Welzijn Nieuwe Stijl. in Noord-Holland. e kracht van erbinden

Welzijn Nieuwe Stijl in Noord-Holland

de kracht van verbinden nr 2 2010

Welzijn nieuwe stijl in noord -holland

2

inhoudsopgave Samenvatting

5

VII. Aanbevelingen

44

1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk

44 46

I. Inleiding

11

2. Aanbevelingen voor de provincie Noord-Holland

II. Opdracht en werkwijze

12

Literatuur

49

1. Doel en vraagstelling van het onderzoek

12

2. Aanpak en resultaat

12

Bijlagen

51

I. Gesprekspartners: interviews en expertmeeting

51

III. Trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk

13

1. Inleiding

13

II. D e acht bakens voor Welzijn Nieuwe Stijl, uit Nationaal Programma Welzijn Nieuwe Stijl, Ministerie van VWS

52

2. Oorsprong van het welzijnswerk

13

III. De Wmo-ladder, Jos van der Lans (2007)

3. Voortgaande ontwikkeling in het welzijnswerk

14

IV. Artikel ‘Welzijn, fricties en dilemma’s’ (PRIMOnh, jan. 2010) 54

4. Vervolg overheidsbeleid: de grote omslag

15

5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk

19

IV. Schets van het welzijnswerk in Noord-Holland

23

1. Typering welzijnswerk in Noord-Holland

23

53

2. Uitwerking verschillende typen welzijnswerk in Noord-Holland

24

3. Profiel brede welzijnsinstellingen in Noord-Holland

25

4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden

28

V. Welzijnswerk in Noord-Holland nader verkend

29

1. Inleiding

29

2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen

29

3. Relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen

33

4. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk

38

VI. Aanknopingspunten voor provinciaal beleid

42

3

4

samenvatting Dit onderzoeksrapport gaat over Welzijn Nieuwe Stijl in Noord-Holland.

vanuit VROM. De verbinding fysiek en sociaal, gekoppeld aan een

PRIMO nh heeft in opdracht van de provincie Noord-Holland een ver-

gebiedsgerichte aanpak, krijgt steeds meer aandacht.

kennend onderzoek gedaan met de volgende vraagstelling: De komst van de Wmo Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland

De Wet maatschappelijke ondersteuning(2007) vervangt voor wat

op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends

betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994. Kern van de wet is dat

die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?

iedere gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen aan de samenleving (‘participeren’). Deze opdracht aan gemeenten is

Deze onderzoeksopdracht is uitgewerkt in een aantal stappen, waarbij

vorm gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel

landelijke ontwikkelingen getoetst zijn aan de praktijk in Noord-Holland.

zijn te herleiden tot voormalige subsidiestromen. Gemeenten hebben,

Daarbij is gebruik gemaakt van bronnenonderzoek, interviews en een

- binnen door de rijksoverheid bepaalde kaders -, beleidsvrijheid om

expertmeeting. Welzijnsinstellingen, gemeenten en een enkele woning-

eigen prioriteiten te bepalen en zelfstandig vorm te geven aan de uit-

corporatie hebben hun medewerking verleend aan dit onderzoek (zie

voering daarvan. In de beginjaren ging alle aandacht uit naar zorg, pas

bijlage I). Dit onderzoek concentreert zich op de brede welzijnsinstellingen.

recentelijk komt er meer aandacht voor welzijn. Veel gemeenten blijken

In deze samenvatting geven we op hoofdlijnen onze bevindingen weer.

echter, getuige een onderzoek van Movisie, nog niet in staat om samen met hun maatschappelijke partners een goed Wmo-beleid te ontwikkelen.

Landelijke trends en ontwikkelingen in

In reactie hierop stelt staatssecretaris Bussemaker dat van gemeenten

het welzijnswerk

een duidelijke visie en meer regie en sturing naar maatschappelijke partners wordt gevraagd.

Decentralisatie van het overheidsbeleid Het welzijnswerk kent een lange traditie en bestaat in verschillende ver-

Nieuwe opgaven voor het welzijnswerk

schijningsvormen al meer dan 100 jaar. Welzijnswerk is ook nu nog sterk

In de welzijnssector heeft vanaf de jaren ’90 een enorme schaalvergroting

contextgebonden, waardoor verschillende accenten worden gelegd.

plaatsgevonden. In dezelfde jaren klinkt de roep om een meer zakelijke

Gestart vanuit het particulier initiatief, neemt in de tweede helft van

en bedrijfsmatige aanpak van het welzijnswerk steeds luider. Het vaste

de 20e eeuw de roep om professionalisering toe. En daarmee ook de

subsidiebeleid is niet langer vanzelfsprekend, in toenemende mate

bemoeienis van de (rijks)overheid. In de jaren ’90 start de decentralisatie

wordt gewerkt met projectgestuurde of beleidsgestuurde financiering

van het welzijnswerk (Welzijnswet 1994) en moeten gemeenten een

(o.a. BCF). Gemeenten willen zo meer grip krijgen op een doelgerichte

eigen welzijnsbeleid ontwikkelen. Provincies worden verantwoordelijk

en doelmatige besteding van overheidsgeld. Dit heeft grote consequenties

voor de ondersteuning van de sociale infrastructuur in hun gebied.

voor de bedrijfsvoering van welzijnsinstellingen, waarbij verantwoorden en

De decentralisatie betekent een grote omslag voor zowel de welzijns-

rekenschap afleggen kernbegrippen worden. Het project WILL (Welzijns-

sector zelf als voor gemeenten. Vanaf eind jaren ’90 komt de rijksoverheid

informatie Landelijk en Lokaal) is een poging om tot meer benchmarking

met verschillende stimuleringsregelingen ter ondersteuning van de lokale

in de welzijnssector te komen.

praktijk. Daarbij komen impulsen niet alleen vanuit VWS, maar ook 5


Welzijnsinstellingen worden, aangemoedigd door marktwerking en aan-

advieswerk deel uit van de brede welzijnsinstelling. Voor innovatie worden

besteding, maatschappelijke ondernemers die steeds meer marktgericht

in toenemende mate projectbureaus opgericht. In kleine gemeenten is de

en commercieel werken. In het verwerven van opdrachten moeten zij

reikwijdte van het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten.

steeds vaker concurreren met hun maatschappelijke partners en collega-

Kleine gemeenten die zich geen eigen welzijnsorganisatie kunnen

instellingen.

veroorloven huren steeds vaker menskracht, met name jongerenwerk en soms opbouwwerk, in bij de naburige instelling.

Welzijn Nieuwe Stijl De kwaliteit en professionaliteit van het welzijnswerk stond het afgelopen decennium volop in de belangstelling. Er kwam een nieuwe beroepen-

1. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen in Noord-Holland

structuur met bijbehorend competentieprofiel. Daarnaast verschenen er diverse onderzoekspublicaties en methodiekbeschrijvingen die de meer-

Wmo als richtinggevend kader

waarde van het welzijnswerk moesten aantonen.

De Wmo is voor welzijnsorganisaties het richtinggevend kader. De meeste

Ook in het kader van de Wmo is de kwaliteit en professionaliteit van het

Noord-Hollandse welzijnsinstellingen profileren zich als partner in de keten

welzijnswerk onderwerp van gesprek. Staatssecretaris Bussemaker vertaalde

van de Wmo. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap, empowerment

haar zorgen over de kwaliteit van het welzijnswerk in vijf bakens, waarvoor

en het uitgaan van de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers krijgen

zij de term ‘Welzijn Nieuwe Stijl’ introduceerde. Recentelijk is dit uitgebreid

in het licht van de Wmo weer hernieuwde betekenis. De combinatie van

naar 8 bakens (zie bijlage II). Welzijn Nieuwe Stijl lijkt de uitdaging voor

nieuwe complexe doelgroepen en het toenemend appèl op vrijwillige

gemeenten en welzijnswerk in 2010.

inzet, zorgt daarbij voor een grotere werkbelasting.

Welzijnswerk in Noord-Holland

Schaalvergroting, fusies en regionalisering Schaalvergroting en fusies hebben hun uitwerking op het functioneren

Een schets van het welzijnswerk in Noord-Holland

van Noord-Hollandse welzijnsorganisaties en hun relatie met gemeenten

Het welzijnswerk in Noord-Holland is sterk in beweging. Grofweg valt

niet gemist. Gemeenten ervaren daarbij zowel voor- als nadelen.

een onderscheid te maken tussen instellingen voor maatschappelijke

Als belangrijke voordelen worden genoemd de grotere flexibiliteit en

dienstverlening, Stichtingen Welzijn Ouderen en brede welzijnsinstellingen.

meer samenhang en integraliteit in werkwijze. Praktisch gezien is het

In de praktijk is dit onderscheid niet meer zo stringent. Door schaalver-

voordeel van schaalvergroting dat er maar één keer een subsidiebeschikking

groting en fusies vindt verbreding van werkgebied, werksoorten en

hoeft worden afgegeven. Nadelen zien gemeenten vooral in de mono-

werkwijzen plaats, waardoor nieuwe combinaties ontstaan. De brede

poliepositie van grote welzijnsinstellingen en soms constateert men

welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de meeste

sturingsproblemen. Voor welzijnsinstellingen betekenen schaalvergroting

gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare groepen

en fusies vaak dat zij met meerdere opdrachtgevers te maken krijgen.

in de samenleving. Sociaal-cultureel werk voor verschillende leeftijds-

De verschillen in aansturings- en financieringssystematiek vragen van

groepen wordt hier veelal gecombineerd met opbouwwerk. Soms maakt

hen extra inspanningen en flexibiliteit.

ook (een deel) van de maatschappelijke dienstverlening of het ouderen6


Bezuinigingen en reorganisaties

Samenwerking vanuit verschillende rollen

Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in Noord-Holland kampten de

Brede welzijnsorganisaties in Noord-Holland werken samen met tal van

afgelopen jaren met bezuinigingen, soms gevolgd door reorganisaties.

andere maatschappelijke organisaties. Door marktwerking in de sociale

In een enkel geval betekende de bezuiniging (in combinatie met andere

sector komen deze samenwerkingsrelaties onder druk te staan. Een partner-

factoren) het faillissement, voor minstens twee brede welzijnsorganisaties

organisatie wordt steeds vaker ook als concurrent of (potentieel) opdracht-

in Noord-Holland wordt 2010 een spannend jaar. Alle welzijnsorganisaties

gever gezien. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen taakgebieden,

houden er rekening mee dat zij in 2011 met een flinke bezuiniging te

zodat ook zorginstellingen en woningcorporaties soms welzijnsdiensten

maken krijgen, omdat ook gemeenten minder geld te besteden hebben.

aanbieden. Dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en strategisch opere-

Welzijnsinstellingen denken nu al na over te maken keuzes. Iedere wel-

ren en de noodzaak om telkens opnieuw haar meerwaarde aan te tonen.

zijnsorganisatie maakt bij bezuinigingen in eerste instantie haar eigen afweging, maar de gemeente(politiek) blijkt daarin soms een (onverwacht)

2. Relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen in

sturende rol te nemen. Welzijnsorganisaties in Noord-Holland willen

Noord-Holland

graag een grotere reserve opbouwen dan hen is toegestaan, om daarmee bezuinigingen het hoofd te kunnen bieden en hun risico als

Sturing op inhoud

ondernemer af te dekken.

Gemeenten willen meer regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid. Zowel gemeenten als welzijnsinstellingen vinden echter dat maatschap-

Verzakelijking en bedrijfsvoering

pelijke vraagstukken op dit moment nog onvoldoende leidend zijn voor

De verzakelijking stelt eisen aan de bedrijfsvoering van welzijnsorganisaties.

het welzijnsbeleid. Over en weer klinkt het verwijt dat het ontbreekt aan

Registratie, resultaatmeting en verantwoording worden steeds belangrijker

een heldere focus en visie. Bij gemeenten ontbreekt het vaak aan een

begrippen. Veel welzijnsorganisaties in Noord-Holland werken met het

samenhangend beleidskader. Dat wordt versterkt doordat het welzijns-

WILL productenboek. Daarnaast wordt door verschillende instellingen

programma haakt aan meerdere beleidsterreinen van soms verschillende

gebruik gemaakt van de Welzijn Website Applicatie, een online systeem

afdelingen. Van een beleidsdialoog op inhoud tussen gemeente en ‘hun’

voor uren- en productieregistratie, ontwikkeld door Hordijk & Hordijk.

welzijnsorganisatie is nauwelijks sprake. Welzijnsinstellingen hebben maar

De ervaring van een aantal instellingen is dat dit nog niet altijd tot optimale

zeer beperkt inhoudelijke inbreng bij het ontwikkelen van beleidspro-

resultaten leidt. Oorzaken daarvan lijken zowel gelegen in de ingewikkeld-

gramma’s. Een beleidsdialoog zou kunnen bijdragen aan een gezamen-

heid van het systeem als in de verschillende definities en interpretaties

lijke probleemanalyse en het definiëren van maatschappelijke vraagstukken.

die gemeenten en de welzijnsinstellingen hanteren. Men constateert de

Daarmee wordt commitment georganiseerd en de basis gelegd voor

noodzaak om in de interactie tussen gemeente en welzijnsinstelling te

een professionele relatie tussen welzijnsinstellingen en gemeenten.

komen tot een gezamenlijk begrippenkader als basis voor bedrijfsvoering

In de onderzochte praktijk gebeurde dit nog onvoldoende.

en registratie.

Welzijnsinstellingen in Noord-Holland op hun beurt eisen maar in beperkte mate een beleidsagenderende rol op. Zeker in tijden van bezuinigingen lijken zij zich steeds sterker als uitvoerder van gemeentelijk beleid op te stellen en keuzes aan de gemeente over te laten. 7


Gemeenten en welzijnsorganisaties zouden elkaar veel meer dan nu het

Aanbesteding

geval is scherp moeten houden op inhoud. De behoefte aan sturing en

De discussie over aanbesteding speelt in alle onderzochte Noord-Hollandse

regie lijkt vooral ingegeven door de wens van gemeenten om meer grip

gemeenten een rol. Sommige gemeenten hebben hiertoe serieuze

te krijgen op de aansturing van door hen gesubsidieerde organisaties

plannen, anderen zijn juist niet voornemens om (meer) aan te besteden.

middels prestatieafspraken.

Een goede indicatie voor de geneigdheid tot aanbesteding is de mate waarin de gemeente vertrouwen heeft in de kwaliteit van de eigen

Prestatieafspraken en subsidiebeleid

welzijnsorganisatie. Daar waar sprake is van een goede (zakelijke) ver-

Uit onvrede met de budgetfinanciering gaan steeds meer gemeenten in

trouwensrelatie ziet men vooral de toegevoegde waarde van het eigen

Noord-Holland over tot financiering op basis van prestatieafspraken die

lokale welzijnswerk. Daarbij worden elementen genoemd als: flexibele en

moeten aansluiten bij de beleidsprogramma’s van de gemeente. Meestal

brede inzetbaarheid, integraliteit, continuïteit en het goed onderhouden

is sprake van éénjarige prestatieafspraken binnen een meerjarige budget-

netwerk van bewoners, vrijwilligers en professionals.

regeling. Deze budgetregeling biedt welzijnsinstellingen nog geen garantie

Als voordelen van aanbesteding ziet men vooral de grotere vraag- en

op een vaste en meerjarige subsidie. Verschillende onderzochte gemeenten

resultaatgerichtheid en de transparantie in afspraken. Aanbesteding lijkt in

in Noord-Holland werken met de methode van Beleidsgestuurde Contract

sommige situaties een manier om af te rekenen met welzijnsorganisaties

Financiering (BCF). BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt

die niet voldoen aan de verwachting van gemeenten, maar bieden

beleidssturing (sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet van maat-

daarmee nog geen kwaliteitsgarantie. Als risico van aanbesteding wordt

schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in

tot slot het verdwijnen van de agenderende functie van het maatschap-

een contract. De ervaringen in Noord-Hollandse gemeenten met dit

pelijk middenveld genoemd.

instrument zijn wisselend. De valkuil is dat BCF vooral als aansturings- en verantwoordingsinstrument wordt gebruikt, terwijl de aandacht voor de inhoud en kwaliteit van het welzijnswerk naar de achtergrond verschuift. Verantwoorden en afrekenen

3. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk in Noord-Holland Nieuwe eisen aan professionals

Welzijnsinstellingen ervaren dat de verantwoordingsdruk en registratie-

Vraaggericht en outreachend werken zijn ijkpunten voor Welzijn Nieuwe Stijl.

plicht enorm zijn toegenomen. Maar waarop kunnen welzijnsinstellingen

In de Noord-Hollandse praktijk ervaren sommige welzijnsorganisaties een

nu feitelijk worden afgerekend? De onderzochte instellingen in Noord-

spanningsveld tussen enerzijds vraagsturing vanuit gemeentelijk beleid

Holland worden vooral op inspanningen (input) en geleverde prestaties

en anderzijds vraaggericht werken ten behoeve van (groepen) burgers.

(output) afgerekend. Er gaan stemmen op om ook meer te kijken naar

Bij vraagsturing definiëren gemeenten hun beleidsprioriteiten en maken

outcome (maatschappelijke effecten). Onze gesprekspartners waren daar

op basis daarvan prestatieafspraken met welzijnsorganisaties. De ervaring

geen groot voorstander van. Allereerst vergt dat meerjarige afspraken,

is dat hierbij vaak weinig ruimte is voor een beleidsdialoog. In de praktijk

daarnaast zijn maatschappelijke effecten niet alleen toe te schrijven aan

blijken prestatieplannen regelmatig zodanig dichtgetimmerd dat vraag-

de interventies van het welzijnswerk. Wel vindt men dat meer aandacht

gericht werken hierdoor eerder wordt belemmerd dan gestimuleerd.

moet uitgaan naar het verhaal achter de cijfers, tellen en vertellen dus. 8


Daarnaast speelde nog een ander dilemma rond vraaggericht werken in

middelen om vrijwilligers te ondersteunen. Daarbij kan de toenemende

dit onderzoek. Dan gaat het om de verhouding tussen individuele

vrijwillige inzet soms op gespannen voet staan met het werken met

(ondersteunings)vragen en collectieve vraagstukken, die soms op

moeilijk bereikbare groepen.

gespannen voet met elkaar kunnen staan. Sociale professionals hebben de opdracht om telkens te schakelen tussen individuele behoeften en

Innovatie van het werk

het maatschappelijk belang.

In alle onderzochte gemeenten wordt vrije ruimte binnen de prestatieafspraken gereserveerd, variërend van 5 tot 20%. In sommige gemeenten

Bij het werken aan maatschappelijke opgaven neemt het werken in ketens

beschikt de welzijnsorganisatie over een projectbureau dat bedoeld is

en netwerken enorm in belang toe. Ook opbouwwerkmethodieken worden

voor projecten, pilots en actuele vraagstukken. Wanneer deze succesvol

in het welzijnswerk steeds belangrijker om de zelfredzaamheid en het

zijn worden ze opgenomen in regulier werk. Ook worden tussen de

zelforganiserend vermogen van burgers te ondersteunen. Dat betekent

welzijnsinstelling en de gemeente veelal afspraken gemaakt over het

motiveren, stimuleren, activeren en verbinden. En hoewel er binnen de

percentage vernieuwing op jaarbasis.

welzijnssector veel gedreven en bekwame professionals werkzaam zijn, signaleren zowel gemeenten als welzijnsorganisaties dat Welzijn Nieuwe

Profilering en presentatie

Stijl deels om nieuwe competenties vraagt waarover niet elke werker

Welzijnsorganisaties kampen met een hardnekkig imago. Zij moeten iedere

beschikt.

keer opnieuw hun meerwaarde aantonen en zijn extra kwetsbaar doordat het resultaat van hun inspanningen moeilijk meetbaar is. De laatste jaren

Zelfsturende teams en de rol van het management

hebben met name de grote welzijnsorganisaties in Noord-Holland enorm

Door schaalvergroting en de meer zakelijke aanpak ontstaan nieuwe

geïnvesteerd in een goede PR. Binnen de Noord-Hollandse welzijnsorga-

verhoudingen binnen welzijnsorganisaties. Er komen managers die

nisaties is sprake van vergrijzing, dit blijkt in de beeldvorming niet bij te

meer op afstand staan van de uitvoering en een primaire taak hebben op

dragen aan ‘nieuw elan’.

het gebied van bedrijfsvoering en accountmanagement. De professionals werken steeds vaker in zelfsturende en integrale (gebieds)teams, maar

Aanknopingspunten voor provinciaal beleid

beschikken niet altijd over de analytische en strategische vaardigheden die hiervoor nodig zijn. Gemeenten missen soms de regie op de uitvoering

Uit het onderzoek blijkt dat welzijnsinstellingen en gemeenten op een

in multidisciplinaire gebiedsteams.

aantal punten ondersteuning wensen vanuit het provinciaal sociaal beleid. Dan gaat het onder meer om ondersteuning bij visieontwikkeling en

Toenemend appèl op vrijwillige inzet

(regionale) samenwerking en om de professionalisering van de relaties

Welzijnsprofessionals worden steeds meer tweedelijns professionals die

tussen welzijnswerk en gemeenten ten behoeve van een stevige sociale

een team vrijwilligers ondersteunen en aansturen. Het welzijnswerk in

infrastructuur in Noord-Holland. Als instrumentarium wordt gedacht aan

Noord-Holland beschikt over een enorm vrijwilligersbestand en het appèl

vormen van lerende netwerken, kennisplatforms, trainingen en pilots.

op vrijwillige inzet zal met de verwachte bezuinigingen alleen maar toenemen. Tegelijkertijd beschikken welzijnsorganisaties over zeer beperkte 9

10

I inleiding ‘De Wet Maatschappelijke Ondersteuning zet welzijnswerk weer op de

Opbouw van dit rapport

kaart’, zo betoogde staatssecretaris Jet Bussemaker tijdens het Wmo-

In dit rapport doet PRIMO nh verslag van haar bevindingen. Hoofdstuk II

congres op 24 september 2009. Dit congres was geheel gewijd aan

start met een toelichting op de onderzoeksopdracht en de gehanteerde

het thema ‘Welzijn Nieuwe Stijl’. Daarbij gaf zij echter ook twee grote

werkwijze. Vervolgens worden in hoofdstuk III de landelijke trends en

zorgpunten aan. Ten eerste de relatie tussen welzijnswerk en gemeenten

ontwikkelingen in het welzijnswerk beschreven. Een schets van de ver-

en ten tweede de kwaliteit van het welzijnswerk.

scheidenheid van het welzijnswerk in Noord-Holland volgt in hoofdstuk IV. Het daarop volgende hoofdstuk V toetst de landelijke trends en ontwikke-

De provincie Noord-Holland wilde graag weten of de zorgen van de

lingen aan de praktijk in Noord-Holland. Hoofdstuk VI schetst aanknopings-

staatssecretaris gedeeld worden door ervaringen van betrokkenen in

punten voor provinciaal beleid ten aanzien van de ondersteuning van

Noord-Holland. Het is immers duidelijk dat welzijnsinstellingen, ook in

Welzijn Nieuwe Stijl. Tot slot worden enkele aanbevelingen gedaan in

Noord-Holland, onder grote druk staan. Aan de ene kant vraagt de Wmo

hoofdstuk VII.

om veel en kwalitatief goed welzijnswerk dat zijn voelsprieten en ankers in de lokale samenleving heeft. Tegelijkertijd moeten veel welzijnsinstellingen als gevolg van bezuinigingen en marktwerking vechten voor hun voortbestaan. In hoeverre en hoe zou de provincie Noord-Holland kunnen bijdragen aan het versterken van de sociale infrastructuur in NoordHolland? Tegen deze achtergrond vond het onderzoek ‘Welzijn Nieuwe Stijl in Noord-Holland’ plaats. Aan dit onderzoek is meegewerkt door een groot aantal respondenten van Noord-Hollandse gemeenten, welzijnsorganisaties en een enkele woningcorporatie. Wij danken alle gesprekspartners heel hartelijk voor de openheid waarmee zij ons te woord hebben gestaan. De informatie in dit rapport is met het oog op het vermijden van schade voor personen, instellingen of gemeenten, voor een belangrijk deel geanonimiseerd verwerkt.

11

12

II Opdracht en werkwijze 1. Doel en vraagstelling van het onderzoek

In overleg met de provincie Noord-Holland hebben wij ons gezien de

De provincie Noord-Holland wil met dit verkennend onderzoek inzicht

beperkte tijd en omvang van de opdracht primair gericht op de brede

krijgen in de wijze waarop welzijnsorganisaties en gemeenten anticiperen

welzijnsinstellingen in Noord-Holland. In dit onderzoek is de stad Am-

op de nieuwe eisen die gesteld worden aan de uitvoering van het

sterdam buiten beschouwing gelaten.

welzijnswerk. De bevindingen van dit onderzoek moeten de provincie Noord-Holland handvatten bieden voor provinciaal sociaal beleid. In het

2. Aanpak en resultaat

verlengde daarvan moeten de onderzoeksresultaten ondersteunend zijn

Bij de uitvoering van de opdracht is de volgende werkwijze gehanteerd:

aan de inzet van gemeenten en welzijnswerk.

B eschrijven van landelijke trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk. In kaart brengen van relevante ontwikkelingen in het welzijnswerk in

De centrale vraagstelling van het onderzoek ‘Welzijn Nieuwe Stijl in

Noord-Holland.

Noord-Holland’ luidt:

Interviews met medewerkers van zeven welzijnsorganisaties, vijf gemeenten en twee woningcorporaties. Een overzicht van

Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland

respondenten vindt u in bijlage I.

op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends

E xpertmeeting voor selecte groep deelnemers van welzijnsinstellingen,

die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?

gemeenten en provincie, waarbij de voorlopige bevindingen aan de

1

hand van een concept rapportage zijn getoetst, aangevuld en aangeDe centrale vraagstelling is vervolgens in een vijftal onderzoeksvragen

scherpt. Een overzicht van deelnemers vindt u in bijlage I.

opgedeeld:

E indrapportage met onderzoeksbevindingen betreffende de actuele

1. Op welke manier anticiperen gemeenten in Noord-Holland op deze

ontwikkelingen en positionering van welzijnsinstellingen in Noord-Holland

ontwikkelingen en trends? 2. Op welke manier anticiperen welzijnsinstellingen in Noord-Holland op deze ontwikkelingen en trends?

met aanbevelingen ten aanzien van de uitvoering van welzijnsbeleid en welzijnswerk op lokaal/regionaal niveau en voor de ondersteuning daarvan op provinciaal niveau.

3. Hoe gaan gemeenten en welzijnsinstellingen met elkaar om in de interactie tussen beleid en uitvoering? 4. Hoe is in relatie met bovenstaande ontwikkelingen de positie van welzijnsinstellingen in Noord-Holland op dit moment en in hoeverre

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van november 2009 tot en met februari 2010. Met medewerkers van de provincie Noord-Holland heeft regelmatig tussentijdse afstemming over de voortgang plaatsgevonden.

zijn zij toegerust voor de toekomst? 5. Hoe zou de provincie Noord-Holland bij kunnen dragen aan de kwaliteit van de sociale infrastructuur in Noord-Holland?

1 Een aantal trends en ontwikkelingen krijgen daarbij bijzondere aandacht: Verzakelijking en aanbesteding (Voorgenomen) bezuinigingen op uitgaven voor welzijnswerk door gemeenten Herijking van de rol van welzijnswerk, mede in het kader van de Wmo Nieuwe dienstverleners die welzijnsdiensten aanbieden of overnemen Behoefte aan resultaatmeting en inzicht in effectiviteit (rekenschap afleggen) Imago, uitstraling en profilering van welzijnsorganisaties Kwaliteit en vraaggerichtheid van welzijnsinstellingen 13

14

III Trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk 1. Inleiding

2. Oorsprong van het welzijnswerk

Welzijnswerk is de verzamelterm voor al decennia lang maatschappelijk

Het welzijnswerk bestaat - met al z’n verschillende verschijningsvormen

zinvol en geaccepteerd werk voor de bewoners van buurten en wijken.

- al meer dan 100 jaar. Het is ontstaan aan het eind van de 19e eeuw

Het omvat een breed scala van activiteiten voor, door en samen met

vanuit het maatschappelijk streven naar volksopvoeding en volksontwik-

bewoners van verschillende leeftijden en met verschillende - sociaal-

keling, tevens armoedebestrijding. In 1892 ontstond in Nederland het

culturele en sociaal-economische - achtergronden. Het welzijnswerk zoals

eerste Volkshuis ‘Ons Huis’ (Amsterdam), al snel gevolgd door huizen in

we dat nu tegenkomen in dorpen en steden kan per situatie sterk verschillen.

Den Haag, Utrecht, Rotterdam. Leiden, Groningen, Assen én in Wormerveer.

Over het algemeen zien we de volgende verschijningsvormen2:

Allen naar voorbeeld van het Engelse Toynbee-werk en voortkomend uit

breed welzijnswerk, met een wijkgericht aanbod gericht op ont-

de betrokkenheid van de elite bij de ellendige omstandigheden waar

moeting, ontspanning en ontplooiing (educatie) tbv. de verschillende

mensen in de sloppenwijken zich in bevonden, maar zeker ook bedoeld

leeftijdsgroepen vaak gecombineerd met

om maatschappelijke onrust te voorkomen (‘de sociale quaestie’).

samenlevingsopbouw of (buurt)opbouwwerk, dat zich voornamelijk

De volkshuizen bieden een indrukwekkend pakket aan van cursussen

richt op leefbaarheid en sociale samenhang (activering en versterken

en clubs voor verschillende leeftijden. Bedoeld om kinderen bezig te

sociale infrastructuur) van wijken en bewoners;

houden, jongeren van de straat te houden, de zorg voor moeder en het

maatschappelijke dienstverlening en sociaal cultureel werk t.b.v.

jonge kind te verbeteren, vrouwen te leren hoe ze hun huishouden

specifieke categorieën (jongerenwerk, SWO’s voor ouderen)

beter konden regelen en hoe ze gezond konden koken, en activiteiten

dorpshuizen en buurthuizen met sociaal-culturele activiteiten geor-

om de ‘cultuur en natuur beter te leren beleven’.

ganiseerd door en voor bewoners(groepen). Soms ook in verenigingsverband en meestal zonder directe professionele ondersteuning.

Vanuit deze beweging ontstaan in de jaren daarna allerlei voorzieningen

Vaak te vinden in nieuwe stadswijken en in plattelandsgemeenten.

op het gebied van educatieve vorming, hulpverlening, woningbouw, gezondheidszorg, kinderbescherming, clubhuizen voor jeugd en jongeren.

Welzijnswerk is sterk contextgebonden. Afhankelijk van de setting waarin

Geïnitieerd en gefinancierd door de gegoede burgerij (progressief liberale

het werk plaatsvindt, de ‘soort’ bezoekers die er gebruik van maken, de

kringen), maar eveneens vanuit verschillende kerken en de socialistische

beleidskeuzes van overheid en de capaciteit en kwaliteit van de organi-

arbeidersbeweging.

satie, worden verschillende accenten gelegd. In diezelfde periode komt ook Philips met vormingswerk voor z’n werkIn dit hoofdstuk gaan we kort in op de geschiedenis van het huidige

nemers (in Eindhoven waren dat hele wijken). Een initiatief dat al snel

welzijnswerk. We beschrijven de ontwikkelingen van de sector en schetsen

door verschillende grote bedrijven wordt gevolgd. Ook een aantal Zaanse

het politiek-maatschappelijke kader waarbinnen het werk opereert.

familiebedrijven steunt het werk in de volkshuizen nog tot ver in de jaren ’70 met een financiële bijdrage.

2 Terug te brengen op de in de jaren 50 vorige eeuw uit Amerika overgewaaide begrippen: social casework (maatschappelijk werk) social groupwork (groepswerk sociaal-cultureel werk tbv. alle leeftijden) community development of community organizing (opbouwwerk) 15


Dit ‘volksontwikkelingswerk’ vindt in eerste instantie vooral plaats in de

werk, opbouwwerk, jeugd- en jongerenwerk, kunstzinnige vorming en

grote steden, met name in de volkswijken en dicht bij de industriegebieden.

sportieve recreatie. Voor al die werksoorten wordt een eigen Rijksbijdrage-

Vanaf 1915 komen er ook volkshuizen op het platteland, beginnend in

regeling gemaakt (1980), aangevuld met een salarisregeling, later onder-

Paterswolde (Drenthe) later gevolgd door andere plekken in deze provin-

gebracht in een CAO-Welzijnswerk.

cie met ondersteuning van de Stichting Opbouw Drenthe. Deze opereert onder de provinciale overheid en wordt gedeeltelijk gefinancierd door

In 1974 komt de Knelpuntennota uit, product van de beraadsgroep

het Rijk. Vanuit deze plattelandsinitiatieven wordt tevens gewerkt aan

‘Harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving’ van het ministerie van

bijvoorbeeld de verbetering van de turfproductie, de ontwikkeling van

CRM. Deze nota is bedoeld als voorbereiding op een Brede Kaderwet,

tuinbouw en het stimuleren van gezonde voeding.

waarin alle sociale beleidstaken van de verschillende ministeries verenigd moeten worden. Een wet die er nooit is gekomen, maar waarvan de

Institutionalisering, professionalisering en overheidsbemoeienis

jarenlange discussies op ambtelijk en politiek niveau wel grote gevolgen

In de tweede helft van de 20e eeuw wordt het volkshuiswerk geïnstitutio-

hebben voor de hele sociale sector.

naliseerd. Er komt overheidsfinanciering voor ‘het club- en buurthuiswerk’ in de grote steden met als belangrijkste doel de ‘bestrijding van onmaat-

3. Voortgaande ontwikkeling van het welzijnswerk

schappelijkheid’. Ten behoeve van de coördinatie worden werkers aan-

In diezelfde jaren maakt ‘het werk’ een enorme groei door, zowel in

gesteld, vaak voortkomend uit de vrijwilligerskring, zonder specifieke

omvang (vooral in de stadswijken) als in professionalisering. De visie

opleiding en slechts in zeer bescheiden mate betaald voor hun werk.

van waaruit men het werk benadert wisselt echter voortdurend, mede

Het merendeel van het uitvoerend werk vindt echter nog steeds op

onder invloed van de in die periode sterk veranderende maatschappelijke

vrijwillige basis plaats. Op het platteland worden de dorpshuizen steeds

ontwikkelingen. Maatschappelijke idealen en hypes zijn door de jaren heen

meer verenigings-verzamelgebouwen voor het dorp. Daar houden vooral

altijd zeer bepalend geweest voor de welzijnssector. Begonnen vanuit

de vrijwilligers de regie, soms met ondersteuning van een (rondtrekkend)

een sterke ambitie om te werken aan cultuuroverdracht en het stimuleren

opbouwwerker.

van kunst- en natuurbeleving (vanuit verlichtingsidealen) gaat men daarnaast in die eerste jaren na de WO II - als blijkt dat op deze manier niet de

In de loop van de jaren neemt de roep om professionalisering toe.

meest zwakkere groepen uit de samenleving bereikt worden - al snel meer

Er ontstaan scholen voor maatschappelijk en sociaal-cultureel werk:

laagdrempelige activiteiten organiseren gericht op ontmoeting, ontspanning

‘sociale academies’ en ‘jeugdleideropleidingen’. Verdeeld in verschillende

en ontplooiing. Dit wordt aangevuld met meer culturele activiteiten als er

zuilen, net als het uitvoerend werk en hun centrale bureaus van die tijd.

in de jaren ’60 en ’70 veranderingen komen in de jeugdcultuur. Hieruit

Daarnaast wordt in deze jaren de vraag steeds sterker naar een financiering

ontstaan onder andere enkele grote poppodia.

vanuit de staat. En daarmee groeit ook de overheidsbemoeienis met beleid, kwaliteit en omvang van het werk. In 1965 wordt het Ministerie van CRM (cultuur, recreatie en maatschappelijk werk) opgericht, met in 1976 een apart directoraat voor Sociaal Cultureel Werk met afdelingen voor onder andere club- en buurthuiswerk, vormings- en ontwikkelings16


Empowerment en belangenbehartiging

burger niet zelf de weg kan vinden naar de steeds ingewikkeld wordende

In de jaren ’70 en ’80 maakt ‘de bevoogding plaats voor dialoog en

maatschappelijke praktijk. Marcel Spierts (1994) spreekt over het welzijns-

zelfwerkzaamheid; toezicht wordt ingeruild voor activering en cultuur-

werk als ‘schakel tussen systeemwereld en leefwereld’. Van de werker

overdracht moet wijken voor cultuurparticipatie.’ Het werk richt zich daarbij

vraagt dat een voortdurend ‘balanceren tussen maatschappelijke doelen

voornamelijk op de zwakste groepen in de samenleving. Hoewel de

en individuele belangen en behoeften’ of - ook wel genoemd - schaken

expliciete keuze daarvoor - in relatie tot het werken met andere burgers

op verschillende borden tegelijk.

3

- ook binnen de werksoort steeds in discussie blijft. Het meeste werk is accommodatiegebonden, maar beperkt zich daartoe niet. Naast de bestaande

Kritiek vanuit de wetenschap

activiteiten ontstaat ook ‘straathoekwerk’ en ‘buurtgericht opbouwwerk’.

In 1979 verschijnt ‘De markt van welzijn en geluk’ een kritisch-filosofische

Het zijn ook de jaren waarin het werk - onder invloed van de maat-

verhandeling van Hans Achterhuis, gericht op alle beroepsmatige zorgen

schappelijke aandacht voor empowerment en democratisering - meer

hulpverleners en aanbieders van educatie en andere sociaal-culturele

aan (politieke) belangenbehartiging gaat doen. Waarin werkers samen

activiteiten. Hun werk maakt volgens Achterhuis deelnemers en cliënten

met bewoners (en soms namens hen) strijden tegen verwaarlozing van

alleen maar meer afhankelijk en zelfs onmondig. Het boek heeft een

woningen en van stadswijken door gemeente en huiseigenaars. Waarin

enorme impact op met name de welzijnssector. Het brengt de werkers in

men krakers helpt en steun biedt aan stakingen en politieke acties

grote verwarring en geeft sceptische beleidsmakers ruimschoots argumenten

(bijvoorbeeld tegen de bouw van de metro in Amsterdam). En de tijd

in handen om er op te bezuinigen. Een impact die tot op de dag van

waarin vrouwenpraatgroepen worden opgezet, peuterspeelzalen en

vandaag van invloed is op de beeldvorming van het werk en mede ver-

naschoolse opvang. En de tijd waarin - vaak tegen de heersende cultuur

oorzaker van het voortdurende debat over de legitimiteit ervan. Duyvendak

in - de eerste ‘gastarbeiders’ gastvrij worden ontvangen in de buurthuizen

(2009) analyseert op kritische wijze het debat dat door Achterhuis is ont-

en waar ze informatie en taallessen krijgen aangeboden, later gevolgd

ketend en het - in zijn ogen - onevenredige effect dat het heeft gehad

door taal-naailessen, fietslessen en praatgroepen voor hun vrouwen.

op de welzijnssector4. Maar dan is het al 30 jaar later.

Ondertussen gaat het werk door, zij het met een beschadigd imago en

Schaken op verschillende borden

een gedegenereerd zelfbeeld. Midden jaren ‘80 richt het zich - mede in

Het welzijnswerk blijkt met deze soort activiteiten een kraamkamerfunctie

reactie op de economische ontwikkelingen in die tijd - nog sterker dan

te vervullen voor andere sectoren. Vanuit haar positie dicht bij de bewoners

voorheen op activering en maatschappelijke participatie. Een in dat verband

in de buurt ontwikkelen werkers in samenspraak met de betrokkenen

opkomend fenomeen zijn ook de vrijwilligerscentrales. Soms vanuit, maar

nieuwe activiteiten, die na een tijd van experimenteren worden over-

vaak ook onafhankelijk van de bestaande instellingen opgezet. Een aantal

genomen door meer gespecialiseerde instellingen voor onderwijs, cultuur

welzijnsinstellingen ontwikkelt met succes projecten ten behoeve van

en arbeid. Vanuit deze signaalfunctie vormt de welzijnswerker steeds

sociale activering en arbeidsmarkttoeleiding voor mensen met ‘een zeer

vaker het contactpunt tussen organisaties die wat verder af staan van de

grote afstand tot de arbeidsmarkt’, veelal samen met gemeentelijke

wijk en de individuele bewoners. Met name in die gevallen waar de

diensten en bureaus voor arbeidsbemiddeling.

3 M. Spierts in Balanceren en stimuleren, Lemma-NIZW, 1994.

4 J.W. Duyvendak, Hans Achterhuis na dertig jaar herlezen, in Tijdschrift voor de Sociale Sector, sept. 2009. 17


4. Vervolg overheidsbeleid: De grote omslag

de lokale overheden, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. De VNG start op basis van deze nota een landelijk project om via de

Decentralisatie van het rijksbeleid

provinciale steunorganisaties (huidige CMO’s) de gemeenten per provincie

Eind jaren ’80 start de rijksoverheid (ministerie WVC met Minister Brinkman)

te benaderen en van elkaar te laten leren wat sociaal beleid inhoudt en

de discussie over het decentraliseren van - delen van - het rijksbeleid naar

hoe ze daaraan op lokaal niveau vorm en inhoud kunnen geven. Ook in

de lagere overheden. Begin jaren ’90 wordt als eerste de verantwoordelijk-

de provincie Noord-Holland start een programma Lokaal Sociaal Beleid5.

heid voor het uitvoerend welzijnswerk overgeheveld naar de gemeenten met de daarbij behorende financiën en voorwaarden (Welzijnswet 1994).

Daarnaast oefent het Rijk invloed uit op het lokale werk door de vele

Provincies worden verantwoordelijk gemaakt voor de ‘ondersteuning van

stimuleringssubsidies die in diezelfde periode door VWS (en ook van

de sociale infrastructuur’ in hun gebied. Op landelijk niveau zal het Rijk

andere ministeries) worden uitgebracht. Daarbij gaat het steeds om

alleen nog innovatie en onderzoek financieren. Daartoe worden landelijke

tijdelijke subsidies voor het oplossen van actuele maatschappelijke

kennisinstituten en onderzoekscentra opgezet. In de sector veroorzaakt

problemen, tevens bedoeld om innovatie te bewerkstelligen in de

dit grote onrust en onzekerheid, zowel bij de lagere overheden als bij

sociale sector. Er ontstaat een hausse aan inspirerende proefprojecten

de instellingen. De gemeenten moeten nu een eigen ‘afdeling welzijn’

die - na bewezen succes - moeten worden geïmplementeerd in de

inrichten en een eigen beleidsnota schrijven voor lokaal welzijnsbeleid.

bestaande (lokale) sociale infrastructuur.

Voor hen een hele omschakeling, daar waar tot voor kort de gemeenten bijna volledig volgend waren aan het landelijk beleid en aan de keuzes

Een aantal van deze tijdelijke projecten zorgt inderdaad voor vernieuwing,

die daar werden gemaakt, ook als het ging om de subsidietoekenning

maar implementatie blijkt niet zo makkelijk. Het gemeentelijk welzijnsbudget

binnen hun eigen gemeentelijk gebied.

is niet toegenomen en het lokale werk heeft op een aantal fronten moeten bezuinigen. Veel nieuwe initiatieven zijn door de lokale overheid (mee)

Maar de decentralisatie van het rijksbeleid betekent ook een grote omslag

gefinancierd ten koste van bestaand werk (‘oud voor nieuw’). Het gevolg

voor de sector zelf. Zij dient nu een nieuwe relatie op te bouwen met

is dat een groot aantal succesvolle en door de bevolking goed gewaardeerde

haar lokale overheid. Een overheid die (nog) lang niet altijd voldoende

pilots na afloop niet kan worden doorgezet binnen de bestaande organi-

verstand van zaken heeft. En waar men zich soms nog zeer recent tegen

saties.6

heeft verzet, partij kiezend voor bewoners in de belangenconflicten die deze hebben met hun gemeente. Landelijke impulsen voor vernieuwing Eind jaren ’90 constateert het ministerie van VWS dat het op het lokale welzijnsterrein niet overal even goed gaat en mist ze de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de - steeds complexer wordende - sociaalmaatschappelijke ontwikkelingen. In 1998 verschijnt de nota ‘Sturen op doelen en faciliteren op instrumenten’, bedoeld ter ondersteuning van 18

5 Noord-Holland sluit op dit landelijk project aan met een provinciaal programma Lokaal Sociaal Beleid, gericht op gemeenten (bestuurders en beleidsambtenaren), gefinancierd door de provincie Noord-Holland. Vanuit dit programma worden conferenties, werkplaatsen, werkbezoeken en debatten georganiseerd en aangestuurd door een programmagroep van bestuurders uit 15 gemeenten. De coördinatie en procesbegeleiding is in handen van beide steunorganisaties (voorlopers PRIMO nh). Het programma draait vier jaar (1999-2003) lang en het merendeel van de Noord-Hollandse gemeenten doet er aan mee. 6 Zie ook: De projectencarrousel ontleedt , Nicis/ DGV, okt. 2009


Sociale vernieuwing en grotestedenbeleid

zitterschap van Winsemius het rapport ‘Vertrouwen in de buurt’ uit7.

Een heel ander initiatief uit deze periode is de landelijke campagne

Om tot gezonde en vitale buurten te komen is het volgens de onderzoekers

‘Sociale vernieuwing’, ontwikkeld vanuit een samenwerking van verschil-

van groot belang om vertrouwen te hebben in de wijkbewoners en aan te

lende ministeries (VWS en VROM). Een campagne die oog heeft voor

sluiten bij de vele activiteiten die deze zelf vaak al organiseren. Het rapport

een integrale aanpak van problemen en die het sociaal elan in dorpen en

beschrijft daarvan vele goede voorbeelden. Daarnaast pleit de commissie

steden en de ontwikkeling van lokale sociale programma’s wil bevorderen.

van de WRR voor investeringen in en versterking van de samenwerking

Een inspirerend en veelbelovend initiatief dat door veel gemeenten en

tussen bewoners en sociale partners in de buurt - zoals woningcorporaties,

maatschappelijke organisaties (inclusief welzijnswerk) in het land goed

scholen en welzijnswerk - eveneens om de leefbaarheid en de sociale

wordt ontvangen. Met gezamenlijke inspanning wordt in veel gemeenten

samenhang te bevorderen.

een groot aantal vernieuwende projecten georganiseerd, vaak samen met

Het rapport krijgt een geweldige weerklank in het land en leidt in het

betrokken bewoners. Met de kabinetswisseling stopt deze extra financiering.

daaropvolgende kabinet tot een ministerie van Wonen, Wijken en Integratie,

Diverse gemeenten gaan nog een tijdje door op eigen kracht, ook omdat

ondergebracht bij het ministerie van VROM. Er wordt beleid ontwikkeld

ze de lopende projecten niet halverwege willen stoppen.

en uitgevoerd in 40 probleem- of aandachtswijken (de zogenaamde Vogelaarwijken). Veel woningcorporaties pakken, vaak samen met de

Begin jaren ’90 spreken de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam,

gemeente, de handschoen op en investeren op fysiek én sociaal gebied in

Den Haag en Utrecht) het Rijk aan (ministerie van Binnenlandse Zaken)

tal van wijken in de Nederlandse steden.

over de groeiende problematiek in hun oudere stadswijken. Het initiatief leidt tot het inmiddels overal bekende ‘Grotestedenbeleid’ (GSB).

Verbinding sociale en fysieke wereld

Het omvat een groot aantal intensieve - vanuit de landelijke overheid

Vanuit de kant van VROM komt in diezelfde periode nog een ander spraak-

meegefinancierde - hersteloperaties van stadswijken, zowel in fysiek als

makend rapport dat zich bezighoudt met de sociale kwaliteit van buurten

in sociaal opzicht en een veelvoud aan sociaal-maatschappelijke activi-

en wijken. De VROM-raad publiceert ‘Stad en stijging’8 een rapport waarin

teiten. In veel steden is het welzijnswerk (indien aanwezig) mede aan-

fysieke ingrepen in een wijk nadrukkelijk worden gekoppeld aan de ver-

bieder en partner. Nu, ruim 15 jaar later, is het GSB uitgegroeid tot een

betering van het sociaal-economisch perspectief van de bewoners.

breed erkend overheidsbeleid dat zich richt op eenendertig grote en

‘Elke geïnvesteerde euro in stedelijke vernieuwing die niet leidt tot een

middelgrote gemeenten en dat tevens een bredere uitstraling kreeg in

sociaal-economische verbetering van de bewoner is weggegooid geld.’

de vorm van budgetten voor andere middelgrote en kleinere gemeenten

De publicatie van de VROM-raad heeft een duidelijke boodschap voor

in zowel stedelijke als plattelandsgebieden (ISV en ILG).

alle maatschappelijke spelers in de wijk. Aan het welzijnswerk adviseert zij: ‘De sociale sector kán en móet een actievere rol gaan spelen in het

Verbreding sociale problematiek, terug naar de wijk

opstellen van de sociale agenda.’

Met de komst van het Grotestedenbeleid focust de aandacht van de landelijke overheid zich weer sterker op de problemen van de (grote) stadswijken. Maar het zijn nu ook andere ministeries die zich daar mee bezig houden. In 2005 brengt een commissie van de WRR onder voor-

7 Vertrouwen in de buurt, WRR (2005) 8 Stad en stijging, sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing, Advies 54 VROMraad (dec.2006) 19


Ook andere publicaties uit de afgelopen jaren - o.a. die van de RMO,

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kent

het Kei-kenniscentrum en uit de serie Het Sociaal Debat9- wijzen erop hoe

negen prestatievelden:

belangrijk het is om tot een constructieve verbinding te komen tussen

1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid

de fysieke en de sociale wereld. Werelden die in beleidsnota’s en in

van dorpen, wijken en buurten

maatschappelijke en overheidsorganisaties vaak gescheiden optrekken.

2. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen

Maar die in de praktijk van de wijk en in de beleving van de bewoners

met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden

alles met elkaar te maken hebben. Er is in 100 jaar sociaal beleid niet

3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning

zoveel veranderd.

4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers 5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke

De komst van de Wmo

verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met

Met ingang van 1 januari 2007 kent Nederland de Wet Maatschappelijke

een beperking of een chronisch psychisch probleem en van

Ondersteuning (Wmo). De wet is een product van het ministerie van VWS

mensen met een psychosociaal probleem

en vormt de nieuwe basis voor het stelsel van Zorg en Welzijn. De Wmo

6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beper-

vervangt voor wat betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994.

king of een chronisch psychisch probleem en aan mensen

Tegelijkertijd is met deze nieuwe wet ook een groot deel van de wet-

met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud

en regelgeving uit de zorg gedecentraliseerd. Namelijk de Wet Voorziening

van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het

Gehandicapten (WVG), en een deel van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dat betekent dat zorg en welzijn - na een scheiding van ruim 50 jaar - binnen het overheidsbeleid weer aan elkaar zijn ge-

maatschappelijke verkeer 7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang

koppeld.

8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met

De Wmo moet worden uitgevoerd door de gemeenten. Binnen - door

9. het bevorderen van verslavingsbeleid

uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen de Rijksoverheid bepaalde kaders - hebben de gemeenten de beleidsvrijheid om zelf prioriteiten te bepalen en een eigen vorm te geven aan de uitvoering daarvan. Daardoor zal het aanbod aan activiteiten tussen gemeenten onderling sterk gaan verschillen. Kern van de wet is dat iedere gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen aan de samenleving (‘participeren’). Deze opdracht aan gemeenten is vorm gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel zijn te herleiden tot voormalige subsidiestromen.

9 Sociaal en fysiek verbonden , Kei-kenniscentrum stedelijke vernieuwing (2008); De wijk nemen, RMO (2009); Het sociaal debat, reeks uitgaven onder redactie van R. Hortulanus v.a. 2000 (i.o.v. o.a. VWS) 20


Wmo niet meer weg te denken

geregeld, dan weer regionaal of moet men met de centrumgemeente

Op dit moment (februari 2010) is de Wmo al weer ruim drie jaar werk-

onderhandelen.

zaam en is ze niet meer weg te denken uit het landelijk en lokaal sociaal

Daarnaast is er ook kritiek op het gemeentelijk Wmo-beleid. Tijdens het

beleid. De meeste beleidsmakers zijn enthousiast, ook ten aanzien van

reeds genoemde Wmo-congres noemt Staatssecretaris Bussemaker

de relatie Wmo- welzijnswerk. VWS-projectleider Bert Holman zegt daar-

een onderzoek van Movisie waaruit blijkt dat slechts een derde van

over ‘De Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart’ en ‘De W van welzijn

de gemeenten in staat is gebleken om - samen met maatschappelijke

staat steviger dan ooit.’ Staatssecretaris Bussemaker spreekt op het Wmo-

partners - een goed Wmo-beleid te ontwikkelen. In de andere twee

congres 2009 van een ‘nieuwe wind in welzijnsland’ en dat er ‘bij

derde lukt dat om diverse redenen nog niet. Zowel de staatssecretaris

gemeenten een enorme reuring is ontstaan’. En: ‘Ook in de kleinere

als spreker Jacques Wallage geven aan dat ze in dit opzicht van de

gemeenten zie je hoe enthousiast mensen bezig zijn om te kijken hoe

gemeenten meer regie en sturing vragen naar de maatschappelijke

ze het welzijnswerk op een andere manier kunnen vormgeven.’

partners en een duidelijke visie.

Gezien de ingezonden stukken op de website van ‘gemeenten.nu’ lijkt de

5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk

praktijk wat genuanceerder. Ook de Raad voor Maatschappelijke Ontwikke-

Terug naar de ontwikkelingen in het welzijnswerk. In de sector heeft

lingen schrijft behoorlijk kritisch in haar brief van juni 2009. Volgens de

vanaf de jaren negentig een enorme schaalvergroting plaatsgevonden.

RMO ‘is met de komst van de Wmo de ontkokering geslaagd, maar is er

Kleine instellingen zijn gaan fuseren, grotere organisaties hebben hun

tegelijkertijd alom verwarring ontstaan voor alle betrokken instanties en

activiteiten en hun werkgebied verbreed en vergroot. Steeds meer mana-

overheden’. De RMO constateert dat het beleidskader Wmo behoorlijk

gers doen hun intrede in het welzijnswerk en zorgen voor een meer

dichtgetimmerd is door rijksregels. Gemeenten hebben weliswaar ruimte

zakelijke aanpak en voor goed geadministreerde en op resultaat gerichte

voor eigen invulling, maar zitten volgens de RMO tegelijkertijd klem door-

organisaties. Deze schaalvergroting zorgt voor een grotere afstand tussen

dat ze aan alle aparte beleidsterreinen moeten voldoen. De Wmo is voor

de verschillende niveaus van directies- beleidsmakers, middenkader,

een deel het antwoord van VWS op de stelselwijziging AWBZ. Dat legt

uitvoerend professionals en vrijwilligers in buurt en wijk.

10

11

volgens de Raad een grote druk op de gemeenten (en dus ook op de andere beleidsterreinen die uit dezelfde pot krijgen gefinancierd), want

Maatschappelijk complexiteit en veranderde bedrijfsvoering

de klant wil dezelfde rechten behouden als hij had.

Er is in deze jaren ook een andere beweging gaande die van grote invloed is op de ontwikkeling van het werk. De (lokale) overheid wijzigt

Het uitvoeren van de Wmo blijkt voor gemeenten ook in andere opzichten

haar prioriteiten op het gebied van zorg en welzijn en vraagt om een

nog niet zo eenvoudig. Volgens de RMO heeft het Rijk ook de complexiteit

andere inzet en besteding van gelden. Het vaste subsidiebeleid aan

onderschat van de wisselende bestuursniveaus. Voor de invulling van de

steeds dezelfde organisaties verschuift naar een meer projectgestuurde

verschillende beleidsvelden moet steeds weer met andere partners en

financiering. Voor veel instellingen betekent dat een bezuiniging op wat

in andere verhoudingen worden gesproken. Soms moet iets lokaal worden

stabiele subsidie-inkomsten leken te zijn. Tegelijkertijd wordt in deze jaren de maatschappelijke problematiek in buurt en wijk ingewikkelder

10 Zie Met de WMO gaat het verassend goed’, artikel in tijdschrift Zorg + Welzijn (juni 2009) 11 Verslag Wmo-congres, september 2009

en ook zwaarder te hanteren. Dat geldt vooral in de grote stadswijken, 21


waar steeds meer verschillende groepen en culturen elkaar tegenkomen

Daarnaast is er de MO-groep, - de branchegroep van Maatschappelijk

en soms ook elkaar in de weg zitten.

Ondernemers voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening - die de

Deze gewijzigde subsidierelatie leidt tot een veranderde bedrijfsvoering en

werkgevers in de sector verenigen en hen ondersteunen in het ondernemer-

soms ook tot herziening van beleid (bijvoorbeeld minder accommodatie-

schap en in de zorg voor kwaliteit en registratie. De MO-groep zorgt voor

gebonden). Instellingen zijn ondernemingen geworden die op een bedrijfs-

passende arbeidsvoorwaarden en sluit namens de branche de CAO af.

matige wijze met hun kosten, baten en resultaten omgaan. Dat betekent enerzijds dat ze gebruik maken van tijdelijke subsidies en projecten,

Benchmarking

zonder dat ze garantie bieden voor een vervolg. En anderzijds ook dat

Eind jaren ’90 blijkt dat het welzijnswerk dringend behoefte heeft aan

ze elkaars concurrenten zijn geworden en niet zo makkelijk meer om de

een gezamenlijke benchmarking. Niet alleen om het werk onderling te

tafel gaan om hun kennis te delen en naar elkaar door te verwijzen.

kunnen vergelijken, maar ook om goed in te kunnen gaan op de veran-

Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van een wisselende stroom van

derende subsidierelaties tussen de lokale overheid en de instellingen.

tijdelijke gelden (Melkertbanen, projectsubsidies, fondsen). Aangedreven

Op initiatief van diverse landelijke partijen (w.o. Verdiwel) en vanuit het

door het politiek-maatschappelijke discours over marktdenken en om de

gezamenlijk overleg van gemeenten en welzijnswerk worden welzijns-

eigen begroting rond te krijgen gaan welzijnsinstellingen in deze periode

doelen gedefinieerd (zie kader). Eerdere pogingen (GFO = Gemeentelijk

steeds meer commercieel en marktgericht werken. Enkele gemeenten

functioneel Ontwerp en het Gemeenschappelijk Informatiemodel Welzijn)

gaan over tot een aanbestedingsprocedure voor het complete welzijns-

zijn dan al weer van de baan. Eind jaren ’90 wordt vanuit het Platform

werk (vb. Amsterdam). Ook omdat men verwacht dat met ‘marktwerking’

Welzijninformatie (NIZW e.a.) het project WILL (Welzijn Informatievoor-

een natuurlijke selectie van kwaliteit plaatsvindt en dat altijd de beste

ziening Landelijk Lokaal) opgezet. Deelnemers zijn een groot aantal ‘lokale

aanbieder voor het lokale welzijnswerk overblijft. Het werkveld reageert

combinaties’ van welzijnsinstellingen en hun gemeente.

verdeeld op deze ontwikkelingen. Landelijke organisatie

Landelijke welzijnsdoelen (WILL, later Servicepunt

De grote diversiteit in verschijningsvormen van het werk en de onderling

welzijnsinformatie)

vaak verschillende namen voor activiteiten en projecten - versterkt door

a. Zelfredzaamheid: in staat zijn te zorgen voor je zelf, je kinderen

het wisselend lokale beleid en de projectsubsidiëring - zorgt voor een grote verwarring, niet alleen bij de buitenwereld maar ook binnen het welzijns-

of je huishouden (fysiek en sociaal-psychisch) b. Deelname maatschappelijk verkeer: deelnemen aan door

werk zelf. In 1996 wordt door zeventien directeuren van grote lokale wel-

anderen georganiseerde gelegenheid tot ontmoeting,

zijnsinstellingen de landelijke ‘Vereniging van directeuren van welzijnsin-

ontspanning of ontplooiing. (nb. arbeid, cultuur?)

stellingen’ (Verdiwel) opgericht. Deze actieve groep timmert in de jaren daarna flink aan de weg en zorgt ervoor dat het welzijnswerk, zowel naar inhoud als naar bedrijfsmatige aanpak - weer beter op de politiek-maatschap-

c. Maatschappelijke inzet: mensen zetten zich actief in voor hulp aan anderen en de sociale omgeving. d. Sociale samenhang: realisatie, verbetering of instandhouding

pelijke kaart komt te staan. Binnen korte tijd is Verdiwel een belangrijke

van een veilig sociaal maatschappelijk klimaat en leefbaarheid

gesprekspartner voor de landelijke overheid en maatschappelijke partners.

in buurten en wijken.

22


Per 1 januari 2007 wordt WILL omgezet in een - door de MO-groep, het

huidige professional. Het boek roept veel discussie op en de doorwerking

ministerie van VWS en de VNG gedragen - Servicepunt Welzijnsinformatie.

ervan is terug te vinden in het huidige discours.

Dit servicepunt gaat voort op de ingeslagen weg en zorgt anno 2009

In diezelfde tijd houden verschillende landelijke organisaties en onder-

voor een gezamenlijk ontwikkeld model om rekenschap af te kunnen

zoekers zich bezig met onderzoek naar de kwaliteit van het welzijnswerk

leggen over de welzijnsactiviteiten (Model Rekenschap & Resultaat). Om

en met de beschrijving van een beroepenstructuur. Vanuit hun analyse

diverse redenen - o.a. de verscheidenheid in lokaal beleid, diverse tegen-

worden nieuwe perspectieven voor het welzijnswerk geschetst en wordt

strijdige belangen en de van rijkswege weer nieuw ingezette wetgeving

een daarbij passend competentieprofiel opgesteld. Een profiel dat aansluit

(Wmo) - is het tot nu toe echter niet gelukt om de hele sector en haar

bij een veranderende visie op het werk. In ‘Nieuwe eisen aan sociale

financiers in dit of een ander gezamenlijk model mee te krijgen. Maar de

professionals’ schrijft Katja van Vliet ‘Niet de markt, de burgers of de

door WILL geformuleerde landelijke welzijnsdoelen hebben dan al wel hun

bureaucratie maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn

weg gevonden naar de lokale beleidsnota’s en instellingsprogramma’s.

voor het werk van de sociale professionals.’15

Een andere ontwikkeling in dit verband is de Beleidsgestuurde Contractfinanciering (BCF)12. Deze methode gaat uit van de eigen rol en verant-

Versterken professionaliteit

woordelijkheid van gemeenten en welzijnsinstellingen en heeft nadrukke-

Naast het verschijnen van deze onderzoekspublicaties wordt in deze jaren

lijk aandacht voor het gezamenlijk te bereiken maatschappelijk resultaat.

ook rechtstreeks gewerkt aan het versterken van de professionaliteit van

Sturing door de overheid - als proactieve opdrachtgever en beleidsregis-

de welzijnswerkers. Op het landelijk niveau organiseert Movisie in 2008

seur - staat in deze moderne subsidierelatie centraal.

i.s.m. anderen de Oranjefondszomerscholen (herhaling in 2009). In NoordHolland organiseert PRIMO nh, op verzoek van de lokale welzijnsinstel-

Nieuwe impulsen professioneel handelen

lingen, in 2005 een spraakmakende conferentie over ´Bruggenbouwers

Eind jaren ’90 komt er weer opnieuw aandacht voor de methodiek van het

van de buurt´. Ook organiseert de CMO enkele Wmo-Masterclasses en

welzijnswerk. Spraakmakende buitenlandse methoden worden vertaald

een training ‘Wmo vakmanschap’ voor uitvoerend werkers16.

naar de Nederlandse situatie (bijv. ABCD-methode). Oude bewezen

Een heel ander soort professionaliseringsimpuls krijgt het welzijnswerk van

werkwijzen worden opgepoetst en in een nieuw jasje gestoken (bijv. de

cultuurpsycholoog en publicist Jos van der Lans. Deze schrijft al 25 jaar

Presentmethode). Ook het professioneel handelen in succesvolle pilots

op kritische wijze over de sociale sector en haar professionals. In zijn boek

wordt beschreven en gepubliceerd . Enerzijds voortkomend uit de ver-

‘Ontregelen’17 pleit hij voor ‘herovering van de werkvloer’ en verbindt hij

plichte rapportage van extra gesubsidieerde (en dus te verantwoorden)

de maatschappelijke trends aan het handelen van de professional.

13

pilots, anderzijds ook door de steeds sterker wordende roep uit het werkveld en van politici om niet steeds opnieuw ‘het wiel uit te vinden’. Deze aandacht voor het professioneel handelen betekent ook een nieuwe impuls voor de positie van de professional. In 2003 verschijnt het spraakmakende ‘Mondige burgers, getemde professionals’ van Evelien Tonkens14. De ondertitel ‘marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector’ geeft aan waar volgens de auteur de dilemma’s zitten van de

12 Zie Het BCF-boek, Stade-advies, (2006) 13 Zie o.a. Goud in de buurt, M. Davelaar en L. Veldboer, Verwey-Jonker Instituut (2008) 14 Mondige burgers, getemde professionals’, marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in de publieke sector. E. Tonkens, NIZW 2003 15 Nieuwe eisen aan sociale professionals, K. van Vliet, Verwey-Jonker Instituut (juli 2009) 16 Zie bijvoorbeeld de PRIMO nh conferentie Bruggenbouwers van de buurt (2005) en daaruit voortkomend de Leergang Vakmanschap Wmo (2007, 2009) en de Masterclass Wmo i.s.m. InHolland en (2007 en 2009) 17 Jos van der Lans: Ontregelen, de herverovering van de werkvloer’ (2008) 23


Fase

Tijdperk van Kenmerken

1945-1965

Wederopbouw

Betrekking professionals - burgers

Bevoogding Erboven op

1965-1985 Emancipatie Identificatie Ernaast 1985-2002 No-nonsens / markt Distantie Ervandaan 2002 -

Herontdekking leefwereld

Betrokken professionaliteit Eropaf!

Herijking welzijnswerk

De uitdaging: Welzijn Nieuwe Stijl

Met de komst van de Wmo breekt er voor het lokale welzijnswerk een

Voor de welzijnssector betekent de komst van de Wmo in combinatie

geheel nieuwe fase aan. De Wmo biedt volgens velen nieuwe kansen aan

met deze nieuwe bezuinigingsgolf een herijking van capaciteiten en

het welzijnswerk. In de negen Wmo-beleidsvelden en het achterliggend

competenties en de noodzaak om - in concurrentie met aanbieders

basisprincipe van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie zijn de

vanuit heel andere sectoren - zich nog duidelijker te presenteren aan

landelijke welzijnsdoelen (WILL) volop terug te vinden. Het welzijnsdoel

de eigen lokale overheid. Een overheid die er overigens alle belang bij

‘samenlevingsopbouw’ valt zelfs letterlijk samen met het eerste beleidsveld.

heeft dat succesvolle ervaring en bewezen deskundigheid behouden

Maar daarmee zijn de welzijnsinstellingen niet vanzelfsprekend de belang-

blijft. Om die reden wordt in september 2009 het Wmo-congres geheel

rijkste aanbieder voor deze beleidsvelden. Zowel gemeenten als instellingen

gewijd aan een nieuwe uitdaging van het welzijnswerk.

gedragen zich in dit opzicht nog sterk oriënterend.

Tijdens dit congres presenteert het ministerie van VWS in de persoon

Volgens Jos van der Lans zouden welzijnsorganisaties zich in Wmo-verband

van staatssecretaris Jet Bussemaker de term ‘Welzijn Nieuwe Stijl’ en

moeten ontwikkelen als dragende organisaties van de startmotortreden

verbindt dat met vijf bakens als richtinggevend kader voor Welzijn Nieuwe

van de - door hem ontwikkelde - Wmo-ladder (zie bijlage III). Dat betekent

Stijl. De staatssecretaris koppelt hieraan enkele voor de sector interessante

volgens hem dat zij hun functies en activiteiten in toenemende mate

uitspraken: ‘Welzijnswerk verbindt het individu met de gemeenschap’.

definiëren in termen van ondersteuning en faciliteren, verbinden en

En: ‘De Wmo vraagt om een nieuwe rol van het welzijnswerk. Resultaat-

organiseren, trainen en coachen.18

gericht, geen tijd voor discussies’.

Echter, vanwege de economische crisis (2008-2009) staat de sector opnieuw een flinke bezuiniging te verwachten. Uit een peiling van de MOgroep (werkgeversorganisatie) blijkt dat in 2010 vele tientallen gemeenten gaan bezuinigen op hun budget voor maatschappelijke ontwikkeling en welzijn. De MO-groep verwacht dat dat aantal na 2010 fors zal toenemen. Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn, K. van Vliet, ea. Verwey-Jonker Instituut (2004). Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening, Paul Vlaar e.a. NIZW (2006) 18 De Wmo-ladder, metafoor van het motorblok, de startmotor en de wegenwacht, Jos van der Lans (2007) 24


Nieuw is ook dat Bussemaker in haar lezing het daarbij niet alleen over

Bussemaker zelf is tijdens het Wmo-congres heel duidelijk in haar

het welzijnswerk heeft, maar dat ze àlle verantwoordelijken aanspreekt,

standpunt ten aanzien van welzijn en de positie van de welzijnswerkers:

inclusief de gemeente. ‘Ik daag lokale partijen uit gezamenlijk een

‘Investeren in welzijn loont. Investeren in welzijn beschermt de meest

programma op te zetten om samen aan het werk te gaan.’

kwetsbaren in de samenleving. Juist nu. En dat vraagt om politieke keuzes. Als de prioriteiten helder zijn, kan de welzijnswerker zijn of haar kennis en kunde inzetten om het sociale probleem op te lossen.’ En daarmee lijkt

Vijf bakens voor WELZIJN NIEUWE STIJL:

‘Welzijn Nieuwe Stijl’ dé uitdaging voor gemeenten en welzijnswerk in 2010.

1. stelt de vraag centraal (en de vraag achter de vraag) 2. gaat uit van de eigen kracht van de burger en zijn omgeving 3. betekent directe benadering van problemen (geen kantoorklerken of bureaucraten) 4. is niet vrijblijvend, problemen worden benoemd, oplossingen gedefinieerd en resultaten behaald. 5. geeft ruimte aan de kennis en kunde van de professional. (Streetwise) NB. Recentelijk is dit uitgebreid naar 8 bakens (zie bijlage II). In dit onderzoek worden de hierboven geformuleerde bakens gehanteerd omdat deze voor dit onderzoek de meeste zeggingskracht hebben .

Het Welzijnsdebat 2009 - een maand later - sluit op deze thematiek aan door aandacht te vragen voor een hernieuwde invulling van de professionele kwaliteiten van de welzijnswerker. In dit debat wordt de professional vooral gezien als schakel in de ketensamenwerking met de andere maatschappelijke partners.

25

26

IV Schets van het welzijnswerk in Noord-Holland Het welzijnswerk in Noord-Holland is sterk in beweging. Landelijke

Brede welzijnsinstellingen:

ontwikkelingen zoals in hoofdstuk III beschreven hebben hun weerslag

v oor sociaal-cultureel werk, kinderen jongerenwerk, volwassenenwerk,

op de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen invulling geven

samenlevingsopbouw. Soms ook (onderdelen) van maatschappelijke

aan hun opdracht. In dit hoofdstuk geven we een korte schets van

dienstverlening en/of welzijnswerk voor ouderen.

het welzijnswerk in de provincie Noord-Holland. Hoe ziet het speelveld

lokaal of regionaal georganiseerd

er uit en welke zijn de meest recente ontwikkelingen? In alle drie typen organisaties is sprake van beweging en ontwikkeling. 1. Typering welzijnswerk in Noord-Holland

Door fusies en schaalvergroting van organisaties vindt in een aantal

Het welzijnswerk in Noord-Holland kent vele verschijningsvormen.

gevallen verbreding van het werkterrein plaats, zowel naar geografisch

Globaal valt een onderscheid te maken tussen:

werkgebied als naar werksoorten. In zijn algemeenheid profileren brede

Instellingen voor maatschappelijke dienstverlening:

welzijnsorganisaties zich meer buurtgericht, terwijl de SWO’s zich allereerst

met onder meer maatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk,

richten op specifieke doelgroepen (ouderen, mensen met een beperking).

met soms ook ouderenadvisering en ouderenwerk.

Bij instellingen voor Maatschappelijk Dienstverlening staat van oudsher de

veelal regionaal georganiseerd.

individuele casuïstiek van mensen met een hulpverleningsvraag voorop, hoewel hier ook steeds meer outreachend wordt gewerkt.

Stichtingen Welzijn Ouderen (SWO’s) en Wonen Plus: richten zich niet alleen op ouderen, maar veelal ook op chronisch

In onderstaand schema is een korte typering van de verschillende welzijns-

zieken, mensen met een beperking en hun mantelzorgers.

organisaties weergegeven. Daarbij merken wij op dat in de praktijk dit

dienstverlening gericht op het zelfstandig functioneren van de doel-

onderscheid niet meer zo stringent is, alleen al omdat door fusies vaak

groep. Soms ook sociaal-cultureel werk en categoraal opbouwwerk.

een kruisbestuiving van werkwijzen plaatsvindt en nieuwe combinaties

regionaal of lokaal georganiseerd, zeer actief in kleinere gemeenten

zijn ontstaan.

en dorpen. Maatschappelijke dienstverlening Stichtingen Welzijn Ouderen/ Wonen Plus

Brede welzijnsinstellingen

Cliëntgericht

Dienstverlenend tbv specifieke doelgroep

V oor alle burgers, met specifieke aandacht

Individuele klantcontacten centraal

soms aangevuld met SCW voor deze

voor kwetsbare burgers

Protocollen en registratie

doelgroep

M obiliseren, activeren en faciliteren van

Sterke beroepsvereniging

Veel vrijwilligers

bewoners en vrijwilligers

Veel professionals

Minder beroepskrachten

V erbinder/netwerker zowel horizontaal

Hulpverlening centraal

Sterk netwerk van ouderen en vrijwilligers

(tussen groepen) als verticaal (met instellingen)

Minder flexibel, op afspraak

Nog veel kleine instellingen met sterke lokale

Faciliteren van zelfwerkzaamheid

Interventie centraal

verankering.

Flexibele inzet en brede focus Preventie centraal 27


2. Uitwerking verschillende typen welzijnswerk in Noord-Holland

en omgeving is actief in zeven gemeenten in Noord-Holland Noord.

Instellingen voor Maatschappelijke Dienstverlening

Wonen Plus Noord-Holland organiseert dienstverlening in elf gemeenten

In Noord-Holland zijn acht grotere spelers op het vlak van Maatschappe-

in Noord-Holland.

lijke Dienstverlening met een provinciale dekking. Dit zijn:

Deze SWO’s worden gekenmerkt door de inzet van vele gedreven vrij-

SMD Zaanstreek-Waterland

willigers, ondersteund door een enkele beroepskracht. Ook bij regionale

SMD Midden Kennemerland (Beverwijk, Castricum, Heemskerk,

SWO’s is het aantal beroepskrachten beperkt. De SWO’s leveren een

Uitgeest, Velsen)

belangrijke bijdrage aan de sociale infrastructuur van gemeenten waarin

Meerwaarde: Haarlemmermeer

ze werkzaam zijn. De SWO’s richten zich niet alleen op (kwetsbare)

Kontext: Zuid Kennemerland

ouderen, maar veelal ook op chronisch zieken, mensen met een beperking

De Wering: Noord-Holland Noord, Kennemerland, West-Friesland

en hun mantelzorgers. Het gaat daarbij om praktische dienstverlening in

Vita: Amstelveen, Aalsmeer en Amstellanden

de vorm van diensten Wonen Plus, maaltijddiensten en personenalarmering.

Versa: Gooi- en Vechtstreek

Ook worden vanuit de SWO’s preventieve huisbezoeken afgelegd door

SMD Hoorn (Hoorn en Enkhuizen)

getrainde vrijwilligers. Daarnaast voeren zij veelal (categorale) opbouwwerktaken uit, zoals de ondersteuning van ouderenbonden en de facilitering

Zorgaanbieders begeven zich soms ook op het terrein van maatschappe-

van activiteiten in het kader van ontmoeting, ontplooiing en ontspanning,

lijke dienstverlening. In het land zijn voorbeelden bekend van zorginstel-

en soms ook leefbaarheid.

lingen die maatschappelijke dienstverlening onder de kostprijs aanbieden om zo de aanbesteding in de thuiszorg bij gemeenten binnen te halen.

Brede welzijnsinstellingen

De instellingen voor maatschappelijke dienstverlening in Noord-Holland

De brede welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de

kennen een regionaal overleg voor directie en management algemeen

meeste gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare

maatschappelijk werk: een platform voor kennisdeling en uitwisseling.

groepen in de samenleving. Tegelijkertijd is er tussen deze instellingen in Noord-Holland een grote variëteit, die samenhangt met historie en

Stichtingen Welzijn Ouderen en Wonen Plus

fusies uit het verleden en van meer recente datum.

Noord-Holland kent diverse, vaak lokaal sterk verankerde, Stichtingen

Deze welzijnsinstellingen zijn van oorsprong lokaal geworteld, maar hebben

Welzijn Ouderen (SWO’s), die vooral ook in “kleine” gemeenten erg actief

door fusies en schaalvergroting steeds vaker een regionale functie

zijn. De volgende gemeenten kennen in ieder geval een SWO: Heiloo,

gekregen. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de verschillende

BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes, Laren), Langedijk, Landsmeer,

verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen.

Hoogkarspel, Heemstede, Ouderkerk aan de Amstel en Boemendaal

Een overzicht van de actuele stand van zaken is op de volgende bladzijde

(wordt in 2010 verbreed). Naast de kleine lokale SWO’s zijn er ook een

te vinden. Dit overzicht pretendeert niet volledig te zijn, maar brengt in

aantal SWO’s met een regionale functie, die werken in opdracht van

ieder geval de grotere spelers in beeld. Naast de grote organisaties kent

verschillende gemeenten. De SWO West-Friesland is een grote speler en

de provincie nog een aantal kleine instellingen die vergelijkbaar werk

voert haar werkzaamheden uit ten behoeve van acht Westfriese gemeenten.

doen, maar zich op een wat minder breed terrein richten. Een enkele

Zij gaan in 2010 fuseren met de Wering. Wonen Plus Welzijn Schagen

kleine instelling nam ook deel aan de expertmeeting.

28


3. Profiel brede welzijnsinstellingen in Noord-Holland Opmerkingen

Vrijwilligers centrale

Ouderenadvieswerk

Recente fusies

MD

Volw-werk/ ouderenwerk

20 gemeenten in Noord-Holland Noord (Kop van Noord-Holland, West-Friesland, N- en M-Kennemerland)

Samenlevingsopbouw

120

Werksoorten* Tiener-/jongerenwerk

Primaire werkgebied

Kinderwerk

Fte’s

Peuters/ PSZ

Instelling

1 BOVENREGIONAAL De Wering

medio 2008: fusie van RIMA, SKWO Ouderenwerk, WMD Den Helder (welzijn en maatschappelijke dienstverlening); Fusie met SWO- WestFriesland in 2010

2 NOORD- KENNEMERLAND 86,5 Alkmaar en HeerhugoKern 8 waard doet jongerenwerk in 10 kleine NoordHollandse gemeenten

x

x

Fusie Kern 8 en Stichting Welzijn Heerhugowaard in 2009

St. Welzijn Bergen

17

Bergen

St. Welzijn Castricum

7

Gemeente Castricum (Castricum, Akersloot, Limmen)

31

Heemskerk, Bloemendaal (jongerenwerk)

Regionale samenwerking met SWV en SWB vanuit motto ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’

Stichting Welzijn Velsen (SWV)

51

Velsen

idem

St. Welzijn Beverwijk (SWB)

38

Beverwijk

Idem

x

x

x

x

Alkmaar:advies- en ondersteuningsbureau voor bewoners; Heerhugowaard: regulier opbouwwerk ouderenadvieswerk alleen in Heerhugowaard, de Wering in Alkmaar

x

Ouderenwerk gericht op ouderen, mantelzorgers, chronisch zieken, gehandicapten

x

Jongereninformatiepunt

x

anaf medio 2009 samengegaan V met Welschap Kinderopvang in één organisatie

3 IJMOND Welschap

x

29


Enkhuizen

St. Welzijn Stedebroec

5

Gemeente Stedebroec

Opmerkingen


8

Ouderenadvieswerk

Welwonen Enkhuizen

Recente fusies

MD

Hoorn (in Wervershoof en Koggenland jongerenwerk/opbouwwerk)


137

Samenlevingsopbouw

Netwerk


Primaire werkgebied

Kinderwerk

Fte’s

Peuters/ PSZ

Instelling

4 WEST-FRIESLAND

Woningcorporatie en welzijnsorganisatie opgegaan in één organisatie. x

x

5 zaanstreek-waterland 140 Zaanstad, AmsterdamWelsaen Noord, Oostzaan, Landsmeer, Middenbeemster (de laatste 3 met name jongerenwerk) Clup Welzijn

41

17,7 St. Club en Buurthuiswek Volendam

30

Incl. mantelzorgondersteuning en WonenPlus

moet sterk bezuinigen met personele gevolgen

Purmerend (met kleine werkzaamheden in Waterland, EdamVolendam, Beemster, Schermer, Graft-de Rijp)

x

Fusie met SMDZaanstreek/Waterland is niet gelukt

x

Preventief jeugdwerk

x

Geen PSZ, wel peuterwerk

Volendam

St. Welzijn Edam

2

Edam

St. de Bolder Monnickendam

3

Monnickendam + regiofunctie Waterland

SCOW Wormer

3

Wormer

x


6 ZUID-KENNERMERLAND ca. 40 Haarlem (verder DOCK-Haarlem landelijk) (Schalkwijk, Oost, Noord) Haarlem Effect

40

CASCA

43

x

Recente fusies

Opmerkingen

Heeft na faillissement van Radius in najaar 2007 groot deel van werk en personeel overgenomen.

x

inclusief 4 moedercentra

x

g een PSZ, wel kinderopvang incl kinderopvang


Ouderenadvieswerk

MD


Samenlevingsopbouw


Primaire werkgebied

Kinderwerk

Fte’s

Peuters/ PSZ

Instelling

Haarlem (Centrum-Zuid en Delftwijk) x

Heemstede e.o

x

x

Pluspunt

13

7 GOOI- EN VECHTSTREEK 213 Versa Welzijn

Zandvoort Hilversum, Huizen, Bussum, Naarden, Muiden, Weesp, Blaricum, Laren, Wijdemeren (en deel buiten NH)

8 amstel- en meerlanden 114 26 kernen van de St. Meerwaarde Haarlemmermeer

Cardanus

122

Amstelveen, Aalsmeer, Uithoorn (met enkele taken in Diemen en Ouderamstel)

St. Welzijn Diemen

16

Diemen

Fusie met Lokaal Welzijn Huizen (2009) en in 2007 al van Versa met SIS (Hilversum)

Werken in gebiedsteams; Buurtbemiddeling in regiogemeenten. Recent nieuw bestuur en interim directeur Verzorgt ook inburgering en reïntegratie nieuwkomers

PSZ/ peuters: peuterspeelzalen en activiteiten gericht op peuters. In een enkel geval maakt ook kinderopvang deel uit van de welzijnsorganisatie (Stichting Welschap, CASCA) Kinderwerk: gericht op 4-12 jaar. Het betreft zowel SCW, maar ook preventief werk, bv jeugdhulpverleningnetwerken, brede school of deelname aan Centra voor Jeugd en Gezin Tiener-/ jongerenwerk: 12-23 jaar. Zowel SCW als gericht op preventie, zie hierboven. Zowel ambulant als accommodatiegebonden Volwassenenwerk/ ouderenwerk: SCW en cursussen, maar ook activeringstrajecten. Uitvoering veelal door vrijwilligers of vakdocenten, waarbij beroepskrachten faciliteren en ondersteunen Samenlevingsopbouw: gericht op wijkgerichte bewonersondersteuning of categoraal opbouwwerk ter ondersteuning aan specifieke doelgroepen MD: maatschappelijke dienstverlening, waaronder algemeen maatschappelijk werk, schoolmaatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk Ouderenadvieswerk: veelal gericht op zowel ouderen als kwetsbare groepen uit de GGZ tbv het zelfstandig functioneren van de doelgroep. Soms met steunpunt mantelzorg en veelal in combinatie met SCW en praktische vormen van dienstverlening (WonenPlus, maaltijdvoorziening etc.) Vrijwilligerscentrale: makelaarsfunctie tussen vraag en aanbod van vrijwilligers. 31


4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden

Activeren, stimuleren, faciliteren en verbinden

Projectbureaus

In zijn algemeenheid zien we dat het welzijnswerk in Noord-Holland,

Sinds enkele jaren beschikken een aantal grote welzijnsorganisaties

aansluitend bij de landelijke ontwikkelingen (zie hoofdstuk III), steeds

(o.a. Versa Welzijn, Kern 8, Clup en vanaf 2010 ook Cardanus) over een

meer inzet op preventie en het zelforganiserend vermogen van burgers

projectbureau. Het projectbureau is bedoeld om goed in te kunnen

en vrijwilligers. Vrijwilligers nemen een zeer belangrijke plek in bij de

spelen op de actualiteit en om innovatieve en experimentele projecten

uitvoering van activiteiten. De rol van professionals is vooral activeren,

op te zetten (ontwikkelcapaciteit). Wanneer deze projecten succesvol

motiveren en faciliteren. Daarmee wordt ook in het sociaal cultureel

zijn worden ze als product/dienst opgenomen in het reguliere aanbod.

werk een toenemend appèl gedaan op opbouwwerkmethodieken.

Dat betekent veelal dat een aantal bestaande en minder goed functio-

Het leggen van verbindingen en het opbouwen van netwerken is altijd

nerende activiteiten/producten of activiteiten die minder aansluiten bij

een sterke kant geweest van het welzijnswerk. De Wmo is in dat opzicht

de beleidsdoelstellingen beëindigd worden. Op deze manier krijgt het

nog een extra stimulans.

welzijnswerk nieuw elan. Met gemeenten worden afspraken gemaakt over de omvang van de vernieuwing van het aanbod, ook in geval er

Kernwaarden van welzijnsorganisaties

geen projectbureau is. Gemiddeld gaat dit om 10 tot 15 % op jaarbasis.

Om te weten waarin welzijnsorganisaties zich willen onderscheiden van

De projectbureaus zijn een mooi voorbeeld van Welzijn Nieuwe Stijl,

andere organisaties zijn verschillende websites geraadpleegd. Wat opvalt

waarbij vanuit een probleem- of vraaganalyse wordt toegewerkt naar

is dat ondanks accentverschillen in producten en diensten men zich op

eigentijdse oplossingen van maatschappelijke vraagstukken.

min of meer op gelijke wijze presenteert in een aantal kernwaarden. Ter illustratie, tot slot van dit hoofdstuk, een greep uit de motto’s.

Inkoop van werkkracht en specifieke producten Kleine gemeenten kunnen zich veelal geen eigen welzijnsorganisatie veroorloven en huren steeds vaker voor een aantal uren per week een professionele jongerenwerker of een opbouwwerker in bij een naburige instelling. Soms ook ontwikkelen welzijnsorganisaties specifieke producten en diensten. Zo heeft Welsaen een Vrijwilligersschool opgezet en beschikt Versa Welzijn over een Anti Discriminatie Bureau. Een aantal welzijnsinstellingen voert een deel van de inburgering en reïntegratie van nieuwkomers uit (o.a. Cardanus) of de activering van groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (Stichting Welzijn Velsen, Welschap). Stichting Meerwaarde profileert zich weer sterk met haar product buurtbemiddeling dat zij ook in andere gemeenten inzet. Het is ondoenlijk om aan de grote variëteit en diversiteit van het welzijnswerk recht te doen met dit overzicht. 32


‘Dichtbij, betrokken en professioneel.’ Meerwaarde ‘Altijd in de buurt’ Kern 8 ‘Iedereen doet mee’ Versa Welzijn ‘Betrokken en dichtbij’ Netwerk ‘Welschap verbindt’ Welschap ‘Biedt ruimte voor mogelijkheden’ Welsaen

33

34

V Welzijnswerk in Noord-Holland nader verkend 1. Inleiding

brede welzijnsorganisaties. De brede welzijnsorganisaties hebben ook

Nadat in het vorige hoofdstuk het welzijnswerk in Noord-Holland in

ieder hun eigen achtergrond en geschiedenis en opereren allen in een

kaart is gebracht, toetsen we in dit hoofdstuk de landelijke trends en

andere context. Zij bieden een breed scala aan wijkgebonden en wijk-

ontwikkelingen aan de situatie in Noord-Holland.

gerichte activiteiten voor verschillende doelgroepen en leeftijdsgroepen. Dit varieert van peuterwerk, kinderen tienerwerk, jongerenwerk, vol-

Op 24 september 2009 vond het jaarlijkse Wmo-congres plaats met als

wassenenwerk tot ouderenwerk. Daarnaast kennen veel van deze instel-

thema ‘Welzijn Nieuwe Stijl’. In haar toespraak maakte staatssecretaris

lingen (wijkgericht) opbouwwerk of samenlevingsopbouw. Soms maakt

Bussemaker zich hard voor het welzijnswerk als verbindende kracht.

de vrijwilligerscentrale deel uit van de welzijnsorganisatie, soms is deze

Daarbij sneed ze twee punten aan die haar zorgen baarden, te weten:

elders ondergebracht zoals in Hoorn, waar de vrijwilligerscentrale onder-

De relatie tussen gemeenten en welzijnswerk

dak vindt bij Rentree, een instelling voor arbeidstoeleiding.

De kwaliteit van het welzijnswerk

In veel gevallen leiden fusies tot uitbreiding van het dienstenaanbod of tot nieuwe combinaties. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Wering waar

Tevens formuleerde ze een vijftal bakens (zie hoofdstuk III) die in dit

een instelling voor maatschappelijke dienstverlening, het ouderenwerk

onderzoek betrokken zijn. Er is gekeken in hoeverre de zorgen van

en de brede welzijnsorganisatie uit Den Helder zijn samengegaan. Of in

Bussemaker in de Noord-Hollandse praktijk gedeeld worden. Daarvoor

het geval van de fusie van Kern 8 met de voormalige Stichting Welzijn

is gebruik gemaakt van informatie uit de veertien interviews, de expert-

Heerhugowaard, waardoor Kern 8 nu ook diensten op het gebied van

meeting en schriftelijke bronnen, aangevuld met parate kennis over

ouderenadvisering aanbiedt. In kleine gemeenten is de reikwijdte van

het welzijnswerk in andere gemeenten in Noord-Holland. De focus lag

het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten. Al met al is

daarbij op de brede welzijnsinstellingen, waarbij Amsterdam buiten

er een breed palet van diensten en producten en is het welzijnswerk in

beschouwing is gelaten. Een lijst van gesprekspartners is als bijlage I

Noord-Holland sterk in beweging en zeer divers. Dit maakt het lastig om

toegevoegd.

welzijnsinstellingen onderling te vergelijken.

Onze bevindingen clusteren we in dit hoofdstuk in een drietal thema’s

b. Betekenis van de Wmo

die onderling met elkaar samenhangen. Deze thema’s zijn:

De Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart, aldus de staatssecretaris.

Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen

Nadat in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo veel aandacht

Relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen

is uitgegaan naar huishoudelijke hulp en zorg, lijkt er nu meer aandacht

Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk

te komen voor welzijn. Met name de eerste vijf prestatievelden bieden aan brede welzijnsorganisaties bij uitstek kansen om zich te profileren.

2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen

De gemeente Alkmaar stelt bijvoorbeeld binnen het budget van de Wmo

a. Grote variatie in verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen

voor de komende jaren 1 miljoen euro specifiek beschikbaar voor Welzijn.

Ook in Noord-Holland kent het welzijnswerk vele verschijningsvormen. Hiervoor maakten we al het onderscheid tussen instellingen voor maatschappelijke dienstverlening, Stichtingen Welzijn Ouderen (SWO’s) en 35


Voor welzijnsorganisaties is de Wmo op dit moment het richtinggevende

subsidiebeschikking af te geven. Bovendien is er door de aanwezigheid

kader. De meeste Noord-Hollandse instellingen profileren zich als partner

van diverse werksoorten meer mogelijkheid tot samenhang. Ook kan

in de keten van de Wmo. Aangegeven wordt dat de Wmo voor een deel

meer flexibiliteit geboden worden doordat je afhankelijk van actuele vragen

betekent dat producten, diensten en werkwijzen die al langer gangbaar

met uren tussen werksoorten kunt schuiven.’ Hij concludeert dat schaal-

waren in het welzijnswerk, opnieuw worden benoemd. Zo hanteert het

vergroting geen probleem is, mits je goede inhoudelijke afspraken

opbouwwerk van DOCK in Haarlem de Wmo-ladder (bijlage III) om haar

maakt en welzijnsinstellingen een ondernemende en vraaggerichte houding

inzet en prestatieafspraken met de gemeente in het kader van de wijk-

laten zien. Soms ervaren gemeenten de ‘monopoliepositie’ van grote

contracten te definiëren. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap,

regionale welzijnsinstellingen als niet wenselijk en als bureaucratisch.

empowerment en het uitgaan van de eigen kracht en de zelfredzaamheid

Zij zouden verder afstaan van de vraag van de klant. Dat is bijvoorbeeld

van burgers zijn niet geheel nieuw. Wel krijgen ze in het licht van de Wmo

de ervaring van een gemeente die voorheen zaken deed met een kleine

weer hernieuwde betekenis.

en overzichtelijke lokale organisatie, die inmiddels gefuseerd is met een grote regionale welzijnsinstelling.

De Wmo richt zich op alle burgers, met extra aandacht voor kwetsbare burgers die een steuntje in de rug nodig hebben. Een nieuwe doelgroep

Bij fusies spelen vaak cultuurverschillen tussen gefuseerde organisaties

voor het welzijnswerk zijn de mensen die voorheen voor ondersteunende

een rol. ‘Sommige medewerkers ervaren het als een kans, anderen

begeleiding onder de AWBZ vielen, maar zijn overgeheveld naar de

worden er onzeker van’, aldus een manager van een welzijnsorganisatie.

Wmo. Welzijnsinstellingen ervaren een zekere spanning tussen het

Veel tijd blijkt te gaan zitten in het op poten zetten van een nieuwe

bedienen van een meer complexe doelgroep en het toenemend appèl

organisatie met een gezamenlijke identiteit. Er zijn ook organisaties die

op de inzet van vrijwilligers. Kern 8 begeleidt in Heerhugowaard deze

een voorbehoud hebben bij groei. De directeur van Netwerk: ‘Wij willen

groep en merkt daarover op: ‘De Wmo betekende een verbreding van

alleen groeien als dit logisch is, maar stellen daaraan wel voorwaarden.

onze doelgroep en van onze inhoudelijke producten, maar ook een hogere

Wij vragen een actieve houding van gemeenten en een visie op welzijns-

belasting van onze vrijwilligers.’

beleid. Dus niet alleen het afnemen van uren en je verder niet als verantwoordelijke gedragen. Wij zijn gebaat bij sterke partners. Als het

c. Schaalvergroting en fusies

aan deze voorwaarden ontbreekt, zullen wij duidelijk de beperking van

De fusies en schaalvergroting van de afgelopen jaren hebben een grote

onze mogelijkheden aangeven.’

impact gehad op het functioneren van welzijnsorganisaties in Noord-Holland. Deze schaalvergroting lijkt zowel positieve als negatieve aspecten te

d. Regionalisering

hebben. Een beleidsmedewerker van een gemeente verwoordt dit als

De meeste brede welzijnsinstellingen hadden oorspronkelijk een lokale

volgt: ‘Het gevaar van (te) grote instellingen is dat de inhoud niet goed

functie en waren daar ook sterk verankerd. Door fusies en schaalvergroting

naar voren komt. Er ontstaan sturingsproblemen, waardoor de uitvoering

kregen veel van deze organisaties een meer regionale functie. Voor welzijns-

vermorzeld wordt door managementprocedures. Met kleine organisaties

organisaties betekent regionalisering het werken met meerdere opdracht-

is het makkelijker zaken doen.’ Maar deze persoon ziet ook voordelen;

gevers met soms verschillen in aansturings- en financieringssystematiek.

‘Als gemeente hoef je maar met één organisatie zaken te doen en één

Dat vraagt van de welzijnsorganisatie extra inspanningen en grote flexibiliteit.

36


Daarnaast komt het steeds vaker voor dat kleine gemeenten die zich geen

zelf als ook door de gemeente) en een slechte financiële situatie.

eigen welzijnsorganisatie kunnen veroorloven welzijnsdiensten inhuren

De bezuiniging betekende uiteindelijk de nekslag. Toen een fusie er niet

bij de instelling in de nabijgelegen centrumgemeente. Zo verzorgt Kern

in zat was het faillissement van Radius onvermijdelijk. Op dit moment

8 voor een tiental kleinere gemeenten in Noord-Holland Noord het

verkeert een andere grote welzijnsinstelling in Noord-Holland in zwaar

(ambulant) jongerenwerk. Netwerk doet dat voor een aantal gemeenten

weer en zal flink moeten bezuinigen. De betreffende instelling is de

in West-Friesland en Welsaen is op deze manier werkzaam in de

afgelopen jaren enorm gegroeid, terwijl het, aldus de directeur in de

Zaanstreek en omgeving. De Wering verzorgt in opdracht van een twin-

media: ‘onvoldoende gelukt is van onze organisatie een efficiënt en

tigtal, veelal kleine, gemeenten in Noord-Holland Noord, Kennemerland

slagvaardig bedrijf te maken’. De gemeente wil niet meer per definitie

en West-Friesland de maatschappelijke dienstverlening. Tevens ontstaat

bij de ‘eigen’ welzijnsorganisatie inkopen, maar met meerdere aanbieders

- mede als gevolg van de Wmo - in kleine gemeenten steeds sterker de

zaken doen. Hiermee ontstaat een uiterst onzekere situatie. De betreffende

behoefte aan opbouwwerk, al dan niet op projectbasis. Brede welzijns-

gemeente heeft voorlopig voor het eerste half jaar van 2010 een subsidie-

instellingen voorzien in een aantal gevallen in deze behoefte (bijvoorbeeld

beschikking afgegeven. De directeur heeft laten weten dat de ontstane

Stichting Netwerk in Wervershoof). Sommige kleine gemeenten in Noord-

situatie personele gevolgen heeft.

Holland oriënteren zich op de uitvoering van integraal welzijnsbeleid door één aanbieder.

In andere gemeenten is de situatie nog niet zo nijpend, maar overal moet men alle zeilen bijzetten om de bezuinigingen op te vangen. Oplossingen

e. Bezuinigingen en reorganisaties

zoekt men in eerste instantie in een efficiëntere werkwijze, het aanboren

Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in Noord-Holland hebben de af-

van andere geldstromen (fondsen, additionele opdrachten van de gemeente,

gelopen jaren te kampen gehad met bezuinigingen. Welzijnswerk blijkt in

opdrachten van derden zoals corporaties) en een interne reorganisatie

tijden van economische tegenspoed een makkelijke prooi (zie hoofd-

zonder personele gevolgen. De verwachting is dat er vanaf 2011, na het

stuk III). Maar de omvang van de bezuinigingen varieerde per gemeente

aantreden van een nieuwe gemeenteraad en een nieuw College, opnieuw

en had meer of minder ingrijpende gevolgen. Dit hangt ook af van de

een flinke bezuinigingsronde komt. Door de economische crisis en een

mate waarin de organisatie ‘op orde’ was voor wat betreft aansturing en

sterke terugloop van gelden uit het Gemeentefonds zien gemeenten zich

de mate waarin de organisatie kon beschikken over voldoende

genoodzaakt beleid te herijken en zo nodig eerder gemaakte afspraken

reserves. Sommige organisaties hebben de afgelopen jaren een grotere

met welzijnsorganisaties te herzien. Welzijnsorganisaties in Noord-Holland

buffer kunnen opbouwen dan anderen. Diverse welzijnsorganisaties ge-

zijn hiervan goed doordrongen en er wordt al flink nagedacht over keuzes

ven in het onderzoek aan dat zij graag toestemming van de gemeente

die dan gemaakt moeten worden. Hoe dan ook zal 2011 voor veel wel-

willen om meer eigen vermogen op te bouwen, zodat zij daarmee hun

zijnsorganisaties een spannend jaar worden.

risico als ondernemer kunnen opvangen. Voor sommige welzijnsorganisaties vormden bezuinigingen de rechtstreekse Het rapport van de rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem

aanleiding voor fusies. Iedere welzijnsorganisatie maakt - als er zich be-

laat zien dat het omvallen van Radius te wijten was aan een combinatie

zuinigingen voordoen - in eerste instantie haar eigen afwegingen en keuzes,

van gebrekkige aansturing, gebrek aan toezicht (zowel binnen de organisatie

maar in een aantal gevallen was ook de gemeente daarin sturend. 37


f. Verzakelijking en bedrijfsvoering

Het beeld dat de RKC in Haarlem schetst, wordt ondersteund door één

De verhouding tussen welzijnsorganisaties en gemeenten is het afgelopen

van de in dit onderzoek betrokken gemeenten die met deze methode

decennium ingrijpend veranderd. We komen daar in dit rapport nog

werkt: ‘Het door Hordijk geïntroduceerde systeem bevat zonder meer

op terug. De meer zakelijke verhouding, waarbij gemeenten beter grip

onvolkomenheden. De instellingen blijken bijna niet in staat om

proberen te krijgen op de uitvoering van het welzijnsbeleid, stelt hoge

meetgegevens te verzamelen.’ Maar ook zegt dezelfde gemeente:

eisen aan de bedrijfsvoering en interne aansturing van welzijnsorganisaties.

‘De bedrijfsvoering is niet op orde. Sociaal agogen worden managers,

Activiteiten en diensten worden in toenemende mate geformuleerd in

maar missen het bedrijfsmatige en financiële inzicht.’ De betrokken

producten en prestatie-eenheden. Het WILL productenboek en de

welzijnsorganisatie meent dat een goede registratie betrokkenheid van

Wmo-prestatievelden worden daarbij ook door veel welzijnsinstellingen

twee kanten vraagt. ‘Dit is een erg lastig en complex proces. Dat moet

en gemeenten in Noord-Holland als hulpmiddel gebruikt.

door een extern en onafhankelijk procesbegeleider gebeuren waarbij

Registratie wordt een steeds belangrijker instrument voor resultaatmeting,

zowel de gemeente als welzijnsorganisatie betrokken worden, anders

verantwoording en afrekening.De afgelopen jaren investeerden de wel-

krijg je verschillende interpretaties.’ In gemeenten waar men een andere

zijnsorganisaties stevig in de vernieuwing van software om de door de

registratiesystematiek hanteert blijkt het verzamelen van de gewenste

gemeente gevraagde gegevens te kunnen leveren. Daarbij wordt door

gegevens eveneens een hardnekkig probleem. Een beleidsmedewerker

een aantal Noord-Hollandse welzijnsorganisaties gebruik gemaakt van de

van een gemeente: ‘Als het registratiesysteem niet toereikend is wordt

Welzijn Website Applicatie (WWA), ontwikkeld door Hordijk en Hordijk19.

het moeilijk om grip te krijgen op het proces.’

De Rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem laat zich zeer kritisch uit over dit instrument. ‘Voor de methode Hordijk is de kwalificatie

Vrijwel alle brede welzijnsinstellingen hebben de eerste stappen gezet op

‘ingewikkeld’ op zijn plaats’ en ‘De RKC (rekenkamercommissie, red.)

weg naar HKZ-certificering (Harmonisatie kwaliteitsbeoordeling in de

heeft echter geen voorbeelden kunnen vinden van succesvolle imple-

Zorgsector) of zijn voornemens dit te doen. Voor het behalen van het

mentaties en wel voorbeelden van langdurige implementatietrajecten.

certificaat gelden bepaalde kwaliteitsnormen waarop men getoetst wordt,

Al met al ontstaat, als buitenstaander in ieder geval, het gevoel dat het

zoals procedures betreffende de bedrijfsvoering en het primaire proces.

eenvoudiger kan.’

20

g. Samenwerken vanuit verschillende rollen Welzijnsorganisaties zijn verbinders bij uitstek. Verbinders tussen verschillende groepen burgers (horizontaal) en tussen burgers en instellingen (verticaal). Zij zijn bruggenbouwers tussen leefwereld en systeemwereld. Welzijnsorganisaties in Noord-Holland benoemen zichzelf als schakel in de keten van de Wmo. In het kader van de Wmo wordt meer samen19 WWA is een internet applicatie voor uren- en productieregistratie (prestaties) dat fungeert als instrument voor interne en externe planning en control. Daaruit zijn op elk moment rapportages te genereren en desgewenst te verwerken via Microsoft Office TM toepassingen. Voor meer informatie www.info.welzijn-net.org. 20 Waar voor je gemeenschapsgeld? Onderzoek naar de gewenste aansturing van het welzijnswerk, Rekenkamercommissie Haarlem (maart 2009), p16 38

werking met de zorgsector gezocht. In de praktijk blijkt dit - onder meer door toenemende marktwerking - niet altijd even soepel te gaan. Netwerkontwikkeling en strategische allianties worden steeds belangrijker


voor het realiseren van maatschappelijke resultaten.

samen met anderen. Daarbij hebben ze tal van relaties met organisaties

Brede welzijnsorganisaties komen uit een 100% subsidierelatie met

op aanpalende beleidsterreinen zoals de zorg en hulpverlening (kwetsbare

gemeenten. Vanuit die positie werkten zij op basis van partnerschap

groepen), het onderwijs (brede scholen), woningcorporaties (wijkgericht

samen met tal van andere maatschappelijke organisaties. Inmiddels zijn

werken en leefbaarheid), kunst en cultuur (poppodia). Binnen het gemeente-

de budgetten verlaagd en een subsidiegarantie is niet langer vanzelf-

huis hebben welzijnsinstellingen veelal met even zovele beleidsambte-

sprekend. Dat dwingt welzijnsorganisaties om meer marktgericht en

naren te maken. Ook met het bedrijfsleven wordt in toenemende mate

ondernemend te werken. Die meer zakelijke benadering wordt door

samengewerkt (bijvoorbeeld in het kader van maatschappelijke stages).

niemand betwist. Maar waar men wel last van heeft is dat daarmee

Aan welzijnsprofessionals worden daardoor steeds hogere eisen gesteld

ook de relaties veranderen. Een organisatie wordt niet langer alleen als

op het gebied van netwerkkwaliteiten en samenwerking. Dit maakt de

partner gezien, maar steeds vaker ook als concurrent of (potentieel)

werkdruk soms erg hoog, zo wordt geconstateerd.

opdrachtgever. En niet alleen welzijnsinstellingen werken steeds marktgerichter, ook in de zorgsector heeft marktwerking zijn intrede gedaan.

3. Relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen Gemeenten willen meer de regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid.

Het manoeuvreren tussen de verschillende rollen is niet altijd gemakkelijk

Maar wat verstaan Noord-Hollandse gemeenten onder deze regierol en

en zet relaties onder druk. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen

welke sturingsinstrumenten passen zij toe? Een belangrijke vraag in dat

taakgebieden, zodat zorginstellingen en soms ook woningcorporaties

kader is ook hoe de inhoudelijke doelen zich verhouden tot de prestatie-

welzijnsdiensten aanbieden. Dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en

afspraken die gemeenten met welzijnsinstellingen maken. En hoe zit het

strategisch opereren en telkens opnieuw aantonen wat je meerwaarde is.

met de verantwoording: gebeurt dit op basis van input (uren, inspannin-

Een welzijnsorganisatie merkt op:‘Als gevolg van aanbestedingstrajecten

gen), output (resultaat) of outcome (maatschappelijk effect)? In deze

worden wij wel voorzichtiger om onze ideeën uit te venten. Er is toch

paragraaf schetsen we een beeld van de lokale praktijk in de bij het

een zekere angst dat anderen op onze projecten azen.’ Maar men reali-

onderzoek betrokken gemeenten en instellingen in Noord-Holland.

seert zich ook terdege dat de grote kracht van het welzijnswerk juist schuilt in samenwerking. ‘Veel van ons werk gebeurt in coproductie.

a. Sturing op inhoud

Dat verhoudt zich moeilijk tot aanbesteding. Wij werken vanuit het

Sturing op inhoud vraagt om een helder en samenhangend beleidskader

uitgangspunt dat we niet willen concurreren, maar zo optimaal mogelijk

waar richting van uit gaat, maar dat tegelijkertijd ruimte biedt aan profes-

willen samenwerken. Dan gaat het ook om gunnen en gegund worden.’

sionele organisaties.21 Zowel gemeenten als welzijnsorganisaties in Noord-

Overigens speelt de concurrentieverhouding ook tussen brede welzijns-

Holland geven aan dat het nog zoeken is naar de juiste verhoudingen.

organisaties onderling. Door schaalvergroting en regionalisering komt

In de ene gemeente lukt dit beter dan in de andere. Wederzijds vertrouwen

men elkaar steeds vaker tegen bij het binnenhalen van opdrachten.

blijkt een belangrijke graadmeter te zijn om tot een vruchtbare samen-

Daar wordt wisselend mee omgegaan. In de IJmond probeert men zo

werking te komen, waarbij gemeente (opdrachtgever) en instelling

optimaal mogelijk samen te werken bij het ontwikkelen van innovatieve

(opdrachtnemer) elk hun eigen rol hebben.

projecten vanuit de filosofie ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’. Welzijnswerk werkt aan maatschappelijke opgaven, maar doet dit altijd

21 Zie ‘Dynamiek in de wijk: de kracht van frontlijnsturing in het wijkgericht werken’, E. Molenaar, PRIMO nh 2007 39


Voor alle onderzochte gemeenten geldt dat het gemeentelijk welzijns-

verbrokkeld gemeentelijk beleid. In enkele gevallen geeft de welzijns-

beleid sturing geeft aan de inzet van welzijnsorganisaties. Enkele welzijns-

organisatie aan dat de communicatie en continuïteit wordt bemoeilijkt

instellingen in Noord-Holland geven aan dat het bij gemeenten soms

door de snelle wisselingen in het ambtelijke apparaat.

ontbreekt aan een duidelijke visie of focus. Er wordt volgens hen te snel gedacht in outputafspraken, in een opsomming van het aantal trajecten,

Voor de aansturing van en afstemming met de welzijnsorganisatie wordt

en in de omvang en het bereik van groepen. Om te kunnen sturen op

doorgaans een accountmanager binnen de gemeente aangewezen.

inhoud is een heldere probleemanalyse nodig op basis waarvan prioriteiten

Deze medewerker is tevens verantwoordelijk voor de subsidiebeschikking

worden bepaald en de inzet van maatschappelijke partners wordt gebun-

en in meer of mindere mate belast met de interne afstemming van

deld. Dat gebeurt in sommige gevallen zeker, maar uit de gesprekken

beleid binnen de gemeentelijke organisatie. Daarnaast vindt meerdere

kan geconcludeerd worden dat hier ook nog veel winst valt te behalen.

malen per jaar bestuurlijk overleg plaats tussen de directie van de welzijns-

In de expertmeeting werd bovendien geconstateerd dat gemeenten

organisatie en de verantwoordelijk wethouder(s). In een sterk lokaal

onderling soms heel verschillende visies hebben op wat welzijnswerk is

gewortelde organisatie als Netwerk Hoorn, zijn deze contacten intensiever

of zou moeten zijn. En dat de gebruikte termen soms op verschillende

dan in die situaties waarin welzijnsorganisaties meerdere gemeenten

manieren worden geïnterpreteerd.

bedienen.

De conclusies van de rekenkamercommissie (RKC) in de gemeente Haarlem,

In het kader van verkokering tot slot een punt van zorg richting de welzijns-

naar aanleiding van de teloorgang van welzijnsorganisatie Radius, zijn in

organisaties. Geconstateerd wordt dat het steeds vaker de managers in

lijn met bovenstaande bevindingen. De RKC concludeert dat er in deze

plaats van de uitvoerders zijn die het gesprek met de beleidsafdelingen

gemeente te veel aandacht uitging naar prestatieafspraken en te weinig

voeren. Het risico bestaat dat bureaucratie en verkokering ook bij welzijns-

naar de probleemanalyse en de vraag wat men wilde bereiken.

organisaties de overhand krijgen en de kennis van de professional over

De gemeente krijgt van de RKC het verwijt dat de beleidskaders onvol-

de alledaagse leefwereld van burgers onvoldoende benut wordt.

doende helder zijn en dat het ontbreekt aan een samenhangende visie . 22

Beleidsdialoog komt onvoldoende tot stand Verkokerd beleid belemmert samenhangende visie

Een goede beleidsdialoog tussen gemeenten en instellingen zou kunnen

Uit het onderzoek ontstaat het beeld dat het bij veel gemeenten nog

helpen om tot een gedragen probleemanalyse en een heldere verdeling

schort aan een samenhangende visie en een overkoepelend beleids-

van taken en rollen te komen. In de praktijk is van een inhoudelijke dialoog

programma op het gebied van welzijn. Het gegeven dat welzijnswerk

maar zeer beperkt sprake. Ook omdat er - zo zeggen de gesprekspartners

niet langer is gekoppeld aan één welzijnsnota, maar wordt ingekaderd

tijdens de expertmeeting - soms institutioneel wantrouwen is tussen de

door verschillende beleidsdocumenten van veelal verschillende beleids-

gemeente en het welzijnswerk. ‘We moeten de tegenstellingen er uit halen’

afdelingen, lijkt daar mede debet aan. Het ontbreekt daarbij veelal aan

en ‘We moeten op gezamenlijkheid en goede relaties inzetten’, is de

beleidsregie, waardoor welzijnsorganisaties te maken hebben met een

strekking van de opmerkingen die we een aantal keren hoorden, zowel vanuit de gemeentelijke context als vanuit welzijnsorganisaties. Dat blijkt

22 Radeloos, Reddeloos, Radius, over de teloorgang van een welzijnsorganisatie en de rol van de gemeentelijke subsidiegever, Rekenkamercommissie gemeente Haarlem, april 2008 40

echter lastiger te worden in tijden van bezuinigingen.


Een enkele keer wordt de welzijnsorganisatie in de ontwerpfase van

burgers. In een aantal gemeenten in Noord-Holland is het voorgekomen

beleid om inhoudelijke inbreng gevraagd, maar dat is zeker nog geen

dat de Raad eerst een bezuinigingsopgave oplegt en vervolgens de be-

algemeen gebruik. En net zoals de ene gemeente meer uitnodigend is

zuinigingsmaatregelen die de welzijnsorganisatie voorstaat (bijvoorbeeld

dan de ander, neemt ook de ene welzijnsorganisatie een actievere rol

sluiting van accommodaties) blokkeert.

ten aanzien van beleidsbeïnvloeding dan de ander. Sommige welzijnsinstellingen leveren bijvoorbeeld op eigen initiatief sociale wijkanalyses of

De gemeenteraadsleden hebben naast een kaderstellende ook een

signaleringsrapportages bij de gemeente aan. Maar er zijn - aldus enkele

volksvertegenwoordigende rol. Een beleidsmedewerker van een gemeente

gemeenten - ook welzijnsorganisaties die, zeker in tijden van bezuiniging,

merkt echter op: ‘De politiek wil heel graag zelf de agenda bepalen en

al snel een houding hebben van ‘zeggen jullie maar wat we moeten

handelt daarbij soms vanuit onwetendheid en onvoldoende kennis over

doen.‘ Een beleidsmedewerker van een gemeente merkt in dit kader op:

ontwikkelingen in de stad. Zij zijn niet zo snel geneigd om daar organisaties

‘Het welzijnswerk zou een meer agenderende en proactieve houding

actief bij te betrekken.’ Het duale stelsel heeft ingrijpende gevolgen’, zo

mogen aannemen. Zij pakken deze rol onvoldoende en zijn nog te zeer

merkt ook een welzijnsdirecteur op. ‘Het College kan door de Raad heel

volgend.’ Dit wordt onderschreven door een corporatiemedewerker.

onverwacht bejegend worden waardoor gemaakte afspraken onder druk

‘De signalerende rol van welzijnsorganisaties wordt nog onvoldoende

komen te staan.’ Het welzijnswerk is bijzonder kwetsbaar doordat de

benut. Maar welzijnsorganisaties moeten ook zelf veel meer agenderen

politieke wind iedere vier jaar kan veranderen. En daarmee ook de visie

en onderhandelen. En gemeenten wijzen op de consequenties van hun

op welzijnswerk en welzijnsdoelen, waardoor een lange termijn perspectief

keuzes.’

ontbreekt. ‘Dat vraagt van welzijnsinstellingen temeer om een duidelijk eigen beleid neer te zetten en geen verlengstruk te worden van de ge-

Dat wil niet zeggen dat welzijnsinstellingen in de praktijk niet zelf het

meente’, aldus een andere welzijnsdirecteur.

initiatief nemen om de focus van hun inzet te bepalen. Stichting Welschap

Hoewel de meeste welzijnsorganisaties hun gemeenteraad in meer of

(Heemskerk) organiseerde in de zomer van 2009 bijvoorbeeld een

mindere mate informeren, is hun primaire gesprekspartner het College

conferentie, waarbij klantgroepen (gemeente, maatschappelijke organi-

van B&W.

saties en gebruikersgroepen) werden uitgenodigd om mee te denken over de koers en het beleid van Welschap voor de komende jaren.

b. Prestatieafspraken en subsidiebeleid

Een aantal andere welzijnsorganisaties organiseren begin 2010 een

In de onderzochte gemeenten in Noord-Holland zijn de historisch gegroeide

vergelijkbare bijeenkomst.

subsidierelaties tussen lokale overheid en welzijnsinstellingen de afgelopen jaren ingrijpend veranderd. Van budgetfinanciering gaan steeds meer

Politieke sturing: korte termijn denken maakt welzijnswerk kwetsbaar

gemeenten over tot vormen van projectfinanciering of beleidsgestuurde

De gemeenteraad behoort de beleidskaders vast te stellen, maar de

financiering. Anno 2010 werken gemeenten en welzijnsorganisaties samen

ervaring is dat de politiek zich lang niet altijd tot de grote lijnen beperkt.

aan maatschappelijke vraagstukken vanuit de verhouding opdrachtgever

Tijdens de expertmeeting wordt de term ‘incidentenpolitiek’ gebruikt.

en opdrachtnemer. Op basis van geformuleerde doelen en prestatieaf-

Het beeld ontstaat dat gemeenteraadsleden erg gevoelig zijn voor inci-

spraken wordt een subsidiebeschikking afgegeven aan welzijnsorganisaties.

denten en zich - zeker in verkiezingstijd - laten gebruiken door mondige

Welzijnsorganisaties worden vervolgens op basis van geleverde presta41


ties afgerekend. Daarmee zitten gemeenten veel dichter op de huid van

Alkmaar

de welzijnsorganisaties dan ten tijde van de budgetfinanciering.

In Alkmaar bestaat iedere werksoort uit een aantal activiteitenclusters. Het sociaal-cultureel werk bijvoorbeeld bestaat uit de

De meeste onderzochte gemeenten werken met een vergelijkbare

clusters brede school, stedelijk sociaal-cultureel werk en wijkgericht

systematiek bij het maken van prestatie- en subsidieafspraken. Op basis

sociaal-cultureel werk. Per activiteitencluster benoemt de gemeente

van meerjarige beleidsplannen of - programma’s wordt een meerjarige

in een vraagdocument de doelstellingen en geeft indicatoren

budgetregeling voor de welzijnsinstelling opgesteld. Vervolgens worden

voor prestaties en resultaten (o.a.bereik, aantal vrijwilligers, aantal

aansluitend bij de beleidsprogramma’s (jaarlijkse) prestatieafspraken

activiteiten). Daarbij maakt ze gebruik van Resultaten en Rekenschap

met de welzijnsorganisaties gemaakt. Een meerjarige budgetregeling

van het Servicepunt Welzijnsinformatie. De welzijnsorganisatie

betekent overigens nog niet dat de welzijnsinstelling een gegarandeerde

vult vervolgens de rest van het vraagdocument aan. Naast het

subsidie heeft voor die periode. Door bezuinigingen, ingegeven vanuit

SMART formuleren van prestaties, uren en kosten, benoemen zij

de economische crisis, komt men soms op eerder genomen besluiten

per activiteitencluster op welke welzijnsdoelen, Wmo-prestatie-

terug.

velden en producten zij inzetten.

Naarmate er meer sprake is van (zakelijk) vertrouwen tussen de gemeente en de welzijnsorganisatie lijkt er minder behoefte om de prestatieafspraken

In één gemeente overweegt men om vraagsturing meer kracht bij te zetten

helemaal dicht te timmeren, zo bleek in het onderzoek. Een indicatie

door te werken met persoonsvolgende subsidies. Daarbij bepaalt de klant

daarvoor lijkt de flexibele ruimte die welzijnsorganisaties krijgen om in te

van welke diensten hij gebruik maakt en zal de subsidiehoogte voor de

spelen op actuele ontwikkelingen. Deze varieert van 5% tot tegen de 20%.

welzijnsinstelling afhangen van het aantal klanten die de instelling weet

Naarmate er minder vertrouwen is lijkt een gemeente zich bovendien

te bedienen. Deze gemeente ziet hierin vooral heil bij individuele onder-

eerder met de uitvoering te gaan bemoeien.

steuningsvragen, hoe dit moet bij collectieve vraagstukken is nog niet

De gemeente Alkmaar heeft een manier van werken gevonden die - zowel

geheel duidelijk.

bij de gemeente als bij de welzijnsorganisatie - tot redelijke tevredenheid leidt. De beleidsmedewerker geeft aan dat het zaak is niet al te ambitieuze

c. Beleidsgestuurde Contract Financiering

doelstellingen te formuleren voor de verre toekomst. Het succes van de

Verschillende gemeenten in Noord-Holland werken met de methode

‘Alkmaarse methode’ verklaart hij voor een deel door het niveau waarop

van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF). Dat geldt onder meer

doelstellingen en prestaties worden benoemd.

voor Haarlemmermeer, Huizen, Heerhugowaard, Heemskerk en Den Helder. Andere gemeenten, zoals Alkmaar, Hoorn en Hilversum, kiezen niet voor BCF. Maar ook hier is beleidssturing richtinggevend voor het verstrekken van subsidies.

42


BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt beleidssturing

Den Helder

(sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet en prestaties van maat-

De gemeente Den Helder heeft in 2005 gekozen voor het instru-

schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in

ment van Beleidsgestuurde Contractfinanciering om beter sturing

een contract. BCF kent een vaste cyclus die bestaat uit tien stappen.23

te kunnen geven aan het door haar gevoerde subsidiebeleid. De gemeente heeft besloten te onderzoeken hoe de gemeente en de subsidieontvangers de doelmatigheid en doeltreffendheid

Beleisdsgestuurde contract financiering in tien stappen:

ervan ervaren.

1. Beleidskader

Hierover wordt in het RKC-rapport opgemerkt:

2. Analyse van vraag en aanbod

V oor de uitvoering van BCF is een samenhangend beleidskader

3. Opdracht van de overheid voor de organisaties

nodig. In Den Helder ontbreekt dit. Beleid voor het programma

4. Offerte van de organisatie

zorg en welzijn is vastgelegd in een groot aantal verschillende

5. Beoordeling offerte en begroting

beleidsdocumenten. Hierin ontbreekt het echter aan congruentie

6. Contract voor de subsidieverlening

in beleidsdoelen en beoogde maatschappelijke effecten. De

7. Productie en dienstverlening

terugkoppeling van prestaties naar beleidsdoelen ontbreekt nog.

8. Tussentijdse communicatie en bijstelling contract

D e praktische uitvoering van BCF concentreert zich vooral op

9. Eindrapportage en registratie

de fase van opdracht, offerte en verantwoording. De fase van

10. Beoordeling subsidie vaststelling

vraagverkenning daaraan voorafgaand krijgt weinig aandacht. Door zowel organisaties als gemeente wordt het nadeel gevoeld dat er door de nadruk op rechtmatigheid en financiële

De ervaringen in Noord-Holland met BCF zijn wisselend. Dat lijkt mede

controle te weinig ruimte is voor een inhoudelijk gesprek tussen

afhankelijk van de wijze waarop BCF wordt ingezet. Cruciaal daarbij is

beleidsmedewerkers van de gemeente en de organisaties.

dat alle stappen - en zeker ook de eerste twee -worden doorlopen en

A lle partijen hebben aarzelingen ten aanzien van de uitvoering

dat het niet alleen een instrument is om tot opdrachtformulering aan

van BCF. Beleidsmedewerkers van de gemeente vinden dat

de subsidieontvanger te komen. Enkele gemeenten in Noord-Holland

BCF hen weliswaar beter in staat stelt om te sturen, maar zien

geven aan dat BCF heeft bijgedragen aan een betere samenwerking

ook verbeterpunten. Bij organisaties overheerst de kritiek,

en het gezamenlijk nadenken over vraagstukken. In andere gemeenten

omdat volgens hen de nadruk teveel ligt op aansturing vanuit

zijn de ervaringen minder positief. In Den Helder rapporteerde de

de gemeente op meetbare prestaties in plaats van op inhoud

Rekenkamercommissie in 2009 over haar bevindingen met BCF.24

en kwaliteit.

In nevenstaand kader staan de belangrijkste conclusies.

23 Zie Het BCF Boek, Stade Advies, 2006. 24 Op weg naar een beter susbsidiebeleid’ , Rekenkamercommissie gemeente Den Helder, september 2009. 43


De knelpunten die de RKC in Den Helder constateert, worden gedeeld

In Haarlemmermeer zijn gemeente en welzijnsinstelling het nog niet eens

door enkele door ons onderzochte gemeenten en instellingen.

over het kostprijsmodel dat gehanteerd moet worden voor prestatie-

In Haarlemmermeer ervaren zowel de gemeente als de welzijnsorganisatie

eenheden. Ook in andere gemeenten leven vragen over een integrale

problemen met de wijze waarop BCF wordt ingevuld. De welzijnsinstelling

kostprijsberekening en het formuleren van prestatie-eenheden.

merkt in dit verband op: ’De gemeente moet ons vertellen wat ze wil bereiken en wij moeten zelf bedenken hoe we dat willen bereiken.

Over het algemeen worden nog weinig sancties opgelegd als de welzijns-

Dat gebeurt op dit moment onvoldoende.’

instelling haar prestaties niet haalt, mits zij daarbij een goed verhaal heeft en dit tijdig aangeeft. Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Wij

d. Rekenschap en resultaatmeting

realiseren ons dat externe omstandigheden een rol kunnen spelen bij

Verschillende welzijnsorganisaties wijzen op de toenemende verantwoor-

het niet behalen van resultaten. Dat kan, maar dan willen we het graag

dingsdruk. En op het risico dat het gesprek met de gemeente alleen nog

tijdig weten en een plausibele verklaring horen. Dat geeft ons ook de kans

maar over geld en afrekenen gaat en veel minder over de inhoud en

om bij te sturen.’

kwaliteit. ‘De verantwoordingsdruk is enorm toegenomen, maar dat is niet

Afrekenen van welzijnsinstellingen op maatschappelijke effecten gebeurt

slecht’, aldus een welzijnsdirecteur. De ervaring van zowel gemeenten als

feitelijk (nog) niet. Het is niet alleen complex, maar diverse gespreks-

welzijnsinstellingen is wel dat door de huidige verantwoordingsstructuur

partners - van zowel gemeenten als welzijnsorganisaties - vinden dit ook

de geleverde prestaties soms losgezongen raken van de inhoudelijke

onwenselijk. Niet in de laatste plaats omdat deze effecten niet uitsluitend

doelen die men wil bereiken.

en eenduidig zijn toe te schrijven aan de inspanningen van welzijnsinstellingen. Eén van de gesprekspartners noemde het voorbeeld van

Gemeenten, ook in Noord-Holland, willen graag meer vat krijgen op de

jongerenoverlast. ’Wij kunnen wel flink inzetten op jongerenwerk en

bijdrage die welzijnsinstellingen leveren aan het realiseren van beleids-

daar allerlei geschikte interventies voor bedenken. Maar alles wat wij

doelen. De vraag die zich dan voordoet is waarop het welzijnswerk

zorgvuldig hebben opgebouwd kan teniet worden gedaan door een en-

afgerekend kan worden. Is dit op basis van input (inspanningen/uren),

kel incident. Kunnen wij daar dan op afgerekend worden?’ Dat neemt

output (resultaten/prestaties) of outcome (maatschappelijke effecten).

niet weg aldus een manager bij een gemeente ‘dat we met elkaar een

Op dit moment worden welzijnsorganisaties voornamelijk afgerekend

sociaal klimaat kunnen scheppen om achter de cijfers te kijken’. Dat het

op inspanningen en prestaties. In het kader van WILL en BCF gaan

naast ‘tellen’ veel meer over ‘vertellen’ zou moeten gaan, wordt door

sommige gemeenten over tot het afrekenen op basis van prestatie-een-

andere gesprekspartners onderschreven. Maar er is ook een grens aan

heden. De gemeente Purmerend geeft aan goede ervaringen te hebben

de meetbaarheid van het werk, zo vindt menigeen.

met het zogenaamde 4R-model van Paul Schnabel: richting, ruimte,

In toenemende mate wordt gebruik gemaakt van klanttevredenheids-

resultaat en rekenschap .

onderzoeken om de kwaliteit van de dienstverlening te beoordelen.

25

Soms maken klanttevredenheidsonderzoeken integraal onderdeel uit van de prestatieafspraken met de gemeente. De rekenkamercommissie 25 Zie Bedreven en gedreven: Een heroriëntatie op de rol van de Rijksoverheid in de samenleving, P. Schnabel 2001.Het zogenoemde 4-R-model van Schnabel beschrijft hoe de rijksoverheid zich idealiter zou moeten opstellen: zij moet Richting geven en Ruimte scheppen, om vervolgens Resultaat te boeken en uiteindelijk niet alleen Rekenschap te vragen maar ook af te leggen. 44

in Haarlem stelt voor om meer te werken met audits en visitaties als instrument om doelbereiking en kwaliteit te meten.


e. Aanbesteding

(meer) te gaan aanbesteden. Wij constateren dat in deze drie gemeenten

De discussie over aanbesteding speelt in alle gemeenten een rol.

sprake is van (toenemend) vertrouwen tussen de welzijnsinstelling en

Op dit moment is er echter, met uitzondering van Amsterdam, geen

gemeente. Eén gemeente stelt: ‘Welzijnsinstellingen zijn geen private

enkele gemeente in Noord-Holland waar het welzijnswerk volledig wordt

ondernemingen, maar collectieve voorzieningen voor de gemeenschap.

aanbesteed. In Haarlem is in de loop van 2007, na het faillissement van

Het is lastig van tevoren precies te berekenen wat de kosten zijn en wat

Radius, het welzijnswerk en een groot deel van het personeel overgenomen

het uitgedrukt in geld opbrengt. Bij aanbesteding gaat de commerciële

door DOCK, maar daar was geen sprake van formele aanbesteding.

doelstelling toch veel meer een rol spelen.’ Dit wordt onderschreven

In verschillende Noord-Hollandse gemeenten vindt wel op onderdelen

door een welzijnsdirecteur: ‘Ik ben tegen aanbesteding, dan komt het

van het welzijnswerk aanbesteding of inkoop van welzijnsdiensten

primaat bij het geld te liggen. Dan mag het nooit mis gaan en gaat alle

plaats. In Alkmaar geldt dit bijvoorbeeld voor werkzaamheden op het

experimenteerruimte verloren. Welzijnswerk moet onderdeel zijn van de

gebied van leefbaarheid, in een andere gemeente geldt dit voor het

collectieve sector. Als het mis gaat vergt dat politiek leiderschap om in

peuterspeelzalenwerk. Welzijnsorganisaties reageren zelf ook steeds

te grijpen. Welzijnswerk maakt deel uit van de sociale infrastructuur.’

vaker op aanbestedingen in andere gemeenten. De gemeente Alkmaar koopt op dit moment projecten op het gebied Er zijn grote verschillen in de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen

van leefbaarheid in bij een viertal externe bureaus (waarvan er inmiddels

kijken naar aanbesteding en hoe men daarop anticipeert. In één gemeente

één failliet is). De betreffende ambtenaar merkt daarover op: ‘Ik kan me

wil men over twee jaar toe naar aanbesteding. Maar op onderdelen zoals

heel goed voorstellen dat specifieke ondersteuning - eventueel in de vorm

het jongerenwerk wil men dit al eerder doen. De gemeente geeft aan af

van projecten - bij externe bureaus wordt ingekocht, maar ik ben er voor-

te willen van de monopoliepositie van de welzijnsorganisatie, vanuit de

stander van dat de reguliere ondersteuning zoveel mogelijk door een

optiek dat ze de best mogelijke kwaliteit wil tegen een aantrekkelijke prijs.

lokale welzijnsinstelling gebeurt.’ Ook corporaties geven aan gebaat te zijn

In een andere gemeente wil men vanuit het motief van vraagsturing

bij een lokaal verankerde sociale infrastructuur, die weet wat er speelt.

meer gaan aanbesteden, omdat men verwacht dat dit voor de klant het meeste oplevert. Dan gaat het met name om individuele ondersteunings-

Concluderend kan gesteld worden dat de neiging tot aanbesteding sterk

vragen, bijvoorbeeld op het gebied van mantelzorgondersteuning.

gebonden is aan de lokale context en de mate van tevredenheid over

Daarbij bepaalt de klant welke diensten hij of zij wil afnemen en de

de ‘eigen’ welzijnsorganisatie. Men realiseert zich over het algemeen

hoogte van de subsidie aan de welzijnsorganisatie is zodoende afhankelijk

terdege - mede op basis van ervaringen elders in het land - dat aan

van het aantal klanten dat ze weet te bedienen. De betreffende gemeente

vermarkting ook risico’s kleven. Iedere gemeente maakt een eigen

spreekt in dit verband wel over persoonsvolgende subsidies.

afweging tussen de voor- en nadelen en de omvang van aanbesteding. Als sterke punten van externe organisaties ervaart men vaak de grotere

In verschillende andere Noord-Hollandse gemeenten worden wel onder-

mate van concreetheid, resultaatgerichtheid en transparantie in afspraken

delen van het welzijnswerk aanbesteed, maar is de volledige aanbesteding

en communicatie. Soms fungeren zij ook als breekijzer om vastgeroeste

van het welzijnswerk nog geen issue. De gemeenten Hilversum, Hoorn

lokale verhoudingen te doorbreken. Nadelen ervaart men ook. Deze hebben

en Alkmaar geven aan op dit moment (nog) niet van plan te zijn om

te maken met het tijdelijke karakter van de inzet, de mate van flexibiliteit 45


en het ontbreken van geworteldheid in de lokale samenleving. Het risico van aanbesteding en marktwerking is tot slot dat de agendasettende functie

4. P rofessionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk in Noord-Holland

van het lokaal of regionaal verankerde maatschappelijk middenveld verdwijnt.

a. Vraaggestuurd en vraaggericht Tijdens het WMO-congres van september 2009 zette de staatssecretaris

f. Meerwaarde van brede welzijnsorganisaties

een aantal bakens uit voor Welzijn Nieuwe Stijl. Eén daarvan had betrekking

Brede welzijnsorganisaties hebben een aantal sterke punten boven

op ‘vraaggericht werken en kijken naar de vraag achter de vraag’. Geen

externe bureaus die - in het licht van aanbesteding en vermarkting - van

nieuwe opdracht voor het welzijnswerk, wel een lastige.

elders worden ingevlogen. Gemeenten en welzijnsinstellingen gaven aan dat de meerwaarde van brede welzijnsinstellingen is samen te vatten in

Het is zinvol in dit verband een onderscheid te maken tussen ‘vraagsturing

de volgende punten:

vanuit gemeentelijk beleid’ en ‘vraaggericht werken door welzijnsprofes-

Brede inzetbaarheid door combinatie van verschillende werksoorten

sionals’. Beiden liggen niet vanzelfsprekend in elkaars verlengde en

Integrale en samenhangende werkwijze (in verlengde van voorgaande)

soms zit tussen beiden zelfs een spanningsveld. Het begrip vraagsturing

Flexibel kunnen inspelen op actuele ontwikkelingen (mede door om-

wordt daarbij op verschillende manieren gebruikt. Enerzijds wordt vraag-

vang van organisatie)

sturing gebruikt als synoniem voor vraaggericht werken en willen gemeenten

Voelsprieten in de wijk: professionals kennen hun buurtbewoners

daarmee de keuzevrijheid van burgers als uitgangspunt nemen. Tegelijker-

Breed en goed onderhouden netwerk van bewoners en professionals

tijd wordt vraagsturing gebruikt in de betekenis van aansturing van wel-

Goede samenwerkingsrelaties

zijnsorganisaties op basis van door de gemeente vastgestelde beleids-

Beschikbaarheid van veel vrijwilligers en stagiaires

prioriteiten. In het gunstige geval formuleert de gemeente maatschappelijke

Continuïteit geborgd (niet alleen kortdurende projecten)

vraagstukken in interactie met maatschappelijke organisaties en groepen burgers, maar in de praktijk is van een beleidsdialoog soms maar in beperkte mate sprake. Uit het onderzoek ontstaat het beeld dat vraagsturing niet zelden vertaald wordt in dichtgetimmerde prestatieplannen, waardoor de vraaggerichtheid van de professional soms eerder ingeperkt dan gestimuleerd wordt. Daar waar meer flexibele ruimte is in de prestatieplannen, is ook meer mogelijkheid om invulling te geven aan vraaggerichtheid en innovatie. De projectbureaus van een aantal grote welzijnsinstellingen hebben een belangrijke toegevoegde waarde ten aanzien van vraaggericht werken. Vraaggericht werken - als baken van Welzijn Nieuwe Stijl - betekent voor welzijnsinstellingen dat zij de vraag van klanten en doelgroepen moeten kennen of hier actief naar op zoek moeten. Dat vraagt om een specifieke professionele houding en bijbehorende competenties. Dat dit niet

46


gemakkelijk is blijkt wel uit de kritische geluiden die we vooral vanuit

waarbij niet de organisatiebelangen maar de beste oplossing voor burgers

gemeenten hoorden. ‘Vraaggericht werken is complex. Vaak wordt vooral

leidraad behoren te zijn. Methoden als ‘Eropaf!’ en ‘Achter de voordeur’

aan degenen die al bereikt worden gevraagd wat ze willen.’ Of: ‘De organi-

zijn goede voorbeelden van outreachend werken en worden door tal van

satie is te groot en te weinig transparant. Zij staan te ver af van burgers.

corporaties, gemeenten en welzijnsinstellingen, ook in Noord-Holland,

Wij willen meer vraagsturing in de ondersteuning.’ Daarbij is het goed te

in toenemende mate ingezet. In het recent verschenen manifest ‘Eropaf!

bedenken dat vraaggericht werken bij individuele ondersteuningsvragen

2.0’ worden tien kernwaarden voor outreachend werken benoemd.26

een ander verhaal is dan bij collectieve vraagstukken. Want wiens vraag

Na een periode van zakelijkheid en distantie, behoren tegenwoordig nabij-

neem je dan als uitgangspunt? In hoofdstuk III haalden we in dat verband

heid en betrokkenheid weer tot de kernwaarden van het welzijnswerk

Katja van Vliet aan die stelde ‘Niet de markt, de burgers of de bureaucratie

(zie ook hoofdstuk III). Veel organisaties zitten midden in deze cultuur-

maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn voor het werk

omslag. De WMO betekent voor welzijnsinstellingen daarbij een extra

van de sociale professionals.’

uitdaging om nieuwe - complexe - doelgroepen te bereiken. Dan gaat het bijvoorbeeld om cliënten uit de ondersteunende begeleiding die

Geconcludeerd kan worden dat vraagsturing eisen stelt aan de inrichting

voorheen onder de AWBZ vielen. Het bereiken en motiveren van deze

van beleidsprocessen door gemeenten, waarbij ruimte is voor de kennis

kwetsbare groepen vraagt om specifieke deskundigheid.

en kunde van professionals en burgers. Op dit moment lijkt vraagsturing

Methodieken vanuit het opbouwwerk, vindplaatsgericht werken en het

nog onvoldoende uitgewerkt op haar consequenties voor beleid en uit-

werken in netwerken en ketens worden voor alle sociale professionals

voering. Vraaggericht werken stelt daarnaast eisen aan professionals in de

steeds belangrijker.

sociale sector, zij moeten in staat zijn om de vragen van burgers daadwerkelijk leidend te laten zijn in hun werkwijze. Bij het werken aan maat-

c. Vrijwillige inzet

schappelijke opgaven moeten welzijnsprofessionals daarbij schakelen

Welzijnsorganisaties zijn in belangrijke mate afhankelijk van de inzet van

tussen individuele behoeften en het maatschappelijke belang. Dat vergt

talloze vrijwilligers. Het vrijwilligersbestand van welzijnsorganisaties is

telkens opnieuw maatwerk en de kunst om ‘het grote verhaal te verbinden

enorm, in die zin dragen welzijnsorganisaties als geen ander bij aan actief

met de alledaagse leefwereld van burgers.’

burgerschap. De grotere instellingen beschikken over een bestand van 700 tot 1000 vrijwilligers. Ook bieden welzijnsorganisaties een opleidings-

b. Outreachend werken, ketens en netwerken

plek aan talloze stagiaires. Een beleidsmedewerker: ‘Deze spin off moet

De vijf bakens die Bussemaker uitzet voor Welzijn Nieuwe Stijl zijn een

veel meer naar buiten gebracht worden. Binnen de gemeentelijke organi-

pleidooi voor outreachend werken. Outreachend werken vraagt om een

satie heeft lang niet iedereen een goed beeld van wat de welzijnsorga-

actieve en vroegtijdige benadering van burgers of zoals de staatssecretaris

nisatie doet. Er wordt heel wat afgemopperd. Dat geldt zowel voor collega’s,

stelt: ‘In Welzijn Nieuwe Stijl passen geen kantoorklerken of bureaucraten.’

wethouders als raadsleden.’

De leef- en belevingswereld van burgers dienen (weer) het vertrekpunt te vormen. Van instellingen vraagt dit om oplossingsgericht te werken, waarbij de eigen kracht van burgers en zijn omgeving worden versterkt. Hierin ligt ook de basis voor de samenwerking tussen netwerkpartners, 26 Zie ‘Erop af! 2.0- Tien kernwaarden’ HVO-Querido/ HvA, 2009 47


Het appèl op vrijwillige inzet zal naar verwachting met de komende

en zelfsturende teams. Dat vindt niet elke uitvoerend werker even

bezuinigingen alleen maar toenemen. Van professionals vraagt dit een

gemakkelijk. Een manager: ‘Strategisch denken is bij het MT wel goed

andere rol, meer faciliterend en stimulerend en minder zelf in de uit-

ontwikkeld. We proberen daar ook de medewerkers bij te betrekken,

voering. Het spanningsveld daarbij is dat het steeds moeilijker is om

maar dat is toch vaak een breekpunt.’ Een andere manager: ‘Professionals

vrijwilligers te vinden en voor langere tijd te binden aan een organisatie.

zijn nog onvoldoende in staat om analytisch en planmatig te denken.

Bovendien verhoudt het bereiken van moeilijk bereikbare groepen zich

Dat komt ook doordat ze nog erg gewend zijn aan sturing van bovenaf

niet altijd goed met een toenemende vrijwillige inzet. Tot slot beschikken

en nog weinig zelfstandig nadenken over wat ze willen bereiken.’

veel welzijnsorganisaties over slechts zeer beperkte middelen om vrijwil-

Tegelijkertijd zien we -ook in Noord-Holland - een ontwikkeling waarbij

ligers te ondersteunen in hun taak, bijvoorbeeld door scholing, een

het steeds vaker de managers en steeds minder de uitvoerders zijn die

onkostenvergoeding of andere faciliteiten aan te bieden.

met beleidsmedewerkers van de gemeente aan tafel zitten. Een goede interne communicatie is daarom des te belangrijker, zodat managers

d. Zelforganiserend vermogen burgers versterken

vanuit de teams voeding krijgen om hun signalerende en agenderende

Een belangrijk uitgangspunt van de Wmo is dat burgers zelf verantwoor-

rol te kunnen vervullen in het gesprek met de beleidsambtenaren en

delijkheid nemen voor hun leven. De overheid fungeert daarbij als vangnet

bestuurders.

voor diegenen die daar niet toe in staat zijn.

Brede welzijnsorganisaties bieden de mogelijkheid van een integrale en

Een voorbeeld van het zelforganiserend vermogen en de rol van de

interdisciplinaire benadering. In veel welzijnsorganisaties wordt gewerkt

professional zien we in Alkmaar. De buurthuizen zijn daar enkele jaren

met een vorm van wijk- of gebiedsteams waarin verschillende disciplines

geleden verzelfstandigd met een eigen stichtingsbestuur. Verschillende

samenwerken en afstemmen. Sommige beleidsmedewerkers van ge-

wijkverenigingen maken gebruik van de buurthuizen. De opdracht aan de

meenten geven aan hierop de regie te missen. Het werken in gebieds-

sociaal-cultureel werkers van de welzijnsinstelling is om niet zelf activiteiten

teams vraagt een grote flexibiliteit van professionals, zij worden steeds

uit te voeren, maar hierin de wijkverenigingen te ondersteunen. ‘Voor ons

meer generalisten en minder vakspecialisten. Dit zie je ook terug in de

als gemeente staat het particulier initiatief voorop. Kern 8 moet prestatie-

vakopleidingen waarin programma’s voor professionals worden ontwikkeld

afspraken maken met de wijkverenigingen over hun inzet. Dat betekent

vanuit het competentiedenken. In de praktijk worden welzijnswerkers

dat zij het niet zelf voor het zeggen hebben. Zij moeten ‘slim’ onder-

steeds vaker tweedelijns professionals die een groep vrijwilligers en

steunen, onder andere door te makelen en hun contacten beschikbaar

stagiaires aansturen en begeleiden.

te stellen.’ Een kanttekening die wij hierbij willen plaatsen is dat je op deze manier het risico loopt dat bepaalde groepen zich soms het buurt-

f. Innovatief vermogen

huis toe-eigenen, waardoor andere groepen niet bereikt worden.

In de subsidiebeschikking tussen gemeenten en welzijnsorganisatie wordt vaak een percentage afgesproken, variërend van 5 tot 20 %, voor flexibele

e. Zelfsturende teams en de rol van het management

ruimte om in te kunnen spelen op de actualiteit. Zowel gemeenten als

Door de schaalvergroting van welzijnsorganisaties ontstaan andere ver-

welzijnsorganisaties kunnen daarvoor voorstellen doen. Een aantal welzijns-

houdingen tussen managers en uitvoerders. Managers komen meer op

organisaties beschikt (daarnaast) over een projectbureau ten behoeve van

afstand en uitvoerders werken in toenemende mate in interdisciplinaire

signalering en innovatie. Gemeenten, ook in ons onderzoek, uiten nogal

48


eens de klacht dat het welzijnswerk te weinig vernieuwend is. Tegelijkertijd

voor een al te lichtzinnig denken hierover. Te weinig profilering en een

wordt geconstateerd dat er in het land en zeker ook in Noord-Holland veel

onhandige presentatie kunnen leiden tot onbegrip en misverstanden,

creatieve ideeën en projecten ontstaan die na een succesvolle periode

soms zelfs wantrouwen, waardoor gemeenten nog meer gaan sturen of

moeten stoppen omdat er geen geld meer voor is en inbedding in reguliere

nog nadrukkelijker willen afrekenen. Daarom pleiten verschillende welzijns-

activiteiten niet is geborgd.

organisaties ook voor meer wetenschappelijk onderzoek, als steun in de

In het verlengde daarvan maken welzijnsorganisaties zich met het oog op

rug voor het welzijnswerk.

de komende bezuinigingen grote zorgen over continuering van succesvolle

Naarmate organisaties groter worden, ontwikkelen ze ook meer PR-instru-

initiatieven en projecten. Een manager van een projectbureau ‘Ik moet me

menten. Dat schiet soms in het verkeerde keelgat. Een kleine gemeente

dit jaar goed afvragen of ik bepaalde projecten wel wil beginnen. Want wat

die thans opdrachten geeft aan een grote welzijnsorganisatie: ‘Het jaarver-

doe ik als een project succesvol is en vervolgens niet in het reguliere werk

slag en het productenboek zien er heel gelikt uit, maar wij ervaren minder

kan worden opgenomen. Dan schiet ik in mijn eigen voet. Als de financiën

transparantie, de lijnen worden alleen maar langer en we hebben minder

onzeker zijn kunnen wij de lange termijn doelen niet halen’ (zie hiervoor

inzicht in wat de organisatie biedt.’ Ook vanuit andere gemeenten klinkt

ook het thema projectencarrousel in hoofdstuk III).

de roep om meer te profileren op ‘liefde voor het vak en voor de mensen’. Een gemeentelijke beleidsmedewerker: ‘Profileer je als welzijnsorganisatie

g. Profileren en presenteren

op de ondersteuning van het particulier initiatief. De welzijnsorganisatie

Het welzijnswerk lijkt zich meer dan andere sectoren ieder keer opnieuw

hoeft zich niet zozeer naar ons als wel naar hen te verantwoorden.

te moeten bewijzen. Dat komt mede voort uit de gebrekkige meetbaarheid

De belangrijkste marketingstrategie voor welzijnsorganisaties is dat ze

van resultaten en effecten van het welzijnswerk. De opbrengst van de inzet

het bij de doelgroep goed doen. Dat komt links om of rechts om altijd

van het welzijnswerk is immers moeilijk in geld uit te drukken, hoewel er

wel bij de gemeente terecht.’ Uit gesprekken met andere gemeenten

recentelijk wel pogingen worden gedaan. Daardoor moeten welzijns-

blijkt overigens dat dit niet altijd klopt met de werkelijkheid.

27

organisaties zich steeds opnieuw legitimeren. Een corporatiemedewerker: ‘Welzijnsorganisaties zijn erg kwetsbaar en afhankelijk van geldschieters.

h. Personele bezetting

Het welzijnswerk heeft meer dan gemiddeld last van de naweeën van

Welzijnsorganisaties in Noord-Holland kampen met een vergrijzing in het

incidenten. Zij moeten hun meerwaarde iedere keer opnieuw aantonen.’

personeelsbestand. Er is een grote groep medewerkers die al zeer lang

Vanuit de welzijnssector zelf wordt wisselend gedacht over de wijze van

werkt bij dezelfde organisatie. Dit is positief omdat daarmee veel ervaring

profilering, zo werd tijdens de expertmeeting geconstateerd. Een directeur

binnen de organisatie blijft. Maar daar zit ook een keerzijde aan, zo bleek

merkte op de ‘lage maatschappelijke status’ van de sector als een gegeven

tijdens de gesprekken. Niet alle medewerkers kunnen de omslag naar een

beschouwen. ‘Daar moet je niet te lang bij stil blijven staan. Welzijnswerk

meer marktgerichte en vraaggerichte benadering goed maken. Dit vraagt

komt altijd weer terug als onmisbare schakel.’ Anderen waarschuwden juist

een cultuuromslag en een ander houding en andere vaardigheden, waarvoor scholing en deskundigheidsbevordering gewenst is. Bovendien kan door bezuinigingen en reorganisaties aan jonge, nieuwe medewerkers

27 Het programma Social Return on Investment (SROI) is een poging om de maatschappelijke winst die gepaard gaat met de inzet van welzijnswerk in kaart te brengen, door te berekenen wat investeringen aan de voorkant in welzijn (preventief) bespaart aan kosten aan de achterkant in zorg (curatief)

veelal geen vaste aanstelling worden geboden. Zij vertrekken na verloop van tijd en daarmee wordt het lastiger de organisatie ‘nieuw elan’ te geven. 49

Vi Aanknopingspunten voor provinciaal beleid Tijdens de interviews en de expertmeeting van 26 januari j.l. hebben wij het

Toelichting: Volgens de respondenten moet deze relatie gebaseerd zijn

werkveld (gemeenten en welzijnsinstellingen) gevraagd hoe de provincie

op een heldere visie en op wederzijds vertrouwen en respect.

Noord-Holland bij zou kunnen dragen aan de kwaliteit van de sociale infrastructuur in Noord-Holland. Dit leverde een aantal concrete punten op

D e provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen stimuleren

die zich met name richten op de ondersteuning van - ontwikkeling en

om een gezamenlijke dialoog aan te gaan bij het verkennen van de

uitvoering van - welzijnsbeleid nieuwe stijl en de relatie tussen gemeenten

maatschappelijke vraagstukken in hun gebied. En in het van uit die

en welzijnsinstellingen in dat verband. De ordening is door ons aangebracht.

analyse ontwikkelen van welzijnsbeleid en welzijnsprogramma’s.

Stimuleren visieontwikkeling gemeenten en welzijnswerk

Professionalisering

De provincie zou bij kunnen dragen aan (regionale) visieontwikkeling

D e provincie zou bij kunnen dragen aan het op provinciaal niveau

en aan meer samenhang in de (regionale) sociale infrastructuur op

toerusten en professionaliseren van medewerkers van welzijnsinstel-

het gebied van welzijn. Te denken valt volgens onze respondenten

lingen ten behoeve van een meer markt- en vraaggerichte benadering

aan de volgende onderwerpen en (werk)vormen.

en een meer professionele opstelling naar de gemeente (bewustzijn,

Kennis en visievorming bij (kleine) gemeenten

profilering en presentatie). Concreet genoemde ideeën:

Scholing aan lokale bestuurders van kleine instellingen

T rainingen gericht op benodigde competenties voor Welzijn

De rol van de centrumgemeente ten opzichte van omliggende

Nieuwe Stijl

gemeenten en inzet van welzijnsorganisaties in het omliggende gebied

Korte praktijkgerichte methodiektrainingen voor uitvoerend werkers

Verheldering van begrippen als ‘vraagsturing’ en participatievraag-

In gesprek gaan met de opleidingen voor sociale professionals over

stukken.

de aansluiting van het onderwijs op gevraagde competenties in het werkveld

De provincie zou samenhangende beleidsprogramma’s en integrale werkwijzen binnen gemeenten kunnen stimuleren. En een rol kunnen

D e provincie zou bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een

spelen bij het tegengaan van verkokering en versnippering.

kwalitatief goed en voor de professionals werkbaar instrumentarium voor effectmeting van welzijnsbeleid.

De provincie zou visieontwikkeling van lokale politici kunnen stimuleren door de resultaten van dit onderzoek - na de gemeenteraadsverkiezingen

D e provincie zou bij kunnen dragen aan het opzetten van advisering en

- te bespreken met nieuwe raadsleden zodat zij dit kunnen meenemen

‘shared services’ van kleine instellingen. Gericht op de vernieuwing

bij het vaststellen van hun beleidskaders (tegengaan incidentenpolitiek)

van hun kernfuncties en een verbetering van hun slagvaardigheid in bedrijfsvoering.

Verbeteren relatie gemeenten en welzijnswerk De provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen helpen om

D e provincie zou kunnen ondersteunen bij het opzetten van een provin-

een goede - meer op samenwerking gerichte - relatie op te bouwen

ciale poule van welzijnsprofessionals die lokaal ingezet kunnen worden.

in het belang van de burger (uitvoering Wmo). 50


Bevorderen Welzijn Nieuwe Stijl en ondersteuning kennisdeling

D e provincie zou provinciale kennisplatforms en lerende netwerken

Er bestaat bij onze respondenten een grote behoefte aan het ontwikkelen,

kunnen faciliteren waar gemeenten en instellingen hun informatie en

het delen en het toetsen van kennis en ervaring met betrekking tot Welzijn

inzicht ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen vergroten en op basis

Nieuwe Stijl.

daarvan tot afgewogen keuzes kunnen komen voor hun eigen situatie. Toelichting: Tijdens het onderzoek werden al de volgende gespreks-

De provincie zou diverse succesvolle aanpakken in het welzijnswerk

onderwerpen voor kennisdeling genoemd:

in Noord-Holland ten aanzien van Welzijn Nieuwe Stijl kunnen (laten)

Hoe ga je als gemeente om met spanningsveld tussen individuele

inventariseren, beschrijven en verspreiden.

vraagsturing en collectieve vraagstukken? Hoe gaan gemeenten om met marktwerking en het beoordelen

De provincie zou experimenten Welzijnswerk Nieuwe Stijl kunnen sti-

van verschillende aanbieders?

muleren en ondersteunen. Kweekvijvers en proeftuinen, die zowel de

Hoe kom je tot een integrale kostprijsberekening, hoe formuleer je

denkkracht als de daadkracht stimuleren (combinatie van denktanks en

prestatie-eenheden en wat neem je daar wel en niet in op? (voor-

turboteams) en waarin impulsen van landelijke en provinciale over-

beelden)

heid gelijk op lopen. (Bijvoorbeeld op het gebied van vraagsturing of

Doorrekenen wat welzijnsuitgaven (preventie) opleveren aan kosten-

op de toepassing van het ontwerp Eigen Kracht en de uitwisseling

besparing in de uitgaven op zorg en curatieve maatregelen (SROI:

van good practices).

Social Return on Investment) Hoe ga je om met gebruik en beheer van accommodaties door welzijnsorganisaties.

51

52

VII Aanbevelingen Het onderzoek ‘Welzijn Nieuwe Stijl in Noord-Holland’ is een verkennend

Aanbeveling 2

onderzoek met een brede vraagstelling. Het onderzoek moet handrei-

Werk als gemeente en welzijnsinstelling met elkaar samen op

kingen bieden voor provinciaal sociaal beleid en dienstbaar zijn aan de

basis van partnerschap, dat gekenmerkt wordt door een profes-

uitvoering van het welzijnsbeleid door gemeenten en welzijnsinstellingen.

sionele invulling van het opdrachtgeverschap en een actieve en

De lokale context bepaalt in belangrijke mate hoe het welzijnsbeleid en

professionele aanpak van het opdrachtnemerschap.

de uitvoering daarvan gestalte krijgt. Toch willen wij - op basis van dit onderzoek - enkele aanbevelingen en overwegingen meegeven. Wij maken daarbij onderscheid tussen aanbevelingen aan de lokale

Gemeenten en welzijnsinstellingen zijn partners in het aanpakken van

praktijk en aanbevelingen voor provinciaal sociaal beleid.

maatschappelijke vraagstukken, maar hebben daarbij beiden hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Leidraad voor zowel opdrachtgever als opdracht-

1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk

nemer in dit partnerschap zou moeten zijn: Richting, Ruimte en Rekenschap.

a. Aanbevelingen aan gemeenten en welzijnsinstellingen

Van de gemeente als professioneel opdrachtgever vraagt dit om richting te geven door het ontwikkelen van een samenhangende en overkoepelende

Aanbeveling 1

visie op welzijnsbeleid. Ruimte betekent dat de opdrachtgever ruimte geeft

Werk als gemeente en welzijnsinstelling samen aan maatschap-

aan de professionele kennis en kunde van de welzijnsprofessional.

pelijke vraagstukken vanuit een beleidsdialoog en een gedeelde

Rekenschap houdt in dat de gemeente als opdrachtgever heldere afspraken

probleemanalyse.

moet maken met de opdrachtnemer over de wijze waarop verantwoording over resultaten plaatsvindt. Van de welzijnsinstelling als professionele opdrachtnemer wordt een

Door in een vroegtijdig stadium de beleidsdialoog te organiseren ontstaat

ondernemende en proactieve opstelling in dit partnerschap verwacht.

meer commitment en draagvlak met betrekking tot de maatschappelijke

Dit betekent dat de opdrachtnemer zelf ook vraagstukken agendeert en hier

vraagstukken die aangepakt dienen te worden. Een gezamenlijke analyse

een eigen visie op ontwikkelt (richting). Daarbij zal de welzijnsinstelling

moet daarbij het fundament vormen voor het ontwikkelen van welzijns-

aan de ene kant professionele handelingsruimte moeten claimen als het

beleid en welzijnsprogramma’s.

gaat om de methodische aanpak (ruimte), maar tegelijkertijd de bereidheid

Door te starten vanuit de beleidsdialoog is het beter mogelijk om sturing

en kunde moeten tonen om verantwoording af te leggen over resultaten

op inhoud en sturing op resultaat met elkaar te verbinden, waardoor de

en in staat moeten zijn om de bedrijfsvoering hierop in te richten

prestaties van welzijnsorganisaties minder losgezongen raken van de

(rekenschap).

maatschappelijke vraagstukken die men wil oplossen. Een beleidsdialoog kan er tevens aan bijdragen dat ‘vraagsturing’ vanuit gemeenten en de ‘vraaggerichtheid’ van welzijnsinstellingen verbinding met elkaar krijgen en met elkaar in evenwicht zijn.

53


Aanbeveling 3

b. Aanbevelingen aan gemeenten

Werk vanuit de interactie tussen gemeente en welzijnsorganisatie aan een helder en eenduidig begrippenkader dat zich laat vertalen

Aanbeveling 5

in prestatie-eenheden en meetinstrumenten. Wees als gemeente

Zorg als gemeente voor een samenhangend en overkoepelend

helder in wat je wilt bereiken en weten. Wees als welzijnsinstelling

beleidskader dat getuigt van visie en dat richting geeft aan de

helder in wat je kunt waarmaken. Dat voorkomt dat verschillen in

professionele inzet van welzijnsorganisaties.

interpretaties en wensen het registratiesysteem ontoereikend maken. Het is van belang om de verschillende deelterreinen die samen deel In de veranderende subsidierelaties is het opzetten van een bedrijfsvoe-

uitmaken van het beleidsprogramma Welzijn te voorzien van een over-

ring die tegemoet komt aan de nieuwe eisen van gemeenten een geza-

koepelende visie en te verbinden aan meerjarige maatschappelijke doe-

menlijke verantwoordelijkheid en een gedeeld belang van gemeente en

len. Daarbij zullen op politiek-bestuurlijk niveau duidelijke prioriteiten

welzijnsinstelling. Het welslagen van een goed registratie- en meetin-

gesteld en keuzes gemaakt moeten. Om tot deze keuzes te komen is

strument is in belangrijke mate afhankelijk van de overeenstemming die

het raadzaam om de welzijnsinstellingen bij de ontwikkeling van beleid

zij hierover weten te bereiken. Zet hiervoor zo nodig een extern proces-

in een vroegtijdig stadium te betrekken en meer inhoudelijke inbreng te

begeleider in.

laten hebben dan nu vaak het geval is. Een beleidsdialoog kan er aan bijdragen dat beleid en uitvoering beter op elkaar aansluiten.

Aanbeveling 4 Investeer in de onderlinge communicatie en in goede werkrelaties,

Aanbeveling 6

vanuit respect voor de eigen rollen en verantwoordelijkheden van

Streef als gemeente naar subsidierelaties op basis van meerjarige

gemeenten en welzijnsinstellingen. Alleen dan kan er synergie

afspraken. Hierdoor is continuïteit beter geborgd en kan beter

ontstaat tussen beleid en uitvoering, waarbij de vragen van burgers

gewerkt worden aan langere termijn doelen en maatschappelijke

een vertaalslag krijgen naar achterliggende maatschappelijke

effecten.

vraagstukken. Meerjarige subsidierelaties geven rust en ruimte om met elkaar te werEen relatie die gebaseerd is op (institutioneel) wantrouwen draagt niet

ken aan een perspectief voor de langere termijn en behalve op presta-

bij aan het in gezamenlijkheid oplossen van maatschappelijke vraagstuk-

ties ook meer dan nu te koersen op gewenste effecten. Meerjarige sub-

ken. Zorg voor een open houding en transparantie in de communicatie,

sidieafspraken kunnen tevens bijdragen aan het voorkomen van de

waarbij niet de vooroordelen of machtsverhoudingen de toon bepalen

projectencarrousel waarbij iedere keer opnieuw het wiel wordt uitgevon-

maar waarin het mogelijk is om van elkaar te leren en elkaar van feed-

den, terwijl goede initiatieven onvoldoende geborgd worden.

back te voorzien.

54


c. Aanbevelingen aan het welzijnswerk

Aanbeveling 9 Profileer je als zelfbewuste en ondernemende welzijnsorganisatie

Aanbeveling 7

met een eigen visie op maatschappelijke vraagstukken, pak daarbij

Zorg binnen de welzijnsorganisatie voor voldoende communicatie

een agenderende rol en maak zo nodig keuzes.

tussen management en werkvloer. Zorg dat de werkvloer zich gefaciliteerd weet door het management en zorg als uitvoerend professional dat het management gevoed wordt om het gesprek

Welzijnsorganisaties zijn uitvoerder van gemeentelijk beleid, maar kunnen

met de gemeente en andere opdrachtgevers te kunnen voeren.

daar binnen - meer dan nu het geval is - een eigenstandige en standvastige rol opeisen. Dat voorkomt dat ze al te gemakkelijk speelbal worden van de lokale politiek en een grillig gemeentelijk beleid. Welzijnsorganisaties

Feeling met de werkvloer blijft essentieel om te weten wat er speelt en

hebben daarbij een eigen verantwoordelijkheid om keuzes te maken binnen

om de rol van maatschappelijk ondernemer goed te kunnen vertolken.

de door de gemeenteraad vastgestelde financiële en beleidsmatige kaders.

Doordat de managers binnen grote brede welzijnsorganisaties meer op

Het is niet aan de gemeenteraad om zich in de uitvoering te mengen.

afstand komen van de uitvoering komt dit onder druk te staan. Voorkom dat de bedrijfsvoering en verantwoordingsdruk de maatschappelijke opdracht van het welzijnswerk overschaduwen. Aanbeveling 8 Investeer als welzijnsorganisatie in vormen van deskundigheidsbevordering en intervisie voor zowel professionals als vrijwilligers die aansluiten bij de eisen van Welzijn Nieuwe Stijl. Leg dit vast in een jaarlijks percentage aan scholingsbudget.

Welzijn Nieuwe Stijl vraagt deels om nieuwe vaardigheden en competenties. Creëer een veilige omgeving waarin nieuwe competenties ontwikkeld kunnen worden en waarin men kan leren van elkaar. Daarbij is het niet alleen belangrijk faciliteiten te bieden aan professionals, maar zeker ook aan vrijwilligers.

55


2. Aanbevelingen voor de provincie Noord-Holland

Bij het verbinden van kennis en kunde gaat het om tweerichtingsverkeer. Enerzijds gaat het er om dat datgene wat lokaal ontwikkeld is beschikbaar

Hiervoor hebben we geschetst voor welke opgaven en uitdagingen

komt voor andere gemeenten en instellingen en zodoende bij kan dragen

gemeenten en welzijnsinstellingen zich gesteld zien in het licht van Wel-

aan lokaal, regionaal en provinciaal beleid (en zo mogelijk ook landelijk

zijn Nieuwe Stijl binnen de Wmo. Hoe zou de provincie Noord-Holland

beleid). Tegelijkertijd kan datgene wat landelijk ontwikkeld wordt aan beleid

hen hierin kunnen ondersteunen?

en instrumentarium middels de provincie als intermediaire bestuurslaag beter landen op het lokale of regionale niveau.

Wmo en provinciaal beleid De Wmo heeft als doel een wettelijk kader te scheppen dat iedereen in

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voert een actief

staat stelt volwaardig deel te nemen aan de samenleving. De provincies

beleid voor de implementatie van de Wmo en daarbinnen van Welzijn

hebben binnen de Wmo de wettelijke taak om steunfunctiebeleid te voeren

Nieuwe Stijl. De ervaring leert echter dat in veel gemeenten in Noord-Hol-

voor de ondersteuning van eerstelijns welzijnsinstellingen en gemeenten

land - zeker de kleinere gemeenten met een beperkte ambtelijke capaciteit

(artikel 13 Wmo) . De uitvoering van de Wmo is in eerste instantie een

en een gebrekkige sociale infrastructuur - datgene wat op landelijk niveau

gemeentelijke opdracht. De provincie kan een belangrijke toegevoegde

ontwikkeld is vaak nauwelijks zijn weg vindt naar de lokale praktijk.

waarde hebben bij het makelen en schakelen van informatie, innovatie

Specifiek aandachtspunt daarbij is de rol van centrumgemeenten en

en instrumentarium van het landelijke naar het lokale niveau.

brede welzijnsinstellingen ten aanzien van het omliggende gebied.

28

Aanbeveling 1

Aanbeveling 2

De provincie Noord-Holland kan als intermediaire bestuurslaag een

Voor de provincie Noord-Holland ligt er een uitdaging om het

belangrijk scharnierpunt vormen bij het over en weer verbinden

gedachtegoed van het Nationale programma Welzijn Nieuw Stijl van

van landelijk Wmo-beleid en lokale praktijk. Het gaat dan allereerst

het ministerie van VWS te vertalen naar de Noord-Hollandse context.

om het verknopen en makelen van kennis en kunde, opdat de centrale doelstelling van de Wmo, de volwaardige deelname van burgers aan de Noord-Hollandse samenleving, wordt gerealiseerd.

Welzijn Nieuwe Stijl vraagt om een kanteling in perspectief, waarbij burgers op de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid nemen voor het eigen welzijn en welbevinden. Dat betekent dat zij niet langer als consument maar als coproducent van zorg en welzijn worden aangesproken. Het welzijnswerk en het lokale Wmo-beleid zijn instrumenten om dit proces te faciliteren.29 Deze kanteling in perspectief betekent niet alleen voor de burger een

28 S inds een aantal jaren ondersteunt PRIMO nh in opdracht van de provincie Noord-Holland gemeenten bij de beleidsontwikkeling en implementatie van de WMO (o.a. WMO werkplaatsen). Daarnaast faciliteert PRIMO nh welzijns- en vrijwilligersorganisaties bij de uitvoering van haar taken, o.a. door ondersteuning van WMO adviesraden, trainingen WMO Vakmanschap en de debatten over de WMO. Vanuit haar kennisfunctie beheert en faciliteert PRIMO nh de provinciale WMO kennisbank 29 Zie Welzijn verbinden en versterken, CMOnet 14 december 2009 56

andere rol, maar ook voor de professionals, de welzijnsorganisaties en de overheid. Het gaat om nieuwe verantwoordelijkheden en rollen voor gemeenten en instellingen, om nieuwe posities van instellingen en om nieuwe taakopvattingen voor professionals.


Uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten en instellingen op lokaal niveau

Een tweede zorgpunt dat staatssecretaris Bussemaker noemde tijdens

niet altijd goed toegerust zijn om in gezamenlijkheid invulling te geven

het Wmo-congres betrof de kwaliteit van het welzijnswerk. In het in

aan de eisen van Welzijn Nieuwe Stijl.

Noord-Holland uitgevoerde onderzoek blijkt dat Welzijn Nieuwe Stijl om nieuwe competenties vraagt van professionals en om investeringen

Aanbeveling 3

door zowel welzijnsorganisaties als gemeenten.

Stimuleer als provinciale overheid dat gemeenten en welzijnsinstellingen in Noord-Holland vanuit een professionele relatie werken

Aanbeveling 4

aan maatschappelijke opgaven. De provincie Noord-Holland kan

Investeer als provinciale overheid in een stevige sociale infrastructuur

daarbij op bovenlokaal niveau de beleidsdialoog en visieontwikkeling

in de provincie Noord-Holland met competente professionals

stimuleren met betrekking tot Welzijn Nieuwe Stijl.

die zich gesteund weten door kwalitatief en financieel gezonde organisaties.

Met deze aanbeveling sluiten we aan op één van de zorgpunten die staatssecretaris Bussemaker noemde op het Wmo-congres in september

De provincie is gebaat bij een kwalitatief goede sociale infrastructuur in

2009. Daarin gaf ze aan zich grote zorgen te maken over de relatie tussen

Noord-Holland die ten goede komt aan de participatie van burgers aan

gemeenten en welzijnsinstellingen.

de Noord-Hollandse samenleving. Bij het professionaliseren van de sociale

Haar zorg wordt ondersteund door de conclusies uit het onderzoek Welzijn

infrastructuur in Noord-Holland kunnen de vijf bakens van Welzijn Nieuwe

Nieuwe Stijl in Noord-Holland, waaruit blijkt dat zowel welzijnsinstellingen

Stijl als leidraad fungeren. Voor een meer concrete invulling van deze

als gemeenten nog sterk zoekende zijn naar de juiste verhoudingen.

aanbeveling verwijzen we tot slot naar het vorige hoofdstuk waarin

Lokale verhoudingen blokkeren soms het partnerschap dat nodig is om

de respondenten concrete aanknopingspunten voor provinciaal sociaal

van Welzijn Nieuwe Stijl een succes te maken. Interventies en initiatieven

beleid hebben genoemd.

op regionaal en/of provinciaal niveau kunnen in belangrijke mate een stimulans betekenen voor de lokale dialoog tussen gemeenten en welzijnsinstellingen. De provinciale overheid kan hierbij soms indirect als breekijzer fungeren voor vastgeroeste lokale verhoudingen. De provincie zou tevens nader onderzoek kunnen laten doen naar de specifieke vragen die er per regio spelen met betrekking tot het professionaliseren van de relatie.

57

Literatuur 1. Achterhuis, Hans, De markt van Welzijn en Geluk, Baarn-Ambo, 1980

12. Hortulanus, Roelof (redactie): Beschouwingen over de sociale sector. Reeks: ‘Het sociaal debat’ in opdracht van VWS. Met artikelen van o.a.

2. CMO-net, Welzijn verbinden en versterken, december 2009

Roelof Hortulanus, Radboud Engbersen Jan Willem Duyvendak. Elsevier 2003

3. De Boer, Nico cs: Lezing conferentie Beroepsontwikkeling. NIZW-Hogeschool Utrecht 2005

13. Hortulanus, Roelof (redactie): Ontmoeting, ontspanning en ontplooiing. Reeks: Het sociaal debat. Reeks: ‘Het sociaal debat’ in

4. Davelaar, Maarten en Veldboer, Lex: Goud in de buurt. Verwey-Jonker Instituut 2008 5. Diepenmaat, Els (red) Buurten in Noord-Holland, wijkgericht werken: opbrengst en perspectief, december 2006 6. Duyvendak Jan Willem: Hans Achterhuis na dertig jaar herlezen. Tijdschrift Sociale Sector (sept. 2009) 7. De Greef, Maurice: Leren voor leven: een eigen plek in het dagelijks leven. Spectrum 2009 8. De Primo, themanummer over welzijnswerk nav. de conferentie ‘Bruggenbouwers van de buurt’ in mei 2005 (PRIMO nh) 9. Engbersen, Radboud: ‘Renovatio perpetua’, (Dis)continuïteit in sociaal beleid’ in de reeks Het sociaal Debat, onder redactie van

opdracht van VWS. Met artikelen van o.a. Roelof Hortulanus, Radboud Engbersenen Ard Sprinkhuizen en Vincent de Waal. Elsevier 2003 14. Kei Kenniscentrum stedelijke vernieuwing en G27: Sociaal en fysiek verbonden, het geheim van het hoe, 2009 15. Ministerie van VWS, Nationaal Programma Welzijn Nieuwe Stijl ‘de kracht van verbinden’, power point presentatie 2010 16. Marlet, Gerard: De baat op straat. Onderzoek Atlas voor gemeenten, Groningen 2008 17. Molenaar, Erna: Dynamiek in de wijk. De kracht van frontlijnsturing in het wijkgericht werken. PRIMO nh 2008 18. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling: De wijk nemen. RMO rapport 2009

Roelof Hortulanus. Elsevier 2003 19. Räkers, Mark en Huber, Max A. Manifest Eropaf! 2.0, tien kernwaarden, 10. Giltay Veth, Daniël: Het rendement van zalmgedrag;

HVO-Querido/ Hogeschool van Amsterdam, 2009

de projectencarrousel ontleed. Nicis, dec. 2009 20. Rekenkamercommissie Den Helder, Op weg naar een beter 11. Holman, Bert: Met de Wmo gaat het verrassend goed.

subsidiebeleid, september 2009

Interview tijdschrift Zorg & Welzijn, juni 2009 21. Rekenkamercommissie Haarlem, Radeloos, Reddeloos, Radius, april 2008 58


22. Rekenkamercommissie Haarlem, Waar voor je gemeenschapsgeld, maart 2009

Daarnaast zijn een groot aantal websites, jaarplannen en beleidsdocumenten van welzijnsinstellingen in Noord-Holland geraadpleegd.

23. Spierts, Marcel: Balanceren en stimuleren. Lemma-NIZW 1994 24. Stade-advies: Het BCF-boek Utrecht, 2006 25. Tonkens, Evelien: Mondige burgers, getemde professionals, marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in de publieke sector. NIZW 2003 26. Van der Lans, Jos: Canon Sociaal Werk. www.canonsociaalwerk.nl (2009) 27. Van der Lans, Jos: Ontregelen, de herovering van de werkvloer. Augustus (2008) 28. Van Vliet, Katja e.a. Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn, Verwey-Jonker Instituut (2004) 29. Van Vliet, Katja: Nieuwe eisen aan sociale professionals, Verwey-Jonker Instituut (juli 2009) 30. Vlaar, Paul e.a.: Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening. NIZW (2006) 31. Verslag Wmo-congres, september 2009 32. VROMraad: Stad en stijging, 54e advies (2006) 33. Winsemius, Pieter cs: Vertrouwen in de buurt. WRR-rapport (2005)

59

bijlage i Gesprekspartners interviews Welzijnsorganisaties:

Deelnemers expertmeeting M evr. M. Huijser, Casca Heemstede, manager

Netwerk: Anky Weiland (directeur)

M evr. E.de Back, Clup Welzijn, directeur

Meerwaarde: Annette Aukema (manager) en Ben Veltman (beleids-

D hr. W. Burger, Clup Welzijn, stafmedewerker

adviseur)

M evr. P. van den Berge, gemeente Hoorn, senior beleidsmedwewerker

Versa Welzijn: Herman Waagmeester (directeur)

M evr. P. Filius, gemeente Huizen, beleidsambtenaar

Kern 8: Tilly Kersten en Monique van de Heide (managers)

D hr. W. van Wetten,gemeente Purmerend, hoofd afdeling Zorg

De Wering: Erna Molenaar (manager)

D hr. P. Janssen, gemeente Purmerend, adviseur Maatschappelijke

Welschap: Fred Schoots (stafmedewerker)

Ontwikkeling

SWO Langedijk: Peter Meijer (interim directeur)

M evr. A. Bonnes, gemeente Purmerend, wijkcoördinator M evr. S. Langeberg, gemeente Purmerend, beleidsmedewerker

Gemeenten:

M evr. A. Kranstauber, SCWO Wormer, teamleider

Alkmaar: Jan Holman (projectleider Wmo)

M evr. V. de Kwant, St. Haarlem Effect, directeur

Hoorn: Paulien van den Berge (senior beleidsmedewerker Welzijn)

D hr T. Tax, St. Welzijn Diemen, directeur

Haarlemmermeer: Marianne Strootmann (afdelingsmanager)

M evr. A. Aukema, St. Meerwaarde, manager

Hilversum: Mieke Hegge (interim manager OCW) en Erik Bres (be-

D hr. B. Veltman, St. Meerwaarde, beleidsadviseur

leidsmedewerker Onderwijs en Welzijn)

D hr. C. van Tuijl, provincie Noord-Holland, beleidsmedewerker Jeugd,

Huizen: Petra Filius en Rik Post (beleidsmedewerkers Welzijn)

Zorg en Welzijn D hr. T. de Wit, provincie Noord-Holland, strategisch adviseur Jeugd,

Woningcorporaties

Zorg en Welzijn

Woonwaard: Cornel de Koster (manager)

M evr. E. Diepenmaat, PRIMO nh, adviseur

Pré Wonen: Joke Vink (wijkconsulent)

M evr. H. van Netten, PRIMO nh, adviseur M evr. L. Smaal, PRIMO nh, adviseur

60

bijlage ii Acht bakens als richtinggevend kader voor Welzijn Nieuwe Stijl

Integraal werken U itvoering richt zich op integrale, samenhangende aanpak van

Vraaggericht werken

probleem van de burger

De vraag van de burger staat centraal, niet het aanbod van professional

U itvoerende organisaties werken samen aan gezamenlijke

of organisatie

probleemoplossing

Burger en professional werken samen aan vraagverheldering en

G emeenten maken in hun beleid en uitbesteding samenhangende

zoeken samen uit wat de kern is van de vraag

aanpak mogelijk

Niet alleen individuele vragen maar ook collectief Het ‘keukentafelgesprek’

Resultaatgericht W elk probleem los je op? Gemeenten formuleren opdrachten in

Direct er op af Niet alle burgers stellen hun vraag, wellicht wel een behoefte.

termen van prestatie en zo mogelijk van resultaat, ook rekenen zij af op basis van prestaties/resultaten

Professionals benaderen actief die burgers die geen ondersteuning willen of niet weten hoe ze die moeten organiseren

Ruimte professional P rofessionals beschikken over de juiste kennis en vaardigheden

Eigen kracht burger

(w.o outreachend werken)

Uitgangspunt zijn de eigen mogelijkheden van de burger

P rofessionals zijn ondernemend

Ondersteuning loopt op van licht naar zwaar: faciliteren, ondersteunen,

P rofessionals krijgen ruimte, hun competenties zijn richtinggevend

interveniëren, beschermen

voor de uitvoering

Eerst mogelijkheden van informele zorg gebruiken, dan pas formele zorg door professionals inzetten

Uit: Nationaal Programma Welzijn Nieuwe Stijl ‘de kracht van verbinden’, powerpoint presentatie van het Ministerie van VWS (2010)

Collectief vs individueel Eerst mogelijkheden van collectieve welzijnsarrangementen inzetten, dan pas individuele voorzieningen Informele zorg vs formele zorg Verbeteren samenwerking tussen informele en formele zorg

61

bijlage iii De Wmo-ladder

Autonmie / afhankelijk

Wmo-ladder

1

Invididuele bestaan

Metafoor

M OTO R B LO K 2

zelforganisatie - civil society

3

Ondersteunen - faciliteren

4

Verbinden - organiseren

5

Ontwikkelen - trainen - coachen

6

Intervenieren - zorgen - helpen

M o t

S ta r tmoto r

o r

Uit: Van der Lans (2007b) Van der Lans betoogt dat welzijnsorganisaties zich vooral moeten ontwikkelen als dragende organisaties van, zoals hij het noemt, de startmotortreden van de Wmo-ladder. Dat betekent concreet dat zij hun functies en activiteiten in toenemende mate definiëren in termen van ondersteuning en faciliteren, verbinden en organiseren en trainen en coachen. Uit: Professionalisering Opbouwwerk Rotterdam, voorstellen voor kwaliteitsverbetering, K. van Vliet en N. Boonstra, Verwey Jonker Instituut, mei 2008 (p.23)

62

w e g e nwa c ht g a r a g e

bijlage iv Welzijn, een sector van fricties en dilemma’s

c ontextgebondenheid van het werk (verschillende situaties, verschillende klantgroepen)

Artikel ten behoeve van de expertmeeting op 26 januari 2010

g rote verschillen in omvang en capaciteit (verschillende achtergrond,

Over het slechte imago van de welzijnssector en over de voortdurende

geschiedenis)

legitimatienoodzaak is al veel geschreven. In bijna elk boek en elk artikel

p ersoonsgebonden invulling van het werk (werker als instrument)

komt het terug. Ook in de vele voor en vanuit de sector georganiseerde

b uurthuizen met en zonder professionals (naar buiten toe geen

conferenties gaat het sinds Achterhuis (1979) bijna voortdurend over

onderscheid in naam)

dit probleem, tot en met het welzijnsdebat 2009.

v erschillende beleidsimpulsen (en budgetten) van de lokale overheid

Wat zijn daarvan de oorzaken? De verschillende deskundigen die in de

(geen kengetallen)

loop van de jaren geprobeerd hebben om dit probleem te analyseren

p rojectgestuurde financiering (steeds variërend in thema en weer

en noemen in dit verband een aantal knelpunten die steeds weer terug

opnieuw startend).

keren. Deze zijn slechts ten dele te wijten aan de sector zelf, maar wordt hen wel aangerekend. Ze komen voor een groot deel voort uit de

Verschillen die dus de kracht zijn van het welzijnswerk, maar tegelijkertijd

extra gevoeligheid van ‘welzijn’ voor maatschappelijke ontwikkelingen.

ook haar zwakte. Het maakt het werk weliswaar uniek, maar een goede

En uit de voortdurende afhankelijkheid van de sector van politieke

branchevergelijking bijna onmogelijk. Een dilemma waar overheid en

hypes en bestuurlijke wisselvalligheid.

welzijnssector allebei last van hebben. Pogingen van beide kanten om tot meer eenduidigheid in doelen en functies te komen zijn niet gelukt.

Om aan te geven dat de knelpunten van het welzijnswerk niet simpelweg

Ook is men er niet in geslaagd om algemeen geaccepteerde - en wet-

zijn op te lossen met een oorzaak-gevolg redenatie en dat de bestuurlijke

telijk vastgelegde - kengetallen te formuleren.30

overheid en maatschappelijke partners deel uit maken van de complexiteit van het systeem, spreken wij hier over ‘fricties en dilemma’s van welzijn’.

b. Lage maatschappelijke status

Ze zijn te herleiden tot drie categorieën.

De geschiedenis overziend kan worden geconcludeerd dat het welzijnswerk sinds de jaren 70-80 last heeft van een legitimatieprobleem. En anno

A. Maatschappelijke positie van breed welzijnswerk (a,b,c)

2010 wordt - ondanks alle aandacht voor sociaal investeren in de wijk

B. Relatie lokaal welzijnswerk en overheid (d,e,f)

- het welzijnswerk nog steeds laag gewaardeerd. Dat is niet alleen te wijten

C. Professionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk (g,h,i)

aan het boek van Achterhuis en de tot bijna op een nulpunt gedaalde

A. MAATSCHAPPELIJK POSITIE BREED WELZIJNSWERK a. Verschillende verschijningsvormen Welzijnswerk ziet er in iedere stad en of dorp anders uit. Deze verschillen zijn inherent aan het werk en worden veroorzaakt door eigenschappen die men ervan verlangt. We hebben het dan over de

30 D e kengetallen die af en toe naar voren worden gebracht (artikel Engbersen in ‘Het sociaal debat’) zijn gebaseerd op de omvang van het werk in de stadswijken van de vier grote en een aantal al oudere steden. Daar heeft het werk vanuit de historie een omvang waaraan een gemiddelde jaren ’60 wijk in een groeistad laat staan een vinexlocatie bij lange na niet aan voldoet. In deze ‘nieuwe steden’ is het uitvoerend werk vaak volledig in handen van een door een professional aangestuurd corps van vrijwilligers. Deze vergelijking in aantallen en budgetten wordt in het politieke debat echter bijna nooit gemaakt. Dus als wethouders van steden en dorpen met elkaar spreken over ‘hun welzijnswerk’ hebben ze het zonder dat ze het weten over ‘onvergelijkbare grootheden’. (HvN) 63


prestige van professionals. En ook niet alleen aan de organisatie en

voor de projectmatige aanpak, waarbij ‘SMART-geformuleerde resultaten

werkwijze van de welzijnsorganisaties. Dat heeft ook te maken met de

moeten worden behaald binnen een van tevoren bepaalde tijd’. Maar in

breedte en onduidelijkheid van het begrip welzijn en met de steeds

de praktijk blijkt dit onvoldoende om het werkelijk effect aan te tonen van

veranderende invulling ervan, afhankelijk van nieuwe maatschappelijke

de inspanningen op sociaal gebied. En ook om met bewoners - ‘betekenis-

ontwikkelingen en van voortdurend wisselende politieke en professionele

volle relaties’33 op te bouwen om duurzame veranderingsprocessen in

ambities. Ook de lage sociale positie van het merendeel van de klanten

gang te zetten.

zorgt voor een lagere status van het werk.

Dat heeft te maken met diverse factoren, zowel van in de sector als

Om die reden blijkt het ook voor de politiek en voor andere maatschappe-

daar buiten, vanuit wetenschap, samenleving en overheid. Maar het

lijke ondernemers niet eenvoudig om het nut van welzijnsbeleid aan te

heeft ook alles te maken met de soort werk. Welzijnswerk levert geen

tonen, zoals dat bijvoorbeeld wel onomstotelijk vaststaat voor gezond-

tastbare producten, maar is - volgens Nico de Boer34 - ‘dienstverlener van

heidszorg, onderwijs - en veiligheidsbeleid. We zien dit ook terug in

activiteiten die in wederkerigheid met de betrokkenen worden ontwikkeld’.

de politiek (portefeuilleverdeling wethouders) en in lagere status van

De Boer spreekt in dit verband over ‘politiek normerende projecten’.

31

beleidsmedewerkers welzijn in vergelijking tot hun collega’s van andere afdelingen (zie citaat).

Mede door de contextgebondenheid van het werk en de persoonsgebonden inzet van de werkers is het niet eenvoudig om de output en de

‘Welzijnsspecialisten in de Tweede Kamer verdwenen naar de achterste

outcome van deze inspanningen te meten, laat staan die te vergelijken met

banken en wethouders van Welzijn wisten niet hoe snel ze hun portefeuille

andere situaties. Dat ontslaat de sector echter niet van deze verantwoor-

aan nieuwelingen moesten overdoen. Die mochten er op oefenen en

delijkheid, maar vraagt om het ontwikkelen van geheel eigen methoden

uitglijden. Zelden is in zo’n korte periode, van 1978 tot 1983 met een

van tellen, vertellen en vergelijken van het maatschappelijk effect.

nasleep tot in het heden, de reputatie van een complete sector ten onder gegaan.’32

B. RELATIE LOKAAL WELZIJNSWERK EN DE OVERHEID

c. Moeilijk meetbaar maatschappelijk effect

d. Wisselvallig overheidsbeleid

De in de jaren ’90 in gang gezette ‘effectmeting vanuit overheid en ma-

Welzijn kent als geen andere sector zoveel wisselvalligheden in het over-

nagement op grond van te voren gestelde doelen’ heeft een belangrijke

heidsbeleid en zoveel aarzelingen ook om tot (landelijke) wetgeving te

bijdrage geleverd aan het concreter maken van het werk. Hetzelfde geldt

komen (zie overzicht in hoofdstuk I). De decentralisatie van taken in de jaren ’80 van het landelijke naar het lokale beleid heeft dat bepaald niet verbeterd. ‘Welzijn’ is alleen nog maar meer afhankelijk geworden van

31 R apport ‘De baat op straat’, Gerard Marlet, Atlas voor gemeenten, Groningen 2008 32 Beck en de Jong,1990: Lessen voor sociale vernieuwing. Is er toekomst voor welzijn? Geciteerd in ‘Beschouwingen over de sociale sector’: in artikel ‘Renovatio perpetua’ van Radboud Engbersen. 33 Jos van der Lans, ‘Ontregelen, De herverovering van de werkvloer.’ (2008) 34 Nico de Boer cs., Lezing conferentie Beroepsontwikkeling, NIZW-Hogeschool Utrecht (febr. 2005)

64

elkaar snel opvolgende politiek-maatschappelijke hypes. Bovendien wordt welzijnsbeleid niet zoals het beleid van de hardere sectoren gepland voor een lange termijn met de daarbij behorende duurzame investering. Welzijnsbeleid wisselt elke vier jaar van prioriteiten en ieder jaar opnieuw moeten de (bijgestelde) plannen weer worden ingediend. Mede daardoor


is de sector een dankbaar object van gemeentelijke bezuiniging. In de

kunnen opereren samen met en ten behoeve van bewoners. Soms tegen

afgelopen 40 jaar zijn die dan ook schering en inslag. Creatief gebruik van

overheidsmaatregelen of maatschappelijke wetmatigheden in. Maar dat

de projectencarrousel en van tijdelijke regelingen wordt door de overheid

tegelijkertijd in alle doen en laten steeds meer afhankelijk is geworden

enerzijds gestimuleerd, maar uiteindelijk ook vaak weer afgestraft.

van de subsidies van diezelfde overheid en van de - steeds meer gede-

Met de komst van de Wmo heeft het lokale bestuur de mogelijkheid om

tailleerde - sturings- en verantwoordingsmechanismen. In veel lokale

sterker dan voorheen de lijnen uit te zetten. Maar volgens staatssecretaris

situaties komen de vertegenwoordigers van ‘beide partijen’ er redelijk

Bussemaker gebeurt dat nog veel te weinig. Haar oproep tijdens het

goed uit. Vaak ook afhankelijk van goede - soms toevallige - contacten

Wmo-congres 2009: ‘De lokale politiek moet z’n doelstellingen helder-

tussen de betrokken bestuurders en beleidsmedewerkers. Maar daarmee

der formuleren’. En: ‘Wethouders moeten durven kiezen’.

is de professionele ruimte nog niet altijd gegarandeerd. En het wil evenmin zeggen dat er niet een spanning blijft tussen de activiteiten op de werkvloer

e. Tegenstrijdige opdrachten

met en voor de bewoners en de van bovenaf aangegeven opdrachten.

Met het verdwijnen van de vaste subsidierelaties en de komst van het

Opmerkelijk in dit verband is het onderzoek van Movisie waaruit blijkt

marktdenken ontstaat er voor de instellingen uit de sociale sector een

dat het voor veel welzijnsinstellingen moeilijk is ook om een goede relatie

paradoxale situatie. Enerzijds komt er de opdracht om zich als een com-

op te bouwen met haar eigen lokale overheid. (Movisie, 2009). De oorzaak

mercieel bedrijf te profileren en te gaan concurreren met andere aan-

daarvan ligt - volgens de betrokkenen - bij alle partijen, niet in de laatste

bieders in - en soms ook van buiten - de sector. Vaak gaat het dan om

plaats bij de gemeenten zelf. Volgens dit onderzoek zou ‘tweederde van

bepaalde politieke speerpunten, bijvoorbeeld in het kader van de project-

de gemeenten niet in staat zijn om in samenwerking met de lokale en

gestuurde financiering. Maar soms is ook de aanbesteding voor het hele

regionale organisaties tot een goed Wmo-beleid te komen.’

welzijnswerk in een wijk of een stad in het geding.

Een conclusie die Jacques Wallage tijdens het Wmo-congres (2009)

Anderzijds ziet de overheid het welzijnswerk - de welzijnsinstelling - als

brengt tot de oproep: ‘Gemeenten moeten de regie nemen op welzijns-

een belangrijke partner in de keten van zorg, welzijn en wijkontwikkeling.

gebied. Met de partijen om tafel gaan en zorgen dat er concrete afspraken

En krijgt het de opdracht om met diezelfde concurrenten om de tafel te

worden gemaakt. De vrijblijvendheid voorbij.’

zitten, en vooral kennis uit te wisselen, het werk op elkaar af te stemmen en waar nodig samen te werken. Vanuit de complexiteit van de huidige

C. PROFESSIONALITEIT EN KWALITEIT WELZIJNSWERK

maatschappelijke problematiek is die samenwerking een goede zaak. Maar het is tegenstrijdig aan de opdracht om als commercieel bedrijf

g. Sterke werkers en zwakke professionalisering

elkaar te beconcurreren en dus kennis af te schermen. Een tegenstrijdig-

In verhouding tot andere beroepsgroepen (onderwijs, gezondheidszorg)

heid die op een aantal plekken tot vervelende situaties heeft geleid en

kent de welzijnssector een lage graad van professionalisering. Dit heeft

die niet altijd in het belang blijkt van de burgers waar het om gaat.

te maken met diverse factoren en in het werk ingebouwde dilemma’s

f. Ingewikkelde relatie met lokale overheid

(zie ook beide vorige punten). Maar ook met het feit dat er weinig

Een andere - ingebouwde - tegenstrijdigheid zit in de relatie tussen lokale

mogelijkheid is om zich op de inhoud van het werk verder te scholen en

overheid en welzijnswerk. Welzijnswerk dat aan zich de ene kant onafhan-

carrière te ontwikkelen. Tegelijkertijd kennen we in de praktijk van welzijn,

kelijk moet kunnen opstellen en vanuit een zelfstandige positie moet

een groot aantal sterke - zeer professioneel werkende - beroepskrachten. 65


Dit komt voor een groot deel door de persoons- en situatiegebondenheid

Veel opbouwwerkers spraken en spreken nog steeds van ‘jezelf overbodig

van het werk. Daardoor is het lastig over te dragen. Veel van de kennis in

maken’. Maar daarin zit dan meteen ook de onduidelijkheid, want achteraf

het werk bestaat uit impliciete en contextgebonden vakkennis. Ook kent het

is niet meer te bepalen wat die werker nu echt heeft bijgedragen. Je zou

werk - in vergelijking met andere branches - weinig wetenschappelijke

het de tragiek van de opbouwwerker kunnen noemen. De werker die zich

onderbouwing. De meeste wetenschappelijk publicaties gaan over visie,

teveel profileert doet z’n werk niet goed en staat z’n klanten in de weg;

positie en legitimatie. Veel minder wetenschappers in deze branche

de werker die te weinig op de voorgrond treedt blijft onzichtbaar.

schrijven over methodiek en effectmeting.

Deze houding komt terug in het feit dat het welzijnswerk geen echte,

Pas de laatste jaren wordt weer meer onderzoek gedaan naar de

collectief geaccepteerde beroepsidentiteit heeft, waardoor ook landelijk de

competenties die nodig zijn om het werk goed te doen. Ook de

sector niet of nauwelijks van zich laat spreken. Jos van de Lans vindt deze

opleidingen ontwikkelen op dit moment hun programma’s voor profes-

houding ‘levensgevaarlijk’. In zijn toespraak tijdens het Wmo-congres

sionals met name vanuit het competentiedenken.

(2009) zegt hij: ‘Als je geen collectief gedragen beroepsidentiteit hebt, valt

35

welzijn te gemakkelijk ten prooi aan wethouders die denken te moeten h. De actieve terughoudendheid van de werker

bezuinigen.’

Eén van de oorzaken van de lage professionaliseringsgraad is de ‘actieve terughoudendheid’ (Spierts, 1994) die er van goede werkers wordt

i. De vergeetachtigheid van de sector

gevraagd. Het gaat immers om de zelfredzaamheid van de klant en om

Verschillende wetenschappers geven aan dat de welzijnssector te weinig

het bevorderen van zijn/haar maatschappelijke participatie en activiteit.

historisch besef heeft. Dit zou zowel voor de overheid gelden als voor de

De activiteit komt tot stand in ‘dialoog met de klant’. En zodra deze zich

instellingen. In de praktijk betekent het dat door beslissers, beleidsmakers

zelf kan redden of z’n eigen activiteiten kan organiseren, moet de werker

en uitvoerders onvoldoende wordt voortgebouwd op al eerder ontwikkelde

zich terugtrekken. In het werk een vanzelfsprekend credo (tijdens het

methodieken en ervaringen en dat men steeds weer opnieuw het wiel

Wmo-congres nog weer eens bevestigd door Bussemaker). Maar voor de

lijkt uit te vinden.

werker een lastig professioneel dilemma. Want wanneer is dat moment?

Radboud Enbersen36 noemt het ‘de vergeetachtigheid van de sector’.

En is daarmee ook het probleem van de klant opgelost of komt ie straks

Dit komt volgens hem door het voortdurende produceren van ‘voorlopige

weer terug? En is met de zelfredzaamheid van die ene burger ook het

gezichtspunten en halffabrikaten’. Daarnaast hangt volgens hem veel af

probleem van de andere bewoners opgelost en de sociale samenhang

van de persoon van de werker en zijn/haar individuele invulling van het

in de buurt bevorderd?

werk. Een derde argument voor de vergeetachtigheid (of is het een gevolg?) ziet hij in het feit dat het werk wordt beheerst door snel wisselend modes (hypes) die niet goed op elkaar aansluiten. ‘Er hangt

35 ‘Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn’, Katja van Vliet, ea. Verwey-Jonker Instituut (2004) en ‘Nieuwe eisen aan sociale professionals’, Katja van Vliet juli 2009 en ‘Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening’, Paul Vlaar e.a. NIZW (2006) 36 ‘Renovatio perpetua’, (Dis)continuïteit in sociaal beleid’ in ‘Beschouwingen over de sociale sector’, Radboud Engbersen in Reeks Het sociaal Debat, onder redactie van Roelof Hortulanus, 2003 37 Jos van de Lans, bij de zijn presentatie van de Canon Sociaal Werk, volgens hem ‘een achteruitkijkspiegel die je helpt om vooruit te komen’. (Wmo-congres 2009) 66

een voortdurende ‘sense of beginning’ in de sector’. Volgens Jos van der Lans37 zorgt ‘inzicht in de geschiedenis dat je je basis beter op orde krijgt’. Hij ziet de Canon Sociaal Werk ook als een middel om ‘met de kennis van het verleden (te) investeren in de huidige professionaliteit.’

COLOFON Dit is een uitgave van PRIMO nh, centrum voor maatschappelijke ont-

Meer informatie

wikkeling in Noord-Holland© PRIMO nh, februari 2010

Voor meer informatie over dit onderzoeksrapport:

Overname of openbaarmaking van (gedeelten) van deze publicatie is

Els Diepenmaat, [email protected]

uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van PRIMO nh

Voor meer informatie over Welzijn Nieuwe Stijl, Lian Smaal, [email protected]

PRIMO nh uitgaven in 2010: Nr 1 2010 - De kracht van het verhaal. Evaluatie van het project

Verhalen in wijk en dorp 2006 - 2009

Opdrachtgever Provincie Noord-Holland, afdeling Jeugd, Zorg en Welzijn

PRIMO nh Postbus 106, 1440 AC Purmerend

Tekst

Telefoon: 0299 418 700, fax 0299 418 799

Els Diepenmaat

E-mail: [email protected]

Hillie van Netten

Internet: www.primo-nh.nl

m.m.v. Lian Smaal Interviews Els Diepenmaat Lian Smaal Eindredactie Els Diepenmaat Vormgeving Studio Stevens Foto’s Marco Bakker Roel Dijkstra

PRIMO nh is de afkorting van Provinciaal Instituut voor Maatschappelijke

Yvonne Jonkman

Ontwikkeling in Noord-Holland. PRIMO nh is dé provinciale ondersteuningsorganisatie voor de provincie, gemeenten en maatschappelijke organisaties op het terrein van (lokaal) sociaal beleid in Noord-Holland. 67

www.primo-nh.nl

Welzijn Nieuwe Stijl. in Noord-Holland. e kracht van erbinden

Recommend Documents