de voortschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen, dan wel zodanig flexibel zijn dat gewenste aanpassingen zonder al te veel problemen kunnen worden aangebracht. In paragraaf 6.2.3.4 werd op grond van de Pensioenmonitor 1995vastgesteld dat vooral de regelingen die bij pensioenfondsen zijn ondergebracht merendeels al in zekere mate keuzemogelijkheden kennen, die enige flexibele invulling van de desbetreffende regelingen mogelijk maakt. In dit verband is van belang dat het kabinet een groot aantal van de aanbevelingen van de reeds genoemde werkgroep-Witteveen heeft overgenomen, aanbevelingen die zijn gericht op aanpassing van de fiscale behandeling van pensioenvoorzieningen met het oog op de maatschappelijke vraag om individualisering en flexibilisering. Wel verdient vermelding dat de implementatie van dat deel van de aanbevelingen dat niet zonder wetswijziging kan worden ingevoerd, vertraging heeft opgelopen. Op het moment dat tot implementatie is overgegaan, lijkt vanuit fiscaal oogpunt voldoende flexibiliteit te ontstaan om de maatschappelijke opvattingen over pensioenen tegemoet te treden. Dat neemt niet weg dat veel regelingen nog steeds in belangrijke mate zijn afgestemd op de traditionele alleenverdienerssituatie, waardoor grote en kleine tweeverdieners alsmede veel alleenstaanden het beoogde pensioenresultaat - meestal 70 procent van het gematigd eindloon - zelfs bij een voUedige opbouw niet bereiken. Verondersteld kan worden dat de

120 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 55. 121 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 56. 406


differentiatie naar leefvormen de gangbaar gehanteerde AOW-franchise onder druk zal zetten, zodat deze in de praktijk niet alleen op de alleenverdienerssituatie zal zijn gebaseerd. Al met al lijkt het plausibel te stellen dat de in paragraaf 6.3.3 gesignaleerde trend naar individualisering en flexibilisering verdergaande consequenties zal hebben voor de collectieve pensioenregelingen. De verwachting lijkt reeel dat deze regelingen in de toekomst meer keuzemogelijkheden zuUen bevatten ten aanzien van bijvoorbeeld de pensioeningangsleeftijd en het pensioenpakket; wat het laatstgenoemde punt betreft kan ook worden gewezen op de plaats van het verplichte aanvuUende nabestaandenpensioen in verband met het groeiende aantal tweeverdieners en de Anw. Eveneens kan v^ôrden verondersteld dat ook de toename van flexibele arbeidsrelaties alsook van andere vormen van flexibilisering van de arbeidsmarkt (zoals de differentiatie van arbeids(duur)patronen en de toename van variabele beloningsvormen en -elementen) niet zonder gevolgen zullen blijven voor de collectieve pensioenregelingen. Vastgesteld kan wôrden dat deze elementen aan de orde komen in de actuele discussie over modernisering van pensioenregelingen. In deze discussie wordt ook de expliciete aandacht gevraagd voor de pensioenpositie voor flexviêrkers (als onderdeel van de witte vlek) en een collectieve pensioenvoorziening tijdens verlof; hiertoe heeft de Stichting van de Arbeid aanbevelingen gedaan in haar recente nota over arbeid en zorg"^. Heel specifiek komt de thematiek van de vernieu^ving van de pensioenregelingen aan de orde in de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid van 22 mei 1997"^ (zie ook hoofdstuk 7). De stichting acht het de hoogste tijd dat individualisering en flexibilisering ook doorwerken in de inhoud en vormgeving van collectieve pensioenregelingen. Daarnaast vindt zij het van groot belang dat tevens meer aandacht wordt besteed aan de noodzaak van beheersing van de pensioenkosten. Dit laatste met het oog op de kostenconsequenties van de vergrijzing van de (beroeps)bevolking voor de pensioenvoorziening en vanuit het besef dat ook vernieuwing en aanpassing van de pensioenregelingen kosten met zich brengen.

122 Zie: Stichting van de Arbeid, Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie van arbeid en zoig, publicatienr. 2/97, Den Haag 1997. 123 Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen gerichtop vernieuwing van pensioenregelingen, publicatienr. 6/97, Den Haag 1997. 407

6.4.4

Conclusies

Op grond van de voorgaande analyses worden in het navolgende de belangrijkste conclusies geformuleerd voor zowel de AOW als de coUectieve ouderdomspensioenen in de toekomst. Beleidsvragen AOW op de lange termijn De analyse van de toekomstige AOW-lasten in paragraaf 6.4.2 ligt in het verlengde van de analyse die de SER maakte in het interim-advies Financiering AOW op de korte termijn. De conclusie blijft dan ook gehandhaafd dat de AOW-lasten - uitgedrukt in procenten bbp - bij ongewijzigd beleid (inclusief koppeling volgens de WKA) de eerstkomende jaren waarschijnlijk licht zullen toenemen. Pas na het jaar 2010 vindt er een betekenisvolle drukverzwaring plaats als de naoorlogse babyboomgeneratie geleidelijk de 65-jarige leeftijdsgrens passeert. De recente CBS-bevolkingsprognose van december 1996 geeft aan dat de vergrijzing in de periode na 2010 nog lets geprononceerder zou kunnen zijn dan eerdere prognoses aangaven. Dit zou - ceteris paribus - doorwerken in de groei van het aantal AOW-gerechtigden en in de ontwikkeling van het AOW-draagvlak (grosso modo de verhouding tussen enerzijds het aantal AOW-gerechtigden en anderzijds het aantal AOW-premiebetalers). Daarnaast leidt een gemiddeld langere levensduur tot een grotere toename van het aantal hoogbejaarden, hetgeen resulteert in een toenemende druk op de zorgsector. Een ander gevolg is een sterkere groei van het percentage alleenstaande verweduwde ouderen, hetgeen zich vertaalt in extra AOW-lasten als gevolg van de differentiatie van de AOW-uitkeringen naar leefvorm. De centrale vraag over de toekomstige AOW-lasten die in dit advies voorligt, is hoe deze ten gevolge van de vergrijzingshobbel oplopende lasten zullen moeten worden gefinancierd en v/ie in welke mate deze lasten zullen dragen. In zijn interim-advies heeft de raad aangegeven er voorstander van te zijn de huidige indexeringssystematiek van de AOW-premiegrondslag aan te passen om verdere uitholling tot staan te brengen: de indexering van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting moet daartoe aan de loonontwikkeling worden gekoppeld. De tweede maatregel uit het interimadvies - financiering van een deel van de AOW-lasten gefinancierd uit de algemene middelen - wordt uitdrukkelijk als een kortetermijnoplossing gepresenteerd. In het volgende hoofdstuk moet worden bezien, welke structurele oplossingen wenselijk dan wel noodzakelijk zijn ter financiering van de AOW in

408


de verdere toekomst. Daarbij kunnen zowel de inhoud als de financiering van deze volksverzekering aan de orde zijn. Beleidsvragen coUectieve ouderdomspensioenen op de lange termijn Uit de in paragraaf 6.4.3 gepleegde analyse komt naar voren dat de toekomstige kostenontwikkeling van de coUectieve pensioenregelingen sterk afhankelijk is van veel onzekere factoren; in het bijzonder is de ontwîkkeling van de lonen en de rendementen cruciaal. Volgens het Ministerie van SZW kan een gelijktijdige ongunstige ontwikkeling van deze onzekere factoren leiden tot zeer sterke premiestijgingen hetgeen de arbeidskosten verhoogt. Dit is nadelig voor de groei van de werkgelegenheid. Daar moet overigens Mêl aan worden toegevoegd dat op het moment dat de pensioenlasten onbeheersbaar dreigen te wôrden, de sociale partners vanuit hun eigen verantwoordelijkheid hierop zullen reageren; de ontwikkelingen op het terrein van de VUT illustreren dit. De analyse maakt ook duidelijk dat het toekomstbeeld niet per se pessimistisch hoeft te zijn. Kostenbeheersing door een langdurige voortzetting van een beheerste loonkostenontwikkeling, een structured laag inflatietempo en relatieve hoge reele beleggingsrendementen behoort eveneens tot de toekomstmogelijkheden. Hierdoor zou het beeld van de toekomstige premieontwikkeling minder negatief kunnen uitvallen, zeals enkele ramingsvarianten ook aangeven. Wat hiervan ook zij, uit de bovenstaande analyse blijkt dat een serieuze inspanning tot het bereiken van kostenbeheersing van de coUectieve pensioensarrangementen nodig is. Naast de problematiek van de kostenbeheersing spelen in dit verband ook de sociaal-culturele ontwikkelingen een rol, in het bijzonder de voortgaande individualisering en een toenemende behoefte aan keuzevrijheid van burgers. Ook dit aspect verdient aandacht bij de overwegingen voor het beleid ten aanzien van de coUectieve pensioenregelingen.

409

410

7. Beleid voor de oudedagsvoorziening

7.1

Inleiding

In hoofdstuk 6 is, voortbouwend op Werken aan zekerheid, uitgebreid ingegaan op een aantal achtergronden van de problematiek van de oudedagsvoorziening. Geconstateerd werd dat er zov^êl op het terrein van de AOW als ten aanzien van de collectieve pensioenen gerichte maatregelen nodig zijn, om zeker te stellen dat ook in de toekomst - onder druk van de vergrijzing, alsook door diverse maatschappelijke ontv^îkkelingen - de oudedagsvoorziening adequaat en op een hoog peil blijft. In dit hoofdstuk staat het beleid voor de toekomstige oudedagsvoorziening centraal. Op basis van de in hoofdstuk 6 geformuleerde probleemstelling komen in paragraaf 7.2 eerst de beleidsmatige aspecten van de AOW aan de orde. Deze paragraaf bevat vooral analytische beschouwingen; de standpuntbepaling over het wenselijke AOW-beleid wordt in de slotparagraaf (paragraaf 7.4.2) geformuleerd. Eenzelfde aanpak wordt gevolgd voor de collectieve (arbeids)pensioenregelingen voor werknemers (in het vervolg: de pensioenregelingen). In paragraaf 7.3 wordt in analytische zin ingegaan op een groot aantal beleidsopties; de standpuntbepaling wordt in paragraaf 7.4.3 verwoord.

7.2

De AOW

Deze paragraaf is gewijd aan beleidsopties met betrekking tot het toekomstige beleid ten aanzien van de AOW, waaronder de voornemens uit Werken aan zekerheid. Na een beknopte schets van de aan te pakken problematiek en de daarbij in dit advies te volgen aanpak (paragraaf 7.2.1), wordt ingegaan op enkele beleidsopties die relevant kunnen worden geacht voor het aanpakken van de gesignaleerde problematiek. Achtereenvolgens komen opties betreffende de inhoud of de polisvoorwaarden (paragraaf 7.2.2) en de financiering(swijze) van de AOW (paragraaf 7.2.3) aan de orde. Genoemde paragrafen bevatten geen beleidsoordeel; de desbetreffende opties zijn voorzien van enkele nadere, in hoofdzaak analjîsche beschouwingen en opmerkingen (onder meer effecten en mogelijke voor- en nadelen) die kunnen worden betrokken bij de beleidsmatige afweging en bij de standpuntbepaling van de raad (paragraaf 7.4.2). 411

7.2.1

Probleemstelling en aanpak

AOW-problematiek op langere termijn Het aandeel van de AOW-lasten in het bruto binnenlands product (bbp) zal bij ongewijzigd beleid over pakweg dertien jaar geleidelijk meer gaan toenemen, zo blijkt uit paragraaf 6.4.2. Vooral als gevolg van de substantiele stijging van het aantal AOW-gerechtigden zal vanaf het jaar 2010 een versnelling in het groeitempo van de AOW-lasten optreden. Dit leidt ertoe dat rond de jaren 2035/2040 het aandeel van de AOW-lasten in het bbp een maximum zal bereiken van - volgens de ramingen - circa 7,5 procent in het jaar 2040. Het kabinet gaat ervan uit dat de groei van de AOW-uitgaven als percentage van het bbp in de komende veertig jaar aldus beperkt blijft tot 1 a 2 procentpunt\ De groei van het bbp zal - volgens het kabinet - toereikend blijven om de AOW als 'volwaardig' basispensioen (dit wil zeggen: inkomensonafhankelijk en welvaartsvast in de zin van aangepast volgens de WKA) ook op langere termijn te financieren, mits aan enkele randvoorwaarden wordt voldaanl Daarnaast dient het draagvlak voor een volwaardige AOW te worden vergroot onder meer door de maximering van het AOW-premiepercentage met een aanvuUende financiering uit een rijksbijdrage. Het kabinet staat verder positief tegenover een wijziging van de indexeringssystematiek van de grondslag voor de AOW-premieheffing, die erin voorziet de loonontwikkeling te volgen in de plaats van de inflatieontwilckeling. Ten slotte kondigt het kabinet ook een onderzoek aan naar de mogelijkheid tot verhoging van de AOW-leeftijd op vrijwillige basis. In zijn advies Financiering AOW op de korte termijn^ (in het vervolg: het interim-advies) van januari 1997 heeft de raad per saldo ingestemd met de eerste twee genoemde draagvlakvergrotende maatregelen, zij het dat hij de aanvuUende financiering uit een rijksbijdrage vooralsnog als een oplossing voor de korte termijn heeft beschouwd; in het licht van de problematiek op de korte termijn stemde de raad ermee in dat een deel van de AOW-lasten in de eerstkomende jaren wordt gefinancierd door het inzetten van algemene middelen. De raad heeft zich voorts gerealiseerd dat de genoemde voornemens de noodzaak van een meer structurele oplossing van de problemen op langere 1 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 50 e.v. 2 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 31. Terzijde wijst het kabinet op het reeds genomen besluit tot afschaffing van de partnertoeslag in de AOW in het jaar 2015, hetgeen ook een drukkend effect op de uitgaven zal hebben. 3 SER-advies Financiering AOW op de korte termijn, publicatienr. 97/02, Den Haag 1997. 412

BELEID VOOR DE OUDEDAGSVOORZIENING

termijn onverlet laten. Zoals vermeld in paragraaf 6.1 heeft hij daarom aangekondigd in de vervolgadvisering te zullen ingaan op de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de oudedagsvoorziening. Wijze van aanpak Wat de AOW betreft staan in dit advies dus de vragen centraal op welke wijze en wanneer het beleid dient te reageren op de effecten van de vergrijzing voor de AOW op de lange termijn. Aan de orde komen daarbij onder meer de toekomstige inhoud van de AOW en de structurele financiering van de toekomstige AOW-lasten. Voor de beantwoording van deze vragen wordt uitgegaan van een integrale benadering van de oudedagsvoorziening''; dit impliceert onder meer dat de vraag naar de meest wenselijke financiering van de AOW eigenlijk pas aan de orde is nadat in het kader van een brede afweging een beleidsmatige keuze is gemaakt ten aanzien van de toekomstige inhoud (polisvoorwaarden) van deze volksverzekering^. De uitvoering van de AOW is in dit advies niet aan de orde*. Op basis van deze aanpak komen eerst beleidsopties met betrekking tot de inhoud van de AOW aan de orde (paragraaf 7.2.2). Daarbij gaat het om opties in verband met de beantwoording van de vraag of het vanaf het jaar 2010 sneller groeiende aandeel van de AOW-lasten in het bbp het noodzakelijk dan wel wenselijk maakt dat beleidsmaatregelen in de sfeer van de inhoud van de AOW worden getroffen. Vervolgens wordt in paragraaf 7.2.3 aandacht geschonken aan beleidsopties betreffende de financiering van de AOW. Aan de orde hierbij zijn opties die voor de hand liggen bij de beantwoording van de vraag hoe - gegeven een bepaalde inhoud van de AOW - de toekomstige AOW-lasten in structurele zin zullen moeten worden gefinancierd evenals door wie, wanneer en in welke mate deze lasten mede zullen moeten worden gedragen; daarbij gaat het ook om de verdeling van de lasten zowel over bevolkingscategorieen als over generaties (spreiding van lasten in de tijd)^. In meer algemene zin is hierbij het vraagstuk van de intergenerationele solidariteit en de intragene-

4 SER, Interim-advies, op.cit, pp. 14 en 15 en pp. 37-39. 5 In het interim-advies wordt onder de term AOW-polisvoorwaarden een conglomeraat van kenmerken begrepen, met name: het karakter en het doel van de regeling, de kring van verzekerden en de toetredingsvoorwaarden, en de verzekerde prestaties, Interim-advies, op.cit., p. 15. 6 Terzijde zij vermeld dat de staatssecretaris van SZW - naar aanleiding van de parlementaire behandeUng van de begroting 1997 van het Ministerie van SZW - aan de Tweede Kamer heeft toegezegd onderzoek te zullen laten verrichten naar de mogelijkheden tot marktwerking in het kader van de uitvoering van enkele volksverzekeringen, wfaaronder de AOW. 7 Opgemerkt zij dat de vragen met betrekking tot de opvang van de toekomstige AOW-lasten ook kunnen worden beperkt tot alleen de toename van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing. 413

rationele solidariteit aan de orde*; daarbij is het de vraag in v^êlke mate het wenselijk dan wel noodzakelijk is dat de huidige of de toekomstige gepensioneerden bijdragen aan de lastenverzwaring'. Tevens is daarbij de vraag van belang in welke mate de inkomensverhoudingen (onder meer onder ouderen) worden beinvloed. Ten slotte wordt in dit advies ervan uitgegaan dat de in het interim-advies positief beoordeelde maatregelen op (korte) termijn zijn dan wel zullen worden ingevoerd; dit betekent dat een deel van de AOW-lasten in de eerstkomende jaren uit de algemene middelen wordt gefinancierd en dat de wijze van indexering van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting zodanig wordt aangepast dat de erosie van de grondslag voor de AOW-premieheffing als gevolg van de huidige indexeringssystematiek wordt stopgezet. 7.2.2

Inhoudelijke aanpassingen AOW

In Werken aan zekerheid spreekt het kabinet zich uit over twee onderdelen van de inhoud van de AOW. Het betreft ten eerste het karakter van de AOW en - als onderdeel daarvan - de aanpassing van de AOW-uitkeringen; ten tweede gaat het om de AOW-ingangsleeftijd of de AOW-gerechtigde leeftijd (in het vervolg: de AOW-leeftijd). Onderstaand komen deze en daarmee verbonden onderdelen met betrekking tot de inhoud van de AOW aan de orde. Achtereenvolgens wordt ingegaan op het doel en het karakter van de AOW (paragraaf 7.2.2.1), het niveau (de hoogte, de aanpassing en de differentiatie naar leefvorm) van de AOW-uitkeringen (paragraaf 7.2.2.2) en de AOW-leeftijd (paragraaf 7.2.2.3). 7.2.2.1 Doel en karakter AOW Werken aan zekerheid Zoals gezegd gaat het kabinet uit van de handhaving van de A O W in de toekomst als 'volwaardig' basispensioen. Daaronder verstaat het dat de AOW-uitkeringen inkomensonafhankelijk en welvaartsvast zijn. Om de AOW als volwaardig basispensioen te handhaven acht het kabinet een geleidelijk groeiend beroep op het bbp gerechtvaardigd, mits wordt voldaan

8 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., pp. 152-154. 9 Zie ook: J.B. Kune, Jong en oud. Enige economische aspecten van veroudering en pensioenvoorzJeningen, Utrecht 1994; Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid, Op weg naar een houdbare AOW, Rijswijk 1995. 414


aan enkele randvoorwaarden. Het kabinet verantwoordt dit niet alleen in het belang van een 'goede' oudedagsvoorziening^" maar ook omdat een volwaardig AOW-basispensioen 'maatschappelijk wenseHjk' is, aangezien burgers in een moderne samenleving een waardige oude dag tegemoet moeten kunnen zien en aangezien ook in de toekomst grote groepen mensen geen of onvoldoende aanvuUend pensioen zullen hebben". Naar aanleiding van het door het kabinet gepresenteerde uitgangspunt van handhaving van de AOW als 'volwâardig' basispensioen v/ordt in deze paragraaf aandacht geschonken aan het doel en het karakter van de AOW. Daarbij wordt eerst ingegaan op het ene element dat het kabinet noemt in verband met de volwaardige AOW, te v^êten het inkomensonafhankelijke karakter. Vervolgens wordt dit in een breder verband geplaatst, waarbij het karakter, het doel en de functies van de AOW aan de orde zijn. Op de welvaartsvastheid van de AOW-uitkeringen, dat het kabinet als tweede aspect van een volwaardige AOW noemt, zal in paragraaf 7.2.2.2 nader worden ingegaan. Inkomensonafhankelijke AOW Verondersteld kan worden dat het kabinet met inkomensonafhankelijke AOW-uitkeringen bedoelt dat in beginsel geen individuele inkomens- en vermogenstoets wordt gehanteerd bij de bepaling van het recht op en de toekenning van de bruto-AOW-uitkering. Dit laat onverlet dat de AOW vooralsnog (dit wil zeggen tot het jaar 2015) een inkomensafhankelijk element bevat, te weten de toeslag voor de partner (van de AOW-gerechtigde) die jonger is dan 65 jaar. Het eventuele inkomensafhankelijk maken van het recht op en de toekenning van de bruto-AOW-uitkering of het introduceren van inkomensafhankelijke elementen in de AOW (naast de reeds vermelde partnertoeslag) zou ertoe leiden dat het formele volksverzekeringskarakter van de AOW (zie onderstaand) buiten werking wordt gesteld en dat de AOW het karakter van een bijstandsachtige regeling krijgt (zie ook paragraaf 7.4.2.1). Daarnaast zou daardoor de solide basis onder het huidige 'pensioengebouw' wegvallen. Het zou het uitbouwen ontmoedigen van onderdelen van de oudedagsvoorziening waarvoor de verantwoordelijkheid ligt op het niveau van bedrijfstakken, ondernemingen en individuen; de inkomensafhankelijkheid zou immers een negatief effect hebben op de bereidheid om te sparen voor een aanvullende oudedagsvoorziening (in casu: een aanvullend pensioen),

10 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 27. 11 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 28. 415

omdat de AOW-uitkering uiteindelijk dan toch zou worden gekort met (een deel van) dat pensioen. Daarmee zou inkomensafhankelijkheid leiden tot (toenemende) onzekerheid over het uiteindehjke pensioenniveau. Ten slotte zou inkomensafhankelijkheid de uitvoering van de AOW compliceren en dit zou leiden tot een mogelijke toename van de fraudegevoeligheid en van de kans op oneigenlijk gebruik. Doel en overige karakterelementen AOW Het doel en het karakter van de AOW hebben niet alleen betrekking op het al dan niet aanwezig zijn van een of meer inkomensafhankelijke elementen in deze volksverzekering. Aangenomen kan worden dat de zienswijze van het kabinet dat de AOW moet fungeren als een volwaardig basispensioen ook impliceert dat zowel het doel als andere karakterelementen van de huidige AOW dienen te viôrden gehandhaafd'^ Ervan uitgaande dat de overheid de verantwoordelijkheid dient te dragen voor de delddng op minimumniveau van het risico van inkomensderving bij ouderdom", is de AOW opgezet als een volksverzekering op basis van ingezetenschap". Dit houdt in dat de verzekeringsplicht in beginsel is afgeleid van het ingezetenschap en dat de opbouw van AOW-uitkeringsrechten geschiedt op basis van de verzekerde tijdvakken, ongeacht of de verzekerde premie heeft betaald, voorzover de verzekerde ten aanzien van de premiebetaling niet schuldig nalatig is geweest. De AOW is dan ook een van rechtswrege verplichte verzekering tegen veronderstelde inkomensderving als gevolg van ouderdom, die de gehele bevolking (ongeacht de nationaliteit) omvat en Mâarvoor alle verzekeringsplichtigen in beginsel onder de AOW-premieplicht vallen (zie paragraaf 6.2.2). Voorts is de AOW een volksverzekering die voorziet in een uitkering waarvan de hbogte niet afhangt van de betaalde premies of van de

12 De per 1 januari 1957 ingevoerde AOW was vrijwel ongewijzigd gebaseerd op het SER-advies over beginselen, vorm en omvang van de toekomstige ouderdomsverzekering, SER-advies inzake de wettelijke ouderdomsverzekering, publicatienr. 54/3, Den Haag 1954. Zie ook: SER-terreinverkennende studie Verantwoordelijkheidsverdelingsociale zekerheid, op.cit., pp. 137-140. 13 De gedachte cm het minimuminkomensdervingsrisico als gevolg van ouderdom - op termijn en langs zeer geleidelijke weg - te privatiseren (door de invoering van een vvfettelijke verzekeringsplicht) wordt ook in paragraaf 3.3.3.4 genoemd als een van de mogelijke modaliteiten voor de herschikking van de verdeling van verantwoordelijkheden op het terrein van de sociale zekerheid, te weten de modaliteit 'Vervanging van publiekrechtelijke door civielrechtelijke kaders'. Zie ook: L. Aarts, e.a., Naar een houdbare verzorgingsstaat?, in: L. Aarts, e.a., Het bedrijf vail de verzorgingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger, Amsterdam/Meppel 1995, pp. 281 en 282. 14 In paragraaf 3.3.3.3 (Afwegingen omtrent verantwoordelijkheidsverdeling: motieven en dilemma's) is aandacht geschonken aan het aspect van de mogelijke onbetrouwbaarheid van de overheid (als wetgever), hetgeen onder meer refereert aan de mogelijkheid van de overheid om eenzijdig in te grijpen in de polisvoorwaarden van publiekrechtelijke regelingen. 416


duur van het arbeidsverleden, maar v^êl van de opgebouwde verzekeringsduur (het aantal jaren ingezetenschap tussen het 15e en het 65ste levensjaar). Dit opbouwelement bepaalt mede het karakter van de AOW als volksverzekering. Voor het recht op uitkering wordt uitgegaan van een veronderstelde inkomensderving, dit wil zeggen dat voor het uitkeringsrecht geen sprake hoeft te zijn van feitelijke inkomensderving. Dit betekent dat aan iedere man of vrouv*^ die de 65-jarige leeftijd heeft bereikt, een AOW-uitkering wordt toegekend. Daarnaast voorziet de AOW als volksverzekering in een onvoorwaardelijke en flat rate maar verzelfstandigde uitkering op minimumniveau, gebaseerd op het sociaal minimum (zie paragraaf 7.2.2.2). Het volksverzekeringskarakter van de AOW komt ook tot uiting in de wijze van financiering, te weten op basis van het omslagstelsel en in hoofdzaak door middel van premieheffing. Verder is ook het solidariteitsaspect van belang, hetgeen inhoudt dat in beginsel geen verband wordt gelegd tussen premiebetaling en uitkeringskans. In beginsel is er evenmin een band tussen premie en uitkeringsbedrag. Doelstelhngen en functiesAOW Aldus gekarakteriseerd vervult de AOW manifest meerdere functies. Zo fungeert de AOW als essentiele basisinkomensvoorziening voor in beginsel alle ingezetenen van 65 jaar of ouder. Ook is er in het voorgaande reeds op gewezen dat de AOW geldt als solide basis en fundament van het pensioengebouw, en dus van essentieel belang is voor de aanvullende pensioenregelingen (zie paragraaf 6.2.1.2). Deze functies sluiten naadloos aan bij de tweeledige sociaal-politieke doelstelling van de AOW, te weten het voorzien in een bestaansminimum bij ouderdom en het verschaffen van een bodem voor de aanvullende pensioenregelingen'^ Daarnaast voorziet de AOW erin dat ook personen zonder arbeidsverleden of zonder (afdoende) eigen inkomensbronnen van een (minimale) oudedagsvoorziening verzekerd zijn. Bij afwezigheid van de AOW zouden deze personen voornamelijk zijn aangewezen op individueel sparen voor de oude dag, op onderlinge hulpverlening of charitas of op de algemene bijstand. Laatstgenoemd alternatief leidt ertoe dat sparen (hetzij individueel hetzij via arbeidsvoorwaardelijke regelingen) minder aantrekkelijk wordt. Ook zou dit ertoe kunnen leiden dat de algemene bijstand de functie van een inkomensafliankelijke oudedagsvoorziening kan krijgen met alle nadelen vandien; terwijl deze regeling uit de algemene middelen wordt gefinancierd

15

SER-advies Gelijke behandeling in de AOW. op.cit., p. 20. 417

is het beroep op een uitkering beperkt tot in hoofdzaak degenen zonder aanvullend pensioen. In dit verband zij opgemerkt dat ingeval de AOW-toe slag voor de partner jonger dan 65 jaar wegvalt, de AOW-gerechtigde met een minimuminkomen (alleen een AOW-uitkering) een beroep zal moeten doen op de ABW, waardoor de betrokkene alsnog met een inkomensafhankelijk element wordt geconfronteerd. Ten slotte onderstrepen deze functies dat de continuiteit, voorspelbaarheid, stabiliteit en betrouwbaarheid van de AOW van groot belang zijn zowel voor het uitbouwen van aanvullende oudedagsvoorzieningen als voor de inkomenspositie van die personen behorend tot de lagere inkomensgroepen. 7.2.2.2 Niveau AOW-uitkeringen Aan het niveau van de AOW-uitkeringen zijn meerdere aspecten verbonden. Aan de orde in deze paragraaf komen achtereenvolgens de uitkeringshoogte, de aanpassing van de uitkering en de differentiatie ervan naar leefvorm. Hoogte AOW-uitkeringen Zoals beschreven in paragraaf 6.2.2 is de hoogte van de (netto-)AOW-uitke ring gekoppeld aan het netto wettelijk minimumloon. Deze nettonettokoppeling impliceert dat het niveau van de AOW-uitkeringen wordt vastgesteld ter hoogte van het sociaal minimum. Daarmee wordt dat niveau door de overheid (als wetgever) bepaald en geldt hiervoor uitdrukkelijk een politieke verantwoordelijkheid. Los van de relatie tussen de AOW-uitkering en het minimumloon is het op zichzelf genomen van belang dat de hoogte van de AOW-uitkering wordt vastgesteld op (ten minste) het niveau van het sociaal minimum; dit wil zeggen dat de AOW-gerechtigde zonder aanvullend inkomen in beginsel van de AOW-uitkering kan rondkomen. Verondersteld kan worden dat de eventuele bepaling van de hoogte van de AOW-uitkering onder het sociaal minimum zou leiden tot een toeloop op de bijstandsregeling en - gegeven de huidige samenhang tussen de AOW en de aanvullende pensioenregelingen - tot een verschuiving naar de collectieve en/of individuele aanvullende pensioenen. Wat het laatstgenoemd effect betreft is van belang dat de hoogte van de AOW-uitkeringen (inclusief de indexering daarvan) mede bepalend kan zijn voor de noodzaak tot dan wel de behoefte aan een inkomen in aanvulling op de AOW-uitkering. Van betekenis hierbij is de wezenlijke wisselwerking tussen de AOW en de aanvullende pensioenregelingen, zowel de collectieve als de individuele. Onzekerheid over de toe418


komstige AOW-uitkeringshoogte zou de actieve bevolking ertoe kunnen aanzetten meet te sparen voor de oudedagsvoorziening. Hierover zijn echter nauMêlijks empirisch onderbouwde uitspraken te doen'^. Voorts verdient vermelding dat het niveau van AOW-uitkeringen niet alleen gevolgen heeft voor de algemene bijstand, maar ookvoor andere coUectieve voorzieningen (bijvoorbeeld in de sfeer van volkshuisvesting en gezondheidszorg). De lasten waarmee 65-plussers (in de toekomst zullen) worden geconfronteerd moeten van belang worden geacht voor de bepaling van het niveau van de AOW-uitkeringen. In dit verband kan worden gewezen op de leeftijdsafhankelijke toename van het beroep op zorgvoorzieningen (als gevolg van het leeftijdsspecifiek gebruik van de zorg) en van de trend tot verruiming van de individuele verantwoordelijkheid voor de financiering van onderdelen van de (gezondheids)zorg (zie paragraaf 6.4.1). Verondersteld kan worden dat ouderen in de toekomst in veel mindere mate dan nu zullen kunnen rekenen op informele zorg'^ en dat zij meer dan thans het geval is hun eigen inkomen en vermogen zullen moeten aanspreken om van meer dan de minimaal gegarandeerde zorg te kunnen genieten. Bovenstaande kwestie is vooral van belang voor het beleid ten aanzien van de aanvuUende pensioenregelingen (zie paragraaf 7.4.3.3). AanpassingAOW-uitkeringen: WKA, koppelingsmodaliteiten en gedifferentieerde koppeling Zoals gezegd beoogt het kabinet met de handhaving van de AOW als volwaardig basispensioen ook dat de AOW-uitkeringen een welvaartsvast karakter hebben. Daaronder verstaat het dat deze uitkeringen jaarlijks worden aangepast volgens de WKA'*; ook gaat het daarbij uit van het voortbestaan van de beleidsruimte om in wettelijk vastgelegde situaties af te wijken van de hoofdregel: in beginsel welvaartsvaste koppeling. Het in beginsel welvaartsvaste karakter van de AOW-uitkeringen komt nader aan de orde in de in bijlage 5 opgenomen schets van de betekenis en de achtergrond van de WKA-koppeling; daarbij wordt ook ingegaan op enkele aspecten van de verhouding tussen de aanpassing van de AOW-uitkeringen en het opvangen van de gevolgen van de vergrijzing voor de AOW.

16

17 18

In Nederland bleken de invoering van de AOW en de structurele verhogingen van de AOW-bedragen in de jaren zestig en zeventig niet te leiden tot een vermindering van het besparingsniveau van gezinnen. Sinds 1960 ligt dit niveau nagenoeg constant op circa 11 procent van de totale besparingen, beduidend hoger dan in de jaren vijftig (P.J. Besseling, Pensions, savings and the labour market in the Netherlands. Den Haag 1994). SER-advies Toekotnstscenario's onbetaalde arbeid, op.cit., pp. 34 en 35. Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 27-29 en pp. 50-53. 419

VoUedigheidshalve zij vermeld dat de raad in zijn in 1996 uitgebrachte advies Bijzondere mjzigingminimumloon en minimumvakantiebijslag uitvoerig is ingegaan op het functioneren van de WKA^'. Daarbij concentreerde de raad zich in het bijzonder op de twee in de wet genoemde afwijkingsgronden en op de toespitsing van deze gronden op de verhouding inactieven/actieven (i/a-ratio)^°. In dat verband wordt erop gewezen dat de recente en toekomstige ontwikkeling van de i/a-ratio kort is beschreven in de hoofdstukken 4 (paragraaf 4.2.4; mede in samenhang met de socialezekerheidsquote) en 6 (paragraaf 6.3.2.1; onder meer in relatie met de collectievezorguitgaven). In het vooruitzicht van de toenemende AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing biedt de aanpassing of indexering van het niveau van de AOWuitkeringen op zichzelf genomen een beleidsinstrument tot opvang van de kosten. In het navolgende worden enkele nadere analytische beschouwingen gewijd aan twee koppelingsmodaliteiten, te weten de automatische en de beleidsmatige koppeling. Na een beknopte schets van het onderscheid daartussen wordt ingegaan op onderdelen die in beide modaliteiten aan de orde kunnen zijn, namelijk het indexeringspad, het afwegingsproces, en, ten slotte, de zogenaamde gedifferentieerde koppeling. Op zichzelf genomen zijn uiteenlopende koppelingsmodaliteiten denkbaar. In grote lijnen kan onderscheid worden gemaakt tussen een beleidsmatige versus een automatische koppeling^\ Uiteraard zijn ook mengvormen denkbaar, zoals de huidige WKA-systematiek. Bij een (nagenoeg) automatische koppelingvolgen de uitkeringen min of meer automatisch de ontwikkeling van bepaalde macro-economische grootheden of indicatoren, zij het dat daarvan kan worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en in bepaalde omstandigheden. Achterliggende gedachte is dat daarmee een bepaalde mate van zekerheid kan worden geboden over de toekomstige ontwikkeling van het uitkeringsniveau; daardoor kunnen (toekomstig) gepensioneerden daaraan enige duidelijk-

19 SER-advies Bijzondere wijzigingminimumloon en minimumvakantiebijslag, publicatienr. 96/10, Den Haag 1996, pp. 13-17. 20 In zijn advies van november 1994 over Minimumloon en sociale uitkeringen I955gaf de raad een opsomming van de onvolkomenheden die aan de i/a-ratio kleven. Daarbij werd opgemerkt dat structurele veranderingen op de arbeidsmarkt en in de sociale zekerheid ertoe kunnen bijdragen dat deze ratio oploopt, terwijl er geen sprake is van een oplopend beslag van de sociale zekerheid op het nationaal inkomen, SER-advies Minimumloon en sociale uitkeringen 1995, publicatienr. 94/14, Den Haag 1994, pp. 13 en 14. 21 Zie: WRR, Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw, Den Haag 1997, pp. 37-39. 420


heid met betrekking tot hun inkomenspositie ontlenen en vormt de AOW voor de actieve bevolking een solide en stabiel fundament waarop aanvuUende (collectieve en/of individuele) voorzieningen kunnen worden voortgebouwd. Bij een beleidsmadge koppelingwordt periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) bepaald of en in welke mate de uitkeringen worden geindexeerd; daarvoor draagt de overheid (als wetgever) uitdrukkelijk de verantwoordelijkheid. Indien wel wordt geindexeerd kan daarbij de ontwikkeling van bijvoorbeeld de loon- of de prijsstijging worden gevolgd. Achterliggende gedachte is dat het onder meer vanwege uiteenlopende moeilijk voorzienbare en nauwelijks voorspelbare economische ontwikkelingen financieel-economisch gezien onhaalbaar en derhalve ook onwenselijk is om voor een lange periode wettelijk te garanderen dat de AOW-uitkeringen (nagenoeg) automatisch worden gekoppeld aan een macro-economische indicator. Gewezen wordt op het te voorkomen risico dat met een dergelijke garantie verwachtingen worden gewekt die als onbetaalbaar moeten worden gelcwalificeerd. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat in beide modaliteiten - los van de verschillen daartussen - de AOW-uitkeringen kunnen worden geindexeerd conform de ontwikkeling van een bepaalde macro-economische grootheid; daarbij zijn verschillende typen van indexering denkbaar^^. Bij een waardevaste indexering wordt de uitkering aangepast aan de prijsontwikkeling; de koopkracht blijft dan behouden maar de uitkering stijgt niet mee met het welvaartspeil. Daarvan onderscheidt zich de (gedeeltelijk) welvaartsvaste koppeling die onder meer een evenwichtige ontwikkeling van de inkomens van AOW-gerechtigden en andere inkomenscategorieen beoogt^^. Opgemerkt zij dat het verschil tussen deze 'indexeringspaden' in het recente verleden niet groot is geweest, als gevolg van enerzijds de lage inflatie en de kleine reele loonstijgingen en anderzijds het afnemende aandeel van de incidentele looncomponent^"*.

22 23

24

WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., pp. 141en 142. Daarbij kan overigens nog onderscheid worden gemaakt tussen koppeling aan de ontwikkeling van de brutolonen (brutowelvaartsvastheid) respectievelijk de nettolonen (nettowelvaartsvastheid). Terzijde kan voorts worden gewezen op een koppelingsvariant, die in zijn effecten het karakter heeft van de zogeheten effectieve combinatie. Zie: SER-advies Convergentie en overlegeconomie, publicatienr, 92/15, Den Haag 1992, p. 91. De effectieve combinatie is erop gericht de negatieve koopkrachteffecten als gevolg van niet-toepassing van de koppeling te compenseren door toepassing van altematieve beleidsinstrumenten (bijvoorbeeld door maatregelen in de premie en de belastingsfeer) die resulteren in gelijke koopkrachteffecten als bij koppeling het geval zou zijn geweest. 421

Ook worden beide koppelingsmodaliteiten geconfronteerd met een zelfde afwegingsproces of spanningsveld. De WRR wijst er in zijn rapport Ouderen voor ouderen op dat de afweging die ten aanzien van de aanpassing van de AOW-uitkeringen moet worden gemaakt in grote lijnen te herleiden is tot de volgende elementen": - de ontwikkeling van de inkomensverhoudingen zowel tussen de (toekomstige) AOW-gerechtigden en de jongere generaties (de actieve bevolking) als tussen de AOW-gerechtigden onderling; - de ontwikkeling van de AOW-uitgaven of collectieve lasten (met alle sociaal-economische effecten vandien) en van de verschuiving van de inkomensbescherming en dito lasten naar de aanvullende pensioenregelingen. Onderstaand wordt dit nader toegelicht voor twee aanpassingsvarianten (zie intermezzo).

Afwegingselementen bij waardevaste en welvaartsvaste indexering

Ingeval van een waardevaste indexeringvan de AOW-uitkeringen zal - ervan uitgaande dat de toename van de contractlonen groter is dan de inflatie - het AOW-uitkeringsniveau steeds meer op het gemiddelde inkomen achterblijven. Er zal dan sprake zijn van lagere AOW-lasten dan bij een welvaartsvaste aanpassing. Daartegenover staat een starker groeiende inkomensongelijkheid zowel tussen de AOW-gerechtigden en de actieve bevolking als tussen de AOWgerechtigden onderling. Daamaast zal er een grotere lastenverschuiving in de richting van de aanvullende pensioenregelingen optreden, aangezien er in die situatie een voortdurende groei van het aanvullende inkomen noodzakelijk zal zijn om de relatieve welvaartspositie te behouden.

Met betrekking tot de collectieve aanvullende pensioenregelingen is wel van belang welk type van pensioenregeling wordt gehanteerd. Een welvaartsvaste indexering, waarbij de AOW-uitkeringen toch in enige mate in de pas lopen met de gemiddelde welvaart, leidt aan de ene kant tot een geringere verschuiving van de lasten naar de aanvullende (collectieve dan wel individuele) pensioenvoorzieningen en tot een geringere inkomensongelijkheid zowel tussen de AOW-gerechtigden en de actieve bevolking als tussen de AOW-gerechtigden. Aan de andere kant leidt een welvaartsvaste indexering tot een toename van de AOW-lasten en derhalve van de collectieve lasten en - daarnaast - tot een groei van de lasten van de totale oudedagsvoorziening; immers, alle AOW-gerechtigden genieten van een dergelijk koppelingsbeleid terwijl bij een nietwelvaartsvaste indexering slechts een

25 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., pp. 156 en 157. 422

BELErO VOOR DE OUDEDAGSVOORZIENING

kleinere groep voordeel heeft bij een mogelijke stijging van de aanvullende pensioenen, die daaruit - ceteris

paribus - kan voortvloeien. Bron: WRR, Ouderen voor ouderen. op.cit., PP- ^56 en 157.

Ten slotte is het in beide koppelingsmodaUteiten (automatische en beleidsmatige koppeling) op zichzelf genomen mogeHjk onderscheid te maken tussen enerzijds de AOW-uitkeringen en anderzijds de andere sociale uitkeringen (gedifferentieerde koppeling); vaak wordt dit onderscheid ook verbonden met het onderscheid tussen zogeheten arbeidsmarktrelevante en niet-arbeidsmarktrelevanteuitkeringen^^. Uitgaande van de mogelijkheid tot een dergehjk onderscheid is het denkbaar de netto-AOW-uitkeringen onder omstandigheden boven het niveau van de ontwikkehng van het nettominimumloon aan te passen (gedifferentieerd aanpassingsbeleid); daardoor zouden de AOW-gerechtigden in sterkere mate van de toegenomen welvaart profiteren dan de gerechtigden van andere uitkeringen en diegenen die een minimumloon verdienen^'. De achterliggende gedachte is dat er een wezenlijk verschil is tussen enerzijds de AOW-uitkeringen en anderzijds (het merendeel van) de andere sociale uitkeringen. In tegenstelling tot de gerechtigden van bijvoorbeeld een WW-uitkering v^ôrden AOW-gerechtigden niet geacht door arbeid een inkomen te verwerven en daarmee in het eigen levensonderhoud te voorzien. Daarom speelt bij AOW-gerechtigden niet het arbeidsmarktaspect van het wettelijk minimumloon noch de problematiek van het reserveringsloon; voor hen geldt dus ook niet het argument dat de uitkeringshoogte van belang is als prikkel om werk te zoeken en te aanvaarden. Bij een gedifferentieerd aanpassingsbeleid kunnen verschillende aspecten en consequenties relevant vkôrden geacht. Zo impliceert dit op termijn een wîjziging van een van de uitgangspunten van het huidige koppehngsbeleid,

26

27

In dit verband zij verwezen naar de eind jaren tachtig ingediende notitie van de TweedeKatnerfractie van D66 inzake een gedifferentieerde aanpak van de uitkeringen aan de loonontwikkeling, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 800, nr. 14; daarin v/erd verzocht om de mogelijkheden in studie te nemen om die uitkeringen op minimumniveau, waarbij geen relatie bestaat met de arbeidsmarkt en waarvoor bovendieri geldt dat men er doorgaans langdurig op is aangewezen, zo voUedig mogelijk te indexeren aan de loonontwikkeling. Andere uitkeringen viforden beperkter of niet geindexeerd. Het toenmalige kabinet heeft de voorgestelde differentiatie afgewezen; Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 800, nr. 44. Zoals vermeld in hoofdstuk 4 gaat het CPB ervan uit dat in het Global Competition scenario alle uitkeringen behalve de AOW-uitkeringen vanaf het jaar 2000 jaarlijks driekwart procent achterblijven bij de algemene loonontwikkehng. CPB, Omgevingsscenario's Lange Termijn Verkenning 1995-2020, op.cit., p. 86. 423

te weten het instandblijven van een uniform sociaal minimum, en in het verlengde daarvan, de nettonettokoppeling. Door een gedifferentieerd aanpassingsbeleid ontstaan immers twee verschillende niveaus van het sociaal minimum. De vraag rijst dan op basis van welke normen de afstand tussen deze verschillende minimumniveaus moet worden bepaald. Daarnaast is het de vraag of bij een differentiatie in het aanpassingsbeleid ten voordele van de AOW-uitkeringsgerechtigden ook andere categorieen van uitkeringsgerechtigden onder een meer royaal indexeringsbeleid moeten worden gebracht, en zo ja, op basis van welke criteria dit vervolgens dient te geschieden. Voorts kan worden opgemerkt dat het aanpassingsbeleid ten aanzien van alle sociale uitkeringen (dus zowel de arbeidsmarktrelevante als de AOWuitkeringen) van belang is voor de werking van de arbeidsmarkt; ook de AOW-uitkeringen beinvloeden de vraag naar arbeid als gevolg van hun opwaartse druk op de collectieve lasten. In het verlengde hiervan kan ook worden gewezen op de mogelijke budgettaire gevolgen van een gedifferentieerd aanpassingsbeleid. Van betekenis is daarbij ten slotte ook dat een gedifferentieerde aanpassing als instrument van inkomensbeleid een generiek karakter heeft. Daardoor genieten alle AOW-gerechtigden zonder onderscheid naar hun inkomenspositie van een mogelijke aanpassing van de netto-AOW-uitkeringen boven het niveau van de ontwikkeling van het nettominimumloon; dit gaat gepaard met 'weglekeffecten* naar de hogere inkomenscategorieen. Ter vermijding van dergelijke effecten kunnen bij het inkomensbeleid ook selectieve instrumenten overweging verdienen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de ouderenaftrek (alleeh geldend voor de eerste schijf) in de loon- en inkomstenbelasting waarmee reeds een bepaalde basis is gelegd voor een differentiatie in het fiscale inkomensbeleid tussen enerzijds 65-plussers en anderzijds andere bevolkingscategorieen. Differentiatie uitkeringen naar leefvorm In Wericen aan zekerheid wordt haast terloops aandacht besteed aan de AOW in het perspectief van het proces van individualisering^^ Hoewel het kabinet stelt dat dit proces zich in de komende decennia zal voortzetten, formuleert het in dit verband geen nieuwe beleidsvoorstellen en volstaat het met de verwijzing naar het reeds genomen besluit tot afschaffing in het jaar 2015 van de AOW-toeslag voor partners jonger dan 65 jaar.

28 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 29. 424


Zoals vermeld in paragraaf 6.2.2 zijn de huidige AOW-uitkeringsniveaus afhankelijk van de leefsituatie van de AOW-gerechtigde. Ook deze differentiatie biedt op zichzelf genomen een beleidsinstrument voor het opvangen van de in de nabije toekomst te verwachten stijging van de AOW-uitgaven als gevolg van de vergrijzing. In het recente verleden zijn in dit verband reeds enkele voorstellen gedaan; zo ging de commissie-Drees ervan uit dat alle AOW-gerechtigden - los van de verschillen op basis van de verzekeringsduur - in het jaar 2010 gelijke uitkeringsrechten zullen hebben^'. Bij dergelijke voorstellen gaat het in wêzen om de vraag of voor ieder individu een uniforme AOW-uitkering moet gelden ongeacht de leef- en woonsituatie (geindividualiseerde uitkering), of dat - conform de huidige regeling - rekening mag worden gehouden met de persoonlijke leef- en woonsituatie van de AOW-gerechtigde bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering en bij de toekenning van de uitkering per individu (verzelfstandigde uitkeringf. In deze voorstellen zijn verschillende varianten denkbaar waarbij meestal de volgende, theoretische uitersten worden geschetst: individualisering ter hoogte van de huidige gehuwdennorm (50 procent) respectievelijk de huidige ongehuwdennorm (70 procent). Uiteraard zijn ook tussenvormen denkbaar, bijvoorbeeld individualisering ter hoogte van 60 procent van het minimumloon". Alle varianten leiden ertoe dat het AOW-uitkeringsniveau voor een alleenstaande relatief lager wordt ten opzichte van het uitkeringsniveau voor gehuwden/samenwonenden.

29 Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Gespiegeld in de tijd, op.cit., pp. 132-135. Voorts ging de commissie ervan uit dat deze individualisering stapsgewijs wordt ingevoerd en de gelijkstelling van de uitkeringsrechten voor iedereen ook dient door te werken in de hoogte van het sociaal minimum (uniform sociaal minimum). 30 In zijn Adviesgelijke beliandelingin de AOWv&n maart 1984 heeft de raad de termen 'verzelfstandiging' en 'individualisering' nader omschreven, SER-advies Gelijke behandeling in deAOW, op.cit., p. 14. Onder verzelfstandigingv/ordt begrepen dat iedere verzekerde ingevolge enige wetgeving zelfstandige rechten en verplichtingen heeft, dit vnl zeggen dat deze rechten en verplichtingen niet van een ander worden afgeleid; dit sluit niet uit dat daarbij een verwijzing plaatsvindt naar levens- en gezinsomstandigheden en voor (gehuwde) mannen en (gehuwde) vrouwen verschillende criteria worden aangelegd. Volgens de raad is van individualisering sprake indien iedere verzekerde ingevolge enige wetgeving zelfstandige rechten en verplichtingen heeft waarbij geen rekening wordt gehouden met de woon- en leefsituatie van het individu. 31 Zo pleiten De Vries en Dur ervoor om vanaf het jaar 2000 voor nieuwe gevallen geleidelijk over te gaan tot individualisering van de AOW-uitkering ter hoogte van 60 procent van het minimumloon. Voor de AOW-uitgaven zou dit op korte termijn neutraal uitpakken, tenvijl het op de langere termijn bescheiden besparingen zou opleveren doordat de groei van het aantal AOW-gerechtigde alleenstaanden groter is dan van het aantal AOW-gerechtigde gehuwden en samenwoners. B. de Vries en RA.]. Diir, Verzilverend vergrijzen, Rotterdam 1996, pp. 73-75. 425

Op de achtergrond van de voorstellen tot individualisering is onder meer van belang dat het thans gehanteerde onderscheid naar leefvorm toenemende spanningen oproept met een pluriformer wordende samenleving, onder meer als gevolg van mogelijk calculerend gedrag. Door een consequente individualisering zou de fraudegevoeligheid van de AOW met betrekking tot de samenlevingsvorm kunnen worden tegengegaan; daarmee zouden ook besparingen kunnen worden behaald op de AOW-uitvoeringskosten. Daar staat tegenover dat - mede afhankelijk van de hoogte van de ge'individualiseerde uitkering - de fraudegevoeligheid ten aanzien van de feitelijke leefsituatie zich kan verplaatsen naar de ABW, zoals laatstgenoemde regeling thans is vormgegeven. Voorts spelen dergelijke voorstellen in op de trend naar individualisering en hebben zij een zekere analogic met de reeds genoemde afschaffing van de AOW-toeslag voor partners jonger dan 65 jaar. Individualisering zou overigens alleen effectief kunnen zijn wanneer deze tijdig wordt aangekondigd, en een zekere overgangstermijn wordt geboden, zodat personen de mogelijkheid hebben het mogelijk ontstane AOW-gat op te vangen via aanvuUende voorzieningen in de pensioensfeer. Daarnaast wordt erop gewezen dat individualisering van de AOW-uitkeringen ook consequenties zou hebben voor de pensioenregelingen, en de daarin gehanteerde franchises (zie ook paragraaf 7.3). Tegenover deze mogelijke voordelen en aspecten staan echter de bezwaren verbonden aan de vaststelling van de uitkeringshoogte in geval van individualisering van de AOW-uitkering. Daarbij is ook de concrete uitwerking en vormgeving van de individualisering van belang. Individualisering van de AOW-uitkering ter hoogte van de huidige ongehuwdennorm (70 procent) zal leiden tot forse meeruitgaven, aangezien twee gehuwden of samenwonenden dan recht krijgen op samen een uitkering ter hoogte van 140 procent van het minimumloon. De financiele consequenties zijn niet aanvaardbaar. In geval van individualisering ter hoogte van de huidige gehuwdennorm (50 procent) komen de alleenstaanden met alleen een AOW-uitkering onder het niveau van het sociaal minimum en zullen zij derhalve een beroep op de bijstand moeten doen; in dit verband zij erop gewezen dat deze categorie voor een groot deel bestaat uit weduwen die veelal tot de lagere inkomenscategorieen behoren (zie tabel 6.1 waaruit blijkt dat alleenstaande vrouwen voor hun inkomen in grotere mate dan andere typen huishoudens met 65-plussers, afhankelijk zijn van een AOW-uitkering). Daardoor kunnen alleenstaanden bij individualisering ter hoogte van de gehuwdennorm alsnog geconfronteerd worden met een inkomensafhanke426


lijke regeling; de ABW krijgt dan mede het karakter van een inkomensafhankelijke AOW. Ook leidt individuaUsering van de AOW-uitkering ter hoogte van de gehuw^dennorm er voor alleenstaande 65-plussers met een aanvuUend pensioen toe dat een gedeelte van dat aanvullend pensioen de facto een inkomensafhankelijk karakter kan krijgen, aangezien het ten dele kan worden betrokken bij de inkomenstoets voor de ABW. Derhalve v^rordt daarmee de opbouv\^ van aanvullend pensioen afgeremd. De in het voorgaande geschetste mogelijke consequenties staan haaks op de in paragraaf 7.2.2.1 behandelde elementen met betrekking tot het doel en het (inkomensonafhankelijke) karakter van de AOW, Mâarbij ervan wordt uitgegaan dat het AOW-niveau dient te worden vastgesteld ter hoogte van (ten minste) het sociaal minimum. Paarvan uitgaande lijkt het dan ook in de rede te liggen om te blijven vasthouden aan een verzelfstandigde AOW-uitkering. Een en ander sluit aan bij het oordeel van de raad in zijn in 1984 gepubliceerde advies over gelijke behandeling in de AOW dat ook in een toekomstig uitkeringssysteem een verschil in uitkeringsrechten op grond van verschillen in levens- of gezinsomstandigheden aanvaardbaar en verdedigbaar is^^. 7.2.2.3 WijzigingAOW-leeftijd Werken aan zekerheid Met het oog op de gevolgen van de vergrijzing voor de AOW gaat het kabinet in Werken aan zekerheid ook in op de AOW-leeftijd^^, Van belang daarbij is het vooruitzicht dat de tendens van een voortdurende stijging van de gemiddelde levensverwachting zich waarschijnlijk zal voortzetten. In Werken aan zekerheid wordt impliciet de vraag gesteld of beleidsmaatregelen ten aanzien van de AOW-leeftijd thans noodzakelijk of wenselijk zijn ter beperking van de te verwachten toekomstige toename van de AOW-lasten. Hoewel het kabinet zich realiseert dat in een aantal landen is besloten tot een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, beantwoordt het deze vraag negatief Het kabinet ziet geen zwaarwegende redenen een algemene verhoging van de AOW-leeftijd te overwegen. Volgens het kabinet zou een verhoging van de AOW-leeftijd thans niet effectief zijn; gewezen wordt op de geringe arbeidsparticipatie van 55-64-jarigen en op het feit dat enkele voor deze

32 SER-advies Gelijke behandeling in de AOW, op.cit., p. 16. 33 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 28 en 29. 427

leeftijdscategorie alternatieve uitkeringsregelingen (WAO, WW en VUT) gemiddeld een hoger uitkeringsniveau kennen dan de AOW. In de zienswîjze van het kabinet ligt het daarom voor de hand nu prioriteit te geven aan de bevordering van de arbeidsparticipatie van genoemde leeftijdscategorie. In het verlengde van de afwijzing van een algemene verhoging van de AOW-leeftijd, zal het kabinet onderzoeken onder weilke voorwaarden de AOW-uitkering pas op latere leeftijd kan worden uitgekeerd als de AOWgerechtigde dit wenst. Op die manier zou een hogere AOW-uitkering worden verkregen. Het kabinet plaatst dit onderzoek in het kader van een bezinning op het introduceren van 'enige' vrijheid bij het bepalen van de AOW-leeftijd. Daarbij wordt uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat deze keuzevrijheid in geen geval kan leiden tot een lagere AOW-leeftijd. Ten eerste strookt een verlaging van de AOW-leeftijd niet met het kabinetsstreven tot bevordering van de arbeidsparticipatie. Ten tweede biedt een verlaagde AOW-uitkering (als gevolg van een lagere AOW-leeftijd) onvoldoende bestaanszekerheid. Hoewel in Werken aan zekerheid slechts heel beknopt aandacht wordt geschonken aan de AOW-leeftijd, kan in een grondige bezinning op de vereisten van het toekomstige sociale stelsel niet zonder meer worden voorbijgegaan aan dit onderwerp; op zichzelf genomen betreft het immers een relevante beleidsvariabele voor het opvangen van de toekomstige stijging van de AOW-lasten. Onderstaand wordt achtereenvolgens ingegaan op de introductie van een bepaalde mate van individuele keuzevrijheid voor een hogere AOW-leeftijd en op de beleidsoptie van een algemene verhoging van de AOW-leeftijd^'. Individuele keuzevrijheid voor hogere AOW-leeftijd In afwachting van het door het kabinet in Werken aan zekerheid aangekondigde onderzoek worden onderstaand enkele beschouwingen gewijd aan de introductie van enige vrijheid tot het verhogen van de AOW-leeftijd in ruil voor een hogere AOW-uitkering.

34 Terzijde zij vermeld dat in de periode 1955-1980 een beleidsdiscussie werd gevoerd over de verlaging van de AOW-Ieeftijd van ongehuwde vrouwen: K. Bijsterveld, Geen kwestie van leeftijd. Verzorgingsstaat, wetenschap en discmsies rond ouderen in Nederland, 1945-1982, Amsterdam 1996, pp. 89-118. In de loop van de jaren zestig heeft de SER hierover twee keer geadviseerd: SER-advies Positie van degehuwden en de ongehuwden in de sociale verzeliering, publicatienr. 63/02, Den Haag 1963 en SER-advies Verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd voor de ongehuwde vrouwin de algemene ouderdomswet, publicatienr. 66/11, Den Haag 1966. 428


Het introduceren van elementen van individuele keuzevrijheid in de AOW is niet nieuw. Voor gewezen verzekerden bevat de AOW de mogelijkheid tot vrijwiUige voortzetting van de premiebetaling. Voor degenen die verzekerde worden is er de mogelijkheid tot vrijwiUige premiebetaling over verstreken perioden. Voorts lijkt de door het kabinet in overweging genomen beleidsoptie aan te sluiten bij de maatschappelijke tendens tot individualisering en op de groeiende behoefte aan maatwerk en flexibiliteit (zie ook de paragrafen 3.3.1 en 6.3.3). Tevens sluit deze gedachte aan bij de trend in de aanvullende pensioenregelingen tot flexibilisering van de pensioeningangsleeftijd (zie paragraaf 6.2.3.4), zij het dat deze vorm van flexibele pensionering in de huidige realiteit vooral vervroegde pensionering betekent. Daarnaast kan invoering van het kabinetsidee op zichzelf genomen aantrekkelijk zijn voor bepaalde groepen van ouderen, te weten degenen die economisch actief willen blijven en (nog) geen last hebben van fysieke en geestelijke slijtage. Gezien de verschillende mate van (fysieke) belasting in beroepen en sectoren kan een gedifferentieerd uittreden via flexibele pensionering relevant zijn. Het kabinetsidee lijkt daarbij aan te sluiten. Verder kan implementatie van deze gedachte burgers de mogelijkheid bieden aanvuUende oplossingen te realiseren ter reparatie van een pensioentekort of een onvoldoende pensioenopbouw. Ten slotte kan implementatie wezenlijk bijdragen aan het ingrijpend keren van het beeld dat 65-plussers per definitie afgeschreven zijn voor het verrichten van maatschappelijk zinvoUe activiteiten via deelname aan het arbeidsproces. Alvorens tot een nadere afgewogen beoordeling kan worden gekomen, moet deze optie nog op vele aspecten nader worden onderzocht; dit houdt onder meer in dat zij ook op haar effectiviteit en haar realiteits- en haalbaarheidsgehalte moet worden getoetst. In de eersteplaats rijst dan de vraag naar de effecten van deze gedachte. Uiteraard zijn deze mede afhankelijk van de nadere vormgeving van het kabinetsidee. Het lijkt in ieder geval plausibel te veronderstellen dat het kabinetsidee leidt tot een meer complexe uitvoering van de AOW, hetgeen gepaard gaat met toenemende administratiekosten. Onduidelijk is voorts wat de mogelijke budgettaire effecten zuUen zijn. Enerzijds kan worden verondersteld dat deze maatregel grosso modo op macro-niveau budgettair neutraal zal zijn aangezien een hogere AOW-uitkering zou staan tegenover een hogere AOW-leeftijd. In dit verband rijst de vraag in welke verhouding de hogere AOW-leeftijd en de hogere AOW-uitkering tot elkaar staan. Hier wordt ervan 429

uitgegaan dat conform de eisen van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen voor alle AOW-gerechtigden eenzelfde verhouding wordt gehanteerd, hetgeen impliceert dat deze verhouding op leeftijdsafhankelijke uniseks-overlevingstafels wordt gebaseerd; zoniet, dan wordt onderscheid gemaakt naar geslacht, aangezien er een statistische relatie is tussen sekse en levensverwachting (en dus beroep op de AOW). Anderzijds kan worden aangenomen dat implementatie van dit kabinetsidee per saldo zal leiden tot een toename van de AOW-uitgaven, aangezien om twee redenen kan worden verondersteld dat een forse financiele prikkel noodzakelijk zal zijn opdat 65-plussers de facto kiezen voor uitstel van het beroep op de AOW. Een eerste reden is dat AOW-gerechtigden ook thans de mogelijkheid hebben om met behoud van de AOW-uitkering arbeidsinkomen te verwerven; de tweede reden is dat het doel van een mogelijke invoe ring van individuele keuzevrijheid ten aanzien van de (hogere) AOW-leeftijd in ruil voor een hogere AOW-uitkering op zichzelf genomen ook binnen het huidige (fiscaal gefacilieerde) lijfirenteregime kan worden gerealiseerd^^ De veronderstelde financiele prikkel kan niet alleen budgettaire effecten oproepen maar kan daarenboven van belang zijn voor de verhouding tussen de hogere AOW-uitkering en het sociaal minimum. Wil het kabinetsidee enig effect sorteren dan zal - behalve een financiele prikkel - ook een adequate voorlichting noodzakelijk zijn opdat individuen een zorgvuldige calculatie en inschatting van het mogelijke nettoprofijt kunnen maken. Verondersteld kan worden dat bij deze inschatting en keuzebepaling ook arbeidsmarktaspecten in casu de arbeidsmarktpositie van de betrokkene een rol zal spelen. In het verlengde hiervan zou dan kunnen worden gesteld dat de invoering van de individuele keuzevrijheid ten aanzien van de AOW-leeftijd ertoe leidt dat de AOW-uitkering in zekere mate een arbeidsmarktgerelateerd karakter zal kunnen krijgen. In de tweede plaats dient de desbetreffende beleidssuggestie te worden ingebouwd in de bestaande AOW-systematiek. Ook hiervoor is de concrete vormgeving daarvan relevant. Zo kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de mogelijkheid om de AOW-leeftijd slechts gedeeltelijk uit te stellen, waardoor 65-plussers in de gelegenheid zouden kunnen worden gesteld in deeltijd arbeid te verrichten en daarnaast een gedeeltelijke AOW-uitkering te ontvangen (een 'deeltijd-AOW'). Ook is het de vraag of het kabinetsidee binnen bepaalde kaders zal worden begrensd (bijvoorbeeld AOW-leeftijd op

35 Daarbij gaat het erom dat door het kopen van een lijfrente het belastbare bedrag wordt verminderd in mil voor een aanvullende uitkering in een later stadium. 430


ten hoogste 70 jaar?). Daarnaast rijst de vraag op welk moment (welke leeftijd) individuen de keuze voor een hogere AOW-leeftijd kenbaar moeten hebben gemaakt. Niettemin wordt hier volstaan met enkele aspecten samenhangend met de invoering van de individuele keuzevrijheid. Zo lijkt het voor de hand te liggen dat de keuze voor uitstel van het beroep op de AOW impliceert dat ook het recht op partnertoeslag die in de huidige regeling wordt verstrekt aan de partner van de 65-plusser, pas op een later moment te gelde kan worden gemaakt. Daartegenover kan worden verondersteld dat bij invoering van de keuzevrijheid de huidige opbouwsystematiek van de AOW (te weten twee procent per levensjaar tussen de leeftijd van 15 en 65 jaar) blijft gelden, dit wil zeggen dat 65-plussers een volledige AOW-uitkering kunnen hebben opgebouwd. Ook ligt het in de rede dat bij invoering van de keuze vrijheid wordt uitgegaan van handhaving van de huidige AOW-premieplicht (en AOW-verzekeringsplicht) en dat deze derhalve ophoudt op het moment dat de betrokkene 65 jaar wordt'^. In de derde plaats ware duidelijkheid wenselijk ten aanzien van de consequenties voor tal van andere arrangementen. Gewezen kan worden op de mogelijke gevolgen voor de andere socialezekerheidsregelingen buiten de AOW. Zo kan worden verondersteld dat een vrijwillig gekozen hogere AOW-leeftijd gepaard dient te gaan met een langere verzekeringsduur voor de werknemersverzekeringen, ervan uitgaande dat de betrokkene in dienstbetrekking werkzaam is. In dit verband is het de vraag of hierbij ook het risico van 'moral hazard' aan de orde kan zijn, in die zin dat aan de betrokkenen de mogelijkheid wordt geboden een afweging te maken tussen regelingen met uiteenlopende uitkeringshoogten. Ook rijst de vraag of de beleidssuggestie kan worden beschouwd als een eerste stap in het verder aanbrengen van keuze- en ruilelementen in de AOW^^; ter bepaling van de gedachten kan worden gewezen op een mogelijke extreme variant die inhoudt dat kan worden afgezien van (een deel van) de AOW-uitkering; een dergelijke variant lijkt haaks te staan op het solidariteitsbeginsel, en de

36 In het overleg op 11 november 1996 van de vaste Tweede-Kamercommissies voor SZW en Financien met de minister van SZW, de staatssecretaris van SZW en de staatssecretaris van Financien gaf de staatssecretaris van SZW aan dat bij invoering van het hier aan de orde zijnde kabinetsidee de premieplicht met 65 jaar vervalt; Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enzovoort, nr. 4, p. 51. 37 In dit verband zij verwezen naar een van de in paragraaf 3.3.3 geschetste modaliteiten tot herschikking van de verantwoordehjkheidsverdeling, te v»'eten de modaliteit om binnen de huidige publiekrechtelijke kaders beperkte mogelijkheden te creeren voor individuele verzekerden om binnen het totale publiekrechtelijk verzekeringspakket eigen accenten aan te brengen ('sociale zekerheid a la carte'). 431

daarmee verbonden verzekeringsplicht en financiering op basis van het omslagstelsel. Overigens is denkbaar dat hierbij ook ruilelementen in andere socialezekerheidsregeUngen aan de orde kunnen zijn, bijvoorbeeld tussen de AOW-uitkering en onderdelen van de Anw (analoog aan artikel 2b PSW). Daarnaast kan de mogelijkheid tot een vrijwillige keuze voor een hogere AOW-leeftijd ook nog consequenties hebben voor arbeidsrechtehjke regelingen (waarbij voor het beeindigen van de dienstbetrekking veelal - impliciet dan wel expUciet - wordt aangesloten bij de huidige AOWleeftijd^*) en voor andere overheidsregelingen (waarin de huidige AOW-leeftijd vaak als een relevant criterium wordt gehanteerd). Ten slotte zal de invoering van individuele keuzevrijheid ook gevolgen hebben voor de aanvuUende pensioenregelingen, zowel wat de daarin gehanteerde pensioenleeftijd als de AOW-inbouw betreft. In het verlengde hiervan zij in de vierdeplaats gewezen op de relatie met de flexibilisering van de pensioenleeftijd in de aanvullende pensioenregelingen. Tussen de laatstgenoemde flexibilisering en individuele keuzevrijheid ten aanzien van de AOW-leeftijd bestaat een zekere analogie, ook al is in de praktijk gebleken dat beide zich moeilijk met elkaar lijkeri te verdragen. In het voorgaande is reeds opgemerkt dat de huidige trend tot flexibilisering van de pensioeningangsleeftijd in de aanvullende pensioenregelingen in de praktijk vooral neerkomt op vervroegde pensionering waarbij wordt uitgegaan van een vaste AOW-leeftijd (65 jaar). Het aanbieden van de mogelijkheid voor individuen om te kiezen voor een hogere AOW-leeftijd kan ertoe leiden dat in de aanvullende pensioenregelingen (met andere woorden in de prepensioenregelingen), een groter AOW-gat moet worden overbrugd. Een probleem daarbij is de afstemming van het moment van enerzijds deelname aan een prepensioenregeling en anderzijds keuze voor een hogere AOW-leeftijd. Uit een en ander kan worden afgeleid dat flexibilisering van de pensioenleeftijd in de aanvullende pensioenregelingen een vast ankerpunt in de basispensioenregeling vergt in de vorm van een uniforme AOW-leeftijd. Daarmee kan effectiever worden ingespeeld op de specifieke behoeften terzake van beroepsgroepen en sectoren. Wat de analogie met de aanvullende pensioenregelingen betreft zij er voorts op gewezen dat de flexibilise ring van de pensioenleeftijd in de aanvullende pensioenregelingen in de praktijk veelal inhoudt dat deelnemers een individuele keuze kunnen maken binnen een bepaalde uittredingsbandbreedte. Hoewel de flexibilisering van de pensioenleeftijd vooral neerkomt op vervroegde pensionering, kunnen deelnemers er ook voor kiezen effectief uit het arbeidsproces te

38 Zie: A.M. Gerritsen, Onderscheid naarleeftijd in het arbeidsrecht, Deventer 1994. 432


treden na het bereiken van de reguliere pensioenleeftijd. Een en ander sluit aan bij het streven van het kabinet dat de aanvuUende pensioenregelingen meer keuzemogelijkheden gaan bevatten dan thans het geval is, zodat een betere afstemming kan plaatsvinden met de werkelijke behoefte van de individuele deelnemer^^. In dit opzicht wekt het enige bevreemding dat in Werken aan zekerheid alleen het introduceren van individuele keuzevrijheid voor een hogere AOW-leeftijd in overweging wordt genomen. Het voorgaande neemt evenwel niet weg dat de door het kabinet aangehaalde argumenten tegen de mogelijkheid van keuzevrijheid voor een lagere AOW-leeftijd als legitiem en valide kunnen worden beschouwd. In de eerste plaats komt het voor dat een dergelijke keuzemogelijkheid enigszins op gespannen voet kan staan met een beleid gericht op het bevorderen van de arbeidsparticipatie van 55-plussers door middel van het verlagen van de uittredingsleeftijd. Ervan uitgaande dat een vrijwillige keuze voor een lagere AOW-leeftijd leidt tot een lagere AOW-uitkering kan in de tweede plaats worden opgemerkt dat hiermee de bestaanszekerheid in het gedrang kan komen van diegenen met alleen een AOW-inkomen, hetgeen leidt tot een aanvuUend beroep op de bijstand. Daaraan kan worden toegevoegd dat aangenomen mag worden dat de betrokkene in geval van bijstandsaftiankelijkheid onderworpen zal zijn aan de arbeidsinschakelingsplicht; dit kan haaks staan op een mogelijke keuze voor een vervroegde AOW-uitkering inclusief vervroegde uittreding uit het arbeidsproces. Algemene verhoging AOW-leeftijd? Ook de AOW-leeftijd biedt op zichzelf genomen een aanknopingspunt voor het beleid gericht op het opvangen van de in de nabije toekomst te verwachten stijging van de AOW-uitgaven als gevolg van de vergrijzing. Zo heeft de commissie-Drees een algemene verhoging van deze leeftijd in overweging gegeven als een mogelijke beleidsmaatregel waarover rond de eeuwwisseling zou kunnen worden beslist'"'. Vastgesteld kan worden dat een dergelijk voorstel uitdrukkelijk is gericht op invoering op het moment dat de grijze druk een substantieel hoger niveau bereikt en de omvang van de (potentiele) beroepsbevolking begint af te nemen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat een dergelijke verhoging op korte termijn per saldo weinig of niet effectief zal zijn. Daarvoor kunnen twee onderling verbonden argumenten worden aangevoerd.

39 Kabinetsnota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., p. 16. 40 Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Gespiegeld in de tijd. DeAOWin de toekomst, op.cit., p. 128 e.v. 433

In de eerste plaats is de huidige participatiegraad van ouderen aan het arbeidsproces al dermate laag dat een verhoging van de AOW-leeftijd onder de huidige omstandigheden nauwelijks of geen resultaat zal hebben. Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 heeft dit onder meer te maken met enkele specifieke problemen die het verouderingsproces met zich brengt''\ met de huidige sociaal-culturele en maatschappelijke preferenties''^, als met de inrichting van socialezekerheidsarrangementen die ftingeren als (vervroegde) 'uittredingsregehngen', met name de VUT, de WAO en de WW. In de afgelopen decennia is de gemiddelde uittredingsleeftijd voortdurend gedaald; daarbij hebben zowel sociale als economische argumenten een rol gespeeld. Uit de in hoofdstuk 4 gepresenteerde arbeidsparticipatiecijfers blijkt nog steeds eerder sprake te zijn van vervroeging van het tijdstip van uittreden dan van verlate pensionering. Deze trend is overigens ook een internationaal gegeven''^. In de tweede plaats - en in het verlengde van het voorgaande - zou een abrupte verhoging van de AOW-leeftijd per saldo een averechts effect kunnen opleveren, tenzij (zeer) rigoureus wôrdt ingegrepen in de toegankelijkheid en het uitkeringsniveau van de genoemde vervroegde uittredingsregehngen''''. Daarbij wordt uitgegaan van het bestaan van een zekere zogeheten substituerende afhankelijkheid tussen deze regelingen en de pensioenregelingen (onder meer de AOAAO^^- deze houdt in dat een verhoging van de AOW-leeftijd niet alleen zal leiden tot een verlenging van de verzekeringsduur van de werknemersverzekeringen maar ook tot 'substitutie- of weglekeffecten' in de richting van andere uitkeringsregelingen. Conform de stelling van het kabinet in Werken aan zekerheid kan worden verwacht dat bij een hogere AOW-leeftijd de kans groter wordt dat er een beroep wordt gedaan op de genoemde regelingen, die (immers) gemiddeld hogere uitkeringsniveaus kennen dan de AOW.

41 Zo zou een stijging van de leeftijd in grote lijnen enigszins gepaard gaan met een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico, een afhame van de flexibiliteit en mobiliteit van de werknemers, een veroudering van de vaardigheden en een afhame of stabilisatie van de belastbaarheid. Zie in dit verband: WA. Trommel, Korter arbeidsleven: de wording van een rationele mythe, Den Haag 1995. 42 J. Kune, De AOW in de volgende eeuv^f, in; Pensioen Magazine, maart 1997, p. 28. 43 Zie bijvoorbeeld: OECD, TTie labour market and older workers, Paris 1995; ILO, World labour Report 1995, Geneva 1996 (inz. hoofdstuk 2); OECD, The transition from work to retirement, Paris 1995. 44 Uit empirisch onderzoek blijkt dat de toetredingsvoorwaarden voor de vervroegde uittredingsregehngen grote invloed hebben op de effecten van een verhoging van de pensioenleeftijd voor de arbeidsparticipatie van ouderen. A. Heyma, Retirement and choice constraints: a dynamic programming approach, Leiden 1996. 45 SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1996, Rijswijk 1996, p. 162. 434


Een en ander neemt niet weg dat er op zichzelf genomen verschillende plausibele argumenten kunnen worden genoemd voor bet mettertijd in overweging nemen van een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd op de lange termijn. Onderstaand worden enkele aspecten van een dergelijke beleidsoptie ge'inventariseerd''*. Zo kan worden vastgesteld dat sinds de invoering van de AOW in het midden van de jaren vijftig de gemiddelde levensduur (onder meer als gevolg van de verbetering van de kwaliteit van de gezondheidszorg) aanzienlijk is toegenomen. Bij de invoering van de AOW in 1957 bedroeg de levensverwachting van 65-jarigen nog respectievelijk 13,8 jaar (mannen) en 16,4 jaar (vrouwen); inmiddels is de levensverwachting van 65-jarigen gestegen tot 15 jaar voor mannen en 19,3 jaar voor vrouwen"*'. Verwacht wordt dat deze toename zich in de nabije toekomst waarschijnlijk zal yoortzetten. Voorts heeft de toekomstige generatie ouderen langer deelgenomen aan onderwijs waardoor zij gemiddeld op latere leeftijd in het arbeidsproces zijn gaan participeren. Illustratief hiervoor is de ontwikkeling van de deelname aan het voltijdonderwijs in de naoorlogse periode. Participeerden in 1958 nog 29 procent van de 17-jarige jongens en 18 procent van de 17-jarige meisjes in het voltijdonderwijs, begin jaren negentig was het deelnamepercentage voor zowel jongens als meisjes opgelopen tot SO"**. Ook voor twintigjarigen was de stijging spectaculair: bij jongens liep het percentage in deze periode op van 10 naar 43; bij twintigjarige meisjes steeg de deelname aan het voltijdonderwijs van 5 naar 36 procent. Verondersteld kan worden dat het recentelijk ingezette beleid tot verkorting van de studieduur deze trend kan keren. Als gevolg van de ontwikkelingen met betrekking tot zowel de gezondheidstoestand en het opleidingsniveau van de babyboomgeneratie als de arbeidsomstandigheden, mag vervolgens worden aangenomen dat de komende generaties beter in staat zullen blijven om aan het arbeidsproces deel te nemen. De gezondheidstoestand van de babyboomgeneratie is beter en hun opleidingsniveau is hoger dan die van de huidige generatie 65-plussers. Door de verbeterde arbeidsomstandigheden is er verder ook grosso modo minder sprake van fysiek zwaar belastend werk waardoor de

46 Op basis van onder meer: WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., pp. 164-166 en Sociale Verzekeringsbank (SVB), Discussienota Financiering oudedagsvoorziening op lange termijn, Amstelveen 1996, pp. 19 en 20. Zie ook: F.J.H. Don, Pensioen tussen overbeid en marJcf, Den Haag 1996, pp. 6 en 7. 47 CBS, Statistiscti jaarboek 1997, Voorburg/Heerlen 1997, pp. 72 en 73. 48 Zie: CBS, Vijfennegentigjaarstatistieic in tijdreeksen, Voorburg/Heerlen 1994, p. 245. 435

kans op fysieke slijtage in veel gevallen is afgenomen'*'; daar staan wel een grotere mentale belasting (stress) tegenover evenals de steeds scherpere eisen die aan werknemers worden gesteld in het kader van de zogeheten 'up-to-date'-scholing^". Daarnaast kan worden verondersteld dat het in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid in gang gezette beleid gericht op versterking van de 'employability' van werknemers (onder meer door scholing) ertoe zal leiden dat oudere werknemers langer aan het arbeidsproces zullen kunnen deelnemen. Daarbij is ook van belang dat ouderen door de veel ruimere mogelijkheden tot differentiatie in arbeidsduur (waaronder deeltijdarbeid en mogelijkheden voor verlofregelingen) en door het ouderenbeleid in het algemeen, langer kunnen deelnemen aan het arbeidsproces^'. Verder geldt dat als gevolg van de vergrijzing de arbeidsmarkt op termijn te kampen zou kunnen krijgen met een schaarste van arbeidsaanbod waardoor - grosso modo - alle werknemers in een gunstiger concurrentiepositie kunnen komen; dit zal ook in enige mate voor oudere werknemers gelden, aangezien bij een blijvend kleinere instroom van jongeren in het arbeidsproces ouderen geleidelijk een betere concurrentiepositie op de arbeidsmarkt kunnen krijgen, mits hun vaardigheden adequaat zijn. In dit verband is ook relevant dat binnen ondernemingen sprake is van een groeiende behoefte om kennis en ervaring van oudere werknemers langer te benutten. Ten slotte kan worden aangevoerd dat een verhoging van de AOW-leeftijd - ceteris paribus - in beginsel leidt tot een aanzienlijke verlaging van de AOW-lasten. Enerzijds zal de AOW-gerechtigde minder lang een beroep kunnen doen op een AOW-uitkering. Indien een hogere AOW-leeftijd leidt tot een langer durende deelname aan het arbeidsproces, kan anderzijds worden verwacht dat op basis van de verkregen inkomsten uit arbeid langer wordt bijgedragen aan de financiering van de AOW^^. Het spreekt voor zich dat hetmettertijd nader analyseren en afwegen van een mogelijke algemene verhoging van de AOW-leeftijd op de lange termijn 49 Op basis van: B.C.H. de Zwart, e.a., Fysieke arbeidsbelasting en de verovderende werknemer, Coronel Laboratorium/Studiecentrum Arbeid en Gezondheid, Amsterdam 1996. 50 M. van Veldhoven, Psychosociale arbeidsbelasting en werkstress, Groningen 1996; X, Risico's werkstress, gevaarlijke stoffen en RSI zullen toenemen, in: Staatscourant, 30 mei 1997. 51 In dit verband wordt venvezen naar: Stichting van de Arbeid, Overwegingen en aanbevelingen ter bevordering van deeltijdarbeid en differentiatie in arbeidsduurpatronen. publicatienr. 7/93, Den Haag 1993; Stichting van de Arbeid, Werkend ouder worden, publicatienr. 5/93, Den Haag 1993. 52 Een en ander wordt ondersteund door berekeningen van de WRR, waaruit blijkt dat bij een verhoging van de AOW-leeftijd naar 66 respectievelijk67jaarin hetjaar 2010 elk jaar hogere AOW-leeftijd zou leiden tot een reductie van de AOW-lasten met ongeveer 7 procentpunt. WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit, p. 165. 436


niet beperkt kan blijven tot de bovenstaand ge'inventariseerde argumenten ten faveure daarvan. Ook de onderstaand genoemde aspecten verdienen daarbij nadrukkelijk de aandacht. Zo is van belang dat de huidige AOW-leeftijd thans breed maatschappelijk geaccepteerd is. Voorts kan Môrden verondersteld dat een algemene verhoging van de AOW-leeftijd ertoe zal leiden dat niet-wêttelijke regelingen zuUen worden getroffen om voor het bereiken van de (verhoogde) AOW-leeftijd te kunnen uittreden. Aangenomen kan worden dat de extra-kosten voor deze AOW-overbruggingsregelingen een lastenverhogend effect zuUen hebben op het arbeidsvoorwaardenoverleg en - daarnaast - zuUen leiden tot een groei van de voorzieningen gefinancierd op basis van kapitaaldekking^^; alsdan zullen de actieve generaties worden geconfronteerd met zowel de AOW-omslagpremie als met een extra-premie voor de genoemde overbruggingsregeling. Ter zijde verdient vermelding dat hieraan nog een ander verdelingsaspect is verbonden in die zin dat voornamelijk de hogere inkomenscategorieen de mogelijkheid (zullen) hebben tot het treffen van eigen voorzieningen voor vervroegde uittreding. Verder dient rekening te worden gehouden met de nog steeds bestaande fysieke belasting en slijtage vandien in sommige beroepen of sectoren. Ook dient - zoals reeds vermeld - te worden gewezen op het bestaan van geestelijk, psychisch belastend werk. In dit verband rijst de vraag of en in welke mate in het generieke beleid ten aanzien van de AOW-leeftijd een evenwicht dient te worden betracht tussen enerzijds de genoemde problematiek van specifieke beroepscategorieen en anderzijds de algemene mogelijkheden en behoeften om langer te kunnen deelnemen aan het arbeidsproces. Ook is van belang dat een algemene verhoging van de AOW-leeftijd consequenties kan hebben voor de groei van de beroepsbevolking. Afhankelijk van de concrete vormgeving van deze beleidsoptie blijven een of meer jaargangen (dan wel delen van een jaargang) in beginsel langer deel uitmaken van de (potentiele) beroepsbevolking, hetgeen consequenties heeft

53 In dit verband zij verwezen naar: G.M.M. van Bussel en G. Veluwenkamp, De sluipweg naar kapitaaldekking voor de AOW, in: Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, augustus 1996, pp. 87-92. Deze auteurs hebben berekend dat een verschuiving van de AOW-leeftijd naar 67 jaar (in te voeren in het jaar 2000) die wordt 'opgevangen' in de aanvuUende pensioenregelingen (dit Vkfil zeggen met handhaving van 65 jaar als de pensioenleeftijd van de pensioenregelingen) ertoe leidt dat de pensioenfondsen te kampen krijgen met een lastenverhoging met een bedrag (in contante waarde) van circa 80 miljard gulden. Ten behoeve van deze berekeningen is verondersteld dat 70 procent van de 65-jarigen respectievelijk 66-jarigen is gehuwd (conform de huidige situatie) en de gemiddelde AOW-uitkering per individu ongeveer 14.000 gulden bedraagt, evenals dat het reele rendement 4 procent is. 437

voor de werkgelegenheidssituatie. Daartegenover staat dat een toename van de beroepsbevolking mede een oplossing kan bieden voor een mogelijke spanning op de arbeidsmarkt als gevolg van de vergrijzing. Wat de overige arbeidsmarktaspecten betreft zij hier nogmaals erop gewezen dat in het voorgaande is geconcludeerd dat een verhoging van de AOW-leeftijd op korte termijn per saldo weinig effectief zal kunnen zijn als gevolg van de huidige participatiegraad van 55-plussers. Daarvan uitgaande kan op zichzelf genomen worden gesteld dat een algemene verhoging van de AOW-leeftijd op de lange termijn meer effectief zal kunnen zijn bij een sterkere arbeidspositie van ouderen (zowel binnen arbeidsorganisaties als op de arbeidsmarkt) en naarmate de arbeidsparticipatie van ouderen toeneemt onder meer doordat het doorwerken tot de huidige AOW-leeftijd gebruikelijker wordt en het beroep op de VUT- en arbeidsongeschiktheidsregelingen afheemt. In dit verband is van belang dat thans via beleidsmaatregelen op vele niveaus wordt gepoogd de trend tot verlaging van de uittredingsleeftijd om te buigen (zie paragraaf 5.2.3.1). Ten slotte kan worden aangenomen dat de effecten ook aftiankelijk zijn van de vormgeving van een verhoging van de AOW-leeftijd op de lange termijn. Aangezien een eventuele verhoging van de AOW-leeftijd diep ingrijpt in de structuur van de oudedagsvoorziening, zou een wijziging van deze leeftijd lang van tevoren moeten worden aangekondigd'''. Ook kan bij een gefaseerde invoering en uitgaande van een toenemende arbeidsparticipatie van 55-plussers, een hoger nettobesparingsresultaat (saldo lasten alternatieve uittredingsregelingen tegenover lasten AOW) worden verondersteld. 7.2.3

Verandering financiering(swijze) AOW

In deze paragraaf staan beleidsopties centraal die erop zijn gericht de financieringsbasis van de AOW in de toekomst te verstevigen. Allereerst wordt in paragraaf 7.2.3.1 de context van de financieringsproblematiek geschetst. Daarbij wordt ook een aantal relevante beleidsopties gerubriceerd. Vervolgens bevat paragraaf 7.2.3.2 een nadere verkenning van deze opties afzonderlijk. Het betreft in hoofdzaak een kwalitatieve beschrij54 Zo is in de Verenigde Staten van Amerika een duidelijk traject uitgezet voor een geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd van 65 tot 67 jaar in de periode van het jaar 2000 tot 2025. Ook in Zweden is al enige jaren bekend gemaakt dat in de volgende eeuw de pensioengerechtigde leeftijd stapsgewijs zal worden verhoogd naar de leeftijd van 67 jaar. Vooralsnog ontbreken gegevens betreffende het effect van deze aangekondigde maatregelen op het (vervroegde) uittredingsgedrag van werknemers. Zie ook; CD. Daykin, Demographic, economic and financial consequences of raising the age of retirement, Geneva 1992. 438


ving van enkele elementen en effecten die bij de beleidsmatige afweging in paragraaf 7.4.3 kunnen worden betrokken. Achtereenvolgens komen aan de orde: - een verlenging van de eerste schijf in de loon- en inkomstenbelasting naar boven; - een verlenging van de eerste schijf in de loon- en inkomstenbelasting naar beneden; - AOW-premieheffing over de tweede en derde schijf; - AOW-premieheffing voor 65-plussers; - AOW-fondsvorming (AOW-spaarrekening, AOW-schommelfonds en algemene financiering door kapitaaldekking); - een uitbreiding van de financiering van de AOW uit de algemene middelen (met als variant voUedige fiscalisering). VoUedigheidshalve wordt opgemerkt dat de huidige financiering van de AOW is beschreven in paragraaf 6.2.2. 7.2.3.1 Beleidsopties: context en rubricering Relevante beleidsopties In paragraaf 7.2.1 is reeds ingegaan op de beleidsopties die het kabinet in Werken aan zekerheid behandelt met het oog op een verbreding van het financiele draagvlak van de AOW. In het interim-advies heeft de raad aanbevolen nadere maatregelen in de beschouwingen te betrekken, die zijn gericht op de versteviging van de financieringsbasis van de AOW en op een structurele aanpak van de gevolgen van de vergrijzing op de (zeer) lange termijn. Deze kunnen betrekking hebben zowel op de inhoud van de AOW (zie paragraaf 7.2.2) als op de financiering hiervan. Wat dit laatste betreft heeft de raad in het interim-advies aangegeven dat diverse beleidsopties in de vervolgadvisering nader aan de orde zuUen komen. Naast de twee door het kabinet afgewezen maatregelen - AOW-premieheffing over de tweede en eventueel derde schijf en de invoering van een zogeheten AOWschommelfonds - gaat het om de volgende opties^^: - introductie van een AOW-spaarrekening; - AOW-premieheffing voor 65-plussers; - omzetting heffingvrije som in een belastingkorting; - extra verhoging bovengrens eerste schijf; - volledige financiering uit de algemene middelen (zogeheten fiscalise ring); - financiering op basis van kapitaaldekking.

55 SER, Interim-advies, op.cit. p. 16. 439

Rubricering De afgelopen jaren zijn vele voorstellen geformuleerd ter versteviging van de financiele houdbaarheid van de AOW; daarbij is zowel de opvang van de groeiende AOW-lasten aan de orde, als de spreiding ervan in de tijd en over bevolkingscategorieen^^. Voorts kan het daarbij gaan om de financiering van de AOW-lasten als zodanig dan wel van enkel en alleen de toename van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing. Tot de laatstgenoemde categorie behoren beleidsopties die alleen betrekking hebben op de zogeheten ' vergrij zingshobbel'. Ten behoeve van een onderlinge plaatsbepaling worden de hiervoor en in het interim-advies opgesomde beleidsopties in onderstaande tabel gerubriceerd. Uitgegaan wordt van het eerste - in grote lijnen aan te brengen onderscheid tussen beleidsopties die zijn gericht op de financiering van de lopende AOW-uitkeringen tegenover de opties die zijn gericht op het in de tijd spreiden van de groeiende AOW-lasten in verband met de vergrijzingshobbel. Grosso modo valt dit samen met het onderscheid tussen financiering op basis van het omslagstelsel dan wel (gedeeltelijk) op basis van fondsvorming. In de tweede plaats wordt uitgegaan van het onderscheid naar de financieringsbron van de beleidsopties, te weten: financiering uit premies dan wel uit de algemene middelen. Aldus ontstaat een matrix met vier cellen (zie tabel 7.1).

56 Veel voorstellen betreffende de financiering van de AOW worden geformuleerd in het bredere kader van de financiering van de volksverzekeringen. Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Financien, Bouwstenennotitie. Materiaal voor onderhoud en aanpassing van de loon- en inkomstenbelasting op weg naar 2000, Den Haag 1994. pp. 99-138. Zie ook: Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid, Blijft de AOW te betalen ? een studie naar de toekomst van de AOW, Rijswijk 1995; RMK, De ontwikkeling en financiering van de AOW in het perspectiefvan het MKB (rapportage). Den Haag 1997. 440


label 7.1 - Rubricering enkele beleidsopties toekomstige financiering AOW

Omslagfinanciering

Fondsvorming

Premieheffing

1. verlenging eerste schijf naar boven (incl. wijziging indexering) 2. verlenging eerste schijf naar beneden (verlaging heffingvrije som dan w e l omzetting heffingvrije som in belastingkorting) 3. AOW-premieheffing tweede (en derde) schijf 4. AOW-premieheffing 65-plussers

6. AOW-schommelfonds

Algemene middelen

5. uitbreiding financiering uit algemene middelen (bijv. fiscalisering en rijksbijdrage bij gemaximeerde AOW-premie)

7. AOW-spaarrekening

Uitgaande van de huidige situatie - premiefinanciering op omslagbasis kan de financiele houdbaarheid van de AOW op verschillende wijzen worden verstevigd door maatregelen in de sfeer van de premieheffing. In de eerste plaats kan worden gewezen op een verbreding van de grondslag voor de AOW-premieheffing door een uitbreiding van het premieplichtig inkomen (opties 1, 2 en 3). Daarnaast kan het draagvlak(in termen van het aantal contribuanten) worden verbreed door een uitbreiding van de premieplichtige populatie en daarmee het aantal premiebetalers (optie 4)". Financiering van (een deel van) de AOW uit de algemene middelen (opties 5 en 7) kan op verschillende wijzen, mede afhankelijk van de bron ter bekostiging van de desbetreffende algemene middelen. In het interim-advies wordt daarbij gewezen op op fiscale bronnen en niet-fiscale bronnen, alsmede op ruimte binnen de rijksbegroting door bezuinigingen op overheidsuitgaven of door een daling van de rentelasten. Afhankelijk van de exacte bekostigingswijze kan (gedeeltelijke) financiering uit de algemene middelen tot een verbreding van het draagvlak leiden, in die zin dat een groter deel van de bevolking aan de AOW-financiering bijdraagt. Beleidsopties gericht op het in de tijd spreiden van de groeiende AOW-lasten (opties 6 en 7) gaan uit van fondsvorming ten laste van het huidige inkomen

57 In deze categorie maatregelen zijn uiteraard ook andere modaliteiten denkbaar, zoals een toevoeging van inkomensbestanddelen aan het premieplichtig inkomen (bijvoorbeeld beperking van fiscale aftrekposten of vrijstellingen). 441

dat later kan worden ingezet. Daarmee wordt ingespeeld op de sterke gevoeligheid in een omslagstelsel van zowel de premies als de uitkeringen voor wijzigingen in de leeftijdsopbouw van de bevolking. Onderscheid kan worden gemaakt tussen de vorming van een tijdelijk dan wel een structured spaarvermogen (zie hierna) en naar de financieringsbron van een dergelijk fonds (premies dan wel algemene middelen). In de volgende paragraaf gaat de raad achtereenvolgens op de in de tabel gerubriceerde beleidsopties in. De hieronder gemaakte keuze van beleidsopties, impliceert nog geen beleidsoordeel. Vooralsnog gaat het in paragraaf 7.2.3 om anal)îsche beschouwingen, waarin - veelal kwalitatief geduid enkele elementen en effecten de revue passeren, die bij een beleidsmatige afweging kunnen worden betrokken. Die afweging komt in paragraaf 7.4.2 aan de orde. 7.2.3.2 Beleidsopties financiering AOWafzonderlijk

beschouwd

Verlenging bovengrens eerste schijf loon- en inkomstenbelasting Plaatsbepaling en betekenis Deze beleidsoptie is gericht op een nominale, extra verlenging van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting; zij is als het ware additioneel ten opzichte van de wijziging van de indexeringssystematiek van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting, waarvoor de raad in het interimadvies heeft gepleit. Een extra verlenging van de eerste schijf leidt ertoe dat een groter deel van het inkomen premieplichtig wordt, waardoor een verbreding van de financiele basis van de AOW plaatsvindt. Daarbij wordt aangesloten bij de huidige AOW-financieringswijze, die in hoofdzaak op premieheffing berust. De schijfverlenging leidt in beginsel niet tot uitbreiding van de populatie die dient bij te dragen aan de financiering van de AOW. Een verdere verlenging van de eerste schijf kan overigens worden beschouwd als een gedeeltelijke reparatie van enkele onderdelen van de zogeheten Oort-operatie. Enerzijds heeft deze geleid tot een sterke beperking van de premiegrondslag, te weten van 65.900 gulden in 1989 tot 43.123 gulden in 1990 (bovengrens eerste schijf loon- en inkomstenbelasting). Anderzijds heeft deze operatie tot gevolg gehad dat de grondslag voor de AOW-premieheffing thans wordt aangepast aan de inflatie. De mate van reparatie van genoemde onderdelen is uiteraard afliankelijk van de mate van schijfverlenging. Daarbij is ook denkbaar dat de schijfverlenging (in 442


aanvulling op de indexering) gefaseerd dan wel heel geleidelijk plaatsvindt, bijvoorbeeld met een bepaald percentage per jaar. Effecten De toename van het AOW-premieplichtig inkomen als gevolg van een verlenging van de eerste schijf leidt - ceteris paribus - tot een stijging van AOW-premieopbrengsten; derhalve heeft dit een drukkend effect op het AOW-premiepercentage. Volgens de CPB-modellen heeft lastenverlichting door een verlenging van de bovengrens van de eerste schijf tot gevolg dat het arbeidsaanbod in uren wordt vergroot; een deel van de werkende partners die door deze schijfverlenging niet meer in het 50-procenttarief valt, maar in het lagere eersteschijftarief zal meer uren willen gaan werken^*. Voor zover de schijfverlenging in een lagere AOW-premie en - ceteris paribus - dus in een lager gecombineerd tarief van de eerste schijf zou j-esulteren, oefent dit een matigende v/erking op de looneisen van zittende werknemers uit, waardoor de arbeidskosten worden gedrukt en de concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland wordt verbeterd. De resulterende werkgelegenheidsgroei overtreft volgens de CBP-berekeningen de arbeidsaanbodtoename, zodat de werkloosheid per saldo lets zal afhemen. De mate van lastenverlichting is uiteraard mede afhankelijk van de mate waarin de eerste schijf wordt verlengd en van de doorwerking van deze verlenging naar de tweede schijf. Het CPB heeft enige jaren geleden berekend dat met een miljard gulden een verlenging van de eerste schijf met 1.800 gulden (niveau 1992) mogelijk was^^; verondersteld is dat de tweede schijf niet wordt verlengd en dus ongewijzigd blijft. De langere eerste schijf had vervolgens tot gevolg dat het gecombineerde tarief van de eerste schijf met een half procentpunt kon worden verlaagd. De koopkrachteffecten hiervan zijn uiteraard positief, zij het dat de lagere inkomens niet van de schijfverlenging profiteren, maar wel van het lagere gecombineerde tarief. Verder leidt de schijfverlenging ertoe dat de huidige inkomens in de tweede en derde schijf meer gaan bijdragen aan de AOW-financiering. Hierdoor wordt de solidariteit naar inkomen bij de financiering van de AOW vergroot en is sprake van een ruimere spreiding van de AOW-lasten. Tegenover de lastenverlichting staat een derving van belastinginkomsten; er is een langer traject waarover belastingplichtigen het lage belastingtarief van de eerste schijf verschuldigd zijn. Met andere woorden, er valt minder

58 Zie hiervoor: CPB, Belastingverlaging, heffingskorting en overdraagbare belastingvrije voet, Werkdocument no. 50, Den Haag 1993. 59 CPB, Belastingverlaging, heffingskorting en overdraagbare belastingvrije voet, op.cit. 443

inkomen in de tweede belastingschijf en h e t inkomen dat als gevolg v a n de schijfverlenging in de eerste schijf valt, w o r d t belast tegen een lager tarief. Compensatie belastingderving Wordt uitgegaan van budgettaire neutraliteit, dan rijst de vraag op wêlke wijze de negatieve gevolgen voor d e belastinginkomsten k u n n e n wôrden bekostigd. Afhankelijk van de compenserende maatregelen heeft een verlenging van de eerste schijf uiteenlopende effecten voor zowel de werkgelegenheid en de verhoudingen tussen inkomenscategorieen en tariefgroepen als voor de m a t e van progressie van de loon- en inkomstenbelasting. In het intermezzo worden ter illustratie i n het kort enkele effecten van twee compenserende maatregelen op kwalitatieve wijze geschetst.

Compensatiemaatregelen in de belastingsfeer

Worden compenserende maatregelen alleen gezocht in de belastingsfeer, dan is compensatie van de belastingderving mogelijk door een verhoging van het belastingtarief in de eerste schijf bij gelijkblijvende tarieven in de tweede en derde schijf, dan wel door een beperkte verhoging van de belastingtarieven in alle schijven. Een verhoging van het tarief van de eerste schijf heeft op zichzelf genomen negatieve gevolgen voor de onderkant van de arbeidsmarkt: de wig neemt toe. Daar staat tegenover dat zich net boven het modale inkomen een behoorlijke verlaging van de marginale druk kan voordoen over het traject waarmee de eerste schijf wordt verlengd. Bij deze vorm van compensatie van de belastingderving stijgt het gecombineerde tarief (belastingen en premies volksverzekeringen) in de eerste schijf bij gelijkblijvende tarieven in de tweede en derde schijf. Op zichzelf genomen vermindert hierdoor de progressie

444

tussen de eerste en de tweede schijf. Verder is als gevolg van de schijfverlenging sprake van een langer inkomenstraject in de eerste schijf waarover geen progressie wordt ervaren. Het laatstgenoemde element speelt ook bij compensatie van de belastingderving via een beperkte verhoging van de belastingtarieven in alle schijven. Afhankelijk van de verdeling van de tariefverhoging over de drie schijven, kunnen zich uiteraard wijzigingen in de progressie voordoen. De hogere inkomens zuUen - ten opzichte van de eerstgenoemde compensatievariant worden geconfronteerd met een hogere marginale druk dan in de huidige situatie. Ten slotte zullen de onderscheiden compensatievarianten ook van invloed zijn op de inkomenseffecten alsook - via de voetoverheveling - op de arbeidsparticipatie van vrouwen.

Bron: Ministerie van Financien, Bouwstenennotitie, op.cit., pp. 112-114.

B E L E I D V O O R D E OUDEDAGSVOORZIENING

Verlenging van de eerste schijf naar beneden: verlaging heffingvrije voet en omzetting heffingvrije som in een belastingkorting De financiele basis van de AOW-financiering kan behalve door een verlenging van de eerste belastingschijf ook worden verbreed door het heffingvrije gedeelte van de voet van de schijf te verlagen of zelfs af te schaffen (zie intermezzo). Een andere mogeUjkheid is om de heffingvrije som in een belastingkorting om te zetten. Op deze maatregel wordt hieronder uitgebreider ingegaan.

Verlaging of afschaffing van de heffingvrije voet

Door de heffingvrije voet te verlagen stijgt de premieopbrengst van de AOW (en de AWBZ), waardoor de premie kan worden verlaagd; de effecten hiervan zijn hiervoor beschreven bij de verlenging van de eerste schijf naar boven. Uitgaande van een gelijkblijvend belastingtarief in de eerste schijf zijn de inkomenseffecten per saldo toch negatief, doordat belastingplichtigen over een groter deel van hun inkomen premies moeten afdragen; dit wordt slechts ten dele gecompenseerd door het lagere premietarief volksverzekeringen. Voor alleenverdieners - in het

bijzonder diegenen met een minimuminkomen - neemt het reele beschikbare inkomen relatief fors af in verband met voetoverhevelingseffecten: de naar de alleenverdiener overgehevelde heffingvrije voet van de partner is immers ook verlaagd. Uiteraard is het ook mogelijk de vrije voet van het belastinggedeelte ongewijzigd te laten en de voetverlaging te beperken tot de heffingsgrondslag van de premies volksverzekeringen. Hiermee zou echter de huidige - moeizaam bereikte - systematiek van de geiiniformeerde heffingsgrondslag worden doorkruist.

Omzetting heffingvrije som in belastingicorting: plaatsbepaling en betekenis In het huidige systeem wôrden premies volksverzekeringen (AOW en AWBZ) geheven over de belastbare som (het belastbaar inkomen verminderd met de heffingvrije som) in de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting. Dit betekent dat de heffingvrije som geen vaste waarde heeft. Voor iemand met een inkomen in de eerste schijf levert de heffingvrije som in 1997 2.649 gulden op: het bedrag van de heffingvrije som (1997: 7.102 gulden) vermenigvuldigd met het tarief van de eerste schijf (1997: 37,3 procent). Voor mensen met een inkomen in de twêede of derde schijf wordt de heffingvrije som vergolden voor het marginale tarief van respectievelijk de tweede schijf (50 procent = 3.551 gulden) of derde schijf (60 procent = 4.261 gulden). 445

Met andere woorden, de waarde van de heffingvrije som is afhankelijk van het marginale tarief van de heffingsplichtige. Het is ook mogelijk om voor alle inkomenscategorieen een aftrek met een vaste waarde te geven; iedere belastingplichtige krijgt dan een gelijk basisverrekeningsbedrag. In dat geval wordt gesproken van een heffingskorting (zieook paragraaf 3.3.2.4), een voor iedere belastingplichtige gelijk kortingsbedrag. Zou deze heffingskorting vervolgens niet meer door het rijk en de sociale fondsen gezamenlijk worden verstrekt maar alleen door het rijk, dan is sprake van een belastingkorting. In feite is dit een vorm van een rijksbijdrage aan het Algemeen Ouderdomsfonds. Aangezien de extra premie-inkomsten volksverzekeringen door de afschaffing van de heffingvrije som bij een belastingkorting niet meer hoeven te worden aangewend voor de heffingskorting, wordt de premiegrondslag structured verbreed en kunnen de premietarieven worden verlaagd. Effecten Berekeningen van het CPB geven aan dat aldus een grondslagverbreding van de AOW/AWBZ van circa 25 procent (60 miljard gulden) zou plaatsvinden (zie de CPB-notitie in bijlage 6*°). De AOW-premie kan daardoor omlaag. De belastingkorting wordt uit twee bronnen gefinancierd: de belastingopbrengst van de afschaffing van de heffingvrije som en een verhoging van het belastingtarief van de eerste schijf. Dit laatste gebeurt om het gecombineerde tarief van deze schijf constant te houden. Het CPB gaat ervan uit dat de macro-economische effecten van deze optie zeer beperkt zijn. Door de genoemde omzetting is sprake van een lastenverschuiving van actieven naar 65-plussers, dit effect treedt altijd op bij (gedeeltelijke) fiscalisering. Hiervan zal een (gering) positief werkgelegenheidseffect uitgaan. De inkomenseffecten voor zelfstandigen en werknemers zijn in beginsel gelijk. Voor de koopkracht van alleenstaanden, tweeverdieners en bijstandontvangers (met kinderen) is deze operatic koopkrachtneutraal; dit geldt ook voor alleenverdieners en eenoudergezinnen met een belastbaar inkomen in de eerste schijf. Wordt van flankerend beleid afgezien, dan gaat een aantal categorieen met hogere inkomens erop achteruit. Dit geldt voor alleenverdieners met een inkomen in de tweede of derde schijf (tweemaal modaal: -1,7 procent, driemaal modaal: -2,1 procent). Voor deze categorie wordt de belastingduk hoger, hetgeen met negatieve arbeidsmarkteffecten gepaard kan gaan.

60 CPB, GrondslagverbredingAOWen AWBZ door introductie van een belastingkorting, notitie 97/7, Den Haag 1997. 446


Ook de 65-plussers met een aanvuUend pensioen van enige omvang ondervinden een koopkrachtdaling (aanvullend pensioen 10.000 gulden: -1,2 procent, aanvullend pensioen 30.000 gulden: -2,5 procent). Deze laatste categorie heeft geen voordeel van een lagere AOW-premie, maar ondervindt wel de gevolgen van een hoger belastingtarief in de eerste schijf. De 65-plussers met alleen een AOW-uitkering, ten slotte, gaan er licht op vooruit: door een hoger tarief in de eerste schijf neemt voor deze categorie ouderen het voordeel van de fiscale ouderenaftrek (lets) toe. De omzetting van een heffingvrije som in de hierboven bedoelde belastingkorting leidt per saldo tot een extra belastingopbrengst van 1,5 miljard gulden, die wordt opgebracht door de hierboven genoemde categorieen met een negatief koopkrachteffect. Het CPB geeft verschillende wegen aan om tot budgetneutraliteit te komen. Zo kan de belastingkorting worden verhoogd of het belastingtarief in de eerste schijf worden verlaagd. Ook zou de grondslag van de AOW/AWBZ nog verder kunnen worden verbreed door dit bedrag in te zetten voor een extra verlenging van de eerste schijf, maar nu aan de bovenkant. Afrondend kan worden gesteld dat deze optie tot een forse verbreding van de premiegrondslag van de volksverzekeringen leidt en dat - zonder terugsluizing van de extra belastingopbrengst - de negatieve koopkrachteffecten van deze operatie bij een aantal categorieen met bovenmodale inkomens neerslaan. Wordt van budgetneutraliteit uitgegaan dan kunnen de koopkrachteffecten worden bijgesteld. De introductie van een belastingkorting kan wel als een structuurverandering van het fiscale systeem worden gezien. Voor de belangrijkste implicaties hiervan wordt verwezen naar het intermezzo in paragraaf 3.3.2.4, waarin kort enkele aspecten van de invoering van een hefRngskorting worden geduid. Aan mogelijke sociaal-economische effecten - in het bijzonder de effecten van een heffingskorting op de arbeidsdeelname van vrouwen - wordt hier voorbij gegaan onder verwijzing naar het intermezzo hierover in paragraaf 3.3.2.3. AOW-premieheffing over de tweede en derde schijf Plaatsbepaling en betekenis AOW-premieheffing over de tweede en eventueel de derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting leidt tot een forse verbreding van de heffingsgrondslag, waardoor een aanzienlijke premieverlaging mogelijk wordt. Het aantal premieplichtigen verandert hierdoor in beginsel echter niet. Deze optie resulteert erin dat premiebetaling en uitkeringsrecht zeer ver uiteen kunnen lopen. 447

Een dergelijke uitbreiding van de AOW-premieheffing impliceert een vergroting van de bijdrage die de hogere inkomens onder de actieve bevolking aan de AOW-financiering dienen te leveren. Bij deze maatregel zijn diverse modaliteiten denkbaar. Naast een premieheffing over de tweede en derde schijf voor de totale AOW-lasten is ook een modaUteit denkbaar, waarbij de (extra) bijdrage van de hogere inkomenscategorieen zich beperkt tot de AOW-lasten in verband met de 'vergrijzingshobbeV. Op beide modahteiten wordt hierna kort ingegaan. Effecten premieheffing voor totale AOW-lasten Premieheffing over de tweede en derde schijf ten behoeve van de totale AOW-lasten doorbreekt de huidige systematiek, waarin premies voor volksverzekeringen beperkt blijven tot de eerste schijf. Door naar draagkracht een bijdrage aan de AOW-financiering te geven wordt de inkomenssolidariteit substantieel vergroot. Door de (lagere) AOW-premie proportioned over alle premieplichtige inkomens te spreiden, ontstaat enige nivellering: de lager betaalden worden gedeeltelijk ontlast ten koste van de hogere inkomens, inclusief 65-plussers met een aanvuUend pensioen. Dit resulteert in een verhoging van de marginale druk in de tweede en derde schijf, hetgeen op gespannen voet staat met de Internationale ontwikkelingen (belastingconcurrentie). Daarbij is van belang dat ook nu al de midden- en hogere inkomens met een relatief hoge belastingdruk worden geconfi-onteerd, hetgeen negatieve arbeidsmarkteffecten met zich kan brengen. Daar staat tegenover dat met deze beleidsoptie de AOW-premieverhogingen minder worden afgewenteld op de laagbetaalde arbeid, hetgeen - uitgaande van de huidige financiering van de AOW - de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt zou kunnen bevorderen. De effecten van een premieheffing over de tweede schijf zijn sterker dan die ten gevolge van een heffing over de derde schijf, aangezien de tweede schijf veel meer mensen treft. Volgens de CPB-modellen zal een groter tariefverschil tussen de eerste en tweede schijf enige drukkende werking hebben op het arbeidsaanbod van tweeverdienershuishoudens^\ In het bijzonder voor werkende partners met een inkomen rond de grens van de eerste en tweede schijf neemt het marginale tarief toe, waardoor het relatief aantrekkelijk wordt minder uren te gaan werken, zodanig dat de schijfgrens niet wordt overschreden.

61 Zie: CPB, Belastingverlaging, heffingskorting en overdraagbare belastjngvrije voet, op.cit. 448


Effecten premieheffing tweede en derde schijf ter financiering AOW-lasten vergrijzingshobbel Een minder vergaande modaliteit spitst zich toe op premieheffing over de tweede en eventueel derde schijf voor de financiering van de AOW-lasten, die voortvloeien uit de zogenoemde vergrijzingshobbel. De solidariteit van de hogere inkomens spitst zich dan toe op deze additionele lasten. De effecten hiervan zullen in vergelijking met de hiervoor besproken modaliteit grotendeels in dezelfde richting gaan, maar geringer zijn. Ook in deze variant vindt een lastenverschuivlng plaats naar de hogere premieplichtige inkomens. Tegenover negatieve arbeidsmarkteffecten als gevolg van de hogere marginale tarieven in de midden- en hogere inkomens staat een geringere drukverzwaring bij de lagere inkomens, waardoor de arbeidskosten van laagbetaalde banen beter beheersbaar blijven. AOW-premieheffing voor 65-plussers Plaatsbepaling en betekenis In de huidige systematiek zijn 65-plussers vrijgesteld van het betalen van AOW-premie. Dit heeft onder meer te maken met de beeindiging van de AOW-verzekeringsplicht als de ingezetene de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. Aangezien 65-plussers ook geen premies ^werknemersverzekeringen betalen, is het brutonettotraject voor deze categorie korter dan bij 65minners (zie intermezzo).

Brutonettotrajecten sociale minima

Een werkloze met een minimum WWuitkering ontvangt in 1997 23.857 gulden (inclusief vakantiegeld). Een voUedige AOW-uitkering levert hetzelfde nettobedrag op (zie tabel). Door een verschillend brutonettotraject lopen de bruto-uitkeringen echter

uiteen. Een AOW-er betaalt geen premies werknemersverzekeringen en niet alle premies volksverzekeringen; ook de overhevelingstoeslag is voor hen niet van toepassing. Door de Pemba-problematiek zal het brutonettotraject in 1998 overigens sterk wijzigen.

449

Tabel - Brutonettotraject jaarinkomen sociale minima (inclusief vakantiegeld) in 1997

bruto

ZFW

ZW/WW

WAO

overh. toes!.

loonheffing

netto

minimunn WW

28.928

-390

-787

-203

+2.860

-6.551

23.857

AOW, 100%

27.252

-1.496

0

0

0

-1.929

23.857

AOW, 90%

24.510 . -1.319

0

0

0

-1.720

21.471

AOW, 70%

19.599

-1.054

0

0

0

-1.845

16.700

AOW, 50%

13.626

-733

0

0

0

-912

11.981

Met het oog op een verbreding van het financiele draagvlak van de AOW is, onder meer door de WRR, voorgesteld over te gaan tot invoering in het jaar 2010 van de heffing van AOW-premie over het inkomen van 65-plussers^^. Daarmee wordt het element van de intragenerationele solidariteit versterkt. Ook hier is een variant denkbaar die zich specifiek richt op de toename van de AOW-lasten ten gevolge van de vergrijzingshobbel. De AOW-premieheffing voor 65-plussers beoogt dan alleen deze AOW-lasten te financieren. Invoering van een AOW-premieheffing voor 65-plussers leidt tot een aanzienlijke toename van het AOW-premieplichtig inkomen en van de AOWpremieplichtige populatie. Materieel houdt deze beleidsoptie in dat alleen AOW-premie wordt geheven over het inkomen dat ouderen naast hun AOWuitkering genieten. Immers, als gevolg van de nettonettokoppeling leidt een heffing van AOW-premie over de AOW-uitkering tot een navenant hogere bruto-AOW-uitkering. Hierdoor zullen de ontvangen premies over deze AOW-uitkeringen geheel moeten worden gebruikt om de hogere AOWlasten te kunnen financieren. AOW-premieheffing voor 65-plussers komt dus vooral neer op een heffing over het inkomen naast of boven de AOW-uitkering (in casu het collectieve pensioen, lijfrente en inkomsten uit vermogen), zij het dat in bepaalde voorstellen de kleinere collectieve pensioenen vrijgesteld zouden blijven van deze heffing.

62 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit., pp. 161 en 162. Zie ook: M.T. Slotboom, VoIIedige belastingen premieheffing bij AOW-ers, Deventer 1996; G.J.M. Dekkers, J.H.M. Nelissen en WAA. Verbon, Reform the Dutch pension system, in: A.L. Bovenberg, The economics of pensions: the case of the Netherlands, Rotterdam 1994, pp. 67-80. 450


Ten slotte wordt opgemerkt dat het in de werknemersverzekeringen niet ongebruikelijk is dat uitkeringsontvangers zelf ookbijdragen aan de financiering van desbetreffende verzekering. Zo betalen WAO-ers een WAOpremie en moeten WW-ers een WW-premie afdragen. Een principieel verschil met de AOW is wel dat beide hiervoor genoemde categorieen in ieder geval in theorie en vaak ook in de praktijk weer aan het verzekerde risico kunnen worden blootgesteld: een WAO-er die weer in het arbeidsproces terugkeert, kan weer arbeidsongeschikt raken; een WW-er die een baan vindt kan na verloop van tijd weer werkloos worden. Mensen gaan daarentegen normaal gesproken maar eenmaal met pensioen. Effecten^^ Op de langere termijn bezien heeft de uitbreiding van de premiephchtige populatie met 65-plussers vooral effect op het moment dat het aantal ouderen flink toeneemt en bijgevolg de bijkomende AOW-lasten stijgen. Bij invoering van deze beleidsoptie wordt de totale premiedruk voor de actieve bevolking lager. Uit berekeningen van de WRR blijkt dat bij een verbreding van de heffingsgrondslag van de AOW-premie met de aanvuUende inkomens van gepensioneerden in het jaar 2030 een AOW-premieverlaging van circa twee procentpunt mogelijk zou zijn". Een en ander leidt tot wigverkleining met als gevolg positieve effecten voor de werkgelegenheid*^. Voorts resulteert een AOW-premieheffing voor 65-plussers in een herverdeling van inkomens met een (meer dan een klein) aanvullend pensioen naar alle andere inkomenscategorieen. Deze beleidsoptie heeft immers een negatief effect op de inkomenspositie van ouderen met een bovenminimaal inkomen; in die zin is ook sprake van een verkleining van de inkomensverschillen tussen 65-plussers. Een mogelijke gedragsreactie van werknemers kan vervolgens zijn het ontstane 'pensioengat' weer te dichten, hetgeen een kostenverhogende werking heeft op de collectieve pensioenen. De genoemde effecten kunnen mettertijd toenemen door het geleidelijk groeiende aandeel van de aanvullende (collectieve en individuele) pensioenen in de totale oudedagsvoorziening. Een ander effect is dat met AOW-premieheffing voor 65-plussers een eind zou worden gemaakt aan de (huidige) situatie waarin geen AOW-premie is

63 Zie hiervoor ook: SVB, Discussienota Financiering oudedagsvoorziening op lange termijn, op.cit., pp. 16 en 17. 64 WRR, Ouderen voor ouderen, op.cit. p. 162. 65 Voor een globale indicatie wordt verwezen naar: CPB, Vijfverkiezingsprogramma's. Economische gevolgen van voorgenomen beleid. Den Haag 1994, p. 83. Deze publicatie biedt in tabel IV.2.4 een doorrekening van onder meer de werkgelegenheidseffecten van het elimineren van de verschillen in het belastingen premieregime tussen 65-plussers en 65-minners. 451

verschuldigd zowel over de premies voor de aanvullende pensioenen (betaald in de actieve periode) als over het uitgekeerde pensioen. Daardoor draagt dit uitgestelde inkomensbestanddeel niet bij aan de financiering van de AOW. Deze redenering - gebaseerd op de zogenoemde omkeerregel gaat echter alleen op voorzover de betaalde pensioenpremies hebben geleid tot een vermindering van het inkomen in de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting. In de praktijk is dat in veel gevallen niet zo. Verder zou het vanuit de optiek van de omkeerregel minder voor de hand liggen, pas vanaf een bepaald pensioenbedrag tot premieheffing over te gaan, zoals in de in dit verband veel genoemde variant wâarin de kleinere arbeidspensioenen van een heffing zouden worden vrijgesteld. Zou tot de invoering van een AOW-premieheffing voor 65-plussers worden overgegaan, dan zouden de huidige generaties gepensioneerden zich daar niet op kunnen voorbereiden. Voldoende voorbereidingstijd impliceert dat een eventuele invoering van deze maatregel in ieder geval een ruime aankondigingstermijn vereist. Het zouden vooral de 65-plussers met een middeninkomen zijn, die een relatief substantiele bijdrage aan de AOWfinanciering moeten leveren (zie intermezzo).

Rekenvoorbeeld premieheffing 65-plussers

De inkomensgevolgen van premieheffing voor 65-plussers kunnen worden ge'illustreerd op basis van indicatieve berekeningen van het Actuarieel Genootschap. Uitgegaan wordt van een AOW-premieheffing van 17,7 procent over het inkomensbestanddeel boven de AOW-uitkering dat in de eerste belastingschijf valt, met een vrijstelling van 500 gulden per maand. Voor een gehuwde 65-plusser is de inkomensachteruitgang het grootst bij een jaarinkomen rond de 60.000 gulden

452

(ziefiguur).Voor de lagere en (zeer) hoge inkomens zouden de inkomenseffecten geringer zijn. Uiteraard is het zo dat de AOW op zich onaangetast blijft en er als zodanig sprake is van inkomensonafliankelijkheid. Dat neemt niet weg dat de invoering van een AOW-premieheffing voor 65-plussers resulteert in een sterk inkomensgerelateerde bijdrage aan de AOW-financiering van deze categorie. Als zodanig vindt er een forse verbreding plaats van het AOW-draagvlak in de vorm van een grotere intragenerationele solidariteit.


Figuur-

Procentuele inkomensverandering van gehuwde 65-plussers bij AOWpremieheffing over aanvullend pensioen (eerste 500 gulden per maand vrijgesteld)

30

40

50

60

70

80

90 100 110 120 130 140 150

bruto pensioeninkomen x f 1.000,-Bron: Actuarleel Genootschap.

Ten slotte raakt deze optie een specifieke categorie 65-plussers: degenen van wie de AOW-uitkering is gekort op grond van onvoldoende verzekerde jaren. Deze categorie wordt bij invoering van AOW-premieheffing voor 65-plussers volledig AOW-premieplichtig, terwijl een verdere opbouw van de AOW-uitkering niet meer mogelijk is. Premieheffing 65-plussers ter financiering van AOW-lasten vergrijzingshobbel Zou de voorgestelde AOW-premieheffing voor 65-plussers alleen betrekking hebben op de toename van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzingshobbel, dan gaan de effecten van zo'n modaliteit uiteraard in dezelfde richting als wanneer 65-plussers worden betrokken bij de financiering van de totale AOW-lasten. Aangezien de omvang van het mede te financieren bedrag dan kleiner is, zijn ook de optredende effecten geringer. Deze modaliteit zou resulteren in een evenvdchtiger ontwikkeling van het brutonettotraject van 65-plussers ten opzichte van de es-minners.

453

Uitbreiding financiering AOW uit de algemene middelen Plaatsbepaling en betekenis In het interim-advies heeft de raad ingestemd met het kabinetsvoornemen tot maximering van het AOW-premiepercentage en met zonodig aanvullende financiering uit een rijksbijdrage. Daarbij kwam hij tot de conclusie dat dit voornemen moet worden beschouwd als het additioneel inzetten van algemene middelen ter opiossing van urgente problemen waartoe de huidige AOW-financiering op korte termijn leidt**. In dit vervolgadvies is aan de orde of een structurele inzet van algemene middelen - en eventueel zelfs een uitbreiding hiervan - wenselijk is ter financiering van de toekomstige AOW-lasten. De relevante elementen werden reeds in het interimadvies genoemd. Financiering uit de algemene middelen leidt tot een verbreding van het financiele draagvlak van de AOW. In beginsel kan hiermee de gehele bevolking worden betrokken bij de AOW-financiering. Als zodanig sluit dit aan bij het uitgangspunt dat de groeiende AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing zoveel mogelijk door iedereen moeten worden gedragen. De mate en richting van deze verbreding is afliankelijk van de v^djze van bekostiging van de in te zetten algemene middelen en van de omvang daarvan. In het interim-advies is kort op de bekostigingsbronnen ingegaan. Zo zijn er fiscale bronnen (zoals loon- en inkomstenbelasting, btw) en niet-fiscale bronnen (bijvoorbeeld aardgasbaten, inkomsten uit domeinen, staatseigendommen). Verder kan afliankelijk van de concrete vormgeving van de bekostigingsbron worden bepaald of de rijksbijdrage wordt betaald uit heffingen die direct drukken op arbeid dan wel op andere productiefactoren (kapitaal, milieuvervuilende inputs)*^. Daarnaast kan ook binnen de rijksbegroting ruimte worden gevonden door bezuinigingen op overheidsuitgaven en door een daling van de rentelasten. Uiteraard zijn ook vele mengvormen denkbaar. De bekostigingsbron bepaalt vervolgens de wijze waarop de uit deze algemene middelen te financieren AOW-lasten worden verdeeld over bevolkings- en inkomenscategorieen en daarmee ook de mate van inter- en intragenerationele solidariteit. Van belang hierbij is dat dit instrument naar keuze de mogelijkheid biedt de AOW-lasten evenwichtig over de

66 SER, Interim-advies, op.cit., p. 44. 67 Het kabinet heeft laatstgenoemd punt aan de orde gesteld in hoofdstuk 2 van Werken aan zekerheid (zie paragraaf 5.2 van dit advies). 454


samenleving te spreiden, dan v^êl specifieke categorieen al dan niet een grotere bijdrage te laten leveren. Effecten van gedeeltelijke fiscalisering bij verschillende bekostigingsbronnen Uit globale CPB-berekeningen blijkt dat bij maximering van de AOW-premie op 15 procent, de omvang van de rijksbijdrage in het jaar 2020 bijna 30 procent van de AOW-uitgaven zou bedragen; in de daaropvolgende periode zou dit aandeel nog verder toenemen**. Een (voUedige dan wel gedeeltelijke) bekostiging van de in te zetten algemene middelen uit fiscale bronnen kan - afhankelijk van de verdere invulling van deze bekostigingsbron - ertoe leiden dat ook (bepaalde categorieen van) 65-plussers, die thans geen AOW-premie betalen, indirect in enige mate zullen bijdragen aan de financiering van een deel van de AOW-lasten. Grosso modo spelen dan dezelfde effecten als bij de hiervoor besproken AOW-premieheffing voor 65-plussers. Voorzover de financiering uit de algemene middelen ertoe leidt dat 65-plussers gaan bijdragen aan de financiering van de AOW wôrdt de wig tussen loonkosten en nettoloon kleiner; dit heeft positieve gevolgen voor de werkgelegenheid. Voor een globale indicatie van de mogelijke koopkrachteffecten van een uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen, wordt verviêzen naar de CPB-berekening van de effecten op basis van verschillende fiscale bekostigingsbronnen*^: verhoging belastingtarief eerste schijf, tweede schijf dan wel derde schijf, verhoging hoge BTW-tarief Wordt voor de financiering geput uit verhoging van het belastingtarief in de eerste, tweede of derde schijf, dan zijn er geringe negatieve koopkrachteffecten voor AOW-ers met een aanvullend pensioen (verhoging eerste schijf), dan wel de werkenden met hogere inkomens (verhoging tweede en derde schijf); de andere onderscheiden categorieen ondervinden geen koopkrachtwijziging dan wel een klein positief inkomensvoordeel. Financiering van de rijksbijdrage door een verhoging van het hoge BTW-tarief leidt volgens de berekeningen voor geen enkele bevolkingscategorie tot koopkrachtverlies. Wel leidt deze maatregel tot een lichte prijsverhoging, die vervolgens gepaard gaat met macro-economische doorwerkingen.

68 CPB, MEV1997, op.cit., inz. pp. 116-118. 69 CPB, Inkomenseffecten financieringsvarianten AOV/, notitie 96/47, Den Haag 1996. Zie: SER, Interim-advies, op.cit., inz. bijlage 6. 455

Bedacht m o e t worden dat een rijksbijdrage AOW een financieringsmiddel - betaling van het Rijk aan het Algemene Ouderdomsfonds - is en geen uitgaaf. Als zodanig valt deze n i e t onder de ijklijnen van de begroting (zie intermezzo).

Begrotingssystematiek en een rijksbijdrage AOW Met het aantreden van het kabinet-Kok is het begrotingsbeleid op een meer trendmatige leest geschoeid. Voor de netto-uitgaven van de drie budgetsectoren (rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en zorg) zijn zogenoemde kaders of ijklijnen opgesteld. Deze netto-uitgaven zijn de uitgaven gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. De kaders/ijklijnen dienen als uitgavenplafonds: de beleidsvoornemens van de regering kunnen alleen worden uitgevoerd, indien de uitgaven binnen de kaders blijven. Dreigt overschrijding van het plafond, dan dienen de netto-uitgaven in beginsel in dezelfde sector te worden verlaagd. Mocht dat niet mogehjk blijken te zijn, dan kan het kabinet besluiten tot compensatie tussen de drie sectoren. Daarnaast zijn er in het regeerakkoord plafonds geformuleerd voor het zogenoemde beleidsrelevante financieringstekort van het Rijk: het feitelijke tekort geschoond voor incidentele factoren, zoals de verkoop van staatsbezit. Dit tekort geeft als zodanig een beter inzicht in de trendmatige ontwikkeling van het financieringstekort. Bij de rijksbijdrage AOW gnat het - in aanvulling op de AOW-premiebaten cm een betaling van het Rijk aan het Algemeen Ouderdomsfonds. Het is een

456

financieringsmiddel en geen uitgaaf; de rijksbijdrage valt bijgevolg niet onder de ijklijnen van de begroting. Inkomsten of kredietopneming van het Rijk worden doorgesluisd naar genoemd fonds. Een toenemende rijksbijdrage AOW leidt binnen de huidige begrotingssystematiek dan ook niet tot een herallocatie van uitgaven. De AOWuitgaven zelf vallen wel onder het uitgavenkader, te weten de budgetsector sociale zekerheid. Van betekenis is dat de rijksbijdrage wel meetelt in het beleidsrelevante tekort van het Rijk. Dit impliceert dat tegenover een rijksbijdrage AOW hogere ontvangsten en/of lagere uitgaven van de overheid moeten staan. Overigens kan worden overwogen het gefixeerde AOW-premiepercentage (15,4) te corrigeren voor de grondslagversmalling van de Pemba-operatie. Vanaf 1998 zou dan het gefixeerde premiepercentage met 1,1 procentpunt opwaarts worden bijgesteld. Daarnaast is er - in vergelijking met handhaving van een AOW-premie van 15,4 procent een corresponderende verlaging van de rijksbijdrage AOW en het belastingtarief eerste schijf (2,8 miljard gulden). Hierdoor wordt beoogd de dreigende negatieve koopkrachtontwikkeling van 65-plussers met een aanvullend pensioen te mitigeren. Bron: M.P.H. de Vor, De Nederlandsche Bank, Amsterdam.


VoUedige Gscalisering In plaats van een gedeeltelijke rijksbijdrage in de financiering van de AOW is ook de figuur van volledige fiscalisering denkbaar. Vooral om redenen van eenvoud wordt wel gesuggereerd de premieheffing volksverzekeringen te fiscaliseren en de uitkeringen volledig ten laste van de algemene middelen te brengen. Met de Oort-operatie is een eerste stap in die richting gezet door deze premieheffing met de loon- en inkomstenbelasting te combineren. Zoals bekend beperkt de premieheffing volksverzekeringen zich tot de eerste schijf en betalen 65-plussers niet alle premies™. Bij volledige fiscalisering zouden de totale AOW-lasten ook op de tweede en derde schijf kunnen drukken; de mogelijke effecten hiervan zijn hiervoor geschetst bij de beleidsoptie om de premieheffing voor de totale AOW-lasten te verlengen naar de tweede en derde schijf. De 65-plussers met alleen een AOW-uitkering zouden door de nettonettokoppeling geen nadelige koopkrachtefifecten ondergaan. Dit geldt niet voor de gepensioneerden met nietAOW-inkomen (aanvuUende pensioenen). Desgewenst zou een ingroeiregeling kunnen worden getroffen door een vrijstellingsbedrag voor niet-AOWinkomen op te nemen dat geleidelijk wordt verminderd tot nihir\ Voor deze categorie zouden ook compenserende maatregelen met een meer structureel karakter kunnen worden overwogen om de inkomensachteruitgang te mitigeren. AOW-fondsvorming Om de sterke gevoeligheid van de AOW-premiehoogte in een omslagstelsel voor wijzigingen in de leeftijdsopbouw van de bevolking te redresseren, kan een AOW-fonds worden gecreeerd dat beoogt de premielasten geleidelijker in de tijd te spreiden. Verschillende modaliteiten zijn in discussie. Hieronder komen er twee aan de orde: de AOW-spaarrekening en het AOWschommelfonds. AOW-spaarrekening:plaatsbepaling en betekenis In het overleg van 11 november 1996 tussen de minister en de staatssecretaris van SZW en de staatssecretaris van Financien enerzijds en de Vaste Tweede-Kamercommissies van SZW en van Financien anderzijds, is de invoering van een AOW-reservefonds naar voren gebracht, te voeden uit de algemene middelen^^. In genoemd overleg is gebleken dat een meerderheid 70 Verder betalen niet-verzekerden voor de volksverzekeringen (personen werkzaam in buitenlandse dienstbetrekking) geen premie. 71 Zie: L.G. M. Stevens, Fiscalisering van de premieheffing volksverzekeringen: een reele optie, in: 5M4, juni 1994, pp. 332-345. 72 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328 enzovoort, nr. 4. 457

van de Tweede Kamer deze beleidsoptie positief waardeert". De staatssecretaris van SZW heeft op 14 mei 1997 medegedeeld dat het kabinet heeft besloten "naast het bestaande ouderdomsfonds een spaarfonds voor de AOW in te stellen. De komende jaren zal dat fonds geleidelijk een aanzienlijke omvang bereiken"^^. Het Ministerie van SZW bestudeert thans de effecten en modaliteiten van zo'n spaarrekening. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft een onderzoek naar deze beleidsoptie ingesteld; de eindrapportage zal naar verwachting in juni 1997 klaar zijn. Er bestaat nog geen helder beeld van deze beleidsoptie. Het fonds zal waarschijnlijk worden gevoed uit uitgespaarde rentelasten die als gevolg van schuldreductie zuUen ontstaan. Daarnaast kan het fonds worden gevuld met meevallers in de ontvangsten en de uitgaven die optreden bij hogere dan verwachte groei. De middelen van het fonds zuUen naar verwachting op een afzonderlijke rekening bij het Rijk worden gezet; daarom wordt ook wel gesproken over de AOW-spaarrekening. Vervolgens zou het Rijk over de middelen een rente vergoeden die aansluit bij de rente op de kapitaalmarkt. Met de introductie van een AOW-spaarrekening wordt aldus een fonds gevormd waarmee de AOW-uitgaven in de toekomst - in de periode waarin de vergrijzingsdruk het grootst zal zijn - kunnen worden opgevangen. Door reeds nu te sparen, wordt zoveel mogelijk voorkomen dat de toekomstige vergrijzing en de lastendruk gelijk oplopen, zodat de arbeidsparticipatie wordt ontmoedigd op het moment dat dit - economisch gezien - het slechtst uitkomt. Met andere woorden, de lasten worden evenwichtiger over de tijd gespreid. Algemene aspecten Deze beleidsoptie is op onderdelen vergelijkbaar met andere vormen van fondsvorming, zoals een AOW-schommelfonds, een AOW-bufferfonds en - meer in het algemeen - AOW-financiering door kapitaaldekking. De punten van verschil hebben in grote lijnen te maken met enerzijds de financieringsbron (extra premieheffing dan wel algemene middelen) en anderzijds het beleggingsbeleid ten aanzien van het vermogen van het fonds. Een ander verschil is dat de voeding van de AOW-spaarrekening

73 Ook zij verwezen naar de door de Tweede Kamer aangenomen motie waarmee de regering wordt verzocht "te bezien of en in welke mate de belastingmeevallers 1997 kunnen worden aangewend voor een eerste storting in de AOW-spaarrekening"; Tweede Kamer, vergaderjaar25130, nr. 4. 74 De Grave; Middelloon geen dogma, in; Staatscourant, 14 mei 1997. Zie ook de gedachtewisseling naar aanleiding van de Algemene financiele beschouwingen 1997 in de Eerste Kamer (Handelingen Eerste Kamer, vergaderjaar 1996-1997,10-377 tot en met 10411). 458


afhankelijk wordt gesteld van vrijvallende rentelasten en eventueel ook van de economische conjunctuur ('meevallers'). Indien de uitgespaarde rentelasten en de meevallers ten gunste zouden komen van het tekort van de overheid (en dus zouden leiden tot schuldreductie) wordt eenzelfde effect op de (totale) overheidsfinancien bereikt als in het geval van de AOW-spaarrekening. De vorming van deze spaarrekening kan derhalve worden gezien als een specifieke invulling van schuldreductie, namelijk samenhangend met de oplopende vergrijzingslasten. In de MEV 2997 wordt dan ook de vraag gesteld naar de ratio van fondsvorming in de publieke sector zolang de overheidsschuld nog zo hoog is. De economische effecten van extra fondsvorming zijn volgens het CPB immers niet anders dan die van extra schuldreductie. Een ander algemeen aspect is dat fondsvorming de mogelijkheid beperkt tot afweging tussen verschillende uitgavencategorieen. In dat verband kan worden gesteld dat het tot op zekere hoogte arbitrair is wel een spaarfonds voor de AOW te creeren en niet voor een vergrijzingsgevoelige uitgavenpost als bijvoorbeeld de AWBZ. Effecten Een positief effect van de AOW-spaarrekening zou kunnen zijn, dat men eerder bereid is te sparen in het AOW-fonds dan dat men rechtsstreeks middelen ten goede laat komen aan het tekort (en daarmee aan de schuld) van de overheid. Bij tekorten schuldreductie is namelijk minder duidelijk zichtbaar dat voor de toekomstige AOW-lasten wordt gespaard. Dit betekent dat de geconsolideerde financiele positie van de overheid met het AOWfonds gunstiger kan uitpakken dan die zonder zo'n fonds, hetgeen de toekomstbestendigheid van de AOW dient. Hierinee hangt samen dat met het oormerken van een bepaald bedrag voor de AOW de politick een signaal afgeeft ook in de toekomst een behoorlijke AOW-uitkering te willen garanderen. Dit zou economische effecten kunnen hebben, in die zin dat vertrouwen in een toekomstbestendige AOW enige drukkende werking op de particuliere pensioenbesparingen kan hebben, waardoor eventuele vraaguitval wordt tegengegaan. Immers, bij de verdeling van hun middelen over besparingen en bestedingen in de tijd, zullen particulieren rekening houden met het feit dat de AOW-spaarrekening bijdraagt aan een solidere financiele positie in de toekomst. Een ander positief effect van de AOW-spaarrekening is dat de rentebaten over de stortingen in het fonds automatisch voor de AOW beschikbaar zullen zijn.

459

Tegenover de hiervoor genoemde positieve effecten zijn ook negatieve effecten te noemen. Zo concurreert deze beleidsoptie met een mogelijke lastenverlichting op korte termijn, waarmee conform het huidige beleid de economische groei en werkgelegenheid kan worden gestimuleerd. Meer in het algemeen wordt tegen fondsvorming als bezwaar ingebracht dat het tijdstip van aanwending van een dergelijk fonds subjectief is en vooral door politieke overwegingen kan zijn ingegeven. Ook bestaat het risico dat het opgebouwde fondsvermogen voor andere doeleinden wordt gebruikt. Verder leidt fondsvorming tot compartimentering van de begroting, waardoor - zoals werd vermeld - de mogelijkheid tot afweging tussen verschillende uitgavencategorieen wordt beperkt. Daarnaast laat een AOW-spaarrekening onverlet dat toekomstige ingrepen in de AOW-polisvoorwaarden mogelijk blijven. Ten slotte wordt nog gewezen op een nadeel dat zich voordoet bij iedere vorm van kapitaaldekking, te weten het inflatierisico. Om zich tegen de gevolgen hiervan in te dekken is een hoog dan wel maximaal beleggingsrendement op vermogen vereist. Schommelfonds:plaatsbepaling en betekenis Wordt de hiervoor genoemde AOW-spaarrekening uit algemene middelen gefinancierd, bij het AOW-schommelfonds vindt fondsvorming plaats door verplichte extra premieheffing. Dit leidt dus niet tot een verbreding van het draagvlak voor de financiering van de AOW. De introductie van een AOW-schommelfonds resulteert in een (tijdelijke) verhoging van de AOW-premie en daarmee in een vergroting van de wig, hetgeen haaks staat op het sociaal-economisch beleid om via wigverkleining de groei van de werkgelegenheid te stimuleren. Dit zou overigens wel kunnen worden voorkomen door het fonds te voeden door een hogere heffing op de aanvullende inkomens van 65-plussers, waardoor het nadeel van wigvergroting niet aanwezig is. Uiteraard zou dit wel tot negatieve koopkrachteffecten voor deze categoric leiden. Effecten Het CPB heeft in de MEV1997 Ae effecten van een AOWbuffer/schommelfonds doorgerekend'^. Uitgaande van de mogelijke uiteenlopende doelstellingen wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen een tijdelijk en een structureel buffervermogen. Uitgaande van een tijdelijk AOW-bufferfonds zou vanaf het jaar 2000 voor een bedrag van 8 miljard gulden aan extra premies moeten worden ge-

75 De CPB-doorrekening is partieel omdat geen rekening is gehouden met macro-economische terugkoppelingseffecten (bijvoorbeeld de invloed op de ontwikkeling van de werkgelegenheid). 460


haven, (ruim een procent'van het bbp) om de piek in de AOW-uitgaven tussen de jaren 2030 en 2050 nagenoeg te kunnen slechten. Een en ander komt dus op korte termijn neer op een drastische verhoging van de AOWpremiepercentages. Rond het jaar 2020 is het vermogen dan aangegroeid tot ruim driemaal de jaarUjkse AOW-uitgaven. Vanaf dat moment kan de extra premie geheel vervallen en kan geleidelijk worden overgegaan tot premiereductie, zodanig dat het fonds niet lang na het jaar 2050 weer is uitgeput. De AOW-premie bhjft dan wel op een structured hoger niveau dan de huidige premie. Uitgaande van de vorming van een structureel of permanent huffervermogen zou het fonds eveneens kunnen worden opgebouwd in de periode 2000-2020, waarna het niveau van het vermogen gefixeerd blijft op ruim driemaal de jaarhjkse AOW-uitgaven. In dit geval stijgt het vermogen mee met de AOW-uitgaven en zijn bij een reele rente (nominale rente minus de jaarlijkse contractloonstijging) van twee procent de beleggingsopbrengsten daarvoor meer dan voldoende. Er bhjven dan nog middelen over voor een structurele verlaging van de AOW-premie met circa een half procent. Wel dient te worden opgemerkt dat dit scenario erg gevoelig is voor de veronderstelling over de rente'^. Ten slotte wordt eraan herinnerd dat een aantal algemene voor- en nadelen van fondsvorming, die bij de bespreking van de AOW-spaarrekening aan de orde kwamen, ook gelden bij de introductie van een AOW-schommelfonds. Volledige kapitaaldekking Naast deze vormen van gedeeltelijke fondsvorming ten behoeve van de toekomstige AOW, kan ook worden geopteerd voor een stelsel van volledige kapitaaldekking^''. Onder bepaalde voorwaarden kan de financiering van de toekomstige AOW-pensioenen op basis van kapitaaldekking goedkoper zijn dan bij louter omslagfinanciering'*; kostenoverwegingen kunnen derhalve aanleiding zijn om kapitaaldekking in de AOW-financiering in te brengen. Volledige financiering van de AOW op basis van kapitaaldekking zou evenwel betekenen dat gedurende een overgangsperiode dubbel premie 76 Zo zouden bij een reele rente gelijk aan nul de beleggingsopbrengsten juist voldoende zijn om het fondsvermogen op peil te houden en kan van een structurele premiereductie geen sprake zijn. 77 Zie bijvoorbeeld: J.H.M. Nelissen, Towards a payable pension system. Costs and redistributive impact of the current Dutch pension system and three alternatives. Den Haag 1994. 78 Dit refereert aan de zogeheten Aaron-conditie. Deze conditie houdt in dat omslagfinanciering goedkoper is indien de reele rente kleiner is dan het groeitempo van de premieplichtigen en van de economische groei. De stijging van de opbrengst van een omslagstelsel bestaat immers uit de toename van het aantal premieplichtigen en de reele groei per capita. Indien de reele rente hoger is dan het groeitempo van de premieplichtigen en van de economische groei, is kapitaaldekking goedkoper. Bij kapitaaldekking nemen de middelen jaarlijks toe met het product van de rentevoet en de omvang van de middelen. 461

moet worden betaald: via het omslagstelsel voor de oudere generaties en via kapitaaldekking voor de jongere generaties. Volgens berekeningen van de commissie-Drees zou dit pas na veertigjaar leiden tot lagere premies. Verder geldt voor een systeem van voUedige kapitaaldekking dat een aantal effecten van gedeeltelijke fondsvorming bij voUedige kapitaaldekking in sterkere mate opgeld doen dan bij de hiervoor genoemde vormen van fondsvorming.

7.3

De collectieve pensioenregelingen voor werknemers

Aan de orde in deze paragraaf is het toekomstige beleid ten aanzien van de pensioenregelingen voor werknemers (in het vervolg: de pensioenrege lingen). Daarbij ligt de klemtoon op de analyse van de beleidsvoorstellen (onder meer geformuleerd in Werken aan zekerheid) en op de nadere beschouwingen van de raad ten behoeve van zijn standpuntbepaling in paragraaf 7.4.3. Aangezien de kabinetsvoorstellen en -doelstellingen uit meer dan een document moeten worden afgeleid, worden zij zo voUedig mogelijk beschreven opdat de raad een helder uitgangspunt heeft voor zijn nadere analyse en beoordeling. Eerst bevat paragraaf 7.3.1 een schets van de aan te pakken problematiek (zoals geanalyseerd in paragraaf 6.4.3), van de door het kabinet aangedragen oplossingsrichtingen en beleidsvoornemens en van de in dit advies te volgen aanpak voor de beoordeling daarvan. De daaropvolgende analyse van de kabinetsvoorstellen en -ideeen (evenals van andere beleidsopties) vindt plaats aan de hand van twee hoofdthema's uit de probleemstelling, met name de beheersing van de kosten (paragraaf 7.3.2) en de vernieuwing (paragraaf 7.3.3) van pensioenregelingen. Deze volgorde is gebaseerd op het feit dat het kabinet zijn voornemens heeft geformuleerd met het oog op zowel kostenbeheersing als vernieuwing van pensioenregelingen. Van de zijde van het Ministerie van SZW is naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies medegedeeld dat het kabinet beide doelstellingen als gelijkwaardig beschouwt. In dit verband is van belang dat de raad in zijn standpunt (paragraaf 7.4.3) eerst zal ingaan op de wenselijke inhoud en vormgeving van de pensioenregelingen en vervolgens op de financiele consequenties daarvan, waarbij ook de kostenbeheersing een aandachtspunt is. Ten slotte worden in de paragrafen 7.3.2 en 7.3.3 ook de contouren geschetst van enkele beleidsvormen en -mogelijkheden gericht op kostenbeheersing en vernieuwing.

462


7.3.1

Probleemstelling, kabinetsvoomemens en aanpak

7.3.1.1 Probleemstelling De beleidsvragen ten aanzien van de pensioenregelingen op de lange termijn zijn te herleiden tot twêe centrale thema's, zo blijkt uit de paragrafen 6.4.3 en 6.4.4. In de eerste plaats is er het vraagstuk van de toekomstige kostenontwikkeling. Daarover bestaat geen eenduidig beeld. Aan de ene kant kan een gelijktijdige ongunstige ontwikkeling van de cruciale factoren voor de kosten van de pensioenregelingen (in het bijzonder de ontwîkkeling van de lonen, de inflatie en de rendementen) tot zeer sterke premiestijgingen leiden, hetgeen de arbeidskosten verhoogt. Dit is nadelig voor de groei van de werkgelegenheid. Aan de andere kant behoren een langdurige voortzetting van een beheerste loonkostenontwikkeling, een structureel laag inflatietempo en een relatief hoog reeel beleggingsrendement, eveneens tot de toekomstmogelijkheden. Gezien de onzekerheid met betrekking tot de ontviîkkeling van de genoemde factoren en de in de nabije toekomst te verwachten toename van de pensioenkosten (onder meer als gevolg van de vergrijzing en van overheidsmaatregelen) is een serieuze inspanning tot het bereiken van kostenbeheersing van de pensioenregelingen nodig met het oog op het (kunnen) viâarborgen van de financiele houdbaarheid van deze regelingen op de langere termijn. In de tweede plaats is er het vraagstuk van de vernieuwing of modernisering van pensioenregelingen. Dit is ingegeven door de vraag of de huidige pensioenregelingen voldoende zijn toegesneden op de voortschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen, dan wel zodanig flexibel zijn dat gewenste aanpassingen zonder al te veel problemen kunnen worden aangebracht. De bedoelde maatschappelijke ontwikkelingen zijn onderling nauw verweven. Het gaat ten eerste om sociaal-culturele en sociaal-demografische ontwikkelingen zoals individualisering en voortgaande emancipatie, die de vraag doen rijzen of de huidige pensioenregelingen adequaat zijn afgestemd op de groeiende behoefte aan individuele keuzevrijheid en op de differentiatie van leefvormen (toenemend aandeel van alleenstaanden en anderhalf- en tweeverdieners). Ten tweede gaat het om sociaal-economische ontwikkelingen met betrekking tot het arbeidsbestel. Dit heeft niet alleen betrekking op de vraag op welke wijze deze regelingen van invloed zijn op de arbeidsparticipatie van ouderen, maar vooral ook op de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Deze 463

werpt de vraag op of de huidige pensioenregelingen voldoende aansluiten zowel bij de behoefte aan flexibiliteit en aan combineerbaarheid van arbeid en zorg, de flexibilisering van arbeidsrelaties, de differentiatie van arbeids(duur)patronen en de toename van variabele beloningsvormen en -elementen, als bij de wensen van werkgevers om bij de vormgeving van de pensioenregeling rekening te kunnen houden met specifieke kenmerken en mogelijkheden binnen hun bedrijf of arbeidsorganisatie. Ook de verdere beperking van de wîtte vlekken op pensioengebied is daarbij aan de orde. De twee genoemde - onderling samenhangende - beleidsvraagstukken zijn niet nieuw. Immers, de behoefte aan en noodzaak tot kostenbeheersing respectievelijk vernieuvdng krijgt thans geleidelijk aan gestalte door maatregelen op het decentrale niveau; zo is in de afgelopen jaren vanwege de noodzaak tot kostenbeheersing alsmede ter vergroting van de arbeidsparticipatie van ouderen, in veel ondernemingen en bedrijfstakken overleg gevoerd over de omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen'''. Ook sluiten de twee onderscheiden vraagstukken in grote Ujnen aan bij de door het kabinet geformuleerde probleemstelHng ten aanzien van de collectieve pensioenregelingen voor werknemers (zie paragraaf 7.3.1.2). Ten slotte verdient vermelding dat de (dubbele) vergrijzing leidt tot een toenemend substantieel belang van een adequate pensioenvoorziening voor de financiering van de zorgvoorzieningen voor ouderen (zie paragraaf 6.4.1). 7.3.1.2 Werken aan zekerheid: kabinetsvoornemens

en -doelstellingen

ProbleemstelHng kabinet In de Sociale Nota 1995 (September 1995) zijn de pensioenregelingen beknopt aan de orde gesteld met het oog op de in het regeerakkoord aangekondigde grondige bezinning op de vereisten van de sociale zekerheid op langere termijn*". In de ogen van het kabinet verdient de vormgeving van de aanvuUende pensioenen nadere overweging, aangezien aanpassing van de voorwaarden voor fiscale faciliering, alsmede differentiatie en keuzemogelijkheden binnen de verplichte deelneming in een pensioenfonds, het toekomstige draagvlak van de oudedagsvoorziening ten goede kunnen komen.

79 G.M.M. van Bussel, e.a., Vervroegd uittreden wordt te duur. En wat doet ondernemend Nederland daaraan?, Utrecht 1996. 80 Tweede Kamer, Sociale Nota 1996, vergaderjaar 1996-1997, 24 402. nrs. 1-2, paragraaf 6.4. 464


Vervolgens signaleert het kabinet in Werken aan zekerheid enkele (te verwachten) problemen op het terrein van de pensioenregelingen welke in grote lijnen overeenkomen met de in paragraaf 7.3.1.1 door de raad g e schetste probleemstelling (zie intermezzo).

Probleemstelling in Werken aan zekerheid

In de visie van het kabinet zijn de pensioenregelingen niet volledig toegesneden op toekomstige ontwikkelingen. Het kabinet wijst op de te verwachten stijging van de pensioenkosten en het weinig beheersbare karakter van de kostenontwikkeling. Ook zijn de pensioenregelingen niet adequaat afgestemd op maatschappelijke ontwikkelingen zoals individualisering, emancipatie en flexibilisering; gewezen wordt op het ontbreken van voldoende ruimte voor individuele keuzevrijheid en op de onvoldoende aansluiting bij moderne leefsituaties en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Daarnaast bevatten de pensioenregelingen in de visie van het kabinet vormen van oneigenlijke

solidariteit en wordt het huidig pensioenstelsel gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht*. Ten slotte bevatten de pensioenregelingen elementen die belemmerend zijn voor de arbeidsparticipatie van ouderen en voor het combineren van betaalde arbeid en zorgarbeid en is volgens het kabinet ook de toegang van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie tot de regelingen problematisch. '

Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 35. Tegenover een categorie ouderen die vanwege witte en grijze vlekken in de pensioensector niet of nauwelijks een aanvullend pensioen heeft opgebouwd staat volgens het kabinet een groep ouderen met "een goed aanvullend pensioen" en daarnaast ook nog aanvuUende lijfrenteuitkeringen. Laatstgenoemde groep zal in omvang toenemen vanwege de rijping van de pensioenregelingen en het afnemen van pensioenbreukeffecten.

Beleidsvoorstellen en -ideeen Ter oplossing van de gesignaleerde problemen formuleert het kabinet in Werken aan zekerheid enkele uiteenlopende al dan niet concrete voorstellen, plannen en ideeen*\ In de eerste plaats wil het kabinet de geleidelijke overgang van eindloonregelingen op middelloonregelingen bevorderen door het inzetten van twee "instrumenten. De fiscale faciliering van "collectief dp fe bouwen perisioenen zal worden beperkt tot 70 procent van het middelloon (op te bouwen in minimaal 35 jaar). Voorts zal de reikwijdte van het maximale niveau van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen worden beperkt tot 70 pro-

si

Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 31-33. 465

cent van het middelloon. Het kabinet gaat uit van de handhaving van de aanspraken die volgens het eindloonsysteem zijn opgebouwd over voorgaandejaren. In de tweede plaats stelt het kabinet dat er "goede argumenten zijn om in overweging te nemen" de materiele werkingssfeer van de verpHchtstelling te begrenzen tot aan het maximumdagloon van de werknemersverzeke ringen. In de derde plaats noemt het kabinet in (hoofdstuk 2 van) Werken aan zekerheid met betrekking tot activering en flexibilisering ook enkele voornemens en beleidsopties in de sfeer van de pensioenregelingen. Daarbij gaat het om het stimuleren van de omzetting van VUT-regelingen in prepensioenregelingen of flexibele pensioenregelingen, en het heroverwegen van de FVP-regeling tot voortzetting van de pensioenopbouv^ bij werkloosheid. Voorts overwêegt het kabinet - afhankelijk van de inspanningen van sociale partners - een wettelijke verplichting om deelnemers aan een pensioenregeling voor eigen rekening een minimumregeling te bieden voor de voortzetting van de dekking van het overlijdens- en invaliditeitsrisico tijdens een naar duur gemaximeerde verlofiperiode. Ten slotte kondigt het kabinet aan na ommekomst van onderzoeks- en evaluatieresultaten te zullen besluiten of nadere Mêttelijke maatregelen gewenst zijn ter vergroting van de toegang van wêrknemers met een flexibele arbeidsrelatie tot de pensioenregelingen. Wat de status van deze voorstellen en ideeen betreft verdient vermelding dat implementatie ervan niet is voorzien voor de huidige kabinetsperiode*^. Daarbij is ook van belang dat het kabinet ervoor openstaat dat sociale partners 'andersoortige regelingen' afspreken indien deze regelingen voor het coUectief op te bouwen deel ook op langere termijn voldoen aan dezelfde voorwaarden ten aanzien van financierbaarheid en kosten. In dit verband kan v^ôrden opgemerkt dat volgens de staatssecretaris van SZW het kabinetsstreven naar overgang van eindloonregelingen naar middelloon-

82 Of in de woorden van de staatssecretaris van SZW: "Het kabinet legt een analyse neer en wij leggen daar ideeen naast. Vervolgens vragen wij aan verschillende groeperingen in de samenleving om daar de eigen opvattingen over te geven, zodat wij een en ander op een goede wijze kunnen afwegen. Daama is sprake van een overgangsperiode. Ik heb (...) aangegeven dat wij hier praten over stevig in de volgende eeuw als er echt concrete maatregelen nodig zijn. (...) Dat is ook verantwoord. Er is immers geen acuut probleem, maar een probleem dat zich in de komende decennia in toenemende mate zal voordoen". Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enz., nr. 4, p. 46. 466


regelingen niet als een dogma of een geloofsbelijdenis magworden beschouwd*^. Doelstellingen en motieven Zowel in de nota Werken aan zekerhieid als in de nota Naar meer marktwerking in depensioensector; flexibiliseringen verplichtstellingin depensioensector (in het vervolg: Marktwerking in de pensioensectoif schetst het kabinet zijn achtergronden en motieven voor de gepresenteerde voorstellen en ideeen, alsook de daarmee beoogde doelstellingen. Naderhand zijn deze achtergronden, motieven en doelstellingen genuanceerd en verbijzonderd*^, hetgeen expliciet is geschied in de brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW aan de Pensioencommissie van de SER met een nadere onderbouwing van de kabinetsvoorstellen uit Werken aan zekerhei
Doelstellingen kabinet

In de eerste plaats wil het kabinet stimuleren dat wordt overgestapt op pensioensystemen (in casu middelloonregelingen) die minder gevoelig zijn voor een ongunstig verloop van de voor de kostenontwikkeling bepalende factoren, en die op termijn leiden tot een kostenbesparing (zie verder in paragraaf 7.3.2.1). Een en ander wordt nagestreefd omdat een negatief kbstenverloop kan leiden tot een zeer sterke stijging van de pensioenpremies; de

83 84 85

86

daaruit voortvloeiende toename van de arbeidskosten is nadelig voor de werkgelegenheidsgroei. Het kabinet wil daarom het zekere voor het onzekere nemen (no regret-policy) en acht kostenbeheersing (en in het verlengde daarvan: kostenbesparing) noodzakelijk vanuit het algemeen belang. Als latente doelstelling in dit verband fungeert een verlaging van het ambitieniveau, te realiseren door een overgang van eindloon- naar middelloonregelin-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enz., nr. 4, p. 47. Zie ook: Handelingen Eerste Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 20-808. Nora naar meer marktwerking in de pensioensector. Flexibilisering en verplichtstelling in de pensioensector. TVeede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 014, nr. 1. Onder meer in het overleg op 11 november 1996 van de vaste Tweede-Kamercommissies voor SZW en Financien met de minister van SZW, de staatssecretaris van SZW en de staatssecretaris van Financien. TVeede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enz., nr. 4. De brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW aan de Pensioencommissie van de SER is opgenomen in bijlage 4. 467

gen; in de zienswijze van het kabinet levert dit "nog steeds een goed pensioenresultaat" op*. Blijkens Werken aan zekerheid acht het kabinet een "versobering" van het ambitieniveau in de pensioenregelingen wenselijk ter voorkoming van een al te grote stijging vaii pensioenkosten in de toekomst. Van de zijde van het Ministerie van SZW is naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies medegedeeld dat versobering niet het leidende motief is voor het formuleren van beleidsvoornemens ten aanzien van de pensioenregelingen.

beoogt het kabinet een pensioenstelsel waarin werknemers kunnen rekenen op een "passend aanvuUend pensioen", maar waarin zij niet verplicht worden coUectief een hoger aanvuUend pensioen op te bouwen dan in hun situatie wenselijk is.

In de tweede plaats wil het kabinet de pensioenregelingen op verschillende onderdelen moderniseren of vernieuwen. Deze afstemming op de maatschappelijke ontwikkelingen kan worden gefinancierd uit de eveneens beoogde kostenbesparing, zoals in het voorgaande is vermeld. In dit verband acht het kabinet het wenselijk dat wordt voorkomen dat aanpassing van de pensioenregelingen aan nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen leidt tot een verhoging van het ambitieniveau**. De beoogde vernieuwing bevat een drietal aspecten of richtingen.

Een derde vernieuwing heeft betrekking op een conglomeraat van motieven van het kabinet die deels in het verlengde liggen van de kabinetsvoorkeur voor middelloonregelingen dan wel deels betrekking hebben op het beleid gericht op de aanpassing van de pensioenregelingen op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, in het bijzonder de flexibilisering (zie verder in paragraaf 7.3.3.1).

Een eerste vernieuwing betreft een vergroting van de keuzevrijheid van werknemers ten aanzien van hun pensioen. Voor de langere termijn

468

De fweede veraieuwin^betreft een meer adequate afstemming van de pensioenregelingen op moderne leefsituaties, hetgeen impliceert dat ze meer worden toegesneden op andere leefvormen dan de 'kostwinner' (i.e. de alleenverdiener).

* Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 6. ** Marktwerking in de pensioensector, op.cit., pp. 3 en 4. In de zienswijze van het kabinet zou daar waar in pensioenregelingen toch verbeteringen voor bepaalde categorieen noodzakelijk zijn, moeten worden overgegaan tot herverdeling van de pensioenmiddelen.


Uit de voorgaande schets kan rechtstreeks worden afgeleid dat het kabinet met zijn voornemens ten aanzien van de pensioenregelingen twee doelstellingen beoogt, met name kostenbeheersing en vernieuwing van deze regelingen. Naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies is van de zijde van het Ministerie van SZW medegedeeld dat het kabinet beide doelstellingen als gelijkwaardig beschouwt. VoUedigheidshalve verdient ten slotte vermelding dat het kabinet nog twee doelstellingen formuleert waaraan echter geen concrete voorstellen worden verbonden. Zo streeft het naar een "meer evenwichtig" pensioenstelsel (evenwicht tussen diegenen die geen of nauwelijks een aanvuUend pensioen hebben opgebouwd en diegenen met "een goed aanvuUend pensioen" en daarnaast ook nog aanvuUende lijfrente-uitkeringen) en het behoud of zelfs de versterking van de aanvuUende pensioendekking "waar nodig"". Wat deze doelstelling betreft beperkt het kabinet zich tot de mededeling op korte termijn te zuUen bezien welke mogelijkheden er zijn om de witte vlekken verder terug te dringen** en eventueel wettelijke maatregelen te zuUen overwegen gericht op de toegankelijkheid van pensioenregelingen voor flexwerkers. Daarnaast beoogt het kabinet dat zowel de verplichtgestelde als de andere coUectieve pensioenregelingen individuele keuzemogelijkheden bieden tot individuele aanvuUing (op het coUectief op te bouwen pensioen van maximaal 70 procent van het middelloon) voor eigen rekening binnen de desbetreffende regeling*'. Ook hieraan wordt in Werken aan zekerheid niet expliciet een concreet voornemen verbonden. Ten slotte kan worden opgemerkt dat de in Werken aan zekerheid neergelegde probleemstelling, voornemens en doelstellingen ook reeds (op onder-

87 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 31. 88 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 33. 89 Naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies is van de zijde van het Ministerie van SZW medegedeeld dat deze fiscaal gefacilieerde individuele aanvulling kan lopen tot 70 procent eindloon. 469

delen) aan de orde kwamen in de Financiele Nota Sociale Zekerheid 1990^° en in de nota AanvuUende pensioenen van 1991'^

7.3.1.3 Plan van aanpak en referentiekader voor nadere beschouwingen Aanpak Uitgaande van de hiervoor geschetste analyse van de te verwachten problemen op het terrein van de arbeidspensioenen en van de kabinetsvborstellen en -doelsteUingen ligt het in de rede de relevante beleidsvoorstellen en ideeen te analyseren vanuit een tweetal invalshoeken. Een eerste invalshoek betreft de beheersing van de kosten van pensioenregelingen; een tweede invalshoek betreft de vernieuwing dan wel modernisering van deze regelingen in het perspectief van individualisering (keuzevrijheid), flexibilisering en emancipatie. Eerst komt in paragraaf 7.3.2 de kostenbeheersing aan de orde. Van belang voor deze volgorde is de vaststelling dat het kabinet zowel in Werken aan zekerheid als in de reeds genoemde brief van 25 november 1996 kostenbeheersing als eerste invalshoek hanteert. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op het kabinetsvoorstel de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen te stimuleren. Vervolgens heeft paragraaf 7.3.3 betrekking op de invalshoek van de vernieuwing van de pensioenregelingen; daarbij komt ook het voornemen ten aanzien van de middelloonregelingen opnieuw aan de orde, evenals de overige ter advisering voorgelegde kabinetsvoorstellen en -ideeen.

90 In de Financiele Nota Sociale Zekerheid 1990 werd gesteld dat maatschappelijke ontwikkelingen de aanleiding kunnen vormen pensioenuitgangspunten te heroverwegen: "Het eindloonstelsel is ontstaan in een periode dat de deelname aan het arbeidsproces in hoofdzaak een aangelegenheid van mannelijke kostwinners was. Veelal werkte men voor een lange periode bij dezelfde werkgever in voltijds dienstverband en gold het laatstverdiende salaris in de regel ook als hoogste salaris. Thans is de arbeidsparticipatie niet langer het exclusieve terrein van mannelijke kostwinners. Bovendien zijn verschijnselen als deeltijdarbeid, flexibele arbeidscontracten en meer frequente veranderingen van werkgever in opkomst. Voorts is het, mede met het oog op de afhemende groei van de beroepsbevolking, geenszins uitgesloten dat in de toekomst de behoefte groeit, de capaciteiten van oudere werknemers optimaal te benutten. Een verantwoord loopbaanbeleid waarin ook plaats is voor functieveranderingen in neerwaartse richting (demotie) kan dan wellicht diensten bev/ijzen. Kortom, voortschrijdende flexibilisering en individualisering van arbeidsrelaties en het op grotere schaal voorkomen van minder gelijkmatige arbeidspatronen kunnen aanleiding zijn voor een andere vormgeving van de inkomensdervingsgedachte als uitgangspunt voor het op te bouwen aanvullende pensioen. Een andere benadering van de inkomensdervingsgedachte dan het eindloonstelsel is mogelijk indien wordt uitgegaan van het beginsel dat (aanvullende) pensioenaanspraken een afspiegeling behoren te zijn van het gedurende de hele loopbaan verdiende pensioengevende salaris. Dit is het geval in zogenaamde opbouw- of middelloonstelsels." Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 312, nrs. 1-2, p. 29. 91 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 167, nr. 2. 470


Mede op basis van deze analyses zal de raad in paragraaf 7.4.3 zijn standpunt bepalen met betrekking tot het beleid ten aanzien van de pensioenregelingen. Daarbij zal hij uitgaan van een integrale benadering, hetgeen impliceert dat eerst wordt ingegaan op de wenselijke inhoud en vormgeving van deze regelingen en vervolgens op de financiele consequenties daarvan, waarbij ook de kostenbeheersing een aandachtspunt (in casu een randvoorwaarde) is. Voor de te volgen aanpak ter beoordeling van de kabinetsvoorstellen en -ideeen is ten slotte ook van belang de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden tussen de overheid (als wetgever) en sociale partners op het pensioengebied. Dit komt onderstaand aan de orde. Referen tiekader: veran twoordelijkheidsverdeling Als referentiepunt voor de nadere beschouwdngen over de kabinetsvoorstellen en -ideeen in de paragrafen 7.3.2 en 7.3.3 geldt de zienswijze van de raad op de verdeling van verantwoordelijkheden op pensioengebied, zoals verwoord in het raadsadvies van 1990 over de pensioenproblematiek^^ (zie intermezzo).

Zienswijze van de raad op verantwoordelijkheidsverdeling

In de zienswijze van de raad is het primair de gezamenlijke taak en verantwoordelijkheid van sociale partners pensioenvoorzieningen tot stand te brengen en de inhoud daarvan te bepalen; de besluitvorming daarover is onderdeel van het arbeidsvoorwaardenbeleid. Alleen dan kan een juiste afweging worden gemaakt tussen de (kosten)consequenties van wensen op pensioenterrein en die op het gebied van de overige arbeidsvoorwaarden (pensioenkosten als arbeidskosten)*. Als complement van de primaire verantwoordelijkheid van de sociale partners kan de overheid haar zorg primair richten op de AOW (zie ook para-

92

SER-advies Pensioenproblematiek,

graaf 7.2) en stelt zij zich ten aanzien van de pensioenregelingen terughoudend op, dit wil zeggen in de eerste plaats ondersteunend, voorwaardenscheppend en vooral gericht op de institutionele kant. Daarnaast blijft het in deze zienswijze wenselijk dat de overheid een voorwaardenscheppend beleid voert in de sfeer van de fiscale faciliering van pensioenregelingen en in de sfeer van wetgeving die sociale partners een instrumentarium verstrekt gericht op vergroting van de reikwijdte van gemaakte afspraken. Het onderscheid in taken en verantwoordelijkheden van overheid en sociale partners draagt in deze zienswijze geen absoluut karakter. Ook zijn

op.cit., pp. 14-17. 471

de onderscheiden verantwoordelijkheden niet vrijblijvend van aard; er is met andere woorden sprake van een wederzijds verplichtende verantwoordelijkheid". Wat de sociale partners betreft impliceert dit dat zij op (de)centraal niveau niet kunnen voorbijgaan aan het maatschappelijk belang van de totstandkoming en de instandhouding van behoorlijke pensioenvoorzieningen; het belang daarvan raakt immers aan het algemeen belang en duidt daardoor op een ultieme verantwoordelijkheid van de overheid voor de oudedagsvoorziening casu quo de bestaanszekerheid. Ten slotte sluit deze verantwoordelijkheidsverdeling een optreden van de overheid niet uit. Het beleid ten aanzien van de pensioenen raakt immers ook aan de algemene doelstellingen van sociaal-economisch beleid en daarmee de ultieme doelstelling van overheidsbeleid: het bevorderen van het algemeen belang. Dit weliswaar meer indirecte verband tussen pensioenvoorzieningen en algemeen belang houdt in

ieder geval in dat de overheid gehouden is de verdere ontwikkelingen op het pensioenterrein te volgen. ' Op de achtergrond hiervan spelen twee richtinggevende kemoverwegingen. In de eerste plaats neemt de raad aan dat het pensioen rechtens voortkomt uit een toezegging van de werkgever aan de werknemer en strekt tot aanvuUing van diens wettelijk ouderdomspensioen, doorgaans tot een niveau dat in een redelijke verhouding staat tot het laatstgenoten loon. Achterliggende gedachte hierbij is dat - naast de v^ferknemer zelf - de werkgever medeverantwoordehjk is voor het bovenwettehjke traject van de oudedagsvoorziening van de werknemer. In de tweede plaats neemt de raad aan dat de kosten van de pensioenvoorziening arbeidskosten zijn en dat daardoor het pensioenbeleid onderdeel uitmaakt van het arbeidsvoorwaardenbeleid. " Zo heeft de overheid zich bij de besluitvorming over de AOW ervan rekenschap te geven dat deze volksverzekering een bodemfunctie vervult voor de pensioenregelingen en dat bij wijzigingen daarin de mogelijkheid en de bereidheid tot het treffen van naadloos aansluitende voorzieningen onder druk kan komen te staan (zie paragraaf 7.2).

Bovenstaand verwoorde principiele zienswîjze ten aanzien van de verantwoordelijkheidsverdeling op het pensioenterrein heeft ook bevestiging gekregen van de overheid. In dit verband zij gewezen op de nota Aanvullende pensioenen van 1991^^. Voorts zij opgemerkt dat het kabinet er in de meer recente nota's Werken aan zekerheid en Marktwerking in de penSioensector veelvuldig op wijst dat sociale partners primair de verantwoordelijkheid dragen voor de invulling en inhoud van de pensioenregelingen^^ pensioentoezeggingen komen - als onderdeel van de (collectieve) arbeidsovereenkomst - tot stand in het (arbeidsvoorwaarden)overleg tussen werkgever(s) en werknemer(s) respectievelijk hun organisaties. De overheid heeft

93 Tweede Kamer, vergadeijaar 1990-1991, 22 167, nr. 2, pp. 22 en 23. 94 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 25 en 26 en pp. 30-32; Kabinetsnota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., p. 4, p. 9 en p. 16. 472


daarbij vooral een waarborgende en voorwaardenscheppende rol, aldus het kabinet^^ Ook hieruit blijkt dat de genoemde zienswijze als actueel kan worden beschouwd en derhalve als uitgangs- en referentiepunt kan worden gehanteerd voor de analyse (en beoordeling) van de kabinetsvoorstellen en -ideeen. 7.3.2

Kostenbeheersing

Zoals gezegd wil het kabinet de geleidelijke overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen bevorderen door het inzetten van twee hem ter beschikking staande instrumenten, te weten: de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen en de fiscale behandeling van pensioenaanspraken^^. Het kabinet geeft in grote lijnen een tweetal gelijkwaardige argumenten voor zijn streven naar middelloonregelingen'^. Het eerste door het kabinet genoemde argument refereert aan de invalshoek van kostenbeheersing en -besparing; het voorstel tot bevordering van middelloonregelingen wordt in deze paragraaf vanuit deze invalshoek nader geanalyseerd. Het tweede door het kabinet genoemde argument heeft betrekking op de behoefte aan vernieuwing van pensioenregelingen; het kabinetsvoorstel wordt in paragraaf 7.3.3 vanuit laatstgenoemde invalshoek nader beschouwd. De opzet van deze paragraaf is als volgt. Uitgaande van de argumentatie van het kabinet voor het bevorderen van middelloonregelingen met het cog op kostenbeheersing (paragraaf 7.3.2.1), worden middelloonregelingen en eindloonregelingen eerst in dat perspectief nader beschouWd (paragraaf 7.3.2.2). Vervolgens worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de door het kabinet voorgenomen instrumenten ter bevordering van middelloonregelingen (paragraaf 7.3.2.3). Ten slotte wordt een schets gegeven van enkele mogelijke alternatieve beleidsmaatregelen met het oog op reele beheersing van pensioenkosten (paragraaf 7.3.2.4).

95 Kabinetsnota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., pp. 1-4. 96 Terzijde zij erop gewezen dat de in Werken aan zekerheid gehanteerde terminologie niet in alle opzichten even duidelijk is. Zo vifordt gesteld dat "gedacht meet vi'orden aan" het beperken van de verplichtstelling en de fiscale begeleiding tot 70 procent middelloon op te bouwen in minimaal 35 jaar, Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 39. 97 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., pp. 3-6. 473

7.3.2.1 Werken aan zekerheid: argumentatie

kabinet

In de zienswijze van het kabinet zijn middelloonregelingen "minder gevoelig voor een ongunstig verloop van de factoren" die bepalend zijn voor de ontwîkkeling van de pensioenkosten; ook leiden middelloonregelingen op termijn tot een kostenbesparing ten opzichte van eindloonregelingen'*. Beide elementen komen onderstaand uitgebreider aan de orde. Kosten beheersing Volgens het kabinet zijn middelloonregelingen minder dan eindloonregelingen gevoelig voor een sterke kostenstijging als gevolg van een vergrijzing van de actieve deelnemers. De achtergrond hiervan is dat in middelloonregelingen in elk geval de backservice als gevolg van individuele carrierestijgingen ontbreekt^^. Op dit punt onderscheidt een middelloonregeling zich, volgens het kabinet, van een eindloonregeling, waarbij de kosten vooral later in de loopbaan ontstaan. Immers, de backservice-lasten wegen vooral zwaar door op latere leeftijd, aldus het kabinet. Enerzijds zijn er dan veel achterliggende jaren (met dito backservice-lasten); anderzijds resteert slechts een korte periode om tot de pensioeningang op te renten, waardoor slecht een relatief beperkt rendement kan worden behaald op de ingelegde premies. Het kabinet voegt daar wêl aan toe dat ook middelloonregelingen met indexatie nog backservice-lasten kennen"". Deze lasten worden mede b e paald door de indexatiesystematiek terzake van de opgebouwde rechten^"* en zijn volgens het kabinet "altijd nog beperkter" daft bij een eindloonregeling omdat een loonstijging in verband met een carrierestijging in een ge'indexeerde middelloonregeling niet doorwerkt naar het verleden. Op basis hiervan concludeert het kabinet dat de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen zal leiden tot een afname van de gevoeligheid van de pensioenkostenontwdkkeling voor de daarvoor bepalende factoren (inflatie-ontwikkeling, loonstijging, beleggingsopbrengsten en

98 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., pp. 3 en 4. 99 De brief van 25 november 1995 van het Ministerie van SZW bevat een uiteenlopende definitie van het begrip backservice-lasten: daaronder wordt enerzijds begrepen de kosten die ontstaan door het ophogen van de reeds opgebouwde aanspraken in verband met een loonstijging en anderzijds de kosten als gevolg van het ophogen van reeds opgebouwde aanspraken. 100 In de bewoordingen van het kabinet; ook middelloonregelingen bevatten omslagelementen die gevoelig zijn voor sterke loonstijging of tegenvallende rendementen. Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 4. 101 Bij indexatie met een vast percentage zijn de omslagelementen beperkt (tegenvallende rendementen of een hoge loonstijging zullen in beperkte mate of niet tot een premieverhoging leiden). 474


vergrijzing'"^) die gekenmerkt worden door hun onzeker verloop. Deze gevoeligheid is des te pregnanter bij een verouderend deelnemersbestand. Kosten besparing Het kabinet is van mening dat een overgang van middelloonregelingen naar eindloonregelingen zal leiden tot een besparing van de kosten van pensioenregelingen. Een middelloonregeling is - ceteris paribus - goedkoper dan een eindloonregeling, aldus het kabinet. Het baseert zich op indicatieve berekeningen van het CPB waaruit blijkt dat globaal een vijfde van de premies voor de pensioenregelingen dient voor een pensioenopbouw hoger dan 70 procent van het middelloon; daaruit kan worden afgeleid dat de kosten van een middelloonregeling (met indexatie van de opgebouwde rechten conform de algemene loonontwikkeling) op langere termijn circa 20 procent lager kunnen worden geschat dan de kosten van een eindloonregeling (in casu een gemitigeerde eindloonregeling). Deze raming is vergelijkbaar met de uitkomsten van andere onderzoeken naar de effecten van de overgang naar een middelloonregeling. Het kabinet wijst (met het CPB) op de ramingen van Jansweijer die heeft berekend dat een overgang van (gemitigeerde) eindloonregelingen naar (geindexeerde) middelloonregelingen zou leiden tot een daling van de pensioenpremies met 24 a 29 procent^^l Voorts wordt gewezen op ramingen van de Verzekeringskamer. Aan de hand van het rekenmodel voor de aanvuUende pensioensector (gebaseerd op de eind 1994 geldende gegevens over de pensioenfondsen in Nederland) is berekend dat een geleidelijke invoering van middelloonregelingen na 25 a 30 jaar leidt tot een verlaging van de pensioenkosten met 10 a 13 procent^"^; indien echter alleen rekening wordt gehouden met de pensioenvoorzieningen voor actieve deelnemers dan wordt een verlaging van de pensioenkosten met 13 a 17 procent geraamd.

102 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 3. Elders in deze brief wordt dit enigszins genuanceerd, daar waar wordt gesteld dat over de ontwikkeling van rendementen, lonen en prijzen weinig met zekerheid kan worden gezegd, dat dit voor een deel ook geldt voor de stijgende levensverwachting en de mate waarin waardeoverdracht zal plaatsvinden, maar dat een aantal andere zaken (zoals de vergrijzing) wel met enige mate van zekerheid kan worden voorspeld. Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 6. Ten slotte wordt er specifiek op gewezen dat de kosten van middelloonregelingen beter beheersbaar zijn doordat loonstijgingen in mindere mate doorwerken in het opgebouwde pensioenrecht. 103 R.M A. Jansweijer, Gouden bergen. diepe dalen, op.cit., p. 167. 104 W. Eikelboom en A.E. van Heerwaarden, Een model voor de aanvuUende pensioensector, in: ESB, 3 juli 1996, pp. 599-602. Zie ook; A.E. van Heerwaarden, W. Eikelboom en D. den Heijer, Rekenen op pensioen. Een prognosemodel voor de pensioenfondssector, op.cit., pp. 55-58. 475

Het verschil tussen de genoemde ramingen van het CPB en de Verzekeringskamer heeft in grote lijnen te maken met de gehanteerde aanpak en veronderstellingen. Zo wêerspiegelt de raming van de Verzekeringskamer ook het effect van een geleidelijke overstap van eindloon- naar middelloonrege lingen; dit houdt bijvoorbeeld in dat over pakweg 25 jaar de v^ât oudere gepensioneerden nog een substantieel deel van hun pensioenrechten zullen ontlenen aan een eindloonregeling^"^. Het kabinet concludeert dat de kostenbesparing als gevolg van de overgang van eindloon- naar middelloonregelingen kan worden aangewend voor (onder meer) het temperen van de mogelijke stijging van de pensioenpremies door een gelijktijdige ongunstige ontwikkeling van de factoren die de ontwikkeling van de kosten van de pensioenregelingen bepalen. Ten slotte zij in dit verband gewezen op de (vast)stelling van het kabinet in de nota Marktwerking in de pensioensector dat aanpassing van de pensioenregelingen aan nieuv^ê maatschappelijke ontwikkelingen aanzienlijke kostenconsequenties hebben gegenereerd, aangezien deze aanpassingen tot nu toe vooral tot verhoging van het ambitieniveau van de desbetreffende regelingen hebben geleid"^.

105 Zie de in bijlage 7 opgenomen notitie nr. 97/17 van 23 mei 1997 van het CPB en de Verzeke ringskamer aan de Pensioencommissie van de SER over: "De kostenbesparing door overstap van eindloon op middelloon'. Daaruit blijkt onder meer dat de indicatieve CPB-doorrekening betrekking heeft op zuivere eindloonregelingen en op een doorsnee deelnemersbestand anno 1995. Ook heeft het CPB verondersteld dat de pensioenrechten van actieve deelnemers worden geindexeerd conform de loonontwikkeling. De Verzekeringskamer heeft een completere berekening gemaakt van de besparingen op een termijn van 25 a 30 jaar voor alle huidige pensioenregelingen. Ook heeft de Verzekeringskamer verondersteld dat de pensioenrechten van actieve deelnemers voor de helft worden aangepast aan de prijsontwikkeling en voor de andere helft aan de loonontwikkeling. 106 Nota Marictweriang^ in de pensioensector, op.cit., pp. 3 en 4. Het kabinet wijst erop dat de gelijke behandeling van mannen en vrouwen veelal heeft geleid tot het optrekken van de aanspraken van de benadeelde groep naar het niveau van de bevoordeelden. Ook de gelijke behandeling van slapers en gepensioneerden bij toeslagverlening heeft kostenverhogende effecten. Voorts heeft de gelijke behandeling naar burgerlijke staat op een breed vlak geleid tot het invoeren van partnerpensioen of een keuzerecht op een hoger ouderdomspensioen voor alle deelnemers. Vervolgens is er een toename van pensioenlasten veroorzaakt door het dichten van gaten in de inkomensbescherming als gevolg van de teruggang van de wettelijke sociale verzekeringen bij overlijden en arbeidsongeschiktheid. Ten slotte wijst het kabinet erop dat bij het ombouwen van de VUT-regelingen veelal sprake is geweest van een verhoging van het niveau van het ouderdoinspensioen voor die werknemers die tot het bereiken van de 65-jarige leeftijd blijven werken. 476


7.3.2.2 Kostenbeheersing en -besparing en pensioenregelingen: een nadere beschouwing"^ In deze paragraaf worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de argumentatie van het kabinet ter bevordering van de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen. Onderstaand wordt ingegaan op de hier aan de orde zijnde pensioenregelingen in het perspectief van achtereenvolgens kostenbeheersing en kostenbesparing. Wat de kostenbeheersing betreft Ugt daarbij de nadruk op de vergroting van de beheersbaarheid van de kosten van pensioenregehngen. Kostenbeheersing bij middelloonregelingen en eindloonregelingen^"^ Het al dan niet beheersbare karakter van de hier aan de orde zijnde pensioenregehngen heeft in hoofdzaak te maken met de backservicelasten. Zoals vermeld in paragraaf 6.2.3.3 kan in de loongerelateerde pensioenregelingen sprake zijn van diverse vormen van backservice-verplichtingen, zoals vanwege salarisverhogingen door toekenning van een periodiek of door carriereontwikkelingen (carriere-backservice), als vanwege aanpassing van de premievrije voet in casu (AOW-)franchise (franchise-backservice), alsook vanwege indexering van de opgebouwde rechten veelal conform de loon-(of prijs)ontwikkeling(indexatie-backservice). De twee eerstgenoemde vormen van backservice komen alleen in eindloonregelingen voor, terwijl - zoals ook wordt vermeld in de brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW - de laatstgenoemde vorm van backservice ook inherent is aan middelloonregelingen met indexatie. In tegenstelling tot eindloonregelingen hebben in de middelloonregelingen pensioenaanpassingen als gevolg van ontwikkelingen in de carriere en als gevolg van aanpassingen van de franchise alleen betrekking op de dienstjaren vanaf de aanpassing en zijn zij dus alleen voor het toekomstig op te bouwen pensioen van belang; het tot dan toe opgebouwde pensioen blijft ongemoeid voor de aanpassing. Onderstaand wordt nader ingegaan op de (on)beheersbaarheid van de onderscheiden vormen van backservice in eindloonregelingen en middelloonregelingen; daarbij wordt uitgegaan van geindexeerde middelloonregelingen. Achtereenvolgens komen de volgende vormen van backservice aan de orde: carriere-backservice, franchisebackservice en indexatie-backservice.

107 Op basis van: J.H. Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, op.cit. 108 Hier wordt ervan uitgegaan dat in eindloonregelingen en middelloonregelingen hetzelfde opbouwpercentage wordt gehanteerd. 477

Carriere-backservice Wat ten eerste de carriere-backservice (vanwege salarisverhogingen door toekenning van een periodiek of door carriereontwikkelingen) betreft kan viôrden opgemerkt dat deze een beperkte mate van onbeheersbaarheid bevat, welke voornamelijk betrekking heeft op de meer dan gemiddelde carriereontwikkelingen. Beheersbaarheid van deze vorm van backservice is allereerst in algemene zin mogelijk door het hanteren van gemiddelde carrierelijnen in de premie stelling^^l In de premiestelling van de pensioenregeling vindt dan een voorcalculatie van carrierelijnen plaats, hetgeen inhoudt dat bij de premieberekening op voorhand rekening wôrdt gehouden met de carriere van de deelnemer"". Voor diegenen die de pensioenregeling financieren kan daardoor zicht op de toekomstige lastenontwikkeling worden gegeven. In algemene zin kan worden gesteld dat de pensioenkosten bij een normaal loopbaanpatroon goed beheersbaar zijn omdat de omvang van deze kosten en de doorwerking daarvan op de langere termijn kunnen worden geraamd. Daarnaast is beheersing van de carriere-backservice aan te brengen op twee specifieke punten, met name de zogeheten pensioenpromoties en de grote (excessieve) carrieresprongen welke (ver) uitsteken boven de gemiddelde carrierelijnen die eventueel in de premiestelling zijn verwerkt. Wat het eerste punt betreft zij opgemerkt dat ook carrierebackservice met betrekking tot pensioenpromoties beheersbaar kan worden gemaakt. In dit verband kan worden gewezen op de gemitigeerde eindloonregelingen, waarbij het eindloon vanaf het 55ste (of 50ste) levensjaar wordt gemitigeerd door salarisverhogingen vanwege carriere helemaal niet of slechts ten dele in de pensioengrondslag door te berekenen. Ook wordt het pensioen vaak

109 Daarbij wordt uitgegaan van een "normaal en redelijk carriereverloop", dit wil zeggen dat carrieres worden gemaakt tussen het twintigste en vijftigste levensjaar en een gemiddeld patroon bevatten als gebruikelijk in de ondememing of bedrijfstak. 110 Overigens wordt daarmee geanticipeerd op de toekomstige lasten; ook leidt dit tot enige beperking van een oneigenlijke vorm van solidariteit, welke te maken heeft met het feit dat op jongere leeftijd een te lage premie wordt betaald in verhouding tot het over de 'jonge jaren' uiteindelijk verkregen pensioenrecht. 478


bepaald op basis van het gemiddelde loon van de laatste jaren voor pensionering'". In dit verband verdient vermelding dat het merendeel van het aantal actieve deelnemers aan een eindloonachtige pensioenregeling valt onder een gematigde eindloonregeling (zie tabel 6.3); voorts blijkt uit de Pensioenmonitor 1995 dat het bij de verphchtgestelde bedrijfspensioenfondsen in bijna alle gevallen gaat om een gematigde eindloonregeling en in zeer beperkte mate om een zuivere eindloonregeling. Wat het tweede punt betreft kan v^ôrden opgemerkt dat een aantal (bedrijfstak)regelingen zich tegen carriere-backservice met betrekking tot grote carrieresprongen beschermt door bandbreedtes te bepalen en carrieresprongen in enig jaar die buiten de bandbreedte vallen, niet met pensioen over het verleden te vergelden. Deze regelingen bevatten een zogeheten knipbepaling, hetgeen betekent dat de dienstlijn wordt geknipt waardoor de stijging of daling niet kan doorwerken over achterliggende jaren; de voorgaande jaren worden gefixeerd en een nieuwe opbouwperiode wordt gestart. Als alternatief kan gelden dat werkgever en werknemer de knip kunnen opheffen ten koste van een additionele inkoopsom. Met betrekking tot het aanbrengen van een knipbepaling kan verder worden opgemerkt dat realisering daarvan kan leiden tot ontwijkingsgedrag doordat een carrieresprong kan worden vervroegd naar het moment voordat de knipbepaling kan worden toegepast. Tevens rijst de vraag of en in hoeverre het aanbrengen van knipbepalingen leidt tot een afname van de inzichtelijkheid van de desbetreffende pensioenregeling; overigens worden ook andere tjên van pensioenregelingen (onder meer middelloonregelingen) geconfronteerd met het vraagstuk van de inzichtelijkheid. Een en ander houdt in dat in eindloonregelingen een sturings- en dus beheersingsinstrument kan worden ingebracht om te voorkomen dat ongebruikelijk grote loonstijgingen anders dan algemene loonronden of carrieresprongen die uitstijgen boven een normaal loopbaanpatroon,

111 Terzijde kan worden gewezen op een van de aanbevelingen van de werkgroef>-Witteveen (zie paragraaf 7.3.2.3) dat salarisstijgingen over de laatste vijf jaren voorafgaande aan de standaardpensioendatum onder het huidige regime terzake van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken in aanmerking mogen virorden genomen tot de in de CAO-regeling afgesprcken algemene loonindex verhoogd met twee procentpunten, dan wel tot de gerealiseerde loonstijging in de desbetreffende bedrijfstak verhoogd met twee procent. Voorts heeft de werkgroep aanbevolen dat ten aanzien van de gevallen waarin sprake is van een onbedoeld bovenmatig pensioen, een reparatiemogelijkheid moet worden geboden. Dit kan worden geeffectueerd door via een glijclausule de pensioenregeling aan te passen. Dit betekent dat de pensioenregeling naar een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht en dat de te veel betaalde premie zal worden gerestitueerd en bij de ontvanger worden belast. In: Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling pensioenen, op.cit., p. 23 en p. 28. 479

automatisch leiden tot een verhoogde pensioenopbouw over de achterliggende jaren. Dit sturingsinstrument kan in beginsel op identieke wijze worden aangebracht zowel in bedrijfs- en ondernemingspensioenregelingen als in rechtstreekse regelingen. Ten slotte dient te worden opgemerkt dat de veroudering van de beroepsbevolking (en daarmee ook de vergrijzing) zal leiden tot een afname van de backservicelasten vanwege carriere doordat steeds meer mensen terechtkomen in de periode waarin de carriere is voltooid. Daardoor zuUen de zogeheten gerijpte pensioenregelingen doorgaans lagere carriere-backservice-lasten hebben dan regelingen met een relatief jong deelnemersbestand. Franchise-backservice Wat ten tweede de franchise-backservice betreft kan worden opgemerkt dat - gegeven een bepaald niveau van de franchise (zie paragraaf 7.3.3.2) - ook de backservicelasten met betrekking tot de pensioenverhogingen over achterliggende jaren vanaf de indiensttreding als gevolg van een verhoging respectievelijke verlaging van de franchise, kunnen worden beheerst. Voor zover de AOW en de coUectieve pensioenregelingen voor werknemers onvoorwaardelijk en naadloos op elkaar aansluiten, ontstaan deze backservice-lasten als gevolg van de ontvwkkelingen in het niveau (en de aanpassing) van de AOW-uitkeringen. De verknoping van AOW-uitkeringen en collectief pensioen impliceert onder meer dat een relatieve verlaging van de AOW-uitkeringen (bijvoorbeeld omdat deze uitkeringen niet worden aange past aan de incidentele loonontwikkeling) moet worden opgevangen door de pensioenregelingen. Aangezien de overheid als wetgever de verantwoordelijkheid draagt voor de vaststelling en de aanpassing van het niveau van de AOW-uitkeringen (zie paragraaf 7.2.2), bepaalt zij - gegeven een bepaald niveau van de franchise - uiteindelijk de beheersbaarheid van deze backservice-lasten. In dit verband zij gewezen op de huidige verschuiving naar regelingen met een vrije samenloop, hetgeen betekentdat de pensioenregelingen minder afhankelijk worden van wijzigingen in het niveau van de AOW-uitkeringen. Een dergelijke ontkoppeling van de pensioenfranchise van de AOW kan de ontwikkeling van de hier aan de orde zijnde backservice-lasten beheersbaarder maken. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat deze ontkoppeling er op zichzelf genomen toe leidt dat het risico van de pensioengevolgen van op de loonontwikkeling achterblijvende AOW-uitkeringen eenzijdig komt te liggen bij de actieve deelnemers. In dit verband verdient vermelding dat het 480


individueel dichten van dit AOW-hiaat naar verhouding kostbaar en inefficient zal kunnen zijn, en mede daardoor vooral voor de lagere inkomenscategorieen zou kunnen leiden tot het ontstaan van nieuv^ê wîtte vlekken op pensioengebied. Indexa tie-backservice Wat fen derde de indexatiebackservice betreft moet worden opgemerkt dat de (on)beheersbaarheid hiervan een ander karakter heeft dan de voorgaand besproken vormen van backservice. Deze vorm van backservice heeft betrekking op de (na-)indexatie van opgebouwde pensioenrechten en is verbonden aan zowel eindloonregelingen als geindexeerde middelloonregelingen. Aangezien de opgebouwde rechten veelal worden aangepast aan de loon- of prijsontwikkehng, zijn beide typen van pensioenregelingen bijzonder gevoeHg voor de ontwikkehng van lonen en/of prijzen. In beginsel bevatten beide typen daardoor een moeilijk beheersbare backservice-last, ofschoon moet wôrden onderkend dat het voorwaardelijke karakter waarmee de indexatie doorgaans reglementair is vormgegeven (zie paragraaf 6.2.3.4) in feite volledige beheersbaarheid garandeert. Uitgaande van een bestendig indexatiebeleid heeft het moeihjkbeheersbare karakter van de hier aan de orde zijnde backservice-lasten betrekking op de (algemene) loonontwikkeling, het inflatieniveau en de ontwikkeling van het reele beleggingsrendement. Beheersing van deze lasten kan worden bereikt door een vergroting van beleggingsprestaties of-rendement alsmede door een beheersing van loon- en prijsinflatie (zie paragraaf 7.3.2.4). Tevens bestaat ook hier de mogelijkheid het reeel rendement in de premiestelhng voor te calculeren, al is deze moeilijker te prognosticeren dan een gemiddelde carriere. In het verlengde van het bovenstaande dient voorts te worden bedacht dat de met eindloonregelingen inherent verbonden onvoorwaardelijke indexering van pensioenaanspraken van actieve deelnemers (welke is ingebouwd in de pensioenformule) ook beheersbaar is door middel van de beheersing van de loonontwikkeling. In dit kader is het minder relevant dat het volume van de indexatie-backservice bij eindloonregelingen groter is dan bij middelloonregelingen doordat de opgebouwde rechten in eindloonregelingen in het algemeen groter van omvang zijn dan in middelloonregelingen. Bezien vanuit de beheersbaarheid van pensioenlasten is dit volume immers van onderge schikt belang ten opzichte van de door de vergrijzing en de rijping van regelingen toenemende gevoeligheid van de pensioenlasten voor het niveau en de fluctuatie in het beleggingsrendement en voor de loon-/prijsontwikke481

ling; oorzaak van deze gevoeligheid is dat het premiedraagvlak afiieemt ten opzichte van de te financieren pensioenverplichtingen (opgebouwde rechten en ingegane pensioenen). De financiering uit beleggingsopbrengsten v^ôrdt dan ook vele malen belangrijker dan de premiefinanciering; van belang in dit verband is dat het beleggingsrendement sterk kan fluctueren in de tijd (zie paragraaf 6.3.2.2). Beide typen van pensioenregelingen (zowel eindloonregelingen als geindexeerde middelloonregelingen) worden in nagenoeg gelijke mate geconft-onteerd met het probleem van de toenemende gevoeligheid van de pensioenlasten voor het niveau en de fluctuatie in het beleggingsrendement en voor de loon-/prijsontwikkeling (zie paragraaf 6.4.3.1 en tabel 6.13). In dit verband is ten slotte van belang dat pensioenregelingen die tijdens de vergrijzingspiek relatief veel gepensioneerden met een gemiddeld hoog opgebouwd recht hebben, meer dan gemiddeld gevoelig zijn voor de mate van vergrijzing (zie paragraaf 6.4.3.1). Afrondend kan worden geconcludeerd dat zowel eindloonregelingen als geindexeerde middelloonregelingen op zichzelf genomen beheersbare regelingen zijn. Zo kan in eindloonregelingen de carriere-backservice met betrekking tot de grote, meer dan gemiddelde carrieresprongen worden beheerst door het aanbrengen van zogeheten knipbepalingen; een specifiek aandachtspunt daarbij betreft wel de mogelijke gebruikersruimte. Van belang is dat zowel geindexeerde middelloonregelingen als eindloonregelingen analoge moeilijk beheersbare kostenelementen bevatten. In het bijzonder als gevolg van de indexatie-backservice zijn geindexeerde middelloonregelingen niet wezenlijk minder gevoelig dan eindloonregelingen voor de ontwikkeling van de factoren die bepalend zijn voor de ontwikkeling van de pensioenkosten. Kostenbeheersing van pensioenregelingen kan dan ook geen dwingend motief opleveren om op macroniveau de overstap van een eindloonregeling naar een geindexeerde middelloonregeling te bevorderen dan wel in meer of mindere mate af te dwingen. Kostenbesparing bij overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen Ook bij de stelling van het kabinet dat een overgang naar middelloonregelingen leidt tot een kostenbesparing, kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst. In algemene zin kan worden vastgesteld dat de weliswaar indicatieve ramingen met betrekking tot de kostenconsequenties van een overgang naar middelloonregelingen nauwelijks een eenduidig beeld opleveren. 482


Het ontbreken van eenduidige ramingsuitkomsten impliceert wel dat het leveren van nadere beschouwingen over kostenramingen en het daarop baseren van beleidsvoornemens als een kwetsbare aangelegenheid kan worden beschouwd. In de eersteplaats zijn de ramingen van de mogelijke kostenbesparingen mede afhankelijk van de gehanteerde veronderstelUngen met betrekking tot toekomstige macro-economische ontvdkkeUngen (zoals demografische ontwikkeUngen, loon- en prijsontvdkkeling waaronder de ontvdkkehng van het incidenteel loon, rendementsontwikkeling). In paragraaf 6.4.3.1 is dit uitgebreider aan de orde gesteld. Voorts is in het voorgaande (bij de bespreking van de franchise-backservice) gebleken dat ook het beleid ten aanzien van het niveau van de AOW-uitkeringen van belang kan zijn voor de ontwikkeling van de kosten van de pensioenregelingen. Met betrekking tot de - in paragraaf 7.3.2.1 vermelde - raming van de Verzekeringskamer dient te worden bedacht dat deze is gebaseerd op een conservatief reeel rendement. Positieve bijstelling daarvan maakt de geraamde besparing fors kleiner. Ook de genoemde raming in het zogeheten basisscenario van Jansweijer (zie tabel 6.13) gaat uit van een behoudende (in casu pessimistische) inschatting van het reeel rendement. In de tweede plaats wovden de uitkomsten van de ramingen mede bepaald door de specifieke situatie en vormgeving van de desbetreffende pensioenregeling. Gewezen kan worden op het deelnemersbestand (bijvoorbeeld de toekomstige leeftijdsverdeling van de werknemers en hun kennis- en productiviteitsniveau vertaald in carrierelijnen), op het belang van de duur van de carriere-opbouw en op de uiteenlopende financieringsmethoden; de uitvoerders van pensioenregelingen hanteren een diversiteit aan financieringssystemen zodat de werkelijke kosteneffecten van de overgang naar een bepaald type van pensioenregeling heel verschillend kunnen zijn. In de derdeplaats dient - in het verlengde van het voorgaande element - te worden opgemerkt dat de kosten van een pensioenregeling niet alleen worden bepaald door het toegezegde pensioenniveau, bijvoorbeeld een bepaald percentage van het middelloon dan wel het eindloon. De kwaliteit casu quo de kosten van een pensioenregeling worden ook bepaald door andere parameters zoals onder meer: de bepaling van de componenten van de pensioengrondslag of van het pensioengevend salaris (meetellende beloningsonderdelen), de hoogte van de premievrije voet, in casu de (AOW-)franchise, het gehanteerde pensioenopbouwpercentage, de vdjze van indexering van de pensioenaanspraken, de toetredingsgrenzen en het gedekte risico (ouderdom, overlijden, invaliditeit). Gevolg hiervan is dat een eindloon483

regeling met een relatief hoge franchise qua pensioenresultaat en kosten kan v^ôrden overtroffen door een ruim opgezette middelloonregeling; omgekeerd kan een eindloonregeling van 60 procent van het bruto-eindloon en een lage franchise qua pensioenkosten goedkoper zijn dan een middelloonregeling van 70 procent met handhaving van een hoge franchise. In dit verband kan ook worden opgemerkt dat een overgang van een eindloonregeling naar een middelloonregeling gepaard kan gaan met compenserende wijzigingen in andere onderdelen van de pensioenregeling. Hieruit kan worden afgeleid dat het type van pensioenregeling (in casu eindloonregeling dan wel geindexeerde middelloonregeling) niet alleen bepalend is voor de ontwikkeling van de pensioenkosten en dat ook in dit opzicht een integrale benadering noodzakelijk is. In de vierde plaats is het ten zeerste de vraag of een geraamde besparing in termen van arbeidskosten ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Wijzigingen van het type van pensioenregeling (in casu de overgang van een eindloonregeling naar een middelloonregeling) kan leiden tot compenserende maatregelen binnen de to tale coUectieve arbeidsvoorwaarden, waardoor de arbeidskosten per saldo gelijk blijven. Daarbij is voorts niet onbelangrijk dat de bij de pensioenregelingen betrokken partijen ook worden geconfronteerd met een (te verwachten) stijging van pensioenkosten die mede is dan wel kan worden veroorzaakt door (ontwikkelingen in gang gezet door) implementatie van weten regelgeving (onder meer in Europees verband). Zo is in paragraaf 6.4.3.1 gewezen op enkele institutionele factoren met mogelijke kostenconsequenties (toename overdracht van pensioenrechten, invoering artikel 2b PSW, verbod '65-x'-financieringsmethode). Daaraan kan worden toegevoegd dat de in de Wet Brutering Overhevelingstoeslag Lonen voorziene beeindiging per 1 januari 1998 van de overhevelingstoeslag onder gelijktijdige brutering van de lonen"^, na afloop van de desbetreffende paraplubepaling per 1 januari 2002 zal kunnen leiden tot een niet-beoogde verhoging van het pensioengevend salaris"^.

112 In devoorbijejarenis de bruto-AGW-uitkering fors verhoogd in hetkader van de zogeheten Oort-operatie en de Wet-Van Otterloo om te voorkomen dat de extra-AOW-verhogingen zouden leiden tot fors lagere pensioenaanspraken op grond van de pensioenregelingen. Dit is ondervangen door een (per 1 januari 2002 aflopende) parapluwet op grond waarvan de voor-Oortse AOW moet worden toegepast in pensioenregelingen met een franchise die formeel is gekoppeld aan de AOW. De na-Oortse AOW mag alleen worden toegepast als hiertoe door de bij de pensioenregelingen betrokken partijen via een herziening van de regeling wordt besloten. 113 Terzijde zij vermeld dat de Stichting van de Arbeid bij brief van 14 maart 1997 aan de minister van SZW een dringend beroep op het kabinet heeft gedaan om de thans geldende bruteringsdatum in de Wet Brutering Overhevelingstoeslag Lonen nog eenmaal en met hooguit enkele jaren uit te stellen, zodat de nodige tijdsruimte ontstaat om de overhevelingstoeslag tot nihil terug te brengen, waardoor de bruteringsoperatie kan worden voorkomen. 484


Ten slotte verdient vermelding dat ook in eindloonregelingen de kosten in verband met de carriere-ontwikkeling vooral betrekking hebben op het begin van de beroepsloopbaan, omdat de carriere van de meeste werknemers zich dan afspeelt. Dit impliceert dat een eventuele besparing als gevolg van de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen alleen betrekking zal hebben op het begin van de carriere. Afrondend kan worden gesteld dat de ramingen van de kostenconsequenties van enkel en alleen de overstap van eindloon- naar middelloonregelingen geenszins een harde basis opleveren voor het onderbouwen van pensioenbeleid. Daarvoor dienen op zijn minst alle onderdelen van de pensioenregelingen (dus niet alleen het toegezegde pensioenniveau in termen van eindloon dan wel middelloon) bij de doorrekeningen te worden betrokken"**. Van cruciaal belang is daarbij ten slotte ook de ontwlkkeling van doorslaggevende macro-economische variabelen (onder meer de ontwlkkeling van lonen, prijzen en rendementen). 7.3.2.3 Instrumenten voorkostenbeheersing:

een nadere beschouwing

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de instrumenten waarmee het kabinet een geleidelijke overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen wil bevorderen om daarmee de kosten van pensioenregelingen te beheersen. Het betreft de vdjziging van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken en de beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen. Wijziging fiscale behandeling pensioenaanspraken Thans geldt dat pensioenaanspraken in fiscale zin worden behandeld als uitgesteld loon'". De fiscale begeleiding van pensioenregelingen impliceert dat de tijdens de werkzame periode betaalde premie en de daarmee samenhangende aanspraken op het moment van het ontstaan van die aanspraken niet worden aangemerkt als loon en dat premie en belasting worden geheven over het tot uitkering gekomen pensioen (zogeheten omkeerregel)"^. Met betrekking tot het kabinetsvoornemen tot beperking van de fiscale begeleiding van pensioenaanspraken tot 70 procent van het middelloon

114 Zie ook: W. Eikelboom en A.E. van Heerwaarden, De stappen tussen eindloon en middelloon, in: Het Verzekerings Archief. 1997, nr. 2, pp. 81-85. 115 Ontleend aan: Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling pensioenen, op.cit., p. 10. 116 Zie onder meer: P.M.C. de Lange, Pensioen regelen en verzekeren. Fiscale beschouwingen over pensioen en pensioenregelingen. Deventer 1994; L.P. van den Bosch, Fiscale kijk op pensioenregelingen, Deventer 1994. 485

(op te bouwen in minimaal 35 jaar) kan worden opgemerkt dat het heroverwegen van het inzetten van het fiscale instrument reeds vaker onderwerp van sociaal-politieke discussie is geweest. Elementen die daarbij aan de orde zijn hebben onder meer betrekking op de omvang van de hier aan de orde zijnde pensioenpremies"', een mogelijke andere besteding van deze 'pensioen'-middelen en het belang van de latente fiscale claim op in de toekomst uit te keren pensioenen: de fiscale omkeerregel impliceert immers een vergroting van de belastinggrondslag in de toekomst terwijl dan ook de uitgaven als gevolg van de (dubbele) vergrijzing het grootst zuUen zijn. Laatstgenoemd punt onderstreept het belang van uitstel van belastingheffing met het oog op een vergroting van de belastingen premie-inkomsten in de toekomst. Hier is van belang dat de fiscale consequenties van een overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen nauwelijks te ramen zijn. Uit de beschouwingen in paragraaf 7.3.2.2 kan worden afgeleid dat de kosten van een pensioenregeling niet alleen worden bepaald door het toegezegde pensioenniveau, maar mede afliankelijk zijn van alle onderdelen van de regeling. Zo is het - afliankelijk van de totale inrichting van de pensioenregeling - denkbaar dat het pensioenresultaat (en derhalve ook de pensioenkosten) van een 70 procent middelloonregeling hoger is dan in een 70 procent eindloonregeling. Niet uit te sluiten is dat het kabinetsvoornemen tot bevordering langs fiscale weg van een overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen leidt tot een andere inhoudelijke vormgeving van de regeling waardoor uiteindelijk eenzelfde pensioenpremiebedrag in aanmerking komt voor fiscale behandeling. Daarnaast kan in dit verband ook worden verondersteld dat de eventuele implementatie van het kabinetsvoornemen kan leiden tot een mogelijk forse toename van het beroep op fiscaal gefacilieerde individuele aanvullende pensioenvoorzieningen"*. Los van deze mogelijke effecten kan het voornemen van het kabinet tot het inzetten van het fiscale regime ook in meer principieel opzicht worden

117 In de Nota Werken aan zekerheid wordt geraamd dat de toepassing van de omkeerregel op de premies voor de coUectieve pensioenregelingen in 1993 heeft geleid tot een derving van belastinginkomsten en van premies voor de volksverzekeringen met een contante waarde van jaarlijks circa 7,5 miljard gulden. Zie: Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 66. 118 Terzijde zij vermeld dat er in de zienswijze van het kabinet naast het collectief opgebouwde pensioen voldoende mogelijkheden moeten zijn voor fiscale faciliering van individuele aanvuUingen al dan niet bij de uitvoerders van de coUectieve regelingen; volgens het kabinet • biedt het lijfrenteregime ruime mogelijkheden voor de fiscale faciliering van individuele aanvuUingen voor eigen rekening op het collectief op te bouwen pensioen van maximaal 70 procent van het middelloon. Zie: Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 32. 486


beschouwd, aangezien dit uitdrukkelijk raakt aan de rol en verantwoordelijkheid van de overheid op het pensioenterrein. Uitgaande van de in paragraaf 7.3.1.3 geschetste zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling op dit terrein, dragen sociale partners op decentraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en de beheersing van de uit de pensioenregeling voortvloeiende pensioenkosten (zijnde arbeidskosten). In deze zienswijze heeft de overheid hier een terughoudende"', ondersteunende en voorwaardenscheppende rol, zij het dat er onder strikte voorwaarden aanleiding kan zijn voor enigerlei vorm van rechtstreeks overheidsingrijpen. Dit neemt uiteraard niet weg dat de overheid ook een verantwoordelijkheid draagt voor de macro-economische beheersing van de ontwikkeling van de pensioenkosten welke op de lange termijn mede kan worden bevorderd door een stabiele economische groei, een lage inflatie en een verantwoorde loonontwikkeling (zie paragraaf 7.3.2.4). Hier is van belang dat de voorwaardenscheppende rol van de overheid onder meer vorm krijgt in de sfeer van de fiscale begeleiding van pensioenregelingen. Dit impliceert dat het de taak van de overheid is om zorg te dragen voor een adequate fiscale begeleiding gebaseerd op het huidige wettelijke regime op grond van artikel 11 lid 3, sub b van de Wet op de Loonbelasting, op basis waarvan pensioenaanspraken fiscaal worden gefacilieerd voorzover het ambitieniveau van de pensioenregeling niet uitgaat "boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen, mede in verband met diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht...". Voorts impliceert deze verantwoordelijkheidsverdeling een helder en bestendig fiscaal beleid inzake de begrenzingen voor het mogen toepassen van de omkeerregel bij pensioenen. Het inzetten van het fiscale instrument ter bevordering van de overstap naar middelloonregelingen staat op gespannen voet met de bovenstaande zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling. Met het inzetten van genoemd instrument wordt impliciet een pensioennorm gestimuleerd daar waar het tot de primaire en gezamenlijke verantwoordelijkheid van de sociale partners wordt gerekend om pensioenregelingen inhoudelijk vorm te geven, dus ook wat de doelstelling van pensioenregelingen betreft. Voorts kan uit de nadere beschouwingen omtrent de kostenbeheersingsaspecten van eindloonregelingen en middelloonregelingen in para-

119 In de nota AanvuUende pensioenen stelde het (voormalige) kabinet met betrekking tot de fiscale begeleiding van de pensioenopbouw dat - gegeven de primaire verantwoordelijkheid van sociale partners - "enige terughoudendheid" in het overheidsoptreden past, waarbij een ingrijpen van de overheid niet op voorhand kan worden uitgesloten. Zie: AanvuUende pensioenen, op.cit., p. 23. 487

graaf 7.3.2.2 niet worden afgeleid dat het met het oog op kostenbeheersing van pensioenregelingen dwingend noodzakelijk is over te stappen van eindloonregelingen naar middelloonregelingen. Het bevorderen dan wel afdwingen van deze overstap via het inzetten van het fiscale instrument lijkt dan ook niet afdoende gelegitimeerd te kunnen worden. Ook het bestaan van (in de praktijk reeds toegepaste) alternatieven voor reele kostenbeheersing (te schetsen in paragraaf 7.3.2.4) ondersteunt deze conclusie. Terzijde kan overigens worden vastgesteld dat de door het kabinet voorgenomen inzet van het fiscale instrument zich moeilijk verdraagt met de behoefl:e aan een helder en consistent fiscaal beleid ter zake. Immers, met Werken aan zekerheid heeft het kabinet de facto afstand genomen van de aanpak van de zogeheten werkgroep-Witteveen voor de fiscale behandeling van pensioenen*^". Deze werkgroep"' gaat uit van de handhaving van de erkenning dat maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen evolueren en dat de fiscale normering de maatschappelijke ontwikkelingen op pensioengebied niet mag belemmeren. Met andere woorden, fiscale begrenzingen moeten voldoende ruimte blijven bieden voor inbedding van pensioenregelingen, waarin de gewijzigde maatschappelijke opvattingen tot uiting komen. Een en ander houdt in dat de fiscale begeleiding volgend moet zijn ten opzichte van hetgeen in de praktijk tot stand komt. Op basis van de maatschappelijke opvattingen stelt de werkgroep-Witteveen voor flexibele normen (met andere woorden: "flexibel vorm te geven criteria") vast te stellen waarbinnen de overheid en de sociale partners de feitelijke grenzen vaststellen"l Uitgangspunt van deze werkgroep bij de vaststelling van haar aanbevelingen is dat in 35 jaar een pensioen van 70 procent van het eindloon kan worden opgebouwd dat ingaat op een leeftijd van op zijn vroegst 60 jaar (conform de jurisprudentie van de Hoge Raad); daarom stelt de werkgroep voor dat een opbouv^rpercentage van maximaal twee procent per jaar fiscaal wordt aanvaard. Het pensioen kan 120 Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling van pensioenen, op.cit., pp. 9-12. Bijlage 8 bevat: de aanbevelingen van deze virerkgroep die is ingesteld door de staatssecretaris van Financien, de reactie van 1 September 1995 van de staatssecretaris van Financien en van de staatssecretaris van SZW op deze aanbevelingen, en, de brief van 16 april 1996 (met betrekking tot de fiscale behandeling van pensioenen) van de Stichting van de Arbeid aan deze bevifindspersonen. 121 De werkgroep-Witteveen had als opdracht te onderzoeken welke aanpassingen in defiscalebehandeling van de aanvullende pensioenvoorzieningen en daarmee samenhangende regelingen wenselijk en mogelijk zijn met het oog op de vraag cm individualisering en flexibilisering. In haar rapport Fiscale behandeling van pensioenen heeft de werkgroep voorstellen geformuleerd voor de verruiming van de mogelijkheden voor een individuele invuUing van coUectieve pensioenregelingen. 122 Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling van pensioenen, op.cit., p. 12. 488

B E L E I D VOOR DE OUDEDAGSVOORZIENING

ingaan op een in de pensioenregeling vast te stellen leeftijd tussen 60 en 65 jaar. Individueel moet het mogelijk zijn eerder (vanaf 55 jaar) of later (uiterlijk met 70 jaar) met pensioen te gaan. Van belang is dat de aanbevelingen vian de werkgroep-Witteveen (inclusief de gehanteerde uitgangspunten) kort na het verschijnen van het rapport voor een zeer groot deel (en op hoofdlijnen) zijn overgenomen door het kabinet"^; daarna is vertraging ontstaan bij de implementatie van de aanbevehngen in ministeriele regelingen, resoluties en noodzakelijke aanpassing van wetgeving. Hoewel door het kabinet nogmaals is aangegeven dat het bhjft uitgaan van de implementatie van de genoemde aanbevelingen^^*, doet een en ander wel de vraag rijzen naar de consistentie in het beleid terzake^^^ Beperking reikwijdte verplichtstelling bedrijfspensioenfondsen Wat vervolgens de beperking van de reikwijdte van het maximale niveau van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen tot 70 procent (geindexeerd) middelloon betreft, kan eveneens worden vastgesteld dat de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen sinds enige tijd onderwerp van sociaal-politieke discussie is. Op de achtergrond hiervan speelt het streven naar bevordering van de doelmatigheid en flexibiliteit van het pensioenstelsel door het creeren van voldoende ruimte en keuzevrijheid voor ondernemingen en individuele werknemers. In dit verband zij verwezen naar de adviesaanvraag van 9 november 1994 van de staatssecretaris van SZW en de minister van Financien over de 'Afbakeningsproblematiek artikel 13 Wtv' aan onder meer de Stichting van de Arbeid"* en naar het unanieme advies van 2 juni 1995 van de stichting over mogelijkheden ter

123 In hun brief van 1 September 1995 aan de Tweede Kamer delen de staatssecretaris van Financien en de staatssecretaris van SZW mee dat het rapport in beginsel een adequate weergave biedt van de maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen op dit moment; "Het kabinet meent dat het rapport richtsnoer kan zijn zowel voor op basis van het rapport aan te vatten wetgeving als voor de uitvoering van de belastingen premieheffing. (...) Voor zover de aanbevelingen van de werkgroep nieuwe wetgeving vragen en deze wetgeving gevolgen heeft voor de in het regeerakkoord aangekondigde beleidsvoorstellen inzake de langetermijnfinanciering van de oudedagsvoorziening ligt het in de rede deze daarbij te betrekken". Fiscale behandelingpensioenen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 24 328, nrs. 1-2. 124 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enz., nr. 4, pp. 51 en 52. 125 In dit verband wordt vermeld dat van de zijde van het Ministerie van Financien naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies is medegedeeld dat implementatie van alle aanbevelingen van de werkgroep-Witteveen naar verwachting budgettair neutraal zal verlopen. 126 In deze adviesaanvraag werd onder meer - ten behoeve van onderzoek in verband met de vraag hoe de marktwerking in de pensioensector kan worden verbeterd - in algemene zin gevraagd de visie kenbaar te maken op "het vraagstuk van de vrije concurrentie en, binnen dat kader, de verplichte deelneming in een bedrijfspensioenregeling". 489

verbetering van de marktwerking op het terrein van de aanvullende pensioenregeling^^^. De Stichting van de Arbeid adviseerde de huidige wettehjke mogelijkheid tot verpUchtstelling van de deelneming aan een bedrijfspensioenregeUng als zodanig te handhaven, onverlet de mogeUjkheid van het verkrijgen door een onderneming van volledige of gedeeltelijke dispensatie. Daarnaast heeft de stichting geadviseerd de mogelijkheden voor het verkrijgen van vrijstelling te verruimen"*. Voorts zij gewezen op de reeds genoemde kabinetsnota van 16 September 1996 over de marktwerking in de pensioensector. In deze nota maakt het kabinet zijn zienswijze kenbaar ten aanzien van de vraag of het instrument van de verplichtstelling al dan niet gehandhaafd moet blijven alsmede over een verruiming van het vrijstellingsbeleid. Het kabinet volgt het reeds genoemde advies van de Stichting van de Arbeid dat de verplichtstelling als zodanig gehandhaafd moet blijven en dat het vrijstellingsregime zal worden verruimd, grotendeels conform het advies van de stichting^^^.

127 Stichting van de Arbeid, Advies over mogelijkheden ter verbetering van de marktwerking op het terrein van de aanvullende pensioenregeling, publicatienr. 4/95, Den Haag 1995. 128 Stichting van de Arbeid, Advies over mogelijkheden ter verbetering van de marktwerking op het terrein van de aanvullende pensioenregeling, op.cit., pp. 10-13. Volgens de stichting zou zowel van de inhoud van de bedrijfspensioenregeling als van de verplichte deelname in een bedrijfspensioenfonds vrijstelhng moeten worden verleend; - indien de onderneming ten minste zes maanden voor het verzoek tot verplichtstelling een pensioenvoorziening had. Dit betreft een verplichte vrijstellingsgrond; - indien de onderneming deel gaat dan wel is gaan uitmaken van een concern dat zelf buiten de werkingssfeer van het bedrijfspensioenfonds valt en waarbij sprake is van een concernpensioenregeling die tot stand is gekomen in het overleg met de bij het arbeidsvoorwaardenoverleg betrokken vakorganisaties. Ook hier gaat het om een verplichte vrijstellingsgrond; - indien de onderneming vrijstelling heeft verkregen van een algemeenverbindendverklaarde G\0 in verband met het feit dat men een eigen ondernemings-CAO heeft afgesloten, kan voor de eigen onderneming met de bij het arbeidsvoorwaardenoverleg betrokken vakorganisaties een afzonderlijke pensioenregeling worden overeengekomen. Het bestuur van het bedrijfspensioenfonds is bevoegd tot een gemotiveerde afwijzing van het vrijstellingsverzoek. Een vierde vrijstellingsgrond heeft alleen betrekking op de verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds, en geldt voor de situatie waarin het bedrijfspensioenfonds ten aanzien van beleggingsperformance, uitvoeringskosten en kwaliteit van dienstverlening jarenlang substantieel minder scoort ten opzichte van de gemiddelde uitvoeringsperformance van andere uitvoeringsorganen van collectieve regelingen. Volgens de stichting is het bestaan van een systeem van objectieve performancemeting een noodzakelijke voorwaarde voor deze vrijstellingsgrond. 129 Kabinetsnota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., p. 10. Wel heeft het kabinet besloten tot invoering van een nieuwe vrijstellingsgrond, die inhoudt dat een bedrijfspensioenfonds in zijn pensioenregeling voor individuele deelnemers de mogelijkheid moet bieden om zelf de samenstelling van het eigen pensioenpakket te bepalen ter grootte van de totale actuariele waarde van het collectief geldende pakket in de regeling, met inachtneming van de reikvdjdte van de verplichtstelling. Het bedrijfspensioenfonds zal vrijstelling moeten verlenen indien de verplichte pensioenregeling geen uitruilmogelijkheden biedt. Daarnaast "ziet (het kabinet) gronden" voor de mogelijkheid aan startende ondernemers gedurende een nader vast te stellen aanvangsperiode (te denken is aan een periode van twee a drie jaar) vrijstelling van deelname aan de pensioenregeling te bieden. 490


Voor het handhaven van de verpUchtstelling, met andere woorden van de mogelijkheid tot het realiseren van een pensioenphcht per bedrijfstak op verzoek van de sociale partners, hecht het kabinet grote waarde aan het behoud van elementen van sociaal beleid (groepssolidariteit) welke inherent zijn aan coUectieve pensioenregelingen"". Gelet op het belang van de groepssolidariteit is het kabinet van mening dat de verplichting voor de individuele werknemer om deel te nemen in de pensioenregeling van zijn werkgever, gehandhaafd dient te blijven"^; afgewezen wordt daarmede het model van individuele opting out, zoals dat in het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van de wettelijke aanvuUende pensioenregelingen bestaat. Wei acht het kabinet een verruiming van het vrijstellingsregime ten aanzien van de verpUchtstelling van bedrijfspensioenfondsen noodzakelijk. Zoals verwoord in Werken aan zekerheid wil het kabinet voor de langere termijn de verpUchtstelling beperken tot 70 procent (geindexeerd) middelloon en denkt het tevens aan een beperking tot het niveau van het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen. Ook deze uitdrukkelijk met elkaar verbonden voornemens en ideeen betreffende het inzetten van het verplichtstellingsinstrument kunnen nader worden beschouwd in het licht van de eerder genoemde zienswijze op de verdeling van verantwoordelijldieden op het pensioenterrein. Zoals ook bij de beschouwingen omtrent de fiscale behandeling van pensioenaanspraken is opgemerkt, impliceert deze zienswijze dat de overheid in de eerste plaats een voorwaardenscheppende rol heeft die onder meer vorm krijgt in de sfeer van de wetgeving die sociale partners een instrumentarium verstrekt gericht op de vergroting van de reikwijdte van gemaakte afspraken; deze rol neemt niet weg dat er onder strikte voorwaarden aanleiding kan zijn voor enigerlei vorm van rechtstreeks overheidsingrijpen. In het voorgaande is geconcludeerd dat het inzetten van het instrument van de fiscale begeleiding van pensioenaanspraken op gespannen voet staat met deze zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling. Hoewel het verplichtstellingsinstrument (in tegenstelling tot het fiscale instrument) alleen betrekking heeft op de werknemers werkzaam bij een niet-georganiseerde werkgever, kan hier op basis van eenzelfde argumentatie als ten aanzien van het inzetten van het fiscale instrument, worden gesteld dat de genoemde zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling zich ook lijkt te verzetten tegen het thans inzetten van het instrument van de verpUchtstelling (via de beperking van de reikwijdte van de verplicht-

130 Nota Marktwerking in de pensioensector. op.cit., pp. 7 en 8. 131 Nota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., p. 16. 491

stelling tot 70 procent (geindexeerd) middelloon) om met het oog op kostenbeheersing de overgang naar een bepaalde pensioennorm (in casu middelloonregelingen) te stimuleren; ook de nadere beschouwingen in paragraaf 7.3.2.2. over de middelloonregelingen in het perspeetief van kostenbeheersing en -besparing zijn hierbij van belang. Ook wordt deze conclusie bevestigd door de aanwezigheid van reele alternatieven tot kostenbeheersing, op basis waarvan kan worden gesteld dat er met het oog op beheersing van de pensioenkosten geen dwingende redenen zijn om op macroniveau de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen te bevorderen dan wel af te dwingen. Eveneens op basis van eenzelfde argumentatie kan vervolgens Môrden gesteld dat de genoemde zienswijze zich ook nauwelijks laat verenigen met het thans inzetten van het instrument van de verplichtstelling (via de beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling tot het niveau van het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen). Op laatstgenoemd punt wordt in paragraaf 7.3.3.3 verder ingegaan. Voorts zij erop gewezen dat aan het inzetten van het verplichtstellingsinstrument verregaande aspecten verbonden zijn, welke ook los van de relatie met de verantwoordelijkheidsverdeling relevant kunnen worden geacht. In Werken aan zekerheid wordt opgemerkt dat vooral bij de door de overheid verplichtgestelde bedrijfstakregelingen voor werkgevers(organisaties) "lastig is bij het arbeidsvoorwaardenoverleg pensioenregelingen in neerwaartse zin aangepast te krijgen", omdat bij deze regelingen de band tussen de werkgever en de pensioenuitvoerder wat losser is en de sturingsmogelijkheden van de werkgever geringer zijn"^. Daar staat tegenover dat de verplichtstelling voorkomt dat ondernemingen onderling kunnen concurreren op dit deel van de arbeidsvoorwaarden; bovendien zorgt dit instrument voor bedrijfstakbrede solidariteit en voorkomt het witte vlekken, aldus het kabinet in Werken aan zekerheid. Laatstgenoemde positieve aspecten van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen worden ook naar voren gebracht in het reeds genoemde advies van de Stichting van de Arbeid over marktwerking in de pensioensector'^^. Daarin worden enkele voordelen van de verplichtstelling genoemd die vooral samenhangen met de schaalgrootte van de desbetreffende regelingen en die op zichzelf genomen voor het merendeel ook gelden voor de grotere ondernemingsgewijs opgezette pensioenregelingen (ondernemingspensioenfondsen en rechtstreekse regelingen). Gesteld wordt

132 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 56. 133 Stichting van de Arbeid, Advies over mogelijkheden ter verbetering van de marktwerking op het terrein van de aanvullende pensioenregehng, op.cit., pp. 8 en 9. 492


dat de verplichtstelling ertoe heeft bijgedragen dat in de desbetreffende bedrijfstakken, en met name in bedrijfstakken met vele kleinere ondernemingen, adequate pensioenregelingen tot stand konden worden gebracht ongeacht de verschillen in leeftijdsopbouw van het personeelsbestand van de deelnemende ondernemingen en de aanwezigheid van uiteenlopende risico's. Ook heeft de verplichtstelling een belangrijke bijdrage geleverd aan de beperking van de zogeheten witte en grijze vlekken op pensioenterrein. Voorts kan de verplichtstelling positief worden beschouwd met het oog op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers en van werknemers met een hoog invaliditeitsrisico"'', met andere woorden van categorieen wier positie op de arbeidsmarkt bijzondere aandacht vraagt (zie paragrafen 5.2 en 5.4). Daarnaast kunnen de uit de verplichtstelling voortvloeiende toeneming van de schaalgrootte en versterking van het draagvlak leiden tot een grotere efficiency en een gunstiger rendement, hetgeen bevorderlijk is met het oog op kostenbeheersing (zie ook paragraaf 7.3.2.4). Verder bieden de verplichtgestelde bedrijfspensioenregelingen het voordeel dat bij wisseling van dienstbetrekking binnen de bedrijfstak geen wijziging optreedt in de aard van de pensioenvoorziening en dat waarde-overdracht dan niet nodig is. Ook wijst de Stichting van de Arbeid erop dat met de verplichtstelling kan worden voorkomen dat in de bedrijfstak opererende ondernemingen met elkaar concurreren op basis van verschillen in niveaus van de pensioenvoorziening; zoals vermeld hanteert ook het kabinet in Werken aan zekerheid dit argument"^. In dit verband kan worden opgemerkt dat van een vdjziging van de verplichtstelling een mogelijke precedentwerking kan uitgaan niet alleen voor het verdere beleid ten aanzien van de verplichtstelling maar ook voor het beleid ten aanzien van het algemeenverbindendverklaren van CAO-bepalingen"^. Uit het bovenstaande kan ten slotte worden afgeleid dat een beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenregelingen niet alleen aftjreuk doet aan de mogelijkheden voor sociale partners om bedrijfs-

134 Van belang hierbij is dat de verplichtgestelde bedrijfspensioenregelingen bijna zonder uitzondering doorsneepremies hanteren (dit wil zeggen dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen ondernemingen met een relatief oud dan wel relatief jong personeelsbestand, noch tussen 'goede' en 'slechte' risico's. Ook loopt de v^ferkgever daardoor bij de werving en selectie van werknemers geen additioneel risico van een mogelijke v/eigering van acceptatie van betrokkene in de pensioenregeling of van een verhoogde pensioenpremie. 135 De Stichting van de Arbeid is zich ervan bewust dat dit argument feitelijk gelijk is aan het argument dat ten grondslag ligt aan haar opvatting over de handhaving van de algemeenverbindendverklaring van bepalingen van CAO's (aw-beleid) als zodanig. 136 De raad heeft zijn fundamentele opvattingen terzake van de algemeenverbindendverklaring naar voren gebracht in eerdere adviezen. Zie: SER-advies Algemeenverbindendverklaring, publicatienr. 92/14, Den Haag 1992; SER-advies Sociaal-economisch beleid 1994-1998. Deel 1: Advies, publicatienr. 94/03', Den Haag 1994. pp. 55-62. 493

takgewijze pensioenafspraken te maken maar ook kan raken aan de bovenstaand geinventariseerde positieve aspecten van de verplichtstelling. Overigens zij herhaald dat de beperking van het bereik van de verplichtstelling met betrekking tot het niveau van het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen uitgebreider aan de orde komt in paragraaf 7.3.3.3. 7.3.2.4 Beleidsvormen voor kostenbeheersing Algemeen In het voorgaande is (in paragraaf 6.4 en vervolgens in paragraaf 7.3.1.1) geconcludeerd dat een serieuze inspanning tot beheersing van de kosten van pensioenregelingen noodzakelijk is. Hier wordt uitgegaan van de wenselijkheid van kostenbeheersing onder meer met het oog op het opvangen van de pensioenkosten die onder een toenemende opwaartse druk van de vergrijzing komen te staan, en op een verantwoorde loonontwikkeling (met positieve gevolgen voor werkgelegenheid en arbeidsparticipatie). Voorts dienen - conform het plan van aanpak (paragraaf 7.3.1.3) - de instrumenten tot kostenbeheersing te worden afgestemd op de inhoudelijke vormgeving van de pensioenregelingen. Ten slotte geldt als referentiepunt dat de invuUing van het beleid gericht op kostenbeheersing onderdeel is van de besluitvorming op decentraal niveau (in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid) over de inhoud en vormgeving van pensioenregelingen (zie de paragrafen 7.3.1.3 en 7.3.2.3). Daarvan uitgaande worden onderstaand - op basis van de recente Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregehngen van de Stichting van de Arbeid - de contouren geschetst van een drietal denkbare beleidsvormen en -mogelijkheden voor de beheersing van de kosten van pensioenregelingen"'; van belang is dat deze vormen elkaar niet uitsluiten en kunnen worden gecombineerd. Voorafgaand zij opgemerkt dat uiteraard het algemene macro-economische beleid ten zeerste relevant is voor de beheersing van de pensioenkosten; daarbij kan in het bij zonder worden gewezen op het grote belang van een stabiele economische groei, een verantwoorde loonontwikkeling en een lage inflatie. In dit verband is van belang dat de overheid mede de verantwoordelijkheid draagt voor een gunstig financieel-economisch beleid waardoor een gezonde groei van de economie kan worden gerealiseerd zonder dat dit leidt tot een hoge inflatie. Ook is relevant dat de overheid primair verantwoorde-

137 Mede ontleend aan; J.H. Tamerus, De vermeende onbeheersbaarheid van de eindloonregeling, op.cit. 494


lijk is voor de instandhouding van een toekomstbestendige AOW (zie paragraaf 7.2). Daarnaast geldt dat de sociale partners op centraal en decentraal niveau primair verantwoordelijk zijn voor een verantwoorde loonontwîkkeling en een beheersing van pensioenkosten. De te schetsen vormen van kostenbeheersing hebben in grote lijnen betrekIdng op drie punten: besluitvorming over pensioenen, beleggingsinkomsten en automatismen in pensioenregelingen. Onderstaand wôrdt dit nader toegelicht. Besluitvorming over pensioenen Een eerste beleidsvorm impliceert het betrekken van elementen van kostenbeheersing in het proces van besluitvorming over pensioenregelingen. Hierbij is een drietal mogelijke maatregelen aan de orde. Zo verdient het overweging dat voorafgaand aan definitieve besluitvorming op het decentrale niveau, een integrale (kosten)afweging vôrdt gemaakt. Enerzijds impliceert dit dat in de besluitvorming over de inhoud van een pensioenregeling de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de arbeidskosten moeten kunnen worden betrokken. Anderzijds houdt dit in dat in de besluitvorming over de arbeidsvoorwaarden ook de pensioenconsequenties aan de orde moeten kunnen zijn. Mogelijke kostenstijgingen kunnen tijdig worden erkend en dan worden betrokken in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Voorts is het ten behoeve van de besluitvorming over de pensioenregeling (als onderdeel van de arbeidsvoorwaarden) van belang dat periodiek een adequaat zicht kan worden geboden op de te verwachten kostenontwilckeling uit hoofde van de pensioenregeling. Dit veronderstelt dat regelmatig grondige toekomstverkenningen plaatsvinden, waarbij de consequenties van onder meer de vergrijzing (zoals van het deelnemersbestand) en de ontwikkelingen met betrekking tot beleggingsmarkten, inflatie en valutabewegingen aan de orde kunnen zijn. Een en ander kan relevant zijn met het oog op een toekomstgerichte en dynamische financiering van de pensioenregeling (zie verder bij de derde beleidsvorm voor kostenbeheersing). Mogelijke kostenstijgingen kunnen tijdig worden onderkend en dus worden betrokken in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Ten slotte verdient het overweging ook het element van kostenbeheersing te betrekken bij de besluitvorming over de vernieuwing van pensioenregelingen (zie paragraaf 7.3.3). De mogelijke kostenconsequenties van een vernieuvdng van pensioenregelingen verdienen in het kader van het totale arbeidsvoorwaardenbeleid bijzondere aandacht met het oog op de ontwikkeling van de loonkosten. 495

Verhoging beleggingsopbrengsten Een tweede beleidsvorm refereert aan het beleid ter verhoging van de beleggingsopbrengsten; dit kan bijdragen aan het opvangen van te verwachten kostenstijgingen en aan het zo laag mogelijk houden van de pensioenpremielasten met positieve gevolgen voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie. Een verhoging van de beleggingsopbrengsten binnen de kaders van de PSW dient wel te zijn ingebed in een professioneel beleggingsbeleid, aangezien een structurele vergroting van de beleggingsinkomsten gepaard gaat met een toename van het risico van forse kortetermijnfluctuaties in die opbêngsten"^ Daarom ligt het in de rede dat elk fonds op basis van een adequaat opgesteld risicoprofiel nader beziet in hoeverre deze kortetermijnrisico's kunnen worden opgevangen. In genoemd risicoprofiel wordt rekening gehouden met de specifieke karakteristieken van de pensioenregeling, zoals onder meer de premievolatiliteit, de reeds aanwezige dekkingsgraad en het deelnemersbestand inclusief de te verwachten ontwikkelingen daaromtrent; ook bevat dit profiel een inschatting van de draagkracht van de in de pensioenregeling participerende onderneming(en) en de verwachtingen omtrent de continuiteit hiervan op de langere termijn; daarbij zijn ook de rijping en de omvang van de regeling aan de orde. Vergroting van het draagvlak van de pensioenregeling en verkleining van het risico van discontinuiteit kunnen functioneel zijn voor een beleid ter vergroting van de beleggingsinkomsten (zie paragraaf 6.3.2.3). Laatstgenoemd risico heeft betrekking op zowel het uittreden van groepen uit de pensioenregeling als mogelijke financiele problemen van de desbetreffende onderneming of bedrijfstak. In algemene zin geldt dat draagvlakvergroting en verkleining van het discontinuiteitsrisico het mogelijk maken meer risicovol te beleggen waardoor een structureel hoger rendement mogelijk wordt. In dit verband kan overigens worden gedacht aan het 'poolen' van beleggingen. Ook het instrument van de verplichtstelling kan functioneel worden geacht met het oog op zowel draagvlakvergroting als verkleining van het risico van discontinuiteit. Voorts ligt het in de rede dat in een nader onderzoek betreffende een beleid gericht op een structurele vergroting van de beleggingsopbrengsten ook implicaties voor het toezicht dan wel de toezichtnormen (zoals thans gebaseerd op de PSW) aan de orde kunnen komen"^.

138 Zie in dit verband: G.C.M. Siegelaer, Pensioenbeleggingen in balans. Strategisch beleggings- en Rnancieringsbeleid voorpensioenfondsen, Rotterdam 1996. 139 Zie in dit verband: A.J. Vermaat en A. Oosenburg, Bedrijfseconomisch toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen. Den Haag 1994. 496


Daarenboven is nader onderzoek op zijn plaats naar de mogelijkheid dat de vergrijzing leidt tot een ontsparing door pensioenfondsen; daarbij dient ook aandacht te worden besteed aan het tijdstip waarop genoemde ontsparing een aanvang kan nemen evenals de uit deze mogelijke ontsparing voortvloeiende effecten. Ten slotte zij vermeld dat het beleid gericht op een verhoging van de beleggingsopbrengsten gevoerd moet worden in een context met veel onzekerheden, zoals de ontwikkeling van de kapitaalmarkt. Automatismen in pensioenregelingen Een derde beleidsvorm heeft betrekking op de moeilijk beheersbare kostenelementen van pensioenregelingen als gevolg van voorkomende automatismen in de regeling. Dit kan betrekking hebben op een drietal elementen. Zo gaat het om de in de pensioenregelingen opgenomen automatismen terzake van de backservice. Overwogen kan worden de moeilijk beheersbare elementen daarvan te beperken dan wel te elimineren via verschillende wegen. Zo kunnen in de pensioenregeling beschermende maatregelen worden opgenomen tegen individuele salarisstijgingen die de gemiddelde salarisontwikkeling ruim te boven gaan. Een mogelijke maatregel is de bepaling van bandbreedtes waardoor carrieresprongen die in enig jaar buiten de bandbreedte vallen, niet met pensioen worden vergolden. Een knip in de dienstlijn wordt dan aangebracht ter voorkoming dat het bovenmatige deel van de individuele loonstijging automatisch wordt vergoed met carriere-backservice over achterliggende jaren. Voorts is denkbaar elementen van kostenconfrontatie aan te brengen bijvoorbeeld door de werkgever een additionele premie in rekening te brengen voor de pensioenconsequenties van een meer dan gemiddelde carrieresprong. Vervolgens kunnen ook de backservice-lasten met betrekking tot pensioenpromoties beheersbaarder worden gemaakt via het mitigeren van forse salarisverhogingen vlak voor de pensioendatum; het eindloon vanaf het 55ste (of 50ste) levensjaar wordt dan gemitigeerd door salarisverhogingen vanwege carriere helemaal niet of slechts ten dele in het pensioen door te berekenen. Wel dient te worden bedacht dat het aanbrengen van een knipbepaling kan leiden tot ontwijkingsgedrag doordat een carrieresprong kan worden vervroegd naar het moment voordat de knipbepaling kan worden toegepast. Voorts kan ook worden overwogen de carriere-backservice op eigen initiatief individueel in te kopen in de pensioenregeling tegen een (bijvoorbeeld kostendekkend) tarief dat wordt bepaald door sociale partners.

497

Overigens, in algemene zin kan de beheersbaarheid van de pensioenregeling worden vergroot via voorcalculatie van carrierelijnen, hetgeen inhoudt dat bij de premieberekening op voorhand rekening wordt gehouden met de carriere van de deelnemer. Vervolgens gaat het om de regelingen met een automatische aanpassing van de opgebouwde pensioenrechten aan een bepaalde (macro-economische) indicator welke is vormgegeven in een reglementaire onvoorwaardelijke toezegging. In paragraaf 6.2.3.4 is gebleken dat onvoorwaardelijke toeslagverlening betrekking heeft op een minderheid van de actieve deelnemers van een pensioenregeling. Met het oog op een adequate beheersing van pensioenkosten kan het aangewezen zijn een dergelijke automatische aanpassing ter heroverwegen. Daarbij kunnen de volgende twee elementen worden betrokken. Enerzijds sluit een aanpassing van het onvoorwaardelijke karakter van de indexering niet uit dat een bestendig indexatie of toeslagbeleid wordt gevoerd dan wel de intentie daartoe wordt vastgelegd om de opgebouwde pensioenrechten welvaartsvast dan wel waardevast te houden. Anderzijds geeft dit de mogelijkheid om - met het oog op kostenbeheersing - in bijzondere situaties (als en de financiele positie van het fonds en de loon-/prijsontwikkeling daartoe nopen) de indexatie tijdelijk te stoppen dan wel slechts gedeeltelijk toe te passen. Ten slotte betreft het de loongerelateerde pensioenregelingen met een automatische koppeling tussen de premievrije voet en (het niveau en de aanpassing van) de AOW-uitkeringen. Zoals vermeld in paragraaf 7.2.2.2 draagt de overheid de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van het niveau en de aanpassing van de AOW-uitkeringen. Aangezien niet is uit te sluiten dat het niveau van de AOW-uitkering achterblijft op de contractloonontwikkeling, hebben de hier aan de orde zijnde pensioenregelingen te maken met een op zichzelf genomen onbeheersbaar kostenelement doordat het relatieve achterblijven van de AOW-uitkeringen op de algemene loonontwildceling leidt tot bijkomende lasten voor de pensioenregelingen. In het perspectief van het meer beheersbaar maken van de kosten van de pensioenregelingen kan het aangewezen zijn de in de pensioenreglementen neergelegde automatische koppeling tussen de franchise en de AOW-uitkeringen nader te overwegen. Ook hierbij kunnen meerdere elementen worden betrokken. Enerzijds leidt een aanpassing van de genoemde reglementaire automatische koppeling op zichzelf genomen ertoe dat het risico van de pensioengevolgen van AOWuitkeringen die achterblijven op de loonontwikkeling eenzijdig komt te liggen bij de actieve deelnemers en de gepensioneerden. Anderzijds sluit 498


een aanpassing van de hier aan de orde zijnde koppeling niet uit dat in de pensioenregeling toch Môrdt uitgegaan van een bestendige beleidsmatige orientatie van de franchise op de AOW, zonder dat dit Môrdt vertaald in een reglementair automatisme; daarbij kan worden uitgegaan van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer om in het arbeidsvoorwaardenoverleg een oplossing te zoeken voor verschillen die kunnen ontstaan als gevolg van een mogelijk te ver uiteenlopen van de franchise en de AOW-uitkering. De intentie daartoe zou kunnen worden vastgelegd. 7.3.3

Vemieuwing van pensioenbeleid in het perspectief van individualisering, flexibilisering en emancipatie

Vernieuv^ng of modernisering van pensioenregelingen is een van de centrale beleidsvragen voor het pensioenterrein op de lange termijn. Ook het kabinet formuleert in Werken aan zekerheid verschillende ideeen en yoorstellen die daarop zijn gericht. Deze worden beknopt geschetst in paragraaf 7.3.3.1 en vervolgens nader beschouwd in de paragrafen 7.3.3.2 (typen van pensioenregelingen en toegezegd pensioenniveau) en 7.3.3.3 (instrumenten tot vemieuwing). Ten slotte bevat paragraaf 7.3.3.4 de presentatie van enkele mogelijke aanvullende dan wel alternatieve beleidsvormen met het oog op de vemieuwing van pensioenregelingen. 7.3.3.1 Werken aan zekerheid:

kabinetsvoornemens

De op vernieuwdng van pensioenregelingen gerichte voorstellen en ideeen van het kabinet betreffen de overgang naar middelloonregelingen, de begrenzing van het bereik van de verplichtstelling van bedrijfspensioenregelingen en enkele voornemens gericht op flexibilisering en op een beperking van de mogelijke negatieve invloed van pensioenregelingen op de arbeidsparticipatie vooral van 55-plussers. Onderstaand wordt een en ander kort geschetst. Met het oog op niet alleen kostenbeheersing maar ook vernieuwing van pensioenregelingen wil het kabinet in de eersteplaats de overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen stimuleren. In de reeds genoemde brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW wordt uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat zowel financiele als inhoudelijke argumenten van belang zijn voor de voorkeur van het kabinet voor middelloon-

499

regelingen. De financiele argumenten kwamen reeds in paragraaf 7.3.2.1 aan de orde. De inhoudelijke argumenten van het kabinet ten faveure van middelloonregeUngen hebben betrekking op de met deze regeUngen toenemende ruimte voor een individuele invuUing van de pensioenregeling, de betere aansluiting op het feitelijke loopbaanpatroon en het meer neutrale karakter van middelloonregelingen"". Daarnaast is het kabinet van oordeel dat de te verwachten kostenbesparing als gevolg van de overstap van eindloonregelingen naar middelloonrege lingen (zie paragraaf 7.3.2.1) meer ruimte biedt voor een betere afstemming van pensioenregelingen op de differentiatie in leefvormen. Ten slotte is het kabinet van mening dat het pensioenresultaat bij middelloonregelingen "nog steeds goed" is. In de tweedeplaats wil het kabinet de materiele werkingssfeer van de verplichtstelling begrenzen tot aan het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen. Deze gedachte is gericht op een toename van de individuele keuzevrijheid, aldus het kabinet. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat het kabinet de vernieuvdng van pensioenregelingen in hoofdzaak nastreeft via de bevordering van middelloonregelingen (door het inzetten van het fiscale en het verplichtstellingsinstrument) en via de beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen. Een en ander komt erop neer dat het moderniseringsbeleid van het kabinet tot de volgende twee aspecten is te herleiden. Ten eerste richt dit beleid zich uitdrukkelijk op een afgezonderd onderdeel of element van een pensioenregeling, met name het toegezegde pensioenniveau (70 procent middelloon); in paragraaf 7.3.3.2 wordt dit nader beschouwd. Ten tweede zet het kabinet daartoe twee instrumenten in, met name de fiscale behandeling van pensioenaanspraken en de verplichtstelling van bedrijfspensioenregelingen; hierop wordt in paragraaf 7.3.3.3 nader ingegaan. Alvorens met deze nadere beschouwingen wordt aangevangen verdienen volledigheidshalve vermelding de voorstellen of ideeen die het kabinet in de derde plaats formuleert en die zijn gericht op flexibilisering en op een beperking van de mogelijke negatieve invloed van pensioenregelingen op de arbeidsparticipatie van ouderen. Het betreft het stimuleren van de omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioenregelingen, de mogelijke

140 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 5. 500

B E L E I D VOOR DE OUDBDAGSVOORZIENING

nadere wettelijke maatregelen ter vergroting van de toegang van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie tot pensioenregelingen en de moge lijke invoering - afliankelijk van de inspanningen van de sociale partners van een wettelijke verplichting om deelnemers aan een pensioenregeling voor eigen rekening een minimumregeling te bieden voor de voortzetting van de dekking van het overlijdens- en invaliditeitsrisico tijdens een naar duur gemaximeerde verlofperiode. Ten slotte betrefl: het ook het heroverwegen van de FVP-regeling tot voortzetting van de pensioenopbouw bij werkloosheid. Deze voorstellen of ideeen komen - met uitzondering van het laatstgenoemde idee - nader aan de orde in paragraaf 7.3.3.4. Met betrekking tot de FVP-regeling tot voortzetting van de pensioenopbouw bij werkloosheid"' kan worden vermeld dat deze niet meer in de advisering wordt betrokken gezien het akkoord van 22 oktober 1996 tussen de staatssecretaris van SZW en de Stichting van de Arbeid over de toekomst van het FVP"^. Daarbij werd een oplossing gezocht voor het spanningsveld tussen "enerzijds de eerstverantwoordelijkheid van de sociale partners voor de aanvuUende pensioenen en anderzijds de ministeriele verantwoordelijkheid ten opzichte van het FVP en de Bijdrageregelen, die voorzien in de voortzetting van pensioenopbouw voor oudere werklozen"; hierbij speelt tevens dat de huidige besteding van de fondsmiddelen - in de zienswijze van het kabinet - geen

141 Het FVP is per 1 januari 1973 opgericht vanuit de doelstelling om op termijn vanuit dit fonds uitvoering te kunnen geven aan het voornemen om te komen tot een wettelijk verplichte aanvuUende pensioenvoorziening voor werknemers. Dit voornemen is verlaten in de kabinetsnota AanvuUende pensioenen van )uni 1991.Zie:Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 167, nr. 2. Daarnaast is het per 1 januari 1988 mogelijk gemaakt dat de gelden van het FVP worden gebruikt voor de dekking van de voortzetting van de pensioenvoorziening van bepaalde categorieen werkloze werknemers die recht hebben op een wettelijke loongerelateerde werkloosheidsuitkering; daartoe zijn door het FVP bijdrageregelen vastgesteld. Bij de wijziging van de PSW in 1994 is ten slotte vastgelegd dat de FVP-middelen ook kunnen worden aangewend voor onderzoeken inzake aanvuUende pensioenvoorziening of het ontbreken daarvan (indien daartoe door de minister van SZW dan wel door de SER een verzoek wordt ingediend) en voor bijdragen ten behoeve van pensioenaanspraken voor vrouwelijke werknemers die in het verleden direct of indirect wegens hun geslacht van pensioen waren uitgesloten. 142 In zijn brief van 10 januari 1997 aan de TWeede Kamer meldt de staatssecretaris van SZW dat op hoofdlijnen overeenstemming is bereikt over de toekomst van het FVP. Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 000 XV, nr. 45. Uitgangspunt is dat het FVP wordt geprivatiseerd, waarbij de ambtenaren op het moment dat zij onder de werkingssfeer van de werknemersverzekeringen gaan vallen, ook FVP-rechthebbende worden. Voorts hebben sociale partners aangegeven de FVP-Bijdrageregelen te zullen voortzetten; daarbij gaven zij aan te zullen moeten overgaan tot versobering van de regeling ten behoeve van een duurzame continuering ervan, aldus de staatssecretaris van SZW. 501

bijdrage levert aan de bevordering van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers"^. 7.3.3.2 Vernieuwing en typenvan pensioenregelingen: een nadere beschouwing Algemeen Zoals reeds is aangegeven spitst het kabinet zijn pensioenvernieuwingsbeleid uitdrukkelijk toe op een afgezonderd onderdeel of element van een pensioenregeling, met name het toegezegde pensioenniveau (70 procent middelloon). Dit lijkt zich moeilijk te laten verenigen met een integrale benadering van pensioenregelingen, welke inhoudt dat alle onderdelen (kunnen) worden betrokken bij de vernieuwing daarvan. Hier zij verwezen naar de beschouwîngen over middelloonregelingen in het perspectief van kostenbeheersing en-besparing (paragraaf 7.3.2.2), waaruit is gebleken dat de kwaliteit casu quo de kosten van een pensioenregeling niet alleen worden bepaald door het toegezegde pensioenniveau (bijvoorbeeld een bepaald percentage van het middelloon dan wel het eindloon) maar ook door andere elementen zoals de bepaling van de componenten van de pensioengrondslag, de hoogte van de premievrije voet, het pensioenopbouwpercentage, de wijze van indexering van de pensioenaanspraken, de toetredingsgrenzen en het gedekte risico. Met het oog op een vernieuwing van het pensioenbeleid ligt het dan ook in de rede de pensioenregelingen integraal te benaderen. In dit verband rijst de vraag of de doelstellingen van de vernieuwing van het pensioenbeleid die het kabinet via een overstap naar middelloonregelingen wil bereiken (geexpliciteerd in de brief van 25 november 1996), ook - met behoud van een maatschappelijk aanvaardbare doelstelling van pensioenregelingen - via andere (combinaties van) typen van pensioenregelingen realiseerbaar zijn, ervan uitgaande dat de verschillende onderdelen van de pensioenregeling in het vernieuwingsbeleid worden betrokken. Onderstaand wordt eerst aandacht geschonken aan de door het kabinet met het stimuleren van middelloonregelingen beoogde vernieuwingsdoelstellingen (zoals verwoord in de reeds genoenide brief van het Ministerie van SZW) en vervolgens aan de doelstelling van pensioenregelingen (in termen van pensioenresultaat).

143 Achtergrond hiervan is dat het overheidsbeleid ten aanzien van oudere werknemers en hun deelname aan het arbeidsproces niet goed te verenigen is met een verantwoordelijkheid van de overheid voor een regeUng die de uitstroom van oudere wferklozen verzacht door de pensioengevolgen te beperken. 502


Pensioenregelingen in hetperspectiefvan de vernieuwingsdoelstellingen Achtereenvolgens passeren de vler door het kabinet geformuleerde vernieuwingsdoelstellingen van middelloonregelingen de revue. Met betrekking tot de doelstelling van een verbetering van de afstemming van pensioenregelingen op moderne leefsituaties kan wôrden opgemerkt dat een veriaging van de franchise van tweemaal de gehuwde AOW-uitkering en de mogelijkheid om af te zien van een nabestaandenpensioen daartoe als enkele van de geschikte middelen worden voorgesteld. Het kabinet wijst erop dat een veriaging van de franchise ook ten dele het lagere pensioenresultaat in een middelloonregeling kan compenseren en dat de overstap van eindloonregelingen naar middelloonregelingen financiele ruimte schept voor een veriaging van de franchise. Niettemin kan worden vastgesteld dat een dergelijke veriaging van de AOW-franchise niet per definitie via middelloonregelingen gestalte hoeft te krijgen''"' (zie verder in paragraaf 7.3.3.4). VoUedigheidshalve zij in dit verband vermeld dat er in de zienswijze van het kabinet voor sociale partners mogelijkheden (onder meer op grond van artikel 2b PSW) zijn om de pensioenregelingen zonder kostengevolgen af te stemmen op de leefvorm van de deelnemers"'. Zo wijst het in Werken aan zekerheid op de mogelijkheid tot vervanging van het thans voor alle deelnemers geldende collectieve nabestaandenpensioen door een keuzemogelijkheid tussen hetzij het recht op nabestaandenpensioen in combinatie met een hoge franchise voor het ouderdomspensioen hetzij geen recht op nabestaandenpensioen en een lagere franchise'''^. De vraag rijst of deze keuzemogelijkheid de meest geschikte weg is voor de aanpassing van pensioenregelingen op meer pluriforme leefsituaties. Zo is

144 Terzijde zij vermeld dat ook de Emancipatieraad erop wijst dat de gevolgen van de overstap naar een middelloonregeling sterk afhangen van de wijze vkfaarop de middelloonregeling in concreto vifordt ingericht: "Zo komt het in de praktijk nogal eens voor dat de overgang van een eindloonregeling naar een middelloonregeling samengaat met een veriaging van de franchise. Deze wordt dan bijvoorbeeld niet meer gerelateerd aan de gehuwde AOW, maar aan de AOW voor een alleenstaande. Ook komt in middelloonregelingen veelal een hoger opbouwpercentage (2 procent in de plaats van 1,75 procent) voor, waardoor het pensioen in een kortere periode kan worden opgebouwd." De Emancipatieraad wijst erop dat zowel het hanteren van een lagere franchise als van een hoger opbouwpercentage positieve gevolgen heeft ' voor werknemers met een flexibel o f geemancipeerd' arbeidspatroon. Daarbij acht de Emancipatieraad het wel noodzakelijk dat er indexatie van pensioenaanspraken plaatsvindt. Zie: Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstehel. Den Haag 1997, pp. 40 en 41. 145 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 32; Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 5. 146 In dit verband wijst het kabinet (Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 5) op de oneigenlijke solidariteit van diegenen die geen recht hebben op een nabestaandenpensioen (zoals een alleenstaande) met diegenen die daarop wel recht hebben en op de "overdekking" van het nabestaandenrisico (in geval van tweeverdieners). 503

het de vraag of- gelet op de eisen van gelijke behandeling - de hoogte van de franchise mede kan v^ôrden gebaseerd op de leefsituatie; daarnaast kan deze keuzemogelijkheid leiden tot calculerend gedrag. Voorts hjkt ook de inkomenspositie van belang voor het kunnen effectueren van deze keuze mogeUjkheid. Ten slotte zij in dit verband erop gewezen dat artikel 2b PSW nog onduidehjldieden bevat"^ en kan leiden tot kostenverhogingen. Met betrekking tot de doelsteUing van het bieden van meerruimte in de pensioenregeling voor een eigen invullingwelke is afgestemd op de individuele situatie, kan eveneens worden vastgesteld dat de verschillende bestaande (combinaties van) typen pensioenregelingen daartoe steeds meer mogelijkheden bevatten (zie paragraaf 6.2.3.4). In dit verband zij ook gewezen op de mogelijkheid van excedentregelingen. Vermelding verdient verder ook dat als gevolg van de verruiming van het PSW-begrip pensioentoezegging de pensioenfondsen meer mogelijkheden hebben gekregen voor het uitvoeren van door werknemers bekostigde aanvuUende pensioenvoorzieningen (zie ook paragraaf 7.3.3.3). Uit een en ander kan op zichzelf gene men worden afgeleid dat realisatie van de hier aan de orde zijnde vernieuwingsdoelstelling niet per definitie van een type van pensioenregeling afhankelijk hoeft te zijn. Dit punt komt ook verder nader aan de orde in de paragrafen 7.3.3.3 (beschouwingen over de beperking van het bereik van de verplichtstelling) en 7.3.3.4 (aanvullende dan wel alternatieve beleidsvormen). Met betrekking tot de doelsteUing van een verbetering van de aansluiting bij de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt (in het bijzonder bij de flexibilisering van de arbeidsmarkt en de toename van wisselende arbeidspatronen) verdient vermelding dat middelloonregelingen volgens het kabinet in de eerste plaats het feitelijke loopbaanpatroon van de individuele werknemers beter weerspiegelen; daarmee sluit dit type van pensioenregeling beter aan bij de trend naar minder gelijkmatige carrierepatronen^''*. In de tweede plaats - en in het verlengde van het eerste punt - zuUen middelloonregelingen ertoe leiden dat werknemers mobieler op de arbeidsmarkt zullen

147 In een op 12 december 1996 aan de staatssecretaris van SZW aangeboden notitie wijst de Stichting van de Arbeid erop dat de interpretatie van artikel 2b PSW nog niet helder is. 148 In de Financiele Nota Sociale Zekerheid 1990 wees het kabinet erop dat de keuze voor eindloonregelingen is ingegeven door het uitgangspunt dat pensioen een verzekering is tegen de inkomensderving op het moment van pensionering en dat dit uitgangspunt vooral lijkt te zijn toegesneden op de situatie dat een kostwinner gedurende een langere periode bij dezelfde werkgever een standaardcarriere doorloopt, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 312, nrs. 1-2, p. 32. 504


zijn omdat salarisdalingen minder effect hebben op het pensioenresultaat; "zo wordt bij demo tie op latere leeftijd uitgesloten dat dit terugwerkt naar de pensioenopbouw over de voorgaande jaren", aldus het kabinet"^. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers wordt bemoeilijkt door de eindloonregelingen als gevolg van de koppeling van de pensioenrechten aan het laatstverdiende loon. Ten aanzien van deze door het kabinet opgevoerde argumenten kan worden opgemerkt dat er binnen de verschillende typen van pensioenregelingen mogelijkheden zijn de regeling aan te passen aan de toenemende pluriformiteit in arbeids- en carrierepatronen""; wat de eindloonregelingen betreft wordt gewezen op de toepassing van een zogeheten knipbepaling (zie ook paragraaf 7.3.3.2) die bewerkstelligt dat bij een functiewijziging met gevolgen in de salarissfeer de dienstlijn wordt geknipt; daardoor werkt de salarisdaling niet door over achterliggende jaren en blijft het tot dan toe opgebouwde pensioen onverkort intact. Voorts toont de praktijk van de laatste jaren aan dat binnen de eindloonsystematiek werkbare oplossingen zijn gevonden voor die gevallen waarin sprake is van zich wijzigende arbeidspatronen; dit geldt ook voor het beperken van de pensioenconsequenties van de salarisgevolgen van functiewijzigingen. Voorts zij er in dit verband op gewezen dat uit onderzoeksresultaten naar voren komt dat eindloonregelingen de grootste gevoeligheid vertonen voor flexibele arbeidspatronen. Enerzijds kan dit een voordeel zijn voor de werknemer met een beperkt dienstverband; deze behoudt dan de backservice over de verstreken diensttijd met als gevolg dat een latere salarisverhoging in beginsel doorwerkt in de pensioenopbouw over de verstreken dienstjaren. Anderzijds kan de genoemde gevoeligheid nadelig zijn voor een werknemer die geheel uit dienst treedt aangezien dan ook de groei van de pensioenaanspraken over de verstreken diensttijd wordt stopgezet"\ Verder geldt dat eindloonregelingen op zichzelf genomen zeer gunstig kunnen zijn voor bijvoorbeeld herintredende vrouwen die op latere leeftijd een (hogere) opleiding hebben voltooid en aansluitend daarop nog een carriere-ontwikkeling hebben gerealiseerd'^^. Ten slotte is in dit verband ook van belang dat implementatie van de aanbevelingen van de eerder genoemde werkgroep-Witteveen ertoe kan leiden

149 150 151 152

Brief van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 5. Zie bijvoorbeeld: SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 72. Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel, op.cit. p. 42. Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel, op.cit. p. 53. 505

dat pensioenregelingen meer kunnen worden afgestemd op flexibele arbeidspatronen (zie de paragrafen 7.3.2.3 en 7.3.3.3) en dat de eventuele tekorten in de pensioenopbouw (onder meer als gevolg van wisselende dan wêl beperkte arbeidspatronen) gemakkelijker kunnen worden gerepareerd. De Emancipatieraad wijst erop dat bij implementatie van de aanbevelingen van de werkgroep-Witteveen de verhoging van het opbouwpercentage ervoor zorgt dat "een volwaardig pensioen" binnen een kortere periode kan wôrden opgebouvk'd, hetgeen de kans beperkt dat de werknemer te weinig pensioengevende dienstjaren opbouwt als gevolg van werkloosheid of onderbreking van de loopbaan wegens zorgtaken^^^. Tevens leiden deze aanbevelingen (in het bijzonder met betrekking tot de voorgestelde ruimere invulling van het begrip 'diensttijd') en de wijziging van het PSW-begrip pensioentoezegging (met name het laten vervallen van het vereiste van een verplichte wêrkgeversbijdrage) tot een toename van de mogelijkheden van werknemers om zelf de tekorten in hun pensioenopbouw aan te vuUen. Met betrekking tot de doelstelling van het wegnemen ofverminderen van vormen van oneigenlijke solidariteitis van belang op te merken dat er in de zienswijze van het kabinet in eindloonregelingen sprake is van oneigenlijke sohdariteit van werknemers met een gemiddelde loopbaanontwikkeling met de (late) carrieremakers en dat middelloonregelingen een neutraler karakter hebben'^''. Bij nader inzien komt het voor dat de stelling van het kabinet dat eindloonregelingen late carrieremakers eenzijdig bevoordelen, nuancering behoeft'=^ Immers, bijna alle werknemers, ook in de lagere inkomenscategorieen, maken in de praktijk enige carriere door"''. In dit verband kan wel onderscheid worden gemaakt naar het opleidingsniveau: hoewel voor alle opleidingsniveaus sprake is van een zekere carriere (in casu groei van het relatieve uurloonniveau) die mede wordt bepaald door de leeftijd, blijkt dat

153 Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel. op.cit. pp. 43-45. 154 De (veronder)stelling van het kabinet dat een middelloonregeling in tegenstelling tot een eindloonregeling positief dient te worden beoordeeld in het hcht van solidariteitsaspecten werd uitdrukkelijk naar voren gebracht door de minister-president bij de Algemene pohtieke beschouwingen van September 1996 (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 3-102). 155 Hier is dus hier uitdrukkelijk de solidariteit tussen late carrieremakers en andere deelnemers aan de orde. Terzijde zij in dit verband gewezen op de (vast)stelling van de Emancipatieraad dat in het algemeen geldt dat de onderscheiden vormen van solidariteit die aan een eindloonregeling verbonden zijn, "thans nog vooral neerkomen op solidariteit van vrouwen met mannen en veel minder andersom". Zie: Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel, op.cit., p. 53. 156 Zie ook: J.C.H. Kars, Laagbetaalde niet-carrieremakers zijn de grootste verliezers bij de overgang naar middelloon, in: Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken. 1997, 2, pp. 27-29. 506


naarmate de opleiding lager is, op jongere leeftijd het niveau wordt bereikt waarop het loon zich stabiliseert"^. Voorts kunnen eindloonregelingen in tegenstelling tot middelloonregelingen op onderdelen ook voordelen inhouden voor de lagere inkomenscategorieen. Immers, bij de middellobnregelingen wordt definitief geen arbeidspensioen opgebouw^d gedurende de jaren dat het arbeidsinkomen lager of gelijk is aan de geldende franchise. Bij eindloonregelingen tellen, indien op een later moment het inkomen uitstijgt boven de franchise, ook de eerste jaren zonder feitelijke pensioenopbouw voUedig mee voor de te behalen pensioenuitkomst. Voor lagere inkomenscategoneen bieden eindloonregelingen ook voordelen bij een achterblijven van de AOW-uitkeringen ten opzichte van de loonontwikkeling, aangezien eindloonregelingen in tegenstelling tot middelloonregelingen een franchise-backservice voor de achterliggende jaren bieden (zie paragraaf 7.3.2.2). Verder zij erop gewezen dat voor de lagere inkomenscategorieen relatief kleine carrieresprongen kunnen leiden tot een relatief grote toename van het aandeel van het arbeidspensioen in het totale pensioeninkomen inclusief de AOW-uitkering. Daarnaast verdient vermelding dat in veel eindloonregelingen carrieremakers hun inkomensontvîkkeling niet volledig terugvinden in het door hen behaalde pensioenresultaat. Achtergrond hiervan is dat de meeste eindloonregelingen een of andere vorm van mitigering kennen, doordat salarisverhogingen gedurende de laatste jaren voor de pensionering niet worden meegenomen in de pensioengrondslag, ofwel doordat sprake is van een beperking of maximering van de pensioenopbouw van hogere inkomens. Een dergelijke mitigering kan ook bijdragen tot kostenbeheersing (zie paragraaf 7.3.2.4). In dit verband verdient overigens vermelding dat in sommige pensioenregelingen werknemers boven een bepaalde salarisgrens een hogere eigen bijdrage in de pensioenpremie betalen, dan wel over het meerdere salaris een lagere opbouw of zelfs in het geheel geen opbouw verwerven. Op basis van het voorgaande kan worden gesteld dat het verminderen dan wel wegnemen van bovenmatige solidariteit ook mogelijk is in andere typen van pensioenregelingen dan de middelloonregelingen. Een en ander sluit aan bij de bevindingen van de raad (in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek) dat niet op voorhand kan worden gesteld dat sommige

157 CPB, Centraal Economisch Plan 1995, Den Haag 1995, pp. 180 en 181. 507

typen van pensioenregelingen een hoger solidariteitsniveau kennen dan andere; daartoe is nuancering nodig naar onder meer toetredingsvoorwaarden, verzekerd pensioenpakket, actuariele premieberekening, eigen bijdrage werknemer, niveau van de regaling en uitkeringsvoorwaarden"'. Airondend kan worden gesteld dat de beoogde pensioenvernieuwingsdoelstellingen niet per se via een bepaald type van pensioenregeling (in casu: een middelloonregeling) hoeven te worden nagestreefd. Zowel middelloonregelingen als eindloonregelingen kunnen bijdragen tot het realiseren van reele vernieuwing van het pensioenbeleid in het perspectief van flexibilisering, individuahsering en emancipatie'^'. Op zichzelf genomen is het bij beide typen van pensioenregelingen mogelijk deze vernieuwingsdoelstellingen te realiseren onder meer door een verlaging van de franchise, door een toename van de keuzemogelijkheden (zoals tussen ouderdomspensioen en nabestaandenpensioen) en door een aanpassing van de pensioenregeling aan flexibele arbeidspatronen (zie ook paragraaf 7.3.3.4). In het verlengde hiervan dient vervolgens aandacht te worden geschonken aan het pensioenresultaat dat binnen een pensioenregeling te behalen is. Onderstaand wordt daarop nader ingegaan. Pensioenresultaat en doelstelling van pensioenregelingen Een van de door het kabinet gehanteerde argumenten voor het bevorderen van middelloonregelingen heeft betrekking op de doelstelling van pensioenregelingen. Het kabinet acht thans "het ambitieniveau van de pensioenrege lingen aan de bovengrens voor het merendeel van de deelnemers hoog"; bij volledige opbouw blijven de bestedingsmogehjkheden voor veel deelnemers bij pensionering intact'*". In het bijzonder doelt het op de eindloonregelingen op basis van 70 procent van het bruto laatstverdiende loon, op te bouwen in 40 jaar. De brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW bevat daaromtrent een tweetal relevante opmerkingen. Ten eerste is het kabinet van

158 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 70. Zie ook: L. van Vorselen, Solidaritek en pensioen: denkbeelden over een soUdair ouderdomspensioen, Deventer/Utrecht 1993. 159 Wat in het bijzonder het emancipatieaspect betreft zij in dit verband gewezen op de aanbeveling van de Emancipatieraad om, gelet op de grote onzekerheden met betrekking tot de gevolgen van een eventuele overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen voor de pensioenposities van vrouwen en mannen, vanwege hun nu nog verschillende loopbaangeschiedenissen, eerst die gevolgen uitgebreid en diepgaand te onderzoeken, alvorens verdere stappen op die weg te zetten Zie: Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel, op.cit., p. 53. 160 Brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW aan de SER, p. 6. Opgemerkt zij de enigszins afwijkende terminologie in Wericeii aan zekerheid, waarin wordt gesteld dat voor het merendeel der werknemers (bij een volledige opbouvif van 40 Jaar) de bestedingsmogelijkheden bij pensionering nagenoeg intact blijven. Zie: Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 30. 508


oordeel dat de beoordeling van het ambitieniveau van de bestaande regelingen dient uit te gaan van het maximaal te bereiken resultaat en derhalve dient te abstraheren van individuele omstandigheden van deelnemers (bijvoorbeeld: late toetreding tot de regaling, pensioenbreuk, afgebroken of onderbroken loopbaan). Ten tweede is het kabinet van mening dat daar waar deelnemers geen maximale opbouw kunnen realiseren dit kan worden voorkomen of gerepareerd door wettelijke mogelijkheden (bijvoorbeeld: recht op waarde-overdracht; aanvuUingen in de sfeer van lijfrentes en pensioenverevening bij scheiding); daarnaast kunnen sociale partners de pensioenregeling zo inrichten dat er weinig deelnemers zijn met een onvoUe dige pensioenopbouw*^\ Laatstgenoemd element lijkt enigszins aan te sluiten bij de reeds meermaals genoemde zienswijze op de verdeling van de verantwoordelijkheden op het pensioenterrein, welke onder meer inhoudt dat het aan de bij de pensioenregelingen betrokken partijen is om de inhoud ervan te bepalen. Voor een nadere beschouwing van het door het kabinet nagestreefde ambitieniveau dient eerst aandacht te worden besteed aan de mogelijk te behalen pensioenresultaten in de verschillende typen van pensioenregelingen (zie paragraaf 6.2.3.5). Vastgesteld kan worden dat de huidige pensioenregelingen in het algemeen voorzien in een bij 40 dienstjaren op te bouwen pensioen van 70 procent van het laatstverdiende brutoloon inclusief de AOW-uitkering (zie intermezzo). Voorts kan worden vastgesteld dat het brutonettotraject in de afgelopen jaren groter is geworden. Daardoor groeide de nettowaarde van een pensioen gebaseerd op 70 procent van het bruto-eindloon van 80 tot 90 procent van het netto-eindloon of meer'". Van belang is verder dat de door het kabinet genoemde pensioendoelstelling van 70 procent van het bruto eindloon in de praktijk niet kan worden beschouwd als de individuele maatstaf voor de behaalde pensioenuit-

161 Daarbij worden de volgende voorbeelden genoemd: ingeval van ouderschapsof zorgverlof kan de regeling de pensioenopbouw laten doorlopen of het inkopen van pensioen over dienstjaren in het verleden mogelijk maken; ingeval van toetreding tot de regeling na de 25-jarige leeftijd (bijvoorbeeld als gevolg van studie) kan onvoldoende pensioenopbouw worden ondervangen door over te gaan op een 35-jarige opbouwperiode met twee procent opbouw per jaar; ingeval van alleenstaanden en tweeverdieners kan het niet halen van het in de pensioenregeling in het vooruitzicht gestelde pensioen worden ondervangen door een verlaging van de franchise. 162 Voor een gepensioneerde met een eindloon op het niveau van het modaal loon steeg - bij een brutopensioen ter hoogte van 70 procent van het eindloon - het nettopensioenresultaat van 78 procent in 1960 naar 88 procent in 1994. Voor iemand met anderhalf keer dat eindloon gaat het om een stijging van 78 naar 93 procent. Op basis van: F.J.H. Don, Pensioen tussen overheid en markt, op.cit., p. 8. 509

Enkele data Uit de in paragraaf 6.2.2.3 gepresenteerde gegevens van de Verzekeringskamer uit 1995 met betrekking tot de pensioenfondsen en de rechtstreekse regelingen (Pensioenmonitor 199S) blijkt dat ongeveer 74 procent van de actieve deelnemers te maken heeft met een eindloonachtige regeling (dit \f\\ zeggen een eindloonregeling, een gematigde eindloonregeling dan wel een levensjarenregeling) en dat 22,6 procent valt onder een middelloonachtige regeling (i.e. een middelloonregeling, een middelloonregeling met indexatie dan wel een middelloonregeling met streven naar eindloon). Ook blijkt uit de data dat 0,6 procent van de actieve deelnemers te maken heeft met een beschikbarepremieregeling. Wat de hoogte van de toezegging op ouderdomspensioen* betreft kan worden verwezen naar het in paragraaf 6.2.3.5 beschreven onderzoek uit de tweede helft van de jaren tachtig (Pensioenkaart van Nederland) vâaruit blijkt dat ruim 73 procent van de onderzochte deelnemers (voor wie het volgens de regeling te behalen pensioenresultaat berekend is kunnen worden) een regeling heeft die bij voUedige deelnemerstijd voorziet in een pensioenresultaat van 70 procent of meer van het laatstgenoten brutoloon. Van de overige 27 procent blijkt

bijna twee derde een pensioenresultaat van ten minste bruto 65 procent te kunnen halen. Evenwel verdient uitdrukkelijk vermelding dat de gepresenteerde pensioenresultaten in geen geval kunnen worden beschouwd als voorspellingen van het feitelijke pensioenresultaat op de pensioendatum. Voorts blijkt uit de Pensioenmonitor 1995 van de Verzekeringskamer dat zowel bij de pensioenfondsen als de rechtstreekse regelingen een mime meerderheid (meer dan 80 procent) van de actieve deelnemers die onder een (gematigde) eindloonregeling vallen een aanspraak op ouderdomspensioen heeft gelijk aan of groter dan 70 procent van het brutosalaris (zie tabel 6.7). Bij de rechtstreekse regelingen geldt hetzelfde als voor de middelloonregelingen. Ook kan worden geconstateerd dat bij de pensioenfondsen nagenoeg de helft van de actieve deelnemers die onder een middelloonregeling (met indexatie) vallen aanspraak op ouderdomspensioen heeft welke lager is dan 50 procent van het brutosalaris; bij de rechtstreekse regelingen geldt dit in lets mindere mate voor de middelloonregeling met indexatie. • Vooralsnog ontbreken de gegevens op basis waarvan de maximaal te behalen pensioenresultaten kunnen worden uitgesplitst naar leefVorm (alleenverdieners, alleenstaanden, anderhalf- en tweeverdieners).

komsten. Verondersteld kan w o r d e n dat een aanzienlijk deel van de thans actieve deelnemers a a n eindloonregelingen het in de regeling nagestreefde resultaat niet behalen. Het bij de pensioeningang werkelijke pensioenresult a a t (inclusief de AOW-uitkering) wordt immers niet alleen bepaald door de kwaliteit van de pensioenregeling, m a a r ook door uiteenlopende factoren 510

BELEID VOOR DE OUDEDAGSVOORZIENINC

zoals aantal deelnemersjaren, pensioenbreuken (in het verleden), burgerlijke staat, een- of tweeverdienerschap en carrierepatroon. Een tweetal factoren wordt onderstaand toegelicht. In de eersteplaats zij vermeld dat veel deelnemers aan pensioenregelingen niet toekomen aan 40 opbouwjaren bij pensioeningang. Uit onderzpek van de Pensioenkamer eind jaren tachtig is gebleken dat twee derde van de actieve deelnemers aan een pensioenregeling de maximale deelnemingsleeftijd niet kan volmaken, ook niet als zij tot hun 65ste jaar onafgebroken doorwerken^^^. Daartegenover staat vsêliswaar de trend naar een steeds vollediger pensioenopbouw onder meer als gevolg van de getroffen maatregelen tegen de pensioenbreuk, zoals de introductie van het wettelijk recht op waarde-overdracht. Wei dient er rekening mee te worden gehouden dat ook toekomstige pensioengeneraties geen voUedige pensioenopbouw (40 dienstjaren) zuUen realiseren als gevolg van onder meer de latere start van de carriere door de gestegen opleidingsduur (zij het dat deze trend lijkt te keren als gevolg van veranderingen in het stelsel van studiefinanciering), de toenemende flexibihsering van arbeidsrelaties en -patronen (bijvoorbeeld bij deeltijdwerk, zorgverlof, loopbaanonderbreking) en de langdurige werkloosheid^". Overigens zij terzijde vermeld dat het probleem van de onvolledige opbouw van uitkeringsrechten zich naar verwachting in de toekomst ook steeds meer bij de AOW zal voordoen, doordat de fictieve jaren bij de jongere genera ties minder zwaar wegen en door de toename van de populatie die enige tijd niet verzekerd is geweest. Vooral de groeiende groep allochtone ouderen kan te maken krijgen met aanzienlijke hiaten in de opbouw (zie paragraaf 6.2.2). In de tweede plaats is van belang dat de meeste pensioenregelingen uitgaan van een franchise ter hoogte van de AOW-uitkering voor gehuwden, met andere woorden twee keer de individuele gehuwde AOW-uitkering. In zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek wees de raad erop dat veel pensioenregelingen een pensioenformule hanteren waarin de AOW-uitkering is begrepen'^^: de pensioenopbouw geschiedt dan met inachtneming van een AOW-gerelateerde franchise. Hierdoor wordt het pensioenresultaat op de pensioendatum afliankelijk van de mate waarin de AOW-uitkering die

163 Pensioenkamer, Onderzoek deelnemerstijd en uitstroom pensioenregelingen. Den Haag 1989, p. 6. Uit de onderzoeksuitkomsten bleek dat dit deels komt omdat de pensioenregeling voor de desbetreffende deelnemer te jong is en deels wegens een reeds opgelopen pensioenbreuk. Van het resterende derde deel zal een gedeelte een kortere deelnemingstijd realiseren door een afgebroken dan wel onderbroken carriere. 164 SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1996, op.cit., p. 160. 165 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., pp. 42 en 43. 511

betrokkene uiteindelijk ontvangt, overeenkomt met de AOW-uitkering waarmee in de franchise is gerekend. Als gevolg van enerzijds de differentiatie van de AOW-uitkering naar leefvorm en anderzijds een veelal uniforme AOW-gerelateerde franchise is er een grotere kans op discrepantie tussen het beoogde pensioenresultaat en het feitelijke pensioenresultaat. Uit de in paragraaf 6.2.3.4 gepresenteerde gegevens op basis van de Pensioenmonitor 1994 (met betrekking tot alleen de pensioenfondsen) blijkt dat voor 60,7 procent van de actieve deelnemers van een pensioenfonds de hoogte van de franchise is gerelateerd aan de AOW-uitkering voor gehuwden (zie tabel 6.5). Voor 17,7 procent van de actieve deelnemers geldt een franchise die is gerelateerd aan de AOW-uitkering voor ongehuwden. Dit impliceert dat een alleenstaande gepensioneerde in veel gevallen nauwe lijks of nooit 70 procent van het laatstverdiende brutoloon zal halen. Ook tweeverdieners, van wie het aantal in het laatste decennium sterk is gestegen, kunnen de door het kabinet genoemde pensioendoelstelling niet of nauwelijks realiseren aangezien de meeste pensioenregelingen de AOW-uitkering van de partner als onderbouw voor het arbeidspensioen meere kenen'^^; in feite wordt in de pensioenregeling bij tweeverdieners rekening gehouden met de AOW-uitkering voor wer gehuwden, terwijl tweeverdieners in de praktijk gezamenlijk de AOW-uitkering voor twee gehuwden ontvangen. Uit onderzoek (in opdracht van de Emancipatieraad) naar de inkomensgevolgen van het hanteren van een hoge franchise komt naar voren dat de totale pensioenaanspraken van alleenstaanden en tweeverdieners met een zogeheten standaardarbeidspatroon (40-jarig full time dienstverband) ver achterblijven bij het 70-procent eindloonstreven dat wel wordt behaald door de alleenverdieners'*'. Bij een gelijke ontwikkeling van de AOW behaalt de alleenstaande een arbeidspensioen van 59 procent van het laatstverdiende loon en de tweeverdiener 52 procent. Een en ander impliceert dat er afhankelijk van de leefvorm grote verschillen ontstaan in de uiteindelijke aanspraken op arbeidspensioen en AOW-uitkering gezamenlijk. Uit het bovenstaande blijkt dat bij de beoordeling van het ambitieniveau per saldo zowel de individuele omstandigheden van de deelnemers als de

166 Zie ook: Tweede Kamer, Financiele Nota Sociale Zekerheid 1989, vergaderjaar 1988-1989, 20 805, nrs. 1-2, pp. 33-37. 167 Emancipatieraad, Een geemancipeerd pensioenstelsel, op.cit. pp. 37 en 38. Zie ook: M.M.H. Kraamwinkel, Pensioen, emancipatie en gelijke behandeling, Deventer 1995, pp. 28-31; E. Lutjens, Eindloon-of middelloonregeling, in: M.M.H. Kraamwinkel, e.a., (red.), De toekomst van de aanvuUende pensioenen, ZwoUe 1992, pp. 43-52. 512


inhoudelijke vormgeving van de pensioenregeling relevant is'^*. Van belang is dat een en ander wordt bezien in het perspectief van de zogeheten pensioendoelstelling, met andere woorden de doelstelling van de pensioenregeling, hetgeen niet alleen wordt bepaald door het toegezegde pensioenniveau maar ook door het geheel van parameters van de regeling. Hier wordt ervan uitgegaan dat het pensioenstelsel als hoofddoelstelling heeft het bieden van een adequate inkomensvoorziening in de post-actieve levensfase, hetgeen onder meer inhoudt dat de pensioenregelingen zijn gericht op het realiseren van pensioenresultaten die bij een volledige pensioenopbouw, tezamen met de AOW-uitkering, in een redelijke relatie staan tot het laatstverdiende loon, met dien verstande dat de meeste van de thans toegepaste t5ên van pensioenregeling zoals eindloonregelingen en geindexeerde middelloonregelingen in het algemeen kunnen leiden tot realisering van deze doelstelling. Dit uitgangspunt komt verder uitgebreider aan de orde in paragraaf 7.4.3 (standpunt van de raad). Toegespitst op het kabinetsvoornemen tot bevordering van de overstap van eindloonregelingen naar middelloonregelingen kan worden opgemerkt dat - rekening houdend met alle onderdelen van een pensioenregeling - de meeste van de thans toegepaste t5q)en van pensioenregeling zoals eindloonregelingen en geindexeerde middelloonregelingen in het algemeen kunnen leiden tot realisering van de genoemde doelstelling van pensioenregelingen. Uit de praktijk blijkt dat zowel de toepassing van de eindloonsystematiek als van de middelloonsystematiek kwalitatief goede en verantwoorde pensioenregelingen kunnen opleveren'*'. Hetzelfde geldt voor regelingen met een combinatie van de eindloon- en de middelloonsystematiek, in die zin dat het eindloon geldt tot een leeftijd waarop de gebruikelijke carriere eindigt en het (geindexeerde) middelloon vanaf die leeftijd. Ook geldt dit voor regelingen waarbij een eindloon- of een geindexeerd middelloonsysteem als hoofdcomponent wordt gecombineerd met (deel)componenten volgens het beschikbarepremiesysteem. In dit verband zij herhaald dat het realiseren van de doelstelling van pensioenregelingen mede wordt bepaald door de invuUing van elementen zoals

168 Ter illustratie zij hier verwezen naar de onderscheiden pensioenresultaten bij eindloonregelingen dan wel middelloonregelingen in de Financiele Nota Sociale Zekerheid 1990; Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 312, nrs. 1-2, pp. 29-32. 169 In dit verband zij vermeld dat uit het onderzoek van Towers Perrin (in opdracht van de Emancipatieraad) blijkt dat het pensioenresultaat dat met een eindloonregeling dan wel een middelloonregeling kan worden bereikt in sterke mate afhangt van de modaliteiten waaronder zo 'n stelsel fiinctioneert. In: Emancipatieraad, Pensioen bij een nietstandaardarbeidspatroon, onderzoek door Towers Perrin in opdracht van de Emancipatieraad, Den Haag 1997. 513

onder meer het opbouwpercentage, de premievrije voet en de meetellende inkomensbestanddelen voor de afbakening van de pensioengrondslag; van belang daarbij is ook dat deze elementen mede zijn afgestemd op gangbare salarisontwikkelingen in bedrijf of sector in relatie tot diensttijd. Zoals de raad ook al eerder heeft geconstateerd (in het raadsadvies van 1990 over de pensioenproblematiek) vraagt de uiteindelijke keuze voor een b e paald type van pensioenregeling een weging van de specifieke merites van een systeem in relatie tot de situatie in de onderneming of de bedrijfstak"°. 7.3.3.3 Instrumenten

voor vemieuwing: enkele

kanttekeningen

Algemeen Zoals vermeld heeft het kabinet het idee twee instrumenten in te zetten ter bevordering van de vernieuwing van pensioenregelingen, met name de wijziging van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken en de beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenregelingen tot 70 procent van het (geindexeerd) middelloon dan wel tot het niveau van het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen. Beide instrumenten zijn reeds in paragraaf 7.3.2.3 nader beschouwd in het perspectief van de wenselijkheid van het stimuleren van de overstap naar middelloonregelingen met het oog op een beheersing van de pensioenkosten. Daarbij is gebleken dat het inzetten van beide instrumenten op gespannen voet staat met de in paragraaf 7.3.1.3 geformuleerde zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling en dat het met de inzet van deze instrumenten beoogde doel niet per se via een overstap van eindloonregelingen naar middelloonregelingen hoeft te worden gerealiseerd. Het inzetten van beide instrumenten met het oog op vernieuwing van pensioenregelingen kan ook op een analoge wijze als in paragraaf 7.3.2.3 nader worden beschouwd. Van belang is daarbij niet alleen de verhouding van deze instrumenten tot de verantwoordelijkheidsverdeling, maar ook dat de met het inzetten van deze instrumenten beoogde vernieuwingsdoelstellingen eveneens niet per definitie via middelloonregelingen hoeven te worden bereikt; evenzeer is daarbij van belang dat ook alternatieve wegen gericht op een reele vernieuwing van pensioenregelingen kunnen worden gepresenteerd (zie paragraaf 7.3.3.4).

170 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 72. 514


Niettemin kan worden vastgesteld dat in paragraaf 7.3.2.3 en tot hier nauwêlijks is ingegaan op het kabinetsidee tot beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling tot het niveau van het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen. Daarom wordt - in aanvuUing op het gestelde in paragraaf 7.3.2.3 - onderstaand nader ingegaan op het laatstgenoemde idee. Beperking reikwijdte verplichtstelling tot maximumdagloon werknemersverzekeringen Zoals gesteld in paragraaf 7.3.2.3 is het instrument van de verplichtstelhng reeds sinds enige tijd onderwerp van sociaal-politieke discussie. Behalve de in laatstgenoemde paragraaf genoemde elementen hjken daarin ook de volgende aspecten relevant te zijn als wegingselementen voor een beoordeling van een mogelijke beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling. In de eersteplaats heeft deze discussie ook betrekking op de mogelijkheden tot verdergaande individualisering en flexibilisering binnen collectieve pensioenregelingen. In zijn meergenoemde advies van 1990 over de pensioenproblematiek heeft de raad in analytische zin aandacht geschonken aan het inkorten van het collectieve traject als een van de vormen van individualisering en flexibilisering van pensioenregelingen"'. Het inkorten van het collectieve traject kan de vorm krijgen van het maximeren van pensioengrondslagen dan wel het verlagen van aanwezige maxima of, met andere v\ôorden, een generieke verlaging van collectieve niveaus. Oogmerk is het creeren van ruimte voor de totstandbrenging van individuele regelingen ter aanvulling op het viêttelijke en coUectief aanvuUend pensioen. In deze gedachte wordt - uitgaande van een zekere individuele verantwoordelijkheid en daaruit voortvloeiende individuele v^rensen - binnen het totale pensioenstelsel nadrukkelijk plaats ingeruimd voor een derde traject. In genoemd advies schetste de raad ook de grenzen van verdergaande individualisering en flexibilisering van pensioenregelingen"^ Voorts merkte hij op dat het verzekeren van een goed pensioen een substantieel financieel draagvlak noodzakelijk maakt, hetgeen in de praktijk is bereikt door het creeren van collectieve voorzieningen op basis van een deelnemingsplicht en door professioneel beheer van pensioengelden. In dit kader verdient het ook de aandacht dat verdergaande individuahsering en flexibilisering van pensioenregelingen haast per definitie inhouden dat mogelijkheden tot antiselectie en risicoselectie worden geboden welke

171 SER-advies Pensioenproblematiek, 172 SER-advies Pensioenproblematiek,

op.cit., p. 73. op.cit., pp. 69-75. 515

kunnen leiden tot een ondergraven van het coUectieve draagvlak en de solidariteit"^. In dit verband kan ook worden gewezen op enkele mogelijke voordelen van coUectieve pensioenregelingen in vergelijking tot individuele oudedagsvoorzieningen^''''. In het verlengde hiervan zij erop gewezen dat de genoemde sociaal-politieke discussie refereert aan de verhouding tussen het coUectieve en het individuele compartiment van de bovenwettelijke pensioenvoorzieningen (tweede en derde pijler of laag; zie paragraaf 6.2.1.1) en aan hun onderscheiden aandelen in het geheel van de oudedagsvoorziening. Daarbij dient evenwel te worden benadrukt dat de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen in beginsel alleen betrekking heeft op bedrijfspensioenregelingen (in het bijzonder op de werknemers werkzaam bij een niet-georganiseerde werkgever), terwijl het maatschappelijk debat over de aandelen van de onderscheiden compartimenten van de oudedagsvoorziening betrekking heeft op alle pensioenregelingen; in genoemd debat gaat het dan veelal ook over de verplichte deelneming van (individuele) werknemers in de aan de onderne ming verbonden pensioenregeling. In dit verband zij overigens ook gewezen op de in paragraaf 3.3.3 gepresenteerde beschouwingen over het stelsel van sociale zekerheid in het perspectief van de verantwoordelijkheidsverdeling. Onderstaand wordt - nadrukkelijk los van een sociaal-politieke beoordeling en met verwijzing naar de beschouwingen omtrent de verplichtstelling in paragraaf 7.3.2.3 - volstaan met een beknopte weergave van enkele veelvuldig gehanteerde argumenten tot eventuele aanpassing van de verhouding tussen dan wel aandelen van de twee genoemde compartimenten"^. Zo wordt gesteld dat de toename van de omvang van de zogeheten tweede pijler (als gevolg van allerlei veranderingen op pensioengebied en van de ontwikkeling van de AOW-uitkeringen) ten koste is gegaan van de ruimte voor vrijwillige pensioenbesparingen. Voorts leiden de premies van coUectieve pensioenregelingen (die neerslaan in de wig tussen brutoloonkosten

173 F.J.H. Don, Pensioen tussen overheid en markt, op.cit. 174 Zo is het de vraag of werknemers in geval van individuele besparingen voor de oudedagsvoorziening dezelfde combinatie van rendement en risico met betrekking tot het belegde vermogen kunnen behalen als de institutionele beleggers. Deze beleggers kunnen immers aan risicospreiding doen, wat voor de individuele belegger veel minder mogelijk is. Indien een individuele belegger toch het risico wil beperken, is een geringer rendement de prijs die daarvoor meet worden betaald. Een ander nadeel van individuele oudedagsvoorzieningen bestaat erin dat coUectieve contracten met een verzekeraar goedkoper zijn dan individuele. In: SER-rapport Sociaal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen, op.cit., p. 64. 175 Zie onder meer: F.J.H. Don, Pensioen tussen overheid en markt, op.cit., pp. 7-10; R.C.L. Bakker en R. van Dam, Marktwerking en verplichtstelling in de pensioensector, Verzekeringskamerstudies 4, Apeldoorn 1995, pp. 21-36; ?MA. Koeholtz en C.G. Koedijk, Pensioen voorde toekomst. Naar meer keuzevrijheid en transparantie, Maastricht 1996; M. van Engelen, Marktwerking in uitvoering. Deventer 1996. 516


en nettolooninkomen) tot per saldo negatieve sociaal-economische effecten gezien de gevolgen voor de (werking van de) arbeidsmarkt; vooral de allocatie van arbeid zou mede daardoor minder efficient verlopen. Daarnaast wordt gesteld dat verplichtgestelde pensioenvoorzieningen hoog getaxeerde welvaartskosten met zich brengen welke toenemen met de hoogte van het inkomen. Ook wordt gesteld dat veel actieve deelnemers van coUectieve pensioenregelingen (verplicht) oververzekerd zijn gezien het hoge nettopensioenresultaat dat maximaal kan worden bereikt. Verder staat de met de verplichtstelling afgedwongen solidariteit haaks op de wenselijk geachte toename van de individuele keuzevrijheid. Ten slotte wordt gesteld dat een wijziging in de verhouding tussen het tweede en derde cpmpartiment van de oudedagsvoorziening zou kunnen leiden tot meer ruimte voor marktwerking op het pensioenterrein. Daarbij wordt ook een groei van het aandeel van het derde compartiment meer reeel geacht gezien de sinds de vorige decennia toegenomen mogelijkheden om ook binnen de individuele aanvuUende pensioenvoorzieningen tot een adequate afdekking van het inflatierisico te komen (bijvoorbeeld door een spreiding van het beleggingsrisico en door een toename van het eigenwoningbezit), evenwel zonder dat er sprake kan zijn van een voUedige garantie terzake. In de tweede plaats kan - los van de bovenstaande meer principiele punten - erop worden gewezen dat binnen de huidige pensioenregelingen, ook de verplichtgestelde, steeds meer mogelijkheden worden gecreeerd voor individuele keuzevrijheid. Gewezen zij op de in paragraaf 6.2.3.4 gepresenteerde gegevens (op basis van de Pensioenmonitor 1995van de Verzekeringskamer) over de huidige flexibilisering van pensioenregelingen bij zowel de pensioenfondsen als de rechtstreeks verzekerde regelingen (zie ook tabel 6.6); daaruit bleek overigens dat de flexibiliseringstrend bij pensioenfondsen voor meer deelnemers tot uiting komt dan bij rechtstreekse regelingen. Deze ontwikkeling van pensioenregelingen in de richting van het bieden van meer ruimte voor een eigen invuUing van de deelnemer die is afge stemd op de individuele situatie, wordt overigens ook ondersteund door het overheidsbeleid. Vermelding in dit verband verdient de door het kabinet voor een groot deel (en op hoofdlijnen) overgenomen aanbevelingen van de

517

werkgroep-Witteveen"* (zie paragraaf 7.3.2.3), het recentelijk gewijzigde begrip pensioentoezegging krachtens de PSW^^' en de invoering van artikel 2b PSW*^*; volgens het kabinet kan de in dat artikel neergelegde uitruilmogelijkheid een rol spelen bij de "individualisering van de pensioenregehngen, zoals beschreven in Werken aan zekerheid""^. Daarnaast kan worden gewezen op de in Werken aan zekerheid aangegeven noodzaak tot instandhouding dan wel creatie van voldoende ruimte voor fiscale faciUering van individuele aanvuUingen (op het collectief opgebouwde pensioen) al dan niet binnen de coUectieve regeling of de verplichtstelling. In dit verband verdient vermelding dat van de zijde van het Ministerie van SZW bij de voorbereiding van dit advies is medegedeeld dat het uitgangspunt van een pensioenniveau van 70 procent eindloon blijft gehandhaafd voor de bepaling van de fiscale ruimte in het lijfi-enteregime. Verder is van belang de eveneens in Werken aan zekerheid neergelegde doelstelling dat zowel de verplichtgestelde als de andere coUectieve pensioenregelingen individuele keuzemogelijkheden bieden tot individuele aanvulling (op het collectief op te bouwen pensioen van maximaal 70 procent van het middelloon) voor eigen rekening binnen de desbetreffende regeling, waaraan - zoals reeds is opgemerkt in paragraaf 7.3.1.2 - geen concreet voornemen is verbonden. Ten slotte zij gewezen op het kabinetsbesluit tot invoering van een nieuwe grond op basis waarvan ondernemingen op hun verzoek moeten worden vrijgesteld van deelname aan een

176 Wat de aanbevelingen van de werkgroep betreft zij hier volstaan met het volgende. Een eerste element heeft betrekking op een zogeheten pensioennorm: op basis van maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen ging de werkgroep bij de formulering ervan uit dat een "vol pensioen" van 70 procent van het laatstverdiende loon in ten minste 35 jaar moet kunnen worden opgebouwd, zodat een opbouwêrcentage van maximaal twee procent per jaar fiscaal wordt aanvaard. Een fweede eiementheeft betrekking op de ruimte die wordt geboden aan de bij de pensioenregeling betrokken partijen om de pensioenleeftijd te flexibiliseren; aanbevolen is een pensioenrichtleeftijd toe te staan tussen de 60- en de 65-jarige leeftijd, waarbij het mogelijk wordt om - met actuariele verrekening - een pensioeningangsdatum te kiezen vanaf 55 jaar. Een derde eiemenf heeft betrekking op de omzetting van VUT-regelingen door het inbouwen van het element van flexibele pensionering in pensioenregelingen of door afzonderlijke prepensioneringsregelingen, waarvooreen ruime overgangsperiode wordt voorgesteld. 177 Recentelijk heeft de wetgever het door de Verzekeringskamer voor een pensioentoezegging gehanteerde afbakeningsvereiste van een werkgeversbijdrage van minimaal vijftig procent vervangen door de voorwaarde dat het pensioen voortvloeit uit de arbeidsverhouding (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 697, nrs. 1-3). Thans geldt dat uitsluitend van een pensioentoezegging sprake is voor zover in de arbeidsverhouding wordt voorzien in pensioen over de periode waarin de arbeidsverhouding bestaat of over perioden na het einde van de arbeidsverhouding; in dat geval is sprake van een toezegging die onder de PSW valt en die door een pensioenfonds mag worden uitgevoerd. Ook is met de recente wetswijziging geregeld dat op vrijwillige voorzieningen de PSW van toepassing is. Zie ook; Stichting van de Arbeid, Advies over de afbakening van het werkterrein van pensioenfondsen en verzekeraars. publicatienr. 4/95, Den Haag 1995. 178 Met genoemd artikel 2b PSW wordt het vanaf het jaar 2000 mogelijk in plaats van voor een nabestaandenpensioen, te kiezen voor een hoger dan wel eerder ingaand ouderdomspensioen. 179 Kabinetsnota Marktwerking in de pensioensector, op.cit., p. 16. 518


bedrijfspensioenfonds; deze vrijstellingsgrond heeft betrekking op het bieden van de mogelijkheid aan individuele deelnemers om zelf de samenstelling van het eigen pensioenpakket te bepalen ter grootte van de totale actuariele waarde van het collectief geldende pakket in de regeling, met inachtneming van de verplichtstelling. Het bedrijfspensioenfonds zal vrijstelling moeten verlenen indien de verplichte pensioenregeling geen uitruilmogelijkheden biedt. Uit deze beknopte schets van deze - mede door de overheid ondersteunde ontwikkelingen blijkt dat thans reeds volop stappen worden gezet in de richting van door het kabinet beoogde pensioenstelsel waarin werknemers kunnen rekenen op een "passend aanvullend pensioen", maar waarin zij niet verplicht worden collectief een hoger pensioen op te bouwen dan in hun situatie wenselijk is'*". Afrondend kan het volgende worden gesteld ten aanzien van de kabinetsgedachte om - met het oog op vernieuwing van pensioenregelingen - het bereik van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen te beperken tot het maximumdagloon werknemersverzekeringen. De in paragraaf 7.3.2.3 naar voren gebrachte beschouwingen met betrekking tot het hanteren van dit instrument (in het perspectief van de ziensv^djze op de verantwoordelijkheidsverdeling) gelden ook voor zover dit instrument wordt benut met het oog op een vernieuv^ng van pensioenregelingen. De reeds in gang gezette en door overheidsbeleid ondersteunde ontwikkelingen gericht op vernieuwing in het perspectief van individualisering (toename van de individuele keuzevrijheid) en flexibilisering leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een dwingende noodzaak tot beperking van het bereik van de verplichtstelling tot het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen. Daarenboven kan worden gesteld dat de beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling niet zozeer leidt tot een vergroting van de door het kabinet daarmee beoogde individuele keuzevrijheid voor de werknemer, als wel de mogelijkheid inhoudt van een beperking van de pensioenaanspraken voor een selectieve categoric van werknemers (met name werkzaam bij een niet-georganiseerde werkgever). Met het oog op de door het kabinet geformuleerde vernieuwingsdoelstellingen lijkt er - bezien vanuit het algemeen belang - dan ook geen aanleiding te zijn voor een dergelijke vorm van overheidstussenkomst op

180 Conform de brief van 25 november 1996 van het Ministerie van SZW, op.cit., p. 5. 519

het pensioenterrein. Deze conclusie zal nader worden onderbouwd door de presentatie van reele alternatieven in de volgende paragraaf. 7.3.3.4 Beleidsvormen voor vernieuwing van pensioenregelingen Algemeen: uitgangspunten en randvoorwaarden In de voorgaande paragrafen 7.3.3.2 en 7.3.3.3 is geconcludeerd dat de realisatie van de beoogde vernieuwing van pensioenregelingen niet per se via een overstap van eindloonregelingen naar middelloonregelingen hoeft te verlopen en dat het inzetten van het fiscale en het verplichtstellingsinstrument met het oog op de vernieuwingsdoelsteUingen dan ook niet noodzakelijkis. Uitgaande van de noodzaak tot vernieuwing van pensioenregeUngen kan op basis van de nadere beschouwingen over de kabinetsvoornemens en -ideeen (in de paragrafen 7.3.3.2 en 7.3.3.3) worden gesteld dat de beoogde vernieuwing langs andere wegen en met andere instrumenten dient te worden gerealiseerd. Een en ander noopt tot het schetsen van mogelijke alternatieve beleidsmogelijkheden binnen de huidige kaders van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken (inclusief de aanbevelingen van de werkgroepWitteveen) en van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen. Deze mogelijkheden worden in deze paragraaf beschreven; daarbij worden ook betrokken de kabinetsideeen met betrekking tot de flexibele (pre)pensioenregelingen, de afstemming van de pensioenregelingen op verlof en de toegankelijkheid van pensioenregelingen voor flexwerkers. Bij de presentatie van vernieuwingsvormen in het perspectief van individualisering, flexibilisering en emancipatie dient rekening te worden gehouden met de volgende uitgangspunten. In de eerste plaats wordt uitgegaan van de in paragraaf 7.3.1.3 geschetste zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling op het pensioenterrein, hetgeen onder meer impliceert dat de besluitvorming over de inhoudelijke vormgeving (inclusief over de vernieuwing) van pensioenregelingen plaats vindt op het decentrale niveau, met andere woorden door de bij de betrokken pensioenregeling betrokken partijen. In dit verband is van belang dat de aanpassing van pensioenregelingen in het perspectief van individualisering en flexibilisering uiteindelijk neerkomt op een beleidsmatige afweging van de noodzakelijke solidariteit en de gewenste flexibihteit en dat een

520


dergelijke afweging niet anders kan plaatsvinden dan op het niveau van de onderneming of de bedrijfstak'*'. Analoog aan het gestelde in paragraaf 7.3.3.2 wordt er in de tweede plaats van uitgegaan dat het pensioenstelsel als hoofddoelstelling heeft het bieden van een adequate inkomensvoorziening in de postactieve levensfase, hetgeen onder meer inhoudt dat de pensioenregelingen erop zijn gericht bij een voUedige pensioenopbouw, tezamen met de AOW-uitkering een adequaat pensioenresultaat te realiseren. Dit uitgangspunt wordt nader inge vuld in paragraaf 7.4.3 (standpunt van de raad). In dit verband zij overigens opgemerkt dat in paragraaf 7.3.3.2 is geconstateerd dat in de praktijk verschillende (combinaties van) tjên van pensioenregelingen kunnen leiden tot realisering van genoemde doelstelling van pensioenregelingen. Als randvoorwaarden voor het formuleren van alternatieve beleidsmogelijkheden geldt vervolgens in de eerste plaats dat de mogelijke kostenconsequenties van een vernieuwing van pensioenregelingen in het kader van het totale arbeidsvoorwaardenbeleid bijzondere aandacht moeten krijgen. Daarbij is het aan partijen betrokken bij de pensioenregeling om te bepalen of een kostenstijging verantwoord is, bijvoorbeeld gericht op het wegnemen van specifieke onvolkomenheden of wanneer dit onvermijdelijk wordt geacht om de kwaliteit van de regeling op een gewenst niveau te brengen of te houden. In de tweede plaats geldt dat vernieuwingsvormen dienen in te spelen op de behoefte aan maatwerk en flexibiliteit: het vernieuwingsbeleid dient enerzijds rekening te houden met de wensen van werknemers welke afhankelijk zijn van hun persoonlijke omstandigheden en aspiraties; anderzijds dient dit beleid te zijn afgestemd op de mogelijkheden van werkgevers en hun wensen om bij de vormgeving van de pensioenregeling rekening te kunnen houden met specifieke kenmerken, mogelijkheden en beperkingen binnen hun bedrijf of arbeidsorganisatie. Ten slotte heeft een derde randvoorwaarde betrekking op het volgend karakter van pensioenvernieuwingsbeleid en op de maatvoering daarin; deze randvoorwaarde kan worden ontleend aan de hier te memoreren opmerking van de raad in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek dat "in het algemeen niet mag worden verwacht dat pensioenregelingen vooroplopen op maatschappelijke trends, laat staan daarop vooruitlopen. Pensioenverhoudingen hebben betrekking op rechtsverhoudingen over een lange termijn met grote financiele implicaties en lenen zich om die reden minder goed voor een dergelijk beleid. De noodzaak van een zorgvuldige

181 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 74. Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 7.3.3.3 heeft de raad in genoemd advies de grenzen van en de mogelijkheden tot individuahsering en flexibilisering van pensioenregelingen geschetst. 521

besluitvorming brengt met zich mee dat ontwikkelingen voldoende moeten zijn uitgekristalliseerd alvorens zij tot een fundamentele aanpassing van de pensioenfilosofie kunnen leiden"'*l Hiervan uitgaande dienen zich - op basis van de recente Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid - in globo een drietal onderling verbonden beleidsvormen voor vernieuwing van pensioenregelingen aan; deze vormen kunnen wat de eventuele implementatie ervan betreft worden gecombineerd. Vernieuwing in het perspectiefvan emancipatie Een eerste beleidsvorm heeft betrekking op de vernieuwing in het perspectiefvan emancipatie, in het bijzonder een aanpassing van pensioenregehngen aan de differentiatie in leefvormen. Hierbij kan een tweetal mogelijke maatregelen aan de orde zijn. Zo kan worden overwogen het niveau van de franchise in de pensioenregeUng te wijzigen. Zoals vermeld in paragraaf 7.3.3.2 is bij veel pensioenregeUngen de franchise nog gebaseerd op de alleenverdienerssituatie, hetgeen ertoe leidt dat tweeverdieners en alleenstaanden het beoogde pensioenresultaat ook bij een volledige pensioenopbouw niet kunnen bereiken. Hiervoor kan een oplossing worden gevonden in een verlaging van de franchise"^. Aan een heroverweging van het niveau van de franchise zijn meerdere aspecten verbonden. Zo is van belang dat een verlaging van de franchise kan bijdragen aan de terugdringing van de witte vlek op pensioengebied; in het bijzonder voor werknemers die (iets meer dan) het minimumloon verdienen kan een lagere franchise ertoe leiden dat een pensioen wordt opgebouwd. Voorts leidt franchiseverlaging op zichzelf genomen veelal tot een substantiele toename van de pensioenkosten. Uitgaande van de randvoorwaarde dat bij de vernieuwing van pensioenregelingen uitdrukkelijk aandacht dient te worden gegeven aan de kostenconsequenties ligt het in de rede dat bij voorkeur binnen de pensioenregeling kostencompenserende maatregelen worden getroffen. Daarnaast verdient vermelding dat franchiseverlaging in combinatie met laatstgenoemde maatregelen kan leiden tot een herverdeling van de pehsioenmiddelen tussen de onderscheiden leefvormen (tweeverdieners, alleenverdieners en alleenstaanden) en tussen lagere en hogere inkomenscategorieen. Bij het zoeken van een evenwichtige oplossing zowel voor deze verschuivingen tussen leefvormen en tussen inkomenscatego-

182 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., pp. 74 en 75. 183 R. Jansweijer, Het franchise-gat in de gedeelde zorg, in: Instituut voor Vrouw en Arbeid, Hedendaags werk, achterhaaldpensioen. gedeelde zorg(m/v). Amsterdam 1997, pp. 35-38. 522

BELEID VOOR DE GUDEDAGSVOORZIENING

rieen als voor de kostenconsequenties en de daarmee gepaaird gaande noodzakelijke overgangsmaatregelen, kan ook worden betrokken het gegeven dat per 1 januari 2002 een eind wordt gemaakt aan de werking van de paraplubepaling op grond wâarvan voor de pensioenregelingen de zogeheten 'voor-Oortse' AOW dient te worden toegepast""*; zoals reeds vermeld in paragraaf 7.3.2.2 mag de na-Oortse AOW alleen worden toegepast als hiertoe door de bij de pensioenregelingen betrokken partijen via een herziening van de regeling wordt besloten. Ten slotte kan een verlaging van de franchise worden gecombineerd met een wijziging dan wel afschaffing van het nabestaandenpensioen (zie verder). Voor een zicht op de effecten van wijzigingen in de franchise van pensioenregelingen en van een afschaffing van het nabestaandenpensioen wordt liier verwezen naar een modelmatige doorrekening van de Verzekeringskamer (zie intermezzo).

Effecten wijziging franchise en afscfiaffing nabestaandenpensioen

Verlaging franchise bij handhaving nabestaandenpensioen Op basis van een gestileerd model* heeft de Verzekeringskamer de gevolgen berekend van een verlaging van de franchise voor de pensioenpremie zowel in percentage van het salaris als in percentage van de pensioengrondslag. Een verlaging van de franchise van 23.981 gulden (de dubbele voor-Oortse gehuwde AOW) naar 19.534 gulden (de na-Oortse alleenstaande AOW) leidt - bij handhaving van het standaardnabestaandenpensioen ter hoogte van 70 procent.van het ouderdomspensioen - tot een stijging van de pen-

sioenpremie met 0,7 procentpunt van het salarisniveau (te weten van 8,4 procent naar 9,1 procent), hetgeen overeenkomt met een stijging van de to tale nominale pensioenpremie met bijna negen procent van de oorspronkelijke premie. Daartegenover daalt de pensioenpremie als percentage van de pensioengrondslag van 16,9 procent naar 16,0 procent, hetgeen het gevolg is van de uitbreiding van de pensioengrondslag. Door de verlaging van de franchise stijgt de pensioengrondslag sneller dan de nominale pensioenpremie. Verlaging franchise in combinatie met afschaffing nabestaandenpensioen Vervolgens heeft de Verzekeringskamer de gevolgen berekend van de

184 Per 1 januari 1997 bedraagt de dubbele voor-Oortse AOW voor gehuvifden 23.981 gulden, terwijl de dubbele na-Oortse AOW voor gehuwden per die datum uitkomt op 27.143 gulden, met andere woorden een verschil van 3.162 gulden. De voor-Oortse alleenstaanden-AOW bedraagt 16.754 gulden, terwijl het na-Oortse AOW-bedrag uitkomt op 19.534 gulden. Het verschil tussen de voor-Oortse dubbele gehuwden-AOW en de na-Oortse alleenstaanden-AOW bedraagt in 1997 derhalve 4.447 gulden. 523

reeds beschreven verlaging van de franchise in combinatie met een afschaffing van het nabestaandenpensioen. Daaruit blijkt dat bij een franchise van 19.534 gulden (gebaseerd op de na-Oortse alleenstaande AOW) de afschaffing van het nabestaandenpensioen ertoe leidt dat de pensioenpremie in percentage van het salarisniveau daalt van 9,1 procent naar 6,9 procent en dat de pensioenpremie als percentage van de pensioengrondslag daalt van 16,0 procent naar 12,2 procent. Hieruit kan worden afgeleid dat de premie-effecten van een afschaffing van het nabestaandenpensioen veel groter zijn dan van de verlaging van de franchise. Verlaging franchise en verlaging nabestaandenpensioen bij handhaving premieniveau Uitgaande van een gelijkblijvende nominale pensioenpremie bij een hoge franchise (de dubbele voor-Oortse gehuwde AOW) en van het nabestaandenpensioen heeft de Verzekeringskamer ten slotte berekend dat bij een verlaagde franchise (gebaseerd op de naOortse alleenstaande AOW) het nabestaandenpensioen gelijk moet zijn aan 45 procent van het ouderdomspensioen. Ten slotte Opgemerkt dient te worden dat de door de Verzekeringskamer gehanteerde uitgangspunten impliceren dat de gegeven modeluitkomsten niet kunnen

worden beschouwd als een prognose voor (de effecten op) de langetermijnontvdkkeling van de pensioenpremie. Zo zal een andere portefeuillesamenstelling (bijvoorbeeld ten aanzien van de rijpingsgraad, het salarisniveau en de salarisontwikkeling, de arbeidsmobiliteit en de beleggingsmix) tot andere uitkomsten met betrekking tot de pensioenpremie leiden en geldt dat de berekende premiepercentages in sterke mate afhangen van diverse economische en demografische factoren**. Bron: Verzekeringskamer, april 1997 (niet gepubliceerd) '

Bij de berekeningen is uitgegaan van de gemiddelde samenstelling (qua leeftijd, salarisopbouw en portefeuillesamenstelling) van een gemiddeld ondernemingspensioenfonds, van een pensioenleeftijd van 65 jaar, een opbouwpercentage van 1,75 procent, van de hoogte van het nabestaandenpensioen gelijk aan 70 procent van het ouderdomspensioen en van de AOW-bedragen zoals die gelden per 1 januari 1997. Voor de bepaling van de pensioenpremie is uitgegaan van het volgende scenario: sterfte-ontwikkeling volgens de tabel Collectief 93; prijsinflatie = 2 procent; loongroei = 2)4 procent (exclusief incidentele verhogingen), welvaarstvaste AOW, beleggingsrendement = 6 procent.

" Zo zullen een hoger beleggingsrendement respectievelijk een lagere inflatie en een lagere loongroei leiden tot lagere premiepercentages. Ook is de premie afhankelijk van de ontwikkeling van de werkgelegenheid.

Zoals reeds is vernield is voorts te denken aan een herbezinning op de functie van de thans i n het merendeel van de pensioenregelingen ingebouwde (verplichte) toezegging op nabestaandenpensioen. Voor een dergelijke bezinning zijn twee achtergronden van belang, m e t name de sterke 524


toename van het aantal tweeverdieners en de vervanging van de AWW door de Anw. In het algemeen gesteld Ujkt het standaard in de pensioenregeling ingebouwde nabestaandenpensioen (op basis van het opbouwsysteem) minder noodzakeUjk te zijn voor tweeverdieners dan voor alleenverdieners; evenwel is er ook bij tweeverdieners - onder meer omwille van de kosten van vervangende zorgtaken - vaak nog wel behoefte aan een overlijdensrisicoverzekering (voor nabestaandenpensioen) voor de 65-jarige leeftijd. Daarnaast heeft de invoering van de Anw ertoe geleid dat het wettelijke nabestaandenpensioen voor veel nabestaanden sterk is of zal worden verlaagd of geheel komt te vervallen. Vastgesteld kan worden dat in ondernemingen en bedrijfstakken zowel op individueel als op coUectief niveau aanvuUende verzekeringen (zowel op coUectieve als op individuele basis) zijn gesloten voor de dekking van het zogeheten Anw-hiaat. Ten slotte zij gewezen op de reeds vermelde inwerkingtreding per 1 januari 2000 van artikel 2b PSW. . Vernieuwingin hetperspectiefvan de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt (onder meer flexibilisering) Een tweede beleidsvorm heeft betrekking op de vernieuwing in het perspectiefvan de aansluiting op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Het betreft hier vooral een zodanige aanpassing van pensioenregelingen dat deze meer adequaat worden afgestemd op de flexibilisering van de arbeidsmarkt (onder meer de differentiatie in arbeidsduurpatronen die per levensfase kunnen verschillen) en dat hun mogelijk negatieve invloed op de arbeidsparticipatie van met name 55-plussers wordt beperkt. Hierbij kan het volgende conglomeraat van mogelijke maatregelen aan de orde zijn. Zo kan het beleid ter beperking van de zogeheten witte vlekken op pensioengebied worden geintensiveerd^*^, waarbij uitdrukkelijk beleidsmatige aandacht wordt besteed aan de pensioenopbouw van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie. Uit het recente onderzoek naar de witte vlekken op pensioengebied blijkt dat meer dan de helft van de zogeheten witte werknemers een flexibel arbeidscontract heeft en dat ongeveer de helft van de witte vlek kan worden gesitueerd in de dienstensector (zie paragraaf 6.2.3.6)'*^ Daarvan uitgaande kan in algemene zin worden overwogen pensioenregelingen tot stand te

185 De raad heeft in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek uitvoerig aandacht geschonken aan de witte vlekken op pensioengebied. In: SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., pp. 20-28. 186 C. van der Werf en E. Smidt, VWrte vlekken op pensioengebied, op.cit. 525

brengen waar deze thans nog ontbreken en/of de toegankelijkheid van pensioenregelingen te vergroten door het slechten van nog bestaande toetre dingsdrempels. In dit verband zij gewêzen op de aanbeveling van 1992 van de Stichting van de Arbeid tot terugdringing van de witte vlek op pensioengebied'*^ en op de aandacht die de stichting vervolgens in 1996 in haar Nota Flexibiliteit en Zekerheid heeft gevraagd voor de (on)mogeUjkheid van wêrknemers met flexibele arbeidsrelaties om een arbeidspensioen op te bouwen"*. Meer specifiek kan worden overwogen om zoveel mogelijk werknemers met flexibele arbeidsrelaties toegang te verlenen tot de pensioenregeling. Aangezien veel werknemers met een flexibel dienstverband (zie paragraaf 4.3) of deeltijddienstverband veelal in specifieke beroepsgroepen werken, kan dit ook betekenen dat in de pensioenregelingen de uitsluiting van werknemers in specifieke beroepsgroepen in beginsel wordt beeindigd. Ten slotte kan hiermee thans ook adequaat worden gereageerd op de in Werken aan zekerheid uitgesproken bezorgdheid omtrent de toegang van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie tot de pensioenregelingen (zie paragraaf 7.3.1.2). Voorts kan worden overwogen maatregelen te treffen die erop zijn gericht dat werknemers een zo voUedig mogelijke pensioenopbouw kunnen realiseren. Denkbaar is dat ten behoeve van de pensioenopbouw in het algemeen en van late starters en (herintredende) vrouwen in het bijzonder meer mogelijkheden worden gecreeerd voor de vrijwillige inkoop van pensioenrechten (bij gebleken hiaten in de pensioenopbouw) binnen het raam van de coUectieve pensioenregeling (zie ook verder bij individualisering).

187 Stichting van de Arbeid, Terugdringing 'witte vlek' op pensioengebied, publicatienr. 7/92, Den Haag 1992. In deze aanbeveling deed de stichting een dringend beroep op ondernemingen en instellingen die hun werknemers geen aanvullende pensioenvoorziening bieden, op korte termijn in overleg te treden met de vertegenwoordigers van de werknemers dan wel met hun werknemers zelf, om een aanvullende pensioenvoorziening tot stand te brengen. Tevens heeft de stichting aan partijen betrokken bij aanvullende pensioenregelingen aanbevolen om bestaande uitsluitingsgronden te schrappen en na te gaan of toetredingsdrempels kunnen worden verlaagd of afgeschaft. Ten slotte heeft de stichting de partijen betrokken bij bedrijfspensioenregelingen opgeroepen na te gaan of, met inachtneming van de representativiteitsvereisten, een wijziging van de werkingssfeer zou kunnen leiden tot het onder de pensioenregeling brengen van werknemers in dienst van brancheverwante bedrijven en instellingen die thans geen aanvullende pensioenvoorziening kennen. De stichting heeft het voornemen deze aanbeveling en de wijze waarop daaraan door het bedrijfsleven uitvoering wordt gegeven in 1997 te evalueren op basis van het reeds genoemde recente onderzoek naar de witte vlekken op pensioengebied. 188 Stichting van de Arbeid, Nota Flexibiliteit en Zekerheid, publicatienr. 2/96, Den Haag 1996, p. 10. 526


Voorts ware te denken aan de afschaffing van de aanvangsleeftijd voor deelname aan de pensioenregehng, waardoor in beginsel pensioen kan worden opgebouwd bij het verrichten van betaalde arbeid'*'. Voordeel hiervan is dat bij eliminatie van een minimumleeftijdsgrens de financiering van een pensioen dat wordt opgebouwd op iife-time-basis, als het ware naar voren wordt gehaald waardoor de betrokken werknemer meer materiele mogelijkheden krijgt ervoor te kiezen om de deelname aan het arbeidsproces (inclusief de pensioenopbouw) gedurende een bepaalde periode te onder-breken. In samenhang met laatstgenoemd punt kan vervolgens worden gedacht aan maatregelen gericht op de verbetering van de pensioenpositie van werknemers die een beroep doen op verloffaciliteiten die ten dienste staan van de combineerbaarheid van betaalde arbeid en zorgarbeid, alsmede van scholing en opleiding. In dit verband kan worden gewezen op het advies van 18 maart 1997 van de Stichting van de Arbeid aan het kabinet over diens nota Arbeid en zorg, alsmede op de simultaan met dit advies door de Stichting uitgebrachte Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie van arbeid en zor^^°; in paragraaf 5.4.2 is hierop in algemene zin ingegaan. Wat de arbeidspensioenen betreft is hier van belang dat laatstgenoemd document in bijlage tevens een integrale aanbeveling over zorgverlof en pensioenvoorziening bevat. In deze zogeheten Aanbeveling inzake een pensioenvoorziening gedurende verlof voor zorgtaken ofeducatie wordt partijen betrokken bij aanvullende pensioenvoorzieningen - waarin is voorzien in een nabestaanden- en/of invaliditeitspensioen - met nadruk aanbevolen om (voor zover dat nog niet is gebeurd) te voorzien in de mogelijkheid van voortzetting van de verzekering van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico van werknemers die verlof genieten in verband met zorgtaken ofeducatie, op basis van de pensioengrondslag die gold onmiddellijk voorafgaande aan het verlof. Indien volledige voortzetting van de deelneming aan de pensioenregehng geheel of gedeeltelijk op kosten van de verlofganger reeds mogelijk is, dan wel wordt overwogen, beveelt de Stichting van de Arbeid daarnaast aan ook te voorzien in de mogelijkheid van voortzetting van alleen de dekking van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico. Realisering van deze aanbevelingen kan leiden tot het overbodig maken van de in Werken aan zekerheid overwogen mogelijkheid tot het - afhankelijk van de inspanningen van sociale partners - introduceren van een wettelijke

189 Zie bijvoorbeeld: W. van Zelst, Flexibiliteit beloond, in: Instituut voor Vrouw en Arbeid, Hedendaags werk, achterhaald pensioen, gedeelde zorg(m/v), op.cit., pp. 25-28. 190 Stichting van de Arbeid, Advies Arbeid en zorg, op.cit.; Stichting van de Arbeid, Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie van arbeid en zorg, op.cit. 527

verplichting om deelnemers aan een pensioenregeling voor eigen rekening een minimumregeling te bieden voor de voortzetting van de dekking van het overlijdens- en invaliditeitsrisico tijdens een naar duur gemaximeerde verlofperiode"\ Verder kan - tegen de achtergrond van het toenemende aandeel van flexibele beloningselementen met een structureel karakter - worden overwogen te bezien welke beloningselementen onder het pensioengevend salaris kunnen worden gebracht. Daarbij zou ervan kunnen worden uitgegaan dat in beginsel pensioenaanspraken worden opgebouwd naar rate van de beloning. In dit verband zij gewezen op het oordeel van de werkgroep-Witteveen dat het in het kader van de 'pensioenflexibilisering' wenselijk is dat pensioenopbouw ook mogelijk is over variabele looncomponenten, zoals provisie, ploegendiensttoeslagen, overwerkvergoeding en winstafhankeljke beloningen; bovendien zag de werkgroep geen goede reden op grond waarvan over loon in natura geen pensioen zou mogen worden opgebouwd"^ Vervolgens kunnen maatregelen worden overwogen gericht op een beperking vooral van de mogelijk negatieve invloed van pensioenregelingen op de arbeidsparticipatie vooral van 55-plussers. Terzijde zij verwezen naar de beschouwingen onitrent de activerende werking van het wettelijke stelsel van sociale zekerheid (paragraaf 5.2.3) en het standpunt daaromtrent (paragraaf 5.4.2).

191 Met zijn brief van 29 april 1997 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW gereageerd op de aanbeveling van de Stichting van de Arbeid; Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 332, nr. 11, pp. 7 en 8. Het kabinet constateert met genoegen dat de stichting een nieuv^fe geintegreerde pensioenaanbeveling heeft opgesteld met betrekking tot verlof voor zorgtaken en educatie. Tevens deelt het kabinet mee dat indien - op basis van in 1998 te herhalen onderzoek naar verlof en pensioen mocht blijken dat, ondanks de aanbevelingen, de sociale partners er niet in slagen de belemmeringen voor het opnemen van verlof weg te nemen, het kabinet dan tot regelgeving zal overgaan, langs de wregen zoals in de nota Werken en Zekerheid aangegeven: het bieden van een minimumregeling voor de dekking voor eigen rekening van het overlijdens- en ongeschiktheidsrisico voor een gemaximeerde periode. Daarbij wijst het kabinet erop dat de uitkomsten van een in juni 1994 gepubliceerd onderzoek Ouderschapsverlofen pensioen van de toenmalige I-SZW met betrekking tot de pensioenvoorziening in relatie tot het ouderschapsverlof, het kabinet minder vertrouwen geven, dan de Stichting van de Arbeid uitspreekt, dat de aangelegenheid van de pensioenvoorziening tijdens verlofperioden aan het decentrale arbeidsvoorwaardenoverleg overgelaten kan v^forden: "De aankondiging van de Stichting van de Arbeid om in de loop van 1997 op een aantal aspecten met betrekking tot keuzemogelijkheden in arbeidsvoorwaardenregelingen terug te komen, vindt het kabinet, als het gaat om het terrein van de pensioenen, te afwachtend." 192 Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandelingpensioenen, op.cit., p. 21. In dit verband zij vermeld dat de werkgroep heeft aanbevolen dat bij opbouw van pensioen over niet in het structurele salaris begrepen variabele looncomponenten het middelloondan wel het beschikbarepremiesysteem moet worden gehanteerd.

528


Wat dit thema betreft zij herhaald dat in dit advies niet wordt ingegaan op de in Werken aan zekerheid geopperde behoefte aan heroverweging van de FVP-regeling tot voortzetting van de pensioenopbouw bij werkloosheid (zie paragraaf 7.3.3.1). Verdere denkbare maatregelen kunnen betrekking hebben op de consequenties van zowel VUT-regelingen als pensioenregelingen voor de arbeidspositie vooral van de oudere wêrknemers. Wat de eerstgenoemde regelingen betreft kan wôrden gedacht aan een verdere omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen, een omzetting die het kabinet ook, blijkens Werken aan zekerheid, wil stimuleren. VUT-regelingen zijn immers vaak verre van actuarieel zuiver zodat de kosten ervan worden afgewenteld in de wig alsook op jongere generaties, en de arbeidsparticipatie van oudere werknemers erdoor wordt belemmerd. Dit negatieve effect kan worden weggewerkt door de omzetting - in het kader van een integraal participatiebevorderend ouderenbeleid van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen. Daardoor worden de kosten van dergelijke regelingen meer voorspelbaar gemaakt en onderwerp van een individuele afweging (kostenconfrontatie); ook wordt daardoor het draagvlak van deze regelingen breder. In dit verband kan worden vastgesteld dat in de afgelopen jaren onder meer ter vergroting van de arbeidsparticipatie van ouderen, in veel ondernemingen en bedrijfstakken overleg is gevoerd over de omzetting van VUTregelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen en dat over een groot aantal prepensioneringsregelingen, al of niet ge'integreerd in de bestaande pensioenregeling, inmiddels overeenstemming is bereikt. De invoering van de voorstellen van de werkgroep-Witteveen kunnen daaraan verder bijdragen. Met betrekking tot de mogelijke effecten van de huidige pensioenregelingen voor de arbeidsparticipatie van oudere werknemers ware ten slptte te denken aan het inbouwen van mogelijkheden in bestaande (eindloon)pensioenregelingen waarmee kan worden voorkomen dat de salarisgeyolgen van functiewijzigingen in het kader van een integraal participatiebevorderend ouderenbeleid doorwerken in de verdere pensioenopbouw (zie de zogeheten knipbepaling). Vernieuwing in hetperspectiefvan individualisering Een derde beleidsvorm heeft betrekking op de vernieuwdng in het perspectiefvan individualisering. Het betreft in het bijzonder een aanpassing van pensioenregelingen aan de toenemende behoefte aan keuzevrijheid en aan ruimte voor een individuele invuUing van (onderdelen) van de pensioen529

regeling. In paragraaf 6.2.3.4 is gebleken dat de mogelijkheden daartoe nog vrij beperkt zijn (zie tabel 6.6). Hierbij kunnen de volgende mogelijke maatregelen gericht op het aanbieden van meer individuele keuzemogelijkheden aan de orde zijn"^. Zo ware te denken aan een verdergaande flexibilisering van de pensioenleeftijd"'', hetgeen uiteraard ook raakvlakken heeft met de reeds gemelde omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen. In zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek heeft de raad in analytische zin aandacht geschonken aan de flexibilisering van de pensioenleeftijd, waarbij twee modaliteiten werden bezien"^ Een eerste modaliteit houdt in dat de werknemer binnen bepaalde leeftijdsgrenzen en onder bepaalde voorwaarden de keuzevrijheid krijgt de eigen pensioendatum te bepalen, welke voor de 65-jarige leeftijd kan liggen, maar ook erna. De tweede modaliteit betreft de geleidelijke pensionering hetgeen inhoudt dat de werknemer binnen bepaalde grenzen en onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid krijgt in het zicht van de pensioengerechtigde leeftijd de arbeidstijd geleidelijk te verminderen en voor dat deel van de arbeidstijd vervroegd met pensioen te gaan. Verder kan worden gedacht aan keuzemogelijkheden met betrekking tot een pensioenpakket; dit kan betrekking hebben op de omzetting van de toezegging op een nabestaandenpensioen naar een hoger of eerder ingaand ouderdomspensioen, op het uitruilen van prepensioen en ouderdomspensioen, en op het variabel in de tijd spreiden van het ouderdomspensioen (binnen de daarvoor gestelde fiscale begrenzingen). Ook kan worden overwogen binnen pensioenregelingen de keuzemogelijkheid aan te bieden met betrekking tot verschillende integrale pensioenpakketten"^. In dit verband zij vermeld dat de raad in zijn advies van 1990 in analytische zin aandacht heeft geschonken aan de introductie van keuzevrijheid bij de samenstelling van het pensioenpakket, waaronder wordt begrepen de moge lijkheid tot uitruil van de verschillende onderdelen ervan"^. Daarbij noemde hij het denkbaar dat de uitruilmogelijkheden worden verbreed tot andere onderdelen van het arbeidsvoorwaardenpakket.

193 Zie onder meer: R.I.G. Blankemeijer en G.H.M. Evers, Flexibele pensionering, Deventer 1996. 194 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., pp. 72 en 73. 195 Zie ook: Nota Sociale zekerheid 1992. Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 322, nrs. 1-2, pp. 65-70; Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid, Flexibel en geleidelijk met pensioen, Rijswijk 1994; S.M.M. van der Zande, Flexioen; meer dan een visioen. Flexibele pensionering in een maatschappelijke context, Tilburg 1994. 196 Zie in dit verband: H.M. Kapelle. Flexibilisering, Deventer 1996; Actuarieel Genootschap, Flexibilisering van pensioenregelingen, Amsterdam s.d. 197 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit.. p. 73. 530


Ten slotte is denkbaar binnen het raam van de pensioenregelingen meer mogelijkheden aan te bieden voor een vrijwillige inkoop van pensioenrechten (in het bijzonder bij gebleken hiaten in de pensioenopbouw).

7.4

Standpunt van de raad

In deze paragraaf geeft de raad zijn mening over de wenselijke beleidsreactie op de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de oudedagsvoorziening. In hoofdstuk 6 heeft de raad - voortbouv^ênd op de analyse in Werken aan zekerheid - deze gevolgen in kaart gebracht. Daaruit blijkt dat niet alleen demografische ontwikkelingen, maar ook sociaal-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen de huidige oudedagsvoorziening met bijzondere uitdagingen en vragen confronteren. Deze beleidsvragen verschillen per onderdeel van de oudedagsvoorziening, onder meer door de uiteenlopende vormgeving en financieringswijze van de AOW en de collectieve (arbeids)pensioenregelingen voor v^êrknemers (in het vervolg: de pensioenregelingen). Wat de AOW betreft gaat het vooral om de noodzaak tot versteviging van het draagvlak, hetgeen erop is gericht de over pakvêg 13 jaar toenemende grijze druk op te vangen. Met betrekking tot de pensioenregelingen v^ôrden tv^êe onderling nauw verbonden punten vastgesteld. Ten eerst nopen maatschappelijke ontwikkelingen tot vernieuwing van deze regelingen in het perspectief van individualisering, flexibilisering en emancipatie. Ten tweede dringt de noodzaak tot kostenbeheersing zich op als gevolg van zowel demografische en sociaal-economische ontwikkelingen, alsook overheidsmaatregelen en het reeds genoemde streven naar vernieuwing. Vervolgens heeft de raad in de paragrafen 7.2 en 7.3 enkele analjrtische beschouwingen gewijd aan de kabinetsdoelstellingen en -voornemens met betrekking tot de AOW respectievelijk de pensioenregelingen. Daarbij is ook ingegaan op zowel de structured aan te pakken problematiek met het oog op de vergrijzing als op mogelijke oplossingsrichtingen en concrete beleidsopties die - aanvuUend ten opzichte van Werken aan zekerheid - de revue hebben gepasseerd. In deze paragraaf komt de raad tot een nadere beoordeling daarvan. Na een paar meer algemene kanttekeningen (paragraaf 7.4.1) geeft de raad - uitgaande van de analytische beschouwingen in de paragrafen 7.2 en 7.3 - in de volgende subparagrafen afzonderlijk zijn oordeel en standpunt over de kabinetsvoornemens met betrekking tot de AOW (paragraaf 7.4.2.) respectievelijk de pensioenregelingen (paragraaf 7.4.3). In laatstgenoemde paragrafen reageert de raad ook op de naar zijn oordeel relevante beleidsvragen 531

(zoals die naar voren komen uit de analyse in hoofdstuk 6) en geeft hij zijn zienswijze op de doelsteUing en functies van de AOW respectievehjk de pensioenregelingen. Dit impliceert dat hij in beide paragrafen afzonderlijk ingaat op de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen overheid, sociale partners en andere actoren voor de genoemde compartimenten van de oudedagsvoorziening (zie ook paragraaf 3.3.3). 7.4.1

Algemeen

Werken aan zekerheid Naar aanleiding van de nota Werken aan zekerheid wordt de raad door het kabinet verzocht te adviseren over het beleid ten aanzien van de oudedagsvoorziening in de toekomst. Een afzonderlijk hoofdstuk van de kabinetsnota is gewijd aan de toekomst van de oudedagsvoorziening, hetgeen Mfordt onderbouwd met een uitvoerige bijlage daarover. Daaruit blijkt dat de problematiek van de gevolgen van de vergrijzing voor de toekomst van de oudedagsvoorziening uitvoerig is verkend en geanalyseerd. Ook kan daaruit worden afgeleid dat het kabinet het thans noodzakelijk acht om daarop beleidsmatig te reageren in het bijzonder wat de pensioenregelingen betreft. De staatssecretaris van SZW heeft een en ander ook onderstreept met zijn uitspraak (naar aanleiding van de behandeling van de begroting 1997 van het Ministerie van SZW in de Eerste Kamer) dat met betrekking tot de gedachten die het kabinet heeft neergelegd in Werken aan zekerheid "de probleemstelling van de vergrijzing centraal staat en in samenhang daarmee het punt van de pensioenen en zeker de aanvullende pensioenen""*. Ten slotte blijkt uit Werken aan zekerheid dat het kabinet uitdrukkelijk een relatie legt tussen enerzijds het beleid gericht op de versterking van de activerende vêrking van de sociale zekerheid in het perspectief van een vergroting van de arbeidsparticipatie (hoofdstuk 2 van de kabinetsnota) en anderzijds het beleid gericht op de toekomstige houdbaarheid van de hedendaagse oudedagsvoorzieningen, in het bijzonder de AOW (hoofdstuk 3 van de kabinetsnota). De raad heeft in paragraaf 5.4.1 met nadruk gewezen op deze onderlinge samenhang. Langetermijngevolgen vergrijzing Ook voor de raad gaat het hier orn een maatschappelijk uitermate relevante problematiek. De raad brengt in herinnering dat hij reeds in zijn advies van 1984 over de gelijke behandeling in de AOW erop heeft aangedrongen dat hem zo spoedig mogelijk een afzonderlijke 'adviesaanvrage' wordt t o e

198 Handelingen Eerste Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 20 808. 532


gezonden over de wijze waarop de financiele gevolgen van de vergrijzing van de bevolking kunnen worden opgevangen alsmede in welke zin de financiering van de AOW op deze ontwikkeling moet worden afgestemd"'. Voorts heeft een (uit onafhankelijke leden bestaande) werkgroep van de raad (in opdracht van het dagelijks bestuur) in 1987 een rapport opgesteld om de gevolgen van de toekomstige demografische ontwikkelingen voor een aantal voor de raad relevante beleidsterreinen in kwalitatieve en kwantitatieve zin in kaart te brengen^"". Het rapport bevat nadere beschouwingen van de demografisch gevoelige uitgavencategorieen van de publieke sector (onder meer sociale zekerheid en gezondheidszorg) en een beknopte analyse van mogelijke gevolgen van de vergrijzing voor de (verschillende onderdelen van de) oudedagsvoorziening. Ten slotte heeft de raad in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek erop gewezen dat de bij de pensioenregelingen betrokken partijen bij de vormgeving van het toekomstige pensioenbeleid in toenemende mate zullen worden geconfironteerd met specifieke vraagpunten als gevolg van onder meer de sociaal-demografische ontvvrikkelingen^°\ In het bijzonder de vergrijzing en het daaruit voortvloeiende krimpende economische draagvlak in de vorm van een afiiemende en verouderende (potentiele) beroepsbevolking roepen vraagpunten op met betrekking tot zowel de meest gewenste inrichting van de pensioenregelingen (onder meer in het licht van de betaalbaarheid ervan), als hetgeen op termijn met de AOW als bodemvoorziening gebeurt. In lijn hiermee kwam de raad in zijn advies van 17 januari 1997 over Financiering AOW in de toekomst {in het vervolg: interim-adviesf^ tot het oordeel dat de nota Werken aan zekerheid met bouwstenen voor toekomstig beleid voor de oudedagsvoorziening dan ook - los van een sociaal-politieke beoordeling daarvan - zinvol moet worden geacht omdat het kabinet mede op basis van zijn ziensvnjze de beleidsmatige discussie met het parlement en maatschappelijke organisaties aangaat. Daarbij heeft: de raad nogmaals gewezen op de noodzaak de toekomst van de oudedagsvoorziening tijdig onder ogen te zien^"^. Dit kan bijdragen tot het vertrouwen in de financiele houdbaarheid en toekomstbestendigheid ervan. Voor de dekking van het ouderdomsrisico is immers een langetermijnplanning noodzakelijk.

199 SER-advies Gelijke behandeling in deAOW, op.cit., p. 86. De raad nam er kennis van dat een ambtelijke projectgroep is belast met de bestudering van het vraagstuk van de vergrijzing. 200 SER-rapport Sociaal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen, op.cit.. inz. hoofdstukken 5 en 6. 201 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 68. 202 SER-advies Financiering AOW op de korte termijn, publicatienr. 97/02, Den Haag 1997. 203 SER,/nterim-adviM, op.cit., p. 37. 533

Bovendien gaat het bij de oudedagsvoorziening om een langlopende regehng waarvoor reeds in de actieve periode voorzieningen kunnen dan wel moeten worden getroffen. Voorts is een bepaalde mate van zekerheid ten aanzien van de AOW van belang voor de ontwikkeUng van de pensioenrege hngen, gezien de onderiinge samenhang. Brede en integrale benadering Voorts heeft de raad in het interim-advies gewezen op het belang de problematiek van de gevolgen van de vergrijzing beleidsmatig te behandelen in een geintegreerd perspectief en in een breed verband. Het gaat in de eerste plaats om een integrale benadering van de oudedagsvoorziening, hetgeen inhoudt dat de AOW en de andere (bovenwettelijke) onderdelen van de oudedagsvoorziening op een evenwichtige wijze aan de orde komen en in hun onderiinge samenhang vôrden bezien. Daarbij dienen ook de verschillende elementen van de afzonderlijke regelingen in een logische volgorde te worden betrokken. Dit impliceert dat voorop dient te staan een beleidsmatige keuze ten aanzien van de inhoud of polisvoorwaarden en dat de vraag naar de meest wenselijke financiering(swijze) van de betrokken regeling in belangrijke mate daarvan een afgeleide is. In de tweede plaa ts is het gewenst het vraagstuk van de oudedagsvoorziening te bezien in samenhang met de consequenties van de demografische ontwikkelingen voor andere terreinen van het overheidsbeleid, in het bijzonder dat van de (gezondheids)zorg. Hoewel in Werken aan zekerheid geen beleidsmatige conclusies worden verbonden aan de gesignaleerde problematiek op dit terrein, heeft de raad deze kwestie in paragraaf 6.4.1 in grote lijnen in analytische zin aan de orde gesteld. De raad gaat ervan uit in de gelegenheid te worden gesteld nader in te gaan op de consequenties van de (dubbele) vergrijzing voor de gezondheidszorg naar aanleiding van de aangekondigde adviesaanvraag over de wijziging van het stelsel van ziektekostenverzekeringen^"^. In dit advies gaat het om de samenhang en wisselwerking tussen het pensioenbeleid en zorgbeleid in het licht van de dubbele vergrijzing. Dit aspect betrekt de raad wel in zijn verdere standpuntbepaling. Ten slotte Voorafgaand aan de beoordeling van de kabinetsdoelstellingen en -voornemens met betrekking tot de AOW respectievelijk de pensioenregelingen, wordt hier gememoreerd dat de raad in het eerder genoemde interim-advies reeds zijn oordeel heeft gegeven over de in de kabinetsnota neergelegde

204 Brief van 17 September 1996 van de minister van SZW aan de raad inzake de adviesprogrammering. 534


maatregelen dan wel voornemens inzake de financiering van de AOW op korte termijn: het betreft de maximering van de AOW-premie met aanvullende financiering van de AOW-lasten uit een rijksbijdrage, en een verandering van de indexeringswijze van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting. De raad heeft het interim-advies daarop toegespitst met het oog op de in de adviesaanvraag gestelde adviestermijn en omdat het hier om een problematiek gaat die reeds op korte termijn om een beleidsreactie vraagt. Tegen deze achtergrond heeft de raad in het interim-advies ingestemd met een zodanige aanpassing van de wijze van indexering van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting dat de erosie van de grondslag voor de AOW-premieheffing als gevolg van de huidige indexeringssystematiek wordt stopgezet^"^. Voorts heeft de raad - in het licht van de problematiek op de korte termijn - ermee ingestemd dat een deel van de AOWlasten in de eerstkomende jaren wordt gefinancierd door het inzetten van algemene middelen. 7.4.2

AOW

In deze paragraaf geeft de raad zijn oordeel over het in de toekomst te voeren beleid ten aanzien van de AOW. Na een weergave van zijn visie op de doelstellingen en functies van deze volksverzekering (paragraaf 7.4.2.1) geeft de raad vervolgens aan via welke (beleids)wegen deze doelstellingen en functies kunnen worden gerealiseerd. Daarbij maakt hij onderscheid tussen enerzijds het algemene sociaal-economisch beleid (paragraaf 7.4.2.2) en anderzijds het beleid ten aanzien van de AOW zelve (paragraaf 7.4.2.3). In laatstgenoemde paragraaf bepleit de raad - op basis van enkele uitgangspunten en randvoorwaarden - een aantal structurele maatregelen met b e trekking tot de AOW in de toekomst. 7.4.2.1 Doel: volwaardig basispensioen in de toekomst Mede naar aanleiding van Werken aan zekerheid heeft de raad stilgestaan bij de vraag op welke wijze het beleid dient te reageren op de stijging van de AOW-uitgaven die als gevolg van de vergrijzing op de lange termijn mag worden verwacht. De beantwoording daarvan wordt medebepaald door de zienswijze van de raad op de AOW in de toekomst.

205 SER, Interim-advies, op.cit., p. 45. 535

Sociaal-politieke doelstellingen AOW De raad is van oordeel dat de overheid de verantwoordelijkheid dient te dragen voor de dekking van het risico van minimuminkomensderving bij ouderdom. Daarbij is de raad van mening dat de tweeledige sociaal-politieke doelstelling van de AOW moet worden gehandhaafd. In de eerste plaats dient deze volksverzekering te voorzien in een bestaansminimum bij ouderdom: de AOW geldt dan ook als essentiele basisvoorziening voor in beginsel alle ingezetenen van 65 jaar of ouder. In de tweede plaats dient de AOW een bodem voor de pensioenregelingen te verschaffen; de AOW geldt als solide basis en fundament van het pensioengebouw of de oudedagsvoorziening*"^. Deze tweeledige doelstelling onderstreept de wezenlijke betekenis van de continuiteit, voorspelbaarheid, stabiliteit en betrouwbaarheid van de AOW als basisregeling voor zowel het uitbouwen van aanvuUende oudedagsvoorzieningen als voor de inkomenspositie vooral van personen behorend tot de lagere inkomensgroepen. Vormgeving AOW Het bovenstaande impliceert dat de overheid - in de zienswijze van de raad - een onverkorte, eigen verantwoordelijkheid heeft voor de instandhouding van de AOW^"'. Daarbij gaat de raad uit van de handhaving van de invulling van deze overheidsverantwoordelijkheid via een volksverzekering (de AOW), op basis van ingezetenschap. Dit houdt in dat de verzekeringsplicht in beginsel is afgeleid van het ingezetenschap, dat de opbouw van de AOW-uitkeringsrechten geschiedt op basis van de verzekerde tijdvakken (ongeacht of de verzekerde premie heeft betaald) en dat voor het recht op uitkering niet wordt uitgegaan van feitelijke maar van veronderstelde inkomensderving^"*. Vervolgens acht de raad de geformuleerde sociaal-politieke doelstellingen en functies van de AOW bepalend voor het niveau van de AOW-uitkeringen. Daarbij gaat het om de volgende elementen: het niveau van de AOW-uitkeringen (in casu de hoogte en aanpassing ervan), en het inkomensonafhankelijke en verzelfstandigde karakter van deze uitkeringen. Hieronder gaat de raad hierop nader in.

206 In zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek spreekt de raad uit dat de AOW - ook op langere termijn - een solide onderbouw op minimumniveau blijft bieden met een structuur en karakter die niet verstorend dan wel dempend werken op de aansluiting en de verdere verbeteringen van de bovenbouw. Hierbij is mede van belang dat de AOW voor veel gepensioneerden de belangrijkste inkomensbron vormt en zai blijven vormen. In: SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 48. 207 Conform SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 16. 208 Confonn SER-advies Gelijke behandeling in deAOW, op.cit., pp. 19-21. 536


Niveau en aanpassingAOW-uitkering Wat de hoogte en de aanpassing van de AOW-uitkeringen betreft is de raad van oordeel dat deze uitkeringen - los van de relatie tussen de AOW-uitke ring en het minimumloon^"^ - moeten worden bepaald op en aangepast conform het niveau van (ten minste) het sociaal minimum. De vaststelling daarvan is uitdrukkelijk een verantwoordelijkheid van de overheid (als wetgever), zoals dat ook geldt ten aanzien van het sociaal minimum. Volgens de raad ligt het in de rede dat de overheid er rekening mee houdt dat de eventuele vaststelling van de hoogte van de AOW-uitkering onder het sociaal minimum zou leiden tot een toeloop op de bijstandsregeling en - gegeven de huidige samenhang tussen de AOW en de pensioenregelingen - tot een verschuiving naar de pensioenregelingen; bovendien zou dit ook gevolgen hebben voor het beroep op andere collectieve voorzieningen. Op basis van deze argumenten gaat de raad in dit advies ook uit van de handhaving van de aanpassing van de AOW-uitkeringen conform de WKA^^". Door deze aanpassing zijn de AOW-uitkeringen in beginsel welvaartsvast, waarbij tevens de beleidsruimte aanwezig blijft om daarvan af te wijken op basis van wettelijkvastgelegde gronden. In dit verband zij benadrukt dat voor het beleid terzake van de aanpassing van de uitkeringen nadrukkelijk een politieke verantwoordelijkheid geldt. Uit de beschouwingen in paragraaf 7.2.2.2 komt naar voren dat de uiteindelijk te maken afweging met betrekking tot dit beleid van politieke aard is; daarbij kunnen zowel louter (financieel-)economische als louter sociale argumenten en elementen van belang zijn. In verband met de periodieke indexering van de AOW-uitkeringen heeft de raad in paragraaf 7.2.2.2 ook aandacht geschonken aan de mogelijkheid van een verschillende aanpassing van de AOW-uitkeringen en de overige sociale uitkeringen. Deze differentiatie in het aanpassingsbeleid houdt in dat de netto-AOW-uitkeringen onder omstandigheden boven het niveau van de ontwikkeling van het nettominimumloon worden aangepast, waardoor de

209 Terzake van de nettonettokoppeling heeft de raad van zijn fundamentele opvattingen doen blijken in eerdere adviezen. Zie onder meer: SER-advies Sociale uitkeringen op minimumniveau, publicatienr. 86/12, Den Haag 1986, pp. 58-73. De raad beschouwt de nettonettokoppeling in dit advies als een gegeven. 210 Ook terzake van de systematiek van de aanpassing van de sociale uitkeringen heeft de raad van zijn fundamentele opvattingen doen blijken in eerdere adviezen. Zie onder meer: SER-advies Aanpassingssystematiekminimumloon en sociale uitkeringen, publicatienr. 88/03, Den Haag 1988, pp. 32-52. De raad beschouvrt de koppeling op grond van de WKA in dit advies als een gegeven. In zijn advies van 1996 over een bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijslag is de raad uitvoerig ingegaan op het functioneren van de WKA. SER-advies Bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijslag, op.cit., pp. 13-17). 537

AOW-gerechtigden in sterkere mate van de toegenomen welvaart zouden • profiteren dan andere uitkeringsgerechtigden en diegenen die het minimumloon verdienen. Op basis van de beschouMîngen in paragraaf 7.2.2.2 komt de raad tot de conclusie dat het eventueel nader overwegen van een gedifferentieerd aanpassingsbeleid dient plaats te vinden in een breder kader v^raarbij ook de andere sociale uitkeringen op minimumniveau moeten wrorden betrokken. InkomensonafhankelijkeAOW-uitkeringen Uitgaande van de sociaal-pohtieke doelstellingen van de AOW vindt de raad vervolgens dat het inkomensonafhankelijke karakter van de AOW-uitkeringen meet worden gehandhaafd, in die zin dat geen individuele inkomens- en vermogenstoets wordt gehanteerd bij de bepaling van het recht op en de toekenning van de bruto-AOW-uitkering. Het eventueel inkomensafhankelijk maken van de AOW-uitkeringen zou leiden zowel tot het wegvallen van de solide basis onder het huidige 'pensioengebouw' en daarmee tot (toenemende) onzekerheid over het uiteindelijke pensioenniveau, als tot een complicering van de AOW-uitvoering (met een mogelijke toename van de fraudegevoeligheid en van de kans op oneigenlijk gebruik). In dit verband wijst de raad er overigens op dat de opname van een inkomensafhankelijk element in de Algemene nabestaandenwet ertoe heeft geleid dat de wettelijke nabestaandenregeling niet langer als een stabiele basis fungeert voor bovenwettelijke aanvuUende regelingen (zie hoofdstuk 3). AOW-uitkeringen in relatie tot leefsituatie Uitgaande van de huidige systematiek van het sociaal minimum (differentiatie naar leefsituatie) en van de noodzaak tot vaststelling van het AOWniveau ter hoogte van (ten minste) het sociaal minimum, ligt het naar het oordeel van de raad voorts in de rede om te blijven vasthouden aan een verdiscontering van de persoonlijke woon- en leefsituatie van de gerechtigde in een verzelfstandigde AOW-uitkering. De raad staat vooralsnog - mede gezien de samenhang met de (in paragraaf 3.3.2 in het perspectief van economische zelfstandigheid besproken) inrichting van de huidige ABW, welke onder meer inhoudt dat de hoogte van de bijstandsuitkeringen mede is gebaseerd op de draagkracht van het huishouden - afwijzend tegenover individualisering van de AOW-uitkeringen in die zin dat alle AOW-gerechtigden ongeacht hun persoonlijke woon- en leefsituatie dezelfde uitkering ontvangen. Een dergelijke beleidsoptie leidt immers in ieder geval tot een relatieve inkomensachteruitgang van alleenstaande AOW-gerechtigden ten opzichte van gehuwde/samenwonende AOW-gerechtigden. In geval van individualisering ter hoogte van de huidige gehuwdennorm (50 procent 538


minimumloon) maar ook in geval van individualisering ter hoogte van 60 procent van het minimumloon, is bovendien sprake van een absolute inkomensachteruitgang van een alleenstaande AOW-gerechtigde (thans 70 procent minimumloon). In deze gevallen komen alleenstaanden met alleen een AOW-uitkering onder het sociaal minimum en moeten zij derhalve een beroep op de bijstand doen. Ten slotte is van belang dat een eventuele individualisering ter hoogte van bijvoorbeeld de huidige ongehuwdennorm (70 procent minimumloon) leidt tot niet aanvaardbare extra uitgaven. Samenvattend is de raad met het kabinet van oordeel dat de AOW ook op de langere termijn als volwaardig basispensioen moet blijven gehandhaafd. Daaraan voegt de raad toe dat dit doel impliceert dat deze volksverzekering voldoet aan de bovenstaand geformuleerde tweeledige sociaal-politieke doelstelling van de AOW, hetgeen inhoudt dat wordt voorzien in een inkomensonafhankelijke en een in beginsel welvaartsvaste uitkering. Het voorgaande impliceert dat de raad zijn zienswijze heeft gegeven ten aanzien van de meest relevante elementen van de inhoud van de AOW, met uitzondering van de AOW-ingangsleeftijd. Op laatstgenoemd element zal de raad in paragraaf 7.4.2.3 afzonderlijk nader ingaan. In het hierna volgende zal de raad aangeven via welke (beleids)wegen naar zijn oordeel de AOW ook op de langere termijn als volwaardig basispensioen kan wôrden gehandhaafd. Daarbij maakt hij onderscheid tussen enerzijds het algemene sociaal-economisch beleid (paragraaf 7.4.2.2) en anderzijds het beleid ten aanzien van de AOW zelve (paragraaf 7.4.2.3). 7.4.2.2 Sociaal-economisch beleid en de behoefte aan aanvullend AOW-beleid De raad is met het kabinet van oordeel dat de algemene sociaal-economische ontwikkeling van groot belang is voor de toekomstige houdbaarheid van de AOW als volwaardig basispensioen en voor de betaalbaarheid van de daarmee gemoeide extra lasten. De raad wijst in de eerste plaats op het belang van de economische groei en de toename van de arbeidsparticipatie. De uiteenlopende prognose-uitkomsten betreffende de ontwikkeling van de AOW-lasten (zoals geschetst in paragraaf 6.3) illustreren dat een structureel hoge economische groei met een relatief sterke stijging van de arbeidsparticipatie en de werkgelegenheid leiden tot een endogene groei van het premieplichtig inkomen met als ge-

539

volg een relatief geringe stijging van het aandeel van de AOW-lasten in het bbp. In zijn interim-advies heeft de raad opgemerkt dat ook een verantwoorde loonkostenontwikkeling in positieve zin bijdraagt tot de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie en daarmee tot een versteviging van het AOW-draagvlak^^'. In de (weedep/aafs wijst de raad (conform zijn interim-advies) op het belang van een beheerste ontwikkeling van de overheidsuitgaven die leidt tot een reductie van het financieringstekort en de staatsschuld. Daardoor ontstaat ruimte voor het opvangen van de oplopende kosten als gevolg van de vergrijzing. In dit verband herhaalt de raad zijn zienswijze met betrekking tot het budgettaire beleid in zijn advies over het sociaal-economisch beleid in de periode 1996-2000: gezonde overheidsfinancien vormen bij uitstek de basis voor een voldoende vertrouwen bij burgers dat ook in de toekomst de oudedagsvoorzieningen op niveau kunnen worden gewaarborgd^". De raad constateert dat het kabinet in Werken aan zekerheid enkele sociaaleconomische randvoorwaarden formuleert opdat slechts een beperkt stijgend aandeel van het bbp (1 a 2 procent in de komende veertig jaar^") dient te worden aangesproken ter financiering van de AOW als volwaardig basispensioen. Deze randvoorwaarden betreffen: een toename van de arbeidsparticipatie (in het bijzonder van oudere werknemers), een vermindering van het beroep op de werkloosheids- en de arbeidsongeschiktheidsregelingen en een reductie van het aandeel van de rentelasten als gevolg van een vermindering van het financieringstekort en de staatsschuld^". De raad stemt in met deze randvoorwaarden die betrekking hebben op het algemene sociaal-economisch beleid. Hij acht het mogelijk dat de (financiele) houdbaarheid van de AOW als basispensioen is gegarandeerd als aan deze randvoorwaarden optimaal wordt voldaan. De raad heeft zich vervolgens wel de vraag gesteld of een optimale vervulling van deze randvoorwaarden realistisch kan worden geacht.

211 212 213 214

SUK, Interim-advies, op.cii., p. 40. SER-advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000, publicatienr. 96/05, Den Haag 1996, p. 149. Nota Werken aan zekerheid, op.cit., pp. 58-61. In Werken aan zekerheid wordt ook uitgegaan van de beoogde versobering van de pensioenregelingen, hetgeen zou leiden tot minder aftrekbare premies en daardoor tot een vergroting van de premiehefBngsgrondslag voor de AOW en tot budgettaire ruimte voor indexatie van de AOW-uitkeringen. Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 30. Van de zijde van het Ministerie van SZW is medegedeeld dat versobering niet het leidende motief is voor het formuleren van beleidsvoornemens ten aanzien van de pensioenregelingen (zie paragraaf 7,3.1.2). 540


In dit verband stelt de raad vast dat deze randvoorwaarden een langetermijnkarakter hebben, in die zin dat de realisatie daarvan mede afhankelijk is dan wel kan zijn van de besluitvorming en het beleid in komende kabinetsperioden"^. Daarnaast constateert hij dat realisatie van deze randvoorwaarden in grote mate mede afhankelijk is van (externe) factoren waarop het beleid'als zodanig geen of nauwelijks invloed heeft zoals Internationale factoren die mede bepalend zijn voor de ontwikkeling van de rentelasten en van de werkgelegenheid. Voorts wijst de raad erop dat het aantal AOW-uitkeringen vooral wordt bepaald door demografische ontwikkelingen; deze zijn grotendeels autonoom en dus beleidsmatig niet be'invloedbaar. In dit verband verdient vermelding dat ook de vergrijzing als zodanig realisering van deze randvoorwaarden kan belemmeren. Zo maakt de vergrijzing het extra moeilijk een effectief beleid te voeren gericht op de beperking van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (gezien het gegeven dat het risico van arbeidsongeschiktheid grosso modo toeneemt met de leeftijd) en op een beheerste ontwikkeling van de overheidsuitgaven (gezien de te verwachten toenemende zorgkosten bij een vergrijzende bevolking). Ook maakt de vergrijzing een adequaat beleid gericht op de bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen (55-plussers) extra noodzakelijk. Zoals vermeld in paragraaf 5.4.2 is de raad zich ervan bewust dat de doelstelling van een toename van de arbeidsparticipatie en een vermindering van het arbeidsongeschiktheidsvolume een bijzonder zware claim legt op een activerende sociale zekerheid alsmede op het arbeidsmarktbeleid. Uit het voorgaande leidt de raad af dat een optimale vervuUing van de door het kabinet geformuleerde randvoorwaarden met onzekerheden gepaard gaat en mede afhankelijk is van niet of nauwelijks door het beleid te beinvloeden factoren. Naarmate minder aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, is er in de zienswijze van de raad behoefte aan aanvullend beleid om ook in de verdere toekomst de handhaving van de AOW als volwaardig basispensioen te kunnen waarborgen. De mogelijkheden van het sociaaleconomische beleid bieden daartoe thans een te onzekere en te smalle basis. Wel is de raad zich ervan bewust dat het kabinet mede met het oog op het handhaven van de AOW als volwaardig basispensioen ook maatregelen ten aanzien van de financiering van de AOW in het vooruitzicht heeft gesteld (te weten: maximering AOW-premiepercentage met aanvuUende financie ring uit een rijksbijdrage; wijziging indexeringssystematiek grondslag AOW-premieheffing). In zijn interim-advies heeft de raad echter geoordeeld

215 Het kabinet gaat ervan uit dat "ook volgende kabinetten zich moeten inspannen om deze randvoorwaarde te vervullen". Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p.39. 541

dat beide maatregelen vooral als een antwoord moeten worden gezien op de problemen die op korte termijn spelen als gevolg van de huidige financieringswijze van de AOW en dat zij de problemen op langere termijn onverlet laten^^*. Daarom heeft hij aanbevolen nadere maatregelen gericht op de versteviging van het AOW-draagvlak in overweging te nemen^^^. Dit alles overziende is de raad van mening dat het vanaf het jaar 2010 vrij fors groeiende aandeel van de AOW-lasten in het bbp als gevolg van de vergrijzing, het noodzakelijk maakt dat thans structurele beleidsmaatregelen met betrekking tot de AOW zelve in overweging worden genomen, in aanvulling op de door het kabinet gepresenteerde voornemens. In paragraaf 7.4.2.3 schetst de raad de contouren van het wenselijke aanvuUende AOW-beleid. 7.4.2.3 Structurele maatregelen AOW Randvoorwaarden AOW-beleid De raad hanteert enkele uitgangspunten en randvoorwaarden bij zijn keuze van aan te bevelen structurele beleidsmaatregelen met betrekking tot de AOW zelve, gericht op het handhaven van de AOW als volwaardig basispensioen. De uitgangspunten hebben betrekking op de sociaal-politieke doelstellingen van de AOW en zijn in paragraaf 7.4.2.1 reeds grotendeels aan de orde geweest. De randvoorwaarden refereren aan buiten de AOW gelegen doelstellingen en worden onderstaand naar voren gebracht. In de eerste plaats is de raad van mening dat maatregelen met betrekking tot de AOW primair zullen moeten leiden tot een vergroting van de stabiliteit en houdbaarheid van de AOW alsook van de toekomstbestendigheid in casu demografiebestendigheid (met het oog op de komende vergrijzingsgolf). Dit moet worden bereikt via een versteviging van de fihancieringsbasis, hetgeen betrekking heeft dan wel kan hebben op de grondslag als het draagvlak, in casu het aantal contribuanten (zie paragraaf 7.2.3). In dit verband acht de raad het van belang dat de geanalyseerde problemen een adequate beleidsreactie krijgen; dit wil zeggen dat beleidsmaatregelen dienen te zijn afgestemd op de aard en de omvang - ook in de tijd gezien van de problematiek die in dit advies aan de orde is. Met het oog op de vergroting van de houdbaarheid en toekomstbestendigheid van de AOW als

216 SER, Interim-advies, op.cit., p. 45. 217 SER, Interim-advies, op.cit., p. 43. 542


volwaardig basispensioen dienen - in grote lijnen geformuleerd - tv/ee centrale problemen te worden opgelost. Het eerste centrale probleem betreft de afkalvende financieringsbasis en daardoor instabiele financieringswijze van de AOW als gevolg van de geleidelijke verdergaande uitholhng van de grondslag voor de AOW-premieheffing in de voorbije jaren. In het interim-advies heeft de raad deze problematiek uitvoerig geanalyseerd^'*: de uit de grondslagerosie - ceteris paribus - voortvloeiende te verwachten stijging van het AOW-premiepercentage met enkele procentpunten van het AOW-premieplichtig inkomen leidt zowel tot een onevenMdchtige verdeling van de AOW-lasten over de verschillende inkomenscategorieen (ten nadele van in het bijzonder de lagere inkomenscategorieen) als tot een toename van de wig in het bijzonder voor de laagste inkomens, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de arbeidskosten en de werkgelegenheid. Hoewel de raad - zoals reeds vermeld in paragraaf 7.4.2.2 - heeft ingestemd met enkele maatregelen voor de oplossing van deze problematiek in de eerstkomendejaren, heeft hij daarnaast uitdrukkelijk aanbevolen nadere maatregelen gericht op de versteviging van het AOW-draagvlak in overweging te nemen^'^; deze maatregelen zijn nodig om ook op de langere termijn de negatieve gevolgen van afkalvlng van de AOWfinancieringsbasis weg te nemen. Ofschoon deze gevolgen minder groot zullen zijn naarmate de groei van de arbeidsparticipatie zich voortzet, dient te worden bedacht dat een substantiele groei van de deelname aan het arbeidsproces - in het vooruitzicht van een aanzienlijke vergrijzing van de potentiele beroepsbevolking in de eerstkomendejaren - echter alleen mogelijk zal zijn bij een forse stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen en SS-plussers^^". Het tweede centrale probleem heeft betrekking op de financiering van de zogeheten vergrijzingshobbel. Uit de analyse van de gevolgen van de vergrijzing op de lange termijn (paragraaf 6.4.2) kan worden afgeleid dat de AOW-problematiek ook een zeker tijdgebonden element bevat. Als gevolg van de specifieke demografische ontwikkelingen in Nederland (in het bijzonder in verband met de naoorlogse babyboomgeneratie) zal de AOW vanaf het jaar 2010 gedurende enkele decennia (tot rond 2035/2040) worden geconfronteerd met extra lasten als gevolg van deze vergrijzingshobbel. Aangezien beleidsmaatregelen dienen te zijn afgestemd op de aard en de omvang - ook in de tijd gezien - van de problematiek, is de raad van oordeel dat deze vergrijzingshobbel specifieke maatregelen vraagt.

218 SER, Interim-advies, op.cit., pp. 17-24. 219 SER, Interim-advies. op.cit., p. 43. 220 Conform Interim-advies, op.cit., p. 40. Zie ook: WRR, Van verdelen naar verdienen. voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw, op.cit., pp. 42 en 43.

Afwegingen

543

In de tweedeplaats geldt dat maatregelen met betrekking tot de AOW zullen moeten worden ingepast in het te voeren sociaal-economische beleid. In dit verband memoreert de raad de door hem geformuleerde richtinggevende doelstellingen voor dit beleid: de bevordering van een evenwichtige economische groei (binnen het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling), de bevordering van een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie en de bevordering van de totstandkoming van een evenwichtige inkomensverdeling. Bij de verwezenUjking van deze doelstellingen dient recht te worden gedaan aan doelstellingen van hogere orde, in het bijzonder die van de emancipatie^^V Naar het oordeel van de raad gaat het daarbij ook om de - op korte termijn gewenste - tekorten schuldreductie alsmede om een reductie van de lastendruk, die van invloed zijn op de langetermijnontwikkeling van de economische groei en van de arbeidsparticipatie. Conform de criteria zoals gehanteerd in het interim-advies^^^ geldt dan als randvoorwaarde dat voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die de groei van de werkgelegenheid en van de arbeidsparticipatie stimuleren^^^. Voorts dienen maatregelen uit te gaan van een evenwichtige spreiding van de (toename van de) AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing; dit betekent dat deze lasten niet eenzijdig mogen komen te liggen bij bepaalde bevolkingsgroepen en dat maatregelen niet mogen leiden tot een aantasting van de inkomenspositie aan de onderkant van het inkomensgebouw. In de derde plaats dient volgens de raad ook de uitvoerbaarheid van de AOW ten aanzien van zowel de uitkeringen als de financiering een belangrijke randvoorwaarde zijn. Dit houdt in dat eventuele wijzigingen van de AOW voor de uitvoeringsinstanties hanteerbaar zijn en voorts ook voor uitkeringsgerechtigden, premiebetalers, pensioenen verzekeringsinstellingen zo inzichtelijk mogelijk dienen te zijn. Structurele maatregelen inhoud AOW Zoals vermeld acht de raad het noodzakelijk dat thans structurele beleidsmaatregelen met betrekking tot de AOW in overweging worden genomen die supplementair zijn ten opzichte van de ter advisering voorgelegde voornemens voor de korte termijn en die voldoen aan de door het kabinet gestelde randvoorwaarden. In beginsel kunnen deze maatregelen betrekking

221 SER-advies Convergentie en overlegeconomie, op.cit., p. 78 en p. 134. 222 SER, Interim-advies, op.cit., p. 26. 223 In dit verband zij opgemerkt dat de raad in de huidige kabinetsperiode een betekenisvolle wigverkleining van belang acht evenals een voortzetting van het beleid gericht op lastenverlichting. SER-advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000, op.cit., p. 150 en pp. 158 en 159. 544


hebben op zowel de inhoud als de financiering van de AOW. Beide onderdelen van de AOW bevatten elementen die van invloed (kunnen) zijn op de toekomstige ontwikkeling van de AOW-lasten; in beginsel bieden deze beleidsrelevante variabelen derhalve een aanknopingspunt voor de instrumenten voor het opvangen van de kosten als gevolg van de vergrijzing op (middel)lange termijn. De raad heeft in paragraaf 7.2 enkele mogelijke beleidsopties in analytische zin nader beschouwd. Ervan uitgaande dat een beleidsmatige keuze ten aanzien van de inhoud van de AOW voorop dient te staan en dat de vraag naar de meest wenselijke financiering(swijze) van de betrokken regeling in belangrijke mate daarvan een afgeleide is (zie paragraaf 7.4.1), gaat de raad eerst in op mogelijke structurele maatregelen met betrekking tot de inhoud van de AOW. Daarbij realiseert hij zich dat hij in paragraaf 7.4.2.1 reeds zijn opvatting heeft gegeven ten aanzien van de meest relevante elementen daarvan (onder meer: doel en karakter van de AOW; niveau van de uitkeringen), met uitzondering van de AOW-ingangsleeftijd. Hieronder geeft de raad zijn zienswijze op enkele aspecten met betrekking tot de AOW-leeftijd. Daarbij gaat hij achtereenvolgens in op het kabinetsidee met betrekking tot individuele keuzevrijheid ten aanzien van de AOWleeftijd en op beleidsopties tot een algemene verhoging van de AOW-leeftijd. In paragraaf 7.2.2.3 heeft de raad in analjîsche zin aandacht besteed aan de door het kabinet in overweging genomen invoering van individuele keuzevrijheid tot een hogere AOW-leeftijd in ruil voor een hogere AOW-uitkering. Hoewel dit kabinetsidee op zichzelf genomen allerlei positieve elementen bevat (onder meer de aansluiting bij de tendens tot individualisering, flexibilisering en maatwerk), is de raad van oordeel dat deze beleidsoptie nog vele nader te onderzoeken aspecten bevat; deze hebben betrekking op de relatie met de huidige systematiek van de AOW, de verhouding tot andere collectieve regelingen en de pensioenregelingen, en ten slotte de te verwachten effecten. Ofschoon deze effecten uiteraard mede afhankelijk zuUen zijn van de nadere vormgeving van deze optie, kan worden verondersteld dat invoering van de mogelijkheid tot een vrijwillige verhoging van de AOW-leeftijd zal leiden tot toenemende administratiekosten; dit kan problematisch zijn in het perspectief van zowel de uitvoerbaarheid van de AOW als de flexibilisering van de pensioeningangsleeftijd in de pensioenregelingen. Daarnaast is niet uitgesloten dat implementatie van dit kabinetsidee per saldo mogelijk zal leiden tot een toename van de AOW-uitgaven. Ook komt het de raad voor dat deze beleidsoptie zich moeilijk kan verhouden tot het solidariteitsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de AOW.

545

Een en ander wegende komt de raad - in afwachting van het door het kabinet in Werken aan zekerheid aangekondigde nader onderzoek - per saldo tot het oordeel dat invoering van deze optie thans niet voor de hand hgt, aangezien deze niet hjkt te voldoen aan de gehanteerde randvoorwaarden voor het AOW-beleid. Voorzover ervoor wordt gekozen het kabinetsidee toch in te voeren, gaat de raad ervan uit dat (conform de eisen van gehjke behandeUng tussen mannen en vrouwen) voor alle AOW-gerechtigden eenzelfde verhouding (op basis van leeftijdsafhankelijke uniseks-overlevingstafels) tussen een hogere AOW-leeftijd en een hogere AOW-uitkering geldt. Vervolgens is de raad in paragraaf 7.2.2.3 in analytische zin ingegaan op beleidsopties met betrekking tot een algemene verhoging van de AOW-leeftijd. Een dergelijke beleidsoptie kan op zichzelf genomen bijdragen tot een versteviging van de AOW-financieringsbasis aangezien deze optie ertoe leidt dat tegenover een minder lang beroep op een AOW-uitkering in beginsel een langerdurende bijdrage aan de AOW-financiering kan staan. Op basis van zijn beschouwingen komt de raad tot de conclusie dat in ieder geval het op korte termijn algemeen verhogen van de AOW-leeftijd niet zinvol is, omdat dit - gezien de huidige arbeidsmarktsituatie - per saldo weinig of niet effectief is met het oog op de in het voorgaande door de raad geformuleerde randvoorwaarden voor het AOW-beleid. Immers, de huidige arbeidsparticipatie van 55-plussers is dermate laag dat het op korte termijn invoeren van een algemene verhoging van de AOW-leeftijd onder deze omstandigheden nauwelijks of geen resultaat zal hebben, aangezien dit niet zou leiden tot een verhoging van de arbeidsparticipatie en daarmee ook niet tot een versteviging van de AOW-financieringsbasis. Meer nog, een abrupte verhoging zou per saldo kunnen leiden tot een toename van de socialezekerheidsuitgaven als gevolg van een toenemend beroep op alternatieve uitkeringsregelingen met gemiddeld hogere uitkeringsniveaus dan de AOW. De raad acht het dan ook waarschijnlijk dat dit zou resulteren in toenemende coUectieve lasten en derhalve in een vergroting van de wig. Het voorgaande brengt de raad tot de conclusie dat het op korte termijn (dit wil zeggen in de eerstkomende jaren) algemeen verhogen van de AOW-leeftijd niet wenselijk is. Derhalve is de raad van oordeel dat het - gezien de huidige arbeidsmarktsituatie - in de rede ligt de AOW-gerechtigde leeftijd te handhaven. De raad benadrukt dat deze zienswijze niet uitsluit dat met het oog op de gehanteerde randvoorwaarden voor het AOW-beleid op enig moment een algemene verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd opnieuw aan de orde zou kunnen komen, indien nieuwe inzichten en gewijzigde vooruitzichten (onder meer met betrekking tot de demografische ontwikkelingen, de sociaalen financieel-economische situatie en de toestand op de arbeidsmarkt) daartoe aanleiding geven. 546


In paragraaf 7.2.2.3 heeft de raad enkele elementen geinventariseerd die relevant kunnen zijn als op enig moment opnieuw zou worden bezien of, en zo ja in hoeverre en op welke v^djze een algemene verhoging van de AOWleeftijd zinvol is. Daarbij gaat het om onderling verbonden demografische, sociaal-economische en algemene miatschappelijke aspecten en langetermijnontwikkelingen zoals van de gemiddelde levensduur en van de mogelijkheden voor de komende generaties om te blijven deelnemen aan het arbeidsproces. Laatstgenoemd punt refereert nadrukkelijk ook aan de ontwikkeling van de arbeidspositie van ouderen, zowel binnen arbeidsorganisaties als op de arbeidsmarkt, waarbij ook de problematiek van beroepscategorieen met zware fysieke en/of geestelijke belasting relevant is. Voorts kan worden genoemd de ontwikkeling van de omvang en de samenstelling van de (potentiele) beroepsbevolking en de mogelijk daaruit voortvloeiende spanningen op de arbeidsmarkt. Verder is in paragraaf 7.2.2.3 gewezen op andere mogelijke implicaties op macroniveau en voor burgers en bedrijven, zoals de mogelijke verdelingsaspecten verbonden aan een verhoging van de AOW-leeftijd en de mogelijke lastenverschuivingen naar de (pre)pensioenregelingen als gevolg van het eventuele treffen van nietwettelijke regelingen om voor het bereiken van de (verhoogde) AOW-leeftijd te kunnen uittreden. Laatstgenoemde AOW-overbruggingsregelingen kunnen niet alleen een druk leggen op het arbeidsvoorwaardenoverleg, zij kunnen ook leiden tot een groei van de voorzieningen gefinancierd op basis van kapitaaldekking. Ten slotte is in paragraaf 7.2.2.3 ook de concrete invulling van een dergelijke beleidsoptie (onder meer ten aanzien van de vormgeving van het besluitvormingsproces en de fasering van de eventuele invoering) als een relevant element genoemd. Structurele maatregelen financiering AOW De bovenstaand geformuleerde beschouwingen en zienswijze van de raad over mogelijke veranderingen van (onderdelen van) de inhoud van de AOW (in het bijzonder de AOW-leeftijd) brengen hem tot de conclusie dat de noodzakelijke structurele AOW-beleidsmaatregelen thans betrekking dienen te hebben op de financiering van de AOW. Daartoe zijn in paragraaf 7.2.3 enkele varianten betreffende de AOW-financiering afzonderlijk geanalyseerd. Het betreft de volgende financieringsvarianten die beleidsrelevant kunnen worden geacht voor het opvangen van de toenemende AOW-lasten: - verlenging naar boven van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting; - verlenging naar beneden van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting via het afschaffien van de heffingvrije som in combinatie met het verlenen van een belastingkorting; 547

- invoering van AOW-premieheffing over de tweede en eventueel de derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting; - invoering van AOW-premieheffing voor 65-plussers; - uitbreiding van de financiering uit de algemene middelen (met inbegrip van volledige financiering daaruit als variant); - gedeeltelijke financiering op basis van fondsvorming door invoering van een AOW-spaarrekening; - gedeeltelijke financiering op basis van fondsvorming door invoering van een AOW-schommelfonds (met inbegrip van volledige financiering op basis van kapitaaldekking als variant). De raad constateert dat bepaalde varianten zijn gericht op de financiering van de AOW-lasten als zodanig en dat andere varianten uitdrukkelijk zijn bedoeld voor de financiering van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing (bijvoorbeeld invoering van een AOW-spaarrekening respectievelijk een AOW-schommelfonds) dan wel als zodanig kunnen worden vormgegeven; zo is ten aanzien van zowel de invoering van AOW-premieheffing over de tweede en eventueel de derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting als de invoering van AOW-premieheffing voor 65-plussers denkbaar dat deze premieheffing alleen betrekking heeft op de zogeheten vergrijzingshobbel. Voorts stelt de raad vast dat nagenoeg alle in de analyse betrokken financieringsvarianten op zichzelf genomen kunnen bijdragen aan een versteviging van de financieringsbasis van de AOW. Daartoe liggen op zichzelf genomen diverse wegen open, hetzij via premieheffing (toename AOWpremieplichtig inkomen en/of AOW-premieplichtige populatie), hetzij via de algemene middelen. Ondanks deze algemene constatering komt de raad tot een uiteenlopende beleidsmatige weging van de onderscheiden varianten. Premieheffing tweede (en derde) schijf en AOW-schommelfonds: geen voor de hand Uggende beleidsopties Uit zijn analyse in paragraaf 7.2.3.2 leidt de raad vervolgens af dat twee van de daarin genoemde beleidsopties in vergelijking tot de andere financie ringsvarianten niet of in mindere mate voldoen aan de door de raad geformuleerde randvoorwaarden. In de eerste plaats betreft het de uitbreiding van de AOW-premieheffing tot de tweede en even tueel derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting, waarbij deze premieheffing alleen is gericht op de financiering van de totale AOW-lasten. Als gevolg van de daaruit resulterende verhoging van de marginale druk in de genoemde schijven leidt deze optie tot negatieve arbeidsmarkteffecten - en daarmee ongewenste werkgelegenheidseffecten - voor de midden- en hogere inkomens; de genoemde drukverhoging kan ook een verzwakking van de internationale concurrentiepositie tot gevolg hebben. Daarnaast impliceert deze 548


financieringsvariant dat de AOW-lasten sterk verschuiven naar de AOWpremieplichtige categorieen met de top van het inkomen in de tweede of derde schijf, hetgeen - afhankelijk van de concrete vormgeving van deze variant - op gespannen voet kan staan met de randvoorwaarde van een evenwichtige lastenverdeling. In de tweede plaats gaat het om de invoering van een schommelfonds, waarbij - door een verplichte opslag op de huidige AOW-premie - middelen worden gereserveerd voor een lastenverlichting van de te betalen AOW-uitkeringen op de lange termijn. Deze optie impliceert op korte termijn een verhoging van de AOW-premie hetgeen negatieve effecten zal kunnen hebben voor onder meer de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie. Daardoor staat ook deze financieringsvariant op gespannen voet met de gehanteerde randvoorwaarden. Op basis van het voorgaande concludeert de raad dat beide opties minder voor de hand liggen dan de andere geanalyseerde financieringsvarianten. Te overwegen financieringsvarianten De nadere beschouwnngen omtrent de overige geanalyseerde beleidsopties in paragraaf 7.2.3.2 brengen de raad ook tot het oordeel dat de resterende financieringsvarianten in enige weliswaar uiteenlopende mate voldoen aan het geschetste beoordelingskader, maar dat geen enkele variant in alle opzichten aan de daarin opgenomen uitgangspunten en randvoorwaarden tegemoet komt. Op basis daarvan concludeert de raad dat een uitdrukkelijke keuze voor slechts een van deze varianten thans niet voor de hand ligt. Deze conclusie geldt in het bijzonder voor de financieringsvarianten die uit zichzelf niet kunnen worden gecombineerd met andere varianten, zoals voUedige financiering van de AOW uit de algemene middelen en volledige financiering van de AOW op basis van kapitaaldekking. Onder meer vanwege hun verstrekkende karakter acht de raad deze varianten thans niet opportuun. De raad is derhalve van oordeel dat beleidsoplossingen dan ook vooral zullen moeten worden gezocht in combinaties van rnaatregelen. Daarbij zijn - met het oog op de gestelde uitgangspunten en randvoorwaarden ook van belang de afstemming en de samenhang tussen de in overweging te geven maatregelen, evenals de adequate afstemming op de omvang en aard van de aan te pakken problematiek. Gezien de financieringsproblematiek die vooral vanaf het jaar 2010 gaat spelen gaat daarbij de voorkeur uit naar geleidelijk in te voeren maatregelen waardoor minder gewenste effecten kunnen worden gemitigeerd dan wel gerepareerd.

549

Geen finale beoordeling invoering belastingkorting en AOW-spaarrekening Uit zijn nadere beschouwingen in paragraaf 7.2.3.2 leidt de raad vervolgens af dat het thans te vroeg is voor een finale beoordeling van een tweetal van de resterende geanalyseerde financieringsvarianten, met name het afschaffen van de heffingvrije som in combinatie met het verlenen van een belastingkorting en het invoeren van een AOW-spaarrekening. Hieronder licht de raad dit nader toe. Het afschaffen van de heffingvrije som in combinatie met het verlenen van een belastingkorting impliceert een verlenging van de onderkant van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting, hetgeen op zichzelf genomen leidt tot een substantiele verbreding van de premiegrondslag van de volksverzekeringen, waaronder de AOW. Los van een oordeel over de sociaaleconomische effecten van deze variant, constateert de raad echter ook dat deze zeer vergaande implicaties heeft voor de structuur van de loon- en inkomstenbelasting en voor de verdeling van de belastingdruk. Daarom vergt een finale beleidsmatige beoordeling een bredere afweging. Zoals eerder opgemerkt in de paragrafen 3.3.2.4 en 7.2.3.2 neemt de raad zich voor hierop terug te komen in het kader van de advisering over het fiscale stelsel in de 21e eeuw^'\ Met het invoeren van een AOW-spaarrekening wordt beoogd te anticiperen op de te voorziene demografisch bepaalde coUectievelastenontwikkeling. Dit streven is erop gericht budgettaire ruimte te creeren door het tijdig reserveren van middelen in de AOW-spaarrekening waardoor een evenwichtige ontwikkeling van de coUectievelastendruk in de komende periode mogelijk wordt. In dat verband past de overweging de groeiende AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing te spreiden in de tijd. De raad wijst er echter op dat er verschillende wegen zijn waarlangs de lasten als gevolg van de vergrijzing als het ware naar voren kunnen worden gehaald, zoals langs verdergaande terugdringing van het financieringstekort leidend tot een reductie van de staatsschuldquote. De raad is van oordeel dat de gedachte van het in de tijd spreiden van de AOW-lasten moet worden beoordeeld in het kader van een bredere afweging waarbij alle relevante aspecten (inclusief lasten en baten) van de vergrijzing moeten worden betrokken. Daarbij moet evenzeer worden betrokken de samenhang tussen een AOW-spaarrekening als een van de optics tot spreiding van de AOW-lasten in de tijd, en het b e leid gericht op stimulering van de werkgelegenheid en de arbeidspartici-

224 Brief van 17 September 1996 van de minister van SZW aan de raad inzake de adviesprogrammering. 550


patie via lastenverlichting. De concrete vormgeving is daarbij een cruciale factor. Hoewel de raad onlangs kennis heeft kunnen nemen van het reeds genomen besluit van het kabinet tot instelling van een spaarfonds voor de AOW^^^, neemt hij zich voor - gezien de bovenstaand opgesomde sociaalen financieel-economische implicaties en in afwachting van het aange kondigde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte - naar aanleiding van een gerichte adviesaanvraag dan wel bij de advisering over het sociaaleconomisch beleid 1998-2002 te komen tot een finale beoordeling van de invoering en de voeding van een AOW-spaarrekening. Structurele verbreding AOW-Gnancieringsbasis via een mix van overige maatregelen Met het oog op een structurele verbreding van de financieringsbasis van de AOW pleit de raad voor structurele maatregelen wâarmee adequaat kan worden gereageerd zowel op de negatieve gevolgen van de uithoUing van de grondslag voor de AOW-premieheffing in de voorbije jaren als op de in de toekomst te verwachten 'vergrijzingshobbel'. In de eerste plaatsheveelt de raad aan dat de indexenngssystematiek van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting op korte termijn structureel zal worden gewijzigd, zoals reeds bepleit in het interim-advies. Daarbij gaat het om een zodanige aanpassing van de wijze van indexering van de eerste schijf dat de erosie van de grondslag voor de AOW-premieheffing als gevolg van de huidige indexeringssystematiek wordt stopgezet^^^. De raad dringt er hier nogmaals op aan dit aspect met voortvarendheid ter hand te nemen. In de tweedeplaats pleit de raad in ieder geval voor een structurele maximering van het AOW-premiepercentage op 16,5 procent^^^. In de derde plaats stelt de raad een mix van geleidelijk in te voeren structurele maatregelen voor zodat de toekomstige groei van de AOW-lasten wordt betaald door de gehele samenleving. Deze mix hangt nadrukkelijk

225 In zijn toepraak van 14 mei 1997 bij de uitreiking van de Raden van Arbeidprijs 1997 deelde de staatssecretaris van SZW mede dat het kabinet "vorige maand heeft besloten naast het bestaande ouderdomsfonds een spaarfonds voor de AOW in te stellen". In: Staatscourant, 14 mei 1997. 226 SER,/nterim-adw'es, op.cit, p. 45. 227 In 1997 is het AOW-premiepercentage gefixeerd op 15,4 procent. Het percentage van 16,5 procent bevat de zogeheten Pemba-correctie gericht op het realiseren van de met de Pembaoperatie beoogde koopkrachtneutraliteit (zie paragraaf 7.2.3.2). 551

samen met de hiervoor bepleite maatregelen ten aanzien van de structurele wijziging van de indexenngssystematiek van de eerste schijf en de maximering van het AOW-premiepercentage. Het betreft: - een verlenging van de bovenkant van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting, waardoor een deel van de AOW-lastenstijging neerslaat bij de huidige AOW-premieplichtigen; - een uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen, waardoor de arbeidskosten worden ontzien, maar ook zodanig dat naast actieven ook AOW-gerechtigden (met uitzondering van degenen met alleen een AOW-uitkering en degenen met een AOW-uitkering en een klein aanvullend pensioen/inkomen) een evenredige bijdrage leveren aan de financiering van de toename van de AOW-lasten. Hieronder gaat de raad op deze maatregelen nader in. Een geleidelijke verlenging van de bovenkant van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting \eidt - in aanvuUing op de wijziging van de indexeringssystematiek - ertoe dat een groter deel van het inkomen premieplichtig wordt. Daardoor wordt de financieringsbasis van de AOW verbreed en nemen - ceteris paribus - de AOW-premieopbrengsten toe. Ook impliceert dit dat de heffingplichtigen met een inkomen boven de huidige eerste schijf meer gaan bijdragen aan de AOW-financiering. De solidariteit naar inkomen bij de financiering van de AOW wordt zodoende vergroot; er is dan ook binnen de categbrie van heffingplichtigen sprake van een ruimere spreiding van de AOW-lasten. Wei verdienen de inkomensgevolgen de aandacht. Een verlenging van de eerste schijf zal immers zonder compenserende maatregelen voor de heffingplichtigen met een inkomen in de tweede en derde schijf- ceteris paribus - een lastenverlichting impliceren, aangezien een groter deel van hun inkomen binnen de eerste schijf blijft. De facto zal voor de lagere inkomens sprake zijn van een relatieve inkomensachteruitgang. De geleidelijke verlenging van de eerste schijf zou daarom zodanig vorm moeten worden gegeven dat dit effect zich niet voordoet. Ten slotte gaat een verlenging van de eerste schijf gepaard met een derving van belastinginkomsten, zodat - bij budgettaire neutraliteit - compenserende maatregelen moeten worden getroffen. Naar het oordeel van de raad dient een aanvaardbare oplossing te worden gevonden voor de initiele inkomstenderving van de overheid. Met betrekking tot een geleidelijk verdergaande financiering uitde algemene middelen (in aanvulling op de huidige rijksbijdrage aan het Algemeen Ouderdomsfonds) memoreert de raad in de eerste plaats dat hij in zijn interim-advies ermee heeft ingestemd dat een deel van de AOW-lasten in de eerstkbmende jaren wordt gefinancierd door het inzetten van alge552


mene middelen; daarbij heeft hij erop aangedrongen dat de wijze van bekostiging van de rijksbijdrage zo wordt gekozen dat deze een bijdrage levert aan een bevordering van de werkgelegenheid - en daarmee de arbeidsparticipatie - alsmede aan een evenwichtige inkomensontwikkeling^^*. De raad acht deze vormgeving van de bekostiging evenzeer van cruciaal belang voor een structurele financiering van een deel van de toekomstige groei van de AOW-lasten uit de algemene middelen. Met het oog op de bevordering van werkgelegenheid en arbeidsparticipatie dienen daarom volgens de raad voor de aanvuUende financiering uit de algemene middelen - als onderdeel van een breder pakket van maatregelen - zodanige bekostigingsbronnen te worden gekozen dat de arbeidskosten worden ontzien en dat de stijgende AOW-lasten niet leiden tot een vergroting van de wig. Op deze wijze wordt het groeigenererend vermogen van de economie zo weinig mogelijk aangetast. De raad stelt vast dat aan deze voorwaarde kan worden voldaan indien de toekomstige groei van de AOW-lasten wordt betaald door de gehele samenleving. Daarmee kan worden bereikt dat de toename van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing niet eenzijdig komt te liggen bij een bepaalde bevolkingsgroep of categorie van heffingplichtigen. Tevens is hierbij van belang dat de financiering van een deel van de AOW-lastenstijging kan worden bekostigd uit andere bronnen dan de opbrengsten van de loon- en inkomstenbelasting. De raad adviseert deze beleidsrichting verder uit te werken in de aangekondigde nota over het fiscale stelsel in de 21e eeuw. De raad is van mening dat dit geheel van aldus bepleite structurele maatregelen het meest tegemoet komt aan de gehanteerde randvoorwaarden voor het AOW-beleid (paragraaf 7.4.2.3): voorrang geven aan maatregelen die de groei van de werkgelegenheid en van de arbeidsparticipatie stimuleren en een evenwichtige spreiding van de (toename van de) AOW-lasten. Volgens de raad is met deze mix zoveel mogelijk gegarandeerd dat de toekomstige groei van de AOW-uitgaven - uitgaande van redelijke inkomensverhoudingen - ten laste komen van de gehele samenleving. De raad is zich ervan bewoist dat de sociaalen financieel-economische effecten van dit pakket mede afhankelijk zijn van het aandeel van de onderscheiden componenten, van mogelijk compenserende maatregelen en van de nadere invulling ervan; in dit verband wijst de raad op de vsajze van b e kostiging van de algemene middelen en op het tijdstip waarop en de mate waarin de eerste schijf wordt verlengd en op de doorwerking ervan naar de

228 SER, Interim-advies, op.cit., p. 45. 553

tweede schijf. Ten slotte is ook de toekomstige inrichting van het fiscale stelsel van belang voor de implementatie van de bepleite maatregelen; in dit verband verwijst de raad naar de kabinetsnota over het fiscale stelsel in de 21e eeuw^, waarover hij nog zal adviseren. Afrondend De raad realiseert zich dat hij in deze paragraaf alleen de grove contouren van enkele structurele maatregelen met betrekking tot de financiering van de AOW heeft geschetst. De raad gaat ervan uit in de gelegenheid te v^ôrden gesteld te adviseren over meer concrete en gerichte keuzen voor het beleid ten aanzien van de AOW in de toekomst. Daarbij zal ook dienen te wôrden betrokken de aangekondigde finale beoordeling door de raad van twee in het voorgaande genoemde financieringsvarianten; het betreft het afschaffen van de heffingvrije som in combinatie met het verlenen van een belastingkorting (waarover de raad zich zal uitspreken naar aanleiding van de advisering over het fiscale stelsel in de 21e eeuw) en het invoeren en voeden van een AOW-spaarrekening (waarover de raad zijn oordeel zal geven naar aanleiding van een gerichte adviesaanvraag dan wel bij de advisering over het sociaal-economisch beleid 1998-2002). 7.4.3

Pensioenregelingen

In deze paragraaf geeft de raad zijn zienswijze op het toekomstige beleid ten aanzien van de pensioenregelingen. Uitgaande van de noodzaak tot vernieuwing van pensioenregelingen en tot een beheersing van de kosten daarvan (paragraaf 7.4.3.1), beoordeelt de raad de kabinetsvoornemens en -ideeen (paragraaf 7.4.3.2) en schetst hij op basis van enkele uitgangspunten en randvoorwaarden (paragraaf 7.4.3.3) de contouren van enige aanvullende dan wel alternatieve beleidsmogelijkheden (paragraaf 7.4.3.4). 7.4.3.1 Noodzaak tot vernieuwing en kostenbeheersing In paragraaf 6.4.3 heeft de raad aandacht geschonken aan enkele mogelijke gevolgen van de demografische, sociaal-economische en sociaal-culturele langetermijnontwikkelingen voor de pensioenregelingen. Uit deze analyses leidt de raad af dat het niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is dat verdere invuUing wordt gegeven aan het beleid gericht op zowel het aanpassen van pensioenregelingen aan voortschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen als op het beheersen van de kosten van pensioenvoorzieningen. Hieronder licht de raad dit eerst toe.

554


Aanpassing aan maatschappelijke ontwikkelingen Wat het voortzetten van de aanpassing van pensioenregelingen betreft, gaat het in algemene zin erom dat deze zodanig flexibel zijn dat gewenste aanpassingen zonder al te veel problemen kunnen worden aangebracht. Daardoor dienen pensioenregeUngert voldoende te zijn toegesneden op sociaal-culturele en sociaal-demografische ontwikkeUngen (zoals individuaUsering en voortgaande emancipatie) en op sociaal-economische ontwikke Ungen met betrekking tot de arbeidsverhoudingen en het arbeidsbestel (hetgeen vooral betrekking heeft op de flexibihsering van de arbeidsmarkt). In dit verband memoreert de raad dat hij in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek aandacht heeft geschonken aan enkele mogelijke gevolgen van de door demografische en sociaal-economische ontwiklcelingen steeds pluriformer wordende samenleving voor het pensioenbeleid^^^. Thans constateert de raad dat de modernisering van (onderdelen van) pensioenregelingen door een vergroting van de afstemming op de maatschappelijke dynamiek in de praktijk op het niveau van ondernemingen en bedrijfstakken geleidelijk maar concreet gestalte krijgt. In concreto dienen pensioenregelingen meer en beter te worden afgestemd op de volgende ontwikkelingen: - de toename van het aantal alleenstaanden en tweeverdieners; - de veranderende arbeids(duur)patronen die ook per levensfase kunnen verschillen, hetgeen onder meer met zich brengt dat aandacht zal moeten worden besteed aan de pensioenopbouw van zowel vroege als late starters, herintreders, werknemers met korte carrieres en werknemers met een flexibele arbeidsrelatie; - de wensen van werknemers op het gebied van individualisering en flexibihsering, hetgeen vraagt om meer keuzemogelijkheden voor individuele deelnemers; - de wensen van werkgevers om bij de vormgeving van de pensioenregeling rekening te kunnen houden met specifieke kenmerken, mogelijkheden en beperkingen binnen hun bedrij f of arbeidsorganisatie.

229 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 71. De raad wees erop dat een heroverweging in de pensioensfeer in de eerste plaats voortvloeit uit de gewijzigde omstandigheden, in het bijzonder uit een andere, meer pluriforme en gelijkwaardige inzet van mannen en vrouwen in het arbeidsproces en daarmee uit andere individuele arbeids- en inkomenspatronen op langlevenbasis. De ontwikkelingen ten aanzien van het tweeverdienersschap kunnen in dit verband als voorbeeld dienen. In het verleden gemaakte keuzen en gestelde prioriteiten kunnen daardoor tar discussie komen te staan. Daamaast kan op termijn als gevolg van de geschetste ontwikkelingen het draagvlak van de oudedagsvoorziening (AOW en aanvuUend pensioen) verkleinen. Ook dat proces vraagt op enig moment van partijen om een hemieuwde vaststelling van de doelstellingen van pensioenbeleid. 555

Adequate kostenbeheersing. Wat het verder beheersen van de kosten van pensioenregelingen betreft gaat het erom dat tijdig onder ogen wordt gezien hoe de financiering en de financiele houdbaarheid van de pensioenregelingen ook op de lange termijn verder kan vôrden gegarandeerd. Tevens gaat het erom dat de beheersbaarheid van pensioenregelingen wordt vergroot waardoor de pensioenkosten adequaat kunnen worden opgevangen. De raad stelt vast dat op het decentrale niveau in ruime mate initiatieven in deze richting worden ontplooid; in dit verband wijst hij erop dat in de afgelopen jaren mede vanwege de noodzaak tot kostenbeheersing in veel ondernemingen en bedrijfstakken overleg is gevoerd over de omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen; over een groot aantal prepensioneringsregelingen is, al of niet geintegreerd in de bestaande pensioenregeling, inmiddels overeenstemming bereikt. Een tijdige verkenning van de financiele houdbaarheid en een verdere vergroting van de beheersbaarheid van pensioenregelingen is wenselijk en noodzakelijk gezien de onzekerheid over de ontwikkeling van de cruciale factoren voor de kosten van de pensioenregelingen (in het bijzonder de ontwikkeling van de lonen, de inflatie en de rendementen), alsmede in het vooruitzicht van de in de nabije toekomst te verwachten toename van de pensioenkosten onder meer als gevolg van overheidsmaatregelen en in het bijzonder de vergrijzing. Wat laatstgenoemde demografische ontwikkeling betreft zij erop gewezen dat de toenemende levensverwachting in ieder geval ertoe zal leiden dat de pensioenregelingen zuUen worden geconfronteerd met steeds langere uitkeringsperioden voor steeds meer gepensioneerden en dat als gevolg van de afiiemende verhouding tussen actieve en gepensioneerde deelnemers tevens de kwetsbaarheid voor tegenvallers zowel aan de verplichtingenzijde als aan de beleggingszijde aanzienlijk zal toenemen. Niet in de laatste plaats is een verdere vergroting van de beheersbaarheid van pensioenregelingen ten slotte nodig omdat de ontwiklceling van de kosten van deze regelingen mede de arbeidskosten bepaalt. In dit verband is van belang dat de ontwikkeling van de pensioenkosten wordt ingebed in het beleid gericht op een verantwoorde loonontwikkeling. Een verantwoorde en beheerste loonkostenontwikkeling is een cruciale factor voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie, en daarmee voor het financiele draagvlak van de AOW (zie paragraaf 7.4.2). De raad komt tot de conclusie dat het noodzakelijk is dat zowel de aanpassing van pensioenregelingen aan maatschappelijke ontwikl<elingen als het beheersen van de kosten van pensioenvoorzieningen in de toekomst met voortvarendheid wordt voortgezet. Hiervan uitgaande geeft de raad in de 556


volgende paragraaf zijn oordeel over de met Werken aan zekerheid ter advisering voorgelegde beleidsvoomemens en -ideeen op het pensioenterrein. 7.4.3.2 Beoordeling kabinetsvoornemens

en -ideeen Werken aan zekerheid

In de paragrafen 7.3.2 en 7.3.3 heeft de raad enkele analytische beschouwingen gewijd aan de kabinetsvoorstellen en -ideeen ten aanzien van de pensioenregelingen. Daarbij heeft hij een tweetal invalshoeken gehanteerd, te weten de beheersing van de kosten en de vernieuMîng van deze regelingen. Van belang daarbij is dat het kabinet kenbaar heeft gemaakt dat zowel de kostenbeheersing als de vernieuwing van pensioenregelingen als gelijkwaardige doelstellingen ten grondslag liggen aan zijn voornemens en ideeen. Vernieuwing van pensioenregelingen De beschouwingen in paragraaf 7.3.3 brengen de raad tot de conclusie dat de door het kabinet voorgestelde weg naar vernieuwing van pensioenen (met name: bevordering middelloonregelingen; beperking reikwijdte verplichtstelling bedrijfspensioenfondsen tot maximumdagloon werknemersverzekeringen) niet dwingend noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen daadwerkelijk te realiseren. Dit geldt in de eersteplaats VOOT de vier doelstellingen tot vernieuwing die expliciet worden nagestreefd met de bevordering van het overstappen van eindloonregelingen naar middelloonregelingen: - de verbetering van de afstemming op moderne leefsituaties; - het bieden van meer ruimte voor een eigen individuele invulling van (onderdelen van) de pensioenregeling; - de verbetering van de aansluiting bij de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt; - het wegnemen of verminderen van vormen van oneigenlijke solidariteit. De raad heeft geconstateerd dat deze doelstellingen niet per se via een bepaald t5rpe van pensioenregeling (in casu: een middelloonregeling) hoeven te worden nagestreefd maar dat zij op zichzelf genomen zowel in geindexeerde middelloonregelingen als in eindloonregelingen kunnen worden gerealiseerd onder meer door een verlaging van de franchise, door een toename van de keuzemogelijkheden (zoals tussen ouderdomspensioen en nabestaandenpensioen) en door een aanpassing van de pensioenregeling aan flexibele arbeidspatronen. Daarvan uitgaande is de raad van oordeel dat zowel geindexeerde middelloonregelingen als eindloonregelingen kunnen bijdragen tot het realiseren van reele vernieuwing van het pensioenbeleid in het perspectief van flexibilisering, individualisering en emancipatie.

557

Daarnaast heeft de raad kunnen vaststellen dat - rekening houdend met alle onderdelen van een pensioenregeling - de meeste van de thans toegepaste typen van pensioenregeling zoals eindloonregelingen en geindexeerde middelloonregelingen in het algemeen bij een voUedige pensioenopbouw^, tezamen met de AOW-uitkering, kunnen leiden tot realisering van een adequaat pensioenresultaat. Daaraan dient naar zijn oordeel echter wel te v^ôrden toegevoegd dat het realiseren van een redelijk pensioenresultaat minstens evenzeer wordt bepaald door de invuUing van elementen als het opbouwpercentage, de premievrije voet en de meetellende inkomensbestanddelen voor de afbakening van de pensioengrondslag. Van belang daarbij is ook dat deze elementen mede zijn afgestemd op gangbare salarisontwikkelingen en loopbaanpatronen in bedrijf of sector in relatie tot diensttijd. In de tweedeplaats concludeert de raad op basis van zijn beschouwingen in paragraaf 7.3.3 dat het kabinetsidee tot beperking van de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen tot het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen ook niet dwingend noodzakelijk is voor het daadwerkelijk realiseren van de beoogde toename van de individuele keuzevrijheid. In paragraaf 7.3.3.3 heeft de raad kunnen constateren dat uit een veelheid van reeds in gang gezette en mede door de overheid ondersteunde ontwikkelingen (zoals de overgenomen aanbevelingen van de Mêrkgroep-Witteveen, de wijziging van het begrip pensioentoezegging op grond van de PSW en de invoering van artikel 2b PSW) blijkt dat thans reeds volop stappen worden gezet in de richting van vernieuwdng in het perspectief van individualisering (toename van individuele keuzevrijheid) en flexibilisering. Met het oog op het door het kabinet geformuleerde doel van een vergroting van de individuele keuzevrijheid is er - bezien vanuit het algemeen b e lang - geen aanleiding voor een dergelijke vorm van overheidstussenkomst op het pensioenterrein. Afrondend is de raad van oordeel dat implementatie van de kabinetsvoornemens en -ideeen met het oog op de vernieuwdng van het pensioenbeleid niet noodzakelijk is ter realisering van de geformuleerde doelstellingen. Bovendien staan ook de voor het vernieuwingsbeleid in te zetten instrumenten (vdjziging fiscale behandeling; beperking bereik verplichtstelling) haaks op de reeds genoemde zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling, welke inhoudt dat ook de invulling van het vernieuv\dngsbeleid een kernonde^deel is van de besluitvorming op decentraal niveau.

558


Kostenbeheersing Op basis van zijn beschouwingen in paragraaf 7.3.2 concludeert de raad dat de door het kabinet voorgestelde weg naar kostenbeheersing (met name: de bevordering van het overstappen van eindloonregelingen naar geindexeerde middelloonregelingen) niet voor de hand ligt, in die zin dat het voor het beheersen van de pensioenkosten niet dwingend noodzakelijk is over te stappen op een middelloonregeling; evenmin is dit dwingend noodzakelijk met het oog op een besparing van pensioenkosten. De raad heeft geconstateerd dat de problematiek van de beheersbaarheid van de pensioenkosten niet is te herleiden tot een element van de pensioenregeling, met name het toegezegde pensioenniveau. Naar het oordeel van de raad dienen alle relevante elementen of parameters van een pensioenregeling daarbij te worden bezien. Het gaat dan onder meer om de pensioengrondslag, de indexeringssystematiek en het niveau van de gehanteerde franchise. Voorts heeft de raad kunnen vaststellen dat de door het kabinet gepropageerde geindexeerde middelloonregelingen analoge moeilijk beheersbare elementen bevatten als bijvoorbeeld (zuivere) eindloonregelingen; vooral de indexatie-backservice is hiervoor van belang. Niettemin kunnen zowel de middelloonregelingen evenzeer als de eindloonregelingen beheersbaarder worden gemaakt. Daarnaast heeft de raad geconstateerd dat de ramingen van de kostenconsequenties van enkel en alleen de overstap van eindloon- naar middelloonregelingen geenszins een harde basis opleveren voor het onderbouwen van pensioenbeleid. Daarvoor dienen op zijn minst alle onderdelen van de pensioenregelingen (dus niet alleen het toegezegde pensioenniveau in termen van eindloon dan wel middelloon) bij de doorrekeningen te worden betrokken. Ook de ontwikkeling van doorslaggevende macro-economische variabelen (onder meer de ontwikkeling van lonen, prijzen en rendementen) is daarbij van cruciaal belang. Uit een en ander leidt de raad af dat de door het kabinet ingezette instrumenten ter bevordering van de overstap naar middelloonregelingen (wijziging fiscale behandeling; beperking bereik verplichtstelling bedrijfspensioenregelingen tot niveau van het middelloon) dan ook niet noodzakelijk zijn om de beoogde kostenbeheersing te realiseren. Bovendien staat het inzetten van beide instrumenten op gespannen voet met de vigerende zienswijze op de verdeling van verantwoordelijkheden op het pensioenterrein (zoals geschetst in paragraaf 7.3.1.3). Aangezien de raad een adequate kostenbeheersing noodzakelijk acht, impliceert zijn zienswijze dat de invulling van het daarop gerichte beleid een kernonderdeel dient te zijn van de besluitvorming op decentraal niveau (in

559

het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid) over de inhoudelijke voirmge ving van pensioenregehngen. Afrondend De analyse van de kabinetsvoornemens en -ideeen brengen de raad tot een per saldo negatief oordeel over de door het kabinet voorgestelde weg en in te zetten middelen en instrumenten ter reaUsering van doelstellingen voor het pensioenbeleid, zoals neergelegd in Werken aan zekerheid. Deze afwijzing noopt de raad tot het formuleren van aanvuUende dan wel alternatieve beleidsvormen gericht op reele verdere vernieuwing en reele verdere kostenbeheersing van pensioenregehngen. De raad voelt zich daartoe ook uitdrukkelijk geinviteerd door het kabinet, aangezien het kabinet in Werken aan zekerheid expliciet kenbaar heeft gemaakt ervoor open te staan dat sociale partners "andersoortige regelingen" afspreken indien deze regelingen voor het coUectief op te bouwen deel ook op langere termijn voldoen aan dezelfde voorwaarden ten aanzien van financierbaarheid en kosten^'"; in dit verband heeft de raad goede nota genomen van de mededeling van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer dat de door het kabinet voorgestane middelloonregeling niet als "een dogma of geloofsbelijdenis" mag worden beschouwd^'\ De raad gaat er dan ook van uit dat de door hem onderstaand geschetste aanvuUende en alternatieve beleidsmogelijkheden zuUen worden betrokken in het meermaals in Werken aan zekerheid aangekondigde voornemen tot nader overleg van het kabinet met de sociale partners na ommekomst van het raadsadvies^'^. Hij dringt erop aan dat voor dit overleg alle ruimte kan worden geboden, te meer daar implementatie van de kabinetsvoornemens en -ideeen uit Werken aan zekerheid niet voor de huidige kabinetsperiode is voorzien. 7.4.3.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden voor pensioenbeleid De raad hanteert de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden voor het formuleren van enkele beleidsvormen gericht op verdergaande reele vernieuwing en kostenbeheersing van pensioenregehngen. In tegraal pensioen beleid Het eerste uitgangspunthoudt in dat de raad uitgaat van een integrale b e nadering van pensioenregehngen. Dit wil zeggen dat in de zienswijze van de raad het in de toekomst te voeren pensioenbeleid in beginsel betreklcing

230 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 32. 231 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 328, enz., nr. 4, p. 47. 232 Nota Werken aan zekerheid, op.cit., p. 32. 560


moet hebben op alle onderdelen van de pensioenregeling. Daarnaast impliceert dit dat voorop dient te staan de beleidsvisie op de vênselijke inhoud en vormgeving van pensioenregelingen, en vervolgens - en in het verlengde daarvan - de financiele consequenties daarvan worden bezien, waarbij ook de kostenbeheersing een aandachtspunt, meer nog een randvoorwaarde is. Veran twoordelijkheidsverdeling op pensioen terrein Het tweede uitgangspunthovidt. in dat de raad onverkort blijft uitgaan van zijn principiele zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling op pensioenterrein, zoals hij die in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek heeft gepresenteerd^^^ (zie paragraaf 7.3.1.3). Deze zienswijze impliceert dat het primair de gezamenlijke verantwoordelijkheid is van sociale partners om pensioenregelingen tot stand te brengen en de inhoud daarvan te bepalen. Dit houdt derhalve ook in dat de invuUing van het vernieuwingsbeleid evenals het beleid gericht op kostenbeheersing onderdeel dient te zijn van de besluitvorming over de inhoudelijke vormgeving van pensioenregelingen op decentraal niveau in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid. Alleen dan kan een juiste afweging worden gemaakt tussen de (kosten)consequenties van wensen op pensioenterrein en die op het gebied van de overige arbeidsvoorwaarden (pensioenkosten als arbeidskosten). Deze verdeling van verantwoordelijkheden sluit een optreden van de overheid niet uit, aangezien het beleid ten aanzien van de pensioenen immers ook raakt aan de algemene doelstellingen van sociaal-economisch beleid en daarmee de ultieme doelstelling van overheidsbeleid: het bevorderen van het algemeen belang. Dit weliswaar meer indirecte verband tussen pensioenvoorzieningen en algemeen belang houdt in ieder geval in dat de overheid gehouden is de verdere ontwikkelingen op het pensioenterrein te volgen. Daarnaast is deze visie gebaseerd op de aanwezigheid van een contractueel evenwicht tussen partijen op decentraal niveau. Voorts impliceert deze zienswijze dat de overheid - naast sociale partners een zij het meer indirecte veran twoordelijkheid draagt voor de beheersing van de pensioenkosten aangezien zij, ten eerste, mede de verantwoordelijkheid draagt voor een gezond financieel-economisch beleid (waardoor een gezonde groei van de economie en een vergroting van de arbeidsparticipatie kan worden gerealiseerd zonder dat dit leidt tot een hoge inflatie) en zij, ten tweede, primair verantwoordelijk is voor de instandhouding van een toekomstbestendige AOW (zie paragraaf 7.4.2). Daarnaast zijn sociale partners

233 SER-advies Pensioenproblematiek,

op.cit., pp. 14-17. 561

op (centraal en) decentraal niveau primair verantwoordelijk voor een verantwoorde loonontwikkeling en een beheersing van pensioenkosten. Ten slotte draagt het onderscheid in verantwoordelijkheden van overheid en sociale partners in deze zienswijze geen absoluut karakter. Ook zijn de onderscheiden verantwoordelijkheden niet vrijblijvend van aard; er is met andere Môorden sprake van een wederzijds verplichtende verantwoordelijkheid. Wat de sociale partners betreft impliceert dit dat zij op (de)centraal niveau niet kunnen voorbijgaan aan het maatschappelijk belang van de totstandkoming en de instandhouding van behoorlijke pensioenvoorzieningen, aldus de raad in zijn advies van 1990 over de pensioenproblematiek. Doelstelling pensioenregelingen Het derde uitgangspunt hondt in dat de raad ervan uitgaat dat het pensioenstelsel als hoofddoelstelling heeft het bieden van een adequate inkomensvoorziening in de postactieve levensfase. De raad acht een kwalitatief goed pensioenstelsel van groot maatschappelijk en economisch belang. Dit geldt niet alleen voor de ouderdomspensioenen maar ook voor andere pensioensoorten zoals nabestaandenpensioen en invaliditeitspensioen. Voorts leveren goede pensioenen in de toekomst een wezenlijke bijdrage aan de belastingen premie-ontvangsten, waardoor het eenvoudiger wordt om allerlei regelingen voor ouderen, v^âaronder de AOW, op een behoorlijk niveau in stand te houden. Het op peil houden van de koopkracht van ouderen zal ook een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de financiering van de toenemende zorgbehoeften, zoviêl door de overheid als door de ouderen zelf. Uitgaande van deze hoofddoelstelling moet de doelstelling van pensioenregelingen blijven het realiseren van pensioenresultaten die bij een volledige pensioenopbouw, tezamen met de AOW-uitkering, in een redelijke relatie staan tot het laatstverdiende loon, met dien verstande dat de meeste van de thans toegepaste typen van pensioenregeling zoals eindloonregelingen en ge'indexeerde middelloonregelingen in het algemeen kunnen leiden tot realisering van de genoemde doelstelling van pensioenregelingen. Dit geldt ook voor regelingen met een combinatie van de eind- en de middelloonsystematiek, in die zin dat het eindloon geldt tot een leeftijd v/aarop de gebruikelijke carriere eindigt en het (ge'indexeerde) middelloon vanaf die leeftijd. Daarnaast geldt dit ook voor regelingen waarbij een eind- of een geindexeerd middelloonsysteem als hoofdcomponent wordt gecombineerd met (deel)componenten volgens het beschikbarepremiesysteem. De raad merkt op dat het realiseren van de doelstelling van pensioenregelingen mede wordt bepaald door de invulling van elementen zoals onder meer het opbouwpercentage, de premievrije voet en de meetellende inkomensbe562

BELEID VOOR DB OUDEDAGSVOORZIENING

standdelen voor de afbakening van de pensioengrondslag; van belang daarbij is ook dat deze elementen mede zijn afgestemd op gangbare salarisontwikkelingen en loopbaanpatronen in bedrijf of sector in relatie tot diensttijd. Een en ander betekent ook dat realisering van de doelstelling van pensioenregelingen mede afhankelijk is van de volgende twee elementen: - een bestendig beleid gericht op een verantwoorde periodieke aanpassing van ingegane pensioenen en premievrije pensioenaanspraken; - een bestendige beleidsmatige orientatie van de franchise op de AOW waarbij lean worden uitgegaan van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en v/erknemer om in het arbeidsvoorwaardenoverleg een oplossing te zoeken voor verschillen die kunnen ontstaan als gevolg van een mogelijk te ver uiteenlopen van de franchise en de AOW-uitkering. Beide laatstgenoemde punten komen verder aan de orde bij de presentatie van beleidsvormen gericht op kostenbeheersing. Wellicht ten overvloede merkt de raad op dat zijn zienswijze op de verantwoordelijkheidsverdeling op het pensioenterrein ook en in het bijzonder wat de realisering van de genoemde hoofddoelstelling betreft uitdrukkelijk inhoudt dat het aan de bij de pensioenregelingen betrokken partijen is om de afweging te maken welk t5ê (dan wel combinaties van typen) van pensioenregelingen in de desbetreffende situatie het beste kan worden toegepast en welke verdere inhoud aan de regeling dient te worden gegeven. Zoals de raad ook al eerder heeft geconstateerd (in het raadsadvies van 1990 over de pensioenproblematiek) vraagt de uiteindelijke keuze voor een bepaald type van pensioenregeling een weging van de specifieke merites van een systeem in relatie tot de situatie in de onderneming of de bedrijfstalc^^^. Randvoorwaarden Komende bij de te hanteren randvoorwaarden geldt als een eerste randvoorwaarde dat het beleid gericht op vernieuwing van pensioenregelingen een volgend karakter heeft, hetgeen betekent dat pensioenregelingen zoveel mogelijk in de pas m'oeten lopen bij de maatschappelijke trends (zie paragraaf 3.3.1), zoals de groeiende diversiteit in leefvormen, de groeiende behoefte aan meer ruimte voor individuele keuzevrijheid en de toenemende differentiatie in arbeids(duur)patronen. Dit betekent ook dat de door de raad te schetsen beleidsmogelijkheden moeten aansluiten bij de huidige maatschappelijke ontwikkelingen en behoeften, in concreto bij het huidig reeds in gang gezette beleid gericht op vernieuwing van en kostenbeheersing bij pensioenregelingen; derhalve wordt gekozen voor een stapsgewijze

234 SER-advies Pensioenproblematiek, op.cit., p. 72. 563

en pragmatische aanpak. Voorts betekent dit ook dat beleidsmogelijkheden worden geformuleerd binnen de huidige kaders van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken (inclusief de aanbevelingen van de werkgroepWitteveen) en van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen: Een tweede randvoorwaarde impliceert dat beleidsvormen gericht op vernieuwing van pensioenbeleid dienen in te spelen op de behoefte aan maatwerk en flexibiliteit: het vernieuwingsbeleid dient enerzijds rekening te houden met de Mênsen van werknemers welke afhankelijk zijn van hun persoonlijke omstandigheden en aspiraties; anderzijds dient dit beleid te zijn afgestemd op de mogelijkheden van werkgevers en hun wensen om bij de vormgeving van de pensioenregeling rekening te kunnen houden met specifieke kenmerken, mogelijkheden en beperkingen binnen hun bedrijf of arbeidsorganisatie. Een derde randvoorwaarde heeft betrekking op het kostenaspect. In concreto houdt deze randvoorwaarde in dat de mogelijke kostenconsequenties van een vernieuv^ng van pensioenregelingen in het kader van het totale arbeidsvoorwaardenbeleid bijzondere aandacht verdienen met het oog op de ontwikkeling van de loonkosten. In algemene zin houdt deze randvoorwaarde ook in dat beleidsvormen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen moeten kunnen worden ingebed in de door de centrale organisaties van werkgevers en werknemers uitgestippelde^'^ en door de raad evenals door de overheid positief beoordeelde beleidslijn, om te komen tot een verantwoorde en beheerste loonontwikkeling afgestemd op de mogelijkheden en beperkingen in de verschillende sectoren; derhalve hoort deze beleidslijn ook te worden doorgetrokken naar de ontwikkeling van pensioenkosten. Ten slotte refereert een vierde randvoorwaarde (in concreto aandachtspunt) aan het besef dat een verdere aanpassing van pensioenregelingen in het perspectief van individualisering en flexibilisering uiteindelijk neerkomt op een beleidsmatige afweging van de noodzakelijke solidariteit en de ge-

235 In dit verband verwijst de raad naar: Stichting van de Arbeid, Een nieuwe Koers: agenda voor het cao-overleg 1994 in hetperspectiefvan de middellange termijn, publicatienr. 9/93, Den Haag 1993; Stichting van de Arbeid, Verklahng van de Stichting van de Arbeid ten behoeve van het arbeidsvoorwaardenoverleg 1996 (en daarna), publicatienr. 6/95, Den Haag 1995. Blijkens zijn advies van juni 1996 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn blijft de raad in navolging van de Stichting van de Arbeid (in 'Een nieuwe Koers') het uitgangspunt vooropstellen dat "de loonvorming meet plaatsvinden binnen een loonkostenontwikkeling die verantwoord is vanuit een oogpunt van rendements- en concurrentiepositie van de desbetreffende bedrijfstak of onderneming. Dit uitgangspunt dient te worden vormgegeven en in eerste instantie te worden beoordeeld op decentraal niveau". In: SER-advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000, op.cit., p. 153. 564

B E I E I D V O O R D E OUDEDAGSVOORZIENING

wenste flexibiliteit. In algemene zin geldt dat verdergaande flexibilisering en individualisering van pensioenregelingen kan leiden tot het ondergraven van solidariteit. Mede gezien de visie op de verantwoordelijkheidsverdeling dient een dergelijke afweging plaats te vinden op het niveau van de onderneming of de bedrijfstak. 7.4.3.4 AanvuUende en alternatieve beleidsvormen voor vernieuwing en kostenbeheersing Algemeen Uitgaande van de wenselijkheid om het kabinet aanvullende dan wel alternatieve beleidsvormen aan te reiken welke zijn gericht op het realiseren van vernieuwing en kostenbeheersing op pensioenterrein, wijst de raad met instemming op de in mei 1997 gepubliceerde Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid^^^. Volgens de raad geven deze aanbevelingen uiting aan een diep doordrongen maatschappelijke overtuiging van de noodzaak tot modernisering en kostenbeheersing van pensioenregelingen langs de weg van besluitvorming op het decentrale niveau, hetgeen derhalve aansluitbij de principiele zienswijze van de raad op de verantwoordelijkheidsverdeling. In lijn hiermee formuleert de raad hieronder enkele beleidsvormen voor verdergaande vernieuwing van pensioenregelingen en voor verdere kostenbeheersing op het pensioenterrein. Deze vormen zijn onderling verbonden en kunnen worden gecombineerd. Ervan uitgaande dat de besluitvorming over de inhoudelijke vormgeving van de pensioenregelingen primair op het decentrale niveau dient plaats te vinden zijn deze beleidsvormen slechts op hoofdlijnen beschreven en verwoord in de vorm van overwegingen. Niettemin beschouwt de raad deze vormen als adequate alternatieven voor de kabinetsvoorstellen en -ideeen uit Werken aan zekerheid. Aangezien de raad hieronder slechts de contouren van deze beleidsvormen schetst, wil hij voor een verdere invuUing en nadere onderbouwing daarvan verwijzen naar de paragrafen 7.3.2.4 en 7.3.3.4; daarnaast neemt de raad zich voor in een later stadium hierop eventueel nader te zullen ingaan, hetgeen uiteraard afhankelijk is van de uitkomsten van het overleg tussen het kabinet en de sociale partners over de hier aan de orde zijnde voorstellen.

236 Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen, op.cit. 565

Beleidsvarmen voor vernieuwing in hetperspectiefvan emancipatie, flexibilisering en individualisering Hieronder schetst de raad een drietal onderling verbonden beleidsvormen voor de nadrukkelijk gewenste vernieuwing van pensioenregelingen, die onderling kunnen Môrden gecombineerd^". Een eerste beleidsvorm heeft betrekking op de gewenste vernieuwing in het perspectiefvan emancipatie, met name een verdere aanpassing van pensioenregeUngen aan de diffierentiatie in leefvormen. De raad denkt hierbij aan de volgende twee mogehjke maatregelen. Het verdient overweging het niveau van de franchise in de pensioenregehng te wijzigen in casu te verlagen, zodat deze niet langer is gebaseerd op de alleenverdienerssituatie. Daarbij acht de raad het ook van groot belang dat een verlaging van de franchise kan bijdragen aan de terugdringing van de witte vlek op pensioengebied. De raad realiseert zich dat de daardoor ontstane substantiele toename van de pensioenkosten - gezien de randvoorwaarde van kostenconsequenties van vernieuwing van pensioenregeUngen dient gepaard te gaan met kostencompenserende maatregelen bij voorkeur op andere onderdelen van de pensioenregeling. Ook is de raad zich ervan bewust dat veranderingen in het niveau van de franchise in combinatie met kostencompenserende maatregelen kunnen leiden tot herverdelingen van het pensioenresultaat, zowel tussen tweeverdieners en alleenverdieners, als tussen hogere en lagere inkomenscategorieen; daarvoor dienen evenwichtige oplossingen te worden gevonden, hetgeen kan nopen tot overgangsmaatregelen. Voorts is te denken aan een herbezinning op de ftinctie van het thans in het merendeel van de pensioenregelingen ingebouwde (verplichte) toezegging op nabestaandenpensioen. De raad acht hiervoor meerdere achtergronden van belang, in het bijzonder de sterke toename van het aantal tweeverdieners, de vervanging van de AWW door de Anw en de inwerkingtreding per 1 januari 2000 van artikel 2b PSW. Tevens is de raad zich ervan bewust dat er ook bij tweeverdieners vaak nog wel behoefte is aan een overlijdensvoorziening al dan niet op risicobasis voor de 65-jarige leeftijd. Een tweede beleidsvorm heeft betrekking op de wenselijk geachte vernieuwing in het perspectiefvan flexibilisering en een beperking van de mogelijke negatieve invloed van pensioenregelingen op de arbeidsparticipatie vooral van 55-plussers.

237 Op basis van: Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen gerichtop vernieuwing van pensioenregelingen, op.cit. 566


De raad acht het denkbaar hierbij het volgende conglomeraat van mogelijke maatregelen te betrekken. Zo kan het beleid ter beperking van de zogeheten vdtte vlekken op pensioengebied voortvarend verder worden gezet; hierbij verdient in het bijzonder de pensioenopbouw van wêrknemers met een flexibele arbeidsrelatie de aandacht. In algemene zin geeft de raad partijen op decentraal niveau in overweging pensioenregelingen tot stand te brengen waar deze thans nog ontbreken, en/of de toegankelijkheid van pensioenregelingen te vergroten door het slechten van nog bestaande toetredingsdrempels. In dit verband wijst de raad met instemming op de aanbeveling van 1992 van de Stichting van de Arbeid tot terugdringing van de vdtte vlek op pensioengebied^^* en op de aandacht die de stichting vervolgens in 1996 in haar Nota Flexibiliteit en Zekerheid heefl: gevraagd voor de (on)mogelijkheid van wêrknemers met flexibele arbeidsrelaties om een arbeidspensioen op te bouwen^^^. Volgens de raad kan meer specifiek worden overwogen om zoveel mogelijk werknemers met flexibele arbeidsrelaties toegang te verlenen tot de pensioenregeling. Voorts kan worden overwogen maatregelen te treffen die erop zijn gericht dat werknemers een zo voUedig mogelijke pensioenopbouw kunnen realiseren. Deze maatregelen zuUen naar het oordeel van de raad - samen met de maatregelen gericht op de beperking van de zogeheten witte vlekken op pensioengebied en de maatregelen ter vergroting van de toegang van flexwerkers tot pensioenregelingen - kunnen leiden tot een evenwichtiger pensioenstelsel, zoals dat ook door het kabinet blijkens Werken aan zekerheid wordt beoogd. Zo acht de raad het denkbaar dat ten behoeve van de pensioenopbouw in het algemeen en van late starters en herintreders in het bijzonder meer en reele mogelijkheden worden gecreeerd voor de vrijwillige inkoop van pensioenrechten (bij gebleken hiaten in de pensioenopbouw) binnen het raam van de collectieve pensioenregeling (zie ook verder bij individualisering). Voorts denkt de raad aan een afschaffing of verlaging van de aanvangsleeftijd voor deelname aan de pensioenregeling, waardoor in beginsel pensioen kan worden opgebouwd bij het verrichten van betaalde arbeid. Ook kan worden gedacht aan maatregelen gericht op de verbetering van de pensioenpositie van werknemers die een beroep doen op verloffaciliteiten die ten dienste staan van de combineerbaarheid van betaalde arbeid en zorgarbeid, alsmede van scholing en opleiding. Analoog aan het gestelde in para-

238 Stichting van de Arbeid, Terugdringing 'witte vlek' op pensioengebied, 239 Stichting van de Arbeid, Nota Flexibiliteit en Zekerheid, op.cit., p. 10.

op.cit.

567

graaf 5.4 wijst de raad in dit verband met instemming op het advies van 18 maart 1997 van de Stichting van de Arbeid aan het kabinet over diens nota Arbeid en zorg, op de simultaan met dit advies uitgebrachte Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie van arbeid en zorg"", en in het bijzonder op de in bijlage van laatstgenoemd document opgenomen integrale aanbeveling over zorgverlof en pensioenvoorziening, met name de Aanbeveling inzake een pensioenvoorzieninggedurende verlofvoor zorgtaken ofeducatie. In deze aanbevehng MAordt partijen betrokken bij pensioenregelingen - waarin is voorzien in een nabestaanden- en/of invaliditeitspensioen - met nadruk aanbevolen om (voor zover dat nog niet is gebeurd) te voorzien in de mogehjkheid van voortzetting van de verzekering van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico van wêrknemers die verlof genieten in verband met zorgtaken ofeducatie op basis van de pensioengrondslag die gold onmiddellijk voorafgaande aan het verlof. Indien voUedige voortzetting van de deelneming aan de pensioenregeling geheel of gedeeltelijk op kosten van de verlofganger reeds mogelijk is, dan wel wordt overwogen, beveelt de Stichting van de Arbeid daarnaast aan ook te voorzien in de mogelijkheid van voortzetting van alleen de dekking van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico. De raad gaat ervan uit dat deze aanbevelingen in de praktijk van de pensioenregelingen zuUen worden gerealiseerd, hetgeen naar zijn stellige overtuiging zal leiden tot het overbodig maken van de in Werken aan zekerheid overwogen mogelijkheid tot het - afhankelijk van de inspahningen van sociale partners - introduceren van een wettelijke verplichting dm deelnemers aan een pensioenregeling voor eigen rekening een minimumregeling te bieden voor de voortzetting van de dekking van het overlijdens- en invaliditeitsrisico tijdens een naar duur gemaximeerde verlofperiode. De raad is verder van oordeel dat - tegen de achtergrond van het toenemende aandeel van flexibele beloningselementen met een structured karakter - kan worden overwogen te bezien welke beloningselementen onder het pensioengevend salaris kunnen worden gebracht. Daarbij zou in algemene zin ervan kunnen worden uitgegaan dat in beginsel pensioenaanspraken vvorden opgebouwd naar rato van de beloning. Vervolgens kunnen volgens de raad maatregelen worden overwogen gericht op een beperking van de mogelijke negatieve invloed van zowel VUT-regelingen als pensioenregelingen op de arbeidspositie van vooral de oudere

240 Stichting van de Arbeid, Advies Arbeid en zorg, op.cit.; Stichting van de Arbeid, Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie van arbeid en zorg, op.cit. 568


werknemers^''^ In dit verband wijst de raad in algemene zin ook naar zijn in paragraaf 5.4.2 geformuleerde zienswijze in verband met de activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid, waarbij hij de aandacht heeft gevestigd op het cruciale belang van een integraal participatiebevorderend ouderenbeleid. Wat de VUT-regelingen betreft kan - in het kader van genoemd ouderenbeleid - worden gedacht aan een verdere omzetting van deze regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen, een omzetting die het kabinet ook, blijkens Werken aan zekerheid, wil stimuleren. De raad herhaalt hier dat in de afgelopen jaren onder meer ter vergroting van de arbeidsparticipatie van ouderen, in veel ondernemingen en bedrijfstakken overleg is gevoerd over de omzetting van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen en dat over een groot aantal prepensioneringsregelingen, al of niet geintegreerd in de bestaande pensioenregeling, inmiddels overeenstemming is bereikt. De invoering van de voorstellen van de werkgroep-Witteveen kunnen daaraan verder bijdragen. Met betrekking tot de mogelijke effecten van de huidige pensioenregelingen voor de arbeidsparticipatie van oudere werknemers ware volgens de raad ten slotte te denken aan het inbouwen van mogelijkheden in bestaande (eindloon)pensioenregelingen waarmee kan worden voorkomen dat de salarisgevolgen van functiewijzigingen in het kader van een integraal participatiebevorderend ouderenbeleid doorwerken in de verdere pensioenopbouw (conform de zogeheten knipbepaling). Een derde beleidsvorm heeft betrekking op de eveneens gewenste vernieuwing in het perspectief van individualisering, met name een verdere aanpassing van pensioenregelingen aan de toenemende behoefte aan keuzevrijheid en aan ruimte voor een individuele invulling van (onderdelen) van de pensioenregeling en het aanbieden van meer individuele keuzemogelijkheden. Zo ware te denken aan een verdergaande flexibilisering van de pensioenleeftijd. Verder kan volgens de raad worden gedacht aan keuzemogelijkheden met betrekking tot een pensioenpakket; dit kan betrekking hebben op de omzetting van de toezegging op een nabestaandenpensioen naar een hoger of eerder ingaand ouderdomspensioen, op het uitruilen tussen prepensioen en ouderdomspensioen en op het variabel in de tijd spreiden van het ouder241 Blijkens Werken aan zekerheid heeft het kabinet het voomemen de FVP-regeling tot voortzetting van de pensioenopbouw bij werkloosheid te heroverwegen. Daaromtrent merkt de raad op dat dit voornemen niet in deze advisering wordt betrokken gezien het akkoord van 22 oktober 1996 tussen de staatssecretaris van SZW en de Stichting van de Arbeid over de toekomst van het FVP; zie ook paragraaf 7.3.3.1. 569

domspensioen (binnen de daarvoor gestelde fiscale begrenzingen). Ook kan worden overwogen binnen pensioenregelingen de keuzemogelijkheid aan te bieden met betrekking tot verschillende integrate pensioenpakketten. Ten slotte is denkbaar binnen het raam van de pensioenregeUngen meer mogehjkheden aan te bieden voor een vrijwiUige inkoop van pensioenrechten (vooralbij geblekenhiaten in depensioenopbouw). De raad is zich ervan bevmst dat een succesvolle en effectieve implementatie van de bovenstaand geschetste beleidsvormen voor vernieuwing van pensioenregelingen mede afhankelijk is van de wijze waarop en de mate waarin de deelnemers op een adequate, inzichtelijke en consistente wijze worden geinformeerd omtrent alle aspecten van de desbetreffende pensioenregeling. In het bijzonder de toenemende individuele keuzemogelijkheden in pensioenregelingen indiceren de noodzaak van voldoende voorlichtingscapaciteit en een actief voorlichtingsbeleid. Daarnaast realiseert de raad zich dat de geschetste beleidsvormen in het algemeen en de flexibilisering van pensioenregelingen in het bijzonder ook de noodzaak van voldoende deskundigheid bij het besturen van pensioenfondsen onderstrepen. Ook de onderstaand te schetsen beleidsvormen gericht op kostenbeheersing indiceren deze noodzaak. Beleidsvormen voor kostenbeheersing Zoals reeds in paragraaf 7.4.3.1 is aangegeven acht de raad het noodzakelijk dat tijdig onder ogen wordt gezien hoe de financiering en de financiele houdbaarheid van de pensioenregelingen ook op de lange termijn verder kan wordien gegarandeerd; tevens vindt de raad het nodig dat de beheersbaarheid van pensioenregelingen wordt vergroot waardoor de pensioenkosten adequaat kunnen worden opgevangen. Daartoe schetst de raad een drietal beleidsvormen voor de beheersing van de kosten van pensioenregelingen, die ook in combinatie kunnen worden ge'implementeerd^''l Een eerste beleidsvorm impliceert het betrekken van elementen van kostenbeheersing in het proces van besluitvorming over pensioenregelingen. Hierbij is een drietal mogelijke maatregelen aan de orde. Zo verdient het naar het oordeel van de raad overweging dat voorafgaand aan definitieve besluitvorming op het decentrale niveau, een integrate (kosten)afweging kan worden gemaakt, zodat in de besluitvorming over de inhoud van een pensioenregeling de daaruit voortvloeiende consequenties

242 Op basis van: Stichting van'de Arbeid, Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen, op.cit. 570


voor de arbeidskosten kunnen worden betrokken en in de besluitvorming over de arbeidsvoorwaarden ook de pensioenconsequenties aan de orde kunnen zijn. Voorts acht de raad het ten behoeve van de besluitvorming over de pensioenregeling van belang dat periodiek een adequaat zicht kan worden geboden op de te verwachten kostenontwikkeling uit hoofde van de pensioenregeling. Verder verdient het overweging ook het element van kostenbeheersing te betrekken bij de besluitvorming over de vernieuwing van pensioenregelingen. In paragraaf 7.4.3.3 heeft de raad dit als een randvoorwaarde voor het pensioenbeleid geformuleerd. Een tweede beleidsvorm refereert aan een verdere intensivering van het beleid ter verhoging van de beleggingsopbrengsten binnen de kaders van de PSW. De raad is van mening dat dit substantieel kan bijdragen aan het opvangen van te verwachten kostenstijgingen en aan het zo laag mogelijk houden van de pensioenpremielasten met positieve geyolgen voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie. De raad realiseert zich dat een verhoging van de beleggingsopbrengsten wel dient te zijn ingebed in een professioneel beleggingsbeleid, aangezien een structurele vergroting van de beleggingsinkomsten gepaard gaat met een vergroting van het risico van forse kortetermijnfluctuaties in die opbrengsten. Daarnaast is de raad van oordeel dat een vergroting van het draagvlak van de pensioenregeling en een verkleining van het risico van discontinuiteit ftinctioneel kunnen zijn voor een beleid ter vergroting van de beleggingsinkomsten. Voorts ligt het volgens de raad in de rede dat in een nader onderzoek betreffende een beleid gericht op een structurele vergroting van de beleggingsopbrengsten ook implicaties voor het toezicht dan wel de toezichtnormen aan de orde kunnen komen. Verder acht de raad nader onderzoek op zijn plaats naar de mogelijkheid dat de vergrijzing leidt tot een ontsparing door pensioenfondsen; aan de orde in dat onderzoek dienen ook te komen het tijdstip waarop genoemde ontsparing een aanvang kan nemen evenals de uit deze mogelijke ontsparing voortvloeiende effecten. Ten slotte is de raad zich ervan bewust dat het beleid ter verhoging van de beleggingsopbrengsten gevoerd moet worden in een context met veel onzekerheden, zoals de ontwikkeling van de kapitaalmarkt. Een derde beleidsvorm heeft betrekking op de moeilijk beheersbare kostenelementen van pensioenregelingen als gevolg van voorkomende automatismen in de regeling. Dit kan betrekking hebben op meerdere maatregelen. Zo kan worden overwogen de moeilijk beheersbare elementen van de backservice te beperken dan wel te elimineren via verschillende wegen. 571

Zo kunnen in de pensioenregeling beschermende maatregelen worden opgenomen tegen individuele salarisstijgingen die de gemiddelde salarisontwikkeling ruim te boven gaan. Een mogelijke maatregel is de bepaling van bandbreedtes waardoor carrieresprongen die in enig jaar buiten de bandbreedte vallen, niet met pensioen v^ôrden vergolden. Voorts acht de raad het denkbaar elementen van kostenconfrontatie aan te brengen bijvoorbeeld door de werkgever een additionele premie in rekening te brengen voor de pensioenconsequenties van een meer dan gemiddelde carrieresprong. Vervolgens kunnen ook de backservicelasten met betrekking tot pensioenpromoties meer beheersbaar worden gemaakt via het mitigeren van forse salarisverhogingen vlak voor de pensioendatum; het eindloon vanaf het 55e (of 50e) levensjaar wordt dan gemitigeerd door salarisverhogingen vanwege carriere helemaal niet of slechts ten dele in het pensioen door te berekenen. De raad is zich ervan bewust dat het aanbrengen van een zogeheten knipbepaling kan leiden tot gebruikersruimte doordat een carrieresprong kan worden vervroegd naar het moment voordat de knipbepaling kan worden toegepast. Daarnaast kan het volgens de raad met betrekking tot de regelingen met een automatische aanpassing van de opgebouwde pensioenrechten aan een bepaalde (macro-economische) indicator aangewezen zijn een dergelijke aanpassing te heroverwegen. De raad wijst er met klem op dat een eventuele wijziging van het onvoorwaardelijke karakter van de indexering niet uitsluit dat een bestendig indexatie- of toeslagbeleid wordt gevoerd dan wel de intentie daartoe geclausuleerd wordt vastgelegd om de opgebouwde pensioenrechten welvaartsvast dan wel waardevast te houden. Wel biedt eventuele wijziging van het onvoorwaardelijke karakter van de indexering de mogelijkheid om - met het oog op kostenbeheersing - in bijzondere situaties (als en de financiele positie van het fonds en de loon-/prijsontwikkeling daartoe nopen) de indexatie tijdelijk te stoppen dan wel slechts gedeeltelijk toe te passen. Ten slotte kan het volgens de raad met betrekking tot de loongerelateerde pensioenregelingen met een automatische koppeling tussen de premievrije voet en (het niveau en de aanpassing van) de AOW-uitkeringen - met het oog op het meer beheersbaar maken van de kosten van de pensioenregelingen - aangewezen zijn deze koppeling aan te passen. De raad is zich ervan bevôist dat een wijziging van de genoemde reglementaire automatische koppeling op zichzelf genomen ertoe leidt dat het risico van de pensioengevolgen van AOW-uitkeringen die achterblijven op de loonontwikkeling, eenzijdig komt te liggen bij de lager betaalde actieve deel572


nemers en de gepensioneerden. Daarom verdient het naar de mening van de raad aanbevehng dat in de pensioenregeUng toch wordt uitgegaan van een bestendige beleidsmatige orientatie van de franchise op de AOW, zonder dit te vertalen in een reglementair automatisme. Daarbij kan worden uitgegaan van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer om in het arbeidsvoorwaardenoverleg een oplossing te zoeken voor verschillen die kunnen ontstaan door een mogelijk te ver uiteenlopen van de franchise en de AOW-uitkering. De intentie daartoe zou kunnen worden vastgelegd. Consequenties voor overheidsbeleid op hetpensioenterrein In paragraaf 7.4.3.3 heeft de raad zijn principiele ziensMrijze geschetst ten aanzien van de verdeling van verantwoordelijkheden met betrekking tot de arbeidspensioenen. Wat de verantwoordehjkheid van de overheid (als wêtgever) betreft houdt deze visie onder meer in dat de overheid zich ten aanzien van de pensioenregeUngen terughoudend opstelt, dit wil zeggen in de eerste plaats ondersteunend, voorwaardenscheppend en vooral gericht op de institutionele kant"^. Het overheidsoptreden op het pensioenterrein moet primair gericht bUjven op het conditioneren van een evenwichtig besluitvormingsproces (het institutionele aspect) en op een adequate bescherming van de werknemers opdat de hun toegezegde pensioenaanspraken voor de toekomst zorgvuldig worden veiliggesteld (het waarborgaspect). Daarnaast blijft het in deze zienswijze wenselijk dat de overheid een voorwaardenscheppend beleid voert in de sfeer van de fiscale behandeling van pensioenregeUngen en in de sfeer van wetgeving die sociale partners een instrumentarium verstrekt gericht op vergroting van de reikwijdte van gemaakte afspraken. Wat de twee laatstgenoemde punten betreft gaat de raad ervan uit dat zowel de huidige fiscale behandeling als de verplichtstelling van bedrijfspensioenregelingen gehandhaafd blijven. In paragraaf 7.3.4.2 is de raad tot de conclusie gekomen dat het aanbrengen van wijzigingen in beide instrumenten met het oog op de door de raad onderschreven doelstellingen van vernieuwing en kostenbeheersing niet noodzakelijk is; meer nog, de raad heeft in het bovenstaande vele alternatieve beleidsvormen geschetst waarmee uitgaande van de huidige praktijk en van de huidige kaders van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken (inclusief de aanbevelingen van de werkgroep-Witteveen) en van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen, daadwerkelijk reele vernieuwing en reele kostenbeheersing kan worden gerealiseerd.

243 SER-advies Pensioenproblematiek,

op.cit., pp. 14-17. 573

Ten aanzien van de fiscale behandeling van pensioenaanspraken wijst de raad wellicht ten overvloede op de voor de pensioenregelingen haast existentiele betekenis van het huidige wettelijke regime op grond van artikel 11 lid 3, sub b van de Wet op de Loonbelasting, op basis waarvan pensioenpre mies aftrekbaar zijn voorzover het ambitieniveau van de pensioenregeling niet uitgaat "boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen, mede in verband met diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht...". De raad verwijst met instemming naar het uitgangspunt van de door de staatssecretaris van Financien geinstalleerde werkgroep voor de fiscale behandeling van pensioenen (zogeheten werkgroep-Witteveen)^'", te weten de handhaving van de erkenning dat maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen evolueren en dat de fiscale normering de maatschappe lijke ontwikkelingen op pensioengebeid niet mag belemmeren. Met andere woorden, fiscale begrenzingen moeten voldoende ruimte blijven bieden voor inbedding van pensioenregelingen, waarin de gewijzigde maatschappelijke opvattingen tot uiting komen. Een en ander houdt in dat de fiscale begeleiding volgend moet zijn ten aanzien van hetgeen in de praktijk tot stand komt. Overigens hecht de raad ook aan handhaving van de huidige omkeerregel onder meer omdat deze een vergroting van de belastinggrondslag in de toekomst impliceert, terwijl dan ook de uitgaven als gevolg van de (dubbele) vergrijzing het grootst zuUen zijn. De raad heeft met instemming vastgesteld dat het kabinet in September 1995 de aanbevelingen van de werkgroep-Witteveen (inclusief de gehanteerde uitgangspunten) voor een groot deel (en op hoofdlijnen) heeft overgenomen; evenwel betreurt de raad het dat naderhand vertraging is ontstaan bij de implementatie van de aanbevelingen. Mede met het oog op een consistent fiscaal beleid dringt de raad aan op een spoedige implementatie van deze aanbevelingen, welke reeds voor zover mogelijk een forse impuls hebben gegeven aan de vernieuwing van pensioenregelingen in het perspectief van individualisering en flexibilisering. In dit verband zij ten slotte vermeld dat de raad goede nota heeft genomen van de mededeling van de zijde van het Ministerie van Financien naar aanleiding van de voorbereiding van dit advies, dat implementatie van alle aanbevelingen van de werkgroepWitteveen naar verwachting budgettair neutraal zal verlopen. Met betrekking tot de verplichtstelling van bedrijfspensioenregeling heeft de raad in de paragrafen 7.3.2.3 en 7.3.3.3 in analyserende zin aandacht

244 Ministerie van Financien, Rapport van de Werkgroep Fiscale behandeling van pensioenen. op.cit., pp. 9-12. 574


geschonken aan enkele aspecten die een rol spelen in de sociaal-politieke discussie over het hier aan de orde zijnde instrument. De raad komt tot het oordeel dat dit instrument per saldo positief moet worden gewaardeerd. In dit verband acht de raad het van groot belang dat de verplichtstelling voorkomt dat ondernemingen onderling kunnen concurreren op de pensioenregelingen als onderdeel van de arbeidsvoorwaarden, dat het zorgt voor bedrijfstakbrede solidariteit en dat het vdtte vlekken op pensioengebied voorkomt. Voorts kan de verplichtstelling positief worden beoordeeld met het oog op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers en van werknemers met een hoog invaliditeitsrisico, met andere woorden van categorieen voor wiens positie op de arbeidsmarkt de raad bijzondere aandacht vraagt (zie paragraaf 5.4). Daarnaast is de raad van oordeel dat de uit de verplichtstelling voortvloeiende toeneming van de schaalgrootte en versterking van het draagvlak kunnen leiden tot een grotere efficiency en een gunstiger rendement, hetgeen bevorderlijk is met het oog op kostenbeheersing. Ook acht de raad het niet zonder betekenis dat van een eventuele wijziging van de verplichtstelling een mogelijke precedentwerking kan uitgaan niet alleen voor het verdere beleid ten aanzien van de verplichtstelling maar ook voor het beleid ten aanzien van het algemeenverbindendverklaren van CAO-bepalingen^''^. Een en ander overziende gaat de raad - onder verwijzing naar het advies van 1995 van de Stichting van de Arbeid terzake^"** - ook voor de lange termijn uit van de handhaving van de verplichtstelling als zodanig met een verruiming van de vrijstellingsmogelijkheden. In dit verband wacht de raad met belangstelling de uitkomsten af van het overleg tussen het kabinet en de Stichting van de Arbeid omtrent de kabinetsvoornemens in de nota Marktwerkingin depensioensector(zie paragraaf 7.3.2.3). Afrondende opmerkingen In deze paragraaf heeft de raad de hoofdlijnen beschreven van enkele beleidsvormen voor vernieuwing en kostenbeheersing welke aansluiten op de recente Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid^"*^. Laatstgenoemd document getuigt van het wederzijdse engagement van centrale organisaties van werkgevers en werknemers om de op termijn beoogde doelstellingen ook daadwerkelijk te realiseren. Voor de raad is dit een zwaarwegend argument om te blijven

245 De raad heeft zijn fundamentele opvattingen terzake van de algemeenverbindendverklaring naar voren gebracht in eerdere adviezen. Zie: SER-advies Algemeenverbindendverklaring, op.cit.; SER advies Sociaal- Economisch beleid 1997-1998, op cit. pp. 55-62. 246 Stichting van de Arbeid, Advies over mogelijkheden ter verbetering van de marktM'erking op het terrein van de aanwllende pensioenregeling, op.cit. 247 Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen, op.cit. 575

pleiten voor een overheidsoptreden op het pensioenterrein dat de verantwoordelijkheid van partijen op decentraal niveau intact laat. In deze zienswijze ligt besloten een vertrouwen in het verantwoordelijkheidsbesef van partijen op decentraal niveau om te komen tot vernieuwing en kostenbeheersing in pensioenregelingen. Daarvan uitgaande heeft de raad slechts de contouren van een aantal beleidsvormen gericht op vernieuwing en kostenbeheersing geformuleerd. De raad gaat ervan uit dat deze mogelijke maatregelen onderdeel zullen uitmaken van het in Werken aan zekerheid aangekondigde overleg tussen het kabinet en de sociale partners na ommekomst van dit advies. In dit verband beveelt de raad aan dat overheid en sociale partners een taakstellend en wederzijds verplichtend convenant op het terrein van de arbeidspensioenen afsluiten. Het spreekt vanzelf dat de financiering van de AOW op lange termijn en de fiscale faciliering van arbeidspensioenregelingen in het kader van dit convenant aan de orde zijn. Dit convenant kan een plan van aanpak bevatten waarin wordt vastgelegd weike maatregelen op welke termijn en langs welke marsroute zullen worden ingezet om de beoogde kwaliteitsvernieuwing van en kostenbeheersing bij pensioenregelingen te verwezenlijken. Genoemd plan van aanpak gaat tevens uit van een periodieke evaluatie van de gerealiseerde effecten en kan indien daartoe aanleiding b e staat, op enig moment leiden tot een nieuwe open afweging van beleidsopties. Ten behoeve van het evalueren van de effecten van het toekomstige pensioenbeleid neemt de raad zich voor op grond van zijn taak in het kader van de pensioenmonitor periodiek zicht te zullen bieden op de implementatie van de bovenstaand genoemde beleidsvormen^^*. Desgevraagd kan de raad in een later stadium nader adviseren over een verdere uitwerking en een nadere invuUing van beleidsvormen.

248 De taak van de raad in het kader van de pensioenmonitor houdt in het volgen van ontwikkehngen op het terrein van de aanvullende pensioenen, het op grond hiervan - met inachtneming van de functie die de Verzekeringskamer in dit opzicht vervult - desgewenst entameren van onderzoek op dit terrein, het begeleiden van dit onderzoek en het verzorgen van de rapportage van de bevindingen van dit onderzoek (Toelichting bij de Nota van wijziging op het wetsvoor-stel Wijziging van de PSW en enige andere wetten, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 123, nr. 9, pp. 3 en 4). 576


In dit verband wil de raad ten slotte attenderen op de noodzaak van een zorgvuldig proces van besluitvorming op het pensioenterrein. Pensioenverhoudingen hebben immers betrekking op rechtsverhoudingen over een lange termijn met grote financiele implicaties. Den Haag, 20 juni 1997

K.G. de Vries voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

577

578

Bijlagen bij advies inzake Werken aan zekerheid

579

580

Bijiage 1a MkiisMrn van Social* Zaktn tn W*rkgtla««itwid

Postbus 90801 2509 LV Dtn Has« Anna van Hsnnovaretrast 4 Tsltfaon 070 . 333 44 44 Talafax 070 - 333 40 33

Aan dc Sociaal-Economischc Raad Postbus 90405 2509 LK DEN HAAG

Uwbritf

Ons fcanmark

Dooffciasnunimar

VSS/96/174

070-3335178

Ondanvarp

Datum

Contactparaoon

Nola Wcrken aan Zekerheid

18 September 1996

G. Riemen

In de nola Werken aan Zekerheid presenteerl bet kabinel bouwstenen voor cen modern en houdbaar sociaal stclsel. Deze bouwstenen richten zich met name op de activering en nexibilisering van het sociaal slelsel en de toekomst van dc oudedagvourziening. Het kabinct presenteerl geen biauwdruk voor de modernisering. De bouwstenen vormen wal betreit het kabinct dc basis voor het ontwikkclen van beleid. Het kabinct verzoekl de Sociaal Economische Raad de nola Werken' aan Zekerheid van advies le voorzicn. Het verzoekl de Raad bij haar advisering met dc voigende puntcn rckening te houdcn. Het kabinel hccfl het voorncmcn dc in hoot'dstuk drie besehrcven bclcidsvoomcmens om cen bovengrcns tc stcllen aan dc hoogtc van de AOW-premie le voorzicn van cen wcltclijke garnnlic. Hcl kabinct wcnst dil wctgcvingsproces snci ter hand tc ncmcn en stelt het dcrhalvc op prijs om bij hcl uitwerken van dc wetgeving het advies van dc Raad ten aanzicn van de tockomsl van dc oudcdagsvoorziening mce te kunncn nemcn. Daarom wordt dc Raad vcrzochl om het advies wal bclreft dil onderdcci uit dc nola Werken aan Zekerheid voor 1 fcbruari 1997 uit tc brcngen. In hooldsluk 2 van dc nola wordt op cen aanlal puntcn door hcl kabinel locgczcgd mogelijkhedcn voor bcicid tc ondcrzockcn en daarover in 1997 Ic rapptirtcrcn. Hcl kabinct stelt het op prijs als in die rapporiagcs dc adviczen van dc Raad kunncn wordcn mccgcnomen. Uilcraard zai hcl kabinct indicn mogelijk tusscnlijdsc rcsultatcn van dc onderzocksbcvindingcn aan dc Raad mcldcn.

581

Het kabinet hoopt hct advies van de Raad begin mei 1997 te kunncn ontvangen. Dc Minister van Sociale Zaken en Werkgclcgenhcid,

(A.P.W. Melkert)

De Staatssccretaris van Sociale Zaken en Werkgclcgenhcid,

(mr. F.H.G. de Grave)

582

Bijiage 1b Minist«h« van Social* Zakan •n WMkgataqanhaMi

Postbus 90801 2509 LV 0«n Haag Anna van Hannovafstraat 4 Telataon 070 - 333 44 44 Telefax 070 - 333 40 33

Aan de Voorziiiter van de SotiailEconomische Raad (SER) Postbus 90405 2509 LK DEN HAAG

Uwbfie*

Ondefwefp

Adviesaanvraag SER verienging wachtgeldperiode

Onsfcenmertr

Ooorkimnummer

SV/AVF/97/1755

070-3334740

Datum

Contftblpfli suon

29 aprii 1997

M. Bottema

Op 17 September 1996 heeft het kabinet aan de Raad advies gevraagd over de noia Werken aan Zekerheid. Het kabinet heeft in die nota een aantai mogeiijke bouwstenen aangedragen voor modernisering en versterking van de aaiverende werking van het steisel van sociale zekerheid. Beperking van de instroom in socialezekerheidsregelingen zoals de WW is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Inmiddels heeft zich op dit terrein een aantai nieuwe feiten voorgedaan die ik u onder de aandacht wil brengen. Aan het begin van dit jaar is het kabinet geconfronteerd met forse tekorten in de centrale sociale fondsen. waaronder het Algemeen Werkloosheidsfonds. Inmiddels heeft het kabinet zich gebogen over deze probiematiek en een aantai oplossingsrichtingen besproken. E£n van de maatregelen waartoe in beginsel is besloten is een verienging van de wachtgeldperiode van 13 naar 26 weken. Deze maatregel zou per 1 januari 1998 van kracht moeten zijn. Per januari 1998 vinden nog enkele wijzigingen plaats in de WW-premieheffing. Deze zijn onderdeel van het Pemba-pakket. De wachtgeldpremie komt vanaf 1998 voiledig voor rekening van werkgevers. Vanwege de beleidslijn om de macro-werkloosheidslasten gelijkelijk te verdelen over werkgever en werknemer, vindt een compensatie plaats in de AWfwerkgeverspremie. Ook wordt in de premieheffing voor zowel wachtgeld als WW, zowel voor werkgevers als werknemers, een franchise geintroduceerd van f 27.400,—. Het kabinet heeft bij de verienging van de wachtgeldperiode van 13 naar 26 weken de volgende overweging. Verienging van de wachtgeldperiode heeft tot gevolg dat de lasten en de tekorten voor het Algemeen Werkloosheidsfonds afnemen. Dit vermindert de opwaartse druk op de premies die ten gunste van het AWf komen. De lastenvermindering die optreedt voor het AWf, wordt in 1998 geraamd op I mrd.

583

Daariegenover staat een corrcspondcrcnde stijging van de wachtgcldlasien met I mrd. Naar verwachting zal siechis in eeii beperkt aantai scctoren de noodzaak bestaan in 1998 de wachigeldpremics le verhogen. Naar schatting gaat het macro om een lasicnsiijging van 0.3 mrd. Per saldft leidt dat tot 0.7 mrd lagere premielasten. waarvanO.35 mrd ten gunsie van werkgevers zal komen en 0.35 mrd ten gunste van werknemers. Samenhangend hiermee is ook de huidige systematiek bij de vaststclling van de wachtgcidpremies een aandachtspunt. Momenteel worden per wachtgeidfonds lastenplafonds gehanteerd. Deze lastenplafonds worden vastgesteid door het Landelijk instituut sociale verzekeringen. Indien de lasten van een wachtgeidfonds dit plafond overschrijden. worden deze lasten gefinancierd uit het AWf. Het kabinet gaat ervan uii dat deze lastenplafonds zullen moeien worden aangepast bij verlenging van de wachtgeldperiode. Daarnaast overweegt het kabinet de procedure van vaststelling van de lastenplafonds aan te passen aan de procedure die nu geidt voor de vaststelling van de AWf-premie. Dat betekent dat het Lisv de lastenplafonds moeten laten goedkeuren door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Over de berekening van de lastenplafonds zoals die nu door het Lisv geschiedt. zal het kabinet advies vragen aan het Lisv. Middels de systematiek van de lastenplafonds heeft de overheid een instrument in handen om extreme premie-effecten te mitigeren. Het kabinet is niet voornemens het Besluit premievaststelling en reservevorming wachtgeldfondsen op het punt van de regels met betrekking tot reservevorming te wijzigen. Deze voorgenomen maatregel heeft bredere effecten dan alleen de genoemde premieeffecten. Het effect van deze maatregel is dat de kosten meer worden toegcrekend naar de sector waar de kosten worden veroorzaakt. Dit is een stimuians om op sectorniveau tot afspraken zullen komen om afvloeiing van werknemers richting de WW zoveei mogelijk te beperken. Aparte aandacht verdient de positie van het midden- en kleinbedrijf. In de SER-commissie sociale zekerheid wordt op dit moment een advies voorbereid over de voorstellen van het kabinet de activerende working en flexibiliteit in de WW te vergroten. Naar ik heb begrepen is daar naast vormen van premiedifferentiatie ook gesproken over het alternatief van verlenging van de wachtgeldperiode van 13 naat 26 weken. Het kabinet verzoekt de Raad de verlenging van de wachtgeldperiode in de WW van 13 naar 26 weken nadrukkelijk te betrekken bij het advies op Werken aan Zekerheid dat naar verwachting 20 juni zal uitkomen, zodat het kabinet het advies kan betrekken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel. Het bovenstaande laat overigens onveriet dat het kabinet onderzoekt of andere vormen van premiedifferentiatie mogelijk c.q. wenselijk zijn. Het kabinet hoopt dat het SER-advies hier nuttige aanknopingspunten voor zal bieden. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

(mr. F.H.G. de Grave)

584

Bijiage 2 Samenstelling Commissie Sociale Zekerheid

leden

plaatsvervangende

leden

Onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) mevrouw prof.mr. LP. Asscher-Vonk prof.mr. W.J.P.M. Fase prof.dr. K.P. Goudswaard mevrouw drs. L.S. Groenman dr. K. Groenveld prof.dr. F. Leijnse R.L.O. Linschoten Ondememersleden mr. J.W. van den Braak (Vereniging VNO-NCW) mr. R.H. Broeksema (MKB-Nederland) drs. M.W. Dijkshoorn (Vereniging VNO-NCW) mevrouw mr. C.S. Frenkel (Vereniging VNO-NCW) mevrouw drs. A.G. Joosten (LTO-Nederland) ir. H.M. Smets (LTO-Nederland) mevrouw mr. Th.M. Snelders (Vereniging VNO-NCW) mr. E.M.G.Ph. Tielens (MKB-Nederland) Werknemersleden drs. J AC. Kester (FNV) mevrouw V. Domela Nieuwenhuis (FNV) drs. C.C.HJ. Driessen (FNV) drs. F.G. van den Heuvel (AVC) drs. M. Hulsegge (CNV) drs. M. Kastelein (CNV) H. Muller (FNV) J.S. Vroon (MHP)

drs. G. Verheij mr. W.J. Waanders

mevrouw drs. L.W. Bijleveld vacature vacature mr. J.C. van der Hoek vacature

W.W. Muller

585

Adviserende leden drs. P.J. Besseling (CPB) dr. A.P.D. Gruijters (DNB) (ad hoc) dr. P.C. Hermans (CTSV) A.J. Mulder (Tica) mr. J.L.P.G. van Thiel (ZFR) Ministeriele vertegenwoordiger mevrouw drs. E.T.H.J. van Kooten (SZW) Secretariaat mr. D.B. Modderman drs. A. Devreese drs. C A van der Wijst mevrouw mr.drs. T.D. Riemens

586

Bijiage 3 Samenstelling Pensioencommissie Uitgebreide samenstelling ten behoeve van de voorbereiding van de advisering over de oudedagsvoorziening

leden Onafhankelijke leden prof.dr. L.F. van Muiswinkel (vz) mevrouw prof.mr. LP. Asscher-Vonk dr. K. Groenveld prof.dr. A.H.J. Kolnaar prof.mr. M.G. Rood (tot 15-05-97) prof.dr. L.G.M. Stevens Ondememersleden mr. J.W. van den Braak (Vereniging VNO-NCW) mr. A . W J \ . de Haas (Vereniging VNO-NCW) ing. A. Hekman (LTO-Nederland) J. Ruiter (Vereniging VNO-NCW) mr. E.M.G.Ph. Tielens (MKB-Nederland) drs. G. Verheij (Vereniging VNO-NCW) Werknemersleden drs. C.C.H.J. Driessen (FNV) drs. F.G. van den Heuvel (AVC) drs. M. Kastelein (CNV) H. Muller (FNV) drs. J.H. Tamerus (MHP) J.S. Vroon (MHP)

plaatsvervangende

leden

mevrouw drs. L.S. Groenman

mr. RA.C. Blijlevens (Vereniging VNO-NCW) R. van der Smeede (Vereniging VNO-NCW) ir. H.M. Smets (LTO-Nederlaiid) drs. A.W. Hokken (MKB-Nederland)

drs. H.J. Leemreize (FNV) mevrouw drs. C.H. Hagen (AVC) drs. M. Hulsegge (CNV)

drs. E.R. Haket (MHP)

Adviserende leden drs. R.C.L. Bakker (Verzekeringskamer) drs. P.J. Besseling (CPB) drs. J. Stoekenbroek (Sociale Verzekeringsbank) dr. M.P.H. de Vor (DNB) Waamemend lid drs. WJ. Kroes (Stichting van de Arbeid) 587

Ministeriele vertegenwoordigers mevrouw L.H. van der Heiden-Aantjes (SZW) mevrouw drs. L.M. Kok (SZW) drs.JAP. Mens (Fin) mr. E.J. Rouwenhorst (Fin) Secretariaat drs. A. Devreese mr. D.B. Modderman drs. C A van der Wijst

588

Bijiage 4 MiniiMm van Sociil* Zikm tn W«kg«M*<««ii'

Pntbin 90801 2S09 LV Dan Haa; Anna van Hannovtratriat 4 Tala
Suciaal Economischc Rand Commissie Pcnsiocnen Bezuidcnhouiseweg 60 Posibus 90405 2509 LK 's-Gravenhagc

Uwbtiaf

Oiracne Sociala Vefzekeringen

Ona kanmark

Ooorfctesmtfnimr

SV/VP/96/4864

070-3335872

Ondarwarp

Contadpanoon

Nadere onderbouwing voorsteilen kabinet uit Werken aan Zekcrlieid

Th. Boeschoten

Hierbij doe ik u de door u gevraagde notitie toekumen, waarin een nadere onderbouwing vande voorsteilen van iiet kabinct uit de nota Werken aan Zekcrticid ten aanzien van de oudcdagsvoorziening wordt gegeven.

Hoogachtend, de directeur Sociaie Verzekeringen,

P.F. van Loo)

589

Ondeibouwing van de >venselijkiieid van middeiloon ten behoeve van de SER

In dc Commissic Pcnsioenen van dc SER is gcvraagd om een naderc ondcrbouwing van dc voorkcur van het kabinct voor middelloonregciingcn en van dc planncn met betrekking tot de financiering van dc AOW. In dczc brief zullen de argumenlen van het kabinct met betrekking tot de aanvullcndc pcnsiocnrcgciingen nogmaais uitcengezet wordcn. De voorkcur voor middeiloon bovcn eindloon is niet ingegevcn door loutcr financieic argumenten. Ook inhoudelijkc argumenten, zoais modcrnisering van de aanvuilende pcnsiocncn, spelen daarbij ecn belangrijkc rol. Voor de ondcrbouwing van de planncn met betrekking tot de AOW verwijzen wij kortheidshalve naar bijlage 2 van de nota Werken aan Zckcrhcid, waar een prognose wordt gemaakt van de kostenonlwikkeling van de AOW.

/.

Prognose kostenontwikkeling aanvuilende pensioenen

Voor het schatten van de kostenontwikkeling van de aanvuilende pensioenen is gebruik gemaakt van door andcren gemaaktc prognoses. Het kabinet bascert zich op de rapporten 'Gespiegeld in de tijd' van de commissie Drees, 'Ouderen voor Oudcren' van de WRR en de studie 'Gouden bergen, diejje dalen' van R. Jansweijer. In alle drie de rapporten wordt gcconcludeerd dat de kosten van de aanvuilende pensioenen de komende 15 a 20 jaar globaal verdubbelen. In de bijlage 2 van Werken aan Zekerheid wordt hierop uitgebreid ingegaan. Naast vergrijzing wordt de kostenstijging vooral veroorzaakt door de verwrachting ten aanzien van rendementen en de loonontwikkeling. Vergrijzing, en loon- en rendementsontwikkelingen zijn onzekere factoren die van grote invloed zijn op de huogte van de premie. Bij een vergrijzend deelnemersbesland zuilen, ingeval van een tekortschietend rendement, de kosten voor indexering van slapers en ingegane pensioenen en backservicelasten over minder werkenden kunnen worden verdeeld. Daardoor stijgt de premie sneller.dan bij tekortschietende rendementen bij een jong bestand. Er is sprake van een hefboomwerking van vergrijzing op premieaanpassingen. Ten aanzien van de veronderstellingen die in de rapporten gemaakt zijn kan ecn aantal kanttekeningen worden gemaakt. Zo valt nict uit te sluiten dat de ontwikkeJing van de rendementen te negaticf ingeschat is of dat de loonontwikkeling minder hoog zai zijn Uan vcrondersteld wordt. In onderstaande tabel is weergegeven wat er in de rapporten ten aanzien van rendementen, loonontwikkeling en rekenrentc is vcrondersteld.

590

Vcroudcrsicldc biiogie v.iu rendciiicutcu. Iiioniiulwikkciiiig eo rckcarcnic (iu prnceiilcii) iu de rapporlcu vnii Jc coiiiuiissic Drees, dc WRR cii Jauswcijcr.

rendement rekenrente rendement - rekenrente (= overrente) loonstiiaina

WPR Comm. Oreas (1990-2040) (2010-2030) hoae aroei ffl-scenario 3.5 2.0 6.5 104

Jansweijer (2015-2040) 7.6 4.0 3.6 46

6.7 4.0 2.7

71

Slechts indien de overrente hoger is dan de loonstijging is een welvaartsvaste indexatie van dc pensioenuitkeringcn te financieren zonder premieverlioging. Echter, in alle drie dc rapporten blijft het rendement acliter bij de rekenrente plus loonstijging. Premiestijgingen zijn dan onvermijdelijk. Of de schaltingen in de rapporten ten aanzien van de ontwikkeiing van rendementen en loncn rceel zijn kan met zekerheid niet gezegd worden. Wei kan erop gewezcn worden dat een rendement dat langdurig op of boven de rekenrente plus de loonontwikkeling ligt, historisch gezien onwaarschijnlijk is (zie tabel 9 van de bijiage van Werken aan Zekerheid). Bij pensioenfondsen is een trend waarneembaar naar meer risicovol beleggen. Daardoor zullen de gemiddelde rendementen mogelijk wat omhoog gebracht kunnen worden. Risicovol beleggen betekent echter ook dat de onzekerheid dat deze verwachte hogere rendementen zullen worden gerealiseerd eveneens toeneemt. Het risico van noodzakelijke premieverhogingen is daarmee zeker niet van de baan. Daarnaast wordt wel gewezen op de hoge incidentele loonontwikkeling van 1% per jaar waar de rapporten vanuit gaan. Naar huidige inzichten is dit aan de hoge kant. Het CPB gaat voor de komende decennia uit van een incidenteel van 0 - 0,5%. Door een lager incidenteel zal de AOW minder achterblijven bij de verdiende lonen. De kosten van de pcnsioenen zullen dan ook wat minder stijgen dan in de prognoses. Echter ook hier geldt dat deze prognose met onzekerheden is omgeven. Er kan ook gewezen worden op een aantal andere effecten die kostenverhogend werken. Zo hebben de meeste pensioenuiivoerders op dit moment nog niet gereserveerd voor het feit dat gepensioneerden waarschijnlijk langer leven dan werd verondersteld bij hun pensioenopbouw. De Verzekeringskamer heeft in een ESB-artikel' berekend dat het wel rekening houden met het gemiddeid langer Icven voor de gezamenlijke pensioenfondsen een cenmaiige extra voorziening van 25 miljard gulden vergt. Daarnaast zullen in verband met baanwisseling naar verwachiing in toenemende mate pensioenrcchten overgedragcn worden, wat in de tockomst een verhoging van de kosten met zich meebrengt. Er zal namclijk over meer achtcrliggende jarcn backservice gepleegd moctcn worden. Vooris kan nog gewezen worden op het mogelijk kostenverhogende effect van artikel 2b van de Pcnsiocn- en Spaarfondscnwct. Dat vanaf 2000 geldendc rccht voor dcelnemers in

' W. Hikclboom. A.13. van llcerwaardcn. Een model voor dc aanvullendc pen.
591

plaais van ccn nabestaandcnpcnsiocn ccn hogcr of ecn ecrdcr ingaand ouderdomspcnsiocn ic kiczcn, zaI zonder nadcrc maairegclcn, kostcnverhogcnd werkcn. Immcrs, dcgencn aan wic nu gccn nabestaandcnpcnsiocn hoeft te wordcn uitgekcerd krijgen dan wel ccn hoger ouderdomspcnsiocn. Tot slot zal dc eis van cen dcugdciijke financiering door het vcrbiedcn van 65 - x financiering, voor de'l'ondscn die met deze t'inancicringsmeihode werken tijdelijk tot een verhoging van de premie leiden. 2.

Wenselijkheid kostenbeheersing

Duideiijk is dat niemand in de toekomst kan kijken, ook het kabinet niet. Wei kan gcconciudeerd worden dat de ontwikkeiing van de pensioenkosten behalve van weitelijke eisen afhankelijk is van een groot aantal onzekere factoren. De beiangrijkste zijn de intlatic-ontwikkeling, de loonstijging, de beleggingsopbrengsten en de vergrijzing.Een . gelijktijdige ongunstige ontwikkeiing van deze variabelen kan leiden tot een zeer sterke stijging van de premies. Sterk stijgende pensioenpremies leiden tot een stijging van de arbeidskosten, wat nadelig is voor de groei van de werkgelegenheid. Ook op de langere termijn is werkgelegenheidsgroei noodzakelijk gegeven de in vergeiijking met het buitenland lage arbeidsparticipatie, met name van ouderen jonger dan 65 jaar. Vanuit dit algemeen belang wil de overheid stimuleren dat wordt overgestapt op pensioensystemen die minder gevoelig zijn voor een ongunstig verloop van onzekere factoren ten aanzien van de kostenontwikkeling. 3.

Middellaon bespaart kosten

Een middelloonregeling is, ceteris paribus, vergeleken met een eindloonregeling goedkoper. Het CPB heeft ten behoeve van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid berekend dat globaal 20% van de pensioenpremies dient voor een pensioenopbouw hoger dan 70% middeiloon. Daarbij is verondersteld dat na de 60-jarige leeftijd geen inkomensstijging mcer plaatsvindt, waardoor de facto uitgegaan is van een gemitigeerde eindloonregeling. Elementen als de franchise en het opbouwpercentage zijn gelijk gehouden aan die bij de eindloonregelingen. Voorts is verondersteld dat dc opgebouwde rechten tijdcns de actieve periode met de aigcmene loonontwikkeling wordcn geinde.xeerd. Notitie 96/39 van het CPB, waarin deze berekcningen zijn uitgevoerd, is bijgcvoegd. Jansweijer heeft in zijn studie 'Gouden bergen, diepe dalcn' berekend dat de pensioenpremies bij overgang op een middelloonsysteem op termijn zo'n 24 a 29% dalcn. Ook hij gaat uit feitelijk uit van gemitigeerde eindloonregelingen en verondcrstcit in de middclloonregelingen een indexatie van opgebouwde rechten met de aigcmene loonontwikkeling. De Verzekeringskamer heeft in ESB van 3 juli 1996 eveneens berekcningen gcpubliceerd. De Verzekeringskamer komt uit op een klcinere daling, namelijk met zo'n 10 a 13%. Het CPB zal nog nader onderzoekcn waardoor de vcrschillen in daling ontstaan. Deze aanvullendc notitie zal u te zijner tijd ter beschikking gcstcid worden.

592

Duidclijk is dat het tocpasscn van het middciloonsysiccm in plants van hot eindioonsystccm op tcrmijn kosten bespaart. Deze kostenbcsparing kan op verschillcndc wij7.cn worden aangcwend. Ten ecrstc kan de mogeiijke stijging van de pensiuenprcmics (ais gevolg van gciijktijdige ongunstigc ontwikkeling van kostenbeinvioedendc faetoren) gctemperd worden. Ten iweede kan de kustenbesparing aangewcnd worden om de pensioenrcgciing te modcrniseren.Ten derde kan de vrijgevailcn ruimte gebruikt worden om individuen mcer keuzcvrijheid te bieden. Echter een ceteris paribus overgang op middelloon brengt nict ailcen een kostenvoordeel met zich mee. het middelloonsysteem is ais systccm ook minder gevoeiig voor een aantai onzekere faetoren.

4.

Middelloon minder gevoeiig voor onzekere faetoren.

Door over te stappen op middelloon wordt de gevoelighcid van de kostenontwikkeling voor een aantai onzekere faetoren verminderd ten opzichtc van eindloonregelingen. Zo is een middelloonsysteem minder gevoeiig voor vergrijzing. Bij eindloonregelingen •ontstaan de grootste kosten vooral later in de loopbaan. Dat is het gevolg van backservice-lasten. Backservice-lasten zijn de kosten die ontstaan door het ophogen van reeds opgebouwde aanspraken in verband met een loonstijging. Deze backservice-lasten wegen vooral op latere leeftijd zwaar doordat er veel achterliggende jaren zijn en de periode tot de pensioeningang om op te renten nog maar kort is. Dat betekent dat bij vergrijzing van de actieve deelnemers de kosten sterk toenemen. Bij middelloonregelingen ontbreekt in elk geval de backservice ais gevolg van individuele carrierestijgingen. Daarom zijn middelloonregelingen minder gevoeiig voor vergrijzing. Ook bij middelloonregelingen met indexatie is nog steeds sprake van het ophogen van reeds opgebouwde aanspraken en bestaan er dus omslagelementen die gevoeiig zijn voor sterke loonstijging of tegenvallende rendementen. De mate waarin deze omslagelementen nog bestaan is afhankelijk van dc indexatie die wordt gekozen. Indexatie is mogciijk met een vast percentage, met de prijsontwikkeling of met de (over het algemeen hogere) algemene loonontwikkeling. Bij indexatie met een vast percentage zijn de omslagelementen beperkt (tegenvallende rendementen of een hoge loonstijging zai in beperkte mate of niet tot een premieverhoging leiden). Een regeling met indexatie van de opgebouwde rechten met de algemene loonontwikkeling is kostbaarder en kent ten opzichte van een indexatie met een vast percentage (ais dat lager is dan de gemiddelde loonontwikkeling) meer omslagelementen. Deze zijn altijd nog beperkler dan bij een eindioonregeling doordat een loonstijging in verband met een carriercstijging niet naar het verledcn doorwerkt.

5.

Middelloon biedt ruimte voor modernixering

Oversiappen op middelloon leidt dus tot een kostenbcsparing. Die kan voor meerdere docien worden aangewend; bijvoorbceld voor het vermindercn van dc hiervoor genoemdc risico's van kostenstijging maar bijvoorbceld ook voor het bieden van mcer individuele kcuzcmogelijkheden of om de pensioenregelingcn meer toe te snijden op dc steeds mcer voorkomende situatie van dc ailcen- en twceverdiener in plaats van op dc

593

kosiwinncrssituatie. Doordat nog steeds wordl uitgcgaan van de kostwinnerssiluatic bij dc franchise haait niet icdcrccn. wannccr AOW en aanvulicnd ponsiocn gczamcniijk wordcn bezicn. hei in dc regcling in het vooruilzicht gcsteldc rcsuilaat. Veriaging van dc franchise van twccmaal dc uitkcring van cen gehuwde AOW-cr is. ondcr handhaving van dc eindloonsystcmatick. veciai tc kostbnar. Ecn iagerc franchise kan decis gefinancierd worden door over te stappen op middelloon. Daarnaast is er dikwijis nog steeds sprake van oncigenlijkc.soiidaritcit van degcnen die geen recht op een nabestaandcnpcnsioen hebben (in ieder geval de alleenstaande) met degcnen die daar wel rccht op hebben of is cr sprak van overdckking voor het nabesiaandenrisico (twceverdieners). In dat kader is de verplichting om vanaf 2000 dcclncmers te laten kiczen voor cen nnbestaandenpensioen of een hogcr of eerder ingaand ouderdomspcnsioen van belang. Zonder nadere maatrcgeien van sociale partners zal dit kostenverhogend uitpakken. Dit kan voorkomen worden door het nabestaandcnpcnsioen als kcuzemogelijkheid aan te bicden. Het voor iedercen geldende collectieve nabestaandcnpcnsioen zou dan uit dc regcling geschrapt worden en vervangen door een kcuzemogelijkheid tussen hclzij een recht op nabestaandcnpcnsioen in combinatie met een hoge franchise voor het ouderdomspcnsioen, hctzij een Iagerc franchise en geen recht op nabestaandcnpcnsioen. Middelloon biedt meer ruimle voor eigen invulUng

6.

Voor de langcre termijn staat het kabinct ecn pensiocnstclsel voor ogen waarin werknemers kunnen rekenen op een passend aanvulicnd pensioen, maar waarin zij niet gehouden worden om collectief een hogcr aanvulicnd pensioen op te bouwen dan in hun eigen situatie wensclijk is. Het kabinct wil daarmee dc kcuzevrijheid van werknemers ten aanzien van hun pensioen vergrotcn. In dat kader diencn er voor deelnemcrs die dat wensen naast dat coileclicf opgebouwde pensioen voldoende mogelijkheden te ajn voor fiscale faciliering van individuele aanvullingen al dan niet binnen de collectieve regcling of de vcrplichtsteiling. 7.

Middelloon is beter toegesneden op huidige arbeidsmarkt

Doordat cr bij middelloonregelingen cen dirccterc reiatic is tussen de bctaalde premie en de verkrcgen rechten wcerspicgelt het pensiocnresultaat in een dcrgclijk systeem beter het fciteiijke loopbaanpatroon van de individuele dcclncmers en voor hen gcmaaktc kostcn. Daarmee is middelloon ook beter afgcstcmd op steeds meer normaai wordende wissclendc arbeidspalronen. Zo wordt bij demotic op latere Iceftijd uitgcsloten dat dit terugwcrkt naar de opbouw over voorgaande jaren. 3.

Middelloon is neutraler

Er is bij cen middelloonsystcem geen oncigenlijke solidariieit van werknemers met cen gcmiddeldc loopbaanontwikkeling met de (late) carriercmakers zoals bij ecn eindloonsystcem. Het middelloonsystcem is daarom "eerlijker" dan het eindloonsystecm.

594

9.

Pcnsiounresuitaui hij middciloon nog steeds goed

Hei knbinet vindt hct nmbiticnivcau van de pensioenrcgclingcn aan de bovcngrens voor hct mercndeci van dc dceincmcrs hoog. Bij volledigc opbouw blijvcn de besicdingsmiigciijkhedcn voor vccl dcclnemers volicdig intact. Een overgang op ecn lager ambitienivcau, door van eindloon op middciloon over tc stappcn, Icvert in de ogen van het kabinct nog steeds ecn good pensiocnrcsuitaat op. Bij de beoordeling van hct ambitienivcau van de bestaandc rcgelingen moet wordcn geabstrahecrd van individucle omstandighcdcn van deeinemers, zoals ecn late locircding lot dc regeling, een pcnsioenbreuk of ecn al'gcbroken of onderbroken luupbaan. Hct maximalc resultaat dat met dc regeling bereikt kan worden dient beoordeeld te wordcn. Bovendien kan er op gevvczcn worden dat er voor mensen met een onvolledige opbouw wettclijke mogelijkheden zijn dit le voorkomen c.q. te repareren door het recht op waarde-overdracht, aanvullingen in de sfeer van lijfrentes en pcnsioenvercvening bij scheiding. Daarnaast kunnen sociale partners pensioenregelingen zo inrichtcn dat er weinig •deeinemers zijn met een onvolledige pensioenopbouw. Bijvoorbeeld door bij ouderschapsof zorgverlof pensioenopbouw te laten doorlopen of het mogclijk te maken pensioen in tc kopen over dienstjaren in het verleden. Onvoldoende pensioenopbouw als gevolg van toetreding tot de regeling na de 25-jarige leeftijd als gevolg van studic kan worden ondervangen door over te gaan op een 35-jarige opbouwperiode met 2% opbouw per jaar. Het verlagen van de franchise kan het probleem ondervangen dat alleenstaanden en tweeverdiencrs niet het in de regeling in het vooruitzicht gestelde pensioen halen. 10.

Afsluiting

Het kabinct consiateert dat het toekomslige kostenverloop van de aanvullende pensioencn vol onzckerheden zit. Over de ontwikkeling van de rendementen, lonen en prijzen kan weinig met zekerheid gezegd worden. Dat geldt voor een deel ook voor de stijgende levensverw.ichting en de mate waarin waarde-overdacht zal plaatsvinden. Een aantal andcre zaken, zoals dc vergrijzing, kan wel met een zekere mate van zckcrheid voorspeld worden. De rapporten waar het kabinet zich op baseert wijzen uit dat een verkeerde ontwikkeling van dcze onzekcre factoren tot Hinke premicverhogingen kan leiden die de arbeidskostcn opstuwcn. Wat de effccten op de wcrkgclegenheidsgroei zijn is niet precies aan te geven, maar het effect zal substanticel zijn. Hcl kabinet wil daarom het zekere voor het onzekerc ncmen. Ecn dergelijkc 'no regret policy' implicccrt het overstappcn van eindloon op middciloon. Bij middciloon zijn de kostcn beter bchcersbaar doordat loonstijgingen in mindere mate doorwerken in hel opgcbouwdc pcnsioenrecht. Bovendien zijn de kostcn lager waardoor ruimie ontstaat voor modcrniscring van pensioenregelingen en ecn betcre afstemming op modcrne ieefsituaties. Hel iagcre pcnsioenresultaat kan daarduor decls gecompcnseerd wordcn. Oneigcnlijke vormen van soiidaritcit wordcn bij overgang op middciloon en modcrniscring van dc regeling wcggcnomen. Bovendien 7.ullcn werkncmcrs mobieler op dc arbcidsmarkt zijn omdat salarisdalingcn minder effect hcbbcn op hct pensiocnrcsuitaat.

595

596

Bijiage 5 Betekenis en achtergrond WKA-koppeling

Betekenis De aanpassing conform de huidige WKA-systematiek - ingevoerd met ingang van 1992 - houdt onder meer in dat de AOW-uitkeringen in beginsel welvaartsvast zijn. De nettonettokoppeUng leidt ertoe dat de netto-AOWuitkeringen zijn gekoppeld aan het netto wettelijk minimumloon en op grond van de WKA aan de gemiddelde stijging van de contractlonen. Zijn de AOW-uitkeringen daarmee in beginsel welvaartsvast, dan dient te worden opgemerkt dat daarvan kan worden afgeweken en dat op de lange termijn niet is uitgesloten dat geen sprake is van voUedige welvaartsvastheid. Beide elementen komen onderstaand aan de orde. In de eersteplaatshestaAt binnen de huidige WKA-systematiek de beleidsruimte om af te wijken van de koppeling, en dit op basis van wettelijk vastgelegde gronden. Deze zogeheten A-situatie heeft betrekking op een tweetal situaties waarin het kabinet de vrijheid heeft de hoofdregel van de WKA niet toe te passen\ Met het oog op de periodieke evaluatie van deze A-situatie heeft het voormalige kabinet deze afwijkingsgronden toegespitst op de actuele en toekomstige verhouding tussen actieven en inactieven (de zogeheten i/a-ratio)^. Het huidige kabinet heeft deze kwantitatieve norm (impliciet) overgenomen als gedragslijn voor deze kabinetsperiode^. In de tweede plaats kan de huidige WKA-systematiek ertoe leiden dat de AOW-uitkeringen op termijn niet volledig welvaartsvast zijn, in die zin dat zij de ontwikkeling van de gemiddeld verdiende brutolonen niet volledig

Op grond van artikel 14, lid 5 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag kan in een tweetal situaties van de hoofdregel worden afgeweken, namelijk "naar gelang sprake is van een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht dan wel van een zodanige volumeontwikkeling in de socialezekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie- of belastingdrukverhoging noodzakelijk is". Memorie van Toelichting wetsvoorstel WKA, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 012, nr. 3. Zie: SER-advies, Bijzondere wijzigingminimumloon en minimumvakantiebijslag, publicatienr. 96/01, Den Haag 1996, p. 12 en p. 15. De raad heeft in zijn eerdere advisering bezwaar gemaakt tegen het uitsluitend hanteren van de i/a-ratio, omdat - in zijn zienswijze - eerst en vooral de twee in de wet genoemde afwijkingscriteria bepalend zijn bij de beantwoording van de vraag of kan worden ontkoppeld. In: SER-advies Minimumloon en sociale uitlteringen 1992, publicatienr. 91/23, Den Haag 1991, p. 17. 597

volgen''. De WKA-koppeling heeft immers alleen betrekking op de initiele loonstijging, hetgeen betekent dat de incidentele loonstijging erbuiten wordt gehouden^; de WKA-koppeling kan dan ook worden gekwalificeerd als een gedeeltelijk welvaartsvaste indexering. In dit verband is van belang dat de Wet Minimumloon en Minimumvakantiebijslag (artikel 14, veertiende lid) voorziet in een procedure waarbij het kabinet, als de omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan besluiten tot een bijzondere wijziging van het minimumloonniveau. In het raadsadvies van 1996 over de bijzondere wijziging van het minimumloon merkte de raad ten aanzien van de incidentele looncomponent op dat het beter ware de brutolonen te schonen voor de structuureffecten en de statistische vertekening*; dit impliceert dat bepaalde elementen van de welvaartsgroei (bijvoorbeeld de gevolgen van een hoger opleidingsniveau) niet worden verwerkt in het sociaal minimum. In dit verband is het overigens de vraag in welke mate de contractloonindex kan worden beschouwd als een voUedige maatstaf voor de ontwikkeling van de welvaart, bijvoorbeeld van tweeverdieners. Volledigheidshalve zij vermeld dat de raad in het laatstgenoemd raadsadvies uitvoerig is ingegaan op het functioneren van de WKA'' nadat hij in zijn advies over minimumloon en sociale uitkeringen in 1995 een

Bij een permanente koppeling van de AOW-uitkeringen conform de WKA-systematiek zou volgens de WRR het niveau van de AOW-uitkeringen in de periode 1995-2035 met circa 50 procent achterblijven bij de gemiddelde loonontwikkeling. Daarbij is uitgegaan van een incidentele loonontwikkeling van een procent - zoals vermeld in hoofdstuk 6 - terwijl meer recente ramingen uitgaan van een kwart procent. WRR, Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid. Den Haag 1993, pp. 156 en 157. De incidentele loonontwikkeling - of het verschil in ontvkikkeling in brutolonen en contractlonen - kan v^forden verklaard uit structuureffecten, statistische vertekening en loondrift. Structuureffecten betreffen veranderingen in de personele structuur en de productiestructuur, en betrefifen derhalve onder meer de brutoloonstijging die wordt veroorzaakt doordat de samenstelling van de werkgelegenheid verandert naar geslacht, leeftijd, opleiding en de verhouding voltijd/deeltijd. Een statistische vertekening doet zich bijvoorbeeld voor bij een daling of stijging van het ziekteverzuim; zieke werknemers worden wel tot het arbeidsvolume gerekend maar hun loonvervangende uitkering niet tot de loonsom. Loondrift wordt vooral bepaald door verhoudingeri op de arbeidsmarkt en bestaat uit nief-verplichte beloningselementen; daaronder vallen tijdelijke, conjunctuurafhankelijke looncomponenten, zoals bonussen, en verschillende loonontwikkelingen van al dan niet onder een CAO vallende werknemers. In: SER-advies Bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijsiag. op.cit., p. 21, voetnoot 2. SER-advies Bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijsiag, op.cit., p. 21, voetnoot 2. Daarbij concentreerde de raad zich in het bijzonder op de twee in de wet genoemde afwijkingsgronden, de toespitsing van deze gronden op de verhouding inactieven/actieven, de onduidelijkheid of behalve de ontwikkeling ook (en vooral) het niveau van de voor de afwijkingsgronden relevante indicatoren van belang is en de problematische relatie tussen kunnen en moeten ontkoppelen. SER-advies Bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijsiag, op.cit., pp. 13-17. 598

opsomming had gegeven van de onvolkomenheden die aan de i/a-ratio kleven*; daarbij werd erop gewezen dat structurele veranderingen in de sociale zekerheid ertoe kunnen bijdragen dat de i/a-ratio oploopt, terwijl er geen sprake is van een oplopend beslag van de sociale zekerheid op het nationaal inkomen. Achtergrond Het in beginsel handhaven van het welvaartsvaste karakter van de AOW-uitkeringen sluit aan bij de keuze die is gemaakt bij het opzetten van de AOW midden in de jaren vijftig'. Toen is bewust gekozen voor een welvaartsvaste koppeling aan de contractlonen (conform de zogeheten regelingsloonindex)'". De garantie van een waardevaste ontwikkeling van de AOW-uitkeringen, dit wil zeggen een koppeling aan de prijsontwikkeling, Mêrd als te riskant beschouwd omdat geen enkele overheid koopkrachtbehoud zou kunnen garanderen vanwege het inflatierisico. De identieke indexeringswijze van de grondslag voor de AOW-premieheffing werd beschouwd als een ander voordeel van de koppeling van de AOW-uitkeringen aan de contractlonen. Daardoor zou de groei van de AOW-grondslag gelijke tred kunnen houden met de groei van de AOW-uitkeringen, waardoor AOW-gerechtigden zouden kunnen meedelen in de algemene welvaartsontwikkeling zonder dat dit zou moeten leiden tot een verhoging van het AOW-premiepercentage. Als voorwaarde hiervoor gold dat de verhouding tussen het aantal actieven (premiebetalers) en het aantal AOW-gerechtigden grosso modo gelijk dient te blijven. Dit illustreert het belang van de ontwikkeling (of de indexering) van de grondslag voor de AOW-premieheffing in samenhang met de ontwikkeling van de verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal premiebetalers (en in het verlengde daarvan: het premieplichtig inkomen) om de stijging van de AOW-uitgaven als gevolg

8

De raad betwijfelde dat aangenomen mag worden dat beide afwijkingsgronden op een heldere wijze in de i/a-ratio zijn verdisconteerd. SER-advies Minimumloon en sociale uitkeringen in 1995, publicatienr. 94/14, Den Haag 1994, pp. 13 en 14. 9 H. Vording, Koppelingen in de sociale zel(erheid 1957-1992. Van wetten en praktische bezwaren, Amsterdam 1993, pp. 29-42. 10 De indieners van het wetsontwerp-AOW waren in navolging van het SER-advies van 1954 over de vvfettelijlce ouderdomsverzekering van oordeel dat "de pensioenaanspraken op zodanige wijze dienen te vjforden vastgelegd dat de koopkracht van het ouderdomspensioen wordt aangepast aan wijzigingen van de economische situatie. Tweede Kamer, zitting 1954-1955, 4 009, p. 30. Hieraan vifordt vormgegeven door de bruto-AOW-uitkering te koppelen aan de index van de regelingslonen in die zin dat bij een blijvende wijziging van het loonindexcijfer met drie procent gedurende zes maanden een dienovereenkomstige herziening van de pensioenbedragen zou plaatsvinden. Daarbij is exphciet de mogelijkheid aangegeven hiervan af te wijken ingeval de feitelijke ontwikkeling aan het begin van een kalenderjaar daar aanleiding toe geeft dan wel ingeval er sprake is van een afwijkende ontvdkkeling in de reele nettoinkomsten van AOW-gerechtigden ten opzichte van die van werknemers. Zie ook: SER-advies Sociale uitkeringen op minimumniveau, publicatienr. 86/12, Den Haag 1986, p. 15. 599

van de vergrijzing (toename aantal AOW-gerechtigden) te kunnen opvangen. Ten slotte bevat de huidige koppelingssystematiek twee mechanismen waardoor de AOW-uitgavenstijging als gevolg van de vergrijzing relatief beperkt kan blijven". Ten eerste leidt de koppeling van de netto-AOW-uitkering aan het nettominimumloon (nettonettokoppeling) tot een afremming van de AOW-uitgaven doordat een stijging van de AOW-premie leidt tot een beperking van de stijging van het nettominimumloon en daarmee van de netto-AOW-uitkering. Ten tweede leidt de WKA-koppeling (aan de contractlonen, dus exclusief incidenteel loon) ertoe dat de verdiende lonen gemiddeld meer stijgen dan de contractlonen, waardoor een gedeelte van de kosten van de vergrijzing kan worden opgevangen zonder navenante stijging van het AOW-premiepercentage.

11 Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Gespiegeld in de tijd. De AOWin de toekomst, Den Haag 1987, pp. 135-138. 600

Bij'lage 6 CENTRAAL PLANBUREAU : 97/7 : 24 maart 1997 : SER, Pensioenconunissie

Nummer Datum

Aan

Grondslagverbreding AOW en AWBZ door introductie van een belastingkorting De grondslag van de AOW en de AWBZ kan verbreed vwrden door verlenging van de eerste schijf naar beneden. In deze notitie wordt een voorstel in die richting gekwantificeerd. De operatie \wrdt beschreven in twee stappen. In de eerste stap wordt de hefflngsvrije som (HVS) afgeschaft door verlenging van de eerste schijf iuar beneden. Compensatie wordt geboden middels een heffingskoning (HKT). In de tweede stap wordt de hefRngskorting omgezet in een belastingkorting (BKT). Daaruit resulteert een grondslagverbreding voor de ACJW en de AWBZ van circa 25%. De operatie is zodanig vormgegeven dat a) het totale tarief eerste schijf voor 65-rainners geiijk blijft en b) brutenngseffecten bij de AOW-uitkeringen venneden worden. Door de operatie stijgt de belastingopbrengst met f VA mid. Tabell

Effecten verlenging eerste schijf naar beneden STAPr

STAPT

HVS-> HKT

HKT-> BKT

Totaal

Abtotute afwijkingen van niveous ir basis Hefnngivnje som (in guldens)

-7102

0

-7102

Heffingskoiting 63- (in guldens)

+2317

-2517

0

Hefflngskoiting 6S + (in guldens)

+ 1374

-1374

0

Belastingkorting 63- (in guldens)

0

+2517

+2517

Belastingkoiting 65-t- (in guldens)

0

+2009

+2009

Vferienging eente schijf (in guldens)

+7100

0

+7100

Tuicf eente schijf 6S-

0

0

0

Tsrief eerste schijf 63 -f

0

+3,45

+3,45

Bclaatinginkomsten (in mid)

+ 'A

+1

+ V/1

0

+60

+60

Premicpiichtin inkomen AOW/AWBZ (in mid)

' Afschaffen heffingsvrije som door verlenging van de eente schijf naar beneden; compenialie middels een hefrmgskoning ' Oinzetting van de heffingskoning in een beUutingkotting

De operatic is uitgerekend op basis van een niet gepubliceerd beeld voor 1997 waarin PEMBAsec (zonder koopkrachtmaatregelen) al was verwerkt. Dit betekent o.a. dat de AAW is opgeheven en dat de overhevelingstoeslag fbrs is veriaagd. In het CEP97 zal PEMBA voliedig

601

zijn opgenomen in het beeld voor 1998. Na afronding van het CEP97 zouden de uitkomsten aan de hand hiervan kunnen worden bijgesteld. Naar venvachtiog zal dat lets grotere effecten laten zien, zowel in termen van koopkracht als in termen van grondslagverbreding. In sop 1 ^ô^dt de heffingsviije som afgeschaft door de eerste schijf naar beneden te verlengen met / 7102,-, het bedrag van de heffingsvrije som in de ultgangssituatie. De negatieve inkomensgevolgen hiervan worden gecompenseerd middels de introductie van een (overdraagbare) heffingskorting van / 2517,- (/ 7102,- x 35,45%). Vfeor 65-plussers geldt een lagere hefBngskorting omdat zij geen AOW-premie betalen'. De verlenging van de eerste schijf naar beneden voorkomt dat door de afechaiiing van de heflingsvrije som meer inkomen in de tweede en derde schijf wordt belasL Met andere \MX)rden, het inkomensniveau waarop de tweede schijf begint blijft ongewijzigd. Juist daardoor is deze omzetting van de heffingsvrije som in een hefSngskorting neutraai voor de koopkracht van alleenstaanden en tweeverdieners. Alleen voor alleenverdieners en eenoudergezinnen met een belastbaar inkomen in de tweede of derde schijf is verlenging van de eerste schijf met 66a vasal de heffingsvrije som niet voldoende om hun koopkracht te handhaven. In de ultgangssituatie hadden zij immers een dubbele heffingsvrije som, zodat bij een verlenging van de eerste schijf met 66n maal het bedrag van de heffingsvrije som een groter deel van hun inkomen in de tweede of derde schijf terecht kom^. Deze stap leidt tot een belasdngopbrengst voor hetrijkvan / Â mid, gefinancierd door twee verdieners met een bovenmodaat inkomen. Stap 1 leidt per saido tot vrijwel ongewijzigde premie- en belastinggrondslagen: de fbrse grondslagverbreding door de a&chaffing van de heffingsvrije som wordt bijna voUedig gecompenseerd door de heffingskorting. Hierdoor resulteert per fonds een ongewijzigd premiebedrag en ongewijzigde premiepercentages, en blijven ook het belastingtarief eerste schijf en de belastinginkomsten ongewijzigd (op de eerder genoemde / Vi mid na). De premiegrondslagen uorden structureei verbreed door de heffingskor^g om te zetten in een êi^/in^korting. Dit is gedaan in stap 2. Hierbij wordt de heffingskorting niet meer door de fbndsen en het Rijk tesamen gefinancierd, maar volledig door het Rljk. De extra premieinkomsten volksverzekeringen door de afschaffing van de heffingsvrije som hoeven niet meer te worden aangewend voor een heffingskorting, maar resulteren in lagere premietarieven. De belastingkorting wordt gefinancierd uit a) de belastingopbrengst van het afischaffen van de heffingsvrije som en b) een verhoging van het belastingtarief eerste schijf. Immers in deze exercitie is het belastingtarief zodanig verhoogd dat het totale tarief eerste schijf onveranderd blijft. Alleen voor 65-plussers met een aanvullend pensioen is dan sprake van inkomensachteruitgang. Thans betalen 65-plussers geen AOW-premie. Zij hebben geen voordeel van de lagere AOW-premie maar ondervinden wel de gevolgen van een hoger belastingtarief eerste schijf. Omdat de AOW netto gekoppeid is aan het minimumloon zal de 65-plusser met alleen AOW hier geen nadeel van ondervinden. Een klein koopkrachtvoordeel resulteert zelis, doordat bij

' Viborbij is gegaan aan een mogelijk piobleem bij de invorderingsvrijttelling ^ \kionderateld is dat de zelfstandigen aftrek in zijn huidige voini blijft bestoan. Dan zijn de inkomenaeffeclen voor zelfstandigen in begtnsel gclijk aan die voor werfcnemen.

602

een hoger tarief eerste schijf voor 6S-plussers het voordeei van de fiscale ouderenafirek toeneemt. Zonder nadere maatregelen zou de bruto AOW-uitkering stijgen (bruteringseffect). In deze exercitie is dit voorkomen door de beiastingkorting voor 6S-piussers te verhogen. Deze stap ieidt tot een extra belastingopbrengst voor het Rljk van / I mid, gefinancierd door de 65plussers met een aanvuilend pensioen. De grondslagverbreding AOW en AWBZ bedraagt / 60 mid, oftewel circa 25%. Tabell

Inkomenseffecten verlenging eente schijf naar beneden (muuuies in %) STAPl HVS->HKT

AlUenveFdiener Minimum Modaal 2xModaiil 3xModul

0 0 -1.7 -2.1

AUeeruiaandt of tweeverdientr Minimum Modaal 2xModul 3xModul

0 0 0 0

BijiUndontvanger met kindeicn AOW aileenataand AOW + /lOOOO, aUeenttoand AOW -)- /30 000. alleeiutaand

0 0 0 0

STAP 2 HICT->BKY 0 0 0 0

0 0 0 . 0

Touol

0 0 -1.7 -2.1

0 0 0 0

0 +0,4

0 +0,4

-u -2.5

-2.5

-u

De extra belastingopbrengst van deze operatie bedraagt in totaal / I'/i mid. Budgetneutraliteit zou langs diverse ^Megen bereikt kunnen \wDrden. Genoemd kunnen warden, een verhoging van de beiastingkorting of een verlaging van het belastingtarief eerste schijf. Een extra verlenging van de eerste schijf, nu naar boven, is ook een optie om budgetneutraliteit te bereiken. Hierdoor zou de grondslag AOW en AWBZ additioneel verforeed kiuuien worden'

' Eoder heeft het CPB een vrijwel identielce opentie van verienging van de ecma ichijf naar beneden en naar boven doorgerekend. De macto-economiache eflecten bleken ' venmaarlooabaar' te zijn. Zie CPB Wsifcdocument 50, label 3, kolom 4 en de tckit op p. 21.

603

604

Bijiage 7 CENTRAAL PLANBUREAU VERZEKERINGSKAMER Nummer Datum Aan

NOTlTlE

97/17 23 mei 1997 SER (Pensioencommissie), SZW (van Kalmthout)

De kostenbesparing door overstap van eindloon op middelloon Voor de kabinetsnota Werken aan Zekerheid heeft het CPB een indicatie gegeven van de kostenbesparing door overstap van eindloon op middelloon: circa 20% . Een simulatie met het VK-pensioenmodel wijst op een geringere besparing, nl. 109i; a 13%". Waar vioeit dit verschil uit voort ? In beide berekeningen is verondersteld dat andere determinanten van de regelingen, zoals franchises en opbouwpercentages, ongewijzigd blijven. Toch zijn er diverse verschillen aan te wijzen. Het CPB heeft een indicatieve berekening gemaakt van de structurele besparing voor een zuivere eindloonregeling met een doorsnee deelnemersbestand anno 1995. De VK heeft daarentegen een meer complete berekening gemaakt van de besparingen op een termijn van 25 h 30 jaar voor alle huidige regelingen. Hierbij is in het demografisch scenario rekening gehouden met de effecten van de naoorlogse geboonegolf. Ook is venverkt dat bij wijziging van dienstverband in de toekomst de helft van de actieven gebruik maakt van het recht van waardeoverdracht. Verder houdt de VK rekening met het arbeidsverloop, de instroom en uitstroom van actieven, dat in de toekomst anders zal zijn dan in het verleden het geval was. Hetzelfde geldt voor de salarisontwikkeling en verdeling. Tenslotte heeft de VK een andere veronderstelling dan het CPB gemaakt over de indexatie van rechten van actieven onder een middelloonregeling. Enkele van deze verschillen geven aanleiding tot een hogere raming van de besparingen, andere juist tot een lagere raming. We geven enkele voorbeelden. De VK heeft verondersteld dat de rechten van actieven onder een middelloonregeling voor de helft geindexeerd zullen worden aan de prijzen en voor de andere helft aan de lonen. Dit is conform wat heden ten dage gebruikelijk is bij de indexatie van rechten van slapers en gepensioneerden. Het CPB heeft impliciet loonindexatie verondersteld. Op grond hiervan zou men bij de VK-berekening een grotere besparing verwachten.

'Tweede Kamer. 1996-1997. 25010. p.31. W. Eikelboom en A.E. van Heerwaarden. 1996. Een model voor de aanvullende pensioensecior. ESB, pp. 599-602. Dit nadere onderzoek van hei verschil in uiikomsien is aangekondigd in een brief van hei Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Pensioencommissie lSV/VP/96/4864. PC/l03y

605

Over 25 a 30 jaar is het effect van een oversiap nog niet helemaal uitgewerkt. Met name de vvat oudere gepensioneerden zuilen tegen die lijd nog een substantieel deel van hun pensioenrechten ontlenen aan de eindloonregeling. Dit blijkt ook uit de simulatie-uitkomsten van het VK-pensioenmodei. Weliswaarkomen doorde overstapde totaie pensioenvoorzieningen 10% a 13% lager uit, maar de pensioenvoorzieningen voor actieven komen reeds 13% a 17% lager uit. De huidige regelingen kennen niet allemaai het eindloonsysteem. Volgens informatie van de VK kent 12% een niet-eindloonregeling". Bij deze regelingen treedt geen besparing op. Bovendien bevatten vele eindloonregelingen reeds nu elementen van een middelloonregeling, zoals mitigeringen aan het eind van de carriere en een maximum pensioengevend salaris. En naarmate eindloonregelingen reeds meer elementen van een middelloonregeling hebben. zai een overstap een geringere besparing opieveren. De hier aangegeven verschillen in aanpak en veronderstellingen verklaren het verschil in uitkomsten.

606

Bijiage 8 Documenten in verband met de werkgroep Fiscale behandeling pensioenen: - aanbeveiingen van de werkgroep; - reactie van 1 September 1995 van de staatssecretaris van Financien en van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; - de brief van 16 april 1996 van de Stichting van de Arbeid.

607

t ^ MINISTERIE VAN FiNANCIEN (_J^

CENTRALE DIRECTIE VOORUCWnNG

vervolg van bjjiage 8

Persbericht nr. 95/140

Den Haag, 1 September 1995

29 FISCALE MAATREGELEN VOOK SLECHTEH VAN BAKKIERES VOOR FLEXIBEL PENSIOEN De Mlnisterraad heeft Ingestemd met een pakket maatregelen van Staatssecretaris Vermeend van FlnanciBn en Staatssecretaris Llnschoten van Sociale Zaken en Uerkgelegenheld tot verruiming van het fiscale kader voor pensioenen. Het fiscale kader wordt zo verruimd, dat het mogelljk Is zowel eerder als later met pensioen te gaan (van 55 Jaar tot 70 jaar) als een lager of hoger pensioen op te bouwen (0-2Z per Jaar, met een maximum van lOOZ van het eindloon). Ultgangspunt hierblj is dat in 35 Jaar een pensioen van 70Z van het eindloon opgebouwd moet kunnen worden. Daamaast wordt in overleg met de werkgever deeltijdpensloen mogelljk vanaf 55 Jaar: near keuze een deel van de week werken en een deel van de week reeds met pensioen zijn. Verder wordt het mogelljk VUT-regellngen te vervangen door vervroegde pensioenregellngen. Ook mogen spaarloonloonregelingen worden gebruikt voor de opbouw van een extra pensioen. De belangrijkste aanbevellngen vergeleken met de huidlge aituatie zijn: Nleuwe situatle

Zoals het nu is

Pensloenleeftljd tussen de 55 en 70 (feitelljke leeftijd waarop het pensioen Ingaat, met herrekening bij afwijking van de rlchtleeftljd; In dat geval wordt het pensioen nooit meer dan lOOZ)

Pensloenleeftljd tussen 60 en 70 Jaar, pensioen niet boven 70Z, met verschlllende uitzonderingssituaties

Pensioenrlchtleeftljd tussen 60 en 65 jaar (leeftijd waarop een pensioen van 70Z kan zijn bereikt)

Doorgaans tussen 60 en 65 jaar

Maximale jaarlijkse opbouw van 2Z van het eindloon

Nonnaal maximaal 1,75Z van het eindloon; bij een pensioentekort 2,33Z

Deeltijdpensloen vanaf 55 jaar mogelljk

Deeltijdpensloen vanaf 60 jaar mogelljk

Maximaal nabestaandenpensloen van 50Z van het berelkbare eindloon in dezelfde functle

Nabestaandenpensloen doorgaans 70Z van het (ouderdoms)pensioen of ca. 50Z van het flctleve eindloon

Compensatie mogelljk voor de jaren tussen 55-65 jaar waarln nog geen AOW wordt genoten, het zogenoemde tijdelljk overbrugglngspensloen

Tljdelljk overbrugglngspensloen mogelljk vanaf 60 Jaar

Dn. R. P. Floruson Mr. H. J. Lulkc Schipliall Mw. dn. K. Lcuwet J. van Zon Mw. in. W. .M. Logl C van den Berg Dn. Ph. van Veller Mw. dn. G. van Weenum Mw. dn. G. J. M. Tholen

Dirccteur/wooidvoerder minister Woordwerder Belaningdienst Fiscale Zsken/wooinvoeider staalssecRUiis Persvoorlichler Belaniogdinul/Douaiie PersvoarticAKr Belastingdienst/Paiticulienn Penvooitichler Belaslingdiensl/Groat O Penvoorlichler Belasiingdieim/O-Zuid Penvoorlidller B
kantoor

thuis

semadigtt

07D<342 82 33 070-342 82 31 070-342 82 29 010-407 31 46 030- 81 68 19 020-687 72 30 076- 26 02 16 038- 28 59 94 023-461563

070-323 76 fiO 02523-7 73 31 071- 61 92 3S 076- 20 68 OS 023- 28 03 37 070-395 18 10 010-414 38 64 05700-4 U 57 071-233091

06^7637975 06-5763969S 06-57639701 06-57635821 06-57636425 06-59082005 06-58278091 06-57639685 06-58255101

Poslbus 20201. 2S00 EE Den Haag • Bezoekadres: Koite Vooikoul 7 • Telefoon 070-342 75 40 • Fax 070-342 79 00

608

Uitwisseling van (ouderdoms)pensioen en nabestaandenpensioen. ook als dat boven lOOZ respectievelijk 50Z uitkomt

Slechts mogelijk tot een pensioen van 70Z

Pensioenuitkeringen kunnen varieren, uaarbij de laagste niet lager dan 7SZ van de hoogste uitkering kan zijn

Pensioenuitkeringen mogen niet varieren

Overgangsregeling om VUT-regelingen om te kunnen zecten in prepensioen met een pensioen van SSZ op SS Jaar

Beperkte mogelijkheid om VUTregelingen om te zetten in prepensioen met een pensioen van 70Z op 60 jaar

Pensioenopbouw over bijzondere en natucabeloningen (bijv. ploegendiensttoeslagen, provisie, winstafhankelijke beloningen, auto van de zaak) onder nadere voorwaarden mogelijk

Geen pensioenopbouw over Incidentele- en naturabeloningen; wel over structurele ploegendiensttoeslagen

Als aan het eind van de carri6re men terug treedt naar een lagere functie met een lager salaris (demotie), mag pensioen blijven worden opgebouwd alsof het oude salaris nog wordt ontvangen

Opbouw slechts mogelijk over het lagere salaris

Pensioenopbouw mogelijk tijdens sabbatical years, ouderschapsverlof, studieverlof, periodes na vrijwillig ontslag enz.

Veelal pensioenopbouw onder voorwaarden toegestaan

Mogelijkheid pensioenregeling ter beoordeling aan de belastinglnspecteur voor te leggen met een mogelijkheid voor in beroep gaan tegen diens beslissing.

Geen mogelijkheid om tegen een beslissing van de inspecteur over een pensioenregeling in beroep te gaan los van de desbetreffende belastlngaanslag

Oeze v o o r s t e l l e n z i j n gebaseerd op aanbevelingen van de werkgroep Fiscale behandellng van pensioenen. Deze werkgroep, onder l e i d i n g van de directeurgeneraal voor F i s c a l e Zaken, mr D.E. Vltteveen, i s op 13 oktober 1994 geXnstalleerd en h e e f t op 29 augustus j . l . haar eindrapport aan s t a a t s s e c r e t a r i s Vermeend aangeboden. De werkgroep kreeg de opdracht te onderzoeken welke aanpassingen i n de f i s c a l e behandellng van pensioenen w e n s e l i j k en m o g e l i j k z i j n voor enerzijds f l e x i b i l l s e r i n g en i n d l v i d u a l i s e r l n g en voor anderzljds het weg nemen van knelpunten. Hlertoe doet de werkgroep 29 aanbevelingen. Deze aanbevelingen begrenzen de f i s c a l e ruimte waarblnnen de p o l l t l e k en de s o c i a l e partners de f e i t e l i j k e grenzen kunnen s t e l l e n . Tevens vormen deze v o o r s t e l l e n de w e t t e l l j k e basis voor modemlserlng en stroomlljnlng van de f i s c a l e behandellng van pensioenen. Hieronder volgen deze i n t e g r a a l , evenals v i e r concrete voorbeelden.

609

Aanbevelingen van de werkgroep 1. 2.

3.

It.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Het pensioen wordt opgebouwd met een jaarlijks opbouwpercentage van maximaal 2 van het eindloon. Voor andere dan eindloonsystemen dienen opbouwpercentages te worden vastgesteld die naar hun pensioenresultaat overeenkomen met 21 per jaar op eindloonbasis. Bij deze opbouwpercentages kan worden gewerkt met een glijdende schaal waarbij ter vereenvoudiging van de uitvoering kan worden gewerkt met intervallen van tien jaren. Indien na het bereiken van de pensioenrichtleeftijd wordt doorgewerkt mag dat pensioen (inciusief AOW) vanaf 65-jarige leeftijd niet uitgaan boven lOOZ van het laatstgenoten salaris (lOOZ-norm). Bij de vaststelling van de lOOZ-norm v66r 65 jaar blijft buiten aanmerking het verschil in premie volksverzekeringen vAdr en na 65 jaar. Uitgezonderd van de lOOZ-norm is een aantal h i e m a nog te noemen componenten die wel kunnen leiden tot overschrijding, zonder dat dit tot bovenmatigheid leidt. De lOOZ-norm geldt exclusief de navolgende, in aanbeveling 3 bedoelde, flexibiliseringselementen: - indexering van pensioen van niet-actieven; - variabilisering van de uitkeringen (100:75); - positieve gevolgen van waarde-overdracht; - ruil tussen nabestaandepensioen en ouderdomspensioen. Het nabestaandenpensioen exclusief wezenpensioen bedraagt maximaal 50Z van het door de overledene bereikbare eindloon in dezelfde functie. Gelet op de tendens tot individualisering is opbouw met inachtneming van de AOW-uitkering voor een gehuwde persoon zonder toeslag acceptabel. In elke pensioenregeling behoort een pensioenrichtleeftijd opgenomen te worden. Die pensioenrichtleeftijd dient te worden gesteld op minimaal 60 jaar en maximaal 65 jaar. Indien geen pensioenrichtleeftijd wordt opgenomen irardt uitgegaan van een pensioenrichtleeftijd van 65 jaar. Gegeven de msximering van het opbouwpercentage, behoeft een begrenzing van de uittredingsieeftijd niet krap te worden gesteld. De uiterste leeftijden worden gesteld op 55 jaar (vroegste uittredingsleeftijd) en 70 jaar (uiterste uittredingsieeftijd). Bij vervroeging en uitstel ten opzichte van de pensioenrichtleeftijd vindt steeds actuariele herrekening plaats. Uiterlijk nadat de arbeidswerkzaamheden door pensionering (gedeeltelijk) zljn beeindigd kan (voor dat deel) geen pensioen meer worden opgebouwd en dient de uitkeringsfase in te treden. Indien doprgewerkt wordt na het bereiken van de pensioenrichtleeftijd is verdere opbouw en actuariele oprenting desgewenst mogelijk tot de lOOZ-norm. Men kan reeds pensioen genieten, terwijl de arbeidswerkzaanheden ook in die dlenstbetrekking nog niet (geheel) zijn beeindigd (deeltijdpensioen). Over variabele beloningsbestanddelen en loon in natura mag pensioen worden opgebouwd. Bij de opbouw over niet in het structurele salaris begrepen variabele looncomponenten zal het middelloonsysteem dan wel het beschikbare premiesjrsteem gehanteerd moeten worden. Indien een werknemer aan het eind van zijn carri6re terugtreedt naar een lager gekwalificeerde functie met een lager salaris (demotie), ontmoet het geen bezwaar dat de opbouw van pensioen wordt gecontinueerd alsof het oude salaris was gehandhaafd. De demotieperiode mag niet langer zijn dan maximaal 10 Jaar voorafgaand aan de pensioenrichtleeftijd. Salarisstijgingen over de laatste vljf jaren voorafgaande aan de pensioenrichtleeftijd mogen in aanmerking worden genomen tot de in de CAO-regeling afgesproken algemene loonindex verhoogd met 2Z-punten

610

< < -» tr.o o, < «; O. t a i a n m c n o o 3 r| S rt »

I If ul

^ HL« r« n 3 < a 0 » 0 OQ 1 cr i» a 1 n 0 a r» TJ o n n a ir M O O B "> 1 ta (D 10 ^ CD H- r» » P 3 B g H- CO < a p. 0 0 « h- »1 •1 0 . H tr 0 t p> a a ) - a
00 10 n m OQ (D I— H-

h-* 09 C 0 0 ) OQ H - (0 M 9 ^ P H- « « • a * (• n 0 Q 3 :> • 0 (-• u a r» Q r» 0 (0 O. r i o0 c < 10 s •

H. a QQ 0 9

< »

(B (0 cr H>

3»|

S CL B O W T S 0 > - < PITS i o ' < o B n N B ' a ' 0 H - (D n H'Oa>onH-H-n>n» M |-» N 09 3 31 Ui. o 3 00 t_.. 3 3 3 CD (S < N CB ^^ n n o. a.99 ta u> • O ( 0 » - ' H - « C O l - ^ H n cr B) a O Hr» « < O r» r* (D 0 0 0 O O O. I - O O r t O Q H t C D n vt n 3 ( 0 (Di-i.30QO(I>(9 h - W r t ID OQ 3 3 C f* »1

« p • 3 3 H. 1 a* n OQ A a* » 1 rt 0 cr 0 (0 N rt » MB f->-M » c a a f • • b 0 . rt
» p-

O

(D

111^

P

OQ r» m £ I Q. H- O ! © 3 1 I O* O. I * - 3* O I 0 0 3 1 j r ft . I w I « ?r I (0 » •i O. I

•! •

«

li

* • p e*

< Ha ca rt CD

•0 » P

p- a » •

i| ;;ii pi! a

h- O

t-* p .
M

a. o

0. 0

C C » 0 ( » 3 R > r t H - C » - a ) * - * 0 0 O O Q O Q H - Q fl) 3 O O Q O ( 0 n 0 Q ( 0 O . 1 f t f t K K ha • H-a

K3 n 3*

a a 1

iiiilli

iji!

at) a (D •a

(D (D 3 n o* o-

2»i W M en r t H-TS H- o (0 CO p- p o f t CO !T >^ ha p O OQ (D rt (« a

o a H*

^ S o i o . K . r t a ? .

O •a p » O* P P tl pCD

C 0 p tl p. a

• • • » <» " •

?' S

P rt CO

OQ » p. p (0 a

mil 5 si

IIP fill

I-* »d A (D O C 3 r» Hft 3< to to O « rt O 3 M H- O O C

? ? t, -g ? & § 2 "3*

5-»q

rt

H- < - a

0 0 0 . 3 (0 H f t OQ fl) < (9 3 H- < (0 JT « 3

00 »

r t H"

o 3* O H

(D o a •«

27. 28.

29.

stip waarop de aanbevelingen in werking treden thans bestaande VUTregelingen kunnen worden omgezet in een prepensioenregeling. Na uiterlijk 10 jaar na het tijdstip waarop de aanbevelingen in werking treden dient de prepensioenregeling in overeenstemming te zijn met de nleuwe voorwaarden. De prepensioenregeling kan voorzien in een pensioen van maziaaal 85Z van het elndloon en mag worden opgebouwd in een periode van minimaal 10 Jaar; het prepensioen kan niet eerder ingaan dan op 55-jarige leeftijd en dient uiterlijk op de pensioenrichtleeftijd te eindigen. Er dient een anti-cumulatieregeling te komen voor samenloop binnen dezelfde dienstbetrekking, van een pensioenuitkering en VUT Indien de samenloop ertoe leldt dat de lOOZ-nonn wordt overschreden. Bestaande pensioenregelingen die niet volledig passen binnen de nieuwe voorwaarden, worden binnen een termijn van vijf jaren na invoering van de aanbevelingen aangepast aan de nieuwe voorwaarden; zolang de regeling niet is aangepast binnen de vijfjaarstermijn en er wel reeds werknemers toetreden, kunnen zij eerst nog aan de bestaande regeling deelnemen. Pensioenregelingen die krachtens aanwijzing gefaciliee.rd worden zullen eenmalig binnen vijf jaar opnieuw getoetst moeten worden.

612

Ter illustratie volgen vier voorbeelden, waarbij uitgegaan wordt van een pensioenregeling met een pensioenrichtleeftljd van 60 jaar. Het pensioen bedraagt 70Z van het eindloon en er is een volledig tijdelijk overbruggingspensioen (TOP) opgebouvrd. Verder wordt uitgegaan van een eindloon van f 50.000,., waarbij rekening wordt gehouden met een franchise ter grootte van de ongehuwden-AOW (f 18.527,- per 1-1-1995). De pensioenuitkomsten worden uitgedrukt als percentage van het salarisniveau. Bij andere pensioenleeftijden dan 60 jaar is rekening gehouden met de zogenoemde actuariele herrekening (dat wil zeggen doorrekening op basis van vervroeging of uitstel van het pensioen en van gewljzigde sterftekansen). 1.

De werknemer gaat met 60 jaar met pensioen.

Het op de standaardpensioenleeftijd 60 opgebouwde (ouderdoms)pensioen en TOP beantwoorden volledig aan het ambltieniveau van de regeling. Er is geen sprake van actuariele korting of oprenting en omzetting van TOP in pensioen is niet aan de orde. In de periode 60 tot 65 jaar ontvangt de werknemer 84Z van zijn salaris en vanaf 65 jaar is dat 70Z. Het netto resultaat v6ar en na 65 jaar is daarmee gelijk. 2.


In dit voorbeeld wordt er vanuit gegaan dat op 55-jarige leeftijd al een volledig pensioen op leeftijd 60 is opgebouwd. Dit is bij voorbeeld mogelijk indien een werknemer vanaf 20-jarige leeftijd 2Z per jaar opbouwt. Bij voortijdige ingang van het pensioen vindt actuarieie korting plaats. Als zowel het (ouderdoms)pensioen als het TOP met ingang van 55 jaar tot uitkering komen bedraagt het pensioen van 55 tot 65 jaar A5Z van het salaris en vanaf 65 jaar is dat 59Z. Omzetting van TOP in pensioen is niet aan de orde. Wei zou de werknemer ervoor kunnen kiezen alleen het pensioen te vervroegen en het TOP gewoon op ec jaar in ta laten gaan. In dat geval ontvangt hij van 55 tot SO jaar 22! van het salaris, van 60 tot 65 jaar 73Z van het salaris en vanaf 65 jaar 59Z van het salaris. 3.


Bij uitstel van de pensioeningangsdatum tot 62 jaar zullen het TOP en het pensioen 2 jaar actuarieel worden opgerent. De werknemer zou eventueel nog pensioen kunnen opbouwen als nog geen volledig pensioen zou zijn opgebouwd. De TOP-uitkeringen die oorspronkelijk uitgekeerd zouden moeten worden op 60 en 61 jaar worden omgezet in levenslang pensioen. Van 62 tot 65 jaar bedraagt het pensioen lOOZ van het salaris en vanaf 65 jaar 86Z. De mogelijkheid tot verder opbouwen is dus open; het lOOZ-criterium gemeten naar het pensioen vanaf 65 jaar laat een ruimte over van 14Z. Over een periode van twee jaar (van 60 tot 62 jaar) kan nog maximaal AZ opbouw over de pensioengrondslag plaatsvinden. 4.

De werknemer wil met 65 jaar met pensioen.

Bij uitstel van de pensioendatum tot 65 jaar zullen het TOP en het pensioen 5 jaar actuarieel worden opgerent. Het TOP gaat als uitkering niet meer in en wordt volledig omgezet in levenslang pensioen. Vanaf 65 jaar bedraagt het pensioen 118Z van het salaris. Het lOOZ-criterium gemeten naar het pensioen vanaf 65 jaar wordt overschreden. Het pensioen kan daarom niet tot 65 jaar worden uitgesteld. Uitstel is in dit geval slechts mogelijk tot 63 jaar. Dan is een pensioen van 95Z verzekerd. Tot 64 jaar bestaat derhalve nog 5Z ruimte voor extra opbouw.

Woordvoerder: mw. drs. K. Louwes

613

^

MINISTERIE VAN FINANCIEN

U

DIRECnn WFTOrvING DIRECTE BELASnNGEN Bl

Aan de V o o r z i t t e r van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Uw hricf van/kcnmerk

Ons kenmeric

Den Hug

WDB95/290m

1 September 1995

OndcTwerp Rapport van de werkgroep 'Fiscale behandeling pensioenen'

Hierbij doen wij u het rapport van de werkgroep 'Fiscale behandeling pensioenen' toekomen. Deze werkgroep is bij beschikking van 13 oktober 1994 door de eerste ondergetekende ingesteld. Voor samenstelling en taakopdracht van de werkgroep verwijzen wij naar bijlage 1 van deze brief. Het rapport van de werkgroep biedt naar ons oordeel in beginsel een adequate weergave van de maatschappelijke opvattingen omtrent pensioen op dit moment. Het kabinet meent dat het rapport richtsnoer kan zijn zowel voor op basis van het rapport aan te vatten wetgeving en andere regelgeving als voor de uitvoering van de belastingen premieheffing. Daarbij tekenen wij aan dat bij de juridische uitwerking van de aanbevelingen op onderdelen nog verfljningen nodig kunnen blijken te zijn. Voor zover de aanbevelingen van de werkgroep nieuwe wetgeving vragen en deze wetgeving gevolgen heeft voor de in het regeerakkoord aangekondigde beleidsvoorstellen inzake de lange termijn financiering van de oudedagsvoorziening ligt het in de rede deze daarbij te betrekken. Binnen de voorstellen van de werkgroep is flexibilisering van pensloenregelingen mogelijk, in die zin dat zowel eerdere en lagere pensioenen mogelijk zijn als latere en hogere. Baarnaast tonen de aanbevelingen van de werkgroep oog voor ontwikkelingen op het gebied van individualisering. Tot slot kan op grond van de aanbevelingen van de werkgroep op verschillende punten vereenvoudiging en verduidelijking worden gerealiseerd en kan de rechtszekerheid voor inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen worden verbeterd. Het rapport geeft aanbevelingen met betrekking tot de vraag binnen welke grenzen pensloenregelingen voor de belastingen premiehefflng kunnen worden erkend. De erkenning houdt in dit geval in dat de pensioenaanspraak buiten de heffing blijft en dat heffing van belasting

614

en premies volksverzekeringen plaatsvindt ten tijde van het tot uitkering komen van het pensioen. Voor de premieheffing werknemersverzekeringen geldt dat toepassing van de omkeerregel leidt tot afstel van de heffing. De werkgroep stelt vast dat de fiscale normering de maatschappelijke ontwikkelingen op pensioengebied niet mag belemmeren. Zij stelt daarom voor ruime normen vast te stellen waarbinnen politiek en sociale partners de feitelijke grenzen vaststellen. Uitgangspunt voor de werkgroep bij de vaststelling van de aanbevelingen is dat in 35 jaar een pensioen van 702 eindloon kan worden opgebouwd dat ingaat op een leeftijd van op zijn vroegst 60 jaar. Zij stelt daarom voor een maximale jaarlijkse opbouw van ZZ toe te staan. Het pensioen kan ingaan op een in de pensioenregeling vast te stellen leeftijd tussen 60 en 65 jaar. Individueel is het mogelijk eerder (vanaf 55 jaar) of later (uiterlijk met 70 jaar) met pensioen te gaan. Als wordt afgeweken van de in de pensioenregeling opgenomen pensioenrichtleeftijd dient actuariele herrekening plaats te vinden. Bij uitstel van het pensioen vindt oprenting van het kapitaal plaats tervijl actuarieie herrekening vanwege vermindering van de uitkeringsduur eveneens leidt tot verhoging van de pensioenen. Dat zou ertoe leiden dat al bij enige jaren uitstel zeer hoge pensioenen bereikt zouden kunnen worden. De werkgroep is van oordeel dat er maatschappelijk geen behoefte is aan pensioenen die hoger liggen dan het laatstgenoten salaris. Zij stelt daarom voor het pensioen in die gevallen op lOOZ eindloon te maximeren. Overigens geeft de werkgroep aan dat de feitelijke invulling van pensioenregelingen plaatsvindt door werkgevers en werknemers in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Daarnaast is de mate waarin pensioenregelingen gefacilieerd moeten worden een politieke keuze. De ook naar het oordeel van de werkgroep arbitraire keuze voor maximering van het pensioen op lOOZ zou daarom nog nader bezien kunnen worden. Voor individuele pensioenregelingen waaronder die voor directeur-grootaandeelhouders, waarbij thans voor de pensioenopbouw een hoger opbouwpercentage dan 2 wordt gehanteerd, betekent het voorstel een versobering. Met deze versobering geeft de werkgroep impliciet aan dat de voor deze gevallen thans geboden ruimte te fors is uitgevallen. De werkgroep constateert dat de overgang van VUT-regelingen naar regelingen van flexibele pensionering alom in studie is en in een aantal regelingen reeds is doorgevoerd, veelal in de vorm van prepensioen. Zij doet daarom de aanbeveling, vanuit het ultgangspunt dat ruime kaders moeten worden gesteld, een overgangsregellng te maken die deze ontwikkeling kan ondersteunen. De werkgroep heeft geen fcwantitatief beeld kunnen geven van de budgettaire gevolgen van haar voorstellen. Overeenkomstig de haar verstrekte opdracht heeft de werkgroep wel gestreefd naar een budgettair neutraal resultaat. De werkgroep bereikt dit door enerzijds een ruimer kader te bieden voor de invulling van collectieve pensioenregelingen en anderzijds een versobering voor bepaalde individuele regelingen. Met betrekking tot collectieve pensioenregelingen is zoals gezegd sprake van een zekere verruiming waar het gaat om flexibilisering en opbouwmogelijkheden. De werkgroep constateert echter dat reeds thans voor 90Z van de werknemers geldt dat hun pensioenregeling de bestaande ruimte voor invulling van pensioenrechten niet volledig benut. Van de geboden ruimte zal derhalve naar alle waarschijnlijkheid in het arbeidsvoorwaardenoverleg een gepast gebruik worden gemaakt. De voorgestelde verrulmingen en verkrappingen van het pensioenregime en de overige beweglngen die kunnen samenhangen met de aanbevelingen van de werkgroep houden elkaar naar verwachting dan ook in budgettair opzicht in evenwicht. Het kabinet behoudt zich uiteraard het recht voor met nadere voorstellen te komen indien mocht blijken dat de ultvoering van de voorstellen zoals hiervoor aangegeven op termijn tot onbedoelde effecten (waaronder

615

substantieie draagvlakversmalllng) lelden. Gelet op.het voorgaande stellen wij voor als volgt met het rapport om te gaan. De in bijlage 2 opgenomen aanbevelingen 17, 18, 19, 20, 21, 23, 27 en 28 (genummerd overeenkomstig het rapport) van de werkgroep vragen overeenkomstig onze voorlopige inventarisatie om wettelijke regelgeving (al dan niet in een uitvoeringsregeling). In dat kader zal ook aandacht kunnen worden gegeven aan de samenhang met wettelijke regelingen voor specifieke gevallen die in het rapport niet nader zijn besproken en aan de eventuele samenhang van de voor te bereiden wetgeving met de in het regeerakkoord aangekondigde beleidsvoorstellen inzake de lange termijn financiering van de oudedagsvoorziening. Ten aanzien van een aantal van de overige aanbevelingen is op onderdelen - vooral in de techniek - ondersteunende wetgeving nodig. Dit betreft waarschijnlijk de aanbevelingen 1, 2 en 15. Het grootste deel van de aanbevelingen van de werkgroep kan reeds thans geconcretiseerd worden in de uitvoering. Met het oog daarop worden besluiten voorbereid zodat de aanbevelingen die blijven binnen het kader van de huidige regelgeving aanstonds kunnen worden gerealiseerd. Dit betreft in de eerste plaats die aanbevelingen van de werkgroep die als de heersende maatschappelijke opvatting ter zake kunnen worden beschouwd. Dit betreft de aanbevelingen 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10. 11. 12. 13. 14, 15, 16. 22. 26 en 29. Daarnaast zullen op korte termijn volgens de aanbevelingen bestaande besluiten kunnen worden geactualiseerd. Dit ziet met name op de aanbevelingen 24 en 25 van de werkgroep.

De Staatssecretaris van Financien

De Staatssecretaris van Sociale 2aken en Werkgelegenheid

616

Bijlage 1 Samenstelling en taakopdracht werkgroep Leden werkgroep mr H.J. van Dalen drs C.C.H.J. Driessen mr B. Dijkennan (secretaris) drs J.D. Flikweert G.A. Hansum R.A. dr P. Kavelaars mr W.F.E. Klaassen prof dr. E. Lutjens mr W.A. Mooij mr J.P.F. Slljpen G.V. Smittenaar FB prof dr L.G.M. Stevens drs J.H. Tamerus, actuaris A.G. mr D.E. Witteveen (voorzitter) P. van Yperen, actuaris A.G. Drs P.P.L. van Kalmthout heeft sinds 1 april 1995 mr H.J. van Dalen vervangen. Mr R.J.C. Dautzenberg, medewerker van de Belastingdienst/Grote Ondernemingen Amsterdam, heeft op verzoek van de werkgroep in de werkzaamheden geparticipeerd.

Taakopdracht werkgroep De werkgroep heeft de opdracht te onderzoeken welke aanpassingen in de fiscale behandeling van aanvullende oudedagsvoorzieningen en daarmee samenhangende fiscale regelingen wenselijk en mogelijk zijn met het oog op de vraag om flexibilisering en individualisering. Hoewel het brede terreln van de oudedagsregelingen fiscaal gezlen op een harmonieuze wijze moet zijn geregeld zal het zwaartepunt van de werkzaamheden van de werkgroep moeten liggen op de fiscale behandeling van de pensioenpraktijk. Op basis van haar bevindingen kan zij aanbevelingen en voorstellen doen tot aanpassing van criteria die thans gelden voor het fiscaal facili^ren van aanvullende oudedagsvoorzieningen en voor de daarmee samenhangende fiscale regelingen. De werkgroep houdt bij haar onderzoek rekening met de ontwikkelingen op het terrein van de oudedagsvoorzieningen zelf zoals flexibilisering, individualisering, demografische ontwikkelingen en dergelijke en betrekt daarbij met name ook de economische aspecten (arbeidskosten, functloneren van markten, koopkracht), mede in een internationaal perspectief. De budgettaire aspecten van de onderscheiden voorstellen dienen nadrukkelijk in de afweging te worden betrokken terwijl de thans bestaande budgettaire kaders daarbij niet overschreden kunnen worden.

617

c 0) T3

c

« > 111 OD

O ^

a

tj

4-1 j<: U U 0) 0)

M U 01

OJ •O 0 0

4J •H

B

•a

••-i-H •H j i n i4 00 0) V M 4-) • O C O 0) - O B B Id u cd

>

0) M 00 CM

e -o

•a u

« ^ •o o

Xi

i!^01

c

u o

> co

§•

•rt 01 M -O

01

LI m c o u U 0) W Id B 01 01 T 3 00 Id •a ••~t u 6 t) 01 B •H 0) O C "-i-O • ' 1 B B —1 1 0) •o N 00 C > td u •H 4J M «J i O 0 0 01 a oj 4J B C o > tM O - H 01 C o Id 0 0 - H 0) O 3 Id B 0 0 XI V J< M C * J - O 0) tH A B B td - H •H " - 1 rH ' - ' U C B 1^ (U 01 60 C -H 4J B CO 0) <4-i 0) 10 o o a>•H a) ^ 0) 01 - H ^ 0 0 - H "-> a . LI O D * O > 3 V (0 3 U •H M - H M •H L I B 5 > 4J O B a> U (d •-< o j : : •r^ ^ O - H Cd t H . O •o o o 01 r: >B »-* u . H 0) ^ * J - i - i cd 1 C O U 01 Id U ex 4-t U 0* ^ J 3 d B «J 0) 0) ' H o B (d 0) B > 0) ••"! oo Id O 01' C 4-» p . 0) b U 00 B Id Q) ^ 9 > U B ^M 4J 4J 0) a o m • H r-* 4J B S D 0) 01 O U B O B B vo M B O o • H 01 A 0) - H - H Id 0) 0) 0) . P 0) •O U O, «J n > oo u a B •J O 0) • H B B < : » 4J > L4 • H T ) 0) •H T> B H N 0) (0 01 U «i 0) (A M-( W C T3 Id Jtf - a i« O M 01 M 01 o •H B •H B B >S Cl.*«-i > 0 | B 01 P U • H 0) 1 1 01 01 'H •H S > « X ! M n B 4J 3 Id 0 0 3 o •o .-H 3 •H U o J:: • cd B - < C o C Id 0) 01 T * - H •rt 01 01 01 ^ U 0) — M -O l4 •O 01 •o U • H Id Id •r1 T3 0) C - O 01 O U o 01 C T ) > 0) B O B B C 0) O B r H « B (0 01 £ 01 ^ 01 O > • H > -H 00 0 0 Id -H O 01 B •O Cd * j • H C • •o -a -4 • • - ) J < 0) 01 01 0 0 ^ •o H T3 TD u J 3 B > B •H M B 0) - O C • H 01 O - H J 3 01 01 U - H - H •-H 0 0 o ^ U •O *J 0) 0) 0) 00 B V B « 01 O X I o 0) o at •a a m 00 iH 0 0 4J > -H 00 O . o 0) td +J 4J T3 O O W 0) u •" 01 • H O o 01 o CO Id 0) - H B > > -r-i B 3 M *J x: a

U

o *

>

£••2,

(0 M

"-»

•H .-1 U

->-> B 111 111 tJ

s B

^

•p

1B O

CL Q) O U bD M U O

9 Qt •d

C (d

> B 0) 00

B

•H W 01

o o s

J3 • H 01 •o DO H o. •01 o

a

4i

^ Xi01 •o u o » Ba B o •H 01

>

«M

10

B 01 a w 01 =0

c

d u

-^ « -o <9 « ^

>

û

< « g > EiJ o

g §«

>o 1 a

c

» ^ 9 1 3

c « o.

H

i

•

>

u ^ u

B 01

i-3 5

tn r^

> oo

01 •H W o 01 1 B 01 «J 4J 01 B •H 01 01 e rH

N 01 -a

B 01

o O

01 m 00

T-i

«J

x: u td

14

•a

B u 01 01 00

>

B 1 •H o

a

•H

01 •o B td

B 01 00 DOfH O B •H i4 01 01 0 0 (0 • H 01

s a >

K

01

B^

>

IM

01 01

o

T3 • H 01 t XI

>

s ^ 14 >

B 01 ^ O tJ •H 6 in - B H o X I B 01 14 01 01 a 01 B 14 •o 01 td 3 N XI o 01 Jtf > -H B 01 01 IM U 01 01 B 01 •H X> o to - H 3 01 to - H B B U 01 01 M -a 01 01 01 »H

4J to lo B 01 01 01 -O XI 0) B 14 C 01 O •a o

a

>a '

1

O.

o

01

H

B

m O -H O n 00 14 B 01 •H ft 01 01

> B

• H 01 • O 01

B •H

14

•J

O

o

o >

«J

00 01 E E -H 01 14 •O 01

B M 01 4J

-o a E Id o to> td u

U

tn

•a >

-H 3 01 •

U 01 .H 01 m Jd 01 • ft< X3 X I B 01 O Id 1-1 m 10 • H 01 u • H B > «J *J - O d 01 U 01 3 l4 U » 4 E - 1 E u 01 O 3 01 o u 1 X m •« O > to

•H > 01 3 .-) X3 ••* *J Id n •H •H U 10 Id O

00 td Id B -1 • H 10 01 VI O 01 4J

5 X) O B XI O

B •o B u td B 01 01 td o > td •H O

>

x: U

B

> 3 a» a B

B 01 •H o U •H 0) 01 (0 B •H »H •H XI B •H a

B u

B H

«

U 01 c 01 •o B U^ 14 td

!> »<•o ^

« 6 3 u

^ 00 to B to 01 14 Tl o • H 01 10 J3

o.

>

o a u

a a

1

1

B 4-1 01 m

u .g

a>

00 B •H Id

s

B 1 01 t4 E 01 -o O 01 " - 1 B ^ TH 01 ft U U 00 o x ; >" ft O 01 O - O M 01 ^ 14 - 4 •O 01 B u • ^ 4J 01 x : •rt B O U W 01 - H - H <4-l 0 0 <0 14 01 B E 01 B 01 01 • H 01 ft 0 4J - O H X ! l4 E 01 O O 01 B • H » 01 01 U 0 0 ft B 01 01 w B B

Q ••-n •H

T3 0 0 0) -H T)

-H lU . 4j .-^ CO -a 0) •"-> B 00 -H 0) ^ 0) B «*-t V 0> ^ j ' a v u

X) B •J "-> -H B - H o» a> 0) « j - o 01 - H *W ^ "O 0> 4J 0} Id B B . - I - O ••-1 «* 4-> (d * H ^ B N ' p

••-1 01 •H -O 4J •4-1 *J 0) 0 0) 4J I-H 4J Jtf rf: -•-• U -H - H I-H

u a> c V

0 B

0 ) O U l U l - H ^ ' - > 3 O % O0O0Li**~tJi£ O

J-

00 0

•H 0) 4-> C M V B a V

0) B B -H - ^ ^

0) a> o ' H 01 •-( -H 0) . D 4 J M T ) O L i r H 0 D > 0) -H 0) Q) a . . p . ^ L 4 014J4J O 0) £ 0) Cd *J B - H rH t ) 00 0) 0 O L i L i 4 - > a ) ^ 0 ) B Cd J ^ Cd * H B , 0) w B o> •J Cd 3 • T ) -O cd "O (« 4J " 1 0) 01 0> LI •H W -S S 0) (U 0) T ) W 0 0 0 00 to B -d U - H i n 4J CO •— > E 01 E E B B 01 - H M Id 0) - H LI B to m B CO ftT) > ^ *J 0) u a --I 00 u •H B C f O B. 0) > B. B V a •'-1 o 4J -HO* 01 0) B T J 14 C 01 - - 1 o o LI LI 3 >H - H 0) 0 0 U E 01 ' H td a O 4-* T ) 3 4J B 0) 0> B . »J ••-> 0 0 A 0 Xi ^ rH ^ XX ri B B B. 0) 0) CJ B O 01 4J 0) 14 01 " 1 0 0 O 0) 4-1 LI -H 0) -H O O 01 vo • ! U i-H rH 0) Id N ^ 0) --t O ^ H 4 J c o a ) a C L 0 ) B u > X a X ! *J - 1 3 0> 0 D 0 0 - * ~ t O L4 0> B -H J: B u p . 01 B 01 Ll •H B O B 0) a 0) B Id •rt g TJ B 13 0) r^ 0) ^ u 3 cd 0) T) 4-) O B 0) 4J ^ u > Li V4 B 0) O a> L I • 0 4-1 O 01 <-l r H - O 01 4-> M Id 0 0 «J ? 01 ttl 00 0 01 > B C -H " ^ *J -H B 0) • H 3 E - O 0 ) V 4 0 l ' - » 4-> 4-1 LI 0) "-> 4J cd "O - H U U T} -H -H 3 0) 0) B JiS > 14 01 0 B T 3 " - I * J 3 * J X 0 ) •H u S B ft 14 B •H -H l4-( U B -O 0) 0 01 td 01 0) > . B H B ^ 0) B (d Cd O 01 td 00 d Id M-i o> 0) cd 4J 01 0) P * •H -H — . ft • E > o> ' H 01 N Id Id 0 0 0 01 Q O U 0) » O C O ^ T3 14-1 u B o 01 . t o U Id 0) o o > - ( 0 0 B 0) M en 0 a> B - H V » L 4 oc 0 L4 ft B -O i d - O B 01 - - I 14 ••-> - H 0) - H 0 0 *J > O B • 0 0) B H ' t - ' ' 0 0 > 0 ) 0 ) 0 M 01 -a to o •o m vBvicuo t 3 > U01 B0) QU \ 0 > Q J U L i L i 4 J - H ^ > •H > 0) L I 0) 4-1 > T l 0) 0) » M - O M B • ' - ' B O 0 O D * J ^ L 4 B - O B 4-t T3 B 0) - H - H Id a> o - H ••-4 0) ••-( u Id • H B tf> 3 M -H M 4J B ^ > O X l 3 3 > > i 0 J <

>

^ U3 H

•o

in o § *

^^t^

^ 0 0

B

0) •0 0)

1

cd cd N M Ll 01 > 01 •0 •H 0) XI L4 Cd

-O 00 -H T3 B •H 30) 0) X)

0) T3

B •*"> •H N

f^ t - l .-H ••-, o> •H a>

C 0) 0) 0 0 4J —' • 4J B 0) 0> - H

w B

0) ••-4 0 0

B 0 0) B 00

00 B -H ^ J< 0) i4 4J 0) XI 01 4J •O 0) V B . 0) 0) B 0) 0 •H U) B 0) P.

B ^5 0 B E td 1 X M 0 E 0 01 r-4 X

B 0 0 H 0

E

0 ft •0 •r •H

01 'H •H TJ 0 0 E T -H

«

13.

14.

15.

16.

17.

IS.

19. 20.

21.

22.

23.

24.

pensioenrichtleeftijd. Salarisstijgingen over de laatste vijf jaren voorafgaande aan de pensioenrichtleeftijd mogen in aanmerking worden genomen tot de in de CAO-regeling afgesproken algemene loonindex verhoogd met ZZ-punten dan wel tot de gerealiseerde loonstijging in de desbetreffende bedrijfstak verhoogd met 2Z-punten. Met salarisstijging als gevolg van een gangbare functievijziging en gangbare leeftijdsperiodieken mag echter in elk geval rekening worden gehouden. Tegen inkoop van niet-verzekerde dienstjaren bestaan geen bezwaren, met dien verstande dat aldus de diensttijd uit het verleden niet op een groter aantal jaren kan worden gesteld dan de werkelijk vervulde diensttijd in Nederland, eventueel Inclusief de voor de sociale verzekeringswetgeving in aanmerking genomen periode van detachering in het buitenland. Het begrip diensttijd wordt ruim opgevat. Hieronder worden mede verstaan periodes van ouderschapsverlof (binnen de wettelijke termijnen), sabbatical years, studieverlof en periodes na onvrijwillig ontslag. De ruimte wordt geboden voor een tijdelijk overbruggingspensioen (TOP) ter compensatie van het ontbreken van AOW tussen de pensioenrichtleeftijd en de 6S-jarige leeftijd. De maximale hoogte van het TOP is gelijk aan de AOW-inbouw in de regeling verhoogd met het verschil in premies volksverzekering voor en vanaf 65-jarige leeftijd, over het totale pensioen. Het TOP kan, mits actuarieel herrekend ook vfidr de pensioenrichtleeftijd ingaan. Het TOP mag desgewenst versneld, in minimaal 10 jaar voorafgaand aan de pensioenrichtleeftijd, worden opgebouwd. Het TOP kan ook later ingaan dan de pensioenrichtleeftijd. In dat geval kan een nog niet volledige opgebouwde TOP worden aangevuld. Is het TOP volledlg opgebouwd, dan kan het pensioen worden opgebouwd tot de lOOZ-norm. Wordt die norm overschreden dan dienen het TOP en het ouderdomspensioen in te gaan. Gegeven de vele uiteenlopende richtingen waarin de pensioenen zich ontwikkelen is het voor de praktische toepasbaarheid van het fiscale pensioenregime wenselijk nadere criteria op te stellen waarbinnen de pensioenflexibilisering zich kan ontwikkelen. Vanuit rechtsbeschenningsoogpunt enerzijds en de wens tot flezibele regelgeving anderzijds geniet uitwerking in een ministeriele regeling de voorkeur. Er dient ter bevordering van de rechtszekerheid een wettelijke mogelijkheid geschapen te worden om beoogde (wijzigingen in) pensioenregelingen reeds vooraf ter beoordeling aan de Belastingdienst voor te leggen. Een beslissing daarover zal dan door de inspecteur bij een voor bezwaar vatbare beschikking moeten worden genomen. Pensioenregelingen die onbedoeld bovenmatig zijn kunnen via een glijclausule aangepast worden. Loon dat gespaard wordt in het kader van een bedrijfsspaarregeling mag door de werknemer gedeblokkeerd worden voor de voldoening van pensioenpremies. Er is geen reden strikt vast te houden aan het gelijkmatige karakter van de pensioenuitkeringen. Een variatie tussen de hoogste en de laagste uitkering van mazimaal 100:75 is aanvaardbaar. De uitwisselbaarheid van een nabestaandenpensioen en een ouderdomspensioen mag niet worden beperkt door een maximaal ambitieniveau. De keuze moet uiterlijk worden gemaakt op de pensioeningangsleeftijd. De wettelijke voorwaarde dat pensioenpremies betaald door een werknemer alleen dan ten laste van zijn loon kunnen worden gebracht indien deze verplicht zijn, dient te vervallen. Het bestaande besluit ten behoeve van de pensioenregelingen voor

619

m

Stichting:^^ vandeArbeid B/659a Pens./827b

De staatssecretaris van Financien De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Den Haag 0ns kenmerk Uw kenmerk Betreft

16april 1996 S.A.g6.08406/K WDB96/11M fiscale behandeling pensioenen

Excellenties, Near aanleiding van uw brief d.d. 16 januari 1996 aan de voorzrtters van de Vaste Commlssies voor Financien en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid uit de Tweede Kanner in samenhang met het rapport van de werkgroep 'Fiscale behandellng pensioenen' (hiema: de Werkgroep Witteveen), vraagt de Stichting van de Arbeid uw aandacht voor het volgende. De Stichting heeft over het geheel genomen waardering voor het rapport van de Werkgroep Witteveen en voor de wijze waarop u de aanbevelingen van die werkgroep In beleld wilt omzetten. In hear recente nota 'RexIbHltert en Zekerheid' d.d. 3 aprll jl. heeft de Stichting opgemerkt, dat voor de ontwikkeling van vormen van flexibele penslonering - een belangrijk onderdeel van het ouderenbelaid gericht op vergroting van de arbeldsparticipatie van ouderen - ook een snelle aanpassing van de fiscale regelgeving van belang is, langs de lljnan van het rapport van de Werkgroep Witteveen. Nadere bestudering van de beleidsvoomemens, mede in relatle tot recent tot stand gekomen (princlpe-)akkoorden over de omzetting van bestaande uittredingsarrangementen, heeft uitgewezen dat op een aantal onderdelen knelpunten drelgen te ontstaan, waarop de Stichting van de Arbeki u In deze brief wil wijzen'. Uitgangspunt voor de Stichting van de Arbeid Is, dat het fiscale regime voldoende ruimte moet bieden aan de zich In de samenleving ontwikkelende opvattingen over aanvullende pensioenen, met inbegrip van wensen ten aanzien van flexibilisering en individualisering op dit terrein. De Stichting is dan ook verheugd dat de Werkgroep Witteveen drt criterlum als vertrekpunt heeft genomen.

Deze brief laat overigens onverlet hetgeen door de afzonderlijke centrale organisaties van werkgevers en van wericnemers reeds eerder schriftelijk ter kennts van de Vaste Tweede Kamercommissies voor FinanciSn en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gebracht.

621

De Stichting heeft de indruk dat de gesignaleerde knelpunten voor een belangrijk deel hun oorzaak vinden in de omstandigheid dat ter zake van het voorgestane fiscale beleid geen onderscheid wordt gemaakt tussen collectieve pensioenregelingen en individuele pensioenvoorzieningen, in het bijzonder voor directeuren/grootaandeelhouders (DGA's). Oe Stichting begrijpt dat met het oog op budgettaire consequenties een terughoudend fiscaal beleid ten aanzien van de individuele pensioenvoorzieningen voor DGA's geboden is. Dit mag echter naar het oordeel van de Stichting niet betekenen dat als gevolg daarvan het pensioenbelang van vele miljoenen werknemers in collectieve regelingen onnodig wordt beperkt. De Stichting pleit derhalve voor een afzonderlijk regime voor de fiscale behandeling van de individuele pensioenvoorzieningen langs de lijnen die de Werkgroep Witteveen heeft voorgesteld. Voor collectieve pensioenregelingen kan dan een fiscaal regime worden ontworpen, dat recht doet aan hetgeen in de samenleving op dit gebied aanvaardbaar wordt geacht. Het moge duidelijk zijn dat de kostenconsequenties als een voldoende en natuurlijke rem zullen fungeren op eventuele bovenmatige ontwikkelingen. Tegen deze achtergrond gaat de Stichting hiema in op de gesignaleerde knelpunten die op een aantal van de beleidsvoomemens ter zake van de fiscale behandeling van collectieve pensioenregelingen dreigen te ontstaan.

1.

De omzetting van vut naar pr6-pensioen

De Stichting heeft kennis genomen van uw belekisinterpretatie van hetgeen de Werkgroep Witteveen daaromtrent heeft aanbevolen. Zo zijn enkele onduidelijkheden over het voorstel van de werkgroep weggenomen. HIerbij wordt gedoeld op de mogelijkheid dat bij een naast de basisregeling in het leven geroepen pr^pensioenregeling, gedurende een ingegaan pr^-pensioen de pensioenopbouw voorde basisregeling wordt gecontinueerd. Voorts neemtde Stichting met instemming kennis van uw ruimere interpretatie van de overgangsperiode van 10 jaar, in die zin dat ook reeds eerder omgezette vut-regelingen daarvan gebruik kunnen maken en dat partijen vanaf 1 September 1995, 10 jaar de tijd krijgen om een overgang in te zetten, waarbij het 'niet van belang is in hoeveel jaren een ingezette ontwikkeling hear beslag krijgt'. Oe Stichting begrijpt hieruit dat, indien de omzetting van vut-regelingen in pr6pensioenregelingen wordt ingezet voor 1 September 2005 en het overeengekomen pr4-pensioenniveau blijft binnen het daarvoor gestelde maximumniveau van 85% van het eindloon. een groot deel van de eerder door partijen gesignaleerde belemmeringen^ wordt weggenomen. Het gaat hierbij in het bijzonder om de mogelijkheden voor oudere werknemers om de opbouw van hun prd-pensioen in de nog resterende kortere periode te realiseren, zij het dat u in uw brief opmerlct dat dit made afhankelijk is van de aanspraken van de desbetreffende werknemers ingevolge de (eerdere) vut-regeling. Hoewel de Stichting uw ruimere interpretatie van de door de Werkgroep Witteveen aanbevolen overgangsregeling voorshands positief beoordeelt, is zij niettemin van oordeel dat de voorgestane overgangsregeling ook van toepassing dient te zijn voor arbeidsorganisaties die thans geen vut-regeling hebben, maar wel in de toekomst

Dit echter met uitzondering van de fiscaal sefacilieerde inkoop van dienstjaren. Zie hienoor het gestelde onder punt 3.

622

een pr6-pensioenregeiing willen invoeren. Het gaat niet aan deze bedrijven en instellingen op dit onderdeel van het arbeidsvoorvi/aardenbeleid in een fiscaal ongunstiger positie te brengen. De Stichting wijst hierbij tevens op arbeidsorganisaties die nog maar kort bestaan, of die de komende jaren nog van start zullen gaan. Het zou buitengewoon merkwaardig zijn wanneer alleen van de voorgestelde overgangsregeling zou kunnen worden geprofiteerd, indien eerst een vut-regeling in het leven zou moeten worden geroepen cm die vervolgens v66r 1 September 2005 om te zetten in een pr^-pensioenêgeling. Ten slotte merkt de Stichting op dat na de voorgestelde datum waarop het ruime overgangsrecht voor de inrichting van pr6-pensioenregelingen afloopt, te weten op 1 September 2005, arbeidsorganisaties die na die datum besluiten tot invoering van een pr^-pensioenregeling, substantieei worden beperfctbijde inrichting hiervan. Voor die regelingen zou dan namelijk het structureie regime gaan geiden, waarbij het fiscaal alleen nog is toegestaan het TOP in minimaal 10 jaar op te bouwen en het bovenminimale deel in minimaal 35 jaar. De Stichting pleit ervoor ook na 1 September 2005 het voorgestelde overgangsrecht wat betreft de inrichting van pr^pensioenregelingen te continueren.

2.

De pensioenrichtleeftqd

Ten aanzien van de voorgestelde introductie van een pensioenrichtleeftijd met volledige actuari€le korting voor een eerder ingaand pensioen alsmede met een volledige actuarigle oprenting (echter tot maximaal 100%) voor een later ingaand pensioen, merkt het volgende op. In de eerste plaats heeft de Stichting met instemming kennis genomen van de toelichting op dit punt in de bijiage bij uw brief van 16 januari 1996, waarin expliciet wordt aangegeven dat van de uitkomsten van de actuariSle herberekening mag worden afgeweken, op voorwaarde dat het jaarlijkse opbouwpercentage niet boven de 2% uitkomt en dat bij een latere pensioeningangsdatum dan de pensioenrichtleeftijd, het herberekende pensioen niet uitstijgt boven de 100% van het eindsalaris. In de tweede plaats vraagt de Stichting aandacht voor de mogelijkheid dat partijen bij aanvullende pensioenregelingen overeenkomen de pensioenrichtleeftijd vast te stellen op 65 jaar, waarbij een eerdere pensioeningangsdatum leidt tot een actuariele korting op hetlevenslange ouderdomspensioen weike deels, gedurende de pensioenperiode tot 65 jaar, wordt gecompenseerd door een tijdelijk overbruggingspensioen (TOP). Volgens de doorde Werkgroep Witteveen gehanteerde def initio van het TOP, is een zodanige opzet niet mogelijk. Men is er in de werkgroep kennelijk vanurt gegaan dat het TOP alleen wordt toegepast in gevallen waarin de pensioenrichtleeftijd wordt gesteld op een jongere leeftijd dan 65 jaar. De Stichting neemt evenwel aan dat, gelet op de strekking van hetgeen de Werkgroep Witteveen ter zake heeft bepleit, geen bezwaar bestaat tegen een pensioenrichtleeftijd van 65 jaar in combinatie met een TOP-regeling.

623

3.

Herstel pensioenbreuk/inkoop diensijaren

Oe Werkgroep Witteveen heeft aanbevolen om inkoop van pensioen over jaren waarover geen of onvoldoende pensioen is opgebouwd, toe te staan mits dear tegenover ook daadwerkelijke dienstjaren doorgebracht in Nedertand staan, eventueel inclusief de voor de sociale-verzekeringswetgeving in aanmerking komende pariode van detachering in het buitenland. In uw brief van 16 januari 1996 geeft u aan inmiddels te hebben gekozen voor inkoop 'uitsluitend voor niet of onvoldoende verzekering b9 de huidige werkgever'. U geeft daarbij aan dat deze keuze deels is ingegeven om uitvoeringstechnische redenen. Als bijkomende argumentatie wijst u op de aanzienlijke budgettaire consequenties die het gevoig kunnen zijn van inkoop van dienstjaren bij individuele regelingen. Over dit punt merkt de Stichting op dat de gehanteerde formulering van uw keuze: 'uitsluitend voor niet of onvoldoende verzekering bij de huidige werkgever' niet duidelijk is. Inmiddels heeft de Stichting hierover bij het Ministerie van Financien opheldering verkregen. Het blljkt dat u beoogt uitsluitend toe te staan de inkoop van dienstjaren die bij de huidige werkgever zijn doorgebracht, als sprake is van niet of onvoldoende verzekering in het kader van de regeiing van die werkgever. De Stichting van de Arbeid betreurt deze voorgenomen beperking ten opzichte van hetgeen de Werkgroep Witteveen heeft aanbevolen alsmede ten opzichte van de huidige praktijk. De Stichting is van oordeel dat er voor collectieve pensioenregelingen voldoende mogelijkheden moeten zijn om binnen het ream van de desbetreffende regelingen ontbrekende dienstjaren in te kopen. Beperkingen op dit punt zullen grote bezwaren oproepen. Deze bezwaren gelden zowel voor een aantal pr^pensioenregelingen als ook voor basis-pensioenregelingen, al dan niet in combinatie met de mogeiijkheid van een variabele pensioeningangsdatum. Juist bij die vormen van omzetting van bestaande vut-regelingen, waarbij partijen kiezen voor een lange opbouwperiode van hetprd-pensioen of van hetoudedagspensioen met variabele pensioeningangsdatum, ontstaat het (overgangs)probleem van de oudere werknemers die vanwege hun leeftijd onvoldoende rechten kunnen opbouwen om eerder met (pr6-)pensioen te kunnen gaan. Naast het toekennen van extra pensioenaanspraken aan die werknemers (veelal in het kader van de overgangsregeling ten behoeve van oudere reeds in dienst zijnde werknemers), wordt in de praktijk ook (in het bijzonder voor oudere werknemers die na de omzetting in dienst treden) het instrument van vrijwillige inkoop van dienstjaren, al dan niettegen een gereduceerd tarlef, als een opiossing voor dit probleem gezien'. Aangezien het in de meeste gevallen bij omzetting van vut-regelingen in een pr6-pensioenregelingen sprake is van een versobering (hogere uittredingsleeftijd al of niet in combinatie met een lager uitkeringsniveau), zai, althans bij collectieve regelingen, een budgettaire opbrengst resulteren. Indien partijen betrokken bij aanvullende pensioenregelingen overeenstemming bereiken over het binnen het ream van die regelingen introduceren van da mogeiijkheid van vrijwillige inkoop van pensioenrechten, dient near de mening van de Stichting drt niet vanwege fiscale beperkingen onmogelijk te worden gemaakt.

Zie in dit verband bijvoarbeeld de brief d.d. 27 maart 1996 van partijen betrokken bij de omzetting van de vut-regeling bij Unilever.

624

Ten aanzien van gewone basis-pensioenregelingen, wijst de Stichting er in dit verband op, dat inkoop van dienstjaren indirect een bijdrage kan leveren aan de reparatie van substantiate pensioentekorten ten opzichte van het beoogde streefniveau. Hierbij kan worden gedacht aan in het verleden opgelopen pensioenbreuken, het ontbreken van beloningselenienten in het pensioengevend salaris e.d. In dit verband kan ook worden gewezen op de pensioenpositie van veal migranten, die niet alleen worden geconfronteerd met een onvoldoende opbouw van hun aanvullend pensioen, maar ook met een korting van hun AOW-opbouw. De Stichting verzoekt u dan ook dringend uw keuze in dezen te heroverwegen.

4.

Het begrip diensttijd in relatie tot uitzending naar het buitenland

De Werkgroep Witteveen heeft in haar aanbeveling nr. 15 een ruime interpretatie gegeven van het begrip diensttijd, waarbij de werkgroep, blijkens de bijiage bij de brief van 16 januari 1996, niet uitsluitand doelt op de formele loondienstverhouding. Uit hetgeen de werkgroep in twdoelde bijiage heeft opgemerkt ten aanzien van de mogelijkheid tot inkoop van ontbrekende dienstjaren, alsmede uit hetgeen u daarover in uw brief heeft gesteld, zou kunnen worden opgemaakt dat het begrip diensttijd toch zo eng wordt opgevat dat alleen diensttijd doorgebracht in Nederland fiscaal gefactlieerd in de pensioenregeiing mag worden meegenomen. Een zodanige enge interpretatie levert grote problemen op voor ondememingen die werknemers uitzenden naar het buitenland. De situatie is dat uitgezonden werknemers veelal blijven deelnemen in de pensioenregeiing van het moederbedrijf, ook ingeval gedurende de periode van uitzending geen sprake is van een fonnele loondienstverhouding met dit bedrijf. De pensioenopbouw geschiedt dan veelal op basis van een 'schaduw-salaris', waarbij in een aantai gevallen ook een compensatie wordt geboden voor het gemis aan AOW-opbouw. De pensioenpremie wordt veelal doorberekend aan de werkmaatschappij in het land wear men werkzaam is. Bij een enge interpretatie van het begrip diensttijd op grond waarvan alleen de tijd doorgebracht in Nederland mag worden meegenomen, komen dergelijke regelingen die bij veel multinationaal opererende ondememingen worden toegepast, in het gedrang. In al deze gevallen wordt de pensioenregeiing gecontinueerd, zodat geen sprake is van inkoop van niet-verzekerde jaren. Er Is hooguit sprake van wisselende werkgevers. In het geval van detachering wisselt zelfs de werkgever niet. In dat opzicht vervult het begrip diensttijd binnen de pensioenregeiing de functie van rekeneenheid. De Stichting van de Arbeid doet een beroep op u deze zienswijze te onderschrijven.

5.

Aanvullend nabestaandenpensioen

In de bijiage bij de brief van 16 januari 1996 kiest de Werkgroep Witteveen voor een strikte af grendeling van het op te bouwen nabestaandenpensioen tot maximaal 50% van het laatst genoten loon. Dit betekent een doorbreking van de relatie tussen het nabestaandenpensioen en het oudedagspensioen, indien dit laatste als gevolg van de gedane voorstellen zou uitstijgen boven de 70% van het eindloon. Blijkens het

625

daarover gestelde in uw brief van 16 januarl 1996, is het uw voomemen dit voorstel van de Werkgroep Witteveen te volgen. Oe Stichting is van oordeel dat een zodanige nadere inperking van het niveau van aanvuliend nabestaandenpensioen niet van bovenaf mag worden opgelegd. Een dergelijke inperking staat ook op gespannen voet met hetgeen is beoogd met artikel 2b PSW, op grond waarvan uitertijk vanaf 1 januari 2000 deelnemers het recht krijgen zelf een keuze te maken voor een eventuele (al of niet gedeeltelijke) conversie van hun aanspraken op nabestaandenpensioen in oudedagspensioen.

Oe Stichting van de Arbeid doet een dringend beroep op u de beleidsvoomemens ten aanzien van vorenstaande punten te heroverwegen. Uiteraard is de Stichting desgewenst gaame bereid tot nader overteg met u. De Vaste Tweede Kamercommissies voor Financien en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontvangen een afschrift van deze brief.

Hoogachtend, naJflNG VAN DE ARBEID

|W.J. Kroes secrete ris

626

Bijiage 9 Lijst van afkortingen AAW Abp ABW AKW amvb Anw AOW APW AW AWBZ AWf AWW BBA bbp BTW BW CAO CBA CBS CEP CNV COSZ CPB Ctsv EBB ElM EITC EMU ESB EU FNV FVP GAK ILO lOAW

IWS

Algemene Arbeidsongeschiktheidswet Algemeen burgerlijk pensioenfonds Algemene Bijstandswet Algemene Kinderbijslagwet algemene maatregel van bestuur Algemene Nabestaandenwet Algemene Ouderdomswet Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen Algemeen verbindendverklanng van bepalingen van CAO's Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Algemeen Werkloosheidsfonds Algemene Weduwen- en Wezenwet Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen bruto binnenlands product Belasting over de Toegevoegde v^âarde BurgelijkWetboek CoUectieve Arbeidsovereenkomst Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Economisch Plan Christelijk Nationaal Vakverbond Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid Centraal Planbureau College van toezicht sociale verzekeringen Enquete Beroepsbevolking Economisch Instituut voor Midden- en kleinbedrijf Earned Income Tax Credit Economische en Monetaire Unie Economisch-Statistische Berichten Europese Unie Federatie Nederlandse Vakbeweging Fonds Voorheffing Pensioenverzekering Gemeenschappelijk Administratiekantoor International Labour Organisation Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werkloze Werknemers Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen Zelfstandigen Invoeringsvêt Stelsel Herziening

KB

Koninklijk Besluit

lOAZ

627

Lisv LT-97 MEV MHP OESO OSA OSV Pemba

Landelijk Instituut sociale verzekeringen Lange termijn verkenning 1997 Macro Economische Verkenningen Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Organisatie voor Strategisch Marktonderzoek Organisatiewet Sociale Verzekeringen Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen PSW Pensioen- en Spaarfondsenwet REA Reintegratie Arbeidsgehandicapten RWW Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers SCP Sociaal e n C u l t u r e d Planbureau SMA Sociaal Maandblad Arbeid SSP Self Sufficiency Project SVB Sociale Verzekeringsbank SWI Samenwerking Werk en Inkomen SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid TAV Wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume TBA Wet Terugdringing beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen TICA Tijdelijk Instituut voor coordinatie en afstemming TW Toeslagenwet VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VPV Voorziening voor Pensioenverplichtingen VWS Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport WAZ Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen WBOL Wet Brutering Overhevelingstoeslag Lonen Wet-BMT Wet boeten, maatregelen, en terug- en invordering sociale zekerheid WKA Wet Koppeling met Afwij kingsmogelij kheid WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WULBZ Wet Uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte WW Werkloosheidswet ZFW Ziekenfondswet ZW Ziektewet

628

Publicatieoverzicht Advies Werken aan zekerheid 1 1997, 328 pp., ISBN 90-6587-650-2, bestelnr. 97/05 '

/ 30,00

Advies Herziening Rijtijdenbesluit 1995, 70 pp., ISBN 90-6587-602-2 bestelnr. 95/10

Advies Werken aan zekerheid 11 1997, 300 pp., ISBN 90-6587-651-0 bestelnr. 97/05 "

/ 30,00

Advies Uitbreiding en verdere ontwikkeling EU 1995, 96 pp., ISBN 90-6587-597-2 bestelnr. 95/09 / 15,00

Delen len llsamen

/ 50,00

Advies Wijziging vakantiewetgeving 1997, 82 pp., ISBN 90-6587-637-5, bestelnr. 97/04 Advies Herorientatie arbobeleid en Arbowet 1997, 68 pp., ISBN 90-6587-638-8, bestelnr. 97/03 Advies Financiering AOW op de korte termijn 1997,75 pp., ISBN 90-6587-635-9 bestelnr. 97/02 Advies Toekomst van het PBO-stelsel 1997, 82 pp., ISBN 90-6587-636-7 bestelnr. 97/01 Advies Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 1996,108 pp., ISBN 90-6587-628-6 bestelnr. 96/09 Advies Werknemers en bedrijfsmilieuzorg (11) 1996, 62 pp., ISBN 90-6587-619-7 bestelnr. 96/08

/ 15,00

COMMISSIEADVIEZEN / 15,00

/ 15,00

/ 15,00

/ 15,00

/ 17,50

Advies Preventie Organisch Psychosyndroom 1997, 98 pp., ISBN 90-6587-648-0 bestelnr. 97/33

/ 17,50

Advies Ontwerp-Arbobeleidsregels 1997, 104 pp., ISBN 90-6587-647-2 bestelnr. 97/32

/ 17,50

Advies De consument op nieuwe markten 1997, 68 pp., ISBN 90-6587-641-3 bestelnr. 97/31

/ 15,00

Advies Grensoversclirijdende verbodsacties op het consumententerrein 1996, 39 pp., ISBN 90-6587-621-9 bestelnr. 96/33

/ 12,50

Rapport Introductieproject standaardproduktinformatie 1996, 75 pp., ISBN 90-6587-620-0 bestelnr. 96/32

/ 15,00

/ 15,00 ALGEMEEN

Advies Groenboeken Europees verkeers- en vervoerbeleid 1996, 51 pp., ISBN 90-6587-618-9 bestelnr. 96/07

/ 12,50

SER-advlezen Een jaarabonnement op de belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt / 200,00

Advies Toekomstscenario's onbetaalde arbeid 1996, 62 pp., ISBN 90-6587-617-0 bestelnr. 96/06

/ 15,00

Advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000 1996, 240 pp., ISBN 90-6587-615-4 bestelnr, 96/05

SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER en de Stichting van de Arbeid Abonnement per kalenderjaar / 45,00

/ 27,50

De Sociaal-Economische Raad belicht (folder)

Advies Stroomlijning gesubsidieerde arbeid 1996, 94 pp., ISBN 90-6587-611-1 bestelnr. 96/04

/ 15,00

Advies Herziening Fusiecode 1996, 56 pp., ISBN 90-6587-609-X bestelnr. 96/03

/ 12,50

Advies Samenstelling Sociaal-Economische Raad 1 april 1996-1 april 1998 1996, 22 pp., ISBN 90-6587-608-1 bestelnr. 96/02 / 10,00 Advies Bijzondere wijziging minimumloon en minimumvakantiebijslag 1996, 74 pp., ISBN 90-6587-607-3 bestelnr. 96/01

/ 15,00

gratis

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks) Jaarabonnement / 200,00

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 333281 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.

Uitgave: Sociaal-Ecpnomische Raad Stafafdeling Voorlichting Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-651-0/CIP

Sociaal- Economische Raad ADVIES. Werken aan zekerheid II. deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening SER

Recommend Documents