Rooilijn. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Stelling Vincent van Rossem. Achtergrond Buitenlandse beleidsmodellen

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

P. 153

Rooilijn Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

Stelling Vincent van Rossem

InBeeld Nieuwe monumenten

Achtergrond Buitenlandse beleidsmodellen voor binnenlands gebruik Interview “Mogelijk wordt het postzegelbestemmingsplan in ere hersteld”

Techniek: Lovinkgemaal, Harderhaven (Harderwijk), 1957

Stedelijkheid in grote projecten

Waar is het residu?

Grondexploitatiewet als vorm van comprehensive development zoning

De toekomst van de Amsterdamse kantorenmarkt

Eigendomsbewijzen voor sloppenwijkbewoners: lessen uit Bolivia Culturele interventies in de wijk

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Colofon

P. 154

Colofon

Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Bureauredactie en administratie Rooilijn Nieuwe Prinsengracht 130 1018 VZ Amsterdam Telefoon: 020 525 4365 Telefax: 020 525 4051 Email: [email protected] Internet: www.rooilijn.nl Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op www.rooilijn.nl of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Prijzen jaarabonnement 2008 37,50 euro voor particulieren 61,00 euro voor instellingen 24,50 euro voor studenten Prijs los nummer 7,00 euro exclusief verzendkosten

Abonnementen worden jaarlijks stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk vóór 1 november schriftelijk is opgezegd. Rooilijn Jg. 41 / Nr. 3 / 2008 Oplage: 1600 ISSN 13802860 Redactie Annemarie Maarse (hoofdredacteur), Bart Sleutjes (eind- en beeldredacteur) Marjolein Blaauboer (InBeeld), Maarten Rottschäfer (penningmeester), Niels Al, Manuel Aalbers, Jelle Adamse, Raffael Argiolu, Wilma Bakker, Els Beukers, Sebastian Dembski, Albertine van Diepen, Mendel Giezen, Joram Grünfeld, Nadav Haran, Carla Huisman, Robert Kloosterman, Femke Kloppenburg, Melika Levelt, Sabine Meier, Renee Nycolaas, Karin Pfeffer, Olivia Somsen, Eva Stegmeijer, Thijs Terpstra, Ineke Teijmant, Frans Thissen, Thijs Turel, Els Veldhuizen, Samantha Volgers, Clementine Vooren, Hilde van Wijk , Michel van Wijk Rechten © Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel

oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen op gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Fotografie Alle fotografie door Marcel Heemskerk tenzij anders vermeld. Drukwerk Dékavé, Alkmaar

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Redactioneel

P. 155

Redactioneel Wetten en regels De nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) staat voor de deur. Volgens de planning gaat de wet op 1 juli 2008 in werking. De invoering van de wet betekent veel extra werk voor gemeenten, provincies, adviseurs, ontwikkelende partijen en anderen. Immers, de artikel 19-procedure verdwijnt, en volgens die procedure voeren gemeenten tegenwoordig de meeste ruimtelijke projecten uit. De rol van de provincie verandert in sterke mate. In plaats van een goedkeuringsinstantie verandert de provincie naar overleginstantie. De mogen provincies zelfs, als ze zich genoodzaakt voelen, zelf bestemmingsplannen maken. Dan is er de grondexploitatiewet die als nieuw hoofdstuk aan de Wro wordt toegevoegd. Gemeenten zonder grond krijgen met de grondexploitatiewet een sterkere onderhandelingspositie en het binnen- en bovenplans kostenverhaal kan beter worden geregeld. Een ander onderdeel van de Wro is de verplichting alle bestemmingsplannen te digitaliseren en toegankelijk te maken op het internet. De informatieverstrekking aan de burger wordt op die manier sterk verbeterd. En dit is slechts een kleine greep uit de op handen zijnde veranderingen. Planologen en juristen maken overuren. De nieuwe wet moet worden geïmplementeerd, er moeten structuurvisies en exploitatieplannen worden opgesteld, ambtenaren moeten gewoon raken met de nieuwe procedures et cetera. In deze Rooilijn beschrijft Willem Korthals Altes de gevolgen van de invoering van de grondexploitatiewet in de Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk. Juriste Simone Pront-Van Bommel voorspelt drukke tijden met de invoering van de nieuwe wet, zeker in de eerste paar jaar als de kinderziektes nog moeten worden overwonnen. Rooilijn zal de invoering van de nieuwe wet de komende tijd met interesse blijven volgen en er de nodige aandacht aan besteden. Een ander onderwerp dat in dit nummer aan bod komt zijn de nieuwe monumenten die de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten eind vorig jaar benoemde. Waar Vincent van Rossem zich in de Stelling kritisch uitlaat over de lijst, en dan met name over het gemis van de naoorlogse woonwijken op de lijst, maakte fotograaf Marten van Wijk een prachtig overzicht van tien monumenten uit de wederopbouwperiode. De beelden illustreren de bouwkunst uit de vroegnaoorlogse periode, die door het debat over de herstructurering van Vogelaars probleemwijken regelmatig negatief in het nieuws is. Wellicht kan Rooilijn met dit nummer het positieve geluid laten horen.

Annemarie Maarse Hoofdredacteur Rooilijn ([email protected])

Rooilijn

Inhoud

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Inhoud

P. 156

Stelling “Monumentenstatus voor gebouwen uit de wederopbouwperiode gaat ten koste van de naoorlogse woonwijk.”

overeenstemming komen over de verdeling van kosten en opbrengsten Willem Korthals Altes

Vincent van Rossem

Beleidsinitiatieven om de leegstand in de kantorenmarkt te beperken, zullen pas op de middellange termijn hun uitwerking kunnen hebben Anne Marthe Koeman

157

Achtergrond Buitenlandse beleidsmodellen voor binnenlands gebruik

158

Buitenlandse modellen in de hoofden van mensen gaan leven zodat sociale werkelijkheid gecreëerd kan worden tijdens de implementatie naar een andere context Martin de Jong 166 Stedelijkheid in grote projecten De maakbaarheid van stedelijkheid in grote projecten kan worden vergroot door participatie van maatschappelijke groeperingen Stan Majoor 174 Waar is het residu? Ondanks grote opbrengstenstijgingen bij woningbouwprojecten worden ambities vaak bijgesteld Mark Nijenhuis

Eigendomsbewijzen voor sloppenwijkbewoners: lessen uit Bolivia

182

Nieuwe eigendomsbewijzen voor sloppenwijkbewoners in Bolivia leiden tot investeringen in de eigen woning Ruud Dorenbos en Nicolas Nijhof

InBeeld Nieuwe monumenten 186

Marten van Wijk 198 Grondexploitatiewet als vorm van comprehensive development zoning De grondexploitatiewet dient als stok achter de deur, als gemeente en marktpartijen niet vrijwillig tot


204

212 Culturele interventies in de wijk Culturele projecten kunnen door hun positieve benadering een nieuwe inhoud geven aan het stedelijke vernieuwingsbeleid Sandra Trienekens 218 Interview “Mogelijk wordt het postzegelbestemmingsplan in ere hersteld” Interview met Simone Pront-Van Bommel Samantha Volgers en Michel van Wijk 222 Recensies > De stad voor wie? De stad van wie? Urban Politics Now. Re-Imagining Democracy in the Neoliberal City Patrice Riemens > Met 200 beats per minute denderend door de ‘popmoderne’ stedelijkheid Mediapolis, populaire cultuur en de stad Rogier van der Groep 225 Signalementen > Stedelijkheid als rendement > De mixfactor: integratie en segregatie in Nederland

Column Ganzendijken

226

O. Naphta

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

P. 157

Stelling

Stelling

Vincent van Rossem

“Monumentenstatus voor gebouwen uit de wederopbouwperiode gaat ten koste van de naoorlogse woonwijk.” Eind vorig jaar werd Nederland verrast door de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschappen en Monumentenzorg (RACM) met een lijst van honderd bouwwerken uit de wederopbouwperiode die werkelijk van essentieel belang zijn als naoorlogs erfgoed. Het is niet zo heel moeilijk om kanttekeningen bij die lijst te plaatsen. Alleen al het merkwaardige begrip ‘top’ geeft te denken: afkomstig uit de popwereld, waar de top tien dagelijks wereldnieuws is. Het aloude gesteggel over de monumentwaardigheid van dit gebouw of dat gebouw vormt echter niet het grootste probleem. Het is goed dat de aandacht wordt gevestigd op de vele charmante raadhuisjes en andere juweeltjes uit de jaren vijftig. Daarbij rijst wel de vraag wat nu eigenlijk de essentie was van het toenmalige bouwen. Ging het niet vooral om de woningnood? In die tijd lukte het toch eindelijk om woonwijken te bouwen die voldeden aan het programma van eisen dat al voor de oorlog was geformuleerd door de meest vooruitstrevende architecten? Dat staat in alle standaardwerken over de naoorlogse architectuurgeschiedenis. Toch schitteren de naoorlogse woonwijken door afwezigheid in de top honderd van de RACM. De Rotterdamse wijk Pendrecht bijvoorbeeld, die ook in de internationale vakliteratuur altijd als een toonbeeld van moderne stedenbouw wordt beschreven, heeft geen plaatsje op de lijst gekregen. Het argument daarvoor is misschien dat Pendrecht toch al grotendeels gesloopt is. Dit geldt echter niet voor Tuinstad Slotermeer, een wat minder beroemd maar ook uniek voorbeeld in Amsterdam West. Deze vroeg naoorlogse woonwijk is nog vrijwel gaaf en ontbreekt eveneens in de top honderd. De architectuur is hier minder radicaal dan in Rotterdam, maar belangrijker is dat Cornelis van Eesteren in Amsterdam heel andere stedenbouwkundige principes heeft toegepast. Niet het repeterende stempel dat zo kenmerkend is voor Pendrecht, met gemengde hoog- en laagbouw, maar juist een strikte scheiding tussen eengezinswoningen en gestapelde bouw. Tuinstad Slotermeer betreft tienduizend woningen in een stedenbouwkundig plan dat tot in de finesses doordacht is, met op de koop toe een groot recreatiegebied

rond de Sloterplas. Het is een kunstwerk op ongekende schaal, ontworpen door de toenmalige voorzitter van de ‘Congrès Internationaux d’Architecture Moderne’ (CIAM). Dit stedenbouwkundig erfgoed vormt voor de traditionele monumentenzorg, die toch vooral gespecialiseerd is in kerken, raadhuizen en landgoederen, een onoplosbaar probleem. De afgelopen decennia is daar wel enige verandering in gekomen, maar de naoorlogse woonwijk kan eigenlijk nog steeds niet goed beschermd worden. Helaas heeft de RACM niet de moed opgebracht om het probleem van de naoorlogse woonwijk aan de orde te stellen. Zelfs een minimale vorm van bescherming, in de vorm van een beschermd gezicht, komt niet ter sprake. Andere belangen in de ruimtelijke ordening wegen blijkbaar zwaarder, met name de wens om te vernieuwen en te verdichten. De naoorlogse woonwijken zijn nu ‘Vogelaar wijken’, waar de woningbouwcorporaties moeten ‘herstructureren’ om sociale problemen op te lossen. Het vervelende is alleen dat de ervaring in oudere stadsdelen heeft geleerd dat hardhandige vernieuwing alleen maar nieuwe problemen schept. De ironie wil dat juist de nieuwbouw uit de jaren zeventig en tachtig in de negentiende-eeuwse wijken snel verpaupert, terwijl appartementen in de oudbouw goed verkocht worden. Enige vorm van gentrification is altijd gunstig voor oudere woonwijken. De naoorlogse woonwijken krijgen nu niet de kans om op de langere termijn hun waarde te bewijzen. Met sloop en nieuwbouw zal alleen een schaalloze brei van modieuze architectuur ontstaan. Ooit werd de negentiende-eeuwse massawoningbouw verguisd, nu is een Amsterdamse wijk als de Pijp geweldig hip. Voor de Jordaan geldt hetzelfde. De woningmarkt leert dat behoud en herstel economisch veel interessanter is, maar dat inzicht wordt systematisch genegeerd. De stad moet vernieuwd worden, net als het onderwijs. Het is een Haagse obsessie geworden, ver verwijderd van de realiteit. Vincent van Rossem ([email protected]) is architectuurhistoricus en werkzaam bij Bureau Monumenten en Archeologie van de gemeente Amsterdam.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Buitenlandse beleidsmodellen voor binnenlands gebruik

P. 158

Buitenlandse beleidsmodellen voor binnenlands gebruik Vaak laten plannenmakers zich voor het ontwikkelen van nieuw beleid inspireren door buitenlandse voorbeelden van regelgeving, ruimtelijke concepten, ideologieën of zelfs integrale beleidsstelsels. Wanneer daarbij extra wordt gelet op culturele en juridische inpasbaarheid kunnen we spreken van een institutionele transplantatie. Adequate omgang met de invoering tijdens een crisismoment, de aanwezigheid van meervoudige inspiratie en bestuurlijke inpasbaarheid vergroot de kans op constructieve inpassing van een concept.

Voorbeeld van best practice? De invoering van de OV-chipkaart in Nederland

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 159

Achtergrond

Martin de Jong

Planologen nemen een kijkje over de grens om te leren of stadsuitleg en bescherming van het buitengebied elders beter is gewaarborgd dan in eigen land. Architecten en stedenbouwers laten zich bij het ontwerp van hun postmoderne projecten inspireren door concepten die in andere landen zijn ontstaan. Bestuursjuristen bestuderen buitenlandse equivalenten van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Algemene Wet Bestuursrecht om te bezien welk bestuurlijk instrumentarium en welke waarborgen voor de burger er worden ingezet. Transportplanners nemen deel aan Europese projecten om kennis te nemen welke internationale benchmarks en best practices het beste geschikt zijn voor het bevorderen van fietsgebruik, hoogwaardige concepten voor collectief personenvervoer of inpassing van parkeergelegenheden in het stadsbeeld. In tijden van voortschrijdende globalisering, internationalisering en Europeanisering lijkt het alsof het overnemen van ruimtelijke concepten, afwegingsmodellen en beleidsinstituties vanuit toonaangevende landen een verschijnsel van groeiend belang is geworden.

Transplantatie is van alle tijden

In de wetenschappelijke literatuur is dit verschijnsel bekend onder verschillende namen, zoals lesson drawing (Rose, 2005), policy transfer (Dolowitz & Marsh, 2000), policy convergence (Knill, 2001), legal transplantation (Watson, 1993) en institutional transplantation (De Jong e.a., 2002). Personen die bijdragen aan de overname van transplantaten omdat ze de contacten verzorgen tussen de diverse fora waar onderwerpen worden besproken, worden transfer agents genoemd (Stone, 2004). De terminologie is weinig gestandaardiseerd en verschillende begrippen verwijzen soms naar verschillen in nadruk die auteurs willen aanbrengen. In dit artikel zullen we gebruik maken van de benaming institutionele transplantatie, die de nadruk legt op culturele en juridische inpasbaarheid. De literatuur rond dit onderwerp is de afgelopen jaren snel gegroeid, vooral in politicologische tijdschriften. Inmiddels nemen ook andere vakgebieden, zoals de ruimtelijke wetenschappen, de belangrijkste inzichten over.

Hoewel institutionele transplantatie nu veel meer aandacht krijgt dan één of twee decennia geleden, is het allerminst een nieuw verschijnsel. Zolang er in de wereldgeschiedenis sprake is geweest van ontdekkingsreizen, veroveringsoorlogen, en stichting van wereldrijken, heeft transplantatie plaatsgevonden van huisvestingsstijlen, ideeën over stedenbouw, ideologieën, staatstructuren en rechtsregels, en vormen van mobiliteit van de dominerende cultuur naar de onderworpen territoria. Het Chinese Keizerrijk heeft het Confucianisme groot gemaakt ver buiten het ontstaansgebied, het Romeinse keizerrijk heeft het Romeinse recht in grote delen van de wereld doen verspreiden en het Islamitische recht verspreide zich na de dood van Mohammed binnen een eeuw van Noord-Afrika tot het Verre Oosten. Later hebben de Fransen, de Engelsen, de Spanjaarden, en in mindere mate de Portugezen, talrijke facetten van hun staatsstructuren en levensstijlen goed- en kwaadschiks verspreid over Noord-Amerika, Afrika, Azië en Latijns-Amerika (Zweigert & Kotz, 1998). Indonesië, Zuid-Afrika, Suriname en de Nederlandse Antillen laten in de vorm van koloniale architectuur en juridische terminologie nog opmerkelijk veel restanten van Nederlandse invloed zien. In de vorige eeuw heeft de Sovjet-Unie, een van oorsprong Duitse politieke ideologie, staatsvorm en communistische planning in Oost-Europa en Noord-Azië met harde hand doen verspreiden, terwijl de stabiliteit van de Duitse en Japanse regimes in de huidige tijd juist aan de Amerikaanse, federalistische invloed wordt geweten (Jacoby, 2000). Tegenwoordig wordt beweerd dat de zogenaamde ontwikkelde landen internationale organisaties zoals de Wereldhandelsorganisatie, het Internationale Monetaire Fonds, de Wereldbank en onderdelen van de Verenigde Naties domineren en voertuigen zijn voor de overheersing van minder gefortuneerde gedeelten van de aarde. Deze zou zich uiten in onvrijwillige overname en in ruil voor financiële steun van politieke en economische beleidsmodellen die vooral in Westerse landen thuis horen (Kroesen e.a., 2007). Kennelijk gaan transplan-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


taties soms goed, maar zijn ze ook regelmatig gedoemd om te falen. Waar ligt dit aan? De afgelopen decennia heeft een fundamentele verandering plaatsgevonden. Het internationale geopolitieke speelveld is in velerlei opzicht gehorizontaliseerd. Binnen Europa kan nauwelijks meer een specifiek land worden aangewezen dat altijd en in alle opzichten een institutionele voorbeeldfunctie vervult. Voor landen en regio’s die als minder ontwikkeld worden voorgesteld geven op wereldschaal ongelijke economische verhoudingen steeds minder aanleiding tot aanvaarden van Westerse voorbeelden als richtinggevend (Huntington, 1996). Overname van ruimtelijke concepten, juridische systemen, analytische modellen en beleidsinstituties is in de huidige tijd grotendeels een vrijwillige keuze geworden waartoe beleidsfalen weliswaar kan nopen, maar die niet langer door buitenlandse machten kan worden opgelegd. Soms wordt een bepaalde probleemaanpak van een leidend, succesvol land bewonderd en in het ontvangende land wordt gestreden voor de transplantatie ervan. Het kan gaan om het geheel of om de meest waardevolle onderdelen ervan. Niet zelden moeten de propagerende actoren eerst strijd leveren met rivaliserende partijen die juist baat hebben bij het voortbestaan van de huidige situatie. De specifieke implementatie van modellen en instituties bevat meestal veel vrijheidsgraden. Algemene richtlijnen en beleidsdoelstellingen kunnen heel verschillend worden uitgevoerd en steeds andere uitkomsten hebben. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de consequenties van de toegenomen vrijwilligheid bij institutionele transplantatie. Daarbij staan de praktische gevolgen ervan centraal. Op welke manier kunnen beleidsmakers transplantaten van vreemde bodem vruchtbaar overplanten? Het verschijnsel sense of urgency speelt een essentiële rol bij de timing van transplantatie zoals het voorbeeld van de hervorming van het wegbeheer in de Noordse landen laat zien. Daarna wordt beweerd dat internationaal beleidsleren meestal beter uitpakt wanneer sprake is van multilate-

P. 160

raal leren waarbij uit een variatie aan inspiratiebronnen wordt geput. Ter illustratie worden drie Europese projecten op het terrein van duurzame stadsontwikkeling omschreven: genaamd Sureuro, Pegasus en Enjoy. Tot slot zal worden gewezen op het politiek-bestuurlijke aspect, de juridische en culturele landenfamilies en de invloed hiervan op de kans van slagen bij een poging tot transplantatie. De overname van het model van de New York Subway naar de London Underground en de Franse planningsaanpak tegen vestiging van grootwinkelbedrijven buiten de bebouwde kom naar Spanje zijn hier voorbeelden van. In de afsluitende paragraaf zullen de belangrijkste vooren nadelen van institutionele transplantatie, zoals deze bekend zijn uit de literatuur, aan de orde komen.

Crisismomenten Ideeën, concepten, modellen en instituties uit het buitenland, hoe goed en veelbelovend ze ook zijn, worden nooit zonder slag of stoot aanvaard. Daar komt altijd strijd bij kijken tussen voorstanders van verandering die in het buitenlandse voorbeeld de weg naar verbetering van hun regelgeving of beleidsstelsel zien en belanghebbenden bij de status quo die óf baat hebben bij een minimale verandering óf andere voorbeelden als inspiratiebron zien. Vaak zijn het de beschikbaarheid van verschillende voorbeeldmodellen en de aanwezigheid van actoren die meer meningen zijn toegedaan dan slechts voor of tegen die patstellingen kunnen doorbreken of leerervaringen kunnen laten vertalen naar genuanceerdere beslissingen. De positie van vooren tegenstanders van verandering onder invloed van buitenlandse beleidsmodellen is in belangrijke mate afhankelijk van de beleidseffectiviteit van het huidige systeem. Is deze problematisch, dan is het overtuigen en verslaan van tegenstanders van verandering veel minder moeilijk. Valt dit systeemfalen nogal mee, dan moet een sense of urgency worden gecreëerd zodat een crisisgevoel onder andere actoren of breder in de samenleving alsnog ontstaat.

Aanleg van wegen in Noordse landen In de jaren 1990 bijvoorbeeld hebben alle Noordse

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


landen een omwenteling meegemaakt in de wijze waarop wegen worden aangelegd en onderhouden. Het centrale idee is ontleend aan dominante ideeën binnen internationale organisaties, zoals de Wereldbank en PIARC, ontwikkeld in Groot-Brittannië, Australië en Nieuw-Zeeland. Men ging ervan uit dat door aanbesteding en private uitvoering van ontwerp, aanleg en onderhoud van wegen, kosten kunnen worden bespaard en de kwaliteit en innovatie kunnen worden verhoogd (Groenewegen & De Jong, 2008). Dit idee werd als eerste in Zweden opgepakt toen in 1992 een serieuze economische crisis uitbrak. Het Zweedse equivalent van de bouwdienst binnen Rijkswaterstaat moest gaan concurreren met private bouwen constructiebedrijven bij het in de wacht slepen van opdrachten. De bedoeling was om de bouwdienst vervolgens ook onafhankelijk te maken zodat deze op basis van gelijkwaardigheid met die private partijen zou kunnen concurreren. Maar tegen de tijd dat deze tweede stap moest worden gezet, was er een ander, sociaal-democratisch gedomineerd kabinet aangetreden dat een andere directeur benoemde. Dat betekende het voortijdige einde van de hervorming van het wegbeheer. In Finland en Noorwegen werden de ontwikkelingen in Zweden met belangstelling gevolgd, onder andere binnen het verband van de Noordse Wegfederatie, waar vertegenwoordigers van de diverse landen regelmatig beleidservaringen uitwisselden. Topfunctionarissen in Finland hadden een vergelijkbare hervorming al een aantal jaren voorbereid, toen onder invloed van een zware financiële crisis het tij keerde en het een ideaal tijdstip was om het idee zowel politiek als ambtelijk in praktijk te brengen. Het verzet tegen zware ingrepen in de Finse structuur van Rijkswaterstaat was gebroken en de schepping van een markt werd gecombineerd met het op afstand zetten van de bouwdienst. Interessant genoeg gebeurde dat in vergelijking met Zweden in omgekeerde volgorde. Dit maakte het mogelijk dat beide hordes werden genomen. De hervorming was in Finland min of meer voltooid, opnieuw mogelijk gemaakt in een crisis-

P. 161

situatie. In Noorwegen bestond zo’n crisissituatie daarentegen niet: het land beschikt over zulke olie- en gasvoorraden dat bezuinigingen op de overheidsuitgaven niet of nauwelijks nodig waren. Dat maakte de positie van de overheidsbouwdienst aanzienlijk sterker tegen aanvallen vanuit het kamp van de hervormers. In objectieve zin was er geen noodzaak zware ingrepen te plegen. Binnen het verband van de Noordse Wegfederatie bleek duidelijk te zijn dat vooral Finland voordelen kon aantonen ten opzichte van de vroegere situatie. Noorwegen werd daarom een institutional laggard genoemd: een achterloper in de hervormingen. Dit gaf de centrum-rechtse politieke bewindsvoeders voldoende munitie om een sense of urgency te voelen en uiteindelijk toch een hervorming naar Fins model door te voeren, tegen de wil van grote delen van het ambtelijk apparaat in. Een gevoel van urgentie is weliswaar een belangrijk gegeven bij het doorzetten van verandering maar toch is het bestaan ervan in hoge mate subjectief. Belangrijk is dat dit gevoel door betrokkenen als objectief wordt gezien.

Meervoudige inspiratie Veel weten in het algemeen meer dan één. Dat geldt zeker ook op het terrein van beleidsleren. Natuurlijk is het theoretisch mogelijk dat een bepaald land of een bepaalde stad de aanpak voor een bepaald beleids- of ruimtelijk probleem heeft gevonden die het beste van alle mogelijkheden in zich verenigt. Maar het is waarschijnlijker dat via een breed scala van best practices bij diverse inspiratiebronnen, het beste van diverse werelden bij elkaar kan worden verzameld. Verschillende varianten van dezelfde ideologie of model kunnen in verschillende omgevingen worden uitgeprobeerd en tot differentiële uitkomsten leiden. Met die variatie kunnen beleidsmakers, die iets willen weten over ervaringen elders, hun voordeel mee doen. Echter, de term best practice is problematisch omdat datgene wat goed of zelfs het beste is, altijd van de context afhangt. Het is zelfs waarschijnlijk dat verschillende landen of steden alternatieve oplossingen hebben uitgeprobeerd, waaruit de late overnemer een constructieve synthese kan bouwen. Dan gaat de wet van de remmende voorsprong

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


gelden. Dit verschijnsel kan opnieuw met een voorbeeld worden verduidelijkt uit empirisch materiaal dat in de afgelopen jaren is verzameld.

Sureuro, Pegasus en Enjoy De Europese Commissie en sommige nationale overheden hebben met belangstelling voor kennisuitwisseling door Communities of Practice diverse internationale projecten gefinancierd waarin experts en vertegenwoordigers van verschillende Europese landen en steden deelnemen. Een eerste voorbeeld hiervan is Sureuro, waarin Nederlandse, Franse en Duitse beleidsmakers en experts op het terrein van duurzame volkshuisvesting en stadsvernieuwing met elkaar van gedachten wisselden en instrumenten ter verbetering van hun beleidsaanpak deelden (Van Bueren e.a., 2002). Een tweede is Pegasus waarbij experts en betrokkenen uit Oslo, Malmö, Birmingham, Rotterdam, Wenen, Genova en Sevilla regelmatig workshops organiseerden in de participerende steden en waar de recente ontwikkelingen of in uitvoering zijnde plannen met de andere steden werden besproken (De Jong & Edelenbos, 2007). Ten derde is er het project Enjoy dat gefinancierd werd door het Duitse Umwelt Bundesamt en waar de bestuursstructuur van Duitse Verkehrverbände en de organisatie van het openbaar vervoer in steden als Karlsruhe en Bremen als voorbeeld werd genomen voor Wroclaw in Polen, Riga in Letland en Tirana in Albanië (Stead e.a., 2008). Bij elk van deze projecten bleek duidelijk dat het niet ten voorbeeld stellen van maar één land of stad enorme voordelen had. Daardoor horizontaliseerden de discussies tussen de diverse deelnemers, hetgeen een bevrijdende werking had voor de aanvankelijk als minder succesvol ingeschatte onder hen en juist de grote druk bij de leiders wegnam. Ook wees dit de weg naar het opdoen van leermomenten voor allen omdat de ervaringen van elk van de deelnemers van waarde konden zijn. Het succes bleek soms af te hangen van toevalsfactoren in plaats van beter presteren. Uit deze Europese projecten kwam daarnaast in hoge mate de relativiteit of zelfs onbruikbaarheid van het omarmen

P. 162

van universele best practices naar voren (Radaelli, 2004). Verschillende landen en steden hebben immers verschillende geografische contexten, preferenties, praktische en financiële mogelijkheden om hun beleidsaanpak te verbeteren. Het Pegasus-project bijvoorbeeld liet zien dat verschillende steden de mate en wijze van democratische inspraak in relatie tot efficiënte bedrijfsvoering anders inschatten. Objectieve niveaus van geluidhinder werden door vertegenwoordigers van de ene stad sneller als onaanvaardbaar ervaren dan door deelnemers van de andere. Bovendien werd vooral in het Enjoy-project duidelijk dat beleidsmakers uit Polen, Letland, Tsjechië en Albanië zich weliswaar lieten inspireren door algemene ideeën uit West-Europa maar bij de implementatie ervan nadrukkelijker van hun eigen mogelijkheden uit zouden moeten gaan. De financiële middelen zijn er voor het opzetten van hoogwaardig openbaar vervoer veel geringer dan in Nederland of Duitsland. Ze worden gedwongen hun ambitieniveau bij te stellen, moeten rekening houden met preferenties van hun eigen bevolking (die het belang van collectief personenvervoer minder hoog waardeert) en vooral ook bij elkaar op werkbezoek gaan, om in te kunnen schatten wat realistisch is.

Bestuurlijke inpasbaarheid Landen en andere bestuurlijke lichamen verschillen soms aanzienlijk van elkaar qua rechtssysteem, politiek-bestuurlijke structuur en cultuur, bedrijfscultuur en historische tradities. Hoewel het op zich aannemelijk is dat effectief beleid dat in het ene land is uitgevonden ook in het andere land kan aanslaan, mag daar nooit automatisch van worden uitgegaan. Invoering dient altijd afgestemd te worden op de omgeving waarin het beleid zal worden overgenomen. Met andere woorden: het zal moeten worden gecontextualiseerd (Radaelli, 2004). Een eerste benadering om de haalbaarheid van transplantatie in te schatten is te kijken naar de relatieve overeenstemming die bestaat tussen landen op wereldschaal. Zo wordt in het vergelijkend recht gewerkt met zogenaamde landenfamilies (Zweigert & Kotz, 1998). Dit idee is ook toegepast op vergelijkbaarheid van bestuursstelsels en beleidsomge-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


vingen (Castles, 1993). Hoewel cultureel antropologen niet dezelfde terminologie hanteren, werken ook zij met plots van landen die qua waardeoriëntaties opmerkelijke overeenkomsten vertonen (Hofstede & Hofstede, 2005). Over het algemeen hebben landen die behoren bij dezelfde landenfamilie een overeenkomstige stijl bij het oplossen van vraagstukken. Het ligt voor de hand te denken dat landen die tot dezelfde familie behoren veel eenvoudiger en effectiever ideeën, concepten en beleidsprogramma’s kunnen transplanteren. Echter, dat is niet het geval. De volgende twee voorbeelden zullen dit verduidelijken (Arribas, 2002; De Jong & Haran, 2002).

London Underground In de jaren 1990 kampte de London Underground met toenemende financiële tekorten en een groeiende onveiligheid. De hele situatie rond het vermaarde metrosysteem werd als een crisis ervaren. De bestuurders van de stad hadden opgemerkt dat de New York Subway onder leiding van Bob Kiley in de voorafgaande jaren een succesvolle transformatie doorgemaakt had. Deze was tot stand gebracht met aanzienlijke investeringen in de kwaliteit en de veiligheid van de ondergrondse metro, gefinancierd met de uitgave van gemeentelijke obligaties. De burgemeester van Londen, Ken Livingstone, was geïnspireerd door Kileys optreden en besloot hem in te huren om de manier van transformatie ook in Londen in praktijk te brengen. Op zich zou men een hoge kans van slagen verwachten gezien het feit dat in Londen ten eerste dezelfde persoon met een gedecideerde betrokkenheid aan het werk ging en ten tweede een politiek-bestuurlijke cultuur aanwezig was die even Angelsaksisch is als die in New York. Maar in werkelijkheid bleek het aantal bestuurlijke vrijheidsgraden voor gemeenten in Groot-Brittannië vele malen kleiner te zijn dan in de Verenigde Staten. Kiley ontbeerde de noodzakelijke steun van de nationale overheid, hoe stevig de Londense burgemeester Livingstone ook achter hem stond. Misschien mislukte het juist omdat Tony Blair en John Prescott, die de nationale Britse regering op dit terrein in die tijd vertegenwoordigden, Livingstone als grote rivaal zagen. Ineens werd

P. 163

de betekenis van het opereren in een eenheidsstaat duidelijk: op dergelijke complicaties stuitte Bob Kiley in de Verenigde Staten niet.

Carrefours Eveneens werd de Spaanse regering in de jaren 1990 geconfronteerd met een onaangenaam verschijnsel: de vestiging van grootwinkelbedrijven ver buiten de randen van de stad. Steeds meer Carrefours en Géant Casinos vestigden zich in voormalig open gebieden met het gevolg van steeds meer autoverkeer. Tegelijkertijd werd het draagvlak voor kleinere winkels binnen de stadsgrenzen uitgehold. Beleidsmakers in Madrid realiseerden zich dat vergelijkbare suburbanisatieprocessen zich al eerder in Frankrijk hadden voorgedaan. Die waren aldaar met enig succes via nieuwe nationale wetgeving met heldere normstelling bestreden, althans dat werd in Frankrijk en Spanje beweerd en aangenomen. Men besloot mutatis mutandis een zelfde soort wetgeving door het parlement te loodsen. Frankrijk en Spanje zijn immers cultureel gesproken Latijnse landen en hebben bovendien beiden een Napoleontisch rechtsstelsel. Maar het uiteindelijke resultaat was ronduit teleurstellend. Men had bij de aanvaarding van de nieuwe regelgeving onvoldoende beseft dat in de afgelopen tijd Spanje in hoog tempo was gefederaliseerd waardoor diverse planningscompetenties niet langer in Madrid maar in de autonoom opererende regio’s lagen. Om de transplantatie effectiever te maken hadden alle regio’s op hun beurt het nationale beleid moeten overnemen op hun schaal, een soort dubbele transplantatie dus, en dat gebeurde niet.

Institutionalisering van een transplantaat Hoewel uit de bovenstaande voorbeelden zeker niet mag worden geconcludeerd dat verwantschap tussen landen een nadeel vormt bij institutionele transplantatie, blijkt het wel vaak voor te komen dat juist vanwege deze verwantschap subtiele institutionele verschillen worden onderschat, met dramatische gevolgen. Een beleidsoverdracht tussen ongelijke landen is vaak ingewik-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


kelder, maar dan ligt het juist meer voor de hand deze verschillen vanaf het begin in ogenschouw te nemen en aanpassingsmaatregelen te treffen, of te letten op voldoende aanpassing van het concept en programma dat men overneemt.

P. 164

transplantation, Kluwer Academic Press, Dordrecht, p. 87-101 Bueren, E. van, F. Bougrain & T. Knorr-Siedow (2002) ‘Sustainable neigbourhood rehabilitation in Europe: From simple toolbox to multilateral learning’, M. de Jong, K. Lalenis & V. Mamadouh (red.) The theory and practice of institutional transplantation, Kluwer Academic Press, Dordrecht, p. 263-280 Castles, F.G. (red.) (1993) Families of nation, Dartmouth, Aldershot

In de bovenstaande paragrafen zijn drie belangrijke succesfactoren aangegeven voor het vruchtbaar uitvoeren van institutionele transplantaties. Er is gewezen op het strategisch en tactisch gebruiken van crisismomenten om veranderingen door te voeren. Er is aangegeven, dat het bij beleidsleren vaak een enorm voordeel is om syntheses te maken van een variatie aan gevonden oplossingen in diverse landen. Van belang is de institutionele verenigbaarheid van het transplantaat met zijn nieuwe omgeving. Het belangrijkste motief om in al deze drie aspecten ‘juist’ te handelen is om het overdrachtsproces in goede banen te leiden. Alleen dan is het mogelijk om een beleidsinitiatief, of dat nu regelgeving is, een programma of een reeks concepten, goed te laten opnemen in de nieuwe institutionele omgeving. Zaken die op papier zijn gezet, gaan niet uit zichzelf leven. Ze moeten in de hoofden van mensen gaan leven zodat conceptuele en sociale werkelijkheid gecreëerd kunnen worden en waarvan men na afloop de gevolgen kan ondervinden. Indien dat het geval is, institutionaliseert een transplantaat en raakt het vergroeid met zijn omgeving. De in dit artikel genoemde factoren kunnen daaraan een cruciale bijdrage leveren. Dat neemt niet weg dat hiermee nog niets is gezegd over de kwaliteit van een beleidsconcept of een serie initiatieven. Dat is een vraagstuk dat gaat over inhoudelijke planvorming en beleidsanalyses dat minstens even relevant is maar buiten het bestek van dit artikel valt.

Dolowitz, D. & D. Marsh (2000) ‘Learning from abroad: The role of policy transfer in contemporary policy-making’, Governance: An International Journal

of Policy and Administration, jg. 13, nr. 1, p. 5-24 Groenewegen, J. & M. de Jong (2008) ‘Assessing the potential of new institutional economics to explain institutional change: the case of road management liberalization in the Nordic countries’, Journal of Institutional

Economics, jg. 4, nr. 1, p. 51-71 Hofstede, G. & G.J. Hofstede (2005) Cultures and organizations; Software of the

mind, Mc Graw Hill, New York Huntington, S. (1996) The clash of civilizations, Harvard University Press, Cambridge Jacoby, W. (2000) Imitation and politics; redesigning modern Germany, Cornell University Press, Ithaca, NY Jong, M. de & J. Edelenbos (2007) ‘An insider’s perspective of multilateral learning in a European expert network’, European Planning Studies, jg. 15, nr. 5, p. 687-706 Jong, M. de & N. Haran (2002) ‘An American in London; Why a London Underground replay of the New York Subway refurbishment was unsuccessful’, M. de Jong, K. Lalenis & V. Mamadouh (red.) The theory and practice of

institutional transplantation, Kluwer Academic Press, Dordrecht, p. 215-230 Knill, C. (2001) The Europeanization of national administrations: patterns of

institutional change and persistence, Cambridge University Press, Cambrigde Kroesen, O., M. de Jong & J. Waaub (2007) ‘Cross-national policy transfer to developing countries’, Knowledge, Technology and Policy, jg. 19, nr. 4, p. 137-142 Radaelli, C.M. (2004) ‘The diffusion of regulatory impact assessment – best practice or lesson-drawing?’, European Journal of Political Research, jg. 43, nr. 4, p. 723-747 Rose, R. (2005) Learning from comparative public policy, Routledge, London Stead, D., M. de Jong & I. Reinholde (2008) ‘Urban Transport Policy Transfer in Central and Eastern Europe’, disP, nr.172

Martin de Jong ([email protected]) is universitair hoofddocent

Stone, D. (2004) ‘Transfer agents and global networks in the

beleid, organisatie en management bij de Faculteit Techniek, Bestuur en

‘transnationalization’ of policy’, Journal of European Public Policy, jg. 11, nr. 3,

Management van de TU-Delft.

p. 545-566 Watson, A. (1993) Legal transplants: An approach to comparative law,

Literatuur

University of Georgia Press, Athens, GA

Arribas, L. (2002) ‘Importing the French retail planning model to Spain’, M. de

Zweigert, K. & H. Kotz (1998) An introduction to comparative law, Clarendon

Jong, K. Lalenis & V. Mamadouh (red.) The theory and practice of institutional

Press, Oxford

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Advertentie

P. 165

Cursusaanbod van Het Eggens Instituut voor Juridisch Postacademisch Onderwijs UvA en Juritas kenniscentrum voor bestuursrecht Gemeenten aan de slag met de nieuwe Wro verdiepingscursus: slim planologische besluiten nemen De tweedaagse cursus behandelt de gevolgen van de nieuwe Wro inclusief de daarvan deel uitmakende Grondexploitatiewet voor de planologische besluitvorming en ook de toenemende noodzaak om milieuaspecten bij planologische besluiten te betrekkingen; deze biedt een overzicht van de formele en inhoudelijke juridische risico’s. De cursus is bestemd voor gemeenteambtenaren met ervaring inzake de planologische besluitvorming, de daarmee samenhangende vergunningen, alsmede grondzaken. Data: woensdag 18 en 25 juni 2008 Cursusprijs: € 995,Locatie: Faculteit der Rechtsgeleerdheid UvA Aanmelding via de website van het Eggens Instituut UvA: www.jur.uva.nl/eggens of via de website van Juritas: www.Juritas.nl

Luchtkwaliteit actualiteiten en achtergronden De cursus behandelt onder meer de eisen voor luchtkwaliteit en het onderzoek daarnaar, en de daarbij toe te passen methoden en besluiten rechtsbeschermingprocedures; met veel aandacht voor actuele ontwikkelingen in jurisprudentie en wetgeving. Deze is bestemd voor juristen werkzaam op het gebied van de ruimtelijke ordening, grondzaken en het milieurecht. Datum: dinsdag 24 juni Tijd: 12.30 - 17.30 uur Cursusprijs: € 395,Locatie: Faculteit der Rechtsgeleerdheid UvA Aanmelding via de website van het Eggens Instituut UvA: www.jur.uva.nl/eggens of via de website van Juritas: www.Juritas.nl

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Stedelijkheid in grote projecten Stan Majoor

Foto boven: Forum Port (bron: Forum Barcelona), Foto onder: Ørestad (bron: Ørestadsselskabet)

P. 166

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 167

Wie heeft er niet liever een levendig gebied dan een saaie kantoorlocatie? Ambities voor stedelijkheid in grootschalige ruimtelijke ontwikkelingsprojecten zijn er dan ook te over. Toch lijkt er een groot gat tussen ‘een goed idee’ en de uitvoering. In drie Europese cases zijn stedelijke ambities in grootschalige projecten onderzocht in relatie tot de manier waarop besluitvorming georganiseerd is. Juist het gebrek aan procesmatige vernieuwing leidt ertoe dat nieuwe stedelijkheid veelal een onverbonden innovatie blijft.

Grootschalige ruimtelijke projecten om nieuwe locaties voor economische groei te realiseren nemen een prominente plek in op de beleidsagenda van ambitieuze metropolitane regio’s in Europa. In Nederland kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de ontwikkeling van de Kop van Zuid in Rotterdam, de Amsterdamse Zuidas of de plannen voor ‘Nieuwe Sleutelprojecten’ rond de toekomstige stations van de hogesnelheidstrein. Enerzijds zijn deze projecten een gevolg van onderliggende processen van economische internationalisering en ruimtelijke concurrentie, anderzijds is het onmogelijk ze te begrijpen zonder kennis te hebben van de lokale culturele en institutionele omgeving en planningcultuur waarin zij vorm krijgen. De recente generatie Europese grootschalige ruimtelijke ontwikkelingsprojecten wordt vaak bekritiseerd vanwege hun gesloten neo-corporatistische besluitvormingsarena’s. Tegelijkertijd worden de ruimtelijke resultaten vaak gezien als eenzijdig en exclusief (veel kantoren, dure appartementen) en vooral weinig ‘stedelijk’ (Moulaert e.a., 2003; Salet & Gualini, 2007).

genoemd, omdat het – na een periode waarin functiescheiding het belangrijkste onderliggende idee van ruimtelijke ordening was – probeert de gemengde stad uit te vinden in een nieuw tijdsbestek. De belangrijkste vraag is in hoeverre nieuwe stedelijkheid meer is dan alleen een ideaal van planners over een door hen nastrevenswaardig geachte materiële uitkomst. Dit is namelijk een lot dat kleeft aan vele goed bedoelde inhoudelijke planconcepten die naïef blijven over de onderliggende structuren in de maatschappij (Fainstein, 2000). In dit artikel wordt de ambitie voor stedelijkheid in grote projecten dan ook niet zozeer als een stedenbouwkundige of architectonische uitdaging geanalyseerd, maar vooral als een vraag hoe een dergelijk idee zich verhoudt tot de manier waarop deze projecten ontwikkeld worden. Dit is onderzocht in de projecten Zuidas in Amsterdam, Ørestad in Kopenhagen en Forum in Barcelona (Majoor, 2008a). Alle drie zijn casussen waar ambitie voor stedelijkheid een belangrijk inhoudelijk concept is geweest in de oorspronkelijke plannen (tabel 1).

De afgelopen jaren is er groeiende aandacht, niet alleen in Nederland maar ook daarbuiten, om op een radicalere manier stedelijke aspecten als menging, dichtheid en diversiteit in deze projecten te vergroten. Dit idee wordt ‘nieuwe’ stedelijkheid

Sociale normen Het eerst punt van onderzoek is een analyse van de inhoudelijke ideeën die leidend waren in de ontwikkeling van deze projecten. Nieuwe stedelijkheid was één van deze ideeën, maar hoe was dit precies vormge-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 168

Tabel 1 Programmatische aspecten van de drie casestudies Project

Soort locatie

Geplande functiemix

Speciale investeringen

Amsterdam: Zuidas

Strook aan beide kanten zuidelijke

- 1.091.700 m2 kantoren

Uitbreiding van de capaciteit van de snelweg en

(1995-2030)

ringweg en railcorridor. Gelegen tussen

- 1.171.700 m2 woningen

het spoor, nieuwe metroverbinding met centrum.

stadscentrum en luchthaven.

- 485.020 m2 voorzieningen:

Voorstel om alle infrastructuur in een 1,2 kilometer

winkels, musea,

lange tunnel aan te leggen.

universiteitsgebouwen

Kopenhagen: Ørestad

Langwerpige strook in en langs voormalig

- 1.800.000 m2 kantoren

Nieuw metro systeem verbindt gebied met

(1998-2030)

groengebied. Connectie tussen binnenstad

- 400.000 m2 woningen

stadscentrum. Nieuw station langs spoor

aan de noordzijde en vliegveld aan zuidzijde.

- 400.000 m2 voorzieningen:

naar Zweden. Compleet nieuwe wegen

universiteit, concertzaal

Strategisch gesitueerd langs nieuwe

waterstructuur.

transportcorridor naar Zweden.

Barcelona: Forum

Voormalig industrieel gebied, waar

- 250.000 m2 woningen

Ondertunneling ringweg ter hoogte van project.

(1999-2010)

Avinguda Diagonal de kust bereikt. Gebied

- 167.000 m2 kantoren

Nieuw metrostation, nieuwe tramverbinding met

gedomineerd door drie installaties:

- 270.000 m2 andere functies: binnenstad. Upgrading van de drie installaties.

vuilverbranding, waterzuivering en

conferentie centrum, hotels, Aanleg van nieuwe jachthaven, grootschalige

energiecentrale.

winkels, universiteit

geven, met welke andere concepten was dit verbonden en in hoeverre vormde dit een aanvulling of een belemmering voor de ontwikkeling van de stedelijke ambitie? Inhoudelijke ideeën staan nooit op zichzelf, ze zijn altijd verbonden aan (groepen van) partijen die deze in onderlinge interacties vormen en bevechten. Daarom is het belangrijk te onderzoeken welke partijen meedoen en welke niet, welke doelen, middelen en vormen van macht deze partijen hebben en hoe de besluitvorming is georganiseerd. Deze inhoudelijke en procesmatige analyse is verrijkt met een studie naar de leidende sociale normen in deze drie projecten. Sociale normen vormen een normatief referentiekader voor het handelen van personen en partijen in bepaalde situaties (Hecher & Opp, 2001). Ze zijn één van de leidende begrippen in de sociale wetenschappen om processen van maatschappelijke orde en verandering te begrijpen (Coleman, 1990).

openbare ruimten.

Etiquette wordt bijvoorbeeld vaak gezien als een (samenstel) van sociale normen die gedrag van mensen beïnvloeden en ook voor een deel voorspelbaar maken. Ze worden gehandhaafd binnen een groep door tal van directe en indirecte belonings- en stafmechanismen. Hoewel sociale normen bepaalde vormen van gedrag duurzaam structureren en conserveren zijn ze bijna nergens ‘een gegeven’. Hun betekenis evolueert in praktijken van interactie. Ook in processen van ruimtelijke ontwikkeling en ordening – normatieve activiteiten pur sang meestal – zijn tal van sociale normen actief die beïnvloeden welk gedrag in een bepaalde situatie acceptabel wordt geacht voor een partij, welke soort ruimtelijke maatregelen worden overwogen bij een bepaald probleem of welke partijen logischerwijs worden betrokken bij bepaalde processen. In hoeverre heeft het idee van nieuwe stedelijkheid zich in deze drie casussen ontwikkeld van een initieel voorstel tot

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 169

een sociale norm, of, in andere woorden, tot een vorm van gedrag ‘zoals het hoort’ in de optiek van de investerende partijen, met bijbehorende sociale straf- en beloningsmechanismen; of is er een groot verschil waarneembaar tussen retoriek en realiteit?

van een intensief bebouwde, gemengde stedelijke zone en de ontwikkeling van een infrastructuurproject. De organisatie van het project was in de eerste fase heel sterk gericht op de besluitvorming tussen de gemeente Amsterdam en enkele belangrijke particuliere investeerders (ABN AMRO, ING). Zij vormden een intensief samenwerkingsverband en door een gunstig economisch tij ontwikkelde de Zuidas zich snel. In een vroege fase ontstond het plan om de centrale infrastructuurbundel volledig in het gebied te integreren door middel van een tunnel met daarop bebouwing, het zogenaamde dokmodel. Door het ‘verdwijnen’ van deze fysieke barrière met bijbehorend geluid en stof zou een aaneengesloten stedelijk gebied kunnen worden ontwikkeld, een nieuw tweede stadscentrum voor Amsterdam. Vanaf 2003 haakte de nationale overheid schoorvoetend aan in het project, in een poging een publiek-particuliere maatschappij te vormen om het dokmodel te bouwen en te ontwikkelen.

Particuliere stedelijkheid in Zuidas

Publieke stedelijkheid in Ørestad

De Zuidas in Amsterdam is één van de grootste en meest complexe hedendaagse ruimtelijke herstructureringsprojecten in Nederland. Het project komt sterk uit een particuliere koker. Tegen de wil van de gemeente Amsterdam in kozen belangrijke investeerders begin jaren negentig voor dit relatief lege en uitstekend bereikbare gebied, strategisch gelegen tussen binnenstad en Schiphol. In het project Zuidas worden drie inhoudelijke hoofddoelstellingen nagestreefd: de ontwikkeling van een nieuw zakelijk centrum voor Amsterdam met nationale en internationale pretenties, de ontwikkeling

Begin jaren negentig begon Kopenhagen een actieve rol te spelen in de grensoverschrijdende Øresund samenwerking samen met de zuid-Zweedse regio Skåne. Het Ørestad project, strategisch geleden bij de nieuwe brug over de Sont naar Malmö, was een belangrijke component hierin. Het project kende twee hoofddoelstellingen: het zou een belangrijk economisch zwaartepunt worden voor kantoren en andere functies in de zich snel ontwikkelende Øresund regio en de opbrengsten van deze ontwikkeling zouden gebruikt worden voor de bekostiging van een nieuw openbaar

Het prestigieuze Mahler 4 project aan de Zuidas (foto Daniela Wullers)

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Foto’s: Ørestad (bron: Ørestadsselskabet)

vervoerssysteem voor Kopenhagen, de metro. In tegenstelling tot Zuidas was Ørestad vooral een publiek geleid ontwikkelingsproject. De gemeente Kopenhagen en de nationale overheid richtten samen de Ørestad Ontwikkelingsmaatschappij op. Via goedkope, door de staat gegarandeerde leningen bouwde deze allereerst het nieuwe metrostelsel. Vanaf 2000 werden de eerste kavels in het lege Ørestad gebied uitgegeven en verwacht werd dat in een periode van dertig jaar het gebied zich zou ontwikkelen tot een belangrijke, nieuwe stedelijke zone in Kopenhagen.

Maatschappelijke stedelijkheid in Forum Met het Forum project trachtte Barcelona zijn internationale faam in het ontwikkelen van grootschalige evenementen, zoals de Olympische Spelen van 1992, te gebruiken voor stedelijke ontwikkeling. Ten opzichte van de andere casussen kent het een veel kleiner vastgoedprogramma. Stedelijkheid is vooral gedefinieerd als het creëren van nieuwe openbare ruimten in het centrale gebied en een serie van meer conventionele vastgoedprojecten daar omheen. Forum werd ontwikkeld rond drie inhoudelijke ideeën: als een fysiek regeneratieproject voor een oud industrieel gedeelte van Barcelona, als een (inter)nationaal en lokaal cultureel massa evenement en als een project van belangrijke ecologische

investeringen. Organisatorisch werd er een sterke scheiding doorgevoerd tussen de partijen die verantwoordelijk waren voor de fysieke transformatie en het culturele evenement. In een vroeg stadium werd de ontwikkeling van het gebied aan het Wereld Cultuur Forum evenement gekoppeld. Dit nieuwe, door de gemeente zelf bedachte en door UNESCO gesteunde grootschalige evenement zou in het voorjaar van 2004 gedurende vier maanden in het gebied worden georganiseerd. Dit vooruitzicht werd vooral strategisch benut om extra financiële middelen van andere overheidslagen te mobiliseren om snel in het gebied te investeren en het gereed te maken om in 2004 miljoenen bezoekers te ontvangen.

Teleurstellende stedelijkheid Ondanks de vele plannen voor nieuwe stedelijkheid toont een bezoek aan deze drie projecten aan dat ze, na ongeveer tien jaar in ontwikkeling, nog nauwelijks stedelijk zijn. De Zuidas is economisch succesvol, maar kent tot nu toe vooral kantoren, terwijl de openbare ruimte versnipperd is en leeg buiten kantooruren. In Ørestad zijn er bemoedigende resultaten gehaald in het noordelijk deel van het project waar rond een nieuwe universiteit en enkele publieksgebouwen een aardig gemengd stedelijk gebied is ontstaan met woningen, kantoren en aantrekkelijke openbare ruimte. Het door planners zo vurig nagestreefde leven-

P. 170

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 171

Forumgebouw (bron: Forum Barcelona)

dige centrumgebied is echter nog totaal niet van de grond gekomen. In Barcelona geeft het gebied momenteel een spookachtige indruk. Na afloop van het Forum evenement overheersen immense lege pleinen, terwijl rondom het project vooral dure hotels, een winkelcentrum en woontorens staan die zich van het gebied lijken af te keren. Uiteraard beloven alle drie de projecten beterschap. In Amsterdam wordt gehoopt op het dokmodel om een gemengd stedelijk centrumgebied te ontwikkelen. In Kopenhagen en Barcelona moeten ook nog vele delen van de plannen worden uitgevoerd. Betrokkenen wijzen er terecht op dat je nieuwe stedelijkheid

ook niet kan ‘bouwen’. Het heeft te maken met voor planners veel ongrijpbaardere aspecten van het gebruik en de identificatie van economische ruimte. Toch lijkt het overduidelijk dat in deze drie projecten de ideeën van nieuwe stedelijkheid (nog) niet zijn uitgegroeid tot een sociale norm die het gedrag van de investerende partijen sterk heeft beïnvloed. In alle drie de gevallen zijn ruimtelijke investeringen gepleegd die ver af staan van deze oorspronkelijke ideeën.

Retoriek of actie? Hoe kunnen we dit verschil tussen retoriek en actie verklaren? Als we de inhoudelijke ideeën achter de drie projecten vergelijken

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

zien we overeenkomstige ambities voor de integratie van economische en stedelijke ontwikkeling met infrastructuur. Deze keuze is een logische: een voorwaarde voor stedelijkheid is het organiseren van een brandpunt van stromen van mensen en activiteiten. In Zuidas en Ørestad was stedelijkheid vooral een idee van planners om het vastgoedprogramma te mengen rondom een knooppunt. In Barcelona bestond daarnaast een bredere programmatische en maatschappelijke strategie. Via het Forum evenement zouden miljoenen bezoekers en tv-kijkers nationaal en internationaal bekend raken met de transformatie. Daarnaast was het plan om tal van groepen te betrekken bij de voorbereiding. Alle drie de projecten kenden echter cruciale hiaten in hun organisatie die de ambitie voor nieuwe stedelijkheid hinderde. In Amsterdam resulteerde een gebrekkige relatie van de Zuidas met de nationale overheid tot een jarenlange stilstand over het belangrijke dokmodel dossier. Ørestad werd gehinderd door een sterk bij de verwachting achterblijvende vraag naar kantoren. In combinatie met grote budgetoverschrijdingen voor de metro kwam de Ørestad ontwikkelingsmaatschappij in financiële problemen en was deze genoodzaakt tot aanpassingen aan de oorspronkelijke intenties voor nieuwe stedelijkheid. De korte termijn opbrengsten werden vergroot door veel dure woningen en, op de meest prominente plek, een groot naar binnen gekeerd winkelcentrum. Via het Forum evenement waren in Barcelona kansen om twee van de opvallende zwakheden van dit soort projecten te voorkomen: hun gebrekkige relatie met de maatschappij waarvoor ze ‘stedelijk’ willen worden en een gebrek aan bezoekerspoten-


tieel die stedelijke functies ondersteunen. Het Forum evenement werd echter negatief ontvangen en uiteindelijk vormgegeven in een zeer gesloten besluitvormingsproces. In combinatie met een gebrek aan ideeën voor het gebied na afloop van het evenement in 2004, leidde dit tot een breed gedragen gevoel van teleurstelling bij de stadsbevolking en kritiek dat het project niets bijdroeg aan de problemen waarmee de stad kampte (Majoor, 2008b).

Onverbonden stedelijkheid Het onderzoek toont daarmee dat de ambitie voor nieuwe stedelijkheid in deze drie projecten tot nu toe een ‘onverbonden innovatie’ is gebleven. Het concept is zeker nog niet uitgegroeid tot een sociale norm die het gedrag van partijen duurzaam structureert met bijbehorende straf- en beloningsmechanismen. Dit komt vooral omdat nieuwe stedelijkheid niet is verbonden aan vernieuwende aanpakken. Zoals met zoveel planconcepten kunnen stedelijke aspecten moeilijk top-down worden ‘afgedwongen’, al helemaal niet in projecten waar overheden smachten om particuliere investeringen. Het idee moet zich bewijzen in de interactie tussen partijen en de subtiele machtsprocessen over de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van een gebied (Gualini & Majoor, 2007). De basis hiervoor is natuurlijk enerzijds een positieve inhoudelijke overweging van partijen ten opzichte van het planconcept. Als we kijken naar de nu meestal aanwezige partijen zijn zwakke aanwijzingen te bespeuren dat individuele particuliere investeerders en gebruikers meer geïnteresseerd raken in de ontwikkeling van stedelijkheid in dergelijke plekken, bijvoorbeeld omdat dit leidt tot een aangenamere werkomgeving, een speciale

P. 172

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


uitstraling of omdat menging investerings- en beleggingsrisico’s kan verminderen. Wat echter vaak ontbreekt om de volgende stap te zetten zijn procesmatige innovaties waardoor situaties ontstaan waarin betrokken partijen elkaar aanspreken op de stedelijke kwaliteiten in plannen en collectieve actie in die richting ontstaat. Om dit te stimuleren is het bijvoorbeeld belangrijk kritisch te kijken naar de toegang tot planprocessen. Wie mag meedoen, bepaalt voor een groot deel welke inhoudelijke ideeën op tafel liggen en beïnvloedt daarmee sterk welk gedrag acceptabel wordt geacht binnen een project. In dit opzicht zijn de resultaten in de drie cases teleurstellend, vooral omdat de participanten in deze processen beperkt blijven tot de direct investerende partijen. Het gevaar is dan dat nieuwe stedelijkheid beperkt blijft tot het ‘opleuken’ van kantoorlocaties met enkele zorgvuldig geselecteerde stedelijke functies, maar verder weinig om het lijf heeft.

P. 173

decennia ook door nieuwe economische vitaliteit, juist ook door hun karakteristieke gemengde fijnmazige milieus waar plaats is voor diverse groepen en leefstijlen. Nieuwe stedelijkheid in grote projecten is zeker geen doel op zich, maar kan, indien beter maatschappelijk verbonden, een interessant planconcept zijn dat inspireert om deze plekken werkelijk een bredere maatschappelijke agenda mee te geven. Stan Majoor ([email protected]) is verbonden aan de Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam. Momenteel is hij visiting assistant professor aan The University of Hong Kong.

Literatuur Coleman, J.S. (1990) Foundations of Social Theory, Harvard University Press, Cambridge, MA Fainstein, S.S. (2000) ‘New directions in planning theory’,

Urban Affairs Review, jg. 35, nr. 4, p. 451-478 Gualini, E. & S.J.H. Majoor (2007) ‘Innovative practices in large urban development projects: conflicting frames in the quest for ‘new urbanity’’, Planning Theory and Practice, jg. 8, nr. 2, p. 297-318

Meer open planprocessen waarin ook plaats is voor toekomstige gebruikers, maatschappelijke groepen en culturele partijen, leveren waarschijnlijk betere condities op voor een radicalere invulling van stedelijkheid. Dit kan uiteindelijk ook leiden tot een grotere maatschappelijke acceptatie en identificatie met deze projecten. Een dergelijke aanpak hoeft op de lange termijn niet tegengesteld te zijn aan de belangen van dominante particuliere investeerders. De nu zo gewaardeerde stedelijke centra in Amsterdam, Kopenhagen en Barcelona zijn juist door een continue soms heftige maatschappelijke strijd gevormd. Ze kenmerken zich de laatste

Hechter, M. & K. Opp (red.) (2001) Social Norms, Russell Sage Foundation, New York City Majoor, S.J.H. (2008a) Disconnected Innovations, New

urbanity in large-scale development projects: Zuidas Amsterdam, Ørestad Copenhagen and Forum Barcelona, Eburon, Delft Majoor, S.J.H. (2008b) ‘A cultural approach to city building: lessons from Forum Barcelona’, J. Boomgaard (red.) High-

rise and common ground: art and the Amsterdam Zuidas area, Valiz, Amsterdam Moulaert, F., A. Rodríguez & E. Swyngedouw (red.) (2003)

The Globalized City: Economic restructuring and social polarization in European cities, Oxford University Press, Oxford Salet, W. & E. Gualini (red.) (2007) Framing Strategic Urban

Projects. Learning from current experiences in European urban regions, Routledge, London

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Waar is het residu?

P. 174

Mark Nijenhuis

Waar is het residu?

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Waar is het residu?

P. 175

Ruimtelijke ambities worden gefinancierd uit grondexploitaties. Een ruim opgezette wijk met een goede openbaar vervoer voorziening, voldoende parken, parkeerplekken en speelplekken vergen grote investeringen. Het lijkt op het eerste gezicht dan ook niet vreemd dat deze ambities financieel niet allemaal door de grondexploitatie gedragen kunnen worden. Maar dat is het wel! In ieder geval voor grondexploitaties van woonwijken die in het afgelopen decennium zijn gerealiseerd.

De winsten op grote woningbouwprojecten waren het afgelopen decennium voor sommige partijen buitengewoon hoog. De winsten ontstonden door de sterke toename van woningprijzen en de gelijktijdig veel minder sterke stijging van de bouwkosten. Deze marktontwikkelingen leidden tot een grote residuele waarde die door een aantal partijen als winst kon worden geïncasseerd. Veel grondexploitanten, waaronder veel gemeenten, deelden hier ogenschijnlijk niet in mee. Grondexploitaties laten immers lang niet altijd rooskleurige cijfers zien en in een aantal gevallen moest de ambitie van de plannen zelfs worden bijgesteld. Het ‘dossier Vinex’ van de Volkskrant (2006) bevat hierover vele voorbeelden. Het is de vraag hoe het mogelijk is dat grondexploitanten onder deze gunstige marktomstandigheden er niet in slaagden betere financiële resultaten te behalen.

De grondexploitatie In grondexploitaties wordt grond verworven, bouwrijp gemaakt en uiteindelijk worden inkomsten verkregen uit de verkoop van bouwkavels. De looptijd van grondexploitaties is lang en omkleed met veel onzekerheden. Vanwege deze onzekerheden worden doorgaans voorzichtige aannames gedaan ten aanzien van de toekomstige inkomsten. Het is gebruikelijk dat in grondexploitaties gerekend wordt

met een jaarlijkse toename van de verkoopwaarde van bouwkavels onder het normale inflatiepercentage. Vaak wordt rekening gehouden met een jaarlijkse stijging van de waarde tussen één en twee procent. De grondexploitatie wordt uitgevoerd door de grondexploitant. In het verleden was dit vrijwel altijd de gemeente. Tegenwoordig wordt een grondexploitatie vaak door private partijen, al dan niet in samenwerking met een gemeente, uitgevoerd. Bij de start van een project moet de grondexploitant aantonen dat sprake is van een financieel haalbare grondexploitatie. Hiervoor dienen zowel de verwachte uitgaven als de verwachte inkomsten goed onderbouwd in kaart te worden gebracht en tevens wordt aangegeven wanneer deze naar verwachting plaatsvinden. Zonder aangetoonde financiële haalbaarheid wordt een bestemmingsplan niet goedgekeurd en kan er niet worden gebouwd.

Residuele grondwaarde De waarde van bouwkavels kan worden berekend aan de hand van de residuele grondwaardetheorie (Ricardo, 1821). Deze theorie laat zien dat de waarde van bouwkavels een afgeleide is van ontwikkelingen op de woningmarkt en de bouwmarkt. De waarde van een bouwkavel is het verschil tussen de waarde van een woning en de bouwkosten van die woning. Wanneer de waarde van

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

woningen sterker stijgt dan de bouwkosten, neemt de grondwaarde toe. De prijzen van woningen zijn sinds 1996 gemiddeld met bijna acht procent per jaar gestegen. Dit was mogelijk doordat de inkomens van huishoudens stegen, de rente daalde en de financieringsmogelijkheden sinds het begin van de jaren negentig werden verruimd (Verbruggen e.a., 2005; Zweedijk, 2005). Doordat deze factoren wijzigden, konden huishoudens voor hetzelfde deel van hun inkomen veel meer geld lenen. Deze toegenomen betaalcapaciteit vertaalde zich op de woningmarkt in hogere woningprijzen. In 1996 bedroeg de waarde van een gemiddelde nieuwbouwwoning circa 140.000 euro. De bouwkosten van deze woning bedroegen in totaliteit circa 120.000 euro, waardoor de grondwaarde destijds 20.000 euro bedroeg. De waarde van woningen is sindsdien fors gestegen. Hier moet echter worden opgemerkt dat de gemiddelde nieuwbouwwoning tegenwoordig aanzienlijk groter is dan in 1996. Gecorrigeerd voor dit gegeven bedraagt de waarde van een gemiddelde nieuwbouwwoning in 2006 circa 340.000 euro. De gemiddelde totale bouwkosten zijn sindsdien toegenomen tot circa 223.000 euro. De grondwaarde is daarmee toegenomen van 20.000 tot 117.000 euro (figuur 1).

Waar is het residu?

Deze grondwaardestijging komt neer op circa negentien procent per jaar. Dit is aanzienlijk meer dan de ramingen van één tot twee procent van de grondexploitatie uit 1996. Het grote verschil tussen de oorspronkelijke aannames en de feitelijke ontwikkelingen heeft ervoor gezorgd dat bij woonwijken een financieel surplus kon ontstaan. Dit residu bedraagt bij een woonwijk van enige omvang, met bijvoorbeeld 10.000 woningen, ruwweg vijfhonderd miljoen euro. Indien een grondexploitant de bouwkavels voor de feitelijke grondwaarde verkoopt, komt dit residu in de grondexploitatie terecht. Het eindresultaat van de grondexploitatie zal dan dus vijfhonderd miljoen euro hoger zijn dan het oorspronkelijk verwachte eindresultaat. Het is daarom vreemd dat grondexploitaties van Vinex-wijken onder deze gunstige marktomstandigheden geen positieve miljoenensaldo’s laten zien, ruimtelijke ambities niet kunnen financieren en er soms zelfs financiële tekorten ontstaan. De vraag rijst waar de miljoenen euro’s gebleven zijn. In de eerste plaats is de prijs van ruwe bouwgrond hoog. Een deel van het residu lekt reeds bij de start van een project weg doordat grondexploitanten een hoge verwervingsprijs voor ruwe bouwgrond moeten betalen. Grondeigenaren die

P. 176

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Waar is het residu?

P. 177

Figuur 1 Stichtingskosten nieuwbouwwoningen 1996 versus 2006 (Bron: NVM, CBS) e 400.000 e 350.000 e 300.000 e 250.000 e 200.000 e 150.000 e 100.000 e 50.000

0

BTW

1996 Winst & risico

Bouwkosten

2006 Bijkomende kosten

Grondwaarde

door een gemeente onteigend worden kunnen vanwege de Nederlandse onteigeningswetgeving aanspraak maken op de verwachtingswaarde van de toekomstige woningbouwbestemming. Deze waarde is aanzienlijk hoger dan de agrarische waarde. Daarnaast is het recht om te mogen bouwen door dezelfde onteigeningswetgeving gekoppeld aan het grondeigendom. De concurrentie om schaarse bouwrechten is verplaatst naar de grondmarkt (Segeren, 2007). Ontwikkelaars worden hierdoor gedwongen grond te kopen om te kunnen voortbestaan, waardoor zij minimaal dezelfde prijs bieden als de waarde op basis van onteigeningswetgeving of zeer vroegtijdig grond aankopen, op een moment dat de woningbouw nog onzeker is. Door de onzekerheid komt het veelvuldig voor dat marktpartijen gronden aankopen die uiteindelijk niet ontwikkeld worden. Door deze grondspeculatie, waarbij naarmate meer zekerheid bestaat over een nieuwe woningbestemming de waarde van de grond hoger wordt, kunnen individuele grondeigenaren extreem worden verrijkt. Een andere reden is dat, in tegenstelling tot de verwachting, de grondopbrengst in de praktijk wordt bepaald door grondprijsafspraken en niet door marktontwikkelingen (zie ook De Greef, 2005). Over de wijze waarop de prijs van bouwkavels tijdens de looptijd van het project wordt bepaald, worden doorgaans bij de start

van het project afspraken gemaakt. Deze afspraken gelden vaak voor de gehele looptijd en bepalen zo de inkomsten van de grondexploitatie. Vaak wordt afgesproken dat kavelprijzen niet worden berekend volgens de residuele grondwaardemethode. Andere methoden zoals grondquotes en vastgestelde kavelprijzen worden veel gehanteerd. De marktontwikkelingen worden zo buitengesloten waardoor de prijs van bouwkavels niet meer gelijk is aan de soms veel hogere residuele grondwaarde. Dat deze afspraken tot stand kunnen komen heeft een aantal oorzaken. Eén daarvan is de risicoperceptie van de betrokken partijen en de bereidheid van deze partijen om risico’s te dragen. Een grondexploitant, zoals de gemeente, kan risico’s willen vermijden en bij de start van een project vaste grondprijzen overeenkomen voor de rest van het project. Mits hierover de juiste afspraken worden gemaakt (Rust, 2005), komt het marktrisico bij de bouwende partijen te liggen. Als vergoeding van dit risico kunnen bouwende partijen profiteren van grondwaardestijgingen als deze hoger zijn dan de afgesproken waarden. Ook moet in acht worden genomen dat in de traditionele gemeentelijke grondexploitatiepraktijk vrijwel altijd behoudend wordt gerekend. Door de gewoonte om de toekomstige grondopbrengsten voorzichtig in te schatten, is in de jaren negentig bij

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

het maken van grondprijsafspraken door gemeentelijke grondexploitanten waarschijnlijk nooit serieus rekening gehouden met de mogelijkheid van explosief stijgende grondwaarden, zoals die optraden in de periode sinds het midden van de jaren negentig. Tegenwoordig worden toekomstige grondwaardestijgingen in grondexploitaties nog steeds behoudend ingeschat. Grondprijsafspraken die momenteel worden gemaakt houden wel meer rekening met het optreden van hogere grondwaardestijgingen. Tenslotte geldt dat ontwikkelaars die tijdig veel grond hebben verworven op een locatie waar woningen gebouwd worden, hun doel hebben bereikt. Zij hebben via het zelfrealisatiebeginsel van de onteigeningswetgeving bouwrechten verkregen en hebben het recht de woningen grotendeels naar eigen inzicht te ontwikkelen. Winstmaximalisatie is daarbij een belangrijke drijfveer. Echter, een gemeente heeft háár doel dan nog niet bereikt. Een gemeente wenst doorgaans zelf zoveel mogelijk te bepalen hoe een wijk eruit komt te zien, winstmaximalisatie is daarmee vaak strijdig. Om de invulling van een wijk te kunnen bepalen heeft de gemeente de grond van de ontwikkelaar nodig. De onteigeningswetgeving brengt ontwikkelaars in een sterke onderhandelingspositie voor de verkoop van de grond. Zij kunnen

Waar is het residu?

namelijk niet gedwongen worden de grond te verkopen, maar mogen zelf realiseren. Hierdoor moeten gemeenten zeer hoge prijzen betalen voor de grond van de ontwikkelaars. Dit kan in de vorm van hoge aankoopprijzen maar bijvoorbeeld ook in de vorm van gunstige, niet marktconforme afnamecondities voor bouwrijpe kavels. Een gemeente betaalt dan in eerste instantie geen buitensporig bedrag voor de grond maar doet wel afstand van eventuele toekomstige grondwaardestijgingen door gunstige marktontwikkelingen. Een grondexploitatie waarin de gemeente participeert met marktpartijen beschikt als gevolg hiervan vaak nauwelijks over financiële buffers om tegenvallers op te vangen. Het residu komt ondertussen grotendeels bij de marktpartijen terecht. Zo lang de wetgeving niet verandert kan een gemeente hier niet zoveel aan doen, behalve proberen zelf zoveel mogelijk grond te bemachtigen. Helaas drijft dat de prijzen van ruwe bouwgrond nog verder op. Grondafspraken kunnen er toe leiden dat een groot deel van de waardestijging bij ontwikkelende partijen terecht kan komen. Er blijkt echter ook een oorzaak van een andere orde, die een belangrijke reden vormt voor het gegeven dat de financiële resultaten van grondexploitaties relatief mager zijn. De kosten vallen vaak veel hoger uit dan verwacht. Extra kosten

P. 178

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Waar is het residu?

kunnen ontstaan doordat oorspronkelijke ramingen van civieltechnische kosten en plankosten te laag worden ingeschat, door planwijzigingen die leiden tot extra kosten, en door vertragingen die leiden tot hogere rentekosten. De kostenoverschrijdingen worden gedekt doordat, ondanks de grondprijsafspraken, een deel van het residu wel door de grondexploitanten wordt geïncasseerd. Het geïncasseerde deel van het residu is vaak niet toereikend om alle kostenoverschrijdingen te kunnen dekken. Niettemin laten grondexploitaties van grote nieuwbouwprojecten toch vaak een positief resultaat zien door een verlaging van het aandeel sociale woningbouw (met een kunstmatig lage grondwaarde). Zonder dit soort programmawijzigingen zouden projecten vaker een negatief resultaat laten zien. Geconcludeerd kan worden dat de positie van een grondexploitant en de positie van een gemeente in het bijzonder niet sterk is. Het is voor hen moeilijk om goed te kunnen profiteren van een eventueel

P. 179

residu. De behoudende, risicomijdende houding van gemeenten in combinatie met de onteigeningswetgeving en het grondeigendom van marktpartijen dat daar het gevolg van is, staat dit in de weg. De zwakke positie van grondexploitanten zorgt ervoor dat zelfs in een periode met extreme grondwaardestijgingen bezuinigd of gesnoeid moet worden in het aandeel goedkope woningen. Duidelijk is ook dat de kosten van grote gebiedsontwikkelingen te laag worden geraamd.

Positieverbetering De positie van een grondexploitant kan worden verbeterd door de waarde van ruwe bouwgrond pas vast te stellen op het moment dat een nieuw bestemmingsplan gereed is. Hierdoor ontstaat financiële ruimte die kan worden ingezet voor de kwaliteit van de gebiedsontwikkeling als geheel. Dit vergt een aanpassing van de Nederlandse wetgeving (Needham & Geuting 2006). De vraag is in hoeverre het wenselijk is dat kapitalen worden geïnvesteerd in grondposities waardoor

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

willekeurige grondeigenaren exorbitant verrijkt worden, terwijl dit geld wellicht ook in kwaliteit van woonwijken kan worden geïnvesteerd. In de huidige situatie geldt voor een gemeente dat zij haar positie kan verbeteren en beter kan profiteren van een residu indien zij zelf net als marktpartijen bouwkavels afneemt. Hiermee verkrijgt een gemeente een positie die gelijkwaardig is aan die van marktpartijen. Een gemeente kan in dit geval de kavels wel weer doorverkopen op de woningbouwmarkt tegen de marktconforme residuele grondwaarde. Voorwaarde is dat een gemeente wel bereid moet zijn om marktrisico’s te lopen. De nieuwe grondexploitatiewet die in de loop van dit jaar wordt geïmplementeerd biedt gemeenten mogelijkheden om meer eisen te stellen aan randvoorwaarden voor de wijk. Of hiermee ook beter geprofiteerd kan worden van grondwaardestijgingen is zeer de vraag. De wetgeving concentreert zich op een betere verdeling van de kosten en niet op een betere verdeling van grondopbrengsten.

Naar een lager residu De afgelopen twee decennia werden gekenmerkt door een stijging van de huizenprijzen die structureel hoger was dan de stijging van de bouwkosten. Hierdoor nam de grondwaarde zeer sterk toe. De drijvende krachten hierachter waren de almaar dalende rente, de gestegen inkomens en de verruimde hypotheekverstrekking. Deze krachten lijken inmiddels grotendeels uitgewerkt. De rente is nog steeds laag maar een verdere grote daling is niet waarschijnlijk. De hypotheekverstrekking wordt niet verder verruimd maar is zelfs verscherpt. Hypotheken mogen nog maar tot maximaal 4,5 keer

Waar is het residu?

het inkomen verstrekt worden en het effect van de kredietcrisis is nog niet duidelijk. De enige drijvende kracht die nog over is, is de stijging van de inkomens van huishoudens. Deze zal naar verwachting de komende jaren echter niet spectaculaire vormen aannemen en ook het percentage tweeverdieners zal naar verwachting niet veel verder meer stijgen. Wellicht kan het toegenomen vermogen van huishoudens nog een rol spelen, maar het effect hiervan op de woningprijzen is nog onduidelijk. Het ziet er dan ook naar uit dat de stijging van de woningprijzen in de komende jaren beduidend minder sterk zal zijn. Als gevolg hiervan zal ook de stijging van de grondwaarde veel minder sterk zijn. Zeker omdat de bouwkosten de afgelopen jaren zijn opgelopen en het er niet naar uitziet dat daar snel een verandering in zal komen. Voor veel toekomstige woningbouwprojecten betekent dit dat er veel minder financiële speelruimte zal bestaan om de veelvuldig optredende kostenoverschrijdingen op te vangen. Er zal veel nadrukkelijker moeten worden gestuurd op het halen van planningen en het in kaart brengen van de werkelijke kosten om grondexploitaties financieel gezond te houden. Mark Nijenhuis ([email protected]) is werkzaam als planeconoom op de afdeling Gebiedsontwikkeling bij Amvest

Literatuur Rengers, M. & X. van Uffelen (2006) ‘Gemeente snoeit in wonen en groen van Vinex-wijk’, de Volkskrant , 21 februari Rengers, M. & X. van Uffelen (2006) ‘Een koektrommel vol loze beloften’, de Volkskrant , 21 februari M. Aarden (2006) ‘Homo vinex mist wild groen’, de Volkskrant , 30 december Greef, J.H. de (2005) Gronduitgifteprijzen op uitleglocaties, Casestudies voor het onderzoek prijskolom nieuwbouw, OTB, Delft

P. 180

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Waar is het residu?

P. 181

Needham, B. & E. Geuting (2006) Afschaffing van

grondeigenaren, Nai Uitgevers, Rotterdam

het zelfrealisatiebeginsel, economische effecten,

Verbruggen, J., H. Kranendonk, M. van Leuvensteijn & M.

Radbouduniversiteit Nijmegen, Nijmegen

Toet (2005) Welke factoren bepalen de ontwikkeling van de

Ricardo, D. (1821) On the principals of political economy and

huizenprijs in Nederland, CPB publicatie, Den Haag

taxation, John Murray, London

Zweedijk, A. (2005) Basissyllabus Marktanalyse Module IV

Rust, W.N.J, (2005) Residuele grondwaarde en

Woningmarkt, Amsterdam School of Real Estate, Amsterdam

grondexploitatie berekeningen, Fakton, Rotterdam Segeren, A. (2007) De grondmarkt voor

De auteur heeft het artikel gebaseerd op zijn scriptie-

woningbouwlocaties, Belangen en strategieën van

onderzoek bij de Amsterdam School of Real Estate.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Eigendomsbewijzen voor sloppenwijkbewoners: lessen uit Bolivia P. 182

Ruud Dorenbos en Nicolas Nijhof

Eigendomsbewijzen voor sloppenwijkbewoners: lessen uit Bolivia

Foto: Nicolas Nijhof

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Het aantal inwoners van sloppenwijken neemt explosief toe. De Peruaanse ontwikkelingseconoom Hernando De Soto denkt dat door middel van de uitgifte van landeigendomsbewijzen het probleem van de groeiende sloppenwijken kan worden tegengegaan. In Bolivia bestaat er sinds 2004 een wet die erin voorziet om op massale schaal stedelijk eigendom te reguleren resulterend in landeigendomsbewijzen voor de bewoners. Dit blijkt gevolgen te hebben voor investeringen door bewoners in de eigen woning en infrastructurele investeringen door de gemeentelijke overheid.

Hernando De Soto is bij het grote publiek vooral bekend als auteur van twee veelbesproken boeken. In Het andere pad (1989) beschrijft De Soto de vele obstakels die overwonnen moeten worden om tot de formele sector in zijn thuisland Peru te kunnen toetreden. In Het mysterie van het kapitaal (2000) stelt hij zichzelf de vraag waarom het niet-westerse deel van de wereld er maar niet in slaagt om van het kapitalisme te profiteren. Volgens hem is het onvermogen om kapitaal te produceren het grootste struikelblok. Weliswaar beschikt de bevolking in veel gevallen over lapjes grond en een woning, maar de eigendomsrechten daarvan zijn veelal niet vastgelegd. De Soto stelt dat om een positieve ontwikkeling in sloppenwijken op gang te krijgen, de woningen van de bewoners moeten worden geregulariseerd. Dat wil zeggen dat het vastgoedbezit van de bewoners wettelijk moet worden erkend door middel van eigendomsbewijzen. Met behulp van een eigendomsbewijs zal het volgens De Soto makkelijker worden om voor een lening in aanmerking te komen om daarmee bijvoorbeeld te investeren in de eigen woning. De ideeën van De Soto zijn wereldwijd in de praktijk gebracht. Thailand, de Filipijnen, Egypte, Mexico, Colombia, India en Ghana zijn voorbeelden van landen waar men tracht van ‘dood

kapitaal’, ‘levend kapitaal’ te maken. Het bekendste voorbeeld is Peru waar sinds 1996 al bijna 1,6 miljoen eigendomsbewijzen zijn verstrekt. De vraag is echter of dit ook heeft geleid tot een positieve ontwikkeling voor de sloppenwijkbewoners. Uit onderzoek blijkt dat er door bewoners met een eigendomsbewijs meer wordt geïnvesteerd in de eigen woning waardoor de woonsituatie verbetert en de woning in waarde toeneemt. Ook blijkt dat bewoners zich beter economisch kunnen ontplooien omdat ze niet langer hoeven te vrezen hun huis kwijt te raken. Men durft nu bijvoorbeeld verder van huis te gaan om een baan te zoeken (Field, 2006). Echter, het beoogde effect van eigendomstitels, namelijk een verbeterde toegang tot de kredietmarkt, heeft (nog) niet plaatsgevonden. Dat geldt niet alleen voor Peru maar ook voor andere landen waar vergelijkbare regulariseringsprojecten van stedelijk eigendom hebben plaatsgevonden (Durand-Lasserve & Payne, 2006). Recent heeft zich in Bolivia een nieuwe mogelijkheid voorgedaan om de ideeën van De Soto in de praktijk te onderzoeken.

Aanpak Boliviaanse sloppen Volgens de Verenigde Naties (2006) is het aantal sloppenwijkbewoners in Bolivia gegroeid van 2,5 miljoen naar bijna 3,6 miljoen tussen 1990 en 2005. Dit is vooral het gevolg van de grote stroom van arme

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

migranten van de hoogvlakte naar de steden. Hoewel de overheid verschillende pogingen heeft ondernomen huisvesting voor de arme bevolking te realiseren, zijn er weinig successen geboekt. Veel migranten gingen daarom over tot zelfbouw, resulterend in woningen van slechte kwaliteit die aan geen enkele bouwnorm voldeden. Bovendien zijn deze woningen vaak gebouwd op gronden die geen infrastructuur bieden voor basisvoorzieningen, zoals drinkwater, riolering en elektriciteit. De bewoners van deze woningen hebben vaak wel een bewijs van aankoop van de grond, maar dit heeft meestal geen juridische status. Sinds 2002 heeft de overheid echter voor een nieuwe aanpak - à la Hernando De Soto - gekozen, het zogenoemde ARCO-project. Op 22 mei 2002 werd in Bolivia de Wet op Regularisatie van Stedelijk Eigendomsrecht (Ley de Regularización del Derecho Proprietario Urbano) afgekondigd. Uiteindelijk is de wet na een aantal wijzigingen op 26 november 2004 in werking getreden. PROVIVIENDA is het belangrijkste programma binnen deze wet en behelst een gezamenlijk akkoord (Acuerdo de Responsabilidades Compartidas - ARCO) tussen verschillende ministeries en vijf gemeenten (La Paz, El Alto, Sucre, Cochabamba en Santa Cruz) om op massale schaal stedelijk eigendom te reguleren. Het regularisatieproces omvat onder andere het verzamelen van zoveel mogelijk informatie over de te regulariseren kavels (bijvoorbeeld overdrachtsdocumenten en fysische informatie), de planimetrie van de wijken door middel van topografische metingen en cartografie en het controleren en verwerken van alle informatie door de gemeente. Uiteindelijk resulteert dit in de vastlegging van de fysieke en juridische kenmerken van


de kavels, oftewel de eigendomsbewijzen. Sinds 2004 heeft de Wet op Regularisatie van Stedelijk Eigendomsrecht tot ruim 61.000 geregulariseerde kavels geleid.

De Soto in Bolivia? Het ARCO-project maakt het mogelijk om te onderzoeken of de ideeën van De Soto kloppen. Komen de betrokken families met behulp van een eigendomsbewijs nu makkelijker in aanmerking voor een lening en gebruiken zij deze leningen ook om hun woning te verbeteren? Het ARCO-project is in meerdere steden van Bolivia toegepast. Uit praktisch oogpunt (tijd) is er voor gekozen onderzoek te doen in één stad: Cochabamba. Het pilot-project in Cochabamba omvat volgens de verordening zeventig wijken, wat neerkomt op ruim 10.000 kavels en ruim 9.000 woningen. Al deze wijken bevinden zich in district 9 ten zuiden van de stad Cochabamba. Oorspronkelijk was district 9 bestemd voor landbouwactiviteiten. De grond was echter voornamelijk in handen van speculanten die de massale migratiestromen hadden voorzien en grote stukken grond opkochten. Toen eind jaren zeventig Cochabamba werd overspoeld door voormalige mijnwerkers uit de Altiplano verkochten zij de grond zonder dat er een erkend eigendomsbewijs werd afgegeven. Ook werd er door de verkopende partij niet aan de wettelijke verplichting voldaan om in het gebied infrastructurele voorzieningen aan te leggen. Hoewel de grond niet bouwrijp was, werden er op grote schaal woningen gebouwd. Het gevolg is dat de overheid weinig grip heeft op de ruimtelijke ordening in die gebieden. Het probleem neemt in omvang toe doordat het aantal immigranten nog steeds toeneemt. De wijken in district 9 kenmerken zich door een lage sociaal-economische status van de bewoners. Bovendien ontbreekt het

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


deze wijken aan basisvoorzieningen zoals verharde wegen en openbare verlichting. Dit zijn dan ook de redenen voor het ARCO-project om zich juist op dit district te concentreren. Binnen district 9 zijn een drietal wijken geselecteerd. Hierbij is vooral gekeken naar het tijdstip van regularisatie. Er is voor gekozen om die wijken te selecteren die het eerst met het regularisatieproces zijn begonnen en die daardoor de meeste gelegenheid hebben gehad om het proces van verbetering plaats te laten vinden. Bij de selectie is tevens rekening gehouden met de locatie van de wijken (niet te ver van het centrum van de stad) wat ook een praktische overweging was. Uiteindelijk zijn er twee wijken geselecteerd (San José de Tamborada en San José de la Banda) die zich op korte afstand van het stadscentrum van Cochabamba bevinden en één wijk (Primero de Mayo) die verder van het centrum ligt. In totaal zijn er in de drie wijken 41 bewoners geënquêteerd. Er is ook met de vertegenwoordigers van de drie wijken gesproken. Hieruit bleek dat de bewoners van de wijk San José de Tamborada nog niet beschikken over eigendomspapieren voor hun erf en woning. Gesprekken met de gemeente en de projectuitvoerders van ARCO leerden ons dat de wijk weliswaar officieel in kaart is gebracht, dat wil zeggen de percelen, de (water)wegen en andere infrastructuur zijn afgebakend, maar dat de juridische afwikkeling nog niet rond is.

Toenemende investeringen Ruim de helft (51 procent) van de geënquêteerde inwoners heeft sinds de start van het ARCO-project 3 jaar geleden geïnvesteerd in verbetering van de eigen woning. Er zijn echter grote verschillen tussen de

drie onderzochte wijken. Waarschijnlijk doordat de eigendomsbewijzen nog niet uitgereikt waren in de wijk San José de Tamborada bleek hier slechts 20 procent van de geënquêteerde inwoners de afgelopen drie jaar geïnvesteerd te hebben in de eigen woning. In de andere twee wijken (San José de la Banda en Primero de Mayo) lagen de cijfers veel hoger, respectievelijk 64 procent en 75 procent. Dit is in overeenkomst met de verwachtingen van De Soto. Uit de gesprekken met bewoners en vertegenwoordigers van de wijken kwam naar voren dat men zich met een geldig eigendomsbewijs in de hand door de wet beschermd voelt. De bewoners vertrouwen erop dat hun eigendom niet zal worden afgenomen en durven te investeren.

Woningverbetering Wanneer er verbeteringen aan de woning hebben plaatsgevonden, betreft dit meestal een verbetering van materialen, zoals het vervangen van een lemen muur door een bakstenen muur en het gebruik van stevige en duurzame deuren en ramen. Dit geldt voor de helft van de verbeteringen. In éénderde van de gevallen zijn er meer kamers en/of verdiepingen bijgekomen. Daar is in de wijk San José de Tamborada juist niet in geïnvesteerd. In plaats daarvan heeft men hier vaker een badkamer of een keuken aangelegd. Dit is te verklaren door het feit dat San José de Tamborada binnen korte tijd aangesloten zou worden op het waternetwerk. Wat verder opvalt, is dat alleen de woningen in San José de la Banda de afgelopen drie jaar verbeteringen hebben gekend in de vorm van de aanleg van een basisvoorziening (elektriciteit). Het is belangrijk op te merken dat het mogelijk is dat er binnen de populatie die Lees verder op pagina 196

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

InBeeld: Nieuwe monumenten

P. 186

InBeeld

Nieuwe monumenten Fotografie: Marten van Wijk

Recentelijk zijn 100 gebouwde werken uit de periode 1940 tot en met 1958 voorgedragen voor wettelijke bescherming door monumentenzorg. De monumenten, gebouwd tijdens en vlak na de Tweede Wereldoorlog, vertellen het verhaal van de wederopbouw van Nederland. De 100 monumenten zijn onderverdeeld in tien thema’s die kenmerkend zijn voor deze periode, waaronder de bestrijding van de woningnood, de groei van de verzorgingsstaat, de opkomst van de consumptiemaatschappij en de verzuiling. Fotograaf Marten van Wijk heeft uit iedere categorie een bijzonder monument in beeld gebracht.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Verzorgingsstaat: Stationspostkantoor, Den Haag, 1949


P. 187

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Economie: Industriegebouw Goudsesingel, Rotterdam, 1951


P. 188

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Productie: Meelfabriek Latenstein, Rotterdam, 1952


P. 189

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Verkeer: Aankomsthal HAL Wilhelminapier, Rotterdam, 1949


P. 190

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Verzuiling: Opstandingskerk Kolenkit, Amsterdam, 1956


P. 191

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Vorming: Zeevaartschool De Ruyterschool, Vlissingen, 1953


P. 192

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Vrije tijd: Stadsschouwburg, Utrecht, 1941


P. 193

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Herdenking: John Frostbrug, Arnhem, 1950


P. 194

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Marten van Wijk studeert aan de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht, afdeling fotografie (www.martenvanwijk.nl)

P. 195

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Tabel 1 Verband tussen verbeteringen eigen woning en leefomstandigheden (enquêteresultaten uit de drie wijken gezamenlijk in absolute aantallen) Leefomstandigheden verbeterd dankzij het ARCO-project?

Vervolg van pagina 185 aan de enquête heeft meegedaan inwoners zijn die de verbouwingen ook zouden hebben uitgevoerd zonder in bezit te zijn van een eigendomstitel. In Bolivia is zelfbouw immers een vrij gebruikelijk proces. Weinigvermogenden in Bolivia bouwen hun huizen stapsgewijs: er worden nieuwe investeringen gedaan als er genoeg geld is gespaard. Het feit dat de inwoners van de wijk San José de Tamborada – die nog geen eigendomstitel in bezit hebben - veel minder investeren in hun eigen woning dan de bewoners van de andere twee wijken wijst op een positieve invloed van het ARCO-project. Om dit verder te onderbouwen hebben wij de bewoners expliciet gevraagd of het ARCO-project hun leefomstandigheden heeft verbeterd. Tabel 1 laat zien dat 19 van de 41 respondenten daar inderdaad zo over denkt, 11 respondenten zijn het er niet mee eens. Uit tabel 1 blijkt tevens dat, van de 21 respondenten die aangeven dat er een verbetering aan de eigen woning heeft plaatsgevonden, 13 (62 procent) de verbetering van hun leefomstandigheden toeschrijven aan het ARCO project. Uit de antwoorden per wijk komen opvallende verschillen naar voren. In San José de la Banda is men unaniem positief over de effecten van het ARCO-project. In San José de Tamborada, waar de eigendomsbewijzen nog niet zijn uitgereikt, is de meerderheid (60 procent) daarentegen negatief.

Verbetering van de wijk Dankzij het in kaart brengen van de wijken is er een overzicht gecreëerd waarin tekorten in bijvoorbeeld de infrastructurele voorzieningen duidelijk naar voren komen. Uit gesprekken met de wijkvertegenwoordigers blijkt dit overzicht een belangrijke impuls voor de gemeente te zijn geweest voor

Ja

Nee

Weet niet

Verbetering woning?

Ja

13

2

6

21

Nee

6

9

5

20

Totaal

19

11

11

41

de aanleg van bepaalde infrastructuur. Meest voorkomende voorbeelden zijn het verharden van wegen en het aanleggen van sportveldjes. De kwaliteit van deze infrastructuur is echter minimaal. Zo zijn de wegen verhard door middel van keien en aarde. Grotere, meer ingrijpende bouwprojecten, zoals het aanleggen van een water- of rioleringnetwerk, zijn nog niet van start gegaan, maar de wijken San José de Tamborada en San José de la Banda hebben wel een waternetwerk in het vooruitzicht. In de wijk San José de la Banda is bovendien de bedrading van de elektriciteit volgens de veiligheidsregels aangelegd, dit in tegenstelling tot de andere wijken met een illegaal elektriciteitsnetwerk. Desalniettemin vinden de meeste bewoners (83 procent) van de drie wijken dat de kwaliteit van de wijk sinds het ARCO-project is vooruitgegaan. In de wijk San José de la Banda zijn de respondenten het zelfs unaniem eens over de vooruitgang, waarvan een grote meerderheid (91 procent) een verbeterde infrastructuur van voorzieningen als belangrijkste reden aangeeft. De rest noemt als verbetering de toename van het aantal bewoners met als gevolg dat de lege kavels opgevuld worden. Volgens de wijkbewoners spreekt daar een toenemende waardering voor hun wijk uit. Dit leidt tot stijging van grondprijzen en waardevermeerdering van vastgoed.

Belang van informele kredieten Het aantal geënquêteerden dat de afgelopen drie jaar een lening heeft aangevraagd blijkt heel klein te zijn. Van de 41 personen hebben er maar zeven een lening aangevraagd. Vijf daarvan zijn inwoners uit de wijk Primero de Mayo. Het bleek dat daar een ontwikkelingsorganisatie actief is (geweest) die het aanvragen van kredieten heeft gefaciliteerd. In deze wijk zijn vier

Totaal

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Tabel 2 Verband tussen kredietaanvragen en vast inkomen (enquêteresultaten uit de drie wijken gezamenlijk in absolute aantallen)

Kredit aangevraagd? Ja

Nee

Ja

5

2

7

Nee

2

32

34

Totaal

7

34

41

Vast inkomen?

Totaal

kredietaanvragen gebruikt om verbeteringen aan het huis aan te brengen en één voor het kopen van schoolspullen. De twee andere kredietaanvragen buiten Primero de Mayo zijn gebruikt om te investeren in een bedrijf. Dat er weinig mensen een lening hebben aangevraagd, blijkt het gevolg te zijn van een hardnekkig gebrek aan vertrouwen in de banken. Bovendien zijn leningen te duur en wordt vaak een vast inkomen als voorwaarde gesteld. Slechts 17 procent van de geënquêteerden heeft een vast inkomen. Zoals te zien is in tabel 2 zijn de geënquêteerden die een krediet hebben aangevraagd personen met een vast inkomen hebben. De twee uitzonderingen zijn eigenaar van een bedrijf. Geënquêteerden zonder vast inkomen hebben, zoals tabel 2 laat zien, meestal ook geen krediet aangevraagd. De inwoners van de onderzochte sloppenwijken hebben de verbeteringen aan hun woning dus op een andere manier gefinancierd. Volgens de wijkvertegenwoordigers spelen vooral familieleden die zich in het buitenland bevinden een grote rol. Vaak is de echtgenote of dochter als werkster of als kindermeisje actief in Argentinië of Chili waar de lonen hoger zijn. Het geld dat zij daar verdienen sturen zij naar de rest van de familie in Bolivia. Uit gesprekken met inwoners bleek bovendien dat families die de eindjes niet aan elkaar kunnen knopen vaak kunnen rekenen op de solidariteit van de buren. Meestal zijn zij bereid geld te lenen en in sommige gevallen worden er giften gedaan.

Randvoorwaarden voor succes Een geldig eigendomsbewijs geeft de bewoners voldoende vertrouwen om in de

eigen woning te investeren. De investeringen worden echter niet bekostigd met behulp van formele kredieten. Familieleden die zich in het buitenland bevinden maar ook buren en vrienden spelen een belangrijkere rol. Het proces dat De Soto in zijn boeken beschrijft blijkt in de praktijk toch iets anders te verlopen. De Soto beweerde dat de toegang tot formele kredieten als gevolg van de uitgifte van eigendomstitels zou toenemen. Echter, zowel de banken (lage waarde onderpand) als de bewoners zelf (hoge rente, hoog risico) staan niet te springen. Of het ARCO-project in Bolivia een vervolg krijgt is zeer de vraag. Er zijn vele randvoorwaarden te bedenken waaraan voldaan moet worden om het een succes te laten worden. Van al die randvoorwaarden is een politiek stabiel klimaat misschien wel de belangrijkste en juist dat ontbreekt in Bolivia. Ruud Dorenbos ([email protected]) is universitair docent aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Nicolas Nijhof ([email protected]) is onlangs afgestudeerd in Economische Geografie aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen.

Literatuur De Soto, H. (1989) The other path: the invisible revolution in the

third world, Harper & Row, New York De Soto, H. (2000) The mystery of capital: why capitalism

triumphs in the West and fails everywhere else, Basic Books, New York Durand-Lasserve, A. & G. Payne (2006) Evaluating Impacts

of Urban Land Titling: Results and Implications: Preliminary Findings, The World Bank Field, E. (2006) Enitled to work: urban property rights and labor

supply in Peru, Harvard University, Cambridge, MA VN-Habitat (2006) The state of the world’s cities 2006/7: The

Millennium Development Goals and Urban Sustainability: 30 years of shaping the Habitat agenda, Earthscan, London

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 198

Willem Korthals Altes

Grondexploitatiewet als vorm van comprehensive development zoning Met de invoering van de grondexploitatiewet wordt in de Nederlandse wetgeving een stelsel geïntroduceerd dat in de Angelsaksische landen wordt aangeduid als ‘comprehensive development’. In dit artikel wordt mede op grond van de ervaringen in Hong Kong, Spanje en Duitsland, stil gestaan bij de mogelijke betekenis voor de grondexploitatiewet in de Nederlandse praktijk. De verwachting is dat, net als bij onteigening, het exploitatieplan niet vaak zal worden toegepast en vooral als stok achter de deur zal functioneren.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Niet zo lang geleden waren in Nederland nog locatiesubsidies nodig om een grote uitbreidingswijk financieel mogelijk te maken. Voor de periode 1995-2005 werd begin jaren negentig door het Rijk nog negenhonderd miljoen euro uitgetrokken om de helft van het verwachte tekort op locaties als Leidsche Rijn, Ypenburg, IJburg, Nesselande, de Eschmarke en de Waalsprong te dekken. In 2000 is reeds berekend dat deze bijdragen, uitgaande van verevening tussen locaties, door de sterke waardeontwikkeling van woningen niet meer nodig waren (Kolpron & Neprom, 2000). Thans laat het beeld zelfs zien dat stedelijke ontwikkeling zo rendabel is dat er ook tal van regionale voorzieningen mee gefinancierd kunnen worden. Veel marktpartijen zijn bereid samen te werken met gemeenten, zodat openbare voorzieningen en tekorten op minder rendabele onderdelen van het plan worden betaald uit de waardestijging van de gronden. Toch zijn er ook partijen, de zogenaamde free riders, die niet bereid zijn mee te betalen aan deze voorzieningen. In veel publicaties wordt geschat dat vijf procent van de grondeigenaren free riders zijn. Dit aandeel wordt door anderen betwist: veel partijen die de onderhandelingen ingaan met het standpunt nergens aan mee te betalen, blijken toch bereid bij te dragen aan de kosten van bouwen woonrijpmaken, wanneer woningen kunnen worden ontwikkeld. Meest voorkomend, volgens het proefschrift van Groetelaers uit 2004 gaat het om 68 procent van de ontwikkelde woningen, is dat grondeigenaren hun grond inleveren bij de gemeente in ruil voor een bouwclaim: de mogelijkheid later bouwrijpe kavels te

P. 199

mogen kopen. Voor marktpartijen is deze constructie vaak aantrekkelijk, omdat op deze manier eigen vermogen vrij komt om elders te investeren. De winst van het elders kunnen inzetten van dit vermogen (vaak is een rendement van circa vijftien procent de norm) is vaak groter dan de eventuele extra kosten die de gemeente toerekent aan de grondexploitatie. Een gemeente die zelf investeert in een locatie, neemt deze kennelijk serieus. Bij ongeveer 22 procent van de woningen wordt gekozen voor een grondexploitatiemaatschappij waarin marktpartijen en gemeenten participeren. Ook komen combinaties van mogelijkheden voor. Grondexploitaties door private partijen doen zich vooral voor bij kleinere bouwlocaties. Op al deze locaties kunnen kleinere grondeigenaren zijn die zich aan de overeenstemming willen onttrekken.

Grondexploitatiewet Om deze free riders te kunnen aanpakken is daarom in de Wet ruimtelijke ordening, die per 1 juli 2008 ingaat, een hoofdstuk grondexploitatie opgenomen. Uitgangspunt is dat alle kosten van de grondexploitatie van een samenhangend gebied in een ‘exploitatieplan’ worden gesommeerd en naar opbrengstpotentie worden gedragen door de diverse grondeigenaren van dit gebied. De betaling van deze bijdrage is gekoppeld aan het verlenen van een bouwvergunning. De gedachte is tevens dat het zo makkelijker wordt partijen die niet bereid zijn mee te werken te onteigenen. Een gemeente is verplicht dit exploitatieplan tegelijkertijd met het bestemmingsplan vast te stellen wanneer het kostenverhaal niet anderszins – bijvoorbeeld via een overeenkomst of via actief grondbeleid – is verzekerd. Een dergelijk plan juridifi-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

ceert de grondexploitaties die gemeenten opstellen. De ontwikkelaar betaalt bij de verlening van de bouwvergunning een bijdrage volgens dit plan. De gemeente kan de bouw stilleggen wanneer de betaling achterwege blijft. Tegen een exploitatieplan kan beroep worden ingesteld bij de Raad van State. De gedachte om tot een verdeling van de kosten van de grondexploitatie te komen op grond van een samenhangend plan voor een gebied is niet nieuw. Wel nieuw is dat de wet dit verplicht stelt. Ook elders op de wereld zijn ervaringen opgedaan met samenhangende gebiedsontwikkeling, wat in het Engels comprehensive development wordt genoemd. Kenmerkend aan comprehensive development zoning is dat een bouwtitel wordt verleend onder voorwaarde dat eigenaren met een gemeenschappelijk plan voor de ontwikkeling komen met daarbij een financieringsarrangement voor het hele plan. Hieronder wordt kort ingegaan op ervaringen in Hong Kong, Spanje (Valencia) en Duitsland (München). Mede op grond van deze ervaringen wordt een verwachting geschetst van de rol en het gebruik van de nieuwe grondexploitatiewetgeving in de Nederlandse praktijk.

Hong Kong In Hong Kong kan de lokale overheid een gebied aanwijzen als comprehensive development area (CDA). De grondeigenaar kan dan niet zelf overgaan tot ontwikkeling van een individueel perceel, maar moet samen met de eigenaren van de percelen binnen de CDA tot een plan komen voor een samenhangende ontwikkeling van het gebied. In 2000 waren in Hong Kong 167 locaties met in totaal 830 hectare gezoneerd als CDA. Gegeven de hoge dichtheden in


Hong Kong betekent dit een omvangrijk bouwprogramma. Op grond van een analyse van milieuklachten en vastgoedprijzen betoogt Tse (2001) dat gebieden die ontwikkeld zijn volgens de CDA-methode, minder milieuproblemen kennen. Daarnaast kan gebruik van de methode leiden tot hogere vastgoedprijzen en minder prijsvariatie binnen het gebied. Lai en anderen (2007) geven echter op grond van een analyse van twee cases aan dat geen positieve uitstraling van een CDA op het omringende gebied kan worden waargenomen. Zij bekritiseren de overheidsbemoeienis, waardoor een levendig gebied met veel kleine bedrijvigheid met een uitstraling naar de openbare ruimte, plaats heeft gemaakt voor een grootschalige meer naar binnen gerichte ontwikkeling. Een belangrijk probleem bij de CDAmethode is het tot consensus komen tussen rechthebbenden over een gezamenlijk plan. Daarom heeft in deze gebieden de Urban Renewal Authority, onderdeel van de lokale overheid, de bevoegdheid bestaande tijdelijke zakelijke rechten (vergelijkbaar met erfpacht) in te trekken; een bevoegdheid die zonodig ook wordt gebruikt.

Het Valenciaanse model Sterk tot de verbeelding spreekt het in Spanje ontwikkelde Valenciaanse model. Grondslag voor dit model is de nog onder Franco vastgestelde Ley del Suelo uit 1956 (Muñoz-Gielen & Korthals Altes, 2007). Volgens deze wet geeft elke gemeente in een plan aan welke grond reeds stedelijk is, welke grond ruraal blijft en welke grond te verstedelijken is. Voor deze te

P. 200

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


verstedelijken grond dienen eigenaren met een gezamenlijk plan te komen met de verdeling van kosten, baten en verplichtingen. In de praktijk kochten veel eigenaren een perceel als belegging op termijn en het bleek vaak lastig om tussen de partijen tot overeenstemming te komen. Veel te verstedelijken grond behield daardoor decennia lang deze status. In 1994 deed de autonome regio Valencia een succesvolle poging om dit te doorbreken door het aan elkaar koppelen van een aantal instrumenten, zoals stedelijke herverkaveling. Kenmerkend aan dit systeem is dat de gemeente een competitie uitschrijft voor een grondexploitatieplan. Tot de regels waar dit plan aan moet voldoen behoren zaken als een bepaald aandeel betaalbare woningen, en kwaliteit van de ontsluiting. De winnende partij, de grondexploitant, mag vervolgens de grondexploitatie uitvoeren. Deze besteedt de publieke werken aan en geeft de rekening hiervoor (inclusief een managementfee voor de eigen kosten plus winstmarge) door aan de grondeigenaren. De grondeigenaren krijgen in ruil voor deze betalingen bouwrijpe percelen en mogen deze percelen bebouwen conform het vastgestelde plan. Eigenaren die de exploitatiebijdrage niet willen betalen, kunnen ook de grond tegen onteigeningswaarde verkopen aan de grondexploitant. Deze onteigeningswaarde houdt rekening met de gestegen waarde door bebouwingsmogelijkheden. Belangrijk aan dit model is dat overeenstemming tussen grondeigenaren niet meer nodig is. Dit leidde tot een sterke groei van het aantal goedgekeurde uitbreidingsplannen in de regio Valencia van gemiddeld veertig plannen per jaar in de periode

P. 201

1990-1995 naar meer dan tweehonderd per jaar vanaf 1997. Omdat de grondexploitant vaak een bepaald percentage krijgt over de kosten van publieke werken, heeft deze geen groot belang om deze laag te houden. Positief geformuleerd leidt dit tot kwaliteit van de openbare ruimte. Negatief geformuleerd hebben grondeigenaren betoogd dat een grondexploitant zijn winst kan opkrikken door zo duur mogelijke infrastructuur te realiseren. Hoe dan ook, de grondeigenaar heeft geen bouwplicht op de na dit proces verkregen bouwrijpe kavel en behoudt het recht op zelfrealisatie van de gebouwen. De verwachting is echter dat bouwrijpe kavels een interessant beleggingsobject kunnen zijn.

München Een ander voorbeeld van het gebruik van het instrument van stedelijke herverkaveling, maar dan op vrijwillige basis en daardoor zonder wetswijziging ook in Nederland toe te passen, betreft het model van Sozialgerechte Bodennutzung in München (Ehrbeck, 2006). Het prijsniveau in deze stad ligt traditioneel gesproken hoog. Bij de planvorming hanteert de gemeente het uitgangspunt dat een derde van de waardestijging van het gebied (tussen oud gebruik en nieuwe waarde) naar de grondeigenaren gaat en dat twee derde beschikbaar is voor publieke voorzieningen. Voor deze publieke voorzieningen heeft de gemeente een vaste kostensoortenlijst, waarop, anders dan in Nederland, ook sociale voorzieningen staan, zoals kinderopvang. Op deze lijst staat ook dat dertig procent sociale woningbouw gerealiseerd moet worden en dat hier een verlaagde grondprijs voor geldt. De gemeente heeft hier een actieve rol. De gemeente heeft maar beperkte ambtelijke capaciteit, staat

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

de bouw alleen toe als er een resultaat is bereikt en belooft een aanzienlijk voordeel aan de eigenaren. Daardoor is er flinke druk om van het momentum gebruik te maken. De combinatie van duidelijkheid over de eisen van de gemeenten in het onderhandelingsproces, behoud van een derde van de waardestijging door de grondeigenaar en actieve opstelling van de gemeente heeft geleid tot een flinke stijging van de woningproductie in München.

Samenwerking als sleutel Kenmerkend aan alle drie de voorbeelden is dat direct of indirect het realiseren van door de lokale overheid gewenste samenhangende ontwikkeling afhangt van de bereidheid om te komen tot samenwerking. Het in het vooruitzicht stellen van ontwikkelingswinst alleen, hoeft, zo leert met name de Spaanse casus van voor 1994, niet voldoende te zijn om te komen tot de productie van bouwrijpe kavels. Stimuleren van samenwerking kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld door vanuit de overheid particulier initiatief te ondersteunen, zoals in Hong Kong, vanuit verplichte regelgeving, zoals in Spanje of via een actieve overheid, zoals in München. In al deze gevallen zorgt het optreden van free riders niet tot financiële consequenties voor de overheid. Alleen bij een samenhangend plan waarin ook voor openbare voorzieningen kostendragers zijn gevonden, kan tot bouw worden overgegaan. Ook in de nieuwe wet in Nederland is er een verschil tussen situaties waarin partijen vrijwillig samenwerken en een situatie waarin deze samenwerking moet worden afgedwongen.

Situatie vóór vaststelling De situatie vóór vaststelling van een bestemmingsplan verschilt na de invoering van de nieuwe Wro niet erg met de huidige. Vaak zal grond door ontwikkelaars aan de gemeente worden verkocht in ruil voor een deel van de bouwproductie op door de gemeenten bouwrijp gemaakte kavels of zal er een overeenkomst worden gesloten over de kosten voor openbare voorzieningen. Ten opzichte van de bestaande praktijk komt er meer ruimte voor kostenverhaal.


Het risico van onverschuldigde betaling als de exploitatieovereenkomst (het contract tussen de grondeigenaar en de overheid) afwijkt van de door gemeenteraad vastgestelde exploitatieverordening (de regels waaraan deze overeenkomst moet voldoen), verdwijnt. Bovendien maakt de nieuwe wet het mogelijk op grond van een regionale visie kosten van regionale voorzieningen te verhalen. De wet maakt het ook mogelijk om in anticipatie op het bestemmingsplan alvast een bouwvergunning te verlenen aan eigenaren met wie reeds overeenstemming is bereikt. Een exploitatieplan is alleen nodig als de bijdrage niet anderszins is verzekerd. Dus dit hoeft niet bij een bouwclaim, niet bij een publiek-private grondexploitatiemaatschappij, waarin het verhaal van grondkosten reeds contractueel is geregeld, en ook niet bij een exploitatieovereenkomst. Naar verwachting zal daarmee het exploitatieplan zelden nodig zijn. Het valt daarmee te vergelijken met onteigening: een instrument dat van invloed is doordat het onderhandelingen structureert omdat het voor beide partijen een onaantrekkelijk alternatief biedt voor het komen tot een onderhandelingsresultaat.

Situatie na vaststelling Na het vaststellen van het exploitatieplan wordt de contractsvrijheid tussen grondeigenaren en de gemeente beperkt. Afspraken over het betalen van een grondexploitatiebijdrage moeten overeenkomstig het exploitatieplan zijn. Extra bijdragen kunnen niet juridisch afdwingbaar worden overeengekomen. Wat wel kan, is dat een marktpartij de grond aan de gemeente verkoopt. De gemeente kan deze grond vervolgens later weer bouwrijp terugleveren aan de marktpartij. Dergelijke overeenkomsten vallen buiten het regime van de exploitatiebijdragen. De gemeente kan dan aan zichzelf een deel van de kosten toerekenen. Het gegeven dat in de voorfase meer kan en dat er ook bij overeenkomst meer kosten kunnen worden verhaald dan kunnen

P. 202

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


worden afgedwongen, is ook elders gebruikelijk. Bij overeenkomst zijn marktpartijen vaak bereid meer te betalen dan afdwingbaar is. Het hierboven genoemde voorbeeld uit München illustreert dit. Bij afspraken kan maatwerk worden geleverd. Juridisch afdwingbare regels verhouden zich hier slecht mee. Er zijn grenzen aan de flexibiliteit van een exploitatieplan (Scheele, 2006).

Conclusie De grondexploitatiewet introduceert de verplichting dat eigenaren op grond van hun aandeel in de opbrengsten meebetalen aan de kosten voor een samenhangend plan waar ook onrendabele investeringen deel van uit maken. Ondanks dat deze verplichting nu in de wet ontbreekt, betalen deze eigenaren in de Nederlandse praktijk meestal al mee. De meerwaarde van de wet is dat deze het gemakkelijker maakt om vóór vaststelling van een bestemmingsplan overeenkomsten te sluiten. De eisen daarvoor zijn versoepeld. Wanneer dit niet lukt, biedt deze wet bovendien een extra stok achter de deur. De mogelijkheid om afspraken flexibel vorm te geven en verrekeningsbedingen op te nemen naar gelang verandering van kosten, opbrengsten of de invulling van de locatie, is veel groter bij vrijwillige overeenkomsten. De praktijk van locatieontwikkeling in Nederland gaat juist steeds meer naar dit soort afspraken, ook wanneer het gaat om de uitgifte van grond door gemeenten aan projectontwikkelaars (De Greef, 2005).

P. 203

deskundigen. Deze is zo samengesteld dat deze ook de rechtbank bij een onteigeningszaak had kunnen adviseren. Bij andere kosten kan een vergelijkbare figuur worden bedacht. Juridificering vergroot echter juridische risico’s. Kortom, ook na het van kracht gaan van de nieuwe Wro met een hoofdstuk grondexploitatie zal het vooral gaan om het tussen marktpartijen en gemeente vrijwillig tot overeenstemming komen over een plan voor een locatie met een daarbij behorende verdeling van kosten en opbrengsten. De gemeente heeft daarbij een leidende rol op het gebied van het programma, de kwalitatieve vormgeving, de fasering en de financiële afspraken. De nieuwe wetgeving zorgt voor een extra structurering van dit onderhandelingsproces. Willem Korthals Altes ([email protected]) is als hoogleraar Grondbeleid verbonden aan de Technische Universiteit Delft.

Literatuur Ehrbeck, H. (2006) Der Beitrag kommunaler Stadtplanung zur

Steuerung der Bodennutzung, Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtentwicklung RWTH Aachen, Aachen Greef, J.H. de (2005) Gronduitgifteprijzen op uitleglocaties,

Casestudies voor het onderzoek prijskolom nieuwbouw, OTB, Delft Groetelaers, D.A. (2004) Instrumentarium

locatieontwikkeling: sturingsmogelijkheden voor gemeenten in een veranderde marktsituatie, DUP , Delft Lai, L.W.C., K.W. Chau, E.C.Y. Yiu, K.S.K. Wong, W.S. Wong & P.Y.L. Chan (2007) ‘Measuring and interpreting the effects of a public-sector-led urban renewal project on housing prices

Wel mag worden verwacht dat het gebruik van het exploitatieplan tegen zal kunnen vallen in situaties waarin er veel verschil van inzicht is over bijvoorbeeld kosten of opbrengsten. Wanneer er verschil van inzicht bestaat over kostenposten, zal het, om het risico van het vernietigen van het plan door de Raad van State te voorkomen, waarschijnlijk noodzakelijk zijn om diverse kostenposten door onafhankelijke deskundigen te laten bepalen. Voor de inbrengwaarde van de grond (volgens onteigeningswaarde) kan dat bijvoorbeeld gebeuren door een commissie van

– an empirical study of a comprehensive development area zone developed upon ‘taking’ in Hong Kong’, Environment and

Planning B: Planning and Design, jg. 34, p. 524-538 Kolpron & Neprom (2000) Kostenverhaal in de

grondexploitatie op VINEX-locaties, Neprom, Voorburg Muñoz Gielen, D. & W.K. Korthals Altes (2007) ‘Lessons from Valencia: Seperating infrastructure provision from land ownership’, Town Planning Review, jg. 78, nr. 1, p. 61-79 Scheele, J. (2006) Een flexibel verhaal? Kostenverhaal

en verevening met het exploitatieplan in een onzekere en veranderlijke context , scriptie TU Delft Tse, R.Y.C. (2001) ‘Impact of comprehensive development zoning on real estate development in Hong Kong’, Land Use

Policy, jg. 18, nr. 4 , p. 321-328

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 204

Anne Marthe Koeman


Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 205

De leegstand in de Amsterdamse kantorenmarkt is de laatste jaren opgelopen tot ongekende hoogte. Bijna twintig procent van de voorraad kantoren stond in 2007 leeg. Er zijn verschillende verklaringen voor deze situatie. Echter, ondanks de inspanningen van de gemeente om leegstaande kantoren te herontwikkelen en het planaanbod te verminderen, zal deze situatie van overaanbod naar alle waarschijnlijkheid nog zeker vijf jaar voortduren.

In de tweede helft van de jaren negentig maakte de Nederlandse economie in het algemeen en de Amsterdamse economie in het bijzonder een sterke groei door. Dit was het resultaat van sterke mondiale economische groei enerzijds en de opkomst van de ICT sector in Amsterdam anderzijds. De werkgelegenheidsgroei in de dienstensector had een toename van de vraag naar kantoorruimte tot gevolg, die in eerste instantie geaccommodeerd moest worden binnen de bestaande voorraad. De toenemende concurrentie dreef de prijzen aanzienlijk op en in de periode van 1996 tot 2000 ging de huurprijs voor kwalitatief goede kantoorruimte met gemiddeld 12 procent per jaar omhoog.

Toenemende vraag en daarmee verbandhoudende stijgende huurprijzen maken het aantrekkelijk voor ontwikkelaars en beleggers om de markt op te gaan. Omdat de marktwaarde een afspiegeling is van de huurwaarde, kan worden aangenomen dat, wanneer er sprake is van een toename in de vraag, een kantoorgebouw in waarde zal stijgen. Tegelijkertijd had de toenemende welvaart invloed op het beleid van de gemeente en stadsdelen, die grootse plannen maakten voor de herontwikkeling van delen van de stad. Plannen voor de Zuidelijke IJ-oevers / Oostelijk Havengebied, Sloterdijk, Amsterdam Arena / Zuidoost, en de Zuidas voorzagen allemaal in kantoorruimte. Kortom, de

Tabel 1 Cijfermatig overzicht Amsterdamse kantorenmarkt (Bron: DTZ Research)

huurprijs (e/m2/per jaar)

groei in huurprijs (%)

voorraad (m2 )

groei in voorraad (m2 )

leegstand als % van voorraad

1998

272

-

4.105.400

-

3,5%

2001

329

20,8%

5.031.325

925.925

9,8%

2004

325

-1,2%

5.447.245

415.920

18,6%

2007

330

1,5%

5.839.085

391.840

18,1%

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

gemeente faciliteerde de groei van het aanbod van kantoorruimte om de vraag op te vangen. In de periode tussen 1999 en 2006 kwam er meer dan 1,2 miljoen vierkante meter nieuwe kantoorruimte op de markt. In 2000 barstte de internetbubbel en liep de economische groei vervolgens verder terug na de aanslagen op het WTC in New York in 2001. Het gevolg voor de Amsterdamse kantorenmarkt was dat de vraag terugliep terwijl het aanbod groeide, en de leegstand tussen 2000 en 2005 aanzwol van 7 naar 21,5 procent. Deze mismatch tussen vraag en aanbod op de kantorenmarkt wordt ook wel de ‘varkenscyclus’ genoemd.

Redenen om nog steeds te bouwen De bovengenoemde redenering verklaart slechts gedeeltelijk de huidige situatie van overaanbod op de Amsterdamse kantorenmarkt. Immers, hoewel het plan- en bouwproces enkele jaren kost, bleven ontwikkelaars ook in jaren van teruglopende groei, na 2001 plannen indienen voor meer kantoren. Er zijn drie hoofdredenen aan te wijzen waarom de activiteit op de bouwmarkt aanhoudt. Ten eerste wordt nieuwe moderne kantoorruimte geprefereerd door de gebruiker. Dit betekent dat, hoewel de economische groei na 2001 terugliep en er dus weinig extra kantoorruimte nodig was voor uitbreiding van bedrijven, de nieuwe kantoorruimte niet per se ongewenst was. Oplopende leegstand levert een gunstige situatie op voor bedrijven die op zoek zijn naar andere kantoorruimte, omdat ze in onderhandeling kunnen treden over de huurprijs en huurvoorwaarden. In theorie corrigeert de markt zichzelf als het aanbod


in grote mate de vraag overtreft en gaat de huurprijs omlaag, maar in Amsterdam is de huurprijs na 2001 overwegend stabiel gebleven. De reden hiervoor is dat eigenaren liever gebruik maken van zogenaamde ‘incentives’ dan dat er wordt gekort op de huurprijs, omdat die zoals gezegd invloed heeft op de marktwaarde. In Amsterdam boden eigenaren van kantoorruimte op grote schaal steeds langere huurvrije perioden aan om huurders te trekken. Ook na 2001 werd dus nog steeds nieuwe kantoorruimte in gebruik genomen, maar betrof het vooral vervangingsvraag van bedrijven die al elders in Amsterdam gevestigd waren. De bedrijven die verhuisden gingen meestal een hogere huurprijs betalen voor betere kantoorruimte. Om deze kostenstijging te dragen werd er gekort op het vloeroppervlak per medewerker. Bedrijven verhuisden zodoende van grote, naar kleinere, kwalitatief betere kantoorruimte. De vervangingsvraag had hierdoor een netto negatief effect op de totale leegstand in Amsterdam. Een tweede reden voor de voortgaande kantorenbouw vindt zijn grondslag in de beleggingsmarkt. Het mondiale investeringsklimaat is de laatste jaren zeer gunstig geweest: de rentestanden waren laag en de toename in financiële liquiditeit heeft een toename in investeringen in vastgoed tot gevolg gehad. Vanuit een internationaal perspectief wordt Nederland gezien als een aantrekkelijke beleggingslocatie voor vastgoed, die zijn basis vindt in een relatief gezond economisch klimaat, transparante regelgeving en een restrictief planningsbeleid. Ontwikkelaars ontwikkelen kantoren doorgaans niet om ze zelf in bezit te houden, maar verkopen deze aan beleggers. Als de vraag naar beleggings-

P. 206

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


producten op de vastgoedmarkt toeneemt, dan heeft dit zodoende zijn weerslag op de bouwmarkt. De bouwmarkt staat hierdoor in zekere zin los van de gebruikersmarkt. Het is aan de belegger om die gebruikersmarkt te analyseren. Zolang beleggers potentie zien, zullen zij onder gunstige financiële condities blijven investeren in kantoorgebouwen. Ten derde liggen er ook op het vlak van politiek en beleid belangen om de bouw van kantoren te bevorderen. Terwijl de leegstand op de Amsterdamse kantorenmarkt toenam, bleef het aandeel kantoren in ontwikkelingsplannen grotendeels ongewijzigd. In de ogen van veel beleidsmakers staat het opnemen van kantoorruimte gelijk aan het creëren van werkgelegenheid. De opbrengsten van winstgevende kantoorlocaties zijn bovendien in veel gevallen noodzakelijk om de financiering van onrendabele investeringen in openbare ruimte en sociale huisvesting rond te krijgen. Zodoende

P. 207

worden ook stadsdelen en de gemeente afhankelijk van het ontwikkelen van kantoren. In toenemende mate beconcurreren stadsdelen elkaar in de voorziening van hoogwaardige kantoorlocaties. De gemeente mengt zich hier niet in, tenzij het gaat om prominente locaties zoals de Zuidas. Voor de situatie op de kantorenmarkt was het wellicht verstandiger geweest als de gemeente eerder de regie was gaan voeren.

Overheidsinterventies Inmiddels wordt de leegstand van kantoorruimte wel degelijk als een probleem ervaren door de gemeente. Het is algemeen bekend dat er spanning bestaat op de Amsterdamse woningmarkt en dit strookt slecht met veel leegstand van kantoorruimte. Sommige kantoorgebouwen werden dan ook in het verleden gekraakt. Op het moment wordt er door de gemeente Amsterdam op twee manieren getracht te interveniëren op de kantorenmarkt.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

In de eerste plaats probeert de gemeente verouderde kantoorpanden een andere functie te geven door herontwikkeling. Veelal gaat het hier om woningcorporaties die verouderde kantoorpanden in stedelijk gebied verbouwen tot woonruimte. Zo heeft studentenhuisvester DUWO in 2005 het voormalige stadsdeelkantoor Slotervaart en het naastgelegen KLIQgebouw aan de Jan Tooropstraat geschikt gemaakt voor tijdelijke studentenhuisvesting. In het algemeen komt het initiatief echter maar moeizaam van de grond. Hoewel de leegstaande gebouwen als moderne kantoorruimte incourant zijn geworden, zijn ze op de balans van de belegger vaak nog veel waard. De belegger zal pas overgaan tot sloop als de waarde van het pand lager is dan de kosten van sloop en nieuwbouw (Evans, 1985). Evengoed geldt dat, wanneer een andere partij het gebouw wil overnemen voor herontwikkeling, de belegger de boekwaarde vergoed wil krijgen. Anders zou de belegger immers een verlies leiden. Een hoge boekwaarde drukt zwaar op de verwervingskosten en maakt de herontwikkeling van kantoorpanden buitengewoon kostbaar. Bij de verbouw van kantoorpanden zijn er bovendien allerlei bouwtechnische problemen om de bestaande gebouwen conform het Bouwbesluit aan te passen tot woonruimte. Hoewel de kennis en expertise op het vlak groeit (Geraedts & Van der Voordt, 2005), vormt de complexiteit van herontwikkeling van kantoren een belemmering en blijft het aantal succesvolle projecten in Amsterdam zeer beperkt. Het tweede initiatief is erop gericht om het planaanbod van kantoren te reduceren. Het rapport ‘Minder kantoorplannen’ van de regionale werkgroep Platform Bedrijven


en Kantoren (PlaBeKa) uit september 2006 constateerde dat het planaanbod van kantoorruimte in Amsterdam bijna drie maal zo groot was als de geraamde vraag tot 2030 bij het meest gunstige economische groeiscenario. Dit rapport heeft geleid tot de onderkenning door gemeente en marktpartijen dat dit een ongewenste situatie oplevert. In onderhandelingen is overeengekomen dat de marktpartijen mogelijkheden zien om bijna 770.000 vierkante meter kantoorruimte uit het planaanbod te schrappen. De werkgroep komt daarnaast met aanvullende voorstellen voor te schrappen plannen. De totale reductie van het planaanbod komt dan neer op 1,2 miljoen vierkante meter kantoorruimte in het basis- en middensegment (43 procent van het totale planaanbod). Het topsegment aan de Zuidas wordt buiten beschouwing gehouden (PlaBeKa, 2007). Het verminderen van het planaanbod heeft vergaande financiële consequenties voor de gemeente, omdat deze aanzienlijke grondopbrengsten misloopt. Kantoorruimte genereert relatief hoge opbrengsten en vormt daarmee vaak de basis voor de financiële haalbaarheid van een plan. Daarnaast betekent het schrappen van kantoorruimte dat voor de toekomst een belangrijke inkomstenbron wegvalt voor de financiering van onrendabele voorzieningen. Er wordt een verlies van 105 miljoen euro voorzien als gevolg van het verminderen van het aandeel kantoren in reeds bestuurlijk vastgestelde plannen. Echter, de grootste verslechtering van het saldo ligt bij nog niet-bestuurlijk vastgestelde plannen. Voor deze plannen is namelijk nog onduidelijk wat de opbrengsten van een alternatief programma zullen inhouden. Ter indicatie wordt rekening gehouden met

P. 208

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


een vermindering van verwachte opbrengsten van 165 miljoen euro (PlaBeKa, 2007). Bijkomend bestaat er voor de gemeente nog een aanzienlijk afzet- en prijsrisico. Ondanks een reductie in het kantorenprogramma, blijft er een overmaat aan kantoorruimte in het planaanbod bestaan, die na aftrek van een aangenomen hoeveelheid incourante leegstand, geschat wordt op minimaal 800.000 vierkante meter. Ter vergelijking, het ABN Amro complex aan de Zuidas heeft een netto vloeroppervlak van 90.000 vierkante meter. Het toekomstige aanbod van nieuwe kantoorruimte zal dus naar verwachting nog steeds significant de vraag overschrijden. Voor bestuurlijk vastgestelde plannen bestaat dan het risico dat de kantoren niet ontwikkeld zullen worden en de grondopbrengsten verder zullen teruglopen. Dit afzetrisico wordt door de werkgroep ingeschat op een mogelijke totale saldoverslechtering van 190 miljoen euro (PlaBeKa, 2007). Het is belangrijk op te merken dat het schrappen van planaanbod geheel wordt overgelaten aan de marktpartijen. In het geval dat het bestemmingsplan de bouw van kantoren toestaat en marktpartijen bereid zijn afzet- en prijsrisico’s te lopen, zal de gemeente de bouw moeten toestaan. De effectiviteit van de maatregelen en onderhandelingen zijn daardoor met onzekerheid omgeven.

De toekomst van de Amsterdamse kantorenmarkt Om uitspraken te kunnen doen over de toekomstige situatie op de kantorenmarkt moet de aanbodzijde gekoppeld worden aan de vraagzijde. Zoals al eerder duide-

P. 209

lijk werd in dit artikel, kan de gemeente ingrijpen op de aanbodszijde, maar wordt de vraag bepaald door krachten die buiten het beleidsveld liggen: de intensiteit van economische groei bepaalt namelijk hoeveel bedrijven in de dienstensector op zoek zijn naar extra kantoorruimte. Sinds het begin van 2006 is de leegstand op de Amsterdamse kantorenmarkt voor het eerst sinds jaren weer teruggelopen als gevolg van de aantrekkende (wereld)economie. Het aantal vierkante meters kantoorruimte dat de afgelopen twee jaar in gebruik werd genomen was substantieel hoger dan in voorgaande jaren. Aan de hand van economische prognoses kan de toekomstige vraag naar kantoorruimte worden geraamd. De werkgroep maakt gebruik van langetermijnscenario’s van het Centraal Plan Bureau. In dit artikel wordt ingezoomd op de groei de komende vijf jaar. In deze periode zijn twee sleutelfactoren bepalend voor de economische groei in Nederland en Amsterdam. Ten eerste is Nederland een exportland en daarmee afhankelijk van de staat van de wereldeconomie die zich momenteel in een periode van teruglopende groei bevindt. Daarnaast heeft Amsterdam een relatief grote financiële dienstensector. De recente kredietcrisis heeft dan ook directe gevolgen voor de lokale economie. De vooruitzichten zijn dat de werkgelegenheidsgroei in de dienstensector de komende twee jaar zal teruglopen, waarna de economie zich vanaf 2010 weer zal herstellen. In de periode tot 2010 is het goed mogelijk om een inschatting te maken van de hoeveelheid nieuwe kantoorruimte die aan de voorraad zal worden toegevoegd. De plannen bevinden zich al in de ontwikkelingsfase of in een vergevorderde planfase. Ontwikkelaars hebben zich een grondpo-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 210

Figuur 1 Prognose voor de Amsterdamse kantorenmarkt tot 2012 (Bron: DTZ Research) m2 500.000

25%

450.000 Prognose

400.000

20%

350.000 300.000

15%

250.000 200.000

10%

150.000 100.000

5%

50.000 0

0% 91

92

93

94

95

96

97

In gebruik genomen vloeroppervlak (m2 )

sitie verworven en zullen die te gelde maken, hoewel gezien de voortdurende kredietcrisis sommige ontwikkelaars hun financiën niet rond zullen krijgen. Zelfs als met deze onzekerheid rekening wordt gehouden, zullen er de komende jaren verschillende grote nieuwbouwprojecten op de markt komen. Pas vanaf 2011 hebben de voorstellen van de werkgroep mogelijke gevolgen en zal de reductie van het planaanbod resulteren in een verminderde hoeveelheid nieuwe kantoorruimte die jaarlijks op de markt komt. Op basis van deze economische vooruitzichten kan worden aangenomen dat de vraag naar kantoren de komende twee jaar zal teruglopen. In deze periode zal de vraag voornamelijk bestaan uit vervangingsvraag, waarna de uitbreidingsvraag naar verwachting weer zal toenemen. Deze vooruitzichten van vraag en aanbod vertalen zich in de

98

99

00

01

02

03

04

Nieuw toegevoegd aan voorraad (m2 )

05

06

07

08

09

10

11

12

Leegstand als percentage van voorraad

cijfermatige prognose van de leegstand op de Amsterdamse kantoren die is weergegeven in figuur 1. Op basis van deze cijfermatige analyse kan worden geconcludeerd dat, met het oog op de beleidsinspanningen en het economische klimaat, de leegstand op de Amsterdamse kantorenmarkt geleidelijk zal teruglopen. Op de middellange termijn zal er weinig aan de situatie van overaanbod veranderen. De verwachting is dat de leegstand zich in 2012 nog steeds rond de 15 procent bevindt. Wel is er een belangrijke stap gezet met het ontwikkelen van beleid waardoor marktpartijen ervan overtuigd zijn geraakt dat een situatie van overaanbod alleen valt tegen te gaan als er conform de vraag wordt gebouwd. Echter, zolang er vervangingsvraag voor nieuwe kantoorruimte bestaat, zullen ontwikkelaars doorgaan met bouwen. Meer

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


aandacht moet daarom uitgaan naar het vinden van nieuwe innovatieve manieren om incourante kantoorgebouwen uit de markt te halen. Op dit gebied doet de werkgroep enkele interessante aanbevelingen (PlaBeKa 2007). Ten eerste zou de gemeente betere, effectievere regie kunnen voeren door gebruikmaking van een centrale procedure voor het aanmelden van alle nieuwe plannen waarin kantoorruimte is opgenomen. Dit zou inhouden dat met enige regelmaat (bijvoorbeeld eens in de drie of vijf jaar) een ronde wordt gehouden waarin nieuwe kantoorlocaties aangemeld worden. Vervolgens wijst een bestuurlijke afweging dan uit welke plannen voor ontwikkeling in aanmerking moeten komen. Ten tweede moeten de mogelijkheden worden onderzocht om nieuwbouw van kantoren te reguleren in samenhang met

P. 211

de aanpak van de reeds bestaande leegstand. Hierbij wordt door de werkgroep gedacht aan een koppeling van de realisatie van een nieuwbouwproject aan het uit de markt nemen van een incourant kantoorgebouw. Dergelijke maatregelen hebben de potentie om de kantorenmarkt op de lange termijn te behoeden voor de volatiliteit van de economie en bouwwereld. Anne Marthe Koeman ([email protected]) is onderzoeker bij DTZ Research in Londen.

Literatuur Evans, A.W. (1985) Urban Economics: An Introduction, Macmillan, London Geraedts, R.P. & D.J.M. van der Voordt (2005) ‘Transformatie van kantoorgebouwen. Van leegstand naar herbestemming’, Real

Estate Magazine, nr. 39, p.12-17 Werkgroep PlaBeKa (2006) Minder kantorenplannen. PlaBeKa 1 Werkgroep PlaBeKa (2007) Minder kantorenplannen in

uitvoering. PlaBeKa 2

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Culturele interventies in de wijk


Sandra Trienekens

Boven: De Bubble in Brussel (foto: City Mine(d)) , Onder: Voorstelling De Theaterstad op 16 juni 2007. (foto Mieke de Wit)

P. 212

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


P. 213

In de huidige stedelijke vernieuwingspraktijk gaat de aandacht vooral uit naar fysieke ingrepen en sociale verbetering. Aan de hand van ervaringen van een Brusselse en Rotterdamse kunstorganisatie met culturele interventies op wijkniveau komen opvallende uitkomsten naar voren zoals het ontstaan van netwerken en de positieve benadering van diversiteit. Met de culturele interventies wordt gezocht naar een nieuwe aanpak van achterstandswijken die buiten de gebaande paden reikt.

Momenteel wordt vanuit het beleid veel aandacht besteed aan de wijk. Maar deze aandacht is niet altijd goed gericht. Zo stelt de VROM-raad (2006) in haar advies Stad en stijging dat de huidige stedelijke vernieuwing zich vooral richt op de fysieke kwaliteit van de wijk en op zaken als sociale cohesie en leefbaarheid. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (Wittebrood & Van Dijk, 2007) onderzocht de relatie tussen het fysieke en sociale en concludeert dat de verwachtingen over sociale processen die door herstructurering in gang worden gezet, enigszins moeten worden gematigd. Waar herstructurering in de praktijk effectief lijkt, komt dit vooral doordat het aandeel bewoners met lage inkomens en/ of het aandeel niet-westerse huishoudens afneemt en daarmee de samenstelling van de bewonersgroep in de buurt verandert. Maar een tendens naar culturele homogenisering kan geen oplossing zijn voor stedelijke vernieuwingsvraagstukken in de multiculturele stad. De VROM-raad is daarom van mening dat de stedelijke vernieuwing zich moet richten op de ambities en sociale stijging van de bewoners. Daarmee legt de VROM-raad een andere relatie tussen het fysieke en sociale dan de gangbare stedelijke vernieuwingspraktijk. Hiermee wordt de aandacht gericht op het vormgeven van een burgerschapsproces in de stedelijke vernieuwingspraktijk. Er wordt een beroep gedaan aan beleidsma-

kers en maatschappelijke instanties om verantwoordelijkheid te laten nemen om burgers te stimuleren in hun maatschappelijke participatie. Een multiculturele maatschappij en betrokkenheid van burgers komen in zicht als de vaak ontbrekende culturele factor wordt meegenomen in de aandacht voor de wijk. Juist culturele interventies in de wijk, in de vorm van sociaalgeëngageerde kunstprojecten, stellen de ambities en kracht van mensen centraal en resulteren vaak in unieke stedelijke netwerken. Verder hebben deze projecten een positieve benadering van culturele, etnische en institutionele diversiteit (Trienekens, 2006). In dergelijke kunstprojecten werken professionele kunstenaars met een verscheidenheid aan bewoners en lokale organisaties rondom thema’s die in de wijk spelen. De vraag die in dit artikel centraal staat, is hoe de stedelijke vernieuwingspraktijk van dergelijke culturele interventies kan leren. Hiertoe worden twee culturele interventies, City Mine(d) in Brussel en de Theaterstraat in Rotterdam beschreven. Het onderzoek is gebaseerd op interviews met betrokkenen, zoals organisatoren, welzijnswerk, gemeenten en woningbouwverenigingen. Het doel is hierbij niet het hardmaken van de effecten van

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

de interventies, maar het aftasten van de kwalitatieve ervaringen van de betrokkenen en potentie van de projecten. Deze twee interventies zijn geselecteerd omdat ze in de praktijk hebben bewezen dat ze hoog- en laagopgeleiden, autochtonen en allochtonen, publieke en private partijen aan hun projecten binden en het niveau van symboliek en retoriek ontstijgen.

City Mine(d) De oprichting van City Mine(d) in 1997 kan gezien worden als een direct antwoord op de onzekerheid die onroerend goed speculaties en stedelijke planning opleverden voor de lokale huurders in de centrale, cultureel diverse wijken van Brussel. Door uitzettingen en huurverhogingen op een ludieke, artistieke manier tegen te gaan en door onder meer lokale huurders bij de stedelijke ontwikkeling te betrekken, wilde City Mine(d) de kosmopolitische stedelijke cultuur waarborgen. City Mine(d) is een productiehuis voor sociaal-culturele stedelijke interventies en promoot op persoonlijk vlak zelfbeschikking in projecten en op bovenlokaal vlak toegankelijk en multicultureel stedelijk bestuur. City Mine(d) treedt hierbij op als procesbegeleider en makelaar die het de deelnemers mogelijk maakt ideeën uit te wisselen met verschillende groepen in de stad en de juiste controle te krijgen om het project effectief te realiseren. Het bijproduct van deze strategie is het ontstaan van niet-hiërarchische, reflectieve netwerken, waarin de perspectieven van bewoners met een verschillende etnische achtergrond, (in)formele maatschappelijke organisaties, kunstenaars en vertegenwoordigers van de overheid en marktpartijen samenkomen. Hiermee creëert City Mine(d) politieke bewegingen waarin niet één visie of vertoog dominant is en waarin ruimte is voor alternatieve planvorming. Door de brede samenstelling van de netwerken wordt continu uitwisseling, confrontatie en productie van nieuwe identiteiten uitgelokt. In verschillende projecten is City Mine(d) in staat gebleken om diversiteit in het


netwerk te genereren: van lokale, vaak niet politiek geëngageerde bewoners en economische instellingen, zoals banken, tot Europarlementariërs die niet bekend staan om hun oriëntatie op Brussel als stad. Een concreet voorbeeld van een City Mine(d) project dat zich richt op het bereiken en faciliteren van minderbedeelde en minder zichtbare bevolkingsgroeperingen is de Bubble. Dit is een doorzichtige, kussenvormige, opblaasbare constructie, waarvan de binnenkant een voorstellings- en ontmoetingsruimte voor honderd personen vormt. De Bubble is meerdere malen opgeblazen op strategische locaties in de stad om aandacht te vestigen op plaatsen en activiteiten die vaak onopgemerkt blijven. De activiteiten variëren van breakdance festivals en boekpresentaties tot filmvertoningen, die allemaal het doel hebben om de stedelijke publieke ruimte te herwaarderen en revitaliseren vanuit een nieuw, niet-dominant perspectief.

De Theaterstraat Stichting de Theaterstraat startte in 2004 in Rotterdam met als hoofddoel kwalitatief hoogwaardige kunstprojecten te vervaardigen met bewoners, instellingen en ondernemers uit Rotterdamse deelgemeenten. Daarnaast gaat het om het vergroten van het netwerk van mensen die aan het project deelnemen, zoals acteurs, klusjesmannen, denkers, (welzijns)professionals of theatermakers. Tenslotte is het doel bij de deelnemers het vertrouwen te herstellen dat er resultaat geboekt kan worden in participatieve wijkinitiatieven door in een afgebakende periode te werken aan een concreet eindresultaat. Hierdoor zijn deelnemers trots op wat tot stand is gebracht en een volgende keer weer aanspreekbaar over zaken die hun wijk aangaan. Bovendien experimenteert de Theaterstraat met een andere werkwijze, namelijk niet werken vanuit één activiteit, maar vanuit een totaalproject waarbinnen verschillende activiteiten plaatsvinden zodat diverse groepen betrokken kunnen worden. De

P. 214

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Theaterstraat brengt daarmee verschillende generaties, sociaal-economische groepen én etniciteiten samen. Een concreet voorbeeld van een project is Eten is weten – verhalen rond de kookpotten van Delfshaven. Dit is een totaaltheatervoorstelling met theater, dans, video en muziek, waarin verhalen van vroeger en nu geïnspireerd door gerechten worden verteld. Ook wordt er gekookt en gegeten. De voorstelling is twaalf keer gespeeld in het voorjaar van 2007. In de aanloop naar de voorstelling vonden verschillende activiteiten plaats. Onder meer heeft de lokale welzijnsorganisatie DISCK een jongerenpromotieteam samengesteld, is een eetproject op een brede school gestart en is met het Centrum voor Ondernemen in Delfshaven een winkelproject met lokale detailhandelaars opgezet. Met dergelijke uiteenlopende activiteiten en de diverse partners en deelnemers laat de Theaterstraat de wijk zien in haar kracht: de kansen en talenten van haar organisaties en bewoners. Het gaat de Theaterstraat dus zowel om de competenties en verantwoordelijkheden van professionals en maatschappelijke organisaties als die van bewoners. Belangrijk hierbij is volgens de Theaterstraat dat organisaties en burgers praktisch samenwerken en projectmatig handelen om te voorkomen dat men verzandt in een overlegcultuur en/of een unilaterale en visieloze projectencarrousel.

De implicaties voor burgerschap: netwerken Uit de interviews met de betrokkenen bij de projecten blijkt veel waardering voor de impuls die culturele interventies geven aan het ontstaan van netwerken. City Mine(d) en de Theaterstraat laten zien dat eenzijdige benaderingen van stedelijke ontwikkeling, die een negatieve invloed hebben op het dagelijkse leven van bewoners, tegengegaan kunnen worden door de vorming van coalities waarin ook de niet-dominante stem een plek heeft. Al is het geen makkelijke taak, de kunst-

P. 215

projecten streven naar het formeren van meerstemmige bewegingen en creëren van ontmoetingsplaatsen waar nieuwe methodieken getest worden, waar ruimte is voor oppositie tegen gevestigde praktijken en waarin gewerkt wordt aan intersectorale samenwerking en ontschotting. Ook gevestigde partijen geven aan hierin geïnteresseerd te zijn. Een Rotterdamse deelgemeente ziet het als één manier om invulling te geven aan het politieke streven naar actief burgerschap; voor een woningcorporatie biedt de aanpak een mogelijk antwoord op vraagstukken waar zij mee worstelen. Van het belang van samenwerking zijn de geïnterviewden zich bewust, want een hoge organisatiegraad in een wijk betekent niet per se een hoge samenwerkingsgraad. Een kunstproject kan dan een verfrissende en vooral positieve insteek vormen om (deel)gemeente, woningcorporaties, sociale en welzijnsorganisaties, economische instanties en bedrijven, zelforganisaties en andere bewonersinitiatieven en bewoners samen te laten werken. Het vertrekpunt is namelijk een kunstproject, niet een ‘probleem’. Een voordeel daarbij is, volgens de geïnterviewden, dat het benaderen van partners door een derde partij wordt geïnitieerd, hierdoor zeggen organisaties makkelijker toe en spelen concurrentieposities minder een rol. Door de relatief lange looptijd van de projecten kunnen relaties bovendien groeien en is er aandacht voor het proces van het creëren van lokale substedelijke netwerken. De potentie van culturele interventies ligt in het experimenteren met andere organisatiestructuren of samenwerkingsverbanden die kunnen uitmonden in (tijdelijke) breed samengestelde coalities van professionals die de wijk goed kennen en bewoners die zo meer controle krijgen over hun eigen leefomgeving. In dergelijke brede coalities is het ook eenvoudiger om de verschillende kanten van zowel burgerschap als van stedelijke sociale vernieuwing in het oog te houden. Actieve participatie, inter-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

culturele uitwisseling, zelfredzaamheid en empowerment zijn daarin even belangrijk als goed onderhouden woningen, schone straten en op tijd opgehaald huisvuil, goede scholen, wijkeconomie, sociale stijging en een rijk sociaal en cultureel leven.

De implicaties voor burgerschap: diversiteit Naast het ontstaan van netwerken blijkt uit de interviews met de betrokkenen waardering voor de productieve benadering van diversiteit. In de multiculturele stad kunnen projecten niet om de culturele kant van burgerschap heen, zoals het erkennen van culturele verschillen en aandacht voor identiteitsvorming en het gevoel van thuishoren. De niethiërarchische, reflectieve netwerken van City Mine(d) en de Theaterstraat brengen verschillende perspectieven samen en bieden zo ruimte aan de identiteiten van personen, groepen en organisaties. De meeste geïnterviewde organisaties zijn zich bewust dat ze te weinig jongeren en allochtonen bereiken en waarderen dan ook het contact dat met deze en andere moeilijk bereikbare doelgroepen in de wijk kon worden gelegd in de culturele interventies. Oude methodieken werken niet meer en de partners ervaren de creatieve aanpak als een nieuw antwoord op oude vraagstukken, zoals hoe kunnen bewoners betrokken worden bij de inrichting van hun buurt of huizenblok, hoe zorg je dat inspraakorganen, bijvoorbeeld huurdercommissies, veelkleuriger worden of hoe stem je je aanbod af op nieuwe en diverse doelgroepen? Daarnaast waarderen de geïnterviewden de reflectie in de kunstprojecten op de multiculturele stad en op routine gebaseerde praktijken, aannames en vooroordelen. De culturele interventies tonen bijvoorbeeld aan dat het werken vanuit diversiteit en intersectorale coalities niet leidt tot homogenisering, maar dat heterogeniteit juist productief kan zijn. Zo geeft de betrokkenheid van partners als banken en woningcorporaties een positief signaal aan maatschappelijke


organisaties en aan bewoners die dergelijke instellingen lang als tegenstander hebben ervaren. Door de samenwerking worden overeenkomstige interesses en belangen zichtbaar en blijken de belangen van banken en woningcorporaties verder te reiken dan de fysieke infrastructuur. Maar de overeenkomsten hoeven niet de overhand te krijgen. Voor City Mine(d) is het doel niet het bereiken van eensgezindheid of het sluiten van compromissen. Meningen en belangen kunnen drastisch verschillen tussen de partners in het netwerk. Cruciaal is het elkaar leren respecteren en het gezamenlijk doorlopen van het besluitvormingsproces.

Naar geleefd burgerschap Wat betekenen deze netwerken en positieve houding ten aanzien van diversiteit voor ons begrip van burgerschap? Het begrip burgerschap wordt op veel verschillende manieren gedefinieerd. Veel wetenschappelijke en politieke definities komen echter overeen in een statisch begrip van burgerschap als onlosmakelijk verbonden aan een enkelvoudige nationale identiteit en loyaliteit. Centrale begrippen zijn universaliteit, homogeniteit en onpartijdigheid, begrippen die door de multiculturele samenleving ter discussie zijn komen te staan. Bovendien zijn veel definities primair gefocust op het inzichtelijk maken van rechten en plichten (Marshall, 1992; Kymlicka, 1995). De vraag hoe multiculturaliteit en een rechtvaardige interactie tussen overheid, publieke organisaties, individuele burgers en het maatschappelijke middenveld in de dagelijkse praktijk tot stand gebracht moeten worden, komt vaak niet diepgaand aan bod. De aandacht die in de kunstprojecten gaat naar zelfbeschikking, diversiteitgevoelig bestuur en het opzetten van multiculturele netwerken kan geïnterpreteerd worden als het vormgeven van burgerschap op het niveau van alledaagse praktijken waarin belangen van culturele minderheden meegenomen worden. Dit correspondeert met de wetenschappelijke ideeën achter de postmoderne

P. 216

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


cultuurpolitiek. Hierbij gaat het niet alleen om het herconceptualiseren van identiteiten, maar tegelijkertijd om op innovatieve manier open te staan voor de vorming van multiple communities of resistance (Soja & Hooper, 1993). Dit zijn meerstemmige politieke bewegingen die in staat zijn om mensen met verschillende culturele identiteiten te verbinden en die nieuwe ontmoetingsplaatsen creëren waarin letterlijke en figuurlijke ruimte is voor verschillende oppositiepraktijken. In plaats van proberen deze praktijken te coöpteren, pacificeren of monddood te maken, zouden ze begrepen moeten worden als primaire informanten van een meer inclusief concept van burgerschap. In dit omdenken van burgerschap wordt de focus verschoven van het herbevestigen van degenen die anders zijn naar het actief betrekken van het niet-dominante discours. De ‘ander’ vormt geen uniforme categorie; identiteiten zijn transnationaal, meervoudig en in wording (Vergès, 2002), daarom kan het begrip burgerschap ook niets anders dan in wording zijn. Een manier om dit te conceptualiseren is door burgerschap te begrijpen als een proces dat de culturele dynamiek in de samenleving incorporeert en dat is gebaseerd op alledaagse geleefde praktijken die gevestigde praktijken kritisch tegen het licht houden en omvormen. De continu veranderende uitkomst van dit proces wordt ‘geleefd burgerschap’ genoemd (Trienekens, 2004).

Investeer in diversiteit en netwerken Wat betekent dit voor de stedelijke vernieuwingspraktijk? Zowel in culturele als in stedelijke vernieuwingsprojecten gericht op het open en insluitend maken van de samenleving, geldt dat het constructiever is om te denken in termen van ‘coalities’ dan in (etnische) groepen (Walby, 2002). Culturele interventies werken in stedelijke vernieuwingsprojecten goed om ingangen te creëren tot makkelijk en moeilijk bereikbare bewoners en lokale organisaties om die coalities vorm te geven. Bovendien geven

P. 217

de niet-hiërarchische, reflectieve netwerken van City Mine(d) en de Theaterstraat vorm aan zelfbeschikking en de creatieve kracht van mensen ter verbetering van de fysieke structuur, leefbaarheid en sociale cohesie in de wijk, aandachtspunten zoals de VROM-raad al aangaf. De meerwaarde van het incorporeren van de culturele factor is de positieve benadering van de wijk en de relatief lange looptijd van de projecten waardoor relaties (coalities) kunnen groeien en tot een meer duurzame uitwisseling kunnen leiden. De stedelijke vernieuwingspraktijk kan daar op aansluiten door culturele interventies te faciliteren en daardoor betere toegang te krijgen tot de wijk, haar onverwachte kracht en de diversiteit aan bewoners en organisaties om op die manier tot innovatieve werkwijzen en resultaten te komen. Sandra Trienekens ([email protected]) is Lector Burgerschap en Culturele Dynamiek aan de Hogeschool van Amsterdam.

Literatuur Kymlicka, W. (1995) Multicultural citizenship, Clarendon Press, Oxford Marshall, T.H. (1992 [1950]) Citizenship and Social Class, Pluto Press, London Soja, E. & B. Hooper (1993) ‘The Spaces that Difference Makes: Some Notes on the Geographical Margins of the New Cultural Politics’, M. Keith & S. Pile (red.) Place and the Politics of

Identity, Routledge, London Trienekens, S. (2004) Urban paradoxes: lived citizenship and

the location of diversity in the arts, Trienekens, Amsterdam Trienekens, S. (2006) Kunst en sociaal engagement.

Een analyse van de relatie tussen kunst, de wijk en de gemeenschap, Cultuurnetwerk Nederland, Utrecht Vergès, F. (2002) ‘Vertigo and emancipation, Creole cosmopolitanism and cultural politics’, L. Scott & M. Featherstone (red.) Recognition and Difference, Sage, London VROM-raad (2006) Stad en Stijging. Sociale stijging als leidraad

voor stedelijke vernieuwing, Den Haag Walby, S. (2002) ‘From Community to Coalition: the Politics of Recognition as the Handmaiden of the Politics of Equality in an Era of Globalisation’, L. Scott & M. Featherstone (red.)

Recognition and Difference, Sage, London Wittebrood, K. & T. van Dijk (2007) Aandacht voor de wijk:

effecten van herstructurering op de leefbaarheid en veiligheid, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

“Mogelijk wordt het postzegelbestemmingsplan in ere hersteld”

P. 218

Simone Pront-Van Bommel “Mogelijk wordt het postzegelbestemmingsplan in ere hersteld” Samantha Volgers en Michel van Wijk

Juriste Simone Pront-Van Bommel is op vele fronten actief. Naast advies aan gemeenten geeft ze onderwijs aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam en is zij directeur van het Kenniscentrum voor bestuursrecht. Juist het combineren van de academische wereld en de praktijk vindt zij boeiend. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening worden het nog drukkere tijden. “We krijgen te maken met kinderziektes omdat in veel gevallen niet duidelijk is wat wel mag en wat niet.”

Als de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) van kracht gaat, voorzien op 1 juli 2008, breekt een nieuwe tijd aan in het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland. Uitgangspunt van de nieuwe wet is dat de planologische besluitvorming plaatsvindt op het bestuursniveau waar het thuishoort. Wat gaat er veranderen met de komst van de nieuwe Wro? We legden die vraag voor aan Simone Pront-Van Bommel. “De grootste veranderingen treden op in de inrichting van de beslisprocedures. Daar vindt een herschikking van bevoegdheden plaats: de vereiste goedkeuring van bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten komt te vervallen. Hier staat tegenover dat indien er een provinciaal belang in het geding is, de provincie straks onder meer de mogelijkheid heeft zelf een provinciaal bestemmingsplan, geheten een inpassingplan, te

maken. Het primaat komt weer bij het bestemmingsplan te liggen.” Gemeenten kunnen ook eerst overgaan tot het nemen van een projectbesluit. “Ja, want het vrijstellingsbesluit is een flexibel instrument. Maar het is de vraag of een projectbesluit dat ook is. Een aantal factoren maakt het voor gemeenten aantrekkelijker om direct een nieuw bestemmingsplan op te stellen en niet eerst een projectbesluit te nemen. Neem de rechtsbescherming. Die kan bij een projectbesluit veel langer zijn omdat daar twee rechtsinstanties kunnen worden doorlopen, terwijl er bij het bestemmingsplan maar één mogelijkheid is. Een andere reden om direct te kiezen voor een bestemmingsplan is dat een projectbesluit binnen een jaar alsnog moet worden gevolgd door een bestemmingplan. Deze termijn kan

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


overigens worden verlengd met maximaal vier jaren, afhankelijk van diverse omstandigheden. Dat is voor gemeenten omslachtig. En het recht tot het vorderen van leges kan daarmee ook nog worden verspild. Dat is namelijk niet mogelijk bij een projectbesluit maar pas op het moment dat het ontwerpbestemmingsplan ter visie is gelegd. Ten slotte zullen voor zowel het projectbesluit als het bestemmingsplan de nodige onderzoeken moeten worden verricht. Nu is het in het algemeen zo dat de initiatiefnemer, meestal een projectontwikkelaar, bij een vrijstellingsaanvraag de noodzakelijke onderzoeken overlegt en ook bekostigt. Gemeentebesturen worstelen met de vraag of zij deze onderzoeken ook kunnen verlangen als zij ervoor kiezen niet eerst een projectbesluit te nemen maar direct het bestemmingsplan te wijzigen. Onderzoeken zijn kostbaar en tijdrovend. Dat zou een overweging kúnnen zijn bij het gemeentebestuur om toch de voorkeur te geven aan projectbesluiten. Vooral als het initiatief niet bij de overheid ligt maar bij een private partij.” “Mijn inschatting is dat er minder projectbesluiten komen. Besturen zijn immers genoodzaakt elke tien jaar hun bestemmingsplan actueel te maken. Dat was ook het doel van de oefening: het primaat leggen bij het bestemmingsplan. Misschien wordt het postzegelplan wel weer in ere hersteld.” In uw proefschrift bekritiseerde u de rechtsbescherming van individuen en was u van mening dat bestuursrechters in hun uitspraken zich teveel op formele gronden richten. Welk licht werpen deze inzichten op de nieuwe Wro? “Goede rechtsbescherming is voor iedereen van belang. Ten eerste mogen procedures niet te lang duren. Alle

P. 219

betrokkenen moeten binnen redelijke termijn zekerheid krijgen over de rechtstoestand. Daar schort het vaak aan. Daarnaast moeten procedures uiteindelijk tot een oplossing van het conflict leiden. Dit is belangrijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. In de praktijk wordt een beroep vaak gegrond geacht maar louter op formele gronden vernietigd, bijvoorbeeld vanwege onzorgvuldig onderzoek of ondeugdelijke motivering. Het bestuursorgaan dat een besluit heeft genomen krijgt dan de opdracht om het onderzoek over te doen. De uitkomst van de procedure biedt hiermee niet de zekerheid waaraan behoefte bestaat. Bovendien is er nog geen definitieve beëindiging van het conflict. De rechter zal zich met de nieuwe Wro niet meer dan voorheen op de inhoud richten. De verandering zit vooral in de termijnen van de rechtspraak, de grote winst is kortere beslisprocedures.” Worden de procedures in het ruimtelijk ordeningsrecht transparanter? “De nieuwe wet maakt het ruimtelijke ordeningsstelsel niet duidelijker. Het zou wel eens ingewikkelder kunnen worden. Bijvoorbeeld qua planning: het exploitatieplan moet tegelijk met een bestemmingsplan of projectbesluit worden vastgesteld.” Wat valt er te leren van ontwikkelingen in de rechtspraak van andere sectoren? “Recent is in de Tweede Kamer een voorstel gedaan om de ‘bestuurlijke lus’ in het bestuursprocesrecht op te nemen. Die lus is bedoeld als instrument om tot een definitieve conflictbeslechting te komen. De bestuursrechter krijgt dan de bevoegdheid om het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen aanvullend onderzoek te doen, een nieuw besluit te nemen en daar ook een termijn voor te bieden voordat de rechter tot een uitspraak komt.

Nieuwe Wet ruimtelijke ordening De huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) stamt uit 1965 en is sindsdien al vele malen herzien. De wet is daardoor onoverzichtelijk geworden. Sinds 1999 wordt gewerkt aan een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). De nieuwe Wro voorziet in kortere en snellere procedures, zorgt dat verantwoordelijkheden op het juiste niveau liggen en is meer uitvoeringsgericht. De nieuwe Wro treedt naar verwachting op 1 juli 2008 in werking. Bron: www.vrom.nl

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


Op die manier is het mogelijk het uiteindelijke besluit te beoordelen zonder dat de aanvrager terug moet naar het bestuursorgaan, die opnieuw een besluit neemt waartegen dan weer beroep open staat. Dit zijn ontwikkelingen buiten de Wro die tot betere rechtsbescherming kunnen leiden. Juist ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening hebben de behoefte aan de bestuurlijke lus die in het bestuursrecht versterkt. Een voorbeeld daarvan is het ADO-stadion in Den Haag. Het goedkeuringbesluit van Gedeputeerde Staten werd vernietigd omdat niet duidelijk was gemaakt dat de luchtkwaliteitseisen niet zouden worden overschreden. Onder de huidige wetgeving wordt in deze gevallen opnieuw onderzoek gedaan. Vervolgens moeten besluiten opnieuw genomen worden en loopt het project vele maanden vertraging op. De ‘bestuurlijke lus’ verkort deze vertraging aanzienlijk.” Laat het probleem met luchtkwaliteitonderzoek zien dat ambtenaren hun huiswerk niet goed doen of is dit te wijten aan onduidelijke juridische structuren? Het één hangt met het ander samen. Enerzijds moeten gemeentebesturen natuurlijk doen wat ze behoren te doen. Anderzijds is in de loop der tijd pas duidelijk geworden welke eisen werden gesteld aan het luchtkwaliteitonderzoek: welke methoden zijn er en welke zijn aanvaardbaar? De ruimtelijke ordening is complex. Je ziet bijvoorbeeld steeds vaker dat milieueisen worden opgenomen in het containerbegrip ‘een goede ruimtelijke ordening’. Dat maakt het afwegen van belangen steeds complexer. Hierin brengt de nieuwe wet geen verandering. De wetsgeschiedenis laat wél zien dat het mogelijk is geïntegreerde plannen te maken, zoals een structuurvisie waarin naast ruimtelijke ordening ook een waterplan en een milieuplan is opgenomen. Maar de afweging van belangen en toetsing aan criteria wordt er daarmee niet eenvoudiger op, zeker omdat hierbij ook Europese richtlijnen komen kijken.” In dit nummer schrijft Willem Korthals Altes dat het succes van de ontwikkeling ook in de toekomst afhangt van de samenwerking tussen partijen. De

P. 220

nieuwe Wro biedt de structuur voor het onderhandelingsproces, maar deze juridisering kan leiden tot meer juridische risico’s. Ziet u deze risico’s toenemen? “Ik onderschrijf zijn stelling dat samenwerking ontzettend belangrijk blijft, zeker bij een nieuw project waar het belang van provincie of een buurgemeente speelt. Er zal in een vroeg stadium overleg moeten plaatsvinden met andere bestuursorganen. Daarnaast heeft de provincie meer instrumenten gekregen om in te grijpen, zoals het vaststellen van een provinciale verordening waarin de provincie verbindende voorschriften opneemt. Meer juridische structuren bieden voor belanghebbenden meer mogelijkheden om rechtsmiddelen aan te wenden. Een vast te stellen exploitatieplan kan tot procedures leiden. Als het exploitatieplan is vastgesteld, moet het jaarlijks worden herzien; deze herziening kan weer aanleiding zijn voor nieuwe procedures. In die zin is er risico van verdergaande juridisering. Uitgangspunt van het exploitatieplan is echter om eerst de privaatrechtelijke weg te bewandelen door een exploitatieovereenkomst te sluiten. Het exploitatieplan regelt het kostenverhaal op voorwaarde dat alle bij de ontwikkeling betrokken partijen meedoen. Eén dwarsligger is echter genoeg om tot een exploitatieplan te moeten komen. Derde belanghebbenden kunnen minder snel procederen bij een exploitatieovereenkomst dan bij een exploitatieplan. Dat komt omdat een ontwerpexploitatieplan ter inzage moet worden gelegd terwijl bij een exploitatieovereenkomst alleen het feit bekend wordt gemaakt dat die overeenkomst is gesloten. De privaatrechtelijke weg biedt dus minder openbaarheid voor derden. Er zijn natuurlijk partijen zijn die graag inzage hebben in de gemaakte afspraken en daardoor de voorkeur hebben voor een exploitatieplan.” Wat verandert er ten aanzien van het grondbeleid dat gemeenten voeren? “De nieuwe wet moet een actief grondbeleid voor gemeenten aantrekkelijker maken met betrekking tot particuliere exploitatie van gronden. Nu is bijvoorbeeld sociale woningbouw vaak onaantrekkelijk omdat de hoge kosten voor openbare voorzieningen slechts ten dele verhaalbaar zijn en opbrengsten voor gerechtigden relatief beperkt kunnen zijn. Het exploitatieplan biedt

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008


meer mogelijkheden om dat soort kosten te verhalen en bovendien tot het stellen van locatie-eisen die onder meer in sociale woningbouw kunnen voorzien. Het is hiervoor niet noodzakelijk dat de gemeente grond in eigendom heeft. Een exploitatieplan geeft echter niet de mogelijkheid om een verplichting voor gerechtigden op te nemen om te gaan bouwen. In die zin kan het dus nuttig zijn grond in eigendom te hebben. Dat draagt bij de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk te realiseren.” In hoeverre zullen machtsverhoudingen tussen gemeente en provincie verschuiven? “Dit zal per provincie verschillen. De ene provincie is veel actiever en zal sturender optreden dan een andere. Provincies zijn ook vrij in het maken van verordeningen. Wat in de ene provincie in detail wordt geregeld, hoeft in de andere provincie niet eens aan de orde te komen. Het is afhankelijk van het beleid dat een provincie uitstippelt. En dat heeft weer te maken met de problematiek die in een provincie aan de orde is.” Levert de nieuwe wet extra werk op voor juristen? “Ik denk het wel ja. Zeker de eerste jaren. We krijgen te maken met kinderziektes omdat in veel gevallen niet duidelijk is wat wel en wat niet mag in bijvoorbeeld een provinciale verordening. Wanneer is er sprake van een provinciaal belang? Wanneer moet een exploitatieplan?” Wat verandert er voor beleidsmakers? “De nieuwe wet versterkt het belang om in een vroeg stadium tot geïntegreerde besluitvorming te komen. Bij gebiedsontwikkeling bijvoorbeeld zal de privaatrechtelijke overeenkomst veel eerder moeten worden

P. 221

gesloten. Een grondexploitatieplan moet namelijk tegelijk worden vastgesteld met het projectbesluit of bestemmingsplan waarop het van toepassing is. Er is een probleem als het bestemmingsplan al is vastgesteld en later blijkt dat er geen privaatrechtelijke overeenstemming is.” En voor planologen? “Voor medewerkers die betrokken zijn bij de planvorming betekent het dat strategisch denken, goed inzicht hebben in de belangen en het maken van een goede risicoanalyse belangrijk zijn. Dit laatste is met name van belang omdat het inhoudelijke toetsingskader voor grote projecten steeds ingewikkelder wordt. In grote steden zijn er projectleiders die dit coördineren. Voor kleinere gemeentes is het moeilijker. Externe bureaus of goede afspraken met de – meer daadkrachtige – provincie kunnen uitkomst bieden.” Verwacht u dat burgers zich meer met de ruimtelijke ordening gaan bezighouden? “Digitalisering kan daar enorm aan bijdragen. De nieuwe wet verplicht gemeenten om nieuwe plannen digitaal beschikbaar te stellen. Het is een makkelijke manier voor burgers om actiever op te treden. Los van de nieuwe wet zijn burgers sowieso actiever geworden. Een ieder kan zienswijzen indienen, maar niet iedereen kan naar de rechter. De mogelijkheden voor procederen zijn beperkt tot belanghebbenden.” Samantha Volgers ([email protected]) is beleidsadviseur ruimtelijke ordening bij stadsdeel Bos en Lommer, gemeente Amsterdam. Michel van Wijk ([email protected]) is projectleider gebiedsontwikkeling bij SADC. Beide zijn redacteur van Rooilijn.

CV Simone Pront-Van Bommel In 2002 promoveerde Simone Pront-Van Bommel aan de Universiteit van Amsterdam. In haar proefschrift Bestuursrechtspraak - Voorstellen voor modernisering

van de bestuursrechtspraak besteedt zij aandacht aan efficiënte en effectieve bestuursrechtspraak. Tegenwoordig is zij directeur van het ‘Kenniscentrum voor bestuursrecht’. In samenwerking met het ‘Eggens Instituut voor Postacademisch Onderwijs’ ontwikkelen en organiseren zij opleidingen en cursussen. Momenteel werken zij aan een opleiding die gericht is op gemeentebesturen. Met name de strategische kant en de risicoanalyse in het ruimtelijk bestuursrecht komen hierbij aan bod. Naast haar werk voor het Kenniscentrum geeft Simone Pront-Van Bommel juridisch advies aan overheden en is zij advocate op het gebied van energierecht/ ruimtelijke ordening. Ook geeft zij werkgroepen aan de juridische faculteit van de Universiteit van Amsterdam.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Recensies

P. 222

Recensies

Patrice Riemens

beschrijving van reële ontwikkelingen en van bestaande ideologieën (zij het vaak onuitgesproken); pogingen tot alternatieve praktijken en beleidsvormen te komen; en wat als sidelines zou kunnen doorgaan, dat wil zeggen interessante, maar wat (te) verbijzonderde overwegingen omtrent (buiten)stedelijke fenomenen. De eerste categorie is zonder meer de sterkste van het boek, de tweede de zwakste, terwijl de derde, zo niet overbodig, dan in elk geval een hoofdstuk apart vormt.

De stad voor wie? De stad van wie? BAVO (red.) (2007) Urban Politics Now. Re-Imagining Democracy in the Neoliberal City, NAi, Rotterdam, 240 p., ISBN 9789056626167, € 27,00 Na enkele jaren in Rotterdam te hebben gewoond verbaasden Gideon Boie en Matthias Pauwels, twee Belgische architecten en filosofen die samen het collectief BAVO vormen, zich in toenemende mate over de bijna totale afwezigheid van populair verzet tegen de ingrijpende herstructurering van de woonomgeving in zogenaamde achterstandsbuurten die laatste jaren in gang is gezet onder de auspiciën van het gemeentebestuur. Ook binnen intellectuele en wetenschappelijke kringen leek een kritisch discours over deze ontwikkelingen, die ook elders in Nederland plaats vonden, grotendeels te ontbreken. Het omwoelen van het stadsbeeld en het daarmee samenhangende krachtig sleutelen aan het imago van de betreffende wijken en van de stad als geheel, wordt in hun ogen ‘gedepolitiseerd’. En net als de neoliberale, marktconforme ideologie die eraan ten grondslag ligt, wordt de hele gang van zaken voorgesteld als vanzelfsprekend en onafwendbaar. Het boek Urban Politics Now dat zij met een aantal auteurs uit binnen- en buitenland samengesteld hebben, is voortgekomen uit deze verbazing en heeft derhalve tot doel de stadsvernieuwing, of althans het discours eromheen, te ‘re-politiseren’. Tegelijk is het boek

het eindproduct van de conferentie Psychoanalysis, Urban Theory, and the City of Late Capitalism. Dit heeft er toe geleid dat enkele bijdragen qua inhoud nogal ver verwijderd lijken van de titel van het boek – al kan men kiezen deze over te slaan of ze in een andere volgorde lezen. Zelf verklaren de samenstellers dat de bijdragen onder twee noemers gerangschikt moeten worden: een radicale kritiek van ‘gedepolitiseerde’ stedelijke herstructureringsprocessen, en een poging om een strategie van ‘repolitisering’ te formuleren. Deze indeling lijkt echter meer de intentie en het oorspronkelijk programma te weerspiegelen dan het uiteindelijke resultaat. Afgezien van het feit dat de samenstellers auteurs willekeurig in de ene dan wel de andere categorie plaatsen – de meeste bijdragen hebben namelijk iets van beide – is er misschien eerder sprake van drie categorieën: kritische

BAVO zelf, de twee samenstellers dus, leveren de meest pakkende beschrijving van de herstructurering nieuwe stijl aan de hand van Rotterdam: de make-over van Crooswijk tot Nieuw Crooswijk en het verzet daartegen van een kleine maar zeer besliste en zeldzaam heldere groep buurtbewoners. Het verhaal van Nieuw Crooswijk illustreert de neoliberale stadsvernieuwing in een notendop: niet zozeer de bebouwing, laat staan de locatie, zijn obstakels op weg naar economische vernieuwing en toekomstige bloei maar de bewoners zelf! Merijn Oudenampsen vertelt in wezen hetzelfde verhaal voor Amsterdam, zij het met nadruk op de marketing van de stad en op de samensmelting van belangen, en dus van handelingen, van publieke en (semi-)private partijen: de gemeente Amsterdam in de eerste plaats, de onlangs verzelfstandigde woningcorporaties, en particuliere projectontwikkelaars en bouwondernemers. Ook de ietwat dubieuze rol van (sub-)culturele acteurs, die tegenwoordig ook tot ondernemers gebombardeerd zijn, komt aan bod in zijn beschrijving van de nogal geforceerde pogingen om

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Amsterdam cool en hip te maken, en een aantrekkelijk vestigingsklimaat te scheppen voor de nieuwe creatieve klasse. Neil Smith ten slotte, brengt grof maar wel doeltreffend geschut in stelling om de revanchistische ideologie aan flarden te schieten die aan de maar al te letterlijke kaalslag in de sociale huisvesting ten grondslag ligt. Volgens hem pakken rijken de stadscentra terug die zij een generatie eerder voor het namaakgroen van de periferie hadden verlaten. Maar ook Neil Smith is een van de auteurs bij wie de keiharde kritiek van het bestaande kennelijk stukken beter afgaat dan een geloofwaardig alternatief binnen het huidige bestel te formuleren. Met Guy Baeten en Erik Swyngedouw betreedt men het terrein van de metavertellingen. Terwijl de eerste de nadruk legt op een ‘TINA’-vertoog (There Is No Alternative, Margaret Thatcher) gebaseerd ‘dystopisch’ ruimtelijk beleid, postuleert de tweede de triomf van het ‘post-politieke’ onder het juk van global economic necessity. Hierbij valt volgens hem het begrip policy steeds moeilijker van police te onderscheiden. Als alternatief vestigt hij zijn hoop op ‘exodus’ in nog niet veroverde, dan wel overgeslagen ruimtes. Guy Baeten ziet meer in een onvermijdelijke opstand der onderdrukten. Geen van beide vormen een wenkend perspectief. Effectiever, en waar gebeurd, lijkt het verzet van gebruikers in het openbaar vervoer van Los Angeles die Edward Soja beschrijft. Hoewel deze qua sociaaleconomische kenmerken geheel overeenkomen met de uitspraak ‘bus users are losers’ (wederom toegeschreven aan Margaret Thatcher) kregen zij het gemeente-

Recensies

lijke busbedrijf met hun acties op de knieën. Echter, openbaar vervoer, hoe belangrijk ook, is slechts een van de vele problemen van uitsluiting waarmee de minder bedeelden in de grote stad geconfronteerd zijn. Uitsluiting is dan ook het thema, tevens verklaringsmodel van Slavoj Zizek en in zijn gevolg, Yannis Stavrakakis. Net als eerder Giorgio Agamben gaan zij daarbij uit van de figuur van de buitenstaander die er toch bijhoort, denk bijvoorbeeld aan zogenaamde illegale immigranten. Zizek weidt uit over de watersnoodramp in New Orleans en de explosie van de Franse banlieues die beiden volgens hem volstrekt verkeerd geïnterpreteerd zijn. Bij Stavrakakis zien wij de kosmopolitische metropool die primair het vermaak van een koopkrachtig, uit ‘echte’ mensen bestaand publiek zou dienen, alras vervallen in grimmige paranoia en ‘sociaal racisme’. Hoewel men hier op een prettige manier kennis kan maken met de doorgaans tamelijk complexe redeneringtrant van de gevierde Sloveense socioloog, blijft men bij beide auteurs wederom zoeken naar een geloofwaardig en werkbaar alternatief. De resterende bijdragen van respectievelijk Lesage, von Borries en Böttger, MacCannell, en Diken en Lautsen lezen zich meer als vertellingen naar aanleiding van het thema urban politics. Het gaat om respectievelijk de reactieve verhouding van andersglobalisten ten opzichte van de loci van globale topbijeenkomsten (G8, WTO, Davos, etc.); de aan de guerrillaoorlog ontleende verkoopstrategieën van ultrahippe

P. 223

kleding merken; het op dwangmatige consumptie gebaseerde leefmodel van de laatkapitalistische stedelijkheid, voorgesteld als vijfsterren gevangenis; en met als top- dan wel dieptepunt het horrorscenario van Diken en Lautsen: een met veel ‘post’-begrippen gelardeerd betoog waarvan de titel Pervercity de teneur afdoende weergeeft. (Al blijft men wellicht met de vraag zitten: overleeft de post-toerist de post-city?) Al met al betreft het hier een boeiende, vaak relevante en altijd interessante verzameling gevarieerde bijdragen. Als geheel stelt het boek toch enigszins teleur omdat het de belofte van zijn titel niet echt waar maakt. Misschien kan dat de samenstellers niet helemaal verweten worden, mede gelet op de ontstaansgeschiedenis. Wel illustreert het eens te meer, dat de grote kloof niet zozeer tussen theorie en praktijk gaapt – het befaamde cliché – maar tussen analyses en geloofwaardige, werkbare alternatieven. Mijns inziens is dit voornamelijk een schaalprobleem. Er bestaat namelijk een fatale mismatch tussen het aantal mensen dat door maatschappijbrede herstructureringen getroffen wordt en het bereik van vrijwel alle aangedragen alternatieven: deze blijven dan onvermijdelijk in het minoritaire en marginale steken. Dat vormt het echte politieke probleem in het tijdperk van de post-politiek. Patrice Riemens ([email protected]) is sociaal geograaf, vrije onderzoeker en cultureel activist, met name op het gebied van het Internet. Hij is thans verbonden aan de Stichting Antenna in Nijmegen.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Recensies

Rogier van der Groep

Met 200 beats per minute denderend door de ‘popmoderne’ stedelijkheid Jong, Alex de & Marc Schuilenburg (2007) Mediapolis, populaire cultuur en de stad, Uitgeverij 010, Rotterdam, 240 p., ISBN 9789064506338, € 24,50 Wat hebben online games zoals World of Warcraft te maken met de videoclips van Snoop Doggy Dog en met Celebration, het Disneystadje in Orlando, Florida? Waarom overwoekeren Closed Television Circuits de publieke ruimte in westerse steden en leiden een miljoen Japanse jongeren, de hikikomori, een teruggetrokken bestaan in hun slaapkamer achter hun computer? Volgens Alex de Jong en Marc Schuilenburg, schrijvers van het boek Mediapolis, populaire cultuur en de stad, zijn dit voorbeelden van enerzijds verdergaande militarisering en disciplinering van het openbare leven en anderzijds voorbeelden van een toenemend belang van popcultuur in de stedelijke samenleving. De stad is niet langer een verzameling van wegen en gebouwen, maar dient te worden beschouwd als een virtueel en reëel knooppunt in een mondiaal netwerk. Met andere woorden, het publieke domein heeft er een dimensie bij gekregen en is gedeeltelijk verplaatst van de straat naar het internet. De kracht van het boek zit in de über-hippe voorbeelden van de verdergaande popularisering van de stedelijke cultuur, die aan elkaar geplakt zijn met toefjes Foucault, Baudrillard, Appadurai, Sloterdijk,

Castells en vele andere onderzoekers. Zo nemen de auteurs de lezer mee in een 200 pagina’s tellende MTV-clip over de impact van computerspelletjes in het Amerikaanse leger om soldaten te trainen en om de intifada een virtuele dimensie te geven in het Midden-Oosten. Uiteindelijk belanden de schrijvers bij hiphop, urban culture en house. Er wordt duidelijk gemaakt dat popmuziek de bindende factor is voor veel groepen mensen die op geen enkele manier lokaal of fysiek enige verwantschap hebben. Zo is de rauwe stem van de MC in het acid-achtige techno-hitje: ‘…Put your hands up 4 Detroit, it’s a lovely city...’ niet bedoeld voor de bewoners van de Amerikaanse industriestad, maar voor miljoenen liefhebbers van techno, die even herinnerd worden aan de bakermat van deze muziekstroming. In het laatste deel van het boek wordt de vraag gesteld wat er nu moet gebeuren met de stad. Wat is de rol van architect,

P. 224

de stedenbouwer en de planner? De Jong en Schuilenburg wijzen daarbij het concept van de ouderwetse bouwmeester af, die het stedelijke project van bovenaf ontwerpt, regisseert, stuurt en controleert. Hiermee zullen ze ongetwijfeld niet de eerste zijn, maar hun alternatief is verfrissend. De gaming-industrie en de popcultuur bieden namelijk in hun ogen uitkomst. Steeds vaker worden computerspelletjes niet meer door een team van experts gemaakt, maar in een soort pilootversie gelanceerd, waarna (via internet) fans en gebruikers aan deze games sleutelen. Hier komt het begrip scenius van pas, een concept van muziekvirtuoos Brian Eno dat tegenover het concept genius geplaatst is. De auteurs menen dat het modernistische principe dat kunst ontsproten moet zijn uit het creatieve brein van één enkel individu, de genius, achterhaald is. De alomtegenwoordigheid van samplemuziek in house en techno in hedendaagse popmuziek dienen als voorbeeld om de nieuwe kunstorde te begrijpen. Deze gedachtegang wordt doorgetrokken naar de stedenbouw; samen met mensen van dezelfde culturele groep, een scene, moet het mogelijk zijn om al spelenderwijs en interactief een stad te bouwen. Wellicht hebben de schrijvers een soort online mengelmoesje van Simcity en Second Life voor ogen. Tot slot: Overtuigt het boek Mediapolis? Jawel, maar het probleem is soms dat het betoog, of liever gezegd, de opeenstapeling van verschillende betooglijnen, theoretische concepten en empirieachtige voorbeelden een beetje ongrijpbaar zijn. Daarnaast zal internet de stedelijke samenleving ongetwijfeld radicaal ver-

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Signalementen

P. 225

Signalementen

anderen, maar feit blijft wel dat die stad er nog steeds is, waarbinnen – voorlopig althans – cultuurvorming plaats vindt, padafhankelijke processen te vinden zijn en agglomeratievoordelen zich voordoen. Dezelfde voorbeelden die De Jong en Schuilenburg aandragen om aan te geven dat ‘muziekgemeenschappen’ los staan van een fysieke locatie, kunnen ook gebruikt worden om te beargumenteren dat ‘het lokale’ van cruciaal belang is om de oorsprong (padcreatie) en ontwikkeling (padreproductie) van cultuur, kunst en entertainment te begrijpen. Urban Culture (basketballen, Adidas gympen, oversized polo’s, lingerie die goed afsteekt bij de te laag gedragen wijde broeken) is juist zo algemeen en wijdverspreid in de westerse wereld, doordat de sterk geconcentreerde entertainment industrie in steden als Los Angeles en New York de vertolkers van deze lifestyle bij wijze van spreken from the block konden plukken, om maar even Jennifer Lopez te parafraseren. Uiteraard raken de westerse culturen met elkaar verstrengeld, maar er is wel degelijk een wisselwerking tussen plaatsgebonden en macroprocessen (al dan niet aangewakkerd door internet). De hamvraag is dus niet welke stedelijke processen en stedelijke subculturen er verdwijnen en verdampen (waarmee niet gezegd is dat het onbelangrijke vragen zijn), maar juist welke er achter blijven en waar er nieuwe ontstaan. Maar genoeg gevit, wellicht moet dit boek eerder als een uitdagende onderzoeksagenda beschouwd worden, dat uitnodigt tot vervolgstudies van bepaalde casussen, zoals een

Rotterdamse hiphop scene, of één of andere electroclash community in een buitenwijk van Londen. Maar misschien komt deze aanpak weer een beetje ouderwets over en daar waarschuwen de schrijvers nu juist voor.

enorme impuls voor de publieke ruimte besloten. Deze publicatie geeft aanleidingen en denkkaders om het debat over de noodzaak van nieuwe vormen van samenwerking tussen overheid en markt overal in Nederland op het scherp van de snede te voeren.

Rogier van der Groep ([email protected]) is onderzoeker bij de Dienst Onderzoek en Statistiek, Gemeente Amsterdam.

Stedelijkheid als rendement AIR – Arie Lengkeek (red.) (2007) Stedelijkheid als rendement. Privaat initiatief voor publieke ruimte, Trancity, Haarlem, 248 p., ISBN 9789088290039, € 24,50 Stad en stedelijkheid gedijen alleen daar, waar in goede samenwerking van overheid en markt de relatie tussen gebouw, gebruik en publieke ruimte vanzelfsprekend is. Maar als de overheid niet meer toe komt aan zorgvuldige invulling en beheer van dat publieke domein, en marktpartijen zich concentreren op de exploitatie van hun gebouwen, is de publieke ruimte het kind van de rekening. Op initiatief van zestien private Rotterdamse opdrachtgevers wordt deze patstelling ontmaskerd. Marktpartijen zien in dat de waarde van hun vastgoed en de aantrekkelijkheid van de stad sterk gebaat zijn bij een goed functionerend openbaar gebied. Voor hen is de publieke ruimte niet langer de uitsluitende verantwoordelijkheid van de overheid. In het private initiatief van ondernemers, investeerders en bewoners ligt een

De mixfactor Veldboer, Lex, Jan Willem Duyvendak & Carolien Bouw (red.) (2007) De mixfactor: integratie en segregatie in Nederland, Boom, Amsterdam, 240 p., ISBN 9789047300083, € 27,50 Nederlanders willen geen segregatie, maar in de dagelijkse praktijk blijkt het integreren van kwetsbare groepen vaak moeilijk van de grond te komen. Zo vrezen huiseigenaren waardeverlies als er minder draagkrachtige bewoners in hun buurt komen, dubben hoger opgeleide ouders over de vraag of ze hun kinderen wel moeten laten pionieren op een zwarte school, stuiten gemengde stellen op veel weerstand en vereenzamen gehandicapten in een gewone wijk omdat ze daar geen aansluiting vinden. In De mixfactor: integratie en segregatie in Nederland worden de wensen, praktijken en effecten van mengingspolitiek verkend. Hoe staat het anno 2007 met onze mengingsidealen? Aan de orde komen succes- en faalfactoren op het gebied van werk, vermaatschappelijking van zorg, onderwijs, welzijn, wonen, sport en opvoeding. Naast een beschrijving van wat er al dan niet gebeurt, hebben de auteurs aandacht voor de vraag waar menging het meest nodig en mogelijk is.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Column: Ganzendijken

P. 226

Column O. Naphta Ganzendijken Door alle grote gebeurtenissen van de afgelopen tijd, zoals het gemodder rond de krachtwijken, het HSL-traject dat al een jaar of wat ligt te verroesten, de zwak geconstrueerde bruggen over onze kanalen en de voortgaande verrommeling van de ingezetenen van het koninkrijk en hun taalgebruik in het bijzonder, om maar te zwijgen van het onoverzichtelijk grote aantal tv-uitzendingen waarin die ingezetenen hun oeverloze relatiegezeur uitventen, is het tijd voor iets aardigs: de kleine planologie. We starten onze reis in Oost-Groningen waar de demografische dynamiek de politiek in een wurgende houdgreep heeft genomen. ‘Ganzedijk heeft geen toekomst’. ‘Ganzedijk blijft nog even’, ‘blijft voorlopig toch bestaan’. ‘Wethouder om Ganzedijk afgetreden’. ‘Gedeputeerde afgetreden’, en ook daarachter zit een Ganzedijkse kracht. Ganzendijken (let op de meervouds-n) is nu een planologische spelvariant van ganzenborden: deelnemers dobbelen, verzetten hun gans, de een verdwijnt in de put, de ander haalt de finish. En alles is per definitie tijdelijk, ‘blijft nog even’. Hoezo doet de ruimtelijke ordening er niet meer toe als de toekomst van dertig huizen en een paardenkop zoveel vreugde in het leven brengt? In Limburg kunnen voortaan werknemers uit Midden- en Oost Europa ‘onbeperkt in tot wooneenheden omgebouwde stallen en schuren worden gehuisvest.’ Eerder mochten er maar twintig in het ‘woongedeelte van een boerderij of op het erf gebouwde schuren’ worden gehuisvest. Zoals wij allen weten ligt Limburg aan de zuidrand van de Sahel, waar wonen een kwestie van beschaving is en een grote sprong voorwaarts wordt gemaakt. Vanwege datzelfde hoge beschavingspeil verdwijnt in de Haarlemmermeer ‘het rijtjeshuis uit het beeld bij de nieuwbouw.’ Wij worden verondersteld te begrijpen wat medeburgers in hun taallessen opsteken. In Wyldehoarne, een zijtak van Ganzedijk, lopen grootschalige bouwprojecten keer op keer vertraging op, omdat ze ‘stuklopen op grondeigenaren en prijzen.’ Wij worden

altijd verondersteld te begrijpen wat medeburgers in hun taallessen opsteken. Dat brengt me op de wethouder van Hardenberg die op excursie is geweest naar New York (NY) en wild enthousiast werd van het Central Park. Hardenberg heeft nu ook zo’n park op de tekentafel. ‘De gedachte erachter is dat de stad niet langer door de rivier in twee delen wordt gesneden.’ Die zin vertelt: Hardenberg is een stad; een stad aan de rivier (google dat zelf even uit); en een kopie van het Central Park in New York (NY) zorgt ervoor dat de verwoestende tweedeling van de betrokken rivier wordt opgeheven. Een best practice dus voor juffrouw Vogelaar, met kwaliteitsstempel van het door de regering benoemde topinstituut NICIS. Een bericht uit de Amerikaanse samenleving, althans het denkende deel daarvan, althans een hoogleraar in de politieke wetenschappen, vertelt dat voorsteden slecht zijn voor ons burgerschap. Het ruimtelijke gedrag van suburbanites leidt tot erosie van de sociale fundamenten van ons alledaagse bestaan. En, nog erger: de hiërarchie van dat leven wordt bepaald door twee zeer ondemocratische instituties: het gezin en de werkgever. Wat een geluk dat Nederland een door en door stedelijke samenleving is, zodat we van zulke erosieverschijnselen verschoond zijn gebleven, speciaal in wat in ons land altijd zo parmantig ‘de grote steden’ worden genoemd. Trouwens, in Rijsbergen zijn door de rechter de werkzaamheden aan de golfbaan ‘de Turfvaert’ stilgelegd. Het is onduidelijk of de gemeente Zundert daarvoor wel terecht een vergunning heeft afgegeven. Met de kleine planologie beland ik zonder uitzondering in een van de voormalige smokkelaarsnesten aan de Belgische grens. Benieuwd of ze daar intussen de kwestie permanent bewoning-van-recreatiewoningen hebben opgelost of gewoon zijn doorgegaan alsof die er niet was. Terwijl minister Plasterk van de Lerarensalarissen en voorzitter Rinnooy Kan van de SER uit een mond roepen dat er zoveel talent verloren gaat in onze samenleving, biedt dit overzicht een doorslaand tegenwicht.

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Advertentie

RECENT VERSCHENEN BIJ AMIDSt

RECENT VERSCHENEN BIJ AMIDSt

P. 227

Rooilijn

Jg. 41 / Nr. 3 / 2008

Onderdak: Warnersblokken, Amsterdam, 1957


P. 228

Rooilijn. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Stelling Vincent van Rossem. Achtergrond Buitenlandse beleidsmodellen

Recommend Documents