Herinrichting van het sociale domein Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl

Herinrichting van het sociale domein Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl

De rolverdeling tussen burgers, maatschappelijke organisaties en overheid in het sociale domein in Nederland is aan het veranderen. Oorzaken hiervan zijn enerzijds de zich terugtrekkende overheid, de bezuinigingen en de decentralisatie van bevoegdheden van hogere naar lagere overheden en, anderzijds, de initiatieven van het kabinet, ministeries, VNG en anderen om te komen tot een meer professionele en doeltreffende dienstverlening in de jeugdzorg en de sector welzijn. Steeds nadrukkelijker is hierbij aan de orde dat burgers - collectief waar mogelijk, individueel waar noodzakelijk een eigenstandige verantwoordelijkheid dragen voor leef- en samenlevingsomstandigheden. Maatschappelijke organisaties bieden hulp waar de eigen mogelijkheden van burgers tekortschieten en ondersteunen burgerinitiatief. Overheden faciliteren en creëren randvoorwaarden voor een sociale infrastructuur die daartoe uitnodigt. De veranderende inzichten en de noodzaak tot versobering vormen samen het momentum om in hoog tempo over te gaan tot herinrichting van het sociale domein. Op landelijk niveau krijgt dit onder andere vorm in de doorontwikkeling van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de transitie in de jeugdzorg en de acht bakens die zijn uitgezet in het kader van Welzijn Nieuwe Stijl. Wat betekent deze herinrichting van het sociale domein voor (gemeentelijke) overheden, maatschappelijke organisaties en burgers ten aanzien van de probleemanalyse, interventiestrategieën en regievoering in maatschappelijke dienstverlening?

In dit artikel gaat Stade Advies op zoek naar antwoorden. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een typering van vormen van maatschappelijke dienstverlening van Hortulanus (2011) en ervaringen en inzichten uit de eigen adviespraktijk. Twee relevante ontwikkelingen in de samenleving staan daarbij centraal: het welzijn in de wijk en de transitie in de jeugdzorg. Stade Advies maakt inzichtelijk dat de veranderende opvattingen over rollen van de drie belangrijkste actoren bij het nadenken over de herinrichting van wijkwelzijn en de transitie in de jeugdzorg tot vergelijkbare ontwikkelingen aanzetten. In die ontwikkelingen kijkt Stade Advies vooral naar draagvlak bij probleemanalyse, nieuwe vormen voor werkuitvoering en de vraag hoe inhoud wordt gegeven aan regievoering. Afbakening: typeringen maatschappelijke dienstverlening In zijn oratie ‘Ambivalenties in het sociale domein’ onderscheidt Hortulanus (2011) vier vormen van maatschappelijke dienstverlening: 1. 2. 3. 4.

relatief eenvoudige vormen van individuele dienstverlening; complexe activiteiten en interventies rond individuen; preventieve op individuen gerichte activiteiten; en activiteiten gericht op collectieve doelen.

Aan deze vier vormen van maatschappelijke dienstverlening liggen problemen ten grondslag in het spectrum van een enkelvoudige tot een complexe, meervoudige problematiek, waarin slechts één individu of een collectief (samenlevingsverband) betrokken is. Elke mogelijke combinatie van deze beide aspecten (problematiek en betrokken actoren) vraagt om een specifieke vorm van probleemanalyse, interventiestrategie en regievoering. Een relatief eenvoudige vorm van individuele dienstverlening is aan de orde wanneer een individu met een enkelvoudig probleem worstelt, zonder dat daar andere problemen mee verbonden zijn. In deze vorm van individuele dienstverlening verloopt de probleemanalyse, interventiestrategie en regievoering op de momenteel heersende, ‘klassieke’ manier. Er zijn drie actoren: opdrachtgever, opdrachtnemer en de burger die het betreft. Het probleem is eenvoudig te detecteren en de opdrachtgever verleent een duidelijke opdracht aan de uitvoerende maatschappelijke organisatie, waarbij op voorhand vaststaat tot welk resultaat de opdracht moet leiden. Ook de weg naar het resultaat is betrekkelijk eenvoudig en verloopt volgens de geijkte paden (bekende en soms evidence-based methoden). De rolverdeling en regievoering zijn duidelijk: de opdrachtgever

Herinrichting van het sociale domein; 25 mei 2011

2

bepaalt, bij voorkeur in samenspraak, het ‘wat’, de maatschappelijke organisatie, bij voorkeur in samenspraak, het ‘hoe’. De maatschappelijke organisatie verantwoordt achteraf haar handelen en stelt vast of het resultaat al dan niet behaald is. Bij alle andere vormen van maatschappelijk dienstverlening, in het onderscheid van Hortulanus, is de manier waarop de probleemanalyse, de te kiezen interventiestrategie, en de regievoering moet verlopen momenteel onderwerp van discussie. Het Programma Welzijn Nieuwe Stijl probeert richting te geven aan deze discussie door te stimuleren, te inspireren en concrete handreikingen te bieden. Daartoe heeft men acht bakens (kenmerken) geformuleerd die Welzijn Nieuwe Stijl richting geven: • • • • • • • •

gericht op de vraag achter de vraag; gebaseerd op de eigen kracht van de burger; direct er op af; formeel en informeel in optimale verhouding; doordachte balans van collectief en individueel; integraal werken; niet vrijblijvend, maar resultaatgericht; gebaseerd op ruimte voor de professional.

In het vervolg van dit artikel zal Stade Advies deze acht bakens hanteren bij het beantwoorden van de centrale vraag van dit artikel voor wat betreft de vormgeving van Welzijn Nieuwe Stijl, maar ook in het kader van de ontwikkeling van Jeugdzorg Nieuwe Stijl (transitie in de jeugdzorg). De legitimatie hiervoor vindt Stade Advies deels in haar eigen adviespraktijk en deels in inhoudelijke documenten die in het kader van de transitie jeugdzorg zijn opgesteld. Hierbij spitst Stade Advies de centrale vraag van dit artikel toe op complexe, meervoudige problemen in samenlevingsverbanden (gezinnen, buurten en wijken). Dus: wat betekent de herinrichting van het sociale domein voor (gemeentelijke) overheden, maatschappelijke organisaties en burgers ten aanzien van de probleemanalyse, interventiestrategieën en regievoering in maatschappelijke dienstverlening bij complexe, meervoudige problemen in samenlevingsverbanden bezien in het licht van de acht bakens van Welzijn Nieuwe Stijl? Probleemanalyse met draagvlak: de maatschappelijke agenda Complexe, meervoudige problemen in een gezin, buurt of wijk belasten de betreffende gezinsleden, buurt- of wijkbewoners en andere partijen direct en persoonlijk en, veelal, op een dagelijkse basis. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om multiproblemen in het opvoeden van kinderen, overlast van jongeren op straat of ernstig verstoorde relaties tussen buurtbewoners. Dagelijks worden de betrokkenen geconfronteerd met de spanning en onrust die deze problemen met zich mee brengen. Toch is het in Nederland geen gemeengoed om diezelfde burgers een prominente rol te geven in de opstelling van de maatschappelijke agenda die aan de basis ligt van opdrachtformuleringen aan (gesubsidieerde) maatschappelijke organisaties. Bovenstaande wil overigens niet zeggen dat burgers niet gehoord worden. In veel gemeenten vinden gesprekken plaats tussen of wordt met moderne media gecommuniceerd met burgers en maatschappelijke organisaties in wijkpanels, cliëntraden, portiekgesprekken, buurtschouwen en andere interactiva. Maar zelden leidt dit tot een gezamenlijk optrekken in het gehele proces van probleemanalyse tot probleemoplossing, zoals bedoeld in dit artikel. De dienstverlening van de (gesubsidieerde) maatschappelijke organisaties is nog (te) vaak aanbodgericht en (te) weinig gestoeld op de eigen kracht van burgers, waardoor de vraag gesteld kan worden of de bestaande problemen ook daadwerkelijk worden opgelost (Brochure Welzijn Nieuwe Stijl, pag. 17-19). In de discussie over de (nieuwe) rolverdeling tussen burgers, maatschappelijke organisaties en overheid in het sociale domein speelt dit element - de plaats van de burger in de probleemanalyse om te komen tot draagvlak voor de maatschappelijke agenda - een belangrijke rol. Niet voor niets passen de eerste twee bakens van Welzijn Nieuwe Stijl in deze fase.


3

Nieuwe rollen in de totstandkoming van de maatschappelijke agenda Het direct en actief betrokken zijn van burgers in de probleemanalyse om te komen tot een maatschappelijke agenda op buurt-, wijk- of stedelijk niveau vraagt van alle betrokkenen een andere opstelling. Burgers kunnen niet langer, als vanzelfsprekend, een beroep doen op het aanbod van maatschappelijke organisaties, maar zijn uitgenodigd actief mee te denken in de analyse- en oplossingsfase. Dit vraagt om actieve en verantwoordelijke burgers. Niet alleen voor zichzelf, maar ook voor haar of zijn naasten en medeburgers. Burgers die, al dan niet in letterlijke zin, ondernemend zijn: geen consumenten, maar coproducenten. Het is een omslag van ‘aanspraak op’ naar ‘oplossen van’ en van ‘recht op’ naar ‘plicht tot’. Werken volgens de eerste twee bakens van Welzijn Nieuwe Stijl vraagt van sociale professionals een open houding. Zij moeten anders gaan luisteren naar hun cliënten, hun deelnemers, de buurt opdat burgers zich begrepen en serieus genomen voelen en er een basis groeit voor een verstandhouding waarin gezamenlijk gezocht kan worden naar mogelijkheden en alternatieven. Het is een omslag van ‘afhandelen van een vraag’ naar ‘luisteren naar een vraag’ en van ‘oplossen van’ naar ‘uitgaan van de eigen kracht’ van de burger (Brochure Welzijn Nieuwe Stijl, pag. 17-19). Bij gemeenten ziet Stade Advies in haar adviespraktijk twee reacties op de veranderende rolverdeling: zo zijn er gemeenten die beleidsarme kaders opstellen en het formuleren van de maatschappelijke agenda ‘overlaten’ aan coalities van maatschappelijke organisaties en burgers, waarbij medewerkers van de gemeente als coproducent participeren. De maatschappelijke agenda die op deze manier tot stand komt vervangt het sturende beleidskader van de gemeentelijke overheid (decentrale wijze van beleidsformulering). De rol van de gemeentelijke overheid verandert van inhoudelijk opdrachtgever naar maatschappelijk partner. Aan de andere kant zijn er ook gemeenten die consistent zijn in hun wijze van beleidsvorming door op alle mogelijke manieren aan vraaginventarisatie te doen, de uitkomsten daarvan te vertalen in een gemeentelijk beleidskader dat uitgangspunt is voor opdrachtformulering aan maatschappelijke organisaties. De maatschappelijke agenda wordt zo aangereikt en de gemeente blijft in haar rol als inhoudelijk opdrachtgever. Ook bij deze rolopvatting van de lokale overheid ziet Stade Advies overigens verschuivingen optreden in de richting van het sturen op meer integraliteit in het aanbod van maatschappelijke organisaties en het zoeken naar de aansluiting op de eigen kracht van burgers. Stade Advies is in haar adviespraktijk betrokken bij meerdere projecten waarin maatschappelijke organisaties en/of (gemeentelijke) overheden, burgers een meer prominente rol (willen) geven in het opstellen van de maatschappelijke agenda op buurt-, wijk- of stedelijk niveau. In alle gevallen betekent dit dat er in samenspraak met burgers, professionals, ondernemers en de (gemeentelijke) overheid wordt vastgesteld welke multiproblemen met slechte prognose er spelen in een buurt of wijk en welke als eerste dienen te worden aangepakt. Ten grondslag aan die gezamenlijke analyse ligt een eenduidig beeld van de aard en omvang van de problemen in het werkgebied. Dit beeld komt voort uit feitelijke informatie (gericht onderzoek en monitoring), aangevuld met ervaringsdeskundigheid van bewoners en praktijkkennis van professionals. De methoden die gehanteerd worden om te komen tot die gezamenlijk vastgestelde analyse en maatschappelijke agenda zijn divers. Om er enkele te noemen: Eigen Kracht-conferenties op gebiedsniveau, Results Accountability (Friedman, 2005) en een door Stade Advies ontwikkelde methode, waarvan u een gefilmde impressie kunt zien op de website van Stade Advies. Vorm aan de uitvoering: interventiestrategieën en actoren Wanneer in gezamenlijkheid is vastgesteld welke complexe, meervoudige problemen in een samenlevingsverband moeten worden aangepakt (de maatschappelijke agenda), volgt de uitvoering daarvan. Dat gebeurt opnieuw in een breder verband waarin zowel burgers, maatschappelijke organisaties als de overheid, in wisselende samenstelling, afhankelijk van het probleem, betrokken zijn. Gezamenlijk kan vastgesteld worden wat er zou gebeuren als niet ingegrepen wordt: is er de verwachting dat het probleem dan erger wordt? En zo ja, wat moet er dan gebeuren om die verergering te voorkomen c.q. het probleem op te lossen (interventie-


4

strategieën) en wie spelen een rol in de uitvoering van deze interventiestrategieën? Er worden meerdere varianten zichtbaar: 1. Bij complexe, meervoudige problemen in een samenlevingsverband (gezin, buurt, wijk) is er meestal niet één interventie voorhanden die leidt tot het gewenste resultaat. In de huidige praktijk in de welzijnssector en jeugdzorg wordt om die reden het probleem vaak in stukjes gehakt en nemen meerdere professionals, ieder vanuit hun eigen autonome organisatie en expertise, een of meerdere delen van het probleem voor hun rekening: ketensamenwerking. In de praktijk merkt Stade Advies echter dat opdrachtgevers (overheden) steeds vaker vraagtekens plaatsen bij de effectiviteit van ketensamenwerking. Ook ziet Stade Advies dat maatschappelijke organisaties zich er in toenemende mate rekenschap van geven dat de huidige ordening van professionals in werksoorten en/of naar doelgroepen, behorend tot onderscheiden organisaties, zich niet goed verhoudt tot de integraliteit van de complexe problematiek in samenlevingsverbanden. 2. Daarom wordt het concept van multidisciplinaire interventieteams geïntroduceerd. Deze multidisciplinaire interventieteams worden samengesteld uit professionals van diverse organisaties, die over de juiste kennis en vaardigheden beschikken om het voorliggende probleem op te lossen, uitgaande van de eigen kracht van de burger(s). Deze teams staan rondom het samenlevingsverband en ‘doen wat gedaan moet worden’, waarbij sprake is van een grote mate van vrijheid in (gezamenlijk) professioneel handelen. Eén complex buurtprobleem, één aanpak. Eén multiprobleemgezin, één aanpak. In een volgende fase kan besloten worden tot een verzelfstandiging van deze multidisciplinaire interventieteams, waarmee de huidige infrastructuur van maatschappelijke organisaties verandering zal ondergaan. Of dat wenselijk is, kan betwijfeld worden. De teams zouden daarmee tot instituties worden en waarschijnlijk minder flexibel zijn in het samenstellen van de voor de opdracht noodzakelijke disciplines. 3. Een derde variant is dat burgers met elkaar de probleemdefinitie formuleren en vervolgens een plan uitwerken om het probleem te tackelen. Daarbij houden de burgers zelf de regie in handen en nodigen eenieder, die kan helpen het probleem op te lossen, uit om mee te denken en het plan van aanpak te realiseren. In het ene geval, bijvoorbeeld bij problemen in een gezin, kunnen dat, naast de probleemeigenaren, familie, vrienden en het sociale netwerk zijn. In een ander geval, bijvoorbeeld bij buurtproblemen, kunnen dat, naast de probleemeigenaren, buurtbewoners, corporaties en ondernemers uit de buurt zijn. Eigen-Kracht conferenties zijn hier een voorbeeld van. Of en welke vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties voor de conferentie worden uitgenodigd, is de beslissingsbevoegdheid van de initiatiefnemer(s) van de conferentie. Burgerkracht vormt hier de motor voor verandering en nieuwe creatieve oplossingen, waarbij sociale media een steeds belangrijkere rol gaan spelen, kunnen daaruit voortkomen. Logischerwijs kan gesteld worden dat het oplossen van een complex, meervoudig probleem in een samenlevingsverband, vraagt om een meervoudig, multidisciplinair interventieteam. Een multidisciplinair interventieteam dat, afhankelijk van het probleem, wisselend wordt samengesteld en functioneert, dwars door alle nu bestaande maatschappelijke organisaties heen. Indien uitgegaan wordt van multidisciplinaire interventieteams die de eigen kracht van burgers centraal stellen is variant twee zoals boven aangeduid van toepassing. Wanneer het primaat gelegd wordt bij de burgers, geldt variant drie. Voor variant één lijkt in Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl geen tot weinig ruimte of draagvlak in de (nabije) toekomst. Gezien de conclusie in de evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg (2009) lijken de varianten twee en drie ook in Jeugdzorg Nieuwe Stijl een reële mogelijkheid. In de evaluatie werd geconcludeerd dat de integrale aanpak van geïndiceerde jeugdzorg niet tot het beoogde resultaat heeft geleid. Een belangrijke verklaring hiervoor werd gevonden in de niet gerealiseerde integrale toegang,


5

gescheiden financieringsstromen en onvoldoende of perverse financiële prikkels om tot effectieve samenwerking binnen de jeugdzorgketen te komen. Mede op basis van deze uitkomsten heeft het kabinet Rutte besloten tot een herziening van het totale stelsel van de jeugdzorg. De Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg (2010) stelt daarnaast in haar rapport ‘Jeugdzorg dichterbij’ onder andere dat er meer nadruk moet komen voor een meer integrale hulpverlening aan, met name, multiprobleemgezinnen. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2011) pleit er in haar ‘Briefadvies Bevrijdend kader voor de jeugdzorg’ voor om aan de stelselherziening in de jeugdzorg een denkkader ten grondslag te leggen dat gericht is op vermindering van de groei van jeugdzorg (‘ontzorgen’) en een toename van de inzet van de pedagogische civil society (‘normaliseren’). Met dit laatste doelt zij op het centraal stellen van de eigen kracht van burgers, hun netwerken en sociale omgeving, waarin professionals waar nodig ondersteuning bieden en de ouders stimuleren om oplossingen te realiseren in samenhang met het eigen netwerk (zoals beoogd met Eigen-Kracht conferenties). Het bieden van deze ondersteuning moet volgens de RMO geschieden vanuit een professionele handelingsvrijheid, waarin de sociaal-interactieve relatie centraal staat en niet de protocollen en evidence-based methoden. Waar de RMO zich zorgen over maakt, is dat de decentralisering zich beperkt tot een bestuurlijke operatie, zonder dat er ook een inhoudelijke koersverandering plaatsvindt. Nieuwe rollen in de uitvoering Burgers spelen in de boven beschreven ontwikkelingen, veel meer dan in de huidige praktijken van welzijn en jeugdzorg, een belangrijke rol in zowel het definiëren van onderscheiden problemen als in het voorkomen van verergering dan wel het oplossen van de problemen. Hierbij wordt uitgegaan van de eigen kracht van burger(s) en de onderkenning dat burgers niet alleen voor hun eigen leven, maar ook voor dat van anderen en voor de kwaliteit van de samenleving in haar geheel aanzienlijk meer verantwoordelijkheid kunnen en moeten dragen. In de ene situatie kan dit betekenen dat burgers of samenlevingsverbanden, zonder ondersteuning van professionals, geheel zelfstandig de problemen in het samenlevingsverband oplossen. In het andere geval zal ondersteuning van professionals noodzakelijk zijn of blijven. Ook professionals, zowel in de welzijnssector als in de jeugdzorg, krijgen in bovenstaande aanpak een andere rol en verantwoordelijkheid. Zo zullen zij, veel meer dan tot nu toe, in hun professioneel handelen invulling moeten geven aan wat omschreven is in de bakens van Welzijn Nieuwe Stijl: professioneel handelen uitgaande van de eigen kracht van burgers; direct er op af of ‘doen wat gedaan moet worden’; formeel en informeel in optimale verhouding; integraal werken en; niet vrijblijvend, maar resultaatgericht. Daarnaast krijgen de professionals meer ruimte in hun professioneel handelen, waarin niet de methode of interventiestrategie centraal staat, maar het oplossen van de problemen op welke manier dan ook. Dit betekent dat de professional meer bevoegdheid tot handelen moet krijgen (de gemandateerde professional). Hortulanus (2011, pag. 24) voegt hier aan toe dat de professional van de toekomst meervoudig moet kunnen handelen in operationele zin. Dit meervoudig handelen is toegespitst op ‘het kunnen onderscheiden van verschillende typen dienstverlening, het werken met gedifferentieerd opdrachtgeverschap, het op verschillende wijze invullen van professionele verantwoording en het hanteren van verschillende evaluatiecriteria bij het beoordelen van resultaten en impactanalyses’. De rol van de (gemeentelijke) overheid als opdrachtgever zal in Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl eveneens veranderen. Ten aanzien van Welzijn Nieuwe Stijl is een herbezinning op de publieke taken van de (gemeentelijke) overheid noodzakelijk (de Boer en Van der Lans, 2011). Feitelijk zien zij, met betrekking tot welzijn, voor de (gemeentelijke) overheid in de (nabije) toekomst twee taken: enerzijds de regeling van toegang tot haar eigen voorzieningen en anderzijds het creëren van een sluitende aanpak voor de zeer kwetsbare burgers. Daarnaast een beperkte rol (hooguit als co-financier) bij het verbeteren van de kwaliteit van samenleven. In de huidige praktijk van Stade Advies zijn zoals eerder opgemerkt twee ontwikkelingen zichtbaar: enerzijds gemeentelijke overheden die ontevreden zijn over de resultaten van sociale interventies bij


6

complexe, meervoudige problematieken en om die reden stringenter gaan sturen en meer nadruk leggen op het behalen van resultaten en de verantwoording daarover; anderzijds gemeenten die zich beperken tot het opstellen van beleidsarme kaders en voornamelijk faciliteren en randvoorwaarden scheppen voor de uitvoering. Ten aanzien van Jeugdzorg Nieuwe Stijl (transitie jeugdzorg) krijgt de gemeentelijke overheid een aantal wettelijke verantwoordelijkheden. Deze hebben te maken met de veiligheid van het kind en dus kan de verantwoordelijkheid in deze niet (geheel) overgelaten worden aan het maatschappelijk middenveld en/of de burgers. Volgens het Strategisch visiedocument van de G32 (2011) moeten met de herziening van het huidige stelsel ook de uitgangspunten voor effectieve zorg voor de jeugd worden herzien. ‘Niet het recht op zorg moet centraal staan, maar het recht op een goede opvoeding, en daaruit volgt: de plicht voor ouders om goed op te voeden, de plicht voor professionals om die opvoeding te ondersteunen, de plicht voor gemeenten om de benodigde zorg te leveren en de plicht voor het rijk om kaders te stellen die ruimte bieden voor zorg op maat’. Het zal (mede) de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke overheid zijn om aan deze uitgangspunten gestalte te geven. Regie: opdrachtgeverschap en uitvoering Binnen de huidige welzijnssector en jeugdzorgsector zijn overheden (gemeente, provincie en rijk) over het algemeen opdrachtgever. In Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl treedt in het opdrachtgeverschap op enkele gebieden een verschuiving op. In Welzijn Nieuwe Stijl zal of de (gemeentelijke) overheid of een groep van burgers, gefinancierd door de gemeentelijke overheid of anderszins, opdrachtgever zijn van welzijnsorganisaties. De gemeentelijke overheid zal, volgens de Boer en van der Lans (2011), met name op de twee taken die in de vorige paragraaf genoemd zijn, optreden als opdrachtgever voor welzijnsorganisaties: de regeling van de toegang tot haar eigen voorzieningen en de sluitende aanpak voor de zeer kwetsbare burgers (noodzakelijke taken). Daarnaast zal de gemeentelijke overheid, al dan niet als co-financier, betrokken zijn bij de activiteiten, programma’s of interventies die een functie hebben voor de noodzakelijke taken (functioneel aanbod). De relatie van de gemeentelijke overheid met de uitvoerders van de noodzakelijke taken enerzijds en het functionele aanbod anderzijds, zal echter verschillend zijn. In het eerste geval zal er sprake zijn van een stevige regie en een scherp toezicht op de effectieve en efficiënte besteding van de middelen. In het tweede geval zal deze regierol van de gemeentelijke overheid veel minder stringent zijn en ook plaats kunnen vinden middels bijvoorbeeld klanttevredenheidsonderzoeken. Dit betekent dat grote delen van het huidige welzijnswerk, volgens de Boer en Van der Lans, niet langer een gemeentelijke verantwoordelijkheid zullen zijn. Welzijnsorganisaties zullen voor deze onderdelen op zoek moeten naar andere financiers zoals fondsen, particuliere kapitaalstromen, het maatschappelijk middenveld en de afnemers zelf. Hortulanus (2011, pag. 16) zegt hierover: ‘ook als het zwaartepunt van de sturing ingegeven is door de concurrentie van de marktpartijen, of professionele expertise of door het initiatief van burgers, de overheid zal altijd een bepaalde rol innemen en van daaruit voorwaarden stellen, een bepaalde inhoud aan regie geven, zich waar nodig voegen en haar inzet evalueren’. Ook zal de (gemeentelijke) overheid, afhankelijk van het type dienstverlening, in haar sturing de nadruk leggen op beheersing, het bewaken van randvoorwaarden of facilitering. Met een grotere nadruk op de eigen kracht van burgers ontstaat in Welzijn Nieuwe Stijl ook de mogelijkheid dat (een groep van) burgers, al dan niet gefinancierd door de (gemeentelijke) overheid, optreedt als inkoper van en opdrachtgever voor welzijnsdiensten en -producten. Dit kan onder andere het geval zijn in het kader van het realiseren van de plannen van aanpak zoals geformuleerd tijdens Eigen-Kracht conferenties. Hortulanus (2011) geeft in dit verband aan dat burgers meerdere rollen hebben die, naar gelang de situatie, afgewisseld moeten kunnen worden: zo moet de rol van consument en cliënt afgewisseld kunnen worden met die van uitvoerder in eigen kring, coproducent en opdrachtgever.


7

Evenals in Welzijn Nieuwe Stijl zal in Jeugdzorg Nieuwe Stijl de gemeentelijke overheid of een groep van burgers, gefinancierd door de gemeentelijke overheid, opdrachtgever zijn van maatschappelijke organisaties. Met de transitie jeugdzorg wordt de gemeentelijke overheid financieel en inhoudelijk verantwoordelijk voor alle jeugdzorgtaken die nu nog onder de verantwoordelijkheid van het Rijk, de provincies, de AWBZ en de Zorgverzekeringswet (ZvW) vallen. In het bestuursakkoord 2011-2015 zijn de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal overleg (IPO), de waterschappen en het Rijk overeengekomen dat de voorgenomen decentralisaties, waaronder jeugdzorg, gepaard zullen gaan met grote beleidsvrijheid en minimale verantwoordingsverplichting voor gemeenten. Decentralisatie betekent immers loslaten. De uitvoeringsruimte van de lagere overheid wordt vergroot door af te zien van uitgebreide kwaliteitseisen en dichtgetimmerde regelingen. Financiering vindt zoveel mogelijk plaats via algemene fondsen, er wordt geen interbestuurlijk toezicht ingesteld en er wordt alleen die informatie opgevraagd die strikt noodzakelijk is. Dit betekent dat er ruimte komt voor gemeenten om te experimenteren en de jeugdzorg zo in te richten als het best passend is voor de lokale situatie. Dit kan betekenen dat bepaalde taken van de jeugdzorg lokaal geregeld worden en andere bovenlokaal. Ook kan een gemeente besluiten de inkoop van bepaalde diensten en producten lokaal te mandateren. In alle gevallen zal de gemeente, vanuit haar inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid, de regie ferm ter hand willen nemen, waarbij de missie - kinderen groeien gezond en veilig op - centraal zal staan. Ook in Jeugdzorg Nieuwe Stijl kan een groep burgers (veelal ouders/verzorgers), uitgaande van het principe van ‘eigen kracht’, of het maatschappelijk middenveld opdrachtgever zijn voor taken in de jeugdzorg. Hierbij kan gedacht worden aan het (laten) organiseren van activiteiten die de ontwikkeling en het veilig opgroeien van kinderen en jongeren bevorderen, zoals bijvoorbeeld het opzetten van gezinsnetwerken en het geven van trainingen en cursussen. Uitvoeringsregie binnen multidisciplinaire interventieteams Het inrichten van meer integraal opererende interventieteams roept ook vragen op over de organisatorische context van waaruit maatschappelijke organisaties die vormgeven. In de praktijk ziet Stade Advies meerdere varianten ontstaan: samenwerkingsovereenkomsten, consortia, hoofden onderaannemerschap en fusie. Ook kunnen maatschappelijke organisaties besluiten professionals met de juiste kennis en vaardigheden te detacheren naar de multidisciplinaire interventieteams (al komt hier vrij snel BTW-problematiek om de hoek kijken). Deze professionals horen arbeidsrechtelijk bij de ‘moederorganisatie’, maar functioneren in het interventieteam naar de daar heersende mores en afspraken. De teams functioneren relatief autonoom en hebben een grote professionele handelingsvrijheid om ‘te doen wat gedaan moet worden’ (gemandateerde professionals). Op elke ‘vindplaats’, bijvoorbeeld school of buurt, zou een multidisciplinair interventieteam actief kunnen zijn, dat als team verantwoordelijk is voor de ondersteuning van de desbetreffende burgers op het gebied van wonen, zorg en welzijn. De leden van het team hebben een verschillende achtergrond qua expertise maar zijn vooral generalisten als sociaal professional. Elk team heeft korte lijnen naar gespecialiseerde back-up in de tweede lijn. Er is waarschijnlijk wel een grens aan de grootte van het team en het aantal disciplines dat erin vertegenwoordigd is. Waar deze grens ligt zal de praktijk moeten uitwijzen. Teams kunnen in belangrijke mate zelfsturend zijn of onder eenduidige aansturing staan van een van de aanleverende organisaties dan wel een samenwerkingsverband van organisaties. Zo kan in Jeugdzorg Nieuwe Stijl die laatste variant vorm krijgen doordat de teams worden aangestuurd door de lokale of, bij kleinere gemeenten, bovenlokale CJG’s. Voorwaarde is dan wel dat de CJG’s hiervoor over voldoende capaciteit beschikken. De CJG’s zouden in dit geval de monitorfunctie kunnen vervullen en administratieve rompslomp uit handen van de teams kunnen nemen. Uit ‘Burgerkracht’ (2011) van De Boer en Van der Lans blijkt, dat sommige gemeenten zich de vraag stellen of zij de regie van de multidisciplinaire teams op zich moeten nemen. De reactie van enkele vertegenwoordigers uit de welzijnssector is ‘niet doen’.


8

Perspectief Stade Advies schetst in dit artikel de uitwerking van veranderende opvattingen over de rolverdeling tussen overheden, maatschappelijke organisaties en burgers op de inrichting van wijkwelzijn en de transitie in de jeugdzorg. Daarbij is sprake van gelijksoortige uitgangspunten, vragen en dilemma’s en op onderdelen ook gelijksoortige oplossingsrichtingen zoals de inrichting van integrale teams die zich sterk richten op de vraag van burgers en burgers meer dan voorheen leidend laten zijn bij het bepalen van de gewenste aanpak. Er zijn natuurlijk ook verschillen. In de jeugdzorg blijft de systeemregie vooral in handen van de lokale overheid, terwijl burgers bij de ontwikkeling van welzijn nieuwe stijl geacht worden mede verantwoordelijkheid te nemen voor de prioritering van buurt- of wijkvraagstukken en een rol moeten spelen bij het toezien op de uitvoering van de maatschappelijke agenda. In beide werkvelden lijken protocollen en beproefde werkwijzen minstens gedeeltelijk het veld te moeten ruimen voor meer spontane en creatieve interventies en worden van sociale professionals andere competenties en attitudes gevraagd. Het zal duidelijk zijn dat die niet komen aanwaaien. Een nieuwe invulling van wijkwelzijn is nog maar net onderweg terwijl de transitie in de jeugdzorg feitelijk nog moet beginnen, al is met de vorming van de CJG’s inmiddels de nodige ervaring opgedaan. Er zijn nog veel vragen die op lokaal niveau antwoord moeten krijgen in maatwerkoplossingen. De sector zal daarbij reikhalzend uitzien naar succesvolle praktijken, maar niet in de valkuil mogen stappen om die vervolgens tot maat der dingen te verheffen. Er komen spannende tijden aan……… Tegelijkertijd past misschien enige relativering. De roep om een meer centrale plaats voor de burger in nu niet bepaald een noviteit en Stade Advies is al lang genoeg actief in de sector maatschappelijke ontwikkeling om zich de hausse van zelfsturende teams in de maatschappelijk dienstverlening van de jaren ‘80 van de vorige eeuw te herinneren. De slinger van de tijd doet zijn werk, maar Stade Advies is steeds betrokken bij experimenten in vernieuwing van de sector. Wilt u uw vragen en dilemma’s met ons delen en uw voordeel doen met onze betrokkenheid? Graag. Marlieke van Woerkom Johan Vermeulen Albert Veuger Stade Advies

Zwarte Woud 2 Postbus 13124 3507 LC Utrecht T: (030) 23 61 861 E: [email protected] www.stade-advies.nl

25 mei 2011


9

Geraadpleegde literatuur • Boer, N. de en J. van der Lans (2011). Burgerkracht: de toekomst van het sociaal werk in Nederland. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. • Friedman, M. (2005). Trying hard is not good enough: How to produce measurable Improvements for customers and communities. Victoria: Trafford Publishing. • G32 (2011). Transitie van de Jeugdzorg: Strategisch visiedocument. http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Sez/JOC/Jeugd/2011_02_08_G32%20visie%20transiti e%20jeugdzorg.pdf • Heijnen, P.M.M. e.a. (2010). Jeugdzorg dichterbij. Werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg. • Hortulanus, R.P. (2011). Ambivalenties in het sociale domein: Opdrachtverlening, professionele verantwoording en impactanalyse, de noodzaak van meervoudigheid. Amsterdam: SWP. • Ministerie van VWS (2010). Brochure Welzijn Nieuwe Stijl (2010). Den Haag: Ministerie van VWS. • Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2011). Beleidsbrief Bevrijdend kader voor de jeugdzorg. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.


10

Herinrichting van het sociale domein Welzijn Nieuwe Stijl en Jeugdzorg Nieuwe Stijl

Recommend Documents