UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
De invloed van de Europese “economic governance” op de recente Belgische pensioenhervorming
Wetenschappelijke verhandeling Empirische studie Sebastiaan De Smet aantal woorden: 21052 MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: Professor dr. Hendrik Vos COMMISSARIS: Bregt Saenen COMMISSARIS: Petra Debusscher
ACADEMIEJAAR 2011 - 2012
Abstract Inzake pensioenbeleid bevindt België zich op verscheidene vlakken bij de slechtere leerlingen van Europa. Om dit te verhelpen, besliste de regering Di Rupo I recent om een pensioenhervorming door te voeren. In deze masterproef willen we nagaan welke invloed de Europese Unie had op deze recente Belgische pensioenhervorming. Ook bestuderen we de impact van de eurocrisis. Tenslotte vragen we ons af of er zich vroeger gelijkaardige pensioenhervormingen hebben voorgedaan, waarop de Europese Unie een invloed uitgeoefend heeft. We maken bij dit onderzoek gebruik van documentanalyse, media-analyse en diepte interviews. De recente pensioenhervorming is er (deels) gekomen onder druk van Europa en haar uitdrukkelijk herhaalde vraag om de gevolgen van de vergrijzing accuraat aan te pakken. We zijn van oordeel dat de druk van Europa op een sociaal thema als pensioenen er niet gekomen is uit sociale hoek, via de open coördinatiemethode, maar door “economic governance”: het striktere Europese economische beleid. Deze “economic governance" wordt gekenmerkt door een neoliberale gedachte, die dankzij de eurocrisis haar greep op de Europese Unie heeft versterkt. Europeanisering op het gebied van pensioenen is volgens bestaande literatuur niet voor de hand liggend voor een land als België dat eerder een star en standvastig pensioenstelsel kent. Toch kunnen we, wanneer we in de geschiedenis teruggaan, een gelijkaardige hervorming onder druk van Europa terugvinden: namelijk de pensioenhervorming die in 1996 nodig was om tot de Europese Monetaire Unie toe te treden. We besluiten dat er wel degelijk een invloed uitgaat van Europa op ons pensioensysteem. Door het momentum van de crisis te gebruiken, is het Europese economische beleid (samen met de nationale oorzaken) erin geslaagd hervormingen door te voeren in het Belgische pensioenstelsel. Zonder de druk van Europa zou België nog steeds dezelfde uitdagingen kennen voor haar pensioenstelsel. Een hervorming zou dan waarschijnlijk langer op zich laten wachten.
2
“There’s more to the picture than meets the eye.” Neil Percival Young
3
Inhoudsopgave Abstract..................................................................................................................................2 Samenvatting..........................................................................................................................6 Onderzoeksvragen ..................................................................................................................8 Deel 1 1. De vergrijzing.....................................................................................................................9 2. Het Belgische pensioensysteem ........................................................................................11 2.1. Repartitie versus kapitalisatie.....................................................................................11 2.2. De 3 pensioenpijlers...................................................................................................11 2.2.1 De eerste pijler .....................................................................................................12 2.2.1.1. Het rustpensioen...........................................................................................12 2.2.1.2. Het overlevingspensioen...............................................................................12 2.2.1.3. De inkomensgarantie voor ouderen (IGO) ....................................................12 2.2.2. De tweede pijler ..................................................................................................12 2.2.3. De derde pijler ....................................................................................................13 2.2.4. De vierde pijler ...................................................................................................13 2.3 De belangrijkste bevindingen over het Belgische pensioensysteem .............................13 2.3.1. De loopbaan ........................................................................................................14 2.3.2. Ambtenaren, werknemers en zelfstandigen..........................................................15 2.3.3. De vervangingsratio ............................................................................................15 2.3.4. De aanvullende pensioenen .................................................................................16 2.3.5. Armoederisico voor ouderen ...............................................................................16 3. De recente pensioenhervorming........................................................................................18 3.1. Het vervroegd pensioen..............................................................................................18 3.2. Overgangsmaatregelen...............................................................................................18 3.3. Speciale stelsels .........................................................................................................19 3.4. De gelijkgestelde periodes .........................................................................................19 4.1. Grote financiële verliezen ..........................................................................................19 4.2. Striktere regulering ....................................................................................................20 5.1. Wetgevende bevoegdheden omtrent sociale zekerheid en pensioenen ........................20 5.2. De Open Coördinatiemethode ...................................................................................21 5.3. Het Europees economisch beleid / “economic governance”........................................22 5.3.1. Het Europees semester ........................................................................................22 5.3.2. De jaarlijkse groeianalyse 2012...........................................................................22 5.3.4. Het Euro Plus-pact ..............................................................................................24 5.3.5. Regulering van de financiële sector .....................................................................24 6. Het witboek ......................................................................................................................24 6.1. Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen ......................................24 6.2. Onderlinge verbondenheid .........................................................................................25 6.3. Het armoederisico ......................................................................................................25 6.4. Aanvullende pensioenen ............................................................................................25 6.5. Vervroegde uittredingsmogelijkheden........................................................................25 6.6. Bijdrageperiodes ........................................................................................................26 6.7. Rol lidstaten versus rol Europese Unie .......................................................................26 Deel 2 7. Onderzoeksvragen ............................................................................................................27 8. Theoretisch kader .............................................................................................................27
4
8.1. Europeanisering .........................................................................................................27 8.2. Börzel & Risse...........................................................................................................28 8.3. Boin, ’t Hart en McConnell........................................................................................30 8.4. Anderson & Keading .................................................................................................31 8.5. Kingdon.....................................................................................................................32 8.5.1. Het “window of opportunity” ..............................................................................32 8.5.2. Het stromenmodel van Kingdon ..........................................................................32 8.6. Kanttekeningen bij het onderzoek ..............................................................................33 8.6.1. Methode van triangulatie.....................................................................................33 8.6.2. Eventuele beperkingen ........................................................................................33 8.7. De keuze voor België als onderzoeksonderwerp.........................................................33 Deel3 9. Onderzoek naar de variabelen van Börzel & Risse ............................................................34 9.1. De Belgische “misfit” ................................................................................................34 9.2. De aanwezigheid van veto-spelers..............................................................................37 9.3. “Change agents” / Norm entrepreneurs ......................................................................40 9.3.1. Onenigheid tussen de regeringspartijen ...............................................................40 9.3.2. Olli Rehn, commissaris voor economie en monetaire zaken.................................41 9.3.3. De medestanders van Magnette ...........................................................................42 9.4. Consensuspolitiek ......................................................................................................42 9.5. Transformatie ............................................................................................................44 10. Boin, ’t Hart & McConnell .............................................................................................45 10.1. Neoliberaal Europa ..................................................................................................46 10.2. Besparen ..................................................................................................................47 10.3. Asymmetrie .............................................................................................................47 10.4. De neoliberale invloed op de Belgische pensioenhervorming ...................................49 10.4.1. Loopbaanonderbreking en tijdskrediet...............................................................49 10.4.2. Gelijkgestelde periodes .....................................................................................49 10.4.3. Vermindering welvaartsenveloppe ....................................................................51 11. Anderson & Keading ......................................................................................................52 11.1. Druk tot hervorming bij toetreding tot de Europese Monetaire Unie.........................53 11.2. Gelijkenissen tussen beide hervormingen .................................................................53 11.2.1. De probleemstroom ...........................................................................................53 11.2.2. De oplossingenstroom .......................................................................................54 11.2.3. De politieke stroom ...........................................................................................55 12. Conclusie........................................................................................................................56 Referenties ...........................................................................................................................59 Bijlagen................................................................................................................................65
5
Samenvatting In deze masterproef willen we nagaan in welke mate de Europese Unie (EU) het Belgische pensioensysteem beïnvloedt. We analyseren dit vanuit een Europees economisch oogpunt. Ons onderzoek spitst zich vooral toe op de meest recente pensioenhervorming (2011). Deze masterproef bestaat uit 3 delen: het eerste deel geeft een informatief kader over het onderwerp; het tweede deel bevat onze onderzoeksvragen en een theoretisch kader; in het derde deel volgt ons eigenlijke onderzoek. In deel 1 laten we de verschillende aspecten rond het pensioendossier aan bod komen. We starten met de vergrijzing (Hoofdstuk 1). Het is door een vergrijzende bevolking dat het Belgisch pensioenstelsel hervormd moet worden. Er zijn steeds minder werkenden die moeten instaan voor een groeiend aantal inactieven (ouderen, werklozen …). We kijken naar de oorzaken van de vergrijzing en consequenties op lange termijn. Daarna zetten we het Belgische pensioensysteem uiteen (Hoofdstuk 2). Gezien de diversiteit aan pensioenstelsels in België is het belangrijk een gedetailleerde situatieschets te geven. We bespreken de drie Belgische pensioenpijlers. We sommen hun sterktes op, maar leggen ook de ongelijkheden bloot. Daaropvolgend geven we de voornaamste kenmerken van de verschillende pensioenen weer. Zo bestaan er grote verschillen tussen de pensioenen van ambtenaren, werknemers en zelfstandigen. Statutaire ambtenaren hebben veruit het hoogste pensioen, zeker wanneer we het vergelijken met dat van zelfstandigen. Maar ook tussen de pensioenen van vrouwen en mannen heerst er een kloof. Door de kortere, vaak onvolledige loopbaan van vrouwen is hun pensioen merkelijk kleiner. We besluiten dit hoofdstuk met een beschrijving van de verschillende groepen die door ons pensioensysteem een verhoogd risico lopen op armoede. Ouderen hebben namelijk een hoger armoederisico dan de gemiddelde bevolking. We zullen merken dat dit vooral oudere vrouwen en alleenstaanden zijn. Vervolgens (Hoofdstuk 3) geven we de recente pensioenhervorming en haar belangrijkste veranderingen en overgangsmaatregelen weer. Hoofdstuk 4 behandelt kort de economische crisis die uitmondde in de huidige eurocrisis. Deze crisis bemoeilijkt fel de aanpak van de vergrijzing. Zowel voor de EU als haar lidstaten. De overheidsschulden zijn sterk gestegen en verschillende pensioenfondsen raakten in moeilijkheden of verloren een aanzienlijk deel van hun kapitaal. Daarna kijken we naar de bevoegdheden die de EU heeft op vlak van pensioenen (Hoofdstuk 5). Naast enkele wettelijke bevoegdheden, maakt Europa op sociaal vlak (o.a. sociale zekerheid en pensioenen) gebruik van de open coördinatiemethode (OCM). We geven de specifieke Europese doelstellingen en instrumenten voor pensioenen op dit vlak weer. We opteren bewust in deze masterproef om de invloed van Europa vanuit een economisch oogpunt te bekijken. Pensioenen zijn nochtans een sociaal thema en hiervoor schuift de EU de OCM voor Sociale Bescherming en Sociale Insluiting naar voren. We hebben voor deze aanpak gekozen omdat de wetenschappelijke meningen eerder afkeurend zijn over de OCM. Het is nog te vroeg om een definitief oordeel te vellen over de OCM, maar verschillende wetenschappers (Eckardt, 2005; Heidenreich & Zeitlin, 2009; Saltelli, 2011) stellen dat de OCM tekortschoot en niet de vooropgestelde doelen van de Lissabonstrategie heeft gehaald. Daarom en vanuit de actualiteit – de Belgische besparingen, de eurocrisis en de “economic governance” – leek het ons interessant de pensioenproblematiek vanuit een economisch perspectief te benaderen. We geven daarom na de OCM de wijzigingen weer die doorgevoerd werden met betrekking tot het Europees semester, het stabiliteits- en groeipact en de “sixpack” maatregelen. We sluiten deel 1 af (Hoofdstuk 6) met een analyse van het Europees witboek omtrent pensioenen dat begin dit jaar verscheen. Dat witboek is het meest recente en complete
6
document waarin de Commissie de uitdagingen omtrent de vergrijzing en de pensioenen weergeeft. De Commissie haalt hierin aan dat er drastische maatregelen genomen moeten worden om de pensioenen veilig te stellen. En liever vandaag dan morgen. Deel 2 van deze masterproef start met onze onderzoeksvragen (Hoofdstuk 7). U vindt ze onderaan deze samenvatting nog eens terug. Vervolgens geven we het theoretisch kader (Hoofdstuk 8) dat we gebruiken in deze masterproef. We bespreken de wetenschappelijke literatuur rond “Europeanisering” en conceptualiseren het begrip “impact”. Ons eigen onderzoek baseren we voornamelijk op voorgaand onderzoek van Börzel & Risse (2009) en Anderson & Keading (2008). We bespreken ook de moeilijkheden en beperkingen van ons onderzoek. Börzel & Risse hebben een these ontwikkeld die nagaat hoe groot de kans is dat het nationale beleid rond een bepaald thema verandert onder invloed van Europa. We passen deze these toe op het Belgische pensioendossier. Voor deze analyse gebruiken Börzel & Risse twee Europese integratietheorieën: het rationeel keuze-institutionalisme en het constructivisme. Een eerste noodzakelijke voorwaarde die voor beide integratietheorieën vervuld moet zijn om Europeanisering te kunnen vaststellen is: de “misfit”. Er dient een (grote) mate van onverenigbaarheid te bestaan tussen het nationale en het Europese beleid. Vanuit het rationeel-institutionalisme kunnen er aldus Börzel & Risse twee zaken de kans tot Europeanisering beïnvloeden: het aantal veto-spelers in de politieke structuur en de financiële middelen die ter beschikking gesteld worden. Vanuit het constructivisme kunnen er aldus Börzel en Risse opnieuw twee zaken de mate van Europeanisering beïnvloeden. Ten eerste: het aantal “change-agents” of het aantal nationale actoren dat de Europese aanbevelingen gebruikt om zijn/haar preferenties naar voren te schuiven. Ten tweede: de mate waarin er een politieke cultuur van consensus heerst. Anderson & Keading hebben eerder onderzoek verricht naar het Belgische pensioenstelsel en de starheid ervan. Zij komen tot de conclusie dat het Belgische pensioenstelsel kenmerken vertoont van een vast pensioenstelsel dat ongevoelig is voor de druk van de EU. Toch, zeggen ze, is er in de geschiedenis een enkele keer tijdig onder druk van de EU een pensioenhervorming in België doorgevoerd. Dit was meerbepaald in 1996, met de Belgische toetreding tot de Europese Monetaire Unie (EMU) onder de regering Dehaene II. Anderson & Keading stellen dat dit een enkele keer was en dat dit niet opnieuw zal gebeuren. Dit trachten we in ons onderzoek te weerleggen. Deel 3 omvat het eigenlijke onderzoek. We gaan na of we de recente pensioenhervorming kunnen verklaren aan de hand van de bevindingen van Börzel & Risse en Anderson & Keading. Eerst gaan we de “misfit” na voor het Belgisch pensioenbeleid. Hiervoor maken we gebruik van documentanalyse. We kijken naar landenspecifieke aanbevelingen en adviezen die de Commissie en de Raad aan België overmaakten. We ondersteunen dit met eigen interviews met de verschillende vakbonden, de Federale Overheidsdienst (FOD) Sociale Zekerheid en de beleidscel van Vincent Van Quickenborne, minister van Pensioenen. Vervolgens kijken we naar het aantal veto-spelers in de Belgische politieke besluitvorming. Onze interviews hebben ons daarbij op enkele zaken in dit dossier gewezen, die de algemene visie omtrent veto-spelers in België ontkrachten.
7
Om de aanwezigheid en de publieke zichtbaarheid van “change-agents” na te gaan, maken we gebruik van de databank “Mediargus” en andere persartikels. Vervolgens onderzoeken we de impact van de eurocrisis op het pensioendossier. We bestuderen de (beleids)verschuivingen binnen de Unie en kijken of er een verband is met de pensioenmaatregelen. Tenslotte gaan we de gelijkenissen na tussen de pensioenhervormingen van 1996 en 2011. Volgens Anderson & Keading is de pensioenhervorming van 1996 (die doorgevoerd werd om te kunnen toetreden tot de EMU) een uitzondering. Europeanisering op vlak van pensioenen moet buiten deze hervorming in België niet verwacht worden. We willen deze these weerleggen en stellen dat achter beide hervormingen (1996 en 2011) dezelfde patronen schuilgaan. We doen dit door te kijken naar de overeenkomsten in de nationale en internationale politieke en economische situatie, toen en nu. We gebruiken hiervoor het stromenmodel van Kingdon en zijn “window of opportunity”. Aansluitend beantwoorden we onze onderzoeksvragen en volgt onze eindconclusie. Onderzoeksvragen
In welke mate is de recente Belgische pensioenhervorming er gekomen onder druk van de EU?
Welke impact heeft de eurocrisis gehad op de recente pensioenhervorming?
Kunnen we, wanneer we terugkijken in het verleden, verbanden vinden met voorgaande pensioenhervormingen, waarbij de druk van de EU eveneens tot een hervorming leidde?
8
Deel 1 1. De vergrijzing De vergrijzing vormt de belangrijkste uitdaging voor ons pensioensysteem. Net als in de meeste andere Westerse landen, maar ook in landen als Japan, China en Rusland, neemt het aantal ouderlingen in de bevolking gestaag toe. De babyboomgeneratie1 begint stilaan op (vervroegd) pensioen te gaan. Een kleiner actief deel van de bevolking zal in de toekomst de sociale uitkeringen moeten financieren voor een toenemend aantal niet-actieve personen. Grafiek 1 toont aan dat het deel 65-plussers in de Belgische bevolking voortdurend gestegen is tussen 1990 en 2008. Deze trend zal zich de komende decennia verder zetten. Men spreekt zelfs van “een vergrijzing binnen de vergrijzing”. In grafiek 2 kunnen we zien dat het aandeel 80-plussers binnen de groep ouderen eveneens toeneemt, net als het absolute aantal 80plussers (Vanistendael, 2008-2009; Berghman et al., 2010). Grafiek 1: evolutie van het aantal en aandeel 65-plussers in de Belgische bevolking.
Bron: (Eurostat, 2010; Berghman et al., 2010) Bij de 65-plussers is er een meerderheid van vrouwen (58%). We zien deze meerderheid nog toenemen naarmate de leeftijd stijgt. In de groep van 80-plussers vinden we 66% vrouwen terug. Deze meerderheid heeft te maken met de hogere levensverwachting voor vrouwen. In 2010 had een 65-jarige vrouw nog een levensverwachting van 22 jaar (tot 87 jaar). Een 65jarige man had in 2010 nog een levensverwachting van 17 jaar (tot 82 jaar). Volgens de voorspellingen van het Planbureau zal de levensverwachting verder blijven stijgen tot 27 jaar voor 65-jarige vrouwen (tot 92 jaar) en tot 23 jaar voor 65-jarige mannen in 2060 (tot 88 jaar) (Berghman et al., 2010; Planbureau, 2011).
1
Babyboom : de geboortegolf in vele West-Europese landen vlak na de Tweede Wereldoorlog. De babyboomgeneratie omvat de personen geboren tussen 1945 en 1964.
9
Grafiek 2: evolutie van het aantal 80-plussers binnen de groep 65-plussers.
Bron: (Eurostat, 2010; Berghman et al., 2010) Naast een hogere levensverwachting kent België ook een dalend geboortecijfer. Er worden steeds minder kinderen geboren in België, net als in de hele EU. Hier zijn een aantal verklaringen voor. Vrouwen wachten gemiddeld steeds langer om kinderen te krijgen. Daarnaast merken we dat samenlevingen met een sterk georganiseerd sociaal vangnet een lagere vruchtbaarheidsgraad kennen: hoe beter de sociale voorzieningen in een maatschappij, hoe minder kinderen er gemiddeld geboren worden per gezin. De maatschappij staat in deze landen meer en meer in voor de ouderen en hun behoeften waar dit vroeger de kinderen waren. Het gemiddeld aantal kinderen per vrouw in België (conjunctureel vruchtbaarheidscijfer) ligt momenteel op 1,6. Om een stabiel bevolkingsaantal te hebben, moet dat cijfer rond de 2,1 schommelen (ACLVB, 2011). Vanaf 2012 zal de Europese beroepsbevolking beginnen krimpen. Uit het vergrijzingsverslag van 2009 van de EU blijkt dat, aangezien de beroepsbevolking2 afneemt, in 2020 alleen nog groei uit een stijgende arbeidsproductiviteit te verwachten is (Europese Commissie, 2009). Bovenstaande tendensen zorgen voor een belasting van de eerste pijler van het Belgische pensioensysteem. De financiële houdbaarheid komt in het gedrang wanneer het systeem meer mensen dient te helpen en wanneer tegelijkertijd het aantal personen dat het systeem ondersteunt afneemt. De eerste pijler in België wordt namelijk georganiseerd via repartitie: de huidig werkenden betalen de pensioenen van de huidig gepensioneerden. Momenteel zijn er iets minder dan 4 actieven (3,8) per oudere (65+). Deze verhouding zal volgens de voorspellingen verder dalen tot zo’n 2 (2,2) actieven per oudere. De problematiek rond de vergrijzing wordt dan ook meteen duidelijk (Pensioenconferentie, 2010). Terzijde: de EU zal de komende decennia vrijwel zeker een belangrijke bestemming voor migranten blijven. De Europese Commissie en de gegevens van Eurostat wijzen erop dat tussen nu en 2050 ongeveer 40 miljoen mensen naar de EU zullen emigreren. Omdat velen in de werkende leeftijd vallen, zorgen immigranten gewoonlijk voor een verjonging van de bevolking. Ondanks de grote toestroom op dit moment kan immigratie de effecten van de lage vruchtbaarheid en de hogere levensverwachting van de bevolking slechts beperkt compenseren (Europese Commissie, 2006). 2
De EU definieert de beroepsbevolking als de leeftijdsgroep van 15 tot en met 64 jaar.
10
De belangrijkste kenmerken van de vergrijzing:
Minder jongeren – ontgroening Meer ouderen Gemiddeld oudere bevolking
2. Het Belgische pensioensysteem Nu we het probleem van de vergrijzing hebben geschetst, bekijken we het Belgische pensioensysteem. Men kan de pensioenen organiseren via repartitie of via kapitalisatie. We bespreken beide methoden. Aansluitend hebben we het over de verschillende pensioenpijlers. Daarna geven we de belangrijkste pensioenkenmerken weer voor de verschillende loopbanen en voor mannen en vrouwen. 2.1. Repartitie versus kapitalisatie Men kan de pensioenen op 2 manieren financieren: via repartitie of via kapitalisatie. In het repartitiestelsel worden de pensioenen van de huidige generatie gepensioneerden gefinancierd door bijdragen van de huidige generatie actieven. In het kapitalisatiestelsel staat elke generatie in voor zijn eigen pensioen. Het pensioenstelsel in België kent een gemengde vorm: de wettelijke pensioenen (pijler 1) worden gefinancierd via repartitie, de aanvullende pensioenen (pijler 2) worden gefinancierd via kapitalisatie. Hoewel het aandeel van de aanvullende pensioenen groeit, maken de wettelijke pensioenen veruit het grootste deel uit van het geheel. Ons pensioensysteem is dus nog steeds grotendeels gericht op repartitie. Hier bevindt zich dan ook de grootste uitdaging. Doordat er steeds minder actieven zijn ten opzichte van gepensioneerden, komt ons pensioensysteem onder druk te staan (De Brabanter, Gieselink, & Petry, 2005). 2.2. De 3 pensioenpijlers Het Belgische pensioensysteem bestaat uit 3 verschillende pijlers. De eerste pijler is het wettelijk pensioen. Deze pijler wordt georganiseerd door de overheid en omvat alle wettelijke pensioenstelsels waar werknemers, zelfstandigen en ambtenaren verplicht zijn bij aangesloten. De tweede pijler omvat de aanvullende of extralegale pensioenen. De pensioenen van de tweede pijler zijn arbeidsgebonden en worden geregeld op het niveau van de onderneming, de bedrijfstak of de beroepsgroep. De overheid komt hierbij slechts onrechtstreeks tussen door het geven van belastingvoordelen of door het maken van een wettelijk kader voor deze pensioenregelingen. De derde pijler bestaat uit vrijwillige pensioenverzekeringen. Aan deze pijler kan iedereen vrij deelnemen ongeacht zijn of haar professioneel statuut. De overheid reglementeert deze pensioenvoorzieningen, maar het initiatief ligt volledig bij het individu zelf. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de individuele levensverzekering en om pensioensparen (Sociale Zekerheid, 2012).
11
2.2.1 De eerste pijler De verschillende soorten pensioenvoorzieningen binnen de eerste pijler zijn: het rustpensioen, het overlevingspensioen en de Inkomensgarantie voor Ouderen (IGO). 2.2.1.1. Het rustpensioen Het rustpensioen wordt uitgekeerd aan personen waarvan wordt verondersteld dat ze voldoende hebben gewerkt. Vandaag moeten zowel vrouwen als mannen 65 jaar zijn om te kunnen genieten van een rustpensioen. Sinds 2009 is er een gelijkschakeling in de pensioenleeftijd tussen mannen en vrouwen. Daarvoor lag de pensioenleeftijd voor vrouwen op 60 jaar. Er is ook de mogelijkheid om vervroegd op pensioen te gaan. Deze regeling verandert vanaf 2013 onder invloed van de recente pensioenhervorming onder de regering Di Rupo I. We bespreken hier de regeling die nog geldt tot het eind van 2012. De pensioenhervorming en overgangsmaatregelen komen later in deze masterproef aan bod. Momenteel kan men nog vanaf de leeftijd van 60 jaar op vervroegd pensioen. Werknemers en zelfstandigen dienen wel minstens 35 jaar pensioenrechten te hebben opgebouwd. Voor ambtenaren gelden nog andere regelingen (RVP, 2012b). 2.2.1.2. Het overlevingspensioen Het overlevingspensioen wordt bij het overlijden van een werknemer, zelfstandige of ambtenaar uitgekeerd aan de weduwe of de weduwnaar. Het overlevingspensioen bedraagt 80% van het rustpensioen van de overleden echtgeno(o)t(e). Wanneer deze laatste nog geen rustpensioen kreeg uitgekeerd, dan wordt een fictief rustpensioen berekend. Het recht op een overlevingspensioen is gebonden aan verschillende voorwaarden. Zowat 50% van de vrouwelijke gepensioneerden geniet een overlevingspensioen eventueel aangevuld met een eigen rustpensioen. Bij de mannen komt dit nauwelijks voor (2%) (Berghman, et al., 2010). 2.2.1.3. De inkomensgarantie voor ouderen (IGO) Personen die onvoldoende pensioenrechten hebben opgebouwd en die te weinig middelen hebben om in hun levensonderhoud te voorzien, kunnen beroep doen op de IGO. De IGO is er sinds juni 2001. Daarvoor konden deze mensen aankloppen bij het GIB: het Gewaarborgd Inkomen voor Bejaarden. Men moet minstens 65 jaar zijn om in aanmerking te komen voor een IGO. Men kan slechts een beroep doen op de IGO als men zijn rechten op een ander pensioen heeft uitgeput, of indien men geen enkel recht heeft op een pensioen. De toekenning komt er slechts na een onderzoek van bestaansmiddelen. Wie te veel bestaansmiddelen heeft, krijgt geen of komt slechts in aanmerking voor een gedeeltelijke inkomensgarantie (Berghman, et al., 2010; RVP, 2012a). 2.2.2. De tweede pijler De tweede pijler omvat de aanvullende pensioenregelingen. Het woord zegt het zelf, dit pensioen vormt een aanvulling op het wettelijke pensioen. Deelname hieraan is vrijblijvend. Ongeveer 60% van de werknemers maakt gebruik van de tweede pijler. Toch moedigt de overheid dit aanvullend pensioen sterk aan via fiscale voordelen zodat mensen na hun pensionering zo goed mogelijk hun levensstandaard kunnen behouden. We zullen namelijk
12
zien (2.3.) dat het pensioen uit de eerste pijler voor de meesten niet voldoende is om hun levensstandaard te behouden. Er zijn regelingen voor werknemers en zelfstandigen. Voor statutaire ambtenaren is een tweedepijlerpensioen zéér uitzonderlijk aangezien zij al een hoge vervangingsratio3 halen uit pijler 1. De wetgeving rond de pensioenregelingen uit de tweede pijler bleef lang erg beperkt. Hier kwam verandering in met de Wet Colla in 1995 en met de Wet op de Aanvullende Pensioenen (WAP) in 2004 onder invloed van toenmalig minister van Pensioenen Frank Vandenbroucke. De tweede pensioenpijler wordt georganiseerd binnen het bedrijf zelf (groepsverzekeringen en bedrijfspensioenfondsen) of op sectoraal vlak. Bij zelfstandigen gaat het hier hoofdzakelijk om het Vrij Aanvullend Pensioen voor Zelfstandigen (VAPZ). (Berghman, et al., 2010; KBC, 2005). 2.2.3. De derde pijler In deze pijler zitten de individueel aanvullende pensioenen: het individueel pensioensparen en de individuele levensverzekering. Ook deze initiatieven worden via fiscale maatregelen (belastingvermindering) gesteund door de overheid (Berghman & Peeters, 2012). 2.2.4. De vierde pijler Sommigen spreken ook nog van een vierde pijler. Het gaat hierbij om beleggen of sparen zonder fiscale voordelen. Ook het verwerven van een eigen woning wordt hiertoe gerekend (Manceaux, 2011). 2.3 De belangrijkste bevindingen over het Belgische pensioensysteem4 Het pensioenbeleid vandaag in België kent 2 grote uitdagingen: financieel en sociaal. Financieel: hoe kan er in de toekomst gezorgd worden voor een stabiele financiering? Sociaal: hoe kunnen we in de toekomst de toereikendheid van de pensioenen behouden en zo de welvaart van de ouderen veiligstellen? (Berghman, et al., 2010). De situatie vandaag, lijkt in niets meer op de situatie begin 1900 bij de oprichting van ons pensioenstelsel. De levensverwachting bedroeg toen slechts 44 jaar (Veys, 1983; in Peeters, 2012). Daardoor haalde slechts een kleine minderheid van de bevolking de pensioengerechtigde leeftijd. Vandaag is dit een grote meerderheid, die daarenboven gemiddeld langer pensioeninkomsten in ontvangst neemt dan elke vorige generatie. 3 De klassieke vervangingsratio drukt uit welk deel van het arbeidsinkomen bij pensionering wordt vervangen door het pensioen. Het is met andere woorden de grootte van het pensioeninkomen in verhouding tot het inkomen dat men voorheen kreeg (toen men nog werkte) (Berghman, et al., 2010). 4 De gegevens in dit hoofdstuk komen uit de Pensioenatlas van 2010. Een gepensioneerde wordt daarin gedefinieerd als “iemand die een eerstepijlerpensioen ontvangt binnen het Belgische pensioenstelsel. Wie zelf geen pensioen ontvangt, maar bijvoorbeeld samenleeft of gehuwd is met een gepensioneerde wordt in de Pensioenatlas niet als een gepensioneerde gezien.” De vermelde bedragen zijn brutobedragen tenzij anders vermeld. Cijfers en informatie in verband met het tweedepijlerpensioen zijn enkel van toepassing op de Belgische rustgepensioneerde werknemers. De zelfstandigen en ambtenaren worden buiten beschouwing gelaten. De aanvullende pensioenen voor zelfstandigen zijn niet opgenomen omwille van databeperkingen. De registratie van de tweedepijlerpensioenen voor zelfstandigen in het Pensioenkadaster is niet volledig en evenmin betrouwbaar volgens de Pensioenatlas. De ambtenaren worden buiten beschouwing gelaten om eerder aangehaalde redenen: aanvullende pensioenen worden in de regel niet uitgekeerd aan statutaire ambtenaren. Verder worden vanaf de tweede pijler enkel de gepensioneerde werknemers met een zuiver rustpensioen in aanmerking genomen.
13
Er worden in ons land iets minder dan 2 miljoen pensioenen uitbetaald. Een gemiddeld eerstepijlerpensioen bedraagt in België maandelijks 1.220 euro. Maar achter het gemiddelde schuilen grote verschillen, zowel tussen de verschillende loopbanen als tussen mannen en vrouwen. Op internationaal vlak scoort België niet erg goed. Zowel voor de minimumbescherming als voor de beveiliging van de levensstandaard is er verbetering nodig (De Vil, 2010). 2.3.1. De loopbaan De duur van de beroepsloopbaan5 vormt samen met de hoogte van het loon en het pensioentype (ambtenaar, werknemer of zelfstandige) een doorslaggevende factor voor de grootte van het pensioen. Het rustpensioen wordt berekend op basis van het aantal loopbaanjaren. In het geval van een onvolledige loopbaan (minder dan 45 jaar) kan het rustpensioen sterk teruglopen. Er is een opmerkelijk verschil tussen de loopbanen van mannen en vrouwen (Palmans, Curvers & Berghman, 2008; in Berghman, et al., 2010). Er zijn aanzienlijk minder vrouwen met een voltijdse loopbaan van 45 jaar. Slechts 11% van de vrouwen haalt een volledige loopbaan. Bij de mannen gaat het om 61%. Het aandeel vrouwen neemt sneller af in vergelijking met het aandeel mannen naargelang de loopbanen langer worden. Meer dan de helft van de mannen heeft een loopbaan van 45 jaar of meer. Slechts de helft van de vrouwen kan terugblikken op een loopbaan van 33 jaar. De pensioenopbouw piekt bij de vrouwen tussen de leeftijd van 20 en 28 jaar. Vanaf de leeftijd van 30 jaar gaat een deel van de vrouwen (tijdelijk) uit de arbeidsmarkt en gaan er ook steeds meer vrouwen deeltijds werken. Vanaf hun 45ste maken vrouwen ook in toenemende mate gebruik van gelijkgestelde periodes6 voor de pensioenopbouw (Palmans, Curvers & Berghman, 2008; in Berghman, et al., 2010). Op de gelijkgestelde periodes komen we nog terug wanneer we de recente pensioenhervormingen bespreken. Men mag verwachten dat deze verschillen in de toekomst zullen afnemen omdat vrouwen de voorbije decennia steeds meer zijn gaan participeren op de arbeidsmarkt. Dit zal zich ook weerspiegelen in hun pensioenopbouw. Eurostat registreert een sterk toegenomen activiteitsgraad7 bij vrouwen sinds de jaren ’80 waar dit bij de mannen vrij stabiel gebleven is. Er dient echter wel opgemerkt te worden dat de toegenomen arbeidsparticipatie onder vrouwen voor een groot deel toe te schrijven is aan deeltijdse tewerkstelling. In 2009 was het percentage deeltijdse arbeid bij vrouwen (41%) meer dan 5 maal groter dan bij mannen (8%). Dit kan een negatieve impact hebben op het pensioenbedrag van vrouwen in vergelijking met dat van mannen (RVP, 2012c).
5
De beroepsloopbaan bestaat uit: de perioden waarin de werknemer werkte en de perioden van gelijkstelling met een tewerkstelling (vakantie, ziekte, werkloosheid, staking, militaire dienstplicht, loopbaanonderbreking, …) (SocialeZekerheid, 2012). 6 Periodes waarin men niet werkt, maar die toch worden gelijkgesteld aan periodes van tewerkstelling en zo meetellen in de pensioenberekening. De meest voorkomende periodes van gelijkstelling zijn: ziekte, onvrijwillige werkloosheid, conventioneel brugpensioen, tijdskrediet en loopbaanonderbreking (RVP, 2012c). 7 De activiteitsgraad is de verhouding van het aantal personen van 15 tot 64 dat werkt of werkloos is ten opzichte van het totale aantal personen op arbeidsactieve leeftijd.
14
Grafiek 3: evolutie van de activiteitsgraad voor mannen en vrouwen.
Bron: (Eurostat, 2010; Berghman et al., 2010) 2.3.2. Ambtenaren, werknemers en zelfstandigen Personen met een volledige loopbaan als statutair ambtenaar (14% van de rustpensioenen) ontvangen veruit de hoogste rustpensioenen. In 2008 was dit gemiddeld bijna 2.400 euro maandelijks voor mannen en ruim 2.000 euro voor vrouwen. Het verschil met het gemiddeld pensioen van personen met een zuiver zelfstandige loopbaan (6% van de rustpensioenen) is enorm. In 2008 was dit voor mannen iets meer dan 800 euro per maand en voor vrouwen 300 euro per maand. Het gemiddeld zuiver werknemerspensioen (ruim 50% van de rustpensioenen) bevond zich tussen de twee bovenstaande bedragen: zo’n 1.100 euro per maand voor mannen en 630 euro per maand voor vrouwen. Pensioenen na een gemengde loopbaan als werknemer, zelfstandige of ambtenaar (bijna 30% van de pensioenen) situeerden zich eveneens tussen bovenstaande bedragen, afhankelijk van de doorlopen carrières. Die verschillen in de pensioenen zijn voor een groot deel te wijten aan de pensioenberekening. De overheidspensioenen kennen nog steeds een gunstigere berekeningswijze omdat ze beschouwd worden als een uitgesteld loon (Berghman, et al., 2010). Concreet worden de hogere overheidspensioenen verkregen doordat de berekening meestal gebaseerd is op de wedde van de laatste vijf jaar waar dit bij werknemers gebaseerd is op het loon over de volledige lengte van de loopbaan in de algemene regeling (Berghman & Peeters, 2012). 2.3.3. De vervangingsratio Wanneer we kijken naar de vervangingsratio gerealiseerd op basis van pijler 1 (we laten de inkomsten uit de andere pijlers voorlopig buiten beschouwing), dan zien we dat de vervangingsratio in België lager uitvalt dan in meeste ontwikkelde landen (zie grafiek 4). De eerste pijler slaagt er dus maar in beperkte mate in om de verworven levensstandaard te garanderen. Een van de oorzaken hiervoor is de plafonnering van de lonen in de stelsels van
15
werknemers en zelfstandigen. Er wordt een bijdrage geleverd op het gehele loon of de volledige beroepsinkomsten, maar bij de pensioenberekening wordt er slechts een geplafonneerd bedrag in aanmerking genomen. De pensioenen worden op zekere hoogte afgetopt (De Vil, 2010). Grafiek 4: de bruto vervangingsratio voor gemiddelde verdieners8
Bron: (OECD, 2011a)
2.3.4. De aanvullende pensioenen Dit wordt gedeeltelijk gecompenseerd door de aanvullende pensioenen uit pijler 2. Toch zijn ook hierbij enkele opmerkingen te maken. Nog niet iedereen heeft toegang tot de tweede pijler. Het aantal aangeslotenen gaat in stijgende lijn (VBO, 2011), maar een verdere veralgemening van de tweede pijler is nodig. Daarnaast gaat het bij een groot aantal pensioenen om een “extreem lage aanvulling.” Soms minder dan 100 euro bruto per maand. Naast de veralgemening moet er dus ook werk gemaakt worden van een verdieping van deze pijler. Een ander zwak punt van de tweede pijler is dat het de bestaande ongelijkheden van pijler 1 blijkt te versterken. Vooral de gepensioneerden met een hoog pensioen uit de eerste pijler hebben toegang tot de aanvullende pensioenen uit de tweede pijler. Dit probleem wordt omschreven als het Mattheuseffect, naar een citaat uit de Bijbel: "Want wie heeft zal nog meer krijgen, en wel in overvloed, maar wie niets heeft, hem zal zelfs wat hij heeft nog worden ontnomen." Daar komt nog bij dat de ongelijkheid er niet enkel is in de toegang tot de tweede pijler, maar zich verderzet in het bijeen gespaarde bedrag in deze pijler. Hoe hoger het eerstepijlerpensioen, hoe hoger ook het bedrag van het tweedepijlerpensioen. Dit toont aan dat er een zeer grote ongelijkheid tussen de pensioenen bestaat (Berghman, et al., 2010). 2.3.5. Armoederisico voor ouderen De lage vervangingsratio uit de eerste pijler weerspiegelt zich in het armoederisico voor ouderen. Gepensioneerden zijn in zeer grote mate afhankelijk van hun pensioen om in hun levensonderhoud te voorzien. Wanneer het pensioen voor ongeveer de helft van de ouderen minder dan 1.000 euro bruto per maand bedraagt en wanneer bijna 1 op 5 vrouwelijke gepensioneerden een pensioen heeft lager dan 500 euro per maand, dan mag het niet verbazen 8
In de grafiek wordt de bruto vervangingsratio weergegeven. Voor de netto vervangingsratio scoort België iets beter. Ook dient opgemerkt te worden dat de OESO enkel de verplichte pensioenpijlers in haar berekeningen opneemt. In sommige landen is ook de tweede pijler verplicht. In België is dit niet het geval. Dit kan een licht vertekend beeld geven. Toch kunnen we stellen dat België algemeen laag scoort voor de vervangingsratio.
16
dat de Belgische ouderen een verhoogd armoederisico hebben. In België blijken vooral alleenstaande ouderen subjectief arm te zijn: 27% van deze huishoudens geeft aan (grote) moeite te hebben om rond te komen (De Vil, 2010). Grafiek 5: frequentieverdeling van de rust- en overlevingspensioenen naar geslacht in 2008.
Bron: RVP, PDOS, De Vil (2010) Ruim 900.000 gepensioneerden (of 46%) hadden op 1 januari 2008 een pensioen van minder dan 1.000 euro per maand; bijna 300.000 gepensioneerden (of 15%) hadden een pensioen van minder dan 500 euro. Vrouwen zijn oververtegenwoordigd bij de gepensioneerden met relatief lage pensioenbedragen. Of nog, bijna 6 op 10 van de vrouwelijke gepensioneerden heeft een pensioen lager dan 1.000 euro en bijna 2 op 10 een pensioen van nog geen 500 euro, tegenover respectievelijk 3 op 10 en 1 op 10 bij de mannen (De Vil, 2010). Als besluit komt Professor Berghman in de Pensioenatlas tot het volgende: “Een volwaardig pensioenbeleid veronderstelt dat we erkennen dat de eerste pijler momenteel ondermaats is, maar tevens dat de correctie door de tweede pijler zeer ongelijk uitwerkt.” (Berghman, et al., 2010). We kunnen stellen dat:
Er grote ongelijkheid is tussen de pensioenen van ambtenaren, werknemers en zelfstandigen. Er grote ongelijkheid is tussen de pensioenen van mannen en vrouwen (voornamelijk te wijten aan de kortere loopbanen van vrouwen). Er ongelijkheid is in de toegang tot de tweede pensioenpijler en in het bijeen gespaarde bedrag. Veel ouderen een verhoogd armoederisico hebben door een te laag pensioen. De Belgische pensioenen tot de laagste behoren op Europees vlak (ondanks een hoge pensioenkost) (OESO, 2007).
17
3. De recente pensioenhervorming De regering Di Rupo I besliste in het licht van de vergrijzing en de daaraan verbonden kosten voor de staatsschuld een pensioenhervorming door te voeren. De besliste maatregelen gaan in 2013 van kracht. De belangrijkste wijzigingen zijn van toepassing voor het vervroegd pensioen en de gelijkgestelde periodes. Op vervroegd pensioen gaan, wordt minder makkelijk en de (meeste) gelijkgestelde periodes worden op een minder gunstige manier berekend (Regeerakkoord, 2011). We geven hieronder de belangrijkste veranderingen weer. 3.1. Het vervroegd pensioen De recente pensioenhervorming wijzigt de voorwaarden voor het vervroegd pensioen. (Het vervroegd pensioen is geen brugpensioen9!) De huidige regeling blijft nog geldig tot eind 2012. Om nu op vervroegd pensioen te gaan, moet u minstens 60 jaar zijn en een carrière van 35 jaar hebben. Vanaf 2013 worden deze voorwaarden elk jaar strenger. De minimumleeftijd zal vanaf dan jaarlijks met 6 maanden opgetrokken worden om in 2016 op 62 jaar uit te komen. De minimale loopbaanvoorwaarde wordt eveneens opgetrokken en komt in 2015 op 40 jaar te liggen (RVP, 2012b). Datum 2012 2013 2014 2015 2016
Minimumleeftijd 60 jaar 60,5 jaar 61 jaar 61,5 jaar 62 jaar
Loopbaanvoorwaarde 35 jaar 38 jaar 39 jaar 40 jaar 40 jaar
Uitzondering lange loopbanen / 60 jaar, bij loopbaan van 40 jaar 60 jaar, bij loopbaan van 40 jaar 60 jaar, bij loopbaan van 41 jaar 60 jaar, bij loopbaan van 42 jaar 61 jaar, bij loopbaan van 41 jaar
3.2. Overgangsmaatregelen Om te vermijden dat oudere werknemers met voldongen feiten worden geconfronteerd, heeft de regering een aantal overgangsmaatregelen uitgewerkt die de pensioenhervorming moeten verzachten. Werknemers die in 2012 minstens 60 jaar zijn (geboren ten laatste op 31/12/1952) én een 35 jarige loopbaan hebben, kunnen met vervroegd pensioen gaan wanneer ze dat wensen. Dus ook in 2013, 2014, 2015, enz. kunnen deze werknemers nog met vervroegd pensioen gaan10. Bij werknemers die in 2012 tussen 57 en 61 jaar zijn (geboren voor 01/01/1956) én minimum een 32 jarige loopbaan hebben, wordt het vervroegd pensioen hoogstens met 2 jaar11 uitgesteld in vergelijking met de huidig geldende regeling (RVP, 2012b).
9
Het conventioneel brugpensioen is een regeling die sommige oudere werknemers, in geval van ontslag, de mogelijkheid biedt om, naast de werkloosheidsuitkering, een aanvullende vergoeding te genieten die ten laste komt van de werkgever. Een conventioneel bruggepensioneerde krijgt dus (voor de periode tot hij/zij 65 jaar is) geen traditioneel pensioen uitbetaald (Senaat, 2004). 10 Werknemers die voor 01/01/2012 in vooropzeg zijn, kunnen na 31 december 2012 met vervroegd pensioen gaan, als ze 60 jaar zijn én een loopbaan van minstens 35 jaar hebben. 11 Werknemers die aan hun werkgever een vervroegde uittreding (buiten het conventioneel brugpensioen) aangevraagd hebben voor 28 november 2011 kunnen met vervroegd pensioen gaan na 31 december 2012 als ze 60 jaar zijn én een loopbaan van minstens 35 jaar hebben.
18
3.3. Speciale stelsels In de huidige reglementering genieten 4 beroepen van een bijzonder stelsel: de zeevarenden, de mijnwerkers, de journalisten en het vliegend personeel van de burgerluchtvaart. De hervorming voorziet momenteel wijzigingen in de stelsels voor zeevarenden, mijnwerkers en journalisten. Sommige bijzondere stelsels worden afgeschaft. Ook hier worden overgangsmaatregelen voorzien (RVP, 2012b). 3.4. De gelijkgestelde periodes Naast de effectieve jaren die men gewerkt heeft, zijn er ook zogenaamde gelijkgestelde periodes. Deze periodes worden mee in rekening gebracht om de loopbaan te berekenen. Gedurende deze periodes werkt men dus niet, maar deze periodes worden wel meegeteld in de pensioenberekening. Hoewel de persoon in kwestie dan geen pensioenrechten betaalt, bouwt hij ze wel op. De meest voorkomende gelijkgestelde periodes zijn: periodes van werkloosheid waarvoor men een vergoeding geniet, het conventionele brugpensioen en thematische verloven zoals tijdskrediet en loopbaanonderbreking. Deze gelijkgestelde periodes hebben een grote impact aangezien de duur van de loopbaan (zie 2.3.1.) één van de bepalende factoren is in de berekening van het pensioen en de toegang tot vervroegd pensioen. Sinds 2012 worden gelijkgestelde periodes minder meegeteld in de pensioenberekening voor mensen die vanaf 1 januari 2013 met pensioen gaan12. De Rijksdienst Voor Pensioenen (RVP) heeft al enkele details bekendgemaakt. De gelijkstelling voor een vrijwillige loopbaanonderbreking of tijdskrediet vóór de leeftijd van 60 jaar wordt beperkt tot maximum 1 jaar (RVP, 2012). Bij de pensioenberekening wil de regering “werken” vanaf dan zwaarder laten doorwegen. Dit moet zorgen voor een “betere valorisatie” of een hogere waardering voor werk (Regeerakkoord, 2011).
4. De impact van de crisis 4.1. Grote financiële verliezen De financiële crisis die uitmondde in een economische en een eurocrisis heeft een directe negatieve impact gehad op de verschillende pensioensystemen wereldwijd, en dus ook op dat in België. Geen enkel land of pensioensysteem in Europa was bestand tegen de effecten van de crisis. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) berekende dat private pensioenfondsen wereldwijd in 2008 voor meer dan 23% van hun totale waarde verloren of voor 5,4 triljoen dollar (5,4 x 1018 oftewel 54 met zeventien nullen achter) verlies boekten. Bij cijfers van die omvang kan men zich niets voorstellen, maar dat het om immense verliezen ging is duidelijk. In België verloren de private pensioenfondsen zo’n 21,6% van hun waarde (OESO, 2009). Daarnaast heeft de crisis de economie sterk doen krimpen. De mindere groei, toegenomen werkloosheid en hogere nationale schulden maken
12
Dit principe is niet van toepassing op personen die zich op datum van 28 november 2011 bevonden in een periode van brugpensioen, loopbaanonderbreking of tijdskrediet en op personen die een aanvraag hebben ingediend vóór 28 november 2011.
19
het moeilijker om de vooropgestelde pensioenen uit te betalen. De EU stelde in 2010 in haar groenboek over pensioenen dat de gevolgen van de crisis gelijkstaan aan het terugdraaien van 20 jaar fiscale schuldafbouw. Geld dat gebruikt had kunnen worden om overschotten aan te leggen om de vergrijzing op te vangen, is nu weggevloeid via allerlei kanalen om het economisch herstel te bespoedigen. De begrotingen van de meeste lidstaten vertoonden de laatste jaren grote tekorten. Daardoor is de staatsschuld in die lidstaten ernstig gestegen. Het is belangrijk deze schulden op tijd te stabiliseren zodat ze samen met de rentelasten niet voor een sneeuwbaleffect zorgen. Dat zou ons in een vicieuze cirkel brengen en het opvangen van de vergrijzing nog bemoeilijken (Commissie, 2010). 4.2. Striktere regulering De verschillende private pensioenregelingen hebben de crisis niet allen even goed doorstaan. Dit maakte duidelijk dat er meer werk dient gemaakt te worden van een eenduidige regelgeving die de solvabiliteit verzekerd. Fondsen met soepelere voorschriften kenden grotere verliezen door hun kleinere reserves die vatbaarder waren voor schokken. Striktere regels moeten het vermogen om zulke schokken op te vangen vergroten. De Belgische vakbonden gebruiken het falen van de private pensioenfondsen als argument tegen de uitbouw van aanvullende pensioenpijlers. Ze stellen vast dat een kapitalisatiestelsel evenmin vrij van gebreken is. Waar een repartitiestelsel beïnvloedt wordt door demografische schommelingen, zijn voor een kapitalisatiestelsel de economie en de financiële markten bepalend. De crisis heeft aangetoond wat er kan gebeuren als we de pensioenvoorzieningen overlaten aan private instellingen die winstbejag nastreven. Daarom zijn de vakbonden voorstander om de fiscale voordelen voor de aanvullende pensioenen af te bouwen en te gebruiken om de eerste pijler te herwaarderen. Een tweede pijler kan er volgens hen enkel zijn wanneer deze voor iedereen toegankelijk is en wanneer deze niet zorgt voor een waardevermindering van de eerste pijler. Ze willen vermijden dat de eerste pijler louter “een basispensioen” wordt (ABVV, 2010).
5. De bevoegdheden van de Europese Unie inzake pensioenen 5.1. Wetgevende bevoegdheden omtrent sociale zekerheid en pensioenen De EU heeft slechts enkele wetgevende bevoegdheden van nationale zekerheid. Zo staat de Unie in voor de grensoverschrijdende coördinatie van de sociale zekerheid, inclusief pensioenen, om het vrij verkeer van werknemers en gelijke behandeling van migrerende werknemers te verzekeren (EU, 2011a). Europese anti-discriminatieregels omtrent gendergelijkheid zijn ook dwingend voor de nationale sociale zekerheidssystemen. Zo verplicht richtlijn 79/7/EEG om alle directe of indirecte discriminatie binnen sociale zekerheid op basis van geslacht af te schaffen. Deze richtlijn heeft een sterke impact gehad op de Belgische pensioenleeftijd. België werd tot tweemaal toe veroordeeld door het Europees Hof van Justitie omdat het deze richtlijn niet omzette (Richtlijn 79/7/EEG 1978). Een derde bevoegdheid via richtlijn 41/2003 is die tot het voltooien van een interne markt voor pensioenfondsen (Richtlijn 2003/41/EG 2003).
20
5.2. De Open Coördinatiemethode De Open Coördinatiemethode (OCM) is een term die gebruikt wordt om het beleid van de lidstaten op elkaar af te stemmen in functie van een Europees vastgelegd doel. Men wil als het ware de verschillende regelgevingen in Europa in een bepaald domein harmoniseren. De methode wordt ook wel omschreven als “soft law”. Er zijn geen rechtsgevolgen verbonden aan de OCM, noch kunnen de lidstaten voor het Hof van Justitie worden gebracht bij het niet nakomen van de vooropgestelde doelen. Het is een techniek die al langer gebruikt werd door andere internationale organisaties, zoals de OESO (Vos, 2011). In 2000 startte de EU met de Lissabonstrategie die van Europa de meest competitieve en dynamische op kennis gebaseerde economie moest maken in 10 jaar (EuropaNU, 2010). De OCM werd als methode naar voren geschoven om de Lissabonstrategie te stroomlijnen. In 2001 (Stockholm) werd de pensioenproblematiek als onderdeel van de Europese Sociale Agenda opgenomen bij de andere domeinen waar de OCM gebruikt wordt. De Europese Raad had beslist om sociale bescherming op de Europese politieke agenda te plaatsen. Volgens de Sociale Agenda was de modernisering van de nationale sociale zekerheidsstelsels (onder andere de pensioenstelsels) immers een belangrijk element om de Lissabonstrategie te doen slagen. De Raad te Göteborg stelde 3 hoofddoelen voorop: 1) Het vermogen van de stelsels verzekeren zodat ze aan hun sociale doelstellingen kunnen blijven voldoen. 2) De handhaving van de betaalbaarheid van de stelsels. 3) Het behoud van hun vermogen om in te spelen op de veranderende behoeften van de samenleving (Cordeel, 2011). Artikel 137 van het Verdrag van Nice bepaalt dat de Unie het optreden van de lidstaten mag ondersteunen en aanvullen op bepaalde gebieden, met inbegrip van de modernisering van de stelsels voor sociale bescherming. Dit kan als een algemene grondslag gezien worden voor de vaststelling van maatregelen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen. De OCM zelf is niet opgenomen in de verdragen. Tevens wordt gesteld dat de respectieve verantwoordelijkheden van de beleidsmakers op Europees en nationaal niveau ongewijzigd blijven (Escobar, 2003). In 2005 werd de ‘OCM Pensioenen’ samengevoegd met de ‘OCM Sociale Insluiting’ en de ‘OCM Gezondheidszorg’ tot één Sociale OCM: de Open Coördinatiemethode voor Sociale Bescherming en Sociale Insluiting. Dit raamwerk kwam er om een betere band te krijgen met de Lissabonstrategie voor Groei en Jobs en om de administratieve werking van de nationale rapportering te verlagen (Commissie, 2006). De OCM beschikt over verschillende instrumenten om het beleid van de lidstaten op elkaar af te stemmen: gezamenlijke doelen en indicatoren (“benchmarking”), een jaarlijks verslag, richtsnoeren, nationale actieplannen en aanbevelingen van de Raad aan de lidstaten (Europa.eu, 2005). Commissie en Raad stellen gezamenlijk de doelstellingen op en ontwikkelen indicatoren om de progressie te kunnen meten. De lidstaten en de Commissie volgen de evolutie van de vooropgestelde doelen op. De resultaten en bevindingen hiervan worden weergegeven in het jaarlijkse rapport van de Commissie (“Joint Report”). In de nationale rapporten worden de situatie en vorderingen van een lidstaat afzonderlijk bekeken. De onderliggende gedachte is dat lidstaten niet bij hun collega-lidstaten willen
21
achterblijven en daarom hun best zullen doen de doelstellingen wel te halen (EuropaNU, 2010). 5.3. Het Europees economisch beleid / “economic governance” Naar aanleiding van de eurocrisis heeft de EU verscheidene hervormingen doorgevoerd om de tekortkomingen in de bestaande wetgeving aan te pakken. Ze streeft sindsdien een breder toezicht op het economische beleid van haar lidstaten na. Deze hervormingen en nieuwigheden hebben ook hun weerslag op het pensioenstelsel van een lidstaat. In de verordeningen en richtlijnen komt steeds naar voren dat de lidstaten hun begroting, staatsschuld en macro-economisch beleid moeten aanpakken. Zaken waar de vergrijzing en nationale pensioensystemen een rechtstreekse invloed op hebben. De vergrijzing wordt vaak geviseerd in het debat rond begroting en staatsschuld omdat de tendensen op lange termijn (+/- 40 jaar) relatief accuraat te voorspellen zijn. Daarbij komt nog het groeiende aandeel van de pensioenen binnen de begroting. Dit zorgt ervoor dat de lidstaten de komende 30 jaar inzake begrotingsbeleid niet om de pensioenen heen kunnen. We geven de belangrijkste vernieuwingen weer (Parliament, 2012). 5.3.1. Het Europees semester De betrachting van het Europees semester is om economische onevenwichtigheden en problemen met de overheidsfinanciën binnen een lidstaat tijdig te signaleren. Zo kan er snel gereageerd worden en verspreiden de problemen zich niet over de andere lidstaten. Het Europees semester is vrij recent: de oprichting ervan vond plaats in 2011. Het Europese semester van 2012 wordt het eerste sinds de versterkte regels rond “economic governance” van toepassing zijn. Zo zijn er de “six-pack”maatregelen die het stabiliteits- en groeipact verstevigen en de “Procedure bij buitensporige onevenwichtigheden” (PBO) die minder manoeuvreerruimte aan de eurolanden laat. Het semester gaat van start in januari en eindigt eind juni, begin juli. Tijdens het Europees semester dienen alle EU-landen13 in april hun stabiliteitsprogramma (eurolanden) of hun convergentieprogramma (niet-eurolanden) voor te leggen aan de Commissie. Hierin dienen ze aan te tonen dat hun fiscale situatie gezond is en blijft, rekening houdend met de vergrijzing. In hun nationaal hervormingsprogramma moeten de lidstaten aantonen hoe ze de sociaaleconomische doelstellingen in het kader van de Europa 2020 strategie zullen bereiken. Daarna krijgen de lidstaten advies en aanbevelingen (Europese Commissie, 2011b; Parliament, 2012; Reynders, 2010).
5.3.2. De jaarlijkse groeianalyse 2012 Het Europees semester gaat van start met de publicatie van de jaarlijkse groeianalyse door de Commissie. In dit verslag geeft ze de belangrijkste economische uitdagingen voor de EU weer, met daarbij ook beleidsadvies voor de lidstaten (Commissie, 2011a). De jaarlijkse groeianalyse van 2012 staat in het teken van het economische herstel en uitvoering van de afgesproken maatregelen. In de analyse voor 2011-2013 stelde de Commissie vast dat het economische herstel tot stilstand is gekomen en dat de investeringen en consumptie lijden onder het gebrek aan vertrouwen. Dit is een gevolg van de negatieve berichtgeving over de schuldencrisis, de situatie in de financiële sector en een vertragende 13
Uitgezonderd de lidstaten die gebruik maken van een “financial assistance programme”. Zij staan als het ware onder curatele van de EU.
22
groei van de wereldeconomie. Er wordt volgens de Commissie nog steeds te veel tijd en energie gestopt in noodmaatregelen en niet in de realisatie van blijvende hervormingen die de economie ondersteunen (Commissie, 2011a). De commissie heeft 5 prioriteiten waar de lidstaten en de EU hun inspanningen dienen op te concentreren:
Een gedifferentieerd, groeivriendelijk beleid van begrotingsconsolidatie voeren De kredietverschaffing aan de economie normaliseren Groei en concurrentievermogen bevorderen, nu en voor de toekomst De werkloosheid en de sociale gevolgen van de crisis aanpakken Het overheidsapparaat moderniseren
Een krachtige begrotingsconsolidatie is dus essentieel. En hier kunnen de pensioenhervormingen bij helpen. De schuldniveaus van de overheden zijn gemiddeld met 20% gestegen als gevolg van de crisis. Daarom moet de hervorming en modernisering van de pensioenstelsels worden verdergezet. Ook met het oog op de beoordeling door de ratingbureaus en de reacties van de financiële markten is het goed om de capaciteit tot hervormen te tonen. “De markten toetsen de houdbaarheid van de schuldpositie van de lidstaten aan hun vermogen om ingrijpende beslissingen voor structurele hervormingen te nemen en aan hun ambitie om de concurrentiepositie te verbeteren.” (Commissie, 2011a). 5.3.3. “De six-pack” maatregelen De Europese schuldencrisis heeft aangetoond dat het stabiliteits- en groeipact er niet in geslaagd is de duurzaamheid van de overheidsfinanciën van de lidstaten te verzekeren. Daarom is er, op voorstel van de Commissie, een wetgevingspakket ingevoerd ter versterking van het stabiliteits- en groeipact: de “six-pack” maatregelen. Het wetgevingspakket omvat 5 verordeningen en 1 richtlijn. Het betreft de meest verregaande versterking van “economic governance” in de EU en het eurogebied sinds de start van de EMU, aldus de Commissie. Het stabiliteits- en groeipact wordt ingrijpend hervormd en zal minder vrijblijvend zijn. Lidstaten die de begrotingsregels niet naleven kunnen veel makkelijker gesanctioneerd worden (Europese Commissie, 2011a). Er zijn zowel wijzigingen voor de preventieve tak als corrigerende tak van het Pact. Schuldontwikkeling zal nauwlettender in de gaten worden gehouden. Lidstaten zullen hun schuld in een bevredigend tempo moeten afbouwen. Er komt een procedure voor buitensporige onevenwichtigheden (PBO). De Commissie zal voortaan aan de hand van een scorebord met economische indicatoren nagaan of er een risico op onevenwichtigheden is. De Raad kan aanbevelingen richten tot een lidstaat en een PBO opstarten tegen een lidstaat die de werking van de EMU in gevaar brengt. Die lidstaat dient een actieplan met maatregelen voor te leggen. Wanneer een land herhaaldelijk aanbevelingen naast zich neerlegt, dan zullen er financiële sancties14 tegen dat land volgen (EU, 2011b). 14
Bij het preventieve deel gaat het om een rentedragend deposito. Bij het corrigerende deel gaat het om een niet rentedragend deposito ter waarde van 0,2% van het BBP wanneer het land zich in een buitensporige tekort situatie bevindt. Dat deposito kan een boete worden wanneer het land geen gehoor geeft aan de aanbevelingen met betrekking tot het tekort.
23
Belangrijk is dat er bij deze sancties gebruik gemaakt wordt van de “omgekeerde stemprocedure”. Dit om de handhaving ervan te verzekeren. De Commissie doet een voorstel tot oplegging van sanctie dat als aangenomen wordt beschouwd, tenzij de Raad het met gekwalificeerde meerderheid afwijst (EU, 2011c). 5.3.4. Het Euro Plus-pact De Europese Commissie omschrijft het Euro Plus-pact als een aanvullende agenda met extra hervormingen. Het Pact is overeengekomen door de eurolanden vanwege hun diepere afhankelijkheid tot elkaar. Ook 6 niet-eurolanden hebben het Pact ondertekend. Het gaat om: Bulgarije, Denemarken, Letland, Litouwen, Polen en Roemenië. Het Pact werd goedgekeurd in maart 2011. Het concentreert zich op een viertal thema’s: concurrentievermogen, werkgelegenheid, duurzame overheidsfinanciën en financiële stabiliteit. De gebruikte methode om de doelstellingen te realiseren lijkt sterk op de open coördinatiemethode (Europese Commissie, 2011c). 5.3.5. Regulering van de financiële sector De EU heeft nieuwe regels vastgelegd om problemen eerder te kunnen voorkomen en om de financiële spelers voldoende te kunnen superviseren. De nood hiertoe hebben we al aangehaald bij de gevolgen van de financiële crisis (zie 4.2.)
6. Het witboek 6.1. Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen Midden februari 2012 verscheen het witboek van de Commissie over pensioenen. Het volgt het groenboek op dat in 2010 verscheen. Dit witboek is het meest recente en complete document waarin de Commissie de uitdagingen en gevaren weergeeft en hoe ze de pensioenen in de nabije toekomst wil zien evolueren. Het witboek is concreter en duidelijker dan het voorafgaande groenboek. De adequaatheid van de pensioenen kan in de toekomst niet meer gegarandeerd worden tenzij iedereen langer aan het werk blijft en meer spaart voor zijn/haar pensioen. De oorzaken zijn bekend: de vergrijzing beperkt het groeipotentieel en zet zo de overheidsfinanciën onder druk. De huidige financiële en economische crisis versterkt dit nog en zorgt voor grote begrotingstekorten en een hogere werkloosheid in de lidstaten. Daarom aldus het witboek “is het urgenter dan ooit om omvattende strategieën te ontwikkelen en uit te voeren om de pensioenstelsels aan de veranderende omstandigheden aan te passen.” Het witboek schuift 2 belangrijke punten naar voor: enerzijds dient er een evenwicht te zijn tussen de duur van de arbeidsloopbaan en die van het pensioen en anderzijds dient er meer ingezet te worden op de ontwikkeling van aanvullende particuliere spaarregelingen. De holistische aanpak van het groenboek, zoals de Commissie het omschrijft, dient verdergezet te worden. Dit door een verbetering van de coördinatie- en monitoringsinstrumenten (Commissie, 2010, 2012).
Een land uit de eurozone dat de PBO-aanbevelingen herhaaldelijk negeert zal een jaarlijkse boete dienen te betalen ter grootte van 0,1% van zijn BBP.
24
6.2. Onderlinge verbondenheid Doordat de samenlevingen en economieën van de lidstaten meer geïntegreerd zijn, heeft het slagen of falen van een welbepaald nationaal pensioenbeleid steeds sterkere gevolgen over de landsgrenzen heen in de EMU. Doordat de pensioenen een centrale plaats innemen bij het slagen van het sociale en economische succes van Europa en door het toegenomen risico van grensoverschrijdende neveneffecten zullen “pensioenen steeds meer een punt van gemeenschappelijke zorg in de EU worden.” De EU geeft hierbij duidelijk aan dat ze de pensioenstelsels voortaan meer zal coördineren en opvolgen. Daarnaast vermeldt de Commissie dat de pensioenhervormingen cruciaal zijn voor het slagen van 2 van de 5 streefdoelen van de Europa 2020-strategie: “de verhoging van de arbeidsparticipatie tot 75% en de vermindering van het aantal mensen dat een armoederisico loopt met ten minste 20 miljoen.” Er is het laatste decennium al aanzienlijke vooruitgang geboekt op het vlak van pensioenregelingen. Toch, schrijft het witboek, zijn verdere hervormingen in veel gevallen noodzakelijk. Een strengere begrotingsstrategie in lijn met het stabiliteits- en groeipact maakt daar deel van uit (Commissie, 2012). 6.3. Het armoederisico Pensioenen zijn voor oudere Europeanen de belangrijkste bron van inkomsten. De EU heeft er dan ook alle belang bij om er voor te zorgen dat het een inkomen verschaft dat de ouderen in staat stelt een fatsoenlijke levensstandaard te behouden. Het armoederisico bij ouderen blijft trouwens een heikel punt: ongeveer 22% van de Europese vrouwen ouder dan 75 jaar hebben een inkomen dat onder de armoederisicogrens valt (Commissie, 2012). 6.4. Aanvullende pensioenen De Commissie geeft aan dat er meer aandacht moet gaan naar aanvullende pensioenspaarregelingen. De zogenaamde tweede en derde pijler kunnen helpen om in de toekomst adequate vervangingspercentages te garanderen. Hoewel sommige landen deze koers al zijn ingeslaan, is er volgens de Commissie nog veel ruimte voor verdere verbetering. De crisis heeft de risico’s in het huidige systeem blootgelegd (Commissie, 2012). 6.5. Vervroegde uittredingsmogelijkheden De meeste lidstaten hebben vervroegde uittredingsmogelijkheden de laatste decennia al ontmoedigd. We kunnen dit vaststellen bij arbeidsparticipatie in de leeftijdsgroep van 55-64 jaar. Van 2001 tot 2010 is deze in de EU-27 gestegen van 37.5% tot 46.3%. Toch zijn de huidige hervormingen niet voldoende. “Een vaste pensioenleeftijd in combinatie met gemakkelijke vervroegde uittredingsmogelijkheden zal een steeds groter onevenwicht creëren tussen werkjaren en pensioenjaren.” Hier stuurt de Commissie op 2 zaken aan. Enerzijds moeten vervroegde uittredingsmogelijkheden verder blijven ontmoedigd. Daarnaast stelt men de vaste pensioenleeftijd in vraag. Om het pensioenprobleem aan te pakken, zou men de pensioenleeftijd kunnen koppelen aan de levensverwachting. Door deze koppeling zou de pensioenleeftijd meestijgen met de levensverwachting. Dit zou neerkomen op een stijging van zo’n 3 maanden per jaar. Zweden was de eerste lidstaat om deze koppeling toe te passen (Commissie, 2012).
25
6.6. Bijdrageperiodes De Commissie stelt vast dat in sommige lidstaten (o.a. België) mensen met pensioen kunnen gaan voor de standaard-pensioengerechtigde leeftijd indien ze het volledig aantal benodigde perioden hebben bijgedragen. Zodus, vermeldt de Commissie mogen de hervormingen niet enkel gericht zijn op een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijden, maar moet er ook gekeken worden naar een verhoging van de bijdrageperiode. Door dit systeem, waarbij rekening gehouden wordt met de bijdrageperiode, kan men rekening houden met mensen die hun loopbaan vroeg begonnen zijn (Commissie, 2012). 6.7. Rol lidstaten versus rol Europese Unie In de eerste plaats zijn en blijven de landen afzonderlijk verantwoordelijk voor hun pensioenstelsel. Daarnaast is er het Verdrag betreffende de werking van de EU dat bepaalt dat de EU het optreden van haar lidstaten op gebied van sociale bescherming ondersteunt en aanvult (art 153). De EU heeft het voornemen op zich genomen om al de kwesties aangaande pensioenen meer gecoördineerd als één geheel op te volgen. Dit wijst er opnieuw op dat de EU haar greep op de lidstaten en de pensioenkwestie in de toekomst wil verstevigen. Waar vroeger specifieke kwesties15 versnipperd behandeld werden wil men in de toekomst een meer omvattende aanpak “gezien de omvang en het onderling gerelateerde karakter van de macroeconomische, sociale en werkgelegenheidsuitdagingen in verband met de pensioenen.” Daarom ook dat de EU haar beleidsinstrumenten meer op elkaar wil afstemmen. Als kader hiervoor wil ze de Europa 2020-strategie en de “economic governance” met het versterkte stabiliteits- en groeipact gebruiken (Commissie, 2012).
15
Zoals gendergelijkheid, vrijmaken vrij verkeer van personen, bestrijden discriminatie en monitoring van de overheidsfinanciën.
26
Deel 2 7. Onderzoeksvragen We trachten in dit tweede deel een antwoord te vinden op de volgende onderzoeksvragen:
In welke mate is de recente Belgische pensioenhervorming er gekomen onder druk van de EU ?
Welke impact heeft de eurocrisis gehad op deze hervorming?
Kunnen we, wanneer we terugkijken in het verleden, verbanden vinden met voorgaande pensioenhervormingen, waarbij de druk van de EU eveneens tot een hervorming leidde?
8. Theoretisch kader We baseren deze masterproef hoofdzakelijk op 2 theorieën: die van Börzel & Risse (2009) en die van Anderson & Keading (2008). We ondersteunen ze met nog 2 andere theorieën: die van Kingdon (1995) en die van Boin, ’t Hart & McConnell (2009). Zowel de theorie van Börzel & Risse als die van Anderson & Keading analyseert wanneer de druk van Europa kans maakt om in te werken op het beleid van een lidstaat. We zullen merken dat deze theorieën gedeeltelijk overlappen. Kingdon en Boin, ’t Hart & McConnell kijken voornamelijk welke impact een crisis of een bepaald probleem kan te weeg brengen. Kingdon gebruikt hiervoor zijn stromenmodel en het “window of opportunity”. Boin, ’t Hart & McConnell ontwikkelden een crisisexploitatietheorie. Ze bekijken hoe een crisis door de verschillende actoren wordt gebruikt. We conceptualiseren hieronder eerst het begrip Europeanisering. Vervolgens bespreken we kort de verschillende theorieën. 8.1. Europeanisering Naarmate de invloed van de EU op het nationale beleid stijgt, groeit ook de aandacht voor wetenschappelijk onderzoek hiernaar. Wanneer we dus het nationaal beleid willen onderzoeken, dienen we ook te kijken naar de EU en de invloed die ervan uitgaat. Men hanteert de term Europeanisering om de inwerking van Europa op het nationale beleid te omschrijven. Verscheidene studenten hebben in hun masterproef het begrip Europeanisering zo duidelijk mogelijk trachten te omschrijven met behulp van definities van academici. Een klein overzicht: Volgens Olsen (2002) omschrijft het begrip Europeanisering meerdere processen. Een eerste betekenis is de wijziging in de externe grenzen van de EU. Een tweede mogelijkheid is de ontwikkeling van de instellingen op Europees niveau. Het kan ook het politieke project van vereniging omvatten. Een vierde betekenis is het doordringen van nationale politiek beleid door de EU (Bulmer, 2007; Mees, 2009-2010). 27
Deze laatste betekenis is voor ons onderzoek het meest interessant. We gaan dieper in op deze betekenis.
Börzel & Risse (2009) stellen dat de term wordt gebruikt om te verwijzen naar processen en mechanismen waarbij dit tot veranderingen leidt binnen(in) de lidstaten: “a process of change at the domestic level in which member states adapt their processes, policies and institutions to new practices, norms, rules and procedures that emanate from the emergence of a European system of governance.” (Börzel en Risse in Van Bever eds., 2009; (Heytens, 2009-2010). Van Bever, Reynaert en Steyvers (2009) zien Europeanisering als: “het binnendringen van Europa in de politiek-bestuurlijke instituties op nationaal en lokaal niveau.” De Rooij heeft het over: “een serie processen die tot gevolg heeft dat de EU een structureel element wordt in de politiek-bestuurlijke instituties in een natiestaat.” (Heytens, 2009-2010). Marshall (2005) wijst op het feit dat Europeanisering twee componenten in zich heeft: een “download”component en een “upload”component. “Download Europeanization” gaat over veranderingen in beleid, praktijken en voorkeuren binnen overheden die voortvloeien uit het onderhandelen en toepassen van Europese wetgeving. “Upload Europeanization” gaat over het overdragen van praktijken naar het supranationale niveau, wat resulteert in het incorporeren van lokale initiatieven in Europese programma’s en beleid (Heytens, 20092010). Hoewel er geen consensus over de inhoud van het begrip is, kunnen we uit het bovenstaande toch het volgende afleiden:
Enerzijds is er het concept Europeanisering waarbij lidstaten een effect trachten te hebben op de processen en uitkomsten van Europese integratie (“uploading”). Verscheidene actoren kunnen hierbij een rol spelen: overheden, ngo’s, vakbonden … Anderzijds is er de impact van de EU en haar beleid op de lidstaten (“downloading”). Het gaat hierbij om een proces van veranderingen die voortvloeien uit de aanpassing aan het Europese beleid.
Deze masterproef focust zich voornamelijk op het “downloading” aspect, waarbij we willen nagaan welke invloed en druk Europa uitoefent op het Belgische pensioenstelsel. Toch zal ook blijken dat we de “upload”component niet volledig achterwege kunnen laten, aangezien de twee nauw verbonden zijn met elkaar en het ene dus ook helpt het andere te verklaren. 8.2. Börzel & Risse Voor deze masterproef vertrekken we vanuit de omschrijving die Börzel & Risse geven aan Europeanisering: “een proces van verandering op nationaal niveau waarbij de lidstaat zijn processen, beleidsuitvoering en instituties aanpast aan de nieuwe normen en regels die voortkomen uit het groeiend Europese beleid.” Zij erkennen 3 soorten van binnenlandse veranderingen (Börzel & Risse, 2009).
28
Absorptie: de lidstaten nemen Europees beleid over in hun programma’s en nationale structuren zonder substantiële aanpassingen van de nationale processen, beleidsvoering en instituties. De mate van nationale verandering is gering. Accommodatie: lidstaten gaan de processen, beleidsvoering en instituties aanpassen zonder fundamentele elementen te wijzigen of de collectieve gedachten er rond. De mate van nationale verandering is bescheiden. Transformatie: lidstaten gaan hun bestaande processen, beleidsvoering en instituties vervangen door nieuwe wezenlijk verschillende of ze passen de bestaande zodanig aan dat hun essentiële kenmerken en collectieve onderliggende afspraken veranderen. De mate van nationale verandering is groot. Volgens Börzel & Risse moet er aan 2 condities voldaan zijn om nationale veranderingen onder invloed van Europeanisering te verwachten. In de eerste plaats moet de verandering, Europeanisering “inconvenient” (ergerlijk) zijn. De Europese en nationale processen, beleidsvoering en instituties moeten in zekere mate onverenigbaar zijn. Ze stellen dat er een bepaalde “misfit” (onverenigbaarheid) dient te zijn. Deze mate van onverenigbaarheid zorgt ervoor dat er een druk ontstaat om zich aan te passen. Deze voorwaarde is noodzakelijk, maar niet voldoende. Daarnaast dienen verschillende actoren te reageren op deze druk om tot nationale veranderingen te leiden. Dit is meteen de tweede conditie. Börzel & Risse gebruiken 2 theorieën van de Europese integratie om deze verandering te interpreteren: het rationele keuze-institutionalisme en het sociologisch-institutionalisme of constructivisme. Vanuit het oogpunt van het rationele keuze-institutionalisme en de “logic of consequentionalism” (kostenbatenanalyse) creëert deze onverenigbaarheid zowel opportuniteiten als beperkingen voor politieke en maatschappelijke actoren om hun belangen na te streven. Of deze gelegenheden leiden tot verandering is afhankelijk van de actoren en hun vermogen om de kansen te benutten. Twee zaken hebben hier een invloed op:
Het aantal veto-spelers. Meerdere veto-spelers en veto-punten in de institutionele structuur van een land kunnen de belangen van actoren en de druk tot aanpassing hypothekeren.
Formele instellingen kunnen actoren bijstaan met materiële en geestelijke middelen om zo de kans op verandering te verhogen. (Börzel & Risse wijzen bij deze variabele voornamelijk op de macht van Europese regio’s. Bepaalde regio’s zoals Catalonië kennen grote autonomie en slagen erin rechtstreekse contacten met de EU te onderhouden, waar dit bij andere, bvb. Bremen veel minder het geval is. We nemen deze variabele niet op in ons onderzoek.)
De rationele keuze-institutionalisten gaan ervan uit dat Europeanisering zou leiden tot nationale veranderingen door de kansen en de herverdeling van nationale machtsmiddelen die het voor nationale actoren met zich meebrengt. Constructivisten daarentegen gaan uit van de “logic of appropriateness”. Een proces waarin overtuiging een grote rol speelt. Het Europees beleid, de normen en de collectieve gedachten oefenen een aanpassingsdruk uit op het nationale niveau. Dit komt omdat het nationale beleid en de nationale normen (op dat moment nog) geen weerspiegeling zijn van de Europese. Opnieuw 2 factoren zijn bepalend voor de mate waarin binnenlandse actoren zich de nieuwe normen en identiteiten eigen zullen maken:
29
“Change agents/Norm entrepreneurs”: actoren in de nationale context die anderen kunnen mobiliseren en overtuigen hun identiteiten en belangen te herdefiniëren.
Een politieke cultuur van consensus en andere informele instituties die consensus en verdeling van de kosten bevorderen.
Het constructivisme gaat er dus van uit dat Europeanisering leidt tot nationale verandering door een collectief leerproces dat aan de basis ligt van nieuwe normen en identiteiten. Börzel & Risse wijzen erop dat de twee theorieën elkaar niet uitsluiten. Ze kunnen gelijktijdig plaatsvinden of een andere fase in het proces van verandering kenmerken. Afhankelijk van de aanwezige factoren zal er een welbepaalde vorm van binnenlandse verandering (accommodatie, transformatie of absorptie) plaatsvinden.
Ondersteunende factoren
Hoge aanpassingsdruk
Gemiddelde aanpassingsdruk
Lage aanpassingsdruk
RI: Transformatie SI: Inertie/Traagheid (tenzij externe schok)
RI: Transformatie SI: Geleidelijke transformatie
RI: Accommodatie SI: Accommodatie
RI: Accommodatie/ absorptie SI: SI: Inertie/Traagheid Accommodatie/ absorptie Bron: (Börzel & Risse, 2009 + eigen bewerking) Geen ondersteunende factoren
RI: Accommodatie
RI : Inertie/Traagheid SI : Absorptie
Börzel & Risse schenken ook bijzondere aandacht aan crisismomenten. Deze zijn volgens hen in staat om veranderingen te versnellen. Hier gaan we dieper op in met de crisisexploitatietheorie van Boin, ’t Hart & McConnell. 8.3. Boin, ’t Hart en McConnell In onze tweede onderzoeksvraag analyseren we de rol van de eurocrisis. We gebruiken hiervoor de theorie van Boin, ’t Hart & McConnell over crisisexploitatie. Boin, ’t Hart & McConnell trachten een verklaring te geven voor de gevolgen na een crisis. Ze stellen dat er binnen elke crisis verschillende zienswijzen zijn die onderling (kunnen) botsen. De actoren gaan eenzelfde crisis anders “framen”. De actoren strijden om ervoor te zorgen dat hun “frame” het dominante verhaal wordt . Het is belangrijk te begrijpen dat niet de feitelijke gebeurtenis bepaalt wat de gevolgen zijn, maar de percepties en interpretaties die er door de actoren worden aan gegeven. Het uiteindelijke beleid is dan het resultaat van de botsing tussen deze “frames” (Boin, ’t Hart, & McConnell, 2009; V.R.M., 2009). Een crisis kan door de beleidsvoerders op 3 manieren geïnterpreteerd worden: 30
De crisis kan worden voorgesteld als een onvoorziene gebeurtenis. Dit heeft geen politieke of beleidsmatige gevolgen, want de crisis was niet te voorzien.
De crisis kan worden voorgesteld als een kritieke dreiging voor het bestaande status quo. Hierop zullen de politieke actoren de schuldvraag negeren en het huidige beleid ongewijzigd laten.
De crisis kan worden voorgesteld als een kritieke gelegenheid die de kans met zich meebrengt om de tekortkomingen van het huidige beleid bloot te leggen. Er volgt een aanval op het huidige beleid waarbij niet goed werkende elementen, actoren en regels verwijderd of hervormd worden.
Onze these is dat de eurocrisis als een katalysator voor de (neoliberale) pensioenhervorming heeft gediend. 8.4. Anderson & Keading Anderson & Keading hebben onderzoek verricht naar verscheidene Europese pensioensystemen en de starheid ervan. Ze onderzochten in welke mate een pensioensysteem zich makkelijk aanpaste onder druk van buitenaf. Anderson & Keading stellen dat enkele aspecten hier een cruciale rol in spelen (Anderson & Keading, 2008).
Net als bij Börzel & Risse oordelen ze dat het hoog aantal veto-punten in de politieke structuur van een land de druk tot hervorming van buitenaf ondergraaft.
Daarnaast kijken ze naar de aanwezigheid van private pensioenstelsels in een staat. Hoe groter hun aandeel in verhouding tot het geheel, hoe makkelijker een hervorming doorgevoerd kan worden. Wanneer de omvang van het publieke pensioenstelsel van een staat erg groot is, dan gaan de politieke actoren zich weerhouden hervormingen door te voeren. De vrees voor een afstraffing door de kiezers is te groot.
In een welvaartsstaat is het makkelijker om de sociale zekerheid uit te breiden, dan om hierin te snoeien. Dit argument sluit aan bij het bovenstaande. Politieke actoren hebben schrik voor de reactie van hun kiezers. Paul Pierson sluit zich hierbij aan. Hij stelt dat er enkel gesnoeid kan worden indien men de tegenstand en hun kritiek kan minimaliseren (Pierson, 1994).
Tot slot besluiten Anderson & Keading, zijn pensioenen een voorbeeld van padafhankelijkheid. De overheid gaat via de pensioenstelsels een lange verbintenis aan met het kiespubliek (Anderson & Keading, 2008; Myles & Pierson, 2001). De keuzes die in het verleden gemaakt werden, bepalen de structuur van het pensioenstelsel vandaag. De maturiteit is volgens hen een niet te onderschatten element. Hoe langer het pensioensysteem van een staat een bepaalde structuur kent, hoe moeilijker het in de toekomst wordt om deze structuur om te vormen.
Anderson & Keading besluiten voor België dat ons pensioensysteem de kenmerken vertoont van een star pensioensysteem. Het Belgische pensioensysteem is erg vast en intolerant tegenover druk van de EU. Het vertoont geen neiging tot verandering. Hier zijn verschillende oorzaken voor: België kent volgens hen een hoog aantal veto-punten (zie 9.2.) en een relatief 31
groot publiek pensioenstelsel in vergelijking tot de private stelsels (zie 2.2.2.). Politieke actoren zouden streven naar een status quo. Anderson & Keading stellen dat er slechts één pensioenhervorming onder druk van Europa is gekomen. Dat was in 1996 bij de toetreding van België tot de EMU. Het is volgens hen onwaarschijnlijk dat dit nogmaals zal gebeuren. Wij betwijfelen dit. Volgens ons kwam de recente hervorming er ook (mede) door de invloed van Europa. We vergelijken daarom beide pensioenhervormingen (die van 1996 en de recente van eind 2011) en zoeken naar gelijkenissen. Onze these is dat er zich bij beide hervormingen dezelfde kansen of “windows of opportunity” voordeden. We onderzoeken dit binnen Kingdon’s stromentheorie. 8.5. Kingdon 8.5.1. Het “window of opportunity” De term “window of opportunity” die Kingdon in de politiek introduceerde is afkomstig uit de ruimtevaart. Ze geeft het moment aan wanneer de lancering kan plaatsvinden. In de politicologie geeft het weer wanneer de mogelijk zich aanbiedt om beleid te maken. Er zijn dan voldoende politieke actoren overtuigd van een “bepaald probleem”. De actoren kunnen dan hun oplossingen naar voor schuiven om ze aan het probleem te koppelen. De term is nauw verbonden met het stromenmodel van Kingdon . Het stromenmodel beschrijft de factoren die een invloed uitoefenen op de agenda- en beleidsvorming. Kingdon onderscheidt 3 stromen. Wanneer deze samenvloeien is er een “window of opportunity” (“beleidsruimte”)(Kingdon, 1995; van Koperen, 2007). 8.5.2. Het stromenmodel van Kingdon De drie stromen:
De eerste stroom is de probleemstroom. De probleemherkenning en probleemdefinitie zijn zowat de belangrijkste kenmerken in de agendasetting. Problemen worden door Kingdon als volgt omschreven: “Conditions become defined as problems when we come to believe that we should do something about them” (Kingdon, 1984, p. 96). Om een probleem te kunnen identificeren zijn er indicatoren nodig. Zij bepalen de ernst en de urgentie van het probleem. Iets wat de erkenning van een probleem sterk kan helpen en sturen is een (inter)nationaal crisismoment. Zo’n crisismoment kan de urgentie nogmaals onderstrepen. Stone (Stone, 1997) voegt hieraan toe dat het aanwijzen van problemen vaak niet op een objectieve wijze gebeurt. Vaak is dit een strategisch proces waarbij de politieke actoren trachten steun te krijgen voor hun visie of ideologie. Ze schuiven hierbij hun voorkeuren naar voor in de hoop machtsinstrumenten te kunnen verwerven (Kingdon, 1995; van Koperen, 2007).
De tweede stroom is de oplossingenstroom. Hierin bevinden zich de beleidsalternatieven of oplossingen voor de vooropgestelde problemen.
De derde stroom is de politieke stroom. Deze is afhankelijk van het (inter)nationale politieke klimaat, de regeringscoalitie, de verdeling van bevoegdheden …
Aan de hand van deze stromingen kijken we naar beide hervormingen.
32
8.6. Kanttekeningen bij het onderzoek 8.6.1. Methode van triangulatie We hanteren naar analogie met andere onderzoeken (Heidenreich & Zeitlin, 2009) de “methode van triangulatie”. Dit om vertekening zoveel mogelijk te vermijden. Bij deze methode maken wetenschappers gebruik van meerdere methodes en bronnen om zo een licht te werpen op een bepaald onderwerp (Cordeel, 2011; Creswell, 1997). De voornaamste voordelen van triangulatie zijn: door de verschillende methodes kunnen onderzoeksresultaten bevestigd en versterkt worden. Resultaten kunnen meer genuanceerd worden en de verschillende methodes kunnen nieuwe denkrichtingen geven (Cordeel, 2011; Devillé, Jaspaert, & Swyngedouw, 2007). We maken bij dit onderzoek gebruik van documentanalyse, media-analyse en diepte interviews. 8.6.2. Eventuele beperkingen Het is onmogelijk om de invloed van het economisch beleid van de EU volledig te onderscheiden van andere Europese processen (zoals de OCM) of andere internationale organisaties (zoals het IMF en de OESO). We moeten begrijpen, dat veranderingen in het nationale pensioenbeleid nooit exclusief aan processen van het Europese economisch beleid kunnen worden toegewezen. We maken daarom het onderzoeksveld ook breder. In onze tweede onderzoeksvraag vertrekken we van de Europese crisis. We merken daarin dat de EU momenteel gekenmerkt wordt door een neoliberaal karakter. Daarbij hebben bvb. de financiële markten, de ratingbureaus en internationale organisaties als het IMF en de OESO een grote invloed op het beleid in de EU. We kunnen de invloed van de actoren onderling niet loskoppelen. Ze spelen op elkaar in. Daarnaast trachten wetenschappers (en andere studenten in hun masterproef) dit te omzeilen via “proces tracing” (Cordeel, 2011). Via “cross-checking” van data trachten zij eerst de sleutelevenementen en de aanpassingen binnen het beleid te registreren. Vervolgens stellen ze zich de vraag of het economische beleid onmiskenbaar gerelateerd is aan deze hervormingen. 8.7. De keuze voor België als onderzoeksonderwerp In deze masterproef willen we Europeanisering op vlak van pensioenen in de diepte onderzoeken. Daarom beperken we ons tot één land. We verkiezen België om inhoudelijke en pragmatische redenen. We hopen dat deze case ons veel informatie zal opleveren. Net als ander onderzoek rond pensioenen van Vanhercke (2009) en Cordeel (2011) kiezen we voor België vanwege: de algemeen positieve houding tegenover de EU en de aanwezigheid van informele besluitvorming. Dit zou kunnen leiden tot een positieve impact. Anderzijds is België vroeger al op de vingers getikt door het Europees Hof van Justitie voor het niet naleven van regelgeving met betrekking tot pensioenen (zie 5.1.). Dit zorgt voor tegengewicht, wat deze case interessant maakt. Praktisch gezien is België makkelijk vanwege de nabijheid, de taal en de makkelijke toegang tot Belgische gegevens.
33
Deel 3 9. Onderzoek naar de variabelen van Börzel & Risse 9.1. De Belgische “misfit” We onderzoeken eerst of er een “misfit” bestaat tussen het Belgische pensioenbeleid en wat Europa verlangt van haar lidstaten. Deze “misfit” is een noodzakelijke voorwaarde (Börzel & Risse, 2009). Wanneer het Belgische pensioenbeleid volledig compatibel zou zijn met dat van Europa, dan zouden er geen hervormingen (moeten) plaatsvinden. De nieuwe regels zouden zonder probleem ingepast kunnen worden binnen de bestaande regelgeving. Qua pensioenbeleid bevindt België zich op verscheidene vlakken bij de slechtere leerlingen van Europa. Onze wettelijke pensioenleeftijd ligt nog steeds (maar) op 65 jaar, onze effectieve pensioen leeftijd ligt nog veel lager (ongeveer 59 jaar) en onze ouderen hebben een verhoogd armoederisico (zie 2.3.5). We bespreken de verschillende Europese beleidspunten aan de hand van de landenspecifieke aanbevelingen die de Commissie en de Raad opstelden in het kader van het Europees semester. We bekijken achtereenvolgens de aanbeveling van de Raad over het nationale hervormingsprogramma 2011 van België, het advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2011-2014 en het werkdocument van de diensten van de Commissie. Dat laatste is een begeleidend document voor de aanbeveling en het advies van de Raad hieromtrent. Wanneer we naar de aanbeveling van de Raad kijken, merken we dat de Raad het Belgische pensioensysteem sterk bekritiseert. Ze is bezorgd over onze overheidsschuld en de nakende vergrijzing. “De schuldquote, die een neerwaartse tendens vertoonde sinds 1993 (toen zij met 134% van het BBP een hoogtepunt bereikte, waarna zij onafgebroken is gedaald tot zij uitkwam op 84% van het BBP in 2007), is vanaf 2008 wederom gestegen en eind 2010 op 96,8% van het BBP uitgekomen. Het hoge peil van de overheidsschuld blijft een belangrijke uitdaging vormen, te meer omdat van de vergrijzing een groter langetermijneffect op de begroting uitgaat dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven een vrij forse stijging te zien geven, wat de overheidsfinanciën verder onder druk zal zetten.” “Het realiseren van voldoende hoge primaire overschotten op middellange termijn en het verder hervormen van het Belgische socialezekerheidsstelsel, en met name het pensioenstelsel, zouden de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën ten goede moeten komen. Uit de meest recente evaluatie door de Commissie blijkt dat er aanzienlijke risico's bestaan met betrekking tot de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën.” Ten tweede laat de Raad laat zich negatief uit over de vervroegde uittredingsmogelijkheden. De Commissie maakte hier al negatieve opmerkingen over in haar groen- en witboek rond pensioenen (zie 6.6.). Nu doet de Raad het in haar aanbeveling nog eens specifiek voor België voor het brug- en vervroegd pensioen. “Bovendien moedigt het bestaan van tal van uittredingsmogelijkheden voor oudere werknemers hen ertoe aan de arbeidsmarkt te verlaten voordat zij de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar bereiken. Een verdere hervorming van het actieve
34
arbeidsmarktbeleid en de uitbreiding ervan tot de 50-plussers zou bijdragen tot een hogere totale participatiegraad en het zoeken naar werk sterker aanmoedigen.” “Het aanscherpen van de criteria om voor vervroegde uittreding in aanmerking te komen, zou oudere werknemers ertoe aanmoedigen actief te blijven, en oudere werknemers die al enige tijd zonder werk zitten ertoe bewegen de arbeidsmarkt opnieuw te betreden.” Vanwege deze tekortkomingen adviseert de Raad specifiek België om haar pensioensysteem snel te hervormen. “Om de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren, is een verdere hervorming van het pensioenstelsel vereist.” “De Raad beveelt aan dat België in de periode 2011-2012 actie onderneemt om: Stappen te ondernemen om de langetermijnhoudbaarheid van de openbare financiën te verbeteren. Het accent dient daarbij, op een wijze die past in het kader van de drie- puntenstrategie van de EU, te worden gelegd op het in toom houden van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, onder meer door vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt te voorkomen teneinde de effectieve pensioenleeftijd duidelijk te verhogen. Hierbij kunnen maatregelen zoals de koppeling van de wettelijke pensioenleeftijd aan de levensverwachting overwogen worden;” Bron: (de Raad, 2011) In haar werkdocument komt de Commissie grotendeels tot dezelfde bevindingen. Al is ze nog strenger in haar bewoordingen. “De belangrijkste uitdaging waarmee België wordt geconfronteerd, zijn de overheidsfinanciën. … Dit is bijzonder verontrustend, aangezien de leeftijdsgerelateerde uitgaven in België tot de hoogste in de EU behoren.” “De totale arbeidsparticipatie (67,6% in 2010) blijft onder de Europa 2020-doelstelling en de effectieve pensioenleeftijd (59 jaar) is aan de lage kant.” “België lijkt een ernstig risico te lopen wat de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Van de vergrijzing gaat een duidelijk groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het BBP de komende decennia een vrij forse stijging te zien zullen geven. De huidige begrotingssituatie komt bovenop de kosten van de vergrijzing.” De Commissie wijst erop dat de fiscale druk in ons land al hoog is. De maatregelen om de vergrijzingskosten op te vangen zullen met andere woorden moeten worden gezocht aan de uitgavenzijde. “Aangezien België weinig ruimte heeft om zijn reeds hoge fiscale druk verder te verhogen, dient het accent te worden gelegd op het terugdringen van de overheidsuitgaven om het houdbaarheidstekort van het land te reduceren. Het realiseren van voldoende hoge primaire overschotten op middellange termijn en het verder hervormen van het Belgische socialezekerheidsstelsel, en met name het hervormen van het pensioenstelsel
35
om de voorspelde aanzienlijke toename van de leeftijdsgerelateerde uitgaven om te buigen, zouden de houdbaarheid van de overheidsfinanciën ten goede komen.” De Commissie heeft ook aandacht voor het beperkte aantal vrouwen dat nog op oudere leeftijd aan het werk is. Deze cijfers moeten volgens de Commissie naar omhoog. Men kan dit zien als een impliciete kritiek op de gelijkgestelde periodes. Op de hervorming van de gelijkgestelde periodes komen we later nog terug (zie 10.4.). “In 2009 was slechts 30,4% van de mannen en 19,7% van de vrouwen van 60 jaar nog aan het werk, wat respectievelijk het vierde en het zevende slechtste resultaat is in de EU en nog steeds ver uit de buurt blijft van de in 2011 vastgelegde doelstelling van 50%. Dat komt tot uiting in de effectieve pensioenleeftijd waarop de arbeidsmarkt wordt verlaten.” “In het licht van de alsmaar toenemende levensverwachting en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën is dringend actie geboden om mensen langer aan het werk te houden. In de jaarlijkse groeianalyse van 2011 worden twee strategieën genoemd die de lidstaten moeten volgen om oudere werknemers te activeren: 1) verhogen van de effectieve pensioenleeftijd; 2) verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd… Wat de tweede strategie betreft (verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd), dient de toename van de levensverwachting in de wettelijke pensioenleeftijd tot uiting te komen.” Bronnen: (Commissie, 2009, 2011a, 2011b)
Volgens een analyse van de Europese Commissie uit 2011 zullen de totale uitgaven verbonden aan de vergrijzing (pensioenen, maar ook gezondheidszorg en werkloosheid) in België toenemen met 6,6% tussen 2010 en 2060. Daarmee bevinden we ons in de buik van het peloton en laten we voornamelijk landen als Ierland, Griekenland, Spanje (de PIGS) en Slovenië achter ons. Tabel: toename van de vergrijzingskosten in de EU-landen
Bron: (Europese Commissie, 2011)
36
Interviews Onze interviews16 bevestigen deze “misfit”. Hoewel de aanbevelingen en adviezen niet meteen bindend zijn, worden ze “als bindend ervaren”. Het sanctiemechanisme en het versterkte economische beleid hebben volgens zowat alle geïnterviewden een sterkere impact op het Belgische pensioensysteem dan dat de sociale OCM tot nu toe gehad heeft. Daarnaast voelen de Belgische beleidsmakers niet enkel druk van Europa. Ook de financiële markten kijken nauwziend toe in welke richting de begroting van een land gaat en in welke mate de aanbevelingen van de EU worden opgevolgd dan wel genegeerd. Een adviseur van de beleidscel van Vincent Van Quickenborne, minister van Pensioenen, erkent dat de aanbevelingen en adviezen als katalysator hebben gediend om de huidige hervorming op te starten. Voor bepaalde partijen was dit een stok achter de deur (zie 9.2.). Tussenconclusie 1: De noodzakelijke “misfit” is aanwezig. Op verscheidene vlakken voldoet België (nog) niet aan de vooropgestelde doelen. De Raad en de Commissie wijzen op de arbeidsparticipatie, de wettelijke en effectieve pensioenleeftijd en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. 9.2. De aanwezigheid van veto-spelers We onderzoeken nu het aspect veto-spelers in de Belgische politiek. Een veto-speler is een individuele of collectieve actor wiens instemming vereist is om tot een verandering van het status quo te komen (Lefevere, 2007). Zowel Börzel & Risse als Anderson & Keading gebruiken dit als een variabele in hun onderzoek. Staten met veel veto-spelers gaan minder makkelijk hun beleid aanpassen onder druk van de EU. Hoe meer actoren een rol spelen in het debat en een verschillende visie hebben, hoe meer kans er is dat de druk vanuit Europa omzeild wordt, of naar de achtergrond wordt verschoven. Tsebelis zegt over veto-spelers: naarmate het aantal veto-spelers in de besluitvorming daalt, zal er makkelijker verandering komen (Tsebelis, 1999; Lefevere, 2007). Vanwege de federale structuur van ons land, de sterke taalkloof, en het meerpartijenstelsel mag men veel veto-spelers en -punten verwachten in het Belgische politieke systeem. Börzel & Risse bekijken dit vanuit een rationeel institutionalistische visie waarbij actoren rationeel en doelbewust handelen en het (verwachte) gedrag van andere actoren trachten in te calculeren. Om het hoge aantal veto-spelers in de Belgische politiek te bewijzen, gebruiken we een tabel opgesteld door Colomer (Anderson & Keading, 2008). Deze tabel geeft een rangschikking weer van de West-Europese landen en veto-mogelijkheden in hun politieke systeem. Colomer gebruikt de volgende variabelen:
16
Het aantal politieke partijen (coalities)
Het aantal belangengroepen
In de bijlagen van deze masterproef vindt u een lijst met alle geïnterviewden.
37
De aanwezigheid van een tweekamerstelsel
De aanwezigheid van regionale overheden
Hoewel het geen volledig omvattende tabel is, vormt het toch een goed startpunt. Hoe hoger men zich op de rangschikking bevindt, hoe meer “veto-opportuniteiten” er zijn en hoe meer het beleid status quo versterkt. Tabel: veto-spelers
Bron: (Anderson & Keading, 2008; Colomer, 2001; Lijphart, 1999; Tsebelis, 2001)
België wordt gekenmerkt door “joint-decision making”. Zelfs wanneer het wettelijk niet nodig is, gaan partijen trachten te zoeken naar een grote meerderheid. Vanuit rationeelinstitutionalistisch oogpunt maakt dit van iedere partner in de coalitie een potentiële vetospeler. Hooghe & Deschouwer stellen dat politieke beslissingen zeer moeilijk door te voeren zijn zonder de goedkeuring van de Christen Democraten in Vlaanderen (CD&V) en de Socialisten in Wallonië (PS). Zij zijn de meest krachtige veto-spelers, zelfs ondanks het feit dat hun electorale macht de laatste decennia aanzienlijk is afgenomen. België is ook een voorbeeld van “non-decision making. Vele problemen en discussiepunten halen zelfs de besluitvormingsagenda niet. Zo kan er ook niet worden over beslist (Hooghe & Deschouwer, 2011). Wetenschappers omschrijven dit als institutionele inertie: de traagheid waarmee zaken in de Belgische politiek veranderen (Reynebeau, 2003). Het BHV-dossier werd lang als voorbeeld gebruikt om de kracht van veto-spelers in België aan te tonen. De voorbije regeringsonderhandelingen zijn hier een ander voorbeeld van.
38
Uit bovenstaande zaken zouden we kunnen afleiden dat de Belgische politiek meerdere vetospelers kent die verandering (onder druk van Europa) kunnen tegengaan. Toch zijn er enkele zaken die specifiek met betrekking tot het pensioendebat dienen vermeld te worden. Op 6 december 2011 legde de regering Di Rupo I de eed af. Op 10 december kreeg zij het vertrouwen van het parlement. En op 15 december, minder dan 10 dagen na de eedaflegging legde minister van Pensioenen Vincent Van Quickenborne de pensioenhervorming voor. Op dat moment is er bij deze hervorming geen parlementair debat of sociaal overleg geweest. Nu vindt er overleg plaats, weliswaar slechts over de details, voornamelijk de overgangsmaatregelen. Minister Van Quickenborne zegt hierover het volgende: “Als ze (de vakbonden) strijden voor het behoud van rechten verworven door keuzes die mensen vóór de hervorming gemaakt hebben, kunnen ze op hun twee oren slapen. Maar als het de bedoeling is om de hervormingen terug te schroeven, vergissen ze zich. Op het idee dat we allemaal langer moeten werken, kunnen we echt niet terugkomen.” (De Lobel & Justaert, 2012). De hervorming zelf staat niet ter discussie, eventueel de weg er naar toe. Er zijn verschillende redenen waarom er zo’n haast gemoeid was met de hervormingen. De motieven zijn economisch en politiek van aard:
De pensioenhervorming was nodig om de begroting van 2012 rond te krijgen. De plannen voor die laatste moeten in het kader van het Europees semester voorgelegd worden aan de Commissie en de Raad (Pauli, 2012).
Onze interviews met de beleidscel van minister Van Quickenborne leren ons dat België een krachtig signaal wou sturen naar de financiële markten. De rente op staatsobligaties met een looptijd van 10 jaar was op 15 december 2011 al terug gezakt naar 4,5%. Aftredend premier Leterme had meer dan 5 miljard euro opgehaald bij de Belgen met de uitgifte van staatsbons. Dit stelde de markten gedeeltelijk gerust (B.O., 2011). Maar men mag niet vergeten dat nog geen maand eerder de rente op een historisch hoogtepunt stond van 5,8% en dus flirtte met de 6% (Bloomberg, 2012). Om uit het vaarwater van landen als Griekenland, Italië, Portugal en Spanje te blijven moest men een krachtig teken uitzenden. België wou de financiële markten tonen dat het aan zijn kredietwaardigheid op lange termijn werkt.
Om eenzelfde reden wou men ook de Raad en de Commissie gunstig stemmen. We wezen er hierboven al op dat de aanbevelingen en adviezen “als bindend ervaren worden”. Meer dan vroeger het geval was. De adviseurs van Van Quickenborne lieten weten dat het belangrijk was om opnieuw onder de radar van de Commissie te komen en niet te veel de aandacht op zich te vestigen.
Een adviseur van Van Quickenborne gaf te kennen dat het na 2 jaar van politieke stilstand meer dan ooit het moment was om een pensioenhervorming door te voeren. “De vergrijzing staat voor de deur”.
We kunnen ook stellen dat de 6 meerderheidspartijen tot elkaar veroordeeld waren. Na 541 dagen van onderhandelen was geen van de partijen bereid de stekker er opnieuw uit te trekken. Dit maakt dat alle 6 de partijen zich achter de hervorming schaarden en de nieuwe regering meteen zijn wilskracht toonde.
39
Tussenconclusie 2: We kunnen concluderen dat België verscheidene veto-spelers heeft op het politieke niveau. En dat het daarenboven gekenmerkt wordt door een trage politieke besluitvorming en “nondecision making”. Belangrijker echter is dat verscheidene veto-spelers (vakbonden en parlement) buiten spel zijn gezet door de snelheid van de hervorming. De regering wou zich profileren. Zowel op nationaal vlak, na de langste regeringsonderhandelingen en bijhorende politieke crisis, maar ook op internationaal vlak, midden in de eurocrisis. 9.3. “Change agents” / Norm entrepreneurs De volgende variabele zijn de “change agents” of norm entrepreneurs. Börzel & Risse werken hierbij met het constructivisme. Dat zegt dat actoren zich binnen een bepaalde structuur laten sturen door wat maatschappelijk aanvaard gedrag is. Men gaat niet maximaal zijn eigen verlangens trachten na te streven, maar eerder willen voldoen aan sociale verwachtingen. We gaan na in welke mate nationale politieke actoren de publieke opinie trachten te bespelen. Dit met de betrachting dat deze hun belangen herdefiniëren. We maken hierbij hoofdzakelijk gebruik van “Mediargus”. Deze databank bevat artikels van de grootste Nederlandstalige kranten17 en een aantal magazines18. Daarnaast hebben we ook nog gebruik gemaakt van het digitale archief van de VRT (Vlaamse Radio en Televisie). We gebruiken media-artikels omdat dit voor politieke actoren een uitgelezen manier is om het (kiezers)publiek te overtuigen en zo hun voorkeuren te wijzigen. 9.3.1. Onenigheid tussen de regeringspartijen We merken dat er ondanks het regeerakkoord (grote) onenigheid is over de opgelegde maatregelen van Europa en de noodzaak hiertoe. Het regeerakkoord is dan ook vaag gehouden. “De regering zal verder bijzondere aandacht besteden aan de aanbevelingen inzake het economische en begrotingsbeleid die door de EU voor elk land werden goedgekeurd.” (Regeerakkoord, 2011). Sterk genoeg voor de liberalen, vaag genoeg voor de socialisten. We kunnen de actoren opdelen in 2 groepen. Aan de ene zijde vinden we de Vlaamse regeringspartijen (uitgezonderd sp.a) waarbij Open VLD het meest oppert om de aanbevelingen van Europa door te voeren. Ook het Franstalige MR kunnen we tot deze groep rekenen. Aan de andere zijde vinden we de Franstalige PS en cdH die kritiek durven te uiten op het beleid van de EU. Ook de vakbonden bevinden zich in deze groep. Sp.a is iets voorzichtiger. De eerste groep treedt duidelijk op als “change agent”. Ze trachten het beleid van de EU naar voor te schuiven als het (enige) juiste. Daarnaast gebruiken ze het moment van de crisis om op de ernst en de urgentie te wijzen. Europa, en dus ook België, bevindt zich in de grootste crisis sinds de jaren ’30 van de vorige eeuw. Er moet nu ingegrepen worden en wel op een drastische wijze, waarbij er geen tijd is voor debat of ideologische discussies. Kritiek op deze visie trachten ze weg te wuiven of te minimaliseren.
17
De Morgen, De Standaard, De Tijd, Gazet van Antwerpen, Het Belang van Limburg, Het Laatste Nieuws, Het Nieuwsblad, Het Nieuwsblad op Zondag en Het Volk. 18 BinnenBand, Klasse, Knack, Le Vif L'Express, Nina, Tendances, Trends.
40
De tweede vervult ook de functie van een “change agent”, maar dan tegen het neoliberale beleid van de EU. Zij bekritiseren de besparingen. 9.3.2. Olli Rehn, commissaris voor economie en monetaire zaken De debatten werden begin dit jaar geopend toen Paul Magnette, minister van Overheidsbedrijven, Ontwikkelingssamenwerking en Wetenschapsbeleid, zijn twijfels uitte over de Europese Commissie en haar aanbevelingen. Magnette liet zich in het bijzonder negatief uit over de Europese commissaris voor economie en monetaire zaken, Olli Rehn. “Het is niet omdat Europa iets zegt, dat het zo is. We blijven het oneens met hun berekeningen. Olli Rehn, u vergist zich, de strenge economische politiek die u voert, is niet de juiste.” (Parys, 2012). De kritiek van Magnette kwam er nadat de EU België dreigde te bestraffen met een boete van 700 miljoen euro omdat het Belgisch begrotingstekort dreigde te groot te worden. De regering bevroor daarop 1,3 miljard euro aan uitgaven (Deredactie, 2012a). Magnette vindt dat de Commissie het recht heeft om de genomen maatregelen te doen respecteren, maar de Commissie moet niet te ver gaan in detail. Er moet marge zijn voor de lidstaten om hun middelen vrij te kiezen. “Europa moet vooral adviserend zijn en niet regulerend. De voorstellen van de Commissie zijn geen Bijbel. We moeten de vrijheid hebben de maatregelen van de Commissie te bekritiseren. Vandaag is Europa te liberaal en conservatief. De Europese Commissie duwt met haar strenge budgettaire politiek Europa in een recessie van vijftien jaar.” (Deredactie, 2012b). Uit Vlaamse hoek is er grote kritiek gekomen op deze uitspraken: "De weg die de Europese Commissie volgt, is de enige juiste weg uit de economische crisis” (Open VLD, 2012). “PS vergist zich in EU. Begrotingsorthodoxie is democratisch gestemd, ook door socialisten, en is niet ultraliberaal maar duurzaam sociaal”, Unizo-topman Karel Van Eetvelt (rvs, 2012). “België heeft een lange traditie van pro-Europees denken. Het is in het belang van ons land om dat te blijven doen … Men zou toch eens goed moeten nadenken over hoe men spreekt over Europa”, Steven Vanackere (EE & SD, 2012). Zinnen als “de enige juiste weg uit de economische crisis” wijzen duidelijk op een rol als “change agent”. Men tracht de tegenstander te minimaliseren en het debat onmogelijk te maken. De aanbevelingen en de eraan gekoppelde hervormingen worden voorgesteld als onvermijdelijk. De liberalen steunen op de crisis en de EU om zo hun onderhandelingspositie ten opzichte van de socialistische regeringspartijen te vergroten. Dit kan nog nuttig blijken bij dossiers die nog staan te wachten (de index) (De Ville, 2011b). Toch zijn de aanbevelingen van de EU niet neutraal. Ze worden meebepaald door het huidige politieke klimaat in Europa. Links stelt zich bijvoorbeeld de vraag waarom de Commissie wenst dat de besparingen in België vanuit de uitgavenzijde moeten komen. En waarom de Commissie niets zegt over de lage reële belastingsvoet voor grote bedrijven in ons land? Ferdi Deville stelt dat Europa door bepaalde politieke partijen gebruikt wordt wanneer het hen goed uitkomt. Wanneer de EU om sociaaleconomische hervormingen vraagt, dan is dat “de enige juiste mogelijkheid”. Maar wanneer de EU aan Vlaanderen en diezelfde partijen vraagt om
41
het minderhedenverdrag van de Raad van Europa te ratificeren, dan zegt men dat de EU de specifieke Belgische context niet begrijpt (De Ville, 2011b). Door te verkondigen dat er geen alternatief is, handelt men ondemocratisch en brengt men de legitimiteit van de Unie in gevaar, aldus Magnette (Deredactie, 2012b). 9.3.3. De medestanders van Magnette Hoewel Paul Magnette in eigen land veel kritiek kreeg voor zijn uitspraken, staat hij niet alleen. Voormalig Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz heeft zware kritiek voor het huidige Europese economische beleid. Begin dit jaar zei hij op het Asian Financial Forum dat de Europese aanpak “begint te lijken op een economisch zelfmoordpact.” Besparingsmaatregelen opleggen aan landen die langzaam maar zeker een recessie tegemoet gaan is volgens hem niet de goede aanpak. Hij vergeleek de Europese drang naar besparingen met de techniek van aderlatingen (Moore, 2012). Maar ook in eigen land kent Magnette medestanders. Professor Paul De Grauwe sluit zich aan bij de mening van Magnette. De Grauwe stelt dat de Europese Commissie even feilbaar is als de nationale regeringen. We moeten als burgers even sceptisch staan tegenover de beslissingen van de Europese Commissie als tegenover die van nationale regeringen. “De eurozone stevent af op een recessie. Overal stijgen de budgettaire tekorten. De Europese Commissie is er als de kippen bij om iedereen te waarschuwen dat deze stijging onaanvaardbaar is en dat de landen bijkomende besparingsmaatregelen moeten nemen. Ze moeten met andere woorden hun uitgaven verminderen en belastingen optrekken. Samen met Paul Magnette denk ik dat dit geen goed idee is. Niet alleen omdat ik sympathie heb voor de werklozen, maar omdat het idee niet werkt.” (De Grauwe, 2012). De Grauwe heeft daarnaast ook kritiek op de structuur die in het kader van de 6-packwetgeving is doorgevoerd. De nieuwe structuur geeft meer macht aan de Commissie in het ontstaan en de uitvoering van de nationale begrotingen. “Die structuur deugt niet omdat de Europese Commissie ingrijpende beslissingen neemt die nationale regeringen dwingen uitgaven te verminderen en belastingen te verhogen, terwijl ze de politieke kosten van deze beslissingen niet draagt. Die politieke kosten worden gedragen door de nationale regeringen en parlementen die ermee geconfronteerd worden door nationale kiezers. De enige beslissingsstructuur die kan werken is die waarin de Europese Commissie de politieke kosten van haar beslissingen draagt. En daar staan we nog heel ver van.” (De Grauwe, 2012). Interviews De adviseurs van minister van Quickenborne bevestigden dat de druk vanuit de EU hen extra armslag gaf. De EU was als het ware “een stok achter de deur”. Tussenconclusie 3: Er zijn duidelijk “change agents” aanwezig in de Belgische politiek. Niet verwonderlijk is het vooral de liberale partij Open VLD die de neoliberale Europese aanbevelingen hevig steunt. 9.4. Consensuspolitiek Dit is de vierde variabele die Börzel & Risse vooropstellen. De tweede die ze kaderen binnen het constructivisme. Het is de mate waarin de politieke cultuur naar consensus streeft. Een
42
consensus-georiënteerde politiek kan binnenlandse verandering onder invloed van Europeanisering vergemakkelijken. Ten eerste zeggen ze, draagt een consensus-georiënteerde cultuur ertoe bij dat veto-punten overwonnen worden. Door de rede tracht men elkaar te overtuigen en gaat men op zoek naar het compromis. Ten tweede, maakt een consensusgeoriënteerde politiek het mogelijk om de bijkomende aanpassingskosten te verdelen. Dit zou de druk tot hervormen vergemakkelijken. Toch is dit een ietwat precaire variabele. Börzel & Risse beseffen dit. Ze wijzen op voorbeelden waar de consensuspolitiek de Europeanisering ondersteunde (bvb. De liberalisering van de transportsector in Nederland en Duitsland). Maar ze geven ook voorbeelden waarbij de consensuspolitiek de Europeanisering tegenwerkte (de Spaanse regio’s tegenover de Spaanse centrale staat). Enige voorzichtigheid is dus aangewezen. Lijphart heeft veel onderzoek verricht naar de pacificatie-democratie en de consensusdemocratie. In zijn boek “Patterns of Democracy” vergelijkt hij 36 democratische stelsels naar hun mate van consensus. Het verschil tussen meerderheids- en consensussystemen staat centraal. Volgens Lijphart zijn er twee bijna zuivere consensus-democratieën: Zwitserland en België (Lijphart, 2009). We overlopen waarom België volgens Lijphart het voorbeeld van een consensus-democratie is. De uitvoerende macht wordt gedeeld door brede coalities. Daarbovenop dicteert de Grondwet dat de regering moet bestaan uit een gelijk aantal Nederlandstalige en Franstalige ministers (met uitzondering van de premier). Er bestaat een machtsevenwicht tussen de uitvoerende en de wettelijke macht. De premier dient als hoofd van de uitvoerende macht verantwoording af te leggen aan de wetgevende macht, het parlement. Lijphart toont de relatieve zwakte van de Belgische regering aan door te wijzen op de korte levensduur van de regeringen. Tussen 1980 en 1995 waren er 6 regeringen met een gemiddelde levensduur van slechts 2,5 jaar (Lijphart, 1999). België kent een meerpartijenstelsel. Geen van de partijen komt in de buurt van een totale meerderheid. Sinds eind jaren ’60, toen de partijen zich opdeelden in een Nederlandstalige en een Franstalige partij, is het partijlandschap steeds meer versplinterd geraakt. Meer dan 10 partijen maken kans om een zetel in het parlement te veroveren. En 9 van hen maakten reeds deel uit van een regering. Lijphart meent wel dat op een bepaald punt de versnippering van partijen en zwakke regeringen de effectiviteit van de besluitvorming kan doen afnemen. De vraag is of België dit punt voorbij is (Lijphart, 1999). België kent een evenredige vertegenwoordiging in het parlement. De zetels worden over de partijen verdeeld in verhouding tot hun behaald aantal stemmen. In een meerderheidsstelsel worden de grote partijen bevoordeeld ten opzichte van de kleine (Lijphart, 2009). De aanwezigheid van neocorporatisme. Verscheidene organisaties worden erkend door de overheid. Binnen hun beleidssfeer wordt hen het monopolie op belangenvertegenwoordiging gegeven. In ruil daarvoor leveren ze steun, knowhow en bundelen en organiseren ze de steun van hun achterban.
43
Daarnaast kent België ook nog een federale gedecentraliseerde staat. Een sterk bicameraal parlement onder andere om de rechten van minderheden te beschermen. En een onafhankelijke centrale bank. Tussenconclusie 4: De Belgische politiek wordt gekenmerkt door een streven naar consensus. Wel wijst Lijphart erop dat we niet mogen denken in termen van “Hoe meer consensus, hoe beter”. Op een bepaald moment neemt de effectiviteit af. Börzel & Risse gaven bovendien al het duale karakter van deze variabele aan. 9.5. Transformatie We kunnen de 2 theorieën naast elkaar in een schema plaatsen. Ze sluiten elkaar niet uit, maar kunnen gelijktijdig of in een andere fase van het proces plaatsvinden. Het rationeel institutionalisme gaat zich focussen op de veto-kracht van actoren. Het constructivisme kijkt meer naar de consensus tussen actoren.
Belgische “misfit”: hoge overheidsschuld, lage effectieve en wettelijke pensioenleeftijd
Druk tot aanpassing vanuit Europa
Nieuwe kansen en beperkingen
Nieuwe normen, ideeën en Collectieve afspraken
Factor die Europeanisering bemoeilijkt
Factoren die Europeanisering vergemakkelijken “Change agents” consensuspolitiek
Hoog aantal veto-spelers Veto-spelers buitenspel gezet Kans op Binnenlandse verandering
Bron: (Börzel & Risse, 2009 + eigen bewerking) De “misfit”, een eerste noodzakelijke voorwaarde, is aanwezig. Tussen het huidige Belgische pensioenbeleid en Europa’s doelstellingen heerst een grote kloof. We zien dit wanneer we
44
naar de aanbevelingen en adviezen van de Raad en de Commissie kijken. De vergrijzingskost zal in België hoger zijn, dan gemiddeld in de EU. Daarenboven heeft België een hoge overheidsschuld en een lage effectieve pensioenleeftijd. Dit is mogelijk door de vervroegde uittredingsmogelijkheden. België heeft een hoog aantal veto-spelers, maar we hebben aangetoond dat een groot deel van hen buitenspel gezet is. Daarnaast hebben we gezien dat er “change agents” aanwezig zijn die de openbare opinie trachten te wijzigen. En dat er in België een consensuspolitiek heerst. Nu stellen Börzel & Risse een kader op met zes mogelijke uitkomsten afhankelijk van de aanpassingsdruk en de aanwezige ondersteunende factoren. België bevindt zich in de eerste situatie: er is een hoge aanpassingsdruk en er zijn ondersteunende factoren.
Hoge aanpassingsdruk
Gemiddelde aanpassingsdruk
Lage aanpassingsdruk
Ondersteunende factoren
RI: Transformatie SI: Inertie/Traagheid (tenzij externe schok)
RI: Transformatie SI: Geleidelijke transformatie
RI: Accommodatie SI: Accommodatie
Geen ondersteunende factoren
RI: Accommodatie
RI: Accommodatie/ absorptie SI: Accommodatie/ absorptie
RI : Inertie/Traagheid
SI: Inertie/Traagheid
SI : Absorptie
Bron: (Börzel & Risse, 2009 + eigen bewerking) Rationele keuze-institutionalisten suggereren: hoe groter de nieuwe kansen om machtsinstrumenten te verwerven (hoge aanpassingsdruk), hoe meer kans er is om de vetospelers te elimineren. Bij transformatie is de binnenlandse verandering het sterkst. Constructivisten gaan eerder argumenteren dat een hoge aanpassingsdruk tegengehouden zal worden door institutionele inertie. Nieuwe normen en regels gaan niet eenvoudigweg bestaande vervangen. Tenzij, en dit is cruciaal voor ons onderzoek, bij momenten van crisis of externe dwang. En dat is duidelijk wat er zich momenteel in Europa afspeelt. De eurocrisis heeft een beslissende impact in dit dossier gehad. We werken de rol van de crisis verder uit in onze tweede onderzoeksvraag met behulp van het model van Boin, ’t Hart & McConnell.
10. Boin, ’t Hart & McConnell Boin, ’t Hart & McConnell stellen dat eenzelfde crisis door verschillende actoren anders geïnterpreteerd wordt. Niet de crisis op zich, maar de invulling die er door actoren aan gegeven wordt is belangrijk. Het uiteindelijke beleid is het resultaat van de strijd tussen deze
45
invullingen. Een crisis kan volgens hen door de beleidsvoerders op 3 manieren geïnterpreteerd worden. In een eerste scenario gaat het om een niet te voorziene gebeurtenis. Er volgen geen beleidsmatige gevolgen. In een tweede scenario wordt de crisis voorgesteld als een gevaar voor het bestaande status quo. De politieke actoren negeren de schuldvraag en laten het bestaande beleid ongewijzigd. In het derde scenario wordt de crisis voorgesteld als een kans om de tekortkomingen van het huidige beleid aan te pakken. Er volgt een hervorming van het bestaande beleid.
geen crisis politiek: geen schuld beleid: geen verandering
crisissituatie
perceptie en “framing”
belangen en posities actoren
crisis is bedreiging politiek: negeren beleid: verdediging status quo
crisis is opportuniteit politiek: schuld toewijzen beleid: aanval status quo
Bron: (Boin, ’t Hart & McConnell, 2009; V.R.M., 2009 + eigen bewerking) Onze these is dat de eurocrisis geleid heeft tot het derde scenario, waarbij rechts Europa met strenge besparingen de aanval heeft ingezet op het huidige beleid. 10.1. Neoliberaal Europa Sinds de crisis merken we bij vele EU-lidstaten een verschuiving naar rechts. Anno april 2012 kennen nog slechts 5 van de 27 lidstaten een linkse regering. Het gaat niet meteen om de grootste lidstaten: België, Denemarken, Oostenrijk, Slovenië en Cyprus (Pulham, Fenn, & Blight, 2012). De rechtse denkvisie laat zich ook merken binnen de instellingen van de EU gelden. De EU vraagt aan haar lidstaten strikte besparingen door te voeren om de crisis te lijf te gaan. Alle lidstaten hebben specifieke aanbevelingen gekregen. Afhankelijk van hun staatsschuld en economische situatie wordt hen gevraagd hun beleid aan te passen. De versterkte “economic governance” (5.3.) en de vooropgestelde maatregelen in het Europese witboek omtrent pensioenen (6.) zijn hier 2 voorbeelden van. Vanuit linkse hoek komt er steeds meer kritiek op het neoliberale klimaat. Vakbonden en linkse partijen stellen het hoge
46
aantal besparingen in vraag en vrezen dat vooral de sociaal lagere klassen geraakt worden door de regelingen (ACV-CSC, 2011). 10.2. Besparen De Belgische staat moet naar een begrotingsevenwicht toe werken tegen 2015. Een stijging van de belastingen is voor België niet gepast gezien onze belastingdruk al tot de hoogste van Europa behoort. De oplossing dient dus gezocht te worden aan de uitgavenzijde. Men kijkt hierbij vooral naar de sociale zekerheid. Ook een hervorming (of een afschaffing) van de loonindexering wordt naar voor geschoven. De Internationale Arbeidsorganisatie (International Labour Organisation, ILO) uitte vorig jaar in haar rapport “Global Employment Trends 2011” kritiek op deze besparingstactiek van de EU. De ILO voorspelde in haar rapport slechts een zwak herstel van de Europese arbeidsmarkt. De eenzijdige focus op besparingsmaatregelen is volgens hen de belangrijkste oorzaak hiervan. De kritiek van Joseph Stiglitz hebben we al eerder aangehaald (zie 9.3.3.). De vakbonden vrezen dat de besparingen vooral de zwaksten zullen treffen. Waarbij men niet mag vergeten, zeggen ze, dat de crisis veroorzaakt is door hetzelfde neoliberale model dat nu om besparingen roept. Ook de OESO wijst erop dat de ontwikkelde landen moeten overwegen om de belastingen op eigendom en vermogen te verhogen om zo een halt te roepen aan de groeiende inkomensongelijkheid (OECD, 2011b). Onze interviews bevestigen de neoliberale hypothese. Het is enigszins logisch dat de vakbonden de Europese maatregelen als neoliberaal bestempelen. Maar ook onze contactpersoon bij de FOD Sociale Zekerheid en één van de adviseurs van minister Van Quickenborne gingen akkoord met de stelling dat economisch Europa vandaag te sterk doorweegt. Dit zijn weliswaar persoonlijke meningen en deze zijn dan ook subjectief. Maar het geeft toch een bepaald beeld, aangezien het hier gaat om personen die bij het beleid betrokken zijn. 10.3. Asymmetrie Van Apeldoorn stelt dat de huidige Unie gekenmerkt wordt door een asymmetrie. Een asymmetrie die een fundamenteel probleem vormt. Alles in verband met het marktbeleid wordt op Europees niveau getild, maar alles qua marktcorrigerend beleid en sociale bescherming blijft hoofdzakelijk een nationale verantwoordelijkheid. Dit zou geen probleem zijn, gaat hij verder, indien de lidstaten vrij gelaten zouden worden om die verantwoordelijkheid op hun eigen wijze in te vullen. Dat is allesbehalve het geval doordat de vier vrijheden van de Europese markt (goederen, kapitaal, personen en diensten) door het Europees recht boven het nationale recht en de eigen socio-economische regelgeving geplaatst worden. De nationale verzorgingsstaten en hun marktsturende capaciteit worden zo verder afgezwakt door deze asymmetrie en het mechanisme van beleidsconcurrentie. In een interne markt waarin de vrijheid van kapitaal gegarandeerd is, zal sociaal beleid dat door het kapitaal als kostenpost wordt ervaren onder druk komen te staan. De reële dreiging van een kapitaalvlucht is vaak al voldoende om het beleid te beïnvloeden (van Apeldoorn, 2009). Nochtans bevat het Verdrag van Lissabon enkele elementen voor de ontwikkeling van een sociaal Europa. In artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VWEU) ziet de
47
EU zichzelf als een “sociale markteconomie” die volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang als voornemens heeft. De interne markt is niet het doel, maar slechts een middel om daar te geraken. In artikel 9 van het VWEU staat beschreven dat er bij de uitvoering van het volledige Europese beleid rekening moet worden gehouden met “de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming en de bestrijding van sociale uitsluiting.” Met de crisis stellen we vast dat er in penibele situaties eerder wordt teruggegrepen naar neoliberale maatregelen (Saenen, 2011; VWEU, 2008). Sinds de crisis is het economische aspect van de EU het sociale aspect nog meer gaan overheersen. Een voorbeeld van de macht die uitgaat van het kapitaal vinden we terug bij de ratingbureaus. Standard & Poor’s waarschuwde begin dit jaar dat de rating van een aantal landen vanaf 2015 negatief kan worden bijgesteld als deze landen de gevolgen verbonden aan de vergrijzing onvoldoende onder controle krijgen. Het ratingbureau raadt de lidstaten van de EU aan om zo snel mogelijk te starten met hervormingen. Want naarmate het kiespubliek in deze landen zal verouderen, zal het draagvlak voor deze hervormingen kleiner worden. Standard & Poor’s erkent dat de meeste landen wel al inspanningen geleverd hebben, maar dat verdere hervormingen nodig blijven (Hilz, 2011). Luc Coene, gouverneur van de nationale bank, bevestigde de invloed van de ratingbureaus in Terzake eind vorig jaar. Hij hoopte toen dat de volgende regering “ambitieuze doelstellingen en een zeer geloofwaardige begroting” naar voor zou schuiven om te vermijden dat de ratingbureaus de rating van België zouden verlagen (Terzake, 2011). Binnen de lidstaten heerst er tegenwoordig een grote ongerustheid ten opzichte van de financiële markten. Naast de sancties opgenomen in de “six-pack” maatregelen (zie 5.3.3.) bestaat er nog een ander soort sancties: die van de financiële markten. Een lidstaat die in een slecht daglicht wordt gesteld, zal dat meteen voelen aan de rente op haar overheidsobligaties. De crisis heeft ervoor gezorgd dat het vertrouwen op de financiële markten zoek is geraakt. Waar men vroeger nooit tegen EU-lidstaten zou speculeren, omdat deze als financieel stabiel werden beschouwd, zien we dit vandaag wel gebeuren. Critici opperen dat deze speculatie een halt toegeroepen kan worden door de ECB. Er zou beslist kunnen worden om obligaties van de lidstaten op te kopen, zodat de obligatierente van deze lidstaten niet verder stijgt tot een onhoudbaar niveau. Er zou eveneens beslist kunnen worden om euro-obligaties uit te geven. De Europese Centrale Bank is niet gewonnen voor deze initiatieven. Dit zou inflatie kunnen teweegbrengen, iets wat de ECB sinds haar bestaan tracht te vermijden. Maar er is nog een ander argument. Wanneer deze maatregelen effectief de crisis zouden helpen oplossen, dan zou de druk tot hervormen weggenomen worden. Wegens de urgente situatie is men verplicht hervormingen door te voeren (De Ville, 2011c). Links beschuldigt liberaal rechts ervan de crisis te misbruiken om hun ideologie door te drukken. De crisis is niet zozeer de reden tot hervorming, maar vooral het middel. Er worden neoliberale maatregelen binnengelaten, die in andere tijden veel meer stof tot debat zouden doen opwaaien. De speculatie van de markten tegen overheden en hun staatspapier maakt een versnelde hervorming mogelijk. Kijk naar de Belgische pensioenhervorming (De Ville, 2011a). We wezen er al op dat de crisis en de speculatie van de financiële markten tegen ons land tijdens de regeringsonderhandelingen en pensioenhervorming extra armslag gaf aan bepaalde politieke actoren (zie 9.2.).
48
10.4. De neoliberale invloed op de Belgische pensioenhervorming Bij welke maatregelen in de pensioenhervorming kunnen we een neoliberale invloed terugvinden? Naast het vervroegd pensioen viseert de regering vooral: de loopbaanonderbreking, het tijdskrediet en de gelijkgestelde periodes. 10.4.1. Loopbaanonderbreking en tijdskrediet In 1985 werd het stelsel voor loopbaanonderbreking in België ingevoerd. Dit kwam er om de combinatie tussen arbeid en gezin makkelijker mogelijk te maken. Daarnaast vormde het toen ook een instrument van het tewerkstellingsbeleid. Sinds 1 januari 2002 werd voor de werknemers in de private sector het tijdskrediet ingevoerd ter vervanging van de loopbaanonderbreking. (Cantillon, 2004). In het regeerakkoord wordt “ongemotiveerd tijdskrediet” beperkt tot 1 jaar over de hele carrière (nu is dit nog 5 jaar). Ook de loopbaanonderbreking wordt stelselmatig afgebouwd. De vakbonden zijn sterk gekant tegen deze maatregelen. De regering wil iedereen langer aan het werk, maar dit moet ook mogelijk gemaakt worden, zeggen ze. Wanneer het voor mensen niet mogelijk is om voltijds te werken, geeft het tijdskrediet hen de mogelijkheid om het rustiger aan te doen (Regeerakkoord, 2011; van Lancker & Pintelon, 2012). 10.4.2. Gelijkgestelde periodes Ook de gelijkgestelde periodes worden teruggeschroefd. Gedurende deze periodes werkt men niet, maar deze periodes worden wel meegeteld in de pensioenberekening. Hoewel de persoon in kwestie dan geen pensioenrechten betaalt, bouwt hij ze wel op. Sinds 2012 worden gelijkgestelde periodes minder meegeteld in de pensioenberekening voor mensen die vanaf 1 januari 2013 met pensioen gaan. Daarvoor gebeurde de berekening voor de pensioenopbouw op basis van het laatst verdiende loon. Sinds de nieuwe regeling gebeurt dit aan de hand van minima. De regering wil “werken” meer laten doorwegen in de pensioenberekening (Regeerakkoord, 2011; van Lancker & Pintelon, 2012). Peeters & Larmuseau hebben onderzoek verricht naar het gebruik van gelijkgestelde periodes bij mannen en vrouwen. Grafiek 6 toont het belang van gelijkgestelde periodes voor de mannelijke werknemers (ambtenaren en zelfstandigen buiten beschouwing gelaten) die in 200219 de wettelijke pensioenleeftijd (65 jaar) bereikten. Grafiek 7 doet dit voor vrouwelijke werknemers. Elke staaf in de grafiek vertegenwoordigt het aantal gelijkgestelde dagen in verhouding tot het aantal gewerkte dagen. Er is een onderscheid gemaakt tussen bedienden en arbeiders. Belangrijk is dat de grafiek voor vrouwen het leeftijdsinterval 28-60 jaar in berekening neemt, waar het bij mannen om het leeftijdsinterval 33-65 jaar gaat. In 2002 lag de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen immers nog op 60 jaar (Berghman & Peeters, 2012; Peeters & Larmuseau, 2005).
19
Recentere data bestaan maar worden niet vrijgegeven door de Rijksdienst voor Pensioenen (Berghman & Peeters, 2012).
49
Grafiek 6: gelijkgestelde periodes in verhouding tot het aantal gewerkte dagen voor de mannelijke werknemers (geboortecohort 1937).
Bronnen: (Berghman & Peeters, 2012; Peeters & Larmuseau, 2005) Grafiek 7: gelijkgestelde periodes in verhouding tot het aantal gewerkte dagen voor de vrouwelijke werknemers (geboortecohort 1937).
Bronnen: (Berghman & Peeters, 2012; Peeters & Larmuseau, 2005)
50
Beide grafieken maken een aantal zaken duidelijk. Zowel bij mannen als bij vrouwen nemen de gelijkgestelde periodes exponentieel toe naarmate de leeftijd stijgt. Verder zien we dat arbeiders merkelijk meer gebruik maken van gelijkgestelde periodes dan bedienden. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de zwaarte van het beroep. Tenslotte zien we ook dat vrouwen op vroegere leeftijd gebruik beginnen te maken van gelijkgestelde periodes dan hun mannelijke collega’s. De gelijkgestelde periodes maken ook een groter deel van hun loopbaan uit. Bij vrouwelijke arbeiders zorgen gelijkgestelde periodes de laatste 30 jaar van hun loopbaan voor zo’n 50% van hun pensioenopbouw. In hoofdstuk 2 hebben we de Belgische pensioenen uitvoerig besproken. We hebben er toen meermaals op gewezen dat vrouwen een benadeelde groep vormen in ons pensioensysteem. Gemiddeld ontvangen vrouwen een aanzienlijk kleiner pensioen dan mannen. Dit is een gevolg van hun kortere loopbanen. We stellen nu ook vast dat het naast vrouwen voornamelijk arbeiders zijn die gebruik maken van gelijkgestelde periodes. Het zijn dan ook de zwakkeren die het hardst getroffen worden door de besparingsmaatregelen van de regering. Aangezien de duur van de loopbaan een bepalende factor is in de berekening van het pensioen (zie 2.3.1.) zal dit op haar beurt resulteren in nog lagere pensioenen. Terzijde: er dient opgemerkt te worden dat er nog een andere ongelijkheid heerst die in deze masterproef niet aan bod komt. Veel vrouwen20 werken in België slechts deeltijds (zo’n 820.000 vrouwen in 2009). De meerderheid van deze vrouwen bouwt slechts deeltijdse of onvolledige pensioenrechten op. Sommige vrouwen bouwen echter volledige pensioenrechten op (zo’n 120.000 vrouwen in 2009). Het gaat om vrouwen die hoofdzakelijk gebruik maken van loopbaanonderbreking of tijdskrediet. Niet iedereen heeft dezelfde toegang tot loopbaanonderbreking of tijdskrediet. Het is dan ook duidelijk dat bepaalde personen benadeeld worden wanneer ze deeltijds (“part-time”) werken en hiermee slechts deeltijdse pensioenrechten opbouwen; Waar anderen een bepaalde periode niet werken en hiermee volledige pensioenrechten opbouwen (Berghman & Peeters, 2012; Peeters, Debels, Verschraegen, & Berghman, 2008). Het pensioenbeleid vandaag in België kent 2 grote uitdagingen: financieel en sociaal (zie 2.3.). Men kan zich de vraag stellen wat (financieel/sociaal) het meest wenselijk is: het systeem uit te breiden, dan wel het te beperken zoals nu gebeurt. 10.4.3. Vermindering welvaartsenveloppe De regering Di Rupo I voorziet verder ook in een vermindering van 40% van de welvaartsenveloppe van de sociale uitkeringen21 voor 2013 en 2014. Dit om te voldoen aan de besparingseisen. De welvaartsenveloppe dateert van de wet op het Generatiepact in 2005 en was bedoeld om de welvaartsvastheid van minimumuitkeringen (werkloosheid, invaliditeit en pensioenen) te voorzien. De pensioenen van werknemers en zelfstandigen worden immers wel geïndexeerd, maar stijgen niet automatisch mee met de welvaart22. Dat gebeurt op onregelmatige basis. De regering Di Rupo I heeft herbevestigd dat ze tegen 2020 in het kader van de EU2020 armoededoelstelling 380.000 mensen uit inkomensarmoede wil halen. Critici stellen zich de
20
Bij mannen doet zich hetzelfde probleem voor, maar zij maken tot 5 keer minder gebruik van de mogelijkheid om deeltijds te werken (zie 2.3.1.). 21 Met uitzondering van de welvaartsvastheid van de bijstandsuitkeringen. 22 Bij de ambtenaren leidt een stijging van het loon van de werkende ambtenaren wel automatisch tot een stijging van de pensioenen. Dit systeem is ook wel gekend als de “perequatie” (Berghman & Peeters, 2012).
51
vraag hoe de regering erin zal slagen de laagste uitkeringen op te trekken met een beperkter budget ter beschikking dan voorheen (van Lancker & Pintelon, 2012). Tussenconclusie 5: We hebben vastgesteld dat de crisis als katalysator gefungeerd heeft. De neoliberale strekking heeft haar macht dankzij de crisis kunnen uitbreiden en een aantal neoliberale maatregelen makkelijker kunnen doorvoeren. Ook bij de pensioenhervorming zijn deze invloeden terug te vinden. 11. Anderson & Keading In hun onderzoek komen Anderson & Keading tot de conclusie dat België weinig kans heeft om te veranderen onder druk van buitenaf. Hier zijn verschillende oorzaken voor: het hoge aantal veto-spelers (zie 9.2.) en de relatief grote omvang van pensioenpijler 1 binnen het volledige pensioenstelsel (zie 2.2.2.). Hoe groter de aanwezigheid van de publieke sector in de pensioenstelsels, hoe moeilijker hervormingen door te voeren zijn. De kiezer zou zulke maatregelen afstraffen. Hier sluit Paul Pierson zich bij aan. Hij zegt dat het gemakkelijker is om de sociale zekerheid in een welvaartsstaat uit te breiden, dan daarin te snoeien. Het inperken van sociale voordelen wordt door het kiespubliek afgestraft. Zulk beleid kan enkel slagen indien de kritiek tegen de maatregelen kan geminimaliseerd worden (Anderson & Keading, 2008; Pierson, 1994).
Factoren die de mate van beleidsverandering bepalen
Aantal Veto-punten
De omvang van het publieke pensioenstelsel
Klein
Laag
Hoog
Sterke verandering Nederland Groot-Brittannië
Portugal
Groot Zweden
Geringe verandering België
Bron: (Anderson & Keading, 2008 + eigen bewerking)
Pensioenen zijn volgens Anderson & Keading een voorbeeld van padafhankelijkheid. De overheid gaat via de pensioenstelsels een lange verbintenis aan met het kiespubliek (Anderson & Keading, 2008; Myles & Pierson, 2001). De keuzes gemaakt in het verleden bepalen de structuur van het pensioenstelsel vandaag. Vandaar de these dat de huidige structuur van het Belgische pensioensysteem beperkingen vormt om hervormingen door te voeren. Daarom, stellen Anderson & Keading, vertoont het Belgische pensioensysteem een grote neiging tot starheid.
52
Ze bevestigen deze starheid met een onderzoek naar de gelijke pensioenleeftijd tussen mannen en vrouwen in België. De Europese Economische Gemeenschap vaardigde in 1978 een richtlijn uit (richtlijn79/7/EEC) die discriminatie binnen de sociale zekerheid op basis van geslacht verbood (zie 5.1.). België verzuimde deze richtlijn om te zetten en werd hier tot twee keer toe voor veroordeeld door het Europees Hof van Justitie. De regering trachtte met het “Sint-Anna Plan” de pensioenleeftijd voor vrouwen gelijk te stellen aan die van de mannen (65 jaar) (De Standaard, 1987; Anderson & Keading). De vakbonden slaagden erin om dit gedurende lange tijd (tot in 1996) tegen te houden. Tot dan bevestigt het Belgische pensioensysteem zijn starheid. De vele veto-punten maakten het mogelijk om de aanpassing tegen te houden. En het grote belang van het publieke pensioenstelsel voor veel vrouwen, maakte dat er een grote oppositie tegen deze aanpassing was. Uiteindelijk zal in 1996 de regering er toch in slagen om de richtlijn om te zetten. Dit met het vooruitzicht om te kunnen toetreden tot de EMU. (We bespreken de invloed van de EMU hieronder nog uitvoerig.) Er komen 2 wetten. Een eerste legt het aantal jaren voor een volledige loopbaan op 45 jaar. Een tweede trekt de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen gestaag op tot 65 jaar, gelijk met die van de mannen (Anderson & Keading, Anderson et al. 2007, 2008). Anderson & Keading besluiten dat het Belgische beleid zich “extreem traag” aanpaste. Belangrijk om te onthouden is dat de (sociale) richtlijn er kwam door een economische aspiratie. 11.1. Druk tot hervorming bij toetreding tot de Europese Monetaire Unie Ondanks de starheid van het Belgische pensioensysteem en de ongevoeligheid tegen druk van buitenaf is er in de geschiedenis toch één pensioenhervorming die er duidelijk kwam onder invloed van de EU, met name op het moment van de toetreding tot de EMU en de hieraan verbonden Maastricht criteria. Anderson & Keading erkennen dit. Zij stellen dat dit een enkele keer was en niet opnieuw verwacht moet worden. Wij betwijfelen dit en onderzoeken daarom de gelijkenissen tussen de hervorming van 1996 en de recente van eind 2011. We dienen er wel bij te vermelden dat het artikel van Anderson & Keading gepubliceerd werd voor de eurocrisis. Het was toen nog niet te voorspellen welke vergaande gevolgen deze met zich mee zou brengen. We gebruiken de bestaande informatie over de huidige hervorming en de informatie die Anderson & Keading verzamelden over de hervorming in 1996. We toetsen deze aan het “window of opportunity” en het stromenmodel. Beide zijn ontwikkeld door Kingdon. Onze these is dat er zich bij beide hervormingen dezelfde “windows of opportunity” voorgedaan hebben, zowel op nationaal als op Europees vlak. 11.2. Gelijkenissen tussen beide hervormingen 11.2.1. De probleemstroom De problemen toen en nu vertonen dezelfde kenmerken. Het midden van de jaren ’90 stond in het teken van grote begrotingssaneringen. De Belgische overheidsschuld kende sedert de jaren ’80 een onophoudelijke groei en bedroeg op haar hoogtepunt in 1993 zo’n 134% van het BBP (Schuldagentschap, 2012). In 1996 had België de grootste overheidsschuld van de huidige 27 lidstaten (grafiek 8). Door het rentesneeuwbaleffect bestond het gevaar dat dit zou ontsporen. Men wist dat de babyboomgeneratie rond 2010 de arbeidsmarkt zou beginnen verlaten. Men kon de budgettaire gevolgen van de vergrijzing toen reeds voorzien. Vandaag bevindt de staatsschuld zich iets onder de 100%. We hebben nog steeds de vijfde hoogste
53
overheidsschuld in de EU. De Belgische overheid streeft naar een begrotingsevenwicht tegen 2015 en de vergrijzing staat voor de deur. Grafiek 8: de Belgische overheidsschuld in vergelijking met die van de andere EU-lidstaten23 in 1996 in % van het BBP.
Bron: (Eurostat, 2012) Grafiek 9: de Belgische overheidsschuld in vergelijking met die van de andere EU-lidstaten in 2011 in % van het BBP.
Bron: (Eurostat, 2012) 11.2.2. De oplossingenstroom Een hervorming van de sociale zekerheid met inbegrip van de pensioenen werd bij beide hervormingen als oplossing naar voor geschoven. Pensioenen zijn een voor de handliggende maatregel om de overheidsschuld terug te dringen. Ze vormen een groot aandeel in de begroting en de kost op lange termijn is relatief goed te voorspellen. 23
Van Bulgarije heeft Eurostat geen gegevens voor 1996.
54
De EMU was in 1996 de kapstok waar deze problemen en oplossingen aan werden opgehangen. De toetreding tot de EMU werd als een beslissende factor gezien om hervormingen te kunnen doorvoeren in de sociale zekerheid. Het gaf de politieke actoren de nodige steun om de besparingen te realiseren. Doordat de aansluiting tot de EMU van groot belang was voor ons land, werd de kritiek aan de kant geschoven (zie politieke stroom). Toenmalig gouverneur van de Centrale Bank, Fons Verplaetse: “Als België de trein mist voor de Europese Monetaire Unie, dan is de eenheid van ons land in gevaar.” (de Weerdt, 1997 in Anderson & Keading, 2008). De toetreding zou in toenemende mate de Belgische politiek midden jaren ’90 gaan beïnvloeden. België zou trachten te voldoen aan de twee budgettaire voorwaarden van het Verdrag van Maastricht. Het overheidstekort zou niet meer mogen bedragen dan 3% van het BBP en de overheidsschuld zou naar 60% van het BBP moeten gaan. De tweede voorwaarde werd minder streng geformuleerd dan de eerste. De 3% norm diende bij de toetreding gerealiseerd te zijn, terwijl de 60% norm op dat ogenblik niet gehaald diende te worden. De overheidsschuld diende wel voldoende snel te dalen in de richting van de 60%. De EU bevond zich op een kantelmoment. Door de oprichting van de EMU en de invoering van de euro vond er een verregaande vorm van integratie plaats. De lidstaten stonden een deel van hun nationale bevoegdheid af aan de Europese Centrale Bank. Vandaag stellen we hetzelfde vast. De lidstaten staan een deel van hun bevoegdheid af in functie van het Europese semester. Waar in 1996 de toetreding tot de EMU als bliksemafleider fungeerde, was dit bij de recente hervorming de eurocrisis. “Een stevig onweer is altijd goed om de Europese eenmaking een duw in de rug te geven.” (De Greef, 2011). Komt daar nog eens bij dat de Belgische politiek crisis georiënteerd is. 11.2.3. De politieke stroom Beide hervormingen kwamen er na een politiek ongewone situatie op nationaal vlak. Zowel de regering Dehaene II als de regering Di Rupo I kwam er na vervroegde verkiezingen. Daarenboven ging het bij Dehaene II om de eerste verkiezing na de Grondwetswijziging van 1993. Aan Di Rupo I ging de langste Belgische regeringsvorming vooraf. Ook nu moet er nog een Grondwetswijziging volgen. We kunnen stellen dat de regeringen op bepaalde vlakken (budgettaire en politieke stilstand) een breuk met het verleden vertegenwoordigden (Anderson & Keading, 2008; Belga, 2012). Beide regeringen maakten gebruik van bijzondere bevoegdheden (een volmachtenwet) om de hervorming door te voeren. Bij een volmachtenwet staat het parlement tijdelijk een deel van zijn bevoegdheden aan de regering af. Hier worden bepaalde voorwaarden aan gekoppeld. Zo kunnen volmachten enkel in tijden van crisis, ze worden slechts voor een beperkte periode verleend en de machten moeten ook precies omschreven zijn (Anderson & Keading, 2008; De Tijd, 2011). Zulke volmachten maken het mogelijk om hervormingen sneller door te voeren. Bijgevolg kan men ook de oppositie te snel af zijn. Dit is exact wat Paul Pierson stelde. Het inperken van sociale welvaart is enkel mogelijk wanneer men de kritiek tegen de maatregelen weet te minimaliseren. We hebben vastgesteld dat deze “techniek” bij beide hervormingen toegepast werd (Pierson, 1994). In 1996 vroeg de regering Dehaene II om bijzondere bevoegdheden om de begroting te saneren, de sociale zekerheid te moderniseren en de werkgelegenheid en concurrentiekracht
55
op te krikken (Devos & Vos, 2007). De regering kreeg van de Raad van State de kritiek met volmachten te werken zonder de spelregels hieromtrent te respecteren (Bbd, 2011). Ook bij de recente hervorming werd er met volmachten gewerkt op aansturen van de Raad van State. De regering was eerst van plan om wetten te veranderen met koninklijke besluiten, waardoor het parlement voor een groot deel buitenspel zou worden gezet. Deze plannen kwamen neer op een volmachtenwet, maar dan wel zonder dat de regering de voorwaarden voor deze respecteerde, aldus de Raad van State. Ze had kritiek op het feit dat de volmachten niet in tijd beperkt waren en dat de doelstelling niet voldoende duidelijk omschreven was. De pensioenhervorming is daarop in een volmachtenwet gegoten. De regering kan tot 30 april 2012 met koninklijke besluiten pensioenwetten veranderen, maar deze koninklijke besluiten dienen voor 31 juli omgezet te worden in wetten (De Tijd, 2011). Net als in 1996 waait er door de EU een “besparingswind”. Landen moeten vandaag hun begroting strikt op orde brengen. Nog niet zo lang geleden was het anders. In 2003 besliste de Raad van Ministers (Ecofin) ertoe om sancties achterwege te laten onder druk van Duitsland en Frankrijk (Schinkel, 2003).
12. Conclusie Aan de hand van onze onderzoeksresultaten kunnen we nu onze onderzoeksvragen beantwoorden. Onderzoeksvraag 1: In welke mate is de recente Belgische pensioenhervorming er gekomen onder druk van de EU ? Uit onze resultaten blijkt dat de druk van Europa sterk heeft bijgedragen tot de recente pensioenhervorming. Voor sommige maatregelen zien we een nauw verband tussen de aanbevelingen en adviezen van de EU en het Belgische regeerakkoord. Het optrekken van de leeftijd voor vervroegd pensioen door de regering is een duidelijk antwoord op de herhaalde vraag van Europa om onze vervroegde uittredingsmogelijkheden af te bouwen. Aan de hand van 4 variabelen, opgesteld door Börzel & Risse, zijn we de Europeanisering van het pensioendossier nagegaan. Het feit dat er een grote “misfit” bestond/bestaat tussen het Belgische en het Europese beleid, was een eerste noodzakelijke voorwaarde. Dit heeft de druk tot hervorming gunstig beïnvloed. Ten tweede hebben we het aantal veto-spelers onderzocht. Bestaand onderzoek wees er ons op dat België door zijn specifieke institutionele structuur een hoog aantal veto-spelers kent. Maar we hebben aangetoond dat de hervorming plaatsgreep op een bijzonder politiek moment, zodat een groot aantal veto-spelers (vakbonden en parlement) buitenspel werd gezet. De hervorming werd zeer snel doorgevoerd. We hebben hiervoor twee mogelijke verklaringen gegeven: de regering wou tegenstanders de mond snoeren en ze wou zich na een uiterst moeilijke en lange regeringsvorming meteen krachtdadig opstellen. Als derde variabele hebben we de aanwezigheid van “change agents” onderzocht. We stelden vast dat bepaalde politieke factoren zeer duidelijk als “change agent” opereerden. Men trachtte de publieke opinie te beïnvloeden door in de media de Europese aanbevelingen sterk te promoten en zo de slagkracht voor de eigen maatregelen te versterken. Als laatste variabele ondersteunde ook de Belgische consensuspolitiek de hervorming.
56
We stelden ons de vraag in welke mate de EU aan de hervorming heeft bijgedragen. Een vaak gehoorde kritiek bij onderzoek naar de invloed van de EU (Europeanisering) is dat deze moeilijk te onderscheiden valt van andere invloeden. Het is inderdaad onmogelijk om de invloed van Europa in het pensioendossier los te koppelen van die van de financiële markten, ratingbureaus en internationale organisaties als de OESO. Maar dat was ook niet de bedoeling van ons onderzoek, want volgens onze these zijn deze onlosmakelijk met elkaar verbonden. We hebben wel aangetoond waarom deze economische spelers vandaag, in een neoliberaal Europa, zo’n groot gewicht in de schaal kunnen leggen. Dat brengt ons bij onze tweede onderzoeksvraag en de rol van de eurocrisis. Onderzoeksvraag 2: Welke impact heeft de eurocrisis gehad op de Belgische pensioenhervorming? We gingen uit van de hypothese dat een crisismoment een sterke impact kan hebben op een bepaald dossier. Zowel Börzel & Risse als Boin, ’t Hart & McConnell onderschrijven dit. We zijn dit nagegaan voor de eurocrisis en het Belgische pensioendossier. We hebben vastgesteld dat de eurocrisis als katalysator gewerkt heeft voor de Belgische pensioenhervorming. De EU bevindt zich in de grootste (financiële) crisis sinds haar ontstaan. De lidstaten onderling en de Unie worden danig op de proef gesteld. Om de Westerse welvaartsstaat te redden, wordt ze door sommigen ter discussie gesteld. De neoliberale zijde in Europa heeft het momentum van de crisis gegrepen om een besparingsbeleid door te voeren. De Unie heeft haar bevoegdheden op korte tijd sterk uitgebreid door haar versterkt toezicht op de nationale begrotingen. Dit heeft rechtstreeks zijn weerslag gehad op de Belgische pensioenhervorming. De terugschakeling van de gelijkgestelde periodes is hier een voorbeeld van. Onderzoeksvraag 3: Kunnen we, wanneer we terugkijken in het verleden, verbanden vinden met voorgaande pensioenhervormingen, waarbij de druk van de EU eveneens tot een hervorming leidde? Anderson & Keading stellen dat het België een star pensioenstelsel heeft dat ongevoelig is voor druk van buitenaf. Slechts één pensioenhervorming (in 1996) kwam er onder druk van Europa. Deze auteurs zeggen ook dat het zeer onwaarschijnlijk is dat er nog nieuwe hervormingen zouden komen onder invloed van Europa. Wanneer onze vorige twee bevindingen kloppen, kunnen we de these van Anderson & Keading weerleggen. Uit onze resultaten blijkt inderdaad dat er meerdere gelijkenissen zijn tussen de hervormingen van 1996 en 2011. Zo speelde de slechte budgettaire situatie van de Belgische overheid in beide gevallen een grote rol. Beide hervormingen vonden plaats gedurende een periode waarin de EU streng toezag op het budgettaire beleid van haar lidstaten. We hebben ook vastgesteld dat de beide regeringen Dehaene II en Di Rupo I, die er kwamen na vervroegde verkiezingen, gebruik maakten van volmachtenwetten. Dit bewijst dat het in beide gevallen om een politiek precaire situatie ging. Het toont aan dat België ondanks de kenmerken van haar star pensioensysteem toch hervormingen onder invloed van Europa kan doorvoeren, zij het enkel in crisissituaties. Dit zet de deur open voor verdere hervormingen en onderzoek hierover. Pensioenstelsels zijn een dynamisch gegeven, er dient continu aan gesleuteld te worden. België behoort nog niet tot de beste van de klas inzake pensioenbeleid. Verdere hervormingen zullen zeer waarschijnlijk volgen.
57
Besluit We hebben aangetoond dat Europeanisering niet louter een proces van “top down” of “bottom up” is. Het is een proces waarbij lidstaten en de EU op elkaar inwerken. We zagen dat de EU met de “economic governance” opnieuw meer macht naar zich toegetrokken heeft. Maar anderzijds is de gedachtegang binnen de EU vandaag een weerspiegeling van wat er op nationaal niveau in de lidstaten leeft. En kunnen we vaststellen dat de aanbevelingen en adviezen voor België door sommige actoren sterk bekritiseerd werden. We hebben getracht verschillende integratietheorieën te hanteren in deze masterproef. Via Börzel & Risse bekeken we het pensioendossier vanuit het rationeel keuze-institutionalisme en het constructivisme, twee complementaire theorieën in hun onderzoek. Via Anderson & Keading bekeken we het pensioendossier vanuit het historisch nieuw institutionalisme, meer bepaald de factor padafhankelijkheid speelde hierbij een belangrijke rol. Als algemeen besluit kunnen we stellen dat: De EU een aanzienlijke invloed gehad heeft op de recente Belgische pensioenhervorming. Dit werd mogelijk gemaakt door de uitzonderlijke situatie die zich zowel op nationaal als op internationaal vlak voordeed. Daarnaast kan de invloed van de EU niet losgekoppeld worden van die van andere internationale spelers. Zonder deze druk van buitenaf zou België hoe dan ook nog steeds geconfronteerd worden met dezelfde uitdagingen inzake pensioenbeleid, maar zouden hervormingen waarschijnlijk langer op zich laten wachten.
58
Referenties ABVV. (2010). De pistes van het 'groenboek' van de Pensioenconferentie Retrieved 20/04, 2012, from http://www.abvv.be/web/guest/files-nl/-/file/18082/web/guest/toolbox-nl ACLVB (2011). [De pensioenleeftijd in vraag stellen?]. ACV-CSC. (2011). Europa: vriend of vijand? Red sociaal Europa van de economic governance. Actiedossier, 26. Retrieved from http://www.acvonline.be/Images/actiedossier_europa_tcm9-243131.pdf Anderson, K. M., & Keading, M. (2008). Pension systems in the European Union: Variable patterns of influence in Italy, the Netherlands and Belgium. Munich Personal RePEc Archive, 22. B.O. (2011, 02/12/2011). Staatsbon brengt overheid 5 miljard op. Trends Knack. Bbd. (2011, 22/11). Pensioenhervorming aangepast na kritiek Raad van State De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20111222_135&word=vol machtenwet Belga. (2012, 07/02/2012). Di Rupo: ‘BHV, grondwetsartikel 195 en hervorming Senaat voor zomer door parlement’. Knack. Berghman, J., Debels, A., Vandenplas, H., Verleden, F., Mutsaerts, A., Hans, P., & Rita, V. (2010). Pensioenatlas 2010. 138. Berghman, J., & Peeters, H. (2012). PENSION PROTECTION IN BELGIUM. OVERVIEW AND CHALLENGES. Text prepared for the workshop on the occasion of the honorary degree of John Myles by the KU Leuven. 41. Bloomberg. (2012). Belgium 10 year Bond, from http://www.bloomberg.com/quote/GBGB10YR:IND Boin, A., ’t Hart, P., & McConnell, A. (2009). Crisis exploitation: political en policy impacts of framing contests. ‘Journal of European Public Policy’,, 16(1), 81-106. Börzel, T., & Risse, T. (2009). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. Oxford University Press(The Politics of Europeanisation), 24. Bulmer, S. (2007). Theorizing Europeanisation. In P. Graziano & M. Vink (Eds.), Europeanization: New Research Agendas. Hampshire & New York: Palgrave Macmillian., 46-58. Cantillon, B. (2004). De drie grote uitdagingen van de vergrijzing. Standpunten – Vergrijzing / Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2, 4149. Commissie. (2006). De sociale dimensie van de strategie van Lissabon versterken: de open coördinatie stroomlijnen op het gebied van de sociale bescherming. Retrieved from http://eurlex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,nl&lng2=da,de,e l,en,es,fi,fr,it,nl,pt,sv,&val=278540:cs&page=. Commissie. (2009). Aging Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). Brussel: Retrieved from http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. Commissie. (2010). Groenboek naar adequate, houdbare en zekere Europese pensioenstelsels SEC(2010)830. Europese Commissie Retrieved from ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=5589&langId=nl. Commissie. (2011a). MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Jaarlijkse groeianalyse 2012. Brussel: Retrieved from http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/annual_growth_survey_nl.pdf.
59
Commissie. (2011b). WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Beoordeling van het nationaal hervormingsprogramma 2011 en het stabiliteitsprogramma 2011 voor BELGIË. Brussel: Retrieved from http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/recommendations_2011/swp_belgium_nl.pdf. Commissie. (2012). WITBOEK Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen {SWD(2012) 7 final} {SWD(2012) 8 final}. Brussel. Cordeel, L. (2011). De Open Coördinatiemethode inzake Pensioenen in België: Impact, Mechanismen, Verklaringen. KUL. Creswell, J., W. . (1997). Qualitative inquiry and research design. Choosing among five traditions. . US: Sage publications. De Brabanter, V., Gieselink, G., & Petry, V. e. a. (2005). Aanvullende pensioenen voor werknemers: Kluwer. De Grauwe, P. (2012, 16/01/2012). De Europese Commissie is God niet, De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=313KPOAT De Lobel, P., & Justaert, M. (2012). 'Er is geen tijd meer voor losse ideetjes' Interview, De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=4P3L7E12&word=quickenborne De Vil, G. (2010). De Belgische eerstepijlerpensioenen aan de vooravond van de vergrijzing: doorlichting van bedragen, gerechtigden en adequaatheid. Federaal Planbureau, WORKING PAPER 4-10, 43. De Ville, F. (2011a). Foute lessen uit vier jaar economische crisis. 10. Retrieved from http://poliargus.be/open/sites/default/files/201102%20Foute%20lessen%20uit%20vier%20jaar%20economische%20crisis.pdf De Ville, F. (2011b). Is Europa onfeilbaar? Retrieved 22/04/2012, from http://poliargus.be/open/content/europa-onfeilbaar De Ville, F. (2011c). 'Moet de ECB de euro redden?': wat het debat verraadt Retrieved 22/04/2012, from http://poliargus.be/open/content/moet-de-ecb-de-euro-redden-wathet-debat-verraadt de Raad. (2011). AANBEVELING VAN DE RAAD van 12 juli 2011 over het nationale hervormingsprogramma 2011 van België en met een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2011-2014 (2011/C 209/01). Brussel: Retrieved from http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:209:0001:0004:NL:PDF. De Tijd. (2011, 23/12). Volmachten voor hervorming pensioenen, De Tijd. Deredactie. (2012a). Begrotingsconclaaf nadert stilaan ontknoping. Deredactie. (2012b). Voorstellen Commissie zijn geen Bijbel: Deredactie.TERZAKE. Devillé, A., Jaspaert, E., & Swyngedouw, M. (2007). Inferentie via kwalitatief onderzoek. Methode en analyse. . Devos, C., & Vos, H. (2007). Over de dynamiek van de politiek: Een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen. Gent: Academia press. Eckardt, M. (2005). The open method of coordination on pensions: an economic analysis of its effects on pension reforms. Journal of European Social Policy, 15(3), 247-267 EE, & SD. (2012, 12/01/2012). Forse Kritiek op Magnette. Knack. Escobar, J. N. (2003). SCHRIFTELIJKE VRAAG E-0695/03 Pensioenen in de EU en de open coördinatiemethode. EU. (2011a). Coördinatie van de socialezekerheidsstelsels Retrieved 18/04, 2012, from http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/living_and_working_in_the_i nternal_market/c10521_nl.htm EU. (2011b). Economische governance in de EU: een belangrijke stap voorwaarts MEMO/11/364 Retrieved 24/04/2012, from
60
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/364&format=HT ML&aged=1&language=NL&guiLanguage=en EU. (2011c). Publicatieblad van de Europese Unie. Brussel: Retrieved from http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:NL:PDF. EuropaNU. (2010). Lissabonstrategie Retrieved 20/04, 2012, from http://www.europanu.nl/id/vh7dotpnvfze/lissabonstrategie Europese Commissie. (2006). MEDEDELING VAN DE COMMISSIE. De demografische toekomst van Europa: probleem of uitdaging? , 19. Europese Commissie. (2009). Opvangen van de gevolgen van de vergrijzing in de EU (Vergrijzingsverslag 2009). MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S, 17. Retrieved from http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0180:FIN:NL:PDF Europese Commissie. (2011a). EU Economic governance "Six Pack" - State of Play Press Releases Retrieved 23/04/2012, from http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/647&format=HT ML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en Europese Commissie. (2011b). Stabiliteits- en convergentieprogramma's. Economische en financiële zaken Retrieved 23/04/2012, from http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_n l.htm Europese Commissie. (2011c). Surveillance of economic and fiscal policies. Economic and financial affairs Retrieved 22/04/2012, from http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm Eurostat. (2012). General government gross debt Retrieved 24/04/2012, from http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=tsieb090 &language=en&toolbox=sort Heidenreich, M., & Zeitlin, J. (2009). Changing European Employment and Welfare Regimes The Influence of the Open Method of Coordination on National Reforms. Routledge/EUI Studies in the Political Economy of the Welfare State, 256. Heytens, P. (2009-2010). EUROPEANISERING VAN LOKALE BESTUREN Belangenbehartiging van lokale besturen: een onderzoek naar de Antwerpse aanpak., Ugeny. Retrieved from http://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/001/490/970/RUG01001490970_2011_0001_AC.pdf Hilz, P. (2011, 12/04/2011). S&P wil dat België vergrijzing aanpakt De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=9G38MAIK&word=S%26P+Bel gi%u00eb+ Hooghe, M., & Deschouwer, K. (2011). Veto Players and Electoral Reform in Belgium. West European Politics, 34(3), 626-643. KBC. (2005). De wet aanvullende pensioenen in de praktijk. 28. Retrieved from http://kbcpdf.kbc.be/ebp/WAP_brochure.pdf Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives and Public Policies Lefevere, J. (2007). Beleidsbeelden in het DHL-Dossier. UAntwerpen. Lijphart, A. (1999). Patterns Of Democray: Yale University Press. Lijphart, A. (2009). Eredoctoraat Universiteit Gent, 6 mei 2009. http://www.ugent.be/ps/politiekewetenschappen/nl/onderzoek/onderzoeksgroepen/ghi ps/nieuws/bijlagen/lezing-arend-lijphart-nav-eredoctoraat-mei-2009.pdf
61
Manceaux, J. (2011). Hoeveel moet u verdienen om voldoende te kunnen sparen om het officiële pensioen aan te vullen? Retrieved 20/04, 2012, from http://www.financieelwegwijzer.be/artikel/hoeveel-moet-u-verdienen-om-voldoendete-kunnen-sparen-om-het-offici%C3%ABle-pensioen-aan-te Mees, H. (2009-2010). Europeaniseringsprocessen in de Duitse politiek: de case emissiehandel., UGent. Moore, M. (2012). Stiglitz says European austerity plans are a 'suicide pact'. The Telegraph. Myles, J., & Pierson, P. (2001). The Comparative Political Economy of Pension Reform’. The New Politics of the Welfare State (Oxford: Oxford University Press). OECD. (2011a). Gross Pension Replacement Rates Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries: OECD Publishing. OECD. (2011b). Society: Governments must tackle record gap between rich and poor, says OECD Retrieved 22/04, 2012, from http://www.oecd.org/document/40/0,3746,en_21571361_44315115_49166760_1_1_1 _1,00.html OESO. (2007). Private pensions A growing role. Pension at a glance, 11. Retrieved from http://www.oecd.org/dataoecd/35/17/38717744.pdf OESO. (2009). Pensions and the crisis. How should retirement-income systems respond to financial and economic pressures? , 8. Retrieved from http://www.oecd.org/dataoecd/10/26/43060101.pdf Open VLD. (2012). Paul Magnette slaat de bal mis Retrieved 22/04, 2012, from http://nieuwpoort.openvld.be/pnf.aspx Parliament. (2012). Economic governance package explained Retrieved 22/04, 2012, from http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/content/20110429FCS18371/html/E conomic-governance-package-explained Parys, L. (2012). Wie is Olli Rehn?, De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=QI3KR3T8&word=magnette+ol li+rehn Pauli, W. (2012, 15/02/2012). Mister 62 domineert de Wetstraat. Knack, 42, 110. Peeters, H., Debels, A., Verschraegen, G., & Berghman, J. (2008). Flexicurity in Bismarckian Countries. Old-age protection for nonstandard workers in Belgium. Journal of Social Policy, 37(1), 125-143. Peeters, H., & Larmuseau, H. (2005). De solidariteit van de gelijkgestelde periodes. Een exploratie van de aard, het belang en de zin van de gelijkgestelde periodes in de totale pensioenopbouw bij werknemers. Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 47(1), 97-125. Pensioenconferentie, N. (2010). Groenboek. Een toekomst voor onze pensioenen. (1), 418. Pierson, P. (1994). Dismantling the welfare state? Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press. Planbureau, f. (2011). Een hogere levensverwachting, een heropleving van de vruchtbaarheid en een sterke internationale immigratie zorgen in België voor een nog grotere bevolkingstoename in de toekomst. Brussel: Retrieved from http://www.plan.be/admin/uploaded/201112191228310.CP_perspectives_demo_2011 _12_19_NL.pdf. Pulham, s., Fenn, C., & Blight, G. (2012). Left, right, left: how political shifts have altered the map of Europe Retrieved 22/04/2012, from http://www.guardian.co.uk/world/interactive/2011/jul/28/europe-politics-interactivemap-left-right Regeerakkoord. (2011). Het Regeerakkoord 1 december 2011. Retrieved from http://www.premier.be/files/20111206/Regeerakkoord_1_december_2011.pdf.
62
Reynders, D. (2010). PRESS RELEASE 3030th Council meeting Economic and Financial Affairs Retrieved 22/04/2012, from http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/116306.pdf Reynebeau, M. (2003). Een geschiedenis van België: Lannoo. Richtlijn 79/7/EEG betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (1978). Richtlijn 2003/41/EG het Europees Parlment en de Raad betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (2003). RVP. (2012a). De IGO Retrieved 18/04, 2012, from http://www.onprvp.fgov.be/NL/profes/benefits/igo/Pages/default.aspx RVP. (2012b). Pensioenhervorming Retrieved 18/04/12, 2012, from http://www.onprvp.fgov.be/nl/pension/news/pages/reform.aspx RVP. (2012c). Periodes van inactiviteit of gelijkgestelde periodes Retrieved 18/04, 2012, from http://www.onprvp.fgov.be/NL/futur/calculate/career/inactivity/Pages/default.aspx rvs. (2012). Meningen over uitspraken Magnette verdeeld op Twitter, De Standaard. Retrieved from http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20120112_035&word=Ma gnette+twitter+ Saenen, B. (2011). Een sociaal Europa: het Verdrag van Lissabon in tijden van cholera. 14. Retrieved from http://poliargus.be/open/content/een-sociaal-europa-het-verdrag-vanlissabon-tijden-van-cholera Saltelli, A. (2011). Indicators for European Union Policies. Business as Usual? Social Indicators Research, 102(2), 197-207. Schinkel, M. (2003, 27/11). 'We hebben onszelf een slaaf gemaakt van heilige getallen', NRC Handelsblad. Retrieved from http://vorige.nrc.nl/dossiers/stabiliteitspact/opinie/article1618292.ece Schuldagentschap. (2012). Evolutie van de schuldgraad Retrieved 22/04, 2012, from http://www.debtagency.be/nl_data_public_finances.htm Wetsvoorstel betreffende de activering van de aanvullende vergoeding in het kader van de brugpensioenregeling (2004). Sociale Zekerheid. (2012). Belgische Sociale Zekerheid. Professioneel leven, Pensioenen Retrieved 18/04/2012, 2012, from https://www.socialsecurity.be/CMS/nl/citizen/displayThema/professional_life/PROTH _12.xml SocialeZekerheid. (2012). De Beroepsloopbaan Retrieved 18/04, 2012, from https://www.socialsecurity.be/CMS/nl/citizen/displayThema/professional_life/PROTH _12/PROTH_12_1/PROTH_12_1_1/PROTH_12_1_1_1/PROTH_12_1_1_1_2.xml Stone, D. (1997). Policy Paradox. The art of political decision making. New York: W.W. Norton. V.R.M., R. (2009). Agendavorming in de Europese Unie. Een onderzoek naar de ontwikkeling van agendavorming omtrent antiterreurnetwerken in de Europese Unie na de terreuraanslagen in New York, Madrid en Londen. Universiteit Utrecht. van Apeldoorn, B. (2009). Is een ander Europa mogelijk? Linkse dilemma's tegenover een neoliberaal project: Waterlandstichting. van Koperen, T. M. (2007). Integraal Gezondheidsbeleid Beïnvloedende factoren en de rol van de beleidsentrepreneur. Universiteit Maastricht. van Lancker, W., & Pintelon, O. (2012). Hoe sociaal wordt de regering Di Rupo I? Kritische beschouwingen bij het regeerakkoord 10. Retrieved from http://poliargus.be/open/content/hoe-sociaal-wordt-de-regering-di-rupo-i
63
VBO. (2011). Aanvullende pensioenen: uitdagingen voor de werkgevers. 11. Retrieved from vbofeb.be/media/uploads/public/_custom/Dossier/Laboursocialsecurity/Aanvullendepensi oenen__uitdagingenwerkgevers.pdf Vos, H. (2011). Besluitvorming in de Europese Unie. Leuven: Acco. VWEU. (2008). GECONSOLIDEERDE VERSIE VAN HET VERDRAG BETREFFENDE DE WERKING VAN DE EUROPESE UNIE. Brussel: Retrieved from http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:nl:PDF.
64
Bijlagen
Bijlage 1 Lijst met gecontacteerde instellingen en geïnterviewde personen :
Adviseur buitenlandse aangelegenheden beleidscel minister Van Quickenborne (02/792.99.43) Adviseur pensioenen 2e pijler beleidscel minister Van Quickenborne (02/792.99.46) ACV studiedienst (02/246.34.25) Europees Vakverbond studiedienst (02/224.04.41) Externe communicatie Rijksdienst Voor Pensioenen (02/529.24.32) Secretaris Nationale Arbeidsraad (02/233.88.11) Nationale Bank van België (02/221.27.96) Federaal Planbureau (02/507.73.11) Ondervoorzitter Raadgevend Comité voor de Vergrijzing (0477/50.42.71) Adviseur generaal FOD Sociale Zekerheid (0473/63.61.24) Directeur Studies en Publicaties FOD Sociale Zekerheid (02/528.60.11) Hoge Raad van Financiën (02/576.39.05)
65
