0JR. ooilijn. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Stelling. Achtergrond twee scenario s Melika Levelt

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 312

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

P. 229

Rooilijn Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

40JR40JR Jubileumnummer

ooilijn

Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

>

Jubileumnummer

Grachtengordel (stadsdeel Centrum)

Stelling Hugo Priemus Melika Levelt

Achtergrond Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

Groningen: tussen lab en speeltuin

Transport tot 2040: twee scenario’s

De blauwe banaan

Interview Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw

Waterbestendige locatiekeuzen

Ruimte voor toerisme

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Colofon

P. 230

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Gefeliciteerd

Rooilijn 40 jaar: gefeliciteerd!

P. 311

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

P. 231

Jubileumnummer

ooilijn

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Colofon

P. 232

Colofon

Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Bureauredactie en administratie Rooilijn Nieuwe Prinsengracht 130 1018 VZ Amsterdam Telefoon: 020-525 4365 Telefax: 020-525 4051 Email: [email protected] Internet: www.rooilijn.nl Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op www.rooilijn.nl of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Prijzen jaarabonnement 2007 37,50 euro voor particulieren 61,00 euro voor instellingen 24,50 euro voor studenten Prijs los nummer 6,75 euro exclusief verzendkosten

Abonnementen worden jaarlijks stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk vóór 1 november schriftelijk is opgezegd. Rooilijn Jg. 40 / Nr. 4 / 2007 Oplage: 1600 ISSN 1380-2860 Redactie Vacature (hoofdredactie), Bart Sleutjes (beeldredactie), Niels Al (penningmeester), Manuel Aalbers, Jelle Adamse, Raffael Argiolu, Wilma Bakker, Marjolein Blaauboer, Albertine van Diepen, Henk de Feijter (gastredacteur),Joram Grünfeld, Nadav Haran, Perry Hoetjes, Hilje van der Horst, Robert Kloosterman, Femke Kloppenburg, Anne M. Koeman, Melika Levelt, Sabine Meier, Stefan Metaal, Laurens Peijs, Karin Pfeffer, Maarten Rottschäfer, Hilde Schelfaut, Eva Stegmeijer, Onno Terpstra, Thijs Terpstra, Ineke Teijmant, Frans Thissen, Thijs Turel, Laura Uittenbogaard, Els Veldhuizen, Clementine Vooren, Michel van Wijk Rechten © Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie,

Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Fotografie Alle fotografie door Marcel Heemskerk tenzij bij de foto anders wordt vermeld. Drukwerk Dékavé, Alkmaar Dit nummer is mede tot stand gekomen met financiële steun van Algemene Woningbouw Verenging (AWV) en Far West.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Redactioneel

P. 233

Redactioneel Jubileum Rooilijn bestaat veertig jaar. In 1967 begonnen als gestencild Mededelingenblad van het toenmalige Planologisch en Demografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam, is Rooilijn nu een informatie- en opinietijdschrift voor ruimtelijk-ordenaars in Nederland met een belangstelling die steeds breder is geworden. Het gaat niet meer alleen over Nederland, en niet meer alleen over ruimtelijke ordening. Het zijn niet meer alleen planologen, maar ook sociaalgeografen en stadssociologen die de redactie vormen. Het lezerspubliek is uitgebreid tot de hele Nederlandse vakwereld. Sommige dingen zijn wel bij het oude gebleven. Nog steeds heeft Rooilijn een sterke verwantschap met wat nu heet de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies, waar de redactie is gehuisvest. Nog steeds is het een laagdrempelig blad. Nog steeds beslaan de artikelen uiteenlopende planologische thema’s en verschillende regio’s en schaalniveaus. Bij een jubileum wordt vaak teruggekeken op het (meestal) succesvolle verleden. Daar voelde de redactie echter niets voor. Veranderingen moesten centraal staan, de toekomst worden verkend. Dat die toekomst begint in het verleden is daarbij mooi meegenomen. In dit nummer staat, ondanks alle retoriek over de terugtredende overheid, die overheid toch weer centraal. In een rondetafelgesprek met gevestigde en opkomende planologen wordt vastgesteld dat zonder overheid geen ruimtelijke ordening bestaat. De rol verandert, er wordt geklaagd over gebrek aan initiatief, een tekort aan kwaliteit, het gemis aan visie, maar dat verwijt slaat terug op de academische planologen zelf. Waarom hoorden we je niet toen het zoveelste waardevolle landschap ten prooi viel aan woningbouw? Gek genoeg zijn planologen nauwelijks zichtbaar in het debat over de toekomstige ruimtelijke inrichting en zijn het andere vakgebieden die van zich laten horen. Ook daarvan getuigt dit nummer. Een verhaal van een technoloog dat de maatschappelijke implicaties van ontwikkelingen in transport verkent, van een geograaf waarin de voorwaarden voor, en doorwerking van toerisme voor stedelijke ontwikkeling worden geschetst en van waterdeskundigen die vinden dat het waterpeil het belangrijkste vertrekpunt wordt voor ruimtelijke functies. Als tegenwicht tegen teveel somberheid komen er opgewekte verhalen uit Europa, waar de blauwe banaan alsnog blijkt te bestaan, uit Groningen, waar draagvlak voor stedenbouwkundige kwaliteit een pijler is onder het beleid, uit Afrika waar Google-earth als instrument kan helpen de verstedelijking binnen de perken te houden, uit Amsterdam waar men een actieve rol wil spelen op al die ruimtevragende activiteiten die een grote stad kwaliteit verlenen: wonen, verkeer, werken, maar ook onderwijs, zorg en recreatie, terreinen waar de ruimtelijke ordening zich in het verleden verre van hield. Wat er ook nog te doen valt, het ligt voor de hand dat Rooilijn zich er ook de komende veertig jaar mee gaat bemoeien. De redactie ([email protected])

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Advertentie

P. 234

Rooilijn

Inhoud

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

P. 235

Inhoud

236

Stelling Voor het aantrekken van high potentials moet er in de stadscentra woonruimte gecreëerd worden, ook als dat ten koste gaat van de lagere inkomens

284 Ruimte voor toerisme Toerisme was 40 jaar geleden geen onderwerp van planologisch onderzoek en beleid. Over een vakgebied in wording Myriam Jansen-Verbeke

Dit keer twee deskundigen aan het woord. Oudgediende Hugo Priemus en aanstormend talent Melika Levelt

290 Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Achtergrond Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

238

Van planningsbesluit tot business-case. Wat wordt anno 2007 verwacht van planologen in de praktijk? Albertine van Diepen en Henk de Feijter

Groningen: tussen lab en speeltuin 244

Al bijna 40 jaar bouwt Groningen expertise op voor het creëren van draagvlak voor stadsontwikkeling. Met succes Tjerk Ruimschotel

Transport tot 2040: twee scenario’s

252

Een verkenning van de maatschappelijke ontwikkelingen in de komende 40 jaar in relatie tot de aanleg van meer infrastructuur dan wel de invoering van een intensief prijsbeleid Bert van Wee 260 De blauwe banaan Sommige planologische concepten hebben een looptijd van meer dan 40 jaar Andreas Faludi 262

Ruim 40 jaar na de politieke onafhankelijkheid is het ruimtelijke beleid grotendeels nog een voortzetting van het koloniale bestel. Een nieuwe verkavelingspraktijk biedt hoop Coen Beeker 296 Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt Na ruim 40 jaar worden nieuwe planvormen ingevoerd om de huidige ruimtelijke vraagstukken te lijf te kunnen gaan. Kansen voor stedelijke ontwikkeling Maurits de Hoog

Interview “Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw”

302

Interview met architect Reinier de Graaf Raffael Argiolu en Sabine Meier 306 Recensies > De actualiteit van ‘Moderne Planologie’ Over de dienstbare positie van de ruimtelijke ordening is bij Steigenga weinig terug te lezen Len de Klerk

InBeeld Rooilijn in beeld

Waterbestendige locatiekeuzen

276

Water is een vast thema op de ruimtelijke agenda. Verantwoorde keuzen zijn nodig om het over 40 jaar ook droog te houden Ditte Valk en Hasse Goosen

> Discourse Analysis in Policy Research - Van natte vingerwerk naar wetenschappelijke validiteit Huib Ernste 309 Signalementen > Maatwerk – Made to measure > Ground up city – Play as a design tool 310 Column Gefeliciteerd O. Naphta

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stelling

P. 236

Stelling “Voor het aantrekken van high potentials moet gecreëerd worden, ook als dat ten koste gaat van Hugo Priemus Het gaat hier om een typisch Rotterdamse stelling. Enige tijd geleden is de zogenaamde Rotterdamwet in het leven geroepen om in bijzondere situaties in de stad lage-inkomensgroepen te weren en aan middengroepen en hoge-inkomensgroepen voorrang te geven. Ik ben een verklaard tegenstander van de Rotterdamwet. Als woningcorporaties in het spel zijn, moeten zij iets doen wat in strijd is met hun opdracht volgens het Besluit Beheer Sociale Huursector: voorrang geven aan huishoudens die zelfstandig geen adequate woonruimte kunnen vinden. De Woningwet en de Rotterdamwet zijn strijdig. De Woningwet moeten we anno 2007 nog steeds serieus nemen. De Rotterdamwet is symboolpolitiek. Maar de stelling van Dominic Schrijer is intelligenter dan de Rotterdamwet. Hier gaat het om het stedelijk vernieuwingsbeleid waar men voor de opgave staat steden aantrekkelijker te maken voor de burgers en beter af te stemmen op de vraagdynamiek. Prioriteit heeft het bieden van woonruimte voor stadsbewoners wier sociaal-economische positie verbetert. Die verlaten vaak de stad omdat het hen onvoldoende aantrekkelijke woningen heeft te bieden. Voor de stad is het van groot belang dat de koopkracht en het sociaal kapitaal van deze maatschappelijke stijgers behouden blijven. Uiteraard moeten zij zelf kiezen, maar het is van belang dat er voor hen in de stad en de wijk ook alternatieven zijn.

en promovendi van universiteiten en HBO-instellingen. Het begrip high potential heeft vermoedelijk geen betrekking op de vergrijzende bevolking, maar onderbelicht is dat juist voor senioren, soms arm maar steeds vaker voorzien van een goed pensioen, het stadscentrum met veel voorzieningen vlak in de buurt en goede ov-verbindingen wel een zeer geschikt woonmilieu is. En het stadscentrum profiteert door hun geringe bijdrage aan onveiligheid, vandalisme en criminaliteit. De aantrekkelijkheid van een woning wordt steeds sterker bepaald door fysieke en sociale kwaliteiten van de woonomgeving. Niet alleen de woonruimte maar ook de woonomgeving moet dus aanlokkelijk zijn voor high potentials. Voor degenen die in de stad willen wonen, is het stadscentrum meestal een veelgevraagde woonomgeving. Het wonen in meer perifeer gelegen naoorlogse woonbuurten (veel gestapelde (huur)woningen, weinig variatie, vaak wegkwijnende voorzieningen) is – en zeker in Rotterdam – veel problematischer. Juist gezien de populariteit van stadscentra ligt het voor de hand om hier niet de allergoedkoopste woningen te realiseren, maar (marktconform) juist de betere, dus wat duurdere woningen. Per saldo ben ik het dus voor de Rotterdamse woningsituatie en voor vele andere grote steden grotendeels met de stelling van Dominic Schrijer eens. Hugo Priemus ([email protected]) is decaan van de faculteit Techniek,

Rotterdam heeft in bovengemiddelde mate te maken met een selectieve migratie van en naar de stad. Inkomensverschillen tussen de arme centrale stad en de relatief rijke randgemeenten zijn hier steeds groter geworden. In zo’n situatie ligt het voor de hand om voor de lage-inkomensgroepen meer een beroep te doen op de buurtgemeenten - ‘opening up the suburb’ - en in de centrale stad het aanbod meer af te stemmen op de high potentials. Overigens gaan een laag inkomen en een high potential status vaak samen: denk aan studenten

Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

P. 237

Stelling

er in de stadscentra woonruimte de lagere inkomens”

(uitspraak Dominic Schrijer, Rotterdam, 2 mei 2007)

Melika Levelt Sommige mensen hebben moeite om aan het begin van hun carrière een betaalbare en aantrekkelijke woning te vinden in de stad. Daarom verlaten zij de stad. Vooral Rotterdam heeft grote problemen om de zogenaamde high potentials te behouden. Dat het voor deze groep lastig is om een aantrekkelijke woning te vinden, is niet alleen een probleem dat henzelf aangaat maar ook een probleem voor de stad als geheel. Het is immers juist deze groep van veelal hoger opgeleiden die een hoogwaardige stedelijke economie en gemengde buurten in stand houdt. High potentials die in een stad blijven wonen, werken en een gezin stichten, komen uiteindelijk de gehele stad ten goede. Het is daarom begrijpelijk dat in een stad als Rotterdam wordt nagedacht over maatregelen om dit potentieel een grotere kans te geven op een aantrekkelijke woning, bijvoorbeeld door bij loting hen de voorkeur te geven.

van kansrijkere. Dat lijkt mij het draagvlak voor de politiek onder de benadeelde groep niet vergroten. Hoe moet het dan met een stad als Rotterdam die op zoek is naar meer hoger opgeleide inwoners? Het principe van gelijkheid maakt het heel goed mogelijk om de kansen op een aantrekkelijke woning voor de gewenste doelgroep te vergroten waar deze kansen niet gelijk zijn aan die van andere groepen. Er valt in dat verband best iets te zeggen voor bijvoorbeeld een wat soepeler omgang met de inkomenseis voor sociale huurwoningen of financiële steun bij de aankoop van een woning op de vrije markt in de stad. Van voortrekken, bijvoorbeeld in loting voor woningen, zou echter geen sprake mogen zijn. Hoe verleidelijk het ook is daarvoor te pleiten wanneer je als hoger opgeleide op zoek bent naar een aantrekkelijke woning in de stad. Melika Levelt ([email protected]) is als promovenda verbonden aan het

Mogelijk profiteert een stad van het voortrekken van hoger opgeleiden maar is het ook een rechtvaardige maatregel? Daarvoor moet naar mijn idee niet alleen worden gekeken naar de doelen die ermee worden beoogd maar ook naar de handeling zelf die ermee gemoeid is. In dit geval is dat het voortrekken van bepaalde groepen. Als hoger opgeleid zijn een reden is om voor te trekken, is het dan ook rechtvaardig om hoger opgeleiden voor te laten gaan in allerlei andere situaties, zoals bij de dokter of gemeentelijke diensten? Een hoger opgeleid en werkend persoon draagt immers meer bij aan de economie dan een kansarme werkloze. Wat hier aan de hand is, is het ondergeschikt maken van een handelingsprincipe aan doelstellingen. Het principe van gelijkheid bij het toewijzen van woningen lijkt mij zo belangrijk dat dit niet verlaten mag worden voor het bereiken van een op zich nobel maatschappelijk doel. Een dergelijke maatregel zou bovendien makkelijk geïnterpreteerd kunnen worden als het ondergeschikt maken van de belangen van kansarmere mensen aan die

onderzoeksinstituut AMIDSt van de Universiteit van Amsterdam en is redactielid van Rooilijn.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

P. 238

Albertine van Diepen & Henk de Feijter

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

Planologie is een veelzijdig en roerig vakgebied. Een quick scan van veertig jaargangen

Rooilijn laat dat zien. Sommige onderwerpen kregen in de loop der tijd minder aandacht (recreatie, theorie an sich), andere juist meer (verkeer en vervoer, stedenbouw). Guido Wallagh, Marloes Michels en Hans van der Cammen

Opvallend is de aanhoudend grote belangstelling voor bestuur en beleid. De rol van de overheid in de ruimtelijke planvorming verandert en daarmee ook de positie van stakeholders. Hans van der Cammen, Marloes Michels en Guido Wallagh geven hun visie.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

P. 239

Achtergrond

Planologen staan momenteel niet bepaald in de publieke aandacht. Dat hebben ze gemeen met de ruimtelijke ordening, althans als je niet goed kijkt en je beperkt tot het nationale niveau. De eerste zin van het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV onder de paragraaf Ontwikkeling van de ruimte luidt: “De ruimtelijke inrichting wordt in belangrijke mate lokaal bepaald”. In het coalitieakkoord komt de term ruimtelijke ordening maar drie keer voor, waarbij het dan ook nog een keer gaat om de vergrote mogelijkheden van gemeenten om in hun bestemmingsplannen met bordelen rekening te houden. Desalniettemin komen in het akkoord verder alle grote onderwerpen gewoon langs waar de kranten vol van staan: aanpassing aan een veranderend klimaat, de mainports Schiphol en Rotterdam, de Noordvleugel van de Randstad, infrastructuur, landschappen en plattelandsontwikkeling, woningbouw en doorstroming, herstructurering van verouderde wijken, enzovoort. Al die ontwikkelingen gaan door, maar de rol van de overheid verandert wel. Is de rol van de planoloog daarmee ook veranderd? En wat kan Rooilijn in dit tijdsgewricht betekenen? In deze onderwerpen ligt de agenda besloten voor het gesprek dat we voerden met de drie planologen uit de praktijk. Dat ruimtelijke problemen volop in de belangstelling staan, valt niet te ontkennen. De urgentie van ingrijpen loopt hoog op, bovenstaande onderwerpen krijgen ruim de aandacht. Tegelijk wordt er vreselijk geklaagd over de stroperige besluitvorming in Nederland. Waar is de planoloog in deze discussies? Vastgesteld kan worden dat planologen in de agendavorming geen grote publieke rol spelen. Wallagh: “Planologen zijn onzichtbaar. De discussie over de toekomst van de Amsterdamse binnenstad wordt gevoerd door architectencentra. Niemand lijkt het probleem van de leegloop van plattelandskernen en de herstructurering van het landelijk gebied te erkennen. Waar zijn de planologen bij de grootscheepse veranderingen van de vroegnaoorlogse wijken? Daar vindt echt een revolutie plaats wat betreft de keuze in oplossingsstrategie. In plaats van sloop/nieuwbouw is nu voor een brede aanpak gekozen samen met leefomgeving, werk, oplei-

dingen en veiligheid. En waarom laten de planologen zich niet horen bij de discussie over de tweede impuls voor de groeikernen, waar een groot programma ligt voor de toekomst? Ze laten het aan het Sociaal Cultureel Planbureau over. Om over de klimaatverandering en de noodzaak om echt duurzame locaties te vinden nog maar te zwijgen.” Juist de academisch planologen zou je volgens Wallagh moeten horen in de publieke arena. “Planologen laten zich niet zien en dat is jammer, want nu gaan anderen met de onderwerpen op de loop. Met hun brede kennis zouden zij juist zichtbaar moeten zijn als opinion leaders en meer moeten deelnemen in publieke visievorming.” Als hij nadenkt over wat hij in zijn opleiding heeft geleerd over de taak van de planologie is hem vooral bijgebleven dat een geleerde de definitie van het vak van een papiertje voorlas en eindigde met: ‘… en zulks ter wille van de samenleving’. “Het vereist wel dat je je los kunt maken van de organisatorische context waarin je verzeild bent geraakt en dat je je non-conformistisch durft op te stellen.” Hij noemt enkele voorbeelden. “Toen de Franse banlieues in brand stonden, werd in Nederland meteen gezegd dat zulke toestanden hier niet konden voorkomen, want wij hebben immers een Grote-stedenbeleid. Maar diepgaande analyses werden niet uitgevoerd. Voorop stond het verdedigen van de gevestigde orde. Wie heeft er eigenlijk een maatschappelijke kosten-batenanalyse gemaakt van de slogan van de Nota Ruimte, ‘Centraal wat moet, decentraal wat kan’? Waar wordt er verlies geleden, wie verdient er aan? Een kritische houding die een dergelijke discussie aanwakkert, is afwezig. Nog een voorbeeld. Vroeger stond de ruimtelijke ordening sterk doordat strategische allianties werden gesloten met sterke, op uitvoering gerichte partners, zoals volkshuisvesters. Op dit moment moet je in de naoorlogse wijken verbindingen kunnen leggen met corporaties, opleidingen en vrijetijdsinstellingen om ruimtelijke doelstellingen te halen. Maar dat gebeurt nog bijna niet. Er wordt teveel conformistisch gedrag getoond en te weinig kritisch vermogen ten aanzien van wat belangrijk is en welke oplossingsrichtingen daarbij

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

passen.” Het lijkt wel of de planologen door het schijnbare afscheid van de overheid, Planning zonder overheid (titel van de afscheidsbundel voor Ton Kreukels) zelf ook uit de publiciteit zijn geraakt. Wat is eigenlijk de veranderde rol van de overheid? Is die wel veranderd? Van der Cammen relativeert direct dat de overheid vroeger veel meer kon of deed dan nu. “Ook in de jaren zestig was men al afhankelijk van private en andere publieke partijen om bijvoorbeeld de groeikernen van de grond te krijgen. Ook toen was er al sprake van de noodzaak van coördinatie tussen partijen, de regierol van de overheid. Er is nooit een extreem sturende overheid geweest. Maar het is wel in een stroomversnelling geraakt, de overheid doet nu wel heel grote stappen terug. Verder wil ik toch wel een lans voor decentralisatie breken. Jullie memoreerden al dat RO bij de Rijksoverheid niet meer op de agenda staat. Dat is natuurlijk waar, en misschien is het wel een beetje ver doorgeschoten. Maar ik vind dat veel zaken waar RO bij betrokken is, niet op Rijksniveau spelen en daar dus helemaal niet te regelen zijn. Dan moet je toch naar de provincies en de stadsregio’s. In zijn tijd was Vinex misschien best goed. Het was de laatste nota die bijzonder centraal was; zelfs de lijntjes waren al getekend. Dat was toen ook handig want er zat veel haast bij. Maar dat moeten we niet nog een keer willen. Het moet selectief. Een paar hoofddingen goed regelen en dan streng de provincies en de regio’s op de vingers tikken als ze dat niet doen. Veel strenger, want het Rijk is erg soft. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt daartoe ook een nieuw instrument, namelijk de Algemene maatregelen van Bestuur. Het ministerie mag nu maatregelen nemen en die positie heeft RO nooit gehad, milieubeheer wel. Men moet nog enorm wennen aan dat idee want men heeft eigenlijk nog erg veel vertrouwen in het aloude overleg, het bestuurlijk convenant en goede verstandhouding. Maar ik denk dan, wanneer de centrale overheid zich terugtrekt: ‘Overheid, zorg dan wel dat je gaat staan op de punten die je echt belangrijk vindt en dat je zonodig keihard een mep uitdeelt’. Dat bedoel ik met dat selectieve.”

P. 240

Volgens Michels gaat het bij de veranderde rol van de overheid ook meer om de manier waarop de overheid zich opstelt in het planvormingsproces. “Het is veel minder dan vroeger de overheidsdienst die primair het plan schrijft en dan in het beste geval nog eens aan wat partijen vraagt wat men van het plan vindt. Nu is het veel meer een samenwerkingsproces tussen publieke en private partijen geworden waar je gezamenlijk door moet en waarin je een gezamenlijk product maakt waaronder aan het eind een politieke handtekening wordt gezet. De overheid geeft de planning echt niet op grote schaal uit handen, al zou de markt dat misschien wel willen en al gebeurt dat in kleine gemeenten soms wel.” Michels komt met het voorbeeld van de verzelfstandiging van de woningcorporaties, waarbij de bemoeienis van de gemeente op afstand is komen te staan. “Nu het op de woningmarkt niet meer alleen gaat om kwantiteit, neemt de vraag naar overheidssturing op kwaliteit van de woningen weer toe.” Wat voor mensen heb je nodig? Wat moet een planoloog kunnen? Wallagh: “Een planoloog moet vrij kunnen denken en schakelen tussen belangen, disciplines en posities en heeft kennis van praktijken in binnen- en buitenland.” Michels: “Analyse, historisch besef en context zijn daarbij erg belangrijk. Juist met dit soort procesgerichte planologie en samenwerken is het erg prettig als er mensen zijn die het even in een breder perspectief kunnen plaatsen of die weer even de diepte induiken en kijken of het nog wel klopt wat we aan het doen zijn. Zijn we nog bezig met de doelstellingen die we hadden? En valt er historisch gezien nog wat te leren? Maar ook moet je in staat zijn om grondwaardeberekeningen te volgen en statistieken te beoordelen. Dus enerzijds de diepte in en anderzijds soms een beetje een helikopterview.” De deelnemers onderstrepen dan ook alledrie de noodzaak van een goede theoretische vorming in het universitaire planologieonderwijs. Michels: “Besef van de grote stromingen en zienswijzen in de planologenwereld helpt. Elke benadering heeft een selectieve kijk, er horen bepaalde belangen en accenten bij. En die benaderingen kom je in de praktijk tegen. Bovendien,

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

P. 241

Hans van der Cammen (Rotterdam 1943) is zelfstandig beleidsadviseur ruimtelijke ordening en parttime hoogleraar ruimtelijke planning aan de Universiteit van Amsterdam. Hij begon in 1968 als assistent bij prof.dr. W. Steigenga en haalde het doctoraal politicologie in 1972. In 1979 promoveerde hij op “De binnenkant van de planologie”. Daarna was hij onder meer hoofd structuurplanning bij de dienst stadsontwikkeling in Rotterdam, consultant bij TNO-Inro en directeur ruimtelijke planontwikkeling bij het ministerie van VROM.

met wat theoretische bagage ben je in staat om gesprekken met deskundigen op verschillende vakgebieden te voeren en hun argumentatie kritisch te beoordelen. Een docent zei: ‘Lees eens een ander boek’. Ik vond dat heel leuk. Bij de bijvakken politicologie die ik volgde, werd vaak literatuur over hetzelfde onderwerp maar met tegenovergestelde invalshoeken opgegeven. De opdracht was dan: ‘Verdedig de één of de ander’. Die referaat-achtige onderwijsvormen leren je op een andere manier te kijken. Het gevaar voor de opleiding planologie is dat deze teveel de praktijkkant opschuift en mensen vooral heel leuke praktijkgerichte dingen meegeeft. Maar de praktijk haalt zichzelf zo snel in! Je kunt mensen niet op al die specifieke plannetjes en voorschriften in die praktijk voorbereiden. Je hebt veel meer aan de grote lijnen, kaders waarin die praktijk geplaatst kan worden en een pakket vaardigheden. Theoretische vorming is hierbij essentieel.” Michels: “Volgens mij is er vooral behoefte aan planologen met een lange-termijnvisie die over hun eigen disciplinaire grenzen heen kunnen kijken, die weten wat er in de samenleving nodig is en dat kunnen vertalen in wat de rol van de overheid zou kunnen zijn. Dus faciliteren, mensen bij elkaar brengen, regisseren. Dat is essentieel in het werk van planologen in het planvormingsproces.” Voor Wallagh is daarmee nog niet alles gezegd: “Je hebt visie nodig op de inhoudelijke opdracht en een maatschappelijk perspectief. Daaromheen moet je de handelende partijen organiseren. Het is een multidisciplinair verhaal. De organisatie van het proces is daarbij essentieel, maar inhoudelijk zou je de toekomstige problemen nu moeten kunnen signaleren en daar een maatschappelijke discussie over opzetten. Planologen hebben het in zich om daarbij een overkoepelende rol te spelen. Het sterke punt van planologen is dat ze verbindende kracht hebben en inhoudelijke kennis. Bovendien zijn ze redelijk, creatief, doordacht en multidisciplinair.” De overige deelnemers beamen de noodzaak van visie, maar verstaan er toch wel iets anders onder. Van der Cammen en Michels gaan vooral in op de rol van de planoloog in het grote proces dat planning heet: ze

belichamen bijna de smeeroliefunctie die planologen op grote schaal in de praktijk hebben. Het kost wat meer moeite om ze tot grote uitspraken over ingrepen in de samenleving te verleiden. Ze hebben het over communicatieve vaardigheden en benadrukken de noodzaak van kennis van juridische en financiële onderwerpen die er toe moeten leiden dat je met een kant-en-klaar uitvoerbaar plan komt. Dat is een vereiste om de uitvoering van een plan voor elkaar te krijgen. En het volstaat niet meer om met alleen een plan van aanpak te komen, dat nooit gerealiseerd wordt omdat bijvoorbeeld het contract niet getekend wordt of omdat niemand het wil financieren. Van der Cammen: “Planologen moeten meer opgeleid worden om een business-case te kunnen helpen maken en met marktpartijen mee te kunnen praten. Dat is een stuk breder. Het plan moet opgevat worden als een onderdeel van een pakket waarin ook financiën en contracten geregeld zijn. Zoiets als bij de Zuidas nu, maar je ziet het ook in allerlei kleinere situaties. De planoloog kan het nooit alleen, maar het gaat erom dat hij/zij beseft pas klaar te zijn als er een business case is. Planologen die ooit hier de opleiding hebben gevolgd en nu in de praktijk werkzaam zijn, worden zich daarvan ook steeds meer bewust . Hen was geleerd hoe ze een mooi plan moesten maken en dan kregen ze een bevordering en mochten ze een nieuw plan maken. Zij zien nu dat dat niet meer klopt en maken nu de draai. Ze gaan zich financieel bijscholen en gaan zich meer collectief verantwoordelijk opstellen. Het bewustzijn neemt toe dat ze zich daaraan niet meer kunnen onttrekken en medeverantwoordelijkheid dragen voor de hele operatie.” Maar hoe krijg je dan een visie? Moet je daarvoor andere plannen doornemen, politiek actief zijn, de krant lezen? Hier komt naar voren dat de planoloog in de praktijk graag het primaat bij de politiek legt. Michels: “Planologen moeten in staat zijn politieke visie vorm en inhoud te geven en te vertalen in business-cases.” Veel ambtenaren lijken nog niet gewend om zo te denken, het gaat niet alleen om het afleveren van een nota, maar

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

P. 242

Marloes Michels (Amsterdam, 1976) startte haar loopbaan in 1999 als beleidsmedewerker bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Sinds vorig jaar werkt zij als politiek assistent van wethouder Tjeerd Herrema bij de gemeente Amsterdam. Zij behaalde haar doctoraal planologie aan de Universiteit van Amsterdam in 1999.

er moet ook nog een visie ontwikkeld worden. Daarbij wil de bestuurder liefst vanaf het begin betrokken worden. Zonder ideeën kun je niet veel bereiken. Maar juist bij gebiedsontwikkeling moet je zorgen dat er een ruimtelijke visie is die gedeeld wordt door alle partijen. Van der Cammen geeft een voorbeeld uit de Oude Rijnzone tussen Alphen en Leiden. “Daar zie je dat het probleem uiteindelijk toch bij de politiek zit. Er moet samen gewerkt worden met de markt, dat kan niet anders. Maar het is natuurlijk veel leuker om de wethouder de kastanjes uit het vuur te laten halen, want dan kun je er als raad immers op los schieten. Je ziet dat veel gemeenteraden en provinciale staten hun handen niet vuil durven te maken.” Op onze kanttekening dat het toch voornamelijk om een visie op het proces gaat in plaats van op de inhoud, wordt verontwaardigd gereageerd. Van der Cammen: “Nou, het gaat ook over inhoud. Om verder te gaan op die Oude Rijnzone, daar moet je naar de bevolking durven verdedigen dat toch weer een stukje van het Groene Hart eraan gaat omdat er geld nodig is voor herstructurering van bedrijven of kassen. Dat durft men niet zo goed aan de achterban te vertellen, want dat Groene Hart is natuurlijk heilig. Ik vind dat ook een vorm van visie, dat je je nek durft uit te steken.” Michels: “Het is voor een gemeenteraad natuurlijk veel makkelijker om te reageren op een visie of een uitgewerkt plan dan op een onderhandelingsresultaat. Een onderhandelingsakkoord tussen verschillende partijen blijft toch vaak een ´polderresultaat´, waarin geven en nemen zit. Het is heel lastig om daar nog iets aan te veranderen. Je kunt als raad dan alleen nog maar ja of nee tegen het eindresultaat zeggen. Volgens mij is het - in de rol van planoloog - de kunst om bij dit soort onderhandelingsplanvorming het midden te vinden tussen, enerzijds, het juiste abstractieniveau waar de politiek wat mee kan en, anderzijds, een voldoende mate van concreetheid om ook met de partijen in het veld tot afspraken te kunnen komen. Maar daar zit heel wat onderhandelingsinzicht in en natuurlijk ook kennis van financiën en contractmanagement. Dat zijn natuurlijk heel nieuwe vaardigheden.” Van der Cammen: “Nog even wat die visie betreft. Ik denk dat je dat studenten best kunt leren. Je

kunt ze met casussen laten oefenen. De mensen die ik goed vond in het vak, dat waren vaak de mensen die in staat waren om in een moeilijke situatie het beslissende voorzetje te geven waarop je de partijen kunt verenigen. Dat kan een heel creatieve zet zijn. Dat hoeft niet alleen maar tekenen te zijn.” Momenteel is de vraag actueel wat we willen met Nederlandse ruimtelijke inrichting in het groot en op de lange termijn. Wat is een duurzaam Nederland? Met het antwoord op die vraag kunnen dan nu stappen worden gezet om op dat toekomstbeeld voor te sorteren. Mogelijk wordt dan de conclusie getrokken dat bebouwing in bepaalde kwetsbare gebieden onmogelijk is. Kan dat ook als een gesloten business case worden opgevat? Van der Cammen: “Ik vind het wel leuk dat je dat zo scherp neerzet. Ik heb al gememoreerd dat ik al een hele tijd meeloop. In de tijd dat ik hier net begon, speelde ook de vraag waarop de planoloog zich moet richten. Handel je vanuit het juiste principe dan kan je heel erg ver komen. Maar uiteindelijk moeten mensen gewoon een dak boven hun hoofd hebben. En daar zit je als planoloog natuurlijk ook voor.” Van der Cammen laat zich het verwijt van gebrek aan visie dus niet zomaar aanleunen. “Ja, het is fijn om dat hier op een universiteit nog eens te mogen zeggen: begin met een goede analyse. Het onderwerp verrommeling bijvoorbeeld, dat heeft nogal wat aandacht gekregen en er zijn vele dingen over gezegd die gewoon niet kloppen. Iedereen weet dat aan ieder stukje uitvoering een voorbereidingstijd van vijf à tien jaar zit. Ga dan niet de Nota Ruimte uit 2004 beschuldigen dat er in 2007 een verrommeld bedrijventerrein ligt. Aan dat soort onduidelijkheden kun je hier aan de universiteit veel doen.” De afgelopen decennia figureerde Rooilijn nogal eens in voetnoten van beleidsstukken en nota’s. Als zodanig speelde Rooilijn een rol bij de totstandkoming, dan wel legitimering van beleid. Wat moet Rooilijn, tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening, zoals de ondertitel van het tijdschrift luidt, in de éénentwintigste eeuw aan lezers bieden? Wallagh: “Rooilijn heeft een aantal zeer interessante

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

P. 243

Guido Wallagh (Amsterdam, 1964) werkt bij bureau DE LIJN, vanaf 2001 als partner. Daarnaast is hij voorzitter van de Programmaraad ARCAM, fellow gebiedsontwikkeling bij de Amsterdam School of Real Estate van de Universiteit van Amsterdam en universitair hoofddocent aan de Universiteit Utrecht. Hij studeerde af in 1988 aan de Universiteit van Amsterdam en promoveerde aan diezelfde universiteit in 1994 op “Oog voor het onzichtbare; 50 jaar structuurplanning”.

kenmerken: dwarse verhalen, nieuwe methoden, internationale voorbeelden.” Van der Cammen: “Ja! In Rooilijn staat dan iets waarvan je denkt: ‘Hé, dit is echt nieuw voor me’, iets wat nog niemand in de gaten had. Nieuwe trend, nieuwe cijfers.” Michels stelt: “In plaats van te kiezen voor zekerheid van veilige onderwerpen en gevestigde namen moet je juist mensen met een creatief idee op pad sturen en daarover laten schrijven. Dat kan Rooilijn brengen.” Ze motiveert haar standpunt: “In mijn huidige functie als assistent van de wethouder moet ik op de hoogte zijn van wat er speelt in ons vakgebied en de wethouder van die kennis voorzien wanneer nodig. Ik scan een blad als Rooilijn op creatieve, innovatieve zaken, op namen ‘wie zijn de opiniemakers op bepaalde onderwerpen’ en op nieuwe argumenten. Ik wil lezen over onderwerpen die nu op de agenda staan maar die net vanuit een andere invalshoek worden belicht of die nog niet op de agenda staan maar wel zouden moeten. Ook kan het interessant zijn om een onderwerp in een historische context geplaatst te zien. Bijvoorbeeld, we zijn nu in Amsterdam met de Noord-Zuid lijn bezig. De geschiedenis van de metroaanleg in Amsterdam is medebepalend voor hoe we nu tegen die Noord-Zuid lijn aankijken. De collectieve houding ten aanzien van zulke ingrijpende veranderingen in de stad zit heel diep.” Van der Cammen: “Wat ik ook leuk vind, is dat er meer geografie in is gekomen de laatste acht, negen jaar. De geografie en planologie zijn dichter bij elkaar gekomen en dat zie je terug. Er zitten echte eye-openers bij en ik vind dat een aanwinst voor planologen.” Het organisatorische concept van Rooilijn [de redactie van Rooilijn wordt gevormd door wetenschappers en praktijkmensen, van net begonnen met studie of werk tot hooggeleerd], wordt door alle deelnemers aan het gesprek als zeer waardevol beschouwd. “Rooilijn is een kweekvijver voor planologisch talent. Haar redacteuren komen straks op zeer uiteenlopende posities in de planologische praktijk terecht.” Wallagh verwoordt dat als volgt: “De samenstelling van de redactie is absoluut iets bijzonders. Het is toch geweldig dat je met zo’n diverse club ongebonden kunt schrijven over zaken die je belangrijk vindt? Het is

echt een plek om wat te leren en op te steken.” Aan het begin van dit gesprek stelden we de vraag of de veranderde rol van de overheid gevolgen heeft voor de rol van de planoloog. Daar hebben de deelnemers duidelijke uitspraken over gedaan: de planoloog moet van vele markten thuis zijn, niet met vage visies maar met kant-en–klare, uitvoerbare oplossingen komen, en als er al een visie ontstaat, moet die met de belangrijke spelers in het veld worden ontwikkeld. Opvallend in het hele gesprek is dat de rol van de planoloog eigenlijk niet zonder overheid bestaat. Als je er niet voor werkt, dan werk je er mee of misschien tegen. Hoe dan ook, de rol van de overheid is het uitgangspunt voor de planoloog. De overheid is wel afhankelijker geworden van andere partijen, maar ook die kunnen op hun beurt de overheid niet negeren. De planoloog moet de uitdaging aan kunnen alle acteurs te betrekken bij oplossingen. Dat is niet alleen goed voor haar/zijn carrière, maar is ook ‘ter wille van de samenleving’. Albertine van Diepen ([email protected]) en Henk de Feijter ([email protected]) zijn als universitair docent verbonden aan de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Respectievelijk zijn zij redacteur en gastredacteur van Rooilijn.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Groningen: tussen lab en speeltuin

P. 244

Tjerk Ruimschotel

Groningen: tussen lab en speeltuin

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Groningen: tussen lab en speeltuin

P. 245

Na ruim een eeuw Woningwet en veertig jaar Rooilijn is er aanleiding genoeg om na te denken over de rol van de overheid als aanbieder van collectieve ruimtelijke arrangementen. Aangezien Groningen bekend staat als een plaats waar steeds nieuwe vormen van stadsontwikkeling vandaan komen, is een verkenning van recente planontwikkelingsprocessen in de ‘Metropool van het Noorden’ interessant.

Binnen de vakwerelden van de architectuur, stedebouw en ruimtelijke ordening neemt Groningen een bijzondere positie in. De dit jaar overleden hoogleraar planologie en stadsgeografie aan de Rijksuniversteit Groningen, Henk Voogd, schreef in Rooilijn nummer vier van 1989 onder de titel Groningen als Planologisch Laboratorium, over het spraakmakende structuurplan van 1987 en de daarin aangekondigde plannen voor de Verbindingskanaalzone. In dit artikel wordt de “veelheid aan nieuwe planologische en stedebouwkundige initiatieven” samengevat onder de term “stedelijke vernieuwingsdrang”. Het eindigde met “een voorlopige evaluatie” en biedt een goed vertrekpunt voor een beschouwing over de veranderende rol van de overheid. Als uitgangspunt worden daarbij twee voorbeelden uit de recente ruimtelijke ontwikkeling van de stad gebruikt: de manifestatie Intense Stad uit 2004 en de nog lopende planvorming voor de Oostzijde van de Grote Markt. Beide processen kennen de door Voogd gekenschetste aspecten van de ‘Groninger aanpak’: visualisering, informatieverschaffing en gefaseerde uitwerking. Ook ligt het zwaartepunt niet langer bij de strikte regulering van bouwprojecten maar veel meer bij het stimuleren van processen van ontwerp- en investeringsinitiatieven, van menings- en besluitvorming en van uitwerking en uitvoering. Geheel in lijn

met deze bijna twintig jaar geleden reeds gesignaleerde tendens zijn ook bij deze recente publieksgerichte manifestaties voorstellen voor spraakmakende architectuur ingezet om een openbare discussie te voeren in een zich steeds herhalend proces van stadsontwikkeling.

Bouwen aan de stad Sinds de Woningwet van 1901 heeft de gemeentelijke overheid, althans volgens het overwegend rode stadsbestuur van Groningen, een specifieke taak in het ruimtelijk ordeningsproces door het dusdanig organiseren van collectieve arrangementen dat over de beperktheden van de individuele mogelijkheden heen aan alle inwoners van de stad de gelegenheid wordt geboden te participeren in een sociaal en stedelijk samenleven. Dat veronderstelt een radicale emancipatie van de bewoners, gericht op insluiten in plaats van uitsluiten en gebaseerd op differentiatie in plaats van nivellering. Deze radicalisering van het woningvraagstuk houdt in dat de lokale overheid een zo gemêleerd mogelijk samengestelde bevolking wil herbergen in een even zo gemêleerde woningarchitectuur en stadsstructuur. Dit uitgangspunt is nog steeds leidend bij de gemeentelijke stedebouw. Stedebouw is meer dan vormgeving: stedebouw is ook een strategie voor stadsontwikkeling en -beheer. Stedebouw is het permanent verfijnen en verbeteren

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

van de stedelijke structuur door verder te gaan waar vroegere ontwikkelingen moesten ophouden. In Groningen is wat de stadjers vinden en doen allesbepalend. Dit is in de plaatselijke referendumverordening instrumenteel gemaakt en vrijwel elk raadsbesluit is nu referendabel en dus corrigeerbaar. Tegelijkertijd blijft het de taak van een verantwoordelijke overheid om te zorgen dat de toekomst van de stad veilig gesteld wordt en dat ook minder esthetische en meer ethische aspecten van het grotestadsleven aan bod komen.

De stad en de stedelijke overheid Resultaten uit het verleden zijn weliswaar geen garantie voor de toekomst maar wel degelijk een indicatie voor de verwachtingen met betrekking tot die toekomst. De stadsontwikkeling van Groningen in de twintigste eeuw biedt een breed palet van verschillende veranderingsprocessen die hebben geleid tot zowel verdichting als verdunning van het stedelijk weefsel en tot zowel vermenging als ontmenging van stedelijke functies. De gemeentelijke overheid heeft in Nederland nog steeds een wettelijke verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening en voor het bouw- en woningtoezicht. In toenemende mate blijkt dat naast deze gebruikelijke gemeentelijke zorg er ook behoefte bestaat aan een sterkere processen vooral ook kwaliteitsbewaking van de gebouwde omgeving, die steeds meer in samenwerking met of zelfs geheel door ‘de markt’ tot stand komt. De gemeentelijke inbreng is van een producerende tot een regisserende geworden, ook in Groningen. Om deze veranderde taakuitoefening op lokaal niveau goed te kunnen uitoefenen

Groningen: tussen lab en speeltuin

zullen steeds nieuwe beleidsinstrumenten ontwikkeld en ingezet moeten worden. Eén van de belangrijkste aspecten daarbij is het creëren van draagvlak voor beslissingen die soms tegen de (gerechtvaardigde) eigen individuele of groepsbelangen in gaan. In Groningen zijn daar vanaf de jaren 70 wisselende ervaringen mee opgedaan. Na de stormachtige discussies over de toekomst van de binnenstad in de jaren zeventig, leidend tot de fameuze Doelstellingennota van 1972 en het roemruchte Verkeerscirculatieplan van 1977, waren de jaren tachtig meer gericht op het uitproberen van nieuwe vormen van structuren voor de stad als geheel: het structuurplan van 1987 gaf geen integraal gewenst toekomstbeeld maar bood door het aanwijzen van ontwikkelingsgebieden, zoals de Verbindingskanaalzone ruimte voor stedelijk noodzakelijke functies. De jaren negentig begonnen met een reeks festiviteiten rond het 950-jarig bestaan van de stad en benadrukten de stad als plaats voor ontmoeting en contact (de stad als podium) en als vestigingsplek voor interessante architectonische objecten: het Groninger Museum. Aan de stad werken was gebaseerd op een brede consensus binnen de intellectuele elites van ambtenarij, bedrijfsleven en politiek. Rond de millenniumwisseling bleek echter het burgerlijk ongenoegen ook in Groningen gericht te kunnen worden op overigens redelijk vanzelfsprekende ruimtelijke ordeningsprocessen. Zowel de stads- en wijkvernieuwing stuitten op weerstand: ‘geen sloop, maar woningbouw’. Ook de pogingen om in het historische centrum particuliere investeringen in een nieuw warenhuis te koppelen aan gemeentelijke plannen voor een parkeergarage onder de Grote Markt als extra aanjager voor de revitalisering van de binnenstad werden zwaar bekritiseerd en

P. 246

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Groningen: tussen lab en speeltuin

vervolgens afgewezen. Dit betekende dat vanuit de overheidsorganen en – diensten op geheel nieuwe wijze met de stad ‘gecommuniceerd’ moest worden over deze plannen.

De Intense Stad De samenwerking tussen gemeente en ontwikkelende partijen heeft in de Groninger stadsontwikkeling van de vorige eeuw al eerder tot resultaten geleid. Maar in de Woningbouwcampagne van 2003 werd juist geëxperimenteerd met het bewust loslaten van allerlei gemeentelijke randvoorwaarden om te zien wat in de aldus ontstane ruimte zou kunnen worden ontwikkeld.

P. 247

Er is dus geen sprake van een ‘uitverkoop van de mooiste plekken van de stad’ maar integendeel van het binnenhalen van de nieuwste producten van de markt om deze in de etalage te zetten en aldus aan de bewoners van de stad te kunnen aanbieden. De manifestatie De Intense Stad in 2004 kreeg dan ook gestalte in een aantrekkelijke publiekstentoonstelling, via een uitgebreide serie krantenartikelen en met een buitengewoon zorgvuldig en artistiek vormgegeven publicatie. Nadat de gemeenteraad besloten had van de veertig projecten ongeveer de helft te honoreren met planologische medewerking volgde concrete planvorming.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Het eerste gebouwde resultaat is recent opgeleverd. Het complex Palladium van Johannes Kappler in Vinkhuizen is zonder veel problemen gerealiseerd omdat de gebruikers van het wijkcentrumpje, dat moest verdwijnen voor dit initiatief, in het nieuwe multifunctioneel gebouw terug konden komen. Ook de andere projecten koppelen een meervoudig ruimtegebruik aan vernieuwende architectuur. De Woningbouwcampagne past in een lange Groninger traditie om via een niet-traditionele aanpak de stad, of het fenomeen stedelijkheid, steeds opnieuw te positioneren in ruimte en tijd. De recente geschiede-

Groningen: tussen lab en speeltuin

nis van de stad Groningen kent een vrijwel aaneengeschakelde serie activiteiten om de stad te herdefiniëren. Soms leidt dit streven naar een continue reproductie van de stad tot een geheel nieuwe vorm van denken over en werken aan de stad, soms betekent het dat bestaande plannen moeten worden heroverwogen. Af en toe blijkt de ingeslagen weg de goede geweest te zijn. Een belangrijke constante in dit proces van permanente stadsontwikkeling is dat het relatieve isolement van Groningen Stad, als enig centrum van stedelijkheid in het Noorden van Nederland, gekoesterd wordt door bewust impulsen van buiten binnen te halen. Soms uit de Randstad maar

P. 248

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Groningen: tussen lab en speeltuin

ook uit het echte buitenland, zoals Italië, Duitsland en Japan. Een andere belangrijke constante in de ruimtelijke stadsgeschiedenis is om geregeld verslag te doen van plannen en resultaten en daarmee dus ook inhoudelijk verantwoording af te leggen aan de eigen bevolking en vakwereld. In die zin is de manifestatie De Intense Stad slechts een stap in een langer lopend proces van productie en reflectie, van ontwerpen en bouwen. Waar De Intense Stad zich als woningbouwactiviteit uitstrekte over het gehele regionale territoir van de stad, was de planvorming rond de Grote Markt sterk toegespitst op de centrale betekenis van stedelijke voorzieningen en ruimtes in de historische binnenstad.

Referendum Grote Markt In het vroege voorjaar van 2007 was de Martinikerk het toneel van een ongekende maar voor Groningen niet onbekende architectuur-happening. In het koor stonden zeven maquettes opgesteld, geflankeerd door suggestieve ontwerptekeningen voor het indrukwekkende Forum-complex, een eenentwintigste eeuwse samenballing van culturele en informatieverstrekkende instellingen als de bibliotheek, het Groninger museum, de Groninger archieven en het filmhuis. Duizenden bezochten de tentoonstelling en de vele presentaties en discussies. Tienduizenden mensen stemden via internet, niet alleen de stemgerechtigde stadjers, maar ook scholieren (daartoe opgeroepen door de scholen en bejaardenhuizen bezoekende burgemeester) en belangstellenden buiten de stad ‘van Haren tot Honululu’. Uiteindelijk werd NL-architecten door zowel het publiek als de vakjury verkozen boven toparchitecten als Wiel Arets, Erik van Eegeraat, Foreign Office Architects, Neutelings Riedijk, UN-

P. 249

studio en Zaha Hadid. Momenteel worden de plannen uitgewerkt voor dit gebouw aan een nieuwe openbare ruimte (de Nieuwe Markt) achter de oostwand van de Grote Markt. Belangrijker dan de architectenkeuze voor deze nieuwe stedelijke voorzieningen in hartje stad was echter het daaraan voorafgaande referendum in 2005 als stap in een voortdurend proces van besluitvorming. Het gebied rond de Grote Markt is van oudsher en op vanzelfsprekende wijze het centrum van de stad geweest. Na de oorlogsverwoestingen heeft de planmatige aanpak van de wederopbouw eigenlijk meer kapot gemaakt dan de bedoeling was. Doordat er na de oorlog fysiek en psychologisch ruimte leek voor ontwerpend ingrijpen in de gegroeide structuur is, na de nodige vakinhoudelijke en stadspolitieke discussies, een aantal ingrepen in de ruimtelijke vorm van en de stedelijke functieverdeling rond dit centrale stadsplein gepland en gedeeltelijk ook doorgevoerd. Tot op de dag van vandaag is het architectonisch-stedebouwkundig resultaat weinig bevredigend gebleken. Vanaf midden jaren negentig is opnieuw geprobeerd dit centrum van stedelijkheid een passende vorm te geven. Sinds het Verkeerscirculatieplan van 1977 is het doorgaand verkeer door de binnenstad en over de markt omgeleid, met uitzondering van enkele buslijnen, taxi’s en het langzaam verkeer. Desondanks bleek de Grote Markt slecht te fungeren als brandpunt van activiteiten ondanks de bouw van een warenhuis, de studentensociëteit, verschillende winkels en bedrijven en een vergroting van het stadhuis. Tevens werden de naoorlogse verkeersdoorbraken steeds meer gezien als verstoringen in het gewenste ruimtelijke beeld van dit

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

centrale plein. Nadat de gemeentelijke organisatie een stedebouwkundig kader had ontworpen waarin de nieuwe uitbreiding van het stadhuis gesloopt zou worden kreeg in een besloten prijsvraag een viertal architecten de gelegenheid het Waagstraatkwartier nieuw vorm te geven. De inzending van Adolfo Natalini viel enigszins uit de modernistische toon omdat hij zich na een voorlopersrol in het Neo-Rationalisme gewend bleek te hebben tot een meer traditionalistische (‘Anton Pieck’) stijl. Omdat zijn ruimtelijk voorstel toch het meest aansloot op de gemeentelijke ambities wat betreft de verkaveling en de bevolking, daartoe uitgenodigd door een lokale krant massaal voor deze geruststellende architectuur had gekozen bleek Groningen onbewust en onbedoeld de broedplaats te zijn geworden van het neo-traditionalisme, een voor Nederland geheel nieuwe architectuurstijl, die grote furore zou gaan maken. Toen enkele jaren later na de Waagstraat in het westelijk deel van de Grote markt de noordzijde aan bod kwam, bleek een monstercoalitie van monumentenzorgers (‘Red de Martinitoren’), milieuactivisten (‘Geen auto’s in het centrum’) en overige anderszins bezorgde burgers, ruim voldoende (namelijk 81 procent) om de plannen voor de Nieuwe Noordzijde met een parkeergarage onder de Grote Markt af te wijzen. In het daaropvolgend planproces kreeg een denktank van ruim vijftig sleutelfiguren uit alle politieke, professionele en publieke geledingen de gelegenheid zich uit te spreken over de voor de stad meest gewenste ontwikkeling van de binnenstad. Uiteindelijk leidde dit tot een voorstel om de noordzijde van de Grote Markt voorlopig over te laten aan particuliere

Groningen: tussen lab en speeltuin

initiatieven (die er niet waren) en als gemeenschap te investeren in het aantrekkelijk maken van de Oostzijde. Daartoe uitgedaagd kwamen de gemeentelijke ontwerpers met een voorstel voor het terugleggen van de rooilijn naar de historische positie (daarmee heel historisch Groningen voor het plan winnend), het vervolgens vrijspelen van een rommelig binnenterrein voor de bouw van een cultureel centrum (daarmee de culturele industrie bedienend) en het aanbieden van een groter bouwvolume aan de markt voor meer commerciële functies (op verzoek van de vastgoedwereld). Toen in het referendabel raadsbesluit ook werd uitgesproken dat het gebouw op het binnenterrein een ‘icoonvormende’ architectuur mocht hebben, maar dat de nieuwe Oostwand van de Grote Markt uitgevoerd zou worden in een ‘klassieke stedelijke architectuurstijl’ was het duidelijk dat dit keer het referendum gewonnen zou worden; hetgeen gebeurde. Dit leidde in de loop van 2006 via een Europese aanbestedingsprocedure tot de keuze van zeven gerenommeerde (inter)nationale architecten die op basis van een stringent programma van eisen een schetsontwerp mochten maken, waarna de gemeenteraad een keus zou maken. Na het voorafgaande bleek dat een formaliteit.

Stad is stedelijkheid De belangrijkste opbrengst van de stad is niet de gebouwde omgeving maar de stedeling. De stad is een machine die stedelingen en stedelijk gedrag produceert. De essentie van een stad is zijn stedelijkheid, ofwel het vermogen steeds nieuwe vormen van stedelijkheid te genereren, zowel functioneel, ruimtelijk als sociaal. Alleen in de stad speelt dit proces van

P. 250

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Groningen: tussen lab en speeltuin

permanente reproductie. Dit gebeurt niet vanzelf maar uitsluitend door confrontaties, discussies, en standpuntbepaling, leidend tot publieke en private plannen voor investering in ruimtelijke projecten. Daarom is het belangrijk dat er veel en verschillende mensen bij elkaar leven. Zelfs al zou het mogelijk zijn dan nog is het steeds minder wenselijk dat de ontwikkeling van de stad het exclusieve werkterrein van de stedelijke overheid is. Daarvoor is die ontwikkeling te belangrijk. Nog belangrijker is dat de overheid zich verplicht voelt de zeggingskracht van zijn ambities uit te testen door de realisatie ervan steeds vaker te laten verzorgen door en in ‘de markt’. Dat wil zeggen dat de uiteindelijke toetsing van de plannen voor de stad niet langer uitsluitend op politiek-wenselijk niveau ligt maar vooral op het terrein komt van de concrete beslissingen om te bouwen en te kopen of te huren. Pas in en door de realiteit worden plannen bewaarheid.

P. 251

rommelige periferie van Nederland maar ook geen wetenschappelijk aangestuurd maatschappelijk experiment. Eigenlijk is het gewoon een stad. Tjerk Ruimschotel ([email protected]) is

Aangezien de stad Groningen ook na bijna duizend jaar nog steeds niet ‘af’ is, zal er steeds aan de stad gewerkt moeten worden. Omdat daarbij af en toe geëxperimenteerd wordt met ruimtelijke vormgeving, stedelijke functies en maatschappelijke betrokkenheid mislukt er wel eens wat in die stad als laboratorium. Dat te herkennen en vervolgens actie te ondernemen is een belangrijke taak van de overheid. Het antwoord op de vraag van Han Meijer van ruim vijftien jaar geleden, namelijk “... of deze stad zich nu werkelijk zal ontwikkelen tot een laboratorium van nieuwe stedebouwkundige concepten of toch uiteindelijk de zoveelste speeltuin voor architectonische en ruimtelijke theorieën zal blijken te zijn” moet dan ook zijn dat Groningen meer is dan een willekeurige speeltuin in de

supervisor stedebouw van de gemeente Groningen en lector Ruimtelijke Transformaties van het stedelijk landschap aan de Hanzehogeschool in Groningen.

Literatuur Meyer, H. (1991) ‘De Metropool van het Noorden laboratorium of speeltuin van de moderne stedebouw?’ Meyer, H., A. de Vries & I. Kleijwegt (red.) Stadsontwerp Groningen, Publicatieburo Bouwkunde uitgeverij Delft, Delft Voogd, H. (1989) ‘Groningen als planologisch laboratorium’,

Rooilijn, nr. 4, p. 115-119

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

P. 252

Bert van Wee

Transport tot 2040: twee scenario’s

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

P. 253

Met Al Gore’s nieuwe film An inconvenient truth is de trend gezet voor een nieuw debat over de toekomst. Klimaatverandering, daar draait het allemaal om. Voeg daaraan toe de onstuimige groei van de automobiliteit, de onzekere ontwikkeling van nieuwe voertuigtechnologie, slanke olievelden en nieuwe global players als China en India en je hebt de ingrediënten voor een stevige politieke discussie. Welke keuzes moeten politici maken? Aan de hand van twee verschillende scenario’s wordt dit keuzespectrum zowel in de breedte als in de diepte verkend.

De filedruk in Nederland wordt alsmaar groter. En de luchtvaart groeit nog veel sterker dan het wegverkeer. Klimaat is weer hot, mede dankzij Al Gore en het IPCC en wellicht ook het feit dat mensen nu op brede schaal ervaren dat het klimaat aan het veranderen is. EU-regels inzake luchtverontreiniging beperken bouwmogelijkheden en wegverbredingen. Wat is verstandig beleid ten aanzien van infrastructuuraanleg en ruimtelijke inrichting? Om die vraag te beantwoorden moeten we al snel meerdere decennia in de toekomst kijken vanwege de lange doorlooptijd van infrastructuuruitbreidingen. Bij toekomstonderzoek rond transport spelen de langetermijnscenario’s die het Centraal PlanBureau (CPB) met andere planbureaus opstelt, een grote rol. Vorig jaar kwam de meest recente scenariostudie van de planbureaus uit: Welvaart en Leefomgeving (WLO) (Janssen e.a., 2006). In dit artikel worden twee scenario’s geschetst voor de periode tot 2040, de

zogenaamde zichtperiode. Daarbij is niet gestreefd naar ontwikkeling van scenario’s die even waarschijnlijk zijn als die uit de WLO-studie. Ook zijn ze niet bedoeld als kritiek. Doel is het onderzoeken van twee van de functies die scenario’s kunnen hebben: die van het oprekken van het denk- en van het discussiekader (Van der Heijden, 1996). Het zijn geen nadere uitwerkingen van CPBscenario’s. Ze gaan beide uit van niet-lineaire ontwikkelingen in de zichtperiode, met name rond het thema klimaat en energie. In de eerste decennia ligt in het eerste scenario het accent op het bouwen van wegen, in het tweede scenario op de invoering van prijsbeleid. In het tweede deel van de zichtperiode ligt in het eerste scenario het accent op aanpassingen via ruimte en daarmee samenhangende mobiliteitspatronen, in het tweede scenario op voertuigtechnologie. Diverse overige elementen in beide scenario’s zijn niet strikt volgens contrasterende assen ingevuld, en zijn deels uitwisselbaar. De scenario’s beperken zich tot personenmobiliteit en Nederland.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Scenario 1 Rond 2010 beginnen de olie- en grondstoffenprijzen sterk te stijgen, mede vanwege de grote vraag ernaar in China en India. Rond 2025 komt daar een toenemende vraag uit Afrika bij, dat zich, mede door samenwerking met China, sterk begint te ontwikkelen. Het lukt in Nederland niet rond 2011 / 2012 de kilometerprijs in te voeren: de kikkers bleven niet in de kruiwagen, en de nieuwe minister durfde het niet aan. Grote teleurstelling alom: iedereen verwacht dat er minstens tien, zo niet twintig jaar lang niet meer zo’n grote kans op invoering zal ontstaan. Vanwege de alsmaar toenemende filedruk, en vooral onbetrouwbaarheid van reistijden, is de druk op uitbreiding van het wegennet groot. In 2013 wordt een omvangrijk plan voor uitbreiding van de hoofd- en onderliggende wegenstructuur aangekondigd. Dankzij versnelde procedures worden rond 2020 de eerste extra uitbreidingen opgeleverd (wegverbredingen), nieuwe wegen volgen een jaar of vijf later. In 2025 gaan

Transport tot 2040: twee scenario’s

de zesde en zevende Schipholbaan open. De problematiek van lokale luchtverontreiniging is redelijk effectief verminderd, onder andere door EU-emissie-eisen aan voertuigen. De fileproblematiek neemt vanaf 2020 in absolute omvang af, en relatief (per voertuigkilometer) nog sterker. Bedrijfsleven, burgers, de ANWB en een meerderheid van de bevolking zijn positief over de ontwikkelingen, al vinden ze dat de wegenuitbreidingen veel te lang op zich hebben laten wachten. Maar in 2025 nemen de olieprijzen binnen een jaar toe van 120 naar 250 euro per vat als gevolg van paniekreacties en strategieën van speculanten. Het aanbod van biobrandstoffen valt zwaar tegen, mede vanwege beleid om aantasting van natuur en opoffering van gebieden voor voedselproductie te beperken. Waterstof blijkt toch nog steeds te duur om te kunnen concurreren met fossiele brandstoffen. Bovendien blijkt het smelten van de ijskap op Groenland sneller te gaan dan

P. 254

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

verwacht: de zeespiegel staat in 2025 hoger dan in het meest pessimistische scenario van het IPCC. Er ontstaat een crisis, om te beginnen in de EU, en later in Azië, dat sterk afhankelijk is geworden van olie en grondstoffen, en waar de gevolgen van klimaatverandering het duidelijkst zichtbaar worden. Grote gebieden verwoestijnen en er ontstaan grote watertekorten, met migratie als gevolg. Stringent CO2-beleid wordt acceptabel. Economen geven aan dat het prijsmechanisme de First best oplossing is. Toch wordt in 2030 een systeem van verhandelbare CO2-rechten per persoon (vanaf 16 jaar) in de EU ingevoerd, met equivalenten in andere wereldregio’s. Dit wordt als eerlijker ervaren dan het prijsbeleid. Dankzij ICT blijven de administratieve kosten beperkt. De muziekcultuur springt meteen in op de trend: de trendsetters prediken een energiearme levensstijl en geven zelf het goede voorbeeld. Zeilschipcruises worden in diverse regio’s erg populair, met name onder jongeren. Dankzij de bevolkingskrimp ontstaat er

P. 255

vanaf 2030 een overschot aan woningen, maar tegelijkertijd neemt de vraag naar tweede woningen in Nederland toe dankzij CO2-quotering en klimatologische redenen: Zuid Europa wordt te heet. Er komen nog meer ruimtelijke aanpassingen: de weidewinkels die in beperkte mate zijn ontstaan aan de randen van de (middel)grote steden, hebben het zwaar. Dat komt mede omdat de buurtwinkels als paddenstoelen uit de grond schieten. Mensen kunnen met de fiets en zelfs lopend al het grootste deel van hun producten kopen. Winkels in centra veranderen steeds meer in plaatsen waar producten bekeken kunnen worden, maar niet gekocht: binnenstadswinkels zetten distributiesystemen op voor thuisbezorging. Aanvankelijk dalen de vierkante meterprijzen van kantoren aan de stadsranden sterk omdat ze minder aantrekkelijk worden vanwege hun autoafhankelijkheid. Maar rond 2035 komt er een kentering want veel mensen verkiezen een baan dichtbij hun woning en kantoren bevinden zich op fietsafstand van

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

de stadsbewoners. Fietsen wordt sowieso erg populair vanwege de CO2-quotering en het warmere klimaat. Het aantal korte stortbuien neemt toe. Sommige steden leggen daarom op fietsknooppunten schuilplaatsen aan: simpele overdekte plekken waar vele honderden fietsers wachten tot het weer droog is. Ze krijgen de rol van ontmoetingspunten. Het wordt alom geaccepteerd dat mensen een kwartiertje later op hun werk of afspraak zijn in geval van zo’n stortbui, net als vroeger in geval van een onverwachte file. De trein beleeft ook een opleving. Omdat capaciteit belangrijker wordt dan korte reistijden over grote afstanden (die vraag neemt sterk af), wordt er een 1-treinensysteem ingevoerd: treinen stoppen op alle grote stations, en om en om op kleinere stations. Tussen kleinere stations moet daarom vaak één keer worden overgestapt, maar verder neemt het aantal overstappen af. Vanwege de veel hogere frequentie zijn de van-deur-tot-deur reistijden op afstanden tot zeventig kilometer niet langer dan voorheen. Bovendien is de verliestijd door halteren beperkt: de nieuwe generatie treinen accelereert sneller. De files zijn rond 2030 vrijwel verdwenen. Veel nieuwe wegen blijken misinvesteringen: ze hebben slechts enkele jaren rendement gehad. De discussie over prijsbeleid wordt nergens meer gevoerd, wel die over de vraag of sommige wegen niet afgebroken kunnen worden om de versnippering te verminderen. Het Milieu-, Natuur- en Ruimtelijk Planbureau laat in 2035 samen met het SCP een onderzoek uitvoeren naar de beleving van ruimte en mobiliteit. Professor Bertolini (bijna met emeritaat), professor Geurs en professor Schwanen voeren het onderzoek uit, grotendeels in de vorm van vele afstudeeronderzoeken.

Transport tot 2040: twee scenario’s

Mensen zijn vragen gesteld als: “Als u zou moeten kiezen: u kan de rest van uw leven niet meer auto rijden, of niet meer fietsen, wat kiest u dan?” Anders dan verwacht blijkt maar liefst 55 procent de automobiliteit eraan te geven. Onder jongeren (vanwege de vergrijzing is dit de categorie tot veertig jaar) is het aandeel maar liefst 75 procent. In die categorie geeft zelfs tachtig procent aan liever zijn automobiliteit en rijbewijs op te geven dan de computer en andere ICT apparaten. Anders dan verwacht waardeert een meerderheid de bereikbaarheid positiever dan voor 2025. Het rapport veroorzaakt veel commotie. De OEI-leidraad, die zich al langere tijd vooral richt op maatregelen voor aanpassingen aan klimaatverandering, wordt gewijzigd om de beleving van bereikbaarheid beter te incorporeren. Het ministerie van Waterstaat (verkeer is geïntegreerd met economie en ruimte) is geïnspireerd en laat mensen ondervragen over hun perceptie van klimaatverandering, risico’s en waardering voor water in de regio. Het ministerie van Gezondheid en Demografie laat onderzoek uitvoeren naar de gezondheidseffecten van het sterk toegenomen fietsgebruik en de beleving ervan door fietsers. 31-12 2040 verschijnt een special issue van Rooilijn, met als titel Trendbreuken in de perceptie van leefomgeving en bereikbaarheid: de opgaven voor de periode 2040-2070. Nooit eerder kende de maatschappij zoveel open vragen over de toekomst. Koortsachtig wordt gewerkt aan de nieuwe scenario’s van de planbureaus, die 2042 moeten verschijnen, om de aankomende nieuwe en geïntegreerde regionale omgevingsnota’s te voeden en strategieën voor klimaatverandering te helpen ontwikkelen.

P. 256

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

Scenario 2 Tot 2015 verloopt alles conform de verwachtingen uit 2007. Rond 2011 wordt een platte kilometerprijs ingevoerd. Het systeem blijkt, afgezien van enkele kinderziektes, goed te werken. Twee jaar later wordt de differentiatie naar plaats en tijd en naar milieukenmerken ingevoerd, nog twee jaar later de differentiatie naar veiligheid voor andere weggebruikers. De fileproblematiek neemt fors af maar veel minder dan voorspeld. Er worden kamervragen gesteld: “Waarom is in de modellen geen rekening gehouden met afwenteling op de werkgever? Hadden de voorspellingen niet beter gekund?” Toch is vrijwel iedereen content. Het CPB heeft bovendien berekend dat nog steeds de baten flink hoger zijn dan de kosten. Vooral de differentiatie naar CO2-emissie is sterk, mede vanwege de bewustwording van de klimaatveranderingsproblematiek. Vanwege de positieve effecten van de kilometerprijs, de klimaatproblematiek en de aanstaande demografische krimp neemt het draagvlak voor verdere wegenuitbreidingen na 2011 af. Het investeringsprogramma voor weguitbreidingen krimpt met tachtig procent tussen 2015 en 2025. De fileproblematiek is in 2025 weliswaar minder erg dan in 2010, maar niet verdwenen. Dit, in combinatie met de hoge spitstarieven, maakt dat dankzij ICT het algemeen geaccepteerd wordt dat mensen eerst enkele uren thuis werken. ICT is dus niet de oplossing van de fileproblemen, maar stelt mensen in staat de pijn te verzachten (waardoor vervolgens de files wel wat afnemen). Steeds meer nieuwbouwwoningen kennen een extra kamer, in de volksmond de ICT-kamer genoemd. Toch is er van ICT in het ontwerp van die kamer niets te merken: alles is draadloos.

P. 257

De naam zegt dus meer over het gebruik dan over de hardware. Vooral mannen met kantoorbanen werken vaak eerst thuis. Ze brengen hun kinderen veel vaker naar school. Vrouwen met een baan op fietsafstand kunnen nu eerder naar hun werk. Werkgevers zijn enthousiast: werknemers zijn beter uitgeslapen dan in de periode dat ze voor de file probeerden op het werk te komen, en zijn beter gehumeurd, mede vanwege het toegenomen contact met partner en kinderen. Het SCP constateert dat rolpatronen nog steeds bestaan, maar van vorm veranderen. In 2018 worden doorbraken gemeld op het gebied van accutechnologie en de efficiëntie van elektriciteitsopwekking. Al snel wordt duidelijk dat een revolutie op energiegebied in het verschiet ligt, maar niemand weet hoe. Sommige autofabrikanten brengen drastische wijzigingen aan in hun onderzoeksprogramma dat zich nu sterk op elektrische auto’s richt. Anderen zijn voorzichtiger en vrezen dat de consument toch gewoon auto’s met een verbrandingsmotor wil. De drie grote Amerikaanse autofabrikanten blijken verkeerd gegokt te hebben. Ondanks forse overheidssteun in de beginjaren van de transitie gaan ze alledrie failliet tussen 2025 en 2030. De enorme begrotingstekorten en het opgezegde vertrouwen van China in de dollar hebben de slagkracht van de Amerikaanse overheid sterk beperkt en de opkomende Chinese autofabrikanten, die nauw samenwerken met de Europese en Japanse fabrikanten, bieden veilige en aantrekkelijke elektrische modellen aan. De beschikbare biobrandstoffen worden geheel in de elektriciteitssector ingezet, vanwege de lagere kosten en het hogere rendement. Ook de trein profiteert van de

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

revival van elektrische tractie en integreert accutechnologie voor acceleratie en opslag van remenergie met de conventionele tractie. Er komt een separaat European Trading System voor CO2-emissie voor de vervoerssector, los van het systeem voor stationaire bronnen. De luchtvaart groeit sterk en koopt veel rechten op, waardoor de prijs ervan hoog wordt. Het SCP constateert in 2032 dat er een tweedeling in de maatschappij aan het ontstaan is: aan de ene kant is er een groep mensen met hogere inkomens die veel vliegt en over langere afstanden reist, aan de andere kant is er een groep met lagere inkomens die niet of nauwelijks (meer) vliegt, minder auto rijdt en meer fietst en de trein gebruikt. Veel mensen vinden deze tweedeling niet problematisch: ongelijkheid in inkomen uit zich nu alleen in een andere vorm: via mobiliteit. Bovendien blijkt de maatschappij zich snel aan te passen.

monopolie is ontstaan. Er ontstaat een mondiale discussie over klimaat en energie. Milieuorganisaties in Azië maken zich grote zorgen over de toenemende druk om steenkool op grote schaal in te zetten om het opraken van de olie te compenseren, wat het bedrijfsleven wil. En er ontstaat een brede discussie over de vraag of het wenselijk is dat de luchtvaart de CO2-prijs sterk opdrijft. Door de verschuiving naar elektrische tractie ontstaat een nieuwe discussie over light rail: wordt dat niet alsnog rendabel, tenminste in de Randstad? Het Kennis Instituut Mobiliteitsbeleid (KIM) krijgt in 2039 de belangrijke taak om de in 2037 verschenen scenariostudie van de planbureaus verder uit te werken naar contrasterende transportscenario’s. Dit in samenwerking met het SCP want equity is in relatie tot de CO2-prijs een heet hangijzer geworden.

Rond 2035 blijken de prijzen van brandstof erg hoog te worden, enerzijds doordat de ruwe olieprijzen sterk zijn gestegen en anderzijds door de hoge prijs voor CO2. Zelfs de luchtvaart maakt zich ernstige zorgen. Komt er een kentering? Zo ja: wat dan te doen met de vele recent aangeschafte grote vliegtuigen, zoals de Boeing 797 en de Airbus 380? Om nog maar te zwijgen over de vele orders voor nieuw te bouwen vliegtuigen. Schiphol denkt dat het besluit een eiland in de Noordzee te gaan aanleggen niet robuust is. Een van de twee grote VS-luchtvaartmaatschappijen gaat in 2038 failliet, waarna de ander zijn tarieven fors verhoogt. Onder luchtvaartwetenschappers ontstaat een discussie over de vraag of de liberalisering uit de jaren zeventig van de vorige eeuw uiteindelijk wel positief heeft uitgepakt, nu er een soort

Zoals aangegeven beogen de scenario’s primair het denken en de discussie te voeden. Belangrijke boodschappen zijn de volgende. Ten eerste zal de samenleving in 2040 minstens zoveel open vragen kennen als de samenleving nu. Veel scenariostudies geven voor het uiterste zichtjaar een soort eindbeeld, maar net zo min als nu zal er sprake zijn van een stabilisatie in 2040. Ten tweede is de klimaatproblematiek, in combinatie met het opraken van de olie, op termijn veel belangrijker dan de problematiek van lokale luchtverontreiniging. Ten derde raken transportvraagstukken en sociaal (-culturele) vraagstukken in toenemende mate verweven. Dit geldt met name wanneer technologie onvoldoende soelaas biedt om de problemen rond de beschikbaarheid van (goedkope) olie of klimaatbeleid geheel op te lossen. En ten vierde moeten

Epiloog

P. 258

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Transport tot 2040: twee scenario’s

investeringen in infrastructuur veel meer in een langetermijnperspectief worden geplaatst; de ruimtelijk-infrastructurele constellatie moet veel meer op langetermijn robuustheid worden getoetst. Zo is de toekomstvastheid van infrastructuuruitbreidingen steeds minder gegarandeerd en worden ruimtelijke concepten te weinig beoordeeld vanuit een langetermijnperspectief. Daarbij verdient het aanbeveling rekening te houden met trendbreuken, zoals in de olieprijzen of –beschikbaarheid, klimaatbeleid, demografie of technologie.

P. 259

Bert van Wee ([email protected]) is hoogleraar Transportbeleid en Logistieke Organisatie bij de factulteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft.

Literatuur Heijden, C.A.J.M. van der (1996) Scenario’s. The art of strategic

conversation, Wiley, Chichester Janssen, L.H.L.M., V.R. Okker en J. Schuur (red.) (2006)

Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040, Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag/ Bilthoven

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

De blauwe banaan

P. 260

De blauwe banaan Terwijl Europees beleid ons op allerlei manieren raakt, van milieu tot voeding, van marktwerking en aanbesteding tot migratie, is van een Europees ruimtelijkordeningsbeleid zoals in Nederland geen sprake. Eén van de aanzetten voor een dergelijk beleid, de blauwe banaan, haalde het uiteindelijk niet. Maar dat betekent nog niet dat de discussie over een Europese ruimtelijke ordening is vastgelopen: het concept leeft voort en doet zijn werk.

Andreas Faludi

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

De blauwe banaan

Europees beleid beïnvloedt onze ruimte op soms onverwachte manieren. Er is ook alle reden om de Europese ruimte in de beleidsvorming te betrekken. Kennis van de vliegroutes van trekvogels is belangrijk voor de bestrijding van de vogelgriep; en die van de gesteldheid van stroomgebieden voor het milieubeleid. Bovendien zijn er ruimtelijke barrières die de eenheidsmarkt tergen, zoals de Alpen en de Pyreneeën, de Øresund en de Straat van Messina. De Øresund Brug, straks een brug van het vaste land naar Sicilië en een spoortunnel onder Tirol, waar onder andere Nederlandse vrachtwagens overlast veroorzaken, moeten die slechten: ruimtelijk investeringsbeleid van de bovenste plank. En dan maar hopen dat dit soort investeringen niet met ander beleid, waaronder het beleid van de EU zelf, botst. Nederlandse agrariërs zitten bijvoorbeeld met de handen in het haar over hoe Natura 2000 moet samengaan met de Kaderrichtlijn Water. Er is namelijk geen EU facetbeleid naar Nederlandse snit waarbij van tevoren getracht wordt conflicten te vermijden en synergetische effecten te bereiken. Het had gekund! Eind jaren tachtig maakten Franse en Nederlandse planologen zich daar druk over, met een afgestudeerde van wijlen het Planologisch en Demografisch Instituut als Nederlandse trekker. Waarom het anders is gegaan, is niet het onderwerp van dit artikel. Hier gaat het om de aanleiding voor het Franse initiatief, de blauwe banaan. De Nederlandse planologie werkt veel met ruimtelijke concepten. Nederlandse planologen ontfermen zich al vanouds over Europa. De Fransen zijn sowieso sterk in het geopolitieke denken. De blauwe banaan heeft bekendheid gekregen, omdat

P. 261

ze de Europese ruimte – weliswaar vanuit Frans perspectief – op gemakkelijk vatbare manier onderverdeelt. Er is een kerngebied – door de auteurs dorsale, dat wil zeggen, ruggengraat genoemd – en de rest. Het onderzoek (Brunet, 1989) gaf bovendien aan dat de positie van Parijs, en in nog veel grotere mate die van de Franse Atlantische kust, penibel was. Dit des te meer daar het IJzeren Gordijn net was gevallen, met als vooruitzicht een verschuiving van het zwaartepunt van Europa. De Fransen foeteren altijd over hun eigen positie in Europa en de wereld. Het verlies van de status als wereldmacht hebben ze nimmer weten te verwerken. Het ging er dus om de gebieden te ondersteunen buiten de banaan+ voor de naamgeving zie verderop. Het zij alvast gememoreerd, in het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP) gebeurde iets vergelijkbaars: de identificatie van een goed ontwikkelde kern en een minder bedeelde rest van Europa, met als conclusie dat er gezocht moest worden naar meer evenwicht in de Europese ruimte door middel van polycentrische ontwikkeling (CEC, 1999). Het voordeel van dit soort concepten is inderdaad dat ze bij wijze van spreken vanzelf beleid impliceren. Zeker voor de Europese ruimte ontbreekt zo’n beleid echter. Op Europees niveau wordt in de plaats daarvan hetzij tussen de lidstaten onderling, hetzij tussen de lidstaten en de Europese Commissie over projecten gesteggeld. Een andere benadering is het werken met rekenkundige formules – denk aan de verdeling van althans het merendeel van de structuurfondsen. Dat gaat naar NUTS II-regio’s (zijnde statistische eenheden) met Lees verder op pagina 272

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 262

InBeeld

Rooilijn in beeld Een duik in het archief van Rooilijn levert een schat aan mooie artikelen, foto’s, columns en interviews op. Het staartje van de jaren ’60 en de jaren ’70 worden gekenmerkt door een kritische blik. Gedurende de jaren ’80 wordt de vormgeving strakker en de toon neutraler. De jaren ’90 kenmerken zich door professionalisering en de recente vernieuwingen hebben duidelijk een positief resultaat gehad. Veertig jaargangen leveren bijna even zoveel verschillende covers op. Rooilijn neemt u mee terug in de tijd.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 263

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 264

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 265

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 266

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 267

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 268

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 269

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 270

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 271

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Vervolg van pagina 261 een binnenlands product van minder dan 75 procent van het gemiddelde (gewogen naar koopkracht). Aan deze rekenkundige benadering – vaak het enige waarover men het vanwege de ogenschijnlijke objectiviteit ervan eens kan worden – dankt Flevoland de steun van de structuurfondsen. De forensen tellen namelijk niet mee bij de berekening. In plaats van gekonkel en rekenkundige bezweringsformules behoeft Europees beleid echter een beeld van de Europese ruimte waarop beleid kan worden gevoerd. Daar zijn ruimtelijke concepten voor nodig. Wat niet wil zeggen dat de blauwe banaan het zaligmakend antwoord is.

De blauwe banaan ontleed Roger Brunet was hoogleraar geografie in Montpellier. Zijn onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale). DATAR (de naam is nu gewijzigd) was ingesteld voor de coördinatie van het investeringsbeleid. Toelatingsplanologie kwam er niet aan te pas. De aandacht ging uit naar de Franse regio’s, overeenkomstig het schrikbeeld van Paris et le désert français – Parijs en de Franse woestijn – van na de tweede wereldoorlog (Gravier, 1947). De lotgevallen van DATAR wisselden. President Charles De Gaulle zag DATAR als een middel om zijn moderniseringsbeleid door te zetten. Als minister-president had de voormalige burgemeester van Parijs, Jacques Chirac, aan wie DATAR rapporteerde, minder op met decentralisatie. DATAR was op zoek naar nieuwe uitdagingen. Welnu, het Europese regionale beleid was toch al op Franse leest geschoeid en DATAR nauw betrokken bij

De blauwe banaan

het beheer van de structuurfondsen. Meer in het algemeen tracht DATAR de positie van Frankrijk in Europa te conceptualiseren. Vandaar de opdracht aan Brunet. Het onderzoek werd aan minister François Chérèque gepresenteerd. Chérèque was ook anderszins belangrijk. Hij had namelijk de eerste bijeenkomst van de EG-ministers van ruimtelijke ordening en regionaal beleid voorgezeten (Faludi & Waterhout, 2002). De overlevering wil dat Chérèque bij het aanzien van een wandkaart met daarop de dorsale in het blauw uitriep: “Waar is deze blauwe banaan voor?”. Een journaliste (Alia, 1989) had het vervolgens in een weekblad, Le nouvel observateur, over ‘la banane bleu’, een begrip dat tot op de dag van vandaag beklijft. “Neem een kaart van Europa en gum de grenzen weg. Wat blijft? Een nieuwe ruimte”, aldus de aanhef van het artikel. Wat volgt, is de schokkende mededeling dat “notre Hexagone” – liefdevolle aanduiding in alle Franse schoolboeken voor het territorium van Frankrijk, in ieder geval voor “ons Fransen”, het centrum van het universum – van de kaart verdwijnt. In de plaats daarvan toont de kaart een banaan strekkende van Londen naar Noord Italië, “waar het echte hart van Europa slaat”. Parijs behoort wel tot de Europese “mégalopole” maar dan blijkbaar ook weer niet, want de banaan raakt Frankrijk enkel bij Straatsburg en Rijssel. Ziedaar het probleem. Want de banaan, zo zegt Le nouvel observateur, groeit en bloeit “zonder ons”. Echter, dáár worden de beslissingen genomen. Dáár vindt de productie plaats, dáár wordt gepresteerd, zelfs op mondiale schaal, want men kan het daar qua concurrentiekracht opnemen met vergelijkbare agglomeraties op wereldschaal, zoals ‘BosWash’, de mega-

P. 272

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

De blauwe banaan

lopolis (Gottman, 1961) strekkend van Boston naar Washington aan de oostkust van de Verenigde Staten. Overigens waren Nederlandse planologen in de jaren zestig ook zeer voor de megalopolis geporteerd en laat een kaart in de ‘Nota over de ruimtelijke ordening’ en weer een andere in het Jaarverslag van de Rijksplanologische Dienst uit 1978 een configuratie als de banaan zien. Maar waarom heeft Frankrijk dan zo’n bescheiden aandeel in de banaan, vraagt het artikel. Dat zou best eens iets met de centralisatie van politieke macht te maken kunnen hebben. Anders dan Frankrijk is de banaan namelijk polycentrisch, met veel middelgrote steden met een traditie van zelfbestuur. De methode waarmee Brunet en de zijnen de dorsale hebben gedefinieerd is overigens geweest, alle steden met meer dan 200.000 inwoners in de EU12 met inbegrip van Zwitserland en Oostenrijk op de kaart te zetten, et voila! De vooruitzichten voor het oosten van Frankrijk, waar het grondgebied de banaan raakt, waren dus ronduit gunstig, en des te meer daar het IJzeren Gordijn, het is al gezegd, net was verdwenen. Er waren ook kansen in het zuiden, want daar hadden de onderzoekers uit Montpellier – honni soit qui mal y pense – een groeiregio langs de kust van de Middellandse Zee waargenomen. Het springt onmiddellijk in het oog, zei de verslaggeefster, Lyon en de regio Rhône-Alpes, gelegen op het kruispunt van de banaan en deze Europese ‘Sun Belt’, boden de meeste kansen. Desalniettemin, Frankrijk als zodanig dreigde gemarginaliseerd te raken dankzij de verouderde administratieve structuren en het leeggelopen binnenland. Maar het zou fout zijn om,

P. 273

zoals zo lang gedacht, het evenwicht trachten te herstellen door de groei van Parijs af te remmen. De positie van Parijs moest eerder worden versterkt, opdat de hoofdstad in de wedstrijd met Londen niet het onderspit zou delven. Tegelijkertijd moest het binnenland worden gewaardeerd, net zoals de Engelsen en de Nederlanders en de Duitsers het waardeerden, getuige hun bereidheid om het op te kopen. Daar moeten dringend Franse belangstelling en Franse investeringen tegenover staan. Ook moesten de Franse steden met minder dan 200.000 inwoners – en dus door het net van de onderzoekers vallend – netwerken vormen. Behalve enkele gespecialiseerde industriële locaties hadden alleen stedelijke netwerken toekomst, vonden de onderzoekers al in 1989. De Nota Ruimte zegt het na. Het meest benauwd was de situatie van de Atlantische kust, dun bevolkt als die was. Moesten de bewoners op de oceaan blijven staren, waar ze ooit hun rijkdom aan hadden te danken, of moesten ze met alle middelen, met name via snelwegen, aansluiting vinden bij de banaan? Het probleem was niet uniek, zei het artikel. Van Edinburgh tot Porto “beweegt er niets”. Maar in dit Europa van het jaar 2000, aldus de auteur in 1989 een Europa dat de aloude grote handelsstromen aan het herontdekken was, betekende zich niet bewegen ten dode opgeschreven zijn.

Het ‘pentagon’ Het succes van de blauwe banaan als ruimtelijk planconcept en daarmee als denkkader was enorm. Zij bepaalde hoe men met name buiten de banaan over de eigen positie in de Europese ruimte ging denken. Dat was ook de tijd toen de Nederlandse minister Neelie Smit-Kroes het schrikbeeld opriep van Nederland als

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

het ‘Jutland van Europa’. Iedereen was bang in de periferie terecht te komen. De banaan zelf behoefde geen aandacht. Wie er in zat, die nam daar in alle rust kennis van. Wie er buiten zat, maakte zich ongerust. Het tegenovergestelde denkbeeld was dat van de ‘Europese Druiventros’ van Klaus Kunzmann en Michael Wegener (1991): een vriendelijker beeld van een Europa van min of meer zelfstandige metropoolregio’s. Deze studie, verricht in opdracht van de Europese Commissie in het kader van de voorbereiding van het EROP, had dus eveneens veel invloed. De druiventros symboliseerde namelijk het verzet tegen de banaan en de centralisatietendensen die deze heette te belichamen. EROP zelf bracht wat betreft conceptvorming een herhaling van zetten, overigens zonder zich te baseren op nieuw onderzoek. De Italianen maakten zich er tijdens hun presidentschap in 1990 namelijk gemakkelijk van af. Het kerngebied, dat lag binnen een straal van 500 km vanaf Luxemburg, en de rest mocht wel eens voor regionale steun in aanmerking komen. De Nederlanders waren daar als voorzitters in 1991 van het EROP proces niet voor geporteerd. Men was bezig de planologische aandacht te verleggen naar de Randstad als de motor van de Nederlandse economie. Er werd dus het concept van een Europees stedelijk netwerk gelanceerd, met daarin aandacht voor de spreiding van centrumfuncties, net als de druiventros een poging om een meer genuanceerd beeld te geven van de Europese ruimte. Jaren later, in 1997 – men was ondertussen aan een eerste conceptversie van het EROP toe – kwam er weer een andere kaart te voorschijn met daarop het kerngebied van Europa; intern binnen de toenmalige Rijksplanologische

De blauwe banaan

Dienst werd deze ook wel als “hoofdpijnkaart” aangeduid. Deze is nimmer in het EROP terechtgekomen. Ondergetekende weet daar alles van, want op de kaft van zijn Nijmeegse intreerede (Faludi, 1999) pronkt juist deze kaart. Hij had hem per abuis toegestuurd gekregen toen hij om het bestand van een soortgelijke kaart in het EROP had gevraagd, maar dan zonder aanduiding van het kerngebied. Speurwerk wees uit dat de hoofdpijnkaart het niet had gehaald dankzij weerstand van Spanje. Dat Spanje dankzij haar perifere ligging flinke steun uit de structuurfondsen ontving, mocht niet deren. De kaart waarop deze ligging wereldkundig zou worden gemaakt, was “discriminerend”, liet men weten, bewijs te meer van de kracht van ruimtelijke planconcepten, en zeker wanneer deze in beeld worden gebracht. De eindversie van het EROP (CEC, 1999) bevat helemaal geen kaart met de aanduiding van het kerngebied meer, en dit terwijl de meest in het oog springende beleidslijn van het EROP, polycentrische ontwikkeling, van alles te maken heeft met het bestaan van zo’n kerngebied. Dat kerngebied zelf heeft de naam ‘pentagon’ weggedragen. Door Duitsland bewerkt, spreekt de eindversie van het EROP van een kerngebied van de EU15 omringd door Londen, Parijs, Milaan, München en Hamburg. De verhoudingen tussen de kern en het overige Europa zijn helder: het herbergt op twintig procent van het oppervlak veertig procent van de bevolking die daar vijftig procent van het binnenlandse product vervaardigt. Welnu, dit gebied werd in het Duits onschuldig als ‘Städtefünfeck’ aangeduid, hetgeen de vertaler braaf als ‘pentagon’ vertaalde. De Franse vertaler was meer

P. 274

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

De blauwe banaan

alert op de associatie die dit woord zou kunnen oproepen en omschreef het kerngebied anders, ‘le coeur de l’Europe’. Het mocht niet baten. De term ‘pentagon’, ter onderscheiding van de naam van de burelen van het Amerikaanse ministerie van defensie met een kleine letter geschreven, bleef beklijven. Zelfs in Franse teksten zie je tegenwoordig le ‘pentagon’ – met aanhalingstekens!

Onvervangbare functie Dit artikel ging niet over de merites, noch van de blauwe banaan, noch van het ‘pentagon’. Het heeft getracht duidelijk te maken dat dit soort ruimtelijke concepten een onvervangbare functie heeft. Ruimtelijke planning kan niet zonder. Soms beklijft zo’n concept, met als gevolg dat iedereen in termen van dat concept begint te denken. Denk bijvoorbeeld aan Randstad en Groene Hart. Daar kom je niet zo gauw van af want de concepten zitten in onze planologische genen. Met de banaan of het ‘pentagon’ is iets soortgelijks aan de hand. Is die tweedeling in een kern en een minder bedeelde rest van Europa dan soms simplistisch? Wellicht, maar dat zijn het polycentrische alternatief of de druiventros ook. Het reduceren van de werkelijkheid tot beelden die we kunnen bevatten, en die liefst iets oproepen, is de functie van dit soort concepten. Wie kritiek op ze heeft, enkel en alleen omdat ze de werkelijkheid reduceren, slaat de plank dan ook mis. Natuurlijk herbergt dit vereenvoudigen van de werkelijkheid ook gevaren. Er moet dus altijd een compromis worden gevonden tussen de eenvoud van concepten en hoe ze, mede dankzij deze eenvoud, aanslaan enerzijds, en hun realiteitsgehalte anderzijds. In dit spanningsveld vindt de slijtageslag plaats van concepten, waar

P. 275

Zonneveld (1991) het voor Nederland over heeft. In dit gevecht doet de blauwe banaan in haar gedaante als ‘pentagon’ het voorlopig goed. Andreas Faludi ([email protected]) is hoogleraar Ruimtelijke beleidsstelsels bij OTB Onderzoeksinstituut van de Technische Universiteit Delft.

Literatuur Alia, J. (1989) ‘C’est le grand atout de l’Europe de demain: Le trésor de la banana bleue’, Le Nouvel Observateur, 18-24 mai, 46-48 Brunet, R., mmv Jean-Claude Boyer e.a. (1989) Les Villes

européennes, Rapport pour la DATAR , La Documentation Française, Parijs CEC (1999) ESDP - European Spatial Development Perspective:

Towards a Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg Faludi, A. (1999) De architectuur van het Europese ruimtelijke

ontwikkelingsbeleid, inaugurele rede, Katholieke Universiteit Nijmegen, Nijmegen Faludi, A. & B. Waterhout (2002) The Making of the European

Development Perspective: No Masterplan, Routledge, Londen Gottman, J. (1961) Megalopolis, The Twentieth Century Fund, New York Gravier, J. F. (1947) Paris et le désert français, Flammarion, Paris Kunzmann, K.R. & M. Wegener (1991) ‘The pattern of urbanisation in Western Europe 1960-1990’, Berichte aus dem

Institut für Raumplanung, Nr. 28, Institut für Raumplanung, Universität Dortmund, Dortmund Zonneveld, W. (1991) Conceptvorming in de ruimtelijke

planning, Planologische Studies No. 9A&B, Planologisch en Demografisch Instituut, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

P. 276

Ditte Valk & Hasse Goosen

Waterbestendige locatiekeuzen

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

P. 277

In 2006 is een evaluatie uitgevoerd naar de toepassing van de watertoets. Eén van de uitkomsten is dat het instrument bij locatiekeuzes onvoldoende effectief is. Dit is verontrustend. We kunnen er immers niet meer om heen: het klimaat verandert. De vraag rijst of we in Nederland wel verantwoorde en goed gemotiveerde klimaatbestendige locatiekeuzes maken. Zijn we met de ingezette trend van decentralisatie in de ruimtelijke ordening op de goede weg?

Het kabinet heeft aangegeven de klimaatverandering hoog op de politieke agenda te plaatsen. De filmbeelden van Al Gore hebben bijgedragen aan bewustwording en kennis over de opwarming van de aarde. Talrijke discussies over de consequenties van dit opwarmingsproces zijn in wetenschappelijke en politieke kringen ontstaan. Verwacht wordt dat vanwege alle aandacht voor de klimaatverandering de druk vanuit de maatschappij voor verantwoorde, goed gemotiveerde en klimaatbestendige locatiekeuzen zal toenemen. Het ministerie van VROM (2007) beschouwd de wateropgave inmiddels als een keihard overlevingsvraagstuk in het hart van de ruimtelijke problematiek. Bij een eventuele overstroming bepaalt de locatie en ruimtelijke structuur immers mede de ernst van de schade en het verlies aan levens. Zelfs als aan de oproep van Al Gore gehoor wordt gegeven en de CO2-uitstoot vanaf heden niet meer zou toenemen, zal Nederland met de effecten van klimaatverandering geconfronteerd worden. De ordening en

inrichting van de ruimte moet zodanig worden aangepast dat deze effecten aanvaardbaar zijn want uit te sluiten zijn ze niet (Ministerie van VROM, 2006a).

Water beperkt meegewogen Klimaatverandering is een hot item, maar geen nieuw item. Al eind jaren negentig heeft de overheid met diverse programma’s de weg ingeslagen naar een ander waterbeleid. In 2001 is de watertoets als procesinstrument geïntroduceerd met als doel te waarborgen dat waterhuishoudkundige doelstellingen expliciet en evenwichtig in beschouwing worden genomen bij ruimtelijke plannen. In het Nationaal Bestuursakkoord Water (2003) en het programma Ruimte voor de Rivier (2005) is de klimaatverandering geconstateerd en een stap gezet naar het op orde hebben en houden van de watersystemen. Hoofdboodschap is dat het water meer ruimte moet krijgen. Ook in de ruimtelijke ordening is water als mede sturend element terug te vinden in de beleidsnota’s. In de

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

Nota Ruimte (2006) is het “meebewegen met en anticiperen op water” als beleid vastgelegd. Ondanks deze beleidsverankering en aandacht krijgt water slechts een beperkte plaats bij ruimtelijke afwegingen op het niveau van locatiekeuzen. Water wordt nog onvoldoende benut als richtinggevend principe in ruimtelijke plan- en beleidsprocessen. We willen wel graag aan het water wonen maar accepteren moeilijk de beperkingen van bouwen in gebieden met een hoog overstromingsrisico. Dit blijkt onder andere uit de landelijke evaluatie watertoets van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2006). Daarin is geconstateerd dat ondanks de wettelijke verplichting van de watertoets sinds november 2003, in bijna de helft van de gevallen de watertoets onvoldoende invloed heeft gehad op de locatiekeuzen van ruimtelijke ontwikkelingen. Bij de afwegingen slaat de balans door in de richting van andere belangen. Het blijkt lastig om water sterk te positioneren in het complexe krachtenveld van locatiekeuzeprocessen. Overigens laat deze evaluatie ook zien dat wateraspecten wel in behoorlijke mate worden meegenomen bij de inrichting van nieuwe ruimtelijke functies. Sommige waterbeheerders menen dat de nadelen van een niet optimale locatiekeuze op inrichtingsniveau volledig afgezwakt kunnen worden. Ongeacht de vraag of dat wel correct is, is het maar de vraag of dat ook kosten-effectief is. Dat er onvoldoende aandacht is voor water bij locatiekeuzen is concludeerde recentelijk eveneens het Ruimtelijk Planbureau (2007). Als oorzaken worden daarbij genoemd de relatief korte planningshorizon van het huidig ruimtelijk beleid en de nadruk op civieltechnische maatregelen.

Het zwaartepunt van besluiten over locatiekeuzen ligt op nationaal en provinciaal niveau. In gemeentelijke ruimtelijke plannen worden locatiekeuzen in de regel niet gemaakt; ze worden er slechts vastgelegd. Het Rijk heeft in de Nota Ruimte besloten over locatiekeuzen van nationaal belang en de provincies besluiten in streekplannen op hoofdlijnen over nieuwbouwlocaties voor verstedelijking. Een voorbeeld van een locatiekeuze van nationaal belang is de aanwijzing van een grootschalige verstedelijkingslocatie in de Zuidplaspolder, een droogmakerij gelegen tussen Moerkapelle, Waddinxveen, Zevenhuizen, Gouda en Nieuwerkerk aan de IJssel. Deze droogmakerij bestaat nu nog voor het grootste deel uit agrarisch gebied met een aantal recreatiegebieden. De behoefte aan verstedelijking en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit zijn voor het Rijk aanleiding geweest om dit gebied aan te wijzen voor verstedelijking. Bij deze locatieafweging op nationaal en provinciaal niveau heeft het waterbelang geen expliciete rol gespeeld.

P. 278

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

P. 279

onderzocht om de polder klimaatbestendig in te richten (zie bijvoorbeeld www. xplorelab.nl en www.klimaatvoorruimte. nl). Geconcludeerd kan worden dat water inmiddels op inrichtingsniveau in gebiedsontwikkelingen een beeldbepalende plaats heeft gekregen. Niettemin, daar waar het gaat om de globale locatiekeuzen die veelal op het niveau van het Rijk en de provincie plaatsvinden, speelt water vaak nog een beperkte rol.

Nieuwe beleidscontext

Dit betekent overigens niet dat deze keuze daarmee vanuit water bezien problematisch is. Gevoelsmatig is het misschien moeilijk te begrijpen dat een laag gelegen polder als deze bebouwd gaat worden. Echter, niet zozeer de diepte, ook de afstand tot een bedreigend waterlichaam en de grootte van de polder zijn bepalend voor risico’s. Daarmee zijn de risico’s voor deze polder waarschijnlijk niet veel anders dan andere laaggelegen gebieden binnen de provincie Zuid-Holland. Bij de uitwerking van de plannen voor de Zuidplaspolder is het watersysteem prominent als uitgangspunt gekozen. Er komen relatief grote peilvakken waardoor er veel makkelijker kan worden meebewogen met het water. Als norm zijn de nieuwe richtlijnen voor maatgevende buien gehanteerd. De plannen voor de Zuidplaspolder houden ook rekening met waterveiligheid door niet te bouwen in de meest overstromingsgevoelige delen. Binnen het onderzoeksprogramma Klimaat voor Ruimte worden aanvullende oplossingen

Het Rijk wil steeds meer verantwoordelijkheid neerleggen bij de burger en lagere overheden, ook waar het gaat om waterveiligheid. De burger wordt aangesproken op eigen verantwoordelijkheid. Met een campagne werkt het Rijk onder andere aan de vergroting van het waterbewustzijn. Dijkdoorbraken en overstromingen horen weliswaar bij de Nederlandse geschiedenis, maar de laatste overstromingsramp is langzaam uit ons geheugen gegleden (Commissie Noodoverloopgebieden, 2001) en burgers rekenen sterk op de overheid als het gaat om bescherming tegen overstromingen (De Boer e.a., 2003). Het Rijk zet met de Nota Ruimte en de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening in op de sturingsfilosofie “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Uitgangspunt is de juiste verantwoordelijkheid op het juiste niveau. Als gevolg van de nieuwe sturingsfilosofie vervalt onder andere het Gedeputeerde Staten goedkeuringsbesluit van lokale ruimtelijke plannen. Dit betekent dat de plaats en het gewicht van water in deze lokale plannen niet meer inhoudelijk wordt beoordeeld. Zoals aangegeven worden locatiekeuzen met name door het Rijk en de provincies gemaakt. Het blijkt

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

dat de waterschappen weinig zien in een stap naar de rechter bij situaties waarin onvoldoende rekening is gehouden met het waterbelang in ruimtelijke plannen. De rechter toetst immers slechts marginaal. De centrale vraag voor de rechtbank is of de initiatiefnemer van het plan zorgvuldig en gemotiveerd heeft gehandeld. Van de rechter kan geen uitspraak worden verwacht over de vraag op welke wijze het waterbelang bij de locatiekeuzen tot uitdrukking had moeten komen.

Centraal wat moet In onze ogen schuilt in de ingeslagen weg naar decentralisatie een risico als het gaat om waterbestendige locatiekeuzen.

Waterbestendige locatiekeuzen

Locatiekeuzen op hoofdlijnen moeten rijk en provincie niet geheel overlaten aan gemeenten omdat water een zeer complexe natuurlijke hulpbron is met veel verschillende gebruikers en water bij voorkeur op het schaalniveau van stroomgebieden moet worden benaderd. Een gebrek aan waterberging in een bovenstrooms gelegen gemeente heeft immers consequenties voor de benedenstroomse gemeente. Bovendien dwingt klimaatverandering ons om in te spelen op de lange termijn en moet, sterker dan nu het geval is, sturing worden gegeven op bovenlokale en langetermijn doelstellingen. Dit betekent niet dat we direct terug moeten naar de centraal geleide ruimtelijke ordening. De voordelen van

P. 280

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

open planvorming en een grote mate van betrokkenheid van diverse partijen bij planontwikkeling zijn evident (zie Teisman e.a., 2001). Daarom moet gezocht worden naar manieren om een balans te vinden tussen participatie en sturing, waarbij het beste van beide benut wordt. Het zoeken is naar vormen van netwerksturing waarbij randvoorwaarden en hoofdkeuzen helder worden gesteld maar waarbij de uitwerking decentraal en integraal plaatsvindt. Op provinciaal en rijksniveau moeten condities gesteld worden en locatiekeuzes moeten op dat niveau goed onderbouwd worden. Bij keuzen op het gebied van een klimaatbestendige ruimtelijke ordening is sterke sturing dus onontbeerlijk. Vragen

P. 281

of een minder optimale locatiekeuze voldoende op de lange termijn gecompenseerd kunnen worden door innovatieve inrichtingsmaatregelen, moeten expliciet en op het niveau van Rijk of provincie worden gesteld en bediscussieerd bij de belangenafweging. Om water een explicieter onderdeel te maken van locatiekeuzen hoeven we geen aanvullend instrumentarium te ontwikkelen. Onder andere de watertoets heeft hier als procesinstrument in potentie alle eigenschappen voor. Het instrument biedt volop mogelijkheden maar deze worden nog onvoldoende benut. Een in 2006 ontwikkeld aanvullend instrument bij de

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

watertoets biedt eveneens potenties: het betreft de risico- en kostenanalyse. In de Nota Ruimte is deze analyse als verplichting aangegeven voor locatiekeuzen en herinrichting van bestaand stedelijk gebied. De analyse heeft betrekking op de aspecten verdroging, overstromingen en overlast van grond- en/of oppervlaktewater. Dit instrument is gericht op een expliciete afweging van de risico’s van deze aspecten evenals de kosten voor het beperken van deze risico’s bij de integrale ruimtelijke afweging. In de huidige planologische praktijk blijkt nog veel onbekendheid over deze analyse en deze wordt dan ook nauwelijks toegepast, ondanks de verplichting. In onze visie biedt deze risico- en kostenanalyse een goed instrumentarium om vroeg in planvormingsprocessen, klimaatbestendigheid expliciet onderdeel te laten uitmaken van de integrale belangenafweging bij locatiekeuzen. Ook de in ontwikkeling zijnde methodiek van de waterwijzer is interessant. Dit instrument laat de effecten van inrichtingsmaatregelen zien en relateert die aan klimaatverandering (zie www.levenmetwater.nl).

Decentraal wat kan De uitwerking van de plannen op inrichtingsniveau kan via gebiedsontwikkeling uitstekend decentraal worden ingericht. Hiermee sluiten we aan bij de visie die Hajer, Sijmons en Feddes ontvouwen in hun boek Een plan dat werkt (2006). Er moet gezocht worden naar manieren om enerzijds betrokkenheid en invloed van lokale partijen te vergroten en anderzijds sturing te geven op bovenlokale en langetermijndoelstellingen. Gebiedsontwikkeling bewijst zich steeds meer als een prima manier om integraal

Waterbestendige locatiekeuzen

en gezamenlijk te komen tot uitvoering. De hogere overheden moeten dan wel heldere condities stellen. Hoewel met gebiedsontwikkeling een nieuwe, veelbelovende weg is ingeslagen, is gebiedsontwikkeling vooralsnog vooral een leerproces waarin grotendeels dezelfde factoren als zeven jaar geleden het succes en falen van planrealisatie beïnvloeden. Gebiedsontwikkeling is dus nog niet zonder meer een nieuw panacee. Wel geeft deze recente trend invulling aan een nieuwe manier van werken waarbij samenwerking centraal staat. Het uitgangspunt van gebiedsontwikkeling is dat plannen in gezamenlijkheid worden uitgevoerd. Daarbij schetsen de hogere overheden de globale contouren en nemen provincies en gemeenten de regie op zich. Ze proberen zoveel mogelijk partijen te verleiden om deel te nemen en aan te zetten tot uitvoering. Daarmee kan gebiedsontwikkeling gepositioneerd worden tussen bottom-up en top-down sturing in: zoveel mogelijk decentraal uitvoeren binnen centraal geformuleerde globale condities (Goosen, 2006). Gebiedsontwikkeling is de rode draad zowel in het ruimtelijk- als in het waterbeleid en wordt omschreven als lokaal en regionaal maatwerk, afhankelijk van de lokale omstandigheden. Daarmee vergt de praktijk van gebiedsontwikkeling een andere werkwijze. In deze nieuwe werkwijze zou het moeten gaan om een proces van transdisciplinair leren (Müller e.a., 2004). Leren door doen is het adagium waarbij een praktijkgerichte manier van werken voorop staat.

Uitdaging De uitdaging is om gaandeweg steeds de goede balans te vinden tussen ruimte en water. De noodzaak van goed gemo-

P. 282

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Waterbestendige locatiekeuzen

tiveerde locatiekeuzen is in de context van klimaatverandering evident. Deze noodzaak wordt steeds meer erkend in de maatschappij maar op dit moment wordt water nog beperkt meegewogen bij locatiekeuzen. Dat moet beter. Het nog verder doorvoeren van het ingezette beleid richting decentralisatie is daarbij een risico. Wanneer goede keuzes zijn gemaakt ten aanzien van globale locaties en randvoorwaarden voor klimaatbestendige ontwikkeling, kan in gebiedsontwikkeling in gezamenlijkheid nader invulling worden gegeven aan plannen. Uit de evaluatie van de watertoets en uit praktijkervaringen blijkt dat water op inrichtingsniveau wel voldoende en goede aandacht krijgt. Op deze manier behouden we het goede van open planvorming (bottom-up) maar nemen Rijk en provincie meer verantwoordelijkheid als het gaat om de consequenties van klimaatverandering. Ditte Valk ([email protected]) is werkzaam als beleidsmedewerker bij de Provincie Zuid-Holland, afdeling Water, bureau Veiligheid en voorzitter van de landelijke werkgroep watertoets. Hasse Goosen ([email protected]) is programmacoördinator van Xplorelab van de Provincie Zuid-Holland (www.xplorelab.nl). Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Literatuur Boer, J. de, H. Goosen & D. Huitema (2003) Bewust werken

aan waterbewustzijn, Studie naar de rol en relevantie van het begrip waterbewustzijn voor het waterbeleid, Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit, Amsterdam Commissie Noodoverloopgebieden (2001) Gecontroleerd

overstromen, Avies van de Commissie Noodoverloopgebieden, Den Haag Goosen, H. (2006) Spatial water management: supporting

participatory planning and decision making, Techne Press, Amsterdam Hajer, M., D. Sijmons, & F. Feddes (2006) Een plan dat werkt.

P. 283

Ontwerp en politiek in de regionale planvorming, NAI Uitgevers, Rotterdam Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2006) Watertoets-

proces op weg naar bestemming, landelijke evaluatie watertoets 2006, Den Haag Ministerie van VROM (2006) Naar een klimaatbestendig

Nederland, Het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat 2006-2014, Den Haag Ministerie van VROM (2007) Ontwerpen met water, essays over de rijke traditie van waterwerken in Nederland, Den Haag Müller D.B., S.P. Tjallingii & K.J. Canters (2005) ‘A transdisciplinary learning approach to foster convergence of design, science and deliberation in urban and regional planning’, Systems Research and Behavioral Science, 22, p 193-208 Ruimtelijk Planbureau (2007) Overstromingsrisico als

ruimtelijke opgave, NAI Uitgevers Rotterdam, Den Haag Teisman, G.R., P.W.G. Bots, J. Edelenbos, E.H. Klijn, W.J. Oosten, M.J.W. van Twist & J. Verbart (2001) Besluitvorming en

ruimtelijk procesmanagement, Eburon, Delft

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Ruimte voor Toerisme

Myriam Jansen-Verbeke

Ruimte voor Toerisme

P. 284

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Ruimte voor Toerisme

P. 285

Toerisme is booming business. Voor stad en land vormen bezoekers een belangrijke inkomstenbron en vele gemeenten proberen dan ook toeristen te verleiden om hun plaats aan te doen en hen langs bezienswaardigheden te leiden. Geholpen door toepassingsmogelijkheden van geografische informatiesystemen en vernuftiger toeristen-geleidingssystemen wordt de ogenschijnlijk onbevangen handel en wandel van toeristen wel steeds minder aan het toeval overgelaten. Het nog jonge vakgebied van toeristische planning en destination management maakt een stormachtige ontwikkeling door.

De periode tussen het verschijnen van de speciale editie ‘Geography of Tourism’ van Annals of Tourism Research (1979), de eerste Nederlandse Geografendagen gewijd aan vrije tijd, recreatie en toerisme (in 1982 in Nijmegen) en de eerste editie van het vaktijdschrift Tourism Geographies (1999) werd gekenmerkt door een moeizame strijd om de erkenning van toerisme als wetenschappelijke discipline. De complexe aard van het fenomeen maakt het onderwerp bij uitstek een multidisciplinair studieobject. Dit is wellicht een reden voor de moeizame inpassing in de traditionele disciplinaire curricula aan universiteiten. Een volwaardige ontplooiing van het toerisme studielandschap is ook lang gehandicapt geweest door de afwezigheid van specifieke toerismeopleidingen aan de gevestigde universiteiten, weinig of geen vaste benoemingen van hoogleraren of leerstoelen met toerisme als kerntaak en slechts een handje vol PhD projecten in Nederland en Vlaanderen. De geringe aandacht van institutionele netwerken en erkende wetenschappelijke organisaties voor toerisme speelde eveneens parten. Kennisopbouw en -overdracht via fundamenteel onderzoek in toerisme en publicatie van de resultaten bleef opvallend schaars. De pioniers in het toerismeonderzoek waren vaak aangewezen op sponsoring door overheden of industrie. Het betreft

vooral empirisch gebiedsgericht onderzoek in de vorm van casestudies en heeft als zodanig een veelkleurig onderzoekspalet opgeleverd. Terwijl de toerismesector bij overheden en de private toerismesector zoekende bleven naar een wetenschappelijke onderbouwing van hun relatief nieuwe opdrachten, bleef het onderzoek vooral beleidsondersteunend, met oog voor plaatsgebonden problemen en oplossingen, marktontwikkelingen en marketing. Het contractonderzoek is zeer gangbaar in Nederland en heeft een bepaalde oriëntatie gegeven aan de onderzoeksthema’s, de gehanteerde onderzoeksmethoden en de wijze van rapportage. Beleidsrelevantie van het onderzoek is steeds het leidmotief geweest en zeker een cruciaal evaluatiecriterium. Sinds eind jaren tachtig kwam er internationaal een nieuwe dynamiek in de wetenschappelijke onderbouwing van toerisme, zowel in het universitair onderwijs als in het brede onderzoeksveld van overheden en bedrijven. De link tussen universiteiten en praktijk werd versterkt. De uitstraling van een boeiend, jong en universeel werkterrein trok veel studenten en vooral onderwijsinstellingen in nood voor studenten. Wereldwijd schieten nieuwe opleidingen in toerisme nu als paddestoelen uit de grond, met een zeer breed aanbod aan vakken die relevant worden geacht om als deskundige

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

toerismemanagers de arbeidsmarkt te betreden. Een grote valkuil is tot nog toe het gebrek aan specifieke expertise bij de onderwijsstaf op het terrein van toerisme, vaak ook niet gehinderd door veel literatuurkennis of internationale onderzoekservaring. De roep om objectieve en internationale kwaliteitsnormen en evaluaties, die reeds ingang vond in de toeristische industrie, krijgt nu ook weerklank in de onderwijsnetwerken.

Herwaardering van het territoriumbegrip De multidisciplinaire benadering van toerisme die steeds meer opgang maakt, steunt in de praktijk op een waaier van concepten en modellen welke ontleend worden aan de economische, sociale en culturele theorievorming in de ‘moederdisciplines’. Een regenboogvisie past wel in de ontwikkeling van de sociale wetenschappen, maar blijft toch problematisch in het definiëren van een coherent systeemdenken en een eigen vocabularium. De groeiende aandacht voor typisch ruimtelijke aandachtspunten kan ondermeer aangetoond worden door een trefwoordenanalyse in de abstracts van toerismepublicaties (Lew e.a., 2004). De frequentie van de trefwoorden ‘space’,‘place’, ‘environment’, ‘geography’ en ‘GIS’ getuigt van een toenemende belangstelling. Dit hangt nauw samen met het besef dat ook, en juist in toerisme, de discussie gevoerd moet worden rond duurzaamheid. Het nadenken over de maakbaarheid van toeristische bestemmingen, identiteit en authenticiteit, de meetbaarheid van de draagkracht, de effecten van toerismestromen en de diverse indicatoren van impact op de omgeving, betekenen inderdaad een nieuwe taakstelling voor de omgevingsbewuste docent, onderzoeker, planner of consulent. De signalen zijn duidelijk. In de globale wereld van het toerisme is een intrinsieke nood aan geografische identiteit, lokale verankering en authenticiteit én steeds meer aan erkenning, herkenning en behoud van de culturele eigenheid en verscheidenheid. Hiermee komen we tot de kern van het toerisme, namelijk de motieven om je überhaupt nog te verplaatsen en

Ruimte voor Toerisme

belevenissen op andere plekken te zoeken en te kunnen waarderen. De actuele speurtocht naar het onderscheidend vermogen van plaatsen, regio’s en attracties leidt tot een heroriëntatie op de betekenis en inhoud van het begrip ‘territorium’. Territoriale entiteiten zijn oorspronkelijk geënt op natuurlijke landschappen, habitat en geschiedenis. Deze visie gaat terug tot de Franse geograaf Paul Vidal de la Blache (1845-1918). De territoriale expressies en samenhang van het cultureel erfgoed leggen de basis voor een streekeigen toeristisch profiel en imago (ESPON, 2006). Dit speelt ongetwijfeld ook een rol in de regionalisatietendensen binnen het nieuwe Europa. Vanuit het standpunt van toerisme marketing wordt nu de promotie van regio’s sterk benadrukt, bijvoorbeeld de imago-opbouw rond de verschillende Spaanse costa’s, de actieve profilering van Algarve en Alentejo, van Toscane en Umbrië, Katharenland en vele andere minder bekende streken. De toeristische toponymie rond regio’s refereert wel degelijk aan de geschiedenis, streekproducten, cultuur en folklore. Ook het recente Europese beleid ten aanzien van de Beschermde Geografische Aanduiding (BGA) is te waarderen als een rechtstreekse bescherming en promotie van het materieel en immaterieel cultureel erfgoed. Dit biedt onder meer de grondstof en de impulsen voor een endogene toeristische ontwikkeling. In het bijzonder rurale gebieden kunnen met een officiële en beschermde naamgeving van agrarische en ambachtelijke streekproducten zich positioneren op de toeristische kaart. En dit gaat veel verder dan het in kaart brengen van de wijnstreken in Europa. De analyse van ruimtelijke patronen en de territoriale samenhang van culturele elementen is ondermeer bedoeld om het toeristisch potentieel doelgericht te kunnen ontwikkelen. De gebiedseenheid waar een culturele heropleving door toerisme zich manifesteert, kan verschillen naar schaalniveau (oppervlakte) en naar soort gebied (de landschappelijke en morfologi-

P. 286

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Ruimte voor Toerisme

sche kenmerken). Terug naar de regionale geografie van weleer ... maar nu met het doel de dynamiek van het territorium te kunnen plannen en regio’s te introduceren in de mentale kaart van de toerist. Toerisme is één van de hefbomen om het regionaal cultureel kapitaal te mobiliseren. De verschillen tussen dynamische en minder dynamische, tussen toeristisch aantrekkelijke en minder bezochte regio’s, zijn zeker niet alleen te verklaren door geografische of historische kenmerken. De rijkdom aan culturele elementen zoals monumenten, musea en historische landschappen kan wel een verschil maken, maar veel meer nog de wijze waarop immaterieel erfgoed (kunst, muziek, gastronomie, folklore, tradities, enzovoort) een stempel drukt op de levensstijl en de welvaart van de streek of de plaats. De capaciteit om een culturele economie te ontplooien en hiermee toeristen aan te trekken is bovendien sterk afhankelijk van het organisatievermogen en de kennisnetwerken waarmee lokale troeven uitgespeeld kunnen worden op een globale en erg competitieve markt.

GIS: van doel tot middel De inzet van geografische informatiesystemen (GIS), ruimtelijke analysemodellen en –methoden ter ondersteuning van het beleidsvormingsproces is niet nieuw, maar bevindt zich blijkbaar wel in een versnellingsfase. Door de kennisopbouw over GIS, de diverse gesofisticeerde softwarepakketten en liefst ook geo-referenced databestanden komen de verwachtingen hoog te liggen. Momenteel hebben vele toepassingen op het terrein van toerisme een experimenteel karakter (Boers & Cottrell, 2007). Menig onderzoeker en beleidsmaker gebruikt GIS voor een beschrijvend doel. Het spreidingspatroon van het toeristisch aanbod kan bijvoorbeeld netjes statisch in kaart worden gebracht. Over hoe dit kaartbeeld zich verhoudt tot de mentale kaart van de bezoekers is nog maar weinig bekend. De kennislacune betreft vooral de impact van het locatiepatroon van landmarks, toeristische attracties en de

P. 287

ondersteunende voorzieningen, kortom het Tourist Opportunity Spectrum op de perceptie en het gedragspatroon van bezoekers (Pearce, 2001). De sleutel om binnen te dringen in de perceptiewereld van de bezoeker is goud waard voor de aanbieders. Logisch dus dat de vraag naar meer onderzoek over ruimtelijke interacties heel actueel is en een doorlichting louter vanuit de aanbodkant niet langer voldoet. De fascinatie van onderzoekers om het spoor van de toerist te traceren, soms tot op het microniveau van wandelroutes van kerk tot kroeg, roept vragen op (zie ook Shoval & Isaacson, 2007). Technisch is het heel goed mogelijk om van een reeks observaties direct dichtheidsprofielen, looproutes en diverse aspecten van het ruimtelijk gedrag op een veelkleurige en gesofisticeerde wijze in beeld te brengen. De interpretatie van die resultaten is bovendien bijzonder relevant in het perspectief van een flexibel ruimtelijk beleid voor een stad, een pretpark, een museum of een strand. Tevens biedt dit soort datafiles een concreet handvat om concepten zoals draagkracht per tijdseenheid, per plek en naar type bezoeker te toetsen. De stap naar een gecontroleerde omgeving met geleide bezoekers is niet veraf meer en dat opent nieuwe perspectieven, maar roept ook vraagtekens op. De tijd van grootschalige surveys, afgenomen door interviewers in de toeristische hot spots en het post factum registeren van looproutes op onduidelijke en dikwijls onleesbare kaarten lijkt voorbij. Het big brothersysteem werkt. Bedenkingen bij deze methoden van tourist tracking zijn in eerste instantie een inbreuk op de privacy, maar vooral het gebrek aan inzicht in de verborgen agenda van de individuele bezoeker, motieven en belevenissen, impulsen, voorkeuren en de voorgeschiedenis. De meerwaarde van diepte-interviews, die verwachtingen en belevenissen kunnen peilen, blijft overeind en zou idealiter in combinatie met voorgaande surveytechnieken moeten gebeuren. Aan informatie over het feitelijk ruimtelijk gedrag van verschillende typen toeristen, bezoekers en consumenten op verschillende plaatsen en

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

op bepaalde tijdstippen zal het niet meer mankeren, maar wel aan interpretatiemogelijkheden van perceptie en belevingen. Uiteindelijk wordt het ruimtelijk gedrag toch bepaald door een reeks ad hoc impulsen in de omgeving, waarvan de toerist zelf niet altijd bewust is en uiteraard de eigen agenda. Er blijven nog vele ongedefinieerde parameters in het gedrag van toeristen. Bovendien verandert dit ook in de tijd en langs het levenspad.

Perpetuum mobile Om de dynamiek van toerismesystemen te kunnen doorgronden is veel meer nodig dan inzicht in gebruikers en gebruikspatronen. De meerdimensionale impact van toerisme op het territorium is in principe meetbaar door longitudinale metingen van ruimtelijke indicatoren, op voorwaarde dat de samenhang in het systeem bekend is en de indicatoren van transformatie bepaald werden (Ashworth & Dietvorst, 1995; Hall, 2004). De ambitie van wetenschappers en beleidsmakers om ruimtelijke veranderingsprocessen, geïnduceerd door toerisme, in een bepaald territorium eerst meetbaar en vervolgens stuurbaar te maken, valt of staat met de beschikbaarheid van data en adequate methoden van ruimtelijke analyse (Jansen-Verbeke & Lievois, 2004). Landmarks en iconen zijn de structuurbepalende elementen in het toerismeland-

Ruimte voor Toerisme

P. 288

schap (Lievois, 2007). Dit is empirisch aangetoond, onder meer door case studies in diverse historische bestemmingen, zoals Venetië, Jeruzalem, Brugge en Gent. Niet alleen het aantal monumenten, musea, culturele voorzieningen of evenementen is bepalend voor de toeristische attractie van een plaats of regio, maar ook de wijze waarop deze elkaar versterken en zo ook de kwaliteit van de belevenissen voor diverse gebruikersgroepen. Toerisme geeft aan ruimte en plaatsen een sociale en materiële betekenis en die is dynamisch. Een plein is een plein, maar de betekenis ervan kan in de loop der jaren sterk wisselen, wat tot uiting komt in de gebruiksvormen, de inrichting en vaak ook in de symbolische waardetoekenning. Het dilemma van ruimtelijke planners is de noodzaak om flexibiliteit in te plannen in een toeristische infrastructuur (de hardware) die soms moeizaam, of alleen met hoge kosten, aangepast kan worden aan veranderde waarden, normen en gedrag. Een voorbeeld is de herbestemming van historische gebouwen. De steeds terugkerende discussie daarover laat zien dat er geen pasklaar antwoord bestaat op hoe met dit erfgoed om te gaan. Aangezien toerisme niet langer functioneert als een louter aanbodgestuurde economie maar als een wispelturige consumentenmarkt, zijn regelmatige aanpassingen aan de infrastructuur gewenst. Meer dan in de hardware bestaan ESPON PROJECT 1.3.3 The activity pattern of tourists in the inner city of Ghent

Legend: Type of stop cafes Monuments/Sights Restaurants Shops Other

Source & cartography: Els lievois, 2006

Het activiteitenpatroon van toeristen in de binnenstad van Gent

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Ruimte voor Toerisme

er flexibele mogelijkheden om de software voor de beeldvorming eigentijds in te vullen. Een voorbeeld daarvan is het uitzenden van nieuwe prikkels om de mentale kaart van toeristische bestemmingen in te kleuren en dat wordt technisch steeds makkelijker. Een heel palet aan communicatiemiddelen staat ter beschikking. De overvloed aan beelden overschrijdt echter stilaan het incasseringsvermogen van de toerist. Bovendien nemen de kansen toe dat de virtuele wereld en de reële ervaringswereld ontkoppeld geraken.

Strategische rol van ruimtelijke planning Inzicht in de ruimtelijke gedragspatronen en de perceptie van de toerist is onontbeerlijk om de toeristische ruimte op een strategische en duurzame wijze te plannen en in te richten. In dit perspectief is het vertrouwde begrip uit de economische geografie ‘clustervorming’ teruggehaald. Clusters in het toeristische landschap worden meer en meer gewaardeerd als districten, gebieden of plekken met een hoge incubatiewaarde voor creatief ondernemerschap. De toeristische meerwaarde van bijvoorbeeld museumdistricten of thematische routes is inmiddels bekend. Daarbij is een verschuiving van aandacht waarneembaar van de ruimte zelf als studieobject, naar de diverse actoren die de ruimtelijke veranderingsprocessen sturen of er nauw bij betrokken zijn. In de praktijk betekent dit het, in consensus met vele stakeholders, uittekenen van nieuwe opties voor het gebruik van de gebouwde omgeving, van waardevolle gebouwen en plekken. Mogelijkheden voor de opwaardering van grijze zones, van routes en commerciële activiteiten langs die assen, worden eveneens verkend. Een volgende stap is de inzet van ruimtelijke planningsinstrumenten voor een integraal beleid in de toeristische bestemming (destination management) en voor een gastvrij doch efficiënt visitor management. Het implementeren van een monitorsysteem om de ontwikkeling van de toeristiciteitsindicatoren te volgen, is zowel een pro-actieve strategie, namelijk het snel identificeren van mogelijkheden en

P. 289

knelpunten, als een effectief beheersinstrument. Een wetenschappelijk onderbouwd ruimtelijk beleid impliceert een voortdurend zoeken naar een duurzaam evenwicht tussen de economische krachten (waaronder toerisme) en de sociale waarden en normen van de verschillende stakeholders. Dit vereist van de beleidsmakers en het beleidsondersteunend onderzoek visie op de coherentie van de plaatsgebonden en territoriale troeven enerzijds en de globale impulsen en markttrends anderzijds. Myriam Jansen-Verbeke ([email protected]. be) is hoogleraar Toerisme en Geografie aan de KU in Leuven, België.

Literatuur Ashworth, G. & A. Dietvorst (1995) Tourism and Spatial

Transformations Implications for Policy and Planning, CAB International, Wallingford UK Boers, B. & S. Cottrell (2007) ‘Sustainable Tourism Infrastucture Planning: A GIS-Supported Approach’, Tourism

Geographies, vol. 9, nr. 1, p. 1-22 ESPON (2006) The Role and Spatial Effects of Cultural Heritage

and Identity, Final Report Luxemburg EU Hall, M. (2004) ‘Space–time accessibility and the tourist area life cycle of evolution; The role of geographies of spatial interactions and mobility in contributing to an improved understanding of tourism’ Butler, R. (red.) The tourism area life cycle, Channel View, Clevedon Jansen-Verbeke, M. & E. Lievois (2004) ‘Urban Tourismscapes: Research Based Destination Management’, Smith, K.A. & C. Scott. (red.) Proceedings of the

New Zealand Tourism and Hospitality Research Conference, p.170-179, Wellington Lew, A., M. Hall & A. Williams (red) (2004) A Companion to

Tourism, Blackwell, Oxford Lievois, E. (2007) De geografie van het toerisme in de stad:

bepaling van toeristiciteits-indicatoren en methodiek voor interactie-analyse, Ph.D. Thesis K.U.Leuven, Leuven Middleton, M.C. (2002) ‘The Tourist City: A time space analysis’, Wöber, K. (red) City Tourism, Springer, Wenen Pearce, D. (2001) ‘An Integrative Framework for Urban Tourism’, Annals of Tourism Research, 28, nr. 4, p. 926- 946 Shoval, N. & M. Isaacson (2007) ‘Tracking the Tourist in the Digital Age’, Annals of Tourism Research, 34, nr. 1, p. 141-159

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

P. 290

Coen Beeker

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Van Linksboven: Nairobi, Kenia; Bamako, Senegal; Debre Zeit, Ethiopië; Port Sudan, Sudan (bron: Google Earth)

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Vele landen in Afrika hebben rond 1960 hun politieke onafhankelijkheid verkregen. Dat zorgde voor een versnelling van de trek naar de urbane centra in de regio. Deze vlucht biedt stellig nieuwe kansen maar brengt ook lastige obstakels voor de betrokken families. De vraag is hoe de inmiddels tot metropolen uitgegroeide steden ruimtelijk (her)ingericht kunnnen worden. Met Google Earth en bestemmingsplannen kan worden bekeken of dat mogelijk is.

In 2007 woont de meerderheid van de wereldbevolking in een urbane omgeving. In Afrika is het nog niet zo ver maar dat zal niet lang meer duren omdat de gemiddelde toename van de bevolking in de steden ruim vier procent bedraagt. Ondanks de gevolgen van Aids en andere ziekten is de natuurlijke aanwas hoger dan twee procent in deze contreien, met uitzondering van de regio Zuid Afrika. De migratie van overwegend jongeren zet zich onverminderd voort van het platteland naar de urbane centra. Het vertrek van jongeren heeft vergaande gevolgen voor de families in de dorpen. Ouderen en vooral vrouwen moeten in toenemende mate het agrarische werk verrichten. Indien jongeren er in slagen een bron van inkomsten te verwerven in een urbane omgeving of elders in het buitenland, wordt van hen een bijdrage verwacht aan het levensonderhoud van de achter gebleven familieleden in de dorpen. Deze wisselwerking is van groot belang voor alle leden van de familie. Als lid van een familie heb je talrijke rechten en

P. 291

verplichtingen. Dit familiale systeem vormt in Afrika ten zuiden van de Sahara nog steeds de basisverzekering voor alle leden die de ongeschreven regels van dit verbond respecteren. Wie geen oog heeft voor dit systeem, maakt weinig kans om de achtergrond en de gevolgen te begrijpen van de omvangrijke overstap van het platteland naar een urbane omgeving in Afrika. Allen die geboren zijn in een dorp maar hun leven slijten in een stad of metropool zullen meestal hun best doen om de spelregels van de eigen familie naar behoren na te leven. Het netwerk van relaties tussen familieleden is vooral van belang voor de voedselvoorziening.

Effecten van het koloniale tijdperk Vooral in de eerste helft van de vorige eeuw hebben Europeanen beslag gelegd op een deel van de ruimte in Afrika. Dit betrof geschikte landbouwgrond voor ondernemers die hier grote bedrijven hebben neergezet. Ook werden zones afgebakend voor het beoefenen van mijnbouw en houtkap. Het koloniale bestuur claimde ook ruime terreinen voor de inrichting van villawijken voor de Europeanen die zich hier korte of langere tijd vestigden. Deze wijken werden meestal op aantrekkelijke locaties gevestigd in de nabijheid van bestaande Afrikaanse nederzettingen. Op basis van de wetgeving voor de ruimtelijke planning in het moederland werd in feite een territoriale scheiding van Europeanen en Afrikanen vrijwel volledig doorgevoerd. Voor de komst van de koloniale indringers werd het collectieve gebruiksrecht op grond in Afrika vrijwel overal toegepast. Er bestonden meestal heldere regels voor de verwerving en het gebruik van grond voor huisvesting en agrarische exploitatie voor landbouw en veeteelt. Tijdens de koloniale periode is dit collectieve gebruiksrecht op grond deels terzijde geschoven. De grond die de koloniale bezetter voor eigen gebruik wenste te benutten op het platteland en in de urbane centra werd als particulier eigendom bestempeld en in een apart kadastraal systeem opgenomen. Op basis van een ruimtelijk plan werd in

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Spontane stedelijke ontwikkeling

de urbane centra duidelijk de bestemming voor het gebruik van deze grond en de kavelmaat vastgelegd. In dit plan werd ook omschreven aan welke eisen de bebouwing diende te voldoen. Ambe J.Njoh schetst in zijn boek “Urban Planning, Housing and Spatial Structures in Sub-Saharan Africa” (1999) de doelstellingen van de koloniale regelgeving met betrekking tot de urbane planning in Afrika. Modernisering van het urbane systeem werd van groot belang geacht omdat het traditionele beheer en gebruik van grond als achterlijk werden beschouwd. Het streven was er duidelijk op gericht om de inheemse bevolking buiten de planmatig ingerichte woonwijken voor Europeanen te houden. Afrikanen moesten over een toelatingsbewijs beschikken om zich in deze wijken op te houden. Raciale en culturele scheiding van de kleine, machtige Europese minderheid ten opzichte van de inheemse bevolking was ook het overheersende kenmerk voor de ruimtelijke inrichting. Vijftig jaar geleden werd Ghana onafhankelijk. Dat wordt dit jaar uitbundig gevierd. De meeste Afrikaanse landen werden rond 1960 verlost van het koloniale juk. De nieuwe politieke Afrikaanse leiders traden overwegend in het voetspoor van de voormalige kolonisator. Met recht kan de vraag gesteld worden wat de effecten zijn geweest van het postkoloniale beleid op het terrein van de urbane planning in Afrika. Er was weinig kader opgeleid om de tamelijk complexe problemen in de urbane omgeving te bestuderen en om vervolgens bruikbare planvoorstellen uit te werken waarbij rekening zou worden gehouden met alle bevolkingsgroepen in de steden. In vele gevallen werd een beroep gedaan op Europese adviesbureaus bij de opstelling

van structuurplannen voor de snel uitdijende urbane omgeving in Afrika. Talrijke steden verdubbelden hun inwonertal in het eerste decennium na de politieke onafhankelijkheid. De bestaande regelgeving met betrekking tot het grondgebruik in urbane centra en het gebruik van bouwmaterialen werd meestal klakkeloos overgenomen.

Metropolen in opmars Het is een opmerkelijk verschijnsel dat voormalige koloniale hoofdsteden zoals Dakar, Bamako, Lagos, Nairobi, Kampala en Dar Es Salaam na de onafhankelijkheid in hoog tempo zijn uitgegroeid tot omvangrijke metropolen in Afrika. Hoewel de begrenzing van het urbane territoir nogal arbitrair is, worden metropolen in dit artikel gedefiniëerd als steden met een inwonertal van tenminste één miljoen mensen. De rappe urbanisatie staat in schril contrast met het gevoerde beleid in de koloniale tijd toen getracht werd om de Afrikaanse families zoveel mogelijk buiten de deur te houden. De nieuwe machthebbers hieven de beperkingen op met betrekking tot de toegang tot de urbane centra. Omdat zij de bestaande regelgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening echter overwegend handhaafden, ontstond er al spoedig een brede kloof tussen planmatig ingerichte wijken en talrijke spontane nederzettingen in het ommeland van de hoofdsteden. Via Google Earth kun je alle metropolen in Afrika van nabij beschouwen. Voor een planoloog een fascinerende kans om het urbane territoir te verkennen. De toeschouwer kan meestal via deze beelden geplande en spontane nederzettingen herkennen. Vooral in de voor mij meer bekende metropolen zoals Ouagadougou

P. 292

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

en Addis Abeba bleek dat eenvoudig te zijn. Indien je ook kunt beschikken over eerder genomen luchtfoto’s, kun je veranderingen in het grondgebruik redelijk vaststellen. Voor andere aspecten blijf je aangewezen op eigen waarneming ter plekke of op beschikbare onderzoeksrapporten. De economie in de urbane omgeving in Afrika draait vooral op de handel en dienstensector. Ook de bouwnijverheid schept veel werkgelegenheid omdat de vraag naar woningen en kantoren omvangrijk blijft. Meestal worden met internationale steun stuwdammen gebouwd voor de drinkwatervoorziening en opwekking van elektriciteit. Met betrekking tot de ruimtelijke ordening moet echter worden vastgesteld dat de planningdiensten het hoge tempo van de urbanisatie niet hebben kunnen bijsloffen. Deels mag dit op het conto worden geschreven van de erfenis van de regelgeving uit het koloniale verleden. De opgestelde structuurplannen zijn meestal te hoog gegrepen en niet gebaseerd op de werkelijk beschikbare middelen in deze metropolen.

Bouwkavels Ethiopië en Burkina Faso hebben alle grond tot nationaal domein verklaard. Het verwerven van grond in het ommeland botst in beide metropolen, Addis Abeba en Ouagadougou, op de bestaande gebruiksrechten van de aldaar gevestigde families. Het bieden van een compensatie voor deze gebruiksrechten aan deze families blijkt uitvoerbaar. In Addis Abeba worden vooral nieuwe woonwijken ingericht voor de meer welgestelde groepen van de samenleving. Naast de markering van de beschikbare ruimte conform het bestemmingsplan worden ook wegen, waterleiding en elektriciteit aangelegd. De woonkavels worden toegewezen aan kandidaten die de prijs voor deze kavels kunnen opbrengen. Ook moeten deze kandidaten beschikken over een bankrekening waarop een bedrag moet zijn gestort waaruit blijkt dat de kandidaat in staat kan worden geacht een woning te realiseren die voldoet aan de gestelde bouweisen. Dit betekent dat men de muren niet mag bouwen met houten

P. 293

Plankaart deel Ouagadougou

palen en leem, hoewel tachtig procent van de bestaande woonruimten in Addis Abeba wel met deze bouwmaterialen gerealiseerd zijn! Diverse onderzoekers hebben dit bouwbeleid aan de kaak gesteld omdat minder dan een kwart van de urbane bevolking aan de gestelde toelatingseisen voor een woonkavel kan voldoen. Het kan anders. In het ommeland van Addis Abeba is in de periode 1997-1999 een proefproject uitgevoerd om weinig bedeelde huishoudens een eerlijke kans te bieden om op een reguliere wijze een woonplek te verwerven. Met een investering van minder dan vijftig Euro per woonkavel konden alle huishoudens met een inkomen van minder dan twee Euro per dag (dat betreft minstens vijftig procent van de urbane samenleving) meedingen naar een woonkavel. Via een publieke verloting werden de beschikbare kavels toegewezen. Aan de kandidaten is vervolgens een “bouwpakket” ter waarde van zestig Euro toegewezen in de vorm van een terug te vorderen lening. Iedere kavelbezitter moest per maand een euro terugbetalen aan een nog steeds bestaand roulerend fonds. Tijdens mijn laatste bezoek in 2006 bleek dat de 450 kavelbezitters reeds zeven jaar hadden voldaan aan deze verplichting. Het in 1998 getekende bestemmingsplan voor het ommeland van Addis Abeba bleek prima

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Geplande stedelijke ontwikkeling

overeen te stemmen met de satellietfoto van Google Earth. In het recent verschenen structuurplan van Addis Abeba wordt deze methode ook aanbevolen om een veel groter deel van de urbane bevolking op een rechtmatige wijze toegang te verschaffen tot een geplande woonkavel. De huidige politieke leiders in Addis Abeba lijken echter vast te houden aan hun koers om het meer welgestelde deel in staat te stellen aan hun woonwensen te voldoen. Dit heeft wel tot gevolg gehad dat deze leiders in 2005 door een zeer ruime meerderheid van de kiezers naar huis zijn gestuurd. In werkelijkheid zijn ze echter gewoon blijven zitten. Meer dan honderd opposanten, waaronder de nieuwe burgemeester van Addis Abeba, kwijnen inmiddels weg in een stinkende gevangenis. Dit voorbeeld van Addis Abeba spreekt boekdelen. Indien politieke machthebbers in Afrika geen interesse tonen om de bakens te verzetten, kunnen ook welwillende lokale leiders en ambtenaren weinig uitvoeren om de ruimtelijk (her)inrichting breder af te stemmen op alle groepen in de urbane samenleving. Hoewel er stellig verschillen in aanpak bestaan in andere metropolen in Afrika, blijkt het ruimtelijke beleid in het postkoloniale tijdperk vooral gericht op de meer bedeelde helft van de urbane samenleving. Dit schept in toenemende mate zorgwekkende problemen voor de minder draagkrachtige families die zich in deze metropolen staande pogen te houden.

Urbane velden voor iedereen Met betrekking tot de inrichting van de ruimte is eerder gesteld dat de koloniale spelregels meestal zijn gehandhaafd, hoewel het publiek van samenstelling is veranderd. Het cruciale verschil is echter

dat voorheen de toegangspoort hoogstens op een kier werd gezet en na de politieke onafhankelijkheid in feite wagenwijd geopend werd. Soms werden omvangrijke spontane nederzettingen gesloopt, waarna de bewoners elders nieuw onderdak moesten zien te vinden. Op de beschikbaar gekomen ruimte kon vervolgens gebouwd worden op basis van een bestemmingsplan waarbij de voorschriften betreffende de inrichting, de hoogte van de gebouwen en de te gebruiken bouwmaterialen moeten worden toegepast. De lokale elite en een meer gefortuneerde middenklasse heeft zich deze woonruimte meestal toegeëigend. Hoewel enigszins aangepast is het gevoerde ruimtelijke beleid in de koloniale tijd voortgezet. De beperkt beschikbare middelen voor de aanleg van infrastructuur en publieke voorzieningen zijn vooral in de planmatig ingerichte wijken besteed. Het is een wat wrange constatering dat de lokale elite en het buitenlandse kader in 2007 voor drinkwater beduidend minder betalen dan de huishoudens die in spontane nederzettingen in het ommeland van deze metropolen gevestigd zijn. De kosten voor voeding, water, energie, onderdak, scholing en medische verzorging vergen het leeuwendeel van de vaak moeizaam te verwerven inkomsten van de minder bedeelde huishoudens. De migranten die naar een metropool zijn vertrokken, dragen vaak bij aan de kosten van het levensonderhoud voor familieleden in hun dorp van herkomst. Echter, de kinderen die in de metropool zijn opgegroeid, blijken op oudere leeftijd aanmerkelijk minder interesse te hebben voor het welzijn van hun verre verwanten in afgelegen dorpen, waar zij vrijwel nooit op bezoek zijn geweest. Zodra het sociale vangnet van de familie ondermijnd wordt,

P. 294

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

nemen zij grote risico’s in de metropolen. Wie verleent hun assistentie bij het uitbreken van een ziekte, een ernstig verkeersongeval, het wegvallen van een bron van inkomsten, het slopen van hun woonruimte door de overheid? Omdat de ruime meerderheid van de urbane bevolking in Afrika met minder dan twee Euro per dag moet overleven, is het uitgesloten dat zij in staat zijn te voldoen aan hoge bouweisen die aan hun woonplek worden gesteld. Kiezen voor de inrichting van omvangrijke urbane velden in het ommeland van de bestaande metropolen biedt de beste kansen om de te verwachten aanwas van de bevolking een reguliere woonplek aan te kunnen bieden. Het niveau van de infrastructuur en publieke voorzieningen zal in deze urbane velden in de eerste jaren weinig verschil vertonen met de bestaande nederzettingen op het platteland. Cruciaal is echter wel dat iedere woonkavel in een urbaan veld gemarkeerd is en van een erkend kadastraal nummer is voorzien. In Ouagadougou verstrekken de lokale banken leningen aan de eigenaren waarbij de waarde van de woonkavel als onderpand wordt erkend. In deze metropool zijn in de voorbije kwart eeuw diverse urbane velden in het ommeland ingericht, waarbij circa 200.000 nieuwe kavels beschikbaar zijn gesteld aan alle groepen van de urbane samenleving van circa 1.200.000 miljoen inwoners. In het kader van de Millenniumdoelen van de Verenigde Naties is het streven er op gericht om voor 2015 aandacht te besteden aan het onderdak van tenminste honderd miljoen bewoners in sloppenwijken. Om deze doelstelling te realiseren

P. 295

zullen naast financiële middelen vooral ook pleitbezorgers moeten worden gevonden, ongeacht hun nationaliteit, die ter plekke de beoogde verbeteringen op basis van creatieve plannen kunnen verwezenlijken. Echter, indien de internationaal wenselijk geachte inspanning zal botsen op lokale weerstand van de politieke elite, dan dreigen er sombere vooruitzichten voor tenminste het derde deel van de urbane bevolking in deze metropolen. In toenemende mate kunnen dan in de komende jaren chaotische toestanden ontstaan, met moeilijk te voorspellen gevolgen. Het verdedigen van elementaire rechten voor weinig bedeelde groepen op voedsel, water, een erkende woonplek met toegang tot basis, ambachtelijk en voortgezet onderwijs voor hun kinderen in de metropolen in Afrika en elders in deze wereld zal nog een grote inspanning vergen van pleitbezorgers en onderzoekers in de komende jaren. Coen Beeker ([email protected]) is gastdocent bij de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur Kabou, A. (1991) Et si l’Afrique refusait le développement? L’Harmattan, Paris Newbold, B. (2002) Six Billion Plus, Population Issues in the

Twenty-first Century, Rowman-Littlefield, Maryland, USA Njoh, Ambe J. (1999) Urban Planning, Housing and Spatial

Structures in Sub-Saharan Africa, Ashgate-Hants, England Serbarro, Z. & Z. Zewdie (eds.) (1998) Urban Fields

Development in Ethiopia and other related issues, Ministry of Works and Urban Development, Addis Ababa

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

P. 296

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt Maurits de Hoog

Met het inwerking treden van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt het vertrouwde planningsinstrumentarium van streekplan en structuurplan ingeruild voor regionale en stedelijke structuurvisies. Toelatingsplanologie maakt plaats voor ontwikkelingsplanologie. Consequentie is dat een streep wordt gezet onder de reeks Amsterdamse structuurplannen van de laatste decennia; van de roemruchte Nota’s Binnenstad uit de jaren zestig tot aan het laatste structuurplan ‘Kiezen voor Stedelijkheid’ uit 2003. Betekent het ook dat een heel werkveld verdwijnt? Integendeel: Amsterdam verkent allerlei nieuwe planvormen om te sturen aan de ontwikkeling van de stad.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

Als één van de weinige grote steden in Nederland heeft Amsterdam het instrument van het structuurplan in de afgelopen decennia intensief gebruikt om de koers voor de ontwikkeling van de stad uit te zetten. Na de grote clash in de jaren zeventig over cityvorming en metroaanleg en de keuze voor het compactestadbeleid bleken structuurplannen een goed middel voor de achtereenvolgende gemeentebesturen om consensus te krijgen over de meest wenselijke interventies in de stad. Conform de ooit door Niek de Boer bepleite aanpak werd het structuurplan gehanteerd als een politiek instrument. In principe werd het om de vier jaar herzien. Jolles, Klusman & Teunissen hebben enige jaren geleden in Stadsplan Amsterdam (2003) een helder overzicht gegeven van de reeks Amsterdamse structuurplannen. De belangrijkste thema’s in de jaren tachtig en negentig waren de ontwikkeling van het centrum, de permanente zoektocht naar aanvullende woningbouwlocaties, de betekenis van het groen in en om de stad en de toekomst van de werkgebieden rond het IJ. Na het besluit om af te zien van grootschalige cityvorming in de binnenstad moet allereerst ruimte gevonden worden om de enorme groei van de dienstensector op te kunnen vangen. Daartoe wordt in het structuurplan van 1981 het concept van de nevencentra geïntroduceerd, goed ontsloten kantoorterreinen rond de ringspoorlijn en de A-10, zoals Sloterdijk, Lelylaan, ZuidWTC en Amstel 3 in Zuid-Oost. De historische binnenstad kan zo zijn bijzondere kwaliteit behouden. De Zuidelijke IJ-oever wordt in datzelfde structuurplan aangewezen als expansiegebied voor de binnenstad. Als de banken en grote advocatenkantoren begin jaren negentig de omgeving van ZuidWTC verkiezen boven de binnenstad en de

P. 297

IJ-oever, verschuift het perspectief opnieuw. In 1996 is voor het eerst sprake van de ontwikkeling van de Zuidas als een internationaal concurrerend zakenmilieu, gekoppeld aan de realisering van de Noord-Zuidlijn en met een directe relatie met Schiphol. In 2003 wordt een derde centrum aangewezen: het Centrumgebied Zuidoost met een concentratie van kantoorwerkgelegenheid, perifere detailhandel en leisurefuncties. De sturende werking van het structuurplan komt misschien wel het beste tot uitdrukking in de aanwijzing van aanvullende woningbouwlocaties in en om de stad. Vanaf de introductie van het compactestadbeleid is gestreefd naar een jaarlijkse bouwproductie van 5000 woningen, waarvan 3500 echte toevoeging en de overige vervanging. Het structuurplan van 1985 zet daartoe naast het Oostelijk Havengebied en een groot aantal verspreide locaties in de stad fors in op nieuwe uitleglocaties. Met omvangrijke uitbreidingen met veel laagbouw rond de Westelijke Tuinsteden en in het IJmeer wordt de concurrentie aangegaan met de groeikernen. In beide gevallen gaat het om toevoeging van zo’n 20.000 woningen. De uitbreiding in het IJmeer kan zelfs doorgroeien tot een omvang van 40.000 woningen. De hindercontouren van Schiphol en de betekenis die toegekend wordt aan groen en water, zorgen er uiteindelijk voor dat de uitleg in West beperkt blijft tot Nieuw-Sloten en de Aker. Nieuw-Oost krijgt in 1996 als IJburg een omvang van maximaal 18.000 woningen.

Van expansie naar transformatie Consequentie van deze beleidskeuze was dat de druk op het vinden van woningbouwlocaties in de stad zelf verder toenam.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

De opgave verschuift definitief van expansie naar transformatie. De herbestemming van slecht gebruikte groengebieden en van verlaten bedrijventerreinen roept weinig kritiek op. Voor uitplaatsing van hinderlijke bedrijven zoals rioolwaterzuiveringsinstallaties geldt hetzelfde. Dat wordt anders als het om vitale functies gaat. Waar in de jaren zeventig nog sprake was van een verzamelcategorie ‘recreatie, open landschap en agrarisch gebruik’, is in 1985 een legenda-eenheid ‘stedelijk groen’ geïntroduceerd, met daarin alle grote parken en de ‘koppen’ van de groene scheggen. In 1991 worden groengebieden met bijzondere waarden aangegeven, in 1996 gevolgd door de aanwijzing van de Hoofdgroenstructuur. Slechts in een beperkt aantal gevallen – ter beoordeling van een speciaal ingestelde adviescommissie – is het toegestaan binnen deze Hoofdgroenstructuur gebouwde functies toe te voegen. Waar het contourenbeleid op Rijksniveau eind jaren negentig sneuvelde, werd het groen in en rond Amsterdam juist onaantastbaar verklaard. Sportvelden en volkstuinen maken slechts in een beperkt aantal gevallen onderdeel uit van de Hoofdgroenstructuur. Het voorstel uit het structuurplan 2003 om op langere termijn een aantal van deze sportvelden en volkstuinen te vervangen door woningbouw stuitte op zware kritiek. Voorlopig is van deze optie afgezien. Het beleid ten aanzien van de werkgebieden is minder eenduidig. Hoewel al in de loop van de jaren zeventig duidelijk werd dat de haven van karakter veranderde en de scheepsbouw zijn beste tijd gehad had, is bijvoorbeeld nooit besloten tot een integrale herstructurering van de bedrijventerreinen op de IJ-oevers. Stapje voor stapje werd besloten tot transformatie, te beginnen

P. 298

met het Oostelijk Havengebied in 1981, de Houthavens in 1985 en de Zuidelijke IJoever en een deel van het Zeeburgereiland in 1991. Het duurde tot 2003 voor een fundamenteel nieuwe koers uitgezet werd voor de bedrijventerreinen op de Noordelijke IJ-oever: het Shell-terrein werd onderdeel van het grootstedelijk kerngebied, de Buiksloterham en het NDSM-terrein werden aangewezen als gebieden met gemengd wonen-werken en andere dicht bij de binnenstad gelegen haventerreinen als stedelijke bedrijventerreinen. Tussen de regels door tekent zich hier een scherpe tegenstelling af over het meest wenselijke werkgelegenheidsbeleid. Pas de opkomst van de creatieve industrie en het besluit van Shell om haar laboratoriumfuncties in Amsterdam te concentreren zorgen voor een doorbraak. Dit type werkgelegenheid behoort tot lichte hindercategorieën en laat zich redelijk tot goed mengen met woningbouw. Gold bij de aanpak van het Oostelijk Havengebied nog ‘werken er uit, wonen er in’, nu wordt rond het IJ juist ingezet op allerlei vormen van menging. Menging blijkt ook op de Zuidas een geschikte formule om aan de enorme woningvraag in de stad te kunnen blijven voldoen. Vanaf het structuurplan 2003 wordt op de Zuidas gekoerst op één miljoen vierkante meter kantoren, maar tevens op één miljoen vierkante meter woningbouw en voorzieningen. Deze mengingsstrategie wordt eveneens gevolgd bij de nieuwbouw op het Sciencepark en rond station Lelylaan.

Status Het succes van het structuurplaninstrument kan worden verklaard uit de status van het plan. Alle Amsterdamse structuurplannen sinds 1985 worden door Gedeputeerde Staten van Noord-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

Holland vastgesteld als uitwerking van het Streekplan AmsterdamNoordzeekanaalgebied en later het Streekplan Noord-Holland-Zuid. Deze op het eerste gezicht merkwaardige move is begrijpelijk tegen de achtergrond van de instelling van de stadsdelen. In het begin van de jaren tachtig werd afgesproken dat alle bevoegdheden op ruimtelijk gebied overgeheveld zouden worden van wat de ‘centrale stad’ ging heten naar de stadsdelen. Dat wijkt af van de situatie in bijvoorbeeld Rotterdam. Door het structuurplan de status van Streekplanuitwerking te geven ontstond vervolgens de mogelijkheid de bestemmingsplannen van stadsdelen formeel te toetsen. Omdat deze toetsing door Gedeputeerde Staten overgedragen werd aan het Amsterdamse gemeentebestuur, hield de centrale stad greep op wat er in de stad gebeurde. Als sprake was van strijdigheid met het vigerende structuurplan, kon een bestemmingsplan op formele gronden afgekeurd worden. Als bestemmingsplannen van stadsdelen na invoering van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening niet meer formeel getoetst zullen worden aan een vigerend streekplan c.q. het Amsterdamse structuurplan, zal de invloed van de centrale stad flink afnemen.

Structuurplancyclus De keuze om het structuurplan te hanteren als een politiek instrument en het regelmatig te herzien afhankelijk van bestuurlijke prioriteiten leidde tot een bijzonder fenomeen in de planningspraktijk: de zogenaamde structuurplancyclus. Zodra een structuurplan was vastgesteld, werden in feite de voorbereidingen voor het volgende plan gestart. Ontwikkelingen werden gemonitord en nieuw onderzoek uitgezet. Nieuwe landelijke bevolkingsprognoses van

P. 299

het CBS werden doorgewerkt op hun consequenties voor de stedelijke en regionale woningbehoefte. Hetzelfde gold in de jaren negentig voor de economische scenario’s van het CPB. Binnen het gemeenteapparaat werd zo een enorme expertise opgebouwd om de verbinding te kunnen leggen tussen nieuwe wetenschappelijke inzichten en de lokale planpraktijk. Om aan te kunnen sluiten op woonwensen van specifieke bevolkingsgroepen werden bijvoorbeeld in de structuurplannen uit de jaren tachtig eisen opgenomen ten aanzien van de dichtheden van te realiseren woonmilieus. Nieuw-Sloten en de Aker in West werden een stedelijk laagbouwmilieu, bedoeld voor stedelijk georiënteerde gezinnen met kinderen. Het Oostelijk Havengebied kreeg juist hoge dichtheden en leek vooral geschikt voor stellen en alleenstaanden. Hoe lastig het is om hier de juiste koers uit te zetten bleek toen zich in Nieuw-Sloten en de Aker veel ouderen uit de Tuinsteden vestigden en het straatbeeld op de eilanden gedomineerd ging worden door kinderwagens. In de recente structuurplannen is van een dergelijke milieudifferentiatie afgezien. Dat leidt omgekeerd weer tot merkwaardige contradicties. Bij de vernieuwing van de Bijlmer en de Tuinsteden verschijnen laagbouwbuurten pal naast metrostations.

Ontwikkelingsplanologie Dergelijke contradicties markeren de overgang van de statische, top-down toelatingsplanologie naar de meer dynamische, bottom-up ontwikkelingsplanologie: “een gebiedsgerichte beleidspraktijk die inspeelt op de verwachte maatschappelijke dynamiek, de verschillende ruimtebehoeften op een nieuwe manier met elkaar verbindt, steunt op een actieve inbreng van de belanghebbenden en aandacht

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

besteedt aan de daadwerkelijke uitvoering” (Dammers e.a., 2004). In Amsterdam is met een dergelijke aanpak vooral geëxperimenteerd in de stedelijke vernieuwing. Zowel voor de Bijlmer en de Tuinsteden als voor Amsterdam-Noord zijn in de jaren negentig structuurvisies avant la lettre opgesteld. Ze delen wervende titels, Van de Bijlmer méér maken, Op weg naar Parkstad 2015, respectievelijk Panorama Noord, maar opzet en karakter verschillen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de relatie met de uitvoeringspraktijk. De visie voor de Bijlmer is opgesteld door het projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer en is bij wijze van spreken de inleiding bij de eerste fase van het uitvoeringsprogramma. De visie voor West is opgesteld door een programmabureau en functioneert als toetsingskader voor de meer dan twintig vernieuwingsplannen van de betreffende stadsdelen. De visie voor Noord van het stadsdeel is een verbindend verhaal tussen projecten: zowel lopende projecten als nieuwe projecten die in de loop van het interactieve beleidsproces ontstonden. In alle gevallen leidde dit maatwerk tot doorbraken in ingewikkelde maatschappelijke processen, of het nu ging om de binding van de zwarte middenklasse aan Zuid-Oost, om een effectieve verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en woningcorporaties in de vernieuwing van de Tuinsteden of om het afschudden van het Siberische imago van Amsterdam-Noord. De structuurvisies zijn vrijwel een op een overgenomen in de structuurplannen uit 1996 en 2003. Het is echter wel de vraag of de voorstellen uit de structuurvisies de meest effectieve bijdrage zijn aan de ontwikkeling van de stad als geheel. Was het bijvoorbeeld niet verstandiger geweest om

P. 300

de nieuwe wis- en natuurkundefaculteiten en de internethub, die nu in het Sciencepark in de Watergraafsmeer gesitueerd zijn, te combineren met het nieuwe Shell-laboratorium op de Noordelijke IJ-oever? Was het wel handig om in te zetten op een nieuwe metrolijn naar Zaanstad via Noord, terwijl inzicht in de exploitatiemogelijkheden van de lijn als geheel ontbrak?

Een Amsterdamse structuurvisie? Er zijn verschillende manieren om centrale sturing wat betreft dergelijke bovengenoemde vraagstukken ook onder de nieuwe Wet RO vorm te geven. Allereerst zou een structuurvisie voor de stad als geheel antwoorden kunnen bevatten op zulk soort vragen. Deze zullen echter geen juridische status hebben. Het lijkt daarom beter om gebruik te maken van de mogelijkheid in de nieuwe wet om een verordening op te stellen voor het regelen van die aspecten van de stedelijke ontwikkeling, die er echt toe doen. Bij een structuurplanverordening valt te denken aan het instandhouden van de eerdergenoemde Hoofdgroenstructuur en aan het maken van lange termijn reserveringen voor water en infrastructuur. De wateropgave lijkt zich wat betreft Amsterdam te concentreren in de diepe droogmakerijen. Daar zal een forse uitbreiding nodig zijn van het wateroppervlak om neerslagpieken op te kunnen vangen. Ook over de toekomstige betekenis van het IJmeer zijn uitspraken nodig, hoewel duidelijk is dat dit een kwestie is die in feite op nationaal niveau geregeld moet worden. Wat betreft infrastructuurreserveringen is vooral de ontwikkeling van het openbaar vervoer aan de orde. Sinds de Nieuwmarktrellen in 1975 heeft

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

het stadsbestuur hierin uiterst omzichtig geopereerd. Het aanvankelijke idee om af te zien van nieuwe metrolijnen en in te zetten op een netwerk van bovengrondse sneltrams, is inmiddels weer verlaten. Met het besluit uit 1997 om een Noord-Zuidmetrolijn aan te leggen wordt opnieuw gekoerst op uitbouw van het metronet. Dit besluit ging echter niet gepaard met een helder beeld van mogelijke varianten voor de wenselijke ontwikkeling van het netwerk als geheel. Om te voorkomen dat bijvoorbeeld op de Zuidas over enige jaren blijkt dat bepaalde lijnen niet of alleen tegen hoge kosten te realiseren zijn, is het nodig nu meer expliciet te worden. Datzelfde geldt voor de ontwikkeling van het tramnet. Station-Zuid wordt een belangrijk openbaar vervoerknooppunt. Kunnen we daar straks met de tram naar toe?

Programma Metropool Met een structuurplanverordening kunnen condities geboden worden voor de mogelijke ontwikkeling van de stad, maar dat is een betrekkelijk passieve vorm van sturing. Voor een meer actieve vorm van sturing valt veel te leren van de ervaringen die de laatste jaren zijn opgedaan met sturing op basis van programma’s zoals ISV en het Grote Stedenbeleid. Het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is een goed voorbeeld uit een verwante sector. Kenmerkend voor het MIT zijn een vaste procedure voor het ontwikkelen van projecten en een set criteria voor het prioriteren van projecten – welke eerst, welke later en welke helemaal niet. Ook voor het toekennen van gelden voor het ‘prachtwijken’programma van het nieuwe kabinet zullen ongetwijfeld een procedure en criteria ontwikkeld gaan worden. Naar analogie van dergelijke programma’s zou in Amsterdam geëxperimenteerd kunnen worden met een Programma Stedelijke Ontwikkeling. Er bestaat op dit moment wel een Programma Ruimtelijke Investeringen maar dat wordt vooral gebruikt om de voortgang van projecten in de ruimtelijke sector te monitoren. De afweging om financiële tekorten op een project te dekken uit het

P. 301

stedelijke vereveningsfonds wordt nu per project gemaakt. Een Programma Stedelijke Ontwikkeling kan een middel zijn om deze afweging meer integraal en in samenhang te maken. In welke projecten stoppen we schaars geworden financiële middelen? Dan is het wel nodig om veel explicieter te worden over de doelstellingen van het beleid. Het wordt tijd om de woningbouw- en werkgelegenheidsdoelstellingen na 25 jaar compactestadbeleid opnieuw te doordenken. In de afgelopen jaren wordt steeds duidelijker dat Amsterdam werkt als een magneet en zich op allerlei terreinen ontwikkelt tot het centrum van de Randstad. Daar hoort een voortgaande verstedelijking bij, tegen alle bevolkingskrimpscenario’s in. Nieuwe transformatieruimte ontstaat door herstructurering van de eenzijdige kantoorterreinen uit de jaren tachtig in Sloterdijk en Zuid-Oost en een nieuwe ronde IJ-oevers. Om de attractiviteit van de stad als vestigingsmilieu en reisdoel te versterken is echter meer nodig. In feite is een Programma Metropool nodig waarin ook uitspraken gedaan worden over detailhandel, cultuur, onderwijs, sport en zorg; terreinen, die sinds de jaren zeventig in de structuurplanning buiten beeld zijn geraakt maar die essentieel zijn voor de kwaliteit van de stad. Voor ontwerpers en planologen valt hier nog een wereld te winnen. Maurits de Hoog ([email protected]) is als stedebouwkundige werkzaam bij de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam.

Literatuur Dammers, E., F. Verwest, B. Staffhorst & W. Verschoor (2004)

Ontwikkelingsplanologie, lessen uit en voor de praktijk, NAi Uitgevers Rotterdam, Ruimtelijk Planbureau Den Haag Jolles, A., E. Klusman & B. Teunissen (red.) (2003) Stadsplan

Amsterdam, toekomstvisies op de ruimtelijke ontwikkeling van de stad, Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam, NAi Uitgevers Rotterdam

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

“Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw”

P. 302

Reinier de Graaf “Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw” Raffael Argiolu & Sabine Meier

Eind jaren negentig heeft het Office for Metropolitan Architecture (OMA), het bureau van architect Rem Koolhaas, een aparte BV opgericht: AMO. Een denktank die niet alleen in actie komt tijdens de voorfase van een architectonisch ontwerp, maar ook bijvoorbeeld meedenkt als het gaat over de uitbreiding van Schiphol op een eiland in de Noordzee of de ontwikkeling van een icoon voor de Europese Unie. De missie van AMO is om een algemeen ‘architectonisch denken’ toe te passen op verschillende maatschappelijke domeinen. Sinds 2002 is Reinier de Graaf directeur van AMO. Hij legt uit wat de kracht van AMO is, het belang van China en geeft zijn mening over het architectuurdenken van Rem Koolhaas.

Hoe liggen de verhoudingen tussen OMA en AMO? “Vóórdat een architectonisch ontwerp op papier te zien is, is er meestal al een studiefase aan vooraf gegaan. Zeker bij het breed denkende en internationaal opererende architectenbureau OMA. Het onderbrengen van de studiefase in een aparte BV heeft niet alleen het voordeel van risicobeperking op financieel gebied. AMO biedt met het verrichte denkwerk over bijvoorbeeld een potentiële bouwlocatie of een bepaald programma van eisen een zelfstandig product. Wij voeren soms studie-opdrachten uit, die volledig onafhankelijk zijn van het architectonisch ontwerp.” Wat voor soort opdrachten zijn dat? “Een van de dingen die we hebben gedaan is een onderzoek naar de identiteit van Europa. Het initiatief van dat project kwam van de Europese Commissie en had in eerste instantie het doel om het iconografisch deficit van Europa te verhelpen. Uiteindelijk hebben we een tentoonstelling ingericht over de geschiedenis van Europa. Het werd een educatief product dat de Europese politiek, die bij veel mensen onbekend is, meer aan de man bracht. De Europese vlag is homogeen blauw. Dat beeld drukt iconografisch gezien eigenlijk het omgekeerde uit van wat Europa is. Ieder land in Europa is bang dat Europa haar nationale identiteit aantast; dan werkt dit soort beeldtaal niet in je voordeel. Wij hebben geprobeerd in de nieuwe vlag, die in de volksmond al ‘de barcode’ wordt genoemd, tegemoet te komen aan de diversiteit van landen die Europa vormen. Het moest een symbool worden, waarin je diversiteit in een oogopslag herkent.” “Een ander soort opdracht is het project van de PRADA winkels. OMA kreeg de opdracht winkels voor

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

“Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw”

P. 303

Interview

hun producten te ontwerpen en tegelijk werd AMO gevraagd om na te denken over hun website, de manier van uitstallen van de mode, en hoe het merk exclusief kon worden.” Is het concept van de PRADA winkels uiteindelijk een niet gewoon een dure variant van eventshopping geworden? “Ja.” AMO heeft ook meegedacht bij het onderzoek of een eiland in de Noordzee voor de uitbreiding van Schiphol haalbaar is. Welke ontwerpfilosofie hadden AMO en OMA? “Bij de studie over de uitbreiding van Schiphol kwamen allerlei terreinen samen, zoals politiek, economie en

luchtvaarttechniek. Iedereen dacht vanuit zijn eigen gebied na over dit vraagstuk. Iedereen had zijn specialisme. En omdat je als architect net als een journalist nergens wat van af weet, word je per definitie iemand die het hoofdargument articuleert, alle suggesties verwerkt en dat vervolgens visualiseert en concretiseert.” “Als architect ben je permanent bezig met ideeën aan de man te brengen. Mensen te overtuigen van het meegaan in vrij moeilijke processen. Of mensen te overtuigen van hun vooroordelen tegen moderne architectuur. Net als veel architecten vinden OMA en AMO vernieuwende, abstracte vormen mooi. Een hoe democratischer de beslissing over architectuur wordt, hoe moeilijker. Abstracte kunst is altijd iets van de elite geweest. In de jaren vijftig hadden we

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

“Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw”

weliswaar een democratie maar die werd in feite gerund door een elite waarin de moderne architectuur in relatief ontspannen verhouding tot haar opdrachtgevers kon staan. Uiteindelijk denk ik dat moderne architectuur in het geding komt als het beslissingsproces daarover, ofwel in handen valt van een zakelijke elite die geen culturele elite is, ofwel in de handen van iedereen. Tierelantijnen worden verwacht. En een gebrek aan tierelantijnen is iets dat je op de een of andere manier in het huidige tijdsgewricht moet verantwoorden.” Is dat de toekomst van de architectuur: tierelantijnen? “Ik denk het niet. In het Midden-Oosten bijvoorbeeld waar wij nu met een opdracht bezig zijn, staat een hoge toren die als te saai wordt ervaren. Die krijgt straks de vorm van een asperge, of een andere soort optopping. Er komt een steeds grotere extravagantie met een vorm die totaal niet functioneel is, die eigenlijk irrationeel is en die vanzelfsprekend bij bosjes wordt gebouwd. Als je nu iets rechthoekigs neerzet, iets dat rationeel en functioneel veel beter te verantwoorden is, krijg je het moeilijker dan wanneer je iets doet wat eigenlijk helemaal geen argumenten heeft. In een aantal jaren is er zoveel extravagantie dat de extravagantie weer de norm wordt en daarmee zelf weer saai wordt. Vervolgens zal iets wat saai is, weer uitzonderlijk zijn.” Betekent dat dat jullie bij elke opdracht eigenlijk vanuit een eigen visie redeneren? “Wij zoeken als OMA en AMO juist de niches op die tegen de stroom in te gaan. Wij zijn tegendraads. De hele reputatie van OMA is gebaseerd op tegendraadsheid. Dat is de modus operandi van Rem Koolhaas. Hopende dat de mensen aan de opdrachtgevende zijde intelligent genoeg zijn om de charme ervan in te zien, willen wij in ieder geval vasthouden aan die koers. Anders red je het als architectenbureau niet.” AMO heeft onlangs een studie gemaakt over het Duitse Roergebied, een gebied dat niet alleen met een krimp van de bevolking te maken heeft, maar ook met een groot aantal leegstaande plekken van kolenmijnen die

P. 304

niet meer in functie zijn. Een bekende uitspraak van Rem Koolhaas is dat je van elke plaats altijd iets kan maken, er iets kunt creëren. Wat valt er te creëren op plaatsen met zoveel krimp? “Door de krimp in het Roergebied is er een ander soort gebruik van ruimte. We hebben gezien dat er themaparken of speeltuinen zijn aangelegd die minder dan vijf jaar oud waren en in verval zijn geraakt omdat er geen jeugd is. Enerzijds liggen daar de industriële ruïnes, maar anderzijds zie je dus ook ruïnes van vier jaar oud. In dit geval is de cyclus van verval ongekend kort.” “Wat wij geprobeerd hebben met de studie in het Roergebied is een type planning te introduceren dat omgaat met de afwezigheid van groei. Plannen met groei is zoals het sturen van een motorboot waar je van tevoren kan zeggen “daar ga ik heen”. Terwijl plannen met krimp is als het spelen met een zweefvliegtuig. Je moet wachten op de wind. Het is een veel minder normatieve planning. Met de krimpgebieden in Europa zou je kunnen experimenteren om heel anders met ‘illegalen’, immigratie en heel anders met normen, regelgeving en beleid om te gaan. Maak bijvoorbeeld zones in het Roergebied met uitzonderingen zoals het herkennen van diploma’s, die in niet-Europese landen behaald zijn. Of stel veel minder eisen aan starterbedrijven. Zo zouden mensen uit de hele wereld er tijdelijk kunnen verblijven.” “Daarnaast hebben we gekeken naar subculturen. Die zijn in een situatie van groei marginaal. Maar in een situatie van krimp bestaat er niet meer zoiets als een mainstream cultuur versus een subcultuur. De subculturen, de marginalen bij elkaar, vormen dan eigenlijk een soort norm. Je krijgt een gebruik van de ruimte zonder een dominante cultuur. Het suburbane gaat samenvallen met de subculturen. Dit vertaald naar groepen maakt het mogelijk dat sommige locaties weer door iedereen kunnen worden geclaimd.” Een symbool voor groei is China. Er is veel kritiek geweest op het feit dat Rem Koolhaas bouwt voor de Chinese staatstelevisie CCTV, een icoon van

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

“Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw”

het Chinese communisme. Tegelijkertijd zitten veel Nederlandse bedrijven juist te springen om een opdracht uit China binnen te halen. Is dat niet hypocriet? “Ik denk het wel. Onze stellingname is dat het enige echte wapen om je in de wereld te redden is om je volledig onafhankelijk op te stellen als architectenbureau. Je weet dat die kritiek er is, maar toch maak je een gebouw voor China. Wat is goed en kwaad? De markteconomie veroordeelt grote delen van Afrika tot permanente Verelendung en er is nog nooit een systeem geweest dat zo veel mensen zo snel uit de armoede heeft geholpen als het communisme. En ik moet zeggen als je in Rusland werkt, dan is het bijzonder gemakkelijk om een nostalgie te ontwikkelen naar de tijd van de SovjetUnie. Dat was weliswaar geen democratische staat, maar wel een poging om andere machten te dienen dan het geld. Ik wil het communisme niet ophemelen, maar je kunt het wel zien als een poging om uiteindelijk tot een vorm van gelijkheid te komen. Als je echt iets wilt leren van zulke plekken, vereist het dat je in principe bereid moet zijn om op deze manier te denken. Je ziet dan dingen in Rusland en China gebeuren die je houding doen veranderen.” Zien OMA en AMO, als internationaal opererende bedrijven, China vooral als markt? Of is China voor jullie meer dan dat? “China is meer dan een markt. Maar wat China zal worden voor de wereld weet nog niemand. Het is goed voorstelbaar dat het misgaat. Het is dus veel belangrijker om ervoor te zorgen dat het goed gaat in China. Want als het namelijk misgaat dan gaat het mis op een schaal die niet tot China beperkt zal blijven. Stel dat 1,3 miljard mensen zich straks gedragen als westerlingen die met een snelheid van een komeet het wereldtoneel betreden! Het effect van die ontwikkeling is dat wij die dachten de wijsheid in pacht te hebben, die dachten de blauwdruk voor de wereld in handen te hebben, ons straks gaan realiseren dat we een minderheid zijn. Dat is het effect van China. En niet alleen van China, maar cumulatief van China, India en een groot aantal landen dat we voorheen als een soort ‘derde wereldlanden’

P. 305

beschouwden. Waar de wereld naar toe moest, werd hier ontworpen. Dat is voorbij. En of dat een betere of slechtere wereld zal opleveren? Ja, dat is iets wat nobody knows. Maar dat het een andere wereld op gaat leveren dan de huidige is duidelijk. Daarom is het belangrijk je daarmee bezig te houden.” “Veel architecten zullen China natuurlijk wel alleen maar als een markt zien. Dat geldt voor alles wat groeit. Wat AMO altijd doet als we een opdracht krijgen in een gebied of land dat we niet kennen, dan ontwikkelen we er eerst een actieve interesse voor. Op de laatste architectuurbiënnale bijvoorbeeld deden we een reportage over het hele Midden-Oosten. Die ging dan helemaal niet over onze eigen projecten, maar gewoon over de ontwikkelingen aldaar.” Rem Koolhaas heeft het met het begrip “junkspace” over de verloren ruimte tussen architectuur en stedenbouw. Junkspace symboliseert metropolen die wanhopig proberen modern te bouwen, maar daardoor niet modern zijn. Het begrip is gebaseerd op een vrij pessimistische kijk op de directe toekomst. Wat vindt u van deze zwarte kijk? “Ik ben zelf eerlijk gezegd gefascineerd van die zwarte kijk. Meesters kennen nooit een Happy End. Echt goede films lopen ook niet per definitie goed af. De Happy Ends zijn een soort Hollywood-pastiche over de werkelijkheid heen.” Raffael Argiolu ([email protected]) is als promovendus verbonden aan de vakgroep planologie van de Radboud Universiteit Nijmegen. Sabine Meier ([email protected]) is als onderzoeker verbonden aan de Stichting Han Lammersleerstoel en aan het Instituut voor Migratie en Etnische Studies, Universiteit van Amsterdam. Beide zijn redactieleden van Rooilijn.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Recensies

P. 306

Recensies

Len de Klerk

De actualiteit van ‘Moderne Planologie’

Toen uitgeverij Het Spectrum Hans van der Cammen en schrijver dezes in 1983 vroeg om een herziening van Moderne Planologie (1964) van Willem Steigenga, de eerste hoogleraar planologie aan de Universiteit van Amsterdam (1962), waren wij het er snel over eens dat er een ander boek geschreven moest worden, een boek over de ontwikkeling van het ruimtelijk plan als leidraad en instrument voor de inrichting van Nederland op verschillende ruimtelijke schaalniveaus. In Moderne planologie staat niet het ruimtelijk plan centraal, maar de verstedelijking als sociaal en fysiek-

ruimtelijk proces. Terugkijkend past het boek in een bepaalde historische fase in de planologie als wetenschap. Deze fase wordt gekenmerkt door boeken en artikelen waarin de nadruk ligt op verklaringen voor ruimtelijke structuurveranderingen, de ruimtelijke vormen en patronen die deze veranderingen aannemen en de wenselijkheden die daarover worden uitgesproken. Ze gaan dus over verstedelijking en we vinden er tekeningen en schema’s in die leidend zijn voor een goede verstedelijking. Een bekend boek van destijds was Urban Land Use Planning van F. Stuart Chapin (eerste twee drukken) waarin inhoudelijkruimtelijke theorieën over spreidingspatronen van verstedelijking, krachten of waarden die de ruimtelijke verandering sturen en methoden en technieken van ruimtelijke planvorming worden behandeld. De volgende historische fase in de planologie als wetenschap werd ingeluid door boeken zoals Urban and Regional Planning, A systems Approach door J. Brian McLouhglin en Local Government and Strategic Choice door J.K. Friend & W.N. Jessop (beide uit 1969). Daarin lag de nadruk op de vraag hoe ruimtelijke veranderingen als proces door ruimtelijke plannen en maatregelen begeleid en gestuurd konden worden vanuit de overtuiging dat zulke processen als vormen van strategische besluitvorming moeten worden opgevat. Daaropvolgend is onder invloed van het werk van Andreas Faludi planning in de wetenschap meer en meer als een zelfstandig beleidsvehikel beschouwd, min of meer los van een inhoudelijk object. Hiermee deed de invloed van

de ‘openbare bestuurskunde’ haar intrede, die al in de vroege jaren vijftig door onder andere Herbert Simon was ontwikkeld. Herlezing leert dat Steigenga voornamelijk geïnteresseerd was in de vraag hoe het land fysiek-ruimtelijk ingericht moest worden en met welke maatschappelijke krachten zoals demografische en economische groei en sociale structuurverandering rekening gehouden diende te worden. Met Chapin had Steigenga gemeen dat de planoloog vooral studie moet maken van de structurele veranderingen in het ruimtegebruik die resulteren uit deze krachten en dat ruimtelijke (structuur)plannen daarop gebaseerd moeten zijn. In tegenstelling tot Chapin behandelde Steigenga nauwelijks of geen methoden en technieken van ruimtelijke planvorming – hoe ontwerp ik een plan en wat heb ik daarvoor aan materiaal nodig. Planologie was voor Steigenga ‘het doordenken van de consequenties der mogelijkheden om de ruimtelijke orde een bepaalde vorm en structuur te geven.’ Hij ontleende deze omschrijving aan de vergeten Maurice Rouge die planologie ( géonomie) omschreef als de organisatie van de fysieke ruimte tot ‘de best mogelijke wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving’. Steigenga vatte deze organisatie op als een sociaal-ruimtelijke constructie. Dat constructieve van de planologie als voorbereiding van ruimtelijke ordening of ruimtelijk beleid was en is weer een belangrijk kenmerk van het vakgebied. Het constructieve is verbonden met het normatieve. Er moet, naar het voorbeeld van Mannheims planned regu-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

lation, gekozen en geregeld worden om schaarse ruimte te verdelen. Weten drie of vier automobilisten die tegelijkertijd een kruispunt naderen, dat door individuele aanpassing nog wel veilig en efficiënt te passeren, bij tientallen tegelijk is opgelegde verkeersregeling met sancties op overtreding noodzakelijk. De planologie draagt volgens Steigenga op verschillende manieren bij aan de ruimtelijke ordening als bestuurlijkpolitiek beleidsterrein waar de doelen of waarden worden vastgesteld in politieke keuzeprocessen. De twee belangrijkste zijn: door analyse en interpretatie van de krachten die tot de bestaande ruimtelijke orde hebben geleid en door de constructie van mogelijkheden of modellen volgens welke de samenleving en haar ruimtelijke inrichting zich in de toekomst kunnen ontwikkelen. Heel consequent is Moderne Planologie langs deze lijnen opgezet met hoofdstukken over spreidingspatronen van bevolking en activiteiten op verschillende ruimtelijke schaalniveaus, over de werking van sociale en economische krachten, over het gebruik van de ruimte en als laatste over de verkenning van mogelijkheden. Bij deze mogelijkheden gaat het om de spanning tussen de bestaande fysiekruimtelijke structuren en ruimtelijke patronen van activiteiten, de onevenwichtigheden daarin zoals structurele werkloosheid, welvaartsverschillen tussen landsdelen, het gevaar van eenzijdige economische structuren. Samengevat: het probleem van de ‘evenwichtige structuur’ in hoogverstedelijkte gebieden.

Recensies

We worden alweer zo’n twintig jaar vergast op het verhaal dat planologen en soortgenoten in de jaren vijftig en zestig een maakbare samenleving hebben gepropageerd. Sommigen zullen er inderdaad van gedroomd hebben, en wie eigenlijk niet in de wederopbouwtijd. Natuurlijk, de ruimte werd planmatig geordend en ingericht op grond van de overweging dat dat meer collectieve voordelen dan particuliere nadelen zou sorteren. Dat was en is de basis van ruimtelijke ordening als publiek initiatief, maar dat impliceert niet meteen de inrichting van de economische en de sociale structuur van de samenleving als geheel. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat we hier te maken hebben met een veel te dik aangezet onderdeel van het postmoderne discours, dat zo langzamerhand mythische vormen heeft aangenomen en beslist geen recht doet aan de dienstbare positie die de ruimtelijke ordening en stadsontwikkeling juist hadden tussen 1950 en1970. Naar mijn opvatting zijn de sociale structureringspretenties van het ISV- en Grotestedenbeleid en hoe het allemaal heten mag, minstens zo groot, zo niet groter dan bijvoorbeeld de idealistische wijkgedachte anno 1950, die overigens maar korte tijd en zeer lokaal invloed had. Het aardige is dat men bij de in mogelijkheden denkende Steigenga weinig tot niets terug vindt van dat zogenaamde maakbaarheidsgeloof. Integendeel, zijn boek vermaant om de ordenende hand niet te overspelen en zuinig en efficiënt om te gaan met de schaarse ruimte in Nederland als onderdeel van het verstedelijkte Westeuropese kerngebied. Aardig hoor, om zo’n boek nog eens in te kijken.

P. 307

Len de Klerk ([email protected]) is als hoogleraar Planologie verbonden aan de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam.

Huib Ernste

Discourse Analysis in Policy Research - Van natte vingerwerk naar wetenschappelijke validiteit Brink, Margot van den & Tamara Metze (red.) (2006) Words matter in policy and planning Netherlands Geographical Studies (NGS), No. 344, Netherlands Graduate School of Urban and Regional Research, Utrecht, 182 p., ISBN 978-90-6809-385-8 Het is intussen alom bekend dat beleidsprocessen in hun vorm, methode en inhoud niet los staan van actuele maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Beleidsvoering is allang geen kwestie van de toepassing van een ‘techniek’ meer. Beleid is een fijngevoelig en dynamisch spel van de krachten, posities en praktijken binnen onze samenleving. Dit houdt in dat concrete beleidsmaatregelen zijn ingebed in verschillende maatschappelijke vertogen. De analyse van beleidsprocessen, van de betekenis van de inhoudelijke concepten waarmee ze opereren, van de politieke achtergronden, van de succesen faal-factoren, en van de uitkomsten en doorwerkingen, is dan ook hoofdzakelijk de analyse van de ontwikkeling van beleidsrelevante vertogen (‘dis-

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

courses’). Beleid krijgt daardoor heel uitdrukkelijk ook een cultureel accent en wordt tot een vorm van cultuurbeleid. Met cultuur bedoelen we dan niet cultuur met een grote ‘C’ maar met een kleine ‘c’. Dus de betekenis die beleid, beleidsconcepten, belangen, instituties, waarden en normen voor de betrokken actoren in de alledaagse praktijk hebben. Vertogen zijn een belangrijke uitdrukkingsvorm daarvan. Zo’n vertoog of discours, bijvoorbeeld rondom de Betuwelijn, is echter niet zo grijpbaar en concreet als het aantal kilometers aangelegd spoor, de hoeveelheid geïnvesteerde euro’s of de hoeveelheid goederen die daarover getransporteerd moeten worden. Voor veel praktisch georiënteerde beleidsonderzoekers blijkt dat vaak te weinig concreet, te vaag en te moeilijk. Methodische reflectie blijft daarom (te) vaak achterwege of beperkt zich tot natte vinger werk. Omdat onze maatschappij intussen zo complex en dynamisch is geworden, kunnen we niet om deze lastig te begrijpen analysetechnieken heen. Om in de gaten te krijgen hoe de verschillende vertooglijnen zich ontwikkeld hebben of om ze (alleen al) te identificeren, is een zeer genuanceerd en gevoelig interpretatie instrumentarium nodig. Discourse analysis is de benaderingswijze die daarvoor een methodisch instrumentarium aanbiedt. Maar net zoals beleidsvoering zelf niet meer slechts de toepassing van een techniek is, is ook de methodische analyse van beleidsrelevante vertogen dat niet. De toegepaste analysetechniek hangt namelijk nauw samen met de reeds bestaande inzichten in het functioneren van maatschappelijke

Recensies

ontwikkelingen. Leggen we bij voorbeeld de nadruk op belangen- en machtsposities en machtsprocessen, op regels en instituties en op de wijze waarop de verschillende actoren met elkaar omgaan? Of op de subjectieve uitleg en de daaraan gekoppelde praktijken die de verschillende actoren daaraan geven? Inhoudelijke en methodische reflectie gaan dus hand in hand. Het is dan ook niet voldoende vroege toepassingen hiervan in een Nederlandse context zoals van Maarten Hajer (1995) van de plank te halen en opnieuw toe te passen. Men zal steeds weer opnieuw, in samenhang met de te analyseren situatie op dat moment de passende methode moeten vinden. Een groep van jonge beleidsonderzoekers heeft niet lang geleden juist deze kans gegrepen om gezamenlijk bij de methode van de discours analyse stil te staan en na te gaan op welke manier daar invulling aan gegeven kan worden bij de analyse van de meest uiteenlopende beleidsvelden. Deze reiken van revitalisering van het Bijlmerpark (Metze), ontwikkelingshulp in de Ukraine (Pishhikova), het stedelijke piloot programma URBAN van de Europese Unie (Dukes), de betekenis van de Parijse buitenwijken (Reinders), immigratiepolitiek (Pijpers), plattelandspolitiek (Boonstra), tot aan waterhuishouding in het Delfland (Carton en Enserink) en milieubeleid bij stedelijke vernieuwingsprojecten (Kamphorst). Aangevuld met meer algemene methodische reflecties op discours analyse door David Howarth, Hendrik Wagenaar en Maarten Hajer, heeft dit geleid tot een zeer aanbevelenswaardige door Margot van den Brink en Tamara Metze geredigeerde bundel. Het

P. 308

vult een gat in de Nederlandse markt, ook al is de bundel, zoals het in de tegenwoordige wetenschappelijke wereld betaamd, in zijn geheel in het Engels geschreven. De cases geven echter duidelijke voorbeelden vanuit het Nederlandse beleidsonderzoek, en maken wat voor sommigen misschien eerst vaag leek nu een stuk concreter en helderder. Voor iedere student die zich met methoden van beleidsonderzoek bezig houdt, zou dit verplichte kost moeten zijn. Dit boek blijft dus niet beperkt tot een technische behandeling van de analysetechnieken (zie daarvoor bijvoorbeeld Gee 2005 of als toepassing daarvan Wagenaar in de hier besproken bundel) maar laat juist een breed spectrum van toepassingen in de beleidsanalyse zien. Wat het echter niet biedt, is een patent recept voor discours analyse op het gebied van (omgevings)beleid. Zoiets bestaat ook helemaal niet. Het geeft daarentegen heel bruikbare inputs voor de noodzakelijke eigen reflectie op de methode van beleidsonderzoek. Niet alleen beleidsonderzoekers, maar ook beleidsmakers doen er goed aan delen van dit boek ter harte te nemen, om daarmee inzicht te krijgen in de meer culturele aspecten van beleidsvoering. Maar ook dan kan men niet verwachten dat men door de lectuur even leert hoe het beleid morgen anders en beter ingestoken kan worden. Het is juist een belangrijke vooronderstelling van discours analyse dat beleid niet eenvoudigweg ‘gevoerd’ wordt, maar dat het voortgedreven wordt door vele krachten en ontwikkelingen, waarbij de beleidsmaker er één van is. Juist met deze analysewijze krijgt men een veel betere en wetenschappelijk meer valide kijk op de relevante maatschappelijke ontwikkelingen en mechanismen.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Signalement

P. 309

Signalementen

Huib Ernste ([email protected]) is hoogleraar Sociaal geografie aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Literatuur Gee, J.P. (2005) An Introduction to Discourse

Analysis; Theory and Method, Routledge, London Hajer, M.A. (1995) The Politics of Environmental

Discourse: Ecological modernization and the policy process, Clarendon Press, Oxford

Ground up city - Play as a design tool

een historisch overzicht van spel en spelen in de kunst, in de architectuur en in de stedenbouw heeft kunsthistorica Lefaivre een theoretisch model ontwikkeld waarmee spelplekken beter kunnen worden gebruikt en hun functie in de stad explicieter gehanteerd kan worden. Dit theoretische model streeft ernaar potenties van speelplekken zodanig toe te passen dat hun gebruik door kinderen en hun functie als een ontmoetingsplaats beter wordt benut. Dit model is getoetst en verder verfijnd door architectenbureau Döll in twee herstructureringswijken in Rotterdam, het binnenstedelijke Oude Westen en een naoorlogse wijk in Hoogvliet. Het boek is rijk zowel in beeld en kleur als in tekstvorm. De lezer komt in aanraking met onder andere gesprekken, interviews, een theoretisch essay en een casus beschrijving. Samenvattende reflecties en geformuleerde conclusies ontbreken hier ook niet en deze worden geïntroduceerd door Henk Döll zelf, de ontwerper die het model in de casus heeft getoetst.

Maatwerk – Made to measure Samenstelling: Liane Lefaivre en Döll; uitgever: 010 Pubishers, Rotterdam, 128 p., ISBN 978-90-6450-602-4, (Engelstalig), Prijs: 29,50 euro Wat is er tussen steden en spelen? Tussen eigentijdse stedenbouwkundige strategieën en historische kunst? Veel, volgens Liane Lefaivre en architectenbureau Döll die in een kleurrijk boek speelnetwerken en speeltuinen willen benutten om de stedelijke kwaliteit te bevorderen. Gebaseerd op

Auteurs: Addy Stoel en Marianne Swankhuisen, uitgever: THOTH, Bussum 160 p., ISBN 978-90-6868-4476, (Nederlands- en Engelstalig), Prijs: 24,90 euro Een aanzienlijk deel van de woningen in de grote steden is van oudsher in eigendom van woningcorporaties. Beslissingen over ingrepen in dit bezit zijn van invloed op de sociale samen-

hang in een buurt en op het stadsbeeld. Daarmee spelen woningcorporaties een belangrijke rol bij het vitaal houden van de veranderende stad. In Maatwerk laten de Amsterdamse woningcorporaties Rochdale en de Algemene Woningbouw Vereniging en hun projectontwikkelaar Delta Forte zien voor welke keuzen zij staan bij de vernieuwing van de stad. De beide corporaties bezitten samen 63.000 woningen in Amsterdam en in de regio. Aan de hand van zes projectbeschrijvingen worden in deze publicatie verschillende soorten ingrepen in de bestaande stad belicht. De nadruk ligt op de fase waarin een projectplan tot stand komt, de initiatieffase. Aan de orde komen complexgewijze renovatie, restauratie en transformatie van monumentale woongebouwen, radicale verandering van een hoogbouwgebied, multifunctioneel bouwen in een hoogstedelijke omgeving en het bouwen van zorgwoningen. Maatwerk geeft een beeld van de diversiteit van de bijdragen van Rochdale, de Algemene Woningbouw Vereniging en de projectontwikkelaar Delta Forte aan de toekomst van de stad.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Column: Gefeliciteerd

P. 310

Column O. Naphta Gefeliciteerd Een Medelingenblad dat uitgroeit tot een tijdschrift en de 40 haalt mag worden gefeliciteerd. Men is nog niet eerbiedwaardig, maar heeft dan toch het volle leven bereikt. En Rooilijn doet dat met een verjongingskuur die gezien mag worden. Er is niets zo aardig als de wereld aan je voorbij te zien trekken in jaargangen van tijdschriften. Ik heb een verantwoorde steekproef genomen om Rooilijn door te nemen: steeds de eerste jaargang van ieder decennium. In de eerste jaargang van het Medelingenblad trof ik een wetenschappelijk doorwrochte bespreking aan van een tentamen met 43 geprecodeerde vragen over de boeken van Chapin, Steigenga en over de Wet op de ruimtelijke ordening. Met die vragen vielen 1000 punten te verdienen. Allemaal goed zou dus een 10 opleveren. Na 6 blz. vol tabellen, schema’s en grafieken concludeert Hans Schenk dat er geen conclusies vallen te trekken. Er blijkt in de antwoorden ‘een grote variatie in variatiebreedte’ te bestaan. Jullie weten dat ik altijd kwijl van zulke zinnen. In jaargang 10 (1977) ontpopte de rups Medelingen zich tot de oranje gekleurde vlinder Rooilijn. Artikelen over democratisering, inspraak, kollektieven (intellectuelen bepaalden toen zelf hoe er gespeld moest worden, net zoals ze vonden dat zij het wel zonder stoplichten op kruispunten konden stellen) en de wenselijkheid van minder auto’s. Prof dr. Gerrit Doordouwer interviewde Pieternel die om ideologische redenen ‘alle banden met de aktieve studenten heeft verbroken’. Borende professorale vragen zoals ‘Wat bedoel je daarmee?’ bieden inzicht in Pieternels diepmenselijke worsteling met de waarheid en haar geschonden vertrouwen in de medemens die A zegt en B doet. Aan het einde concludeert Doordouwer dat ‘de pils bijna op is’ net als z’n vragen en verlokt hij Pieternel tot de wens dat men ‘in staat zal zijn om de Van Agten buiten de deur te houden, zodat ook meer principiële punten aan de orde worden gesteld.’ Premier Van Agt was haar prototype van een A-zegger en B-doener, of andersom. Enfin, iemand met een facultatief geweten.

Jaargang 20 begon in een nieuwe jas. De planologische tijdgeest wordt weerspiegeld in thema’s zoals milieuzonering, de weer aantrekkende arbeidsmarkt voor planologen, de Schipholzone waarin overheid en bedrijfsleven samenwerken, verouderde bedrijfsterreinen, sociaal beheer, prostitutie als stedelijke voorziening. Ook de columnist heeft zijn intrede gedaan. De nieuwe buitengewone hoogleraar Erik Bussink sprak zijn verontrusting uit over het verbrokkelde ‘gezicht naar buiten’ van het Planologisch en Demografisch Instituut: ‘Ik denk dat dit niet erg helder is.’ In Groningen was dat volgens hem wel het geval. Daar was het duidelijk wat de medewerkers en hoogleraren deden. Het interview met de jonge hooggeleerde stierf in deze woorden: ‘Doordat ik pas een paar maanden hier werk kan ik over veel dingen nog geen oordeel vormen.’ In jaargang 30 (1997) heeft Rooilijn opnieuw een facelift ondergaan, maar de tijdgeest had daar geen last van: fietsvriendelijke infrastructuur, ondergronds goederentransport, de mobiliteit van immigranten, herontwikkeling van stationslocaties, volkstuinen onder druk en allerlei wetenswaardigs over de gloednieuwe Vinexlocaties. Het woord statushouder bestond al, maar zulke opzienbarende interviews als in vroeger tijden ontbreken. Daarentegen is de column veel luchtiger van toon geworden, soms over het vak, vaker over de AMT, de Algemeen Menselijke Tekortkomingen. Onderwerpen? De Betuwelijn, bestaat die nog? Klagen als poldermodel, de Tob-100, Haast. Nederland hield er toen een zelfbenoemde minister van Onthaasting op na; zij was het gewenste competentieniveau van politieke vakbekwaamheid duidelijk ontstegen. ‘Hoe doe je dat nou, zo’n column?’ vragen mensen wel eens. Het standaardrecept: altijd in drie kwartier en altijd dezelfde inhoud, net zoals boeken van een bepaalde schrijver altijd maar één thema en complete steden dezelfde inhoud hebben. Alleen de vorm verschilt en het gaat in dit vak om de vorm.

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Colofon

P. 230

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Gefeliciteerd

Rooilijn 40 jaar: gefeliciteerd!

P. 311

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Rooilijn in beeld

P. 312

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

P. 229

Rooilijn Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

40JR40JR Jubileumnummer

ooilijn

Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

>

Jubileumnummer

Grachtengordel (stadsdeel Centrum)

Stelling Hugo Priemus Melika Levelt

Achtergrond Planologie: nieuw en nu met meer uitdaging en diepgang

Groningen: tussen lab en speeltuin

Transport tot 2040: twee scenario’s

De blauwe banaan

Interview Tierelantijnen en het architectuurdenken van de 21ste eeuw

Waterbestendige locatiekeuzen

Ruimte voor toerisme

Stadsplanning met Google Earth in Afrika

Stadsontwikkeling Amsterdam op een keerpunt

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Colofon

P. 230

Rooilijn

Jg. 40 / Nr. 4 / 2007

Gefeliciteerd

Rooilijn 40 jaar: gefeliciteerd!

P. 311