www.prv-overijssel.nl Postadres Provincie Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle
Provinciale Staten
Telefoon 038 425 25 25 Telefax 038 425 48 20
Uw kenmerk
Uw brief
Ons kenmerk MI/2004/1395
Bijlagen
Doorkiesnummer (038) 425 19 12
Inlichtingen bij De heer H. Dalvroode
Datum 25 11 2004
Onderwerp
Onderzoeksplan doelmatigheid en doeltreffendheid 2005.
Bijgaand treft u het onderzoeksplan doelmatigheid en doeltreffendheid 2005 aan. In de verordening onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid provincie Overijssel is vastgelegd dat GS dit onderzoeksplan (jaarlijks) aan de commissie Economie en Bestuur aanbiedt. Tevens is in de verordening bepaald dat de uiteindelijke uitkomsten van de uit te voeren onderzoeken (te zijner tijd) ter kennisgeving aan PS worden aangeboden. Gedeputeerde Staten van Overijssel,
Voorzitter,
Secretaris.
ATTENTIE: GEWIJZIGD RABO Zwolle 3973.41.121
Het provinciehuis is vanaf het NS-station bereikbaar: met stadsbus lijn 1 richting Berkum, halte provinciehuis
Bezoekadres Luttenbergstraat 2 Zwolle
1
Onderzoeksplan doelmatigheid- en doeltreffendheid 2005 1. Inleiding Deze notitie vormt het onderzoeksplan doelmatigheid en doeltreffendheid 2005. Conform de verordening die voorjaar 2004 is vastgesteld dienen GS jaarlijks een dergelijk onderzoeksplan op te stellen. In deze notitie wordt eerst ingegaan op de achtergrond en uitgangspunten van de uit te voeren onderzoeken. Vervolgens wordt kort stil gestaan bij enkele definities en bij de positionering van de onderzoeken. Tenslotte worden voor 2005 een tweetal te onderzoeken onderwerpen voorgesteld, te weten voorbereiding/realisatie van (infrastructurele) projecten en vergunningverlening/handhaving.
2. Achtergrond/uitgangspunten Conform de wetgeving zijn GS wettelijk verplicht (Provinciewet art 217a) jaarlijks onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Hiervoor is een verordening opgesteld, welke begin 2004 is vastgesteld. In artikel 3 van de “Verordening onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid provincie Overijssel 2004” is opgenomen dat GS jaarlijks een onderzoeksplan naar PS (i.c. de Statencommissie Economie en Bestuur) zenden van de in het daaropvolgende jaar uit te voeren onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De uitkomsten van de onderzoeken worden na afloop van het onderzoek ter kennisname aan PS aangeboden. Deze notitie bevat (een aanzet voor) het Onderzoeksplan doelmatigheid en doeltreffendheid 2005. Het is van belang het instrument doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken1 te plaatsen tegen de achtergrond van reeds uitgevoerde onderzoeken c.q. bestaande activiteiten op dit terrein. Uitgangspunt is dat de uit te voeren onderzoeken hierop een aanvulling vormen c.q. dat deze een bijdrage leveren als input voor of uitkomst van een doelmatigheids-/doeltreffend-heidsonderzoek (“werk met werk maken”). Gezien de aandacht die reeds aan doelmatigheid en doeltreffendheid wordt besteed wordt voorgesteld 2 expliciete onderzoeken per jaar uit te voeren. Een ander belangrijk uitgangspunt is dat de uit te voeren onderzoeken de uitvoerings- en externe gerichtheid van de provinciale organisatie ondersteunen. Dat wil zeggen dat de onderzoeken zich met name richten op de daadwerkelijke uitvoering van geformuleerd beleid en minder op beleidsvorming.
3. Definities doelmatigheid en doeltreffendheid, relatie met rekenkamer Volgens de verordening is doelmatigheid (efficiency) “het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen”. Anders gezegd, doelmatigheid is een bepaalde output realiseren met zo weinig mogelijk input of met een bepaalde input zo veel mogelijk output realiseren. Een andere vertaling is of wij “de dingen goed doen”. Doelmatigheid heeft betrekking op de uitvoering van beleid. Ongeacht overigens of het beleid door de provincie zelf wordt uitgevoerd of dat het is uitbesteed. Doeltreffendheid (doelgerichtheid) is “de mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald”. Het gaat dan dus ook om de vraag of wij “de goede dingen doen”. Het is dus mogelijk dat beleid doelmatig is zonder doeltreffend te zijn of andersom.
1
Daar waar in deze notitie gesproken wordt over onderzoeken wordt onderzoek naar doelmatigheid en/of doeltreffendheid begrepen, tenzij nadrukkelijk anders aangegeven.
2
Conform de vastgestelde verordening dient het onderzoeksplan per onderzoek aan te geven: a) het object van onderzoek b) de reikwijdte van het onderzoek c) de onderzoeksmethode d) de doorlooptijd van het onderzoek e) de wijze van uitvoering f) de eventueel met het onderzoek gemoeide kosten. In dit eerste onderzoeksplan wordt volstaan met het benoemen van te onderzoeken onderwerpen. Nadat de onderwerpen voor 2005 door GS zijn vastgesteld en aan PS (i.c. de commissie Economie en Bestuur) zijn voorgelegd, zal samen met een in dit soort onderzoeken gespecialiseerd extern bureau het onderzoeksplan worden opgesteld. De uiteindelijke onderzoeksplannen zullen begin 2005 aan GS worden voorgelegd en aan PS (i.c. de commissie Economie en Bestuur) worden aangeboden. Naast het onderzoek dat GS verplicht zijn uit te voeren, voert ook de provinciale Rekenkamer (zelfstandig en onafhankelijk) onderzoek uit naar doelmatig heid en doeltreffendheid. Beide hebben hier een wettelijke eigenstandige taak. Overigens kan de rekenkamer ook onderzoek uitvoeren naar de rechtmatigheid (definitie: wordt voldaan aan wettelijk kader en regelgeving). Daarnaast heeft de accountant met name een controlerende taak ten aanzien van de rechtmatigheid van de jaarrekening. In de literatuur wordt de rekenkamer in het geheel van “checks and balances” op het terrein van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid gezien als sluitstuk van de con trole. Gesteld wordt dat de rekenkamer de noodzaak versterkt tot door en binnen de organisatie zelf uitgevoerd onderzoek.
4. Positionering doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken Zoals in de toelichting bij de verordening vermeld zijn binnen onze organisatie doelmatigheid en doeltreffendheid ruim en diepgaand verankerd. Diverse verordeningen, regels en procedures en daarop gebaseerde werkwijzen en werkprocessen borgen doelmatigheid en doeltreffendheid. Regelmatig worden audits uitgevoerd waarin processen en procedures tegen het licht worden gehouden, worden beoordeeld en verbeterd. Ook vinden diverse onderzoeken plaats (met name door de commissie Beleidsevaluatie en, in de toekomst, de provinciale Rekenkamer) waarin aandacht aan doelmatigheid en doeltreffendheid/doelgerichtheid wordt besteed (zie bijlagen 1 en 2 voor een overzicht). Daarnaast komt doeltreffendheid ook nadrukkelijk in beeld op basis van de resultaatgerichte begroting 2005. Momenteel wordt een voorstel ontwikkeld voor het monitoren van beleidseffecten en -prestaties. Op basis hiervan zal in 2005 in het kader van de planning&control-cyclus de doeltreffendheid van het beleid van de Provincie worden gemeten (met een focus op de in de begroting geformuleerde doelen en indicatoren). Op basis van bovenstaande worden de onderzoeken vooral gericht op de vraag of onze beleidsdoelen doelmatig (efficiënt) worden gerealiseerd en wat wij daarvan kunnen leren (verlopen de werkprocessen efficiënt en uitvoeringsgericht, kunnen de kosten omlaag, is er sprake van een efficiënte organisatie e.d.). Waar mogelijk vormen lopende projecten en onderzoeken input voor de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Ten opzichte van de huidige onderzoeksactiviteiten op het terrein van audits (met name uitgevoerd door de bedrijfskundigen en ICG van de eenheid Middelen, zie bijlage 2) betekent dit vooral een verbreding/verdieping, waarbij de focus verschuift naar beoordeling van de uitvoeringsgerichtheid.
3
5. Keuze van onderwerpen De keuze van onderwerpen voor doelmatigheidsonderzoeken wordt bepaald aan de hand van de volgende criteria c.q. randvoorwaarden: 1. Maatschappelijk belang/politieke relevantie De vraag of een onderwerp het functioneren van de samenleving sterk raakt (voorbeelden: verkeersveiligheid, werkgelegenheid). Hoe groter het maatschappelijke en/of politieke belang, des te interessanter het onderwerp. 2. Beleidsrisico Beleid waarvoor de burger de provinciale overheid verantwoordelijk acht en waarvan de uitvoerbaarheid, bijvoorbeeld door de afhankelijkheid van andere partijen, veel onzekerheden kent. Hoe groter de onzekerheden, des te interessanter het onderwerp. (voorbeelden: milieubeleid, wachtlijsten jeugdzorg). 3. Financieel belang en risico Beleid waarin grote sommen provinciaal geld omgaan en de provincie grote financiële risico’s loopt. Hoe groter het financieel belang, des te interessanter het onderwerp. 4. Toegevoegde waarde Onderwerpen die informatie opleveren op (nieuwe) gebieden die voor GS toegevoegde waarde hebben in haar rol als opdrachtgever of participant zijn interessanter (voorbeeld: gebiedsgericht werken). 5. Praktische uitvoerbaarheid Kan GS de onderzoeken uitvoeren? (capaciteit/rendement/ doorlooptijd etc.) 6. Leereffecten De onderzoeken van GS zijn niet bedoeld om “af te rekenen” maar primair om daaruit lessen te kunnen trekken voor de toekomst. Hoe meer leereffecten van een onderzoek worden verwacht, hoe geschikter het onderwerp is. 7. Aansluiting bij bestaande activiteiten De commissie Beleidsevaluatie evalueert provinciaal beleid, waarbij zowel aspecten van doelmatigheid als doeltreffendheid worden onderzocht. Ook onderzoekt zij de relatie tussen provinciale prestaties en gerealiseerde effecten. In 2003 heeft de commissie onder andere onderzoek verricht naar de handhaving van milieu-wetgeving. Onderwerpen in 2004 waren Jeugdzorg en Stimuland. Mogelijke onderwerpen in 2005 zijn het rendement van uitvoeringsinstellingen als bijv. Oost NV, Seaco, DLG e.d., de keten wonen zorg welzijn (worden de voorgenomen effecten bereikt), woningbouw (welke effect heeft ons beleid), programmabegroting 2005 (de relatie tussen indicatoren en realisatie van sub- en hoofddoelen). Wat de provinciale Rekenkamer gaat onderzoeken is nog niet bekend. Daarnaast lopen momenteel projecten als de Andere Provincie, herijking financiële en subsidierelaties en stroomlijning vergunningverlening en handhaving. Ook uit hoofde van de Europese gelden vinden diverse controles plaats. Landelijk zijn c.q. worden onderzoeken verricht naar Cultuurbereik en Jeugdzorg. Tenslotte voert de ICG onderzoeken uit die raakvlakken vertonen met doelmatigheid/doeltreffendheid (zie bijlage 2). Zo veel mogelijk wordt aansluiting gezocht bij bovengenoemde onderzoeken en projecten. Nadrukkelijk wordt bezien in hoeverre deze als input kunnen dienen voor dan wel kunnen bijdragen aan de uit te voeren doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken (“werk met werk maken”). Andere mogelijke criteria zijn: - bruikbaarheid
4
- gerede twijfel over doelmatigheid/doeltreffendheid - variatie - spreiding over de eenheden. Op basis van bovenstaande criteria worden in 2005 een tweetal onderwerpen onderzocht. 1. Voorbereiding/realisatie van (infrastructurele) projecten Op diverse terreinen financiert de provincie grootschalige projecten, dan wel is zij zelf betrokken bij de daadwerkelijk uitvoering. Voorbeelden hiervan zijn projecten in het kader van de Europese subsidies en wegenaanleg. De praktijk leert dat door allerlei omstandig heden projecten niet altijd volgens de planning worden uitgevoerd. Dit wordt met name veroorzaakt door vertragingen in de voorbereidende fase (o.a. langlopende procedures). Ook tijdens de realisatiefase zijn vertragingen mogelijk. Een onderzoek in het kader van doelmatig heid en doeltreffendheid beoogt na te gaan wat de oorzaken zijn van de vertragingen, hoe de afstemming tussen betrokken eenheden verloopt, welke rol de provincie in dit geheel speelt en wat de provincie in de toekomst zou kunnen doen om vertragende factoren weg te nemen. Kortom: zijn er mogelijkheden om voorbereiding en realisatie van (infrastructurele) projecten te versnellen. Binnen het doelmatigheidsonderzoek zal gebruik worden gemaakt van de uitkomsten van onderzoek dat momenteel wordt uitgevoerd naar de mogelijkheden van verbetering van de samenwerking tussen de eenheden WK en RWB. 2. Vergunningverlening en handhaving. Op het terrein van vergunningverlening en handhaving loopt een meerjarig project. Dit project richt zich op het verbeteren, professionaliseren en stroomlijnen van de interne samenwerking op het terrein van organisatiebrede vergunningverlening. Ook betere samenwerking in de handhaving, zowel intern als met externe partijen is een doelstelling. Binnen het project worden ook achterstanden in vergunningverlening weggewerkt en wordt een digitaal vergunningenloket gerealiseerd. Daarnaast is in 2003 door de commissie Beleidsevaluatie onderzoek verricht naar de milieuhandhaving. In het kader van de Takendiscussie is een taakstelling opgenomen om te komen tot een formatie-reductie van € 485.000,-- binnen de provinciebrede vergunningverlening en handhaving. Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld onder regie van de stuurgroep te onderzoeken hoe, gebruikmakend van uitkomsten/resultaten van het lopende project en het door de commissie Beleidsevaluatie uitgevoerde onderzoek, tot invulling van deze taakstelling kan worden gekomen.
5
Bijlage 1 Overzicht audits Provincie Overijssel Nr
Soort audit
Opdrachtgever
1
Proces-/ISOaudit
HE
Doel
Oordeel over toepassing AO-IC en mogelijke verbeteringen aangeven. 2 ICG-audit Directie Vaststellen of de AO, regelgeving en IC in de processen en administratie transparant en toereikend zijn en nageleefd worden. 3 Legal audit HE/Directie Mogelijke juridische consequenties van verschillende processen in beeld brengen. 4 BeleidsPS Nagaan of geaccordeerde evaluaties beleid doelmatig/doeltreffend is geweest. 5 INK-audit HE/Directie Beoordelen of het zelfbeeld van de eenheid van de bedrijfsvoering volgens INK klopt. 6 IiP Directie Toetsen in hoeverre de organisatie zich inzet voor ontwikkelen van het personeel. 7 Jaar- en PS Controle op interimconrechtmatigheid van trole bedrijfsvoering 8 Provinciale OnafhanBeoordelen doelmatigheid rekenkamer kelijk en doeltreffendheid van onderzoeken provinciaal beleid/uitvoering INK= Instituut Nederlandse Kwaliteit ICG= Interne Controle Groep IiP=Investors in People PRK=Provinciale Rekenkamer/Rekenkamerfunctie
Input voor Samenvattende rapportage is input voor alle andere auditvormen Aanbevelingen input voor ISO/procesaudit. Verder voor accountantscontrole, legal audit, INK en PRK. Input voor ICG, accountantscontrole, PRK, INK. Aanbevelingen input voor proces/ISO-audit. PRK
INK
ISO/procesaudits, legal audits, ICG-audits, INK. ISO/procesaudits, legal audits, ICG-audits
6
Bijlage 2 Uitgevoerde audits door ICG 2002 -2004 EENHEI D BA (3x) RWB MI ZC WK EMT
(3x) (3x) (3x) (3x) (4x)
FD LNL
(2x) (3x)
Journalistieke produkties, Verzekeringen, Promotie & Externe Betrekkingen ISV, Openbaar Vervoer, GDU/RMF Formatiebeheer, Verplichtingenbeheer, Salarisadministratie Monumentensubsidies, Jeugdhulpverlening, Zorginfrastructuur. Kunstwerken, Gladheids bestrijding, Meer/minderwerk, Toeristische Basisstructuur, Economische Structuurversterking, Plattel Ontw.Programma (POP), LEADER+ Inkoopproces, ICT(telefonie) Grondaankopen EHS, Subsidie Stim. Part. beheer, ROLO
WB
(2x)
Rivierdijkversterking, Bodemsanering,
