Notitie Beleid ten behoeve van Ontheffingen in het kader van de Wet ruimtelijke ordening
Gemeente Bussum Afdeling Ruimtelijke Inrichting September 2009
1
1. AANLEIDING De gemeente Bussum heeft in het jaar 2000 in het kader van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) beleid ontwikkeld met betrekking tot het verlenen van vrijstellingen van het bestemmingsplan. Dit beleid betrof een aantal criteria voor het meewerken aan een art. 19 lid 3 WRO-procedure (zgn. kruimelgevallen), voornamelijk bedoeld om medewerking te verlenen aan kleine bouwplannen die ruimtelijk verantwoord zijn, op basis van een vrijstelling van voorschriften in oude bestemmingsplannen. Inmiddels is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De art. 19 WROprocedures bestaan niet meer. Ook deze wet biedt mogelijkheden om ontheffingen te verlenen van regels van het bestemmingsplan. Zo is bv. in art. 4.1.1. van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) ontheffing voor kleine bouwplannen mogelijk gemaakt. In de commissienotitie die op 17 september 2008 in de raadscommissie Ruimte is behandeld, is aangegeven dat de beleidsregels om ontheffingen te verlenen geactualiseerd zouden worden. 2. INLEIDING Iedere gemeente in Nederland moet voor haar grondgebied bestemmingsplannen maken. Dit is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening. In die plannen is tot op perceelsniveau geregeld wat voor bebouwing mogelijk is en welk gebruik is toegestaan. Hoewel bij het opstellen van de bestemmingsplannen zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met toekomstige ontwikkelingen zal niet altijd het gewenste gebruik of de gewenste bebouwing overeenstemmen met de voorschriften die zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Door het verlenen van een ontheffing kunnen burgemeester en wethouders het gewenste gebruik of de gewenste bebouwing alsnog toelaten. Er bestaan verschillende soorten ontheffingen met de daarbij behorende procedures. In deze notitie wordt ingegaan op de soorten ontheffingen en de daarbij behorende procedures en met name op de buitenplanse ontheffingen en de voorwaarden waaronder deze ontheffingen kunnen worden verleend. Deze notitie is bedoeld voor de ambtelijke en bestuurlijke toetsing van bouwaanvragen, maar kan ook relevant zijn voor inwoners en bedrijven om vooraf in te schatten of een ontheffingsverzoek kans van slagen heeft. 3. AFWIJKINGEN VAN HET BESTEMMINGSPLAN Tot voor kort waren er in Bussum een groot aantal, meestal verouderde bestemmingsplannen van kracht. Momenteel is een actualiseringslag aan de gang, waarbij ook het aantal bestemmingsplannen wordt teruggebracht naar 6. Inmiddels zijn drie bestemmingsplannen door de raad vastgesteld. In de loop van 2010 zullen nog drie plannen worden vastgesteld. Met de actualisatie wordt – voorzover mogelijk - in de bestemmingsregelingen ruimte gemaakt voor gewenste toekomstige ontwikkelingen. Uitgangspunt bij bouw, verbouw en gebruik zijn de voorschriften (in de nieuwe Wro regels geheten), zoals opgenomen in het bestemmingsplan. Past een bouwplan binnen de regels, dan kan de bouwvergunning worden verleend. De praktijk leert evenwel dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet altijd in alle gewenste ontwikkelingen kan worden voorzien. Grondgebruik is immers voortdurend in ontwikkeling. Maatschappelijke behoeften veranderen. Bewoners willen hun woning meer uitbreiden dan het bestemmingsplan toelaat, nieuwe activiteiten dienen zich aan, vrijkomende locaties leiden tot nieuwe ontwikkelingen enz. Zodra een bestemmingsplan is vastgesteld, komen al gauw de eerste verzoeken om ontheffing van de voorschriften binnen. Er is dan behoefte aan een door burgemeester en wethouders vastgesteld afwegingskader voor dergelijke verzoeken. Het verlenen van ontheffing is overigens een bevoegdheid van burgemeester en wethouders. Zij kunnen (gemotiveerd) afwijken van het vastgestelde beleidskader.
2
De wetgever heeft de volgende instrumenten gegeven waarmee kan worden afgeweken van een bestemmingsplan: I een binnenplanse ontheffing, art. 3.6 Wet ruimtelijke ordening II een buitenplanse ontheffing, de zgn. kruimelgevallen, opgenomen in het Bro, art. 3.23 Wro en 4.1.1 Bro III een tijdelijke ontheffing, art. 3.22 Wro IV een projectbesluit, art. 3.10 Wro V een bestemmingsplanwijziging, art. 3.7 Wro 4. WANNEER WELKE ONTHEFFING Ad I Binnenplanse ontheffingen Binnenplanse ontheffingen zijn ontheffingen die mogelijk zijn op grond van de bepalingen van het bestemmingsplan zelf. Het bestemmingsplan geeft de voorwaarden aan waar de afwijkingen aan moeten voldoen. Het gaat om kleine afwijkingen, zoals een overschrijding van de goothoogte tot 1 meter of 10% meer oppervlaktebebouwing. Meestal zijn er technische redenen om mee te werken, zoals aansluiten op een bestaande goothoogte. Ad II Buitenplanse ontheffingen Regelmatig wordt er een bouwplan ingediend dat net niet voldoet aan het bestemmingsplan (ook niet aan een binnenplanse ontheffing) , maar waarvan het vanuit ruimtelijke overwegingen redelijk is dat het plan gerealiseerd kan worden. Aan dit plan kan dan met een buitenplanse ontheffing medewerking worden verleend. De gevallen die voor een buitenplanse ontheffing in aanmerking komen, zijn opgesomd (limitatief) in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), artikel 4.1.1. De wetgever heeft bepaald aan welke voorwaarden een bouwplan moet voldoen om een buitenplanse ontheffing te kunnen verlenen. Het gaat veelal om kleine bouwplannen en wijziging van gebruik van gronden of bouwwerken. Het gaat hier dus niet om grote ingrepen. Het gaat om zogenaamde “kruimelgevallen”. De gemeentelijke voorwaarden voor het meewerken aan een buitenplanse ontheffing worden hierna beschreven. Ad III Tijdelijke ontheffingen Tijdelijke ontheffingen van het bestemmingsplan komen in praktijk niet vaak voor. Aan deze ontheffing wordt een termijn verbonden. Deze termijn kan nooit langer dan 5 jaar zijn. Meestal gaat het om het plaatsen van noodgebouwen of tijdelijke wijziging van het gebruik. Per geval zal een afweging moeten worden gemaakt, alvorens medewerking te kunnen verlenen. Ad IV Projectbesluit Het projectbesluit is in de plaats gekomen van de vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19, lid 1 en 2. Deze procedure is in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening komen te vervallen. In de vergadering van 13 november 2008 heeft de raad besloten om in principe geen medewerking aan projectbesluiten te verlenen, maar in voorkomende gevallen de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan te volgen. Ad V Wijziging van het bestemmingsplan Als het nodig is om een plan te realiseren met een wijziging van het bestemmingsplan zal het meestal gaan om ingrijpende wijzigingen, bijvoorbeeld de bouw van woningen op een vrijkomende locatie. Van geval tot geval zal worden afgewogen of wordt meegewerkt aan een bestemmingsplanwijziging. Verzoeker zal zijn aanvraag moeten voorzien van een ruimtelijke onderbouwing. De procedure voor vaststelling van een wijziging van het bestemmingsplan is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. 5. HOE OM TE GAAN MET VERZOEKEN OM BUITENPLANSE ONTHEFFING (art. 4.1.1. Bro)? Als er een aanvraag om bouwvergunning wordt ingediend en de bouwvergunning kan alleen verleend worden met een buitenplanse ontheffing, dan moet onderzocht worden of de gemeente daaraan wil meewerken. Het verlenen van een ontheffing is een bevoegdheid. De volgende reacties zijn denkbaar:
3
1. Er is een actueel bestemmingsplan. De beleidslijn voor de toekomst is recent vastgesteld. Verzoeken om af te wijken van dat plan worden in beginsel geweigerd. Voordeel hiervan is duidelijkheid. Een groot nadeel hiervan is dat inwoners langere tijd geen mogelijkheden hebben om uit te breiden anders dan dat het bestemmingsplan voorschrijft. Er ontstaat een starre situatie. 2. In van te voren bepaalde gevallen kunnen burgemeester en wethouders meewerken aan een verzoek om ontheffing. Bijvoorbeeld als er sprake is van een sociaal, medisch, maatschappelijk of economisch belang, een bijzondere omstandigheid of een onvoorziene ontwikkeling. Het is noodzaak om van te voren zo duidelijk en objectief mogelijk te omschrijven wanneer sprake is van zo’n situatie. 3. Per geval afwegen of kan worden meegewerkt aan het verzoek. Er wordt maatwerk verricht en serviceverlenend gewerkt. Nadeel is dat deze werkwijze zeer tijdrovend is, onduidelijk is en willekeur in de hand werkt. Voorgesteld wordt om te kiezen voor de werkwijze onder 2. en van te voren zo duidelijk en objectief mogelijk aan te geven wanneer zich een situatie voordoet waarin een buitenplanse ontheffing verleend kan worden. 6. BELEID TOETSINGSKADER BUITENPLANSE ONTHEFFINGEN Uitgangspunt is het kader van het Bro (art. 4.1.1. – zie bijlage). Dit kader geeft een limitatieve opsomming van gevallen waarin een buitenplanse ontheffing mag worden toegepast. Binnen dit kader worden door de gemeente nadere eisen gesteld. In de volgende gevallen kan medewerking aan een buitenplanse ontheffing worden verleend: A. Algemene ontwikkelingen: 1. Plannen die vooruitlopen op en passen in bestemmingsplannen die in voorbereiding zijn (vanaf het vastgestelde voorontwerp). In de nieuwe bestemmingsplannen wordt het nieuwe beleid in regels vertaald. Voor een bouwplan dat voldoet aan deze nieuwe regels kan ontheffing verleend worden van de vigerende bestemmingsplanvoorschriften. Bijvoorbeeld: in oude bestemmingsplannen was een diepte van een aanbouw tot 2,5 meter mogelijk. In de nieuwe bestemmingsplannen is 3 meter mogelijk. 2. Het komt voor dat een bestaande situatie niet goed op de plankaart is aangegeven. Dit kan er toe leiden dat een in principe ruimtelijk acceptabel bouwplan niet gerealiseerd kan worden omdat de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid niet toereikend is. Bijvoorbeeld: een hoofdgebouw dat niet geheel binnen het bouwvlak is opgenomen. Of een goothoogte die niet goed op de plankaart is aangegeven. 3. Plannen die om architectonische redenen gewenst zijn maar buiten de binnenplanse ontheffingsmogelijkheden vallen. Het gaat hierbij om plannen die vanwege de gewenste architectonische uitwerking daarvan niet binnen de voorschriften passen. Positief advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit is een voorwaarde. Voorbeeld: een verbijzondering in het dakvlak waarvoor een hogere goothoogte nodig is dan in het bestemmingsplan is toegestaan. 4. Plannen die om stedenbouwkundige redenen ontheffing nodig hebben maar waarvoor de binnenplanse ontheffing niet toereikend is. Positief advies van de Commissie Ruimtelijke kwaliteit voor een dergelijke ontheffing is een voorwaarde. Voorbeeld: het plaatsen van een aanbouw die volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan maar wel een grote ruimtelijke meerwaarde zal opleveren. 5. Veranderingen van gebruik, waarvan de ruimtelijke effecten passen binnen het karakter van de omgeving. Bij een dergelijke aanvraag wordt o.a. beoordeeld of deze verandering niet leidt tot onevenredige verkeers- en/of parkeerdruk. Voorbeeld: kinderopvang in een kantoor- of bedrijfsruimte. B. Ontwikkelingen met een sociaal, medisch, maatschappelijk of economisch belang, een bijzondere omstandigheid of een onvoorziene ontwikkeling. Bij voorkeur moeten deze ontwikkelingen voldoen aan een van de aspecten onder A (Algemene ontwikkelingen). In gevallen waarin niet aan de aspecten onder A kan voldaan worden maar waarvan het sociaal,medisch, maatschappelijk of economisch belang zeer groot is kan toch door burgemeester en wethouders besloten worden om medewerking te verlenen aan een dergelijke ontwikkeling.
4
7. INDIENINGSVEREISTEN Een aanvraag om bouwvergunning, die alleen kan worden verleend met toepassing van een buitenplanse ontheffing, moet - naast de indieningsvereisten die gelden voor de aanvraag bouwvergunning - aan de volgende eisen voldoen: - een goede onderbouwing van de bijzondere omstandigheid waarom voor dit verzoek ontheffing verleend zou moeten worden; - bij veranderingen van gebruik: een beschrijving van het recente gebruik en een beschrijving van het gewenste gebruik; - de inrichting van het buitenterrein. 8. PROCEDURE BUITENPLANSE ONTHEFFINGEN Voordat wordt besloten om voor een bepaald verzoek een ontheffingsprocedure te starten (door de afdeling Vergunningen en Handhaving) zal het verzoek intern om advies worden voorgelegd aan verschillende betrokken vakafdelingen. Stedenbouw adviseert - in overleg met Wijkbeheer - over de inpasbaarheid van het bouwpan (ruimtelijk, functioneel, architectonisch en landschappelijk), Verkeer adviseert over het parkeren en - indien van toepassing - adviseert Milieu over eventuele gevolgen voor het milieu. Extern advies wordt gevraagd aan de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit omtrent het voldoen aan redelijke eisen van welstand, zowel op architectonisch, stedebouwkundig als landschappelijk terrein. Aan de hand van deze adviezen zal door de afdeling Vergunningen en Handhaving een voorstel worden opgesteld om wel of geen planologische medewerking te verlenen door het verlenen van een buitenplanse ontheffing. Op 12 augustus 2008 is door burgemeester en wethouders de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan in de in art. 4.11 van het Besluit ruimtelijke ordening genoemde gevallen gemandateerd aan het hoofd van de afdeling Vergunningen en Handhaving. Voor de gevallen als genoemd onder 6.A. blijft het hoofd van de afdeling Vergunningen en Handhaving gemandateerd een positief besluit te nemen. Voor gevallen onder B én bij een voorstel tot afwijzing van een verzoek om ontheffing blijft de bevoegdheid bij burgemeester en wethouders liggen. Het mandaatbesluit van 12 augustus wordt hierop aangepast (in het kader van aanpassing mandaatregeling die binnenkort plaatsvindt). Als in principe besloten wordt tot het verlenen van de gevraagde ontheffing, dan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Het voornemen om ontheffing te verlenen wordt gepubliceerd en gedurende 6 weken ter inzage gelegd. Belanghebbenden kunnen zienswijzen indienen. Eventueel vindt er een zienswijze-gesprek plaats met de indiener van de zienswijze en de aanvrager. Dit kan leiden tot een aanpassing van het bouwplan. Daarna nemen het hoofd van de Afdeling Vergunningen en Handhaving dan wel burgemeester en wethouders een definitief besluit. Tegen het besluit staat direct beroep open bij de bestuursrechter. Er is op grond van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure AWB (art 7:1, lid 1, onder d) geen bezwaarschriftenprocedure.
5
