Rooilijn. Thema Water. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Stelling Maarten Claassen

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

P. 1

Thema Water

Rooilijn Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

Stelling Maarten Claassen

Achtergrond Waterbeleid volgt calamiteit?

Groene daken

Het belang van bouwrijp Water bij gebiedsontmaken wikkeling niet vanzelf klimaatbestendig

InBeeld Tussen Coolsingel en kust

Interview “Bij Haven Amsterdam heeft een omslag in het denken plaatsgevonden”

Polyrationeel grondbeleid voor overstromingen

Waterbeleid vraagt om breder perspectief

Ontwerpen met water in Amsterdam Zuidoost

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Colofon

P. 2

Colofon

Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Bureauredactie en administratie Rooilijn Nieuwe Prinsengracht 130 1018 VZ Amsterdam Telefoon: 020 525 4365 Telefax: 020 525 4051 Email: [email protected] Internet: www.rooilijn.nl Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op www.rooilijn.nl of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Prijzen jaarabonnement 2008 39,00 euro voor particulieren 63,00 euro voor instellingen 26,00 euro voor studenten Prijs los nummer 7,50 euro exclusief verzendkosten

Abonnementen worden jaarlijks stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk vóór 1 november schriftelijk is opgezegd. Rooilijn Jg. 42 / Nr. 1 / 2009 Oplage: 1750 ISSN 13802860 Redactie Annemarie Maarse (hoofdredacteur), Bart Sleutjes (eind- en beeldredacteur) Marjolein Blaauboer (InBeeld), Maarten Rottschäfer (penningmeester), Manuel Aalbers, Jelle Adamse, Niels Al, Raffael Argiolu, Wilma Bakker, Els Beukers, Margot Deerenberg, Sebastian Dembski, Albertine van Diepen, Mendel Giezen, Joram Grünfeld, Nadav Haran, Eva Heinen, Carla Huisman, Robert Kloosterman, Femke Kloppenburg, Melika Levelt, Sabine Meier, Renee Nycolaas, Olivia Somsen, Ineke Teijmant, Thijs Terpstra, Frans Thissen, Thijs Turel, Els Veldhuizen, Rick Vermeulen, Samantha Volgers, Clémentine Vooren, Hilde van Wijk , Michel van Wijk Rechten © Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie,

Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen op gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Fotografie Alle fotografie door Marcel Heemskerk tenzij anders vermeld. Drukwerk Dékavé, Alkmaar Dit nummer is mede tot stand gekomen door financiële steun van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Habiforum en Leven met Water

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Redactioneel

P. 3

Redactioneel Water We zijn het nieuwe jaar afgetrapt met stevige vorst. Tijdens dit schrijven wordt de eerste toertocht op natuurijs geschaatst. Nederland is in de ban van het ijs en natuurlijk wordt er gespeculeerd: Is er honderd jaar na de eerste Elfstedentocht kans op een zestiende tocht? Nederland heeft van oudsher een haat-liefde verhouding met water. We zijn echte waterrecreanten, zowel ’s zomers als ’s winters, maar we hebben ook heel wat gevechten tegen het water geleverd. Dit nummer staat in het teken van water. Water is een actueel onderwerp en staat hoog op de beleidsagenda van de overheid. In dit nummer wordt vanuit verschillende invalshoeken aandacht besteed aan het onderwerp. Wat opvalt aan alle artikelen is dat water vaak een onderbelicht onderwerp is voor beleids- en plannenmakers. Waterbeheerbeleid volgt vaak op een calamiteit. Vaak is een overstroming nodig om een beslissing tot een dijkverzwaring te kunnen nemen. In gebiedsontwikkeling is water vooral een aspect dat geld kost, en dus wordt gekeken hoe water kan worden ingezet om opbrengsten te genereren (bijvoorbeeld wonen aan het water). De functie van waterberging is daaraan ondergeschikt. Ook de relatie tussen water en stedenbouwkundig ontwerpen is in de loop van de twintigste eeuw vervaagd. De civiele techniek is zover ontwikkeld dat stedenbouw die natuurlijke waterlopen of landschappelijke vormen volgt niet meer nodig is. We hogen partieel op en leggen daar een nieuw stuk stad op aan, ongeacht de oorspronkelijke ondergrond. Alhoewel de laatste jaren de aandacht voor water in grote mate is toegenomen, is water nog onvoldoende een vanzelfsprekend onderwerp in het werkproces van professionals. Mede door financiële steun van het Ministerie van VROM, Habiforum en het kennisimpulsprogramma Leven met Water heeft Rooilijn dit nummer kunnen maken. Op deze plek wil Rooilijn hen bedanken. Wellicht dat we met dit nummer het waterbewustzijn van professionals een stap verder kunnen helpen.

Annemarie Maarse Hoofdredacteur Rooilijn ([email protected])

Rooilijn

Inhoud

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Inhoud

Stelling “Waterhuishouding is slechts een obstakel in ruimtelijke planvorming”

5

Maarten Claassen 6 Achtergrond Waterbeleid volgt calamiteit? Positieve consequenties van calamiteiten en de trends van het Nederlandse waterbeleid sinds de jaren zeventig Margo van den Brink en Mark Wiering 14 Groene daken Een multifunctioneel en innovatief concept voor waterberging nader bekeken Bart Ebbink, Jeroen Klooster en David van Moppes

Het belang van bouwrijp maken

22

De relatie tussen stedenbouwkundig ontwerpen en bouwrijp maken door de tijd heen Fransje Hooimeijer 28 Water bij gebiedsontwikkeling niet vanzelf klimaatbestendig Gebiedsontwikkeling biedt kansen voor de oplossing van het watervraagstuk die nog niet volledig benut worden Renske Gillissen en Jochem de Vries

InBeeld Tussen Coolsingel en kust 34

P. 4


50

Buitenlandse ervaringen laten zien dat beleid met aandacht voor veerkracht en weerbaarheid het overwegen waard is Johan Woltjer en Martin Winkel 58 Ontwerpen met water in Amsterdam Zuidoost Met behulp van ontwerpend onderzoek wordt de wateropgave beter geïntegreerd in het ruimtelijk ontwerpproces Inge Bobbink en Eric van der Kooij 66 Interview “Bij Haven Amsterdam heeft een omslag in het denken plaatsgevonden” Interview met Pito Dingemanse en Wim Vlemmix Michel van Wijk en Samantha Volgers 70 Recensies > De gentrification canon Gentrification. Loretta Lees, Tom Slater & Elvin Wyly Manuel Aalbers > Bewaakt de verworpenen der steden Urban outcasts. A comparative sociology of advanced marginality, Loïc Wacquant Wouter van Gent 73 Signalement > Nieuwe ideeën voor oude gebouwen: Creatieve economie en stedelijke herontwikkeling

Marcel Heemskerk


44

Polyrationeel grondbeleid kan een belangrijke bijdrage leveren aan de beheersing van de overstromingsrisico’s in riviergebieden Thomas Hartmann

74 Column Staatscourant R.I.P. O. Naphta

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

P. 5

Stelling

Stelling

Maarten Claassen

“Waterhuishouding is slechts een obstakel in ruimtelijke planvorming”

Het blikveld van de planoloog en stedenbouwkundige is niet altijd zo ruim dat water automatisch tussen de oren zit. Velen weten weinig af van de relatie tussen water en ruimtelijke ordening. Onbewust worden hierdoor kansen gemist en wordt het planproces gefrustreerd. Aan de andere kant zorgt het complexe krachtenveld rond gebiedsontwikkeling dat bijvoorbeeld economische of verkeerskundige motieven dominant zijn. Hierbij kan water bewust naar de achtergrond worden geschoven. Zo komt de waterbeheerder in de positie van een hindermacht, die het proces kan of moet frustreren om aan de minimale eisen te voldoen. Bovenstaande stelling verwoordt dan ook prima de huidige beleving van water in de ruimtelijke ordening. Onbekend maakt dus onbemind. Te vaak blijkt dat interactie tussen water en ruimtelijke ordening onvoldoende is. Mindere ervaringen leven langer voort en voor mooie voorbeelden moet verder gekeken worden. Onder tijdsdruk of afwijkende belangen kiest de ruimtelijke ordenaar er soms bewust voor om de waterbeheerder niet op tijd te betrekken in de planvorming. ‘Water als hindermacht’ transformeren naar ‘water als toegevoegde waarde in de planvorming’ is de opgave waar zowel ruimtelijk ordenaar als waterbeheerder voor staan. Water is een breed en op vele lagen ingrijpend thema. In alle ruimtelijke processen en schaalniveaus speelt water een rol. Het gaat daarbij om waterhuishouding, maar bijvoorbeeld ook om drinkwater, afvalwater, grondwater, energie uit water en waterecologie. Het is lastig alle waterthema’s op het juiste tijdstip en in de juiste vorm en taal aan te bieden. Voor de waterbeheerder is het al lastig alles integraal te benaderen, laat staan om een goed beeld te krijgen van hoe dit in de multidisciplinaire afwegingen binnen de ruimtelijke

ordening goed tot haar recht kan komen. Een uitdaging waar de waterbeheerder voor staat. Nieuwe wetgeving zorgt ervoor dat ook water vroegtijdig in de ruimtelijke ordening moet worden betrokken en afgestemd. Dit is vastgelegd met de verplichting op de watertoets, een woord waar niemand verliefd op is. De essentie van het procesinstrument is mooi. Het opent de deur tussen ruimtelijk bevoegd gezag en waterbeheerder. De invulling is een tweede. Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht kiest minimaal voor een proactieve houding bij ruimtelijk planadvies, maar streeft naar een partnerrol met brede kijk in alle projecten waar dit effectief is. Deze ambitie wordt waargemaakt door een flink team procesmanagers en adviseurs vanuit Waternet om zo de meerwaarde van water in de ruimtelijke ordening te bewerkstelligen. Deze netwerken gebiedsgerichte benadering moet zorgen voor innovatieve en creatieve oplossingen. Water kan een grote ruimtelijke kwaliteit aan een gebied geven. Het meenemen van alle wateraspecten kan zorgen voor een robuust en mooi ontwerp. Deze constatering heeft ertoe geleid dat de Dienst Ruimtelijke Ordening gemeente Amsterdam en Waternet momenteel werken aan een bewustwordingstraject voor water bij ruimtelijke ordenaars. Zodoende kan vanuit een gezonde interesse, water optimaal worden geïntegreerd in het ontwerp. Inspiratie, creativiteit en durf zal zorgen voor aansprekende voorbeelden. Voorbeelden die Amsterdam als waterbestendige stad op de kaart blijven zetten.

Maarten Claassen ([email protected]) is teamleider planadvies bij Waternet.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Waterbeleid volgt calamiteit?

P. 6

Waterbeleid volgt calamiteit? Margo van den Brink en Mark Wiering

FV: Plan Ooievaar (1987)

Europese Kaderrichtlijn Water (2000 e.v.)

FV: Notitie ‘Omgaan met Water’ (1985)

FV: Rapport Club van Rome ‘Limits to Growth’ (1972)

FV: Kabinetsvisie ‘Andere Overheid’ (2003)

Trend 1: Van sector naar systeem

FV: Film Al Gore ‘An Inconvenient Truth’ (2006)

FV: Levende Rivieren (1992)

FP: De afsluiting van de Oosterschelde (1970-1976)

Trend 2: Van kansreductie naar risicobeheer Parlementaire Enquête Bouwnijverheid (2002) Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2003-2004)

FP: De rivierdijkversterkingen (1970-1995)

FE: Sandoz ramp (1986)

Trend 3: Van technocratie naar interactie FE: Orkaan ‘Katrina’ in New Orleans (2005)

FE: Hoogwaters in het rivierengebied (1993 en 1995) FP: De autosnelweg door Amelisweerd (1970-1982)

1970

1980

Figuur 1: Drie centrale trends in waterbeheer (pagina 11)

1990

2000

2008

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 7

Achtergrond

“Geef ons heden ons dagelijks brood en af en toe een watersnood” verzuchten waterbeheerders nogal eens. De Tweede Deltacommissie heeft de Nederlandse problemen weer onderstreept: een stijgende zeespiegel, hoogwater vanuit zee en rivieren en een dalende bodem. Overstromingen waren steeds van groot belang om het nut en de noodzaak van de grote publieke waterwerken aan te geven. Maar het waterbeheer wordt niet alleen aangespoord door calamiteiten.

De watersnoodramp van 1916 was de aanleiding voor de afsluiting van de Zuiderzee en de stormvloed van 1953 gaf de doorslag voor de Deltawerken en de verkorting van de kustlijn met ongeveer zevenhonderd kilometer. Het lijkt alsof het waterbeleid de calamiteit volgt. Toch is dat niet altijd het geval. Gedurende de overgang van de zestiger naar de zeventiger jaren vond een omslag plaats in het Nederlandse waterbeheer zonder een ramp als directe aanleiding. In een terugblik over de laatste vier decennia kunnen drie belangrijke nieuwe trends worden onderscheiden die de grondslagen hebben gelegd voor het huidige waterbeheer en die zowel de inhoud van het beleid als de wijze van beleid maken betreffen. De eerste trend heeft betrekking op de toenemende mate van systeemdenken in het waterbeheer, inclusief de ecologisering ervan. De tweede trend is de veranderende kijk op de watergebonden veiligheid in Nederland en de derde en laatste trend betreft de geleidelijke introductie van democratischinteractieve vormen van water governance.

Van sector naar systeem De ontwikkeling van een sectorale oriëntatie naar een toenemend systeemgerichte oriëntatie is de eerste belangrijke trend in het waterbeheer. Deze trend is

ingegeven door de opkomst van de milieubeweging, de toenemende maatschappelijke aandacht voor milieuvraagstukken, de bloei van de ecologie en het (eco-) systeemdenken in de wetenschapsgemeenschap. Vooral de publicatie in 1972 van het Limits to Growth rapport aan de Club van Rome sloeg in Nederland in als een bom en leidde toe de daarop volgende geleidelijke ‘ecologisering van het waterbeheer’ (Disco, 2002). De gevolgen van de snelle bevolkingsgroei, verstedelijking en industrialisatie hadden in Nederland gezorgd voor een toenemende verontreiniging van het water. Flora en fauna waren aangetast en specifieke landschapstypen verdwenen. Dat het jaar 1970 daarvoor al was uitgeroepen tot het eerste natuurbeschermingsjaar, was tevens een uitdrukking van het groeiende milieubewustzijn. De voorgenomen waterstaatkundige ingrepen en de schade die deze werken zouden kunnen toebrengen aan natuur en milieu werd steeds vaker het onderwerp van maatschappelijk debat. Symbool voor deze confrontatie stond de discussie over de Oosterscheldedam. Deze dam was een van de laatste en ook een van de grootste onderdelen van het Deltaplan, dat was ontwikkeld naar aanleiding van de watersnoodramp van 1953 en voorzag in de volledige afsluiting van het Oosterschelde

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


estuarium. In het begin van de jaren zeventig ontstond echter een massaal protest tegen deze dam, vooral vanuit milieuorganisaties. De geplande afdamming van de Oosterschelde zou veel schade toebrengen aan het zoutwaterecosysteem en de bijbehorende Zeeuwse mossel- en oesterteelt. De Rijkswaterstaat, die in eerste instantie vasthield aan de uitvoering van het oorspronkelijke plan, werd al snel gedwongen een alternatief plan te ontwikkelen dat zowel veilig als ecologisch acceptabel was. Uiteindelijk werd in 1976 besloten om de Oosterschelde af te sluiten met een beweegbare stormvloedkering. Onder normale omstandigheden staan de schuifdeuren open waardoor het bijzondere getijdensysteem behouden kan blijven. In geval van nood, zoals tijdens een zware storm, al dan niet in combinatie met een springvloed, kunnen ze volledig worden gesloten. Daarmee eindigde de Oosterscheldecontroverse met een politiek compromis. Gaandeweg groeide het besef bij de Rijkswaterstaat dat het streven naar veiligheid en bewoonbaarheid niet geheel los kon staan van het streven naar gezond en schoon water. Om dit handen en voeten te geven en om de nieuwe ecologische doelstellingen te incorporeren, nam Rijkswaterstaat steeds meer biologen en ecologen aan. Exemplarisch is de oprichting van een speciale milieuafdeling binnen de Delta Dienst, de dienst die verantwoordelijk was voor de uitvoering van de Deltawerken. Midden jaren tachtig raakte de ecologisering van het waterbeheer in een stroomversnelling. De ontdekking van problemen met de waterkwaliteit en de toegenomen kennis van het water leidden tot de introductie van de systeembenadering met zowel het hydrologische als het ecologische als basis. Voortaan moest het ecologisch functioneren van het watersysteem als uitgangspunt van beleid dienen. De notitie Omgaan met Water uit 1985, in grote mate van de hand van de eerste bioloog in de top van Rijkswaterstaat, Henk Saeijs, heeft in dit verband een cruciale rol gespeeld. In deze notitie en in de bijbehorende befaamde diaserie werd de nieuwe aanpak, onder de noemer ‘integraal waterbeheer’, voor het

P. 8

eerst als beleidslijn gepresenteerd. Bij het beheer van oppervlaktewater en grondwater moest voortaan niet alleen rekening worden gehouden met alle aspecten van het watersysteem zelf (interne integratie), maar ook met alle andere relevante maatschappelijke belangen en beleidsterreinen (externe integratie). Daarmee was de kern van de nieuwe aanpak een zorgvuldige afstemming van de interne en externe samenhangen van watersystemen om vervolgens dienovereenkomstig beleid te maken. Het idee achter integraal waterbeheer was dus om afstand te doen van de vaak eenzijdige behartiging van één sectoraal belang door één overheidsorgaan. Hoewel de notitie Omgaan met Water niet onmiddellijk breed werd omarmd, zou de benadering wel vrij snel navolging krijgen. De verschijning in 1987 van een inspirerend voorbeeld, Plan Ooievaar, droeg hier in belangrijke mate aan bij. Uitgaande van de ecosysteembenadering bevatte dit plan een pleidooi om de grote rivieren, ofwel het riviersysteem, zoveel mogelijk in hun natuurlijke toestand terug te brengen, zonder daarbij afbreuk te doen aan de sociaal-economische functies van de rivieren. Het plan verbond ecologische en economische doelstellingen met het waterkwaliteitsen het waterkwantiteitsbeleid. Vanwege het integrale karakter van het plan vond het veel weerklank bij de waterbeleidsmakers (Van Heezik, 2006). In 1986 vond de Sandozramp plaats. Door een brand in een opslag van het Zwitserse chemiebedrijf Sandoz kwam een grote hoeveelheid giftig bluswater in de Rijn terecht, die stroomafwaarts een massale vissterfte veroorzaakte. Door deze ramp kreeg de ecologisering van het waterbeheer en de internationale samenwerking in het Rijnstroomgebied een extra impuls. In de Derde Nota Waterhuishouding, uitgebracht in 1989, werd de nieuwe aanpak geformaliseerd. Concrete beleidsdoelen en maatregelenpakketten moesten ertoe leiden dat de nieuwe aanpak ook daadwerkelijk in de praktijk gebracht werd. Het integrale waterbeheer stond geheel centraal in de Vierde Nota Waterhuishouding, welke uitkwam in 1998. In het huidige tijdsbestek is de

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


Europese Kaderrichtlijn Water, welke werd vastgesteld in het jaar 2000, de drijvende kracht achter het verdergaande watersysteemdenken en de ecologisering van het waterbeheer.

Risicobeheer Een tweede belangrijke trend in het waterbeheer heeft te maken met de watergebonden veiligheid in Nederland. Deze trend zou echter pas na de hoogwaters van 1993 en 1995 tot ontwikkeling komen. Het toenemende systeemdenken en de introductie van integraal waterbeheer leidde aanvankelijk, de stormvloedkering in de Oosterschelde uitgezonderd, nauwelijks tot veranderingen in de uitgangspunten en in de praktijken van het risicobeheer. Dit is vooral zichtbaar in de langdurige controverse over de geplande rivierdijkversterkingen na de watersnoodramp van 1953. Al snel nadat het project van start ging in 1970 werd Rijkswaterstaat verweten te handelen als ‘Attila op de bulldozer’: de dijkversterkingsplannen zouden veel schade toebrengen aan het typische Nederlandse rivierenlandschap, aan de natuurlijke rijkdom van het gebied en aan de monumentale bebouwing, zoals de karakteristieke dijkhuizen. De rivierdijkversterkingen werden uitgesteld en er ontstond een patstelling, die ruim twintig jaar zou voortduren. Jarenlang heerste in het rivierengebied een strijd over het nut en de noodzaak van dijkversterking en over de inpassing in het rivierenlandschap van waterstaatswerken, ondanks adviezen van vele riviercommissies. De weerstand en protesten tegen de voorgenomen dijkversterkingen werden ruw doorbroken door twee bijna-rampen: de hoogwaters van 1993 en 1995. Deze bijna-rampen werden door de waterbeleidsmakers op twee manieren aangegrepen. Allereerst werd razendsnel consensus bereikt over het bestaande beleid, namelijk het versneld uitvoeren van de rivierdijkversterkingen met vormen van spoedwetgeving (de oorlogswetgeving volgens sommigen), rekening houdend met landschaps-, natuur-, en cultuurhistorische waarden, de zogenaamde LNC-waarden (Wiering & Driessen, 2001). Daarnaast echter, werden de hoogwaters aangegrepen om vast te stellen dat we op deze weg juist niet verder moeten gaan.

P. 9

Teruggrijpend op ideeën uit de ecologie en het watersysteembeheer besluiten waterbeleidsmakers een nieuwe veiligheidsfilosofie te ontwikkelen. Was het traditionele denken hoofdzakelijk gebaseerd op kansreductie en een strikte scheiding tussen land en water, nu werd voorzichtig begonnen met het reflecteren op een mogelijk ander perspectief op het beheersen van overstromingsrisico’s. Dijken en andere waterkerende kunstwerken zouden altijd belangrijk blijven maar de kans op een overstroming kon ook anders worden verkleind, namelijk door het nemen van innovatieve ruimtelijke maatregelen. De overtuiging groeide dat het waterbeheer moest worden ingesteld op ‘water accommoderen’ en op ‘leven met het water’, in plaats van op ‘water keren’ en op ‘vechten tegen het water’. Belangrijke nieuwe veiligheidsconcepten die werden geïntroduceerd waren dan ook ‘ruimte voor water’ en ‘ruimte voor de rivier’. De centrale gedachte was dat we niet langer met de rug naar de rivier toe moeten leven maar dat we traditionele technische maatregelen moeten combineren met ruimtelijke maatregelen en het water recht in het gezicht moeten durven kijken. Terwijl de dijkversterkingen nog in volle gang waren, werd de omslag in het waterveiligheidsbeleid door de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat in 1996 formeel bekrachtigd met de presentatie van de beleidslijn Ruimte voor de Rivier (Van Heezik, 2006). Ontwikkelingen die de verbreding en verlaging van het winterbed in de toekomst zouden kunnen belemmeren werden niet langer toegestaan. De manier waarop en waar precies de afvoercapaciteit van de rivieren vergroot zou moeten was echter vooralsnog onduidelijk. Daar wordt in de tweede helft van de jaren negentig in een aantal verkennende studies onderzoek naar gedaan. In het jaar 2000 komen twee belangrijke beleidsdocumenten uit, die de nieuwe waterveiligheidsstrategie verder uitwerken en formaliseren: het advies van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw en het kabinetsstandpunt Anders omgaan met water. Onderdeel van de nieuwe veiligheidsstrategie waren niet alleen ruimtelijke buitendijkse maatregelen (zoals het afgraven van uiterwaarden) maar ook de meer

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


ingrijpende ruimtelijk binnendijkse maatregelen (zoals het verleggen van dijken en de aanleg van retentie- of overloopgebieden). Bovendien moet een aantal ruimtelijke reserveringen het mogelijk maken om de in de toekomst noodzakelijke rivierverruimende maatregelen te kunnen realiseren. Onder andere binnen het programma Ruimte voor de Rivier, dat in 2002 van start is gegaan, worden deze maatregelen verder uitgewerkt (zie ook Van den Brink & Meijerink, 2006). Sinds de hoogwaters van 1993 en 1995 is de focus echter niet meer eenzijdig gericht op kansreductie. Het beperken van de gevolgen van een overstroming werd langzaamaan ook steeds belangrijker gevonden, een ontwikkeling die werd versterkt door de toenemende kennis over en publieke gewaarwording van negatieve gevolgen van de klimaatverandering. Vooral de watersnoodramp in New Orleans door de orkaan Katrina in 2005 en de film An Inconvenient Truth van Al Gore, die uitkwam in 2006, hebben geleid tot toenemende bewustwording van de risico’s van het leven achter hoge dijken. Voorbeelden van maatregelen die de gevolgen van een overstroming beperken zijn het stellen van voorwaarden aan het ruimtegebruik achter de dijken, het bouwen van drijvende woningen en huizen op palen en het opstellen van waarschuwingssystemen en evacuatieplannen. De nieuwe risicobenadering bestaat dus uit innovatieve, deels ruimtelijke maatregelen om de kans op een overstroming te reduceren enerzijds en maatregelen om de gevolgen van een overstroming te beperken anderzijds. Hiervan is een belangrijk gevolg dat in Nederland een veel sterkere samenhang is ontstaan tussen de beleidsvelden water en ruimtelijke ordening.

Richting interactie De derde en laatste trend betreft niet de inhoud van het beleid als wel de wijze van beleid maken. Nederland ontleent haar identiteit gedeeltelijk aan de waterstaatkundige expertise van de ingenieurs, die lange tijd in relatieve autonomie aan waterrijk Nederland konden bouwen en schaven. Deze beleidsaanpak past echter niet meer bij de multiwereld van het hedendaagse

P. 10

governance debat. Vooral in de jaren vijftig en zestig had Rijkswaterstaat een bijna onaantastbare positie. In een tijd van verdergaande specialisatie en verwetenschappelijking, gecombineerd met de naoorlogse mentaliteit van opbouwen en handen uit de mouwen, werd veel waarde gehecht aan de technische zekerstelling van veiligheid. Waterstaatshistorici spreken ook wel van de technocratisch-wetenschappelijke periode in het Nederlandse waterbeheer. Het waren de jaren van de Deltawerken, waarin Rijkswaterstaatingenieurs werden gezien als watertovenaars (Den Doolaard, 1947) en van zowel politiek als maatschappij het mandaat hadden gekregen om problemen op te lossen (Bosch & Van der Ham, 1998). Het tij keerde aan het begin van de jaren zeventig. De opkomst van de milieubeweging had niet alleen de introductie van een meer systeemgerichte oriëntatie van het waterbeheer tot gevolg maar bracht bovendien vormen van democratisering van de samenleving met zich mee, die schoksgewijs in bepaalde beleidsarena’s ten volle tot uiting kwamen. De controverses rondom de afsluiting van de Oosterschelde en de rivierdijkversterkingen zijn reeds genoemd. Symbolisch voor de ‘onttroning’ van Rijkswaterstaat was echter ook een niet-watergebonden strijdtoneel, namelijk de langdurige controverse rondom de aanleg van de autosnelweg A 27 door het landgoed Amelisweerd. Hoewel de actiegroep Amelisweerd een alternatief tracé had ontwikkeld dat het bos op het landgoed zou ontzien, was Rijkswaterstaat van mening dat als de A 27 er zo niet kwam, het verkeer elders zou vastlopen. De strijd escaleerde en eindigde in 1982, toen actievoerders het bos hadden bezet om het te beschermen. Met behulp van de ME en bulldozers heeft Rijkswaterstaat het bos ontruimd om de autosnelweg alsnog te kunnen aanleggen. Door deze vaak langdurige controverses viel Rijkswaterstaat gedurende de jaren zeventig en tachtig hard van zijn voetstuk. Burgers, actiegroepen en andere overheidsorganisaties wensten meer invloed en inspraak in de besluitvorming rondom grote infrastructurele werken. Het mandaat werd als het ware ingetrokken (Lintsen e.a., 2004).

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


De controverses waren voor Rijkswaterstaat de aanleiding om nieuwe wegen in te slaan. In het begin van de jaren negentig, toen het economisch weer wat beter ging, besloot Rijkswaterstaat een interactieve planningsbenadering te ontwikkelen. In dat kader werden projecten opgezet zoals het Infrastructuur Laboratorium en Fysica van Samenwerking. Omdat deze projecten vooral een experimenteel karakter hadden, vond in eerste instantie slechts een marginale doorvertaling plaats naar de praktijk. Aan het begin van de eenentwintigste eeuw, vooral in de periode van 2000 tot 2004, vonden echter ontwikkelingen plaats die voor zowel voor Rijkswaterstaat als voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat de aanleiding waren om deze nieuwe werkwijze verder te ontwikkelen en daadwerkelijk te institutionaliseren. Allereerst was het functioneren van het ministerie en van Rijkswaterstaat onderwerp van een politiek debat over het projectmanagement van grote infrastructurele werken. De Parlementaire Enquête Bouwnijverheid (2002) stelde de vermeende corruptie van Rijkswaterstaatambtenaren aan de kaak en de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2003-2004) bekritiseerde de vele vertragingen en budgetoverschrijdingen van de Betuweroute en de hogesnelheidslijn-Zuid. Daarnaast stonden het ministerie en Rijkswaterstaat onder invloed van een meer algemeen politiek en ook publiek debat over de gewenste ‘modernisering van de overheid’. Behalve een reorganisatie van de overheid was een belangrijk doel van de Kabinetsvisie Andere Overheid (2003) ook het steeds vaker en meer uitbesteden van taken aan andere publieke en ook private partijen. Met behulp van bijvoorbeeld het afsluiten van convenanten moesten overheidsorganisaties veel meer gaan sturen op hoofdlijnen om op die manier ruimte te creëren voor lokale en regionale initiatieven en oplossingen. In reactie op deze debatten wordt het staat-in-de-staat imago van Rijkswaterstaat steeds verder afgebouwd. De neoliberale golf leidde al tot een scheiding der machten binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het

P. 11

in 2002 opgerichte Directoraat-Generaal Water (DG Water) gaat voortaan het waterbeleid ontwikkelen en Rijkswaterstaat is per januari 2006 formeel geherpositioneerd als agentschap, als het uitvoerings- en beheersorgaan van het ministerie. Met de introductie van water governance probeert DG Water nu de doelen van het actieprogramma Andere Overheid te incorporeren en aan te sluiten bij de decentralisatietendens en de gebiedsontwikkeling in de ruimtelijke ordening. Deze nieuwe sturingsfilosofie is bovendien noodzakelijk geworden door de steeds sterker ruimtelijke benadering van het waterveiligheidsbeleid. Het waterbeheer is in toenemende mate afhankelijk geworden van andere partijen en speelvelden, in het bijzonder in de ruimtelijke ordening. Daarmee maakt de technocratische werkwijze van de waterstaatsingenieurs de laatste jaren steeds meer plaats voor democratisch-interactieve vormen van governance.

Beleid volgt op calamiteit? In het voorgaande zijn drie centrale trends in het waterbeheer onderscheiden: van sector naar systeem, van kansreductie naar risicobeheer en van technocratie naar interactie. Geïnspireerd op Lintsen, Disco en Geels (2004), bevat figuur 1 (pagina 6) een visuele weergave van deze drie trends, uitgezet op een tijdschaal en geduid tegen de achtergrond van verschillende fenomenen die verandering kunnen verklaren. Het is vooral bedoeld als een heuristisch model, dat de mate van verandering aangeeft en daarmee ook het belang van een calamiteit voor de waterbeleidsontwikkeling. Wat betreft de verschillende fenomenen die verandering kunnen verklaren, kan op basis van theorieën over beleidsverandering allereerst een onderscheid worden gemaakt tussen focusing events (Birkland, 1998) en focusing projects (Lowry, 2006). Focusing events zijn onverwachte natuur- of maatschappelijke rampen die een grote impact hebben en vaak aanleiding geven tot radicale beleidsverandering. Net als focusing events kunnen ook focusing projects, vaak omstreden projecten binnen een bepaald beleidsveld, leiden tot verschil-

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


lende gradaties van beleidsverandering. In aanvulling hierop onderscheiden wij bovendien focusing visions. Deze bevatten nieuwe ideeën en visies op de koers van het waterbeheer, welke vaak van groot belang zijn in processen van beleidsverandering. In het waterveiligheidsbeleid kunnen we niet om de rol van focusing events heen. Voorbeelden hiervan zijn de stormvloed van 1953, de hoogwaters in 1993 en 1995 en de watersnoodramp in New Orleans in 2005 door de orkaan Katrina. Deze rampen en bijna-rampen waren vooral aanleiding om bestaande ideeën en ontwerpen te realiseren die al op de plank lagen en/of al eerder door regeringscommissies waren geadviseerd. Anders geformuleerd, de focusing events leidden niet tot geheel nieuwe ideeën, maar functioneerden als katalysatoren van verandering en zorgden doorgaans voor herwaardering van de Waterstaat. Hoewel na de bijnaoverstromingen in het rivierengebied eerst een terugval of regressie plaatsvindt (zo snel mogelijk de dijken op orde), worden de bijna-overstromingen ook onderdeel van een argumentatie om juist niet verder te gaan op het traditionele pad van alleen dijkversterking. De bijna-overstromingen komen symbool te staan voor de noodzaak om het water meer ruimte te geven. De ramp door orkaan Katrina in New Orleans leidt, in combinatie met de verbeelding en het vertoog van Al Gore in zijn film An Inconvenient Truth en in de context van de klimaatverandering, tot een toenemend bewustzijn van de risico’s van het leven achter hoge dijken. Dit leidt tot de verdere ontwikkeling van maatregelen om de gevolgen van een overstroming te beperken. Dijkversterking blijft daarbij een cruciaal onderdeel van onze wijze van hoogwaterbescherming, wat zeer recent nog is benadrukt door de Tweede Deltacommissie. Het is daarmee de vraag in hoeverre daadwerkelijk sprake is van een stijgende lijn richting risicobeheer. Enerzijds lijkt geen sprake van verandering, want we blijven dijken bouwen en de overheid blijft daarvoor vooralsnog de hoofdverantwoordelijke. Anderzijds worden echter in toenemende mate structurele ruimtelijke maatregelen ontwikkeld en wordt een steeds groter belang toegekend aan gevolgbeperking.

P. 12

De relatie tussen calamiteit en de aard van beleidsverandering is dus een ingewikkelde. Als een calamiteit niet de initiator van verandering is maar vooral leidt tot een versnelling van reeds bestaande beleidslijnen, moet de beleidsverandering die we tóch aantreffen van elders komen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de combinatie van de trend van het toenemende systeemdenken en de democratiseringsgolf. De maatschappelijke onvrede met de technocratische wijze van werken (schade aan natuur en milieu), gecombineerd met nieuwe kennis en ideeën over het ecologisch functioneren van watersystemen, manifesteerde zich in de zogenaamde focusing projects. Het belangrijkste politieke strijdtoneel, zoals algemeen erkend (Disco, 2002; Meijerink, 2005), is de controverse rondom de afsluiting van de Oosterschelde. Dit strijdtoneel maakte een pijnlijke omslag duidelijk: in korte tijd waren de successen van de waterstaatsingenieurs verworden tot milieurampen van de eerste orde. De eenzijdige blik gericht op veiligheid en bewezen techniek moest worden ingeruild voor een ingreep die oog had voor milieuaspecten. Andere belangrijke focusing projects waren de controverse rondom de geplande rivierdijkversterkingen en de controverse rondom de autosnelweg door Amelisweerd, welke vooral ook belangrijk waren voor de heroriëntatie op de wijze van beleid maken. Naast deze focusing projects is ook de kennisontwikkeling en de rol van ideeën van groot belang geweest voor de ontwikkeling van het waterbeheer. Belangrijk voor zowel de trend van het systeemdenken als die van het risicodenken waren bijvoorbeeld de focusing visions Omgaan met Water uit 1985 en de visies Plan Ooievaar uit 1987 en Levende Rivieren uit 1992. Integraal waterbeheer is een leidend principe geworden en heeft consequenties voor het waterkwaliteitsbeleid, het waterkwantiteitsbeleid als ook voor de wijze van beleid maken. De Europese Kaderrichtlijn Water zet nog weer een stap verder door van integraal waterbeheer en stroomgebiedsbeheer een internationale opgave te maken.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


Terugkijkend op deze schets van de historie van het waterbeheer in de afgelopen veertig jaar, kan geconcludeerd worden dat focusing events van belang zijn als katalysatoren van verandering. Zij leiden tot tijdelijke verschuivingen op de politieke en maatschappelijke agenda en zij dienen om urgentie en importantie van problemen aan te geven. Soms zelfs worden zij gebruikt in eigen frames van belanghebbenden: zowel ter legitimatie van het traditionele pad van dijkversterking als ter legitimatie van de noodzaak van een nieuw veiligheidsconcept.

P. 13

Margo van den Brink ([email protected]) is werkzaam als onderzoeker bij de leerstoelgroep Planologie van de Radboud Universiteit Nijmegen. Mark Wiering ([email protected]) is als universitair docent verbonden aan de leerstoelgroep Milieu en Beleid van de Radboud Universiteit Nijmegen.

Literatuur Birkland, T.A. (1998) ‘Focusing events, mobilization, and agenda setting’,

Journal of Public Policy, jg. 18, nr. 1, p. 53-74 Bosch, A. & W. van der Ham (1998) Twee eeuwen Rijkswaterstaat: 1798-1998, Europese Bibliotheek, Zaltbommel Brink, M. van den & S. Meijerink (2006) ‘De spagaat van Verkeer en Waterstaat: het project Ruimte voor de Rivier’, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, jg. 77,

Daarnaast kan geconcludeerd worden dat het naast elkaar zetten van de drie trends helpt om de onevenwichtigheden, overeenkomsten en verschillen in de waterbeleidsontwikkelingen beter tot uitdrukking te laten komen. Zo redeneert de Europese Kaderrichtlijn Water hoofdzakelijk vanuit een watersysteembenadering en wordt deze benadering vooral als relevant gezien voor het waterkwaliteitsbeleid. Waterveiligheid heeft, zo lijkt het, altijd een status aparte gehad in Nederland, terwijl deze trend in belangrijke mate samenhangt met en voorkomt uit de watersysteemtrend. Dat blijkt vooral uit de brede omarming van het concept integraal waterbeheer. En daar waar de verschillende trends gelijk oplopen, zoals bijvoorbeeld in het geval van de democratiseringstrend en de ecologiseringsgolf, ontstaan rumoerige perioden waarin de verschillende ideeën over de inhoud van het waterbeleid en over de wijze van beleid maken in politieke strijdtonelen worden uitgevochten. Onder historici is het een bekend gezegde: in de meest recente periode worden altijd meer veranderingen ontdekt dan in een minder recente periode, simpelweg omdat de onderzoekers er deel van hebben uitgemaakt of zelfs nog steeds uitmaken. Hoe de trends zich verder zullen ontwikkelen en of en hoe de in kaart gebrachte veranderingen zich zullen voortzetten, kan daarom alleen de toekomst uitwijzen.

nr. 2, p. 22-26 Disco, C. (2002) ‘Remaking ‘nature’: the ecological turn in Dutch water management’, Science, Technology and Human Values, jg. 27, nr. 2, p. 206-235 Doolaard, A. den (1947) Het verjaagde water, Querido, Amsterdam Heezik, A. van (2006) Strijd om de rivieren: 200 jaar rivierenbeleid in Nederland, HNT Historische Producties/Rijkswaterstaat, Haarlem/Den Haag Lintsen, H.W., N. Disco & F. Geels (2004) ‘Hoe innovatief is de Rijkswaterstaat? Een langetermijn-analyse van de wegen, rivieren en kustverdediging (19502000)’, Tijdschrift voor waterstaatsgeschiedenis, jg. 13, nr. 1, p. 13-28 Lowry, W. (2006) ‘Potential focusing projects and policy change’, The Policy

Studies Journal, jg. 34, nr. 3, p. 313-335 Meijerink, S.V. (2005) ‘Understanding policy stability and change: the interplay of advocacy coalitions and epistemic communities, windows of opportunity, and Dutch coastal flooding policy 1945-2003’, Journal of European Public Policy, jg. 12, nr. 6, p. 1060-1077 Wiering, M.A. & P.P.J. Driessen (2001) ‘Beyond the art of diking: interactive policy on river management in the Netherlands’, Water Policy, jg. 3, nr. 4, p. 283-296

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

P. 14

Bart Ebbink, Jeroen Klooster en David van Moppes

Groene daken

Groene daken te Haarlem (Noord-Holland)

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

P. 15

Uit klimaatscenario’s van het KNMI komt naar voren dat extreme neerslaghoeveelheden zullen toenemen. Dit vraagt om maatregelen die de capaciteit voor waterberging in het stedelijke gebied vergroten. Zowel op het gebied van duurzaamheid als van leefbaarheid zijn groene daken een innovatief en creatief concept. Maar is het ook een haalbare en betaalbare oplossing? En welke voordelen biedt een groen dak op het gebied van ruimtelijke ordening?

De laatste jaren staat het onderwerp milieu hoog op de diverse overheidsagenda’s. Met name de thema’s duurzaamheid en leefbaarheid zijn populaire begrippen geworden. Bij duurzaamheid kan gedacht worden aan het verminderen of compenseren van de CO2-uitstoot, het ontwikkelen van alternatieven voor energieproductie en duurzaam waterbeheer in de wijk en stad. De ontwikkeling en opkomst van het concept groene daken valt ook binnen deze categorieën. Eén van de belangrijkste functies van groene daken is, het bergen van water, oftewel waterretentie, een voor Nederland heel actueel thema. Hier ligt in dit artikel de focus op. Daarnaast wordt geschetst hoe groene daken een verbindende factor kunnen zijn op het snijvlak van ruimtelijke inrichting en watermanagement. De aanleiding voor dit artikel is een onderzoek ter onderbouwing van de maatregel ‘Groene daken’ in het Waterplan 2 van de gemeente Rotterdam. Hoofddoel hierbij was te onderzoeken in welke mate groene daken als een creatieve en innovatieve oplossing een significante bijdrage kunnen leveren aan de waterberging in de stad. Er is een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uitgevoerd om de effecten van groene daken monetair te kunnen beoordelen, om zo een stimuleringsprogramma van de gemeente te kunnen onderbouwen.

Klimaatverandering Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) ontwikkelt regelmatig klimaatscenario’s. Dit zijn consistente en plausibele beelden van een mogelijk toekomstig klimaat. Ze geven aan in welke mate temperatuur, neerslag en wind kunnen veranderen bij een bepaalde mondiale klimaatverandering. Uit de meest recente klimaatscenario’s van het KNMI (Van den Hurk e.a., 2006) komt een aantal gemeenschappelijke kenmerken van de klimaatverandering in Nederland naar voren. Ten eerste laten ze zien dat de opwarming doorzet. Hierdoor komen zachte winters en warme zomers vaker voor. Verder worden de winters gemiddeld natter en ook de extreme neerslaghoeveelheden nemen toe. Ten derde neemt de hevigheid van extreme regenbuien in de zomer toe, maar het aantal zomerse regendagen wordt juist minder. Tot slot blijft de zeespiegel stijgen. Vooral in de steden in de Randstad komt het water vaak van vier kanten. Vanuit de (grote) rivieren, de Noordzee, de lucht, en de grond. Binnen deze context heeft ‘duurzaam omgaan met water’ duidelijk meerdere dimensies, waaronder veiligheid, hergebruik, de wateropgaven en ook inrichtingsprincipes als stedelijk water. Maatregelen die de capaciteit van de waterberging vergroten bieden onder andere een oplossing om de extreme neer-

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

Waterretentie en vertraging

Wadi te Helden (Limburg)

slaghoeveelheden op te kunnen vangen. De maatregelen kunnen op verschillende schaalniveaus toegepast worden, namelijk op perceel-, straat- of wijkniveau. Elke maatregel kent een niveau waarop deze het meest optimaal functioneert. Zo wordt op wijkniveau bij voorkeur een vijver, watergang of leiding toegepast. Op straatniveau zijn wadi’s of infiltratiebuizen veel gekozen waterbergingsvergrotende maatregelen. Bij een wadi worden straten en daken van woningen afgekoppeld van de riolering. Het regenwater dat op deze verharde oppervlakken valt wordt via een regenwaterriolering of over het maaiveld afgevoerd naar een wadi waar het kan infiltreren in de bodem, of vertraagd kan worden afgevoerd naar het oppervlaktewater. Op deze manier wordt voorkomen dat relatief schoon water naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie gaat en wordt tevens bereikt dat het grondwater wordt aangevuld. Indien de ruimte beperkt is, kan een ondergrondse infiltratievoorziening een oplossing bieden. Een infiltratiebuis is een drainerende buis omhuld met kiezel. Het water in de infiltratiebuis kan geleidelijk in de grond infiltreren. Als de infiltratiebuis vol is wordt het water via een overstort naar de doorlopende rioolbuis gebracht (Elsevier Waterwijzer, 2002). Op perceelniveau zijn er meerdere maatregelen mogelijk, variërend van een regenton tot een groen dak.

Een groen dak is een dak van een woning, kantoorgebouw of garage, dat bedekt is met begroeiing en beplanting. Het groene dak zorgt zowel voor waterretentie als het vertragen van de afvoer van hemelwater naar het rioolstelsel. Het vertragingseffect heeft een positief effect op de momentane belasting van de riolering, doordat het een afvlakking van de af te voeren hoeveelheden kan veroorzaken. Er is onderscheid te maken tussen extensieve en intensieve groene daken. Extensieve groene daken bestaan uit een dunne laag substraat met gras, kruiden, mos en/of sedum als vegetatie. Deze daken zijn niet zwaar met een gewicht van twintig tot tweehonderd kilogram per vierkante meter, waardoor ze meestal geen aangepaste dakconstructie vergen en ook op bestaande gebouwen gemaakt kunnen worden. Extensieve groene daken zijn in beginsel niet toegankelijk behalve voor onderhoud en hebben een waterbergend vermogen van ongeveer dertien millimeter per vierkante meter groen dakoppervlak. Bij intensieve daken is de substraatlaag dikker en de vegetatie is divers. Een intensief dak kan bestaan uit gras en lage planten, maar ook uit struiken en bomen. Uiteraard heeft een intensief groen dak een steviger constructie nodig en vergt het meer onderhoud dan een extensief dak. Naast een begroeiing kunnen op deze daken ook paden, terrassen en eventueel zelfs een vijver gemaakt worden. Zowel wat betreft uiterlijk, gebruik als onderhoud zijn deze groene daken min of meer vergelijkbaar met gewone tuinen. Een dergelijk dak weegt al gauw driehonderd tot zelfs meer dan vijftienhonderd kilo per vierkante meter en vergt een aangepaste dragende

P. 16

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

P. 17

Vegetatielaag (sedumplantjes/kruiden/grassen)

Substraatlaag

Filterdoek

Drainagelaag (kuipjes)

Beschermdoek

Wortelwerende/waterkerende laag

Dak/draagconstructie

Dwarsdoorsnede van een groen dak

dakconstructie. Een intensief groen dak heeft een waterbergend vermogen van vijfentwintig millimeter per vierkante meter groen dakoppervlak.

Groene daken multifunctioneel Naast de hierboven genoemde waterbergende en vertragende capaciteiten hebben groene daken nog diverse andere eigenschappen. Eén van de belangrijke voordelen van een groen dak is dat hiermee ruimtewinst kan worden behaald. De totale ruimtewinst die groene daken kunnen opleveren varieert met de wateropgave in het betreffende gebied. Vooral in dichtstedelijke gebieden met concurrerende ruimteclaims, is er vaak weinig ruimte beschikbaar voor conventionele waterbergingspartijen als vijvers. De hoge druk op de openbare ruimte heeft in dichtstedelijke gebieden tot hoge grondprijzen geleid. Functies die niet direct geld opleveren, zoals groen en water ten behoeve van retentie, zijn uit de kern van het economische centrum verdreven. De kennis van groene

daken als potentieel van onbenutte ruimte, waarmee meer leefruimte gerealiseerd kan worden, is tot op heden beperkt (Vuurde & Smolders, 2007). Daken van met name parkeervoorzieningen, winkels en kantoren worden vaak niet behandeld als volwaardig planonderdeel van een stedelijk project. Hiermee blijft een areaal aan kostbare vierkante meters onbenut. Wanneer dit gegeven gekoppeld wordt aan de vraag naar ruimte voor verschillende functies in dichtstedelijk gebied, ontstaat een reeks van interessante mogelijkheden. Meervoudig ruimtegebruik en groene daken lijken hiermee onlosmakelijk met elkaar verbonden. In de tweede plaats hebben groene daken een isolerende werking. Dit uit zich bijvoorbeeld in het dempen van geluid, waardoor overlast van (vlieg)verkeer behoorlijk kan worden gereduceerd. De geluidsreductie per woning met een groen dak vergeleken met woningen met reguliere daken kan oplopen tot zes dB(A), al moet hierbij worden aangetekend dat dit sterk afhangt

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

van de stedelijkheid van de locatie en het woningtype. Isolatie heeft daarnaast ook effect op de temperatuur in het pand. In de zomer blijven panden koeler, terwijl in de winter het groene dak de kou juist buiten houdt. Hierdoor kan behoorlijk bespaard worden op energiekosten en daarmee ook op de uitstoot van CO2. Bij een woning met een groen dak kan een besparing op het gasverbruik oplopen tot tien procent, vergeleken met het gasverbruik van een woning met een geïsoleerd regulier dak. Groene daken kunnen ook een bijdrage leveren aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. De planten op het groene dak kunnen namelijk zowel fijnstof en stikstofoxiden afvangen. Groene daken hebben ook invloed op het zogenaamde Urban Heat Island effect (hittestress). Dit heeft te maken met de gemiddelde temperatuur die in het stedelijk gebied vele graden hoger kan liggen dan in het omringende gebied, vooral ‘s nachts. Kort gezegd komt dit doordat een dichtstedelijk gebied met veel asfalt, beton en zwarte bitumen daken overdag veel warmte opneemt en vasthoudt die ‘s nachts blijft hangen en maar gedeeltelijk wordt losgelaten. Met toenemende periodes van hitte heeft dit ook zijn weerslag op de bewoners en bezoekers van dit gebied. Hitte heeft vaak een stressverhogend effect op mensen, iets wat bekend staat als hittestress. Groene daken kunnen een significante bijdrage leveren aan het reduceren van het hittestress effect doordat een groen dak de hitte van overdag minder opneemt en vasthoudt. Bovendien koelt de waterdamp vanuit planten de omringende lucht. Ten slotte kunnen groene daken een bijdrage leveren aan de totale hoeveel-

Groene daken

heid groen in een stedelijk gebied. Een groene omgeving heeft een duidelijk positief effect op het gevoel van welzijn en welbevinden van mensen. Dit is een gevolg van een combinatie van de hierboven beschreven effecten plus het feit dat het voor een mens prettiger is om op een groen dak of tegen een groene muur met bijbehorende biodiversiteit aan te kijken in plaats van beton of bitumen. De bovengenoemde functies kunnen daarmee een bijdrage leveren aan de leefbaarheid van een stedelijke omgeving. Dit is relevant in het kader van de verwachte klimaatveranderingen in Nederland.

Buitenland In diverse landen buiten Nederland wordt al aardig aan de weg getimmerd op het gebied van groene daken. In Noord-Amerika zijn diverse steden die een verregaand programma met betrekking tot groene daken hebben. Zo is in 2004 in Toronto (Canada) een eerste studie gedaan naar de haalbaarheid en effecten van groene daken (Banting & Doshi, 2005). Dit resulteerde in een subsidieprogramma in 2006, dat perfect past binnen de strategie omtrent groene daken van Toronto. Een laatste ontwikkeling is de ‘Toronto Green Standard’, die vanaf september 2009 geïmplementeerd moet zijn. Deze standaard moet richting geven aan het milieuvriendelijk ontwerpen, bouwen en inrichten van gebouwen en landschappen. Ook in Chicago (VS) is men al lange tijd bezig met groene daken. In 2005 is een subsidieprogramma in werking gesteld dat nog steeds met succes functioneert. Tot oktober 2006 is in de stad al ruim negentig-duizend vierkante meter groen dak gerealiseerd, waarvan het groene dak op het stadhuis een van de eerste en meest bekende

P. 18

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

Het dak van het Marriott Hotel in Victoria, Canada (foto: www.pnwra.com)

Het dak van de ‘Mountain Equipment Co-op’, Toronto, Canada (foto: www.416style.com)

P. 19

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

toepassingen is (Chicago Department of Environment, 2008). Ook dichter bij huis zijn er steden aan te wijzen die een pioniersrol spelen ten aanzien van het aanleggen van groene daken. Stuttgart bijvoorbeeld was de eerste stad ter wereld (sinds 1986) die groene daken promootte met financiële prikkels. De gemeente Stuttgart heeft een praktische brochure over groene daken samengesteld (Döveling, 2003). Deze bevat aanwijzingen hoe het dak moet worden opgebouwd en welke plantensoorten het goed doen op een groen dak. In Bazel bieden groene daken en groene wanden een oplossing om in een dichtbebouwde stad groen aan te brengen. De gemeente gaat zelfs zo ver om groene daken verplicht te stellen bij nieuwbouw. De groene daken verbeteren volgens de gemeente de leefomgeving en ze herbergen een veelvoud aan flora en fauna.

Nederland Een MKBA is een middel om het rendement van groene daken te berekenen. Binnen de MKBA wordt onderscheid gemaakt tussen het private rendement, voor de individuele bewoner/eigenaar, en het maatschappelijke rendement, voor de stad als geheel (Klooster & Van Moppes, 2008). Ondanks het feit dat groene daken geen nieuw verschijnsel meer zijn, blijken weinig ‘harde’ (meet)gegevens voorhanden over de effecten. Veel van de aangetroffen effectinformatie berust op veronderstellingen of op proefopstellingen. Vanwege de beperkte harde informatie zijn in de analyse conservatieve aannames gedaan over de mogelijk te verwachten positieve effecten. Het vervangen van daken door reguliere bitumen daken is als nulalternatief gekozen.

Groene daken

Het projectalternatief Groene Daken kent meerdere varianten. Deze varianten verschillen naar extensieve en intensieve daken, het oppervlak gerealiseerde groene daken als aandeel van het geschikte dakoppervlak, de eigenaar van het dak en de verwachte levensduur van een groen dak (twintig of veertig jaar). Daarnaast is de analyse op drie ruimtelijke schaalniveaus uitgevoerd, namelijk per stadsdeel, per geclusterd gebied (dichtstedelijk, stedelijk, landelijk of bedrijventerreinen) en voor de stad Rotterdam als geheel. Aan de kostenkant is duidelijk dat de aanleg en onderhoud van een groen dak duurder is dan een regulier, bitumen dak. Daarnaast is een intensief groen dak flink duurder dan een extensieve variant. Aan de private baten kant zijn de functies voor inpandige geluiddemping en verminderd energiegebruik het grootst. Luchtkwaliteit en waterretentie zijn de belangrijkste maatschappelijke baten. De bijdrage van groene daken aan de wateropgave in Rotterdam varieert gemiddeld tussen vier en negentien procent. Ten slotte blijkt ook binnen dichtstedelijk gebied het positieve effect van groene daken op het hittestress effect. De conclusie van de kostenbatenanalyse luidt dat het maatschappelijk rendement positief is in het centrum en dichtstedelijke gebied van Rotterdam. Hier is het maatschappelijk gezien dus rendabel om groene daken aan te leggen. Vanuit de optiek van de gemeente zijn groene daken overigens altijd een aantrekkelijke investering aangezien het publieke rendement in alle stadsdelen positief is. Het private rendement van groene daken is echter negatief. Ook in dichtstedelijk gebied blijft het voor een privé-eigenaar of gebruiker financieel gezien niet lonend om een groen dak aan te leggen.

P. 20

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Groene daken

De gemeente Rotterdam heeft, naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek als tweede gemeente (na Groningen) in Nederland een subsidieregeling voor groene daken ingesteld. Sinds juli 2008 krijgen particulieren vijfentwintig euro per vierkante meter groen dak, onder bepaalde voorwaarden. Er is voor 2008 een half miljoen euro beschikbaar gesteld voor subsidies. Ook voor de komende jaren zal geld voor de aanleg van groene daken gereserveerd worden.

Toekomstperspectief Groene daken zijn een maatregel op perceelniveau die op een hoger ruimtelijk schaalniveau een efficiënte oplossing vormt om water te bergen en om het vertraagd af te voeren naar de riolering. Groene daken bieden tevens mogelijkheden voor geluidsreductie, verbetering van de luchtkwaliteit, vermindering van de hittestress en het toevoegen van groen in stedelijk gebied. Het concept Groene Daken is in het buitenland aan populariteit aan het winnen. Hoewel we in Nederland nog niet zo ver zijn als in sommige andere landen, zijn er toch al eerste successen te melden. Voornaamste oorzaak hiervan is het feit dat doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en leefbaarheid bij diverse overheden steeds vaker op de agenda komen te staan. Groene daken worden in dit kader ook steeds vaker gezien als een innovatieve en creatieve oplossing voor diverse problemen op dit gebied. Individuele burgers en bedrijven kunnen worden gestimuleerd om te kiezen voor een groen dak door ze tegemoet te komen in de kosten in de vorm van een subsidieregeling. Dit proces is begonnen in landen als Canada en Duitsland, maar geniet ook

P. 21

in Nederland steeds meer navolging. Het initiatief van Groningen en Rotterdam wordt overwogen door het Stadsdeel Centrum in Amsterdam, en de gemeenten Amstelveen, Arnhem en Den Haag. Bart Ebbink ([email protected]), Jeroen Klooster ([email protected]) en David van Moppes ([email protected]) zijn werkzaam als adviseur bij ARCADIS Nederland BV, bij respectievelijk de divisie Mobiliteit, Water en Water.

Literatuur Banting, D., e.a. (2005) Report on the Environmental Benefits

and Costs of Green Roof Technology for the City of Toronto, Department of Architectural Science, Ryerson University, Toronto Chicago Department of Environment (2008) A Guide to Rooftop

Gardening. From the City of Chicago Richard M. Daley, Mayor, Chicago Döveling, J. (2003) Dachbegrünung – aber wie?, Landeshauptstadt Stuttgart, Stuttgart Elsevier Waterwijzer (2002) Hemelwater in de praktijk , Reed Business, Amsterdam Gemeente Rotterdam, Waterschap Hollandse Delta, Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard & Hoogheemraadschap van Delftland (2007), Waterplan 2:

Werken aan een aantrekkelijke stad , Gemeente Rotterdam, Rotterdam

Hurk, B. van den, e.a. (2006) KNMI Climate Change Scenarios 2006 for the Netherlands. KNMI Scientific Report WR 2006-01, KNMI, De Bilt Klooster, J.P.G.N. & D.A.F. van Moppes (2008) Groene daken

Rotterdam. Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse, ARCADIS Nederland BV, Rotterdam Vuurde, P.M.F. & D.H.P. Smolders (2007) Groene Daken

in Tilburg, Onderzoek naar nut, instrumentarium en haalbaarheid, HAS KennisTransfer, ’s Hertogenbosch

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 22

Fransje Hooimeijer


Boven: Hoogste Terp in Nederland te Hegebeintum Onder: Delft: Landschapsstructuur is stadsstructuur

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 23

Sinds het integraal ophogen van bouwgrond in de jaren dertig populair werd, is het bouwrijp maken losgekoppeld van het stedenbouwkundig ontwerp. Ervan uitgaande dat het cultuurlandschap de karakteristieken van het watersysteem in zich draagt, zouden deze bij de herinrichting van een gebied ingezet moeten worden. Een aantal voorbeelden van de relatie tussen bouwrijp maken en het stedenbouwkundig ontwerp in Rotterdam zet aan tot het denken over de toekomst van het bouwrijp maken.

Het advies van de Deltacommissie Samen werken met water dat op 3 september 2008 is gepresenteerd, bevat slechts één punt over de problematiek rondom regen- en grondwater. Namelijk het baseren van nieuwbouwplannen op fysisch ongunstige locaties, op kosten-baten afweging en de kosten van lokale besluiten niet afwentelen. Dit punt verwijst naar het toenemende risico op wateroverlast in de laaggelegen polders van Holland door frequentere, hevige regenbuien. Tegelijkertijd is in deze gebieden de vraag naar stedelijke functies het meest urgent. In de dichtbebouwde, verharde polders is maar weinig berging aanwezig en daardoor kans op flinke waterschade. Om berging te maken kan een bepaald percentage oppervlaktewater in een (te ontwikkelen) gebied worden aangebracht. De inrichting van de waterhuishouding wordt echter ook bepaald door de manier waarop de gronden bouwrijp worden gemaakt, bijvoorbeeld door integraal- of partieel ophogen of ophogen met lichtgewicht materiaal, woonplatvormen, grondwaterverlaging of zandbanen.

en hoogheemraadschappen wordt echter alleen naar het percentage oppervlaktewater gekeken. Dat is jammer omdat een samenspel tussen deze elementen een nieuwe methode van bouwrijp maken en wellicht ook een nieuwe stadsvorm kan opleveren. Dit wordt waarschijnlijk mede veroorzaakt door het feit dat bouwrijp maken een van de meest onderbelichte technieken in de bouwwereld is. Als kennisopbouw en ontwikkeling van deze techniek ontbreekt, hoe moet in de toekomst dan ingespeeld worden op de veranderende omstandigheden?

Ook waterhuishoudkundige aspecten als de hoogte van het grondwaterpeil (standaard 1,20 m onder het maaiveld), de benodigde pompcapaciteit en de hoeveelheid berging in het percentage oppervlakte water worden door de methode van bouwrijp maken bepaald. Door de waterschappen

De eerste vormen van bouwrijp maken zijn de simpele keuze om op natuurlijk hoger gelegen plaatsen te gaan wonen, het bouwen van terpen en veel later dijken. Dit levert de droge, hoge basis op van de in Holland gelegen historische steden zoals de terp-, geestgrond-, rivier-, kust-,

Vormen van bouwrijp maken Segeren en Hengeveld (1984) definiëren het bouwrijp maken van terreinen als volgt; “de kunde van het afstemmen van de plaats van bestemmingen van stedelijke gebieden op de bodemgesteldheid en de waterhuishouding en de techniek van het geschikt maken van de bodem en de waterhuishouding voor deze stedelijke bestemmingen.” In de tijd kunnen zeven methoden onderscheiden worden.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

burcht-, dijken damsteden. Het gebruik van de grond wordt volledig bepaald door de grondcondities en het watersysteem. Voorspoed en groei leiden al gauw tot een uitbreiding op de omliggende slappe veengrond, die eigenlijk niet geschikt is om te bebouwen. De tweede methode van bouwrijp maken is het ontwateren van grondgebied door het graven van grachten en het gewonnen land op te hogen langs de kades (de cunettenmethode). Met deze methode wordt de balans tussen grond en aarde feitelijk niet aangetast, alleen bruikbaar gemaakt. De derde methode ontstond met het uitvinden van de molen en het stoomgemaal, zodat een grondwaterpeilverlaging kon worden gerealiseerd. Ophogen tot boven het grondwaterpeil is daarbij niet meer nodig, alleen de wegen moeten met zand worden gestabiliseerd. Deze methode is heel ingrijpend omdat het veenpakket door de ontwatering inklinkt en er nog meer gepompt moet worden. Tot aan de twintigste eeuw vindt uitbreiding van steden plaats op natte, slappe gronden, op basis van kennis door ervaring en met een grote samenhang tussen techniek en ontwerp. Het bouwrijp maken wordt gedaan op basis van de landschapsstructuur die herkenbaar is in de stadsstructuur. In de twintigste eeuw ontstaat de systematische en wetenschappelijke kennisontwikkeling en de professionalisering van civiele ingenieurs en stedenbouwers. Water als ruimtelijk functioneel element wordt minder belangrijk en het oorspronkelijke landschap wordt onder een plak zand weggestopt. De vierde methode is het opspuiten van een laag zand (integraal ophogen). Dit wordt aan het begin van de twintigste eeuw ontwikkeld en gaat hand in hand met de grootschalige uitbreiding van de steden. De grote schaal van integraal ophogen past bij de nieuwe industriële bouwpraktijk. Bovendien wordt het bouwrijp maken een aangelegenheid voor technici en kunnen stedenbouwers hierop elk gewenst plan realiseren. De ontwerpen richten zich meer


op infrastructuur dan op het oorspronkelijke landschap of watersysteem. Dit is technisch, financieel en ook voor de planning een stuk handiger. Een variant op het integraal ophogen wordt in de jaren zeventig ontwikkeld doordat ecologie een belangrijk aspect wordt van de ruimtelijke ordening. Voor deze vijfde methode (partieel ophogen) worden bestaande landschappelijke structuren gebruikt als basis voor de groenstructuren. In deze periode ontstaat ook het ophogen met lichtgewicht materialen zoals polystyreen (de zesde methode). Daarbij is op langere termijn geen last van zakkingen die bij het integraal en partieel ophogen wel optreden. Nadeel is alleen de hoge prijs. Ook de zevende methode, de gehele wijk op palen zetten met zogenaamde woonplatvormen is erg kostbaar. Deze ontwikkelingen binnen het bouwrijp maken, drijven op meerdere kennisvelden (drijfkracht, hydrologie, hydraulica, grondmechanica, fundering en drainage), een groot aantal activiteiten, betrokken partijen, tijd en geld. Echter door de verdeling over verschillende kennisvelden is geen sprake geweest van kennisopbouw. Nederlandse wetenschappers en technici vonden in het verleden hun taalgebied te klein en de kennis over het bouwen op natte gronden een vanzelfsprekende zaak. De enige officiële publicatie over bouwrijp maken is die van Segeren en Hengeveld (1984).

Het voorbeeld Rotterdam Het is bijzonder dat een zo belangrijk aspect van ruimtelijke ordening in Nederland zo onderbelicht is gebleven. Alleen in Rotterdam, dat op het gebied van bouwrijp maken een mooi palet biedt, is bij Gemeentewerken een afdeling die zich richt op het ontwikkelen van deze kennis. In hetzelfde jaar dat Segeren en Hengeveld hun boek uitbrengen,

P. 24

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 25

toepassing, pas zeven jaar na het opspuiten (1931) wordt het gerealiseerde plan goedgekeurd.

Opspuiten van de in Blijdorp veroorzaakte verstuiving

komt Gemeentewerken met het rapport Methoden van bouwen woonrijp maken in de gemeente Rotterdam. Dit rapport geeft een mooi overzicht van de methoden die er zijn, waar ze zijn toegepast en wat de vooren nadelen zijn. In Rotterdam is tot de Tweede Wereldoorlog voornamelijk gebruik gemaakt van de cunettenmethode (zandbanen), behalve bij de wijken Blijdorp en Hoboken, die door opspuiten van zand integraal zijn opgehoogd. Na de oorlog worden verschillende methoden gebruikt en na de jaren zestig komt het accent vooral te liggen op het integraal ophogen. Conclusie van het rapport is dat op basis van grondgebruik, woningdifferentiatie, investeringen, onderhoudskosten en fasering van de bouw het integraal ophogen nog steeds de voorkeur verdient. Het integraal ophogen door middel van opspuiten wordt toegepast op het moment dat de industriële werkwijze ook tot de praktijk van de stadsuitbreidingen doordringt. Blijdorp is hier een mooie illustratie van. Het grootste voordeel dat in het rapport wordt genoemd, is het feit dat het stedenbouwkundig plan door het opspuiten losgekoppeld wordt van het bouwrijp maken. In feite worden het dan twee afzonderlijke, opeenvolgende fasen, die geen wederzijdse beïnvloeding hebben. In Blijdorp is dit zeker van

Deze ontkoppeling van het bouwrijp maken en het stedenbouwkundige plan betekent dat de karakteristieken van het grondgebied geen rol meer spelen in het stedenbouwkundig ontwerp. Dat is ook te zien aan het ontwerp van Blijdorp, dat als twee druppels water lijkt op het plan van H.P. Berlage voor Amsterdam Zuid. De infrastructuur als belangrijkste hoofdstructuur en het water en groen als een soort schaduwstructuur is echter wel afdoende geweest voor een werkzaam watersysteem. Het verwijderen van de zich professionaliserende disciplines van civiele techniek en stedenbouw is daarmee een feit dat ook zichtbaar is in het ontwerp en de constructie van poldersteden.

Casus Park Zestienhoven Inmiddels is sprake van een comeback en loopt Rotterdam op kop door de techniek van het water opnieuw aan de stedenbouw te koppelen. Rotterdam Waterstad 2035 en het Waterplan 2 zijn pogingen om met de combinatie van techniek en ruimtelijke ontwikkelingen, een in de toekomst duurzame stad te maken. Hiermee keert dus wel het water terug in de stedelijke ontwerpen, maar wordt nog steeds het integraal ophogen gehanteerd als beste methode van bouwrijp maken. In de Rotterdamse stadsinbreiding Park Zestienhoven is de wateropgave in een vroeg stadium opgenomen in de plan-vorming. Voor het bouwrijp maken is besloten voor integraal ophogen van de nieuwe woonbuurten, maar met behoud van de grote groenstructuren eromheen. Volgens de regels van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard is tien procent oppervlaktewater opgenomen. Rudimenten van de voormalige polderstructuur zijn opgenomen in het nieuwe open watersysteem, dat alternerend met ondergrondse verbindingen een grof grid vormt. Deze

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


Proefverkaveling in park zestienhoven (september 2008)

watergangen worden na het integraal ophogen weer uitgegraven. De keuze voor het integraal ophogen is ingegeven door de zeer slechte omstandigheden in het plangebied, het is er erg nat en slap, met een zeer hoge kwel. Ondanks pogingen het masterplan, met alle mogelijke invalshoeken op het gebied van water, zo duurzaam mogelijk te maken, komen in de huidige uitwerking van het plan toch problemen voor die de relatie tussen techniek en ontwerp markeren. De eis van het hoogheemraadschap van tien procent oppervlaktewater is deels aan de zuidrand van het plangebied gepland, in de vorm van een brede hoofdwatergang met rietzone langs de hoger gelegen boezemdijk van de polder, de zogenaamde steilrand. Deze watergang is door ontwerpers getekend, uitgaand van het benadrukken van de landschappelijke structuur van de steilrand en het hiermee realiseren van een nieuwe recreatieve en ecologische structuur. Bij de uitwerking

van deze watergang blijkt echter dat de enorme kwel die het plangebied teistert het financieel onmogelijk maakt om een brede watergang te maken. Alleen een dure bodemverzwaring kan voorkomen dat de kwel de bodem zou openbreken en zout water het milieu in het gebied zou aantasten. Ondanks technisch en financieel onderzoek tijdens de planvorming komen deze problemen pas naar voren als technisch diepgaande berekeningen worden gemaakt in de uitvoeringsfase. Bovendien is de locatie van de watergang deels gekozen op basis van de ontwerpmotieven en niet alleen op basis van de techniek of grondcondities. Het masterplan is een concessie van wensen vanuit techniek, ontwerp en geld. Al in eerdere fasen van planvorming is het belangrijk dat al deze aspecten zoveel mogelijk in balans zijn. De brede watergang was dus technisch en financieel niet mogelijk en moet anders ontworpen worden. Op historische kaarten zagen ontwerpers in de zone van de gedachte

P. 26

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


watergang roze vlekken en overhoeken van niet bruikbare plekken. Deze structuur is toepasbaar door de oude watergang te laten liggen en er een nieuwe naast te leggen waardoor eilanden ontstaan met een geheel eigen milieu. De logica van deze vormgeving is gebaseerd op de regels van het water, de hydrologie, een constant gegeven dat net als de karakteristieken van het grondgebied als een soort tijdmachine de condities voor grondgebruik vormt.

De toekomst Gezien de wateropgave in de nabije toekomst heeft het ontwikkelen van een nieuwe stad bij voorkeur zijn basis in hydrologische processen en het oorspronkelijke landschap. Ten aanzien van de keuze voor het bouwrijp maken en het ontwikkelen van nieuwe methoden van bouwrijp maken zal een denkslag gemaakt moeten worden. Hiervoor is kennisopbouw- en ontwikkeling nodig en zal de relatie tussen het bouwrijp maken en het stedenbouwkundig ontwerp opnieuw gedefinieerd moeten worden. Verandering in behoeften, inzichten en eisen op het gebied van stedelijke inrichting, milieubeheer, werkomstandigheden, kwaliteit van de bouw en klimaat vragen om andere oplossingen en ook om gedragsverandering in de bouwen woonrijp sector. Wellicht zijn zelfs de oudste vormen van bouwrijp maken weer potentiële ontwikkelingsmodellen.

P. 27

cruciaal element van het ontwerp. Naast de dimensies hoogte, breedte en lengte moet ook de vierde dimensie, de techniek van het water worden toegevoegd. De wateropgave van regen- en grondwater en de grondcondities kan ook op andere manieren worden opgelost dan met integraal ophogen en het inplannen van tien procent wateroppervlakte. De hydrologische cyclus kan anders belast worden door bijvoorbeeld het aanbrengen van een gescheiden rioolsysteem, groene daken, het afkoppelen van regenpijpen van het riool, ter plaatse infiltreren of ouderwets opvangen in een regenton om de plantjes mee water te geven. Zonder de ontwikkeling van nieuwe technieken en het erkennen van oude technieken van bouwrijp maken hebben klimatologische en maatschappelijke verschuivingen geen weerslag in stedenbouwkundige plannen. Het onderkennen van de verschillende wijzen van bouwrijp maken, en de verschillende meerwaarden die deze met zich mee kunnen brengen, biedt kansen om de wateropgave op een grondige manier in het planproces mee te nemen. Fransje Hooimeijer ([email protected]) is Kunst- en Cultuurwetenschapper en promoveert aan de faculteit Bouwkunde van de TU Delft op de relatie tussen het stedenbouwkundig ontwerp en waterhuishouding in Nederland.

Literatuur Burke, G. L. (1956) The making of Dutch towns, Clever-Hume Press, Londen

Het terugbrengen van de relatie tussen het stedenbouwkundig ontwerp en het bouwrijp maken (dat met het integraal ophogen verloren is gegaan) betekent dat er andere keuzes gemaakt moeten worden. Sinds het integraal ophogen is de keuze van bouwrijp maken gebaseerd op het productieproces, geld en onderhoud en niet op landschapskarakteristieken, grondcondities of waterhuishouding. Een stedenbouwkundig ontwerp kan niet alleen op een willekeurig landschapstype worden gebaseerd, techniek is eveneens een

Deltacommissie (2008) Samen werken met water:

bevindingen van de Deltacommissie 2008, Den Haag Gemeente Rotterdam, Waterschap Hollandse Delta, Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard & Hoogheemraadschap van Delftland (2007), Waterplan 2:

Werken aan een aantrekkelijke stad , Gemeente Rotterdam, Rotterdam Gemeentewerken Rotterdam (1984) Methoden van bouwen

woonrijp maken in de gemeente Rotterdam, Rotterdam Greef, P. de (2005) Rotterdam Waterstad 2035, Episode, Rotterdam Segeren, W.A. & H. Hengeveld (1984) Bouwrijp maken van

terreinen, Kluwer, Deventer

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Gebiedsontwikkeling niet vanzelf klimaatbestendig

P. 28

Renske Gillissen en Jochem de Vries


Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 29

Overal in Nederland zijn ze te vinden: gebiedsontwikkelingsprojecten. Het zijn projecten waarin geprobeerd wordt om verschillende maatschappelijke en ruimtelijke opgaven tegelijkertijd en in samenhang aan te pakken. In een land waar de komende jaren veel ruimte voor water moet worden gecreëerd, lijkt het logisch dat hiervoor ook bij gebiedsontwikkeling veel aandacht is. Hoewel water in veel projecten een rol speelt, blijkt waterberging met het oog op klimaatverandering in deze projecten eigenlijk niet goed te worden meegenomen. Een gevoel van urgentie om water in klimaatbestendige vorm mee te nemen ontbreekt.

In de komende jaren moet er in Nederland veel ruimte voor water worden gecreëerd. Het nationaal beleid gaat uit van maximaal 490.000 hectare in 2050 (NIROV, 2005). Deze ruimte voor water moet klimaatbestendig zijn. De aanpassingen in het landschap en van het grondgebruik moeten er toe leiden dat de gevolgen van klimaatverandering “aanvaardbaar” zijn. Dat houdt in dat maatschappelijke ontwrichting door wateroverlast en watertekorten wordt voorkomen. Negatieve gevolgen van klimaatverandering moeten onder andere beperkt worden door de realisatie van een duurzaam regionaal watersysteem met “voldoende ruimte om extreme wateroverlastsituaties te voorkomen” (Ministerie van VROM e.a., 2007, p. 8). Deze opgave stelt de overheid voor nieuwe uitdagingen. Ten eerste zal, zoals een directeur van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het eens uitdrukte, de verwerving van de grond niet via de blauwe belastingenvelop verlopen (De Vries, 2003). Met andere woorden, de rijksoverheid zal niet simpelweg overgaan tot het met belastinggeld verwerven van de gronden om die vervolgens onder te laten lopen. Er moeten dus alternatieve financieringsbronnen worden aangeboord. Publiek-private samenwerking kan hierbij een belangrijke rol spelen. Het uitgangspunt van waterveiligheid als publiek goed

wordt echter weerspiegeld in een geheel publiek gefinancierde watersector. Samen ondernemen met private partijen past niet in deze traditie. Verder is de ruimteclaim van dien aard – de omvang van de provincie Utrecht – dat als ze opgeteld wordt bij alle andere claims er al snel een groot tekort aan ruimte ontstaat om alle maatschappelijke wensen te vervullen. De oplossing wordt gezocht in meervoudig ruimtegebruik waarbij de voor waterberging bestemde ruimte tegelijkertijd een andere functie vervult. Een probleem hierbij is dat de bestuurlijke werelden van de ruimtelijke ordening en waterbeheer van oudsher relatief gescheiden zijn en verschillende beleidsculturen kennen. De noodzakelijke bruggen tussen de twee beleidsterreinen zijn niet zomaar geslagen. Gebiedsontwikkeling lijkt een voor de hand liggende aanpak om de opgave zoals die hiervoor geschetst te lijf te gaan. Gebiedsontwikkeling is de nieuwste loot aan de boom van het planologisch jargon en staat voor een beleidsfilosofie waarbij verschillende – ruimtelijke en maatschappelijke opgaven tegelijkertijd en in samenhang worden aangepakt. De inhoud van de opgaven – en dus bijvoorbeeld niet bestuurlijke grenzen – bepaalt de begrenzing van het gebied. Verder is het idee dat deze integrale en gebiedsgerichte aanpak de ruimtelijke kwaliteit – gebruikswaarde,

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

belevingswaarde, toekomstwaarde – in een gebied kan verbeteren. Samenwerking tussen partijen binnen en buiten de overheid is een conditio sine qua non voor gebiedsontwikkeling; het tot stand komen van samenwerking is gebaat bij een gedeeld gevoel van urgentie. Ten slotte legt het discours van gebiedsontwikkeling sterk de nadruk op de noodzaak van het doorbreken van geijkte denken werkwijzen – ook wel systeeminnovatie genoemd – om zodoende tot vernieuwende en creatieve oplossingen te komen. Kortom, in theorie lijkt gebiedsontwikkeling een passend antwoord op de opgave om ruimte voor water te creëren; functiecombinaties, vernieuwende inrichtingsvoorstellen en intensieve betrokkenheid van publieke en private partijen. Om te bepalen of dit in de praktijk ook zo is, wordt in dit artikel een drietal casussen kort doorgelicht.

Blauwe Stad Een eerste voorbeeld van gebiedsontwikkeling is te vinden in het Oost-Groningse Oldambt waar het steeds slechter ging met de van oudsher belangrijke landbouw. De werkloosheid steeg en het voorzieningenniveau daalde. Om deze neerwaartse spiraal te stoppen, wilde men nieuwe bestaansmogelijkheden ontwikkelen. Toeristen en rijke vijftigplussers uit de regio en de Randstad op zoek naar een waterrijke en rustige woonomgeving zouden wellicht een nieuwe economische basis voor Oost-Groningen kunnen worden. Daarom werd op enkele honderden hectares landbouwgrond het Oldambtmeer aangelegd en ruimte gemaakt voor waterrecreatie, nieuwe natuur en 1500 woningen. In 2001 werd een contract getekend door de direct betrokken publieke en private partijen. Hoewel water in het project een grote rol speelde, werd pas vlak voor het begin van de werkzaamheden in 2004 een waterbergingsdoelstelling in de plannen opgenomen. Het waterschap werd echter geen contractpartner omdat zij geen risico wilde lopen en zich wilde richten op haar primaire taken


als waterbeheerder. In 2006 kreeg de kern ‘Blauwestad’ haar eerste bewoners. Tot en met 2008 loopt de verkoop van vrije kavels en woningen enigszins achter op schema. Vanaf het einde van dit jaar is het meer in principe geschikt voor waterberging, maar om de natuur in en rond het meer de kans te geven zich te ontwikkelen, wordt tot 2016 de voorkeur gegeven aan het gebruik van andere waterbergingsgebieden in de omgeving. Verwacht wordt dat na gebruik als waterbergingsgebied, het vijftien jaar duurt voordat de waterkwaliteit weer op het oude niveau – geschikt voor recreatie – terug is. Het gebiedsvreemde water dat in het geval van overlast moet worden geborgen heeft namelijk een veel lagere kwaliteit.

Wieringerrandmeer Het Wieringerrandmeer zou moeten ontstaan door een verbreding van het Amstelmeerkanaal tussen het voormalige eiland Wieringen en de Wieringermeerpolder. Net als bij de Blauwe Stad was een sociaal-economische impuls voor het relatief arme gebied het belangrijkste motief, naast het creëren van een waterbergingsgebied. De provincie Noord-Holland, de gemeenten Wieringen en Wieringermeer en een consortium van private partijen namen in 2006 zitting in een stuurgroep. In 2008 gaven alle partijen hun definitieve goedkeuring aan de uitvoering van het project. Het plangebied beslaat 1600 hectare, waarbinnen maximaal 2100 woningen gebouwd zullen worden, nieuwe natuur zal worden aangelegd en een meer wordt gecreëerd dat negen kilometer lang wordt en afwisselend 500 meter tot twee kilometer breed is. Het waterschap besloot in 2002 geen contractpartner te worden, omdat waterberging in het gebied niet noodzakelijk bleek en het vond dat een controle- en supervisie taak beter bij haar publieke rol paste dan een strategische rol (Woltjer & Al, 2005, p. 23). De waterhuishoudkundige situatie in het gebied zal na aanleg van het Wieringerrandmeer gecompliceerder zijn, zo verwacht het waterschap.

P. 30

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


IJsseldelta Zuid In Overijssel pogen de provincie en de gemeenten Kampen en Zwolle verschillende opgaven in de IJsseldelta te combineren. De aanleg van de Hanzelijn, de plannen voor opwaardering van de drukke N50 richting de Noordoostpolder, de woningbouwopgave in het gebied en de aanpak van de bottleneck in de IJssel bij Kampen in het kader van de PKB Ruimte voor de Rivier worden zoveel mogelijk in samenhang bekeken. In 2004 werd de IJsseldelta daarom in het verlengde van de Nota Ruimte aangewezen als voorbeeldproject ontwikkelingsplanologie. Het Ruimte voor de Rivierprogramma voorzag in eerste instantie in een zomerbedverdieping van de IJssel. De provincie en gemeenten gaven echter de voorkeur aan een bypass van Kampen naar het Vossemeer. Deze bypass zou continu bevaarbaar moeten zijn, waardoor een nieuw recreatiegebied ontstaat, de ontwikkeling van nieuwe natuur mogelijk is en bovendien een aantrekkelijk woonmilieu langs de bypass kan worden gecreëerd. Het waterschap ziet geen heil in een zogenaamde ‘blauwe bypass’ en geeft de voorkeur aan een groene variant, omdat dit de meest duurzame optie is waarvoor niemand hoeft te verhuizen en de waterhuishoudkundige situatie niet verslechtert. Eind 2008 wordt duidelijk of het Rijk de voorkeur voor een blauwe dan wel groene bypass overneemt.

De rol van water Wanneer de verschillende casussen met elkaar worden vergeleken valt een aantal zaken op. De eerste set van observaties betreft de rol van water in de projecten, de tweede het proces en de betrokkenheid van actoren. Bij de rol van water in de projecten valt ten eerste op, en dat is de belangrijkste conclusie, dat in geen van de drie projecten klimaatbestendigheid het leidende beginsel is om ruimte voor water te creëren. Bij de IJsseldelta Zuid is nog onduidelijk hoe het definitieve plan eruit zal zien, maar de huidige voorkeursvariant

P. 31

is niet optimaal klimaatbestendig. Zowel bij dit project als bij de Blauwe Stad blijkt dat economische motieven de boventoon voeren. In Groningen werd het waterschap pas laat betrokken en werd de waterbergingsdoelstelling in een vergevorderd stadium opgenomen, waardoor het niet mogelijk was om de eisen die dit aan de plannen stelde goed te integreren. Al met al lijkt regionaal economische achterstand wél maar klimaatverandering niet tot benodigde gevoel van urgentie te leiden. Bij het Wieringerrandmeer bleek er geen noodzaak het meer geschikt te maken als waterbergingsgebied. Het waterschap verwacht echter wel dat de waterhuishouding in het gebied na aanleg van het meer ingewikkelder zal worden. Verder wordt water vooral gezien als bindend element voor de verschillende planonderdelen dat de ruimtelijke kwaliteit kan verbeteren door de gebruiks- en belevingswaarde ervan. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan recreatie en de creatie van een aantrekkelijk woonmilieu, maar ook aan het terugbrengen van historische kenmerken. Hoewel het innovatief is water voor verschillende doelen in te zetten kent het een belangrijke tekortkoming. De focus ligt in deze voorbeelden sterk op het gebied zelf en niet op de relaties tussen het gebied en de soms noodzakelijkerwijs veel wijdere omgeving. Wat betreft de woningbehoefte is er nog wel oog voor vraag van buiten het gebied zelf, maar ten aanzien van het water lijkt oog voor de geografische context beperkt. De functie van nieuwe waterlichamen kan echter alleen goed beoordeeld worden als het watersysteem als geheel –dus ook buiten het plangebied- in ogenschouw wordt genomen. Zo is bij de Blauwe Stad en het Wieringerrandmeer relatief weinig aandacht voor de inbedding van het nieuwe meer in het systeem van watergebaseerde recreatie. Hierbij moet gedacht worden aan bereikbaarheid van de meren vanuit andere belangrijke watersportgebieden en de vraag of het nieuwe aanbod iets

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

toevoegt aan het bestaande in de omgeving. Overigens rijst ook de vraag of vanuit het perspectief van waterberging de locatie van de meren het meest optimaal is. Bij de keuze van gebieden waar ruimte voor water wordt gemaakt moet hiervoor het functioneren van het watersysteem op regionale of zelfs hogere schaal als uitgangspunt dienen. De wijze waarop de locatiekeuze van de meren tot stand is gekomen duidt er niet op dat dit een belangrijk criterium is geweest. Een valkuil voor een gebiedsgerichte benadering is mogelijk dat er een te exclusieve focus ontstaat op het gebied en de ruimtelijke relaties op andere schaalniveaus buiten beschouwing blijven.

Betrokkenheid van stakeholders Ten aanzien van het planproces en de betrokkenheid van stakeholders valt een drietal zaken op. Ten eerste is er een verschil tussen de projecten in de participatie van burgers gedurende het planvormingsproces. In de IJsseldelta werd hier veel aandacht aan besteed, met als gevolg in een vroeg stadium een breed draagvlak voor de plannen. Met name in de casus Wieringerrandmeer leidt gebrek aan lokaal draagvlak tot spanningen. Terwijl in Oost-Groningen de protesten tegen het onder water zetten van vruchtbare landbouwgrond en het aantrekken van rijke Randstedelingen inmiddels zijn verstomd, is in de kop van Noord-Holland de anti-Wieringerrandmeerlobby nog steeds groeiende. De verwerving van de resterende percelen – een derde is al aangekocht – zou het uitvoeringsproces daardoor aanzienlijk kunnen vertragen. Ten tweede verschillen de projecten als het gaat om de rol van marktpartijen. Zowel bij het Wieringerrandmeer als bij de Blauwe Stad is sprake van intensieve betrokkenheid van marktpartijen, bij de IJsseldelta zijn nog geen privaten bij het project betrokken. Om onzekerheden rond hun investeringen zoveel mogelijk


weg te nemen hebben private partijen een sterke neiging tot het in detail juridisch waterdicht maken van afspraken. Bovendien betrachten marktpartijen – vanuit concurrentie- en strategische overwegingen – een beperkte mate van openheid over hun doelstellingen en overwegingen. Deze juridificering van het planproces en geslotenheid heeft een aantal gevolgen. Ze leidt tot inflexibiliteit die vertragend kan werken, zoals bij het Wieringerrandmeer het geval was. Het consortium wilde inhoudelijke afspraken steeds nauwkeurig vastleggen, wat de voortgang niet ten goede kwam en bovendien de speelruimte gedurende het proces beperkte. Verder is het voor ‘buitenstaanders’ zoals volksvertegenwoordigers moeilijk te controleren hoe de risico’s zijn verdeeld tussen partijen. Het beeld dat oprijst is dat zowel bij de Blauwe Stad als bij het Wieringerrandmeer de provincies grote financiële risico’s moesten nemen om de planbegrotingen rond te krijgen en de voortgang te garanderen. Overigens staat de geslotenheid van het proces van samenwerking tussen private partijen en overheden op gespannen voet met Europese regels rond aanbestedingen, waar transparantie een belangrijk uitgangspunt is. De rol van de provincie, ten derde, is erg belangrijk in deze projecten. Ze zijn weliswaar niet de (enige) initiatiefnemer van de projecten, maar nemen al wel snel een leidende rol die cruciaal lijkt voor de voortgang. Hierbij gaat niet alles meteen goed en is er (hopelijk) sprake van een leerproces, met name waar het de eerder genoemde samenwerking met private partijen betreft. Waar de provincies duidelijk een nieuwe en voortrekkende rol beogen, worstelen de waterschappen met hun opstelling bij gebiedsontwikkeling. Als overheden met een nauw omschreven taakstelling, zijn ze erg terughoudend zich te committeren aan

P. 32

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


projecten waarin ook andere opgaven – als woningbouw – een rol spelen. Dit wordt al snel gezien als onverantwoorde omgang met het belastinggeld van ingezetenen, die ten slotte alleen voor watervraagstukken betalen. Er valt niet uit te sluiten dat door deze rol van het waterschap kansen worden gemist om de projecten klimaatbestendig te maken.

Geen synergie Hoewel oppervlakkig bekeken in de besproken projecten ruimte voor water gecombineerd wordt met andere doelstellingen, kan op dit moment niet gesproken worden over synergie. Daarvoor levert de ruimte die gecreëerd wordt te weinig op met betrekking tot het klimaatbestendig maken van het watersysteem. Om daadwerkelijk via gebiedsontwikkeling ruimte voor water te maken die klimaatbestendig is, moet rekening gehouden worden met een aantal punten. De belangrijkste voorwaarde is dat water in klimaatbestendige vorm één van de hoofddoelstellingen van een project is, gebaseerd op een door de betrokken partijen gedeeld gevoel van urgentie. Hier ligt mogelijk een belangrijke taak voor de waterschappen, die enerzijds in een vroegtijdig stadium van zich zouden moeten laten horen, maar anderzijds ook door provincies en gemeenten meer als een mee-ordenende partij gezien moeten gaan worden. Wanneer ruimte voor water een hoofddoelstelling van een plan is, is het van belang dat het ambitieniveau wat overige functies betreft hierop wordt aangepast omdat waterberging eisen stelt aan de inrichting en de waterkwaliteit binnen een gebied. Gezien de belangrijke rol van provincies op gebiedsniveau en de noodzaak om in PPS-constructies samen te werken, is bij deze partijen uitbreiding van kennis over innovatieve oplossingen en goede samenwerking met private partijen van belang. Er zou bijvoorbeeld nader onderzoek gedaan moeten worden naar hoe private

P. 33

partijen meer als probleemeigenaar bij projecten betrokken kunnen worden. Deze betrokkenheid kan enerzijds voortkomen uit morele overwegingen maar kan mogelijk ook worden gestimuleerd door het opnemen van op klimaatbestendigheid gerichte clausules in de Europese aanbestedingsregels, waardoor private partijen gedwongen worden zich hier meer op te richten. Renske Gillissen ([email protected]) studeerde vorig jaar als planologe af en is sinds kort werkzaam als adviseur bij de waterdienst van Rijkswaterstaat. Jochem de Vries ([email protected]) is als universitair docent verbonden aan de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur Gilissen, R.M. (2008) Ruimte voor water. Gebiedsontwikkeling

als kans? Masterscriptie planologie, Universiteit van Amsterdam Ministerie van VROM, Ministerie van V&W, Ministerie van LNV, Ministerie van EZ, Interprovinciaal overleg, VNG & Unie van Waterschappen (2007) Maak ruimte voor klimaat! Nationale

adaptatiestrategie, De interbestuurlijke notitie, Den Haag, Ministerie van VROM Nirov (2005) Alle zeilen bijzetten. Water en ruimtelijke

kwaliteit in de regio, Den Haag, Nirov De Vries, J. (2003) ‘Creatief met water’, Stedebouw en

Ruimtelijke Ordening, nr. 4, p. 17-19 Woltjer, J. & N. Al (2005) Strategic capacities in Dutch water

management and spatial planning, Paper gepresenteerd op het 45e congres van de European Regional Science Association, Amsterdam, Vrije Universiteit

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

InBeeld: Tussen Coolsingel en kust

P. 34

InBeeld

Tussen Coolsingel en kust Portret van de Rotterdamse haven Fotografie: Marcel Heemskerk Tekst: Wouter van Gent

Varend vanaf de Rotterdamse binnenstad richting de zee, trekken de verschillende gezichten van de stad voorbij. Markante bruggen, blitse torens van glas, oude havens en monotone woonblokken gaan samen op in één skyline. En terwijl de binnenstad langzaam uit zicht verdwijnt, ontluikt zich tussen Coolsingel en kust een unieke plek. Hier varen machtige mammoettankers, lome binnenvaartschepen en snelle loodsbootjes in een drukke wereld van werven, pakhuizen en kromgeslagen kranen om de duizenden kleurrijke containers tussen zee en continent te pompen. Dit is het bonzende hart van de West-Europese economie en één van de grootste zeehavens ter wereld.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 35

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 36

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 37

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 38

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 39

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 40

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 41

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 42

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


Marcel Heemskerk ([email protected]) is werkzaam bij het Informatiseringscentrum van de Universiteit van Amsterdam en is de vaste fotograaf van Rooilijn.

P. 43

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 44

Thomas Hartmann


Maagdenburg (boven), Rhein-Galerie Ludwigshafen (onder)

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 45

Wereldwijd richten extreme overstromingen jaarlijks enorme schade aan. Toch vindt er nog steeds stedelijke ontwikkeling plaats in uiterwaarden. Daarvoor moeten dijken worden gebouwd. Door deze dijken en de stedelijke ontwikkeling is er uiteindelijk steeds minder ruimte over voor de rivieren, waardoor de risico’s toenemen. In de theorie van de polyrationaliteit wordt uitgelegd hoe deze ontwikkeling door verschillende principes wordt geleid. In het artikel wordt een concept voorgesteld om te voorkomen dat rivieren steeds verder worden ingesloten.

Wereldwijd is in uiterwaarden geregeld hetzelfde patroon van menselijke activiteit te zien. In deze gebieden worden woningen en bedrijventerreinen gebouwd, die vervolgens worden bedreigd door overstromingen. In reactie daarop worden er nieuwe dijken gebouwd en bestaande verhoogd, waarna er nog meer waardevolle objecten worden gecreëerd. Uiteindelijk neemt het risico op overstromingen toe. Wat is de gedachte achter deze ontwikkeling? Van ontwikkelaars en architecten tot bouwkundigen: van bouwprojecten in de uiterwaarden worden vele bedrijfssectoren beter. Grondeigenaren en gemeenten profiteren van stedelijke ontwikkeling op aantrekkelijke locaties in de buurt van rivieren. Vanuit dit oogpunt worden uiterwaarden beschouwd als winstgevende gebieden en worden ze beheerd met een winstoogmerk. De grond langs de rivier wordt echter geregeld tijdelijk op een andere, ongewenste manier gebruikt. In de afgelopen vijftien jaar heeft zich in Midden-Europa bijna elk jaar een extreme overstroming voorgedaan. Oostenrijk, Tsjechië, Frankrijk, Duitsland, GrootBrittannië, Nederland en Polen hebben hiervan de gevolgen ondervonden. Elke keer richten deze overstromingen enorme schade aan en moet elke vierkante meter van de uiterwaarden met behulp van zandzakken, afdichtfolie en een grote hoeveel-

heid mankracht tegen het water worden beschermd. Met name grondeigenaren en waterbeheerorganisaties beschouwen en behandelen uiterwaarden als risicogebieden. Als de uiterwaarden eenmaal weer schoongemaakt en herbouwd zijn, worden waterbeheerorganisaties vooral door de politiek ondersteund bij het snel versterken en ophogen van de dijken. “Eeuwenlang is het rivierbeheer in Duitsland en vele andere landen grotendeels bepaald door de drang om overstromingen met methoden van ‘hard engineering’ te beheersen” (Moss & Monstadt, 2008). In deze fase worden uiterwaarden beschouwd als beheersbare gebieden. Naast deze technische reactie op een overstroming worden na verloop van tijd beleidslijnen opgesteld ter verbetering van de voorzorgsmaatregelen tegen overstromingen (Moss & Monstadt, 2008). Toch is bescherming tegen overstromingen slechts tijdelijk een politieke kwestie; als een wet eenmaal aangenomen is, komen andere onderwerpen weer hoger op de agenda van politici en planologen te staan. De uiterwaarden lijken veilig en lopen niet meer in het oog, waarna bestaande gebruiksmogelijkheden worden uitgebreid en nieuwe ontwikkelingen in de uiterwaarden plaatsvinden (Patt, 2001). Zelfs extreme overstromingen weerhouden grondeigenaren er niet van in de

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

uiterwaarden te bouwen en de overtuiging dat rivieren ruimte nodig hebben, is voor waterbeheerorganisaties geen reden om geen dijken langs de hele rivier te bouwen en te onderhouden. Hoewel beleidsmakers richtlijnen opstellen, geven gemeentelijke planologische diensten toch bouwvergunningen af in de uiterwaarden. Na verloop van tijd worden alle rivieren gevangen achter sterke en hoge dijken en is er geen land meer over voor de rivieren. Wat moet er worden gedaan om een technologische insluiting te voorkomen? Om deze vraag te beantwoorden, moet eerst achterhaald worden welke principes er schuilgaan achter de huidige situatie in de uiterwaarden. In het volgende gedeelte zal een concept voorgesteld worden voor om grond beschikbaar te maken voor rivieren: LATER (Large Areas for Temporary Emergency Retention, grote gebieden voor tijdelijke noodberging). Voor de implementatie hiervan zal een polyrationeel grondbeleid worden voorgesteld.

Principes in de uiterwaarden De verschillende benaderingen van de risico’s in de uiterwaarden komen voort uit vier verschillende manieren waarop uiterwaarden kunnen worden beschouwd, namelijk als winstgevend, risicovol, beheersbaar of niet in het oog lopend. In elk van deze zienswijzen wordt beweerd dat uiterwaarden waarheidsgetrouw en rationeel worden beschreven en op elk principe is een andere reactie vereist: winstgevende uiterwaarden moeten winst maken via een vrije markt, risicovolle uiterwaarden moeten gezamenlijk worden beschermd, in beheersbare uiterwaarden is een sterke hiërarchie nodig en niet in het oog lopende uiterwaarden hebben geen speciale aandacht nodig. Wat opvalt is dat elke zienswijze, elke reactie en elk principe klopt, maar dat ze opgeteld


niet bij elkaar passen. Bovendien leidt de combinatie van de verschillende principes tot een irrationele conclusie: het risico wordt groter en de beschikbare hoeveelheid land voor de rivieren wordt kleiner. Zelfs de reeks extreme overstromingen van de afgelopen vijftien jaar heeft niets veranderd aan de irrationaliteit in de uiterwaarden. Nog steeds worden er waardevolle objecten neergezet, verwoest, herbouwd en uitgebreid. Waarom? Het antwoord op deze vraag kunnen we vinden in de theorie van polyrationaliteit (Davy, 2004 en 2008), die is afgeleid van de culturele theorie van Mary Douglas, Mike Thompson en anderen, en uitgaat van het idee dat in maatschappelijke situaties vier verschillende principes met elkaar strijden: individualisme, egalitarisme, hiërarchisme en fatalisme. Elk principe is in zichzelf rationeel, maar volgt zijn eigen zienswijze. Elk principe heeft zijn eigen wereldbeeld en zijn eigen reacties op de wereld (Davy, 2004; Thompson e.a., 1990). Polyrationaliteit is het resultaat van een productieve samenwerking tussen de vier principes (Davy, 1997). Het gaat uit van een gebrekkig robuustheid – gebrekkig omdat robuustheid alleen bestaat in een permanente situatie van dynamische onbalans tussen de principes (Thompson e. a., 1990). Daarom werken de principes continu zowel mét als tégen elkaar (Davy, 1997). Polyrationele situaties zijn minder gevoelig voor veranderingen, omdat een externe verandering voor ten minste één principe niet onverwacht zal komen. In de uiterwaarden zijn alle vier de principes aanwezig. Ze kenmerken de verhoudingen tussen vier belangrijke maatschappelijke actoren (planologische instellingen,

P. 46

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


grondeigenaren, waterbeheerorganisaties en beleidsmakers) op een bepaalde manier. De relatie tussen planologische instellingen en grondeigenaren wordt gedomineerd door een individualistisch principe. Uiterwaarden worden beschouwd als winstgevende gebieden; de onzichtbare hand van de markt stuurt bestemmingen in de uiterwaarden en maakt het mogelijk winst te maken met bouwprojecten. De relatie tussen grondeigenaren en waterbeheerorganisaties is egalitair. Deze actoren zijn het er over eens dat waardevolle objecten moeten worden beschermd omdat uiterwaarden risicogebieden zijn. Waterbeheerorganisaties en beleidsmakers hebben een hiërarchische relatie met elkaar: bescherming kan worden geboden met behulp van technische constructies. In deze relatie worden uiterwaarden gezien als beheersbaar. De relatie tussen beleidsmakers en planologische instellingen is fatalistisch van aard, wat betekent dat beide kanten uitgaan van elkaars competentie maar dat ze niet ingrijpen in de concrete handelingen van de ander omdat uiterwaarden immers niet in het oog lopen. De interactie tussen deze vier actoren is van belang om de maatschappelijke structuur van de uiterwaarden te begrijpen. Maatschappelijke structuur van de uiterwaarden

Fatalistisch

Hiërarchisch

Uiterwaarden zijn

Uiterwaarden zijn

Beleidsmakers

onopvallend

beheersbaar

Planologische instellingen

Waterbeheer organisaties

Individualistisch

Landeigenaren

Egalitair

Uiterwaarden zijn

Uiterwaarden zijn

winstgevend

risicogebieden

P. 47

De maatschappelijke structuur van uiterwaarden is polyrationeel van aard (zie afbeelding). De verschillende principes zijn in verschillende fasen dominant. Als de omgeving verandert, bijvoorbeeld als gevolg van een overstroming, neemt een ander principe de dominante rol over om de situatie te beheersen. De maatschappelijke structuur van de vier principes ondersteunt het bestaan van dijken en aanvullende stedelijke ontwikkeling in de uiterwaarden. Uiteindelijk zullen de uiterwaarden bijna volledig worden gekenmerkt door intensief grondgebruik in combinatie met hoge dijken. Dan is er geen grond meer beschikbaar voor de rivieren. Beleid dat het creëren van ruimte voor rivieren als doel heeft, faalt dan of is op essentiële punten belemmerd. De uiterwaarden worden dan technologisch verankerd in een structuur van dijken. Er is dus een concept nodig om in een dergelijke situatie, als de uiterwaarden al intensief worden gebruikt, land beschikbaar maken voor de rivieren.

LATER Beleid dat zich richt op het creëren van ruimte voor rivieren wordt nog niet op grote schaal toegepast. De implementatie ervan wordt belemmerd door de strijd tussen de principes. Het concept LATER is gebaseerd op het idee van calamiteitenpolders. In tegenstelling tot de traditionele bescherming op basis van dijken wordt hierbij uitgegaan van een eenvoudig principe: onder water zetten om te beschermen. In geval van extreme overstromingen worden waardevolle gebieden beschermd door minder waardevolle gebieden verder stroomopwaarts te laten onderlopen. Anders dan bij calamiteitenpolders worden in dit concept specifieke minder waardevolle gebieden verder stroomop-

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

waarts onder water gezet om specifieke waardevolle gebieden stroomafwaarts te beschermen. Waar moet LATER worden toegepast en wie gaat het betalen? Bij deze vraag komt het grondrecht om de hoek kijken. Grondrechten worden niet op natuurlijke wijze toegekend maar worden door de maatschappij gecreëerd (Needham, 2006). Het grondbeleid voor LATER is dan ook afhankelijk van de maatschappelijke structuur van het gebied. Zoals eerder gezegd, wordt de grond in een uiterwaard door verschillende principes op een verschillende manier beschouwd, wat verschillende vormen van grondbeleid oplevert. Volgens het principe dat uiterwaarden beschouwt als beheersbare gebieden is een sterke planologische aanpak nodig met regels en richtlijnen aan de hand waarvan toewijzings- en verdelingsaspecten van het grondbeleid worden bepaald. Volgens het individualistische principe zijn uiterwaarden winstgevende gebieden. Dit principe gaat uit van vrijheid en concurrentie: bescherming tegen overstromingen moet worden geprivatiseerd en LATER moet aan de hand van marktwerking worden ingevoerd. In het egalitaire principe wordt echter de nadruk gelegd op de gemeenschap. Iedereen in een gemeenschap wordt bedreigd door de risico’s in uiterwaarden en daarom moeten de leden van de gemeenschap zich aansluiten bij ‘grondtrusts’ om stroomopwaarts gelegen grond beschikbaar te maken. De fatalistische reactie op uiterwaarden, ten slotte, is dat voor niet in het oog lopende uiterwaarden geen speciaal grondbeleid nodig is. Elke vorm van grondbeleid is wel voor ten minste één van de partijen rationeel, maar geen enkele is dat voor allemaal


(Schwarz & Thompson, 1990). De hierboven beschreven benaderingen van grondbeleid zijn dan ook monorationeel. De uiterwaarden worden echter beheerd door vele rationele principes. De vier ideeën van grondbeleid, planologie, markt, gemeenschap en fatalisme, houden geen rekening met alle vier de principes die erbij betrokken zijn. LATER kan met geen enkele monorationele vorm van grondbeleid succesvol worden geïmplementeerd. Als grondbeleid enige kans van slagen wil hebben, moet rekening worden gehouden met alle betrokken principes.

Naar een polyrationeel grondbeleid We hebben een polyrationeel grondbeleid nodig voor LATER, waarin de hiërarchische, individualistische, egalitaire en fatalistische principes met elkaar worden gecombineerd. Een verplichte verzekering tegen natuurrampen kan de aanzet geven tot een dergelijk grondbeleid. Het idee is dat elke grondeigenaar verplicht wordt gesteld een verzekering af te sluiten tegen natuurrampen. In gebieden waar een groot overstromingsgevaar bestaat, zal de premie erg hoog zijn. Zowel verzekeraars als hun klanten hebben echter belang bij lage premies om de verzekering aantrekkelijk te houden. Verzekeraars bieden grondeigenaren daarom verlaagde verzekeringspremies als zij zichzelf beschermen tegen extreme overstromingen. Deze bescherming zou de vorm kunnen hebben van het hier voorgestelde concept LATER. Grondeigenaren kunnen dan grondtrusts opzetten om met andere grondeigenaren te onderhandelen over het recht op het onder water zetten van gebieden stroomopwaarts. Als er geschikte risico-overeenkomsten kunnen worden afgesloten, ontvangen

P. 48

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


Overstroming van de Ruhr

eigenaren van stroomopwaarts gelegen grond betalingen van de eigenaren van stroomafwaarts gelegen grond. Deze laatsten betalen daarentegen lagere verzekeringspremies. Zo maakt een verplichte verzekering tegen natuurrampen in feite het concept LATER mogelijk en wordt het een vorm van grondbeleid. Deze oplossing is een vorm van polyrationeel grondbeleid, omdat het tegemoetkomt aan alle principes. Het verplichte karakter van de verzekering voldoet aan het hiërarchische uitgangspunt dat er regels en richtlijnen nodig zijn om om te gaan met extreme overstromingen. Ook in het individualistische principe is voorzien: de onderhandelingen en de onzichtbare hand van de markt leiden immers tot een winstgevende implementatie van LATER. De egalitaristen zullen zich ook in de oplossing kunnen vinden, omdat verzekeringen zijn gebaseerd op het idee dat de omgeving van de verzekerde de slachtoffers helpt. Bovendien zijn grondtrusts nodig om onderhandelingen tussen stroomopwaarts en stroomafwaarts gelegen gebieden mogelijk te maken (individuele grondeigenaren zijn waarschijnlijk niet in staat om genoeg eigenaren van stroomopwaarts gelegen grond te kunnen betalen voor het onder water zetten van hun land om de hoeveelheid water significant te kunnen verminderen). Zelfs voor fatalisten heeft

P. 49

het verzekeringsconcept een antwoord: met het hier beschreven model van grondbeleid zijn uiteindelijk ook fatalisten verzekerd. Ze moeten wel zeer hoge premies betalen, maar als er zich een overstroming voordoet, wordt hun schade wel gedekt. De verplichte verzekering tegen natuurrampen is daarmee een polyrationele vorm van grondbeleid, welke tegemoet komt aan alle principes die in de uiterwaarden heersen. Zo kan een polyrationeel grondbeleid een manier zijn om een technologische insluiting te voorkomen. Thomas Hartmann ([email protected]) is onderzoeker bij de Faculteit der Ruimtelijke Ordening van de Technische Universität Dortmund.

Literatuur Davy, B. (1997) Essential Injustice, Springer, Wenen Davy, B. (2004) Die Neunte Stadt – Wilde Grenzen und

Städteregion Ruhr 2030, Müller + Busmann, Wuppertal Davy, B. (2008) ‘Plan it without a condom!’, Planning Theory, jg. 7, nr. 3, p. 103-107 Moss, T & J. Monstadt (2008) Restoring the Floodplains in

Europe – Policy Contexts and Project Experiences, IWA publishing, Londen Needham, B. (2006) Planning, Law and Economics – the rules

we make for using land, Routledge, Londen Patt, H. (2001) Hochwasser-Handbuch – Auswirkungen und

Schutz, Springer, Berlijn Petrow, T. A. Thieke, H. Kreibich, C.H. Bahlburg & B. Merz (2006) ‘Improvements on flood alleviation in Germany: lessons learned from the Elbe flood in August 2002’, Environmental

Management , jg. 38, nr. 5, p. 717-732 Schwarz, M. & M. Thompson (1990) Divided we stand –

Redefining Politics, Technology and Social Choice, University of Pennsylvania Press, PA Thompson, M., R. Ellis & A. Wildavsky (1990) Cultural Theory, Westview Press, Oxford

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 50

Johan Woltjer en Martin Winkel


Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 51

Het Nederlandse waterbeleid heeft het afgelopen decennium flinke veranderingen ondergaan. Duidelijk is geworden dat meer ruimte moet worden gegeven aan het water om een klimaatbestendig watersysteem te realiseren. De focus in het nieuwe beleid ligt echter vooral op de fysieke kant van het vraagstuk. Buitenlandse ervaringen laten zien dat verbreding van het beleid met aandacht voor veerkracht en weerbaarheid het overwegen waard is.

Initiatieven op het gebied van het waterbeleid, inclusief het recente advies van de Deltacommissie, benadrukken de laatste jaren met name het belang van het creëren van fysieke weerstand tegen overstromingen, het maken van nieuwe waterwerken en ruimte voor water op allerlei niveaus. In tegenstelling tot andere verstedelijkte delta’s wereldwijd is relatief weinig aandacht voor een breder perspectief gericht op de sociaalruimtelijke kwetsbaarheid en veerkracht van steden en regio’s. Dit artikel doet een serie suggesties voor een versteviging van het sociaal-ruimtelijk perspectief in Nederland op veerkracht en kwetsbaarheid voor water. Daarbij wordt verwezen naar aanpakken in het buitenland. Bovendien wordt een poging gedaan om het begrip kwetsbaarheid nader uit te werken en bij te dragen aan bestaande initiatieven, zoals die zijn te vinden in het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK), en het Nationaal Waterplan. De suggesties laten implicaties voor ruimtelijke planning en mogelijkheden voor ruimtelijke zonering zien.

Veerkracht en kwetsbaarheid Twee belangrijke begrippen die in de literatuur worden gekoppeld aan de sociaal-ruimtelijke vraagstukken rondom waterveiligheid, zijn veerkracht en kwetsbaarheid. Maatschappelijke veerkracht kan worden beschouwd als het vermogen van mensen op bepaalde plaatsen om te herstellen van een schadelijke gebeurtenis. Het gaat bij veerkracht bijvoorbeeld om de zelfredzaamheid van burgers, het vermogen te reageren op hoogwater en een cultuur gericht op de waterbestendigheid van grond en gebouwen. Het zijn juist dergelijke maatschappelijke capaciteiten die het succes van waterbeleid kunnen bepalen. De term veerkracht omvat meer dan de natuurlijke veerkracht van rivieren of het vergroten van de fysieke weerstand tegen overstroming. Het gaat ook om de vaardigheid en kansen van mensen, gebouwen of gebieden om op een teveel of tekort aan water te kunnen anticiperen, hiermee om te gaan en ervan te herstellen.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Het begrip kwetsbaarheid is ruim en wordt bovendien in vele beleidsvelden en op verschillende wijzen gehanteerd. Het gaat meestal om een reeks diverse maar tevens sterk onderling gerelateerde termen. Een door de Verenigde Naties gehanteerde omschrijving van kwetsbaarheid (vulnerability), luidt als volgt: “The characteristics of a person or group in terms of their capacity to anticipate, cope with, resist, and recover from the impact of a natural hazard” (UN, 2006). Deze definitie laat zien dat de discussie over kwetsbaarheid verder gaat dan waterrisico’s alleen. Kwetsbaarheid refereert aan de manier waarop mensen op bepaalde plaatsen rekening houden met, reageren op en herstellen van een overstroming of een andere natuurramp. Deze factoren zijn bepalend voor de mate van veerkracht van deze plaatsen. De definitie laat ook zien dat kwetsbaarheid in het bijzonder bestaat uit de specifiek sociaal-maatschappelijke en ruimtelijke eigenschappen van een groep of gebied.

Coping Capacities Duidelijk is dat de grootte en de ernst van een watergerelateerde ramp zoals een overstroming, afhankelijk is van verschillende factoren. Naast de aanwezigheid, de omvang en duur van een specifiek gevaar is er de kwetsbaarheid van het bedreigde object en de mate van blootstelling van bevolking, gebouwen, infrastructuur en de natuurlijke omgeving hieraan. Een ‘kwetsbaarheidskijk’ duidt op een oordeel over de mate waarin plaatsen het vermogen en de vaardigheden hebben om de schade van een overstroming te beperken en het herstel voorspoedig te laten verlopen, oftewel coping capacities. Dit laatste begrip is door de Europese ‘Spatial Planning


Observation Network’ (ESPON, 2003) als volgt gedefinieerd: “Coping capacities refer to the manner in which people and organizations use existing resources to achieve various beneficial ends during unusual, adverse conditions of a disaster event or process”. Coping refereert dus aan de mate waarin we een ramp, zoals een overstroming aankunnen, er tegen opgewassen zijn of ons eruit kunnen redden. Zo bleken we ontoereikend voorbereid op het anticiperen op de wateroverlast in Drenthe en Groningen in 1998. Inmiddels is er goed herstel via schadevergoedingen en het inrichten van noodoverloopgebieden. Het versterken van ons incasseringsvermogen leidt tot een betere veerkracht tegen de effecten van een natuurramp. Deze beschikbare capaciteiten kunnen van ruimtelijke aard zijn, zoals bijvoorbeeld bij vraagstukken over de locatie van bedrijvigheid en infrastructuur in risicogebieden. Het kan ook gaan om de organisatiecapaciteiten van autoriteiten en hulpdiensten. Het recente advies van de Deltacommissie benadrukt met name ontwerpen voor nieuwe grote waterwerken. Overwegingen op het gebied van weerbaarheid ontbreken echter grotendeels. Het Ontwerp Nationaal Waterplan spreekt van een minder kwetsbaar grondgebruik, dat wil zeggen grondgebruik afgestemd op de ondergrond en het watersysteem en de kwetsbaarheid van gebieden voor overstromingen, kwel, overlast, droogte of verzilting. Het Ontwerpplan noemt aandachtspunten als evacuatie en rampenbestrijding. Maar hoe verhoudt zich dit tot de begrippen veerkracht en coping, en op welke wijze zou dit ook in ruimtelijke zin uitwerking kunnen krijgen? Er valt het een en ander te leren over issues gerelateerd aan kwetsbaarheid en overstromingsrisico uit buitenlandse

P. 52

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 53

Tabel 1: IJslandse risicozone-indeling (Bron: Arnalds e.a., 2004)

Zone

Laag lokaal risiconiveau

Hoog lokaal risiconiveau

Bouwbeperkingen

A

0.3x10-4 /jaar

1x10-4 /jaar

Gebouwen waar veel mensen zich verzamelen, zoals scholen,

ziekenhuizen, etc., moeten worden verstevigd.

B

Industriële gebouwen mogen worden gebouwd zonder deze te

1x10-4 /jaar

3x10-4 /jaar

verstevigen. Woningen moeten worden verstevigd.

Ziekenhuizen en scholen, etc., kunnen alleen worden uitgebreid.

Ook deze gebouwen moeten worden verstevigd. Ontwikkelingen

voor nieuwe woningbouw is verboden.

C

3x10-4 /jaar

-

voorbeelden. Ook beleidsbenaderingen voor issues als lawinegevaar, aardverschuivingen, vallend gesteente en damdoorbraken geven potentiële lessen.

Hoogwateruitrusting (bron: UBW, 2008)

Maatschappelijke veerkracht in Duitsland Gedurende de laatste decennia is in Nederland de uitwerking van het begrip veerkracht voor een belangrijk deel tot stand gekomen in combinaties tussen waterveiligheid en natuur. Het zijn maatregelen als het creëren van fysieke ruimte langs rivieren gericht op de opvang van hoogwater. Veerkracht refereert in de internationale praktijk echter tevens aan maatschappelijke en economische weerstand en vitaliteit. Activiteiten op het gebied van bewustzijn bij inwoners kunnen namelijk helpen de veerkracht te vergroten. Een groot besef van overstromingsrisico betekent ook een grotere geneigdheid bij individuen om maatregelen te treffen. Hierbij valt te denken aan een benadering

Geen nieuwe gebouwen, behalve zomerhuisjes en gebouwen waar mensen zelden aanwezig zijn.

die in Duitsland op plaatsen langs grote rivieren wordt toegepast. Daar geldt een individuele verantwoordelijkheid voor het treffen van beschermende maatregelen, zoals een hoogwateruitrusting. Ook het kennen van vluchtroutes, voor als het water gevaarlijk hoog komt te staan hoort hier bij, zoals in Hafen City Hamburg. Daarnaast bieden verzekeringen financiële bescherming tegen eventuele waterschade. Een nadruk op zelfredzaamheid bij wateroverlast en een individualisering van reddingsmaatregelen kan de maatschappelijke veerkracht versterken.

Geïndividualiseerd risico in IJsland IJsland kent een vorm van risicozonering voor lawinegevaar gebaseerd op individueel risico (Arnalds e.a., 2004). In het bergachtige landschap vinden regelmatig lawines en landverschuivingen plaats in bewoond gebied. Een wet uit 2000 geeft onder andere een indeling voor risicozones op basis van het individuele risico van personen. Het betreft een tweetal componenten voor kwetsbaarheid. Dit zijn de kans op overlijden als men in de woning blijft wanneer deze wordt getroffen door een lawine (overlijdingskans) en de tijd waarin een persoon verblijft in het gebied wat blootgesteld staat aan het gevaar (blootstelling). De acceptabele risiconiveaus zijn daarom sterk genuanceerd, en afhankelijk van de situatie van de blootgestelde persoon (tabel 1). Zo

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 54

Tabel 2: Risicozones voor de Arade-vallei in Portugal (Bron: Silva & Almeida, 2006)

zone 1: rode zone

Gebied tussen Arade-dam en het punt van de vallei waar de vloedgolf binnen een periode van dertig minuten zou moeten aankomen. Dit is

een landelijk gebied met een verspreid occupatiepatroon. Vier kleine dorpen vallen in deze zone, welke onmiddellijk stroomafwaarts bij de

dam liggen.

zone 2: gele zone

Gebied tussen de grens van de voorafgaande zone en de stad Silves. Hier wordt de aankomsttijd van de vloedgolf niet eerder verwacht dan

dertig minuten, maar wel binnen negentig minuten. Behalve Silves, die ongeveer negen kilometer stroomafwaarts van de dam ligt, is deze

risicozone ook landelijk ingericht en samengesteld uit een paar kleine dorpen.

zone 3: groene zone

Gebied tussen de grens van de voorafgaande zone tot aan het eind van de Arade-rivier, welke uitkomt in de Atlantische Oceaan. In dit

gebied wordt verwacht dat de vloedgolf zijn sterkte verliest en minder belangrijke directe effecten veroorzaakt. Een reeks dorpen zijn

gevestigd langs de rivier en binnen dit gebied. Aan het eind van de rivier is een stedelijk gebied, genaamd Portimão, gevestigd.

is bijvoorbeeld de veiligheid van kwetsbare groepen, zoals kinderen, de belangrijkste factor. Een ander voorbeeld van individuele nuancering betreft een strikte norm van 0.3 doden per 10.000 inwoners voor mensen in woningen, scholen, opvangcentra, ziekenhuizen en gemeenschappelijke voorzieningen. Voor commerciële gebouwen met een regelmatige activiteit, wordt een lokaal risico van 1 dode per 10.000 inwoners per jaar aanvaardbaar geacht. Dergelijke waarden dienen als richtlijn voor de indeling van drie risicozones, die in tabel l zijn weergegeven. De consequenties voor ruimtelijke planning zijn dat plannen en bouwsels in overeenstemming moeten worden gebracht met deze zonering. Meer kwetsbare individuen en activiteiten worden strenger beschermd.

Gedeelde verantwoordelijkheid in Portugal Een stuwmeer met een dam kan zorgen voor drinkwatervoorziening, irrigatie of het opwekken van stroom, maar kan ook problemen geven, zoals een damdoorbraak. De Arade-vallei in Portugal is zo’n geval (Almeida e.a., 2000). Hier is gekeken naar de mogelijkheid voor een geïntegreerd veiligheidsconcept, waarbij de dam, het waterreservoir, de damvallei en zijn inwoners en de economische situatie als één geheel worden beschouwd. De kwetsbaarheid van de vallei bestaat uit de omvang van de overstroming, de aanwezigheid van

een waarschuwingsysteem, de tijdsinterval tussen doorbraak en aankomst, de sociaal-economische bezetting, fysieke kenmerken en de overlevingscapaciteit van de inwoners. Het beleid is gericht op het verminderen en controleren van de risico’s bij de dam, maar vooral op het verminderen van de risico’s in de vallei. Het gaat onder meer om zonering, waarbij geen kwetsbare inrichtingen binnen bereik van een eventuele vloedgolf worden toegestaan, waarschuwingsystemen, evacuatiemaatregelen en noodhulp. Voor de Arade-vallei zijn drie zones vastgesteld, die zijn ingedeeld volgens de ligging ten opzichte van de dam (tabel 2). Een groot mogelijk voordeel van deze benadering is de gedeelde verantwoordelijkheid van risico’s tussen veiligheidsautoriteiten en de inwoners, door een betere overweging van de risico’s evenals de verzachtende en controlerende activiteiten ter bescherming van de vallei.

Overstromingsrisicozonering in Engeland Engeland heeft net als Nederland te maken met een hoog risico op overstromingen, zowel vanuit zee als de rivieren. Momenteel bevinden zich naar schatting twee miljoen woningen en vijf miljoen mensen in overstromingsgevoelige gebieden (Environment Agency, 2008). Eén van de maatregelen om overstromingsrisico’s te beheersen is de indeling van gebieden in risicozones,

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


met als doel om ruimtelijk ontwikkelingen weg te leiden van gebieden die overstromingsgevoelig zijn (zones twee en drie). Regionale en lokale overheden moeten de nationale Environment Agency en andere uitvoerende autoriteiten raadplegen met betrekking tot overstromingsrisico’s in deze zones. In Engeland hebben landeigenaren en ontwikkelaars zelf de primaire verant-

P. 55

geen redelijke locatie beschikbaar is in zone één, dan mag er uitgeweken worden naar zone twee. Daarbij moet wel nader onderzoek worden verricht naar de locatiekeuze, waarbij de kwetsbaarheid voor overstromingen centraal staat. Eén en ander staat weergegeven in tabel 3. De uitwerking van de mate van kwetsbaarheid richt zich op een classificatie van de kwetsbaarheid van gebouwen en soorten grondgebruik.

Tabel 3: Kwetsbaarheid voor overstromingsrisico’s en de verenigbaarheid met ruimtelijke ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk (Bron: Winkel, 2008)

Zone

Essentiële

Waterbestendig

Zeer kwetsbare

Kwetsbaarder

Minder kwetsbare

infrastructuur

grondgebruik

inrichtingen

inrichtingen

inrichtingen

1 (lage overstromingskans: minder dan 1/1000)

+

+

+

+

+

2 (matige overstromingskans: 1/100 tot 1/1000)

+

+

?

+

+

3a (hoge overstromingskans:meer dan 1/100)

? ?

+ +

– –

? –

+ –

3b (functionele overloopgebieden)

– ontwikkeling niet toegestaan + ontwikkeling is toegestaan ? nader onderzoek is vereist

woordelijkheid voor het beschermen van hun land of eigendom tegen overstromingen. Deze zijn ook verantwoordelijk voor de waterafvoer van eigen land op een zodanige wijze dat dit geen problemen veroorzaakt voor nabij gelegen land. Er ligt dus een flinke nadruk op individuele verantwoordelijkheid. In het Verenigd Koninkrijk wordt ook gebruik gemaakt van een privaat verzekeringssysteem voor het verzekeren tegen overstromingsschade. De risicozones verwijzen naar de kans voor een overstroming vanuit zee of een rivier. Het uiteindelijke doel van het beleid is om nieuwe ontwikkelingen zodanig te sturen dat deze in ‘zone één’ gebieden worden geplaatst. Wanneer

Mogelijke lessen De uiteenzetting in dit artikel brengt een aantal aspecten in beeld, die van belang kunnen zijn bij de verdere ontwikkeling van een Nederlands perspectief op veerkracht en kwetsbaarheid voor water. De gepresenteerde internationale voorbeelden suggereren een serie aandachtspunten voor kwetsbaarheid en veerkracht. In navolging van de algemene inzichten over kwetsbaarheid en de Engelse casus is een belangrijke eerste maatregel het ontwikkelen van mogelijkheden om wateroverlast individueel of collectief te verzekeren. Dit was overigens al een punt in het kabinetsstandpunt Anders omgaan met Water (2000). Burgers, bedrijven

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

en weersgevoelige sectoren kunnen zelf beoordelen of zij zich voor schade door wateroverlast willen verzekeren. Tot op heden is hier echter weinig voortgang gemaakt. Nederlandse verzekeraars vinden het risico te groot. Ten tweede kan worden overwogen om een meer nauwkeurige inschatting te maken van de gevolgen van overstromingsrisico, in verband met allerlei individuele en objectspecifieke karakteristieken. Bevolkingsgroepen, gebouwen of gebieden kunnen extra kwetsbaar zijn voor de gevolgen van een overstroming. Het classificeren van deze categorieën naar economisch, cultureel en maatschappelijk belang past hier in. In het verlengde hiervan past een aanbeveling over het maken van een classificatie en risicozonering zoals in de Portugese en IJslandse casus. Risicozonering is een instrument voor het reduceren van gevaarlijke gebeurtenissen, het verminderen van de menselijke kwetsbaarheid of voor beide. Het verminderen van het gevaar kan worden gerelateerd aan bijvoorbeeld het versterken van woningen, het sturen van landgebruik of het veranderen van maatschappelijke opvattingen over gevaarlijke situaties. In Nederland betekent dit een herziening van het huidige normenstelsel op basis van mogelijkheden voor bredere risicozonering. De kenmerken van de plaatsen achter waterkeringen en dijken bepalen dan de risiconormen. Elementen van coping zoals een verantwoordelijkheid voor individuen voor het nemen van beschermende maatregelen passen in deze herziening.


individuen, bruto regionaal product, bevolkingsdichtheid, cultureel waardevolle plaatsen, natuurgebieden, economische bedrijvigheid en issues gerelateerd aan coping, zoals opleidings- en vaardighedenniveau, bewustzijn, risicoperceptie, medische en technische infrastructuur, institutionele voorbereidheid en rampenbestrijding. Tezamen bepalen deze de aandachtspunten voor regionale kwetsbaarheid. Het gaat onder andere, zoals in IJsland, om een nuancering van risiconormen naar de specifieke risico’s van verschillende groepen kwetsbare personen of plaatsen. Het gaat hier om een verandering in waterbeleid in de richting van meer nadruk op veerkracht en kwetsbaarheid. De buitenlandse voorbeelden laten zien dat een focus op veerkracht en kwetsbaarheid nieuwe maatregelen kan impliceren, zoals gedeelde risico’s en verzachtende maatregelen in een aan overstromingsrisico blootgesteld gebied. Het gaat om een schadebeperkende en herstelbevorderende insteek. Met onder meer het Nationaal Waterplan zijn de eerste stappen gezet voor evacuatie en rampenbestrijding. Maar een verdere verkenning van mogelijke aanpakken wereldwijd om via ruimtelijke ordening mogelijke schade te beperken en tegelijkertijd het fysieke en sociale incasseringsvermogen van steden en regio’s te versterken weegt ongetwijfeld op tegen de toegenomen risico’s rondom wateroverlast. Johan Woltjer ([email protected]) is als Universitair Hoofddocent Planologie verbonden aan de Faculteit

De vierde suggestie is het maken van een kwetsbaarheidstoets. Een dergelijke toets kan worden onderverdeeld in issues gerelateerd aan potentiële schade, zoals getroffen

Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Groningen. Martin Winkel ([email protected]) studeerde in september 2008 af als technisch planoloog aan dezelfde Universiteit.

P. 56

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 57

Literatuur

Ministerie van V&W (2000) Anders omgaan met water,

Almeida A.B. de, A.B. Franco, C.M. Ramos, M.A. Santos,

Waterbeleid voor de 21e eeuw, Ministerie van Verkeer en

T. Visue & D. Silva (2000) Dam-Valley Risk Management: First

Waterstaat, Den Haag

results of a case study in Portugal – Arade Valley, Transactions

UBW (2008) Hochwasserschutz und Vorsorge;

of the international congress on large dams, Beijing

Umweltministerium Baden-Wuerttemberg, http://www.

Arnalds, P., K. Jónasson & S. Sigursson (2004) ‘Avalanche

um.baden-wuerttemberg.de, 22-11-2008

hazard zoning in Iceland based on individual risk’, Annals of

UN (2006) Measuring the Un-Measurable, The Challenge

Glaciology, jg. 38, nr. 1, p. 285-290

of Vulnerability, United Nations University, Bonn

Environment Agency (2008) Flooding; Environment Agency

Winkel, M. (2008) Verkennende studie naar de

for England and Wales, http://www.environment-agency.gov.

toepassingen van risicozonering voor overstromingen in

uk, 20-11-2008

Nederland, Scriptie, Rijksuniversiteit Groningen

ESPON (2003) Glossary of Terms; European Spatial Planning

Woltjer, J. & N. Al (2007) ‘The integration of water

Observation Network, http://www.gsf.fi/projects/espon/

management and spatial planning’; Journal of the

glossary.htm, 25-11-2008

American Planning Association, jg. 73, nr. 2, p. 211-222

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009



P. 58

Inge Bobbink en Eric van der Kooij

Bron: Google Earth

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 59

Amsterdam heeft een lange traditie waarin de bescherming tegen het water onderdeel uitmaakt van het ontwerp van de stadsplattegrond. Snelle groei, verstedelijkingsdruk en ingrijpende klimaatveranderingen zorgen voor een toenemende complexiteit. Dat vraagt om een nieuwe aanpak op het niveau van waterbeheer, politiek bestuur en ontwerp. In het pilotproject ‘Water in de Amsterdamse Zuidoostlob’ is onderzocht in hoeverre ontwerpend onderzoek een bijdrage levert aan het ontrafelen van deze complexiteit.

De Zuidoostlob Amsterdam is door de gemeente Amsterdam gekozen als pilotgebied vanwege de diversiteit aan verstedelijkingsopgaven en waterstaatkundige kenmerken. De toenemende verstedelijking stelt besluitvormers voor een aantal lastige afwegingen over de huidige en toekomstige kwaliteiten van de Zuidoostlob. Het gaat daarbij om de koppeling tussen lange en korte termijn opgaven, de conflicterende belangen van stad en landschap, de inpassing van watersystemen in grootschalige infrastructuur en de bestuurlijke organisatie. Een breed samengestelde werkgroep waarin de gemeente Amsterdam, Waternet en de TU Delft waren vertegenwoordigd, heeft gestudeerd op ontwerpoplossingen om opgaven van waterberging en waterafvoer direct te integreren in het ruimtelijke planproces. Dit proces heeft geleid tot een toolbox van ontwerpelementen dat in dit artikel wordt uiteengezet.

Ontwerpen met water In Nederland zijn de landschappelijke

Watercompensatie op perceelniveau verleidt niet tot een integrale benadering, Amsterdam Zuid-Oost

ondergrond, de bodemgesteldheid en de daarmee samenhangende techniek van het waterbeheer in grote mate bepalend geweest voor de vooroorlogse stedenbouwkundige structuur van nederzettingen en hun uitbreidingen. Ruimtelijke ordening, stedenbouw en waterbeheer gingen hand in hand. Een Amsterdams voorbeeld hiervan is de aanleg van de grachtengordel. Sinds de Tweede Wereldoorlog, toen de grote naoorlogse bouwstroom op gang kwam, speelde het water als ruimtelijke opgave een ondergeschikte rol. De

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

watertechniek had zich inmiddels zo ver ontwikkeld, dat het watermanagement bijna altijd onzichtbaar ondergronds en per locatie opgelost kon worden. In de stedenbouwkundige structuren van veel naoorlogse wijken zijn de oorspronkelijke waterlopen en het landbouwkundige verkavelingpatroon dan ook veel minder terug te lezen dan in oudere wijken. De huidige techniek om het watermanagement te organiseren bereikt zijn grenzen. Doordat de zeewaterspiegel stijgt, de polders waarin de Hollandse steden en dorpen liggen steeds verder inklinken, en het vaker en intensiever regent voldoet het watersysteem op de lange termijn niet meer. Daarnaast neemt door uitbreiding van de stedelijke gebieden het verharde oppervlak toe, waardoor het regenwater dat moet worden afgevoerd, toeneemt. De noodzaak om water te integreren in het ruimtelijk ontwerp is zodoende de laatste jaren uitgegroeid tot een belangrijk thema. In 2003 hebben Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten afgesproken dat water meer sturend moet worden in de ruimtelijke ordening. Aanleiding was het advies Waterbeleid in de éénentwintigste eeuw, waarin het omgaan met klimaatverandering voor het eerst hoog op de politieke agenda kwam te staan. In 2008 is dit akkoord geactualiseerd en uitgebreid met de afspraken uit de Kader Richtlijn Water. Door deze nationale afspraken worden opdrachtgevers en ontwerpers verplicht rekening te houden met het vasthouden en langzaam afvoeren van regenwater dat op het te bebouwen perceel valt. Het watermanagement is door deze afspraken formeel geïntegreerd in het ruimtelijke ontwerp. Desondanks ontbreekt het de


ontwerper veelal aan kennis om het water aan het grotere watersysteem te koppelen en daarnaast rekening te houden met de landschappelijke onderlegger.

Waterpilot Zuidoostlob In dit licht is de Zuidoostlob Amsterdam een interessante casus. De Zuidoostlob is één van de vijf lobben die de stadsvorm van Amsterdam bepalen. De Zuidoostlob is een landschappelijk, cultuurhistorisch, stedenbouwkundig en bestuurlijk complex gebied. Het gebied ligt ingeklemd tussen de Amstel- en Diemerscheg met waardevolle landschappen van veenpolders, rivierlopen (Diem, Gaasp en Amstel), forten, trekvaarten en scheepvaartkanalen. Daarnaast bestaat de lob uit een palet aan droogmakerijen (Watergraafsmeer, Bullewijk en Bijlmer) en opgehoogd veen (Diemen en Duivendrecht). De lob wordt doorsneden door sporen en snelwegen op dijklichamen. De stedelijke dynamiek in de Zuidoostlob is hoog. Verdichting, herstructurering en transformatie van woon- en werkgebieden zorgen voor toenemende ruimteclaims. Dat heeft zijn neerslag op de capaciteit van waterberging en waterafvoer. Naast piekbelasting, in de vorm van hevige regenbuien, spelen bodemdaling en kwel een grote rol in de waterhuishouding in delen van het gebied. Het grootste deel van Amsterdam, waaronder de Zuidoostlob, wordt beheerd door Waternet, namens de gemeente en het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. Het watersysteem in de Zuidoostlob valt uiteen in tien beheersgebieden. Belangrijk uitgangspunt daarbij is dat ieder waterbeheersgebied de ruimte voor extra bergingscapaciteit binnen het eigen gebied moet oplossen. Deze waterbeheersgebieden komen niet

P. 60

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 61

Watersysteem en bestuursgrenzen Zuidoostlob van Amsterdam

overeen met de bestuurlijke grenzen van de gemeenten Amsterdam, Ouderkerk aan de Amstel en Diemen, de stadsdelen Oost-Watergraafsmeer en Diemen, en de provincies Noord-Holland en Utrecht. Vooral de gemeenten en stadsdelen denken niet op de schaal van het watersysteem en

de wijze waarop een project onderdeel kan worden van dat systeem.

Toolbox Het watersysteem is voor ontwerpers vaak een onbekend terrein. De werkgroep heeft zodoende in eerste instantie een uitgebreide

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

analyse gemaakt van de werking van het watersysteem. Mogelijke oplossingsrichtingen voor waterberging en waterafvoer zijn gevisualiseerd in een toolbox. Het voordeel van deze werkwijze was dat onderzoek, techniek en ontwerp in directe relatie tot elkaar konden worden gebracht. De toolbox bestaat uit ontwerpelementen die mogelijkheden voor de opslag en afvoer van water integreren met de ruimtelijke ontwerpopgave. De oplos-


P. 62

singen leveren tevens een bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Het uitgangspunt is te kiezen voor een duurzame oplossing, dat wil zeggen het water te bergen en alleen indien nodig vertraagd af te voeren. De toolbox bestaat uit bouwstenen voor duurzame watersystemen. De bouwstenen houden rekening met de landschappelijke onderlegger en met het verschil in programma en schaal. Daarbij is onderscheid gemaakt op drie schaalniveaus: stad, park en landschap. De bouwstenen zijn

Figuur 1: Bouwstenen uit de toolbox, gegroepeerd naar thema en schaalniveau VEENRIVIER

Gebouw (stad)

Infra (park)

Waterpeil (landschap)

Waterlijn (stad)

Watervlak (landschap)

DROOGMAKERIJ

VEENWEIDE

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


gecatalogiseerd naar thema’s, zodat de gebruikers van de toolbox, ontwerpers en bestuurders, makkelijker hun weg in het aanbod van ontwerpoplossingen vinden. Er is onderscheid gemaakt tussen de inzet van water als ontwerpmiddel op de schaal van het gebouw, infrastructuur, waterpeil, waterlijn en watervlak. Deze benadering maakt het mogelijk om de architectuur van het watersysteem vanuit een landschapsarchitectonische insteek te benaderen, waarbij ruimtelijke ontwerpelementen de hoofdrol spelen. Bij de bouw van woningen of andere gebouwen hebben we praktisch altijd te maken met water. Het realiseren van gebouwen gaat dan ook vaak gepaard met aanpassingen aan het systeem van oppervlaktewater, grondwater en rioolwater. Er moet worden voorzien in drinkwater, maar ook regenwater en afvalwater moet worden afgevoerd. Vanuit het oogpunt van duurzaamheid en esthetiek is het wenselijk bij de realisatie van gebouwen het onderliggende landschap en het daarmee samenhangende watersysteem als uitgangspunt te nemen en een bijdrage te leveren aan het oplossen van de waterproblematiek. Het levert ook kansen op om water zichtbaar te maken en te benutten als een architectonische kwaliteit. Wegen, fiets- en wandelpaden, trottoirs en pleinen beslaan een groot deel van de openbare ruimte in de stad. Daarom is hier voor het watermanagement en het ontwerp veel winst te halen. Ook in parken en in landelijk gebied zijn het vaak elementen die een behoorlijke oppervlakte innemen. Bij regen wordt er meestal voor gezorgd dat het water zo snel mogelijk en onzichtbaar wordt afgevoerd. Echter, door vorm te geven aan de integratie van

P. 63

water en infrastructuur kan water een toegevoegde kwaliteit zijn in termen van beleving, schoonheid en expressie. Door water zichtbaar te maken en infrastructuur te benutten voor de tijdelijke opslag van water kan worden bijgedragen aan een oplossing van de waterproblematiek. Regenwater dat bijvoorbeeld op snelwegen valt, zou via een wegbegeleidende rietzuivering direct naar het oppervlaktewater afgevoerd kunnen worden. Manipulatie van het waterpeil of het gebruik maken van peilfluctuaties zijn sterke ruimtelijk middelen, omdat zij direct invloed hebben op de groei van diverse gewassen. Tegelijkertijd kunnen deze middelen een positieve bijdrage leveren aan de oplossing van de verdrogingproblematiek in het buitengebied en kan extra wateropslagruimte worden gerealiseerd. Binnen het stedelijke gebied is het wel gewenst om het waterpeil constant te houden. Watergoten, greppels, sloten, grachten, kanalen, rivieren zijn cruciaal voor het watersysteem. De waterlijnen vervullen een belangrijke functie in aan- en afvoer en opslag van het water. Aangelegde waterlijnen worden vaak technisch vormgegeven zodat ze optimaal functioneren, maar leveren niet altijd een bijdrage aan een aantrekkelijke omgeving. Het ontwerpen aan de waterlijnen biedt mogelijkheden om door de schalen heen te ontwerpen en recreatieve functies en natuurontwikkeling aan de waterbergingsopgave te koppelen. Plassen, vijvers en meren zijn vaak geweldige trekpleisters voor recreanten en toeristen. Naast dit recreatieve gebruik zijn watervlakken essentieel voor waterberging omdat er grote hoeveelheden water in

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 64

opgeslagen kunnen worden. Bovendien bieden watervlakken mogelijkheden de stad sterk aan het onderliggende landschap te koppelen. De toolbox illustreert hoe ontwerpprincipes voor het ontwerpen met water op verschillende schaalniveaus en afhankelijk van de landschappelijke ondergrond kunnen worden ingezet. Daarbij sluiten sommige oplossingen elkaar uit. Daarnaast hebben andere aspecten, zoals eigendomsgrenzen en kosten invloed op het uiteindelijke ontwerp, maar deze zijn in de toolbox buiten beschouwing gelaten. De toolbox heeft in het ontwerpproces een dubbele functie gehad. Door al in een vroeg stadium studenten plannen te laten maken, kon de toolbox operationeel worden getoetst in de vorm van toegepast ontwerponderzoek. Dit betekent feitelijk niets anders dan dat een ontwerper met de toolbox aan de slag gaat met als doel de effecten van een ingreep te onderzoeken vanuit een ruimtelijke programmatisch perspectief, zonder daarvoor locatie, omstandigheden en andere relevante aspecten uitputtend te hebben onderzocht. Het ontwerpend onderzoek heeft een vliegwielfunctie in het proces gehad. Door snel oplossingsrichtingen te verbeelden werd het makkelijker om met buitenstaanders en betrokkenen binnen de gemeente te communiceren.

Vroeg samenwerken De Zuidoostlob is een van de meest diverse en complex samengestelde gebieden van Amsterdam als het gaat om de landschappelijke ondergrond, de bodemopbouw, het waterbeheer, de bestuurlijke constellatie en de cultuurhistorische diversiteit. De effecten van klimaatverandering en stede-

De ruimtelijke effecten van een verschillend waterpeil worden tijdens ontwerpend onderzoek zichtbaar gemaakt

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


lijke verdichtingsprocessen spelen naast en door elkaar met soms tegenstrijdige effecten en belangen. Dit maakt het tot een kwetsbaar gebied. De complexiteit van het gebied vraagt om overzicht en regie. Oplossingsrichtingen op de korte termijn waarin de wateropgave geïntegreerd wordt voltrekken zich op dit moment vrijwel geheel aan het oog van de beschouwer. Daar waar het water een structurerende bijdrage kan leveren in het stedelijk ontwerp zijn meer ruimtelijke oplossingen denkbaar. Het verbeelden van verkennende ontwerpoplossingen in een vroeg stadium helpt beheerders, bestuurders en ontwerpers aan ruimtelijke inzichten die het proces verder vorm kunnen geven en kunnen leiden tot een duidelijkere positionering van het water in de ruimtelijke ordening en in het watersysteembeheer.

P. 65

kaders te treden. Dit betekent dat waterbeheerders en ontwerpers niet alleen moeten putten uit elkaars informatie maar elkaars belevingswereld moeten doorgronden. Ontwerpers moeten kennis nemen van de werking van het watersysteem. Waterbeheerders moeten vanuit de problemen en normen van nu breder durven kijken dan de vraag of de prognose. Voor bestuurders geldt dat ze de noodzaak van het duurzaam oplossen van de wateropgave op de lange termijn moeten bezien. De toolbox kan daarbij een belangrijk handvat bieden, mits aanvullend ontwerpend onderzoek aantoont wat de werkelijke implicaties van de ontwerpoplossingen in een bepaald gebied zijn. Het artikel is gebaseerd op de studie Amsterdam Sterk

Water! Waterpilot Zuidoostlob. Zoektocht naar de rol van ontwerpen met water op het grensvlak van stad en land. Een studie die is verricht in het kader van de actie Ruimtelijk Ontwerpen met Water uit het interdepartementale

Zo is in het proces van de Waterpilot Zuidoostlob de samenwerking tussen waterbeheerders (Waternet) en ontwerpers (DRO) door de introductie van de toolbox intensiever geweest dan in vergelijkbare projecten en zijn zij ook eerder in het proces met elkaar in contact getreden. De toolbox vormde een schakel in het ontwerpen denkproces en kon, door het aanbod aan beeldende oplossingen, al in een vroeg stadium van probleemafbakening inzicht bieden in de (on)mogelijkheden van het betreffende gebied en meehelpen om de uiteindelijke vraagstelling scherper in beeld te krijgen. Breder, integraler en verder vooruit denken vraagt van ontwerpers, beheerders en bestuurders om buiten de gebaande

Actieprogramma Ruimte en Cultuur.

Inge Bobbink ([email protected]) is architect en als universitair hoofddocent werkzaam bij De TUDelft Bouwkunde, leerstoel Landschaparchitectuur. Eric van der Kooij ([email protected]) is stedenbouwkundige en werkzaam bij de Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam als teamleider van het Metro(pool)team.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

“Bij Haven Amsterdam heeft een omslag in het denken plaatsgevonden”

P. 66

Pito Dingemanse en Wim Vlemmix “Bij Haven Amsterdam heeft een omslag in het denken plaatsgevonden” Haven en stad zijn in Amsterdam te ver uit elkaar gegroeid. De relatie tussen beide moet worden verbeterd. Daarnaast moet de bestaande ruimte op basis van heldere afspraken intensiever worden benut. Het hoofd van de sector infrastructuur en milieu Wim Vlemmix en het hoofd van de afdeling ruimte en milieu Pito Dingemanse lichten het nieuwe denken van Haven Amsterdam op basis van de Havenvisie toe, te beginnen met de behoefte aan een tweede zeesluis.

Michel van Wijk en Samantha Volgers

“De bezettingsgraad van de haven is zodanig hoog dat er wachtrijen voor de sluis ontstaan. We bepleiten al een aantal jaar de aanleg van een tweede grote zeesluis in IJmuiden. Het Centraal Planbureau had aanvankelijk twijfels over de aannames van het gehanteerde hoogste groeiscenario. De afgelopen jaren heeft onze haven als gevolg van investeringen een groei doorgemaakt die aanzienlijk hoger uitviel dan toen werd gedacht. Als we in 2016 geen capaciteitstekort willen, moet nog dit jaar een uitspraak komen over de aanleg van de nieuwe zeesluis. Daarom is recentelijk een nieuwe kosten-batenanalyse uitgevoerd. Die ziet er positief uit. Op basis van de uitkomsten beoordeelt de minister of het voornemen van de tweede zeesluis naar de planstudiefase van het meerjaren investeringsprogramma infrastructuur gaat. Als de maat-

schappelijke kosten-batenanalyse positief uitvalt en ook voor de kosten dekking is gevonden, kan de langere en bredere sluis worden gerealiseerd.” Op papier komen dergelijke studies vaak op een positief resultaat uit, maar in de praktijk vallen de kosten hoger en de opbrengsten lager uit. Hoe voorkomt u een tweede Noord-Zuidlijn? “Deze situatie is anders omdat het één kunstwerk betreft dat op één plaats gemaakt wordt. Genoemde problemen ontstaan vaak bij lijninfrastructuur waar de omgeving ingewikkelder is dan vooraf gedacht, zoals bij de Noord-Zuidlijn of bij de Betuweroute. Hier gaat het om een bestaand sluizencomplex waaraan een nieuwe sluis wordt toegevoegd. Dat maakt het ook in planologische zin minder gecompliceerd.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 67

Pito Dingemanse (links) en Wim Vlemmix

Het project is beter beheersbaar en het is makkelijker om de kosten in de hand te houden.” “Bij de kosten-batenanalyse is gebleken dat het belangrijkste winstpunt van de sluisuitbreiding het verdieneffect is bij intercontinentale containervaart, waardoor minder binnenlandse vervoersstromen nodig zijn. Onze groei zit vooral bij containers, olie en kolen. De groei in passagiers van cruiseschepen zet ook door, maar het economisch belang daarvan geldt meer voor de stad dan specifiek voor de haven.” In plaats van bulkgroei met kolen en olie kan de Amsterdamse haven zich beter specialiseren en op niche markten richten, met meer toegevoegde waarde… “Er zijn wel sectoren waar we sterk in zijn, maar de markt bepaalt waar de goederenstromen gaan. Als havenbedrijf of overheid kun je niet zeggen wie zich waarop moet richten. Dat is ook niet goed voor de markt. In feite concurreren alle havens tussen Hamburg en Le Havre om hetzelfde Noordwest-Europese achterland. Hamburg is sterk gegroeid omdat het OostEuropese achterland vanaf die stad beter ontsloten is. Antwerpen is sterk gegroeid door de flexibele arbeidsmarkt en ingebruikname van de linker Schelde-oever. Op gebied van containers is onze huidige capaciteit één miljoen containers. Dat is de hetzelfde als de totale groei van Rotterdam in 2006. In Rotterdam liggen ze

niet meer wakker van ons, zeker niet nu de Tweede Maasvlakte er komt. De Amsterdamse haven is aanvullend voor Nederland. Rechtstreekse verbindingen van Amsterdam naar de Noordvleugel hebben als voordeel dat binnen de Randstad minder over de weg getransporteerd hoeft te worden. Dat leidt tot lagere transportkosten en minder congestie.” Wat zijn uw leerervaringen van de realisatie van de Ceres-containerterminal? Deze wordt eindelijk benut, maar heeft jarenlang stil gelegen. “We zijn tien jaar geleden begonnen om een containerterminal in de Amerikahaven aan te leggen. Dat was een bewuste keuze. Zo’n terminal bepaalt de toekomst van onze haven, maar wij hadden er geen. We hebben verschillende gesprekken gevoerd met de gehele industrie, maar bij de rederijen was weinig geloof in de mogelijkheden. Zo hebben we met moeite een partner gevonden: Ceres. Zij had aan de Amerikaanse oostkust verschillende terminals. Met de enthousiaste ondernemer zijn we gezamenlijk gaan investeren. Het bleek moeilijker dan gedacht om de rederijwereld naar je toe te trekken. Normaal gesproken heb je een contract met een rederij en investeer je in terminals. Nu hebben we het andersom gedaan en bleek het moeilijk om veranderingen in de logistiek van de grote rederijen op gang te brengen. De terminal werd uiteindelijk verkocht aan NYK Line,

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


één van de grootste rederijen met containerterminals ter wereld. Maar NYK was ook niet in staat om schepen naar Amsterdam te laten varen. NYK is namelijk onderdeel van een samenwerkingsverband, de Grand Alliance. Deze samenwerkingsverbanden werken op basis van unanieme besluiten. Eén van de partijen in de Grand Alliance, Nedlloyd, stemde tegen de opname van Amsterdam in de container lijndiensten. Pas toen Maersk door Nedlloyd werd overgenomen ontstond de mogelijkheid voor NYK om van haar eigen Ceres-terminal gebruik te maken. Een week later was de eerste lijndienst geopend.”

P. 68

bottlenecks van het spoor nu door het ministerie van Verkeer en Waterstaat onderkend.”

Welke ontwikkelingen ziet u nog meer in de logistieke keten? “In de logistieke keten zie je een aantal belangrijke ontwikkelingen. Eén daarvan is de positie van de terminal operator. Tot tien jaar geleden waren deze operators onafhankelijk. Nu worden rederijen eigenaren van terminals. In de tweede plaats is er sprake van machtsconcentratie bij een beperkt aantal partijen, ontstaan door vele overnames. Ten derde zie je een verschuiving naar multimodaliteit. Dat betekent dat rederijen een hele vervoersketen in handen willen hebben. Van de zeeschepen tot de binnenvaart en vervoer over spoor. NYK Line bijvoorbeeld heeft eigen treinen rijden vanaf de haven naar het achterland. Ten slotte zie je bedrijven uit Azië op een veel grotere schaal opereren dan voorheen. Deze veranderingen zijn vergelijkbaar met die in de luchtvaart.”

Eén van de kernpunten van de Havenvisie is om binnen het havengebied intensiever om te gaan met het ruimtegebruik. Hoe zet de haven daar bij haar bedrijfslocaties concreet op in? “In de eerste plaats zoeken we naar de beste locaties voor intensivering. Die hebben we ook in kaart gebracht. Dat geldt zowel voor bestaande als nieuwe gebruikers. Ruimte besparen is het makkelijkst bij nieuwe bedrijven. Bij bestaande bedrijven doen de kansen zich voor als bedrijven verandering wensen. Ons denken is veranderd. Vroeger waren we blij met de uitgifte aan een klant van twaalf hectare grond, terwijl we nu stevig het gesprek aangaan om het ruimtegebruik te beperken tot acht of tien hectare. Ten tweede vragen we de bestaande bedrijven waar zij kunnen intensiveren en confronteren we hen met een internationale prestatie benchmark. Met die benchmark proberen we de marktpartijen de voordelen van intensivering te laten zien. Een geschikt moment om met de bedrijven in gesprek te gaan is bij contractverlening. Een goed voorbeeld van intensivering is het Nissancomplex, nu van Koopman. Het terrein is met meer dan de helft gereduceerd en het resterende terrein hebben we gebruikt voor de vestiging van andere havenklanten. De verdere groei van de aanvoer van auto’s kan alleen door de bouw van meerlaagse parkeerdekken.

Hoe speelt de haven in op die multimodaliteit? “Wij zetten sterk in op de koppeling van zeevaart en binnenvaart. Er zijn al goede achterlandverbindingen via het Amsterdam-Rijnkanaal. We zijn actief bezig meer binnenvaartterminals in ons nabije achterland te krijgen voor overslag, zoals in Almere en Lelystad. We proberen ook andere steden langs het IJsselmeer direct per schip te bevoorraden. Een beleidsdoelstelling is ook naar het achterland meer over spoor te vervoeren. De haven heeft daarin de functie van draaischijf. Zo komt bij de Amerikahaven een tweede directe aansluiting op het hoofdspoor. De spoorverbinding naar het achterland zal vooralsnog via het Centraal Station van Amsterdam verlopen. Door de intensieve benutting van het spoor zien wij een aantal probleemtrajecten, zoals tussen Centraal Station en Amstel en het tweesporig traject tussen Utrecht en Geldermalsen. Gelukkig worden deze

Enerzijds intensiveert de haven, anderzijds rukt de stad op. Is dit een bedreiging of een kans? “Een kans. In de Havenvisie wordt duidelijk gesteld dat de haven zich tot 2020 binnen het bestaande gebied moet ontwikkelen. Dat is een belangrijk signaal naar de omgeving. Het gebied van Stadhaven Minerva heeft een bufferfunctie tussen het wonen en de industrie. Afgesproken is dat in de nabij gelegen Coenhaven en Vlothaven waar bedrijven als Cargill en Amfert gevestigd zijn geen stedelijke ontwikkeling plaats vindt. Ook al liggen deze havens binnen de ring van Amsterdam. De bedrijven uit dit gebied voeren nu gesprekken met de gemeente om tot een convenant te komen waarin staat dat de bedrijven de komende jaren kunnen blijven zitten en zij zich niet zullen verzetten tegen de woningbouwplannen in de Houthavens. Natuurlijk houden de bedrijven zorgen of de oprukkende woningbouw niet tot gevolg zal

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


hebben dat de bewoners klagen over overlast. Maar de overheid is bereid om een investeringsbijdrage te leveren in voorzieningen om de milieubelasting door de bedrijven te verminderen.” De haven zet in op het bij elkaar brengen van stad en haven. Welke concrete maatregelen dragen daar aan bij? “Onbekend maakt onbemind. Maar weinig Amsterdammers hebben besef van de omvang en betekenis van de Amsterdamse haven. Producten die we dagelijks gebruiken komen in de haven aan land. Door daar meer bekendheid aan te geven ontstaat meer waardering en verandert de beeldvorming. De haven is ook een bron van werkgelegenheid voor een groep Amsterdammers met een moeilijke positie op de arbeidsmarkt. Met opleidingsinstituten wordt samengewerkt om mensen een havengerichte scholing te geven. In het havengebied zijn veel grootstedelijke functies onder gebracht, zoals de vuilverbranding en de rioolzuiveringsinstallaties. Dit zijn zaken waar het publiek zich nauwelijks van bewust is. Met de transformatie van Stadhaven Minerva is ingezet op de aansluiting van de haven bij de stad met behulp van architectuur. In dit gebied is nu op het land ruimte voor de vestiging van creatieve bedrijvigheid en leisure terwijl het water zijn nautische functie behoudt. Deze mix van activiteiten en karakteristieken blijkt een aantrekkelijk vestigingsklimaat op te leveren. Dat heeft al vruchten afgeworpen; ondernemers hoeven niet het IJ over te steken naar Noord. Ze kunnen gewoon op de fiets naar hun werk.” Welke toekomst ligt voor Ruigoord in het verschiet? Ruigoord is altijd een geïsoleerd eiland geweest. Eerst lag het in het water, daarna in het polderlandschap. Straks wordt het een eiland in een industrieel landschap. Aan het landschap en de omgeving hebben de Ruigoorders zich altijd kunnen aanpassen, zo zijn de woningen nu veranderd in ateliers. Dat hebben zij zelf ook geaccepteerd. Met de vestiging van Vopak aan de noordwestzijde van Ruigoord zal het weidse uitzicht over de Afrikahaven verdwijnen. Wij hebben de afgelopen jaren geïnvesteerd in opschonen, groenaanleg en herinrichting. Het contrast met de omgeving is groot maar dat is ook de charme van dit eiland. Het is groot genoeg om een eigen karakter en sfeer

P. 69

te hebben. Haven, bestuur en de vrijwilligers steken er veel energie en geld in. Het hele gebied inclusief gebouwen wordt nu voor één euro per jaar gehuurd. Het contract wordt verlengd tot 2019. Of Ruigoord ook daarna nog levensvatbaar is zal de toekomst leren.” Wat vindt u van de havensafari waarover Jeroen Saris in Rooilijn nummer 4, 2008 schreef? “Wij vinden dat een zeer interessante suggestie. Het idee van de havensafari komt uit Hamburg, daar is het al een aantal jaren succesvol verlopen. Het is een manier om de haven bekend te maken bij de inwoners van de stad en dat sluit uitstekend aan bij de Havenvisie. We hebben met gemeenten en stadsdelen aan Jeroen Saris gevraagd hier een plan van aanpak voor te maken. De verbintenis van havenactiviteiten, cultureel erfgoed en kunst staat centraal. De safari gaat in 2009 van start. In feite bouwt dit idee voort op het succes van de Open Havendagen. Bedrijven staan er ook positief tegenover, omdat mensen die een bedrijf binnen komen doorkrijgen wat er allemaal speelt. Het schaalniveau en de snelheid, dat is je niet voor te stellen als je er niet bent geweest. ” Hoe ziet de haven er in 2050 uit? “De behoefte aan een haven zal altijd bestaan. De invoer van grondstoffen en goederen zal ook in 2050 nodig zijn en het belang van havens voor onze nationale economie zal alleen maar groeien. Maar het havengebied is meer. Laten we niet vergeten dat de haven veel stedelijke functies herbergt. Bijna de gehele vuilnisketen zit in Westpoort. Die functies zitten hier niet voor de haven, maar voor de stad. Doordat deze functies uit de stad naar de haven zijn verplaatst heeft de stad ontwikkelingskansen gekregen.” “De komende decennia zal het containervervoer blijven groeien. De interne logistiek van de haven moet echt verbeteren. Zeker de aansluiting op het achterland heeft prioriteit. Nu wachten schepen soms zestien uur. In 2050 komen schepen alleen naar Amsterdam als ze direct geholpen worden. Wellicht is er tegen die tijd een gezamenlijke havenholding van alle Nederlandse havens. In 2050 wordt de oude Noordersluis uit 1929 vervangen door een nieuwe.” Michel van Wijk ([email protected]) is projectleider gebiedsontwikkeling bij SADC. Samantha Volgers ([email protected]) is als adviseur en onderzoeker werkzaam bij Bureau Middelkoop. Beide zijn redacteur van Rooilijn.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Recensies

P. 70

Recensies

voor zover beschikbaar in het Engels, meegenomen in dit boek.

Manuel Aalbers

De gentrification canon Lees, Loretta, Tom Slater & Elvin Wyly (2008) Gentrification, New York, Routledge, 310 p., ISBN 978-0-41595037-6, £ 16,99 Gentrification is al zeker twintig jaar een centraal thema in de stadsgeografie, stadssociologie en planologie. Toch was er tot voor kort geen overzichtswerk te vinden. Daar is nu verandering in gekomen met het boek met de even simpele als heldere titel Gentrification. De auteurs van het boek zijn een Brit, een Canadees en een Amerikaan. Een mooie combinatie aangezien veel van de sleuteldebatten in de gentrificationliteratuur worden beargumenteerd met cases uit deze drie landen. Bovendien hebben alle drie de auteurs onderzoekservaring buiten hun ‘eigen’ land en wordt ook de literatuur van buiten de Angelsaksische wereld, althans

Het boek heeft verschillende doelen: het wil een lesboek zijn voor masterstudenten en gevorderde bachelorstudenten, een literatuuroverzicht voor vakgenoten en de auteurs willen niet alleen synthetiseren, maar ook iets toevoegen aan de bestaande debatten. Zo’n combinatie van doelen kan bijna alleen maar tot een mislukking leiden: een vlees-noch-vis-boek óf een boek waar een deel van de doelen niet wordt gehaald. Niets is minder waar: de auteurs slagen er warempel in alle drie de doelen bevredigend te halen en dat is een groot compliment waard. Als lesboek is Gentrification wellicht een beetje pittig voor beginnende studenten, maar een verademing voor de universitair docent die tot voor kort gedwongen was een keuze te maken uit de enorme stapel literatuur en daarin slechts half in kon slagen. De gentrificationliteratuur is inmiddels zo omvangrijk dat een literatuuroverzicht in boekvorm simpelweg noodzaak is. Het boek is gelaagd in de zin dat bepaalde hoofdstukken begrepen moeten kunnen worden door alle studenten, terwijl sommige andere hoofdstukken of delen van hoofdstukken te lastig kunnen zijn voor sommige studenten, maar weer een verademing zullen zijn voor anderen. In tegenstelling tot veel andere lesboeken gaat dit boek de discussie niet uit de weg. Terwijl veel lesboeken de stand van zaken presenteren alsof alle discussies zijn opgelost, zet dit boek de debatten in de gentrificationliteratuur centraal,

maar daarover zo meteen meer. Gentrification staat bol van de voorbeelden en illustraties. Mede daarom is het een prettig boek om te lezen. Theorieën worden geïllustreerd aan de hand van voorbeelden. Deze voorbeelden verhelderen de theorieën niet alleen, maar – en zo hoort het ook – problematiseren deze ook. Daarnaast eindigt elk hoofdstuk behalve met een lijstje literatuursuggesties, ook met een aantal vragen en discussiepunten. Deze zijn ideaal voor een collegezaal. Ze kunnen worden besproken in werkgroepen of als opdrachten worden meegegeven aan studenten. Hier zien we opnieuw een gelaagdheid: sommige vragen zijn relatief simpel, terwijl er ook verschillende zijn die zelfs voor gevorderde gentrificationonderzoekers nog best pittig kunnen zijn. Bovendien zitten er in de discussiepunten veel verwijzingen naar populaire tv-programma’s als Sex & the city en Frasier. Dit boek zal niet alleen onmisbaar blijken voor colleges over gentrification, maar ook een vaste plaats krijgen in de literatuurlijstjes van wetenschappelijke papers over gentrification. De synthese van decennia onderzoek is completer en beter dan bestaande overzichten (vaak lange papers). De auteurs komen na al hun verzamelwerk ook tot nieuwe analyses, vooral in de latere hoofdstukken van dit boek, bijvoorbeeld hun idee van fourth wave gentrification. Zoals gezegd staan de debatten tussen gentrificationonderzoekers centraal. Zo staat hoofdstuk 2 ( Producing gentrification) tegenover hoofdstuk 3 ( Consumption explanations) en wordt

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

in hoofdstuk 6 de vraag gesteld (en beantwoord!) Gentrification: positive or negative? Als een lesboek al een dergelijke tegenstelling centraal stelt, komt het zelden tot een plaatsbepaling; de conclusie is vaak dat beide kanten een beetje gelijk hebben. Lees, Slater en Wyly kiezen echter wel een kant: gentrification valt volgens hen vaak negatief uit en hoewel ze consumptiegerichte verklaringen belangrijk vinden, plaatsen ze deze vooral in het kader van productiegerichte verklaringen. Dus niet een beetje van het een en een beetje van het ander, maar het ene in het kader van het andere en dat is een wezenlijk verschil. Is er dan niets mis met dit boek? Natuurlijk wel. Na de eerste vijf hoofdstukken vraag je je af waarom er nog twee hoofdstukken volgen. Het zojuist genoemde hoofdstuk 6 lijkt een herhaling van zetten van hoofdstuk 2 en 3, maar blijkt bij nadere beschouwing wel degelijk iets verder te gaan en nieuwe punten aan te snijden. Het slothoofdstuk over de toekomst van gentrification gaat echter niet veel verder dan hoofdstuk 5 over hedendaagse gentrification. Echte toekomstvoorspellingen blijven, wellicht terecht, uit. Hoofdstuk 7 bevat wel drie zeer interessante voorbeelden, maar deze zijn onderling weer een beetje onevenwichtig en het is niet helemaal duidelijk in hoeverre ze iets zeggen over de toekomst van gentrification.

Recensies

uitgelegd en toch gelijkgeschakeld aan een verkapte vorm van gentrification. Hoewel ik veel kritiek heb op dit beleid, vind ik het te kort door de bocht om te concluderen dat sociaal mengen automatisch gentrification is. Dit beleid kan gentrification inderdaad in de hand werken, maar dat is niet per definitie het geval. Hieruit blijkt dat de auteurs Neil Smith, de belangrijkste voorstander van een productiegerichte benadering, soms te gemakkelijk volgen: als het op gentrification lijkt omdat er iets rijkere mensen in de wijk komen, wil het nog niet zeggen dat het ook gentrification moet zijn. De auteurs stellen elders in het boek terecht vragen bij de oprekking van het begrip gentrification en noemen studentification als voorbeeld, maar je kunt je afvragen of ze met het mengingsbeleid niet hetzelfde doen. Maar u moet zich vooral niet te veel storen aan deze laatste kritiek. Als men het boek een beetje snel leest, zul je niet eens zien dat de auteurs zich over het Nederlandse sociale meningsbeleid buigen. Dit boek is een echte aanrader voor iedereen die zich met gentrification bezighoudt. Ik kan me niet voorstellen dat dit geen internationale bestseller wordt die jarenlang de standaard wordt in zowel collegezalen als wetenschappelijk papers. Manuel Aalbers ([email protected]) is als postdoctoraal onderzoeker verbonden aan

Een ander negatief puntje is de behandeling van het Nederlandse sociale mengingsbeleid. Dit wordt een paar keer genoemd, maar bijna niet

het Amsterdam institute for Metropolitan and International Development Studies (AMIDSt), Universiteit van Amsterdam, en is tevens redacteur van Rooilijn.

P. 71

Wouter van Gent

Bewaakt de verworpenen der steden Wacquant, Loïc (2008) Urban outcasts. A comparative sociology of advanced marginality, Polity, Cambridge, ISBN 978-0-7456-3124-0, £ 55,00 Aandachtswijken, verticale sloppen, concentratiebuurten, kritische gebieden, no go areas en getto’s; slechts een kleine greep uit de termen die gebruikt worden door vele Europese en Amerikaanse journalisten, publicisten, politici, beleidsmakers en wetenschappers om typische stadsbuurten aan te duiden. Zowel voor deze buitenstaanders als voor bewoners is het daarmee direct duidelijk dat dit geen gewone buurten zijn maar brandhaarden van rellen, gevaar, geweld, drugs en immoreel en asociaal gedrag die te allen tijde vermeden en

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

gevreesd moeten worden. Zo wordt van ver een beeld opgelegd van grauwe en afgrijselijke wijken waar een mix van arme huishoudens, immigranten en minderheden gebukt gaat onder een dor, chaotisch en bruut sociaal regime van eigen makelij. In Urban outcasts maakt de politieke socioloog Loïc Wacquant een analyse van verschillende en nieuwe vormen van stedelijke ongelijkheid en marginaliteit in modern kapitalistische Westerse samenlevingen. Zijn drijfveer hierbij is om zijn analyse los te koppelen van hierboven geschetste, stigmatiserende beeld. De auteur kijkt zowel naar mondiale mechanismen die de huidige stedelijke marginaliteit tot gevolg hebben, als naar de specifieke vormen die het per land aanneemt. Want, hoewel het publieke vertoog vaak anders impliceert, de situatie in de Amsterdamse Westelijke Tuinsteden is wezenlijk anders dan die in de Franse banlieues of de Amerikaanse getto’s. Het lot van de ‘stedelijke verschoppelingen’ is afhankelijk van nationale contexten die gevormd zijn door de wisselwerkingen tussen klasse, staat en ruimte. Het boek bestaat uit drie delen en een theoretische proloog over de terugkeer van onderdrukking in Westerse steden. Wacquant betoogt hier dat stadsrellen in Europa en de VS zowel een protest van gemengde groepen jeugd zijn tegen etnisch of raciale ongelijkheid als tegen onrechtvaardigheden van armoede, inadequate werkgelegenheid en sociale ongelijkheid. Dat het om sociaaleconomische ongelijkheid draait, wordt door de gevestigde orde in de VS, Frankrijk

Recensies

en het Verenigd Koninkrijk vaak ontkend door rellen te depolitiseren en opzij te schuiven als onderklassegedrag of hooliganisme. Wacquant stelt dat het gebruik van geweld door de stedelijke jeugd vooral een reactie is op jaren van geweld van bovenaf. Dit kenmerkt zich door massale werkloosheid en structurele arbeidsonzekerheid, het aangewezen worden op verwaarloosde en genegeerde buurten, en structurele stigmatisering van status, etniciteit en woonplek. Daar komt bij dat de staat repressief reageert door armoede te criminaliseren en opstandige jeugd te straffen met meer politietoezicht en strengere wetten, en tegelijk sociale voorzieningen te schrappen om bijstandsafhankelijkheid te voorkomen. Stedelijk beleid en herstructurering leveren misschien enige positieve effecten op, maar doen uiteindelijk niets aan structurele oorzaken: de fragmentering van betaald werk dat tot werkloosheid en casual werkgelegenheid leidt. Het eerste deel van het boek illustreert dit aan de hand van de transformatie van het Afro-Amerikaanse getto sinds the rassenrellen van de jaren zestig vanuit een institutioneel perspectief. Het zwarte getto is verworden van een plaats voor Afro-Amerikanen van alle klassen tot een zogenaamd ‘hypergetto’ waar segregatie op basis van zowel etniciteit als klasse plaatsvindt. AfroAmerikanen uit de laagste sociale klassen lijden onder het wegtrekken van de middenklasse en hun ondersteunende sociale netwerken, het verdwijnen van vast betaald werk, het terugtrekken van sociale diensten en voorzieningen en onder de toegenomen aanwezigheid

P. 72

van politie en justitie. Wacquant zoekt daarmee de verklaring expliciet niet in het idee van de opkomende onderklasse maar in de veranderingen in de arbeidsmarkt door de de-industrialisatie, het systeem van rassenscheiding en vooral de repressieve en onachtzame reactie van de staat. In het tweede deel vergelijkt hij het zwarte getto in Chicago met de voormalige arbeidersbuurten in de buitenwijken van Parijs. Geërgerd door claims van Amerikanisatie en gettovorming in Franse media en politiek, laat Wacquant zien dat ondanks vergelijkbare negatiefwerkende stigma’s, er twee vormen van stedelijke marginaliteit zijn die gevormd worden door verschillende institutionele logica van segregatie. Het Amerikaanse getto is daardoor meer geïsoleerd, harder en meer in verval dan de Franse arbeidersbuurten. Waar het getto haar oorsprong kent in de rassensegregatie en vervolgens door klassenverschil en staatsverwaarlozing tot hypergetto is verworden, komt marginalisatie in de Franse volksbuurt in eerste instantie voort uit een klassenlogica en veel minder uit etniciteit. Bovendien worden de Franse buurten niet verwaarloosd maar juist bestookt door overheidsingrijpen wat de mate van marginaliteit vermindert (maar niet doet verdwijnen). Daarbij is de structurele positie, organisatie en ontwikkeling van de zwarte bevolking in Chicago totaal anders dan die van de gemêleerde immigrantengemeenschappen in Parijs. Ook zijn de banlieues (meervoud) sociaal ruimtelijk meer gevarieerd dan het uitgestrekte en monotone Amerikaanse getto (enkelvoud).

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Het boek sluit af met het betoog dat een nieuw regime van stedelijke armoede en marginaliteit in opkomst is. De nadruk ligt op toenemende sociale fragmentatie die het gevolg is van onder andere de groeiende instabiliteit van vast werk, de terugtrekkende verzorgingsstaat, de groeiende sociale ongelijkheid waarbij de vruchten van economisch succes ongelijk verdeeld worden en territoriale stigmatisering. Het hangt af van de staat of het de afzijdige neoliberale koers vasthoudt of dat het verder durft te gaan dan traditionele verzorgingsstaatsregelingen en het recht op een basisinkomen onafhankelijk van de markt durft vast te stellen. Deze afsluiting is tekenend voor het gevoel voor drang en drama waarmee dit werk geschreven is. Het tekent bovendien de ambitie van een werk dat om niets minder gaat dan de opeenstapeling van misère in de hedendaagse Westerse steden te verklaren en daarbij ook nog een raamwerk voor toekomstig onderzoek af te leveren. Het betoog zakt echter nergens door zijn hoeven. Dit komt vooral door het gedegen onderzoek dat aan het werk ten grondslag ligt en door het gebruik van scherpe voorbeelden uit het veldwerk en uit secundaire bronnen. Vooral de beschrijvingen uit het omvangrijke Amerikaanse veldwerk maken indruk. Daarnaast is Wacquant behept met een bloemrijke maar heldere schrijfstijl waarbij de schrijver ondanks de theoretische materie nooit vervalt in te lange of te abstracte verhandelingen of gegoochel met concepten.

Signalement

Valt er dan niets aan of op te merken? Jawel. Hoewel het boek een vergelijkende sociologie belooft is het Europese gedeelte duidelijk minder uitgebreid dan de rijke, Amerikaanse case studies. Hierdoor bekruipt soms het idee van een gemankeerde vergelijking, maar de onbalans komt meer door de rijkdom aan de ene kant dan armoede aan de andere. Toch roept de vergelijking vragen op over het gebruik van de banlieues als een typisch WestEuropees voorbeeld. Wacquant wijst zelf al op het belang van de rol van de Franse staat en de invulling van burgerschap in de Franse samenleving op de opstandige houding van de jeugd. Maar de uitspraken over marginaliteit in verschillende Europese steden in het afsluitende derde deel wijzen erop dat Wacquant graag meer wil zeggen met zijn Franse casus. De vraag is echter of het lot van de jeugd in de voormalige arbeidersbuurten in de voorsteden van Parijs gelijk is aan bijvoorbeeld die in Nederlandse stadsbuurten. Gegeven de grote verschillen in staatsvorm, beleid, geschiedenis en politiek is dit onwaarschijnlijk. Het vergelijkend onderzoek naar stedelijke marginaliteit is nog lang niet klaar. De bovenstaande bezwaren doen echter niets af aan het inspirerende betoog en aan het feit dat Urban outcasts een werk van uitzonderlijke klasse is. Wouter van Gent ([email protected]) is promovendus bij het Amsterdam institute for Metropolitan and International Development Studies aan de Universiteit van Amsterdam.

P. 73

Nieuwe ideeën voor oude gebouwen: Creatieve economie en stedelijke herontwikkeling Jeroen Saris, Simon van Dommelen & Tamara Metze (red.) (2008) Nieuwe ideeën voor oude gebouwen: Creatieve economie en stedelijke herontwikkeling, Rotterdam, NAi Uitgevers, 280 p., ISBN 978-90-5662-449-1, € 34,50 De creatieve economie speelt in veel steden een belangrijke rol bij de herontwikkeling van voormalige industriële complexen. Kunstenaars en ontwerpers stellen andere eisen aan de omgeving en laten zich graag inspireren door oude gebouwen. De inleiding en de daarop volgende zes hoofdstukken geven inzicht in de wijze waarop creatieve economie ingezet kan worden, in welke milieus creativiteit bloeit en hoe waardeontwikkeling kan worden bevorderd. Daarnaast worden voorbeelden in Rotterdam, Hengelo, Amsterdam, Leiden en Arnhem uitgebreid behandeld. Behalve deze Nederlandse cases, worden ook Milaan, Berlijn, Manchester, Birmingham, Helsinki en Lille in elk vier pagina’s besproken. De bundel sluit af met een essay over de ‘Community of practice creatieve economie’ en een interview met Evert Verhagen, voormalig projectleider bij de Amsterdamse Westergasfabriek.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Column: Staatscourant R.I.P.

P. 74

Column O. Naphta Staatscourant R.I.P. Mijn lievelingscourant is niet meer, de Staatscourant, voluit: Nederlandse Staatscourant, officiële uitgave van het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1814. Nu moet ik preciezer zijn. De courant is op 1 januari 2009 verdwenen, dat wil zeggen een internetkrant geworden. ‘Elektronische bekendmaking’ in staatsjargon. Onze staat gaat met zijn tijd mee. Intussen was al in september de dagelijkse krant met redactionele bijdragen ingeruild voor een wekelijkse aflevering. De andere weekdagen verscheen alleen een papieren weten regelgevingseditie. Nochtans viel daarin als vanouds veel te lachen. Een maand of anderhalf terug verscheen een alarmerend bericht over de loonheffing; tabeltoepassing bij sekswerkers. Zo’n bericht dat de, ooit twintig jaar geleden begonnen, campagne tot deregulering definitief de nek omdraait en verbant naar de buitenste duisternis waar veel wening is en knarsing der tanden. Het betrof een brief van de Belastingdienst/ centrum voor proces- en productontwikkeling, Sector brieven en beleidsbesluiten over de ‘fiscale duiding van de arbeidsverhouding tussen de sekswerker en de exploitant.’ Trouwens, alleen al die naam: ‘centrum voor proces en productontwikkeling’. Dat duidt toch op de helse wil om bedrijfsnamen van de fantasiejongens in de marktsector, die geld met gebakken lucht verdienen, na te apen. Er is ruzie in en voor de sekstent. De exploitanten ontkennen dat er een dienstbetrekking bestaat en de fiscus meent dat nagenoeg altijd sprake is van een dienstbetrekking. Hoe wordt dat in onze cultuur opgelost? Door polderen tussen de belangengroepen. De sekswerkers, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Belastingdienst hebben aan tafel ‘een voorwaardenpakket’ over de wettelijke behandeling van de arbeidsrelatie gebraden. De staatssecretaris van Financiën bereidt nu een ‘begeleidende regelgeving’ voor tabeltoepassing loonheffing in de branche. Natuurlijk maakt deregule-

ring geen kans meer in een staat die ernstig betoogt ‘dat vanwege de frequente uitbetaling per dienst de exploitant eigenlijk de witte dagtabel ( cursivering O.N. ) moet toepassen, maar dat in de praktijk is gebleken dat deze tabel in veel gevallen niet goed aansluit bij de werkelijk verschuldigde inkomstenbelasting/premie volksverzekering, omdat de loonheffing dan veel te hoog uitvalt vanwege de grote variatie in inkomsten en omdat men niet op alle dagen werkt.’ Laat dat nou ook van toepassing zijn op uw columnist. Ik werk ook niet alle dagen en na vijven ben ik uitgeput. Wat is het eigenlijke onderwerp van deze fantasie? Maakbaarheid natuurlijk. Maakbaarheid leeft meer dan ooit. Dat blijkt uit alle punten en komma’s van welhaast iedereen die zich met de één of andere vorm van afwijkend gedrag bezighoudt, onze overheid voorop. Hoe meer de bange wezels, die zich bestuurders noemen en onwillig zijn risico’s te nemen en niet bij machte tot politieke ondernemingszin, zeggen dat de maakbaarheid tegenwoordig niet meer bestaat, des te harder liegen ze dat het gedrukt staat. Geloof ze niet en al helemaal hun hulptroepen niet, de dames en heren bestuurskundigen. Onder invloed van deze inhoudsloze procedureridders is het beleid een smakeloze hutspot van beheersingsmaatregelen geworden. Beheersing van de verrommeling, van de segregatie, van de woningmarkt, van alles wat afwijkend is en van de beheersingsmachinerie. Het gevolg laat zich raden. De beheersingsmachten krijgen steeds meer belang bij de ontdekking van steeds nieuwe normafwijkende gedragingen die steeds verder op hun samenstellende delen worden bijgehouden, geteld, gemonsterd, geëvalueerd, uitgebeend en gecontroleerd. In het binnenste van het binnenste voltrekt zich een langzame heilige oorlog tussen verliezende oplossers en winnende turvers die geen belang hebben bij oplossingen. Wie fantasie heeft moet gauw emigreren. De kans is groot dat hij reeds is gemonitord en straks wordt opgepakt door de nieuwe anti-terreureenheid die wordt genoemd de maakbaarheidspolitie.

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009

Advertentie

P. 75

Rooilijn

Jg. 42 / Nr. 1 / 2009


P. 76

Rooilijn. Thema Water. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Stelling Maarten Claassen

Recommend Documents