MASARYKOVA UNIVERZITA Fakulta sociálních studií Katedra sociální politiky a sociální práce DISERTAČNÍ PRÁCE

MASARYKOVA UNIVERZITA Fakulta sociálních studií Katedra sociální politiky a sociální práce

DISERTAČNÍ PRÁCE

Brno 2007

Pavel Horák

MASARYKOVA UNIVERZITA Fakulta sociálních studií Katedra sociální politiky a sociální práce

Mgr. Pavel Horák Změna cílů státních sociálních programů v průběhu jejich implementace street-level byrokraty Případové studie individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionech ČR

Disertační práce

Školitel: doc. PhDr. Libor Musil, CSc.

Brno 2007

2

Děkuji svému školiteli doc. PhDr. Liboru Musilovi, CSc. za možnost vhlédnout a alespoň částečně porozumět fenoménu street-level byrokracie M. Lipskyho a jeho pokračovatelů. Zároveň děkuji prof. PhDr. Tomáši Sirovátkovi, CSc. a PhDr. Jiřímu Winklerovi, Ph.D. za jejich vlídný přístup, mimořádně cenné rady a možnost participovat na jimi organizovaných výzkumných aktivitách a dílčích zjištěních, které mi umožnily vypracovat empirickou část této práce. Největší poděkování patří mé manželce Markétě za neobyčejnou podporu v dobách, kdy jsem to nejvíce potřeboval a také synkovi Kubíkovi za jeho vzorné (nerušivé) chování. 3

4

Prohlašuji že jsem na své disertační práci pracoval samostatně a použil jsem pouze pramenů citovaných v seznamu použité literatury.

____________________________________

5

OBSAH (stručný) ÚVOD.................................................................................................................................................................... 12 I. CÍLE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ A JEJICH ZMĚNA UVNITŘ ORGANIZACÍ NA LOKÁLNÍ ÚROVNI .............................................................................................................................................. 17 1. Vymezení cílů státních sociálních programů, jejich vztah k organizačním cílům a perspektivy pohlížení na jejich změnu: „vertikální“ a „horizontální“ typ změny cílů a proces „přeměny“ a „změny“ cílů...................................................................................................................................................................... 18 2. Jednotlivé typy organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů...................................... 21 3. Charakteristiky cílů státních organizací realizujících sociální programy a charakteristiky cílů těchto programů........................................................................................................................................................... 27 4. Změna cílů sociálních programů „ve“ státních organizacích, jejich možné příčiny a vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb....................................................................................................................... 29 5. Shrnutí .............................................................................................................................................................. 31 II. IMPLEMENTACE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V LOKÁLNÍCH ORGANIZACÍCH.......... 33 6. Vymezení implementace jakožto předmětu zájmu analýzy politiky a studie o implementaci státních sociálních programů ............................................................................................................................ 35 7. Perspektivy zkoumání implementace státních sociálních programů ................................................. 40 8. Koncepty využitelné pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích ............................................................................................................................................................. 48 9. Shrnutí ................................................................................................................................................ 57 III. LOKÁLNÍ ORGANIZACE POSKYTUJÍCÍ STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PROGRAMY, ROLE AKTÉRŮ ÚČASTNÍCÍCH SE JEJICH IMPLEMENTACE A VLIV INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ............... 59 10. Vymezení organizací poskytujících státní sociální programy a jednotlivých typů aktérů uvnitř nich: využití konceptu byrokracie a jeho kritiky............................................................................................ 62 11. Role liniových pracovníků lokálních organizací při implementaci státních sociálních programů: vliv principů byrokracie, profesionalismu a managerismu na jejich přístup k implementaci programů, a tím na změnu jejich cílů............................................................................................................................. 70 12. Vliv organizačního a mimo-organzačního insitucionálního prostředí liniových pracovníků na způsob implementae státních sociálních programů: využití konceptu new governance, organizační kultury a mixu vybraných organizačních modelů implementace sociálních programů R.Elmora...................... 85

6

13. Shrnutí .............................................................................................................................................. 93 IV. ZMĚNA CÍLŮ STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A ZPŮSOBY JEJICH IMPLEMENTACE.............................................................................................................. 98 14. Metodologie výzkumu....................................................................................................................... 98 15. IAP a změna jeho cílů .................................................................................................................... 108 16. Způsoby implementace IAP ........................................................................................................... 129 ZÁVĚR................................................................................................................................................................. 149 PŘÍLOHY ............................................................................................................................................................ 152 ANOTACE........................................................................................................................................................... 168 LITERATURA ..................................................................................................................................................... 169

7

OBSAH (podrobný) ÚVOD.................................................................................................................................................................... 12 I. CÍLE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ A JEJICH ZMĚNA UVNITŘ ORGANIZACÍ NA LOKÁLNÍ ÚROVNI .............................................................................................................................................. 17 1. Vymezení cílů státních sociálních programů, jejich vztah k organizačním cílům a perspektivy pohlížení na jejich změnu: „vertikální“ a „horizontální“ typ změny cílů a proces „přeměny“ a „změny“ cílů................................................................................................................................................... 18 2. Jednotlivé typy organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů...................................... 21 2.1 Organizační cíl a cíl státního sociálního programu jako kolektivní „záměr“: oficiální vs. operační cíle ........................................................................................................................................................................ 21 2.2 Organizační cíl a cíl státního sociálního programu jako žádoucí „výsledek“: tranzitivní vs. reflexivní cíle .................................................................................................................................................................. 25 3. Charakteristiky cílů státních organizací realizujících sociální programy a charakteristiky cílů těchto programů....................................................................................................................................... 27 4. Změna cílů sociálních programů „ve“ státních organizacích, jejich možné příčiny a vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb ...................................................................................................... 29 5. Shrnutí ............................................................................................................................................. 31 II. IMPLEMENTACE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V LOKÁLNÍCH ORGANIZACÍCH.......... 33 6. Vymezení implementace jakožto předmětu zájmu analýzy politiky a studie o implementaci státních sociálních programů ...................................................................................................................... 35 6.1 Různé způsoby vnímání „implementace“ při studiu sociálních programů........................................ 35 6.2 Studie zabývající se implementací státních sociálních programů.................................................... 38 7. Perspektivy zkoumání implementace státních sociálních programů ................................................ 40 7.1 Přínosy implementačních studií pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů: přístup shora-dolů, zdola nahoru a syntetizující přístup .............................................................................. 41 7.2 Přínosy studií veřejného managementu pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů: syntetizující přístp ............................................................................................................................ 47 8. Koncepty využitelné pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích.................................................................................................................................. 48 8.1 Model zkoumání procesu implementace jako komplexního celku dle Sǿrana Wintera................... 49

8

8.2 Koncept organizačních modelů implementace sociálních programů Richarda F. Elmora............... 50 8.2.1 Model byrokratické správy............................................................................................................. 52 8.2.2 Model řízení systémů (manažerský model) .................................................................................. 53 8.2.3 Model profesionálního poskytování služeb ................................................................................... 55 9. Shrnutí ............................................................................................................................................. 57 III. LOKÁLNÍ ORGANIZACE POSKYTUJÍCÍ STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PROGRAMY, ROLE AKTÉRŮ ÚČASTNÍCÍCH SE JEJICH IMPLEMENTACE A VLIV INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ ............... 59 10. Vymezení organizací poskytujících státní sociální programy a jednotlivých typů aktérů uvnitř nich: využití konceptu byrokracie a jeho kritiky ...................................................................................... 62 10.1 Ideální podoba organizací poskytujících státní sociální programy: Weberův koncept byrokratické organizace a jeho kritika .................................................................................................................. 62 10.2 Reálná podoba organizací poskytujících státní sociální programy ............................................... 65 10.3 Různé typy aktérů uvnitř organizací a jejich specifické pracovní prostředí jakožto hlavní dimenze studia změny cílů státních sociálních programů a způsobů jejich naplňování ................................ 67 10.3.1 Aktéři uvnitř a vně státních organizací ....................................................................................... 68 10.3.2 Pracovní prostředí aktérů ........................................................................................................... 69 11. Role liniových pracovníků lokálních organizací při implementaci státních sociálních programů: vliv principů byrokracie, profesionalismu a managerismu na jejich přístup k implementaci programů, a tím na změnu jejich cílů................................................................................................................. 70 11.1 Linioví pracovníci a jejich role při implementaci státních sociálních programů: Lipskyho koncept street-level byrokracie...................................................................................................................... 70 11.2 Vliv byrokracie, profesonalismus a managerismu na jednání liniových pracovníků ve státních byrokratických organizacích: postavení profesionála v byrokratické struktuře a koncept byro-profesionalismu a nového veřejného managementu............................................................... 75 11.2.1 Byroprofesionální principy fungování sociálních států a jejich vliv na jednání liniových zaměstnanců.................................................................................................................................... 80 11.2.2 Manažerské principy fungování sociálních států a jejich vliv na jednání liniových zaměstnanců ......................................................................................................................................................... 82 12. Vliv organizačního a mimo-organzačního insitucionálního prostředí liniových pracovníků na způsob implementae státních sociálních programů: využití konceptu new governance, organizační kultury a mixu vybraných organizačních modelů implementace sociálních programů R.Elmora............... 85 12. 1 New governance a implementace státních sociálních programů.................................................. 86

9

12.2 „Organizační kultura“ jako ukazatel způsobu naplňování cílů státních sociálních programů: byrokratická, profesionální a byroprofesionální „kultura přístupu ke klientům“ ............................... 89 12.3 Ostatí klíčové faktory ovlivňující chování liniových zaměstnanců: výsledky výzkumů studia implementace sociálních programů vypovídající o platnosti kombinace organiazčních modelů R.Elmora .......................................................................................................................................... 91 13. Shrnutí ........................................................................................................................................... 93 IV. ZMĚNA CÍLŮ STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A ZPŮSOBY JEJICH IMPLEMENTACE ............................................................................................................. 98 14. Metodologie výzkumu .................................................................................................................... 98 14.1 Cíle výzkumu, výzkumné oblasti a výchozí konceptuální předpoklady.......................................... 98 14.2 Užité metody a techniky sběru a analýzy dat............................................................................... 101 14.3 Operacionalizace dílčích výzkumných otázek.............................................................................. 105 15. IAP a změna jeho cílů .................................................................................................................. 108 15.1 Vymezení IAP jakožto nástroje aktivní politiky pracovního trhu................................................... 109 15.2 Oficiální cíle a funkce individuálních akčních plánů na národní a nadnárodní úrovni: „Jak jsou IAP definovány v evropských mezinárodních dokumentech a v dokumentech ČR ?“ ......................... 110 15.2.1 Oficiální cíle individuálních akčních plánů na nadnárodní úrovni ............................................. 111 15.2. 2 Oficiální cíle individuálních akčních plánů na národní úrovni – příklad ČR.............................. 115 15.3 Operační cíle a funkce IAP na lokální úrovni: „Jaký mají IAP význam podle názorů liniových pracovníků vybraných úřadů práce v ČR ?“ ................................................................................ 118\\ 15.3.1 Cíle a funkce individuálního přístupu (jako metody individuálního akčního plánu)................... 121 15.3.2 Cíle a funkce individuálního akčního plánu (jako formy individuálního přístupu) ..................... 123 15.4 Závěrečná shrnutí a doporučení .................................................................................................. 125 16. Způsoby implementace IAP ......................................................................................................... 129 16.1 Implementace aktivní politiky pracovního trhu (ALMP) a existující evropské a mimoevropské modely individuálního přístupu v rámci IAP................................................................................... 130 16.2 Implementace IAP v ČR (2003) - případové studie vybraných lokalit, jejich srovnání a typizace 131 16.2.1 Počátky zavedení IAP v ČR a jejich dopady ............................................................................. 133 16.2.2 Výsledky analýzy čtyř vybraných lokalit (případové studie) ...................................................... 135

10

16.2.3 Srovnání vybraných lokalit a odlišení způsobů implementace IAP na jednotlivých úřadech práce .............................................................................................................................................. 137 16.3 Implementace IAP v ČR (2006) - posuny ve způsobu implementace vybraných lokalit v čase .. 141 16.4 Závěrečné shrnutí a doporučení ................................................................................................. 143 ZÁVĚR................................................................................................................................................................. 149 PŘÍLOHY ............................................................................................................................................................ 152 ANOTACE........................................................................................................................................................... 168 LITERATURA ..................................................................................................................................................... 169

11

ÚVOD Od konce 80. let minulého století je možné identifikovat v evropských i mimoevropských zemích velké množství vládních reforem, které se snaží o zavedení nových způsobů organizace a řízení veřejné a sociální politiky v duchu idejí tzv. „new governance“. Snahou těchto reforem je postupné zavádění nových metod řešení veřejných a sociálních problémů prostřednictvím nástrojů tzv. „veřejného jednání“ (jako jsou půjčky a jejich záruky, regulace, kontrakty, kooperační dohody, refundační schémata, daňové úlevy, vouchery aj.). Tato opatření založená na principech spoluúčasti nestátních subjektů na trhu a soutěžení bezprostředně navazují na dosavadní ideje „Nového veřejného managementu“, které vyžadují sledování a řízení cílů politik, programů a jejich nástrojů, předávají odpovědnost za jejich dosahování podřízeným jednotkám, proklamují transparentnost jednotlivých úkonů vedoucích k naplnění těchto cílů apod. Uvedené proreformní trendy se nevyhnuly ani politice pracovního trhu řešící otázku nezaměstnanosti. Ta je klíčovou oblastí, kterou se v této práci zabýváme. V této souvislosti byla v roce 1997 na zasedání Evropské komise v Lisabonu přijata první ucelená koncepce boje evropských zemí se stále rostoucí převážně dlouhodobou nezaměstnaností, tzv. Evropská strategie zaměstnanosti („EES“). Tato strategie byla a dosud je založena na úsilí koordinovat cíle politik zaměstnanosti a pracovního trhu jednotlivých členských zemí EU a nástroje jejich dosažení. Její vznik je spojován s potřebou koncepčně řešit problémy v oblasti zaměstnanosti, které byly nastartovány v 70. letech v souvislosti s ekonomickými šoky v důsledku dvou ropných krizí a které akcelerovaly počátkem 90. let do podoby měnové krize (předně nízká míra zaměstnanosti a rostoucí míra zvláště dlouhodobé nezaměstnanosti a následné ekonomické obtíže). EES je – v souladu s idejemi new governance - výrazem snahy definovat zcela nové přístupy a nové nástroje politiky pracovního trhu ve vztahu k tzv. znevýhodněným skupinám obyvatelstva, tedy k těm, kteří jsou výrazně častěji postiženi či ohroženi (dlouhodobou) nezaměstnaností, marginalizací na pracovním trhu a následně sociální exkluzí (jde o mladé lidé bez pracovních zkušeností, starší uchazeče o zaměstnání, osoby se zdravotním postižením, ženy, příslušníky etnických a sociálních menšin ad.). Cílem těchto nových přístupů je aktivovat nezaměstnané a motivovat je k opětovnému návratu na pracovní trh. Kromě příslibu nových pohledů a nástrojů řešení nezaměstnanosti v evropské perspektivě přinesla EES také výzvu k přehodnocení stávajících systémů veřejných služeb zaměstnanosti, které v podmínkách nových pracovních trhů nejsou schopny přiměřené a efektivní reakce (nová pracovní a ekonomická rizika a jejich zvyšující se rozsah vyvolávají potřebu modernizace těchto systémů). Akcentován je zejména preventivní přístup opírající se do značné míry o princip uznání a respektování individuálních možností a potřeb klienta. Princip profesionality a individualizace přístupu k nezaměstnaným (obzvláště k zástupcům již zmíněných znevýhodněných skupin) prostupuje většinou směrnic EES a je akceptován takřka bez výjimky ve všech typech evropských politik pracovních trhů (ve smyslu EspingAndersenovy (1990) typologie sociálních států). Obě linie patrné v EES – tedy snaha vytvářet nová opatření a nástroje s cílem motivovat a aktivovat pracovní sílu na jedné straně a koncipovat přístupy cílené individualizované pomoci nezaměstnaným na straně druhé – se prolínají v opatření, které je od druhé poloviny 90. let realizováno téměř ve všech členských zemích EU. Tímto opatřením, které je centrem našeho zájmu v empirické části této práce, jsou individuální kontrakty zaměstnanců úřadů práce a nezaměstnaných klientů, tzv. individuální akční plány zaměstnanosti (dále jen „akční plány“ nebo „IAP“). Jde o písemný, zpravidla 12

několikastránkový dokument, který představuje individuální dohodu („kontrakt“) o vzájemné aktivní spolupráci pracovníka veřejných služeb zaměstnanosti (tzv. „poradce“, jindy „poradcezprostředkovatele“ na úřadech práce) a nezaměstnaného klienta. Tato dohoda, jejíž dodržování je stvrzeno podpisy obou zúčastněných, obsahuje informace zjišťující a hodnotící aktuální klientovu situaci na trhu práce a jeho potřeby a aspirace v této oblasti. Jejím cílem přitom je (stejně jako při využívání této metody práce s klientem v oblasti psychologie a sociální práce blíže Horák 2004b) po vzájemné konzultaci poradce a klienta naplánovat kroky směřující k co nejrychlejšímu nalezení pracovního místa. Tento „konečný“ cíl bývá často spojován i s dalšími dílčími opatřeními a cíli (poradenství, motivace, výcvik, pomoc v ostatních aspektech klientovy obtížné životní situace aj.). Výzkumné studie hodnotící dopady účasti v tomto opatření aktivní politiky pracovního trhu nejsou ve svých závěrech jednoznačné a vyvolávají tak diskusi nad deklarovanými oficiálními cíli IAP a jejich podobou při skutečné realizaci. Tato problematika zkoumaná na jedné straně jako rozpor mezi tvorbou politiky a její praktickou realizací (Baier, March a Saetren 1986; Bressers a Honigh 1986; Lester a Goggin 1998) a na druhé straně jako rozpor mezi státem stanovenými cíli politiky a jejich neúspěšným naplněním (Mayntz 1979; Weimer a Vining 1992; Schneider 1999) je nejstarším tématem studia organizací a od začátku 70. let minulého století postupně i předmětem zájmu hodnocení programů, implementace politiky a veřejného managementu. V prvním případě jde o zkoumání toho, jak jsou všeobecná nařízení a programy zákonodárci, komisemi řídících pracovníků či vrcholnými manažery utvářeny a zaváděny a následně měněny a rozpracovány administrativními organizacemi na lokální úrovni (Baier, March a Saetren 1986). Řada odborníků v této souvislosti upozorňuje na komplikace vznikající v průběhu procesu zavádění a realizace politiky (Marshall 1974). Popisují tak scénář, ve kterém jsou centrální úředníci a instituce podílející se na tvorbě politiky frustrováni realitou v decentralizovaných administrativních organizacích (Levine 1972; Pressman a Wildavsky 1973; Edwards a Sharkanasy 1978; Hanf a Scharpf 1978). V druhém případě pojednávají existující studia o tom, že oficiálně stanovených cílů veřejných a sociálních programů je velmi obtížné dosáhnout (např. Pressman a Wildavsky 1973; Hood, 1976; Elmore, 1978; Sabatier a Mazmanian 1980; Lipsky 1980; Sabatier 1986), a to díky jejich příliš obecné (a tedy nejasné) formulaci a/anebo díky neznalosti či neexistenci adekvátních prostředků (nástrojů) jejich dosažení a/anebo díky nevhodným pracovním podmínkám, které neumožňují pracovníkům na regionální či lokální úrovni využít a správně realizovat vhodné prostředky jejich dosažení. Vlivem obtížnosti dosahování tvůrci stanovených cílů či vlivem potřebnosti obecné cíle na lokální úrovni blíže specifikovat dochází nutně k jejich modifikaci a následně i k modifikaci funkcí realizovaných programů a opatření. Takto dosahované modifikované cíle poté mnohdy neodpovídají původním záměrům jejich tvůrců a jejich rozpor s reálnými výstupy a výslednými efekty takových veřejných a sociálních programů a opatření jsou v implementační literatuře označovány za „implementační mezeru“, „neúspěšnou implementací“ či „implementační deficit“ (např. Pressman a Wildavsky 1973; Baier, March a Saetren 1986; Goggin et al. 1990;Younis a Davidson 1990). V předkládané disertační práci se snažíme navázat na druhou z výše uvedených výzkumných oblastí. Konkrétně se zaměřujeme na dvě vzájemně provázaná témata: na problematiku změny cílů státních sociálních programů (konkrétně výše zmíněných a v ČR od roku 2003 nově zaváděných opatření - individuálních akčních plánů zaměstnanosti) a na 13

způsoby jejich dosahování, ke kterým dochází v průběhu jejich realizace („implementace“) v prostředí regionálních a lokálních organizací. Způsoby implementace těchto programů jsme navíc měli možnost porovnat, jak se vyvinuly v časovém odstupu tří let (2003 a 2006). U prvního tématu („změna cílů programů“) nás zajímá, mění-li se oficiální cíle státních sociálních programů či nikoli a pokud ano, pak jakou mají výslednou podobu. Důležitost tohoto tématu spočívá především v tom, že: „ oblast veřejné a sociální politiky funguje ve všech současných demokratických státech světa na idejích new governance, které vycházejí z principů Nového veřejného managementu; ten tradičně klade velký důraz na důležitost cílů politik a zejména jeho programů (tzv. „management by objectives“); na politiky totiž pohlíží jako na racionálně řiditelné systémy, kdy se od na nadnárodní či národní úrovni stanovených (oficiálních) cílů veřejných a sociálních programů (včetně IAP) očekává, že budou dále (racionálně) naplňovány v průběhu jejich implementace organizacemi na nižších úrovních pomyslného hierarchického řetězce až na regionální a lokální úroveň; „ v ČR (jako i v mnoha jiných evropských a mimoevropských zemích) existuje decentralizované řízení implementovaných veřejných politik a programů a lze tak předpokládat, že na regionální a lokální úrovni bude docházet ke změnám oficiálních cílů těchto programů (IAP), které jsou utvářeny na státní či nadnárodní úrovni; „ obzvláště v oblasti sociální politiky byl empiricky potvrzen trvalý rozdíl mezi na státní úrovni navrženými (oficiálními) cíli politik a programů a jejich výsledky (efekty na cílové skupiny – viz výše zmíněná tzv. „implementační mezera“, „implementační deficit“, resp. „porucha implementace“); „ existuje teoretický požadavek na odkrytí mechanismů vzniku implementačního deficitu implementačními vědci, analytiky politiky a sociology organizace; „ existují tlaky na tvorbu faktických řešení implementační mezery/deficitu veřejným managementem. U druhého tématu („způsoby implementace programů“) si všímáme toho, jaký může mít na způsob dosahování cílů sociálních programů vliv role liniových (sociálních) pracovníků těchto organizací (tzv. „street-level byrokratů“), kteří s programy pracují a v jejich rámci poskytují výsledné sociální služby jejich uživatelům. Důvodem našeho zájmu právě o liniové pracovníky jsou četné názory autorů zabývajících se sociologií organizace, implementací politik a veřejným managementem, kteří tvrdí, že právě tito aktéři mají na výslednou podobu realizovaných programů a politiky největší vliv (např. Weatherly a Lipsky 1977; Lipsky 1980, 1991; Hasenfeld 1983; Vinzant a Crothers 1998; Winter 1990; Palumbo a Callista 1990; Maynard-Moody a Musheno 2003; Riccucci 2005). Kromě role liniových pracovníků si všímáme také samotného institucionálního prostředí uvnitř organizací a mimo ně, ve kterém dochází k implementaci uvedených programů. Bylo totiž prokázáno, že toto prostředí výrazně ovlivňuje způsob dosahování cílů těchto programů, jakož i přístupy jednotlivých pracovníků uvnitř organizace k jejich naplňování (např. Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996; Meyers, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005). Důvody, proč jsme si vybrali toto téma a tedy z jakého důvodu si všímáme právě role liniových pracovníků a jejich prostředí, jsou následující: „ pokud se potvrdí tvrzení výše uvedených autorů zabývajících se implementací politik, že ke změnám cílů sociálních programů opravdu dochází (ať již z důvodu jejich přílišné obecnosti a nutnosti jejich zpřesňování anebo z důvodu specifických kapacit, požadavků a 14

potřeb v lokalitě apod.), bude nás zajímat, jakým způsobem jsou tyto programy realizovány, resp. jakým způsobem je cílů programů dosahováno; „ tvůrci námi vybraných IAP očekávají, že budou tyto nástroje na jednotlivých úřadech práce implementovány pomocí tzv. „případového managementu“, tj. individuálního přístupu liniových pracovníků ke klientům, který využívá především již naznačených principů „profesionalismu“ a „individualizace“; „úspěšnost“ „správné“ implementace IAP pak ohrožuje proceduralizace a formalizace IAP v podobě statického vyplňování formulářů IAP bez zjevného významu pro pracovníka, klienta, organizaci či společnost); „ zajímá nás proto, zdali jsou tyto principy vycházející z profesionalismu plně využívány anebo zdali jsou využívány principy jiné anebo jejich kombinace; z tohoto důvodu si všímáme vlivu role liniových pracovníků a institucionální prostředí uvnitř organizací a mimo ně jakožto potenciálních zdrojů dalších principů (zejména byrokracie a manažerismu). Hlavním cílem předkládané práce je potom zodpovědět otázku „Jak mění linioví pracovníci vybraných regionálních úřadů práce cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) v procesu jejich implementace?“. Příslovcem „jak“ máme na mysli jednak „jakým způsobem“ jsou cíle tohoto opatření měněny (jde tedy o výše uvedené téma způsobů implementace cílů IAP) a dále pak „k čemu tento způsob povede“ (toto téma se týká zmiňované změny cílů státních sociálních programů). Uvedeného cíle se snažíme dosáhnout nejdříve tím, že zvolená témata změny oficiálních cílů státních sociálních programů a způsobů jejich naplnění uchopujeme pomocí existujících konceptů z oblasti sociologie organizace, implementace politiky a veřejného managementu. Ty předkládáme v celkem třech teoretických částech práce. Díky tomu, že je toto téma aplikovatelné na jakoukoli oblast veřejné a sociální politiky, nezmiňujeme se v těchto částech textu o cílech či procesu implementace „individuálních akčních plánů“, ale o cílech či procesu „státních sociálních programů“. V závěrečné, čtvrté, empirické části, se pokoušíme teoretické koncepty konkrétně uplatnit pro zkoumání zmíněných Individuálních akčních plánů zaměstnanosti ve vybraných regionálních úřadech práce v ČR. Následující text členíme do již zmíněných čtyř částí (I. až IV.) s celkovým počtem šestnácti kapitol. Pro jeho větší přehlednost je každá z teoretických částí a většina z kapitol uvozena otázkou, na kterou je dále v textu hledána odpověď. První dvě části práce (I. a II.) umožňují konceptualizovat první výzkumnou otázku zaměřenou na cíle státních sociálních programů (IAP) a jejich změnu v průběhu jejich implementace na lokální úrovni. Ptáme se zde jednak na to, „Jaké existují typy cílů státních sociálních programů a do jaké podoby se mohou změnit?“ (kpt.1 až 5) a dále pak, „Jakým způsobem lze změnu vybraných typů cílů v lokálních organizacích zkoumat?“ (kpt.6 až 9). K identifikaci jednotlivých typů cílů a změn, se kterými se můžeme v prostředí lokálních organizací veřejné a sociální politiky setkat, využíváme konceptu organizačních cílů a dalších poznatků sociologů organizace. Využíváme přitom zjednodušení, kdy cíle státních organizací ztotožňujeme s cíli státních sociálních programů. Zároveň vycházíme z empiricky doloženého předpokladu, ve kterém ke změně cílů státních programů dochází téměř vždy. Pro zkoumání změny jednotlivých typů cílů programů využíváme jednak kombinace existujících perspektivy navrhovaných implementačními vědci a jednak empirických studií autorů veřejného managementu, kteří platnost této kombinace v realitě potvrzují. Jde o současné využití racionalistického (tzv. „shora-dolů“) a interpretativního (tzv. „zdola-nahoru“) 15

způsobu nahlížení a zkoumání „procesu“ implementace programů (jakožto způsoby dosahování cílů programů politiky vymyšlené tvůrci „nahoře“ a realizované liniovými pracovníky „dole“). Při analýze tohoto procesu je doporučeno všímat si jeho komplexnosti, mechanismů fungování organizací, které tyto programy zaštiťují a role liniových pracovníků, což akceptujeme. Třetí část práce (III.) nabízí několik konceptů, které napomáhají teoreticky uchopit druhou výzkumnou otázku zabývající se různými způsoby implementace programů (resp. „naplňování cílů“) ve specifickém kontextu lokální organizace a jejího vnějšího prostředí. Zajímá nás tedy „Čeho si je možné při změně cílů v prostředí lokálních organizací všímat?“ (kpt.10 až 13). V těchto kapitolách se zaměřujeme na charakteristiky státních (převážně byrokratických) organizací, ve kterých jsou sociální programy implementovány, na roli (resp. „profesní orientaci“) liniových pracovníků a na prostředí uvnitř organizace a mimo ni. V prvním případě využíváme tradičního Weberova (1947) konceptu byrokratické organizace a jeho kritiky, dále pak Lipskyho (1980) konceptu liniových pracovníků jakožto tzv. „streetlevel byrokratů“. V případě institucionálního prostředí uvnitř organizací využíváme konceptu organizační kultury, která umožňuje „zachytit“ podobně jednající skupiny aktérů uvnitř organizací; pro vnější prostředí využíváme novodobých trendů nového způsobu řízení veřejného a sociálního sektoru (tzv. „new governance“), které navazují na stávající legislativu programů a poskytují nové způsoby jejich zajištění a nové zdroje pro jejich rozvoj. Uvedené koncepty spolu vzájemně svazujeme s ohledem na náš zájem o způsob implementace státních sociálních programů liniovými pracovníky. Společnými prvky těchto konceptů je potom jejich specifický, vzájemně odlišný pohled na principy „správné“ implementace programů liniovými pracovníky, resp. „správného“ jednání s uživateli služeb (jde o principy „byrokracie“ vyžadované organizací, principy „profesionalismu“ vyžadované kulturou zaměstnanců organizace a principy „manažerismu“ představované tlaky vnějšího prostředí). Díky tomu, že principy manažerismu ovlivňují jednání liniových pracovníků nepřímo anebo nejsou díky absenci jasných cílů implementovaných programů využitelné, uvažujeme „pouze“ o byrokratickém, profesionálním anebo kombinovaném, byroprofesionálním způsobu implementace sociálních programů. V závěrečné, výzkumné, části práce (IV.) využíváme v teoretických kapitolách obsažené koncepty a aplikujeme je na případ Individuálních akčních plánů zaměstnanosti ve vybraných regionálních úřadech práce v ČR. Nejdříve se zde zabýváme metodologií provedených empirických výzkumů, které korespondují s výše uvedenými dvěma výzkumnými otázkami jakožto s hlavním cílem této práce (kpt.14). Následně předkládáme provedené výzkumy a jejich zjištění a odpovídáme na výše uvedené výzkumné otázky (kpt.15 a 16).

16

I. CÍLE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ A JEJICH ZMĚNA UVNITŘ ORGANIZACÍ NA LOKÁLNÍ ÚROVNI – Jednotlivé typy cílů a „problémovost“ jejich změny V této části práce se zabýváme dvěma bezprostředně provázanými tématy. První téma se týká různých typů cílů, se kterými se můžeme setkat ve státních organizacích veřejné a sociální politiky a jejich vazbou na sociální programy, které jsou těmito organizacemi zaváděny do praxe (implementovány). Druhým tématem je změna cílů státních sociálních programů, která je dle našeho názoru nezbytným, a tedy „přirozeným“ procesem. Vycházíme totiž z předpokladu empiricky doloženého implementačními vědci, teoretiky veřejného managementu a sociology organizace, kdy oficiálně stanovené cíle státních sociálních programů na nadnárodní či národní úrovni nemohou být totožné s cíli těchto programů, které jsou reálně naplňovány pracovníky organizací na lokální úrovni 1 . Zaměřujeme se proto výhradně na proces „změny“ těchto cílů, ke kterému dochází uvnitř státních lokálních organizací, a na možné předběžné vysvětlení této „změny“ (konkrétními vysvětleními se zabýváme v části II, kpt.8). Naším cílem je v této části textu zodpovědět obecnou otázku, která zní: „Jaké existují typy cílů státních sociálních programů a do jaké podoby se mohou změnit?“. Konkrétně se pokoušíme vymezit a charakterizovat následující tři oblasti: „ cíle státních sociálních programů, jejich vztah k organizačním cílům a perspektivy pohlížení na jejich změnu; „ jednotlivé typy organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů nabízených státními organizacemi v podobě konkrétních sociálních služeb; „ typy změn organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů, jejich vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb a předběžná vysvětlení těchto změn. K rozpracování výše uvedených oblastí využíváme zejména konceptu organizačních cílů, kterým se po mnohá desetiletí zabývají sociologové organizace. Následující text členíme do čtyř kapitol (kpt. 1 až 4), které odpovídají následujícím otázkám: 1. „Co si pod „cíli“ můžeme představit?“ (kpt.1) 2 2. „S jakými existujícími „typy“ cílů se můžeme v souvislosti se zkoumáním státních sociálních programů v každodenní realitě setkat?“ (kpt.2 a 3) 3 3. „K jakým změnám jakých typů cílů státních sociálních programů může docházet?“ (kpt.4) 4 1

Tento jev, kdy je prokázán nesoulad mezi „výsledky“ politiky a jejími výchozími, oficiálně stanovenými „cíli“, je v literatuře zabývající se implementací politik pojmenován jako „implementační selhání“, resp. „implementační mezera“ či „deficit“ (Presman a Wildavsky 1984; Palumbo a Calista 1990; Hill 1997; Winkler 2001; Hill a Hupe 2002 – blíže část II. této práce). 2 Kpt.1 - Vymezení cílů státních sociálních programů a jejich vztah k organizačním cílům: „vertikální“ a „horizontální“ typ změny cílů a proces „přeměny“ a „změny“ cílů 3 Kpt.2 – ednotlivé typy organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů; a Kpt.3 - Charakteristiky cílů ve státních organizacích poskytujících sociální služby 4 Kpt.4 - Změna cílů „ve“ státních organizacích a jejich vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb

17

V první kapitole se krátce zmiňujeme o vzájemné provázanosti cílů státních sociálních programů a cílů lokálních organizací, které tyto programy realizují. Zároveň uvedeme a zdůvodníme na jedné straně naše rozlišování na „vertikální“ a „horizontální“ typ změny zkoumaných cílů a proces „změny“ a proces „přeměny“ cílů státních programů vnímaných ve „vertikální“ perspektivě. Obsahem druhé kapitoly je koncept organizačních cílů navržený sociology organizace, který užíváme k vymezení cílů státních programů a jednotlivých typů cílů, se kterými se můžeme při zkoumání vnitro-organizačních procesů setkat a využít ke studiu našeho tématu. Vedle tradičního rozlišení na oficiální a operační typ cíle programů zde uvádíme i další typizaci cílů (transitivní a reflexivní). Poslední uvedené typy v jedné z dalších částí práce provazujeme s tématem o způsobech jejich dosahování, které s těmito typy cílů plně korespondují. V třetí kapitole upozorňujeme na provázání příčin velmi obecné a často konfliktní podoby cílů státních programů s vlastními charakteristikami regionálních a lokálních organizací, které tyto programy realizují v podobě konkrétních služeb veřejnosti. Závěrečná kapitola (kpt.4) obsahuje informace o tom, do jaké výsledné podoby se mohou cíle státních programů změnit, a z jakého důvodu. V této souvislosti nás bude zajímat, jaký mohou mít změněné cíle vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb.

1. Vymezení cílů státních sociálních programů, jejich vztah k organizačním cílům a perspektivy pohlížení na jejich změnu: „vertikální“ a „horizontální“ typ změny cílů a proces „přeměny“ a „změny“ cílů Cíle státních sociálních programů poskytujících sociální služby, úzce souvisí jednak s cíli konkrétní politiky 5 , ze které programy vycházejí, a jednak, a to především, s cíli organizací, které tyto programy prakticky realizují („implementují“) na regionální a lokální úrovni. Jde o organizace, které se těchto cílů snaží dosáhnout poskytováním služeb jednotlivým klientům z řad široké veřejnosti. „Cíle organizací“ jsou tedy s „cíli státních programů“ bezprostředně „propojeny“, a to i tehdy, když jde o ryze státní programy, kterých cíle mohou být utvářeny bez přímé participace aktérů regionálních a lokálních organizací (např. státními komisemi či výbory složenými výhradně z administrátorů a politiků). V takovém případě lokální organizace „přijímají za své“ na státní úrovni oficiálně vytvořené a stanovené cíle programů, které realizují a tyto „oficiální 5

„Politikou“ zde rozumíme konkrétní opatření směřovaná vůči jejich uživatelům. Jde přitom o jednu ze tří analyzovatelných a v realitě souběžně fungujících složek (utvářejících skutečnou politiku), která bývá označována jako „policy“. Na jedné straně totiž existuje konkrétní politický řád založený na idejích a ideologiích, který utváří formální, institucionální rámec daný ústavou, právním řádem, tradicemi a konkrétními institucemi, které společně formují „pravidla hry“ (jde tedy o politické instituce, tzv. „polity“). V tomto rámci dochází na základě strategie politického konfliktu a konsenzu různých zájmů a přístupů jednotlivců a skupin (případně i států) k postupnému utváření politiky (tj. politické praxe, tzv. „politics“). Výsledkem daného politického rámce a v něm probíhajícího procesu tvorby politiky je výsledná politika v podobě konkrétních opatření, tj. zákonů a nařízení, programů a výstupů s konkrétními výsledky ovlivňujícími občany (tj. politické výstupy, tzv. „policy“). Blíže o jednotlivých složkách politiky viz např. Fiala a Schubert (2000).

18

cíle programů“ se tak stávají „oficiálními cíli organizace“. I přestože existují názory, že jak cíle těchto často komplexních organizací, tak i cíle jednotlivých programů dané politiky lze považovat za „totožné“ (Mohr 1973; Hasenfeld 1983), ve skutečnosti státní organizace poskytují širokou škálu služeb v rámci různých programů s různými cíli, a „oficiální cíle organizace“ pak představují „sumu oficiálních cílů různých státních programů“. Vzájemná provázanost mezi cíli státního programu a cíli regionálních a lokálních organizací souvisí také s tím, že i když jsou (oficiální) cíle státních programů prvotně utvářeny na státní úrovni, je s nimi u jednotlivých regionálních a lokálních organizací vždy dále „pracováno“, a jsou tak „proměňovány“ a dále „měněny“ (viz Schéma 1). V této souvislosti se domníváme, že můžeme využít a transformovat analytické rozlišování na vertikální a horizontální pohled na „politiku“, jak jej uvádí Colebatch (2005: 30-1) a analyticky odlišit „vertikální“ a „horizontální“ pohled na změnu cílů státních programů, ke kterým dochází v realitě souběžně (viz Schéma 2). První z uvedených pohledů, který je centrem zájmu této stati, představuje změnu na státní úrovni oficiálně stanoveného cíle „programu“ v cíl reálně uskutečňovaný na regionální a lokální úrovni. Jde o perspektivu nahlížení na proces změny cílů „programu“ jako na proces začínající racionální tvorbou programu legitimní autoritou „nahoře“ a končící jeho instrumentální realizací „dole“ (změnu cíle je zde možné vnímat jako nedodržení předem stanoveného „pravidla“). Druhý, „horizontální“ typ změny cílů, se týká především změny reálných cílů „organizací“ na regionální či lokální úrovni v jiný reálný cíl. Jde o vnímání procesu změny cílů „organizace“ umístěné „dole“ jako reakce organizace na regionální a lokální podmínky, ve kterých jedná s účastníky politiky z různých organizací a seskupení, kteří se mnohdy vyskytují mimo dosah vertikální linie hierarchické moci (změna cíle je výsledkem „strukturovaného jednání“ mnoha aktérů). Uvedené prostorové a zároveň i chronologické rozlišování změny cílů lze vnímat jako změnu „prvého“ vs. „druhého řádu“, přičemž pro komplexní vysvětlení těchto změn je nutné všímat si obou typů změn a zároveň vycházet z počáteční, vertikální změny cílů programů. Příčinu samotných procesů „přeměny“ a „změny“ cílů programu je poté možné spatřovat ve dvou, vzájemně komplementárních faktech. První fakt souvisí s všeobecně známou skutečností, že (oficiální) cíle (ať již politiky, programu či organizace), které mají nepochybně obrovský vliv na výsledné způsoby poskytování služeb konkrétním klientům regionálních a lokálních organizací, jsou velmi široké, neurčité (obtížně specifikovatelné), rozmanité (multidimenzionální), nestabilní a často konfliktní (např. Hannah a Freeman 1977; Lipsky 1980; Hasenfeld 1983; 1992 aj.). Oficiální cíle se tedy potřebují „přeměnit“ z obecné do konkrétní, dosažitelné podoby, která může být dále uvnitř organizace „měněna“. V uvedené souvislosti budeme dále v textu hovořit o procesu „přeměny“ cílů státních sociálních programů, kterým rozumíme posun od obecných, „oficiálních“ cílů programu k jeho konkrétním, „operačním“ cílům, které jsou využívány jednotlivými členy lokálních organizací. Druhý důvod bezprostředně souvisí s tím, že organizace provádějí záměry, které slouží zájmům určitých jednotlivců či skupin uvnitř organizace na úkor ostatních aktérů vyskytujících se mimo ni (Hasenfeld 1983). Tyto záměry navíc mají zjevnou, manifestní či skrytou, latentní podobu. V této souvislosti lze poté v regionálních a lokálních organizacích identifikovat proces „změny“ cílů programů, kterým rozumíme přechod od naplánovaných, „formálně“ (převážně manažery organizací) stanovených operačních cílů programu (tj. „přeměněných“ oficiálních cílů) v „neformální“, reálně dosahované cíle (utvářeně na základě 19

každodenních interakcí liniových pracovníků s pracovními podmínkami, nadřízenými, kolegy a klienty). V následujícím textu se zaměříme především na druhý z uvedených procesů, tj. na proces „změny“ cílů sociálních programů na regionální a lokální úrovni jednotlivých organizací, které programy realizují. Na jedné straně tak budeme využívat poznatků organizačních sociologů, kteří se zabývají především existencí konfliktů v cílech a vyhneme se přitom tématům, která se týkají procesu (tvorby a) „přeměny“ na státní úrovni vytvářených oficiálních cílů v cíle reálné, které jsou převážně centrem zájmu manažerů veřejné politiky a implementačních vědců. Vycházíme přitom z již nesčetněkrát ověřeného zjištění těchto autorů, že jasné cíle implementovaných politik na státní úrovni a u samotných implementujících organizací na lokální úrovni nemohou být ve vzájemném souladu, byť by to bylo žádoucí (Meyers, Riccucci a Lurie 2001) 6 . Z uvedených skutečností o vzájemném provázání mezi cíli (státního) veřejného programu a cíli (státních) organizací vyplývá, že pro objasnění toho, co cíle sociálních programů představují, s jakými typy cílů se můžeme setkat a jakým způsobem se „proměňují“ a především „mění“, je užitečné je považovat za totožné. V následujícím textu proto dáváme jakési rovnítko mezi „cíli organizace“ a „cíli programu“, abychom mohli plně využít existujících konceptů „organizačních cílů“, které jsou pro pochopení „cílů státních programů“ poskytujících sociální služby nosné. Regionální a lokální organizace, které jsou centrem našeho zájmu v celé předkládané práci, své cíle nutně potřebují (blíže o těchto organizacích viz kpt.10). Není tomu pouze proto, aby měly své sebeurčení a ve společnosti přežily. Význam cílů organizací a jejich naplňování totiž spočívá především v plnění některých základních společenských funkcí, kvůli kterým vůbec vznikly (Weber 1947; Michels 1911; Parsons 1956; Etzioni 1960). Uvedená pojetí organizačních cílů (populační a funkcionalistické) však neumožňují s cíli blíže pracovat, protože ty jsou v této obecné, „nezměněné“ podobě, obtížně definovatelné (Gross 1969), díky své abstraktnosti a neurčitosti neoperacionalizovatelné (Mohr 1973) a stávají se jednoduchou, otřepanou pravdou, o které nikdo nepolemizuje (Hasenfeld 1983). Velkým problémem organizačních cílů navíc bývá právě již zmiňovaný proces „přeměny“ a „změny“ cílů, který nabývá v horizontální rovině jednotlivých regionálních a lokálních organizací podoby „posunutí“ (Blau 1955), „přizpůsobení“ (Bernard, Kurtagh a Johnson 1969 In: Hasenfeld 1983) či „přemístění“ (Michels 1911; Merton 1961) původních cílů, což vymezení organizačních cílů neobyčejně ztěžuje (srv. Schéma 2, bližší vysvětlení viz kpt.4),. Uvedené obtíže s organizačními cíli vedli k názoru, že je lze považovat za jeden z „nejúskočnějších a nejzrádnějších“ konceptů (Scott 2001). Organizační vědci proto doporučují buď využívat takových jejich vymezení, které je blíže konkretizují (Perrow 1961; Gross 1969; 6

Vědci zabývající se veřejným managementem v této souvislosti zdůvodňují požadavek jasných poslání a cílů jednak touhou po dosažení efektivních, vysoce výkonných veřejných organizací a jednak tvrzením, že jasnost cíle zvyšuje motivaci v úsilí liniových pracovníků vykonávat úkoly totožné s posláním. Implementační vědci věnují oproti tomu pozornost roli jasných cílů z důvodu snahy o dosažení politiky jako takové. Nejasné cíle mohou být vysvětleny buď jako neúspěch tvůrců politiky (úředníků) jasně je specifikovat, čímž oslabují možnost nasměrovat a monitorovat implementující zprostředkovatele (Mazmanian a Sabatier 1989; Sabatier 1986). Anebo je možné tento „neúspěch“ vysvětlit nejednoznačností cíle a konfliktními zájmy různých aktérů, kteří podkopávají dosažení politiky (např. Pressman a Wildavsky 1984; Lipsky 1980; Brodkin 1990, 1997). Tento druhý přístup je v souladu s naší optikou prezentovanou dále v textu.

20

Mohr 1973; Hasenfeld 1983; 1991), anebo nedoporučují koncept cílů vůbec používat (Etzioni 1960; Cyert a March 1963; Simon 1964; Yuchtman a Seashore 1967; Georgiou 1973; White 1974). My konceptu (organizačních) cílů v této stati využíváme i navzdory jeho nejednoznačnosti. Důvodem této volby je přijetí diskursu, resp. optiky přetrvávajícího společenského trendu racionalizovat organizaci soudobého veřejného života. Ten je výsledkem požadavku především veřejných manažerů (kteří mají od 80. let minulého století ve veřejné a sociální politice největší vliv) využívat cílů jako kritérií řízení, kontroly a především hodnocení plnění závazků a zodpovědnosti organizací, u kterých se předpokládá, že se budou snažit dosahovat maximální efektivity a efektivnosti svých aktivit (blíže kpt.11.2).

2. Jednotlivé typy organizačních cílů jakožto cílů státních sociálních programů Pro porozumění cílů sociálních programů jakožto cílů organizace, jakož i pro pochopení mechanismů jejich vzniku a k identifikaci jednotlivých empiricky zjistitelných typů cílů, se kterými se můžeme setkat, je nutné si uvědomit, co vlastně „organizační cíl“ (resp. „programový cíl“ realizované politiky) představuje. To znamená, že je nutné pochopit, jaký má význam jeho jednoduché učebnicové vymezení, které o něm mluví jako o „záměru dosáhnout nějakého výsledku“ (Mohr 1973), resp. o „žádoucím stavu, který se organizace pokouší realizovat“ (Etzioni 1964), resp. o „stavu či situaci, která v současnosti neexistuje, ale je jí zamýšleno dosáhnout v budoucnosti aktivitami organizace“ (Warner 1967). Ve všech uvedených vymezeních organizačního cíle se projevuje více či méně explicitně prvotně zmiňovaný „záměr“ a „výsledek“, které je vhodné vzájemně odlišit. 2.1 Organizační cíl a cíl státního sociálního programu jako kolektivní „záměr“: oficiální vs. operační cíle „Záměr“ představuje (oproti relativně statickému „výsledku“, kterého chtějí členové organizace dosáhnout) dynamickou dimenzi konceptu cíle, který bývá dle našeho názoru nesprávně ztotožňován s původním označením cíle organizace či programu jako „poslání“ nebo „funkce“ 7 . Je synonymem pro přívlastek „organizační“ (resp. „programový“ či „politický“), tj. jednak pro to, čeho se cíl týká (organizace, programu či politiky) a jednak, a to především, pro to, komu ze členů organizace podílejících se na tvorbě a/nebo realizaci daného programu cíl přísluší s vědomím toho, komu je cíl určen, a tím i komu má sloužit 8 . 7

Rozlišování mezi „posláním“ organizace a „cílem“ organizace, skupin či jednotlivců je dosud hojně užíváno teoretiky organizačního rozvoje. Tito autoři vedle „cílů“ [goals] jakožto ideálů, kterých by mělo být dosaženo či ke kterým by mělo být směřováno, dále rozlišují na viditelný, uchopitelný a všezahrnující „organizační záměr“, názory zaměstnanců představující organizační „filozofii“ a funkce stanovující obecný směr organizace, tzv. „poslání“ Všechny tyto prvky utvářejí to, čeho by měla organizace dosáhnout a za jakých podmínek, tj. „organizační vizi“. Následná tvorba strategie manažery zahrnuje tvorbu v konkrétních termínech identifikovatelných „úkolů“ [objecitves] a tzv. „taktik“, tj. milníků sloužících k zavedení vytvořených úkolů (Curtis 1994: 77-85). 8 Při těchto úvahách se snažíme řešit problematiku existujících vymezení organizačních cílů, které neobsahují konkrétní personifikaci či zvěcnění problému (na tuto skutečnost upozornil již Thompson (1967: 127-8) a později

21

Během úvah o tom, kdo cíle utváří a/nebo realizuje anebo komu mají cíle sloužit, se tak můžeme setkat na jedné straně s rozlišováním na cíle individuální, skupinové, organizační či cíle systému či politiky jako celku (srv. Thompson a McEwan 1958; Perrow 1961; Goss 1970; Mohr 1973; Mayntz 1979; Curtis 1994; Crown a Rosse 1995; Zander 1996; Kreimer 1997). Na druhé straně můžeme konkrétně (a poněkud zjednodušeně) rozlišovat na „politikou přímo ovlivněné aktéry“, kteří se přímo podílejí na tvorbě sociálních programů na státní (a v USA federální) úrovni (jde převážně o politiky), a na „politikou ne-přímo ovlivněné anebo zcela neovlivněné aktéry“ na regionální a především lokální úrovni (jde mj. o správce organizace-manažery, administrátory-byrokraty a liniové pracovníky-profesionály (srv. Thompson a McEwan 1957; Perrow 1961). Je nutné podotknout, že individuální cíle bývají ve studiích zabývajících se lokálními veřejnými programy často potlačovány ve prospěch cílů kolektivních, tj. cílů skupinových nebo organizačních. Sami se přikláníme k této konsensuální perspektivě opomíjející individuální cíle. Sejně jako kulturologicky orientovaní autoři se přikláníme k zjednodušujícímu názoru (který ne vždy lze aplikovat i na aktéry na státní úrovni či individuálně rozhodující aktéry na vyšších pozicích regionálních a lokálních organizací), že výsledné jednání správců, administrátorů, a především liniových pracovníků lokální organizace, je navzájem podobné, neboť vychází ze zkušenosti se stejnými či podobnými pracovními podmínkami, ve kterých tito aktéři pracují (např. Lipsky 1980; Martin 1992; Hasenfeld 1983; Wuthnow a Witten, 1988; Meek 1988; Ott 1989; Musil 2004 aj. – blíže o konceptu organizační kultury viz kpt. 12.2) 9 . Jde však o podobnost mezi jednotlivými „typy“ pracovníků na regionální a lokální úrovni a mezi jednotlivými „členy“ jednotlivých politických stran na státní úrovni. Bylo totiž prokázáno, že mezi jednotlivými politickými stranami, jakož i mezi skupinami („typy“) manažerů, administrátorů a liniových pracovníků existují vzájemné trvalé konflikty převážně v důsledku vzájemně odlišných hodnot, zájmů a očekávání (např. Cyert a March 1963; Allison 1969; Bardach 1977; Sabatier 1986; Baier, March, Saetren 1986 pro oblast politiky; např. Street, Vinter a Perrow 1968; Howe 1986; Goffman 1991; Hall 1996; Scott 2001; Musil 2004 pro oblast organizací; např. Williams 1980; Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996; Riccucci 2005 pro obě oblasti – o typech aktérů na regionální a lokální úrovni blíže kpt.10.3 a o typech konfliktů viz kpt.11.2). Konkrétně to jsou na státní úrovni různé sítě politických aktérů 10 vyjednávajících často v prostředí utvářející tzv. „volně svázané systémy“ 11 (blíže např. Hill 1997; Hill a Hupe 2002; Mohr (1973)). Existující definice sice „naznačují, že si „kolektivita“ „ něco přeje“, „zamýšlí“ anebo „preferuje“, ale neobsahují vysvětlení, co je myšleno těmito pojmy při oddanosti skupiny těmto cílům, a hovoří tak o abstrakci spíše než o konkrétní individuální osobě s psychologickou schopností „zamýšlet““ (Mohr 1973: 473). K řešení tohoto problému využíváme Thompsonovy myšlenky převedení abstraktní skupiny do konkrétní skupiny jednotlivců, kteří mají v organizaci převažující moc určovat cíle (jde o tzv. „dominantní koalici“, blíže dále v hlavním textu). Tohoto vysvětlení „záměru“ v organizačních cílech se přitom držíme i navzdory exitujícím výhradám, které souvisejí mj. s problémy s vymezením a identifikací dominantní skupiny a s vlastním vymezením cíle této skupiny (blíže Mohr 1973: 473). 9 Výhoda využívaného konceptu konsenzu, který je založen na explicitním či nevysloveném souhlasu organizačních členů, spočívá v tom, že za určitých podmínek bude následovat určité chování, a to i navzdory možnosti, že některý člen organizace může preferovat jiné dostupné alternativy (Thompson 1967; Mohr 1973). 10 Jde o tzv. „teorii politických sítí“, která je založena na předpokladu, že politika je utvářena ve složitém procesu interakcí mezi velkým počtem aktérů, kteří jsou umístění v sítích vzájemně závislých aktérů. Jejich závislost je zapříčiněna tím, že k dosažení cílů politiky jednotliví aktéři potřebují zdroje ostatních aktérů. Politické sítě tak představují více méně stabilní vzory sociálních vztahů mezi těmito aktéry, které se utvářejí kolem problémů

22

o využití teorie sítí v současné veřejné a sociální politice blíže kpt.12.1) a na regionální a lokální úrovni jsou to dominující koalice uvnitř organizací i mimo ně, které prosazují své zájmy na úkor ostatních (Cyert a March 1963; Hasenfeld 1983 12 ). Konflikty zájmů jednotlivých aktérů, které vycházejí především z jejich specifické názorové perspektivy „jak existující problémy řešit“ a které existují také mezi aktéry na státní a regionální a lokální úrovni, jsou u sociálních politik obzvláště typické (např. Baier, March, Saetren 1986; Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996). Existují Oficiální a operační cíle a jejich význam Z hlediska toho, jací aktéři se podílejí na tvorbě cílů sociálního programu a jací se podílejí na skutečných aktivitách souvisejících s jejich dosahováním (implementaci) je možné využít tradičního rozlišování na často velice abstraktní „oficiální“ cíle a konkrétní, skutečné, realizované „operační“ cíle. Oficiální cíle jsou utvářeny aktéry na vyšší úrovni pomyslného hierarchického řetězce realizace politiky, tj. státními politiky a/nebo vyššími manažery v regionálních a lokálních organizacích. V případě regionální a lokální organizace představují „obecné záměry, které jsou dány předem v zakládací listině organizace, výročních zprávách, veřejných prohlášeních klíčových úředníků a dalších pravomocných prohlášeních“ (Perrow 1961: 856). Jejich význam spočívá v tom, že často slouží jako organizační mechanismus k navození legitimace a podpory širšími sociálními skupinami. Jsou proto stanoveny v abstraktních a vágních termínech, které apelují na široce sdílené hodnoty a normy. Zároveň slouží jako záměr k přežití organizace, resp. k ospravedlnění a zdůvodnění organizačních aktivit, které mohou být nejasné a/nebo zpochybňované. Jejich vágní a obecná povaha totiž umožňuje interpretovat využívané způsoby řešení událostí organizací jako odpovídající řešenému problému. Oficiální cíle tak slouží jako „nárazník“ mezi organizací a prostředím: mohou podkopávat organizační aktivity, je-li prokázáno, že organizace neplní veřejné sliby vyplývající z těchto cílů (Thompson 1967; Hasenfeld 1983). Operační cíle jsou oproti tomu utvářeny konkretizací oficiálních cílů na úplném „dně“ uvedeného pomyslného hierarchického řetězce zodpovědného za faktické dosahování cílů, tj. středními manažery a liniovými pracovníky lokálních organizací. „Označují výsledky hledané politiky a/či politických programů (Klijn a Koppenjan 2000, In: Hill a Hupe 2002: 77). Časem se vyvíjejí v těchto sítích pravidla, která regulují chování a distribuci zdrojů. Existující nejednoznačné cíle jsou interpretovány a aktéři vybírají strategie, které jsou založeny na jejich vnímání povahy problému, jejich žádoucích řešení a na řešení ostatních aktérů. Různí aktéři přitom vnímají realitu odlišně - nezbytnou podmínkou k dosažení uspokojivých výsledků sítí je proto kooperace. Výsledky jsou nakonec dosaženy bez konfliktu, protože existuje tenze mezi vzájemnou závislostí jednotlivých aktérů a rozmanitostí cílů a zájmů. Tato tenze musí být přitom řešena v nějaké politické hře, kdy k dosažení vzájemné kooperace mezi aktéry je nutné řízení. Rozsah dosažené kooperace následně umožňuje vysvětlit úspěch či neúspěch politických procesů. 11 Na konfliktní povahu organizačních vztahů, kterou lze vnímat jako „volně spojené systémy“ [loosely coupled systems], upozornil poprvé ve své studii z oblasti vzdělávání na konci 70. let Weick. Tyto vztahy charakterizuje nedostatkem struktury a určitosti [determinancy], absencí teleologicky spojených událostí, rozptylem zdrojů a odpovědností a relativní absencí zavazujících nařízení. Řešením je tiché či manifestní vyjednávání mezi jednotlivými, relativně nezávislými aktéry (Elmore 1978: 265). 12 Koncept dominantní koalice je podstatou tzv. „perspektivy politické ekonomie“ [Hasenfeld 1983), která je doplněním „modelu konfliktu či vyjednávání“ (Elmore 1978), resp. konceptu „politických sítí“ (Scharpf 1978). Tento přístup je založen na mnoha výzkumy doloženém předpokladu, že k „tvorbě“ a/nebo realizaci cílů dochází v prostředí komplexních a multiorganizačních systémů (např. Riccucci a Lurie 2001), ve kterých existují četné, nekoordinované a často diskutabilní zájmy mnoha různých aktérů s odlišnými hodnotami, cíli a strategiemi. Dosažení jasného cíle je proto v těchto prostředích mimořádně obtížné.

23

aktuálními provozními politikami organizace a říkají nám, co se aktuálně pokouší organizace dělat bez ohledu na to, co říkají oficiální cíle o záměrech organizace“ (Perrow 1961: 856). Povaha a význam těchto cílů jsou tak bezprostředně provázány nejen se „záměry“ členů organizace, ale i s konkrétními „výsledky“, kterých se snaží organizace dosáhnout. Operační cíle totiž vypovídají o rozsahu a kvalitě využití dostupných zdrojů v prostředí organizace, a tím i co zaměstnanci organizace zamýšlejí provést. Pohled na operační cíle a procesy tak umožňuje na jedné straně identifikovat preference a volby těch aktérů, kteří kontrolují organizační zdroje (manažery) a na druhé straně mohou předvídat i typ užité technologie, který organizace využije k dosažení svých cílů liniovými pracovníky. Samotné rozlišování mezi oficiálními a operačními cíli organizací, které poskytují státní programy veřejné a sociální politiky, je velmi důležité, a to z několika důvodů (srv. Perrow 1961; Silverman 1971; Hasenfeld 1983; Hall 1999; Meyers, Riccucci, Lurie 2001). Znalost oficiálních a operačních cílů v prvé řadě umožňuje především vzájemné srovnání operačních cílů organizace s výchozími oficiálními cíli politiky. Případná „mezera“ či „nesoulad“ mezi oficiálními a operačními cíli organizace pak umožňuje zhodnotit potenciální efektivitu „organizace“, resp. příslušné „politiky“ či „legislativy“. Význam srovnání těchto cílů je v současnosti obzvláště aktuální. V rámci Evropské unie jsou totiž (v duchu Nového veřejného managementu – blíže kpt.11.2) vytvářeny obecné cíle dílčích politik, od kterých se očekává, že jsou přijaty a sledovány jednotlivými členskými státy EU včetně ČR (blíže o této problematice v oblasti politiky pracovního trhu např. Horák a Horáková 2005). Samotný nesoulad mezi uvedenými cíli může vést k takovým efektům politiky, které nebyly původně tvůrci politiky na národní (či nadnárodní) úrovni zamýšleny. Dochází tak k situaci, která bývá označována jako (již výše zmíněné) implementační „selhání“, implementační „mezera“, resp. implementační „deficit“. Nutno podotknout, že neúspěchy v operacionalizaci oficiálních cílů nebývají záměrem tvůrců politiky. Často bývají na jedné straně výsledkem již zmiňovaného hybridního kompromisu více politických aktérů s různými zájmy utvářejícími tuto politiku na státní úrovni. Na druhé straně jsou tato selhání výsledkem sil uvnitř regionální či lokální organizace s decentralizovanou správou či vnějšího prostředí, které nebyly těmito tvůrci očekávány. Identifikovatelné oficiální a operační cíle jsou také projevem volby hodnot a normativních závazků středního managementu, a především liniových pracovníků regionálních a lokálních organizací vůči řešeným sociálním problémům. Se znalostí těchto hodnot a závazků je možné předvídat způsoby řešení těchto problémů (tj. realizace jednotlivých sociálních programů). Znalost cílů je užitečná především pro studium sociálních programů právě v sociální oblasti, neboť liniovými pracovníky „poskytované služby jsou vždy založeny na některé normativní teorii lidského a sociálního chování a v ní vymezené morálnosti a nemorálnosti“ (Hasenfeld 1983: 89). Identifikace cílů těchto programů a porozumění v nich obsažených individuálních hodnot a norem (utvářejících určitou morální teorii užívanou daným liniovým pracovníkem) totiž umožňuje porozumět faktorům, které ovlivňují aktuální způsoby poskytování sociálních služeb klientům. V této souvislosti tedy umožňuje znalost oficiálních a operačních cílů „pochopit organizaci a chování jejího personálu“ (Perrow 1961). Jmenovitě jde na jedné straně o možnost odkrýt mechanismy potenciálního vzniku implementačního selhání (což je předmětem zájmu implementačních vědců, analytiků politiky a/nebo sociologů organizace); na druhé straně je tak možné vyvíjet taková (převážně manažerská) opatření, která se snaží tato selhání odstranit (což je snahou představitelů veřejného managementu). 24

Rozlišování na oficiální a reálné cíle také umožňuje ospravedlnit samotnou existenci organizací snažících se naplnit své oficiální cíle. Ty totiž mohou sloužit jednak politikům k odvolávání se na úkoly organizace, kterých nebylo dosaženo a jednak široké veřejnosti, která podporuje naplnění hodnot obsažených v těchto cílech. Upozornění na selhání v naplnění těchto oficiálních cílů tak může posílit legitimitu existence organizace a případně i zmobilizovat voličstvo, kterých se organizační neúspěchy (a zároveň i nenaplněné politické závazky) dotýkají. 2.2 Organizační cíl a cíl státního sociálního programu jako žádoucí „výsledek“: tranzitivní vs. reflexivní cíle „Výsledek“ můžeme vnímat jako statickou dimenzi konceptu cíle, která je ekvivalentem „cíle“. Bývá vymezován jako „žádoucí stav či podmínka cílové skupiny osob či dalších komponent prostředí realizovaného programu, která se zdá být žádoucí pro jeho dosažení“ (Deniston, Rosenstock a Getting 1968 In: Mohr 1973: 474). Touto „podmínkou“ může být na jedné straně ovlivnění prostředí, ve kterém se organizace vyskytuje a na straně druhé samotné přežití programu, příp. organizace jako celku. V prvním případě se hovoří o tzv. „vnějším“, „výstupním“, resp. „tranzitivním“ cíli a v druhém případě o cíli „vnitřním“, „podpůrném“, případně „reflexivním“ (Perrow 1961; Gross 1969; Mohr 1973). Tranzitivní a reflexivní cíle a jejich význam Tranzitivní (přechodný) cíl představuje „zamýšlený vliv organizace na okolní prostředí“ (Mohr 1973: 476), který je možné odvodit z podoby sociálních programů organizace. Každý program je totiž nastaven tak, aby vytvářel produkt či službu a ovlivňoval jím žádoucím způsobem prostředí, a vytvářel tak v něm plánované efekty (ibid.). Koncept tranzitivního cíle vypovídá o tom, že organizace nejsou naplánovány pouze k uspokojování osobních cílů jednotlivých členů organizace, ale i k ovlivnění prostředí prováděnými aktivitami v rámci programu (Hasenfeld 1983). Jedna z jeho výhod spočívá v tom, že je uchopitelný a díky případné konkrétní podobě může být snadno identifikovatelný. Tranzitivní cíl totiž vychází z racionální, manažerské logiky příčiny a následku poskytovaného programu. Mezi jednotlivými programy je totiž možné pomocí tranzitivních cílů identifikovat vztahy příčina-následek a jejich zamýšlený vliv na prostředí. Koncept tranzitivního cíle zároveň umožňuje, aby organizace měly více cílů v různých programech, přičemž relativní důraz kladený na každý z cílů by měl být zjišťován rozsahem zdrojů slíbených každému programu. Nevýhodou tohoto konceptu je naopak to, že nezahrnuje jakýkoli druh konsenzu o zamýšleném vlivu každého programu (Hasenfeld 1983). Vedle tranzitivního cíle, který je dle Mohra (1973) pro hodnocení organizací v oblasti sociální politiky nejvýznamnější, má každá organizace obecný reflexivní cíl. Ten je založen na předpokladu, že „každá organizace musí vytvořit úkoly [targets] a procedury pro rozmístění zdrojů v organizace, aby podpořila členy organizace k provádění potřebných organizačních aktivit“ (s.476). Reflexivní cíl se tak zaměřuje na nastavení dohody o způsobu provádění práce mezi členy organizace tak, že každý zaměstnanec je motivován přispět svou prací ke společnému úsilí pracovního kolektivu, aby následně dosáhl svých vlastních osobních cílů. Pracovníci tak mohou být stimulováni ke společnému úsilí platy a mzdami, pracovními podmínkami, statusem, mocí a privilegii (např. ochota profesionálních sociálních pracovníků pracovat pro danou organizaci může vypovídat o ochotě organizace poskytnout pracovníkům 25

svobodu nezávisle pracovat, příležitost kontrolovat ostatní a zdokonalovat své profesionální znalosti). Přínos reflexivních cílů spočívá především v tom, že obsahují úkol udržet pospolu organizační koalici tím, že poskytnou členům organizačních skupin podnět zůstat a přispět ke společnému úsilí (srv. Grosse 1969: 287-8). Představují tak přenesení osobních cílů členů organizace do systému stimulů a závazků, které zajišťují přežití organizace (Hasenfeld 1983). I přestože rozlišování na „tranzitivní“ a „reflexivní“ cíle neřeší (stejně jako v případě diferenciace na oficiální a operační cíle) četnost a vzájemnou konfliktnost existujících organizačních cílů (resp. cílů sociálních programů), jejich přínos spočívá především v možnosti specifikovat hmatatelné (převážně tranzitivní) cíle. Zároveň připouští (v případě reflexivního cíle) i vliv individuálních osobních cílů členů organizace na systém, který stimuluje práci zaměstnanců. O tranzitivních a reflexivních cílech je možné uvažovat také jako o komplementárních cílech, jako by byly rovnocenné, neboť na každý je možné nahlížet jako na „omezení“ i „podcíl“ (podmínku) dosažení druhého. Mohr (1973: 476) k tomuto uvádí: „Při pokusu dosáhnout některého tranzitivního záměru je jasné, že musí být téměř stále činěn reflexivní ústupek…“ neboť „…přežití je nezbytné pro dosahování efektivity. Na druhé straně tam, kde dochází ke spotřebovávání organizačních výstupů druhými, musí být učiněno také několik úlev vůči tranzitivitě, alespoň v rozsahu projevu funkčnosti organizace, vytváření přijatelné kvality produktů či služeb.“ Protože „legitimita je důležitá pro přežití.“ Ne každá organizace však musí nutně mít tranzitivní i reflexivní cíl, což je i případ organizací poskytujících státní programy 13 . Státní organizace navíc nabízejí zpravidla vždy více programů, přičemž reflexivní cíl daného programu nemusí být logickou součástí celkového cíle organizace, tj. „reflexivní cíl“ organizace nemusí být totožný s „reflexivním cílem“ programu. Síla reflexivního cíle jednotlivého programu dokonce může sloužit k odklonu či oslabení síly reflexivního cíle organizace jako celku (Mohr 1973: 476). Tranzitivní cíle jednotlivých programů“ naproti tomu utvářejí „tranzitivní cíle organizace“. Jejich síla je ale ve státních organizacích malá a dohoda o dosažení celého souboru heterogenních cílů pak může být omezená. Může se týkat výhradně pouze vedení organizace, přičemž organizace poté mnohdy selhávají v obecném závazku dosáhnout vytyčených výsledků (Mohr 1973: 477). Vnímáme-li reflexivní cíle organizace zjednodušeně jako cíle související s jejím přežitím, potom je-li kladen větší důraz na dosažení právě tohoto typu cílů (na úkor cílů tranzitivních), dochází k všeobecně známému fenoménu „přemístění cílů“ [goal displacement] (blíže Michels 1911; Merton 1961 – viz kpt.4).

13

Jedněmi ze zdrojů kritiky poválečného sociálního státu byla právě absence poskytování kvalitních sociálních služeb (tranzitivní cíl) a neosobnost úředníků jednajících pro své vlastní dobro (reflexivní cíl) (srv. Clark a Newman 1997).

26

3. Charakteristiky cílů státních organizací realizujících sociální programy a charakteristiky cílů těchto programů Rozlišování na oficiální a operační cíle neřeší i přes své výše uvedené výhody mnohé konceptuální a empirické problémy. Ty souvisí především se zmiňovanou multidimenzionalitou, obtížnou specifikovatelností, nestabilitou a neurčitostí organizačních cílů (Hannah a Freeman 1977), které následně ovlivňují cíle sociálních programů, které tyto organizace realizují . Charakteristiky cílů organizací i sociálních programů uvnitř nich nejsou samy o sobě ve výše uvedené obecné podobě konceptuálně řešitelné. Nejsou totiž pouze výsledkem výše uvedených odlišných zájmů velkého počtu převážně politických aktérů na státní úrovni, ale jsou také výsledkem: „ charakteristik organizací, které poskytujících sociální služby na regionální a lokální úrovni a které mají bezprostřední vliv na výslednou (výchozí) podobu „organizačních cílů“ (blíže se jimi zabýváme viz kpt.10) a následně na podobu cílů „sociálních programů; a také „ dalších charakteristik cílů „sociálních programů“, které jsou vnímány jako kritéria, návody a záměry, kterých by mělo být dosahováno, a které tak ovlivňují výslednou podobu klientům poskytovaných služeb V případě vlivu charakteristik organizací na výslednou podobu „organizačních cílů“ a následně i cílů „sociálních programů“ můžeme identifikovat tři problémové oblasti podílející se na jejich nejednoznačnosti. Jsou jimi: problém sloučení konfliktních individuálních a skupinových cílů uvnitř organizace; problém reflexe konfliktních cílů připisovaných organizaci vnějšími aktéry; a konečně problém rozlišení mezi prostředky a výsledky (srv. Hasenfeld 1983: 89-92). Jedním z nejzávažnějších problémů je v prvním případě existence odlišných či konfliktních individuálních a skupinových cílů jednotlivých zaměstnanců a týmů zaměstnanců uvnitř organizace a jejich sloučení v organizační cíle. I přestože organizace představuje kolektiv jednotlivců, u kterých jsme schopni identifikovat jejich jednotlivé osobní cíle, je obtížné je srozumitelně shrnout do cílů organizačních, obzvláště když jsou osobní cíle velmi odlišné či dokonce konfliktní. Důvodem těchto odlišností a konfliktů je podle Hasenfeld (1983: 89) jednak nutnost pracovníků reagovat na vzájemně odlišné potřeby a problémy klientů volbou mezi soutěžícími morálními teoriemi („normativními závazky“) a systémy svých vlastních názorů („osobní ideologie“). Zároveň se pracovníci musí potýkat s odlišnými osobními cíli odlišných klientů, kterým poskytují služby, a pro které je nutné vyvinout mechanismus redukující existující rozdíly mezi nimi. Řešení tohoto problému spatřujeme v identifikaci procesu, ve kterém jsou rozmanité a odlišné individuální cíle přeneseny do sady kolektivních cílů jednotlivých výše uvedených „typů“ zaměstnanců (tj. především manažerů a liniových pracovníků). Naší snahou by pak mělo být identifikovat jednotlivé aktéry, kteří ovlivňují cíle programů (blíže kpt. 10.3), zjištění rolí nejvýznamnějších z nich (blíže kpt.11) a sledovat ty z nich, kteří vykazují shodné představy o cílech a způsobech jejich dosahování (blíže kpt. 11.2 a 12.2). Dalším charakteristickým rysem organizací poskytujících sociální služby je existence rozmanitých, neslučitelných či konfliktních cílů připisovaných organizaci vnějšími aktéry (veřejností, voliči a vnějšími hodnotiteli organizačního výkonu), které musí brát organizace v 27

potaz. Je na nich totiž závislá díky zdrojům, legitimitě a sociální podpoře (jde především o různé zájmové skupiny, legislativní orgány a profesionální asociace). Nutnost organizace reagovat na tyto konfliktní požadavky uvnitř a vně organizace fakticky znamená přijímat rozmanité a často konfliktní cíle. To má za následek vážné administrativní problémy při nastavování priorit, dosahování vnitřní integrace a rozhodování o vzájemně soutěžících požadavcích na zdroje (Hasenfeld 1983: 91). V posledním případě jde o problém rozlišení mezi výsledky a prostředky jejich dosažení, které doprovází na jedné straně velmi obecné, nejednoznačné vymezení cíle (v důsledku nedefinovatelnosti výstupu a nejednoznačnosti použité technologie) a nestabilita cíle a jeho významu v čase. Jinými slovy, to, co je vnímáno na jedné organizační úrovni jako „výsledek“, může být na jiné úrovni považováno za „prostředek“ (Simon 1964), přičemž toto neodlišení mezi cíli a prostředky může vést k „podkopávání“ reálného cíle. Nesprávné rozlišení souvisí především s obecným a širokým vymezením cíle, ze kterého lze obvykle vytvořit nekonečný počet interpretací předem nedefinovatelných výstupů. K uvedené nejednoznačnosti navíc přispívá jednak neexistence jediného správného způsobu jak poskytovat služby (kdy stejného cíle lze dosahovat různými způsoby), a jednak nestabilita cíle a jeho významu v čase. Dochází pak k „posunu“ cíle, jehož příčinou jsou přirozené procesy změny hodnot a norem lidských problémů. Ty vytváří tlaky na organizace, které velmi obtížně posouvají již určené zdroje novým směrem (Hasenfeld 1983: 92). Cíle státních sociálních programů nemusí být charakterizovány pouze ve vztahu k „povaze organizací“, které se jich snaží dosáhnout (tj. především jako výsledek konfliktních cílů jednotlivců a skupin uvnitř i vně organizace, jak jsme se o nich zmiňovali výše). Cíle jakožto závazky, kterých by mělo být dosaženo lze také vymezit ve vztahu k jejich vnímání jako kritérií. návodů a záměrů, kterých by mělo být dosahováno, a které tedy ovlivňují výslednou podobu klientům poskytovaných služeb. V této souvislosti je možné cíle sociálních programů vnímat jako vzájemně nekomplementární a konfliktní závazné návody pro formulování výsledných programů a služeb, které představují kritéria odpovědnosti vůči klientům a zároveň i kritéria hodnocení vůči nadřízeným, která jsou ovlivněna především ideologií převažující zájmové skupiny (koalice) uvnitř organizace (Hasenfeld 1983: 99-102). V případě vnímání cílů jakožto „závazných návodů pro formulování výsledných programů a služeb“ si lze uvědomit jejich funkci legitimovat problémy, potřeby a způsoby jejich řešení, které jsou v cílech obsaženy (pokud v nich vůbec explicitně či implicitně přítomny jsou, což není vždy zaručeno). V dalším případě se stávají cíle „kritérii odpovědnosti a hodnocení“. Na jejich základě jsou totiž organizace jednak zodpovědné vůči zájmovým skupinám, které je kontrolují a poskytují jim legitimaci a jednak tato kritéria nutí organizaci přizpůsobovat se jim bez ohledu na možná jiná, snad i lepší řešení, která však nejsou předmětem hodnocení. V tomto případě mnohdy nutně dochází k podpoře pracovních postupů, které sice sledují racionální logiku předem vytyčeného cíle a postupu jeho dosažení, ale vedou k diskriminaci, resp. zvýhodňování vybraných klientů (blíže např. Blau 1955, 1965; Lipsky 1980; Nicaise et al 1995; Musil 2004). Problémy, potřeby a způsoby jejich řešení obsažené v cílech, a tedy i konkrétní způsoby poskytování služeb v organizaci, zároveň „reflektují určitou ideologii v organizaci převažující koalice“. V každé organizaci totiž téměř vždy existují odlišné ideologie různých 28

skupin, z nichž nejmocnější převažuje a velmi významně ovlivňuje spolu s ostatními ideologiemi výslednou podobu poskytovaných služeb. Díky vyjednáváním a kompromisům dosaženým v rámci dominantní koalice a ve snaze uspokojit různé voliče s různými zájmy, existuje více cílů organizace, které jsou často vzájemně nekomplementární a konfliktní. Tyto konfliktní cíle (pociťované jak samotnými zaměstnanci organizace, tak i jejich klienty), je možné redukovat pomocí dělby práce, tj. oddělením různých pracovišť a rolí (Scott 1969; Forder 1974). Z charakteristik cílů státních sociálních programů a jejich vztahu ke způsobu poskytování sociálních služeb vyplývá, že ke změně oficiálních cílů v cíle operační musí nutně docházet. Rozdíly mohou být patrné i mezi manažery (a případně i liniovými pracovníky) naplánovanými „formálními“ operačními cíli a „neformálními“ operačními cíli programů, které jsou skutečně dosahované v rámci jednotlivých interakcí liniových pracovníků se svými klienty. Tyto cíle mohou být odlišné mezi jednotlivými pracovišti manažerů či liniových pracovníků a jejich dosahování může mít za následek, že klienti mohou zakoušet radikálně odlišné reakce na své potřeby tím, jak se pohybují z oddělení na oddělení dané organizace (Hasenfeld 1983). Jednotlivé „typy“ pracovníků se totiž mezi sebou mohou ideologicky lišit, tj. mají odlišné zájmy, hodnoty a normy utvářející morální teorií o lidských potřebách a problémech a způsobu jejich řešení.

4. Změna cílů sociálních programů „ve“ státních organizacích, jejich možné příčiny a vliv na výslednou podobu poskytovaných služeb Vzhledem k tomu, že oficiální cíle státních programů jsou utvářeny na státní úrovni a jsou typické tím, že jsou široké, neurčité, rozmanité a často konfliktní, a navíc mají velký vliv na způsoby poskytování služeb svým klientům na lokální úrovni, dochází nutně v průběhu jejich „přejímání“ regionálními a lokálními organizacemi k jejich již zmíněné „změně“ a „přeměně“ do konkrétnější, reálné, dosažitelné, operační podoby (viz Schéma 1 v příloze). Výchozí oficiální a výsledné reálné (operační) cíle (jakož i dílčí cíle tranzitivní a reflexivní) státního programu se tak navzájem logicky liší. Faktem navíc je, že nejde výhradně o odlišnost mezi na regionální a lokální úrovni „měněnými“ oficiálními cíli a nově „se utvářejícími“ operačními cíli státních sociálních programů v jednom regionu a lokalitě, nýbrž i o změnu v odlišné operační cíle mezi jednotlivými lokalitami 14 . Ke změně cílů navíc nedochází pouze v daném prostoru, ale i v čase. Příčinami „vertikální“ změny cílů státních sociálních programů, které jsou pro tuto práci klíčové, se blíže zabýváme v dalších částech textu (viz kpt.8). Stanovení konkrétních příčin těchto změn je přitom neobyčejně obtížné. Záleží totiž především na perspektivě našeho pohledu (tj. jakou pozici a roli ve společnosti zastáváme, a tím k jakému účelu nám mají cíle 14

Příkladem shodných výchozích, oficiálních cílů a odlišných operačních cílů je studie dvou agentur zaměstnanosti, kterou provedl Blau (1955). Důvodem odlišnosti byla skutečnost, že zatímco první pracoviště bylo vysoce soutěživé a jeho členové se pokoušeli navzájem se individuálně „přetrumfnout“ v počtu umístěných klientů na volném trhu práce, na druhém pracovišti byl kladen důraz spíše na kooperaci a kvalitu umístění.

29

sloužit) 15 a dále pak na tom, jakou filozofii využíváme (tj. jak si vysvětlujeme fungování reality) 16 . V této práci se pokoušíme ztotožnit s nezávislými hodnotiteli politiky (programů) i organizace, přičemž pro téma změny cílů sociálních programů a způsobů jejich implementace využíváme perspektivy kombinace existujících modelů zabývajících se organizačním fungováním (blíže 8.2). Pro úplnost je nutné na tomto místě podotknout, že v případě „nestátních“ sociálních programů poskytujících sociální služby, a tím i nestátních organizací, které je realizují, jde o proces nikoli „přeměny“ na státní úrovni vytvořených oficiálních cílů sociálních programů „v“ reálné (operační) cíle (tj. nelze využít „vertikálního pohledu“ na změnu cílů), ale o proces „tvorby“ a „změny“ oficiálních „a“ reálných (operačních) organizačních cílů na regionální a lokální úrovni (tj. jde výhradně o „horizontální“ změnu cílů – viz Schéma 2). V této souvislosti můžeme hovořit o změně ryze „organizačních cílů“, kde není centrem zájmu ani tak „vertikální“ změna oficiálních cílů programů v cíle operační, ale spíše „horizontální“ změna tranzitivních a reflexivních (převážně operačních) organizačních cílů. V tomto případě bývají centrem zájmu sociologů organizace tři možné „typy“ změn organizačních cílů: „efektivní posunutí“ původního, neefektivního cíle [goal succession] 17 , „přizpůsobení cíle“ novým společenských podmínkám [goal adaptation] 18 anebo „nahrazení“ tranzitivního cíle reflexivním za účelem přežití [goal displacement] 19 (blíže Hasenfeld 1983; Hall 1999). 15

V tomto případě může jít o to, jsme-li: (1) politiky, a tím jsou-li cíle dostatečně populistické pro zvýšení našich volebních preferencí; (2) hodnotiteli politiky (vědci zabývajícími se implementací či veřejným managementem), a tím jestli se reálné cíle odklonily od naplánovaného formálního cíle politiky či nikoli; anebo (3) hodnotiteli organizace a/nebo aktéry uvnitř organizace, a tím přispívají-li cíle k efektivnímu fungování organizace jako celku a dochází-li k jejich naplňování (pohled racionálního managementu), slouží-li ke kontrole podřízených (pohled byrokratů), vedou-li k plnění závazku jednotlivých členů a skupin v organizaci a k zlepšení jejich výkonu, k osobnímu rozvoji a spokojenosti v práci (pohled managementu lidských zdrojů); anebo např. (4) představujeme-li veřejnost (i z řad přímých uživatelů služeb), a tím jsou-li cíle přínosné pro mne jako jednotlivce či nás jako skupinu ve společnosti, ke které se cítím být příslušen apod. 16 Na změnu cílů můžeme v tomto případě nahlížet např. (1) z perspektivy „politiky“ („policy), kdy můžeme nahlížet na politiku a v ní realizované programy buď jako na vertikálně uspořádanou („top-down“), a tím vyžadující shodu rozhodnutí aktérů na vrcholu politiky a dosažení výsledku dole, anebo jako na horizontálně uspořádanou („bottom-up“), jako založenou na kolektivním vyjednávání (Colebatch 2005); (2) z perspektivy „analýzy politiky“ („policy analysis“), kde si můžeme všímat politických arén, cyklu politiky či politických sítí (Hill 1997; Fiala a Schubert 2000; Hill a Hupe 2002; Potůček 2005); (3) z perspektivy organizační teorie, kde můžeme vysvětlovat změnu cílů např. z pohledu teorie byrokracie jakožto nutného přemístění cílů úředníků naučených trénované neschopnosti, z perspektivy vědeckého managementu, řízení lidských zdrojů, teorie rozhodování, kontingenční teorie, perspektivy přirozeného systému, nemarxistické teorie či perspektivy politické ekonomie (Hasenfeld 1983, 1991); (4) anebo např. z navazující perspektivy „modelů organizačního fungování“ provazujících pohled implementačních vědců a sociologů organizace, kde můžeme vnímat fungování organizace buď na principech byrokratické správy, managementu, organizačního rozvoje, konfliktu a vyjednávání mezi více aktéry s různými zájmy či na principech profesionálního poskytování služeb (Elmore 1978; Winkler 2001). 17 Jako příklad „efektivního posunutí cíle“ je možné využít změn, ke kterým došlo v Červeném kříži po první a druhé světové válce, kdy došlo k potřebě zavést nové, společensky vysoce žádoucích programy ochrany a zlepšení veřejného zdraví a dárcovství krve. 18 „Přizpůsobení cíle“ je možné demonstrovat na případě reakce Organizace zaměřené na služby poskytované chudým delikventům v 60. letech v USA. Bylo totiž zjištěno, že stávající intervence mají na cílovou skupinu malý vliv a organizace tak byla nucena změnit své původní cíle založené na přímém poskytování služeb na více efektivní demonstrační projekty, které byly založeny na vzájemné spolupráci organizace a rozsáhlé sítě lokálních institucí (policie, škol, sociálních úřadů, bytových úřadů a lokálních politických autorit). 19 Příkladem „nahrazení cíle“ může být výzkum chráněných dílen pro slepé z poloviny 70. let v USA (Scott 1967 In: Hasenfeld 1983), kde malý zájem o vytvořené výrobky a vysoké náklady na jejich výrobu vedl k lobování zástupců organizace v Kongresu. To mělo za následek uzákonění povinnosti jejich odkupu federálními

30

Vysvětlení těchto změn cílů spočívá v samotných příčinách, proč, resp. za jakých podmínek ke změnám vlastně došlo. Těmito důvody, které v reálné podobě neexistují odděleně, ale navzájem se řetězí, bývají: změny v prostředí tlačící na cíle, vnitřní organizační změny vyžadující nová vyjednávání o cílech, změny organizačních potřeb vyžadujících nové zdroje, a změny v dostupnosti zdrojů organizace (blíže např. Hasenfeld 1983: 103; Hall 1999: 254-6). Jinými slovy to znamená, že změny v prostředí (např. vysoká míra dlouhodobé nezaměstnanosti) přímo či nepřímo ovlivňují změny organizačních potřeb (požadavky na nové technologie a kvalifikované pracovníky, kteří je budou schopni na cílové skupině uplatňovat) vyžadujících mnohdy vnitřní organizační změny (nábor nových kvalifikovaných pracovníků do liniových pozic, změna jejich řízení a rozhodování) a rozsah dostupných zdrojů (vytvoření nových programů pro nezaměstnané a jejich materiální a nemateriální zabezpečení). Pro oba typy organizací, jak státní, tak i nestátní, potom platí, že důvodem těchto typů „horizontálních“ změn „organizačních cílů“ není pouze velké množství aktérů s odlišnými hodnotami a zájmy uvnitř i mimo organizaci (což je jádrem výše zmiňovaného „konceptu sítí“ a „modelu konfliktu a vyjednávání“ (zahrnující vliv dominantní koalice), ale (a to především) změny v prostředí, ve kterém se organizace nachází, a ve kterých aktéři prosazují své potřeby. Jinými slovy, příčiny „horizontální“ změny cílů je možné spatřovat v reakci organizace na změny svých potřeb, potřeb cílové skupiny, a/nebo celkové změny v širším legislativním, politickém, ekonomickém a sociálním prostředí, tj. v institucionálním prostředí uvnitř organizace i mimo ni (blíže kpt.12).

5. Shrnutí Cílem první předložené části této práce bylo zodpovědět následující otázku:„Jaké existují typy cílů státních sociálních programů a do jaké podoby se mohou změnit?“. Odpověď je patrná v reakcích na otázky kladené v jednotlivých kapitolách textu. 1. „Co si pod „cíli“ můžeme představit?“ Při zkoumání změny cílů státních sociálních programů se ve skutečnosti zabýváme kolektivními záměry jednotlivých členů organizací na nadnárodní, státní, regionální či lokální úrovni, kteří se podílejí na jejich „tvorbě“ či „realizaci“ a snaží se přitom dosáhnout u programu určitého konkrétního stavu anebo účinku na jeho prostředí. 2. „S jakými existujícími „typy“ cílů se můžeme v souvislosti se zkoumáním státních sociálních programů v každodenní realitě setkat?“ S jednotlivými typy cílů sociálních programů bezprostředně souvisí proces jejich tvorby, který můžeme identifikovat jak na nadnárodní a/nebo státní úrovni, tak i na úrovni regionální a lokální. V prvním případě jde o zájem převážně politiků o vytvoření poměrně obecných a abstraktních „oficiálních“ cílů těchto programů, které by měly být vodítky pro regionální a lokální organizace, kterých úkolem je realizovat jednotlivé sociální programy. Anebo lze s agenturami. Zákon však vedl k tomu, že stávající pracoviště byla přetvořena do podoby komerčních organizací vytvářejících dostatečné množství kvalitních výrobků a původní cíl spočívající ve výcviku slepých osob (integrace osob na trh práce) vedl k zaměstnávání pouze kompetentních slepých, kteří zajistí efektivní dosažení nových cílů (ochrana osob před stigmatem veřejnosti).

31

tvorbou cílů spojovat vytváření konkrétních, reálných, dosažitelných, tzv. „operačních“ cílů, které jsou předmětem zájmu manažerů a liniových pracovníků jednotlivých regionálních či lokálních organizací, kteří v rámci programů poskytují konkrétní sociální služby klientům z řad široké veřejnosti. Takto manažery organizací vytvořené operační cíle mají mnohdy „formální podobu“, která se v průběhu jejich realizace během interakcí liniových pracovníků s klienty mění a původní, formální operační cíle nabývají neformální podoby, která se může větší či menší měrou lišit od původních záměrů formálních operačních cílů, které lze empiricky identifikovat jako „významy“ dosahovaných cílů pro daného pracovníka. Jak oficiální, tak i operační cíl pogramu může navíc sledovat buď zmíněnou dimenzi dosažení určitého stavu programu v rámci organizace, anebo účinků na prostředí mimo organizaci. V prvním případě hovoříme o vnitřně orientovaném, institucionálním, tzv.„reflexivním“ cíli a v případě druhém jde o tzv. „tranzitivní“, vnějškově orientovaný, resp. funkční cíl sociálního programu. Vedle uvedených oficiálních a operačních cílů sociálních programů využijeme této typologie v následujícím textu v souvislosti se způsoby jejich dosahování (implementaci). Reflexivní cíl sociálního programu pak budeme ztotožňovat s tendencí členů organizace (konkrétně liniových pracovníků) sledovat výhradně prospěch organizace a systému politiky.V případě tranzitivního cíle sociálního programu půjde o snahu liniových pracovníků reflektovat specifické potřeby uživatelů služeb (klientů). Empirické využití výše uvedených typů cílů u státních „sociálních“ programů je mnohdy obtížné, protože tyto cíle jsou téměř vždy široké, neurčité, rozmanité, nestabilní a konfliktní. Příčinou jsou samotné charakteristiky státních organizací, které se vyznačují konfliktními cíli jednotlivců a skupin uvnitř ní i mimo ni (blíže rozpracováváme toto téma v kpt.10). Dalším důvodem mohou být vlastní charakteristiky těchto cílů jakožto určitých kritérií. návodů a záměrů, kterých by mělo být dosahováno, a které tak ovlivňují výslednou podobu klientům poskytovaných služeb. 3. „K jakým změnám jakých typů cílů státních sociálních programů může docházet?“ Během tvorby a dosahování cílů státních sociálních programů si můžeme všímat dvou typů změn: „vertikálního“ a „horizontálního“. „Vertikální“ typ změny cílů se týká výhradně státních programů a představuje již výše zmíněný proces změny („přeměny“) oficiálně stanoveného cíle programu v cíl operační, tj. reálně liniovými pracovníky. Tento typ změny cílů, jehož podoba se reálně liší v čase i mezi jednotlivými lokalitami, je podstatou celé naší práce. Příčinami těchto změn se zabýváme v dalších částech textu (viz kpt.8, 11.2 a 12). „Horizontální“ typ změny cílů se váže k tranzitivním a reflexivním cílům programů, které jsou realizovány v státních a především v nestátních organizací. Jde spíše o změnu organizačních cílů, které jsou komplexnější, nežli cíle programů (přesto je jejich využití pro studium státních sociálních programů možné). Týká se změny reálných „organizačních“ cílů v jiný reálný cíl a je reakcí organizace na regionální a lokální podmínky (jde o změny potřeb, zdrojů a vnitřního a vnějšího organizačního prostředí).

32

II. IMPLEMENTACE STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V LOKÁLNÍCH ORGANIZACÍCH – Existující perspektivy a způsoby jejich zkoumání Obsahem této části práce jsou poznatky o různých způsobech „nahlížení“, a tím i „zkoumání“ procesu změny cílů státních sociálních programů v průběhu jejich dosahování („implementace“) v lokálních organizacích. V případě „nahlížení“ na proces implementace programů prezentujeme všechny exitující analytické perspektivy, které ve skutečnosti představují metodologické rámce, jak proces změny cílů zkoumat – tj. zdali racionalisticky (tzv. „shora-dolů“), interpretativně (tzv. „zdola-nahoru“) anebo kombinovaným způsobem (tzv. „synteticky“). Pro „zkoumání“ procesu implementace programů využíváme dvou vybraných konceptů. Ty kladou důraz jednak na komplexnost procesu implementace programů, a dále pak na mechanismy, které vypovídají o tom, co se v průběhu implementaci programů uvnitř organizací děje. Snažíme se zde zodpovědět obecnou otázku, která zní: „Jakým způsobem lze změnu vybraných typů cílů v lokálních organizacích zkoumat ?“ Konkrétně se pokoušíme vymezit a charakterizovat tyto tři oblasti: „ proces implementace státních sociálních programů při kterém dochází ke změně jejich původních cílů a důvody jeho zkoumání implementačními vědci; „ existující způsoby (perspektivy) „nahlížení“ na implementaci státních sociálních programů; „ relevantní koncepty umožňující zkoumání procesu změny cílů programů v průběhu jejich implementace. Hlavními koncepty využívanými v této části práce a které se vztahují k procesu zkoumání změny cílů jsou: „ model zkoumání procesu implementace jako komplexního celku dle Sǿrana Wintera (bereme v potaz jeho snahu komplexně zmapovat realitu tím, že se věnuje procesu tvorby politiky či programu před jejím uzákoněním, organizačnímu uspořádání a interorganizačním vztahům, chování liniových pracovníků, a chování cílové skupiny ve společnosti – v této souvislosti se sami pokoušíme všímat si během výzkumu zejména uzákoněné podoby programů, organizačního uspořádání a uspořádání jeho prostředí jakožto inter-organizačního a mimo-organizačního institucionálního prostředí a role liniových pracovníků (srv. konceptualizaci části III.); a „ koncept organizačních modelů implementace sociálních programů Richarda Elmora (zde si všímáme zejména modelu byrokratické správy, řízení systémů a profesionálního poskytování služeb, kterých principy dle našeho názoru nejvíce ovlivňují změnu cílů sociálních programů, jakož i způsoby jejich dosahování (blíže kpt.11.2); a

33

Text této části práce rozdělujeme do tří kapitol (kpt. 6 až 8), které odpovídají následujícím otázkám: 1. „Co si můžeme představit pod pojmem “implementace” státních sociálních programů a z jakého důvodu vznikly studie, které se implementací programů zabývaly?“ (kpt.6) 20 ; 2. „Jakým způsobem je možné implementaci státních sociálních programů zkoumat?“ (kpt.7) 21 ; 3. „Jak je možné zkoumat změnu cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích a čeho je možné si všímat?“(kpt.8) 22 . V první kapitole (kpt.6) předkládáme existující přístupy ke vnímání implementace, kterou lze považovat buď za proces, výstup (resp. chování liniových zaměstnanců), anebo výsledek, přičemž my se stejně jako většina soudobých autorů přikláníme ke vnímání implementace jako procesu. Vymezení procesu „implementace“ je obzvláště důležité pro analytické uchopení toho, co vlastně zkoumáme, resp. na co bychom se měli při studiu implementace sociálních programů zaměřit (6.1). Následně popisujeme a zdůvodňujeme vznik implementačních studií státních sociálních programů, ke kterému došlo v Evropě a především ve Spojených státech (6.2). Další kapitola (kpt.7) obsahuje poznatky, které se týkají jednak možných způsobů (perspektiv), jak je možné analyticky nahlížet na (a metodologicky zkoumat) proces implementace politik a dílčích programů. Na tento proces se potom díváme buď jako na předem danou (naplánovanou) sadu aktivit podle stanovených norem a pravidel, které by měly být dodržovány aktéry implementace (přístup tzv. „shora-dolů“). Nebo je možné vnímat proces implementace jako nenaplánovatelný a jedinečný, přičemž jeho pochopení vyžaduje interpretaci reality jednotlivými aktéry, kteří se v něm vyskytují (přístup tzv. „zdola-nahoru“). Anebo je možné využít obou těchto perspektiv (tzv. „syntetizující“ přístup; - 7.1). Uvedený analytický způsob nahlížení na problematiku implementace politik a programů doplňujeme konkrétními studiemi implementace státních sociálních programů, které využívají právě posledního zmiňovaného, syntetizujícího přístupu (7.2). V poslední kapitole této II. části textu (kpt.8) předkládáme vybrané koncepty využitelné pro zkoumání našeho tématu změny cílů státních sociálních programů a způsoby jejich implementace liniovými pracovníky státních sociálních organizací na lokální úrovni. Nejdříve stručně upozorňujeme na požadavek komplexního zkoumání procesu implementace, jak jej navrhl Winter (1990) (8.1). Poté předkládáme Elmorův (1978) koncept organizačních modelů implementace sociálních programů (8.2). Ten je pro nás klíčový. Umožňuje totiž všímat si jednak odlišných mechanismů implementace, ke kterým dochází uvnitř jednotlivých organizací a zároveň věnuje pozornost roli jednotlivých aktérů uvnitř těchto organizací. Klade přitom mimořádný důraz na roli liniových pracovníků jakožto veřejných zaměstnanců, které je možné považovat za klíčové „tvůrce“ skutečné politiky. Vzhledem k významnosti tohoto konceptu pro empirickou část naši práce se principy jak vybraných modelů, tak i rolí liniových pracovníků podrobněji zabýváme v následující, III. části práci (blíže kpt.11.2 a 12.2).

20

Kpt.6 - Vymezení implementace jakožto předmětu zájmu analýzy politiky a studie o implementaci státních sociálních programů 21 Kpt.7 - Perspektivy zkoumání implementace státních sociálních programů 22 Kpt.8 - Koncepty využitelné pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích

34

6. Vymezení implementace jakožto předmětu zájmu analýzy politiky a studie o implementaci státních sociálních programů 6.1 Různé způsoby vnímání „implementace“ při studiu sociálních programů Implementaci státních sociálních programů můžeme vnímat v několika perspektivách. V této práci jí budeme obecně rozumět proces faktické realizace státních sociálních programů, tj. jejich zavádění do praxe 23 , u kterého si budeme všímat jak přizpůsobování vnějšího institucionálního prostředí těchto programů uvnitř organizací a mimo ně, tak i konkrétního jednání liniových (sociálních) pracovníků s klienty 24 (tato perspektiva nám umožní identifikovat oficiální, větší či menší měrou vyžadované, cíle programů). Zároveň ji budeme konkrétněji vnímat jako proces postupného vývoje programů (evoluce), ve kterém dochází k interpretaci shora vytvořených nařízení jednotlivými aktéry, kteří ji mohou ovlivnit (tato perspektiva dovoluje identifikovat a porozumět reálně dosahovaným - neformálním operačním - cílům programů) (srv. Pressman a Wildavsky 1973; Sabatier a Mazmanian 1980; Majone a Wildavsky 1984; Sabatier 1986; Yanow 1987; 1990; Lane 1997). V obecné (racionalistické, pozitivisticky ontologické) perspektivě pak implementace představuje jednu z fází (modelů/stupňů/cyklu) politiky 25 (Lasswell 1956; Easton 1965; Jenkins 1978; Hogwood a Gunn 1984; Dror 1989), která je výsledkem snahy analytiků oddělit rozhodnutí politiků na nadnárodní a národní úrovni od aktivit aktérů podílejících se na realizací uzákoněných státních sociálních programů (Hill 1997) 26 . Implementace potom představuje proces, který následuje po tzv. tvorbě politiky, resp. po jejím uzákonění. Je tak možné jej vnímat 27 jako začínající uzákoněním původních záměrů tvůrců politiky do podoby oficiálně stanovených cílů, které jsou obsaženy v právních normách na nadnárodní či národní 23

Vedle vnímání implementace veřejných programů jako výše naznačeného „procesu“ [„policy implementation process“] existují autoři, kteří ji ztotožňují s výsledným účinkem či účinky těchto programů na cílovou skupinu jejich uživatelů [„implementation outcome“] (srv Lane, 1987; Hill 1997; Hill a Hupe 2002). V případě politiky pracovního trhu, která je centrem našeho zájmu v praktické části této práce, jde především o ekonomicky zaměřené vědce zabývající se hodnocením výsledných efektů politiky (např. Fay 1996; Meger and Evans 1997; Betcherman et al 1999). 24 Existuje totiž rozlišování na „implementaci“ a „administraci“, kteréžto procesy v této práci ztotožňujeme. V prvním případě jde o ovlivňování institucionálního postředí, do kterého jsou veřejné a sociální programy zaváděny a v druhém jde o jejich realizaci liniovými (sociálními) pracovníky (srv. Jenkins 1978). 25 „Politikou“ zde rozumíme konkrétní opatření směřovaná vůči jejich uživatelům. Jde přitom o jednu ze tří analyzovatelných a v realitě souběžně fungujících složek (utvářejících skutečnou politiku), která bývá označována jako „policy“. Na jedné straně totiž existuje konkrétní politický řád založený na idejích a ideologiích, který utváří formální, institucionální rámec daný ústavou, právním řádem, tradicemi a konkrétními institucemi, které společně formují „pravidla hry“ (jde tedy o politické instituce, tzv. „polity“). V tomto rámci dochází na základě strategie politického konfliktu a konsenzu různých zájmů a přístupů jednotlivců a skupin (případně i států) k postupnému utváření politiky (tj. politické praxe, tzv. „politics“). Výsledkem daného politického rámce a v něm probíhajícího procesu tvorby politiky je výsledná politika v podobě konkrétních opatření, tj. zákonů a nařízení, programů a výstupů s konkrétními výsledky ovlivňujícími občany (tj. politické výstupy, tzv. „policy“). Blíže o jednotlivých složkách politiky viz např. Fiala a Schubert (2000). 26 Rozlišení na tvorbu politiky a implementaci veřejných programů, které jsou součástí politiky, je velmi zjednodušující. Např. Jenkins (1978:17) hovoří o čtyřech fázích politiky, které implementaci předcházejí (zavedení, informování, zvažování a rozhodování o politice/programu), a dvou, které následují (hodnocení a ukončení politiky/programu). 27 Vedle tohoto racionalistického, přístupu (jindy nazývaného perspektivou pozitivistické ontologie) můžeme vnímat implementaci institucionálním, resp. interpretativním způsobem (Yanow 1987; 1990; Mayone a Wildavsky 1984; Lane 1997; Winkler 2001).

35

úrovni. Současně s cíli programů tvůrci politiky vytvářejí (plánují) před obdobím samotné implementace i design programu, který větší či menší měrou slouží jako prostředek dosažení těchto cílů (v podobě konkrétních pravidel n nařízení regulujících určitou měrou pracovní prostředí a samotné chování zaměstnanců organizací, kteří se podílejí na dalším plánování a realizaci programu) 28 . Prostřednictvím různých aktérů na národní, regionální a lokální úrovni jsou následně oficiálně stanovené cíle, které jsou mnohdy obecné, vágní a vzájemně konfliktní, často „interpretovány“. Tím jsou oficiální cíle programu, jakož i strukturální podmínky jejich realizace (design), přeměňovány, utvářeny a měněny do výsledné, reálné podoby. Jejich naplnění ústí v samotné poskytování konkrétních sociálních služeb liniovými zaměstnanci regionálních a lokálních organizací jednotlivým uživatelům. Jinými slovy, proces implementace je procesem interakce mezi nastavením cílů a jednáním zaměřeným na jejich dosažení (Pressman a Wildavsky 1973), který je ovlivněn mnoha proměnnými (Winter 1990). Nutno podotknout, že tato perspektiva oddělování jednání politiků v procesu tvorby a uzákonění politiky na jedné straně 29 a jednání jednotlivých (v hierarchii podřízených) implementujících aktérů při realizaci veřejných programů na straně druhé je, metodologicky užitečná. Z uzákoněných cílů politik a programů a souvisejících nařízení je totiž možné identifikovat požadavky, které jsou kladeny na implementující aktéry, a tedy čeho by mělo být dosaženo (cíle programu) za daných okolností poskytovaných vládou (design programu). Pozitivum perspektivy etap politiky navíc spočívá v tom, že poskytuje systematický přístup k uchopení složité reality. Každá etapa se totiž vztahuje ke specifické části kontextu, ve které je politika utvářena a umožňuje tak spatřovat v jednotlivých kontextech více či méně vhodné proměnné a přístupy (Hill a Hupe 2002). Na druhou stranu existuje oprávněná připomínka, že tvorba politiky a její realizace by neměly být vnímány jako oddělené fáze, ale propojené aktivity (Hill 1997)30 . Jako důvod bývá nejčastěji uváděna skutečnost, že neexistuje jedno či několik rozhodnutí činěné politiky na nadnárodní či národní úrovni v relativně stabilním procesu tvorby politiky a jejích programů. Ve skutečnosti totiž dochází díky dynamickému prostředí, které se vyznačuje kvantitativními a kvalitativními změnami, k sérii rozhodnutí různých aktérů v celém spektru hierarchie systému (včetně výsledných uživatelů politiky), kteří vykazují odpor vůči jakýmkoli změnám. Na 28

„Design politiky“ bývá často vnímán jako plán či šablona vytvořená tvůrci politiky na vrcholu pomyslného hierarchického řetězce institucí, které ji obhospodařují. Bývá spojována s naplánováním jednak organizační struktury těchto institucí (poté se hovoří o tvz. „organizačním designu“) a zároveň i s konkrétními nástroji vládních intervencí (yanow 87, 90; Linder a Peters 1990). Design politiky (a tedy i státních sociálních programů) ve skutečnosti představuje žádoucí formu prostředí systému politiky, ve kterém má docházet k implementaci jejích jednotlivých programů. Je proto možné jej považovat za podstatnou proměnnou ovlivňující výsledky implementace (Mazmanian a Sabatier 1980, 83, Linder a Peters 1987, Palumbo1987), protože tvůrci politiky předpokládají, že bude sloužit k vedení chování jednotlivých impelemtnátorů tím, že se jim stanoví hranice jejich výkonu a pravidla a nařízení (jde např. o alokaci úkolů, linii autority, způsob kontroly apod.), které by měly být dodržovány. Tato strukturální, racionálně vedená perspektiva výkonu implementátorů je ale ve skutečnosti problematická. Příčinou bývá neexistence či neplatnost kauzální teorie politiky na základě které by byla naplánována, anebo nedostatečně strukturovaný implementační proces, který by zajistil dohodu mezi vzájemně jednajícími implementátory (Mazmanian a Sabatier 1981, 1983). 29 Konkrétně je proces tvorby politiky spojován např. s procesy zavedení, informování, zvažování a rozhodování o politice/programu (Jenkins 1978). 30 V protikladu s tímto názorem stojí např. Winter (1999), který tvrdí, že je důležité odlišování tvorby a implementace poltiky, neboť tvorba politiky vysvětluje změny v cílech a implementační process změny ve výkonu aktérů, kteří politiku realizují. Navrhuje přitom kompromisní řešení, kdy teorie vysvětlující změny v dosažení cílů by měla vzniknout kombinaci tří teorií: teorii stanovení cílů, teorii výkonu a teorii vztahu mezi nastavením cílů a výkonem.

36

nejnižší lokální úrovni navíc dochází k aktivitám, které jdou proti rozhodnutím nadřízených aktérů či nad jejich rámec a nejsou přitom sankcionovány (srv Hill, 1997). Tento rozpor se pokusíme vyřešit tím, že budeme rozlišovat jednak racionální (resp. pozitivisticky ontologický) proces tvorby politiky a dílčích programů [policy-making process], který končí uzákoněním této politiky a programů včetně jejich (oficiálních) cílů; a zároveň budeme vnímat institucionální (resp. interpretativní) proces následného utváření státních sociálních programů aktéry v průběhu časově navazující implementace politiky [policy formation process] (srv. Yanow 1987; 1990; Winkler 2002; Hill a Hupe 2002). Tradiční rozlišování tvorby Při zkoumání změny cílů státních sociálních programů v průběhu jejich implementace, které jsou tématem této práce, pro nás budou důležitá tři klíčová témata. Prvním je samotný cíl politiky poplatný pro zkoumané programy, který je počátkem pomyslného procesu implementace. Je totiž logické, že „implementace nemůže být úspěšná či neúspěšná, pokud nebude existovat cíl, vůči kterému bychom výsledky implementace porovnali“ (Pressman a Wildavsky 1973: xxii). V této souvislosti je nutné si všímat nejen formulace cílů politiky, ale i programových hodnot a norem a celé kultury veřejných programů, v rámci které jsou programové hodnoty interpretovány a reinterpretovány různými zájmovými skupinami a koalicemi (Sabatier 1986; Yanow 1987; 1990; Winkler 2002). Sledování organizační kultury prostředí realizovaných programů potom umožní lépe porozumět důvodům těchto interpretací a reinterpretací (blíže kpt.12.2). Dále je centrem našeho zájmu samotné jednání a chování aktérů agentur podílejících se na realizaci politiky, a obzvláště těch, kteří poskytují výsledné služby cílovým skupinám, tj. tzv. liniových pracovníků (v implementační literatuře se v této souvislosti pro tuto oblast zkoumání užívá označení „výstup politiky“ 31 ). Sledování liniových pracovníků je obzvláště důležité při uplatnění poznatků z novodobých výzkumů v oblasti veřejného managementu. Ty nejen potvrzují již přes dvě desetiletí poplatné zjištění, že tito tzv. „street-level byrokraté“ mají nekontrolovatelnou možnost rozhodovat se při jednání s klienty podle svého vlastního uvážení (tj. mají „diskreční moc“) a je proto možné je vnímat jako skutečné tvůrce politiky (Weatherly a Lipsky 1977; Lipsky 1980; 1991). Navíc totiž bylo prokázáno, že nadřízení těchto zaměstnanců (manažeři) nemají na chování street-level byrokratů vůbec žádný či pouze zprostředkovaný vliv (Riccucci 2005 – blíže o liniových pracovnících a jejich roli při implementaci státních sociálních programů viz kpt.11). Posledním klíčovým tématem je vlastní institucionální prostředí (spoluutvářené designem programu), ve kterém je politika implementována. Již jedna z prvních provedených implementačních studií z oblasti veřejné a sociální politiky (a obzvláště politiky zaměstnanosti a pracovního trhu) prokázala, že dochází k ovlivnění obsahu implementovaných programů a jejich kontextu v reakci na změnu realizovaných programů jeho prostředím a současně na změnu organizací těmito programy (Pressman a Wildavsky 1973: xvii – o institucionálním prostředí a jeho vlivu na způsoby implementace státních sociálních programů liniovými pracovníky blíže kpt.12).

31

Jindy bývá výstup politik označován jako „implementační chování“, „výkon implementátorů“ či „obsah politiky“ (např. Winter 1999; Schneider 1999 aj.).

37

6.2 Studie zabývající se implementací státních sociálních programů Výzkumy, které se otevřeně zabývaly implementací státních sociálních programů [social service delivery programs], začaly vznikat od začátku 70. let minulého století 32 . Šlo především o případové studie z oblasti vzdělávání (oddělování škol, kontraktování výkonu), poskytování sociálních služeb (problémy zaměstnanosti a pracovního výcviku) a regionů (rozvoj komunitních služeb, bydlení a ekonomický rozvoj měst) (blíže např. Elmore 1978; Williams 1980). Důvodem vzniku těchto (převážně amerických) studií bylo úsilí vyvinout vládní intervence adresované řešeným sociálním problémům, které byly dosud vnímány jako neefektivní. Konkrétně, šlo jednak obecně o snahu reagovat na tenze mezi původní myšlenkou tvůrců zaváděných politik a způsobem jejich realizace, resp. rozporem mezi teorií politické vědy a její praktickou realizací, tj. způsobem, jak jsou všeobecná nařízení a programy zákonodárci, výbory vedoucích pracovníků či top manažery zaváděny, měněny a rozpracovány administrativními organizacemi (Baier, March a Saetren 1986; Lester a Goggin 1998). Skutečnost, že stávající politiky nejsou schopny řešit aktuální sociální problémy očekávaným způsobem, tj. že není dosahováno slibovaných výsledů, si neuvědomovali pouze samotní politikové, realizátoři politik či jejich analytikové. Z neúspěchů či omezených úspěchů programů „Války proti chudobě“ [War on poverty] a „Velké společnosti“ [Great Society], které vznikly ve Spojených státech v pozdních 60. letech, pociťovali frustraci i mnozí Američané z řad laické veřejnosti (Hill a Hupe 2002). Druhým, komplementárním a specifičtějším důvodem byla snaha řešit napětí, které vzniklo nedosažením cílů vytvořených tvůrci politiky na nadnárodní či národní úrovni. Mezi cíli a výsledky byla shledána větší či menší měrou rozsáhlá mezera [implementation gap/deficit] (Pressman and Wildavsky, 1973; Dunsire, 1978), která byla označována jako příčina vedoucí k „neúspěšné“ implementaci, resp. k jejímu „selhání“. Všechny studie státních sociálních programů tak odkryly stejnou modelovou situaci: velké aspirace tvůrců politik, chybné provádění implementátorů a minimální výsledky politiky ve vztahu k jejich původním cílům (srv. Elmore 1978). Důvody neúspěchů státních sociálních programů navazovaly na specifickou perspektivu užívanou vědci, kteří samotný proces implementace hodnotily. Ať již to byly organizační sociologové, vědci veřejného managementu, analytikové politik či evaluační vědci, všichni užívaly racionalistického (pozitivisticky ontologického) pohledu na to, jak by měla politika fungovat . Tato perspektiva běžně užívaná do konce 60. let brala v potaz pouze to, že mandáty politiky jsou jasné a administrátoři dělají jen to, co po nich političtí „bosové“ vyžadují. Ve formálních ustanoveních zákona tak byli implementátoři typu administrativních úředníků zcela ignorováni. (Hill a Hupe 2002). Z výzkumného hlediska tak implementátoři představovali - spolu s jasně stanovenými pravidly a nařízeními, jak se chovat, a jak realizovat politiku za pomoci daných prostředků - oblast „černé skříňky“, kterou není třeba se zabývat (Palumbo a Calista 1990). 32

Do té doby, i přestože byla implementace centrálním zájmem veřejné administrativy využívající organizačních teorií, tyto studie užívaly slova „implementace“ pouze velmi zřídka (Selznick 1949; Blau 1955; Kaufman 1960). Vedle toho byla implementace předmětem zájmu také jiných disciplín – vedle politologie to byly sociologické a sociálně-právní výzkumy (blíže Hill a Hupe 2002).

38

Konkrétní důvody samotného selhání státních sociálních programů potom můžeme spatřovat ve dvou směrech. Prvním je skutečnost, že sociální politiky jsou založeny na omezeném či částečném porozumění problémů, které mají být politikou řešeny, jejich samotnými tvůrci. V druhém případě nelze říci, zdali politiky neuspěly, protože mohou být založeny na špatných myšlenkách anebo sice na myšlenkách dobrých, ale špatně uskutečňovaných (Williams 1980 In: Williams a Elmore 1976). Nejasnost konkrétních příčin implementačních neúspěchů (tj. zdali jsou jimi špatné myšlenky tvůrců a/nebo jejich špatná realizace), vedla analytiky politik a veřejných programů k zaměření se na proces, ve kterém jsou politiky transformovány, tj. na administrativní jednání. Analytikové tak dospěly k názoru, že jediným způsobem, jak porozumět tomu, jak jsou politiky v procesu implementace utvářeny, je dokonalá znalost velké části toho, jak organizace funguje (Elmore 1978). Navíc, díky tomu, že neexistuje jednotné vymezení implementace, které by bylo v moderní literatuře vázáno k idejím veřejné politiky, autoři veřejného managementu, kteří se ze všech vědců zabývají implementací politiky primárně, doporučují, aby studium a analýza implementace byla nahlížena jako součást studia organizačního chování či managementu (Hill a Hupe 2002). Management veřejné politiky by tak neměl být vnímán odlišně od managementu jakékoli jiné aktivity (viz Dunsire 1995; Gray a Jenkins 1995) a studium implementace veřejné politiky by pak mělo představovat řízení organizačního chování. Této linie výzkumu zaměřené na management a organizační chování zaměstnanců implementujících agentur vůči příjemcům poskytovaných služeb se opravdu drží četné americké studie od poloviny 90. let (např. Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996: Jewelll a Glaser 2000; Meyers, Riccucci, Lurie 2001; Riccucci 2005 – blíže 7.2 a 12.3). Tyto jsou obzvláště důležité pro zkoumání našeho tématu nejen jejich metodickým zaměřením, ale i tematickým zájmem o změnu oficiálně stanovených cílů státních sociálních programů na regionální a lokální úrovni a možnými důvody jejich nenaplňování v období probíhajících sociálních reforem. Tyto studie pak nenahlíží na proces implementace racionalistickou optikou hodnocení předem stanovených cílů, kterých není dosaženo a vzniká tak implementační „mezera“, resp. „deficit“, ale institucionální, interpretativní logikou, ve které je změna cílů přirozeným jevem. Hlavním tématem těchto a příbuzných studií je to, co se děje během poskytování služeb liniovými pracovníky či v její blízkosti. Tato oblast zájmu je přitom vnímána jako stejně důležitá anebo ještě důležitější nežli to, co se děje během machinací ve sféře rozhodování při tvorbě politiky na nadnárodní či národní úrovni (Elmore 1978; Williams 1980; Lipsky 1980; Sabatier 1986; Meyers, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005). Studie státních sociálních programů je možné (oproti ostatním studiím zkoumající implementaci politiky jako celek) blíže charakterizovat dvěma způsoby. V prvé řadě kladou důraz na detailní zkoumání toho, co se děje v oblasti, kde se lidé pokouší prosazovat nové programy či programové změny. A za druhé, mapují široký rozsah a vzájemnou hru různých politických, technických, byrokratických, organizačních a socioekonomických faktorů, které kladou důraz na úsilí prosadit určitá rozhodnutí (Williams 1980). Díky tomu, že se i přes veškeré snahy různých implementačních vědců nepodařilo nastolit jednotný teoretický rámec pro zkoumání implementace politiky a jejich dílčích programů (srv. Elmore 1978; Sabatier a Mazmanian 1983; Sabatier 1986; Winter 1990; 39

Goggin, Bowman, Lester a O´Toole 1990 aj.), studie ve velké míře užívaly kousky teorií či postupů, které umožňovaly eklektický pohled, na zkoumaný problém bez teoretického uzamčení se do omezující perspektivy. Diskuse byla navíc vedena spíše v termínech jak provést výzkum nežli jak (správně) organizovat státní sociální programy (Williams 1980). Při těchto úvahách autoři využívali existujících perspektiv, jak nahlížet na implementaci státních sociálních programů, které byly předmětem zájmu četných teoretických studiích o implementaci politiky jako celku.

7. Perspektivy zkoumání implementace státních sociálních programů Při zpracování námi zvoleného tématu změny oficiálních cílů státních sociálních programů a způsobů jejich naplňování v oblasti politiky pracovního trhu na lokální úrovni je možné využít dvou vzájemně provázaných a obtížně oddělitelných výzkumných zdrojů, které umožňují jeho konceptuální uchopení. Prvním je bohatá literatura různých analytiků politiky převážně z řad politologů, kteří se od počátku 70. let až do současnosti zabývají konceptuálním uchopením implementace veřejných a sociálních politik. Druhým jsou četné implementační studie sociálních reforem v oblasti politiky zaměstnanosti a pracovního trhu, které byly provedeny v posledním desetiletí ve Spojených státech převážně autory specializujícími se na oblast veřejného managementu. První typ studií (kpt.7.1) představuje postupný vývoj různých způsobů analytického nahlížení na to, jak je možné zkoumat (a tedy metodologicky uchopit) proces implementace politik a dílčích programů, při kterém dochází ke změnám oficiálních cílů sociálních programů 33 . Druhý, bezprostředně navazující typ studií (kpt.7.2), se zaměřuje právě na námi zvolenou problematiku změny cílů a využívá přitom syntézy dílčích teoretických konceptů a metodologických pohledů obsažených v předchozích implementačních studiích a lze je tak řadit mezi novodobé implementační studie.

33

Implementační studie se pochopitelně nezabývají výhradně změnou programových cílů a jejími důvody. Jejich transformací či rozpadem se zabývaly výhradně autoři na počátku studia implementace politik a programů v 70. letech (Pressman, Wildavsky, 1973; Hood, 1976). V 80. letech byl oproti tomu kladen větší důraz na popis implementačního deficitu v různých oblastech politiky. Šlo především o zjišťování schopnosti tvůrců vytvořit sadu jasných hodnot a cílů, jejich konfliktnost ve vztahu k existujícím organizačním strukturám politiky (Dunsire 1978) a odkrytí významu normativního a institucionálního rámce na využívání různých technologií administrátorů (Sabatier 1986). Od 90. let bývá centrem zájmu hledání a popis faktorů, které mohou mít vliv na efektivnost a efektivitu politiky a veřejných programů (blíže např. Hill 1997, Lester a Goggin 1998; Winkler 2001; Hill a Hupe 2002). V této souvislosti se v posledním případě často hovoří o tzv. autorech třetí generace implementačních studií, mezi kterými jsou autoři, kteří jsou přesvědčeni, že studium implementace by měla být buď konceptuálně změněna anebo zcela zavržena Důvody jsou především skutečnost, že studium implementace přežilo svou užitečnost, protože existují procesy změny politiky a učení během její realizace. Navíc není možné dosáhnout konceptuální jasnosti a jednotné konsensuální teorie a metodologie, neboť zkoumaná realita je příliš složitá a vyžaduje využití více intuitivního přístupu nežli metod klasického pozitivismu (blíže Lester a Goggin 1998).

40

7.1 Přínosy implementačních studií pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů: přístup shora-dolů, zdola nahoru a syntetizující přístup Studie zkoumající implementaci politik nám umožňují uvědomit si a identifikovat existenci oficiálně stanovených a reálně prosazovaných cílů, lokální aktéry a jejich zájmy a jednání, kteří by měli oficiální cíle naplňovat, a institucionální prostředí na státní a lokální úrovni (design a kontext programu), ve kterém se tito aktéři vyskytují (tato témata podrobně rozpracováváme také v části III. této práce). Existují přitom různé názory na to, čeho bychom si měli během implementace politiky a veřejných programů všímat, resp. co může ovlivňovat to, že naplňování původně stanovených cílů nelze označit za implementační úspěch, a případně zdali je vůbec užitečné hovořit o „selhání“ či „neúspěchu“, a zdali to není pouze „problém“, který je všudypřítomný za jakýchkoli okolností (srv. např. Mayone a Wildavsky 1987; Yanow 1987; 1990; Lane 1990). V této souvislosti bývají v implementační literatuře nejčastěji prezentovány dva, resp. tři přístupy (perspektivy) k implementaci politiky a programů: „ přístup tzv. „shora-dolů“, jindy nazývaný plánování předem [top-down, top-bottom, forward mapping]; dále „ přístup tzv. zdola-nahoru, jindy nazývaný zpětné plánování [bottom-up, backward mapping]; a v posledním případě „ tzv. „smíšený“/“syntetizující“/“hybridní“ přístup, jindy nazývaný přístup „třetí generace“, který představuje kombinaci výše uvedených přístupů, (srv. Elmore 1978; Elmore 79-80; Sabatier 1986; Goggin et al 1990; Lester a Goggin 1998; Hill a Hupe 2002; Pülzl a Treib 2006). Uvedené přístupy vznikly v důsledku odlišných zájmů jejích autorů. První dvě výchozí perspektivy jsou založeny na odlišné logice přístupu k procesu implementace, která je jedním ze základních vědeckých přístupů studia současné společnosti. Jde o dichotomii běžně označovanou v sociologii jako normativní (absolutistický) vs. interpretativní (relativistický) přístup, který bývá při studiu politiky a veřejných programů často označován jako racionalistická vs. institucionální perspektiva analýzy implementace (např. Winkler 2002; Hill a Hupe 2002). Přístup shora-dolů vs. zdola-nahoru jsou potom podle této klasifikace tzv. „ontologickým“ vs. „alternativním“, resp. „interpretativním“ pohledem na svět (Yanow 1990). První perspektiva (top-down a bottom-up), kde převažuje důraz na vliv pravidel, je založena na úvahách o politice, která je reálná a lze ji uchopit. V tomto případě je možné předpokládat, že dochází-li k implementačnímu selhání či k implementační mezeře, je něco v nepořádku. Druhá, autorkou (a ostatními institucionalisty) navrhovaná perspektiva je založena na předpokladu, že svět je sociálně konstruován, resp. interpretován různými aktéry implementačního procesu (Yanow 1990), ke kterému dochází v organizovaných kontextech, kde existují ustavené normy, hodnoty, vztahy, struktury moci a standardní provozní procedury (Hall 1986). Převažuje zde vliv institucí jakožto ustálených způsobů jednání jednotlivých aktérů 34 , přičemž centrem zájmu analytiků politiky a programů jsou konkrétní hodnoty a víry 34

Ty jsou v současné institucionální teorii nejčastěji klasifikovány v podobě tří pilířů (Scott 1995:35). Jde o regulační složku instituce, která je založena na osobním prospěchu jednotlivců v okamžiku, kdy uznají donucovací moc systému pravidel. Zbývajícími pilíři je normativní složka institucí, která představuje sociální závazky a kognitivní složka, které závisí na kulturních předpokladech.

41

jednotlivých aktérů, které nejsou objektivními fakty, ale vždy interpretacemi, které se mění, stejně jako se mění hodnoty aktérů v čase 35 . Implementační mezera je v tomto pohledu vnímána jako samozřejmá, neboť je výsledkem subjektivní interpretace založené na zmíněných hodnotách a vírách. Divné by bylo naopak, kdyby tato mezera neexistovala. Nejde tedy o neočekávané „selhání“ politiky či dílčího programu, ale spíše o očekávaný „problém“ (Yanow 1990:221, 225). Podle našeho názoru je možné tuto optiku přiřadit k mnohým autorům syntetického přístupu, obzvláště k těm, kteří se zaměřují na organizační kulturu implementátorů (např. Sabatier 1986; Yanow 1987). Výše uvedené tři přístupy ke studiu procesu implementace politiky a programů v následujícím textu krátce zmíníme. První dvě perspektivy jsou ve skutečnosti obsahově zacílené v prvním případě na logiku vzniku designu politik a jejich organizační zajištění a v případě druhém na jednání konkrétních aktérů v průběhu realizace politik. Třetí přístup, který obsahuje obě témata a perspektivy, poskytuje návrhy a doporučení pro faktický výzkum komplexního implementačního procesu, který by se měl co nejvíce blížit realitě. Mezi autory posledního přístupu lze zařadit i studie specialistů na veřejný management, které se zabývají konkrétními způsoby, jak studovat změnu cílů uvnitř organizací (viz kpt. 7.2). Přístup shora-dolů První z přístupů je založen na (racionalistickém) předpokladu, že politika je formulována na federální či státní úrovni tvůrci politiky (tzv. „nahoře“) a následně je převedena do instrukcí pro ty, kteří politiku mají v souladu s cíli implementovat na lokální úrovni (tzv. „dole“) (Younis a Davidson, 1990). Teoretičtí i praktičtí představitele této perspektivy 36 v prvé řadě zajímá, jak jsou voleny federálně pověřené struktury ve státní a lokální vládě (Goggin et al, 1990), a dále, jaká je efektivita konkrétních vládních programů a způsobilost volených úředníků vést a ovlivňovat (kontrolovat) chování podřízených civilních úředníků a cílových skupin (Sabatier 1986; Lane 1990). Tito autoři proto analyzují formálně přijaté cíle a zkoumají vhodné indikátory výkonu, jakož i faktory, které tento výkon mohou ovlivňovat (např. Pressman and Wildavsly.1973; Bardach 1974; Sabatier and Mazmanian 1980). Jde především o zkoumání čtyř oblastí (blíže Goggin et al 1990: 59):

35

Yanowová zde vychází z postupného vývoje poznatků převážně sociologů organizace. Ti již od historického počátku společenských jevů kladli velký důraz na odlišení mezi organizací a institucí (Selznick 1949), které později přešlo v kladení většího důrazu na potřebu vidět instituce jako „kulturní pravidla“ (Meyer a Rowan 1977). Tento pohled totiž umožňuje identifikovat způsob, ve kterém probíhá tzv. „strukturální isomorfismus“ organizací, tj. stav, kdy organizace pracující v podobných oblastech vykazují a rozvíjejí stejné charakteristiky (DiMaggio a Powel 1983). 36

Z řad praktických studií jde především o zakladatele tohoto směru Pressmana a Wildavskyho (1973), kteří se zabývali federálně pověřenými programy ekonomického rozvoje v Oaklandu v Kalifornii v oblasti zaměstnanosti (a konkrétně vlivem vztahů mezi různými organizacemi a odděleními na lokální úrovni na úspěšnost implementace). Dále sem patří Bardach (1977) zkoumající strategie vládních aktérů při tvorbě politiky představující různé hry a Sabatier a Mazmanian (1979) vyvíjejících obecné faktory ovlivňující implementaci, které následně testují na široké škále veřejných programů v dílčích oblastech veřejné politiky (letectví, životní prostředí,…). Z řad teoretiků je především o van Metera a van Horna 1975), kteří navrhli teoretický model pro analýzu procesu implementace zahrnující studie organizační teorie, vlivu právních rozhodnutí a mezivládních vztahů. V poslední řadě jde o taxativní výčet předpokladů navržených Hogwoodem a Gunnem (1984)., které by měly být zajištěny samotnými tvůrci politiky.

42

„ zdali byl splněn požadavek platné kauzální teorie politiky a programů (a nedochází tak k neočekávaným následkům); „ zdali jsou zajištěny dostatečné zdroje jakéhokoli druhu potřebné pro výkon práce implementátorů (a nejsou přitom zneužívány); „ zdali jsou jasné cíle politiky a programů vytvářené ve fázi tvorby politiky a následně dodržovány správně kontrolovanými podřízenými; a konečně „ zdali dochází k vzájemné interakce (kooperace) mezi administrativními jednotkami (a nedochází přitom k selekci informací) . Zastánci tohoto přístupu se snaží vytvořit modely, které by na jedné straně vypovídaly o selhání implementace (např. Hogwood a Gunn 1997; Dunsire 1990) 37 , a na straně druhé které by vedly k „dokonalé“ (efektivní) implementaci politiky a programů (např. Hood, 1976; Sabatier a Mazmanian 1980) 38 . Z dosavadních zkušeností vědců zabývajících se implementací politik a programů vyplývá, že navrhovaný způsob zkoumání implementace shora-dolů je v několika směrech a za určitých podmínek užitečný. Jeho nespornou výhodnou je především jeho relativní jednoduchost z hlediska sledování vytyčených faktorů, které by měly vést k dosažení úspěšné implementace Dále, je výhodné jej použít v případech, kdy je vyžadováno předběžné hodnocení politiky zaměřené především na její výsledky a v situacích, kdy existuje ve zkoumané oblasti politiky dominantní veřejný program (srv. Sabatier 1986; Goggin et al 1990; Hill 1997; Hill a Hupe 2002). Na druhou, stranu tento přístup vykazuje významné slabiny. Úspěšné implementace politik a programů totiž dle našeho názoru vyžaduje: „ vytvoření srozumitelných oficiálních cílů politiky zákonodárci a vrcholnými administrátory; „ bezmezné dodržování jasných instrukcí a pravidel, které z nich vyplývají, podřízenými implementátory na regionální a lokální rovině; „ zabezpečení dostatečných zdrojů k jejich naplňování.

37

Dunsire (1990) v této souvislosti hovoří o selhání během implementace, které se vyznačuje prvky nevhodnosti či nedokonalosti (implementační strategie, výběru vládních agentur, způsobu kontroly), chyb (v naprogramování byrokracie, operacionalizace záměru, v komunikaci, na operační úrovni, v byrokratických procesech či během vládního jednání) a neočekávaných reakcí aktérů oproti zamýšlenému záměru. 38 Hood, (1977) v této souvislosti navrhuje ideálně-typický, analytický model, který je založen především na požadavku jednotnosti (administrativního systému, linie autority a pravidel a cílů), dokonalosti (poslušnosti podřízených, jejich kontroly, koordinace a dostupných informací) a absenci jakýchkoli omezení (času, materiálních zdrojů, obecných či nejednoznačných cílů a politické přijatelnosti). Je přitom zřejmé, že v realitě jej nemůže být nikdy dosaženo (Lane 1990). Sabatier a Mazmanian (1980) vytvořili na základě vyhodnocení mnoha implementačních studií šest podmínek pro efektivní implementací zákonem předepsaných cílů: První tři se týkají počátečního politického rozhodnutí ve fázi tvorby politiky (jasné a konzistentní cíle; adekvátní kauzální teorie politiky a programů; a zákonem strukturovaný implementační proces vedoucí k souladu implementujících úřadníků a cílových skupin) a následující tři jsou výsledkem následných politických a ekonomických tlaků během implementačního procesu (především) na lokální úrovni (loajalita a kvalifikace úředníků; podpora politiky a programu zájmovými skupinami a politickými autoritami; změny v socioekonomických podmínkách, které významně nenarušují politickou podporu či kauzální teorii).

43

Dosavadní výzkumy však v prvním případě prokázaly, že požadavku adekvátního utváření cílů není možné dosáhnout, a (implementační) mezera mezi oficiálními cíli a reálnými výsledky politiky a programů je tak naprosto nevyhnutelnou, tj. vždy existující (Palumbo a Calista 1990). Politikové se totiž téměř vždy snaží vyhnout palčivým politickým a sociálním problémům tím, že vytvoří nejednoznačnou legislativu, která obsahuje soutěžící cíle anebo není podporována dostatečnými zdroji, a „nechávají tak všechnu „černotu” byrokratům na lokální úrovni“ (Bullcok a Lamb 1984; de Haven-Smith a Van Horn 1984; Rein a Rabinovitz 1978; Thompson 1982; Van Horn a Baumer In: Brodkin: 1990). Za těchto okolností odpovědní aktéři regionálních a lokálních implementujících organizací nutně interpretují politiku (Yanow 1987; 1990) a vytvářejí kompromis mezi soutěžícími cíli (Brodkin 1990). Vágní legislativa navíc obsahuje instrukce v neurčité podobě, které tak neumožňují kontrolu výkonu podřízených implementátorů. Tato skutečnost je navíc podpořena tím, že reálné veřejné a sociální problémy řešené na nejnižší úrovni politiky liniovými zaměstnanci jsou často tak komplexní, že není ani možné, aby byly neprogramovatelné (např. Lipsky 1980; Howe 1986). Vedle problémů s legislativou a z ní vyplývajících vágních cílů a nařízení dochází napříč hierarchickou strukturou systému politiky uvnitř jednotlivých organizací mj. i k větší či menší měrou vědomé selekci informací a způsobů, jak s nimi nakládat (např. Lipsky 1980, March a Simon 1958, Croziér 1986). Přístup shora-dolů se v druhé případě díky svému svéhlavému zkoumání dodržování oficiálních cílů a nařízení vyznačuje tím, že má tendenci opomíjet, ignorovat či podhodnocovat vlivy a strategie ostatních aktérů politického procesu (ať již jsou jimi streetlevel byrokraté, ostatní lokální administrátoři, cílové skupiny osob či aktéři soukromého sektoru), kteří jsou považováni za pouhé překážky při realizace politiky či programů (Hjern a Hull 1982; Hanf 1982; Barret a Fudge 1981; Elmore 1979). Metodologie shora-dolů je navíc obtížně použitelná v situacích, kde existuje velké množství vládních směrnic a aktérů, z nichž nikdo nepřevažuje. Díky tomu, že se na tvorbě i na realizaci (implementaci) politiky často podílejí stejné sítě aktérů a organizací, přístup shora-dolů bývá kritizován za odlišování mezi těmito fázemi politiky, které jsou tím pádem neužitečné (Sabatier 1986). Dostatečnost zdrojů jakožto poslední podmínky úspěšné implementace je naprosto neoddiskutovatelnou (blíže např. Lipsky 1980; Williams 1980). Tuto skutečnost však neovlivňuje metodologická perspektiva. Přístup zdola-nahoru Převážně praktičtí autoři druhého přístupu vycházejí z (institucionálního) předpokladu podloženého empirickými zjištěními 39 , že díky specifickým problémům řešeným politikou není možné chování úředníků na lokální úrovni předem naprogramovat tvůrci politiky „na vrchu“ a nemělo by být ani kontrolované a ani by od nich neměla být vyžadována poslušnost. Tito linioví pracovníci (tzv. „street-level byrokraté“ - Lipsky 1980) totiž vyžadují k řešení složitých sociálních problémů, se kterými se potýkají, určitou míru rozhodovací volnosti v rámci které potřebují využít své vynalézavost a profesionálních znalostí a zkušeností (blíže kpt.11.1). Během rozhodování se o tom, v jaké podobě poskytnou tito pracovníci výslednou službu, jsou často potlačovány centrálně plánované cíle a prosazovány své vlastní zájmy. 39

Jde především o studie programů zaměstnanosti a výcvikových programů v Evropě, kde byla využita specifická metodologie tohoto přístupu jejím zakladatelem Hjernem (Hjern a Hull 1982), studie analýzy chování liniových zaměstnanců organizací (převážně) z oblasti školství a zaměstnanosti (Weatherly a Lipsky 1977; Lipsky 1980; 1991), a studie interorganizačních vztahů mezi lidmi z různých částí jednotlivých organizací a mezi nimi (Barrett a Fudge, 1981b in Hill a Hupe 2002).

44

Z mnoha empirických studií navíc vyplývá, že úspěch programu byl více závislý na dovednostech těchto jednotlivců v lokálních implementačních strukturách než na úsilí centrálních vládních úředníků (Weatherly a Lipsky 1977; Hjern et al, 1978 in Sabatier, 1986). Street-level byrokraté jsou proto považováni za důležité či snad nejdůležitější aktéry v procesu implementace, a lze je proto podle zastánců této perspektivy považovat za skutečné tvůrce politiky (např. Lipsky 1980, 1991; Hasenfeld 1983; Vinzant a Crothers 1998; Winter 1990; Palumbo a Callista 1990; Maynard-Moody a Musheno 2003; Riccucci 2005). Úspěšná implementace pak nemůže být plánována shora; rozhodující je důvěra v kompetenci (kvalifikaci) a aktivity street-level byrokratů (Lane 1990). Centrem zájmu autorů tohoto přístupu je především role zmíněných aktérů a jejich rutiny, motivy a zájmy, na základě kterých mohou být vědomě či nevědomě utvářeny cíle politiky, které mohou být zároveň i zdrojem implementačních neúspěchů (např. Lipsky 1980; Elmore 1979; Barrett a Fudge 1981; Hjern and Hull 1982). Předpokladem úspěšné implementace je potom dostatečný konsenzus mezi zájmy jednotlivých aktérů implementace. Konkrétní analýza implementace politiky a programů zde není zaměřena na tvorbu ideálně-typických modelů, jako je tomu v případě pohledu shora-dolů, ale začíná identifikací sítě aktérů zapojených do poskytování konkrétních služeb v jedné či více lokalitách a ptá se jich na jejich cíle, strategie, aktivity a kontakty. Ty následně využívá k uplatnění sítě technik identifikujících lokální, regionální a národní aktéry zapojené do plánování, financování a vykonávání vhodných vládních a nevládních programů (Sabatier 1986). Silné stránky tohoto přístupu spočívají především v jeho schopnosti analyzovat ty oblasti veřejné a sociální politiky, které se vyznačují velkým množstvím veřejných a soukromých aktérů (jako je i případ námi zkoumané oblasti zaměstnanosti). Počítá totiž s tím, že vedle administrativních organizací existují i organizace či skupiny, které mohou mít protikladné zájmy a zabraňují tak úspěšné implementaci. Pomocí své metodologie dokáže perspektiva zdola-nahoru identifikovat a vzájemně odlišit jednotlivé sítě aktérů, problémy, které jsou jimi vnímány jako významné, jakož i strategie, které jsou při jejich řešení využívány. Výzkumníci jsou tak schopni zhodnotit v čase a prostoru měnící se strategie jednotlivých aktérů, vliv rozmanitých vládních programů na řešení existujících problémů (oproti vlivu soukromých organizací a tržních sil), jakož i různé druhy jejich (neočekávaných) následků (Sabatier 1986). Za nevýhody přístupu zdola-nahoru bývá považován především jeho přílišný důraz na schopnost periferií zmařit záměry centra. Dochází přitom zároveň k podceňování nepřímého vlivu centra na cíle a strategie lokálních aktérů, které centrum má při ovlivňování institucionální struktury, ve které tito aktéři pracují (Kiser a Ostrom, 1982). Jindy bývá tento přístup kritizován za to, že nevychází z explicitní teorie faktorů ovlivňující implementaci veřejného programu a spoléhá se tak na subjektivní vnímání a aktivity participantů, kteří nemusí vždy vliv některých faktorů na své chování a jednání rozpoznat (Sabatier 1986). S touto otázkou souvisí i kritika omezení samotné teorie street-level byrokratů (Weatherly a Lipsky 1977; Lipsky 1980). Ta podle Wintera (1990) nedostatečně vysvětluje, proč byrokraté volí právě dané strategie rozhodování [copying mechanisms] (blíže kpt.11.1) a proč jsou mezi zvolenými strategiemi tak významné rozdíly. Zároveň ani nenabízí přesvědčivé a konstruktivní návrhy, jak toto chování redukovat anebo jak jej upravit žádoucím způsobem.

45

Syntetizující přístup Smíšený/syntetizující/hybridní přístup, jindy nazývaný přístupem třetí generace, bezprostředně navazuje od začátku 90. let na předcházející proudy implementačních studií využívajících optiky top-down a bottom-up, snaží se je propojit a zaměřuje se tak na implementační proces jako „komplexní celek“ (Goggin, Bowman a Lester 1990; Winter 1990). Implementace je zde vnímána jako kontinuum politika-jednání, ve kterém probíhá proces interakce a vyjednávání v čase, mezi aktéry tvořícími politiku na nadnárodní a státní úrovni a těmi, kteří realizují politiku na regionální a lokální úrovni (Barrett a Fudge, 1981 In Younis a Davidson, 1990). Proces implementace přitom nutně nevede k implementaci samotné, ale spíše k redefinici cílů založených na komunikaci a vyjednávání mezi těmito aktéry (zákonodárci, administrátory a klienty) a k reinterpretaci výsledů, tj. k evoluci (Lane, 1990). V politice a programech tak dochází ke změnám, a to v okamžiku, kdy jsou implementátoři ovlivnění problémy, se kterými se musí potýkat (Younis a Davidson, 1990). Hlavní důraz tohoto přístupu je při zkoumání implementačního procesu kladen jednak na jeho proměnlivost a jeho očekávané a neočekávané následky. Dále se zaměřuje na nátlaky vytvářené shora (zákonodárci a nadřízenými v hierarchické struktuře a zdroji) a zároveň i zdola (od cílových skupin příjemců služeb). Omezení, ke kterým dochází na liniové úrovni lokálních organizací, přitom formují výsledná chování street-level byrokratů, kteří by měli mít důvěru od tvůrců politiky na nadnárodní a národní úrovni (Lane 1990) 40 . Poslední oblastí, která je důležitým centrem zájmu, jsou interorganizační vztahy (Goggin, Bowman a Lester 1990). Představitelé tohoto proudu si tak uvědomují, že neexistuje jeden model realizace politiky, který by zaručoval její úspěch. Ten bývá vysvětlován nedosažením konsenzu mezi zájmy jednotlivých aktérů, a proto se jednotliví autoři snaží nalézt vhodný prakticky fungující (interakční či specifický kontextuální) model (blíže Matland 1995), který by popisoval jednání a vyjednávání mezi aktéry, a který by tím zároveň ovlivňoval proces implementace (anebo případně i důležité podmínky vytvářející specifické implementační kontexty. Ten by potom vedl k vyšší pravděpodobnosti, že politika bude nakonec implementována úspěšně (Lester a Goggin 1998; Goggin, Bowman a Lester 1990; Hill a Hupe 2002). Souhrnem lze říci, že základem této perspektivy (která je pro nás vzhledem ke komplexnosti jejího přístupu směrodatná), jsou především 41 následující tři koncepty: „ Elmorův (1978) koncept organizačních modelů navrhující různé komplexní způsoby studia procesu implementace sociálních programů uvnitř organizací na regionální a lokální úrovni (blíže kpt.8.2).;

40

Lane (1987) jakožto představitel třetího přístupu se ve svém příspěvku Implementace, odpovědnost a důvěra zabývá objasněním normativních otázek kladených při analýze implementace politiky. Snaží se nalézt integrovanou teorii implementace, kterou vztahuje k příklonu vnímání implementace buď jako konečného stavu dosažené politiky anebo procesu její realizace. Zatímco v prvním případě mluví o vztahu mezi cíli a důsledky, který je založen na odpovědnosti, v druhém případě je s prosazováním politik spojena důvěra v street-level byrokraty. 41 V současné veřejné politice bývá často zmiňován také komunikační model Malcolma a Goggina (1990) zaměřený především na porozumění komunikace mezi politicko-administrativními vrstvami vlády na federální a státní úrovni a Matlandův (1995) model implementace dle míry nejednoznačnosti a konfliktu v oblasti administrativní, politické, experimentální a symbolické implementace. Jako zajímavý se zdá i přínos Scheberleho (1997) vzorů určujících úspěch implementace v závislosti na míře „důvěry mezi implementujícími úředníky“ a „účasti dohlížejícího personálů“.

46

„ Scharpfova (1978) teorie sítí založená na zkoumání kooperace a spolupráce mezi rozmanitým množstvím aktérů (především na státní úrovni) s odlišnými zájmy, cíli a strategiemi, kteří se tak podílejí na tvorbě a implementaci politiky a programů (blíže 2.1); „ Sabatierův (1986) koncept koalice zastánců [advocacy coalition approach] přistupující k implementaci jako ke „kulturní soustavě“ či „názorovému systému“ politických aktérů z různých veřejných i soukromých organizací, kteří sdílejí soubor programových názorů a snaží se dosáhnout společných cílů (je využíván výhradně na vládní úrovni). Ve všech těchto třech perspektivách je větší či menší měrou přítomen důraz na věnování se kultuře veřejných a sociálních programů a na interpretaci a reinterpretaci programových hodnot různými zájmovými skupinami a kolacemi. Implementační kultura je tak chápána jako objektivní prostředí pro tvorbu programových cílů (Winkler 2002). Z uvedených konceptů je pro nás naprosto klíčovým Elmorův koncept organizačních modelů implementace sociálních programů, protože nabízí různé způsoby, jak nahlížet na proces implementace sociálních programů (a tím i změnu jejich cílů) uvnitř konkrétních organizací Výhody i nevýhody naznačeného syntetického přístupu jsou zjevné: nespornou silnou stránkou je možnost porozumění a zlepšení procesu implementace politik a dílčích státních sociálních programů. Slabina spočívá v jeho komplexnosti, která vyžaduje mnoho práce pro „velký“ počet výzkumníků (Goggin, Bowman a Lester 1990; Lester a Goggin 1998; Hill a Hupe 2002). Díky tomu, že se pokusíme námi zvolené téma studia změny cílů sociálních programů a způsobů jejich implementace liniovými pracovníky na lokální úrovni konceptuálně uchopit co nejkomplexněji, inklinujeme k syntetetizujícího přístupu, resp. k využití první i druhé perspektivy současně. V souladu s autory ze syntetizující perspektivy tedy budeme v celé této práci vnímat implementaci státních sociálních programů jednak jako proces porozumění chování aktérů, kteří se na implementaci podílejí (druhá perspektiva) a zároveň budeme respektovat důležitost oficiálně stanovených cílů těchto programů (první perspektiva). Zároveň budeme brát v potaz specifický kontext implementovaného programu (tj. interorganizační a mimo-organizační institucionální prostředí) na základě kterého budeme moci předložit praktické připomínky a návrhy ke stávajícímu vnímání cílů implementovaných sociálních programů a ke způsobům jejich dosahování v dané lokalitě. Inspirací nám budou vybrané studie veřejného managementu zabývající se stejným tématem jako je to naše. 7.2 Přínosy studií veřejného managementu pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů: syntetizující přístup V druhém případě jde o studie amerických autorů, které syntetizují poznatky z obou základních perspektivy analýzy procesu implementace: přímo navazují na implementační studie využívající optiku bottom-up a zároveň si všímají oficiální i reálné podoby cílů politik jakožto klíčového tématu přístupu top-down. Mnoho z těchto studií se zabývalo konkrétně problémy neshody cíle v programech zaměstnanosti a pracovního výcviku v souvislosti s postupnými sociálními reformami od začátku 90. let (především Brodkin 1997; Meyerse, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005). Tito autoři mj. upozorňují právě i na přílišný rozsah oficiálních cílů a na jejich nesoulad s každodenními pracovními prioritami liniových zaměstnanců lokálních implementujících agentur, čímž lze vysvětlit i celkové neúspěchy v dosavadním úsilí o zavádění nových, ne-byrokratických sociálních reforem ve Spojených 47

státech. Jedním z klíčových důvodů započetí jednotlivých opakujících se reforem v oblasti zaměstnanosti a pracovních výcviků byly přitom frustrace politických úředníků na federální a státní úrovni z organizačních překážek na státní a lokální úrovni, které podkopávaly předchozí reformní úsilí. Centrem těchto studií se proto stala analýza procesu zavádění dílčích programů v konkrétních organizacích. Dokonce i samotným zájmem reforem započatých v roce 1996 nebylo „pouze“ ovlivnění chování jednotlivců a skupin, na které byly reformované programy zaměstnanosti a pracovního výcviku zaměřeny, ale i na „byrokratické chování organizací“, které tyto programy administrují (Meyers, Riccucci a Lurie 2001: 166). Tyto studie využívají ve svých analýzách různou měrou konceptu managementu, street-level byrokracie a organizační kultury, a všímají si především organizačních procesů, které probíhají mezi aktéry uvnitř a vně lokálních organizací (tj. mezi managementem představujícím stát a liniovými zaměstnanci, anebo mezi liniovými zaměstnanci a jejich klienty - např. Brodkin 1990, 1997; Ellwoode a Bane 1994; Jewelll a Glaser 2000; Meyers, Glaser a MacDonald 1988; Hagen a Lurie 1993, 1994; Williams 1990; Meyers, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005) 42 . Jsou založeny mj. na předpokladu, že svoboda v rozhodování (diskrece) implementujících organizací spolu s odlišnými a občas konfliktními zájmy jednotlivců a organizací způsobuje, že tvůrci politiky „nahoře“ jsou na těchto organizacích závislí. Obsah politiky bývá na úrovni vlády definován jednou pro vždy velmi zřídka (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1995) a nezáživné problémy s definováním cílů politiky se tak při přijetí tohoto pohledu permanentní existence konfliktu a vyjednávání mezi jednotlivými aktéry realizujícími politiku zvyšují (Ingram 1990; Ferman 1990). Výsledky programů veřejné a sociální politiky lze tak vnímat jako důsledek aktivit street-level byrokratů, kteří ačkoli jsou běžně vnímáni jako podřízení zaměstnanci na nejnižší úrovni, ve skutečnosti formují služby poskytované vládou (Lipsky 1980; Vinzant a Crothers 1998; Maynard-Moody a Musheno 2003) a lze je tak považovat za uzákoněnou sociální politiku, protože se dějí na konci řetězce zasíťovaných vztahů mezi volenými úředníky, byrokraty, manažery, pracovníky a klienty (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1995). Konkrétními výsledky těchto případových studií a jejich kontextem se budeme zabývat v kapitole 12.3. Zaměříme se na ty klíčové faktory, které podle výsledků těchto studií ovlivňují chování liniových zaměstnanců při vnímání cílů státních sociálních programů a při způsobech jejich naplňování.

8. Koncepty využitelné pro zkoumání změny cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích Existuje poměrně velké množství různých konceptuálních přístupů, které by nám mohly pomoci rozhodnout se, jak zkoumat proces změny oficiálních cílů implementovaných programů na lokální úrovni při současném zvažování vlivu liniových (anebo i jiných) pracovníků účastnících se této implementace a vlivu institucionálního prostředí, ve kterém 42

Konkrétně se zabývají: zkoumáním vztahu mezi mírou komplexnosti cílů politiky a mírou komplexnosti systému implementace politiky (Meyers, Riccucci a Lurie 2001); možnostmi vlivu a efektu managementu lokálních sociálních úřadů na chování liniových zaměstnanců a jejich postojů k cílům nově zaváděné politiky Riccucci 2005); a konkrétními transakcemi mezi uživateli služeb a liniovými pracovníky, resp. vlivu měnících se organizačních podmínek na pevnost vztahu mezi pracovníkem a klientem (Jewelll., Glaser 2000) a na jejich transakce, které mění cíle programů (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald, 1996).

48

k implementaci dochází uvnitř i mimo organizací. Nápomocné nám budou především výše zmíněné studie amerických autorek veřejného managementu, které se jako jediné zabývají tématem změny cílů sociálních programů a jejich kontextem. Užívají přitom syntézy výše uvedených obecných konceptů implementační literatury shora-dolů a zdola-nahoru. Dílčí koncepty vztahující se ke zkoumanému procesu implementace státních sociálních programů se mezi sebou liší mírou komplexnosti. Představíme-li si pomyslnou bilaterální osu komplexních vs. simplifikujících přístupů k analýze procesu implementace našeho tématu, z široké škály existujících konceptů v oblasti implementace politiky a programů (viz např. Hill 1997; Hill a Hupe 2002) považujeme za vhodné upozornit na následující koncepty, které si všímají: „ komplexního přístupu ke studiu implementace (Winter 1990); „ organizace a mechanismů, na základě kterých organizace funguje (Elmore 1978; Winkler 2002); a „ individuální role liniových pracovníků, (tzv. „street-level byrokratů“) jakožto liniových implementátorů (např. Lipsky 1980; Sorg 1983; Vinzent a Crothers 1998 aj.). Uvedené koncepty jsme vybrali s ohledem na komplexnost námi zkoumaného veřejně a sociálně politického tématu a jeho zúžení na lokální a regionální dimenzi, kde je primárním zdrojem našeho zájmu sociální úřad, linioví (sociální) pracovníci implementující programy (a tím i jejich cíle), a celkové institucionální prostředí, které jejich postoje a jednání (vnímání cílů programů a typ přístupu k uživatelům služeb) větší či menší měrou ovlivňuje. V následujícím textu (viz kpt.8.1 až 8.2) rozpracováváme první dva uvedené koncepty (konceptem rolí liniových pracovníků se totiž zabýváme podrobně v kpt.11.1.). Winterův (1980) integrativní model zde předkládáme pouze informativně: představuje pro nás přístup, který klade oprávněný důraz na existující dimenze procesu implementace politik a programů, kterých bychom si měli všímat, abychom zachovali požadavek komplexnosti výzkumu, a tím se co nejvíce přiblížili reálnému procesu jejich implementace. Koncept organizačních modelů Elmora (1978) doplněný Winklerem (2002), jakož i koncept street-level byrokratů (prvotně rozpracovaný Lipskym 1980) považujeme v této práci za klíčové. Organizační modely slouží k pochopení mechanismů, ke kterým dochází uvnitř organizací při implementaci politik a programů, a tím i k identifikaci aktérů, kteří se na ní podílejí a faktorů, které utvářejí jejich institucionální prostředí a ovlivňují jednání těchto aktérů. Role liniových pracovníků ve státních sociálních organizacích při implementaci politik a programů je klíčovou pro porozumění jejich jednání s klienty. Tyto dva obsáhlé koncepty umožňují porozumět našemu tématu, a tedy tomu, jak jsou měněny cíle sociálních programů a jakým způsobem jsou v daném institucionálním prostředí implementovány. Principy vybraných organizačních modelů a rolí liniových pracovníků podrobněji rozpracováváme v následující, III. části práce, kde se zabýváme vymezování charakteristik organizací, rolí liniových pracovníků a podobou institucionálního prostředí. 8.1 Model zkoumání procesu implementace jako komplexního celku dle Sǿrana Wintera Integrovat dosavadní perspektivy studia implementace shora-dolů a zdola-nahoru ve snaze vytvořit komplexní model zkoumání procesu implementace, který by věrně odrážel reálně fungující procesy v politice a sociálních programech, se pokusil Winter (1990). Navrhuje „integrativní model“, který je založen na tvrzení, že proces implementace politiky a programů 49

(ve vztahu k úspěšnosti či neúspěšnosti dosažených výsledků) lze studovat pomocí čtyř vzájemně souvisejících nezávislých souborů proměnných (tzv. „sociopolitických procesů,“ „podmínek“), které reprezentují různé fáze či úrovně v procesech utváření a implementace politiky. Jde o: „ charakter procesu utváření politiky, který předchází tvorbě zákona či rozhodnutí, co bude jakým způsobem implementováno (tzv. policy-formation process); „ organizační a interorganizační implementační chování, resp. organizační uspořádání a interorganizační vztahy; „ chování street-level byrokratů; a „ chování cílové skupiny a změny ve společnosti. Jako nejdůležitější se zdá být podle Wintera vliv procesu utváření politiky na zbylé tři proměnné, dále pak vliv organizačního a interorganizačního implementačního chování na street-level byrokraty a cílovou skupinu, a v poslední řadě vliv street-level byrokratů na reakce cílové skupiny. Výhodou této perspektivy je dle našeho názoru malá četnost proměnných a jeho praktičnost. Na druhé straně existují komplikace, které jsou důsledkem odděleného zkoumání jednotlivých proměnných a vztahů mezi nimi. Zároveň je nutné si uvědomit, že stejně jako u jiných komplexních modelů (např. Sabatier (1986) anebo Hjern a Hull (1987)) je zkoumání jednotlivých souborů proměnných časově, finančně a technologicky náročné. Z tohoto důvodu opomíjíme v praktické části práce poslední z podmínek, tj. chování uživatelů služeb („klientů“), kteří mají výrazný vliv na způsoby implementace státních sociálních programů, které nás zajímají. 8.2 Koncept organizačních modelů implementace sociálních programů Richarda F. Elmora Ke zkoumání našeho tématu (změny oficiálně stanovených cílů státních sociálních programů uvnitř lokálních implementujících organizací a způsobu jejich naplňování s ohledem na vliv profesní role liniových zaměstnanců a implementačních podmínek uvnitř organizace a mimo ni) je užitečné využít tzv. konceptu organizačních modelů implementace sociálních programů, který navrhl na konci 70. let Elmore (1978). Elmore se pokusil reagovat na neúspěchy realizovaných veřejných a sociálních politik 60. let (obzvl. v oblasti vzdělávání, zaměstnanosti, bydlení a ekonomického rozvoje), jejichž výsledky nesplnily výchozí očekávání jejich tvůrců na státní (a ve Spojených státech federální) úrovni. Elmore proto navázal na nové požadavky analytiků politiky, které spočívaly ve snaze porozumět fungování organizací, a tím i procesu, jak jsou politiky uvnitř nich ve skutečnosti realizovány. Předpokládalo se totiž, že během převodu myšlenek tvůrců politiky do praxe dochází v organizaci k jejich zjednodušování, a zároveň, že samotné organizace implementující politiku jsou „zjednodušovateli“, protože řeší problémy jejich rozložením na samostatné, řiditelné úkoly a odpovědnost za tyto úkoly uvalují na konkrétní pracoviště (Elmore 1978: 185). Porozumění organizačním procesům by pak mělo umožnit odkrýt příčiny implementačních neúspěchů sociálních programů. Elmore (1978) se proto zaměřil na procesy, které probíhají v jednotlivých organizacích, a to i přestože si plně uvědomoval přetrvávající nepříjemnou skutečnost, že neexistuje jednoduchá, souvislá organizační teorie. Po vzoru Allisona (1971) se pokusil o 50

„vydestilování“ omezeného počtu vzájemně odlišných existujících modelů fungování organizací. Výsledkem je navržení čtyř organizačních modelů implementace sociálních programů využitelných ke sledování implementačních problémů, které reprezentují hlavní školy myšlení sociologie organizace (analytické perspektivy). Záměrem Elmora přitom nebylo vytvořit novou teorii, ale užít existujících teorií vytvářejících různé způsoby (modely) nahlížení na organizaci k zachycení různých perspektiv, které přináší každý model do zkoumaného problému implementace sociálních programů. Každý model by přitom měl složit k legitimaci dané analytické perspektivy. Konkrétně jde o (Elmore 1978: p.243/188) : „ „model byrokratické správy“ [bureaucratic process model], sociologický pohled na organizace sledující především interakce mezi rutinními aktivitami zaměstnanců a jejich volností při rozhodování (diskrecí); „ „model řízení systémů“ [systems management model], racionalistický pohled na organizace založený na řízení chování zaměstnanců organizace managementem k maximálnímu využití jejich potenciálu; „ „model organizačního rozvoje“ [organizational developmnet model] kombinující sociologickou a psychologickou perspektivu vnímání organizace a sledující konflikt mezi potřebami jednotlivců a organizace; a „ „model konfliktu a vyjednávání“ [conflict and bargaining model], všímá si toho, jak se lidé s různými zájmy sdružují kolem společného úkolu a je založen na předpokladu, že převažujícím rysem organizačního života je konflikt, který vzniká během procesu vyjednávání mezi jednotlivými aktéry. Český autor zabývající se problematikou implementace veřejných a sociálních politik Winkler (2002) navrhuje doplnění stávajících organizačních modelů navržených Elmorem o další model, který sice není tak komplexní jako ostatní navržené perspektivy, je ale neméně důležitý. Aplikuje totiž koncept profesionální role liniových zaměstnanců organizace. Jde o tzv.: „ „model profesionálního poskytování služeb“, profesní pohled sledující výhradně interakce mezi liniovými pracovníky a jejich klienty. Navržené Elmorovy modely mají přínosy i omezení (srv. Elmore 1978: p.186-8). Přínosy těchto modelů sledujících proces implementace programů spočívají především v tom, že každá z perspektiv nabízí rozumné vysvětlení implementačních neúspěchů (tj. nesouladu oficiálních a reálných cílů programů), přičemž každé z těchto vysvětlení klade důraz na jiné rysy implementačního procesu a nabízí tak své vlastní řešení, jak zlepšit proces implementace programu. Hlavní nevýhoda navržených modelů spočívá především v tom, že výsledkem není jednotný soubor předpisů o tom, jak by měla být implementace programu organizována, aby již nedocházelo k neúspěchům (Winkler 2002). V následujícím textu předkládáme vybrané organizační modely a jejich charakteristiky. S ohledem na téma naší práce se zabýváme Elmorovým modelem byrokratické správy a modelem řízení systémů a Winklerovým modelem profesionálního poskytování služeb. Opomíjíme tak model konfliktu a vyjednávání, který se týká spíše zavádění či implementace programů na státní úrovni, přičemž jeho využití na úrovni lokální je omezené. Druhým 51

absentujícím modelem je model organizačního rozvoje, který se týká především individuální motivace a závazku jednotlivých zaměstnanců k své pracovní skupině a cílům organizace jako celku, což není primárním předmětem našeho zájmu v této práci. Jednotlivé organizační modely popisujeme v následujícím textu v šesti dimenzích. Prvními čtyřmi dimenzemi jsou výchozími předpoklady jednotlivých modelů, jak se o nich zmiňuje Elmore (1978). Jmenovitě jde o: „ „hlavní princip“; „ „vztah k distribuci moci v organizaci“; „ „pohled na organizační tvorbu rozhodnutí“; „ „načrtnutí implementačního procesu“. Zbylé dvě oblasti, které jsme ke stávajícím předpokladům připojili, představují využitelnost daného modelu pro naše téma změny cílů: „ „příčina implementačního neúspěchu“; a slabé stránky modelu: „ „hlavní problémy“. Závěrem je nutné upozornit na náš předpoklad, jehož platnost byla v posledních letech empiricky potvrzena, kdy ideálem k pochopení organizačních procesů, v rámci kterých dochází k implementaci státních sociálních programů včetně změny jejich cílů a způsobů jejich naplnění, je braní v potaz více modelů najednou (blíže kpt.12.3). 8.2.1 Model byrokratické správy Model byrokratické správy implementace sociálních programů vychází z Weberova (1947) konceptu byrokracie a z jeho rozšíření o koncept street-level byrokracie 43 . Využívá tak především „principů“ byrokracie a „role“ liniových pracovníků, které podrobně předkládáme v kapitolách výše (viz kapitola 10.1. a 11.1). Hlavním principem tohoto modelu je všímání si dvou stěžejních prvků v byrokratickém prostředí organizace, které vysvětlují veškeré důležité chování v organizaci: „diskrece“ a „rutiny“ převážně liniových zaměstnanců. Neredukovatelná svoboda v rozhodování těchto pracovníků je důsledkem decentralizace moci a růstu specializace podřízených jednotek v organizaci, které vykonávají relativně silnou kontrolu nad svými vlastními činnostmi (operacemi) v rámci své autority. Konkrétně je diskrece využívaná liniovými pracovníky při jejich každodenním rozhodování a při vytváření rutin, které slouží k zjednodušení jejich práce a k udržení a zvýšení jejich pozice v organizaci. Diskrece liniových pracovníků je totiž na jedné straně kontrolována nadřízenými administrativními pracovníky pomocí standardních technik hierarchického managementu (typu plánování rozpočtu, zplnomocňování, požadavky na podávání zpráv a systémy hodnocení práce). Na druhé straně se těmto a dalším 44 pracovním tlakům snaží linioví pracovníci bránit nalézáním a učením se složitým pracovním rutinám (tzv. mechanismům zvládání stresu a složitosti práce), při kterých využívají své specializované odpovědnosti. 43

Vedle autorů rozpracovávajících a aplikujících Weberův (1947) koncept byrokracie (např. Croziér 1964; Wilson 1989; Goodsell 1981) sem můžeme zařadit tvůrce konceptu street-level byrokracie (Lipsky 1980) a dále autory, které tento koncept dále rozpracovávají a aplikují (např. Johnson 1973; Prottas 1979; Meyers, Glaser a MacDonald 1998; Vinzant a Crothers 1998; Sandfort 2000; Maynard-Moody a Musheno 2000, 2003; Riccucci 2005). 44 Dalšími tlaky jsou např. nedostatek organizačních a personálních zdrojů, pravidelné vystavení fyzické či psychologické hrozbě, a konfliktní a protikladná očekávání o způsobu vykonávání práce (Lipsky, 1976: 197-8, srv viz výše 11.1).

52

Proces tvorby rozhodnutí v rámci organizace jako celku sestává z kontrolování diskrece a měnění rutiny liniových pracovníků . Všechny návrhy změny jsou posuzovány organizačními jednotkami podle toho, jak moc se odklánějí od předem ustavených vzorů nadřízenými. Organizační rozhodování se tak stává postupným (tzv. inkrementálním). Při zkoumání implementace programů je nahlíženo na nejnižší úroveň organizace při současném využívání perspektivy „shora-dolů“. Konkrétně jde o identifikaci těch oblastí, kde je koncentrována u liniových zaměstnanců diskrece a nežádoucí rutiny. Ty by měly být nahrazeny rutinami alternativními, tj. takovými, které budou plně reprezentovat záměry politiky a nikoli zájmy liniových pracovníků. Příčinu implementačního neúspěchu, který je možné vnímat jako nesoulad se záměry politiky, resp. jako změnu oficiálně stanovených cílů realizovaného programu v cíle jiné, je zde možné spatřovat jednak v samotném přetrvávání byrokratických rutin a dále v selhání tvůrců politiky. Byrokratické rutiny v prvním případě jsou výsledkem praktik liniových pracovníků, na které nemají byrokratické směrnice vůbec žádný vliv (Riccucci 2005; Sandfort 2000).Tvůrci politiky v případě druhém mnohdy nerozumí reálným podmínkám, za kterých jsou sociální služby poskytovány (Elmore 1978: 197). Rutiny jakožto způsoby zvládání stresu často ignorují a vnímají je jako nesouvisející s procesem implementace programů. Důvodem může být skutečnost, že přímý vliv organizačních rutin na implementaci sociálních programů nebyl dosud empiricky testován 45 . Hlavním problémem modelu je zjištění, kde diskrece spočívá a jak mohou být existující rutiny utvářeny v souladu se záměry politiky. To, zdali má realizovaný program očekávaný efekt na klienta či nikoli závisí velkou měrou na tom, zdali síla existující rutiny na každé úrovni procesu pracuje v souladu s ním anebo proti němu. Tento model dále nedává jasná doporučení, která by vedla ke zlepšení implementačního procesu. Změnit chování liniových zaměstnanců a jejich rutiny předvídatelným způsobem dle tohoto modelu není možné díky vysokému počtu klientů poptávajících se po službách a imunitě rutin vůči hierarchické kontrole (Weatherly a Lipsky 1977; další faktory utvářející nejednoznačné pracovní podmínky a ztěžující kontrolu např. viz Lipsky 1980; Brodkin 1997; Musil 2004 – blíže kapitola 11.1). 8.2.2 Model řízení systémů (manažerský model) Manažerský model implementace sociálních programů vychází ze strukturálně funkcionalistické představy využívané soudobým veřejným managementem. Aplikuje tedy „principy“ manažerismu, které podrobně předkládáme dále (viz kapitola 11.2 a 12.1). Na organizaci je nahlíženo jako na problém řešící systém s funkcionálně integrovanými částmi, které jsou schopné konkrétního jednání sledujícího společný organizační záměr 46 (Elmore 1978: 189), tj. kde dochází k „propojení“ aktivit jednotlivců a organizace k dosažení úkolů a cílů realizovaných politik a programů (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996). Klíčovým principem tohoto modelu je požadavek managementu 47 maximalizovat racionální hodnoty,

45

Prokázána byla „pouze“ enormní odolnost liniových zaměstnanců a významnost diskrece a provozních rutin na nízké úrovni organizace (Johnson 1973) a schopnost nezbytně vytvořené rutinizace liniovými pracovníky podkopat širší záměry politiky (Weatherly a Lipsky1977). 46 Záměrem zde můžeme chápat dlouhodobější cíl složeny ze sady krátkodobých úkolů a cílů. Odlišení mezi záměrem, posláním filozofií a vizí v managementu je uveden v kapitole: 47 Managementem tak zde můžeme rozumět akt sestavování cílů a dání odpovědnosti za tvorbu pozitivních výsledků (Curtis 1994). Zároveň můžeme připustit i další jeho vymezení, které vypovídá o jeho funkčnosti –

53

které vedou ke společnému cíli a následně i záměru organizace. Základním rysem racionality by totiž mělo být chování, které sleduje právě dosažení cíle, přičemž jedině maximalizace vykonávání hlavních úkolů a cílů činí organizaci efektivní. Vztah k distribuci moci v organizaci. Integrace jednotlivých částí organizace je zajišťována (hierarchicky) kontrolujícími a koordinujícími aktivitami (vyššího, středního a liniového) managementu, který je odpovědný za plánování a tvorbu politiky a za celkový výkon systému. Při pohledu na organizační tvorbu rozhodnutí vyplývá, že jednotlivé výše uvedené „subsystémy managementu“ (Katz a Kahn 1966) vytvářejí obecnou sadu rozhodovacích pravidel pro optimální alokaci zdrojů, úkolů a výkonových kritérií mezi podřízené jednotky 48 . Konkrétně v organizaci.přidělují specifické úkoly a výkonové cíle podřízeným jednotkám a monitorují jejich výkon. Pro každý úkol, který je v organizaci vykonáván, existuje optimální rozdělení odpovědností mezi podřízené jednotky, které maximalizují celkový výkon směrem k cílům pracovišť a následně organizace jako celku. Rozhodování v organizacích sestává z nalezení tohoto optima a jeho udržení pomocí trvalého přizpůsobování vnitřně rozdělených odpovědností změnám prostředí. Vlastní implementace politiky a dílčích programů je vnímána perspektivou „shoradolů“. Předpokládá se proto definování konkrétní sady cílů a specifických úkolů, které precizně reflektují záměr dané politiky a programů, z přidělování odpovědností a standardů výkonu podřízeným jednotkám v souladu s cíli, z monitorování výkonu systému a z vnitřního přizpůsobování, které zvyšuje pravděpodobnost dosažení organizačních cílů. Implementační neúspěch, kterým můžeme rozumět změnu oficiálně stanovených cílů v cíle jiné, spočívá v chybách v plánování, určení pracovních postupů podřízených jednotek v organizaci a očekávaných výsledků a/nebo v nedostatečné hierarchické (manažerské či operační) kontrole. Předpokladem efektivní implementace programů jsou totiž jasně specifikované úkoly a cíle přesně reflektující záměr politiky, plán řízení rozdělující úkoly a výkonové standardy podřízeným jednotkám, objektivní prostředky měření výkonu podřízených jednotek, a systém manažerských kontrol a sociálních sankcí držících podřízené v odpovědnosti za jejich výkon. Obzvlášť problémovým je nesplnitelný předpoklad hierarchické kontroly, která by měla znemožnit existenci svobodného rozhodování (diskrece) jedinců na nižší úrovni organizace, aby nedocházelo k odchylkám „nahoře“ stanovených nařízení politiky Za hlavní problém modelu je možné považovat jednak neporozumění tvůrců politiky, administrátorů a analytiků implementované politice a programům a jednak omezený způsob standardních metod hierarchické kontroly, čímž není zajištěno, aby podřízení chápali politiku a programy stejným způsobem jako všichni výše uvedení nadřízení 49 . V případě kontroly můžeme jím tedy rozumět také jak vlastní administrativní a manažerskou „schopnost“ či „uspořádání“, tak i vlastní chování a praktiky manažerů a vůdců, anebo obojí (Riccucci 2005). 48 Tento model managementu může, ale nemusí brát v potaz pouze liniové zaměstnance. V oblasti veřejné administrativy, veřejného managementu a veřejné politiky totiž existují dva proudy vědců, z nichž první se zabývají možností managementu ovlivnit aktivity (podřízených) liniových pracovníků, kteří poskytují služby klientům a druzí se liniovými pracovníky explicitně nezabývají (blíže Riccucci 2005). 49 Snad jedinou studií, která nezaregistrovala tyto problémy a potvrdila tím funkčnost ideálního modelu managementu, byl Kaufmanův (1960) výzkum chování administrátorů Americké lesní správy. Zjistil, že „celkový výkon (pracovníků) pozoruhodně směřuje k dosažení cílů [goals] stanovených vedením. Bylo toho dosaženo užitím sady manažerských kontrol a sociálních sankcí, které se podobají modelu řízení systémů. Čistý výsledek hovoří o tom, že správci obory dělají většinu věcí, co chce Lesní správa a jsou schopni to dělat, protože jde o rozhodnutí a jednání, které se stává jejich druhou povahou jako výsledek několika let poslušnosti“ (p.203).

54

navržený ideální model předpokládá, že hierarchická kontrola znemožní existenci svobodného rozhodování (diskrece) jedinců na nižší úrovni organizace (včetně liniových pracovníků), které by se odchylovalo od „nahoře“ stanovených nařízení politiky. Ve skutečnosti se ale zjistilo, že schopnost subsystému managementu kontrolovat výkon podřízených jednotek je díky enormní složitostí celého systému omezený (Heclo 1977; Kaufman 1977, 1981; Nachmias a Rosenbloom 1980 In: Riccucci 2005). Navíc, velké množství socioekonomických, technických, politických a byrokratických sil interagují a vytvářejí ohromující problémy, které redukují schopnost managementu řídit realizované programy (Williams 1989). Výsledkem je vytvoření různých způsobů 50 kontroly pomocí různých nástrojů 51 , které větší či menší měrou reflektují nutnou existenci svobodného rozhodování u podřízených pracovníků a mohou sloužit k vytvoření jednotné organizační kultury a závazku. 8.2.3 Model profesionálního poskytování služeb Některé státní a obzvláště nestátní organizace poskytující sociální služby nevyužívají na liniové úrovni „byrokratických“ či „manažerských principů“ (jde o některá zdravotnická a vzdělávací zařízení, nestátní neziskové organizace zaměřené na pomoc obětem domácího násilí, drogově závislým, duševně nemocným apod.). Klíčovým prvkem tohoto typu organizačního modelu je důvěra uživatele služeb („klienta“) v profesionála, a to obzvláště v jeho poznatky a zkušenosti, a tím i v odvislé schopnosti řešit klientovy problémy pomocí institucionalizovaných postupů. Autorita profesionála je utvářena vedle uvedených znalostí i zkušeností i dodržováním profesionály uznávaných etických principů (tzv. etického kodexu) a kulturou profesionálů. V této souvislosti bylo prokázáno, že vedle byrokratických podmínek a manažerské kontroly mají pracovní normy a právě i kultura profesionálů největší vliv na chování liniových zaměstnanců (např. Hasenfeld 1983, 1992; Sandfort 2000; Riccucci 2005). Koncept kultury, který je bezprostředně spojen s tímto modelem (blíže kapitola 12.2), je v případě liniových pracovníků založena na společenstvím profesionálů uznávaných hodnotách, normách a pravidlech, které určují jejich pracovní postupy (srv. Musil 2004), zajišťují jim vzdělávání, a tím i celkovou socializaci, jejímž projevem je především schopnost vnitřní kontroly (sebekontroly) profesionálů nad svým jednáním (Winkler 2002). Moc je v organizaci distribuována na základě rozhodovací volnosti, která je dána hierarchií organizace nesvazovanému profesionálovi jako legitimní prostředek umožňující řešení sociálních problémů. Tvorba rozhodnutí je v organizaci založena na společném konsenzu mezi profesionálem a klientem. S jeho pomocí má profesionál možnost vykonávat roli experta a motivovat klienta k vzájemné, na symetrickém vztahu založené spolupráci. Implementace sociálních programů a její případné selhání jsou odvislé od existence negativních sankcí, které má profesionál k dispozici a které využívá k dosažení souhlasu klienta s jeho rozhodnutími. V případě, kdy se chování klienta začne odchylovat od očekávání 50

Jeden typ systémů kontroly je založen na ovlivňování rozhodnutí, druhý na ovlivňování tvůrce rozhodnutí. V prvním případě jde například o slaďování kontroly a rozhodnutí podřízených organizačních jednotek, o tzv. proces suboptimalizace či o vytvoření šablon pro rozhodování podřízených zaměstnanců organizace, tzv. utváření rozhodnutí předem. V druhém případě jde o socializaci zaměstnanců pomocí tzv. „udržovacích subsystémů“ (Elmore 1978). 51 Nástroje kontroly podřízených byly zvažovány ve dvou vědeckých tradicích (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1995). V prvním případě je kontrola zabudována ve standardních provozních procedurách a strukturách odměn, výcviku a komunikace. Druhý způsob kontroly se opírá o vedení organizace, od kterého se očekává, že olivní vytvoření jednotné organizační kultury a závazku, resp. že ovlivní kooperaci zaměstnanců, jejich sjednocování, motivování a směřování individuálního úsilí k dosažení společných organizačních cílů.

55

profesionála, má možnost odmítnout s ním spolupráci. Reálně může dojít především k růstu nedůvěry klientů v profesionály, a tím k narušení jejich profesionální autority. K takové situaci může dojít tehdy, je-li porušen profesionální vztah tím, že dochází k asymetrickému jednání s klientem (např. Laan 1998; Musil 2004). Této situaci však není možné zabránit, neboť mnohé klientovi situace řešené liniovým pracovníkem jsou komplexní a neurčité (Lipsky 1980), a neumožňují tak ani kontrolu pracovníka, ani „naprogramování“ správných postupů řešících danou situaci ex ante (Howe 1986). Model profesionální implementace sociálních programů v sobě obsahuje vnitřní rozpor. Týká se požadavku na názorový konsenzus a otevřenost profesionálního jednání s klientem, který fakticky omezuje jeho autonomii, která je založena na principu svobody (volnosti) v rozhodování se (Winkler 2002). S tímto souvisí i rozpor role liniového pracovníka. Ten na jedné straně představuje zastupitele „systému“, realizované politiky (Laan 1998), kdy vykonává roli „vynucovatele agentury“ , který je pověřen odpovědností za kontrolu chování klientů a sankcionováním „nevhodného chování“ (Brodkin 1997). Na druhé straně by měl představovat zastupitele „klientů“ a jejich potřeb a zájmů (viz kpt. 11.2 o profesionalismu). Dalším problémem může být nízká autorita a prestiž určité profesionální profese ve společnosti, čímž dochází k nabourání případné důvěry klientů v tyto profesionály (Howe 1986; Musil 2004) 52 . O nutnosti zkombinovat některé modely vypovídají výsledky studií zabývajících se determinanty byrokratického chování (Pesko 1978; Prottas 1979; Kelly; Scott; Keiser; Sandfort 2000). Obzvlášť významná je nedávná etnografická případová studie Sandfortové (2000), která zkoumala roli veřejného managementu z pohledu managerské a administrativní kapacity na linii poskytování sociálních služeb. Z tohoto výzkumu vyplývá, že ani na výkonu založený management, ani tradiční byrokratické směrnice nemají vliv na liniové praktiky v organizacích. Nejmocnějšími determinantami liniového chování představují jednak kolektivní názory (resp. „schémata“) liniových zaměstnanců utvářené jejich specifickou kulturou (např. kolektivní názory, normy, sdílené znalosti organizačních členů) a jednak dostupné „zdroje“ (např. spoléhání se pracovníků na konkrétní nástroje jako jsou videa hledání práce). Pracovní chování na liniové úrovni tedy pomáhají definovat pracovní normy, sdílené znalosti a socializace zaměstnanců přiklánějící se k určitému typu organizační kultury (blíže kpt. 12.2). Na chování liniových pracovníků tak má malý vliv nejen management samotný, ale i formální byrokratická struktura definovaná pravidly a nařízeními. Jak již bylo naznačeno výše, konkrétními principy manažerismu, byrokracie a profesionalismu (včetně konceptu organizační kultury, který je jeho podstatou), se zabýváme v III. části práce. Kombinace uvedených principů totiž dle našeho názoru výrazně formují institucionální prostředí uvnitř organizace i mimo ni v dané lokalitě. Toto prostředí následně ovlivňuje jednak postoje klíčových aktérů implementace uvnitř státních organizací k cílům

52

Získání autority a společenské prestiže profese je podle Musila (2004) závislá na třech typech schopností: na schopnosti získat monopol na výkon určitých činností (tj. na způsob provádění práce s klienty), na schopnosti legitimizovat monopol v očích společnosti a na schopnosti odůvodnit svůj monopol „slabším“ profesním skupinám. Sociální pracovníky je pak možné považovat za „slabší profesi“. ´úkolem sociálních pracovníků je totiž často řešit neřešitelné a v z historie nadále vyplývá, že nedokázali společnost přesvědčit, že disponují dovednostmi, které jsou pro ni velmi cenné nebo těžko srozumitelné. Pro vnějšího pozorovatele se totiž jejich praxe příliš neliší od praktik všedního života a laická veřejnost se často domnívá, že jde o profesi, kterou může ve své podstatě vykonávat kdokoli bez ohledu na profesionální zázemí.

56

implementovaných programů (liniových pracovníků a managementu) a jednak i jejich jednání při volbě způsobů implementace státních sociálních programů.

9. Shrnutí Záměrem této části práce bylo předložit poznatky autorů zabývajících se implementací politiky a programů a veřejným managementem, které nám umožní zodpovědět otázku „Jakým způsobem lze změnu vybraných typů cílů v lokálních organizacích zkoumat?“. Odpověď přinášejí reakce na dílčí otázky kladené v jednotlivých kapitolách předloženého textu. 1. „Co si můžeme představit pod pojmem “implementace” státních sociálních programů a z jakého důvodu vznikly studie, které se implementací programů zabývaly?“ Implementací státních sociálních programů máme v této práci na mysli proces jejich výsledného zavádění aktéry lokálních státních organizací do praxe. Během tohoto procesu dochází k postupnému rozvoji (“evoluci”) těchto programů, protože jejich cíle, postupy dosažení a celkové institucionální prostředí implementujících organizací a vnějšího prostředí jsou nejednoznačné. Zkoumání našeho tématu, jehož klíčovým bodem je právě proces implementace státních sociálních programů, je možné zdůvodnit snahou zmapovat stávající anebo nové vládní intervence a odhalit případné zdroje jejich nesouladu mezi původními záměry (oficiálními cíli) a skutečnými výsledky, které může být označeno za “selhání” či “neefektivitu”. Ostatně již první implementační studie reagovaly na neschopnost politik a programů řešit dobově aktuální sociální problémy, kdy stávající intervence byly vnímány jako neefektivní v dosahování záměrů jejich tvůrců. Vinu za tato implementační selhání nesly jednak přílišné, a tudíž nesplnitelné aspirace tvůrců politik a programů (resp. jejich nepochopení sociálních problémů) a jednak neschopnost aktérů podílejících se na implementaci programů realizovat původní záměry programů. K plnému pochopení tohoto procesu přispívá obecně znalost toho, jak implementující organizace fungují. Konkrétní přínos je možné vidět v porozumění chování aktérů, kteří programy realizují (obzvláště linioví pracovníci) a v identifikaci klíčových faktorů, které toto chování a samotné programy ovlivňují (celkové institucionální prostředí v dané lokalitě). 2. „Jakým způsobem je možné implementaci státních sociálních programů zkoumat?“ Při komplexním zkoumání změny cílů sociálních programů (blíže část I.) a způsobů jejich dosahování liniovými pracovníky v průběhu jejich implementace (blíže část III.) není možné opomenout ani jednu z existujících způsobů nahlížení na tento proces. Je proto vhodné brát v potaz jak perspektivu „systému“ sociální politiky, v jejímž rámci sociální programy na nadnárodní či národní úrovni vznikají, tak i perspektivu každodenních aktivit liniových pracovníků, kteří tyto programy zavádějí do praxe a přitom větší či menší měrou reflektují „životní svět“ uživatelů služeb. Z tohoto důvodu budeme v praktické části této práce zkoumat proces implementace vybraného nástroje sociálního programu oběma možnými existujícími perspektivami, tj. jak 57

racionální (resp. pozitivisticky ontologickou) perspektivou, ve které si budeme všímat oficiálních cílů programů, tak i perspektivou institucionální (resp. interpretativní), ve které budeme brat v potaz interpretaci cílů a způsobů jejich dosahování jednotlivými aktéry, kteří se podílejí na implementaci sociálních programů uvnitř lokálních organizací (managementu a především liniových pracovníků. Při zkoumání našeho tématu využijeme jako inspirace již existujících studií převážně autorů veřejného managementu, kteří zkoumali problematiku zavádění nových sociálních reforem a postavení cílů sociálních programů a jejich implementace na regionální a lokální úrovni. Tito autoři taktéž ve snaze o co nejreálnější zachycení této problematiky syntetizují výše uvedené dvě základní perspektivy (konkrétní přínosy těchto studií předkládáme v kpt.12.3). 3. „Jak je možné zkoumat změnu cílů státních sociálních programů v lokálních organizacích a čeho je možné si všímat?“(kpt.8). V literatuře a výzkumných studiích zabývajících se implementací politik a programů a veřejným managementem je možné identifikovat celou řadu konceptuálních přístupů aplikovatelných na zkoumání změny cílů programů v průběhu jejich implementace. Ty se od sebe liší mírou komplexnosti, s jakou přistupují ke zkoumanému tématu. Upozorňují na potřebu zkoumat mechanismy, ke kterým dochází v průběhu implementace programů uvnitř organizací, na roli liniových pracovníků v ní a na vliv celkového institucionálního prostředí lokality na jejich postoje k cílům a ke způsobům jejich implementace. V této souvislosti se domníváme, že změnu cílů sociálních programů ve státních organizacích na lokální úrovni je možné zkoumat využitím kombinace principů manažerismu, byrokracie a profesionalismu, které utvářejí institucionální prostředí uvnitř organizace i mimo ni v dané lokalitě. Tento kontext (resp. „implementační podmínky“) ovlivňuje postoje klíčových aktérů implementace uvnitř státních organizací (i mimo ně) k cílům implementovaných programů (liniových pracovníků a managementu) a jejich jednání při volbě způsobů implementace státních sociálních programů. Principy těchto ideologií tedy mají výrazný vliv na zvolený způsob implementace státních sociálních programů jakožto způsob naplňování realizovaných cílů.

58

III. LOKÁLNÍ ORGANIZACE POSKYTUJÍCÍ STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PROGRAMY, ROLE AKTÉRŮ ÚČASTNÍCÍCH SE JEJICH IMPLEMENTACE A VLIV INSTITUCIONÁLNÍHO PROSTŘEDÍ – Vysvětlení změn cílů a způsobů jejich naplňování užitím byrokratického, manažerského a profesionálního organizačního modelu R.Elmora a J.Winklera V této části práce se v souladu s tématem a cílem tohoto textu zabýváme tím, jaké faktory ovlivňují liniové pracovníky státních organizací na lokální úrovni při rozhodování se o způsobu implementace sociálních programů, které jsou centrem jejich práce, a které tak mají vliv na změnu cílů těchto programů. V následujících třech kapitolách se snažíme zodpovědět obecnou otázku, která zní: „Čeho si je možné při změně cílů v prostředí lokálních organizací všímat?“ Snažíme se proto charakterizovat následující tři oblasti našeho zájmu: „ státní lokální organizace, které dosud vykazují prvky byrokratické správy stejně jako v dobách, kdy vznikaly; „ existující aktéry uvnitř organizací, kteří mají vliv na implementaci sociálních programů s důrazem na roli liniových pracovníků, kteří jsou centrem našeho zájmu a „ organizační a mimoorganizační institucionální prostředí daného regionu, které vytvářejí specifické implementační podmínky, které ovlivňují chování liniových pracovníků, a konkrétně jejich pohled na cíle implementovaných programů a jejich změnu a na volbu způsobu jejich implementace. K rozpracování uvedených oblastí využíváme vybraných organizačních modelů implementace sociálních programů navržených R.Elmorem (1978) a doplněných J.Winklerem (2002), které jsme nastínili již v předchozím textu (viz kpt.8.2). Vybrané koncepty, které jsou součástí těchto modelů a výše jsme je neměli prostor rozebírat, zde blíže rozpracováváme s ohledem na téma a cíl naší práce. Těmito koncepty konkrétně jsou: „ koncept byrokracie a jeho kritiky a koncept street-level byrokracie, které jsou nedílnou součástí modelu byrokratické správy (využíváme je k vymezení státních lokálních organizací a liniových zaměstnanců uvnitř nich, a jako principů utvářejících organizační institucionální prostředí, které ovlivňuje způsoby implementace programů liniovými pracovníky); „ koncept managementu, který je podstatou modelu řízení systémů/manažerského modelu (považujeme je za nedílné součásti institucionálního prostředí uvnitř organizace, které „nepřímo“ ovlivňuje způsoby implementace programů liniovými pracovníky); „ koncept profesionalismu a organizační kultury, které jsou podstatou modelu profesionálního poskytování služeb; tyto koncepty představují rovněž nedílnou součást mimoorganizačního a organizačního institucionálního prostředí, které ovlivňují způsoby implementace programů liniovými pracovníky.

59

Následující text členíme s ohledem na výše uvedené oblasti našeho zájmu do tří kapitol (kpt.10. až 12), které odpovídají následujícím otázkám: 1. „Jak lze charakterizovat organizace poskytující státní sociální programy a aktéry uvnitř nich?" (kpt. 10) 53 2. „Jak principy byrokracie, profesionalismu a manažerismu ovlivňují jednání liniových zaměstnanců státních organizací s jejich klienty, a tím i výslednou podobu cílů?“ (kpt. 11) 54 3. „Jak institucionální prostředí liniových zaměstnanců ovlivňuje způsob implementace státních programů (a tím i změnu jejich cílů)?“ (kpt.12) 55 V první kapitole této části (kpt. 10) se zabýváme jednak vymezením organizací poskytujících státní sociální programy za využití konceptu byrokracie a jeho kritiky (10.1 a 10,2); a jednak identifikací jednotlivých typů aktérů uvnitř těchto organizací, kteří přímo či nepřímo ovlivňují implementaci sociálních programů, a tím i změnu jejích cílů (10.3). Koncept byrokracie předkládáme v její komplexnosti díky tomu, že její jednotlivé prvky je možné ve větší či menší míře identifikovat u soudobých státních lokálních organizací implementujících sociální programy. Při soustředění se na aktéry se omezujeme výhradně na ty z nich, kteří se vyskytují uvnitř organizací a nikoli mimo ně. Toto zúžení zdůvodňujeme výběrem našeho tématu, ve kterém mají pouze liniový zaměstnanci přímý vliv na výslednou podobu cílů realizovaných programů a stejně tak jejich vztah ke klientům vypovídá o způsobu implementace realizovaných programů. Obsahem následující kapitoly (kpt. 11) je postavení a role liniových pracovníků v prostředí státních byrokratických organizacích při realizaci sociálních programů (11.1); a vlivem principů profesionalismu a managerismu na jejich jednání (11.2). V prvním případě využíváme Lipského (1980) konceptu street-level byrokracie a blíže tím rozpracováváme koncept organizačního modelu byrokratické správy R.Elmora, který jsme nastínili v předchozí kapitole o implementaci. Následně předkládáme koncept byro-profesionalismu a nového veřejného managementu, čímž navazujeme na model byrokratické správy a řízení systému R.Elmora a model profesionálního poskytování služeb J.Winklera, které byly rovněž již předloženy. Při zvažování vlivu jednotlivých typů uvedených principů na způsoby implementace programů státními liniovými pracovníky uznáváme varianty byrokratického, profesionálního a smíšeného, tzv. byroprofesionálního způsobu implementace program. Vypouštíme tak manažerský způsob implementace, a to minimálně ze třech důvodů. Jednak jde o principy využívané managery a nikoli liniovými pracovníky. Pokud je však linioví pracovníci využívají, pak pouze sledování managementem jasně definovaných cílů programu, což u sociálních programů téměř nikdy není možné, neboť cíle jsou vágní, obecné díky složitým situacím, které mají programy řešit (viz část I. této práce). V poslední řadě, využitelnost manažerských principů u způsobu implementace je omezený. Nevypovídá totiž o 53

Kpt.10 - Vymezení organizací poskytujících státní sociální programy a jednotlivých typů aktérů uvnitř nich: využití konceptu byrokracie a jeho kritiky 54 Kpt. 11 - Role liniových pracovníků lokálních organizací při implementaci státních sociálních programů: vliv principů byrokracie, profesionalismu a managerismu na jejich přístup k implementaci programů, a tím na změnu jejich cílů 55 Kpt.12 - Vliv organizačního a mimo-organzačního insitucionálního prostředí liniových pracovníků na způsob implementace státních sociálních programů: využití konceptu new governance, organizační kultury a smíšení vybraných organizačních modelů implementace sociálních programů R.Elmora

60

způsobu implementace jakožto o kvalitě přístupu liniových pracovníků ke klientům (tj. zda jde o přístup „objektivní“ vs. „subjektivní“), ale o míře racionality postupů. Ta ale může být spojena jak s byrokratickým, tak i profesionálním přístupem. Jinými slovy, jde tedy pouze o cíle a jejich racionální dosahování, což představuje ekvivalent k Weberovu požadavku na byrokratické jednání. V závěrečné, třetí kapitole (kpt. 12) se přesvědčujeme o tom, že zájem zkoumat institucionálního prostředí liniových zaměstnanců na lokální úrovni ve skutečnosti představuje zjišťování determinant jejich chování. Tímto tématem se zabývalo mnoho studií. V návaznosti na tyto výzkumy se v této části kapitoly zabýváme „především“ reálnými procesy utváření mimo-organizačního a organizačního institucionálního prostředí. Ty vyplývají jednak ze současných trendů ve veřejné a sociální politice a jednak z vlastních výsledků výzkumů konkrétních případových studií o implementaci státních sociálních programů a vlivu klíčových determinant prostředí na jednání liniových zaměstnanců. Mimo-organizační institucionální prostředí uchopujeme pomocí konceptu new governance, který od konce 80. let minulého století až do současnosti ovlivňuje aktuální způsob administrativy veřejné a sociální politiky (12.1). Tento trend vypovídá o zavádění tržních principů do způsobu organizace administrativy sociálního státu a ovlivňuje především způsob implementace sociálních programů. Navazuje na stávající legislativu politik, programů a jejich nástrojů, poskytuje nové způsoby jejich zavádění. Jeho podstatou je mj. rozšíření stávajících státních zdrojů financování o financování nestátními organizacemi a nadnárodními projekty. Druhým podstatným prvkem je dle našeho názoru zapojení dalších aktérů mimo státní organizace do procesu implementace státních sociálních programů. Neopomenutelným faktem je navázání na ideje „Nového veřejného managementu“, které, jak jsme již uvedli v Úvodu práce, vyžadují sledování a řízení cílů politik, programů a jejich nástrojů, předávají odpovědnost za jejich dosahování podřízeným jednotkám, proklamují transparentnost jednotlivých úkonů vedoucích k naplnění těchto cílů apod. Institucionální prostředí uvnitř organizací vymezujeme pomocí teoretického konceptu organizační kultury (12.2). Jednotlivé prvky identifikovaného typu kultury totiž ve skutečnosti představují jednotlivé charakteristiky organizace či pracoviště, resp. vnitroorganizační procesy (blíže viz jednotlivé zkoumané dimenze kultury v kpt.14). Koncept organizační kultury umožňuje na jedné straně pochopit existenci společně sdílené kultury různých skupin zaměstnanců uvnitř organizace, která ovlivňuje jejich výsledné jednání, i když je zřejmé, že tyto skupiny jsou formovány nejen vnitřním prostředím organizace, ale i vnějšími podmínkami a skupinami. Na druhé straně představuje způsob (nástroj), jak identifikovat různé typy kultur uvnitř organizací, a tím i odhadovat způsoby jednání jednotlivých liniových pracovníků. Užitím tohoto konceptu ve skutečnosti blíže rozpracováváme koncept organizačního modelu profesionálního poskytování služeb, který využívá Winkler (2002); jádrem profesionalismu je totiž právě organizační kultura profesionálů, která určuje způsoby přístupu liniových zaměstnanců k jejich uživatelům služeb (tzv. „klientům“). V poslední podkapitole (12.3) předkládáme klíčové faktory, které ovlivňují chování liniových zaměstnanců a které utvářejí jak organizační, tak i mimo-organizační institucionální prostředí. Tyto faktory identifikujeme z vybraných případových studií, které se zabývaly vlivem institucionálního prostředí na vnímání cílů státních sociálních programů a na způsoby jejich implementace liniovými pracovníky. Je důležité si uvědomit, že výsledky provedených studií vypovídají o realitě, která je kombinací Elmorem (1978) navržených organizačních modelů implementace naznačených v předchozí kapitole (8.2). 61

10. Vymezení organizací poskytujících státní sociální programy a jednotlivých typů aktérů uvnitř nich: využití konceptu byrokracie a jeho kritiky Pod organizacemi poskytujícími státní sociální programy máme v této práci na mysli všechny státní organizace spadající do oblasti sociální politiky, které poskytují sociální služby. Vzhledem k tématu empirické části této práce, ve které se zaměřujeme na oblast zaměstnanosti, se přitom nebudeme zabývat všemi organizacemi poskytujícími sociální služby, ale právě pouze těmi, které jsou zaměřené na nezaměstnané klienty (tj. úřady práce v rámci existujících státních sociálních úřadů). V oblasti sociální politiky totiž můžeme rozlišovat různé typy organizací, které poskytují sociální služby. Např. Hasenfeld (1983: 4-7) rozlišuje šest vzájemně odlišných typů organizací, které klasifikuje podle dvou aspektů: jednak podle typů klientů, kterým jsou služby poskytovány (jde o tzv. „normální“ či „špatně fungující“ typ klienta) a jednak podle způsobů (procedur a technik) jejich ovlivňování (jde o tzv. způsoby „zpracovávající“ klienty, „udržující“ klienty a „měnící“ klienty). Sociální úřady včetně úřadů práce, které jsou centrem našeho zájmu v této práci, spadají podle této klasifikace mezi organizace prvního typu, ve kterých jsou služby nabízeny „normálně fungujícím“ klientům, přičemž během samotného jednání pracovníků s klienty jsou využívány postupy, které mění („zpracovávají“) klienty. Jde o „pokus přeměnit klienty nikoli změnou jejich osobních postojů, ale spíše udělením sociální nálepky a veřejného statusu, které vyvolají žádoucí reakci“ od dalších sociálních aktérů, kteří s klienty přicházejí do styku (Hasenfeld 1972, In: Hasenfeld 1983: 5). Tohoto označování je dosahováno pomocí systému klasifikací a rozdělování, který je využíván pracovníky organizace k identifikaci a vymezení klientů jako např. „zdravotně postižený“, „flákač“ či „motivovaný uchazeč o zaměstnání“. Na základě těchto nálepek je od ostatních organizací poskytujících sociální služby očekáváno, že budou reagovat na klienty předem určeným způsobem. Tato označování přitom nemusí být výsledkem oficiálních, formálních pravidel, ale výsledkem neformálního individuálního jednání anebo spíše neformální dohody jednotlivých členů daného pracoviště či pracovišť v organizaci (o této skutečnosti sdílení totožné organizační kultury mezi pracovníky a o kultuře přístupu ke klientům se zmíníme blíže dále v podkapitole 12.2). 10.1 Ideální podoba organizací poskytujících státní sociální programy: Weberův koncept byrokratické organizace a jeho kritika Důležitou skutečností je to, že současné státních organizace poskytující sociální programy a služby byly ve svém počátku založeny na dodržování byrokratických principů, tak, jak je vymezil Weber (1947). Tyto principy totiž mnohdy ve větší či menší míře v těchto organizacích přetrvávají do současnosti. Ryze byrokratické organizace se v ideálním případě vyznačují tím, že (srv. Blau a Meyer 1971: 18-21): „ fungují na principu hierarchie, kdy každý nižší pracovník je pod kontrolou a dohledem výše postaveného zaměstnance; podřízený je přitom zodpovědný za veškerá svá rozhodnutí a aktivity nadřízenému, zatímco nadřízený může svou odpovědnost odložit tím, že má právo vydávat nařízení, vůči kterým má podřízený povinnost se podrobovat;

62

„ v souladu s cíli a záměry organizace jsou prováděny pravidelné aktivity, které jsou distribuovány jako povinnosti úředníkům; ti představují specializované experty ve svých pracovních pozicích, kteří jsou zodpovědní za efektivnost svého vlastního výkonu; „ veškeré aktivity pracovníků (operace) jsou jednoduché a rutinní, tj. jsou ovládány konzistentním systémem abstraktních pravidel (standardů), které definují odpovědnost každého člena organizace a vztahů mezi nimi, a jsou využívány na jednotlivé případy; „ ideální pracovník (úředník) se ve snaze o spravedlivé zacházení s podřízenými a klienty snaží o nestrannost a maximální efektivitu svého výkonu; nenechá se proto ovlivnit osobními úvahami a jedná proto vždy v duchu formální neosobnosti, tj. bez zášti či vášně, bez afektu či nadšení; pokud vyvíjí vůči některým z nich silné pocity, snaží se jimi neovlivňovat úřední rozhodnutí, ale neuvědoměle může být vůči některým z podřízených shovívavý anebo může vybrané klienty diskriminovat a jiné favoritizovat; „ zaměstnání v těchto organizacích spočívá v technické kvalifikaci a kariéře založené na systému povýšení a seniority, přičemž zaměstnanci jsou chráněni proti propuštění; dochází tak k rozvoji loajality zaměstnanců vůči organizaci, přičemž jejich identifikace s organizací je motivuje k většímu úsilí v posunu svých zájmů a může tak způsobovat uvažování o sobě jako o třídě oddělené a nadřízené nad zbytkem společnosti; „ dodržování výše uvedených principů by mělo vést k dosažení nejvyššího stupně organizační efektivity, protože (byrokratická organizace) dělá přesně to, co stroj, pouze s tím, že jde o nemechanické způsoby produkce. Z uvedených charakteristik (ideální) byrokratické organizace vyplývá, že jejím záměrem „…je vytvořit sociální podmínky, které omezují členy organizace jednat způsoby, které – ať již se jeví racionálně či nikoli – posilují racionální sledování organizačních cílů“ (Blau a Meyer 1971:22). Organizace jsou tak ve Weberově (1947) pohledu vnímány jako formálně ustavené a naplánované k maximalizaci administrativní efektivity: jsou charakterizovány formálními procedurami k mobilizování a koordinaci kolektivního úsilí mnoha, často specializovaných jednotlivců a skupiny při sledování organizačních cílů. Jinými slovy je možné Weberovu představu byrokracie vnímat na jedné straně jako zvláštní formu organizačních vztahů, která se vyznačuje racionalizací řízení na základě odosobňující hierarchie a kontroly, podřízenosti a nadřízenosti kompetence a specializace, pevné mzdy a stálého postavení, zvláštního profesionálního smýšlení a chování (Marx in Fibich 1967). Na druhé straně je byrokracie představována jednotlivými úředníky, kteří představují společenskou vrstvu či skupinu lidí, která se „profesionálně“ zabývá odborně výkonnými stránkami řízení byrokratických organizací a je považována za nezbytné a společensky prospěšné (Fibich 1967). Zkušenosti spojené s fungováním reálných byrokratických organizací ale kriticky vypovídají mj. 56 o tom, že dochází k neočekávaným důsledkům stávajícího formálního 56

Vedle v textu dále zmíněných kritik Weberova ideálně-typického modelu byrokratické organizace existují názory o tom, že byrokracie vnímaná jako forma organizačních vtahů má za následek, že „z výkonných orgánů se stávají rozhodující orgány, a tím, že se ze služebníků společnosti stávají její páni“ (von Mises 1946). Byrokracie jakožto společenská vrstva zastoupená jednotlivými úředníky je dále kritizována za to, že se odtrhuje od vyšších řídících orgánů a od mas, odcizuje se zájmům a vymyká kontrole (Fibich 1967). Rostoucí role byrokracie v moderní společnosti potom neslouží zájmům organizací či politikám, kterých jsou součástí, ale vlastním zájmům držitelů centralizovaného rozhodování, přičemž samotné principy byrokracie jsou mnohdy přijímány samotnými politickými stranami (Michels 1911).

63

uspořádání organizace, které vedou ke snížení efektivity organizace namísto aby ji zvyšovaly, jak se původně předpokládalo a zároveň uvnitř organizace dochází ke vzniku neočekávaných procesů, které organizační efektivitu naopak zvyšují (srv. Keller 1996). V prvním případě nefunguje vztah mezi racionálními záměry vedení organizací a skutečně dosaženou organizační účinností (tj. tento vztah je „dysfunkční“). Formálně ustavené struktury a procedury v podobě jednotlivých opatření, které byly původně naplánované k podpoře efektivity, vytvářejí byrokratickou rigiditu, která zabraňuje přizpůsobení se měnícím se podmínkám a snižují účinnost organizace. V druhém případě bylo zjištěno, že vedle formálních struktur a vztahů dochází v organizacích pravidelně k rozvoji mnohem významnějších neformálních vztahů, tj. mezilidských kontaktů a vazeb (Blau 1956 57 ). Konkrétně bylo především zjištěno, že: „ u (liniových) zaměstnanců, kteří dodržují požadavek neosobního (byrokratického) chování, dochází k nežádoucím důsledkům; byrokratické principy totiž u nich podporují rituální chování, jehož projevem je „trénovaná neschopnost“, tj. tendence rutinně opakovat jednou osvojené úkony bez ohledu na měnící se situaci (Veblen 1999); zároveň dochází i k „přemístění“ cílů, kdy dodržování pravidel, které bylo původně zamýšleno jako pomocný prostředek, se stává účelem samo o sobě (Merton 1961); „ vedle administrátorů využívajících byrokratických kompetencí existují v organizaci další typy pracovníků (manažeři a specializovaní linioví pracovníci) s odlišnými kompetencemi neslučitelnými s kompetencemi byrokratickými (konkrétně jde o manažerské a specializační kompetence), čímž dochází k latentnímu napětí mezi nimi (Homans a Wilensky 1961, In: Blau a Meyer 1971); „ technická opatření původně zamýšlená k zajištění kontroly zaměstnanců ve skutečnosti deformují fungování celého systému organizace a snižují její účinnost; pro zaměstnance je totiž podřízení se neosobním pravidlům přijatelnější nežli podřízenost rozkazům a pro nadřízené je příjemnější vytvářet neosobní pravidla a vyhnout se tak nepříjemným tlakům od kontrolovaných osob; vedlejšími účinky neosobní kontroly je ale nižší výkon a disciplinovanost pracovníků (Gouldner 1964); „ zaměstnanci na nižším stupni organizační hierarchie mají (díky výše uvedené preferenci neosobní kontroly a/nebo díky nemožnosti předem naplánovat své pracovní postupy vlivem příliš složitých problémů, které mají být řešeny (Howe 1986)) prostor pro samostatné rozhodování (Lipsky 1980), který jim umožňuje jednat proti vůli centra organizace, uchovávat si dostupné informace pro vlastní účely a vyhnout se tak možnostem kontroly jejich chování nadřízenými (Croziér 1968); „ dochází k nezamýšleným důsledkům byrokratické organizace jako celku; tyto dopady jsou převážně způsobeny již zmíněnými odlišnými typy zaměstnanců, rutinním přijetím (institucionalizací) cílů a procedur, tlaky sociálního a kulturního prostředí organizace zastiňujícího její původní cíle a vznikem mocenských center hájících své dílčí zájmy (Selznick 1948).

57

Již v polovině 20. let zjistil Elton Mayo v Hawthornském závodě společnosti Western Electronic Company nedaleko Chicaga, že na pracovní výkony zaměstnanců nemá příliš vliv úprava pracovního prostředí, která byla předmětem výzkumu, ale neformální sociální vztahy mezi zaměstnanci. Homans (1968) později ve výkladu teorie mezilidských vztahů rozlišil vnější a vnitřní systémy skupiny. Vnější systémy jsou podle něj vytvářeny formálně, se záměrem učinit skupinu funkční vzhledem k jejímu prostředí, zatímco vnitřní systém je neplánovaný, je tvořen prvky, které se postupně ustalují a standardizují a dochází tak k diferenciaci skupiny navenek, vůči nečlenům, upevňuje se skupinová soudržnost a vznikají normy specifické pro danou skupinu (Keller 1996).

64

V návaznosti na výše uvedenou kritiku tradičního ideálního modelu byrokratické organizace existovaly snahy nahradit dosavadní byrokratický typ organizace „více flexibilním a tolerantním modelem založeným na mobilitě, soutěžení a jednání“ (Crozier 1973). Tyto snahy, ač byly zaměřeny jak na pracovníky (tj. na první oblast našeho zájmu), tak i na jejich prostředí (tj. na druhou oblast našeho zájmu – viz část IV), nebyly vždy zcela úspěšné. Jedním z důvodů byly např. přetrvávající problémy v komunikaci, během které nebyla dostatečně využívána vnímavost pracovníků na všech úrovních administrativních operací (ibid.., s.80). Jindy šlo např. o nelibost politiků a managementu organizace přijmout požadavek nově najatých, v sociálních vědách kvalifikovaných liniových zaměstnanců (profesionálů) na svévolné rozhodování se o způsobech řešení jednotlivých případů bez možnosti ovlivnit toto jednání manažery (tj. šlo o požadavek příliš velké diskrece); řešením bylo brzké propuštění nově najatých profesionálů a jejich nahrazení dřívějšími byrokraticky orientovanými zaměstnanci anebo úplně novými, zcela nekvalifikovanými pracovníky (Brodkin 1997). Souhrnně lze tedy říci, že k tomu, aby organizace pracovala efektivně a dosahovala tak svých cílů (a tím i cílů sociálních programů, které implementuje), nestačí nastavit vhodná formální uspořádání představovaná pevnými strukturami pravidel a vztahů. Výsledná organizační efektivita totiž vyžaduje schopnost flexibilně se přizpůsobit měnícím se organizačním a mimo-organizačním podmínkám. V této souvislosti pak existuje požadavek, aby byly uvnitř organizace vytvářeny takové podmínky, které posílí její schopnost přizpůsobit se těmto změnám. Hlavním úkolem managementu potom „není předepsat pravidla jak dělat práci, ale zajistit podmínky pro podřízené pracovníky, ve kterých dochází ke spontánnímu přizpůsobení, když vzniknou nové problémy a ochraňovat tyto podmínky od byrokratických procesů vedoucích ke zkostnatění“ (Blau a Meyer 1971: 58-9). V posledních letech však bylo empiricky dokázáno, že ať dělá management cokoli, jejich vliv na výsledné jednání (podřízených) liniových pracovníků je nepřímý, minimální anebo vůbec žádný (Riccucci 2005; o nemožnosti ovlivnit cíle liniových pracovníků managementem viz také Lipsky 1980, 1991; Goodsell 1981; Billis 1984; Brodkin 1997; Keiser a Soss 1998; Baldwin 2000). Potvrzuje se tak již dlouhou dobu ve veřejné a obzvláště sociální politice známá skutečnost, že pracovní podmínky, ve kterých musí linioví zaměstnanci státních organizací řešit složité problémy svých klientů tím, že jim poskytují vybrané sociální služby, nejsou často snadno proceduralizovatelné, naplánovatelné předem, a nemusí tak být nutně vykonávány rutinně (např. Lipsky 1980; 1991; Howe 1986; Brodkin 1997). Náročné pracovní podmínky v organizaci - v podobě obecných cílů poskytovaných služeb, omezených zdrojů, nejednoznačné technologie a zvyšujícího se počtu nedobrovolných klientů s odlišnými potřebami, zájmy a cíli – se kterými se pracovníci musí vypořádat, je nutí při přístupu ke klientům volit mezi vzájemně soutěžícími morálními teoriemi a systémy svých vlastních názorů a nepřistupovat tak ke klientům nestranně (Lipsky 1980; Hasenfeld 1983). Nejednoznačné pracovní podmínky zahrnují i obtížnou měřitelnost výkonu pracovníků (Lipsky 1980), čímž je zabráněno zjišťování informací o efektivitě výkonu a její vyhodnocování. Technická kvalifikace sociálních úřadů jako celku je také splňována v omezené míře: mnozí zaměstnanci jsou totiž školeni v sociálních vědách a/nebo nesplňují požadavek dostatečné (alespoň středoškolské) kvalifikace vyžadované pracovní pozicí (blíže o roli liniových pracovníků a vlivu pracovního prostředí na jejich chování viz 11.1). 10.2 Reálná podoba organizací poskytujících státní sociální programy

65

Organizace poskytující sociální služby, které jsou centrem našeho zájmu, se ve skutečnosti větší či menší měrou odchylují od Weberova modelu racionální ideálně-typické organizace. Díky tomu, že tento typ organizací pracuje „s lidmi“, sdílí specifický soubor následujících charakteristik (Hasenfeld 1983: 9-10): „ cíle těchto organizací jsou vágní, nejednoznačné a problematické, protože je mnohem obtížnější dohoda o potřebách klientů, které by měly být uspokojeny nežli dohoda o aktivitách týkajících se neživých objektů typu surovin, materiálu či hotových výrobků (jako je tomu u výrobních organizací); i když může na abstraktní úrovni existovat dohoda aktérů utvářejících cíle tohoto typu organizací, implementace konkrétních aktivit vyžaduje, aby byly činěny normativní volby, které ve společnosti prosazují různé zájmové skupiny se vzájemně soutěžícími normami a hodnotami; „ ke klíčovým aktivitám, kterých povaha a kvalita určuje úspěch či neúspěch organizace, dochází v sérii transakcí mezi zaměstnanci organizace a klienty využívajícími její služby: jejich prostřednictvím organizace identifikuje pravomoci klientů, hodnotí a určuje jejich potřeby, pracuje na jejich přeměně a dosahuje některých žádoucích výsledků; kariéra klientů je tak výrazně ovlivněna strukturou a obsahem těchto transakcí, kterých kvalita není díky vlivu osobních postojů zaměstnanců a klientů kontrolována; „ většinu aktivit ovlivňují lidé, kteří mají určité morální hodnoty od nichž se odvíjí jejich způsoby jednání s klienty; veškerá jednání tak musí být morálně ospravedlnitelná, protože každá aktivita vztažená ke klientům má významné morální následky; zaměstnanci jsou přitom omezeni tím, co mohou se svými klienty dělat a přitom si musí být vědomi toho, že klienti „sebe-aktivujícími se jednotkami“, a vyžadují tak přijatelné jednání; „ pracují v proměnlivém prostředí, které je složeno z mnoha zájmových skupin, které se pokouší dosáhnout svých vlastních hodnot a záměrů, které se mění v čase; „ zaměstnanci využívají při práci s klienty neurčité technologie, které jsou důsledkem neucelených znalostí o tom, jak informovat zaměstnance o tom, co mají za jakých okolností dělat a jakým ideálním způsobem tak dosáhnout žádoucích výsledků (které tak nejsou naplánovatelné). Ze srovnání výše uvedených charakteristik ideálního typu byrokratické organizace (Blau a Meyer 1971) a organizací poskytujících sociální programy a služby (Smith 1970; Hasenfeld a English 1974) vyplývá, že snad až na výjimku hierarchičnosti nejsou jednotlivé prvky ideální byrokratické organizace reálně plně splněny: „ organizace poskytující sociální programy a služby nedosahují nejvyššího stupně efektivity; obzvláště aktivity aktérů na liniové úrovni totiž nejsou předem neprogramovatelné, a zároveň, samotné cíle organizace a programů nejsou díky nejednoznačnosti lidských potřeb a způsobů jejich naplňování racionálně a technicky jednoznačné, ale jsou vágní, konfliktní, a tím i problematické; „ i když v organizacích poskytujících sociální programy a služby existují hierarchicky řazené pracovní pozice, je narušen mechanismus kontroly podřízeného pracovníka nadřízeným a vzniká pak dilema, jak kontrolovat periferní pracoviště; každé pracoviště totiž mnohdy vykonává své úkoly nezávisle na ostatních, což ovlivňuje strukturu komunikace v organizaci; překážky mohou existovat v přímém dohledu nad aktivitami liniových pracovišť, čímž je posílena autonomie jejich pracovníků; zároveň, to, co určuje výsledné jednání zaměstnanců organizace, je výrazně ovlivněno specifickými morálními hodnotami, které určují výsledné osobní postoje pracovníků a klientů; 66

„ největší důraz není kladen na pravidelné aktivity představující povinnosti úředníků-expertů v různých pracovních pozicích v organizaci, tak jak tomu je v ryze byrokratické organizaci; namísto toho je pozornost věnována především transakcím, ke kterým dochází mezi liniovými zaměstnanci organizace a klienty, kteří využívají nabízené služby; organizační iniciativa je totiž umístěna na nejnižších pracovištích: úkoly začínají – v porovnání s nařízeními putujícími shora dolů ve formě příkazů - na liniové úrovni, případoví pracovníci neuvažují o svých klientech jako o aplikování obecných pravidel a formulují cíle během samotného rozhovoru s nimi, mnohdy jsou řešeny krizové situace, u kterých je přímá účast nadřízených vyloučena; „ aktivity pracovníků zároveň nejsou jednoduché a rutinní, ale jsou často spojeny s proměnlivostí řešených životních situací klientů a neucelenými znalostmi o způsobech jejich možného řešení; nejednoznačné technologie užívané pracovníky tak vedou k tomu, že výsledky nejsou předem naplánovatelné, jak to předpokládá ideál byrokratické organizace; „ různé morální hodnoty pracovníků a odvislé způsoby jednání s klienty jsou projevem toho, že není splněna představa nestranně fungující formální neosobnosti pracovníků dosahující maximální efektivnosti ve svém počínání; „ i přestože v některých organizacích poskytujících sociální programy a služby převažují zaměstnanci technických profesí, od liniových zaměstnanců, které jsou centrem zájmu, je očekávána kvalifikace v sociálních, ne-technických vědách; Ve vztahu k cílům této naší práce je nutné upozornit na to, že organizace poskytující státní sociální programy a služby nemají dostatek vhodných a platných způsobů měření efektivnosti a mohou tak více odporovat změně a inovacím. Mnohočetnost a nejednoznačnost organizačních cílů, neurčitost způsobů poskytování služeb a obtíže při porovnání a měření charakteristik klientů přispívá k obtížím při hodnocení výsledků služeb a hodnocení organizační efektivity (Hasenfeld 1983),tj. zdali bylo dosaženo předem stanovených (oficiálních) cílů organizace či implementovaných sociálních programů. 10.3 Různé typy aktérů uvnitř organizací a jejich specifické pracovní prostředí jakožto hlavní dimenze studia změny cílů státních sociálních programů a způsobů jejich naplňování V předchozí podkapitole uvedené charakteristiky státních organizací ve skutečnosti představují (vnitro-)organizační institucionální prostředí, které (vedle vnějšího, mimoorganizačního prostředí) ovlivňuje samotné jednání pracovníků uvnitř těchto organizací, jakož i další aktéry mimo organizaci, kteří přímo či nepřímo ovlivňují implementaci programů (především klienti, dále i různé zájmové skupiny klientů, zaměstnavatelé, další státní organizace aj.). K tomu, abychom porozuměli z jakého důvodu může docházet k samotným („vertikálním“) změnám oficiálních cílů státních sociálních programů, ke kterým dochází uvnitř uvedených organizací, a k jaké dochází volbě způsobů jejich implementace liniovými pracovníky v daném institucionálním prostředí, které toto chování ovlivňuje, potřebujeme mít poznatky o dvou hlavních tématech. Ta jsou centrem zájmu výše uvedené kritiky tradičního ideálního modelu byrokratické organizace. Jde o poznatky, které lze shrnout do dvou témat a charakterizovat následujícím způsobem:

67

„ ve státní (byrokratické) organizaci mohou vedle byrokratů (mnohdy představovaných administrátory), kteří se vyznačují neosobním chováním a rutinními praktikami vedoucími k přemístění organizačních cílů, také další typy pracovníků; ti mají vzájemně odlišné potřeby, hodnoty, zájmy a cíle; jde o manažery/správce organizace, a specializované liniové (sociální) pracovníky, které budeme dále nazývat profesionály jakožto zastánce praktik, které jsou v protikladu s jednáním byrokratů 58 (srv. Perrow 1961; Smith, Scott, Freidson 2001); „ jednotliví pracovníci (obzvláště to platí pro liniové pracovníky) jsou mnohdy vystaveni rutinní institucionalizaci organizačních cílů a procedur a především tlakům sociálního a kulturního prostředí organizace, které zastiňují původní organizační cíle a cíle implementovaných programů, a vzniku mocenských center hájících své dílčí zájmy. 10.3.1 Aktéři uvnitř a vně státních organizací První téma se týká jednotlivých typů zaměstnanců uvnitř organizace s ohledem na typ jejich kompetencí (vyplývajících z dané pozice a s ní související role pracovníka v organizaci) a dalších aktérů mimo organizaci, kteří se na implementaci státních sociálních programů přímo či nepřímo podílejí. V případě pracovníků uvnitř organizace můžeme rozlišit manažery („správce organizace“), administrátory (byrokraty) a profesionálně a byrokraticky orientované liniové pracovníky, jak to učinil již Perrow (1961) v případě státních nemocnic. Od manažerů se očekává, že se budou zabývat především finanční kontrolou k zajištění nezneužití finančních zdrojů a tvorbou operačních cílů, kterých ovlivňováním mj. určují, jakým skupinám budou výsledné služby poskytnuty. Linioví a nelinioví administrativní pracovníci (byrokraté) se snaží koordinovat zvyšující se počet nerutinizovaných aktivit, kooperovat s jednotlivými pracovišti organizace anebo i dalšími organizacemi (v případě závislosti na jiné specializaci druhých organizací) a kontrolovat zdroje organizace včetně personálního složení a poskytovaných služeb. Profesionální linioví pracovníci by měli využívat svých profesionálních dovedností k řešení sociálních problémů uživatelů služeb a zajišťovat si svými pozitivními výsledky prestiž ve společnosti. Jejich schopnost definovat operační cíle v termínech vlastní profese jim umožňuje větší či menší měrou dosahovat vysokých technických standardů na úkor hrozby zneužití finančních zdrojů (tvorba vysokých technických standardů byla prokázána např. u lékařů). Vedle pracovníků uvnitř organizace se na implementaci sociálních programů v dané lokalitě podílí výraznou měrou i vlastní uživatelé služeb („klienti“), jakož i další aktéři, kterými jsou vnější organizace, asociace a jednotlivci, kteří představují různé zájmové skupiny (jde např. o hospodářské komory, organizace státní správy a samosprávy, a nestátní organizace, profesionální organizace zaštiťující zájmy manažerů či profesionálních liniových pracovníků apod.).

58

Nezpochybňujeme zde přitom původní záměr Webera (1947) považovat za profesionály právě i byrokraty. V této práci se ale přikláníme k novodobému diskursu nevnímat za profesionály jakékoli školené pracovníky v určité profesi (to by mohl být profesionálem nejen byrokrat, ale i manažer či administrátor). Blíže o profesionalismu viz 11.2.

68

Novodobé trendy ve vzájemné spolupráci aktérů ze státního a nestátního sektoru, které jsou posilovány možnostmi členských zemí EU čerpat na tyto projekty finanční prostředky z Evropských strukturálních fondů, zvýznamňují roli těchto vnějších organizací, asociací a jednotlivců při naplňování oficiálních cílů státních sociálních programů a způsobů jejich dosahování. Mezi nejvýznamnější aktéry, kteří přímo ovlivňují rozhodování liniových pracovníků o podobě oficiálních cílů, a především o postupu jejich dosahování, jsou samotní klienti. Jejich charakteristiky, hodnoty, zvyky a mnohdy i nízká motivace spolupracovat mohou v případě jejich lhaní a podvádění vést u pracovníků k pocitům deziluze, hořkosti a zklamání a nastává tak „šok z reality“ (Blau 1965). Nutností přizpůsobit se byrokratickým procedurám, spolu s požadavkem zkontrolovat vhodnost klienta pro poskytnutí služeb a případně i absence profesionálního výcviku pracovníků mohou vést k výrazným konfliktům mezi pracovníky a klienty (např. Blau 1965; Jewell a Glaser 2000). V následujícím textu se budeme zabývat výhradně liniovými pracovníky a jejich postavením a rolí ve státních organizací realizujících sociální programy (viz kpt.11.1) 10.3.2 Pracovní prostředí aktérů Centrem zájmu druhého tématu jsou dostatečné informace o „tlacích sociálního a kulturního prostředí“ (Selznick 1948), které představují vnitřní (organizační) a vnější (mimo-organizační) institucionální prostředí. To ovlivňuje jednání jednotlivých zaměstnanců organizace a ostatní aktéry mimo ni, kteří se rovněž podílejí na realizaci státních sociálních programů, anebo jich využívají. U tohoto tématu nám půjde o pochopení vnitroorganizačních mechanismů, které přímo či nepřímo ovlivňují zvolený přístup liniových pracovníků ke klientům. V této souvislosti využijeme v případě zkoumání organizačního prostředí konceptu organizačních modelů navržených Elmorem (1979) a doplněných Winklerem (2002). Ke zkoumání vnějšího institucionálního prostředí přistoupíme především využitím konceptu tzv. nového řízení veřejné a sociální politiky (tzv. „new governance“). Budeme jej vnímat jako prostor, který je utvářen legislativou, výchozím designem sociálních programů a charakteristikami lokalit, ve kterých k implementaci programů dochází (v našem případě jde o charakteristiky regionálního trhu práce a charakteristik nezaměstnaných srv. Kiser a Ostrom, 1982). Díky tomu, že je vnější institucionální prostředí jako celek velmi komplexní a díky odlišným regionálním charakteristikám obtížně konceptuálně uchopitelné, budeme jej zkoumat výhradně „případové“ a prezentovat v metodologické části práce. Téma institucionálního prostředí, ve kterém dochází k implementaci státních sociálních programů blíže rozpracujeme v dalším textu (viz kpt.12). Obě výše uvedená témata provazujeme perspektivou organizační kultury. Ta je založena na představě, že členové jednotlivých skupin v organizaci si vzájemně internalizují totožné hodnoty, cíle a způsoby jednají včetně přístupu ke klientům, a je tak možné je vzájemně od sebe odlišit. Organizace je potom vnímána jako „soustava kulturních a strukturních vazeb“ (vztahů) mezi lidmi, které jsou předpokladem jejich vzájemné spolupráce v organizaci a zároveň jednu z řad okolností, která je ovlivňuje (Musil 2004).

69

11. Role liniových pracovníků lokálních organizací při implementaci státních sociálních programů: vliv principů byrokracie, profesionalismu a managerismu na jejich přístup k implementaci programů, a tím na změnu jejich cílů Výsledky kritiky Weberova (1947) ideálního modelu byrokratické organizace z předchozí části je možné plně propojit s navrženými organizačními modely implementace sociálních programů R.Elmora (1978), které jsme nastínili v předchozí části textu (viz kpt. 8.2). Z obou těchto přístupů vyplývá, že je nezbytné všímat si primárně jednotlivých typů aktérů uvnitř organizaci realizujících státní programy, jakož i vlivu institucionálního prostředí na samotnou tvorbu (a případně i změnu) a vnímání organizačních cílů. Přesto v další části textu věnujeme pozornost především liniovým pracovníkům (tzv. street-level byrokratům) uvnitř státních organizací a jejich roli při implementaci sociálních programů (viz kpt.11.1). Jsou totiž přímými poskytovateli služeb a skutečnými tvůrci výsledné podoby politiky a sociálních programů (srv. Lipsky 1980), se kterými přichází veřejnost do styku. Dále si všímáme vlivu „obecných principů“ byrokracie, profesionalismu a manažerismu na jejich jednání s klienty, které ovlivňují jejich postoj k cílům sociálních programů a zároveň i způsob jejich naplňování (viz kpt.11.2). Tento vliv vyplývá i z výše uvedených poznatků o kritice byrokracie: vedle liniových pracovníků, kteří se využívají byrokratických kompetencí, existuje tentýž typ pracovníků preferující profesionální kompetence, které jsou v principiálním rozporu s byrokratickou strukturou organizace. Navíc mohou být tito pracovníci ve svém jednání ovlivněni také principy manažerismu. „Obecné principy“ těchto ideologií mají bezprostřední vliv na „principy práce“ využívané liniovými pracovníky při jednání s klienty. Toto jednání potom můžeme vnímat jako využívající byrokratické, profesionální anebo smíšené, tzv. byroprofesionální principy, které mohou zahrnovat i prvky managerismu. 11.1 Linioví pracovníci a jejich role při implementaci státních sociálních programů: Lipskyho koncept street-level byrokracie Nedávné výzkumy v oblasti veřejného managementu a implementace politiky (např. Hagen a Lurie 1995a, b; Meyers, Glaser, Dillon, MacDonald 1996; Brodkin 1997; Jewelll, Glaser 2000; Meyers, Riccucci, Lurie 2001; Hagen a Owens-Manley 2002; Maynard-Moody a Musheno 2003), definitivně potvrdily dřívější úvahy a případová zjištění o klíčové roli liniových pracovníků při realizaci veřejných a sociálních programů (např. Johanson 1973 In Elmore; Weatherly a Lipsky 1977; Lipsky 1980, 1991; Hasenfeld 1983; Vinzant a Crothers 1998) a nepřímý vliv manažerů na veškeré jejich aktivity (obzvl. Riccucci 2005). Role liniových pracovníků 59 ve státních organizacích je podstatou Lipskyho (1980) konceptu „street-level byrokracie“, který v českém prostředí rozpracovává Musil (2004). „Street-level byrokraté“ představují všechny ty pracovníky veřejných služeb, kteří při výkonu své práce jednají přímo s občany a mají poměrně rozsáhlou svobodu v rozhodování (diskreci), kterou využívají při řešení konkrétních problémů. Kromě sociálních pracovníků, kteří jsou předmětem našeho zájmu, je možné za street-level byrokraty považovat i „učitele, policisty a 59

Jindy jsou nazýváni „výkonoví pracovníci“ či „úředníci první linie“ (srv. Winkler 2001; Horák 2003; Musil 2004).

70

další zákon prosazující zaměstnance, soudce, právníky a jiné zaměstnance soudů, zdravotníky a další státní zaměstnance, kteří mají přístup k vládním programům a poskytují v jeho rámci služby“ (Lipsky 1980: 3; srv. Vinzant a Crothers 1998; Maynard-Moody a Musheno 2003). Lipsky (1980) tvrdí, že street-level byrokraté jsou při své práci vystaveni náročným a nejednoznačným pracovním podmínkám, které nejvíce ovlivňují jejich rozhodování a znemožňují jim vykonávat zaměstnání tak, jak by si sami přáli. Jde především o chronicky nedostatečné zdroje různého typu, rostoucí počty zájemců po nabízených službách, nejednoznačné, vágní či konfliktní cíle organizace (a tedy i realizovaných programů), obtížně či zcela neměřitelný výkon liniových pracovníků, a nedobrovolnost, a tím i častá nízká motivace klientů (srv. Lipsky 1980: 27−8). Tyto pracovní podmínky je možné lépe vnímat jednak jako charakteristiky činnosti zaměstnanců první linie zahrnující vlastnosti klientů, podmínky rozhodování a měřitelnost jejich výkonu; dále různé zdroje jako je čas, služby, kvalifikace a poptávka po službách; a v poslední řadě jako kulturu organizace zahrnující nejednoznačné cíle, stereotypy, zákony, předpisy a zvykově ustálená pravidla a očekávání (Musil 2004). Vedle náročných a nejednoznačných pracovních podmínek, které není možné dostatečně „sladit“, „integrovat“ (Musil 2004), jsou street-level byrokraté a jejich představy o způsobu řešení problémů vystaveni tlakům odlišných zájmů a preferencí ostatních pracovníků, kteří mají vůči nim rovnocenné či nadřazené postavení v organizační hierarchii. Převážně jde o nadřízené pracovníky – manažery. Ti mají vůči liniovým zaměstnanců ambivalentní vztah: na jedné straně pociťují vnitřní konflikt a na straně druhé závislost (Lipsky 1980). Role manažera je totiž spojena s řízením liniových zaměstnanců ve snaze dosáhnout stanovených cílů; zaměřuje se proto na jejich pracovní výkon a minimalizaci jejich autonomie. Zároveň se ale snaží respektovat požadavky liniových pracovníků, kteří jsou odměňováni na základě reciprocity v pracovním výkonu. Linioví pracovníci se oproti tomu snaží naplnit cíl pomáhat řešit potřeby klientů a maximalizovat svou autonomii k tomu, aby mohli užít svých vlastních, specializovaných a předem nenaplánovatelných postupů. Pracovní podmínky i odlišné zájmy různých zaměstnanců organizace soustavně ovlivňují samotný průběh rozhodování liniových pracovníků v konkrétních pracovních situacích. Způsobují větší či menší měrou uvědomované 60 rozpory v jejich roli a staví je před mnohdy obtížně řešitelné dilematické situace. Vzniklá dilemata se mohou týkat buď úvah o povaze poskytovaných sociálních programů jako součásti sociální politiky a/nebo může jít o dilemata, která ovlivňují konkrétní způsoby jednání pracovníků s klienty (srv. Musil 2004) 61 , na které obzvláště upozorňuje Lipsky (1980). V případě prvního typu dilemat může jít o úvahy nad tím, zdali mají stávající sociální programy sloužit společnosti jako celku anebo dílčím zájmům vybraných aktérů, má-li být volba cílů bezprostřední nebo zprostředkovaná, má-li dojít ke změnám systému a/nebo 60

Jde vlastně o tzv. „zjevné“ či „latentní“) dilema (Musil 2004). Zjevné dilema se týká všech situací, kdy pracovní podmínky nutí zaměstnance k tomu, aby bezprostředně volili mezi dvěma z jejich hlediska neslučitelnými možnostmi. Latentní dilema oproti tomu představuje stav, ve kterém pracovníci, kteří již dříve nalezli způsob, jak dilema vyřešit, pozapomenou na okolnosti, které ztěžovaly jejich dřívější jednání (blíže Musil 2004: 38-40). 61 V této souvislosti je možné hovořit o tzv. „strategických“ a „všedních“ dilematech (Musil 2004). V prvnímn případě jde o představy o úloze poskytovaných služeb ve společnosti, které ovlivňují celkovou strategii organizace a následně i liniové pracovníky. Druhý typ dilemat se vynořuje tehdy, když kvůli nepřízni pracovních podmínek nemohou zaměstnanci se svými klienty jednat tak, jak by si sami představovali anebo když v daných pracovních podmínkách mohou uplatnit odlišné, stejně přijatelné, ale těžko slučitelné postupy (blíže Musil 2004:151-2).

71

prostředí intervence anebo životní situace konkrétního klienta apod. (blíže Musil 2004). V této souvislosti bývá často zmiňován jako hlavní problém street-level byrokratů - který se týká i našeho dílčího tématu, vnímání a změny oficiálních cílů sociálních programů liniovými pracovníky - konflikt mezi dodržováním předepsaných organizačních cílů na jedné straně a uspokojováním specifických potřeb klientů (Hasenfeld 1983). Druhý typ dilemat se týká převážně možností rozporuplné povahy cílů, kvality služeb, výběru klientů, vztahu vůči nim a jednání s nimi, typu poskytované pomoci a rozhodování zdali se vůbec klientovými potřebami zabývat či nikoli 62 . Uvědomění si existence těchto dilemat může být užitečné v tom, že některé z nich umožňují jak identifikovat míru komplexnosti liniovými pracovníky realizovaných cílů tak i konkrétních způsoby jednání s klienty. Řešení složitých životních situací klientů v prostředí náročných a nejednoznačných pracovních podmínek vyžaduje, aby měli linioví pracovníci vyšší míru autonomie k tvorbě nezávislého úsudku (diskrece) při přípravě a vlastní interakci s klienty. Jde vlastně o požadavek mít „moc rozhodovat a definovat“ (Lipsky 1980; Baldwin 2000) 63 , která se ale managementu organizací ne vždy líbí (viz např. Brodkin 1997). Bylo totiž prokázáno, že rozhodovací volnost nemůže být chápána pouze z pohledu právní vědy jako prostor mezi zákonnými pravidly, ve kterém mohou aktéři volit (Galligan 1990, In: Campbell 1999) 64 . Poznatky ze sociálních věd 65 totiž vypovídají o tom, že každé lidské chování je jak strukturované (tj. ovlivněné např. právě formálními pravidly), tak i strukturující (tj. podílí se na vytváření neformálních pravidel; srv. Berger a Luckmann 1999). To znamená, že zákon a pravidla je možné považovat pouze za jednu strukturu z mnoha existujících omezení (Campbell 1999). Rozhodování aktérů totiž významně ovlivňují také politické, ekonomické, sociální a organizační sily vně zákonné struktury (Baldwin 1997). Diskreční rozhodování pak představuje přetrvávající proces, který je výsledkem významné interpretace zákonů a vnitřních předpisů organizace pracovníky (Baldwin 2000). Z těchto poznatků vyplývá, že rozhodovací volnost liniových (či obecně jakýchkoliv) pracovníků můžeme vnímat jako komplexní institucionální prostor, který umožňuje a zároveň i ovlivňuje jejich „manévrovací schopnosti“ v procesu interpretace zákonných norem a ostatních příslušejících předpisů a v procesech jejich rozhodování a následného rozhodnutí (Horák 2004a). Tento komplexní institucionální rámec zahrnuje soubory faktorů uvnitř organizace i mimo ni. Ty spolu s osobními postoji, hodnotami a zvyky liniového pracovníky jakožto člena určité skupiny a skupinové kultury ovlivňují jednak proces, ve kterém

62

Konkrétně jde o dilemata mezi: komplexními nebo zjednodušenými cíli; množstvím klientů nebo kvalitou služeb; neutralitou vůči klientům nebo favoritizováním některých z nich; jednostranností nebo symetričností vztahu ke klientům; procedurálním nebo situačním přístupem; materiální nebo nemateriální pomocí; zasáhnutím jakožto snahou řešit případ či nezasáhnutím (blíže Musil 2004). 63 Vedle tohoto vymezení může být rozhodovací volnost (diskrece) vnímána také jako interpretace pravidel v rámci komplexních organizačních procedur anebo odstoupení od pravidel či jejich destrukce (Baldwin 2000). 64 Právní paradigma neposkytuje prostor pro uvažování, že by mohla být individuální svobodná volba úředníka uspořádána, rutinizována a strukturována jinak nežli zákonem. Jde o přístup, který odpovídá tzv. formalisitckému politickému institucionalismu, historickému proudu studia legislativního chování, které předpokládá, že implementace politik probíhá v zásadě pouze v souladu s dodržováním formálních pravidel (Searing 1991). 65 Vedle práva se diskrecí hojně zabývá interpretativní sociologie využívající fenomenologický, na organizaci zacílený přístup. Pro pochopení povahy rozhodování je zde kladen mimořádný důraz především na významnost kontextu rozhodování (srv. Lipsky 1980; Goodsell 1981; Musil 2003).

72

interpretuje (a tedy i vnímá) cíle realizovaných programů, a jednak i rozhodování a výsledného rozhodnutí o způsobu implementace těchto programů. Vyšší míra autonomie je ale u liniových pracovníků i přes nelibost manažerů přítomna vždy. Důvodem je především četnost a bezprostřednost kontaktů mezi liniovými pracovníky a jejich klienty, čímž je obvykle zcela znemožněno monitorování a kontrola všech aspektů jejich práce. Mezi liniovými pracovníky a jejich nadřízenými se tak vytváří významný odstup a s posunem dolů po organizační hierarchii se pak diskrece zvyšuje (Wilson 1989). Koncentrace diskrece na nižších úrovních má ale paradoxní kvalitu, protože i když street-level byrokraté zastávají v procesu poskytování služeb rozhodující pozici, jejich pracovní podmínky zřídka umožňují maximální pracovní výkony. Od pracovníků se totiž na jedné straně očekává, že budou jednat s klienty jako s jednotlivci, ale jejich rostoucí počet je na druhé straně nutí vymýšlet rutiny pro jejich masové zpracovávání. Pracovní místa poskytovatelů sociálních služeb tak patří mezi nejvíce stresující povolání (např. Elmore 1978). Zatímco administrátoři na vyšší úrovni a tvůrci politiky jsou zcela zaujatí způsobem, jak jsou politiky ustanoveny v legislativě, nařízeních a směrnicích, hlavním zájmem street-level byrokratů je zvládat stres a složitost každodenní práce (Elmore 1978). Linioví pracovníci se v rámci své pracovní pozice a role dané organizační strukturou a odvislé rozhodovací volnosti snaží čelit nejednoznačným a nejednotným pracovním podmínkám a zájmům jiných aktérů tím, že se snaží rozvíjet specifické přístupy, tzv. „mechanismy zvládání“ [copying mechanisms] (Lipsky 1980), resp. „vlastní strategie interakce s klienty“ (Musil 2004). Jinými slovy jde o řešení, která pracovníci vynalézají, aby zvládli problémové klienty, velkou pracovní zátěž a tlaky plynoucí z nutnosti respektovat stovky pravidel a procedur a zodpovědně je přizpůsobit konkrétním klientům (Lipsky, 1991). Tyto mechanismy či strategie tedy pracovníkům umožňují řešit nejednoznačné služby a hodnoty, které jsou klíčovými prvky ovlivňujícími průběh jejich rozhodování. Věří přitom, že dělají to nejlepší, co je za daných nepříznivých okolností v jejich silách (Lipsky 1980). Podstatou mechanismů zvládání je nalézání a učení se relativně složité sadě pracovních neformálních rutin, které odpovídají jejich specializované odpovědnosti (Elmore 1978). Rutiny představují spoléhání se na jednoduché standardizované zdroje informací o klientech, které umožňují jejich jednoduchou a rychlou klasifikaci a označování („rozený alkoholik“, „drogově závislý“ apod.). Díky své formální povaze zajišťují rutiny osobní distanci mezi klientem a pracovníkem (Lipsky, 1980: 201). Tyto mechanismy zvládání vlastně představují rozvoj „schopnosti podezírat“ ve snaze rozpoznat lidi, kteří znamenají hrozbu vůči sobě samým anebo vůči administrativnímu systému. Užitím rutinizovaných mechanismů zvládání dochází k vyhýbání se dilematům, resp. k jejich oddalování. Účelem těchto strategií individuálních liniových pracovníků je tedy uplatnit a ospravedlnit právě ty způsoby jednání s klientem, které umožňují dilematům se vyhýbat (Musil 2004). Způsoby vyhýbání jsou v zásadě dva. První způsob je založen na změně interakce liniových pracovníků vůči klientům. K některým klientům je přistupováno na základě naplňování širšího pojetí cílů organizace, resp. implementovaných programů a jsou jim pak poskytovány mimořádné služby, zatímco k jiným je přistupováno z užšího hlediska. Tito klienti jsou potom rozlišeni podle předem stanovených kategorií přístupu a interakce s nimi probíhá zcela odlišně. Dilema pro pracovníka v tomto případě „zmizí“, protože dojde jak k zúžení, tak k zachování širšího pojetí cílů (ibid..). Druhý způsob vyhýbání se dilematům je založen na racionalizaci užitých postupů. Jde např. o konstatování, že zákon nic jiného než užší pojetí cílů nedovoluje a pracovník se tak utvrdí v tom, že širší varianta nepřipadá v úvahu, nebo že není legitimní. Dilema potom zmizí proto, že pracovník zapudí v myšlenkách širší variantu cílů (ibid..). 73

Vedle bezprostředního efektu mají tato řešení dlouhodobý vliv na navyklý způsob jak přistupovat ke klientům (Musil 2004). Postup, který původně vzniká ve snaze zbavit se riskantní volby, se tak může u pracovníků stát zvykem, může být přijat jako žádoucí a běžný a pracovníci si ho přitom nemusí uvědomovat (ibid..). Z Lipskyho (1980) konceptu street-level byrokratů vyplývá, že existence neurčitých pracovních podmínek vyvolává u liniových zaměstnanců dilemata, která se pracovníci v rámci své pozice, role a autonomie snaží řešit uplatněním vlastních strategií interakce s klienty (srv. Musil 2004). I když ale linioví pracovníci vykazují naprogramované chování, které představuje rutinní oddalování či přehlížení psychicky vyčerpávajících situací, mají možnost zvolit vedle neosobního, rutinního přístupu ke klientům, více osobní, ne-rutinní přístup. V této souvislosti můžeme na jedné straně odlišit byrokratické, neosobní chování založené na dodržování předem stanovených pravidel a norem organizace a na straně druhé profesionální, na životní situaci klienta zaměřené individuální chování, založené na dodržování norem dané profese. U liniových zaměstnanců pracujících v oblasti sociální politiky je totiž možné identifikovat mimo jiné především smysl pro profesionalismus a osobní etická dilemata. „Ve své práci totiž mají často vliv právě na ctnost jejich profesionálního statusu, znalosti o programu a pouta ke klientským skupinám či přímo ke klientům“ (Weimer, Vining 1992: 315-17). Dichotomii byrokratického vs. profesionálního jednání liniových pracovníků (a tedy i způsobů implementace sociálních programů) odpovídá i polarita výše uvedených všedních dilemat, se kterými se pracovníci každodenně setkávají. Byrokratické vs. profesionální jednání je pak možné vymezit vedle již uvedeného: „ neosobního a rutinního přístupu vs. osobního a ne-rutinního přístupu; jako: „ zaměřené na poskytování méně kvalitních služeb co největšímu počtu klientů vs. poskytování kvalitních služeb menšímu počtu klientů; „ prosazování oficiálně stanovených, obecných a vágních cílů programů vs. zjednodušování cílů podle vlastních představ; „ neutrální přistupování ke všem klientům vs. favoritizování vybraných z nich podle vlastních představ (Lipsky 1980); „ jednostranné jednání s klienty vs. symetrický vztah s klienty; „ řešení případů následováním předem stanovených procedur vs. řešení případů podle specifické situace klienta; „ poskytnutí pouze materiální pomoci klientům vs. zaměření se na uspokojení nemateriální pomoci; „ řešení sporného případu nezasáhnutím vs. zasáhnutím (Musil 2004).

74

11.2 Vliv byrokracie, profesionalismus a managerismu na jednání liniových pracovníků ve státních byrokratických organizacích: postavení profesionála v byrokratické struktuře a koncept byro-profesionalismu a nového veřejného managementu Profesionální linioví pracovníci a sledování jejich postavení ve státních byrokratických organizacích jsou předmětem zájmu sociologů organizace 66 již od 70. let minulého století (např. Scott 1969; Smith 1970; Blau a Meyer 1971; Forder 1974; Brown 1975). Obzvláště důležitým zdrojem informací o liniových pracovnících zaměstnaných ve veřejné a sociální politice přinášejí také studie, které se zabývající mechanismy fungování sociálního státu (např. Brodkin, 1997; 2001; Clark a Newman, 1997) a rolí liniových (sociálních) pracovníků v ní (Dominelli 1997; Harris, 1998; 2002). V případě sociologů organizace je při zkoumání profesionálů předmětem zájmu mj. 67 jejich mnohdy konfliktní postavení v byrokratické struktuře organizace, ve které jsou zaměstnání (obzvl. Scott 1969; Blau a Meyer 1971). Principy byrokracie a profesionalismu jsou totiž ve své podstatě protikladné. Podle Freidsona (2001) je na ně možné nahlížet jako na dva 68 odlišně fungující světy („modely“), které jsou založeny na odlišných předpokladech („logikách“). Logika byrokracie reprezentovaná státními i nestátními organizacemi, představuje „svět předpověditelnosti a efektivity“, ve kterém vedoucí a manažeři organizací kontrolují ty, kteří vytvářejí statky a služby. Produkce a distribuce statků a služeb je zde plánována a kontrolována administrativou velkých organizací, kdy každá z nich, ať již soukromá či veřejná, je ovládána na základě sady (organizačních) pravidel, které ustavují kvalifikaci těch, kteří mohou být zaměstnání k vykonávání různých prací a které definují jejich povinnosti. Logika profesionalismu je oproti tomu založena na existenci světa pracovníků, kteří mají specializované znalosti, které jim umožňují poskytovat obzvláště důležité služby a kteří mají moc organizovat a kontrolovat svou vlastní práci. Pouze oni mohou poskytovat konkrétní služby spotřebitelům, a nikdo jiný (tj. ani spotřebitelé ani manažeři). Jakožto členové své „profese“ 69 mají profesionálové právo kontrolovat a upravovat výhradně práci svých kolegů. Své moci samostatně jednat nezneužívají, protože se věnují práci z nadšení a touhy pomoci druhým nežli kvůli maximalizaci svého užitku. Uživatelé služeb a manažeři se tak mohou spolehnout na vysoce kvalitní práci za rozumnou cenu. Za „profesionály“ bývají obvykle považováni pracovníci s absolvovaným výcvikem, kteří se zároveň přiklánějí k vnějším profesionálním referenčním skupinám (Scott 1969) v podobě profesních komor, sdružení a asociací. Hlavním cílem těchto skupin je vytváření a 66

Profesionalismem jakožto zájmem o studium profesí se pochopitelně nezabývali pouze sociologové organizace, ale i politologové (v souvislosti se zkoumáním zaměstnaneckých asociací), vědci zabývající se pracovními trhy (zaměstnaneckými) a veřejní politikové (kritizující profesionalismus jako v politice nežádoucí skupiny lidí) (Freidson 2001). 67 V sociologické literatuře existují vedle uvedeného sledování vztahů mezi profesionály a administrátory další dvě témata – jednak (marná) snaha o vymezení profese a změření stupně profesionalismu u odlišných zaměstnání a dále studium vlastního procesu profesionalizace (Forder 1974). 68 Freidson (2001) se v této souvislosti zmiňuje i o modelu třetím, o svobodných trzích. Jde podle něj o svět organizovaný na základě spotřeby, kde jsou hodnotou náklady a kde je klíčovým principem svobodná soutěž, která podporuje inovace a následně zvyšuje různost a kvalitu statků a sllužeb a stlačuje tak cenu.. Konkrétně řečeno, kdokoli z nás si v tomto světě může cokoli vybrat, koupit a prodat. Dochází přitom k individuální soutěži, abychom koupili za co možná nejnižší cenu a prodali za co nejvyšší. 69 V této souvislosti můžeme odlišit profesionální „profesi“ od neprofesionálního „zaměstnání“ (Evetts, 2001 In: Freidson 2001). Blíže text níže.

75

kontrola kritérií („standardů“), podle kterých je hodnocen výkon pracovníků profese. Tyto skupiny totiž, stejně jako pracovníci, vládnou shodným, systematicky utříděným poznáním, profesionální autoritou a kulturou, prosazují dohodnutý etický kodex správného jednání a vyžadují jeho dodržování pod hrozbou sankcí profesionální komunitou (srv. Greenwood 1965). Tyto skupiny tak mají dvojí moc: vedle již zmíněné moci kontrolovat kritéria výkonu profesionálů mají moc určit, kdo je kvalifikovaný k vykonávání a definované sady úkolů (a případně zabránit, aby je vykonával někdo jiný (Freidson 2001). Na základě této moci jednotlivé profese vlastní anebo aspirují na vysoký status ve společnosti založený na racionálně pragmatické autoritě (Forder 1974). „Profesionalismus“ jinými slovy představuje ideologii, jejíž funkcí je legitimovat moc, autoritu a status profesních skupin představovaných lékaři, učiteli, sociálními pracovníky apod. (Forder 1974). U profese sociální práce, a tedy i u liniových (sociálních) pracovníků angažujících se ve veřejné a sociální politice, kteří jsou centrem našeho zájmu v této práci, je ale situace složitější. Nejde totiž o plně „profesionální profesi“ (resp. „ideální profesi“), ale o tzv. „poloprofesi“ (resp. „semi-profesi“ – Etzioni 1969; Scott 1969; někdy se hovoří o „slabé profesi“ – Musil 2004). Narozdíl od profesí jako jsou lékaři či právníci, sociální pracovníci a jejich referenční skupiny splňují pouze jednu z výše uvedených charakteristiky ideální profese vymezených Greenwoodem (1965), a tím je etický kodex. Zbylé charakteristiky (tj. systematicky utříděné poznání, profesionální autorita a kultura, a kodex správného jednání) splněny nejsou. Příčinu poloprofesionality liniových (sociálních) pracovníků můžeme spatřovat především v komplexnosti životních situací klientů, které je neobyčejně obtížné řešit, a jde tak často o „léčení neléčitelného“ (Howe 1986). Role liniových (sociálních) pracovníků je navíc ztížena tím, že jde o tzv. „zprostředkující profese“. V případě státních organizací představují linioví pracovníci „zprostředkovatele“ mezi státem a klienty. Rozhodují přitom ve velmi obecných termínech, kdo bude klienty, kteří budou využívat jimi poskytované služby, co jim má být podle legislativy poskytnuto a jaká bude obecná alokace zdrojů (Johnson 1972, In: Harris 1998). Za základní „principy profesionalismu“, které určují výslednou roli a praktiky liniových profesionálních pracovníků v organizacích, budeme považovat požadavek autonomie k dodržování jednotné profesionální ideologie a z ní vyplývajících norem, tj. profesionálních pravidel a standardů (viz schéma 2). Jak již bylo řešeno, jádrem profesionalismu jsou totiž specifické a společností uznávané znalosti a dovednosti pracovníků, které nejsou jednoznačně standardizovatelné 70 , a tím i racionalizovatelné. K jejich prosazování vyžadují profesionální pracovníci (oproti neprofesionálům) autonomii nutnou k vykonávání jejich specifické práce, která je nezbytná jak v oblasti jejich profesionálních úsudků a rozhodování, tak i v odolnosti vůči nařízením (Forder 1974; Freidson 2001; srv. Lipsky 1980; 1991). Požadavek autonomie je podporován výše zmíněnými profesními institucemi, které monitorují vzdělání a výcviky pracovníků, poskytují licence, a kontrolují tak aspekty profesionálních praktik a disciplinují své vzdorující členy. Využívají k tomu své vlastní ideologie a normy (pravidla a standardy), které by měly být dodržovány. Tyto aspekty interní regulace a seberegulace mají v případě profesionálních liniových pracovníků ve státních organizacích na lokální úrovni za cíl chránit je před intervencemi státní vlády (srv. Evetts, 2001; Harris, 1998; Harris, 2002).

70

Předpoklad nenaprogramovatelnosti jednání profesionálních pracovníků byl opakovaně potvrzován např. v oblasti práce s dětmi od 70. let minulého století ve Velké Británii (blíže Howe 1986,; 1991).

76

Schéma 3 Základní prvky profesionalismu AUTONOMIE: kvalifikace a dovednosti

KONTROLA

IDEOLOGIE, PRAVIDLA, a STANDARDY: principy práce TRÉNOVANOST ROLE A PRAKTIKY: nefektivní (z hlediska optiky soutěžení/trhu i byrokracie/pravidel)

Zdroj: vlastní konstrukce na základě textů následujících autorů: Scott (1969); Smith (1970); Forder (1974); Freidson (2001).

Převaha profesionalismu nad byrokracií v současných státních organizacích byla v posledním desetiletí potvrzena celou řadou vědců, kteří se zabývali změnami manažerských praktik, technologiemi a prostředím firem (blíže např. Freidson 2001; Riccucci 2005). Tato skutečnost jinými slovy znamená, že základní byrokratické principy hierarchické kontroly realizované na základě formálního dohledu byly nahrazeny novými formami organizace a zaměstnanosti (např. otevřenými systémy či volně spojenými dynamickými sítěmi – blíže kpt.2.1 a dále kpt.12.1), které jsou založeny na autonomii aktérů a možnosti uplatňovat normy své profese. Při uplatňování profesionálních principů v byrokraticky fungující organizaci (tj. v našem případě při přítomnosti profesionálního liniového pracovníka v ryze byrokratické státní organizaci) můžeme identifikovat dva základní komplementární typy konfliktů, které oba souvisí s požadavkem autonomie liniových pracovníků a ovlivňují tak jejich vnímání cílů implementovaných sociálních programů a způsobů jejich implementace (srv. Scott 1969; Smith 1970; Forder 1974; Blau a Meyer 1971): První konflikt se týká odlišného typu využívaných norem určujících jednání liniových pracovníků (byrokratické normy vynucované v organizaci vs. profesionální normy získané mimo organizaci). Hlavním problémem je zde skutečnost, že jeden ze základních principů profesionalismu předpokládá, že profesionálové nebudou dodržovat výhradně nadřízená „formální“ pravidla a procedury stanovená zákonem a organizací, ale budou se snažit spíše naplňovat normy a pravidla postupů své vlastní profese, které vyzdvihují „neformální“ způsoby jednání s klienty. Požadavek autonomie profesionálních liniových pracovníků k prosazování profesionálních norem pak nutně vede ke konfliktu principů byrokratické organizace se standardy profesionálních praktik. Odlišnost byrokratických (organizačních) a profesionálních norem má totiž logicky za následek tendenci managementu organizace

77

omezovat autonomii profesionálů a vést jejich chování k dodržování organizačních norem pomocí různých způsobů kontroly 71 (Riccucci 2005). Druhý, bezprostředně související typ konfliktu, se týká odlišné hierarchie kontroly dodržování byrokratických a profesionálních norem využívaných liniovými pracovníky (hierarchický systém kontroly zahrnující odpovědnost vůči nadřízenému v byrokratické struktuře vs. sebekontrola a sebe-odpovědnost profesionálů). Ta má bezprostřední vliv na rozsah autonomie liniových pracovníků (tendence byrokratického systému omezovat jejich diskreci vs. touha profesionálů mít diskreci co nejširší). Hierarchie profesionální struktury totiž sestává ze série poradenských vztahů, které mají synergickou povahu. Základním zdrojem disciplíny profesionálů je to, že standardy, které by měly dodržovat, vycházejí z profesionálního školení a norem jejich kolegů. Profesionál pak jedná s uživateli služeb na základě svého profesionálního úsudku a i když jeho nadřízení kolegové nesouhlasí s jeho rozhodnutím, nic s tím nemohou dělat díky jeho právu na svou vlastní volbu (Smith 1970). Zatímco profesionál vyžaduje k řešení konkrétních případů anebo při vymezování svých práv a povinnosti minimum nařízení (a velký prostor pro samostatné rozhodování), a tedy i minimum kontroly, byrokratická hierarchie je systémem velmi přísné kontroly (a malého prostoru pro samostatné rozhodování). Byrokrat je totiž ovládán pravidly a nařízeními, která definují jeho povinnosti. Na jejich základě řeší jednotlivé případy a v případě jakýchkoli pochybností se musí obrátit na nadřízeného úředníka (ibid.., p. 26). Zkoumáním reálného vlivu byrokratického systému státních organizací na liniové (sociální) pracovníky, kteří jsou v nich zaměstnaní, se zabývalo již v polovině 70. let několik autorů. Ti potvrdili existenci výše uvedených rozporů v organizacích sociální práce s tím, že profesionálové (z řad lékařů, vysokoškolských profesorů, vědců a sociálních pracovníků apod.) se vyskytují ve dvou odlišných a částečně konfliktních institucionálních prostředích (Scott 1969) 72 . Konkrétně byly identifikovány následující oblasti konfliktu (Smith 1970: 367; Brown 1975:129): „ Organizace zaměstnávající sociální pracovníky typu nemocnic, univerzit a sociálních úřadů mívají oddělené struktury (byrokratické) administrativy a profesionálních praktik73. Dojde-li ke kontaktu těchto dvou struktur, dochází ke konfliktům a zmatením. Zatímco byrokraté vnímají profesionály jako nedisciplinované, profesionálové vidí byrokraty jako omezující jejich specializované dovednosti. „ Díky časté polo-profesionalitě sociálních pracovníků, která je způsobena relativně krátkým odborným výcvikem a dočasně ustanovenými soubory znalostí a etickým kodexem, je 71

Kromě možnosti odepřít liniovým pracovníkům zdroje různého typu, omezit příležitosti pro praktikování jeho dovedností a možnosti povýšení a získání vyššího statusu v organizaci (Forder 1974), bývá nejčastěji zmiňován přímý a nepřímý způsob kontroly. V prvním případě jde o „výcvik“ pracovníka s cílem internalizovat standardy závazku vůči organizaci a osvojit úrovně kompoentencí, které zajistí, že pracovníkovo budoucí jednání bude v souladu s daným souborem norem i při absenci intenzivní kontroly. Dalším způsobem kontroly spočívá v míře a typu „komunikace“. Vedení organizace má totiž možnost vyžadovat od liniových pracovišť různé zprávy, kopie a jiné dokumenty a/nebo distribuovat či omezovat přístup k informacím, které do organizace přicházejí z veční (Smith 1970; srv. Croziér zablokovaná společnost). 72 Konfliktní prostředí mají za následek, že se profesionální pracovník často vyznačuje mj. tím, že (Scott 1969: 89): je kritický vůči organizačním cílům, cílům sociálních programů a standardům výkonu, obzvláště v případech, kde nejsou spoluutvářené členy jeho vlastní profese; vyžaduje a očekává vysoký stupeň autonomie, a tím i odstup od kontroly organizací; a je méně vnímavý vůči sankcím organizací a má větší zájem o dobré názory kolegů nežli vysoké hodnocení nadřízených administrátorů. 73 Např. v sociální práci profesionálové dělají rozhodnutí o jednotlivých případech, zatímco administrátoři se starají o dokumenty, dělají finanční rozvahy, zajišťují ubytování apod. (Smith 1970).

78

jejich autonomie mnohdy menší než u pevněji ustavených profesí 74 a může tak docházet ke konfliktu mezi byrokratickými a profesionálními normami (standardy) mezi jednotlivými skupinami profesionálů75. Sociální pracovník je navíc mnohdy více kontrolován svými nadřízenými než typický profesionál, vykonává své aktivity ve větším detailu a obvykle si nemůže dovolit rozhodnutí odmítnout poskytnout klientům služby. Z logiky konceptu profesionalismu - a z existujících empirických studií, které platnost tohoto konceptu potvrzují - také vyplývá, že profesionálové jsou sami pány nad sebou samým a jejich ovlivnění jinými profesemi (nadřízenými) je minimální anebo nepřímé. Zabýváme-li se tedy výhradně profesionalitou liniových pracovníků veřejné a sociální politiky, kteří poskytují výsledné sociální služby dané politiky (je přitom zřejmé, že manažeři výslednou politiku neposkytují), neděláme velkou chybu. Moc liniových (sociálních) pracovníků státních organizací veřejné a sociální politiky samostatně se rozhodovat ale není vůbec jednoznačná, jak již bylo výše naznačeno v souvislosti s jejich menší autonomií nežli u pevně stanovených profesí. Tuto skutečnost potvrzuje i výzkum, který byl proveden již na začátku 70. let ve snaze empiricky testovat profesionální orientaci sociálních pracovníků v administrativě a srovnat ji s již dříve ověřenou profesní orientací lékařů, vysokoškolských profesorů a vědců. Byly přitom zjištěny mj. následující skutečnosti (Scott 1969 110-13): „ Sociální pracovníci nemají na rozdíl od jiných profesí možnost vyjednat si své pracovní požadavky s laickou veřejností, která by jim tolerovala větší rozsah autonomie potřebné k výkonu profesionálních služeb. Velký počet z nich proto pracuje v prostředí práva a procedur a nikoli vlastního úsudku. „ Politika organizací, ve kterých jsou sociální pracovníci zaměstnání, nebyla často vnímána sociálními pracovníky jako kompatibilní s jejich profesionálními hodnotami. Systém pravidel ovlivňující jejich aktivity byl většinou považován za brzdu jejich profesionálního vývoje a zasahující tak do jejich pokusů pomáhat klientům. I přes zjevnou odlišnost principů byrokracie a profesionalismu existuje názor, že oba tyto přístupy nemusí být nutně v každém svém aspektu ve vzájemném protikladu, neboť některé prvky mají společné. Jde zejména o tendenci chovat se vůči uživatelům služeb emocionálně nestranně (tzv. „bez hněvu a zaujatosti“). Dále, jak profesionál, tak i byrokrat jsou experty trénovanými pouze ve své úzce vymezené oblasti zájmu. Posledním společný prvkem je doba zastávaná ve funkci, která je důležitým aspektem kariéry jak profesionála, tak i byrokrata (Blau a Scott 1962). V této souvislosti je nutné si uvědomit, že uvedené společné 74

Často používaná analogie profese sociální práce a medicíny může být vnímána jako nesprávná. Zatímco lékaři totiž nabízejí „osobní“ služby, sociální pracovníci poskytují (jak již bylo výše uvedeno) „funkce své agentur“, plní statutární povinnost a ve velkém rozsahu poskytují materiální služby z omezených zdrojů. Jsou tak „vrátnými kontrolujícími přístup k příslušenstvím, které chtějí klienti“ (Brown 1975: 129). 75 Tyto tenze mezi byrokratickými a profesionálními principy v sociální práci mají často podobu vnucení pravidel a hodnot jedné skupiny druhé i proti jejímu přání s hrozbou narušení jejích původních hodnot. Jde tedy o tzv. model „trestající byrokracie“ [punishmen centred bureaucracy] (Gouldner 1964). Vedle tohoto typu Bylo totiž zjištěno, že byrokratická struktura neovlivňuje všechny aktivity v organizaci stejným způsobem, protože pravidla jsou v organizaci prosazována třemi odlišnými způsoby, kterým odpovídají tři ideální modely byrokracie. Vedle uvedené trestající byrokracie Gouldner (1955) rozlišil i tzv. „předstíranou“ byrokracii [mock bureaucracy] a byrokracii „reprezentativní“. V prvním případě jsou pravidla na organizaci uvalena z vnějšku a nejsou dodržována nadřízenými ani podřízenými a v případě reprezentující byrokracie obě skupiny, tj. nadřízení i podřízení, podporují pravidla a považují sebe za odpovědné za jejich ustavení a dodržování.

79

charakteristiky byrokratů i profesionálů představují poměrně obecné kategorie. Domníváme se proto, že jejich praktické využití v konkrétním výzkumu je omezené, závislé na kontextu zkoumání. Namísto společných charakteristik profesionála a byrokrata dochází v praxi spíše k nucenému příklonu byrokrata k profesionálním principům anebo k příklonu profesionála k využití byrokratických principů. V prvním případě mnozí linioví pracovníci zaměstnaní ve státní správě často zastávají funkce, které překračují jejich běžnou (byrokratickou) roli: vedle administrativních úkonů mají také povinnost nahlížet na blaho klientů, nabízet jim pomoc, když mohou a odkazovat je na jednotlivé organizace. V druhém případě je práce profesionálních liniových (sociálních) pracovníků kromě mimo-organizačního institucionálního prostředí také výrazně ovlivněna samotným pracovním, prostředím uvnitř státní organizace, které je založeno na byrokratických principech. A „i když profesionální etika sociálních pracovníků podporuje realizaci její pečovatelské dimenze, její využití v praxi je omezováno organizačními, legislativními, ekonomickými a politickými prioritami“ (Dominelli 1997:221). V mnoha ohledech tak linioví pracovníci reálně představují hybridy (Stevenson 1972 in Brown 1975), protože kombinují profesionální a byrokratický styl jednání s klienty (Blau a Scott 1963). Ve studiích o vývoji sociálního státu a roli liniových zaměstnanců se v této souvislosti hovoří o tzv. byroprofesionalismu. Od poloviny 60. let, resp. od konce 80. let byly tyto principy navíc ovlivněny manažerismem. 11.2.1 Byroprofesionální principy fungování sociálních států a jejich vliv na jednání liniových zaměstnanců Dalším možným zdrojem informací o roli liniových pracovníků zaměstnaných ve veřejné a sociální politice přinášejí studie zabývající se fungováním sociálního státu (např. Brodkin, 1997, 2001; Dominelli 1997; Clark a Newman, 1997; Harris, 1998, 2002). V nich je možné všímat si odlišných principů fungování administrativy sociálního státu a jeho vlivu na výsledné jednání liniových (sociálních) pracovníků s klienty (tyto principy administrativy je možné vnímat zároveň jako principy fungování vnitro-organizační institucionální prostředí liniových pracovníků). Ve vývoji poválečného sociálního státu v Evropě i jinde ve světě je možné identifikovat dvě období s odlišným způsobem administrativy, která navazují na kritiku tradičního administrativního (byrokratického) státu 76 . V prvním období (do poloviny 60. let v USA a do konce 80. let v Evropě) bylo fungování sociálního státu ovlivněno tzv. „Novou

76

Vznik a zánik administrativního státu bývá datována mezi lety 1887 a 1929 Jejím cílem byla snaha o maximální výkonnost státu na základě detailně vymezeného a systematicky prosazovaného veřejného práva. Prostředky dosažení těchto cílů byla po vzoru Webera (1947) formální kontrola politických představitelů, hierarchická byrokracie a neutralita a anonymita úředníků. (Hoós et al 2005). Na tento typ administrativy od začátku 30. let do roku 1944 významně reagovaly zastánci teorie řízení [tzv. scientific management, business administration]. Ti se zaměřili na kritiku tradičního byrokratického aparátu: centrem jejich zájmu byly nejasné standardy hodnocení výkonu úřadu, zaujatost informací o výkonu získaných od samotných úřadů, nedokonalá kontrola a nedostatečná efektivita, existence koalice byrokratů a jejich klientů (Hoós et al 2005).

80

veřejnou administrativou“ 77 , přičemž organizace jeho administrativy byla založena na principech tzv. „byroprofesionalismu“. V následném období došlo k inkorporaci tzv. „Nového veřejného managementu“ 78 , a tím i principů manažerismu (srv. Hoós et al 2005). „Byroprofesionalismus“, který je možné identifikovat v první etapě vývoje poválečného sociálního státu, se vyznačuje racionální administrací byrokratických systémů a současně profesionální expertízou poskytovaných služeb (Harris 1998). Předpokládá se, že byrokratická administrativa na jedné straně zaručí sociální nestrannost institucí sociální politiky a profesionalismus na straně druhé zajistí využití hodnotných znalostí v průběhu poskytování jednotlivých služeb veřejnosti. Nejde přitom ani o čistý autonomní profesionalismus ani o převládání principu byrokratické hierarchie, ale o spojení obou prvků (Clark a Newman 1997). Byroprofesionální přístup se konkrétně vyznačuje tím, že praktiky liniových (sociálních) pracovníků jsou ovlivněny příkazy stanovenými centrální vládou, které vyplývají z legislativy (zákonů, strategických dokumentů metodik apod.). Omezená finanční kontrola a široký rozsah pro vlastní interpretaci legislativy poskytuje lokálním autoritám možnost měnit své struktury, procedury a podobu a úroveň poskytovaných služeb, aby byly v souladu s vládou obecně stanovenými směrnicemi politiky a programů. Vnitřní řízení organizací má být v souladu s požadavkem technické kvalifikace pracovníků, ve kterém se výkonoví manažeři snaží kontrolovat pracovní postupy liniových pracovníků pomocí supervize. Linioví pracovníci však nepředstavují jejich podřízené díky své autonomii, v rámci které mají kontrolu nad svým časem a kontaktem s uživateli služeb (rozhodují se, kolik času klientům věnují a jakým způsobem; jak často se s uživateli setkají apod.). Služby poskytované klientům tak nejsou pouze pracovním procesem zprostředkovaným státem, ale i pracovním procesem konstruovaným v kontextu specifických a jedinečných lokálních politik (Harris 1998). Jinými slovy, „individuálnímu sociálnímu pracovníkovi zůstává určitý stupeň odpovědnosti za osobní rozhodování, který je podstatně větší než u jiných skupin zaměstnanců. Zatímco změny v organizační struktuře jsou výhradně reakcí managementu na vzniklé problémy, odpovědnost nesená individuálními pracovníky je málo ovlivněna“ (Bamford 1989, In: Harris 2002: 155). Vývoj sociálního státu ale dospěl také k výraznějšímu omezení profesionální složky byroprofesionálů, alespoň ten americký. Příkladem je první významná reforma sociálního státu, ke které došlo ve Spojených státech na konci 60. let a na začátku 70. let minulého století (blíže Brodkin 1997; Dominelli 1997). U politiků tehdy převažoval názor, že linioví (sociální) pracovníci jsou velmi náladoví a působí rušivým dojmem (Goodsell, 1981). Byli přezírání jak pravicí, tak i levicí. Pravice je kritizovala za štědrosti v distribuci sociální pomoci a 77

Nová veřejná administrativa reagovala na dosavadní nedostatečné ideologie veřejné správy a zároveň se snažila podpořit roli administrátora jakožto aktivisty usilujícího o sociální rovnost občanů. Prostředkem dosažení těchto cílů byl především: zvýšený důraz na aktivnější participaci zaměstnanců státních a lokálních organizací; decentralizace jakožto projev zvýšení občanské účasti; a zastupitelská byrokracie spočívající v zastupování zájmů občanů pracovníky ve veřejné správě (Hoós et al 2005). 78 Nový veřejný management zaváděný od poloviny 60. let v USA a od poloviny 80. let v Evropě klad důraz na ekonomičnost, účinnost a efektivnost nákladů a organizací, nástrojů a programů sociálního státu, jakož i na zvýšení kvality jím poskytovaných služeb. Těchto cílů mělo být dosaženo zavedením nového způsobu řízení, tzv. nové vlády [new governance], která představovala tendenci uvolnit všudypřítomnou kontrolu, zflexibilnit řízení managementu, měření výkonů, kontraktování a privatizace (srv. Brodkin, 1997; 2001; Hasenfeld, 1984; Clark a Newman, 1997; Harris,1998; Hoós et al 2005).

81

obviňovala je z podvodů, plýtvání, zneužívání a lenosti. Levice tvrdila, že obtěžují chudé domácnosti např. nočními návštěvami, porušují pravidla sociální pomoci, jsou lehkovážní, tvrdohlaví a omezení ve svých úsudcích (Brodkin 2001). Důsledkem těchto názorů bylo zavedení tzv. „rodinného veřejně byrokratického modelu“, který spočíval v posílení hierarchické organizační struktury, zdůraznění manažerské kontroly standardizací praktik výkonných pracovníků a omezením jejich rozhodovací volnosti. Kvalifikovaní sociální pracovníci byli ze státních organizací poskytujících sociální pomoc propuštěni a nahrazeni nekvalifikovanými pracovníky. „Praktiky byrokratů se přesunuly od procesů zaměřených na potřeby jednotlivých klientů před reformou k procesům zaměřeným na procedury. Přístup klientů k sociální pomoci byl systematicky blokován na základě nově nastavených kritérií vhodnosti, které vyžadovaly enormní papírování“ (Brodkin 2001: 6). Zatímco ve Spojených státech došlo k uvedeným restrikcím profesionality u byroprofesionálů, evropský poválečný sociální stát nebyl tímto trendem poškozen. Vyvíjel se „dvojí logikou reprezentace veřejného - byrokratickými znalostmi zaručujícími sociální nestrannost a odvolávajícími se na služby veřejnému zájmu, a profesionálními znalostmi zaručujícími užití hodnotových znalostí k poskytování služeb veřejnosti a utvořenými jako stroje sociálního pokroku a zlepšení, pomocí kterých by mělo být dosaženo veřejného prospěchu“ (Clark a Newman 1997: 13). 11.2.2 Manažerské principy fungování sociálních států a jejich vliv na jednání liniových zaměstnanců Byrorprofesionální způsoby organizace sociálních služeb, které dominovaly v poválečném sociálním státu, byly na konci 80. let a začátku let 90 minulého století nahrazeny ideologií „Nového veřejného managementu“, která sledovala principy flexibility, účinnosti, přísné kontroly a decentralizace (Brodkin, 2001). Došlo k zestátnění sociální práce jakožto profese většiny liniových pracovníků zaměstnaných ve státních organizacích. Jeho projevem byla větší byrokratická kontrola, významný vliv managementu na definování profesionálních úkolů, kontrola pracovního výkonu a formálním vymezením služeb dostupných klientům (Dominelli 1997). Důvodem zavedení vědeckého manažerismu jakožto snahy prosadit nové způsoby řízení pracovního procesu v organizacích, byla soustavná kritika institucí sociálního státu, které poskytují výsledné služby veřejnosti. Tyto instituce byly vnímány jako neúčinné, nákladné, s nedostatkem zájmu o účinnost a hodnotu peněz (Harris 1998, 2002). Hlavní příčinou této kritiky byl kolaps důvěry v neutralitu byroprofesionálních režimů profesionálové byly vnímáni jako zranitelní díky svému zaměření na klienty a zároveň jako vyžadující příliš velkou regulaci a kontrolu managementem. Zároveň byla byrokracie kritizována jako nevhodná, neúčinná a neosobní organizační forma, která je špatně adaptována na požadavky složitosti a změny moderního světa. Byroprofesionálové byly také kritizováni za neosobní přístup samotnými klienty sociálního státu (Clark a Newman 1997). Nutnost reformy byroprofesionálního způsobu organizace sociálního státu se týkala mj. (Clark a Newman 1997; Harris 1998): „ organizační reformy, které umožní zavedení manažerské kontroly, a tím i dosažení větší účinnosti poskytovaných veřejných služeb; „ zavedení tržních mechanismů do veřejného sektoru, které budou zahrnovat privatizaci, kontrolu nákladů a decentralizaci řízení; a „ zavedení kvazitrhů a větší důraz na potřebu zlepšení kvality služeb s důrazem splnit přání jednotlivých uživatelů služeb. 82

Podstatou organizačních reforem byl tzv. „manažerský model organizace sociálních služeb“, který spočíval v informační nadvládě managementu nad liniovými pracovníky, a tím i na všudypřítomné kontrole jejich práce (Harris, 1998; 2000). Konkrétně šlo o snahu spojit proces shromažďování a rozvoje informací o pracovním procesu managementem, aby byly získané informace ochráněny před ztrátou a zároveň aby byly eliminovány informace mezi podřízenými pracovníky. Informační monopol manažerů založený na znalostech jednotlivých kroků pracovního procesu by pak spolu s kontrolou jejich dosahování měl umožňovat řízení pracovních postupů, aby bylo dosaženo očekávaných cílů organizace, a tedy i cílů realizovaných programů (jde o „řízení cílů“, tzv. „management by objectives“) 79 . V souvislosti s decentralizačními trendy Nový vědecký management poskytuje liniovým pracovníkům autonomii pro jejich práci a činí je tak plně zodpovědnými za své aktivity. Na pracovní proces pohlíží jako na proces složený z technické a ideologické komponenty. Technická komponenta představuje samotný proces práce anebo její „význam pro pracovníka“ a ideologická komponenta je vnímána jako uvědomění si „využití výstupu“ pracovního procesu (Derber 1982 In: Harris, 1998). Myšlenkou nového vědeckého managementu je zde předpoklad, že vlastní-li profesionální liniový pracovník technické znalostí a dovedností, nutně to neohrožuje zájmy managementu a neexistuje proto požadavek technické kontroly jeho práce. Zároveň existuje názor, že někteří profesionální linioví pracovníci by mohli mít výrazný stupeň technické autonomie při určování reakcí na potřeby uživatelů služeb. Zavedení kvazitrhů a většího důrazu na potřebu zlepšit kvalitu poskytovaných služeb bezprostředně souvisí s potřebou decentralizovat řízení sociálního systému, i přestože služby mají být nadále financovány státem a regulovány vládou (LeGrand, Barlett 1993; Sol a Westerveld 2005). V souvislosti s decentralizací řízení došlo během vývoje sociálního státu k omezením v řízení lokálních organizací centrálními vládami, k privatizaci veřejných služeb a k tzv. „odstátnění“ [degovernmentalism]. Jde o proces, během kterého je část systému poskytovaných služeb přesunuta do soukromého sektoru s ospravedlněním, že takto poskytované služby budou ekonomicky efektivnější, dojde k redukci byrokratizace, podpoře inovací a větší vnímavosti liniových pracovníků vůči potřebám klientů (Hasenfeld 1984). Odstátnění představuje přirozený důsledek nárůstu nových dostupných finančních zdrojů (zejména z fondů) a možnosti autonomního řízení lokálních organizací. Tento proces měl za následek nárůst vlny soukromého kontraktování služeb u nestátních organizací a zapojení mnoha na zisk zaměřených firem do obchodování se sociálními službami (Brodkin, 2001) 80 . Samotný proces kontraktování, který sleduje principy soutěživosti a prodejnosti, se nevztahoval pouze na uzavírání dohod mezi státními a nestátními aktéry anebo dohod o 79

Řízení pracovního výkonu managementem podle cílů je součástí celého spektra přístupů a forem obecného řízení výkonu (managementu výkonu). Ty jsou v současnosti ověřovány a postupně implementovány do mnoha oblastí veřejné a sociální politiky v řadě evropských zemí. Patří mezi ně přístupy, které jsou široce známy jako “Management by Objectives” (MBO), “Quality Management” (QM), “Controlling” a “Benchmarking” (blíže o těchto metodách viz Winkler, Horák a Žižlavský 2003). Řízení podle cílů (MBO) je definováno jako způsob řízení který postupuje podle kvantitativně vymezených cílů. Na základě uvážlivé formulaci těchto cílů dochází k neustálému zdokonalování výkonu organizace. Celý postup tedy předpokládá ex-ante provedenou konkretizaci operačních cílů a ex-post provedené měření výsledků. Manažerský cyklus sestává z (1) formulace cílů a jejich operacionalizace, z (2) decentralizované implementace cílů a úkolů, z (3) monitorování průběhu a výsledku činnosti organizací, (4) z praktické korekce cílů vyplývající z finálního vyhodnocení (ibid., s.37). 80 I přes zavádění kontraktování zůstává ve většině zemí stát největším poskytovatelem služeb. Např. ve Spojených státech pokrývají soukromé agentury pouze 13% příjemců (Brodkin, Fuque, Toren, 2002 In Brodkin 2001).

83

administrativních službách v rámci stávajícího systému veřejných institucí. Šlo především o zavádění individuálních dohod liniových pracovníků státních organizací s uživateli služeb (nejčastěji nezaměstnanými) 81 , které mělo vést ke zlepšení poskytovaných služeb (Sol a Westerveld 2005). Jde o tzv. „model kontraktu“, který je, univerzální organizující princip veřejných reforem sociálního státu v Evropě i ve světě (World bank 1995 in Sol a Westerveld 2005; Brodkin 1997). Právě tyto individuální kontrakty jsou centrálním zájmem praktické části této práce (viz část IV) Konkrétní výsledky sociálních reforem zavádějících principy manažerismu např. ve Spojených státech ukázaly, že došlo k posílení myšlenky poskytnout liniovým (sociálním) pracovníkům větší rozhodovací volnost. A to i navzdory skutečnosti, že jejich pomoc klientům je často omezena z důvodu nedostatečných zdrojů, nekvalifikovaných zaměstnanců a ambivalentních cílů realizovaných programů (např. Brodkin 2001; Riccucci 2005). Implementace politiky bývá často překroucena naplánováním kvót pro přijímané klienty managementem a kvantita tak často musí převládnout nad kvalitou služeb. Linioví pracovníci jsou tak nuceni umísťovat klienty do programů bez ohledu na to, jak se v programech sami angažují, neboť vzhledem k federálním ukazatelům výkonnosti se tato umístění „počítala“ jako výsledek úspěšné implementace (Brodkin, 1997; 2001). Linioví pracovnici přitom vykonávali praktiky, u kterých byl nadřízenými manažery kladen důraz – s ohledem na splnění výkonových norem - na to, co pracovníci vykonávají a ne na to, k čemu tyto aktivity slouží. Jinými slovy, liniovým pracovníkům nebyli sděleny cíle programů, kterých součástí byly jejich praktiky, ale nutnost provádět dané praktiky (srv. Jewell a Glaser 2000; Riccucci 2005). Brodkinová (2001: 8) v této souvislosti konstatuje, že „..namísto změny úřední kultury či vytvoření nové ideologie, kdy by praktiky případových pracovníků závisely na tom, čemu sami věří či tvrdí, že věří, došlo k tomu, že důraz byl kladen na to, co by měli dělat“. Derberovými (1982; 1983, In: Harris, 1998) slovy, se management zaměřil na technickou komponentu pracovního procesu, namísto komponenty ideologické. V organizaci administrativy americké sociální politiky je tedy rozhodovací volnost liniových pracovníků „charakteristickým znakem a zároveň i hrůzou“ při zvažování existujících a plánovaných opatření novodobých sociálních služeb směřujících k tržnímu modelu. Odstranění rozhodovací volnosti bylo shledáno jako marné a frustrující (Brodkin 2001). Výše uvedené zkušenosti o zavádění principů manažerismu v americkém prostředím jsou zjevným projevem slabin ideologie Nového veřejného managementu. Centrem jeho časté kritiky je jednak obecnost, která je patrná v dílčích oblastech sociálního státu a administrativy, a dále i nedostatečná kontrola nad procesem a významem práce (technická komponenta) a nad využitím výstupů (ideologická komponenta) (Harris 1998; 2002). Integrita liniových pracovníků je pak často ochromena vyvlastěním smyslu jejich práce nežli jejich dovednostmi, což omezuje oblast jejich rozhodování a kreativního řešení problémů (Derber 1983 In Harris 1998). Z předložených idejí Nového veřejného managementu vyplývá, že principy manažerismu jsou založeny na flexibilitě a účinnosti systému, přísné kontrole výkonu 81

Jde jednak o vouchery a jednak o kontrakty s klienty (IAP), které jsou nazývány v jednotlivých zemích různými jmény (jsobseeker´s contract, jobseeker´s agreement, individual action project a personal action plan (Salomon 2002; Sol a Westerveld 2005).

84

podřízených pracovníků managementem a decentralizaci řízení. Hlavním cílem managementu organizace je dosáhnout žádoucích výsledků implementovaných programů pomocí větší kontroly liniových pracovníků a jasného definování jejich pracovních postupů. Jinými slovy, cílem manažerů je organizovat podřízené liniové pracovníky a jejich práci ve snaze o efektivní dosažení cílů organizace, a tím i cílů realizovaných programů (management by objectives). Dopad principů manažerismu na konkrétní postupy jednání liniových pracovníků s klienty by se tak mohly projevit ve snaze pracovníků dosahovat manažery předem stanovených cílů (postupů) jejich práce. Vliv těchto principů na tyto postupy liniových pracovníků (tj. jimi zvolené způsoby implementace sociálních programů), jakož i na vnímání cílů těchto programů ale opomineme. Důvodů je několik: „ bylo prokázáno, že vliv managementu na liniové pracovníky je minimální či nulový; „ principy manažerismu jsou využívané managery a nikoli liniovými pracovníky; „ tyto principy mohou ovlivnit jednání liniových pracovníků pouze tehdy, pokud by byly jasně definované cíle implementovaných programů (a v návaznosti na to i postupy jejich dosažení), což u sociálních programů není téměř nikdy možné (viz kapitola 3); „ manažerské principy jsou svou povahou nevyužitelné pro zjišťování způsobu implementace programů liniovými pracovníky, protože nevypovídají o „kvalitě“ přístupu liniových pracovníků ke klientům, ale o míře „racionality“ jejich postupů, které sledující dosažení organizačních cílů (cílů programů); jde tedy o tendenci racionálně dosahovat těchto cílů, což zároveň odpovídá i Weberovu požadavku na jednání ideálního byrokrata (viz kapitola 10).

12. Vliv organizačního a mimo-organizačního institucionálního prostředí liniových pracovníků na způsob implementace státních sociálních programů: využití konceptu new governance, organizační kultury a mixu vybraných organizačních modelů implementace sociálních programů R.Elmora Při zkoumání možného vlivu institucionálního prostředí na jednání liniových pracovníků (resp. v našem případě na jejich vnímání cílů státních sociálních programů a způsobů jejich implementace), je nutné zvažovat vedle existujících teoretických konceptů i reálné trendy a výzkumná zjištění. Tyto jevy totiž nejsou zachytitelné jakoukoli teorií, neboť jsou kontextuálně specifické, a tím i negeneralizovatelné. Z tohoto důvodu se v této části práce vedle objasnění teoretického konceptu organizační kultury, s obzvláštním důrazem na kulturu přístupu liniových pracovníků (12.2) zabýváme i trendem zavádění nového způsobu řízení administrativy (new governance) (12.1) a dalšími klíčovými faktory utvářejícími institucionální prostředí liniových pracovníků, které jsou výsledky případových studií implementace státních sociálních programů (12.3). Zatímco první vs. druhá podkapitola vymezují mimo-organizační vs. organizační institucionální prostředí, poslední podkapitola zahrnuje faktory upozorňující na oba typy institucionálního prostředí.

85

12. 1 New governance a implementace státních sociálních programů Reakcí na některé slabiny principů manažerismu zaváděných na konci 80.let do oblasti veřejné a sociální politiky byla v posledních desetiletích mimořádná vlna vládních reforem vedených taktéž v duchu Nového veřejného managementu, ale řízených v rámci tzv. „nového řízení“ (dále jen „new governance“). Jejím cílem je (Salomon 2005: 3): „ vnést do vládních operací principy trhu a rozbít tak velké resorty na malé části; „ zadávat zakázky soukromým poskytovatelům služeb; a „ vytvářet stimuly výkonu státních zaměstnanců. New governance navazuje na již větší či menší měrou ve veřejné sféře dodržované principy Nového veřejného managementu, tj. zejména na snahu sledovat a řídit cíle programů a nástrojů dílčích politik („management by objectives“) a kladení odpovědnosti New governance podporuje nové způsoby, jak řešit veřejné problémy prostřednictvím nástrojů veřejného jednání jako jsou půjčky a jejich záruky, regulace, kontrakty, kooperační dohody, refundační schémata, daňové úlevy, vouchery aj. (blíže Salomon 2002). Její hlavní myšlenka spočívá v zapojení společnosti do procesu vládnutí (Pierre a Peters 2000), což znamená, že na řešení veřejných problémů by mělo spolupracovat mnoho aktérů i mimo oblast vlády. Z tohoto důvodu se v souvislosti s new governance nehovoří o (nové) „vládě“, ale o (novém) „řízení“ vlády a tzv. „třetí strany“. Od těchto „třetích stran“ (představovaných komerčními bankami, soukromými nemocnicemi, agenturami sociálních služeb, průmyslovými korporacemi, univerzitami, pečovatelskými centry, dalšími úrovněmi vlády, finančníky, konstrukčními firmami aj.) se očekává, že poskytnou veřejně financované služby, zmobilizují další instituce ke spolupráci a dosáhnou tak cílů veřejných a sociálních politik. Tyto třetí strany sdílejí základní vládní funkce, kterými je vykonávání dohledu nad využíváním veřejné autority a veřejných fondů. Spolu s velkým množstvím dalších nevládních či vládních aktérů vytvářejí často složité systémy spolupráce, které občas zamezují porozumění a znemožňují efektivní management a kontrolu (Salomon 2002). Zavádění a využívání výše uvedených nástrojů veřejného jednání, které jsou podstatou soudobé new governance, vyžaduje velmi odlišné znalosti a dovednosti jednotlivých aktérů, které dosud nebyly dostatečně zahrnuty do probíhajících či již proběhlých sociálních a veřejných reforem. Logickou reakcí je snaha, aby došlo k posunu ve výcviku veřejných úředníků a analytiků politiky a stali se z nich tzv. „profesionální občané“ (Salomon 2002). Zavedení nových způsobů řešení veřejných problémů pomocí new governance je možné vnímat jako posun politiky původně organizované na byroprofesionálních principech v několika směrech. Tyto „přechody“ je možné charakterizovat následujícím způsobem (Salomon 2005: 14-20): „ od veřejné organizace a konkrétního veřejného programu ke konkrétním nástrojům, které představují metodu, jak řešit veřejné a sociální problémy na základě kolektivního jednání; každá metoda má přitom své vlastní provozní procedury, charakteristické úkoly a pravidla82;

82

Je nutné podotknout, že individuální kontrakty liniových pracovníků s klienty, které jsou centrem našeho zájmu v praktické části této práce, představují nikoli veřejný sociální program, ale právě konkrétní nástroj.

86

„ od hierarchicky uspořádaných organizací k organizačním sítím tvořeným veřejnými organizacemi a velkým množstvím aktérů třetí strany83; vláda tím na jedné straně získává důležité spojence, na druhé straně ale ztrácí schopnost vykonávat úplnou kontrolu nad operacemi svých vlastních programů; „ od veřejných „vs.“ soukromých služeb k veřejným „a“ soukromým službám; tradiční ostré dělení mezi soukromou a veřejnou sférou a předpoklad tenzí mezi nimi se stírají, přičemž vztah soutěžení nahrazuje spolupráce jakožto žádoucí vedlejší produkt; „ od příkazu a kontroly veřejných programů k vyjednávání a přesvědčování k vytvoření kooperujícího kontraktu státu a vlády třetí strany; „ od manažerských dovedností a kontroly velkých byrokratických organizací k „umožňujícím“ dovednostem 84 , které zajišťují možnost angažování se partnerů umístěných v horizontálních sítích. Ze srovnání tématu naší práce (tj. zkoumání změny cílů individuálních kontraktů v daném kontextu a vlivu profesní role liniových zaměstnanců) a výše uvedených posunů v aktuálním způsobu řešení veřejných problémů vyplývá, že v rámci new governance můžeme identifikovat dva vyčnívající prvky, které jsou pro nás mimořádně důležité. Prvním je obecný posun od hierarchie k sítím, který ovlivňuje samotný proces realizace individuálních kontraktů a druhým je posun od manažerských dovedností a kontroly k „umožňujícím“ dovednostem, který ovlivňuje způsob realizace individuálních kontraktů s klienty. Posun k obecnému konceptu sítí je pro nás mimořádně důležitý, neboť jej můžeme vnímat jako pohled, který se zabývá na jedné straně výjimečným postavení a mocí liniových pracovníků (jakožto „zprostředkovatelů“ služeb) a na straně druhé vlivem ostatních aktérů na cíle státních sociálních programů (o teorii sítí blíže kpt.2.1). Na rozdíl od Nového veřejného managementu totiž new governance v prvním případě uznává, že řízení sítí není jednoduché a je často spojené s paradoxy, které vznikají ve vztazích mezi nadřízenými a podřízenými V těchto vztazích mají podřízení zprostředkovatelé (linioví pracovníci) vždy z různých důvodů nad nadřízenými převahu 85 . 83

V této souvislosti se často hovoří o posunu od „veřejných poskytovatelů“ k „poskytovatelům soukromým“, resp. o posunu od „přístupu založeném na agentuře“ [agency-based approach] k „přístupu založeném na systémech“ [systeme-based approach] (Meyers, Riccucci a Lurie 2001). 84 New governance vyžaduje konkrétně několik typů dovedností: (1) dovednosti aktivizovat sítě aktérů řešících veřejné problémy; (2) dovednosti organizovat [orchestration skills] spočívající ve schopnosti vytvořit, spravovat a udržovat síť aktérů; (3) dovednosti modifikovat, tj. přizpůsobit odměnty a tresty k vyvolání kooperačního chování – k zajištění efektivity sítí jsou vyžadováni síťoví manažeři [site-level managers], kteří jsou schopni se potýkat s diskrecí a manipulovat s odměnami a tresty k tomu, aby bylo činěno to, co má být vykonáno (Salomon 2005: 19-20). 85 Vysvětlení nadvlády nadřízených nad podřízenými využívají zastánic new governance tzv. teorie „šéfazprostředkovatelů“ a“teorie sítí“. První teorie je založena na tvrzení, že zprostředkovatelé (ať již jakožto zaměstnanci státních organizací anebo organizací třetí strany) se snaží získat nad svými nadřízenými převahu (Moe 1984) a často se jim jí díky lepšímu přístupu k informacím a nákladům daří dosáhnout (srv. Croziér 1968). Druhé vysvětlení která doplňuje předchozí teorii o poznatek, že šéfové v těchto vztazích mají problémy s prosazením svých vlastních zájmů, i když zprostředkovatelé sdílí stejné hlavní cíle. Příčinu je možné spatřovat ve vlastních charakteristikách komplexních sítí (např. rozličnost organizačních typů a forem, odbornost spočívající ve vlastních zájmech a referenčních rámcích jednotlivých aktérů, asymetrická závislost aktérů v síti, které spočívá v tom, že ačkoli mají aktéři mnohdy stejné zájmy, nejsou schopni spolu plně kooperovat např. díky nestejné naléhavosti, následnosti postupů či načasování (Salomon 2005).

87

New governance a jeho přístup nástrojů pomocí teorie sítí umožňuje v druhém případě porozumět podobnosti různých uspořádání sítí, přičemž užívané nástroje významně strukturují sítě tím, že definují aktéry a jejich role (např. při volbě nástroje zaručujícího návrat do zaměstnání, tzv. „individuálního kontraktu“, se tvůrce politiky (zprostředkovatel) obrátí na síť zahrnující interakce mezi státním úřadem práce a soukromými agenturami poskytujícími diagnostiku, školení či zprostředkování zaměstnání apod.). I přestože se požadavek new governance na nové dovednosti netýká pouze liniových pracovníků, ale spíše jejich nadřízených (manažerů), je pro naše téma důležitý. Bezprostředně totiž souvisí s požadavkem Salomona (2005: 21) na vytvoření nového typu veřejného úředníka jakožto tzv.. profesionálního občana 86 : „Veřejný úředník se nezaměřuje na práci v konkrétní vládní agentuře, ale měl by znát roli dalších institucí při řešení veřejných problémů a nástroje, které tyto instituce využívají… Profesionální občan představuje osobu, která je schopna identifikovat, analyzovat, vydat rozhodnutí a implementovat jednání řešící veřejné problémy (ať již pracuje na úvazek či dobrovolně a ať již je zaměstnána ve státních či neziskových organizací)“. Z požadavku na umožňující dovednosti manažerů mj. vyplývá, že new governance nemusíme identifikovat pouze na liniové úrovni, ale i na jiných úrovních procesu tvorby politiky. Při pohledu na realizovanou politiku a programy shora můžeme konkrétně identifikovat tři oblasti, kterým odpovídají odlišné typy řízení (Kiser and Ostrom 1982 In: Hill a Hupe 2002; srv. Lester a Goggin 1999, Hill and Hupe 2002): „ politicko-administrativní systém s příkazovým typem řízení, který zahrnuje makro-vztahy mezi vládou a společností v podobě plánování a administrativy institucí politiky, mezivládních vztahů a především navrhování legislativy a z ní plynoucích pravidel řízení procesů politiky; „ institucionálních vztahy s ústavním typem řízení, které se týkají tvorby rámců politiky a plánování její trajektorie, které spočívají v udržování systémů, a plánování a řízení interorganizačních vztahů; „ liniovou úroveň s operačním typem řízení, které se týkají plánování lokálních institucí, lokálních implementačních politik a řízení vnitřních a vnějších kontraktů. Výsledky řízení na jednotlivých úrovních tvorby politiky mohou díky nejednoznačným či konfliktním cílům a specifickým implementačním podmínkám vytvářet velmi odlišné a protikladné strategie a politiky (srv. např. Sirovátka, Horák a Horáková 2007 ve všech oblastech řízení; Horák a Horáková 2005 na úrovni cílů programů). V případě liniové úrovně, která je centrem našeho zájmu, představuje trend new governance tendenci zavádět do práce liniových pracovníků nové postupy práce s klienty, které mají podobou nových metod řešení jejich problémů (obzvláště individuálních kontraktů, ale i jiných opatření – viz výše). Na těchto nových postupech, které jsou založeny na principech trhu a managementu, se výraznou měrou podílí ostatní aktéři a skupiny aktérů

86

Podle Salomona (2005) jde o jeden z klíčových prvků zajišťujících ideální realizaci idejí new governance. Dalšími dvěma prkvy jsou: vlastní přijetí nového paradigmatu new governance, a vývoj nové sféry znalostí vyžadující plánování a řízení new governance (jde o znalosti nástrojů, designu a provozní znalosti).

88

mimo organizaci, obzvláště kontraktované organizace poskytující dodatečné služby, které jsou komplementární k aktivitám vykonávaných zaměstnanci státních organizací. Strategie jednotlivých skupin aktérů, ať již založena na byrokratických, profesionálních či byroprofesionálních principech, je možné v rámci organizace (či mimo ni) identifikovat pomocí konceptu organizační kultury, která umožňuje všímat si zaměstnanců s podobným chováním. 12.2 „Organizační kultura“ jako ukazatel způsobu naplňování cílů státních sociálních programů: byrokratická, profesionální a byroprofesionální „kultura přístupu ke klientům“ Koncept organizační kultury je, stejně jako koncept organizačních cílů či implementace, o kterých jsme se zmiňovali v předchozích dvou částech této práce, vágní a neurčitý (např. Meek 1988; Martin 1992). Jeho využitelnost při studiu způsobu naplňování cílů státních sociálních programů je ale stejně jako u zmiňovaných dvou klíčových konceptů velmi významná. Umožňuje totiž vnímat chování různých skupin zaměstnanců organizace (včetně liniových pracovníků) jako vyznačující se určitými způsoby (vzory) chování, které vykazují pravidelnost, a tím i předvídatelnost. Díky existenci vědců z různých disciplín, kteří se problematikou „kultury“ jako takové zabývají, a kteří na ni pohlížejí různými způsoby a zároveň ji využívají k jiným odlišným účelům, není možné ji jednoznačně vymezit. Přístupy, které se v literatuře nabízejí, je pak možné rozlišit buď z hlediska jejího obsahu anebo z hlediska vědní disciplíny, která se jí zabývá (srv. např. Meek 1988; Wuthnow a Witten 1988; Ott 1989; Lukášová, Nový a kol. 2004). V prvním případě můžeme například říci, že kultura představuje sadu faktorů představovaných hodnotami, normami a vírou členů určité skupiny, která je výsledkem jejich konsenzu a utváří tak celek (systém) ovlivňující jejich jednání, které je předvídatelné. V druhém případě je možné kulturu vnímat jako způsob organizace, realizace a rozvoj činností (ekonomie a management), způsob života určité skupiny lidí vyznačujících se stereotypizovanými vzorci naučeného chování (antropologie), prostředky a mechanismy lidské adaptace na vnější prostředí (sociologie) či dynamický systém explicitních či implicitních pravidel vytvořený a sdílený určitou skupinou a obsahující hodnoty, názory a normy chování (psychologie - blíže např. Lukášová, Nový a kol. 2004). Shodně s Musilem (2004:19, 23) můžeme vnímat kulturu a její integrující potenciál jako „soustavu vazeb mezi lidmi“, které zajišťují jejich vzájemnou spolupráci. Tyto vazby jsou založeny na kolektivním vědomí těchto lidí, tj. „na společných představách o hodnotách, cílech a způsobech práce a o tom, jak je třeba jednat ve vzájemných vztazích a ve styku s jinými lidmi“. V případě „kultury v organizacích“, resp. „organizační kultury“, kteréžto spojení se sporadicky začíná využívat od 60. let minulého století a ve vyšší míře od let 80, obzvláště v oblasti managementu, je možné odlišit tři (Schultz 1995) 87 , resp. dva ideové tábory vědců (Smircich 1983), které přistupují ke studiu kultury v organizacích z odlišné perspektivy. 87

Schultz, (1995) rozlišuje racionalistický, funkcionalistický a symbolický přístup ke studiu organizační kultuře. První užívá pro organizaci metafory stroje a kulturu vnímá jako nástroj pro efektivní dosažení cílů orgaizace. Druhý nahlíží na organizaci jako na sociální systémy, v jejichž rámci má kultura svou funkci a je výsledkem kolektniího učení v procesu řešení problémů za účelem přežití orgnaizace. Jde o symbolický přístup, který vnímá organizaci jako lidské systémy, které mají význam pro své členy a kde je kultura pojivem mezi nimi v podobě významů a organizačních symbolů, kterému je nutné porozumět (Geertz 2000).

89

V případě tzv. „objektivistického přístupu“ je kultura chápána jako „něco, co organizace má“. Kultura představuje objektivní entitu, aspekt či subsystém organizace, resp. jednu z organizačních proměnných, která vedle proměnných typu struktura, systémy aj. ovlivňuje fungování a výkonnost organizace a může být cílevědomě utvářena a měněna managementem. Při studiu organizační kultury je možné v druhém případě využít tzv. „interpretativního přístupu“, který má kořeny v kulturní antropologii a kulturu vnímá jako „něco, čím organizace je“. Kultura představuje systém významů, tj. souhrn idejí, vizí, názorů, hodnot a postojů a norem, neboť se zrcadlí ve všech charakteristikách organizace, která je chápána jako systém sdílených významů zprostředkovaných v symbolech. Tyto významy, které nejsou objektivní realitou, ale interpretacemi je nutné odkrývat. V této práci se budeme přiklánět k druhému z uvedených vymezení. Využijeme jej především při zkoumání první naší oblasti zájmu, tj. „změny cílů“ státních sociálních programů. Změnu těchto cílů budeme totiž zjišťovat především na základě výpovědí (interpretací) zaměstnanců organizace, kteří v cílech těchto programů vidí určitý „význam“ pro ně samotné, resp. „funkci“ pro systém realizované politiky 88 . Připustíme-li skutečnost, že linioví pracovníci jsou při vnímání cílů realizovaných programů ovlivněni prostředím neurčitých pracovních podmínek, ve kterém vznikají dilemata (viz kapitola 11.1), je možné 89 „organizační kulturu“ vnímat shodně s Musilem (2004: 42) jako „soustavu kolektivně uznávaných významů a pravidel jednání pracovníků uvnitř organizace, která jim umožňuje udržovat dilemata práce s klienty v jejich latentní, méně naléhavé podobě“. Jinak by totiž docházelo ke zvyšování napětí a k růstu konfliktů v organizacích a dlouhodobě by mohlo dojít k narušení jejich soudržnosti (ibid.). Při zkoumání organizační kultury jednotlivých pracovišť organizace jako celku, které se mohou vzájemně lišit, je vhodné zaměřit se na její jednotlivé „prvky“. Těmi mohou být např. stupeň struktury a kontroly chování; distribuce vlivu na vrchu či rovnoměrně v organizaci; charakter vztahů nadřízený-podřízený; kolegiální vztahy a míra autonomie; časová orientace a orientace cíle; stylu výkonného vedení apod. (Handy 1993; srv. naše využití typologie organické vs. mechanické kultury Burnse a Stalkera 1961 v kpt.14). U všech těchto prvků můžeme identifikovat polaritu hierarchie, přísnosti, stísněnosti, krátkodobosti vs. synergie, volnosti, svobody, dlouhodobosti, které je tak možné připodobnit polaritám odpovídajícím byrokratismu vs. profesionalismu. Znalosti o prvcích organizační kultury a dalších charakteristikách organizace, jakož i konkrétní informace o charakteristikách prostředí mimo organizaci včetně vlastností klientů, které je vždy specifické, budou využity v praktické části práce při zkoumání kontextu implementace námi vybraného opatření (viz kpt.16).

88

Složitá situace, ve které se linioví (sociální) pracovníci vyskytují díky požadavku respektovat svět klientů na jedné straně a svět systému politiky na straně druhé je všeobecně známý. Bíže rozpracovává tento Habermasův koncept „životního světa“ vs. „systému“ pod označením „dilema dvojí vazby“ Laan (1998: 225). 89 Nejčastěji je možné se v literatuře setkat s obecným vymezením organizační kultury jakožto „souboru základních předpokladů (zafixovaných představ o fungování reality, které lidé považují za samozřejmé, pravdivé a nezpochybnitelné), hodnot (toho, co je považováno za důležité, čemu je přikládán význam), postojů (vztahu k pozitivním či negativním pocitům, které se týkají nějaké osoby, věci, události či problému) a norem chování, nepsaných pravidel, která jsou sdílena v rámci organizace, projevují se v myšlení, cítění a chování členů organizace a v artefaktech materiální a nemateriální povahy“ (Lukášová, Nový a kol 2004: 21-2 - srv Kakabadse 1982; Meek 1988; Wuthnow a Witten 1988; Ott, 1989; Martin 1992).

90

Vedle prvků organizační kultury jednotlivých pracovišť je vhodné zabývat se při zpracování našeho tématu také tzv. „kulturou přístupu ke klientům“ (Musil 2004). Naším zájmem je totiž zkoumat změnu a způsob naplňování cílů státních programů právě u liniových zaměstnanců, kteří jsou v přímém kontaktu se svými klienty. Jak již bylo několikrát výše zmíněno, jejich postoje vůči cílům a způsobům jejich naplňování jsou utvářeny v prostředí neurčitých pracovních podmínek organizací, ve kterých pracují, dále pak prostředí mimo ní a požadavků klientů. Tuto kulturu přístupu liniových pracovníků ke svým klientům potom můžeme vymezit jako „soustavu kolektivně uznávaných, individuálně přijatelných a ustálených způsobů řešení dilemat“ (Musil 2004: 35-6), přičemž v našem případě jimi máme na mysli takové způsoby jednání s klienty, které se vyznačují dodržování profesionálních nebo byrokratických anebo smíšených, tj. byroprofesionálních norem (principů). Výše uvedených znalostí o kultuře konkrétního přístupu liniových pracovníků ke klientům využijeme při zkoumání poslední oblasti našeho zájmu, tj. „konkrétních způsobů implementace vybraného opatření“, resp. způsobů naplňování cílů státních sociálních programů. Zde si budeme všímat jednak typu převažující kultury na daném pracovišti a v návaznosti na to i strategie liniových pracovníků při jednání s klienty, tj. typu způsobu jednání liniových pracovníků s klienty v průběhu naplňování těchto cílů. Z výše uvedených poznatků je možné shrnout, že: „ při identifikaci byrokratického typu kultury pracoviště je možné předpokládat, že všichni anebo alespoň většina liniových pracovníků na tomto pracovišti bude využívat při jednání s klienty převážně byrokratických principů a dodržovat byrokratické normy; „ při identifikaci profesionálního typu kultury pracoviště je možné předpokládat, že všichni anebo alespoň většina liniových pracovníků na tomto pracovišti bude využívat při jednání s klienty převážně profesionálních principů a dodržovat profesionální normy; „ při identifikaci byrokratického i profesionálního typu kultury (tj. byroprofesionálního typu kultury) pracoviště je možné předpokládat, že polovina liniových pracovníků na tomto pracovišti bude využívat při jednání s klienty převážně byrokratických principů a dodržovat byrokratické normy a druhá polovina bude využívat převážně profesionálních principů a dodržovat profesionální normy. 12.3 Ostatní klíčové faktory ovlivňující chování liniových zaměstnanců: výsledky výzkumů studia implementace sociálních programů vypovídající o platnosti kombinace organizačních modelů R.Elmora Organizační a mimo-organizací institucionální prostředí, které ovlivňuje vnímání cílů státních sociálních programů a způsoby jejich implementace liniovými pracovníky, není utvářeno pouze výše uvedenými novými principy řízení (new governance, viz 12.1) a organizační kulturou těchto pracovníků (viz 12.2). Existují i další, konkrétní faktory, které lze považovat za klíčové. K jejich identifikaci využijeme již v předchozí části práce zmiňovaných výzkumných studií, které se zabývaly procesem implementace státních sociálních programů (viz. 7.2). Konkrétně jde o studie, které se zaměřily na zkoumání cílů těchto programů a/nebo způsoby jejich implementace sledováním interakcí mezi liniovými pracovníky a výslednými uživateli služeb (Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald 1996; Brodkin 1997; Jewelll a Glaser 2000; Meyerse, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005). Všechny uvedené studie využívaly jednak syntetizující perspektivy ke studiu implementace sociálních programů (tj. optiky topdown a zároveň i bottom-up) a zároveň kombinovaly více organizačních perspektiv (modelů) navržených Elmorem (1978). Nejvýznamnější studie krátce nastíníme a následně 91

vyextrahujeme faktory utvářející institucionální prostředí liniových pracovníků, které má rozhodující vliv na jejich chování. Z uvedených studií jsou pro nás přínosné níže uvedené poznatky: Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald (1996) zkoumali cíle programů a vliv organizačních faktorů na transakce mezi klientem a liniovým pracovníkem, které tyto cíle mění. V oblasti vztahů s klienty je základním požadavkem, aby se linioví pracovníci vyhnuli při dosahování cílů programů „instrumentálním“ (byrokratickým) transakcím, a využívali naopak transakcí „transformačních“ (profesionálních), které jsou předpokladem úspěšné implementace sociálních reforem. K tomuto žádoucímu jednání ale dochází velmi zřídka a aktivity liniových pracovníků tak nejsou v souladu s tvůrci politiky vytvořenými cíli zvýšit zaměstnanost a soběstačnost mezi příjemci služeb. Důvodem je skutečnost, že se linioví pracovníci nechtějí angažovat v nových programech, protože nejsou dostatečně stimulováni managementem organizace a protože nerozumí díky minimální informovanosti samotnému poslání programu. V oblasti organizačních faktorů Meyers, Glaser, Dillon a MacDonald (1996) identifikují beznaděj, která je dána nízkou organizační kapacitou lokálních implementujících organizací a omezenou pravomocí zaměstnanců sociálního úřadu. Tyto faktory vytvářejí tzv. „institucionální paradoxy“ a zabraňují úspěšné implementaci sociálních reforem. Na výše uvedenou studii navázali Jewelll a Glaser (2000). Předpokládali, že k cíle programu bude úspěšně dosaženo tehdy, bude-li mezi liniovým pracovníkem a klientem probíhat komunikace založená na předpokladu autority pracovníků a flexibility vzájemného jednání. Oba tyto předpoklady jsou však ve skutečnosti ohroženy. Jednak nejsou tvůrci politiky vůbec brány v potaz, a dále mohou být ovlivněny stávajícími pracovními rutinami liniových zaměstnanců, převažující úřední (byrokratickou) kulturou a/nebo prolínajícími se organizačními cíli. Uvedený předpoklad autority a flexibility, které můžeme považovat za projevy profesionálního jednání liniových pracovníků, byl splněn pouze za předpokladu oddělení rolí u případových pracovníků. Konkrétně šlo o oddělení role „policisty“ jakožto vyplatitele dávek a „poradce“ jakožto specializovaného pracovníky využívajícího k motivování klientů holistických metod sociálních věd. Meyers, Riccucci a Lurie (2001) se zabývali vlivem komplexnosti cílů politiky a komplexnosti institucí zajišťujících jejich implementaci na výslednou soulad operačních cílů liniových zaměstnanců a výchozích formálních (oficiálních) cílů státních organizací, kteří politiku navrhli. Tito autoři prokázali, že během implementace sociálních programů dochází hromadně k nespojování obou typů jejich cílů. Část odlišujících se cílů vzniká v prostředí veřejných programů, které jsou poskytovány v síti více agentur. Tvrdí, že k nesouladu obou typů cílů na úrovni jednotlivých organizací může docházet méně v případech, kdy je uskutečňováno více cílů v síti více (specializovaných) agentur. Z výše uvedených výsledků výzkumných studií vyplývají následující klíčové faktory, které utvářejí institucionální prostředí implementovaných sociálních programů, které ovlivňuje úvahy liniových pracovníků o jejich cílech a způsobech implementace (srv. s faktorem povahy cílů politiky a jeho legitimity, legislativním a institucionálním rámcem a různými typy zdrojů, které podle van Metera a van Horna (1975), užité Sirovátkou, Horákem a Horákovou (2007), ovlivňují výkon veřejné a sociální politiky):

92

„ míra komplexnosti implementujících organizací a cílů programů vede v případě rozsáhlé sítě organizací prosazujících odlišné cíle k odklonu formálně stanovených cílů státními administrátory od cílů operačních u liniových zaměstnanců; „ nízká či nulová informovanost liniových pracovníků o poslání (cílech) realizovaných programů; „ nízká organizační kapacita lokálních implementujících organizací projevující se v nedostatečném počtu liniových pracovníků a jejich nízkou profesionální kvalifikovaností, „ omezené pravomocí liniových zaměstnanců v podobě malé rozhodovací volnosti;. „ nedostatečná stimulace liniových pracovníků managementem neumožňující kariérní postup, adekvátní odměňování pracovníků apod.; „ protikladné role liniových pracovníků v podobě zastánců systému vs. klientů často vedou k byrokratické kultuře přístupu ke klientům.

13. Shrnutí V této části práci jsme se snažili zodpovědět otázku, která zní: „Čeho si je možné při změně cílů v prostředí lokálních organizací všímat?“. Obecná odpověď na tuto otázku je patrná z názvů jednotlivých kapitol této části textu. Ty vypovídají o jednotlivých oblastech našeho zájmu, kterými bylo charakterizování: státních organizací implementujících státní sociální programy; aktérů uvnitř nich s přihlédnutím k roli liniových zaměstnanců, tzv. street-level byrokratů; a jejich pracovního (institucionálního) prostředí uvnitř organizace i mimo ni v dané lokalitě. Konkrétní odpověď na výše uvedenou hlavní otázku této části práce můžeme nalézt v odpovědích na dílčí otázky poplatných pro jednotlivé kapitoly: 1. „Jak lze charakterizovat organizace poskytující státní sociální programy a aktéry uvnitř nich?" Centrem našeho zájmu jsou v této práci úřady práce jakožto organizace zaměřené na „zpracování“ „normálně fungujících klientů“ (Hasenfeld 1983), které ve většině případů nevykazují prvky tradiční byrokratické organizace v celé své šíři, tak jak o nich uvažoval Weber (1947). Díky existenci nezamýšlených důsledků jednání jejích zaměstnanců a organizace jako celku bylo zjištěno, že tyto organizace nejsou schopny dosahovat maximální efektivity, a tím i organizačních cílů a cílů implementovaných sociálních programů. Hierarchičnost vztahů založená na odpovědnosti podřízeného zaměstnance nadřízenému je sice zachována, je ale narušen mechanismus kontroly podřízeného (liniového) pracovníka, který provádí během transakcí s různými klienty s odlišnými životními situacemi ve velké míře nekontrolovatelné aktivity. Ty vykonává mnohdy ne-rutinním a ne-formálním způsobem, obzvláště je-li kvalifikován v sociálních , resp. ne-technických vědách. Tento „požadavek“ nerutinního jednání a ne-formálnosti přístupu ke klientům však nemusí být vždy splněn, vše závisí na míře složitosti řešených případů (Howe 1986) 90 . Dosahování organizačních cílů, a tím i cílů implementovaných programů je navíc ztěžováno jejich nejednoznačností, neurčitostí 90

Howe v této souvislosti prezentuje na jedné straně cílovou skupinu rodin a jejich dětí, kterých řešení není předem naprogramovatelné a vyžaduje proto ne-rutinní a ne-formální intervence kvalifikovaných sociálních pracovníků; na druhé straně zmiňuj skupinu seniorů, kterých uspokojení potřeb je předem neprogramovatelné a je tak možné využít rutinního a formálního přístup nekalifikovaného zaměstnance.

93

způsobů poskytování služeb a obtížemi při porovnávání a měření vlastních charakteristik klientů (Hasenfeld 1983). Kromě aktérů mimo organizaci, kteří mohou převážně přímo či nepřímo ovlivnit způsob implementace sociálních programů (jde „především“ o klienty, státní i nestátní organizace participující na službách a profesní komory liniových pracovníků), můžeme uvnitř organizace odlišit tři typy aktérů. Jde o manažery, jejichž náplní práce je především finanční kontrola a tvorba a ovlivňování operačních cílů organizace a realizovaných programů; administrátory snažící se koordinovat a kontrolovat nerutinizované úkony, kooperovat s pracovišti organizace či vnějšími organizacemi; a profesionálně a byrokraticky orientované liniové pracovníky, z nichž ti profesionálně orientovaní využívají svých specifických profesionálních znalostí a zkušeností získaných dovedností k řešení často složitých sociálních problémů svých klientů, kterým poskytují v rámci implementovaných programů konkrétní služby. 2. „Jak principy byrokracie, profesionalismu a manažerismu ovlivňují jednání liniových zaměstnanců státních organizací s jejich klienty, a tím i výslednou podobu cílů?“ Linioví pracovníci (street-level byrokraté), kteří jsou centrem našeho zájmu celé této práce, se vyznačují tím, že jednají přímo se svými klienty a mají poměrně rozsáhlou svobodu v rozhodování (diskreci). Tu potřebují k řešení složitých problémů klientů a k obraně proti tlakům náročných pracovních podmínek organizačního a mimo-organizačního institucionálního prostředí. Jde především o rostoucí počet rozličných typů nedobrovolných a nemotivovaných klientů, omezené zdroje, nejednoznačné cíle programů a technologie jejich dosahování). Linioví pracovníci musí rovněž čelit tlakům ostatním pracovníkům uvnitř organizace, obzvláště hierarchicky nadřazeným manažerům, kteří se pokouší v určité míře minimalizovat jejich autonomii a vnucovat své odlišné zájmy a preference. Všechny uvedené tlaky, kterým linioví pracovníci čelí, je možné vnímat jako organizované na „obecných principech“ byrokracie a manažerismu (v případě pracovních podmínek uvnitř organizace), anebo profesionalismu (v případě požadavků kladených na roli profesionálních liniových pracovníků pravidly profese, které jsou dány mimo organizaci a které respektují požadavky klientů). Existence uvedených tlaků vyvolává u liniových zaměstnanců dilemata, která se pracovníci v rámci své pozice, role a autonomie snaží řešit uplatněním vlastních strategií interakce s klienty a tedy vlastních způsobů implementace sociálních programů. Tyto strategie mohou potom být založeny na využívání byrokratických či profesionálních principů anebo na jejich kombinaci podle řešené situace. Byrokratické jednání liniových pracovníků potom může mít podobu rutinního oddalování či přehlížení psychicky vyčerpávajících situací, a tedy neosobním přistupováním ke klientům (vzniklá dilemata pak bývají řešena poskytováním méně kvalitních služeb; prosazování oficiálně stanovených, vágních cílů programů; jednostranným jednáním s klienty; používáním předem stanovených procedur při řešení případů apod.). Profesionální jednání liniových pracovníků se může projevovat snahou o individuální řešení specifických problémů a postavení klientů, tj. nerutinním, více osobním způsobem (vzniklá dilemata jsou řešena poskytováním kvalitních služeb vybraným klientům; prosazováním vlastních, zjednodušených cílů programů; rovnocenným jednáním s klienty; řešení problémů klientů rozbojem jejich specifické životní situace apod.). Využité principy jednání liniových pracovníků s klienty vycházejí z výše uvedených obecných ideologií („obecných principů“) byrokratismu, profesionalismu a do určité míry i 94

manažerismu, které mohou ovlivnit celkové institucionální prostředí organizace. Tyto principy přitom neovlivňují pouze výše uvedené způsoby implementace sociálních programů jednotlivými liniovými pracovníky či skupinami společně uvažujících liniových pracovníků, ale i způsoby vnímání samotných cílů těchto programů. I přestože existují názory, že byrokratické a profesionální jednání s klienty nejsou díky snaze o emocionální nestrannost, trénovanost a zkušenost ve vzájemném konfliktu, obě ideologie vycházejí ve své podstatě z protikladných principů. Státní organizace založené na byrokratickém způsobu správy totiž vyžadují od liniových pracovníků, aby dodržovaly předem oficiálně stanovené a jasně definované normy práva a organizace, kterých dodržování je hierarchicky kontrolováno nadřízenými manažery, kterým jsou linioví pracovníci za svůj výkon odpovědni. Předpokládá se přitom, že pracovníci nepotřebují žádnou autonomii pro nezávislé rozhodování se, protože normy plně pokrývají řešené situace klientů a pokud to není možné, připouští se pouze v omezené míře. Obecné principy profesionalismu jsou oproti tomu založeny na předpokladu, že linioví pracovníci dodržují nejednoznačné profesionální normy založené na společném poznání, autoritě, kultuře a etickém kodexu správného jednání, a utvářené mimo organizaci. Jejich dodržování je spojené se sebekontrolou a sebe-odpovědností a pro jejich plné využití vyžadují co největší prostor pro samostatné rozhodování. Ve skutečnosti je jednání liniových pracovníků díky situaci, ve které se nalézají, hybridní: jde o kombinací byrokratických a profesionálních principů. Pracovníci zastávající byrokratickou roli mohou například pod tlakem morálky poskytovat profesionální služby potřebným klientům a pracovníci s profesionální rolí mohou naopak, pod tlakem pracovních podmínek, přistupovat ke klientům byrokraticky. Vývoj administrativy evropského sociálního státu do konce 80.let minulého století vypovídá o tom, že postavení profesionálních liniových pracovníků v byrokraticky spravovaných státních organizacích bylo větší či menší měrou managementem organizace trpěno. Na jednu stranu bylo od pracovníků vyžadováno, aby dodržovali legislativu, na druhou jim byl poskytnut prostor pro samostatné rozhodování k tomu, aby si mohli legislativu interpretovat s ohledem na možnost využití jejich specifických znalostí a dovedností. Od začátku 90. let byly do systému sociálního státu zavedeny principy manažerismu, které jsou založeny na flexibilitě a účinnosti systému, přísné kontrole výkonu podřízených pracovníků managementem organizace a decentralizaci řízení. Dopady těchto principů je možné identifikovat jak v prostředí organizací, tak i mimo něj. V prvním případě jde o snahu managementu organizací organizovat podřízené liniové pracovníky a jejich práci ve snaze o efektivní dosažení cílů organizace, a tím i cílů realizovaných programů, které se snaží jasně vymezit. V druhém případě jde zejména o využívání nových vnějších zdrojů na financování poskytovaných služeb a zapojení sítí nových aktérů z nestátního sektoru. Obecné principy manažerismu je však možné využít pro jednání liniových pracovníků ke klientům pouze v omezené míře. Důvodem může být empiricky potvrzená skutečnost, že vliv managementu na jednání liniových pracovníků je minimální anebo žádný. Principy manažerismu také sledují spíše „racionalitu“ procesu dosahování cílů implementovaných programů nežli jejich způsob implementace, tj. jejich „kvalitu“. Principy manažerismu také předpokládají, že jednotlivé postupy liniových pracovníků mohou vést k jasně definovaným cílům; cíle implementovaných sociálních programů ale ve skutečnosti není možné jasně definovat. Příčina může být spatřována jednak v komplexnosti řešených případů a jednak i ve složitosti procesů vyjednávání, ve kterých jsou cíle programů utvářeny. Z těchto důvodů nebudeme v praktické části této práce využívat principů manažerismu ke zkoumání způsobů implementace sociálních programů liniovými pracovníky a k jejich vnímání cílů těchto programů. 95

3.

„Jak institucionální prostředí liniových zaměstnanců ovlivňuje způsob implementace státních programů (a tím i změnu jejich cílů)?“ Determinanty, které ovlivňují způsob implementace státních sociálních programů liniovými pracovníky (a tedy i jejich jednání s klienty) a jejich postoje k cílům, je možné identifikovat v institucionálním prostředí uvnitř organizace i mimo ni. Současné principy nového způsobu řízení administrativy sociálního státu (tzv. „new governance“) významně ovlivňují jak vnitřní prostředí organizací, tak i vlastní implementaci politik na úrovni liniových pracovníků. Na základě zavádění principů trhu, zadávání zakázek ne-státním poskytovatelům služeb („kontraktování“) a podněcování výkonu státních zaměstnanců se pokouší idea new governance navázat na stávající principy Nového veřejného managementu a navíc řešit veřejné problémy prostřednictvím nových nástrojů („metod“) veřejného jednání (např. půjčky a jejich záruky, regulace, kontrakty, kooperačními dohody, refundační schémata, daňové úlevy, vouchery aj.). Tyto metody představují pro liniové pracovníky využívání dosud nevyužívaných postupů práce s klienty, které mají poskytnout nová řešení (typickým příkladem jsou i individuální kontrakty, kterými se zabýváme u cílové skupiny nezaměstnaných v praktické části této práce). Vedle liniových pracovníků se na implementaci těchto nástrojů podílí významnou měrou i sítě státních či soukromých aktérů mimo organizaci (tzv. „vláda třetí strany“), kteří se mohou podílet na financování služeb či mobilizaci dalších aktérů, nejčastěji ale poskytují dodatečné služby, které jsou komplementární ke stávajícím aktivitám vykonávaným státními organizacemi. Vztah mezi organizačním institucionální prostředím a liniovými pracovníky mezi těmito pracovníky a jejich klienty je možné uchopit a pochopit pomocí konceptu „organizační kultury“ a uvědomění si existence jednotlivých „prvků kultury“ a „kultury přístupu ke klientům“, které umožňují identifikovat specifické a pravidelně se opakující způsoby („vzory“) chování pracovníků, jakož i faktory, které na ně mají vliv. Při zkoumání našeho tématu v oblasti „změny cílů“ (viz kpt.15) je možné využít interpretativního i objektivistického pohledu na kulturu, ve kterém zaměstnanci interpretují svůj postoj k cílům programů, ve kterých vidí určitý „význam“ pro ně samotné a zároveň i „funkci“ pro systém realizované politiky. Prvky kultury, kterými mohou být např. charakter vztahu nadřízený-podřízený, kolegiální vztahy a míra autonomie aj., představují specifické charakteristiky organizačního prostředí, které spolu s faktory mimo organizaci a s vlastnostmi klientů, se kterými přicházejí linioví pracovníci do styku, utvářejí celkové institucionální prostředí, resp. kontext implementace vybraného sociálního programu, který je prostorově (i časově) specifický. Pro zjišťování konkrétních „způsobů implementace“ námi vybraného sociálního programu (viz kpt.16) využijeme znalostí o kultuře individuálního přístupu liniových pracovníků ke klientům Zde si budeme všímat jednak typu převažující kultury na daném pracovišti a v návaznosti na to i strategie liniových pracovníků při jednání s klienty, tj. typu způsobu jednání liniových pracovníků s klienty v průběhu naplňování těchto cílů. Ke zkoumání faktorů, které vytvářejí reálné institucionální prostředí (resp. „kontext“) implementace státních sociálních programů, je možné kromě obecného novodobého trendu new governance využít i nezobecnitelných, kontextuálně specifických výsledků již provedených výzkumů na stejné téma. K tomuto účelu je možné využít sérii amerických případových studií, které využily pro studium implementace sociálních programů syntetizující 96

optiky kombinující pohled shora-dolů i zdola-nahoru a vypovídají o realitě kombinující více organizačních perspektiv (modelů) navržených Elmorem. Tyto studie upozorňují na některé klíčové faktory, které utvářejí kontext implementace a které je dobré zvažovat. Konkrétně jde o: míru komplexnosti implementujících organizací a cílů programů; míru informovanosti liniových pracovníků o cílech programů; rozsah personální a vzdělanostní kapacity lokálních organizací; rozsah pravomocí liniových zaměstnanců; a míra jejich stimulace. Tyto prvky je možné identifikovat v rámci obecnějších faktorů, které navrhl již Van Meter a van Horn. Jsou jimi povaha a legitimita cílů implementovaných programů; legislativa, ve které jsou programy a jejich design obsaženy; a finanční a personální zdroje včetně moci a vlivu aktérů, kteří implementaci programů přímo či nepřímo ovlivňují.

97

IV. ZMĚNA CÍLŮ STÁTNÍCH SOCIÁLNÍCH PROGRAMŮ V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A ZPŮSOBY JEJICH IMPLEMENTACE – Případové studie individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionech ČR V této části textu navazujeme na obecné konceptuální ukotvení našeho tématu, kterým jsme se zabývaly v prvních třech částech práce. Předložené teoretické koncepty využitelné pro oblast veřejné a sociální politiky zde aplikujeme na konkrétní nástroj aktivní politiky pracovního trhu, kterým jsou individuální kontrakty liniových pracovníků úřadů práce s nezaměstnanými klienty, tzv. Individuální akčními plány zaměstnanosti (dále jen „IAP“). Uvádíme zde nejprve informace, které se týkají metodologie námi provedeného výzkumu (kpt.14) a následně předkládáme námi provedené dva empirické výzkumy. První zkoumá, zdali vůbec dochází ke změně úředně stanoveného cíle IAP uvnitř úřadů práce na lokální úrovni a jaká je jeho výsledná podoba (kpt.15). Druhý se zaměřuje na zkoumání různých způsobů implementace IAP a jejich ovlivnění byrokratickou, profesionální či byroprofesionální rolí (resp. „profesní orientací") liniového pracovníka a institucionálním prostředím úřadu práce a trhu práce (kpt.16). Získané výsledky se pokusíme v Závěru shrnout a odpovědět tak na hlavní cíl této práce (uvedený v Úvodu a v kpt.14.1).

14. Metodologie výzkumu 14.1 Cíle výzkumu, výzkumné oblasti a výchozí konceptuální předpoklady Jak jsem uvedli v Úvodu a několikrát připomněli v obecné podobě v jednotlivých teoretických kapitolách této práce, tématem této práce je zkoumání změny oficiálně stanovených cílů vybraného, v ČR nově zaváděného opatření aktivní politiky pracovního trhu (IAP) a způsobů jeho naplňování liniovými pracovníky vybraných úřadů práce ve vzájemně odlišných regionech v časovém odstupu tří let (2003 a 2006). Pozornost je věnována především výsledné podobě dosahovaných (reálných) cílů tak, jak ji linioví pracovníci vnímají, dále způsobu jejich naplňování dle míry jejich byrokratického vs. profesionálního přístupu ke klientům, a v poslední řadě implementačním podmínkám (institucionálnímu kontextu, prostředí) úřadu práce a regionálního trhu práce, které daný způsob naplňování cílů liniovými pracovníky přímo či nepřímo podmiňují. Cílem předkládané práce je zodpovědět otázku „Jak mění linioví pracovníci vybraných regionálních úřadů práce cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) v procesu jejich implementace“. Tento cíl je možné formulovat v podobě dvou výzkumných otázek, které zní: „ „Jak se mění oficiální cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionálních úřadech práce?“; a

98

„ „Jakým způsobem jsou tyto cíle naplňovány (byrokraticky, profesionálně či byroprofesionálně) za daných implementačních podmínek v jednotlivých regionech a v časovém odstupu tří let (2003 a 2006).?“ Uvedené výzkumné cíle představují dvě námi zvolené výzkumné oblasti, jejichž obsahem jsou: „ změny na nadnárodní a národní úrovni oficiálně stanovených cílů IAP v reálné cíle na liniové úrovni regionálních a lokálních úřadů práce (blíže kpt.15); „ konkrétní způsoby implementace IAP liniovými pracovníky regionálních a lokálních úřadů práce při současném zvažování vlivu role liniových pracovníků a institucionálního prostředí organizace a regionu (blíže kpt.16). Výše uvedeným výzkumným oblastem odpovídají následující obecné a dílčí výzkumné otázky: Schéma 4 Zkoumané oblasti a příslušející dílčí výzkumné otázky 1.

2.

zkoumaná oblast Změna oficiálně stanovených cílů IAP v reálné cíle

obecná výzkumná otázka 1. „Jak se mění oficiální cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionálních úřadech práce?“

Způsoby implementace IAP

2. „Jakým způsobem jsou tyto cíle naplňovány (byrokraticky, profesionálně či byroprofesionálně) za daných implementačních podmínek v jednotlivých regionech a v časovém odstupu tří let (2003 a 2006).?“

- vliv role („profesní orientace“) liniových pracovníků - vliv organizačního a mimoorganizačního institucionálníh o prostředí

dílčí výzkumná otázka 1. „Dochází na jednotlivých úřadech práce v průběhu implementace IAP ke změnám jejich oficiálně stanovených cílů (uvedených v nadnárodních a národních dokumentech) a pokud ano, pak k jakým?“ 2. „Převažuje na jednotlivých úřadech práce při realizaci IAP byrokratický, profesionální anebo smíšený, byroprofesionální přístup liniových pracovníků vůči klientům ? 3. „Za jakých implementačních podmínek v regionu (zahrnujících charakteristiky trhu práce, vlastnosti nezaměstnaných, implementujících organizací a jejich personálu) dochází na jednotlivých úřadech práce k daným způsobům přístupu pracovníků vůči klientům?“ 4. „Došlo v týchž regionech po třech letech od doby prvotního zavedení IAP k nějakým změnám jeho oficiálních cílů, způsobů jejich naplňování (implementace) liniovými pracovníky a implementačních podmínek (institucionálního kontextu) v organizaci a regionu jako celku? Pokud ano, k jakým?“

Námi vytvořené výzkumné otázky jsou výsledkem poznatků získaných z teoretických částí práce (viz část I. až III.), kde jsme předkládáním vybraných konceptů průběžně 99

naznačovali směr našich úvah. Výsledkem je jeden z široké palety možných způsobů, jak zkoumat námi zvolená dvě komplementární témata. Jinými slovy, k dosažení našeho výzkumného cíle vycházíme z několika konceptuálních předpokladů, které můžeme shrnout následujícím způsobem: „ Při zkoumání konkrétních způsobů implementace IAP se zaměřujeme výhradně na liniové pracovníky a jejich roli. Soudobé výzkumy v oblasti veřejného managementu a implementace politiky totiž prokázaly dřívější úvahy o významné moci těchto zaměstnanců (Mechanic 1962; Smith 1970), resp. že jejich vliv na výslednou podobu realizovaných politik je kardinální (Lipsky, 1980;1991; Palumbo and Callista, 1990; Vinzant and Crothers 1998; Maynard-Moody and Musheno 2003). Vliv nadřízených pracovník z řad managementu na samotné liniové pracovníky navíc nebyl prokázán a pokud byl, pak jen jako nepřímý (Riccucci, 2005). „ Díky existenci náročných pracovních podmínek (v podobě omezených zdrojů různého typu, nejasných pracovních cílů, rostoucího počtu nedobrovolných klientů vyžadujících službu, předem nepřipravitelného pracovního postupu), se kterými se musí liniový pracovníci každodenně potýkat (Lipsky 1980) a díky jejich navyklému postoji (roli) těmto podmínkám čelit (Scott, 1970; Forder 1974; Harris, 1998; Vinzant a Crothers, 1998), dochází ke změně oficiálních cílů realizovaných opatření, a tím i jejich původního smyslu (Hall 1996 ; Meyers, Riccucci a Lurie 2001; Riccucci 2005). „ Při zkoumání cílů můžeme odmítnout tradiční, racionalistický, pohled na organizační chování (srv. Thompson a McEwen 1958; Perrow 1961). Oficiálně stanovené cíle potom nejsou více méně neproblematické a mají výraznější vliv na vnitro-organizační aktivity. Jediným možným problémem, ke kterému může dojít, není pouze nesoulad mezi racionálně uvažující „manažerskou elitou“ (užívající racionální a logické prostředky k provádění jasných a nespojitých/samostatných výstupů) a chováním podřízených pracovníků, kteří se chovají neracionálně. Může existovat i neracionální chování ve všech úrovních organizace včetně elity. „ Linioví pracovníci mohou během implementace IAP, tj. v průběhu samotného jednání s klienty, postupovat v souladu s byrokratickými (Merton 1940; Weber 1947), profesionálními (Smith 1970; Forder 1974; Freidson 2001), anebo smíšenými – byroprofesionálními principy (Harris 1998). Díky tomu, že oficiální cíle programů sociální politiky jsou obecné, v obou případech dojde k operacionalizaci oficiálních cílů do podoby konkrétních přístupů ke klientům. Konkrétní jednání s klienty se přitom u byrokratického přístupu bude projevovat neosobním přístupem a rutinními praktikami sledujícími potřeby organizace. Výsledná změna (přemístění) oficiálních cílů potom bude v souladu s rutinním, neosobním jednáním s klienty a s pracovními tlaky prostředí. V případě profesionální kultury se jednání s klienty bude projevovat osobním, symetrickým přístupem sledujícím potřeby klientů odpovídající jejich dané životní situaci. Výsledná změna (konkretizace) stávajících oficiálních cílů bude v souladu s profesionálním, na potřeby klienta zaměřeném přístupu ke klientům. „ Při zkoumání kontextu implementace IAP, za kterého dochází k danému typu přístupu ke klientům předpokládáme, že tento komplexní institucionální rámec představuje konkrétní implementační podmínky, které lze identifikovat jako charakteristiky tří subjektů našeho zájmu: lokálních trhů práce (regionů); cílové skupiny nezaměstnaných; a úřadů práce a jeho personálu (včetně charakteristik organizační kultury pracovišť poskytujících IAP). 100

„ U organizační kultury jednotlivých liniových pracovišť organizace (Burns a Stalker 1961) lze předpokládat, že pracoviště, kde bude identifikována byrokratická (mechanická) organizační kultura, budou linioví zaměstnanci využívat především byrokratických principů (Weber 1947) a zaměstnanci pracoviště vyznačujícího se profesionální (organickou) kulturou budou využívat principů profesionalismu.

14.2 Užité metody a techniky sběru a analýzy dat Pro zkoumání změny cílů IAP a způsobů jejich naplňování, ve kterých jsou naší hlavní jednotkou zkoumání vybrané 91 regionální úřady práce a jednotkou zjišťování různí aktéři uvnitř těchto organizací (výjimkou je analýza dokumentů), využíváme rozličných metod a technik sběru a analýzy dat, jak je patrné ze Schématu 5. Schéma 5 Zkoumané oblasti a příslušející zdroje dat zkoumaná oblast Oficiální cíle na 1. Změna nadnárodní a národní oficiálně úrovni ČR stanovených cílů IAP v reálné cíle Operační cíle IAP jednotlivých úřadů práce 2. Způsoby implementace IAP

- vliv role liniových pracovníků (Jednotlivé postupy liniových pracovníků při poskytování IAP klientům)1

- vliv organizačního a mimo-organizačního institucionálního prostředí (Kontext implementace IAP v jednotlivých regionech)1, 2

1

zdroje dat Analýza dokumentů (1998-2005): Evropské a tuzemské dokumenty vztahujících se k IAP od doby jejich zavedení v roce 1998 (Evropská směrnice zaměstnanosti, dokumenty o Servisním modelu veřejných služeb zaměstnanosti, Národní akční plán zaměstnanosti). Polostandardizované rozhovory (2003) s manažery a liniovými pracovníky úřadů práce, kteří pracovali s IAP či jej zaváděli (64 pracovníků - 7 manažerů, 57 liniových pracovníků z 5 regionů). Analýza dokumentů (2003): Dokument navrhující způsob implementace IAP (Metodická příručka 2002) a Expertní studie o cílech, implementaci a efektech IAP (4 pilotované úřady práce); Polostandardizované rozhovory s manažery a liniovými pracovníky úřadů práce, kteří pracovali s IAP či jej zaváděli (v roce 2003: 64 pracovníků ze 4 regionů: 7 manažerů a 57 liniových pracovníků, v roce 2006: 12 pracovníků ze 2 regionů: 2 ředitelé, 4 manažeři a 6 liniových pracovníků). Sekundární analýza dat (2003): Statistiky MPSV (o charakteristikách regionálních trhů práce a nezaměstnaných) a Analýza organizační kultury úřadů práce a jednotlivých pracovišť implementujících IAP (129 dotazníků organizační kultury - cca 90% všech pracovníků zkoumaných úřadů práce - zjišťované Winklerem 2003)3; Analýza dokumentů (2003): Expertní studie o cílech, implementaci a efektech IAP (4 pilotované úřady práce). Polostandardizované rozhovory (2006) s manažery a liniovými pracovníky úřadů práce, kteří pracovali s IAP či jej zaváděli (12 pracovníků ze 2 regionů: 2 ředitelé, 4 manažeři a 6 liniových pracovníků).

Navazujeme zde na analýzu expertních studií úřadů práce provedené Sirovátkou (2003; 2005). Navazujeme zde na analýzu organizační kultury úřadů práce uskutečněnou Winklerem (2003; 2004) na stejném datovém vzorku.

2

91

Dotazování jsme provedli beze snahy o reprezentativnost získaných výpovědí na vzorku celkem 9 organizací: na pěti regionálních úřadech práce a jejich čtyřech detašovaných pracovištích. Výběr organizací byl proveden tak, aby se jednotlivé úřady a regiony, ve kterých se vyskytují, vzájemně lišily; kritérii výběru byla velikost organizace, míra nezaměstnanosti, toky nezaměstnanosti a povaha hospodářství v regionu.

101

3

Jednotlivé dimenze (prvky) zjišťované kultury viz kpt. 14.3

Nyní uvedeme jednotlivé námi využité metody a techniky sběru a analýzy dat včetně jejich silných a slabých stránek. Předkládáme je v pořadí, které odpovídalo našemu chronologickému výzkumnému postupu. V případě zkoumání změny cílů IAP jsme nejdříve využili analýzy dokumentů a následně polostandardizovaných rozhovorů. Během zkoumání způsobů implementace IAP jsme vedle polostandardizovaných rozhovorů využili také sekundární analýzy dat a výsledné poznatky jsme mezi jednotlivými regiony srovnali (srv. Schéma 5). Analýza dokumentů. Tato technika analýzy dat je založena na zkoumání obsahu dokumentů různého typu (převážně bývají zkoumány institucionální záznamy, které představují zdroje typu censová data, registrační údaje, noviny a časopisy, osobní dokumenty, archivy a fyzické nosiče - srv, Kerlinger 1978; Disman 1994; Mark 1996). V oblasti zkoumání politiky může být jejím záměrem za pomocí obsahové analýzy identifikovat cíle politiky či programu, předpokládané způsoby jejich realizace a/nebo předpokládané efekty. Často bývá předmětem zájmu např. analýza cílů, která umožňuje zhodnocení jejich výchozí podoby s ohledem na povahu (rozsahu) řešeného sociálního problému; analýza procesu dosahování cílů; anebo srovnání výchozích cílů a výsledných efektů v rovině efektivity a/či efektivnosti (v implementační literatuře nazývané jako implementační mezera či deficit). V našem případě jde v první řadě o zkoumání nadnárodních a národních programových dokumentů z let 2002 až 2005 (blíže Schéma 5), ve kterých se snažíme identifikovat cíle IAP, které byly v prvním zmiňovaném roce v ČR poprvé pilotováy. Jde výhradně o politické dokumenty, které jsou výrazně ovlivněné procesem vyjednávání mezi různými aktéry politiky z různých politických stran či zástupců zájmových a lobystických skupiny, kteří se podílejí na jejich tvorbě. Výsledkem je skutečnost, že v oblasti sociální politiky jsou (oficiální) cíle obsažené v těchto dokumentech často obecné, vágní a mnohdy i vzájemně konfliktní (např. Hannah a Freeman 1977; Lipsky 1980; Hasenfeld 1983; 1992; Palumbo a Calista 1990). Jedním z častých vysvětlení nejednoznačnosti cílů politiky a programů obsažených v těchto dokumentech jsou konfliktní zájmy uvedených aktérů, kteří svým jednáním podkopávají reálné dosažení politiky (např. Allison 1969; Bardach 1977; Elmore 1978-9; Pressman a Wildavsky 1984; Brodkin 1990, 1997). Výhodou této skutečnosti je volné pole působnosti pro rozhodnutí podřízených aktérů, kteří politiku či program realizují. Tento fakt je ale zároveň nevýhodou která je odvislá od vlastní kapacity těchto aktérů a institucionálního prostředí, ve kterém se pohybují. Analýzu dokumentů také využíváme k zpracování dokumentu Metodická příručka pro poradce-zprostředkovatele, který obsahuje navrhovaný způsob implementace IAP (blíže viz Schéma 5). Ta obsahuje návrh konkrétních způsobů a postupů dosažení jeho cílů. Jde o čtyřetapový ideální poradenský model, ve kterém je IAP logicky implantován na stávající organizaci způsobu práce s klientem v rámci zprostředkování zaměstnání. Tento model jsme v první etapě mírně modifikovali, obsahuje celkem 13 pracovních postupů, které nám budou sloužit jako hodnotící kritéria k porovnání postupu práce s klienty na jednotlivých úřadech práce (blíže Schéma 10 v Příloze a kpt.16.2). Díky tomu, že jde o materiál vypracovaný experty vybraného profesionálního zaměření (autory jsou zřejmě pracovníci v oblasti psychologie), je subjektivním návodem, který představuje jednu z více možných perspektiv, které mohou být využity k faktické realizaci programu (opomíjena je zde např. perspektiva manažerské efektivity či byrokratické rutiny – srv. např. Elmore 1978; Clarke a Newman 1997; Freidson 2001). Výhodou zde může být nabídnutí nového, dosud v dané oblasti politiky 102

nevyužívaného postupu realizace (implementace) programu/opatření. Nevýhodou je zde již výše naznačená subjektivita tvůrců metodiky, která je však díky nutné hodnotové zatíženosti tvůrců jakéhokoli rozhodnutí neodstranitelná. V poslední řadě využíváme analýzy expertních studií o aktuálním způsobu využití programu (IAP), způsobu jejich implementace a výsledných efektů. Jde o výtvory odborníků z konkrétních lokálních úřadů práce specializujících se na problematiku trhu práce a daným programem se větší či menší měrou zabývají. V těchto expertních studiích je možné identifikovat tyto oblasti, které jsou centrem našeho zájmu: (1) vliv zavádění IAP na strukturu organizace; (2) typ klientů, kterým by měl být IAP nabízen a kterým reálně je nabízen; (3) způsob práce s klientem (pracovní postup); (4) výsledné vnímání IAP a jeho cílů; a (5) požadavky expertů na zlepšení stávajícího způsobu implementace programu v daném regionu (viz kpt.16.2). Výhodou těchto studií je získání požadovaných dat bez větší ekonomické náročnosti související s jejich sběrem. Dalším kladem je expertnost zkoumaného problému. Ta je odvislá od toho, že autoři těchto studií se zkoumanou problematikou dlouhodobě reálně v praxi zabývají a mají tak dostatečné informace, které jim umožňují reálné (byť subjektivní) zhodnocení faktických projevů a dopadů zkoumaného opatření v dané lokalitě. Zmíněná subjektivita může být spatřována jako negativum expertních studií. V závislosti na délce pracovní zkušenosti a dosaženém vzdělání je pak ovlivněna i kvalita a správnost experty zpracovávaných dat. Ohrožením expertních studií je i úplnost obsažených informací, které mohou být záměrně vynechány či zkresleny (srv. Mark 1996). Polostandardizované rozhovory. Podstatou této techniky sběru dat je zjišťování subjektivních názorů respondentů na zkoumané téma. Polostandardizované, resp. polostrukturované rozhovory jsme uvážlivě zvolili jako volbu mezi čistými typy buď čistě standardizovaného/strukturovaného či nestandardizovaného/nestrukturovaného přístupu k zajištění výhod (a bohužel i nevýhod) z nich plynoucích. Podstatou polostandardizovaných rozhovorů je předem připravená poměrně jasná struktura pokládaných otázek, které můžeme v případě neporozumění respondentem během rozhovoru stylisticky přizpůsobovat a měnit pořadí kladených otázek libovolně v závislosti na odvíjejícím se tématu a situaci. Tento nástroj umožňuje kromě letmého zmapování zkoumané oblasti také zjištění jejího „hloubky“ (kontextu). V takovém případě je možné klást specifické otázky, které navazují na předem připravené „pevné otázky“. Citlivé zvážení situačního kontextu umožňuje umírněně reagovat na informace obtížnější povahy, které respondenti často poskytují neochotně. Nevýhodou této techniky sběru dat je časová náročnost vlastního získávání dat odvislá od kognitivních a lingvistických schopností tazatele a dotazovaného včetně vlastní ochoty (motivace) dotazovaného spolupracovat. V našem případě se zaměřujeme rozhovory s manažery a liniovými pracovníky úřadů práce, kteří přímo pracují či pracovali s IAP (především linioví zaměstnanci) anebo se podíleli na jejich zavádění (především manažeři-vedoucí pracovníci oddělení zprostředkování a zaměstnání). Záměrem je získat jednak subjektivní výpovědi o reálném cíli (významu) IAP, ať již pro nezaměstnané klienty, pro samotné liniové pracovníky a manažery či pro úřad práce (resp. stávající systém politiky pracovního trhu jako takový). Dále je snahou získat informace o tom, jakým způsobem jednotlivý linioví pracovníci poskytují (implementují) IAP a proč, tj. jakým způsobem a v jakém rozsahu využívají IAP při své práci s klienty (scénář rozhovorů provedených v obou sledovaných obdobích, tj. v roce 2003 a 2006 je uveden v Příloze 2, rozsah a typ respondentů uvádíme ve Schématu 5 a dále pak v kpt.15.3, 16.2 a 16.3). Při konstrukci polostandardizovaného rozhovoru využíváme otevřených otázek (dle Kerlingera (1978) tzv. „položek otevřeného zakončení“), které umožňují rozkrýt zkoumanou 103

tematiku ve své jedinečnosti, jež je vlastní té které jednotce zkoumání - úřadu práce v daném regionu 92 . Využíváme tak jejich pozitivních funkcí (srv. Kerlinger 1978; Disman 1994): podnícení spolupráce a dosažení kontaktu, situační pružnosti, možnosti prohlubování tématu, odhalení původních záměrů, objasnění nedorozumění, zjištění nedostatku vědomostí dotazovaného, odkrytí dvojsmyslnosti kladené otázky. Při sestavování otázek/tématických okruhů jsme dbali na (srv. Kerlinger 1978; Disman 1994; Mark 1996): správnou zacílenost otázek na zkoumaný problém/cíl, jejich správnost a vhodnost, jasnost a nedvojsmyslnost, nesugestivnost, nenáročnost na respondentovy znalosti netematických informací a nechoulostivost. Dále jsme se pokusili o to, aby v „pevné struktuře“ rozhovoru nebyly nadbytečné otázky, tj. aby každá z těchto otázek měla svůj smysl. Diferenciaci tématu do jednotlivých dimenzí odpovídají odlišné jednotky zjišťování, kterým jsme přizpůsobili formu i obsah otázek, kterých pořadí jsme kladli uváženě. Otázky jsme také kladli tak, abychom je mohli bez obtíží dekódovat. Sekundární analýza dat. Sekundární analýza dat je založena na zhodnocení dostupných zdrojů informací o zkoumané problematice, které již byly získány jinými výzkumníky. Analýza prováděná tímto způsobem umožňuje potvrdit stávající analytické závěry anebo (a to především) vyvodit závěry nové. Tuto metodu využíváme k odkrytí institucionálního prostředí uvnitř úřadů práce a mimo ně. Pro vnitroorganizační prostředí využíváme analýzy organizační kultury provedené Dr. Winklerem (2003) pomocí dotazníků na totožných úřadech práce, kde zkoumáme reálné cíle IAP a způsoby jejich naplňování. Podstatou využití těchto zdrojů dat je především srovnání výsledků o daném typu organizační kultury zkoumaného pracoviště daného úřadu práce s výpověďmi liniových pracovníků o jejich přístupu k nezaměstnaným klientům (byrokratický, profesionální či byroprofesionální) při implementaci IAP, a tím i při dosahování reálného cíle IAP (blíže o dimenzích tohoto nástroje viz kpt.14.3. Pro získání přehledu o vnějším institucionálním prostředí užíváme statistických dat o charakteristikách regionálních trhů práce a nezaměstnaných dostupných na MPSV. Výhoda této techniky spočívá především v dostupnosti dat, a tím i ekonomické nenáročnosti jejich sběru. Nevýhodou může být to, že jsou získána pouze data určitého typu (toto není náš případ), anebo že neexistuje jistota správnosti předložených zpracovaných zdrojových dat. Komparativní metoda. Komparativní výzkum představuje výzkumný postup založený na srovnání dvou či více jevů na základě vydefinování oblastí zájmu (aspektů) a jasně vymezených kritérií srovnání (hodnocení) uvnitř těchto oblastí. Jednotlivé oblasti hodnocení by neměly být příliš komplexní, protože pak dochází k obtížím při vymezování vlastních kritérií srovnání. Tuto metodu uplatňujeme při vzájemném srovnání dvou párů regionů a v nich obsažených úřadů práce. K volbě těchto lokalit přistupujeme ve snaze zabývat se jednak lokalitami, které se potýkají s podobnými, „sociálními problémy“ (nadprůměrná vs. průměrný míra a délka nezaměstnanosti) a jednak, které s podobnou povahou výstupů (kolísavý vs. vyrovnaný počet lidí, kteří spatřují v IAP nějaký význam - blíže Schéma 11 a 12 v Příloze). 92

Konstrukce uzavřených otázek tak není nejenom technologicky méně výhodná svou nepodnětností vůči respondentům, ale v našem případě je rovněž neuskutečnitelná, neboť každý úřad práce přistupuje k implementaci IAP odlišně.

104

14.3 Operacionalizace dílčích výzkumných otázek Odpovědi na dílčí výzkumné otázky v námi zkoumaných oblastech změny cílů IAP a způsoby jejich implementace (zahrnujících kontext implementace), zjišťujeme pomocí níže uvedených „indikátorů“ (viz Schéma 6). Ty jsou výsledkem myšlenkové procesu převodu (operacionalizace) „dílčích výzkumných otázek“ do jednotlivých „operacionalizovaných oblastí“, které obsahují zmíněné, metodologickými postupy uchopitelné, indikátory pokrývající danou výzkumnou oblast (Scénář rozhovorů provedených v roce 2003 a 2006 uvádíme v Příloze). Schéma 6 Operacionalizace dílčích výzkumných otázek dílčí výzkumná otázka 1. „Dochází na jednotlivých úřadech práce v průběhu implementace IAP ke změnám jejich oficiálně stanovených cílů (uvedených v nadnárodních a národních dokumentech) a pokud ano, pak k jakým?“ 2.„Převažuje na jednotlivých úřadech práce při realizaci IAP byrokratický, profesionální anebo smíšený, byroprofesionální přístup liniových pracovníků vůči klientům ? 3.„Za jakých implementačních podmínek v regionu (zahrnujících charakteristiky trhu práce, vlastnosti nezaměstnaných, implementujících organizací a jejich personálu) dochází na jednotlivých úřadech práce k daným způsobům přístupu pracovníků vůči klientům?“

1

operacionalizovaný pojem/oblast - typ - oficiální cíle sledovaných IAP; cílů - reálné/operační cíle IAP.

indikátor1 - „Jak jsou IAP definovány v evropských mezinárodních dokumentech a v dokumentech ČR?“ - „Jaký mají IAP význam podle názorů liniových pracovníků vybraných úřadů práce v ČR?“ - výsledné vnímání IAP a jeho cílů (dle expertů)

- způsob práce s klientem (pracovní postup dle Metodické příručky 2002)

- byrokratický přístup ke klientům; - profesionální přístup ke klientům; - byroprofesionální přístup ke klientům.

- vymezení/profil IAP jako podpis či spolupráce; - orientace IAP na klienty/na systém; - rozsah výběru klientů vybraným/všem; - způsob poskytování IAP (způsob jednání s klientem - sestavování/ nesestavování IAP – hodnocení/ nehodnocení IAP – významnost IAP)

- kontext implementace („implementační podmínky“, „instituci-nální prostředí“)

- charakteristiky trhů práce

- počet nezaměstnaných na volné pracovní místo; - tok v nezaměstnanosti);

- charakteristiky nezaměstnaných

Makro ukazatele: - míra a délka nezaměstnanosti, - zatížení slb intervenující agentury/úp; Mikro ukazatele: - vzdělání, - věk a - podíl nezaměstnaných dle délky nezaměstnanosti; Strukturální ukazatele: - velikost úp, - počet slb, - podíl slb a ostatních zaměstnanců; Institucionální/kulturní ukazatele: - orientace cíle organizace, - typ organizační kultury, - způsob rozhodování, - kontrola práce, komunikace úp s okolím; - změna struktury úp.

- charakteristiky úřadů práce a jeho personálu

úp = úřad práce, slb = linioví pracovník

105

Jednotlivé oblasti našeho výzkumu, které jsou předmětem operacionalizace dílčích výzkumných otázek (viz druhý sloupec Schématu 6) vymezujeme následujícím způsobem: Oficiální vs. reálné cíle IAP. Oficiálními cíli, resp. nadnárodními a národními cíli IAP, rozumíme „obecné záměry organizace [zde „politiky“] v podobě, jak jsou uvedeny ve stanovách, výročních zprávách, veřejných vyhláškách klíčových vedoucích pracovníků a dalších směrodatných prohlášeních“ (Perrow 1961: 855). Operačními cíli máme na mysli ty cíle, které „vypovídají o tom, co se organizace pokouší aktuálně dělat bez ohledu na požadavky oficiálních cílů“ (ibid.). Byrokratický vs. profesionální vs. byroprofesionální přístup ke klientům. Za byrokratický přístup ke klientům budeme považovat obecně asymetrický vztah, formalizovaný přístup ke klientům a jeho životní situaci, nevyužívání profesionálních metod intervence, ale rutinních postupů. Za příčinu selhání implementace programů politiky bývá totiž vedle nedostatečného porozumění tvůrců aktuálním podmínkách, za kterých jsou sociální služby poskytovány, zvažovány i problémy byrokratických rutin liniových zaměstnanců (Elmore 1978) 93 . Profesionálním přístupem ke klientům budeme obecně rozumět vzájemně symetrický vztah, neformální, individualizovaný přístup k jejich osobnosti a konkrétní životní situaci a využívání profesionálních, ne-rutinních metod intervence. Za hlavní důvod problémů v implementaci programů politiky v tomto pohledu můžeme totiž považovat selhání v samotné interakci mezi pracovníkem a klientem (Winkler 2002). Byroprofesionální přístup představuje v obecné rovině kombinaci výše uvedených dvou přístupů, byrokratického či profesionálního, kdy pracovník za určitých okolností jedná s klienty buď pouze byrokraticky, pouze profesionálně anebo kombinovaně podle okolností a případu. Při sledování konkrétních postupů liniových pracovníků jednotlivých úřadů práce zahrnujících i srovnání různých způsobů implementace IAP vůči metodice (určující ideální postup), budeme za profesionální (vs. byrokratické) poskytování IAP v ideálním případě považovat stav, kdy jsou splněny následující podmínky (odvozeno ze Servisního modelu VSZ a Metodické příručky 2002 – blíže kpt.15): „ Vymezení/profil IAP. IAP je vnímán jako písemná dohoda o vzájemné spolupráci mezi pracovníkem a klientem a poradenský proces (a nikoli pouhý podpis pracovníka a klienta); „ Orientace IAP. IAP slouží výhradně pro potřeby klientů (a nikoli výhradně pro potřeby organizace či sociálního systému politiky); „ Rozsah výběru klientů. IAP je poskytováno výhradně vybraným klientům (a nikoli všem); „ Způsob poskytování IAP. (a) během jednání s klientem je uskutečněna vyčerpávající diagnostika jeho základních a specifických potřeb (a nikoli žádná či neúplná diagnostika); (b) jednání mezi klientem a pracovníkem je symetrické (a nikoli asymetrické); (c) na základě diagnostiky dochází při vzájemné domluvě pracovníka a klienta k sestavování IAP (a nikoli nesestavování); a v neposlední řadě 93

Elmore 1979 vycházel z Lipskyho (1980) dílčího konceptu „street-level byrokracie“. Pokračovatelem těchto myšlenek jsou mj. Prottas 1979; Hasenfeld 1983, 1992; Brodkin 1990, 1997; Meyers et al 1996, 1998; Jewell a Glaser 2000; Lurie a Riccucci; Meyers, Riccucci, Lurie 2001; Meynard-Moody a Musheno 2003; Riccucci 2005,

106

(d) dochází k průběžnému a/nebo závěrečnému zhodnocení IAP. „ Významnost IAP. IAP je považován za nový, významný nástroj (a nikoli zcela bezvýznamný postup, který k ničemu nevede). V případech, kdy uvedené podmínky zajišťující profesionalitu nebudou splněny, a nastane příklon k některé ze situací uvedené v závorkách, budeme danou situaci či stav označovat za „neprofesionální“ (diagnostika – např. při neúplné diagnostice), „byrokratické“ či „administrativní“ (jednání – např. při asymetrickém vztahu) anebo „byroprofesionální“ (vyskytne-li se zároveň profesionální a zároveň i byrokratický postup). Kontext implementace IAP uvnitř úřadů práce a mimo něj v jednotlivých regionech („implementační podmínky“, „institucionální prostředí“). Kontextem implementace IAP budeme mít na mysli institucionální prostředí uvnitř organizace a mimo ni. Pro charakterizování institucionálního prostředí uvnitř organizace využíváme typologie organizační kultury navržené Burnesem a Stalkerem (1981). Jde o zjišťování tzv. „mechanického“ vs. „organického“ typu organizační kultury, kde mechanický typ budeme nazývat „byrokratickou“ kulturou a organický typ kulturou „profesionální“ Zkoumanými dimenzemi, resp. „prvky“ zkoumané kultury zde jsou: (1) - Míra identifikace pracovníků s organizací a s obsahem práce, (2) - Význam skupinové spolupráce v organizaci, (3) - Ohled na pracovníky při rozhodování, (4) - Způsob zapojení pracovníků do kontrolní činnosti, e Ochota a tolerance vstupovat do pracovního rizika, (5) -Tolerance ke změnám uvnitř organizace, (6) -Charakter užívaných pracovních norem a kritérií (orientace na plnění cílů versus postupů k jejich dosažení), (7) - Míra přehlednosti formálních i neformálních norem pracovního chování v organizaci. Vnější institucionální prostředí vymezíme pomocí sady indikátorů ve čtyřech oblastech. Jde o charakteristiky trhů práce, nezaměstnaných a úřadů práce a jeho personálu (uchopitelných doplňkově také pomocí konceptu organizační kultury – jednotlivé indikátory získané z dostupných datových zdrojů jsou uvedeny v posledním sloupci Schématu 6 výše). Při výsledné interpretaci institucionálního prostředí IAP si budeme v souladu s Van Meterem a van Hornem (1875) všímat zejména tří oblastí: (1) povahy a legitimity cílů implementovaných programů; (2) legislativy, ve které jsou programy a jejich design obsaženy; (3) a finančních a personálních zdrojů včetně moci a vlivu aktérů, kteří implementaci programů přímo či nepřímo ovlivňují.

107

15. IAP a změna jeho cílů94 Z charakteristik cílů sociálních programů, které jsme uvedli v teoretické části práce (viz, kpt.3) vyplývá, že tyto cíle jsou obvykle široké, neurčité, rozmanité a konfliktní. Je tak možné předpokládat, i námi zjišťované cíle individuálních akčních plánů budou mít stejnou podobu a bude tedy nutné jejich zpřesnění, a tím i deklarovaná změna. Přesto je nutné nejdříve tento předpoklad potvrdit či vyvrátit, resp. prokázat, zdali ke změně cílů IAP v českém prostředí dochází a jaké výsledné podoby tyto cíle nabývají. Až následně budeme zkoumat případný vliv liniových pracovníků a kontextu na způsob implementace IAP, a tím i na změnu cílů IAP, kterých je implementací dosahováno (viz kpt.16). V této kapitole se konkrétně pokusíme v souladu se zažitou sociologickou terminologií rozlišující dva typy cílů, úřední (oficiální) a reálné (operační), zjistit, jaké jsou tyto cíle a jim odpovídající funkce 95 u IAP. Chceme tedy odpovědět na první naši výzkumnou otázku: „ „Jak se mění oficiální cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionálních úřadech práce?“ a tedy zjistit, zda existující (a nikoli tvůrci původně zamýšlené) oficiální cíle IAP uvedené v nadnárodních dokumentech EU korespondují s podobou oficiálních národních cílů IAP v ČR a následně – a to především - jaká je jejich reálná (operační), resp. reflektovaná podoba na lokální úrovni ve vybraných českých regionech Identifikací cílů IAP tak odkryjeme „míru“ jejich změny (modifikace), respektive pokusíme se zjistit, zda k nějaké změně vůbec dochází a pakliže ano, pak k jaké. Jinými slovy také zjišťujeme, k čemu by měly individuální akční plány zaměstnanosti dle existujících celoevropských i českých dokumentů na nadnárodní a národní úrovni oficiálně sloužit a čeho by tedy měly dosáhnout (oficiální funkce a cíle IAP) a k čemu ve skutečnosti, dle názoru pracovníků na lokální úrovni na vybraných českých úřadech práce, slouží a čeho reálně dosahují (operační funkce a cíle IAP). Jak již bylo uvedeno v metodologické části práce (viz kpt.14.2), pro zjištění podoby oficiálních cílů IAP na nadnárodní a národní úrovni ČR využijeme evropských i tuzemských dokumentů vztahujících se k akčním plánům od doby jejich zavedení v roce 1998. V případě identifikace reálných (operačních) cílů IAP v ČR využijeme hloubkových rozhovorů provedených s těmi pracovníky vybraných úřadů práce v ČR, kteří pracují s akčními plány a kteří se podíleli na jejich prvotním zavádění v ČR od roku 2003. Tím, že zde prezentujeme rozhovory provedené převážně s liniovými zaměstnanci nechceme snižovat váhu vlivu ostatních aktérů, kteří se na implementaci akčních plánů a zároveň i na změně výchozích cílů IAP také podíleli (tj. ředitele úřadů práce, top manažery a střední manažery – přímé nadřízené liniových zaměstnanců). Uvědomujeme si přitom, že validita dat ze získaných rozhovorů je 94

Tato kapitola je zkrácenou verzí článku autorů Horák, P., Horáková, M. „Změna oficiálních cílů a funkcí veřejné a sociální politiky aktéry na lokální úrovni: příklad vybraného opatření aktivní politiky zaměstnanosti v ČR“, Politologický časopis, Brno : Mezinárodní politologický ústav, XII., 3, od s. 259-283, 25 s. ISSN 12113247. 2005. 95 Do současnosti byly funkce IAP identifikovány výhradně intuitivně, implicitně, bez empirického výzkumu. Na jedné straně bývá uváděna funkce závazků, („participovat na podrobných rozhovorech, během nabídky informací, souhlas s akčním plánem, s přijetím vhodné pracovní nabídky, příslib nezávislého hledání zaměstnání či participace v programu pracovního trhu.“ (OECD 2001:22). Také bývá zmiňována funkce konkrétního zacílení („možnost určení typu práce včetně rozsahu pracovní doby aj.“), poradenská funkce („možnost poradit či souhlasit se strategií hledání zaměstnání, která není tradiční položkou informačního registru“), funkce otevřeného vyjednávání („požadavek dodatečného jednání, které je otevřené vyjednávání spíše nežli rozhodované jednostranně úřadem práce“) a kontrolní a sankční funkce („kontrola aktivit nezaměstnaného při hledání zaměstnání a jeho případné potrestání“ - OECD 200: 47, 55-6).

108

s ohledem na jejich „měkkost“ zpochybnitelná, uvedené výsledky se proto logicky nesnažíme zobecnit, mají povahu případových studií. Následující text rozdělujeme do tří kapitol. V první kapitole blíže vysvětlujeme, co jsou to individuální akční plány jakožto nástroje využívané aktivní politikou pracovního trhu (kpt.15.1) Dále se pokusíme identifikovat IAP a jejich oficiální národní cíle (a případně i funkce) (kpt.15.2). Poslední kapitola je věnována identifikaci reálných (operačních) lokálních cílů a funkcí IAP. Předkládáme zde identifikovanou typologii operačních cílů a funkcí IAP (a související typologii individuálního přístupu ke klientům) v jednotlivých zjištěných dimenzích těchto cílů a funkcí(kpt.15.3). V závěru shrnujeme zjištěné výsledky a předkládáme úvahy o možných příčinách identifikovaných změn cílů IAP (které empiricky testujeme v následujícím výzkumu předloženém v kpt.16). 15.1 Vymezení IAP jakožto nástroje aktivní politiky pracovního trhu Členské státy EU se od začátku 90. let trvale potýkají s problematikou měnící se struktury pracovních trhů a rostoucí nezaměstnaností, obzvláště nezaměstnaností dlouhodobou. Ruku v ruce s těmito změnami docházelo k rostoucím nákladům na politiky pracovního trhu, přičemž efektivita vládních intervencí byla během této poslední dekády výrazně zpochybněna. V reakci na tyto výzvy došlo k posílení důrazu na roli tržního mechanismu při potýkání se socioekonomickými problémy, což také ovlivnilo politiky pracovního trhu (dále jen „ALMP“, z anglického Active Labour Market Policy) 96 . V mnoha zemích byl zrušen státní monopol na zprostředkování zaměstnání (de Koning, Denis, Walwei, 1999), rozhodování o způsobu implementace politiky bylo decentralizováno, byla zlepšena právní základna pro soukromé agentury práce a některé aktivity veřejných služeb zaměstnanosti byly privatizovány, vše v duchu již zmiňovaných idejí new governance (viz kpt.12.1). Došlo také k reformám v systémech sociální ochrany ve snaze o zavedení filozofie aktivace jako nedílné součásti veřejných služeb zaměstnanosti. Ta spočívá v zavedení takových metod a opatření na jednotlivých úřadech práce, jejichž smyslem je aktivovat nezaměstnanou a nezaměstnaností ohroženou zaměstnanou pracovní sílu a motivovat ji k participaci či k opětovnému zapojení se na pracovní trh. Instituce pracovního trhu proto uplatňují opatření, která se vztahují k procesu zprostředkování zaměstnání (služby zaměstnanosti, individuální i skupinové poradenství, motivační kursy) a k otázce vzdělávání a výcviku pracovní síly (výcvikové a rekvalifikační kursy, přechod mezi vzdělávacím systémem a trhem práce, proces celoživotního učení; blíže Horáková, 2005).V rámci procesu zprostředkování zaměstnání dochází k využívání již v teoretické části práce zmíněného „individuálního kontraktu“, specifického časného intervenčního poradenského nástroje, tzv. individuálního akčního plánu zaměstnanosti (IAP). 96

Aktivní politiku pracovního trhu můžeme obecně vnímat jako veškerá opatření, která slouží k větší flexibilizaci pracovního trhu a v dlouhodobém horizontu k dosažení rovnováhy mezi poptávkou a nabídkou na pracovním trhu, to vše s důrazem na prevenci osob před propadem do nezaměstnanosti (preventivní charakter ALMP) nebo s ohledem na aktivizaci a ochranu nezaměstnaných před (přetrvávající) dlouhodobou nezaměstnaností (kurativní charakter ALMP) (srv. Campbell, 2000). Vedle jiných existujících členění jednotlivých opatření ALMP (viz Robinson, 2000; Martin, 2000; Johnson, 2001)96 můžeme pro naše potřeby využít typologie Andersena a Jensena (2002: 58-90), která vedle opatření souvisejících s pobídkami [marktet/incentive strategy] a kontrolou a sankcemi vymezuje aktivační/motivační a kvalifikační opatření [activation/qualification strategy], kam lze zařadit zkoumané IAP. Podstatou těchto aktivačních strategií ALMP je včasná aktivace a následné intervence ve formě vzdělávání, výcviku a pracovní zkušenosti, které pomáhají předejít dlouhodobé nezaměstnanosti.

109

Jak jsme již naznačili v Úvodu této práce, IAP představuje písemný dokument, který představuje individuální dohodu o vzájemné aktivní spolupráci pracovníka veřejných služeb zaměstnanosti (tzv. „poradce“, resp. „poradce-zprostředkovatele“ na úřadech práce) a nezaměstnaného klienta. Tato dohoda, jejíž dodržování je stvrzeno podpisy obou zúčastněných, obsahuje informace zjišťující a hodnotící aktuální klientovu situaci na trhu práce a jeho potřeby a aspirace v této oblasti. Jejím cílem přitom je po vzájemné konzultaci poradce a klienta naplánovat kroky směřující k co nejrychlejšímu nalezení pracovního místa. Tento „konečný“ cíl bývá často spojován i s dalšími dílčími opatřeními a cíli (poradenství, motivace, výcvik, pomoc v ostatních aspektech klientovy obtížné životní situace aj.). Závazné cíle tohoto nástroje, který je explicitně založen na filozofii aktivace, určuje v obecné podobě pro jednotlivé země EU první směrnice Evropské strategie zaměstnanosti, design a způsob jeho implementace poté nezávazný dokument Servisní model veřejných služeb zaměstnanosti (viz EC, 2000) (blíže kpt.15.2) Jednotlivé státy EU včetně ČR přitom ve svých každoročně (a od roku 2004 každé dva roky) vytvářených Národních akčních plánech zaměstnanosti přebírají principy uvedené v EES, a tím i obecně formulované cíle IAP (blíže Horák, Horáková, 2005). Každá členská země se přitom může sama rozhodnout, jakým způsobem bude jednotlivá opatření ALMP včetně IAP implementovat. V případě ČR je implementace poradenských opatření zahrnujících IAP doporučována Metodickou příručkou (2002) vytvořenou Ministerstvem práce a sociálních věcí. 15.2 Oficiální cíle a funkce individuálních akčních plánů na národní a nadnárodní úrovni: „Jak jsou IAP definovány v evropských mezinárodních dokumentech a v dokumentech ČR ?“ Naznačené akcelerující problémy na poli zaměstnanosti byly v případě akčních plánů řešeny ve dvou vzájemně komplementárních směrech zahrnujících jednak stanovení cílů a jednak způsobů jejich implementace. První směr souvisí se samotnou myšlenkou, že by akční plány (vedle dalších opatření politiky pracovního trhu) mohly sloužit v jednotlivých zemích EU jako nástroj, který pomůže řešit znepokojivou míru (převážně dlouhodobé) nezaměstnanosti. Realizace tohoto kroku logicky souvisela s potřebou vytvořit dokumenty, které by obsahovaly cíle a případně i funkce takových opatření (včetně IAP). Těmito dokumenty jsou materiály vycházející z EES 97 . Druhý směr úvah se týká faktické realizace IAP, která naráží na nutnost modernizace stávajících úřadů práce a veřejných služeb zaměstnanosti jako celku, které nejsou schopny řešit aktuální problémy na měnících se pracovních trzích. Tento typ dokumentů 98 souvisí s tzv. „Servisním modelem veřejných služeb zaměstnanosti“ (veřejné služby zaměstnanosti dále jen VSZ), který se zabývá designem a implementační fází tohoto opatření a výraznou měrou zpřesňuje první typ dokumentů. 97

Jde o tzv. „Směrnice zaměstnanosti“ (Employment Guidelines), Radou EU každoročně vytvářený soubor společných priorit (cílů) členských států EU a tzv. „Národní akční plán zaměstnanosti“ (National Action Plan for Employment), jednotlivými členskými státy každoročně vytvářený dokument obsahující rozpracovávání konkrétních postupů, které jsou vytvářeny s ohledem na specifické podmínky dané členské země a které směřují k dosažení jednotlivých priorit obsažených ve Směrnicích zaměstnanosti. 98 Jde o „Společné poslání veřejných služeb zaměstnanosti v Evropě“(EC, 1998a), „Budoucnost veřejných služeb zaměstnanosti“ (EC, 2000a), „Modernizace veřejných služeb zaměstnanosti podporujících EES“ (EC, 1998b) a „Servisní model veřejných služeb zaměstnanosti podporující boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti“ (EC, 2000b).

110

15.2.1 Oficiální cíle individuálních akčních plánů na nadnárodní úrovni EES a IAP Z materiálů vycházejících z EES jsou hlavním centrem našeho zájmu „Směrnice zaměstnanosti“, které explicitně navrhují podobu oficiálních cílů opatření politiky pracovního trhu jednotlivých členských států EU a „Národní akční plány zaměstnanosti“, které tyto cíle uvedené ve Směrnicích na základě společného konsenzu reflektují (jejich analýza je součástí podkapitoly věnované oficiálním cílům IAP na národní úrovni). Cíle IAP ve „Směrnicích zaměstnanosti“. Základním obecným cílem EES je od počátku jejího vzniku v roce 1997 dosáhnout plné zaměstnanosti a vytvořit z EU celosvětově „nejsoutěživější a nejdynamičtější ekonomiku založenou na znalostech, schopnou trvalého ekonomického růstu s větším počtem pracovních míst, lepšími pracovními místy a s větší sociální kohezí“ (European Council, 2004a). Struktura EES byla až do roku 2002 založena na čtyřech základních pilířích (zlepšení zaměstnatelnosti, rozvoj podnikání, podpora adaptability a rovné příležitosti), které obsahovaly 22 dílčích směrnic (priorit, cílů). Přesto, že byly v rámci zhodnocení úspěšnosti implementace EES v průběhu let 1997-2002 zjištěny jisté pokroky v boji s nezaměstnaností 99 , přetrvávala řada problémů 100 . Ty podnítily Evropskou komisi k tomu, aby bylo částečně poupraveno znění EES. Čtyř pilířová struktura s 22 směrnicemi byla v roce 2003 nahrazena třemi průřezovými cíli a 10 směrnicemi (prioritami). Stávající obecný cíl politiky pracovního trhu, totiž „snaha o dosažení plné zaměstnanosti“, byl doplněn o cíl „zlepšení kvality a produktivity práce“, a o „posilování sociální soudržnosti a začleňování“. IAP je možné ve Směrnicích identifikovat explicitně až od roku 2003 v rámci první směrnice/priority nazvané „Aktivní a preventivní opatření pro nezaměstnané a neaktivní osoby“, a to v podobě „jednotlivcům přizpůsobených akčních plánů“ (personalised action plans) 101 . V předchozím období, od roku 1998 do roku 2002, lze přítomnost IAP díky jejich implicitní podobě „hledat“ v prvním pilíři nazvaném „Zlepšení zaměstnatelnosti“, a v něm obsažené první směrnici/prioritě označené jako „Boj s nezaměstnaností mladých lidí a prevence dlouhodobé nezaměstnanosti“. Samotnou existenci IAP a jejich využívání politikami členských států EU do roku 2002 je možné v těchto dokumentech pouze „tušit“, a to na základě alespoň tří faktů. První fakt souvisí s formulací samotné směrnice/priority č. 1 v letech 1998 až 2002 a s designem („strukturou“) reálně uplatňovaného IAP jakožto nástroje využívajícího či mapujícího potřeby klientů. Přesto, že se ve směrnici/prioritě č. 1, která zahrnuje preventivní a aktivní opatření, která mají řešit problematiku nezaměstnanosti mladých a dlouhodobě nezaměstnaných, o IAP nehovoří, členské státy jsou v této směrnici vybídnuty k preventivním 99

Bylo vytvořeno 10 miliónů nových pracovních míst, došlo k poklesu průměrné míry nezaměstnanosti z 10,1% na 7,4%, tedy o 4 mil. osob a také k poklesu míry dlouhodobé nezaměstnanosti z 5,2% na 3,3% (viz EC 2003). 100 Hodnotící zpráva Evropské komise Joint Employment Report 2003-2004 (EC 2004b) říká: „ekonomický růst se v průběhu roku 2003 stabilizoval a v následujícím období se očekává jeho pouze mírný a pozvolný růst, nezaměstnanost v roce 2003 opět nepatrně vzrostla na 8,1%, je zde významné riziko stagnace míry zaměstnanosti a opětovného růstu nezaměstnanosti a ekonomické neaktivity.“. 101 Vlastní označení „individuální akční plány“ se v jednotlivých členských zemích Evropské Unie liší a nabývá různých podob: ekvivalentem.„individual action plan“ (Česká republika, Maďarsko, Švédsko, Dánsko) je „jobseeking plan“ (Finsko) „personalised action programme“ (Kypr) , „individual integration plan“ (Itálie), „individual (back-to-work) action plan“ (Rakousko), „re-inclusion agreement“ (Německo), „guidance plan“ (Belgie), „conversion agreement“/„convention de conversion“ (Francie), „regular programming and scheduling/Back-to-Work plan“ (Velká Británie) (viz NAPs jednotlivých států).

111

a na zaměstnatelnost orientovaným strategiím, „…které jsou postavené na časné identifikaci individuálních potřeb“ (European Council 1999; 2000; 2001; 2002). IAP lze s těmito strategiemi ztotožnit proto, že samotná struktura IAP ve své „skutečné formulářové“ podobě používané v ČR a jiných západních zemích (např. v Irsku či Švédsku) obsahuje část týkající se hodnocení potřeb a aktuálních problémů nezaměstnaných klientů, což lze vnímat jako projev IAP, i když možná sporný 102 . Je totiž zřejmé, že IAP jsou v rámci existující široké škály opatření poskytovaných nezaměstnaným klientům v průběhu zprostředkování zaměstnání obtížně identifikovatelné 103 , mnohdy jsou ztotožňovány s „pomocí při hledání zaměstnání“ 104 . Druhá skutečnost se týká Servisního modelu VSZ (viz dále), který byl vypracován pro potřeby modernizace evropských úřadů práce Evropskou komisí již v červnu 2000 a snad jako jediný nadnárodní dokument podrobněji popisuje design a filozofii IAP. Autoři tohoto modelu jasně ztotožňují požadavek „individuálního doprovázení při hledání zaměstnání a poradenství“ [individual vocational guidance]“, který je uveden ve Směrnicích v roce 2000, s IAP. Vzhledem k tomu, že tvůrci Směrnic i Servisního modelu pocházejí ze stejné instituce (Evropské Komise), dá se předpokládat, že myšlenka „doprovázení“ je správně interpretována jako IAP, i přestože „navenek“ nebyl vytvořen tlak k zavedení tohoto opatření v diskursu IAP. O tom, že IAP je součástí preventivních a na zaměstnatelnost orientovaných strategií, se kterými se ve Směrnici zaměstnanosti počítalo již od roku 1998, může vypovídat i požadavek „individuálního přístupu“ pracovníků úřadů práce při jednání s klienty, tj. požadavek tzv. „případového managementu“, který je předpokladem profesionálního hodnocení potřeb klientů a který je rovněž součástí materiálu o Servisním modelu veřejných služeb. Posledním faktem, který by ospravedlňoval existenci a využívání IAP před rokem 2003, je existence evaluačních studií, které hodnotily realizaci akčních plánů v podobě pomoci při hledání zaměstnání ve vybraných zemích EU dokonce již několik let před rokem 1998, kdy byla zveřejněna první Směrnice EES 105 . 102

Je zřejmé, že hodnocení potřeb nezaměstnaných klientů (1) může předcházet samotnému vypracování IAP, např. v rámci tzv. „profilování“ (USA, resp. tzv. Kansmetr v Nizozemí), ve kterém jsou vybíráni nezaměstnaní, kteří jsou nejvíce ohroženi dlouhodobou nezaměstnaností. IAP poté slouží jako nikoli opatření časné intervence (což je v rozporu s názory např. Megera a Evanse 1998), ale opatření následného jednání, ve kterém slouží k diagnostice aktuálních problémů spojených s dlouhodobě nezaměstnanými a k hodnocení potenciálu těchto osob (blíže OECD 1997). Anebo (2) může docházet k hodnocení potřeb paralelně s IAP - či (3) aniž by IAP byl vůbec realizován - např. v rámci pomoci při hledání zaměstnání (tzv. job search assistance), poradenství či vedení, pokud některou z těchto aktivit neztotožňujeme s IAP (viz dále). 103 Z evaluační literatury vyplývá, že IAP je obtížně odlišitelné od ostatních intervenčních aktivit: je obtížné od sebe odlišit již pouze na jedné straně pomoc při hledání zaměstnání a na straně druhé aktivity spojené s administrativou poskytovaných dávek (OECD 2003), s intenzivním poradenstvím (Betcherman et al. 1999); European Commission 2003) či s jakýmkoli jiným typem poradenství (Meger a Evans 1998). Dochází tak často ke splývání náplní práce zprostředkovatelů zaměstnání s poradci. V případě, že bychom vymezovali pomoc při hledání zaměstnanosti stejně jako např. Fay (1996), mohli bychom tuto aktivitu ztotožnit s IAP, neboť ji lze vnímat jako „…opatření, které nabývá různých forem a které zahrnuje počáteční rozhovory, povinné rozhovory po určité době nezaměstnanosti (např. Restart rozhovory ve Velké Británii), bonusy k opětovnému zaměstnání aj.“ (p.23). 104 Pomoc při hledání zaměstnání může být vnímána např. buď celistvě jako jakákoli pomoc, která sestává z počátečních rozhovorů pracovníků s klienty, anebo z hloubkového poradenství (které bývá často součástí IAP), job klubů a jiných aktivit (Dar a Tzannatos 1999). Například v Maďarsku a Polsku pomoc při hledání zaměstnání zahrnuje doporučení k vhodnému zaměstnavateli, poradenství, hodnocení dovedností, trénink v hledání zaměstnání, přípravu k samostatnému podnikání a job kluby. V Austrálii je navíc nabízeno psaní a procvičování technik rozhovorů či rozhovorů mapujících možnosti zaměstnání klientů, workshopy, následné rozhovory a individuální case management (Dar a Tzannatos 1999: 20). 105 Např. ve Francii byly individuální akční plány zavedeny poprvé v roce 1986, v Belgii v roce 1993, v Dánsku v roce 1994 (OECD, 1997).

112

Ve Směrnicích zaměstnanosti lze od roku 2003 až do současnosti identifikovat v rámci první směrnice/priority jeden obecný (oficiální) cíl, čtyři opatření, která mají tento cíl zajistit (dále je nazýváme „nástroje“) a dva specifické cíle, které se vztahují k prvním dvěma opatřením. Pro přehlednost je v ucelené podobě a ve srovnání s jejich podobou před rokem 2003 uvádíme ve Schématu 7 v Příloze. Z obecného oficiálního cíle poplatného pro IAP (a ostatní aktivační a preventivní opatření - poradenství, vedení a pomoc při hledání práce) vyplývá, že IAP má “předcházet zvyšování počtu [mladých a] dlouhodobě nezaměstnaných a podporovat udržitelnou integraci nezaměstnaných a neaktivních osob do zaměstnání.“ (European Council 2003: 18, upraveno). První dvě ze čtyř předkládaných opatření se vztahují k IAP přímo, zbylé dvě nepřímo. První dvě opatření vymezují vzájemnou spolupráci mezi nezaměstnanými a pracovníky úřadů práce a vypovídají tak o designu IAP během jeho implementace. Na jedné straně je umožněno, aby klienti využívali nabízených služeb, které jsou uzpůsobeny jejich potřebám, na straně druhé se úřad práce zavazuje poskytovat tyto služby „kvalitně“ (konkrétní formulace viz Schéma 7, nástroj (a) a (b)). Pod těmito prvními opatřeními jsou formulovány dva specifické cíle. První cíl se týká zacílení a designu IAP (a ostatních opatření). Ve skutečnosti není cílem IAP, ale rovněž nástrojem dosažení oficiálních cílů opatření politiky pracovního trhu včetně IAP. Je uveden ve Schématu 7 jako nástroj (b1) a týká se časné identifikace potřeb mladých a dlouhodobě nezaměstnaných klientů, která by měla být provedena do 6 či 12 měsíců nezaměstnanosti prostřednictvím programu „nový start“ (new start). Druhý z cílů je kvantitativním střednědobým cílem, jedná se o požadavek, aby se do roku 2010 účastnilo některého opatření nabízeného úřadem práce 25 % dlouhodobě nezaměstnaných osob. Ve výsledné podobě priorit, cílů a nástrojů týkajících se IAP uvedených ve Směrnicích mezi klíčovými lety 2002 a 2003 je jasně čitelný posun v jejich diskursu. Je jím princip aktivace a prevence mladých dlouhodobě nezaměstnaných. Dále je patrný tlak na kvantifikaci obecného cíle, kterým je sice stávající cíl částečně zpřesněn. Servisní model veřejných služeb zaměstnanosti a IAP Kromě Směrnic zaměstnanosti EES jsou počátky IAP v zemích EU spojeny se dvěma typy dokumentů, které se týkají faktické realizovatelnosti navrhovaných opatření (priorit, cílů). V prvním případě se jedná o dokumenty, které vymezují (novou) roli veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU a snaží se přitom implementovat myšlenky EES. Jedná se o „Společné poslání veřejných služeb zaměstnanosti v Evropě“ (EC 1998a) a „Budoucnost veřejných služeb zaměstnanosti“ (EC 2000a). V druhém případě jde o materiály, které se týkají snahy modernizovat veřejné služby zaměstnanosti a v návaznosti na to vybudovat takový model VSZ, který bude reagovat na změny společenského prostředí včetně změn pracovních trhů a v souladu se Směrnicemi zaměstnanosti bude sledovat strategii prevence a aktivace nezaměstnaných. Jedná se o „Modernizaci veřejných služeb zaměstnanosti podporujících EES“ (EC 1998b) a „Servisní model veřejných služeb zaměstnanosti podporující boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti“ (EC 2000b).

113

Dokumenty z roku 1998. Oba typy dokumentů vznikaly paralelně a vzájemně se doplňují. V materiálech z roku 1998 („Společné poslání veřejných služeb zaměstnanosti v Evropě“ a „Modernizace veřejných služeb zaměstnanosti podporujících EES“) je možné identifikovat implicitně formulovaný „individuální přístup ke klientům“ v rámci požadavku, aby veřejné služby zaměstnanosti poskytovaly takové služby, které budou komplexní a budou „zacíleny na individuální potřeby“ s cílem aktivizovat uchazeče o zaměstnání, to vše prostřednictvím případového managementu (vysvětleno dále). Dokumenty rovněž požadují vydefinovat si novou roli a priority veřejných služeb zaměstnanosti, promyslet jejich institucionální nastavení a metody managementu, a zareagovat tak na měnící se pracovní trhy. Zdůrazňují zejména informační a poradenskou roli veřejných služeb zaměstnanosti a také jejich potřebu adaptace na požadavky pracovního trhu (blíže EC 1998b: 5-6). V rámci zprostředkovatelské funkce přitom byla vyzdvižena individuální pomoc uchazečům při hledání zaměstnání v nejrannější fázi jejich nezaměstnanosti. Tvůrci tohoto dokumentu totiž vycházeli z evaluačních výzkumů, ze kterých bylo patrné, že lze toto opatření považovat za jeden z nejefektivnějších nástrojů aktivní politiky pracovního trhu: pozitivní efekty bylo možno spatřovat nejen v zacílení na znevýhodněné osoby, kterým tato pomoc pomáhá pro opětovnou integraci na pracovní trh, ale i ve (zkrácení) celkové délky trvání nezaměstnanosti a v úspoře výdajů na výplatu dávek v nezaměstnanosti (EC 1998b: 6). Pro země jako je Velká Británie, kde jsou IAP poskytovány „povinně“ všem uchazečům o zaměstnání ihned po počáteční registraci klienta, lze tuto individuální„pomoc“ nezaměstnaným, který není explicitně nazývána „IAP“ vnímat jako latentní projev jejího zavedení. Na jedné straně tak vzniká požadavek schopnosti diagnostikovat specifické problémy a potřeby nezaměstnaných a na druhé straně kontrolovat („monitorovat“) jejich úsilí. Dokumenty z roku 2000. Zatímco „Budoucnost VSZ“ obsahuje o IAP pouze drobné zmínky, dokument Evropské komise nazvaný „Servisní model VSZ podporující boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti“ (EC 2000b) se tomuto opatření věnuje poměrně podrobně. Navazuje na dokumenty předchozí a vychází rovněž z cílů EES a příslušné směrnice prvního pilíře Směrnice zaměstnanosti pro rok 2000, které se diskursem výrazně posunuly směrem ke specifikaci strategií vhodných k dosažení zaměstnatelnosti uchazečů o zaměstnání. Hlavní cíl veřejných služeb zaměstnanosti byl rozšířen a strategie jeho dosažení byla zpřesněna; cílem je totiž snížit dlouhodobou nezaměstnanost prevencí při jejím výskytu a podporovat „reintegraci“ dlouhodobě nezaměstnaných osob. V souladu se Směrnicemi zaměstnanosti za rok 2000 se v rámci výzvy k uskutečnění modernizace veřejných služeb zaměstnanosti od nich očekává přijetí co nejefektivnějšího způsobu implementace „strategie aktivace a prevence“ (EC 2000b: 3-4, 6). Cíl a funkce programu nový start, který byl zmíněn již ve Směrnicích zaměstnanosti z roku 1998, byl na základě tohoto posunu zpřesněn (viz výše). Smysl poskytnutí tohoto opatření přitom spočívá v dosažení „efektivní integrace těchto osob na trh práce“, která je zajištěna „vytvořením individuálního akčního plánu [individual job action plan] zaměstnanosti, který poskytuje uchazeči pomoc při hledání zaměstnání a zapojuje jej do případných výcvikových opatření, podporovaného zaměstnání, pracovních schémat či sebezaměstnání“ (p.3). Servisní model VSZ je směrován k jednotlivým členským státům EU a je založen na třech dimenzích – na případovém managementu („case management“), směně práce („labour exchange“) a monitorování aktivního hledání práce příjemců dávek. Je podkladem pro výkon stávajících funkcí VSZ (poskytnutí informací, zprostředkování zaměstnání a přizpůsobení 114

nabízených služeb pracovnímu trhu) a jeho cílem je redukce dlouhodobé nezaměstnanosti pomocí již zmíněné strategie prevence a aktivace nezaměstnaných. Stmelující prvek uvedených dimenzí Servisního modelu představuje případový management. Je založen na vztahu mezi pracovníkem úřadu práce a klientem, který představuje zákazníka i kooperujícího partnera směřujícího ke společnému cíli. Tento vztah vzniká zaregistrováním uchazeče na úřadě práce a spočívá v časné diagnostice klientových individuálních potřeb, naplánování pracovního postupu a v následném zhodnocení dosažených kroků. Silný důraz je přitom kladen na „samostatné jednání uchazeče [self-activity], které je podporováno pomocí při hledání zaměstnání, vedením a poradenstvím (EC, 2000b: 7)“. Nedílnou součástí případového managementu by měl být podle Servisního modelu na míru šitý akční plán [tailor-made action plan], který je výsledkem kvalitní diagnostiky. Ta vyžaduje vysoce kvalifikované zaměstnance, kteří jsou schopni zanalyzovat to, co nezaměstnaní přináší na pracovní trh, jaké existují relevantní podmínky nabídky/poptávky na pracovním trhu a jak uchazeči „provádějí“ hledání práce. Toto vše pracovníci úřadu práce interpretují ve vztahu k tomu, jaké služby mohou nabídnout a následně akční plán navrhnou (EC, 2000b: 9). Služby poskytované v rámci případového managementu přitom „nemohou být získávány na základě předpovídání rizika dlouhodobé nezaměstnanosti, ale spíše na základě diagnostiky pozic a chování individuálních nezaměstnaných uchazečů o zaměstnání v termínech jejich silných a slabých stránek, na které jsou specifické služby vztaženy (p.4)“. Společné rysy Servisního modelu, které fakticky znamenají způsoby dosažení obecného, společného cíle (pracovníka úřadu práce a nezaměstnaného klienta), totiž co nejrychlejšího znovu-zaměstnání, naprosto přesně kopírují design a implicitně identifikovatelnou filozofii aktuálních českých i zahraničních formulářů IAP. Požadavek na jejich implementaci je tak totožný s požadavky na implementaci IAP: proces zavádění případového managementu je totiž „založen na postupném plánování budoucích aktivit a na jejich pravidelné zpětné vazbě, která slouží jak ke zhodnocení smluvených aktivit a jejich výsledků [mezi pracovníkem úřadu a klientem], tak i k případné modifikaci nabízené služby.“ (EC 2000b: 7). Společné rysy případového managementu jsou přitom založeny na požadavku navázání vztahu pracovníka s každým nezaměstnaným, na symetrii vzájemného jednání, na diagnostice jedinečných individuálních potřeb klienta a odpovídající situaci na pracovním trhu, na kvalitě poskytovaných služeb šitých na míru klientovým potřebám, na vlastní iniciativě nezaměstnaného – to vše ve snaze dosáhnout společného cíle. 15.2. 2 Oficiální cíle individuálních akčních plánů na národní úrovni – příklad ČR S ohledem na skutečnost, že cíle preventivních a aktivačních opatření pro nezaměstnané a neaktivní osoby (a tedy i IAP) uváděné ve „Směrnicích zaměstnanosti“ EES představují společné cíle všech členských států EU, a tedy i ČR, oficiální národní cíle IAP obsažené v „Národních akčních plánech zaměstnanosti“ (NAP) jsou s takto dohodnutými cíli víceméně totožné (i když si uvědomujeme jistou „výběrovost“ v rámci českého NAP). Vedle přijetí jednotlivých směrnic/priorit se NAP zabývají především zhodnocením stávajícího stavu na jednotlivých pracovních trzích daného státu v předchozích letech. Cíle preventivních a aktivačních opatření však nemusí být obsaženy pouze v NAP jednotlivých států, ale i v právních normách, tj. v zákonech ekvivalentních českému zákonu o zaměstnanosti, případně v dalších legislativních opatřeních, vnitřních směrnicích a metodických pokynech. Nutno podotknout, že soudobý racionalistický, manažerský způsob uvažování a jednání se odrazil nejen v organizaci EES, ale i v samotném kladení požadavku na zhodnocení výsledků jednotlivých opatření politiky pracovního trhu. Od roku 2000 až do roku 2004 proto 115

byly pro účely sledování „míry“ naplnění (národních) cílů uvedených ve „Směrnicích zaměstnanosti“ členskými státy EU vypracovány kvantitativní indikátory, které jsou součástí pravidelné zpětné vazby činěné Evropskou Komisí jednotlivým členským státům. Z celé řady existujících ukazatelů jsou mimo jiné sledovány tři typy tzv. klíčových indikátorů, které se větší či menší měrou vztahují k IAP. Jedná se o indikátor „Preventivní služby“ a „Nový start (a) – pro mladé do 25 let“ a „Nový start (b) – pro nezaměstnané nad 25 let“. Především první ze zmíněných ukazatelů umožňuje sledovat specificky přítomnost IAP, resp. míru jejich využívání v případě, že jej budeme považovat za součást intenzivního poradenství a pomoci při hledání zaměstnání 106 . Sestavení a sledování kvantitativních indikátorů vyjadřujících míru využití IAP je významným počinem, neboť akcentuje nejen význam tohoto opatření v rámci politiky pracovního trhu, ale umožňuje také ve vazbě na otevřenou metodu koordinace srovnávat postupy a zkušenosti jednotlivých členských zemí 107 . Cíle IAP v českém „Národním akčním plánu zaměstnanosti 2004 – 2006“ (NAP) a v „zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti“ (zákon o zaměstnanosti). V souladu se „Směrnicemi zaměstnanosti“ pro rok 2004 český NAP na rok 2004 až 2006 obsahuje v oblasti preventivních a aktivačních opatření (tj. v Prioritě 1) výše uvedený a blíže specifikovaný obecný (oficiální) cíl, související čtyři opatření, která mají tento cíl zajistit a dva specifické cíle. Garant národního akčního plánu, Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV), přitom přímo navazuje na od 1. října 2004 účinný zákon o zaměstnanosti, který poprvé ve své historii (vedle jiných nových opatření v oblasti aktivní politiky pracovního trhu) zavádí „individuální plány“. Ty vnímá jako nový nástroj pro zlepšení poradenské a zprostředkovatelské činnosti, který je určen především těm kategoriím uchazečů, kterým by měla být „věnována zvýšená péče při zprostředkování zaměstnání“ 108 . Oproti většině ostatních států EU, které poskytují IAP „povinně“ (viz OECD 2001; Sirovátka 2003), jsou IAP v ČR založeny na principu dobrovolnosti: úřady práce mají „pouze“„povinnost nabídnout vypracování IAP“ osobám do 25 let věku a absolventům vysokých škol po dobu 2 let po úspěšném ukončení studia, nejdéle však do 30 let věku, a uchazeč o zaměstnání „je povinen poskytnout součinnost při 106

Ukazatel míry „preventivních služeb“ je pro nás klíčový, neboť je definován úžeji jako „podíl mladých/dospělých nezaměstnaných v měsíci X, kteří jsou stále nezaměstnaní v 6/12 měsíci a kterým nebylo poskytnuto intenzivní poradenství a pomoc při hledání zaměstnání“ (European Council 2004b: 2). Přesto, lze i v případě indikátorů „nového startu“ předpokládat, že v široké škále preventivních a aktivačních opatření budou zahrnovat rovněž počáteční vytvoření individuálního plánu řešení situace nezaměstnaného. 107 Jednotlivé země se v užití tohoto nástroje poněkud odlišují, a to jak rozsahem uskutečněných individuálních akčních plánů, tak délkou časového období, v průběhu kterého je individuální plán nezaměstnanému nabídnut (od tří měsíců nezaměstnanosti např. v Itálii, přes 4 měsíce ve Francii až po 6-12 měsíců v ostatních zemích). Některé státy aplikují tento nástroj aktivní politiky plošně (např. ve Francii proběhlo v průběhu roku 2003 7.038.523 rozhovorů, z toho 5.000.000 se všemi nově registrovanými uchazeči o zaměstnání a následně s nimi byl sepsán individuální akční plán (PAP – Plan d´Action Personnalisé), ve Švédsku byl v roce 2001 uzavřen individuální plán s 98% mladých a 96% nezaměstnaných dospělých osob, podobně ve Finsku byl sepsán tento plán s 99,5% všech nezaměstnaných), jiné jej využívají předně při práci se členy tzv. rizikových skupin na pracovním trhu (např. v Nizozemí byl v roce 2002 podíl mladých osob do 24 let se sepsaným individuálním akčním plánem do 6 měsíců evidence 100%, mezi osobami do 12 měsíců dosáhl „pouze“ 70%). Ve všech členských zemích EU je však zřejmé, že individuální akční plány slouží jako vstupní procedura pro následnou další intervenci směřovanou k nezaměstnaným (na vytvoření individuálního akčního plánu jsou založeny i programy Nového startu a První příležitosti) (Zijl et al. 2002). 108 Těmito osobami jsou zejména jedinci, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než 6 měsíců, osoby se zdravotním postižením, mladí lidé do 25 let věku včetně absolventů vysokých škol, těhotné ženy, kojící ženy a matky do devátého měsíce po porodu, osoby starší 50 let věku a fyzické osoby, které potřebují zvláštní pomoc (blíže § 33, odst. 1 a-h zákona o zaměstnanosti).

116

vypracování individuálního akčního plánu a plnit podmínky v něm stanovené“ (§ 33, odst. 2). Pokud nejsou tyto podmínky „bez vážných důvodů“ klientem dodržovány, je možné sankcionovat uchazeče jeho vyřazením z evidence úřadu práce (§ 30). V souladu se „Servisním modelem VSZ“ je obsahem IAP „zejména stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření… [která odpovídají] dosažené kvalifikaci, možnostem a schopnostem uchazeče o zaměstnání“. Tento postup, a tím i celý potenciál IAP (cíl), pak spočívá dle zákona o zaměstnanosti ve zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Myšlence „Servisního modelu VSZ“ neodpovídá pouze design „českého“ IAP tak, jak je vymezen v zákoně o zaměstnanosti, ale i filozofie případového managementu, lze-li tak interpretovat důraz na „individuální přístup ke klientům“, který je v NAP přítomen, (srv. Národní akční plán 2004: 12, 32). Dvě ze sedmi naplánovaných opatření, která jsou součástí první priority v NAP, garantují realizaci IAP v ČR do roku 2006. První opatření se týká plošné realizace programu prevence před dlouhodobou nezaměstnaností „První příležitost“ na všech úřadech práce počátkem 1.1. 2004. Je určen pro všechny mladé uchazeče o zaměstnání do 25 let věku a do 6 měsíců jejich evidence (včetně absolventů). Druhé opatření je závazkem MPSV v pokračování pilotního ověřování programu „Nový start“ na deseti úřadech práce, tzn. obdobného programu pro dospělé uchazeče nad 25 let a do 12 měsíců evidence. V oblasti zabezpečení vhodného pracovního prostředí bude MPSV „usilovat o vytvoření personálních a finančních podmínek pro plošné zavedení programu na všech úřadech práce, a to nejpozději od 1.1.2007“ (Národní akční plán 2004: 12). Cíle IAP v „Metodické příručce pro poradce ke zprostředkování“. Tato příručka vytvořená za účelem „dorovnání a sjednocení odborných znalostí [zaměstnanců] z oblasti pracovně profesního poradenství“ (Metodická příručka 2002: 4) byla vytvořena autory Vzdělávacího střediska úřadu práce v Písku a její vznik je datován říjnem 2002. IAP jsou v souladu se zmíněným zákonem o zaměstnanosti v tomto materiálu vnímány jako poradenský nástroj, který je určen pro práci poradců ke zprostředkování zaměstnání. Od těch je vyžadováno, aby byli profesionály, kteří by měli dodržovat etiku poradenské profese, která obsahuje mimo jiné i např. požadavek dodržování příslušných zákonů a předpisů, práce v souladu s vlastními profesionálními kompetencemi, a její průběžné vyhodnocování. Požadavky kladené na profesionála v rámci uvedené etiky poradenské profese (viz Metodická příručka 2002: 7) jsou přitom plně v souladu se Servisním modelem VSZ (samotný prvek průběžného vyhodnocování vlastní práce navíc plně konvenuje s designem navrženého IAP). Profesionálové využívající IAP jsou přitom předkládáni jako protiklad administrativně orientovaných zprostředkovatelů, které autoři příručky vnímají jako typické byrokraty 109 . IAP je považován za nástroj, který by měl „napomoci zkvalitnit poradenskou činnost“ (funkce), která „…začíná shromažďováním dat a většinou končí uzavřením dohody o spolupráci klienta a poradce úřadu práce (IAP) při respektování potřeb klienta“ (Metodická příručka 2002: 4). Cílem IAP je přitom dle Příručky „…dovedení uchazeče k samostatnému rozhodování o řešení vlastní situace při hledání pracovního uplatnění“ (s.25).

109

Jsou jim přikládány takové vlastnosti jako „jejich způsob práce je formálnější, neosobní, bez zainteresovanosti na výsledku“, „zve všechny uchazeče pravidelně, i když pro ně nemá žádnou nabídku, důležitá je pro něho návštěva jako taková a ne její obsah a způsob řešení problémů klienta“, pojetí jeho činnosti je „orientováno hlavně na povinnosti klienta a formální prvky kontaktu s úřadem“ (Metodická 2002: 6).

117

Takto definovaný cíl IAP, spočívající v aktivizaci klienta k sebe-aktivitě, je zpřesněním obecného cíle politiky časných intervencí (včetně IAP) stanoveného v aktuálně platných Směrnicích zaměstnanosti a v NAP pro ČR. Jak již bylo uvedeno, konkrétní postup poskytování IAP je v souladu s jeho navržením v Servisním modelu, kdy při vzájemné spolupráci poradce a klienta jsou ve čtyřech etapách (a) sledovány potřeby klienta a je vyjasněn obsah problémů a stanoven způsob jejich řešení, (b) dochází k formulaci cílů a hledání vhodných řešení, (c) uskutečňování změn a (d) průběžné vyhodnocování a poskytování zpětné vazby. Metodická příručka navíc klade oproti Servisnímu modelu ještě větší důraz na profesionalitu zajištění IAP. 15.3 Operační cíle a funkce IAP na lokální úrovni: „Jaký mají IAP význam podle názorů liniových pracovníků vybraných úřadů práce v ČR ?“ Pro zjištění konkrétních operačních cílů akčních plánů a individuálního přístupu, který je neodmyslitelnou komponentou akčních plánů, jsme přistoupili tak, že jsme se zaměřili na zkoumání jejich smyslu (významu, funkcí), jaký mají tato opatření „podle“ jednotlivých pracovníků (a tedy i „pro“ jednotlivé pracovníky). Pro zjišťování cílů IAP na lokální úrovni byly pro nás směrodatné dva fakty. Prvním byla skutečnost, že cíle programů či opatření na lokální úrovni se převodem z národních oficiálních cílů na cíle operační větší či menší měrou mění (modifikují) s ohledem na lokální možnosti, požadavky a potřeby. Tuto změnu lze přitom v našem případě jednoduše odkrýt zkoumáním postojů všech pracovníků různých pracovišť daného úřadu práce, kteří mají přímou zkušenost se zaváděním akčního plánu a průběhem jeho provádění. Druhá skutečnost vychází z obecného a již zmiňovaného požadavku, aby byla implementace akčních plánů na jednotlivých úřadech práce prováděna pomocí případového managementu, tj. individuálního přístupu liniových pracovníků (poradců-zprostředkovatelů) k jednotlivým klientům (uchazečům o zaměstnání). Nelze totiž úspěšně aplikovat IAP, aniž bychom přistupovali ke klientům individuálně, jinak hrozí proceduralizace a formalizace IAP, jejímž výsledkem je statické vyplňování formulářů bez zjevného významu pro pracovníka, klienta, organizaci i společnost. Zaměřením se na zjišťování smyslu jsme tak získali možnost dozvědět se, má-li dle názoru daného pracovníka individuální přístup význam a zároveň vidí-li stejný pracovník význam také v IAP, resp. má-li IAP smysl či nikoli a pokud má smysl, tak jaký a v čem a pokud smysl nemá, tak jak tuto „bez-smyslnost“ pracovníci vysvětlují. Jednotlivé postoje jsme shromáždili během výzkumu organizací služeb českých úřadů práce v průběhu května až července roku 2003 na 5 z 15 regionálních úřadů práce, které se podílely na pilotáži IAP v rámci programů „První Příležitost“ a „Nový start“ 110 . Dotázáni byli všichni aktéři, kteří přišli do styku s implementací IAP 111 , a tím i s požadavkem individuálně přistupovat ke svým klientům. Dotazováním se na smysl (význam, funkce) tohoto opatření a přístupu jsme se pokusili odkrýt neformální podobu operačních cílů IAP, kdy cíle v podobě dílčích úkolů 110

Dotazování jsme provedli beze snahy o reprezentativnost získaných výpovědí na vzorku celkem 9 organizací: na pěti regionálních úřadech práce a jejich čtyřech detašovaných pracovištích. Výběr organizací byl proveden tak, aby se jednotlivé úřady a regiony, ve kterých se vyskytují, vzájemně lišily; kritérii výběru byla velikost organizace, míra nezaměstnanosti, toky nezaměstnanosti a povaha hospodářství v regionu. 111 Pomocí polostandardizovaných rozhovorů bylo dotázáno celkem 64 pracovníků z pracovišť poskytujících nezaměstnaným zprostředkování zaměstnání a poradenství. 7 dotázaných bylo vedoucími pracovníky, kteří se podíleli na tvorbě akčních plánů a zajištění jejich chodu. Zbývajících 57 rozhovorů bylo provedeno s liniovými pracovníky („poradci-zprostředkovateli“), kteří realizovali individuální akční plány v přímém kontaktu s nezaměstnanými klienty.

118

splývají s jejich funkcemi (významem pro pracovníky) a rozhodně se nemusí ztotožňovat s formálně předepsaným a velmi obecným (oficiálním) cílem (viz výše). V provedených rozhovorech jsme identifikovali 8 různých operačních cílů a funkcí u individuálního přístupu (IP) a 10 různých typů operačních cílů a funkcí u individuálního akčního plánu (IAP) ve třech typech dimenzí, vše v přehledné podobě uvádíme ve Schématu 8 „Dimenze různých typů operačních cílů a funkcí…“ První typ dimenzí představuje rozlišení jednotlivých typů cílů a funkcí dle míry jejich obecnosti a konkrétnosti (viz v prvním sloupci tabulky „1. dimenze obecných cílů a funkcí“; „2. dimenze procesních cílů a funkcí“ vyjadřující jednotlivé úkony/úkoly pracovníka při jednání s klientem; a „3. dimenze konečných cílů a funkcí“). Druhý typ dimenzí zobrazuje zacílení cílů a funkcí, jmenovitě mají-li deklarované cíle a funkce dle názoru respondentů sloužit klientům či systému (viz poslední tři sloupce vpravo tabulky označené „význam pro systém“ a „význam pro klienty“). Poslední, třetí typ dimenzí, vypovídá o hodnocení významu jednotlivých typů cílů a funkcí, jmenovitě je-li daný typ cíle či funkce pracovníkem pozitivně či negativně hodnocený, a tedy má-li dle názoru respondentů význam či nemá (viz frekvence výpovědí v posledních třech sloupcích vpravo tabulky bez znaménka versus se zápornými znaménkem za číslicí). Jednotlivé typy zjištěných operačních cílů a funkcí IP a IAP jsme přitom vygenerovali na základě diskursu, který byl užit pracovníky v jednotlivých odpovědích. Vzhledem k tomu, že tyto významy (stejně jako tomu bylo u individuálního přístupu) jsou pracovníky připisovány konkrétním krokům v průběhu jejich jednání s klientem, seřadili jsem je do chronologicko-logické podoby.

119

Schéma 8 Dimenze různých typů operačních cílů a funkcí individuálního přístupu (IP) a individuálního akčního plánu zaměstnanosti (IAP) včetně dílčích cílů a funkcí obsažených v jednotlivých dimenzích a roztříděných dle jejich významu pro klienta či pro systém

Cíle a funkce IP

Cíle a funkce IAP

Cíle a funkce IP

Cíle a funkce IAP

Význam pro klienta

1. Dimenze obecných cílů a funkcí

Uznání jedinečnosti klienta a jeho situace Poskytnutí pomoci klientovi

(16) Nabídka nového řešení nezaměstnanosti

(5)

(1) (2)

Registrace (statist.) informací o klientovi Diferenciace a typizace klientů

(18-) (7) (1)

Profesionální přístup ke klientům 2. Dimenze procesních cílů a funkcí (tj. cíle a funkce vztahujících se k průběhu jednání s klientem)

Vzájemná spolupráce a důvěra

(1-) (13)

Závazek klienta Diagnostika a následné jednání s klientem Poskytnutí poradenství

Význam pro systém

Reflexe potenciálu klientů pracovníky a sebereflexe klientů Zprostředkování zaměstnání a poradenství Stimulace aktivit klienta systémem a sebestimulace klientem Kontrola a donucení klienta

(2)

(1-) (1)

(1) (13)

(2) (3)

(7)

(3) (5) (1-)

(1)

(2)

(1-)

(1-)

(1)

(1)

3. Dimenze (2) Rozvoj lidského kapitálu Motivace zvyšující konečných cílů a klienta lidský kapitál klienta (2-) funkcí (tj. cíle a funkce Dosažení vyšší předpokládaného efektivnosti nalezením (2) výsledku intervence) zaměstnání ’ V závorkách uvádíme četnost odpovědí. Četností se záporným znaménkem za číslicí vypovídají o počtu respondentů, kteří vnímali daný operační cíl či funkci v příslušné dimenzi za bezvýznamný. Šedou barvou označená pole v pravých třech sloupcích schématu představují výpovědi pouze liniových pracovníků. Ostatní buňky zahrnují názory jak liniových pracovníků, tak i vedoucích pracovníků.

Zdroj: vlastní analýza

120

15.3.1 Cíle a funkce individuálního přístupu (jako metody individuálního akčního plánu) Ze zkoumání IP k uchazečů o zaměstnání vyplývá, že se jedná o obecně uznávaný koncept, který považují za nezbytný všichni dotazovaní zaměstnanci úřadů práce (ať již se jednalo o vedoucí pracovníky či o výkonné realizátory). Každý z pracovníků si však pod významem, a tedy funkcí i cílem individuálního přístupu představoval něco jiného, což dokazovaly i výpovědi zrcadlící nevyužívání individuálního přístupu některými pracovníky, i když jej sami hodnotili jako samozřejmý a nutný 112 . Získané postoje představují škálu osmi dílčích (operačních) cílů a funkcí ve zmíněných třech dimenzích. V dimenzi obecných cílů jsme zaznamenali vnímání IP jako uznání jedinečnosti klientovy situace a jednak jako poskytnutí pomoci. V prvním případě byl cíl IP demonstrován jako skutečnost, kdy každý potřebuje jiný přístup, neboť je jiný (9) má jinou „diagnózu“, jiné rodinné zázemí, jiné problémy (4). V této souvislosti byla často (5) zmiňována možnost více se věnovat klientovi a přizpůsobit se tak jeho požadavkům a možnostem. Smysl individuálního přístupu v poskytování pomoci na druhé straně uvedlo celkem pět pracovníků, z nich čtyři uváděli, že pro ně má ještě jiný význam (jmenovitě, že slouží jako poradenský nástroj, k navození důvěry a zájmu pracovníka o klienta a k rozlišování klientů). Toto poskytování pomoci přitom představuje individuální pomoc při hledání a nalezení vhodného zaměstnání uchazečem, která je poskytována zaměstnanci úřadu práce těm, kteří jsou vnímáni jako potřební a kteří si uvědomují, že se jim pracovníci pokoušejí pomoci a vyžadují přitom vzájemnou spolupráci. V dimenzi cílů a funkcí vztahujících se k průběhu jednání s klientem se vyskytují čtyři různé typy představ. IP je zde tak vnímán jako způsob práce, který slouží buď k diferenciaci a typizaci klientů, k navození důvěry mezi pracovníkem a klientem, k diagnostice a následnému jednání s klientem anebo k poskytnutí poradenství. Diagnostikování a následné jednání s klientem, jakož i navození důvěry a zájmu o klienta pracovníkem byly v této oblasti zmiňovány nejčastěji, i přestože výskyt postojů na důležitost zbylých dvou typů představ rozhodně nebyl zanedbatelný. Ve vnímání individuálního přístupu ke klientům jako prostředku, který umožňuje rozlišovat různé typy klientů, lze spatřovat dvě odlišné skupiny pracovníků s odlišným pojetím využití tohoto rozlišování. První skupina pracovníků vnímala rozlišovací funkci individuálního přístupu staticky, formalizovaně, bez možnosti jejího ovlivnění samotným klientem. Ve výpovědích těchto zaměstnanců převládl diskurs, který účelově rozlišoval klienty na ty, kteří chtějí vs. nechtějí pracovat, kteří jsou ochotní vs. neochotní spolupracovat, kteří pomoc potřebují vs. nepotřebují, a kteří si tedy pomoc zaslouží vs. nezaslouží. Tato skupina pracovníků se navíc vyznačuje společnými rysy: jednak je jím příslušnost k jednomu úřadu práce (největšímu ze všech zkoumaných úřadů), a pracovníci tak spadají pod filozofii vedení jedné organizace. Dalšími společnými rysy je ženské pohlaví (což je ovšem v případě úřadů práce běžné – viz Winkler, Horák a Žižlavský 2003) a věk do 30 let. V neposlední řadě potýkání se s velkými problémy na daném trhu práce (který se vyznačuje především vysokou mírou nezaměstnanosti převážně nízkokvalifikovaných uchazečů o zaměstnání), které se při práci s klienty na úřadě práce projevuje tím, že na jednu výkonnou pracovnici (poradkyni-

112

Zaznamenali jsme pracoviště, na nichž se individuálně a na profesionální úrovni nejedná s žádným klientem, neboť to není uskutečnitelné anebo žádoucí. Příčiny této absence můžeme spatřovat ve vysokém počtu klientů, malém časovém prostoru pro věnování se klientům, ve striktním procedurálním přístupu liniových pracovníků, který je vyžadován nadřízenými pracovníky, v malé profesionalitě pracovníků apod.

121

zprostředkovatelku) připadá okolo 100 klientů za týden 113 . Druhou skupinu pracovníků spojuje vnímání individuálního přístupu a jeho rozlišovací a typizační funkce jako přístupu více kvalitativního, spíše psychologicky orientovaného přístupu, který klade důraz na komunikaci mezi pracovníkem a klientem. Komunikace je v tomto pojetí doprovázena spoluprací při vzájemné interakci, která umožňuje pracovníkům úřadu vnímat různé typy klientů a podle jejich kapacit, najít si k nim cestu a nasměrovat je. Za nutnost je považován zájem ze strany klienta o nabízené služby. V tomto přístupu jsou klienti rozlišováni na ty, kteří jsou plaší vs. více odvážní, rychlejší vs. pomalejší, respektive kterým se mohou pracovníci více či méně věnovat. Společným rysem této skupiny respondentů je kromě ženského pohlaví i věk v rozmezí 45-50 let. Je zřejmé, že způsob vedení liniových pracovníků spolu s časovým tlakem způsobeným vysokou poptávkou klientů po poskytovaných službách mají vliv na vnímání smyslu individuálního přístupu jakožto nástroje pro rozlišování klientů a mohou tak ovlivnit jeho povahu, která může nabývat podoby od méně formálního až po více formální přístup. Vytvoření důvěry mezi uchazečem o zaměstnání a pracovníkem, jakož i požadavek zájmu pracovníka o klienta a jeho situaci vnímá jako velmi důležitý význam IP stejně vysoký počet dotázaných pracovníků jako v předchozím případě. Tato funkce či cíl IP byla ve výpovědích přítomna jednak v podobě navození důvěry jako nutné situace, jejího vlivu a dopadu na vzájemné chování pracovníka a klienta (s důrazem na chování klienta), a jednak v podobě výhody takto navozeného (symetrického) vztahu oproti vztahu asymetrickému. IP tak v prvním případě umožňuje klientovi svěřit se, získat sebedůvěru a důvěru v pracovníka a navodit tak lepší pocit ze společného jednání, lepší vzájemnou spolupráci. Uchazeč pak „.nemá pocit, že je součástí masy“, ale že zaměstnanci úřadu práce mají a jeví zájem mu pomoci, že pracují „jen s ním“. Klient se poté více otevře, neboť neutralitu jakožto symetrický vztah mezi klientem a pracovníkem vnímá jako pozitivum. Ve srovnání se skupinovým jednáním navíc individuální přístup umožňuje odkrýt „intimitu“ klienta (klient tedy např. řekne, co by před více lidmi neřekl). Pojetí IP jakožto nástroje pro diagnostikování klientů a následné jednání s nimi se stejně jako předchozí postoj vyskytovalo poměrně často (13). Tato představa (či zkušenost) je spojena jednak se statistickým přístupem, který spočívá ve zjišťování osobních informací o klientovi, poznání jeho povahy a charakteru a na základě toho se pracovníci rozhodují, jak s klientem jednat, jaké řešení mu nabídnout. Od zmíněného „osobnostního“ přístupu lze odlišit pracovníky, kteří se zaměřují na zjištění konkrétních „potřeb“ klienta a jeho omezení, posouzení konkrétních problémů klienta a na nabídku jim odpovídající služby. Poslední postoj, který jsme ověřili v provedených rozhovorech v dimenzi procesních cílů a funkcí, je poskytování poradenství. Jsme si přitom vědomi, že tento cíl a funkce individuálního přístupu se výrazně prolíná s předchozími třemi postoji v téže dimenzi. Zaznamenány však byly bez spojitosti s těmito (již uvedenými) významy. Individuální přístup je v tomto případě ztotožňován s poradenstvím, které je založené na vzájemné spolupráci, komunikaci, domluvě, vedoucí k nalezení zaměstnání. Hlavním záměrem pracovníka je poté pracovat s klientem a poradit mu tak, aby si uvědomil své možností a uměl tyto své schopnosti „prodat“. Poslední dimenze různých typů cílů a funkcí individuálního přístupu ke klientům, kterou jsme odkryli, obsahuje dva dílčích cíle a funkce IP vnímané pracovníky úřadů práce: 113

Z výzkumu celkem 5 úřadů práce a 4 detašovaných pracovišť v ČR vyplývá, že počet nezaměstnaných klientů na jednoho liniového zaměstnance se pohybuje nejčastěji (cca 52%) mezi 81 a 100 klienty. Nejmenší počet klientů byl 61, nejvíce 140 klientů (Winkler, Horák a Žižlavský 2003: 22).

122

rozvoj lidského kapitálu klientů a dosažení vyšší efektivnosti v nalezení vhodného zaměstnání pro klienty. Tuto oblast jsme nazvali dimenzí konečných cílů a funkcí předpokládaného výsledku intervence a stejně jako předchozí dílčí cíl i tato dimenze se výrazně prolíná s procesní oblastí. Vzhledem k její specifičnosti jsme se však rozhodli ji zakomponovat do stávajícího modelu dimenzí různých typů cílů a funkcí individuálního přístupu ke klientům. Na rozvoj osobnosti klienta přitom poukázal jeden zaměstnanec úřadu práce, vedoucí oddělení zprostředkování. Představu individuálního přístupu jako prostředku k zajištění vyšší efektivity byla zmíněna dvěma liniovými pracovníky. Tento postoj je založen na názoru, že lepší informace od klienta umožní zaměstnat ho dříve nežli jiné klienty, a to převážně tehdy, když si klient uvědomí, co chce dělat. Ze zkoumání IP k uchazečům o zaměstnání vyplývá, že se jedná o obecně uznávaný koncept, který považují za nezbytný všichni dotazovaní zaměstnanci úřadů práce (ať již se jednalo o vedoucí pracovníky či o výkonné realizátory). Každý z pracovníků si však pod významem, a tedy funkcí i cílem individuálního přístupu představoval něco jiného, což dokazovaly i výpovědi zrcadlící nevyužívání individuálního přístupu některými pracovníky, i když jej sami hodnotili jako samozřejmý a nutný. Získané postoje představují škálu osmi dílčích (operačních) cílů a funkcí ve třech dimenzích. Ty kopírují (a) obecné představy o poskytnutí pomoci klientovi za daných okolností (uznání jedinečnosti klientovy situace) a (b) vlastní proces jednání s klientem, který zahrnuje nutnost navázání kontaktu s klienty, jejich výběr, zhodnocení jejich osobnostních předpokladů či potřeb a poskytování poradenství. V poslední řadě jsme identifikovali (c) operační cíle a funkce spojené s předpokládanými výsledky intervence, které se zaměřují na rozvoj lidského kapitálu klienta a na dosažení vyšší efektivnosti v nalezení zaměstnání. Získaný konglomerát dílčích (operačních) cílů a funkcí IP utváří obecný cíl individuálního přístupu, kterým je „zjistit možnosti a schopnosti klienta umožňující pracovníkovi klienta aktivizovat“ (z důvodu omezeného rozsahu zde tuto typologii neuvádíme). Žádný z dotázaných přitom nedával do souvislosti individuální přístup s akčním plánem. Často jsme, naopak, zaznamenali názor, kdy jeden a týž pracovník zároveň považoval individuální přístup za velmi důležitý a akční plán za opatření, které „…přidělává práci a bere čas, neboť nemá vliv na získání místa“ 114 . Z uvedeného je patrné, že výpovědi těchto pracovníků jsou důkazem jejich zkušenosti s vysokou mírou formalizace a proceduralizace individuálních akčních plánů během jejich implementace, která buď není doprovázena zaškolením těchto pracovníků anebo jejich kvalitní zavádění není podporováno vnějšími tlaky. Operační cíle na klienta zaměřeného přístupu (IP) jsou pak odlišné od operačních cílů IAP. 15.3.2 Cíle a funkce individuálního akčního plánu (jako formy individuálního přístupu) Příčina absence vztahu mezi IP a IAP je snadno identifikovatelná z povrchního (kvantitativního) rozboru odpovědí získaných na dotaz ohledně „smyslu“ akčních plánů. Z něho vyplývá, že 35% dotázaných (23 osob) se vyjádřilo pozitivně či neutrálně vůči smyslu akčních plánů, 22% (14 osob) vůbec neodpovědělo 115 a celých 43% (28 osob) nevidí v akčních plánech žádný smysl. Vzhledem k relativně nízkému počtu dotázaných pak „pozitivní“ i „negativní“ hodnocení akčních plánů představuje zhruba stejný počet pracovníků.

114

Zprostředkovatelka zaměstnání, 40 let, SŠ vzdělání, 4 roky praxe, 120 klientů za týden, region s vysokou mírou nezaměstnanosti. 115 Ať již z důvodu, že (1) nemají zkušenosti s plány, i když by je měli mít, anebo se nechtěli vyjadřovat, protože (2) nedokázali zhodnotit význam plánů anebo (3) nechtěli být kritičtí.

123

Dotázaní, kteří zaujali skeptický postoj vůči významu IAP, zdůvodňovali svůj názor nejčastěji (9 dotázaných) tím, že se jedná o „nesmyslné opatření, které je spojené s administrativou, vyplňováním tiskopisů, znamená spoustu práce“, mj. „psát do PC“; „stejnou funkci [přitom] plní docházkový list“. Sedm respondentů, kteří představují druhou nejčetnější skupinu kritiků, se vyjádřilo stroze tak, že akční plán nemá žádný smysl, že „je to na nic“. Umírněnější kritici akčních plánů o nich vypovídají jako o „dobré, ale nerealizovatelné myšlence díky počtu klientů“ anebo jako o „pomoci na papíře, [která] nic neřeší, protože nevytváří volná místa“. V jednotlivých regionech se tento postoj liší a jeho váha se pohybuje od 31% (4 z 13 dotázaných) v regionu s relativně malým úřadem práce, kde je průměrná míra nezaměstnanosti, nulový přírůstek a průměrný počet nezaměstnaných klientů připadající na jednoho liniového pracovníka okolo 300, do 70% (7 z 10 dotázaných) v regionu se středně velkým úřadem práce, vysokou mírou nezaměstnanosti, rostoucím přírůstkem a průměrným počtem klientů okolo 500 (blíže Winkler, Horák a Žižlavský 2003, s. 41). Zjednodušeně lze říci, že s rostoucím počtem problémů na lokálním trhu práce, a tím i s rostoucím počtem zaregistrovaných klientů na jednoho pracovníka je počet kritických postojů zaměstnanců úřadů práce vůči smyslu akčního plánu vyšší. Projevuje se zde patrný nedostatek času, který pracovníci potřebují k jednání s klienty, jakož i nedostatečný počet vhodných volných pracovních míst, která by mohla být klientům nabídnuta. Jednotlivé typy zjištěných operačních cílů a funkcí IAP představují odpovědi na postoj pracovníků na význam IAP. Vygenerovali jsme je na základě diskursu, který byl užit pracovníky v jednotlivých odpovědích. Vzhledem k tomu, že tyto významy (stejně jako tomu bylo u IP) jsou pracovníky připisovány konkrétním krokům v průběhu jejich jednání s klientem, seřadili jsem je do chronologicko-logické podoby. V přiloženém Schématu 8 lze „číst“, jak jsou jednotlivé kroky (1. až 10.) vzájemného jednání pracovníka s klientem hodnoceny, resp. zda jsou považovány pracovníky za významné či nevýznamné a v čem, resp. jak jsou operační cíle IAP úspěšné, v čem více a v čem méně (pro příklad interpretujeme první krok). Jednotlivé typy operačních cílů a funkcí IAP sledují následující (opravdu velmi zjednodušenou) logiku: první kontakt pracovníka s klientem představuje jeho (a) registraci, která pracovníkovi poskytne informace o uchazeči o zaměstnání. Ti respondenti, kteří vnímají akčního plán jako opatření k získání výhradně základních informací o klientovi, hodnotí zavádění akčních plánů logicky za nesmyslné. Na druhou stranu, ti pracovníci, kteří jsou seznámeni s povahou informací vyžadovaných akčním plánem, a které rozhodně nelze považovat za základní, a tím i jinak běžně zjistitelné, hodnotí tento cíl jako pozitivní. Po registraci následuje (b) poskytnutí pomoci, která spočívá ve snaze nabídnout klientovi nové řešení jeho stávající situace, tato pomoc je však spíše zvažována nežli skutečně realizována. Taková pomoc vyžaduje (c) profesionální přístup ke klientům, který od pracovníka vyžaduje schopnosti komplexního hodnocení klientovy situace, aby mu byl schopen pomoci. Na druhou stranu však profesionalita nemusí být zajištěna, klienty může odrazovat samotný název „individuální akční plán“ anebo akční plán nemusí být dobře zhodnocen, a poté nebude užitečný ani pro klienty ani pro systém. Úvahy o pomoci a profesionalitě přístupu pracovníka vyžadují především (d) vzájemnou spolupráci a důvěru, která je důležitá jak pro klienty samotné, tak i pro pracovníky jakožto představitele úřadu. Pracovník ÚP přitom důvěru získává po předchozí diskusi s klientem, která je vedena symetrickým způsobem. Podepsáním akčního plánu stvrdí klient (e) závazek chovat se předepsaným způsobem ve snaze najít si odpovídající zaměstnání. Současně společné vyplnění příslušných „diagnostických“ formulářů (které tvoří přílohu akčního plánu) s pracovníkem umožní nezaměstnanému i pracovníkovi (f) reflektovat uchazečův potenciál a nabídnout tak odpovídající služby systému. Tato sebereflexe 124

zároveň umožní, aby si sám klient uvědomil, co potřebuje a co chce. Na základě tohoto uvědomění a závazku (g) je klient stimulován k větší intenzitě v hledání zaměstnání za pomoci služeb poskytovaných úřadem práce a současně snahou o využití vlastních zdrojů, které je doprovázeno zvýšením samostatnosti při hledání zaměstnání. Stejně jako kritika informací (viz a) a kritika profesionality (viz c), také v této rovině operačních cílů a funkcí je zpochybňováno dosažení či fungování stimulačního potenciálu akčního plánu, které slovy jednoho z dotazovaných pracovníků „nemá vliv na hledání a získání místa, k ničemu to nevede“. Podněty k aktivizaci a sebe-aktivizaci jsou doprovázeny (h) poradenstvím a snahou o zprostředkováním zaměstnání. Poradenství má přitom podobu informací a rad, které jsou uchazeči předávány za účelem umožnění změny současné situace, ve které se klient nachází. Ze Schématu 8 vyplývá, že i v této oblasti existují zkušenosti s nenaplňováním poradenské funkce akčního plánu. Poradenství a zprostředkování zaměstnání je doprovázeno snahou o (i) motivaci klienta, která zvyšuje jeho lidský kapitál tím, že uchazeč je schopný díky sepsání akčního plánu vytyčit si úkol (a kroky k jeho dosažení) a díky větší motivaci získat nové znalosti a dovednosti, které zlepší jeho vyhlídky v umístění se na pracovním trhu. Existují však i názory, že akční plány ke zvyšování lidského kapitálu nevedou. Závěrečné setkání pracovníka s klientem je spojeno se zhodnocením dosažených výsledků, které má funkci (j) kontroly. Ta souvisí s dřívějším závazkem pracovníka aktivně se podílet na hledání vhodného pracovního místa a s možností donutit klienta k aktivitě v případě, že pracovník vidí, že se uchazeč dle jeho názoru dostatečně nesnaží. Souhrnem lze říci, že akční plány byly dle názorů různých zaměstnanců vybraných úřadů práce v ČR v roce 2003 vnímány jako opatření, které představují nové řešení pro nezaměstnaného, které by měly být zajišťovány profesionálním přístupem, měly by být založeny na vzájemné spolupráci a důvěře pracovníka a klienta, umožnit reflektovat klientův potenciál samotným klientem i pracovníkem, a sloužit ke stimulaci a jako poradenský nástroj, který má kontrolní funkci. Většina dotázaných ale naopak spojuje akční plány s nutností vyplňovat formuláře a zdůrazňují problémy, které se vyskytují v oblasti profesionality nabízených služeb, v nedostatečné stimulační a poradenské funkci akčního plánu, které všechny souvisí s profesionalitou. 15.4 Závěrečná shrnutí a doporučení Cílem této empirické kapitoly bylo zodpovědět první ze tří dílčích výzkumných otázek: (1)„Dochází na jednotlivých úřadech práce v průběhu implementace IAP ke změnám jejich oficiálně stanovených cílů (uvedených v nadnárodních a národních dokumentech) a pokud ano, pak k jakým?“ Odpověď uvádíme v následujícím textu. Z rozboru dostupných nadnárodních a národních materiálů o individuálních akčních plánech zaměstnanosti, které souhrnně předkládáme ve Schématu 9, vyplývá, že za nejdůležitější dokumenty pro identifikaci aktuálních (i původně zamýšlených) oficiálních nadnárodních cílů IAP lze považovat „Směrnice zaměstnanosti EES“ a „Servisní model VSZ“ a pro identifikaci oficiálních národních cílů v případě ČR „Zákon o zaměstnanosti č. 435/2004“ a „Metodickou příručku pro poradce ke zprostředkování“. Zatímco Směrnice uvádějí obecný (oficiální) cíl, který je poplatný pro IAP i pro ostatní opatření časné intervence pracovníků úřadů práce vůči svým klientům, Servisní model specifikuje požadavky na způsob implementace IAP. Pro jednotlivé země EU včetně ČR je poté poplatný obecně formulovaný cíl IAP (využitelný i pro ostatní uvedená opatření časné intervence), který zní: „předcházet zvyšování 125

počtu [mladých a] dlouhodobě nezaměstnaných a podporovat udržitelnou integraci nezaměstnaných a neaktivních osob do zaměstnání“ (European Council 2003: 18). Tato obecná formulace byla v ČR mírně zpřesněna zákonem o zaměstnanosti do podoby „zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce“ a ještě více konkretizována v rámci Metodické příručky, která explicitně formuluje cíl IAP jako „…dovedení uchazeče k samostatnému rozhodování o řešení vlastní situace při hledání pracovního uplatnění“. Schéma 9 Výchozích oficiální cíle IAP a předpokládané způsoby jejich dosahování uvedené v nadnárodních a národních dokumentech (EU a ČR) Oficiální cíl IAP Navrhované způsoby dosahování cíle IAP Nadnárodní úroveň (EU) uveden náznakem design i „Předcházet zvyšování počtu ve „Směrnicích filozofie [mladých a] dlouhodobě zaměstnanosti“ nezaměstnaných a podporovat udržitelnou integraci nezaměstnaných a neaktivních uveden podrobně design i v „Servisním osob do zaměstnání“ (European filozofie (založena na modelu VSZ“ Council 2003: 18). případovém managementu)

v „Národním akčním plánu zaměstnanosti 2004 – 2006“ a v „Zákoně o zaměstnanosti“ v „Metodické příručce pro poradce ke zprostředkován í“

Národní úroveň (ČR) „zvýšení možnosti uplatnění uveden náznakem design i uchazeče o zaměstnání na trhu filozofie (založena na práce“ případovém managementu)

„…dovedení uchazeče k samostatnému rozhodování o řešení vlastní situace při hledání pracovního uplatnění“ (Metodická 2002: .25).

uveden velmi podrobně design i filozofie (založena na případovém managementu)

Metodická příručka reflektuje poznatky uvedené v Servisním modelu tím, že explicitně stanovuje design a filozofii IAP. IAP tedy představují časná opatření, která by měla být poskytována mladým a dlouhodobě nezaměstnaným osobám v rámci programu nový start či jeho ekvivalentu do 6, případně 12 měsíců jejich nezaměstnanosti. Měly by být založeny na vzájemném, symetrickém, individuálním přístupu pracovníka úřadu práce, který by měl využívat profesionálních (nebyrokratických) pracovních postupů, a iniciativního nezaměstnaného klienta. Oba aktéři na základě společně stanovených a zpětně hodnocených postupů by měli sledovat společný dílčí a výsledný oficiální cíl IAP, totiž aktivizovat klienty tak, aby byli schopni sami se samostatně rozhodnout, jak vyřešit svou situaci a dosáhnout tak ve spolupráci s pracovníky úřadu práce co nejrychleji (znovu-)zaměstnání, a tím předcházet podílení se na celkovém počtu mladých a dlouhodobě nezaměstnaných osob. Narozdíl od nadnárodních dokumentů navíc Metodická příručka klade větší důraz na aktivizaci nezaměstnaných před pouhou prevencí.

126

Při zjišťování reálných, operačních cílů IAP na pěti vybraných českých úřadech práce v různých regionech jsme se zaměřili na zkoumání smyslu (významu, funkcí) IAP a individuálního přístupu (IP) jakožto správné „filozofie“ IAP, a tím i záruky její „úspěšné“ implementace založené na principu profesionálního jednání pracovníka s klientem. Zjišťovali jsme, má-li dle názoru daného liniového pracovníka IAP význam a zároveň vidí-li stejný pracovník význam také v IAP, resp. má-li IAP smysl či nikoli a pokud má smysl, tak jaký a v čem a pokud smysl nemá, tak jak tuto „bez-smyslnost“ pracovníci vysvětlují. Výsledkem těchto snah bylo potvrzení našich výchozích úvah, že na jednotlivých úřadech práce dochází v průběhu implementace IAP ke změnám jeho oficiálně stanoveného cíle, tj. ať již cíle IAP stanoveného v EES na nadnárodní úrovni nebo cíle uvedeného v Národním akčním plánu zaměstnanosti (anebo v jiných, méně závazných dokumentech - viz Schéma 9). Během výzkumu jsme totiž identifikovali různé typy operačních cílů IAP, jakož i různé typy cílů IP ve třech vzájemně časově posloupných dimenzích podle toho, šlo-li o cíle před intervencí, během intervence či o výsledné efekty IAP (blíže Schéma 8). Jinými slovy, výsledná podoba operačních cílů IAP na zkoumaných českých úřadech práce vypovídá o tendenci pracovníků konkretizovat vágní oficiální cíl IAP uvedený ve výše uvedených dokumentech a „převádět“ jej do podoby dílčích (reálných) cílů. Ve skutečnosti jde vlastně o vnímání významu IAP na základě každodenních zkušeností těchto pracovníků z práce s nezaměstnanými, bez ohledu na to, zda znají skutečné (oficiální) znění cíle IAP či nikoli. Jednotlivé dílčí (operační) cíle IAP pak ve skutečnosti představují ideální či reálné dílčí kroky, úkoly, etapy práce s klientem. Konečná podoba operačních cílů IAP je výsledkem minimálně dvou významných skutečností, které představují doporučení pro směr našeho dalšího výzkumného záměru sledujícího způsoby implementace IAP (ty nám napomohou odkrýt možné příčiny stávající podoby zjištěných operačních cílů IAP – blíže kpt.16): „ V prvním případě jde o „kapacitu“ (resp. možnost a zároveň i nutnost) českých regionálních politik modifikovat příliš obecný cíl IAP (stejně jako jiné sociální programy), resp. zpřesnit jej do realizovatelné podoby tak, jak to vyžadují lokální aktéři (zejména linioví pracovníci). Výsledná podoba operačních cílů IAP se přitom mezi jednotlivými regiony může významně lišit. Tato skutečnost je typickým projevem decentralizačního trendu soudobých politik vedených již několikrát zmiňovaným novým veřejným managementem (resp. ideou new governance), ve kterém je operujícím jednotkám na lokální úrovni typicky dána větší volnost v rozhodování se o způsobech užití fondů, personálu a služeb a o vlastní organizaci programů, než tomu bylo v tradičních administrativních strukturách (srv. Mosley a Sol 2001). „ Dalším faktem, který je komplementární s právě zmiňovaným rozsahem svobody v rozhodování lokálních aktérů, je výsledný design implementovaných IAP ve vztahu k ideálnímu Servisnímu modelu, tak jak byl navržen Evropskou Komisí. Velká svoboda při tvorbě a zavádění lokálních programů První příležitost a Nový start (kterých je IAP součástí) v jednotlivých regionech umožňuje vytvořit specifický design a způsob implementace, které jsou odvislé především od: (1) míry profesionality pracovníků úřadu, (2) pracovních podmínek na pracovišti, (3) typu klientů, kterým je IAP poskytováno a (4) schopnosti lokálního trhu práce saturovat cílovou skupinu osob. (1) Odlišná implementace IAP může být v prvním případě, kdy jsou na úřadě práce přítomni profesionálové, vysvětlena tradičním rozporem mezi požadavky profesionálů a 127

organizace fungujících na principech byrokracie (viz kpt.11.2). Zástupci organizace pak mohou vyžadovat, aby pracovník postupoval během jednání s klientem podle jasných, předem stanovených, formalizovaných pravidel a klienta vnímal v mocensky podřízené roli, jak je i sám pracovník v organizaci vnímán. Na druhé straně existuje požadavek komunity profesionálů jednat v souladu s profesionálními standardy, které vnímají jednání s klientem jako akt mocenské rovnováhy, vzájemně symetrického vztahu. Valná většina liniových pracovníků úřadů práce, u kterých jsme zjišťovali cíle IAP, navíc nemá dostatečné vzdělání k profesionálnímu jednání s klienty (Winkler, Horák a Žižlavský 2003). (2) Způsob a především organizace práce liniového pracovníka s klientem při implementaci akčního plánu sama o sobě podněcuje k byrokratickému jednání, i když se jedná o techniku práce s klientem, která je desítky let užívána profesionálními pracovníky v oblasti sociální práce a psychologie (Horák 2004c). Náročné pracovní podmínky v podobě příliš obecného oficiálního cíle IAP, velkého množství nezaměstnaných uchazečů spadajících do cílové skupiny, kterým by měl být IAP poskytnut a velmi omezený čas na jednání s nimi (srv. Lipsky 1980) tak spolu s nízkou profesionalitou pracovníků znemožňují věnovat se uchazečům o zaměstnání individuálně, a při samotné implementaci akčních plánů pak snadno dochází k podpoře jejich byrokratického chování (viz kpt.11.1). (3) Akční plán je navíc určen pro cílovou skupinu klientů (osoby do 25 let věku a dlouhodobě nezaměstnané), která se snadno může dostat díky nedostatečným zkušenostem či nízkému lidskému kapitálu a omezenému potenciálu k jeho zvýšení do situace asymetrického vztahu s pracovníkem. Díky dobrovolnosti poskytování IAP se mohou nezaměstnaní na základě takové zkušenosti participace v programu Nový start či První příležitost sami vzdát anebo mohou být pracovníky z této participace úmyslně vyloučeni. (4) Rozpor mezi oficiálně stanoveným obecným cílem IAP a operačními cíli IAP dle lokálních aktérů může být také výrazně ovlivněn nedostatečným množstvím vhodných pracovních míst na lokálních trzích práce. Z námi předloženého výzkumu vyplývá, že akční plány jsou pracovníky úřadů práce převážně vnímány jako další projev byrokratické správy, která se navenek projevuje požadavkem rozsáhlé administrativy. IAP pak nejsou pro zaměstnance ničím novým, protože nejsou „novým“, ne-byrokratickým (profesionálním) způsobem implementovány. Svědčí o tom i výroky pracovníků k individuálnímu přístupu ke klientům jakožto obecné metodě provádění IAP, který je vnímán „většinou“ pracovníků jako něco vágního a samozřejmého. Není však spojován s implementací akčního plánu. Ten není profesionálním řešením, ale dalším byrokratickým opatřením. O tom, zdali opravdu „většina“ liniových pracovníků vnímá IAP jako byrokratické opatření, anebo nachází-li se mezi nimi skutečně jednotlivci či skupiny, kteří IAP vnímají profesionálně, vyžadoval další výzkum. Ten jsme provedli pod tématem způsobů implementace IAP a předkládáme jej v následující kapitole (kpt.16). Všímáme si přitom, jakou měrou se při implementaci IAP v podobě jednání liniových pracovníků s klienty využívají byrokratické, profesionální či smíšené principy. Navíc si všímáme okolností („kontextu“, „institucionálního prostředí“), ve kterých volí pracovníci příklon ke spíše byrokratickému, profesionálními či byroprofesionálnímu jednání s klienty. To nám umožní srovnat využívané způsoby implementace mezi jednotlivými regiony a určit tak možné příčiny výskytu daného typu jednání za daných institucionálních podmínek.

128

16. Způsoby implementace IAP116 V této kapitole navazujeme na výzkum změny cílů IAP na lokální úrovni (kpt.15), ze kterého vyplynulo, že ve všech zkoumaných regionech dochází ke změně (resp. k „převádění“) oficiální cílů IAP do podoby dílčích (reálných, operačních) cílů. Uvedený výzkum se ale nezaměřoval na to, jakým způsobem byly reálné cíle IAP v jednotlivých zkoumaných úřadech práce dosahovány a neumožňoval tak zjistit, jaké faktory ovlivnily příklon liniových pracovníků ke vnímání IAP jako byrokratického, profesionálního či smíšeného opatření. Výzkum předkládaný v následujícím textu tak činí, zaměřuje se totiž na vliv role liniového pracovníka jakožto byrokrata, profesionála či byroprofesionála a institucionálního prostředí v úřadě práce a v regionu na zvolený způsob implementace IAP. Zároveň v časovém odstupu tří let (2003-2006) testujeme míru využívání IAP ve dvou ze čtyř původních regionálních úřadů práce, u kterých jsme identifikovali příklon spíše k byrokratickému vs. profesionálnímu způsobu implementace IAP. Snažíme se tak zodpovědět zbylé tři dílčí výzkumné otázky, které zní: „ .„Převažuje na jednotlivých úřadech práce při realizaci IAP byrokratický, profesionální anebo smíšený, byroprofesionální přístup liniových pracovníků vůči klientům?“; „ „Za jakých implementačních podmínek v regionu (zahrnujících charakteristiky trhu práce, vlastnosti nezaměstnaných, implementujících organizací a jejich personálu) dochází na jednotlivých úřadech práce k daným způsobům přístupu pracovníků vůči klientům?“; a „ „Došlo v týchž regionech po třech letech od doby prvotního zavedení IAP k nějakým změnám jeho oficiálních cílů, způsobů jejich naplňování (implementace) liniovými pracovníky a implementačních podmínek (institucionálního kontextu) v organizaci a regionu jako celku? Pokud ano, k jakým?“ Ve výzkumu předloženém v této kapitole se zabýváme v případě zodpovězení prvních dvou otázek čtyřmi vybranými úřady práce v různých regionech ČR (využíváme data z roku 2003) a v případě poslední otázky dvěma úřady práce vybranými z těchto čtyř úřadů (využíváme data z roku 2006). Případové studie provedené na dvou posledně zmiňovaných úřadech (které jsme ostatně díky jejich významnosti po třech letech opětovně navštívili zdůvodnění uvádíme dále v textu), předkládáme v jejich celém rozsahu v Příloze. Na základě tří metodologicky odlišných datových zdrojů (expertních studií, hloubkových rozhovorů s manažery a liniovými pracovníky úřadů práce a analýzy organizační kultury úřadů práce a jednotlivých pracovišť implementujících IAP – srv. Schéma 5 v kpt.14.2) se snažíme odkrýt pravidelnosti ve způsobech implementace IAP těchto institucí lokálními aktéry. Navazujeme přitom na analýzu expertních studií českých úřadů práce provedenou Sirovátkou (2003; 2005) a analýzu organizační kultury týchž českých úřadů práce uskutečněnou Winklerem (2003; 2004). Odlišné způsoby implementace IAP prezentujeme v komplexním institucionálním rámci dílčích regionů, které zahrnují charakteristiky trhů práce, nezaměstnaných a úřadů práce

116

Tato kapitola je zkrácenou verzí článku Horák, P. „Odlišné přístupy k implementaci individuálního akčního plánu zaměstnanosti na vybraných českých úřadech práce“, In Winkler, Jiří - Klimplová, Lenka - Žižlavský, Martin. Účelové programy na lokálních trzích práce. Jejich význam, potřebnost a realizace. Brno: FSS MU, 2005. od s. 30-58, 29 s. ISBN 80-210-3867-5.

129

a jeho personálu (včetně charakteristik organizační kultury pracovišť poskytujících IAP - srv. Schéma 6 v kpt.14.3). V neposlední řadě sledujeme konkrétní postupy liniových pracovníků jednotlivých úřadů práce, které se pokoušíme vzájemně odlišit na základě profesionality, byrokratičnosti či byroprofesionality jejich aktivit při jednání s nezaměstnanými klienty. Pokoušíme se tak podat komplexní a co nejobjektivnější pohled na jednotlivé úřady práce, který by nebyl zkreslen výpověďmi dotázaných aktérů, kteří mají vůči implementovanému IAP odlišné strategie. Následující text členíme do tří kapitol. V první kapitole charakterizujeme soudobé trendy implementace aktivní politiky pracovního trhu, které je IAP součástí a popisujeme dva existující modelové přístupy aktivních politik pracovního trhu k vnímání a implementaci IAP ve světě (kpt.16.1). Obsahem druhé kapitoly jsou výsledky námi provedené analýzy případových studií čtyř českých regionů a v nich obsažených úřadů práce z roku 2003, jejich vzájemné srovnání, zhodnocení a odlišení ve způsobech implementace IAP (kpt.16.2). V poslední kapitole předkládáme výsledky výzkumu dvou ze čtyř v předchozím období analyzovaných úřadů práce, které jsme opětovně navštívili po třech letech od našeho prvního výzkumu (2006) a opětovně zjišťovali míru využívání IAP. (kpt.16.3). V závěru předkládáme empiricky zjištěné „modely“ způsobů implementace IAP a výsledná doporučení pro zajištění profesionální implementace IAP. 16.1 Implementace aktivní politiky pracovního trhu (ALMP) a existující evropské a mimoevropské modely individuálního přístupu v rámci IAP Jak již bylo několikrát zmíněno (kpt.11.2, 12.1 a 15) veřejné služby zaměstnanosti v důsledku od začátku 90. let zaváděných strategií nového veřejného managementu (resp. idejí new governance), vypůjčeného ze soukromého sektoru, prodělávají hluboké změny. Procesy decentralizace, zavádění managementu dle cílů, kontraktování a zvýšené koooperace státních a nestátních pro-ziskových organizací výrazně ovlivňují tradiční hierarchickou podobu veřejných služeb zaměstnanosti (Mosley, Sol, 2000: 166). Implementované programy ALMP typu tvorba míst, pracovní výcviky či podpora mezd jsou tak v praxi velmi odlišné. Variují nejen mezi jednotlivými zeměmi, ale i v rámci jednotlivých regionů: neliší se přitom „pouze“ designem či rámcovými regulacemi, ale i obsahem či podmínkami participace (ibid., p. 1645). Za samotnými programovými efekty ALMP jsou přitom skryty různé implementační problémy, které se týkají samotného způsobu organizace veřejných služeb zaměstnanosti (úřadů práce) včetně financování, vedení, struktur řízení a interakce s dalšími relevantními aktéry na národní, regionální a lokální úrovni. Prvek decentralizace veřejných služeb zaměstnanosti přitom rozšiřuje možnou svobodu rozhodování jednotlivých aktérů na lokální úrovni a díky velmi obecně stanoveným cílům jednotlivých opatření nedochází pouze ke změnám samotného průběhu implementovaných opatření, ale i k redefinicím samotných cílů těchto opatření, obzvláště liniovými pracovníky (blíže Horák, Horáková, 2005), čímž dochází i ke změnám výstupů těchto opatření, které jsou poté nejednoznačné (viz Meager1998). Mezi jednotlivými evropskými i mimoevropskými státy je proto možné spatřovat různé způsoby implementace opatření zahrnujících IAP. Obecné rozlišení konkrétních prvků individuálního přístupu jakožto vhodné filozofie pro adekvátní implementaci IAP předkládá Sirovátka (2005), který vychází mj. z typologií Lødemela a Trickeyho (2000) a van Berkela a Møllera (2002). Jde o dva modelové přístupy k aktivaci nezaměstnaných, tj. o dvě různé 130

strategie začlenění „lidí schopných práce do systému placeného zaměstnání v co největších počtech a v co nejdelším období jejich životního cyklu“ (p.42). V prvním případě jde o workfare model 117 , který je založen na pravicové, liberální ideologii, na politice zdůrazňující rychlé nalezení zaměstnání bez ohledu na kvalitu práce. Je běžný v anglosaských zemích jako je Velká Británie či USA, kde je poskytování dávek silně podmíněno nucenou participací nezaměstnaných na aktivitách souvisejících s prací (Daguerre 2004). Přístup politiky je založen na preventivních aktivitách, které jsou zaměřeny na dlouhodobé, sociálně slabé příjemce dávek, kteří jsou donuceni k práci s cílem začlenit je na trh práce a zvýšit jejich flexibilitu. Vybrané kategorie klientů, kterým je věnována individuální, formální péče, jsou vnímány jako podřízené subjekty, které je nutné kontrolovat a případně sankcionovat v rámci omezených forem poskytnutých aktivit. Druhý, sociálně inkluzivní model 118 , vychází z levicové, sociálně-demokratické ideologie. Je zacílen na přeškolení stávajících zaměstnanců či nezaměstnaných uchazečů ke zlepšení dlouhodobých vyhlídek na zaměstnání. Ve větší míře využívá dobrovolných programů a vyskytuje se u kontinentálních a sociálně-demokratických států jako je Švédsko a Dánsko (a s výjimkami také Norsko). Přístup politiky je založen na kurativních aktivitách, které jsou poskytovány univerzálně (s preferencí nejvíce znevýhodněných). Jsou cíleny na dlouhodobé, sociálně slabé příjemce dávek, kteří jsou aktivováni pomocí příjmu, výcviku na principu zplnomocnění a rovných šancí s cílem zvýšit zaměstnatelnost uchazečů o zaměstnání a začlenit je na trhu práce. Konkrétní klienti, kterým je věnována plně individuální, neformalizovaná péče, jsou vnímáni jako pracovníkům rovnocenné subjekty, kterým je dána možnost rozvíjet svůj lidský kapitál na základě možnosti volby různých forem aktivace. Můžeme předpokládat, že druhého, sociálně-inkluzivního modelu implementace IAP budou využívat i české úřady práce. V tomto případě bychom mohli očekávat, že IAP budou implementovány na základě principů profesionality a budou tak sledovány spíše tranzitivní, na klienty a rozvoj jejich lidského kapitálu zaměřené cíle IAP ve snaze o poskytování individualizované, neformalizované a rovnocenné péče. 16.2 Implementace IAP v ČR (2003) - případové studie vybraných lokalit, jejich srovnání a typizace Cílem této podkapitoly je demonstrovat a zhodnotit různé způsoby (typy, vzory, modely) vypořádání se s implementací IAP na vybraných českých úřadech práce, které se od roku 2002 v souladu s Národními akčními plány zaměstnanosti podílejí na pilotáži nových programů aktivní politiky pracovního trhu, které by měly IAP zahrnovat. Jedná se o program „První příležitost“ určený pro mladé uchazeče o zaměstnání do 25 let a „Nový start“, kterého cílovou skupinou jsou dospělé osoby nad 25 let. Programy byly pilotovány na 15 úřadech práce pod metodickým vedením jednoho z nich. První dvě pětice úřadů zaváděly první z programů, druhá pětice druhý a na 117

Jindy je nazýván work first approach; labour market attachement approach; defenzivní přístup; paternalistický optimismus; vnucená participace (viz Lødemel, Trickey, 2000; van Berel, Miller, 2002; Daguerre, 2004; Sirovátka, 2005). V USA je využíván ekvivalent „workfaru“, welfare to work. V americké angličtině se totiž welfare vztahuje k povinným schématům pro nezaměstnané. V americké angličtině „workfare“ znamená, že přijetí sociálních dávek je podmíněno participací na aktivitách souvisejících se zaměstnáním. V USA je typickým workfarem program TANF, kde působí na jedné straně „jako cukr“ dávky a jako „bič“ sankce typu redukce či úplné zrušení dávek v případě nesouhlasu s požadavky programu. 118 Bývá také nazýván human capital approach; insertion; severský produktivismus; ofenzivní přístup; inkluzivní model; aktivační optimismus; inkluzivní participace a je modelem inkluzivní participace (viz Lødemel, Trickey, 2000; van Berel, Miller, 2002; Daguerre, 2004; Sirovátka, 2005).

131

zbylých pěti úřadech byly implementovány oba dva programy současně. Pilotované úřady byly vybrány tak, aby zastupovaly celou škálu regionálních diferencí trhů práce, nezaměstnaných a charakteristik samotných úřadů: zahrnuty byly jak běžné úřady, tak i pověřené, různé velikosti a v různých lokalitách s různou mírou nezaměstnanosti, tokem a tvorbou volných pracovních míst. Ke zhodnocení zkoumaného způsobu implementace využíváme třech datových zdrojů provedených na 4 pilotovaných úřadech práce: (1) expertních studií o cílech, implementaci a efektech IAP; (2) polostandardizovaných rozhovorů provedených s 64 pracovníky (se 7 vedoucími a 57 liniovými pracovníky) a (3) 129 dotazníků organizační kultury (cca 90% všech pracovníků zkoumaných úřadů práce) zjišťované Winklerem (2003) (viz také kpt.14.3, Schéma 6). Zároveň navazujeme na výsledná zjištění dvou zpráv, při jejichž zpracování bylo využito stejných zdrojů dat (blíže Schéma 5). Nesnažíme se přitom, jako tyto studie, o celkové (průřezové) zhodnocení role IAP na sledovaných českých úřadech práce jako celku, ale pokoušíme se oproti tomu věnovat IAP případově, a odkrýt tak roli IAP pro jednotlivé úřady práce, jejich vliv na organizační strukturu úřadů a na vlastní průběh implementace mezi liniovým pracovníkem a klienty. Výsledky obou zpráv využíváme pouze rámcově, k dokreslení institucionálního kontextu námi vybraných 4 úřadů práce. Při zvažování přínosu níže naznačených způsobů implementace IAP je nutné si uvědomit potenciální omezení, která vyplývají z povahy dat získaných expertními studiemi a z míry jejich pokrytí každodenní reality (viz kpt.14.2). Obsažená data totiž mohou být jednak neúplná a jednak (často nezáměrně) zkreslená Tvůrci expertních studií, zaměstnanci managementu úřadů práce, totiž často mají jiné představy než podřízení pracovníci, a případně i omezené informace o skutečných aktivitách těchto liniových pracovníků (např. Croziér, 1986; Howe, 1986; Winkler, 2000). Zkoumané úřady práce se také se zavedením IAP „musely vypořádat“, oproti nepilotovaným úřadům, u kterých nebyl vyvíjen přímý vnější tlak na implementaci IAP 119 , která by nutně vyžadovala organizačních změn. Naznačené způsoby implementace IAP identifikované na zkoumaných úřadech práce tak nemusí být vyčerpávajícími vzory. Následující text rozdělujeme do tří částí. V první části se krátce zmiňujeme o počátcích zavádění IAP v ČR a o jejich obecných efektech vyplývajících z expertních studií (kpt.16.2.1). Následně předkládáme výsledky námi provedené analýzy čtyř českých regionů a v nich obsažených úřadů práce (označujeme je jako typ A až D), které jsme provedli v roce 2003 (kpt.16.2.2). V těchto jednotlivých případových studiích (z nichž dvě v plném rozsahu zařazujeme do Příloh s označením „Studie 1“ a „Studie 2“) nejprve rámcově mapujeme vybrané regiony, ve kterých byly IAP implementovány tak, že zjišťujeme charakteristiky lokálních trhů práce, nezaměstnaných uchazečů o zaměstnání a samotných úřadů práce, které se staly předmětem našeho výzkumu. Následně zjišťujeme charakteristiky organizační kultury úřadu práce jako celku a organizační kulturu toho úseku úřadu, kde jsou nové programy implementovány. V poslední řadě se zabýváme vlastní implementací IAP na jednotlivých úřadech v jednotlivých dílčích oblastech. Zde si nevšímáme pouze vlastního způsobu práce liniových pracovníků s klienty, ale i dalších oblastí, které jsou v jiném odlišném pořadí 119

Nepočítáme-li zákonnou povinnost všech úřadů práce v ČR od začátku roku 2004 nabídnout IAP všem nezaměstnaným do 25 let.

132

uvedeny pod „kontextem implementace“ IAP ve Schématu 6. Těmito oblastmi, které v tomto pořadí v jednotlivých případových studiích předkládáme, jsou: (1) vliv zavádění IAP na strukturu organizace; (2) typ klientů, kterým by měl být IAP nabízen a kterým reálně je nabízen; (3) způsob práce s klientem (pracovní postup); (4) výsledné vnímání IAP a jeho cílů 120 ; a (5) požadavky expertů na zlepšení stávajícího způsobu implementace programu v daném regionu (blíže „Studie 1“ a „Studie 2“ v Příloze). Pro klíčovou třetí oblast využíváme „Modelu jednotlivých etap poradenského procesu“, který je navržen v Metodické příručce pro zprostředkovatele-poradce, která byla vydána MPSV v roce 2002. Tento čtyř-etapový model, který jsme v první etapě mírně modifikovali, obsahuje celkem 13 pracovních postupů, které nám budou sloužit jako hodnotící kritéria k porovnání postupu práce s klienty na jednotlivých úřadech práce (viz Schéma 10). Nutno podotknout, že se jedná o ideální poradenský model, ve kterém je IAP logicky implantován na stávající organizaci způsobu práce s klientem v rámci zprostředkování zaměstnání. V poslední, třetí části následujícího textu (16.2.3), se snažíme všechny čtyři případové studie srovnat a zhodnotit, a vzájemně odlišit jednotlivé způsoby implementace IAP. Ke srovnání využíváme 23 ukazatelů, které jsme ve výše uvedeném (odlišném) pořadí sledovali u jednotlivých případových studií (viz kpt.14.3, Schéma 6). Pomocí těchto indikátorů provádíme srovnání a následné zhodnocení dvou párů lokalit, které jsme vybrali podle „míry“ problémů s nezaměstnaností, se kterou se musí úřady práce potýkat 121 . Při odlišování konkrétních pracovních postupů (implementace IAP) liniových pracovníků s klienty si budeme v souladu s Metodickou příručkou (2002) všímat různých dimenzí (blíže Schéma 6). Výsledné jednání těchto pracovníků potom budeme klasifikovat jako profesionální, byrokratické či byroprofesionální (blíže operacionalizace přístupu ke klientů v kpt.14.3). 16.2.1 Počátky zavedení IAP v ČR a jejich dopady Dne 8.2. 2002 se na jednom z úřadů práce uskutečnilo úvodní setkání vybraných zástupců 15 pilotních úřadů a pracovníků Správy služeb zaměstnanosti Ministerstva práce a sociálních 120

„Vnímání IAP a jeho cílů“ jsem zařadili až na konec zkoumaných oblastí implementace nového programu zcela úmyslně. Nejde tedy o zvrácenost autorovy logiky, která nerespektuje racionální posloupnost „vytyčení cíle-jeho dosahování-možné dosažení“. Domníváme se totiž, že vnímané „výsledné“ cíle (tj. cíle liniových pracovníků přímo jednajících s klienty) nejsou v každodenní realitě imaginárními, obecnými úkoly. Namísto toho se domníváme, že vlivem vnějších i vnitřních podmínek (tlaků typu nesoulad profesionálních a organizačních norem a hodnot; náročných pracovník podmínek souvisejících s mírou kompetencí, nedostatkem času, obecně formulovanými cíli, velkým množstvím klientů aj) jsou linioví pracovníci nuceni tyto cíle modifikovat, přizpůsobit je reálným možnostem odpovídajícím kolektivně vnímaným cílům na daném pracovišti. Výsledné cíle prezentované těmito pracovníky, byť mohou mít podobu cílů zprostředkovaných (Michels, 1911, Merton, 1961) pak v sobě mají zkušenost s jejich uskutečňováním a nemusí tak být potenciálními představami, ale představami reálnými, případně uskutečnitelnými. Cíle IAP tak vnímáme na úrovni liniových pracovníků nikoli jako to, čeho by mělo být obecně formálně dosaženo (tj. legislativně stanovené cíle IAP), ale čeho je skutečně dosahováno či o co se pracovníci snaží, aby bylo dosahováno, resp. v čem vidí smysl, význam IAP. 121 Volba těchto lokalit pro vzájemné srovnání vychází především ze dvou důvodů. Jedním je výchozí zjednodušený předpoklad, kdy první dvojice úřadů práce se společně potýká s „výraznějšími sociálními problémy“ v regionu (spatřovanými především v nadprůměrné míře a délce nezaměstnanosti), zatímco druhý pár lokalit lze označit za „méně sociálně problémový“ (míra a délka nezaměstnanosti je v obou případech spíše průměrná; blíže Schéma 11 a 12 v Příloze). Dalším možným důvodem je snaha porovnat ty regiony, které vykazují v prvním případě kolísavý anebo v druhém případě vyrovnaný výstup (jde především o maximální a minimální, resp. vyrovnaný počet lidí, kteří spatřují v IAP nějaký význam).

133

věcí. Na této schůzce byl v souladu s první prioritou evropské Směrnice zaměstnanosti z roku 2001 a Národním akčním plánem zaměstnanosti ČR pro rok 2002 stanoven jednotný cíl – snížení růstu dlouhodobé nezaměstnanosti, tedy snížení přílivu uchazečů o zaměstnání do dlouhodobé nezaměstnanosti. Na další schůzce, která proběhla na jiném úřadě práce na začátku dubna 2002, došlo k dohodě o vytvoření jednotného systému organizování nově implementovaných programů „První příležitost“ a „Nový start“, který bude mít jednotný cíl, zacílení na určité typy klientů a postupy jeho dosažení. Jmenovitě došlo: „ ke sjednocení požadované dokumentace, tj. tiskopisů IAP, které byly zjednodušeny, a tím jsou srozumitelnější; „ byl stanoven hlavní cíl pilotního projektu, kterým není počet uzavřených IAP, ale aktivizace klienta a jeho následné umístnění na trh práce; „ došlo k dohodě o způsobu zaznamenávání daných aktivit klientů do PC; „ IAP bude nabízena všem klientům; „ vytvoření nového uživatelského formuláře pro IAP v OK systému; „ uchazeči mají být diferencováni do jednotlivých kohort 1-12/2002, které probíhají různými etapami délky evidence; „ na počátku evidence jsou klienti informováni o průběhu evidence, jejíž součástí bude i nabídka uzavření IAP; „ pro řešení nezaměstnanosti jsou využity všechny poradenské aktivity (motivační kurzy, job cluby, individuální poradenství, skupinové poradenství). Implementace těchto nově zaváděných programů se pochopitelně neobešla bez změn dosavadní činnosti úřadů práce. Sirovátka (2003) shrnuje hlavní dopady IAP uváděné experty pěti úřadů práce následujícím způsobem: „ Zvýšil se tlak na úroveň manažerské práce především v oblasti zprostředkování a poradenství: je vyžadováno přesné vymezení kompetencí pracovníků i útvarů a spolupráce mezi nimi, Vyvstala nutnost prohloubení týmové práce. Platí do značné míry též o spolupráci s ostatními útvary v rámci úřadu práce a jejich spoluúčasti. „ Zvýšila se pracovní náročnost pro stránce kapacitní a odborné, a to až na samu hranici možností. „ Vzrostly kvantitativní nároky, obzvláště na úřadech práce s nejvyšší nezaměstnaností: počet klientů byl dvojnásobný než optimální čas, který by jim mohly pracovnice věnovat. Zároveň vzrostly i kvalitativní požadavky na zlepšení profesní kvalifikace. Jde především o získání dovedností v jednání s klientem, schopnosti individuální a skupinové práce s klienty, komunikační schopnosti, schopnosti analyzovat a vyhodnocovat informace, včetně diagnostiky. Zároveň je požadavkem prohloubení znalostí trhu práce a zaměstnavatelské sféry pro komunikaci se zaměstnavateli. Zvýšení těchto nároků s sebou nese jednoznačné požadavky na oblast personální práce, tj. na výběr, vzdělávání a odměňování zprostředkovatelek-poradkyň. „ Požadavek prohloubení spolupráce se zaměstnavateli. Protože roste intenzita práce s klientem, je nutné přesněji specifikovat potřeby klienta, vyhledávat intenzivněji co nejvhodnější zaměstnání, podle klienta, ale i podle potřeb zaměstnavatele. Je průběžně potřeba mít k dispozici alespoň nějaká volná pracovní místa, jinak IAP ztrácí pro klienta smysl. Je současně nutno motivovat zaměstnavatele ke spolupráci a nabídce míst, neustálou komunikací, i tím, že dochází k dobře uváženým nabídkám vhodných klientů, podle potřeb zaměstnavatele. 134

„ Došlo k většímu rozsahu v realizaci některých opatření, převážně aktivačních programů (diagnostiky, klubů práce, speciálního poradenství, motivačních kurzů a některých dalších rekvalifikačních kurzů). 16.2.2 Výsledky analýzy čtyř vybraných lokalit (případové studie) V této části stati předkládáme výsledky námi provedené analýzy čtyř českých regionů a v nich působících úřadů práce (označovaných jako typ A až D), z nichž dvě, které považujeme za nejvýznamnější 122 , v plném rozsahu zařazujeme do příloh této stati s označením „Studie 1“ a „Studie 2“. Vzhledem k tomu, že dostupné materiály a provedené rozhovory s pracovníky úřadů práce byly vytvořeny k polovině roku 2003, předkládané charakteristiky lokálních pracovních trhů i nezaměstnaných jsou poplatné k tomuto datu. Všímáme si přitom charakteristik komplexního institucionálního prostředí, ve kterém dochází k implementaci IAP na lokální úrovni (trhů práce, nezaměstnaných, úřadů práce), charakteristik organizační kultury pracovišť úřadů práce a vlastního procesu implementace IAP na jednotlivých úřadech (tyto charakteristiky v souhrnné podobě předkládáme ve Schématu 11 a 12 v Příloze). Všechny sledované úřady práce vyskytující se ve čtyřech zkoumaných regionech se potýkají převážně s problémem vysokého počtu vyučených uchazečů o zaměstnání a nezaměstnaných registrovaných na úřadech do 12 měsíců. Z hlediska míry nezaměstnanosti, počtu uchazečů na jedno volné pracovní místo, toku nezaměstnanosti a délky nezaměstnanosti je na tom nejlépe úřad práce B. Z hlediska míry a délky nezaměstnanosti a kvalifikační struktury je na tom nejhůře úřad práce A. Podíl liniových pracovníků poskytujících IAP se na většině úřadech pohybuje do jedné pětiny všech zaměstnanců, jejich věk dosahuje převážně 40 a více let, doba strávená na úřadě přesahuje v průměru 6 let a index zatížení je velmi vysoký až vysoký (jedná se v průměru o 100 klientů na liniového pracovníka za týden). Věk pracovníků je nejvíce rozptýlen na úřadě práce A, doba strávená na úřadě je rovnoměrně rozložena u pracovníků úřadu práce B. Ze zjištěných poznatků vyplývá, že na jednotlivých úřadech práce proběhla implementace IAP velmi odlišně, a to i přesto, že k organizačním změnám jednotlivých úseků došlo pouze na jednom úřadě práce. Tato odlišnost plně koresponduje s diferenciací organizační kultury zkoumané na pracovištích přímo implementujících IAP na jednotlivých úřadech. Výsledky, které schematicky předkládáme ve Schématu 11 a 12, vypovídají o existenci dvou spíše organických kultur na pracovišti úřadu práce A a C, o organické a mechanické subkultuře na pracovišti úřadu práce B a o hybridní kultuře organickomechanické na pracovišti úřadu práce D. U jediného úřadu práce A (viz výše Studie 1) jsme identifikovali spíše organickou kulturu 123 . IAP je zde využíván plně v souladu se Servisním modelem EES, a tím i s metodikou MPSV, a to navzdory tomu, že jde o úřad v regionu s „velmi problémovým“ trhem práce (nadprůměrná míra a délka nezaměstnanosti, špatná kvalifikační struktura). Pracovníci úseku zprostředkování IAP vnímají jednak jako písemnou dohodu o spolupráci uchazeče o zaměstnání a pracovníka úřadu a zároveň i jako poradenský proces. Přesto, že je zde část pracovníků, u kterých převažuje individuální práce s klienty a část pracovníků, kteří se věnují 122

Faktory výběru právě těchto dvou úřadů práce byly především větší sociální problémy řešené v těchto regionech nežli ve zbývajících lokalitách (jmenovitě nadprůměrná míra a délka nezaměstnanosti) a jednak maximální a minimální počet dotázaných, kteří spatřovali v IAP nějakým způsobem užitečný nástroj. (viz Schéma 2 a 3 v Příloze). 123 I když z výsledků Winklera (2003) vyplývá, že jsou zde subkultury organicky i mechanicky smýšlejících pracovníků, stejně jako na úřadě práce B.

135

spíše právním předpisům, IAP je orientován většinou pracovníků výhradně na klienta (a nikoli na předpisy). Pracovníci jako jediní explicitně a ex ante vybírají klienty, se kterými uzavírají IAP. Následně jim nabízejí vytvoření profesionálního profilu a na základě vzájemné, symetrické spolupráce sestavují IAP, kterého dílčí cíle nakonec společně zhodnotí. IAP byl přitom – stejně jako u dalších dvou úřadů - implementován na stávající organizační strukturu. Větší individuálnost přístupu ke klientům a otevřenost vůči zaměstnavatelům je – navzdory vysoké pracovní zkušenosti většiny dotázaných pracovníků - zřejmě podporována mírně direktivním způsobem řízení, týmovým způsobem zaškolování jednotlivých pracovníků a možností samostatného rozhodování a sebekontroly. Pracovníci úřadu práce A tak poskytují vedle stávajících zprostředkovatelských aktivit také plnohodnotné poradenské služby. O pozitivním hodnocení IAP pracovníky vypovídá příklon 70% dotázaných k významnosti IAP. Pracoviště implementující IAP na úřadě práce B, jehož trh práce je ze všech zkoumaných úřadů „nejméně problémový“ (podprůměrné hodnoty míry nezaměstnanosti, počtu uchazečů na volné pracovní místo, délky nezaměstnanosti a nadprůměrného toku), vykazuje podobné prvky organizační kultury jako úřad práce A. Metodika MPSV je díky převládající asymetričnosti vztahu pracovníka s klienty užita částečně. Stejně jako na úseku zprostředkování úřadu práce A, také zde existují jednak pracovníci, u kterých převažuje individuální práce s klienty, jednak i pracovníci, kteří se věnují spíše právním předpisům. Neexistuje zde ale názorová shoda těchto subkultur: jedni pracovníci jsou orientováni na klienty a jsou otevření vůči veřejnosti (zaměstnavatelům). Druzí preferují spíše právní normy a uzavřenost úřadu. IAP je pracovníky vnímán jako písemná dohoda o strategii hledání zaměstnání výhradně uchazečem. Stejně jako u ostatních úřadů práce jsou IAP poskytovány všem klientům starším 25 let. U těchto uchazečů je zjištěn jejich individuální profil, IAP je převážně asymetricky sestavován klientem a na závěr je, jako celek, zhodnocen pracovníkem. Kromě spolupráce s úseky poradenství a APZ pracoviště také udržuje kontakty se zaměstnavatelskou agenturou vně úřadu práce. Diferencovaný přístup zmíněných dvou skupin pracovníků na pracovišti úřadu práce B může korespondovat s jejich odlišným věkem a především s délkou jejich zkušenosti s úřadem (čím větší zkušenosti, tím větší příklon k organizačním pravidlům). Příčinu nejednoznačného postoje těchto pracovníků můžeme spatřovat také v diferenciaci pracovníků na administrátory a poradce-zprostředkovatele, ke které došlo okamžitě před zavedením nového programu na úřad. Dalším vysvětlením může být neexistující či nedostatečná spolupráce pracovníků uvnitř úseku či selektivní způsob kontroly, který utvrzuje mechanicky orientované pracovníky ve správnosti jejich preference organizačních pravidel namísto klientů. Postojovou disproporci pracovníků na úřadě práce B potvrzuje 55% bezvýznamnost IAP. Pracoviště úřadu práce C (viz výše Studie 2), který se vyskytuje v regionu se „spíše problémovým“ trhem práce (především díky nadprůměrné míře nezaměstnanosti), je zastoupeno pracovníky, kteří vykazují výhradně organický typ kultury, ve které není potenciál IAP vůbec využíván. IAP je sice artikulován jako poradenský nástroj, není však vnímán odděleně od ostatních poradenských opatření. Jeho využití není vůbec v souladu s příručkou MPSV, představuje pouze formulář k podpisu. Pracovníci preferují individuální práci, orientují se výhradně na klienty a mají i dostatečnou rozhodovací volnost. Ke své individuální práci ale využívají stávajících individuálních a skupinových poradenských aktivit. S uchazeči do 25 let je prováděna bilanční diagnostika, IAP není ani sestavován, ani hodnocen. Úřadem práce nabízené aktivity mají tak výhradně pouze poradenský ráz. Postoj k IAP prezentují výpovědi 80% dotázaných pracovníků, kteří tvrdili, že IAP dle jejich názoru nemá žádný význam.

136

Na úřadě práce D, který působí ve „spíše problémovém“ regionu (nadprůměrný počet volných pracovních míst a podprůměrný tok), jsou zaměstnáni pracovníci, kteří vykazují ambivalentní představy vůči klientům a organizačním normám. Jde o projev organické a zároveň i mechanické kultury: zatímco pro jednání s klientem preferují individuální práci, cíl organizace je dle jejich názoru jak uspokojování potřeb klientů, tak i dodržování právních norem. IAP je tak stejně jako v případě úřadu práce C chápán jako podpis pracovníka a uchazeče a není tak vůbec v souladu se záměrem Servisního modelu EES a Metodiky MPSV. Je poskytován všem uchazečům, kteří o něj projeví sami zájem a zároveň splňují podmínky stanovené zákonem o zaměstnanosti, tj. patří do ohrožené skupiny nezaměstnaných. IAP neslouží ke zmapování potřeb klientů, není využíváno individuálního profilu. IAP není sestavován, ale paradoxně je dle názorů expertů vyhodnocován (jde spíše o zhodnocení, zda se klientovi podařilo najít zaměstnání či nikoliv). Mezi jednotlivými úseky úřadu funguje „netýmová“ spolupráce, kontakty jsou udržovány i se zaměstnavateli. I přesto, že zaměstnanci vypovídají o možnosti samostatného rozhodování, jejich výkon je neprofesionální. Příčinou může být absentující týmová spolupráce uvnitř úseku, která by byla doplněna školením a supervizí pracovníků. Jiným důvodem může být příliš direktivní styl řízení preferující extrémní dodržování legislativních nařízení. Nepochybně silný vliv na výsledné postoje jistě má délka pracovní zkušenosti, kdy více než polovina dotázaných pracuje na úřadě D déle než 9 let. Klientům jsou tedy poskytovány výhradně zprostředkovatelské služby. Projevem nevyužívání IAP je 45% dotázaných, kteří vidí v IAP nějaký význam, zbývajících 55% však nikoli. 16.2.3 Srovnání vybraných lokalit a odlišení způsobů implementace IAP na jednotlivých úřadech práce Centrem našeho zájmu je v této části textu srovnat a zhodnotit výše prezentované případové studie čtyř lokalit s hlavním důrazem kladeným na různé způsoby implementace prováděné jednotlivými úřady práce a jejich vzájemné odlišení. Pomocí indikátorů uvedených v kpt.14.2, Schématu 6 provedeme srovnání a následné zhodnocení dvou párů lokalit, a to nejdříve úřadu práce A a C a následně úřadu práce B a D. Při odlišování konkrétních postupů při zavádění a implementaci IAP jednotlivými úřady práce využijeme ideálního „Modelu jednotlivých etap poradenského procesu“, navrženého v Metodické příručce (2002) a jednotlivé implementační postupy budeme klasifikovat podle toho, vykazují-li rysy „profesionalismu“, „byrokracie“ či jejich kombinace, tj. „byroprofesionalismu“. Před samotným dílčím srovnáním musíme upozornit na významné podobné či dokonce shodné charakteristiky, které jsme identifikovali jako společné pro všechny čtyři zkoumané lokality (zmiňujeme se o nich v tomto místě z toho důvodu, že je dále nebudeme ve velké míře uvádět a při interpretaci dat je budeme automaticky brát v úvahu jako konstantně dané). Těmito shodnými či podobnými charakteristikami poplatnými pro všechny zkoumané lokality jsou: (1) mezi nezaměstnanými převažují středoškolsky vzdělaní bez maturity (u úřadu práce A je navíc podobný počet osob se základním vzděláním);(2) je evidován vyšší počet nezaměstnaných klientů do 12 měsíců; (3) počet klientů zaregistrovaných na jednoho liniového pracovníka (tzv. index zatížení) je vysoký až velmi vysoký (u téměř 41% dotázaných dosahoval hodnoty 300-399 klientů); (4) věk liniových pracovníků je průměrný až vyšší (tj. starší 40 let; pouze u úřadu práce A je rozložen rovnoměrně); (5) doba liniových pracovníků strávená na úřadě práce je průměrná až nadprůměrná (nejvyšší četnost dosahovaly osoby, které na úřadě strávili 3-5 let a zároveň 9-11 let; pouze u úřadu práce B je rovnoměrná); (6) podíl počtu liniových pracovníků vůči ostatním zaměstnanců je menší či roven jedné pětině. 137

Srovnání lokality A a C (větší sociální problémy z hlediska míry a délky nezaměstnanosti) Na úřadě práce A i C je řešen sociální problém, který z makroekonomického pohledu vykazuje více méně shodné charakteristiky: oba dva regiony vykazují spíše nadprůměrnou míru a délku nezaměstnanosti. Trh práce rovněž vykazuje podobnou strukturu. Počet nezaměstnaných na volné pracovní místo je v obou regionech spíše průměrný. Z podrobného pohledu na cílovou skupinu nezaměstnaných však vyplývá, že na jedné straně existuje větší zátěž na úřad práce A, který oproti druhému úřadu řeší problémy (vedle nezaměstnaných SŠ bez maturity) také nezaměstnaných se ZŠ vzděláním. Jde však o osoby, které jsou převážně ve věku do 25 let. Na druhou stranu je proto možné vnímat jako více zatížený úřad práce C, který z hlediska věku nezaměstnaných čelí problémům osob převážně starších 25 let. U těch se dá předpokládat, že jsou méně flexibilní než osoby ve věku do 25 let, které převažují na úřadě práce A. Oba dva úřady dosahují stejné (střední) velikosti, odlišnost můžeme spatřovat ve věku jejich zaměstnanců. Zatímco úřad práce A zaměstnává pracovníky různého věku, kde jsou zastoupeny rovnoměrně osoby mladších i starších věkových kategorií (dotázány byly osoby od 22 do 63 let), na úřadě práce C jednoznačně převažují „starší“ zaměstnanci (ve věku od 40 do 49 let). Z rozboru organizační kultury zkoumaných úřadů práce vyplývá, že jak zaměstnanci zprostředkování úřadu práce A i C proklamují zaměření své pozornosti na klienty a existenci sebekontroly. Rozdíl byl identifikován v míře organizační kultury, kdy zatímco zaměstnanci úřadu práce C vytvářejí poměrně jednoznačnou organickou kulturu, na úřadě práce A tomu tak není díky určité části zaměstnanců, kteří upřednostňují před individuální prací právní předpisy. Oba dva úřady práce implementovaly IAP v rámci obou existujících programů současně, tj. v rámci programu První příležitost i Nový start. Zaměstnanci těchto úřadů taktéž shodně vnímají IAP jako poradenský nástroj, pouze s tím rozdílem, že úřad práce C jej nevnímá vůči poradenství odděleně. Konkrétní postupy při zavádění a implementaci IAP jsou zcela odlišné. Zatímco úřad práce A poskytoval IAP vybraným klientům na základě vzájemné dohody pracovníka s klientem, potenciálu klienta a jeho motivace vyjádřené ochotou spolupracovat, úřad práce C poskytoval IAP všem klientům spadajícím do zaměstnanci vytvořených kategorií odvětví, věku, praxe a délky evidence na základě vlastního úsudku pracovníků. Postupy pracovníků během implementace IAP byly v případě úřadu práce A plně v souladu s Metodikou navrženou MPSV, zatímco pracovníci úřadu práce C ji nerespektovali: obě pracoviště klienty diagnostikují (úřad práce C využívá dokonce i bilanční diagnostiky), úřad práce C výsledky diagnostiky nevyužívá k sestavení IAP, vůbec jej nesestavuje, a tudíž ani nehodnotí závěry, neboť není co hodnotit. Zatímco pracovníci úřadu práce A preferují při jednání s klienty symetrický vztah, IAP směřují na klienty a IAP vnímají jako poradenské i zprostředkovatelské aktivity, pracovníci úřadu práce C symetričnosti vztahu vůči klientům nevyužívají. Namísto zaměření na klienta využívají IAP jako opatření realizovaného pro potřeby systému úřadu práce, IAP orientují do poradenských aktivit bez provázanosti ke zprostředkovatelské činnosti. Zavádění a implementace IAP měla u obou zkoumaných úřadů odlišný vliv na stávající organizační strukturu a zároveň i na výsledné vnímání významu IAP pro každodenní práci zaměstnanců. 138

V případě úřadu práce C došlo k oddělení a slučování pracovních útvarů a k oddělení pracovníků uvnitř existujícího úseku. Pouhých 20% dotázaných spatřovalo v IAP nějaký smysl. Na úřadě práce A oproti tomu nedošlo k vnější změně organizační struktury: uvnitř stávajícího oddělení byl vytvořen tým pracovníků a byla podporována týmová spolupráce se stávajícími organizačními útvary. Plných 70% dotázaných potvrdilo významnost využívání IAP. Výsledný makroekonomický efekt na nezaměstnanost je v obou regionech shodný: oba regiony zaznamenávají spíše průměrný tok nezaměstnaností. Z uvedených empirických dat vyplývá důležitost procesních přístupů k implementaci IAP při zkoumání jejich vlivu na výsledné vnímání významu IAP jakožto výstupu programu První příležitost a Nový start. Vzhledem k tomu, že jsme podrobně nezkoumali výsledné efekty těchto programů (s výjimkou velmi obecného ukazatele toku nezaměstnaností, který je v obou regionech taktéž shodný), nelze říci, jaký vliv má daný způsob implementace na tyto konečné výsledky (což ostatně ani nebylo centrem zájmu této práce). Podíváme-li se zevrubně na sociální problémy řešené úřadem práce A a C, povahu trhů práce, ve kterých tyto úřady intervenují, velikost úřadů práce a převládající organizační kulturu, lze je zhodnotit jako v obou regionech takřka shodné. Přesto jsme zjistili, že na úřadě práce A více než dvě třetiny dotázaných poradců-zprostředkovatelů vidí v IAP užitečný nástroj, zatímco na úřadě práce C je to pouhá pětina. Z hlediska konkrétních postupů při zavádění a implementaci IAP lze na obou úřadech práce identifikovat odlišné způsoby (modely, přístupy) implementace IAP, přičemž způsob implementace IAP na úřadě práce A lze považovat za nejvíce vhodný. Přibližuje se totiž nejvíce ideálnímu „Modelu jednotlivých etap poradenského procesu“ a lze jej označit za „poradensko-zprostředkovatelský profesionální model“. Projevuje se totiž (1) poskytováním IAP vybraným klientům, (2) profesionálně provedenou diagnostikou (zahrnující zjišťování základních a specifických potřeb klientů), (3) navazujícím profesionálním jednáním založeném na symetrickém vztahu mezi pracovníkem a klientem, které vede k (4) sestavení IAP a (5) jeho pravidelném průběžném hodnocení. Přístup k implementaci IAP na úřadě práce C lze naproti tomu označit za „poradenský byroprofesionální model“. Empirické údaje totiž vypovídají o tom, že postupy využívané na tomto úřadě se vyznačují: (1) poskytováním IAP všem klientům, (2) neúplně provedenou diagnostikou, (3) navazujícím byrokratickým jednáním založeném na asymetrickém vztahu mezi pracovníkem a klientem, (4) nesestavení IAP a (5) nehodnocením IAP. Samotné příčiny skutečnosti, kdy způsob implementace IAP využívaný úřadem práce A lze považovat za „nejvíce vhodný“ lze spatřovat při komplexním pohledu na zkoumanou problematiku: (1) ve flexibilnějším typu mladých nezaměstnaných (nežli méně flexibilních starších klientů), (2) v přítomnosti zaměstnanců mladších věkových kategorií s vysokoškolským vzděláním (nežli starších zaměstnanců se středoškolským vzděláním), (3) ve vnímání IAP jako nové, samostatné poradenské techniky (nežli techniky, kterou lze suplovat jinými poradenskými přístupy), (4) v poskytování IAP pouze vybraným klientům na základě vzájemné dohody, potenciálu a ochoty spolupracovat (nežli poskytování IAP všem na základě splnění příslušnosti klientů do předem vytvořené kategorie), (5) v poskytování IAP v souladu s Metodikou, při které mj. dochází k diagnostice klienta, na ní založeném sestavení IAP, který je v závěru hodnocen (nežli nesestavování IAP neumožňující zhodnotit dosažené cíle vytvořené na základě specifických potřeb klienta). (6) Organizační struktura přitom může být využita ve stávající podobě za předpokladu vytvoření týmu uvnitř oddělení a zavedení týmové spolupráci s ostatními organizačními útvary úřadu (a nemusí být nutně měněna).

139

Srovnání lokality B a D (běžné či malé sociální problémy z hlediska míry a délky nezaměstnanosti) Na úřadě práce B i D je řešen sociální problém, který má z makroekonomického pohledu – stejně jako předchozí dva úřady práce - více méně shodné charakteristiky: oba dva regiony vykazují spíše průměrnou míru a délku nezaměstnanosti. Trhy práce jsou však strukturálně odlišné: v prvním případě jde o nadprůměrný tok v nezaměstnanosti, v druhém podprůměrný. Z podrobného pohledu na cílovou skupinu nezaměstnaných vyplývá, že na jedné straně existuje větší zátěž na úřad práce B, který oproti úřadu D řeší problémy s méně flexibilními nezaměstnanými (středoškoláky bez maturity staršími 25 let). U druhého úřadu také převažují středoškoláci, většina nezaměstnaných jsou však mladí lidé do 25 let věku. Oba dva úřady práce jsou stejné (malé) velikosti, zaměstnanci obou úřadů navíc dosahují průměrného věku. Organizační kultura obou úřadů je odlišná. Na úřadě práce B existují dvě skupinky pracovníků, u kterých jedna zaměřuje svou pozornost „pouze“ na klienty a druhá „pouze“ na právní normy. U úřadu práce D existují pracovníci, kteří preferují zároveň klienty a zároveň i právní normy. V prvním případě tak byla identifikována přítomnost jak organické, tak mechanické kultury, v případě druhém šlo o „mix“ mechanické i organické kultury u jedné skupiny pracovníků. První úřad využíval IAP výhradně v programu Nový start, úřad druhý v rámci obou existujících programů (tj. jak v rámci programu První příležitost, tak i Nový start). Zaměstnanci obou úřadů vnímají v obou případech IAP formálním způsobem: u úřadu práce A jako písemnou dohodu, u úřadu práce B jako podpis pracovníka a klienta. Konkrétní postupy při zavádění a implementaci IAP jsou zcela odlišné. Úřad práce B poskytoval IAP všem klientům na základě úsudku pracovníků o potenciálu a motivaci klientů, úřad D poskytoval IAP převážně vybraným klientům na základě jejich motivace a splnění podmínek nárokovosti. Postupy pracovníků během implementace IAP byly v případě úřadu práce B částečně v souladu s Metodikou navrženou MPSV (během diagnostiky nejsou zjišťovány specifické, ale pouze základní informace o klientech), v případě úřadu práce D nikoli (IAP nesestavovali – i když jej v závěru hodnotili). Pracovníci prvního úřadu preferují při jednání s klienty asymetrický vztah, ti, kteří vnímají IAP jako prospěšné, tak zmiňují prospěšnost pro klienty i pro systém a IAP zařazují mezi poradenské i zprostředkovatelské aktivity. Pracovníci druhého úřadu, D, symetričnosti vztahu vůči klientům nevyužívají, a to i přesto, že někteří z dotázaných spatřují užitečnost IAP pro klienty a nikoli pro samotný systém poskytování služeb. V návaznosti na nevyužívání metodiky spojují IAP pouze se zprostředkovatelskými a nikoli poradenskými činnostmi. Zavádění a implementace IAP neměla u obou zkoumaných úřadů odlišný vliv na vnější organizační strukturu a výsledné (poměrně málo hodnocené) vnímání užitečnosti IAP pro každodenní práci zaměstnanců. V případě úřadu práce B došlo uvnitř úseku zprostředkování k oddělení pracovníků uvnitř oddělení, zavedení týmové spolupráce s ostatními organizačními útvary úřadu a rovněž byla posílena spolupráce s vnějšími aktéry úřadu. Úřad práce D zůstal zcela beze změny oproti období před zaváděním IAP: provádí netýmovou spolupráci. Navíc ale posílil, stejně jako předchozí úřad práce, spolupráci s vnějšími aktéry. V obou případech vidí nějaký smysl IAP méně než polovina dotázaných (45%). 140

Uvedená empirická data z lokalit s úřadem práce B a D prokázala - stejně jako u úřadu práce A a C - velkou důležitost procesních přístupů výkonových pracovníků v průběhu implementace IAP, obzvláště jejich vliv na výsledné vnímání významu IAP (jakožto výstupu programu První příležitost a Nový start). Podíváme-li se zjednodušeně na předkládané dva úřady práce, B a D, řešené sociální problémy, jakož i velikost úřadů práce a charakteristiky personálu jsou v obou regionech velmi podobné. Liší se však povaha trhů práce, kdy v prvním případě má trh práce vyšší schopnost saturace nezaměstnaných (o čemž vypovídá podprůměrná míra a délka nezaměstnanosti, podprůměrný počet uchazečů na volné pracovní místo a zároveň nadprůměrný tok uchazečů o zaměstnání). Přesto, že organizační kultura je v obou případech odlišná (v případě prvního úřadu je segmentována na zastánce přístupu klientů vs. pravidel, zatímco u druhého úřadu je smíšená), podíl pracovníků, kteří hodnotí IAP jako v některých skutečnostech přínosný, je u obou organizací stejně „nízký“ (necelá polovina dotázaných). Způsoby implementace IAP využívané oběma úřady práce lze považovat za „ne příliš vhodné“. Příčiny lze spatřovat především v samotném procesu implementace. Přístup využívaný úřadem práce B, lze nazvat „poradensko-zprostředkovatelský neprofesionální model“. Zjištěný postup implementace IAP se totiž vyznačuje: (1) poskytováním IAP všem klientům, (2) neúplnou diagnostikou, (3) byrokratickým jednání v podobě asymetrického vztahu při (4) sestavování IAP a (5) jeho závěrečného hodnocení. „Administrativně-zprostředkovatelský byrokratický model“, kterému odpovídá postup využívaný úřadem práce D, se naopak projevuje: (1) poskytováním IAP vybraným klientům, (2) byrokratickou, na administrativu zaměřenou diagnostikou, (3) byrokratickým jednání v podobě asymetrického vztahu, (4) nesestavováním IAP a (5) závěrečným hodnocením IAP. 16.3 Implementace IAP v ČR (2006) - posuny ve způsobu implementace vybraných lokalit v čase V roce 2006 jsme opětovně navštívili dvě z výše uvedených lokalit které se vyznačovali příklonem k spíše byrokratické vs. profesionální implementaci IAP (tj. výše uvedený úřad práce A, který jsme označili za „poradensko-zprostředkovatelský profesionální model“ a úřad práce D jakožto „administrativně-zprostředkovatelský byrokratický model“). Pomocí hloubkových rozhovorů s 6 liniovými pracovníky, 4 manažery a oběma řediteli jsme se opětovně, jako v roce 2003, zaměřili na zkoumání „míry“ využívání IAP při sledování institucionálního prostředí úřadů a trhu práce. Od doby našeho prvotního zkoumání v roce 2003 se výrazně změnilo legislativní a institucionální prostředí politiky pracovního trhu v ČR jako celku, které následně ovlivnilo i způsoby implementace IAP v námi zkoumaných dvou regionech. Především došlo k legislativním změnám, které vedly ke zvýšení administrativních tlaků na liniové pracovníky českých úřadů práce. V září 2004 nově přijatý zákon o zaměstnanosti (č. 435/2004) totiž zavazuje všechny úřady práce k povinnému nabízení IAP všem mladým uchazečům o zaměstnání do 25 let věku s vyhlídkou rozšíření nabídky IAP i na nezaměstnané starší 25 let od roku 2006. Dále, jasně definuje„vhodného zaměstnání“, což zvyšuje tlak na intenzivnější hledání zaměstnání klienty, a tím i na cíl jejich aktivizace 124 . A 124

Jde o práci trvající déle než tři měsíce v rozsahu 80% úvazku anebo kratšího doby s minimálně polovičním úvazkem u dlouhodobě nezaměstnaných.

141

v poslední řadě umožňuje vznik nových subjektů (agentur zaměstnanosti) a opatření (podpora zaměstnavatelů pro zaměstnávání nezaměstnaných, krytí nákladů na dopravu a možnost financování lokálních projektů zaměstnanosti). Od roku 2004 se v jednotlivých regionech otevřely pro politiky aktivace a pro uplatnění individualizovaného přístupu při řešení nezaměstnanosti především nové možnosti ve využívání projektů Evropských strukturálních fondů (ESF). Zároveň se objevil a rozrostl počet nevládních organizací a aktérů, kteří spolupracují s úřady práce při řešení evidovaných uchazečů o zaměstnání (platí především pro úřad práce D, méně již pro úřad práce A). ESF totiž v prvním případě mají potenciál zlepšit situaci obtížně umístitelných klientů (nezaměstnaných s kumulovanými handicapy) tím, že umožňují štědré financování služeb poskytovaných nezaměstnaným. Tyto projekty přitom předpokládají, že dojde k řetězení opatření nabízených uchazečům, kdy úřady posílí své stávající služby, případně je přesunou na mimo-vládní aktéry a především, využijí nových služeb těchto aktérů na trhu práce (těmito opatřeními jsou individuální poradenství a bilanční diagnostika, motivační kurzy, pracovní výcviky kombinované s praxí, podporovaná zaměstnání apod.). Vedle důrazu na aktivizaci klientů ze strany úřadů práce a spolupracujících organizací vně úřadů, je kladen velký důraz na spolupráci se zaměstnavateli (významná je zejména možnost pracovní zkušenosti u zaměstnavatelů, kteří mají možnost čerpat z ESF prostředky nejen na uchazeče o zaměstnání, ale i na vybavení samotného pracoviště. Ministerstvem práce a sociálních věcí ale podporou možnosti využívat ESF regionálními a lokálními úřady a umožněním, aby byla na jednotlivých úřadech práce zřízena role liniových pracovníků jakožto „poradců“ oproštěných od větších administrativních úkonů, odsunula svůj zájem o implementaci IAP a jejich sledování a nechala je plně v rukou lokálních úřadů práce. Pracovníci obou úřadů tak mají možnost dobrovolně pracovat podle Metodické příručky pro poradce a zprostředkovatele, zahrnující i postup jednání s klienty při uzavírání IAP a rovněž mají možnost ji odmítnout. Stejně jako v roce 2003, ani tři roky poté nebyly posíleny personální kapacity úřadů práce které trvale zažívají silné tlaky ze strany velkého počtu obtížně zaměstnatelných klientů, které ještě posílili díky nutnosti organizovat předvýběry účastníků pro projekty financované ESF. Poradci ke zprostředkování se účastní nepravidelně několikadenních proškolení organizovaných veřejnými službami zaměstnanosti, kde příprava na práci s klientem představuje jen několik hodin a navíc není ani zaměřena na správný způsob práce s IAP, ale na různé psychologické výcviky, které souvisí s individuálním přístupem ke klientům a s řešením případného přetížení pracovníků. Klíčovým faktem, který by podporoval využívání IAP a jeho rozvoj, a naopak jej brzdí, je získávání nezaměstnaných pro spolupráci při IAP. Na jedné straně je totiž účast v IAP dobrovolná a na straně druhé, hrozí nezaměstnaným v případě neplnění IAP sankce. Z tohoto důvodu zaměstnanci obou studovaných úřadů mnohdy klienty o IAP ani neinformují. IAP jsou za výše uvedených okolností v současnosti u sledovaných úřadů práce (A i D) chápány jako jedna z možných forem individuální práce, která ale není příliš významná.. Jsouli IAP využívány, pak pouze jako písemný kontrakt, který nesleduje principy této metody (tj. stanovení cílů, jejich sledování a průběžné vyhodnocování jejich dosahování). Ve skutečnosti jejich využívání představuje posun zpět k běžnému zprostředkování formalizovaným kontraktem. 142

Přesto je možné mezi oběma regiony identifikovat změny. Zatímco spíše byrokraticky orientovaný úřad práce D IAP využívá ve velmi omezené míře a fakticky je ztotožňuje s běžným zprostředkováním, na úřadě práce A je situace jiná. Na liniovém pracovišti je kladen jejím vedoucím jednak silný důraz na sociálně vědní vzdělání a různé typy speciálního proškolování nabízených ziskovými firmami, které sledují posilování poradenských znalostí a technik využitelných pro individuální jednání s klienty. Zároveň je jednotlivým pracovníkům tímto vedoucím umožněno, aby si organizovali svou práci plně dle vlastního uvážení s ohledem na potřeby klientů. V prvním případě je potom IAP, tak jak je vymezen v legislativě a příslušných dokumentech, poskytován na tomto úřadu všem nezaměstnaným jakožto „dohoda o vzájemném jednání v postupných krocích“, která je bez apriorně stanoveného explicitního cíle. Pracovníci ale využívají sady cílů, které se postupně vynořují při řešení konkrétních problémů klientů pracovníky, nikde je ale formálně nezaznamenávají. Na druhou stranu ale tito linioví pracovníci plně využívají svobody pro rozhodování, kterou jim poskytuje vedoucí pracovník k tomu, aby si vybírali výhradně ty klienty z řad obtížně umístitelných uchazečů, u kterých se domnívají, že potřebují invididualizovanou pomoc, byť by nevedla k nalezení zaměstnání. S těmito vybranými klienty, kterým věnují většinu svého pracovního času (a ostatní klienty odsouvají na další, formální schůzky) vypracovávají vlastní plány (tzv. „osobní listy“), které naprosto kopírují výše uvedené principy a filozofii IAP! Z uvedených skutečností vyplývá, že zatímco na spíše byrorokraticky orientovaném úřadě práce D došlo k ústupu ve využívání IAP, na úřadě práce A došlo k nahrazení tohoto „na vrchu“ politiky vytvořeného opatření naprosto stejným opatřením, které je pouze odlišně nazýváno. Přístup k tomuto „plánu“ má přitom pouze daný liniový pracovník bez možnosti jeho kontroly nadřízeným. Jeho využívání plně závisí na jeho svobodném rozhodování. 16.4 Závěrečné shrnutí a doporučení Cílem této části empirické kapitoly bylo zodpovědět zbylých tří výzkumných otázek, které postupně překládáme dále v textu. (2)„Převažuje na jednotlivých úřadech práce při realizaci IAP byrokratický, profesionální anebo smíšený, byroprofesionální přístup liniových pracovníků vůči klientům ?“ V předloženém výzkumu čtyř odlišných regionálních úřadů práce v ČR (v textu označovaných A až D) jsme se pokusili pomocí široké škály indikátorů (blíže Schéma 6, druhý a třetí řádek shora) identifikovat využívané způsoby implementace IAP (jakožto jednání liniových pracovníků s klienty) s ohledem na charakteristiky těchto organizací, nezaměstnaných uživatelů služeb a situace na daném trhu práce. Při odlišování těchto způsobů implementace IAP mezi úřady práce jsme porovnávali zjištěné pracovní postupy liniových pracovníků s klienty s ideálním „Modelem jednotlivých etap poradenského procesu“ (blíže Schéma 10). Jde o model, který byl navržen v Metodické příručce (2002) pro poradce-zprostředkovatele (liniové pracovníky) jako vzor pro implementaci IAP, který je založen na principech profesionálního jednání. Na základě tohoto srovnání jsme klasifikovali jednotlivé implementační postupy podle toho, vykazovaly-li rysy „profesionalismu“, „byrokracie“ či jejich kombinace, tj. „byroprofesionalismu“. Zjištěné výsledky u dvou párů podobných lokalit jsme následně porovnali.

143

Získaná data prokázala odlišné způsoby implementace IAP mezi zkoumanými úřady práce, které plně korespondovaly se zjištěným typem organizační kultury . Využitím jednak již zmiňovaného „Modelu jednotlivých etap poradenského procesu“ a na jeho základě námi vykonstruovaných podmínek jejich profesionálního využití, jsme identifikovali následující modely způsobů implementace IAP: Schéma 13 Výsledné modely způsobů implementace IAP ve čtyřech regionálních úřadech práce Modely

poradenskozprostředkovatelský profesionální model (A)

poradenskozprostředkovatelský neprofesionální model (B)

poradenský byroprofesionální model (C)

+++

++

+

administrativnězprostředkovatelský byrokratický model (D)

Filozofie - písemná dohoda o spolupráci IAP vnímán a porad. proces jako: - podpis pracovníka - a klienta - na potřeby klienta IAP zaměřen: - na výkon systém Design - vybraným IAP klientům Poskytován: - všem

++ +++

+ +

+ ++

+++

+++ +++

+++

Provozní postup Diagnostika: Jednání s klientem: IAP: Průběžné a/či závěrečné:

- vyčerpávající

+++

- neúplná - symetrické

+++ +++ +++ +++

++

++

+++

+++

+++

- nesestavován - zhodnocení IAP - nezhodnocení IAP

+++

+++

- asymetrické - sestavován

+++

++

++ +++

Poznámky: +++=názor velmi silně inklinuje, ++=názor inklinuje, +=názor slabě inklinuje

Z předkládaných případových studií (srv. Schéma 13 a 14) je patrné, že pouze jediný úřad práce A se v některých směrech přibližuje představě Servisního modelu VSZ, a tím i Metodice MPSV, a jako jediný tak využívá nejvyšší měrou profesionálních principů jednání s klienty. S touto skutečností koresponduje i zjištění převahy organické kultury na liniových pracovištích. Profesionalita postupů většiny liniových pracovníků této organizace plně koresponduje s jejich vnímáním IAP jako významného poradenského nástroje, kterého cílem aktivizace obtížně umístitelných klientů pomocí kvalitní a symetrické práce (za významný nástroj jej považovalo 70% dotázaných, což je největší podíl ze všech úřadů práce – srv. Schéma 12). IAP je v tomto regionu „úspěšně“ využíváno i navzdory tomu, že jde o lokalitu s velkými problémy na straně pracovního trhu i nabídky práce a má k dispozici pracovníky, kteří jsou v organizaci delší dobu. Jedním z hlavních důvodů této situace se zdá být motivace, vlastní potenciál a prostor pro samostatné jednání liniových pracovníků, kteří preferují 144

individuální přistupování k vybraným klientům, o kterých se domnívají, že jim mohou pomoci. Ostatní úřady práce vykazovaly v uvedených dimenzích odlišnosti, které hraničily až do podoby takového způsobu implementace IAP, který vykazoval prvky, které je možné souhrnně označit za „administrativně-zprostředkovatelský byrokratický model” (D). Byrokratičnost tohoto přístupu spočívala především ve vnímání IAP jako pouhého formálního podpisu, ploché, administrativní diagnostiky, asymetrického jednání zprostředkovatelů s klienty a absolutním nevyužívání IAP. I přestože bylo IAP implementováno odlišně a variovalo od profesionální až po čistě byrokratickou podobu, nelze říci, že by i u úřadů byrokratického typu neexistoval individualizovaný (byť často asymetrický) přístup ke klientům. Jak jsme totiž uvedli již v předchozím výzkumu, individuální přístup k nezaměstnaným vůbec nesouvisí s vnímáním individuální práce v rámci IAP. Tuto skutečnost potvrzují i výpovědi zaměstnanců, kteří IAP nepovažují za příliš významný (nějaký smysl v něm spatřuje méně než 50% dotázaný – blíže Schéma 12). Výsledkem je, že management i zprostředkovatelé úřadu,. který se vyznačuje administrativně-zprostředkovatelským byrokratickým jednáním o své práci tvrdí, že již před samotným zavedením IAP vždy pracovali ve snaze přistupovat k nezaměstnaným naprosto individuálně, respektujíce jejich specifické potřeby a problémy. (3)„Za jakých implementačních podmínek v regionu (zahrnujících charakteristiky trhu práce, vlastnosti nezaměstnaných, implementujících organizací a jejich personálu) dochází na jednotlivých úřadech práce k daným způsobům přístupu pracovníků vůči klientům?“ Ve všech čtyřech lokalitách byly identifikovány společné charakteristiky institucionálního prostředí, které vypovídají mj. o vyšším počtu nezaměstnaných klientů s nižší kvalifikací, který nadměrně zatěžuje omezené personální kapacity úřadů, které se vyznačují vyšším věku a vyšší pracovní zkušenosti liniových pracovníků jednajících s těmito uživateli služeb. Výjimkou je již zmiňovaný úřad práce A, který se nejvíce blíží profesionálnímu poskytování IAP. Oproti jiným regionům je zde nadměrná zátěž osobami s nízkou kvalifikací (základním vzděláním) a jako jediný úřad zaměstnává liniové pracovníky, kterých věková struktura je rovnoměrně rozložena. Slovní vyjádření výše uvedených modelů implementace IAP, u kterých si všímáme „míry“ problémovosti srovnávaných párů lokalit, se kterou se musí úřady práce vypořádat, znázorňuje následující Schéma 14. Z toho paradoxně vyplývá, že úřady práce s většími obtížemi na trhu práce využívají IAP profesionálněji než zbylé úřady. Možným vysvětlením je právě očekávání těchto úřadů, že IAP jakožto nově zaváděné nástroje pomůžou při využívání principů individualizace řešit přetrvávající problémy s nezaměstnaností (další charakteristiky institucionálního prostředí viz Schéma 11 a 12).

145

Schéma 14 Výsledné modely způsobů implementace IAP ve čtyřech regionálních úřadech práce „Míra“ problémovosti v lokalitě běžné či malé sociální problémy z hlediska míry a délky nezaměstnanosti

větší sociální problémy z hlediska míry a délky nezaměstnanosti

Model implementace IAP

Způsob implementace IAP

„Poradenskozprostředkovatelský neprofesionální model“ (úřad práce B) „Administrativnězprostředkovatelský byrokratický model“ (úřad práce D)

(1) IAP poskytováno všem klientům, (2) neúplná diagnostika, (3) byrokratické jednání v podobě asymetrického vztahu při (4) sestavování IAP a (5) jeho závěrečném hodnocení. (1) IAP poskytováno vybraným klientům, (2) byrokratická, na administrativu zaměřená diagnostika, (3) byrokratické jednání v podobě asymetrického vztahu, (4) nesestavování IAP a (5) závěrečné hodnocení IAP.

„poradenskozprostředkovatelský profesionální model“ (úřad práce A)

(1) IAP poskytováno vybraným klientům, (2) profesionálně provedená diagnostika (zjišťování základních a specifických potřeb klientů), (3) profesionální jednání založené na symetrickém vztahu mezi pracovníkem a klientem, které vede k (4) sestavení IAP a (5) jeho pravidelné průběžné hodnocení.

„poradenský byroprofesionální model“ (úřad práce C)

(1) IAP poskytováno všem klientům, (2) neúplně provedená diagnostika, (3) byrokratické jednání založené na asymetrickém vztahu mezi pracovníkem a klientem, (4) nesestavení IAP a (5) nehodnocení IAP.

Úřad práce A s nejvíce profesionálním poskytováním služeb se vyznačuje mj. také tím, že implementaci IAP provedl na stávající organizační strukturu, aniž by jakkoli odděloval roli liniových pracovníků jakožto„zprostředkovatelů-poradců“ na pouhé „poradce“ či „zprostředkovatele“. Pracovníci tohoto úřadu se vyznačují profesionálními kompetencemi, kladou větší důraz na individuálnost přístupu ke klientům a otevřenost vůči zaměstnavatelům nežli v jiných regionech (důvodem nemusí být pouze obtížnější charakteristiky nezaměstnaných – tj. v tomto případě vysoký počet osob se základním vzděláním, ale i omezená možnost jejich zaměstnání při stávající struktuře zaměstnavatelů v regionu). Pracovníci tohoto úřadu mají díky mírně direktivnímu způsobu řízení volnost v rozhodování se o pracovních postupech s klienty. Pracují týmovým způsobem, jsou pravidelně zaškolování a plně využívají samostatného rozhodování a sebekontroly. Kromě stávajících zprostředkovatelských aktivit tito pracovníci nabízejí také plnohodnotné poradenské služby. Jinými slovy, u úřad práce A bylo při rozhodování se o způsobu implementace IAP mnohem důležitější vnitřní prostředí úřadu práce nežli prostředí vnější. Za konkrétní důvody, proč je možné považovat způsob implementace IAP využívaný právě úřadem práce A s ne příliš dobrou situací na trhu práce za „nejvíce vhodný“, je možné považovat následující charakteristiky této organizace a jejího personálu (blíže Schéma 11 a 12): „ flexibilnější typ mladých nezaměstnaných (nežli méně flexibilní starší klienti); „ přítomnost zaměstnanců mladších věkových kategorií s vysokoškolským vzděláním (nežli starších zaměstnanců se středoškolským vzděláním); „ vnímání IAP jako nové, samostatné poradenské techniky (nežli techniky, kterou lze suplovat jinými poradenskými přístupy);

146

„ poskytování IAP pouze vybraným klientům na základě vzájemné dohody, potenciálu a ochoty spolupracovat (nežli poskytování IAP všem na základě splnění příslušnosti klientů do předem vytvořené kategorie); „ poskytování IAP v souladu s Metodikou, při které mj. dochází k diagnostice klienta, na ní založeném sestavení IAP, který je v závěru hodnocen (nežli nesestavování IAP neumožňující zhodnotit dosažené cíle vytvořené na základě specifických potřeb klienta); „ organizační struktura může být využita ve stávající podobě za předpokladu vytvoření týmu uvnitř oddělení a zavedení týmové spolupráci s ostatními organizačními útvary úřadu (a nemusí být nutně měněna). Na základě zkušeností z předložených případových studií můžeme předložit následující doporučení pro možný způsob profesionální implementace IAP, který je vnímán a implementován jako dohoda o spolupráci uchazeče o zaměstnání a pracovníka úřadu: „ Je možné využít stávající organizační struktury úřadu práce „ s mírně direktivním způsobem řízení, „ kde budou odděleni pracovníci zabezpečující administrativu a pracovníci poskytující zprostředkování a poradenství; „ jednotliví pracovníci by měli být kvalifikovaní, „ týmově zaškolováni s pravidelnou supervizí; „ měli by mít možnost samostatného rozhodování a sebekontroly „ a měli by týmově spolupracovat s ostatními úseky úřadu práce a s veřejností (zaměstnavateli); „ IAP by měly být poskytovány vybraným klientům na základě dohodnutých kritérií (motivace, spolupráce, potenciál zaměstnatelnosti); „ měl by být vytvořen individuální profesní model uchazeče interpretovatelný poradcemzprostředkovatelem, který bude sloužit k sestavení IAP, „ ke kterému by mělo docházet na základě vzájemné (symetrické) spolupráce mezi pracovníkem a klientem; „ dosažené cíle uvedené v IAP by měly být společně zhodnoceny „ a na jejich základě by měl být doporučen další postup vzájemné spolupráce. (4) „Došlo v týchž regionech po třech letech od doby prvotního zavedení IAP k nějakým změnám jeho oficiálních cílů, způsobů jejich naplňování (implementace) liniovými pracovníky a implementačních podmínek (institucionálního kontextu) v organizaci a regionu jako celku? Pokud ano, k jakým?“ 125 Z opětovného výzkumu využívání IAP ve dvou ze čtyř výše uvedených lokalit, které se vyznačovaly v roce 2003 příklonem k spíše byrokratické vs. profesionální implementaci IAP (tj. úřad práce D a A), vyplývá, že během posledních tří let došlo k výrazným změnám v legislativě a v institucionálním prostředí mimo tyto úřady práce, čímž byly významně ovlivněny výsledné způsoby implementace IAP (resp. jejich samotné využívání).

125

Prezentované výsledky jsou součástí příspěvku autorů Sirovátka, T., Horák, P., Horáková, M. Emergence of New Modes of Governance in Activation Policies: Czech Experience. International Journal of Sociology and Social Policy, který je v současné době v tisku.

147

V důsledku absence zájmu ministerstva práce a sociálních věcí o sledování IAP a vzniku a rozšíření možnosti využívat regionálních a lokálních projektů financovaných z Evropských sociálních fondů (platí především pro úřad práce D, úřad práce A je limitován neatraktivností regionu), došlo v oblasti politiky trhu práce k rozvoji využívání nových opatření. Ta jsou často nabízena organizacemi a aktéry mimo úřad práce a jsou směřována nejen na nezaměstnané uchazeče evidované na úřadech práce (individuální poradenství a bilanční diagnostika, motivační kurzy, pracovní výcviky kombinované s praxí, podporovaná zaměstnání apod.), ale i zaměstnavatele (možnost čerpání prostředků z ESF jak na uchazeče o zaměstnání, tak i na vybavení jeho pracoviště). Personální kapacity úřadů práce, které nebyly od roku 2003 nijak posíleny, trvale zažívají silné tlaky ze strany velkého počtu nezaměstnaných, a nutnosti organizovat předvýběry účastníků projektů financovaných z ESF.. Uvedené změny v podobě rozšíření nových možností pro nezaměstnané na trhu práce a zároveň i sílíci tlaky na personál úřadů práce jsou v případě využívání IAP posíleny legislativní formulací jeho nárokovosti. Na jedné straně je totiž účast v IAP dobrovolná a na straně druhé, hrozí nezaměstnaným v případě neplnění IAP sankce. Z uvedených důvodů zaměstnanci obou studovaných úřadů mnohdy klienty o IAP ani neinformují. Mezi zkoumanými regionálními úřady práce je možné spatřovat rozdíly ve vzdělanostní kapacitě liniových pracovníků a způsobu jejich řízení vedoucími. Zatímco na spíše byrokraticky orientovaném úřadě práce D došlo k ústupu ve využívání IAP a k velké participaci na masově se rozvíjejících projektech financovaných z ESF, u úřadu práce A je situace zcela jiná. V tomto pro zaměstnavatele neatraktivním regionu, kde jsme v roce 2003 identifikovali příklon k profesionální orientaci liniových pracovníků, je využívání ESF projektů minimální. IAP je zde poskytován všem nezaměstnaným jakožto „dohoda o vzájemném jednání v postupných krocích“. Jde přitom, stejně jako na úřadě práce D, spíše o využívání formalizovaných postupů běžného zprostředkování zaměstnání klientům, které není založeno na původních principech a filozofii IAP, tak jak se o nich zmiňoval dokument „Servisní model VSZ“ pro EU či „Metodická příručka“ pro ČR. Linioví pracovníci tohoto úřadu jsou ale s podporou jejich vedoucího trvale profesionálně školeni a navíc je jim poskytnuta značná svoboda pro rozhodování. Tu využívají k výběru obtížně umístitelných uchazečů, u kterých se domnívají, že potřebují invididualizovanou pomoc a kterým věnují většinu svého pracovního času (ostatní klienty odsouvají na další, formální schůzky). S těmito klienty pracují za pomoci jimi vytvořených tzv. „osobních listů“, které plně kopírují principy a filozofii IAP (tj. diagnostika klientů, stanovování postupných cílů, jejich pravidelné hodnocení atd. – viz Schéma 10. Aktuální situace v regionu s úřadem práce A a D tak zjednodušeně vypovídají o významnosti vlivu legislativy (ambivalence v designu IAP) a vnějšího prostředí úřadů práce (tj. existence projektů ESF a sítě s úřady spolupracujících organizací a aktérů nabízejících různé služby) a vlivu profesionálních kapacit a kompetencí liniových pracovníků pracujících v prostředí které podporuje principy profesionalismu (tj. převažující typ organické kultury).

148

Závěr Již po několik desetiletí probíhají v evropských a mimoevropských státech vlny vládních reforem vedených v duchu idejí new governance, které se snaží zavádět do stávajících státních politik nové nástroje k řešení existujících veřejných a sociální problémů a využívat přitom spolupráce aktérů mimo státní sektor. Tento reformní trend se nevyhnul ani oblasti trhu práce zaměřeného na problematiku nezaměstnanosti, ve které došlo k postupnému zavádění nových nástrojů, mezi které patří i individuální kontrakty pracovníků úřadů práce s evidovanými nezaměstnanými, tzv. Individuální akční plány (IAP). Tento nástroj časné intervence, určený zejména pro mladé a dlouhodobě nezaměstnané, k jehož zavedení a využívání se Česká republika jakožto člen Evropské Unie od roku 2002 zavázala, však neměl v žádném z existujících dokumentů EU a potažmo i ČR jasně vymezený cíl, kterého by mělo být dosahováno. A to i přesto, že způsob řízení současných států založený na principech Nového veřejného managementu jednoznačné vymezení cíle politik a programů (a tedy i jejich nástrojů) vyžaduje, aby bylo možné případné “úspěchy” sledovat. I přestože existují dokumenty na evropské úrovni, stejně jako v ČR, které nabízejí možnost, jakým způsobem tento nástroj realizovat (jde o “Servisní model Veřejných služeb zaměstnanosti” v EU a “Metodickou příručku pro poradce-zprostředkovatele” v ČR), ve světe je toto opatření využíváno různými způsoby. V uvedených dokumentech je IAP vnímán jako metoda (tzv. úkolově orientovaný přístup), která je již po desetiletí úspěšně využívána v oblasti psychologie a sociální práce a je založena na filozofii aktivace klientů a na principech profesionálního jednání s nimi (tj. na vzájemně symetrickém vztahu a neformálním, individualizovaném přístupu) a profesionalismu (tj. využívání specifických poznatků a dovedností své profese). Podstatou IAP je podrobná analýza problémové situace klienta pracovníkem, na základě které se vzájemně určí jednotlivé cíle (postupy řešení), které jsou průběžně zhodnocovány a které by měly vest k vyřešení problémové situace klientů (v našem případě nezaměstnaných). Na jedné straně tak v tomto tématu můžeme spatřovat racionální požadavek systému politiky po dosahování cílů politik, programů a dílčích nástrojů a na druhé straně požadavek individuálního řešení specifických problémů uživatelů služeb na základě interpretace jejich životní situace. Tyto dva vzájemně konfliktní požadavky, tj. dosahování oficiálně stanovených cílů politik a programů na jedné straně a jejich profesionální implementace uvnitř organizací na regionální a lokální úrovni jednotlivými liniovými pracovníky, byly podstatou této práce. Naším výchozím předpokladem byla přitom skutečnost, že k dosažení úspěšné implementace námi vybraného opatření (IAP) je vhodné využít principů profesionalismu. K uvedenému tématu jsme tak přistupovali perspektivou autorů zabývajících se procesem implementace politik a programů tzv. zdola, tj. z pohledu lokálních a regionálních aktérů, kteří se na nich podílejí, v našem případě konkrétně z pohledu aktérů uvnitř regionálních organizací (úřadů práce). Cílem naší práce bylo zodpovědět otázku „Jak mění linioví pracovníci vybraných regionálních úřadů práce cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) v procesu jejich implementace“. Odpověď jsme se snažili nalézt pomocí dvou výzkumných otázek: „ „Jak se mění oficiální cíle individuálních akčních plánů zaměstnanosti (IAP) ve vybraných regionálních úřadech práce?“; a „ „Jakým způsobem jsou tyto cíle naplňovány (byrokraticky, profesionálně či byroprofesionálně) za daných implementačních podmínek v jednotlivých regionech a v časovém odstupu tří let (2003 a 2006).?“

149

Z dokumentů vymezujících IAP vyplývá, že jeho oficiálně stanovený cíl je ve velmi obecné podobě. Při realizaci tohoto nástroje v prostředí námi zkoumaných regionálních a lokálních úřadů práce pak nutně docházelo od doby jeho zavádění v roce 2003 k jeho zpřesňování, tj. ke změně. Výsledkem této změny byl soubor různých typů operačních cílů, které představují ideální či reálné dílčí kroky, úkoly, etapy práce liniových zaměstnanců (poradců-zprostředkovatelů) s klienty, které jsou reálným odrazem jejich každodenních zkušeností s nimi. Zatímco v období prvotního zavádění IAP na úřady práce (2003) bylo možné odlišit mezi zkoumanými úřady různé způsoby implementace IAP, o tři roky později (2006) byla situace zcela jiná. V prvním zmiňovaném období jsme identifikovali čtyři odlišné způsoby (modely) zavádění IAP, které jsme klasifikovali na pomyslné ose organická(byrokratická)mechanická(profesionální) kultura liniového pracoviště a byrokratické-byroprofesionálníprofesionální jednání liniových pracovníků s klienty. Pouze jediný ze všech zkoumaných úřadů práce se přibližoval představě Servisního modelu VSZ, a tím i Metodice MPSV, a to i navzdory nepříznivému stavu poptávky i nabídky na pracovním trhu. Jako jediný úřad tak využíval při implementaci IAP velkou měrou profesionálních principů jednání s klienty a profesionalismu (nazvali jsme jej„poradensko-zprostředkovatelský profesionální model“). Profesionalita postupů většiny liniových pracovníků této organizace plně korespondoval s jejich vnímáním významnosti IAP jakožto poradenského nástroje, kterého cílem je aktivizace obtížně umístitelných klientů pomocí individualizovaného a symetrického jednání. Protipólem uvedeného úřadu byl administrativně-zprostředkovatelský byrokratický model”, který jsme identifikovali v regionu s nevýraznými problémy na trhu práce. Byrokratičnost tohoto přístupu spočívala především ve vnímání IAP jako pouhého formálního podpisu, ploché, administrativní diagnostiky, asymetrického jednání zprostředkovatelů s klienty a absolutním nevyužívání IAP. V následném období (2006) jsme se zaměřili na dvě ze čtyř dříve zkoumaných lokalit (šlo o oba výše zmiňované „hraniční“ úřady práce). Zavedení nové legislativy ambivalentně vymezující IAP, netečné postoje MPSV vůči jejich sledování a využívání, změny v institucionálním prostředí těchto regionů (v podobě participace na projektech financovaných z ESF a kontraktování služeb organizacemi a aktéry mimo úřad práce), neposílení stávajících personálních kapacit jednotlivých úřadů práce při minimálním času věnovaném rostoucímu počtu klientů vedlo k tomu, že IAP ztrácejí na svém významu (cíli). V případě byrokraticky orientovaného úřadu práce došlo k mimořádnému ústupu ve využívání IAP a k velké participaci nezaměstnaných klientů na masově se rozvíjejících projektech financovaných z ESF, u profesionálně orientovaného úřadu práce je využívání projektů díky neatraktivnosti lokality minimální a IAP je poskytováno všem. Je ale poskytováno podobně formalizovaným způsobem a především, ztrácí se v něm filozofie úkolově orientovaného přístupu, na kterém byla IAP založena (jinými slovy nejsou vytyčovány cíle, které by byly hodnoceny, kterých by měli klienti průběžně dosahovat, aby řešili svou nezaměstnanost). Linioví pracovníci jsou na tomto úřadě ale nadále profesionály: s podporou nadřízeného jsou trvale profesionálně školeni a navíc je jim poskytnuta značná svoboda pro rozhodování, kterou využívají k výběru obtížně umístitelných uchazečů, u kterých se domnívají, že potřebují invididualizovanou pomoc. Těmto klientům věnují většinu svého pracovního času a nabízí jim z hlediska principů a filozofie ekvivalent IAP, tzv. „osobní listy“. Tohoto nástroje využívají svévolně, bez možnosti kontroly nadřízenými pracovníky. Fakticky tak na tomto úřadě došlo k zániku opatření 150

vytvořeného „na vrchu“, u kterého se předpokládalo dodržování (byrokratických či manažerských) principů „systému“ a jeho nahrazení stejným opatřením vytvořeným „dole“, fungujícím na principech profesionalismu. Aktuální situace v obou sledovaných regionech potom vypovídají o důležitosti vlivu vnějšího prostředí úřadů práce a profesionálních kapacit a kompetencí liniových pracovníků na implementované státní sociální programy.

151

Přílohy Příloha 1 Schémata procesu změny a přeměny oficiálních cílů státních sociálních programů a vertikálního a horizontálního typu změny cílů

152

Příloha 2 Scénář rozhovorů Individuální akční plán – vodítko pro rozhovor 2003 a 2006 1 SMYSL PROGRAMU A JEHO CÍLE Obecný význam Jaký je význam IAP jako nástroje APZ – v čem může být přínosný, v čem přínosný v podmínkách ČR a regionu ?  K čemu má IAP sloužit, na jaké neúspěchy reaguje ? Jaké problémy pomáhá řešit ?  Jak jsou tyto problémy významné s ohledem na stav trhu práce a potřeby intervence ?  Myslíte si, že je možné pomocí IAP skutečně tohoto cíle dosáhnout ? Konkrétní cíle Jaké cíle sledujete při realizaci IAP, daří se Vám je naplňovat ? Mění se tyto cíle v průběhu realizace IAP?  Charakterizujte jaké cíle sledujete při realizaci IAP a jak je konkretizujete (na Vašem úřadu práce). (Všímat si cíle/poslání IAP pro klienty a pro zaměstnance = orientace na systém/reflexivní či na klienty/tranzitivní)  Jak jsou pro úřad práce významné tyto cíle. (pouhý podpis, dohoda o spolupráci/strategii hledání práce, poradenský nástroj)  Nakolik se daří je dosahovat ?  Došlo od roku 2003 k posunu v cílech, jež sledujete v rámci IAP ?Posuny byly v důsledku čeho ? (vliv Zákona o zaměstnanosti z r. 2004 atp.) 2 PROVÁDĚNÍ A ORGANIZACE IAP Organizace Jakým způsobem realizujete IAP? Otázky (úřad):  Jaký vliv mělo zavádění IAP na strukturu organizace?(oddělení a sloučení úseků, oddělení pracovníků uvnitř nového úseku - týmová či netýmová spolupráce uvnitř úseku či vně úseku)  Kdo a jak rozhoduje o počtech IAP, způsobu a /formě provádění a o zařazení do opatření APZ v návaznosti na IAP ? Kdo rozhodne, konzultace s kým ?(Způsob řízení slb managementem)  Jak spolupracujete při realizaci IAP s dalšími subjekty, s kterými, v čem, jak se subjekty dostávají do hry?  Co se změnilo od roku 2003 (pilotní fáze ?) – vč. počtů pracovníků  Projevil se nějak vliv možnosti čerpání v rámci ESF ? V jakém směru dopad pro IAP ? Proč ano/ne ?

Otázky (pracovníci):  Jak jsou rozděleny úkoly v souvislosti s IAP uvnitř úřadu práce, kolik pracovníků je vyčleněno na jejich realizaci a jaké zastávají pracovní pozice ?  Jakým způsobem jsou tito pracovníci motivováni k realizaci IAP? Jsou tito zaměstnanci nějakým způsobem školeni ke „správné“ realizaci IAP? (jednorázové vs. průběžné školení či jiné vzdělávání zprostředkovatelů – vyšší vs. bez vyššího ohodnocení)

153

Otázky (konkrétní pracovník):  Jaký mělo zavedení IAP vliv na Vaši pracovní náplň ? 3 PRÁCE S KLIENTEM - PRACOVNÍ POSTUP (srovnávané s „Modelem jednotlivých etap poradenského procesu“) Výběr klientů Jakým způsobem jsou vybírání jednotliví klienti do IAP? Jaká jsou kritéria výběru a způsob výběru?(povinné vs. nepovinné, motivace-zájem-spolupráce, splnění nároku, sociodemgr. char. - vzdělání, věk a délka nezaměstnanosti)  Jaké jsou podle Vašeho názoru typy klientů, kterým by měl být IAP nabízen a kterým je reálně nabízen? (rozsah výběrově vs. všem) Postup práce s klienty Jakým způsobem s klienty konkrétně při realizaci IAP pracujete? 

     

Kdo a jak provádí diagnostiku na klientech ? (sběr a zpřesňování informací - základní, základní a specifické) Jak je stanoven obsah a časový průběh IAP, frekvence kontaktů s klientem ? Jak se na tom podílejí klienti a jak jiné subjekty ?(symetrický vs. asymetrický způsob jednání) Jak je průběžné plnění sledováno, kontrolováno, co vyvozováno, uplatněny sankce ? Jak je provedeno vyhodnocení a uzavření IAP – další postupy ?(průběžné a výsledné hodnocení plnění v IAP stanovených cílů + obojí hodnoceno, na konci hodnoceno, na konci nehodnoceno) Co se děje s těmi klienty, kteří potřebují specializovanější službu ?Jaká je návaznost IAP a dalších poradenských aktivit ? Co se děje s těmi klienty, kteří nenajdou uplatnění rámci doby trvání IAP? Další práce a v jaké formě ? K jakým změnám došlo od r. 2003, v čem a proč ?

4 ROZSAH PROGRAMU A STRUKTURA ÚČASTNÍKŮ (REÁLNÁ) Jaký byl rozsah realizovaných IAP v období : 2003, 2004, 2005, 2006 a struktura účastníků (počty oslovených, rozjednaných, uzavřených ?) – porovnat k relevantní kohortě (nezaměstnaných do 25 let y hlediska stavu, toku…) počty účastníků celkem: do 25 let: dlouhodobě nezaměstnaní: V příloze pokud možno strukturu účastníků podle vámi běžně sledovaných hledisek (existující výkazy). 

Jaké jsou a jak se vyvíjejí strategie ÚP ohledně počtu účastníků a jejich profilu? Jaký počet a strukturu účastníků se jeví žádoucí dosáhnout ? Kdo strategie ještě ovlivňuje, čím…

5 DOPADY APLIKACE IAP Obecné dopady Myslíte si že se daří dosahovat cílů IAP? V čem podle Vás spočívá jejich přidaná hodnota oproti běžnému zprostředkování ? (pokud nějaká je) Co ještě realizace IAP znamená pro úřad práce? (např. zlepšení spolupráce a kvality práce – v čem ? lepší využití nástrojů APZ a v čem?)

154

Jaké vyplývají z IAP nároky na pracovní kapacity, jaké nároky na organizaci, na finanční kapacity? Jak jsou tyto nároky řešeny? Vazba na ostatní nástroje APZ a aktivity ÚP Jaká je vazba IAP na další poradenské aktivity (jsou IAP cestou i k dalším vhodným intervencím, např. rekvalifikacím nebo jiným)? (Rozvést více význam jiných forem individualizované práce s klienty, porovnat přínos a význam) Kdy a jak jsou uplatněny nástroje APZ v průběhu či po dokončení IAP? (zásady, jak často uplatněny) Jaký je celkový dopad IAP na rozsah nástrojů APZ, na jejích zacílení ke skupinám, na obsah/kvalitu nástrojů APZ? Specifické přínosy (pro klienty) Jaké jsou dopady na umísťování účastníků ? Pro jaké skupiny se jeví být IAP účinné, pro které ne? Jaké jsou předpoklady účinnosti ? Doplňte prosím výkazy o účinnosti, případně rozbory které provádíte. Jaké jsou specifické přínosy IAP pro klienty?(přispívají k jejich aktivitě a motivaci při hledání zaměstnání, podporují jejich sebedůvěru, zvyšují jejich schopnosti + zlepšení vyhlídek na trhu práce, přístup k vhodným opatřením APZ, jejich lepší zacílení)? Došlo k posunu – zlepšení – zhoršení ve významu typů dopadů a jednotlivých dopadech od roku 2003 ? Důvody? 6 REKAPITULACE A DOPLNĚNÍ VYBRANÝCH APLIKAČNÍCH HLEDISEK: Implementace a její problémy Jaké jsou hlavní problémy a limity spojené s realizací IAP (stručně charakterizovat)? Pokud možno podle oblastí, např.: (problémy a limity zavedení více individuální práce s účastníky, problémy a limity větší provázanosti jednotlivých opatření a služeb ÚP, problémy a limity aktivace klientů na trhu práce) např. v těchto aspektech:  legislativní prostředí  situace na trhu práce  kapacitní možnosti  odborné předpoklady pracovníků  finanční možnosti ÚP  možnosti APZ – kapacita, vhodnost nástrojů  vliv managementu na způsob práce Doporučení Jaké máte návrhy na další zlepšení nástroje a na jeho celkové využití? mimo jiné:  Jaká by měla být role IAP?  Jaké legislativní změny by podpořily zlepšení IAP?)  Jaké podmínky by bylo potřeba vytvořit pro realizaci?  Jaké organizační změny by měly být provedeny ? Jaké kapacity poskytnuty?  V jakých schopnostech a dovednostech by měli být poradci proškoleni?  Jaké informace by měli mít poradci nově k dispozici?

155

Příloha 3 Schéma oficiálních cílů IAP

Schéma 7 Přehled oficiálních cílů týkajících se IAP ve Směrnicích zaměstnanosti do roku 2002 a od roku 2003 do roku 2005 Směrnice zaměstnanosti 1998-2002

pilíř •

Nástroj •

I.

směrnice

priorita •

Směrnice zaměstnanosti 2003-2005

priorita oficiální cíl boj s nezaměstnaností mladých, snížení a prevence dlouhodobé nezaměstnanosti.

1.

(oficiální) cíle

aktivní a • preventivní opatření pro nezaměstnané a ekonomicky neaktivní.

•

předcházet • zvyšování počtu [mladých a] dlouhodobě nezaměstnaných a podporovat udržitelnou • integraci nezaměstnaných a neaktivních osob do zaměstnání; (b2) do roku 2010: 25% podíl dlouhodobě • nezaměstnaných, kteří participují v aktivním programu zaměstnanosti v podobě pracovní zkušenosti, pracovního výcviku, školení, praxe nebo pracovního místa.

poskytnutí nové příležitosti v podobě výcviku, pracovní zkušenosti, práce nebo jiného opatření všem nezaměstnaným, a to do 6 měsíců u mladých nezaměstnaných a do 12 měsíců u ostatních nezaměstnaných. Nástroj (a) v raném období své nezaměstnanosti mají možnost všichni uchazeči o práci využívat výhod včasného formulování svých potřeb a služeb, jako je poradenství, vedení, pomoc při hledání práce a individuální akční plány; (b) na základě výše uvedené identifikace potřeb bude uchazečům nabízen přístup k efektivním a účinným opatřením na podporu jejich zaměstnatelnosti a šance na integraci, se zvláštní pozorností věnovanou lidem s největšími potížemi na trhu práce; (b1) každé nezaměstnané osobě bude nabídnut nový start do doby, než dosáhne šesti měsíců nezaměstnanosti v případě mladých lidí a dvanácti měsíců nezaměstnanosti v případě dospělých, a to ve formě školení, rekvalifikace, praxe, pracovního místa nebo jiného opatření na podporu zaměstnatelnosti, zároveň, v případě potřeby, s pokračující pomocí při hledání práce.

Zdroj: vlastní uspořádání na základě informací EUROPEAN COUNCIL (1998; 1999; 2000; 2001; 2002; 2003; 2004a)

156

Příloha 4 Schéma ideální (profesionální) implementace IAP liniovými pracovníky navržené Metodickou příručkou (2002) Schéma 10 Etapy poradenského procesu ve vazbě na IAP dle Metodické příručky (2002: 1314, upraveno‘) a související cíle a funkce individuálního přístupu (IP) a individuálního akčního plánu (IAP) ‘‘ Etapy poradenského procesu 1. etapa – sběr informací

2. etapa – doplňování, upřesňování informací

3. etapa – konkretizace řešení (sestavení IAP)

(1) zmapování lidského a sociálního kapitálu nezaměstnaného • pohlaví • zdraví • vzdělání • dovednosti (kurzů, osvědčení) • zkušenosti • sociální zázemí, • mobilita (2) zmapování omezení lidského a sociálního kapitálu (zjištění potřeb klienta, jeho požadavků a profesních přání) (3) vyjasnění problémů (4) doplnění všech dostupných informací k další profesní orientaci uchazeče (využitím dalších psychologických služeb včetně bilanční diagnostiky) (5) zvážení reálných možností klienta (6) nabídka IAP, stanovení možností (7) analýza získaných informací, formulace cílů společně s klientem (8) návrh možných cest k cíli (9) sestavení a konkretizace IAP (uzavření dohody a stanovení konkrétních výstupů a postup realizace) (10) stanovení spolupráce s ostatními útvary úp i externími službami, termíny a zodpovědnost (11) realizace aktivit (zaměstnavatelé, JOB kluby, motivační a resocializační kurzy, rekvalifikace, APZ a jiné) (12) kontrola průběžného vyhodnocování IAP (termíny a zodpovědnost) (13) vyhodnocení, případně uzavření nového IAP

Cíle a funkce IP (1) vzájemná spolupráce a důvěra (2) diferenciace a typizace klientů (3) diagnostika a následné jednání s klientem

Cíle a funkce IAP (1) registrace informací o klientovi (2) profesionální přístup ke klientům (3) vzájemná spolupráce a důvěra (4) reflexe potenciálu klientů pracovníky a sebereflexe klientů

(4) Poskytnutí poradenství (5) Závazek klienta (6) Zprostředkování zaměstnání a poradenství (7) Stimulace aktivit klienta systémem a sebe-stimulace klientem

(5) Kontrola a donucení 4. etapa – klienta vyhodnocení poradenského procesu a IAP ‘ V první etapě jsme zredukovali počet kroků uvedených v Metodické příručce ze čtyř na tři a ty následně přejmenovali v souladu s Beckerovým (1963) a Bourdieovým (2001) konceptem lidského a sociálního kapitálu, který nám připadá přesnější. Dále jsme ze třetí etapy odstranili bod označený jako „využití všech dostupných informací o možnostech uchazeče, o prostředcích na nabídce úp pro řešení situace“, který se nám zdál redundantní a ve stávající struktuře postupů uvedených v Metodické příručce neopodstatněný. ‘‘ Převzato z výsledků námi provedeného výzkumného šetření s 65 pracovníky 5 úřadů práce v ČR v roce 2003 (blíže Horák, Horáková, 2005).

157

Příloha 5 Schéma charakteristik institucionálního prostředí vybraných regionů Schéma 11 Vybrané charakteristiky trhů práce, nezaměstnaných a úřadů práce a jejich kultury na úseku zprostředkování v jednotlivých regionech A až D region/ úřad práce

A

B

První příležitost Nový start

Nový start

Míra nezaměstnanosti (%)

nadprůměrná

podprůměrná

Délka nezaměstnanosti

nadprůměrná

Počet uchazečů na volné pracovní místo

Trh práce

Implementovaný program

Úřad práce a poradci-zprostředkovatelé

Nezaměstnaní

Tok nezaměstnanosti

Organizační kultura úseku poradcůzprostředkovatelů

První příležitost Nový start mírně nadprůměrná

První příležitost Nový start

podprůměrná

průměrná

průměrná

průměrný

podprůměrný

podprůměrný

nadprůměrný

mírně nadprůměrný

nadprůměrný

průměrný

podprůměrný

průměrná

ŽŠ a SŠ bez maturity

SŠ bez maturity

SŠ bez maturity

SŠ bez maturity

mírně vyšší do 12 měsíců

2x vyšší do 12 měsíců

mírně vyšší do 12 měsíců

mírně vyšší do 12 měsíců

do 25 let 2,5x více

nad 25 let 2,5x více

nad 25 let 3x více

do 25 let 0,3x více

Velikost úp

středně velký

malý

středně velký

malý

menší 1/5

1/4

1/5

menší 1/5

velmi vysoký

velmi vysoký

vysoký

vysoký

rovnoměrný

průměrný až vyšší

vyšší

průměrný

spíše nadprůměrná

rovnoměrná

spíše průměrná

průměrná až nadprůměrná

orientace na klienty

část pracovníků orientace na klienty, část na právní normy

orientace na klienty

orientace na klienty a zároveň i na právní normy

část organická, část mechanická

Spíše organická

organická a zároveň i mechanická

část pracovníků individuální práce, část právní předpisy

individuální práce

individuální práce

-

-

samostatné

sebekontrola

selektivní (rotace kontroly)

Sebekontrola, vlastní odpovědnost

-

otevřená

část pracovníků otevřená, část pracovníků nikoli

-

-

Podíl zprostředkovatelůporadců vůči všem zaměstnancům úp Index zatížení zprostředkovatelůporadců Věk dotázaných zprostředkovatelů1 Doba strávená na úp2

Typ organizační kultury

Způsob práce

Způsob rozhodování Kontrola práce Komunikace s okolím úp a s klienty

2

D

Převažující nezaměstnaní dle vzdělání Převažující nezaměstnaní dle délky nezaměstnanosti Převažující nezaměstnaní dle věku (do/nad 25 let)

Cíl organizace

1

C

spíše organická (část organická, část mechanická) část pracovníků individuální práce, část právní předpisy samostatné i týmové

průměrný věk představuje kategorie 30-49 let; průměrná doba je 5-7 let

158

Příloha 6 Schéma charakteristik způsobů implementace ve vybraných regionech Schéma 12 Vybrané charakteristiky způsobu implementace IAP, změny organizační struktury a významnosti IAP v jednotlivých regionech A až D region/ úřad práce

A

B

C

D

První příležitost Nový start

Nový start

První příležitost Nový start

První příležitost Nový start

písemná dohoda o spolupráci i poradenský proces

písemná dohoda o strategii hledání zaměstnání uchazečem

poradenských nástroj (není vnímán odděleně)

podpis pracovníka a uchazeče

Rozsah výběru

výběrově

všem

všem

výběrově, (zpočátku nabízeno všem)

Kritéria výběru

motivace, spolupráce, potenciál

motivace, potenciál

rozčlenění do 8 skupin dle odvětví: věku, praxe a délky evidence

zájem o IAP a splnění podmínek nárokovosti

plně v souladu s metodikou

částečně v souladu s metodikou

zcela v nesouladu s metodikou

zcela v nesouladu s metodikou

zjišťování základních a specifických informací

zjišťování základních informací

zjišťování základních a specifických informací

Upřesňování informací

možnost sestavení individuálního profilu

sestavení individuálního profilu

bilanční diagnostika u osob nad 25 let

zjišťování základních informací, důraz na admin. úkony nesestavování individuálního profilu

Sestavení IAP

IAP sestavován

IAP sestavován

IAP nesestavován

IAP nesestavován

Vyhodnocení IAP

cíle v IAP pravidelně vyhodnocovány

IAP jako celek vyhodnocen

IAP nehodnocen (nevyužíván)

IAP jako celek vyhodnocen

Vztah při jednání

symetrický

asymetrický

nevyužíván

nevyužíván

Specifická orientace IAP

Na klienta

na klienta i na systém

na systém (doplňkově)

na klienta

poradenskozprostředkovatelsk é aktivity týmová spolupráce, spolupráce s vnějšími aktéry, oddělení pracovníků uvnitř úseku

výhradně poradenské aktivity

výhradně zprostředkovatelsk é aktivity

-

netýmová spolupráce, spolupráce s vnějšími aktéry

-

45

Implementovaný program

Typ klientů, kterým je IAP nabízen

Profil IAP

Vztah implementovaného IAP k metodice

Změna struktury na úp při implementaci IAP

Etapy práce

Způsob práce s klientem

Sběr informací

Celková orientace IAP

poradenskozprostředkovatelsk é aktivity

Implementace beze změny struktury organizace úp

tvorba týmu uvnitř útvaru, týmová spolupráce

Implementace se změnou struktury organizace úp

Významnost IAP (%)

-

-

oddělení a sloučení úseků, oddělení pracovníků uvnitř nového úseku

70

45

20

159

Příloha 7 Dílčí případové studie vybraných úřadů práce Studie 1 (úřad práce A) „Poradensko-zprostředkovatelský profesionální model“ implementace IAP Charakteristiky lokality, nezaměstnaných a úřadu práce. Na úřadě práce A byl pilotován IAP pro skupinu nezaměstnaných do 25 let i pro skupinu nad 25 let (program „První příležitost“ i „Nový start“). Úřad se vyskytuje v regionu s nadprůměrnou mírou nezaměstnanosti, průměrným počtem uchazečů na jedno volné pracovní místo, mírně podprůměrným tokem a nadprůměrnou délkou nezaměstnanosti. Mezi nezaměstnanými je vysoký počet nekvalifikovaných osob se ZŠ a osob se SŠ vzděláním bez maturity. Počet nezaměstnaných do 12 měsíců mírně převyšuje počet dlouhodobě nezaměstnaných, nezaměstnaných ve věku nad 25 let je cca 2,5krát více než osob mladších 25 let, větší cílenost úřadu na druhou skupinu osob je proto relevantní. Jedná se o středně velký úřad na severozápadě ČR, příhraniční s Německem, avšak blízko oblasti s vyšší mírou nezaměstnanosti u nás i v Německu. Polovina všech zaměstnanců jsou výkonoví pracovníci, kteří jsou v přímém kontaktu s klienty. Z nich je 17 zprostředkovatelek a 4 skupinoví poradci. Počet zaregistrovaných klientů se pohybuje od 300 do 500, jedna zprostředkovatelka jedná týdně průměrně se 110 klienty, s každým cca 16 minut. Věk zaměstnankyň je rovnoměrně rozložen od 20 do 49 let, 5 ze 7 dotázaných zaměstnankyň pracuje na úřadě práce déle než 5 let. Organizační kultura na úřadě jako celku. V organizaci neexistuje jednoznačná kulturní orientace, která by byla na úřadě široce sdílená, organizační kultura úřadu jako celku je tedy slabá a nevyhraněná. Existují pouze jasnější představy o normách organizačního života a o otevřenosti úřadu k vnějšímu prostředí, přičemž je pravděpodobné, že tato druhá představa je stereotypem (na pětistupňové škále se většina odpovědí pohybovala v rozmezí 3-4 bodů). Styl řízení úřadu je zaměstnanci hodnocen jako mírně direktivní. Někteří vedoucí pravděpodobně neberou ohled na své podřízené při zadávání úkolů. V organizaci je jasně určeno, kdo má jaké kontrolní pravomoci. Rozhodování probíhá podle hierarchie podřízenosti nadřízenosti. Na úřadě existují přehledné a srozumitelné pracovní vztahy, organizační činnosti jsou podle představ pracovníků stabilní. Organizace je orientována na klienty, ale významné místo v životě úřadu současně hrají pracovní normy a předpisy. Organizační kultura skupiny vedoucích pracovníků je obsahově rozporná. Na jedné straně jsou vedoucí orientování směrem k podpoře nezávislého rozhodování, upřednostňují týmovou spolupráci, pozitivně hodnotí styl řízení v organizaci, který umožňuje začlenění podřízených do přípravy rozhodnutí, projevují odpovědnost a sebekontrolu při vlastní práci. Na druhé straně formulují jasnou představu o kontrole nadřízeným, o stabilních a opakujících se činnostech a o jasnosti a srozumitelnosti organizačních vztahů. Nejsou jednoznačně přesvědčení, zda je důležitější hodnotová orientace na spokojeného klienta, nebo na legislativní a organizační normy. Organizační kultura na úseku zprostředkování. Pracovníci oddělení se obtížně rozhodují, zda se více identifikují s organizací, ve které pracují, nebo zda se ztotožňují více s obsahem své práce. Existují tak situace, kdy pracují samostatně a současně existují situace, v nichž problémy řeší skupinově.

160

Pracovníci jsou ve větší míře jsou zvyklí provádět samostatnou kontrolu vlastní práce. Mezi výkonnými zaměstnanci převažují představy, že cílem organizace je spokojenost klientů a že úřad vede otevřenou komunikaci se svým okolím a klienty. Otevřená, konstruktivní komunikace, jejímž cílem je především spokojenost klientů, ale vyžaduje větší volnost v rozhodování než pracovníkům umožňuje organizační prostředí. Na oddělení zprostředkování existují rozporná stanoviska v některých kulturních představách. Jedna část pracovníků se přiklání k větší organizační nezávislosti provádění poradenských a zprostředkovacích služeb, soustředí se na klienta a komunikaci s ním. Druhá část se při práci více orientuje na legislativní a právní předpisy. Příčinou mohou být rozdílné pracovní zkušenosti jednotlivých pracovníků, které lze spatřovat ve věku, vzdělání a délce zaměstnání na úřadu práce (viz Tabulka 4). Rozdíly mohou být způsobeny i stylem vedení lidí na oddělení, který nemusí vypovídat o jednoznačně stanovených pracovních postupech. Vliv zavádění IAP na strukturu organizace. Nové programy zahrnující IAP byly na tomto úřadě práce implementovány za využití stávající struktury úseků úřadu práce. Nejdříve byla ustavena pracovní skupina, jejímž metodikem byl vedoucí odboru poradenství a která sestávala ze speciálního poradce z oddělení rekvalifikací, informatika úřadu práce a pracovníků oddělení zprostředkování. V průběhu prvního půl roku byla vytvořena skupina, která sestávala z vedoucí odboru zprostředkování a 3 zprostředkovatelek – poradkyň (které se projevovaly samostatností, kreativitou, ochotou na sobě pracovat, sebevzdělávat se, orientovat se na klienty, pozitivně laděné). Členové skupiny se scházely jednou týdně po dobu dvou měsíců, později jednou měsíčně, ve své činnosti se zaměřili na tvorbu a hodnocení jednotného systému, který byl vzájemně konzultován a který zahrnoval jednotný tiskopis, stanovený čas na jednání s klientem a sepsání IAP. V okamžiku, kdy pracovnice ÚP dospěla k názoru, že jsou jasné činnosti související s rozhovorem s klientem, aby bylo možné mu nabídnout IAP, správně jej vytipovat a naplánovat návštěvu, byla přizvána další zprostředkovatelka-poradkyně, aby se účastnila setkání skupiny a po zaškolení začala provádět IAP. Takto bylo do poloviny roku 2003 postupně zaškoleno všech 15 a v následující etapě 12 pracovnic. Týmy se scházely dle potřeby, nejméně jednou za měsíc, byly na nich prezentovány probíhající a uzavřené IAP, konzultace o problémových klientech, předávání zkušeností a nových nápadů, podpora méně zdatných členů týmu. Supervizoři se dále jednou za dva měsíce či dle potřeby setkávaly na společné schůzce s vedoucím odboru zprostředkování, kdy informovali o práci týmu a společně plánovali metodické vedení. Typ klientů, kterým by měl být a kterým je IAP nabízen. Jak již bylo uvedeno, na úřadě práce A je prováděn program „První příležitost“ i „Nový start“. Vzhledem k velkému počtu zaregistrovaných nezaměstnaných na jednu zprostředkovatelku-poradkyni (300 u absolventů a mladistvých, 500 u profesního zprostředkování), bylo IAP nabízeno výběrově těm, se kterými je potřeba – dle názoru expertů - systematicky poradensky pracovat, kteří nemají ujasněnou představu o svém pracovním uplatnění, neorientují se na trhu práce, jsou pasivní, mají nízkou kvalifikaci, sociální či zdravotní problémy. Z výpovědí 7 výkonných pracovníků na úřadě práce A vyplývá, že klienti, se kterými jsou sepisovány IAP a kterým je zároveň věnována individuálnější péče jsou vybíráni do programu poměrně jednotným způsobem, na základě jejich motivace nalézt zaměstnání (6), míry spolupráce a ochoty nechat si poradit (4) a vlastního potenciálu klienta uplatnit se na trhu práce (2). Preferováni jsou uchazeči o zaměstnání, kteří projevují zájem o sebezaměstnání (2). Pouze jedna pracovnice rozlišuje klienty, kterým poskytuje IAP podle obecných charakteristik 161

jedinců, jmenovitě jsou-li mladí a nejsou-li nemocní. Také pouze jedna pracovnice byla – oproti všem ostatním - ochotna věnovat se individuálněji všem klientům bez jejich rozlišování. Ostatní pracovníci rozlišují podle uvedených charakteristik. Jednotliví pracovníci uvedli neochotu individuálně se věnovat osobám se základním vzděláním či vyučeným s nízkým sebehodnocením, uchazečům čekajícím na předčasný důchod, Romům či bezdomovcům. Způsob práce s klientem (pracovní postup – srv. Schéma 10). Jednotlivé etapy práce prováděné na úřadě práce A kopírují 4. fáze jednání s klientem navrhované Metodickou příručkou. V první etapě jsou získávány informace umožňující sestavení profesního profilu nezaměstnaného. Důraz je přitom kladen na vlastní aktivitu klienta, ke zmapování potřeb uchazeče je využito mj. osobního dotazníku, který klient sám doma vyplní a obsah konzultuje při následné osobní návštěvě. V druhé etapě jednání s klientem je uchazeč o zaměstnání informován o svých právech a povinnostech, o službách úřadu práce, způsobu komunikace, a s vlastním plánovaným průběhem evidence. Jsou analyzovány informace získané v předchozí etapě a na jejich základě jsou zváženy reálné možnosti klienta. Klienti automaticky nepodstupují profilování, je jim však nabídnuta možnost jejich využití vedle dalších poradenských služeb (speciálního či skupinového poradenství, motivačních kurzů, kurzů rozvoje osobnosti aj.). Spolupráce odboru zprostředkování s odborem poradenství je v této etapě silná. V případě, kdy klient potřebuje vidět cestu k jasnějšímu cíli, je mu nabídnut IAP a navrhnuta řešení stávající situace. Ve 3 etapě poradenského procesu je sestavován IAP a jsou činěny konkrétní kroky vedoucí k cíli uvedenému v IAP. S odborem zprostředkování v této fázi spolupracuje odbor trhu práce, který se podílí na schvalování klientů vybraných do jednotlivých opatření APZ (rekvalifikací, veřejně prospěšných prací, společensky účelných pracovních míst, motivačních kurzů), Komise APZ je tvořena vedoucím odboru zprostředkování zaměstnání a vedoucím odboru profesního zprostředkování. Kromě uvedených nástrojů jsou pro řešení nezaměstnaných využívány také Job Kluby a spolupráce s externími službami nabízejícími převážně podporované zaměstnání pro zdravotně handicapované. Cíle stanovené v IAP, kterých se podařilo klientovy dosáhnout, jsou pravidelně vyhodnocovány. Zůstává-li klient v evidenci, spolupráce pokračuje bez ohledu na etapy evidence a ukončení IAP. Výsledné vnímání IAP a jeho cílů. IAP je vnímán dvěma způsoby. Jednak v užším smyslu jako písemná dohoda o spolupráci mezi uchazečem o zaměstnání a poradcem úřadu práce. Jejím obsahem je plánování činnosti, které vedou k aktivizaci klienta s cílem samostatně rozhodovat o řešení vlastní situace při hledání pracovního uplatnění. V širším smyslu je IAP vnímán jako poradenský proces, kdy je ke klientovi přistupováno individuálně s ohledem na jeho osobnostní a pracovní potenciál. Za cíle IAP jsou považovány podle expertů studie tohoto úřadu podmínky jednání zprostředkovatelky-poradkyně s klientem a postupné kroky prováděné během tohoto jednání. Jmenovitě se jedná o: zintenzivnění práce s klientem, které povede k jeho odchodu z evidence (a tudíž ke snížení nezaměstnanosti dané skupiny nezaměstnaných); zvýšení individuálního přístupu ke klientovi; jeho aktivizace, naplánování činnosti, přenesení zodpovědnosti na klienta; schopnost použít IAP; schopnost efektivně využívat jednotlivé nástroje APZ, sledovat nabízené aktivity, vyhodnotit jejich účinnost, a zvýšením individuální práce s klientem dosáhnout snížení počtu těch uchazečů o zaměstnání, kteří jsou rizikoví ve vztahu k 162

dlouhodobé nezaměstnanosti. IAP by podle manažerských expertů tohoto úřadu práce neměly být uzavírány bez znalostí schopností, dovedností, profesních zájmů, aspirací, očekávání aj. atributů klienta a zároveň je nelze oddělit od individuální práce s klientem. Necelá třetina dotázaných poradců-zprostředkovatelů (2 ze 7) nevidí v IAP žádný význam. Bezvýznamnost vztahují k cíli získat o klientovi informace, které je zbytečné získávat („je to nesmysl… co potřebuji probrat, proberu, potřebuji se domluvit a ne plnit tiskopisy“, „je to zbytečná administrace“). Zbylí dotázaní (5) vidí v IAP nějaký smysl. Pracovníkům úřadu pomáhá reflektovat potenciál klientů a motivovat je k aktivitě v hledání zaměstnání a spolupráci. Klientům na druhé straně umožňuje získat nové informace, reflektovat svůj potenciál v uplatnění na trhu práce, získat zaměstnání a stimulovat se k další aktivitě. Z porovnání výpovědí expertů a poradců-zprostředkovatelů vyplývá zřetelný rozdíl ve vnímání IAP dle míry obecnosti a orientace výhradně na klienta a nikoli na úřad práce samotný (experti na úřadě práce A považují za cíl IAP zintenzivnění práce s klientem vedoucí ke snížení nezaměstnanosti, naplánování činností k získání zaměstnání a Motivování klienta ke zvýšení jeho kapitálu. Pozitiva, negativa a požadavky expertů na zlepšení stávajícího způsobu implementace. Přetrvává požadavek oddělit veškeré administrativní záležitosti od poradenského zprostředkování, které by mělo být postupně rozděleno na profesní zprostředkování pro občany se ZPS, pro mladistvé a pro absolventy. Každý klient byl měl být schopen formulovat svou objednávku a zároveň by měl být i obsloužen na stejné profesionální úrovni, což je při stávající různorodosti odborných předpokladů obtížně zajistitelné. Zároveň by mělo docházet k dostatečnému finančnímu ohodnocení. Nedostatečné finanční zdroje také souvisí s dosavadní sníženou možností nákupu služeb od specializované agentury či organizace.

Studie 2 (úřad práce C) „Poradenský byroprofesionální model“ implementace IAP Charakteristiky lokality, nezaměstnaných a úřadu práce. Na úřadě práce C byl zaveden IAP pro obě skupiny nezaměstnaných (program „První příležitost“ i „Nový start“). Úřad se nalézá v regionu s mírně nadprůměrnou mírou nezaměstnanosti, vysoce nadprůměrným počtem uchazečů na jedno volné pracovní místo, průměrným tokem a průměrnou délkou nezaměstnanosti. Nezaměstnané tvoří ze dvou čtvrtin osoby vyučené a po jedné čtvrtině osoby ze základním vzděláním a s maturitou. Počet nezaměstnaných do 12 měsíců je o jednu pětinu vyšší než osob nad 12 měsíců. Počet dlouhodobě nezaměstnaných je trojnásobně vyšší nežli mladých uchazečů o zaměstnání. Jedná se o středně velký úřad práce na severovýchodě ČR, hraniční se SR. 40% všech zaměstnanců jsou výkonní pracovníci, 17 z nich je poradců-zprostředkovatelů. Jeden zprostředkovatel jedná týdně průměrně s 90 klienty, s každým cca 20 minut. Z 8 dotázaných zprostředkovatelek bylo 6 ve věku 40- 49 let, s průměrnou dobou zaměstnání na úřadě práce od 3 do 7 let. Organizační kultura na úřadě jako celku. V organizaci neexistuje jednoznačná kulturní orientace, která by byla na úřadě široce sdílená, organizační kultura úřadu jako celku je slabá. 163

Výjimku tvoří představa sdílení skupinové spolupráce, charakteru pracovních norem a míry otevřené komunikace s vnějším prostředím. Slabá organizační kultura spolu s málo vyhraněnou pracovní orientací personálu představují vhodné podmínky pro realizaci organizačních změn. Převažuje orientace na očekávání administrativních vztahů. S touto orientací je však v rozporu předpoklad, že rozhodující normou pro pracovníky je spokojenost klienta a přesvědčení, že úřad práce je dostatečně otevřený při poskytování informací vnějšímu prostředí. Uvedený rozpor byl do organizační kultury vnesen zřejmě stylem řízení některých vedoucích pracovníků a reálným důrazem získávat informace o klientech. Míra rozpornosti dimenze otevřenosti komunikace s vnějším prostředím vyvolává otázku, zda budování otevřeného úřadu nebo komunikace s veřejností nejsou jen „citlivá slova“, která získávají v představách pracovníků stereotypní význam. Pracovníci některých úseků úřadu práce se domnívají, že činnost v organizaci je spíše nebo rozhodně proměnlivá, jiní se domnívají, že práce je většinou stabilní a opakující se. Velké názorové rozdíly existují i mezi pracovníky v rámci jednotlivých oddělení nebo skupin, nejzajímavější je skupina vedoucích pracovníků. Příčiny takového stavu jsou obvykle v tom, že vedení netvoří jako celek spolupracující tým. Zdá se, že pracovní vztahy mezi podřízenými a nadřízenými jsou intenzivnější než vztahy mezi širším vedením úřadu jako celkem. Organizační kultura na úseku zprostředkování. Práce je na oddělení vnímána jako individuální, ale pracovníci očekávají spíše participativní styl řízení vedoucích, jsou zaměřeni na provádění kontroly vlastní práce, jsou odpovědnější. Práci vnímají v některých případech jako rizikovou s ohledem na možnost chybného rozhodnutí o klientovi. Svou činnost hodnotí spíše jako proměnlivou a těžko předvídatelnou. Někdy jim přináší i konfliktní situace s klienty a v pracovním kolektivu. Rozhodující orientací je pro ně orientace na klienty. Příčiny rozvinutí organické pracovní kultury je možné spatřovat: ve stylu řízení vedoucího odboru, v bohatším obsahu práce, který souvisí s větším důrazem na poradenský proces v průběhu zprostředkování a větší odpovědností a volností v rozhodování. Variabilita představ a očekávání pracovníků oddělení je největší v dimenzi identity. Na oddělení je jednak skupina zprostředkovatelů, kteří se více identifikují s organizací úřadu a jednak i početná skupina pracovníků, která se ztotožňuje s obsahem své práce a se svou specializací. Velmi rozdílné názory existují také na pojetí pracovních situací jako stabilních a často se opakujících a odlišnou míru rizika. Vliv zavádění IAP na strukturu organizace. Organizační podmínky byly zajišťovány průběžně od začátku roku 2002, v červnu téhož roku došlo k organizačním změnám ve struktuře úřadu práce. Snahou bylo nalézt takové uspořádání, které by umožňovalo jednak specializaci a odbornost služeb a jednak součinnost jednotlivých útvarů. Došlo k osamostatnění oddělení hmotného zabezpečení a ke sloučení odboru zprostředkování s poradenstvím v nový odbor – odbor poradenství a zprostředkování. Jednotlivé činnosti v rámci těchto tří původních odborů proto byly reorganizovány. Došlo tak k vytvoření nové pracovní pozice – pracovně profesní poradce (poradce ke zprostředkování). V souvislosti se zaznamenáváním všech aktivit kolem klientů, pomoc při sestavování a následné uzavírání IAP došlo k nárůstu administrativy poradců ke zprostředkování, která vyžadovala zvýšené časové nároky. Nejdříve byl v roce 2002 vyčleněn 1 pracovník jako administrátor zabývající se přijetím klientů do evidence a přiřazením k poradci ke zprostředkování, aby byly sníženy stereotypní administrativní úkony. V důsledku nárůstu počtu klientů (až 500 na jednoho pracovníka) v průběhu roku 2003 byl ale administrátor zrušen a přeměněn na poradce ke zprostředkování, aby byly rozšířeny stávající odvětvové skupiny. Poradce ke zprostředkování 164

pak musel opětovně kromě jednání souvisejícího s výkonem IAP evidovat nově přijaté klienty a vykonávat příslušející administrativu. Typ klientů, kterým by měl být a kterým je IAP nabízen. IAP je nabízen všem uchazečům, uzavřené IAP byly však vnímány jako formální opatření, které nepřináší nic nového do řešení stávající situace. Před realizací poradenského procesu byli klienti rozčleněni do 8 skupin dle odvětví, které mělo na starosti 8 poradců ke zprostředkování a 7 referentů hmotného zabezpečení. Kritérii k rozčlenění byly věk (do a nad 25 let), praxe a délka evidence. Ze získaných výpovědí výkonných pracovníků na úřadě práce C (6) vyplývá, že IAP je nabízen plošně všem klientům. Jedna poradkyně-zprostředkovatelka uvedla výjimky osob, kterým IAP nejsou nabízeny. Jsou jimi uchazeči nemotivovaní a s nízkým lidským kapitálem („kdo nechce pracovat … notorický opilec…jednodušší lidé – nebyli by to schopni vyplnit“). Polovina dotázaných navíc upozorňuje na bezvýznamnost tohoto nástroje, která souvisí s nevyužíváním IAP pracovníky jako poradenského nástroje s vlastním potenciálem („ale je to bez efektu“, „často se nedokáže uchazečům vysvětlit, k čemu to vlastně slouží“). Většina pracovníků (4 z 6) uvádí, že nerozlišují klienty, kterým by byli ochotni se věnovat více. Na jedné straně je tento názor prezentován jako reakce na vnější tlak („musím se individuálně věnovat všem“), na druhé straně jako snaha o objektivní, profesionální přístup pracovníka („nerozlišuji – posun je možný u kohokoli, potřebuji ho někam dostat, alespoň ke komunikaci“). Zbylí dva pracovníci vyžadují od klientů zájem (motivaci hledat zaměstnání) a spolupráci („být přístupný novým řešením“). Způsob práce s klientem (pracovní postup – srv. Schéma 10). Během roku 2002 byly stavy uchazečů a jejich sledování z hlediska uzavírání IAP a jeho naplňování zpracovány bez doprovodných softwarových programů. Veškeré nabízené aktivity a případný zájem či nezájem byl písemně zaznamenán do poznámky při kontaktu. Pilotované programy „První příležitost“ a „Nový start“ jsou nabízeny v obou případech, tj. pro uchazeče o zaměstnání do a nad 25 let, ve třech etapách. První i druhé skupině klientů jsou v první „periodě“ předávány informace o úřadech práce a od klientů o jejich možnostech a dispozicích. Klienti se spolu se zaměstnanci úřadů práce účastní pravidelných skupinových informačních schůzek, kde jsou přítomni poradci ke zprostředkování, poradci z oddělení speciálního poradenství a poradci pro IPS. Na těchto schůzkách se klienti dozví svá práva a povinnosti, je jim představena nabídka aktivit úřadu práce a jsou informováni o tom, co se s nimi v dalším období evidence bude dít (každý uchazeč obdrží leták, který jej informuje o etapách spolupráce s pracovně profesním poradcem). U uchazečů nad 25 let je následně využíváno IAP jakožto nástroje umožňujícího zhodnotit dosavadní aktivity této skupiny uchazečů. Mladým uchazečům do 25 let je nabídnuto další vzdělávání a případně přímé zprostředkování zaměstnání. Oběma věkovým skupinám je poskytováno individuální a skupinové poradenství, které slouží ke zjištění příčin nezaměstnanosti klienta. V případě osob do 25 let je toto poradenství nabízeno v první etapě jednání, u osob starších 25 let v etapě druhé. Není přitom jasné, je-li využití těchto služeb zacíleno na zjištění konkrétního profesního profilu uchazeče (pomocí testů), což by lépe pracovníkům umožnilo zvážit reálné možnosti klienta uplatnit se na trhu práce či jej jinak aktivizovat. IAP, který je latentně přítomen v druhém období jednání s klientem, není vnímán odděleně, a proto k němu není přistupováno jako k nástroji, který umožňuje odkrýt lidský a 165

sociální kapitál klientů a jeho omezení (potřeby). Pracovnice se samostatnému sestavení IAP nevěnují. Nevyužívají získané informace ke společnému stanovení cílů klientů a postupů jejich dosažení právě pomocí IAP. Silný potenciál poradenských pracovníků na tomto úřadě práce se spoléhá na stávající způsob poradenské práce. Experti nezdůrazňují spolupráci s ostatními útvary úřadu práce včetně potenciálních externích služeb s výjimkou právě odborných pracovníků pro individuální a skupinové formy poradenství. U obou skupin je ve zmiňované druhé periodě centrem zájmu prohloubení cílenosti a zvýšení dostupnosti Job klubů pro mladé a dospělé uchazeče, zapojování do motivačních kurzů, zvýšení aktivit Informačního a poradenského střediska, orientace na vyhledávání odpovídající budoucí profese. U mladých osob je dále centrem zájmu v tomto období jejich zapojování do rekvalifikací s dlouhodobou praxí u zaměstnavatelů nebo do rekvalifikací-stáží. V případě osob nad 25 let je kladen důraz na bilanční diagnostiku pro stanovení postupu odstraňování osobnostních a vzdělávacích bariér na trhu práce a na jejich pracovní realizaci prostřednictvím umístění na společensky účelná pracovní místa. V poslední, třetí periodě, jsou opětovně nabízeny vzdělávací aktivity pro mladé uchazeče a nástroje APZ pro obě věkové skupiny. Zhodnocení dosaženého postupu práce s klientem není experty zmiňováno. Z uvedeného postupu práce pracovníků úřadu práce C vyplývá, že IAP není brán jako samostatný nástroj s poradenským potenciálem. Namísto toho jsou poskytovány jednostranné, symetrické, bez účasti klienta poskytované profesionální poradenské služby zacílené na klienta. Jde o příklad využití maximálního potenciálu služeb úřadu práce bez maximálního využití potenciálu a spolupráce klienta. Výsledné vnímání IAP a jeho cílů. IAP je vnímán jako jeden z poradenských nástrojů, který není chápán odděleně, ale jako součást pilotovaných programů. Cílem IAP by mělo být řešení situace nezaměstnaného umístěním, rekvalifikací, motivací či aktivací. Předpokladem implementace tohoto nového nástroje je podle názoru expertů úřadu práce C nový přístup zprostředkovatelů (kteří jsou zároveň poradci) ke klientům, který předpokládá a povede ke zkvalitnění a zefektivnění nabízených služeb. Pouze jedna pětina dotázaných na úřadě práce C (2 z 10) se domnívá, že IAP má nějaký význam, a to za určitých podmínek. Zbylí pracovníci buď úmyslně neodpověděli (2) anebo jej otevřeně kritizují (6: „možná dobrá myšlenka, není však uskutečnitelná u tak velkého počtu klientů“, „ztráta času, nic neřeší“, „je na nic“). Vedoucí pracovník úseku poradenství a zprostředkování se domnívá, že IAP má význam v motivaci klientů, ale pouze některých. Poradce viděl smysl IAP v otevřené spolupráci mezi uchazečem a úřadem práce, v uvědomění si klienta své povinnosti (závazku) k zaměstnavateli a ve statistickém potenciálu IAP. Na druhou stranu ale „…nelze podle něho [IAP] ani vyhodnotit, zda se uchazeč zaměstnal. Před IAP byl systém spolupráce stejný, nabízeli jsme mu to stejné.“ I přestože experti úřadu práce C uvedli za cíl IAP motivovat klienty k sebeaktivitě, ve skutečnosti výkonní pracovníci využívají jiných poradenských technik než IAP. Ten je podle nich významný pouze pro systém, především jako další zdroj (zbytečně sbíraných) informací a dále k podnícení klienta k závazku, kterým je IAP prezentován. Pozitiva, negativa a požadavky expertů na zlepšení stávajícího způsobu implementace. Experti úřadu práce C spatřují pozitivní přínosy obou pilotovaných programů „První Start“ a „Nové Příležitosti“ pro mladé nezaměstnané do 25 a nad 25 let v oblasti klientů, pracovníků, kteří s klienty jednají a v oblasti organizace práce na úřadu. V případě klientů jde především o větší účast a podíl klientů na řešení své vlastní situace, postupné přenášení odpovědnosti za vlastní budoucnost na klienty a posílení jejich motivace a aktivizace. Na straně pracovníků 166

došlo k vyprofilování pozice poradce ke zprostředkování a prohloubení individuálního přístupu k uchazečům. Během implementace obou programů došlo ke zlepšení týmové spolupráce mezi jednotlivými útvary včetně trhu práce a k většímu propojení součinnosti úseků zprostředkování a poradenství. Negativa na straně klientů byla spatřována v nepřipravenosti většiny z nich nést odpovědnost za svoji budoucnost a v malé schopnosti formulovat svůj další postup k získání zaměstnání. Samotný název individuální akční plán přitom v klientech budí nedůvěru. Úřad práce C také zaznamenal zvýšené organizační, kvalifikační a časové nároky na úseku poradenství ke zprostředkování. V protikladu s pozitivy experti zmiňují nedostatečnou připravenost zaměstnanců úřadu na nové přístupy ke klientům v důsledku neadekvátní profesní zdatnosti poradců ke zprostředkování. Problémem také zůstává chybějící tarifní zařazení těchto zaměstnanců či jiné zvýhodnění. Mezi nejzávažnější požadavky patří oddělení zprostředkování od hmotného zabezpečení a vytvoření samostatné kapacity schopné poskytovat větší rozsah a kvalitu služeb souvisejících se zprostředkováním zaměstnání jak uchazečům tak zaměstnavatelům. Vyžadován je také přesný a rychlý tok informací mezi jednotlivými útvary úřadu práce jak směrem od poradce ke zprostředkování ke specializovaným oddělením, tak směrem opačným, aby nedocházelo k duplicitě práce s uchazečem. Měly by být kladeny vyšší nároky na personální práci při výběru pracovníka na pozici poradce ke zprostředkování, kterého odpovědnost by měla být nově a jasně definována. Také by měl být zaveden systém vnitřního vzdělávání a zvyšování potřebné kvalifikace, který by měl absolvovat každý poradce ke zprostředkování.

167

Anotace V této disertační práci se zabýváme problematikou změny cílů státních sociálních programů v oblasti regionálních a lokálních trhů práce, konkrétně tzv. individuálních akčních plánů (IAP), v ČR. Nahlížíme přitom nejen různé způsoby dosahování těchto cílů v průběhu realizace (implementace) opatření, ale také jejich vývoj v časovém odstupu tří let (2003 a 2006). Cílem práce je zodpovědět otázku „Jak mění linioví pracovníci vybraných regionálních úřadů práce cíle IAP v procesu jejich implementace?“ Ve třech teoretických částech práce nejprve v obecné rovině charakterizujeme zmíněné změny cílů státních sociálních programů a jejich průběh prostřednictvím konceptů z oblasti sociologie organizace, implementace politiky a veřejného managementu. V empirické části práce aplikujeme tyto poznatky na již zmíněné “nové” opatření politiky pracovního trhu, jehož smyslem je v časné fázi nezaměstnanosti pomoci mladým lidem a dlouhodobě nezaměstnaným při hledání pracovního uplatnění. Využití této intervence v podmínkách ČR vychází přitom nejen z členství ČR v EU, nýbrž je i reakcí na zhoršující se situaci mladých a dlouhodobě nezaměstnaných lidí na trhu práce. Zajímá nás, jak jsou stanoveny cíle IAP v oficiálních národních a nadnárodních dokumentech (Evropská strategie zaměstnanosti, Evropské směrnice zaměstnanosti, Servisní model veřejných služeb zaměstnanosti) a jak jsou pracovníky úřadů práce transformovány do podoby reálně naplňovaných operačních cílů. Pro toto zjištění jsme proto provedli hloubkové dotazování zejména poradců-zprostředkovatelů na vybraných regionálních úřadech práce a na jeho základě sestavili typologii operačních cílů IAP. Tuto typologii jsme následně využili při rozlišení různých způsobů implementace IAP na čtyřech regionálních úřadech práce. Různé způsoby realizace IAP při současném sledování specifických institucionálních podmínek vybraných úřadů práce (podmínky na regionálním trhu práce a charakteristiky konkrétního úřadu práce včetně organizační kultury) v konečném důsledku přispěly k vytvoření typologie identifikovaných implementačních stylů (modelů).

Annotation The doctoral thesis focuses on the problem of changing goals of state social programmes (individual action plan, IAP, concretely) in the field of regional and local labour markets. We are interested in specific way of reaching this goals during IAP´s implementation and their development within three years (2003 and 2006). Its aim is to answer the following question: “How street-level bureaucrats modify IAP´s official stated goals during its implementation?” In the three theoretic chapters we present modification of state social programmes goals on the general level using theoretical concepts of organisational sociologists and policy implementation and public management researchers. In the empirical section we apply these concepts to the above mentioned “new” labor market provision (IAP). It represents an early intervention tool, which helps young and long-term unemployed enrolled at local employment offices to resolve their living state of affairs. Using this intervention tool come out not only from the membership of the Czech Republic in EU but also from the worsen position of young and long-term unemployed at the labour market. We are interested in the form of officially stated IAP´s goals at national and supranational documents and in what way they are fulfilled in reality via street-level bureaucrats at employment offices. Therefore we made in-depth interviews with counsellors-mediators of chosen regional employment offices above all and we produced final IAP´s operative goals typology. Subsequently we revealed diverse IAP´s implementation styles used at four regional employment offices. Discovered ways of IAP´s realization under specific regional implementation conditions (i.e. labour market conditions and employment offices´ characteristics including their organisational culture) made possible to produce IAP´s implementation styles (models) typology. 168

Literatura ALLISON, G.T. 1969. „Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis.” American Political Science Review, 63: 689-718. ANDERSEN, J. G.; HALVORSEN, K. 2002. Changing Labour Markets, Unemployment and Unemployment Policies in a Citizenship Perspective. In: Europe´s New State of Welfare. Unemployment, Employment Policies and Citizenship. Edited by Andersen, J. G.; Clasen, J.; van Oorschot, W.; Halvorsen, K. Bristol: The Policy Press. ARAÚJO DE, J.F.F.E. 2001. „Improving Public Service Delivery: The Crossroads Between NPM and Traditional Bureaucracy.” Public Administration, 79 (4): 915-32. BACHRACH, P., BARATZ, M.S. 1962. Two Faces of Power. American Political Science Review, 36, pp. 947-52 BAIER, V.E., MARCH, J.G., SAETREN, H. 1986. „Implementation and Ambiguity”. Scandinavian Journal of Management 5: 179-212. BALDWIN, M. 2000. Care Management and Community Care. Social Work discretion and the Construction of Policy. Aldershot: Ashgate. BALDWIN, R. 1997. Rules, Discretion and Legitimacy. In: HILL, M. The Policy Process in the Modern State. 3th Ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, pp. 384-88 BARDACH, E. 1977. Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law. The Cambridge, MA: MIT Press. BERGER, P.L., LUCKMANN, T. 1999. SOCIÁLNÍ KONSTRUKCE REALITY. POJEDNÁNÍ O SOCIOLOGII VĚDĚNÍ. BRNO: CDK. BETCHERMAN, G., DAR, A., LUINSTRA, A. OGAWA, M. 1999. Active Labour Market Policies: Policy Issues for East Asia. The World Bank. BILLIS, D. 1984. Welfare Bureaucracies. Their design and Change in Response to Social Problems. London: Heineman. BLAU, P. M. 1956. Bureaucracy in modern society. New York: Random House. BLAU, P.M. 1955. The Dynamics of Bureaucracy. Chicago: University of Chicago Press. BLAU, P.M. 1965. Orientation toward Clients in a Public Welfare Agency. In: ZALD, M.N. ed. Social Welfare Institutions. A Sociological Reader, New York–London–Sydney: John Wiley and Sons, pp. 654–670. BLAU, P.M., SCOTT, W.R. 1962. Formal Organizations. A Comparative Approach. San Francisco: Chandler Publishing Company. BRESSERS, H., HONIGH, M. 1986. „A Comparative Approach to the Explanation of Policy Effects.” International Social Science Journal, 108: 267-87. BRODKIN, E.Z. 1990. Implementation as Policy Poltíce. In: Palumbo, D.J., Calista, D.J. ed. Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. pp. 107-117 BRODKIN, E.Z. 1997. „Inside the Welfare Contract: Discretion and Accountability in State Welfare Administration.“ Social Security Review, 71 (1): 1-33. BURKE, J.P. 1990. Policy Implementation and the Responsible Exercise of Discretion, In: Palumbo, D.J., Calista, D.J. ed. Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. pp. 133-148 CAMPBELL, E. 1999. TOWARDS A SOCIOLOGICAL THEORY OF DISCRETION. INTERNATIONAL JOURNAL OF THE SOCIOLOGY OF LAW, 27, PP. 79-101 CAMPBELL, M. 2000. ‘Reconnecting the long term unemployed to labour market opportunity: the case for a “local active labour market policy”’ Regional Studies, Vol. 34.7, pp. 655-668 CLARKE, J., NEWMAN, J. 1997. The managerial state. Power, Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare. London: Sage. CLOWARD, R., EPSTEIN, I. 1965. PRIVATE SOCIAL DISENGAGEMENT FROM THE POOR: THE CASE OF FAMILY ADJUSTEMENT AGENCIES. IN: Zald, M.N. (ed.). SOCIAL WELFARE INSTITUTIONS. A SOCIOLOGICAL READER. NEW YORK-„ONDON-SYDNEY: JOHN WILEY & SONS, PP. 623-44 COLEBATCH, H.K. 2005. Úvod do Policy. Brno: Barrister and Principal. CROWN, D.F., ROSSE, G.J. 1995. „Yours, Mine and Ours: Facilitating Group Producivity Through the Intetgration of Individual and Group Goals.” Organizational Behavior and Human Decission Process, 64 (2) 138-150. CROZIÉR, M. 1963. The bureaucratic Phenomenon. London: John Wiley and Sons. CROZIÉR, M. 1986. The Stalled Society. London: John Wiley and Sons. CURTIS, K. 1994. From Management Goal Setting to Organizational Reaults. Transforming Strategies into Action. Westport, Connecticut:Quorum Books. CYERT, R.M., MARCH, J.G. 1963. A Behavioral Theory of the Firm. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

169

DAGUERRE, A. 2004. Importing Workfare: Policy Transfer of Social and Labour Market Policies From the USA to Britain under New Labour. Social Policy adn Administration, Vol. 38, No.1, pp.41-56. DAR, A., TZANNATOS, Z. 1999. Active Labour Market Programs: A Review of the Evidence from Evaluations. Washington D.C.: The World Bank. DE KONING, J., MOSLEY, H. 2001. Schmidt, G. Introduction: Active Labour Market Policies, Social Exclusion and Transitional Labour Markets. In: De Koning, J., Mosley, H. Labour Market Policy and Unemployment. Cheltenham: Edward Edgar, pp.1-16 DE LEON, P. 1999. Cold Comfort Indeed: A Rejoinder To Lester And Goggin. Policy Currents Vol. 8, No. 4. The University of New Mexico, Institute for Public Policy. Pp. 6-8. DISMAN, M. : Jak se vyrábí sociologická znalost, Praha, Karolinum 1994. DOMINELLI, L. 1997. „Professionalism, Working Relations and Service Delivery“, In: Sociology for Social Work, Palgrave Macmillan pp.195-221 DUNLEAVY, P. 1991. DEMOCRACY, BUREACURACY AND PUBLIC CHOICE. HEMEL HEMPSTEAD: HRVESTER WHEATSHEAF. EC. 1998a. Joint Mission Statement Of Public Employment Services In Europe (EU/EEA). Brussels. EC. 1998b. Modernising Public Employment Services To Support The European Employment Strategy. 2000. Commission Communication. Brussels. EC. 2000. The Service Model Of Public Employment Services To Suport The Fight Against Long-Term Unemployment. Working Paper Of The Commission Services. Brussels. EC. 2000a. The Future of The Public Employment Services. Joint Mission Statement of PES In Europe (EU/EEA). Brussels. EC. 2000b. The Service Model Of Public Employment Services To Support The Fight Against Long-Term Unemployment. Working Paper Of The Commission Services. Brussels. EC. 2000c. Draft Joint Employment Report 2000. Brussels. EC. 2001. Draft Joint Employment Report 2001. Brussels. EC. 2002. Communication From The Commission To The Council. Draft Joint Employment Report 2002. Brussels. EC. 2003. The Future of the EES. “A Strategy for full employment and better jobs for all”. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and social Committee and the Committee of the Regions. Brussels. EC. 2004a. Indicators for monitoring the Employment Guidelines. 2004-2005 Compendium. Second Version. Brussels. EC. 2004b. Joint Employment Report 2003-2004. Brussels. EDWARDS, G.C., SHARKANASY, I. 1978. The Policy Predicament. San Francisco: W.H.Freeman. ELMORE, R., E. 1980. Backward mapping: Implementation Research and Policy Decision. Political Science Quarterly 94, 4, 601-16 ELMORE, R.E. 1978. „Organisational Models of Social Program Implementation.” Public Policy, 26: 185−228. EPSTEIN, D., O´HALLORAN, S. 1994. Administrative Procedures, Information, And Agency Discretion. American Journal of Policital Sciences, 38, pp. 697-722 ESPING-ANDERSEN, G. 1990. The three worlds of welfare capitalism. Princeton: Princeton University Press. ETZIONI, A. 1964. Modern Organizations. Engelwood Clifs, New York: Prenctice Hall. EUROPEAN COUNCIL 1998; 1999; 2000; 2001; 2002; 2003; 2004a. Employment Guidelines. Official Journal of the European Communities. Brussels. EUROPEAN COUNCIL 2004b. Joint Employment Report 2003/2004. Brussels. EUROPEAN COUNCIL 2005. Joint Employment Report 2004/2005. Brussels. FAY, R. G. 1996. Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies: Evidence from Programme Evaluations in OECD Countries. Paris: OECD. FERMAN, B. 1990. Whnen Failure is Success: Implementation and Madisonian Government. In: Palumbo, D.J., Calista, D.J. ed. Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. pp. 39-50 FIALA, P., SCHUBERT, K. 2000. Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod Policy Analysis. Brno: Barrister and Principal. FORDER, A. 1974. Concepts in Social Administration: A Framework for Analysis. London: Routledge and Kegan Paul, 119-39. GEORGIOU, P. 1973. „The Goal Paradigm and Notes Toward a Counter-Paradigm.” Administrative Science Quarterly, 18: 291-310. GOFFMAN, E. 1991. Assylums. Essays on the social situation of mental patients and other imantes. Penguin Books, London – New York – Ringwood – Toronto – Auckland – Harmondsworth

170

GOGGIN, M.L., BOWMAN, A., LESTER, J., O´TOOLE, L. 1990. Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation. Glenview, Ill.: Scott, Foresman/Little, Brown. GOODSELL, CH.T. (ED.). 1981. Public Encounter: Where State and Citizen Meet. Bloomington: Indiana University Press. GOODSELL, CH.T. 1981. Looking Once Again at Human Service Bureaucracy. The Journal of Politics, 43, p. 763-78 GOSS, M.E.W. 1970. „Organizational Goals and Quality of Medical Care.” Journal of Health and Social Behavior, 11 (4): 255-68. GOULDNER, A.W. 1964. Patterns of industrial bureaucracy. New York: Free Press of Glencoe. GROSS, E. 1969. „The Definition of Organizational Goals.” British Journal of Sociology, 20: 283-93. HAGEN, J.L. LURIE, I. 1995a. Implementing JOBS: From the rose garden to reality. Social work, 40, 4. HAGEN, J.L. LURIE, I. 1995b. Implementing JOBS: A view from the front line. Families in Society, 76, 4. HAGEN, J.L. OWENS-MANLEY, J. 2002. Issues in implementing TANF in New York: The perspektive of frontline workers. Social Work, 47, 2. HALL, R.H. 1999. Organizations. Structures, Processes and Outcomes. New Jersey: Prentice Hall. HANF, K., SCHARPF, F.W. 1978. Interorganizational Policy Making: Limits to Coordination and Central Control. London: Sage. HANNAH, H.T., FREEMAN, J. 1977. „The Population Ecology of Organizations.” American Journal of Sociology, 82: 929-64. HARRIS, J. 1998. Scientific Management, Bureau-professionalism and New Managerialism. The Labour Process of State Social Work. British Journal of Social Work, 28, pp.839-62. HARRIS, J. 2002. The Social Work Business. London and New York: Routledge, 2002. HASENFELD, Y. 1983. Human Service Organizations. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. HICKSON, D.L. 1987. Decision-Making at the Top of Organizations. Annual Review of Sociology, 13, pp. 165-92 HILL, M. 1997. The Policy Process in the Modern State. 3th Ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf. HILL, M., HUPE, P. 2002. Implementing Public Policy. Governance in Tudory and in Praktice. London: Sage. HJERN, B., PORTER, D.O. 1981. „Implementation Structures: A new unit of Administrative Analysis.” Organization Studies, 2: 211−27. HOGWOOD, B., GUNN, L. 1984. Why „Perfect Implementation“ is Unattainable. In: HILL, M. 1997. The Policy Process Reader. London: Prentice Hall, pp.217−25 HOMANS, G. C.. The human group. London: Routledge & Kegan Paul. HOOD, C.C. 1976. The Limits of Administration. London: Wiley. HOÓS, J. a kol. 2005. Veřejná správa a řízení ve veřejné správě: přístupy a reformy. In: Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství. HORÁK, P. 2003. Poruchy implementace v linii úřadů práce reflexí registrovaných nezaměstnaných. In SIROVÁTKA, T., MAREŠ, P. (eds.), Trh práce, nezaměstnanost, sociální politika. Brno: Masarykova HORÁK, P. 2004a. Rozhodovací volnost úředníků veřejné a sociální politiky na státní a lokální úrovni. Politologický časopis 11, č.1, 35-51. HORÁK, P. 2004b. Cíle a funkce individuálních akčních plánů zaměstnanosti reflexí aktérů vybraných úřadů práce. Sborník filozofické fakulty Prešovské univerzity. HORÁK, P. 2004c. Co má společného individuální akční plán a úkolově orientovaný přístup? Sociální práce|Sociálna práca 3, č.1, 85-90. HORÁK, P., HORÁKOVÁ, M. 2005. „Změna oficiálních cílů a funkcí veřejné a sociální politiky aktéry na lokální úrovni: příklad vybraného opatření aktivní politiky zaměstnanosti v ČR.“ Politologický časopis, Brno: Mezinárodní politologický ústav, 12 (3): 259-283. HORÁKOVÁ, M. 2003. Opatření a nástroje trhu práce v zemích EU. In: Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti. Část III, kapitola 2B. Hodnocení opatření aktivní politiky zaměstnanosti: Evropská unie. Praha a Brno Praha a Brno: Výzkumný projekt FSS MU, VÚPSV, NVF, 2003, s. 122-51, s. 35-52 HORÁKOVÁ, M. 2005. Politika pracovního trhu. In: Sirovátka et al. Směřování české sociální politiky s důrazem na agendu Lisabonské strategie. Brno: VÚPSV. HORNER, N., KINDRED, M. 1997. Using crisis intervention and task-centred theories in social work. Unit workbook.London: The open learning foundation, pp. 35-52 HOWE, D. 1986. Social Workers and Their Practice in Welfare Bureaucracies. Gower: Aldershot–Vermont. HOWE, D. 1986. Social Workers and Their Practice in Welfare Bureaucracies. Gower: Aldershot–Vermont. HUBÍKOVÁ, O., KUBALČNÍKOVÁ, K. Kultura poskytování osobních sociálních služeb: případová studie pečovatelské služby. Praha: VÚPSV, 2003. HUDSON, B. 1997. Michael Lipsky and Street-level Bureaucracy. A Neglected Perspective. In: HILL, M. The Policy Process in the Modern State. 3th Ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, pp. 393-403

171

JEWELLL, CH., GLASER, B. 2000. Conveying the Benefits of Employment: A Comparison of the Organizational Settings of California´s AFDC and GAIN Programs. Working Paper. University of California at Berkeley. JOHNSON, S. 2001. The Case for Active Labour Market Policies in the context of Local Regeneration Strategies: A Review Paper. Leeds: Policy Research Institute. KABELE, J. 1999. Česká byrokracie a korupce. In: FRIČ, P., ET AL. Korupce na český způsob. Praha: G+G. KAKABADSE, A. 1982. Culture of the social services. Aldershot: Gower. KAUFMAN, H. 1960. The Forest Ranger: A Study in Administrative Behavior. Baltimore: Johns Hopkins Press. KEISER, L.R., SOSS, J. 1998. With Dood Cause: Bureaucratic Discretion and the Politics of Child Support Enforcement. American Journal of Political Sciences, 42, pp. 1133-56 KELLER, J. 1996. Sociologie byrokracie a organizace. Praha: Slon. KERLINGER, F.N. : Základy výzkumu chování. Praha, Academia 1978. KISER, L.L. AND OSTROM, E. 1982, The three worlds of action: A metatheoretical synthesis of institutional approaches”, in Ostrom, E. (Ed.), Strateies of Political Inquiry, Sage, Beverly Hills, pp. 179-222. KREIMER, M.L. 1997. „Organizational Goals and Values – Socialization Model.” Human Ressource Management Review 7 (4): 425-47. KUCHAŘOVÁ, V., VESELÁ, J. Institucionální a kompetenční uspořádání inspekce sociálních služeb. Praha: VÚPSV, 2001. LANE, J-E. 1987. Implementation, Accountability and Trust. European Journal of Political Research, 15 (5), pp. 527-46. LEGRAND, J., BARLETT, W. 1993. Quasi-Markets and Social Policy. Macmillan: London. LESTER, J.P., GOGGIN, M.L. 1998. Back to the Future: The Rediscovery of Implementation Studies. Policy Currents 8, 3, 1-9. LEVINE, R.A. 1972. Public Planning: Failure and Redirection. New York: Basic Books. LIPSKY, M. 1980. Street−level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation. LIPSKY, M. 1991. The Paradox of Managing Discretionary Workers in Social Welfare Policy. In: Adler, M, Colin, B., Clasen, J., Sinfield, A. (eds.) The Sociology of Social Security. Edinburgh: Edinburgh University Press. LØDEMEL, I., TRICKEY, H. 2000. An Orfee You Can´t Refuse. Workfare in International Perspective. Bristol: The Policy Press. LOFLAND J., LOFLAND L.H. : Analysing Social Settings. A Guide to Qualitative Observation and Analysis. Wadsworth Publishing Company 1984. LUKÁŠOVÁ, R. , NOVÝ, I. A KOL. 2004. Organizační kultura: od sdílených hodnot a cílů k vyšší výkonnosti podniku. Praha: Grada Publishing. LYNN, L.E. 1998. „The New Public Management. How to Transform a Theme into the Legacy.” Public Administration Review, 58 (3): 231-7. MANYNTZ, R. 1979. „Public Bureaucracies and Policy Implementation.” International Social Science Journal, 31 (4): 633-45. MARCH, G.M., OLSEN, J.P. 1984. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. The American Political Science Review, 78, pp. 734-49 MARCH, G.M., OLSEN, J.P. 1996. Institutional Perspectives on Political Institutions. Governanace, 9, pp. 248-64 MARCH, J.G., SIMON, H.A. 1958. Organizations. New York: Wiley. MARK, R. : Research Made Simple. A Handbook for Social Workers. Sage 1996. MARSHALL, D.R. 1974. Implementation of Federal Poverty inn Welfare Policy: a Review Essay. Policy Studies Journal 2, 152-7. MARTIN, J. 1992. Cultures in Organizations. Three Perspectives. New York : Oxford University Press. MARTIN, J. P. 2000. What Works Among Active Labour Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences. OECD Economic Studies, no. 30, pp. 79-113 MATLAND, RICHARD E. 1995. “Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation” Journal of Public Administration Research and Theory: JPART, Vol. 5, No. 2. (Apr., 1995), pp. 145-174. MATOUŠEK, O. (ed.) Základy sociální práce. Praha: Portál, 2001, s. 231-7. MAYNARD-MOODY, S.W., MUSHENO, M.C. 2003. Cops, Teachers, Counselors: Stories from the Front Lines of Public Service. Ann Argot: University of Michigan Press. MEAGER, N. 1998. Evaluating Active Labour Market Measures for the Long-term Unemployed. InforMISEP, no. 62, Summer, European Commission. MEEK, V.L. 1998. „Organizational Culture: Origins and Weaknesses.“ Organizations studies, 9 (4): 453-73. MEGER, N., EVANS, C. 1997. The Evaluation of Active Labour Market Measures for the Long-term unemployed, Brighton: University of Sussex, Employment and Training Papers No.16.

172

MEIER, K.J. 1999. Are We Sure Lasswell Did It This Way? Lester, Goggin and Implementation Research. Policy Currents Vol. 9, No. 1. The University of New Mexico, Institute for Public Policy. Pp. 5-8. MERTON, R. 1961. The Bureaucratic Personality. In: ETZIONI, A. Complex Organizations. A Sociological Reader. NY: Holt, Rinehart and Winston; česky In: MERTON, R. 2000. Studie ze sociologické teorie. Praha: Slon, s.178−95 Metodická příručka pro poradce ke zprostředkování. 2002. Písek: Vzdělávací středisko úřadu práce v Písku. MEYERS, M.K., GLASER, B., DILLON, N., MACDONALD, M. 1996. „Instutitional Paradoxes: Why Welfare Workers Can´t Reform Welfare.” UC DATA Working Paper No.7. University of California at Berkeley. MEYERS, M.K., RICCUCCI, N.M., LURIE, I. 2001. „Achieving goal congruence in complex environments: The case of welfare reform.” Journal of Public Administration Research and Theory, 11 (2): 165-201. MICHELS, R. 1911. Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie : Untersuchungen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens. Leipzig: Verlag von Dr. Werner Klinkhardt. MINOGUE, M. 1997. Theory and Practice in Public Policy and Administration. In: HILL, M. 1997. The Policy Process in the Modern State. 3th Ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf. MISES, L. VON 1946. Bureaucracy. New Haven: Yale University Press. MOHR, L.B. 1973. „The Concept of Organizational Goal.” The American Political Science Review, 67, 2, 470-81. MOSLEY, H., SCHÜTZ, H. 2001.The Implementation of Active Policies in the German Regions: Decentralizationa and Co-Operation. In: De Koning, J., Mosley, H. Labour Market Policy and Unemployment. Cheltenham: Edward Edgar, 178-218. MOSLEY, H., SCHÜTZ, H., Breyer, N. 2000. Operational Objectives and Performance Indicators in European Public Employment Services. Report prepared for the EC. Berlin: Social Science Research Center. MOSLEY, H., SOL E. 2001. Process Evaluation of Active Labour Market Policies and Trends in Implementation Regimes. In: De Koning, J., Mosley, H. Labour Market Policy and Unemployment. Cheltenham: Edward Edgar. 163-77. MUSIL, L. 2003. Nepublikované materiály k magisterskému kursu SPSP Organizace osobních sociálních služeb. Brno: FSS MU. MUSIL, L. 2004. "Ráda bych Vám pomohla, ale--": dilemata práce s klienty v organizacích. Brno: Marek Zeman. MUSIL, L., HUBÍKOVÁ, O., KUBALČÍKOVÁ, K., HAMAROVÁ, E. Kultura poskytování osobních sociálních služeb: případová studie Domu na půl cesty. Praha: VÚPSV, 2002. Národní akční plán zaměstnanosti 2004 – 2006 schválený usnesením vlády ze dne 14. července 2004 č. 696 National Action Plan for Employment 2004. Czech Republic; Greece; Spain; France; Hungary; Ireland; Italy; Luxembourg; Netherlands; Austria; Portugal; Finland; Sweden; United Kingdom; Norway. NICAISE, ET AL. 1995. „Pitfalls and Dilemas in Labour Market Policies for Disadvantaged Groups and How to Avoid Them.” Journal of European Social Policy, 5: 199−217. OECD 1997. Labour Market Policies: New Challenges. Enhancing The Effectiveness of Active Labour Market Policies: A Streamlined Public Employment Service. Paris. OECD. 1994. The OECD Jobs Study. Facts, Analysis, Strategy. Paris. (http://www1.oecd.org/sge/min/job94/gloss.htm). OECD. 1999. Employment Outlook. Giving Youth a Better Start. Paris. OECD. 2001. Labour Market Policy and the Public Employment Service. Paris. OECD. 2004. Employment Outlook. Paris. Opatření na trhu práce a veřejné služby zaměstnanosti. Praha: VÚPSV, 2001. OTT, S.J. 1989. The Organizational Culture Perspective. Chicago: Dorsey Pr. PALUMBO, D.J., CALISTA, D.J. (eds.). 1990. Implementation and the policy process: opening up the black box. New York: Greenwood Press. PARSONS, T. 1956. „Suggestions for a Sociological Approach to the Theory of Organizations – I.” Administrative Science Quarterly, 1: 64-7. PAYNE, M. Modern social work theory. London: The Macmillan Press, 1997, pp. 157-73 PERROW, CH. 1961. „The Analysis of Goals in Complex Organizations.” American Sociological Review, 26 (6): 854-66. PIERRE, J. AND B. G. PETERS (2000), Governance, Politics and the State. London: Macmillan. POTŮČEK, M. A KOL. 2005. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství. PRESSMAN, J.L., WILDAVSKY, A. 1973, 1984. Implementation. Berkeley – Los Angeles – London: University of California Press. Programy První příležitost a Nový start by měly pmoci rizikovým skupinám. 2005. Sociální práce/Sociálna práce 4, č.1, 36-7. Progress Report. European Co-operation in Public Emmployment Service Modernisation 1997-2001. Brussels: European Commission, 2002. PROTTAS, JEFFREY. 1979. People-Processing. Lexington, MA: Lexington Books.

173

PÜLZL, H., TREIB, O. (2006), „Policy Implementation“, in Fischer, F., Miller, G.J., Sydney M.S. (Eds.), Handbook of Public Policy Analysis. Dekker, New York: Quality Work in the Public Employment Services of the EU/EEA. An overall review of development trends. Brussels: European Commission, 2002. RICCUCCI, N.M. 2005. How Management Matters. Street-level Bureucrats and Welfare Reform. Washington: Georgetown University Press. ROBINSON, P. 2000. Active labour market policies: a case of evidence-based policy-making?’ Oxford Review of Economic Policy, vol. 16 no. 1, pp. 13-26 SABATIER, P., MAZMANIAN, D. 1980. „A framework of Analysis.” Policy Studies Journal 8: 538-60. SABATIER, P.A. 1986. „Top−down and Bottom−up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis.” Journal of Public Policy, 6: 21−48. SALAMON, LESTER M. 2005.The New Governance. Getting Betone the Right Answer to the Wrong Question in Public Sector Reform. Queeens University: Policy studies. SALAMON, LESTER M., (ed.) 2002. The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press. SCOTT, W.R. 2001. Institutions and organizations. Foundations for Organizational Science. Thousand Oaks : SAGE. SCOTT, W.R.1969. Professional Employees in a Bureaucratic Structure: Social Work. In: Etzioni, A. (ed.) The Semi-Professions and Their Organization, The Free Press, New York, 82–140. SEARING, D.D. 1991. ROLES, RULES, AND RATIONALITY IN THE NEW INSTITUTIONALISM. THE AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW, 85, PP. 1239-60 SCHARPF, F. 1978. Interorganizational Policy Studies. In: Hanf, K., Scharpf, F. Interorganizational PolicyMaking London: Sage. SCHNEIDER, A.L. 1999. Terminator! Who, Me? Some Thoughts About the Study of Policy Implementation. Policy Currents Vol. 9, No. 1. The University of New Mexico, Institute for Public Policy. Pp. 1-5. SILVERMAN, D. 1971. The Theory of Organizations. A Sociological Framework. New York: Basic Books. SIMON, H.A. 1950. Administrative Behaviour. NY: The MacMillan Company. SIMON, H.A. 1964. „On the Concept of Organizational Goals.” Administrative Science Quarterly, 9, 1-22. SIROVÁTKA, T. 1995. Politika pracovního trhu. Brno: MU. SIROVÁTKA, T. 1997. Marginalizace na pracovním trhu. Brno: MU. SIROVÁTKA, T. 2000. Možnosti a strategie nezaměstnaných při hledání práce. In: SIROVÁTKA, T. ed. Menšiny a marginalizované skupiny v ČR. Brno: FSS MU a Georgetown, s.63−76 SIROVÁTKA, T. 2003. Individuální akční plány v České republice (zhodnocení poznatků z pilotních projektů). In: Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti. Část III. Praha a Brno: Výzkumný projekt FSS MU, VÚPSV, NVF, 122-51. SIROVÁTKA, T. 2004. Individuální akční plány. Zhodnocení poznatků z pilotních projektů. In: WINKLER, J., ŽIŽLAVSKÝ, M. (eds.). Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti.Brno: FSS MU. SIROVÁTKA, T. 2005. Individuální přístup a strategie aktivace v politice na trhu práce v ČR. Časopis Sociální práce|Sociálna práce č.1/2005, s.40-55. SIROVÁTKA, T., HORÁK, P., HORÁKOVÁ, M. 2007. Emergence of New Modes of Governance in Activation Policies: Czech Experience. International Journal of Sociology and Social Policy. V tisku. SIROVÁTKA, T., ŘEZNÍČEK, I. 1994. Dlouhodobá nezaměstnanost a záchranná sociální síť. Srovnávací studie tří okresů. Brno:MU. SORG, J.D. 1983. A Typology of Implementation Behaviors of Street-level Bureaucrats. Policy Studies Review, Vol. 2, No.3, 391-406. Standardy kvality sociálních služeb. Praha: MPSV, 2002. STREET, D., VINTER, R.D., PERROW, CH. 1968. Organization for Treatment. A Comparative Study of Institutions for Deliquents. New York: The Free Press. THOMPSON, J.D. 1967. Organizations in action: social science bases of administrative theory. New York: McGraw-Hill. THOMPSON, J.D., MCEWEN, W.J. 1958. „Organizational Goals and Environment: Goal-setting as an Interaction Process.” American Sociological Review, 23 (1): 23-31. TULLOCK, G. 1997. The Economic Theory of Bureaucracy. In: HILL, M. 1997. The Policy Process in the Modern State. 3th Ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, pp. 87-97 univerzita, s. 234-49. VAN BEREL, R., MØLLER 2002. Active Social Policies in the EU. Inclusion through Participation? Bristol: The Policy Press. VAN METER, D. AND VAN HORN, C.E. 1975. The policy implementation process: A conceptual framework. Administration and Society, Vol 6 No 4, pp 445-88.

174

VEBLEN, T. 1999. Teorie zahálčivé třídy. Praha: Sociologické nakladatelství. VELZEN VAN, M. 2001. Activation Thorough Co-Operation: A Case Study of The Implementation of Active Measures in the Netherlands. In: De Koning, J., Mosley, H. Labour Market Policy and Unemployment. Cheltenham: Edward Edgar, 219-55. VINZANT, J.C., CROTHERS, L. 1998. Street-Level Leadership: Discretion and Legitimacy in Front-Line Public Service. Washington, DC: Georgetown University Press. WARNER, W.K. 1967. „Problems in Measuring the Goal Attainment of Voluntary Organizations.” Journal of Adult Education, 19: 1-13. WEATHERLY, R., LIPSKY, M. (1977). Street level bureaucrats and institutional innovation: Implementing special education reform. Harvard Educational Review, 47, 2, pp.171-197. WEBER, M. 1947. The theory of social and economic organization. New York : Free Press of Glencoe. WEBER, M. 1997. Autorita, etika a společnost. Praha: Prostor. WEIMER D.L., VINING A.R. 1992. Policy Analysis. Concepts and Practice. New Jersey: Prentice Hall. WEST, W.F. 1984. Structuring administrative Discretion: The Pursuit of Rationality and Responsiveness. American Journal of Political Science, 28, pp. 340-60 WHITE, P.E. 1974. „Resources as determinants of organizational behaviour.” Administrative Science Quarterly, 19 (3): 366-79. WILLIAMS, W. 1980. The Implementation Perspective. A Guide for Managing Social Service Delivery Programs. Berkely-LA-London: University of California Press. WILSON, J.Q. 1989. Bureaucracy. What Government Agencies do and Why They Do it. Basic Books. WINKLER 2001. Přístupy k analýze implementace sociálních dávek. In: Dávky sociálního státu, Brno: MU. WINKLER, J. 2000. Organizační kultura poskytování příjmově a majetkově testovaných sociálních dávek v České republice. In: Sirovátka, T. (ed.). Česká sociální politika na prahu 21. století, Efektivnost, Selhávání, Legitimita. Brno: MU, s. 105–129 WINKLER, J. 2002. Implementace. Institucionální hledisko analýzy veřejných programů. Brno: Masarykova Univerzita. WINKLER, J., HORÁK, P., ŽIŽLAVSKÝ, M. 2003. Institucionální předpoklady politiky trhu práce v etapě vstupu ČR do EU. In: Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti. Část IV. Praha a Brno: Výzkumný projekt FSS MU, VÚPSV, NVF. WINKLER, J., WILDMANNOVÁ, M. 1999. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Brno: Ekopress. WINTER, S. 1990. Integrating Implementation Research, In: Palumbo, D.J., Calista, D.J. ed. Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. pp. 19-38 WINTER, S. 1999. New Directions for Implementation Research. Policy Currents Vol. 8, No. 4. The University of New Mexico, Institute for Public Policy, pp. 1-5. WUTHNOW, R., WITTEN, M. 1988. „New Directions in the Study of Culture.” Annual Review of Sociology, 14: 49-67. YANOW, D. 1990. Tackling the Implementation Problem: Epistemological Issues in Implementation Research, In: Palumbo, D.J., Calista, D.J. ed. Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. pp. 213-27 YOUNIS, T., DAVIDSON, I., ED. 1990. The study of implementation. Aldershot, Hampshire: Dartmouth Publishing Company. YUCHTMAN, E., SEASHORE, S.E. 1967. „A System Resource Approach for Organizational Effectiveness.” American Sociological Review, 32: 891-903. Zákon č.435/2004, o zaměstnanosti ze dne 13. května 2004. ZALD, M.N. 1970. Political Economy: A Framework for Comparative Analysis. In: Zald, M.N., Nashville, T. Power in Organizations. Chicago: University of Chicago Press. ZANDER, A.F. 1996. Motives And Goals in Groups. New Brunswick, New Jersey. Transaction Publisher, Rutgers – the State University. ZIJL, M., VAN DER MEER, M., VAN SETERS, J., VISSER, J., KEUZENKAMP, H.A. 2002. Dutch Experiences with the European Employment Strategy. Research in commission of the Ministry of Social Affairs and Employment. Amsterdam.

175

Rejstřík A Allison, 21,50 Andersen, 11, 110

Evans, 35, 113 Evetts, 75, 77

B

F

Baier, 12, 21 Baldwin, 65, 72, 73 Bamford, 81 Bane, 48 Bardach, 21, 42 Barlett, 83 Barrett, 44-6 Baumer, 44 Berger, 72 Betcherman, 35 Billis, 65 Blau, 19, 27, 38, 63-6, 69, 75, 77, 80 Bowman, 40, 45, 46, 47 Bressers, 12 Brodkin, 44, 47, 48, 53, 65, 70, 72, 75, 80, 81-4, 92, 103, 107 Brown, 75, 78-9, 80 Bullcok, 44 Burnes, 91

Fay, 113 Ferman, 48 Fiala, 17, 29, 35 Fibich, 63-4 Forder, 28, 75-8, 101 Freeman, 18, 26, 103 Freidson, 68, 75-7, 101 Fudge, 44-6 Fuque, 83

C Callista, 13, 16, 38, 43, 45, 101, 103 Campbell, 72, 110 Clark, 25, 75, 80, 81, 82 Colebatch, 18, 29 Crothers, 13, 45, 48, 49, 70, 71, 101 Crown, 21 Croziér, 44, 65, 88, 134 Curtis, 20-1, 53 Cyert, 20-2

D Daguerre, 133 Dar, 113 Davidson, 12, 42, 46 Deniston, 24 Derber, 83, 84 Dillon, 13, 21, 39, 48, 53, 55, 70, 92 DiMaggio, 42 Dominelli, 75, 80-2 Dror, 35 Dunsire, 38, 39, 40, 43

E Easton, 35 Edwards, 12 Ellwoode, 48 Elmore, 12, 22, 29, 34, 38, 39, 41, 44-6, 49-53, 55, 59-61, 60-70, 73, 92, 103, 107 English, 66 Etzioni, 19, 20

G Galligan, 72 Geertz, 90 Georgiou, 20 Getting, 24 Glaser, 13, 21, 39, 48, 53, 55, 69, 70, 84, 92, 107 Goffman, 21 Goggin, 12, 40-3, 45-7, 88 Goodsell, 65, 72 Goss, 21 Gouldner, 64, 79 Gray, 39 Greenwood, 76 Gross, 19, 24-5 Gunn, 35, 43-3

H Hagen, 48, 70 Hall, 21, 23, 30, 41, 101 Hanf, 12, 44 Hannah, 18, 26, 103 Harris, 75-7, 80-4, 101 Hasenfeld, 13, 18-30, 45, 55, 62, 66, 70, 72, 81, 83, 94, 103, 107 Haven-Smith, 44 Heclo, 55 Hill, 16, 21-2, 29, 35-41, 43-4, 46-7, 49, 88 Hjern, 44-5 Hogwood, 35, 42-3 Homans, 64 Honigh, 12 Hood, 12, 40, 43 Hoós, 80-1 Horák, 12, 23, 83, 89, 93, 109, 111, 123, 125, 130 Horáková, 23, 89, 93, 109-111 Horn, 42, 93 Howe, 21, 44, 56, 65, 76, 94, 134 Hull, 44-5 Hupe, 16, 21-2, 29, 35-8, 40-1, 43-4, 46-7, 49, 88

176

I Ingram, 48

J Jenkins, 35-6, 39 Jensen, 110 Jewelll, 48, 69-70, 84, 92, 107 Johanson, 70 Johnson, 53, 76

K Kahn, 54 Kakabadse, 91 Katz, 54 Kaufman, 38, 54-5 Keiser, 56, 65 Keller, 64 Kelly, 56 Kerlinger, 104 Kiser, 45, 69, 88 Klijn, 22 Koppenjan, 22 Kreimer, 21

L Laan, 56 Lamb, 44 Lane, 35, 41, 42, 43, 45, 46 Lasswell, 35 LeGrand, 83 Lester, 12, 40-1, 45-7, 88 Linder, 36 Lipsky, 12-3, 15, 18, 21, 27, 37, 39, 44-5, 48-9, 523, 60, 65-6, 70-4, 76, 101, 103, 107 Lødemel, 132-3 Luckmann, 72 Lukášová, 89 Lurie, 13, 19, 23, 39, 47-8, 70, 87, 92, 101, 107

M MacDonald, 13, 21, 39, 48, 53, 55, 70, 92 Majone, 35 Malcolm, 46 March, 12, 20-2, 44 Marshall, 12 Martin, 21, 89, 91, 110 Marx, 63 Matland, 46 Mawson, 73 Maynard-Moody, 13, 45, 70-1, 101, 107 Mayntz, 12, 21 Mayone, 35, 41 Mazmanian, 12, 35-6, 39, 42-3 McEwan, 21, 101 Mechanic, 101 Meek, 21, 89, 91 Meger, 35, 113 Merton, 19, 25, 101 Meyer, 42, 63, 65-6, 75, 77

Meyers, 13, 19, 21, 23, 39, 47-48, 53, 55, 70, 87, 92-3, 101, 107 Michels, 19, 25, 64 Miller, 133 Mills, 64 Mohr, 18, 19-21, 24-5 Møller, 132 Mosley, 129 Musheno, 13, 45, 70-1, 107 Musil, 21, 27, 53, 55-6, 70-5, 90-1

N Nachmias, 55 Newman, 25, 75, 80-2 Nicaise, 27 Nový, 89

O O´Toole, 40 Ostrom, 45, 69, 88 Ott, 21, 89, 91 Owens-Manley, 70

P Palumbo, 13, 16, 36, 38, 43, 45, 101, 103 Parsons, 19 Perrow, 19, 21, 23-24, 68, 101 Pesko, 56 Peters, 36, 86 Pierre, 86 Potůček, 29 Powel, 42 Presman, 16 Pressman, 12, 16, 35-8, 40, 42, 103 Prottas, 56, 107 Pülzl, 41

R Rabinovitz, 44 Rein, 44 Riccucci, 13, 19, 21, 23, 37, 39, 45, 47-8, 53- 5, 65, 70, 77-8, 84, 87, 92-3, 101, 107 Roberts, 73 Robinson, 110 Rosenbloom, 55 Rosenstock, 24 Rosse, 21 Rowan, 42

S Sabatier, 12, 21, 35-7, 39, 41-6 Saetren, 12, 21 Salomon, 84, 86, 87, 88 Sandfort, 55-6 Scharpf, 12, 22, 46 Scheberleho, 46 Schneider, 12, 37 Schubert, 17, 29, 35 Schultz, 90 Scott, 19, 21, 28, 30, 56, 68, 75-80, 101 Searing, 72

177

Seashore, 20 Selznick, 38, 42, 65, 69 Sharkanasy, 12 Silverman, 23 Simon, 20, 44 Sirovátka, 89, 93, 102, 132-3 Smircich, 90 Smith, 66, 68, 75, 77-8, 101 Sol, 83-4, 129 Sorg, 49 Soss, 65 Stalker, 91 Stevenson, 80 Street, 21

T Thompson, 20-2, 44, 101 Toren, 83 Treib, 41 Trickey, 132-3 Tzannatos, 113

V van Berel, 132-3 van Horn, 44 van Meter, 42, 93 Vining, 12, 74 Vinter, 21 Vinzant, 13, 45, 48-9, 70-1, 101

W Warner, 20 Weatherly, 13, 37, 44-5, 53, 70 Weber, 15, 19, 63, 66, 68, 70, 80, 94, 101 Weick, 22 Weimer, 12, 74 Westerveld, 83-4 White, 20 Wildavsky, 12, 16, 35-8, 40-2, 103 Wilensky, 64 Williams, 21, 38, 39, 40, 44, 48, 55 Wilson, 73 Winkler, 16, 29, 35, 37, 40-1, 47, 49, 51, 55-6, 59, 61, 69, 83, 102, 105, 123, 125, 130, 134, 138 Winter, 13, 34, 36-7, 39, 45, 49 Witten, 21, 89, 91 Wuthnow, 21, 89, 91

Y Yanow, 35, 37, 41-2, 44 Younis, 12, 42, 46 Yuchtman, 20

Z Zander, 21 Zijl, 117 Žižlavský, 83, 123, 125, 130

178