INSTITUUT VOOR INTERNATIONAAL RECHT
KANTTEKENINGEN BIJ ENKELE RECENTE ONTWIKKELINGEN OP INTERNATIONAAL EN BELGISCH VLAK INZAKE KINDERARBEID Arne Vandaele – Wetenschappelijk medewerker Faculteit Rechtsgeleerdheid K.U.Leuven
Inleiding Op 17 juni 1999 keurde de Internationale Arbeidsorganisatie (hierna afgekort IAO) IAO-Verdrag nr. 182 betreffende het verbod van de ergste vormen van kinderarbeid goed (hierna afgekort Verdrag nr. 182). Het verdrag wordt op een ongezien tempo geratificeerd1 en ook in België ligt het, bij het schrijven van deze kanttekening, ter ratificatie voor aan de Koning. Het verbod op kinderarbeid is niet alleen een belangrijk internationaal initiatief, maar ook een nationaal thema. Minstens twee teksten die onder meer handelen over de problematiek van kinderarbeid, liggen in het parlement ter behandeling. Naar aanleiding hiervan organiseerde het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven, in samenwerking met de Leuvense partner van het Onderzoeksproject ‘Kinderrechten als mensenrechten’2 op 18 december 2001 een workshop, onder voorzitterschap van professor Jan Wouters. De jongste jaren kende de wetenschappelijke literatuur over kinderarbeid, evenredig met de groeiende media-aandacht, een ongekende vlucht in verschillende disciplines.3 Een interdisciplinaire benadering van de problematiek was dan ook het uitgangspunt van de workshop. Het fenomeen kinderarbeid Mevrouw Hannelore Beerlandt, onderzoekster aan de onderzoeksgroep ontwikkelingseconomie van de K.U.Leuven en eerste spreekster, bevestigde meteen het interdisciplinaire karakter van kinderarbeid. Zij toonde aan dat er geen zwart/wit-waarheden over kinderarbeid bestaan: kinderarbeid op zich fungeert als een generieke term voor een diversiteit van arbeidsvormen, ondernomen door kinderen van heel wat verschillende leeftijden, in heel sterk variërende omstandigheden. Ook vanuit economisch perspectief is nuancering vereist, omdat kinderarbeid vaak een economische realiteit is. Kinderen zijn vaak verplicht te werken om het gezin een adequaat inkomen te geven. Het is dan ook niet verwonderlijk dat informatie over kinderarbeid zelf heel sterk gekleurd is, en dat er bijvoorbeeld heel wat discussie is over hoe statistieken moeten worden opgesteld of over het exacte aantal werkende kinderen. Het meest gebruikte cijfer is dat van de IAO, dat het aantal op 250 miljoen schat. Het exacte aantal kan echter veel hoger liggen, aangezien de meeste kinderen in de zogenaamde ‘informele’ sector werken, in rurale of huishoudelijke context. Mogelijke reacties Hoe kan de internationale gemeenschap nu op een dergelijk fenomeen reageren? Professor Patrick Develtere van het Hoger Instituut voor de Arbeid van de K.U.Leuven gaf aan dat vooral het middenveld, en meer bepaald de NGO’s en de vakverenigingen, de problematiek onder de aandacht hebben gebracht. Vijf tendensen vallen hierbij op.
Een eerste tendens is dat de discussie over kinderarbeid zich verplaatst heeft van het caritatieve naar het juridische discours. Juridische teksten, wetten en/of verdragen ondersteunen de dagelijkse berichtgeving over kinderarbeid. Men zegt dat een kind ‘het recht’ heeft om niet geëxploiteerd te worden, onderwijs te krijgen en vrije tijd te hebben. Met deze observatie maakte Develtere duidelijk dat discussies over kinderarbeid in het recht niet toevallig zijn. Hij beklemtoonde daarmee ook de belangrijke positie die de jurist hier inneemt. Dit maakt een interdisciplinaire bezinning over de problematiek voor de jurist des te pregnanter. Het juridische discours over kinderarbeid vindt een verlengstuk binnen internationaalinstitutionele kaders. Dit is een tweede belangrijke tendens. Vooral sinds de jaren negentig wordt er druk gedebatteerd omtrent de zogenaamde sociale clausule. De voorstanders van dergelijke clausule willen in de schoot van de Wereldhandelsorganisatie (hierna afgekort WTO) een clausule inbouwen die het WTO-sanctieapparaat in werking zet wanneer een lid producten vervaardigt op een wijze die indruist tegen fundamentele arbeidsnormen. Dergelijke producten vormen immers, zo luidt de redenering, oneerlijke concurrentie voor westerse landen die wél fundamentele arbeidsnormen respecteren. Het is vooral de Amerikaanse vakorganisatie AFL-CIO die lobbyde voor een sociale clausule. Zij werd hiertoe aangespoord door de vaststelling dat in de Amerikaanse textielsector heel wat banen verloren gingen ten voordele van de lagelonenlanden. De discussie rond een sociale clausule heeft vooralsnog niet tot een doorbraak geleid, ook niet in de recente WTO-conferentie in Doha. Een derde tendens is dat het middenveld erin slaagde om kinderarbeid op de internationale agenda te plaatsen via het stimuleren van een ethisch bewustzijn bij consumenten. Her en der maken verschillende initiatieven de consument bewust van het fenomeen kinderarbeid. Zo zijn er bijvoorbeeld de Wereldwinkels, die enkel ‘eerlijk’ verhandelde producten aanbieden, en de ‘Schone Kleren’-campagne, die waarborgt dat kleding gemaakt wordt onder rechtvaardige arbeidsvoorwaarden. Het bedrijfsleven beantwoordde deze bewustmaking door de invoering van vrijwillige gedragscodes (codes of conduct). Deze moeten garant staan voor een bedrijfspolitiek die arbeidsnormen respecteert. Een vierde tendens die kinderarbeid onder de aandacht bracht, is de Global March against Child Labour. Dit initiatief ontstond midden de jaren negentig in Azië, onder andere onder impuls van onderwijsvakbonden. Het kende algauw vertakkingen in andere landen. Het initiatief wil de wereld een moreel bewustzijn bijbrengen rond de problematiek van kinderarbeid. De beweging kende haar hoogtepunt in juni 1999 met de actie in en rond Genève, waar de Internationale Arbeidsconferentie toen bijeen was om te stemmen over Verdrag nr. 182. De discussie rond kinderarbeid wordt momenteel vooral gevoerd binnen het domein van de internationale samenwerking. Meer en meer afzonderlijke budgetten in ontwikkelingssamenwerking zijn specifiek bestemd voor het aanpakken van het probleem van kinderarbeid. Een belangrijk programma is het International Program for the Elimination of Child Labour (IPEC) van de IAO. Onder de landen van de huidige wereldgemeenschap is stilaan een globale consensus gegroeid dat de meest extreme vormen van kinderarbeid absoluut onduldbaar zijn. De unanimiteit van de consensus doet terugdenken aan de eensgezindheid waarmee alle landen eertijds de slavernij wensten af te schaffen. Meer nog dan een overzicht van de initiatieven van het middenveld omtrent kinderarbeid, toonde de uiteenzetting van professor Develtere aan hoe zwaar dat middenveld op de problematiek van kinderarbeid weegt. De beleidsvoorstellen die tegenwoordig bediscussieerd worden, passen alle op één of andere manier in het lijstje van Develtere. Het Verdrag nr. 182 bijvoorbeeld is afgesloten binnen de IAO, een instelling waar het middenveld zelf een sterke impact heeft op de besluitvorming via de werknemersorganisaties. De nationale wettelijke initiatieven die momenteel ter tafel liggen, zijn gebaseerd op een groeiend ethisch en sociaal bewustzijn. De uiteenzetting van professor Develtere toonde daarenboven ook het belang aan van het juridische discours in de strijd tegen kinderarbeid. 2
Verdrag nr. 182 Verdrag nr. 182 is het meest recente internationale initiatief om kinderarbeid aan te pakken4. Artikel 1 van Verdrag nr. 182 stelt het doel van het verdrag voorop: ‘Elk Lid dat dit verdrag ratificeert, moet onmiddellijke en doeltreffende maatregelen nemen om dringend het verbod en de afschaffing van de ergste vormen van kinderarbeid te waarborgen’. Artikel 3 verduidelijkt het begrip ‘ergste vormen van kinderarbeid’ door een opdeling in vier vormen. De eerste categorie bestaat, volgens artikel 3(a), uit alle vormen van slavernij en gelijkaardige praktijken. Ten tweede omvat het begrip, volgens artikel 3(b), ook het gebruik, verschaffen of aanbieden van een kind voor prostitutie, voor de productie van pornografie of pornografische optredens. Ten derde verwijst artikel 3(c) naar het gebruik, verschaffen of aanbieden van een kind voor onwettelijke activiteiten, meer bepaald voor de productie en het transport van drugs, zoals gedefinieerd in de desbetreffende internationale verdragen. Ten slotte stelt artikel 3(d) dat ook werk dat van nature de gezondheid, veiligheid of zedelijkheid in gevaar kan brengen, onder de notie 'ergste vorm van kinderarbeid' begrepen moet worden. Professor Roger Blanpain schetste de context waarin het Verdrag tot stand kwam. Hij zette uiteen dat kinderarbeid vooral ontstaat ten gevolge van armoede. Hij wees erop dat kinderarbeid een algemeen aanvaarde praktijk is, onder meer wegens de voor werkgevers aantrekkelijke lage lonen en de onderdanigheid van kinderen. Kinderarbeid kan wel toegelaten worden in het kader van de opleiding van het kind. Hoe moet het recht reageren op het fenomeen kinderarbeid? Volgens professor Blanpain hebben het internationale en nationale recht een belangrijke rol te vervullen. Hij pleitte ervoor om, bij schending van fundamentele rechten, juridische sancties op te leggen aan het land in kwestie. Ook toepassing van nationale wetgeving met extraterritoriale werking, zoals unilaterale sancties, moet mogelijk zijn. Er zijn echter nog andere reacties tegenover kinderarbeid mogelijk dan de toepassing van strikt juridische afdwingingsmechanismen. Een tweede spoor is promotioneel van aard. De acties van de IAO moeten hier gesitueerd worden: eerder dan confronterend tewerk te gaan, probeert de IAO op een coöperatieve manier een probleem aan te pakken en te verbeteren. Ten derde zijn er vrijwillige initiatieven, bijvoorbeeld in het kader van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), waar op grond van de zogenaamde guidelines for multinational enterprises de mogelijkheid bestaat om klachten in te dienen tegen multinationals die arbeidsnormen niet respecteren. Ten slotte kan ook een commerciële piste gevolgd worden: vrijwillige gedragscodes van multinationals, zoals Nike of Ikea, kenden sinds begin de jaren negentig een gestage opgang. Professor Blanpains visie over kinderarbeid leunt dicht aan bij de houding die de IAO in het algemeen tegenover kinderarbeid aanneemt. Kinderarbeid, zo luidt de officiële visie die de IAO sinds het Verdrag nr. 138 inzake minimumleeftijd uit 1974 hanteert, is een kwaad dat vooral moet worden uitgebannen. Verdrag nr. 138 stelt een principieel verbod in op arbeid onder de vijftien jaar, maar het verdrag voorziet zelf reeds in heel wat uitzonderingen.5 Daarenboven toonde ook het geringe aantal ratificaties aan dat de afschaffingsaanpak van Verdrag nr. 138 niet onmiddellijk een succes was. Vandaar dat de IAO vanaf 1995 twee strategieën hanteerde: enerzijds moest een nieuwe campagne tot een groter aantal ratificaties van Verdrag nr. 138 leiden; anderzijds werd in Verdrag nr. 182 de aandacht toegespitst op de ergste vormen van kinderarbeid. Bij deze klassieke visie over kinderarbeid plaatste de heer Karl Hanson van het Centrum voor de Rechten van het Kind van de Universiteit Gent enkele kanttekeningen De originaliteit van Hansons aanpak lag in zijn aandacht voor het ‘actor-perspectief’ in de problematiek van kinderarbeid. Voor zijn uiteenzetting vertrok Karl Hanson van het besef dat arbeid een zingevende functie heeft en een vormende en socialiserende rol vervult. Deze rol van arbeid wordt vaak genegeerd wanneer het om 3
kinderen gaat. Het ‘recht op arbeid’ geldt vooralsnog enkel voor volwassenen. Daarenboven krijgen ook de eerste betrokkenen, namelijk de werkende kinderen zelf, geen gelegenheid om hun mening uit te drukken. Hanson verwees in dit verband naar zelforganisaties van werkende kinderen, een soort kindervakbonden, die in ontwikkelingslanden meer en meer het daglicht zien. De kinderen in deze zelforganisaties worden meestal aangeduid met het Spaanse acroniem 'NATs', dat staat voor Niños, niñas y adolescentes trabajadores. De NATs willen worden geraadpleegd in alle beslissingen die hen betreffen, ze willen gerespecteerd worden als werknemer en terzelfder tijd willen zij ook rechten zoals het recht op onderwijs, op gezondheidszorg en op ontspanning erkend zien. Het Verdrag nr. 182 houdt slechts in een heel beperkte mate rekening met deze verzuchtingen. Nochtans zouden volgens Hanson ook werkende kinderen, bijvoorbeeld via hun zelforganisaties, als goed ingelichte en mondige actoren meer bij de discussie over kinderarbeid betrokken moeten worden. Wetsvoorstel tot invoeging van een artikel 10quinquies in de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering Ook op nationaal vlak wordt kinderarbeid meer en meer besproken. De heer Dirk Van der Maelen, SP.A-fractievoorzitter in de Kamer, lichtte twee wetgevende initiatieven toe die hij mee indiende. In het Wetsvoorstel tot invoeging van een artikel 10quinquies in de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering, met het oog op de universele strafbaarstelling van bepaalde inbreuken op fundamentele sociale rechten,6 wil hij de extraterritoriale toepassing mogelijk maken van een aantal strafbepalingen die enkele fundamentele sociale rechten beschermen. Het betreft meer bepaald het verbod op dwangarbeid; de syndicale vrijheid en het recht van organisatie en collectief overleg, het verbod op discriminatie inzake tewerkstelling en verloning, en de minimumleeftijd voor kinderarbeid. Deze normen worden door de IAO als fundamenteel bestempeld. Niet alleen Belgen, maar ook vreemdelingen zouden volgens de nieuwe regeling vervolgd kunnen worden in België, op voorwaarde dat zij in België ‘gevonden’ worden, zelfs indien de Belgische overheid geen enkele klacht of officieel bericht van de buitenlandse overheid heeft ontvangen. Deze universele strafbaarstelling doet heel sterk denken aan de zogenaamde ‘genocidewet’,7 en bijgevolg zijn gelijkaardige kritieken dan ook mogelijk. Gelet op de problemen waartoe de genocidewet aanleiding geeft,8 is het dan ook niet verwonderlijk dat voorlopig van verdere parlementaire behandeling werd afgezien. Wetsontwerp ter bevordering van sociaal verantwoorde productie Een tweede parlementair initiatief, eveneens mede ingediend door fractievoorzitter Van der Maelen, is het Wetsontwerp ter bevordering van sociaal verantwoorde productie (Parl. St. Kamer, 20012002, nr. 50-704/6). Bij het schrijven van deze kanttekening werd de tekst reeds aangenomen door de Kamer. Het ontwerp voorziet in de instelling van een label dat ondernemingen kunnen gebruiken bij de promotie van producten. Het label kan slechts worden toegekend wanneer ‘minstens’ de normen van de fundamentele IAO-verdragen worden nageleefd (artikel 3, § 2 Wetsontwerp). Het is de minister van economische zaken die het label toekent, op bindend advies van het comité voor sociaal verantwoorde productie (artikel 3, § 1, lid 2). Elke afwijzing moet gemotiveerd zijn (artikel 3, § 4). Het wetsontwerp voorziet ook in specifieke regels voor labels die door andere landen of internationale organisaties zijn ingesteld (artikel 3, § 7), regels inzake controle (artikel 4) technische en financiële steun teneinde de ondernemingen in de ontwikkelingslanden de mogelijkheid te bieden de toetsingscriteria voor de toekenning van het label na te leven (artikel 5), en voorziet in een verplichting tot voorlichting van de bevolking ‘over de rol en aard van het label, en over de rol van het aankoopgedrag van de consument in de bevordering van sociaal verantwoorde productie’ 4
(artikel 6). De heer Van der Maelen gaf toelichting bij dit ontwerp. Net zoals het Wetsvoorstel tot invoeging van artikel 10quinquies in de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering wil dit wetsontwerp vanuit België de sociale rechtvaardigheid in de rest van de wereld bevorderen. De regeling is volledig gebaseerd op vrijwilligheid, in die zin dat alle producten gewoon verder België binnenkomen. Het ontwerp wil enkel een bedrijf dat inspanning doet op vlak van arbeidsvoorwaarden, belonen met de toekenning van een label. Op die manier appelleert het ontwerp aan de bewuste ethische consument, die zijn bijdrage kan leveren aan een sociaal rechtvaardige wereld. Door de uiteenzettingen heen werd op een aantal pijnpunten in het ontwerp gewezen. Professor Blanpain, zoals aangehaald,9 verzette zich niet tegen het instellen van handelsmaatregelen om de naleving van sociale rechten te verzekeren. Hij zag echter vooral problemen op het praktische vlak en wees op de praktische onmogelijkheid grote multinationals met zovele contractanten adequaat en objectief te controleren. Vanuit het door hem verdedigde actor-perspectief merkte Karl Hanson op dat NATs zich verzetten tegen elke boycot van producten die door werkende kinderen geproduceerd worden. Alhoewel het ontwerp van Van der Maelen sensu stricto geen boycot invoert, geldt deze kritiek van de NATs wellicht ook hier. Vanuit economisch oogpunt wees Hannelore Beerlandt erop dat veel goed bedoelde wetgevende initiatieven vaak nalaten om de economische impact ervan voldoende in te schatten. Het valt inderdaad op dat het Wetsontwerp ter bevordering van sociaal verantwoorde productie hier heel weinig aandacht aan schenkt. De enige economische bekommernis van de indieners was de conformiteit van het ontwerp met het Europees gemeenschapsrecht en de regels van de vrijhandel, zoals neergelegd in de GATT-akkoorden. Voor het overige bleef de discussie over de mogelijke economische repercussies bijna volledig achterwege. Mevrouw Beerlandt wees er dan ook op dat dergelijke maatregelen altijd een micro-economische impact dreigen te hebben, en dat ook macroeconomische gevolgen niet genegeerd mogen worden. Haar opmerking roept juristen en parlementairen op om niet zomaar ‘vanuit de buik’ teksten op te maken of te becommentariëren: slechts wanneer echt interdisciplinair samengewerkt wordt, is het mogelijk om aan een dergelijke complexe problematiek als kinderarbeid het hoofd te bieden. Meteen werd het nut om deze workshop interdisciplinair op te vatten, nogmaals onderstreept. Aan deze bedenkingen kunnen nog talrijke andere worden toegevoegd. De vraag rijst bijvoorbeeld of er wel degelijk een consensus bestaat over de in het wetsontwerp opgenomen fundamentele normen en over de manier waarop ze dienen te worden geïnterpreteerd. De IAO zelf heeft in de loop van de jaren een heel corpus opgebouwd van beslissingen en uitspraken waarbij ze de betekenis van de fundamentele arbeidsnormen van naderbij bekijkt. Het wetsontwerp verwijst op geen enkele manier naar dit acquis. Men kan zich dan ook afvragen of de indieners niet te vlug een eensgezinde en vaststaande betekenis van de fundamentele arbeidsnormen veronderstellen. Besluit De ondertekening en de nakende ratificatie van Verdrag nr. 182 en de aangehaalde parlementaire initiatieven tonen aan dat het debat over kinderarbeid, ook in België, een globale dimensie heeft gekregen. De discussie speelt zich meer en meer af binnen het domein van de internationale economie en handel, en hun grensgebied met mensenrechten. Het blijft hierbij belangrijk dat juristen zuivere concepten hanteren en oog hebben voor de maatschappelijke en economische impact van hun voorstellen. Hiervoor is samenwerking met andere disciplines uitermate belangrijk.
5
1
Op 10 januari 2002 hadden reeds 114 van de 175 IAO-lidstaten het verdrag geratificeerd Interuniversitaire Attractiepolen P4/27, gefinancierd door de Diensten voor Technische, Wetenschappelijke en Culturele Aangelegenheden, aan de K.U.Leuven onder copromotorschap van professor André Alen. 3 Voor een recente en kritische interdisciplinaire benadering, zie bijvoorbeeld Brood en Rozen, Tijdschrift voor de Geschiedenis van Sociale Bewegingen 2001, afl. 4, themanummer over kinderarbeid. 4 Voor de tekst van het verdrag, zie Wetsontwerp houdende instemming met de Overeenkomst nr. 182 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende het verbod van de ergste vormen van kinderarbeid en de onmiddellijke actie met het oog op de afschaffing ervan, gedaan te Genève op 17 juni 1999, Parl. St. Senaat, 2000-2001, nr. 2731/1. 5 Zie Wet van 20 november 1987 houdende goedkeuring van het Verdrag nr. 138 betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces, aangenomen te Genève op 26 juni 1973 door de Internationale Arbeidsconferentie tijdens haar achtenvijftigste zitting, B.S., 8 juli 1988. 6 Parl. St. Kamer, 1999-2000, nr. 50-315/1. 7 Wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, B.S., 5 augustus 1993; gewijzigd bij Wet van 20 februari 1999, B.S., 23 maart 1999. 8 Zie bijvoorbeeld L. DE SMET, F. NAERT, ‘De wet betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht: een internationaalrechtelijk perspectief’ in Working paper van het Instituut voor Internationaal recht,
(geraadpleegd op 9 januari 2002) 9 Zie onder subtitel Verdrag nr. 182.. 2
6
