SEE
SociaalEconomische Raad
Commissie Sociale Voorzieningen
Advies aangepast Besluit krediethypotheek
Aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Inhoudsopqave
paq.
1.
Inleiding
2. 2.1. 2.2. 2.3.
Bijstand en het vermogen belegd in het eigen huis Algemeen Artikel 8a Bin Bijstandsbesluit krediethypotheek
•2 2 3 4
3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.
Adviesaanvraag Algemeen Voorstellen van beleidsmatige aard Overgangsrecht Financiele gevolgen Vergelijking
8 8 8 12 12 13
4. 4.1. 4.2. 4.3.
Standpunt van de commissie Uitgangspunten Inhoud van het ontwerp-besluit Regelgeving
14 14 14 17
Bijlagen: 1. 2. 3.
Adviesaanvraag Samenstelling Commissie Sociale Voorzieningen Notitie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 14 mei 1992
1
1. Inleiding Bij brief van 19 februari 1992 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de Commissie Sociale Voorzieningen (SoVo) van de Sociaal-Economische Raad (SER) advies gevraagd over een aangepast Bijstandsbesluit krediethypotheek^. In lijn met de doelstellingen van de herinrichting van de Algemene Bijstandswet (ABW), zoals vereenvoudiging van de regelgeving, vergroting van de uitvoerbaarheid en verbetering van de effectiviteit van besluiten, is het bestaande besluit op een aantal punten aangepast. Het nieuwe besluit dient, omdat het tot de nadere regelgeving behoort, gelijktijdig in werking te treden met de herziene ABW. De datum van inwerkingtreding daarvan is voorzien op 1 januari 1993. Het overgangsrecht zal worden geregeld in de Invoeringswet Algemene Bijstandswet. De opzet van het advies is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe thans in het kader van de ABW wordt omgegaan met het vermogen belegd in het eigen huis. In dat kader worden ook de hoofdlijnen van het huidige Bijstandsbesluit krediethypotheek besproken. Hoofdstuk 3 geeft de kabinetsvoorstellen weer. Hoofdstuk 4 ten slotte bevat het standpunt van de Commissie Soiale Voorzieningen. De Commissie Sociale Voorzieningen heeft het advies vastgesteld in haar vergadering van 14 mei 1992.
^ De brief van de staatssecretaris is als bijlage 1 bij dit advies gevoegd. Het ontwerp-besluit en bijbehorende nota van toelichting liggen ter inzage bij het secretariaat van de SER,
2.
Huidiqe reqelqevinq; binstand en het vermogen belead in het eigen huis
2.1. Algemeen Het complementaire karakter van de ABW houdt in dat bijstand wordt verleend voor zover de eigen bestaansmiddelen van de bijstandsclient en andere inkomensbeschermende voorzieningen ontoereikend zijn. Strikt genomen is er dan ook geen reden om bijstand te verlenen aan degene die beschikt over een (aanzienlijk) vermogen vastgelegd in een eigen woning. Sinds 1970, toen artikel 7a in de ABW werd opgenomen^, is het wettelijk uitgangspunt dat de aanwezigheid van vermogen dat is belegd in de eigen woning niet leidt tot uitsluiting van bijstandverlening. Het gaat immers om middelen waarover de belanghebbende veelal niet kan beschikken om in zijn bestaan te voorzien, tenzij deze de woning buiten de bijstand verder bezwaart of te gelde maakt. Aangezien verdere bezwaring wegens de daaraan verbonden hogere periodieke lasten of verkoop van de woning veelal op grote bezwaren voor de betrokkene stuit, is daarom in de wet de mogelijkheid ingevoerd van bijstandverlening onder verband van hypotheek, de zogenoemde krediethypotheek. Het op artikel 7a gebaseerde Besluit krediethypotheek trad op 1 juli 1971 in werking (KB van 23 juli 1971, Stb. 409). Dit besluit bevatte nadere regelen ten aanzien van de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder bijstand onder verband van krediethypotheek kon worden verleend. In verband met de totstandkoming van een bijzondere vrijlatingsfaciliteit voor het in de eigen woning belegde vermogen in het Bijstandsbesluit landelijke normering (Bin) werd de uitvoeringsregeling in 1983 ingrijpend gewijzigd en vervangen door het Bijstandsbesluit
2
Artikel 7a lid 1 ABW luidt als volgt: Bijstand kan worden verleend in de vorm van een geldlening onder verband van hypotheek aan de eigenaar van een door deze zelf of zijn gezin bewoonde woning met bijbehorend erf, voor zover bezwaring of verdere bezwaring op andere wijze dan wel tegeldemaking daarvan in redelijkheid niet kan worden verlangd.
krediethypotheek (Stb. 1983, 602). Laatstelijk werd het Bijstandsbesluit krediethypotheek gewijzigd bij Wet van 6 november 1986, Stb. 567 (Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid). 2.2. Artikel 8a Bin Het bescheiden vermogen dat op grond van de ABW maxiinaal wordt vrijgelaten bedraagt per 1 januari 1992 voor een echtpaar of eenoudergezin / 17.200,— en voor een alleenstaande en voor een thuisinwonende / 8.600,—. (artikel 8 Bin). De ABW kent een extra vrijlating van het vermogen in het eigen huis, mits de uitkeringsgerechtigde dit huis zelf bewoont. Deze vrijlating is geregeld in artikel 8a Bin. Ze bedraagt / 15.000,— en 50 procent van het meerdere, nog niet vrijgelaten vermogen belegd in het eigen huis. De totale vrijlating, met inbegrip van het bescheiden vermogen, is begrensd tot / 77.000,— voor echtparen en eenoudergezinnen en tot / 68.400,— voor alleenstaanden. Aanvankelijk bestond er in de ABW geen extra vrijlating van het vermogen in het eigen huis. Een dergelijke vrijlating kwam begin jaren tachtig in discussie wegens de sterk gestegen werkloosheid. Een groot aantal werklozen moest een beroep doen op de bijstand en werd geconfronteerd met de middelentoets, die het interen op vermogen tot gevolg heeft, ook in het geval dit vermogen is belegd in de eigen woning. In het KB van 7 december 1983, Stb. 601, stelt het kabinet dat "uit de vele reacties vanuit verschillende maatschappelijke geledingen valt op te maken dat blijkbaar in het rechtsgevoel van velen leeft dat het niet gerechtvaardigd is het vermogensbezit, dat het eigen huis vertegenwoordigt, uiteindelijk vrijwel totaal aan te tasten". Onder handhaving van het beginsel van de ABW dat rekening moet worden gehouden met de eigen middelen acht het kabinet dan ook een zekere verruiming van de vrijlating aanvaardbaar boven het in alle gevallen geldende bedrag van het bescheiden vermogen, indien vermogen is vastgelegd in de eigen woning. De in artikel 8a Bin genoemde vrijlating geldt voor personen beneden de 65 jaar die bijstand ontvangen tot de toepasselijke
normbedragen. Voor degenen voor wie vermogen in de eigen woning was vrijgelaten en die na het bereiken van de 65-jarige leeftijd (nog) bijstand nodig hebben, vervalt thans de vrijlating^. Tevens gold deze vrijlating tot voor kort niet voor degenen die een vollediq inkomen genieten en uitsluitend in verband met bijzondere bestaanskosten een beroep op de ABW moeten doen. In het kader van de decentralisatie van de bijzondere bijstand, in werking getreden per 1 augustus 1991, is echter geregeld dat artikel 8a Bin ook bij de bijzondere bijstandverlening van toepassing is*. Voorts was de vrijlating oorspronkelijk ook niet van toepassing op degenen die alleen voor woonkosten een beroep op bijstand doen. Met terugwerkende kracht tot 1 januari 1987 is artikel 8a Bin op dit punt echter gewijzigd^: de vrijlating geldt vanaf die datum ook voor personen jonger dan 65 jaar, die uit een andere bron dan de bijstand een minimuminkomen hebben, doch daarnaast bijstand voor woonkosten nodig hebben^ 2.3. Bijstandsbesluit krediethypotheek Vaststellinq krediethypotheek Het thans geldende Bijstandsbesluit krediethypotheek geeft een uitvoeringsregeling voor het geval men beschikt over een in de eigen woning geinvesteerd vermogen dat de vrijlatingsnorm overtreft, zodat de bijstandsverlening onder verband van (krediet)hypotheek plaatsvindt. De regeling is uitsluitend van toepassing voor bijstandaanvragen, die ten minste een bedrag van / 1.600,— te boven gaan. In 1990 ontvingen 582 personen periodieke bijstand onder verband van krediethypotheek (zie
^ In het ontwerp voor een geheel herziene ABW dat op 12 maart 1992 aan de Tweede kamer is gezonden is deze leeftijdsgrens vervallen. * KB van 26 juni 1991, Stb. 1991, 337. ^ KB van 9 december 1987, Stb. 1991, 428. ^ Woonkostentoeslagen bij woonkosten boven de maximumhuurgrens voor huursubsidie vallen vanaf 1 augustus 1991 onder de bijzondere bijstand. Toeslagen tot de huursubsidiegrens (blijven) vallen onder algemene bijstand.
bijlage 3). Het maximum bedrag van de geldlening (de kredietruimte) wordt bepaald op de waarde van de woning, verminderd met de daarop drukkende schulden en de vrij te laten vermogensbedragen (zie schema 1). Schema 1 - Berekening vrijlating en kredietruimte per 1 januari 1992
veronderstelIingen: getaxeerde waarde woning hypothecaire schuld vermogen in woning contanten/banktegoeden totaal vermogen vrijlating: bescheiden vermogen: contanten in eigen huis vast bedrag helft van het meerdere % X (85.000 - 22.200) totale vrijlating eigen huis totale vrijlating kredietruimte
125.000 40.000 85.000 10.000 95.000
10.000 7.200
15 000 22 200 31.400 53.600 63.600 31.400
Bij de vaststelling van de waarde van het huis wordt uitgegaan van de getaxeerde waarde in het economisch verkeer bij vrije oplevering. Is de leenbijstand tot het vastgestelde maximum verleend, dan wordt vervolgens zo nodig bijstand om niet verstrekt. Rente en aflossinq Behoudens over de periode dat bijstand in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan tot de normbedragen wordt verleend, is de betrokkene een rente van 8 procent per jaar over de uitstaande geldlening verschuldigd^. Door de rentevrijstelling over de bijstandsperiode wordt voorkomen dat de (extra) vermogensvrijlating voor het eigen huis gedurende die periode wordt aangetast. Aan periodieke aflossing is 4 procent per jaar van de totale lening verschuldigd vanaf het ^ Het rentepercentage wordt herzien indien en voor zover de renteontwikkeling op de kapitaalmarkt daartoe aanleiding geeft (artikel 9 ) .
tijdstip van beeindiging van de bijstand, zodat deze in beginsel in vijfentwintig jaar kan zijn terugbetaald. De rente en aflossing dienen maandelijks of eens per kwartaal te worden voldaan. Bij een inkomen op het niveau van het sociaal minimum wordt geen directe betaling van rente en aflossing gevergd. Dit niveau is de bijstandsnorm, vermeerderd met de eventuele (woonkosten)toeslagen op grond van de ABW, die zou gelden als belanghebbende nog steeds bijstand zou ontvangen. Er vindt dan volledig uitstel van betaling plaats. Bij een hoger inkomen wordt de betaling van rente en aflossing gesteld op een bedrag dat gelijk is aan de norm voor de eigen huurlast in het kader van de huursubsidieregeling zoals geldend voor het betreffende inkomen. Dit komt erop neer dat 45 procent van de financiele ruimte wordt ingezet. Voor het meerdere vindt uitstel van betaling plaats. Het uitstel heeft bij voorrang betrekking op de aflossing. Een uitgestelde rentebetaling wordt als renteloze vordering geschreven bij het nog openstaande bedrag van de geldlening. Deze regeling strekt ertoe dat bij de ontdooiing van de krediethypotheek de extra betalingsverplichting van rente en aflossing nooit meer kan zijn dan een redelijk gedeelte van het inkomen boven het minimum. Voor de uitwerking van een en ander is door de staatssecretaris van SZW de Regeling uitstel van betaling rente en aflossing krediethypotheek vastgesteld®. Wanneer onvoldoende betalingscapaciteit aanwezig is en dientengevolge een renteloze vordering wordt bijgeschreven bij de nog openstaande schuld, loopt de schuld bij de gemeente op. Dit kan tot gevolg hebben dat het eerder in de bijstand vrijgelaten vermogen, dus vermogen boven de vastgestelde kredietruimte, toch wordt aangetast. Bij definitieve afrekening heeft betrokkene dan minder aan vermogen over dan eerder is vrijgelaten bij gelijkblijvende waarde van de woning. Teneinde
® Beschikking van 29 december 1986, Stcrt. 1986, 250, laatstelijk gewijzigd bij Beschikking van 15 augustus 1988, Stcrt. 1988, 161.
deze situatie te vermijden, is in de Regeling uitstel van betaling rente en aflossing opgenomen^ dat de schuld aan de gemeente nooit hoger kan oplopen dan tot het bedrag van de kredietruimte die is vastgesteld bij de vestiging van de krediethypotheek. Bij gelijkblijvende waarde van de woning betekent dit een garantie van het eerder in de bijstand vrijgelaten vermogen. Hernieuwde biistandverleninq na onderbrekina Bij herhaalde bijstandsverlening kunnen zich problemen voordoen in verband met de waarde van de woning. Stel dat iemand na beeindiging van de bijstand onder verband van krediethypotheek na een korte periode opnieuw op bijstand aangewezen raakt, wordt de waarde van de woning dan opnieuw getaxeerd? Uitgangspunt van het Bijstandsbesluit krediethypotheek is dat tijdens de bijstandsverlening geen hertaxatie plaatsvindt. Een hertaxatie na een korte onderbreking is daarmee niet in overeenstemming, zodat in principe de eerder vastgestelde kredietruimte niet wordt aangetast. Door het Ministerie van SZW is de duur van bedoelde onderbreking niet verder ingevuld: aanbevolen wordt een redelijk criterium te hanteren, waarbij door het departement wordt gedacht aan een onderbrekingstermijn van hoogstens twee jaar.
Bij Beschikking van 15 augustus 1988, zie noot 8
3.
Adviesaanvraaq
3.1. Alqemeen De voorgestelde wijzigingen met betrekking tot het Bijstandsbesluit krediethypotheek zijn van tweeerlei aard. In de eerste plaats zullen enkele bepalingen niet terugkeren in het nieuwe besluit omdat deze een plaats elders gevonden hebben, hetzij in de wet zelf, hetzij in (andere) nadere regelgeving. Zo wordt de drempel boven welke pas krediethypotheek aan de orde kan zijn, opgenomen in artikel 20 van de ABW^°. Verder verhuizen de regels die betrekking hebben op de door burgemeester en wethouders (B&W) te verrichten onderzoeken inzake te vestigen en gevestigde krediethypotheken en te maken hebben met het debiteurenbeheer naar het Besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten (Bvvu). In de tweede plaats is sprake van wijzigingen van beleidsmatige aard, waarop hieronder verder wordt ingegaan. 3.2. Voorstellen van beleidsmatige aard De wijzigingen die het kabinet voorstelt zijn: a. gedurende de aflossingsperiode vervalt de verplichting tot rentebetaling; alleen als sprake is van schuldige nalatigheid ten aanzien van de aflossing geldt wel een renteverplichting; b. de aflossingsperiode van vijfentwintig jaar wordt teruggebracht naar tien jaar; c. expliciet is geregeld dat B&W de krediethypotheek naar een andere koopwoning kunnen laten meenemen wanneer bijzondere omstandigheden van medische of sociale aard van betrokkene daartoe aanleiding geven; d. geregeld is op welke wijze ten aanzien van het vestigen van de hypotheek moet worden gehandeld indien de belanghebbende ^°Deze drempel zal worden gekoppeld aan de hoogte van het netto minimumloon op maandbasis. Indien de bijstand over een jaar bezien naar verwachting onder dat bedrag zal blijven, wordt deze bijstand verstrekt in de vorm van een geldlening, borgtocht of een uitkering om niet.
e.
na een bijstandsperiode opnieuw op bijstand aangewezen raakt; de bijstand onder verband van krediethypotheek wordt alleen van toepassing verklaard op bijstand voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten al dan niet in combinatie met bijzondere bijstand.
Ad a; rente Door afschaffing van de renteverplichting ontstaat eerder ruimte om de aflossing te voldoen. De belanghebbende wordt zo eerder in staat gesteld weer eigen vermogen op te bouwen. Het risico van een mogelijk remmende werking van een krediethypotheek op het aanvaarden van arbeid wordt volgens het kabinet op die manier tot het minimum beperkt. Daarnaast leidt onderhavig voorstel ertoe dat een aantal minder billijke situaties wordt voorkomen. Onbillijk is volgens het kabinet dat momenteel de bron van het inkomen bepaalt of men een renteverplichting heeft. Zolang men algemene bijstand ontvangt, is geen rente verschuldigd. Na de bijstandsperiode dient wel rente te worden betaald, ook wanneer men een inkomen op sociaal minimumniveau heeft. Ook is rente verschuldigd indien men uitsluitend bij stand behoeft in de vorm van een woonkostentoeslag. Verder betekent het afschaffen van de renteverplichting een verlichting van de uitvoeringslast. Indien na afloop van de aflossingsperiode van tien jaar een deel van de geldlening nog niet is afgelost, is vanaf dat moment rente verschuldigd over het nog niet afgeloste deel om het verschil met andere leningen beperkt te houden. Wanneer die rente niet kan worden betaald, wordt deze als renteloze vordering bijgeschreven bij het niet afgeloste deel van de geldlening. Het bijschrijven van rentevorderingen kent geen beperking. De huidige bepaling in de Regeling uitstel van betaling rente en aflossing dat de schuld aan de gemeente nooit hoger kan oplopen dan tot het bedrag van de kredietruimte die is vastgesteld bij de vestiging van de krediethypotheek, komt namelijk te vervallen. De nog resterende schuld bij de gemeente zal dus op termijn steeds verder kunnen oplopen. Bij het
10 onderdeel aflossing wordt verder ingegaan op een bepaling die het oplopen van de schuld afremt. Ad b; aflossing Het kabinet stelt voor de aflossingsperiode terug te brengen tot ten hoogste tien jaar. Hierdoor wordt de duur waarin een aflossing gevergd wordt voor zowel de belanghebbende als de geineente overzienbaar. Gedurende die tien jaar dient jaarlijks in beginsel 10 procent van de schuld te worden terugbetaald. Deze standaardaflossing is lager dan de tot nu toe geldende verplichting van 8 procent rente en 4 procent aflossing^^. De aflossingsperiode gaat in na beeindiging van de bijstand. Evenals in de huidige situatie wordt bij een inkomen op bijstandsniveau geen aflossing gevergd. De gemeente kan het aflossingsbedrag zowel hoger als lager vaststellen indien de omstandigheden in het individuele geval daartoe aanleiding geven. De huidige normering voor het bepalen van de aflossing vastgelegd in artikel 7 lid 2 van het Bijstandsbesluit krediethypotheek en de nadere regels ter berekening van dat bedrag in de Regeling uitstel van betaling rente en aflossing, worden geschrapt. Het maandelijkse aflossingsbedrag wordt telkens voor een jaar vastgelegd. Deze wijze van vastlegging betekent dat periodiek een controle op de financiele situatie van belanghebbende plaatsvindt. Wanneer belanghebbende tijdens de aflossingsperiode van tien jaar schuldig nalatig is om de vastgestelde aflossing te voldoen, is het nog niet afgeloste deel van de geldlening terstond opeisbaar. Is het niet mogelijk de totale geldlening af te lossen binnen de periode van tien jaar, dan wordt het restant in ieder geval afgerekend bij verkoop van de woning en bij vererving. Over het niet-afgeloste deel is rente verschuldigd. Het kan voorkomen dat belanghebbende de rente of een deel daarvan kan opbrengen,
^^Althans in brutotermen. Netto hoeft dat niet het geval te zijn, omdat de verschuldigde rente van 8 procent fiscaal aftrekbaar is.
11 maar dat hij daardoor niet aan aflossen toe kan koitien. De renteverplichting belemmert dan het aflossen. Om dit te vermijden is in het ontwerp-besluit aangegeven dat de betaling eerst tot ten hoogste het bedrag van de renteverplichting wordt aangemerkt als aflossing. Dit is in overeenstemining met het gegeven dat in de eerste tien jaar voorrang wordt gegeven aan het aflossen van de geldlening. De bij de schuld bij te schrijven niet-betaalde rente zal vanwege de aflossingen op termijn afnemen. Omdat over de bijgeschreven rentevordering geen rente is verschuldigd loopt de totale schuld niet oneindig op. Ad c: verwisselinq van onderpand Bij de invoering van het Bijstandsbesluit krediethypotheek in 1983 was in de nota van toelichting van het parallel daaraan gewijzigde Bin over de extra vermogensvrijlating aangegeven dat alleen bij verhuizing om dringende medische redenen naar een andere koopwoning, de krediethypotheek op die nieuwe woning kon worden overgeschreven. Thans wordt een en ander in de regeling over krediethypotheek zelf vastgelegd. Daarbij wordt aangesloten bij de gangbare formulering in het raam van de ABW: verwisseling van onderpand is mogelijk wanneer bijzondere omstandigheden van medische of sociale aard van betrokkene daartoe aanleiding geven. Het betreft hier een bevoegdheid van B&W. Deze mogelijkheid betekent dat betrokkene het vrijgekomen vermogen niet hoeft in te zetten voor de bestaansvoorziening maar daarvoor een meer passende woning kan aankopen. Om het aanvaarden van werk elders niet te belemmeren is ook in die situatie verwisseling van onderpand mogelijk. Ad d: hernieuwde biistandverleninq na onderbrekinq In aansluiting op de huidige praktijk is geregeld dat in gevallen waarin betrokkene binnen een periode van twee jaar na beeindiging van de krediethypotheek wederom recht op bijstand heeft, deze wordt verleend met toepassing van de laatst gevestigde hypotheek. Is de eerder vastgestelde kredietruimte volledig aangesproken, dan wordt de bijstand verder om niet verleend.
12 Ad e; biizondere binstand Het aangepaste besluit is alleen van toepassing op bijstand voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten al dan niet in combinatie met bijzondere bijstand. Nu de bijzondere bijstandverlening sinds 1 augustus 1991 is gedecentraliseerd, is het daarmee volgens het kabinet niet in overeenstemming om in nadere regelgeving alsnog centrale aanwijzingen te geven. Het wordt aan B&W overgelaten om te bepalen of zij, in het geval van bijstandverlening voor alleen bijzondere bestaanskosten, wel of geen zekerheidsstelling vragen als er sprake is van vermogen in het eigen huis. Wel dient als voor zekerheidsstelling wordt gekozen voldaan te zijn aan de voorwaarde dat de bijstandsaanvraag het drempelbedrag te boven gaat. 3.3. Overqanqsrecht Het aangepaste Bijstandsbesluit krediethypotheek zal alleen van toepassing zijn op nieuwe gevallen. Het kabinet geeft hiervoor de volgende redenen. Anders dan bij bijstandverlening om niet gaat het bij bijstandverlening onder verband van hypotheek om een geregistreerd contract. Dit geeft aan de client zekerheid over zijn rechten en plichten. Toepassing van het aangepaste besluit op lopende gevallen kan volgens het kabinet afbreuk doen aan die zekerheid omdat op voorhand niet duidelijk is of dit voor belanghebbende een voordeel dan wel een nadeel betekent. Bovendien zouden in dat geval de hypotheekakten opengebroken moeten worden. Zo'n operatie brengt kosten met zich en houdt een taakverzwaring in voor de gemeenten. Een en ander betekent wel voor gemeenten dat twee aflossingssystemen moeten worden gehanteerd. Gelet op het aantal debiteuren, ongeveer zevenduizend landelijk, acht het kabinet dit geen onoverkomelijk probleem. 3.4. Financiele qevolqen Het kabinet stelt dat grosso modo de totale opbrengst voor het rijk gelijk blijft: het rijk derft door het voorstel renteinkomsten over de krediethypotheek; daartegenover staat dat er
13 meer zal worden afgelost, waardoor het rijk de uitgeleende middelen sneller terug ontvangt. 3.5. Verqeliiking In schema 2 zijn de belangrijkste verschillen tussen de huidige regeling en de voorgestelde regeling weergegeven. Schema 2 huidige regeling -
kabinetsvoorstellen
rente van 8 procent per jaar over uitstaande geldlening
geen renteverplichting gedurende de aflossingsperiode van 10 jaar
aflossing: 4 procent per jaar gedurende 25 jaar
aflossing: 10 procent per jaar gedurende 10 jaar
gedetailleerde normering ter bepaling van de aflossing bij inkomen boven het sociaal minimum
geen normering; overgelaten aan de gemeente
schuld aan de gemeente kan nooit hoger oplopen dan het bedrag van de kredietruimte
geen limiet aan het oplopen van de schuld
uitstel van betaling heeft primair betrekking op de aflossing
uitstel van betaling heeft primair betrekking op de rente
verwisseling van onderpand om dringende medische redenen
verwisseling van onderpand bij bijzondere omstandigheden van medische of sociale aard; voorts bij werkaanvaarding elders
- geen termijn vastgelegd met betrekking tot hernieuwde bijstandverlening na onderbreking
termijn van 2 jaar in de regeling vastgelegd
14 4.
Standpunt van de commissie
4 . 1 . Uitqanaspunten In lijn met de doelstellingen van de herinrichtingsoperatie wil het kabinet met het aangepaste besluit krediethypotheek de regelgeving vereenvoudigen en de uitvoerbaarheid ervan vergroten. Tevens wil het de gemeente meer ruimte bieden voor een adequate afstemming van de bijstand op de specifieke omstandigheden in het individuele geval. De commissie heeft in haar verschillende adviezen over de herinrichting van de ABW deze doeleinden als zodanig onderschreven^^. Waar mogelijk dient te worden gekozen voor decentralisatie en deregulering, waardoor de gemeentelijke beleidsmarge wordt vergroot. Bij de beoordeling van voorstellen tot decentralisatie en deregulering dienen naar het oordeel van de commissie de mogelijke gevolgen voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te worden betrokken. Daarbij onderkent zij dat het inherent is aan het streven naar decentralisatie en deregulering dat, binnen zekere grenzen, verschillen in beleid tussen gemeenten zullen optreden. Het ontwerp-besluit wordt mede in het licht van genoemde uitgangspunten beoordeeld. 4.2. Inhoud van het ontwerp-besluit Rente en aflossinq De hoofdlijnen van de door het kabinet voorgestelde systematiek met betrekking tot rente en aflossing zijn: a. geen verplichting tot rentebetaling gedurende de aflossingsperiode behoudens in de situatie dat betrokkene schuldig nalatig is ten aanzien van de aflossing; b. gedurende de aflossingsperiode van tien jaar dient jaarlijks in beginsel 10 procent van de schuld te worden terugbetaald.
^^Zie: Interimadvies herinrichting ABW. publikatienr. 89/15, Den Haag, 1989; Advies voorontwerp van wet herinrichting ABW, publikatienr. 91/08, Den Haag, 1991.
15 De commissie onderschrijft de voorgestelde systematiek. Implementatie ervan leidt ertoe dat de belanghebbende eerder in staat is de schuld te voldoen en, in het verlengde daarvan, weer eigen vermogen kan opbouwen. Daarnaast heeft afschaffing van de renteverplichting als positief effect dat een ongelijkheid -de bron van het inkomen bepaalt volgens de huidige regeling of rente verschuldigd is- wordt opgeheven. De kabinetsvoorstellen terzake van rente en aflossing genereren meer beleidsruimte voor de gemeente. Zo is het aan haar om te bepalen of het maandbedrag van de aflossing lager of hoger moet worden vastgesteld dan het standaardbedrag. Na afloop van de aflossingsperiode van tien jaar beoordeelt zij of betrokkene in staat is de rente te betalen. Thans is op deze punten sprake van een gedetailleerde normering. De commissie kan zich vinden in de grotere beleidsvrijheid van de gemeente. Hierdoor wordt (meer) maatwerk mogelijk; de gemeente kan de verplichtingen van betrokkene beter afstemmmen op zijn individuele omstandigheden, bijvoorbeeld de hoogte van het inkomen en de gezinssituatie. Door het wegvallen van gedetailleerde regelgeving zullen zekere verschillen in beleid tussen de gemeenten optreden. Doordat de reikwijdte van deze verschillen door de regelgeving wordt begrensd, zullen de rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid naar het oordeel van de commissie echter niet in het gedrang komen. Zo wordt in het ontwerp-besluit bepaald dat bij een inkomen op sociaalminimumniveau geen aflossing wordt gevergd. Verder moet op grond van het ontwerp-besluit bij de beoordeling van de omstandigheden rekening worden gehouden met noodzakelijke, voor eigen rekening van belanghebbende komende, bijzondere bestaanskosten. Deze worden in mindering gebracht op het inkomen. Wanneer betrokkene niet in staat is binnen de periode van tien jaar de schuld af te lessen, dan is hij op grond van het ontwerp-besluit over het niet afgeloste deel rente verschuldigd. De commissie heeft overwogen of het wellicht aanbeveling verdient het rentebeding te laten vervallen met uitzondering
16 van de situatie dat betrokkene schuldig nalatig is. Dit zou de inzichtelijkheid van de regeling vergroten. Ook zou de regeling hierdoor eenvoudiger worden en daardoor de belasting van het uitvoeringsorgaan geringer. Anderzijds gaat van onderhavige renteverplichting een stimulans naar betrokkene uit om af te lessen. Bovendien wordt daardoor het maken van afspraken tussen de belanghebbende en de gemeente over het maandelijks af te lossen bedrag vergemakkelijkt omdat beide partijen er belang bij hebben de aflossingstermijn zo kort mogelijk te houden. Daarnaast wordt door de renteverplichting het verschil met commerciele leningen beperkt gehouden. De voor- en nadelen afwegend geeft de commissie de voorkeur aan het kabinetsvoorstel, i.e. het handhaven van de renteverplichting. De commissie vindt wel, anders dan het kabinet, dat het bijschrijven van rentevorderingen bij het niet afgeloste deel van de lening gelimiteerd moet worden. De huidige bepaling dat de schuld aan de gemeente nooit hoger kan oplopen dan tot het bedrag van de kredietruimte die is vastgesteld bij de vestiging van de krediethypotheek moet dan ook gehandhaafd blijven. Op die manier wordt gegarandeerd dat het vermogen dat oorspronkelijk in de bijstand is vrijgelaten, onaangetast blijft bij gelijkblijvende waarde van de woning. Verwisselinq van onderpand In het ontwerp-besluit worden de mogelijkheden voor het meenemen van de krediethypotheek naar een andere koopwoning verruimd. Verwisseling van onderpand is mogelijk in geval van bijzondere omstandigheden van medische of sociale aard en bij het vinden van een werkkring elders, een en ander ter beoordeling aan de gemeente. De commissie kan zich in dit kabinetsvoorstel vinden. Het laat de gemeente een ruime beleidsmarge zodat maatwerk op dit punt mogelijk is. Bijzondere bijstand Het wordt aan de gemeente overgelaten of zij, in het geval van bijstandverlening voor bijzondere bestaanskosten, deze bijstand om niet verstrekt dan wel in de vorm van een geldlening onder verband van hypotheek.
17 Gezien de beleidsmatige en financiele verantwoordelijkheid van de gemeente voor de bijzondere bijstand kan de commissie met deze beleidsvrijheid van de gemeente instemmen. Overqanqsrecht In haar advies over de Invoeringswet herinrichting ABW heeft de commissie terzake van het overgangsrecht gesteld dat de elementen rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, uitvoerbaarheid en doelmatigheid tegen elkaar dienen te worden afgewogen^^. Het kabinet geeft in dezen prioriteit aan de handhaving van de rechtszekerheid boven de rechtsgelijkheid: het stelt voor het aangepaste Bijstandsbesluit krediethypotheek alleen op nieuwe gevallen van toepassing te laten zijn. Het toepassen van dit besluit op lopende gevallen zou volgens het kabinet afbreuk kunnen doen aan de rechtszekerheid: op voorhand is namelijk niet duidelijk of het aangepaste besluit een voordeel dan wel een nadeel betekent. De commissie onderschrijft de opvatting van het kabinet dat het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid wenselijk is het aangepaste Besluit krediethypotheek niet toe te passen op lopende gevallen. Overigens merkt de commissie op dat aan beide situaties, zowel het handhaven van het oude regime voor de lopende gevallen als het op hen toepassen van het nieuwe regime, bezwaren van uitvoeringstechnische aard verbonden zijn. In het eerste geval moeten door het uitvoeringsorgaan twee aflossingssystemen worden gehanteerd. In het tweede geval moeten de hypotheekakten worden opengebroken. 4.3. Reqelqevinq Met betrekking tot de regelgeving stelt de commissie met voldoening vast dat de kabinetsvoorstellen inzake de krediethypotheek leiden tot minder en eenvoudiger regelgeving. Zo vervalt de Regeling uitstel van betaling rente en aflossing krediethypotheek en daarmee de gedetailleerde normering voor
^^ Commissie Sociale Voorzieningen, Advies Invoeringswet herinrichtinq ABW.SER Den Haag, 13 September 1991, p. 10.
18 het bepalen van de aflossing. Tevens wordt op het punt van de hernieuwde bijstandverlening pseudo-regelgeving omgevormd tot officiele regelgeving hetgeen volgens de commissie de duidelijkheid bevordert: de termijn van twee jaar waarbinnen bijstand wordt verleend met toepassing van de laatst gevestigde hypotheek wordt in de regeling vastgelegd. Daarnaast is sprake van herschikking van regelgeving waardoor onder meer een aantal bepalingen, al dan niet in gewijzigde vorm, in de wet zelf is terechtgekomen. Dit strookt met een van de uitgangspunten van de herinrichting, namelijk het benadrukken van de centrale plaats van de wet in het geheel van regelgeving. Den Haag, 14 mei 1992
I. Asscher-Vonk voorzitter
Th.J.H.M. Berben secretaris
Bijlagen behorende bij Advies aangepast Besluit krediethypotheek
lAniitnie r^n SocUle ZAken C31 WerkgciegeaLcid
Biilaqe
De Commlssle Soclale Voorzleningen van de Soclaal-Ex:onomlsche Raad Postbus 90405 2509 LK 'S-GRAVENHAGE
1
PcMitbuigoeoi 2500 LV 'k-Graveiihage Anna ran Hannoycntxaat 4 Tfelrfoon 070 - 333 44 44 Telefu 070 - 333 40 33
Uw Brief
Ons kenmerk SZ/BV/UKB/AUB/00624
Door k i e s n unrm er 070-3336261
Onderareip
Datum
CoTitactp>erBoon
Advlesaanvrage aangepast Bljstandsbeslult kredlethypotheek
19 februari 1992
B. Plrson
HlerblJ leg Ik een advlesaanvrage aan u voor met betrekklng tot een aangepast Bljstsindsbeslult kredlethypotheek. Het beslult dlent. omdat het tot de nadere regelgevLng behoort. gelijktljdlg In werklng te treden met de nleuwe Algemene bijstandswet. De Inwerklngtredlngsdatum daarvan ts voorzien op 1 Januarl 1993. Het beslult Is gebaseerd op artlkel 19 van de Algemene bijstandswet zoals dat artlkel wordt herzlen mede naar aanleldlng van het advies van de Raad van State over de herlnrichtlng van de ABW. Het overgangsrecht zaJ worden geregeld in de Invoeringswet Algemene bijstandswet. In Iljn met de doelstelllngen van de herlnrlchtlngsoperatle. zoals vereenvoudlglng van de regelgeving. vergrotlng van de uitvoerbaarheid en verbetertng van de effecUvltelt van besluiten, is het bestaande besluit op een aantal wezenlljke punten aangepast. In de eerste plaats wordt voorrang gegeven aan het aflossen van de geldlenlng in plaats van, zoals nu het geval is, aan het betalen van de rente. Volgens de huidlge systematlek komt men minder snel aan het aflossen toe, omdat eerst aan de renteverpllchtlng van 8 procent per Jaar moet worden voldaan. Alleen wanneer het inkomen na de bljstandsperlode daaxvoor rulmte bledt wordt er afgelost. In veel gevallen, zo blljkt uit gegevens, komt men niet toe aan de structurele aflosslng van 4 procent per Jaar. Dlt betekent dat. tenzlj de wonlng wordt verkocht om de schuld aan de gemeente te delgen, exbljstandsontvangers nog lang de gevolgen ervaren van de bljstandsperlode. Ik acht dlt niet in overeenstemmlng met het streven dat bijstandsontvangers zo spoedig mogelljk in hun elgen bestaan voorzien. In samenhang hlermee komt de renteverplichting te vervallen gedurende de periode dat een aflosslng wordt gevergd. In de tweede plaats is. als logische ultwerking van het eerste punt, de aflosslngsperlode bekort. In plaats van de huidlge 25 Jaar die volgt uit het Jaarlijks aflossen van 4 procent per Jaar komt er een verpllchte aflosslngsperlode van maxlmaal 10 Jaar. In beglnsel zal er dan 10 procent per Jaar moeten worden afgelost. Dit percentage Ugt lager dan de huidlge som van 8 procent rente en 4 procen aflosslng per Jaar. De periode van 10 Jaar is geen absoluut gegeven. Afhankelljk van het Inkomen na de bljstandsperlode zal de aflosslng lager of hoger kunnen zljn dan 10 procent per Jaar.
BlJ een Inkomen na de bijstandsperiode dat nlet hoger Is dan het soclaal minimum hoefl er nJets te worden afgelost. Een dergelljk afstemmlng op de indlviduele omstandigheden komt ook in het huidlge Bijstandsbeslult kredlethypotheek voor maar is daarin via nadere regelgevlng genomieerd. Indien er nog een restschuJd Is na deze aflosstngsperlode van lOjaar is er voor de ex-bljstandsontvanger geen vooraf vastgestelde verpllchting tot aflossing. In lijn met het voorrang geven aan de ailosslng en om tot voldoende aflossing gedurende de eerste lOjaar en daama te blijven stimuleren is het redelljk om vanaf dat moment wel rente in rekenlng te brengen. In de derde plaats wordt de verlening van bijstand onder verband van kredlethypotheek alleen van toepasslng verklaard op bijstand voor de algemeen noodzakelljke bestaanskosten al dan nlet in combinatie met bljzondere bijstand. Nu de bljzondere bljstandverlening sinds 1 augustus 1991 Is gedecentrallseerd. is het daarmee nlet in overeenstemmlng om tn nadere regelgevlng alsnog centrale aanwljzlngen te geven. Het wordt aan burgemeester en wethouders overgelaten om te bepalen of zij. in het geval van bljstandverlening voor alleen bljzondere bestaanskosten, wel of geen zekerheldsstelllng vxagen als er sprake is van in aanmerklng te nemen vermogen in het elgen huls. Naast deze nieuwe ultgangspunten breng Ik het overgangsrecht onder uw aandacht. Hpewel Ik in begtnsel voorstander ben van een gelljke behandellng in vergelljkbare omstandigheden, ben Ik van menlng dat het aangepaste Bijstandsbeslult kredlethypotheek alleen op nieuwe gevallen van toepasslng dlent te zljn en wel om de volgende redenen. Anders dan blj bljstandverlening om nlet gaat het blj bljstandverlening onder verband van kredlethypotheek om een gereglstreerd contract. Dlt geeft aan de client zekerheld over hetgeen deze kan verwachten bij het aangaan van het contract. Wanneer het aangepaste Bijstandsbeslult kredlethypotheek ook van toepasslng zou worden op lopende gevallen moeten de hypotheekakten worden opengebroken. Zo'n operatle brengt kosten met zich mee en houdt een taakverrwarlng in voor de gemeenten. Bovendlen zou dlt afbreuk doen aan de zekerheld voor dc diftnt. By toepasslng van het aangepaste besluit op lopende gevallen Is namelijk op voorhand niet duldelijk of dlt voor belanghebbende een voordeel dan wel een nadeel betekent. Het oude en nieuwe regime zt)n tenmers In een speclfiek geval nlet zonder meer vergelijkbaar. E^en en ander betekent wel voor gemeenten dat twee aflossingssystemen moeten worden gehanteerd. Gelet op het aantal deblteuren. ongeveer 7000 landelljk, en de tendens van een afnemend aantal nieuwe gevallen dat Jaarlljks Instroomt acht Ik dat niet werkelljk een probleem. Aangezlen de InwerkLngtredlngsdatum van de nieuwe Algemene bljstandswet is voorzien op 1 Januari 1993 en het aangepaste Bijstandsbeslult kredlethypotheek op dezelfde datum in werking moet treden, verzoek ik u uw advles voor 1 mel a.s. ult te brengen.
Een afschrlfl van het aangepaste concept Bljstandsbeslult kredlethypotheek heb Ik ter kennisnenilng toegezonden aan de Raad voor de gemeenteflnanclSn. De Staatssecretarls van Soclale Zaken en Werkgelegenheld,
ixXUM^ (E. ter Veld)
Biilaqe 2 Samenstellina Coitimissie Sociale Voorzieninqen Leden onafhankeliike leden mevrouw mr.dr. I.P. Asscher-Vonk (voorzitter) mevrouw drs. A.C.J.J. Fenijn-van Delft mr. W.C.D. Hoogendijk ondernemersleden mr. H.C.M. Genet (KNOV) mevrouw mr. C. Frenkel (VNO) ir. H.M. smets (3 CLO's) drs. G. Verheij (NCW) werknemersleden mevrouw mr. V. Domela Nieuwenhuis (FNV) T. Herrema (FNV) drs. M. Hulsegge (CNV) drs. P.M. de Jong (MHP) leden uit qemeenteliike krinq drs. F.A.M. Kerckhaert drs. T. Krouwel drs. P.H. Laman H.M.T. Lemmen ministeriele verteqenwoordiqers drs. C.A.M. Hermans (SZW) drs. J.P. Kloosterman (SZW) drs. P. de Weerd (SZW) secretariaat drs. Th.J.H.M. Berben mevrouw E.L. Fekkes-Hamburg
Bijlage 3 Notitle van het mlnisterle van Soclale Zaken en Werkgelegenheld n.a.v. de commlssievergaderlng van 6 maart 1992. Cijfers over leeftijddopbouw en duur bijstandverlening oudere personen. Aandeel van de personen van 50 jaar of ouder in het totale bestand en het daarln begrepen deel dat 6 jaar of Iginger bijstand ontvangt onder verband van kredlethypotheek
totaal aantal personen dat periodleke bijstand ontvangt onder verband van kredlethypotheek wv, 50jaar of ouder ultgedrukt als % van totaal pers. van 50 jaar of ouder die langer dan 6 jaar bijstand ontvangen ultgedrukt als percentage: van totaal bestand vanpersonenvanSOjaar of ouder
1988
1989
1990
780
574
582
351 45.0%
256 44.6%
276 47.4%
64
62
94
8.2% 18.2%
10.8% 24.2%
16.2% 34.1%
Van deze groep kan worden verwacht dat zlj geen inkomen zuUen verwerven boven het sociaal minimum. Dit betekent dat. na befilndiglng van de bijstand. zlj tljdens de rentevrije aflossingsperlode van 10 jaar nlet tot aflosslng zullen komen. Als gevolg daarvan ziet deze groep. door de na die perlode Inwerklng tredende rente-verpllchtlng. de schuld steeds verder oplopen. In de tabel zijn personen aangegeven die nog steeds bijstand ontvangen onder verband van kredlethypotheek en dus nlet inmlddels bijstand om niet. Dat betekent dat het bij degenen die langdurlg bijstand onder verband van kredlethypotheek ontvangen om lage bljstandsaanvulllngen gaat (bv. woonkostentoeslag). Het onderzoek dat in het eerste kwartaal 1992 bij de Rljksconsulenten SZ is uitgezet is gericht op de toepassing van de regeling ultstel van betallng rente en aflosslng. Dat betreft dus andere groepen dan die welke in de tabellen zijn verwerkt. De ultstelregeling heeft namelljk betrekklng op debiteuren en nlet op personen die nog steeds bijstand krljgen. Gelet op de opzet van het RC-onderzoek is nlet gevraagd naar de leeftijd van de debiteuren.
14-5-199a/BPi^GvZ
Aantal personen met periodieke bij stand onder verband van krediethypotheek aan het eind van het Jaar naar d u u r en leeftijd 1988 < I j a a r 1 tot 3 Jaar 3 tot 6 Jaar 6 totlOJaar )Jr en langer totaal 21 - 26Jaar 2 7 - 2 9 Jaar 3 0 - 3 4 Jaar 3 5 - 3 9 Jaar 4 0 - 4 4 Jaar 4 5 - 4 9 Jaar 5 0 - 5 4 Jaar 5 5 - 5 9 Jaar 6 0 - 6 4 Jaar
2 2 12 30 35 45 34 10 4
0 4 22 36 71 60 52 39 36
1 1 3 13 13 48 28 50 34
0 0 0 4 17 6 14 24 10
0 0 0 1 2 1 12 1 3
totaal
174
320
191
75
20
3 7 37 84 138 160 140 124 87 0 780
1989
< Ijaar
1 tot 3 j a a r 3 tot 6 jaar 6 totlOJaar )jr en langer
totaal
10 4 19 36 27 22 10 10 11
4 5 17 35 39 43 55 41 12
0 0 . 3 18 7 6 23 23 9
0 0 1 4 11 26 16 11
6
0 0 0 2 1 4 1 6 2
14 9 39 92 78 86 115 96 45
totaal
149
251
89
69
16
574
1990
< Ijaar
1 tot 3 Jaar 3 tot 6 jaar 6 totlOJaar ) j r en langer
totaal
21 - 26Jaar 2 7 - 2 9 Jaar 3 0 - 3 4 Jaar 3 5 - 3 9 Jaar 40 - 44 Jaar 45 - 4 9 j a a r 50 - 54 Jaar 5 5 - 5 9 jaar 60 - 64 Jaar
21 - 26 j a a r 27 - 2 9 j a a r 30 - 3 4 Jaar 3 5 - 3 9 Jaar 40 - 44 Jaar 4 5 - 4 9 Jaar 50 - 54 Jaar 5 5 - 5 9 Jaar 60 - 64 jaar totaal
3 5 12 19 21 32 16 10 5
3 2 15 38 38 40 44 42 27
0 0 2 4 12 13 17 13 8
0 2 0 6 14 17 24 29 28
0 0 0 1 2 5 3 4 6
6 9 29 68 87 107 104 98 74
123
249
69
120
21
582
