Právnická fakulta Masarykova univerzita Katedra dějin státu a práva

Právnická fakulta Masarykova univerzita Katedra dějin státu a práva Studijní obor: Veřejná správa

DIPLOMOVÁ PRÁCE

ZMĚNY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ PO ROCE 1989

TOMÁŠ OBOŘIL

2013/2014

Čestné prohlášení

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Změny ve veřejné správě po roce 1989 zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.

V Polné dne 29. června 2014

2

Poděkování Na tomto místě bych rád poděkoval JUDr. Bc. Jaromíru Tauchenovi, Ph.D., LL.M. Eur.Int., za odborné a metodické vedení při zpracování diplomové práce, jakož i za podnětné připomínky a veškerý věnovaný čas. 3

Abstrakt Cílem této diplomové práce je vytvoření uceleného přehledu o nejdůležitějších změnách, které se v oblasti veřejné správy v naší zemi po roce 1989 udály. Autor se zabývá dvěma otázkami: 1. Jaké změny se v oblasti veřejné správy po roce 1989 udály? 2. Která část reformy veřejné správy vzbudila nejvíce diskuzí? Na začátku práce autor nejprve objasňuje základní pojmy, které se týkají zkoumané problematiky, a následně se věnuje stavu veřejné správy v období mezi koncem druhé světové války a rokem 1989. Stěžejní část diplomové práce představuje kapitola zaměřená na reformu veřejné správy po roce 1989. Zvláštní pozornost je věnována dvěma zákonům, a to ústavnímu zákonu č. 347/1997 Sb., a zákonu č. 314/2002 Sb. Ze zkoumání změn ve veřejné správě po roce 1989 vyplynulo, že po roce 1989 došlo k úspěšné decentralizaci státní správy, avšak celkové reformy veřejné správy v 90. letech dosaženo nebylo.

Klíčová slova Veřejná správa, reforma, reforma veřejné správy, státní správa, samospráva, kraj, obec, okres.

4

Abstract The present thesis aims to bring a complex overview of the most important changes that happened in our country after the year 1989 in the field of public administration. The author tackles two questions: 1. What are the changes in the field of public administration that happened after 1989? 2. Which part of the revision of the legislation on public administration was discussed the most? In the beginning of the thesis, the author defines general terms related to the analyzed topic and consequently discusses the condition of public administration in the period between World War II and the year 1989. The main part of the thesis forms a chapter on the reform of public administration after the year 1989. A special attention is given to two laws, namely the Constitutional Law n. 347/1997 Coll. and the Law n. 314/2002 Coll. Based on the analysis of the changes in the public administration after the year 1989, we can conclude that a successful decentralization of the public administration took place, however the full reform of the public administration in the 1990’s was not achieved.

Keywords Public administration, reform, reform of public administration, state administration, self-government, region, municipality, district.

5

Obsah Použité zkratky ............................................................................................................ 8 Úvod ............................................................................................................................ 9 1.

Vymezení základních pojmů .............................................................................. 11 1.1. Správa .......................................................................................................... 11 1.2. Veřejná správa ............................................................................................. 12 1.2.1. Státní správa.......................................................................................... 14 1.2.2. Samospráva........................................................................................... 17 1.3. Reforma veřejné správy ............................................................................... 20 1.4. Zákonný rámec veřejné správy .................................................................... 22

2.

Vývoj veřejné správy před rokem 1989 .............................................................. 25 2.1. Období po druhé světové válce – 1948 ........................................................ 25 2.2. Období 1948 – 1960..................................................................................... 26 2.3. Období 1960 – 1989..................................................................................... 29

3.

Reforma veřejné správy po roce 1989 ............................................................... 33 3.1. Reformní kroky v rámci první etapy (1990 – 1992) ...................................... 35 3.1.1. Zhodnocení první etapy ......................................................................... 41 3.2. Reformní kroky v rámci druhé etapy (1993 – 1997) ..................................... 43 3.2.1. Okolnosti přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb. ............................... 45 3.2.2. Zhodnocení druhé etapy ........................................................................ 48 3.3. Reformní kroky v rámci třetí etapy ............................................................... 51 3.3.1. Vznik vyšších územních samosprávných celků ..................................... 52 3.3.2. Zánik okresních úřadů a zřízení obcí s rozšířenou působností .............. 53 3.3.3. Okolnosti přijetí zákona č. 314/2002 Sb. ............................................... 55 3.3.4. Reforma a modernizace státní správy ................................................... 57 3.3.5. Zhodnocení třetí etapy ........................................................................... 58

Závěr ......................................................................................................................... 60 6

Seznam použitých zdrojů .......................................................................................... 62 Přílohy ....................................................................................................................... 69

7

Použité zkratky EU – Evropská unie ÚSC – územní samosprávný celek OZř – zákon o obcích (obecní zřízení) KZř – zákon o krajích (krajské zřízení) KSČ – Komunistická strana Československa ČSSR – Československá socialistická strana SSSR – Svaz sovětských socialistických republik ODS – Občanská demokratická strana ODA – Občanská demokratická aliance ČSSD – Česká strana sociálně demokratická SPR-RSČ – Sdružení pro republiku - Republikánská strana Československa ČR – Česká republika

8

Úvod Jako téma mé diplomové práce jsem si zvolil „Změny ve veřejné správě po roce 1989“. Toto téma jsem si vybral proto, že veřejné správě přikládám velký význam. Každý z nás je s ní v permanentním kontaktu a veřejná správa prakticky každodenně ovlivňuje naše životy, ačkoliv si to často ani neuvědomujeme. Jedná se o oblast, která musí neustále reagovat na vývoj společnosti a právě z toho důvodu probíhají v rámci veřejné správy za pomoci reforem nejrůznější změny. Reformy veřejné správy jsou prováděny prakticky ve všech vyspělých demokratických státech světa. Liší se pouze svým rozsahem, zaměřením nebo délkou. V některých zemích probíhají reformy již po několik desetiletí, v jiných teprve několik let. Někdy je zapotřebí reformovat pouze dílčí úseky veřejné správy, jindy je však nezbytné provést komplexní reformu, která se týká celého systému veřejné správy. Rok 1989 se stal jedním z přelomových let v historii naší země. V listopadu tohoto roku proběhly události, které vedly ke zhroucení komunistického režimu, jež v Československu panoval v předchozích 40 letech. V této souvislosti se udála velká spousta změn napříč celou společností. Tyto změny se nevyhnuly ani oblasti veřejné správy, která byla vlivem komunistického režimu značně zdeformovaná a v žádném případě neodpovídala požadavkům, které jsou na veřejnou správu kladeny ve vyspělých demokratických státech. Z toho důvodu bylo zcela nezbytné, aby byly prakticky okamžitě zahájeny práce na její reformě. Základním bodem celé reformy se stala obnova územní samosprávy v Československu a s ní související decentralizace státní moci. V rámci reformy veřejné správy tak došlo nejdříve k obnovení samosprávy na úrovni obcí a s několikaletým zpožděním také k vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Mimo to došlo po roce 1989 v oblasti veřejné správy k celé řadě dalších více či méně důležitých změn, kterými se chci v této práci zabývat. Cílem této diplomové práce je vytvoření uceleného přehledu o nejdůležitějších změnách, které se v oblasti veřejné správy v naší zemi po roce 1989 udály. Pozornost je proto zaměřena především na procesy související s demokratizací a decentralizací veřejné správy. Z časového hlediska kladu důraz primárně na veřejnou správu v období let 1989 – 2002. Za účelem lepšího pochopení změn, které se v uvedeném období odehrály, se diplomová práce ve svém úvodu zabývá okrajově rovněž podobou 9

veřejné správy v letech 1945 – 1989. Z pohledu územního vymezení se pak práce týká území Československé a poté České republiky. Mám-li hodnotit dosavadní zpracování tohoto tématu v literatuře, musím konstatovat, že veřejnou správou a její reformou se již zabývala celá řada autorů, kteří vydali množství publikací. Pro zpracování diplomové práce jsem proto měl dostatečné množství odborných literárních zdrojů. Kromě těchto zdrojů jsem využíval současné i historické právní předpisy a také nejrůznější elektronické zdroje. V souvislosti se zkoumanou problematikou byly stanoveny následující hypotézy: 1. Po roce 1989 došlo k úspěšné decentralizaci státní správy. 2. V průběhu 90. let bylo dosaženo celkové reformy veřejné správy. Dále byly položeny následující výzkumné otázky: 1. Jaké změny se v oblasti veřejné správy po roce 1989 udály? 2. Která část reformy veřejné správy vzbudila nejvíce diskuzí? Při zpracování práce byla použita metoda srovnávání, dedukce a indukce, syntéza a také metoda popisná. Diplomová práce je tvořena pěti kapitolami, z nichž první a poslední představuje úvod a závěr práce. Samotný text práce začíná kapitolou zabývající se vymezením základních pojmů, které souvisí s tématem práce, a rovněž zákonným rámcem veřejné správy. Následující kapitola se zabývá stavem veřejné správy v období mezi koncem druhé světové války a rokem 1989. Stěžejní část diplomové práce představuje rozsáhlá kapitola zaměřená na reformu veřejné správy po roce 1989. Tato kapitola je dále členěna na řadu dalších podkapitol a oddílů. Každá z podkapitol je zakončena dílčím zhodnocením reformních kroků, které byly v dané etapě uskutečněny. Zvláštní pozornost je věnována dvěma zákonům, a to ústavnímu zákonu o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a zákonu o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Oba tyto zákony sehrály v rámci reformy veřejné správy důležitou roli a jejich přijetí doprovázely rozsáhlé diskuze v Poslanecké sněmovně, a proto je jejich schvalovací proces v diplomové práci blíže popsán.

10

1. Vymezení základních pojmů Takřka každá práce jakéhokoliv typu vyžaduje, aby byla na jejím úvodu nejprve věnována pozornost definici a charakteristice jejích ústředních témat. Nejinak tomu je samozřejmě i v této diplomové práci. Vzhledem k tomu, že se zabývá především tématem reformy veřejné správy na území České republiky (dále ČR), jsou v následujících podkapitolách vymezeny právě takové pojmy, jež s tímto tématem úzce souvisí a tvoří hlavní pilíře zkoumané problematiky.

1.1.

Správa

Prvním pojmem, na který se blíže zaměříme, je správa. Jedná se o pojem dosti obecný, tudíž se na něj dá nahlížet z mnoha různých pohledů a existuje celá řada jeho definic. Pokud otevřeme např. Slovník spisovného jazyka českého, dočteme se, že „správou se rozumí určité vedení či řízení, které vykonává nějaký orgán nebo osoba.“1 Jednu z prvních definic správy vůbec vytvořil profesor Pražák, který správu viděl jako „činnost sledující záměrně nějaký cíl nebo činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které záležitosti.“2 Ze současných odborníků na oblast správního práva bych rád uvedl definici profesora Průchy, podle kterého lze správu chápat jako „společenské řízení, které však má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách…Správa je svébytný pojem sloužící k označení činností správních, tj. výkonných subjektů.“3 Vyjdeme-li z uvedených definic, dá se jinými slovy o správě říct, že se jedná o záměrnou lidskou činnost, která je vykonávána za nějakým účelem a sleduje určitý cíl. Členění správy je poměrně jednoduché, neboť se obecně rozlišuje pouze správa soukromá a správa veřejná. Hlavním dělícím prvkem, který vytváří hranici mezi oběma druhy správ, je objekt zájmu činnosti. Do oblasti soukromé správy se řadí logicky ty činnosti, které se zaměřují primárně na správu soukromého majetku. Sledovaným zájmem je v takovém případě zpravidla ochrana a rozšiřování svého vlastnictví. Typickým příkladem soukromé správy je soukromé podnikání. Oproti tomu veřejná správa má za úkol, aby dbala na všeobecný zájem a ochranu blahobytu široké skupiny obyvatel žijících v určitém uskupení – stát, federace, region, 1

Správa. Slovník spisovného jazyka českého [online]. © Ústav pro jazyk český, v. v. i. 2011 [cit. 25. května 2014]. 2 VIDLÁKOVÁ, Olga. Reformy veřejné správy. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2000, s. 6. 3 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, s. 51.

11

obec, svazek obcí, apod. Pro veřejnou správu je charakteristické, že ve srovnání se soukromou správou je v daleko větší míře vázána právními předpisy4

1.2.

Veřejná správa

Správné pochopení veřejné správy není lehkou záležitostí, a proto je pro usnadnění vhodné nahlížet na ni z různých pohledů. V základu se používají dva pohledy, a to materiální (funkční) a organizační (institucionální). Organizační pojetí zkoumá veřejnou správu jako soubor institucí. Materiální pojetí se pak zaměřuje na veřejnou správu jako na souhrn činností.5 Ačkoliv může mít člověk dojem, že definice pojmu veřejná správa je snadnou záležitostí, ve skutečnosti tomu tak není, což potvrzuje ten fakt, že v českém právním řádu nikde nenalezneme legální definici. Běžným problémem, se kterým se při definování veřejné správy musíme potýkat, je, že pozitivní definice veřejné správy je buď příliš stručná a málo vypovídající o obsahu pojmu, nebo naopak příliš rozsáhlá a popisná, což je při tvorbě definice rovněž nežádoucím jevem. Z toho důvodu převládá názor, že není možné vytvořit dostatečně kvalitní pozitivní vymezení tohoto pojmu, neboť se jedná o pojem natolik komplexní, že prakticky není možné vystihnout jeho celkovou podstatu jednou jednoduchou a zároveň všeobsahující definicí. To ovšem neznamená, že by pozitivní vymezení veřejné správy neexistovalo. Jako příklad může posloužit vysvětlení použité O. Vidlákovou, podle které je veřejná správa „činnost, při jejímž výkonu jsou správní úřady vázány nejen právními předpisy, ale též rozhodnutími vyšších správních úřadů.“ 6 Tato definice se nedá označit za špatnou, ale na druhou stranu ji není možné ani považovat za dokonalou a vyčerpávající. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že pro vytvoření odpovídající definice je lepší použít negativního způsobu vymezení. V takovém případě je nutné vycházet z dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou (veřejná správa) a soudní. Moc zákonodárnou a soudní jsme schopni daleko lépe pozitivně vymezit, a proto je pak již poměrně snadné za použití metody subtrakce neboli odečítání vytvořit negativní definici veřejné správy – veřejnou správou je to, co není zákonodárstvím ani soudnictvím. Podle mého názoru skutečně není prakticky možné vytvořit kvalitním 4

SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3., aktualiz. a upr. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, s. 18 – 19. 5 BRŮNA, Miroslav. Veřejná správa: (se zaměřením na obce a kraje). Vyd. 2. Praha: Institut pro místní správu, 2006, s. 7. 6 VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 7.

12

způsobem pozitivní definici veřejné správy, a proto jsem zastáncem využití negativního vymezení.7 Vrátíme-li se ještě jednou k materiálnímu pojetí veřejné správy, je nutné doplnit, že činnost veřejné správy může nabývat formy vrchnostenské či nevrchnostenské.

V případě

vrchnostenské

správy

dochází

k zásahům

do

subjektivních práv fyzických či právnických osob ze strany některého z orgánů veřejné moci. Jedná se tedy o nařizovací činnost, pro kterou je typický vztah nadřízenosti (orgán veřejné moci) a podřízenosti (fyzická nebo právnická osoba). Výsledkem vrchnostenské činnosti je zpravidla správní akt, který nemusí mít pouze negativní charakter (příkazy a zákazy), ale může být i pozitivní (osvědčení, oprávnění). Nevrchnostensky působí veřejná správa v případech, kdy zajišťuje určité služby (např. zdravotní nebo sociální) pro své adresáty. Za tím účelem je veřejná správa nucena vstupovat do nejrůznějších soukromoprávních vztahů. Oproti vrchnostenské správě se nevrchnostenská správa

vyznačuje rovnoprávným

postavením mezi jejími aktéry.8 Za zmínku jistě stojí také ten fakt, že v dnešní době začínají do oblasti veřejné správy pronikat snahy o uplatňování managementu, tak jak ho známe ze soukromého sektoru. Některé prvky managementu mohou zajisté přinést do oblasti veřejné správy určitá zlepšení, u jiných však tento předpoklad neplatí. Obecně se dá říci, že aplikace managementu ve veřejné správě může být přínosná spíše v interním fungování veřejné správy, než ve vztahu k externím subjektům.9 V souvislosti s historickými fakty připomeňme, že veřejná správa na našem území před rokem 1989 prakticky neexistovala. Za vlády komunistického režimu byla totiž potlačována samospráva a veškerá moc spočívala výhradně v rukou státu, a proto hovoříme výhradně o státní správě. Pojem veřejná správa začal být využíván až po roce 1989, kdy došlo ke znovuobnovení samosprávy a veřejná správa se tak stala pro státní správu a samosprávu nadřazeným pojmem.10 Veřejnou správu je možné členit různými způsoby. Tím nejběžnějším je dělení na dva subsystémy podle toho, kdo je nositelem veřejné moci. Na základě tohoto

7

VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 7. BŘEŇ, Jan. Základní charakteristika veřejné správy. Vyd. 1. Praha: Institut pro místní správu Praha, 2011, s. 15. 9 HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vyd. V Praze: C. H. Beck, 2012, s. 4. 10 BŘEŇ, op. cit., s. 19. 8

13

členění rozlišujeme státní správu a samosprávu. Oba uvedené typy správy si více přiblížíme v následujících dvou podkapitolách. 1.2.1. Státní správa Pro státní správu je typické, že je vykonávána jednotně na celém území státu. Jak už napovídá samotné označení, státní správa je ta část veřejné správy, jejíž výkon spočívá na státu, přesněji řečeno stát je nositelem státní správy a jejími vykonavateli jsou jednotlivé orgány. V rámci veřejné správy jí náleží nezastupitelné postavení, neboť právě státní správa tvoří jádro veřejné správy. Podle profesora Průchy je „státní správa svou povahou organizující a mocensko-ochrannou činností státu, která v sobě spojuje jednak prvky klasického řízení, jednak prvky regulace, a to v nejobecnějším chápání těchto pojmů.“11 Řízení se týká organizující povahy státní správy a slouží k tomu, aby bylo dosahováno takového stavu, který je žádoucí a zpravidla v dané chvíli neexistuje. Regulace se potom týká mocensko-ochranné povahy státní správy a jejím úkolem je ukotvení požadovaného stavu.12 V rámci státní správy se uplatňuje několik zásad, které jsou pro ni charakteristické. V první řadě se jedná o zásadu hierarchie. Uvnitř státní správy existuje hierarchický systém, ve kterém každému orgánu náleží určité postavení a na základě tohoto postavení se následně mezi jednotlivými orgány uplatňují vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Další uplatňovanou zásadou je zásada monokracie. Ve státní správě je při rozhodování využíván ve většině případů monokratický přístup, který spočívá v tom, že rozhodovací monopol o zásadních otázkách má na svých bedrech jedna odpovědná osoba, zpravidla osoba v postavení vedoucího orgánu. Typickým příkladem jsou ministerstva, ve kterých má rozhodovací pravomoc ve svých rukou ministr. Poslední zásadou, kterou bych chtěl uvést, je zásada jmenovací. Ve státní správě totiž není zvykem využívat k ustavování do funkcí volby, nýbrž osoba je do své funkce jmenována jinou osobou, která je k tomu oprávněna.13 Státní správa svým charakterem odpovídá činnosti výkonné, podzákonné a nařizovací. Výkonný charakter vychází z toho, že ústřední činností, za kterou státní správa odpovídá, je provádění (realizace) zákonů. Podzákonná povaha státní správy je pak odrazem toho, že státní správa zákony nejen provádí, ale také se jimi musí 11

PRŮCHA, op. cit., s. 60. Tamtéž, s. 60 – 61. 13 PÁNKOVÁ, Markéta; MAREK, Jiří. Reforma veřejné správy v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, s. 17. 12

14

řídit. Neřídí se však pouze zákony, ale i dalšími právními předpisy, které byly na základě zákona přijaty. Nařizovací charakter je vyjádřením té skutečnosti, že státní správa má nadřazené postavení vůči těm, kteří jsou jejími objekty, a z této pozice jí náleží oprávnění vydávat správní akty, kterými jsou jejich adresáti povinni se řídit. 14 Státní správu je možné vnitřně dále dělit podle různých aspektů. Pro základní členění státní správy se zpravidla využívá územního kritéria, na jehož základě rozlišujeme ústřední orgány státní správy a územní orgány státní správy. Taxativní výčet ústředních orgánů státní správy, kterými je 14 ministerstev15 a 11 dalších ústředních orgánů státní správy16, je obsažen v § 1 a 2 zákona č. 2/1969 Sb. Základní odlišnost mezi ministerstvy a dalšími ústředními orgány spočívá v tom, že v čele dalších ústředních orgánů nestojí člen vlády a také v tom, že další ústřední orgány mají daleko užší působnost, neboť mají na starosti odborně náročnou problematiku. K tomu doplňme, že podle čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR je možné ministerstva a jiné správní úřady zřídit a stanovit jejich působnost pouze ve formě zákona. V případě orgánů státní správy územního typu se jedná o specializované dekoncentrované orgány, které vykonávají svoji věcnou působnost na vymezeném území. To se obvykle shoduje s územím krajů či bývalých okresů, ale existují i výjimky.17 Druhý způsob členění státní správy, který bych chtěl uvést, je členění na státní správu přímou a nepřímou. Jak se dá vytušit již z užívaných názvů, přímou správu vykonávají jednotlivé orgány státu18, které jsou jeho organizačními složkami, kdežto správu nepřímou vykonávají v přenesené působnosti nestátní orgány, zpravidla orgány obcí nebo krajů. K tomuto je nutné dodat, že Ústava ČR v čl. 105 stanoví, že výkon státní správy může být svěřen orgánům územní samosprávy pouze tehdy, stanoví-li tak zákon. Každý takový zákon, který svěřuje výkon státní správy obci či kraji, musí vymezit rozsah přenesené působnosti a přehled subjektů, které ji budou

14

BRŮNA, op. cit., s. 14 – 15. Jedná se o ministerstva financí, zahraničních věcí, školství, mládeže a tělovýchovy, kultury, práce a sociálních věcí, zdravotnictví, spravedlnosti, vnitra, průmyslu a obchodu, pro místní rozvoj, zemědělství, obrany, dopravy a životního prostředí. 16 Jedná se o Český statistický úřad, Český úřad zeměměřický a katastrální, Český báňský úřad, Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Správa státních hmotných rezerv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Národní bezpečnostní úřad, Energetický regulační úřad, Úřad vlády ČR a Český telekomunikační úřad. 17 HENDRYCH, op. cit., s. 121 – 122. 18 Typickými představiteli přímých vykonavatelů státní správy jsou: vláda, ministerstva, veřejné sbory a ozbrojené veřejné sbory či jiné správní úřady s celostátní nebo územní působností. Do jisté míry se dá za vykonavatele státní správy považovat i prezident. 15

15

vykonávat. Je-li obec pověřena k výkonu určité části státní správy, vykonává ji nejen pro své vlastní občany, ale i pro občany žijící v obcích spadajících do správního obvodu pověřené obce.19 Samotný výkon přenesené působnosti je v rámci obcí a krajů svěřen do rukou obecních a krajských úřadů, komisí zřízených radou obce a jiným zvláštním orgánům obcí a krajů. Vydává-li obec nebo kraj v přenesené působnosti právní předpis, má formu nařízení (v samostatné působnosti se jedná o vyhlášky – viz kapitola 1.2.2. Samospráva). Při jeho vydávání se musí podle § 61 odst. 2 zákona o obcích (dále OZř) řídit zákony a jinými právními předpisy, v ostatních případech rovněž usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů a také opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatými při kontrole výkonu přenesené působnosti. Metodickou a odbornou pomoc poskytuje obcím při vydávání právních předpisů krajský úřad. Doplňme ještě, že podle § 62 OZř náleží obcím příspěvek určený na krytí nákladů spojených s výkonem státní správy. Tento státní příspěvek však zpravidla nepostačuje na pokrytí všech nákladů, které obcím při výkonu státní správy vznikají. Nabízí se proto otázka, zda by v tomto směru nemělo dojít ke změně, kdy by stát, jakožto nositel státní správy hradil obcím veškeré náklady. 20 Na základě § 63 OZř mohou obce, které vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, uzavřít veřejnoprávní smlouvu, v níž se dohodnou, že orgány obce A budou vykonávat rozšířenou působnost (případně její část) namísto orgánů obce B. Na závěr si nastiňme postup, který se použije, neplní-li obec svoji povinnost vykonávat státní správu v přenesené působnosti podle § 7 odst. 2 OZř. V takovém případě se uplatní ustanovení § 65 a 66b OZř, které na tuto situaci pamatují. Neplní-li orgán obce s pověřeným obecním úřadem svoji povinnost vykonávat státní správu, rozhodne krajský úřad, že bude přenesená působnost vykonávána jiným pověřeným obecním úřadem, do jehož správního obvodu patří. Obdobná situace nastane i v případě, že neplní svoji povinnost orgán obce s rozšířenou působností. Tentokrát však o věci nerozhoduje krajský úřad, nýbrž Ministerstvo vnitra po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem. Ty mohou rozhodnout, že pro obecní úřad s rozšířenou působností bude

19 20

HENDRYCH, op. cit., s. 124 – 125. Tamtéž, s. 125 – 126.

16

přenesenou působnost nebo její část vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností.21 V případě krajů upravují výkon přenesené působnosti § 29 a 30 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) (dále KZř). Ty stanoví, že orgány krajů vykonávají v rámci svého území přenesenou působnost v těch věcech, o kterých to stanoví zákon a dále, že při vydávání nařízení se řídí podobně jako obce zákony a jinými právními předpisy, v ostatních případech rovněž usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů a také opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatými při kontrole výkonu přenesené působnosti. 1.2.2. Samospráva Samospráva má za úkol starat se o veřejné záležitosti, jejichž správa jí byla svěřena jako projev decentralizace veřejné moci. Obecným charakteristickým znakem samosprávy je to, že je vykonávána prostřednictvím orgánů takových subjektů, které jsou nestátního charakteru. Tyto subjekty bývají označovány jako veřejnoprávní korporace.22 Pokud porovnáme státní správu a samosprávu zjistíme, že v některých ohledech si jsou podobné a naopak v některých velmi odlišné. Profesor Průcha k tomu uvádí: „Soukromé správě se samospráva přibližuje tím, že při ní jde o správu vlastních záležitostí, se státní správou pak samospráva souvisí tím, že tyto záležitosti jsou záležitosti veřejnosprávního charakteru. Samospráva je tedy veřejná správa vyznačující se zaměřením samosprávného subjektu na sebe sama a své vlastní záležitosti, což je jinak jedním ze znaků soukromé správy.“ 23 Ačkoliv (jak vyplývá z citovaného textu) se tedy dá o samosprávě říct, že se pohybuje na jakémsi pomezí mezi správou soukromou a státní, z mého pohledu daleko více převažuje její veřejnosprávní charakter, a proto jsem toho názoru, že její zařazení do oblasti správy veřejné a ne soukromé je správné a odpovídající. Zastavíme-li se u vzájemných odlišností mezi státní správou a samosprávou, tak musíme připomenout, že první z nich byla zmíněna již na začátku této podkapitoly (samospráva je tvořena subjekty nestátního charakteru). Jejich další odlišnost je spatřována také v tom, jakým způsobem působí na objekty, které spravují. Pro samosprávu je příznačné, že (na rozdíl od státní správy) nepůsobí na 21

HENDRYCH, op. cit., s. 126. SLÁDEČEK, op. cit., s. 20. 23 PRŮCHA, op. cit., s. 66. 22

17

objekty svého zájmu státněmocensky, nýbrž disponuje vlastní samosprávnou mocí, čímž se přibližuje ke správě soukromé. Naopak ke státní správě se samospráva přibližuje svojí organizující a mocensko-ochrannou činností, která má charakter výkonný, podzákonný a nařizovací. 24 Jak bylo uvedeno výše, veřejná správa se člení obecně na státní správu, kterou jsme si představili v předchozí kapitole, a samosprávu, která se skládá ze správy územní a zájmové. Ve spojitosti s tématem práce nás bude více zajímat samospráva územní, přesto se pokusím nejdříve ve zkratce představit samosprávu zájmovou. Zájmová samospráva je představována především profesními komorami, které se člení na komory s povinným členstvím25 a komory s nepovinným členstvím26. Kromě profesních komor patří do kategorie zájmové samosprávy rovněž vysokoškolská samospráva. Pro zájmovou samosprávu je charakteristické, že jednotlivé subjekty, s výjimkou soukromých vysokých škol, jsou zřizovány zákonem, náleží jim právní subjektivita (s výjimkou státních vysokých škol, které jsou organizačními složkami státu) a jsou založeny na ekonomickém a osobním základu, tzn., mají majetek, se kterým hospodaří dle vlastního uvážení, a mají určitou členskou základnu.27 Nyní již přejděme k územní samosprávě, z jejíhož pohledu hraje důležitou roli ustanovení čl. 8 Ústavy ČR, které zaručuje územním samosprávným celkům (dále ÚSC) právo na samosprávu. Význam samosprávy ÚSC spočívá v tom, že jsou blíže k lokálním či regionálním problémům, a proto je často dokážou řešit lépe, než kdyby se jimi zabýval stát. Zásada, že ÚSC by mělo náležet co nejvíce kompetencí, je prosazována v rámci celé Evropské unie (dále EU). Podporu decentralizace a rozšiřování samosprávných kompetencí ÚSC má na svědomí Evropská charta místní samosprávy (dále Evropská charta). K jejímu přijetí došlo dne 15. října 1985 ve Štrasburku v rámci zasedání Rady Evropy. Jedná se o rámcovou mezinárodní smlouvu, k níž mohou přistupovat jednotlivé členské státy Rady Evropy. Jednou z řady signatářských zemí je i ČR, pro kterou Evropská charta vstoupila v platnost 1. září 199928. V Evropské chartě můžeme nalézt pravidla, která jsou stěžejní pro 24

PRŮCHA, op. cit., s. 66 – 68. Česká advokátní komora, Notářská komora České republiky, Exekutorská komora České republiky, Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora, Česká komora architektů, atd. 26 Hospodářská komora České republiky a Agrární komora České republiky 27 BŘEŇ, op. cit., s. 21 – 22. 28 Evropská charta byla vyhlášena ve formě sdělení Ministerstva zahraničních věcí pod č. 181/1999 Sb. 25

18

fungování místní samosprávy. Obecně se dá o Evropské chartě říct, že se řídí dvěma stěžejními myšlenkami: ÚSC tvoří základ demokratického systému a právo občanů podílet se na správě věcí veřejných je jeden z hlavních demokratických principů.29 Na rozdíl od státní správy, jejímž nositelem je stát, jsou v případě územní samosprávy jejími nositeli ÚSC, konkrétně obce jako základní územní samosprávné celky a kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Význam územní samosprávy dokládá ta skutečnost, že Ústava ČR se v hlavě sedmé zabývá výhradně úpravou právě územní samosprávy, kdežto zájmovou samosprávu Ústava ČR neupravuje. Podle čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR je ÚSC společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR dále stanoví, že ÚSC jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít svůj majetek a s ním hospodařit. Je zajímavé, že zákonodárci v uvedeném ustanovení vyjadřují pouze možnost ÚSC mít vlastní majetek. Na reálné fungování ÚSC nemůže mít tento detail prakticky žádný dopad, ale přesto bych při budoucí novelizaci Ústavy ČR navrhoval provést změnu tohoto ustanovení, neboť je v podstatě nemožné představit si situaci, že by ÚSC fungoval bez vlastnictví majetku.30 Každá obec musí být součástí některého z vyšších ÚSC, které je možné vytvořit nebo zrušit pouze prostřednictvím ústavního zákona. Co se týká správy ÚSC, Ústava ČR stanoví, že obce i vyšší ÚSC jsou spravovány zastupitelstvy, jejichž členové jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Funkční období zastupitelů činní čtyři roky. V rámci své působnosti, která může být stanovena pouze zákonem, rozhodují zastupitelstva ve věcech samosprávy a za tím účelem mohou vydávat obecně závazné vyhlášky (dále OZV). 31 Pro ÚSC je dále příznačná autonomie v rozhodování, která jim podle Ústavy ČR náleží. Mantinely této autonomie vytváří čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, který upravuje zásahy států do činnosti ÚSC. Ty jsou přípustné pouze v tom případě, že to vyžaduje ochrana zákona, a to takovým způsobem, který stanoví zákon. Obdobnou úpravu obsahuje rovněž OZř, který v § 7 odst. 1 říká: „…Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen

29

JANŠOVÁ, Marie. Evropská charta místní samosprávy. epravo.cz [online]. © epravo.cz, a.s. 19992014, publikováno 16. září 2001 [cit. 26. května 2014]. 30 HENDRYCH, op. cit., s. 133. 31 Čl. 100 – 104 zákona č. 1/1993 Sb.

19

jen zákonem.“32 Z uvedeného tak vyplývá, že autonomie ÚSC může být omezena výhradně za účelem ochrany zákona, a to takovým způsobem, který určuje zákon. V tomto směru tedy není přípustná libovůle některého z orgánů státní správy. Podobně jako v případě státní správy platí i v případě územní samosprávy několik zásad, které jsou pro ni charakteristické. O všech zásadách, které jsou níže představeny, platí, že jsou v podstatě pravým opakem zásad uvedených u státní správy. První zásadou je zásada kolegiality. V případě ÚSC je pro přijímání rozhodnutí využíváno hlasování, kdy je pro přijetí či zamítnutí návrhu rozhodující názor většiny, nikoliv jednotlivce, jako je tomu v případě státní správy. Další zásadou je zásada volební. Jak vyplývá přímo z Ústavy ČR, při obsazování křesel v zastupitelstvech ÚSC je využíváno voleb, nikoliv jmenování. Stejně tak za pomoci volby jsou dosazováni na svá místa členové rady a starosta, primátor či hejtman. Poslední zásadou, kterou zde uvádím, je zásada nepodřízenosti. V rámci ÚSC nefunguje princip vertikální nadřízenosti a podřízenosti ani ve vztahu stát – obec (kraj), ani ve vztahu kraj – obec. V souvislosti se všemi uvezenými zásadami je nutné poznamenat, že se týkají výlučně samostatné působnosti ÚSC. Vykonávají-li totiž ÚSC činnost v přenesené působnosti, stávají se prakticky součástí státní správy, a proto se na ně vztahují její veškerá pravidla, jako by se jednalo o orgány státní správy.33

1.3.

Reforma veřejné správy

Chceme-li lépe pochopit a definovat pojem reforma veřejné správy, je podle mého názoru zapotřebí rozdělit toto slovní spojení na dvě části, a to reforma a veřejná správa. Pojmem veřejná správa jsme se již zabývali v samostatné kapitole (viz kapitola 1.2. Veřejná správa), ve které byl dostatečně rozebrán, a proto nepovažuji za nutné se jím již více věnovat. Obraťme tedy svoji pozornost na pojem reforma. Pro definování tohoto pojmu nám nejlépe poslouží některý ze slovníků cizích slov. Vyhledáme-li v některém z nich heslo reforma, bude u něj obvykle stát vysvětlení, že slovem reforma se označuje „úprava, změna, přeměna nějakého stavu nebo řádu směřující k jeho zlepšení; změna, reorganizace politického, státního zřízení apod., která se (na rozdíl od revoluce) nedotýká jeho podstaty.“34 Z uvedené 32

Zákon č. 128/2000 Sb. PÁNKOVÁ, op. cit., s. 17 – 18. 34 KLIMEŠ, Lumír. Slovník cizích slov. 7. vydání. Praha: SPN - pedagogické nakladatelství, 2005, s. 620 – 621. 33

20

citace se dá vyvodit, že podstatou každé reformy by měla být určitá (zpravidla nenásilná) změna existujícího stavu, přičemž po skončení reformy by mělo být dosaženo takového stavu, který je v porovnání s předchozím stavem hodnocen jako příznivější. Pokud nyní propojíme informace, které jsme získali o pojmech reforma a veřejná správa, můžeme konstatovat, že důsledkem reformy veřejné správy by měly být takové změny v oblasti veřejné správy, které přinesou zkvalitnění jejího fungování. O reformách veřejné správy obecně platí, že se jedná zpravidla o velmi náročný proces, který vyžaduje provedení řady složitých změn. Mají-li mít prováděné změny patřičnou kvalitativní úroveň, je takřka nemožné je uskutečnit v krátkém časovém intervalu. Z toho důvodu je pro reformy v oblasti veřejné správy typická jejich dlouhodobost. Pro celkovou délku reformy veřejné správy je pak určujícím faktorem to, v jakém rozsahu je prováděna. Je-li reforma veřejné správy prováděna pouze formou dílčích zásahů do některých oblastí, může být provedena v relativně krátkém časovém úseku (v řádech měsíců). Pokud je však cílem reformy provedení komplexní transformace celého systému veřejné správy, můžeme předpokládat, že její realizace zabere přinejmenším několik let, v některých případech klidně i desítky let, což dokazují příklady západoevropských zemí, u nichž se dá skutečně hovořit o desítky let trvající reformě veřejné správy.35 Zaměříme-li se na průběh reforem veřejné správy v jednotlivých evropských zemích, můžeme na tomto základě rozdělit země do dvou skupin. Do jedné budou patřit vyspělé země západní Evropy a druhá bude tvořena zeměmi střední a východní Evropy, které po druhé světové válce patřily do područí SSSR. Západoevropské země měly to štěstí, že na jejich území panovala svoboda a demokracie, díky čemuž mohly započít s reformami veřejné správy o mnoho let dříve, než země střední a východní Evropy. U západoevropských zemí se první reformní kroky datují do období 60. – 70. let minulého století. Oproti tomu státy patřící do druhé skupiny tuto možnost neměly, neboť jim to komunistickým ústředím nebylo dovoleno. Z toho důvodu nabraly středo- a východoevropské země v oblasti reforem veřejné správy (a nejen v této oblasti) za západoevropskými zeměmi značný skluz. S reformami totiž mohly začít až po pádu komunistického režimu, který se udál na přelomu 80. a 90. let 20. století. Tato skutečnost měla za následek to, že oproti

35

VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 9.

21

zemím západní Evropy měly státy z bývalého socialistického bloku minimálně 20 let zpoždění. To způsobilo, že v době, kdy se střední a východní Evropa teprve pokoušely nastartovat své reformní snahy, tak v západoevropských zemích již reformní aktivity dávno probíhaly. Díky tomu tyto státy získaly obrovskou výhodu v tom směru, že na vytvoření reformních plánů a koncepcí měly dostatek času a mohly si své budoucí směřování v oblasti veřejné pečlivě zanalyzovat a s rozvahou připravit strategii reforem. Oproti tomu středo- a východoevropským zemím se čas nedostával téměř žádný, neboť s koncem komunistické nadvlády bylo nezbytné začít s reformami veřejné správy v co možná nejkratší době, a proto nebyl téměř žádný prostor pro to, aby byly jednotlivé reformní kroky důkladně promyšleny a naplánovány. Tyto státy se kromě nedostatku času musely navíc vypořádat se složitou politickou situací, která byla způsobena přechodem států od totalitních režimů k demokratickému systému vlády. Všechny tyto faktory se celkem pochopitelně podepsaly na kvalitě uskutečňovaných reforem. Ty totiž trpěly nedostatky a vadami, které způsobovaly nefunkčnost nově vytvářeného systému, a proto bylo často nutné znovu přetvářet to, co již bylo jednou vytvořeno. 36 Na závěr dodejme, že pro reformy veřejné správy v bývalých socialistických státech je příznačné, že jejich úkolem byla úplná přestavba celé veřejné správy. Ta byla totiž dlouhotrvajícím působením komunistického režimu značně zdevastovaná, a tak v ní bylo zapotřebí provést taková opatření, která by vedla k celkové změně systému, dekoncentraci, decentralizaci, demokratizaci, deetatizaci, profesionalizaci a také k větší efektivitě veřejné správy. S podobnými problémy se západoevropské státy při svých reformách zpravidla potýkat nemusely nebo alespoň ne v takové míře.

1.4.

Zákonný rámec veřejné správy

V rámci právního řádu ČR se vyskytuje několik druhů právních pramenů. V první řadě se jedná o vnitrostátní právní předpisy, dále o mezinárodní normativní smlouvy a po vstupu ČR do EU se mezi právní prameny řadí také právní předpisy EU. Pro oblast veřejné správy jsou nejdůležitějším pramenem práva vnitrostátní právní předpisy, a proto se budeme dále věnovat výhradně jim. Jelikož mají vnitrostátní právní předpisy různou právní sílu, budeme se v rámci této kapitoly, jejímž cílem je vytvoření přehledu nejdůležitějších právních předpisů, které se

36

VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 8 – 9.

22

k veřejné správě váží, pohybovat pouze na nejvyšší úrovni, tedy na úrovni ústavního pořádku a běžných zákonů.37 Hned na prvním místě je bez pochyby nutné uvést Ústavu ČR. Ústava ČR neupravuje oblast veřejné správy jako jeden celek, avšak obsahuje celou řadu dílčích ustanovení, které se k organizaci veřejné správy váží. První z těchto ustanovení je obsaženo již v čl. 2, který se týká činnosti veřejné správy. Kromě tohoto článku můžeme v hlavě první nalézt také výše zmiňovaný čl. 8, který zaručuje ÚSC právo na samosprávu. K veřejné správě se dále váží ustanovení hlavy třetí, která upravuje moc výkonnou, a také již zmiňované hlavy sedmé, která je zaměřena na územní samosprávu. S veřejnou správou souvisí i některá ustanovení Listiny základních práv a svobod, např. čl. 4 odst. 1, podle kterého mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona, v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, nebo čl. 36 odst. 2, který poskytuje každému možnost obrátit se na soud, pokud se domnívá, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy.38 Z ústavních zákonů má přímý vztah k veřejné správě pouze ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Jeho prostřednictvím došlo k vytvoření 14 vyšších územních samosprávných celků na území ČR a současně ke změně čl. 99 Ústavy ČR, ve kterém bylo upřesněno, že pro vyšší ÚSC se bude používat označení kraj. Tento ústavní zákon byl prozatím dvakrát novelizován. V obou případech se jednalo pouze o korekturu v názvech39 některých krajů. Běžných zákonů, které ve větší či menší míře zasahují do oblasti veřejné správy, existuje velké množství. Proto níže uvádím pouze omezený výběr těch, které jsou podle mého názoru pro veřejnou správu nejdůležitější a mají na její fungování nejvýraznější dopad. Jako první bych uvedl již hodně starý zákon, který je však poměrně překvapivě stále účinný. Jedná se o zákon 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Tento zákon obsahuje taxativní výčet ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy a stanoví rámec jejich působnosti a zásady, kterými se musí při své činnosti řídit. Ostatní zákony, které budu dále jmenovat, jsou oproti 37

BŘEŇ, op. cit., s. 31. BANDŽAK, Josef. Správní právo - obecná část. Vyd. 1. Praha: Univerzita Jana Amose Komenského, 2011, s. 51 – 52. 39 Při první novelizaci byl změněn název Budějovického kraje na Jihočeský kraj, Jihlavského kraje na Vysočinu, Brněnského kraje na Jihomoravský kraj a Ostravského kraje na Moravskoslezský kraj. Při druhé novelizaci byl pouze změněn název kraje Vysočina na Kraj Vysočina. 38

23

tomuto zákonu podstatně mladší a všechny byly přijaty až po roce 1989. Jedním ze stěžejních zákonů je pro oblast veřejné správy zákon č. 500/2004, správní řád. Správní řád plní roli obecného zákona a upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů ÚSC a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Významný je rovněž zákon č. 150/2002, soudní řád správní, který upravuje především pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a postup soudů a účastníků řízení ve správním soudnictví. Jako další jmenujme zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který upravuje oblast přestupků, které se udály na území ČR. Dále již pouze jmenovitě zmiňme zákony č.: 552/1991 Sb., o státní kontrole, 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, 147/2000 Sb., o okresních úřadech, 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností, 22/2004 Sb., o místním referendu, 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, 159/2006 Sb., o střetu zájmů, 118/2010 Sb., o krajském referendu, atd. Tento výčet je samozřejmě pouze demonstrativní a v žádném případě neobsahuje kompletní přehled zákonů spjatých s veřejnou správou.40

40

BANDŽAK, op. cit., s. 85 – 86.

24

2. Vývoj veřejné správy před rokem 1989 Přestože je cílem práce shrnutí vývoje veřejné správy po roce 1989, považuji za vhodné zařadit do této práce pro doplnění také kapitolu věnující se vývoji veřejné správy před rokem 1989. V této kapitole bude věnována pozornost hlavním událostem souvisejícím s veřejnou správou, které se ve zkoumaném období udály. Jak již bylo nastíněno v kapitole 1.3. Reforma veřejné správy, před rokem 1989 panoval na našem území totalitní režim, který byl značně orientovaný na SSSR. Komunistická vláda si veřejnou správu (de facto státní správu) utvářela podle svých představ a potřeb a zneužívala jejích služeb především k prosazování svých vlastních mocenskopolitických zájmů. Proto není divu, že po skončení této 40 let trvající vlády jedné strany bylo nezbytné prakticky celou veřejnou správu od základů překopat. Tato kapitola se bude téměř celá zabývat podobou veřejné správy v komunistickém Československu, tzn. obdobím let 1948 – 1989. Díky tomu získáme lepší přehled o tehdejší podobě veřejné správy, což nám následně umožní lépe pochopit reformní změny, se kterými bylo nutné po pádu komunistického režimu začít.41

2.1.

Období po druhé světové válce – 1948

Komunistická strana se nedostala k moci ihned po skončení druhé světové války, nýbrž „až“ v roce 1948. V tomto krátkém tříletém mezidobí došlo z pohledu veřejné správy k jedné významné události, a to vzniku systému národních výborů. Tento systém byl vytvořen nově a nenavazoval tak na organizaci místní samosprávy známou z období před druhou světovou válkou, která se začala vyvíjet od roku 1848.42 Vzniku

národních

výborů

předcházely

spory

mezi

oběma

centry

československého zahraničního odboje, tzn. mezi Londýnem a Moskvou. Tento spor se později přesunul i mezi politické strany vystupující jednotně jako Národní fronta. Představou moskevského křídla zahraničního odboje bylo vytvoření systému 41

K vývoji veřejné správy v letech 1948 – 1989 blíže např.: KUKLÍK, Jan, MOLEK, Pavel, ŠIMÍČEK, Vojtěch. Vývoj československého práva 1945 – 1989. Vyd. 1. Praha: Linde, 2009, s. 253 a násl. nebo HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; JANÁK, Jan; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích: od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2007, 570 s. 42 VEDRAL, Josef. Správní právo. In: BOBEK, Michal; MOLEK, Pavel; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Komunistické právo v Československu: kapitoly z dějin bezpráví. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2009, s. 622.

25

národních výborů, které by představovaly trvalý základ veřejné moci a nahradily by předválečnou správní organizaci. Inspirací jim byl sovětský model, který (jak uvádí Bertelmann) „ukázal, že dosavadní, omezený buržoazní demokratismus nemůže zdaleka vystačit tam, kde se dostávají ke slovu opravdu masy.“ 43 V kompetenci národních výborů by přitom byly nejen samosprávné záležitosti, ale i politická, tedy státní, správa. Oproti tomu vizí londýnského křídla bylo vytvoření samosprávy podle britského vzoru. Jejich představou bylo, že národní výbory se stanou pouze přechodnými orgány, které budou posléze nahrazeny systémem veřejné správy vycházejícím z předválečného období.44 I přes tento názorový střet došlo mezi oběma stranami ke konsenzu, a proto vydala československá vláda provolání o zakládání národních výborů na místní, okresní a zemské úrovni. Zákonného zakotvení se národní výbory dočkaly v podobě ústavního dekretu prezidenta republiky č. 18/1944 Úř. věst. čsl., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění, který byl na základě v něm uvedeného zmocnění doplněn nařízením vlády č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů. Nově vznikající národní výbory postupně nahrazovaly obecní, okresní a zemská zastupitelstva a přebíraly jejich kompetence. Stejně tak došlo k odstranění rad obcí a starostů a dále byly odstraněny okresní a zemské úřady i hejtmani a zemští prezidenti. Veškeré kompetence uvedených orgánů rovněž přešly do působnosti jednotlivých národních výborů, a tak se národní výbory staly vykonavateli jak státní správy, tak i samosprávy. V rámci každého národního výboru fungoval jednotný systém orgánů, který se skládal z pléna, rady, komise a předsedy, a mezi jednotlivými stupni národních výborů byl uplatňován princip hierarchie, kdy na nejnižším stupni se nacházely místní národní výbory a na vrcholu pyramidy se nacházela vláda, respektive ministerstvo vnitra či jiné věcně příslušné ministerstvo.45

2.2.

Období 1948 – 1960

V poválečném období se dařilo Komunistické straně Československa (dále KSČ) postupně nabývat na síle, což vyústilo v roce 1948 v tzv. „Vítězný únor“, kdy se jí podařilo převzít celkovou moc ve státě. Základním kamenem nově budovaných poměrů v Československu se stala Ústava Československé republiky č. 150/1948 43

BERTELMANN, Karel. Vývoj národních výborů do Ústavy 9. května (1945-1948). 1. vyd. Praha: Československá akademie věd, 1964, s. 12. 44 HENDRYCH, op. cit., s. 129. 45 VEDRAL, op. cit., s. 625.

26

Sb., která je podle data jejího přijetí označována jako „Ústava 9. května“. Ta v čl. X stanovila, že „nositelem a vykonavatelem státní moci v obcích, okresích a krajích a strážcem práv a svobod lidu jsou národní výbory.“46 Neuman v této souvislosti konstatuje, že Ústava 9. května „zlikvidovala územní samosprávu zavedením soustavy jednotné správy, opřené o národní výbory jakožto orgány státní moci. Tím soustředila výkon veřejné správy v národních výborech a nahradila zemské zřízení správní soustavou krajskou.“47 KSČ se tedy za pomoci Ústavy 9. května podařilo rozbourat desítky let budovanou územní samosprávu a nahradit ji jí řízenými národními výbory48. Ústavou 9. května byla potvrzena také již zmiňovaná hierarchická nadřízenost vyšších stupňů národních výborů nad stupni nižšími. Dá se říci, že tímto krokem došlo k potlačení jednoho ze základních smyslů samosprávy, neboť podstatou samosprávy je to, že vykonává správu svého území (hovoříme-li o územní samosprávě) samostatně bez vztahu podřízenosti vůči jinému, zejména státnímu, orgánu. V posloupnosti hierarchických vztahů byla později provedena kosmetická změna prostřednictvím ústavního zákona č. 81/1953 Sb., o řízení národních výborů vládou, který nově stanovil, že národní výbory již nespadají do působnosti ministerstva vnitra, nýbrž jsou zodpovědné přímo vládě.49 Jedním z mála pozůstatků samosprávy, který Ústava 9. května neodstranila, bylo tzv. komunální vlastnictví. To mělo sloužit potřebám jednotlivých územních celků, avšak k praktické realizaci a uplatňování toho ustanovení nikdy nedošlo a možnost komunálního vlastnictví byla definitivně zrušena zákonem č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů.50 Na základě některých ustanovení Ústavy 9. května a zákona č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, došlo na území Československa ke zrušení zemského uspořádání. § 1 zákona č. 280/1948 Sb. nově stanovil, že „území Československé republiky se dělí na kraje.“51 Na základě § 2 jmenovaného zákona bylo vytvořeno 19

46

Čl. X ústavního zákona č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. NEUMAN, Alois. Nový právní řád v lidové demokracii. 4. doplněné a upravené vydání. Praha: Orbis, 1954, s. 9. 48 K národním výborům v období 1948 – 1990 blíže např.: SCHELLE, Karel. : monografia , 2011, s. 329 a násl. 49 HENDRYCH, op. cit., s. 130. 50 VEDRAL, op. cit., s. 629. 51 § 1 zákona č. 280/1948 Sb. 47

27

krajů52, které se dále členily na okresy, jichž bylo vytvořeno 300. Na toto nové územní uspořádání Československé republiky byla navázána soustava národních výborů, které se tak členila na místní národní výbory, okresní národní výbory, krajské národní výbory a Ústřední národní výbor53, který sídlil v Praze.54 Zaměříme-li se blíže na státní správu, můžeme vidět, že podobně jako v dnešní době tvořily i tehdy nejvyšší stupeň státní správy ministerstva a další ústřední úřady. Tím ovšem téměř veškerá podobnost končí. Velká rozdílnost je např. i v tak banální věci, jako je počet ministrů, respektive členů vlády. Jestliže má současná vláda 17 členů55, tak například v roce 1954 zasedalo v tehdejší vládě rekordních 48 členů. Běžnou záležitostí také byly nejrůznější změny v organizaci a kompetencích nejvyššího stupně státní správy. To bylo umožněno díky zákonu č. 143/1949 Sb., o změnách v organizaci veřejné správy a v působnosti jejích orgánů. Ten totiž vložil do rukou vlády nástroj k takovým změnám. § 1 odst. 1 jmenovaného zákona stanovil: „Aby byl zjednodušen a zhospodárněn výkon veřejné správy a omezen počet jejích orgánů, úřadů, ústavů, podniků, fondů a zařízení (dále jen „orgány veřejné správy“), může vláda nařízením a) měnit a rušit působnost orgánů veřejné správy, b) rušit orgány veřejné správy, jejichž další trvání není vzhledem ke změnám v působnosti nebo s hlediska účelné organisace veřejné správy již odůvodněno, a určit, kdo provede jejich likvidaci.“56 Jednalo se tedy o generální zmocnění k vydávání vládních nařízení, kterými bylo možné poměrně jednoduše zasahovat do působnosti jednotlivých ministerstev, či dokonce ministerstva zakládat a rušit. Kromě ministerstev se mezi ústřední orgány státní správy řadily samozřejmě i zmiňované další specializované úřady s celostátní působností, v jejichž čele stál v některých

případech

ministr,

nebylo

to

ovšem

pravidlem.

Mezi

jeden

z nejdůležitějších patřil Státní plánovací úřad, který měl na starosti hospodářské plánování.57

52

Jednalo se o kraje: Pražský, Plzeňský, Českobudějovický, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Hradecký, Pardubický, Jihlavský, Brněnský, Olomoucký, Gottwaldovský, Ostravský, Bratislavský, Nitranský, Banskobystrický, Žilinský, Košický a Prešovský. Viz § 2 zákona č. 280/1948 Sb. 53 K jednotlivým článkům národních výborů blíže např.: KUKLÍK, Jan, MOLEK, Pavel, ŠIMÍČEK, Vojtěch. Dějiny československého práva: 1945-1989. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2011, s. 190 a násl. 54 ŠOUŠA, Jiří. Vývoj veřejné správy a organizace a organizace a působnost veřejné správy. In: KUKLÍK, Jan, MOLEK, Pavel, ŠIMÍČEK, Vojtěch. Dějiny československého práva: 1945-1989. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2011, s. 189 – 190. 55 Členové vlády. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014 [cit. 1. června 2014]. 56 § 1 odst. 1 zákona č. 143/1949 Sb. 57 ŠOUŠA, 2011, op. cit. s. 182 – 183.

28

2.3.

Období 1960 – 1989

Další mezník pro vývoj veřejné správy v Československu představovalo přijetí nové ústavy. Impulsem pro její vznik bylo to, že Ústava 9. května přestala být z pohledu tehdejšího režimu vyhovující, a proto bylo rozhodnuto o vytvoření ústavy nové, více socialistické. Přesvědčení KSČ o tom, že Československo je socialistickou zemí vyplývá z usnesení, jež vzešlo z XI. sjezdu KSČ. V něm zaznělo, že „v Československu byla dovršena socialistická výstavba, byly odstraněny zbytky vykořisťovatelských tříd a vbrzku bude předstižena úroveň vyspělých kapitalistických států.“58 V usnesení tak byl oficiálně vyjádřen názor, že v rámci Československé republiky se podařilo dokončit přerod z kapitalistické země na zemi socialistickou. Podle vedení KSČ proto bylo na místě, aby byla vytvořena ústava nová, která bude lépe odrážet potřeby socialistického státu. K jejímu schválení došlo 11. července 1960 a ve sbírce zákonů byla vyhlášena jako ústavní zákon č. 100/1960 Sb. Výše zmiňované usnesení KSČ se promítlo právě i do nově přijaté Ústavy Československé socialistické republiky. Ta ve své preambuli uvádí: „Socialismus v naší vlasti zvítězil! Vstoupili jsme do nového období našich dějin a jsme odhodláni jít dále k novým, ještě vyšším cílům. Dovršujíce socialistickou výstavbu, přecházíme k budování vyspělé socialistické společnosti a shromažďujeme síly pro přechod ke komunismu.“ 59 Již z preambule tak vyplývá, že ve srovnání s Ústavou 9. května je nová Ústava daleko více ideologicky vyhraněná a také se dá říci, že se již prakticky nesnaží maskovat své směřování a naplno se v ní projevují zájmy komunistického režimu, což dokládá např. to, že se v jejím úvodu nehovoří o historii země, nýbrž pouze o období po druhé světové válce, je v ní zakotveno ustanovení o vedoucí úloze KSČ nebo se výslovně hlásí k socialistické formě státu, což zapříčilo přejmenování státu na Československou socialistickou republiku (dále ČSSR).60 Podíváme-li se na zásady, na jejichž základě veřejná správa za minulého režimu fungovala, můžeme vidět, že k těm původním, kterými byly zásada demokratického centralismu, zásada dvojí podřízenosti, zásada socialistické zákonnosti, zásada účasti pracujících na veřejné správě, zásada rovnoprávnosti národností a zásada socialistického plánování, přibylo v 60. letech několik dalších. Jednalo se o zmiňovanou zásadu vedoucí úlohy KSČ ve společnosti, zásada 58

ŠOUŠA, 2011, op. cit., s. 208. Preambule ústavního zákona č. 100/1960 Sb. 60 ŠOUŠA, 2011, op. cit., s. 208 – 209. 59

29

zespolečenštění výrobních prostředků, tzn. potlačení soukromého sektoru, zásada zefektivnění

fungování

správy

a

zásada

proletářského

a

socialistického

internacionalismu, která se projevila především po srpnových událostech z roku 1968. Socialistický internacionalismus se týkal vztahů mezi jednotlivými členskými státy Varšavské smlouvy a také Rady vzájemné hospodářské pomoci. Proletářský internacionalismus se pak vztahoval speciálně na spolupráci s komunistickými stranami z ostatních socialistických zemí.61 Stejně jako před rokem 1960 tak i po něm náleželo významné postavení národním výborům. Drobné zakolísání jejich jinak neotřesitelného postavení se objevilo v roce 1968, kdy se uvažovalo o jejich nahrazení občanskými výbory. K realizaci tohoto plánu však nakonec nedošlo a občanským výborům připadla „pouze“ poradní a iniciativní funkce.62 V předchozí podkapitole bylo uvedeno, že Československo bylo v roce 1948 rozděleno na 19 krajů a 300 okresů. Tento fakt přestal v roce 1960 platit, neboť byl přijat zákon nový, a to zákon č. 36/1960, o územním členění státu, který vytvořil nové územní uspořádání ČSSR. Počet krajů i okresů se významně snížil, neboť na základě uvedeného zákona bylo zřízeno 10 krajů 63 a 108 okresů64. V této souvislosti došlo také ke změnám v oblasti národních výborů. Těm byl opět rozšířen rozsah jejich působnosti a změn doznala také organizační struktura. Bylo sice zachováno třístupňové uspořádání, ale sídla jednotlivých národních výborů se uzpůsobily novému územnímu členění. Celková podstata národních výborů však byla zachována.65 Jak je obecně známo, v druhé polovině 60. let došlo v ČSSR k uvolnění společenských poměrů. To se týkalo i veřejné správy, do jejíž činnosti začalo daleko více, než bylo zvykem zasahovat Národní shromáždění. Celková podoba tehdejší veřejné správy byla kritizována a ozývaly se hlasy volající po její reformě. V souvislosti s těmito názory byl přijat další zákon upravující národní výbory. Jednalo se o zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech. Žádné převratné změny však 61

ŠOUŠA, Jiří. Vývoj veřejné správy v letech 1948 – 1960 a organizace a organizace a působnost veřejné správy 1960 – 1989. In: KUKLÍK, Jan, MOLEK, Pavel, ŠIMÍČEK, Vojtěch. Vývoj československého práva 1945 – 1989. Vyd. 1. Praha: Linde, 2009, s. 359 – 360. 62 Tamtéž, s. 367. 63 Jednalo se o kraje: Středočeský, Jihočeský, Západočeský, Severočeský, Východočeský, Jihomoravský, Severomoravský, Západoslovenský, Středoslovenský a Východoslovenský. Viz § 3 zákona č. 36/1960 Sb. 64 Názvy a zařazení jednotlivých okresů v krajích viz § 4 – 13 zákona č. 36/1960 Sb. 65 ŠOUŠA, 2009, op. cit., s. 372.

30

nepřinesl, naopak byl formulován poměrně obecně, což zapříčinilo, že zůstal v platnosti až do roku 1990. Rozsah působnosti národních výborů byl opravdu ohromný, což dokládá § 19 zákona o národních výborech, který obsahuje výčet 23 oblastí, v nichž národní výbory vykonávají podle zvláštních předpisů státní správu. Zdůraznil bych, že se jedná pouze o demonstrativní výčet, což znamená, že ve skutečnosti byla působnost národních výborů ještě širší66. V rámci jednotlivých národních výborů byly podle nového zákona o národních výborech zřizovány následující orgány: plenární zasedání, rada, komise a správní komise. Drobnou změnou bylo nahrazení kontrolních odborů komisemi lidové kontroly 67 a založení občanských výborů, které měly sloužit k zapojení občanů do činnosti národních výborů. Oproti tomu organizační struktura národních výborů prakticky žádné výraznější změny nedoznala. Jedinou výjimkou bylo zřízení tzv. střediskových obcí, které vznikly v reakci na problémy se zajišťováním správní agendy národních výborů v malých obcích. Ty totiž velmi často postrádaly vybavenost a odbornou způsobilost k plnění svých úkolů, což vzhledem k tomu, že tyto obce tvořila cca ¾ z celkového počtu všech obcí, znamenalo výrazný problém. Řešením se staly právě střediskové obce, v nichž byly soustředěny nejen národní výbory, ale i různé veřejné služby a tyto obce se tak staly středisky pro obce z blízkého okolí. Ústředním tématem veřejné správy na místní úrovni se od 70. let stala zejména byrokratizace a také právě zmiňované problémy se správou malých obcí.68 Ústřední úroveň státní správy byla po přijetí Ústavy ČSSR a ústavního zákona č. 143/1968, o československé federaci69, tvořena: federální vládou a federálními ministerstvy a ústředními úřady státní správy a českou a slovenskou vládou a ministerstvy a celorepublikovými úřady státní správy obou republik. Jestliže bylo pro předcházející období příznačné, že docházelo k častým změnám v počtu ministerstev a v rozsahu jejich kompetencí, tak od 60. let došlo k jejich stabilizaci. Pro federální ministerstva a ústřední úřady státní správy, které řídil také některý z ministrů, platilo, že mohou být zřizovány pouze ústavním zákonem přijatým Federálním shromážděním. Ostatní ústřední úřady státní správy na federální úrovni 66

Národní výbory vykonávaly státní správu např. na úseku územního plánování a stavebního řádu, zemědělství, energetiky, dopravy, školství a péče o děti, sociální zabezpečení, zdravotních služeb, atd. viz § 19 zákona č. 69/1967 Sb. 67 Viz zákon č. 70/1967 Sb., o komisích lidové kontroly. 68 ŠOUŠA, 2009, op. cit., s. 379 – 388. 69 Jeho prostřednictvím vznikly v rámci ČSSR de facto dva státy, a to Česká socialistická republika a Slovenská socialistická republika.

31

běžným zákonem. Úkolem federální úrovně bylo plnit úkoly patřící do výlučné působnosti federace a také záležitosti společné pro federaci i republiky, které byly federální úrovni svěřené. Ústřední úřady státní správy na úrovni republik pak zajišťovaly záležitosti patřící do jejich výlučné působnosti a také společné věci, které nebyly svěřeny federální úrovni.70 Ve vztahu k národním výborům náležely hlavní pravomoci v rukou republikových vlád a za účelem poskytování pomoci národním výborům byl zřízen Ústřední úřad pro věci národních výborů, jehož existence trvala pouhé dva roky, poté byl zrušen a jeho pravomoci v oblasti řízení národních výborů převzal odbor pro národní výbory.71

70 71

Detailní úprava rozdělení kompetencí je obsažena v hlavě druhé ústavního zákona č. 143/1968 Sb. ŠOUŠA, 2009, op. cit. s. 361 – 364.

32

3. Reforma veřejné správy po roce 1989 Události, které se odehrály na území ČSSR na konci roku 1989 (význam a důležitost těchto událostí je nesporný, avšak nejsou předmětem zkoumání této práce, a proto se jimi nebudeme blíže zabývat), byly zlomovým okamžikem našich dějin, neboť měly ohromný dopad na celou společnost. Jak k tomuto období uvádí Schelle, „17. listopad 1989 platí jako symbol zhroucení komunistického režimu v Československu a zároveň jako počátek procesu změn, které směřovaly: k naplnění zásad právního státu; k uznání základních práv a svobod československých občanů; k obnovení politického systému založeného na volné soutěži politických stran; k vytvoření ekonomického systému vycházejícího ze stejného zákonného obsahu a ochrany vlastnictví, svobody podnikání a hodnot tržního hospodářství; k postupnému omezování role státu ve společnosti a vytváření samosprávných korporací a vyvedení Československa ze svazků Rady vzájemné hospodářské pomoci a Varšavské smlouvy.72 Bezesporu tedy můžeme konstatovat, že celkové směřování naší země se díky tzv. „sametové revoluci“ během krátkého časového úseku otočilo o 180 stupňů. Výjimkou samozřejmě nebyla ani oblast veřejné správy. Jak již bylo výše uvedeno, před rokem 1989 se Československá republika, respektive ČSSR, nacházela 40 let pod nadvládou komunistického totalitního režimu, který byl pochopitelně silně orientovaný na SSSR, a Československo se tak řadilo po bok států střední a východní Evropy, které byly hromadně označovány jako blok socialistických států. To mělo za následek, že namísto reforem, které by vedly ke zkvalitnění veřejné správy, podobně jako tomu bylo ve vyspělých západoevropských státech, ve kterých se reformy odehrávaly od přelomu 60. a 70. let 20. století, došlo v podstatě k destrukci veřejné správy. Nejenže komunistickou vládou nebyla umožněna jakákoliv reforma posilující demokratické prvky, ale právě naopak byly tyto prvky postupně odstraňovány. Pro tehdejší veřejnou správu, pokud je vůbec možné ji v tomto období tak nazývat, je příznačný vysoký stupeň centralizace a omezování samosprávy do takové míry, že prakticky přestala existovat. Ačkoliv je tedy i v tomto období používán pojem veřejná správa, fakticky se jednalo pouze o správu státní. Nutno také připomenout, že významnou roli hrál propracovaný systém národních výborů, jejichž prostřednictvím mohla vláda řídit v podstatě každou obec v zemi. 72

SCHELLE, Karel; LAMKA, Roman; TAUCHEN, Jaromír. Demokratizace českého právního řádu (1989 – 2009). Vyd. 1. Ostrava: Key Publishing, 2009, s. 9.

33

Veřejné správě náleží v rámci jakéhokoliv státu důležité postavení, a to z důvodu jeho správného fungování. Prostřednictvím veřejné správy dochází jednak k výkonu státní správy, tedy k realizaci politiky, kterou vytváří vláda, jednak k výkonu samosprávy, která je v demokratickém státě stejně důležitá jako správa státní. Právě skrze samosprávu má občan možnost podílet se na správě záležitostí obce, ve které žije. Mimo to je veřejná správa prostředníkem mezi občanem a státem a díky ní mezi nimi může probíhat komunikace. Celková efektivita státu je závislá právě na veřejné správě, tzn., že pokud chce být stát ve své činnosti efektivní, nezbývá mu nic jiného, než na svém území vytvořit fungující veřejnou správu.73 Jak bylo již několikrát zdůrazněno, význam veřejné správy je pro fungování každého státu stěžejní. Nejinak tomu bylo, je a bude i v případě naší země. Nemůže být proto překvapením, že po pádu komunistického režimu se stala reforma veřejné správy jednou z priorit nové vlády. V roce 1989 tak započala systémová transformace veřejné správy, která se dá od té chvíle považovat za kontinuální.74 V úvodu nastíněné podmínky, jež panovaly v ČSSR, se staly východiskem pro směřování reformních aktivit v oblasti veřejné správy. Politickou prioritou byla dekoncentrace a zejména decentralizace státní správy, společně se zrušením celého systému národních výborů a znovuobnovení územní samosprávy. 75 Započetí reformy veřejné správy předcházelo zhodnocení jejího stavu v porovnání s demokratickými modely, jež jsou uplatňovány ve vyspělých zemích západní Evropy. Na tomto základě bylo vytvořeno několik zásad, podle kterých mělo být při realizaci reformy postupováno. První z nich je zásada občanské společnosti, která pramenila v přílišné rozsáhlosti státního sektoru na úkor soukromého sektoru. Proto bylo zapotřebí upravit vzájemné vztahy mezi státní správou, samosprávou a právě soukromým sektorem. Druhou zásadou je zásada subsidiarity, která vychází z respektování pravomocí organizačně nižších úrovní a znamená, že řešení nastalých problémů bývá lepší ponechat na té úrovni, na které vznikly, neboť právě ta mívá nejlepší podmínky pro jejich vyřešení. Tuto myšlenku komunistický režim absolutně neuznával a byl naopak zastáncem centrálního řešení problémů. Předpokladem pro uplatňování této zásady je dekoncentrace státní moci. Třetí zásadou je zásada efektivnosti a dostupnosti úřadů, čtvrtou zásada transparentnosti, 73 74

VALEŠ, Lukáš. Politologické aspekty veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. s. 72. MAREK, Jiří. Veřejná správa v České republice. 2. rozš. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005, s.

8. 75

VIDLÁKOVÁ: op. cit., s. 23.

34

jejímž cílem je odstranění korupce a klientelismu, a konečně pátá zásada flexibility, jejíž podstatou je, aby veřejná správa byla schopná patřičně reagovat na změny probíhající okolo ní.76 Reformu veřejné správy můžeme rozdělit do tří etap. V první etapě, která proběhla v období let 1990 – 1992, bylo hlavním úkolem vlády, aby vyřešila problém s chybějící samosprávou a samozřejmě také celkovou podobu veřejné správy. Stěžejním nedostatkem druhé etapy, vztahující se k období let 1993 – 1997, se stalo neplnění programových prohlášení tehdejších vlád ohledně reformy veřejné správy. Naopak pozitivním přínosem tohoto období se stalo přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, jehož účinnost byla stanovena na 1. leden 2000. Tento ústavní zákon se stal základním kamenem pro nové územní členění ČR, kdy nad obcemi, jakožto základními ÚSC, měly vzniknout kraje v postavení vyšších ÚSC. Jmenovaný ústavní zákon zároveň určil, do kterých krajů budou zařazeny tehdy ještě existující okresy. Počátek třetí etapy reformy veřejné správy je spjat s rokem 1998 a dá se říci, že trvá dodnes. V tomto období již ČR intenzivně vyjednávala s EU o svém přistoupení a právě oblast veřejné správy patřila mezi ty nejvíce kritizované. ČR byla kritizována za rozsáhlé nedostatky v této oblasti, a proto byl na ni vyvíjen nátlak, aby urychleně provedla patřičná opatření k nápravě, nebo bude členství ČR v Evropské unii ohroženo. Strach z možných přístupových problémů, přinutil tehdejší vládu k tomu, že reformu veřejné správy označila jako prioritní bod jejího programu. Průběhu jednotlivých etap reformy veřejné správy se budeme podrobněji věnovat v následujících podkapitolách.77

3.1.

Reformní kroky v rámci první etapy (1990 – 1992)

První etapa reformy veřejné správy se odehrávala ještě v období společného federálního státu Čechů a Slováků. V podstatě okamžitě po pádu komunistického režimu bylo více než jasné, že provedení reformy veřejné správy je nevyhnutelnou záležitostí, protože pokud se mělo Československo transformovat v demokratický stát, tak právě reforma veřejné správy musela být jedním z prvních kroků na této složité cestě. Hlavními problémy, které v sobě veřejná správa skýtala, byla její centralizace a především pak neexistence samosprávné větve veřejné správy. V moderním demokratickém státě, kterým se Československo samozřejmě chtělo 76

SVOBODA, Ivo. Základy správního práva a veřejné správy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2006, s. 28. 77 Tamtéž, s. 28 – 30.

35

stát, jsou obě uvedené skutečnosti nepřípustné, a proto se právě tyto dvě věci staly ústředním motivem pro uspíšení reformních aktivit. Jedním z prvních reformních kroků mělo být zrušení systému národních výborů. Původní návrh územní reformy, který byl projednáván na počátku roku 1990, počítal s provedením územní reformy ve dvou postupných krocích. Tento plán však nebyl schválen, a tak došlo v březnu 1990 pouze ke zrušení krajského stupně národních výborů, přičemž měl zůstat zachován dvoustupňový systém národních výborů. Po opětovném zvážení situace se čelní představitelé státu rozhodli, že zruší celý systém národních výborů. Mělo se tak stát v den voleb do místních zastupitelstev, které se konaly v listopadu 1990. Do té doby měl ministr vnitra za úkol připravit potřebnou zákonnou úpravu.78 Hovoříme-li o zrušení systému národních výborů, nemyslíme tím úplný konec jejich existence. Národní výbory se totiž po svém zrušení ve většině případů pouze transformovaly na orgány jiného typu. Práva, závazky, majetek a také zaměstnanci místních a městských národních výborů byli převedeni na ty obce, v nichž se nacházelo sídlo tohoto stupně národních výborů. Podobný osud čekal na okresní národní výbory, s tím drobným rozdílem, že jejich práva, závazky, majetek a zaměstnanci přešli na nově vzniklé okresní úřady. Ze systému národních výborů tak byl nakonec absolutně zrušen jediný stupeň, a to stupeň krajský. Jejich práva a povinnosti přešly na okresní úřady v sídlech krajů. Jako pozůstatek po zrušených krajských národních výborech zůstal zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, který člení území České republiky na kraje, okresy, obce a vojenské újezdy a je platný dodnes.79 V souvislosti se zrušením celého systému národních výborů mělo být obnoveno fungování veřejné správy v takovém pojetí, které je známo z vyspělých demokratických států, tzn., že model jednotné státní správy s vysokým stupněm centralizace, který uplatňovala komunistická vláda, měl být nahrazen modelem, v němž je veřejná správa tvořena státní správou a samosprávou. Tato skutečnost byla jedním z impulsů pro přijetí důležitého ústavního zákona č. 294/1990 Sb.,

78

VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 24. POSTRÁNECKÝ, Josef. Aktuální vývoj veřejné správy v ČR. In: BLÍŽKOVSKÝ, Bohumír. Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky:sborník z celostátní odborné konference konané 26. a 27. října 2006 v Brně. 1. vyd. Brno: Konvoj, 2007, s. 21 – 22. 79

36

kterým se mění a doplňuje Ústava ČSSR80. Při projednávání návrhu tohoto zákona na půdě Federálního shromáždění vystoupil na jeho podporu např. poslanec Oszkár Világi, který prohlásil: „Predkladaný zákon určuje smer právnej úpravy vytvorenia nového územnosprávneho usporiadania republík a pretvorenie platnej právnej úpravy štátnej správy. Zrušenie národných výborov a vytvorenie miestnej samosprávy má za dôsledok, že z predošlej oficiálnej ideológie dogmaticky propagovanej tzv.

zastupiteľskej

sústavy ako

údajného

vykonávateľa

moci

pracujúceho ľudu zostávajú len zákonodarné zbory…Predlžovanie existencie národných výborov, ktoré sa prežili a od občanov odlúčili, by nebolo na mieste. Preto je treba okamžite začať s vytváraním miestnej samosprávy a to bez meškania.“ 81 Mezi těmi, kdo přijetí zákona podporovali, byl také poslanec Karol Stome. Ten k návrhu uvedl: „Situace v Evropě i podmínky našeho vstupu do ní a vstupu Evropy k nám na nás kladou velké požadavky. Tyto požadavky nejsou pouze ekonomické, ale jsou to i požadavky politické. Naše veřejnost se tedy právem ptá, jak řešit tyto otázky a my jsme konečně svědky oprávněných úvah o tom, jak vzít věci své správy do svých rukou. Takové řešení - návrh tohoto ústavního zákona podává. Podává ho zejména tím, že vyzdvihuje občana tím, že zdůrazňuje obec jako základ samosprávy, obec jako samostatného hospodáře a obec, o jejíchž věcech rozhodují občané sami.“82 Návrh zákona byl podle očekávání přijat a jeho prostřednictvím tak následně mohlo dojít k zásadní změně hlavy sedmé Ústavy ČSSR, která až do tohoto okamžiku obsahovala úpravu fungování a organizaci národních výborů. Nově byla všechna tato ustanovení zrušena a v hlavě sedmé byla zakotvena místní samospráva. Čl. 86 Ústavy ČSSR stanovil, že základem místní samosprávy je obec, která je samosprávným společenstvím občanů. Dále z obcí učinil právnické osoby, které vlastní majetek a mohou s ním volně nakládat. Občané obce mají právo rozhodovat o věcech místní samosprávy prostřednictvím obecního shromáždění, referenda nebo zastupitelstva obce. Obec vydává v oblasti samosprávy i státní správy obecně závazné vyhlášky. Ústava ČSSR v čl. 87 obcím umožnila, aby se

80

Celý název tohoto ústavního zákona zní: Zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. 81 FS ČSFR 1990 – 1992, společná schůze SL a SN, 5. schůze, 18. července 1990. Společná československá digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 18. června 2014]. 82 Tamtéž.

37

sdružovaly ve věcech obecného zájmu a dále vymezila oblasti, které mají být upraveny prostřednictvím běžných zákonů.83 V návaznosti na uvedené ústavní změny, došlo k přijetí celé řady zákonů. Z pohledu obcí bylo významným okamžikem přijetí zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Ten stanovoval rozdělení obcí na obce, města a statutární města, práva občanů i samotných obcí, jejich vznik a zánik, působnost, úpravu místního referenda, orgány nebo nápravu nesprávných opatření. Úprava voleb do obecních zastupitelstev byla provedena zákonem č. 368/1990 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích. Úprava obsažená ve volebním zákoně řešila organizaci a průběh voleb nejen do zastupitelstev obcí, měst, statutárních měst, hlavního města Prahy a také do místních zastupitelstev Prahy a statutárních měst. Tento zákon byl ovšem následně nahrazen mnohem obsáhlejším a podrobnějším zákonem, který kromě voleb do zastupitelstev upravoval také podmínky místního referenda. Jednalo se o zákon č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu. Ještě doplňme, že Praha, jakožto hlavní město, měla svoji zvláštní zákonnou úpravu již na počátku 90. let. Byl to zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze. Ten ve srovnání s ostatními městy upravoval některé záležitosti odlišně a byl vůči zákonu o obcích postavení zákona speciálního. Jako poslední bych chtěl zmínit zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech. Na základě tohoto zákona byly vytvořeny okresní úřady, které se nestaly orgány samosprávy, jako tomu bylo v případě obcí, ale naopak se staly vykonavateli státní správy s všeobecnou působností. Mimo to byly okresní úřady rovněž příslušné ke kontrole činnosti obcí v rámci jejich přenesené působnosti a současně jim na tomto úseku poskytovaly odbornou pomoc nebo rozhodovaly jako odvolací orgán ve věcech, ve kterých v prvním stupni rozhodovaly obce. Přijetím všech výše uvedených zákonů byl položen základ pro obnovení veřejné správy v její klasické podobě, tzn. ve společné symbióze státní správy a samosprávy.84 V souvislosti se vznikem okresních úřadů je důležité zmínit, že jejich existence měla trvat pouze omezenou dobu. Z § 19 zákona o okresních úřadech jasně vyplývá, že zákonodárci nepočítali s tím, že by okresní úřady fungovaly v delším časovém horizontu. Bylo to způsobené tím, že poslanci předpokládali, že v dohledné době provedou další změnu v systému správních úřadů a tehdejší stav, zejména v případě 83 84

Zákon č. 100/1960 Sb., Ústava ČSSR, ve znění ústavního zákona č. 294/1990 Sb. VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 24 – 25.

38

okresních úřadů, měl být pouze dočasný, neboť platil předpoklad, že dojde k vytvoření vyššího stupně územní samosprávy, který by okresní úřady nahradil. Problém ovšem nastal při jednání politických špiček o tom, jakou podobu vyšší územní samospráva získá. Politici se dlouho nedokázali shodnout, zda bude lepší krajský či zemský model. V rámci České republiky vznikla silná podpora zemského modelu, a to zejména z důvodu obnovení historického postavení Moravy. S tím ovšem nesouhlasili slovenští státní představitelé, protože se domnívali, že v takovém případě bude ohroženo postavení Slovenska v rámci federace. Z důvodu těchto neshod začala být řešena pouze otázka vnitrostátního uspořádání samotné České republiky. Na základě analýzy provedené vládní komisí pro zemské zřízení bylo předloženo několik návrhů85, z nichž byla jako nejlepší varianta vybrána ta, která počítala se zemským uspořádáním ČR. K provedení této varianty byly již připraveny i příslušné zákony86, avšak k samotnému vzniku vyšších ÚSC již v této etapě nestihlo dojít, neboť veškerá jednání byla přerušena z důvodu rozpadu federace a vzniku samostatného českého státu.87 Vrátíme-li se ještě zpět k zákonu o obcích, je nutné dodat, že ačkoliv napříč politickým spektrem panoval názor, že je zapotřebí obnovit samosprávu obcí, probíhaly mezi politiky rozepře o některých konkrétních ustanoveních. Valeš k tomu uvádí: „Lze konstatovat, že okruhy nejzávažnějších politických středků by se daly rozčlenit do čtyř základních skupin: 1) diskuse o statutárních městech, 2) diskuse o ekonomické samosprávě obcí, 3) diskuse nad obecním referendem a 4) diskuse nad problematikou (ne)přímé volby starosty obce.“88 V návrhu zákona o obcích nebylo označení „statutární město“ ještě použito, toto označení bylo doplněno až dodatečně. Nicméně návrh zákona od počátku předpokládal, že bude existovat zvláštní kategorie obcí, jejichž území se bude členit na městské obvody. Do této kategorie byly v návrhu výslovně zařazeny pouze města Brno, Ostrava, Plzeň a Ústí nad Labem, s tím, že tento okruh mohl být v budoucnu rozšířen. Důvodová zpráva k tomuto uváděla: „V zájmu zajištění bližšího přístupu občanů měst Brna, Ostravy, Plzně a Ústí nad Labem ke správě části měst, ve kterých bydlí, nebo určitého autonomního rozvoje historických částí těchto měst se 85

Existovaly čtyři varianty možného územního uspořádání ČR: zemská s vlastními vládami a sněmy, zemská bez vlastních sněmů, oblastní a spolková. 86 zákon o zemské samosprávě, zákon o statutárních městech a městech se zvláštním postavením, novela zákona o obcích, novela zákona o okresních úřadech a novela zákona o hlavním městě Praze. 87 VALEŠ, op. cit., s. 78 – 80. 88 Tamtéž, s. 74.

39

tato města člení na obvody, na které město jako jedna obec přenese část svých působností. Předpokládá se, že kromě měst uvedených přímo v zákoně bude předsednictvo České národní rady budoucně určovat další města, která se budou členit na městské obvody.“89 Mnohá města, která nebyla v návrhu zákona zahrnuta mezi zmiňovanou čtveřicí, se však nespokojila s možností jejich budoucího začlenění do této skupiny a cítila se ukřivděna, protože se domnívala, že z důvodu své velikosti, polohy nebo historického či kulturního významu jsou si s vybranými městy přinejmenším rovna a zaslouží si proto stát se rovněž statutárním městem. Z toho důvodu se na toto téma rozpoutala v České národní radě vášnivá diskuze90 a mnozí poslanci začali lobovat za přibrání dalších měst mezi města statutární, čímž došlo k rozšíření jejich počtu celkem na 13. Ve výčtu statutárních měst přímo nefigurovalo hlavní město Praha, které (jak již bylo uvedeno) mělo vlastní zákonnou úpravu. Ve spojitosti s hlavním městem Prahou se zákon o obcích zmiňoval pouze v § 3 odst. 3 o tom, že se jeho území člení na městské části. Skupina statutárních měst nebyla uzavřená, nýbrž mohla být rozšířena o další města, která by na návrt daného města nebo vlády určilo předsednictvo České národní rady. 91 Co se týče ekonomické samosprávy obcí, bylo zákonodárcům jasné, že v tehdejší porevoluční době bude její zavedení složitým úkolem. Zároveň si však uvědomovali, že se fungování žádné obce bez ekonomické samosprávy neobejde. Zákon o obcích byl nakonec přijat, i když v něm podmínka ekonomické samosprávy obcí nebyla zcela dokonale splněna.92 Debata se mezi poslanci rozpoutala také ohledně uzákonění místního referenda. Podle poslanců se totiž dostávala do sporu přímá a zastupitelská demokracie. Řešením problému se stalo přijetí taxativního výčtu věcí, o kterých mohou rozhodovat přímo občané prostřednictvím referenda. Ještě více než o místním referendu se, z mého pohledu poměrně překvapivě, diskutovalo o tom, zda má být starosta obce volen přímo občany nebo nepřímo zastupiteli. Obě varianty měly své zastánce i odpůrce a během schůze České národní rady probíhala na toto téma skutečně živá diskuze. Mezi zastánce přímé volby starosty patřil poslanec 89

Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona ČNR o obcích (obecní zřízení), Česká národní rada 1986 – 1990, sněmovní tisk č. 32. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 18. června 2014]. 90 Viz Česká národní rada 1990 – 1992, 4. schůze, 4. září 1990. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 18. června 2014]. 91 Zákon č. 367/1990 Sb. a VALEŠ, op. cit., s. 74. 92 VALEŠ, op. cit., s. 74 – 75.

40

Ladislav Krčma. Ten svůj postoj obhajoval tak, že „přímá volba starosty je zdůvodněna demokracií v otázce, která může být posouzena každým občanem. Tato forma umožňuje, aby do funkce starosty byl vybrán a zvolen opravdový představitel obce, aniž by se přihlíželo k politické příslušnosti kandidáta. Tento způsob volby je cestou k hledání skutečných osobností.“93 Naopak zastáncem nepřímé volby byl např. poslanec Jiří Payne, který uvedl: „Myslím si, že ani demokracie ani samospráva naprosto není narušena tím, je-li starosta volen nepřímo… nedovedu si představit, jak by se spravovala obec, kde by byl zvolen starosta, který se dostane do rozporu se zastupitelstvem a není možno starostu odvolat.“94 Z mého pohledu bylo nakonec prosazeno to správné řešení, neboť zákon o obcích uzákonil nepřímou volbu starosty.95 Reformní aktivity se samozřejmě nevyhnuly ani ústřední státní správě. V jejím případě se však nejednalo o koncepčně připravenou reformu, nýbrž spíše nahodilé změny, které si vyžádala změna režimu. Nejvíce viditelnou změnou bylo rušení a naopak zřizování ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Během první etapy reformy veřejné správy došlo ke zrušení 9 z nich a ve stejné době bylo naopak 12 nových zřízeno. Současně byly často prováděny změny v působnosti a kompetencích těchto orgánů.96 Závěr první etapy reformy veřejné správy byl ve znamení příprav jak České, tak i Slovenské republiky na blížící se rozdělení Československa, a proto reformní aktivity prakticky utichly, protože prioritními se staly jiné oblasti, jako např. vytvoření nové ústavy pro Českou republiku. Ta vznikala poměrně ve spěchu, ale přesto byla vytvořena poměrně kvalitně, o čemž vypovídá ta skutečnost, že bez výraznějších novelizací je platná dodnes. K jejímu přijetí došlo v prosinci 1992 a publikována byla ve Sbírce zákonů pod číslem 1/1993 Sb. 3.1.1. Zhodnocení první etapy První etapa reformy veřejné správy se odehrála v poměrně divokém porevolučním období, ve kterém se udála spousta převratných změn vycházejících ze snahy politického vedení země co nejrychleji transformovat Československo ze socialistického státu s totalitním režimem na stát demokratický. Významnou měrou 93

ČNR rada 1990 – 1992, 4. schůze, 4. září 1990, op. cit. Tamtéž. 95 VALEŠ, op. cit., s. 75 – 76. 96 VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 26. 94

41

k tomu měla přispět právě reforma veřejné správy. V jejím rámci mělo být v podstatě prvním krokem obnovení územní samosprávy. V tom spatřuji zcela logický krok, neboť samospráva ÚSC je jedním ze základních znaků každého demokratického státu. Kladně lze hodnotit, že se poměrně rychle podařilo obnovit samosprávu na úrovni obcí a tím docílit požadované decentralizace státní moci. Je pro mne překvapivé, kolik se vedlo sporů mezi politiky o této oblasti. Spory týkající se ekonomické samosprávy považuji ještě za přijatelné, neboť ekonomika je vždy citlivou otázkou. Ovšem zejména spor ve věci přímé a nepřímé volby starosty obce mi přijde jako absurdní. Určitě se nejedná o absolutně nepodstatnou věc, určitý smysl řešení této otázky má, a proto bych pochopil, kdyby se do jejího řešení pustili současní zákonodárci. V současné době je samospráva stabilizovaná a plně funkční, a proto je prostor na řešení, podle mého názoru, okrajových témat. Avšak v roce 1990, krátce po pádu komunistického režimu určitě existoval nespočet důležitějších otázek, které potřebovaly najít urychlené řešení. Nechápu proto, proč v okamžiku, kdy bylo zapotřebí řešit celkovou obnovu samosprávy, se na vrcholné úrovni řešila, podle mého názoru malicherná věc. Tím, že občané zvolí své zastupitele, dávají jim tak najevo svoji důvěru, že za ně budou odpovídajícím způsobem rozhodovat. Zastupitelstvo obce často rozhoduje o daleko závažnějších záležitostech, než je volba starosty, a proto když jim již občané svojí volbou propůjčili zastupitelský mandát, nevidím důvod, proč by neměli mít jejich důvěru v případě rozhodování o starostovi. Pokud pominu tyto spory, které považuji za zbytečné, avšak ve světě politiky se jim člověk zřejmě nemůže vyhnout, hodnotil bych provedení obnovy samosprávy na obecní úrovni kladně. Kladně již nemůžu hodnotit reformu samosprávy na úrovni vyšších ÚSC, neboť ta se z důvodu rozpadu federace vůbec neuskutečnila a byla odložena na neurčito. Činnost, kterou měly vykonávat vyšší ÚSC proto byly nuceny suplovat okresní úřady, jejichž „životnost“ měla být podle původních plánů pouze krátkodobá, neboť měly sloužit pouze jako přechodné řešení, avšak z důvodu neschopnosti zákonodárců vytvořit vyšší stupeň ÚSC byly nuceny okresní úřady řadu let přesluhovat. Těžko soudit, jak moc velkou vinu na tomto neúspěchu nesl rozpad federace, neboť shoda o podobě územního uspořádání celého Československa nepanovala nikdy. Dá se tedy předpokládat, že i bez rozdělení Československa by se vytvoření vyšších ÚSC v rámci Československa jako celku natahovalo, protože existoval rozkol mezi politickými špičkami obou států o tom, jaký model bude použit, 42

zda zemský či krajský. Naproti tomu v rámci samotné ČR shoda o územním uspořádání sice byla, což potvrzují i připravené zákony, ale po vzniku samostatné ČR stejně k jejich přijetí nedošlo a čeští poslanci nedokázali ani následně dlouhé roky schválit jakýkoliv zákon, který by vyšší ÚSC vytvořil. Kromě obnovení územní samosprávy na úrovni obcí bylo druhým významným momentem první etapy reformy veřejné správy zrušení celého systému národních výborů. Tento krok mě příliš nepřekvapuje, neboť ve společnosti byla po 40 letech komunistického režimu zakořeněna nedůvěra k národním výborům, což nakonec politiky přimělo, aby rozhodli o zrušení celého systému národních výborů ve všech stupních. Myslím si, že to byl správný krok, protože národní výbory byly jedním z pilířů komunistického režimu a z toho důvodu nepovažuji za vhodné, aby byla jejich existence zachována v rámci nově budovaného demokratického státu. Ve věci statutárních měst je můj názor takový, že označení „statutární město“ se po roce 1989 přikládal zřejmě větší význam, než ve skutečnosti pro jejich držitele měl. Starší úpravy obecního zřízení sice přiznávaly statutárním městům právo vykonávat působnost toho stupně správních úřadů, kterým jinak podléhaly „obyčejné“ obce, po roce 1989 však toto „privilegium“ statutární města již prakticky neměla, neboť i ona podléhala dozoru ze strany okresních úřadů. Po té co v roce 2003 byly okresní úřady zrušeny a na jejich místo nastoupily obecní úřady obcí s rozšířenou působností, zvláštnost postavení statutárních měst zmizela úplně a označení „statutární město“ má spíše symbolickou hodnotu a je otázkou prestiže jednotlivých měst. Výše zmiňovaný „boj“ některých měst za jejich začlenění mezi statutární města lze tedy považovat tak trochu za zbytečný, neboť v mnoha případech spočívá hlavní rozdíl mezi statutárním městem a běžným městem pouze v označení jejich představitelů a některých dalších orgánů.97

3.2.

Reformní kroky v rámci druhé etapy (1993 – 1997)

Druhou etapu reformy veřejné správy lze považovat za mezidobí mezi první a třetí etapou, neboť v jejím průběhu nedošlo prakticky k žádnému posunu v oblasti realizace reformy veřejné správy. Podobně, jako v první etapě reformy veřejné správy, byla i v té druhé upozaděna reforma ústřední státní správy. Pozornost vlády se na ni upřela až na ke konci volebního období, kdy jí byla Úřadem pro legislativu a 97

KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwers Česká republika, 2010, s. 114 – 115.

43

veřejnou správu předložena zpráva o přípravě reformy ústřední státní správy. V ní byly zachyceny strukturálně-organizační problémy, nedostatky v právní úpravě a také kritika nadměrné centralizace rozhodovací činnosti a nedostatků ve vzdělávání státních úředníků. Zpráva současně obsahovala souhrn navrhovaných řešení, které by měly napomoci ke zlepšení stavu ústřední státní správy. Vláda však zprávu pouze projednala, ale žádná bližší opatření na jejím základě neučinila.98 Ačkoliv obecně převládal ten názor, že decentralizace a vytvoření vyšších ÚSC je nutností, k faktické realizaci těchto proklamovaných cílů stále nedocházelo. Programová prohlášení první a druhé vlády Václava Klause jasně deklarovaly, že reforma veřejné správy je jejich prioritou, za účelem úspěšné ekonomické transformace, racionalizace a efektivity veřejné správy, posílení územní samosprávy, a také rozvoje úřednického aparátu. Programové prohlášení vlády obsahovalo i konkrétní postoj k územní samosprávě. Vláda se zavazovala, že podpoří rozvoj územní samosprávy, jejímž základem měly být obce vybavené náležitými kompetencemi, a také že učiní taková opatření, která povedou k posílení samosprávného postavení Čech, Moravy a Slezska.99 Realita však byla zcela jiná. Vládnoucí ODS tehdejší stav vyhovoval, a proto svá programová prohlášení týkající se veřejné správy nerespektovala a nepodnikala žádné kroky k naplnění výše zmiňovaných cílů. To bylo hlavní příčinou toho, že se reforma veřejné správy de facto zastavila na mrtvém bodě. Postupně se však ukázalo, že absence vyšších ÚSC způsobuje ve fungování veřejné správy vážné problémy, zejména v tom směru, že chyběl spojovací článek mezi okresními úřady a centrálními orgány. Tím, že v předchozí etapě reformy veřejné správy došlo ke zrušení krajských národních výborů bez další náhrady, chyběla ve veřejné správě celá jedna správní jednotka, která měla na starosti řadu úkolů, pro jejichž výkon nyní nebyly kapacity. Proto byla vláda nucena zřizovat dekoncentrovaná pracoviště s omezenou územní působností, což částečně řešilo problém s chybějícím spojovacím článkem, ale zároveň nepřiměřeně zvyšovalo finanční náklady na výkon státní správy. Zřízení krajské správní úrovně se tak ukázalo jako nezbytný krok pro zajištění efektivního fungování veřejné správy jako celku.100

98

VIDLÁKOVÁ, op. cit., s. 32. Programové prohlášení Vlády České republiky. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno 13. července 1992 [cit. 9. června 2014]. 100 VALEŠ, op. cit., s. 82 – 83. 99

44

Kromě problémů s efektivitou fungování veřejné správy při absenci vyšších ÚSC, byl spatřován problém také v demokratickém deficitu. Na tento nedostatek upozorňovaly především menší koaliční politické strany společně s opoziční ČSSD. V rámci ČR je totiž uplatňován princip zastupitelské demokracie, který spočívá v tom, že občané volí své reprezentanty do zastupitelských orgánů, v nichž následně zastupují (lépe řečeno měli by zastupovat) zájmy svých voličů. V ČR tato možnost existovala pouze na obecní úrovni, kde se uskutečňovaly volby do obecních zastupitelstev, a poté až na úrovni ústřední, na které se konají pravidelné parlamentní volby. Podle některých názorů tak znatelně chyběla demokratická kontrola na krajské úrovni. Jak již však bylo řečeno, ODS vyhovovalo, že krajská správní úroveň neexistuje, neboť upřednostňovala více centralizovanou podobu státu, která, podle jejího mínění, umožňovala efektivnější a jednodušší řízení státu z centra. Díky tomu, že měla ODS silnou pozici ve vládě, dařilo se jí dlouho dobu snahy o zřízení vyšších ÚSC potlačovat.101 3.2.1. Okolnosti přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb. Průlom výše popsaného stavu nastal až v průběhu roku 1997. V tomto roce došlo vlivem ekonomické krize k oslabení do té doby neotřesitelného politického postavení ODS. Díky tomu se podařilo ostatním koaličním stranám prosadit přijetí ústavního zákona, jehož prostřednictvím bylo území ČR rozčleněno na kraje. Jednalo se o ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, k jehož přijetí došlo v prosinci roku 1997 a jehož účinnost byla stanovena na 1. leden 2000. Tento ústavní zákon stanovil, že území ČR se rozdělí na 14102 vyšších ÚSC, kterým bude náležet označení kraj103. K faktické realizaci však nedošlo v této etapě, nýbrž až v té následující, kdy byl přijat stěžejní zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.104 Přijetí samotného zákona č. 347/1997 Sb. předcházely rozsáhlé diskuze, a to zejména o počtu krajů. Na půdě Poslanecké sněmovny se sešly celkem čtyři návrhy zákona o vyšších ÚSC. Ve třech případech byly jejich navrhovateli poslanci a jeden návrh předložila Poslanecké sněmovně rovněž vláda. Prvním z navrhovatelů byl 101

VALEŠ, op. cit., s. 83. Podle čl. 1. zákona č. 347/1997 Sb., se jednalo o kraje: Hlavní město Praha, Středočeský kraj, Budějovický kraj, Plzeňský kraj, Karlovarský kraj, Ústecký kraj, Liberecký kraj, Královéhradecký kraj, Pardubický kraj, Jihlavský kraj, Brněnský kraj, Olomoucký kraj, Ostravský kraj a Zlínský kraj. 103 Mapa krajů ČR – viz příloha č. 1. 104 VALEŠ, op. cit., s. 83. 102

45

poslanec Dušan Kulka společně s dalšími stranickými kolegy z ODA. Jejich návrh počítal se zřízením 13 vyšších ÚSC, mezi nimiž oproti současnému stavu nefigurovalo pouze území Středočeského kraje. K výběru vyšších ÚSC důvodová zpráva uvádí: „Směrodatným hlediskem při formulování a volbě kritérií pro vytvoření vyšších územních samosprávných celků byla "přirozenost" těchto celků a jejich relativně integrovaná vztahová uzavřenost, která se zobrazuje v přirozeném střediskovém působení největších měst.“105 Podle návrhu zákona mělo zastupitelstvo na své první schůzi rozhodnout o sídle vyššího ÚSC a zároveň rozhodnout, zda bude vyšší ÚSC označován jako země nebo kraj. Účinnost zákona byla navrhována na 1. ledna 1998.106 První čtení zákona se uskutečnilo 10. července 1997. Během něj byla několikrát diskutována otázka označení vyššího ÚSC. Např. poslanec Pavel Grulich k tomu řekl: „Nebylo by rozumné, abychom měli třeba Zemi karlovarskou a Kraj jihomoravský. Bylo by to zmatení nejenom naše vnitřní, vnitrostátní, ale bylo by to zmatení i směrem navenek, směrem do Evropy.“107 Po prvním čtení Poslanecká sněmovna rozhodla o přikázání návrhu k projednání příslušným výborům. Při druhém čtení byl vzat návrh zpět.108 Druhý návrh zákona předložil společně s dalšími stranickými kolegy poslanec Václav Grulich z ČSSD. Podle tohoto návrhu by došlo ke zřízení devíti vyšších ÚSC, kterým by náleželo označení kraj. Jednalo by se o kraje: Pražský, Středočeský, Jihočeský,

Západočeský,

Severočeský,

Východočeský,

Jihomoravský,

Středomoravský a Severomoravský. Oproti předchozímu návrhu by tak byla vyloučena možnost výběru mezi označením kraj a země, avšak volba sídla kraje by byla i v tomto případě ponechána na krajském zastupitelstvu. Podle důvodové zprávy to bylo proto, že „v několika případech lze reálně předpokládat více možností jejich

105

Důvodová zpráva k poslaneckému návrhu ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 194. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 106 Tamtéž. 107 PS PČR 1996 – 1998, 12. schůze, 10. července 1997. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 108 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 194. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014].

46

umístění. Je nutno dát demokratickou možnost zastupitelům o tom rozhodnout.“109 Účinnost zákona byla stanovena neurčitě, a to ke dni jeho vyhlášení. Návrh předložený poslancem Grulichem byl v závěru doplněn ještě dalšími dvěma variantními řešeními, z nichž varianta A počítala se 14 kraji a varianta B s 11 kraji.110 Rovněž v případě tohoto návrhu se první čtení uskutečnilo dne 10. července 1997. Tak jako předchozí návrh byl i tento přikázán Poslaneckou sněmovnou k projednání příslušným výborům a při druhém čtení byl vzat zpět.111 Třetí návrh předložil poslanec Miroslav Sládek za stranu SPR-RSČ. Na rozdíl od předchozích dvou návrhů mělo být podle tohoto území ČR rozděleno na tři země, a to Země Praha, Země Česká a Země Moravskoslezská. Bližší vysvětlení navrhovatelů, proč se přiklánějí k zemské variantě, není v důvodové zprávě uvedeno. I

tento

návrh

zákona

předpokládal,

že

o

sídle

orgánů

země

rozhodne

zastupitelstvo.112 První čtení zákona proběhlo dne 17. října 1997. Podle zpravodaje Zdeňka Žáčka měl navrhovatel možnost přednést své připomínky a návrhy v rámci rozprav o předchozích návrzích zákona o vytvoření vyšších ÚSC, a proto navrhl zákon zamítnout. Během obecné rozpravy vystoupil mimo jiné poslanec Dušan Kulka, který k zemskému uspořádání uvedl: „Domnívám se, že by měly dělat regionální politiku, že by měly pečovat o regionální veřejné statky a služby. Nedovedu si však představit, že mocné parlamenty velkých zemí se budou věnovat tak trapným záležitostem, jako je dopravní obslužnost či střední školy, ale dovedu si představit, že budou soutěžit o kompetence s centrální mocí.“ 113 Zemské uspořádání nemělo mezi poslanci dostatečný počet zastánců, a proto byl tento návrh usnesením Poslanecké sněmovny v prvním čtení zamítnut.114

109

Důvodová zpráva poslaneckého návrhu ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 201. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 110 Tamtéž. 111 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 201. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 112 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 230. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 113 PS PČR 1996 – 1998, 15. schůze, 17. října 1997. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 114 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 230, op. cit.

47

Předkladatelem posledního návrhu zákona o vytvoření vyšších ÚSC byla vláda. Podle vládního návrhu zákona mělo dojít ke zřízení 13 vyšších ÚSC (bez současného Kraje Vysočina). Volba, zda bude vyšší ÚSC používat označení kraj nebo země měla být v tomto případě ponechána na zastupitelstvu kraje, které mělo o této věci rozhodnout na svém prvním zasedání. Sídlem vyššího ÚSC se tento návrh nezabýval. Účinnosti měl nabýt dnem zvolení zastupitelstev.115 Stejně jako v případě prvních dvou výše uvedených návrhů proběhlo první čtení vládního návrhu zákona dne 10. července 1997. Jelikož se jednalo o totožnou problematiku, byla obecná rozprava o všech třech návrzích spojena do jednoho celku. Také vládní návrh byl přikázán Poslaneckou sněmovnou k projednání příslušným výborům. Ty jej projednaly a vydaly k němu svá usnesení. Druhé čtení se uskutečnilo 16. října 1997. Z projednávání ve výborech vzešlo doporučení, aby byl okruh vyšších ÚSC rozšířen o kraj Jihlavský. Výbory zároveň doporučily používat pro vyšší ÚSC označení kraj. Následně proběhla rozsáhlá obecná a poté podrobná rozprava. Výsledkem byl pozměňovací návrh, který zapracovával obě navrhované změny, tzn., rozšířit okruh krajů o kraj Jihlavský a provést změnu Ústavy ČR v čl. 99 tak, že vyšší ÚSC budou moci být nově označeny pouze jako kraje. Třetí čtení zákona proběhlo 23. října 1997. Vzhledem k tomu, že se jednalo o návrh ústavního zákona, bylo zapotřebí pro jeho přijetí 3/5 většina všech poslanců. Tato podmínka byla splněna, neboť s návrhem vyslovilo souhlas 128 poslanců. Návrh zákona byl následně postoupen Senátu, ve kterém byl nejdříve projednán ve výborech a následně 3. prosince 1997 na schůzi Senátu. Ten se usnesl na přijetí navrhovaného zákona, načež jej 16. prosince 1997 podepsal prezident republiky. 116 3.2.2. Zhodnocení druhé etapy Z mého pohledu připomíná druhá etapa reformy veřejné správy pouze jakési hluché období. Nepočítáme-li přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb., ke kterému ostatně došlo na samém sklonku sledovaného období a jehož účinnost byla stanovena až na 1. leden 2000, tak se v oblasti veřejné správy prakticky nic významného neodehrálo, což je pro mě poměrně zarážející. Reformy provedené během prvního období se rozhodně nedaly považovat za dostatečné a i po vzniku 115

Vládní návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 218. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. 116 Tamtéž.

48

samostatné ČR v roce 1993 bylo rozhodně na co navazovat a v čem pokračovat. To, že v tomto období utichly téměř veškeré reformní aktivity, měla na svědomí vláda vedená Václavem Klausem. V této souvislosti stojí za povšimnutí, že pokud nahlédneme do programového prohlášení první Klausovi vlády, můžeme vidět, že bod „Demokracie a veřejná správa v občanské společnosti“ se nachází hned na druhém místě, z čehož se dalo usuzovat, že se bude jednat skutečně o jednu z prioritních oblastí. V samotném obsahu tohoto bodu se vláda zavazovala, že učiní opatření k dalšímu rozvoji státní správy i územní samosprávy. Realita však ukázala, že se jednalo o běžné politické sliby, kterými se vládní strany chtěly zavděčit občanům, ačkoliv jejich úmysly byly ve skutečnosti jiné. Kritiku si tehdejší vláda zaslouží především za to, že se vytrvale vyhýbala vytvoření vyšších ÚSC, ačkoliv jejich koncepce, včetně příslušné zákonné úpravy, byla připravena již v roce 1992. Namísto toho vláda používala „záplaty“ v podobě různých nesystémově vytvářených dekoncentrovaných úřadů, které s sebou nesly zvýšené finanční náklady. Zmiňovaný demokratický deficit chápu spíše jako sekundární problém. Jistě je zapotřebí, aby měli občané možnost volit své zástupce v zastupitelstvech na krajské úrovni, ovšem základním předpokladem pro to je, že takový správní stupeň existuje. Za tehdejšího stavu, kdy ještě žádné vyšší ÚSC nebyly vytvořeny, považuji za irelevantní řešit otázku zastupitelské demokracie na krajské úrovni, neboť nejsou-li kraje, nemohou být ani zastupitelé. V tomto případě se proto měli podle mého názoru ti, kteří upozorňovali na demokratický deficit, zasazovat přímo o vytvoření vyšších ÚSC, a ne se odvolávat na demokratický deficit. Jiná situaci by samozřejmě nastala v okamžiku, kdy by již byly vyšší ÚSC zřízeny a posty zastupitelů byly obsazovány na základě jmenovacího principu namísto volby. To by skutečně znamenalo ohrožení demokracie. Jak je uvedeno výše, stojaté vody v oblasti reformy rozhýbala až ekonomická krize, která způsobila oslabení moci ODS. Díky tomu mohl být konečně přijat zákon o vytvoření vyšších ÚSC. Je otázkou, jak dlouho by ještě ODS dokázala odolávat volání po zřízení vyšších ÚSC, pokud by tato krize nepřišla a ODS zůstalo její silné postavení. Je však pravděpodobné, že i bez krize a s tím spojeným oslabením pozice by byla ODS nucena pod vlivem okolností přistoupit k jejich zřízení. Od roku 1996 totiž ČR začala vyjednávat o přistoupení k EU, a jak se ukázalo v následující etapě, EU nehodlala u kandidátských zemí tolerovat nedostatky ve veřejné správě. A 49

právě absence vyššího stupně samosprávy mezi takovéto nedostatky patřila. Je tedy velmi pravděpodobné, že pokud by ODS byla i nadále u moci a nechtěla ohrozit členství ČR v EU, musela by zákon o zřízení vyšších ÚSC přijmout z vlastní iniciativy. Jedna z mála pozitivních věcí, které se ve druhé etapě reformy veřejné správy udály, tedy bylo přijetí několikrát zmiňovaného ústavního zákona č. 347/1997 Sb. V souvislosti se zavedením vyšších ÚSC byla nejvíce diskutována otázka, na kolik krajů má být ČR rozdělena. Největší šance na úspěch měly varianty dvě, a to model se 14 kraji podle roku 1949 nebo model s 8 kraji podle roku 1960. Varianta podle roku 1960 přinášela pozitiva v podobě nižších finančních nákladů, jednalo se však o pozůstatek komunistického režimu, což bylo přítěží této varianty. Oproti tomu varianta podle roku 1949 si žádala vyšší finanční náklady na své provedení, ale v její prospěch hovořilo, že se jedná o tradičnější územní uspořádání, které bere v potaz historická centra jednotlivých oblastí. Jak je vidět, obě varianty měly své klady i zápory, a proto bylo složité se rozhodnout, která z nich byla lepší. Čistě z ekonomického hlediska by znamenala určitě lepší volbu varianta s 8 kraji. Tato varianta by byla vhodnější také ve vztahu k budoucímu členství ČR v EU. Ta využívá k členění svého území tzv. nomenklatury územních statistických jednotek neboli NUTS. Tento systém se skládá z několika stupňů, přičemž jeho základní jednotkou jsou tzv. regiony soudržnosti, označované jako NUTS 2. Pokud by byla ČR členěna pouze na 8 krajů, tyto kraje by svojí velikostí odpovídaly právě NUTS 2. Kraje podle druhé varianty jsou příliš malé a odpovídají označení NUTS 3, a proto musí být některé kraje pro potřeby EU slučovány do větších celků 117, aby vyhovovaly požadavkům kladeným na NUTS 2. Při použití varianty s 8 kraji by toto nebylo zapotřebí. Druhou stranou mince jsou historická fakta, která nemohou být brána na lehkou váhu. Rozdělení ČR pouze na 8 krajů by jistě vzbudilo nevoli jak mezi občany, tak zejména mezi obcemi. Nejvíce by se samozřejmě cítila ukřivděna ta města, se kterými se v okleštěné variantě nepočítalo jako s krajskými městy. Nespokojeny by byly také obce, které by se nacházely na periferiích jednotlivých krajů, a tudíž by byly značně vzdáleny od krajského centra. Vezmu-li v úvahu jeden z cílů veřejné správy, kterým je co největší přiblížení se občanům, musím konstatovat, že z mého pohledu se jeví jako lepší varianta ta, v níž figuruje 14 krajů.

117

Mapa regionů soudržnosti v ČR – viz příloha č. 2.

50

3.3.

Reformní kroky v rámci třetí etapy

Třetí etapa reformy veřejné správy se, v porovnání s předchozími dvěma etapami, týká poměrně dlouhého období, ve kterém se udála řada změn, a proto je vhodné si ji rozdělit do několika oddělených úseků či fází. První fáze se vztahuje k dokončení reformy územní samosprávy a vzniku vyšších ÚSC. Druhá fáze patří ukončení činnosti okresních úřadů a zřízení obcí s rozšířenou působností. Konečně třetí fáze se týká celkové reformy a modernizace státní správy.118 Počátek třetí etapy je spojován s koncem druhé Klausovi vlády119 a nástupem přechodné vlády120 Josefa Tošovského. Střídání vlád předcházelo červencové vydání stanoviska Evropské komise k žádosti ČR o členství v EU. Stanovisko vytýkalo ČR pomalý postup při provádění reformy veřejné správy a formulovalo některé nedostatky, mezi které podle Evropské komise patřilo: neexistence regionální samosprávy, neexistence zákona o státní službě, nedostatky v systému a funkčnosti státní správy a absence strategie reformy veřejné správy. U státní správy si Evropská komise dále všimla, že nemá důvěru u veřejnosti a je prorostlá korupcí. Celkově se tedy dá stanovisko Evropské komise hodnotit tak, že směrem k oblasti veřejné správy bylo značně kritické a negativní.121 Ačkoliv mělo být hlavním úkolem poloúřednické vlády Josefa Tošovského dovedení země k následujícím parlamentním volbám, vláda stihla během svého krátkého působení učinit některá opatření vztahující se k veřejné správě a v podstatě tak znovunastartovat její reformu. Během účinkování této vlády došlo mimo jiné k podpisu Evropské charty (viz kapitola 1.2.2. Samospráva) nebo schválení materiálu ministra vnitra o dalším postupu v reformě veřejné správy.122 Po nových volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, které se konaly 19. – 20. června 1998, se moci nově ujala menšinová vláda ČSSD vedená Milošem Zemanem. V programovém prohlášení zařadila vláda veřejnou správu mezi své priority a za nejnaléhavější úkol v této oblasti označila naplnění ústavního zákona č. 347/1997 Sb. takovým způsobem, aby nebyl ohrožen termín jeho účinnosti. Mimo to si vláda stanovila jako svůj cíl v oblasti veřejné správy zastavení trendu

118

Valeš: op.cit., s. 73. Tzv. druhá Klausova vláda trvala pouze od července 1996 do ledna 1998, přičemž demisi vláda podala 30. listopadu 1997. 120 Leden 1998 – červenec 1998. 121 POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2002, s. 246. 122 Tamtéž. 119

51

bezdůvodného nárůstu byrokracie, k čemuž přijala i náležitá opatření. Za celkovou přípravu reformy veřejné správy bylo odpovědné ministerstvo vnitra, konkrétně úsek pro reformu veřejné správy řízený náměstkyní Yvonne Streckovou.123 Jednou ze zásadních záležitostí, kterou bylo v souvislosti s reformou veřejné správy nutné vyřešit, se stala otázka modelu veřejné správy. Na výběr byly dvě varianty, a to oddělený nebo smíšený model. V případě, že by volba padla na oddělený model, došlo by na krajské úrovni k rozdělení státní správy a samosprávy a každá z agend by byla vykonávána odlišnými úřady. Oproti tomu podstatou smíšeného modelu je společný výkon státní správy i samosprávy jedním typem orgánů. Ministerstvo vnitra bylo zastáncem vytvoření odděleného modelu, avšak Poslanecká sněmovna rozhodla o zavedení smíšeného modelu, který byl již dříve zaveden i na úrovni obcí.124 3.3.1. Vznik vyšších územních samosprávných celků Impulsem pro zřízení vyšších ÚSC se stalo přijetí výše zmiňovaného ústavního zákona č. 347/1997 Sb. Jejich faktickou existenci však umožnil až zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Jednalo se o zákon stěžejní, ne však jediný. V souvislosti s dokončováním reformy územní samosprávy byl přijat celý balík zákonů související s touto problematikou. Z nejvýznamnějších jmenujme zákony 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, 147/2000 Sb., o okresních úřadech, 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, atd.125 Posledním krokem, který bylo před reálným vznikem krajů nutné učinit, byly volby do krajských zastupitelstev. Ty se uskutečnily 12. listopadu 2000, s tím, že nově zvolená krajská zastupitelstva (a společně s nimi i všechny ostatní krajské orgány) započala svoji činnost od 1. ledna 2001. Následně došlo k přesunu určitých kompetencí do samostatné či přenesené působnosti krajů. Tímto okamžikem začal v ČR reálně fungovat druhý samosprávný stupeň, čímž byl uskutečněn významný

123

Programové prohlášení vlády. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno srpen 1998 [cit. 25. června 2014]. 124 VALEŠ, op. cit., s. 85. 125 POMAHAČ, op. cit., s. 249.

52

posun v procesu decentralizace státní správy a první fáze reformy veřejné správy tak byla považována za ukončenou.126 Vznik krajů s sebou nepřinesl pouze pozitiva, ale i některá negativa. Kraje například nebyly z počátku schopné finančně zajistit svůj chod, a proto byly závislé na dotacích ze státního rozpočtu. Problémy vznikaly také v souvislosti se smíšeným modelem veřejné správy, kvůli kterému docházelo ke kompetenčním sporům mezi kraji a státem. Potíže působila rovněž nepřipravenost koordinace činností mezi kraji a státem a také mezi kraji navzájem. Posledním negativním důsledkem vzniku krajů byl nadměrný nárůst počtu úředníků a jejich nízká odborná způsobilost.127 3.3.2. Zánik okresních úřadů a zřízení obcí s rozšířenou působností V rámci druhé fáze byla největší pozornost upřena na okresní úřady. Při zřízení okresních úřadů se počítalo s jejich pouze dvouletou existencí. Oproti tomuto plánu jsme se s okresními úřady mohly setkat ještě v roce 2002, což znamená, že značně přesluhovaly. Význam okresních úřadů byl veliký, jednalo se totiž o orgány státní správy s všeobecnou působností, kterou vykonávaly na regionální úrovni. Valeš k okresním úřadům uvádí: „Díky tradici a zakotvenosti v českém správním i občanském povědomí se po roce 1989 staly pravděpodobně nejefektivnějším a velmi funkčním článkem veřejné správy, který měl pozitivní vliv i na celkovou stabilizaci správy po listopadové revoluci…problémem bylo jen jejich často politické řízení a provázanost jejich vedení s vládnoucími politickými stranami.“128 Na základě tohoto hodnocení je poměrně pochopitelné, proč vlády nepřistoupily k dřívějšímu zrušení okresních úřadů. Za prvé dobře plnily svoji úlohu a za druhé mohly jejich prostřednictvím uplatňovat svůj vliv. Ke zrušení okresních úřadů došlo prostřednictvím zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Ten v čl. CXVII odst. 1 stanovil, že se okresní úřady zrušují dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, která byla stanovena čl. CXX na 1. ledna 2003. Jednu z příčin, které vedly ke konci okresních úřadů, můžeme vidět v okolnostech, za kterých vznikaly. Okresy, tak jak jsme je znali do roku 2002, byly produktem správní 126

POSTRÁNECKÝ, Josef. Reforma veřejné správy v České republice. In: GROSPIČ, Jiří; VOSTRÁ, Lenka, ČERMÁKOVÁ, Jarmila. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: Problémy reformy veřejné správy v České republice, Maďarské republice, Polské republice a Slovenské republice: sborník z mezinárodní konference, Třešť, 22. – 24. října 2003. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 15. 127 VALEŠ, op. cit., s. 86 – 87. 128 Tamtéž, s. 88.

53

reformy z roku 1960. Podobně jako v případě krajů zřízených ve stejné době, byly i okresy do značné míry vytvořeny uměle, bez respektování přirozených spádových oblastí. Na tento fakt zareagovali tvůrci reformy a rozhodli se provést „nápravu“ tím, že dojde k vytvoření nových správních obvodů, které budou více respektovat regionální vztahy mezi obcemi.129 V souvislosti se zrušením okresních úřadů ovšem nutno dodat, že určité orgány státní správy nebo soudy si ponechaly své organizační uspořádání podle zrušených okresů. Skutečnost, že stále existují na území ČR dva systémy územního uspořádání, činí problémy s koordinací některých procesů. Jak však uvádí Kuba a Matula, „z pragmatických důvodů, zejména se zřetelem k finančním nákladům spojeným s přesuny správních úřadů a soudů a zvýšením jejich počtů při prostorové decentralizaci, není možný úplný přechod na nové členění dané samosprávnými kraji a obvody obcí s rozšířenou působností.“130 V návaznosti na zrušení okresních úřadů pak byl přijat další balík zákonů. Jednak se jednalo o novely OZř a KZř a dále byl přijat zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících ÚSC, zmiňovaný zákon č. 320/2002 Sb. a především zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. S účinností tohoto zákona, která byla stanovena na 1. ledna 2003, začaly být rozlišovány tři druhy obcí, a to obce, které vykonávají státní správu v základním rozsahu pouze ve správním obvodu své obce (tzv. obce 1. stupně); obce s pověřeným obecním úřadem, které vykonávají státní správu v širším rozsahu a ve větším správním obvodu pro více obcí (tzv. obce 2. stupně), a obce s rozšířenou působností, které vykonávají největší množství státní správy v největším správním obvodu (tzv. obce 3. stupně). Kategorizace obcí je obsažena právě v příloze zákona č. 314/2002 Sb., rozsah jejich správních obvodů potom ve vyhlášce ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb.131, 132 Největší část působnosti zaniklých okresních úřadů byla přenesena na obce s rozšířenou působností. Zbývající kompetence byly dále rozděleny mezi krajské úřady a další správní úřady. Vznikem obcí s rozšířenou působností se přiblížil výkon 129

Zákon č. 320/2002 Sb. a JURNÍKOVÁ, Jana. Malé zamyšlení nad osudem okresních úřadů. In: SCHELLE, Karel; POSPÍŠIL, Ivo. Reforma veřejné správy (historie, současnost a perspektivy). 1. vyd. Brno: Linie, 2002, s. 92. 130 MATULA, Miloš; KUBA, Jaroslav. Základní problémy reformy veřejné správy a stav jejich řešení. In: MATES, Pavel. Reforma veřejné správy: sborník příspěvků. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2007, 24. 131 Vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. 132 HENDRYCH, op. cit., s. 124 – 125.

54

státní správy blíže občanům, pro které tyto obce v přenesené působnosti zajišťují agendu vydávání občanských průkazů a cestovních dokladů, vydávání řidičských průkazů, evidence vozidel a řidičů, evidence obyvatel, ochrany životního prostředí, odpadového hospodářství, silničního hospodářství, atd.133 Vznik obcí s rozšířenou působností s sebou přinesl i obvyklé problémy. Problém byl například spatřován v hrozící kolizi zájmů obcí s rozšířenou působností se zájmy obcí, které patří do jejich spádových oblastí. Problém pro obce s rozšířenou působností znamenal také fakt, že neměly dostatek zkušených a kvalifikovaných pracovníků, kteří by zastávali nově vzniklé funkce. V neposlední řadě představuje pro obce komplikaci to, že musí částečně hradit náklady na výkon státní správy z vlastního rozpočtu, neboť státu neplyne ze zákona povinnost financovat veškeré náklady, nýbrž jak stanoví § 6 OZř, „obce obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti.“134 Ačkoliv tedy obce vykonávají působnost namísto státu, ten není povinen hradit náklady v plné výši, a proto jsou obce nuceny cca 5 – 15 % nákladů hradit z vlastního rozpočtu.135 Okamžik zrušení okresních úřadů a vznik obcí s rozšířenou působností je považován za konec druhé fáze třetí etapy reformy veřejné správy. 3.3.3. Okolnosti přijetí zákona č. 314/2002 Sb. Vládní návrh zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností byl předložen Poslanecké sněmovně dne 14. listopadu 2001. Návrh zákon byl velmi stručný, neboť byl tvořen pouze čtyřmi paragrafy, které byly doplněny dvěma přílohami vymezujícími obce s pověřeným úřadem a obce s rozšířenou působností. Jeho první čtení proběhlo 5. prosince 2001 a poslanci se usnesli na přikázání návrhu k projednání Výborem pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí. Výbor po projednání návrhu zákona vydal usnesení s pozměňovacími návrhy136. Druhé čtení v Poslanecké sněmovně proběhlo 13. března. Na rozdíl od prvního čtení, které proběhlo v krátkosti a hladce, vystoupila tentokrát celá řada poslanců se svými projevy. Během obecné rozpravy např. tehdejší ministr vnitra Stanislav Gross uvedl, že se jedná o „jeden z klíčových 133

POSTRÁNECKÝ, 2004, op. cit. 15 – 16. Zákon č. 128/2000 Sb. 135 VALEŠ, op. cit., s. 89 – 91. 136 Viz usnesení Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí k tisku 1159, PS PČR 1998 – 2002, 59. schůze, 27. února 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 134

55

možná nejdůležitějších - zákonů souvisejících s druhou etapou reformy veřejné správy. Spolu se zákonem o přesunu působností ze stávajících okresních úřadů na územní samosprávné celky je to skutečně pilíř druhé etapy reformy.“137 Počet obcí s rozšířenou působností měl být podle vládního návrhu 192. Představitelé některých obcí však mohutně bojovali o to, aby se také jejich obec dostala mezi „vyvolené“ a byla obsažena v příloze 2 zákona č. 314/202 Sb. Tuto skutečnost zmiňoval poslanec Tom Zajíček. Ten při svém vystoupení řekl: „Co vyčítám této předloze, není jenom číslo 192, které můžeme úspěšně polemizovat z jedné či druhé strany. Mám pochybnosti především o tom, jak byly projednány jednotlivé žádosti. V příloze, kterou máte všichni k dispozici, je zhruba 40 dalších žádostí.“138 Na toto téma dále pokračovala rozsáhlá diskuze. Snaha obcí o povýšení na obec s rozšířenou působností byla zřejmě do značné míry zapříčiněna vidinou vyšší prestiže města, počtu pracovních příležitostí nebo rozvojovým potenciálem obce jako regionálního centra. Následně během podrobné rozpravy vystoupila celá řada poslanců se svými pozměňovacími návrhy139, ve kterých požadovali rozšíření okruhu obcí s rozšířenou působností o další obce. Třetí čtení zákona proběhlo 19. března 2002 s výsledkem hlasování 90 pro přijetí a 64 proti přijetí. Přítomno bylo 167 poslanců, tudíž byl návrh zákona v Poslanecké sněmovně přijat.140 V rámci senátu byl návrh projednán Výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a Ústavně-právním výborem. Oba výbory předložily pozměňovací návrhy141, v nichž bylo do přílohy 2 návrhu zákona začleněno dalších 11 obcí. Vláda z tohoto dalšího rozšíření nebyla nadšena, ale okolnosti ji přinutily s pozměňovacím návrhem souhlasit, což dokládají slova ministra vnitra Stanislava Grosse: „Já přes to, že jsme varovali a věcně bych nebyl nakloněn rozšiřování počtu obcí, které mají vykonávat tuto agendu, tak přeci 137

PS PČR 1998 – 2002, 47. schůze, 13. března 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 138 Tamtéž. 139 Viz Pozměňovací návrhy k vládnímu návrhu zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 –2002, sněmovní tisk č. 1159/3. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 140 Výsledky hlasování o přijetí zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 – 2002, 47. schůze, 232. hlasování, 19. března 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 141 Viz Pozměňovací návrhy k návrhu zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, Senát PČR, senátní tisk č. 280. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014].

56

jen cítím určité riziko, že bychom nenalezli v tuto chvíli příslušnou podporu 101 a více hlasů tak, abychom mohli Senát přehlasovat, takže z tohoto spíše pragmatického než věcného důvodu, protože neschválení zákona by znamenalo obrovské a nedozírné následky, tak se spíše kloním k variantě, abychom podpořili senátní verzi.“142 Senátní návrh byl nakonec přijat Poslaneckou sněmovnou 102 hlasy 143 a k podpisu prezidentem došlo 28. června 2002. 3.3.4. Reforma a modernizace státní správy Reforma a modernizace státní správy na ústřední úrovni, která představuje třetí fázi v rámci třetí etapy reformy veřejné správy, a která započala po roce 2002 a trvá prakticky dodnes, se v průběhu 90. let nacházela na vedlejší koleji a vláda se jí příliš nezabývala, neboť její hlavní pozornost v oblasti veřejné správy byla zaměřena na územní reformu. To bylo příčinou toho, že v rámci ústřední státní správy proběhly pouze dílčí změny bez hlubšího koncepčního plánu. Tato skutečnost se změnila až po dokončení územní reformy. Vláda se zbavila zátěže v podobě její přípravy, a tak se mohla naplno začít věnovat ústřední státní správě, která je důležitou složkou výkonné moci. Z toho důvodu je nutné zajistit, aby její činnost probíhala efektivním způsobem a pokud možno bezchybně. Oblast reformy a modernizace ústřední státní správy byla svěřena rozhodnutím vlády do rukou Úřadu vlády, který se stal jejím zastřešujícím orgánem. Pokud hovoříme o modernizaci ústřední státní správy, máme tím na mysli vylepšování existujícího systému. Oproti tomu reformou se rozumí hlubší zásah do systému, který ho mění nebo alespoň zásadním způsobem upravuje. 144 V případě reformy ústřední státní správy se jedná o velmi náročný proces, jehož úspěšné provedení je podmíněno celou řadou aspektů. Jak uvádí Valeš, „důležitou součástí by mělo být mj. i odstranění tzv. resortismu, kdy jednotlivá ministerstva jednají a přijímají opatření bez ohledu na ostatní ústřední státní orgány včetně dalších ministerstev“145. S tímto musím souhlasit, neboť vzájemná spolupráce 142

PS PČR 1998 – 2002, 51. schůze, 13. června 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 143 Výsledky hlasování o přijetí zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 – 2002, 51. schůze, 24. hlasování, 13. června 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. 144 Reforma ústřední státní správy – popis reformy. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno 24. září 2003, změněno 6. května 2004 [cit. 26. června 2014]. 145 VALEŠ, op. cit., s. 92.

57

ústředních orgánů je důležitým předpokladem pro fungování celého systému veřejné správy. V souvislosti s reformou ústřední státní správy si vláda v roce 2003 vytyčila jako svůj cíl odstranění následujících nedostatků: systém státní správy není dostatečně efektivní a transparentní, zahlcení vlády a ministerstev operativními úkony, ministerstva nedostatečně realizují cíle vlády, vysoká míra resortismu a nízká spolupráce ministerstev, rozdílná kvalita materiálů předkládaných vládě, nízká motivace zaměstnanců k výkonům, nulová zodpovědnost ministerstev za kvalitu a tvorbu regulace ve svěřené oblasti, nízká součinnost ústřední státní správy s nadnárodními a mezivládními organizacemi (EU, OECD atd.).146 Detailní posouzení a rozbor toho, zda došlo k odstranění výše uvedených nedostatků, jakým způsobem byla prováděna reforma a modernizace ústřední státní správy, nebo v jakém stavu se nachází v současné chvíli, není již předmětem zkoumání této práce, a proto se touto problematikou nebudu blíže zabývat. 3.3.5. Zhodnocení třetí etapy Faktický vznik vyšších ÚSC, tedy krajů, lze z pohledu reformy veřejné správy zajisté chápat jako krok správným směrem. Po 10 letech čekání získala ČR konečně druhý samosprávný stupeň, jež zároveň vykonává v přenesené působnosti i státní správu. Za neúspěch však považuji to, že vznik krajů nebyl dostatečně promyšlen a připraven, ačkoliv bylo na přípravu poměrně dost času. Nedostatečné finanční zajištění krajů, kompetenční spory nebo personální otázky jsou podle mého názoru problémy, se kterými měla vláda počítat a být na ně již předem připravena, neboť zřízení vyšších ÚSC se neodehrálo ze dne na den, ale trvalo dlouhou dobu, během které se dala reforma v této oblasti lépe připravit. Druhým výrazným okamžikem třetí etapy reformy veřejné správy bylo zrušení okresních úřadů. Okresní úřady vznikly na počátku 90. let původně jako přechodné řešení za chybějící krajskou úroveň správy. Přestože se s nimi počítalo pouze jako s dočasným řešením, přežily okresní úřady až do roku 2002. Ačkoliv byly okresní úřady veskrze hodnoceny jako jeden z nejlépe fungujících orgánů na našem území, 146

Reforma ústřední státní správy, op. cit.

58

na konci roku 2002 došlo k jejich zrušení, což mohla být chyba. Pokud by ke zrušení okresních úřadů došlo v předpokládaném období dvou let, nepovažoval bych to za problém. Svůj účel by splnily a zároveň by nestihly v rámci veřejné správy příliš zakořenit. Okresní úřady však fungovaly i nadále, stala se z nich nedílná součást veřejné správy a ve své činnosti se navíc osvědčily. Z mého pohledu tak bylo nejspíš rozhodnutí o jejich zrušení nesprávné, protože považuji za zbytečné rušit něco, co odpovídajícím způsobem funguje. Nástupcem zrušených okresních úřadů se staly obce s rozšířenou působností, někdy také označované jako „malé okresy“. Úkolem těchto obcí mělo být zejména převzetí velké části kompetencí po zrušených okresních úřadech a přiblížit výkon státní správy občanům. Schvalovací proces příslušného zákona byl v obou komorách Parlamentu ČR doprovázen lobováním a zákulisním bojem o to, které obce se stanou oněmi s rozšířenou působností. Tyto tahanice byly do značné míry podobné těm, které probíhaly při stanovování statutárních měst nebo rozhodování o počtu vyšších ÚSC. Vládní návrh počítal se 192 obcemi s rozšířenou působností, avšak poslanci podávali pozměňovací návrhy s dalšími obcemi, což způsobilo mezi poslanci rozsáhlou debatu. Podle mého názoru byly tyto diskuze zbytečné, neboť při plánovaném počtu 192 obcí s rozšířenou působností, je již nevýšení jejich celkového počtu o několik obcí zanedbatelné. Podstatnější otázkou pro mne je, zda mělo vůbec dojít k přijetí tohoto zákona. Jak jsem již naznačoval výše, okresní úřady fungovaly odpovídajícím způsobem, a proto nebyl výraznější důvod tento fungující systém měnit. Z hlediska efektivity by zřejmě bylo lepší ponechat okresní úřady, ale historické okolnosti převážily, a tak došlo ke zřízení obcí s rozšířenou působností, ačkoliv se jednalo o finančně náročnější variantu. Vznik obcí s rozšířenou působností pochopitelně také přinesl určité problémy. Pro samotné obce představovalo nejvýraznější problémem zřejmě to, že musely výkon státní správy částečně hradit z vlastního rozpočtu, neboť chyběla zákonem stanovená povinnost státu k plnému pokrytí nákladů obce. Tato skutečnost je podle mého názoru chybou, neboť by měl stát plně hradit náklady vzniklé s výkonem přenesené působnosti. Spíše vnějším problémem pak byla hrozící kolize zájmů obce s rozšířenou působností se zájmy obcí patřícími do její spádové oblasti. Neexistuje totiž

v podstatě

možnost,

jak

zabránit

obci

s rozšířenou

působností,

aby

nepreferovala své vlastní zájmy před zájmy ostatních obcí, protože i při výkonu přenesené působnosti, zůstávají primárně odpovědny svým voličům. 59

Závěr Cílem

této

diplomové

práce

bylo

vytvoření

uceleného

přehledu

o

nejdůležitějších změnách, které se v oblasti veřejné správy v naší zemi po roce 1989 udály. Uvedený cíl podle mého názoru práce splnila. Diplomová práce nejdříve nastínila stav veřejné správy před rokem 1989, aby mohly být následně v hlavní části práce zmapovány klíčové změny, které se v oblasti veřejné správy odehrály po roce 1989. Jedná se o chronologický přehled, začínající v roce 1990, kdy se ČSSR čerstvě zbavila komunistické nadvlády, a končící na přelomu let 2002 a 2003, kdy došlo ke zrušení okresních úřadů a naopak ke vzniku obcí s rozšířenou působností. V úvodu práce byly stanoveny dvě hypotézy, a to: 1. Po roce 1989 došlo k úspěšné decentralizaci státní správy. 2. V průběhu 90. let bylo dosaženo celkové reformy veřejné správy. První z hypotéz se dle mého názoru potvrdila. Ve zkoumaném období se v rámci veřejné správy odehrála celá řada více či méně důležitých změn. Z mého pohledu se stalo nejdůležitějším okamžikem celé reformy veřejné správy znovuobnovení územní samosprávy na obecní úrovni, čímž byl právě uskutečněn první krok k decentralizaci státní správy. Důležitost tohoto kroku dokládá to, že se jednalo o první bod, kterému se reforma veřejné správy věnovala prakticky ihned po pádu komunistického režimu. Pouze je škoda, že na počátku 90. let došlo v rámci veřejné správy „pouze“ k obnovení samosprávy obcí, avšak nedošlo k vytvoření druhého samosprávného stupně. Na jeho vytvoření jsme si museli ještě několik let počkat. V této souvislosti byl nejdříve v roce 1997 přijat zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, tedy krajů, které začaly fakticky vykonávat svoji činnost až v roce 2001. Ačkoliv jsme se tedy museli po celá 90. léta obejít bez druhého stupně územní samosprávy, k jeho vytvoření nakonec přeci jen došlo. Tím byl učiněn druhý potřebný krok k decentralizaci státní správy. Decentralizaci státní správy tak podle mého názoru můžeme považovat za úspěšně dokončenou. Druhou ze stanovených hypotéz se potvrdit nepodařilo. Jak již bylo řečeno v případě předchozí hypotézy, po roce 1989 se v rámci veřejné správy odehrála celá řada více či méně důležitých změn, týkajících se v podstatě všech oblastí veřejné správy. Kromě výše zmíněné obnovy samosprávy obcí a vytvoření krajů, jakožto vyšších ÚSC, došlo z mého pohledu k dalším dvěma významným událostem, které stály za povšimnutí. První z nich bylo zřízení okresních úřadů, s nimiž se původně počítalo pouze jako s dočasným řešením za chybějící krajský stupeň správy. Oproti 60

tomuto předpokladu vykonávaly okresní úřady svoji činnost až do roku 2002, kdy konečně došlo k jejich stále odkládanému zrušení, ačkoliv obecně byla jejich činnost hodnocena pozitivně a měly celou řadu zastánců, kteří si jejich zrušení nepřáli. Druhou významnou událostí, která se ve zkoumaném období stala, bylo zřízení obcí s rozšířenou působností, které de facto nahradily zrušené okresní úřady. Jejich vzniku předcházela rozsáhlá diskuze na půdě Poslanecké sněmovny, která se ani tak netýkala jejich samotného vzniku, jako spíše stanovení okruhu obcí, ze kterých se nově stanou právě obce s rozšířenou působností. Všechny tyto zmiňované události bezpochyby představovaly důležitý krok na cestě k dosažení celkové reformy veřejné správy. Nedílnou součást veřejné správy však tvoří i ústřední úroveň státní správy a právě v jejím rámci se v období, kterým se diplomová práce zabývá, žádné výraznější změny neuskutečnily. Na ústřední úrovni státní správy docházelo spíše k jednorázovým změnám, které nebyly podloženy koncepčním plánem. Rozsáhlejší aktivitu v této oblasti bylo možné pozorovat až po roce 2000, přičemž zásadní události v reformě a modernizaci ústřední státní správy se udály teprve v nedávné době, což znamená, že v průběhu 90. let celkové reformy veřejné správy dosaženo nebylo. Kromě hypotéz obsahoval úvod diplomové práce také dvě výzkumné otázky, a to: 1. Jaké změny se v oblasti veřejné správy po roce 1989 udály? 2. Která část reformy veřejné správy vzbudila nejvíce diskuzí? Na obě tyto otázky bylo v podstatě odpovězeno již v předchozím odstavci. Jak bylo řečeno, hlavní reformní aktivity se týkaly reformy územní správy, v jejímž rámci byly provedeny výše naznačené změny. Na ústřední úrovni státní správy k významnějším změnám do roku 2002 nedošlo. Největší diskuze se pak zřejmě odehrávaly v souvislosti s přijímáním ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků ohledně jejich celkového počtu. Velké diskuze vzbudil také návrh zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, kdy se rozsáhle řešila zejména otázka obcí, kterým bude náležet postavení obce s rozšířenou působností.

61

Seznam použitých zdrojů Knižní zdroje 1. BANDŽAK, Josef. Správní právo - obecná část. Vyd. 1. Praha: Univerzita Jana Amose Komenského, 2011, 288 s. ISBN 978-80-7452-021-1. 2. BERTELMANN, Karel. Vývoj národních výborů do Ústavy 9. května (19451948). 1. vyd. Praha: Československá akademie věd, 1964, 421 s. 3. BRŮNA, Miroslav. Veřejná správa: (se zaměřením na obce a kraje). Vyd. 2. Praha: Institut pro místní správu, 2006, 87 s. ISBN 80-86976-09-2. 4. BŘEŇ, Jan. Základní charakteristika veřejné správy. Vyd. 1. Praha: Institut pro místní správu Praha, 2011, 83 s. ISBN 978-80-86976-22-8. 5. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vyd. V Praze: C. H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3. 6. HLEDÍKOVÁ, Zdeňka; JANÁK, Jan; DOBEŠ, Jan. Dějiny správy v českých zemích: od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2007, 570 s. ISBN 978-80-7106-906-5 7. JURNÍKOVÁ, Jana. Malé zamyšlení nad osudem okresních úřadů. In: SCHELLE, Karel;

POSPÍŠIL,

Ivo.

Reforma

veřejné

správy

(historie,

současnost a perspektivy). 1. vyd. Brno: Linie, 2002, 169 s. ISBN 80-9030896-1 8. KLIMEŠ, Lumír. Slovník cizích slov. 7. vydání. Praha: SPN - pedagogické nakladatelství, 2005, 829 s. ISBN 80-7235-272-5 9. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwers Česká republika, 2010, 377 s. ISBN 978-807-3575-618. 10. MAREK, Jiří. Veřejná správa v České republice. 2. rozš. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005, 118 s. ISBN 80-239-4709-5. 11. MATULA, Miloš; KUBA, Jaroslav. Základní problémy reformy veřejné správy a stav jejich řešení. In: MATES, Pavel. Reforma veřejné správy: sborník příspěvků. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2007, 378 s. ISBN 978-80-7357-300-3 12. NEUMAN, Alois. Nový právní řád v lidové demokracii. 4. doplněné a upravené vydání. Praha: Orbis, 1954, 144 s.

62

13. PÁNKOVÁ, Markéta; MAREK, Jiří. Reforma veřejné správy v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2003, 64 s. ISBN 80-239-0225-3. 14. POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2002. 290 s. ISBN 80-717-9748-0 15. POSTRÁNECKÝ,

Josef.

Aktuální

vývoj

veřejné

správy

v

ČR.

In:

BLÍŽKOVSKÝ, Bohumír. Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky: sborník z celostátní odborné konference konané 26. a 27. října 2006 v Brně. 1. vyd. Brno: Konvoj, 2007. 214 s. ISBN 978-80-7302-125 16. POSTRÁNECKÝ, Josef. Reforma veřejné správy v České republice. In: GROSPIČ, Jiří; VOSTRÁ, Lenka, ČERMÁKOVÁ, Jarmila. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: Problémy reformy veřejné správy v České republice, Maďarské republice, Polské republice a Slovenské republice: sborník z mezinárodní konference, Třešť, 22. – 24. října 2003. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, 406 s. ISBN 80-864-7371-6 17. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0. 18. SCHELLE, Karel. Vývoj veřejné správy na území českých zemí a Slovenska: monografia. Bratislava: Východoeurópska agentúra pre rozvoj, 2011, 369 s. ISBN 978-809-7083-601. 19. SCHELLE, Karel; LAMKA, Roman; TAUCHEN, Jaromír. Demokratizace českého právního řádu (1989 – 2009). Vyd. 1. Ostrava: Key Publishing, 2009, 130 s. ISBN 978-80-7418-036-1 20. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3., aktualiz. a upr. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013, 497 s. ISBN 978-80-7478-002-8. 21. SVOBODA, Ivo. Základy správního práva a veřejné správy. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2006. 148 s. ISBN 80-244-1427-9 22. ŠOUŠA, Jiří. Vývoj veřejné správy a organizace a organizace a působnost veřejné správy. In: KUKLÍK, Jan; MOLEK, Pavel; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Dějiny československého práva: 1945-1989. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2011, 426 s. ISBN 978-808-7284-179. 23. ŠOUŠA, Jiří. Vývoj veřejné správy v letech 1948 – 1960 a organizace a organizace a působnost veřejné správy 1960 – 1989.

In: KUKLÍK; Jan,

MOLEK, Pavel; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Vývoj československého práva 1945 – 1989. Vyd. 1. Praha: Linde, 2009, 727 s. ISBN 80-720-1741-1. 63

24. VALEŠ, Lukáš. Politologické aspekty veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 246 s. ISBN 80-738-0010-1 25. VEDRAL, Josef. Správní právo. In: BOBEK, Michal; MOLEK, Pavel; ŠIMÍČEK, Vojtěch. Komunistické právo v Československu: kapitoly z dějin bezpráví. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2009, 1005 s. ISBN 80-210-4844-1. 26. VIDLÁKOVÁ, Olga. Reformy veřejné správy. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2000. 140 s. ISBN 80-719-4290-1

Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava české republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: zakonyprolidi.cz [cit. 15. června 2014]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1993-1 Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 20. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1960/040-1960.pdf Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 21. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1968/041-1968.pdf Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 19. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1948/052-1948.pdf Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: zakonyprolidi.cz [cit. 19. června 2014]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2000-128 Zákon č. 143/1949 Sb., o změnách v organizaci veřejné správy a v působnosti jejích orgánů. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 20. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1949/044-1949.pdf Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: zakonyprolidi.cz [cit. 23. června 2014]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1969-2 Zákon č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 20. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1948/101-1948.pdf 64

Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. In: zakonyprolidi.cz [cit. 24. června 2014]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2002-320 Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 20. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1960/015-1960.pdf Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). In: zakonyprolidi.cz [cit. 17. června 2014]. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1990-367/zneni-0 Zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 21. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1967/027-1967.pdf Zákon č. 70/1967 Sb., o komisích lidové kontroly. In: Wolters Kluwer ČR – zákony na webu [cit. 21. června 2014]. Dostupné z: http://ftp.aspi.cz/opispdf/1967/027-1967.pdf Elektronické zdroje Programové prohlášení Vlády České republiky. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno 13. července 1992 [cit. 9. června 2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historie-minulych-vlad/prehled-vladcr/1993-2010-cr/vaclav-klaus-1/Programove-prohlaseni-vlady_1.pdf Programové prohlášení vlády. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno srpen 1998 [cit. 25. června 2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historie-minulych-vlad/prehled-vladcr/1993-2010-cr/milos-zeman/Programove-prohlaseni-vlady_1.pdf FS ČSFR 1990 – 1992, společná schůze SL a SN, 5. schůze, 18. července 1990. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky,

Poslanecká

sněmovna

[cit.

18.

června

2014].

Dostupné

z:

http://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/005schuz/s005001.htm Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o obcích (obecní zřízení), Česká národní rada 1986 – 1990, sněmovní tisk č. 32. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 18. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1990cnr/tisky/t0032_03.htm ČNR 1990 – 1992, 4. schůze, 4. září 1990. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 18. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1990cnr/stenprot/004schuz/s004001.htm 65

PS PČR 1996 – 1998, 12. schůze, 10. července 1997. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/012schuz/s012075.htm#r3 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 194. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=2&T=194 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 201. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=2&T=201 Poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 230. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=2&t=230 PS PČR 1996 – 1998, 15. schůze, 17. října 1997. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/015schuz/s015039.htm#r14 Vládní návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, PS PČR 1996 – 1998, sněmovní tisk č. 218. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 22. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=2&T=218 Usnesení Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí k tisku 1159, PS PČR 1998 – 2002, 59. schůze, 27. února 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=1159&ct1=2

66

PS PČR 1998 – 2002, 47. schůze, 13. března 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/047schuz/s047053.htm#r4 Pozměňovací návrhy k vládnímu návrhu zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 – 2002, sněmovní tisk č. 1159/3. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=1159&ct1=3 Výsledky hlasování o přijetí zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 – 2002, 47. schůze, 232. hlasování, 19. března 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=28607 Výsledky hlasování o přijetí zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, PS PČR 1998 – 2002, 51. schůze, 24. hlasování, 13. června 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=29655 Pozměňovací návrhy k návrhu zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, Senát PČR, senátní tisk č. 280. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky,

Poslanecká

sněmovna

[cit.

27.

června

2014].

Dostupné

z:

http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/htmlhled?action=doc&value=13925 PS PČR 1998 – 2002, 51. schůze, 13. června 2002. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna [online]. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [cit. 27. června 2014]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/051schuz/s051015.htm#r3 Reforma ústřední státní správy – popis reformy. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014, publikováno 24. září 2003, změněno 6. května 2004 [cit. 26. června 2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=6027 Správa. Slovník spisovného jazyka českého [online]. © Ústav pro jazyk český, v. v. i. 2011 [cit. 25. května 2014]. Dostupné z:

67

http://ssjc.ujc.cas.cz/search.php?hledej=Hledat&heslo=spr%C3%A1va&sti=EMPTY& where=hesla&hsubstr=no JANŠOVÁ, Marie. Evropská charta místní samosprávy. epravo.cz [online]. © epravo.cz, a.s. 1999-2014, publikováno 16. září 2001 [cit. 26. května 2014]. ISSN 1213-189X. Dostupné

z:

http://www.epravo.cz/top/clanky/evropska-charta-mistni-

samospravy-13600.html Členové vlády. Vláda České republiky [online]. Vláda ČR © 2009 – 2014 [cit. 1. června 2014]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/vlada/

68

Přílohy Příloha č. 1 Kraje v ČR

Zdroj: http://www.edb.cz/Regiony.aspx?=CZ&kraj=SCS&Popis=Stredocesky-kraj

Příloha č. 2 Mapa regionů soudržnosti v ČR

Zdroj: https://www.euroskop.cz/8642/sekce/spravni-cleneni-system-nuts/ 69