Sociaal-Economische Raad. Commissie Sociale Voorzieningen. Advies Invoeringswet herinrichting ABW

Sociaal-Economische Raad

Commissie Sociale Voorzieningen Advies Invoeringswet herinrichting ABW Uitgebracht aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 13 september 1991

SER

Inhoudsopgave

paq.

1.

Inleiding

1

2. 2.1 2.2 2.3

Voorontwerp Invoeringswet ABW Hoofdlijnen Specifieke punten Financiele gevolgen

2 2 4 8

3. 3.1 3.2 3.3

Standpunt van de commissie Hoofdlijnen Specifieke punten Financiele gevolgen

Bijlagen: 1. Samenstelling Commissie Sociale Voorzieningen 2. Adviesaanvraag 3. Brief d.d. 16 augustus 1991 van het Ministerie van SZW

10 10 12 13

1. Inleidinq Bij brief van juli 1991 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid advies gevraagd aan de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad (SER) over een voorontwerp^ van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet^. De staatssecretaris heeft het voornemen de huidige ABW te vervangen door een geheel herziene ABW, welke in 1993 in werking moet treden. Het bijbehorende overgangsrecht wordt opgenomen in de Invoeringswet ABW. Daarnaast bevat deze wet wijzigingen in andere wetten, die verband houden met de herinrichting van de ABW. Deze aanpassingen leiden evenwel niet tot wijziging van rechtscheppende bepalingen, noch van de bepalingen aangaande de uitkeringshoogte. De Commissie Sociale Voorzieningen gaat in dit advies met name in op de in het voorontwerp uitgewerkte invoeringssystematiek en de voorgestelde overgangsbepalingen. Alvorens haar mening daarover in hoofdstuk 3 van dit advies te geven, wordt in hoofdstuk 2 eerst een uiteenzetting gegeven van het overgangsrecht zoals dat in het ter advisering voorliggende voorontwerp van wet is opgenomen. De Commissie Sociale Voorzieningen heeft het advies vastgesteld in haar vergadering van 13 September 1991.

1

De brief van de staatssecretaris is als bijlage 2 bij dit advies gevoegd. Het voorontwerp en bijbehorende memorie van toelichting liggen ter inzage bij het secretariaat van de Sociaal-Economische Raad.

2

Hierna te noemen: Invoeringswet ABW.

2 2. Voorontwerp Invoeringswet ABW 2.1 Hoofdliinen Het kabinet heeft ten aanzien van het overgangsrecht als vertrekpunt gekozen dat de nieuwe ABW zo spoedig en zo volledig als redelijkerwijs mogelijk is moet worden toegepast. Dit impliceert dat overgangsregels, zowel naar werkingssfeer als werkingsduur, beperkt dienen te blijven. De nieuwe ABW zal, met inachtneming van een invoeringstermijn van drie maanden overeenkomstig het Bestuursakkoord tussen het Rijk en de VNG, aanstonds worden toegepast op nieuwe aanvragen, dat wil zeggen aanvragen die na de peildag (de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding) worden ingediend. De onmiddellijke toepassing op lopende gevallen is volgens het kabinet uitgesloten; het grote aantal personen met een bijstandsuitkering en de mogelijkheid dat de toepassing van de nieuwe wet tot een aanpassing in de sfeer van rechten en plichten kan leiden, maken dit onmogelijk. Bovendien zou dit in het bijzonder de grote gemeenten voor grote uitvoeringsproblemen plaatsen. Het kabinet kiest derhalve voor een geleidelijke herbeoordeling van lopende gevallen en wel volgens de volgende benadering: a. binnen een overgangstermijn van negen maanden dient de gemeente lopende gevallen opnieuw te beoordelen aan de hand van de nieuwe wet. Deze overgangstermijn maakt het volgens het kabinet mogelijk de herbeoordeling te laten plaatsvinden bij gelegenheid van de zogenoemde heronderzoeken^; b. B&W stellen de belanghebbende schriftelijk in kennis van de resultaten van deze herbeoordeling. Aan deze kennisgeving zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Gedurende de overgangstermijn van negen maanden worden, mutatis mutandis, de oude rechten gecontinueerd;

3

Op grond van het Besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW, lOAW en lOAZ (Bwu) dienen B&W uiterlijk binnen acht maanden na de datum van ingang van de uitkering dan wel van de beslissing naar aanleiding van het laatst uitgevoerde onderzoek een beslissing te nemen na opnieuw alie gegevens die het recht op en de omvang van de periodieke uitkering beinvloeden, te hebben onderzocht.

c. de individuele toekenningsbesluiten, waarin per geval wordt aangegeven tot welke rechtsgevolgen de toepassing van de nieuwe ABW leidt, worden door B&W getroffen zodra de genoemde termijn van negen maanden sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet is verlopen. Belanghebbende kan tegen dit besluit bezwaar en beroep aantekenen. Deze systematiek maakt volgens het kabinet een zorgvuldige omschakeling van de oude naar de nieuwe wet mogelijk, terwijl bovendien de rechtszekerheid'' en rechtsgelijkheid^ van diegenen die bij de inwerkingtreding van de nieuwe wet reeds bijstand ontvingen, voldoende worden gewaarborgd. Het kabinet heeft overwogen om de rechtsgevolgen van de toepassing van de nieuwe ABW te laten ingaan onmiddellijk in aansluiting op de herbeoordeling van het individuele geval. Deze alternatieve systematiek zou betekenen dat toepassing van de nieuwe ABW op lopende gevallen afhankelijk zou worden van het tijdstip van herbeoordeling. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid acht het kabinet deze systematiek ongewenst, hoewel ze bezien vanuit de uitvoerbaarheid voordelen biedt. In een beperkt aantal gevallen zal de toepassing van de nieuwe wet (na afloop van de overgangsfase van negen maanden) voor betrokkene tot een lagere uitkering kunnen leiden dan men op grond van de bestaande wet ontving. Dit effect kan optreden bij situaties die de bestaande wet openlaat (en dus overlaat aan het oordeel van B&W), doch die in de nieuwe wet zijn gecodificeerd, in aansluiting bij de in de loop der jaren ontstane jurisprudentie^. In de praktijk zal zo'n effect zich

4

Onder rechtszekerheid wordt in dit advies verstaan: het (zoveel mogelijk) waarborgen van bestaande rechten. Rechtsgelijkheid de groep lopende de groep lopende kabinet gebruikt

kan inhouden: 1. gelijke behandeling binnen gevallen en 2. gelijke behandeling tussen gevallen en de groep nieuwe gevallen. Het de term in eerstgenoemde betekenis.

Als voorbeeld kan dienen het bij co-ouderschap te hanteren bijstandsniveau. Aansluitend bij de jurisprudentie is in de herziene ABW bepaald dat de norm voor een alleenstaande (Wordt vervolgd...)

voordoen indien de gemeente ruimere criteria hanteerde dan de jurisprudentie aangaf. Voor deze situatie voorziet de voorgestelde Invoeringswet in een overbruggingstoeslag gedurende een periode van drie maanden. In die periode wordt het verschil tussen de uitkering die men had en de nieuwe uitkering in drie stappen overbrugd. Zoals reeds eerder is opgemerkt, zal de nieuwe ABW direct van toepassing zijn op nieuwe gevallen. Een lopend geval zal bij een onderbreking van de bijstand gedurende een volledige kalendermaand of langer als een nieuw geval worden aangemerkt. Met de termijn van een kalendermaand wordt aangesloten bij de maandsystematiek die de nieuwe ABW hanteert op het punt van de verrekening van inkomsten en de hoofdregel dat algemene bijstand maandelijks aan het eind van de kalendermaand wordt betaald. 2.2 Specifieke punten Betaalwijze In de nieuwe ABW wordt aangesloten bij de betaalwijze die, zowel bij lonen als bij uitkeringen het meest gebruikelijk is, namelijk betaling aan het eind van de maand. Voor een groot deel van de bijstandontvangers heeft dit voorschrift geen gevolgen aangezien de uitkering reeds aan het eind van de maand wordt uitbetaald. Een aantal gemeenten hanteert echter een andere betaalwijze, zoals betaling per week of betaling aan het begin van de maand (voorafbetaling). In deze gevallen kan een plotselinge omschakeling naar een betalingssysteem aan het eind van de maand tot liquiditeitsproblemen leiden. In verband hiermee hebben B&W de bevoegdheid om ten aanzien van lopende gevallen de oude betaalwijze te handhaven. Het staat de gemeente evenwel vrij om ook voor de lopende gevallen over te

^(...vervolg) wordt verhoogd tot de norm voor een alleenstaande ouder naar evenredigheid van het gedeelte van de maand of week dat de betrokkene de feitelijke zorg voor de kinderen heeft. Zie in dit verband ook bijlage 3.

stappen op het voorgeschreven betaalsysteem. Op grond van de jurisprudentie dienen B&W hierbij, met name door toekenning van een overbruggingsuitkering, te voorkomen dat de belanghebbende in financiele problemen geraakt. De toekenning van een dergelijke overbruggingsuitkering dient er echter niet toe te leiden dat, over de gehele bijstandsperiode bezien, bijstand tot een hoger bedrag wordt verstrekt dan zonder een dergelijke wijziging zou zijn verleend. De verleende overbruggingsuitkering dient derhalve te worden verrekend met toekomstige bijstandsuitkeringen of inkomen. In schema 1 wordt een en ander met een voorbeeld verduidelijkt. Schema 1 - Betaalwijze assumptiesrwerkloos per 1 januari, baan vanaf 1 april, bijstandsperiode januari t/m maart A. Betalinq vooraf begin januari

begin februari

begin maart

3 betalingen B. Betalinq achteraf eind januari

eind februari

eind maart

3 betalingen C. Overqanq betalinq vooraf naar betalinq achteraf reguliere betaling begin januari

overbruggingsuitkering eind januari

reguliere betaling eind februari

reguliere betaling eind maart

4 betalingen Toerekeninq van inkomsten De betaalwijze en de toerekening van inkomsten hangen nauw met elkaar samen. In de nieuwe ABW wordt de behoefte aan bijstand beoordeeld naar het inkomen dat betrokkene ontvangt over de periode waarop beroep op bijstand wordt gedaan

(transactiesystematiek). Een aantal gemeenten hanteert thans als uitgangspunt dat ontvangen middelen niet worden toegerekend aan de periode waarop deze betrekking hebben, maar juist strekken tot voorziening in het levensonderhoud in de daaropvolgende periode (kassystematiek). De effecten van een en ander kunnen aan de hand van een voorbeeld worden verduidelijkt (zie ook schema 2). Stel betrokkene is per 1 januari werkloos. Bind december heeft hij zijn laatste salaris ontvangen. Dit salaris dient bij toepassing van de kassystematiek tot voorziening in het levensonderhoud voor de maand januari. Zijn eerste bijstandsuitkering krijgt hij begin februari. In een dergelijke benadering sluit de periode waarover recht op bijstand voor het eerst ontstond (in het voorbeeld: februari), dus niet aan op de periode waarover het daaraan voorafgaande inkomen voor het laatst werd ontvangen (in het voorbeeld: december). Hiermee in overeenstemming loopt het recht op bijstand dan ook pas af op het moment waarop een nieuw inkomen ook feitelijk wordt ontvangen. Als in het onderhavige voorbeeld betrokkene per 1 april een nieuwe baan aanvaardt, ontvangt hij in die maand zowel zijn bijstandsuitkering als zijn salaris. Bij beeindiging is dus sprake van een overlap van het recht op bijstand en de periode waarover het nieuwe inkomen wordt genoten. Toepassing van de transactiesystematiek van de nieuwe ABW zou betekenen dat er geen overlap meer bestaat van de periode waarop de laatste bijstandsuitkering betrekking heeft en het daarna ontvangen inkomen. Zonder overgangsbepaling zou in een dergelijke situatie de betrokkene -over de gehele bijstandsperiode bezien- minder bijstand ontvangen dan wanneer de beoordeling op kasbasis zou zijn voortgezet. Daarom wordt de transactiesystematiek niet van toepassing verklaard voor degenen voor wie de bijstandsuitkering op de peildatum volgens het kassysteem werd vastgesteld. Niettegenstaande deze bepaling kunnen betreffende gemeenten op grond van de jurisprudentie de transactiesystematiek ook ten aanzien van deze personen toepassen, mits zij bij een dergelijke wijziging ervoor zorg dragen dat betrokkenen -over de gehele bijstandsperiode beziennoch meer noch minder bijstand zullen ontvangen dan zonder zo'n

wijziging het geval zou zijn geweest. Schema 2 - Toerekeninq van inkoinsten assumpties: werkloos vanaf 1 januari, baan vanaf 1 april A. Kassystematiek salaris eind december

bijstand begin februari

bijstand

bijstand

salaris

begin maart

begin april

eind april

bijstand

salaris

1 3 betalingen B. Transactiesystematiek salaris eind december

bijstand eind januari

bijstand eind februari

eind maart

3 betalingen Domic i1iebepa1ing De vervanging van het bevindcriterium door het woonplaatscriterium in de nieuwe ABW kan ertoe leiden dat een andere gemeente de bijstand moet verlenen dan voorheen. Zodra B&W na de inwerkingtreding van de nieuwe wet constateren dat een andere gemeente aangewezene is om de bijstand te verlenen, dienen zij ervoor te zorgen dat het betreffende geval bij haar wordt aangemeld. B&W van de ontvangende gemeente nemen de verlening van bijstand onverwijld over en voeren de herbeoordeling uit volgens de hierboven uiteengezette benadering. Zolang er in de overdrachtssituatie echter nog geen beslissing is genomen, bijvoorbeeld omdat er een geschil tussen de aanmeldende en de ontvangende gemeente bestaat over de toepassing van de domiciliebepaling, blijft het recht op bijstand bestaan tegenover de aanmeldende gemeente. Toepassing van de eenoudernorm In de nieuwe ABW wordt de norm voor een alleenstaande ouder alleen toegepast als er een of meer kinderen jonger dan 18

jaar zijn die voor het levensonderhoud ten laste van de ouder komen. Mocht het gezamenlijk inkomen van een (voormalig) alleenstaande ouder en een tot zijn huishouden behorend kind in de leeftijd van 18 tot 21 jaar liggen onder de bijstandsnorm voor gehuwden, dan wordt ingevolge de nieuwe ABW een garantietoeslag verleend. Thans wordt de eenoudernorm toegepast als er een of meer kinderen onder de 21 jaar ten laste van de ouder komen. Voor de groep alleenstaanden met kinderen ten laste in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar die voor de inwerkingtreding van de nieuwe ABW reeds algemene bijstand ontvingen, wordt als overgangsrecht voorgesteld het normbedrag voor een alleenstaande ouder te handhaven. Het als eenoudergezin genoten inkomen zal namelijk met inbegrip van de ontvangen kinderbijslag in het algemeen hoger zijn dan de garantienorm, te weten het normbedrag voor een echtpaar. 2.3 Financiele qevolqen De herinrichting van de ABW verloopt naar de mening van het kabinet, afgezien van de decentralisatie van de bijzondere bijstand^, budgettair neutraal. Zij heeft immers geen uitbreiding van de kring van rechthebbenden tot gevolg en leidt niet tot wijziging van uitkeringsniveaus. Wei zullen zich bij de overgang van de bestaande naar de nieuwe wet tijdelijke financiele effecten voordoen, welke samenhangen met a. de mogelijkheid van een overbruggingstoeslag en b. de technische invoering van de nieuwe wet®. Ad a. Zoals reeds werd aangegeven, kan de gemeente een overbruggingstoeslag verstrekken aan degenen die op grond

7

Voor een adequater afstemming van de bijstand op de specifieke omstandigheden in het individuele geval heeft het kabinet structureel 100 miljoen gulden extra aan het , gemeentefonds toegevoegd. Zie ook bijlage 3.

van de nieuwe ABW een lagere uitkering gaan ontvangen dan ze ingevolge de bestaande wet ontvingen. Het gaat dan om situaties waarvoor thans nog geen regels zijn gegeven en waarin de gemeente de bijstand kan vaststellen. Aangezien gemeenten in dergelijke situaties als regel aansluiten bij de bestaande jurisprudentie en deze jurisprudentie ook uitgangspunt is geweest voor de in de nieuwe ABW op te nemen regels, zal volgens het kabinet de overbruggingstoeslag slechts in een beperkt aantal gevallen worden toegekend. Het kabinet raamt de kosten van deze tijdelijke toeslag op 5 miljoen gulden in het invoeringsjaar. Ad b. De herinrichting zal een aantal werkzaamheden vragen van de uitvoeringsorganen. Daarbij zijn naar het oordeel van het kabinet extra kosten verbonden aan het opstellen van informatieve kennisgevingen en van beschikkingen, aan het bestandsbeheer en de instructie en omscholing van het personeel. De herbeoordeling van lopende uitkeringen leidt volgens hem niet tot extra kosten, omdat zij kan worden gecombineerd met het reguliere heronderzoek. Het kabinet wil de gemeenten voor de tijdelijke extra kosten compenseren door 20 miljoen gulden in het invoeringsjaar ter beschikking te stellen.

10 3. Standpunt van de commissie 3.1 Hoofdliinen De commissie dealt de opvatting van het kabinet dat de nieuwe ABW zo spoedig en zo volledig als redelijkerwijs mogelijk is moet worden toegepast. Evenwel is zij met het kabinet van oordeel dat een onmiddellijke toepassing op lopende gevallen is uitgesloten gezien het zeer grote aantal personen dat op bijstand is aangewezen. Zij onderschrijft dan ook zijn keuze voor een geleidelijke herbeoordeling van lopende gevallen binnen een termijn van negen maanden. Ook kan zij zich vinden in de kabinetsvoorstellen ter zake van de overbruggingstoeslag en de criteria ter onderscheiding van lopende en nieuwe gevallen. De commissie verschilt met het kabinet van mening over het tijdstip waarop de rechtsgevolgen van de toepassing van de nieuwe ABW voor lopende gevallen dienen in te gaan. Het kabinet wil deze op hetzelfde tijdstip in werking laten treden, namelijk na afloop van de overgangstermijn van negen maanden. Deze procedure waarborgt volgens hem de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid het best, hoewel ze bezien vanuit de uitvoerbaarheid nadelen heeft. De commissie heeft evenals het kabinet de elementen rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, uitvoerbaarheid en doelmatigheid tegen elkaar afgewogen. Zij is met het kabinet van mening dat aan de door hem voorgestelde procedure bezwaren van uitvoeringstechnische aard kleven. Het feit dat aan belanghebbende zowel een kennisgeving inzake de resultaten van de herbeoordeling moet worden gestuurd als een toekenningsbesluit na afloop van de overgangstermijn leidt tot een belasting van de uitvoeringsorganisatie. Tevens is volgens de commissie deze procedure niet inzichtelijk voor de client. Voorts bergt zij het risico in zich dat na afloop van de overgangsfase B&W worden geconfronteerd met een opeenstapeling van bezwaarschriften. De commissie is van mening dat deze nadelen niet in

11 voldoende mate worden gecompenseerd door de door het kabinet genoemde voordelen: het waarborgen van de rechtszekerheid en van de rechtsgelijkheid. Hoewel de commissie op zichzelf hecht aan het waarborgen van de rechtszekerheid bij een overgang van een oude naar een nieuwe wet, vindt zij, gelet op het feit dat de herinrichting van de ABW in het algemeen niet leidt tot verslechtering van uitkeringsrechten, dat hierop bij onderhavige overgang niet een te zwaar accent moet worden gelegd. Wat de rechtsgelijkheid betreft constateert zij dat de door het kabinet voorgestane procedure de gelijke behandeling binnen de groep lopende gevallen waarborgt. Het streven zou echter ook gericht kunnen zijn op het zo veel mogelijk gelijk behandelen van lopende en nieuwe gevallen. De commissie geeft in onderhavige situatie hieraan in beginsel de voorkeur boven het waarborgen van de rechtsgelijkheid binnen het huidige bestand. De doeleinden van de herinrichting -een betere individuele fijnafstemming en een betere praktische ondersteuning van bijstandsgerechtigden bij het herwinnen van een zelfstandig bestaan- acht zij namelijk evenzeer in het belang van lopende als van nieuwe gevallen. Het vorenstaande brengt de commissie ertoe het kabinet te adviseren als hoofdregel in de Invoeringswet op te nemen dat de rechtsgevolgen voor lopende gevallen ingaan onmiddellijk in aansluiting op de individuele herbeoordeling en uiterlijk binnen een termijn van negen maanden na inwerkingtreding van de nieuwe wet. Deze procedure is naar haar oordeel eenvoudig en efficient en beperkt bovendien de rechtsongelijkheid tussen lopende en nieuwe gevallen. Binnen de commissie bestaat verdeeldheid over de vraag of er op de hoofdregel een uitzondering gemaakt zou moeten worden voor de categorie lopende gevallen die als gevolg van de toepassing van de nieuwe ABW in inkomen achteruitgaan. Een deel van de commissie^ is tegen zo'n

^ Bestaande uit de ondernemersleden, het werknemerslid benoemd door het CNV, de leden uit de gemeentelijke kring en de (Wordt vervolgd...)

12 uitzonderingsbepaling. Dit deel realiseert zich dat in onderhavige situatie toepassing van de hoofdregel tot gevolg heeft dat het tijdstip van herbeoordeling bepalend is voor de ingangsdatum waarop lopende gevallen met de inkomensachteruitgang worden geconfronteerd. Het betreft echter slechts een relatief klein aantal personen waarbij bovendien het inkomensverlies over het algemeen gering van omvang zal zijn. Het waarborgen van de rechtsgelijkheid binnen deze groep weegt volgens dit deel dan ook niet op tegen de verzwaring van de uitvoeringslast en het verlies aan eenvoud van de invoeringssystematiek die het gevolg zouden zijn van een dergelijke uitzonderingsbepaling. Een ander deel van de commissie^" komt in een zelfde afwegingsproces tot een andere conclusie. Dit deel vindt dat ten aanzien van onderhavige categorie het waarborgen van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voorop dient te staan. Daarom is dit deel er voorstander van dat voor deze groep de rechtsgevolgen van de toepassing van de nieuwe ABW ingaan na afloop van de overgangstermijn van negen maanden. Het is voorts van mening dat deze benadering ook moet worden gevolgd ten aanzien van bijstandsmoeders en partners van bijstandsgerechtigden die bij toepassing van de nieuwe ABW de verplichting tot arbeidsinschakeling opgelegd krijgen. 3.2 Specifieke punten Wat de specifieke punten betreft geven alleen de kabinetsvoorstellen met betrekking tot de betaalwijze en de toerekening van inkomsten de commissie aanleiding tot het maken van opmerkingen. Op basis van het voorontwerp staat het de gemeenten ten aanzien van lopende gevallen vrij te kiezen tussen handhaving van het oude systeem en invoering

^(...vervolg) onafhankelijke leden mevrouw Asscher-Vonk, mevrouw Fenijn-van Delft en Hoogendijk. 10

Bestaande uit de werknemersleden benoemd door FNV en MHP.

13 van het nieuwe systeem. Bij de betaalwijze gaat het dan om de keuze tussen voorafbetaling of achterafbetaling, bij de toerekening van inkomsten tussen het toepassen van de kassystematiek of de transactiesystematiek. In haar Advies Voorontwerp herinrichting ABW^^ heeft de commissie gewezen op de onrechtvaardigheden, de uitvoeringsproblemen en het gebrek aan inzichtelijkheid voor de bijstandsgerechtigde die het gevolg zijn van de bestaande gemeentelijke beleidsvrijheid op deze punten. De commissie is er daarom voorstander van het nieuwe systeem inzake de betaalwijze en de toerekening van inkomsten ook wettelijk voor te schrijven voor lopende gevallen. In de wettekst dient naar het oordeel van de commissie tevens te worden opgenomen dat a. B&W, met name door toekenning van een overbruggingsuitkering, dienen te voorkomen dat betrokkene als gevolg van de overgang naar het nieuwe systeem in financiele problemen geraakt en voorts dat b. B&W erop toe dienen te zien dat betrokkene -over de gehele bijstandsperiode bezien noch meer noch minder bijstand ontvangt dan zonder wijziging van systeem het geval zou zijn geweest. Dit laatste impliceert dat een verleende overbruggingsuitkering in principe verrekend dient te worden met toekomstige bijstandsuitkeringen of inkomen. Indien deze verrekening ernstige gevolgen voor de betrokkene of de gezinssituatie zou kunnen hebben, heeft de gemeente de mogelijkheid gebruik te maken van haar bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien (artikel 82 lid 3 voorontwerp herinrichting ABW). 3.3 Financiele gevolgen De commissie is met het kabinet van mening dat de gemeenten gecompenseerd dienen te worden voor de kosten die voor hen aan de invoering van de nieuwe ABW zijn verbonden. Zij acht zich evenwel op basis van de aangereikte gegevens niet in staat te oordelen over het bedrag dat het kabinet de

^^ SER, Advies Voorontwerp herinrichting ABW. 's-Gravenhage, 1991, publikatienr. 91/08.

14 gemeenten hiervoor ter beschikking wil stellen. Afgezien daarvan is de Raad voor de gemeentefinaneien, aan wie apart advies is gevraagd over de problematiek van de invoeringskosten, meer competent om daarover te adviseren. Bovendien gaat de commissie ervan uit dat een en ander onderwerp van bespreking zal zijn in het bestuurlijk overleg tussen het rijk en de VNG. Een deel van de commissie^^ merkt in dit kader het volgende op. In verband met de nieuwe regelgeving alsmede de gewijzigde taakstelling van de adviescommissie -deze zal primair B&W moeten adviseren over algemene beleidsaangelegenheden- zal omscholing moeten plaatsvinden van de leden van de gemeentelijke adviescommissie. Zoals blijkt uit de brief van 16 augustus 1991 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid", gaat het kabinet ervan uit dat deze omscholing ter hand wordt genomen door de gemeente. Daarmee kan echter volgens dit deel niet worden volstaan. Een aantal leden van de adviescommissie is voorgedragen door maatschappelijke organisaties waaronder de bij de Stichting van de Arbeid aangesloten vakcentrales van werknemers. De zienswijze op de nieuwe ABW van deze organisaties zal niet zonder meer stroken met die van de gemeente of het rijk. Derhalve ligt het voor de hand dat zij ook zelf scholing zullen verzorgen voor hun

^^ Bestaande uit de werknemersleden. " Zie bijlage 3.

15 vertegenwoordigers in de adviescommissie. Dit deel vraagt het kabinet hiervoor een eenmalige financiele bijdrage te verstrekken. s-Gravenhage, 13 September 1991.

I.P. Asscher-Vonk, voorzitter.

Th.J.H.M. Berben, secretaris.

Bijlage 1 Samenstelling Commissie Sociale Voorzieningen Leden onafhankelijke leden mevrouw mr.dr. I.P. Asscher-Vonk (voorzitter) mevrouw drs. A.C.J.J. Fenijn-van Delft mr. W.C.D. Hoogendijk ondernemersleden mr. H.C.M. Genet (KNOV) mevrouw mr. C. Frenkel (VNO) ir. H.M. Smets (3 CLO's) drs. G. Verheij (NCW) werknemersleden mevrouw mr. V. Domela Nieuwenhuis (FNV) T. Herrema (FNV) drs. M. Hulsegge (CNV) drs. P.M. de Jong (MHP) leden uit qemeenteliike kring drs. F.A.M. Kerckhaert drs. T. Krouwel drs. P.H. Laman H.M.T. Lemmen ministeriele vertegenwoordiqers drs. C.A.M. Hermans (SZW) drs. J.P. Kloosterman (SZW) drs. P. de Weerd (SZW) secretariaat drs. Th.J.H.M. Berben mevrouw E.L. Fekkes-Hamburg

Minlstari* van Socials Zakan •n Warkgalvganhald

Bijlage 2

• • Postbua 90801 2S09 LV 'a-Gravenhage Anna van Hannoveratraat 4 Talefoon 070 - 333 44 44 Talefax 070 • 333 40 33

De commlssie Soclale Voorzlenlngen van de Sociaal-Ek;onomlsche Raad Postbus 90405 2509 LK DEN HAAG Uw Brief

Ons ksnmerk SZ/BV/UKB/AUB/8142/m

Doorklesnummer 070-3336255

Ond«rwerp Herlnrlchtlng ABW (Invoerlngswet)

Datum 5jull 1991

Contactpersoon C. Hermans

HierblJ leg Ik een voorontwerp van de Invoerlngswet herlnrlchtlng Algemene Bljstandswet aan u voor. Het voorontwerp betreft het overgangsrecht en de wljzlglngen in andere wetten die verband houden met de herlnrlchtlng van de ABW, waarover uw commlssie eerder adviezen uitbracht. Als bijlage blJ het voorontwerp treft u een concept-Invoerlngsbeslult aan, dat bepalingen van technische aard bevat. Het voorontwerp wordt geliJktlJdJg vooigelegd aan de Raad voor de gemeenteflnancien (Rgf). DaarbiJ verzoek Ik de Rgf met name te wlllen advlseren over de Invoerlngskosten die voor gemeenten aan de Invoerlng van de beoogde nleuwe ABW zljn verbonden. Ik veizoek u mlj v66r 15 September 1991 te wlllen advlseren. In het bljzonder over de in bijgaand voorontwerp ultgewerkte Invoerlngssystematiek en de vooigestelde overgangsbepeillngen. De Staatssecretaris van Soclale Zaken en Werkgelegenheld,

MInlttaris van Social* Zakan •n Warkgalaganhald

DIractoraat-Ganaraal Soclala Zakarhald

Bijlage 3

De Commissie Sociale Voorzienlngen Ivan de Sociaal-Economlsche Raad Postbus 90405 2509 LK Den Haag

Poatbua 90802 2S09LV 'a-Gravanhaga Anna v. Hannovaratr. 4 Talefoon 070 • 333 44 44 Talefax 070 • 333 40 26

Uw brief

Ons kenmerk BV/UKB/AUB/10375

Doorklesnummer 3336255

Onderwerp

Datum 16avigustusl991

Contactp«rsoon drs. C. Hermans

Invoeringswet herinrlchting ABW.

Tydens de commissievergaderlng van 9 augustus Jl. is een nadere verduidelijking gevraagd ten aanzlen van de in de memorle van toellchttng bij het voorontwerp-Invoerlngswet opgenomen uitgavenramlngen. Het betreft: - De kosten van de tljdelljke overbrugglngstoeslag, die zyn geraamd op 5 mln - De tljdelljke extra invoerlngskosten voor gemeenten, die zljn geraamd op 20 mln. De overbrugglngstoeslag De kosten van de overbrugglngstoeslag zljn in totaal geraamd op 5 mln. Van dlt bedrag dlent 90 % ter dekklng van de aan de toeslag verbonden ultgaven voor de rijksbegrotlng; 10 % van het bedrag is bestemd ter toevoeging aan de algemene ultkering van het Gemeentefonds, dlt in verband met het gemeentelljk aandeel. Overeenkomstlg de gebruikelljke systematlek bij de algemene bljstandsultgaven kunnen de gemeenten de ultgaven In het kader van de overbrugglngstoeslag declareren by het Rljk (vandaar de zojuist geschetste verdellng van het bedrag van 5 mln, nl. 90 % ten behoeve van de rijksbegrotlng en 10 % ten behoeve van de gemeentei^. De overbruggingsultkerlng is bestemd voor de "lopende gevallen". d.w.z. degenen die op de dag voor de Inwerkingtreding van de nleuwe ABW reeds een algemene bijstandsultkerlng ontvangen, en die er als rechtstreeks gevolg van de toepasslng van de nleuwe wet wat de hoogte van hun bijstandsultkerlng betrefl op achterult gaan. Zoals in de toellchtlng van zowel het voorontwerp van de nleuwe ABW. als het voorontwerpInvoerlngswet, is aangegeven, kan een dei^elljke achteruitgang zich slechts in een beperkt aantal gevallen voordoen. Namelijk in die gevallen waarin de bestaande regelgeving het aan de gemeente laat om de hoogte van de algemene bijstandsultkerlng te bepalen (zodat daarblj momenteel dus alleen de Jurisprudentie een landelljk sturende functle vervult). terwijl de nleuwe ABW voor die gevallen wfel een regellng bevat. De nleuwe ABW volgt hierbij de bestaande jurisprudentie zodat verondersteld mag worden dat in het merendeel van de gevallen de regellng in de nleuwe ABW niet alwijkt van de bestaande gemeentelijke praktljk. Het kan echter zo zijn dat een gemeente, gebruikmakend van de ruimte die de bestaande ABW daartoe tot nu toe biedt, een hogere ultkering verstrekt dan waarvan de nleuwe ABW (en de bestaande Jurisprudentie) ultgaat. hi dat geval kan toepasslng van de nleuwe ABW voor betrokkenen dus tot een lagere ultkering lelden. Dit is met name het geval: a. bij co-ouderschap b. in de sltuatie dat 6tn van de gehuwden geen recht op b^stand heeft c. in enkele incidentele situaties

^(La.: ten aanzien van co-ouderschap gaat de nleuwe ABW. in aanslultlng by de bestaande Jurlsprudentle, ervan ult dat belde (co-)ouders voor dM deel van de maand dat ze daadwerkeiyk voor de klnderen zorgen recht hebben op een uitkerlng voor een eenoudeigezin en dat ze voor het overlge deel dus als een alleenstaande dlenen te worden beschouwd. Het kan bljvoorbeeld voorkomen dat een gemeente nu nog als beleld heeft dat een alleenstaande ouder van wie de klnderen twee dagen in de week blj de anderc ouder verblljven toch een volledlge eenouder-ultkerlng ontvangt. In dlt concrete voorbeeld zou door toepasslng van de nleuwe ABW voor betrokkene de maandultkerlng ongeveer f. 256.- lager worden. De overbrugglngstoeslag houdt In dlt voorbeeld In dat het verschll tussen oude en nleuwe uitkerlng In 3 (maandelljkse) stappen wordt overbrugd. De toeslag beloopt dan: maand 1: 256,maand 2: 170,maand 3: 85.toiaak 511.(Het betreft hler netto-bedragen; de bruto-bedragen, waarop het bedrag van 5 mln betrekklng heeft. llggen aanmerkelljk hoger). Verder dlent nog te worden aangetekend dat de verlaglng van de uitkerlng In deze gevallen noolt verder kan gaan dan het vervallen van het surplus dat de betrokken gemeente gaf bovenop hetgeen In andere gemeenten en overeenkomstig de Jurlsprudentle gebrulkelljk Is. Het gaat In felte dus om een harmonlserende maatregel. Daarmee hangt samen dat evenzeer denkbaar is dat in bepaalde gevallen de regeling voor co-ouderschap In de nleuwe-ABW tot een lets hogere uitkerlng leldt (nl. In het geval waarln een gemeente lemand die als co-ouder voor slechts enkele dagen In de maand de zorg voor klnderen heeft, ultslultend een alleenstaande-ultkerlng verstrekte). Dlt laatste zal zlch overigens naar verwachtlng slechts sporadlsch voordoen. In hoeveel gevallen. resp. In hoeveel gemeenten. zich verlaglng van ultkeringen aan co-ouders zal voordoen is landelijk nlet precles bekend. Het betreft Immers elgen gemeentelljk beleld en het aantal co-ouders In de bljstand wordt nlet gereglstreerd. Adb: voor het geval 6en van de gehuwden geen recht op algemene bljstand heeft (omdat voor hem of haar een ultslultlngsgrond geldt). wordt In de nleuwe ABW de volgende regeling vooigesteld: voor de rechthebbende echtgenoot is de bljstandsnorm dan geiyk aan die voor een alleenstaande of (blJ te verzorgen klnderen) voor een alleenstaande ouder. Het inkomen van de nlet-rechthebbende echtgenoot wordt in beschouwlng genomen voor zover dlt diens elgen noodzakelljke bestaanskosten te boven gaat. Deze regeling slult aan blJ de Jurlsprudentle. Het kan echter zijn dat een gemeente op grond van elgen beleld momenteel een andere benaderlng volgt die tot een hogere uitkerlng leldt. Zo is denkbaar dat een gemeente het Inkomen van de nlet-rechthebbende echtgenoot geheel bulten beschouwlng laat, d.w.z. het deel van het inkomen van de nlet-rechthebbende echtgenoot dat deze nlet nodlg heeft om zelf in zljn noodzakelljke bestaanskosten te voorzlen "laat zltten". Zowel blJ a. als b. is sprake van sltuatles die zich, in verhoudlng tot het totale aantal bljstandsgerechtigden. nlet vaak voordoen. Bovendien gaat het ultslultend om de gemeenten die In deze gevallen ruimere criteria hanteren dan de Jurlsprudentle. Het betreft dus "een deel van het deel". Adc: behalve de onder a en b genoemde sltuatles zal het zich slechts incldenteel kunnen voordoen dat toepasslng van de nleuwe ABW tot een lagere uitkerlng leidt. Te benoemen valt nog de situatle dat 6en van de gehuwden in een inrlchtlng verblljft. De nleuwe ABW gaat er expllciet van ult dat de bljstandsnorm dan gelljk is aan de som van de bljstandsnormen die voor ieder van hen als alleenstaande of (als er te verzorgen klnderen zyn) alleenstaande ouder zou gelden. Dlt is een wljze van vaststelllng van de uitkerlng die elgenlljk ook al ult de huldlge regelgeving voortvloelt en die ook zo door gemeenten wordt toegepast, hoewel het Bin strikt genomen de situatle dat een echtgenoot in de Inrlchtlng veibiyft en de ander nlet, nlet regelt. Ook voor de (tamelljk zelden voorkomende) situatle dat een alleenstaande ouder samen met een kind in een inrlchtlng verblljft geeft het Bin nu geen norm. In de nleuwe ABW wordt hlervoor een norm vooigesteld die gelljk is aan de norm voor een aUeenstaande. aangezien in die situatle de klnderb^slag die voor het kind wordt ontvangen, gelet op de veizoiTglng die ook het kind In de inrlchtlng ontvangt, kostendekkend kan worden geacht. Denkbaar is dat gemeenten in die situatle nu nog de bljstand vaststellen op 90% van de echtparennorm. Overlge gevallen laten zich nlet exact op voorhand benoemen doordat ze afhankelljk zyn van zowel gemeentelljk beleld als van de IndMduele omstandlgheden in het speclfleke geval. Het gaat ook

hlerblj om sltuaties die ztch slechts Incidenteel zullen voordoen. De conmensatle voor Invoerlngskosten In de memorle van toelichtlng wordt hiervoor een bedrag van 20 mln genoemd. Het gaat hlerblj oni een ramlng; over de problematlek van de tnvoerlngskosten is apart advies gevraagd aan de Raad voor de gemeenteflnanclCn. Het gaat blj genoemde 20 mln om een eenmalig bedrag dat betrekklng heeft op het invoertngsjaar. Het bedrag komt (anders dan de 5 mln voor de overbrugglngsuitkering) voUedlg ten gunste van de gemeenten (het wordt gestort In het Gemeentefonds). By het maken van genoemde raming is ultgegaan van de volgende ultgangspunten: a. gecompenseerd worden de £2£tza kosten in de ultvoeringssfeer die gemeenten als direct gevolg van de invoerlng van de nleuwe ABW dlenen te maken. b. in het bedrag van 20 mln zljn de volgende posten b^repen: - het opstellen van informatleve kennlsgevingen voor de herl)eoordeelde lopende gevallen: - het opstellen van beschlkkingen voor de herbeoordeelde lopende gevallen; - het extra bestandsbeheer dat nodlg is gedurende de aanloopperlode van 9 maanden ten aanzlen van de reeds herbeooordeelde lopende gevallen: - kosten van omschollng van GSD-personeel en leden van advies-commissles; - technlsche aanpasslngen (computerprogrammatuur. nleuwe formulleren e.d. c. uit het onder a. genoemde uitgangspimt volgt dat t.a.v. de heibeoordelings-onderzoeken als zodanlg compensatle nlet aan de orde is. Er is Immers voor een zodanlge systematlek en termiJnstelUng gekozen dat gemeenten de heibeoordellng van lopende gevallen kunnen laten samenlopen met het regullere heronderzoek dat men toch al moest verrlchten. Er kan derhalve op dlt punt nlet worden gesproken van "extra" kosten. Op de hiervoor onder punt b genoemde posten wordt hiema nader ing^aan. Kenrdsgevlngen en beschlkkingen Het gaat blJ de kennlsgevingen om een Informatleve. schriflelljke, mededellng (geen beschlkklng) voor de herbeoordeelde lopende gevallen. Feitelljk is dus sprake van een brief aan betrokkene waarln het resultaat van de herbeoordeling ter informatie wordt vermeld. Voor de gevallen waarln de herbeoordeling nlet tot bljzondere bevlndii\gen leldt en geen aanleldlng geeft tot een aanpasslng van de ultkerlng, kan worden volstaan met een standaardbrlef. Er is van ultgegaan dat voor alle lopende gevallen na afloop van de termljn van 9 maanden (of eerder als daar aanleldlng toe is) een nleuwe beschlkklng wordt afgegeven. Kljkend naar de omvang van het voor 1993 verwachte bestand gaat het om 508.000 beschlkkingen. BIJ de bepallng van de omvang van de extra werkzaamheden dlent er echter rekenlng mee te worden gehouden dat het regtiliere herondeizoek doorgaans ook reeds dlent te lelden tot df een schriflelyke kennlsgeving aan betrokkene df. indien de ultkerlng of de daaraan veibonden verpllchtlngen wljziglng ondeigaan, een aangepaste beschlkklng (artlkel 3 van het Bwu schrljfl voor dat het heronderzoek dlent te worden gevolgd door een besUsslng van b en w). Bovendien is er voor gemeenten de mogelljkheid het ultgeven van (een dee! van) de nleuwe beschlkkingen/kennlsgevlngen te comblneren met de halQaarllJkse aanpasslng van de noimbedragen. Het vooigaande neemt uiteraard nlet weg dat toepasslng van de nleuwe ABW. naast hetgeen waartoe de heronderzoeken doorgaans reeds lelden. in totaal tot meer mutatles zal lelden dan gebrulkeUjk. De compensatle dlent zlch dus te ilchten op deze extra mutatles. waarblj m.n. kan worden gedacht aan de noodzaak om. vanwege het vervallen van de bestaande wet, ook voor de lopende gevzillen waailn het regullere heronderzoek nlet tot enlge mutatle zou hebben geleld. een nleuwe en volledlge beschlkklng af te geven. (Na verloop van de 9 maanden-termljn is immers de wettelljke basis aan het merendeel van de beschlkkingen komen te ontvallen). Bestandsbeheer De gekozen ^rstematlek by de invoerlng leldt ertoe dat gedurende de perlode van 9 maanden ten aanzlen van de inmiddels herbeoordeelde lopende gevallen een tydelijk schaduwbestand door de gemeente moet worden aangehouden. Dlt is een gevolg van het felt dat de rechtsgevolgen van de herbeoordeling pas na 9 maanden ingaan. By de ramlng is het ultgangspunt gehanteerd dat dlt tydeiyke schaduwbestand kan worden aangesloten by het bestaande bestand. Omscholtng Het llgt In de bedoeling dat het department van SZW t.a.v. de noodzakeUjke omschollng

ondersteiinlng zal verlenen door het ter beschlkklng steUen van voorlichtingsmaterlaal dat de gemeenten kunnen gebruiken. Op deze wyze kan er naar worden gestreefd dat gemeenten voor wat het voor de omschollng benodigde materlaal betreft geen of nagenoeg geen extra kosten behoeven te maken. Verder Is het ultgangspunt gehanteerd dat bq omschollngsactMteiten die voor het GSDpersoneel worden ondemomen ook de leden van de gemeentel^ke advlescommlssle worden betrokken. zodat ook him deskundlgheld op pell blljft. Technische aanpasstngen Aanpasslngen zullen nodlg z^n in computerprogrammatuur. formulieren e.d. De omvang van de extra kosten hleivoor is in sterke mate afhankel^k van afspraken die m.n. met softwareleveranciers kuimen worden gemaakt. Er dlent naar te worden gestreefd dat, door waar mogeiyk collectlef actle te ondememen. de kosten voor indlvlduele gemeenten zo laag mogelljk te houden. Zoals ult het voorgaande bUjkt Is (per onderdeel en voor het geheel) deranvangvan de extra kosten zowel afhankelljk van omstandigheden in de afzondeil^ke gemeente, als van nog nader te ondememen actles (zoals mogelljke collectleve aanschaf van software). Derhalve is er in deze fase van afgezien de genoemde posten a£zonderliJk te kwantlfkeren. Het bedrag van 20 mln heeft dus een lumpsum-karakter. E^n afschrlft van deze brief doe ik ter informatie toekomen aan de Raad voor de gemeenteflnancien. Het hoofd van de Sector Uitkerlngsbel

P. Kloosterman