Een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening
Matthijs Bakker ANR 613723 Tilburg Law School Examencommissie: mr. ing. T. Peters (tevens scriptiebegeleider) mr. A.A.L Beers 10 januari 2012
Een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening
“Bij ieder instrument is op zichzelf een goed verhaal te houden; daar wil ik niets aan afdoen. Feit is wel dat hiermee een instrumentarium wordt geboden waarmee fors kan worden ingegrepen in het lokale ruimtelijk beleid. Is er serieus over nagedacht of er wel voldoende waarborgen zijn opgenomen om eventueel te ver doorgeschoten regelzucht van Rijk en provincies te voorkomen? En dienen deze waarborgen dan ook niet een weerslag in de wet te vinden?” (B.J. Van der Vlies (SGP) in Handelingen II 2005/06, 47, p. 3118)
Voorwoord Voor u ligt mijn afstudeeronderzoek dat geheel is gewijd aan de provinciale ruimtelijke instrumenten van de Wro. Al bijna vier jaar ben ik werkzaam bij verschillende gemeenten en de verhouding tussen vooral de provincie en de gemeente heeft mij altijd geïnteresseerd. De (soms totaal) verschillende belangen die tussen deze twee openbare lichamen spelen en hun handelen daarop vind ik interessant.
Tijdens het onderzoek is nog een keer bevestigd dat het doen van dergelijk werk mij erg aantrekt. Me in een bepaald onderwerp vastbijten en hier volop mee aan de gang zijn, vind ik erg leuk om te doen. Hierdoor heb ik het doen van dit onderzoek in de weekenden, avonden en opgenomen vrije dagen helemaal niet ervaren als last.
Een dankwoord is voor een aantal mensen hier zeker op zijn plaats. Zo wil ik onder andere mijn vriendin bedanken. Haar steun tijdens het doen van dit onderzoek heb ik erg gewaardeerd. Ondanks dat mijn tijd veel minder naar haar ging, heeft zij mij altijd gesteund in die periode. Ook mijn ouders, in het bijzonder mijn moeder, hebben altijd veel interesse getoond bij dit onderzoek. Mijn moeder heeft mij daarbij ondersteund bij de spelling en grammatica van de tekst van dit onderzoek. Ook de medewerkers van het scriptorium van Tilburg University en mevrouw mr. C.J.A.M. Merkx hebben mij goed op weg kunnen helpen. Tot slot richt ik mij tot mr. ing. T. Peters en mr. A.A.L. Beers. Mr. A.A.L. Beers wil ik bedanken voor het zitting nemen in de examencommissie en mr. ing. T. Peters als scriptiebegeleider voor de zeer fijne samenwerking. Ondanks de zeer drukke werkzaamheden van mr. ing. T. Peters kreeg ik altijd uitgebreide en vakkundige begeleiding welke grote positieve invloed heeft gehad op dit onderzoek.
Matthijs Bakker
Beverwijk, 10 januari 2012
Inhoud pag. Lijst van afkortingen
6
Inleiding
8
1. Wat wordt bedoeld met "provinciale ruimtelijke ordening", “provinciale belangen” en "provinciaal ruimtelijk beleid" zoals verwoord in de Wro? 1.1 (Grond)wettelijke verankering van provinciale bevoegdheden 1.2 Provinciale bevoegdheden in het ruimtelijke ordeningsrecht 1.2.1 Decentralisatie en bevoegdheidsverdeling 1.2.2 De bedoeling van de wetgever 1.2.3 Kritiek in de literatuur en in het wetgevingsdebat 1.2.4 De rechtspraak 1.2.5 De invulling van het provinciaal belang in de praktijk 1.3 De speelruimte van de provincie
12
2. Welke ruimtelijke ordeningsinstrumenten in de Wet ruimtelijke ordening heeft de provincie waarmee zij haar ruimtelijk provinciaal beleid kan realiseren en wanneer kan het beste welk instrument worden gebruikt? 2.1 De structuurvisie 2.2 De reactieve aanwijzing 2.3 Het inpassingsplan 2.4 De provinciale coördinatieregeling 2.5 De provinciale verordening 2.6 De proactieve aanwijzing
22
3. Hoe moeten de instrumenten worden ingezet, ook naar gemeenten toe, om het ruimtelijke provinciale beleid te realiseren? 3.1 De structuurvisie 3.2 De reactieve aanwijzing 3.3 Het inpassingsplan 3.4 De provinciale coördinatieregeling 3.5 De provinciale verordening 3.6 De proactieve aanwijzing
29
4. Hoe is de rechtsbescherming voor het Rijk, de gemeentebesturen en burgers geregeld tegen deze instrumenten en in hoeverre kan het Rijk haar toezichtsbevoegdheden aanwenden? 4.1 Het begrip rechtsbescherming en het recht daarop 4.2 Geen rechtsbescherming 4.3 Beroep in eerste en enige aanleg 4.3.1 Beroep onder de Wro in het algemeen 4.3.2 Het inpassingsplan 4.3.3 De reactieve aanwijzing 4.3.4 De toepassing van de provinciale coördinatieregeling 4.3.5 De proactieve aanwijzing 4.4 Invloeden van de Chw en de Wab 4.5 Toezicht door het Rijk 4.6 De civiele rechter
38
12 14 14 15 16 16 17 20
22 23 24 25 26 27
29 31 33 34 35 36
38 39 40 40 43 43 43 44 45 46 47
5. Biedt het huidige recht, mede gelet op de deelvragen 1 tot en met 4, de provincie wel genoeg ruimte om haar ruimtelijk beleid te kunnen realiseren en voor belanghebbenden voldoende mogelijkheden om hiertegen op te komen en wat kan in het nieuwe omgevingsrecht worden veranderd als het gaat om de provinciale instrumenten? 5.1 (Mogelijke) knelpunten 5.2 Het nieuwe omgevingsrecht 5.2.1 Aanbevelingen voor het nieuwe omgevingsrecht 5.2.2 Is een nieuw Omgevingsrecht wel nodig?
49
49 53 53 56
6. Samenvatting en conclusies 6.1 Provinciaal belang 6.2 De zes ruimtelijke instrumenten 6.3 De rechtsbescherming 6.4 Het huidige recht
58 58 59 61 63
Literatuurlijst
64
Lijst van afkortingen ABRvS
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Afdeling
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
AMvB
Algemene maatregel van bestuur
Awb
Algemene wet bestuursrecht
Bro
Besluit ruimtelijke ordening
BW
Burgerlijk Wetboek
CBB
College voor het Beroeps en Bedrijfsleven
Chw
Crisis- en herstelwet
CRvB
Centrale Raad van Beroep
EG
Europese Gemeenschap
EHLA
Europees handvest inzake lokale autonomie
GEHLA
Goedkeuringswet Europees handvest inzake lokale autonomie
EVRM
Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Ew 1998
Elektriciteitswet 1998
GS
Gedeputeerde Staten
Gw
Gemeentewet
GW
Grondwet
HR
Hoge Raad
IMRO
Informatiemodel voor de Ruimtelijke Ordening
IV
Inspraakverordening
Pkb
Planologische kernbeslissing
PS
Provinciale Staten
Pw
Provinciewet
RSRO
Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening
Rv
Rechtsvordering
SIenR
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Stcrt
Staatscourant
STRI
Standaard Toegankelijkheid Ruimtelijke Instrumenten
Tw
Tracéwet
VNG
Vereniging Nederlandse Gemeenten
Wab
Wet aanpassing bestuursprocesrecht
Wabo
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wgh
Wet geluidhinder
Wrgt
Wet revitalisering generiek toezicht
WRO
Wet op de Ruimtelijke Ordening
Wro
Wet ruimtelijke ordening
WRvS
Wet op de Raad van State
Inleiding Op 1 juli 2008 is, behoudens afdeling 9.2, de Wro in werking getreden.1 De Wro is een vervanger van de WRO die 1 augustus 1965 in werking was getreden.2 Ook met de Wro heeft de wetgever ervoor gezorgd dat verschillende bestuursorganen van de openbare lichamen Rijk, provincie en gemeente voldoende instrumenten hebben om hun belangen te kunnen realiseren.3 Dit onderzoek richt zich op de instrumenten van de Wro die de provinciebesturen PS en GS kunnen aanwenden om hun ruimtelijk provinciaal beleid te realiseren. Gelet op de korte periode dat de Wro nu in de praktijk wordt toegepast, is nog niet heel veel ervaring opgedaan met deze instrumenten. Ook door de economische crisis, waardoor veel projecten op de lange baan zijn geschoven, bleef veelvuldige toepassing van deze instrumenten uit en projecten die wel werden uitgevoerd werden dan nog vaak verwezenlijkt onder het overgangsrecht van de WRO.4 Maar dat provincies goed moeten weten hoe zij die ruimtelijke instrumenten in de Wro moeten gebruiken is essentieel. Provincies willen namelijk op een zo effectief mogelijke manier middels de toebedeelde ruimtelijke instrumenten hun provinciaal beleid realiseren. Ze ontkomen er echter niet aan (verplicht) overleg5 te voeren met verschillende belanghebbenden, alvorens zij het ruimtelijk beleid kunnen realiseren. Provinciebesturen kunnen te maken krijgen met veel weerstand van belanghebbenden zoals het Rijk, de gemeenten en de burgers. Het gevolg is dat projecten vertraging kunnen oplopen of zelfs kunnen worden beëindigd, wat schade aan de economie en de leefomgeving tot gevolg kan hebben.6 Ook wordt de ambtelijke organisatie extra belast als zaken voor niets zijn gedaan. Tevens is het belangrijk om te onderzoeken of het huidige recht wel genoeg speelruimte aan de provincies geeft. Bevat de Wro bijvoorbeeld belemmeringen die tot onnodige vertraging leiden en kunnen deze, mochten deze zich voordoen, worden weggenomen? De centrale vraag van dit onderzoek luidt daarom ook: Hoe kunnen provincies zo effectief mogelijk gebruik maken van hun bevoegdheden van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten, gegeven in de Wet ruimtelijke ordening, om hun ruimtelijk provinciaal beleid te realiseren en geeft het huidige recht provincies wel genoeg ruimte? Leeswijzer Om tot het antwoord van de centrale vraag te komen zijn vijf hoofdstukken in dit onderzoek opgenomen. In het eerste hoofdstuk zal de reikwijdte van het provinciaal handelen worden weergegeven. Provinciebesturen mogen immers pas optreden op grond van het “provinciaal
1
Stb. 2008, 227. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 7. 3 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 4 en 5 en Van Buuren e.a. 2010, p. 1 en 2. 4 Van der Schoot 2011, par. 3. 5 Zie bijvoorbeeld artikel 3.26 lid 2 Wro jo. artikel 3.1 lid 1 Wro jo. artikel 3.1.1 Bro. 6 Advies Sneller en Beter 2008, p. 4. 2
belang” en zonder het bereik te weten van het provinciaal handelen kan ook niet worden bepaald waar de bevoegdheden liggen.7 8 Eerst zullen de (grond)wettelijke aspecten van de provinciale bevoegdheden worden weergegeven waarna vervolgens de decentralisatie en bevoegdheidsverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente aan de orde zullen komen. Daarna zal de omvang van het begrip “provinciaal belang” worden verklaard aan de hand van de wetshistorie, literatuur en rechtspraak. De kennis van de reikwijdte van het begrip provinciaal belang is ook belangrijk, zo zal blijken uit de daaropvolgende hoofdstukken, omdat juiste toepassing van dit begrip de effectiviteit van het gebruik van de instrumenten kan bevorderen. Hoofdstuk 2 zal vervolgens ingaan op de verschillende ruimtelijke instrumenten. In dit hoofdstuk zullen niet alleen de verschillende ruimtelijke instrumenten worden genoemd, ook zal worden aangegeven wanneer welk instrument moet worden gebruikt. Om erachter te komen hoe de provinciebesturen zo effectief mogelijk gebruik kunnen maken van de instrumenten, zal namelijk eerst moeten worden onderzocht welke instrumenten er zijn en wanneer zij er gebruik van kunnen maken. Wanneer dit antwoord is gegeven zal in hoofdstuk 3 worden ingegaan op welke wijze de provinciebesturen van die ruimtelijke instrumenten gebruik kunnen maken. De wijze van uitvoering, zo zal in dit hoofdstuk blijken, heeft een grote invloed op de effectiviteit hiervan. Hier zal onder ander worden ingegaan op hoe de weerstand van belanghebbenden kan worden verkleind en hoe procedures sneller kunnen worden afgerond zodat de realisatie van het provinciaal beleid niet onnodig wordt vertraagd. Hoofdstuk 4 zal weergeven welke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen de ruimtelijke instrumenten. Door goed in kaart te brengen welke belemmeringen zich kunnen voor doen tijdens deze fase van het proces, kan beter worden bepaald welk instrument eventueel als alternatief kan worden gebruikt om snelle besluitvorming en realisatie van de provinciale belangen te bewerkstelligen. Want als een provinciaal belang middels een ander instrument in een kortere termijn kan worden gerealiseerd, komt dit ten goede aan de efficiëntie. Hoofdstuk 5 legt tot slot het huidige recht onder de loep. In dit hoofdstuk zal daarom bij de geconstateerde knelpunten in het recht op het gebied van de ruimtelijke instrumenten worden stilgestaan en wordt het antwoord op de vraag gegeven of de huidige wet- en regelgeving de provinciebesturen wel genoeg ruimte geeft als het gaat om het gebruiken van de ruimtelijke instrumenten in de Wro voor het realiseren van het provinciaal belang. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven dat een nieuwe wet omtrent het omgevingsrecht in de maak is.9 Daarom zal tevens worden aangegeven of die nieuwe wet, zonder op de inhoud en structuur in te gaan, wel nodig is.
7
Of op grond van het “provinciaal ruimtelijke beleid” of op grond van de “provinciale ruimtelijke ordening”. Zie bijvoorbeeld artikel 3.26 Wro. 9 Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40. 8
Theoretisch kader De centrale vraag bevat de zinsnede “zo effectief mogelijk”. Hiermee wordt bedoeld dat provinciebesturen op een dusdanige wijze handelen dat zo min mogelijk weerstand wordt opgeroepen bij belanghebbenden als het Rijk, de gemeenten en de burgers, zonder dat een resultaat wordt bereikt waarbij het provinciaal belang niet of niet volledig kan worden gerealiseerd. Met “zo effectief mogelijk” wordt ook bedoeld hoe de instrumenten zo ruim mogelijk kunnen worden gebruikt. En waar kunnen de instrumenten precies voor worden ingezet en wanneer gebruik je voor een bepaald provinciaal belang/project het ene instrument en wanneer het andere? Ook wordt daaronder verstaan welke handelingen voor het gebruik van die instrumenten per se nodig zijn, maar ook welke niet. Dus welke factoren wel en niet een rol spelen. Laten provinciebesturen handelingen na die de wet en rechtspraak eisen, dan is de kans aanwezig dat het besluit vernietigd wordt en de procedure overnieuw moet worden gevolgd. Dat is niet effectief. Als bepaalde handelingen echter achterwege kunnen worden gelaten en met bepaalde factoren geen rekening hoeft te worden gehouden, zijn deze, in het kader van de efficiëntie, overbodig. Het gaat er dus ook om hoe de provincie de ruimtelijke instrumenten kan gebruiken met zo min mogelijke belasting op de ambtelijke organisatie. Tevens wordt met de zinsnede “zo effectief mogelijk” bedoeld hoe de instrumenten moeten worden gebruikt (de handelswijze tijdens de procedure van de instrumenten) om zo snel mogelijk het provinciaal belang te kunnen realiseren. Onder de woorden “geeft het huidige recht provincies wel genoeg ruimte” wordt verstaan of de Wro en aanverwante wet- en regelgeving het de provinciebesturen niet onnodig moeilijk hebben gemaakt om van die instrumenten gebruik te maken. Zo is onderzocht of het huidige recht knelpunten bevat die belemmeringen opleveren en is tevens onderzocht of de invulling die de rechtspraak aan deze instrumenten heeft gegeven het de provinciebesturen moeilijker of juist makkelijker heeft gemaakt. Dit onderzoek is hoofdzakelijk geschreven vanuit het perspectief van de provincie. Omdat in dit onderzoek is beschreven hoe provinciebesturen zo effectief mogelijk van hun ruimtelijke instrumenten gebruik kunnen maken en de nadruk dus ligt op hoe provinciebesturen hieraan de beste invulling kunnen geven, zal minder aan de orde komen hoe andere partijen dan de provinciebesturen moeten handelen om tegen die besluiten op te komen. Relevantie De maatschappelijke relevantie voor een onderzoek naar de provinciale ruimtelijke instrumenten is groot. Dat het toepassen van de provinciale ruimtelijke instrumenten in de Wro door de provinciebesturen grote impact op de fysieke leefomgeving en economie heeft, behoeft weinig uitleg. Daarom is het van belang om te weten in hoeverre en op welke manieren provinciebesturen van hun bevoegdheden gebruik kunnen en mogen maken, dit om de
rechtszekerheid te vergroten. Het rechtszekerheidsbeginsel, dat nauw verbonden is met het legaliteitsbeginsel, maakt met een paar andere beginselen deel uit van de grondslagen van de rechtsstaat.10 Ook kan de ambtelijke organisatie met de resultaten van dit onderzoek efficiënter te werk gaan, wat uiteindelijk ten goede komt aan de maatschappij omdat het provinciaal belang (en dus ook het algemeen belang) dan beter behartigd kan worden. Hierdoor zijn ook minder financiële middelen nodig. Gelet op het huidige economische klimaat en de bezuinigingsdrift die daarmee gepaard gaat, levert dit bruikbare informatie op voor de provincies. Ook weten andere overheden, zoals gemeenten en Rijk, door middel van dit onderzoek hoe ver de provinciebesturen mogen en kunnen gaan en kunnen zij hun handelen hierop afstemmen. Zij kunnen middels dit onderzoek dan zelf nader bepalen hoe zij efficiënter kunnen handelen.
Dit onderzoek bevat ook een groot gehalte aan wetenschappelijke relevantie. Door de huidige wet- en regelgeving en de rechtspraak omtrent de ruimtelijke instrumenten nauwkeurig onder de loep te nemen, wordt in dit onderzoek stil gestaan bij de mogelijkheden en onmogelijkheden die de wet- en regelgeving en de rechtspraak te weeg hebben gebracht en worden hieromtrent ook aanbevelingen gedaan. Zo wordt onder andere ingegaan op de vraag of de rechtspraak een andere koers zou moeten varen omtrent de uitleg van bepaalde begrippen en wordt de relevantie van nieuwe wet- en regelgeving omtrent dit terrein besproken. Ook zal worden stil gestaan bij de vraag of de wetgever de Wro en aanverwante wet- en regelgeving zelf wel zorgvuldige invulling heeft gegeven.
10
De Vries 1994, p. 56.
1. Wat wordt bedoeld met "provinciale ruimtelijke ordening", “provinciale belangen” en "provinciaal ruimtelijk beleid" zoals verwoord in de Wro?
Als provinciebesturen gebruik willen maken van de ruimtelijke instrumenten zoals gegeven in de Wro, dan kunnen zij dat alleen doen voor de “provinciale ruimtelijke ordening” of wanneer er sprake is van “provinciale belangen” of “provinciaal ruimtelijk beleid”. Maar wat betekenen die begrippen precies? Met het antwoord op deze vraag kan immers de reikwijdte van het provinciaal handelen worden bepaald zodat kan worden aangegeven waar de bevoegdheden van de provinciebesturen liggen. In dit hoofdstuk zal worden beschreven wat met bovenstaande begrippen wordt bedoeld.
1.1 (Grond)wettelijke verankering van provinciale bevoegdheden In Nederland is sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat als staatsbestel. Dat wil zeggen dat niet alleen aan het Rijk invloedrijke bevoegdheden toekomen, maar ook aan bestuursorganen van “lagere” openbare lichamen, zoals de provincies.11 Het lezen van de vorige twee zinnen doet vermoeden dat er bij de decentralisatie sprake van was dat het Rijk in beginsel alle bevoegdheden toekwam en zij deze heeft onderverdeeld aan de “lagere” openbare lichamen. Dit was echter niet het geval. In tegendeel zelfs. Nederland bestond namelijk vroeger voor een omvangrijk deel uit soevereine staten en provincies die als geheel in een statenbond zaten. Door de Fransen is daar een centrale overheid bovengezet die bevoegdheden kreeg toebedeeld.12 Door grote invloeden van Thorbecke is het gedecentraliseerde bestuur vervolgens eenvormiger gemaakt en gedemocratiseerd wat uiteindelijk is gecodificeerd in de grondwetsherziening van 1848. Tevens werd een conventioneel stelsel ingevoerd dat erg was afgeleid van de opvattingen van Rousseau. De kern van dat stelsel is dat in principe al het gezag van de overheid moet liggen bij de volksvertegenwoordiging.13 Provincies en gemeenten werden steeds meer naar dit stelsel ingericht. Na 1994, toen de Provinciewet en de Gemeentewet ingrijpend werden gewijzigd, was er steeds meer sprake van een situatie die niet meer overeen kwam met een conventioneel stelsel. Andere (indirect gekozen) organen zoals GS kregen namelijk steeds meer medebewindstaken.14
Bij de provincies (en overigens ook bij gemeenten) is sprake van territoriale decentralisatie wat inhoudt dat de bestuursorganen van dat openbare lichaam alleen gerechtigd zijn de hun toekomende bevoegdheden uit te oefenen binnen hun provinciegrenzen. Tussen de bestuursorganen van het Rijk en de “lagere” overheden is dan ook geen hiërarchische 11
Burkens e.a. 2006, p. 284. Kortmann 2008, p. 475 en 476. 13 Burkens e.a. 2006, p. 217 en 293. 14 Burkens e.a. 2006, p. 293. 12
verhouding waardoor het Rijk toezichtsbevoegdheden heeft om, binnen de grenzen van de wet, op te kunnen treden.15 16 Artikel 117 lid 2 Gw luidt: “Voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend, worden slechts gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd.” Alle onderwerpen van zorg liggen dus in beginsel bij gemeentebesturen mits het betreffende gemeentebestuur deze “op doelmatige en doeltreffende wijze” kan realiseren. Als “hogere” overheden dus taken naar zich willen toetrekken, omdat zij van mening zijn dat dit tot Rijks- of provinciaal beleid behoort, zullen zij moeten verantwoorden waarom de gemeentebesturen deze onderwerpen niet kunnen behartigen.17
Artikel 115 lid 2 Pw, dat een soortgelijke bepaling als artikel 117 lid 2 Gw bevat, zet het principe dat het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger moet plaatsvinden voort. In dit lid staat dat slechts zaken tot Rijksbeleid kunnen worden bestempeld als het provinciebestuur “het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze” kan realiseren. Ook hier zal het Rijk dus moeten verantwoorden, als zij onderwerpen van zorg naar zich toetrekt, waarom het provinciebestuur dit niet “op doelmatige en doeltreffende wijze” zelf kan regelen. Alles wat de provincie dus van de gemeente naar zich heeft toegetrokken én wat het Rijk heeft “overgelaten” aan de provincie valt dus onder de verantwoording van de provincie.18 Deze twee artikelen dragen bij aan de decentralisatie die als uitgangspunt heeft dat overheidsbevoegdheden in beginsel bij een zo‟n “laag” mogelijke overheid moeten liggen.19 Dit wordt ook wel het lokaliteitsbeginsel genoemd.20
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een wettelijke taak de decentralisatie van provincies en gemeenten te bevorderen.21 Het bovengenoemde lokaliteitsbeginsel heeft een Europeesrechtelijke grondslag. Nederland heeft zich namelijk aangesloten bij het EHLA, dat als doel het bevorderen van decentralisatie heeft.22 Omdat lokale overheden de voornaamste basis zijn van democratie en omdat participatie van burgers aan het overheidsbestuur tot één van de kernen van democratie behoort, heeft het comité van ministers van de Raad van Europa dit handvest bekrachtigd.23 Dit houdt in dat het Rijk niet 15
Kortmann 2008, p. 476 en 477. Vandaar dat de woorden lagere en hogere tussen aanhalingstekens staan. Zie voor het toezicht paragraaf 4.5. 17 Versteden 2007. 18 Cammelbeeck, Kummeling & Modderkolk (red.) 2007, p. 437, 438 en 449. 19 Zie ook Kamerstukken II 1987/88, 20 586, nr. 1 p. 4. 20 Zie ook Rapport De eerste overheid 2007, p. 32. 21 Artikel 117 Gw jo. artikel 5 sub b Gw en artikel 115 lid 1 Pw jo. artikel 5 sub b Pw. 22 Broeksteeg 2011, par. 5. 23 Kamerstukken II 1987/88, 20 586, nr. 1, p. 2. 16
teveel autonome bevoegdheden naar zich toe mag trekken van de provincies (en ook gemeenten) omdat er anders een strijdigheid kan ontstaan met dit verdrag. Maar gelet op de vage artikelen die het EHLA bevat, komt die strijdigheid niet snel voor. Tevens moet worden bedacht dat als het Rijk autonome bevoegdheden wegneemt, het heel goed mogelijk is dat zij deze “teruggeeft” in medebewind. Zo resteren er evengoed nog bevoegdheden voor de provincie.24 1.2 Provinciale bevoegdheden in het ruimtelijke ordeningsrecht 1.2.1 Decentralisatie en bevoegdheidsverdeling De uitvoering van de ruimtelijke ordening, die wordt geregeld in onder andere de Wro en Bro, wordt in beginsel bepaald door het Rijk, de provincies en de gemeenten. Bevoegdheden om de ruimtelijke ordening vorm te geven worden immers alleen gegeven aan bestuursorganen van bovengenoemde openbare lichamen zoals ministers, PS en gemeenteraden. Gesteld kan worden dat de ruimtelijke ordening dus een grote mate van decentralisatie kent. Toch merken Van Buuren e.a. op dat de ruimtelijke ordening meer richting centralisatie gaat omdat het Rijk en de provincies steeds meer bevoegdheden krijgen toebedeeld.25
Ook in het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt dat in beginsel de gemeenten de ruimtelijke ordening bepalen.26 Dit is in overeenstemming met het lokaliteitsbeginsel. Dit ligt tevens geheel in lijn met de Nota Ruimte waarin het motto is: “decentraal wat kan, centraal wat moet”.27 Overigens wordt de Nota Ruimte vervangen door de SIenR (hierover meer in paragraaf 1.2.5). Ook hier is het uitgangspunt conform het lokaliteitsbeginsel, omdat de structuurvisie als doelstelling heeft: “decentraal, tenzij…” en het Rijk wil de ruimtelijke ordening weer bij burgers en bedrijven brengen, wat onder andere inhoudt dat provincies en gemeenten er meer taken bij gaan krijgen.28
Als er echter sprake is van nationale- dan wel van provinciale belangen, dan zijn de bestuursorganen van het Rijk en de provincies dus gerechtigd de ruimtelijke ordening op dat punt te bepalen. De bestuursorganen van gemeenten zijn dan niet meer de juist aangewezen entiteiten die deze belangen goed kunnen behartigen.29 De Wro bevat verschillende synoniemen om provinciaal beleid aan te duiden. Zo spreekt de Wro van “provinciale ruimtelijke ordening”,“provinciale belangen” en “provinciaal ruimtelijk beleid”, afhankelijk van welk ruimtelijk instrument wordt gekozen. PS of GS mogen pas van hun ruimtelijke 24
Kortmann 2008, p. 480. Van Buuren e.a. 2010, p. 7 en 8. 26 Jonkhout 2010, par. 4. 27 Nota Ruimte 2004, hoofdstuk 1, p. 4. 28 Ontwerp SIenR 2011, p. 12. 29 Jonkhout 2010, par. 4. 25
instrumenten gebruik maken als provinciale belangen hier aanleiding toe geven, zo bepaalt de Wro.30 De kernvraag is natuurlijk: wat zijn provinciale belangen? Met het antwoord op deze vraag kan immers worden bepaald waar de provinciale bevoegdheden liggen van de provinciebesturen in het ruimtelijke ordeningsrecht. Deze vraag zal middels de volgende paragrafen worden beantwoord.
1.2.2 De bedoeling van de wetgever Als naar de teksten van de memorie van toelichting wordt gekeken van de Wro en onder de artikelgewijze toelichting wordt gezocht naar bepalingen die “provinciale ruimtelijke ordening”, “provinciale belangen” of “provinciaal ruimtelijk beleid” bevatten, dan kan het volgende worden geconstateerd. Zo kunnen provinciale belangen belangen zijn waar de provincie zich voor “verantwoordelijk acht”. Of iets is een provinciaal belang als het gaat om een “bovengemeentelijk belang”.31 Geconcludeerd kan worden dat dit geen duidelijke normen zijn. Ook in andere parlementaire documenten omtrent de Wro kan geen duidelijke omschrijving worden gevonden. De minster heeft in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer middels de Nota Ruimte de betekenis van het provinciaal belang willen verhelderen. Zo stelt de minister dat als maatschappelijke onderwerpen voldoende kunnen worden gerealiseerd door een lagere overheid, deze daar ook thuishoren. Als echter de realisatie van die onderwerpen bij die “lagere” overheid niet langer meer verantwoord zijn en deze dus overstijgend voor die overheid zijn, moet het naar een “hogere” overheid die de maatschappelijke onderwerpen wel afdoende kan realiseren.32 Deze nadere opheldering van de minister komt erg overeen met het lokaliteitsebeginsel zoals onder andere verwoord in artikel 117 lid 2 Gw en artikel 115 lid 2 Pw. Verder, zo stelt de minister, is het Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat altijd al gelukt te bepalen of zaken onderwerp waren van gemeenten, provincies of het Rijk. Deze verschilden, afhankelijk in welke tijdsbestek we leefden, wel van elkaar omdat politieke-, maatschappelijke- en sociaal-economische opvattingen veranderden.33 Hij benadrukt dat het ook beslist om onderwerpen moet gaan waar de verantwoording bij de provincie moet komen te liggen. Daarbij zijn terughoudendheid en bovenlokaal belangrijke factoren die in acht moeten worden genomen. De minister geeft voorts dan ook aan dat dit onmogelijk is verder in de wet af te bakenen.34 Maar de minister is van mening dat, gelet op de provinciale streekplannen van het verleden, provincies prima kunnen bepalen wat onder provinciaal beleid moet worden verstaan.35
30
Zie bijvoorbeeld artikel 2.1 lid 1 Wro, artikel 4.1 lid 1 Wro en artikel 3.33 lid 1 Wro. Kamerstukken II 28 916, nr. 3, p. 99, 109. 32 Van Buuren e.a. 2010, p. 357. 33 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C, p. 3. 34 Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 7, p. 26. 35 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C, p. 3. 31
1.2.3 Kritiek in de literatuur en in het wetgevingsdebat In de literatuur is veel kritiek geuit op het niet nader specificeren van het begrip “provinciaal belang” in de Wro. Zo merkt Teunissen op dat als het om aanwijzingsbevoegdheden van GS gaat, er door de vage begripsomschrijving van provinciale belangen er klaarblijkelijk geen duidelijke democratische grondslag meer nodig is omdat onder de Wro, in tegenstelling tot de WRO, er geen link meer hoeft te zijn met een ruimtelijk plan opgesteld door een direct gekozen orgaan (PS). Derhalve is Teunissen van mening dat GS een “blanco aanwijzingsbevoegdheid” hebben.36 De Gier vindt het begrip enorm onhelder en is van mening dat het in een concreet geval lastig is uit te leggen wat er mee wordt bedoeld.37 Ook van Buuren e.a. menen dat als een provinciaal ruimtelijk instrument vereist dat provinciale belangen aan de orde moeten zijn, dit een tamelijk vaag criterium is.38
Ook in de Tweede- en Eerste Kamer is er tijdens de parlementaire behandeling veel commentaar op gegeven dat de begrippen “provinciale ruimtelijke ordening”, “provinciale belangen” of “provinciaal ruimtelijk beleid” niet duidelijk zijn omschreven. Zo vraagt de heer Van der Berg van de SGP zich af hoe provincies met de vage omschrijving van het provinciaal belang moeten nagaan wat die belangen precies zijn.39 Ook de VVD-fractie van de Eerste Kamer vraagt tijdens de parlementaire behandeling van de Wro om nadere opheldering wat provinciale belangen precies zijn. Zij betogen dat bij nalaten hiervan bij de rechtsbescherming moeilijkheden kunnen ontstaan in het nadeel van gemeenten.40 Tevens geeft de heer Lenards van de VVD in de Tweede Kamer tijdens zijn maidenspeech forse kritiek op het niet nader uitwerken van het begrip. Hij vraagt de minister of de rechtspraak deze moet invullen of dat de minister deze alsnog kan geven.41
1.2.4 De rechtspraak De rechtspraak lijkt weinig restricties te geven op het begrip provinciaal belang. De Afdeling accepteert in de praktijk snel dat iets een provinciaal belang is en geeft in de jurisprudentie nauwelijks beperkingen aan dit begrip.42 Zo formuleert de Afdeling dat of sprake kan zijn van een provinciaal belang “bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.”43 De Afdeling verwijst in die uitspraak ook naar de uitleg van de minister in de memorie van antwoord aan de 36
Teunissen 2007, par. 2 en 5. ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62 m. nt. A.A.J. de Gier onder 2. 38 Van Buuren e.a. 2010, p. 384. 39 Handelingen I 2006/07, 3, p. 94. 40 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. B, p. 2. 41 Handelingen II 2005/06, 47, p. 3107. Overigens haalt Lenards alleen het begrip “nationale belangen” aan maar ook dit is even onduidelijk geformuleerd als bij het begrip “provinciale belangen”. 42 Bodden 2011, par. 4.2. 43 ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o. 2.4.1. 37
Eerste Kamer.44 En ook in andere uitspraken van de Afdeling wordt veelvuldig naar de parlementaire behandeling, van zowel de Eerste- als Tweede Kamer, verwezen als het gaat om de uitleg van provinciale belangen. Zo betoogt een inwoner van de gemeente Waalwijk bij de Afdeling in een geschil, waar een inpassingsplan van PS van Noord-Brabant centraal staat, dat een adequate hoogwaterbescherming een nationaal belang is en geen provinciaal belang. De Afdeling overweegt aan de hand van onder andere een Eerste Kamerstuk waarin de begrippen provinciaal- en nationaal belang aan de orde komen en hetgeen de burger heeft aangedragen, dat PS bevoegd waren over de adequate hoogwaterbescherming te gaan. Verder haalt de Afdeling ook, aan de hand van dat Eerste Kamerstuk, het Rijksbeleid erbij om te kijken of het Rijk dit belang niet exclusief aan zich heeft toegetrokken en constateert dat dit belang mede aan de provincie is overgelaten.45 Bodden is kritisch omtrent deze ruime toepassing. Hij betwijfelt, aan de hand van voorbeelden van de parlementaire stukken over waar bepaalde belangen horen te liggen, of de Afdeling wel zo ver mag gaan omdat de toepassing in de praktijk van dit begrip door de Afdeling nog wel eens ruimer is dan de wetgever met die voorbeelden heeft bedoeld.46
1.2.5 De invulling van het provinciaal belang in de praktijk Zoals in de paragrafen 1.1 en 1.2.4 al was opgemerkt heeft het Rijk invloed op de omvang van wat de provincies kunnen aanmerken als provinciaal belang. Is het Rijk namelijk van oordeel dat een bepaald belang exclusief een Rijksbelang is, dan kan de provincie dat niet meer tot het hare rekenen.47 Het Rijk kan ook juist provinciale belangen (en ook gemeentebelangen) nader aangeven. Zo staat bijvoorbeeld in de Nota Ruimte dat het onder andere een taak van de provincie is om zorg te dragen voor goede locaties van bedrijventerreinen en een goede afstemming hierop van het verkeer.48 Zo hebben PS van de provincie NoordBrabant deze “opgelegde” provinciale belangen opgenomen in hun provinciale verordening.49 Van 3 augustus 2011 tot en met 13 september 2011 heeft het ontwerp SIenR ter inzage gelegen.50 Als deze uiteindelijk wordt vastgesteld, dan vervangt deze de Nota Ruimte. Eén van de belangrijkste uitgangspunten van de SIenR is dat het Rijk meer belangen wil overdragen aan provincies en gemeenten en zich dus wil beperken tot een bepaald aantal nationale belangen. Hierin staat onder andere ook waar provincies niet over gaan zoals het hoofdnetwerk van wegen en spoor, militaire zaken en “opgaven in de stedelijke regio‟s” nabij
44
Zie ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o. 2.4.1. ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3 e.v. 46 Bodden 2011, par. 4.2. 47 ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3.3. 48 Nota Ruimte 2004, hoofdstuk 2 p. 34 en 35. 49 Zie de artikelen 3.7, 3.8 en 3.10 Verordening Ruimte Noord-Brabant 2011. 50 Stcrt, 2011, 14101. 45
greenports, mainports en brainports.51 Wat “overblijft” kunnen provincies dus aantrekken als provinciaal belang, mits het bovengemeentelijke belangen betreffen. Het “opleggen” van provinciale belangen staat bewust tussen aanhalingstekens. De belangen die het Rijk aan de provincie “oplegt” zijn namelijk geen verplichting. Het is meer een mening van het Rijk dat die belangen bij de provincie behoren. Tussen het Rijk, de provincie en de gemeente bestaat namelijk geen hiërarchische verhouding. Wel is er een normenhiërarchie.52 De normenhiërarchie is normatief van aard zodat “lagere” regels niet strijdig mogen zijn met “hogere” regels omdat de normhiërarchie van “boven naar beneden” gaat.53 54 Als het Rijk dus in haar regelgeving ruimte open laat voor de provincie (en een belang dus niet tot een Rijksbelang rekent) en het bepaalde belangen “overdraagt” aan de provincie, kan deze provincie het dus tot het hare nemen. De provincie hoeft dit niet te doen omdat de SIenR niet bindend is voor andere overheden.55 56 In de praktijk gebeurt dit wel omdat het Rijk geen gemeentelijke belangen aanduidt als provinciale belangen en het betreffen derhalve ook belangen die echt de provincie aangaan.57 Door de normenhiërarchie moet een bestemmingsplan overeenkomen met de provinciale verordening en moet deze verordening op haar beurt weer overeenkomen met wetten, besluiten of regelingen van het Rijk.58 Alle belangen die dus zijn “overgebleven” voor de provincie maar niet zijn benut door een provinciebestuur, zijn voor de gemeente. Op haar beurt kan de gemeente, door het ontbreken van een hiërarchische verhouding, geen belangen aan de provincie “opleggen”. Omdat gemeentelijke verordeningen van een “lagere” orde zijn dan provinciale verordeningen, kan de gemeente in haar regelingen ook geen ruimte overlaten voor belangen van de provincie waarbij de gemeente wenst dat de provincie deze behartigt. En als de provincie zich voor een bepaald belang verantwoordelijk voelt én het een bovengemeentelijk belang is, dan trekt zij dit toch wel op eigen initiatief naar zich toe.59 Als een gemeente in haar structuurvisie een provinciaal belang aangeeft, dan hoeft de provincie, net als bij de SIenR, dit niet over te nemen omdat deze visie niet bindend is voor anderen.60 Toch komt het wel eens voor dat
51
Ontwerp SIenR 2011, p. 12 en 13. Kortmann 2008, p. 74 en 75. 53 Burkens e.a. 2006, p. 90 en 91. 54 Grofweg is de normhiërarchie: van verdragsbepalingen die een ieder verbindend zijn en rechtstreeks werkend EG-recht naar het Statuut, dan naar de grondwet, dan naar de formele wet, dan naar AMvB‟s, dan naar ministeriële regelingen, dan naar provinciale verordeningen en dan naar gemeentelijke verordeningen. Burkens e.a. 2006, p. 90. 55 Zie Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 37. 56 Zie ook paragraaf 2.1. 57 Zo staat in het Ontwerp IenR geen één belang aan de provincie “toebedeeld” dat een gemeentelijk belang zou moeten zijn. 58 Zie ook Burkens e.a. 2006, p. 90. 59 Zie Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C, p. 3. Uiteraard moet het Rijk dat belang zich dan niet exclusief hebben toegerekend. 60 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 26. 52
een gemeente een provincie vraagt een bepaald belang tot het hare te rekenen en dit daadwerkelijk wordt overgenomen door de provincie.61
Provincies onderling geven verschillende invullingen aan de provinciale belangen. Niet alleen in regelingstechniek maar ook in de verscheidenheid aan onderwerpen. Een voorbeeld van verschillende regelingstechniek kan worden gegeven inzake windenergie. Zo verbieden in beginsel de PS van de provincie Friesland kleine windturbines in het landelijk gebied en willen zij plaatsing van deze turbines alleen reguleren middels ontheffingen die GS kunnen verlenen.62 De provincie Noord-Holland daarentegen heeft heel gedetailleerd in haar ruimtelijke verordening bepaald waar windmolens wel en niet mogen staan. Zo is er een kaart waar windmolens in nieuw op te stellen bestemmingsplannen geen probleem zijn maar gebieden die buiten op die kaart zijn aangegeven wel. Daar zijn dan nadere eisen voor gesteld.63 De provincie Noord-Brabant geeft, in tegenstelling tot andere provincies, heel gedetailleerd aan wanneer zij een winkelconcentratiegebied als bovenregionaal beschouwen en het derhalve een provinciaal belang is. Wanneer 20% of meer van de bezoekers van een winkelconcentratiegebied van verder dan een straal van 35 kilometer afkomstig is of het aantal bezoekers boven de 2,5 miljoen per jaar is, dan is dat winkelconcentratiegebied een provinciaal belang.64 PS geven in hun toelichting van hun provinciale ruimtelijke verordening aan dat gelet op de omvang van zo‟n voorziening, provinciale sturing essentieel is.65 Hiermee hebben PS van de provincie Noord Brabant voldaan aan de verantwoordingsplicht van artikel 117 lid 2 Gw. Een voorbeeld omtrent de verscheidenheid aan onderwerpen is die van intensieve veehouderij. Zo heeft de provincie Noord-Brabant dit onderwerp tot provinciaal belang in haar verordening gerekend en heeft de provincie Overijssel dit niet gedaan.66
Toch stelt de rechtspraak de verantwoordingsplicht in artikel 117 lid 2 Gw niet expliciet als eis. In geen één uitspraak wordt de verantwoordingsplicht die benodigd is bij de artikelen 115 lid 2 Pw en 117 lid 2 Gw expliciet genoemd als het gaat om uitspraken waar het provinciaal ruimtelijk belang wordt betwist. Überhaupt worden deze artikelen in geen van die uitspraken genoemd.67 De rechtspraak stelt bij de verantwoording omtrent het naar zich toe trekken van PS en GS als provinciaal beleid als eis dat bijvoorbeeld redelijkerwijs moet worden aange61
Zie
. Als laatste geraadpleegd op 5 december 2011. Over die casus meer in paragraaf 3.3. 62 Artikel 10.1.1 Verordening Romte Frysl n 2011. 63 Artikel 32 Provinciaal ruimtelijke verordening structuurvisie provincie Noord-Holland . 64 Artikel 3.10 Verordening Ruimte Noord Brabant 2011. 65 Toelichting verordening Ruimte Noord Brabant 2011, p. 31. 66 Artikel 9.1 e.v. Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 en de Omgevingsverordening Overijssel 2009. 67 Deze conclusie is getrokken op basis van een onderzoek naar uitspraken die zijn gepubliceerd op derechtspraak.nl waarin provinciale belangen aan de orde zijn.
nomen dat iets een provinciaal belang kan zijn als het ter bescherming van de kwaliteit van het stedelijk- en buitengebied is. Als gemeentebesturen door een ruimtelijk besluit het landschap kunnen ontsieren is ingrijpen gerechtvaardigd.68 Ander voorbeeld van verantwoording is dat zaken provinciaal beleid kunnen zijn als ze ter bescherming van verstedelijking van het landelijk gebied zijn.69 Ook bescherming van natuurwaarden en landschapswaarden kan een legitieme verantwoording volgens de Afdeling zijn om iets als provinciaal beleid aan te merken.70 Toch berust deze verantwoordingsplicht impliciet op artikel 117 lid 2 Gw. Wel kan worden gesteld dat die plicht omtrent het provinciaal belang in het ruimtelijke ordeningsrecht, gelet op bijvoorbeeld de drie hiervoor genoemde uitspraken, minimaal is. De Gier spreekt over het feit dat de Afdeling er in principe van uit gaat dat als een provinciebestuur stelt dat iets een provinciaal belang is, dit het ook is behalve als het echt niet meer begrijpelijk is. De motivering (en dus impliciet ook de verantwoording), zo vindt De Gier, is vaak “tandenloos”.71 Toch zijn er ook enkele uitspraken te vinden waarin de rechter het op voorhand niet onmogelijk acht dat een door de provincie toegetrokken belang, dat nader is uitgewerkt met een ontheffingsysteem, in bepaalde gevallen geen bovengemeentelijk belang meer dient en daardoor ook niet meer wordt voldaan aan de (minimale) verantwoordingsplicht.72 Zulke uitspraken zijn echter niet veel te vinden.
1.3 De speelruimte van de provincie Door de gedecentraliseerde eenheidsstaat komen provinciebesturen aparte bevoegdheden toe.73 Volgens artikel 117 lid 2 Gw en artikel 115 lid 2 Pw, die het lokaliteitsbeginsel bevatten, moeten overheidsbevoegdheden bij een zo “laag” mogelijke overheid liggen.74 Ook het EHLA, waar Nederland bij is aangesloten, heeft dit als doel.75 Dit betekent dat gemeentelijke belangen ook echt alleen door de gemeente moeten worden gerealiseerd en niet door provincie of Rijk. Hetzelfde geldt voor provinciale belangen waar het Rijk zich niet mee moet bemoeien. Hoewel de ruimtelijke ordening steeds meer centralistische karaktertrekken gaat hebben, is het lokaliteitsbeginsel nog steeds het uitgangspunt.76 De bevoegdheid voor het gebruikmaken in het ruimtelijke ordeningsrecht van de ruimtelijke instrumenten is er voor de provincie alleen in het kader van “provinciaal ruimtelijke beleid”, “provinciale belangen” of
68
ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o. 2.8. In de casus was het ruimtelijk besluit een bestemmingsplan. ABRvS, 23 maart 2011, 201001881/1/R2, r.o. 2.8. 70 ABRvS, 13 juli 2011, 2010, LJN BR1410, r.o. 2.10.6. 71 ABRvS, 2 febrauri 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, punt 2. 72 Rechtbank Haarlem, 17 januari 2001, TBR 2011/61, m. nt. Korrsse, punt 5. 73 Burkens e.a. 2006, p. 284. 74 Zie ook Rapport De eerste overheid 2007, p. 32. 75 Broeksteeg 2011, par. 5. 76 Van Buuren e.a. 2010, p. 7 en 8. 69
een “provinciale ruimtelijke ordening”.77 De wetgever geeft echter in haar parlementaire behandeling niet geheel duidelijk aan wat hieronder moet worden verstaan. Deze stelt dat dit onder andere tijdgebonden is en dat in de praktijk blijkt dat provincies goed kunnen bepalen wat dit begrip inhoudt.78 Ook de Afdeling kan omtrent dit begrip geen nadere invulling geven maar beoordeelt per geval of van overschrijding sprake is.79 In de praktijk past de Afdeling dit begrip heel ruim toe.80 De Gier vat de toepassing in de praktijk van dit begrip goed samen: iets is een provinciaal belang (en door de Afdeling geaccepteerd) als de provincie dit stelt en dit ook begrijpelijkerwijze een provinciaal belang kan zijn.81 Hier liggen de bevoegdheden en mogelijkheden van de provincie. Is een provinciebestuur bij een bepaald belang van mening dat dat een provinciaal belang is en het Rijk heeft dat belang niet of niet exclusief 82 naar zich toe getrokken, dan moet dat betreffende bestuur aantonen dat dat begrijpelijkerwijs daadwerkelijk een provinciaal belang is. Het provinciebestuur doet er dan verstandig aan om de argumentatie bovenregionaal op te stellen. Het zou dan bijvoorbeeld verbanden kunnen leggen met andere provinciale belangen of motiveren waarom een gemeente dit niet als belang zou kunnen aantrekken. Toch zijn er belangen die in beginsel niet tot provinciale belangen kunnen worden gerekend.83 Een kleinschalig winkelcentrum of het toevoegen van enkele woningen behoort daarom in beginsel tot gemeentebelangen84. Ook een speeltuin in een woonwijk zal niet tot een provinciaal- of Rijksbelang kunnen worden gerekend.85 Een project als de Hoge snelheidslijn daarentegen is een belang dat bij het Rijk behoort en niet tot de provincie kan worden gerekend.86 Het komt echter in de praktijk sporadisch voor dat de Afdeling de provincie terugfluit wanneer zij een belang heeft toegekend als provinciaal belang terwijl zij dit niet mocht doen.87 De Gier zegt dat het politiek-bestuurlijk best mogelijk is om de reikwijdte van de provinciale belangen nader aan te geven maar staatsrechtelijk gezien dit niet zo goed kan. Verder, zo betoogt De Gier, kan het in de praktijk best mogelijk zijn dat een bepaald belang voor allebei de bestuurslagen relevant is.88
77
Zie artikel 2.2 Wro, artikel 3.8 lid 6 Wro, artikel 3.26 Wro, artikel 3.33 e.v. Wro, artikel 4.1 Wro en artikel 4.2 Wro voor de proactieve aanwijzing. 78 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C, p. 3. 79 Zie paragraaf 1.2.5. 80 En volgens Bodden som wel té ruim. Bodden 2011, par. 4.2. 81 ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, punt 2. 82 Zie paragraaf 1.2.5 en zie ook ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3.3 en Ontwerp SIenR 2011, p. 13. 83 En dus helemaal geen Rijksbelangen. 84 Mits deze belangen weer niet zijn aangetrokken als provinciale belangen en deze bijvoorbeeld in het landelijk gebied komen te liggen. (zie bijvoorbeeld artikel 13 lid 1 Provinciale ruimtelijke verordening structuurvisie NoordHolland). 85 Zie ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149, m. nt. De Gier, onder 2. 86 Van den Broek & Van der Schoot 2006, p. 36. 87 Bodden 2011, par. 4.2 waarin wordt verwezen naar ABRvS, 6 juli 2005, BR 2005/790. 88 ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149, m. nt. De Gier, onder 2.
2. Welke ruimtelijke ordeningsinstrumenten in de Wet ruimtelijke ordening heeft de provincie waarmee zij haar ruimtelijk provinciaal beleid kan realiseren en wanneer kan het beste welk instrument worden gebruikt?
In de Wro staan meerdere ruimtelijke instrumenten waar de provincie gebruik van kan maken om haar ruimtelijk beleid te kunnen realiseren. De zes belangrijkste hiervan zullen worden behandeld. Deze zijn de structuurvisie, de reactieve aanwijzing, het inpassingsplan, de provinciale coördinatieregeling, de provinciale verordening en de proactieve aanwijzing.89 Hieronder zal per instrument worden aangegeven wat deze inhouden en wanneer deze kunnen worden gebruikt.
2.1 De structuurvisie PS zijn verplicht voor de gehele provincie structuurvisie(s) vast te stellen in het kader van een goede provinciale ruimtelijke ordening, aldus artikel 2.2 lid 1 Wro. Bij het wetsvoorstel van de Wro ging de voorkeur van de regering ernaar uit dat deze niet vereist werd.90 De Tweede Kamer stond er echter op dat de structuurvisie van algemene aard verplicht werd en bij de Derde Nota van wijziging is deze verplichting alsnog geïmplementeerd.91 92 De structuurvisie is voor de provincie hét instrument om ruimtelijke aangelegenheden bestendig op elkaar af te stemmen van onderwerpen die gemeenteoverstijgend zijn zoals volkshuisvesting, milieubeleid en verkeer en vervoer.93 De structuurvisie heeft geen normerende werking maar bindt alleen de provincie en is derhalve een binnen de provincie ordenend instrument94 die PS of GS bij de ruimtelijke besluitvorming als richtsnoer nemen en daar in principe ook naar opereren zodat andere overheden en burgers kunnen anticiperen op het handelen van de provinciebesturen.95 Zo hoeft provinciaal handelen niet als een verrassing te komen zodat de weerstand tegen een bepaald provinciaal belang kan afnemen.
Zoals artikel 2.2 lid 1 Wro al bepaalt, staan in de structuurvisie de hoofdlijnen van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen van een bepaalde omgeving en de belangrijkste zaken van het te realiseren provinciaal ruimtelijk beleid. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in de structuurvisie tevens “aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid” kunnen staan. Deze 89
Artikel 2.2 Wro voor de structuurvisie, artikel 3.8 lid 6 Wro voor de reactieve aanwijzing, artikel 3.26 Wro voor het inpassingsplan, artikel 3.33 e.v. Wro voor de provinciale coördinatieregeling, artikel 4.1 Wro voor de provinciale verordening en artikel 4.2 Wro voor de proactieve aanwijzing. 90 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 12. 91 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 25, waarin wordt verwezen naar: Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 11 92 Voor “aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid” en samenwerking met aanliggende provincies voor een gebied liggende in hun territorium mogen PS een structuurvisie vaststellen ex artikel 2.2 leden 2 en 3 Wro. 93 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 12 en 17. 94 Tot teleurstelling van onder andere de leden van de fracties van de PvdA en het CDA die voorstander waren van planhiërarchie, zie Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 12, p. 7. 95 Van Zundert 2008, par. 3.1.
worden dan in de structuurvisie op hoofdlijnen uitgewerkt. Dit kunnen onderwerpen betreffen over het in stand houden van cultureel erfgoed, verkeer- en vervoersvoorzieningen, de spreiding van asielzoekerscentra en mogelijke locaties voor windmolens.96 Artikel 2.19a Chw bepaalt dat PS tevens een structuurvisie moeten opstellen voor aangewezen (boven)regionale projecten als bedoeld in artikel 2.18 Chw. Deze structuurvisie moet wel wat verplichte onderwerpen bevatten zoals een financiële onderbouwing, risico analyses en een voorlopig tijdschema.97 De juridische waarde van de structuurvisie blijft echter met het opnemen van deze bepalingen in de Chw ongewijzigd.98 Willen PS normstellende besluiten nemen, dan zullen zij zich moeten wenden tot andere ruimtelijke instrumenten omdat er met de structuurvisie, volgens Van Zundert, sprake is van “zachte sturingsfilosofie”.99 De structuurvisie zelf is immers voor andere overheden niet bindend. Met de structuurvisie als zelfstandig instrument kan dan ook niet interbestuurlijk worden opgetreden en de provincie heeft dan ook één van de hieronder genoemde instrumenten nodig.100 Wel kan de structuurvisie dan dienen als motivering van dat besluit.101 2.2 De reactieve aanwijzing De reactieve aanwijzing is een instrument dat is toebedeeld aan GS. De grondslag is te vinden in artikel 3.8 lid 6 Wro en artikel 3.13 Wabo. De reactieve aanwijzing is in het leven geroepen als tegemoetkoming aan de vervallen goedkeuringseis van de WRO.102 De regering heeft met dit instrument beoogd dat GS in concrete gevallen kunnen bepalen dat een bepaald onderdeel van een bestemmingsplan niet in werking treedt als deze afwijkt van het provinciale beleid.103 Ook kan met een reactieve aanwijzing worden voorkomen dat een omgevingsvergunning niet in werking treedt of een bepaald deel daarvan.104 Dat deze aanwijzing ook bij een omgevingsvergunning kan worden gegeven is logisch omdat anders gemeentebesturen, om provinciale belemmeringen te voorkomen, hun toevlucht kunnen gaan zoeken in afwijkingsbesluiten. Wel heeft de minister met dit instrument beoogd dat deze als laatste middel moet worden ingezet en derhalve fungeert als “noodrem”.105
Pas in de Vierde Nota van Wijziging van de Wro is de reactieve aanwijzing geïntroduceerd. De wetgever merkte dat er verlangen was naar een specifiek instrument voor onder andere 96
Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 35, waarin wordt verwezen naar: Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 92. Artikel 2.19a Chw jo. 2.19 lid 2 Chw. 98 Van Buuren e.a. 2010, p. 23. 99 Van Zundert 2008, par. 1 en 5. 100 In hoofdstuk 3 blijkt echter wel dat gemeenten in de praktijk door (alleen) de provinciale structuurvisie kunnen worden gestuurd. 101 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 21 januari 2009, LJN BH0440. 102 Van Buuren e.a. 2010, p. 108. 103 Nijmeijer 2005, par. 2.1. 104 Van Buuren e.a. 2010, p. 385. 105 Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1, p. 3. 97
de provincie, die delen van de inwerkingtreding van bestemmingsplannen kon tegenhouden als provinciale belangen daarmee werden belemmerd, zonder dat PS zelf daarvoor dan in een inpassingsplan moesten voorzien.106 Bij de Wabo heeft de wetgever de reactieve aanwijzing geplaatst in artikel 3.13 dat is overgenomen uit de Wro.107 De reactieve aanwijzing kan ook in andere dan de hierboven besproken situaties worden gebruikt. Zo kunnen GS ook een reactieve aanwijzing geven bij een bestemmingsplan of omgevingsvergunning die in strijd is met een in voorbereiding zijnde verordening.108 Van der Perk stelt dat de reactieve aanwijzing niet perse hoeft te worden gerelateerd aan een provinciale verordening omdat niet al het beleid kan worden vertaald in algemene regels. Deze is volgens hem meer gerelateerd bij afwijken van de beleidscongruentie (bij gemeentelijk handelen) en het (deels) niet nakomen van algemene regels of proactieve aanwijzingen.109 Voorts kan de reactieve aanwijzing worden aangewend om bijvoorbeeld verstening en verstedelijking in het buitengebied te voorkomen, als een gemeenteraad dit wel in een bestemmingsplan mogelijk maakt.110 Voorwaarde van het geven van een reactieve aanwijzing is wel dat deze betrekking moet hebben op een provinciaal belang en deze mag dus niet gericht zijn op gemeentebelangen.111 Ook moeten GS duidelijk kunnen maken dat geen andere instrumenten kunnen of konden worden ingezet om de bestemmingsplanbepalingen waarop de aanwijzing betrekking heeft geen rechtskracht te laten krijgen en moesten GS hun bedenkingen al in de zienswijzenperiode hebben aangegeven.112 De voorwaarden gaan echter niet zo ver dat er sprake moet zijn van “bijzondere zwaarwegende belangen”, zo stelt de Afdeling, omdat dit niet uit de wetgevingsgeschiedenis blijkt. Als GS kunnen aantonen dat het geven van een reactieve aanwijzing voor het provinciale belang in dat geval essentieel is, kan dat volstaan.113 2.3 Het inpassingsplan Artikel 3.26 Wro geeft PS de bevoegdheid een inpassingsplan vast te stellen. Het tweede lid betreft een schakelbepaling naar de afdelingen 3.1, 3.2 en 3.3 Wro waardoor de bestemmingsplanprocedure van overeenkomstige toepassing is. Dit houdt dus in dat PS ook bestemmingsplannen kunnen vaststellen, alleen heten deze dan inpassingsplannen.114 Alhoewel de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen van gemeenteraden 106
Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15, p. 6. Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 128. 108 Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/119, m. nt. Korsse, ABRvS 2 februari 2011, AB 2011/81, m. nt. Nijmeijer en ABRvS 29 juni 2011, 200906122/1/R1. 109 Van der Perk 2010, par. 3. 110 ABRvS, 18 november 2010, 201005138/3/R3. 111 Van Buuren e.a. 2010, p. 107. 112 ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. A.A.J. de Gier onder 1. 113 ABRvS, 15 april 2011, 200902874/1/R3, r.o. 2.7.1, ABRvS, 16 februari 2011, AB 2011/119, r.o. 2.4.1 m. nt. Korsse en ABRvS, 29 juni 2011, 201002266/1/R2, r.o. 2.6. Dat dit niet altijd lukt blijkt uit de laatste uitspraak. 114 De Gier 2009. 107
een medebewindstaak is, mag de inmenging op die taak van de gemeenteraden niet groter dan nodig zijn.115 PS dienen het inpassingsplan dan ook te gebruiken in gevallen voor een bepaalde omgeving, waar PS bijvoorbeeld van oordeel zijn dat een specifiek ruimtelijk verloop niet acceptabel is, waarin ze zelf direct en juridisch bindend de bestemmingen willen bepalen als provinciale belangen in het geding zijn.116 Zo heeft de provincie Noord-Holland het inpassingsplan “N236 Faunapassages en reconstructie” vastgesteld. Het betreft, de naam zegt het al bijna, de reconstructie van een stuk van het tracé N236 en de realisatie van een natuurverbinding.117 Zo wil de provincie Groningen, voor energie-, gassen- en vloeistoffenuitwisselingen tussen bedrijventerreinen, ook een inpassingsplan maken.118 Zoektocht naar verschillende provinciale inpassingsplannen leert toch dat veel provinciale inpassingsplannen zijn vastgesteld ten behoeve van provinciale (vaar)wegen.119 Wel kan er een risico optreden door het (veelvuldig) gebruik van inpasingsplannen. Van Buuren e.a. wijzen terecht op het risico dat door inpassingsplannen “juridische versnippering” kan optreden. Omdat het (gemeentelijk) bestemmingsplan gewoon blijft gelden, maar sommige componenten in het plan worden omgezet in het inpassingsplan, kan de planologisch-juridische samenhang verdwijnen.120 Dit kan voorkomen worden door goed overleg te plegen met de betreffende gemeenten. Toch is het inpassingplan geen ultimum remedium, zoals onder de WRO waarbij de provincie een provinciaal bestemmingsplan alleen kon opstellen als er sprake was van taakverwaarlozing door gemeenten, maar moet het worden beschouwd als een regulier instrument.121 2.4 De provinciale coördinatieregeling De provinciale coördinatieregeling is, in tegenstelling tot de gemeentelijke- en Rijkscoördinatieregeling, nieuw in de Wro.122 De grondslag is te vinden in paragraaf 3.6.2 Wro en biedt een mogelijkheid voor de provincie bepaalde projecten te coördineren. Als PS menen dat een specifiek project door middel van een inpassingsplan gerealiseerd moet worden en de uitvoeringsbesluiten moeten worden gecoördineerd, dan kunnen zij de provinciale coördinatieregeling gebruiken.123 Door het woord “kunnen”, in de vorige zin, lijkt het erop dat dit een discretionaire bevoegdheid betreft van PS. Dit is echter niet altijd het geval. Zo heeft de
115
Van Buuren e.a. 2010, p. 393. Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 89 en 90, waarin wordt verwezen naar Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3 p. 38, 39 en 105. 117 , voor het laatst geraadpleegd op 6 december 2011. 118 , voor het laatst geraadpleegd op 6 december 2011. 119 Deze conclusie is gesteld door op alle provinciale internetsites naar inpassingsplannen te zoeken. 120 Van Buuren e.a. 2010, p. 394. 121 Van Buuren e.a. 2010, p. 393 en 394 waarin wordt verwezen naar Kamerstukken II 2002/03, nr. 3, p. 38. 122 Van Buuren e.a. 2010, p. 403. 123 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 103. 116
Chw, die na de Wro in werking trad, er bijvoorbeeld voor gezorgd dat in beginsel de provinciale coördinatieregeling moet worden aangewend bij het oprichten van windmolenparken op land met een capaciteit van 5 tot 100 MW.124 Met de provinciale coördinatieregeling kunnen PS de bestuurlijke procedures behoorlijk bespoedigen.125 Alhoewel met de komst van de Wabo de reikwijdte van de provinciale coördinatieregeling is verminderd, omdat sommige toestemmingsstelsels uit de Wro in de Wabo zijn samengegaan, is deze nog steeds bruikbaar. Bij samenloop van bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en andere projecten waarbij de provincie haar ruimtelijk beleid kan realiseren, is de provinciale coördinatieregeling nog steeds goed geschikt.126 Kijkend naar de intentie van de provinciale coördinatieregeling, moet deze alleen worden aangewend bij omvangrijkere projecten waarbij verschillende vergunningen en uitvoeringsbesluiten vereist zijn en provinciaal ruimtelijk beleid dit aanbevelingswaardig maakt.127 Een voorbeeld van toepassing van de provinciale coördinatieregeling is dat van de provincie Utrecht die op de rivier de Lek oevergeulen en een toegangsdam wil aanleggen.128 Een ander voorbeeld is van de provincie Noord-Brabant met het rivierenverruimingsproject “Overdiepse polder”, waar dijkverlegging plaatsvindt en hervestiging van negen grondgebonden bedrijven langs een nieuwe waterkering.129 Bij provinciale projecten die snel onherroepelijke vergunningen moeten hebben, omdat bijvoorbeeld de financiering van het project anders in gevaar kan komen, is de provinciale coördinatieregeling aan te raden. Omdat er beroep in eerste en enige aanleg open staat bij de Afdeling en zij, gelet op artikel 8.3 lid 2 Wro, binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak moet doen, is er snel zekerheid omtrent zo‟n project.130 2.5 De provinciale verordening In artikel 4.1 lid 1 Wro is de bevoegdheid aan provincies gegeven om provinciale verordeningen op te stellen “indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken”. PS moeten de provinciale verordening gebruiken om hun provinciale beleid te realiseren aangaande onderwerpen die in meerdere gemeenten van toepassing zijn. Bij een klein gebied of specifiek project moeten PS dus andere instrumenten dan het inpassingsplan gebruiken en is de provinciale verordening geen geschikt instrument.131 Omdat (grond)wettelijk gezien PS het hoogste orgaan is, is aan hen de verorden124
Pront – van Bommel 2009, p. 983 en artikel 9e lid 1 Ew 1998. Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 9, p.13. 126 Groen e.a 2009, p. 367. 127 Van Buuren e.a. 2010, p. 404 en 164. 128 en , voor het laatst geraadpleegd op 6 december 2011. 129 Statenvoorstel 42/08 A, 3 oktober 2008, Provincie Noord-Brabant (te vinden op www.brabant.nl). 130 Brans & Ellerman 2010, p. 92. 131 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 43 en 44. 125
ende bevoegdheid in beginsel dan ook gegeven.132 De wetgever heeft als eis gesteld dat de normen in de verordening, willen zij goed doorwerken, helder en niet voor meerdere uitleggen vatbaar moeten zijn en PS dienen duidelijk te omschrijven wie wat wanneer doet voor realisatie van het ruimtelijk beleid.133 Uiteindelijk bewerkstelligt de verordening doorwerking van het provinciaal beleid in bestemmingsplannen.134 De normadressanten zijn dan ook in beginsel de gemeenteraden. Dit in tegenstelling tot de regels die gesteld zijn middels artikel 4.1 lid 3 Wro, die zich tot de grondgebruikers wenden.135 Met deze regels kunnen PS het feitelijk gebruik van bouwwerken of gronden door de grondgebruikers dat onder het vigerende bestemmingsplan of overgangsrecht van dat bestemmingsplan nog acceptabel is maar loodrecht op de bedoeling van de verordening staat, verhinderen.136 De provinciale verordening kan ook een toetsingsgrond voor omgevingsvergunningen zijn. Zo bepaalt artikel 2.10 lid 1 sub c Wabo dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de activiteit in strijd is met regels die gesteld zijn krachtens artikel 4.1 lid 3 Wro.137 In een provinciale verordening kunnen regels worden gesteld aangaande de inhoud van bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen met afwijkingsbesluit138 en beheersverordeningen. Deze regels hoeven niet voor het gehele grondgebied hun werking te hebben. Deze regels mogen verder alleen ten behoeve van het provinciaal belang zijn, rekening houdend met het feit dat een goede ruimtelijke ordening dit vereist.139 Voorbeelden van onderwerpen van een provinciale verordening zijn regelingen betreffende het stedelijk gebied140, de verblijfsrecreatie141 en windenergie142. 2.6 De proactieve aanwijzing De proactieve aanwijzing vindt haar grondslag in artikel 4.2 Wro. De bevoegdheid ligt bij GS en de proactieve aanwijzing is gericht aan de gemeenteraad om binnen een gesteld tijdsbestek een bestemmingsplan vast te stellen dat strookt met de regels die GS daarbij hebben gegeven. Ook hier, zo bepaalt artikel 4.2 lid 1 Wro, zijn provinciale belangen weer vereist en moet er sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening. Tevens kunnen GS, in het kader van de realisatie van het provinciale beleid, voorschriften over de inhoud van dat bestemmings132
Burkens e.a., 2006, p. 296. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 42. 134 Jonkhout 2010, par. 1. 135 Van Buuren e.a. 2010, p. 353 en 367. 136 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 11, p.10. 137 In veel gevallen kan het provinciebestuur ontheffing verlenen van de provinciale verordening. 138 Als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo. 139 Artikel 4.1 Wro en Van Buuren e.a. 2010, p. 355. Zie voor een zeer uitgebreide behandeling van die voorwaarden Van Buuren e.a., 2010, p. 354 e.v. 140 Zie bijvoorbeeld artikel 3.16 Provinciale verordening provincie Drenthe, artikel 7.1 Provinciale ruimtelijke verordening provincie Utrecht en artikel 11.1 Verordening ruimte Noord-Brabant 2011. 141 Zie bijvoorbeeld artikel 3.28 Provinciale verordening provincie Drenthe, artikel 18 Provinciale ruimtelijke verordening structuurvisie provincie Noord-Holland en artikel 7 Ruimtelijke verordening Gelderland. 142 Zie bijvoorbeeld artikel 3.9 en 11.13 Verordening ruimte Noord-Brabant, artikel 2.21 Provinciale ruimtelijke verordening Zeeland en artikel 3.3.2 Verordening Groenblauwe zone Flevoland. 133
plan geven.143 De proactieve aanwijzing was ook al aanwezig onder de WRO. Onder de WRO mochten GS alleen dergelijke aanwijzingen geven als er bovengemeentelijke belangen aanhangig waren en deze gebaseerd waren op het streekplan. Ontbrak de grondslag in het streekplan, dan moesten PS een afzonderlijk besluit nemen over provinciaal ruimtelijk beleid. Met de Wro is dit laatste geschrapt. GS kunnen een proactieve aanwijzing geven zonder dat hier een grondslag voor bestaat in de structuurvisie.144 De proactieve aanwijzing kan voor verschillende doeleinden worden gebruikt. Zo kan, als een gemeente zich niet aan haar actualiseringstermijn houdt, de provincie een aanwijzing geven om het bestemmingsplan te laten actualiseren omdat de burger anders kan worden benadeeld.145 146 Ook kan het voorkomen dat de provincie bepaald beleid heeft maar dat de uitvoering hiervan wordt belemmerd door bestemmingsplannen. De provincie is dan zelf bevoegd om bijvoorbeeld een inpassingsplan vast te stellen maar zij kan er ook voor kiezen een proactieve aanwijzing te geven, in die zin dat het provinciale beleid zijn doorgang kan hebben, maar dat de gemeenteraad toch nog van een stuk beleidsvrijheid kan genieten als de situatie dit toelaat.147 Een provincie hoeft ook niet harder op te treden dan nodig. Is daarentegen geen beleidsvrijheid van de gemeente gewenst, dan moet van dit instrument geen gebruik worden gemaakt.148 Gebruikmaking van dit instrument kan de ambtelijke organisatie van de provincie erg ontlasten omdat de uitvoer van dergelijk besluit bij de gemeente komt te liggen. Als ook maar voor een klein gedeelte gemeentelijke beleidsvrijheid mogelijk is en deze het provinciale beleid niet in gevaar brengt, is dit instrument te prefereren omdat de kans op gemeentelijke weerstand wordt verkleind. De gemeente zal hoogst waarschijnlijk toch meewerken omdat zij weet dat anders een inpassingsplan kan komen waardoor zij dan in ieder geval alle vrijheid kwijtraakt. De provincie Flevoland heeft, aangaande geurhinder, beleid opgesteld wanneer de proactieve aanwijzing kan worden toegepast.149 Als een gemeenteraad in deze provincie een bestemmingsplan wil voorbereiden waaruit onvoldoende blijkt dat de geureisen worden gehaald, dan kunnen GS een proactieve aanwijzing geven zodat uiteindelijk alsnog aan de geureisen wordt voldaan.150 In de jurisprudentie zijn zeer weinig zaken betreffende de proactieve aanwijzing aanwezig. De juridische grenzen van dit instrument zijn daardoor moeilijker aan te geven.
143
Artikel 4.2 lid 1 Wro. Teunissen en Van Haaren-Dresens 2008, par. 8. 145 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 94. 146 Dit is echter niet hoofdzakelijk gericht op de realisatie van het provinciaal beleid. 147 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 51. 148 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 51. 149 Provinciaal Blad Flevoland, 2008 – 30, nummer 696478 (te vinden op www.flevoland.nl). 150 Provinciaal Blad Flevoland, 2008 – 30, nummer 696478, bladnummer 21 (te vinden op www.flevoland.nl). 144
3. Hoe moeten de instrumenten worden ingezet, ook naar gemeenten toe, om het ruimtelijke provinciale beleid te realiseren?
In dit hoofdstuk zal worden besproken hoe de ruimtelijke instrumenten die zijn gegeven in hoofdstuk 2, het efficiëntste151 kunnen worden ingezet om het ruimtelijke provinciale beleid te realiseren. Hier zal, zo nodig, extra nadruk worden gelegd op hoe de provincie zich zal moeten opstellen naar gemeenten toe. Net als in hoofdstuk 2 zal dit per ruimtelijk instrument worden behandeld.
3.1 De structuurvisie De provinciale structuurvisie heeft, zoals ook al in hoofdstuk 2 beschreven staat, slechts een indicatief karakter.152 De Gier vindt het geen gemis dat de structuurvisies geen normerende werking meer hebben. Hij betoogt dat de concrete beleidsbeslissingen (die onder de WRO wel normerend waren) zo vaag waren opgesteld dat er moeilijk mee te werken was.153 Dit heeft echter wel tot gevolg dat de provincie dit instrument moeilijk direct naar gemeenten kan gebruiken om hun provinciaal beleid te kunnen realiseren. Alleen de provincie zelf is er immers in beginsel aan gehouden.154 Maar hoewel de gemeenteraad dus niet aan de provinciale structuurvisie gebonden is, moet zij de structuurvisie wel betrekken in de besluitvorming.155 Toch heeft de wetgever het niet onmogelijk gevonden dat de structuurvisie bepaalde rechtsgevolgen met zich mee kan brengen. Daarom is de structuurvisie geplaatst onder artikel 8:5 Awb jo. bijlage 1 Awb. Dit is ook verstandig, zo betogen Van Buuren e.a., omdat middels het vertrouwens- en motiveringsbeginsel al enige juridische betekenis aan de structuurvisie mag worden verbonden.156 157 Hier zullen PS rekening mee moeten houden bij het opstellen van hun structuurvisie(s). Toch is het niet zo dat als provinciebesturen iets anders willen wat niet in overeenstemming is met de structuurvisie, dat dit dan niet kan. Middels een goede ruimtelijke onderbouwing kunnen zij dit namelijk wel. Er zal dan wel goed gemotiveerd moeten worden waarom het provinciebestuur niet conform de structuurvisie handelt.158 De Wro geeft niet aan hoe een structuurvisie eruit moet komen te zien en het is de bedoeling van de wetgever geweest deze zoveel mogelijk vorm- en procedurevrij te houden. Wel is 151
Zie ook theoretisch kader in de inleiding. Van Buuren e.a. 2010, p. 348. 153 De Gier 2002. 154 Van Zundert 2008, par. 3.1 en 5. 155 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 6 april 2011, LJN BQ0295 r.o. 2.6.2, ABRvS 18 april 2011, LJN BQ2608 r.o. 2.7 en ABRvS, 15 juli 2011 LJN BR2281 r.o. 2.3.1. 156 Van Buuren e.a. 2010, p. 348. 157 De Gier maakt terecht de opmerking dat de gang naar de burgerlijke rechter niet onmogelijk is maar zegt dat de kans zeer klein is dat de burgerlijke rechter een besluit tot vaststelling van een structuurvisie als onrechtmatige daad ex artikel 6:162 BW aanmerkt, De Gier 2002. 158 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 31. 152
overeengekomen dat de provincie bij het opstellen bijvoorbeeld rekening houdt met de Code interbestuurlijke verhoudingen.159 Het accent van deze code ligt voornamelijk op het feit dat er probleemgericht moet worden gewerkt en daardoor de focus niet op de procedure komt te liggen, maar op de opbrengst.160 Ook heeft artikel 2.19a Chw ervoor gezorgd dat in bepaalde gevallen, als er sprake is van lokale en (boven-)regionale plannen die een nationale betekenis hebben, er bepaalde verplichte onderdelen in moeten staan.161 Tevens geeft hoofdstuk 2 van het Bro, dat slechts twee artikelen bevat, summiere procedurele verplichtingen. Zo bepaalt artikel 2.1.1 Bro dat bij een structuurvisie moet worden vermeld hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming worden betrokken en bepaalt artikel 2.1.2 Bro dat bij ministeriële regeling nadere eisen kunnen worden gegeven. Deze zijn gesteld in de RSRO 2008. Hierin is bepaald dat de structuurvisie aan het IMRO2008 en de STRI2008 moet voldoen.162 163 De provincie zal dus bij het opstellen van de structuurvisie voornamelijk gesprekken moeten hebben met betrokken gemeenten en andere direct betrokken partijen. Dit is al tientallen jaren een normaal gebruik in de ruimtelijke ordeningspraktijk.164 Tevens zullen PS meer begrip kweken bij de direct betrokken partijen waardoor waarschijnlijk minder weerstand zal ontstaan tegen het provinciaal handelen. PS doen er daarom verstandig aan dit overleg secuur uit te voeren.
Artikel 147 lid 1 Pw bepaalt dat PS een inspraakverordening vaststellen die regels bevat hoe inwoners en belanghebbenden worden betrokken bij de totstandkoming van provinciaal beleid. Of dit overleg bij de voorbereiding van de structuurvisie middels de inspraakverordening kan gebeuren, ligt aan de bepalingen die in die verordening staan.165 Als dit onder de inspraakverordening valt en in de verordening niets over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is bepaald, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.166 PS kunnen, door een duidelijke structuurvisie vast te stellen, gemeenten duidelijk maken wat haar provinciale beleid op de verschillende ruimtelijke onderwerpen is en zo gemeentelijke ontwikkelingen die hier onverenigbaar mee zijn deels tegenhouden. Gemeentebesturen realiseren zich namelijk terdege dat als zij ruimtelijke ontwikkelingen voorbereiden dan wel realiseren die afwijken van dit beleid, dat de provincie met andere ruimtelijke instrumenten zal kunnen optreden.167 De provincie kan de structuurvisie dan bij dit optreden als onderbou-
159
Van Zundert 2008, par. 2.8. Code interbestuurlijke verhoudingen 2005, p. 7. 161 Artikel 2.19a Chw. 162 Artikel 2 lid 2 RSRO 2008. 163 Zie voor uitgebreide uitleg over de standaarden van de ruimtelijke ordening www.geonovum.nl. 164 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 224. 165 Hillegers e.a. 2007, par. 2. 166 Artikel 147 lid 2 Pw. 167 Van Zundert 2008, par. 5. 160
wing gebruiken bij de inzet van de andere ruimtelijke instrumenten.168 Enerzijds zal de structuurvisie dus een preventieve werking hebben tegen onwenselijke ruimtelijke activiteiten, anderzijds kan deze worden gebruikt als grondslag bij het uitoefenen van de andere ruimtelijke instrumenten. Voor de toepassing van de structuurvisie als onderbouwing moet worden opgemerkt dat PS er verstandig aan zullen doen om ervoor te zorgen dat duidelijk blijkt dat de provinciale belangen die zij hebben geclaimd in de structuurvisie, ook begrijpelijkerwijze een provinciaal belang zijn.169 Anders kunnen belanghebbenden met succes een beroep op de bestuursrechter doen en zal het betreffende provinciebestuur haar beleid daarmee niet of vertraagd kunnen realiseren.
3.2 De reactieve aanwijzing De reactieve aanwijzing is een instrument dat GS kunnen aanwenden als tegen een bepaald bestemmingsplan optreden noodzakelijk is.170 Artikel 3.8 lid 6 jo. lid 4 Wro bepaalt dat GS dit alleen kunnen doen als ze een zienswijze op het ontwerpbestemmingsplan hebben gegeven en deze niet (geheel) is overgenomen of als de gemeenteraad bij de vaststelling veranderingen in het plan heeft gemaakt in vergelijking met het ontwerpbestemmingsplan. De reactieve aanwijzing is ook gericht aan de gemeenteraad. GS mogen de reactieve aanwijzing geven als provinciale belangen in het geding zijn en dit “met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk” is.171 Van Buuren e.a. zijn van mening dat deze criteria erg vaag zijn. Zij betogen dat in ieder geval GS de gemeenteraad duidelijk moet maken waarom dat bestemmingsplan de uitvoering van het provinciale ruimtelijk beleid bemoeilijkt en zij zullen dit goed gemotiveerd moeten doen.172 173 Met de motivering van het besluit tot het geven van een reactieve aanwijzing kunnen GS volgens De Gier het veiligst naar de provinciale verordening wijzen, om de reactieve aanwijzing te laten slagen.174 Maar het is niet essentieel dat alleen naar een vastgestelde provinciale verordening of een ontwerp hiervan hoeft worden verwezen.175 Zo kan ook naar een provinciale structuurvisie worden verwezen voor een goede motivering. Als GS een reactieve aanwijzing hebben gegeven, treedt het oude bestemmingsplan voor dat gedeelte weer in werking en mogen GS voor dat gedeelte geen termijn stellen voor het opnieuw vaststellen van het bestemmingsplan. De gemeenteraad mag vervolgens beslissen of een nieuw bestemmingsplan ervoor in de plaats
168
Zie bijvoorbeeld ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9621, ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9646 en ABRvS, 15 april 2011, LJN BQ1865. 169 Zie ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, punt 2. 170 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 99. 171 Artikel 3.8 lid 6 Wro jo. artikel 4.2 lid 1 Wro. 172 Van Buuren e.a. 2010, p. 384 en 385. 173 Van Buuren e.a. zetten ook grote vraagtekens bij wat provinciale belangen zijn, Van Buuren e.a. 2010, p. 384. Daar wordt in dit hoofdstuk niet nader op ingegaan omdat dit in hoofdstuk 1 uitgebreid aan de orde is geweest. 174 ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier onder 3. 175 ABRvS, 29 juni 2011, 201002266/1/R2, r.o. 2.8.
komt. Zij kunnen er derhalve ook voor kiezen om dat niet te doen.176 Mocht het oude bestemmingsplan (die dan weer in werking treedt) ook in strijd zijn met het provinciaal ruimtelijk beleid, dan kan de provincie een inpassingsplan maken of een proactieve aanwijzing geven.177 Deze aanwijzing moet worden toegepast als instrument om in te kunnen grijpen.178 Het betreft immers het laatste middel om een ongunstig bestemmingsplan voor de provincie, niet in werking te laten treden.179 De regering spreekt zelfs van een “noodrem”.180 De provinciebesturen zullen dus eerst moeten proberen om het gemeentebestuur vooraf op andere gedachten te brengen. Dat dit de bedoeling van de wetgever is geweest blijkt ook duidelijk uit artikel 3.8 lid 6 Wro, dat bepaalt dat alvorens tot een reactieve aanwijzing wordt overgegaan, eerst een zienswijze moet worden gegeven. Kan het immers in deze fase van het bestemmingsplanproces worden opgelost, dan hoeven GS dit zwaardere middel niet aan te grijpen. Jonkhout is terecht van mening dat deugdelijk en stelselmatig overleg geschillen kunnen voorkomen en daarmee ook een reactieve aanwijzing. Gemeenten doen er verstandig aan om open te staan voor dit overleg omdat zij dan meer hun belangen kunnen waarborgen.181 Mocht er een situatie voordoen waarbij geen ruimte is voor beleidsvrijheid voor de gemeenten, dan moet een instrument als het inpassingsplan worden aangewend.182 Tevens moet worden bedacht dat GS alleen een reactieve aanwijzing kunnen geven als een proactieve aanwijzing geen nut meer heeft.183 Overigens worden GS niet belemmerd in de keuzevrijheid tot het geven van een reactieve aanwijzing vanwege de mogelijkheid dat er ook beroep open staat.184 Mochten geschillen ontstaan tussen de provincie en gemeente, dan raadt de regering aan deze op te lossen met mediation en niet gelijk naar de bestuursrechter te gaan.185 Deze insteek heeft de regering doorgezet bij de Wabo. Ook bij deze wet pleit de regering voor bijvoorbeeld mediation als het gaat om conflicten tussen bestuursorganen. Achterliggende filosofie is dat de besluitvorming spoediger verloopt en het gezag van het bestuur niet beschadigd raakt.186 Met goede afstemming vooraf tussen GS en de gemeentebesturen kan de inzet van de reactieve aanwijzing wellicht geschillen al voorkomen in het voortraject omdat in die fase duidelijke afspraken kunnen worden gemaakt. Feit is wel dat tot op heden de bestuursrechtspraak al veel uitspraken heeft gedaan over geschillen waarbij een ge-
176
ABRvS, 23 maart 2011, 201001881/1/R2, r.o. 2.8.1. Zie daarvoor paragraaf 3.3 voor het inpassingsplan of paragraaf 3.6 voor de proactieve aanwijzing. 178 Van Buuren e.a. 2010, p. 385. 179 Van der Perk 2010, par. 1.2 en 2.1. 180 Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1, p. 3. 181 Jonkhout 2010, par. 4 en 6. 182 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 51, zie ook paragraaf 2.6. 183 Doornhof en Van Oosten 2011. 184 ABRvS, 20 oktober 2010, 200910210/1/R1 r.o. 2.8. 185 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 52. 186 Kamerstukken I 2007/08, 30 844, nr. G, p. 11. 177
meenteraad het niet eens was met een reactieve aanwijzing van GS.187 Toch is het, in het kader van de efficiëntie, geen vreemde optie om mediation toe te passen in conflictueuze situaties. Niet alleen de weerstand kan worden verminderd, ook de verhoudingen kunnen voor in de toekomst worden verbeterd. Dit kan een positieve uitwerking hebben voor de realisatie van het betreffende provinciale beleid waar de mediation voor was toegepast, maar ook voor de realisatie van provinciale belangen in de toekomst. 3.3 Het inpassingsplan PS kunnen niet zomaar een inpassingsplan vaststellen. Het lijkt namelijk de bedoeling van de wetgever te zijn dat in beginsel gemeenten de ruimtelijke ordening van hun grondgebied bepalen en pas als provinciale belangen in het geding zijn, PS een inpassingsplan kunnen vaststellen. Toch moet het inpassingsplan niet worden gehanteerd als dwangmaatregel.188 PS zullen dus goed moeten bepalen of zij dit instrument gaan inzetten en de gemeenten op dit gebied bevoegdheden gaan ontnemen of dat zij het overlaten aan de gemeenten. PS kunnen immers ook eerst met de betreffende gemeenten waarbinnen het inpassingsplan komt te liggen overleggen of zij een bestemmingsplan kunnen opstellen waarin het gewenste provinciale beleid kan worden gerealiseerd. Als dit stokt, kunnen zij alsnog dit instrument gebruiken.189 De kans is echter groot dat de gemeente zal meewerken. Niet meewerken betekent dat een inpassingsplan zal worden opgesteld waardoor zij alle bevoegdheden kwijtraken. Tevens doen PS er verstandig aan om erop aan te dringen dat de gemeenteraad meewerkt omdat de provincie dan niet opdraait voor de hoge kosten en het arbeidsintensieve werk dat een inpassingsplan met zich meebrengt.
Artikel 3.26 lid 2 Wro bepaalt dat de bestemmingsplanprocedure van toepassing is, alleen is de terminologie op sommige punten anders. Dit houdt dus in dat PS een ontwerp ter inzage leggen en deze onder andere toezenden aan de gemeente(n) waarbinnen het inpassingsplan valt, er zienswijzen kunnen worden ingediend, PS het bestemmingsplan moeten vaststellen en deze op juiste wijze moeten bekend maken.190 Tevens zijn PS verplicht de gemeenteraad te horen van dat betreffende gebied.191 De provincie kan ervoor kiezen alvorens een ontwerpinpassingsplan te publiceren, een voorontwerpinpassingsplan te maken en ter inzage te leggen.192 Omdat artikel 3.26 lid 2 Wro bepaalt dat voor een inpassingsplan de afdelingen 3.1 en 3.2 van overeenkomstige toepassing zijn, is de inpassingsplanprocedure 187
Zie bijvoorbeeld ABRvS, 13 juli 2011, LJN BR1410, ABRvS, 23 maart 2011, LJN BP8767 en ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178. 188 Van Buuren e.a. 2010, p. 393 en 394. 189 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 38. 190 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 27 en 39. 191 Van Buuren e.a. 2010, p. 393. 192 Zie bijvoorbeeld Besluitenlijst Gedeputeerde Staten provincie Friesland 23 juni 2010, p. 2, waarin besloten werd het voorontwerp provinciaal inpassingsplan “De centrale as” ter inzage te leggen.
nagenoeg gelijk aan de bestemmingsplanprocedure. De provincie dient dus voordat ze een inpassingsplan gaat opstellen, een dialoog te hebben met onder andere de gemeente(n) waarin het inpassingsplan komt te liggen. Aan deze eis is al voldaan als de provincie een voorontwerpinpassingsplan aan de betreffende gemeente(n) zendt en zij die gemeente(n) de gelegenheid geeft om hierop antwoord te geven.193 Paragraaf 1.2 Bro geeft inhoudelijke en procedurele eisen waaraan een inpassingsplan moet voldoen.194 Als PS voor een gebied een inpassingsplan vaststellen dan kan de gemeente over dit grondgebied geen bestemmingsplan meer maken. De provincie bereidt het inpassingsplan voor én stelt deze vast. Ook is het mogelijk dat de provincie de uitvoering van het plan op zich wil nemen maar dan moet zij dit wel uitdrukkelijk in het inpassingsplan regelen. Als vervolgens het provinciale beleid is gerealiseerd, kan ook de gemeente over dat grondgebied weer haar beleid uitoefenen. In het vaststellingsbesluit wordt dan bepaald tot wanneer de bevoegdheid tot het maken van bestemmingsplannen door gemeenteraden is ontnomen.195 Dit instrument kunnen PS dus het beste toepassen als overleg met de gemeente niet meer zinvol is, als daadwerkelijk een provinciaal belang aan de orde is en deze zonder provinciaal ingrijpen wordt belemmerd.196 Alleen zo heeft dit instrument de grootste kans van slagen bij het realiseren van het provinciaal ruimtelijk beleid. Een discutabel voorbeeld van een inpassingsplan is dat van de provincie Zeeland waarbij PS een keer op verzoek van de gemeente Sluis een inpassingsplan hebben gemaakt. Gemeente Sluis wilde een project uitvoeren dat gevoelig bij de inwoners lag en heeft, om de kloof wat te vergroten, gevraagd of de provincie dit inpassingsplan wilde maken.197 De vraag kan dan echter wel gesteld worden in hoeverre er dan sprake is van “provinciale belangen”, die artikel 3.26 Wro vereist. 3.4 De provinciale coördinatieregeling Als PS besluiten tot het opstarten van een provinciale coördinatieregeling ex artikel 3.33 Wro, dan wordt dat besluit beschouwd als de startmodule.198 PS kunnen kiezen of zij alleen uitvoeringsbesluiten gaan coördineren of dat zij uitvoeringsbesluiten én een inpassingsplan of afwijkingsbesluit ex artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo gaan coördineren.199 Artikel 3.33 lid 2 Wro bepaalt dat GS van alle overige bestuursorganen hun medewerking kunnen eisen als die essentieel is voor de uitvoering van de provinciale coördinatie, met uitsluiting van bestuursorganen van het Rijk. Vervolgens bevat artikel 3.33 lid 4 Wro een schakelbepaling 193
Zie naar analogie ABRvS, 24 november 2010, 200907549/1/R1, r.o. 2.3. Zie verder paragraaf 3.5 die dieper op deze paragraaf ingaat. 195 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 105. 196 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 38 en 105. 197 geraadpleegd 7 december 2011. 198 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 107. 199 Van Buuren e.a. 2008, p. 182, artikel 3.33 lid 1 Wro en zie ook Koeman e.a. (red.) 2010, p. 44. 194
naar de gemeentelijke coördinatieregeling voor de voorbereiding en bekendmaking van deze besluiten. Op de provinciale coördinatieregeling is, volgens artikel 3.33 lid 4 Wro jo. artikel 3.31 lid 3 Wro, afdeling 3.4 Awb van toepassing met als aanvulling dat de bekendmaking zowel elektronisch moet gebeuren als in de Staatscourant moet worden geplaatst, dat de ontwerpen van de verschillende besluiten in één kennisgeving kunnen staan, zienswijzen door een ieder kunnen worden ingediend, de beslistermijn van een half jaar als bedoeld in artikel 3:18 Awb niet van toepassing is en dat PS met GS dienen te overleggen in welke termijn ze wel gaan beslissen, de besluiten gelijk naar GS moeten worden gezonden en de mededeling als bedoeld in artikel 3:44 Awb ook aan GS wordt gezonden. Alle uitvoeringsbesluiten met het eventuele inpassingsplan moeten, aldus artikel 3.33 lid 4 Wro jo. artikel 3.31 lid 3 Wro tegelijkertijd worden bekendgemaakt zodat de beroepstermijnen gelijk lopen en zodoende ook de behandeling gelijktijdig kan gebeuren.200 PS zullen goed moeten bekijken welke besluitvormingsprocedures zoveel mogelijk met elkaar kunnen worden samengevoegd. Dit om dubbel werk te voorkomen en de procedure zo snel mogelijk af te ronden. Tevens zullen PS er verstandig aan doen om goed in de rechtsmiddelenvoorlichting voor het beroep op te nemen dat belanghebbenden moeten aanduiden op welk deel of delen hun beroep is gevestigd zodat de besluiten die niet in de beroepsschriften worden genoemd formele rechtskracht krijgen. Zo kan het deel dat formele rechtskracht heeft gekregen al ten uitvoer worden gebracht waardoor het provinciaal beleid eerder kan worden gerealiseerd.201 3.5 De provinciale verordening Artikel 4.1 lid 4 Wro bepaalt dat middels een AMvB regels kunnen worden gesteld over “de inhoud, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de provinciale verordening.” In paragraaf 1.2 van het Bro staan voorschriften omtrent de inhoud, inrichting, vormgeving en beschikbaarstelling van ruimtelijke besluiten.202 Artikel 1.2.1 lid 1 sub f Bro bepaalt dat deze ook van toepassing zijn op de provinciale verordening. Zo moet de provinciale verordening een compleet en heldere verbeelding hebben en moet deze een toelichting of, bij het ontbreken hiervan, een onderbouwing hebben. Ook moet een ieder deze verordening digitaal kunnen inzien op het gemeente- en provinciehuis.203 De provinciale verordening wordt vervolgens elektronisch vastgesteld en vastgelegd. Evengoed moeten PS ook een papieren versie vaststellen maar de digitale versie is leidend.204 Omdat de regels in de provinciale
200
Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 102. Van Zundert 2009, par. 2.2. 202 Zie de titel van paragraaf 1.2 Bro. 203 Artikel 1.2.1 lid 2 Bro en artikel 1.2.1 lid 3 Bro. 204 Artikel 1.2.3 Bro. 201
verordening algemeen verbindende voorschriften zijn, treden zij pas in werking nadat zij zijn bekendgemaakt. PS moeten dit doen middels hun (digitaal) provincieblad.205 PS moeten gelegenheid tot inspraak (opmerkingen geheten) bieden. Dit is wettelijk geregeld in de Wro. De ontwerp-structuurvisie moet in de Staatscourant worden gepubliceerd, op elektronische wijze en op de wijze waarop de provincie gewoonlijk besluiten bekend maakt. Vervolgens kan een ieder, gedurende vier weken, zijn of haar opmerkingen geven op het ontwerp.206 Artikel 114 Gw zorgt ervoor dat de provincie de gemeenten de gelegenheid moet geven omtrent inspraak. PS zouden ook kunnen volstaan om de VNG haar standpunt te vragen.207 Artikel 4.1 lid 1 Wro bevat de passage “bij of krachtens”. Dit houdt dus in dat PS aan GS de mogelijkheid kunnen geven om nadere regels te bepalen. Ook kunnen PS GS uitvoeringsbesluiten laten nemen.208 Verder kunnen PS wat strengere algemene regels opstellen, om daar vervolgens met een ontheffingsbevoegdheid van te kunnen afwijken. Zo kunnen GS van de provincie Noord-Brabant ontheffing verlenen voor het opnemen van grotere bouwblokken van intensieve veehouderij tot 2,5 hectare en kunnen GS van de provincie Utrecht ontheffing verlenen voor het plaatsen van solitaire glastuinbouwbedrijven in bepaalde gebieden.209 PS doen er verstandig aan om zoveel mogelijk geclaimde provinciale belangen in de provinciale verordening onder te brengen. Deze hebben dan namelijk uiteindelijk hun doorwerking in de bestemmingsplannen.210 Ook staat tegen dit besluit in beginsel geen bezwaar en beroep open211 waardoor, na de gelegenheid tot inspraak te hebben gehad, het provinciale beleid kan worden gerealiseerd middels deze verordening. 3.6 De proactieve aanwijzing Artikel 4.2 lid 2 Wro bevat twee belangrijke procedurele regels over het geven van een proactieve aanwijzing: eerst zal gesproken moeten worden met het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente en vier weken moet worden afgewacht nadat PS op de hoogte zijn gebracht dat GS de bedoeling hebben een besluit te nemen tot het geven van een proactieve aanwijzing. Overleg met de gemeenten is noodzakelijk in het licht van het zorgvuldigheidsbeginsel. Dat PS erbij moeten worden betrokken heeft te maken met de verantwoordings- en inlichtingenplicht, gegeven in artikel 167 Pw. Wel moeten PS hierbij
205
Artikel 136 leden 1, 2 en 3 Provinciewet. Artikel 4.1 lid 6 Wro. 207 Van Zundert e.a. (red.), p. 123. 208 Van Buuren e.a. 2010, p. 356. 209 Zie artikel 9.4 lid 4 Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 en artikel 4.15.1 lid 3 Provinciale ruimtelijke verordening, provincie Utrecht 2009. 210 Zie ook Jonkhout 2010, par. 1. 211 Daarover meer in paragraaf 4.2. 206
bedenken dat het geven van een proactieve aanwijzing een autonome bevoegdheid van GS betreft.212 De motivering van dit besluit zal voornamelijk gebaseerd zijn op de provinciale structuurvisie of andere beleidsstukken van de provincie.213 Net als bij bijvoorbeeld de structuurvisie en de provinciale verordening is ook bij de proactieve aanwijzing paragraaf 1.2 Bro van toepassing, omdat deze onder artikel 1.2.1 lid 1 sub h Bro is opgenomen. Artikel 4.2 lid 3 Wro geeft GS de mogelijkheid te verklaren dat een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 4.2 lid 1 Wro door de gemeente wordt voorbereid. De laatste volzin van het derde lid stelt een door GS vastgesteld voorbereidingsbesluit gelijk aan een door de gemeenteraad vastgesteld voorbereidingsbesluit. Artikel 3.3 lid 1 sub a Wabo bepaalt dat er dan een aanhoudingsplicht geldt. Hiermee voorkomt de provincie dat er projecten worden ontwikkeld die niet in lijn zijn met het te maken bestemmingsplan door de gemeente, dat moet worden opgesteld conform de proactieve aanwijzing.214 GS moeten in het besluit tot het geven van een proactieve aanwijzing duidelijk maken dat er sprake is van bovengemeentelijke belangen en dat het gemeentebestuur hier wel aan moet denken tijdens het nieuwe op te stellen bestemmingsplan. Zij zullen goed moeten motiveren dat het belang begrijpelijkerwijs een provinciaal belang is omdat anders de kans bestaat dat de rechter dit niet zal honoreren.215 Niet alleen zal dit verspilling zijn van het werk van de provincie, ook kan het te realiseren belang vertraging oplopen. Uiteindelijk moet er ook sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening.216 Als zich een situatie voordoet waarin een gemeente een bestemmingplan voorbereidt en dit het provinciale beleid kan belemmeren, merkt Van der Perk op dat het wel zo netjes is dat provincies eerst moeten wachten tot de reactie op de zienswijzen van de gemeente binnen is, alvorens een besluit wordt genomen voor het opleggen van een proactieve aanwijzing. Toch betwijfelt zij dat als niet gewenst op de zienswijzen wordt gereageerd, wel kan worden overgegaan op het geven van een proactieve aanwijzing, omdat dit mogelijkerwijs geen effect zal hebben omdat de gemeente, die door niet te reageren te kennen heeft gegeven, toch niet mee te willen werken.217 Als dat zich voordoet, moet de provincie gaan bedenken of andere ruimtelijke instrumenten, zoals een inpassingsplan, niet op zijn plaats zijn in plaats van de proactieve aanwijzing.
212
Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 125 en 126. Van Buuren e.a. 2010, p. 388. 214 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 120. 215 Zie paragraaf 1.3. 216 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 11, p. 10. 217 Van der Perk 2010, par. 2.2. 213
4. Hoe is de rechtsbescherming voor het Rijk, de gemeentebesturen en burgers geregeld tegen deze instrumenten en in hoeverre kan het Rijk haar toezichtsbevoegdheden aanwenden?
In dit hoofdstuk zal centraal staan wat het Rijk, de gemeentebesturen en burgers kunnen ondernemen als ze het niet eens zijn met de gekozen instrumenten van de provincie. Met dit resultaat en de effectiviteit hiervan kan immers worden bepaald in welke mate en op welke manier provinciebesturen rekening moeten houden met het gebruik van de ruimtelijke instrumenten voor de realisatie van het provinciaal beleid. Deze kennis kan helpen bij het efficiënter uitvoeren van het ruimtelijke instrument. Hier zullen de bevoegdheden van het Rijk speciale aandacht krijgen als het gaat om haar toezichtsbevoegdheden op die ruimtelijke instrumenten. In dit gehele hoofdstuk wordt, met uitzondering van paragraaf 4.6, onder rechtsbescherming de bestuursrechtelijke rechtsbescherming bedoeld. 4.1 Het begrip rechtsbescherming en het recht daarop Voordat inhoudelijk op de rechtsbescherming kan worden ingegaan, moet eerst het begrip rechtsbescherming nader worden verklaard. Wat is rechtsbescherming precies? Een ruime uitleg die Damen e.a. hanteren is: “het geheel aan mogelijkheden om achteraf op te komen tegen een (al genomen) besluit of (al verrichte) andere handeling”.218 De mogelijkheden die voor dit onderzoek relevant zijn, zijn de zienswijze, het bezwaar, het beroep en het hoger beroep.219 In artikel 6 lid 1 eerste volzin EVRM staat: “In the determination of his civil rights and obligetions or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.” Onder de woorden “civil rights and obligations” moet ook in beginsel220 het bestuursrecht worden verstaan omdat er sprake is van vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen. Het ruimtelijk bestuursrecht is daar geen uitzondering op.221 Dit houdt in dat ingevolge artikel 6 lid 1 EVRM iedereen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling die binnen een redelijke termijn moet aanvangen door een gerecht dat onpartijdig en onafhankelijk is en bij wet is ingesteld. Ook zal de uitspraak in het openbaar moeten gebeuren.
Als beroep tegen één van de ruimtelijke instrumenten wordt ingesteld, dan komt dit bij de rechtbank en/of de Afdeling terecht. De rechtbank valt onder de rechterlijke macht, de 218
Damen e.a. 2006, p. 23. Het klachtrecht, hoofdstuk 9 e.v. Awb, wordt buiten beschouwing gelaten. 220 Uitzondering is bijvoorbeeld het belastingrecht. Zie bijvoorbeeld HR, 23 oktober 2009, LJN BK0896. 221 Damen e.a. 2006, p. 49. 219
Afdeling is een gerecht dat niet tot de rechterlijke macht behoort en is ingesteld bij de Wet op de Raad van State conform artikel 112 lid 2 GW. In de volgende paragrafen zal op het beroepsrecht, aan de hand van de beroepsprocedure op sommige ruimtelijke instrumenten, nader worden ingegaan. 4.2 Geen rechtsbescherming Van de zes behandelde instrumenten in de hoofdstukken 2 en 3 is alleen bij de structuurvisie en de provinciale verordening geen mogelijkheid tot bezwaar en beroep. In de provinciale structuurvisie kunnen beschrijvingen staan omtrent het beleid op hoofdlijnen en het te voeren ruimtelijk beleid, ook kunnen er beleidsregels in zitten als bedoeld in artikel 1:3 lid 4 Awb. Maar omdat de structuurvisie is opgenomen in de bijlage van de Awb is volgens artikel 8:2 sub a Awb geen mogelijkheid tot beroep bij de bestuursrechter.222
Toch kan het mogelijk zijn om zienswijzen te geven op een ontwerp-structuurvisie middels de provinciale inspraakverordening, naast het gestelde in artikel 2.1.1 Bro dat bepaalt dat in een structuurvisie moet staan hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding moeten worden betrokken. 223 Of dit kan hangt af van de bepalingen gesteld in de inspraakverordening, die PS in het kader van artikel 147 Pw moeten vaststellen. De provincies Flevoland, Friesland en Noord-Brabant geven via de inspraakverordening in ieder geval de gelegenheid zienswijzen te geven op een ontwerp-structuurvisie.224 De provincies NoordHolland, Gelderland, Zeeland, Drenthe, Limburg, Groningen, Zuid-Holland, Overijssel en Utrecht kunnen per geval aangeven of zij inspraak openstellen volgens hun inspraakverordening.225 In deze alinea wordt bewust gesproken over “zienswijzen” en niet over “inspraak” omdat bij alle provinciale inspraakverordeningen in beginsel afdeling 3.4 Awb van toepassing is.226 De zienswijzemogelijkheid die middels de provinciale inspraakverordening kan worden gegeven valt echter niet onder de definitie van rechtsbescherming omdat bestuurlijk beroep tegen de structuurvisie niet mogelijk is en de mogelijkheid vóór het definitieve besluit wordt gegeven.227
222
Van Buuren e.a. 2010, p. 20, 22 en 24. Van Buuren e.a. 2010, p. 23. 224 Artikel 2 lid 2 sub c IV Flevoland 2006, artikel 2 lid 1 en 2 IV provincie Friesland 1989 en artikel 1 en 2 IV provincie Noord-Brabant 1995. 225 Artikel 2 lid 1 IV provincie Noord-Holland 2005, artikel 3 lid 2 IV provincie Gelderland 2004, artikel 4 Algemene IV provincie Drenthe 1996, artikel 1 lid 1 IV provincie Limburg, artikel 2 lid 1 IV provincie Groningen 1993, artikel 2 lid 1 IV Zeeland, artikel 1 lid 1 IV Zuid-Holland, artikel 2 IV Overijssel en artikel 1 lid 1 IV provincie Utrecht 2006. 226 Artikel 3 lid 1 IV Flevoland 2006, artikel 1 IV provincie Noord-Brabant 1995, Artikel 3 lid 1 IV Noord-Holland 2005, artikel 4 Algemene IV provincie Drenthe 1996, artikel 2 lid 1 IV provincie Limburg, artikel 2 lid 2 IV provincie Groningen 1993, artikel 3 lid 1 IV Zuid-Holland en artikel 3 lid 1 IV Overijssel. De provincies Utrecht, Gelderland, Zeeland en Friesland hebben in hun inspraakverordening niet specifiek bepaald hoe de inspraak wordt verleend waardoor ingevolge artikel 147 lid 2 Pw afdeling 3.4 Awb van toepassing is. 227 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 135. 223
De provinciale verordening bevat algemeen verbindende voorschriften. Artikel 8:2 sub a Awb bepaalt dat, net als bij beleidsregels, tegen algemeen verbindende voorschriften geen bestuurlijk beroep kan worden ingesteld bij de rechter. Toen de Awb de wet Arob verving was de achterliggende gedachte van de wetgever was dat er geen ervaring was met het nieuwe beroepssysteem van de Awb en zo werd de bestuursrechter niet extra belast. Tevens zou dergelijk beroep het bestuur bemoeilijken in de uitvoering van haar taken. Deze beroepsuit-sluitingen werden aanvankelijk ingevoerd voor de duur van vijf jaar en moesten dus 1 januari 1999 worden opgeheven. Tot op heden heeft de wetgever dit echter nog niet gedaan.228
Artikel 4.1 lid 6 Wro kent een eigen inspraaksysteem dat niet (geheel) overeenkomt met dat van de provinciale inspraakverordening.229 Hier kan een ieder “opmerkingen” op de provinciale verordening maken maar dit kan, net als bij de zienswijzemogelijkheid bij de provinciale structuurvisie, niet aangemerkt worden als rechtsbescherming. De enige manier om het beleid toch door de bestuursrechter te laten toetsen is om een besluit dat wel voor beroep vatbaar is en gebaseerd is op de provinciale structuurvisie of provinciale verordening, voor te leggen aan de bestuursrechter.230 De bestuursrechter zal dan de provinciale structuurvisie of provinciale verordening toetsen. PS kunnen dus over het algemeen betreffende rechtsbescherming tegen de instrumenten an sich, de structuurvisie en de provinciale verordening, weinig weerstand verwachten. 4.3 Beroep in eerste en enige aanleg 4.3.1 Beroep onder de Wro in het algemeen Artikel 8.2 lid 1 sub a, sub d, sub e en sub f Wro bepaalt dat tegen het inpassingsplan, de reactieve aanwijzing, de toepassing van de provinciale coördinatieregeling en de proactieve aanwijzing rechtstreeks beroep open staat bij de Afdeling. Dit houdt dus in dat tegen geen van de besproken instrumenten in de hoofdstukken 2 en 3 bezwaar, beroep en daarna hoger beroep openstaat. In deze paragraaf zal, alvorens per instrument specifiek op de rechtsbescherming zal worden ingegaan, eerst een algemeen kader worden geschetst van hoe het rechtsbeschermingsproces eruit ziet in gevallen dat beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling mogelijk is.
Artikel 8.2 lid 1 Wro bepaalt dat alleen belanghebbenden in beroep kunnen gaan. Voor het begrip “belanghebbende” moet worden verwezen naar artikel 1:2 lid 1 Awb dat bepaalt dat
228
Van Buuren & Borman (red.) 2007, p. 355. Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 123. 230 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2005, p. 553. 229
iemand met een belang dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken, onder een belanghebbende moet worden verstaan. In beginsel is iemand belanghebbende als er sprake is van “een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en voldoende zeker en direct geraakt belang.”231 In de jurisprudentie zijn voornoemde criteria nader uitgekristalliseerd. Zo is iemand die alleen een contractuele connectie met een ander heeft en aan die ander is een besluit gericht, geen belanghebbende bij dat besluit omdat er zich dan een situatie voordoet van een afgeleid belang.232 Ook kan een te grote afstand tussen een woning en een perceel waarop een besluit van toepassing is, leiden tot niet-ontvankelijkheid.233 Provinciebesturen doen er dus verstandig aan bij de belangenafweging ook alleen met de belangen van belanghebbenden rekening te houden, die volgens de bestuursrechtspraak als belanghebbenden zijn aangemerkt.
Artikel 1:2 lid 2 Awb regelt verder wat bij bestuursorganen als hun belangen moeten worden beschouwd, namelijk “de hun toevertrouwde belangen” en met dit artikellid hebben de bestuursorganen overeenkomstige rechten als de primair-belanghebbenden en derdenbelanghebbenden, als bedoeld in het eerste lid. Om erachter te komen wat “de hun toevertrouwde belangen” zijn moet naar wetgeving en delegatiebesluiten worden gekeken.234 Het derde lid van artikel 1:2 Awb geeft vervolgens een aanvulling op het eerste lid voor rechtspersonen, dat aangeeft dat ook “algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen” tot hun belangen worden gerekend. De Afdeling heeft daar wel een restrictie aan gegeven. Zo kunnen niet als feitelijke werkzaamheden worden verstaan het alleen maar in rechte opkomen tegen besluiten en/of voorbereidingshandelingen daarvoor verrichten.235 Provinciebesturen zouden dus in bijvoorbeeld bezwaarprocedures bij belangenverenigingen eerst goed moeten onderzoeken of deze verenigingen wel daadwerkelijk ontvankelijk zijn in hun bezwaar. Bovenstaande criteria zullen daarbij moeten worden gebruikt. Niet altijd is echter even duidelijk of zij dit wel zijn en daarom is verder onderzoek noodzakelijk voor wat bijvoorbeeld de vereniging daadwerkelijk als feitelijke werkzaamheden heeft.236 Voor het achterhalen van wat de feitelijke werkzaamheden zijn, kan bijvoorbeeld in jaarverslagen worden gekeken.237 Onderzoek hiernaar kan lonen. Als namelijk blijkt dat een vereniging niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, kan een arbeidsintensieve belangenafweging achterwege worden gelaten. 231
Damen e.a. 2006, p. 138. ABRvS, 22 april 1996, AB 1997/39 m. nt. NV, onder 1. 233 ABRvS, 10 augustus 2011, 200907149/1/R1. 234 Van Buuren & Borman (red.) 2007, p. 20. 235 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 13 juli 2011, 201006731/1/M3, r.o. 2.3.2. 236 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 19 mei 2011, LJN BQ5899, r.o. 2.2. 237 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 13 januari 2010, LJN BK8993, r.o. 2.1. 232
De Awb kent, in tegenstelling tot het BW, nog niet de Schutznorm, ook wel het relativiteitsvereiste genoemd. De Wab gaat hier, als het aan de regering ligt, verandering in brengen, maar zover is dit nog niet (daarover meer in paragraaf 4.4). Dit houdt in dat een belanghebbende, mocht hij ontvankelijk zijn in zijn beroep, elke rechtsregel kan aanvechten en die rechtsregel hoeft niet te strekken tot het beschermen van zijn of haar belangen.238 Ook zal een burger, bedrijf of bestuursorgaan rekening moeten houden met de argumentatie- en onderdelenfuik. Wat tijdens de bestuurlijke voorprocedure is aangebracht bepaalt in beginsel de omvang van het geding.239 Hier zijn uitzonderingen op maar die uitzonderingen zijn wel beperkt. Zo is het mogelijk dat pas bij de Afdeling voor het eerst gronden worden gegeven betreffende rechtstreeks werkend EG-recht. Als deze echter in een dusdanig late fase van het proces worden gegeven dat de procesorde in het geding komt, kunnen deze uiteindelijk niet aan vernietiging van een besluit bijdragen.240 Naast de argumentatie- en onderdelenfuik, zal ook rekening moeten worden gehouden met de bewijsfuik. Het ruimtelijk bestuursrecht heeft vooral een retrospectief karakter dat onder andere als gevolg heeft dat bewijs zoveel mogelijk van te voren in het (voor)proces moet worden geleverd.241 Artikel 41 WRvS geeft vervolgens de mogelijkheid voor het verzoeken om een voorlopige voorziening. Voorwaarde is wel dat er sprake moet zijn van onverwijlde spoed en dat op de bodemprocedure niet kan worden gewacht.242 Om de kans van slagen van het gegrond verklaren van een beroep te verkleinen, doen provinciebesturen er dus verstandig aan om tijdens het proces te monitoren of de regels van deze fuiken worden overschreden. Als dit het geval is dienen de provinciebesturen dit gemotiveerd aan te dragen bij de rechter. Een beroep kan zo ongegrond worden verklaard omdat bewijs, argumenten of onderdelen, die op zichzelf staand hout snijden, te laat zijn ingebracht.
Omdat bij het inpassingsplan, de reactieve aanwijzing, de toepassing van de provinciale coördinatieregeling en de proactieve aanwijzing beroep open staat, kan in het beroep bij deze ruimtelijke instrumenten bijvoorbeeld worden betwist of er wel daadwerkelijk sprake is van een provinciaal belang. In hoofdstuk 1 kwam al naar voren dat het begrip “provinciaal beleid” een zeer ruim begrip is en niet exact bekend is wat hieronder moet worden verstaan. De kritiek omtrent dit begrip is daarom ook niet mals.243 Artikel 11 van het EHLA, die ook al in paragraaf 1.1 aan de orde kwam, bepaalt: “De lokale autoriteiten hebben het recht rechtsmiddelen aan te wenden ten einde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden te 238
Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18 en 20. Damen e.a. 2006, p. 214 en 215. 240 ABRvS, 15 februari 2006, AB 2006/118, m. nt. Widdershoven. 241 Damen e.a. 2006, p. 229, 230 en 231. 242 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 1 april 2011, 201100375/2/R2, ABRvS, 4 maart 2011, 201100424/2/R2 en ABRvS, 17 september 2010, 201005344/2/R3. 243 Zie vooral paragraaf 1.2.3. 239
verzekeren alsmede de eerbiediging van die beginselen van lokale autonomie die zijn vastgelegd in de grondwet of interne wetgeving”. Middels dit artikel zouden gemeentebesturen dus kunnen opkomen tegen het begrip “provinciaal belang” als zij menen dat een provinciebestuur teveel bevoegdheden naar zich toe trekt. De regering heeft echter bij het goedkeuren van dit verdrag bepaald dat zij niet gebonden is aan artikel 11 EHLA en derhalve kunnen gemeentebesturen zich op dit artikel niet beroepen.244 Overigens bevat het EHLA veel onheldere bepalingen waardoor het de vraag is of deze wel een ieder verbindend zijn.245
4.3.2 Het inpassingsplan Bij het inpassingsplan bepaalt artikel 3.26 lid 2 Wro dat de afdelingen 3.1 en 3.2 Wro van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 3.8 lid 1 sub d Wro bepaalt dat door een ieder zienswijzen bij een ontwerpbestemmingsplan kunnen worden gegeven. Vervolgens kunnen belanghebbenden ingevolge artikel 3.8 lid 1 Wro jo. artikel 7:1 lid 1 sub d Awb jo. artikel 8.2 lid 1 sub a Wro in beroep bij de Afdeling. Alleen wat appellant in zijn zienswijze heeft aangedragen zal de Afdeling in beginsel behandelen. Overigens is dat niet in strijd met artikel 6 EVRM. Toch maakt de Afdeling wel uitzonderingen op deze fuik. De Afdeling kan bezwaren die pas voor het eerst tijdens het beroep worden gegeven “inlezen” in de in de zienswijzen gegeven argumenten.246 Geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het bestemmingsplan als die bepalingen dwingend moesten worden opgenomen door een proactieve aanwijzing die zich richt op een specifieke aangegeven locatie, ingevolge artikel 8.2 lid 2 en lid 1 sub f Wro. Dan moet tegen die proactieve aanwijzing zelf worden opgekomen.247 PS zouden door een voorontwerp-inpassingsplan de meeste bezwaren op het plan kunnen afvangen zodat de kans dat uiteindelijk in beroep wordt gegaan, hiermee kan worden verkleind. Tevens wordt met het voorontwerp op een relatief eenvoudige manier aan het verplichte overleg voldaan, mits de provincie gelegenheid geeft hierop te reageren.248
4.3.3 De reactieve aanwijzing Bij de reactieve aanwijzing staat geen enkele voorprocedure open. Artikel 8.1 sub c Wro bepaalt dat artikel 7:1 Awb niet van toepassing is. Artikel 7:1 Awb bepaalt dat alvorens men in beroep wil gaan men eerst bezwaar moet maken. Tevens staat nergens dat deze moet worden voorbereid met afdeling 3.4 Awb en derhalve staan ook geen zienswijzen tegen deze aanwijzing open. Artikel 3.8 lid 6 twee na laatste volzin Wro bepaalt dat de beroepstermijn één dag nadat het besluit ter inzage is gelegd, gaat lopen. Hoewel zorgvuldig handelen voor 244
Zie artikel 2 GEHLA. Kortmann 2008, p. 480. 246 Van Buuren e.a. 2010, p. 111 waarin ook wordt verwezen naar ABRvS, 20 april 2005, Gst. 7233, 112, AB 2006, 113. 247 Zie paragraaf 4.3.4. 248 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 24 november 2010, 200907549/1/R1, r.o. 2.3. 245
de provincie al een verplichting is,249 is het hier des te meer aan te raden dat er een zorgvuldig reactief aanwijzingsbesluit wordt genomen. Eventuele bezwaren tegen deze aanwijzing kunnen niet worden weggenomen middels een voorprocedure, waardoor dit besluit gelijk voor de bestuursrechter komt te liggen. Onzeker is het dan of dit wel stand kan houden en of de realisatie van het provinciaal belang hierdoor vertraging oploopt dan wel geen doorgang kan hebben.
4.3.4 De toepassing van de provinciale coördinatieregeling Er moet een goed onderscheid worden gemaakt tussen een besluit om de provinciale coördinatieregeling toe te passen en de uitvoering van de coördinatieregeling zelf. Tegen het eerste staat ingevolge de bijlage Awb jo. artikel 8:5 Awb geen beroep open, tegen het laatste wel, mits tegen die besluiten die onderdeel uitmaken van de provinciale coördinatieregeling, zelfstandig beroep mogelijk is bij de Afdeling.250 Op de voorbereiding is afdeling 3.4 Awb van toepassing wat inhoudt dat ingevolge artikel 7:1 sub d Awb geen bezwaar maar zienswijzen open staan. Verder bepaalt artikel 8.3 lid 1 Wro dat de bedoelde besluiten van artikel 3.33 eerste lid onder a of b Wro, afhankelijk welke PS hebben gekozen, moeten worden aangemerkt als één besluit als deze gelijktijdig conform artikel 3.32 Wro zijn bekend gemaakt. De afdeling moet op het beroep binnen een half jaar na ontvangst van het verweerschrift uitspraak doen, aldus artikel 8.3 lid 2 Wro. Mocht dus beroep worden ingesteld tegen de uitvoering van de coördinatieregeling zelf, dan hebben PS in ieder geval (relatief gezien) snel duidelijkheid. Als provinciale projecten middels deze coördinatieregeling kunnen worden gerealiseerd, is het, in het licht van de rechtsbescherming, aan te raden deze ook toe te passen als (veel) weerstand is te verwachten. PS zullen dan sneller duidelijkheid krijgen en de kans dat het provinciale belang sneller kan worden gerealiseerd is groter. Heden ten dage is een onherroepelijke vergunning erg waardevol.251
4.3.5 De proactieve aanwijzing Of in beroep tegen de proactieve aanwijzing kan worden gegaan, hangt af van de inhoud van de aanwijzing zelf. Als de aanwijzing betrekking heeft op een “concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is”, aldus artikel 8.2 lid 1 sub f Wro, staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling. Voor alle andere gevallen is tegen de proactieve aanwijzing indirecte rechtsbescherming mogelijk, dat wil zeggen dat de proactieve aanwijzing aan de orde kan komen bij de beroepsprocedure van het bestemmingsplan dat uit die aanwijzing is gekomen.252 GS zullen er dus rekening mee moeten houden dat er een lange tijd overheen 249
Zie artikel 3:2 Awb. Van Buuren e.a. 2010, p. 407. 251 Brans & Ellerman 2010, p. 92. 252 Van Buuren e.a. 2010, p. 391. 250
kan gaan voordat duidelijk wordt of de proactieve aanwijzing stand houdt. Niet alleen de gehele bestemmingsplanprocedure moet worden doorlopen, maar ook de beroepsprocedure van het bestemmingsplan voordat hierover duidelijkheid ontstaat. 4.4 Invloeden van de Chw en de Wab Mocht de Chw van toepassing zijn, dan wijkt de beroepsgang, geschetst in paragraaf 4.3, af. De regering was met het indienen van het wetsvoorstel van de Chw van mening dat tijdens de economische crisis burgers evengoed voldoende rechtsbescherming moesten kunnen genieten maar dat er wel een systeem moest worden ingevoerd dat voor een versnelde afwikkeling zorgt.253 De regering vindt tevens dat dwingend Europees recht moet worden nageleefd maar dat in sommige gevallen wel anders kan worden gehandeld dan het huidige Nederlands bestuurs(proces)recht nu voorschrijft.254 En zo zijn met de invoering van de Chw bepalingen opgenomen die bijvoorbeeld afwijken van de Awb. Zo mogen rechtspersonen of bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren niet in beroep gaan tegen besluiten als die niet tot hen, of hun lichamen is gericht, aldus artikel 1.4 Chw. Bestuursorganen kunnen geen beroep doen op het EVRM wanneer bijvoorbeeld hen de toegang tot de rechter wordt ontnomen, omdat de Afdeling oordeelt dat het EVRM niet kan worden aangewend door overheden. Het EVRM heeft niet als doel de overheid te beschermen.255
Er zijn meer bepalingen in de Chw die afwijken van de Awb. Zo schakelt artikel 1.5 lid 2 Chw artikel 6:22 Awb uit omdat het eerste lid van artikel 1.5 Chw ervoor zorgt dat niet alleen vormvoorschriften kunnen worden gepasseerd maar “geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel”.256 Artikel 1.9 Chw heeft het relativiteitsvereiste ingevoerd. Als een bestemmingsplan het toelaat dat een weg kan worden aangelegd en in gebruik name van die weg ongunstige geluidseffecten kan hebben op een woning, dan kan die bewoner opkomen tegen de geschonden regels in de Wgh. Diezelfde bewoner kan niet tegen de regels in de Wgh opkomen als het gaat om de bouw van huizen tegenover zijn huis en er regels worden geschonden ter plaatse van die te bouwen woningen omdat die regels dan niet tot strekking hebben zijn belangen te beschermen.257 Op 18 mei 2011 heeft de Afdeling een persbericht laten uitgaan dat ze door het omvangrijk aantal beroepszaken de termijn van een half jaar niet altijd halen. Ze geeft aan dat ze aan de behandeling van de Chw zaken wel
253
Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 8. Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4, p. 6. 255 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 29 juli 2011, 201011757/14/R1. Zie voor art. 6 lid 1 EVRM ABRvS, 29 april 2008, 200707109/1 en artikel 7 EVRM ABRvS, 19 november 2003, 200300571/1. 256 Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 45 en 46. 257 ABRvS, 19 januari 2011, 201006426/1/R2, r.o. 2.4.3. 254
de meeste prioriteit geeft.258 Als het mogelijk is, is het provinciebesturen aan te raden om gebruik te maken van de Chw zodat sneller duidelijkheid ontstaat omtrent een project. De regering wil middels de Wab, die momenteel in de wetgevingsprocedure zit, onder andere artikel 1.5 en 1.9 Chw permanent laten opnemen in de Awb. Ongeacht of de Chw op besluiten van toepassing is verklaard, artikel 6:22 Awb biedt dan ruimere mogelijkheden en aan het relativiteitsvereiste zal moeten worden voldaan. Een gebrek aan relativiteit zal volgens de regering niet vaak voorkomen. Bij rechtbanken zal dit gebrek zich op 1 van de 250 zaken voordoen en bij de Afdeling bij 1 op de 15.259 In de literatuur is er verdeeldheid over de relativiteitseis. Zo staat Schueler stil bij een mogelijk gevaar voor “politisering van de rechtspraak” omdat uit parlementaire documenten niet altijd blijkt wie de norm beschermt, waardoor de rechter deze nader moet invullen, maar betoogt hij voorts dat het ook onwenselijk is dat burgers tegen alle onderdelen kunnen opkomen.260 De Waard is tegenstander. Hij betoogt dat dit onder andere kan leiden tot rechtsonzekerheid.261 Als de relativiteitsleer echter een feit is zullen provinciebesturen er verstandig aan doen om per beroepsgrond ook daadwerkelijk te onderzoeken of aan de relativiteitsvereiste is voldaan. Als bij een beroepsgrond van een belanghebbende de relativiteit ontbreekt, dan dient het betreffende provinciebestuur dit ook aan te voeren bij de rechter. Zo wordt de kans dat het beroep op dat onderdeel gegrond wordt verklaard, verkleind. Het wetsvoorstel van de Wab beoogt ook een herindeling van rechtsmacht van de Afdeling, de CRvB en de CBB. Voor het ruimtelijke ordeningsrecht zullen zich echter geen veranderingen voordoen.262 4.5 Toezicht door het Rijk Artikel 132 lid 3 GW jo. artikel 10:26 Awb bepalen dat goedkeuring aan besluiten pas kan worden gegeven in gevallen die bij of krachtens de wet zijn geregeld. Geen van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten die in dit onderzoek aan de orde zijn geeft wettelijk de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen. Toezicht in de zin van bovengenoemde artikelen is derhalve niet van toepassing. Wel kan het Rijk gebruik maken van haar bevoegdheid besluiten te vernietigen. Artikel 132 lid 4 GW jo. artikel 10:35 Awb geven het Rijk de mogelijkheid bij koninklijk besluit een besluit te vernietigen als dit in strijd is met het recht of het algemeen belang. Wel is hier een wettelijke basis voor nodig.263 Deze is gegeven in artikel 261 lid 1 Pw. De wetgever was echter met het wetsvoorstel van de Wro ervan overtuigd dat 258
. Als laatste geraadpleegd op 10 december 2011. 259 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 5, 19 en 20. 260 Schueler 2010, par. 3.2. 261 De Waard 2007, par. 7. 262 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 25 e.v. 263 Artikel 10:34 Awb.
van de vernietigingsbevoegdheid van het Rijk weinig gebruik zou worden gemaakt omdat met onder andere de ruimtelijke instrumenten juist herstellend gehandeld kan worden en voor vernietiging toch pas plaats is als deze voldoet aan het beleidskader dat inzake vernietiging door het Rijk is opgesteld.264 Kijkend naar dat beleid moet worden geconstateerd dat gebruik maken van de vernietigingsbevoegdheid in ieder geval heel moeilijk wordt. Spontane vernietiging moet immers worden beschouwd als een “ultimum remedium” en mag niet worden toegepast als het besluit nog herroepbaar en verbeterbaar is in het besluitvormingsverloop, er rechtsbescherming tegen open staat en/of er een aparte mogelijkheid is om interbestuurlijk toezicht uit te oefenen.265 De Wrgt zal hier, mocht deze in werking treden, weinig verandering in aanbrengen omdat beraadslaging tussen de bestuursorganen zal worden gestimuleerd om vernietiging te voorkomen en het Rijk moet van te voren duidelijk maken wanneer zij naar deze bevoegdheid zal grijpen. Wel zal het toezicht voor het Rijk naar gemeenten toe in beginsel komen te vervallen en zal het Rijk zich specifiek gaan richten op de provincies omtrent het toezicht.266 Het Rijk moet dus in beginsel gewoon gebruik maken van haar bevoegdheden die gegeven zijn in de Wro om toezicht uit te oefenen op het gebruik van de ruimtelijke instrumenten van de provincie. Dit zullen dus in beginsel de beroepsmogelijkheden zijn en haar bevoegdheden om de ruimtelijke instrumenten aan te wenden om invloed te kunnen uitoefenen op het gebruik van de ruimtelijke instrumenten van de provincie. Provincies zullen er dus weinig rekening mee hoeven te houden dat het Rijk gebruik zal gaan maken van haar toezichtsbevoegdheden. 4.6 De civiele rechter De civiele rechter is de restrechter267 en in beginsel mag deze rechter niet van een administratieve zaak kennis nemen. Anders zal deze rechter zo‟n verzoek niet-ontvankelijk moeten verklaren, zo stelt artikel 70 Rv. Anders is dit, zo leer het arrest Guldemond/ Noordwijkerhout268 als de eiser een burgerlijke grondslag aan zijn eis legt. Toch moet, als de civiele rechter van het geding kennis wilt nemen, er zich wel een situatie voordoen dat de rechtsbescherming bij de bestuursrechter ontoereikend is.269 De rechtsgang bij de civiele rechter zal dus eerder effect hebben als het om een structuurvisie of provinciale verordening gaat dan bij een inpassingsplan, een reactieve aanwijzing, een provinciale coördinatieregeling en een proactieve aanwijzing. De kans dat de civiele rechter echter een vordering op grond van een onrechtmatige daad (de burgerlijke grondslag) toewijst is zeer gering. Van Buuren e.a. spreken over een theoretische mogelijkheid, als zij het over de civielrechtelijke weg hebben 264
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 73 en 74. Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 6 en 7. 266 Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 5 en 7. 267 Van der Does & Snijders 2001, p. 103. 268 HR 31 december 1915, NJ 1916, p. 407, AB Klassiek 3 m. nt. Ten Berge. 269 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2005, p. 664 en 665. 265
die openstaat.270 Ook de Gier acht de kans dat dergelijk beroep bij de civiele rechter slaagt zeer klein.271
270 271
Van Buuren e.a. 2010, p. 24. De Gier 2002, par. 4.
5. Biedt het huidige recht, mede gelet op de deelvragen 1 tot en met 4, de provincie wel genoeg ruimte om haar ruimtelijk beleid te kunnen realiseren en voor belanghebbenden voldoende mogelijkheden om hiertegen op te komen en wat kan in het nieuwe omgevingsrecht worden veranderd als het gaat om de provinciale instrumenten?
In dit hoofdstuk zal mede aan de hand van de deelvragen 1 tot en met 4 worden beschreven of de provincie in het huidige omgevingsrecht wel genoeg mogelijkheden heeft om het provinciale beleid te kunnen realiseren. Zo zal bijvoorbeeld worden weergegeven of het huidige recht knelpunten bevat die provinciebesturen belemmeren in de uitoefening van haar taken. Vervolgens zal in de daaropvolgende paragraaf worden weergegeven wat in het nieuwe omgevingsrecht, dat minister Schultz van Haegen aan het voorbereiden is272, kan worden veranderd, ook aan de hand van de geconstateerde belemmeringen om de provincie nog beter te kunnen laten functioneren als het om de uitoefening van de provinciale ruimtelijke instrumenten gaat. De knelpunten en aangedragen mogelijke oplossingen voor het nieuwe omgevingsrecht die worden beschreven betreffen uiteraard geen uitputtende opsomming. 5.1 (Mogelijke) knelpunten In paragraaf 2.6 kwam al aan de orde dat bij een proactieve aanwijzingsbevoegdheid onder de Wro, dit in tegenstelling tot de WRO, GS niet meer de bevoegdheid tot het geven van een dergelijke aanwijzing hoeven te ontlenen aan een streekplan of ander beleidsstuk. Dat het belang gemeenteoverstijgend is en er sprake moet zijn van provinciale belangen gelet op een goede provinciale ruimtelijke ordening, is genoeg.273 Teunissen en Van Haaren-Dresens zetten hierbij hun vraagtekens. Zij betogen dat door de vervallen eis die inhield dat er ook een link moest zijn met de structuurvisie (toen het streekplan), de democratische verantwoording mist omdat het provinciaal rechtstreeks gekozen vertegenwoordigend orgaan PS hier nu veel minder invloed op heeft. De wetgever, zo stellen zij, heeft hier te kort bij stil gestaan bij het opstellen van de Wro.274 Van Buuren e.a. merken terecht op dat de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen is opgedragen aan de gemeenteraad om de democratie afdoende te kunnen garanderen.275 Het is dan inderdaad niet volledig democratisch verantwoord dat een indirect gekozen orgaan (GS) een aanwijzing kan geven hoe een direct gekozen orgaan (gemeenteraad) een bestemmingsplan moet opstellen. Geconcludeerd kan dus worden dat GS een verstrekkende en in bepaalde mate zeer vrije bevoegdheid hebben om het provinciale beleid te kunnen realiseren, maar dit ten koste gaat van de democratische legitimatie. Dit wil niet zeggen dat GS zeer terughoudend om moeten gaan 272
Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40. Teunissen & van Haaren-Dresens 2008, par. 8. 274 Teunissen & van Haaren-Dresens 2008, par. 8. 275 Van Buuren e.a. 2009, p. 99. 273
met dit instrument. De Wro biedt immers dit instrument aan GS aan waardoor het een formeel wettelijke grondslag heeft. Door de vervallen eis dat er een link moet zijn met een structuurvisie van PS of een ander beleidsdocument van hen moeten GS echter niet vergeten dat deze documenten er wel zijn. Door een proactieve aanwijzing te geven die in strijd is met één van deze beleidsstukken, is de kans van slagen van deze aanwijzing veel kleiner.276 Appelanten zullen dit bij de rechter aanvoeren waardoor de belangenafweging van GS onder druk kan komen te staan. Ook zal, als dit kan, verwijzen naar één van deze beleidsstukken de onderbouwing van het besluit sterker maken en de kans van slagen vergroten.277
In paragraaf 2 van hoofdstuk 1 kwam aan de orde dat het Rijk provinciale belangen kan opleggen door middel van bijvoorbeeld de Nota Ruimte. De regering wil dat op meer fronten uitbreiden. Zo is op 22 juni 2011 aan de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangeboden om onder andere de Wro te wijzigen zodat er een wettelijke basis komt voor provinciaal medebewind.278 De regering is van oordeel dat waar nodig, de provincie de connectie is tussen Rijksoverheid en gemeenten. De regering wil dat de provincie Rijksbelangen nader kan verfijnen en concreet maken.279 Dit onderdeel van deze voorgestelde wetswijziging is op aanraden van de Raad van State voorgesteld. De Raad van State is immers van oordeel dat artikel 4.3 lid 1 Wro onvoldoende legitieme basis biedt voor provinciaal medebewind.280 Zolang deze wetswijziging er nog niet doorheen is, zijn de handelingen die provinciebesturen in het kader van opgedragen provinciale belangen uitvoeren, nog niet gelegitimeerd.
In paragraaf 4.3.4 is besproken dat alleen tegen een proactieve aanwijzing beroep kan worden ingesteld als die aanwijzing betrekking heeft op een “concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is”, zoals artikel 8.2 lid 1 sub f Wro vereist. Van Buuren e.a. vrezen voor een herhaling van de problematiek die zich voordeed bij de aanduiding “concrete beleidsbeslissingen” bij pkb‟s en streekplannen onder het regime van de WRO toen niet geheel helder kon worden gezegd wanneer er sprake was van een “concrete beleidsbeslissing”. Als een belanghebbende nu niet goed inschat wanneer er sprake is van een “concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is”, zoals artikel 8.2 lid 1 sub f Wro stelt, dan kan hij als hij tegen het bestemmingsplan beroep instelt niet-ontvankelijk worden verklaard omdat hij tegen de proactieve aanwijzing beroep had moeten instellen, of
276
Zie bijvoorbeeld ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9621, r.o. 2.7. Zie ook Van Buuren e.a. 2010, p. 388. 278 Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 1, p. 1. 279 Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 3, p. 2. 280 Advies RvS, 22 april 2010, W08.09.0558/IV, onder 4. 277
andersom.281 Helemaal als het wetsvoorstel Invoering van kostendekkende griffierechten is ingevoerd, kan het voor vooral de burger een kostbare aangelegenheid worden als hij een inschattingsfout maakt.282 GS zouden, als zij dit wensen en de situatie zich hiervoor leent, de aanwijzing dusdanig kunnen opstellen dat het onder artikel 8.2 lid 1 sub f Wro valt. Jurisprudentie van de WRO kan hierbij als richtsnoer dienen. Hierdoor kan veel tijd worden bespaard omdat als deze aanwijzing pas bij het bestemmingsplan wordt getoetst, er veel tijd overheen is gegaan en tegen de tijd dat een nieuwe aanwijzing is gegeven en is getoetst, dit nog meer tijd kost.
De Wro is niet de enige wet die een (provinciale) coördinerende regeling bevat. Ook in de Tw is een dergelijke regeling te vinden, bevat de Chw ook soortgelijke instrumenten en heeft de Awb een hoofdstuk dat samenhangende besluitvorming mogelijk maakt. Backes betoogt dat door deze verschillende instrumenten in de diverse wetten het aanbod van deze regelingen onoverzichtelijk wordt en stelt voor deze te vervangen door één volledig instrument dat alles kan beslaan, geïnspireerd door het Planfeststellungsverfahren dat het Duitse recht kent.283 Het Planfeststellungsverfahren is in Duitsland een instrument dat bij gemeenteoverstijgende projecten wordt gebruikt en door een andere “hogere” overheid kan worden aangewend. Alle bevoegdheden liggen bij die “hogere” overheid en alle uitvoeringsbesluiten worden daarin meegenomen.284 Eén orgaan, de Planfeststellungsbehörde, vraagt alle belanghebbenden om hun opmerkingen waarna het één besluit neemt dat vatbaar is voor beroep in eerste en enige aanleg. Overigens moet worden opgemerkt dat procedures uit de Chw lichte Planfeststellungsverfahren trekken heeft.285 In paragraaf 2.4 kwam al naar voren dat met de komst van de Wabo de reikwijdte van de provinciale coördinatieregeling, hoewel deze evengoed nog wel bruikbaar is, is verminderd. 286 Hierdoor kan dus een mogelijk knelpunt ontstaan omdat het van oorsprong gewenste effect niet altijd meer kan worden bereikt omdat de procedure dan via het systeem van de Wabo moet. Als de provincie volledige effectieve gebruikmaking wenst van een coördinerende regeling, is aanpassing van de huidige provinciale coördinatieregeling noodzakelijk.
In paragraaf 2.2 is al aan de orde gekomen dat de reactieve aanwijzingsbevoegdheid in het leven is geroepen ter vervanging van de goedkeuring vooraf, die onder de WRO bestond.287 Dit kan worden gezien als het overnemen van de goedkeuring. Dit is ook het geval bij de ont281
Van Buuren e.a. 2010, p. 391 en 392. Zie ook , als laatst geraadpleegd op 10 december 2011. 283 Backes 2011, p. 8 en 9. 284 Bregman 1999, p. 329. 285 Backes e.a. 2009, p. 8. 286 Groen e.a 2009, p. 367. 287 Van Buuren e.a. 2010, p. 108. 282
heffingen die GS van de provinciale verordeningen kunnen geven. Hiermee blijkt in de praktijk dat dit echt wordt ervaren als overneming van de oude goedkeuring. Hierdoor lopen besluitvormingsprocedures vaak lang door.288 Dit kan onder andere als gevolg hebben dat de economie schade oploopt.289
Hoofdstuk 1 stond uitvoerig stil bij het lokaliteitsbeginsel dat onder andere is verwoord in artikel 115 lid 2 Pw en artikel 117 lid 2 Gw. In de ruimtelijke ordeningswetgeving komt de verantwoordingsplicht in het kader van het lokaliteitsbeginsel niet sterk naar voren. Tijdens de parlementaire behandeling is dit wel, zij het met andere woorden, enigszins aangegeven maar dit komt desalniettemin hier niet sterk in tot uitdrukking omdat vooral met veel open en vage termen werd gesproken over wat precies Rijks- en provinciale belangen zijn. Als gevolg hiervan leverde dit veel kritiek op in de literatuur.290 En terecht, het lokaliteitsbeginsel staat immers door de huidige praktijk onder druk en is derhalve een knelpunt in het huidige recht.
De rechtspraak wordt regelmatig de vraag gesteld of PS of GS wel een bepaald belang als een provinciaal belang hadden kunnen aanmerken.291 Niet zelden komt het voor dat de rechtspraak dan naar de wetsgeschiedenis kijkt om te zien wat de bedoeling van de wetgever was bij het begrip provinciaal belang.292 Daaruit blijkt, zoals ook al in paragraaf 1.2.4 aan de orde is geweest, dat de rechtspraak weinig restricties geeft aan het begrip provinciaal belang en dat de rechtspraak erg onhelder is over de invulling hiervan. De vraag kan worden gesteld of het terecht is dat de rechtspraak naar de rechtsgeschiedenis kijkt. Borgers vraagt zich namelijk af of wel van “de” wetgever gesproken kan worden. Naar wie kijkt de rechtspraak dan? Vaak wordt immers de uitleg van een minister weergegeven en kan de vraag worden gesteld of dat ook de opvatting van overige leden van de Staten Generaal zijn geweest.293 In veel uitspraken waar de Afdeling de parlementaire geschiedenis erbij haalt, wordt alleen naar teksten verwezen van de minister als het gaat om de uitleg van dit begrip.294 Uit paragraaf 1.2.3 is gebleken dat zowel leden van de Eerste- als Tweede Kamer het er niet mee eens waren dat het begrip provinciaal belang zo vaag was omschreven. Zij eisten nadere specificatie. Te zien is dat de Afdeling met de passages van de minister uit de parlementaire behandeling vervolgens heel terughoudend beoordeelt of de provincie het
288
Van der Velde 2011, p. 627. Advies Sneller en beter 2008, p. 4. 290 Dit leverde overigens ook al veel kritiek op tijdens de parlementaire behandeling. Zie ook Teunissen 2007, par. 2 en 5. 291 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o. 2.7. 292 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o. 2.4.1. 293 Borgers 2003, p. 54. 294 Zie 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3.3, ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o. 2.4.1 en ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o. 2.7.2. 289
belang naar zich toe had kunnen trekken.295 Zo oordeelt de Afdeling in een zaak tussen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen en GS van de provincie Groningen aan de hand van de passages van de minister tijdens de parlementaire behandeling, dat niet valt “in te zien dat het provinciebestuur zich niet in redelijkheid het belang van het voorkomen van een inbreuk op de kwaliteit van het stedelijk gebied en het buitengebied in de provincie Groningen en in samenhang daarmee het belang van het voorkomen van ontsiering van het landschap in die provincie als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken.”296 Een uiterst terughoudende opstelling van de Afdeling. Maar de passages van de minister in de parlementaire behandeling bieden juist ook wat duidelijkere aanknopingspunten voor de rechtspraak om het begrip nader in te vullen. Zo betoogt de minister dat het provinciaal belang afhankelijk is van het tijdsbestek waarin we leven en dit moet worden ingevuld aan de hand van de politieke-, maatschappelijke- en sociaaleconomische opvattingen van vandaag.297 Waarom bepaalt de rechtspraak, mede aan de hand van deze criteria, het provinciaal belang niet om zo meer rechtszekerheid te bieden? Dit onderwerp gaat over de bevoegdheid omtrent het handelen van het provinciebestuur. Omdat dit rechtsregels van openbare orde zijn, dient de bestuursrechter hier ambtshalve aan te toetsen en beperkt hij zich niet tot slechts een marginale toetsing.298 Hier komt de bestuursrechter in een spagaat te zitten. De rechter heeft als taak in volle omvang te toetsen of het betreffende provinciebestuur dit als provinciaal belang had mogen aantrekken maar heeft, gelet op de summiere invulling omtrent het begrip van de wetgevende macht, weinig houvast, waardoor de rechter tegelijkertijd op de stoel van die macht wordt gedrukt om daar toch een invulling aan te geven. Dit onderwerp is bij uitstek een onderwerp waar de politiek over moet gaan en niet de rechter.299 Geconcludeerd kan dus worden dat de rechter terecht de reikwijdte van dit begrip niet nader invult300, per geclaimd provinciaal belang toetst of in dat specifieke geval ook daadwerkelijk sprake is van een provinciaal belang en geen nadere handvatten geeft omtrent de reikwijdte van dat begrip301. De Gier betoogde al dat de rechter niet goed uit de voeten zou kunnen met die begrippen. Men kan volgens hem hoogstens “in extremis” bepalen wat geen provinciaal belang zou kunnen zijn. De redelijkheidsfactor speelt hierbij een prominente rol.302 Praktijk is in ieder geval dat de Afdeling een provinciaal belang snel aanneemt.303 Hoewel de Afdeling dus niet invult wat onder het begrip “provinciaal
295
Zie vorige noot. ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o. 2.8. 297 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C, p. 3. Zie ook paragraaf 1.2.2. 298 Damen e.a. 2006, p. 207. 299 Zie ook Kortmann 2008, p. 369. 300 Dus een algemene invulling geeft aan het begrip. 301 Zie bijvoorbeeld 21 april 2010, LJN BM1799, r.o. 2.3.4, ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732, r.o. 2.4.1 en ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178, r.o. 2.8. 302 ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149 m. nt. De Gier, onder 2. 303 Bodden 2011, par. 4.2. 296
belang” moet worden verstaan, is zij wel duidelijk omtrent de toelating hiervan. Dit is dat het kan, tenzij…
In paragraaf 1.2.3 kwam duidelijk naar voren dat leden van de Staten Generaal het er niet mee eens waren dat zo onduidelijk het begrip provinciaal belang werd aangeduid. De wetgever is er onterecht vanuit gegaan dat de rechtspraak deze nader ging invullen. Dit had waarschijnlijk rechtszaken kunnen voorkomen omdat vaak wordt betwist of iets wel een provinciaal belang is.304 De minister had wellicht beter naar de Kamerleden moeten luisteren en toch veel duidelijkere handvatten voor de rechtspraak, lokale overheden en burgers moeten geven voor wat een provinciaal belang is.305
5.2 Het nieuwe omgevingsrecht 5.2.1 Aanbevelingen voor het nieuwe omgevingsrecht Bij brief van 28 juni 2011, liet minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu de Tweede Kamer weten dat er een nieuwe Omgevingswet komt . Doel van de wet is dat het omgevingsrecht gecombineerd wordt met meerdere wetten die het omgevingsrecht raken (zoals de Wabo, Tw en Wro) en deze ook simpeler wordt. Ook, zo schrijft de minister, wil zij de huidige ruimtelijke instrumenten optimaliseren zodat deze effectiever kunnen worden ingezet.306 De nieuwe Omgevingswet zal dus niet weer een vervanger zijn zoals de Wro dat van de WRO was, maar zal een totaal andere structuur, opzet en omvang krijgen. Daarom worden in deze paragraaf aanbevelingen gedaan, zonder naar de inhoud en opzet van de nieuwe Omgevingswet te kijken en dus louter op basis van het huidige recht, voor wat zou kunnen worden verbeterd in de nieuwe regelgeving. Een klacht over het huidige omgevingsrecht is bijvoorbeeld dat het onbuigzaam is.307 In deze paragraaf zullen daarom ook oplossingen worden aangedragen om deze ruimtelijke instrumenten effectiever te maken.
Als naar de knelpunten, genoemd in paragraaf 5.1, wordt gekeken, dan verdient het in ieder geval de aanbeveling dat als de proactieve aanwijzing in het nieuwe omgevingsrecht terug komt (of in een vergelijkbare vorm), de democratische legitimatie wordt hersteld en dat de aanwijzing weer (mede) gebaseerd moet zijn op een beleidsstuk van PS, net als onder de WRO het geval was.308 Ook verdient het de voorkeur de juridische grondslag voor het provinciaal medebewind gelijk mee te nemen. Tevens is het sterk aan te raden dat bijvoorbeeld
304
Zie bijvoorbeeld ABRvS, 2 februari 2011, LJN BP2846, r.o. 2.4. Zie onder andere het citaat van Van der Vlies op het voorblad. 306 Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40, p. 1, 2 en 10. 307 Tolsma 2007, p. 51. 308 Zie ook Teunissen & van Haaren-Dresens 2008, par. 8. 305
in de parlementaire behandeling uitvoerig wordt stilgestaan bij wat termen als bijvoorbeeld “concreet aangegeven locatie” zijn, omdat anders maar moet worden afgewacht of deze in de jurisprudentie worden ingevuld en burgers daardoor veel onzekerheid kunnen hebben. Zie hiervoor ook het advies van de Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten.309 Zoals uit paragraaf 1.2.4 blijkt heeft de rechtspraak bij de term “provinciaal beleid” ook weinig invulling gegeven waardoor de betekenis van dat begrip niet altijd duidelijk is.
Ook het knelpunt dat het lokaliteitsbeginsel onder druk staat, kan in het nieuwe Omgevingsrecht worden voorkomen. De Commissie Gemeentewet en Grondwet heeft inzake artikel 117 lid 2 Gw een aantal aanbevelingen gedaan, dat mochten Rijk en provincie meer bevoegdheden naar zich toe willen trekken, dit uitgebreider dient te worden verantwoord.310 Dergelijke bepaling kan in het nieuwe omgevingsrecht ook worden ingevoerd. Telkenmale als het Rijk of de provincie een bevoegdheid naar zich toe trekt, of dit nu bijvoorbeeld in een structuurvisie of proactieve aanwijzing gebeurt, dienen zij duidelijk en per geval te motiveren waarom dit een procinciaal- dan wel Rijksbelang is en waarom een “lager” overheidsorgaan dit belang niet zou kunnen behartigen.
De wetgever zal in het nieuwe Omgevingsrecht ook beter moeten omschrijven wat een provinciaal belang is. In paragraaf 5.1 is geconcludeerd dat dit niet aan de rechter is maar toch echt aan de wetgever. De minister geeft wel aan dat hij dit niet nader in de wet kan specificeren, toch zal hij nadere eisen moeten stellen.311 Natuurlijk zal dit een moeilijke opgave worden. Per geval kan niet zonder meer worden gezegd wat nu wel en niet bij de provincie behoort. Maar omdat het nu tamelijk vaag en open is, moet nu steeds per geval worden bekeken wat het provinciaal belang is en de praktijk wijst uit dat dit, in het voordeel van de provincie312, heel ver gaat. Wellicht dat in wetsbepalingen meer kan worden aangegeven wat een taak van de provincie is en wat van de gemeente of Rijk, zoals bijvoorbeeld in artikel 2.19a Chw jo. artikel 2.18 Chw staat en in artikel 9b e.v. van de Elektriciteitswet 1998. Als naar de wens van de minister het nieuwe omgevingsrecht wordt aangepast, zij wil “vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht”313, moet de provinciale coördinatieregeling op de schop omdat het huidige recht meerdere soortgelijke regelingen bevat en niet eenvoudig is. Aan te raden is dat de nieuwe coördinerende regeling gaat lijken op het Plan-
309
Advies Sneller en beter 2008, p. 10. Rapport De eerste overheid 2007, p. 33. 311 Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 7, p. 26. 312 De provincie kan immers veel naar zich toe trekken. 313 Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40, p. 2. 310
feststellungsverfahren.314 Dan hoeven GS ook geen medewerking van andere bestuursorganen te vorderen conform artikel 3.33 lid 2 Wro die bij de realisatie van het provinciale beleid nodig is. Besluitvorming zal dan sneller en dus ook simpeler gaan plaatsvinden. Ook zal bij het nieuwe omgevingsrecht nog goed moeten worden stilgestaan bij hoeveel tijdswinst toezicht achteraf nou daadwerkelijk meer oplevert ten opzichte van toezicht vooraf. Provincies zullen dus waar kan, vóóraf duidelijk in hun beleid moeten aangeven welke richting zij op willen. Dit kan inhouden dat structuurvisies uitgebreider worden maar hierdoor kunnen gemeenten wel vooraf anticiperen welke richting de provincie op wil zodat niet achteraf hoeft te worden ingegrepen. Dit zal uiteindelijk tijdwinst opleveren. Natuurlijk blijft toezicht achteraf voor de provincie altijd nodig (al is het maar omdat er altijd gemeentebesturen blijven bestaan die een andere koers willen varen) maar bijvoorbeeld het afgeven van een ontheffing door GS van de provinciale verordening zal, net als de reactieve aanwijzing, meer het karakter moeten gaan krijgen van een middel dat moet worden ingezet als ultimum remedium.315 Dit is tevens in lijn met het in paragraaf 4.5 kort besproken wetsvoorstel Wrgt, dat beoogt dat meer via beleidsstukken vooraf en algemeen verbindende voorschriften moet gaan.316 Voor de gehele uniformering van het bestuursrecht zal dit een goede keuze zijn. De Commissie Oosting gaat nog een stap verder. Deze stelt voor de reactieve aanwijzingsbevoegdheid te schrappen en de belangen die de provincie met dat instrument wil behartigen maar moet realiseren middels de structuurvisie en als nodig middels een inpassingsplan.317
5.2.2 Is een nieuw Omgevingsrecht wel nodig? Hoewel paragraaf 5.2.1 enkele knelpunten blootlegt van de provinciale ruimtelijke instrumenten en hier dus wordt aangetoond dat het huidige recht niet optimaal is, is er in de literatuur veel twijfel of het nieuwe omgevingsrecht wel geheel moet worden vernieuwd. Zo merken Fleurke en Michiels op dat het niet vooral de wet is die effectief bestuurlijk optreden belemmert maar het bestuur door onwil en gebrek aan kennis.318 Door een nieuwe wet op te stellen en zodoende de ruimtelijke instrumenten te verfijnen, zal dit probleem niet worden opgelost. Van der Schoot heeft ook zo haar twijfels of bij een nieuw Omgevingsrecht de huidige problemen wel worden opgelost. Zij wijst op het feit dat vanaf het tijdstip dat de Wro zijn werking kreeg tot en met de dag van vandaag er een economische crisis is. Ruimtelijke ordening kreeg, mede omdat vele projecten door de economische crisis werden afgeblazen, minder voorrang en aandacht. En in de eerste periode dat de Wro in werking was getreden werden nog veel projecten uitgevoerd middels de WRO en het overgangsrecht. Zodoende is
314
Zie ook Backes 2011, p. 9. Zie paragraaf 2.2. 316 Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 7. 317 Rapport Van specifiek naar generiek 2007, p. 80. 318 Fleurke & Michiels 2011, p. 118. 315
het nog te pril om hierover iets nuttigs te zeggen, de Wro is immers nooit optimaal gebruikt.319
319
Van der Schoot 2011, par. 3.
6. Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk zal de centrale vraag worden beantwoord hoe provincies zo effectief mogelijk gebruik kunnen maken van hun bevoegdheden van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten, gegeven in de Wet ruimtelijke ordening, om hun ruimtelijk provinciaal beleid te realiseren en of het huidige recht provincies wel genoeg ruimte geeft. De conclusies uit de voorgaande hoofdstukken over hoe provinciebesturen zo effectief mogelijk van deze instrumenten gebruik kunnen maken, zullen hier worden weergegeven. Of het huidige recht de provinciebesturen wel genoeg ruimte geeft, zal tot slot worden weergegeven.
6.1 Provinciaal belang Van der Vlies had tijdens de parlementaire behandeling van de Wro al zijn twijfels of gemeentelijke belangen in die wet wel afdoende zouden worden gewaarborgd en zodoende provinciale regelzucht niet te ver kon doorslaan.320 Geconcludeerd kan worden dat de angst van Van der Vlies omtrent dit onderwerp niet geheel onterecht was. Hoewel het de bedoeling van de wetgever was om de bevoegdheidsuitoefening van de diverse bestuursorganen van het Rijk, de provincies en de gemeenten conform het lokaliteitsbeginsel, vertaalt in het EHLA en artikel 117 lid 2 Gw en artikel 115 lid 2 Pw, te regelen, is dit door de vage termen in de wet- en regelgeving niet goed in de praktijk tot uitdrukking gekomen.321 Dit heeft tot veel kritiek in de literatuur geleid en zowel leden van de Eerste- als Tweede Kamer konden geen genoegen nemen met de vage begrippen in de wet.322 Ook de rechtspraak lijkt niet echt uit de voeten te kunnen met deze begrippen, waardoor rechters per geval aangeven of iets tot een provinciaal belang kan worden gerekend. De rechtspraak voorziet de vage begrippen niet echt van een nadere uitleg. Hoewel de rechter deze begrippen volledig moet toetsen, omdat hij hier zijn bevoegdheid aan ontleent, maakt de rechter toch op een juiste manier pas op de plaats om niet op de stoel van de wetgever te gaan zitten.323 De Gier zegt dat, ook volgens de Afdeling, iets pas een provinciaal belang is als dit door de provincie wordt gesteld en dit begrijpelijkerwijze ook een provinciaal belang kan zijn.324 Geconcludeerd kan worden dat dit inderdaad in de kern de gang van zaken is. Dit heeft als gevolg dat er tot nu toe weinig situaties zijn geweest waarin een provinciebestuur begrijpelijkerwijze een belang niet als provinciaal belang had kunnen aanmerken.325 De praktijk is immers dat de Afdeling zeer snel van oordeel is dat iets een provinciaal belang is.326 Het provinciebestuur doet er verstandig aan om zo goed mogelijk een provinciaal belang te 320
Handelingen II 2005/06, 47, p. 3118. Van Buuren e.a. 2010, p. 357 en 358, Rapport De eerste overheid 2007, p. 32 en de paragrafen 1.1 en 1.2.2. 322 Paragraaf 1.2.3. 323 Paragraaf 5.1, Damen e.a. 2006, p. 207 en zie ook Kortmann 2008, p. 369. 324 ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. De Gier, onder 2. 325 Paragraaf 1.2.5. 326 Bodden 2011, par. 4.2. 321
claimen, dit te motiveren door er andere provinciale belangen bij te betrekken of te onderbouwen waarom een gemeentebestuur dit belang niet zou kunnen behartigen.327 Toch behoort bijvoorbeeld een speeltuin in een woonwijk tot een gemeentebelang en derhalve kan de provincie dit begrijpelijkerwijze niet claimen als provinciaal belang.328 6.2 De zes ruimtelijke instrumenten De provinciebesturen PS en GS kunnen met zes verschillende instrumenten uit de Wro hun ruimtelijke beleid realiseren. Deze zijn de structuurvisie, de reactieve aanwijzing, het inpassingsplan, de provinciale coördinatieregeling, de provinciale verordening en de proactieve aanwijzing.329 Met de structuurvisie bepalen PS voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen in hoofdlijnen, aldus artikel 2.2 lid 1 Wro. Tevens betreft dit een instrument dat niet bindend is voor andere overheden.330 Wel is het aan te raden dat PS in deze visie duidelijk aangeven waarom de door hun geclaimde belangen provinciale belangen zijn zodat zowel PS als GS bij de onderbouwing van besluiten kunnen verwijzen naar de structuurvisie. Zo kan de structuurvisie ook een preventieve werking hebben tegen ongewenste ruimtelijke activiteiten. Met de reactieve aanwijzing kunnen GS ervoor zorgen dat ongewenste delen van een bestemmingsplan of omgevingsvergunning die in strijd zijn met het provinciaal belang, niet in werking treden.331 Voorwaarden voor het geven van dergelijke aanwijzing zijn wel dat het daadwerkelijk moet gaan om provinciale belangen, zij aantoonbaar moeten maken dat geen andere instrumenten meer kunnen of konden worden gebruikt en GS hun bezwaren in de zienswijzenperiode al hebben aangegeven.332 De Gier betoogt dat met het geven van deze aanwijzing het veiligst naar de provinciale verordening kan worden gewezen.333 Dit instrument moet wel als ultimum remedium worden gebruikt en is, naar zegge van de regering, een “noodrem”.334 Het is tevens de bedoeling van de wetgever geweest vooraf overleg te voeren zodat in een voorfase mogelijk de bezwaren van de provincie kunnen worden opgelost. Jonkhout pleit ook voor deugdelijk en stelselmatig overleg zodat een reactieve aanwijzing niet nodig is.335 Dit kan de provincie veel geld en tijd besparen. Ook zouden conflicten eventueel kunnen worden opgelost middels mediation. Dit heeft ook de voorkeur van de wetgever.336 Provinciebesturen zouden hier serieus over na moeten denken omdat
327
Paragraaf 1.3. ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149, m. nt. De Gier, onder 2. 329 Artikel 2.2 Wro voor de structuurvisie, artikel 3.8 lid 6 Wro voor de reactieve aanwijzing, artikel 3.26 Wro voor het inpassingsplan, artikel 3.33 e.v. Wro voor de provinciale coördinatieregeling, artikel 4.1 Wro voor de provinciale verordening en artikel 4.2 Wro voor de proactieve aanwijzing. 330 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 31. 331 Van Buuren e.a. 2010, p. 385. 332 Van Buuren e.a. 2010, p. 107 en ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. A.A.J. de Gier onder 1. 333 ABRvS, 2 februari 2011, TBR 2011/62, m. nt. A.A.J. de Gier onder 3. 334 Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1, p. 3. 335 Jonkhout 2010, par. 4 en 6. 336 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 52. 328
niet alleen het geschil kan worden opgelost waarvoor mediation voor wordt toegepast, maar ook toekomstige geschillen. PS kunnen, als zij van oordeel zijn dat een specifiek ruimtelijk verloop niet conform het provinciaal belang is, een inpassingsplan vaststellen. PS zullen zorgvuldig moeten afwegen of zij van deze bevoegdheid gebruik willen maken omdat zij de bestemmingsplanbevoegdheid van dat gebied voor de gemeenteraad ontnemen. Vooraf zouden zij dus goed moeten overleggen met de betreffende gemeente(n) of zij geen rekening kunnen houden met het provinciale beleid.337 In de regel zullen gemeentebesturen wel meewerken omdat zij anders alle bevoegdheden daaromtrent kwijtraken. Van Buuren e.a. waarschuwen wel voor het feit dat door veelvuldig gebruik van dit instrument “juridische versnippering” kan ontstaan en de planologische-juridische samenhang kan verdwijnen.338 Aansturen op de situatie dat de gemeenteraad middels een bestemmingsplan de provinciale belangen realiseert heeft als bijkomend voordeel dat de provincie veel geld en werk uitspaart. De provinciale coördinatieregeling kunnen PS gebruiken als een specifiek project dat door middel van een inpassingsplan gerealiseerd moet worden en waarvan de uitvoeringsbesluiten moeten worden gecoördineerd.339 Specifieke wetten kunnen een provinciale coördinatieregeling verplichten maar meestal is sprake van een dicretionaire bevoegdheid.340 Gelet op het feit dat beroep in eerste en enige aanleg mogelijk is en binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak moet worden gedaan, is dit instrument aan te raden als omtrent een bepaald project snel zekerheid moet zijn in de vorm van bijvoorbeeld een onherroepelijke vergunning.341 PS zullen vooraf goed moeten onderzoeken welke besluitvormingsprocedures bij elkaar kunnen worden gevoegd om niet alleen dubbel werk te voorkomen maar ook het provinciale belang zo snel mogelijk te kunnen realiseren. Door in de rechtsmiddelenvoorlichting op te nemen dat belanghebbenden goed moeten aanduiden op welk deel of delen hun beroep is gevestigd, kunnen de besluiten die niet voor beroep in aanmerking komen formele rechtskracht krijgen.342 Hierdoor bestaat de kans dat het provinciaal beleid eerder wordt gerealiseerd. Middels de provinciale verordening kunnen PS hun provinciaal ruimtelijk beleid realiseren als dit over onderwerpen gaat die in meerdere gemeenten van toepassing zijn.343 De regels in de verordening hebben uiteindelijk doorwerking in bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen met afwijkingsbesluit en beheersverordeningen. Deze regels richten zich dan ook in
337
Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 38. Van Buuren e.a. 2010, p. 394. 339 Van Zundert e.a. (red.) 2010, p. 103. 340 Voorbeeld van een specifieke wet is de Chw. 341 Brans & Ellerman 2010, p. 92. 342 Van Zundert 2009, par. 2.2. 343 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 43. 338
beginsel tot gemeenteraden, behalve de lid 3 regels die zich tot grondgebruikers wenden.344 PS kunnen, om meer grip op het provinciaal beleid te krijgen, de provinciale verordening dusdanig opstellen dat deze in beginsel veel ontwikkelingen tegen houdt, om vervolgens door een ontheffingsbevoegdheid aan GS te geven, deze te kunnen reguleren. PS kunnen ook het beste in de provinciale verordening zoveel mogelijk provinciale belangen onder brengen omdat deze belangen dan gelijk zijn gewaarborgd in bijvoorbeeld bestemmingsplannen.345 GS kunnen middels de proactieve aanwijzing de gemeenteraad de opdracht geven om binnen een gestelde termijn een bestemmingsplan vast te stellen dat strookt met de regels die GS daarbij hebben gegeven. In tegenstelling tot de WRO hoeft onder de Wro de proactieve aanwijzing geen relatie meer te hebben met de structuurvisie of provinciale verordening.346 GS doen er verstandig aan als gemeentelijke beleidsvrijheid enigszins mogelijk is, van dit instrument gebruik te maken en niet van bijvoorbeeld een inpassingsplan. Als de gemeente immers het bestemmingsplan opstelt conform de proactieve aanwijzing, dan komen de arbeidsintensieve uitvoering en kosten bij de gemeente te liggen. De kans dat de gemeente meewerkt is ook groot omdat zij, door dreiging van een inpassingsplan, haar bevoegdheden daaromtrent kwijtraakt en zij dan helemaal weinig invloed op het gebied heeft. Wel zullen GS, om de slagingskans te vergroten, duidelijk moeten aangeven dat het provinciaal belang dat zij naar zich hebben toegetrokken, daadwerkelijk een provinciaal belang is. Anders is de kans groot dat werk voor niets is gedaan. Ook, zo merkt Van der Perk op, moeten GS goed bekijken of de gemeente wel wil meewerken aan een proactieve aanwijzing. Een gemeente die, helemaal betreffende het te realiseren provinciaal belang, steeds dwars ligt zal waarschijnlijk aan een proactieve aanwijzing ook geen gehoor geven. Om onnodig werk te besparen kan de provincie er dan ook voor kiezen om een ander instrument te nemen, zoals het inpassingsplan.347
6.3 De rechtsbescherming Tegen de structuurvisie en de provinciale verordening staan geen rechtsmiddelen open. Wel moeten PS er rekening mee houden dat deze twee instrumenten voor een rechterlijke toetsing in aanmerking kunnen komen. Belanghebbenden kunnen een besluit wat wel vatbaar is voor beroep en gebaseerd is op één van deze twee instrumenten, laten voorleggen aan de rechter waarna de rechter de structuurvisie of de provinciale verordening kan toetsen.348
344
Van Buuren e.a. 2010, p. 353, 354 en 367. Zie ook Jonkhout 2010, par. 1. 346 Teunissen & Van Haaren-Dresens 2008, par. 8. 347 Van der Perk 2010, par. 2.2. 348 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2005, p. 553. 345
Tegen de overige vier ruimtelijke instrumenten staat rechtstreeks beroep open.349 Omdat alleen belanghebbenden in beroep kunnen gaan, doen provinciebesturen er verstandig aan om alleen met hun belangen rekening te houden. Ook doen zij er verstandig aan om in bijvoorbeeld bezwaarprocedures bij belangenverenigingen, goed te onderzoeken of aan de hand van de criteria die in de rechtspraak zijn gegeven, deze belangenverenigingen wel ontvankelijk zijn in hun bezwaar. Voor het verder verhogen van de effectiviteit zouden provinciebesturen goed in de gaten moeten houden of tijdens het rechtsbeschermingsproces de regels van de gronden- en bewijsfuik niet worden overschreden. Ook bij zaken waar de relativiteitsleer van toepassing is, zouden zij per onderdeel van een bezwaar/beroep goed moeten onderzoeken of de rechtsregel die wordt aangevochten wel strekt tot het beschermen van de belangen van de bezwaarmaker/appelant.350 Middels een voorontwerpinpassingsplan kunnen PS de meeste bezwaren opvangen zodat de kans dat in beroep wordt gegaan, wordt verkleind.351 Ook wordt middels een voorontwerp-inpassingsplan voldaan aan het verplichte overleg, mits de gelegenheid wordt gegeven daarop te reageren.352 Tegen het inpassingsplan kunnen belanghebbenden ingevolge artikel 3.8 lid 1 Wro jo. artikel 7:1 lid 1 sub d Awb jo. artikel 8.2 lid 1 sub a Wro rechtstreeks in beroep bij de Afdeling. Bij de reactieve aanwijzing staat geen voorprocedure open. Zodoende moeten GS, hoewel zorgvuldig handelen al een verplichting is, extra zorgvuldig dit besluit nemen omdat zij geen kans hebben eventuele omissies te herstellen in een voorprocedure.353 Alleen tegen de uitvoering van de provinciale coördinatieregeling zelf staat beroep open, mits tegen de besluiten die onderdeel uitmaken van de coördinatieregeling zelfstandig beroep mogelijk is.354 Voordeel van de beroepsprocedure tegen dergelijk besluit is dat ingevolge artikel 8.3 lid 2 Wro de Afdeling binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak moet doen. Willen PS dus snel duidelijkheid omtrent een bepaald project, en leent dit zich voor de provinciale coördinatieregeling, dan is dit instrument aan te raden. Bij de proactieve aanwijzing kan rechtstreeks bij de Afdeling in beroep worden gegaan als die aanwijzing betrekking heeft op een specifieke omschreven locatie waartegen afwijken onmogelijk is.355 In alle overige gevallen dienen belanghebbenden deze aan te vechten, tegelijkertijd met het bestemmingsplan waarop de aanwijzing betrekking heeft.356 GS moeten dus in ogenschouw nemen dat er lange tijd overheen kan gaan totdat duidelijkheid door de rechter is gegeven of deze aanwijzing stand kan houden.
349
Zie artikel 8.2 lid 1 sub a, sub d, sub e en sub f Wro. Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18 en 53. 351 Van Buuren e.a. 2010, p. 99. 352 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 24 november 2010, 200907549/1/R1, r.o. 2.3. 353 Zie ook artikel 3:2 Awb. 354 Van Buuren e.a. 2010, 407. 355 Artikel 8.2 lid 1 sub f Wro. 356 Van Buuren e.a. 2010, p. 391. 350
Als de Chw van toepassing kan worden verklaard, doen provinciebesturen er verstandig aan dit ook daadwerkelijk te doen. De Afdeling geeft immers aan de behandeling van deze zaken, gelet op de wettelijke termijn dat uitspraak moet worden gedaan, de meeste prioriteit.357 Hierdoor ontstaat sneller duidelijkheid omtrent het te realiseren project en kan het ruimtelijke beleid eerder worden gerealiseerd. Provinciebesturen hoeven in verband met het beleidskader omtrent toezicht van het Rijk, niet of nauwelijks rekening te houden met dat toezicht omdat dat beleid terughoudend wordt gebruikt en de Wro het Rijk doeltreffendere instrumenten geeft om herstellend te handelen.358
6.4 Het huidige recht Bij de proactieve aanwijzing moeten GS goed nagaan of hun aanwijzing niet strijdig is met beleidsstukken van PS. Een aanwijzing die in strijd is met beleidsstukken van PS kunnen het doen slagen van de aanwijzing verkleinen.359 Als wel conform beleid van PS wordt gehandeld, zal een verwijzing naar dergelijke beleidsstukken de kans van slagen vergroten en in het besluit van de aanwijzing zelf zal minder hoeven te worden gemotiveerd. Ook zullen GS er verstandig aan doen, mits de situatie zich hiervoor leent, de aanwijzing onder artikel 8.2 lid 1 sub f Wro te laten vallen. Hierdoor kan tijd en geld worden bespaard. Wat betreft de nieuwe Omgevingswet zou de wetgever toch betere handvatten moeten geven voor wat wel en niet provinciale belangen zijn om zo meer rechtszekerheid te bieden. Daarbij zou ook het lokaliteitsbeginsel beter moeten worden gewaarborgd. Of een geheel nieuwe Omgevingswet nodig is, is twijfelachtig. Fleurke en Michiels merken daarbij op dat het niet de wet is die effectief optreden belemmert, maar dat de oorzaak bij het bestuur ligt door onwil en een gebrek aan kennis.360 Bij een nieuwe Omgevingswet blijft dit dan bestaan. Ook Van der Schoot heeft zo haar twijfels. De Wro heeft, gelet op onder andere de economische crisis en de korte tijd dat deze wet nu in werking is, amper de tijd gehad om zich te kunnen bewijzen.361
357
. Als laatste geraadpleegd op 4 december 2011. 358 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 73 en 74. 359 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9621. 360 Fleurke & Michiels 2011, p. 118. 361 Van der Schoot 2011, par. 3.
Literatuurlijst Boeken: Backes e.a. 2009 Ch.W. Backes e.a., Snellere besluitvorming over complexe projecten vergelijkend bekeken, Den Haag: WODC, 2009. Backes 2011 C. Backes, „Naar een integrale Omgevingswet?‟, in: Bezinning op het omgevingsrecht, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2011. Brans & Ellerman 2010 M.C. Brans & J.C. Ellerman, Projectontwikkeling onder de crisis- en herstelwet, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2010. Van den Broek & Van der Schoot 2006 J.H.G. van den Broek & T.H.A.A. van der Schoot, Raakvlakken RO 2006, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2006. Borgers 2003 M.J. Borgers, „Wetshistorische interpretatie in de strafrechtspraak‟, in: M.S. Groenhuijsen & J.B.H.M. Simmelink (red.), Glijdende Schalen (De Hullu-bundel), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2003. Bregman 1999 A.G. Bregman, Ruimtelijke plancoördinatie en projectbesluitvorming, Den Haag: Stichting Instituut voor bouwrecht, 1999. Burkens e.a. 2006 M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat, Alphen aan den Rijn: Kluwer, 2006. Van Buuren e.a. 2008 P.J.J. van Buuren e.a., Van WRO naar Wro, ‟s-Gravenhage: Instituut voor bouwrecht, 2008. Van Buuren e.a. 2009 P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009. Van Buuren e.a. 2010 P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer, 2010. Van Buuren & Borman 2007 P.J.J. van Buuren & T.C. Borman (red.), Tekst en commentaar Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer, 2007. Cammelbeeck, Kunneling & Modderkolk 2007 T.D. Cammelbeeck, H.R.B.M. Kummeling & A.J. Modderkolk (red.), Tekst en Commentaar, Gemeentewet Provinciewet, Deventer: Kluwer, 2007. Damen e.a. 2006 L.J.A. Damen e.a., Rechtsbescherming tegen de overheid bestuursprocesrecht deel 2, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2006.
Van der Does & Snijders 2001 J.A.E. van der Does & G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, Deventer: Kluwer 2001. Fleurke & Michiels 2011 F.M. Fleurke & F.C.M.A. Michiels, „Een digitale structuur voor het omgevingsrecht‟, in: Bezinning op het omgevingsrecht, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2011. Groen e.a. 2008 M. Groen e.a., Zakboek handhaving Milieuwetgeving 2009-2, Alphen aan den Rijn: Kluwer, 2008. Koeman e.a. 2010 N.S.J. Koeman e.a. (red.), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Tekst en Commentaar, Deventer: Kluwer, 2010. Kortmann 2008 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2008. De Vries 1994 H.J. de Vries, De ruimte begrensd, Deventer: Kluwer 1994. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2005 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Den Haag: Elsevier Juridisch, 2005. Van Zundert e.a. (red.) 2010 J.W. van Zundert e.a. (red.), Tekst en commentaar, Ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer, 2010.
Tijdschriften: Bodden 2011 P.P.A. Bodden, „Wie ordent de ruimte in het landelijk gebied?‟, Tijdschrift voor agrarisch recht, 2011, p. 158 – 170. Broeksteeg 2011 J.L.W. Broeksteeg, „Hoofdstuk 7 Grondwet geëvalueerd‟, Gemeentestem, 2011, 65. De Gier 2002 A.A.J. de Gier, „Bouwrecht, De fundamentele herziening van de WRO Verslag van de eerste kwartaalvergadering van de Vereniging voor Bouwrecht, gehouden op 31 januari 2002 te Amersfoort‟, Bouwrecht, 2002, p. 279. De Gier 2009 A.A.J. de Gier, „Nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid bij wettelijk voorschrift‟, Gemeentestem, 2009, 62. Doornhof & Van Oosten 2011 H. Doornhof en J.C. Van Oosten, „Ontwikkelingen in het ruimtelijke ordeningsrecht in 2010‟, Bouwrecht 2011, 17. Hillegers e.a. 2007 S. Hillegers e.a., „Invoering van de Wet ruimtelijke ordening (2)‟, Gemeentestem 2007, 86.
Jonkhout 2010 J. Jonkhout, „Art. 4.1 en 4.3 Wro in strijd met art. 124 Grondwet?! De juridische knelpunten en mogelijke oplossingen hiervoor van de algemene regels in de Wro‟, Bouwrecht, 2010, 103. Korsse & Moet 2010 D. Korsse en C.F. Moet, „De provinciale ontheffingsbevoegdheid in algemene regels nader bezien‟, Gemeentestem 2010, 10. Nijmeijer 2005 A.G.A. Nijmeijer, „Het wetsvoorstel Wro na de vierde nota van wijziging‟, Gemeentestem, 2005, 182. Van der Perk 2010 J. van der Perk, „De reactieve aanwijzing in de Wet ruimtelijke ordening: een pleidooi voor beleidsregels als kaderstelling vooraf‟, Gemeentestem, 2010, 57. Pront – Van Bommel 2009 S. Pront – van Bommel, „Ruimtelijke inpassing van grote elektriciteitsprojecten‟, Tijdschrift voor Bouwrecht, 2009, 196. Van der Schoot 2011 T.H.H.A. van der Schoot, „Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk, over investeren in kwaliteit en draagvlak‟, Tijdschrift voor Bouwrecht, 2011, 151. Schueler 2010 B. Schueler, „Kroniek van het omgevingsrecht: Vechten tegen complexiteit‟, Nederlands Juristen Blad 2010, 1798. Teunissen 2007 J.M.H.F. Teunissen, „Nieuw omgevingsrecht: de lokale autonomie in geding‟, Gemeentestem 2007, 38. Teunissen & Haaren-Dresens 2008 J.M.H.F. Teunissen en C.B.M. van Haaren-Dresens, „Van specifiek naar generiek‟, Gemeentestem, 2008, 76. Tolsma 2011 H.D. Tolsma, „Naar meer flexibiliteit in het omgevingsrecht: het compensatiebeginsel centraal?‟, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2011, 2. Van der Velde 2011 J. van der Velde, „Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk‟, Tijdschrift voor Bouwrecht 2011, 116. Versteden 2007 C.J.N. Versteden, „De verhouding tussen Rijk, provincies en gemeenten‟, Gemeentestem 2007, 36. De Waard 2007 B.W.N. De Waard, „Relativiteit en rechtsbescherming‟, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2007, 2.
Van Zundert 2008 J.W. van Zundert, „De structuurvisie in de Wro. Verplicht beleidsdocument voor strategisch omgevingsbeleid‟, Bouwrecht 2008, 101. Van Zundert 2009 J.W. van Zundert, „Coördinatie van ruimtelijke ontwikkelingen‟, Bouwrecht 2009, 157. Parlementaire documenten: -
Handelingen I 2006/07, 3, p. 82 – 95 Handelingen II 2005/06, 47, p. 3107 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3 Kamerstukken II 1987/88, 20 586, nr. 1 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3 Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 7 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 11 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15 Kamerstukken 2005/06, 30 300 VII, nr. 75 Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. B Kamerstukken I 2005/06, 28 916, nr. C Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3 Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1 Kamerstukken I 2007/08, 30 844, nr. G Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3 Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40
Jurisprudentie: -
HR 31 december 1915, NJ 1916, p. 407, AB Klassiek 3 m. nt. Ten Berge ABRvS, 22 april 1996, AB 1997/39 m. nt. NV Rechtbank Haarlem, 17 januari 2001, TBR 2011/61, m. nt. D. Korrsse ABRvS, 19 november 2003, 200300571/1 ABRvS, 6 juli 2005, BR 2005/790 ABRvS, 15 februari 2006, AB 2006/118, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven ABRvS, 29 april 2008, 200707109/1 ABRvS, 21 januari 2009, LJN BH0440 HR, 23 oktober 2009, LJN BK0896 ABRvS, 13 januari 2010, LJN BK8993 ABRvS, 21 april 2010, LJN BM1799 ABRvS, 21 april 2010, AB 2010, 149 m. nt. De Gier ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9621 ABRvS, 17 september 2010, 201005344/2/R3 ABRvS, 20 oktober 2010, LJN BO1178 ABRvS, 18 november 2010, 201005138/3/R3 ABRvS, 24 november 2010, 200907549/1/R1 ABRvS, 19 januari 2011, 201006426/1/R2 ABRvS 2 februari 2011, AB 2011/81, m. nt. A.G.A Nijmeijer ABRvS, 2 februari 2011 TBR 2011/62, m. nt. A.A.J. de Gier ABRvS, 2 februari 2011, LJN BP2846 ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/119, m. nt. D. Korsse ABRvS, 16 februari 2011, LJN BP4732 ABRvS, 4 maart 2011, 201100424/2/R2 ABRvS, 23 maart 2011, 201001881/1/R2
-
ABRvS, 23 maart 2011, LJN BP8767 ABRvS, 1 april 2011, 201100375/2/R2 ABRvS, 6 april 2011, LJN BQ0295 ABRvS, 15 april 2011, LJN BQ1865 ABRvS, 15 april 2011, 200902874/1/R3 ABRvS 18 april 2011, LJN BQ2608 ABRvS, 19 mei 2011, LJN BQ5899 ABRvS 29 juni 2011, 200906122/1/R1 ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9621 ABRvS, 29 juni 2011, LJN BQ9646 ABRvS, 29 juni 2011, 201002266/1/R2 ABRvS, 13 juli 2011, LJN BR1410 ABRvS, 13 juli 2011, 201006731/1/M3 ABRvS, 15 juli 2011 LJN BR 2281 ABRvS, 29 juli 2011, 201011757/14/R1 ABRvS, 10 augustus 2011, 200907149/1/R1
Overig: Advies Sneller en beter 2008 Advies Sneller en beter, advies van de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, april 2008. Code interbestuurlijke verhoudingen 2005 Code interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Interprovinciaal Overleg & Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2005. Nota Ruimte 2004 Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling, vastgesteld in de ministerraad op 23 april 2004, Den Haag 2004. Ontwerp SIenR 2011 Ontwerp Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig, Den Haag 2011. Rapport De eerste overheid 2007 Rapport De eerste overheid (tekst M.J. Fraanje & D.S. Groenveld), Den Haag: VNG 2007. Rapport Van specifiek naar generiek 2007 Rapport Van specifiek naar generiek, Rapport van de Commissie Doorlichting Interbestuurlijk Toezichtarrangementen, Den Haag, 2007. Advies RvS, 22 april 2010, W08.09.0558/IV Besluit PS Gelderland, 19 oktober 2010, zaaknummer 2008-020056 Provinciaal Blad Flevoland, 2008 – 30, nummer 696478 Toelichting verordening Ruimte Noord Brabant www.binnenlandsbestuur.nl
