Commissie Social Verzekeringen SER. Socisa)- Economischa Rasd

81/06 Interim-advies structuur kinderbijslag (leeftijdsafhankelijke kinderbijslag) Commissie Social© Verzekeringen

SER

Socisa)Economischa Rasd

Interim-advies structuur kinderbijslag (leeftijdsafhankelijke kinderbijslag)

Interim-advies over de structuur van de kinderbijslag (de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag) uitgebracht aan de staatssecretarls van Sociale Zaken door de Commissie Sociale Verzekeringen Publikatie no. 6 - 7 aprll 1981

S]:7^

SociaalEconomische Raad

Inhoudsopgave

1. Inleiding 5 2. Beoordeling van de adviesaanvrage, algemeen 6 3. De leeftijdsaftiankelijke kinderfoijslag 1 2 3. De geldende regeling 12 3.2. De voorstellen van het kabinet 13 3.3. Het standpunt van de commissie 15 3.3.1. Algemeen 15 3.3.2. De indeling in drie leeftijdsgroepen 15 3.3.3. De verhouding voor de leeftijdsafhankelijke kinderbijslagen 15 3.3.4. Modellen 15 3.3.5. De overgangsproblematiek 16 3.3.6. Slotopmerkingen 28 4. Samenvatting 31 4.1. De adviesaanvrage 31 4.1.1. Algemeen 31 4.1.2. Inhoudelijk 32 4.2. De leeftijdsdifferentiatie 33 4.2.1. De voorstellen van het kabinet 33 4.2.2. Het standpunt van de commissie 34 4.2.2.1. Algemeen 34 4.2.2.2. De overgangsproblematiek 34 Bijlage: Brief van 31 maart 1980 van de staatssecretaris van Sociale Zaken aan de Raad

1. Inleiding

Bij brief van 31 maart 1980, kenmerk no. 51722 Stafafd. B.O., Hoofdafd. V.V., heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken de Sociaal-Economische Read verzocht advies uit te brengen over de verdere herstructurering van de kinderbijslag. Hierbij wordt in het bijzonder de aandacht van de Read gevraagd voor een aantal door het kabinet ontwikkelde gedachten met betrekking tot de doelstellingen en de uitgangspunten van het kinderbijslagstelsel, het hierin te hanteren kostenbegrip, de daaraan ten grondslag te leggen theorie, de differentiatie in de hoogte van de kinderbijslagen naar rangorde en naar leeftijd, de indexering en de overgangsbepalingen. Voorts wordt de Read gevraagd inhoud te geven aan het begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een (eerste) kind welk begrip het kabinet ten grondslag wil leggen aan de hoogte van de kinderbijslag. Het kabinet verzoekt de Raad hierbij in overweging te nemen een interim-advies uit te brengen over een stelsel dat op basis van de geldende bedragen differentieert naar leeftijd en dat bij tijdig advies per 1 januarl 1982 zou kunnen worden ingevoerd. De adviesaanvrage, die als bijiage hierachter is gevoegd, Is ter opstelling van een ontwerp-advies In handen gesteld van de Commissie Sociale Verzekeringen. Deze heeft op haar beurt een daartoe ingestelde werkgroep belast met de voorbereiding van het uit te brengen advies. Deze werkgroep was als voigt samengesteld: Leden: onafhankelijke leden: dr. J. Vermeijden (voorzitter), mr. C.A. de Kam, profdr. C.F.K. Nieuwenburg; ondernemersleden: mr. J.W. van den Braak, dr. J.H.J. Crijns, drs. C.O.W. Dubbelman, drs. J.P. de Helj, mr. J. Klok, J.H. Zwarts; werknemersleden: drs. A.N.M. van den Berg, drs. H.G. Fijn van Draat, die per 1 maart 1981 door A J . Molendijk is vervangen, drs. N. Gans, drs. P. Kroon, J.W. Verdonk; adviserende leden: drs. J. Mensonides (CPB), mr. A. van Willigenburg (SVR), mw.ir. W.E. Bernelot Moens (CBS); ministeriele vertegenwoordigers: drs. L van den Ende (Financien), drs. F.W. Heus (Sociale Zaken), drs. W.P. Huizing (Sociale Zaken), drs. W.C. Middelkoop (Economische Zaken), drs. R.E.F. Moonen (Financien), R.G. Timmer (Sociale Zaken); secretariaat: mw.mr. E.J. Stove, drs. H.C.M. Dekkers en mw. E.L Fekkes-Hamburg (notuliste). Op 20 maart 1981 heeft de Raad de Commissie Sociale Verzekeringen gemachtigd bij eenstemmigheid namens hem tussentijds te adviseren over de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het geldende stelsel. Het door de werkgroep voorbereide ontwerp-interimadvies is behandeld in de vergadering van de Commissie Sociale Verzekeringen van 7 april 1981, hetgeen in de vaststelling van het navolgende advies heeft geresulteerd.

2. Beoordeling van de adviesaanvrage, algemeen

a. Het heeft de instemming van de commissie dat het kabinet thans aan de verzoeken van achtereenvolgens zowel de Raad als het parlement gevolg heeft gegeven en zijn ideeen met betrekking tot de ulteindelijke stmctuur van de kinderbijslag en de daaraan ten grondslag llggende gedachten heeft uitgewerkt in de voorliggende adviesaanvrage. De Raad heeft het in het recente verleden bij de voorstellen tot de integratie van de kinderaftrek in de kinderbijslag steeds als een gemis ervaren dat het kabinet geen zicht heeft willen of kunnen geven op de verdere uitwerking van de herstructurering in een nieuw/ stelsel van kinderbijslag. Dit ontbreken van informatie en daarmee het inzicht in het na te streven doe! en het daarop gerichte beleid heeft ertbe bijgedragen dat wetswijzigingen tot stand hebben kunnen komen weike noch passen in de systematiek van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) noch blijk geven van een op de toekomst gericht beleid voor een stelsel van kinderbijslag, waarbij aan de eisen van deze tijd recht wordt gedaan. Weliswaar hebben de voorstellen voor de herstructurering tot een vereenvoudiging geleid: door middel van de integratie van de kinderaftrek in de kinderbijslag is namelijk €en voor alle ingezetenen geldende kinderbijslagregeling tot stand gekomen. De voorstellen brachten evenwel tevens mee dat het stelsel, zij het tijdelijk, voor de betrokkenen, zowel de aanspraakgerechtigden als de uitvoerende instanties, gecompliceerder en ondoorzlchtiger werd, waarbij het tevens door de gefaseerde aanpak van de herstructurering en de incidentele wijzigingen hierop alsmede door de overgangsmaatregelen - w e I k e veelal een compenserend karakter hadden om de overgang van de kinderaftrek In de kinderbijslag voor bepaalde inkomensgroepen geleidelijk te doen z i j n - zijn samenhang verloor dit nog afgezien van het feit dat de Raad en het parlement jaarlijks met fractionele wijzigingen werden geconfronteerd. Hierdoor is het kinderbijslagstelsel in een spanningsveld gekomen dat tevens kan worden toegerekend aan de wijze waarop het kabinet aan zijn streven om bij de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek gelijktijdig ombuigingen in de kostensfeer van deze voorzieningen te realiseren, vorm heeft gegeven.

1) Dit voorstel van het kabinet betreft een — in verband met zijn koopkrachtdoelstelling - verhoging van de kinderbijslag voor het eerste en tweede kind voor 1981 met respectieveiijk f 60,— en f 12,-. Het wetsontwerp is inmiddels aanvaard (Gedr St. Tweede Kamer, zitting 19801981, 16526) Wet van 26 maart 1981, Stb. 135. 2J Zie ook het standpunt van de Raad in dezen ingenomen in zijn Advies Beperking groei uitgaven sociale zekerheid van 21 november 1^80, nr. 19, biz. 13.

Deze gang van zaken tezamen met het ontbreken van inzicht in het op de toekomst gerichte beleid voor een nieuw stelsel van kinderbijslag heeft ertoe geleid dat het als een algemene noodzaak wordt ervaren dat het stelsel van kinderbijslag ten fundamente wordt bezien. De voorliggende adviesaanvrage is dan ook een waardevolle aanzet om tot een in zichzelf consistent en in het huidig tijdsbestel passend kinderbijslagstelsel te komen. De commissie vindt het onjuist dat het kabinet heeft gemeend, hangende deze adviesaanvrage, een voorstel tot wijziging van het bestaande stelsel te moeten doen in het kader van de door hem met de sociale partners gevoerde besprekingen over het sociaaleconomische beleid en het arbeidsvoorwaardenbeleid voor 1981 1). Dit voorstel leidt wederom tot een incidentele wijziging en getuigt niet van een op de systematiek van het stelsel gericht consequent en consistent beleid 2). 6

b. Hetzelfde kan worden gesteld ten aanzien van het wetsontwerp Nadere wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet (kinderbijslag aan de verzorgende ouder, alsmede enige wijzigingen van technische aard) 1), hetwelk op 17 februari 1981 door de regering bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend. Na kennisneming hiervan constateert de commissie dat het kabinet heeft gemeend dit wetsontwerp - hangende de adviesaanvrage over de structuur van de kinderbijslag — aan het parlement te moeten voorleggen zonder daarover vooraf advies aan de Read te vragen. Het wetsontwerp houdt op twee gebieden van de AKW een zodanige wijziging in dat de commissie van oordeel is dat daaraanvoorafgaand een advies van de Raad nodig zou zijn geweest. Het betreft het voorstel om: 1. in het vervolg de kinderbijslag bij voorrang aan de verzorgende ouder toe te kennen, en 2. aan artikel 10 een vierde lid toe te voegen inhoudende dat een verzekerde eerst geacht wordt een kind grotendeels dan wel geheel of nagenoeg geheel op zijn kosten te onderhouden, wanneer hij dit kind tevens in belangrljke mate op zijn kosten onderhoudt

1) Gedr.St Tweede Kamer, zitting 19801981, 16632. nrs. 1 - 3. 2) SER-uitgave 1979, nr.11- 15, Juni 1979, biz. 27.

ad 1. In zijn advies met betrekking tot de derde fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek 2) heeft de Raad het kabinet in overweging gegeven 'om indien en voor zover een volksverzekering inzake kinderbijslag tot stand wordt gebracht In het geval van echtscheiding aan de daadwerkelijk verzorgende ouder het recht op kinderbijslag toe te kennen. De verzorgende ouder verllest, dan de eventuele aanspraak op een aftrek wegens buitengewone lasten'. Daze aanbeveling zou ertoe moeten leiden dat in geval van echtscheiding — door een fictie in de AKW— het mogelijk wordt om aan de daadwerkelijk verzorgende ouder, een persoonlijk recht op kinderbijslag bij voorrang toe te kennen. Mede naar aanleiding van deze aanbeveling, weike door de Raad is gedaan voor een specifieke groep van gevallen, stelt de regering thans voor om in het vervolg bij samenloop van aanspraken op kinderbijslag op grond van onderhoud en op grond van verzorging van kinderen de aanspraak op kinderbijslag bij voorrang aan de verzorgende ouder toe te kennen. Bij samenloop van aanspraken op kinderbijslag op grond van verzorging (hiervan is bijv. sprake bij huwelijk) is het voorstel om de aanspraak op kinderbijslag van de vrouw te laten prevaleren boven de aanspraak op kinderbijslag van de man. Dit voorstel leidt er derhalve toe dat naast de onderhoudsnorm, weIke overigens bepalend blljft voor de hoogte van de aanspraak, een nieuwe norm, de verzorgingsnorm, als rechtscheppend beginsel voor de aanspraak op kinderbijslag zai gelden. Deze norm wordt in het voorliggend voorstel niet in de wet zelve vastgelegd, doch moet volgen uit krachtens artikel 15 AKW bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen nadere regelen bij samenloop van aanspraken. De commissie is van oordeel dat het — behoudens in het geval van echtscheiding — op dit moment nIet gewenst is dat krachtens de AKW aan de verzorgende ouder — en bij samenloop van aanspraken op grond van verzorging aan de vrouw— een persoonlijk recht op kinderbijslag wordt toegekend. De invoering van de verzorgingsnorm als rechtscheppend beginsel voor de aanspraak op kindertoijslag grijpt naar het oordeel van de commissie zodanig emstig in In het huidige stelsel van kinderbijslag dat kan worden gesteld dat in wezen sprake is van een wijziging van de structuur van de kinderbijslag. De commissie vindt dan ook dat het voorstel om aan de verzorgende ouder een prevalerend recht op kinderbijslag te geven, mede gelet op de gevolgen die het voorstel met zich meebrengt, nadere bestudering in het kader van de advisering van de Raad over de structuur van de

kinderbijslag en de door het kabinet daartoe gedane voorstellen vereist. Een aanvaarding van de verzorgingsnonn op dit moment belemmert de Raad in zijn advisering over de stnjctuur van de kinderbijslag. De commissie is daarbij van mening dat nJet licht gedacht mag worden over de uitvoeringstechnische aspecten die het voocstel met zich meebrengt. Zo zullen de uitvoeringsorganen van de AKW, de Raden van Arbeid, indien de verzorgingsnorm als rechtscheppend beginsel in de AKW wordt aanvaard, de kinderbijslagbestanden moeten wijzigen. De huidige bestanden staan namelijk ten name van de aanvrager (de man), het voorstel van de regering volgend zullen deze ten name van de verzorgende ouder (de vrouw) moeten worden gesteld. Overigens is de commissie van oordeel dat indien wijzlging van de systematiek van de toekenning van het recht op kinderbijslag wenselijk is, de aan de verkrijging van het recht op kinderbijslag ten grondslag liggende norm in de wet zelve dient te worden vastgelegd. Concluderend is de commissie van mening dat op dit moment volstaan moet worden met het uitvoering geven aan de aanbeveling van de Raad van 1979 door het opnemen van een fictie in de AKW ten aanzlen van het onderhouden van kinderen bij echtscheiding en bij daarmee vergelijkbare situaties. ad 2. Ook ten aanzien van het voorstel om aan artikei 10 van de AKW een vierde lid toe te voegen 1) is de commissie van mening dat daardoor enerzijds de behandeling van de adviesaanvrage van 31 maart 1980 wordt doorkruist en anderzijds wordt vooruitgelopen op de aan de Raad voor te leggen adviesaanvrage over de problematiek dat de kinderbijslag het bedrag van de gemaakte kosten voor het kind te boven kan gaan 2).

1) Het tekstvoorstel voor lid 4 van artikei 10 is: 'Een verzekerde wordt eerst geacht een kind grotendeels dan wel geheel of nagenoeg geheel op zijn kosten te onderhouden, wanneer hij dit kind tevens in belangrijke mate op zijn kosten ondertioudL 2) Zie punt 6 van het Nader rapport van de minister van Sociale Zaken aan de Koningin. 3) In paragraaf 3.1 wordt de geldende kinderbijslagregeling beschreven. Daar blijkt voor weike gevallen bedoelde onderhoudseisen gelden. 4) Waar in dit advies wordt gesproken over onderhoudskosten dan wel (additionelej uitgaven voor kinderen in het kader van de AKW, wordt daarvoor deze definiering gehanteerd. Dit impliceert dat dit begrip duidelijk onderscheiden moet worden van het in de adviesaanvrage gehanteerde begrip 'noodzakelijke kosten van levensonderhoud van kinderen', waaromtrent aan de Raad is verzocht hiernaar een onderzoek te doen instellen.

De commissie stelt vast dat in het thans geldende stelsel van kinderbijslag slechts de onderhoudseis 'in belangrijke mate' bij ministeriele beschikking een feitelijke invulling heeft gekregen. Voor de onderhoudseisen 'grotendeels' dan wel 'geheel of nagenoeg geheel' 3) is per 1 oktober 1980 bepaald dat als kosten van onderhoud van kinderen voortaan alleen in aanmerking mogen worden genomen de kosten die noodzakelijkerwijs verband houden met het levensonderhoud en met het volgen van onderwijs of een beroepsopleiding 4); deze kosten zijn vanaf genoemde datum aan een maximum gebonden. De onderhoudseisen 'grotendeels' dan wel 'geheel of nagenoeg geheel' houden derhalve niet in dat aan het onderhoud van kinderen tenminste een bepaald bedrag dient te worden besteed. Zou het voorstel als neergelegd in artikei 10 lid 4 worden opgevolgd dan zou dit betekenen dat wel een minimum eis aan beide onderhoudscriteria wordt gegeven. Near de mening van de commissie is dit op dit moment niet juist en ook niet wenselijk. Zij is van oordeel dat de invulling van genoemde onderhoudseisen slechts kan geschieden in het kader van de advisering over de aan de hoogte van de kinderbijslagen ten grondslag te leggen normen zoals deze in de adviesaanvrage over de structuur van de kinderbijslag bij de Raad aan de orde zijn gesteld. Dit klemt te meer omdat zoals reeds opgemerkt aan de Raad een nadere adviesaanvrage wordt gestuurd over de problematiek dat de kinderbijslag meer kan bedragen dan de gemaakte kosten voor het kind. c. In de adviesaanvrage verzoekt het kabinet de Raad te adviseren over de structuur van de kinderbijslag. Hiervoor doet het kabinet een aantal voorstellen en geeft daarbij inzicht in zijn keuzen met betrekking tot de doelstelling van het stelsel en de voor de uitwerking 8

daarvan te hanteren uitgangspunten, theorieen en begrippen. Het kabinet verzoekt daarbij de Raad in overweging te nemen een interim-advies uit te brengen, hetwelk het mogelijk moet maken dat per 1 januari 1982 op basis van de geldende bedragen de differentiatie naar leeftijd van kinderen in het stelsel wordt ingevoerd. Bij de behandeling van de aan de Raad voorgelegde problematiek is in eerste instantie het streven van de commissie geweest om tot een integrale advisering te komen. De commissie hecht daaraan grote waarde gelet op de in het verleden door de Raad ingenomen standpunten ten aanzien van de voorgelegde voorstellen met betrekking tot de gefaseerde herstructurering. De voorbereiding van een advies over de structuur van de kinderbijslag vergt echter meer tijd dan beschikbaar is om per 1 januari 1982 de invoering van een leeftijdsafhankelijke kinderbijslag mogelijk te maken. Dit heeft er toe geleid dat de commissie zich beraden heeft over de vraag of aan het verzoek van het kabinet om een Interim-advies uit te brengen over de invoering van de differentiatie naar leeftijd van kinderen in het stelsel van kinderbijslag tegemoet kan worden gekomen. De commissie heeft daarbij overwogen en nagegaan in hoeverre het mogelijk was de voorstellen van het kabinet met betrekking tot de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag te beoordelen in het licht van zijn overige voorstellen ten aanzien van de stnjctuur van de kinderbijslag, in het bijzonder zijn keuzen voor doelstelling van het stelsel en de bij de uitwerking daarvan te hanteren uitgangspunten, theorieen en begrippen. Ook hiervan bleek een integrale beoordeling meer tijd te vergen dan voor tijdige advisering gelet op de gestelde streefdatum beschikbaar was. De commissie is van oordeel dat de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het stelsel van kinderbijslag als structurele wijziging van de kinderbijslagwetgeving moet worden gezien en daardoor van een dergelijk belang Is dat het aanbeveiing verdient hierover tussentijds te adviseren, nu het kabinet het voornemen heeft hiertoe per 1 januari 1982 over te gaan en het niet mogelijk is om tijdig een advies uit te brengen over alle voorstellen van het kabinet ten aanzien van de structuur van de kinderbijslag. De commissie ontkent niet dat door een tussentijdse wijziging mogelijk wordt vooruitgelopen op de definitieve advisecing van de Raad over de structuur van de kinderbijslag, doch is van mening dat alsdan opnieuw alle bepalende elementen voor deze structuur, waaronder begrepen de leeftijdsdifferentiatie, bezien moet kunnen worden in hun onderlinge samenhang. De tussentijdse advisering laat derhalve onverlet dat de Raad te zijner tijd zo nodig op de inhoud van dit interim-advies terugkomt. De commissie tekent bij het voorgaande evenwel aan dat het naar haar oordeel beter zou zijn geweest om over de invoering van de leeftijdsdifferentiatie ten principale pas een oordeel uit te spreken in het nog uit te brengen advies over de structuur van de kinderbijslag. Nu - gezien het voornemen van het kabinet om per 1 januari 1982 tot introductie van de leeftijdsdifferentiatie over te gaan — een behandeling van dit onderdeel van de kinderbijslagwetgeving in het kader van de toekomstige stmctuur van de kinderbijslag niet tot de mogelijkheden behoort, dient naar het oordeel van de commissie aan dit voornemen uitwerking te worden gegeven als aangegeven in paragraaf 3.3. d. In het geldende stelsel bestaat de mogelijkheid van aanspraak op kinderbijslag voor een kind tot dat het de leeftijd van 27 jaar heeft bereikt. In de adviesaanvrage stelt het kabinet voor deze mogelijkheid te beperken tot de leeftijd van 18 jaar ervan uitgaande dat bij de

invoering van de nieuwe stnictuur van de kinderbijslag eenjiieuw stelsel van studlefinanciering voor studerenden van 18 jaar en ouder is dan wel wordt gerealiseerd 1). De voorstellen van het kabinet met betrekking tot de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag worden dan ook in de adviesaanvrage beperkt tot aan de leeftijd van 18 jaar. De commlssie is van oordeel dat in afwachting van het nieuwe stelsel van studlefinanciering geen verdere complicering van het stelsel voor studerenden van 18 tot 27 jaar mag optreden en dat tevens aan de voor deze groep bestaande rechten geen afbreuk mag worden gedaan. Daarom gaat de commissie evenals het kabinet ervan uit, dat het huidige stelsel van kinderbijslag voor deze categorie vooralsnog ongewijzigd blijft en dat de Invoering van een leeftijdsafhankelijke kinderbijslag beperkt wordt tot de groep kinderen van 0 tot 18 jgar.

1) De adviesaanvrage stelt op biz. 27 dat het de bedoeling is aan studerenden van 18 jaar en ouder - tot een nader vast te stellen leeftijdsgrens - een zelfstandig recht op een uitkering, in de vorm van een studietoelage, bestaande uit een bears (weike de tot dan toe verstrekte kinderbijslag meet gaan omvatten) en een lening, toe te kennen.

Het stelt de commissie overigens teleur dat het kabinet in de adviesaanvrage geen nader inzlcht geeft in de uitwerking en de datum van Invoering van het nieuwe stelsel van studlefinanciering voor studerenden van 18 jaar en ouder. Het kabinet heeft immers reeds geruime tijd een nieuw stelsel van studlefinanciering in voorbereiding. In herlnnering wordt gebracht dat bij brief van 4 december 1974 de toenmalige ministers van Onderwijs en Wetenschappen, van Landbouw en Visserij, van Sociale Zaken en van Financien de Raad hebben verzocht te adviseren inzake een nieuw stelsel van studlefinanciering, met name wat betreft de financiele modaliteiten en del effecten van het nieuwe stelsel voor het recht op kinderbijslag. Naar aanleiding van in vergaderingen van commissies van de Raad door vertegenwoordigers van de betrokken ministers gegeven informatie heeft het dagelljks bestuur van de Raad - om misverstanden te voorkomen — bij brief van 27 november 1975 de toenmalige minister van Sociale Zaken bericht onder meer begrepen te hebben de behandeling van de adviesaanvrage inzake het nieuwe stelsel van studlefinanciering te moeten opschorten. In antwoord hierop heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken bij brief van 18 december 1975 laten weten dat hij met betrekking tot deze adviesaanvrage zich In verblnding heeft gesteld met zijn ambtgenoot van Onderwijs en Wetenschappen. Vervolgens heeft op 21 april 1978 de voorzitter van de Raad zich tot de minister van Ondenwijs en Wetenschappen gewend met het vet7oek de Raad te laten weten mede gelet op de In voorbereiding zljnde herstructurering van de kinderaftrek en de kinderbijslag - of de adviesaanvrage inzake de studlefinanciering in de voorliggende vonn gehandhaafd blijft danwel wordt ingetrokken of gewijzigd. Op deze vraag was namelijk ondanks herhaalde verzoeken vanuit de Commissie Sociale Verzekeringen, weIke door de Raad met de voorbereiding van de advisering over de herstmcturering was belast, geen antwoord gekregen. Bij brief van 21 juni 1978 berichtte de minister van Ondenwijs en Wetenschappen de Raad dat nog overleg over de adviesaanvrage inzake de studlefinanciering met de betrokken ministers moest worden gepleegd. Bij brief van 14 September 1978 heeft de minister van Onderwijs en Wetenschappen de Raad mede namens de overige bij deze adviesaanvrage betrokken ministers medegedeeld dat de Raad de behandeling van deze adviesaanvrage voorlopig kan opschorten omdat het kabinet zich nog nader over deze materie wenste te beraden. Bij brief van 21 november 1980 heeft het dagelijks bestuur van de Raad bij de minister van Onderwijs en Wetenschappen mede gelet op de aan de Raad ter advisering voorgelegde adviesaanvrage inzake de structuur van de kinderbijslag — aangedrongen te bevorderen dat de werkgroep van de Commissie Sociale Verzekeringen weIke het advies met betrekking tot de stmctuur van 10

de kinderbijslag voorbereidt, op de kortst mogejjjjê temnijn schrifteljjk^ wordt geinfomneerd over de bij het kabinet levende gedachten omtrent een nieuw stelsel van studieflnanciering. Aan deze verzoeken van de Raad om nadere informatie is tot nu toe geen gevolg gegeven. De commissie vindt dit jammer omdat zij deze informatie gewenst acht voor de advisering over de stnictuur van de kinderbijslag. Zij is van oordeel dat tussen het (nieuwe) stelsel van kinderbijslag en het (nieuwe) stelsel van studiefinanciering een nauwe samenhang bestaat. Het nieuwe stelsel van studiefinanciering zai moeten gaan functioneren in aansluiting op het nieuwe stelsel van kinderbijslag en zaI daarbij het bestaande stelsel van kinderbijslag voor studerenden van 18 tot 27 jaar gaan vervangen. Deze samenhang ziet overigens ook het kabinet, gelet op zijn handelwijze om in dezelfde periode beide stelsels ten fundamente te bezien en te (her-)structureren alsmede gelet op zijn streven om het nieuwe stelsel van studiefinanciering v66r danwel gelijktijdig met de invoering van het nieuwe stelsel van kinderbijslag te realiseren. Dit in aanmerking nemende acht de commissie het van grote waarde dat de Raad op korte termijn de inzichten van het kabinet met betrekking tot de uitwerking van het nieuwe stelsel van studiefinanciering worden gegeven. e. In de adviesaanvrage stelt het kabinet als randvoorwaarde voor de wijziging in de aanspraken op kinderbijslag voor kinderen tot 18 jaar dat deze wijziging en de in verband hiermee te treffen overgangsregelingen budgettair neutraal gefinancierd dienen te worden. De commissie aanvaardt deze randvoon/vaarde voor dit interim-advies als een gegeven. Zij tekent hierbij aan dat dit - gelet op de ook door haar aanvaarde beperking van de wijziging tot de groep kinderen van 0 tot 18 j a a r - betekent dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de kosten verbonden aan het voortzetten van het huidige stelsel voor 18- tot 27-jarigen tot dat een nieuw stelsel van studiefinanciering is gerealiseerd.

11

3. De leeftijdsafhankelijke kinderbijslag

3.1. De geldende regeling

1) Sedert de totstandkoming van de AKW in 1963 is een aantal wijzigingen tot stand gebracht Deze hebben ertoe geleid dat per 1 januari 1980 een voor alle ingezetenen gelijiduidend stelsel van kinderbijslag van kracht is. Als belangrijke w/ijzigingen in dit kader warden beschouwd: het belastingvrij maken van de kinderbijslag (1973), het afschaffen van de kinderaftrek voor de loon- en inkomstenbelasting (1978-1980), het doen ven/allen van ein kinderbijslag extra voor de 16- en 17-jarigen (1979), het toekennen krachtens de AKW per 1 Januari 1980 van het recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind, waardoor de Kinderbijslagwet voor Loontrekkenden (KWL), de Kindertoelageregeling voor Oveiheidspersoneel (KTO) en de Kinderbijslagwet voor Kleine Zelfstandigen (KKZ) per genoemde datum konden warden ingetrokken. 2) Bij deze criteria is geen rekening gehouden met de bijzondere categorieen. Bijzondere categorieen zijn: a. partieelleerplichtingen (door het parlement is inmiddels een wetsantwerp aanvaard, waarbij de kinderbijslag voor deze categorie kinderen wordt afgeschaft. Wet van 26 maart 1981, Stb. 134): b. invaiide kinderen (recht op kinderbijslag voor deze kinderen bestaat tot het kind de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt): c. huishaudkinderen (dit zijn kinderen die het huishouden verzorgen - indien de maeder ontbreekt of daartoe niet in staat is — of het huishouden medeverzorgen indien tot het huishouden nog drie andere kinderen janger dan 27 jaar behoren. Recht op kinderbijslag voor deze kinderen bestaat tot het kind de leeftijd van 27 jaar heeft bereikt)

In het huidige stelsel van kinderbijslag zoals dit sedert 1 januari 1980 1) krachtens de AKW voor alle ingezetenen van toepassing is, is de kinderbijslag een belastingvrije uitkering, die aan ingezetenen die een of meer kinderen tot hun last hebben, wordt toegekend. De uitkering loopt op met de rangorde van het kind in het gezin. Recht op kinderbijslag bestaat voor eigen, aangehuwde en pleegkinderen in de leeftijd van 0 tot 27 jaar. De kinderbijslag wordt toegekend per kalenderkwartaal. Sedert 1 januari 1981 gelden de volgende bedragen als kinderbijslag per kind naar rangorde: f. 137,- voor het eerste kind, geboren na 1 januari 1979, tot dat het de leeftijd van drie jaar heeft bereikt f. 274,— voor alle overige eerste kinderen f. 436,- voor het tweede en het derde kind f. 527,— voor het vierde en het vijfde kind f. 581,- voor het zesde en het zevende kind f. 640,- voor het achtste en elk volgend kind. In de hoogte van de kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind is rekening gehouden met het voorstel van het kabinet om de kinderbijslag voor deze kinderen voor 1981 in verband met de koopkrachtdoelstelling met respectievelijk f. 60,- en f. 12,- te verhogen. Vier toetsingscriteria spelen bij de toekenning van het recht op kinderbijslag een rol. Deze zijn: de leeftijd van het kind, het volgen van ondenwijs of een opieiding, het thuis- dan wel uitwonend zijn en de mate waarin de verzekerde het kind onderhoudt 2). Uitgaande van de leeftijd van kinderen kan als volgt inzicht worden gegeven in de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om aanspraak te hebben op enkelvoudige, tweevoudige of drievoudlge kinderbijslag. a. Kinderen tot 16 jaar Voor kinderen tot de leeftijd van 16 jaar geldt dat recht op enkelvoudige kinderbijslag bestaat indien het kind tot het huishouden van de verzekerde behoort. Voor deze kinderen wordt voor de kinderbljslagaanspraak geen onderhoudseis gesteld; er wordt van uitgegaan dat door de verzekerde in het onderhoud van het kind wordt voorzien. Voor de overige kinderen tot 16 jaar kunnen twee groepen worden onderscheiden, te weten: de kinderen die tot het huishouden van de gewezen echtgenote behoren en de kinderen die in een internaat of een inrichting verblijven. Voor eerstgenoemde groep kinderen heeft de verzekerde recht op enkelvoudige kinderbijslag indien aan de onderhoudseis van 'grotendeels' wordt voldaan, hetgeen inhoudt dat de verzekerde voor meer dan de helft moet bijdragen In de onderhoudskosten van dit 12

kind 1). Het is niet mogelijk aan te geven met welk bedrag 'grotendeels' voor deze groep kinderen correspondeert Dit kan per kind verschillen, afhankelijk van onder meer de leeftijd van het kind, het aantal andere kinderen in het gezin en het ouderlijk inkomen. Voor de als tweede genoemde groep kinderen, de zgn. intemaatskinderen of inrichtingskinderen, bestaat recht op enkelvoudige kinderbijslag indien de verzekerde aan de onderhoudseis 'in belangrijke mate' voldoet Deze eis betekent voor deze groep kinderen dat de verzekerde tenminste met een bedrag van f 2 6 , - per week (op jaarbasis voor 1981 betekent dit / 1.352,—) in de onderhoudskosten van het kind moet bijdragen. Voor kinderen die in een zgn. AWBZ-inrichting verblijven is deze norm gesteld op f 5 2 , - per week (op jaarbasis voor 1981 betekent d i t f 2.704,-). Recht op tweevoudige kinderbijslag geldt voor de internaats- en de Inrichtingskinderen indien de verzekerde het onderhoud van het kind 'grotendeels' voor zijn rekening neemt. b. Kinderen van 16 tot 18 jaar Voor de aanspraak op enkelvoudige kinderbijslag voor kinderen in deze leeftijdscategorie — enkele bijzondere categorieen buiten beschouwing latend 2) - is bepalend of het kind studeert, d.w.z. of zijn voor werkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in beslag wordt genomen door of in verband met het voigen van onderwijs of een beroepsopleiding. Daarnaast spelen de onderhoudseis en het thuis- dan wel uitwonend zijn een rol. Voor studerende kinderen zowel thuis- als uitwonend bestaat recht op enkelvoudige kinderbijslag indien aan de onderhoudsnorm 'in belangrijke mate' wordt voldaan. Deze eis betekent voor deze categorie kinderen dat de verzekerde met tenminste f 52,~ per week (op jaarbasis voor 1981 betekent dit: f 2.704,-) moet bijdragen in de kosten van het onderhoud van het kind. Voor studerende uitwonende kinderen bestaat recht op tweevoudige kinderbijslag indien de verzekerde de onderhoudskosten van het kind • 'grotendeels', d.w.z. voor rneer dan de helft, voor zijn rekening neemt. c. Kinderen van 18 tot 27 jaar

1) Als onderhoudskosten voor een kind worden sedert 1 oktober 1980 in het kader van de AKW in aanmerking genomen de kosten, die voor het kind worden gemaakt (dwz. de uitgavenj, die noodzakelijken/vi/s verband houden met het levensonderhoud en met het voigen van onderwijs of een beroepsopleiding door het kind. Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat dit begrip een duideiijk andere inhoud heeft dan het begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud, welk begrip het kabinet aan de toekomstige stnictuur van de kinderbijslag ten grondslag wil leggen, 2) Zie voetnoot 1 op biz. 12.

Voor Studerende kinderen van 18 tot 27 jaar, zowel thuis- als uitwonend, bestaat recht op enkelvoudige kinderbijslag indien aan de onderhoudseis 'in belangrijke mate' wordt voldaan (op jaarbasis voor 1981 betekent dit: f. 2.704,-). Voor deze categorie kinderen, zowel thuis- als uitwonend, heeft de verzekerde recht op tweevoudige kinderbijslag, indien hij het kind 'grotendeels', d.w.z. voor meer dan de helft, op zijn kosten onderhoudt Recht op drievoudige kinderbijslag bestaat voor uitwonende studerende kinderen in deze leeftijdsgroep indien de verzekerde het kind 'geheel of nagenoeg geheel', d.w.z. voor 90% of meer, op zijn kosten onderhoudt

3.2. De voorstellen van het kabinet In de adviesaanvrage stelt het kabinet dat bij de berekening van de hoogte van de kinderbijslagen rekening dient te worden gehouden met enerzijds de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders voor de kosten van het levensonderhoud en de opvoeding van hun kinderen en anderzijds met de financiele draagkracht van de ouders gelet op de grootte van het gezin ende daaruit voortkomende lasten alsmede met het feit dat de financiele lasten voor een kind toenemen 13

met de leeftijd van het kind. Met het laatste wordt in het stelsel van kinderbijsiag zoals het thans vigeert, bij de berekening van de hoogte van de kinderbijslagen geen rekening gehouden. Het kabinet is dan ook van mening dat het toenemen van de financieie lasten voor een kind met het toenemen van de leeftijd tot uitdrukking dient te komen in de hoogte van de kinderbijslagen. Op basis van dit uitgangspunt is het kabinet in de adviesaanvrage tot een indeling in drie leeftijdsgroepen gekomen te weten van 0 t/m 5 jaar (0-5), van 6 t/m 11 jaar (6-11) en van 12 t/m 17 jaar (12-17). Het kabinet stelt voor ten aanzien van de hoogte van de kinderbijslagen een verhouding van 70 : 100 : 130 voor deze leeftijdsgroepen aan te houden. Deze verhouding acht het redelijk gelet op berekeningen die zijn gemaakt met gegevens afkomstig van onderzoeken daterend uit 1972 en 1974/1975 1). Voor de invoering van de nieuwe stmctuur in het stelsel van kinderbijsiag heeft het kabinet in de adviesaanvrage drie modellen uitgewerkt. Deze modellen hebben de door het kabinet voorgestelde leeftijdsdifferentiatie gemeen. In model I wordt de voorgestelde leeftijdsdifferentiatie ingebracht in het bestaande stelstel 2), in model II wordt deze ingebracht in een stelsel waarbij de differentiatie naar rangorde wordt afgeschaft, terwiji in model III de leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in een geheel nieuw stelsel van differentiatie naar rangorde. Bij dit laatste model gaat het kabinet uit van het feit dat in beginsel volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud van kinderen plaatsvindt. In verband met de eigen verantwoordelijkheid van de ouders wordt op deze vergoeding een con-ectie aangebracht. In de modellen heeft het kabinet gewerkt met gegevens geldend per 1 januari 1982, de streefdatum van het kabinet voor de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het stelsel. Hierbij is tevens rekening gehouden met de randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging.

Ij Deze gegevens betreffen de additionele uitgaven voor kinderen. 2/ Om tot invoering van de differentiatie naar leeftijd in het bestaande stelsel te komen is een andere presentatie van de differentiatie naar rangorde nodig. Deze houdt in dat de gemiddelde kinderbijsiag per kind in een gezin wordt berekend aan de hand van de voor dat gezin krachtens het huidige stelsel geldende bedragen op basis van de differentiatie naar rangorde, Bijv. voor een gezin met 2 kinderen wordt de kinderbijsiag voor het 1e en 2e kind opgeteld en vervolgens door 2 gedeeld: voor een gezin met 3 kinderen wordt de kinderbijsiag voor het 1e, 2e en 3e kind opgeteld en vervolgens door 3 gedeeld, enz.j De leeftijdsdifferentiatie wordt vervolgens op het aldus voor het betrokken kind berekende bedrag aan kinderbijsiag toegepast 3j Biz. 25 van de adviesaanvrage.

In de adviesaanvrage wijdt het kabinet voorts aandacht aan de invoeringsproblematiek van bedoelde vernieuwing in het kinderbijslagstelsel. Deze kan het treffen van een overgangsregeling noodzakelijk maken. Ten aanzien van de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het bestaande stelsel (model I) stelt het kabinet als overgangsregeling voor de differentiatie naar leeftijd van kinderen alleen toe te passen op 'nieuwe gevallen', d.w.z. op kinderen die na een bepaalde datum (31 december 1981) ofwel worden geboren, ofwel 6 jaar worden, ofwel 12 jaar worden. Een dergelijke overgangsregeling is na zes jaar uitgewerkt omdat na die periode inmiddels alle kinderen zich in een andere leeftijdsgroep bevinden dan op 1 januari 1982. Het voordeel van deze overgangsregeling (model I) is, aldus de adviesaanvrage, dat door de invoering van een leeftijdsdifferentiatie op zichzelf geen feitelijke inkomensvermindering voor de gezinnen optreedt. Indien echter de voorkeur wordt gegeven om de leeftijdsdifferentiatie in te voeren in een stelsel waarin de differentiatie naar rangorde wordt afgeschaft (model II) is een dergelijke overgangsregeling met als doel een inkomensvermindering te voorkomen niet mogelijk. De oorzaak hiervan is dat de omvang van het gezin bepalend is voor de hoogte van de totale kinderbijsiag. Als mogelijkheid om toch voor de invoering van de leeftijdsdifferentiatie conform model II tot een aanvaardbare en in de tijd niet te lange overgangsregeling te komen, stelt het kabinet 3): dat de kinderbijslagbedragen die moeten worden verlaagd bevroren worden totdat de hoogte van het beoogde niveau is bereikt, en de kinderbijslagbedragen die moeten worden verhoogd 14

geleidelijk worden veimeerderd met de opbrengst van die bevriezing, eveneens tot het moment waarop het beoogde niveau is bereikt. Vervolgens wordt geconstateerd dat in een dergelijke systematiek ten minste een overgangsperiode van zes jaar noodzakelijk is. Voor model III worden in de adviesaanvrage geen berekeningen voor een mogelijk te treffen overgangsregeling gegeven. De adviesaanvrage stelt slechts dat het geven van berekeningen op dit moment voor een overgangsregeling voor de invoering van model III weinig zinvol is, gelet op de onzekerheid waarmee dit model ten aanzien van de kwantificering is omgeven. 3.3. Het standpunt van de commissie 3.3.1. Algemeen Hoewel door gebrek aan gegevens het verloop van de gemiddelde onderhoudskosten van kinderen naar leeftijdsjaar niet exact is aan te geven, is de commissie van oorde'el dat de gemiddelde onderhoudskosten van een kind stijgen met het toenemen van de leeftijd. Deze stijging kan geleidelijk maar ook een meer schoksgewijs verloop vertonen. 3.3.2. De indeling in drie leeftijdsgroepen De commissie kan zich verenigen met het voorstel van het kabinet om de leeftijdsdifferentiatie uit te werken in een indeling in drie leeftijdsgroepen, te weten: die van de 0- t/m 5-jarigen (0-5), die van de 6- t/m 11-jarigen (6-11) en die van de 12- t/m 1 7-jarigen (12-17).

1} Voor het verkrijgen van deze gegevens is gebruik gemaakt van de resultaten van een studie van het Centraal Bureau voor de Statistiek naar de uitgaven voor kinderen op basis van het Werknemersbudgetonderzoek 1974/1975. De uitkomsten van deze studie hebben voor de in de adviesaanvrage aan de orde gestelde problematiek een beperkte betekenis, omdat de studie de uitgaven voor levensonderhoud betreft uitsluitend van gezinnen met twee kinderen in drie gezinsfasen (namelijk beide kinderen jonger dan 6 jaar; oudste kind 6 tot 12 jaar, jongste kind 0 tot 12 jaar: oudste kind 12 tot 17 jaar en jongste kind 0 tot 17 jaar) en bij verschillende gezinsinkomens. Deze gegevens betreffen de uitgavencategorieen; 1 voeding, 2 woning, 3 kleding, schoeisel, opschik, 4 hygiene en geneeskundige verzorging, 5 ontwikkeling, ontspanning, verkeer, 6 maatschappelijke verplichtingen, verzekeringen, belastingen, 7 overige uitgaven. Plotselinge toenamen in uitgaven worden bij het bereiken van een bepaalde leeftijd slechts geconstateerd bij de categorieen 4 en 5. De categorieen 6 en 7 maken een zodanig gering gedeelte van de totale uitgaven uit dat zij voor de beoordeling van een geleideli/ke dan wel een schoksgewijze toename van de uitgaven buiten beschouwing zijn gelaten.

Uit de thans ter beschikking staande gegevens die het ministerie van Sociale Zaken in overleg met het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft verstrekt, kan niet worden afgeleid dat de uitgaven voor een kind bij het bereiken van een bepaalde leeftijd plotseling toenemen 1). Dit beziende in samenhang met het feit dat de uitgaven per kind toenemen naarmate het ouder wordt, brengt de commissie tot de conclusie dat vooralsnog met een globale indeling in leeftijdsgroepen moet worden volstaan. De voorgestelde driedeling acht de commissie dan aanvaardbaar, temeer daar deze aansluiting vindt bij de thans gangbare leeftijdsindeling voor de diverse vormen van onderwijs (kleuteronderwijs, basisonderwijs, vervolgonderwijs). 3.3.3. De verhouding voor de leeftijdsafhankelijke kinderbijslagen Daar cijfermateriaal over de onderhoudskosten van kinderen naar leeftijd ontbreekt, heeft de commissie zich, evenals het kabinet in de adviesaanvrage, gebaseerd op de beschikbare gegevens met betrekking tot additionele uitgaven voor kinderen. De op basis van deze gegevens in de adviesaanvrage geconstateerde kostenverhouding van 70 : 100 : 130 acht de commissie voor dit moment aanvaardbaar voor de verhouding in de hoogten van de kinderbijslagen voor de leeftijdsgroepen van 0-5, van 6-11 en van 1217 jaar. 3.3.4. Modellen In de adviesaanvrage heeft het kabinet drie modellen uitgewerkt voor de invoering van de nieuwe structuur in het stelsel van kinderbijslag. Deze modellen hebben de door^het kabinet voorgestelde leeftijdsdifferentiatie gemeen. In model I wordt de voorgestelde leeftijdsdifferentiatie ingebracht in het bestaande stelsel, terwiji in 15

model II deze leeftijdsdifferentlatie wordt ingebracht in een stelsel waarblj de'differentiatie naar rangorde wordt afgeschaft. In model III wordt de voorgestelde leeftijdsdifferentlatie ingebracht in een geheel nieuw stelsel van differentiatie naar rangorde, waarbij in beginsel volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud van kinderen plaatsvindt Hierop wordt veryolgens een correctie aangebracht in verband met de eigen verantwoordelijkheid van ouders. Model III moet nog nader worden uitgewerkt De voorkeur van de commissie, het kabinet in zijn keuzen voor de indeling in drie leeftijdsgroepen en de daarover te hanteren verhouding voor de hoogten van de kinderbijslagen volgend, gaat uit naar de invoering van de differentiatie naar leeftijd conform model I daarbij de andere presentatie van de differentiatie naar rangorde aanvaardend. De commissie geeft hieraan de voorkeur omdat in model II de differentiatie naar rangorde wordt afgeschaft — hetgeen een verdergaande wijziging van het stelsel met zich mee brengt dan in deze interimfase nodig is — terwiji model III buiten beschouwing moet blijven omdat dit in het geheel niet is uitgewerkt. De commissie heeft verder overwogen dat door invoering van de leeftijdsdifferentlatie conform model I ten eerste wordt bereikt dat het gegeven van het toenemen van de onderhoudskosten van een kind met het ouder worden in het vervolg als uitgangspunt voor de berekening van de hoogte van de kinderbijslagen zai gelden en ten tweede dat door deze keuze niet vooruit wordt gelopen op verdere — thans nog niet voldoende beoordeelde - wijzigingen van het stelsel In verband met de in de toekomst na te streven structuur van de kinderbijslag. Bovendien is de overgangsproblematiek van model I minder omvangrljk dan de overgangsproblematiek van de modellen II en III. 3.3.5. De overgangsproblematiek Beschrijving van de problematiek EIke vernieuwing van het stelsel, weike gegeven de beschikbare middelen tot een andere, betere aanwending hien/an moet leiden, zaI indien geen maatregelen voor een geleidelijke invoering worden getroffen bij invoering ineens voor bepaalde groepen onaanvaardbare nadelige gevolgen kunnen hebben. Bij de invoering van de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag conform model I worden negatieve inkomensmutaties door twee oorzaken bepaald. Deze zijn: a. een temggang in kinderbijslagaanspraak door de andere verhouding in het niveau van de kinderbijslagen, te weten: 70 : 100 : 130, waardoor de kinderbijslag voor de categorie kinderen van 0 l/m 5 jaar 70% van de geldende bedragen wordf b. een teruggang in kinderbijslagaanspraak door een bijstelling van de hoogten van de bedragen vanwege de randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging van de voorgenomen wijziging. Genoemde effecten kunnen voor een bepaald gezin afzonderlljk, doch ook in combinatie optreden: dit is afhankelijk van de gezinssamenstelling en de leeftijd van de kinderen. De mate en de gevallen waarin deze effecten negatief zijn voor het gezinsinkomen, bepalen de overgangsproblematiek. Ter adstructie dienen de volgende gegevens die door het ministerie 16

van Sociale Zaken ter beschikking zijn gesteld. Deze gegevens zijn gebaseerd op het steekproefonderzoek over de kinderbijslag 1980, welk onderzoek door dit ministerie in 1980 bij de Raden van Arbeid is ingesteld. ad a. In 1982 vallen naar raming ca. 2 min. gezinnen onder de kinderbijslagwet Bij invoering ineens per 1 januari 1982 van de leeftijdsdifferentiatie in de verhouding 70 : 100 : 130, zullen op basis van gegevens uit de steekproef naar venwachting ca. 2 7 % van de gezinnen er in inkomen op achtenjitgaan ten opzichte van de situatie bij ongewijzigd beleid. Het percentage van de gezinnen dat een neutraal effect ondervindt van het nieuwe stelsel bedraagt ca. 19, terwiji ca. 5 4 % voordeel heeft bij het nieuwe stelsel. In dit laatste percentage zijn ook de gezinnen begrepen die een eerste kind van 0 1/m 2 jaar hebben. De gezinsopbouw van de drie hierboven onderscheiden groepen ziet er schematisch als volgt uit

A. Gezinnen met nadeel bij het nieuwe stelsel: ca. 27%; verdeetd als volgt: III Gezinnen met alleen l
Gezinnen met kinderen verdeeld over 0 t/m 5 en 6 t/m 11 jaar

Overigeni

ca. 13,2%

ca. 13%

ca. 0^%

waarvan: ca. 25% gezinnen met 1 kind (3,3%) 1)

0% gezinnen met 1 kind

ca. 67% gezinnen met 2 kinderen (834%)

ca. 63% gezinnen met 2 kinderen (8,19%)

ca.

6% gezinnen met 3 kinderen (0,79%)


ca.

2% gezinnen met > 3 kinderen (0,26%)

ca. ca.

100

7% gezinnen met 4 kinderen (0,91%) 1% gezinnen met > 4 kinderen (0,13%) 100

1) De percentages tussen haakjes geven het aantal gezinnen aan in % van het totaal aantal gezinnen. 17

B. Gezinnen voor wie het nieuwe stelsel neutraal is: ca. 19%; verdeeld als volgt: III

Gezinnen met alleen kinderen van 6 t / m 11 jaar

Gezinnen met kinderen verdeeld over 0 t/m 5, 6 t/m 11 en 12 t/m 17 jr. z6 dat het aantal 0 t / m 5 gelijk is aan het aantal 12 t / m 17 jr.

Overige

ca. 17,1%

ca. 1,52%

ca. 0,38%

waarvan:

waarvan:

ca. 4 1 % gezinnen met 1 kind (7,01%)1)

0% gezinnen met 1 kind


0% gezinnen met 2 kinderen

ca.


ca.


ca.

1 % gezinnen met > 3 kinderen (0,17%)

ca.

24% gezinnen met 4 kinderen (0,36%) 8% gezinnen met 5 kinderen (0,12%)

ca.

100 1) Zie voetnoot biz. 17.

18

ca.


ca.

3% gezinnen met > 6 kindecen (0,05%) 100

C. Gezinnen die voordeel hebben bij het nieuwe stelsel: ca. 54%; verdeeld als volgt: III

IV

Overige ca. 1,1%

Gezinnen met een kind van 0 t/m 2 jaar

Gezinnen met alleen kinderen van 12 t/m 17 jr.

Gezinnen met kinderen verdeeld over 6 t/m 11 en 12 t/m 17 jaar

ca.8,1%

ca. 27%

ca. 17,8%

waarvan:

waarvan:

ca. 61% gezinnen met 1 kind (16,47%)1) ca. 32% gezinnen met 2 kinderen (8,64%) ca. 6% gezinnen met 3 kinderen (1,62%) ca. 1% gezinnen met > 3 kinderen (0,27%)

0% ca. 53% ca. 33% ca. 11% ca.

100

1) Zie voetnoot biz. 17. 19

3%

100

gezinnen met 1 kind gezinnen met 2 kinderen (9,43%) gezinnen met 3 kinderen (5,87%> gezinnen met 4 kinderen (1,96%) gezinnen met > 4 kinderen (0,53%)

Ult de gegevens van de schema's A, B en C volgt dat In 1982 voor 97% van de gezlnnen het effect van de Invoering van de leeftljdsdlfferentlatie Ineens llgt tussen — 3 x 30% en + 3 x 30%. Op grond hiervan zljn in de navolgende tabellen met betrekking tot de Inkomenseffecten de berekeningen beperkt tot de gezlnnen met drie kinderen. Met behulp van deze gegevens kunnen nu de inkomenseffecten worden gegeven bij invoering Ineens per 1 januari 1982 van een leeftijdsdifferentlatie in de verhouding van 70 : 100 : 130. Bij deze mutatles Is geen rekening gehouden met een eventueel algemeen kortlngspercentage op alle kinderbijslagen In verband met de budgettair neutrale financiering. Voor de berekening van de inkomenseffecten Is vervolgens uitgegaan van onderstaande meest voorkomende gezinssamenstellingen, waarvoor inkomensmutatles kunnen optreden. In situatie I wordt verondersteld dat het gezin kinderen heeft in de leeftijd van 0 t/m 11 jaar, in situatie II in de leeftijd van 6 t/m 17 jaar. Daarnaast is door de altematieven A, B en C nog aangegeven hoe de verdeling van de kinderen over de leeftijdscategorieen in de situatles I en II Is. Zo betekent '2 kinderen alt A' een gezIn met twee kinderen waarvan de kinderen in situatie I beide behoren tot de leeftijdscategorle van 0 t/m 5 jaar en in situatie II beide behoren tot de leeftijdscategorle van 12 t/m 17 jaar. '2 kinderen alt. B' betekent een gezin met twee kinderen: een kind in de leeftijd van 0 t/m 5 jaar en een kind In de leeftijd van 6 t/m 11 jaar (situatie I) of een kind In de leeftijd van 6 xjm 11 jaar en een kind In de leeftijd van 12 t/m 17 jaar (situatie II). '3 kinderen alt A' betekent een gezin met drie kinderen: drie kinderen In de leeftijd van 0 t/m 5 jaar (situatie 1) of drie kinderen In de leeftijd van 12 t/m 17 jaar (situatie II). '3 kinderen alt B' betekent een gezin met drie kinderen: twee kinderen in de leeftijd van 0 t/m 5 jaar en een kind In de leeftijd van 6 t/m 11 jaar (situatie I) of een kind in de leeftijd van 6 t/m 11 jaar en twee kinderen in de leeftijd van 12 t/m 17 jaar (situatie II). '3 kinderen alt C betekent een gezin met drie kinderen: een kind in de leeftijd van 0 1/m 5 jaar en twee kinderen In de leeftijd van 6 t/m 11 jaar (situatie I) of twee kinderen in de leeftijd van 6 t/m 11 jaar en een kind In de leeftijd van 12 t/m 17 jaar (situatie II). Situatie 1

Situatie II

leeftijdsklasse gezinnen met X aantal kinderbijslagkind(eren) 14 kind 1 kind IK kind 2 kinderen alt. A 2 kinderen alt. B 214 kinderen 3 kinderen alt. A 3 kinderen alt. B 3 kinderen alt. C

0t/m5

1 1 2 2 1 3 3 2 1

6 t/m 11

6 t/m 11

12 t/m 17

1 1

1

2 1

1 2

1 2

3 2 1

Dit schema Is van belang voor de navolgende tabellen waarin de inkomenseffecten met betrekking tot de diverse regellngen zljn uitgewerkt 20

Vervolgens zijn in tabel 1 de inkomenseffecten voor de gezinnen van verschillende samenstelling in de situaties I en II weergegeven. Tabel 1. Inkomenseffecten bij invoering ineens van leeftijdsdifferentiatie in de verhouding 70:100:130 (in gids.per jaar 1982 en in % van besteedbaar inkomen 1982a') In % van het besteedbaar inkomen Nominaal Gezinnen met x aantal kinderbijslagkind(eren)

Situatie

Situatie

1

II

^/i kind 1 kind 1V4kind 2 kinderen 2 kinderen 254 kinderen 3 kinderen 3 kinderen 3 kinderen

+ 231 346 326 902 451 882 - 1458 972 486

alt. A alt. B alt. A alt. B alt. C

1

+

346

+ +

902 451

+ 1,2 - 1,75 -1,55 -4,18 -2,09 -3,86 -6,22 -4,14 -2,07

+ 1458 + 972 + 486

2 X modaal

modaal II

+ 1,75 + 4,18 + 2,09 + 6,22 + 4,14 + 2,07

1 + 0,97 -1,42 - 1,27 -3,43 -1,72 -3,20 -5,19 -3,46 - 1,73

II

+ 1,42 + 3,43 + 1,72 + 5,19 + 3,46 + 1,73

1 + 0,54 -0,79 -0,73 -1,99 -0,99 -1,89 -3,09 -2,06 -1,03

II

+ 0,79 + 1,99 + 0,99 + 3.09 + 2,06 + 1,03

a) Voor de bepaling van de besteedbare inkomens 1982 zijn de op dit moment bekende (maar uiteraard nog niet definitieve) besteedbare Inkomens 1981 per categorie verhoogd met de stijging 1980/1981 voor die categorie. Vervolgens zijn deze bedragen verhoogd met de kinderbijslag voor de gezinssituaties I en II bij ongewijzigd beleid.

ad b. Zoals gesteld kan ook door de gestelde randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging van de voorgestelde vvijziging een effect optreden in de hoogte van de kinderbijslagen. Uitgaande van een drietal leeftijdsgroepen (0-5 jaar, 6-11 jaar en 12-17 jaar) en een verhouding in de hoogten van de kinderbijslagen voor deze groepen van 70 : 100 : 130, kan een dergelijk stelsel evenwel niet neutraal worden bekostigd omdat: a. het aantal 12- t/m 17-jarigen groter is dan het aantal 0 t/m 5jarigen; b. voor eerste kinderen jonger dan 3 jaar slechts recht bestaat op 50% van de kinderbijslag. In de adviesaanvrage is opgemerkt dat neutrale bekostiging wel mogelijk is indien over de gehele linie de kinderbijslagen eerst nnet 5,2% worden verlaagd (3,3% in verband met punt a. en 1,9% in verband met punt b.). Inmiddels is uit het steekproefonderzoek bij de Raden van Arbeid meer gedetailleerde informatie beschikbaar gekomen over de leeftijdsverdeling waardoor nu ook een leeftijdsverdeling naar gezinsgrootte bekend is. De korting in verband met de scheve leeftijdsverdeling behoeft daardoor niet 3,3% te zijn, maar 2,9%. Daardoor wordt het totale kortingspercentage bij volledige invoering van de leeftijdsdifferentiatie met ingang van 1 januari 1982: 4,8. In tabel 2 zijn de effecten opgenomen van dit algemene kortingspercentage van 4,8 bij een leeftijdsdifferentiatie van 70 : 1(X) : 130. Aangezien de effecten per kinderbijslagkind zijn weergegeven, is met behulp van deze tabel voor eike gezinssituatie het totale effect te bepalen. 21

Tabel 2 . Inkomenseffecten per kinderbijslagkind als gevolg van een algemeen kortingspercentage (in % van het besteedbaar inkomen 1982) bij invoering ineens van een leeftijdsdifferentiatie van 70:100:130. mod sal

Per kind bij

minimi mioon

gezinnen met

70

100

130

70

100

130

70

100

130

1 kind 2 kinderen 3 kinderen

0,19 0,23 0,23

0,28 0,33 0,33

0,36 0,43 0,43

0,16 0,19 0,19

0,23 0,27 0,28

0,29 0,36 0,36

0,09 0,11 0,12

0,13 0,16 0,17

0,16 0,21 0,21

2 X modaal

De effecten opgenomen in de tabellen 1 en 2 samennemend kan een totaalbeeld worden gegeven van de inkomenseffecten die optreden ten gevolge van invoering ineens in 1982 van de leeftijdsdifferentiatie in de verhouding 70 : 100 : 130 bij de randvoorwaarde van budgettair neutrale financiering. Tabel 3. Inkomenseffecten bij invoering ineens in 1982 van leeftijdsdifferentiatie in de verhouding 70:100:130 bij budgettair neutrale financiering (in guldens per jaar 1982 en in % van besteedbaar inkomen 1982a'). In % van het besteedbaa inkomen Nominaal Gezinnen met x aantal kinderbijslagkind(eren)

Situatie

Situatie

1

II

}i 1 IK 2 2 2% 3 3 3

+ 194 383 420 996 569 -1032 - 1610 -1150 690

kind kind kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen


minimumloon 1

+

273

+ +

710 284

+ 1139 + 683 + 328

+ 1,01 - 1,94 -2,00 -4,62 -2,64 -4,52 -6,87 -4,90 -2,94

modaal II

+ 1,38 + 3,29 + 1,32 + 4,86 + 2,91 + 1,40

1 + 0,81 -1,58 - 1,64 -3,80 -2,17 -3,75 -5,73 -4,10 -2,47

2 X modaal II

+ 1,13 + 2,69 + 1,08 + 4,06 + 2,43 + 0,80

1 + 0,45 -0,88 -0,95 -2,21 - 1,26 -2,24 -3,44 -2,46 -1,48

II

+ 0,63 + 1,56 + 0,62 + 2,44 + 1,46 + 0,48

a) Zie voetnoot a bij tabel 1 .

Uit tabel 3 blijkt duidelijk dat invoering ineens niet mogelijk is en dat deitialve overgangsregelen nodig zijn. De opiossing van het kabinet

1) Bij de door het ministerie van Sociale Zaken gemaakte berekeningen is uitgegaan van de volgende veronderstellingen: - dat gedurende de 6 jaar van de overgangsregeling geen wijziging optreedt in het aantal kinderen: - dat zowel de gezinssamenstelling als de leeAijdsverdeling gedurende de overgangsregeling gelijkblijven. Daamaast zijn alle berekeningen gemaakt in guldens 1982.

In de adviesaanvrage stelt het kabinet, ten einde een inkomensteruggang zoveel mogelijk te voorkomen, als overgangsregeling voor de. leeftijdsdifferentiatie alleen van toepassing te doen zijn op nieuwe gevallen vanaf 1 januari 1982. Bij een dergelijke gefaseerde invoering van de leeftijdsdifferentiatie speelt de hlervoren als eerste besproken oorzaak van een mogelijke inkomensmutatie geen rol. Wei is een algemeen kortingspercentage nodig in verband met de budgettair neutrale financiering 1). Dit loopt geleidelijk als volgt op (hierbij is steeds vergeleken met de huidige situatie bij ongewijzigd beleid):

1982 : 1,4 1983 : 2,77 1984 :4,10

22

1985 :4,72 1986 : 4,96 1987 :4,78.

De inkomenseffecten van deze overgangsregeling bedragen in 1982 per- elk kinderbijslagkind ca. 30% van de in tabel 2. gegeven effecten bij invoering ineens, dat wil zeggen dat zij bij een inkomen ter hoogte van het mininfiumloon liggen in de orde van grpotte van 0 , 1 % en voor de inkomensgroepen modaal en 2 x nnodaal van respectievelijk 0,09% en 0,07%. In de daaropvolgende jaren wordt het jaarlijkse Inkomenseffect steeds geringer. Deze inkomenseffecten treden ook op voor gezinnen met thans kinderen in de leeftijdsgroepen van 12 t/m 17 jaar voor wie namelijk de leeftijdsdifferentiatle geen positieve gevolgen heeft. Het standpunt van de

commissie

De commissie zou het toejuichen Indien de differentiatle near leeftijd in haar geheel ineens in het stelsel zou kunnen worden geVntroduceerd. Hierdoor zou worden bereikt dat het uitgangspunt van de toename van kosten per leeftijd per kind terstond in de hoogte van de kinderbijslagen tot uitdmkking wordt gebracht Met name zou worden bereikt dat voor de oudste leeftijdsgroep onmlddellijk de hogere kinderbijslag van 130 (nieuw) ten opzichte van 100 (oud) wordt verkregen. De commissie erkent echter dat de hiermee gepaard gaande inkomensteruggang voor bepaalde gezinnen, te weten die met kinderen in de leeftijdsgroep van 0-5 jaar, een overgangsregeling noodzakelijk maakt. Vooralsnog abstraherend van de inkomenseffecten voortvloeiende ult een eventueel algemene korting vanwege de randvoonrt/aarde van budgettair neutrale financiering, heeft de commissie overwogen of zij zou kunnen instemmen met de door het kabinet voorgestelde overgangsregeling. Hoewel deze het voordeel biedt dat er geen inkomensteruggang voor de gezinnen zai plaatsvinden, staat dear tegenover het nadeel dat door het naast elkaar hanteren van twee stelsels een aanzienlijk verschil in kinderbijslagaanspraak voor gezinnen ontstaat in een gelijke gezinssituatie voor wat betreft het hebben van e6n of meer kinderen in de leeftijd van 12 t/m 17 jaar. Duidelijk spreekt dit in het geval van de kinderbijslagaanspraak voor een 12-jarig kind vallend onder het nieuwe systeem: voor dit kind bestaat per 1 januari 1982 een aanspraak op het niveau van 130, en voor een 17-jarig kind vallend onder het oude systeem: de aanspraak op kinderbijslag voor dit kind blijft gehandhaafd op het niveau van 100. Dit gevolg van een dergelijke overgangsregeling stuit bij de commissie op onoverkomelijke bezwaren, temeer daar near het oordeel van de commissie daardoor tekort wordt gedaan aan de hoogte van de kinderbijslag voor de groep kinderen die t]ians in de leeftijdscategorie van 12 t/m 17 jaar valt Het nieuwe stelsel iSeoo'gt immers om voor deze groep kinderen tot een verhoogd niveau van de kinderbljslagaanspraken te komen, daar de kosten voor deze groep in vergelijking met de kosten van de kinderen in de leeftijdscategorieen van 0 t/m 5 en van 6 t/m 11 hoger zullen liggen. Voorts heeft de commissie ovenwogen dat zoals uit tabel 3 blijkt de inkomenseffecten van de invoering ineens in 1982 van de leeftijdsdifferentiatle aanzienlijk zijn. Verschillende mogelijke andere overgangsregelingen tegen elkaar afwegend is de commissie tot de slotsom gekomen dat de navolgende overgangsregeling voor de invoering van de differentiatle near leeftijd confomn model I de voorkeur verdient Vanwege de Inkomenseffecten stelt de commissie voor.de overgangsregeling zeer geleidelijk en wel in een periode van zes jaar te realiseren. Deze door de commissie gedachte overgangsregeling ziet er als volgt

uit 23

a. 0- t/m

5-jarigen

Voor kinderen in deze leeftijdscategorie zullen voor de hoogte van de kinderbijslagaanspraak in de overgangsfase verschillende regelingen gelden. Deze regelingen zijn nodig omdat voor 540.000 gezinnen een nadelig effect optreedt indien het nieuwe stelsel in 1982 in zijn geheel ineens zou worden ingevoerd. De hiema nader te omschrijven regelingen vinden aansluiting bij het thans geldende systeem en beogen een geleidelijke ingroei van de aanspraak van 50 naar 70 en een zeer geleidelijke tenjggang van de aanspraak van 100 naar 70. Voor de Indeling in de navolgende vier groepen is bepalend de geboortedatum van het kind en het feit of het kind een eerstgeboren kind is. De groepen kunnen als volgt worden ingedeeld: I : Kinderen, geboren v66r 1 januari 1982 en niet zijnde een kind als hiema genoemd onder II Voor kinderen tot deze groep behorend bedraagt de hoogte van de kinderbijslagaanspraak krachtens het thans geldende systeem 100. Om de hoogte van de aanspraak voor deze groep kinderen van 100 naar 70 terug te brengen wordt een zeer geleidelijke overgangsregeling voorgesteld, waarbij jaarlijks vanaf 1 januari 1982 de hoogte van de aanspraak met 5 procentpunten wordt teruggebracht en wel volgens onderstaand schema: per per per per per per

1 1 1 1 1 1

januari januari januari januari januari januari

1982 1983 1984 1985 1986 1987

op op op op op op

95 90 85 80 75 70.

Indien een kind behorend tot deze groep voor 1 januari 1987 de leeftijd van zes jaar bereikt, zaI het vanaf dat moment vallen onder de regeling die geldt voor de categorie kinderen van 6 \Jm 11 jaar en zaI de aanspraak op kinderbijslag voor dit kind op dat moment 100 bedragen. II : Kinderen, geboren na 1 januari 1979 en voor 1 januari 1982 en tevens zijnde een eerstgeboren kind Voor kinderen tot deze groep behorend geldt krachtens het thans geldende systeem dat voor dit kind aanspraak op kinderbijslag bestaat van de helft van de nonnale kinderbijslag voor een eerste kind, zolang het kind de leeftijd van drie jaar niet heeft bereikt. Voor de overgangsfase voor deze groep kinderen wordt voorgesteld in twee jaar tijds de kinderbijslag van 50 te brengen op 70. Dit betekent dat de hoogte van de kinderbijslag voor deze groep kinderen per 1 januari 1982 op het niveau van 50 zaI worden gehandhaafd en per 1 januari 1983 op het niveau van 60 en per 1 januari 1984 op het niveau van 70 zai worden gebracht. Indien een kind behorend tot deze groep v66r 1 januari 1984 de leeftijd van drie jaar bereikt, zaI voor het kind vanaf dat moment recht op kinderbijslag bestaan op het niveau van 70. III : Kinderen, geboren na 31 december 1981 niet zijnde een kind als hierna genoemd onder IV. 24

Voor kinderen tot deze groep behorend zai het In het nieuwe stelsel geldende niveau van de aanspraak per 1 januari 1982 terstond van toepassing zijn, Dit betekent dat voor deze groep kinderen het niveau van de kinderbijslagaanspraak vanaf 1 januari 1982 70 zaI bedragen. IV: Kinderen, geboren na 31 december 1981 en tevens zijnde een eerstgeboren kind Voor kinderen tot deze groep behorend is voor de overgangsfase gekozen voor een systeem waarbij enerzijds het oude systeem van de halvering van de kinderbijslagaanspraak wordt gehandhaafd terwiji anderzijds een geleidelijke ingroei in het nieuwe systeem wordt bewerkstelligd door voor deze groep kinderen de hoogte van de kinderbijslagaanspraak in twee jaar tijds op het niveau van 70 te brengen. Dit betekent dat de hoogte van de kinderbijslagaanspraak per 1 januari 1982 op het niveau van 50 zaI worden gehandhaafd en per 1 januari 1983 op het niveau van 60 en per 1 januari 1984 op het niveau van 70 zai worden gebracht b. 6- t/m

11-jarigen

Voor deze categorie kinderen is geen overgangsregeling nodig. Het niveau van de kinderbijslag is 100 en blijft 100. c. 12- t/m

17-jarigen

Dm op korte termijn te bereiken dat de hoogte van de kinderbijslag voor deze groep het verhoogde niveau van 130 heeft stelt de commissie voor de ingroei in het nieuwe systeem in de eerste jaren versneld te doen plaatsvinden tegenover een vertraagde ingroei in de laatste periode van de zes jaar. Het niveau van de kinderbijslagen wordt volgens onderstaand schema op 130 gebracht per 1 januari 1982 op 107y2 per 1 januari 1985 op 125 per 1 januari 1983 op 115 per 1 januari 1986 op 127^/2 per 1 januari 1984 op 120 per 1 januari 1987 op 130.

In tabel 4 is in procenten van de kinderbijslag voor de leeftijdsgroep van 6 t/m 11 jaar de hoogte van de kinderbijslagen voor de diverse leeftijdsgroepen aangegeven van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling. Tabel 4. Kinderbijslagen naar leeftijdsgroep in procenten van de kinderbijslag voor de leeftijdsgroep van 6 t/m 11 jaar in de door de commissie voorgestelde overgangsregeling. indeling in leeftijdsgroepen

0 t / m 5 jaar

jaren overgangsregeling

geboren voor 1982 a)

geboren in 1982 of later a)

eerste kinderen van O t / m 2 jaar

1982 1983 1984 1985 1986 1987

95 % 90 % 85 % 80 % 75% 70%

70% 70% 70% 70% 70% 70%

50% 60% 70% 70% 70% 70%

a) exclusief eerste kinderen van 0 t/m 2 jaar. 25

6 t / m 11 jaar

12 t / m 17 jaar

100% 100% 100% 100% 100% 100%

107,5% 115 % 120 % 125 % 127,5% 130 %

In label 5 zijn de inkomenseffecten per kinderbijslagkind voor 1982 uitgewerkt voor de door de commissie voorgestelde overgangsregeling. Tabel 5. Inkomenseffecten in het eerste jaar van de overgangsregeling bij een leeftijdsdifferentiatie van 95 (50):100:107V4 (in guldens per jaar 1982 en in % van besteedbaar inkomen 19823'). In % van het besteedbaar inkomen ' Nominaal Gezinnen met x aantal kinderbijslagkind(eren)

Situatie

Situatie

1

II

M kind 1 kind IHkind 2 kinderen 2 kinderen 2 ) i kinderen 3 kinderen 3 kinderen 3 kinderen

0 58 93 -150 75 -186 -243 -162 81


minimumloon 1

modaal II

1

+ 0,44

-0,24 -0,36 -0,57 -0,29 -0,67 -0,87 -0,58 -0,29

_ +

-0,29 -0,44 -0,70 -0,35 -0,81 -1,04 -0,69 -0,35

87

+ 226 + 113 + 365 + 243 + 122

2 X modaal II

1

II

+ 0,36

-0,13 -0,21 -0,33 -0,17 -0,40 -0,52 -0,34 -0,17

+ 0,20

_ + 1,05 + 0,52 + 1,56 + 1,04 + 0,52

+ 0,86 + 0,43 + 1,30 + 0,87 + 0,43

+ 0,50 + 0,25 + 0,77 + 0,52 + 0,26

a) Zie voetnoot a tabel 1. N a a ^ de e f f e c t ^ teri^êvolge van oorzaak a. eh als gegelven in tabel 5 dient rekening te worden gehouden met de effecten ten gevolge van oorzaak b.: een algemeen kortingspercentage voor alle kinderbijslagen in verband met de budgettair neutrale financiering. Dit percentage heeft het volgende verloop (hierbij is steeds vergeleken met de huidige situatie bij ongewijzigd beleid):

1982 1983 1984

1.13 2.30 2.57

1985 1986 1987

3.62 4.17 4.8.

Dit betekent dat per jaar van de overgangsregeling de volgende kortingen op de kinderbijslagbedragen moeten worden toegepast: 1982 1983 1984

1.13 1.18 0.28

1985 1986 1987

1.08 0.57 0.66.

De verschillen in kortingspercentages komen voort uit het verschil per jaar in benodigde middelen om de ingroei van 50 naar 70 mogelijk te maken voor eerstgeboren kinderen van 0 t/m 2 jaar en in het bijzonder om de geleidelijke aanvankelijk versnelde ingroei van 100 naar 130 van de leeftijdscategorie van 12- t/m 17-jarigen te kunnen realiseren. Het verschil in jaarlijks benodigde middelen hangt voorts samen met de middelen die beschikbaar komen door de pasgeboren, nietzijnde eerstgeboren kinderen, terstond op het niveau van 70 te brengen en door de geleidelijke teruggang van 100 naar het niveau van 70 voor de categorie van de 0- t/m 5-jarigen voor wie geen gehalveerde kinderbijslag geldt. Het hierboven gegeven verloop in kortingspercentages toont voorts aan dat de door de commissie voorgestane overgangsregeling ertoe leidt dat per 1 januari 1985 voor het overgrote deel van de gezinnen, dat nadelige inkomenseffecten ondergaat vanwege de wijziging van de kinderbijslag van 0- l^m 5-jarigen, deze effecten zijn verdwenen doordat voor de betreffende kinderen een hogere 26

kinderbijslagaanspraak (100 dan wel 70) is verkregen. Het dan nog nodige kortingspercentage is in het bijzonder vereist om de voltooiing van de ingroei van de oudste leeftijdscategorie van 120 naar 130 in een periode van 3 jaar mogelijk te maken. Tabel 6. Inkomenseffecten per kinderbijslagkind in het eerstejaar van de overgangsregeling (bij een leeftijdsdifferentiatie in de verhouding van 95 (50): 100:10714) als gevolg van een kortingspercentage van 1,13voor 1982 (in % van het besteedbaar inkomen 1982). m i n i m i mioon

Per kind bij gezinnen met

1 kind 2 kinderen 3 kinderen

modaal

2 X modaal

70

100

130

70

100

130

70

100

130

0,05 0,05 0,05

0,07 0,08 0,08

0,09 0,1 0,1

0,04 0,05 0,05

0.05 0,06 0,07

0,07 0,09 0,09

0,02 0,03 0,03

0,03 0,04 0,04

0,04 0,05 0,05

De effecten opgenomen in de tabellen 5 en 6 samennemend kan een totaalbeeld worden gegeven van de inkomenseffecten die optreden in het eerste jaar van de overgangsregeling bij de randvoorwaarde van de budgettair neutrale financiering.

Tabei 7. Inkomenseffecten in het eerste jaar van de overgangsregeling (bij een leeftijdsdifferentiatie in de verhouding van 95 (50):100:107!4) bij budgettair neutrale financiering (in guldens per jaar 1982 en in % van besteedbaar inkomen 19823'). 1 n % vanhet besteedbaar inkomen Nominaal

Gezinnen met x aantal kinderbijslagkind(eren)

Situatie

Situatie

1

II

% kind 1 kind 114 kind 2 kinderen 2 kinderen 214 kinderen 3 kinderen 3 kinderen 3 kinderen

8 66 -116 -173 -102 -222 -280 -204 -130


+

minimumloon 1 -0,05 -0,33 -0,55 -031 -0,48 -0,97 - 1.20 -037 -0,56

69

+ 183 + 74 + 292 + 177 + 61

2 X modaal

modaal II

+ 0,35 + 0,85 + 0,34 + 1,25 + 0,76 + 0,26

1 -0,04 -0,28 -0,45 -0,66 -0,40 -030 -1,00 -0,74 -0,47

II

+ 0,29 + 0,69 + 0,28 + 1,04 + 0,63 + 0,21

1 -0,02 -0,15 -0,26 -0,38 -0,23 -0,48 -0,60 -0,44 -0,28

II

+ 0,16 + 0,40 + 0,16 + 0,62 + 0,38 + 0,13

a) Zie voetnoot a tabel 1. Tot goed begrip van de in tabel 7 vemnelde inkomenseffecten wordt erop gewezen dat deze uitsluitend inkomensmutaties geven als gevolg van de voorgestelde leeftijdsdifferentiatie bij budgettair neutrale financiering. Derhalve is in tabel 7 geabstraheerd van de mutaties in de kinderbijslagbedragen per 1 januari 1982 als gevolg van de in de kinderbijslagwetgeving neergelegde aanpassing van deze bedragen. Een en ander betekent dat de aanpassing van de kinderbijslagbedragen op grond van het wettelijke aanpassingssysteem bewerkstelligt dat de in tabel 7 vermelde inkomenseffecten afgezet tegen het totaal aan kinderbijslagaanspraken per gezin ultimo 1981 aanmerkelijk worden gemitigeerd en in een aantal gevallen positieve inkomensmutaties' geeft 27

Op grand van het vorenstaande in samenhang met het felt dat per 1 januari 1984 het niveau van 70 voor eerstgeboren van 0 1/m 2 jaar is bereikt kan worden gezegd dat de overgangsregeling als door de commissie voorgesteld ertoe leidt dat voprzover er negatieve inkomenseffecten optreden deze van beperkte betekenis en van beperkte duur zijn. 3.3.6. Siotopmerkingen Aan hear hiervoren gegeven oordeel wenst de commissie de volgende afsluitende opmerkingen toe te voegen. a. De commissie heeft haar mening over de invoering van de leeftijdsdifferentiatie en over de te treffen overgangsregelen uitsluitend gebaseerd op overweglngen vanuit het geldende kinderbijslagstelsel. Dit houdt onder meer in dat zij bewust de regeling Tegemoetkoming Studiekosten (TS-regeling) hierbij buiten beschouwing heeft gelaten: de in de TS-regeling voorkomende normen en criteria en de op basis hiervan toe te kennen tegemoetkomingen dienen vanuit de doelstelling van deze regeling zelf bezien te worden. Dit vraagt dus een op zichzelf staande beoordeling. Het is de commissie bekend dat in 1979 in de TS-regeling een leeftijdstoeslag voor 16- en 17-jarigen tot stand is gekomen naar aanleiding van de afschaffing van een kinderbijslag extra voor deze categorie kinderen. Deze toeslag is afhankelijk van het belastbare inkomen van de ouders in het voorafgaande kalenderjaar en van het aantal te hunnen laste komende kinderen. Hij kent mede daardoor een relatief sterk degressief verloop. Naar de mening van de commissie, ,kan derhalve slechts gesteld worden dat deze toeslag voor een dee! compensatie biedt voor het vervallen van een kinderbijslag extra voor 16- en 17-jarige kinderen. Voorts wijst de commissie erop dat bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming krachtens de TS-regeling ultgegaan wordt van het belastbare inkomen van beide ouders over het voorafgaande kalenderjaar en van het werkelijke aantal kinderen, derhalve zonder hierbij rekening te houden met de ontvangen kindei-bijslag en het aantal kinderbijslagkinderen. De ontwikkelingen in de kinderbijslagaanspraken van de ouders blijven derhalve buiten beschouwing. Op grond van het vorenstaande komt de commissie tot de slotsom dat er geen rechtstreekse relatie kan zijn tussen een verhoging van de kinderbijslagen voor de categorie kinderen van 12 t/m 17 jaar (i.e. een geleidelijk brengen van de kinderbijslagaanspraak van het niveau 100 naar het niveau 130) en de hoogte van de tegemoetkoming uit hoofde van de TS-regeling. Deze laatste dient beoordeeld te worden in het licht van de eigen doelstellingen van de TS-regeling. Zou er desondanks bij gelegenheid van de invoering van de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag toch een bijstelling naar beneden plaatsvinden in de TS-regeling, dan acht de commissie dit niet verenigbaar met de door het kabinet gestelde en door de commissie als een gegeven aanvaarde randvoorwaarde van budgettair neutrale financiering zoals aan deze randvoorwaarde in de vorige paragraaf uitwerking is gegeven. Het zou namelijk betekenen dat de kosten van de TS-regeling lager worden bij gelijkblijvende kosten van de kinderbijslagregeling. Zouden de minderkosten van de TS-regeling daarentegen in mindering worden gebracht op het algemeen kortingspercentage in verband met genoemde randvoorwaarde, dan zou dit percentage daardoor slechts fractioneel geringer worden, 28

terwijl het inkomenseffect van de wijziging in de TS-regeling voor de gezinnen die op deze regeling zljn aangewezen, relatlef groot is. b. Volledigheidshalve wijst de commissie er voorts op dat haar voorstellen ten aanzien van de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het geldende l
29

16- en 17-jarigen deze bijdrage gesteld is op tenminste f 52,- per week. Nu er bij invoering van de leeftijdsdifferentiatie, zoals voorgesteld, een andere indeling in groepen komt, acht de commissle het vanuit het gezichtspunt van een gelijke behandeling gewenst dat het criterium 'in belangrijke mate' voor de gehele groep van 12- Vm 17-jarigen eeh gelijke inhoud krijgt. De commissie geeft er dan de voorkeur aan om het daarbij behorende bedrag te stellen op f. 26,- per week (situatie 1981). Voor de kinderen die in een AWBZ-inrichting verblijven, kan het huidige systeem gehandhaafd worden, dat wil zeggen dat voor deze kinderen een bijdrage in de onderhoudskosten wordt gevraagd van tenminste f. 52,- per week. e. Tot slot merkt de commissie op dat zij de voorbereiding van het interim-advies heeft afgesloten op een zodanig moment dat zij hierin geen rekening meer heeft kunnen houden met de door de minister van Onderwijs en Wetenschappen aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal verstrekte informatie omtrent een nieuw stelsel van studiefinanciering.

30

4. Samenvatting

4 . 1 . De adviesaanvrage 4.1.1. Algemeen In de adviesaanvrage van 31 maart 1980 van de staatssecretarls van Soclale Zaken over de structuur van de kinderbljslag wordt de Read verzocht een interim-advles uit te brengen over een stelsel van kinderbijslag dat op basis van de geldende bedragen differentieert naar leeftijd van kinderen en dat bij tijdig advies per 1 januari 1982 zou kunnen worden ingevoerd. De Raad heeft de adviesaanvrage ter voorbereiding van een ontwerphadvies in handen gesteld van de Comnllssle Soclale Verzekeringen en dez,e op 20 maart 1981 gemachtigd om bij eenstemmigheid nameris hem tussentjjds te adviseren. Alvorens een oordeel over de door het kabinet gedane voorstellen uit te spreken plaats de commissle in het kader van dit interim-advles enige opmerkingen van algemene aard bij de adviesaanvrage. In de eerste plaats stelt de commissle dat zlj het toejuicht dat het kabinet thans zijn ideeen met betrekking tot de in de toekomst na te streven structuur van de kinderbijslag heeft kenbaar gemaakt De commissle is van oordeel dat de onderhavige adviesaanvrage een waardevolle aanzet is om tot een in zichzelf consistent en in het huidig tijdsbestel passend kinderbijslagstelsel te komen. Zij vindt het echter onjuist dat hangende deze adviesaanvrage twee wetsontwerpen tot wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aan het parlement ter goedkeuring zijn voorgelegd. Het betreft het wetsontwerp om de kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind voor 1981 in verband met de koopkrachtdoelstelljng met respectievelijk f 60— en f 12,— te verhogen, w/elk wetsontwerp inmiddels door het parlement is aanvaard (Wet van 26 maart 1981, Stb. 135). Voorts gaat het in het wetsontwerp om in het vervolg de kinderbijslag aan de verzorgende ouder, in bijna alle gevallen de vrouw, toe te kennen. Met name dit laatste wetsontwerp heeft naar het oordeel van de commissle betrekking op de stmctuur van de kinderbijslag. Zij is dan ook van mening dat het wenselijk zou zijn geweest indien de Raad in de gelegenheid was gesteld om daarover te adviseren. Dit geldt in het bijzonder voor de introductie van het verzorgingsbeginsel alsmede voor de voorgestelde toevoeging van een lid 4 aan artikel 10 van de AKW, inhoudende dat in de toekomst aan de onderhoudskosten 'grotendeels' en 'geheel of nagenoeg geheel' pas kan worden voldaan als aan de onderhoudseis 'in belangrijke mate' is voldaan. Concluderend is de commissle van mening dat het niet juist is dat op dit moment de verzorgingsnorm als rechtscheppend beginsel in de AKW wordt gemtroduceerd alsmede dat aan de i onderhoudseisen 'grotendeels' en 'geheel of nagenoeg geheel' een minimumbedrag ten grondslag wordt gelegd. Zij vindt dat invulling van beide elementen slechts kan geschieden in het kader van de advisering over de aan de hoogte van de kinderbijslagen ten grond31

slag te leggen normen, zoals daze in de adviesaanvrage van 31 maart1980 bij de Raad aan de orde zijn gesteld. Vervolgens merkt de commissie op dat zij bij de behandeling van de aan de Raad voorgelegde problematiel< er in eerste instantie naar heeft gestreefd om tot een integrale advisering te komen. De commissie hecht daaraan grote waarde gelet op de in het verleden door de Raad ingenomen standpunten met betrekking tot de voorstellen van het vorige en ook het huidige kabinet voor de herstructurering van de kinderbijslag en de kinderaftrek. Het lukte de commissie echter niet door tijdsgebrek, om tijdig v66r 1 januari 1982, de streefdatum voor de invoering van de leeftijdsdifferentiatie, een integraal advies uit te brengen. Nu het kabinet voomemens is om tot invoering van de leeftijdsdifferentiatie per 1 januari 1982 over te gaan en een integrale advisering over de stmctuur niet tijdig mogelijk is, heeft de commissie besloten om een interim-advies uit te brengen over de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het geldende stelsel. Zlj ontkent niet dat door deze tussentijdse wijziging mogelijk wordt vooruitgelopen op de definltieve advisering van de Raad over de structuur, doch is van mening dat alsdan alle bepalende elementen voor deze structuur, waaronder de leeftijdsafhankelijkheid, opnieuw moeten kunnen worden bezien in hun onderlinge samenhang. Deze tussentijdse advisering laat derhalve onverlet dat de Raad te zijner tijd, zo nodig, op de inhoud van dit interim-advies terugkomt. De commissie tekent bij het voorgaande evenwel aan dat het naar haar oordeel beter zou zijn geweest om over de invoering van de leeftijdsdifferentiatie ten principale pas een oordeel uit te spreken in het nog uit te brengen advies over de structuur. Zij is daarbij van mening — nu het kabinet van plan is per 1 januari 1982 de leeftijdsdifferentiatie in te voeren - dat dit dient te geschieden overeehkomstig de hiema volgende door de commissie voorgestelde regeling.

4.1.2. Inhoudelijk In de adviesaanvrage stelt het kabinet voor de leeftijdsdifferentiatie in het stelsel van kinderbijslag te beperken tot de leeftijd van 18 jaar. Het gaat er hierbij van uit dat bij de invoering van de nieuwe structuur van de kinderbijslag een nieuw stelsel van studiefinanciering voor 18-jarigen en ouder is dan wel wordt gerealiseerd. De commissie wijst er in dit verband op dat het kabinet reeds lang een nieuw stelsel van studiefinanciering in studie heeft en dat door of namens de Raad verschillende malen is verzocht om nadere informatie. De commissie is van oordeel dat in afwachting van het nieuwe stelsel van studiefinanciering geen verdere complicering van het stelsel van kinderbijslag voor studerenden van 18 tot 27 jaar mag optreden noch dat afbreuk mag worden gedaan aan de voor deze groep bestaande rechten. In dit kader speelt tevens een rol de door het kabinet gestelde randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging van de voorgestelde wijzigingen. Voor dit interim-advies aanvaardt de commissie deze voonwaarde als een gegeven. Zij tekent hierbij echter aan dat dit, gelet op de ook door haar aanvaarde beperking van de wijziging van de AKW door de leeftijdsdifferentiatie slechts van toepassing te doen zijn voor kinderen tot 18 jaar, betekent dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de kosten verbonden aan het voortzetten van het huidige stelsel van kinderbijslag voor studerenden van 18 tot 27 jaar totdat het nieuwe stelsel van studiefinanciering is gerealiseerd. 32

De commissie geeft voorts een overzicht van de thans geldende regelingen krachtens de AKW voorzover voor dit interim-advies van belang. 4.2. De leeftijdsdifferentiatie 4.2.1. De voorstellen van het kabinet Het kabinet is van oordeel dat bij de berekening van de hoogte van de kinderbijslagen rekening dient te worden gehouden met het feit dat de kosten voor een kind toenemen naamnate het ouder Is. in het geldende stelsel vormt dit gegeven geen uitgangspunt voor de berekening van de kinderbijslagen en hun onderlinge verhouding. Het kabinet stelt dan ook voor om in het vervolg uit te gaan van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor kinderen en verzoekt de Raad daaromtrent een onderzoek te doen instellen. Dit door het kabinet voorgestelde kostenbegrip dient duidelijk te worden onderscheiden van het thans geldende kostenbegrip, waaronder zowel onderhoudskosten als (additionele) uitgaven voor kinderen worden verstaan, en welk begrip per 1 oktober 1980 als volgt is gedefinieerd: als kosten van onderhoud van kinderen komen uitsluitend in aanmerking de kosten die noodzakelijkerwijs verband houden met het levensonderhoud van kinderen en met het volgen van onderwijs of een beroepsoplelding. Om tot invoering van de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag te komen stejt het kabinet voor kinderen in drie leeftijdsgroepen in te delen, te weten van 0 t/m 5 jaar (0-5), van 6 t/m 11 jaar (6-11) en van 12 l/m 17 jaar (12—17). Voor de hoogte van de kinderbijslagen voor kinderen in deze groepen vallend wordt voorgesteld een verhouding van 70 : 100 : 130 aan te houden. Voor de invoering van de nieuwe structuur in het stelsel van kinderbijslag heeft het kabinet in de adviesaanvrage drie modellen uitgewerkt. Deze modellen hebben de door het kabinet voorgestelde leeftijdsdifferentiatie gemeen. In model I wordt de voorgestelde leeftijdsdifferentiatie ingebracht in het bestaande stelsel, met als consequentie dat aan de differentiatie naar rangorde een andere presentatie wordt gegeven. De andere presentatie houdt in dat voortaan uitgegaan wordt van de gemiddelde kinderbijslag per kind in een gezin ( bijvoorbeeld voor een gezin met twee kinderen wordt de kinderbijslag voor het 1 e en 2e kind opgeteld en vervolgens door 2 gedeeld, voor een gezin met drie kinderen wordt de kinderbijslag voor het 1 e, 2e en 3e kind opgeteld en ven/olgens door 3 gedeeld). De leeftijdsdifferentiatie wordt vervolgens op het aldus voor het betrokken kind berekende kinderbijslagbedrag toegepast In model II wordt de differentiatie naar leeftljd ingebracht in een stelsel waarbij de differentiatie naar rangorde wordt afgeschaft ten/vijI in model III de leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in een geheel nieuwe stelsel van differentiatie naar rangorde. In de modellen en bij mogelijk te treffen overgangsmaatregelen heeft het kabinet gewerlct met gegevens die per 1 januari 1982 zullen gelden, de datum waarop het kabinet de leeftijdsdifferentiatie zou willen invoerisn. Tevens is rekening gehouden met de randvoorwaarde van de budgettair neutrale financiering.

33

4.2.2. Het standpunt van de commisie 4.2.2.1. Algemeen De commissie kan zich verenigen met het voorstel om in het stelsel van kinderbijslag de leeftijdsdifferentiatie in te voeren. Hoewel door gebrek aan gegevens het verloop van de gemiddeide onderhoudskosten van kinderen naar leeftijdsjaar niet exact is aan te geven, is de commissie van oordeel dat de gemiddeide onderhoudskosten van een kind stijgen met het toenemen van de leeftijd. Uit de bestaande gegevens kan echter niet worden afgeleid dat de uitgaven voor een kind bij het bereiken van een bepaalde leeftijd plotseling toenemen. Dit tezamen met het feit dat de uitgaven voor een kind toenemen met de leeftijd, brengt de commissie dan tot de slotsom dat vooralsnog met een globale indeling in leeftijdsgroepen moet worden volstaan. Daarom kan de commissie zich verenigen met het voorstel de leeftijdsdifferentiatie uit te werken in drie leeftijdsgroepen, te weten van 0 t/m 5 jaar, van 6 t/m 11 jaar en van 12 t/rn 17 jaar, te meer daar deze in zekere zin aansluiting vindt bij de thans gangbare leeftijdsindeling van kinderen voor de diverse _vqrmen van onderwijs. Voor de verhouding van de hoogten van de kinderbijslagen voor deze leeftijdsindeling heeft de commissie zich gebaseerd op de beschikbare gegevens met betrekking tot de additionele uitgaven voor kinderen. Op basis van deze gegevens kan de commissie zich verenigen met de voorgestelde verhouding 70 : 100 : 130. Voor de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het stelsel van kinderbijslag kiest de commissie model I, omdat in de twee andere modellen verdergaande wijzigingen dan de leeftijdsdifferentiatie in het kinderbijslagstelsel worden ingebracht. Bovendien is de overgangsproblematiek van model I minder omvangrijk dan die van de modellen 11 en III.

4.2.2.2. De overgangsproblematiek Het antwoord op de vraag of een overgangsregeling moet worden getroffen bij wljziging van het stelsel hangt af van de mate waarin negatieve inkomenseffecten optreden. Bij invoering ineens van de leeftijdsdifferentiatie conform model I kunnen verschillende effecten optreden, die elkaar kunnen versterken doch ook kunnen opheffen. Deze effecten hebben twee oorzaken, namelijk: a. een andere verhouding voor de hoogten van de kinderbijslagen in verband met de leeftijdsdifferentiatie; het niveau voor de 0- t/m 5jarlgen zai In vergelljking met nu 70% van het huidige niveau bedragen, terwiji het niveau van de kinderbijslag voor de 11 - t/m 17jarlgen 130% van het huidige niveau zaI zijn; b. een algemeen kortlngspercentage ten einde aan de randvoorwaarde van budgettair neutrale bekostiging van de wljziging te kunnen voldoen. In 1982 zullen naar raming van het ministerie van Sociale Zaken ca. 2 min. gezlnnen onder de kinderbijslagwet vallen. Bij invoering per 1 januari 1982 van de leeftijdsdifferentiatie in de verhouding van 7 0 : 1 0 0 : 130 zullen op basis van gegevens uit het streekproefonderzoek over de kinderbijslag 1980 bij de Raden van 'Arbeid ca. 27% van de gezlnnen er in inkomen op achtemit gaan ten opzichte van de situatie bij ongewijzigd beleid. Het percentage van de gezlnnen dat een neutraal effect ondervindt bedraagt ca. 19, tenwiji ca. 5 4 % 34

voordeel heeft bij het nieuwe stelsel. Voor 1982 bedraagt volgens de gegevens van het ministerie van Sociale Zaken het maximale negatieve inkomenseffect f 1.458,-, tenwiji het maximale positieve inkomenseffect eveneens f 1.458,- bedraagt. Dit alles nog afgezien van een algemeen kortingspercentaê in verband met de randvoonwaarde van de budgettair neutrale bekostiging, welk percentage bij invoering ineens berekend is op 4,8. Het kabinet heeft aan deze problematiek tegemoet willen komen door als overgangsregeling voor te stellen de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag vanaf 1 januari 1982 alleen toe te passen op nieuwe gevallen. Bij een dergelijke gefaseerde Invoering van de leeftijdsdifferentiatie speelt de hiervoren onder a. besproken oorzaak van een mogelijke inkomensmutatie geen rol. Wei is een algemeen kortingspercentage nodig in verband met de budgettair neutrale financiering; dit heeft het volgende verloop: 1982 :1,4; 1983 : 2,77; 1984:4,10; 1985 : 4,72; 1986 :4,96; 1987 : 4,78. De commissie zou het toejuichen indien de voorgestelde leeftijdsdifferentiatie in haar geheel ineens in het stelsel zou kunnen worden geTntroduceerd. Hierdoor zou worden bejêikt dat het uitgangspunt van toename van kosten per leeftijd per kind terstond in de hoogten van de kinderbijslagen tot uitdrukking komt. Met name zou worden bereikt dat voor de oudste ieeftijdsgroep onmiddellijk de hogere kinderbijslag van 130 (nieuw) ten opzichte van 100 (oud) wordt verkregen. De commissie erkent echter dat de hiermee gepaard gaande inkomensteruggang voor gezinnen met kinderen in de jongste Ieeftijdsgroep een overgangsregeling noodzakelijk maakt De door het kabinet voorgestelde overgangsregeling stuit bij de commissie echter op onoverkomelljke bezwaren dear zij mee brengt dat een aanzienlijk verschil in kinderbijslagaanspraak ontstaat voor gezinnen in een gelijke gezinssituatie. Verschillende mogelijke andere overgangsregelingen tegen elkaar afwegend is de commissie tot de slotsom gekomen dat de navolgende overgangsregeling die vanwege de inkomenseffecten zes jaar dient te duren, de voorkeur verdient a. 0-t/m 5-jar/gen Deze groep kan als volgt worden ingedeeld: I: Kinderen, geboren v66r 1 januari 1982 en niet zijnde een kind als hiema genoemd onder II Voor kinderen tot deze groep behorend bedraagt de hoogte van de kinderbijslagaanspraak krachtens het thans geldende systeemlOO. Cm de hoogte van de aanspraak voor deze groep kinderen van 100 naar 70 terug te brengen wordt een zeer geleidelijke overgangsregeling voorgesteld, waarbij jaarlijks vanaf 1 januari 1982 de hoogte van de aanspraak met 5 procentpunten wordt temggebracht en wel volgens onderstaand schema: per per per per per per

1 januari 1 januari 1 januari 1 januari 1 januari 1 januari

1982 1983 1984 1985 1986 1987

op op op op op op

95 90 85 80 75 70.

Indien een kind behorend tot.deze groep v66r 1 januari 1987 de leeftijd van zes jaar bereikt, zai het vanaf dat moment vallen onder de regeling die geldt voor de categorie kinderen van 6 t/m 11 jaar en zaI de aanspraak op kinderbijslag voor dit kind op dat moment 100 bedragen. 35

II: Kinderen, geboren na 1 januarl 1979 en v66r 1 januari 1982 en tevens zijnde een eerstgeboren kind Voor kinderen tot deze groep behorend geldt krachtens het thans geldende systeem dat voor dit kind aanspraak op kinderbijslag bestaat van de helft van de normale kinderbijslag voor een eerste kind, zolang het kind de leeftijd van drie jaar niet heeft bereikt. Voor de overgangsfase voor deze groep kinderen wordt voorgesteld in twee jaar tijds de kinderbijslag van 50 te brengen op 70. Dit betekent dat de hoogte van de kinderbijslag voor deze groep kinderen per 1 januari 1982 op het niveau van 50 zaI worden gehandhaafd en per 1 januari 1983 op het niveau van 60 en per 1 januari 1984 op het niveau van 70 zaI worden gebracht Indien een kind behorend tot deze groep v66r 1 januari 1984 de leeftijd van drie jaar bereikt, zaI voor het kind vanaf dat moment recht op kinderbijslag bestaan op het niveau van 70. Ill: Kinderen, geboren na 31 december 1 9 8 1 , niet zijnde een kind als hiema genoemd onder IV Voor kinderen tot deze groep behorend z£il het in het nieuwe stelsel geldende niveau van de aanspraak per 1 januari 1982 terstond van toepassing zijn. Dit betekent dat voor deze groep kinderen het niveau van de kinderbijsiagaanspraak vanaf 1 januari 1982 70 zaI bedragen. IV: Kinderen, geboren na 31 december 1981, en tevens zijnde een eerstgeboren kind Voor kinderen tot deze groep behorend is voor de overgangsfase • gekozen voor een systeem waarbij enerzijds het oude systeem van de halvering van de kinderbijsiagaanspraak wordt gehandhaafd ten/viji anderzijds een geleidelijke Ingroei in het nieuwe systeem wordt bewerkstelligd door voor deze groep kinderen de hoogte van de kinderbijsiagaanspraak in twee jaar tijds op het niveau van 70 te brengen. Dit betekent dat de hoogte van de kinderbijsiagaanspraak per 1 januari 1982 op het niveau van 50 zai worden gehandhaafd en per 1 januari 1983 op het niveau van 60 en per 1 januari 1984 op het niveau van 70 zaI worden gebracht. b. 6- t/m

11-jarigen

Voor deze categorie kinderen is geen overgangsregeling nodlg. Het niveau van de kinderbijslag is 100 en blijft 100. c.

12- t/m

17-jarigen

Dm op korte termijn te bereiken dat de hoogte van de kinderbijslag voor deze groep het verhoogde niveau van 130 heeft stelt de commlssie voor de ingroei in het nieuwe systeem in de eerste jaren versneld te doen plaatsvinden tegenover een vertraagde ingroei in de laatste periode van de zes jaar. Het niveau van de kinderbijslagen wordt volgens onderstaand schema op 130 gebracht: per 1 anuari 1982 op 107/2 per 1 anuari 1983 op 115 per 1 anuari 1984 op 120 per 1 anuari 1985 op 125 per 1 anuari 1986 op 127/2 per 1 anuari 1987 op 130. In de navolgende tabel is in procenten van de kinderbijslag voor de leeftijdsgroep van 6 t/m 11 jaar de hoogte van de kinderbijslagen 36

voor de diverse leeftijdsgroepen aangegeven van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling.

Tabel — Kinderbijslagen naar leeftijdsgroep in procenten van de kinderbijslag voor de leeftijdsgroep van 6 t/m 11 jaar in de door de commissie voorgestelde overgangsregeling. indeling in leeftijdsgroepen

0 t / m 5 jaar



geboren in 1982 of later a)

eerste kinderen van 0 t / m 2 laar

1982 1983 1984 1985 1986 1987

95% 90% 85% 80% 75% 70%

70% 70% 70% 70% 70% 70%

50% 60% 70% 70% 70% 70%

6 t/m 11 jaar

12 t/m 17 jaar

100% 100% 100% 100% 100% 100%

107,!5% 115 % 120 % 125 .% 127,5% 130 %

a) exclusief eerste kinderen van 0 t/m 2 jaar.

Los van een algemeen kortingspercentage in verband met de randvoorwaarde van de budgettair neutrale financiering zijn voor 1982 de inkomenseffecten van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling berekend. Krachtens deze berekeningen bedraagt het maximale negatieve effect f 2 4 3 , - en het maximale positieve inkomenseffect f 365,-. Eerstgenoemd effect treedt op bij een gezin met drie kinderen in de jongste leeftijdscategorie, terwiji het laatstgenoemde effect optreedt bij een gezin met drie kinderen in de oudste leeftijdsgroep. Daarnaast dient nog rekening te worden gehouden met een algemeen kortingspercentage in verband met de gestelde randvoonA/aarde van budgettair neutrale bekostiging van de wijziging (in totaal 4,8%). Bij toepassing van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling zai dit percentage, steeds vergeleken met de situatie bij ongewijzigd beleid, voor 1982 1,13 bedragen en voor de jaren 1983 t / m 1987 respectievelijk 1,18; 0,28; 1,08; 0,57 en 0,66. De verschillen in kortingspercentages komen voort uit het verschil per jaar in benodigde middelen om de ingroei van 50 naar 70 mogelijk te maken voor eerstgeboren kinderen van 0 t/m 2 jaar en om de geleidelijke, aanvankelijk versnelde ingroei van 100 naar 130 voor de oudste leeftijdscategorie te realiseren. Het hangt voorts samen met de middelen die beschikbaar komen door de pasgeboren, niet zijnde eerstgeboren kinderen terstond op het niveau van 70 te brengen en door de geleidelijke teruggang van 100 naar 70 voor de categorie kinderen voor wie geen gehalveerde kinderbijslag geldt Rekening houdend met een algemeen kortingspercentage van 1,13 voor 1982 bedraagt het maximale negatieve inkomenseffect f 2 8 0 , en het maximale positieve inkomenseffect voor 1982 f 292,-. Deze bedragen zijn berekend nadat de kinderbijslagen zijn aangepast overeenkomstig het wettelijk aanpassingssysteem. Dit betekent dat de negatieve inkomensmutaties bij een vergelijking van het laatste kwartaal 1981 met het eerste kwartaal 1982 aanzienlijk geringer zijn dan hiervoren is aangegeven en zelfs in een aantal gevallen niet voorkomen. 37

In de slotopmerkingen concludeert de commissie dat er geen rechtstreekse relatie kan zijn tussen een verhoging van de kinderbijslag voor kinderen van 12 t/m 17 jaar en de hoogte van de tegemoetkoming uit hoofde van de regaling Tegemoetkoming Studiekosten (TS-regeling). Bijstelling naar beneden in de TS-regeling vanwege de introductie van de leeftijdsafhankelijke kinderbijsiag acht de commissie niet juist vanwege de randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging. Tegenover de minderkosten van de TSregeling zouden dan de gelijkblijvende kosten van de kinderbijslagregeling staan. Zouden de minderkosten van de TSregeling op het algemeen kortingspercentage in mindering worden gebracht dan zou dit percentage daardoor slechts fractioneel klelner worden, terwiji het inkomenseffect van de wijziging in de TS-regeling voor de gezlnnen, die op de TS-regeling zijn aangewezen, relatief groot is. Verder tekent de commissie aan dat de verzwaring van de administratie, weike een gevolg is van de door haar voorgestelde overgangsregeling, niet in de weg mag staan dat de door de commissie als een onderling samenhangend geheel beschouwde aanbevelingen worden gerealiseerd. Voorts wijdt de commissie nog een opmerking aan de studerenden en huishoudkinderen van 18 jaar en ouder; voor eerstgenoemde groep geldt de huidige kinderbijslagregeling totdat deze is vervangen door het nieuwe stelsel van studiefinanciering, terwiji voor de huishoudkinderen de commissie voorstelt het huidige stelsel van kinderbijsiag eveneens te handhaven totdat hiervoor in het kader van (de advisering over) de deflnitieve structuur van de kinderbijsiag een opiossing is gevonden. Verder geeft de commissie in overweging om vanuit het gezichtspunt van een gelijke behandeling het criterium van het 'in belangrijke mate' onderhouden voor de gehele groep van 12- 1/m 17-jarigen een gelijke Inhoud te geven, d.w.z. te stellen op f 2 6 , - per week (situatie 1981).

's-Gravenhage, 7 aprll 1 9 8 1 .

J. Vermeijden, voorzitter.

H.C.M. Dekkers, secretaris.

38

voor de diverse leeftijdsgroepen aangegeven van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling.

Tabel — Kinderbijslagen naar leeftijdsgroep In procenten van de kinderbijslag voor de leeftijdsgroep van 6 t/nn 11 jaar in de door de commissie voorgestelde overgangsregeling. Indeling in leeftijdsgroepen

0 t / m 5 jaar



geboren in 1982of later a)

eerste kinderen van O t / m 2 aar

1982 1983 1984 1985 1986 1987

95% 90% 85% 80% 75% 70%

70% 70% 70% 70% 70% 70%

50% 60% 70% 70% 70% 70%

6 t/m 11 jaar

12 t/ m 17 jaar

100% 100% 100% 100% 100% 100%

107,S5% 115 % 120 % 125 ,% 127,5% 130 %

a) excluslef eerste kinderen van 0 t/m 2 jaar.

Los van een algemeen kortingspercentage in verband met de randvoorwaarde van de budgettair neutrale financiering zijn voor 1982 de inkomenseffecten van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling berekend. Krachtens deze berekeningen bedraagt het maximale negatieve effect f 243,— en het maximale positieve inkomenseffect f 365,—. Eerstgenoemd effect treedt op bij een gezin met drie kinderen in de jongste leeftijdscategorie, terwiji het laatstgenoemde effect optreedt bij een gezin met drie kinderen in de oudste leeftijdsgroep. Daarnaast dient nog rekening te worden gehouden met een algemeen kortingspercentage in verband met de gestelde randvoonwaarde van budgettair neutrale bekostlging van de wijziging (In totaal 4,8%). Bij toepassing van de door de commissie voorgestelde overgangsregeling zai dit percentage, steeds vergeleken met de situatie bij ongewijzigd beleid, voor 1982 1,13 bedragen en voor de jaren 1983 l / m 1987 respectlevelijk 1,18; 0,28; 1,08; 0,57 en 0,66. De verschlllen In kortlngspercentages komen voort uit het verschll per jaar in benodlgde middelen om de ingroei van 50 naar 70 mogelijk te maken voor eerstgeboren kinderen van 0 t/m 2 jaar en om de geleidelljke, aanvankelijk versnelde ingroei van 100 naar 130 voor de oudste leeftijdscategorie te realiseren. Het hangt voorts samen met de middelen die beschlkbaar komen door de pasgeboren, niet zljnde eerstgeboren kinderen terstond op het niveau van 70 te brengen en door de geleldelijke tenjggang van 100 naar 70 voor de categorle kinderen voor wie geen gehalveerde kinderbijslag geldt. Rekening houdend met een algemeen kortingspercentage van 1,13 voor 1982 bedraagt het maximale negatieve Inkomenseffect / 280,— en het maximale positieve Inkomenseffect voor 1982 f 292,-. Deze bedragen zijn berekend nadat de kinderbijslagen zijn aangepast overeenkomstig het wettelijk aanpassingssysteem. Dit betekent dat de negatieve Inkomensmutatles bij een vergelljking van het laatste kwartaal 1981 met het eerste kwartaal 1982 aanzlenlljk gerlnger zijn dan hiervoren Is aangegeven en zelfs In een aantal gevallen niet voorkomen. 37

In de slotopmerkingen concludeert de commissie dat er geen rechtstreekse relatie kan zijn tussen een verhoging van de kinderbijslag voor kinderen van 12 t/m 17 jaar en de hoogte van de tegemoetkoming uit hoofde van de regeling Tegemoetkoming Studiekosten (TS-regeling). Bijstelling naar beneden in de TS-regeling vanwege de introductie van de leeftijdsafhankelijke kinderbijslag acht de commissie niet juist vanwege de randvoorwaarde van de budgettair neutrale bekostiging. Tegenover de minderkosten van de TSregeling zouden dan de gelijkblijvende kosten van de kinderbijslagregeling staan. Zouden de minderkosten van de TSregeling op het algemeen kortingspercentage in mindering worden gebracht dan zou dit percentage daardoor slechts fractioneel kleiner worden, terwiji het inkomenseffect van de wijziging in de TS-regeling voor de gezinnen, die op de TS-regeling zijn aangewezen, relatief groot Is. Verder tekent de commissie aan dat de verzwaring van de administratie, weike een gevolg is van de door haar voorgestelde overgangsregeling, niet in de weg mag staan dat de door de commissie als een onderling samenhangend geheel beschouwde aanbevelingen worden gerealiseerd. Voorts wijdt de commissie nog een opmerking aan de studerenden en huishoudkinderen vari 18 jaar en ouden voor eerstgenoemde groep geldt de huidige kinderbijslagregeling totdat deze is vervangen door het nieuwe stelsel van studiefinanciering, tenwijl voor de huishoudkinderen de commissie voorstelt het huidige stelsel van kinderbijslag eveneens te handhaven totdat hiervoor in het kader van (de advisering over) de definitieve structuur van de kinderbijslag een opiossing is gevonden. Verder geeft de commissie in overweging om vanuit het gezichtspunt van een gelijke behandeling het criterium van het 'in belangrijke mate' onderhouden voor de gehele groep van 12- t/m 17-jarigen een gelijke inhoud te geven, d.w.z. te stellen op f 2 6 , - per week (situatie 1981).

's-Gravenhage, 7 april 1 9 8 1 .

J. Vermeijden, voorzitter.

H.CM. Dekkers, secrete ris.

38-

Bijiage

Brief van 31 maatt 1980 van de staatssecretaris van Sociale Zaken aan de Raad I. Inleiding De laatste jaren heeft een ingrijpende herstaicturering van de kinderbijslag en kinderaftrek plaatsgevonden en wel in drie fasen. De eerste fase bestond uit vervanging van de kinderaftrek met ingang van 1 oktober 1978 door een opslag op de kinderbijslag voor het eerste, tweede en derde kind, alsmede uit het toekennen met ingang van 1 april 1979 van opslagen op de kinderbijslag voor vierde en volgende kinderen. De aanpassing van de kinderbijslag (excl. opslagen) vanaf het tweede kind geschiedde aan de ontwikkeling van de zgn. gemengde index. De kinderbijslag voor het eerste kind bleef bevroren. Deze eerste fase is tot stand gekomen bij de wet van 14 September 1978, Stb. 465. Bij de tweede fase werd voor 16- en 17-jarige kinderen, die geboren zijn na 1 januari 1963, het recht op dubbele kinderbijslag vervangen door een recht op enkelvoudige kinderbijslag. Het recht op drievoudige kinderbijslag voor deze kinderen werd vervangen door een recht op tweevoudige kinderbijslag. Halvering vond plaats van de kinderbijslag voor eerste kinderen van 0 tot en met 2 jaar geboren na 1 januari 1979. Deze tweede fase werd gerealiseerd bij de wet van 28 maart 1979, Stb. 157. In de derde fase tenslotte werden met ingang van 1 januari 1980 de A.K.W., de K.W.L, de K.T.O. en de K.K.Z. en de nog bestaande kinderaftrekregelingen van de loon- en inkomstenbelasting vervangen door een nieuwe A.K.W., die alle ingezetenen recht geeft op kinderbijslag vanaf'het eerste kind. De opslagen zijn samengevoegd met de kinderbijslagen en de nieuwe kinderbijslagen worden aangepast aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. De nog resterende kinderaftrek voor bijzondere groepen is omgezet in een forfaitaire aftrek wegens buitengewone lasten voor de loon- en inkomstenbelasting. Gedurende de periode 1 januari 1980 tot 1 januari 1982 blijft de kinderbijslag voor tweede en volgende kinderen aangepast aan de ontwikkeling van de geschoonde index van de regelingslonen. De derde fase is tot stand gekomen bij de wet van 20 december 1979, Stb. 709. De herstructurering tot nu toe was gericht op ombuigingen, op inkomensherverdeling en op het bereiken van'een aanzienlijke vereenvoudiging van wetgeving en uitvoering. Hoewel op onderdelen herziening van de hoogte van de kinderbijslagen en de ondertinge verhouding daarvan plaatsvond, was de tot nu toe tot stand gekomen herstructurering daar niet expliciet op gericht Dit is wel het geval bij de verdere herstructurering waaromtrent ik thans advies vraag aan uw Raad. In de afgelopen jaren is meermalen de wens geuit te komen tot een 1

herstructur^ring van de kinderbijslagwetgeving. Deze herstructurering zou betrekking dienen te hebben op de doelstelling en uitgangspunten van de kinderbljslag en op de wijze waarop hieraan concreet jnhoud moet worden gegeven. Dat een dergelijke herziening van het kinderbljslagstelsel vrij algemeen noodzakelijk wordt geacht, blijkt onder meer uit de In het parlement en in uw Raad gevoerde discussles bij gelegenheid van de eerste, tweede en derde fase van de herstructurering van de kinderbljslag en kinderaftrek. Met name vestig Ik in dit verband de aandacht op de op 3 oktober 1978 in de Eerste Kamer aanvaarde motie-Van Test 1) en op de op 4 december in de Tweede Kamer aanvaarde motie-Nypels 2). Uit het vervolg van deze adviesaanvrage zai blijken dat ook Ik van mening ben dat een verdere herstructurering emstlge ovenweging verdient. In de memorie van toelichting op het wetsontwerp, dat leidde tot de wet van 20 december 1979, Stb. 709, werd op biz. 4, eerste alinea onder meer het volgende opgemerkt: 'De tenmijn waarop deze adviesaanvrage gereed zaI komen is afhankelijk van verschillende factoren. In het bijzonder speelt de vraag een rol hoe ver'de ambtelijke studie moet gaan. Naarmate deze studie minder ver strekt, zaI de SER meer tijd nodig hebben cm tot een advies te komen. Dit laatste lijkt ons minder wenselijk, onder meer omdat de SER thans reeds overvoerd is met werk. Een globale adviesaanvrage zou derhalve tot gevolg kunnen hebben, dat eventuele maatregelen later worden gerealiseerd dan nodig en wenselijk is. Op dit moment lijkt het ons mogelijk de SER in de loop van 1980 advies te vragen'. Inmiddels is in de Tweede Kamer een motie-De Korte 3) aanvaard waarin wordt gevraagd voor 1 april 1980 advies aan uw Raad te vragen over de verdere herstructurering van de kinderbljslag. Inderdaad is gebleken dat de tijd, beschikbaar voor de vrij fundamentele studie over de verdere herstructurering, te kort is geweest onn te komen tot een gerichte adviesaanvrage, vergelijkbaar met de adviesaanvragen over de eerste, tweede en derde fase van de herstructurering van de kinderbljslag en kinderaftrek. De oorzaak hiervan was met name, dat onvoldoende brulkbare kwantitatieve gegevens voorhanden waren, terwiji de tijd te kort was om -middels uitgebreid onderzoek- deze gegevens te verkrijgen. Aan de andere kant gaat deze adviesaanvrage wel veel verder dan de open adviesjianvrage van 24febriiari 1961, waarin in algemene zin aan uw Raad het vraagstuk van de hoogte van de kinderbijslagbedragen en de onderlinge verhoudingen werd voorgelegd en weike adviesaanvrage leidde tot het advies van 20 maart 1964 4).

7) Eerste Kamer, zitting 1978/1979, 14 184, no. 6 2J Tweede Kamer, zitting 7979/1980. 15 683, no. 24 3) Tweede Kamer, zitting ^979/1980, 15.683, no. 21 4) Advies over de hoogte van de kinderbijslagen, 1964, no. 4

In de thans vooriiggende adviesaanvrage heb ik in eerste instantie de doelstelling en uitgangspunten van het bestaande stelsel in beschouwing genomen. Ik ben daarbij tot de conclusie gekomen dat de doelstelling van de kinderbljslag, t.w. het aanbrengen van een correctie op de verdeiing van Inkomens ten behoeve van gezlnnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooiingsmogelijkheden van kinderen worden bevorderd, gehandhaafd moet worden en dat aan deze doelstelling geen andere dient te worden toegevoegd. Met betrekking tot de uitgangspunten van de kinderbljslag meen ik dat hierin in die zin verandering moet worden gebracht, dat de hoogte van de kinderbljslag duidelijk afhankelijk wordt gesteld van de leeftijd van het kind en dat het kinderbljslagstelsel betrekking

dient te hebben op kinderen tot en met 17 jaar. Overigens nneen ik dat aan een aantal ultgangspunten een andere uitwerking dient te worden gegeven. Op basis van deze opvattingen zijn in deze adviesaanvrage drie modellen weergegeven. Achtereenvolgens worden in deze Adviesaanvrage behandeld de kenmerken, het doel en de uitgangspunten van het huidige stelsel (11), wensen, doelstelling, uitgangspunten en randvoonwaarden bij verdere herstmcturering (III), het 'kostenbegrip' en de theorieen (IV) en de kwantificering (V). Nadat in paragraaf VI de modellen zijn beschreven wordt in de paragrafen VII en VIII ingegaan op de indexering en de overgangsregelingen. In paragraaf IX vindt een afweging plaats. In deze afweging wordt voorgesteld de differentiatie near leeftijd uit het geheel van de verdere herstructurering te lichten. Tenslotte wordt aandacht gegeven aan de studiefinanciering waaronder begrepen de TS-regeling (X), de huishoudkinderen (XI) en de partieel leerplichtigen (XII).

II. Het stelsel nu //./. Kenmerken Het huidige stelsel heeft de volgende kenmerken: - ingezetenen met kinderen hebben recht op belastingvrije kinderbijslag vanaf het eerste kind; - de kinderbijslagen zijn hoger naarmate het kindertal groter is met dien verstande dat de kinderbijslagen voor tweede en derde kinderen nagenoeg gelijk zijn, die voor vierde en vijfde kinderen gelijk zijn, die voor zesde en zevende kinderen gelijk zijn en die voor achtste en volgende kinderen gelijk zijn; het verschil tussen de kinderbijslag voor het eerste en tweede kind is relatief groot als gevolg van de bevriezing van de kinderbijslag voor het eerste kind in de periode 1973-1979; - voor de eerste kinderen geboren na 1 januari 1979 bestaat tot de leeftijd van 3 jaar is bereikt recht op de helft van de kinderbijslag voor het eerste kind; - de kinderbijslag voor het eerste kind is tot 1 januari 1982 bevroren, de kinderbijslag voor tweede en volgende kinderen wordt tot die datum aangepast aan de (geschoonde) index der regelingslonen. Vanaf 1 januari 1982 worden alle kinderbijslagen aangepast aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. Ik merk hierbij nog het volgende op. Het huidige stelsel kent alleen diffrentiatie naar leeftijd voor zover het betreft de eerstgeboren kinderen van 0 tot en met 2 jaar, sedert de tweede fase van de herstmcturering bestaat voor kinderen tot 18 jaar geeh leeftijdsdifferentiatie meer in de vorm van meervoudige kinderbijslag. De nog bestaande tweevoudige kinderbijslag heeft immers betrekking op uitwonende kinderen, ongeacht de leeftijd. Voor wat betreft de halvering van de kinderbijslag voor eerstgeboren kinderen is er overigens niet aj|een sprake van een leeftijdseffect doch ook van een rangorde-effectlHet gaat immers alleen om de eerste kinderen. In de bijiagen 1 en 1 a is het huidige stelsel kwantitatief weergegeven. //. 2. Doel en

uitgangspunten

Ooel van de kinderbijslag is een con'ectie aan te brengen op de 3

verdeling van de Inkomens ten behoeve van gezinnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooiingsnnogelijkheden van kinderen wordt bevorderd. Deze doelstelling kan op verschillende wijzen worden uitgewerkt De uitgangspunten, die aan die uitwerking ten grondslag liggen, zijn in de loop van het 40-jarig bestaan van het kinderbijslagsysteem voortdurend gewijzigd. Dit was bijvoorbeeld duidelljk het geval bij de invoering van de A.K.W. In 1963; ook was dit het geval bij de herstructurering die recentelijk in drie fasen is voltrokken. Ik meen dat aan ons huidige stelsel de volgende uitgangspunten ten grondslag liggen. a. Ingezetenen die kinderen tot hun last hebben, hebben recht op kinderbijslag. b. Het recht op kinderbijslag geldt vanaf het eerste kind. c. Het recht op kinderbijslag bestaat voor kinderen tot 27 jaar. d. De kinderbijslagen zijn belastingvrij. e. De hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn, dat voor de ouders een eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan. f. De hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn dat de welvaart van een gezin met kinderen niet daalt beneden een bepaald percentage van de welvaart van een gezin.zonder kinderen met hetzelfde basisinkomen. Ik meen dat het niet aan twijfel onderhevig kan zijn dat de uitgangspunten a tot en met d in het huidige kinderbijslagstelsel volledig tot hun recht komen. De onder e en f genoemde uitgangspunten zijn algemeen geformuleerd en behoeven nadere uitwerking en kwantificering. Uw Read heeft in 1964 beide uitgangspunten gekwantificeerd, door het percentage waar beneden de welvaart van een gezin niet mag dalen op 80 te stellen. Uit het ven/olg van deze adviesaanvrage zai blijken, dat mij een andere benadering voor ogen staat

III. Doe! en uitgangspunten voor verdere herstmcturering ///. /. Wensen op het gebied van de verdere herstructurering van de kinderbijslag In de discussie rond de herstructurering zowel wat betreft de politieke discussie als in de discussie tussen en binnen de maatschappelijke organisaties, worden een aantal opvattingen en wensen gehoord met betrekking tot het toekomstige kinderbijslagstelsel. Zonder daarbij uitputtend te zijn zaI ik trachteh hiervan een opsomming te geven: - differentiatie naar rangorde (de meningen varieren van versterking van de huidige positieve differentiatie naar rangorde via gelijke kinderbijslagen ongeacht de rangorde, tot een negatieve differentiatie); - differentiatie naar leeftijd; - differentiatie naar inkomen (al of niet door middel van belastingheffing); - verhoging van de kinderbijslag voor het eerste kind; - geleidelijk afschaffen van de kinderbijslag voor het eerste kind (en het tweede kind); - indexering: loonindexering, gemengde indexering, prijsindexering, (gedeeltelijke) bevriezing. Deze opvattingen en wensen vormen een bonte verzameling van 4

soms tegenstrijdigheden, tenwiji in die opvattingen het antwoord op de vraag naar 'de mate waarin' nfieestal ontbreekt Niettemin blijkt hiemit onvrede met het huidige stelsel voor wat betreft de hoogte van de kinderbijslagbedragen, hun onderlinge verhoudingen en de indexering, elementen die ik zou willen samenvatten met de temi 'structuur'van de kinderbijslag'. I I1.2. Verandering van doelstelling en ukgangspunten? De onvrede die velen hebben met het huidige stelsel van kinderbijslag deel ik en ik heb mij in eerste instantie afgevraagd in hoeverre de doelstelling en de uitgangspunten als geformuleerd in paragraaf 11.2. wijziging behoeven. Ik zie geen redenen om de vrij algemeen geformuleerde doelstelling nl. het corrigeren van de inkomensverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooiingsmogelijkheden van kinderen worden bevorderd, te wijzigen. Deze horizontale inkomensherverdeling is noodzakelijk omdat bij de primaire inkomensvorming geen rekening kan worden gehouden met de omvang van het gezin. Dit brengt met zich dat zonder nadere voorziening de ontplooiingskansen van kinderen (en in wezen ook van hun ouders) ernstig kunnen worden belemmerd. Ik meen dat de uitgangspunten betreffende kinderbijslag voor alle ingezetenen met kinderen (a), recht op kinderbijslag vanaf het eerste kind (b), belastingvrije kinderbijslagen (d), onverkort dienen te worden gehandhaafd. Het gaat hier immers om goed onderbouwde uitgangspunten, die recentelijk, nl. bij de eerste en derde fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek door het parlement met vrijwel algemene stemmen zijn aanvaard. Voorts zou ik niet willen tornen aan het uitgangspunt betreffende de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kinderen (e). Niet alleen lijkt mij dit een gezond uitgangspunt, doch bovendien zou het verlaten van dit uitgangspunt een toeneming van de collectieve lasten met zich meebrengen. Dit laatste acht ik uit een oogpunt van beperking van de collectieve groei ongewenst, Het uitgangspunt betreffende de gezinswelvaart {f\ dient m.i. in beginsel te worden gehandhaafd. De vrijheid van individuen is dikwijis afhankelijk van de financiele mogelijkheden. Dit geldt ook voor de vrijheid van gezinsvorming: de financiele mogeM^kheden^ daartoe worden mede bepaald door de hoogte van de kinderbijslagen. De vertaling van het principe van de gezinswelvaart in een kinderbijslagstelsel behoeft m.i. echter niet te betekenen, dat een procentuele koppeling plaatsvindt aan een basisinkomen van een gezin zonder kinderen. In de optiek van uw Raad, veryvoord in het advies van 1964, was een dergelijke koppeling voor de hand liggend, omdat in dit advies gelijkheid bestond tussen 'kosten' en 'uitgaven' voor een kind. Men mag aannemen dat in beginsel 'uitgaven' en 'inkomens' in hun ontwikkeling gelijke tred met elkaar houden, zodat in die benadering het stellen van een vast percentage voor de hand lag. Zoals uit het verdere verloop van deze adviesaanvrage zai blijken, bepleit ik als basis voor het kinderbijslagstelsel niet de 'uitgaven', doch 'de noodzakelijke kosten. van levensonderhoud' te kiezen. Hierbij past niet het vaste percentage van een inkomen omdat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud zich niet op dezelfde wijze ontwikkelen als de uitgaven voor kinderen. Mijn standpunt om niet de 'uitgaven' doch de 'noodzakelijke kosten 5

van levensonderhoud' als basis voor het kinderbijslagstelsel teklezen, zai ik in paragraaf IV van daze adviesaanvrage nader toelichten. Daarop vooruitlopend kan worden gesteld dat 'de hoogte van de kinderbijslagen dient te worden afgestemd op de uit de gezinsgrootte voortvloeiende verschillen in het vermogen van ouders om bij te dragen in het onderhoud van hun kinderen.' Het recht op kinderbijslag voor kinderen tot 27 jaar (c), dient te worden gewljzigd in een recht op kinderbijslag voor kinderen tot 18 jaar. Dit Is thans a! het geval voor invalide kinderen. Met het invoeren van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet kon het recht op kinderbijslag voor invalide kinderen van 18 jaar en ouder vervallen. In de loop van de tijd is voorts onderkend, dat de kinderbijslag voor 1826 jarigen in hoge mate het karakter heeft van studiefinanciering. Het nieuwe stelsel van studiefinanciering, dat in voorbereiding is, zaI dan ook mede dienen ter vervanging van de kinderbijslag voor 18-26 jarigen. Bij deze adviesaanvrage is er in zijn algemeenheid van uitgegaan dat bij invoering van een nieuw stelsel van kinderbijslag, een nieuw stelsel van studiefinanciering voor studerenden van 18 jaar en ouder is of wordt gerealiseerd. Tot zover de bijstelling van de uitgangspunten die aan het huidige stelsel van kinderbijslag ten grondslag liggen. Ik heb mij afgevraagd of nieuwe uitgangspunten dienen te worden toegevoegd. In meen van wel, met name omdat het huidige stelsel niet differentieert naar leeftijd van de kinderen. Dit lijkt mij niet juist. De lasten van kinderen — dat weet een kind — zijn mede afhankelijk van de leeftijd van de kinderen Dit verschil in lasten dient m.i. uitgangspunt te zijn voor het nieuwe kinderbijslagstelsel. Ik moge in dit verband ook verwijzen naar de motie-Nypels (Tweede Kamer, zitting 1979-1980), 15.683, no. 27) die op 4 december 1979 in de Tweede Kamer is aangenomen. Ik meen dat iedere verdeling in leeftijdsgroepen een arbitraire aangelegenheid is. De noodzakelijke kosten van levensonderhoud van een kind nemen geleidelijk toe met de leeftijd van het kind. In dit verband meen ik dat de eenvoud van het systeem een belangrijke factor is. Terwille van deze eenvoud stel ik voor de differentiatie van de kinderbijslag naar leeftijd te beperken tot drie leeftijdsgroepen te weten 0-5 jaar, 6-11 jaar en 12-17 jaar. Velen zijn van mening dat kinderbijslagen inkomensafhankelijk dienen te zijn. Reallsering van die opvatting zou aanvulling van de uitgangspunten c.q. verandering van de doelstelling noodzakelijk maken. Op grond van een drietal overwegingen, t.w. het draagkrachtbeginsel van de loon- en inkomstenbeiasting, de uitvoerbaarheid van het stelsel en de consequenties voor het inkomensbeleid, deelt de regering niet de mening, dat kinderbijslagen inkomensafhankelijk zouden moeten zijn. In dit opzicht stel ik dan ook niet voor doelstelling en uitgangspunten aan te vullen c.q. te wijzigen. Op de hiervoor genoemde drie overwegingen kom ik overigens in paragraaf 111.3. nog uitvoerig temg. Resumerend meen ik dat met handhaving van de doelstelling van de kinderbijslag nl. het corrigeren van de inkomensverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen, zodanig dat daardoor gelijke kansen en ontplooiingsmogelijkheden voor kinderen worden bevorderd, de volgende uitgangspunten aan het nieuwe stelsel van kinderbijslag ten grondslag moeten liggen. a. Ingezetenen die kinderen tot hun last hebben, hebben recht op kinderbijslag.

b. Het recht op kinderbijslag geldt vanaf het eerste kind. c. Het recht op kinderbijslag geldt voor kinderen tot 18 jaar. d. Kinderbijslagen zijn belastlngvrlj. e. De kostenverschillen op grond van leeftijdsverschillen dienen in de hoogte van de kinderbijslag tot ultdmkking te komen. f. De hoogte van de kinderbijslag dient zodanig te zijn, dat voor de ouders eigen financiele verantwoordelijkheid blijft bestaan. g. De hoogte van de kinderbijslagbedragen dient te worden afgestemd op de uit de gezlnsgrootte voortvloeiende verschillen in het vermogen van ouders om bij te dragen in het onderhoud van hun kinderen. II 1.3. Randvoorwaarden Ik meen dat er drie randvoorwaarden zijn voor de verdere herstructurering van de kinderbijslag. In de eerste plaats dient de herstructurering neutraal te worden bekostigd. Het behoeft nauwelijks betoog, dat in het kader van de beperking van de groei van de collectieve sector, geen financiele ruimte is om de totale kosten van de kinderbijslagregeling te doen toenemen. In de tweede plaats dient de herstructurering niet te leiden tot de noodzaak de restantkinderaftrek van de loon- en inkomstenbelasting te laten herleven. Deze randvoorwaarde, die logisch voortvloeit uit de eerste en derde fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek, betekent dus dat de kinderaftrek uitsluitend blijft. voortbestaan in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag. Een derde randvoorwaarde moet naar mijn mening zijn: eenvoud van het systeem qua wetgeving en uitvoering. Ter toelichting op de tweede randvoorwaarde diene het volgende. De kinderaftrek van de loon- en inkomstenbelasting is dat deel van het inkomen dat vrijgesteld is van belastingheffing op grond van de noodzaak tot onderhoud van kinderen. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het vermogen om belasting te betalen van degene die kinderen tot zijn last heeft, geringer is dan dat van degene die geen kinderen tot zijn last heeft. De kinderaftrek kan - zoals in de loop der tijd is gebleken — verschillende vormen aannemen. Tot 1973 maakte de kinderaftrek deel uit van de belastingvrije sommen, terwiji de kinderbijslag als een onderdejl van het aan belastingheffing onderworpen inkomen werd beschouwd. Van 1 januari 1973 tot 1 oktober 1978 was de kinderaftrek voor een deel gegoten in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag en voor een ander deel onderdeel van de belastingvrije sommen. Na een overgangsperiode van T oktober 1978 tot 1 januari 1980 bestaat sinds laatsgenoemde datum de kinderaftrek alleen nog in de vonn van belastingvrijdom van de kinderbijslag. Niet alleen kan de kinderaftrek zeer wel verschillen in vorm, ook kan - afhankelijk van politieke keuzen - de hoogte van de kinderaftrek in de tijd varieren. Kenmerkend voor de kinderaftrek is echter dat zij voor elk inkomen gelijk is omdat alleen in dat geval op juiste wijze rekening wordt gehouden met het verschil in vermogen om belasting te betalen tussen degene die wel en degene die g66n kinderen tot zijn last heeft. Zoals gezegd bestaat de kinderaftrek thans in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag. Indien deze kinderbijslag zou worden gedifferentieerd naar inkomen zou het verschil in vermogen om belasting te betalen tussen degene die w^l en degene die ge^n kinderen tot zijrt last heeft, niet meer tot uitdrukking komen. Wie op grond van inkomenspolitieke doeleinden de kinderbijslag inkomensafhankelijk wil maken, dient derhalve eerst de kinderaftrek als onderdeel van de belastingvrije sommen te herstellen.

In dit verband moge ik nog verwijzen naar artikel XIII van de wet van 14 September 1978, Stb. 465. Ingevolge d i t - bij amendement 1) ingebrachte — artikel moet een voorstel tot inkomensafhankelijkheld van de kinderbijslag gepaard gaan met een voorstel tot (het wederom) invoeren van een restant-kinderaftrek. De uitvoerbaarheid van het stelsel van kinderbijslag is een belangrljk goed. De eenvoud in wetgeving en uitvoering moet, zoals gezegd, de derde randvoonwaarde zijn voor de herstructurering van de kinderbijslag. Inkomensafhankelijke kinderbijslagen belagen deze eenvoud ten zeerste, indien dit zou betekenen dat de Raden van Arbeid de hoogte van de kinderbijslag zouden moeten bepalen op grond van jnkomensonderzoeken. Qua uitvoering is het, nog afgezlen van het felt dat niet wordt voldaan aan de tweede randvoonwaarde, eenvoudiger om inkomensafhankelijkheld via de belastingheffing te bewerkstelligen. In dat geval is het echter ook nog bezwaarlijk dat de mate en vorm van inkomensafhankelijkheld wordt bepaald door het tarief van de inkomstenbelasting. Aan de voor de verdere herstructurering gestelde randvoonA/aarden 'geen kinderaftrek anders dan in de vorm van belastingvrijdom van de kinderbijslag' en 'eenvoud in wetgeving en uitvoering' kan — zoals uit het voorgaande blijkt - niet worden voldaan bij invoering van inkomenafhankelijke kinderbijslagen. Daarnaast meen ik echter dat ook vanwege de consequenties voor het inkomensbeleid niet moet worden overgegaan tot een stelsel van inkomensafhankelijke kinderbijslagen. Aan de positieve en negatieve aspecten van inkomensafhankelijke regelingen is uitgebreid aandacht besteed in een op 3 oktober 1979 aan de Tweede Kamer aangeboden rapport over het voorkomen, de werking en de gevolgen van dit soort regerlingen. (Rapport Inkomensprijzen, Kamerstuk 15.833, no. 1). Uit dit rapport blijkt dat coordinatie van het beleid ten aanzien van inkomensafhankelijke subsidies en tegemoetkomingen van de overheid geboden is en voorts dat de neveneffecten die worden opgeroepen nopen tot voorzichtigheid. Die neveneffecten hebben onder meer betrekking op het verschijnsel van de marginale druk die het gevolg is van het afnemen van de subsidie bij toenemend inkomen. Introduktie van een inkomensafhankelijk stelsel van kinderbijslagen zou inhouden dat voor een relatief grote groep van de bevolking een aanzienlijke toeneming van de marginale druk optreedt weike zich voegt bij die uit hoofde van de loon- en inkomstenbelasting, premies soclale verzekering en, in voorkomende gevallen, andere inkomensgebonden subsidies.

1) Tweede Kamer. zitting 14.184, no. 20, Herdruk.

1977-1978,

Onderstaande grafiek, die aan dit rapport is ontleend, laat zien dat op zichzelf de marginale belastingen premiedruk over het inkomenstraject tot circa f 50.000 bruto reeds minimaal 45% bedraagt en daarna geleidelijk opioopt procent 70

Marginale belastingen premiedruk bij een inkomenstoeneming van f. 1.000,—; voor werknemer in de particuliere sector per 1 oktober 1978 op jaarbasis.

60

/ b=c

50

40

30

a = marginale premiedruk b = marginale belastingdruk c = a+ b

20

10

70

80

90

100

Bruto inkomen ( x f . 1.000,-)

Differentiatie van de kinderbijslagen naar inkomen, zodanig dat bijvoorbeeld de kinderbijslag met niet meer dan f 150,-- afneemt wanneer het inkomen met f 1.000,-- toeneemt, zou reeds een toeneming van de marginale druk met 15% tot gevolg hebben. Voor deze groep resulteert dan een marginale dmk van minimaal 60% nog afgezien van mogelijke cumulatie met andere inkomensgebonden subsidies. Hoewel in verband met het gemdexeerd zijn van de meeste regelingen marginale druk in het algemeen alleen optreedt bij reele inkomenstoeneming en dus een zekere tenjghoudendheid is geboden bij het optellen van de marginale dmk van belasting en premies bij die uit hoofde van inkomensafhankelijke subsidies, ben Ik van mening dat de vorenbedoelde inkomenspolitieke consequenties van een naar inkomen gedifferentieerd kinderbijslagstelsel evenzeer tegen een zodanig stelsel pleiten.

IV. De 'kosten' van kinderen IV. I Het kostenbegrip Ter realisering van de in paragraaf III vermelde uitgangspunten voor een kinderbijsiagstelsel dient men de 'kosten van kinderen' te kennen. Van bijzonder belang is welk kostenbegrip daarbij wordt gehanteerd, Bij de invulling van de uitgangspunten voor het huidige kinderbijsiagstelsel heeft uw Read zich in 1964 gebaseerd op de uitgaven voor kinderen ontleend aan budgetonderzoeken. Ik heb mij afgevraagd of het juist is een kinderbijsiagstelsel te baseren op de feitelijke uitgaven voor een kind. De feitelijke uitgaven van de ouders voor kinderen zijn immers sterk afhankelijk van de hoogte van het inkomen van de ouders, in die zin dat deze uitgaven voor kinderen toenemen met het inkomen. Ook uw Read kwam in 1964 tot die conclusie doch u meende tevens dat positief met het inkomen gecorreleerde kinderbijslagen op grond van verschillende overwegingen niet aan te bevelen waren. Deze ovenwegingen hadden betrekking op de fiscale kinderaftrek, op de uitvoerbaarheid van het stelsel en op het zeer beperkte inkomenstracee-waarop de differentiatie zou moeten worden toegepast in verband met de premie-inkomensgrens 1). Het komt mij voor dat kinderbijslagen die hoger zijn naarmate het inkomen hoger is in strijd zijn met de doelstelling van de kinderbijslag. Deze luidt n.l. inkomensherverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen en niet inkomensherverdeling ten behoeve van gezinnen met kinderen . en hogere inkomens. Een kosten¥egrlp dat leidt tot een kinderbijsiagstelsel, strijdig met het doe! van de kinderbijslag, dient alleen al om die reden niet de basis van het kinderbijsiagstelsel te vormen. Een tweede reden waarom ik niet zou willen uitgaan van de feitelijke uitgaven voor kinderen is dat tot het inkomen dat • medebepalend is voor die uitgaven ook de kinderbijslag behoort. Baseert men zich op feitelijke uitgaven dan bepaalt de kinderbijslag mede de hoogte van de kinderbijslag. De feitelijke uitgaven voor kinderen worden in het algemeen ontleerid aan budgetonderzoeken. Uit de feitelijke inkomenspositie van de geenqueteerden valt de kinderbijslag niet te elimineren. Een kostenbegrip waaraan de eerdergenoemde bezwaren niet kleven is het begrip 'noodzakelijke kosten van levensonderhoud'. De noodzakelijke kosten van levensonderhoud worden niet bepaald door het inkomen van de ouders en ook niet (mede) door de kinderbijslag. Ik stel dan ook voor dit begrip te kiezen als basis voor het nieuwe kinderbijsiagstelsel.

1) Advies over de hoogte van de kinderbijslagen, 1964, no. 4, biz. 11-13

De keuze voor het begrip 'noodzakelijke kosten van levensonderhoud' gecombineerd met het uitgangspunt eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kinderen houdt in dat wordt verondersteld, dat een deel van de opvoeding van kinderen uit ander inkomen dan kinderbijslag worden bekostigd. Het ligt voor de hand dat met betrekking tot deze veronderstelling het oog het eerst gericht is op de sociale minima. Ik zou daarbij drie (groepen van) sociale minima in ogenschouw willen nemen die (voor volwassenen) in beginsel op netto-basis kwantitatief aan elkaar gelijk zijn n.l. het minimumloon, de bijstandsuitkeringen, elk met hun eigen 'filosofie', alsmede de sociale minima in de sociale verzekeringen waaraan - niet expliciet - een bepaalde filosofie ten grondslag ligt. Het wettelijke minimumloon, waarop de sociale minima in sociale 10

verzekeringen en sociale voorzieningen zijn afgestemd, kan gezien de doelstelling van de Wet op het minimumloon en minimumvakantiebijslag 1) worden beschouwd als een 'gezien de algehele welvaartssituatie aanvaardbare tegenprestatie voor de in dienstbetrekking verrichte arbeid'. Er is dus sprake van een minimale tegenprestatie voor verrichte arbeid en dus niet zonder meer van een behoefte-minimum. De ABW kiest de noodzakelijke kosten van bestaan als uitgangspunt De noodzakelijke kosten van bestaan zijn meer dan de noodzakelijke lasten van levensonderhoud afhankelijk van de ontwikkeling van de welvaart. Ook hier is derhalve niet sprake van een behoefte-minimum. Zoals gezegd ligt aan de sociale minima in de sociale verzekeringen niet expliciet een filosofie ten grondslag. Op grond van het voorgaande lijkt het evenwel vanzelfsprekend dat ook hier geen sprake is van een behoefte-minimum. Eenzelfde mininum-inkomen houdt niet in dat de betrokkenen alien hetzelfde consumptiepatroon hebben. De diversiteit van consumptiepatronen houdt op zichzelf reeds in dat er binnen het pakket goederen en diensten dat betrokkenen zich verschaffen van hun minimum-inkomen substitutiemogelijkheden bestaan. Daarbij komt dat de komst van een kind een impuls vormt tot substitutie van bestedinên. Dit betekent m.i. dat die substitutiemogelijkheden ook voor gezinnen met een minimuminkomen het dragen van een stukje eigen financiele verantwoordelijkheid voor het hebben van kinderen rechtvaardigt. De mate waarin bij betrokken substitutiemogelijkheden binnen het consumptiepatroon aanwezig zijn of - met andere woorden - waar de grens ligt van de eigen financiele verantwoordelijkheid is moeilijk te bepalen. Deze mate kan niet te ruim worden geschat. In ieder geval meen Ik - zoals o.m. blijkt uit de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp betreffende de derde fase van de herstmcturering van de kinderbijslag en kinderaftrek 2) — dat die eigen financiele verantwoordelijkheid te ver gaat indien door middel van bevriezing de kinderbijslag voor het eerste kind zou worden afgeschaft.

IV.2. De theorieen Eenvoudig gezegd geven theorieen onderlinge samenhangen aan. Met betrekking tot de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onderken ik de volgende samenhangen: a. de noodzakelijke kosten van levensonderhoud nemen toe met de leeftijd van het kind; b. de noodzakelijke kosten van levensonderhoud per kind nemen af naarmate het aantal kinderen in het gezin toeneemt c. de noodzakelijke kosten van levensonderhoud zijn onafhankelijk van het inkomen van de ouders.

1) Tweede Kamer, zitting 1967-1968, 9574, no. 3, biz. 14 2) Tweede Kamer, zitting 1978-1979. 15.683, no. 3, biz. 5

In de relatie noodzakelijke kosten van levensonderhoud, gezin en inkomen onderken ik voorts de volgende samenhangen: d. het vermogen van ouders om zelf bij te dragen in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud neemt af naarmate het kindertal toeneemt; e. het vermogen van ouders om zelf bij te dragen in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud van kinderen neemt toe naarmate het inkomen toeneemt. 11

In het spraakgebruik kennen we in verband met de kinderbijslag de zgn. kosten-per-kjnd-theorie, de gezinswelvaartstheorie en de welvaartsneutraliteitstheorie. De welvaartsneutraliteitstheorie zou ik hier voorlopig even buiten beschouwing willen laten. De kosten-perkind-theorie en de gezinswelvaartstheorie houden in het spraakgebruik - de 6en meer en de ander m i n d e r - politieke en maatschappelijke keuzen in. Zo wordt de gezinswelvaartstheorie vaak gedefinieerd als: de gezinswelvaartstheorie houdt in, dat de welvaart van een gezin met kinderen niet mag dalen etc., kortom de gezinswelvaartstheorie wordt gedefinieerd conform een der uitgangspunten van het stelsel. Het is duidelijk dat het dan niet meer gaat cm een objectieve theorie, die samenhangen aangeeft maar om een waarde-oordeel. De hiervoor onder a tot en met c genoemde samenhangen zijn naar mijn opvatting de karakteristieken van de kosten-per-kind-theorie. De samenhang genoemd onder d is het kenmerk van de gezinswelvaartstheorie De samenhang genoemd onder e past in, wat men zou kunnen noemen, de inkomenstheorie. Men kan kiezen voor een kinderbijslagstelsel gebaseerd op een of meer van de genoemde theorieen. Een kinderbijslagstelsel gebaseerd op de kosten-per-kind-theorie brengt in de hoogte van de kinderbijslagen tot uitdrukking dat de kosten van kinderen toenemen met de leeftijd van de kinderen, dalen met de rangorde en onafhankelijk zijn van het inkomen. Daarbij is het m.i. niet relevant of in dat stelsel de volledige dan wel een deel van de kosten worden vergoed. Een stelsel gebaseerd op de gezinswelvaartstheorie brengt in de hoogte van de kinderbijslagen tot uitdrukking, dat het vermogen van de ouders om zelf bij te dragen in de kosten van kinderen afneemt naarmate het aantal kinderen toeneemt. Hierbij zij opgemerkt dat Indien zulk een stelsel de volledige - o f meer dan de volledigekosten vergoedt, de gezinswelvaartstheorie waar blijft, doch niet meer aktueel is: er wordt immers geen eigen bijdrage van de ouders gevraagd. Een stelsel gebaseerd op de inkomenstheorie brengt in de hoogte van de kinderbijslagen tot uitdrukking, dat het vennogen van de ouders om zelf bij te dragen in de lasten van kinderen toeneemt met het inkomen. Bij volledige - o f meer dan volledige- vergoeding blijft ook deze theorie waar, doch is niet meer aktueel. Zoals gezegd kan men kiezen voor e6r\ of meer theorieen als basis voor een kinderbijslagstelsel. Ik zou willen kiezen voor een combinatie van de kosten-per-kind-theorie en de gezinswelvaartstheorie. Ik merk hierbij op dat de gezinswelvaartstheorie bij die keuze actueel is, omdat eerder als uitgangspunt voor de herstructurering is gekozen voor een eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders (zie paragraaf III.2.). Om redenen die ik in paragraaf III.3. van deze adviesaanvrage heb uiteengezet, wil Ik het nieuwe kinderbijslagstelsel niet baseren op de Inkomenstheorie. In deze paragraaf die over 'theorieen' handelt en (jie op basis van de theorieen uitmondt in een beleidskeuze, is tot nu toe niet ingegaan op de bestaande literatuur omtrent die theorieen. Voor wat betreft de kosten-per-kind-theorie en de gezinswelvaartstheorie heb ik mij beperkt tot kanttekeningen en interpretatie omdat over de kosten-per12

kind-theorie feitelijk geen literatuur bestaat tenwiji alle literatuur over de gezinswelvaartstheorie teruggrijpt op het advies van uw Raad van 1964. Het lijkt mij niet voor de hand liggend, dat ik de facto uw eigen werkstuk zou toelichten. Wei wil ik hier nog nader ingaan op de welvaartsneutraliteitstheorie van Van Praag en Kapteijn. In verscheidene publicaties (zie bijiage 2) hebben Van Praag en Kapteijn hun theorie toegelicht en ook op grond van die theorie berekeningen gemaakt voor een nieuw kinderbijslagstelsel. Ook het voorstel van de Nederlandse Gezinsraad 1) is gebaseerd op deze theorie. Een kinderbijslagstelsel gebaseerd op deze theorie komt in het kort hierbp neer dat de kinderbijslag zo hoog moet zijn dat een gezin er bij de komst van een kind in hun welvaartsbeleving niet op achtemit mag gaan. Dit betekent niet dat de kinderbijslag gelijk moet zijn aan de additionele uitgaven voor een kind, aldus Van Praag en Kapteijn omdat door de komst van een kind wijziging optreedt (lees vermindering) in de overige gezinsuitgaven. Van Praag en Kapteijn s t e l l e n - o p basis van CBS-enquetes-vast hoe hoog de kinderbijslag moet zijn opdat een gezin bij de komst van een kind in zijn welvaartsbeleving gelijk blijft. Het is duidelijk dat een kinderbijslagstelsel dat op deze theorie is gebaseerd, de kinderbijslagen zullen toenemen met het inkomen. Een dergelijk stelsel Is in strijd met de doelstelling van de kinderbijslag, zoals ik ook in paragraaf IV.I. reeds opmerkte. Wei zou de welvaartsneutraliteitstheorie kunnen worden gebnjikt voor de vaststelling van de kinderbijslag door de bedragen zo vast te stellen dat deze voor mensen met een bepaald inkomen voldoen aan de vereisten van de welvaartsneutraliteitstheorie. Hoewei zo'n gebruik van de theorie van Van Praag en Kapteijn aanknopingspunten zou kunnen bieden voor de vaststelling van de kinderbijslagen ben ik van mening dat het gebruik van deze theorie een aantal bezwaren met zich brengt Zo kleeft aan de aanpak van Van Praag en Kapteijn bijvoorbeeld het bezwaar dat de hoogte van de kinderbijslag op enig moment medebepalend is voor de hoogte van de kinderbijslag zoals deze volgens de theorie zou moeten worden vastgesteld. Zoals ik in paragraaf IV.I. aangaf ben ik van mening dat een dergelijke benadering onjuist is. Voorts meen ik dat de keuze voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud als basis voor de vaststelling van de kinderbijslagbedragen met zich brengt dat een verband moet kunnen worden gelegd tussen die noodzakelijke kosten van levensonderhoud en de kinderbijslag. Zou de methode van Van Praag en Kapteijn worden gebruikt dan is het leggen van een dergelijk verband niet mogelijk.

V. Kwantificering

Ij De kinderbijslagen kinderaftrekrege/ingen nader bekeken. Overtieidsbeleid en het gezin (1977).

Zoals meegedeeld in de inleiding hebben met name de beperkte mogelijkheden tot kwantificering mij verhinderd om uw Raad gericht advies te vragen. Ik beschik niet over recent cijfermateriaal en de tijd ontbrak om onderzoek te verrichten teneinde de benodigde gegevens te verkrijgen. Het cijfermateriaal dat beschikbaar is, is weinig recent en heeft bovendien betrekking op 'uitgaven' en niet op 'noodzakelijke kosten van levensonderhoud'. Juist die 'noodzakelijke kosten van levensonderhoud' vormen een essentiele factor in de benadering, die ik in het voorafgaande gaf. In de paragrafen IV.I. en IV.2. ben ik vrij uitvoerig ingegaan op het 13

begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud en op de verschillen tussen de noodzakelijke kosten van levensonderhoud en de feitelijke uitgaven voor kinderen. Er bestaan echter niet alleen verschillen tussen de noodzakelijke kosten van levensonderhoud en de feitelijke uitgaven, maar ook overeenkomsten. Zo nemen, evenals bij de noodzakelijke kosten van levensonderhoud, de feitelijke uitgaven voor een kind toe naarmate het kind ouder Is, en af (per kind) naarmate het kindertal toeneemt. Deze overeenkomst tussen de noodzakelijke kosten van levensonderhoud en de feitelijke uitgaven betekent m.i. dat als het gaat om" verhoudingen de begrippen verwisselbaar zijn. Heeft men op grond van budgetonderzoeken bepaalde verhoudingen voor de feitelijke uitgaven van kinderen van verschillende rangorde geconstateerd, dan mag men m.i. aannemen dat dezelfde verhoudingen gelden voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de verhoudingen met betrekking tot de leeftijdsverschillen. Een belangrijke aanwijzing voor de juistheid van deze veronderstelling is dat onderzoekers 1) in het verleden aantoonden dat die verhoudingen voor wat betreft de uitgaven nauwelijks worden beTnvloed door de hoogte van het inkomen. Wat rest is het niveau van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Noodzakelijke kosten van levensonderhoud vormen een normatief begrip, dat alles te maken heeft met subjectieve waarderingen. Wat de een minimaal vindt, vindt een tweede redelijk en een derde overdreven. Niettemin is het m.i. een poging waard om hieromtrent deskundigen op het gebied van gezinsbudgettering te laten studeren, en de door hen ontworpen norm vervolgens kritisch door uw Read te beoordelen. Aldus zou een geobjectiveerde nonn kunnen ontstaan, die gedragen wordt door een maatschappelijk breed samengesteld college. In mijn gedachtengang zouden alleen de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind behoeven te worden vastgesteld. De noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor andere kinderen en ook de differentiatie naar leeftijd vioeien dan voort uit bij de uitgaven voor kinderen gevonden verhoudingen. Ik verzoek uw Raad voorts na te gaan in hoeverre laatstbedoelde gegevens, die in de modellen zijn gebmikt, actualisering behoeven. Een andere methode om de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind vast te stellen zou zijn, om deze eenvoudig gelijk te verklaren aan de uitgaven voor een kind van iemand met een bepaald inkomen. Theoretisch lijkt deze methode mij weinig fraai, doch wellicht blijkt op grond van uw studies dat een dergelijke pragmatische aanpak toch te verdedigen valt.

1) — Berekeningen van het Voorlichtingsinstituut voor het gezinsbudget o.m. opgenomen in paragraaf 3.3.6. van het rapport van de Nederlandse Gezinsraad "De kinderbijslagen kinderaftrekregelingen nader bekeken", 1977. - C.B.S.-onderzoek op basis van het Werknemersbudget-onderzoek 1974/1975 persbericht CBS, no 0901679-DS. 28 december 1979.

Zoals eerder gezegd heb ik mij in deze adviesaanvrage met betrekking tot de uitwerking van de verdere herstructurering beperkt tot het presenteren van een drietal modellen. Deze modellen zijn weliswaar gekwantificeerd, doch vooralsnog kon deze kwantificering - g e z i e n het voorgaande- niet voldoende worden onderbouwd.

V I . De modellen In deze paragraaf is een drietal modellen voor een nieuw kinderbijslagstelsel ontwikkeld. Het gemeenschappelijke in die modellen is het inbrengen van differentiatie naar leeftijd van de kinderen en een 14

andere presentatie van de differentiatie naar rangorde en het afschaffen van de halvering van de kinderbijslag voor eerste kinderen van 0-2 jaar. Voor wat betreft de differentiatie naar leeftijd is een verhouding 7 0 : 1 0 0 : 1 3 0 aangehouden voor resp. de leeftijdsgroepen 0-5 jaar.i 6-11 jaar en 12-17 jaar. Deze verhouding is in redelijke mate in overeenstemming met de gegevens, die door het Voorlichtingsinstituut voor het gezinsbudget (V.I.G.) in 1972 ten behoeve van de Nederlandse Gezinsraad zijn opgesteld. Nadere berekeningen 1) komen uit op een verhouding 70:100:137. Een onderzoek 2) van het CBS op basis van het Werknemersbudgetonderzoek 1974/1975 levert na enige herrekening ook ongeveer dezelfde verhoudingen op, nl. 68 :100:132. Ook deze gegevens hebben betrekking op additionele ultgaven voor kinderen. Zoals ik reeds in paragraaf V stelde, lijkt het mij verantwoord verhoudingscijfers betreffende uitgaven toe te passen op de noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Doordat bij differentiatie naar rangorde de kinderen niet aanwijsbaar zijn, zijn differentiatie naar rangorde en differentiatie naar leeftijd niet zonder meer te combineren. Denkbaar is wel op het totaalbedrag aan kinderbijslag voor een gezin achteraf een correctie aan te brengen in verband met de leeftijd, hetgeen kan worden geTllustreerd met het volgende eenvoudige voorbeeld: Stel: - kinderbijslag 1e kind 100 — kinderbijslag 2e kind 120 220 - leeftijdsdifferentiatie 70 : 100 : 130. Voor een gezin met 2 kinderen van resp. 7 en 12 jaar bedraagt de kinderbijslag 1 X 220 + 1,3 X 220 253. Men kan ook voor de omgekeerde volgorde kiezen nl. door de naar leeftijd gedifferentieerde kinderbijslag achteraf te corrigeren voor de differentiatie naar rangorde. Bij bovenvermelde veronderstellingen verloopt de berekening dan als volgt (1 X100+ 1 X 130) X 220 200

253.

Beide methoden geven een logische combinatie van differentiatie naar rangorde en leeftijd, terwiji een daarop gebaseerd kinderbijslagstelsel ook zeer wel uitvoerbaar zou zijn. 1j Ir. W.E. Bemelot Moens. De gezinsuitgaven van minimum/oners met kinderen en een systeem van aanvullende Idndersubsidie fE.S.B. 2.4.3. 19761 aangehaald in het rapport van de Nederlandse gezinsraad "De Kinderbijslagregelingen nader bekeken. Overheidsbeleid en het gezin" 1977 2) Persbericht C.B.S., no. 09016-79-D.S. 28 december 1979

Het grote nadeel van deze wijze van benadering is, dat met name de differentiatie naar leeftijd en/of rangorde voor de uitkeringsgerechtigden niet herkenbaar is, en dat als gevolg daarvan velen niet in staat zouden zijn de e[gen kinderbijslag te berekenen. Ik meen, dat dit een doorslaggevend bezwaar is tegen deze methoden. Ik meen dat een andere presentatie van de kinderbijslagbedragen dan 15

tot nu toe gevolgd hier een opiossing kan bieden. Deze andere presentatie houdt in, dat niet meer wordt gesproken van kinderbijslag voor het eerste, tweede, enz. kind, doch van kinderbijslag per kind voor een gezin met een, twee, enz. kinderen. In ons voorbeeld bedraagt dan de kinderbijslag voor een gezin met 2 kinderen 110 per kind. De totale kinderbijslag voor het onderhavige gezin bedraagt dan 1 1 0 + 1 , 3 x 1 1 0 = 253. Deze benadering maakt het mogelijk de kinderbijslagen naar rangorde en leeftijd;duidelijk herkenbaar te maken zoals in onderstaande tabel is geschied.

Huidige presentatie

Nieuwe presentatie kinderbijslag per kind

1e l
0 - 5 jr.

6-11 jr.

12-17 jr.

70 77

100 110

130 143

220 In deze tabel is zonder meer af te lezen dat het voorbeeldgezin 110-1-143 = 253 aan kinderbijslag krijgt. Opgemerkt dient te worden dat bij de bepaling van de gezinsgrootte het aantal telkinderen maatgevend is. Een ander gemeenschappelijk kenmerk van de drie modellen is dat met differentiatie naar leeftijd de bestaande halvering van de kinderbijslag voor alle eerste kinderen, jonger dan drie jaar, wordt afgeschaft. Dit is noodzakelijk omdat anders een extra leeftijdsdifferentiatie zou blijven bestaan, die bovendien nog betrekking heeft op de rangorde. Afgezien van technische complicaties, zou er dan sprake zijn van een weinig consistent stelsel. De drie modellen hebben naast bovenvermelde gemeenschappelijke kenmerken de volgende verschillen. Model I. leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in het huidige stelsel; Model II. leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in een stelsel waarbij de differentiatie naar rangorde is afgeschaft; Model III. leeftijdsdifferentiatie wordt ingebracht in een geheel nieuw stelselvan differentiatie naar rangorde; dit nieuwe stelsel is gebaseerd op volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud met correcties in verband met de eigen financiele verantwoordelijkheid c.q. neutrale bekostiging. . Aan de berekeningen van de modellen liggen met betrekking tot de loon- en prijsontwikkeling de veronderstellingen ten grondslag van de Sociale Meerjarenramingen 1980 (d.d. September 1979). Deze veronderstellingen bevatten de onzekerheidsmarges, die aan dergelijke ramingen inherent zijn. Met betrekking tot de verdeling van de aantallen kinderen naar leeftijd is aangenomen dat deze overeenkomst met de leeftijdsverdeling van 0 tot 18 jarigen in de CBS-bevolkingsprognose voor 1982 (het gemiddelde van alternatief A en alternatief B). Met betrekking tot de neutrale bekostiging is een macro-benadering gevolgd omdat geen gegevens bekend zijn voor een micro-benadering. Teneinde met name op het punt van de 16

volumecijfers harde gegevens te verkrijgen heb ik de Raden van Arbeid verzocht een onderzoek in te stellen. Zodra ik deze gegevens tot mijn beschikking heb, zai ik u deze doen toekomen. W. /. Model I Zoals gezegd wordt in dit model leeftijdsdifferentiatie ( 7 0 : 1 0 0 : 1 3 0 ) ingebracht in het bestaande stelsel. Indien deze verhouding zonder meer wordt toegepast op dekinderbijslagbedragen 1982 bij ongewijzigd beleid (bijlage 1 a) leidt dit niet tot neutrale bekostiging, omdat door het afnemende aantal geboorten oudere kinderen meer in het totaal zijn vertegenwoordigd. In de desbetreffende leeftijdsgroepen komen nl. 27,73%, 33,14% en 39,13% van alle kinderen voor. Teneinde bij handhaving van de verhouding 7 0 : 1 0 0 : 1 3 0 neutrale bekostiging te bereiken, dienen alle kinderbijslagen met 3,3% te worden verlaagd 1). Dit percentage dient 5,2 te zijn indien rekening wordt gehouden met het opheffen van de halvering van de kinderbijslag voor het eerste kind. De volgende tabel geeft het kinderbijslagstelsel volgens model I. Tabel 1. Kinderbijslagstelsel volgens model I (1982, in gids. per jaar) huidig stelsel

huidig stelsel

Gezin met

kinderbijslag per kind

-5,2% 1e Icihd 2e kind 3e kind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind Sekind

1071 1899 1912 2513 2513 2551 2551 2810

Nieuw stelsel

1015 1800 1813 2193 2193 2418 2418 2664

1 2 3 4 5 6 7 8

kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen

0 - 5 jr.

6 - 1 1 jr.

1 2 - 1 7 jr.

711 986 1080 1194 1262 1334 1385 1445

1015 1408 1543 1705 1803 1905 1979 2064

1320 1830 2006 2217 2344 2477 2573 2683

De inkomensmutaties die uit model I voortvloeien zijn in het algemeen positief voor gezinnen met oudere kinderen en negatief voor gezinnen met jongere kinderen. Voor het aangeven van de exacte inkomenseffecten van de invoering van de leeftijdsdifferentiatie zou men moetep werken met talrijke casusposities. Orn dat te vermijden zijn in onderstaande tabel de minst gunstige en de Tabel 2. Verhoging (+) en verlaging (—) van de kinderbijslag als gevolg van de herstructurering volgens model I (in gIds. per jaar 1982). Gezinnen met:

minst gunstig effect

meest gunstig effect

1 2 3 4 5 6 7 8

360 998 -1642 - 2419 -3198 -3484 -3727 -4003

+ + + + + + + +

kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen 11 kinderen 11 kinderen 1 '

249 690 1136 1673 2212 2231 2213 2187

1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kinderen binnen edn leeftijdsgroep 1) Uiteraard kan ook een andere methode van korting worden toegepast vallen. 17

meest gunstlge inkomensmutatles aangegeven voor gezinnen van verschillende grootte, onder de veronderstelling dat het systeem voor iedereen met ingang van 1 januari 1982 volledig zou worden ingevoerd. Model I geeft een partiele - overigens vrij ingrijpende- herstructurering van het stelsel van kinderbijslag. Ik kom hierop in de paragraaf 'Afweging' (IX) nader temg. W.2. Model II In dit model wordt de differentiatie naar rangorde afgeschaft. Dit is benaderd vanuit de gedachte dat enerzijds de noodzakelijke kosten van levensonderhoud per kind afnemen naar mate het kindertal toeneemt en dat anderzijds het vermogen van de ouders om bij te dragen in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud eveneens afneemt naarmate het kindertal toeneemt Hieraan Ijgt dan de veronderstelling ten grondslag dat deze elkaar tegenwerkende krachten elkaar opheffen. Omdat een systeem volgens dit model wel bijzonder rigoreus ingrijpt in de inkomenspositie van de grotere gezinnen ten opzichte van de huidige situatie is in dit model gerekend met een systeem van gezinstoeslagen ter grootte van 35%, 70% en 120% van de geuniformeerde kinderbijslag voor gezinnen met respectievelijke zes, zeven, acht en meer kinderen. Deze percentages corresponderen globaal met de verschillen die thans bestaan tussen deze gezinnen en gezinnen met vijf kinderen. Ook in dit model is de differentiatie naar leeftijd 7 0 : 1 0 0 : 1 3 0 voor de leeftljdsgroepen 0-5 jaar, 6-11 jaar en 12-17 jaar. De differentiatie naar leeftijd heeft niet betrekking op de hiervoorgenoemde gezinstoeslagen. De volgende tabel geeft het kinderbijslagstelsel weer volgens model II, waarbij —evenals voor model I - de kinderbijslagen van het huidige stelsel eerst met 5,2% zijn verlaagd teneinde te voldoen aan de voorwaarde van neutrale bekostiging.

Tabel 3. Kinderbijslagen volgens model II (1982, in gids. per jaar) huidig stelsel

huidig stelsel

Nieuw stelsel Gezinstoeslag

Kinderbijslag per kind -5,2% 1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e

kind kind kind kind kind kind kind kind..

1071 1899 1912 2313 2313 2551 2551 2810

1015 1800 1813 2193 2193 2418 2418 2664

18

0-5ir.

8 - 1 1 jr.

995

1422

1 2 - 17Jr.

1849 498 995 1706

Onderstaande tabel 4 geeft de Inkomenseffecten weer van model II. Evenals bij model I zijn alleen de meest gunstlge en de minst gunstlge mutaties opgenomen. Voorts is verondersteld dat het stelsel volledig op 1 januari 1982 zou worden ingevoerd. Tabel 4. Verhoging (+) en verlaging (—) van de kinderbijslag als gevolg van de herstructurering volgens model II (in gids. per jaar, 1982). Gezinnen met:

meest gunstig effect

minst gunstig effect

1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 6 kinderen^ 7 kinderen 11 8 kinderen^)

+ 778 + 728 + 665 + 201 - 263 - 894 -1526 -2203

76 - 980 -1897 -3215 -4533 -5164 -5796 -6473

1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kinderen binnen e^n leeftijdsgroep vallen.

Naast invoering van leeftijdsdifferentiatie behelst model 11 een zeer rigoreuze ingreep in de differentiatie naar rangorde. Deze ingreep, d.w.z. het a^chaffen van de differentiatie naar rangorde kan worden gemotiveerd indien men veronderstelt dat bij toenemend, kindertal het effect van de dalende kosten per kind even groot is als het effect vari het afnemende vermogen van de ouders om bij te dragen in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud van hun kinderen. Model II heeft ongetwijfeld het voordeel van de eenvoud. Zolang echter eerdergenoemde veronderstelling niet 'hard' kan worden gemaakt blijft model II slechts een rekenvoorbeeld. V/.3. Model III Volgens het derde model worden in eerste instantie de noodzakelijke kosten van levensonderhoud volledig door de kinderbijslag gedekt terwiji ven/olgens een con-ectie wordt aangebracht op grond van de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders c.q. de neutrale bekostiging. Verondersteld is dat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6-11 jaar f 2.500,— per jaar bedragen. Deze veronderstelling is in het model cruciaal doch steunt op geen enkel kwantitatief gegeven. Dat de veronderstelling ten aanzien van de hoogte van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud van bijzonder veel belang is, moge blijken uit bijiage 3. In deze bijiage is model III uitgewerkt op basis van de veronderstelling dat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een kind in de leeftijdsgroep 6-11 jaar f 2.000,- respectievelijk f 3.000,- per jaar bedragen. Indien een kinderbijslagstelsel volgens model III zou moeten worden gereallseerd dient daarvoor grondig onderzoek plaats te vinden. Ik moge in dit verband verwijzen naar hetgeen is gesteld in paragraaf V. Vervolgens is aangenomen, dat de noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor het eerste tot en met het achtste kind opiopend naar rangorde zich verhouden als 100:85:79:73:69:67:65:63. Deze verhoudingen zijn ontleend aan uw advies van 1964: zij hebben zoals bekend betrekking op additionele uitgaven voor kinderen. Voor wat betreft de leeftijdsdifferentiatie is de verhouding 7 0 : 1 0 0 : 1 3 0 19

gehanteerd voor de leeftijdsgroepen 0-5 jaar, 6-11 jaar en 12-17 jaar. De kinderbijslagbedragen op grond van voorgaande veronderstellingen zijn opgenomen in onderstaande tabel 5. Tabel 5. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud; (eerste kind f. 2500,— (in guldens per jaar, 1982).

1e kind 2e kind 3ekind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind

kinderbijslag per kind, zonder leeftijdsdifferentiatie

Gezinnen met

2500,2125,1975,1825,1725,1675,1625,1575,-

1 2 3 4 5 6 7 8


kinderbijslag per kind, volgens nieuwe presentatie 0—5 jaar

6—11 jaar

12-17 jaar

1750,1619,1540,1474,1421,1380,1345,1315,-

2500,2313,2200,2106,2030,1971,1921,1878,-

3250,3007,2860,2738,2639,2562,2497,2441,-

Een dergelijk stelsel zou op twee punten niet voldoen aan de uitgangspunten en randvoorwaarden zoals Ik die in paragraaf III heb geformuleerd: de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders en de neutrale bekostiging. Het lijkt mij dat het vaststellen van de mate van de eigen financiele verantwoordelijkheid hoe dan ook een arbitraire aangelegenheid is. Uw Raad heeft in het advies van 1964 uitgesproken het aanvaardbaar te vinden Indian de kinderbijslag zodanig zou worden vastgesteld, dat de welvaart van een gezin met kinderen niet dealt beneden 80% van die van een gezin zonder kinderen met eenzelfde basisinkomen. Uw Raad ging daarbij - zoals bekend - uit van additionele uitgaven voor kinderen bij een bepaald inkomen. In deze adviesaanvrage wordt echter uitgegaan van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud weike voor alle inkomensniveaus dezelfde zijn. Bovendien, zou men een relatie kinderbijslag/inkomen vaststellen voor 66n bepaald jaar, dan zou die relatie het jaar daarop zijn verstoord omdat inkomens zich anders ontwikkelen dan noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Heel pragmatisch zou Ik de eigen financiele verantwoordelijkheid en de neutrale bekostiging aldus willen invuilen: in 1982 is een bedrag ad f 5 8 1 5 min. beschikbaar voor kinderbijslag en dit bedrag moet zo eeriijk mogelijk, rekening houdend met de effecten op de gezinswelvaart, worden verdeeld. Het stelsel zoals dat in tabel 5 is weergegeven kost in 1982, rekening houdend met de opheffing van de halvering van de kinderbijslag voor het eerste kind en met de omstandigheid dat de oudere kinderen meer in het totaal aantal kinderen zijn vertegenwoordigd, f 9265 mIn. De in tabel 5 vermelde kinderbijslagen. dienen derhalve zodanig te worden verminderd dat het totaal van de uitkering f 3450 mIn. lager is. IVlet deze opzet wordt de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders afhankelijk gesteld van de neutrale bekostiging. Ik kah mij met betrekking tot de noodzakelijke vermindering van de kinderbijslagen de volgende varianten voorstellen: a. de 'eigen bijdrage' in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud is voor elk gezin dezelfde. Het aantal gezinnen bedraagt 2.021.000. 20

De vemiindering per gezin zou dan zijn: . 3.450.000.000

2.021.000

= f 1.707,-

In dit geval is het technisch het eenvoudigst om de kinderbijslag voor het eerste kind in de leeftijdsgroep 6-11 jaar met i 1 JOT— per jaar te vemiinderen. In onderstaande tabel 6 zijn de uitkomsten van deze variant weergegeven. Tabel 6. Kinderbljslagbedragen bIj volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud (eerste kind f. 2500,-1 en een eigen bijdrage van f. 1707,— per gezin (in guldens per jaar, 1982).

1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e

kind kind kind kind kind kind kind kind

Kinderbijslag per kind, zonder leeftijdsdifferentiatie

Gezinnen met

793,2125,1975,1825,1725,1675,1625,1575,-

1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen 5 kinderen 6 kinderen 7 kinderen 8 kinderen

Kinderbijslag per kind volgens nieuwe presentatie 0—5 jaar

6-11 jaar

12-17 jaar

555,1021,1142,1176,1182,1180,1175,1166,-

793,1459,1631,1680,1689,1686,1678,1665,-

1031,1897,2120,2184,2196,2192,2181,2165,-

b. de 'eigen bijdrage' in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud wordt verdeeld over de eerste twee kinderen. Een gelijke eigen bijdrage per kind zou in dat geval bij neutrale bekostiging een korting van / 1060,- voor zowel het eerste als tweede kind betekenen. Onderstaande tabel 7 geeft de uitkomsten van deze variant weer. Tabel 7. Kinderbljslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud (eerste kind f. 2500,—) en een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind van f. 1060,— per kind (in guldens per jaar, 1982)

1e kind 2e kind 3e kind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind

kinderbijslag per kind, zonder leeftijdsdifferentiatie

kinderbijslag per kind volge ns nieuwe presentatie 0—5 jaar

6-11 jaar

12-17 jaar

1440,1065,1975,1825,1725,1675,1625,1575,-

1008,877,1045,1103,1124,1133,1133,1129,-

1440,1253,1493,1576,1606,1618,1619,1613,-

1872,1629,1941,2049,2088,2103,2105,2097,-

c. de 'eigen bijdrage' in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud wordt verdeeld over het eerste, tweede en derde kind. Een gelijke 'eigen bijdrage' per kind zou in dat geval bij neutrale bekostiging een korting van f 943,- voor zowel het eerste, tweede als derde kind betekenen. De uitkomsten van deze variant zijn weergegeven in tabel 8. 21

Tabel 8. Kinderbljslagbedragen btj volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud (eerste kind f. 2500,—) en een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 943,— per kind (in guldens per jaar, 1982). Gezinnen met

kinderbijslag per kind, zonder leeftijdsdifferentiatie 1e kind 2e kind 3ekind 4e kind

5e kind 6ekind 7e kind 8e kind

1 2 3 4 5 6 7 8

1557,1182,1032,1825,1725,1675,1625,1575,-


kinderbijslag per kind, volgens nieuwe presentatie 0—5 jaar

6—11 jaar

1 2 - 1 7 jaar

1090,959,880,979,1025,1049,1062,1068,-

1557,1370,1257,1399,1464,1499,1517,1525,-

2024,1781,1634,1819,1903,1949,1972,1983,-

Uiteraard zijn nog diverse andere varianten mogelijk. Past men echter ook voor vierde en volgende kinderen een eigen bijdrage toe dan dealt de eigen bijdrage per kind uiterst langzaann {f 907,— bij vier kinderen, f 877,- bij acht kinderen). IVIet andere woorden een vertaging van de kinderbijslagen voor vierde en volgende kinderen levert nauwelijks een budgettaire bijdrage op. Legt men de grens bij drie kinderen, dan betekent dit voor een gezin met acht kinderen een eigen bijdrage van 3 x 943 = 2829, legt men de grens bij acht kinderen dan betekent dit voor een gezin met acht kinderen een eigen bijdrage van 8 x 877 = 7016. Overigens kan men ook de varianten b en c weer varieren, door niet gelijke kortingen doch kortingen in een bepaalde verhouding toe te passen. Ik heb gemeend dat, wear het hier nog slechts gaat om het presenteren van modellen, het te ver zou gaan om ook deze varieties op varianten uit te werken. Oe inkomenseffecten van model III, waarbij de korting plaatsvindt conform variant a, zijn weergegeven in onderstaande tabel 9. Evenals voor de modellen I en II zijn alleen de meest gunstige en de minst gunstige mutaties weergegeven en wel onder de veronderstelling dat het stelsel per 1 januari 1982 volledig zou worden ingevoerd De inkomenseffecten van model III, varianten b en c zijn opgenomen in bijiage 4. In deze bijiage zijn ook de inkomenseffecten met de varianten a, b en c opgenomen indien wordt uitgegaan van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud van / 2000,-, resp. f 3000,-. Tabel 9. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (noodzakelijke kosten van levensonderhoud eerste kind f. 2500,— met een "eigen bijdrage" volgens variant a (in guldens per jaar, 1982) Gewijzigd beleid

Mutaties

Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071 2970 4882 7695 9508 12059 1) 14610 1) 174201)

1031 3794 6360 8736 10980 12646 14261 15820

555 2042 3426 4704 5910 7586 9231 10825

40 + 824 + 1478 + 1041 + 1472 + 587 349 -1600

516 928 -1456 -2991 -3598 -4460 -5379 -6995


1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kinderen in een leeftijdsgroep vallen.

22

IVIodel III geeft mogelijkheden tot een integrate herstructurering van het kinderbijslagstelsel. Ik kom hierop terug in de paragraaf 'Afweging' (IX).

VII. Indexering De indexering van de kinderbijslag is lange tijd een punt van verwarring geweest Zowel in de adviesaanvrage van uw Raad betreffende de derde fase van de herstructurering van de kinderbijslag en kinderaftrek, als in de memorie van toelichting op het desbetreffende wetsontwerp heb ik uiteengezet weike wijzen van indexering op dat moment ten aanzien van de kinderbijslag bestonden. Bij die derde fase heb ik gekozen voor aanpassing van de kinderbijslagen aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. Deze keuze was ingegeven door een pragmatische ovenn/eging nl. dat aanpassing van de kinderbijslagen aan de prijsindex van de gezinsconsumptie het beste aansloot bij het resultaat van het tot dan toe gevolgde beleid ten aanzien van de indexering. Van verschillende zijden, zowel vanuit uw Raad als vanuit het parlement is deze keuze aan kritiek onderhevig geweest Met name luidde de kritiek, dat met deze maatregel de loonindexering voor de kinderbijslag ward verlaten en dat daarmede de indexeringssystematiek werd losgekoppeld van die van andere sociale verzekeringen. Ik heb deze kritiek weersproken, door te stellen dat de toenmalige indexeringsmethodiek de facto niet van doen had met loonindexering. Evenwel, nogmaals, de keuze van prijsindexering werd toen gemaakt op grond van pragmatische overwegingen, evenals de — later— voorgestelde maatregel om ter wille van verdere ombuigingen de kinderbijslag voor het eerste kind tot 1 januari 1982 te bevriezen. Ik moge hier uitdmkkelijk stellen, dat deze bevriezing alsmede de loonindexering voor tweede en volgende kinderen een tijdelijke maatregel betreffen. Per 1 januari 1982 geldt als ongewijzigd beleid aanpassing van alle kinderbijslagen aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. In het kader van de verdere herstnjcturering dient een principjele keuze te worden gemaakt met betrekking tot de wijze van indexering van de kinderbijslag. Ik zou daarbij voorop willen stellen, dat de indexering van de kinderbijslag niet zonder meer gelijk dient te zijn aan de indexering van andere sociale verzekeringen en voorzieningen, waarbij overigens ook onderling geen sprake is van een gelijke wijze van aanpassing getuige het verschil in aanpassing van de minima en de boven-minima. Juist in verband met de aanpassingssystematiek heeft de kinderbijslag een geheel eigen karakter. Ik meen voorts dat het beleid met betrekking tot de indexering van de kinderbijslagen — d.w.z. aanpassing aan de prijsindex van de gezinsconsumptie— ongewijzigd dient te blijven. Ik zou daarvoor drie motieven willen aanvoeren. a. Uit het voorgaande is gebleken, dat ik de noodzakelijke kosten van levensonderhoud zie als een juiste basis voor het kinderbijslagstelsel; de noodzakelijke kosten van levensonderhoud ontwikkelen zich met de prijzen. b. Kinderbijslagen zijn netto-uitkeringen; er lekt derhalve niets weg via aftrekposten. c. Door de belastingvrijdom van de kinderbijslag is de kinderaftrek de facto gelijk aan de kinderbijslag; de aanpassingsmethodiek van de kinderaftrek ziet temg op de prijsindex van de gezinsconsumptie. In het verleden waren -als regel- de loonstijgingen groter dan de 23

prijsstijgingen. Een omgekeerde situatie in de toekomst is niet ondenkbaar. In dat geval zou prijsindexering van de kinderbijslag kunnen leiden tot premieverhoging. Met het oog op een dergelijke situatie meen ik, dat in het indexeringssysteem van de kinderbijslag een veiligheidsmechanisme moet worden ingebouwd.

VIII. Overgangsmaatregelen In deze paragraaf wordt - na een aantal algemene opmerkingen over de overstap van het huidige stelsel near een nieuw stelsel— ingegaan op de mogelijk te treffen overgangsmaatregelen. De vemieuwing van het stelsel van kinderbijslag wordt befnvloed door de hoedanigheid van het huidige stelsel. In de eerste plaats is het huidige stelsel een weerspiegeling van maatschappelijke opvattingen zoals die zich in de loop der jaren hebben gevormd. Op zichzelf kan dit een rem zijn op ingrijpende wijzigingen van het stelsel. Voorts zullen ingrijpende wijzigingen in het huidige stelsel belangrijke inkomensmutaties met zich meebrengen die niet van vandaag op morgen worden gerealiseerd. Ook de indieners van de motie-Van Tets 1) hebben deze problematiek onderkend en stellen in hun motie dat een nieuw stelsel voor 'niet-verwekte kinderen', met andere woorden voor nieuwe gevallen, zou moeten gelden. Deze werkwijze, dat wil zeggen een maatregel alleen te doen gelden voor nieuwe gevallen, is recentelijk gevolgd bij de wijzigingen in de meervoudige kinderbijslag voor 16- en 17-jarigen en met de halvering van kinderbijslag voor eerstgeborenen van 0-2 ja^. Het ging^hier evenwel cm betrekkelj[k .kleine onderdelen van de kinderbijslagregeTing waarbij voor een zeer beperkte tijd, namelijk respectievelijk 2 en 3 jaar, verschillende regelingen naast elkaar bestaan. Bij de verdere herstructurering echter . zai het gaan om twee totaal verschillende kinderbijslagregelingen. Zou het nieuwe stelsel van kinderbijslag gelden voor alle kinderen die na een bepaalde datum -stel 1 januari 1 9 8 2 - zijn geboren, dan zou dit tot gevolg hebben dat gedurende 18 jaar twee stelsels naast elkaar zouden moeten voortbestaan. Het samengaan van twee stelsels zou nog veel langer duren indien het nieuwe stelsel alleen zou worden toegepast in die gevallen, waarin het eerste kind na die bepaalde datum is geboren. Een voorbeeld moge dit laatste verduidelijken: stel dat een nieuw stelsel van kinderbijslag wordt ingevoerd per 1 januari 1982 en dat op dat moment in een gezin al een kind is van 2 jaar. Niet alleen zaI dit kind dan tot het bereiken van de 18-jarige leeftijd onder het oude stelsel vallen, maar ook die kinderen in dat gezin die n^ 1 januari 1982 nog worden geboren. Wanneer dus na bijvoorbeeld 15 jaar (d.i. in 1997) nog een kind wordt geboren, zaI ook dit kind nog 18 jaar onder het oude stelsel vajjen^ln dit geval zouden gedurende 33 jaar twee stelsels naast elkaar bestaan. Ik meen er goed aan te doen de overgangsmaatregelen voor het invoeren van de differentiatie near leeftijd en de overgangsmaatregelen voor de verandering van de differentiatie naar rangorde afzonderlijk te behandelen. Overgangsmaatregelen voor de invoering van de differentiatie naar leeftijd Ik meen dat voor wat betreft de differentiatie naar leeftijd een overgangsregeling mogelijk is, die inhoudt dat de differentiatie naar 1) Eerste Kamer, zitting 1978-1979. leeftijd alleen wordt toegepast voor 'nieuwe gevallen', d.w.z. kinderen 14.184, no. 6 die na een bepaalde datum (stel 1 januari 1982) 6fwel worden 24

geboren, 6fwel 6 jaar worden, 6fwel 12 jaar worden. Een dergelijke overgangsregeling is na zes jaar uitgewerkt omdat na die periode inmiddels alle kinderen zich in een andere leeftijdsgroep bevinden dan op 1 januari 1982. Het voordeel van deze overgangsregeling is, dat door de overgangsregeling zelf geen feitelijke inkomensvermindering optreedt. Overgangsmaatregelen voor de verandering van de differentiatie naar rangorde Een soortgelijk systeem van overgangsmaatregelen als voor de invoering van de differentiatie naar leeftijd, is niet mogelijk ten aanzien van verandering van de differentiatie naar rangorde. De oorzaak hiervan is dat de omvang van het gezin bepalend is voor de hoogte van de kinderbijslag. Voofbeeld: in een gezin met vijf kinderen zijn drie kinderen geboren na en twee kinderen v66r de datum waarop het nieuwe stelsel is ingevoerd. Bij een overgangsregeling waarin 'nieuwe gevallen' in het nieuwe stelsel worden opgenomen (kinderen dus, die na een bepaalde datum, stel 1 januari 1982, zijn geboren), zou dit gezin uiteenvallen in drie kinderen (oude stelsel) en twee kinderen (nieuwe stelsel). Een gezin met drie kinderen en een gezin met twee kinderen ontvangen echter-juist omdat de kinderbijslag naar rangorde differentieert- gezamenlijk minder aan kinderbijslag dan een gezin met vijf kinderen. Dit betekent dat het niet mogelijk is kinderen uit ien gezin onder twee verschillende stelsels te laten vallen. Ook de nieuwe wijze van presentatie (bedrag per kind naar gelang de gezinsgrootte) brengt hierin geen wijziging. Een bezwaar is bovendien dat de periode gedurende weike twee stelsels naast elkaar zouden bestaan, zeer lang zou zijn. De verandering van de differentiatie naar rangorde kan wel worden gerealiseerd door de kinderbijstagbedragen die moeten worden verlaagd, te bevriezen tot het beoogde niveau is bereikt en de kinderbijslagbedragen die moeten worden verhoogd geleidelijk te vermeerderen met de opbrengst van die bevriezing, eveneens tot het moment waarop het beoogde niveau is bereikt Voor model II zou deze systematiek betekenen dat de kinderbijslag voor tweede tot en met vijfde kinderen bevroren zou moeten worden tot het peil van de uniforme kinderbijslag is bereikt De bevriezing van de kinderbijslag voor zesde, zevende en achtste kinderen moet worden voortgezet tot het peil is bereikt van de unifonne kinderbijslag venneerderd met de gezinstoeslag. Aldus zou voor tweede, derde, zesde, zevende en achtste kinderen de eindfase na zes jaar zijn bereikt De kinderbijslag voor het eerste kind is dan nog te laag en de kinderbijslag voor vierde en vijfde kinderen te hoog. Om ook de kinderbijslag voor eerste, vierde en vijfde kinderen na zes jaar gelijk te doen aan het uniforme kinderbijslagbedrag, dient de kinderbijslag voor vierde en vijfde kinderen met ca. 2,4% per jaar te worden verlaagd. Voor model III kunnen uiteraard soortgelijke berekeningen als voor model II worden gemaakt Ik meen echter dat dit thans weinig zinvol is gezien de onzekerheid waarmee dit model ten aanzien van kwantificering is omgeven. Uit paragraaf Vli is gebleken dat ik van mening ben dat de kinderbijslag moet worden aangepast aan de prijsindex van de gezinsconsumptie. Dit brengt met zich dat de periode van overgang sterk afhankelijk is van de prijsontwikkeling in de jaren na 1981. Bij 25

de berekeningen tot nu toe is uitgegaan van een prijsstijging van 4% per jaar. Bij een geringere prijsstijging zou de periode langer zijn, bij een grotere prijsstijging zou de periode korter kunnen zijn. Mijns inziens zai van jaar tot jaar aan de hand van de feitelijke prijsontwikkeling een beslissing moeten worden genomen. Voor een dergelijk beleid is te meer reden omdat men dan ook tevens rekening kan houden met het werkelijk aantal kinderen en de verdeling ervan naar rangorde. Bij de berekeningen tot nu toe is nl. uitgegaan van het aantal kinderen en de rangorde en/an in 1982. IX. Afweging In de inleiding is het karakter van de adviesaanvrage uiteengezet en nader gemotiveerd waarom deze adviesaanvrage niet gericht kon zijn en waarom zij uitmondt in de presentatie van een aantal modellen. Deze modellen, die naar het mij voorkomt alle een bijdrage kunnen leveren tot vergroting van het inzicht in een vrij ingewikkelde materia, zijn niet gelijkwaardig. Model I presenteert een systeem waarbij differentiatie naar leeftijd wordt ingevoerd in het bestaande stelsel. In model II worden naar rangorde gelijke kinderbijslagen gedifferentieerd naar leeftijd. Model III geeft een vrij fundamentele wijziging van de differentiatie naar rangorde en voorts eveneens invoering van differentiatie naar leeftijd. Ik'heb bepaald voorkeur voor een systeem volgens model III waarbij als uitgangspunt de noodzakelijke kosten van levensonderhoud door de kinderbijslag vvorden gedekt. Om de eigen financiele verantwoordelijkheid van de ouders daarbij uit te dmkken zijn verschillende mogelijkheden aangegeven. Het zwakke punt in model III is eyenwel de kwantificering. Zo uw Raad mijn voorkeur voor model III deelt sluit ik niet uit dat het nog geruime tijd zaI duren eer hij in staat is tot een verantwoorde kwantitatieve basis te komen voor model III. De motie De Korte 1) waarin de Tweede Kamer vraagt voor 1 april 1980 een adviesaanvrage aan uw Raad te richten, had het oogmerk per 1 januari 1982 de verdere herstmcturering van de kinderbijslag te realiseren. Daartoe zou ik uiterlijk 1 januari 1981 over uw advies moeten beschikken. Ik kan mij evenwel voorstellen dat het u niet mogelijk zaI zijn op een zo korte termijn een —vooral kwantitatiefgedegen onderbouwd advies te geven. Het vdorgaande overwegende heb ik mij afgevraagd of een deel van de verdere herstructurering per 1 januari 1982 zou kunnen worden gerealiseerd, indien het uw Raad inderdaad niet mogelijk zou blijken mij tijdig volledig van advies te dienen. De in deze adviesaanvrage uiteengezette problematiek heeft o.m. betrekking op twee hoofdzaken nl. de differentiatie naar rangorde en de differentiatie naar leeftijd waarbij de differentiatie naar rangorde de meest tijdrovende studie vergt Het lijkt mij denkbaar dat als eerste fase van de verdere herstmcturering model I wordt gerealiseerd, d.w.z. invoering van leeftijdsdifferentiatie op basis van het huidige kinderbijslagsysteem. Ik meen, dat het daarbij verantwoord is de aangegeven verhoudingen 70: 100:130 toe te passen voor de leeftijdsgroepen 0^5 jaar, 6-11 jaar, 12-17 jaar, met gelijktijdige verlaging van alle kinderbijslagen om de neutrale bekostiging te bereiken. Realisering van model I dient m.i. voorts in te houden dat de halvering van de kinderbijslag voor 02 jarigen komt te vervallen. Niet alleen is de invoering van de leeftijdsdifferentiatie in het kinderbijslagsysteem op zichzelf eenvoudiger dan verandering van de differentiatie nac[r rangorde, ook 3e overgangsregeling (twee' stelseTs gedurende zes jaar naast elkaar) /; Tweede Kamer, zitting 197^1980, 15683, no. 21 is eenvoudiger. Het komt mij voor dat invoering van leeftijds26

differentiatie op betrekkelijk korte termijn de -toch wel wenselijke — tijdsruimte zai scheppen om wijziging van de differentiatie naar rangorde grondig te onderbouwen. Voorts meen ik dat het op betrekkelijk korte termijn invoeren van de differentiatie naar leeftijd geen belemmeringen opwerpt voor verandering van differentiatie naar rangorde in weike richting dan ook op een later tijdstip. De rangorde en de leeftijd zijn als het ware twee gescheiden circuits. Overigens wil ik wijzen op een tweetal aspecten die samenhangen met het realiseren op betrekkelijk korte termijn van model I. Een eerste aspect is dat in het huidige stelsel voor uitwonende kinderen van 0-17 jaar tweevoudige kinderbijslag wordt gegeven. De extra kinderbijslag wordt gegeven op grond van het uitwonend zijn. Men kan zich afvragen of de kosten van het uitwonend zijn samenhangen met de leeftijd. Het komt mij voor dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord en dat de differentiatie naar leeftijd ook van toepassing moet zijn op de tweevoudige kinderbijslag voor 0-17 jarigen. Een tweede aspect is de groep kinderen van 18-26 jaar. Deze kinderen zijn in de adviesaanvrage buiten beschouwing gebleven omdat het hieuwe stelsel van studiefinanciering het kinderbijslagstelsel voor deze categorie zaI gaan vervangen. Het lijkt mij niet strikt noodzakelijk dat op het moment dat de leeftijdsdifferentiatie voor 0-17 jarigen ingevoerd wordt het kinderbijslagstelsel van jarigen ingevoerd wordt het kinderbijslagstelsel voor 18-26 jarigen zijn vervangen door het nieuwe stelsel van studiefinanciering. Mijns inziens kan in dat geval het kinderbijslagstelsel voor 18-26 jarigen ongewijzigci blijven. Immers bij een overgangsregeling waarbij het nieuwe en het huidige stelsel voor 0-17 jarigen zes jaar naast elkaar bestaan, bereiken de eerste kinderen voor wie onder het nieuwe stelsel de 'hoge' kinderbijslag zaI gelden pas^^na zes jaar de leeftijd van 18 jaar. Op grond van het voorgaande verzoek ik uw Raad, indien het niet mogelijk zou blijken mij voor 1 januari 1981 volledig van advies te dienen, te ovenwegen mij voor die datum een interim-advies te zenden betreffende model I.

X. Studiefinanciering met inbegrip van de TS-regeling In paragraag III.2. is aangegeven, dat bij deze adviesaanvrage er in zijn algemeenheid van is uitgegaan dat bij invoering van een nieuw stelsel van kinderbijslag, een nieuw stelsel van studiefinanciering voor studerenden van 18 jaar en ouder is of wordt gerealiseerd. In paragraaf IX is gesteld dat bij realisering van model I per 1 januari 1982 realisatie van het nieuwe stelsel van studiefinanciering op die datum niet strikt noodzakelijk is.

1) Tot een nader vast te steiien leeftijdsgrens

Het nieuwe stelsel van studiefinanciering zaI voorzien in een zelfstandig recht op studiefinanciering voor alle studerenden van 18 jaar en ouder 1). Het stelsel zaI zijn gebaseerd op_de opvatting dat studeren moet worden beschouwd als een maatschappeiijk waardevolle activiteit en erkenning van de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van de studerende van 18 jaar en ouder. De studietoelagen op grond van dit stelsel zullen in principe bestaan ujt een beurs en een lening. De beurs zaI mede de tot dan toe verstrekte kinderbijslag omvatten. In de regeling Tegemoetkoming Studiekosten voor leerlingen/studenten van 12-17 jaar wordt ten principale geen 27

wijziging gebracht, Wei brengt de differentiatie van kinderbijslag naar leeftijd met zich mee dat de leeftijdstoeslag voor 16 en 17 jarigen zai moeten worden aangepast Door tijdsgebrek is de aansluiting tussen kinderbijslagstelsel en TS-regeling nog niet verder uitgewerkt. Een dergelijke uitwerking is ook niet urgent omdat - bij de voorgestelde overgangsregeling verhoging van de kinderbijslag als gevolg van leeftijdsdifferentiatie en de leeftljdstoeslagen eerst na vier jaar kunnen cumuleren. Het ontmoet m.i. dan ook geen bezwaar deze uitwerking aan te houden tot de plannen tot verdere herstructurering van de kinderbijslag vastere vorm hebben aangenomen. XI. Huishoudkinderen Het huidige stelsel van kinderbijslag kent een recht op kinderbijslag voor kinderen van 16 tot 27 jaar wier voor werkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in beslag wordt genomen door het verzorgen van het huishouden of door het mede-verzorgen van het huishouden. Van verzorging van het huishouden is sprake indien de moeder in het gezin ontbreekt of invalide is. Van medeverzorging is sprake indien -naast het huishoudkind- nog tenminste drie andere kinderen jonger dan 27 jaar tot het huishouden behoren van de verzekerde. Met het invoeren van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet is het recht op kinderbijslag voor invalide kinderen van 18 jaar en ouder vervallen. Voor studerende kinderen van 18 jaar en ouder zai een stelsel van studiefinanciering gaan gelden waardoor ook het recht op kinderbijslag voor deze kinderen zai verdwijnen. De enige groep kinderen van 18 jaar en ouder die dan nog in het stelsel van kinderbijslag zou zijn opgenomen is de groep huishoudkinderen. Ik moge uw Raad verzoeken in uw advies aan deze problematiek bijzondere aandacht te schenken. XII. Partieel leerplichtigen Sedert 1 juli 1972 bestaat voor partieel leerplichtigen recht op kinderbijslag. Deze kinderbijslag is steeds een vreemde eend in de bijt van het kinderbijslagstelsel geweest, die in hoge mate het karakter had van een loondervingsvergoeding. Bij het tot stand komen van het recht op kinderbijslag voor partieel leerplichtigen heeft een belangrijke rol gespeeld de overweging dat te zijner tijd de partiele leerplicht zou worden uitgebreid tot drie dagen per week. Aldus zouden de partieel leerplichtigen automatisch gaan voldoen aan het voor studerende kinderen geldende criterium voor het recht op kinderbijslag, tw. dat de voor werkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in beslag wordt genomen door of in verband met het volgen van onderwijs of van een beroepsopleiding. Nu aan deze plannen geen vorm zai worden gegeven, meen ik dat het recht op kinderbijslag voor partieel leerplichtigen moet worden afgeschaft. Naar ruwe schatting is met het niet meer verlenen van kinderbijslag op grond van partiele leerplicht een bedrag gemoeid van f 25 a 30 min. in 1982. Mocht de kinderbijslag voor partieel leerplichtigen nog enige tijd voortbestaan, dan meen ik dat deze kinderbijslag niet moet worden gedifferentieerd naar leeftijd. Overigens meen ik dat bij de afschaffing van het recht op kinderbijslag voor partieel leerplichtigen de op dat moment bestaande rechten niet moeten worden aangetast Ik moge uw Raad verzoeken mij omtrent vorenstaande voomemens te adviseren. 28

XIII. Slot Samenvattend moge ik uw Raad advies vragen over de verdere herstmcturering van de kinderbijslag, t w . de hoogte van de kinderbijslagen, de onderlinge verhoudingen daarvan en de indexering. Ik heb in deze adviesaanvrage een aantal gedachten ontwikkeld met betrekking tot doelsteliingen en uitgangspunten, het kostenbegrip en de theorie differentiatie naar rangorde en leeftijd en overgangsregelingen, waaromtrent ik uw oordeel zeer op prijs stel. Daarnaast heb ik uw Raad om advies gevraagd op een aantal specifieke punten, nl. het inhoud geven aan het begrip noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een (eerste) kind en het afschaffen van de kinderbijslag voor partieel leerplichtigen. Ten slotte heb Ik u gevraagd in overweging te nemen een interim-advles samen te stellen over een stelsel dat op basis van de huidige bedragen differentieert naar leeftijd en dat-bij tijdig advies- per 1 januari 1982 zou kunnen worden ingevoerd. DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN,

29

Bijiage 1

1982

2800 1 2700

(betrett kinderen t/m 17 jaar)

Kinderbijslag per kind in gIds. per jaar.

2800 2700

Aantal 0 - 3 jarigen 1 e kinderen

2600

2600

2500

2500

2400

Uitkeringen aan 0 - 3 jarigen

Uitkeringen in mIn. gIds.

•2400

2300 1

2300

2200

2200 Kinderen in duizendtallen

2100 •

2100

2000 •

2000

1900 •

1900

1800

1800

1700

1700

1600 •

1600

1500

1500

1400

1400

X

1300 1200

1300 1200

1100

1100

1000

1000

900 •

900

800 •

800

700

{• 700

600

600

500

500

400 •

400 I-

300

300 200

200 -

100 •

12

3 4 5 6 7 8

1 2 3 4 5 6 7 8

30

1 2 3 4 5 6 7 8

100

rangorde

Bijiage 1 A

Een aantal kerngegevens bij ongewijzigd beleid met betrekking tot de kinderbijslag voor 0—17 jarigen in 1982 Aantal kinderen

kinderbijslag in gids. per jaar

lekind H 2e kind 3e kind 4e kind 5e kind 6e kind 7e kind 8e kind

per kind

gecumuleerd

1071 1899 1912 2313 2313 2551 2551 2810

1071 2970 4882 7195 9508 12059 14610 17420

1.911.000 1.235.000 404.000 142.000 76.000 36.000 13.000 8.000

Uitkeringen (in min. gIds.) per kind

gecumuleerd

2047 2345 772 328 176 92 33 22

2047 4392 5184 5492 5668 5760 5793 5815

1) inclusief 220.000 kinderen voor wie een halve kinderbijslag geldt; gerekend is met 110.000 kinderen voor wie de voile kinderbijslag geldt.

Van het totaal aantal kinderen van 0-17 jaar zaI in 1982 27,7% jonger zijn dan 6 jaar, 33,2% zaI ouder zijn dan 5 jaar maar jonger dan 12 jaar en 3 9 , 1 % zaI 12 jaar of ouder zijn.

31

Bijiage 2

Literatuurlijst 1. Advies over de hoogte van de kinderbijslagen (SER 1964, nr. 4) 2. De kinderbijslag in het spanningsveld tussen inkomensoverdracht en bevolkingspolitiek (Varkevisser, SMA maart 1972). 3. Pleidooi voor (een verbeterde) kinderbijslag (Van Lier, SMA maart 1972). 4. Kinderbijslag: Ja of nee? (Van Schilfgaarde, SMA maart 1972). 5. Hoe duur is ons gezin? (Van Praag en Kapteyn, EBB 6, 13 en 20 november 1974). 6. Wat kost een kind? (Massizzo, Intermediar 4 april 1975). 7. Enige subjectieve en materiele gevolgen van verschillen in gezinsstructuur Een kwantitatieve beschouwing en een voorstel voor een nieuw KBA-stelsel (Van Praag en Kapteyn, rapport ten behoeve van Staatscommissie bevolkingsvraagstukken 1975). 8. De mogelijke uitgaven van drie gezinstypen met het minimumloon of een bijstanduitkering en bejaarde echtparen met de AOW-uitkering in 1975 (Voorlichtingsinstituut voor het gezinsbudget 1975). 9. Rapport commissie bevolkingsvraagstukken (paragraaf 4.3.5., biz. 203 1/m 209). 10. De gezinsuitgaven van minimumloners met kinderen en een systeem van aanvullende kindersubsidie (Bernelot Moens, ESB 24 maart 1976). 11. Kinderbijslag en kinderaftrek; een evaluatie en een voorstel (Van Praag en Kapteyn, Intermediar 1 november 1976). 12. De kinderbijslagen kinderaftrekregehngen nader bekeken (Nederlandse Gezinsraad 1977).

32

Bijiage 3

Tabel 1. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 2000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar (in guldens per jaar, 1982)

1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e



Gezin met

2000,1700,1580,1460,1380,1340,1300,1260,-

1 2 3 4 5 6 7 8


Kinderbijslag per kind volgens nieuwe presentatle 0—5 jaar

6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

1400,1295,1232,1180,1137,1104,1076,1051,-

2000,1850,1760,1685,1624,1577,1537,1502,-

2600,2405,2288,2191,2111,2050,1998,1953,-

De kosten van een stelsel overeenkomstig vorenstaande tabel 1 belopen f. 7412 min. De tabellen l a tot en met 1c geven het stelsel weer bij neutrale bekostiging, waarbij eenzelfde 'eigen bijdrage' ten laste komt van respectievelijk het eerste, tweede en derde kind.

Tabel la. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 2000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6—11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste kind van f. 790,— (in guldens per jaar, 1982)

1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e


Kinderbijslag per kind,zonder leeftijdsdifferentiatie

Gezinnnen met

1210,1700,1580,1460,1380,1340,1300,1260,-

1 2 3 4 5 6 7 8

33



6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

847,1019,1048,1042,1026,1012,997,983,-

1210,1455,1497,1488,1466,1445,1424,1404,-

1573,1892,1946,1934,1906,1879,1851,1825,-

Tabel l b . Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 2000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind van f. 490,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Gezinnnen met

Kinderbijslag per kind, zonder leeftijdsdifferentiatie 1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e


1 2 3 4 5 6 7 8

1510,1210,1580,1460,1380,1340,1300,1260,-


Kinderbijs lag per kind volgens nieuwe presentatie 0—5 jaar

6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

1057,952,1003,1008,1000,989,978,966,-

1510,1360,1433,1440,1428,1413,1397,1380,-

1963,1768,1863,1872,1856,1837,1816,1794,-

Tabel 1c. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 2000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 436,— per kind Gezinnnen met


kind kind kind kind kind kind ' kind kind

1 2 3 4 5 6 7 8

1564,1264,1144,1460,1380,1340,1300,1260,-


Kinderbijslag per kind volgens nieuwe presentatie 0 - 5 jaar

6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

1095,990,927,951,953,951,945,937,-

1564,1414,1324,1358,1362,1359,1350,1339,-

2033,1838,1721,1765,1771,1777,1755,1741,-

Tabel 2. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 3000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar (in guldens per jaar, 1982) Kinderbijslag per kind, zon-

Gezinnnen met

der leeftijdsdifferentiatie 1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e


3000,2550,2370,2190,2070,2010,1950,1890,-

1 2 3 4 5 6 7 8

34



6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

2100,1943,1848,1770,1705,1656,1616,1578,-

3000,2775,2640,2578,2436,2365,2308,2254,-

3900,3608,3432,3286,3167,3075,3000,2930,-

De kosten van een stelsel overeenkomstig vorenstaande tabel 2 belopen 11.119 min. De tabellen 2a tot en met 2c geven het stelsel weer bij neutrale bekostiging, waarbij de 'eigen bijdrage' ten lasts komt van respectievelijk het eerste kind, het eerste en tweede kind en het eerste, tweede en derde kind. Tabel 2a. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 3000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste kind van f. 2624,— (in guldens per jaar, 1982) Gezinnnen met



376,2550,2370,2190,2070,2010,1950,1890,-

1 kind •

2 3 4 5 6 7 8

kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen

Kinderbijslag per kind volgens nieuwe presentat e 0—5 Jaar

6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

263,1024,1236,1310,1338,1350,1352,1348,-

376,1463,1765,1871,1911,1928,1931,1926,-

489,1902,2295,2432,2484,2506,2510,2504,-

Tabel 2b. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 3000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind f. 1629,— per kind (in guldens per jaar, 1982)

1e 2e 3e 4e 5e Be 7e 8e

kind kindkind kind kind kind kind kind

Kinderbijslag per kind.zonder leeftijdsdifferentiatie

Gezinnnen met

1371,921,2370,2190,2070,2010,1950,1890,-

1 2 3 4 5 6 7 8



6 - 1 1 jaar

1 2 - 1 7 jaar

960,802,1088,1199,1249,1275,1288,1292,-

1371,1146,1554,1713,1784,1822,1840,1846,-

1782,1490,2020,2227,2319,2369,2392,2400,-

Tabel 2c. Kinderbijslagbedragen bij volledige vergoeding van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud onder de veronderstelling dat deze kosten f. 3000,— per jaar bedragen voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar en een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 1449,— per kind

1e 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e



Gezinnnen met

1551,1101,921,2190,2070,2010,1950,1890,-

1 2 3 4 5 6 7 8

35



6—11 jaar

1 2 - 1 7 jaar

1086,928,834,1009,1097,1148,1180,1197,-

1551,1326,1191,1441,1567,1641,1685,1710,-

2016,1724,1548,1873,2037,2133,2191,2223,-

Bijiage 4

Tabel 1 . Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 2500,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind van f. 1060,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Gewijzlgd belaid

Mutaties

Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meestgunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

1872,3258,5823,8196,10440,12133,13763,15324,-

1008,1754,3135,4412,5620,7283,8903,10484,-

+ + + + + + -

63,- 1216,- 1747,- 2783,- 3888,-4776,- 5707,- 6936,-

kind kinderen kinderen kinderen kinderen kinderen 1) kinderen 1) kinderen 1)

801,288,941,1001,932,74,847,2096,-

1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kindereri in een leeftijdsgroep vallen. Tabel 2. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 25(X),— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 943,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Gewijzigd beleid Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meest gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

2024,3562,4902,7276,9515,11244,12894,14490,-


Mutaties minst gunstig 1090,1918,2540,3916,5125,6744,8344,9915,-

meest gunstig

minst gunstig

+ + + +

953,592,20,81,-

+

7,-

+ 934,- 1052,- 2342,- 3279,- 4383,-5315,- 6266,- 7505,-

815,-1716,- 2960,-

1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kinderen in een leeftijdsgroep vallen. Tabel 3. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 2000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste kind van f. 790,— (in guldens per jaar, 1982) Gewijzigd beleid

Mutaties

Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

1573,3784,5838,7736,9530,10840,12113,13337,-

847,2038,3144,4168,5130,6505,7843,9127,-

+ 502,+ 814,+ 956,+ 541,+ 22,-1219,- 2497,- 4083,-

224,932,- 1738,- 3027,- 4378,- 5554,- 6767,- 8293,-


1) Verondersteld is dat hoogstens vijf kinderen in ên leeftijdsgroep vallen.

36

Tabel 4. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6—11 jaar van f. 2000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind van f. 490,— per kind (in guldens per jaar, 1982) IVIutaties

Gewijzigd beleid Gezinnen met

Ongewijzigd beleld

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

1963,3536,5589,7488,9280,10598,11874,13110,-

1057,1904,3009,4032,5000,6358,7684,8970,-

+ 892,+ 566,+ 707,+ 293,228,-1461,- 2736,- 4310,-

14,- 1066,- 1873,-3163,- 4508,-5701,- 6926,- 8450,-


1) Verondersteld Is dat hoogstens vijf kinderen in een leeftijdsgroep vallen.

Tabel 5. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 2000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 436,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Gewijzigd beleid

Mutaties

Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

2033,3676,5163,7060,8855,10244,11475,12722,-

1095,1980,2781,3804,4765,6114,7425,8702,-

+ 962,+ 706,+ 281,135,653,-1815,-3135,- 4698,-

+ 24,990,-2101,-3391,- 4743,- 5945,- 7185,-8718,-



Tabel 6. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 3000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste kind van f. 2624,— (in guldens per jaar, 1982) Mutaties


Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

489,3804,6885,9728,12420,14458,16412,18298,-

263,2048,3708,5240,6690,8678,10622,12518,-

+ + + + + + +

808,922,-1174,- 1955,- 2818,-3381,- 3988,- 4902,-



37

582,834,2003,2533,2912,2399,1802,878,-

Tabel 7. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 3000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste en tweede kind van f. 1629,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Mutaties


Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

1782,2980,6060,8908,11595,13667,15640,17538,-

960,1604,3264,4796,6245,8197,10120,11998,-

+ 711,+ 10,+ 1178,+ 1713,+ 2087,+1608,+ 1030,+ 118,-

- 111,- 1366,- 1618,- 2399,- 3263,- 3862,- 4490,- 5422,-



Tabel 8. Inkomenseffecten van een herstructurering van de kinderbijslag volgens model III (uitgaande van een bedrag voor noodzakelijke kosten van levensonderhoud voor een eerste kind in de leeftijdsklasse 6 — 11 jaar van f. 3000,— per jaar) met een "eigen bijdrage" voor het eerste, tweede en derde kind van f. 1449,— per kind (in guldens per jaar, 1982) Gewijzigd beleid

Mutaties

Gezinnen met

Ongewijzigd beleid

meest gunstig

minst gunstig

meest gunstig

minst gunstig

1 2 3 4 5 6 7 8

1071,2970,4882,7195,9508,12059,14610,17420,-

2016,3448,4644,7492,10185,12306,14325,16245,-

1086,1856,2502,4036,5485,7381 , 9270,11115,-

+ 945,+ 478,238,+ 297,+ 677,+ 247,285,-1175,-

+ 15,-1114,- 2380,-3159,- 4023,- 4678,- 5340,- 6305,-



38

Commissie Social Verzekeringen SER. Socisa)- Economischa Rasd

Recommend Documents