Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra finančního práva a národního hospodářství
DIPLOMOVÁ PRÁCE Zdanění fotovoltaické energie
Eva Jiřincová
2012
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Zdanění fotovoltaické energie“ zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. České Budějovice 30. dubna 2012 …………………………… Eva Jiřincová
Poděkování Ráda bych touto cestou upřímně poděkovala především vedoucímu diplomové práce JUDr. Ing. Michalu Radvanovi, Ph.D., za odbornou pomoc, vedení, přínosné konzultace a čas, který mi věnoval při zpracování této práce. Děkuji všem, kteří byli ochotní a vstřícní při poskytování informací a zodpovídání dotazů, díky kterým jsem do své práce mohla vnést mnoho zajímavých myšlenek.
OBSAH SEZNAM ZKRATEK .............................................................................................................. 5 ÚVOD ......................................................................................................................................... 6 1 HISTORIE FOTOVOLTAICKÝCH ELEKTRÁREN ....................................................8 2 FOTOVOLTAICKÉ ELEKTRÁRNY V ČR A EVROPĚ .............................................. 9 2.1 Směrnice Evropské unie k obnovitelným zdrojům energie ............................................9 2.2 Legislativní úprava v České republice .......................................................................... 11 2.3 Formy podpory fotovoltaických elektráren v České republice podle zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů ........... 16 2.3.1 Výkupní ceny elektrické energie z fotovoltaických elektráren ..................................................... 17 2.3.2 Zelený bonus ................................................................................................................................ 18
2.4 Vliv fotovoltaických elektráren na český energetický trh ............................................19 2.4.1 Technický vliv .............................................................................................................................. 20 2.4.2 Ekonomický vliv .......................................................................................................................... 21
3 ZDANĚNÍ PODPORY PODLE NOVELY ZÁKONA Č. 180/2005 Sb......................... 23 3.1 Souvislost Odvodu a Dotace pro provozovatele regionální distribuční soustavy na náklady spojené s podporou fotovoltaických elektráren ............................................... 23 3.1.1 Důvodová zpráva k novele zákona č. 402/2010 Sb. ..................................................................... 24 3.1.2 Cenová rozhodnutí Energetického regulačního úřadu .................................................................. 26
3.2 Povinnost státu zaplatit Dotace z veřejných fondů a financování této povinnosti skrz Odvod ............................................................................................................................ 29 3.3 Argumenty investorů proti zavedení Odvodu ............................................................... 29 3.3.1 Ekonomické argumenty investorů proti zavedení Odvodu ........................................................... 29 3.3.2 Právní argumenty investorů proti zavedení Odvodu .................................................................... 32 3.3.3 Soulad zákona č. 402/2010 Sb. s ústavním pořádkem České republiky ....................................... 37
3.4 Postup provozovatele distribuční soustavy v případě zrušení novelizace zákona č. 180/2005 Sb. Ústavním soudem České republiky ........................................................40 4 OČEKÁVANÉ SOUDNÍ SPORY V SOUVISLOSTI SE ZMĚNOU ZÁKONA Č. 180/2005 SB. ........................................................................................................................ 43 4.1 Žaloby ze strany investorů ............................................................................................45 4.1.1 Správní a občanskoprávní žaloby ................................................................................................. 45 4.1.2 Mezinárodní arbitráže ................................................................................................................... 48
4.2 Žaloby na straně provozovatele distribuční soustavy ................................................... 51 ZÁVĚR .................................................................................................................................... 55 SUMMARY ............................................................................................................................. 58 SEZNAM TABULEK A GRAFŮ .......................................................................................... 61 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ ....................................................................................... 62
SEZNAM ZKRATEK Dotace na vícenáklady vynaložené na zaplacené nároky výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů „Dotace“ Fotovoltaická elektrárna „FVE“ Odvod z elektřiny ze slunečního záření „Odvod“ Provozovatel regionální distribuční soustavy „PRDS“, „Plátce“ Příslušný správní soud „Správní soud“ Územní finanční orgán „Správce daně“ Výrobce elektřiny ze slunečního záření „Poplatník“ Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů „SŘS“ Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů „ZPVOZ“ Zákon č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů „ZUS“ Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů „DŘ“ Zákon č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb. , o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony „Novela ZPVOZ“ Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů „EZ“
5
ÚVOD Téma diplomové práce jsem si vybrala nejen z toho důvodu, že se jedná o velice aktuální a živou problematiku, ale také proto, že se o otázku zdanění příjmu z provozu fotovoltaických elektráren zajímám. Rozvoj tohoto odvětví se datuje do let nedávno minulých. Prudký rozmach výstavby fotovoltaických elektráren byl zapříčiněn velice příznivými legislativními podmínkami, které do České republiky přilákaly za realizací své investice i celou řadu zahraničních investorů. Cílem přijetí zákona na podporu výstavby fotovoltaických elektráren bylo dodržení cíle daného směrnicí Evropského parlamentu, která České republice stanovovala splnění podílu energie z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie Evropské unie ve výši 13 % do roku 2020. V tuto chvíli je těžké říci, co se v době, kdy vláda schvalovala právní rámec pro fotovoltaický průmysl, konkrétně výši podpory pro tento obnovitelný zdroj energie, na půdě legislativců dělo. Byl přijat zákon, který stanovil velice perspektivní vidinu dobré investice, a o danou oblast tudíž vyvolal velký zájem. Dnes, o několik let později, již můžeme posuzovat dopad právní úpravy a stanovené podpory na ekonomické a právní prostředí v České republice. Práce je rozdělena do čtyř hlavních kapitol. Pro uvedení do problematiky je zmíněna historie fotovoltaických elektráren, která není tak krátká, jak by se mnozí mohli domnívat. Druhá kapitola je věnována právní úpravě a nastaveným podmínkám podnikání v oblasti fotovoltaických elektráren, a to jak na evropské úrovni, tak samozřejmě zejména v legislativě platné a účinné v České republice. Blíže je kapitola věnována klíčovému zákonu oblasti obnovitelných zdrojů, kterým je již výše zmíněný zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů. Vzhledem k tomu, že se nejedná o zcela uzavřenou problematiku, která by se svými účinky nedotýkala okolí, součástí třetí kapitoly je i technický a ekonomický vliv elektráren vyrábějících energii ze slunečního záření na český energetický trh. Třetí kapitola dále popisuje systém zdanění podpory po přijetí zákona č. 402/2010 Sb., kterým byl zákon č. 180/2005 Sb. novelizován, a charakterizuje změny, které byly touto novelizací přijaty. Nejedná se o drobné úpravy, nýbrž o zcela zásadní kroky na straně zákonodárce, které mají a ještě pravděpodobně budou mít své důsledky (zmiňuje se o nich závěrečná kapitola). Novelizací bylo do zákona vloženo několik zásadních novinek týkajících se investorů do fotovoltaických elektráren. Předmětem zájmu ve třetí kapitole je tedy daňový dopad na
6
investory, jejichž příjmy byly novelou zdaněny, souvislost této daně a dotace, která je ze státního rozpočtu poskytována provozovateli regionální distribuční sítě, systém srážek a odvodů. Novela po daňové stránce zavedla velice významné změny, které svou platností zasahují do minulosti, a proto byly do této kapitoly zahrnuty i argumenty investorů hovořící proti zavedení dotace. Jsou charakterizovány jednak uskutečněné záměry zákonodárce, tedy zájmy státu, jednak argumenty těch, kterých se zdanění týká. Jak již bylo výše uvedeno, jedná se stále o velice živou záležitost, která může mít pro Českou republiku, tedy i pro každého z nás jako občana České republiky významné finanční dopady. Do poslední kapitoly diplomové práce byly zařazeny soudní spory, které se vedou nebo dají očekávat v souvislosti s novelou zákona č. 180/2005 Sb. Jedná se o složitý a provázaný řetězec investorů, provozovatelů regionálních distribučních soustav, územních finančních orgánů, Energetického regulačního úřadu a v neposlední řadě soustavy soudů, včetně Ústavního soudu České republiky. Cílem práce je nabídnout přehled o rozvoji fotovoltaických elektráren po přijetí zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, a po jeho následné novelizaci zákonem č. 402/2010 Sb., který zavádí zásadní změny pro majitele fotovoltaických elektráren. Práce je zaměřena na daňovou stránku problému, avšak její význam je dokreslen a doplněn dalšími kapitolami, které by měly přispět k tomu, aby zpracování dané problematiky bylo co nejvíce komplexní. Téma zdanění fotovoltaické energie ještě nějakou dobu aktuální zůstane. Dle mého pohledu se jedná o záležitost, ze které se naši zákonodárci musejí poučit a nedopustit, aby se obdobná situace opakovala. Není zde ani vítězů ani poražených. Žádná ze stran nedosáhla požadovaného, nebylo to ani možné. Stát tato chyba stála mnoho, nejen co se týče financí, dodejme veřejných financí, tedy peněz nás všech, ale také narušila důvěru v Českou republiku ze strany vlastních občanů a také zahraničních investorů. Je jisté, že víra v legitimní očekávání, princip rovnosti nebo i zásada retroaktivity byly oslabeny. Věřme jen, že takové situace se v budoucnu opakovat nebudou.
7
1 HISTORIE FOTOVOLTAICKÝCH ELEKTRÁREN Pojem fotovoltaika je odvozen ze dvou slov, řeckého „phos“ (světlo) a ze jména italského fyzika Alessandra Volty, známého tím, že ve svých pracích definoval pojem elektrické napětí. Fotoelektrický jev byl objeven v roce 1839 francouzským fyzikem Alexandrem Edmondem Becquerem (dle některých pramenů již jeho otcem Antoine Césarem Becquerelem). První funkční solární článek sestrojil v roce 1884 americký vynálezce Charles Fritts. V roce 1905 se Albertu Einsteinovi podařilo fotoelektrický jev vysvětlit a získal za to v roce 1921 Nobelovu cenu za fyziku.1 Vynálezcem solárního článku, jak ho známe dnes, je Russell Ohl, který si svůj vynález nechal patentovat v roce 1946. Křemíkové solární články byly pak v 50. letech 20. století zdokonaleny v Bell Laboratories, kde se náhodou přišlo na to, že křemíkový polovodič s některými příměsmi výrazně reaguje na světlo. První praktické využití našly fotovoltaické články koncem šedesátých let, a to pro napájení satelitů. Díky zvyšující se poptávce leteckého průmyslu došlo k významnému pokroku ve vývoji těchto technologií během šedesátých a sedmdesátých let minulého století. Kvůli ekonomické krizi v sedmdesátých letech a vlivem zvýšeného povědomí o životním prostředí se alternativní zdroje energie staly pro politiky zajímavými a došlo k úpravě zákonů a vytvoření programů na podporu fotovoltaiky. V současné době se vyvíjí tzv. třetí generace fotovoltaiky, jejíž nosnou myšlenkou je zvýšení účinnosti za použití technologie tenkých filmů a netoxických, hojně se vyskytujících materiálů.2 Prvotní uplatnění fotovoltaických článků pro napájení vesmírných družic, sond, stanic apod. bylo nenahraditelné a využívá se dodnes, avšak fotovoltaika našla značné uplatnění i v řadě dalších oblastí. Využívá se pro napájení kalkulaček, telefonů, jako zdroj energie, jako zdroj pro pohon aut. Sluneční záření je nevyčerpatelný zdroj energie a vývoji v této oblasti je věnována stále větší pozornost.3
1
SunnyPower. Dějiny fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.sunnypower.cz/cs/historie-a-soucasnost-fv , SOLARENVI. Historie fotovoltaiky [online]. [cit. 201112-19]. Dostupné z: http://www.solarenvi.cz/slunecni-elektrarny/technicke-informace/historie-fotovoltaiky/. 2 SunnyPower. Dějiny fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.sunnypower.cz/cs/historie-a-soucasnost-fv , SOLARENVI. Historie fotovoltaiky [online]. [cit. 201112-19]. Dostupné z: http://www.solarenvi.cz/slunecni-elektrarny/technicke-informace/historie-fotovoltaiky/. 3 IT serve. Historie fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.itserve.cz/index.php/fotovltaicke-elektrarny/fotovoltaika.
8
2 FOTOVOLTAICKÉ ELEKTRÁRNY V ČR A EVROPĚ Po krátkém nahlédnutí do historie fotovoltaických elektráren se podívejme na právní úpravu této oblasti. Myšlenka rozvoje a podpory zařízení vyrábějících elektrickou energii ze slunečního záření není jen národní, ale celoevropská, a proto je následující kapitola věnována přehledu evropské právní úpravy fotovoltaických elektráren a v návaznosti pak také právní úpravě platné a účinné v České republice. Důležitost alternativních zdrojů elektrické energie je poslední roky jedním z hlavních témat ovlivňujících nejen politické a ekonomické dění v zemi, ale zejména vývoj legislativy. Po událostech ve Fokušimě a následných rozhodnutích, která byla přijata v sousedním Německu, se obnovitelné zdroje energie dostávají do centra pozornosti a jejich důležitost je vnímána se stále větší intenzitou. Tato kapitola představuje nejenom legislativní vývoj a transpozici evropského práva, ale také následky přijatých rozhodnutí na ekonomiku společnosti.
2.1 Směrnice Evropské unie k obnovitelným zdrojům energie Energetická politika Evropské unie je v současné době jednou z jejích priorit. Energetika je důležitá pro naplňování závazků vyplývajících z Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN. Mezi hlavní důvody, proč je energetice věnována zvýšená pozornost patří vysoká míra závislosti na importu, nerovnováha mezi oblastmi produkce a spotřeby, vysoké ceny energií a v neposlední řadě negativní vliv energetiky na globální klima. Tyto skutečnosti vedly Evropskou unii ke stanovení následujících cílů:
vypořádat se s problémem klimatických změn,
snížit vnější závislost Evropské unie na dodávkách plynu a ropy,
vytvořit jednotný trh s energií,
snižovat energetickou náročnost ekonomiky,
posílit obnovitelné zdroje.
Oblast regulace obnovitelných zdrojů energie na úrovni EU představuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009, o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES.
9
Evropská rada touto směrnicí schválila povinný cíl 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie Evropské unie do roku 2020. V této souvislosti je vhodné, aby každý členský stát stanovil závazné národní cíle, které by investorům dávaly jistotu jejich investic a podporovaly rozvoj technologií. Uvedená hodnota je rozdělena mezi jednotlivé členské státy s tím, že je na každém členském státu, jak si svůj podíl v jednotlivých sektorech rozdělí. Do této hodnoty se nezapočítává sektor dopravy, pro nějž je stanoven cíl 10% podílu obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie do roku 2020. Pro dosažení vytyčeného cíle 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie Evropské unie mohou členské státy zavést opatření v podobě podpor, o jejichž rozsahu mohou samy rozhodnout, nebo ve formě spolupráce mezi jednotlivými členskými státy i třetími zeměmi. Dle přílohy směrnice (příloha 1) je celkový závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v České republice v roce 2020 ve výši 13 %. Součástí tohoto závazného cíle je závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů ve všech druzích dopravy na hrubé konečné spotřebě energie v dopravě v České republice ve výši 10 % v roce 2020. Národní cíle členských států pro podíly energie z obnovitelných zdrojů jsou stanoveny v národním akčním plánu pro energii z obnovitelných zdrojů a oznamovány Komisi, která je následně předá Evropskému parlamentu. Pro možnost porovnání akčních plánů jednotlivých členských zemí je stanovena závazná forma a struktura národního akčního plánu. Zpracovaný národní akční plán České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů počítá s podílem energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie ve výši 13,5 % a splnění cíle podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřeby v dopravě ve výši 10,8 %.4 Na projektu v souvislosti s výrobou elektřiny z obnovitelných zdrojů energie se mohou podílet dva i více členských států, třetí země, ale i soukromí provozovatelé. V případě spolupráce členských států je možné určité množství energie z obnovitelných zdrojů vyrobené na území jednoho zúčastněného členského státu započítat do celkového národního cíle jiného členského státu. Směrnice v čl. 13 odst. 4 stanovuje povinnost členských států, aby předpisy této oblasti byly přiměřené a nezbytné, pravomoci orgánů příslušné, podmínky pro přiznání podpory jasně stanovené. Dále stanovuje povinnost provést vhodná opatření ve stavebních 4
Ministerstvo průmyslu a obchodu. Národní akční plán České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů [online]. [cit. 2011-12-14]. Dostupné z: http://www.mpo.cz/dokument79564.html .
10
předpisech s cílem zvýšit podíl všech druhů energie z obnovitelných zdrojů ve stavebnictví. Informace ohledně jednotlivých forem podpory musejí být všem přístupné, členské státy mají povinnost vypracovat programy s cílem informovat občany o přínosech a účelnosti rozvoje a využívání energie z obnovitelných zdrojů. Pro určení podílu nebo množství energie z obnovitelných zdrojů na skladbě zdrojů musí být zaručen původ elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie. Na základě žádosti výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů mu bude vydána záruka původu, která slouží jako doklad o tom, že daný podíl elektřiny nebo dané množství elektřiny byly vyrobeny z obnovitelných zdrojů. K dalšímu rozvoji výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie mají členské státy činit kroky k rozvoji rozvodné a distribuční infrastruktury, inteligentních sítí, skladovacích kapacit a elektrické soustavy. Provozovatelé přenosových a distribučních soustav mají zajistit přenos a distribuci elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie, přednostní a zaručený přístup takto vyrobené energie k distribuční soustavě a v neposlední řadě také při spouštění zařízení na výrobu elektřiny upřednostňovat zařízení využívající obnovitelné zdroje. Na technické úpravy, jako je například připojení k distribuční soustavě a posílení distribuční soustavy či zlepšování provozu soustavy, jsou provozovatelé přenosových a distribučních soustav oprávněni vyžadovat částečné či plné hrazení nákladů. Sazby za přenos a distribuci nesmí být diskriminační k elektřině ani plynu z obnovitelných zdrojů energie.
2.2 Legislativní úprava v České republice Základní legislativní rámec na provozování fotovoltaických elektráren v České republice je tvořen celou řadou zákonů a vyhlášek. Tato kapitola poskytne základní přehled o těch předpisech, které se oblasti fotovoltaiky dotýkají nejvíce. Energetický zákon Na prvním místě je třeba uvést zákon upravující podmínky podnikání, výkon státní správy a regulaci v energetických odvětvích, tedy zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále také „EZ“). Provozování fotovoltaické elektrárny je podnikáním právě podle tohoto zákona. Povinnost implementace tzv. třetího energetického balíčku, zejména směrnic Evropské unie upravující pravidla pro vnitřní trh s plynem a energetickou energií, si vyžádala novelizaci tohoto zákona. Z oblasti fotovoltaiky se jedná například
11
o zavedení tzv. dispečerského řízení pro elektrárny nad 100 kW, jehož prostřednictvím může distributor v případě nadbytku energie v síti elektrárnu odpojit. Zákon o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů Základní právní úpravu oblasti obnovitelných zdrojů v České republice tvoří zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také „ZPVOZ“) a řada prováděcích předpisů. Účelem zákona je podpora využití obnovitelných zdrojů energie, trvalé zvyšování jejich podílů na spotřebě primárních energetických zdrojů, šetrné využívání přírodních zdrojů, rozvoj společnosti, naplnění cílů stanovených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES. Hlava II zákona stanovuje podmínky podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Paragraf 4 určuje povinnost provozovateli přenosové nebo distribuční soustavy přednostně připojit k přenosové soustavě nebo k distribučním soustavám zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů, pokud o to výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů požádá a pokud splňuje podmínky. Výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů, na kterou se vztahuje podpora, má právo si vybrat, zda svoji elektřinu nabídne k výkupu, nebo zda za ni bude žádat zelený bonus a prodá ji na volném trhu. Energetický regulační úřad dle dikce § 6 stanoví cenovým rozhodnutím vždy na kalendářní rok dopředu výkupní ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů.5 Zákon za poměrně krátkou dobu své účinnosti prodělal několik zásadních změn, z nichž bezpochyby tu nejvýznamnější představuje novela č. 402/2010 Sb. (dále také „Novela ZPVOZ“) zavádějící odvod z elektřiny ze slunečního záření, tzv. solární daň (dále také „Odvod“), a to v případě výkupních cen ve výši 26 %, v případě zeleného bonusu ve výši 28 %. Podle ustanovení tohoto zákona je předmětem Odvodu elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Poplatníkem Odvodu je výrobce elektřiny ze slunečního záření (dále také „Poplatník“) a plátcem Odvodu je provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy (dále také „PRDS“, „Plátce“). Základem Odvodu je částka bez daně z přidané hodnoty hrazená Plátcem formou 5
Energetický regulační úřad. Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 7/2011[online]. [cit. 201112-29]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/CR%20elektro/2011/ER%20CR%207_2011OZEKVET DZ.pdf.
12
výkupní ceny nebo zeleného bonusu Poplatníkovi. Osvobození platí pro elektřinu vyrobenou ze slunečního záření ve výrobně s instalovaným výkonem do 30 kW, která je umístěna na střeše nebo obvodové zdi budovy. Odvodovým obdobím je kalendářní měsíc. Plátce vybere nebo srazí Odvod Poplatníkovi a do 25 dnů po skončení odvodového období, tedy kalendářního měsíce, Odvod odvede správci odvodu postupujícímu podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také „DŘ“), tj. územnímu finančnímu orgánu (dále také „Správce daně“). Změny právní úpravy podpory obnovitelných zdrojů energie v roce 2010 vyvolaly řadu sporů, na jejichž základě bude prověřen soulad těchto změn nejen s ústavním pořádkem České republiky, ale i s právem evropským a mezinárodním. V polovině prosince roku 2011 prošel ZPVOZ třetím čtením v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Tento návrh zásadně změnil podmínky jak pro provoz stávajících zdrojů, tak instalaci nových zdrojů energie. Cílem novely byla implementace směrnice 2009/28/ES a změna fungování systému podpory. Do té doby platná právní úprava byla konstruována tak, že Poplatník měl právo volby druhu podpory. ZPVOZ Poplatníkovi umožňoval vybrat si mezi zákonnou povinností provozovatelů distribučních sítí vykupovat elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů za pevné výkupní ceny, nebo elektřinu prodat na trhu a ještě získat zelený bonus od distributora. Nový vládní návrh počítá s tím, že možnost volby podpory by byla jen u minima projektů, většina zbývajících by fungovala v režimu zelených bonusů. To by představovalo zrušení povinného výkupu elektřiny, snížení jistoty výkupu vyrobené elektřiny, ale jistě i snížení atraktivity rozvoje obnovitelných zdrojů. Tato změna by však byla uplatňována pouze pro nové instalace. Dále návrh počítá se změnou v subjektech odpovědných za fungování systému podpory. V současné době výkupní ceny i zelené bonusy vyplácí distribuční společnosti. Dle nové úpravy by tato povinnost měla přejít na operátora trhu, a to společnost OTE, a.s. Finanční prostředky by byly soustředěny u této společnosti, která by zelené bonusy vyplácela přímo, a pro povinný výkup by byl vybrán Ministerstvem průmyslu a obchodu obchodník s elektřinou. Nově jsou stanovena pravidla pro určité mezní situace na trhu. Návrh počítá s tím, že výroba elektřiny by se měla přizpůsobit poptávce po ní. Cílem je omezení výroby elektřiny v době, kdy je jí na trhu přebytek. Předpokladem však je, že informace o aktuálním stavu se k výrobcům elektřiny dostanou v takovém časovém intervalu, aby mohli zareagovat a 13
výrobu elektřiny omezit, v opačném případě by jim hrozila sankce v podobě záporné výkupní ceny. Výše popsaný a schválený vládní návrh zákona o podporovaných zdrojích energie vyvolal, jak se dalo očekávat, negativní odezvu. Zákon nebývá nazýván zákonem o podporovaných zdrojích, nýbrž jako zákon likvidační a značně omezující další rozvoj obnovitelných zdrojů, zejména těch malých. Jelikož zákon neposkytuje investorům dostatečné záruky v podobě garance výkupu vyrobené elektřiny, zkomplikuje se financování investice v tom smyslu, že bez řádné garance výkupu vyrobené elektřiny nebude snadné získat bankovní úvěr. Tím se z kola dostanou ti, kteří nemají dostatek vlastních finančních prostředků, a naopak se toto průmyslové odvětví začne více a více stávat odvětvím velkých hráčů. Původní
myšlenka
energie
z obnovitelných
zdrojů,
tedy
energetická
soběstačnost
a nezávislost na centrálních dodavatelích elektřiny, ještě více mizí. Rozvoj obnovitelných zdrojů energie měl kromě zmíněné energetické soběstačnosti snížit znečištění životního prostředí, dovoz paliv, zbavit se závislosti na fosilních palivech, atomu. Aby bylo dosaženo nejen procentuálně vyjádřeného cíle stanoveného Evropskou unií, ale také všeho toho, co bylo zmíněno v předchozí větě, je nezbytně nutné mít dobře a funkčně nastavený legislativní rámec, který bude zajišťovat obnovitelným zdrojům stabilní růst a rozvoj. Jedno z nejrychleji se rozvíjejících odvětví dostane červenou, a to na řadu let, jeho rozvoj se výrazně zpomalí. Na druhou stranu neobnovitelné zdroje jsou pro energetiku pouze dočasné zdroje, navíc jejich využívání velice významně poškozuje životní prostředí. V současné době jsou neobnovitelné zdroje hlavním druhem zdrojů energie, ale v budoucnu se počítá s jejich náhradou alternativními a novými zdroji, tedy odklon od těchto zdrojů. K neobnovitelným zdrojům energie patří fosilní paliva, tedy ropa, zemní plyn a uhlí, ale i jaderné palivo. Důvody pro odklon od neobnovitelných zdrojů energie jsou jednak ekologické, tedy již zmíněné poškozování životního prostředí, dále ekonomické, kdy s jejich snižováním roste cena, a v neposlední řadě jde o důvody strategické, neboť rozložení neobnovitelných zdrojů je nerovnoměrné. Výjimku z předchozího tvrzení tvoří energie z jádra. Celosvětově je v jaderných elektrárnách vyráběno 14 %6 elektrické energie a plány rozvoje tohoto odvětví jsou velké. V Evropské unii 6
Skupina ČEZ. Jaderná energetika ve světě [online]. [cit.: 2011-12-29]. Dostupné z: http://www.cez.cz/cs/vyroba-elektriny/jaderna-energetika/je-ve-svete.html.
14
tvoří jaderné energie dokonce jednu třetinu7 vyrobené elektřiny. Podíl jaderné energie na celkové výrobě elektrické energie v České republice je nyní na obdobné úrovni jako v Evropské unii, s cílem jeho zvýšení na 60 %.8 V současné době je zvažována dostavba jaderné elektrárny Temelín, která by měla rostoucí spotřebu elektřiny pokrýt. Jaderná elektrárna nabízí jisté pokrytí dodávek energie v jakémkoliv ročním období, na rozdíl od obnovitelných zdrojů, jako jsou například sluneční nebo větrné elektrárny, které to nabídnout nemohou. Jak sluneční, tak větrné elektrárny jsou závislé na mnoha neovlivnitelných faktorech, zejména na počasí. Vše tedy hovoří pro rozvoj obnovitelných zdrojů energie, a to již řadu let. Bohužel začátek rozvoje tohoto odvětví se nevydařil. Špatně nastavené legislativní podmínky způsobily více škody než užitku. Problémy způsobené rychlým a masivním rozvojem jednoho druhu obnovitelného zdroje, fotovoltaiky, pro něž platný zákon stanovoval více než dobré podmínky, způsobily nutnost rychlého a výrazného zásahu, jehož vyústěním bylo schválení vládního návrhu zákona o podporovaných zdrojích energie. Vyhláška č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů V souvislosti se zákonem o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů je vhodné zmínit prováděcí vyhlášku č. 475/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů a novelu vyhlášky č. 475/2005 Sb., vyhlášku č. 364/2007 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která upravuje technické a ekonomické náležitosti fotovoltaických elektráren. Vyhláška č. 51/2006 Sb., o podmínkách připojení k elektrizační soustavě Vyhláška č. 51/2006 Sb., o podmínkách připojení k elektrizační soustavě, ve znění pozdějších předpisů stanoví podmínky připojení zařízení k přenosové soustavě nebo distribuční síti, náklady spojené s připojením zařízení a podíl žadatele na oprávněných nákladech. Dále tato vyhláška například stanoví způsob výpočtu náhrady škody při neoprávněném odběru elektřiny. Vyhláška č. 150/2007 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích Touto vyhláškou se stanoví způsob regulace a postup tvorby cen v elektroenergetice a plynárenství. 7
Skupina ČEZ. Jaderná energetika ve světě [online]. [cit.: 2011-12-29]. Dostupné z: http://www.cez.cz/cs/vyroba-elektriny/jaderna-energetika/je-ve-svete.html. 8 ZPRÁVY.ROZHLAS.CZ. Podíl jaderné energetiky v Česku by měl vzrůst [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/882857.
15
Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů V oblasti fotovoltaiky provedla novela zákona o dani z příjmů zásadní změny. S platností do 31. 12. 2010 byly příjmy z provozu fotovoltaických elektráren jak pro fyzické, tak pro právnické osoby od daně automaticky osvobozeny. Osvobození platilo pro kalendářní rok, ve kterém byla fotovoltaická elektrárna (dále také „FVE“) uvedena do provozu, a v pěti bezprostředně následujících letech. Po stejnou dobu také Poplatník nemusel podávat daňové přiznání. Novela tohoto zákona platná od 1. 1. 2011 však přinesla Poplatníkům zásadní změny. Osvobození od daní z příjmů bylo jak pro fyzické, tak pro právnické osoby zcela zrušeno. Nově jsou příjmy z provozu FVE na straně fyzických osob příjmem podle § 7 odst. 1 písm. c), tedy příjmy z jiného podnikání podle zvláštních předpisů.
2.3 Formy podpory fotovoltaických elektráren v České republice podle zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů Podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů upravuje v § 4-7 hlava II ZPVOZ. Hned v paragrafu 4 odst. 3 se říká, že výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů, na kterou se vztahuje podpora, má právo si vybrat, zda svoji elektřinu nabídne k výkupu, nebo zda za ni bude požadovat zelený bonus. Pokud se výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů rozhodne nabídnout svou vyrobenou elektřinu k výkupu, je PRDS nebo provozovatel přenosové soustavy povinen tuto energii vykoupit. V případě zeleného bonusu se však sám výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů musí zasloužit o prodej své elektrické energie konečnému zákazníkovi nebo obchodníkovi. Oproti první variantě v případě dohody mezi výrobcem elektřiny z obnovitelných zdrojů a odběratelem se výše ceny odvíjí od jejich dohody, není stanovena Energetickým regulačním úřadem (dále také „ERU“). Výkupní ceny i zelené bonusy vždy výrobci hradí PRDS nebo provozovatel přenosové soustavy. Přecházet ze systému výkupních cen do systému zelených bonusů lze pouze jedenkrát ročně. Změna musí být nahlášena do 30. listopadu příslušného kalendářního roku a je platná od 1. ledna následujícího kalendářního roku. Podle § 4 odst. 3 ZPVOZ možnost kombinace výkupní ceny a zelených bonusů není. Výkupní ceny elektrické energie a výše zelených bonusů stanovuje pro příslušné období Energetický regulační úřad formou cenového rozhodnutí. 16
2.3.1 Výkupní ceny elektrické energie z fotovoltaických elektráren Pokud si výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů vybere jako formu podpory výkupní cenu, získává tím výhodu jistého odbytu své vyrobené elektřiny a také vyšší výkupní cenu. Na druhou stranu je stále zákazníkem některé energetické společnosti, od které elektrickou energii, kterou například spotřebovává ve své domácnosti, nakupuje. Tato forma podpory je tedy vhodná pro objekty s nižší spotřebou elektřiny nebo pro ty, kteří elektřinu nakupují za výhodných podmínek. Vyhláška ERU č. 150/2007 Sb. ve svém § 2 odst. 11 říká, že u stávajících zdrojů se výkupní ceny meziročně zvyšují s ohledem na index cen průmyslových výrobců minimálně o 2 % a maximálně o 4 %, s výjimkou výroben spalujících biomasu a bioplyn. Paragraf 6 odst. 4 ZPVOZ však stanovuje možnost 5% snížení výkupních cen elektrické energie pro nové zdroje. Avšak při poklesu cen musí být zachována výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů po dobu 15 let. Podpora výroby elektřiny využitím slunečního záření před rokem 2006 nezajišťovala návratnost investice, FVE vznikaly jen málo. V roce 2006 byla stanovena cena zaručující návratnost investice a zatím ještě v pomalém tempu, ale již začal rozvoj tohoto průmyslového odvětví. Níže uvedený graf zobrazuje vývoj výkupních cen elektřiny v období před rokem 2006 do konce roku 2012.
Graf 1: Výkupní ceny elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31. 12. 2012 dodané do sítě v Kč/MWh9
9
Energetický regulační úřad. Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 7/2011 [online]. [cit. 201112-30]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/CR%20elektro/2011/ER%20CR%207_2011OZEKVET DZ.pdf
17
Z výše uvedeného grafu je zřejmé, že podmínky pro investice do FVE byly zcela rozdílné před rokem 2006 a po něm. Zlomový byl rok 2005, kdy byl schválen ZPVOZ, výkupní cena se více než zdvojnásobila a byla zajištěná 15letá návratnost investice. Brzy poté došlo k výraznému snížení investičních nákladů fotovoltaických panelů a ekonomická návratnost investice se snížila přibližně na polovinu. V tuto dobu začal obrovský a rychlý rozvoj této oblasti. Od roku 2008 výkupní cena klesá a dá se očekávat, že tento trend potrvá. V roce 2008 byly FVE rozděleny do dvou kategorií do 30 kWp a nad 30 kWp. V roce 2011 byly kategorie 3: do 30 kWp, do 100 kWp a nad 100 kWp. Pro rok 2012 cenové rozhodnutí počítá pouze s kategorií do 30 kWp a to znamená zrušení podpory pro střední a velké zdroje.
2.3.2 Zelený bonus Druhou z možností podpory obnovitelných zdrojů jsou zelené bonusy. Jejich výši každoročně stanovuje ERU, který při tom vychází ze ZPVOZ. Zelený bonus definuje § 2 odst. 2 písm. d) ZPVOZ takto. „Zeleným bonusem je finanční částka navyšující tržní cenu elektřiny a hrazená provozovatelem regionální distribuční soustavy nebo přenosové soustavy výrobci elektřiny z obnovitelných zdrojů, zohledňující snížené poškozování životního prostředí využitím obnovitelného zdroje oproti spalování fosilních paliv, druh a velikost výrobního zařízení, kvalitu dodávané elektřiny.“ Z výše uvedené citace zákona vyplývá, že zelený bonus je příplatek k tržní ceně elektřiny z obnovitelných zdrojů. V případě zeleného bonusu je tedy na výrobci elektrické energie, aby si pro svou vyrobenou elektřinu sehnal odběratele. Výhodou tohoto způsobu prodeje vyrobené elektřiny může být oproti pevně stanoveným výkupním cenám vyšší zisk, kterého výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů dosáhne výhodným prodejem své vyrobené elektřiny. Nevýhodou oproti výkupním cenám je nezaručený 100% odbyt vyrobené elektřiny na trhu. V režimu zelených bonusů může výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů elektrickou energii prodat svému odběrateli, kterým může být konečný zákazník nebo obchodník s elektřinou. Cena je pak dána dohodou smluvních stran. Zelený bonus jako forma podpory je vhodným řešením pro ty investory, kteří mají zajištěný odbyt vyrobené energie. Logicky nejvíce elektrické energie elektrárna generuje v letním období a odpoledne. Zelený bonus tedy není vhodný pro místa, kde by mohl být problém vyrobenou elektřinu okamžitě spotřebovávat. Výhodný je tento systém například pro
18
domácnosti s vyšší spotřebou elektrické energie nebo průmysl, který svou vyrobenou elektřinu spotřebuje a nemusí ji tak odebírat ze sítě.
Zelené bonusy v Kč/MWh 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
13880 13880 13510
12610
11670 6570
6050
před 2006
2006
2007
2008
2009
2010
2011
5080
2012
Graf 2: Zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31. 12. 2012 dodané do sítě v Kč/MWh10
Výkupní ceny v Kč/MWh
Zelené bonusy v Kč/MWh
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 před 2006
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Graf 3: Výkupní ceny vs. zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31. 12. 2012 dodané do sítě v Kč/MWh11
2.4 Vliv fotovoltaických elektráren na český energetický trh Energetická náročnost dnešního života je vysoká a neustále stoupá. Když se ohlédneme o půl století zpět a porovnáme tehdejší požadavky na výkon elektrizačních soustav s požadavky 10
Energetický regulační úřad. Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 7/2011 [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/CR%20elektro/2011/ER%20CR%207_2011OZEKVET DZ.pdf. 11 Energetický regulační úřad. Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 7/2011 [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/CR%20elektro/2011/ER%20CR%207_2011OZEKVET DZ.pdf.
19
dnešními, musíme uznat, že jsou mnohonásobně vyšší. Energetický trh se přizpůsobuje požadavkům zákazníků a neustále se rozvíjí. Ovšem i na tomto poli musí platit pravidlo proporcionality,
tedy
v tomto
případě
rozumný
poměr
využívání
obnovitelných
a neobnovitelných zdrojů, který zohlední jak ekonomický výkon, tak i vliv na životní prostředí. Fotovoltaika ovlivňuje český energetický trh řadu let a dalších mnoho let jej ještě ovlivňovat bude. I Evropská unie si v této oblasti klade vysoké cíle. Na základě legislativy vycházející z třetího energetického balíčku má být vytvořen jednotný vnitřní energetický trh. Cílem Evropské rady je splnit tento cíl do roku 2014. Pro vytvoření jednotného evropského energetického trhu hovoří argumenty, jakými jsou energetická bezpečnost, konkurenceschopnost, udržitelnost. Naplnění cíle energetické bezpečnosti představuje dostatek vyráběné energie v Evropě a nezávislost na dovozu. To, že v současné době není dostatečně rozvinutá a propojená infrastruktura v Evropě, chce Evropská unie řešit investicemi v řádech desítek miliard eur.12 V souvislosti s vytvořením jednotného evropského energetického trhu se objevují i skeptické názory, uvidíme tedy, zda se jednotný evropský energetický trh stane opravdu realitou. Technický a ekonomický vliv fotovoltaiky patří v České republice mezi nejvýznamnější a nejvýraznější ukazatele, které jsou s tímto odvětvím spojovány.
2.4.1 Technický vliv Vysoké výkupní ceny elektřiny garantované po dobu 20 let a stále se snižující náklady na stavbu FVE v předchozích letech způsobily nebývalý rozvoj tohoto odvětví. Rozmach dosáhl až takových rozměrů, že prakticky od začátku roku 2010 je z důvodu připojování velkého počtu FVE česká elektrizační soustava provozována na hranici bezpečného limitu.13 Provozovatelé regionálních distribučních soustav (dále také „PRDS“) v zemi vyslyšeli výzvu provozovatele české přenosové soustavy společnosti ČEPS a ukončili připojování nových elektráren do sítě. Došlo k tomu v únoru 2010. Toto rozhodnutí vyvolalo lavinu odporu a negativních reakcí. Společnost ČEPS byla viněna z toho, že nepřipravila síť na připojování nových obnovitelných zdrojů. Nicméně uveďme, že právě společnost ČEPS nese podle § 24 12
Europa.eu. Nástroj pro propojení Evropy: Komise plánuje podpořit evropské sítě 50 miliardami EUR [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1200&format=HTML&aged=0&language=CS& guiLanguage=en. 13 E.ON Distribuce. Technické možnosti připojení dalších fotovoltaických a větrných elektráren do elektrizační soustavy ČR [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.eon-distribuce.cz/cs/aktuality/148.shtml.
20
odst. 1 a) a § 25 odst. 1 a) EZ odpovědnost za stabilitu a bezpečnost elektrizační soustavy v České republice, a proto reakce na změnu technických podmínek provozu elektrizační soustavy, které nastaly z důvodu rychlého a masivního rozvoje FVE, musela přijít právě ze strany ČEPSu. Zde je vhodné opět připomenout novelu EZ zavádějící systém tzv. dispečerského řízení a s tím spojenou možnost odpojení elektrárny na dálku. Dále EZ v § 24 odst. 10 a) a § 25 odst. 10 a) stanoví důvody pro nepřipojení k distribuční a přenosové soustavě, jakými jsou ohrožení bezpečného provozu distribuční či přenosové soustavy a nedostatek kapacity. Situace se změnila na konci roku 2011, téměř po dvou letech, kdy provozovatelé elektrizačních soustav vyhodnotili výsledky a limity a na základě zjištěných výsledků uvolnili kapacitu. Avšak vzhledem k velkému počtu žádostí byla volná kapacita rychle vyčerpána a již na začátku roku 2012 se povolování připojování k elektrizační soustavě opět zastavilo i přesto, že na základě pravidel platných na energetickém trhu se každá žádost posuzuje individuálně, pokud nedojde k ohrožení distribuční s elektrizační soustavy.14
2.4.2 Ekonomický vliv Při vyřčení slova fotovoltaika si běžný občan České republiky pravděpodobně vybaví spojení fotovoltaika rovná se drahá elektřina pro koncové zákazníky. Takto lze chápat slova předsedkyně ERU Aleny Vitáskové na tiskové konferenci, která se konala koncem léta roku 2011. Podle slov regulátora budou mít FVE zásadní vliv na zdražování elektřiny nejméně dalších 15 let a s tím budou spojené miliardové náklady. Pro udržení cen bude nutné dotovat cenu elektřiny ze státního rozpočtu a i tak se ceny elektrické energie ročně budou zvyšovat v průměru o 10 %. Vitásková označuje FVE za hlavní viníky ve zdražování elektrické energie. Česká republika se zavázala ke splnění 13 % cíle v podobě podílu obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie. Stanovený cíl je minimální, hranici je možné překročit. I když je Česká republika vázána dohodou, není možné, aby jediným cílem bylo dodržení, nebo dokonce překročení stanovené hranice za každou cenu. Není možné, aby na jedné straně
14
E.ON Distribuce, a.s. Oznámení o překročení limitu připojitelného výkonu pro fotovoltaické a větrné elektrárny [online]. [cit. 2012-03-13]. Dostupné z: http://www.eon-distribuce.cz/cs/aktuality/152.shtml.
21
byly subjekty, které by značně profitovaly, a na druhé straně ti, kteří by ze svých peněz tento byznys museli podporovat.15 Jaké další náklady mohou FVE způsobit? Co bude poté, až skončí podpora pro výrobu solární energie se vším zařízením, které je k výrobě potřebné a instalované? V současné době neexistuje právní úprava například povinného fondu, do kterého by výrobci solární energie odváděli částku určenou na následnou likvidaci tohoto zařízení. Snahou předsedkyně Vitáskové je prosadit potřebná opatření do zákona o odpadech.16 Dotace poskytnuté na výrobu elektřiny ze slunečního záření, které jsou poskytovány ze státního rozpočtu, tedy z peněz náš všech, jsou částečně pokryty Odvodem. Poplatky spojené s FVE představují další výdaje z kapes každého z nás. Fotovoltaika způsobila výrazné zdražení elektrické energie a nedá se očekávat, že by v budoucnu byl vývoj cen jiný. Elektřinu využívá každý z nás a v dnešní složité době tento výrazný výdaj jistě postihne řadu domácností, které budou muset rozlišovat mezi zbytnými a nezbytnými potřebami tak, aby všechny ty, bez kterých se jen těžko dá žít, byly pokryty. Nepřímo budou odčerpávat peníze daňových poplatníků i provozovatelé přenosových a distribučních soustav, kteří v důsledku připojování dalších nových zdrojů elektrické energie budou muset posilovat elektrizační soustavu, což jim ukládá § 24 a § 25 EZ, který stanovuje povinnost zabezpečit rozvoj elektrizační soustavy. Zásadní ekonomický vliv má zvyšování cen elektrické energie na průmysl, a to z důvodu poplatků za FVE, které spotřebitelé odvádí v ceně elektrické energie. Vinou neustále se zvyšujících cen elektřiny a tím pádem zvyšujících se nákladů se český průmysl stává čím dál méně konkurenceschopný. Podle údajů Eurostatu je v rámci Evropské unie elektrická energie v České republice pro průmyslové odběratele čtvrtá nejdražší.17 Jaká řešení lze pro udržení konkurenceschopnosti českého průmyslu navrhnout? Zásadní omezení investic, omezení výroby, snížení platů, propouštění zaměstnanců? To je však řetězec s dalekosáhlými následky.
15
PatriaOnline. Vitásková (ERÚ): Kvůli fotovoltaice ceny elektřiny porostou řadu let a přinesou miliardové náklady [online]. [cit. 2011-12-18]. Dostupné z: http://www.patria.cz/spravodajstvo/1892026/vitaskova-erukvuli-fotovoltaice-ceny-elektriny-porostou-radu-let-a-prinesou-miliardove-naklady.html?culture=en-US. 16 PatriaOnline. Vitásková (ERÚ): Kvůli fotovoltaice ceny elektřiny porostou řadu let a přinesou miliardové náklady [online]. [cit. 2011-12-18]. Dostupné z: http://www.patria.cz/spravodajstvo/1892026/vitaskova-erukvuli-fotovoltaice-ceny-elektriny-porostou-radu-let-a-prinesou-miliardove-naklady.html?culture=en-US. 17 SocialniDialog.cz. Zaměstnavatelé: ceny elektřiny sráží konkurenceschopnost průmyslu [online]. [cit. 201112-30]. Dostupné z: http://www.socialnidialog.cz/aktuality/aktuality/zamestnavatele-ceny-elektriny-srazikonkurenceschopnost-prumyslu.
22
3 ZDANĚNÍ PODPORY PODLE NOVELY ZÁKONA Č. 180/2005 Sb. Jak bylo dokázáno v předchozí části práce, vlivy FVE jsou jak po technické, tak po ekonomické stránce velké. Nepřehlédnutelný je také vliv rozvoje FVE na vývoj legislativy, který je možné vidět nejen v minulosti, ale stále ještě i v současnosti. Hlavní a také nejdiskutovanější změna právních norem a zákonů je Novela ZPVOZ, a to s ohledem na zavedení Odvodu a dotace na vícenáklady vynaložené na zaplacené nároky výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů (dále také „Dotace“) provozovatelem regionální distribuční soustavy. Kromě vztahu právní úpravy a vzájemné souvislosti Odvodu a Dotace stojí za zmínění medializace problematiky a polemiky k této otázce. Následující kapitola je věnována vztahu Odvodu, Dotace a jejich provázání se státním rozpočtem. Souvislost Odvodu a Dotace můžeme najít v cenových rozhodnutích vydaných ERU nebo v důvodové zprávě k zákonu č. 402/2010 (dále také „Novela ZPVOZ“), kterým byl novelizován ZPVOZ.
3.1 Souvislost Odvodu a Dotace pro provozovatele regionální distribuční soustavy na náklady spojené s podporou fotovoltaických elektráren Na úvod této kapitoly jen krátký exkurs k daňové teorii. Připomeňme si, jak je daň daňovou teorií definována: Daň je povinná, zákonem předem sazbou stanovená částka, kterou se více méně pravidelně odčerpává na nenávratném principu část nominálního důchodu ekonomického subjektu ve prospěch veřejného peněžního fondu bez poskytnutí ekvivalentního protiplnění.18 Daň musí být stanovena výhradně zákonem. Požadavek zákonné úpravy daňové povinnosti je stanoven ústavním pořádkem ČR, konkrétně čl. 11 odst. 5 LZPS. Nenávratný a neekvivalentní princip odčerpávání potvrzuje charakteristiku daně Tomáše Akvinského, který považoval daň za dovolenou loupež, tedy nedobrovolnou platbu za nic, bez protiplnění příjemce daně. Tato neekvivalentnost daní však není absolutní, placení daní je příspěvkem k vytváření materiálního základu pro poskytování veřejných statků, z něhož mohou být na solidaristickém 18
RADVAN, Michal a kol. Finanční právo a finanční správa – Berní právo. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 23.
23
principu uspokojeny zájmy obyvatelstva včetně osoby, které byla placením daně způsobena majetková újma. Pro úplnost je třeba poznamenat, že pojem daň není v právním řádu ČR definován.19
3.1.1 Důvodová zpráva k novele zákona č. 402/2010 Sb. Podle důvodové zprávy k Novele ZPVOZ by na konci roku 2010 potřebná Dotace všech obnovitelných zdrojů pro rok 2011 dosahovala 28,1 mld. Kč, z toho pouze FVE by čerpaly cca 19 mld. Kč. V současném systému financování podpory, které je prováděno prostřednictvím ceny příspěvku na obnovitelné zdroje v cenách elektřiny, by došlo ke zvýšení cen elektřiny pro domácnosti o 12,7 % a pro průmyslové velkoodběratele o 18,4 %. Takovéto zvýšení cen je pro českou ekonomiku nepřijatelné, proto je nutné hledat řešení ke snížení dopadů do cen elektřiny, např. formou zapojení částečného financování ze státního rozpočtu. Podpora stanovená pro rok 2010 znamená, že každých připojených 100 MW do konce roku 2010 odpovídá vyplácení podpory v minimální výši 1,2 mld. Kč v roce 2011. Podpora je započítávána do regulované složky ceny elektřiny a účtovaná konečným odběratelům. Důsledkem je značný růst ceny elektrické energie.20 I přes omezení podpory pro některá zařízení došlo k přírůstku instalovaného výkonu a navýšení potřebné podpory na trojnásobek podpory kalkulované pro rok 2010. Takováto situace se pro spotřebitele stává neúnosnou, zejména pak pro průmyslové odběratele. Při celkové výši potřebné Dotace pro rok 2011 ve výši 28,1 mld. Kč by stát například Dotací ve výši 12 mld. Kč ze státního rozpočtu kryl cca 43 % této celkové sumy. Zbylá část by byla nadále kryta spotřebiteli elektřiny prostřednictvím cen příspěvku na podporu obnovitelných zdrojů. Poskytnutím Dotace dojde ke snížení růstu cen elektřiny.21 Důvodová zpráva nabízí dvě možné varianty řešení stávajícího stavu. První variantou je zachování současného stavu, tedy podpora výstavby zdrojů, které mají výrazně negativní finanční efekt a negativní dopad na stabilitu elektrizační soustavy a nehospodárně zvyšují náklady na její provoz. Současný stav také enormně zatěžuje energeticky intenzivní průmyslové spotřebitele, výrazně ohrožuje konkurenceschopnost českého průmyslu a může
19
RADVAN, Michal a kol. Finanční právo a finanční správa – Berní právo. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 23, 24. 20 Důvodová zpráva k zákonu č. 402/2010 Sb. 21 Důvodová zpráva k zákonu č. 402/2010 Sb.
24
způsobit závažné poruchy ve fungování ekonomiky státu s negativními dopady na státní rozpočet. Varianta druhá omezuje podporu a zapojuje dotaci státu do krytí nákladů na podporu za účelem snížení růstu cen na průmyslem absorbovatelnou úroveň. Následující tabulka přehledně zobrazuje přínosy a náklady jak první, tak druhé varianty. Přínosy
Náklady - vysoký nárůst příspěvku a zvýšená cena elektřiny
Varianta 1
Varianta 2
-
pozitivní dopad v podobě snížení tempa růstu příspěvku na obnovitelné zdroje
-
zablokování zájmu o garantované připojení nestabilních zdrojů do elektrizační soustavy
-
udržení přijatelné úrovně zvýšení cen elektrické energie především pro průmyslové odběratele
-
riziko poklesu daňových výnosů
-
zvýšení nezaměstnanosti
-
odchod investorů v průmyslu z ČR
-
navrhovaná úprava předpokládá zapojení prostředků státního rozpočtu maximálně do výše 12 mld. Kč
Tabulka 1: Možné následky přijetí/nepřijetí novely ZPVOZ22
První varianta znamená prudký nárůst cen elektřiny pro všechny kategorie odběratelů s vážnou hrozbou pro český průmysl. Druhá varianta řeší neefektivní využití lesní a zemědělské půdy FVE, neefektivní využívání elektřiny ostrovními systémy, problematiku dopadu růstu podpory obnovitelným zdrojům do konečné ceny elektřiny. Autoři důvodové zprávy se přiklánějí k variantě 2, která má sice negativní finanční dopad na státní rozpočet, avšak neposkytnutí částečné Dotace může mít z dlouhodobého hlediska mnohem negativnější dopady v podobě totálního výpadku části daňových výnosů od právnických osob, zvýšení nezaměstnanosti a zvýšené potřeby sociálních dávek pro obyvatele s nižšími příjmy. Novela ZPVOZ upravuje financování podpory nejen spotřebiteli, ale i prostřednictvím Dotací od státu. Přímými příjemci Dotace budou provozovatelé regionálních distribučních soustav a provozovatel přenosové soustavy, kteří poskytnutou Dotaci vyplatí výrobcům elektřiny z obnovitelných zdrojů na základě množství vyrobené elektřiny. Důvodová zpráva navrhuje poskytnout Dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa, neboť nejméně pro rok 2011 platí, 22
Důvodová zpráva k zákonu č. 402/2010 Sb.
25
že se jedná o výdaj rozpočtu, jehož výše není v době schvalování zákona o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok známa. Stejný postup je z hlediska určení kapitoly státního rozpočtu aplikovatelný i pro další rozpočtové roky. Novela ZPVOZ stanoví, že na poskytnutí Dotace bude právní nárok, který bude zákonem přiznán v takové výši, v jaké bude vyplývat ze sdělení ERU. Při rozhodování o poskytnutí Dotace se bude postupovat podle § 14 rozpočtových pravidel a bude o ní rozhodovat Ministerstvo financí.
3.1.2 Cenová rozhodnutí Energetického regulačního úřadu ERU má podle EZ mimo jiné pravomoc regulovat ceny za distribuci. V § 17 b) odst. 11 tohoto zákona je zakotveno, že ERU reguluje ceny za distribuci a podle § 19 a) stejného zákona musí postupovat při regulaci tak, aby ceny pokryly účelně vynaložené náklady. Jak již bylo uvedeno, toto se minimálně v roce 2010 nestalo, jak ukazují náklady na podporu FVE, které vznikly PRDS. Detaily regulace řeší vyhláška č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen, ve znění vyhlášky č. 264/2010, která v § 3 stanovuje, jakým způsobem probíhá regulace cen. V odstavci 4 b) lze najít tzv. „korekční faktor související s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů“, který přímo souvisí s FVE, a dále odstavec 2 b) stanovující „výchozí hodnotu povolených nákladů“, kde jsou zakotveny náklady na podporu FVE. Veškeré výše zmíněné skutečnosti následně vedou k vydání cenového rozhodnutí ERU. Koncem roku 2010 vydal ERU dvě cenová rozhodnutí týkající se cen regulovaných služeb souvisejících s dodávkou elektřiny. První z těchto cenových rozhodnutí bylo vydáno 30. listopadu 2010 pod číslem 4/2010, druhé 29. prosince 2010 pod číslem 6/2010. Vzhledem k tomu, že cenové rozhodnutí č. 4/2010 nereflektovalo Novelu ZPVOZ, která byla schválena později, jednalo se ze strany ERU pouze o splnění zákonné povinnosti, tedy povinnosti vydat cenové rozhodnutí nejpozději jeden měsíc před jeho účinností. Jak již bylo zmíněno, kde dni vydání cenového rozhodnutí č. 4/2010 nenabyla účinnosti Novela ZPVOZ, která umožní vícezdrojové financování podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Novela byla koncem listopadu roku 2010 teprve v procesu projednávání v Senátu Parlamentu České republiky. Z cenového rozhodnutí č. 4/2010 vyplývá, že by ceny pro domácnosti mohly meziročně vzrůst v průměru za Českou republiku až o 12 %, pro velkoodběratele v průměru
26
o 14,5 %. Hlavní příčinou tohoto možného nárůstu je zvýšení složky ceny přenosu a distribuce elektřiny.23 Zajímavé je porovnání ceny na krytí vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných zdrojů, která byla schválena cenovým rozhodnutím ERU č. 7/2009, ve znění cenového rozhodnutí ERU č. 9/2009, tedy rozhodnutí, která stanovovala ceny pro rok 2010, s cenovým rozhodnutím ERU č. 4/2010 určujícím cenu pro rok 2011. Při srovnání je vidět obrovský skok ceny směrem vzhůru v průběhu pouhého jednoho kalendářního roku, kdy z ceny 166,34 Kč/MWh pro rok 2010 cena vzrostla na 578 Kč/MWh pro rok 2011. Je zde zřejmý výrazný vliv podpory FVE na ceny distribuce. Zvýšení cen, které by nastalo bez změny zákona podle výpočtu ERU, by v položce ceny na krytí vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných zdrojů bylo téměř trojnásobné. Tato skutečnost si vyžádala nutné kroky a řešení ze strany vlády České republiky, a to novelizací zákona a zároveň vytvořením systému podpory FVE. Kdyby nedošlo k završení legislativního procesu do konce roku 2010 a uvedené cenové rozhodnutí č. 4/2010 by zůstalo v platnosti, mělo by to pro Českou republiku dalekosáhlé následky, které již zmiňuje důvodová zpráva k Novele ZPVOZ, v podobě poklesu daňových výnosů, zvýšení nezaměstnanosti a v neposlední řadě odchodu investorů v průmyslu z České republiky. To vše by způsobilo výrazné zvýšení cen elektrické energie, kvůli kterým by podnikatelské subjekty dosáhly nižších zisků, tedy by odvedly méně na daních. Z důvodu úspor by došlo k velkému propouštění zaměstnanců, kteří by následně byli závislí na sociálních dávkách, a firmy by vyhledávaly vhodnější místa, jiné země pro své podnikání. Výrazně negativní dopad takového rozhodnutí by nebyl otázkou krátké doby, ale i v delším časovém horizontu by měl pro Českou republiku zásadně negativní dopad. Dne 14. prosince 2010 byla přijata očekávaná Novela ZPVOZ, jejíž některá ustanovená nabyla účinnosti k 28. prosinci 2010, ostatní ustanovení se stala účinná k 1. lednu 2011. Bezodkladně po nabytí účinnosti části první čl. I bodu 1 a čl. II bodu 1 dne 28. prosince 2010 vydal ERU cenové rozhodnutí č. 6/2010, kterým změnil cenové rozhodnutí č. 4/2010 právě ve 23
Energetický regulační úřad. Důvodová zpráva k Cenovému rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2010 ze dne 30. listopadu 2010 [online]. [cit. 2012-03-03]. Dostupná z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/Duvodzpr_CR4.pdf.
27
složce „cena“ a kterým stanovil ceny regulovaných služeb souvisejících s dodávkou elektřiny podle zmíněné novely. Cenové rozhodnutí ERU č. 6/2010 bylo vydáno dne 29. prosince 2010, tedy pouhý jeden den po nabytí účinnosti prvních ustanovení. Následně dle dikce § 6a odst. 2 ZPVOZ ve znění Novely ZPVOZ bylo vydáno nařízení vlády č. 418/2010 Sb., ve znění ZPVOZ, které stanovilo limit prostředků státního rozpočtu pro poskytnutí dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů pro rok 2011 ve výši 11 700 mil. Kč.24 Přímá souvislost a provázanost podpory se státním rozpočtem je zřejmá právě ze zmíněného § 6a odst. 2 ZPVOZ, který zní: „Vláda stanoví nařízením limit prostředků státního rozpočtu pro poskytnutí dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů do 31. října kalendářního roku, který předchází kalendářnímu roku, pro který Úřad stanoví ceny za přenos elektřiny nebo ceny za distribuci elektřiny.“ Obdobným způsobem na základě nařízení vlády č. 418/2010 Sb., kterým byl stanoven celkový limit prostředků státního rozpočtu na dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů, vydal ERU podle § 6a odst. 4 Novely ZPVOZ25 sdělení č. 438/2010 Sb., ve kterém rozdělil celkový limit prostředků státního rozpočtu mezi PRDS. Výrazný rozvoj fotovoltaiky v letech 2009 a 2010 ukázal, že je nutné doplnit právní regulaci tohoto odvětví, která byla od přijetí zákona ZPVOZ téměř neměnná. Přijaté novelizace byly v rámci své přípravy provázeny řadou diskuzí ve snaze ovlivnit konečné znění novely. Novela ZPVOZ nasměrovala rozvoj tohoto obnovitelného zdroje zcela novým směrem. Jako důsledek stávající právní úpravy se dá očekávat minimální rozvoj na poli velkých fotovoltaických zařízení, naopak by mohlo dojít k rozvoji malých střešních konstrukcí napomáhajících k energetické samostatnosti staveb, tedy k tomu, co zákonodárce očekával již v minulosti. Zapojení státu formou Dotací bylo nezbytně nutné, kdyby břímě financování zůstalo pouze na spotřebitelích, vedlo by to jistě k výrazným a velice negativním následkům pro celou společnost.
24
Nařízení vlády č. 418/2010 Sb., ze dne 22. prosince 2010. Zmíněné ustanovení zní: „Úřad vyhlašuje formou sdělení ve Sbírce zákonů s účinností od 1. ledna kalendářního roku výši vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů hrazených provozovateli přenosové soustavy nebo provozovateli regionální distribuční soustavy formou dotace z prostředků státního rozpočtu“. 25
28
3.2 Povinnost státu zaplatit Dotace z veřejných a financování této povinnosti skrz Odvod
fondů
Novelou ZPVOZ s platností od 1. ledna 2011 byla zavedena povinnost státu poskytovat provozovateli přenosové soustavy a provozovatelům regionálních distribučních soustav čtvrtletně na základě jejich žádostí dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů. Poskytováním Dotace je pověřeno Ministerstvo průmyslu a obchodu. Stejnou novelou byl zaveden Odvod, kdy Plátcem je provozovatel přenosové soustavy nebo PRDS. Odvod je příjmem státního rozpočtu, Dotace je z veřejných prostředků vyplácena. Systém je nastaven tak, že Plátce, kterým je již zmíněný provozovatel přenosové soustavy nebo PRDS, srazí nebo odvede Odvod ze základu odvodu do 25 dnů po skončení odvodového období a následně podá vyúčtování Odvodu Správci daně, který Plátci na základě vyúčtování poskytne Dotace. I když by se mohlo zdát, že Odvod a Dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu souvisí, právně se jedná o dva samostatné instituty. V případě, že by Ústavní soud České republiky zrušil Odvod pro jeho neústavnost, jak se současné době často spekuluje, povinnost placení dotace ze strany státu by zůstala nedotčena.
3.3 Argumenty investorů proti zavedení Odvodu V návaznosti na argumenty státu, které vedly k novelizaci ZPVOZ, jsou dále uvedeny argumenty protistrany, tedy investorů do zařízení vyrábějících energii ze slunečního záření. Rozvedeny budou jak důvody právní, tak důvody ekonomické.
3.3.1 Ekonomické argumenty investorů proti zavedení Odvodu Riziko–zisk–likvidita. Tyto tři pojmy tvoří tzv. magický trojúhelník vyjadřující vztah mezi bezpečností investice, možností investice v rychlou proměnu v aktiva a výnosem. Kdyby existovaly investice, které jsou bezpečné, rychle zpeněžitelné a navíc s dobrým výnosem, na světě by možná neexistovala chudoba a pojem ekonomická krize bychom neznali. Ovšem takové investice kolem nás nejsou, až na výjimky. Jako výjimka se v letech 2009 a 2010 jevila investice do FVE. Podmínky pro tento typ podnikání byly bezpečné, návratnost relativně krátká a výnos velice dobrý. To vše zajišťovala právní úprava v té době platná.
29
V době, kdy FVE zažívaly v České republice boom, tedy v letech 2009 a 2010, by nikdo nevěřil, jaké změny toto odvětví čekají již od ledna roku 2011. Investor při plánování své investice počítal se zákonem stanovenými podmínkami, na jejichž základě dělal kroky a činil rozhodnutí. Novelizace ZPVOZ však přinesla řadu změn týkajících se převážně ekonomiky projektu a efektivnosti investice. Jednou z klíčových změn bylo zavedení Odvodu. Tato změna značně mění podmínky pro provozovatele FVE. K největšímu fotovoltaickému boomu v České republice došlo v letech 2009 a 2010. Výše zmíněná novela byla schválena v prosinci roku 2010, dotýká se tedy celé řady investorů v tomto odvětví. Výrazný dopad má Odvod na cash flow projektu, kde je pravděpodobné, že investoři budou muset do svých projektů doplnit finanční prostředky. Výše Odvodu je pro mnohé investory velice vysoká, extrémní možná i likvidační. Investoři byli během velice krátké doby postaveni před „hotovou věc“. Zákony č. 346/2010 Sb. a č. 202/2010 Sb. byly vládou předloženy Parlamentu v říjnu 2010, v listopadu a prosinci 2010 byly schváleny a vyhlášeny ve Sbírce: 8. prosince zákon č. 346/2010 Sb., 28. prosince zákon č. 402/2010 Sb., účinnost jejich ustanovení byla k 1. lednu 2011. Během několika týdnů bylo schváleno, že se ruší tzv. pětileté daňové prázdniny a navíc se stanovuje Odvod ve výši 26 %, popř. 28 %. Doba mezi předložením parlamentu a vstupem v účinnost nedosáhla ani třech měsíců, doba mezi vyhlášením ve Sbírce zákonů a vstupem v účinnost necelý měsíc, resp. tři dny. Není takovéto opatření až příliš nepřiměřené? Ústavní soud České republiky ve svém nálezu říká „zákonodárce má velkou diskreci v tom, jakou daň zvolí, aby shromáždil finanční prostředky pro zabezpečování svých funkcí a politik, nicméně nesmí zasáhnout do vlastnických práv tak, aby se majetkové poměry dotčeného subjektu zásadně změnily tak, že by došlo ke „zmaření samé podstaty majetku“, tj. ke „zničení majetkové základny“ poplatníka, resp. že by „hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího rdousícího působení“. Jinými slovy, lze konstatovat, že vyměřovaná daň nesmí omezovat vlastnické právo osoby povinné k zaplacení daně takovým způsobem, který by se příčil ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny.“26 Z dalšího nálezu Ústavního soudu České republiky vyplývá rozpor zákona s ústavním pořádkem z důvodu extrémní nepřiměřenosti tehdy, jestliže takové opatření „nabývá škrtícího 26
Nález Ústavního soudu ze dne 21. dubna 2009, sp. zn. Pl.ÚS 29/08, vyhl. pod č. 181/2009 Sb. bod 53 [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=62071&pos=1&cnt=7&typ=result.
30
(rdousícího) působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp. peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce.“27 Hovořit v případě zavedení Odvodu o extrémní nepřiměřenosti asi možné není. Odvod samotný však v mnoha případech může mít likvidační následky pro některé investory. Zejména asi půjde o ty, kteří financovali své projekty pomocí bankovních úvěrů, nastavili podmínky splácení dle platných právních předpisů, avšak kvůli Novele ZPVOZ nebudou schopní plnit podmínky bankovních úvěrů a následně o své investice, svůj majetek, přijdou v důsledku výkonu zajištění bankovního úvěru příslušnou bankou. Novela zákona o daních z příjmů, přijatá jako zákon č. 346/2010 Sb., která zrušila pětileté osvobození příjmů z výroby elektřiny ze sluneční energie od daně z příjmu, v kombinaci s výše zavedeným Odvodem už ale k extrémní nepřiměřenosti vést může. Poplatníci jsou tak od 1. ledna 2011 povinni jednak nést břemeno Odvodu, ale zároveň přišli o pětileté období osvobozující jejich příjmy. Nebude-li takováto změna poměrů u mnoha Poplatníků likvidační, povede k tomu, že jejich podnikatelská činnost zcela změní svou koncepci a celý model bude muset fungovat na základě nových pravidel s novými cíli. Již Ústavní soud ČSFR při výkladu Listiny konstatoval, že ani prostor zákonodárcovy úvahy v oblasti ukládání veřejnoprávních platebních povinností není bez hranic. V nálezu z 8. října 1992 prohlásil, že „ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona“ a že „v oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii“.28 Zákonem zavedený Odvod bude mít na různé investory různý dopad, a to zejména s ohledem na dobu, kdy investoři pořídili solární panely. Jedním z argumentů pro zavedení Odvodu byla stále se snižující cena solárních panelů a výrazné zkrácení návratnosti investic. Zákonodárci se tedy rozhodli přizpůsobit se trhu a legislativu upravit na patnáctiletou návratnost, která je ZPVOZ stanovena a garantována. Existuje ale řada dalších faktorů ovlivňujících návratnost investice. Patří mezi ně například roční výroba, výkupní cena, náklady na projekt a technologii nebo třeba forma financování. Není tedy možné říci, že všichni investoři, kteří nakoupili solární panely ve stejnou dobu, investovali do svých projektů stejné finanční 27
Nález Ústavního soudu ze dne 31. ledna 2008, sp. zn. Pl. ÚS. 24/07, vyhl. pod. č. 88/2008 Sb. [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=57616&pos=1&cnt=1&typ=result. 28 Nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://www.concourt.cz/clanek/GetFile?id=4074.
31
prostředky. Obecně je ale možné uvést, že projekty postavené v roce 2009 mají vyšší investiční náklady než projekty postavené v roce 2010, a to vzhledem k vývoji odvětví, ale i zde ale existují výjimky. Investiční rozhodování, které bylo na začátku každého projektu FVE, se stalo hlavním klíčem k následné realizaci projektu. Investor se rozhodoval na základě investičního plánu postaveného na platných právních předpisech a legitimním očekávání. Během velice krátké doby se však podmínky tohoto podnikání významným způsobem změnily. I když se jedná o značný zásah do pravidel podnikání v tomto odvětví, na druhou stranu se zamysleme nad pojmem veřejný zájem. Jedná se o neurčitý právní pojem, jehož výklad se může různit. Jedna z definic říká, že veřejný zájem je „druh zájmu, který je obecně prospěšný (zejména zájem státu či jiné veřejnoprávní korporace), opak čistě soukromého zájmu. Uplatňuje se v tvorbě, interpretaci a v aplikaci práva, zvláště jako jeden ze dvou důvodů zákonné limitace základních práv a svobod. Protože se jedná o jeden z právních pojmů s neostrým významem, měl by být v zákonech blíže specifikován či definován.“29 Podle této definice má být veřejný zájem obecně prospěšný a opakem zájmu soukromého. Veřejný zájem má mít přednost před zájmem soukromým. S argumentací investorů, že svá zařízení budovali s důvěrou v právní stát a že vzhledem k okolnostem, které se udály, došlo ze strany investorů ke značnému zklamání a nedůvěře v demokratické principy a ústavně zakotvená pravidla, nelze než souhlasit. Na druhou stranu se však tito investoři musejí zamyslet nad dopady, které by postihly zbytek společnosti, který z FVE neprofituje. Kdyby nebyly učiněny kroky ke změně legislativy, byli by to občané, kdo by musel dorovnávat zvyšující se ceny elektřiny. Převládl tedy zájem veřejný nad zájmem soukromým.
3.3.2 Právní argumenty investorů proti zavedení Odvodu Novelou ZPVOZ byla do ZPVOZ doplněna hlava III – Odvod z elektřiny ze slunečního záření (§ 7a až 7i), která upravila nový druh obligatorního veřejnoprávního plnění ve prospěch státu. Toto plnění je v § 7a) označeno jako odvod za elektřinu ze slunečního záření a jeho předmětem je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. 29
Právnický slovník, 3. vydání, 2009. Dušan Hendrych a kolektiv [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://www.beck-online.cz/legalis/documentview.seam?type=html&documentId=nnptembqhfpwy6boozsxezlknz4v66tbnjsw2&groupIndex=1&rowIndex=0 &conversationId=943260#selected-node.
32
Přijetí výše zmíněného zákona vyvolalo celou řadu negativních reakcí, včetně hrozeb zahraničními arbitrážemi, které vyústily v ústavní stížnost podanou skupinou 20 senátorů v zastoupení advokáta Jana Kalvody. Ústavní soud České republiky tuto stížnost přijal 11. března 2011. Senátoři konkrétně navrhují zrušení části zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, a dále části zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Navrhovatelé napadají výše uvedená zákonná ustanovení, neboť tvrdí, že jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s dále uvedenými základními a ústavou zaručenými právy a svobodami, jakož i se základními náležitostmi demokratického a právního státu. Jedná se o:
Ústavou ČR zaručené právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod,
svobodu podnikání dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod,
zásah do základních náležitostí demokratického a právní státu dle čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť všechna napadená ustanovení zákona trpí zpětnou účinností,
nesoulad s ústavní zásadou rovnosti před zákonem dle čl. 1 a 3 Listiny: „Lidé jsou svobodni a rovni v důstojnosti i v právech.“30
Článek 11 Listiny stanoví: „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.“ Čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod stanoví: „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“ Je možné se domnívat, že nová zákonná úprava porušuje principy přiměřenosti a rovnosti a úprava zdanění odvodů z příjmů z výroby elektřiny ze slunečního záření je v rozporu s ustanoveními ústavního pořádku také proto, že porušuje legitimní očekávání ohledně ochrany budoucího nabytí majetku. 30
Ústavní soud ČR. Ústavní stížnost [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5059.
33
K tomu Ústavní soud České republiky uvedl: „… v nálezu sp. zn. I. ÚS 642/03; v něm Ústavní soud zejména zdůraznil (resp. zopakoval), že právo garantované čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod na tzv. legitimní očekávání je podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. rozhodnutí ve věcech Beyeler proti Itálii, 1996, Zwierzynski proti Polsku, 1996, Broniowski proti Polsku, 2002 aj.), stejně jako Ústavního soudu (např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka nálezů a usnesení, svazek 32, nález č. 35, vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.; sp. zn. IV. ÚS 525/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 131) integrální součástí ochrany majetkových práv. Pojem ‚majetek‘ obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě má totiž autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Broniowski proti Polsku 2002). Může zahrnovat jak ‚existující majetek‘, tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že na jejich splnění má přinejmenším ‚legitimní očekávání‘ (ésperance légitime/legitimate expectation).“31 Ochranu legitimního očekávání poskytl Ústavní soud České republiky i v řadě dalších nálezů. Například nález, v němž Ústavní soud České republiky výslovně uvedl, že legitimní očekávání nepůsobí bezprostředně mezi subjekty soukromého práva: „Legitimní očekávání tedy nepůsobí bezprostředně mezi stěžovatelem a vedlejší účastnicí (tedy mezi subjekty soukromého práva), nýbrž je to ústavně garantované základní právo, které působí ve vztahu stěžovatele vůči státní moci, tj. soudu, jejž zavazuje povinnost poskytovat ochranu takovému legitimnímu očekávání, a to cestou interpretace a aplikace příslušných norem jednoduchého práva.“32 Ústavní soud České republiky svá tvrzení utvrdil jedním ze svých dalších nálezů, ve kterém uvedl: „Předpokladem právního státu a zároveň právní jistoty, jako jednoho z jeho atributů, je takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo, na jejímž základě může v reálném čase plánovat a realizovat své zájmy. Je zřejmé, že na právní jistotu a upevňování důvěry v právo má srovnatelně negativní vliv jak náhlá změna pravidel, tak nepřijetí předvídaných pravidel.“33
31
Nález Ústavního soudu ze dne 5.8.2004 sp. zn. I. ÚS 77/03, č. 108, sv. 34 Sb. n. u. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=44283&pos=1&cnt=1&typ=result. 32 Nález Ústavního soudu ze dne 14.7.2004 sp. zn. I. ÚS 185/04. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=46118&pos=1&cnt=1&typ=result. 33 Nález Ústavního soudu ze dne 1.7.2010, sp. zn. Pl. US 9/07. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=66702&pos=1&cnt=2&typ=result.
34
Z dalšího usnesení Ústavního soudu České republiky vyplývá, že jak Ústavní soud České republiky, tak Evropský soud pro lidská práva vycházejí z toho, že „Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku.“34 Legitimním očekáváním rozumíme nárok fyzické nebo právnické osoby na udržení určitého právního stavu a nárok na poskytnutí ochrany proti jakékoliv změně tohoto stavu, kterou fyzická a právnická osoba nemohla rozumně očekávat. Legitimní očekávání je vyjádřením obecnějšího požadavku právní jistoty. S požadavkem legitimního očekávání úzce souvisí zásada zákazu překvapivých rozhodnutí orgánů veřejné moci, tedy možnost předvídat rozhodnutí.35 V případě dotčených subjektů Odvodu se jedná o investory, kteří v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 uvedli svá zařízení do provozu. Podmínky své investice nastavili na platnou právní úpravu s očekáváním budoucího zisku a také určité legislativní stability. Přijetím zákonných ustanovení však došlo k zásadní změně v podmínkách návratnosti investic a očekávaném zisku, a tedy jejich legitimního očekávání. Je možné dle výše uvedeného považovat jednání zákonodárce za takové, při němž byla dodržena právě zásada vyžadovaná jak českým právním řádem, tak právem Evropské unie? Zákon byl přijat nebývale rychlou cestou, nenese znaky libovůle? Dále se podívejme na účinnost Novely ZPVOZ, která je v platnosti od 1. ledna 2011. K prvnímu lednu roku 2011 se stal účinný předpis upravující podmínky pro zařízení uvedená do provozu v předchozích dvou letech. Není takový právní předpis retroaktivní? Zákaz zpětné působnosti právních předpisů patří k základním principům právního státu. Zákaz retroaktivity je starým právním institutem – již z římskoprávních doktrín vyplývá teorie ochrany nabytých práv (iura quaesita), dle níž je zakázána změna, která by zpětně zhoršila právní postavení subjektu práva. Francouzský Code civil v čl. 2 stanoví, že „zákon působí jen do budoucna, nemá žádný zpětný účinek“, obdobně čl. I oddíl 9 Ústavy USA říká: „Nesmí být vydán žádný zákon se zpětnou platností nebo zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.“ Analogicky § 5 ABGB (rakouský všeobecný občanský zákoník) vymezuje: „Zákony nepůsobí 34
Nález Ústavního soudu ze dne 9.3.2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=72&pos=1&cnt=1&typ=result. 35 Právnický slovník, 3. vydání, 2009. Dušan Hendrych a kolektiv. Legitimní očekávání a zákaz překvapivých rozhodnutí [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.beck-online.cz/legalis/documentview.seam?type=html&documentId=nrptembqhfpxa4tbl42f643uojptioi&groupIndex=3&rowIndex=0&conversat ionId=752320#selected-node.
35
nazpět, nemají tudíž vlivu na jednání, která se zběhla dříve, a na práva dříve nabytá.“ Tyto právní zásady by mohly být vyjádřeny lidovým pořekadlem, že co se stalo, nemůže se odestát.36 Ústavní soud České republiky judikoval ve svém rozhodnutí Pl. ÚS 21/96: „U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.“37 Nepravá retroaktivita znamená, že platnost právních skutečností, vznik právních vztahů a jejich právní následky, k nimž došlo před účinností nového zákona, se posoudí podle práva dřívějšího. Pokud však trvá dříve vzniklý právní vztah i nadále, posoudí se ode dne účinnosti nového zákona podle tohoto nového zákona i právní následky dotčného právního vztahu, vzniklé po účinnosti nového zákona. Pravá retroaktivita pak „zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace“, a to za prvé „stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním) vztahům před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila“, a za druhé „novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona“.38 Zajímavá jsou rozhodnutí Ústavního soudu České republiky III. ÚS 558/06, I. ÚS 474/06, IV. ÚS 438/06, kde Ústavní soud České republiky konstatuje nemožnost použití nové právní úpravy tam, kde byl advokát ustanoven opatrovníkem podle úpravy předchozí, neboť v opačném případě by bylo porušeno jeho základní právo legitimně očekávat zmnožení vlastního majetku plněním ze strany státu. Ve světle dále popsané judikatury Evropského soudního dvora či poslední úpravy daně z příjmů, v níž zákonodárce v průběhu odepisování např. hotelů prodloužil dobu odepisování, čímž mohl výrazně negativně zasáhnout do plánovaného cash flow dotčených poplatníků, bude zajímavé sledovat, zda Ústavní soud České republiky bude podobně přísný a citlivý na legitimní očekávání i v jiných případech, a to zejména pokud půjde o abstraktní kontrolu norem.39
36
KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995, s. 209. Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 4.2.1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=29187&pos=1&cnt=3&typ=result. 38 Google. Retroaktivita z pohledu ústavního práva. Kateřina Šimáčková. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=%C3%BAs%2077%2F03&source=web&cd=8&ved=0CEgQFjAH& url=http%3A%2F%2Fwww.simackova.cz%2Fdokumenty%2Fretroaktivita.doc&ei=h5guT-vhOsQswbbptCaDQ&usg=AFQjCNFbSIMPOnX8m-gNFKKOBHqGsrWZrw. 39 Google. Retroaktivita z pohledu ústavního práva. Kateřina Šimáčková. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=%C3%BAs%2077%2F03&source=web&cd=8&ved=0CEgQFjAH& url=http%3A%2F%2Fwww.simackova.cz%2Fdokumenty%2Fretroaktivita.doc&ei=h5guT-vhOsQswbbptCaDQ&usg=AFQjCNFbSIMPOnX8m-gNFKKOBHqGsrWZrw. 37
36
3.3.3 Soulad zákona č. 402/2010 Sb. s ústavním pořádkem České republiky Nesoulad Novely ZPVOZ s ústavním pořádkem České republiky je častým argumentem investorů do FVE na našem území. Ze strany investorů je namítán nesoulad s principem legitimního očekávání s principem rovnosti nebo retroaktivita zákona. Zajímavý je nález Ústavního soudu České republiky ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, týkající se problematiky státní podpory stavebního spoření, resp. aplikovatelnosti změny podmínek poskytování státní podpory na již běžící smluvní vztahy, ve kterém rozhodl, že „… výše státní podpory není neměnná a že v budoucnosti bude docházet k její změně“. Ústavní soud České republiky dále konstatuje, že „...stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu nevyjímaje.“40 Význam tohoto judikátu Ústavního soudu ČR pro FVE lze shledávat v podobnosti státní podpory stavebního spoření s podporou provozovatelů FVE. Je tedy možné podporu provozovatelů FVE ve formě výkupních cen, resp. zelených bonusů považovat za jednu z forem státní podpory, a tedy dle výše zmíněného judikátu je změna podmíek poskytování státní podpory aplikovatelná. Zákonem garantovaná návratnost investice je 15 let (§ 6 odst. 1 písm. b) ZPVOZ). Vzhledem ke klesajícím cenám solárních panelů se investice do pořízení FVE výrazně snižovaly a s poskytovanou Dotací se návratnost výrazně zkracovala. Avšak argument investorů, že vzhledem k novelizaci ZPVOZ se návratnost jejich investic prodlouží, je argumentem bez právní váhy, ZPVOZ nikde negarantuje jinou než patnáctiletou návratnost. K tomu opět z nálezu Ústavního soudu České republiky ze dne 19. 4. 2011: „...zůstává skutečností, že změnou výše státní podpory nedochází ke změně smlouvou stanovené cílové částky, ani práv 40
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.4.2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5188.
37
a povinností stran této smlouvy, jež jsou na tuto částku navázány. Změna se tak ve vztahu k cílové částce promítá pouze do toho, že k jejímu dosažení budou účastníci stavebního spoření muset naspořit částku zvýšenou o sníženou část státní podpory, tedy ve větším rozsahu, než s ohledem na její dosavadní výši očekávali. Tento faktický důsledek je ale z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo nezbytné postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního hlediska ochranu přiznat nelze.“41 Dle oznámení ERU ze dne 28. 6. 2011 dosáhl podíl výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé tuzemské spotřebě elektřiny pro rok 2010 úrovně 8,30 %,42 tedy již 10 let před stanoveným cílem (rok 2020) hodnoty takřka necelých 2/3 požadované úrovně 13 %. Lze se tedy domnívat, že v případě zavedení Odvodu se nejedná o případ, kdy by výše Odvodu nebyla stanovena v kontextu se stanovením výše podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. V této souvislosti Ústavní soud České republiky posuzoval, zda není na straně adresátů státní podpory „… dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonem stanovené výše záloh státní podpory, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na jeho snížení.“43 Ústavní soud České republiky takovýto zájem v souvislosti se stavebním spořením neshledal, lze se tedy domnívat, že zájem chybí i ve věci FVE. K argumentu porušení principu rovnosti. Porušení rovnosti mezi subjekty může být spatřováno v tom, že se Odvod vztahuje pouze na zařízení využívající sluneční energii a pouze na zařízení určitého typu a výkonu. K tomu přidejme rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, kde je uvedeno, že „… je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné.“ Dále můžeme pokračovat: „… jestliže stát poskytne v zájmu zajištění svých funkcí určité skupině méně výhod než jiné, může tak učinit pouze ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho.“44 Z předchozí
41
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.4.2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5188. 42 Energetický regulační úřad. Oznámení energetického regulačního úřadu o vyhodnocení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny a o očekávaném dopadu podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky ze dne 28.6.2011 [online]. [cit.201203-05]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/sdelen%C3%AD_elektro/Pod%C3%ADl%20OZE%202009_final.pdf. 43 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.4.2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5188. 44 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17.5.1994, sp. zn. Pl. ÚS 36/93 [online]. [cit. 2012-02-05]. http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-3-00.
38
citace nálezu Ústavního soudu České republiky je zřejmé, že stát může do ústavního principu rovnosti zasáhnout, pokud je dán veřejný zájem. Z důvodové zprávy vládního návrhu Novely ZPVOZ vyplývá, že účelem a smyslem změny státní podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů byl právě veřejný zájem na tom, aby stávající stav enormně nezatěžoval energetické spotřebitele, neměl negativní dopady na státní rozpočet a neohrožoval konkurenceschopnost průmyslu. K veřejnému zájmu mimo jiné také hovoří nález Ústavního sodu České republiky ze dne 4. 2. 1997, podle kterého „… Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací.“45 Již zmíněnému argumentu pro porušení rovnosti Odvodu, kterým jsou zatíženi pouze výrobci elektřiny využitím slunečního záření, se však dá oponovat tím, že výrobci elektřiny využitím slunečního záření jsou adresáty podstatně vyšší podpory nežli výrobci elektřiny z jiných obnovitelných zdrojů. Tento závěr koresponduje s nálezem Ústavního soudu České republiky ze dne 19. 4. 2011, dle kterého „… Je-li totiž příspěvek ze státního rozpočtu poskytován za určitým účelem, měla by být výše daně z tohoto příspěvku stanovena v kontextu se stanovením výše tohoto příspěvku, neboť jinak by tento příspěvek nemusel plnit předpokládaný účel“. 46 Co se týče argumentu zpětné působnosti zákona, přijetí Novely ZPVOZ je příkladem nepravé retroaktivity, která je však podle Ústavního soudu České republiky obecně přípustná. Příkladem je nález Ústavního soudu České republiky ze dne 4. 2. 1997, kde je přímo stanoveno, že u „… retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.“47 Z uvedeného vyplývá, že argumenty investorů do FVE nejsou tak silné, jak se veřejně prezentuje, a že je možné v mnoha rozhodnutích českých 45
Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 4.2.1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=29187&pos=1&cnt=3&typ=result. 46 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.4.2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5188. 47 Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 4.2.1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=29187&pos=1&cnt=3&typ=result.
39
soudů vyhledat protiargumenty hovořící pro soulad zákona novely ZPVOZ s ústavním pořádkem České republiky.
3.4 Postup provozovatele distribuční soustavy v případě zrušení novelizace zákona č. 180/2005 Sb. Ústavním soudem České republiky Na úvod této části se v krátkosti zmiňme o opravných prostředích ve správním soudnictví, které zaručují přezkoumatelnost správních rozhodnutí. Právní úpravou přezkoumání správních rozhodnutí se sleduje možnost zjednání nápravy vydaných rozhodutí pro případ, že jsou stižena takovými vadami, pro které je nutné správní rozhodnutí změnit nebo zrušit. Uplatňuje se zde zásada dvouinstančnosti ve správním řízení, neboť až na výjimky přísluší přezkoumání rozhodnutí orgánu instančně nadřízenému správnímu orgánu, jehož rozhodnutí se přezkoumává. Podle toho, zda má jít o přezkoumání rozhodnutí, která ještě nenabyla právní moci nebo již rozhodnutí pravomocná, lze rozlišit tzv. řádné a tzv. mimořádné opravné prostředky. Řádnými opravnými prostředky jsou odvolání a rozklad, mimořádnými opravnými prostředky jsou obnova řízení a přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Zvláštní postavení má podání směřující k přezkoumání rozhodnutí správních orgánů soudem. Za určitých okolností je možné se domáhat nápravy správních rozhodnutí cestou rozhodování ústavního soudu.48 V oblasti fotovoltaiky došlo v několika málo posledních letech k řadě velice významných novelizací, které zásadně změnily podmínky podnikání v této oblasti. Snad nejvýznamnější změnou je zavedení Odvodu. Dále bylo se zpětnou platností zavedeno zdanění bezúplatných povolenek, které byly prohlášeny za dar, a tedy včleněny do systému daně darovací. Neméně významné je zrušení osvobození od daně z příjmů pro provozovatele fotovoltaických elektráren, zrušení tzv. daňových prázdnin. Veškerá zmíněná legislativní opatření byla přijata ve velice krátkém čase, zákon rušící osvobození od daně z příjmu byl dokonce projednáván ve stavu legislativní nouze. Nabízí se tedy otázka, jak byly přijaty tyto zákony ze strany veřejnosti. Není zde ohrožena důvěra občanů v řádný legislativní proces, porušena zásada legitimního očekávání? Netrvalo dlouho a ze strany veřejnosti došlo ke zpochybnění jednoho ze zákonů, jedné z novelizací, té 48
PRŮCHA, P., SKULOVÁ, S. Správní právo procesní část. 2. dotisk 3. doplněného vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 83-85.
40
nejvýznamnější. Dne 11. března 2011 podala skupina senátorů ústavní stížnost proti ustanovením ZPVOZ, která byla do zákona přijata novelou platnou od 1. ledna 2011. Netrvalo tedy ani dva a půl měsíce a zpochybnění ústavnosti zákona je na programu zasedání soudců Ústavního soudu České republiky. Zrušení této novelizace by mělo významný dopad jak na provozovatele fotovoltaických zařízení, tak ale i na provozovatele distribučních soustav, kteří jsou povinni od provozovatelů FVE Odvod vybrat a následně jej odvést státu. Níže je uvedena krátká úvaha týkající se případných dopadů pro provozovatele distribuční soustavy pro případ, že by zmíněná novela byla Ústavním soudem České republiky zrušena pro neústavnost. Skupina senátorů podala k Ústavnímu soudu České republiky ústavní stížnost napadající ustanovení Novely ZPVOZ. Zkusme teoreticky předejmout, jaké následky by pro provozovatele distribuční soustavy mohlo mít rozhodnutí Ústavního soudu České republiky o zrušení tohoto zákona pro protiústavnost. Zrušení Novely ZPVOZ by za určitých okolností znamenalo povinnost vrátit Odvod provozovatelům FVE zpět. V této souvislosti mohou nastat dvě situace. První nastane v případě, kdy si Poplatníci stěžují na PRDS a Správce daně následně uloží PRDS vrátit sražený Odvod. Druhý případ je takový, kdy Poplatník uspěje s žalobou u soudu. 1. Stížnost na postup Plátce. První situace nastane tehdy, když Poplatník podal stížnost na postup Plátce podle § 237, odst. 3 DŘ a o této stížnosti se vede správní řízení. Ústavní soud České republiky zruší zákon zavádějící Odvod, Správce daně v souladu s § 235 odst. 2 DŘ a článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky uloží PRDS zjednat nápravu, tedy vrátit Poplatníkovi Odvod, a to ve lhůtě stanovené správcem daně. PRDS je pak povinen vrátit provozovateli FVE Odvod. Postupem dle § 235 odstavce 4 DŘ PRDS vrácenou částku prokáže a Česká republika ji bude PRDS kompenzovat. 2. Žaloba na PRDS. V případě, že provozovatelé FVE budou podávat žaloby na PRDS a následně soud rozhodne, že PRDS je povinen vrátit provozovateli FVE již sražený Odvod, má PRDS možnost podat Správci daně dodatečné vyúčtování daně, na jehož základě má PRDS nárok na vrácení přeplatku na dani. Je možné ale, že nastane situace, kdy Správce daně odmítne vrátit přeplatek na dani s argumentací, že se jedná o pravomocně vybranou daň v souladu s tehdy platnou právní úpravou, tedy ke kompenzaci vráceného Odvodu nedojde. V této souvislosti vyvstává otázka následných
soukromoprávních
nároků
41
PRDS,
například
náhrada
škody
za
nekompenzování
vrácených
odvodů,
v mezinárodních arbitrážích.
42
před
soudy
v České
republice
nebo
4 OČEKÁVANÉ SOUDNÍ SPORY V SOUVISLOSTI SE ZMĚNOU ZÁKONA Č. 180/2005 SB. V souvislosti s Novelou ZPVOZ a jejím výrazným ekonomickým dopadem na provozovatele FVE jsou české soudy, finanční orgány, ale i PRDS žalováni pro zásah do oprávněných práv a zájmů subjektů provozujících FVE. Jedná se tedy jak o správní a občanskoprávní žaloby, tak o žaloby na straně PRDS. Podívejme se v krátkosti vzhledem k předmětu a žalobnímu petitu následně rozebíraných stížností a žalob na samotnou správu Odvodů podle DŘ. Podle § 7b ZPVOZ je Poplatníkem Odvodu výrobce elektřiny ze slunečního záření a Plátcem PRDS. Na správu Odvodů dle ZPVOZ je třeba primárně aplikovat ustanovení hlavy IV DŘ, která upravují správu daně vybírané srážkou. DŘ stanoví plátci Odvodu povinnost podat vyúčtování o svém postupu při vybírání Odvodu. Podle § 7g odst. 2 ZPVOZ je Plátce povinen odvést Odvod a podat vyúčtování do 25 dnů po skončení odvodového období, kterým je dle § 7f ZPVOZ kalendářní měsíc. Po podání vyúčtování by měl příslušný Správce daně přistoupit k prověření podaného vyúčtování. Pokud Správce daně na základě podaného vyúčtování nezjistí, že by se vyúčtovaná částka Odvodu odchylovala od částky Odvodu, který měl Plátce správně srazit a odvést (resp. vybrat), měl by na podaném vyúčtování vystavit potvrzení formou otisku úředního razítka a podpisu úřední osoby. Takto potvrzené vyúčtování by pak mělo být založeno ve spise Správce daně. Podle důvodové zprávy k ustanovení § 235 odst. 1 DŘ, takto potvrzené vyúčtování by mělo být považováno za „rozhodnutí o stanovení daně vůči plátci daně ve věci jeho daňové povinnosti, která byla předmětem vyúčtování“. Toto rozhodnutí se sice pouze zakládá do spisu a nedoručuje se žádnému účastníkovi řízení, nicméně nabývá právní moci, neboť podle § 235 odst. 1 DŘ se proti němu nelze odvolat. V případě, že následně Plátce zjistí, že sražený a vybraný Odvod měl být vyšší, má povinnost podat dodatečné vyúčtování dle ustanovení § 141 odst. 1 DŘ. Pokud následně Plátce zjistí, že sražený a vybraný Odvod měl být nižší, je jeho právem podat dodatečné vyúčtování dle § 141 odst. 2 DŘ. Pro případ, že by měl Poplatník pochyby o správnosti sraženého nebo vybraného Odvodu, § 237 DŘ upravuje možnost Poplatníka požádat Plátce o vysvětlení do 60 dnů ode dne, kdy se o výši sraženého nebo vybraného Odvodu dozvěděl. Daňový řád pak upravuje následné speciální řízení o stížnosti na postup Plátce, kterou podává Poplatník správci daně, pokud není s odpovědí Plátce na žádost o vysvětlení spokojen.
43
Výsledkem řízení o stížnosti na postup Plátce může být buď to, že Správce daně stížnost zamítne nebo jí (částečně) vyhoví. Pokud Správce daně stížnosti byť i jen částečně vyhoví, musí současně uložit plátci daně, aby zjednal nápravu ve stanovené lhůtě. Toto rozhodnutí Správce daně se doručuje jak Poplatníkovi, tak i Plátci Odvodu. V případě, že Správce daně stížnost zamítne, může Poplatník napadnout toto rozhodnutí odvoláním a následně případně i žalobou ve správním soudnictví. O odvolání proti rozhodnutí o stížnosti na postup Plátce by rozhodoval Správce daně vyššího stupně, tedy příslušné finanční ředitelství. Rozhodovat o správní žalobě by připadlo na příslušný správní soud (dále také „Správní soud“) dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Možnost podání žaloby ve správním soudnictví Poplatníkem byla potvrzena v nálezu II. ÚS 667/2000 ze dne 20. června 2001. V případě, kdy by Poplatník podal proti rozhodnutí Správce daně o stížnosti podle § 237 DŘ správní žalobu, byl by Správce daně přímým účastníkem soudního řízení před Správním soudem. V pravomoci Správního soudu by pak bylo přímo zrušení rozhodnutí Správce daně o stížnosti proti postupu Plátce. I Správní soud by mohl v případě pochybností o souladu předmětných ustanovení ZPVOZ podat Ústavnímu soudu České republiky návrh na jejich zrušení. V případě, že by v době řízení o správní žalobě paralelně probíhalo řízení před Ústavním soudem České republiky o návrhu na zrušení předmětných ustanovení ZPVOZ podaném jiným soudem, Správní soud by mohl vyčkat výsledku toho řízení. Pokud by Ústavní soud České republiky předmětná ustanovení zrušil, Správní soud by k takové skutečnosti zřejmě měl přihlédnout a zrušit rozhodnutí finančního ředitelství o odvolání proti rozhodnutí Správce daně o stížnosti na postup Plátce. Pokud by tedy Správní soud rozhodl o zrušení rozhodnutí Správce daně, byl by Správce daně, který rozhodl o stížnosti proti postupu Plátce v posledním stupni, povinen plátci Odvodu novým rozhodnutím stanovit, aby zjednal nápravu. Pro tento případ však DŘ žádný konkrétní postup nestanoví. V této souvislosti vyvstává otázka, zda vrácení Odvodu Správcem daně Plátci Odvodu a Plátcem Poplatníkovi s časovým odstupem od splatnosti výkupní ceny nebo zeleného bonusu může mít další dopady zejména v podobě platebních povinností za prodlení. Tyto následky by se měly plně řídit veřejnoprávní úpravou, protože nastávají v souvislosti s vrácením Odvodu jako veřejnoprávní platby spravované podle DŘ, kdy i postup Plátce je dán veřejnoprávní úpravou obsaženou v tomto předpise.
44
V ustanovení § 254 DŘ je upraveno právo daňového subjektu na úrok z neoprávněného jednání Správce daně v případě, že rozhodnutí Správce daně o stanovení daně je zrušeno, změněno nebo prohlášeno za nicotné z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu. V případě, že jsou splněny uvedené podmínky, je Správce daně povinen připsat úrok z neoprávněného jednání Správce daně na účet daňového subjektu automaticky. Rozhodnutí o stížnosti proti postupu Správce daně by však Správce daně mohl považovat za jiné rozhodnutí než za rozhodnutí o stanovení daně. Je tedy možné, že Správce daně by v případě zrušení rozhodnutí o stížnosti na postup Plátce soudem ve správním soudnictví mohl odmítnout vyplatit úrok dle § 254 DŘ. Nicméně je možné, že Poplatník bude vůči plátci uplatňovat nárok na úrok z prodlení na základě předpisů soukromého práva. Pokud by byl s takovýmto nárokem úspěšný, nezbývalo by plátci nic jiného, než žádat náhradu škody proti státu na základě zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
4.1 Žaloby ze strany investorů Ze strany investorů se jedná o správní a občanskoprávní žaloby a dále o mezinárodní arbitráže na základě mezinárodních dohod, kterými je Česká republika vázána. Investoři do FVE jsou jednak občané České republiky, ale jednak na našem území investovala řada zahraničních společností. Pro přiblížení žalob ze strany jak tuzemských, tak zahraničních investorů je do této práce vložena část věnující se této problematice.
4.1.1 Správní a občanskoprávní žaloby První část týkající se žalob ze strany investorů je věnována správním a občanskoprávním žalobám. Jsou vedena správní řízení u ERU, správní řízení u finančních orgánů a v neposlední řadě jsou prostřednictvím občanskoprávních žalob žalováni PRDS. Správní řízení u Energetického regulačního úřadu Podle § 17 odst. 7 EZ Energetický regulační úřad jako věcně příslušný správní orgán vede správní řízení a řeší spory o výši výkupní ceny elektřiny z obnovitelných zdrojů. Podstata sporů spočívá v tom, že PRDS, který je Plátcem, srazí nebo odvede Poplatníkovi, tj. provozovateli FVE, částku odpovídající zákonem stanovenému Odvodu výši 26 % nebo
45
28 % z výkupní ceny bez DPH a Poplatník považující takovýto Odvod za neoprávněný se tedy obrací na ERU s žádostí, aby plátci nařídil vrátit sražený Odvod, včetně zaplacení úroku z prodlení, a dále se zdržel takového jednání. Na základě obdrženého návrhu ERU vyzve odpůrce, tj. PRDS, aby se vyjádřil k podání, a zahájí správní řízení. Odpůrce podá ERU vyjádření, ve kterém zdůvodní svůj postup a následně ERU ve věci rozhodne. Vzhledem k tomu, že PRDS ve věci Odvodu postupuje v souladu s platnou legislativou podle § 7a a násl. ZPVOZ ve znění pozdějších předpisů a § 233 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., DŘ, ve znění pozdějších předpisů, ERU podaný návrh zamítne. Vzhledem ke skutečnosti, že Odvod je příjmem státního rozpočtu, příjemcem je tedy stát, pohledávka vzniká Poplatníkovi vůči státu, nikoli vůči PRDS, tedy Poplatníkovi. Obranou proti zamítavému rozhodnutí ERU je možnost podání rozkladu. Podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumá odvolací správní orgán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Současně je podle ustanovení § 141 odst. 9 správního řádu povinností odvolacího správního orgánu přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v odvolání. Vzhledem k tomu, že PRDS v těchto případech postupuje v souladu s platnou legislativou, i rozklad je ERU zamítnut. Proti rozhodnutí o rozkladu se podle § 91 odst. 1 ve spojení s § 152 odst. 4 správní řádu nelze dále odvolat ani podat rozklad. Správní řízení u územního finančního orgánu Dalším druhem správního řízení je správní řízení probíhající před územním finančním orgánem. V tomto případě je postup takový, že Poplatník, který nesouhlasí s provedením srážky Odvodu z elektřiny ze slunečního záření, podá PRDS žádost o vysvětlení, z jakého důvodu ke sražení Odvodu došlo. Poplatník v tomto případě namítá nesoulad vyplacené fakturované částky s vystaveným daňovým dokladem, který je v souladu s platně uzavřenou smlouvou mezi Poplatníkem a Plátcem. PRDS se ve smlouvě zavázal zaplatit za vyrobenou a dodanou elektřinu do distribuční sítě částku stanovenou cenovým rozhodnutím ERU. Částka vyplacená PRDS ovšem nekoresponduje s částkou, na kterou je vystaven daňový doklad, tedy Plátce podle Poplatníka porušil svou povinnost podle smlouvy a cenového rozhodnutí. PRDS odpoví, že ZPVOZ v platném znění ukládá PRDS povinnost srazit Odvod ve stanovené výši ze základu odvodu a tento Odvod pak odvést do 25 dnů po skončení odvodového období a podat ve stejné lhůtě vyúčtování Odvodu příslušnému Správci daně. Tato právní úprava koresponduje rovněž s DŘ, na který ZPVOZ odkazuje a který je procesním předpisem daňového práva. 46
PRDS tedy konstatuje soulad svého postupu se zákonem. Následně se Poplatník obrací se stížností na Správce daně, a to z toho důvodu, že při správě Odvodu se podle § 7h odst. 2 ZPVOZ postupuje podle DŘ. Odvod je tedy daní ve smyslu § 2 odst. 3 písm. b) DŘ. Poplatník se obrací Správce daně, aby plátci bylo uloženo vrátit žalobci rozdíl mezi fakturovanou a vyplacenou částkou. Takováto stížnost je zamítnuta i Správcem daně, a to s odůvodněním, že povinnost Plátce srazit, vybrat a odvést Odvod za elektřinu ze slunečního záření je jeho zákonnou povinností a Správce daně neshledal, že by Plátce postupoval v rozporu se ZPVOZ a že Plátce svým jednáním neporušil žádné právní předpisy. Další postup, který se v této věci nabízí, je podání řádného opravného prostředku proti rozhodnutí první instance. Vzhledem k tomu, že všichni účastníci řízení postupovali v souladu se zákonem, ani podané odvolání verdikt odvolacího orgánu ve vztahu k prvoinstančnímu orgánu nezměnilo, odvolání bylo rozhodnutím zamítnuto a rozhodnutí Správce daně potvrzeno. Občanskoprávní žaloby Dalším způsobem, jehož prostřednictvím výrobci elektřiny žádají od PRDS zdržení se provádění Odvodů a vrácení sraženého Odvodu, je občanskoprávní žaloba na PRDS. Hlavním argumentem žalobce je opět porušení ústavně zaručených základních práv a porušení dalších ústavních norem a závazků ČR vyplývajících z mezinárodních smluv. Žalobce tedy navrhuje, aby soud podal Ústavnímu soudu České republiky návrh na zrušení některých ustanovení ZPVOZ a aby v případě zrušení vybraných ustanovení Ústavním soudem České republiky uložil žalovanému povinnost zaplatit neoprávněně sraženou částku Odvodu. PRDS však koná v souladu s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod,49 tedy přesně to, co mu jako Plátci Odvodu ukládá ZPVOZ. PRDS byla ZPVOZ uložena povinnost a nemá dle platné a účinné právní úpravy jinou možnost, nežli Odvod provozovateli FVE v souladu se ZPVOZ a DŘ srazit, vybrat a odvést. Tuto povinnost má PRDS bez ohledu na to, zda je ZPVOZ v souladu s ústavním pořádkem České republiky či nikoliv. PRDS není oprávněn posuzovat soulad ZPVOZ s ústavním pořádkem České republiky. V případě, že by PRDS nepostupoval v souladu se zákonnou dikcí a Odvod Poplatníkovi nesrazil a následně neodvedl, měl by příslušný Správce daně dle § 233 odst. 3 DŘ možnost 49
„Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“
47
Odvod PRDS, jakožto plátci daně, stanovit k přímé úhradě. V případě nesražení a neodvedení Odvodu by PRDS dále hrozila povinnost uhradit penále a úrok z prodlení z Odvodu dle § 236 DŘ. PRDS tak již na základě pouhé obecné povinnosti předcházet hrozícím škodám ve smyslu § 415 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, nemůže postupovat jinak.
4.1.2 Mezinárodní arbitráže V mezinárodním obchodu dochází k několika typům sporů. Může se jednat o spory vzniklé mezi státy a mezinárodními organizacemi jako subjekty mezinárodního práva veřejného, mezi státy a osobami právnickými či fyzickými (obvykle jde o spory mezi hostitelským státem a zahraničním investorem) nebo o spory vzniklé mezi obchodníky, tj. osobami fyzickými a právnickými navzájem, kdy se jedná zejména o spory mezi subjekty vnitrostátního práva a řešení je nutné hledat na úrovni mezinárodního práva soukromého a procesního a kdy tato oblast zahrnuje řešení před soudy obecnými a před mezinárodními rozhodčími soudy.50 Investory jsou v mnoha případech příslušníci jiných států, a tedy v případě sporu o svou investici by použili snad nejtypičtější prostředek obrany, kterým je arbitráž. Arbitráž neboli rozhodčí řízení je alternativa soudního řízení. Neprobíhá před soudy jakožto státními orgány, ale před rozhodci či rozhodčími soudy jakožto soukromými osobami, resp. samosprávnými institucemi. Aby se spor mezi smluvními stranami mohl řešit v arbitráži, je třeba do smlouvy začlenit tzv. rozhodčí doložku, která upravuje mechanismus řešení sporů. Běžně se uvádí, že arbitráž má řadu výhod oproti soudnímu řízení. Patří mezi ně vyšší míra flexibility rozhodčího řízení, větší možnost uchovat rozhodčí řízení v tajnosti a také vyšší rychlost rozhodování. Výhody arbitráže jsou ale patrné zejména v mezinárodním kontextu, kdy se ani jedna ze smluvních stran nechce svěřit do rukou soudům v zemi druhé smluvní strany, kde by měla přirozenou nevýhodu pramenící z neznalosti místního práva a prostředí obecně. Navíc oproti rozsudkům je daleko jednodušší mezinárodní výkon rozhodčích nálezů. Pokud dlužník dobrovolně nezaplatí částku stanovenou v rozsudku či v rozhodčím nálezu, musí se přikročit k jeho výkonu. V mezinárodním kontextu se setkáváme s tím, že ve většině případů státy odmítají vykonat rozsudek vynesený soudy cizího státu. Ovšem většina států na světě jsou signatáři tzv. Newyorské konvence z roku 1958, ve které se zavazují vykonávat rozhodčí
50
ROZEHNALOVÁ, Naděžda. Právo mezinárodního obchodu. Vyd. 1. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 450.
48
nálezy vynesené v jiné signatářské zemi.51 Prvním výrazným krokem v řešení sporů mezi investory a státy bylo uzavření mnohostranné Úmluvy o řešení sporů z investic mezi státy a občany druhých států. Druhým důležitým mezníkem se staly dvoustranné dohody o ochraně investic, které ve velké většině obsahují doložky o řešení sporů mezi investory a státy některou z tam uvedených forem rozhodčího řízení. Průkopníkem mezinárodního obchodního rozhodčího řízení (arbitráže) byl Mezinárodní rozhodčí soud ICC, založený v roce 1923. Rozhodčí soud dokázal zabezpečit celosvětovou akceptovatelnost rozhodčího řízení jako nejefektivnějšího způsobu řešení mezinárodních obchodních sporů. Mechanismus řešení sporů vytvořený Mezinárodní obchodní komorou je vhodný především pro obchodní spory v mezinárodním kontextu. Ve většině případů jsou strany z různých států s rozdílným jazykovým, právním a kulturním zázemím. Mohou mít též často velmi rozdílné očekávání, jak může být jejich spor rozumně a spravedlivě vyřešen. Jejich vzájemná nedůvěra může být značná, doprovázená nedostatkem informací o způsobu řešení sporů. Tyto těžkosti mohou být ještě zvýšeny z důvodu vzdálenosti a tím, že jedna strana se bude muset podřídit pro ni nevýhodné soudní proceduře v domácím prostředí druhé obchodní strany. Z těchto důvodů se národní soudy v zemi jedné z obchodních stran nemusí zdát akceptovatelné pro ostatní strany. Mezinárodní obchodní komora proto dbá na vytváření alternativní cesty k procedurám obchodních států.52 Mezinárodní arbitráže na poli fotovoltaiky Legislativní podmínky v oblasti fotovoltaiky nastavené v České republice slibovaly více než dobré zhodnocení investic, a tak se pro investování v České republice rozhodla řada zahraničních investorů. Avšak po Novele ZPVOZ, která zásadně změnila podmínky podnikání v tomto odvětví, a to z pohledu investora k výrazně horšímu, se dá očekávat reakce zahraničních investorů na svou obranu prostřednictvím mezinárodních arbitráží s využitím práv vyplývajících z dvoustranných dohod o ochraně investic s požadavkem na náhradu. Pokud bychom si položili otázku, jaká je pravděpodobnost zahraničních arbitráží vůči České republice, odpověď, která se nabízí, zní, že pravděpodobnost obrany zahraničních investorů v oblasti fotovoltaiky, jejichž investice jsou v souvislosti s významnou novelizací právních předpisů zásadně dotčeny, vcelku vysoká. Česká republika patří z hlediska srovnání počtu 51
Jähnke Sekanina. Co je arbitráž [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.sekaninalegal.eu/usefulinfo-detail/57/co-je-arbitraz. 52 BusinessInfo.cz. Mezinárodní arbitrážní sou [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/pravni-prostredi-celni-problematika/mezinarodni-arbitraznisoud/1000487/4359/.
49
mezinárodních arbitráží k celosvětovým premiantům, a to v podobě sporů, které proti vlastní zemi vedou její občané skrze své zahraniční struktury. Více sporů řešily už jen Argentina a Mexiko. Stát v mezinárodních arbitrážích dosud prohrál přes dvacet miliard korun, dosud nejvyšší částku přes 10 miliard korun vyplatil koncernu CME.53 Jaká je ale šance na úspěch a komu se vyplatí se do mezinárodních arbitráží pouštět? Porovnejme míru rizika a náklady. Jedno písemné podání včetně znaleckých posudků představuje částku v řádu desítek milionů korun, v rámci arbitrážního řízení jsou taková podání dvě až čtyři.54 V souvislosti s fotovoltaickou arbitráží se hovoří o obdobné investiční kauze AES versus Maďarsko, kde šlo o výkupní ceny elektřiny z uhelných elektráren. Britský investor se zde dovolával investiční ochrany proti znovuzavedení regulovaných cen elektřiny. Rozhodčí tribunál nároky investora zamítl. Vše nicméně nasvědčuje tomu, že řada investorů do FVE v České republice by mohla v arbitráži dopadnout lépe než AES. Česká a maďarská situace se totiž v některých zásadních ohledech liší. Společnost AES zejména započala se svou investicí v Maďarsku ještě v době před zavedením pro něj příznivějšího cenového režimu, na jehož zrušení si v arbitráži stěžovalo. V mezinárodní ochraně investic přitom platí, že tzv. legitimní očekávání investora, která jsou chráněna, vznikají v souvislosti s provedením investice. V kontrastu s maďarskou arbitráží prováděli čeští investoři do FVE své investice právě na základě režimu ZPVOZ, který je teď Odvodem radikálně modifikován v jejich neprospěch.55 To tedy znamená, že investoři do FVE v České republice prováděli své investice v souladu se svým legitimním očekáváním, které bylo narušeno přijatou Novelou ZPVOZ. Situace je odlišná od té v Maďarsku, ale ani tento argument nestaví investory do pozice jasného vítěze sporu. Novela zákona byla reakcí na dynamický rozvoj této oblasti, špatně nastavené výkupní ceny a potřebu vyrovnat veřejný zájem se zájmy investorů. Kdyby došlo k zahájení mezinárodní arbitráže, investiční tribunál by si jistě vyžádal srovnávací testy, které by byly důležitým ukazatelem, a Česká republika by musela následně dokazovat nutnost a vyváženost novelizace.
53
Ekonom.iHNed.cz. Ptali jste se na arbitráže, které hrozí Česku [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://ekonom.ihned.cz/c1-49432450-ptali-jste-se-na-arbitraze-ktere-hrozi-cesku. 54 Ekonom.iHNed.cz. Ptali jste se na arbitráže, které hrozí Česku [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://ekonom.ihned.cz/c1-49432450-ptali-jste-se-na-arbitraze-ktere-hrozi-cesku. 55 Hospodářské noviny. Ondřej Sekanina: Kdo vyhraje fotovoltaickou arbitráž? [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://hn.ihned.cz/c1-48624150-kdo-vyhraje-fotovoltaickou-arbitraz .
50
4.2 Žaloby na straně provozovatele distribuční soustavy Část práce týkající se žalob na straně PRDS je v současné době čistě teoretická a zůstane taková do doby platnosti Novely ZPVOZ. Úvaha je věnována skutečnosti, která by nastala v případě zrušení Odvodu Ústavním soudem České republiky pro jeho protiústavnost. Toto rozhodnutí vy následovaly požadavky provozovatelů FVE ve věci navrácení sraženého Odvodu a požadavky na kompenzaci PRDS od České republiky, pokud provozovatel regionální distribuční bude povinen sražený Odvod provozovatelům FVE vrátit. Podívejme se na dva možné způsoby ochrany PRDS. 1. Provozovatelé FVE si stěžují na PRDS a Správce daně následně uloží PRDS povinnost vrátit sražený Odvod. Za situace, kdy Poplatník podal stížnost na postup Plátce dle § 237, odst. 3 DŘ a o těchto stížnostech se vede správní řízení a Ústavní soud České republiky zruší zákon zavádějící Odvod, Správce daně v souladu s § 235 odst. 2 DŘ a článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky uloží PRDS v běžících správních řízeních zjednat nápravu ve lhůtě, kterou Správce daně stanoví. Podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále také „ZUS“) má jeho nález o zrušení zákona účinky ke dni, který Ústavní soud České republiky ve svém nálezu určí (ex nunc), tudíž příslušný Správce daně je podle článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky povinen v běžícím řízení postupovat pouze v mezích a způsoby stanovenými platným zákonem, tedy již bez zrušených Odvodů. PRDS je v takovém případě povinen vyplatit všem provozovatelům FVE, kteří si stěžují, sražený Odvod. Správce daně vrátí PRDS sražené a provozovatelům FVE zpět zaplacené Odvody do 30 dnů ode dne, kdy PRDS prokáže vrácení neoprávněně sražené částky Poplatníkovi, a to postupem dle § 235, odst. 4 DŘ. 2. V případě zrušení příslušné Novely ZPVOZ je reálná možnost, že provozovatel FVE bude úspěšný s žalobou u soudu. Pokud Ústavní soud České republiky prohlásí Odvod za protiústavní, je možné, že příslušný soud uloží PRDS vrátit sražený Odvod provozovateli FVE. K tomu rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 1704/2007 říká: „Nejvyšší soud ČR proto dospěl k závěru, že soud v občanském soudním řízení vždy přihlédne k tomu, že ustanovení zákona (jiného právního předpisu), na němž spočívá uplatněný nárok (a má být proto použito při právním posouzení věci), bylo Ústavním soudem posléze shledáno ‚protiústavním‘
51
(‚protizákonným‘), i když bylo zrušeno až poté, co již byly (měly být) splněny předpoklady ke vzniku nároku.“ V takovém případě bude záležet na tom, jak se k situaci postaví finanční správa České republiky. Vyúčtování Odvodu je PRDS soustavy povinen příslušnému Správci daně podat do 25 dnů po skončení odvodového období, ve stejném období je PRDS také povinen odvést sražený Odvod. V případě, že Ústavní soud České republiky prohlásí Odvod za protiústavní a příslušný soud z tohoto důvodu uloží PRDS vrátit takto sražený Odvod provozovateli FVE, bude PRDS oprávněn podat dodatečné vyúčtování na daň nižší, než je poslední známá daň, a to z důvodu, že vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy (protiústavnost Odvodu), které nasvědčují tomu, že daň byla stanovena v nesprávné výši (§ 141, odst. 2 DŘ). Současně s podáním dodatečného vyúčtování je nutno požádat o vrácení přeplatku na dani podle § 155 odst. 2 DŘ. Dle § 155 odst. 7 DŘ lze o vrácení přeplatku požádat nejpozději do 6 let od konce roku, ve kterém přeplatek vznikl, jinak přeplatek zaniká. Ve fázi řízení o dodatečném vyúčtování na nižší Odvod mohou nastat dvě situace. Buď Správce daně přeplatek na dani vrátí, nebo Správce daně se rozhodne vyúčtování prověřit a vyzve PRDS k odstranění pochybností v dodatečném vyúčtování podle § 89, odst. 1 DŘ. V prvním případě Správce daně přeplatek vrátí do 30 dnů ode dne obdržení žádosti. Nevyhoví-li ji, oznámí to PRDS rozhodnutím, proti kterému se lze odvolat do 15 dnů ode dne jeho doručení. Pokud Správce daně nebude souhlasit s dodatečným vyúčtováním, například se zdůvodněním, že v době, kdy byl Odvod sražen a odveden, jednalo se o daň vybíranou v souladu s platným zákonem, neboť podle § 70 odst. 1 ZUS má jeho nález o zrušení zákona vždy pouze účiny ke dni, který Ústavní soud České republiky ve svém nálezu určí („ex nunc“), resp. se zdůvodněním, že pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen, zůstávají nedotčena (§ 71 odst. 2 ZUS), vyzve PRDS k odstranění pochybností v dodatečném vyúčtování. Nedojde-li k odstranění pochybností a PRDS neprokáže správci daně dostatečně věrohodně, proč neměla být daň odvedena, sdělí Správce daně PRDS výsledek svého postupu. PRDS je oprávněn do 15 dnů ode dne, kdy byl seznámen s dosavadním výsledkem postupu k odstranění pochybností, podat návrh na pokračování v dokazování spolu s návrhem na provedení dalších důkazních prostředků podle § 90, odst. 2
52
DŘ. Neshledá-li Správce daně důvody k pokračování v dokazování, vydá do 15 dnů ode dne, kdy PRDS podal návrh na pokračování v dokazování, rozhodnutí o stanovení daně. Proti rozhodnutí Správce daně o stanovení daně se PRDS může odvolat do 30 dnů ode dne jeho doručení. Nebude-li úspěšné ani odvolání, má PRDS možnost podat ve lhůtě dvou měsíců žalobu ke Správnímu soudu. V souvislosti s následným rozhodováním správního soudu opět z rozsudku Nejvyššího soudu České republiky ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 1704/2007, ve kterém soud dospěl k tomuto závěru: „I když ke zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení pro rozpor s ústavním zákonem (ústavním pořádkem), popřípadě jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení pro rozpor s ústavním zákonem (ústavním pořádkem) nebo zákonem, dochází dnem, který Ústavní soud určí ve svém ‚zrušujícím‘ nálezu (a nikoliv s účinky od počátku, kdy zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení nabyly účinnosti), musí být současně přihlédnuto k tomu, že nález Ústavního soudu přičítá zrušenému zákonu, jinému právnímu předpisu nebo jeho jednotlivému ustanovení též vlastnost ‚protiústavnosti‘ (rozporu s ústavním pořádkem), popřípadě ‚protizákonnosti‘ (rozporu se zákonem), která se k němu pojila již od počátku (od jeho účinnosti) a která v době rozhodování Ústavního soudu (srov. § 66 a § 67 zákona č. 182/1993 Sb.) trvala. Rozpor s ústavním pořádkem sice může být závazně deklarován pouze nálezem Ústavního soudu, avšak následky jeho zjištění platí i pro dobu předcházející nálezem provedeného zrušení ‚protiústavního‘ zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení.“ S ohledem na výše zmíněné vyvstává otázka, zda si PRDS může zachovat nárok na vrácení sraženého a odvedeného Odvodu tím způsobem, že až do okamžiku rozhodnutí Ústavního soudu České republiky budou z jeho podnětů podávaných Správci daně zahajována správní řízení ve věci jednotlivých měsíčních Odvodů, a nebude tudíž možno aplikovat § 71 odst. 2 ZUS. Teoreticky mohou nastat situace, kdy provozovatelé FVE uspějí s individuální žalobou k soudu (pokud Ústavní soud České republiky rozhodne o neústavnosti Odvodu) a soud uloží PRDS vrátit Odvod provozovateli FVE, ale PRDS neuspěje ve správním řízení o dodatečně podaném vyúčtování. I když k této situace se vyjadřuje Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. 7 A 146/2001 – 29, ze dne 13. 5. 2003 takto: „Zruší-li Ústavní soud některé ustanovení zákona pro jeho neústavnost, odpovídá principu oprávněného očekávání, aby soud v přezkumném řízení zrušil rozhodnutí správního orgánu, které se o ně opírá. Při přezkoumání zákonnosti rozhodnutí proto správní soud není vázán ustanovením takto 53
zrušeného zákonného ustanovení, ale musí dbát nálezu Ústavního soudu; v takovém případě není rozhodující, že napadené rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno ještě před tím, než Ústavní soud zákonné ustanovení zrušil.“ V případě, že PRDS neuspěje ani před správním soudem, má možnost podat proti rozhodnutí Správního soudu kasační stížnost, a to do 2 týdnů po doručení rozhodnutí Správního soudu. Pokud by PRDS byl neúspěšný i s kasační stížností, má možnost podat ústavní stížnost na protiústavnost Odvodu. Pokud by byl PRDS vlastněn zahraničním investorem, má možnost zahájit arbitrážní řízení s odůvodněním snižující se hodnoty jeho investice na základě opatření učiněných státem.
54
ZÁVĚR Žijeme v globálním světě, jehož přednosti můžeme využívat, ale kterému se také musíme přizpůsobit. Zavedení tržní ekonomiky po společenských a politických změnách v roce 1989, technologický pokrok a zkracování vzdáleností v důsledku rychlého přenosu informací prostřednictvím stále dokonalejších informačních a komunikačních technologií přinesly naší zemi řadu příležitostí nejen na regionální nebo celorepublikové úrovni, ale také na úrovni evropské či dokonce celosvětové. Abychom byli konkurenceschopní a jako konkurenti přijímáni, musíme plnit očekávání, která jsou v nás vkládána. Zájmeno „nás“ v předchozí větě sice vyjadřuje občany České republiky, ovšem v kontextu maximální podpory státu. Jestliže chce Česká republika být hráčem na mezinárodní úrovni, musí stanovit takové podmínky, které budou všichni ostatní hráči přijímat s respektem a maximální snahou o jejich dodržení. Energetická politika Evropské unie vyústila v přijetí směrnice Evropského parlamentu a Evropské rady o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů, která pro členské státy zaváděla povinné cíle. Po následné transpozici této směrnice do českého vnitrostátního práva se v České republice rozpoutal doslova boj o připojování fotovoltaických elektráren do distribučních sítí. Aby Česká republika dosáhla cíle stanoveného Evropskou unií bez obtíží, byly nastaveny podmínky podpory natolik výhodné, že během krátké doby byli zákonodárci nuceni nastalou situaci řešit. Přijaté kroky musely být výrazné. Do popředí se dostal veřejný zájem před zájmem soukromým. Novelou zákona ale byla přijata taková opatření, která téměř zastavila rozvoj v oblasti fotovoltaické energie. Závažnost situace vyústila dle některých názorů dokonce v porušení ústavně zaručených práv. Otázkou je, zda vše toto bylo nutné? Ano, bylo to nutné. Jak říká jedno známé rčení: „Není následku bez příčiny“. Chyba vznikla již na začátku celého procesu, a proto následné kroky, například v podobě zdanění příjmů, nutné byly, jinak by došlo k ohrožení zájmů společnosti nadřazením zájmů jedinců. Jak vyhodnotit celý proces stanovení podpory fotovoltaickým elektrárnám a následného utlumení jejich rozvoje? Rozvoj obnovitelných zdrojů energie je v dnešním světě nezbytný, je potřeba, aby se svět více oprostil od neobnovitelných zdrojů, které nejsou nevyčerpatelné. Na druhou stranu vše musí být činěno s patřičnou opatrností, rozvážností a zvážením případných negativních následků. Výsledkem legislativní úpravy tohoto odvětví bylo a nadále i bude
55
zdražení elektřiny. To může ovlivnit ekonomiku státu, je zde reálná hrozba mezinárodních soudních sporů na základě dohod o ochraně investic a v neposlední řadě oslabení důvěry občana ve stát. Investoři do fotovoltaických elektráren byli postaveni do tíživé situace, neboť bylo zasaženo do jednou zákonem stanovených podmínek, a to možná dokonce se zpětnou působností. Nabízí se otázka, jaké je podnikatelské prostředí v České republice, panuje zde právní jistota? Nemůže se obdobná situace opakovat? Ano, pravděpodobně se tato situace opakovat může. Cílem práce bylo poskytnout přehled o rozvoji fotovoltaických elektráren po přijetí novely zákona č. 180/2005 Sb., která se zabývá podporou výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a nastavila v této oblasti výrazně jiné podmínky podnikání. Práce představuje právní úpravu v České republice a Evropě, definuje formy podpory a pojednává o vlivu fotovoltaických elektráren na český energetický trh. O zásadních změnách, které přinesla výše zmíněná novela, a jejich vzájemných souvislostech hovoří kapitola třetí, závěrečná část práce pak vyhodnocuje dopady přijatých změn. Vzhledem k tomu, že se jedná o stále živé téma, za několik měsíců, po které jsem práci psala, se na poli fotovoltaických elektráren událo mnoho změn. Aktualitami z této oblasti jsou plněny stránky novin a časopisů, hovoří se o nich v televizi, na mnoha odborných konferencích. Významnou roli zde jistě hrál i lobbing a snaha prosadit zrušení novely zákona č. 180/2005 Sb. Aktualitou posledních dnů je prezidentské veto zákona o podporovaných zdrojích energie. Dne 14. března 2012 využil prezident republiky Václav Klaus své pravomoci dané mu článkem 50 Ústavy České republiky a vrátil Poslanecké sněmovně zákon ze dne 31. ledna 2012 o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů. V odůvodnění vyjadřuje svou nespokojenost s předloženým návrhem, obavy z navyšování podpor vybraným zdrojům energie z veřejných prostředků, nesouhlas se zatěžováním veřejných rozpočtů a také se zvýšením ceny energií: „Snažíme se pět minut po dvanácté tento problém napravit, ale škody již byly napáchány.“56 S tímto tvrzením se dá jedině souhlasit. Zároveň lze očekávat, že Ústavní soud České republiky nebude dále rozhodovat o ústavnosti či neústavnosti aktuálního znění zákona č. 180/2005 Sb. a bude vyčkávat na novelizaci zákona. Nadále bude nejasný výsledek sporů týkajících se odvodu z elektřiny ze slunečního záření (tzv. solární daně ), tedy ani provozovatelé fotovoltaických elektráren ani provozovatelé regionálních distribučních soustav nebudou mít jasno o vývoji své investice. Otázky vztahující se k zákonu 56
Pražský hrad. Prezident vetoval zákon o podporovaných zdrojích energie [online]. [cit. 2012-03-15]. Dostupné z: http://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/7241.shtml.
56
o podporovaných zdrojích energie jsou tudíž dále otevřené a s napětím budeme očekávat další vývoj této oblasti. Problematika fotovoltaických elektráren a jejich vlivu na český energetický trh je natolik aktuální, že je ještě málo odborně rozpracovaná a nejsou dosud vydané publikace, ze kterých by bylo možné relevantně čerpat. Informace jsem získávala z aktuálního dění reflektovaného sdělovacími prostředky a na internetu, následně je porovnávala s ustanoveními zákonů a judikáty soudů a snažila se je vhodně začlenit do své práce. I když bylo nutné neustále sledovat, jaké informace se o daném tématu objevují, a prostudovat mnoho právních předpisů a dalších materiálů, obohatilo mne to o nové a zajímavé zkušenosti a poznatky. Věřím, že předkládaná práce alespoň dílčím způsobem přispěje k odborné diskuzi o systému zdanění fotovoltaické energie v České republice a jeho ekonomických dopadech.
57
SUMMARY We live in a global world the advantages of which are at our disposal, however, it is the world which we have to adjust to. Introducing market economy after the social and political changes in 1989, technological progress and shorter distances thanks to faster transmission of information through a more and more complex ICT network have brought a number of opportunities for our country at the local level as well as for Europe and the whole world. To be able to compete and to be considered competitive, we have to meet the expectations which are inserted into us. The pronoun „us“ in the previous sentence stands for Czech citizens, however, in the context of the maximum support provided by the state. If the Czech Republic wants to be an international player, such conditions have to be set which all the other players will accept respectfully and with an effort to keep them. The European Union energy policy resulted into a directive of the European Parliament and the European Council on the support of renewable sources of energy which introduced mandatory targets for the member states. After this directive had been transposed into the Czech national law, a fight started in the Czech Republic for connecting photovoltaic power plants into the distribution network. To achieve the goals set by the European Union without problems, such favourable conditions were set in the Czech Republic that after a short time legislators were made to solve this particular situation. The taken measures had to be rather strict. A public interest was preferred to a private interest. However, in the amendment of the relevant act such measures were taken that the development in the field of photovoltaic energy almost stopped. According to some opinions, the situation even caused violation of constitutionally guaranteed rights. The question arises whether all the above mentioned steps were really necessary. Yes, they were. As a proverb says, “There is no consequence without a reason”. A mistake had been made at the very beginning of the process, and therefore the following steps, such as taxation, were essential, otherwise preferring interests of individuals would have jeopardized social interests. How can all the process of defining support of photovoltaic plants and the following suppression hereof be assessed? In the today´s world it is necessary to develop renewable energy sources. Breaking away from non-renewable sources is essential as they are not
58
endless. On the other hand, everything must be done with appropriate caution and deliberation, considering possible consequences. The changes in the legislation have caused increase in electricity prices and further increase can be expected in the future. This fact can have an impact on the economy of the country. There is a real threat of international trials based on agreements on investment protection, last but not least, the citizens´ trust in government might be undermined. Investors in photovoltaic plants find themselves in a difficult situation, as the statutory conditions have been changed. The question arises about the business environment in the Czech Republic – is there any legal certainty? Might this situation repeat? Yes, it might happen again. It is the aim of the thesis to offer an overview of the development of photovoltaic plants after the amendment of the Act no. 180/2005 Coll. was adopted, which defines the conditions for support of electricity production from renewable sources and which defines rather different conditions for business. The thesis introduces the legislation in the Czech Republic and in Europe, defines the forms of support and deals with the impact of photovoltaic plants on the Czech energy market. The final third chapter describes fundamental changes brought by the above mentioned amendment, and finally the consequences of the adopted changes are assessed. Considering the fact that this is still a hot topic, a number of changes occurred during the time I was working on my thesis. Newspapers and magazines cover all the news in this field, the changes are discussed on television and at many scientific conferences. No doubt, lobbing and the effort to enforce the abolition of the amendment of Act no. 180/2005 Coll. were essential too. In the last days, the presidential veto of the bill on supported energy sources was hot news. On 14th March 2012 President Václav Klaus used his power given to him by Art. 50 of the Constitution of the Czech Republic and he returned the House of Representatives the bill of 31 January on supported energy sources and on amendments of some acts. In the reasoning he expresses his dissatisfaction with the bill, his concerns about the increasing support of chosen energy sources from public funds, his disagreement with burdening public budgets and further increase in energy prices. “We are trying to correct the problem at the very last moment, but at the same time, some damage has been inflicted.” This statement can only be agreed with. The Constitutional Court of the Czech Republic will not decide on the constitutionality of the current wording of Act. no. 180/2005 Coll. and will be waiting for amendments of the act. Moreover, the result of disputes about the so called solar tax (levy on electricity from solar
59
radiation) will not be clear, thus neither the photovoltaic plants operators nor regional distributors will be sure about the development of their investments. Therefore, the questions related to the act on supported energy sources are still open and we will expect further development in this issue. The topic of photovoltaic plants and their impact on the Czech energy market is so new that it has not been analysed sufficiently and no documents have been published which could be used as relevant sources. Information was obtained from the news and on the Internet, it was further compared with the provisions of acts and court ruling and integrated into the text of the thesis. Although it was necessary to track the information on the topic, to study many legal regulations and further materials, I gained new and interesting experience and knowledge. I believe that the thesis will at least partially contribute to the scientific discussion on taxation on photovoltaic energy in the Czech Republic and on the economic impact.
60
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Graf 1: Výkupní ceny elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31.12.2012 dodané do sítě v Kč/MWh Graf 2: Zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31.12.2012 dodané do sítě v Kč/MWh Graf 3: Výkupní ceny vs. zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření v období před rokem 2006 do 31.12.2012 dodané do sítě v Kč/MWh Tabulka 1: Možné následky přijetí/nepřijetí novely ZPVOZ
61
SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Literatura KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 8071790281. PRŮCHA, Petr; SKULOVÁ, Soňa. Správní právo procesní část. 2. dotisk 3. doplněného vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 262 s. ISBN 8021022949. RADVAN, Michal a kol. Finanční právo a finanční správa – Berní právo. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 509 s. ISBN 9788021047327. ROZEHNALOVÁ, Naděžda. Právo mezinárodního obchodu. Vyd. 1. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 467 s. ISBN 802102612X.
Právní předpisy Právní předpisy Evropské unie Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES, ve znění pozdějších předpisů. Právní předpisy v České republice Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 1/1992, Ústava České republiky, ve znění pozdějších úprav. Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších úprav. Zákon č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
62
Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb. , o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Důvodová zpráva k zákonu č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony Nařízení a vyhlášky Nařízení vlády č. 418/2010 Sb., ze dne 22. prosince 2010, kterým se stanoví limit prostředků státního rozpočtu pro poskytnutí dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů. Prováděcí vyhláška č. 475/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a novelu vyhlášky č. 475/2005 Sb., vyhlášku č. 364/2007 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která upravuje technické a ekonomické náležitosti fotovoltaických elektráren. Vyhláška č. 51/2006 Sb., o podmínkách připojení k elektrizační soustavě, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 150/2007 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích, ve znění pozdějších předpisů.
Elektronické prameny – soudní rozhodnutí Nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://www.concourt.cz/clanek/GetFile?id=4074. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17.5.1994, sp. zn. Pl. ÚS 36/93 [online]. [cit. 2012-02-05]. http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-3-00. Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 4.2.1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96. [online]. [cit. 201202-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=29187&pos=1&cnt=3&typ=result.
63
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 9.3.2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=72&pos=1&cnt=1&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 14.7.2004 sp. zn. I. ÚS 185/04. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=46118&pos=1&cnt=1&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5.8.2004 sp. zn. I. ÚS 77/03, č. 108, sv. 34 Sb. n. u. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=44283&pos=1&cnt=1&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 31. ledna 2008, sp. zn. Pl. ÚS. 24/07, vyhl. pod. č. 88/2008 Sb. [online]. ]cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=57616&pos=1&cnt=1&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 21. dubna 2009, sp. zn. Pl.ÚS 29/08, vyhl. pod č. 181/2009 Sb. bod 53 [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=62071&pos=1&cnt=7&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1.7.2010, sp. zn. Pl. US 9/07. [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=66702&pos=1&cnt=2&typ=result. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.4.2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5188.
Elektronické prameny BusinessInfo.cz. Mezinárodní arbitrážní soud [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/pravni-prostredi-celni-problematika/mezinarodniarbitrazni-soud/1000487/4359/. Energetický regulační úřad. Důvodová zpráva k Cenovému rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2010 ze dne 30. listopadu 2010 [online]. [cit. 2012-03-03]. Dostupná z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/Duvodzpr_CR4.pdf.
64
Energetický regulační úřad. Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 7/2011[online]. [cit. 2011-12-29]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/cenova%20rozhodnuti/CR%20elektro/2011/ER%20CR%20 7_2011OZEKVETDZ.pdf . Energetický regulační úřad. Oznámení energetického regulačního úřadu o vyhodnocení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny a o očekávaném dopadu podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky ze dne 28.6.2011 [online]. [cit.2012-03-05]. Dostupné z: http://www.eru.cz/user_data/files/sdelen%C3%AD_elektro/Pod%C3%ADl%20OZE%202009 _final.pdf. Ekonom.iHNed.cz. Ptali jste se na arbitráže, které hrozí Česku [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://ekonom.ihned.cz/c1-49432450-ptali-jste-se-na-arbitraze-ktere-hrozi-cesku. E.ON Distribuce, a.s. Technické možnosti připojení dalších fotovoltaických a větrných elektráren do elektrizační soustavy ČR [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.eon-distribuce.cz/cs/aktuality/148.shtml . E.ON Distribuce, a.s. Oznámení o překročení limitu připojitelného výkonu pro fotovoltaické a větrné elektrárny [online]. [cit. 2012-03-13]. Dostupné z: http://www.eondistribuce.cz/cs/aktuality/152.shtml. Europa.eu. Nástroj pro propojení Evropy: Komise plánuje podpořit evropské sítě 50 miliardami EUR [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1200&format=HTML&aged= 0&language=CS&guiLanguage=en . Google. Retroaktivita z pohledu ústavního práva. Kateřina Šimáčková [online]. [cit. 2012-0205]. Dostupné z: http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=%C3%BAs%2077%2F03&source=web&cd=8&v ed=0CEgQFjAH&url=http%3A%2F%2Fwww.simackova.cz%2Fdokumenty%2Fretroaktivita .doc&ei=h5guT-vhOs-QswbbptCaDQ&usg=AFQjCNFbSIMPOnX8mgNFKKOBHqGsrWZrw.
65
Hospodářské noviny. Ondřej Sekanina: Kdo vyhraje fotovoltaickou arbitráž? [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://hn.ihned.cz/c1-48624150-kdo-vyhraje-fotovoltaickouarbitraz . Jähnke Sekanina. Co je arbitráž [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.sekaninalegal.eu/useful-info-detail/57/co-je-arbitraz. Ministerstvo průmyslu a obchodu. Národní akční plán České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů [online]. [cit. 2011-12-14]. Dostupné z: http://www.mpo.cz/dokument79564.html . PatriaOnline. Vitásková (ERÚ): Kvůli fotovoltaice ceny elektřiny porostou řadu let a přinesou miliardové náklady [online]. [cit. 2011-12-18]. Dostupné z: http://www.patria.cz/spravodajstvo/1892026/vitaskova-eru-kvuli-fotovoltaice-ceny-elektrinyporostou-radu-let-a-prinesou-miliardove-naklady.html?culture=en-US . Právnický slovník, 3. vydání, 2009. Dušan Hendrych a kolektiv [online]. [cit. 2012-02-18]. Dostupné z: http://www.beck-online.cz/legalis/documentview.seam?type=html&documentId=nnptembqhfpwy6boozsxezlknz4v66tbnjsw2&groupInde x=1&rowIndex=0&conversationId=943260#selected-node. Právnický slovník, 3. vydání, 2009. Dušan Hendrych a kolektiv. Legitimní očekávání a zákaz překvapivých rozhodnutí [online]. [cit. 2012-02-05]. Dostupné z: http://www.beckonline.cz/legalis/documentview.seam?type=html&documentId=nrptembqhfpxa4tbl42f643uojptioi&groupIndex=3&rowI ndex=0&conversationId=752320#selected-node. Pražský hrad. Prezident vetoval zákon o podporovaných zdrojích energie [online]. [cit. 201203-15]. Dostupné z: http://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/7241.shtml. Skupina ČEZ. Jaderná energetika ve světě [online]. [cit. 2011-12-29]. Dostupné z: http://www.cez.cz/cs/vyroba-elektriny/jaderna-energetika/je-ve-svete.html. SocialniDialog.cz. Zaměstnavatelé: ceny elektřiny sráží konkurenceschopnost průmyslu [online]. [cit. 2011-12-30]. Dostupné z: http://www.socialnidialog.cz/aktuality/aktuality/zamestnavatele-ceny-elektriny-srazikonkurenceschopnost-prumyslu .
66
SOLARENVI. Historie fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.solarenvi.cz/slunecni-elektrarny/technicke-informace/historie-fotovoltaiky/. SunnyPower. Dějiny fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.sunnypower.cz/cs/historie-a-soucasnost-fv. Ústavní soud České republiky. Ústavní stížnost [online]. [cit. 2012-02-0]. Dostupné z: http://www.usoud.cz/clanek/GetFile?id=5059IT serve. Historie fotovoltaiky [online]. [cit. 2011-12-19]. Dostupné z: http://www.itserve.cz/index.php/fotovltaickeelektrarny/fotovoltaika. ZPRÁVY.ROZHLAS.CZ. Podíl jaderné energetiky v Česku by měl vzrůst [online]. [cit. 201112-30]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/882857.
67
