Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Levelező tagozat Európai Uniós tanulmányok szakirány
AZ EURÓPAI GYORSFORGALMI-ÚTHÁLÓZAT FEJLESZTÉSE
Készítette: Sánta Gábor Budapest, 2006 2
Tartalom
ÁBRÁK JEGYZÉKE...................................................................................................................................... 4 TÉMAVÁLASZTÁS ....................................................................................................................................... 5 BEVEZETÉS ................................................................................................................................................... 5 1. AZ EURÓPAI AUTÓPÁLYA-HÁLÓZAT FEJLŐDÉSE....................................................................... 7 2. A KÖZÚT-FINANSZÍROZÁS EURÓPAI GYAKORLATA ............................................................... 12 FINANSZÍROZÁSI MÓDOZATOK .................................................................................................................... 12 1. A költségvetésből történő közvetlen finanszírozás ............................................................................. 13 2. Útalapon keresztüli finanszírozás ...................................................................................................... 13 3. Az úthasználó általi finanszírozás...................................................................................................... 13 4. PPP .................................................................................................................................................... 15 EURÓPAI UTAK ............................................................................................................................................ 19 ÚTHÁLÓZAT FEJLESZTÉSRE HASZNÁLHATÓ KÖZÖSSÉGI FORRÁSOK............................................................. 23 3. NÉMETORSZÁG, SPANYOLORSZÁG ÉS MAGYARORSZÁG GYORSFORGALMI ÚTHÁLÓZATÁNAK FEJLESZTÉSE. ...................................................................................................... 26 NÉMETORSZÁG ............................................................................................................................................ 26 SPANYOLORSZÁG ........................................................................................................................................ 34 MAGYARORSZÁG ........................................................................................................................................ 40 1. A finanszírozás tervgazdasági modellje ............................................................................................. 41 2. Az 500 kilométeres autópálya-program (a külföldi források bevonása és az útdíj bevezetése) ......... 42 3. Autópálya-fejlesztések a 90-es években, az Útalap ............................................................................ 45 4. A koncesszió megjelenése Magyarországon ...................................................................................... 49 6. Az állami útdíjas autópálya-építési konstrukció kialakulása, a célelőirányzat.................................. 51 FÜGGELÉK .................................................................................................................................................. 62 FELHASZNÁLT IRODALOM ................................................................................................................... 68
3
Ábrák jegyzéke 1. ábra: Közlekedési hálózat, 2001...................................................................................... 10 2. ábra: Költségek alakulása állami beruházás esetén ......................................................... 18 3. ábra: A TEN-T hálózat .................................................................................................... 21 4. ábra: A Helsinki Folyosók............................................................................................... 22 5. ábra: Az Európai Beruházási Bank kiutalásai közlekedésfejlesztésre 2000-ben ............ 24 6. ábra: A birodalmi autópályák rendszere 1939-ben.......................................................... 26 7. ábra: Közlekedésfejlesztési beruházások a német birodalomban 1932-1938 ................. 28 8. ábra: A német közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint ................................... 29 9. ábra: A spanyol közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint................................. 35 10. ábra: Spanyolország gyorsforgalmi-úthálózata ............................................................. 39 11. ábra: A Nemzeti Autópálya Rt. által 2004-ben kötött szerződések............................... 54 12. ábra: Magyarország tervezett autópálya-hálózata 2007-ben ......................................... 57 13. ábra: Az EU-15 és Magyarország autópálya-hálózatának összehasonlítása ................. 58 14. ábra: TEN-T és TINA folyosók Magyarországon......................................................... 59 15. ábra: Az európai országok úthálózata 2002-ben............................................................ 62 16. ábra: Személygépkocsi-állomány .................................................................................. 62 17. ábra: Útdíjbevételek Európában, 2004 .......................................................................... 63 18. ábra: Az autópálya-építések első éve a Német Birodalomban ...................................... 63 19. ábra: A német közúthálózat tartományok szerint* (2005)............................................. 64 20. ábra: Spanyolország gyorsforgalmi-úthálózata autonóm körzetek szerint.................... 65 21. ábra: Az útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat forrásai és azok felhasználása ....... 66 22. ábra: A PPP működése .................................................................................................. 66 24. ábra: A gyorsforgalmi utak elérhetősége 2015-ben....................................................... 67 A 15-24. ábra a Függelék része.
4
Témaválasztás A terület iránti érdeklődésem miatt a közlekedés-földrajzi témák valamelyikének kidolgozása kézenfekvő volt számomra, rövid alakítás után alakult ki a dolgozat jelenlegi szerkezete. Első diplomadolgozatom is hasonló témát dolgozott fel: a közúthálózat térképi ábrázolásáról írtam elemezést Európa gyorsforgalmi-úthálózatának bemutatásával. Mivel a dolgozat térképészeti szempontból készült, az útépítés, -fejlesztés, a gazdasági folyamatok témáját csak a legszűkebben érintette. Már akkor felvetődött bennem a dolgozat továbbfejlesztésének gondolata, jelen dolgozat témájával való kibővítése. Az is felmerült, hogy a finanszírozás, a beruházás témáját kiegészítsem fenntartással, karbantartással foglalkozó fejezettel, amely – hasonlóan az eredetileg tervezett térképes mellékletekhez – már nem fért bele a diplomadolgozat keretébe. Célszerűnek és terjedelmileg kivitelezhetőnek tűnt az európai folyamatok általános bemutatásán kívül három ország gyorsforgalmi úthálózatának részletesebb ismertetése, melynek segítségével a finanszírozási lehetőségek, az Európában bevett gyakorlat jobban megismerhető.
Bevezetés Ez az útfajta korunk egyre gyorsabban növekvő igényeinek kiszolgálására született, és a XX. század második felének legfontosabb közúti vívmánya. Az egyes országok autópályahálózattal való ellátottsága túlmutat a közlekedés témakörén, és az ország gazdasági, gyakran politikai berendezkedésére is utal. A
kiválasztott
három
országgal
(Németország,
Spanyolország,
Magyarország)
bemutathatók az európai autópálya építés fő tendenciái. Németország Európa vezető hatalma, amely mind mennyiségében, mind minőségében elsőrangú úthálózattal rendelkezik. Németországban az első autópálya-szakasz a KölnBonn közötti épült, amelyet hamarosan továbbiak követtek. Ez idő tájt azonban még az autópályák katonai szerepe volt a meghatározó, ami befolyásolta az építés irányát is. Az 5
országos hálózaton kívül a határok felé – főként a keleti határ felé – futó pályák megkönnyítették a mozgósítást, majd a háború vége felé a csapatok ide-oda csoportosítását. Természetesen a vasúti hálózat is jelentős logisztikai feladatot látott el. A háború befejezésétől egy bő évtizedig a városok, az ipar újjáépítése miatt további fejlesztés nem történt a közúthálózatban, a 60-as évek gazdasági fellendülésével azonban ismét napirendre került a félbehagyott pályák kérdése. Ekkortól viszont már külön kell vizsgálnunk a létrejött két német államot. Spanyolország szinte szöges ellentéte Németországnak. A fejletlen, túlnyomórészt agrár ország nagyon megsínylette a 1936-39-es polgárháborút. Noha nem vett részt a világháborúban, a gazdaságnak a hatvanas évek elejéig nem sikerült talpra állnia. A Franco 1975-ös halála után ismét királysággá váló Spanyolországban gyors fejlődés ment végbe, melyet jelentősen segített az Európai Unió, amelyhez 1985-ben csatlakozott. A közúthálózatban látványos fejlődés a 70-es évek első felében, majd másfél évtizeddel később az uniós támogatások megjelenésével következett be. A nagymértékű fejlesztések, a támogatások ügyes (és ügyetlen) felhasználása az összes EU tagságra váró ország számára tanulságos lehet. Az ország közúthálózata hazánkhoz hasonlóan sugaras szerkezetű, főváros centrikus, de az új autópályák már összekötik ezeket a szétágazó szakaszokat. Ebben az országban figyelhetjük meg azt is, hogy a turizmus milyen jelentős alakító tényező lehet. A dolgozat harmadik része a magyar úthálózat eddigi és jövőbeli fejlődéséről szól. A fenti három ország ismertetésével modellezhető az európai gyorsforgalmi-úthálózat fejlődése és annak finanszírozása.
6
1. Az európai autópálya-hálózat fejlődése1 A Magyar Értelmező Kéziszótár szerint az út „a szárazföldi közlekedés számára épített, nagyjában egyenletes szélességű sáv”. Jelenlegi ismereteink szerint a definíciónak legkorábban a római utak feleltek meg, amelyek már valódi, épített utak voltak és elsődleges céljuk a hadsereg gyors mozgatása volt. Mintegy 300 000 kilométeres hosszukkal és a tengeri útvonalakkal kiegészülve a birodalom bármely pontjáig elértek. Nem mellékesen a kereskedelem is itt bonyolódott. A Római birodalom hanyatlása után a közlekedési hálózat fejlődésében a következő nagy ugrásra egészen az ipari forradalomig várni kellett, mivel a középkori Európa közlekedésének fő színterei a különböző vízi útvonalak (tengeri, belvízi) voltak. Szárazföldi útvonalnak ebből a korból mindössze a kitaposott, gyalogos és lovas közlekedésre alkalmas ösvények voltak nevezhetők. Némi fejlődést tapasztalhatunk a XIX. század közepétől, amikor az uralkodó osztályok felismerték a fejlett közúthálózatból származó előnyöket (főként azok bevételét), és kezükbe vették az útépítések irányítását. Kiépült – főként Nyugat-Európában – az erősen fővárosközpontú postaúthálózat. Az ipari forradalom után először a vasút megjelenése okozott
ugrásszerű
fejlődést,
amely
kisebb-nagyobb
késéssel
egész
Európát
összekapcsolta. A közúti eszközök és maga az úthálózat fejlődésére még tovább kellett várni, mivel az igazi áttörést a robbanómotoros járművek színrelépése hozta a XIX-XX. század fordulóján. Ekkor rohamléptekkel kezdődik meg az úthálózat fejlesztése, hogy a – különösen a harmincas, negyvenes évektől – kielégítse a növekvő igényeket, melyeket gyakran nem is tudtak nyomon követni. Komplex közlekedési rendszer alakul ki az összes közlekedési ágazat egyidejű alkalmazásával,
azok
előnyeinek,
hátrányainak
figyelembevételével.
Utóbbiakat
megvizsgálva az tapasztalható, hogy a közúti közlekedés minden hátránya ellenére (magas költségek, korlátozott befogadóképesség, nagyobb balesetveszély, környezetszennyezés) rohamosan terjed, teljesen háttérbe szorítja a vasutat. Az Európai Unióban a személyszállítás 90%, a teherszállítás közel 75%-a történik közúton. A jelenség oka a közúti közlekedés gyorsaságában, kényelmében és egyszerűségében keresendő, ami miatt a közepes és rövid távú teherszállítás is itt bonyolódik. Hálózata a legsűrűbb az összes
1
Erdősi, 2004 alapján.
7
közlekedési ágazat közül, a lakott földfelszín legnagyobb részét közúton érhetjük el. A harmincas években jelenik meg Németországban az autópálya, amely osztott és dupla sávjaival a gyorsabb, biztonságosabb és kényelmesebb közlekedést tett lehetővé. Azóta ez az útfajta Európa szerte elterjedt, a nyugat- és közép-európai országokat sűrű hálózat szövi át és kapcsolja össze. De itt is, és – főként – Európa többi régiójában további fejlesztések szükségesek. A környezetet erősen átalakító, pusztító autópályákra szükség van, a gazdasági jelentőségén túl stratégiai szerepe sem elhanyagolható. Nemcsak a lakosság gyors helyváltoztatását könnyíti meg, hanem a gazdaság színtere is. Megjelenésével az adott területen ipart telepít, elősegíti a termelő egységek térbeli „szétszóródását”, csökken például az ipar túlzott térbeli koncentrálódása. Itt kell megjegyeznünk – ha nem is tartozik szervesen a dolgozat témájába –, hogy az utóbbi években Magyarországon tapasztalható jelenség, az autópálya építésektől automatikusan várt gazdasági fellendülés egyáltalán nem törvényszerű. „Manapság hazánkban úgy tekintik az autópályák építését, mint izomba adott modernizációs injekciót.”2 Számos elméleti modell (pl. Rietveld indirekt-direkt hatás modellje 1994) illetve gyakorlati tapasztalat (pl. az M3-as új szakaszai mellett elmaradó gazdasági élénkülés). Olyannyira, hogy a pozitívnak ítélt változások (elérhetőség, termelékenység) épphogy negatív irányban is befolyásolhatja az adott régiót (pl. elvándorlás). Ahhoz, hogy valóban élénküljön az autópálya-hálózatba bekapcsolt térség gazdasága, fel kell készíteni a regionális gazdasági szereplőket a megváltozó helyzetre (pl. az építkezésekbe való bevonással). „A közlekedés csak akkor képes a gazdaságot dinamizálni, ha van mit.”3
Mára már azonban elérkeztünk a fenntartható fejlődés problémájához, a gazdasági növekedés és a környezetvédelem ellentétéhez. A kettő közötti aranyközépút megtalálása nem könnyű feladat. De azt sem felejthetjük el, hogy az autópályák, gyorsforgalmi utak építésével a települések felszabadulnak az átmenő forgalomtól, tehát szűkebb környezetünkben már kisebbé válik a forgalom, csökken a környezetszennyezés. A közúthálózat minősége korrelál az útállomány útfajták szerinti összetételével. Az utak általában tulajdonosuk és karbantartójuk szerint is tagozódhatnak: lehetnek nemzeti, regionális vagy helyi (önkormányzati, városi stb.) utak. Az autópályák és az európai „E” utak statisztikailag külön kezelt kategóriák. Ezen utak egymáshoz viszonyított arányával is jellemezhető egy rendszer, de a kategóriákban fellelhető különbségek miatt ez nem mindig 2 3
Autópályák szerepe a regionális folyamatokban, KSH, Bp. 2005, 6. I.m. 9.
8
célszerű. Az azért megállapítható, hogy a kontinens nyugati felében magasabb a regionális utak szerepe. Az úthálózat burkolatminőség szerinti csoportosítása is érdekes képet mutat. A szilárd és bitumenezett burkolatú
utak
részaránya
a
legmagasabb
Nagy-Britanniában
99,9%,
hazánkban
98,7%,
míg
Franciaországban 51,7% vagy Norvégiában 48,5%. Az értéket egyaránt befolyásolja az ország domborzata és éghajlati viszonyai.4 Az adatok összevetését nehezíti, hogy, hogy egyes országok eltérően osztályozzák úthálózatukat, míg Franciaországnál szerepelnek az alacsonyabb rangú, községi szintű (dűlő)utak, addig ez máshol (pl. hazánk) nem szerepel.
Az úthálózat sűrűség szerinti csoportosítása is csalóka lehet, mivel ez elsősorban az adott ország népsűrűségétől és annak térbeli elhelyezkedésétől függ. Természetesen jóval nagyobb az úthálózat sűrűsége azokban az országokban, amelyekben a népesség szétszórtan, szórvány településeken, tanyákon, farmokon él, melyek be vannak kapcsolva a közúthálózatba. Ez főként az alpesi országokban figyelhető meg. Az úthálózat fejtettségének egyik fokmérője a sebessége. Az ötvenes évek végétől, de különösen a hatvanas évek elejétől rohamosan elterjedő személyautók és a teherszállítási igény kikényszerítette a nagy sebességű közlekedés infrastruktúráját; az autópálya és gyorsforgalmi úthálózat kiépítését. Azelőtt említhető hálózattal csak az azt feltaláló Olaszország és az elsőként valódi hálózatot kiépítő Németország rendelkezett. A francia és a brit építések is megindultak ekkorra, és a két ország hálózata csakhamar 1000 km fölé emelkedett, de a belga, holland, svájci, svéd és osztrák autópálya-hálózat is elérte a több száz kilométert. Többek között ekkor jelent meg az autópálya Spanyolországban, Portugáliában, de Magyarországon is. Ebben az időben az volt a jellemző, hogy az autópályák főként a német nyelvű országokban koncentrálódtak, a javarészt még háború előtt épített német autópályák csak a belga /dél-holland és az osztrák pályákkal voltak összekötve, a többi országban elszigetelt szakaszok működtek (Olaszországot kivéve). Kevesebb, mint egy évtized alatt a hálózat megkétszereződött, némely országban pedig még gyorsabbra fogták a munkát. Az élen Spanyolország állt, mely hamarosan Hollandiát is megelőzte. Mindezek ellenére a hetvenes években összefüggő európai hálózatról még nem beszélhetünk, mivel „csak” a Benelux államok, Németország, Franciaország, Olaszország, Svájc és Ausztria kapcsolódott össze, és ezen országok jó része is csak egy-egy pályával. Kapcsolat nélkül maradt az Ibériaifélsziget, a skandináv államok (Dánia is) és Kelet-Európa. Ebben az időben kezdődtek meg 4
Erdősi, 2004, 84.
9
az
építkezések
Jugoszláviában,
Bulgáriában,
Törökországban,
Romániában
és
Csehszlovákiában. A nyolcvanas években a fejlődés lassabbá vált, a fejtett európai térségben a hálózat befejezéshez közeli volt, a legnagyobb eredmények az elmaradottabb, a fejlesztéseket később megkezdő déli országokban történtek: főként Spanyolországban, Portugáliában és Törökországban. A kilencvenes évek elejére a fent említett hiányosságok megszűntek, és az Európai Unió kontinensen fekvő országai (kiegészülve Svájccal, Szlovéniával és Magyarországgal) már szervesen összefüggő hálózatot alkottak. A sűrűn lakott és szoros gazdasági kapcsolatokkal rendelkező Európai Unióban a világ egyik legsűrűbb közúthálózata (és vasúthálózata) alakult ki. Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága által kidolgozott Európa utak rendszerének túlnyomó részét ma már autópályák alkotják. 1. ábra: Közlekedési hálózat, 2001 (ezer Km)
Közlekedési hálózat, 2001 Közút-hálózat Autópálya-hálózat Vasút-hálózat
Eu-25 4801,0 55,6 299,9
USA 7173,0 90,0 315,3
Japán 1172,0 6,9 40,2
Kína 1701,0 20,0 88,8
Oroszo. 585,0 0,0 126,4
Forrás: ERF, 2006. 04. 15.
Vizsgálatot végeztek az Unió 200 000 lakosnál népesebb városainak (190 db) bevonásával, meghatározandó az adott időn belül lehetséges kapcsolatok számát (Melyik városból érhető el adott idő – pl. 8 óra – alatt a legtöbb nagyváros). Metzből 125, Luxemburgból, Antwerpenből 124, Brüsszelből 123, míg Murciából mindössze 4, Alicantéból 6, de Nápolyból is mindössze 23, Bécsből 38 város érhető el. Ezek az eredmények is megerősítik, hogy a legjobb összeköttetés kontinensünk nyugati „magtérségében”, a Benelux államokban, Németország nyugati és Franciaország északi részén található. Ez a központi helyzet jól érzékelhető azon, hogy cégek, szervezetek (pl. az Unió is) szívesen választják telephelyül, székhelyül ezeket az országokat.5 Gyorsforgalmi úthálózattal való ellátottság szempontjából Európát három csoportra oszthatjuk. (A csoportosítás többé-kevésbé a közúthálózat egészére is alkalmazható.) 1) Sűrű autópálya-hálózattal már évtizedek óta ellátott, többszintű rendszerrel rendelkező országok; főként Németország, Ausztria, a Benelux államok stb. 5
Erdősi, 2004, 88.
10
2) Azon országok, amelyek a hálózat nagyobb arányú fejlesztését a hetvenesnyolcvanas években megkezdték, a munkák azóta is folynak, lemaradásukat középtávon behozhatják. A hálózat kisebb hézagokkal egységes, kiemelt területek régóta fejlett hálózattal rendelkeznek, számos országrész viszont még nem érhető el autópályán. Pl.: Spanyolországban Baszkföld illetve Andalúzia. Az ország vegyes képet mutat. 3) Azon európai országok, ahol a már megvalósult gyorsforgalmi utak nem alkotnak országos rendszert. Általában kelet-európai országok, köztük hazánk is, amely a térségből egy kissé már kiemelhető. (Az európai országok úthálózatának adatait ld. a Függ. 15 ábrán.)
11
2. A közút-finanszírozás európai gyakorlata6 Az utak finanszírozására kétféle lehetőség létezik: a fejlesztési, karbantartási és működtetési költségeket vagy az adófizetőkkel, vagy az úthasználókkal fizettetik meg. A gyakorlat azt mutatja, hogy a legfőbb finanszírozók maguk az autósok, akik adófizetőként állják a kiadások nagyobb részét (az üzemanyaghoz, a gépkocsik vásárlásához és fenntartásához kapcsolódó adókon keresztül), és csak elenyésző részt képviselnek az utak használatáért fizetett útdíjak és matricák. Általános európai tapasztalat, hogy a civil úthasználók túladóztatása egyrészt a hivatásos úthasználók terheit hivatott csökkenteni, másrészt (és döntően) az állami költségvetés számára jelent biztos bevételt. A nemzeti költségvetésekre vonatkozó maastrichti kritériumoknak való megfelelés kényszere miatt, az utóbbi években egyre nagyobb a nyomás a döntéshozókon; a közszolgáltatások hagyományos módokon történő finanszírozására mind kevesebb pénz jut, ezért legtöbb európai kormány erőfeszítéseket tesz a magántőkének a közút finanszírozásba történő mind intenzívebb bevonására. Ez a törekvés csak a kockázatok megosztása és a valódi partneri viszony kialakítása esetén lehet sikeres. Az Európa-szerte megfigyelhető decentralizáció következtében, a közutakkal kapcsolatos hatáskörök és feladatok jelentős része a kormányoktól a régiókhoz került át.
Finanszírozási módozatok Az útépítés és útfenntartás finanszírozására igen sokféle technika alakult ki Európában. A pénzügyi forrásokat általában különböző szintű költségvetésekből, vagy közvetlen adókból, esetleg az infrastruktúra használatához kötött útdíjakból merítik. A pénzeket azután vagy a költségvetésen, vagy útalapokon keresztül juttatják el a rendeltetési helyükre. Az utak igazgatására gyakran útügynökségeket, illetve félállami szervezeteket hoznak létre. A finanszírozásban egyre nagyobb a szerepe a magántőkének, mely a kockázatból is egyre nagyobb részt vállal. Franciaországban és Olaszországban nem egyszer meglévő pályaszakasz vagy hálózat bevételeiből finanszírozzák az új infrastruktúrát.
6
Somai, 1999 alapján
12
1. A költségvetésből történő közvetlen finanszírozás Ez az útfinanszírozás klasszikus módja. A legtöbb európai országban megtalálható, némelyekben kizárólagosan alkalmazott módszer (Dánia, Svédország, Finnország, Németország, Ausztria stb.). Ide sorolandó az Európa szocialista felében kivitelezett gyorsforgalmi-úthálózat tervutasításos rendszerű finanszírozása. A költségvetés általi finanszírozás hátránya, hogy mivel erősen függ a büdzsé mindenkori helyzetétől, rendkívül nehézzé válik a beruházások tervezhetősége. Ugyanakkor az is megállapítást nyert, hogy a magántőke részvételével megvalósuló beruházásoknál elengedhetetlen a költségvetés közreműködése (főként az „elmaradott”, kisebb forgalmú térségekben), ahol a koncesszor nem vállalja egyedül a forgalom, a gazdasági környezet kiszámíthatatlanságából adódó kockázatokat.
2. Útalapon keresztüli finanszírozás Az útalapok legfőbb jellemzője az, hogy a költségvetésből történő finanszírozáshoz képest sokkal egyenletesebb forrásbevonást tesz lehetővé. Az útalapokhoz különböző célok (útkarbantartás
vagy
autópálya-program
finanszírozása)
és
különböző
források
(költségvetési átutalás, kölcsönök, üzemanyag adója, stb.) rendelhetők. Legjellemzőbb alkalmazási területe a Benelux-államok (Hollandia, Luxemburg, Belgium Flandria régiója). Főként szigorú költségvetési politika alkalmazása esetén (pl. maastrichti konvergencia kritériumok) jellemző, hogy a kevésbé látványos feladatokat (útkarbantartás) elhanyagolják, s ilyenkor nagy szolgálatot tehet az útalap. Az útalap létrehozásának előfeltétele a jól működő útügyi adminisztráció megléte, mely garanciát jelent a rendelkezésre álló források megfelelő felhasználására.
3. Az úthasználó általi finanszírozás Az útdíj alapvetően kétféle funkcióval rendelkezik: autópályák, illetve egyéb, nagy beruházási igényű műtárgyak (pl. hidak, alagutak) építésének, karbantartásának és működtetésének finanszírozására alkalmazzák, de nem ritkán a kereslet szabályozása, féken tartása is funkciója. Az útdíj szerepe a finanszírozásban azért jelentős, mert a hiányzó infrastruktúra kiépítése felgyorsulhat, - legalábbis ahhoz az ütemhez képest, amit a költségvetés önmagában lehetővé tenne. Az útdíj nagyságát a konstrukció (az állami szerepvállalás mértéke), illetve a kitűzött célok szabják meg, amely célok igen sokrétűek lehetnek a határköltség elérésétől a költségek fedezésén át egészen a profit
13
maximalizálásáig. (Ld.: Függ 17.) Az úthasználó általi finanszírozás általában koncessziós formában valósul meg. Két fajtáját különböztetjük meg: a klasszikus koncessziót illetve a fiktív koncessziót. A klasszikus koncesszió főként európai latin országaiban (Spanyolország, Portugália, Olaszország,
Franciaország)
honos.
Legfőbb
előnye,
hogy
az
út
építéséért,
működtetéséért, illetve az azon elvégzendő felújítási és karbantartási munkákért egy független szervezet viseli a felelősséget: az autonóm szervezet nem szükségszerűen magáncég. A hangsúly az önállóságon és a magáncégszerű működésen van, mely hosszabb távú tervezést, hatékonyabb, rugalmasabb működést tesz lehetővé, mint az éves költségvetéstől függő állami intézmények esetében. . Az európai tapasztalat szerint a koncesszió a legjobb forma arra, hogy az utak karbantartására elegendő és rendszeres forrás képződjön. A klasszikus koncessziónak sokféle fajtája van. A teljesség igénye nélkül, álljon itt néhány példa: 1) B.O.T. - Build, Operate, Transfer (építsd meg, működtesd, add át), a koncesszor az általa megépített utat meghatározott ideig (általában 30-35 évig) működteti, majd ingyen átadja az államnak vagy intézményének; 2) B.O.O. - Build, Own, Operate (építsd meg, birtokold, működtesd), mely formában a koncesszor határozatlan ideig birtokolja és működteti az általa épített utat, vagy létesítményt; 3) B.T.O. - Build, Transfer, Operate (építsd meg, add át, működtesd), mely formában az infrastruktúra a megépítés után azonnal át kerül az államhoz, a koncesszor meghatározott ideig bérli és működteti azt. A magántőke bevonásával megvalósuló koncessziós projektek sikere a megfelelő kockázatmegosztáson múlik. A közlekedési infrastruktúrával kapcsolatos beruházások kockázatai a következők lehetnek: 1) a politikai, törvényhozási kockázatokat általában az állam viseli, három fajtája létezik: a) természeti katasztrófák, vis maior, háború, belpolitikai zavargások; b) jogszabályi változások; c) a kormánypolitika megváltozás a (az állam nem akar eleget tenni szerződéses kötelezettségeinek); 2) a műszaki kockázatok a koncesszor felelősségi körébe tartoznak: építési-felújítási kockázatok, melyek a munkák megvalósulására és minőségére, valamint a határidők be nem tartásából, illetve a projekt esetleges módosításából fakadó költségekre 14
vonatkoznak; 3) -kereskedelmi kockázatok, melyek a forgalom várható nagyságával kapcsolatos bizonytalanságból származnak. Elméletileg a koncesszor viseli a felelősségét, de sok esetben a pontos forgalom megjósolhatatlansága miatt az állam részt vállal a kockázatból. 4) a gazdasági-pénzügyi kockázatokat szintén a beruházó viseli: ezek a gazdasági növekedés mértékével, az infláció, a kamatok és az árfolyamok alakulásával kapcsolatos bizonytalanságból következnek. A magánerős beruházásoknak az államiakhoz képest tapasztalható költségesebb mivoltát részben a kockázatok egy részének a magánberuházó általi átvállalása magyarázza. A fiktív koncesszió Az angolok hagyományosan elvetették az útdíjak bevezetését, mert a nagy népsűrűségű országban rengeteg le- és felhajtó ággal épülő autópályákon túl sok fizető kaput kellett volna építeni; másrészt attól tartottak, hogy a díj a járművek jelentős részét visszatereli az amúgy is túlzsúfolt régi országutakra. A 90-es közepétől a brit kormány az ún. D.B.F.O.- Design, Build, Finance, Operate (tervezd meg, építsd meg, finanszírozd, működtesd), és a hozzá kapcsolódó fiktív útdíjas (shadow toll) rendszer elterjedését támogatja. A DBFO-rendszerben a projekt teljes egésze a koncesszor felelősségi körébe kerül: az ő dolga az építés és üzemeltetés összes fázisa. Az állam, az üzembe helyezés után a forgalom arányában szerződésben kikötött útdíjat utal át a részére. Fiktív koncesszió esetén a klasszikus koncessziós forma legfőbb előnye is megmarad: a magántőkének a beruházáshoz történő jelentős hozzájárulása. Igaz, állami finanszírozásra a fiktív útdíjak szedésénél is szükség van, de ez az állam számára az építkezési költségekhez képest hosszabb időre (általában 30 évre) elhúzódó, viszonylag egyenletes, jobban tervezhető kötelezettség. Mellette szól az is, hogy egyszerűbb (olcsóbb) az infrastruktúra kiépítése: nincs szükség a díjszedő kapukra.
4. PPP Nyugat-Európában a tradicionális közösségi pénzforrásokból egyre kevesebb jut a közlekedési
infrastruktúra
fejlesztésére,
a
nagy
beruházási
igényű
projektek
megvalósításában egyre nagyobb szerepet kap a vegyes-finanszírozás. Az okok közül
15
kiemelhető a gazdaság lassuló növekedés, a növekvő szociális kiadások, a maastrichti kritériumok okozta szigorú gazdaságpolitika. Az európai szaknyelv által PPP-nek (PublicPrivate Partnership) nevezett vegyes finanszírozás egy adott infrastrukturális projekt közös megtervezése, finanszírozása, kivitelezése esetleg működtetése céljából létesített partneri viszony közigazgatási intézmény és jogi személyiségű magánvállalkozás között. A befektető az állam számára szolgáltatást végez, mely szolgáltatás lehet egyszerűen az adott létesítmény üzemeltetése, de átvállalva állami feladatokat, lehet jóval bonyolultabb is. A PPP megvalósítására alapvetően négy modellt dolgoztak ki az évek során annak függvényében, hogy a feladatokból mennyit vállal magára a magánbefektető: 1) D. B. - Design and Build (tervezd és építsd meg) 2) D. B. O. - Design, Build and Operate (tervezd, építsd meg és üzemeltesd) 3) D. B. F. O. - Design, Build, Finance and Operate (tervezd, építsd meg, finanszírozd és üzemeltesd) Megemlítendő a közös vállakozás (joint venture) létrehozásának lehetősége, mely szintén az állami és magánszektor együttműködését jelenti, de nem klasszikus PPP konstrukció.7 Két fő érvet szokás hangsúlyozni a magántőkének a közlekedési infrastruktúra fejlesztésébe történő bevonása mellett: -hagyományos állami finanszírozás esetén az adott projekt megvalósítása rendkívüli módon ki van téve a gazdasági (költségvetési) helyzet alakulásának. Kedvezőtlen környezet esetén az építés halasztást szenvedhet, ezzel a tervezett költségek nőhetnek, a tervezéshez figyelembe vett körülmények, adatok, becslések változhatnak. Az építkezés gazdaságosságának megkérdőjeleződése esetén akár az egész tervet is elvethetik. -a magánberuházók szakmai tapasztalatai, innovációs készsége és menedzselési módszerei nagyban hozzájárulhatnak a fejlesztési programok sikeréhez. PPP-projekt megvalósításakor kiemelten fontos, hogy köz- és a magánszféra együttműködése minél korábban, a koncepció tervezésének szakaszában kezdődjön meg, a közszektor minél hamarabb és minél világosabban fogalmazza meg a projekt főbb céljait, a kockázatok megoszlását időben alakítsák ki, a kockázat elhárítási képesség illetve érdek szerint. 7
http://www.gkm.gov.hu/archivumkuka/euintegr/___euintegracio/ppp_alap.html?query=ppp, 2006. 04. 15.
16
Fontos a környezetvédelem szempontjainak teljes körű figyelembevétele, lehetőleg már a tervezéskor. A magántőke részvétele az infrastrukturális programokban csak akkor lehet kellően hatékony, ha biztosított és tervezhető az adott projektnek a közszféra általi folyamatos támogatottsága, mivel a projektek közvetett társadalmi-gazdasági hasznossága (például a párhuzamos útvonalak zsúfoltságának csökkenése révén) hosszú távon messze meghaladja a koncesszor nyereségét. Mivel
a
PPP
beruházások
során
közszolgáltatások
igénybevételéről
van
szó,
elengedhetetlen fázis a pályáztatás. A pályáztatás első körében kiadott versenyfelhívás alapján meg kell keresni azon vállalkozó szervezeteket, amelyek hajlandók és képesek is a projekt lebonyolítására. A PPP projektek megvalósítása során létrehozásra kerül a projekt társaság (special purpose company), melynek vezetőségét a magánbefektető biztosítja. Ez a társaság köti az állammal a projekt-szerződést, finanszírozókkal a hitelszerződést, a fővállalkozóval a kivitelezési szerződést. (Ld. Függ. 22.) Az állam által megfogalmazott elvárások mind az építményekkel, mind a szolgáltatásokkal kapcsolatban a projekt-szerződésben kerülnek rögzítésre, továbbá rögzíti az állam által fizetendő szolgáltatási díj nagyságát is. Az állam az alábbi fizetési formákat választhatja: 1) teljes egészében lemond az üzemeltetésből származó bevételekről és nem fizet szolgáltatási díjat 2) használattal arányos, de nem a használó által fizetett díjat térít meg 3) az állam által fizetett egységes díj megállapodás alapján 4) az állam egyösszegű, folyamatos jól tervezhető szolgáltatási díjat fizet a szerződés időtartama alatt. Ebből a díjból a projekt társaság kifizeti a hitelhez kapcsolódó kötelezettségeit, az üzemeltető társaságnak az üzemeltetési díjat. A fennmaradó összeg a tőkebefektető által elvárt hozam.8 A miatt is igen fontos a szerződések gondos tervezése és alapos előkészítése, hogy a projekt a magánszféra számára kecsegtető legyen, de a beruházás ne is rójon az államra túlzott terheket. Figyelembe kell venni, hogy a folyamatban résztvevő több profitérdekelt
8
http://www.gkm.gov.hu/archivumkuka/euintegr/___euintegracio/ppp_alap.html?query=ppp, 2006. 04. 15.
17
szereplő miatt a beruházás teljes összegében rendszerint drágább a tisztán állami beruházásnál illetve számos esetben a projekt várható hozama miatt nehéz a magántőke „elcsábítása”. Előbbire példa Hollandia, ahol az állami költségvetés egészséges helyzete nem indokolja egyértelműen a költségesebb finanszírozási módot. Angliában a korábban PPP formában megépült beruházások részaránya a 90-es évek eleji 9%-ról 1%-ra esett vissza, mivel az „eddig alkalmazott módszerekkel (DBFO) a közúti projektek nem voltak elég vonzók a magántőke számára, ezért azon dolgoznak, hogyan lehetne a PPP-ket hatékonyabbá tenni.9
2. ábra: Költségek alakulása állami beruházás esetén
Forrás: www.gkm.gov.hu, 2006. 04. 15.
A fenti ábrából is látható, hogy - tisztán pénzügyi szempontból - a PPP konstrukciót mely esetben érdemes választani: 1) Ha az államnak nem áll rendelkezésre az adott beruházásra elegendő forrás. Ebben az esetben viszont csak korlátozott mértékben alkalmazható a módszer, mivel hosszabb távon, több beruházás után a PPP helyzeti előnye (az építési költségek 9
Nyíri, 2005.
18
hiánya) elvész, az állami tulajdonviszony esetén fennálló üzemeltetési költségnél magasabb szolgáltatási díj nagyobb terheket róhat a költségvetésre. 2) Az állam a rendelkezésére álló forrásokat más területen, a beruházás egészét tekintve költséghatékonyabban tudja felhasználni. Ebben az esetben megtérülhet a PPP plusz költsége. A PPP finanszírozásnak komoly szerep jut a közösségi szintű közlekedési beruházásokat összefogó TEN-projektek keretében is. Ezt az Európai Bizottság a tagállamokkal folytatott konzultáció után javasolta az állami hozzájárulás mértékét 10 majd 20 százalékban jelölve meg. A döntést jelentős mértékben „könnyítette meg” a közösség pénzügyi helyzete, mely közép távon számos beruházás elmaradásával fenyegetett. Európai utak10 Európa jelenlegi közlekedési hálózata a nemzeti érdekeknek megfelelően alakult ki, a térbeli szerkezetben az európai, közös érdekek sokáig nem érvényesülhettek. A több száz éves múltra visszatekintő struktúrák gyakran nem esnek egybe a jelenlegi és jövőbeli igényekkel, közöttük a kapcsolat sokáig ritka és kis kapacitású volt. Ezen helyzet megváltoztatására a 1970-es évektől számos lépés történt az Európai Unióban. Meg kell különböztetnünk tehát a hálózatfejlesztések tekintetében nemzeti és a közösségi szintet. A közösségi szintű hálózatok fejlesztését Európában évtizedekig elhanyagolták. Az első – még nem túl sikeres – próbálkozás az 1978-ban megalakult Közlekedési Infrastruktúra Bizottság tevékenysége volt. Már jelentősebb eredményt ért el (és jelentősebb források felett rendelkezett) az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERDF), amely a közösség Bizottságának javaslatára jött létre. Az alap a rendelkezésére bocsátott keretből autópályák és a Csatorna-alagút építését támogatta. De a támogatások újbóli csökkenése miatti helyzet tarthatatlansága az európai vezetőket is valódi, hatásos döntés meghozására késztette. Az 1990-ben meghirdetett Transz-európai Hálózatok Akcióprogramja tekinthető a TENprogram (Trans-European Networks) alapjának. Ebben megfogalmazták a közösségi érdekek szempontjából kiemelten fontos beruházások feltételeit, a szükséges lépéseket, lefektették a pénzügyi kereteket. Az igazi áttörést a Maastrichti Szerződés ratifikálása 10
Erdősi, 2004
19
jelentette, amelyben a hálózatokat a közösségi politika egyik alappillérének tekintették, ezzel pedig az infrastrukturális fejlesztések jogi, politikai keretei is megszilárdultak. A TEN három fejezetből áll: 1) TEN-T: közlekedési folyosók hálózata 2) TEN-E: energiaszállítási hálózat 3) eTEN: telekommunikációs hálózat Pán-Európai Közlekedési Folyosók rendszere az alábbi összetevőkből áll: 1) Az Európai Unió területén a TEN-T hálózat. 2) A TINA hálózat. 3) A tíz korridor Unión kívül eső része. 4) Négy ún. „közlekedési térség”, mely jelentős kikötői területeket foglal magában. 5) Eurázsiai hálózat, különösen az Európa–Kaukázus–Ázsia összekötő folyosóra.11 Az
Unió
és
a
tagországok
együttműködése
sok
területen
megnyilvánult
(környezetvédelem, finanszírozás stb.), számos feladat pedig meghatározott hatáskörbe került. „A Transz-európai Hálózatok a vonalas (alapvető) infrastruktúra olyan európai léptékű integrált rendszerét alkotják, melybe a közlekedési, távközlési és (csővezetékes, távvezetékes) energiaszállítási nemzetközi vonalak egyaránt beletartoznak. A TEN-ben megvalósul a nemzeti hálózatok egységes (rendszerszemléletű) és az Unió szempontjainak megfelelő
kialakítása,
a
jelentős
közlekedési
csomópontok
nagy
teljesítményű
infrastruktúrával való összeköttetése, valamint a különféle közlekedésfajták és –módok (optimális munkamegosztást is figyelembe vevő) összekapcsolása.12” A TEN-T keretében észak-dél, nyugat-kelet irányú folyosókat jelöltek ki, amely irányokat többé-kevésbé megtartva az igényeket jelentős mértékben ki lehet elégíteni, annak ellenére, hogy a tervezés folyamán nem fektettek hangsúlyt a különböző közlekedési eszközök előnyeinek minél teljesebb kiaknázására (komparatív előnyök). A TEN projektjeiben a vasút 2/3-os arányban szerepelt, a többi közlekedési nemnek csak statiszta szerep jutott. A kezdetben még 58 ezer kilométeres európai főútvonal-hálózat (1994-es terv) tervét az EU bővülése miatt 67 500 kilométerre növelték, de a meghatározott időre egyik terv sem valósult meg. 11 12
http://www.gkm.gov.hu/data/291650/355, 2006. 04. 15. Erdősi, 2004, 263.
20
A sok futó építkezés közül a korfui csúcsértekezleten kiemelt fontosságúnak választották a Spanyolország-Portugália közötti (Valladolid-Lisszabon) és a Görögország-Bulgária közötti autópályákat.
3. ábra: A TEN-T hálózat
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08. A TEN-program meghirdetése óta véghezvitt módosításaiban (pl. 2001-es Fehér Könyv idevonatkozó passzusai) megmaradt a vasút dominanciája. A 2004-ben megkezdődött nagyarányú bővülésekkel viszont jelentősen módosult az Unió közlekedési szerkezete, keleti-nyugati irányban (kiemelten a Balkán felé) átértékelődhet a közút szerepe. Már a 1994-es krétai konferencia kimondta egy az Atlanti óceántól az Urálig tartó szervesen összekapcsolt hálózat létrehozásának szükségességét. A legsürgősebben megvalósítandó fejlesztések közül számos közúthálózat-fejlesztési feladatot jelöltek meg (pl.: Berlin–Varsó–Moszkva, Trieszt–Budapest–Kijev).
21
4. ábra: A Helsinki Folyosók
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08.
Az 1997-es Helsinki Harmadik Páneurópai Közlekedési Konferencia kialakította a 10 fő korridorból és alkorridorokból álló „Helsinki Folyosók” hálózatát, amelyek fejlesztése már nem csupán az unió térségével való összeköttetést szolgálja, hanem az összeurópai multimodális (közlekedési ágazatok közötti) rendszer szerves részét is képezik. A Helsinki Folyosók összeurópai munka eredményei, de az EU – előre tekintve a bővítés felé – kidogozott egy saját programot, amely a csatlakozó országok egymás közötti és az EU-15-höz való kapcsolódási lehetőségeinek javítását szolgálta. Ez a TINA (Transport Infrastructure Needs Assasment = Közlekedési Infrastruktúra Igények Felmérése) program. A csatlakozó országok is tehettek és tettek is javaslatokat a hálózat kialakítására, de ezeket az elemeket csak másodlagos fontossággal vették figyelembe, a gerinchálózatot kizárólag a helsinki folyosók, vagyis a TEN-T hálózat nyugat-európai szemszögből megtervezett elemei adják. Az utóbbi években számos kelet-európai ország vette tudomásul, hogy az elfogadott gerincvonalak egyáltalán nem úgy lettek megtervezve, ahogy a térség belső jellemzői miatt szükség volna, ezért további útvonalak, korridorok felvétele került napirendre. Szembetűnő az észak-déli kapcsolatok ritkasága a közép-európai térségben. Például a minket közelebbről érintő zónában a 668 km hosszú szlovák-magyar határon Pozsonytól keletre eső szakaszán nincs kapcsolat a két ország között. Tehát míg Nyugat-Európában a TEN-hálózat kialakítását belső szempont, a nemzeti
22
hálózatok összekötésének szándéka vezérelte, addig Európa keleti felén a TEN kiterjesztése, tehát külső elgondolás volt a tervezés fő szempontja. A TINA-hálózat gerincelemei ma is tükrözik ezen eljárás nyomait és fennáll a veszélye annak, hogy az új tagországok kapcsolati igényeit kielégítő kiegészítések elmaradhatnak.13 Az Európai bizottság 2001. szeptember 12-én adta ki az európai közlekedéspolitikáról szóló 2010-ig kitekintő Fehér Könyvet. A kb. 100 oldalas dokumentum az európai közlekedés általános problémáinak áttekintése mellett négy területen mintegy 60 konkrét intézkedésre tett javaslatot, amelyeket közösségi szinten kell végrehajtani. A négy célterület: 1) A közlekedési munkamegosztás átrendezése, a minőség javítása a közúti ágazatokban, a vasút újjáélesztése, súlyának növelése, a légi forgalom növekedésének ellenőrzése, a tengeri és belvízi hajózási rendszerek fejlesztése, valamint a közlekedési módok összekapcsolása. A cél összességében véve a különböző közlekedési módok közötti forgalom eloszlásának az egyenletesebbé tétele a szabályozott verseny kialakítása illetve az intermodalitás révén 2) A szűk keresztmetszetek megszüntetése és a finanszírozás gondjainak enyhítése, az árufuvarozást előnyben részesítő vegyes kialakítású folyosók továbbá a nagysebességű személyszállító hálózat létesítése, az elsőbbséget élvező infrastrukturális projektek körének bővítése, a pénzügyi alapok összefogása, a TEN irányelvek felülvizsgálata. 3) A közlekedők a közlekedéspolitika középpontjába állítása: a balesetekben elhunyt áldozatok számának felére csökkentése 2010-ig, a díjfizetési rendszer fokozatos bevezetése, az üzemanyagadók EU-s harmonizálása, valamint a városi közlekedés ésszerűsítése. 4) A közlekedés globalizálódásának kezelése, amely a bővítés várható hatásaival, az EU nemzetközi testületeiben történő egységes fellépésével, a légi közlekedés Európán túlnyúló szabályozásával foglalkozik. A fehér Könyv a 2001-ben még 15 tagú uniót figyelembe véve készült, ezért a 2005-ben elvégzett félidei felülvizsgálatnál figyelembe kellett venni a 10 új csatlakozó állam jellegzetességeit. 14
Úthálózat fejlesztésre használható közösségi források15 Az összeurópai érdekeket képviselő feladatok (a periférikus területek bekapcsolását, illetve a centrum zsúfoltságának az enyhítését célzó TEN-T-projektek) esetében az EU tagországai támaszkodhatnak közösségi forrásokra is: - ERDF (European Regional Development Fund = Európai Regionális Fejlesztési Alap), mely co-finanszírozáshoz kötött, vissza nem térítendő támogatást ad az EU-tagországok 13
www.matud.iif.hu/02okt/fleisch.html, 2006. 05. 03. www.gkm.hu, 2006. 04. 15. 15 Erdősi, 2004 alapján 14
23
(zömében a TEN-T-hez tartozó) infrastrukturális beruházásaihoz. Eddig főként a szegényebb dél-Európai országok kaptak (Spanyolország, Portugália, Görögország illetve Írország); a következő EU-költségvetésből jelentős szeletet kapnak a 2004-ben csatlakozott kelet-európai tagok is. - Cohesion Fund (Európai Kohéziós Alap), mely a vissza nem térítendő támogatást bocsát rendelkezésére közlekedési infrastruktúra építése céljából azon régiók számára, amelyek GDP-je nem éri el az EU átlag 75%-át (a magyar régiók közül a központin kívül mindegyik hosszútávon ide fog tartozni). A Tanács és az Európa Parlament 1996-os döntése alapján a kohéziós alap forrásait kizárólag a transz-európai programok keretében lehet felhasználni; az EU közös költségvetésének ún. „TEN-T sora” melynek létesítéséről – a Maastrichti Szerződés ajánlása nyomán – 1995 szeptemberében hozott döntést a Tanács és a Parlament; ez a forrás a hagyományos költségvetési támogatásokkal ellentétben inkább kamatkedvezmények és hitelgaranciák nyújtásával támogatja a PPP-formában megvalósuló TEN-T-projekteket; - EIB (European Investment Bank = Európai Beruházási Bank), melyben a Christophersencsoport ajánlására az 1994-es esseni Európa-csúcs óta ún. „TEN-T Window” nyílt.
5. ábra: Az Európai Beruházási Bank kiutalásai közlekedésfejlesztésre 2000-ben Az Európai Beruházási Bank kiutalásai közlekedésfejlesztésre 2000-ben (millió Euró) Közl. ágazat. Közúti Légi Vasúti Városi Tengeri Együtt
EU-15 2 582 1 494 1 162 1 123 161 6 522
Tagjelöltek 749 0 160 0 10 919
Forrás: EIB, 2006. 04. 15.
- EIF (European Investment Fund = Európai Beruházási Alap), melyet 1994-ben alapítottak, s maga is PPP, azaz vegyes finanszírozás keretében jött létre, részvényeinek 40 százalékát az EIB, 30-30 százalékát pedig a Közösség és a tagállamok kereskedelmi bankjai tartják a kezükben. Az EIF garancia alapként funkcionál, hitelgaranciát nyújt a TEN -projektekhez (ennek 40 %-át TEN-T projektekhez). - Regionális Alap, mely kisebb mértékű támogatásokhoz segítheti az államokat. (50 millió euró felett egyedi eljárási rendre van szükség)
24
- ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Acession = Csatlakozás Előtti Strukturális Eszköz), melyet a csatlakozók számára 2001-től áll rendelkezésre, közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztési feladatok támogatására hoztak létre.
25
3. Németország, Spanyolország és Magyarország gyorsforgalmi úthálózatának fejlesztése. Németország16 Németország, mint az automobil és az autópályák őshazája egy ilyen jellegű munkából úgyszólván kihagyhatatlan. Közlekedés földrajzi szerepe is nagy fontosságúvá teszi. Gyakorlatilag kontinensünk szíve, Nyugat-Európa kapuja a keleti államok számára és fordítva. Rajta vezetnek keresztül a legfontosabb tranzitutak. A földrajzi helyzet (délről az Alpok miatti zártsága, a Rajna torkolatának hajózhatatlansága, hagyományosan rossz viszonya francia szomszédjával) arra kényszerítette, hogy a szárazföldi közlekedés fejlesztésére fektesse a hangsúlyt. Itt kaptak legnagyobb szerepet a katonai, hadászati megfontolások.
6. ábra: A birodalmi autópályák rendszere 1939-ben
Forrás: http://members.a1.net/wabweb/history/rab.htm, 2006. 05. 08. Az ország távolságiút-rendszerében (Fernstrasse) a kizárólagosan szövetségi állami hatáskörbe tartozó autópályák a legjelentősebbek. Ezek és a gyorsforgalmi utak alkotják a 16
Erdősi, 2004 alapján
26
hálózat gerincét: 1) Szövetségi autópályák (A vagy BAB) Szövetségi utak (B Bundesstraße), amelyek építése és fenntartása szintén a központi állam feladata 2) Tartományi utak (L Landesstraße) a tartomány kezelésében 3) Körzeti, Járási (Kreisstraße) utak 4) Községi-városi utak, amelyek a kisebb térségeket kötik össze. Elfogadott az a nézet, mely szerint „az autópályák voltak Németország modernkori történetétében a gazdasági területi fejlődés leghatékonyabb iniciálói.17” Összefüggést látnak az autópálya hálózat minősége és mennyisége, valamint az ország gazdasági fejtettsége között. Az első négysávos autópályát a „weimari köztársaság” ideje alatt, kizárólag a gazdaság keltette szükségletek alapján a 20-as években tervezték. A gazdasági világválság miatt csak minimális részben elkészült út a Hanza városokat kötötte volna össze Frankfurton keresztül Basellal. 1929 és 1932 között csupán a Köln–Bonn szakasz készült el. A nácik 1934-ben már 6900 km-es hálózatot terveztek, mellyel kettős céljuk volt: 1) a birodalmi és katonai központ, Berlin gyors elérésének lehetővé tétele a távolabbi tartományokból is. Ez egyfajta sugaras szerkezetet eredményezett. 2) a néhány évvel később megkezdődő hódítások előkészületeként a birodalom határai felé irányuló pályák építése lazította a sugaras szerkezetet. A salzburgi pálya kiépítése az Anschlusst szolgálta. Az „autobahn”-hálózat megjelenésével Hitler és a harmadik birodalom vezetésének céljai a következők voltak18: 1) A már említett harcászati, katonai szempontok 2) Munkahelyteremtés. Az első világháborúból fel sem ocsúdó és a gazdasági világválságban megrendült országban hatalmas munkaerő igényű beruházások indultak meg a munka nélkül maradt milliók újbóli munkába vonására. Az építkezések megkezdésekor 1933-34-ben kb. 50 ezer ember dolgozott az építkezéseken, ez a szám 1936-ra 125 ezerre emelkedett jelentősen hozzájárulva 17
Erdősi, 2004, 482. www.wirtschaft.uni-kassel.de/vahrenkamp/History_Mobility/Arbeitspapiere/WP3_Autobahn_1933.pdf alapján, 2006. 04. 15.
18
27
ahhoz, hogy a munkanélküliek száma két év alatt 3,5 millióról 2,5 millióra csökkenjen. 3) Konjunktúra politika. Az építkezések közvetve és közvetlenül hatottak a gazdaság élénkülésére. 4) A motorizáció fejlesztése. Az amerikai példákat (különösen a Ford T-modell sikere) tanulmányozva a vezetés ambiciózus terveket dédelgetett: az 500 ezer személygépkocsira tehető országos állományt (1933) 3-5 millióra kívánták növelni az elkövetkező évtizedben.
7. ábra: Közlekedésfejlesztési beruházások a német birodalomban 1932-1938 Közlekedésfejlesztési beruházások a német birodalomban 1932-1938 Autópálya-építés Útépítés Egyéb közlekedési ágazat Összesen A motorizáció aránya* (%)
(millió birodalmi márka) 1932 1933 1934 1935 1936 1937 3,1 178,3 464,7 692,2 679,2 150,8 360,1 431,3 437,1 471,5 559,1 703,2 952,0 1 191,2 1 213,5 1 278,3 1 511,3 854,0 1 315,2 1 800,8 2 115,3 2 442,0 2 749,6 17,7% 27,6% 33,9% 42,6% 47,7% 45,0%
1938 916,4 867,6 2 016,6 3 800,6 46,9%
* Autópályák és egyéb utak együtt Forrás: e-collection.ethbib.ethz.ch/ecol-pool/incoll/incoll_580.pdf, 2006. 05. 08.
A tervezett szakasz bő fele, 3860 km készült el, és 2500 km maradt épülőben az építkezések leállításakor, ami a hadi helyzet miatt következett be 1942-ben. (Ld. Függ. 18.) Tízévnyi szünet után az építkezések 1955-ben kezdődtek újra. Kezdetben viszont csak a már meglévő, különálló szakaszok összefüggővé tétele volt a cél. „Mindössze” 600 km pálya épült 1960-ig. Az 1957. évi Szövetségi Távolsági Utak Kiépítési Tervében újrafogalmazták az autópálya szerepét: Az ország gazdasági központjai időben közelebb kerüljenek egymáshoz. A már létező közlekedési tengelyek összekapcsolásával elősegítsék a még félreeső területek, városok beilleszkedését a tartományok, régiók szorosabb rendszerébe. A pályák határokig történő kihúzásával a szomszédos országok könnyebben elérhetők legyenek. Kiépült a Hamburg–Hannover–Kassel–Würzburg pályalánc, amelyet az NDK határral párhuzamosan jelöltek ki. A Karlsruhe–Basel és az Emsland régiót a Ruhr-vidékkel összekötő pálya is a hatvanas évek fejlesztése, szintúgy az Észak-Bajorország és a KözépRajna-vidék közötti. 1970-re nagylyukú, rácsos hálózatot alkottak az autópályák. A nyolcvanas évekig végzett további fejlesztések, kiegészítések a hálózat sűrítését szolgálták 28
a korábbi vonalak összekötésével és a félreeső térségekbe „kifutó” regionális zsákvonalakkal.
8. ábra: A német közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint A német közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint* 1995 Autópályák
2000
11 143 11 515
2005 12 174
Szövetségi utak
41 770
41 321
40 969
Tartományi utak
86 503
86 823
86 736
Körzeti utak
89 188
91 076
91 588
Összesen
228 604
230 735
231 467
* A községi, városi utak nélkül Forrás: DESTATIS/Genesis, 2006. 05. 01.
Az utóbbi évtizedekben a beruházások jelentős része a nagyvárosi/ipari agglomerációkban és vonzáskörzetükben történtek, ennek ellenére a közúti közlekedésnek mind a mai napig ezek a legproblémásabb pontjai, ahol a torlódások, a forgalmi dugók miatt a legnehezebb a közlekedés. Mindezek és az egyre erősödő környezetvédelmi aggályok következtében a további fejlesztésekre vonatkozó tervezésnél óvatosabbá váltak. Az 1990-es években megkezdődött, illetve tervezett további bővítések a Német Egység Programja (Deutsche Einheit) keretében szinte teljes egészében a volt keleti területeken történtek. A 2003-ban megfogalmazott közlekedéspolitikai koncepció is a különbségek csökkentését eltüntetését tűzte ki céljául: „Hálózatfejlesztés a keleti területeken, modernizáció a nyugati részeken.”. Leginkább a rendkívül hiányos és a forgalom által erősen terhelt kelet-nyugati vonalak építése, bővítése folyik. A kevésbé jelentős észak-déli beruházások a már meglévő szakaszok összekötését szolgálják. Az ország közlekedési szerkezetét jelentősen átalakította a főváros visszahelyezése Berlinbe. Az itt lezajló tőkeösszpontosítás, valamint az újonnan kiépülő kapcsolatok Lengyelországon és Csehországon keresztül a távolabbi keleti régiókkal. A nyugati országrészben további hálózat sűrítésre csak néhány eddig gyengébben feltárt térségben van lehetőség, ahol gyakran a domborzati viszonyok is befolyásolják az építést. Ilyen például Sauerland, a Ruhr-vidék délkeleti szomszédja, középhegységekkel tagolt vidék. Évtizedek óta kénytelenek nélkülözni az autópálya-közlekedést, ami a gazdasági
29
eredményekben is számszerűsíthető. Már megkezdődött a Hagen–Brilon–Kassel szakasz építése. A már említett Német Egység program keretében megvalósuló fejlesztések méreteiben és komplexitásában is kiemelkednek az egyéb európai, nagytérségi program közül. A program fő célja az egykor „vasfüggönnyel” kettévágott ország összeköttetéseinek helyreállítása, a mai és jövőbeli igényeknek megfelelő infrastruktúra kiépítése. A program nagyságát jól érzékelteti a ráfordított összeg; a 1991-2010 közötti közlekedési fejlesztésekből 161 milliárdot a keleti térség számára irányoztak elő. Az ún. modernitási fok 1995-re elérte a nyugati országrész 69%-át. (Ld. Függ. 19.) A tizenhét nevesített projekt közül hét szolgálja a közúthálózat, elsősorban az autópályák bővítését mintegy 2000 kilométeres hosszban. Kiemelt feladatok: − a Hannover–Magdeburg–Berlin A2 pálya rekonstrukciója és kibővítése; − a Kassel–Wommern, a Göttingen–Halle–Magdeburg és a Bautzen–Görlitz szakaszok megépítése; − a Lübeck–Neubrandenburg–Szczecin közötti szakasz kiépítése; − a Nümberg–Lipcse–Berlin A9 autópálya teljes rekonstrukciója és helyenként pótlása. Az összes költségvetés nagyobbik része (kétharmada) a közutakra jutott, aminek köszönhetően az egyébként ritkábban lakott keleti tartományok szövetségi távolsági utakkal való ellátottsága csak kevéssel marad el a nyugati országrésztől (0,12 illetve 0,15 km/100km2). Összességében véve a mai kb. 11 000 kilométeres, sokközpontú, rácsos szerkezetű német autópálya-hálózat a kontinens legmodernebbjének tekinthető. Nagyobb csomópontjaihoz sugaras alrendszerek társulnak, szinte minden tartomány, illetve nagyváros között távolsági kapcsolatot teremtve. Segíti a szövetségi államon belüli decentralizációt, a tartományok, illetve régiók közötti kiegyenlítődést. Viszont
egyre
gyakrabban
fő
funkciójával,
a
gyors
közlekedés
feltételeinek
megteremtésével nem boldogul. Mára már nem csak a nagyvárosi térségekben állandósultak a dugók, a rendkívül sűrű forgalom. A személyszállítás 88 százaléka (ebből egyéni személyszállítás 80%), a teherszállítás 76 százaléka bonyolódik közúton. Figyelembe véve a környezetkárosító hatásokat, kiemelkedő fontosságú feladattá vált a
30
természetet kímélő közlekedési módok (vasút, városi tömegközlekedés stb.) fejlesztése és főleg részesedésének növelése. Ez a feladat különösen nehéz lesz abban az országban, mely az automobilizmus hazájaként tekint magára. A közlekedéspolitika kidolgozástól az építések irányításáig a folyamatokat a Közlekedési, Építési és Lakásügyi Minisztérium irányítja. Ezen intézmény feladata a gazdasági lehetőségek vizsgálata, a finanszírozási gyakorlat felülvizsgálata is. A Németországban az eddig elkészült autópályákat kizárólagosan a központi költségvetésből finanszírozott állami tulajdonú nagyvállalatok építettek. Ez így volt a második világháború előtti időkben, és utána is, a keleti és nyugati országrészben egyaránt. A hetven éve változatlan rendszer változások elé néz, az ország gazdasági helyzete, az elvégzendő feladatok nagysága (gyorsuló ütemű felújítások és további építések) miatt megkezdték
egy
az
úthasználattal
arányos
autópályadíj-rendszer
(ETC-redszer)
kidolgozását illetve 2003-ban a magántőke bevonás lehetőségének vizsgálatát. A 12 tonna feletti össztömegű tehergépkocsikra vonatkozó díjszedési rendszernek már 2003-ban el kellett volna készülnie (a rendszert 2003. augusztusában bemutatták), de a GPS alapú rendszer bonyolultsága miatt a bevezetést többször is elnapolták. A díjas rendszert a bevételek növelésén túl gazdaságélénkítésre is szánják, a beszedett díj egy részének visszaforgatásával a német árufuvarozó vállalatok terheit kívánják csökkenteni.19 PPP-beruházások Németországban20 Magántőkére épülő beruházások kivitelezésére két különböző tervet dolgoztak ki, mindkettő vegyes-finanszírozású (PPP-) modell. A két terv különböző jellegű finanszírozással valósítana meg különböző feladatokat: − F-modell: A nagy költségű, új létesítésű beruházások kivitelezéséhez kialakított forma. Ezek lehetnek hidak, alagutak, hegyvidéki útszakaszok vagy egyéb speciális épületek. A használók „objektumonként” fizetnek használati díjat. A projektet az állam az építési költségek 20%-val támogatja. − A-modell: A meglévő gyorsforgalmi-úthálózat fejlesztésére, felújítására alkalmas modell. A használó az infrastruktúra költségein alapuló díjat fizet, amelyet a 19 20
Nyíri, 2005. www.kfw.de, Developing a market for PPP in Germany, 2003, 2006. 04. 15.
31
közösség és a német állam együttesen határoz meg. A projekt költségeiben az állam 50%-kal vesz részt. F-modell Az 1994-ben bemutatott elképzelés az EU-szabályozással összhangban vezetné be a díjfizetési rendszert az úthálózat egy részén. A projekt-specifikus útdíjak alapköltségektől (karbantartás, fenntartás, kamat, adók) és a kalkulált költségektől (pl. kockázati költségek) függnek. A használó által fizetett díj elsősorban az infrastruktúra-használat gyakoriságától és időtartamától függ, azzal pedig a koncesszorok szerződéstől függően 20-30 éves időtartamig rendelkezhetnek. Az F-modell keretében tervezett pilot-projektek összköltsége 2,93 milliárd euró. Ezek szinte kizárólagosan magas költségigényű beruházások, ezért a magas költségek ellenére az ország úthálózatát mindössze 57 kilométerrel gyarapítanák. Az első körben tervezett tíz projektből nyolc még nem lépett túl az előkészítés fázisán, mindössze a Travén átívelő lübecki és a Warnow feletti rostocki híd készült el. A feladatok összetettsége miatt speciális szabályokat alkalmaznak, például az építési költségek növekedését a koncesszor viseli, egészen addig, amíg a növekedés mértéke nem éri el a 30 százalékot. Ebben az esetben a kivitelezőnek joga van a koncessziós szerződés megszakítására. A több, mint egy évtizede kialakított feltétel rendszert 2002-ben módosították (a projektek jobban tervezhetőbbek, pl. már a tervezés korai szakaszában kialakítható és pontosabban számítható a díjszabás) illetve a koncesszorok kibővült jogkörrel (pl. a díjszedés jogkörét átruházhatja) rendelkeznek. A szűkre szabott keretek, a nagyon lassan megkezdődő beruházások miatt a jogi szabályozás további módosítására volt szükség. A Közlekedési Minisztérium 2005 nyarán átdolgozta az ide vonatkozó rendeletét, amely további vitákat váltott ki (pl. a díjbeszedési szabályozás módjának átalakítása). A-modell Az A-modell tervezete a 12 tonnánál nehezebb tehergépkocsik úthasználatát megfizettető ETC-rendszerre hasonlít illetve azt is magában foglalná. Az új elképzelés (2002/2003-ban mutatták be) szerint a tehergépkocsik az országosan már üzemelő autópálya-hálózaton kívül a vegyes-finanszírozásban megvalósuló új szakaszokon fizetnének használati díjat, 32
amelyet egy egységes állami irányítású díjbeszedő hálózat gyűjtene be. A koncesszor az államtól, a költségvetésből kapná az előre kialakított díjat. A díj az infrastruktúra költségétől, a használó jármű környezetvédelmi besorolásától illetve tengelyszámától függ. A kalkulált bevétel körülbelül 3,4 milliárd euró, melyből − 798 milliót a HGV-rendszer kompenzálására, − 621 milliót az ETC-rendszer üzemeltetésére, − 757 millió eurót a „Forgalmi Dugók Elleni Programra”, − 300 millió eurót a fuvarozók kompenzálására, illetve − 915 millió eurót infrastrukturális beruházásokra terveznek fordítani. A GPS alapú automata díjszedés kiegészülne manuális fizető rendszerrel, főként a külföldi járművek miatt. Az internetes fizetési lehetőség kialakítása is a tervben szerepel. Az A-modell 12 pilot-projektjének összköltsége 3,76 milliárd euró. A beruházások 523 kilométerrel bővítik a hálózatot (összevethető az F-modell hasonló adataival). Három projektre elkészítették a megvalósíthatósági tanulmányokat (Baden-Baden – Offenburg, Buchholz – Bremer Kreuz, Strümp – Köln-Nord, összesen 150 km), és 2004 elején megkezdték az építést. Megjósolható, hogy a közeli jövőben ugrásszerűen emelkedni fog a beruházások száma. A hetvenes évek nagy autópálya-építési lázában épített pályák rekonstrukciója hamarosan időszerűvé válik, továbbá mintegy 1600 kilométernyi pályát kell bővíteni a forgalom állandó élénkülése miatt.
33
Spanyolország21 Az Ibériai-félsziget Európa egyik legzártabb önálló közlekedési rendszert létrehozó régiója. Problémái és mai helyzete két, egymásnak ellentmondó alapvonásra épül: a történelem folyamán már többször lejátszódó, a külföld felé irányuló kapcsolatok változásán és a közlekedési hálózat erős főváros centrikusságán. Az ország formája, a Portugália miatt deformált négyzet és a XVI. században a szubkontinens közepébe áthelyezett főváros szinte sugallta a szárazföldi útvonalak sugaras kialakítását. Ezzel a vidéki, távolabbi tartományokat kézben tartani kívánó uralkodók éltek is, IV. Károly uralkodása idején, 1760-tól megkezdődött a fővárost a kikötőkkel összekötő főutak kiépítése, amelyeknek már történelmi hagyományuk volt, mivel itt futottak a reconquista idején használt katonai utak is. (Ezt a centrális helyzetet erősítette a későbbiekben az 1860ban megkezdett vasútépítés.) Spanyolországot a kontinens többi részétől a Pireneusok hegyláncai választják el, amelyek magassága nem fogható az Alpokéhoz, viszont hosszú ideig annál nagyobb elválasztó tényező volt, mivel hiányoztak a valódi gazdasági kapcsolatok, melyek nyomán a közlekedés fejlesztése megindulhatott volna. Ennek fő oka az, hogy a félsziget mindkét országa a kontinenstől elfordulva az Újvilág felé orientálódott, majd a gyarmatbirodalmak megszűnése után (túlnyomórészt a XIX. században) fő kereskedelmi partnerükké NagyBritannia vált. Századunk ötvenes éveitől, az Európai Unió megszületésétől az „érdeklődés” új irányt vett. A folyamatokat meggyorsította mindkét ország uniós tagsága. A szervezetbe való integrálódás után a közlekedéspolitika fő kérdése a Transz-európai Hálózatokhoz való csatlakozás feltételeinek javítása, amelyet a külkereskedelmi kapcsolatokon kívül az óriásira duzzadt idegenforgalom is generál. A megkésett gazdasági fejlődés miatt mind a bevételek, mind a foglalkoztatottak kis százaléka realizálódik a közlekedésben (4% illetve 4,5%), emiatt a felzárkóztatás elősegítésére az utóbbi években jelentősen többet költenek fejlesztésekre. „A spanyol EU-csatlakozást követő 13 évben az egy állampolgárra jutó köztulajdonú infrastruktúra összértéke az EU-ban 18,6%-kal, míg Spanyolországban 110,1%-kal nőtt (igaz, még így is csak az uniós átlag 70%-át érte el).22” A jelentős összeg a 2000 és 2007 közötti időszakra összesen 192 milliárd eurót (a GDP 21 22
Erdősi, 2004 alapján Búzás, 2005, 129.
34
4,5%-a) jelent melyből 25 milliárd euró a közúthálózat modernizálására tervezett összeg. A Fejlesztésügyi Minisztérium ezen az összegen felül további 35 milliárdot költ közlekedési fejlesztésre. Mindezt 37%-ban a költségvetésből, 21%-át hitelből, 22%-t EU-s alapokból és 20%-át magántőkéből fedezik. A spanyol közúthálózat (benne természetesen az autópálya-hálózat is) állami tulajdonban van A 165 000 kilométeres (az önkormányzati kezelésben lévő utak nélkül) teljes úthálózat 18%-a van a központi kormányzat tulajdonában (2000-es adat szerint), a fennmaradó nagyobbik résszel az autonóm tartományok, a városi és egyéb önkormányzatok rendelkeznek (autópályáknál ez az arány 80% feletti). A nem központi állami kezelésű utaknál is Madridé a fejlesztés és tervezés felelőssége. 380 kilométer a hossza azoknak a koncessziós autópályáknak, amelyeket a regionális kormányzatok építettek (túlnyomórészt Katalóniában)23. (Ld. Függ. 20.)
9. ábra: A spanyol közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint A spanyol közúthálózat fejlődése tulajdonviszonyok szerint 1990
1995
2000
2004
Ingyenes autópályák és autóutak (állami)
3 228
6 110
8 241
9 804
Fizetős autópályák
1 898
2 023
2 202
2 640
Központi állami úthálózat
20 498
22 926
24 105
25 155
Autonóm tartományi úthálózat
71 946
72 553
70 837
70 501
Városi úthálózat
64 728
67 138
68 615
69 496
Önkormányzati úthálózat
..
..
489 698
..
Egyéb szervezetek
..
..
11 355
..
Összesen
675 053
Forrás: INE, 2006. 05. 01.
A már említett sugaras szerkezetű főváros központú úthálózat megbontására az első komoly esély akkor mutatkozott, amikor az 1960-70 években megkezdődtek az autópálya építések. A Nemzeti Út Program keretében megvalósuló, külföldi koncessziós cégek hathatós támogatásával teljesen magántőkéből épült pályák kizárólag a gazdasági 23
Búzás, 2005.
35
szükségszerűségeknek és érdekeknek engedelmeskedtek. Ezek az első pályák az ország két iparilag legfejlettebb régiója, Katalónia és Baszkföld között, illetve a mediterrán térségben nagy idegenforgalomra épültek. Ekkor létesült a Barcelona-Bilbao és a francia határtól Valenciáig tartó pálya. Ezek fő érdekessége, hogy nagy ívben elkerülték Madridot, a közlekedési hálózat már addigra is erősen túlterhelt központját.24 Spanyolország komoly koncessziós tapasztalatokra tett szert a hetvenes években, a politikai berendezkedés és a gazdasági helyzet miatt többször is módosították a szerződések keretfeltételeit. 1973-ig egyedi koncessziós szerződéseket kötöttek, minden egyes beruházást külön kormányrendeletbe foglaltak. Ez körülményessé és sokkal lassabbá tette az előkészítő munkákat. Ezért 73-ban a fizetős autópályákról szóló koncessziókra egységes szabályozást, feltételrendszert vezettek be. Az olajválság okozta forgalom csökkenés miatt is változtak a szerződések, az állam által addig vállalt árfolyamkockázat mellett vett át a kereskedelmi kockázatokból is. Mindezek ellenére a hetvenes évekre a koncessziós társaságok közül jó néhány nehéz pénzügyi helyzetbe került, ezért az állam kivásárolta őket létrehozva a 100 %-os állami tulajdonú autópályakezelő vállalatot, az ENÁ-t (Empresa Nacional de Autopistas). A koncessziós törvényeket legutóbb 2003-ban változtatták meg az általános kereteket egyéb közszolgáltatásra (pl. vízügyi beruházások), építésre, karbantartásra is kibővítve. Különleges és tanulságos elem a koncessziós törvényben az elért profit vizsgálata; mivel az állam országosan egységes árszint elérését tűzte célul, a koncesszornál jelentkező túl magas profit esetén sem csökkentetik az árat, hanem az extra-profit értékéből ingyenes útszakaszok megépítésére kötelezik. 25 Mivel Spanyolországban az utak tulajdonosa csak állam (vagy valamely szintje) lehet, az autópálya koncesszortól történő átvételekor a beruházás költsége azonnal feltűnne a költségvetésben folyó kiadásként rontva azt, ezért kialakították az un. spanyol finanszírozási modellt, melyben bevételekkel nem rendelkező, hitelképes állami vállalat bonyolítja a beruházást. Kiadásait a költségvetési juttatásokból finanszírozza, azokat beruházásként számolja el. Vegyes finanszírozás esetén az állami vállalat kevesebb, mint 50%-ban szerzi bevételeit állami forrásból (az EU szerint így nem költségvetési forrás) 24 25
www.pwc.com, PPP’s in Road Projects in Spain, 2006. IV. 19. Búzás, 2005.
36
Franco halála után a helyzet megváltozott az állami építkezések megindulásával. Az 1982 és 1996 közötti időszakbak gyakorlatilag felhagytak a koncessziós autópályák építésével és a jóval olcsóbban megépíthető, közvetlenül a költségvetésből finanszírozott, ráadásul ingyen használható gyorsforgalmi hálózat kiépítését szorgalmazták Madrid központtal. Az új pályák a már klasszikus útvonalak nyomvonalát követték. Műszaki paramétereiben alig különbözött az autópályáktól, a forgalom megélénkült és enyhített Madrid elszigetelt helyzetén. A főváros elérésének ideje jelentősen, akár a harmadára csökkent. Az 1980. évi 1900 km-rel szemben 1995-ben már 6400 km-es hálózata volt Spanyolországnak gyorsforgalmi utakból és autópályákból, de a fejlesztések folytatása előtt számos dolgot át kellett értékelni 1996-ban a konzervatív párt (Partido Popular) vezette kormány a 1996-2007 közötti időszak infrastruktúra fejlesztési tervében (Plan Director de Infrastructuras) már komoly szerepet szánt a magántőkére épülő beruházásoknak, mivel az elvégzendő feladatok növekvő számával a költségvetés nem bírt lépést tartani, nem beszélve az Európai Monetáris Unióhoz való csatlakozás szigorú feltételeiről, amelyek „béklyóba” kötötték a kiadásokat. A folyamat megindítását segítette a módosított költségvetési törvény is, amely lehetővé tette a privatizációs bevételek sokrétűbb felhasználását. A megvalósuló koncessziós és PPP-programok következtében Spanyolország Európa egyik leggyorsabban fejlődő gyorsforgalmi úthálózattal rendelkező országává vált. Az Európai Unió ösztönzésére átértékelték a fejlesztések irányát és a 2007-ig terjedő időszakra már a Madridot elkerülő transzverzális, vidéki tartományokat érintő gyorsforgalmi utak és további autópályák kiépítését preferálták. Ezek közül a Cartagena–Jerez de la Frontera–Cadiz és a San Sebastian–lrun–Franciaország szakasz emelendő ki. Mindezen fejlesztések (és tervek) ellenére az országban uralkodik a fővárosban összefutó sugaras rendszer és meglehetősen nagyok a területi különbségek. Sűrű a hálózat a már említett, ipari központként funkcionáló Baszkföldön (San Sebastian és környéke idegenforgalmi szempontból is jelentős), Pamplona. és Vitoria környékén, az ország legfontosabb gazdaság térségében, Kataloniában és a főváros környékén. Ugyanakkor az ország egyes, nem kizárólag ritkán lakott vidékén nemhogy az autópálya-hálózat, de az alsóbb rendű közúthálózat sem megfelelő, hiányos. A 14 fő közlekedési folyosóból 6 Madrid felé irányul, a két legforgalmasabb (egyben 37
legrégebbi) az ország keleti felében épült és rendeltetésében is eltér a többitől. További hat transzverzális, szintén nem érinti a fővárost Spanyolország belső politikai tagoltságát jól tükrözi a folyosók elhelyezkedése: − Az önállóságra törekvő perifériális tartományok között legnagyobb a forgalom teheráruban és utasforgalomban egyaránt. − A perifériális helyzetű Barcelona forgalmasabb központ, mint a nagyobb lélekszámú, centrális helyzetű Madrid. − A Földközi-tenger partján épült folyosón az elsősorban nyári üdülőhelyek által keltett utasforgalmon kívül igen jelentős a közúti teherszállítás, főként a gyümölcs zöldségfélék exportjának köszönhetően. A transzverzális korridorok közül a forgalom nagysága alapján a harmadik legjelentősebb Biscayai-öböl parti, főként baszk városokat, gazdasági központokat felfűző nyugati irányú „antábrico”, majd a Pireneusok nyugati térségéből kiinduló Észak-Portugália felé haladó folyosó. Alig kisebb a jelentősége a Sevilla–Algarve és a Valencia-Madrid szakaszoknak. Madrid agglomerációjának legerősebb a kapcsolata a két mediterrán régióval Andalúziával és Valenciával, ezen kívül az Ebro-völggyel, amelyek főként a főváros élelmiszerellátását szolgálják, valamint a bel- és külföldi idegenforgalom számára a tengerpartok elérhetőségét biztosítják. Ezektől lényegesen elmarad három másik folyosó, az északi irányba Burgos felé kialakult, a nyugati (Badayozon át Portugáliába) és az északnyugati, Leónon keresztül Galíciába vezető folyosó. Ez utóbbin lényegesen kisebb a forgalom, mint ami a gyorsforgalmi út kiépítését indokolttá tette volna. Emiatt európai uniós szakértői körökben ez a beruházás példaként ismert a rosszul sikerült támogatások, a közösből származó pénzek nem megfelelő felhasználására, erősen fogalmazva: elherdálására. Említést érdemel az ország uniós hálózathoz való csatlakozást megnehezítő Pireneusok kérdése is. A hegység fiatal lánchegység jellege mind a vasút, mind a közút kiépítését jelentősen megnehezítette. Útpályák kiépítése csak költséges műtárgyak használatával lehetséges, a huszadik század előtt kizárólag csak nyáron használható, öszvérrel, szekerekkel is alig járható kitaposott ösvények vezettek keresztül rajta. A modern kori közlekedés ezért elkerülte a hegyvidéket és annak elvégződéseinél a két tengerparton épültek ki a pályák. A spanyol oldalon a harmincas évekig a települések hálózatba kapcsolása elmaradott állapotot tükrözött. Vasúti építkezések után az első közúti összeköttetésű útszakasz 1960-ban készült el, majd hamarosan kiépült a következő is.
A hetvenes években fejeződött be a mediterrán térséghez közeli A2 autópálya építése, 38
amely a hegység alacsonyabb részén vágott keresztül. A nyolcvanas évektől nagyszabású tervek készültek a Pireneusokon keresztül vezető új folyosók megnyitására, autópályák kiépítésére. Ezek az új közlekedési folyosók elősegíthetik a szomszédos régiók közötti kapcsolatok fejlődését, pl. a Barcelona–Zaragoza–Toulouse nagyrégió megformálásában, mely a csúcstechnikai fejlesztésekben, ipari szolgáltatásokban az EU egyik legfontosabb térsége (pl. Airbus). Három folyosót jelöltek ki, ahol már meg is kezdődtek a munkálatok. Megemlítendő a legnyugatibb Pau–Zaragoza tengely, melynek építése társadalmi konfliktusok forrása, megépítése környezetvédelmi aggályok miatt kétséges. A francia oldalon ugyanis a Samport alagúttól levezető területet védetté nyilvánították, és a további építést megtiltották.
10. ábra: Spanyolország gyorsforgalmi-úthálózata
Forrás: www.investinspain.org/roads.htm, 2006. 05. 05. A több, mint harminc éves múltra visszatekintő koncessziós és az utóbbi évtized állami építkezései európai szinten is sikertörténetnek tekinthetők. Együttes eredményükkel elérhetővé vált az úthálózat dinamikus, gyakorlatilag páratlan mértékű fejlesztése. Ez a lendület megadta az esélyt, hogy a tetemes lemaradással induló ország a közeli jövőben behozza hátrányát Európa legfejlettebb országaival szemben.
39
Magyarország26 Magyarország közlekedési hálózata sugaras szerkezetű és fővárosközpontú. A történelem folyamán a többször áthelyezett fővárosok nagyobb része mind központi fekvésű volt (Pozsony kivételével). Annak ellenére, hogy környéke ősidők óta lakott Budapest (illetve Buda) szerepe igazán a török hódoltság visszaszorulása után nőtt meg, a város fontos átkelőhely volt, eltérő gazdasági térségek határán, az ún. vásárvonalon feküdt, magához vonzotta a kereskedelmi utakat. Ezek alapozták meg a sugaras úthálózatot. Az ekkor létrejött nyomvonalak határozták meg az úthálózat irányát gyakorlatilag napjainkig. A fejlett Európához képest a burkolt utak kiépítése kis késéssel kezdődött meg a XIX. század végén. A század derekán kibontakozó vasútépítések idején felvetődött, hogy a birodalmi központ, Bécs legyen a hálózat központja is, de ezt a kiegyezés után érdekeiket már érvényesíteni képes magyar politikusi körök szerencsére megakadályozták. Az autópálya–hálózat megépítésének ötletét hazánkban elsőként Dr. Vásárhelyi Boldizsár a Budapesti Műszaki Egyetem tanára vetette fel 1942-ben. Elképzelése szerint az „automobil utak” rendszerét öt radiális (Budapest központú) pálya tenné ki 1770 kilométeres hosszal. A terv évekkel előzte meg a portalanított utak világháború utáni elterjedését.27 Az 1949 évi politikai fordulatot követő évtizedekben, csaknem a 80-as évtized közepéig, a magyar gazdaságirányítás a népgazdasági tervezési rendszer szerint működött, egy egységes, zárt rendszert alkotva. A népgazdasági tervezés funkciója az volt, hogy a mindenkori országos politika és az egyes ágazatok ágazatpolitikája közötti összhangot a tervalku-tárgyalások során biztosítsa. Annak ellenére, hogy az egyes évtizedekben jelentős közlekedési fejlesztések is bekövetkeztek, az infrastruktúra fejlettsége és állapota messze elmaradt - nemcsak a nyugat-európai fejlettségtől, ellátottságtól, hanem a magyar társadalom, gazdaság fejlettsége által megkívánt szinttől is. A hatvanas-hetvenes évek fordulójára a gazdasági helyzet lehetőségei, illetve az élénkülő igény miatt a szakmai körökben elérkezettnek látták az időt autópálya építésre. A korszak gazdasági elemzései szerint az építkezések ott indulhatnak meg, ahol a nemzeti jövedelem elérte az 500-600 dollár/fő értéket, és Magyarország ezen már rég túljutott 26 27
KHVM Autópálya Igazgatóság: A magyar autópályák története: az első 35 év, Budapest 1996 alapján Autópályák szerepe a regionális folyamatokban, KSH, Bp. 2005
40
addigra. Ellenben a motorizációs szint változatlanul alacsony volt, viszont a kétmilliós fővárosban arányai felett koncentrálódott a gépjármű-állomány, ami kompenzálta az országos adatokat. (Ld. Függ. 16.) Az első magyar autópálya szakasznak a Budapest-Tatabánya között 1961-ben megkezdett pályatest tekinthető. Az első teljes kiépítésű autópálya az M7 Budapest–Balatonaliga közötti pályája, kezdetben Siófokig, majd Zamárdiig félsávnyi autópályaként, kvázi autóútként folytatódott. Kijelölésének nagy lökést adott, ekkor már éledező balatoni turizmus (ha az összes szállítást vesszük figyelembe, nem volt az ország legforgalmasabb folyosója. A Budapest–Miskolc–Záhony irányban a nagyobb értékű szállítás viszont főként vasúton történt). A nyolcvanas évekre készült el az Ml Budapest–Győr szakasza, amely az egyre erősödő nyugati gazdasági kapcsolatok számára fontos eszköz volt, illetve megkezdődött az M3 Budapest–Gyöngyös szakaszának és az M5 Budapest–Lajosmizse pályának az építése. Ennek megvalósulása után a rendszerváltásig komolyabb beruházás nem történt a gyorsforgalmi hálózat fejlesztésében. A nyolcvanas évek végén megkezdődött az M0 budapesti elkerülő autóút fejlesztése.
1. A finanszírozás tervgazdasági modellje Az autópálya-építések finanszírozása az országos úthálózattal együtt több ötéves tervidőszakon keresztül állami, központi döntés alapján un. célcsoportos kategóriában történt, azok népgazdasági szempontból is kiemelkedő jelentősége miatt. A beruházási programokban az autópályák a nagyberuházások közé kerültek. A finanszírozást az Állami Fejlesztési Bank végezte. Az ÁFB az úthálózatra, ezen belül az autópálya-építésekre vonatkozó elgondolásokat, igényeket a távlati elgondolások kialakításának idején megismerte, és azok ismeretében alakította ki véleményét. A hosszú távú fejlesztések időarányos megvalósítását a tervidőszakokra az összevont célcsoportos beruházási javaslatok keretében kellett előkészíteni, amelyet jóváhagyásra az Állami Tervbizottsághoz terjesztettek elő. Az ÁFB az előterjesztések előtt véleményezte a pénzügyi, a beruházási adatokat , forrásokat és a kivitelezői kapacitásokat. Az
egyes
autópályákra
elkészített
beruházási 41
programokat
jóváhagyás
előtti
véleményezésre a Közlekedés és Postaügyi Minisztérium (KPM) megküldte az Állami Fejlesztési Bizottságnak. A beruházás megvalósításának szakaszában az ÁFB folyamatos pénzügyi-műszaki ellenőrzést végzett. Ennek elsődleges célja annak vizsgálata volt, hogy az állami pénzeszközök felhasználása az állami döntésnek, engedélynek megfelelően történt-e. Az ÁFB a jóváhagyott beruházási program alapján fogadta be a kiviteli szerződéseket és teljesítette a kifizetéseket. Az építés befejezésekor az üzembe helyezési jegyzőkönyv elkészülte után, annak az Állami Fejlesztési Bankhoz történő bejelentésévei zárult le a beruházási folyamat. A magyar úthálózat fejlesztése a 80-as évek végéig kizárólag költségvetési forrásból valósult meg. Már korán megmutatkozott a gazdaságpolitika aránytalansága, általában a termelő infrastruktúra, a közlekedés, a távközlés és a vízügyi feladatok területén az elmúlt 40 éves időszakban, főként a második 15 évben egyre gyorsulóbb ütemben elmaradt a gazdaság más szektoraitól. Az autópálya hálózat fejlesztési forrásai megnevezetten már az 1960-as évek elején megjelentek az ötéves tervekben, de a források csak a 70-es évektől tekinthetők figyelemre méltóknak. Az évtized elején, majd közepén bekövetkezett „ugrás” után a 80-as években viszont stagnálás és visszafejlődés következett be. Az országos közutakra fordított összegben a teljes felhasználáson belül a gyorsforgalmi utak fejlesztésére fordítható összegek a 60-as évek 7-8%-ához képest a 70-es években 14%-ra emelkedtek, a hálózat fejletlensége miatt azonban a gyakorlatilag megduplázódó forrás is kevésnek bizonyult lemaradásunk megszüntetéséhez. Az autópálya hálózat nagyobb szabású fejlesztésének perspektívája csak 20 esztendővel később, a rendszerváltás körüli években nyílt meg.
2. Az 500 kilométeres autópálya-program (a külföldi források bevonása és az útdíj bevezetése) Az 1968. január 1-jével bevezetett un. új gazdasági mechanizmus előkészítő vizsgálatai és gyakorlati alkalmazása a nem közúti szakemberek figyelmét is felkeltette az infrastruktúra, ezen belül az úthálózat szükséges fejlesztése iránt. Mivel a nemzetközi tapasztalatok szerint a motorizáció bizonyos szintjének (150-180 szgk/1000 lakos) elérése után még a jól kiépített hagyományos úthálózattal rendelkező országokban is szükségessé 42
vált a magasabb szolgáltatási szintet nyújtó autópályák hálózatának kiépítése. 1969 nyarán a Közlekedés és Postaügyi Minisztérium ajánlása alapján a meglévő autópálya-hálózatra alapozva a legfontosabb nemzetközi forgalmi irányokban, az Ml, M5 és M7-es autópályák vonalán Budapesttől kiindulva összesen kb. 500 km hosszúságban 2x2 forgalmi sávos autópályák építésének tervezését kezdték meg. Innen eredt a közvéleményben később elterjedt ,,500 kilométeres autópálya-program" elnevezés. 1969. szeptember végére az Útügyi Kutató Intézet (UKI), a KPM és az MKB szakértői elkészítették a ,,Külföldi kölcsön igénybevételével építendő magyar autópályák létesítésének gazdasági elemzése” c. előkészítő anyagot, amely az útdíjból való közvetlen megtérülés kérdésével illetve az igénybe vehető hitel lehetőségeivel foglalkozott, és a népgazdaság erőteljes fejlődőséből, a hazai személygépkocsi-állomány gyarapodásából, az idegenforgalom illetve a közúti teherszállítás erőteljes gyarapodásából indult ki. A szakértők becslései szerint az 1970-1977 közötti építési időszakra vetítve az építési költségek 14-15 Mrd Ft-ot tettek volna ki, amelynek 25%-át a közlekedés fejlesztésére elő irányzott költségeken felül, de az állami költségvetésből kellett volna fedezni. A költségek fennmaradó 75-80%-ának fedezésére külföldi hitel felvételét tervezték. A becslések szerint kedvező esetben a teljes hálózat forgalomba helyezésétől számított 9 éven belül, kedvezőtlen esetben pedig 15 év alatt térültek meg a hitelekből fedezett költségek. Angol, olasz és japán építőcégekkel és bankokkal folytatott előzetes tárgyalások után, ezek tapasztalatait felhasználva 1970 áprilisában a közlekedés és postaügyi miniszter, a pénzügyminiszter és a külkereskedelmi miniszter előterjesztést nyújtott be a Gazdasági Bizottsághoz, amely jóváhagyta, hogy az MKB vezetésével folytatódjanak a tárgyalások „a magyarországi autópálya-hálózat külföldi együttműködéssel való megépítéséről” az V. és VI. ötéves tervidőszak (1975-1985) keretében. A külföldiekkel folytatott tárgyalások és a magyar műszaki és bankszakemberek több, országonként eltérő összetételű tanulmányútjainak szervezését 1970 nyarán az Intercooperation külkereskedelmi vállalat szervezte meg. 1971 elejére az olasz Fiat-Impresit, az angol Wimpey és a japán C. Itoh cégek előzetes műszaki-pénzügyi
ajánlatai
már
rendelkezésre
álltak,
bizonyítva
az
elgondolás
életképességét,
megvalósíthatóságát.
1973. júliusában az Országos Tervhivatal elnöki értekezlete a népgazdaság teherbíró képességének korlátaira, a közlekedés fejlesztési feladatainak teljesítésében a forráshiány
43
miatt tapasztalt elmaradásokra, az autópálya építésnek a vasúti és a tömegközlekedés fejlesztése mögé való rangsorolásának szükségességére hívta fel a figyelmet. Közvetve a nálunk később mégis kibontakozó világméretű olajválságra hivatkozva az eredeti elképzeléseket erőteljesen csökkentve 1980-ig csupán 150 km autópálya építése mellett foglalt állást, az 500 km-es autópálya program eredeti tartalmát erősen módosították. Tipikus momentum, mikor az M7-es Balatonkeresztúr–Letenye közötti szakasza helyett az M3-as autópálya Budapest–Miskolc közötti szakaszát helyezték előtérbe a magyar nehézipar ,,fellegvára” érdekeinek fokozottabb érvényre juttatásáért küzdő pártpolitikusok. A gazdasági reformok híveinek hatása ugyanis folyamatosan gyengült. 1974. februárjában a Közlekedés és Postaügyi Minisztérium, a Pénzügyminisztérium, a Külkereskedelmi Minisztérium és a Magyar Nemzeti Bank előterjesztést készített az Állami
Tervbizottsághoz,
amelyben
két
változatot
javasoltak
1980-ig
történő
megvalósítással: az „A” változatban mindössze 153 km, a „B” változatban 213 km építési feladat szerepelt. 1974. júliusában a KPM-ben újabb előterjesztés tervezet készült, amely az V. ötéves tervben már csak 110-120 km üzembe helyezett autópályával, 8,5 Mrd Ft beruházási költséggel, a külföldi közreműködés mértékének erőteljes csökkentésével és az útdíj szedés elhagyásával számolt. Ez gyakorlatilag az 500 km-es autópálya-program korábban elfogadott alapelveinek feladását, a korlátozott hazai erőforrások lehetőségeihez való igazodást jelentette. A következő évben a külföldi közreműködés indokoltságát és szükségességét ismét kétségbe vonva a kereteket tovább csökkentették (4,5 Mrd Ft) 1976. tavaszán a KPM, a PM és az OT képviselői sorozatos egyeztető tárgyalásokon alakították ki végleges álláspontjukat (ezt tartalmazta a 3322/1976 minisztertanácsi rendelet),
miszerint
a
magyarországi
autópálya-építési
programhoz
külföldi
közreműködésre nincs szükség, az autópályákat pedig nem útdíjas rendszerben kell megépíteni. Ezzel a határozattal ért véget az ún. 500 km-es autópálya program, amely így a magyarországi
autópálya
építésnek
külföldi,
az
állami
költségvetést
kiegészítő
finanszírozási források bevonásával való felgyorsítására, műszaki színvonalának emelésére tett sikertelen kísérlet maradt.
44
3. Autópálya-fejlesztések a 90-es években, az Útalap Kelet-Európa szocialista országaiban 1989-90-es politikai változások nyomán olyan mértékű orientációváltás következett be, amely a kontinensen példa nélküli, különösen ilyen rövid idő alatt. Az ezzel együtt járó jelenségek a következők: -Drasztikus mértékben, országonként akár 50%-kal csökkent az összközlekedésiszállítási teljesítmény. A mértéket a gazdaság szerkezete határozta meg, ahol a nagy szállítási igényű nehézipar, bányászat, építőipar komoly szereppel bírt, ott volt legradikálisabb csökkenés. A személyszállításban is csökkenés következett be, főként az ingázás háttérbe szorulásával és a csökkenő jövedelmű, kevesebb „hobbiutazó” miatt. (A forgalom drasztikus visszaesése 95-96-ig tartott, majd rövid stagnálás után 98-99-től élénkülés érezhető.) A korábbinál jóval kevesebb szállítás (utas, teher) megváltozott szerkezetben történik. A közút szerepe tovább erősödött a vasúttal szemben, a megtelepült külföldi multinacionális cégek szállításaik túlnyomó részét közúton végzik, és a lakossági autópark is jelentősen nőtt. A közlekedés irányultsága is jelentősen módosult. A közút, ezen belül a gyors és gazdaságos autópálya-hálózat előnyeit szemlélteti az eset, hogy a vasúti szállításhoz ragaszkodó győri Audi rendszeres vasutassztrájk idején logisztikai feladatait átcsoportosíthatta közútra, és a termelés csökkentése nélkül kielégíthette igényeit.
A határok megnyitása azonban jelentősen leterhelte az erre felkészületlen úthálózatot, a drasztikusan emelkedő forgalom az éppen befejezett M0-t is hamar kinőtte, és nem várhatott tovább a már megkezdett összes autópálya szakaszok továbbépítése a határokig. A megváltozott politikai-gazdasági helyzet a nyugati irányú hálózat kiépítését sürgette. Az Útalap – mint a forrásbiztosítás új eleme – hosszú előkészítés és viták után 1989-ben a Minisztertanács 61/1989 (VI. 27.) számú rendeletével jött létre. Ezzel megszűnt az a több évtizedes gyakorlat és függőség, amely szerint eddig az országos közutak kezelői, fenntartási és fejlesztési tevékenységéhez szükséges forrás az állami költségvetés része volt, melynek érté két a kormány által való évenkénti megállapítása, ezt követően a parlament által való megvitatása és elfogadása révén nagyobb időszakra csak kevéssé, vagy egyáltalán nem lehet látni és tervezni. Ezzel a rendelettel a létrehozók azt a pénzügyi hátteret és biztonságot kívánták megteremteni, amely előre kiszámítható módon több évre 45
becsülhető, és biztosítja, hogy a közutakra fordítható források évenként nem lesznek vitatottak a költségvetés tárgyalásai során, a költségvetés újraelosztó szerepe nem érvényesülhet. A Közlekedési és Hírközlési Minisztérium 1989-ben elrendelte a „címkés” útdíj-fizetési rendszer hazai bevezetési lehetőségének részletes vizsgálatát. A feladatot egy erre a célra összeállított szakbizottság végezte el. A vizsgálat kiterjedt a várható pénzügyi forrás nagyságára, az útdíj fizetés tarifális kérdéseire, különös tekintettel az autópálya hálózat használóinak várható teherviselési lehetőségeire. Vizsgálta a bizottság az útdíj fizetés időbeni szakaszolását (éves, féléves, havi, bérletes megoldások turista és hivatásos változatban. Meg kellett határozni, hogy mely szerveket bízzák meg a címkék árusításával. Meghatározták a fizető eszközöket, a begyűjtés módszerét és az Útalapba történő befizetés módját. Kiterjedt a vizsgálat az ellenőrzés lehetséges módszereire is (ellenőrzési pontokon megfigyelés, automatikus fényképezés, rendőrség bevonása). El kellett dönteni, hogyan történjék a fizetést elmulasztó gépkocsivezetők bírságolása és a bírság behajtása. Végül személygépkocsi esetében az éves útdíj nagyságát 450 Ft-ban határozták meg az 1990-es év árszintjén.
A bizottsági vizsgálat befejezése után egyesületeken és intézményeken keresztül lakosságot is tájékoztatták. A Közlekedési és Postaügyi Minisztériumban ebben a témában sajtótájékoztatást is tartottak, s a különböző fajta megvásárolandó és felragasztandó címkéket nyomdai úton elő is állították a bevezetéshez szükséges mennyiségben. Az 1990-ben már egyre fokozódó gazdasági nehézségek és ennek következményeképpen a lakossági életszínvonal romlásának hatására rövid időn belül egyre erőteljesebb ellenállás bontakozott ki a címkés rendszer bevezetése ellen. A fokozódó gazdasági nehézségek és a lakossági tiltakozási hullám hatására a Közlekedési és Hírközlési Minisztérium a kormánnyal történt konzultáció után 1990-ben a címkés rendszerű autópálya használati díj bevezetését levette a napirendről. Az Útalapot, mint az 1990 óta működő rendszert teljes értékűen csak a rendszerváltozás után, 1992-ben emelték törvényerőre. Az 1992. évi XXX. törvény az Útalapról - amely 4 év alatt négyszer módosult - jogszabályi szempontból parlamenti döntéskörbe utalta az országos közúthálózat működtetésének és finanszírozásának biztosítását, illetve ellenőrzését. Az Útalap forrásai közül a 46
legfontosabbak:
az
üzemanyag-értékesítést és felhasználást terhelő befizetés, a
gépjárműadó meghatározott hányada, hitel, és kiegészítő állami támogatás. Az Útalapban a legnagyobb forrást biztosító üzemanyag bevételek utáni részesedés a benzinár kb. 10-11 %-a volt. A kiadási oldal legnagyobb tételei: országos közutak hálózatának fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése, a felvett hitelek utáni adósságszolgálat, a kezelőszervezet működési és beruházási költségei. Az 1991-ben hirdették meg az Országos Közúthálózat Távlati Fejlesztési Programot (KHVM), melynek keretében meghatározták az infrastruktúra helyzetéből adódó teendőket, feladatokat és a következő célokat tűzték ki: − a centrikus, sugaras szerkezet átalakítása, lazítása transzverzális gyűrűk kialakításával; − megyeszékhelyek legalább felének gyorsforgalmi úton elérhetősége; − a főbb folyókat keresztező hidak számának növelése; − a határ menti térségek infrastruktúrájának javítása. Kívánatos célként jelöli meg a közlekedésfejlesztési ráfordítások növelését, mivel az 1990ben erre a célra elhasznált 2 százaléknyi (GDP) forrás, nemhogy csökkentette lemaradásunkat a fejlett országoktól (ott nem ritka a 17%-os részesedés), de még szinten tartásra sem volt elegendő. Az infrastruktúra elégtelen állapotából következő gazdasági veszteséget
(egyéni,
vállalati
és
közvetlen
veszteség)
200
milliárd
forintos
nagyságrendűnek becsülték.28 Az Útalap létrehozása kétségtelenül új rendszer lehetőségét teremtette meg a finanszírozásban.
A
költségvetéstől
való
elvi
függetlenedés
elősegítette
a
kiszámíthatóságot, továbbá az értékállóságra való törekvés révén a reálérték viszonylagos megőrzését is. A tapasztalat azonban azt mutatta, hogy a több évtizedes lemaradás megszüntetésére, az igények kielégítésére, fenntartásra és főleg a fejlesztésekre a szűkös források nem elegendőek, ezért létrehozása után mindössze három évvel az Útalap hitelképtelenné vált - Mivel a fejlesztésen belül a gyorsforgalmi utakra fordított eleinte jelentős hányad (1991-94 között 49-62%) 1995-re már nem volt tartható a magas adósságterhek miatt, új 28
Autópályák szerepe a regionális folyamatokban, KSH, Bp. 2005
47
források bevonása is szükségessé vált (koncesszió, közvetlen költségvetési hozzájárulás). Ebben a formában épült mintegy 36,6 Mrd forintból az M0 autóút 30 km-es szakasza, az Ml autópálya második pályája 45 kilométeren és további 24 km (összesen mintegy 100km) autópálya .
48
4. A koncesszió megjelenése Magyarországon A gazdaság rossz állapota, a csordogáló bevételek és az elvégzendő feladatok mennyisége miatt tisztán állami formában (költségvetésből vagy útalapból) nem volt mód az építkezések
folytatására.
Megoldást
a
magán
tőke,
a
koncessziós
társaságok
közreműködésé kínált, melyek segítségével számos beruházás előkészítését kezdték meg. 1990-ben tanulmány készült a költségvetésen kívüli finanszírozási lehetőségek alkalmazására,
a
külföldi
magántőkének
a
magyarországi
autópálya
építések
finanszírozásába való bevonására. Mindenekelőtt a franciaországi és olaszországi koncessziós tapasztalatokat alapján kimutatta, hogy ezek felhasználásával hazánkban is van esély a koncessziós rendszerben útdíjas autópályák építésére. Az 1990 novemberében megalakult Koncessziós Autópálya Iroda további tanulmányaiban magállapítást nyert, hogy ha Magyarországon létrejönnek a hitelezők biztonságát szavatoló jogi és pénzügyi szabályozók, a beruházásokra készített megvalósíthatósági tanulmányok alapján a kormány kész és képes a finanszírozásban a beruházási költségek 30-40%-t vállalni, valós esély van a koncessziós rendszer alkalmazásával a közpénzeket kiegészítő magántőke bevonására a gyorsforgalmi utak fejlesztésében. Az országgyűlés által 1991. május 13-án elfogadta a Koncesszióról szóló XVI/1991. sz. törvényt. A koncessziós törvény szerint a kormányzat egy magánjogi szerződésben rögzített feltételekkel meghatározott időre (legfeljebb 35 évre) nemzetközi versenytárgyalás útján magánvállalkozásoknak engedheti át a Közúti közlekedésről szóló, 1./1988. sz. törvényben a közutak létesítésével és működtetésével kapcsolatosan meghatározott kizárólagos jogait. Innen ered a koncesszió kifejezés, ami magyarul engedményt jelent, annak engedélyezését, hogy egy bizonyos közszolgáltatást magánvállalkozás nyújtson, a piac hatásainak szabályozott érvényre juttatásával. A koncessziós társaság által finanszírozott és építtetett létesítmények üzembe helyezésük pillanatától kezdve a magyar állam tulajdonába kerülnek. A koncesszióba adás tehát tulajdonképpen csak a hasznosítás, működtetés jogának időleges átengedését jelenti A koncessziós pályázati kiírás előírta, hogy az autópálya koncessziós társaságnak részvénytársaságként kell megalakulnia és lehetővé tette, hogy a társaság a koncesszió
49
időtartama alatt az általa megvalósított beruházás (utak, hidak stb.) használóitól díjat szedhet”. Erre azért volt szükség, mert a magánbefektetők és hitelezők csak akkor hajlandók pénzüket a nagy költséggel létesített, hosszú üzemi élettartamú, viszonylag alacsony pénzügyi hatékonyságú, lassan megtérülő infrastrukturális létesítmények finanszírozására fordítani, ha elfogadható kockázattal előre kiszámítható bevételekre számíthatnak. Az Első Magyar Koncessziós Autópálya Rt. (ELMKA) koncessziós autópályájaként az M1 1994-ben érte el Hegyeshalomnál az osztrák határt, ahol a már kiépített hálózathoz kapcsolódva megteremtődött a lehetőség az Unió gyors eléréséhez. Ebben hazánk KeletEurópában az első volt (fontosságát tovább növeli, hogy az útszakasz a IV. számú Helsinki folyosó illetve az E60 jelzésű európai főút részét képezi). Hamarosan elkészült az M1-t Rajkával összekötő rövid autóút. Az M5 szintén koncesszióban épült tovább Lajosmizsétől (AKA Rt.), először Kecskemétig, majd Kiskunfélegyházáig. A koncessziós versenytárgyalást 1992 áprilisában hirdették meg, az eredmény 1994. februárjában született meg. A Közlekedési, hírközlési és Vízügyi miniszter május 2-án írta alá a koncessziós szerződést a nyerte konzorciummal (Hungarian Motorway International Consortium). A konceszió idejét 35 évben állapították meg. Az építés két ütemben folyt: az első, a Budapest-Kiskunfélegyháza szakasz 1996-ban épült meg, 314 millió euró akkori értékén. A Kiskunfélegyháza-Szeged szakasz 356 millió euróba került és 2005 végére készült el. A fenntartást, a javításokat és a kölcsönök visszafizetését a szedett útdíjakból oldották meg. 2004. március 11. óta a pálya betagozódott az országos matricás rendszerbe, azóta a használatért rendelkezésre állási díjat fizet az állam havi rendszerességgel.29
A többi szakasz (M3, M7) építése maradt állami kézben, és állami beruházásként fejeződött be a régi 2-est mentesítő 2A autóút első szakaszának építése, a Vácig kiépített pálya autóútként üzemel.
29
www.aka.hu/magyar/html/1_vallalat/penzugyiadat.htm, 2006. 05. 05.
50
6. Az állami útdíjas autópálya-építési konstrukció kialakulása, a célelőirányzat30 A néhány évnyi tapasztalat viszont 1998-ra az állami szerepvállalás újbóli növelését hozta. A túl magas útdíjak miatt a forgalom nagy része az autópályák melletti főutakat használta és az ott fekvő településeken megsokszorozódott a környezetszennyezés, a zajártalom). 1998-ban az Útalap, mint elkülönített állami pénzalap megszűnt, helyét a költségvetésen belül kialakított un. célelőirányzat vette át. A szabályozás alapja költségvetésről, az államháztartásról szóló törvény, döntési jogkörrel a gazdasági és közlekedési miniszter rendelkezik. A célelőirányzatból támogathatók az autópályák, autóutak előkészítő munkálatai, ezekkel kapcsolatos tanulmányok. A kormány külön kormányrendeletben intézkedett a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztéséről és kezeléséről. A célelőirányzatok fedezetét a Magyar Államkincstárnál vezetett számlán kell tárolni A célelőirányzat forrásai: − A központi költségvetésből nyújtott állami támogatás; − Külföldön nyilvántartott gépjárművek utáni adó 100 százaléka − A belföldön nyilvántartott gépjárművek utáni adó 50 százaléka − Az országos közút közlekedési célú használatáért fizetett túlsúlydíj és pótdíj – a koncessziós társaságot megillető díj kivételével. − A célelőirányzat céljaira adott belföldi vagy külföldi hozzájárulás vagy támogatás, segély − A célelőirányzat céljaira az önkormányzatok és más szervezetek által átadott hozzájárulás és támogatás A célelőirányzat felhasználása − Területbiztosítás, tervezést és előkészítést magában foglaló új út, híd építése, kapacitásbővítő út- és hídrekonstrukciós munka − Koncesszió útján vagy az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet finanszírozásában megvalósuló autópálya-, autóút- és műtárgyfejlesztések részbeni finanszírozására. − Autópálya-, autóút- és műtárgyfejlesztések céljából létrehozandó állami többségi 30
GKM Közúti Közlekedési főo.: Útgazdálkodás 2002, Bp. 2002
51
részesedéssel működő gazdasági társaság létrehozása. A célelőirányzat felhasználható az országos közutak fenntartására, üzemeltetésére és karbantartására. A hozzáfűződő feladatokat az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság (UKIG) végzi el (a szerződéskötés és ellenőrzés kivételével), a fejlesztéseket a miniszter engedélyezi.31 (Ld. Függ. 21.) A célelőirányzat bevezetését sokan – közöttük számos szakmai szervezet is- téves döntésnek, visszalépésnek ítélte. Az egységes alap megbomlásával ismét a mindenkori költségvetés függvényévé, alkufolyamatok tárgyává vált a közlekedési hálózatok fejlesztése. A 2002-ben megkezdődő politikai ciklus már működésének kezdetén felvetette az elv felülbírálását.32 A Magyar Útügyi Társaság (MAÚT) 2002. október 2-i gyűlésén több hozzászóló is a rendszer átalakítását javasolta. A pénzügyi keretek átláthatóságán kívül, a szakmai felelősség csökkenését is sérelmezték, mivel a legfontosabb kérdések kikerültek a szaktárca hatásköréből. Új finanszírozási filozófia kialakítására tettek javaslatot, melynek legfőbb feladata az ágazat feladatainak megvalósításához szükséges pénzügyi háttér, a közlekedés számára szükséges tervezhető önfinanszírozás biztosítása. Az új szisztémának az Útpénztár elnevezést javasolták. Az elképzelések szerint a rendszerbe ismét be kell tagolni a gyorsforgalmi-úthálózatot is. Így forrásként szerepelhetne az autópályadíj is, természetesen a költségvetés (de nem a központi költségvetés) szerepe sem elhanyagolható. Elhangzott vélekedések szerint a közeli jövőben a központ szerepét a pénzügyi források megszerzésével át fogják venni a régiók. A finanszírozás átláthatóságát, a pénzügyi egyensúlyt, a tervezhetőséget jelölték meg elérendő célként, amelyeket a célelőirányzatos rendszerből hiányoltak. Az elméletek összehasonlításán kívül összevetve a számszerűsíthető adatokat (a megvalósult munkákat és a következő évek előirányzatait), bizonyítást nyert, hogy Útalap jellegű finanszírozással magasabb szinten végezhetők el a közúti feladatok.
A magyar gyorsforgalmi úthálózatról jelenleg a következő jogszabályok rendelkezései érvényesek: − 2044/2003. (III. 14.) Korm. határozat az országos közúthálózat fejlesztésének, fenntartásának és üzemeltetésének hosszú és középtávú feladatairól, valamint finanszírozásának egyes kérdéseiről − 2003. évi XXVI. törvény az Országos Területrendezési Tervről 31 32
GKM Közúti Közlekedési főo.: Útgazdálkodás 2002, Bp. 2002 www.maut.hu/pdf/cikk27.pdf, 2006. 05. 05.
52
− 2003. évi CXXVIII. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről (az ún. “sztráda” törvény) − 19/2004.(III.26.)
OGY
határozat
a
2003-2015-ig
szóló
magyar
közlekedéspolitikáról − 2005. évi XII. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény és az azzal összefüggő egyes törvények módosításáról − 2005. évi LXV. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény, valamint a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény módosításáról A 2044/2003. (III. 14.) Kormány határozat a gyorsforgalmi úthálózat 2003-2006 közötti középtávú fejlesztései mellett nevesíti a 2015-ig terjedő hosszú távú fejlesztési program elemeit. A tervek szerint 2006-ig 420 km gyorsforgalmi útnak kellett elkészülnie, továbbá 425 km építését és 803 km építési előkészületeit kellett megkezdeni. A határozatban szerepelt az M5 autópálya koncessziós szerződésének (Alföldi Koncessziós Autópálya – AKA) megváltoztatása az útszakasz kihasználtságának növelése, az útdíjak árszintjének csökkentése és az országhatárig történő továbbépítés biztosítása miatt. A határozat már hangsúlyozta a közigazgatási-magánvállalkozói társulás erősítését. Az AKÁ-n kivül a hihetetlenül magas díjak miatt csőddel küzdő ELMKÁ ügyét is rendezni kellett, az állam kivásárolta a koncesszort. Az AKÁ-t be kívánta vonni az általa szorgalmazott egységes, kártyás fizetésű rendszerű országos hálózatba. Az állam 2003-ban 40 százalékos tulajdonrészt vásárolt az AKÁ-ban. Az M5 szerb illetve román határig történő kiépítése folytatódott, 2005. decemberére elérte Szegedet, majd a szerb-montenegrói határt (M43). A 2003. évi CXXVIII. törvényben (a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről) hozott létre az országgyűlés jogszabályi keretet a gyorsforgalmi fejlesztések rendezésére. A jogszabály az úthálózat-fejlesztés európai és országos fontosságának kiemelése után rögzíti a gyorsforgalmi utak tervezésével, finanszírozásával kapcsolatos általános
53
szabályokat és a hatósági szabályozást. Az eredmény némileg vegyes maradt, mivel az előkészítendő szakaszok megnevezése, a kivitelezéshez rendelt összegek mellett nem tartalmazta az ehhez szükséges pénzeszközök pontos forrását (Emiatt a tárgyalások folyamán a mindenkori kormány túlzottan is szabad kezet kaphat, intő példa lehet a kilencvenes években megkötött két igen előnytelen koncessziós szerződés: az M1 és az M5). Tervezésre és építésre a 2005-ös évben 327 milliárd forintot, 2006. évben 347 milliárd forintot, 2007-re 415 milliárd forintot irányoz elő. Az ezekhez szükséges forrásként a központi költségvetést, az Európai Unió támogatásaként megkapható pénzeszközöket és a magántőkét nevezi meg. 11. ábra: A Nemzeti Autópálya Rt. által 2004-ben kötött szerződések A Nemzeti Autópálya Rt. által 2004-ben kötött szerződések (millió Ft) Útépítés Műszaki feladatok (tervezés, rendelkezésre állás) Jogi szolgáltatások Régészeti feladatok Egyéb feladatok Összesen
633 965 19 664 297 7 645 2 275 663 846
Forrás: www.nart.hu, 2006. 05. 05.
A törvény értelmében az Állami Autópálya Kezelő Rt. hatáskörébe vonták a beruházások jogait és kötelezettségeit (Nemzeti Autópálya Rt.-től), melyek szerint az ÁAK Rt. piaci források bevonásával végez beruházásokat és üzemeltet, továbbá az általa nyújtott szolgáltatásokért bevétel illeti meg. A bevételek közül legjelentősebb az államtól kapott, szerződésben rögzített rendelkezésre állási díj. A 2004. január 1-én hatályba lépő törvényben szerepelnek ( 3. § (4) c) és (5) ) azok a pontok, amely alapján a költségvetési hiány elszámolása körüli vita kirobbant 2005-ben. Az Európai Unió azt az álláspontot képviselte, hogy a magyarországi beruházások költségét – az ÁAK magánjogi státusza ellenére – államháztartási kiadásként kell elszámolni. A költségvetés kényes helyzete miatt az idézett passzusokat az országgyűlés módosította a 2005. évi LXV. törvényben. A módosítások következtében nagyobb önállóságot kapott az ÁAK Rt.:
54
A kormány 2006. májusában az ÁAK részleges, tőzsdén történő magánosításáról döntött. Ezzel az Eurostat által is elismert, a köz- és a magánszféra együttműködésének tekinthető modell alakulhat ki., a sztrádaépítésekhez szükséges ráfordítások a központi költségvetésen kívülre kerülhetnek. Az állammal a beruházói és üzemeltetési feladatokra 75 évre szerződő ÁAK 20-40 százalékos kisebbségi részvénycsomagjának tőzsdei bevezetése fél éven belül megtörténhet.33
„A rendelkezésre állási díjról szóló szerződés időtartama az egy évet is meghaladhatja”34 „Az ÁAK Rt.-t…az állami tulajdonban lévő gyorsforgalmi útberuházások…és az azok alapját képező földrészletek tekintetében…vagyonkezelőnek kell tekinteni”35 Az M1 autópálya adatai és az M5-ös autópálya továbbépítésére vonatkozó vizsgálatok egyértelműen bizonyították, hogy a magánkoncessziós finanszírozás csak bizonyos forgalomnagyság esetén (kb. napi 20 ezer személygépkocsi) bizonyul hatékonynak. Ha ezt a követelményt a várható forgalom, illetve az ebből számítható bevétel nem éri el, az államnak – az elmaradás mértékétől függően – jelentős anyagi áldozatvállalást kell hoznia a projekt sikere érdekében (pl. már meglévő szakaszok koncessziós jogának átengedése, építési és üzemeltetési hozzájárulás fizetése, stb.) Ilyen esetekben az állami részvételi arány a 30-50%-ot is elérheti. Az ilyen magas arány azonban már elegendőnek bizonyulhat arra, hogy az állam saját forrásaival, saját hitelfelvétellel és az útdíjak, egy részének visszaforgatásával maga valósítsa meg az autópálya építést Az M5-ös autópálya módosított koncessziós szerződése a fenti elemeket már jelentós mértékben tartalmazta. A magántőkére alapozott koncessziós megvalósítás kritikus példája az M3-as autópálya volt. Az 1992. októberében kezdődött koncessziós versenyeztetés folyamata 1995. elejére odáig jutott, hogy a kiválasztott konzorcium az eredeti kiírásban szereplőhöz (Gyöngyösországhatár) képest annak mintegy negyedét (45 km: Gyöngyös-Füzesabony) vállalta, és azt is csak jelentős állami szerepvállalás mellett. Egy 1995. első felében készített tanulmány bizonyította, hogy azonos arányú állami részvétellel, a nemzetközi fejlesztési szervezetek (Világbank, EIB, EBRD) hiteleivel, 33
HVG, 2006/18, május 6. 2005. évi LXV. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény, valamint a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. Törvény módosításáról 3. § (4) c) 35 2005. évi LXV. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény, valamint a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. Törvény módosításáról 3. § (5) 34
55
illetve segélyeivel (PHARE), valamint az útdíjak visszaforgatása mellett reális az M3-as autópálya országhatárig való folyamatos kiépítése. A kormány egy a számara készített előterjesztés (politikai, gazdasági és pénzügyi szempontból vizsgálta a magánkoncessziós, az állami útdíjas és a vegyes koncessziós konstrukció előnyeit és hátrányait az M3-as autópályával kapcsolatban:) elbírálása után 1995. októberében olyan döntést hozott, amely szerint egyetért azzal, hogy az M3-as autópálya díjas autópályaként, kormányzati beruházásként épüljön meg az országhatárig. Az autópálya építését, kezelését és üzemeltetését állami többségi részesedésével működő gazdasági társaságra bízta. Az adózás, fenntartás, üzemeltetés után fennmaradó nettó útdíj-bevételek kizárólag a beruházásra felvett hitelek adósságszolgálatának teljesítéséré és új autópálya szakaszok építésére használhatók fel. Ezzel a kormány garantálta, hogy az útdíj bevételek más célra való átcsoportosítása nem lehetséges. Az állam fokozottabb szerepvállalásával folytatódtak a befejezetlen pályaépítések, az M3 Polgárig megépült szakaszát második ütemben autópálya egészítette ki Miskolc irányába (M30 Emőd–Miskolc), illetve megkezdődött a Debrecen felé leágazó szakasz építése (M35). Ez utóbbihoz kapcsolódó debreceni elkerülő pálya építése még ezévben befejeződhet. 2001-ben elkezdődött az M7 meglévő szakaszának teljes rekonstrukciója és kibővítése (2003-ig), majd továbbépítése a horvát határ felé. A több menetben épített autópálya hiányzó szakaszai közül elsőként a határ előtti utolsó (Letenye–Tornyiszentmiklós) készült el, majd az Ordacsehi–Balatonkeresztúr szakasz 2006. márciusi átadása következett. A Zamárdi–Balatonszárszó szakasz átadása csúszik a Magyarországon egyedülálló paraméterekkel tervezett kőröshegyi viadukt kivitelezési problémái miatt. Sokáig gondot jelentett néhány Balaton parti település, ahol különböző környezetvédelmi és gazdasági probléma miatt a nyomvonal kijelölés késést szenvedett. Hasonló jellegű gondok merültek fel az M0 további szakaszainak kijelölésénél, a fővárosi körgyűrű meglévő szakaszainak kibővítése illetve továbbépítése is egyre égetőbb probléma. Az M5öst a 4-es úttal összekötő szakasz 2005-ben elkészült, a pesti oldal még hiányzó pályáinak építése 2007 végéig fejeződik be. A Budai-hegységet átszelő nyugati szakaszok befejezése jóval későbbre várható: a domborzat okozta tetemes többletköltségek illetve a zöld szervezetek, a lakosság és az önkormányzatok ellenkezése miatt a tervezett határidő 2015. 56
Az M6-os autópálya első szakaszának építése finisébe érkezett, az M0–Dunaújváros szakasz várható határideje 2007. február. Az autópálya folytatása már némileg bizonytalanabb; pontos határidőt még nem tűztek ki, sőt még azt sem biztos, hogy a folytatás autópálya kiépítésű lesz.
12. ábra: Magyarország tervezett autópálya-hálózata 2007-ben
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08.
A fent említetteken kívül csak kisebb jelentőségű fejlesztések történtek, főként az autóúthálózatban (pl. 8-as út Veszprém előtti rövid szakasza), azonban jelentős, hosszú távú tervek vannak kidolgozás alatt. Ezek megvalósításával 2030-ra Magyarország közlekedési szempontból ledolgozná lemaradását Európával szemben. A feladatok megvalósításában nagy lendületet adtat az EU soron következő hétéves költségvetése (2007-2013), mely alapján Magyarország felzárkóztatására 22,4 Mrd Eurót lehet fordítani. A második nemzeti fejlesztési terv alapján ennek az összegnek 18 százalékát irányozták elő közlekedési infrastruktúra fejlesztésére. 36
36
HVG 2006/8 febr. 25, 77. o
57
13. ábra: Az EU-15 és Magyarország autópálya-hálózatának összehasonlítása
Az Európai Útügyi Szövetség ábráját megvizsgálva észre vehetjük, hogy az országok elhelyezkedése az ábrán meghatározható törvényszerűségek szerint történik. Az origó és a az átlag (EU15) pont összekötésével előállított egyenes felett a relatív nagy népsűrűségű országok helyezkednek el, míg alatta a ritkábban lakottak. A függőleges tengely szerint legmagasabban Hollandia és Belgium található, amelyek egyben Európa legsűrűbben lakott országai. A legkisebb értékkel a perifériális helyzetű, ritkán lakott országok rendelkeznek. A kelet-európai (csatlakozó) országok helyzete nagyságrendileg szemléltethető Magyarország feltüntetésével (kivétel Szlovénia: a hazánknál arányosan ötször kisebb ország hasonló méretű hálózattal rendelkezik). Az átlagos fejlődést képviselő tengelyen elhelyezkedő Magyarországnak az adottságai, jellemzői alapján hasonló Portugália, sőt Franciaország közelében „lenne” a helye. Az azonos területű és lakosságú ibériai országhoz képest a jelentősen nagyobb tranzitforgalom gerjesztette szükséglet a francia hálózathoz hasonló hazai fejlesztéséket tesz indokolttá. Legfontosabb feladat az ország területeinek bekapcsolása az európai hálózatba, az M3-as ukrán határig történő meghosszabbítása, az átmenő forgalom „elterelése” a Központirégiótól. Ez utóbbi cél elérését tenné lehetővé a régen dédelgetett „Déli-autópálya” terve, 58
amely nemcsak a Nyugat- és Dél-Európa közötti tranzit utat rövidítené le, hanem az ország egymástól elzárt régióit is összekötné, jelentősen hozzájárulva az országrészek közötti fejlettségbeli különbségek csökkenéséhez. A megvalósítást az autópályák építését ellenzők és a horribilis költségek sokáig visszafogták. A tervezők azonban előre menekültek: a „Déli autópályát” (hivatalos nevén M9) első szakaszban autóútként az osztrák határtól a Dunáig kívánják megvalósítani 2015-ig. Csak ezen szakasz felépítése után folytatódna az építés az eredetileg elképzelt irányban (Sopron–Nagykanizsa–Kaposvár–SzekszárdSzeged–Békéscsaba–Debrecen–Nyíregyháza). (Ld. Függ. 24.) Ezt egészíti ki az ország vidéki régióinak összekapcsolását és a központi régió tehermentesét egyaránt szolgáló M8 (Szolnok–Kecskemét–Dunaújváros–Veszprém– Rábafüzes) pálya. A környezetvédők a meglévő pályák folytatását, befejezését elfogadhatónak tartják, de a mintegy 800 km-es új szakaszok építését már túlzásnak, feleslegesnek tekintik. A sugaras szerkezet lazítását célzó pályák pedig csak egy kisebb felét teszik a 2030-ig előirányzott bővítésnek. A kormány 2117/1999. sz. határozata szerint elsősorban az úgynevezett „Helsinki Folyosókon” való közlekedés meggyorsítása, megkönnyítése a cél részben új autópályák építésével, részben a keresztmetszet növelésével. További elágazások, illetve gyűrű irányú útvonalak kiépítésé kerül sor az új dunaújvárosi és szekszárdi Duna-hidak térségében (51. és 6. sz. főutak).
14. ábra: TEN-T és TINA folyosók Magyarországon
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08.
A 2008-2030 közötti időszakban további, mintegy 1500 km autópálya kerülne forgalomba helyezésre (ebből kb. 700 km új pályaszakasz, a többi meglévő pályák keresztmetszet
59
bővítése). Ehhez még 1500 km autóút csatlakozik, amivel együtt a teljes gyorsforgalmi hálózat hossza Magyarországon 3600 km lesz, amiből 1900 km autópálya. A 2030-ig tervezett távlati elképzeléseket az MTA Világgazdasági Kutatóintézetének munkatársai áttekintették és véleményük szerint a jövőben megvalósítandó hálózati tervek gyakorlatilag megmaradtak a múlt század második felében épített pályák szintjén. Azok a pályák a meglevő, történelmi múltra visszatekintő útvonalakra, a leginkább igénybevett szakaszok mentén, azok tehermentesítésére épültek. A jövőben megvalósítandó hálózati tervek is megmaradtak ezen a szinten, az 1-es, 3-as, 5-ös és a 7-es főút határokig történő hosszabbítását tekintik fő prioritásnak. Holott a gyorsforgalmi utak rendszerének az országos főutakat kellene kiegészíteni és nem pedig kiváltani vagy továbbfejleszteni azokat. A sugaras vagy a szintén már túlhaladott gyűrűs-sugaras rendszer helyett nyílt rácsszerkezetű közlekedési folyosók kialakítása szükséges. Egy optimálisan kialakított rendszer szakaszai elkerülik az ökológiailag érzékeny vagy sűrűn lakott térségeket, illetve lehetőségeket nyújtanak a páneurópai folyosókon kijelölt határpontok közötti minimális távolságú áthaladásra. Ezen szempontok alapján hibásnak tekinthető a forgalom átvezetése a központi régión illetve a Balaton térségén, ami abból következik, hogy nem különül el a régiók közötti és a tranzit funkció, a régióközi hálózat kialakítása egyértelmű hátrányt szenved. A 2030-ig tervezett távlati gyorsforgalmi hálózat terve alkalmas arra, hogy a rácsszerkezet nyugat-keleti irányú tengelyének kialakulását segítse. A Dunántúlon a szükséges észak-déli folyosók kialakítására lehetségessé válik, viszont a jelenlegi terv a keleti országrészben még alapelveiben sem alkalmas azonos irányú bővítésre (leszámítva az ország legkeletibb régióját érintő Kassa–Nagyvárad kiegészítő elemet). A terv leginkább módosításra szoruló eleme a Budapestet érintő két Helsinki Folyosó ( IV és V) eltávolítása a központi régiótól a középtávon amúgy is tervezett M8-as vonalára.37 A vázolt kritikák ellenére mindenképpen megállapíthatjuk, hogy a hálózat ilyen mértékű fejlesztése jelentős minőségi javulást jelent. Valamennyi mai egyszámjegyű főút irányában már legalább autóúton lehet majd eljutni az országhatárig, de létrejön a két fontos gyűrű irányú útvonal is. (Ld. Függ. 23. és 24.) Valamennyi megyeszékhely gyorsforgalmi úton lesz elérhető, és nem csak Budapest irányából. A tervezett régiókon belül is gyorsforgalmi
37
www.matud.iif.hu/02okt/fleisch.html, 2006. 05. 05.
60
úthálózat lesz, amely elősegíti egy ilyen egység fontos települései között a közvetlen kapcsolatot. Természetesen a fejlesztések ellenérzéseket váltanak ki a környezetvédők és gyakran a környező települések részéről. Hogy kinek van igaza? Az idő majd eldönti.
61
Függelék
15. ábra: Az európai országok úthálózata 2002-ben Az európai országok úthálózata 2002-ben (km) Begium 1,7 12,6
Autópályák Főutak Regionális utak Egyéb utak Összesen Autópályák Főutak Regionális utak Egyéb utak Összesen
1,3 133,3 148,9
10,0 60,2 71,8
Görögo. Spanyolo. Franciao. 0,7 11,2 12,0 9,1 24,5 26,1 31,3 75,6 116,7
139,3 489,7 664,7
Luxemburg Hollandia Ausztria Portugália 0,1 2,2 1,6 1,7 0,8 6,7 10,3 12,0
Finno. 0,6 13,3
177,9 n.a. 230,9
28,4 36,4 78,7
11,6 78,7 95,7
114,9 312,1 479,6
Svédo. Nagy-Br. 1,5 3,4 15,4 48,2
EU-15 56,0 272,3
358,0 586,0 982,1
Ciprus 0,3 2,2
Cseho. 0,5 20,7
n.a. 9,1 11,6
34,1 72,3 127,6
12,4 39,5 55,9
23,3 105,2 159,5
13,4 49,4 69,8
19,6 55,8 77,1
Szlovákia Szlovénia 0,3 0,5 3,2 1,1
Eu-25 59,0 360,0
Bulgária 0,3 3,0
Románia 0,1 15,0
Töröko. 1,9 31,3
1 350,8 2 955,0 4 724,8
3,8 30,0 37,1
63,7 120,0 198,8
30,1 291,2 354,5
4,8 13,9 20,3
59,0 72,7
Olaszo. 6,6 46,0
57,5 59,4 125,8
3,8 35,6 42,9
23,7 98,0 133,6
Írország 0,1 5,3
1,9 2,3 5,1
Autópályák Főutak Regionális utak Egyéb utak Összesen Autópályák Főutak Regionális utak Egyéb utak Összesen
Dánia Németo. 0,9 11,7 0,7 41,3
82,9 115,0 214,8
Észto. Magyaro. Lettország Litvánia 0,1 0,5 n.a. 0,4 3,9 30,5 7,0 1,3
113,1 207,3 372,0
Málta Lengyelo. n.a. 0,4 0,2 17,6 0,2 1,9 2,3
3,9 4,7 12,9
16. ábra: Személygépkocsi-állomány Személygépkocsi állomány (Mo. és EU-15)
Szkg / 1000 fő
500 400 300
Magyaro.
200
EU-15
100 0 1980 Év
1990
Magyaro. 1995
2000
Forrás: Közútigépjármű-állomány Magyarországon 2001, KSH, Bp. 2001 62
28,4 318,3 364,7
Izland Norvégia Svájc Összesen 0,0 0,2 1,7 63,2 4,3 26,8 18,1 458,4
Forrás: IRF
1970
1 210,8 2 254,0 3 793,1
27,2 37,7 91,9
51,4 n.a. 71,2
1 530,9 3 438,6 5 491,2
17. ábra: Útdíjbevételek Európában, 2004 Útdíj bevételek Európában, 2004 Ország
millió Euró
Franciaország
5 832,6
Olaszország
3 765,7
Spanyolország
1 565,0
Ausztria
573,7
Portugália
501,5
Norvégia
384,0
Dánia
358,0
Szlovénia
120,1
Görögország Horvátország
112,2 111,9
Magyarország Belgium
93,0 30,1
Forrás: ASECAP, 2006. 05. 01.
18. ábra: Az autópálya-építések első éve a Német Birodalomban Az autópálya-építések első éve a Német birodalomban Megnyitott szakasz
Hossz (km)
Nyitás időpontja
Frankfurt am Main Darmstadt
22,0 1935. május 19.
München - Holzkirchen
25,0 1935. június 29.
Darmstadt - Mannheim
61,0 1935. augusztus 3.
Holzkirchen - Weyarn
7,0 1936. január 11.
Leipzig - Halle
26,5 1936. április 25.
Köln - Düsseldorf
24,5 1936. május 21.
Weyarn - Rosenheim
33,0 1936. május 24.
Rosenheim - Siegsdorf 35,0 1936. augusztus 17. Forrás: kassel.de/vahrenkamp/History_Mobility/Arbeitspapiere/WP3_Autobahn_1933.pdf 2006. 05. 01.
63
19. ábra: A német közúthálózat tartományok szerint* (2005) A német közúthálózat tartományok szerint* (2005) Autópályák
Szövetségi Tartományi Körzeti Összesen utak utak utak
Baden-Württemberg
1 037
4 409
9 909 12 071
27 426
Bajorország Berlin Brandenburg Bréma Hamburg Hessen
2 298 68 790 71 81 957
6 757 183 2 810 42 120 3 115
13 941 18 782 0 0 5 807 3 127 0 0 0 0 7 203 5 016
41 778 251 12 534 113 201 16 291
Mecklenburg-ElőPomeránia
477
2 065
3 255
4 124
9 921
Alsó-Szászország
1 392
4 848
8 317 13 683
28 240
Észak-RajnaVesztfália
2 178
5 055
12 684
9 805
29 722
Rajna-vidék-Pfalz
868
2 969
7 197
7 439
18 473
Saar-vidék Szászország Szász-Anhalt
240 468 374
329 2 425 2 373
845 4 738 3 866
626 5 908 4 286
2 040 13 539 10 899
Schleswig-Holstein
492
1 599
3 667
4 119
9 877
383 12 174
1 870 40 969
5 307 2 602 86 736 91 588
10 162 231 467
Türingia Együtt * A községi, városi utak nélkül
Forrás: DESTATIS/Genesis, 2006. 05. 01.
64
20. ábra: Spanyolország gyorsforgalmi-úthálózata autonóm körzetek szerint Spanyolország gyorsforgalmi-úthálózata úthálózata autonóm körzetek szerint (2005)
Összesen Andalúzia Aragónia Asturias Baleári-szk. Kanári-szk. Castilla y León Castilla-La Mancha Cantabria Katalónia Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra País Vasco La Rioja
Ingyenes autópályák Osztott Fizetős Egypályás és pályás Összesen autópályák utak autóutak utak (állami) 8 107 2 640 1 697 152 708 165 152 1 806 192 306 22 254 24 558 303 154 117 10 596 11 170 259 22 20 4 700 5 001 57 0 24 2 073 2 154 245 0 46 3 956 4 247 1 292 282 112 30 633 32 319 966 186 329
52 0 655
23 9 271
17 849 2 391 10 921
18 890 2 586 12 176
643 346 413 614 310 94 219 25
334 0 326 135 26 137 206 119
213 73 83 159 113 27 97 3
7 308 8 504 16 589 2 492 3 299 3 633 3 728 1 725
8 498 8 923 17 411 3 400 3 748 3 891 4 250 1 872
Forrás: INE, 2006. 05. 01.
65
21. ábra: Az útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat forrásai és azok felhasználása Az útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat forrásai és azok felhasználása (2003) Források Költségvetési támogatás Központosított bevételek ebből: túlsúlydíj belföldi gépjárműadó külföldi gépjárműadó Egyéb bevételek Külső személytől átvett pénzeszközök Előző évi maradvány Bevételek összesen Felhasználás Út- és hídüzemeltetés Út- és hídkarbantartás Út- és hídfelújítás Út- és hídrekonstrukció Út- és hídépítés Területbiztosítás Tervezés, előkészítés Önkormányzati útépítés támogatása Alapítói forrásjuttatás Egyéb kiadás Útügyi műszaki-gazdasági szolgáltatás Célelőirányzat működési költségei Pénzmaradvány Folyó kiadások összesen
millió Ft 52 650,0 4 565,1 709,9 218,8 3 636,5 1 016,8 410,5 58 642,4 millió Ft 18 507,3 8 262,8 7 129,9 6 520,8 7 800,6 1 416,7 2 490,5 1 708,6 62,0 2 006,5 616,7 1 120,0 58 642,4
Forrás: GKM: Közutak főbb adatai, 2003. dec. 31., Bp. 2005.
22. ábra: A PPP működése
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08.
66
23. ábra: A gyorsforgalmi utak elérhetősége 2006-ban
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08. 24. ábra: A gyorsforgalmi utak elérhetősége 2015-ben
Forrás: www.gkm.hu, 2006. 05. 08.
67
Felhasznált irodalom Buzás Sándor: Közszolgáltatások finanszírozása és liberalizálása Spanyolországban. In: Ehrlich 2005, 129-142. Dr. Somai Miklós: A közút finanszírozás nyugat-európai gyakorlata, Az EU integráció közúti feladatai, Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi minisztérium, Bp. 1999 Ehrlich Éva (szerk): Az infrastruktúra helyzete az Európai Unió hat tagországában, Európai Műhelytanulmányok sorozat 100. sz., MEH és NFH, Bp. 2005 Erdősi Ferenc: Európa közlekedése és a regionális fejlődés, Dialog Campus kiadó, Bp. 2004 Fleischer Tamás: Néhány gondolat a Magyarországot átszelő közúti közlekedési folyosókról. In: www.matud.iif.hu/02okt/fleisch.html GKM Közúti Közlekedési. Főo.: Útgazdálkodás 2002, Bp. 2002 GKM Közúti Közlekedési. Főo: Közutak főbb adatai, 2003. dec. 31., Bp. 2005. Klinghammer I., Papp-Váry Á: Földünk tükre a térkép, Gindolat kiadó, Budapest, 1983 Magyar értelmező kéziszótár, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989 Nemesdy Ervin: A magyar autópályák története: az első 35 év, KHVM Autópálya Nyíri Szabolcs: Közszolgáltatások finanszírozása és liberalizálása Angliában. In: Ehrlich 2005, 27-49. Nyíri Szabolcs: Közszolgáltatások finanszírozása és liberalizálása Németországban. In: Ehrlich 2005, 117-128. Páll Szilárd: Közútigépjármű-állomány Magyarországon 2001, KSH, Bp. 2001 Sánta Gábor: Európa négy keréken, szakdolgozat, ELTE TTK, Térképész szak, Budapest, 2001. Tóth Géza: Autópályák szerepe a regionális folyamatokban, KSH, Bp. 2005
Felhasznált folyóiratok HVG 2006/6 febr. 11, 96. o: Az M0-s autóút és a zöld jogok HVG 2006/8 febr. 25, 77. o: Második nemzeti fejlesztési terv HVG 2006/13 márc. 31, 91. o: Az autópálya-program folytatása
68
Internet: www.asecap.com www.ine.es www.destatis.de www.erf.be www.eib.org www.gkm.hu www.autopalya.hu www.nart.hu www.pwc.com/uk/eng/about/svcs/pfp/pwc_PPP-road-projects-spain.pdf www.gkm.gov.hu/data/11393/Germany_Overview.pdf www.aseta.es www.autobahn-online.de www.wirtschaft.unikassel.de/vahrenkamp/History_Mobility/Arbeitspapiere/WP3_Autobahn_1933.pdf www.e-collection.ethbib.ethz.ch/ecol-pool/incoll/incoll_580.pdf www.gkm.gov.hu/archivumkuka/euintegr/___euintegracio/ppp_alap.html?query=ppp www.aka.hu/magyar/html/1_vallalat/penzugyiadat.htm www.matud.iif.hu/02okt/fleisch.html www.investinspain.org/roads.htm
69
