UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Europarlementariërs in informeel bicameraal overleg: een principal-agent perspectief
Wetenschappelijk artikel 10.000 woorden
GOELE JANSSEN
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS COMMISSARIS: DR. BRUNO VANDECASTEELE COMMISSARIS: DR. JOREN VERSCHAEVE
ACADEMIEJAAR 2012 – 2013
Inhoudstafel
Abstract
p.1
Inleiding
p.2
Wetenschappelijk kader
p.3
Theoretsisch kader en onderzoeksopzet
p.8
Europarlementariërs in informeel bicameraal overleg als agent met meerdere principals
p.10
Het EP: een principal in de tegenaanval
p.13
Conclusie en discussie
p.19
Bibliografie
p.22
Bijlagen
p.24
Interview 1 met MEP
p.24
Interview 2 met MEP
p.30
Interview 3 met MEP
p.35
Interview 4 met PA MEP
p.43
Interview 5 met MEP
p.48
Interview 6 met MEP
p.53
Interview 7 met fractiemedewerker
p.58
Interview 8 met MEP/Voorzitter parlementaire commissie
p.67
Dubbelinterview 9 met PA MEP
p.72
Abstract Whereas codecision legislation used to be passed on between the Council and the European Parliament (EP) in three subsequent readings, the two chambers now meet up at an early stage (in the trilogues) and are therefore increasingly able to conclude earlier (by first reading agreements). In this informal bicameral bargaining the negotiating team of the EP has a disproportionate amount of influence vis-à-vis its committee or the Parliament as a whole. Also, the working relationship between both chambers became increasingly important overtime and since both MEPs (Members of the EP) as well as Ministers (in the Council) stem from the same Member states and the same national political parties, these existing bicameral links facilitate the bargaining with a potential danger of national influences slipping in. In this research a participant observation as well as a series of semi-structured interviews were conducted in order to check whether MEPs actually served as ‘double-headed’ agents (of both the EP and their national principal) and whether the EP was still able to control its negotiating team seen as they are both ‘double-headed’ and very influential. Results show that MEPs indeed look after the interests of their national principals through informal agendasetting. Foremost, the Permanent Representation facilitates a permanent flow of information between both Chambers during bicameral bargaining, which appeared to be in the interest of both the MEP and the national government. However, both the committees and the political groups managed to set up diverse control mechanisms to either monitor or sanction their agents in the case of agent slippage. Although a comprehensive set of checks is put up by the EP, agents (in both sides of the bicameral system) do seem to have a lot of influence and the degree of scrutiny seems to widely vary among the different committees and committee Chairs.
1
Europarlementariërs in informeel bicameraal overleg: een pricipal-agent perspectief Inleiding In een relatief korte periode van twintig jaar tijd, evolueerde het Europees Parlement (EP) van een voornamelijk adviesorgaan tot een volwaardige medebeslisser. De codecisieprocedure ingevoerd in Maastricht (1992) groeide uit tot de gewone wetgevingsprocedure in Lissabon (2009) waardoor de Europese besluitvorming een echt bicameraal karakter kreeg. Het EP aan de ene kant en de Raad van Ministers aan de andere, hebben nu evenveel gewicht in de schaal te werpen in de meeste besluitvormingsdomeinen. Wie zich vandaag de dag echter zou baseren op de besluitvormingsprocedure zoals beschreven in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (art. 294 VWEU), laat zich misleiden. Beide kamers pasten zich namelijk aan aan deze nieuwe realiteit van geïntensifieerde samenwerking waardoor zich een informele cultuur van bicameraal onderhandelen ontwikkelde, die geenszins nog beantwoordt aan de formele besluitvormingsloop. Hoewel in het VWEU namelijk drie opeenvolgende lezingen voorzien worden waarbij beide kamers elkaar slechts in laatste instantie rechtstreeks consulteren, tekent zich in de realiteit een tendens af waarbij steeds vroeger informeel en rechtstreeks contact gezocht wordt door middel van de zogenaamde ‘trilogen’.12 Waar zulk direct en intensief contact tussen beide kamers voorheen dus zeer schaars was, maken de trilogen nu deel uit van de dagdagelijkse besluitvorming (Corbett e.a., 2003, pp. 363-4). Bijgevolg -en aangezien het Verdrag van Amsterdam (1999) in de mogelijkheid voorzag om reeds in eerste lezing te besluiten- worden interinstitutionele akkoorden dan ook steeds vroeger succesvol bereikt. Waar in de vijfde legislatuur nog maar 28% van alle dossiers reeds in eerste lezing werden afgerond, steeg dit aantal explosief tot 72% voor de zesde en 78% voor de eerste helft van de zevende legislatuur (EP, 2011).3 Twee belangrijke gevolgen kwamen voort uit deze evolutie van het bicameraal systeem in de EU. Ten eerste werd de werkrelatie tussen het EP en de Raad steeds belangrijker en dan ook steeds hechter. Aangezien echter zowel de MEPs4 als de Ministers die zetelen in de Raad afkomstig zijn uit dezelfde landen en dezelfde nationale politieke partijen, fungeren deze als een bestaande link tussen beide kamers. Zoals wetenschappelijk onderzoek zal aantonen, worden deze bicamerale linken dan ook ingezet om de onderhandelingen te faciliteren en om de besluitvorming en dus de contacten met de tweede kamer vlotter te doen verlopen. Hier vormt zich echter een potentieel gevaar voor nationale beïnvloeding van (schaduw)rapporteurs, wetende dat deze nationale actoren de banden met hun MEPs steeds meer aanhaalden naarmate het EP invloedrijker werd. Ten tweede, aangezien door middel van de trilogen steeds vroeger en informeler een bicameraal akkoord gesloten wordt, won het 1
Trilogen vormen naast de officiële wetgevingsprocedure een veelal informeel platform waar de drie instituties betrokken in Europese besluitvorming, de Europese Commissie, de Raad en het EP, overleg plegen per wetgevend dossier teneinde sneller en efficiënter tot een akkoord te komen. 2 Hoewel het Verdrag in art. 294 VWEU slechts voorziet in de officiële wetgevingsprocedure en dus niet in de trilogen als dusdanig, kunnen de instituties volgens art. 295 VWEU wel in onderlinge overeenstemming de wijze bepalen waarop ze samenwerken. In hun ‘Gemeenschappelijke verklaring over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure van 13 juni 2007’ verklaren de drie instellingen dan ook dat ze ‘gedurende de gehele procedure loyaal samenwerken om hun standpunten zo dicht mogelijk tot elkaar te brengen, en aldus, indien nodig, de weg vrijmaken voor de aanneming van het betrokken besluit in een vroeg stadium van de procedure’ (EP, 2012b). 3 Bovendien is het aantal derde lezingen tot een schamele 4% gedaald en zijn een aanzienlijk deel van de tweede lezingen in feite vervroegde tweede lezingen waarbij het EP het gemeenschappelijk standpunt van de Raad zonder amendementen goedkeurt (EP, 2011). 4 MEPs (Members of the European Parliament) of Europarlementariërs
2
onderhandelingsteam van het EP (bestaande uit een rapporteur en zijn schaduwrapporteurs) aan informatievoordeel en dus aan invloed ten opzichte van de parlementaire commissie of het EP als geheel. Niet alleen voeren deze actoren de onderhandelingen zelf, maar bovendien ontlopen zij bij het onderhandelen van een eerste lezing akkoord ook in toenemende mate dat een formeel standpunt van het EP in eerste lezing of zelfs een onderhandelingsmandaat in de commissie wordt gestemd. Het is dus geoorloofd zich vragen te stellen bij het toezicht dat het EP nog kan uitoefenen over zijn onderhandelingsteam, wat problematisch kan zijn wetende dat deze in contact staan met hun nationale wederhelften in de andere kamer. In dit onderzoek zal de bovenstaande problematiek vanuit het oogpunt van het EP en dus vanuit het oogpunt van de MEPs geanalyseerd worden. Bovendien wordt een principal-agent perspectief gehanteerd waarbij het onderhandelingsteam (agent) het EP (principal) dient te vertegenwoordigen in de trilogen. Ten eerste vragen we ons af hoe de bestaande nationale linken het bicameraal overleg faciliteren en in hoeverre de (schaduw)rapporteur dus in toenemende mate ook als agent van zijn of haar nationale principal (partij of regering) fungeert in het bicameraal overleg. Ten tweede zal nagegaan worden hoe het EP hierop reageert als oorspronkelijke principal in een poging de controle over zijn agent te behouden of terug te verscherpen. Het zou vanuit democratische overwegingen dan ook wenselijk zijn dat deze controle doortastend en sluitend gebeurt. Het bicamerale systeem zou namelijk het evenwicht moeten behouden tussen enerzijds de inspraak van de Lidstaten en anderzijds de vertegenwoordiging van het Europese volk (Hix, 1999, pp.56). Omdat de Europese parlementaire structuren echter onvolmaakt zijn, in die zin dat MEPs nog steeds als afgevaardigden van hun nationale partij zetelen, zou dat evenwicht wel eens minder eenduidig kunnen zijn. Hoewel reeds onderzoek verricht werd naar bicamerale dynamieken en nationale beïnvloeding van MEPs, geraakt dit onderzoek snel gedateerd door de snelle evolutie en intensifiëring van het bicameralisme in Europa. Bovendien is er in dit domein ook een groot gebrek aan onderzoek van kwalitatieve aard. Naast een kort overzicht van de bestaande wetenschappelijke literatuur, werd in dit onderzoek dan ook een kwalitatieve studie uitgevoerd die de huidige situatie dieper probeert te analyseren.
Wetenschappelijk kader Europarlementariërs in informeel bicameraal overleg als agent met meerdere principals In een eerste deel van dit onderzoek zal nagegaan worden in hoeverre (schaduw)rapporteurs functioneren als dubbele agent, dus van zowel het EP alsook van hun nationale principal (partij of regering). Hoewel de links-rechts breuklijn namelijk in toenemende mate determinerend is geworden binnen het EP en ook de fractiediscipline alsmaar toenam (Hix e.a., 2006; Corbett e.a., 2003), lijkt de nationale breuklijn toch aanwezig te blijven. Aangezien MEPs namelijk niet alleen lid zijn van hun Europese politieke groep, maar ook nog steeds van hun nationale politieke partij, is hun representatieve taak gecompliceerd en dienen zij verschillende belangen te vertegenwoordigen (Scully, 2006, pp. 168). Hoewel de Europese politieke groepen dus wel degelijk politiek gelijkgezinde MEPs verenigen, blijven ook de nationale banden en belangen aanwezig. Zo werd aan het einde van de vierde legislatuur reeds door Raunio (2000) vastgesteld dat nationale politieke partijen hun banden met MEPs meer en meer aanhaalden naarmate het EP aan macht won en wanneer grote nationale belangen op het spel stonden. In overeenstemming met Scully (2006) stelt Raunio (2000, pp. 220) dan ook dat MEPs aanzien kunnen worden als agents met verantwoordelijkheden ten opzichte van meerdere principals. De nationale partijen zouden hierbij zelfs de machtigste principal zijn aangezien zij ultiem de kandidaatselectie voor de Europese verkiezingen controleren. Hoewel de nationale partijen 3
hun MEPs voorheen een grote mate van vrijheid toekenden, was die situatie anno 1998 dus al aan het veranderen. Ook Whitaker (2005) constateerde in die periode gelijkaardig gedrag waarbij nationale partijen ervoor zorgden dat hun delegaties beter vertegenwoordigd zijn in de parlementaire commissies met wetgevende bevoegdheid dan in de commissies zonder. Daarnaast bevestigt ook Hix (2002) dat wanneer MEPs afwijken van het fractiestandpunt van hun politieke groep, hun stemgedrag het best te verklaren valt door het volgen van de preferenties van hun nationale politieke partij. Hix besluit ook dat zowel de nationale politieke partij als de Europese fractie fungeren als principal tegenover hun MEPs en beide dan ook beschikken over de nodige machtsmiddelen en controlemechanismen ten opzichte van hun agents. Hoewel de politieke groep namelijk de posities, functies en rapporten binnen het EP verdeelt, beschikt de nationale partij inderdaad over het machtige wapen van de kandidaatselectie bij de Europese verkiezingen. Yordanova (2011) illustreerde overigens hoe de politieke fracties deze machtsmiddelen gebruikten gedurende de zesde legislatuur: MEPs die trouw waren aan hun fractie werden beloond met een groter aantal codecisierapporten dan ontrouwe MEPs. Tot slot werden ook voor de vijfde legislatuur processen van nationale beïnvloeding beschreven door Hagemann en Hoyland (2010), die meer de bicamerale besluitvorming als dusdanig adresseerden. Wanneer bij een controversieel dossier de Raad namelijk verdeeld was volgens nationale belangen, weerspiegelde dit zich voor het EP en ondervonden ook hier de politieke groepen moeilijkheden om volgens één fractiestandpunt te stemmen. MEPs zouden nauwer verbonden zijn met hun nationale regeringen wanneer het op dergelijke controversiële dossiers aankomt omdat de regeringen hier grotere druk op hun MEPs zouden uitoefenen (Hagemann & Hoyland, 2010, pp. 830). Een recente studie bevestigt tevens dat naast de links-rechts dimensie ook nationale belangen een rol blijven spelen in Europese besluitvorming en dit vooral bij domeinen als het begrotingsbeleid (VoteWatch, 2013). In lijn met Hagemann en Hoylands onderzoek stelt de studie vast dat wanneer onenigheid zich volgens nationale breuklijnen aftekent in de Raad, dit zich voor het EP weerspiegelt: de posities van de nationale regeringen in de Raad zijn in deze gevallen vaak sterk gecoördineerd met deze van ‘hun’ MEPs in het EP. Kortom, nationale actoren manifesteren zich steeds meer als principal ten opzichte van hun MEPs wanneer nationale belangen op het spel staan en MEPs gedragen zich dan ook steeds meer als agents van hun nationale principals. Nationale principals staan tijdens het bicameraal overleg, dat steeds belangrijker werd, in contact met hun MEPs wanneer zij als (schaduw)rapporteur voor het EP fungeren. Onderzoek ging daarom ook reeds na hoe deze nationale linken tussen de rapporteur (EP) en de nationale partij of regering (Raad) het bicameraal overleg zouden faciliteren en beïnvloeden. Zo ondervond Hoyland (2006) dat MEPs afkomstig uit nationale regeringspartijen (die aldus in de Raad zetelen) meer codecisierapporten toebedeeld kregen dan MEPs afkomstig uit nationale partijen die niet in de regering zitten. Dit valt volgens de auteur te verklaren door de lagere coördinatie- en transactiekosten met de Raad die deze MEPs ondervinden als rapporteur in het bicameraal overleg. Ook Yordanova (2011b, pp. 610) vermoedt dat door de verhoogde noodzaak aan bicamerale akkoorden MEPs die reeds verbonden zijn met leden van de Raad bevoorrecht kunnen worden bij de toebedeling van codecisierapporten om het coalitievormen vlotter te doen verlopen. Men probeert namelijk te vermijden dat de besluitvorming inefficiënt of stroef verloopt; tenslotte dient anders dan bij andere parlementen bij elk wetsvoorstel opnieuw een coalitie gevormd te worden. Daarnaast zijn ook de onderzoeksresultaten van Rasmussen die onderzoek voerde naar welke factoren vroegtijdige bicamerale akkoorden beïnvloedden, zeer relevant. Ze ondervond dat de kans op dergelijke akkoorden verhoogt naarmate de werkrelatie tussen beide kamers hechter is en de rapporteur (EP) en de voornaamste regeringspartij uit het Voorzitterschap (Raad) uit dezelfde partijfamilie (Rasmussen, 2007) of uit dezelfde Lidstaat komen en de onderhandelingszekerheid dus groter 4
is (Rasmussen, 2010).5 De auteur wijst er ook op dat ultiem alle leden van de Europese instellingen vertegenwoordigd in de informele trilogen afkomstig zijn van één en dezelfde instantie, namelijk de nationale partijen. Dat bestaande nationale linken het bicameraal overleg faciliteren, wil daarom nog niet zeggen dat de (schaduw)rapporteur zijn mandaat van het EP met de voeten treedt. Rasmussen (2010) stelt namelijk ook vast dat de kans op een vroegtijdig bicameraal akkoord aanzienlijk verlaagt wanneer de rapporteur afwijkt van het standpunt van de gemiddelde MEP en dus zijn positie (als agent van het EP) misbruikt. Ook Costello en Thomson (2011) kunnen geen bewijs leveren voor het feit dat de rapporteur niet als agent van het EP zou optreden in het informeel bicameraal overleg. Sterker nog, de rapporteur zou in deze onderhandelingen een ‘two level game’ spelen ten opzichte van de Raad waarbij hij veinst door zijn Parlement beknot te zijn in onderhandelingsvrijheid. Daarnaast blijkt ook dat het voor het EP voordelig zou zijn wanneer de rapporteur uit een nationale regeringspartij komt omdat deze zo informatie over de winset van de Raad kan bekomen. Toch ondervonden Costello en Thomson (2010) ook dat, hoewel het standpunt van het EP meestal bepaald wordt door de mening van de gemiddelde MEP, dit standpunt bij vroegtijdige bicamerale akkoorden onder codecisie door de rapporteur beïnvloed wordt en wel door de nationale standpunten van de lidstaat waaruit de rapporteur afkomstig is. Aangezien in de huidige besluitvorming het gebruik van deze vroege bicamerale akkoorden eerder regel dan uitzondering geworden is, is deze trend mogelijks problematisch te noemen. In een eerste deel van dit onderzoek zal dan ook nagegaan worden in hoeverre (schaduw)rapporteurs functioneren als agent van beide principals en dus zowel belangen behartigen van het EP als van hun nationale partij of regering. Het EP: een principal in de tegenaanval? In een tweede deel van dit onderzoek zal de interne werking van het EP als principal beschouwd worden. Hoewel Tsebelis en Money (1997) in hun standaardwerk rond bicameralisme beweren dat de werking binnen elke kamer beïnvloed wordt door de interactie tussen beide, hield veel van het vroegere onderzoek over het EP geen rekening met dit bicamerale karakter, zijnde de relatie tussen de Raad en het EP (Naurin & Rasmussen, 2011). Twee totnogtoe niet vermelde maar belangrijke auteurs bestudeerden echter wel hoe de interne organisatie en machtsverhoudingen binnen het EP veranderden als gevolg van het geïntensifieerde en geïnformaliseerde bicameraal overleg. Omdat beide niet alleen onderzoek voerden naar de besluitvorming binnen het EP en daarbij rekening hielden met de bicamerale dynamiek maar hierin ook kwalitatief te werk gingen, zijn ze van onschatbare waarde voor dit onderzoek. Ten eerste beschrijven Farrell en Héritier (2004) hoe de shift van formele onderhandelingen waarbij beide kamers beurtelings overleggen naar een meer informeel en simultaan bicameraal overleg met vroegtijdige akkoorden ook een shift in de machtsbalans binnen het EP teweeg bracht. Ondanks dat het EP haar macht over tijd succesvol heeft kunnen uitbreiden (Farrell & Héritier, 2003), is deze machtstoename intern ongelijk verdeeld aangezien in de nieuwe bicamerale dynamiek vooral de rapporteur disproportioneel veel macht toebedeeld kreeg (Häge & Keading, 2007; Farrell & Héritier, 2004). De Voorzitters van de parlementaire commissies en de overige commissieleden en MEPs zouden daarentegen aan invloed moeten inboeten en allerlei controle- en monitormechanismen proberen op te zetten om deze
5
Evenals wanneer het ongeduld groter is (wanneer het afronden van een bepaald wetsvoorstel dringen is of in periodes met veel wetsvoorstellen tegelijk) zou de kans op vroegtijdige bicamerale akkoorden groter zijn (Rasmussen, 2010).
5
verloren invloed terug te winnen.6 Een voorstel om akkoorden in eerste lezing (waarbij een eerste stemming in de plenaire en soms zelfs in de commissie omzeild wordt) te verbieden of om rapporteurs te laten wachten op een expliciet onderhandelingsmandaat vanuit de commissie, tonen volgens de auteurs aan dat het EP als principal zijn controle over de rapporteur probeert te herwinnen. Ten tweede ondervond ook Yordanova (2010) dat, hoewel de parlementaire commissies in de traditionele besluitvorming sterk stonden, hun invloed binnen het EP beperkt wordt wanneer er informele bicamerale akkoorden met de Raad gesloten worden. Uit een groot aantal interviews bleek dat de rapporteur disproportioneel veel invloed heeft ten opzichte van zijn commissie tijdens het bicameraal overleg.7 Zo zou het mandaat van de commissie onvoldoende opgevolgd worden door de rapporteur en zou hij ook onvoldoende feedback teruggeven aan zijn commissie. Hoewel de besluitvorming sneller en efficiënter verloopt, verloopt ze daarom ook minder transparant en democratisch volgens de auteur. Onder andere de ingevoerde gedragscode voor rapporteurs in bicameraal overleg (zie later) wordt hier aangehaald als een middel van het EP om zijn rapporteurs opnieuw te beteugelen. Kortom, het lijkt erop dat de principals binnen het EP aan invloed moesten inboeten ten opzichte van hun agent, de rapporteur. Wetende dat zijn nationale principal in de andere kamer zich wel steeds meer manifesteert en dat nationale bicamerale linken actief gebruikt worden, stelt zich een voor het EP problematische situatie. In een tweede deel van dit onderzoek zal dan ook verder nagegaan worden hoe het EP probeert zijn invloed en greep op zijn agents opnieuw te verscherpen.
Tabel 1. Onderzoek relevant voor een principal-agent perspectief op MEPs in bicameraal overleg onderzoek tijdsbestek methodologie relevante bevindingen Raunio (2000)
1998 e ( 4 LEG)
kwantitatief
Waar MEPs voorheen minder geconsulteerd werden, halen nationale politieke partijen hun banden met MEPs meer en meer aan naarmate het EP aan macht wint, vooral wanneer grote nationale belangen op het spel staan. Ook nationale partijen fungeren als machtige principal t.a.v. hun MEPs.
Hix (2002)
vnl. 1999 e e (4 /5 LEG)
kwantitatief
Wanneer MEPs afwijken van hun fractiestandpunt, valt hun stemgedrag het best te verklaren door de preferenties van hun nationale politieke partijen. Zowel de nationale partijen als de Europese fracties functioneren als principals t.a.v. hun MEPs.
Farrell & Héritier (2004)
2000-2004 e (5 LEG)
kwalitatief en kwantitatief
Door de shift van formele onderhandelingen waarbij beide kamers beurtelings overleggen naar een meer informeel en simultaan bicameraal overleg met vroegtijdige akkoorden wonnen in het EP de ‘relais actoren’ (vnl.
6
De evolutie in het bicameraal overleg bracht ook binnen de Raad gelijkaardige verschuivingen teweeg met winnaars en verliezers: het Voorzitterschap won aan macht ten opzichte van de andere lidstaten en het COREPER ten opzichte van de Ministerraad zelf (Farrell & Héritier, 2004). 7 Yordanova (2010) stelt echter ook vast dat de invloed van die de parlementaire commissies behouden in de nieuwe besluitvormingswijze onderling zeer fel variëren, niet alle commissies boetten evenveel in aan invloed.
6
rapporteurs) aan macht t.o.v. de gewone parlements- en commissieleden. Het ontbreekt het EP aan gecentraliseerde controlemechanismen over de actoren betrokken bij het bicameraal overleg. Whitaker (2005)
1999 e e (4 /5 LEG)
kwantitatief
Naarmate het EP aan macht wint, halen nationale partijen de banden met hun MEPs aan. Nationale partijen zorgen er dan ook voor dat ze beter vertegenwoordigd zijn in parlementaire commissies met wetgevingsbevoegdheid dan in de andere commissies.
Hoyland (2006)
1999-2004 e (5 LEG)
kwantitatief
Aangezien MEPs afkomstig uit nationale regeringspartijen (die aldus in de Raad zetelen) lagere coördinatie- en transactiekosten hebben in het bicameraal overleg, worden hen meer codecisierapporten toebedeeld dan MEPs afkomstig uit nationale partijen die niet in de regering zitten.
Rasmussen (2007)
1999-2004 (5 LEG)
e
kwantitatief
De kans op vroegtijdige bicamerale akkoorden verhoogt naarmate er een hechtere werkrelatie bestaat tussen Raad en EP en wanneer de rapporteur (EP) en de voornaamste regeringspartij uit het Voorzitterschap (Raad) uit dezelfde partijfamilie komen.
Rasmussen (2010)
1999-2004 (5 LEG)
e
kwantitatief
De kans op vroegtijdige bicamerale akkoorden verhoogt bij een grotere onderhandelingszekerheid (d.i. wanneer onderhandelaars van het EP en de Raad uit dezelfde Lidstaat komen) maar verlaagt naarmate een rapporteur afwijkt van het standpunt van de gemiddelde MEP en dus zijn positie (als agent van het EP) misbruikt.
Hagemann & Hoyland (2010)
1999-2004 (5 LEG)
e
kwantitatief
Wanneer bij een controversieel dossier de Raad verdeeld is volgens nationale belangen, weerspiegelt dit zich voor het EP en zullen ook hier de politieke groepen moeilijkheden ondervinden om volgens één fractiestandpunt te stemmen.
Costello & Thomson (2010)
1999-2000 (5 LEG); post2004
e
kwantitatief
Waar het standpunt van het EP meestal bepaald wordt door de mening van de gemiddelde MEP, wordt het standpunt bij vroegtijdige bicamerale akkoorden onder codecisie door de rapporteur beïnvloed en dan vooral door het nationale standpunt van de Lidstaat waaruit de rapporteur afkomstig is.
Costello & Thomson (2011)
1999-2000 (5 LEG); post2004
e
kwantitatief
Er is geen bewijst te vinden voor het feit dat de rapporteur in het informeel bicameraal overleg niet zou optreden als agent van het EP. Er is wel vermoeden dat wanneer de rapporteur uit een nationale regeringspartij komt (die aldus in de Raad zetelt) en dus in een bevoorrechte positie zit om informatie over de win-set van de Raad te
7
bekomen, dit het EP ten goede komt. Ook wordt de onderhandelingsmacht van het EP bepaald door de mate waarin de rapporteur succesvol een ‘two-level-game’ kan spelen t.o.v. de Raad. Yordanova (2010)
2004-2009 e (6 LEG)
kwalitatief en kwantitatief
Hoewel de parlementaire commissies in de traditionele besluitvorming sterk staan, wordt hun invloed bij informele bicamerale akkoorden beperkt. De rapporteur heeft disproportioneel veel invloed wat de transparantie en de democratische controle niet tegen goede komt.
Yordanova (2011)
2004-2007 e (6 LEG)
kwantitatief
MEPs die trouw zijn aan hun fractie, worden beloond met een hogere toebedeling van rapporten.
Bovenstaande werken zijn vatbaar voor aanvulling zowel in methoden als in tijdsbestek. Enerzijds, zoals blijkt uit tabel 1, werden in het overgrote deel van het onderzoek kwantitatieve analyses uitgevoerd. Er is dus een groot gebrek aan kwalitatieve beeldvorming in dit domein, met de studie van Farrell en Héritier (2004) en Yordanova (2010) als belangrijke uitzonderingen. Anderzijds besloeg het voorgaande onderzoek voornamelijk de vierde en vooral vijfde legislatuur. Tot dusver blijft onderzoek over de zesde legislatuur schaars en dat over de zevende zelfs onbestaande. De post-Lissabon periode waarin het aantal bicamerale beleidstereinen van vierenveertig naar vijfentachtig werd opgetrokken (EP, 2012) en dus een extra impuls gegeven werd aan de bicamerale dynamiek, is totnogtoe nooit onderzocht. Bovendien vond het merendeel van dit onderzoek ook plaats in de toen nog EU-15, vóór de grote uitbreiding van 2004 en 2007. Dus ook de kwalitatieve studie van Farrell & Héritier (2004) en in mindere mate ook die van Yordanova (2010) uit de zesde legislatuur moeten, hoewel onschatbaar in waarde door hun aard, aan relevantie inboeten door de snel veranderende dynamiek in Europese besluitvorming. De meerwaarde van dit onderzoek is dan ook tweevoudig: enerzijds zal getracht worden bij te dragen tot de kwalitatieve beeldvorming over het informeel bicameraal overleg en anderzijds zal dat gebeuren voor de huidige zevende legislatuur, anno 2013.
Theoretisch kader en onderzoeksopzet Zoals kon blijken uit bovenstaand onderzoek valt het functioneren van de rapporteur in het informeel bicameraal overleg heel goed in te passen in principal-agent dynamieken. Dit perspectief zal dan ook verder als theoretisch kader gebruikt worden, waarbij we ons voornamelijk baseren op het werk van Pollack (1997) die op zijn beurt de Amerikaanse theorievorming van ondermeer McCubbins toepaste op de Europese besluitvorming. Hoewel de Amerikaanse pioniers zich vooral op de controle van het Congress over hun administratieve en bureaucratische agents en Pollack zich op de controle van lidstaten over de supranationale EU-instellingen concentreerde, blijkt het analytisch kader ook voor andere settings relevant. Heel algemeen stelt de theorie namelijk dat een principal uit bijvoorbeeld tijdsgebrek of efficiëntie, bepaalde opdrachten zal delegeren naar agents. Bij deze delegatie ontstaat echter het gevaar van wat de literatuur ‘agency losses’ noemt, waarbij agents niet alleen binnen hun mandaat eigen belangen zullen nastreven (‘shirking’) maar ook ertoe gestimuleerd kunnen worden in tegenstrijd met hun mandaat te handelen (‘slippage’). Dit kan maar gebeuren omdat agents een aanzienlijk informatievoordeel genieten in het uitoefenen van hun opdracht, in dit geval de rapporteur tijdens het onderhandelen in de trilogen. De principal kan 8
echter proberen zijn informatienadeel te corrigeren door zowel ex ante als ex post controle uit te oefenen over zijn agent. De effectiviteit en de geloofwaardigheid van deze controle bepalen in grote mate de autonomie die de agent overhoudt in het uitoefenen van zijn opdracht. Ex ante kan de principal een mandaat uitvaardigen, waarbij de reikwijdte van zijn opdracht begrensd en de procedure die de agent moet volgen vastgelegd wordt. Ex post kan de principal enerzijds aan monitoring en anderzijds aan sanctionering doen. Bij monitoring kan de principal ofwel zelf de agent controleren in het uitvoeren van zijn mandaat door bij wijze van spreken te ‘patrouilleren’ (police patrol oversight) ofwel, gezien de hoge kosten die bij deze eerste optie komen kijken, een andere agent als ‘controle-instelling’ belasten met deze taak (institutional checks). Een derde en minder sluitende optie is het overlaten van de monitoring aan het middenveld dat dan fungeert als ‘alarmsysteem’ in geval van agent slippage (fire-alarm oversight). Bij sanctionering daarentegen kan de principal gebruik maken van zijn macht om onder andere de door de agent gestelde handelingen te verwerpen, om zijn herbenoeming te voorkomen of om zijn mandaat in te perken of de voorgeschreven procedures te verstrengen. Tot slot krijgt ook het evenwicht in agendasetting tussen principal en agent, zijnde zowel formele als informele beïnvloeding van de agenda, een prominente rol toegewezen in de literatuur. Zoals eerder aangehaald, is dit onderzoek opgedeeld in twee delen. Ten eerste zal worden nagegaan in welke mate en hoe de nationale partij en regering zich steeds meer als principal manifesteren ten opzichte van hun MEPs wanneer deze als (schaduw)rapporteur fungeren en in welke mate en hoe de MEPs dan ook steeds meer als agent van hun nationale actoren optreden in de trilogen. Aangezien de (schaduw)rapporteurs zich op die manier schuldig maken aan ‘agent slippage’ ten opzichte van het EP, zal gekeken worden hoe dit EP als principal zijn greep op het handelen van de agent probeert aan te scherpen. De verschillende controlemechanismen die het EP hiertoe hanteert zullen bestudeerd en geclassificeerd worden volgens de hierboven beschreven principal-agent theorieën. Voor dit onderzoek werd een participerende observatie van drie maanden in het EP ondernomen. Tijdens deze periode werd zowel de besluitvorming als het dagdagelijkse werk van MEPs van dichtbij bestudeerd. Zo werd onder andere een groot aantal commissie-, coördinatoren- en fractievergaderingen bijgewoond waarvan verschillende achter gesloten deuren. Hierbij werden meerdere zeer interessante observaties gedaan die achteraf ter interpretatie bij tien sleutelfiguren werden voorgelegd tijdens semigestructureerde interviews. Onder deze tien personen bevinden zich 6 MEPs, waarvan één tevens Voorzitter van een parlementaire commissie, 3 persoonlijke assistenten (PA) van MEPs en tot slot één fractiemedewerker. Zeer bewust werd gekozen om naast MEPs ook hun PA te interviewen, aangezien zij vaak niet alleen instaan voor de communicatie met de nationale partij, maar zich ook vrijer en eerlijker uitlieten over de gang van zaken in het EP. Hoewel tevens wegens het persoonlijke netwerk opgebouwd tijdens de participerende observatie een lichte voorkeur uitging naar respondenten met de Belgische nationaliteit, werd het onderzoek ook verder vertekend door de lage bereidwilligheid bij niet-landgenoten. Uiteindelijk stemden slechts twee respondenten uit een andere lidstaat toe om deel te nemen aan het onderzoek, wat mogelijks consequenties met zich meebrengt voor de representativiteit van de bevonden resultaten.
9
Europarlementariërs in informeel bicameraal overleg als agent met meerdere principals In een eerste deel van dit onderzoek werd nagegaan hoe en in hoeverre nationale actoren zich steeds meer als principal ten opzichte van (schaduw)rapporteurs manifesteren en in welke mate en hoe deze agents van het EP dan ook steeds meer als agent van hun nationale actoren optreden. Wat deze nationale actoren betreft, zal een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de regering, die in hoofdzaak nationale belangen probeert te vertegenwoordigen, en anderzijds de nationale partij, die meer partijpolitieke belangen heeft. Hoewel voor een groot deel van de MEPs deze twee actoren gedeeltelijk overlappen en hun partij ook via de regering in de Raad vertegenwoordigd is, zullen we toch merken dat de contacten via aparte kanalen verlopen. Een eerste onmiddellijke vaststelling is dat nationale delegaties nog steeds een belangrijke speler zijn binnen het EP. De verschillende delegatiehoofden komen nog frequent samen om te overleggen per fractie, meestal vóór de coördinatorenvergadering waar elke coördinator zijn fractielijn vertegenwoordigd. Het is dan ook niet ongewoon dat de delegaties afwijkend stemgedrag vertonen van hun fractielijn wanneer nationale belangen op het spel staan (interview 3, 5, 6, 8 en 9). Er zijn bij de stemming altijd ‘delegaties die gelobbyd werden en dus op hun achterste poten gaan staan’ (interview 5 met MEP) en ook ‘afhankelijk van het onderwerp zullen er altijd delegaties zijn die steigeren’ (interview 8 met Voorzitter van een parlementaire commissie). Dit zou te verklaren zijn doordat het veel moeilijker is voor de fractievoorzitter in het EP om dergelijke ‘agent slippage’ onder zijn MEPs te bestraffen dan dat het is voor de nationale partij van het MEP. De partij beschikt namelijk over een ultiem sanctiemechanisme dat het zou toelaten zich als principal te manifesteren: “De fractieleider van een politieke groep in het EP kan geen dingen afdwingen omdat hij niet bepaalt wie waar op de lijst komt te staan. En dat is dan net weer een heel groot machtsmiddel van de nationale partijen, uiteindelijk hangt het van hun goeddunken af of jij op de lijst komt te staan of niet. Daarom vind ik het jammer dat bepaalde fracties hun positie niet volledig kunnen gebruiken, omdat die meningen zover uit elkaar liggen en de MEPs gewoon doen wat ze willen.” (Interview 9 met PA MEP) MEPs zien hun representatieve functie echter als tweevoudig en beschouwen zichzelf dan ook als dubbele agent (interview 1, 5, 6, 8 en 9) (in overeenstemming met Scully, 2006, pp. 168). Ze beschouwen zichzelf namelijk niet uitsluitend als vertegenwoordigers van het Europese volk of van het Europese belang en dus enkel als agent van het EP. Ook beschouwen zij zich als agent van diegene die hen verkozen hebben, wat volgens hen moeilijk als ‘agent slippage’ gecategoriseerd kan worden. MEPs benadrukken dat ze uiteindelijk verkozen zijn door een bepaald kiesdistrict en tenslotte dus ook als agent van deze regio moeten optreden. De spanning die voortkomt uit het fungeren als dubbele agent uit zich in een constante evenwichtsoefening waarbij MEPs moeten ‘rekening houden met de andere MEPs, met je achterban en met je partij thuis, het kiesdistrict waaruit je komt, maar je moet ook hier doen wat nodig is om dossiers vooruit te laten gaan’ (interview 9 met PA MEP). Of het nu daadwerkelijk de belangen van hun kiesdistrict dan wel eerder nationale belangen zijn die hierbij verdedigd worden, lijkt van MEP tot MEP te verschillen: “ … I never have a nationalistic view. I never look at things form a nationalistic standpoint as far as my country is concerned. I am not here to represent my country, I’m here to represent my constituency and then my second consideration is what is does for the greater Europe. I’m not here to look after the interests of my country, they have got a government that can do that. But some MEPs do see their role as defending their government, I have never done that.” (Interview 8 met MEP en Voorzitter parlementaire commissie) 10
Contacten van MEPs met nationale actoren verlopen enerzijds via de nationale partij: hoewel MEPs nooit echt concrete richtlijnen ontvangen vanuit hun partij, vindt het contact eerder informeel plaats in de vorm van overleg (interview 1, 3, 6 en 9). Wanneer MEPs namelijk een bepaald rapport toegewezen krijgen, nemen ze vaak contact op om te overleggen met nationale partijstukken die veelal met hetzelfde onderwerp bezig zijn in het nationale parlement of als nationale minister. Het lijkt dat (schaduw)rapporteurs er op deze manier voor zorgen dat zoveel mogelijk van de bezorgdheden van de partij opgenomen worden in het standpunt van hun fractie aangezien zij degene zijn die op dat moment de invulling van dit standpunt voor een groot gedeelte in handen hebben. Ook bij het opmaken van het standpunt van het EP of tijdens de trilogen zelf kan de rapporteur als ‘policy entrepeneur’ optreden door bepaalde zaken naar voor te schuiven, extra te belichten of de discussie toe te spitsten op enkele voor zijn partij belangrijke issues. De rapporteur lijkt hier dus aan informele agendasetting te kunnen doen waarbij ‘de mensen van de nationale partij in een geweldige positie zitten wanneer hun MEP rapporteur is, aangezien ze informeel met de rapporteur bepaalde dingen naar voor kunnen schuiven, want je zit bij diegene die de pen vasthoudt.’ (interview 9 PA MEP). Anderzijds wordt er niet enkel met de nationale partij contact behouden, ook met de Permanente Vertegenwoordiging (PV) van de lidstaat wordt een intense werkrelatie onderhouden (interview 1, 4, 5, 6, 7 en 9). Wetende dat de PV eigenlijk dient ter ondersteuning van en als agent van de nationale regering in het bicameraal overleg, is het zeer pertinent om te ondervinden dat zij ook als een bijna permanente informatiedoorstroming tussen beide kamers functioneren. Het is dan ook de gewoonte in het EP dat een MEP steevast contact opneemt met zijn PV wanneer hij als rapporteur of schaduwrapporteur in de trilogen betrokken is. Deze intense werkrelatie vormt namelijk een win-win-situatie waarbij zowel de PV als het MEP en in mindere mate ook het EP welvaren. Allereerst is deze werkrelatie voor de PV uiterst interessant omdat hun lidstaat bij het COREPER slechts één van de zevenentwintig is, terwijl ‘als je hier [in het EP] rechtstreeks toegang vindt tot de rapporteur of de schaduwrapporteur met enkele punten waarin die zich kan vinden, dan worden die punten van dat land hier [in het EP] ineens hoger op de agenda geplaatst’ (interview 9 PA MEP). Opnieuw lijkt er hier sprake van informele agendasetting door de rapporteur, ditmaal niet met belangen van de partij maar van de PV (en dus van de nationale regering). Sommige vertegenwoordigingen zouden echter veel proactiever zijn in het gebruik van dit informele netwerk om hun MEPs te lobbyen dan andere (interview 1 en 5). Dit lijkt ook te gelden voor de (schaduw)rapporteurs, sommige zijn veel openlijker in het verdedigen van hun nationale belangen of in het prioriteren van andere zaken dan de fractie of commissie. Hoe dan ook werden in verschillende interviews voorbeelden van dossiers aangehaald waarbij (schaduw)rapporteurs zich hieraan hadden bezondigd (interview 1, 4, 8 en 9). In welke mate MEPs gevoelig zijn voor deze input vanuit hun PV, hangt samen met de spanning en evenwichtsoefening die zij ervaren als dubbele agent: “Je wil natuurlijk wel weten wat de implicaties van een bepaalde Europese wetgeving op ons land zullen zijn en ik zeg niet dat je dan per se het standpunt van onze regering moet verdedigen, want sommige MEPs zeggen dan ‘mijn PV heeft gezegd…’ maar eigenlijk mag dit jou niet interesseren. Maar langs de andere kant ben je ook wel verkozen door de Belgische burgers…” (interview 1 met MEP) Daarnaast is het contact met de PV ook voor de MEPs op hun beurt interessant omdat ze via de PV informatie te weten kunnen komen over de win-set (in overeenstemming met Costello & Thomson, 2011), de verhoudingen en onderhandelingen binnen de Raad die vaak niet of onvoldoende zijn opgenomen in de raadsbesluiten (interview 4, 5, 7 en 9). Hierbij gaat het vaak om welke landen voor of tegen stemden, hoe groot de tegenstand was, hoe belangrijk 11
bepaalde punten al dan niet waren voor bepaalde landen, etc. Deze informatie kan voor het EP cruciaal zijn om hun strategie op af te stemmen, om te weten waarop kan ingezet worden en wat in de Raad gevoelig ligt: “Er wordt zeer zeker via die weg [de PV] aan informatiedoorstroming gedaan. Je krijgt via die weg ook wel eens te horen wat de strategie is van de Raad, wat goed is. (…) je kan maar goed onderhandelen als je: goede medewerkers hebt, uw dossiers goed kent en een heel goed netwerk dat zich, vaak via omwegen, bij uw tegenstanders bevindt. Dat wordt ook gebruikt of soms actief ingezet. Wanneer je weet dat er in de Raad problemen zijn tussen verschillende Lidstaten en jij hebt de informatie over waar het Parlement naartoe wil en jij kan dit dan aan de PV meegeven omdat het zou helpen, dan kan de PV in de Raad ook weer mensen gaan overtuigen. Dan werkt dat!” (Interview 5 met MEP) Zoals uit bovenstaande uitspraak mag blijken gaat het voor het MEP inderdaad niet altijd enkel om het louter bekomen van informatie van de PV. Zoals de PV zijn (schaduw)rapporteur kan inzetten ter behartiging van nationale belangen, zo kan deze (schaduw)rapporteur op zijn beurt zijn PV inzetten ter behartiging van het standpunt van het EP. De PV kan echter ook ingezet worden ter behartiging van bepaalde specifieke fractiebelangen, aangezien (schaduw)rapporteurs vaak naast het mandaat van het EP ook de belangen van hun fractie vertegenwoordigen: “For example they [shadow rapporteurs] can defend an amendment that was rejected in the first reading by the EP or that was rejected in the committee vote before the first reading. This means that the game gets more complex than shadows only getting information from their PR, they also for example try to convince their own PR that some amendments that did not get through the EP are nevertheless important. The Council can then reinsert this amendment the other way around. But this is of course more informal information that I’m giving you right now.” (Interview 7 met fractiemedewerker) Op deze manier wordt er vanuit het oogpunt van het EP aan ‘agent slippage’ gedaan door de schaduwrapporteur. Het MEP kan namelijk bepaalde punten die door zijn fractie gefavoriseerd worden maar niet door het EP gesteund werden, toch terug op de agenda plaatsen. Zo wordt ook duidelijk dat het EP op zich geen unitaire actor of unitaire principal is. Een MEP functioneert niet alleen als agent van het EP als geheel maar ook als agent van zijn aparte fractie, in het bijzonder wanneer hij schaduwrapporteur is. Hoewel deze twee principals vaak gelijklopende belangen hebben, kunnen hun belangen ook botsen en dient het EP als geheel extra controle uit te oefenen. In het volgende deel van dit onderzoek zal dan ook dieper ingegaan worden op de controlemechanismen die zowel het EP (meestal in de constellatie van de parlementaire commissie) als de fractie kunnen hanteren ten opzichte van hun MEPs. Wat hier in dit opzicht wel interessant lijkt, is dat ook de PV, als agent van de nationale regering, aan ‘agent slippage’ zou doen wanneer het niet enkel de belangen van de regering maar ook bepaalde fractiebelangen van de (schaduw)rapporteur behartigt in de Raad. Een belangrijke vaststelling is alleszins dat dus niet alleen de PV van de lidstaat die het Voorzitterschap in de Raad waarneemt actief betrokken is bij de trilogen of intensief contact heeft met het EP. Aangezien niet alleen de rapporteur maar ook de schaduwrapporteurs hun eigen PV inschakelen wanneer het bicameraal overleg plaatsvindt, vormt zich naast de eigenlijke trilogen ook een minstens even belangrijk informeel netwerk. De PV dient niet enkel ter ondersteuning en ter vertegenwoordiging van de regering in het bicameraal overleg, maar faciliteert ook daadwerkelijk de bicamerale relatie, evengoed in het voordeel van het MEP. Dit 12
maakt het nota bene interessant voor verder onderzoek om na te gaan wat de kansen op nationale vertekening zijn wanneer de rapporteur dezelfde nationaliteit als de Voorzittende PV heeft. Immers, dan is deze PV ook diegene waarmee de rapporteur een vertrouwensrelatie heeft opgebouwd, wat de onderhandelingen in de praktijk enorm ten goede komt (interview 7 met fractiemedewerker). Alleszins voorziet de intense werkrelatie tussen de (schaduw)rapporteur en hun PV dus wel in tweerichtingsverkeer waarbij er zowel wat de MEPs als wat de PV betreft van ‘agent slippage’ kan gesproken worden. Via informele agendasetting kunnen (schaduw)rapporteurs namelijk de belangen van hun nationale partij of regering uit de Raad binnensluizen in het EP. Daarentegen, naast het vergaren van strategische informatie die nuttig is voor de onderhandelingspositie van het EP als geheel, kunnen ze ook de belangen van hun fractie uit het EP via de PV binnensluizen in de Raad: “All the shadows and the rapporteurs will in the first place have in mind to protect and sell the EP’s position (…) Having said that, it is true that of course there is some influence or pressure on the MEPs coming from the Member State through the Permanent Representation. The Member States can influence or lobby the shadows because they prefer to have one article instead of another and so on. But what is also possible, but less likely I think, is that one of the shadows tries to influence or lobby the position of his or her PR in the Council. I would say that 70% of the influence comes from the PR on the shadows and 30% of the influence goes from the shadow towards its PR, because this is more difficult. When you are rapporteur, however, this could change, then I would say the proportions are then 50-50, or even les then 50% for the Council in being able to influence the rapporteur. Because, when you are rapporteur, you are much more stronger, your position is much more stronger, so you can successfully try to influence your own country…” (Interview 7 met fractiemedewerker)
Het EP: een principal in de tegenaanval Zoals uit het eerste deel van dit onderzoek mocht blijken, fungeert de (schaduw)rapporteur niet uitsluitend als agent van het EP in het bicameraal overleg. Wanneer dergelijke ‘agent slippage’ ontstaat, zal een principal proberen zijn greep op het handelen van de agent aan te scherpen. In een tweede deel van dit onderzoek worden dan ook de controlemechanismen die het EP hiertoe ter beschikking heeft of in het leven riep, bestudeerd. Eerst en vooral werd gekeken naar de procedures en het mandaat die het EP ex ante voorschrijft aan de rapporteur. Daarna werden ook de ex post controlemechanismen, zowel mogelijkheden tot monitoring als sanctionering, bestudeerd. Naast het schetsen van een beeld over deze controle door het EP, zal ook de geloofwaardig- en doeltreffendheid van deze middelen geëvalueerd worden. Tenslotte bepalen deze laatste factoren ultiem hoeveel autonomie en dus hoeveel ruimte voor ‘agent slippage’ de (schaduw)rapporteur overhoudt. Net zoals bij het beschouwen van de nationale principal een onderscheid werd gemaakt tussen de partij en de regering, lijkt het ook bij het EP als principal nodig een onderscheid te maken tussen enerzijds de commissies en anderzijds de fracties. Uit het onderzoek is namelijk gebleken dat beide principals soms inderdaad andere mandaten (ex ante) of andere controlemechanismen (ex post) voor het onderhandelingsteam voorzien.
13
Ex ante voorschriften Wat de voorgeschreven procedures voor het voeren van interinstitutionele onderhandelen betreft, werd door de drie instellingen een gemeenschappelijke verklaring opgesteld over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure (EP, 2007) waarin het gebruik van trilogen uitgelegd en aan regels onderworpen wordt. Naar aanleiding hiervan voorzag het EP in haar interne reglement, naast het bestaande artikel 70 betreffende interinstitutionele onderhandelingen, ook in een aanvullende gedragscode voor dit soort bicamerale overleg. Met deze gedragscode tracht het EP naar eigen zeggen de transparantie en democratische verantwoording te verhogen, vooral in perioden waar deze zichtbaarheid voor het EP zeer beperkt is (EP, 2013). Hiermee wordt de zichtbaarheid bedoeld op de dossiers waarbij men reeds in eerste lezing tracht tot een bicameraal akkoord te komen en de onderhandelingen dus vaak plaatsvinden voordat er in de plenaire of zelfs in de bevoegde parlementaire commissie een mandaat gestemd is (EP, 2013). Vier essentiële punten komen in deze gedragscode naar voor. Ten eerste wordt aan de rapporteur gevraagd om te wachten op de toestemming van de bevoegde commissie (bij consensus of stemming) vooraleer de bicamerale onderhandelingen aan te vangen. Ten tweede moet in het onderhandelingsteam een vertegenwoordiger van elke fractie (tenminste op stafniveau) voorzien worden om het politieke evenwicht te garanderen. Het onderhandelingsteam, zijnde dus de rapporteur met vertegenwoordigers van de verschillende andere fracties (meestal de schaduwrapporteurs zelf), krijgt een aantal door de commissie of plenaire vergadering goedgekeurde amendementen mee als te volgen mandaat. Wanneer men de onderhandelingen echter al begint voor een eerste stemming in de commissie en dus niet op een mandaat wacht, moet de commissie op zijn minst de ‘te volgen koers’ aangeven aan de rapporteur. Ten derde dient het onderhandelingsteam ook in feedback te voorzien aan de commissie na elke gevoerde triloog, zodat eventueel ook het mandaat kan worden bijgesteld wanneer de onderhandelingen dit vereisen. Tot slot zou de commissie ook, indien de omstandigheden het toelaten, over elk bereikt interinstitutioneel akkoord een besluit moeten nemen alvorens dit aan de plenaire wordt voorgelegd. Hoewel dus verschillende bepalingen ter controle op de rapporteur en het onderhandelingsteam werden opgenomen in het reglement van het EP, betreft het hier slechts een gedragscode. Dit betekent dat de voorgeschreven regels niet zozeer bindend maar eerder richtinggevend zijn voor de desbetreffende agents. Het eigenlijke artikel 70 van het reglement inzake interinstitutionele onderhandelingen, waarin men verwijst naar de na te leven gedragscode, is daarentegen wel afdwingbaar maar weliswaar niet zo omvattend. Hierin wordt enkel vastgelegd dat de commissie voor en na de onderhandelingen geraadpleegd dient te worden. Vooraf dient de commissie ‘met de meerderheid van haar leden een besluit te nemen en een mandaat, richtsnoeren of prioriteiten vast te stellen’ en achteraf wordt de commissie ‘in elk geval voor de stemming ter plenaire vergadering opnieuw geraadpleegd’ (EP, 2012). Het blijft geoorloofd te twijfelen aan de geloofwaardigheid en effectiviteit van deze controle aangezien de meeste van deze ex ante voorgeschreven procedures niet afdwingbaar zijn en er tevens in de mogelijkheid voorzien wordt om een concreet mandaat van de commissie en/of de plenaire te omzeilen. Wat deze procedures betreft, lijkt het onderhandelingsteam dus een grote mate van autonomie te genieten.8
8
Yordanova (2010) beschouwde de invoering van deze gedragscode destijds als een ingreep van diegenen die aan invloed hebben verloren door het gebruik van trilogen en eerste lezing akkoorden (nl. de parlementaire commissies) om terug meer controle te krijgen over diegenen die aan invloed hebben gewonnen (het onderhandelingsteam). Later zou dus blijken dat ook deze gedragscode de invloed van hoofdzakelijk de commissies niet adequaat kon herstellen, waardoor de procedures opnieuw strenger gemaakt moesten worden.
14
Ex post controlemechanismen Sanctionering van (schaduw)rapporteurs door het EP Aangezien het EP gemachtigd is zijn eigen interne functioneren te organiseren, kan het ook de procedures voor interinstitutionele onderhandelingen herzien via het reglement. Zoals hierboven bestudeerd, garandeerden artikel 70 van dat reglement, noch de aanvullende gedragscode een sluitende en geloofwaardige controle van de commissies op het onderhandelingteam. De Conferentie van Commissievoorzitters vroeg dan ook in 2011 aan de Commissie Constitutionele Zaken om het bindende artikel 70 te herzien en te verstrengen door onder andere elementen uit de niet-bindende gedragscode hierin op te nemen. De Voorzitters waren namelijk van mening dat, hoewel eerste lezing akkoorden zorgden voor een toenemende efficiëntie, deze niet mochten uitgroeien tot automatismen ten nadele van de transparantie, de inspraak van het EP of de verantwoordingsplicht naar het EP toe (EP, 2011c). Door deze afname in controle en inspraak van het EP vond namelijk een toename in ‘agent slippage’ plaats. De parlementaire commissies, als principal, sanctioneerden hiervoor hun agents door de ex ante voorgeschreven procedures te verstrengen: “It [the changing of art. 70] was a sign of the times that some rapporteurs were going off at a tangent to do deals they did not have a mandate for to do, because some chairmen did not have control over their MEPs. That was what it was a sign of. So deals where being done without any mandate.” (Interview 8 met Voorzitter parlementaire commissie) Hoofdzakelijk werden de vier kernpunten uit de gedragscode strenger geformuleerd en geïntroduceerd in het eigenlijke artikel 70 (EP, 2011b; 2012). Ten eerste moet de rapporteur nu niet alleen wachten op een expliciet besluit vanuit zijn commissie om de onderhandelingen te openen, dit besluit moet tevens een formeler mandaat en de samenstelling van het onderhandelingsteam bevatten. Het mandaat moet namelijk bestaan uit een volwaardig verslag dat na goedkeuring in de commissie aan de plenaire wordt voorgelegd. Wanneer men een eerste lezing akkoord beoogt en dus de stemming in de commissie en de plenaire wil ‘omzeilen’, dient het onderhandelingsteam alsnog op een reeks amendementen of duidelijk omschreven doelstellingen, prioriteiten of richtsnoeren te wachten vanuit de commissie. Een dergelijk besluit wordt tevens in alle officiële EU-talen vertaald en aan alle MEPs alsook aan de Conferentie van Voorzitters meegedeeld. Bovendien werd in een soort noodremprocedure voorzien die binnen de 48 uur in gang gezet kan worden door een fractie of ten minste 40 MEPs, waarna de Conferentie van Commissievoorzitters het onderwerp alsnog kan agenderen voor behandeling met debat en stemming op de eerstvolgende plenaire vergadering. Tijdens de onderhandelingen dan, dient de rapporteur op de eerstvolgende commissievergadering na een triloog verplicht verslag uit te brengen aan de volledige commissie zodat de commissie een zeg heeft in het aanpassen van het mandaat indien de onderhandelingen dit vereisen. Ook wanneer een bicameraal akkoord bereikt werd, dient de commissie nu formeel haar goedkeuring te geven alvorens het aan de plenaire wordt voorgelegd. Hoewel deze maatregel nog maar sinds eind 2012 van kracht is en de doeltreffendheid dus nog valt af te wachten, lijkt het er alleszins op dat door middel van deze sanctie de effectiviteit van de ex ante voorgeschreven controlemechanismen verhoogd werd. Toch stelden zich reeds een aantal bijkomende problemen. Zo bleek uit een groot aantal commissievergaderingen alsook uit een groot aantal interviews dat de feedback die rapporteurs nu over de trilogen moeten geven in hun commissie problematisch is. Ten eerste bleek dat deze feedback in sommige commissies gegeven werd op momenten dat veel MEPs niet meer aanwezig waren. Er werd aangegeven dat er voor deze nieuwe soort verplichte terugkoppeling dan ook nauwelijks tijd is, aangezien de agenda’s van sommige commissies zo al vol zitten (interview 3 en 4). Ten tweede zou de commissie eigenlijk niet functioneren als de ideale setting om dergelijke 15
terugkoppeling te organiseren, aangezien de commissievergaderingen openbaar zijn en dus ook de Raad hierop aanwezig kan zijn (interview 1, 2, 3, 4 en 8). Het is namelijk belangrijk voor de onderhandelingssterkte van het EP dat hun onderhandelingsstrategieën en de waarde of verdeeldheid achter de door het Parlement gestelde prioriteiten onbekend blijven voor de Raad. Aangezien de Raad anders dus in de kaarten van het EP kan kijken, was er sprake van een zekere terughoudendheid bij het geven van feedback in de commissies.9 Hoewel rapporteurs hun medecommissieleden wel inlichtten over de stand van zaken, de onenigheden die er nog waren tussen de Raad en het EP en over het standpunt dat door het onderhandelingsteam verdedigd werd, bleef een diepgaande discussie over eventuele verdere toegevingen en wijzigingen van het mandaat dan ook achterwege. Sommigen achtten deze strategische discussies dus als een taak die enkel door de agent zelf kan worden uitgevoerd, zijnde binnen het onderhandelingsteam, waarbij de schaduwrapporteurs dan zorgen voor een terugkoppeling naar hun eigen coördinatoren en fracties (interview 1, 2, 3, 4, 5 en 9). Hoewel ook de Voorzitter van de commissie vaak bij dit overleg betrokken wordt, verloopt de discussie noch de feedback dan nog in de commissie zelf, maar veeleer per politieke groep. Hierbij lijkt het erop dat de politieke groepen als principal aan belang winnen terwijl de commissies aan belang moeten inboeten van zo gauw de trilogen aanvatten (en dit gebeurt steeds vroeger in de wetgevingsprocedure). Waar geïnterviewden daarentegen op wezen, is dat deze twee principals binnen het EP eigenlijk ook heel nauw aan elkaar verwant zijn (interview 1, 7 en 9). Hoewel het dus zou lijken dat de informatiestroom in het EP tijdens de trilogen veeleer per fractie dan per commissie plaatsvindt (interview 1, 3 en 9), gebeurt het overleg in de fracties reeds in de constellatie van de commissie, namelijk in de werkgroepen. Fractiestandpunten worden met andere woorden maar bepaald door de MEPs die voor die fractie in een bepaalde commissie zetelen en een commissiestandpunt is uiteindelijk maar een samenvoeging van deze verschillende fractiestandpunten. Daarentegen waren er ook diegenen die opperden dat dergelijke grondige feedbackmomenten naar de volledige commissie toch mogelijk moeten zijn, maar dan achter gesloten deuren zodat de Raad niet kan mee- of afluisteren (interview 2 en 8). Eén commissie voegde dan ook de daad bij het woord en organiseerde voortaan feedback op het einde van de commissievergadering achter gesloten deuren, dus enkel voor de MEPs en parlementspersoneel. Voor de andere commissies vindt de terugkoppeling echter nog altijd en plein public plaats en wordt de discussie dus ook niet helemaal ten gronde gevoerd. Over het algemeen viel er trouwens een grote variatie waar te nemen in ‘gewoonteregels’ tussen de verschillende commissies. Waar in de ene commissie in grondige feedback achter gesloten deuren wordt voorzien en eerste lezing akkoorden door de Voorzitter geband worden, wordt in andere commissies oppervlakkige feedback gehouden op onaandachtige momenten en wordt wel degelijk het gros van de dossiers al afgerond in eerste lezing. De invloed die de verschillende commissies op deze manier behouden in de geïnformaliseerde besluitvorming, in lijn met Yordanova’s (2010) bevinden, varieert dus onderling ook sterk, wat afhankelijk lijkt te zijn van de mate waarin de desbetreffende Voorzitter zich als toezichthouder over het onderhandelingsteam opstelt (cfr. supra).
9
Dit is in overeenstemming met de stelling van Costello en Thomson (2011) dat de onderhandelingsmacht van het EP bepaald wordt door de mate waarin de rapporteur een two-levelgame kan spelen t.o.v. de Raad tijdens de trilogen. Wanneer de Raad echter volledig op de hoogte zou zijn van de posities en overtuigingen in het EP, kan een dergelijke strategie niet meer gebruikt worden en zou de onderhandelingspositie van het EP afzwakken. Hoewel de verplichte feedback over de trilogen in de commissies initieel dus als een maatregel diende om de commissies terug meer invloed te geven t.o.v. het onderhandelingsteam, zou het team hiermee aan invloed verliezen t.o.v. de Raad in de trilogen (wat ook voor de commissies een zeer nadelig neveneffect van de maatregel is).
16
Naast het herzien van de te volgen procedures, kan het EP zijn agents ook sanctioneren door hun gestelde handelingen te verwerpen. Verschillende geïnterviewden haalden dan ook aan dat de rapporteur er altijd op moet anticiperen dat zijn akkoord nog door de commissie en de plenaire goedgekeurd moet worden en het rapport dus niet te socialistische of liberaal, noch te nationalistisch geïnspireerd mag zijn (interview 1, 3, 4, 5 en 9). Ze wezen erop dat alle MEPs en alle fracties het recht hebben en het recht ook soms gebruiken om om die reden tegen een bepaald akkoord te stemmen. Bovendien bleek bijvoorbeeld tijdens het onderzoek dat bij een bepaald dossier een bijna volledige commissie tegen het uiteindelijke akkoord had gestemd, inclusief de fractie van waaruit de rapporteur zelf afkomstig was. Achteraf bleek dat de gehele commissie, waaronder ook de eigen fractie, het vertrouwen in de rapporteur verloren had omdat deze zich niet aan het mandaat van het EP had gehouden en teveel toegevingen had gedaan aan de Raad. Bij een ander voorval, zo werd in een interview duidelijk, werd een bepaalde rapporteur, die zich tijdens de trilogen niet hield aan de prioriteiten van het EP maar eerder nationale belangen verdedigde, door de Voorzitter van de commissie alsook door de coördinator en medewerker van haar fractie teruggefloten (interview 9 met PA MEP). Het zou, ook al leven er bepaalde gevoeligheden in de eigen lidstaat of fractie, voor een (schaduw)rapporteur ‘gezichtsverlies’ zijn wanneer deze zijn akkoord niet aan zijn fractie of commissie verkocht krijgt (interview 4 met PA MEP). Tot slot kan het EP haar agents ook sanctioneren door hun ‘herbenoeming’ te voorkomen. Zoals eerder al aangehaald, hebben de fracties in tegenstelling tot de nationale partijen inderdaad geen controle over de kieslijsten van de Europese verkiezingen. De fracties hebben daarentegen wel controle over het intern toewijzen van rapporten aan MEPs. Tijdens de fractiewerkgroepen die in het onderzoek werden bijgewoond, werd zo bijvoorbeeld duidelijk dat een bepaald MEP systematisch rapporten geweigerd werd, hoewel dit MEP uitdrukkelijk vroeg om een nieuw rapport toegewezen te krijgen. Achteraf werd duidelijk dat dit MEP er bij de fractie om bekend stond zeer nationalistisch geïnspireerd te zijn en zo vaak fel af te wijken van het fractiestandpunt en –mandaat ten voordele van eigen nationale belangen. Aangezien het MEP in kwestie zich in het verleden als rapporteur reeds had schuldig gemaakt aan dergelijke ‘agent slippage’, was de coördinator van de desbetreffende fractie zeer terughoudend in het toewijzen van nieuwe rapporten aan dit MEP (interview 9 met PA MEP). Zo bleek dus dat, in lijn met Yordanova’s bevindingen (2011), er ook effectief van dit sanctiemechanisme gebruik gemaakt wordt, een mogelijkheid die echter enkel aan de fracties en niet aan de commissies toebehoort.
Monitoring van (schaduw)rapporteurs door het EP Wat de patrouille controle betreft, voorziet het reglement dat naast de rapporteur ook de Voorzitter van de desbetreffende commissie en/of een Vice-Voorzitter van het EP zelf het onderhandelingsteam leidt. Hoewel deze principal dus zelf aanwezig kan en mag zijn op de trilogen om het onderhandelingsteam te controleren en te sturen, blijkt dit echter enkel op de formele trilogen steevast het geval te zijn (interview 7 en 8). Aangezien het gebruik van informele trilogen fel is toegenomen, is het qua tijdsoverwegingen een enorm kostelijke en zelfs onhaalbare zaak geworden voor de Voorzitter om altijd aanwezig te zijn.10 Net zoals de 10
Op de formele trilogen wordt het onderhandelingsteam bijgestaan door een Vice-Voorzitter van het EP en/of een Voorzitter van de parlementaire commissie, voor de Raad zal ook de Permanente Vertegenwoordiger zelf de onderhandelingen voeren. Informele trilogen fungeren als een soort voorbereidend overleg voor de formele, waarbij in principe ook de Voorzitter van de parlementaire commissie aanwezig is. De technische (voorbereidende) trilogen daarentegen worden vaak door de rapporteur alleen gevoerd, maar dan minstens met vertegenwoordiging van de fracties op stafniveau (fractiemedewerkers).
17
attaché van de desbetreffende werkgroep in de Raad de Permanente Vertegenwoordiger vervangt op de informele trilogen, is het voor het EP de rapporteur die de leidende taak op zich neemt in plaats van dit in samenwerking met de Voorzitter te doen. Uit tijdsgebrek zijn deze ‘echte principals’ dus meestal enkel aanwezig wanneer er formele en dus belangrijkere trilogen plaatsvinden of wanneer er zich in de informele trilogen problemen of moeilijkheden zouden voordoen en hun hulp gevraagd wordt. Bovendien werd in meerdere interviews ook aangegeven dat het leiderschap van de Voorzitters en de mate waarin zij zich als toezichthouder over het onderhandelingsteam opwerpen, fel verschilt van Voorzitter tot Voorzitter (interview 2, 8 en 9). Naast monitoring door de commissie (in hoofde van de Voorzitter) lijkt het ook hier nuttig een onderscheid te maken met de fracties als andere principal binnen het EP. De schaduwrapporteurs, die meestal wel altijd op informele trilogen aanwezig zijn, kunnen namelijk beschouwd worden als directe vertegenwoordigers van die fracties. Zij koppelen dan ook terug over de vorderingen van de trilogen naar hun coördinator en fractiewerkgroep, waarna beslist wordt of het uiteindelijke akkoord de steun van de desbetreffende fractie geniet of niet. Hoewel zij dus tijdens de trilogen in patrouille ten opzichte van de rapporteur voorzien, fungeren zij op zich eigenlijk eerder als deel van het onderhandelingsteam en dus als agent van hun fractie dan als de principal zelf. Zoals uit bovenstaande bevindingen reeds kon blijken, maken deze schaduwrapporteurs zich namelijk ook wel eens schuldig aan agent slippage ten opzichte van hun eigen fractie door nationale belangen te verdedigen. Zo blijkt dus dat, in lijn met de principal-agent literatuur, voor zowel de commissies als voor de fracties het controleren door middel van patrouille ofwel te kostelijk ofwel niet sluitend is. Beide principals in het EP (de commissies en de fracties) richten daarom echter ook secundaire agents als controle-instellingen op om de oorspronkelijke agents in het onderhandelingsteam te controleren. Ten eerste bleek dat het secretariaat van de commissies als een dergelijke controle-instelling van de Voorzitter van de commissie fungeert. Naast het bijstaan van de Voorzitter en de rapporteur in het onderhandelen met de Raad, bestaat hun taak er namelijk ook in om erop toe te zien of het onderhandelingsteam zich wel houdt aan het mandaat van de commissie, vooral wanneer de Voorzitter zelf niet aanwezig kan zijn (interview 7, 8 en 9). In die laatste gevallen, meestal op de informele trilogen, koppelen de medewerkers van het secretariaat dus terug naar hun principal en kan deze alsnog ingrijpen wanneer het onderhandelingsteam van het mandaat lijkt af te wijken (interview 8 met Voorzitter parlementaire commissie). Bovendien, waar de (schaduw)rapporteurs beschikken over de mogelijkheid tot informele agendasetting (zie eerder), beschikken de secretariaten van de verschillende commissies over de formele agendavorming. Tenslotte zijn zij degene die deze officiële agenda voor de trilogen opstellen in samenwerking met het Voorzitterschap binnen COREPER (interview 7 met fractiemedewerker). Ten tweede voorzien ook de fracties in aparte agents om toe te kijken of hun schaduwrapporteur effectief het fractiemandaat verdedigt en zich niet te fel laat leiden door nationale voorkeuren (interview 4, 5, 7 en 9). Deze controle-agents, de fractiemedewerkers, controleren of de schaduwrapporteur als agent van de gehele fractie optreedt zowel tijdens de commissiefase als tijdens de trilogen, aangezien ook zij officieel hierop aanwezig mogen zijn. Hij fluit de agent hierbij terug wanneer hij van het fractiemandaat zou afwijken en contacteert hiervoor indien nodig zijn principal, de fractiecoördinator, die verdere terugkoppeling met de fractiewerkgroep verzekert. Bovendien verzamelen de coördinatoren van de verschillende fracties ook per commissie in de coördinatorenvergadering, waar er overleg plaatsvindt onder leiding van de commissievoorzitter. Zowel deze Voorzitter als de coördinatoren voorzien hier alsnog in terugkoppeling in de constellatie van de commissie, waarbij beide principals hun controle kunnen handhaven door middel van de controle-agents.
18
Op deze manier voorzien beide principals in het EP dus in secundaire agents om de oorspronkelijke agent, het onderhandelingsteam, te controleren in hun handelen. Het is nodig dat dit door de beide principals apart gebeurt omdat beide principals eigenlijk een ander mandaat te waarborgen hebben: waar de ene het mandaat van de gehele commissie of het gehele EP wil nageleefd zien, kijkt de andere eerder toe op de belangen van zijn eigen aparte fractie. Wanneer namelijk gevraagd werd of de fractiemedewerkers (political advisors) eigenlijk niet in net dezelfde controle voorzagen als de Voorzitter of het secretariaat van de commissie, bleek: “That depends on whether the parliament’s position was close to the position of the political group of that political advisor or not. With the political advisors, you sometimes have to watch that they don’t try to put things in that were defeated in committee because it does not suit their political agenda. What the chairmen try to do is try to stick to the mandate and if there is to be any alteration of that mandate, it is done in agreement with the shadowrapporteurs and the chairman.” (interview 8 met Voorzitter parlementaire commissie) Tot slot is de reikwijdte van dit onderzoek niet adequaat om het bestaan en de effectiviteit van mogelijke alarmsystemen als controle op het onderhandelingsteam grondig te evalueren. Alleszins toont het feit dat het EP zelf sanctionerende stappen ondernam ten opzichte van zijn rapporteurs aan dat het EP zijn controletaak zelf (of via interne controleinstellingen) uitvoert. Vele geïnterviewden doelden er dan ook op dat het EP zelf effectief in staat zou zijn de controle op zijn rapporteurs te behouden door zowel de verstrenging van de procedures als door de andere monitor- en sanctiemechanismen. Dat deze controle eerder een interne aangelegenheid zou zijn, komt ook voort uit de lage zichtbaarheid voor de buitenwereld op het interinstitutionele overleg, dat veelal op informele en besloten settings plaatsvindt. Toch bestaan er in elk geval veelvuldige contacten tussen de MEPs en het middenveld of NGO’s en zijn zij ook haast permanent aanwezig en betrokken bij de parlementaire activiteiten. Dat dergelijke spelers daarbij wel eens aan de alarmbel trekken, staat vast (interview 9 met PA MEP), maar of zei dit ook (kunnen en/of willen) doen wat betreft ‘agent slippage’ van het onderhandelingsteam, is een andere vraag. Verder onderzoek in dit gebied is dan ook nodig, aangezien de intussen totaal getransformeerde besluitvorming naar alle waarschijnlijkheid ook gevolgen inhield voor de rol, organisatie en invloed van dergelijke drukkingsgroepen of NGO’s.
Conclusie en discussie In dit onderzoek werd door een participerende observatie en een serie interviews nagegaan in hoeverre (schaduw)rapporteurs fungeren als dubbele agents (van zowel het EP als van hun nationale principals) en hoe het EP als principal hierop reageert door zijn controle aan te scherpen. Tenslotte beschikt het onderhandelingsteam van het EP niet alleen over disproportioneel veel invloed en informatievoordeel in de trilogen, ook staan de MEPs hier in rechtstreeks contact met hun nationale principals in de andere kamer, met mogelijke ‘agent slippage’ tot gevolg. Uit het onderzoek bleek dat MEPs, aangezien ze nationaal verkozen worden maar zetelen in Europese fracties, hun representatieve functie als dubbel beschouwen en dus inderdaad ook als dubbele agents fungeren. Aangezien (schaduw)rapporteurs namelijk veel invloed hebben in het bepalen van het standpunt of het leiden en sturen van de vergaderingen, kunnen ze door informele agendasetting ook belangen van zowel hun nationale partij als van hun regering (via de PV) behartigen. Meer nog, fungeert de PV tijdens de trilogen eigenlijk als permanente 19
informatiedoorstroming tussen beide kamers waarbij de (schaduw)rapporteur op zijn beurt niet alleen informatie te weten kan komen over de verhoudingen binnen de Raad maar ook bepaalde zaken die niet werden opgenomen in het mandaat van het EP (veelal fractiebelangen) via de Raad kan herintroduceren. Het EP als principal kan dergelijke ‘agent slippage’ afstraffen door de uiteindelijke akkoorden van hun agents weg te stemmen. Ook kunnen enerzijds de fracties hen geen nieuwe dossiers meer toewijzen en kunnen anderzijds de commissies de procedures voor de rapporteur strenger maken. Omdat de commissies (zowel als de plenaire) steeds vaker omzeild werden wanneer eerste lezing akkoorden werden beoogd en rapporteurs dan ook steeds vaker van het mandaat leken af te wijken, beslisten de Voorzitters namelijk om art. 70 van het reglement strikter te formuleren. Hoewel ook tussentijdse feedback over de trilogen aan de commissie verplicht werd gemaakt, bleken hier echter vanuit onderhandelingsoogpunt enkele strategische nadelen aan verbonden. Het hing dan verder ook af van de desbetreffende Voorzitter of de nieuwe maatregel adequaat werd uitgevoerd, een lijn die over het algemeen kan worden doorgetrokken. Het lijkt namelijk af te hangen van Voorzitter tot Voorzitter en dus van commissie tot commissie in hoeverre het onderhandelingsteam gecontroleerd en aan regels onderworpen wordt. Gelukkig zijn de Voorzitters en hun commissies echter niet de enige principal, ook de fracties voorzien in toenemende mate in gestructureerde en regelmatige feedback en in een sluitende controle van hun schaduwrapporteurs, waarbij de coördinator als sleutelpersoon lijkt op te treden. Wat de monitoring van het onderhandelingsteam betreft, bleek het voortdurend patrouilleren van de agent door de Voorzitter van de commissie alleszins een al te kostelijke zaak. Ook de schaduwrapporteurs, als (controle-)agents van de fracties, voorzien niet in volledig betrouwbare patrouille aangezien zij zelf in contact staan met hun partij en PV en zich dus soms zo ook aan agent slippage ten opzichte van hun eigen fractie bezondigen. Bijgevolg voorzien beide principals (commissies en fracties) in extra controle-agents: het secretariaat van de commissie en de fractiemedewerkers. Zoals op figuur 1 te zien kunnen de informele trilogen op die manier beschouwd worden als een netwerk van principals die agents (en controle-agents) afvaardigen; agents die vervolgens over een grote mate van invloed beschikken in het bicameraal overleg. Ook al beschikt het EP over allerlei sanctie- als monitormechanismen (ex post) en verstrengde het zijn procedures voor het bicameraal overleg (ex ante), blijft het controleren van het onderhandelingsteam een helse klus. Niet alleen sluipen nationale belangen door vooral informele en dus moeilijk te controleren agendasetting in de besluitvorming, ook komen de contacten met de nationale principals tot stand in een veeleer informeel netwerk; een netwerk dat echter ook cruciaal is voor het vlotte verloop van het bicameraal overleg en de onderhandelingssterkte van het EP. Tevens gelden vele elementen uit deze principal-agent dynamiek naar alle waarschijnlijkheid ook voor de Raad. Zo zou de PV als agent van zijn regering of de Voorzittende PV als agent van zowel zijn regering als van de Raad in zijn geheel kunnen gezien worden. Daarnaast kan net zoals de Voorzitter van de commissie in het EP, de Permanente Vertegenwoordiger zijn attaché niet permanent patrouilleren in de trilogen en dringt ook hier controle en feedback zich op. Verder inzicht in de werking van en de democratische controle binnen deze totaal getransformeerde medebeslissingsprocedure, zoals bijvoorbeeld onderzoek naar gelijkaardige principal-agent structuren binnen de Raad, is dus nodig. Ook de rol van de Europese Commissie als bemiddelaar in het bicameraal overleg dient verder onderzocht te worden. Zo werd door verscheidene MEPs namelijk aangegeven dat de Commissie ten onrechte de rol van derde onderhandelingspartij zou innemen in de trilogen. Het schematische beeld uit figuur 1 is dan ook slechts bedoeld als een aanzet, het is geenszins volledig en dus op verschillende manieren vatbaar voor aanvulling.
20
21
Bibliografie Corbett, R., Jacobs, F., & Shackleton, M. (2003). The European Parliament at Fifty: A View from the Inside. JCMS: Journal of Common Market Studies,41(2), 353-373. Costello, R., & Thomson, R. (2010). The policy impact of leadership in committees: Rapporteurs' influence on the European Parliament's opions. European Union Politics , 219-240. Costello, R., & Thomson, R. (2011). The nexus of bicameralism: Rapporteurs’ impact on decision outcomes in the European Union. European Union Politics, 12(3), 337-357. EP (2007). Gemeenschappelijke verklaring over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure (artikel 251 van het EG-Verdrag) (2007/C 145/02). Gemeenschappelijke verklaringen van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie. EP (2011). Conciliation and Codecision Activity report: 14 July 2009 - 31 December 2011 (7th Parliamentary term). European Parliament. EP (2011b). Werkdocument over de herziening van artikel 70 van het Reglement van het Parlement over interinstitutionele onderhandelingen bij wetgevingsprocedures. Commissie constitutionele zaken, Europees Parlement. EP (2011c). Aanbeveling over goede praktijken bij de toepassing van de Gedragscode voor onderhandelingen over dossiers volgens de gewone wetgevingsprocedure. Conferentie voor Commissievoorzitters, Europees Parlement. EP (2012). Verslag tot wijziging van artikel 70 van het Reglement van het Parlement over interinstitutionele onderhandelingen bij wetgevingsprocedures (2011/2298(REG)). Commissie constitutionele zaken, EuropeesParlement. EP (2012b). Medebeslissing en Bemiddeling. Een wegwijzer voor de rol van het Parlement als medewetgever in het kader van het Verdrag van Lissabon. Europees Parlement. EP (2013) Gedragscode voor onderhandelingen over dossiers volgend de gewone wetgevingsprocedure. In: Reglement zevende zittingsperiode, pp. 274-275. Europees Parlement. Farrell, H., & Héritier, A. (2003). Formal and Informal Institutions Under Codecision: Constitution-Building in Europe. An International Journal of Policy, Administration, and Institutions , 577-600. Farrell, H. & Héritier, A. (2004). Interorganizational Negotiation and Intraorganizational Power in Shared Decision Making: Early Agreements Under Codecision and Their Impact on the European Parliament and Council. Comparative Political Studies , 1184-1212. Hagemann, S. and Hoyland, B. (2010) Bicameral Politics in the European Union. Journal of Common Market Studies 48(4): 811-833. Häge, F. M., & Kaeding, M. (2007). Reconsidering the European Parliament’s legislative influence: Formal vs. informal procedures. European Integration,29(3), 341-361. Hix, S. (1999). The Political System of the European Union (Basingstoke: Macmillan). Hix, S. (2002). Parliamentary behavior with two principals: preferences, parties, and voting in the European Parliament. American Journal of Political Science, 688-698. 22
Hix, S., Noury, A., & Roland, G. (2006). Dimensions of politics in the European Parliament. American Journal of Political Science, 50(2), 494-520. Hoyland, B. (2006). Allocation of Codecision Reports in the Fifth European Parliament. European Union Politics , 30-50. Naurin, D & Rasmussen, A. (2011) New external rules, New internal games: How the EU Institutions respond when inter-institutional rules change. West European Politics 34(1): 1-17. Rasmussen, A. (2007). Early conclusion in the co-decision legislative procedure. Italië: European University Institute . Rasmussen, A. (2011) Early conclusion in bicameral bargaining: Evidence from the co- decision legislative procedure of the European Union. European Union Politics 12(1): 41-64. Raunio, Tapio (2000) ‘Losing Independence or Finally Gaining Recognition? Contact between MEPs and National Parties’, Party Politics 6(2): 211–24. Scully, R. (2006). The European Parliament. In M. Cini, & N. P.-S. Borragan, European Union Politics (pp. 162-175). Oxford: University Press. Tsebelis, G. and Money, J. (1997) Bicameralism. Political economy of institutions and decisions. Cambridge: Cambridge University Press. VoteWatch Europe (2013) Special Report January 2013: Bicameral Politics at the EU level. How the votes of MEPs compare with those of Member states. http://www.votewatch.eu/blog/wpcontent/uploads/2013/01/votewatch_special_repo rt _bicameral_politics.pdf, consulted on: 25 January 2013. Whitaker, R. (2005). National Parties in the European Parliament: an influence in the Committee System? European Union Politics , 5-28. Yordanova, N. (2010). Plenary'Amendments' to Committee Reports: Legislative Powers of the European Parliament Committees. Previous Version in APSA 2009 Toronto Meeting Paper. Yordanova, N. (2011). Inter-institutional Rules and Division of Power in the European Parliament: Allocation of Consultation and Co-decision Reports. West European Politics, 97-121. Yordanova, N. (2011b). The European Parliament: In need of a Theory. European Union Politics, 597-617.
23
BIJLAGEN Bijlagen Interview 1 met MEP (11/04/2013, EP, Brussel) In mijn onderzoek naar trilogen ben ik geïnteresseerd in de afweging democratie-efficiëntie, een debat dat zowel in de academische wereld als ook hier in het Parlement gevoerd wordt. Het Parlement heeft zo zelf, om het democratisch gehalte in deze trilogen te waarborgen, haar eigen regels hieromtrent aangepast vorig jaar. O.a. is beslist dat voortaan gewacht moet worden op een duidelijk mandaat van de commissie dat ook langsheen de plenaire moet gaan vooraleer de rapporteur met de trilogen kan beginnen, maar ook is voorzien dat om ‘gegronde redenen’ eerder kan worden aangevat, nl. reeds tijdens de eerste lezing. In dit geval volstaat de stemming van een lijst met prioriteiten of amendementen die door de commissie wordt goedgekeurd en verzonden wordt naar alle MEPs. Op deze manier wordt gesteld dat dit eerder uitzondering is dan regel, is dat inderdaad zo? Dat hangt ervan af, want het wordt vaak strategisch gebruikt. Het is vooral een politiekstrategische afweging: wanneer begin je en met wat voor soort mandaat wil je je onderhandelingen aanvatten? Wat ik wel in de meeste gevallen zie nu is dat men in de commissie en zelfs in de plenaire met een stemming aan de trilogen begint om met een sterk mandaat aan de trilogen te kunnen beginnen. Het is dus een beetje afhankelijk van de strategie die men wil volgen, het is een case-by-case benadering. Maar in de meeste gevallen volgt men inderdaad de procedure zoals u ze net heeft beschreven. Het enige nadeel aan de huidige regels is dat men eigenlijk een terugkoppeling moet doen om het democratisch gehalte te waarborgen. Dan krijg je dus een hele bizarre situatie waarbij wij in de commissies feedback krijgen over de onderhandelingen (trilogen) die bezig zijn, maar onze commissievergaderingen zijn publiek. Dus iedereen kan eigenlijk horen en zien hoe dat onze positie wordt benaderd, dat is dus een systeem dat niet werkt. Of je zou eigen een systeem moeten hebben achter gesloten deuren, waarbij dan enkel het parlement zicht heeft over hoe de trilogen op dat moment verlopen. Ik heb inderdaad ook al opgemerkt dat in uw parlementaire commissie, die ik zelf ook opvolg, de Voorzitter de MEPs constant afraadt om veel tussenkomsten of bijkomende vragen te stellen aan de rapporteurs wanneer zijn feedback geven in de commissie. Inderdaad, dan zegt de Voorzitter ‘how how how niet te veel zeggen’. Dat is inderdaad een van de problemen, dat je dus eigenlijk als parlement en als MEPs die niet rechtstreeks betrokken zijn bij het desbetreffende dossier gebrieft zou moeten worden over hoe dat de triloog verloopt en welke compromissen er op tafel liggen en of we daar mee akkoord zullen gaan: ja of nee. Maar je kan dat natuurlijk niet en plein public doen, want anders haal je gans je onderhandelingsstrategie onderuit. Waarom is dat zo belangrijk dat dit achter gesloten deuren gebeurt? Wel, omdat, als ik aan het onderhandelen ben en ik zeg dat ‘ik gerust positie A die het EP heeft wil verlaten maar dan moet ik in ruil positie B en C krijgen’ en als de Raad dit weet dan kan zij haar tactiek daarop aanpassen. Misschien zeggen ze dan wel ‘Oh, maar als het Parlement daarop gaat willen toegeven, willen ze misschien ook daar een beetje toegeven’. Dus een onderhandelingsstrategie hangt ook in grote mate af van in hoeverre de prijs die je wil betalen voor hetgeen je wil bereiken onbekend blijft voor je tegenpartij. Anders heeft dat geen zin: als jij morgen weet dat ik €100 voor jouw balpen wil betalen en we beginnen te onderhandelen, maar ik zeg daar aan tafel dat ik eigenlijk maar €50 voor jouw balpen wil betalen, dan zal jij dit nooit aanvaarden omdat je weet dat de balpen meer waarde heeft voor mij. Dus die geheimhouding, qua strategische overwegingen, die speelt wel voor een stuk mee.
24
BIJLAGEN Maar is het in dat opzicht dan niet gevaarlijk dat alle macht bij de rapporteur ligt en deze rapporteur dan een soort van ‘two-level-game’ kan spelen t.o.v. de andere MEPs? Ja, maar dat is dus het evenwicht dat je moet zoeken: op welke manier omkader je je rapporteur zodat deze in lijn blijft met het mandaat dat hij of zij gekregen heeft van het EP, zonder tegelijkertijd je onderhandelingsstrategie weg te geven. Het is voor een stuk aan de rapporteur zelf om zijn onderhandelingsstrategie te kiezen samen met zijn onderhandelingsteam van schaduwrapporteurs. Maar je kan dit niet en plein public bespreken omdat je dan je onderhandelingspositie volledig bloot legt. Dus er is daar een conflict en een spanning tussen volledige transparantie in de onderhandelingen voor het parlement enerzijds, wanneer je zegt dat er hierop democratische controle moet zijn en dit realiseren en plein public anderzijds, wanneer je weet dat de tegenstander zich dan zal aanpassen. Dan vraag ik mij waarom het Parlement haar standpunt niet eerst rustig bespreekt in eerste lezing en pas daarna de trilogen laat aanvangen? Maar dat is ook zo. Maar vaak vinden er tijdens die eerste lezing al trilogen plaats. Men spreekt ook vaak van ‘voorbereidende’ of ‘technische trilogen’… Ja, maar technische trilogen zijn nog iets anders, die gebeuren in eerste instantie ook door de Raad bijvoorbeeld. De Raad en het EP zijn hun standpunt aan het bepalen en terwijl probeert de Europese Commissie voor een stuk proactief te zijn door te kijken in welke richting de zaken uitgaan en hoe ze dit kunnen opvangen en of ze ergens compromissen mogelijk achten en die bereiden zich eigenlijk al een stuk voor. Maar ik heb het persoonlijk nog niet meegemaakt dat men een triloog is ingestapt zonder dat er eerst een stemming is gebeurd in de commissie. Er zijn natuurlijk altijd informele contacten om te zeggen van ‘kijk, volgens ons gaat het eerder die of die richting uit’, maar op deze contacten wordt niets vastgelegd, hier worden geen deals gemaakt naar mijn aanvoelen. Er is inderdaad altijd eerst een stemming in de commissie, maar is het niet zo dat wat er op tafel om gestemd te worden, dat dit zo snel moet gaan dat jullie als commissieleden die geen deel uitmaken van het onderhandelingsteam eigenlijk niet voldoende tijd hebben om rustig te kijken wat je eigen mening is en deze mening aan de rapporteur mee te geven? Ja, dat is waar, eens dat de trilogen bezig zijn. Allez, als je de voorbereiding ziet van een dossier: het EP bepaalt haar positie in de commissie, dan begint men aan de trilogen en daar is het dikwijls heel moeilijk, ook voor ons om dat op de voet te volgen. Wat wij altijd proberen te doen is zo dicht mogelijk samen te werken met de rapporteur of schaduwrapporteur van onze eigen groep voor dossiers waar wij zelf niet bij betrokken zijn als rapporteur of schaduwrapporteur of voor dossiers waar wij zelf interesse in hebben maar waar we niet in het onderhandelingsteam zitten. Dan zeggen we ‘heb daar aandacht voor’ of ‘wees daar voorzichtig mee’, ‘dit is aanvaardbaar’ of ‘dit is een red line, dit kan je meenemen, dat kan je niet meenemen’. Maar het is natuurlijk aan de 5 of 6 mensen aan de tafel om te onderhandelen en te kijken hoe ze het standpunt van het EP zo goed mogelijk kunnen verdedigen en wat ze bereid zijn om weg te geven en wat ze niet bereid zijn om weg te geven. De flow van informatie verloopt meer per politieke groep dan als commissie of EP in zijn geheel. Zo’n schaduwrapporteur, in hoeverre is zijn of haar inbreng dan gewenst? Of zelfs mogelijk, omdat jullie zelf met andere dingen bezig zijn? Als je rapporteur of schaduwrapporteur voor een bepaald dossier bent, ben jij echt wel degene die voor uw politieke groep dat dossier aan het onderhandelen is. Wat er dan meestal gebeurt 25
BIJLAGEN in het EP is dat er de dag voor dat er een effectieve triloog plaatsvindt, dat er overleg is tussen rapporteur en schaduwrapporteurs om de agenda te bespreken en te kijken wat de zaken zijn die voor de verschillende politieke fracties belangrijk zijn. Want de rapporteur moet uiteindelijk natuurlijk terug naar het EP om dit akkoord te laten goedkeuren, hij kan dus niet alleen maar de liberaal of de socialist of de christen-democraat uithangen, hij moet ook onder zijn schaduwrapporteurs een soort van consensus bereiken. Er zijn dus meestal vergaderingen voordat de triloog effectief plaatsvindt met de rapporteur en schaduwrapporteurs om de agenda te bespreken en te kijken wat is belangrijk en wat niet en wat kunnen we weggeven en wat niet en wat is eventueel een compromis. Die compromissen zoeken gebeurt op basis van de tabellen die altijd worden meegegeven: wat is het standpunt van de Raad, EP en de Commissie en waar is ruimte voor compromissen. Dit wordt door het Parlement wel heel goed voorbereid. Wat u daarnet zei over het feit dat zo’n interinstitutioneel akkoord achteraf aan heel het EP verkocht moet worden en de rapporteur dus niet alleen maar de liberaal, de socialist of de christen-democraat kan uithangen. In hoeverre is er sprake van een soort druk om dergelijk akkoord goed te keuren wanneer het in de commissie voorgelegd wordt? Kunnen jullie als commissieleden zo’n akkoord dan nog aanpassen of kunnen jullie vragen aan het onderhandelingsteam om opnieuw naar de onderhandelingstafel te gaan? Ja, natuurlijk, maar in veel gevallen omdat de voorbereiding relatief goed gedaan is, gebeurt dat heel zelden of nooit omdat men ook wel weet dat men uiteindelijk een meerderheid nodig heeft en hierop geanticipeerd wordt. Maar bijvoorbeeld het compromis na de onderhandelingen van de two-pack waar heel lang over onderhandeld is, hebben de socialisten uiteindelijk tegengestemd. Dus dit kan perfect, als je niet akkoord bent met het uiteindelijke resultaat van de trilogen, dan stem je tegen. Dit kan perfect. OK. Als ik ook nog even mag terugkomen op wat u daarnet zei over de Voorzitter van de Commissie X, die steeds probeert de feedback over de trilogen in de commissie X tot het minimum te beperken. Volgens de regels zou het toch mogelijk moeten zijn ‘in de het licht van de vorderingen van de onderhandelingen’ het mandaat dat aan de rapporteur gegeven werd, aan te passen. Ik heb het gevoel, maar dit komt misschien omdat ik hier nog niet lang genoeg ben, dat dit eigenlijk redelijk onmogelijk is. Eens dat de commissie gezegd heeft wat ze wil, is het zo? Het punt is: je hebt twee niveau’s. Het is heel moeilijk voor de Commissie X om het mandaat gegeven door henzelf bij te stellen. Omdat dat vraagt eigenlijk min of meer opnieuw een publieke discussie met uiteindelijk ook opnieuw een stemming. Tenzij er een heel uitgebreide consensus is. Dus de facto wordt officieel gezien de positie nooit aangepast. Wat je natuurlijk wel hebt is dat doorheen die voorbereiding en naarmate de trilogen vorderen en naarmate dat er discussies plaatsvinden tussen de rapporteur en de schaduwrapporteurs over een bepaald dossier, dat mensen bereid zijn zaken die initieel voor hen belangrijk waren te laten vallen in ruil voor een aantal andere zaken. Dus het mandaat verschuift sowieso tijdens de onderhandelingen. Je kan niet als Parlement in de onderhandelingen binnen komen met je mandaat en zeggen ‘het is te nemen om te laten’. Er moet onderhandeld worden, er moeten compromissen gezocht worden en dat gebeurt door de rapporteur en de schaduwrapporteurs. Het is eigenlijk aan hen om een stuk in te schatten hoe dat hun eigen groep zal reageren op de compromissen en daarmee dat het zo belangrijk is dat binnen het parlement in dat klein groepje van rapporteur en schaduwrapporteurs goed wordt overlegd over wat ze gaan doen, wat hun strategie is, wat voor de verschillende fracties belangrijk is om aan bood te houden bij de uiteindelijke stemming. En dat die schaduwrapporteurs dan ook constant in verbinding staan met hun eigen groep om af te toetsen van wat erop tafel ligt en te vragen of ze akkoord zijn om iets al dan niet te laten vallen en dan zijn zaken die besproken worden tussen rapporteur en schaduwrapporteurs. Maar ook op de constante briefing om de twee weken, 26
BIJLAGEN wat wij noemen de ‘prep meetings’. Er zijn voor elke commissie binnen elke politieke fractie werkgroepen, bijvoorbeeld ook voor mijn commissie X waar alle leden van mijn fractie die die commissie opvolgen inzitten, ze komen om de twee weken samen en bespreken dan eigenlijk alle dossiers die op dat moment op tafel liggen. Er is dus eigenlijk een constant overleg op dat niveau en dat is hetgeen wat ik bedoel: er wordt veel meer gecommuniceerd per politieke groep dan dat er gecommuniceerd wordt via de commissies of via de plenaire. Ja, er is inderdaad wetenschappelijk onderzoek dat stelt dat de trilogen ervoor zorgen dat de macht van de politieke groepen versterkt wordt t.o.v. de macht van de commissie. En dat de commissies ergens aan macht moeten inboeten daardoor. Ja en nee. Omdat eigenlijk de groepslijn grotendeels bepaald wordt door de mensen die in de commissie zetelen. Als de mensen die in die commissie zetelen voor mijn fractie aan alle leden van mijn fractie voorleggen om een bepaalde positie in te nemen, dan zal mijn fractie niet zeggen ‘we zijn niet akkoord’. Er kunnen uiteraard altijd wat dissenting voices zijn, maar in grote lijnen wordt het wel gevolgd. Dus meer macht naar de politieke groepen? Ja, want je koppelt meer terug naar je politieke groep dan via de commissie in het algemeen. Op dat vlak is er inderdaad wel een verschuiving, ik denk wel dat dat correct is. Anderzijds, de commissie wordt maar gemaakt door de verschillende standpunten van de verschillende politieke groepen, het is eigenlijk ook maar een samenraapsel daarvan. Nu wordt dat samengebracht in het onderhandelingsteam, waarbij dat daarvoor in de commissie werd samengebracht. Dus eigenlijk is je onderhandelingsteam een afspiegeling van de meningen die in de commissie al gepasseerd zijn. Ja, maar als je het zo bekijkt is de commissie an sich eigenlijk al een afspiegeling van het parlement en dan het onderhandelingsteam nog eens een afspiegeling van de commissie. Uiteindelijk bekom je… (ik wordt onderbroken) Ja, je zegt ‘afspiegeling’, maar eigenlijk is het al geen afspiegeling meer hé, het is gewoon één op één. Van elke politieke fractie is er één iemand. Maar we zien natuurlijk wel dat in de voorbereidingen van een triloog dat daar met meerderheden wordt gewerkt. Bijvoorbeeld op de agenda staat art. 17, als parlement hebben we daar een positie inhoudt dat dit en dit inhoudt maar het standpunt van de Raad wijkt fel af. Hoe kunnen we ervoor zorgen dat we ons compromis door een brede meerderheid gedragen wordt? Iedereen kan zijn input leveren, iedereen kan zijn zeg doen, maar uiteindelijk wordt wel geteld hoeveel iedereen waard is. Klassiek: als de socialisten, liberalen en christen-democraten on board zijn, dan zijn we er wel. Dat wordt niet expliciet gemaakt, maar dat zit wel impliciet vervat in de onderhandelingen. Je probeert iedereen zoveel mogelijk aan boord te houden, maar als je ziet dat de meerderheid om een compromis te aanvaarden groot genoeg is… Die schaduwrapporteurs, zijn die ook effectief altijd op de trilogen aanwezig? Ja, de meeste wel. Ik wel, ik doe dat altijd. Want die trilogen hebben een aparte dynamiek. Het is echt een punt per punt discussie over wat de standpunten van de Raad en van het Parlement zijn. Dikwijls gaat het gewoon om een verschillende formulering en eindig je uiteindelijk gewoon met een andere zinsconstructie en zeggen Raad en Parlement eigenlijk wel dat ze hetzelfde bedoeld hebben, maar het gewoon anders verwoord hebben en dan wordt aan de Europese Commissie gevraagd om dat in goede bewoordingen te zetten. Soms zijn de posities zwart en wit en dan moeten we creatief zijn om eruit te geraken. Dan moeten we kijken of er een oplossing is om een compromis te maken: wat kunnen wij laten vallen, wat kunnen zij laten vallen, wat is aanvaardbaar en wat niet. Dit vereist een zekere mate van creativiteit en wanneer je niet op deze vergaderingen aanwezig bent, dan kan je geen deel uitmaken van die discussie. 27
BIJLAGEN OK. Ik wilde maar aangeven dat ik soms het gevoel heb dat er schaduwrapporteurs zijn die, wanneer ze een speech geven in de commissie, precies niet heel goed weten waar het over gaat. Ja, dat is ook zo en dat is het fundamentele probleem. Meestal heeft de Raad door zijn structuur specialisten die meestal ook maar met één topic bezig zijn, terwijl je bij ons zit met mensen die al dan niet gemotiveerd zijn of al dan niet een goede kennis hebben over een bepaalde sector, al dan niet koppig zijn, al dan niet compromisgezind zijn. Dat wisselt heel hard, het onderhandelingsteam is heel belangrijk. Ik heb nu drie trilogen gedaan, één ging over onderwerp X en dat ging heel vlot: drie trilogen ‘tak tak tak’ en geregeld. Goed voorbereid, min of meer weten waar het over gaat, een team dat min of meer dezelfde richting uit wilde, geen probleem. Nu ben ik bezig met een triloog over onderwerp Y, hier is de rapporteur heel eigenzinnig en koppig, de rapporteur komt uit Spanje en kijkt vooral naar zijn Spaanse markt en de zaken die voor Spanje belangrijk zijn. Ook is er een heel grote discrepantie tussen de verschillende politieke groepen over waar ze naartoe willen: Socialisten en groenen versus christen-democraten en liberalen. Heel moeilijk om te onderhandelen, heel moeilijk, heel lang aan het aanslepen, er wordt gevochten over woordjes. Wanneer u zo zegt dat die Spaanse rapporteur daar vooral Spaanse belangen vertegenwoordigt. Ik neem aan dat je als rapporteur aanzien wordt als een belangrijk persoon omdat jij dan de persoon bent waar mensen bij terecht moeten ‘wanneer ze iets gedaan willen krijgen’. Is dat inderdaad zo dat uw thuisland u dan ook meer contacteert wanneer u rapporteur bent over een bepaald dossier? Ja, dat speelt uiteraard wel mee hé. Ik probeer altijd zo Europees mogelijk te gaan, maar je kan natuurlijk niet verwachten dat ik -bijvoorbeeld voor dossier X waar ik mee bezig was en waarin consumentenorganisaties, intermediaire organisaties en banken een rol speelden- naar een Spaanse of Italiaanse bank zou bellen om te vragen ‘zeg, hoe macheert dat bij jullie’. Nee, je belt naar Belgische banken om te vragen wat de problemen zijn en of er problemen zijn, ook heb ik Belgische consumentenorganisaties gecontacteerd. Maar ik heb ook de Europese consumentenorganisatie gezien, dus je probeert wel zo Europees mogelijk te zijn, maar als –ik zeg maar iets, Dexia of BNP- ziet dat een Belg daar mee bezig dan bellen ze mij, dat is ook niet meer dan logisch. Als Dexia of BNP u dan zo contacteert, geldt dat dan ook voor uw partij of uw regering of… Nee, op dat vlak zijn we redelijk autonoom. Ik heb nog nooit een richtlijn meegekregen van mijn partij om te zeggen ‘en nu ga je dat doen’. OK, maar misschien meer algemeen omdat u dan een ‘bevoorrechte informant’ bent voor dat bepaald dossier omdat u rapporteur bent… Ja, je moet natuurlijk wel goede contacten hebben. Zoals bijvoorbeeld toen ik bezig was met het dossier X, ja, dan ben ik uiteraard met minister X11 gaan eten hé. Dat is ook logisch, dat je daar een keer over spreekt ‘hoe zie jij dat, wat is voor u belangrijk, wat is niet belangrijk’, dat is logisch, denk ik. OK. En de Permanente Vertegenwoordiging (PV)? Spelen die een mediërende rol? Voor België zijn die opvallend afwezig. Andere landen hebben een veel beter en proactiever contact met hun PV dan wij. Als wij zelf geen informatie opvragen, krijgen wij geen feedback of 11
Minister komende uit dezelfde partij van het MEP en bevoegd voor een bepaald onderwerp op het nationale niveau waarover ook op het Europese niveau wetgeving op tafel lag waarvoor het MEP op dat moment rapporteur was.
28
BIJLAGEN input van hen. En dat is redelijk frustrerend omdat je ziet dat dat voor andere landen wel zo is. Je wil natuurlijk wel weten wat de implicaties van een bepaalde Europese wetgeving op ons land zullen zijn en ik zeg niet dat je dan per se het standpunt van onze regering moet verdedigen, want sommige MEPs zeggen dan ‘mijn PV heeft gezegd…’ maar eigenlijk mag dit jou niet interesseren. Maar langs de andere kant ben je ook wel verkozen door de Belgische burgers… Maar wij krijgen dus heel weinig input van de Belgische PV. Ook niet als u rapporteur bent, omdat ze dan misschien… (ik word onderbroken) Nee, heel weinig. Als je het zelf niet vraagt, krijg je niets spontaan. Vroeger was er wel elke dinsdag- of woensdagochtend in Straatsburg een ontbijt met de PV, maar dat is ondertussen afgevoerd, dat gebeurt niet meer. Dus op dat vlak is de informatiedoorstroming echt slecht en dat heeft met twee zaken te maken: ten eerste de persoonlijkheid van de mensen die op de PV werken en nog altijd denken van ‘het Parlement, het zal wel’ en anderzijds heeft het te maken met het feit dat de Belgische PV altijd pas heel laat haar standpunt heeft omdat er heel dikwijls regionale bevoegdheden mee gemoeid zijn en dan moet er eerst overleg plaatsvinden met de gemeenschappen en gewesten en dus heeft men heel laat informatie over bepaalde dossiers. Het is dus een combinatie van een stuk mentaliteit en een stuk politiek. Misschien nog een laatste algemeen vraagje, u gaf het in het begin ook al aan, maar wat zou er volgens u nog kunnen of moeten veranderen opdat het huidige systeem beter zou werken? U zei bijvoorbeeld dat de feedback over de trilogen in de commissies gebeurt omdat… (ik word onderbroken) Ja, wat je eigenlijk moet hebben is (denkt na)… Dit hangt er eigenlijk vanaf uit welk perspectief je het wil bekijken, dit sluit eigenlijk aan bij jouw eerste vraag over de afweging tussen democratie en efficiëntie voor een stuk. Als je zegt dat je het volledig democratisch wil, dan moet er na elke onderhandeling van de triloog een debriefing zijn in de commissie, al dan niet achter gesloten deuren, om te kijken wat aanvaardbaar is en wat niet. Dat is natuurlijk een heel tijdrovend proces en ik weet niet of dit er ooit zal komen. Efficiënter zou zijn en het systeem zoals het nu loopt is eigenlijk wel min of meer efficiënt, waarbij je aftoetst binnen je eigen politieke groep wat kan en niet kan en hoe de zaken staan en je probeert als schaduwrapporteur uw input te hebben in heel dit proces. Als je breder gaat kijken, zie je wel dat, ookal zijn officieel enkel de Raad en het Parlement co-legislators, de Europese Commissie zich echt opstelt als derde partij. En dit is niet omdat het technisch niet kan, maar omdat de politiek moeilijk ligt en dat is iets dat nu meer en meer in discussie komt: wat is de rol van de Europese Commissie nu eigenlijk? De honest broker en de waakhond over de Europese regels of zijn ze effectief een derde politieke macht? En dan krijg je natuurlijk wel een probleem want zij zijn nergens verkozen, nergens accountable… Het is zijn ambtenaren, de Commissie is een dienst! En dat is wel iets echt problematisch, vind ik. Dus je zou van de Commissie meer terug een honest broker moeten maken die waakt over de algemene rechtsregels en principes, die probeert voorstellen te doen die technisch zijn en compromissen proberen af te toetsen, maar die geen politieke speler is. En dat is wel iets dat zich uit in bijvoorbeeld de vraag: in welke mate krijgt de Commissie nog delegated acts? Acts om te kijken van ‘hoe gaan wij het uitvoeren’. Hierrond is tegenwoordig heel veel weerstand, waarbij wij zeggen dat je dan de facto alle tools in handen gaat geven van de Europese Commissie om een bepaald beleid te gaan voeren, dat is ook niet de bedoeling hé. Dat is nu een verhouding waarvan ik denk dat die zich opnieuw gaat moeten zetten, denk ik. OK, perfect, heel hard bedankt voor uw tijd. Heel graag gedaan!
29
BIJLAGEN Interview 2 met MEP (19/04/2013, EP, Brussel) In mijn onderzoek naar trilogen ben ik geïnteresseerd in de afweging democratie-efficiëntie, een debat dat zowel in de academische wereld als ook hier in het Parlement gevoerd wordt. Het Parlement heeft zo zelf, om het democratisch gehalte in deze trilogen te waarborgen, haar eigen regels hieromtrent aangepast vorig jaar. O.a. is beslist dat voortaan gewacht moet worden op een duidelijk mandaat van de commissie dat ook langsheen de plenaire moet gaan vooraleer de rapporteur met de trilogen kan beginnen, maar ook is voorzien dat om ‘gegronde redenen’ eerder kan worden aangevat, nl. reeds tijdens de eerste lezing. In dit geval volstaat de stemming van een lijst met prioriteiten of amendementen die door de commissie wordt goedgekeurd en verzonden wordt naar alle MEPs. Op deze manier wordt gesteld dat dit eerder uitzondering is dan regel, is dat inderdaad zo? Ik heb de indruk, hoewel ik geen wetenschapper ben en ik dat dus niet afgewogen of bestudeerd heb, dat sowieso het informele starten van de trilogen ontzettend toeneemt, het is een strategie die meer en meer gebruikt wordt. Ook een beetje denk ik omdat het systeem van de medebeslissingsprocedure een stadium van volwassenheid heeft bereikt. In het begin toen wij daar mee begonnen, veertien of vijftien jaar geleden, stond iedereen op zijn rechten en had je dat mooie schema zoals het in het verdrag stond: er wordt gestemd in de commissie, het gaat naar het parlement, het wordt overhandigd aan de Raad, de Raad neemt een gemeenschappelijk standpunt in… Zoals de procedure eigenlijk officieel nog altijd is? Ja, OK, maar heel automatisch gingen we toen eigenlijk altijd naar een tweede lezing, in het begin. In de statistieken over medebeslissing –die je trouwens kan vinden op de website van het Parlement- kan je zien dat dat over tijd is gedaald, er zijn veel verslagen in eerste lezing nu. Dus het wantrouwen tussen de twee instellingen in eerste lezing –de Raad en het EP- is weg. Er is ook wel kritiek gekomen van de buitenwereld dat de besluitvorming overmatig lang duurt, in sommige gevallen 2 à 3 jaar, het is maar in een beperkt aantal gevallen dat er een politiek akkoord was waarbij we ingewikkelde wetgeving in minder dan een jaar hebben goedgekeurd. Een daarvan was dossier X waarvoor er binnen het jaar nadat de Europese Commissie het had binnengebracht een akkoord was met de Raad. Dat is extreem snel, het waren 6 wetsvoorstellen over extreem belangrijke zaken, op minder dan 11 maanden. Dat was omdat er een politiek akkoord was en ook politieke dwang. En dus daaruit zegt men nu, we keuren iets goed in de commissie en gaan daarmee naar de Raad en we kijken informeel wat dat mogelijk is met de commissie als toezichthouder. En dat heeft nadelen, daarom zijn er ook nieuwe regels ingevoerd . Een nadeel is dat je een stuk transparantie verliest, ehm (denk na)… Is dat inderdaad ook zo voor jullie dat jullie een stuk transparantie missen in die zin dat wanneer je geen rapporteur of schaduwrapporteur bent en dus gewoon commissielid, de mogelijkheid tot inspraak in die onderhandelingen verminderd? Dat je voor een stuk grip verliest op de onderhandelingen? Goh, dat is relatief. In die zin: wat is de greep van het individuele parlementslid in het normale systeem? Op het moment dat de triloog start, zijn het ook de rapporteurs, de ondervoorzitters van het Parlement en de shadows die de onderhandelingen voeren met de Raad en daar ben 30
BIJLAGEN je ook niet bij. In dit normale systeem hang je ook af van de informatie die u gegeven wordt door het bemiddelingscomité of door je eigen shadow die in de onderhandelingen aanwezig is. Maar als het onderhandelingsteam hier al sneller mee begint en de commissie als geheel die wetgeving dus al sneller uit handen moet geven, verliest het Parlement dan niet een beetje zijn tanden? Dat er misschien niet meer op het gemak gekeken kan worden naar wat jullie eigenlijk willen, maar dat het veel sneller moet gebeuren. Ook omdat de commissie eigenlijk al een afspiegeling is van het Parlement en het onderhandelingscomité nog eens een afspiegeling is van de commissie, komt de ‘onderhandelingsmacht’ ook steeds in handen van een kleiner groepje mensen. Ja… Theoretisch heb je gelijk, maar wat is de impact van een individueel parlementslid dat lid is van een parlementaire commissie die niet in een dossier zit en dus geen shadow is en die de zaak misschien helemaal niet gevolgd heeft? Wat is die zijn impact of kennis in de normale procedure als er onderhandeld wordt? Ik denk dat de kracht van het Parlement zit in de samenhang van de onderhandelaars en het goede leiderschap van de ondervoorzitter van het Parlement die de delegatie leidt. Om in concrete termen te spreken: ik heb verschillende trilogen gedaan, zowel informele als officiële. In de informele is het de voorzitter van de parlementaire commissie die het onderhandelingsteam leidt, bijvoorbeeld Voorzitter X deed dat schitterend. De vorige Voorzitter Y deed dat ook schitterend, Voorzitter Z was een tijger die overal zijn tanden inzette. Voor de officiële trilogen: Voorzitter W was ook een schitterende voorzitter. Maar als je dan Voorzitter U hebt, is het een ramp! Is dat dan eigenlijk geen gevaar, wanneer het van persoon tot persoon afhangt? Ook zo voor de shadows, want de shadows zijn toch de enige garantie voor de politieke groepen die niet de rapporteur leverden … (ik word onderbroken) Maar in de officiële triloog is dat toch ook zo? Ik heb een officiële triloog gedaan met ondervoorzitter X, die geen voorzitter was van een van de drie betrokken commissies, hij sloot achter onze rug al akkoordjes met de Raad. Ja, maar ik heb het niet zozeer over de vergelijking tussen formele en informele trilogen, maar wel over het feit of er niet meer mensen in de commissie hun zeg kunnen doen over bepaalde wetgeving wanneer men wacht met het aanvangen van die trilogen? Maar je doet toch je stemming in de commissie, je weet wat de standpunten in je commissie zijn. Bijvoorbeeld voor dossier X eerder deze week hadden we een stemming in de commissie X, die tevens de leidende commissie was met daarnaast commissie Y als medeadviserende commissie. Bij commissie Y was er een duidelijk meerderheid tegen het voorstel, bij commissie X was er een meerderheid voor het voorstel maar zonder de EVP. Onze fractie heeft toen gezegd in de commissie X ‘laat ons naar de triloog gaan’. En de Voorzitter X van onze commissie X heeft het niet gedurfd, en ik begreep dat, omdat hij zei dat én de grootste fractie in onze eigen commissie niet mee was en in de medeadviserende commissie iedereen tegen was op enkele individuele MEPs na. Dus dan hebben we die informele triloog niet opgestart en zijn we naar plenaire gekomen voor een eerste lezing zoals we die nu hebben. U heeft inderdaad gelijk wanneer u zegt dat er altijd gestemd wordt over het mandaat in de commissie, maar volgens de regels moet het zogezegd dan ook mogelijk blijven om het 31
BIJLAGEN mandaat eens gestemd ‘in het licht van de vorderingen van de onderhandelingen’ bij te stellen, dat de commissie er dus op kan terugkomen. Maar ik twijfel hier precies een beetje aan… Ah, dat is gemakkelijker in een informeel dan in een formeel overleg! Je kan als onderhandelaars in een formele triloog –dus nadat er in eerste lezing iets goedgekeurd is in het Parlement- niet zomaar zaken gaan wijzigen. Je bent dan heel fel gebonden in uw onderhandelingen aan het standpunt van de plenaire, het mandaat van het Parlement. In een informele triloog daarentegen, kan je zeggen ‘OK, dit was het mandaat van de commissie X, maar we kunnen daar misschien een mouw aanpassen, we kunnen het misschien anders formuleren…’ . En via de nieuwe regels kan je altijd als onderhandelingsteam teruggaan naar de commissie X en zeggen van ‘kijk, we zitten voor dit gegeven in een relatie met de Raad, we kunnen tot een akkoord komen als we dit binnenhalen en daarop inleveren bijvoorbeeld, dat is een compromis maken: geven en nemen. Kunnen we dat doen?’ en dit kan dan zeer snel gebeuren. Maar een keer dat je in de formele onderhandelingen zit, kan je niet, tijdens de onderhandelingen volgens de hele regelgeving en binnen de termijn dat je tot akkoorden moet komen, naar de plenaire teruggaan en zeggen ‘we hebben in eerste lezing plenair dit en dit goedgekeurd, kunnen we daar nu alsjeblieft op terugkomen?’, dit is veel moeilijker. Ja, inderdaad, dat begrijp ik, maar in de commissie X die ik opvolg wordt door de Voorzitter X naar mijn gevoel de discussie rond de informele trilogen en het eventuele wijzigen van het mandaat afgeremd wanneer de rapporteurs komen debriefen aan de commissie over wat er gaande is. Hij zegt dan ‘mensen, mensen, het mandaat is gestemd, we gaan de discussie hier niet opnieuw voeren’. Maar is dat niet net de hele bedoeling van de debriefing in de commissie, dat de rapporteur zijn mede-commissieleden inlicht over hoe de kaarten liggen en wat er aan het gebeuren is en dat er dan respons of inbreng vanuit de commissie komt? En, ik heb het gevoel dat dit te verklaren is doordat men niet graag heeft dat dit soort zaken in de commissie besproken worden omdat de commissie publiekelijk toegankelijk is, dat men niet wil dat dit en plein public besproken wordt? Bij ons in de commissie Y, gebeuren dat soort zaken heel vaak inderdaad niet in de commissie zelf, maar onder de coördinatoren. Wat ik persoonlijk een goede methode vindt ook, want die coördinatoren moeten ook op de werkgroepen wanneer het besproken wordt gaan kijken hoe de kaarten binnen de delegaties liggen. En ik kan het verstaan dat voor sommige dossiers, zeker enkele dossiers die nu besproken worden in de commissie X die jij opvolgt, die zeer ideologisch gebonden en gevoelig zijn, dat je als Voorzitter van die commissie X liever niet hebt dat de verdeeldheid van uw eigen commissie zomaar op straat wordt gegooid op een openbare vergadering, dat lijkt mij vanuit onderhandelingstechnisch oogpunt zeer verstandig. Ik ben op dit moment in 7 trilogen bezig, ik ben schaduwrapporteur voor dossiers in alle drie de commissies die ik opvolg. In die drie commissies is het eerste wat wij doen op een informele triloog is ervoor zorgen dat we onze verdeeldheid niet laten zien. De eerste afspraak is dan namelijk ook dat de rapporteur in principe het woord neemt en namens ons spreekt en als er iemand een probleem heeft vragen we een time-out en zetten we ons even apart. En àls er al iemand anders dan de rapporteur het woord vraagt dan is dat enkel om te versterken wat de rapporteur heeft gezegd, dat zijn de interne afspraken die wij altijd gemaakt hebben en dit werkt. Dit werkt omdat in competitie zit met de Raad en je van de Raad moet proberen dingen af te luizen. 32
BIJLAGEN Ja, OK, maar toch blijf ik ergens wantrouwig. Is het niet zo dat wanneer de officiële procedure gevolgd wordt en dus een mandaat vanuit de commissie in de plenaire gestemd wordt, duidelijker is gesteld wat het Parlement wil in plaats van wanneer er enkel in de commissie een mandaat wordt gestemd waar dan nog eens van kan worden afgeweken? Ook zal dan wat er op de tafel komt in de plenaire na eerste lezing reeds een compromis zijn met de Raad en heeft het Parlement dus al dingen moeten ‘afgeven’ die anders wel… (ik word onderbroken) Maar de volledige plenaire heeft het recht om dat akkoord af te wijzen. En is er dan niet zo’n onbewuste druk om dit akkoord… (ik word onderbroken) Maar, allez, ik bedoel, je maakt een informeel akkoord met de Raad en naar het einde van het verhaal toe of via lobbyen gedurende de Straatsburgweek voel je dat het spel op de wagen zit. Wat gebeurt er dan formeel? Het EP als geheel kan het compromis dat bereikt is en dat ingediend wordt als een amendement voor de plenaire zitting verwerpen en op dat moment werk je op basis van wat de bevoegde commissie X of Y heeft beslist. Je verliest toch niets als er een resultaat tot stand komt dat duidelijk in de plenaire geen meerderheid heeft, je verwerpt het akkoord als plenaire en stuurt het dossier dus terug naar de bevoegde commissie en dan weer naar plenaire en iedereen kan amendementen indienen. Ja, maar is er niet ergens zo een tendens van ‘je hebt de onderhandelingen met de Raad al gedaan, iets beters zal je niet krijgen’ of misschien een te nemen of te laten mentaliteit? Maar dat is in een triloog ook zo, hé. Ik zie jouw probleem niet wat er kwalitatief verschillend zou zijn. Als je een eerste lezing hebt gehad en dan een tweede enzovoort en uiteindelijk kom je in conciliatie, want is dan bij wijze van spreken de triloog die wij informeel doen. Je komt op zo’n derde lezing met een ondervoorzitter van het Parlement, de rapporteur en de shadows, die gaan onderhandelen met de Raad en sluiten een akkoord en daarmee kom je naar plenaire ‘te nemen of te laten’. Maar dat is dan de derde lezing en niet de eerste… Ja, maar was is het verschil? Je derde lezing is toch maar een vergelijking met de triloog? Ja, inderdaad, dat proces is altijd maar vervroegd en vervroegd geweest en ik vraag mij af o f hierdoor de parlementaire werking daaronder lijdt. Dat minder mensen geïnformeerd zijn, minder mensen inspraak hebben en veel ook afhangt van enkele personen. Maar, wat is de realiteit van het parlementaire werk? Hoe fundamenteel na een eerste of tweede lezing zaken veranderen. Allez, ik bedoel, je volgt de normale weg, commissie X stemt en brengt het in plenaire. Wie dient er amendementen in? Politieke groepen of veertig leden. Plenaire oordeelt hierover, zaken van de commissie X worden indien gewenst nog veranderd. Kwalitatief gezien, welke parlementsleden zitten er achter de amendementen van de groepen of van de 40 leden? In 95% van de gevallen, denk ik, de mensen die dit dossier van nabij volgden in de parlementaire commissie. Of een samenspel van de mensen in die parlementaire commissie en van de shadows van de commissies voor advies. Een individueel parlementslid die geen dossiers van commissie X opvolgt omdat die in andere commissies zit, die zal toch nooit proberen de wetgeving die uit commissie X komt actief te gaan veranderen. 33
BIJLAGEN Maar wanneer er pas in tweede lezing tot een akkoord met de Raad zou gekomen worden dan zouden die parlementsleden dit dossier al wel een keer hebben zien passeren in plenaire in eerste lezing, in tegenstelling tot wanneer wat erop tafel komt in eerste lezing reeds een akkoord is. Ja, maar het voordeel van een tweede lezing omzeilen is dat je als Parlement gemakkelijker beslissingen kunt nemen. Want in tweede lezing heb je een absolute meerderheid nodig, ongeacht het aantal aanwezigen. Ligt er daarom dan ook geen druk om het in eerste lezing goedgekeurd te krijgen? Of hebben jullie niet minder snel de neiging om het in eerste lezing af te keuren daardoor? Ehm, zo zit ik niet in elkaar en weinig mensen, denk ik. Ik kijk naar de kwaliteit. Ik moet wel toegeven dat een afweging soms is om ons als parlement in een eerste lezing inhoudelijk zo eendrachtig mogelijk te tonen. Waarom? Als je in eerste lezing zaken erdoor kan halen met een absolute meerderheid, wat niet eens nodig is, dan geef je sterk signaal aan de Raad dat ze hier in tweede lezing best rekening mee houden omdat er veel MEPs zijn die zo denken en dat de meerderheid hiervoor ook in tweede lezing zal gehaald worden. In een informele triloog heb je dit inderdaad niet en zou je kunnen stellen dat dit een nadeel is in je onderhandelingspositie, maar daar hangt het af van je rapporteur en schaduwrapporteurs en ook van de stemming die er geweest is in de desbetreffende commissie. Daar kijkt de Raad dan ook naar: is het nipt en verdeeld goedgekeurd of is het goedgekeurd door een meerderheid die serieus is? Ik denk dat het informele gebeuren een zeer pragmatisch geheel is, wetende dat je toch moet praten met elkaar uiteindelijk. Want zelfs eerste lezing of tweede lezing, iets gaat van eerste lezing naar de Raad die dan met een gemeenschappelijk standpunt moeten komen. Je bent aan het kijken naar een tweede lezing, ook dan hadden de rapporteur en schaduwrapporteurs, een goed team, parallel al contacten met de Raad en het Voorzitterschap van de Raad. Ik heb zelf een dossier gedaan dat tot in derde lezing is gekomen en ik heb van aan de eerste lezing in de plenaire permanent contact gehad met de PV van het land dat toen het Voorzitterschap waarnam. Altijd, omdat je weet wat er in de Raad gebeurt, je moet weten tot hoever de elastiek kan gerekt worden, wat uw mogelijkheden zijn. OK, misschien nog een laatste vraagje: is er iets aan de huidige regels waarvan u vindt dat ze nog veranderd zouden moeten worden? Ziet u ergens nog ruimte voor verbetering? Ik zou de rapportage vanuit de onderhandelingsgroep naar de parlementaire commissie zou ik formeler laten plaatsvinden en achter gesloten deuren. Waarom achter gesloten deuren? Omdat je je onderhandelingsstrategie niet op tafel moet leggen. Als je vanuit een sterke onderhandelingspositie wil onderhandelen, moet je niet in je kaarten laten kijken. Daarop gaan mensen die voor meer transparantie pleiten dan weer zeggen dat ze er geen zicht meer op hebben, maar je hebt dat zicht als gewone burger ook niet in een officiële conciliatieprocedure. Dus in die zin is het wel transparanter, maar dan naar de parlementaire commissie toe? Ja, het is transparanter door de gedragenheid van de leden van die parlementaire commissie. OK. Heel erg bedankt voor uw tijd! 34
BIJLAGEN Interview 3 met MEP (23/04/2013, EP, Brussel) In mijn onderzoek naar trilogen ben ik geïnteresseerd in de afweging democratie-efficiëntie, een debat dat zowel in de academische wereld als ook hier in het Parlement gevoerd wordt. Het Parlement heeft zo zelf, om het democratisch gehalte in deze trilogen te waarborgen, haar eigen regels hieromtrent aangepast vorig jaar. O.a. is beslist dat voortaan gewacht moet worden op een duidelijk mandaat van de commissie dat ook langsheen de plenaire moet gaan vooraleer de rapporteur met de trilogen kan beginnen, maar ook is voorzien dat om ‘gegronde redenen’ eerder kan worden aangevat, nl. reeds tijdens de eerste lezing. In dit geval volstaat de stemming van een lijst met prioriteiten of amendementen die door de commissie wordt goedgekeurd en wordt naar alle MEPs. Op deze manier wordt gesteld dat dit eerder uitzondering is dan regel, is dat inderdaad zo? Ja, steeds vaker, maar daar zegt u het juist, die nieuwe regel is een nieuwe regel en die is nog maar pas in werking. Ik heb zelf in een dossier waar ik echt de leiding over heb als rapporteur of actief in ben als schaduwrapporteur er nog geen meegemaakt volgens de nieuwe regels. Ik heb er vorig jaar een heel deel gedaan, maar nog volgens het oude systeem. Daar hebben wij in de commissie zelf een mandaat gekregen en dat wordt dan gestemd en dan hebben wij gevraagd om daar onmiddellijk mee naar een informele triloog te mogen gaan met de bedoeling een poging te hebben om al overleg te plegen zodanig dat we uiteindelijk tot een definitief rapport komen dat we voorleggen aan de plenaire van het parlement dat dan hetzelfde is als hetgeen dat uit de Raad komt zodat we onze posities aan elkaar afgestemd hebben vooraleer we finaal in eerste lezing beslissing nemen. Dus dat is de ervaring die ik heb, hoe dat nu werkt met een lijst van amendementen enzovoort, daar heb ik nog geen toepassing van gezien. Ik kan daar nog niets over zeggen, we zullen moeten afwachten of dat werkt, maar ik begrijp wel dat men de regels een beetje veranderd heeft in de zin dat als het een systeem wordt waarbij men probeert alles er in eerste lezing door te hebben door middel van een informele triloog, ja, dan wordt het eigenlijk uitonderhandeld voordat het zelfs maar één keer in de plenaire gepasseerd is. Soms is dat wel nuttig als het vooruit moet gaan en het is ook een kwestie van parlementsleden die als schaduwrapporteur betrokken zijn, die terugkoppelen naar hun fractie. Dit is iets wat ik altijd doe, wat trouwens ook van mij als schaduwrapporteur verwacht wordt. Maar, ja, het is toch iets anders dan in een publieke vergadering het hele parlement daar eerst over laten stemmen. En vindt u dan dat het parlement een beetje zijn tanden verliest wanneer het allemaal zo snel moet gaan? Omdat eigenlijk de conciliatiefase helemaal naar voor gehaald wordt. Nee, ik vind helemaal niet dat het Parlement zijn tanden verliest, want er wordt serieus in die dossiers gebeten, dat kan ik u wel verzekeren. Maar als u als parlementslid geen rapporteur of schaduwrapport bent voor een bepaald dossier, moet u als gewoon commissielid toch redelijk snel die wetgeving uit handen geven? Ja, dat vind ik wel, dan is er een kleine groep die volop bezig is, maar wel achter de schermen. Want in mijn commissie X is zelfs geen tijd daarvoor omdat er zoveel te bespreken valt, dat is ook de reden waarom er over nagedacht wordt om die commissie op te splitsen in de volgende legislatuur om de taken te herverdelen, want het is niet meer doenbaar. Je voelt ook als er een dossier is en je wil even toelichten wat je met de amendementen van je collega’s gaat doen, 35
BIJLAGEN dan is men al aan het teken doen dat de tijd aan het voorbij gaan is wanneer je nog maar halverwege je verhaal bent. En dan denk ik ‘ja, maar, ik moet mijn collega’s hier toch een antwoord geven? En ik moet dat toch ook in het publiek kunnen doen? Ik kan dat niet alleen achter de schermen gaan doen?’. En tijdens die informele trilogen, wordt er nog wel eens teruggekoppeld naar de parlementaire commissie zelf, maar niet al te dikwijls en uiteindelijk gebeurt het zware werk tussen de rapporteur en de schaduwrapporteurs en dan heb je wel het risico dat de MEPs die daar niet helemaal inzitten, dat die daarop zitten te kijken. Nu, op dat moment kan je toch geen amendementen meer indienen, iedereen kan in het begin amendementen indienen en zeggen wat hij of zij wil en je moet natuurlijk ook proberen je eigen schaduwrapporteur te bewerken en ervoor zorgen dat die met een mandaat van de gehele fractie naar zo’n triloog gaat. Wat u daar zegt in verband met het feit dat er toch geen amendementen meer ingediend kunnen worden. Volgens de nieuwe regels moet het mogelijk zijn dat ‘in de het licht van de vorderingen van de onderhandelingen’ het mandaat dat aan de rapporteur gegeven werd, aangepast wordt. Ik heb echter een beetje het gevoel dat wanneer het mandaat door de commissie gegeven is en de informele trilogen begonnen zijn er nog weinig inspraak vanuit de parlementaire commissie kan komen. Ja, maar de mensen die de leiding hebben binnen de commissie over dat dossier zitten allemaal in de triloog en dat is iemand van elke fractie. Onlangs bij mijn rapport X zaten we er zelfs met twee per fractie omdat twee rapporten aan elkaar gekoppeld waren. Dan hebben wij eerst per fractie onder elkaar het rapport voorbereid en we wilden dat het heel snel ging omdat het een heel urgent dossier was en omdat het crisis is en er waren tegenbewegingen hier in het EP die het wouden rekken en het op de lange baan wilden schuiven, maar dat wilde ik echt absoluut niet! Dan heb ik ook een meerderheid binnen de commissie achter mij gekregen om het snel te laten gaan en dan hebben wij in een eerste fase heel fel samengewerkt met alle schaduwrapporteurs om een heel deel compromissen te maken en hen dat iedere keer voorgelegd, desnoods zelfs hier in mijn bureau met al die mensen. En zo maak je je rapport, zodat het breed gedragen wordt, het is niet zo dat dat toevallig een meerderheid haalt in de plenaire achteraf. Mijn rapport is onlangs goedgekeurd omdat het was zoals we het voorbereid hadden met alle schaduwrapporteurs en dan toch zeker met de vier grote: socialisten, liberalen, EVP en de Groenen. En zelfs de GUE was er bij betrokken en hoewel die meestal niet meegestemd hebben, hebben ze toch een kans gekregen om een inbreng te hebben, hun amendementen zijn even serieus behandeld. Ons rapport was gemaakt met de bedoeling om een grote meerderheid te hebben in het Parlement dat gedragen was door een effectief grote meerderheid waar alle fracties achter stonden. Dan heb je wel een mandaat waarvan je weet ‘daar willen we naartoe’ en ‘dat willen we erin’ dan is de vraag ‘waar komt de Raad mee af’. Dus als ik het goed begrepen hebt, stelt u dat de terugkoppeling zich eerder afspeelt ieder naar zijn eigen fractie in plaats van naar de commissie als een geheel? Frequenter, ja. De fractie is iets dat samenkomt, informeel, ik doe dat elke maand wanneer we samenkomen met de mensen van parlementaire commissie van mijn fractie in Straatsburg 12
12
Dit is de Werkgroep X van fractie X.
36
BIJLAGEN dat ik, wanneer het niet geagendeerd was, de Voorzitter13 aansprak op het einde wanneer de ‘varia’ komen en dat ik daar een stand van zaken gaf van de trilogen zoals die op dat moment bezig waren, waar we stonden en waar de moeilijkheden zaten. En wat dan de terugkoppeling naar de parlementaire commissie betreft. Ik heb van anders MEPs gehoord dat rapporteurs worden gevraagd om feedback te geven over de trilogen, maar dat het eigenlijk niet adequaat functioneert om dit te doen in een vergadering die publiekelijk toegankelijk is. Dus hoewel dit geïntroduceerd is om het hele systeem transparanter te maken… (ik word onderbroken) Ja, inderdaad, onze vergaderingen zijn openbaar, je kan ze niet tegelijkertijd openbaar hebben en niet openbaar. Je gaat dan eigenlijk feedback geven over wat er gebeurt in een zaal waar dat ook je tegenpartij van binnen de onderhandelingen aanwezig is en zit te noteren wat daar verteld wordt, dat is zo. Dus eigenlijk is deze regel om meer transparantie te verkrijgen inadequaat? Er waren ook MEPs die mij zeiden dat wanneer je dan toch terugkoppeling naar je commissie wilt, je dit beter achter gesloten deuren zou moeten organiseren en niet en plein public. Ik weet niet… Ook daar moet je dan weten wat je zegt en wat je daar beter niet zegt. En dan bedoel ik maar, denk je dat er meer gezegd wordt achter gesloten deuren? En dan nog, dat ook weer allemaal achter gesloten deuren gaan doen. Als er iets serieus beslist moet worden, bijvoorbeeld of we iets al dan niet laten vallen, wordt dit toch door de rapporteur en schaduwrapporteurs besproken, ook omdat zij dikwijls –sorry als ik overdrijf- vaak de enige zijn die van die heel technische dossiers precies weten waarover het gaat. Maar is dat dan ook niet iets dat van persoon tot persoon afhangt? Soms heb ik namelijk het gevoel dat bepaalde schaduwrapporteurs niet helemaal weten waarover ze praten wanneer ze een speech geven in de commissie… Ik mag hopen van wel hé (lacht). Maar dat is natuurlijk zo, alles hangt af van de mensen. Je moet goede structuren en procedures hebben, maar alles hangt uiteindelijk af van je mensen. Ik zou ook verlangen, moest ik het kunnen beslissen, dat ze allemaal met een ‘format’ zouden moeten werken. Dat ze dan duidelijk zeggen wat het voorstel van de Commissie is, wat de opmerkingen zijn die ze zelf zou willen maken en de amendementen waarvan ze denken dat die gemaakt moeten worden en wel met die en die argumenten. Dat is eigenlijk wat een rapporteur schrijft in de inleiding van zijn rapport, als ik zo’n rapport maak, dan schrijf ik mijn inleiding met de bedoeling om mensen die met andere dossiers bezig zijn –want er is zodanig veel werk dat het verdeeld moet worden- maar wel willen weten waar het in mijn rapport op aan komt, de grote lijnen en breuklijnen kunnen vernemen en die moeten daar dan een heel stuk mee weg kunnen zonder al te veel andere dingen te moeten gaan lezen of opzoeken. Dan zien ze direct of ze botsen op iets dat ze niet goed vinden of als ze het ergens niet mee eens zijn en dat ze hier verder moeten naar kijken. Maar, ja, iedereen is nu vrij om een rapport te maken zoals ze zelf willen en er zijn er zelfs die niet eens een toelichting maken bij hun rapport, dus, ja, goed, veel hangt inderdaad van de mensen zelf af. Ik probeer het altijd voor een stuk didactisch te doen omdat ik vind dat als je spreekt is het om de andere mensen te 13
Dit is de Coördinator van de fractie X voor de Commissie X.
37
BIJLAGEN informeren en hen de kans te geven te spreken, want met meer weet je altijd meer dan alleen. Dat heb ik door al die jaren heen wel geleerd. En is er in dat opzicht geen mogelijkheid om de feedback in de commissies toch te blijven organiseren, maar op een efficiëntere manier? Ja, maar dan zou je al ‘speciale vergaderingen voor feedback’ moeten organiseren… Ik bedoel maar, we hebben nu al onze commissievergaderingen die overvol zitten, je geraakt daar zelfs bijna niet door, af en toe komt er eens iets terug. Ja, feedback zou zeker beter kunnen, ik vind dat ook, ik vind dat je als gewoon commissielid inderdaad heel hard achter informatie moet gaan zoeken wanneer je niet tot het ‘clubje van de rapporteur en schaduwrapporteurs’ behoort. Maar dan moet je eigenlijk je schaduwrapporteur gewoon aanspreken, en iedereen heeft er een, het is niet zo dat er daar fracties uitgesloten worden. Maar idealiter zou er inderdaad meer teruggekoppeld moeten worden naar de commissie, maar ik weet niet of het helpt om dat achter gesloten deuren te gaan doen. Uw onderhandelingsstrategie, bijvoorbeeld ‘hier gaan we voor blijven onderhandelen en dat geven we eventueel pas op het einde op in de plaats voor iets anders’, dat moet je niet in de commissie gaan zeggen, dat is je techniek, dat moet besproken worden binnen het onderhandelingsteam. Maar de ‘vanwaar vertrekken we, waar willen we naartoe, wat willen we bereiken’, dat is het rapport dat je gestemd hebt uiteindelijk en als je daar op een gegeven moment heel fel van afwijkt dan moet je gaan terugkoppelen om te kijken of je nog op het juiste spoort zit of dat je aan het afwijken bent. Je moet zien dat je voorstel nog gedragen wordt voor de gehele commissie, dus als je aan het afwijken bent dan koppel je best even terug naar je commissie en dan zeg je dat je een bepaalde zaak niet zal binnenhalen maar wel andere dingen in de plaats hebt gekregen. Maar hoe je je onderhandelingsstrategie legt, dat spreek je enkel af met degene die echt zelf onderhandelen, namelijk het onderhandelingsteam. Dat is niet iets dat je en plein public moet doen en ook niet met heel de commissie want dat heeft geen zin, dat kan je niet met 30 à 40, enkel met degene die aan de onderhandelingstafel zelf zitten. Vindt u dan iet dat er ergens een democratisch gevaar of zelfs deficit in schuilt wanneer je van een Parlement dat 500 miljoen burgers vertegenwoordigt naar een… (ik word onderbroken) Ja, ja, je hebt gelijk! En dat is ook waarom er de vraag is gekomen om dat mandaat eerst langs de plenaire te laten passeren. In principe zeg je ‘dat is je eerste lezing, dat is het standpunt van het Parlement daarover’ en dan kijk je naar wat het Standpunt is van de Raad en dan begin je aan je tweede lezing om dit te bespreken. Maar dat vraagt natuurlijk veel meer tijd, dan heb je nog eens helemaal een tweede lezing en moet je nog eens helemaal beginnen en als er dan zaken zijn die dringend zijn, ja dan… Allez, ik zit hier nu eenentwintig jaar, toen we in het begin de codecisieprocedure hadden, toen was het het omgekeerde. Toen gingen we over bijna alles tot in conciliatie en bij de eerste lezing was er zo een mentaliteit van ‘goh, het is maar eerste lezing, steek er maar vanalles in’ want als je er meer eisen in steekt, heb je ook achteraf meer ruimte om te gaan onderhandelen. Maar dat werd bijna een spel want ‘het is maar eerste lezing’. Nu is dat helemaal anders, de eerste lezing wordt als veel belangrijker aanzien, als we er al in eerste lezing kunnen uitgeraken, dan is dat goed want de mensen willen ook dat er sneller gewerkt wordt. Dus dat kan ook goed zijn, maar als het op de duur zo is dat alle
38
BIJLAGEN dossiers er in eerste lezing doorgaan, ook de heel zware dossiers, dan moeten we er inderdaad eens over gaan nadenken van ‘allez’… Ja, wat je inderdaad ook ziet is dat die eerste lezing veel langer is dan vroeger. Veel meer wordt in de eerste lezing gedaan, maar die duren dan ook langer… (ik word onderbroken) Goh, ik weet het niet, als ik nu naar mijn rapport X kijk, wij hebben een dikke twee maanden nadat het voorstel van de Europese Commissie was binnengekomen, het rapport ter stemming gebracht. 9 weken, dat kan niemand, ik denk niet dat er hier veel rapporten zijn die van zo’n allure en met zoveel amendementen er op zo’n korte tijd zijn doorgekregen. Dus dat is omdat we gemotiveerd waren, omdat we vooruit wilden gaan, omdat we de tegenstanders niet wilden helpen door te slabakken. Ik denk dat wij daarmee bewezen hebben als parlement dat we zeer snel en zeer grondig een dossier op korte termijn kunnen doen als het moet. Dan zit je wel met een procedure waarbij je natuurlijk wel moet terugkoppelen enzovoort en het is ook veel gebeurt, maar toch is dat niet hetgeen dat hét systeem mag worden, want het zijn heel technische dossiers en je moet dat af en toe toch eens goed kunnen uitleggen. Maar ik zeg het, ik heb dat langs mijn kant toen gedaan, maar natuurlijk wel enkel naar mijn fractie, wij hebben daar zelfs speciale vergaderingen voor gehad: speciale vergaderingen voor de delegatieleiders en andere speciale vergaderingen voor de niet eurozone-landen om te kijken wat zij wilden en wat er bij hen mogelijk was. Voor dat specifiek dossier zou er inderdaad gemotiveerd kunnen worden dat er ‘gegronde redenen’ waren om sneller vooruit te gaan, maar dat is een trend dat zich uitbreidt naar meer en meer… (ik word onderbroken) Ja en vandaar dat ik begrijp dat men gezegd heeft dat dat een halt toegeroepen moest worden en dat er een systeem gebruikt moet worden waarbij het wel allemaal naar de plenaire gaat met de mogelijkheid tot bepaalde uitzonderingen waar het toch echt sneller moet en dat we het wel onmiddellijk toelaten om aan de informele trilogen te beginnen en een akkoord in eerste lezing voor te leggen. Ik begrijp dat, we moeten daar inderdaad over waken, maar het teken dat we ons reglement aangepast hebben is ook wel het teken dat we er zelf gevoelig aan zijn als parlement en dat is een goed teken, denk ik. Ja, hoewel ik het gevoel heb dat een groot aantal van de dossiers gewoon door die uitzonderingsprocudure geloodst zullen worden. Ja, OK, maar dat kunnen we nu nog niet zeggen hé, want de regels zijn nog maar pas in werking. Dus we kunnen niet kijken naar de dossiers die hier het laatste jaar zijn gepasseerd omdat de mandaten hiervoor gegeven zijn voordat het nieuwe artikel 70 in werking was getreden. Dus ik denk dat dit nu wel zal veranderen omdat die wijzigingen vanuit het Parlement zelf zijn gekomen. Ik moet ook zeggen dat ik al met een tweestrijdig gevoel heb gezeten soms: als we het dossier snel zouden doen, gaat wel vooruit, maar democratie vraagt ook wel wat tijd. OK. Een ander vraagje dan: koppelt u als rapporteur eigenlijk ook terug naar uw thuisland? Naar uw partij of de regering of… De regering volgt dat inderdaad op en de contacten die je hebt die heb je uiteraard. Als je goede contacten hebt met iemand die ook op dat onderwerp zit, dan… Ik heb hele goede 39
BIJLAGEN contacten met mensen van de Europese Commissie en van de ECB en met mensen van onze nationale bank en iedereen die mij een teken geeft dat ze geïnteresseerd zijn om samen te werken en om te kijken wat er gebeurt. Dat is een kwestie van geven en nemen, maar officieel naar de regering toe, ik zit hier wel als rapporteur van het EP en de regering moet zien dat ze in de Raad haar man staat. Maar ik zal wel over een aantal dossiers proberen te weten te komen wat onze regering of onze minister denkt en ik licht dat ook toe in ons politiek bestuur van onze (nationale) partij, daar hebben wij bijna elke week iets over Europa, dus voor zo’n belangrijke rapporten dan licht ik daar wel toe. Enfin, ik reis er uiteindelijk heel Vlaanderen mee af, waarom zou ik het niet in mijn politiek bestuur doen? OK. Dan zou ik graag eventjes teruggaan naar de interinstitutionele akkoorden in eerste lezing, wanneer er zo’n dergelijk akkoord is en dat wordt voor de plenaire voorgelegd. Heeft u daarbij het gevoel dat er sprake is van een zeker druk om dit goed te keuren? Omdat er uiteraard reeds onderhandelingen zijn geweest of omdat het vooruit zou moeten gaan… Druk? Nee, ik voel niet dat daar druk en weerstand is, zo van ‘eigenlijk willen de mensen het niet dus drukken we het hier maar door’. Nee, omdat er teruggekoppeld wordt en omdat er in de fractie gekeken wordt wie er rapporteur of schaduwrapporteur is wanneer er iets op de agenda komt en die legt dat uit of licht dat toe en die heeft ook al heel veel vragen gekregen vanuit de fractie van mensen die dit wilden opvolgen. Dat zijn dan wel mensen die een inspanning deden om te weten waarover het dossier gaat, want inspraak zonder inzicht is ook niet goed. Ook lobbyisten die ergens een probleem zien, zullen daar de rapporteur of de schaduwrapporteur gaan, dus daar is al veel heen en weer gepraat. Ik heb met andere woorden nog nooit gehad dat die fractie plotseling zei ‘Wat? Moeten wij dit nu goedkeuren?’. Er zijn delegaties bij ons die tegenstemmen soms, omdat ze zich niet achter de fractielijn kunnen scharen, dus ja dan is dat zo. En wat nu als zo iemand rapporteur is, iemand met sterke nationale belangen omdat dit dossier een sterk gecontesteerd dossier is in diens thuisland? Dan moet die maar zien dat die een meerderheid haalt, hé. Want waarom is er hier in het EP een goede samenwerking over de partijgrenzen heen? Omdat niemand hier een meerderheid heeft, niemand heeft een absolute meerderheid, er is ook geen vaste coalitie meerderheid tegen minderheid, dus je moet je bondgenoten telkens opnieuw gaan zoeken in elk dossier. Dus is het een kwestie van goed te luisteren naar niet alleen je eigen fractie wanneer je een rapport schrijft en kijken dat je aan die meerderheid geraakt. Nogmaals, met meer weet je meer dan alleen. Je moet kijken wat zij brengen en wat je zelf te vertellen hebt en of je er samen uitkomt, zoeken naar een gemene deler door te kijken wie wat moet hebben om zijn fractie erachter te krijgen. Ik kan u zeggen dat er altijd al veel afweegwerk heeft plaats gevonden voordat zo’n rapport voor de plenaire verschijnt. Want ook in je commissie moet je al een meerderheid hebben, dus een rapporteur kan niet gewoon een ‘nationalistisch ding’ voorleggen of een ‘nationaal ding’ of alleen eigen belangen. Dan blijft nog maar de vraag of die rapporteur ten eerste bij zijn eigen fractie en ten tweede bij de rest van het parlement een meerderheid zal vinden. Het zou niet het eerste rapport zijn dat weggestemd wordt. Misschien nog een laatste vraagje: is er heel specifiek iets omtrent het syteem van de trilogen en de informele trilogen dat u graag zou veranderd zien? Iets wat u nog niets vermeld heeft, maar waarvan u toch denkt dat er nog een tekort zit of… 40
BIJLAGEN Och, idealiter is alles beter als je meer tijd hebt, maar aan de andere kant is tijdsdruk ook een manier om doorbraken gerealiseerd te krijgen, want anders kan je wel blijven praten en overleggen. Maar al bij al, mijn laatste ervaringen met rapport X, was ik blij dat wij ons rapport al hadden. Want sommige zeiden dat we beter gewacht hadden voor ons rapport omdat we dan nog het een en het ander uit de brand hadden kunnen slepen, maar ik geloof daar niets van! Dus wij hebben op dat dossier nu zeer zwaar kunnen wegen als Parlement, wij waren klaar voor de Raad dat was. Dan hebben we ons samengezet en dat ging aanvankelijk wat traag omdat het Cypriotisch Voorzitterschap aan het uitbollen was en het Ieren moesten beginnen. Ook in het begin was er een beetje de mentaliteit van ‘het Parlement, het zal wel’, maar dan hebben ze snel gezien dat het menens was langs onze kant en dan vond ik dat dat relatief goed gegaan was, er waren natuurlijk soms harde onderhandelingen. Nee, ik kan nu direct niet zeggen dat het op deze manier niet zou lukken, maar mijn rapport X was natuurlijk wel eentje dat heel delicaat was en heel snel moest gaan en een dat zwaar weegt. Dan zie je ook dat dat verschrikkelijk intensief is, dag en nacht, uren en uren vergaderd, verschrikkelijk lange vergaderingen, het kwam aan op punten en komma’s. En dan denk ik soms wel eens: zijn we nu technici of politici? En dan prijs ik mij gelukkig dat ik jurist ben van opleiding als ik in dat soort onderhandelingen in zit. Want soms komen er dingen uit waarvan ik zie dat ze iet in overeenstemming zijn met het Verdrag bijvoorbeeld. Dan ben ik tijdens zo’n onderhandelingen blij met mijn achtergrond, hoewel de juridische bijstand uiteraard ook altijd aanwezig is. Maar je voelt wel dat wanneer iets dringend is, dan moet het snel vooruit kunnen gaan en dan vind ik zo’n procedure goed, maar het mag geen algemene regel worden opdat meer parlementsleden de kans zouden krijgen om op het dossier te springen als men de procedures volgt met twee lezingen. Maar de vraagt blijft of ze dat wel doen, omdat het zo technisch complex is. Ofwel volg je dat dossier en dat dan ben je daar heel veel uren per dag mee bezig en als je dan geen rapporteur of schaduwrapporteur bent, kan je daar dan wel zoveel tijd in steken? En de vraag is dus: zouden ze wel inbreng hebben? Buiten hetgeen ze binnenkrijgen van lobbyisten. Dus het is een beetje evenwicht zoeken, maar het moet wel besproken worden en daarmee is het wel goed dat de regels veranderd zijn en de aandacht daarop gevestigd is. We zijn tenslotte rechtstreeks verkozen, het is hier het huis van de democratie en die vlag moet bovenaan staan. Akkoord, maar nogmaals, hoewel die regels veranderd zijn, heb ik van andere MEPs te horen gekregen dat die gewijzigde regels eigenlijk toch niet adequaat functioneren. Zoals voor de feedback in de commissies. Ja, OK, men kan dat zeggen als MEP, maar ik vind niet dat wij ons daarover moeten beklagen, dat ze dat dan zeggen in de commissie zelf. Ik heb dat nog nooit iemand horen zeggen. In de commissie die ik opvolg wordt dat eigenlijk bijna altijd vermeld wanneer er feedback gegeven wordt over de trilogen. Ah ja? In mijn commissie X wordt daar eigenlijk echt niet over gesproken, waarschijnlijk omdat iedereen weet dat het niet anders gaat omdat wij daar de tijd niet voor hebben. Maar ik vind dat zelfs voor onze fracties, altijd als je iets moet uitleggen aan je collega’s, hetzij in de commissie, hetzij in de fractie, dan moet je proberen dat didactisch te doen. Tenslotte heb jij namens hen de verantwoordelijkheid gekregen om iets te doen voor het gehele parlement dus jij bent degene met de leiding in dat dossier en dan is het je plicht om je collega’s te 41
BIJLAGEN informeren en didactisch uit te leggen, te leiden en te begeleiden uiteindelijk. Als je er maar wat op los babbelt heeft het geen zin of als je drie keer hetzelfde hoort wanneer er drie keer een dossier terugkomt en dan ook drie keer dezelfde oppervlakkige vragen. Dat heb je wel in de commissie X, dat wanneer er nog niets op papier moet staan van amendementen, dat de discussies dat vaak heel erg aan de oppervlakte blijven, dat men wacht totdat de amendementen op tafel liggen om te weten wat ze eigenlijk echt willen veranderen. Ik heb soms ook het gevoel dat ze wel meer willen zeggen, maar niet kunnen omdat de commissie niet de juiste setting is om je onderhandelingstrategie bloot te leggen uiteraard. Ja, OK, maar ik vind dat als je niet wil blootleggen wat je inhoudelijk wilt… Het zijn inderdaad publieke vergaderingen, maar door je inhoud en standpunt toe te lichten, zet je je toch niet op de markt, je zegt gewoon ‘ik wil dit of dit om die of die reden’ en dat moet je publiek zeggen zonder dat dat iets afdoet aan je onderhandelingsstrategie. Je onderhandelingstrategie is een vraag van hoe je gaat onderhandelen, ‘waar de onderkant en de bovenkant ligt’, nogmaals, dat kan je niet in de commissie en dat hoeft ook niet. Wel de discussie ‘vanwaar vertrek je’ en ‘wat zijn je uitgangspunten’ en ‘waar willen we naartoe, wat willen we bereiken’. Ja, kijk, onderhandelen is de spanning erin houden en proberen er zoveel mogelijk uit te halen. Langs de andere kant vraagt je democratie ook dat je zoveel mogelijk in de openbaarheid werkt. Dus daar zit misschien wat spanning op, maar ik denk dat we dat wel kunnen verdragen. Ik denk niet dat we ooit onder onderhandelingspositie verzwakt hebben of onze kansen verspeeld hebben als Parlement omdat we in het openbaar terugkoppelen, dat heb ik nog niet ondervonden. OK, perfect. Danku.
42
BIJLAGEN Interview 4 met Assistent MEP (23/04/2013, EP, Brussel) In mijn onderzoek naar trilogen ben ik geïnteresseerd in de afweging democratie-efficiëntie, een debat dat zowel in de academische wereld als ook hier in het Parlement gevoerd wordt. Het Parlement heeft zo zelf, om het democratisch gehalte in deze trilogen te waarborgen, haar eigen regels hieromtrent aangepast vorig jaar. O.a. is beslist dat voortaan gewacht moet worden op een duidelijk mandaat van de commissie dat ook langsheen de plenaire moet gaan vooraleer de rapporteur met de trilogen kan beginnen, maar ook is voorzien dat om ‘gegronde redenen’ eerder kan worden aangevat, nl. reeds tijdens de eerste lezing. In dit geval volstaat de stemming van een lijst met prioriteiten of amendementen die door de commissie wordt goedgekeurd en verzonden wordt naar alle MEPs. Op deze manier wordt gesteld dat dit eerder uitzondering is dan regel, is dat inderdaad zo? Nee, dat gebeurt inderdaad vaker dan dat het zo voorgesteld wordt. Schuilt daar dan volgens u geen democratisch deficit in dat de conciliatiefase eigenlijk helemaal naar voor gehaald wordt? Daar zit inderdaad een democratisch deficit in, in die zin dat er hoewel er wel gestemd is geweest in de parlementaire commissie, de commissie niet altijd een afspiegeling is van het parlement als geheel. In dat opzicht heb je zeker een punt. Want op zich is ook niet alleen commissie een afspiegeling van het Parlement, maar ook het onderhandelingsteam is nog eens een afspiegeling van die commissie. En uiteindelijk… (ik word onderbroken) Maar sowieso moet je nadat je onderhandelt hebt met de Raad, je eindresultaat opnieuw voorleggen aan de commissie, dus er moet opnieuw een meerderheid in uw commissie gevonden worden voor het resultaat van uw onderhandelingen. Dus sowieso zijn alle fracties betrokken als schaduwrapporteur en worden die ook wel geacht om terug te briefen naar hun fracties. Ik denk dat het belangrijkste probleem is dat niet elke uitslag van een commissie representatief is voor een uitslag in de plenaire. Bijvoorbeeld laatst was er een stemming in commissie X, daar was een meerderheid voor het rapport X en in de plenaire zal er die meerderheid niet zijn. Dus als je na de stemming van commissie X begint te onderhandelen met de Raad op basis van het mandaat uit commissie X, is dit geen representatief standpunt voor het gehele Parlement. Dus daar zitten effectief mogelijks problemen. Maar uiteindelijk weet je ook wel als rapporteur dat je in de plenaire een meerderheid gaat moeten vinden. Bijvoorbeeld voor ons laatste rapport Y in commissie Y, ook commissie X was daar heel fel bij betrokken omdat ze in versterkte samenwerking zaten, dus er waren een aantal artikelen waarvoor de commissie X exclusief bevoegd was. Dus omdat commissie X en Y heel nauw overleg pleegden, weet je ook dat als je die twee commissies aan boord hebt, dan gaan we ook wel een meerderheid halen in de plenaire, maar dat is natuurlijk niet altijd het geval. En denkt u dat het zo is dat er ergens toch een two-level-game gespeeld kan worden door het onderhandelingsteam omdat het allemaal snel moet gaan en de commissie ook snel de wetgeving uit handen moet geven? Omdat enkelingen zich in een bevoorrechte onderhandelingspositie bevinden, zij kunnen laten doorschijnen dat zij op een of andere manier door de Raad beperkt worden in manoeuvreerruimte?
43
BIJLAGEN Ik denk niet dat je als rapporteur met zo’n argument van ‘de Raad zegt dat…’ kan afkomen als dat niet zo zou zijn omwille van het feit dat je altijd gecontroleerd wordt door je shadows. En zijn die shadows ook altijd even betrokken? Soms heb ik het gevoel dat dit echt van persoon tot persoon afhangt hoe betrokken de shadow is en hoe diep die zich ingewerkt heeft in een bepaald dossier. Dat blijkt dan bijvoorbeeld bij hun tussenkomsten in de commissie. Ja, dat is ook zo. Ik heb wel het gevoel dat bij het dossier X dat wij nu net afgehandeld hebben, dat de shadows heel betrokken waren, maar die hebben natuurlijk ook de eigen punten waar zij belang aan hechten en andere waar zij minder belang aan hebben. Een shadow komt natuurlijk ook altijd uit een bepaalde lidstaat, plus binnen zijn of haar politieke groep kunnen er ook andere politieke gevoeligheden bestaan. Maar voor een stuk weten die shadows ook wel dat zij het akkoord verkocht moeten krijgen binnen de groep en is het gezichtsverlies als je dat als shadow niet kan realiseren. Ik had het gevoel dat onze shadows bij dossier X daar wel beducht voor waren en daarom niet altijd zelf aanwezig waren of evengoed op de hoogte waren, maar dan wel hun assistenten. Ik heb wel het gevoel dat zij hun rol naar behoren hebben gespeeld, hoewel ik dat natuurlijk niet voor alle dossiers kan bevestigen. Is het volgens u zo dat door het gebruik van de informele trilogen de beslissingsmacht zich verschuift van de parlementaire commissie naar de fracties? Want schadowrapporteurs zijn pionnen die allemaal naar hun fractie terugkoppelen. Ik denk dat dat voor een stuk klopt. Sinds dat de regels zijn aangepast, is het in commissie Z inderdaad een vast item geworden dat het verloop van de trilogen in de commissie besproken worden en mijn MEP heeft dat dan ook gedaan. Hoewel ik moet zeggen dat dat dan vaak op een moment in de commissievergadering geagendeerd wordt waarop er heel weinig MEPs aanwezig zijn. Over die terugkoppeling naar de commissie heb ik ook vanuit verschillende hoeken opgevangen dat dit eigenlijk geen adequaat forum is voor een dergelijke terugkoppeling omdat dit vrij toegankelijke vergaderingen zijn. Op die manier zou het Parlement haar onderhandelingspositie blootleggen op een plek waar ook de Raad aanwezig zou kunnen zijn. Ja, dat klopt, dat is eigenlijk een briefing waar je niet in je kaarten kunt laten kijken, maar waar je wel kan zeggen voor welke punten je bijvoorbeeld denkt een overeenkomst met de Raad te vinden en voor welke punten het moeilijker ligt. Maar je kan hier inderdaad hier niet het achterste van je tong laten zien. En dat ‘achterste van je tong laten zien’ wordt dan wel gedaan in het overleg tussen de rapporteur en de shadows? En moet dit dan niet opengetrokken worden naar de commissie of naar het parlement in zijn geheel? Is daar meer transparantie nodig? Want eigenlijk zijn de regels in de eerste plaats gewijzigd om net meer transparantie te bekomen, maar omdat men terughoudend is om dit via de commissie te doen, lijkt het soms alsof er niet veel nieuws gezegd wordt bij die debriefings in de commissie? Ik denk dat het een manier is om de leden van je commissie op de hoogte te houden van het feit dat die triloog nog altijd gaande is en als zij zelf nog punten hebben waar ze iets op tegen 44
BIJLAGEN hebben dat ze dan contact kunnen opnemen met hun shadow. Zo krijgen de commissieleden een idee van dat de onderhandelingen nog bezig zijn en welke punten nog gevoelig liggen, dan weten zij ook dat wanneer zij daarin nog iets te zeggen willen hebben, dit in bilateraal contact met de shadow moet gebeuren. Zo zou dat in ons geval lopen, zo zou het sowieso lopen. Om op dat onderhandelingsteam een invloed te hebben, moet je bilateraal met die mensen spreken. In het geval van dossier X zijn er MEPs persoonlijk naar ons gekomen om ons aan te spreken op bepaalde punten van het rapport en dan hebben wij hen in de verdere verloop van de onderhandelingen ook op de hoogte gehouden van hoe het daarmee stond. Maar ik zie niet in op welke manier je die transparantie zou kunnen veranderen, iedereen wordt op de hoogte gebracht, iedereen is aanspreekbaar voor wanneer iemand moeilijkheden zou hebben met bepaalde punten: je neemt de telefoon en je belt. Moesten er dan inderdaad MEPs zijn die problemen hebben met bepaalde punten tijdens de trilogen en die laten dat weten, kan het mandaat dan nog aangepast worden? Volgens de regels moet dit kunnen ‘in het licht van de vorderingen van de onderhandelingen’, is dit effectief ook zo? Want soms heb ik het gevoel dat wanneer in de commissie die ik opvolg vaak gezegd wordt dat eens het mandaat gegeven is door de commissie, daar in de commissie nog weinig aan veranderd kan worden achteraf en je als gewoon commissielid dus niet meer veel invloed kan hebben dan. Uiteraard moet je van uw oorspronkelijke positie vertrekken en daarna stappen zetten in de richting van de Raad, maar hoe je die richting bepaalt, daar heb je overleg over met je shadows vooraleer je naar de triloog gaat. Je weet uiteraard dat je je hele verlanglijstje nooit gaat kunnen halen. Je weet wat je uitgangspositie is en je kent het standpunt van de Raad en uiteindelijk land je ergens tussen die twee: het is geven en nemen. De stappen die je zet weg van je eigen standpunt in de richting van dat van de Raad die overleg je met je shadows en in die zin is dat in een stuk afwijken van je oorspronkelijk mandaat. Maar ik denk niet dat het zinvol is om dat dan in strikte procedures te gaan vastleggen en dat dan bureaucratisch te gaan herbekijken, ik denk dat de procedure die er nu is met het overleg binnen het onderhandelingsteam dat dat eigenlijk wel volstaat. Maar hoewel shadows hun gehele fractie moeten vertegenwoordigen in het onderhandelingsteam, zijn ze wel de enige van hun gehele fractie die daar zit. Dus als die shadows dan nationale belangen hebben, zouden zij in principe toch wel two-level-games kunnen spelen? Kunnen zij dan in feite toch niet wat sturen? Ja, dat is zo, maar die moeten dan wel zien dat hij of zij zijn of haar fractie achter zich hebben. Als de fractieleden twijfelen aan de shadow, er zijn ook altijd adviseurs van de fractie betrokken bij de trilogen, hé. Eerlijk gezegd zie ik daar niet een probleem. Bij een bepaald dossier hebben wij wel van onze PV het signaal gekregen dat een bepaalde rapporteur zijn werk niet goed deed, dat het aan het mislopen was en dat we moesten ingrijpen. Dat was een socialistische rapporteur en dan zijn er contacten geweest tussen de socialistische parlementsleden en die rapporteur en de adviseurs en dan hebben wij ook met onze shadow contact genomen. Zo’n dingen komen wel aan de oppervlakte, als er valse argumenten gegeven worden. Allez, de Raad is ook niet één machine hé, daar zijn ook verschillende spelers in betrokken, daar moet ook met feedback gewerkt worden. Dus dat komt sowieso uit wanneer er iets niet klopt. 45
BIJLAGEN Is dat zo? Komt er vanuit de Raad via de PV ook feedback over de trilogen naar jullie? Ja, ja, absoluut. Is het dan zo dat wanneer uw MEP rapporteur is, dat er tijdens de trilogen met de Belgische PV wordt samengewerkt? Ja, zeker, ik denk dat iedereen die rapporteur is heel nauw samenwerkt met zijn of haar PV om heel goed te weten wat er gebeurt in de Raad. Want uiteraard krijgt ook de Raad een mandaat, maar achter dat mandaat zit ook van alles achter. Soms zijn dat posities die door heel veel delegaties gesteund worden, soms kan dat mandaat maar op een hele nipte meerderheid rekenen en dat is belangrijk om daar als parlement van op de hoogte te zijn. En dus probeer je via je contacten met de PV erachter te komen op welke zaken wij als parlement kunnen inzetten en welke binnen de Raad ook minder gemakkelijk liggen. Dat verloopt wel in twee richtingen, niet enkel de Raad die onze positie wil aftasten. Op zich is dat wel vreemd omdat de PV die jullie dan contacteren eigenlijk de Belgische PV is die de Belgische minister in de Raad moet bijstaan. Maar jullie bekomen dus ook wel gewoon algemene informatie over de onderhandelingen in de Raad te weten via hen? Ja… (zwijgt) Want ik heb bijvoorbeeld ook MEPs gehoord dat de andere Vertegenwoordigingen veel actiever of zelfs proactiever zijn dan de Belgische?
Permanente
Er zijn inderdaad Permanente Vertegenwoordigingen die veel proactiever zijn dan de onze, maar er zijn er ook die veel minder proactief zijn. Dus ik denk niet je kan stellen dat de onze per se minder proactief is. Er zijn er inderdaad wel die heel goed werk leveren en ik denk dat de Nederlandse en de Britse een heel goed voorbeeld zijn daarvan. Die zijn heel proactief en efficiënt in het lobbyen van MEPs. Ik denk dat de Belgische PV het ook gewoon niet gemakkelijk heeft omdat het ook in de Belgische regering niet gemakkelijk is, het is heel moeilijk om Belgische MEPs te benaderen en actief te lobbyen omdat het ook zo politiek gevoelig is. Maar in het algemeen, los van of het nu gaat om de Belgische of een andere PV, is het wel zo dat een PV intensiever contact porbeert te leggen met een MEP van zijn lidstaat wanneer deze rapporteur is? Wij hadden intensief contact met onze PV op het moment dat wij rapporteur waren en onze trilogen deden om eerstehands informatie te krijgen van hoe de kaarten in de Raad lagen en waarop we konden inzetten. En uiteraard is dat zo dat die Belgische belangen meespelen, maar voor een stuk is dat ook gewoon een vertrouwelijke samenwerking op dat moment. Is dat ook het geval voor wat betreft jullie regering of jullie nationale partij, nemen die ook meer contact op met jullie wanneer uw MEP rapporteur is? In het dossier X waren er eigenlijk nauwelijks Belgische belangen, maar ik denk dat wanneer het een dossier zou zijn dat voor ons land gevoeliger zou liggen, dat er wel intensere contacten geweest zouden zijn, ja, dat kan ik mij wel voorstellen. Ik ben er ook van overtuigd dat dat voor onze shadows zeker en vast het geval was omdat er voor hun lidstaten in dossier X wel grote 46
BIJLAGEN belangen op het spel stonden. Ik denk dat zij zowel met hun nationale partij als met hun PV heel veel wisselwerking was. Dus ook de shadows nemen contact op met hun PV? Ja. OK, interessant. Misschien nog een laatste vraagje: is er iets aan heel het systeem waarvan u denkt dat er nog iets veranderd kan worden, iets dat niet adequaat functioneert of beter zou kunnen? Ik moet zeggen dat ik niet meteen iets kan bedenken met de laatste ervaring die we gehad hebben met dossier X. Nee… (denkt na) Ik denk dat effectief soms een gevaar dreigt wanneer er na de stemming in de commissie onmiddellijk onderhandelingen met de Raad begonnen worden, omdat dat niet altijd een afspiegeling is van de mening van het gehele Parlement. Dus eigenlijk zou je beter wachten op de goedkeuring van de plenaire in eerste lezing. Maar behalve dit zie ik in de huidige procedures niet direct een probleem. OK. Perfect, danku voor uw tijd. OK, graag gedaan.
47
BIJLAGEN Interview 5 met MEP (24/04/2013, EP, Brussel) Ik voer onderzoek naar trilogen, voornamelijk informele trilogen. Hierbij vind ik het interessant hoe het Parlement omgaat met de afweging tussen efficiëntie en democratisch gehalte, omdat ook de regels omtrent interinstitutionele onderhandelingen vorig jaar zijn aangepast. Onder andere is toen gezegd dat de rapporteur in de parlementaire commissie altijd op een mandaat moet wachten voordat die met de trilogen kan aanvangen, maar dat die om ‘gegronde redenen’ toch sneller aan de slag mag gaan. In dat geval volstaat het dat enkele amendementen of prioriteiten worden opgelijst, die worden dan niet meer in plenaire gestemd maar worden naar alle MEPs gemaild. Ik vraag mij af wat uw mening daarover is en of dit echt om uitzonderlijk redenen gebruikt zou worden of dat het vaker de regel zal zijn? Ik moet eerlijk zeggen, ik kom net van een stemming in de commissie X, twee heel belangrijke dossiers, waarvan ik één heel goed kende en het andere niet. Heel belangrijk dossier met grote impact op sector X, we hebben net gestemd dat de rapporteur een mandaat krijgt om met het resultaat van de stemming naar de informele triloog te stappen en dus eigenlijk feitelijk de plenaire te omzeilen. Nu, het is heel dubbel, eigenlijk zou dat niet mogen kunnen, het is eigenlijk raar dat we dit kunnen doen. Omdat normaal gezien alle MEPs, 754, allemaal individueel verantwoordelijk gesteld kunnen worden door de kiezer, dat is geen juridisch concept, maar voor wat er hier gebeurt. Daartoe krijgen zij nu de kans niet. Nu, de vraag is, wat is een ‘uitzonderlijke omstandigheid’, in deze zou je dat kunnen inroepen, maar zo kun je er natuurlijk redelijk ver in gaan. Wat is dat in dit geval? Dat is de timing, dat wil zeggen, dat is technisch, er is jaren geleden door de Europese Commissie een target gezet die nu bevestigd moet worden en als die niet bevestigd wordt, dan bestaat die target de facto niet en die target is heel belangrijk voor de industrie. Als we dit nu niet zouden doen en langs de plenaire gaan, dan zouden we kostbare tijd verliezen die we nu niet hebben. Het argument is dus timing en terecht. Maar ik zeg er wel bij dat het onze fractie nu goed uitkomt, want als we met de stemming van dit mandaat voor dossier X naar de plenaire zouden gaan dan zou een lobby losbarsten op alle MEPs die dit dossier niet kennen en niet gevolgd hebben en in dit geval leidt dat heel vaak tot een afzwakking van een ambitieuze doelstelling, die we in commissie X wel hebben gestemd. Dus in deze komt het mij goed uit, maar in een volgende dossier kan het misschien in mijn nadeel spelen, dus dat is altijd delicaat. Ik wil nog graag één ding zeggen dat een beetje nuanceert wat ik daarnet zei van ‘het zou niet mogen kunnen, het is niet democratisch’. Op het einde van de rit moet het Parlement in zijn geheel nog wel zijn fiat geven over het dossier, dus het is heel genuanceerd. Ja, maar schuilt er dan geen gevaar in de lobby die dan wel losbarst op enkel het onderhandelingsteam, op die enkele personen, dat zijn dan een handvol mensen die… (ik word onderbroken) Dat is zo, maar de mensen die dit dossier X bij nabij gevolgd hebben die kennen dat dossier heel goed en die kennen het belang dus die zijn heel erg bereid tot compromissen. Ook compromissen is soms moeilijk om naar je achterban toe te verdedigen, want ik als ik nu kijk naar dat dossier Y waarvoor ik schaduwrapporteur ben, dan vind ik dat veel te weinig ambitieus, maar als ik langs de kant ga staan en zeg ‘het trekt op niets’ dan is het resultaat nog veel minder goed. Of ik kan compromissen beginnen maken, die ik misschien minder goed kan 48
BIJLAGEN uitleggen, maar waar je wel mee vooruit komt, maar dat is omdat je in dat dossier zit, omdat je de techniciteit kent, de gevoeligheden, omdat je weet of het haalbaar is of niet. Als je dat uitbreidt naar 754 MEPs, dan zijn er 700 die dat dossier niet kennen en veel meer beïnvloedbaar zijn om dat in een andere richting te sturen. Hoe komt dat? In de nationale Parlementen is er sterke fractiediscipline, ook al ken je een dossier niet, je gaat voort op wat je collega’s zeggen. Dat is in dit Parlement uiteraard een veel genuanceerder verhaal, er zijn fractiestandpunten en bij dit dossier was het ook echt volgens de fractielijn dat er gestemd is, dat was niet de mening van enkele fundi’s binnen mijn fractie, dat was een mainstream standpunt. En toch, wanneer je naar de stemming gaat, zijn er heel wat delegaties die op hun achterste poten gaan staan en die worden dan belobbyd ‘in uw land gaan er door deze wetgeving drie fabrieken dicht moeten’. En als je dat allemaal niet goed kent en ze komen u dat aantonen, dan ga je niet voor stemmen, dan mag die fractie nog een juiste en een goede lijn hebben, parlementsleden hebben het recht individueel of per delegatie te stemmen. Dus het is heel genuanceerd in het EP, er zijn heel veel elementen waarmee rekening moet gehouden worden. Het is daarom dat er wijzigingen aan de regels zijn aangebracht en dat men moet wachten op een mandaat omdat we daardoor toch een heel stuk sterker staan. De mensen die in de trilogen zelf zitten, ik denk dat dat de mensen zijn die het minst belobbybaar zijn, dat zijn mensen die heel goed weten waar ze mee bezig zijn en de compromissen gemaakt hebben. En heel vaak, er zijn uitzonderlijken, gaat zo’n rapporteur met het resultaat van de stemming en niet met zijn individuele overtuiging naar zo’n onderhandelingen. Ik heb al van andere MEPs gehoord, en er is ook wetenschappelijk vermoeden, dat die trilogen er eigenlijk voor zorgen dat de terugkoppeling en het echte debat veeleer plaatsvinden in de fracties dan in de commissies of in het Parlement zelf. Dus dat de shadows allemaal terugkoppelen naar hun eigen fractie en dat het debat eerder daar gevoerd wordt. Want bijvoorbeeld nu hebben ze in de regels ook ingevoerd dat de rapporteur ook in zijn of haar commissie moet terugkoppelen wanneer de trilogen bezig zijn. Maar wat ik merk in de commissie die ik opvolg is dat er eigenlijk heel weinig gezegd kan worden omdat dat een openbare zitting is, waar iedereen, ook de Raad, kan binnenlopen en je zo eigenlijk een beetje je onderhandelingsstrategie blootlegt. Dit is wel ingevoerd om meer transparantie op die trilogen te bekomen, maar eigenlijk werkt dat niet adequaat want een rapporteur kan daar niet het achterste van zijn tong laten zien. Maar het ene is niet tegengesteld aan het andere, hé. Ik denk dat je gelijk hebt als je zegt dat de meeste terugkoppeling eigenlijk gebeurt binnen de werkgroep van de fractie, maar dus niet de fractie in zijn geheel, daar wordt de beste terugkoppeling gedaan. Maar dit lijkt mij geen probleem omdat zoals je zegt in de onderhandelingen hoef je daar niet altijd transparant over te zijn, je moet onder elkaar, en dat is dan de rapporteur en zijn shadows die alle fracties vertegenwoordigen, weten waarmee je bezig bent en dat verloopt eigenlijk wel heel professioneel. In dit huis wordt er toch wel heel professioneel mee omgegaan. Het is wel zo dat enkele fracties sterk gelieerd zijn met bepaalde lobbies, die dan te weten komen wat er van strategieën op tafel ligt. Dat is een dubbel verhaal, maar ik vind dat op zich geen probleem zolang alle fracties maar betrokken worden. En is er dan volgens u ergens een gevaar dat die schaduwrapporteurs een ‘two-level-game’ kunnen spelen ten opzichte van hun eigen fractie omdat zij de enige zijn voor hun fractie aan de onderhandelingstafel? 49
BIJLAGEN Ja, naast de shadow zit er altijd een fractiemedewerker, hé. In alle trilogen? Dat denk ik wel, ja. Want dat is bijvoorbeeld niet vastgelegd in de regels dan… Ja, maar die kunnen ze daar niet buitenhouden, hé. Je komt binnen met uw medewerker en die medewerker is in eerste instantie een fractiemedewerker. Mijn ervaring is dat er één van onze fractiemedewerkers meegaat en het niet overlaat aan het individueel parlementslid. Alle onderhandelingen die ik altijd gedaan heb, was altijd met een assistent van de fractie, wat ik ook heel goed vind, want dan kan die helpen met de terugkoppeling te doen, want er is ook heel veel informele terugkoppeling en ook, ik heb wel nood aan wat feedback van hoe de groep over het dossier zou denken, je weet dat niet altijd even goed, hé. Als u dan rapporteur bent, want ik heb van andere MEPs gehoord dat, de PV u dan helpt omdat zij eigenlijk een ‘bevoorrechte informant’ zijn omdat zij de Raad bijstaan in de onderhandelingen. Hoe werkt dit dan, hoe helpen zij u wanneer u rapporteur bent? Ja, het is te zeggen, mijn ervaring is voor een stuk onder Belgisch Voorzitterschap van de Raad. Het hangt van dossier tot dossier, van land tot land en van MEP tot MEP af. Wij hebben hier heel goede contacten met bepaalde mensen op de PV voor dossiers waar wij mee bezig zijn en dat zijn informele contacten gebaseerd op vertrouwen en vaak hebben wij ook verschillende belangen waarbij het Parlement dan andere belangen vertegenwoordigd dan uw eigen lidstaat. Maar er wordt zeer zeker via die weg aan informatiedoorstroming gedaan. Je krijgt via die weg ook wel eens te horen wat de strategie is van de Raad, wat goed is. Maar eigenlijk werkt dat altijd zo, ik ken geen enkele andere onderhandelingen waar dat dat niet zo werkt. Of het nu formele of informele trilogen of codecisie is, je kan maar goed onderhandelen als je: goede medewerkers hebt, uw dossiers goed kent en een heel goed netwerk dat zich, vaak via omwegen, bij uw tegenstanders bevindt. Dat wordt ook gebruikt of soms actief ingezet. Wanneer je weet dat er in de Raad problemen zijn tussen verschillende Lidstaten en jij hebt de informatie over waar het Parlement naartoe wil en jij kan dit dan aan de PV meegeven omdat het zou helpen, dan kan de PV in de Raad ook weer mensen gaan overtuigen. Dan werkt dat! Je hebt altijd formele vergaderingen waar iedereen zit en die duren soms heel langen soms heel kort, maar het is de tijd tussen die vergaderingen, soms met schorsing, maar soms ook dagen die ertussen zitten, die gebruikt wordt om héél véél informeel te overleggen. Stel je voor dat alle vergaderingen afgerond moeten worden in het formeel kader? Het zou nooit werken. Maar die conciliatiefase van vroeger is helemaal naar voor getrokken en wordt al in de eerste lezing gedaan nu. En dan gaan er stemmen op die zeggen dat de parlementaire commissie een beetje haar tanden verliest omdat ze al heel snel de wetgeving moeten afgeven aan het onderhandelingsteam en dan geen invloed meer kunnen hebben of er niet meer mee kunnen bezig zijn. En in die gevallen wanneer er zelfs nooit een mandaat door de plenaire is gegaan, zou het Parlement minder sterk staan. Maar dat hangt er toch gewoon maar vanaf? Ik ben het daar niet mee eens. Het hangt van dossier tot dossier af, nogmaals, dossier X wat we nu gestemd hebben met een grote 50
BIJLAGEN meerderheid in de commissie, dat is redelijk ambitieus, hiermee kan je als onderhandelaar aan de slag. Met een grote meerderheid, maar is het niet zo dat niet alle commissies een afspiegeling zijn van het Parlement? Natuurlijk niet en zeker commissie X absoluut niet, dat is wat ik zeg. En de Raad zou dan kunnen zeggen dat ze het niet goed vinden dat we al komen onderhandelen, maar ze kunnen dan ook de stekker eruit trekken en verder gaan met de procedure, hé. Dus ik zie niet waarom dat zoveel nadeliger zou zijn voor het Parlement dan voor de Raad, dat hangt van dossier tot dossier af. Maar als er in eerste lezing dan al een compromis op tafel ligt, is er dan een soort druk of trend om dit goed te keuren? Omdat die onderhandeling al achter de rug zijn en MEPs misschien een ‘alles of niets’ houding hebben. Ja natuurlijk, nogmaals, dossier X, wij, de progressieven in het Parlement hebben dat gezegd aan de rapporteur ‘als jij niet aanvaard wat voor ons een minimum is om in die compromissen te staan, geen probleem, dan gaan we naar plenaire en dan zal je je mandaat niet krijgen en kun je niet gaan onderhandelen’. En dit zou zeker omwille van de tijdsdruk een probleem zijn geweest. Wij konden echt wel zeggen ‘wij willen dat en dat en dat er in’ en de rapporteur wil uiteraard beginnen onderhandelen en zet dus enkele stappen in onze richting. Maar dat hoeft niet negatief te zijn. Ik snap de kritiek op de informele trilogen, ik snap die heel goed en die is voor een stuk gegrond. Maar je moet maar genoeg skills hebben om die ook ten goede te keren en dat kan het Parlement wel, ik vind dat het parlement soms heel stevig kan onderhandelen. Misschien nog een laatste vraagje: zijn er in heel die procedure dingen waarvan u zegt dat ze anders zouden kunnen of beter zouden moeten zijn? Ik ben niet zo’n regelmens, ik ken die regels eigenlijk helemaal niet. Hetzelfde met de Statuten van de partij trouwens, daar ken ik ook niets van. Nu vraag je mij dus wat. Wat ik wel belangrijk vind, maar dat heeft niets met regels te maken, eerder met het gedrag, en wat ik steeds meer merk is dat de Europese Commissie niet de rol speelt die ze zou moeten spelen en zoals die misschien ook wel volgens de regels vastgelegd zijn. Met name zouden ze zich moeten situeren met tussen de Raad en het Parlement, ze zouden moeten optreden als bemiddelaar, ze moeten afkomen met cijfers en gegevens en impact assessments met het oog op een compromis. Maar ik heb het gevoel dat ze zich vaak als actieve actor opstellen met een actieve overtuiging in een bepaalde richting, als een derde partij. En, ik ben maar hypotheses aan het aftoetsen, is het dan misschien die PV die eerder als ‘mediator’ optreedt? Nee, dan heb je maar gewoon de pech of het geluk dat de Commissie al dan niet aan jouw kant komt staan. Het kan naar twee kanten werken. De Commissie heeft uiteraard de wetgeving voorgesteld en dat is ook het rare een beetje aan die hele constructie, dat zij de wetgeving voorstellen en uitvoeren maar finaal niet zelf kunnen beslissen. Het beslissen gebeurt door de Raad en het Parlement, dus soms is de drang groot bij de Commissie om zich toch als actieve actor op te stellen en dan is er geen mediator meer en dan wordt het soms heel moeilijk, dan 51
BIJLAGEN komt er wantrouwen. Ik denk dat het heel veel gebeurt dat de Commissie aan de kant van de Raad gaat staan –of misschien omgekeerd dat interesseert mij niet- en dan vertrouwt het Parlement de Commissie uiteraard niet meer, hé, omdat zij actief aan compromissen zouden moeten werken. Maar dus soms is de rol van de Commissie dubbel. Ja, interessant. Ik ben nog een beetje aan het zoeken wat net de rol is van die PV, want dat is in een aantal van mijn eerdere interviews telkens geopperd en eigenlijk is dat iets dat niet echt geweten is in wetenschappelijke literatuur. De PV bevindt zich eigenlijk gewoon in het netwerk dat zich er rond afspeelt hé, ze zitten niet aan de tafel, hé. Ze zitten er rond, dat is toch evident? Als ik hier standpunten inneem, vaak weet ik heel erg goed waar ik naartoe wil want dat heeft te maken met het programma van je partij, maar vaak is het ook zo technisch dan moet ik mijn licht wel opsteken bij experts, maar ook altijd bij de mensen van mijn PV, hoe zij het inschatten. Dat is een netwerk dat daar ligt en je bent heel de tijd bezig om belangen te verzoenen tussen enerzijds de belangen van je fractie en anderzijds die van je Lidstaat en dan komt dat, dat is normaal. En de PV kan ook heel actief hier binnen het Parlement lobbyen, niet openlijk met brieven ofzo, maar ze proberen wel druk uit te oefenen. Is dat dan meer het geval wanneer u rapporteur bent? Soms, als je rapporteur of shadow bent, maar soms ook gewoon… Al moet ik zeggen dat ze zich daar de laatste jaren minder en minder aan zondigen. OK, super, dan heb ik al mijn vragen kunnen stellen. U bent bedankt. Heel graag gedaan.
52
BIJLAGEN Interview 6 met MEP (24/04/2013, EP, Brussel) U bent redelijk nieuw hier in het EP. Ik vraag mij af wanneer u in de commissie bent, of u het gevoel heeft dat u dan –omdat u geen rapporteur of schaduwrapporteur bent- minder te zeggen heeft over de wetgeving die op tafel ligt? Omdat er eigenlijk maar een klein onderhandelingsteam is dat zich daarmee bezighoudt? Ja, dat is natuurlijk zo, als je mee aan het stuur wilt zitten, moet je proberen om in dat team te geraken via rapporteur of als shaduwrapporteur. Dat heb ik ondertussen al wel gesnapt, ja. Natuurlijk is dat het grote verschil met het Federaal of wat mij betreft het Vlaams Parlement, waar ik heb ingezeten. Dat is daar helemaal anders en toch heb ik hier voor een stuk het gevoel van veel democratischer te kunnen werken omdat je toch ziet dat je als individueel parlementslid hier een heel grote vrijheid hebt om standpunten in te nemen. Je kan je stemgedrag dan ook echt naar je eigen standpunten richten en elke stem stelt hier echt, zelfs op zo’n grote groep. Soms zie je zelfs dat de scheidingslijn dwars door de fracties loopt ‘de helft van de fratie stemt zus, de andere helft zo’. Bij ons is dat net hetzelfde, binnen onze fractie heb ik vaak een ander stemgedrag dan bijvoorbeeld de Schotten. Dus hier zit je niet gebonden aan de partijdiscipline wat wel zo is als je in een ander parlement zit waar de regels van meerderheid en oppositie gelden. En is dat effectief ook zo dat u dan luistert naar de schaduwrapporteur die uit uw fractie komt, neemt u van hem of haar stemadvies aan? Ja, tuurlijk, we krijgen stemadvies van de groep, van de gemeenschappelijke fractie krijgen we uiteraard een stemadvies, maar toch kijken we dat allemaal goed na hoor! En om inspraak te hebben op datgene wat er op tafel ligt? U bent dan nieuw en u probeert zich waarschijnlijk in te werken, vindt u het moeilijk om uzelf in te werken in die wetgeving omdat u niet tot het onderhandelingsteam behoort? Dan geven we onze bezorgdheden en gevoeligheden en eventueel voorstellen tot amendementen door aan de man die voor ons in het onderhandelingsteam zit. Dus het is bijna een getrapte onderhandeling. De fractie is sowieso altijd wel vertegenwoordigd door een schaduwrapporteur en soms door de rapporteur zelf. Hoe verloopt die communicatie dan? Wanneer er een triloog is geweest, koppelt de schaduwrapporteur terug naar jullie en dan kunnen jullie via hem eigenlijk jullie mening kwijt? Heeft u dan het gevoel dat die terugkoppeling eerder via die fracties verloopt i.p.v. in de parlementaire commissies? Omdat in de nieuwe regels van vorig jaar wordt gezegd dat er ook meer terugkoppeling in de commissies moet plaatsvinden. Nochtans heb ik het gevoel dat dat eigenlijk heel moeilijk gaat omdat er weinig in die commissies gezegd kan worden, omdat je dan eigenlijk een beetje de onderhandelingsstrategie van het EP blootlegt en de commissievergaderingen zijn openbaar. Er is dan ook wetenschappelijk vermoeden voor het feit dat de fracties aan macht winnen ten opzicht van de commissies door het gebruik van de triloog… Ja, ja, ja, daar kan ik inkomen, hoor. Dat is logisch, de manier waarop men werkt maakt dat de fracties erop gaan wegen. 53
BIJLAGEN Vindt u dat ergens een democratisch tekort dat dat niet in de commissie of zelfs in de plenaire gebeurt? Is er een perfect systeem? Ik weet het niet, hoor. Democratisch en doorzichtig en transparant, helemaal, het zou best zijn natuurlijk, hé. Maar er zit inderdaad een deficit, ja, dat geef ik toe. En heeft u dan soms niet het gevoel dat de persoon die voor uw fractie schaduwrapporteur is, wanneer die heel felle nationale belangen heeft en toch jullie allemaal moet gaan vertegenwoordigen, dat die een soort ‘two-level-game’ kan spelen? Want hij is de enige die aan die onderhandelingstafel zit en kan bij wijze van spreken aan jullie terugkoppelen wat hij wil of wat hij niet wil… Daar speelt een stukje vertrouwen dan, hé… Aangezien jullie namelijk allemaal door jullie electoraat zijn verkozen, is het misschien logisch dat je hun belangen ook vertegenwoordigt… Uiteraard, daarvoor zijn we hier. In de eerste plaats zit je hier voor een electoraat, maar ook voor een partij. Je probeert in de mate van het mogelijke de lijn van de partij te volgen, hé, om de bezorgdheden die in je partij leven kenbaar te maken. En in dat opzicht, wanneer die schaduwrapporteur een andere nationaliteit heeft, denkt u dat dat fel meespeelt? Nee, dat denk ik niet, ik zit hier uiteraard nog niet lang, maar dat loopt vrij goed. Er is veel begrip onderling voor de standpunten en soms moeten we via compromis, allez, wij kunnen compromissen maken ook, om daar toch een beetje een tegemoetkoming te krijgen. Soms lukt dat, soms niet, maar bon, wij zijn ook maar een kleine fractie. Binnen de fractie ook, wanneer wij amendementen indienen, hebben de andere daar ook vaak echt wel rekening mee gehouden, dat gaat eigenlijk heel goed. Natuurlijk zijn er ook red lines voor de andere, bijvoorbeeld topic X, wij hebben daar veel genuanceerdere standpunten over, maar zij kunnen daar echt niet van afwijken en dat snappen wij wel, dat is hun core business. Ik weet dat u hier nog maar kort werkt, maar neemt de PV ook contact met u op? Ja. Want eigenlijk helpen zij ‘de andere partij van de triloog’, maar zij ondersteunen u dus ook? Ja, ja, ja, ze helpen ons ook. Allez, in de triloog die ik nu heb meegedaan, daar hebben we een heel goed contact met de vertegenwoordiging, met de Vlaamse. En dat was dan omdat het over een dossier ging die onder Vlaamse bevoegdheden viel? Ja. En die hebben ons heel concreet geholpen met een paar amendementen erin te krijgen, die van belang zijn voor de toepassing van dossier X (gevoelig dossier). Daar heeft de Vlaamse vertegenwoordiging ons echt wel geholpen en er zelfs achter gezeten dat we zouden doorzetten en argumenten aangereikt om de verdediging van een amendement op een goede manier te kunnen doen naar de Raad toe. Want de Raad was niet happig om daarin mee te gaan, maar in bepaalde punten zijn ze daar nu wel in mee gegaan. 54
BIJLAGEN Dus je kan eigenlijk wel stellen dat de PV ook een beetje als ‘mediator’ functioneren tussen de twee kamers? Ja. In dat concreet dossier dus wel, voor de andere kan ik niets zeggen. Maar ja, ja, we hebben contact opgenomen en ze hebben ons heel goed geholpen. Misschien een meer algemeen vraagje. Vroeger had je officieel gezien enkel de conciliatiefase helemaal op het einde van de wetgevingsprocedure. Nu is dat helemaal naar voor geschoven en tijdens de eerste lezing doen ze al aan informele trilogen. Het moet allemaal efficiënt gaan en er is een beetje sprake van een afweging efficiëntie-democratie. Heeft u het gevoel dat het allemaal snel moet gaan? Ik kan niet vergelijken met vroeger. Maar het gevoel dat het hier vooruit moet gaan, dat heb ik wel, maar het mag ook wel efficiënt werken, hé, we zijn er daarvoor ook hier, hé, om eraan te werken en te studeren en het te laten vooruitgaan. Maar, ik heb het gevoel dat de wetgeving hierdoor heel snel van de commissie aan het onderhandelingsteam wordt doorgegeven en dat de commissie en dus het parlement een beetje zijn grip op het dossier kwijt is. En het gebeurt steeds sneller en sneller, vroeger werd er nog gewacht tot het gemeenschappelijk standpunt in eerste lezing door de plenaire was gegaan en nu ligt er vaak al in eerste lezing een compromis op tafel. Denkt u dat hier een democratisch gevaar in schuilt? Maar hangt dat ook niet voor een stuk van de ijver van je parlementsleden af? We zijn nu blijkbaar verplicht, tegenover vroeger, ik wist dat zelfs niet, van ietsje sneller te werken… Het is gewoon een trend eigenlijk. Ja, het is gewoon ook zo: er komt heel veel op ons af, het is gewoon enorm veel. Ik kom nu uit de commissie X over dossier Y (heel gedetailleerd dossier) en dat was maar één van de vele agendapunten. Het gaat inderdaad heel snel. En ik heb ook de indruk, maar dat is misschien anders als je in een grotere fractie zit, dat je het werk ook wat kan verdelen, want ik kan dat alleen allemaal niet volgen, hoor. Dus ik zit hier alleen namens mijn nationale partij en ik heb dat ook meegemaakt in het Vlaamse Parlement. We zaten daar toen met 5, uit iedere provincie één verkozene, dat betekende dat we de commissies onder ons 5 moesten verdelen, maar dat is fysiek onmogelijk, dat gaat niet. Dus ik denk dat voor kleine partijen nog een stuk moeilijker is omdat je in een grote fractie het werk nog meer kan verdelen en je je echt kan toespitsen op een bepaald dossier. Want dit kan ik allemaal niet volgen hoor, ik kies er een paar uit, bijvoorbeeld dossier Z vind ik razend interessant, daarop wil ik mij dan focussen en wil ik ook op tussenkomen in de commissie enzovoort, maar de rest moet ik laten gaan, hé. Dat is misschien voor een stukje een democratisch deficit ja, omdat het te veel is en te snel moet gaan. En dan vertrouwt u op het stemadvies dat u krijgt? Dan moet je inderdaad vertrouwen op het stemadvies dat je krijgt. Ja, maar dan nog kijken we het na, hé. Kan u dat dan allemaal nakijken? 55
BIJLAGEN Daarvoor heb ik medewerkers, hé. En ook binnen de fractie hebben we een paar adviseurs van ons. Misschien nog een laatste vraagje: is er iets binnen het systeem waarvan u denkt dat het nog anders had gekund, iets waarvan u denkt dat het niet adequaat werkt? Nee, maar ze zouden wel een spoedcursus voor nieuwe parlementsleden mogen organiseren (lacht). Want voor iedereen die hier al jaren werkt is dat vanzelfsprekend, maar als je van buiten komt… Voor jou is dat waarschijnlijk nog gemakkelijker dan voor mij, wanneer je je begraaft in het parlement zoals het Vlaamse dan zit je onder een stolp, dat is letterlijk een Vlaamse stolp, hé. Heel interessante beleidsdomeinen, hé, onderwijs, cultuur, milieu, media, landbouw, zeer interessante beleidsdomeinen allemaal natuurlijk. Maar je zit meer afgebakend, dat zijn geplogenheden die iedereen kent, hé, voorstel van decreet dat binnenkomt of dat je zelf maakt, dat wordt in de commissie gestemd en dat is afgelopen. Maar hier, ja, wij hebben daar vanuit Vlaanderen geen zicht op en onterecht. Nu pas besef ik dat, onterecht wordt in Vlaanderen de Europese dimensie compleet uit het oog verloren. Heeft uw partij dan niet door waar u zich hier mee bezighoudt of houden ze dat niet bij? Het Europese is eigenlijk een eilandje, niemand is daar echt mee bezig. Jullie hebben eigenlijk veel vrijheid dan hier? Ja, ja, dat was een beetje de eilandmentaliteit, hé. Terwijl ik nu wel terugkoppel, we hebben bijvoorbeeld binnen de nationale partij een werkgroep rond X waar een paar specialisten van binnen de partij die rond X bezig zijn in zitten, de X-groep noemen we dat. En omdat ik nu schaduwrapporteur ben voor dossier X koppel ik met hem terug en eigenlijk is dat super, dat moet veel meer gebeuren. Ook voor bijvoorbeeld beleidsdomein Y, ik zat in het Vlaams Parlement in de commissie voor Y, één keer om de twee maanden spraken we af wanneer de terugkoppeling van de Raad voor Y plaatsvond. Dus kwam een ambtenaar, zelfs niet de minister-president zelf, debriefen over de Raadsvergadering van één, twee, drie maanden geleden, zo van ‘dat is besproken en dat is beslist en dit was de houding van België etc.’. Te laat dus eigenlijk? Ja, dan mochten we vraagjes stellen achteraf (lacht). DAT is het democratisch deficit, hé. Niet alleen hier, maar ook vanuit uw regionale of federale parlement – al naargelang- zou er veel meer proactief gewerkt moeten worden, hé. Maar is het niet te snel en te veel dossiers dat vanuit Europa komt? Awel, het is dat, in Vlaanderen zit je onder je stolp, je kijkt niet buiten de Vlaamse grenzen. Terwijl bijvoorbeeld beleidsdomein Y praktisch volledig een Europese bevoegheid is. Wij kregen dat dan binnen, maar je hebt geen impact of invloed omgekeerd op de standpuntbepaling voor België in Europa. Maar is het dan niet zo dat die mensen u contacteren wanneer een bepaald dossier hier in het Europees Parlement bezig is?
56
BIJLAGEN Nee, maar, dat moet nu beter verlopen. Door aan de twee kanten gezeten te hebben, zie ik van ‘Potverdorie, dat moet beter’. Als ik zie dat er iets belangrijks op ons afkomt hier, direct contact opnemen met onze nationale collega’s die in de overeenkomstige nationale commissie zitten, zodat ze ook in België of Vlaanderen proactief het debat kunnen voeren, daar waar de bevoegdheden dicht bij de mensen en de burgers zitten. Volgens mij kan je op die manier toch ook een stukje de democratische legitimiteit vergroten. (stilte) Maar uiteindelijk moet ik hier alles nog leren, hé. Bijvoorbeeld ‘comitologie’, de eerste keer dat ik hier kwam, ik wist allemaal niet wat dat dat was, je leest daar wel eens over, maar je staat daar niet bij stil, hé. Maar u heeft desalniettemin interessante dingen gezegd. Heel hard bedankt. Bon, dat weet ik nog zo niet, maar graag gedaan.
57
BIJLAGEN
Interview 7 met fractiemedewerker (13/05/2013, EP, Brussel) For my research I’m interested in the informal trilogues and more specifically in the role of the rapporteur and the shadows within those. Especially how they, since they function as agents of the EP, are monitored by this EP. I have been told that you, policy advisors of the political group, are also always taking part in this trilogues. Which I did not know cause formally according to the code of conduct your presence is not foreseen whereas the presence of the Committee Chair is foreseen. However, I was also told that this Chair does not always attend the informal trilogues… Yes, because we are talking about informal trilogues here. Considering formal trilogues there is a bigger chance that the Committee Chair is present, at least at the first or the last one. But the informal trilogues, no, normally he can be present, ofcourse, but normally he is not. Why is that? Because there are a lot of informal trilogues going one in every committee and I don’t think it is so useful for the chairman to be there because in reality the negotiations are led by the rapporteur. And ofcourse by the shadows, but in reality the main task is done by the rapporteur. But the informal trilogues are the ones done during the first reading? No, the informal ones are every one done in the first or in the second reading too. What is informal then? Informal because you can advance in a lot of aspects then, for instance common amendments on the technical part. What are formal trilogues then? This means the Ambassador for the Presidency will be there at all trilogues. In informal trilogues it goes more rapidly and it is the working parties of the Council and the rapporteur of the EP who are engaged in those, without reaching the level of the COREPER for the Council or the Chairman for the EP. It’s not so to say a lower level, but an informal and technical level to advance fast. But I was told as well that the informal trilogues were the ones where they negotiate without having had a vote in plenary yet? Of course, but there will also remain informal trilogues when they are not set in the formal way. That’s true, the use of the word ‘informal trilogues’ can refer to a lot of things. The formal trilogue, you are right, you will have after the vote in plenary in first reading until the agreement in second reading, this is the formal way. But what is informal? You are right, informal trilogues are also the ones who start before the vote in plenary in first reading, as a way to achieve a first reading agreement. But also, not all the trilogues between the vote in first en second reading are formal, some are informal trilogues or technical meetings according to their composition, this means that the Ambassador and the Chairman are not represented. Cause as you see in the rules of procedure, they mention the Chairman and the Ambassador, but you don’t have this combination every time, cause you need more meetings to reach an agreement, and all those meetings are as well informal trilogues or technical meetings. In reality, it goes more rapidly when you have formal whereas you have informal trilogues, because in the formal ones there are just two or three actors in one negotiation. To give you 58
BIJLAGEN an idea about the balance: you will always have approximately 5 or 6 informal trilogues before you have 2 to 3 formal ones. This is also because it is not easy to have the Ambassador as well as the Chairman together all the time, you cannot have them at every meeting every three or four weeks. The informal trilogues are with the attaché of the Presidency who will inform the working parties after these informal trilogues. So then it is not the Ambassador at the level of COREPER, but the attaché for the Council and the working parties. But when you need a big mandate, when you need to speed up because there are problems which need to be solved with a political agreement, the Council is COREPER at the level of the Ambassador and the EP is the Chairman and the rapporteurs ofcourse. At the higher level you, as a said, only have 2 or 3 important meetings to solve the political problems. Otherwise you advance, in parallel I would say, between informal meetings and official trilogues. OK. Some MEPs also told me that they also use their Permenant Representation (PR) when they are rapporteur, to help them. Does this indeed help you in bargaining? Yes, it’s true, but it differs from rapporteur to rapporteur. For example shadows can also use his or her own PR to get information to see how we can deal with some issues. But what also helps a lot is whether the MEPs of the PR which holds the Presidency are involved. For the rapporteur I would say that their PR is ofcourse a very important source of information. But I also have to say that most of the times the position of the rapporteur is a position that is against the one of the Council, because it is a negotiation. You have less room of maneuver towards the PV, because for example shadows can ofcourse defend the position of the EP but there could also be some different positions a shadow is defending. For example they can defend an amendment that was rejected in the first reading by the EP or that was rejected in the committee vote before the first reading. This means that the game gets more complex than shadows only getting information from their PR, they also for example try to convince their own PR that some amendments that did not get through the EP are nevertheless important. The Council can then reinsert this amendment the other way around. But this is ofcourse more informal information that I’m giving you right now. I understand, because is it then not possible that some national influence comes through these contacts with their PR’s? Ofcourse, this goes in both ways, ofcourse. Do you think then that the rapporteur or shadows sometimes also function as an agent of their country who is represented in the other chamber? Ofcourse, ofcourse! But what I am going to tell you now, you should put in a context. All the shadows and the rapporteurs will in the first place have in mind to protect and sell the EP’s position, both after the first reading as after the committee vote when it is a first reading agreement. Having said that, it is true that ofcourse there is some influence or pressure on the MEPs coming from the Member State through the PR. The Member States can influence or lobby the shadows because they prefer to have one article instead of another and so on. But what is also possible, but less likely I think, is that one of the shadows tries to influence or lobby the position of his or her PR in the Council. I would say that 70% of the influence comes from the PR on the shadows and 30% of the influence goes from the shadow towards its PR, because this is more difficult. When you are rapporteur, however, this could change, then I 59
BIJLAGEN would say the proportions are then 50-50, or even les then 50% for the Council in being able to influence the rapporteur. Because, when you are rapporteur, you are much more stronger, your position is much more stronger, so you can successfully try to influence your own country, but also the other way around ofcourse. OK. And, as you mentioned before, when the rapporteur has the same nationality as the Presidency of the Council this helps to speed up the negotiations? Yes, this helps in any case not to have misunderstandings, cause such things happen a lot. In general, I would say that it ofcourse helps. But, it could also cause some more problems because for example if a dossier is sensitive in the Member State of the rapporteur which is holding the Presidency, it will not help, but in general it will. Especially for the relation I would say, because it is easy to call them and get an answer right away. And you only have one PR who is involved in the negotiations… Exactly. Yes, to be honest, it actually helps a lot. OK. Another question then, building on what is suggested by some scientific research, would you agree that because of how the trilogues and the informal bargaining work the parliamentary committees are losing power and the political groups are gaining power or influence? Because the shadow rapporteurs debrief their own political groups and then the debate takes place in the working groups of the political groups and also to some extent through the coordinators. So that there would be less debate about the ongoing trilogues in committee, because when they have voted a mandate it goes to the trilogues and after that there ain’t a substantive debate on this anymore in the committees but in the political groups… (Thinks)… Yes, if you look at it from that angle, it’s true, but for me at the end there is no difference between the committee and the political groups. I mean, it’s a different way to express the will of the EP, cause this will is in any case a combination of the will of the different political groups. If they act or discuss this at the level of the committee or at the level of the political groups, for me it’s just a different same way to discuss the EP’s position. Do you understand what I try to say? Yes, ofcourse, but as they always said the EP is a Parliament with ‘strong committees and weak parties’ and I might have the feeling that this is changing because most of the debate on the trilogues is in fact held within and by the political groups… OK, now I understand your question better. Again, I agree that it could be changing, but in any case it is true that the EP has strong committees, so to say that some committees are stronger compared to others, that is true. But why is the committee so strong? Because the matters are more under codecision, are more European. For example LIBE or ENVI or also TRAN committee; ECON they maybe try to be strong as well. These are strong committees. But also when you debate on the level of the political group, at the end it is always the position of the committee that you are trying to defend or to develop inside the group. Because it is true what you said about the fact that it changes the perspective when you are discussing in the political group, but most of the time, when you are in informal or even formal trilogues, we are discussing it in the working groups of the political group but already in the format of the 60
BIJLAGEN committee, this is only with the members of the political group part of this specific committee. This means that we are not discussing certain topics of a certain committee with the whole group. It could change the balance of power between, as you said, the committee position of all groups and the group position. But this never happens during the negotiations, during these negotiations there is a change of view in the committee or between members of the same committee in the working groups of the political group. Do you understand? Yes, but for instance last year they changed art. 70 of the internal rules of the EP because they wanted to have more debate or debriefing on the trilogues in committee because it was not transparent enough. So now I have witnessed several of those debriefings in committee, but the Chairman of our committee is always very careful because the rapporteurs cannot disclose too much in the committee, cause it is out in the open, everyone can listen and also the Council can be there. I already know that this Chairman, although I still have to interview him later on, does not like the way this is organised right now. However they made it happen because there clearly needed to be more debate in the committee. But that is, according to me, different from your first question. It is true that it is difficult for the body of the committee to follow in details the trilogues and to report back on all negotiations, that is for sure. Because, as I said, this informal negotiations, is between mainly the rapporteur and sometimes the presence of the shadows, but sometimes it is also only the rapporteur. The rapporteur is only as strong when his shadows support him. But in any case, shadows in the informal meetings or during a discussion in the committee they carry out the same position as the rapporteur. What could change is that other MEPs in the committee can try to influence his own shadow in some negotiations. But to solve this problem, the working group of the different political groups are there to check if their shadow or their rapporteur are going in the way that the political group said they should go. But is it not true that the political groups are more monitoring their shadow in the trilogues than the committee is able to check if everyone is representing the committee or parliament? You are right, ofcourse. However, I would not be all too worried about that because also the committee checks the rapporteur, the committee is also delegating power or action to shadow the rapporteur. Because in reality the shadowrapporteurs are not the shadow of the group, they are also the shadow of the committee, but they are shadow in the committee for this specific subject. It means this is their job and they do that in different ways: in the committee during a change of view or when taking positions or preparing the voting list and afterwards they do more or less the same job in the informal trilogues. But, what I’m trying to say is that the committee as a body is only there when you are going to vote. Indeed, and this voting appears earlier and earlier in the decision making procedure, because they start way earlier with trilogues now than they did years ago. And I have the feeling that, because they start earlier, the committee has less and less to say, because they have a debate, they vote and then when the trilogues start all the work goes to the political groups and the shadows and the working groups. Yes, you are right, but my question to you then is: if you don’t proceed like that, can the committee really change as a body the way of negotiating with the Council? I’m not sure of 61
BIJLAGEN this, because they express their own voice during the vote in first or second reading. But how do they express their voice? In any case following what the rapporteur does and what the shadows think. It means if rapporteur and shadows are all present at an informal meeting in the end, for me, that doesn’t change a lot… Yes, but I’m not trying to say that this is good or bad or anything… (I’m interrupted) No, no, no, I know, but it is interesting. Yes, it is indeed interesting, because I do have the feeling that the political groups are becoming more important in handling the legislation because of the trilogues. What you are saying is true, because when you are going to negotiate with the Council it is more a thing between the political groups, or even between the rapporteur and the shadows. Because my point is that not all the time the shadow or even the rapporteur is supported by his own group. But what has already happened is that the shadow or the rapporteur is for example following his own political view and then they can play a game with the Council in saying to his own group and even to the committee that this was the maximum result we could get because the Council did not want to yield in this or this article. And whether this is true or not true is difficult to judge, because when you are going to bargain, you say ‘this is my priority and I want my priority’ and then you care less about other things. Sometimes what the rapporteur and the shadows said to the committee was the maximum they could get form the Council is indeed the maximum they could get from the Council only because they privileged some points instead of some others. It is true that, generally speeking, as Committee body, the majority could be different. And can you as staff of your political group do something about this when it occurs? If it is your rapporteur or shadow playing such a game? First of all, if he is defending something that is not the position of the group. I prefer discussing with him and with the coordinator of my group in an informal way that this is not the position of the group. I’m more there to support the group than to support the rapporteur, my job is not primarly to support the rapporteur because the staff of the committee is supposed to do that. My role is check the rapporteur and to defend the group position. Sometimes this position is not exactly the same as the rapporteur’s position. What my role is: I can alert my coordinator or I can push with my arguments the rapporteur or the shadow to take a different position, that is what I am doing all the time. That is for sure, but that is also exactly my job during the formal change of view in the committee, it doesn’t change there, also in the committee I’m doing this. I do not only start my work after the vote in the committee, I also prepare all the dossiers before. As to say that when the view of the rapporteur or the shadow before the vote in the committee is different from the one of the coordinator or the group, I am also then there to say ‘listen, this is not the way you have to proceed’. Just to show you that my role does not change in the trilogues. Yes, you are there in the informal trilogues, as well as the staff members of the other political groups. But is there also someone from the committee there to monitor the rapporteur or the shadows? Cause you do that, but you do that for your political group only
62
BIJLAGEN and not for the committee as a whole, in that way the influence goes to the political groups who are each individually checking if their position in taking into account. It’s true and I don’t want to disagree with you, I just want to give you some more information. In all informal trilogues the rapporteur is supported by the staff of the secretariat of the committee, there are also always present in the informal trilogues. That means, if my job is to report back to my coordinator or to my working group, their job is to report back to the chairman of the committee, because they are there for him. Their job is support the rapporteur, but if they think that he is not respecting the mandate, than there are also there to report this back to the chairman. And how do they help the rapporteur then, in a technical way? Their role is both technical as well as political. Because it is the rapporteur who asks them to provide him with information, background analysis, supporting documentation of his own position. Ofcourse they influence to a lesser extent the political will, but when the rapporteur has a political idea, it is up the staff to bring him all the information and support, technical and political, to achieve what the rapporteur has in mind. And do you then think they are strong in their role? Important maybe? I think they are important, yes. Ofcourse everything depends on the person who is doing the job, cause it is true that not everybody does this the same way. The figure, the person changes to a large extent the result. Some are pro-active, and if you are pro-active you can ofcourse influence the rapporteur much more. Also, you have power because you have all the technical information, sometimes in my role I do not have all the information or content, then I have to cooperate with the staff of the secretariat. For example they know better than I do what the positions in the working parties of the Council are. Because, when I’m pro-active, I can check with my own PR or with my informal contacts within the Council. All formal contacts go between the Presidency of the Council and the Committee secretariat of the EP, not with the staff of the political groups. All communication between the two institutions, goes between on the one side the Presidency and the Council staff and on the other side the rapporteur with the staff of his committee secretariat. So the formal flow of information is between the Committee Secretariat and the Presidency of the Council? Yes. But then you also have the informal flow of information, because the rapporteur and the shadows also have contacts with their PR’s. So, could you maybe say the committee staff is maybe missing out on this informal flow? Yes, ofcourse, it is completely missing out on the informal flow. But I for example am missing out as well, because of the link between nationalities. But for example it is the secretariat who discusses the agenda for the meeting, they decide on the topics to be discussed between the Council and the rapporteur. That means, that for me there is maybe much more balance between the different parts: the groups and the committee. But the committee is still well involved, it is not neglected. 63
BIJLAGEN Maybe a more general question then: is there anything in the whole system of the trilogues that should be different according to you, that doesn’t work right now? Rules are important, but in the end the rules cannot change the final result. My feeling is that this kind of informal negotiations compared to the formal ones are not so good for the Parliament in obtaining a result. Because if you compare, the EP gains or achieves much less of its first reading mandate or committee mandate than the Council does of their common position in terms of number of amendments as well as in terms of politically important achievements. The Council wins much more than the EP. Why? Because these negotiations, formal or informal, are more based on a say to say technical level instead of on a political level. From one side you have politicians, form the other you have the public administration, even the Ambassador is an officer, ofcourse a high ranking officer, but he is an officer. What does this means? It means that a blocking from the bureaucratic machine because of their strict mandate, which is more strict than the mandate of the EP cause our mandate is a political will and thus more flexible. The administration of the Council, as all administrations, face any kind of problems when they change things. Thus, the less will change, the more happy they will be, because they don’t want change, which is normal. For what I have learned, also in the past, when you reach the political level on both sides, thus our Chairman or rapporteur but also on the other side the Minister, they are much more able to reach political compromise than the administration is. That is for example different between national and European politics, because in European politics, much more of the compromises are found on the level of high ranking public administration instead of in national politics much more of the compromises are made on a political level. I don’t want to say whether this is good or bad, but I just want to say that it is much more easy to find compromise between two politicians that are accountable to their citizens after elections than it is to find compromise between the different administrations. And that is what is missing, because my feeling is that it is much more easy to get this high political level when you arrive at the conciliation phase. Then you have the Commissioner, the Minister and also you have the MEPs, cause some MEPs are influential too. If there is some content, you can directly call the Minister and also the other way around and here the Parliament achieves much more than the Council. Because at the end what the EP wants is to change the situation and the Minister is not always against this. The problem is the administration behind this minister which is against change and which is much more stronger in the process during first or second reading. For example when we went in conciliation for seven dossiers of the Maritime Package, at that time it was the French Minister, Barroso, an Italian rapporteur and the Commisioner was a ex-minister too and they got in contact with all of the other ministers during the negotiations. We worked until three or four in the morning, during the whole night, in between they called the main Ministers and so we could reach agreement. This would have been impossible to reach only with COREPER, be it the Ambassor or any high ranking officer. Because, at the end, when a Minister says ‘yes, we agree’, then it’s fine. It is more difficult for their administration to discuss when they have already agreed on a specific point, then they cannot move this mandate. A minister though, is entitled to revise the line when he wants it and when he believes it is needed or good for his own country. That’s my feeling. That’s interesting.
64
BIJLAGEN Yes, I think it is interesting, maybe you should check with the others if they share this point of view and then tell me. Cause for me this is the cause of the lack of power for the EP in this moment. That it cannot get in touch with the political level in the Council. Because if they could, everything will go faster according to you? Ofcourse, check also the most important reports going on now. When the EP for instance took a clear position on the SWIFT-dossier and they reached the political level, it was easy for the EP to stand by and defend its point of view. Because, you don’t have to forget that at the end the MEPs and the the Members of the governments come from the same political parties or family and they act more or less same if they believe in something. The problem is that there are a lot of layers between them which makes it difficult to achieve a clear position. Because is helps when both sides stem from the same political family, but when it goes through the administration, there is no way… (I’m interrupted) Exactly! And also, when you are in the same political family, you will have the same ideas on some dossiers. For example for the SWIFT-dossier the ideas about not giving in on the USA when they would not give us the same back lived both within the groups in the EP as in their counterparts in the Council. When you reach this political level, the Minister will think and defend the same thing as his MEPs in the Parliament. Ofcourse, you have to balance different interests and everyone has his own problems to manage, but the original thinking is the same. But it takes too long before you reach this level? Exactly. Sometimes even too late, because if it was possible from the beginning to get on board political representation in the Council instead of the administration, always this attaché or even the Ambassador, Europe would not only be much more democratic according to me, but also far less conflict would occur between the countries. Far less. For example, now we are starting the fourth railway package, something everyone in the Parliament as well as all the country parties in the Council agree upon. Because you need more unity in the rules for trains so they can ride through different countries, as you already have for air transport. I don’t think that any Minister would be against this. Expect when the administration then has to change the 30.000 different national rules that are now operational, then they have to make big changes, they have to find a way to have then one rule applying for all countries. The fact that the rolling stock in the different countries have different light signaling and thus different adaptation costs and interests can be enough to make it very difficult, but if you ask the Minister he will ofcourse say yes. OK, I get it, that’s interesting. Exactly, it’s very interesting. In the administration they are thinking about the costs, but in the Council there will be political consensus. Maybe they will say that they have to check with their administration and then tell us that it will take them 5 or 10 years, OK, but at least there will be a common ground then. Ofcourse, it’s more easy for the EP to just say yes because we do not have to do anything but saying yes. For the countries in the administration it is ofcourse different, so it’s not that I’m saying that they are stupid or anything. It’s normal. That’s for me the real political problem between the both institutions. 65
BIJLAGEN Thank you so much for this extensive interview, that was really kind of you. Your are very welcome, also for additional questions, this is a really interesting topic.
66
BIJLAGEN Interview 8 met MEP en Voorzitter parlementaire commissie (15/05/2013, EP, Brussel) I’ll shortly explain what I am looking into for my research. Because the EP has gained a lot of power since codecision was introduced, I think bicameral dynamics have tremendously changed, everything goes way faster and more informal right now. The rapporteur is clearly the winner since he functions now as the prime agent of the EP in the trilogues… (I’m interrupted) Not necessarily… Together with the shadows? No, it depends on how much leeway the actual Chairman gives the rapporteur and the shadows, at the end of the day it is still the chairman who is the chief of the negotiating team. What we have done in my Committee, is that I let the rapporteur and the shadows get on with it and then I come in whenever there is a problem or to close it of. So it depends on how the committees work. But since there are so many informal trilogues going on right now, I presume that not all the chairmen can always be there… No, but in my Committee the rule is that the chairman can go to any informal or formal trilogue, I just don’t do that because of the time concern and then the rapporteurs get on with it. I think the balance of power, if you like, is a mixture of all three coming together: the chairman, the rapporteur and the shadowrapporteurs; this is the Parliament’s team. But is it not true that most of the feedback or the debate on the trilogues takes place outside the committee? Cause there is scientific research saying that because of how the informal trilogues work, the political groups are gaining power and the Committee or the plenary are losing power. Well no, because, since the Moreira-report, we have to report back on what is going on in the trilogues and what we do is reporting back to the full committee. That committee is in camera but the rapporteur does report back to the full committee. First of all, was that changing of art. 70 not a sign of the fact that the committees were indeed losing power? Because there was not enough debate on the trilogues in committee? It was a sign of the times that some rapporteurs were going off at a tangent to do deals they did not have a mandate for to do, because some chairmen did not have control over their MEPs. That was what it was a sign of. So deals where being done without any mandate. Do you think then that it works now? Cause I have already notices that you have some strong opinions on whether it works to have this debate in Committee. I think it’s better the way we have done it now, that it’s in camera. My worry was that we were having a report back in public and we were giving away our negotiating position in public, so that’s why I insisted it will be done in camera. So that we get a report back, but that we don’t give away our negotiating positions to the Council. Cause in this figure, the enemy is the Council, if you like, we are trying to get a deal with them and we found that in our Committee, 67
BIJLAGEN where we have always had that discipline from the rapporteur and the shadows, and there has always been a strong chairmanship present. We did not have the issue of people going off and doing deals, particularly trying to do first reading deals, against the mandate they have been given. But other committees did have a problem with it, and therefore this is where the Moreira-report came from, having to report back. Now, as I said, as we found, it is better to report back in camera, so that you can get a report without giving away your negotiating position and that’s what we have. We had some rapporteurs in our Committee who just wanted an agreement so that they could say that they where the rapporteur that got through A, B and C and the fact that they were then going against the mandate of the Parliament seemed to have passed them by. So there was a need to get control of the rapporteurs. I would argue that in my committee I always had control over my rapporteurs, because I always make them report back to me as well as to their coordinators, and now we do it to the full committee. OK and is there a sort of danger, because all the MEPs I interviewed kind of ‘admitted’ they had close ties with their Permanent Representation (PR) also when they were rapporteur, and this could maybe be a channel through which national influence could slip in the decision making? There is always a danger of that happening. Again that is where the chairman is important in reminding the rapporteur and the shadows of the mandate that they got and they have to work with. The mandate is the first reading in Parliament and if they want that to be changed they will have to come back to the Parliament and ask whether they want that mandate to be changed or not. But is that not also a bit the role of the political advisors of the political groups in the trilogues as well? One of them told me that he is constantly checking if the position of the rapporteur or shadow is reflecting… (I’m interrupted) That depends on whether the parliament’s position was close to the position of the political group of that political advisor or not. With the political advisors, you sometimes have to watch that they don’t try to put things in that were defeated in committee because it does not suit their political agenda. What the chairmen try to do is try to stick to the mandate of the EP as a whole and if there is to be any alteration of that mandate, it is done in agreement with the shadowrapporteurs and the chairman. This is how I work it in my committee. And if you can’t be there on the informal trilogues, is it then the staff of the secretariat who is then reporting back to you? The staff of the secretariat is always there and they report back and I hold regular meetings with the rapporteurs to report back. Do they actually function as your agents if you are not there? Yes, cause that is what they are in reality. The top dog in the committee is the chairman and if I want I can go to every meeting, but I don’t want to so if I’m happy with what the rapporteurs are doing because it’s a good job, let them get on with it. But at the end of the day, if they stray, down comes the chairman! 68
BIJLAGEN OK. Do you think that with how the system works now, there is still a danger of national influence slipping in? Always a danger of national influences. And do you think there is a way of preventing that? No. No better way than what you are already doing right now? No. You are always going to have national influences, look at topic X, you will always have the Germans jumping up and down. Look at other areas, you will have other people jumping up and down. So, you are always going to have national issues pervading into what you are doing, but I, especially as a chairman of the committee, I never have a nationalistic view. I never look at things form a nationalistic standpoint as far as my country is concerned, I am not here to represent my country, I’m here to represent my constituency and then my second consideration is what is does for the greater Europe. I’m not here to look after the interests of my country, they have got a government that can do that. But some MEPs do see their role as defending their government, I have never done that. OK. Another thing about the rules that were changed last year. They also said that when the committee votes upon a mandate for the rapporteur to start the informal trilogues, that a kind of short mandate is enough, a sort of listing of priorities, which then not has to go to plenary… What we do in my committee when we give the mandate, we have a vote on giving them the mandate based on the first reading that has gone through plenary. But according to the rules, you can skip plenary… I can, it depends on under what rules you are doing it, and for example for dossier X we did not go back to the plenary, cause we had rejected it in the first place. I like to have not only the committee, but the full plenary behind us. Cause it gives you a stronger mandate? Yes. And is it the same in the other committees? Usually, they use the plenary decision as a negotiating mandate. That is strange, because first reading agreements are becoming more and more… (I’m interrupted) I don’t go with first reading agreements. But others do… Others do, I don’t. That’s where you get into problems. The only people who benefit from first reading agreements are the Council. So, as a matter of course, I am suspicious of first reading 69
BIJLAGEN agreements. Ofcourse, I will always say to the Council that when they can agree to everything that the Parliament said, then they can have a first reading agreement. OK. And what do you think that the objectives are of the people in the Parliament who are in favour of these first reading agreements? Publicity. OK. Maybe also their national links? Yes, it depends on whether their local or national elections are coming up at that time. For me, I have a deep suspicion of first reading deals, I think part of them do a lot better when we go in proper negotiations but the Council sometimes is tough, they are hard going, but I still think that we then are better off than in first reading deals. I am naturally suspicious of first reading deals, because the only people who want first reading deals are invariably the Council. And what the Council tries to do is they try to persuade the MEPs that we need a first reading deal so they can tick the box on their Presidency. OK. And do you think those deals should then be forbidden? I don’t think you can forbid first reading deals, because as I said, who know one day the miracle might happen that the Council agrees with everything the Parliament wants. But I do think that the Parliament should be very suspicious of those. If the legislations were worth it, it’s worth taking the time or to reexamine it thoroughly. But as a whole you do not see anything that should be changed or anything of which you think it does not work adequately? No. I’m happy the way things are going at the moment, I think it works reasonably well, but I think it needs control, I think it needs the Chairman and the coordinators to control the rapporteurs. That is not to say that you stop the rapporteurs from doing their job, but you stop them from going beyond the mandate that they have been given. And do you think that every chairman has the same influence as you have? (laughs)… They should have. Because you say that you do play a role in the trilogues, and that when there are problems that they call you. And although you are missing out on a lot of trilogues, you have people reporting back to you. And also I am doubtful to some scientific research, because they are not here at this moment, but some of them do say that people like you are losing influence because of how the informal bargaining works. I don’t see that. I think that is up to the chairman, if the chairman wants to sit back and do nothing, than, yes, you will lose power and influence. But I don’t do that, just because I sit back and allow my rapporteurs and shadows to get on with the business, does not mean that I’m not following the dossier and that does not mean that I’m not willing to jump in at a moment’s notice. Which is what I do, I recently did it with dossier Y. So it’s how you run it yourself as a chairman, and I think it also reflects on how you chair a committee itself, some people they are
70
BIJLAGEN good, some others are very shocking. They could not control a kinder garden, never mind a group of politicians, but that is the way the system is. OK. Maybe a last question to wrap up. In the research as well as in public, they are constantly talking about the democratic deficit. Do you somehow see this cause it is a bit contradictory since the changing of art. 70 were went to increase transparency, but now in your committee the reporting back happens in camera… OK, but you are involving more of the MEPs. So it’s more transparent for the MEPs. Whereas in the past we’d have a report back to the coordinators, now we do it with the full committee. So it’s more transparency for the MEPs, they fully know what it going on now. We did the first couple of reports back in open sessions, but what I found was that we were discussing our tactics in an open session with the Council sitting there, listening and taking notes. So that’s when I decided to go into closed sessions. So the transparency for me is with the MEPs, rather than with the general public as such. The democratic deficit for me, is there one in the EU? Yes there is, it is in the Commission, I don’t think that they, unelected, should have the right of initiative, it should be with the Parliament and then the Commission has to reinforce the legislation that we and the Council have agreed upon. So is there a democratic deficit? Yes there is. Where is it? According to my opinion, in this unelected body giving the right to initiate legislation. And do you know whether any other committees are going to have these reports back from trilogues in camera? I don’t know what other committees are doing. They are still having it out in the open… Well, that’s a matter for them then, but my advice is that when they do it out in the open, that they are giving away their negotiating stance and what points you want to negotiate on, that sounds crazy to me. Yes, I have heard that from several MEPs as well. Yes, when I put it to my committee, they were anonymous in saying that I was absolutely right. Cause we were in a meeting and you could see what was going on and then I was like panicking ‘how how how guys…’. Yes, I noticed you frustration during committee meetings. OK, great, I have got no further questions then. Thank you so much for your time, I know you are busy. You are very welcome, good luck with the research.
71
BIJLAGEN Dubbelinterview met Assistenten MEP (17/05/2013), EP, Brussel Voor mijn onderzoek kijk ik naar hoe het bicameraal overleg geëvolueerd is: het EP kreeg veel meer macht, er ontstond een echte bicamerale dynamiek, alles gaat nu veel sneller en informeler, trilogen zijn ontstaan, trilogen vinden nu steeds vroeger plaats. De rapporteur heeft hier erg veel aan macht gewonnen omdat hij of zij samen met de shadows eigenlijk als agent van het EP functioneert in die trilogen. Wetenschappelijk onderzoek zegt echter ook dat, met dat het EP machtiger werd, de nationale partijen steeds meer hun MEPs als agent inzetten. We zien dat er met die tweede kamer, de Raad, ook linken zijn. De rapporteur zou hier een beetje tussen ‘twee vuren’ zitten om het extreem uit te drukken. Kan jij mij verduidelijken hoe uw MEP deze spanning ervaart? Of in hoeverre de nationale partij uw MEP probeert te beïnvloeden en langsheen welke kanalen? PA 1: Deze spanning is echt heel fel aanwezig. We hebben dat bijvoorbeeld ook nu gehad met dossier X waarvoor mijn MEP rapporteur is. Daarvoor hebben we met drie mensen van binnen onze nationale partij afgesproken, die eigenlijk de opinie van de partij binnen dit dossier gaan bepalen. Dus we hebben samen gezeten, mijn MEP heeft zijn uitleg gedaan, maar hij maakte al onmiddellijk van bij het begin duidelijk dat hij betrokken wou zijn bij het bepalen van het standpunt van onze nationale partij om zo ook zoveel mogelijk punten van dit standpunt te kunnen opnemen in zijn dossier. Maar hij zei ook dat hij wist dat hij rapporteur is en dus op een bepaald moment compromissen ging moeten sluiten die de nationale partij niet leuk zou vinden, en het zij zo. Mijn MEP is daar heel categoriek in, hij zegt gewoon tegen zijn partij dat ze niet kunnen verwachten dat hij alle standpunten van de partij tot op het einde zal kunnen verdedigen. Hij kan dat nu in eerste lezing doen, maar misschien zelfs bij het compromissen maken om de eerste lezing af te sluiten kan hij dat al niet meer volhouden. PA 2: Dat is een heel pertinente vraag en er zijn verschillende cases die hier heel interessant zijn. De mensen van de nationale partij zitten in een geweldige positie wanneer hun MEP rapporteur is, aangezien ze informeel met de rapporteur bepaalde dingen naar voor kunnen schuiven, want je zit bij diegene die de pen vasthoudt. Is het daarom ook niet dat binnen het EP, want het EP probeert ook de rapporteurs te controleren opdat zij het mandaat van het parlement volgen, … (ik word onderbroken) PA 1: Ja, want bijvoorbeeld MEP X, het MEP dat het nu zo moeilijk heeft om nog nieuwe rapporten te krijgen, is een MEP uit land X en dat land ligt letterlijk en figuurlijk ver van Brussel. Deze MEP is een heel sterke politicus die ervoor gaat en heeft vaak heel andere ideeën dan wij binnen de fractie. Vaak heeft haar land ook andere belangen dan wij omdat de situatie zo verschillend is. Dus dat zijn zo tegenstrijdige belangen tussen de verschillende delegaties wat het ook heel duidelijk maakt dat binnen het EP geen politieke partijen maar groepen bestaan, fracties, dat zijn geen partijen, net daarom zijn het geen partijen, omdat de belangen soms zo ver uit elkaar liggen. Dus soms zit deze MEP op een triloog en verdedigt dan iets anders dan dat het mandaat van het EP is. Dan is het onze fractiemedewerker die belt naar de coördinator, dat is mijn MEP. Dan beleggen wij een vergadering met deze MEP en vaak is de voorzitter van de parlementaire commissie daar ook bij, omdat de onze daar vaak sterk in betrokken is en dan praten wij daarover. Dan zeggen we dat we begrijpen wat voor haar belangrijk is, maar dat het mandaat van het parlement ook duidelijk is. Deze MEP had bijvoorbeeld heel fel de nadruk gelegd op één punt dat voor haar belangrijk was, maar 72
BIJLAGEN eigenlijk helemaal niet voor het EP, dus dat was in principe eigenlijk echt niet zo belangrijk. Dus dan hebben wij - de coördinator, de voorzitter, de fractiemedewerker en het MEP- samen gezeten en hebben wij echt duidelijk gemaakt dat dit niet naar voor kwam in de tekst die goedgekeurd was door de plenaire in eerste lezing. Het was heel duidelijk dat haar politiek mandaat niet zo ver reikte om zo moeilijk te gaan doen over dat ene punt, want er waren andere punten die wij wel heel graag wilden en die wel veer sterker naar voor kwamen uit het mandaat van het parlement. Dus jij bent als rapporteur aan het Parlement verplicht om de dingen die belangrijk waren voor het Parlement te gaan verdedigen en niet te gaan muggenziften over de zaken die voor jou belangrijk waren. Je mag een akkoord niet laten vallen of staan met iets dat eigenlijk niet zo heel belangrijk was. Je bent als rapporteur verplicht om in de onderhandelingen de meest essentiële dingen van het EP erdoor te halen. Wie is het dan vooral die deze controle behoudt? De fractiemedewerkers? PA 1: Ook de coördinatoren, hun verantwoordelijkheid reikt ook in die mate dat, als er trilogen zijn, de rapporteur daarna gaat rapporteren aan mijn MEP, als coördinator, over wat de uitkomst van die triloog was. Dat vind ik interessant want zowel de coördinator als de fractiemedewerker zijn mensen die afstemmen van de politieke groepen. Wetenschappelijk onderzoek vermoedt dan ook dat door hoe die trilogen werken, de politieke groepen aan macht winnen en de commissies of de plenaire aan macht verliezen. PA 1: Ja, maar je moet jezelf ook afvragen wie dan het beleid maakt van die politieke groepen. Onze fractiemedewerker is ook maar één persoon binnen onze fractie, die moet ook met de coördinator overleggen en die coördinator koppelt dan terug naar de groep. Maar als de lijn van de groep kaarduidelijk is, dan laten we de fractiemedewerker ook gewoon doen. Bijvoorbeeld dossier X, het maakt niet uit of er een paar delegaties zijn die daar anders over denken, de fractielijn is super duidelijk. Dus OK, de groep bepaalt dat, maar wie is dan de groep? Ik vind het gewoon interessant om te zien hoe in elke triloog een shadow zit om het politieke standpunt van zijn of haar groep te verdedigen en die shadow wordt dan door een fractiemedewerker gecontroleerd of die dat inderdaad wel doet. Terwijl dat de voorzitter daar niet altijd kan zijn, want er zijn veel te veel trilogen. Is het niet zo dat er meer aan controle gedaan wordt door de politieke groepen of hun afzonderlijke standpunten verdedigd worden dan dat er ook iemand als de commissievoorzitter zit die kijkt of het commissiestandpunt, dat het plenaire standpunt zou moeten zijn, verdedigd wordt? PA 1: Maar als elke groep zijn standpunt verdedigd dan kom je terug op het resultaat van de plenaire. Ja, dat kan, ik probeer dan ook niet te zeggen of dit slecht of goed is, het is gewoon interessant dat bepaalde actoren binnen het Parlement… (ik word onderbroken) PA 1: Dat is overal zo, dat zal je vinden in alle parlementen waar onderhandelingen gevoerd worden. Het is heel moeilijk om te verwachten van iemand dat die boven zijn eigen persoon kan uitstijgen en die standpunten gaat verdedigen. Van de rapporteur wordt dat gevraagd en 73
BIJLAGEN dan zijn alle shadows daar om ervoor te zorgen dat hun standpunten niet verloren gaan in al die discussie. Maar dat is interessant omdat van het EP gezegd werd dat het een Parlement is met ‘sterke commissies en zwakke partijen’, hoewel dat de partijen… (ik word onderbroken) PA 1: Hoewel dat de partijen vertegenwoordigd zijn in die commissies! Dus ik vind niet dat je die lijn zo maar door kan trekken, zeker niet nu dat wij veel meer beslissen in codecisie, nog meer dan vroeger, vind ik wel dat die groepen meer te zeggen hebben, zeker als je een strakke groepslijn hebt. Daar vind ik dat ALDE vaak de uitzondering is, omdat die wel vaak in het midden van het bed liggen, maar dan gesplitst. Dat vind ik jammer. PA 2: Ze zitten in een comfortabele positie omdat ze soms met de S&D samenwerken en soms met de EVP, maar er soms ook volledig buiten gehouden worden wanneer de twee grootste groepen het samen kunnen doen. Normaal is het zo dat die twee grootste groepen proberen een entente te vinden, maar als er echt grote verschillen zijn dan kunnen zij niet samen beslissen en dan speelt ALDE een belangrijke rol en de Groenen soms ook. Men zegt ook vaak van ALDE dat het een Mexicaans leger is, je hebt de Franse liberalen die veel gematigder zijn dan de Scandinavische dan de Engelse enzovoort. PA 1: Dat vind ik wel jammer omdat je op zo’n moment een sterke leider nodig hebt die dingen kan afdwingen en hoe kan je dingen afdwingen? De fractieleider van een politieke groep in het EP kan geen dingen afdwingen omdat hij niet bepaalt wie waar op de lijst komt te staan. En dat is dan net weer een heel groot machtsmiddel van de nationale partijen, uiteindelijk hangt het van hun goeddunken af of jij op de lijst komt te staan of niet. Daarom vind ik het jammer dat bepaalde fracties hun positie niet volledig kunnen gebruiken, omdat die meningen zover uit elkaar liggen en de MEPs gewoon doen wat ze willen. Laatst hebben wij met onze fractie een belangrijke stemming verloren omdat een bepaalde fractie tegen stemde omdat wij niet ver genoeg gingen volgens hen. Maar uiteindelijk, in een nationaal systeem, zou de leider van onze fractie dan met hun leider gaan praten en hem of haar duidelijk maken dat tegenstemmen een stem voor de oppositie zou zijn, dat aan het eindresultaat gedacht moet worden. En zo geraken er hier soms dingen verloren omdat er te weinig coördinatie is en iedereen eigenlijk gewoon zijn eigen ding doet. Dat is een beetje jammer en eigenlijk nog een resterende factor van de ‘praatbarak’ van het EP, vroeger was het EP echt een praatbarak en nu zijn er nog steeds enkele zaken waarvan ik niet begrijp dat ze nog bijna maandelijks in Straatsburg gebeuren terwijl het EP toch aan veel meer maturiteit heeft gewonnen ondertussen. PA 2: De fractieleider heeft geen controle over de groep omdat hij niet kan zeggen wie er pakweg op de Duitse kieslijst terecht komt. Wanneer zo’n leider speecht, blijft altijd de vraag in wiens naam hij of zij spreekt. Je hebt hier als groepsleider wel een zekere autoriteit, je kan met posten schuiven, bijvoorbeeld coördinatoren , voorzitter van een commissie enzovoort. Maar het is niet zo dat als je hier voorzitter bent geweest van een parlementaire commissie dat je dan na vijf jaar een grote politieke carrière gemaakt hebt, integendeel. Dus om die redenen moeten MEPs eigenlijk ook nog trouwen blijven aan hun nationale partij. Maar sommige MEPs zeiden mij dan dat ze niet trouw waren aan hun nationale partij, 74
BIJLAGEN maar aan hun kiesdistrict waarin ze verkozen waren, dat ze de belangen van die bepaalde regio wel verdedigden. PA 1: Ja, bijvoorbeeld MEP Y verdedigt echt de belangen van zijn regio. En niet die van het EP dan? PA 1: Jawel, ook, maar je moet het zo zien: je hebt enerzijds het fractiebelang als gemeenschappelijke deler en anderzijds de belangen van het kiesdistrict. Deze wegen misschien ietsje minder door, waardoor je misschien gaat focussen op bepaalde specifieke belangen van je regio en minder op andere thema’s die niet zo belangrijk zijn voor jouw regio. PA 2: Ja, ik denk in de eerste plaats hun regio en dan op de tweede plaats… Ik kan mij voorstellen dat MEPs er ook gewoon voor zorgen dat het fractiestandpunt zoveel mogelijk gelinkt is met wat voor hun regio belangrijk is. Je moet het ook zo bekijken, denk ik. Het is niet dat dit twee verschillende werelden zijn. Het is zelfs zo dat als deze niet zouden overlappen, je een probleem krijgt. Zonder eraan vast te hangen of er nu sprake is van een democratisch deficit of niet, is het alleszins moeilijk te zeggen dat het illegitiem is voor MEPs om de belangen van hun kiesdistrict te vertegenwoordigen… PA 1: Nee, zeker niet. Ander vraagje: ze hebben vorig jaar de interne regels rond art. 70 veranderd, er wordt nu feedback over de trilogen in de commissies gegeven, maar de voorzitter van de commissie die jij opvolgt vindt het niet adequaat dat dit plaatsvindt in de commissie omdat de Raad er gewoon kan binnenlopen en nu wordt het dus achter gesloten deuren georganiseerd. PA 1: Ja, dat is zo. Ik vind het natuurlijk een heel grote meerwaarde voor de andere MEPs om geïnformeerd te worden over de trilogen, omdat dat soms anders vergeten wordt, je kan niet alle dossiers blijven opvolgen. Want vaak nadat iets gestemd is in eerste lezing in de plenaire, verdwijnt dat een beetje uit het geheugen van de andere MEPs die geen shadows zijn en dan ineens is daar een akkoord dat gestemd wordt in plenaire. En in tussentijd zijn er heel veel bureaus van MEPs dat al vergeten, terwijl die ook wel bepaalde amendementen hebben ingediend destijds en bepaalde dingen zien goedgekeurd worden in eerste lezing in de commissie. Hoewel de bedoeling is dat je dat blijft opvolgen, gaat dat gewoon niet. Want zo gauw je naar de trilogen gaat, geef je als individueel parlementslid het dossier eigenlijk af, dan is het aan het onderhandelingsteam. Daarom zijn zo’n maatregelen heel goed, omdat je er dan weer eventjes aan herinnerd wordt dat andere dit bepaald dossier aan het behandelen zijn en hoe het juist zit met die bepaalde punten. De rapporteur geeft dan feedback en dan kan jij als individueel parlementslid ook weer eventjes vragen hoe het ook weer zit met dat ene amendement dat was goedgekeurd, of dat nog steeds belangrijk is en of je iets kan doen om te helpen. Als er zo’n akkoord wordt bereikt in zo’n informele trilogen dan passeert het eerst nog langs de commissie vooraleer het naar plenaire gaat, toch?
75
BIJLAGEN PA 1: Eerste lezing is mandaat stemmen in commissie, dan akkoord sluiten met de Raad en dan akkoord stemmen in plenaire. Dat gebeurt heel weinig in onze commissie, dat gaat echt over dingen die heel snel moeten gaan, als er fondsen vrijkomen of zoiets. Wij zijn niet geneigd dat te doen. Dat is vreemd dat mensen van deze commissie dat altijd zeggen, want volgens de statistieken worden er echt heel veel en steeds meer dossiers in eerste lezing afgerond. PA 1: Ja, maar dat is dan in commissies waar het sneller kan gaan. Wij hebben gewoon in onze commissie het gevoel gehad de voorbije jaren dat we er niet het beste uit konden halen wanneer we eerste lezing akkoorden maken. Want dan is vaak gewoon het doel de deadline van eerste lezing halen en vanaf het moment dat je aan die tijdsdruk toegeeft ben je bereid om heel veel toe te geven terwijl je anders veel langer je tijd zou nemen om te onderhandelen. PA 2: Als je daarentegen kijkt naar de Commissie Y, daar wordt bijna alles in eerste lezing afgerond. Waarom? Omdat het economische crisis is, het moet vooruit gaan enzovoort. En wat zie je dan, hoewel er heel wat tijd over de onderhandelingen gaat tussen de stemming in de commissie en de plenaire, maar dan is er ineens een akkoord. De meeste belangrijke dossiers de laatste tijd zijn in eerste lezing afgerond. Goh, wat gaat er nog naar tweede lezing tegenwoordig… En veel personen zijn geen voorstander van eerste lezing akkoorden… En is het dan effectief zo dat er veel MEPs zijn tijdens de plenaire die dit akkoord voorgeschoteld krijgen en die dan eigenlijk niet weten waar het over gaat? Volgen ze dan de fractielijn die zegt hoe ze daar over zouden moeten stemmen? En misschien twijfelen ze dan achteraf… PA 2: Maar ‘niet op de hoogte zijn’, hoe gebeurt dat hier? Mensen van de parlementaire commissie zijn op de hoogte, dan heb je ook nog de horizontale groepen en de werkgroepen, dat wordt op de agenda van de fractie gezet. Bijvoorbeeld volgende week wordt dossier Y gestemd, deze week wordt dat besproken in de commissie, de commissieleden zijn wel op de hoogte. Ook in de fractie is men op de hoogte. En dan heb je onze schaduwrapporteur die dat akkoord ten zeerste zal verdedigen en ervoor zal zorgen dat dat de plenaire passeerd. Maar je kan je inderdaad vanuit democratisch oogpunt vragen bij stellen, want je hebt inderdaad parlementsleden die hier geen grote fan van zijn. Bijvoorbeeld MEP X vindt dat not done, omdat we daar een mogelijkheid mee uit handen geven om het regelgevend kader verder te sturen. De voorzitter van commissie X heeft mij inderdaad ook gezegd dat deze commissie niet aan eerste lezing akkoorden meedoet, omdat enkel de Raad daar baat bij heeft. Maar jullie kunnen jullie er dus wel ergens in vinden dat de politieke fracties aan macht hebben gewonnen in het controleren en faciliteren van die trilogen? PA 1: Ja, ik heb het moeilijk om iets te zeggen over ‘dé fracties’, want wie bepaalt dat de lijn van de fractie is? Ik vind heel vaak dat als mijn MEP rapporteur is, hij dé fractie is. Maar misschien is het ook omdat mijn MEP dan rapporteur en coördinator is en dit dan heel mooi samenvalt. Dé mening van dé fractie, zoals ik al zei, soms kunnen ze drie maanden vergeten dan er nog een bepaald dossier in behandeling en onderhandeling is, dan is dat even van de
76
BIJLAGEN agenda verdwenen. De rapporteur is daar dan mee bezig en die is de mening aan het verkondigen van het Parlement of de shadows van hun fractie. Maar de feedback over die trilogen vindt toch plaats door de shadows aan hun coördinatoren of door de rapporteur aan hun coördinatoren en het wordt ook in de werkgroepen besproken, veel meer dan in de commissies. Klopt dit? PA 2: Ja, in de werkgroepen kan veel opener gesproken worden, terwijl je misschien toch altijd nog wel een beetje moet opletten wat je zegt in de commissie. Maar als de feedback in de commissie achter gesloten deuren gehouden wordt, zou dat dan bijvoorbeeld wel weer kunnen gebeuren? PA 1: Ik vind dat heel goed omdat je alles nog eens eventjes kunt opsommen en dan kan iemand bijvoorbeeld vragen hoe het nu zit met een of ander belangrijk punt. Dat kan iemand dat weer aanhalen en zit het weer vooraan in ieders geheugen. Want wij behandelen hier zoveel dossiers dat je gewoon niet alles kan bijhouden, niet alles van je eigen commissie, laat staan alles was goed gekeurd wordt in eerste lezing. Het is ook net zo efficiënt om met een klein onderhandelingsteam van het Parlement aan de slag te gaan, je kan het niet maken om iedereen bij elke triloog te betrekken. Op een bepaald moment moet het vooruit gaan en moet je bereid zijn compromissen te maken want je bent met zoveel verschillende partijen van 27 landen en dan nog eens 27 landen in de Raad en de Europese Commissie, een meer bureaucratische en wetenschappelijke instelling, die moeten allemaal overeen komen. Je moet bereid zijn compromissen te maken en als je dan nog eens verantwoording moet afleggen aan alle leden hier in het EP, dan gaat dat niet. Dus ik vind dat daarom geen afbreuk aan een of ander democratisch gehalte, ik vind dat gewoon een redelijk efficiënte manier van werken. En het is natuurlijk wel aan de coördinatoren of de heads of delegation om dat wel in het oog te houden en bepaalde mensen terug te fluiten als ze andere dingen aan het verdedigen zijn. PA 2: Nogmaals, alles passeert ook lang plenaire, elk MEP heeft het recht om amendementen in te dienen. Dan is het aan dat MEP, dat waarschijnlijk helemaal buiten de deal stond dan, om een meerderheid achter zich te scharen. Bon, dat is waarschijnlijk redelijk onmogelijk, maar fundamenteel bestaat het recht voor elk parlementslid om amendementen in te dienen. Dus die heads of delegation hebben ook een redelijke invloed? PA 1: Ja. Alle heads of delegation van onze fractie houden toch elke maand vergadering met elkaar voor de coördinatorenvergadering. Dus je hebt de heads of delegation, dan heb je de coördinatoren, dan heb je het bureau van de fractie die samenkomt en dan wordt het nog eens besproken in de groep, dat is eigenlijk de plenaire vergadering van onze fractie. Dus alle belangrijke topics passeren daar wel, er zijn genoeg momenten waar dat de sleutelfiguren hun zeg kunnen doen, als zij dit niet wensen te doen of niet wensen op te volgen, dan doe je je werk niet goed. PA 2: Bijvoorbeeld nu voor dossier Y, weten we allemaal dat punt Y een hekel punt is voor de Franse delegatie, want dat is in groep gezegd geweest. Neem maar aan als er politiek gevoelige punten zijn in een dossier, komt dat naar boven in het EP. Anders is er ook het middenveld, de NGO’s enzovoort. 77
BIJLAGEN Een vraagje over de Permanente Vertegenwoordiging dan. Ik heb gehoord dat jullie allemaal goeie contacten hebben met hen, helpt dat jullie dan ook om via hen informatie te weten te komen over hoe onderhandelingen in de Raad eraan toe gaan? PA 1: Ja, zeker! Omdat heel veel dingen vaak niet in de raadsbesluiten staan, daar staat bijvoorbeeld in ‘een minderheid van lidstaten stemden tegen’ of ‘we hebben een blokkeringsminderheid gevonden’ of ‘vier landen stemden tegen’ en je weet dan niet welke. Soms weet je dat wel ongeveer, maar niet exact en dan ben je de PV en dan sommen zij mij op welke landen dat waren. En dan kan jij daarop inspelen omdat je weet dat het gevoelig ligt? PA 1: Ja. Vaak weet je dan ook bijvoorbeeld dat iets helemaal niet besproken is geweest, dat het bijvoorbeeld vijf minuten besproken is geweest, dan weet je onmiddellijk dat het niet belangrijk is geweest. Vaak kunnen wij niet goed inschatten wat er op de vergadering daar gebeurd is, dat zijn ook maar een hoop ministers die allemaal naar hier vliegen en dan de nota van hun PV voorgeschoteld krijgen. Soms zijn ze heel goed geïnformeerd omdat het hen zelf aanbelangd of omdat het belangrijk is voor het land en dan weten ze heel veel, maar soms weten ze er helemaal niets van en dan hebben ze ook niets te zeggen. Soms zijn ze bewust stilzwijgend, omdat ze weten dat het gevoel is voor hun land maar zij toch stilzwijgend de meerderheid volgen ook al in hun eigen land tegen, soms zwijgen ze gewoon omdat ze van niets weten. Iedereen heeft daar zo’n verschillende rollen te spelen, dat het heel moeilijk is voor ons om exact te weten wat daar gebeurd is. Dus het is heel gemakkelijk voor ons om eventjes naar de PV te bellen en dan sturen ze ons een verslagje door, dan heb je ineens een veel duidelijker beeld van ‘heeft Duitsland gewoon niets gezegd en zit de kans er dus in dat ze er helemaal niet mee bezig zijn, of hebben ze er een betoog van een half uur gevoerd om het standpunt duidelijk te maken’. PA 2: Plus, voor de PV is het ook cruciaal en interessant om een goed contact te onderhouden met ons. Want bij het COREPER is ons land één van de 27, terwijl als je hier rechtstreeks toegang vindt tot de rapporteur of de schaduwrapporteur met enkele punten waarin die zich kan vinden, dan worden die punten van ons land hier ineens hoger op de agenda geplaatst. Maar dus die spanning bij rapporteurs leeft echt wel? Dat ze bij wijze van spreken ‘tussen twee vuren’ zitten, dat ze twee ‘bazen’ hebben in beide kamers omdat de nationale partij bijvoorbeeld uiteindelijk de kieslijst in handen heeft? PA 2: Ja, dat hangt natuurlijk van dossier tot dossier af, of er nationale belangen op het spel staan. Ik heb nog nooit rechtstreeks telefoon gekregen van de partij over een bepaald dossier om daar één van hun belangen in te krijgen. Maar voor andere dossiers is dat misschien anders… De commissie die ik opvolg is eerder technisch of duidelijk qua wat er moet veranderd worden, maar voor andere commissies kan dat anders zijn, daar zijn belangen misschien duidelijker of is er een duidelijkere tegenstelling tussen de belangen van de nationale partij en de Europese fractie. PA 1: Ik heb het gevoel dat heel veel van de dingen die je vraagt hiernaar leiden: alle parlementsleden hier en alles wat er hier gebeurt in de trilogen en al de standpunten die verdedigd worden hebben worden geconfronteerd met een balans. Je begeeft je altijd op een 78
BIJLAGEN soort van balans die je als MEP die deelneemt aan die trilogen moet behouden. Natuurlijk wil je ook je persoonlijke mening geven want jij bent ook degene die verkozen is, jij hebt het recht op je mening te geven. Maar je moet rekening houden met de andere MEPs, met je achterban en met je partij thuis, het kiesdistrict waaruit je komt, maar je moet ook hier doen wat nodig is om dossiers vooruit te laten gaan. Zolang je op die balans blijft zitten en niet teveel van het ene of het andere laat doorwegen, denk ik dat je hier een succesvol parlementslid bent en dat je dingen kan bereiken. Bijvoorbeeld rapporteur X over dossier X wou veel te graag een akkoord met de Raad, op een bepaald moment vergat dit MEP de mening van de eigen fractie compleet. Toen is hun coördinator moeten tussenkomen en heeft de steun aan de eigen rapporteur opgezegd, dus het akkoord viel. Deze MEP wou kosten wat het kost een akkoord met zijn naam erop, die was de balans kwijt. Deze balans vind ik heel interessant. PA 1: Ja, er komen heel veel elementen bij kijken en het is normaal dat je als politicus verschillende dingen daarin moet vertegenwoordigen. Als een MEP hier constant enkel het standpunt van zijn nationale partij zou verdedigen, zou hij hier niets bereiken want dat standpunt is dan vaak te geïsoleerd. Hier moeten compromissen gesloten worden, ook al is dat vaak niet mooi, soms kan je daar echt teleurgesteld door zijn en denken dat je echt veel hebt toegegeven. Maar als je niet in het midden staat van de standpunten als rapporteur… Politiek is de kunst van het haalbare. Je moet bereid zijn om op het uiterste punt van wat je wil te gaan staan om het meest te kunnen bereiken van wat je wil, maar toch net niet ver genoeg zodat je verliest. Een vaardige MEP is diegene die er juist genoeg kan uithalen om te zeggen dat het een overwinning is voor zichzelf en tegelijk toch een grote steun vinden in de plenaire. Dat hij het ook kan verkopen aan de andere fracties als een overwinning voor de plenaire terwijl hij er ook zelf tevreden mee is. Dit is makkelijker voor een MEP uit een centrumfractie van uit een eerder marginale fractie, omdat wij sowieso al dichter bij de gemiddelde mening van het parlement zitten dan een MEP uit een marginale fractie. Daarom hanteren deze fracties ook vaak een heel andere politiek dan wij. Bijvoorbeeld in commissie Y bepalen de coördinator van de S&D en de coördinator van de EVP gewoon de commissielijn en die gaan ervoor. Het is wel heel pertinent hoe dit van commissie tot commissie heel erg verschilt. Ik heb het gevoel dat je commissies hebt met identiteiten: conservatieve of progressieve commissies… (ik wordt onderbroken) PA 1: Ja, commissie Y is echt geleid door S&D en EVP en sinds lang gaan de Groenen en de ALDE gewoon mee met die twee fracties. Omdat als die twee een akkoord vinden, dat meestal in het centrum van de mening van het parlement ligt. Dat komt ook omdat beide coördinatoren compromisbereide mensen zijn en bereid zijn het een en het ander op te geven zolang ze maar dingen in de plaats krijgen. Ik kan mij inbeelden dat je een aantal coördinatoren hebt die heel charismatisch zijn en die het heel belangrijk vinden om zelf met dingen naar buiten te kunnen komen en echt op de voorgrond te treden. Geen van beide van deze coördinatoren hebben dat, waardoor ze eigenlijk heel veel dingen onder hun twee kunnen regelen en de steun groeit meestal, omdat het meestal ook gewoon een degelijk voorstel is. Dus hier hangt het er ook weer van af welke persoon op welke plaats zit. Ik heb hetzelfde gehoord over de voorzitters van de parlementaire commissies, dat je echt heel sterke figuren alsook… (ik wordt onderbroken) 79
BIJLAGEN PA 1: Ja! Die van Commissie Z of W bijvoorbeeld is ongelooflijk slecht… Ja, dat heb ik nog van andere MEPs gehoord. En dit zou een belangrijke rol spelen bij het bewaken van het mandaat, zij kunnen deze rol opnemen, maar ze doen het niet altijd… PA 1: Ja, die kunnen inderdaad richting geven. Dat is weer zo een functie die je zo breed of zo klein kan invullen als je zelf wil. PA 2: Ja, bij ons staat de voorzitter wel op zijn/haar strepen, maar deze is er ook gekomen door nationale inmenging. Omdat het een belangrijke commissie is en omdat een evenwicht gezocht moest worden met de post in de Europese Commissie die al door een bepaalde nationaliteit werd ingevuld. Interessant dat dat zo gebalanceerd wordt. PA 2: Maar natuurlijk, je hebt hier ook verschillende commissies van verschillend belang natuurlijk. De Commissie voor Economische Zaken en die voor Cultuur zijn niet te vergelijken. Maar hoewel de nationaliteit hier dus meespeelde, vind ik wel dat de voorzitter in kwestie het nationale kan overstijgen, hij/zij heeft ook eigen technische bagage.
80
